Överprövning av beslut i plan- och byggärenden : delbetänkande

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

Överprövnjn av

g

beslut i

plan-

och

by gärenden

g

[DMI 1994:134 Delbetänkande Plan- och av byggutredningen

;m3

50a,

än

M Statens offentliga utredningar WW 1994:134

w

Miljö- och naturresursdepartementet

OVerprÖVning av

beslut i och

plan-

byggärenden

Delbetänkande och byggutredningen

av lilan-

Stockholm 1994

Q

,i

SOU och Ds kan köpas från Fxitzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningskontor

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax: 08-20 50 21 Telefon: 08-690 90 90

NORSTEDTS TRYCKERI AB ISBN 913g1330g-5 Stockholm 1994 ISSN 037525OX

Till statsrådet och chefen för

Miljö- och naturresursdepartementet

Regeringen bemyndigade den 26 november 1992 det statsråd har som till uppgift att föredra ärenden planläggning, markanvändning och om bebyggelse att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att över se plan- och bygglagen, m.m. Med stöd av detta bemyndigande förordnades den 1 december 1992

överlantmätaren Bengt-Olof Käck särskild utredare.

som Som sakkunniga har fr.o.m. den 12 januari 1993 deltagit chefsjuristen Fredrik Bonde, avdelningschefen Carl-Johan Engström, sektionschefen Rolf A. Karlsson, departementsrådet Kerstin Kåks, arkitekten Kerstin Kämekull, advokaten Bengt Ljungqvist t.0.m. den 31 1993, arkimars tekten Elisabeth Martin, jur. kand. Claes Winberg t.o.1n. den 8 oktober 1993, fr.o.m. den 1 april 1993 utvecklingschefen Thomas Miller samt fr.o.m. den 5 april 1994 förbundsjuristen Bjöm Andersson och tekniska direktören Bo Eliason. Som experter har fr.o.m. den 12 januari 1993 deltagit samhällsbyggnadschefen Susanne Amborg, byråchefen Lars Berggrund t.0.m. den 4 april 1994, departementssekreteraren Bo Barrefelt t.0.m. den 8 oktober 1993, förbundsjuristen Annika Gustafsson, arkitekten Cecilia Jensfelt t.o.1n. den 4 april 1994 fildr. Bodil Jönsson t.0.m. den 4 april 1994, , kanslirådet Hans Ling, länsarkitekten Torsten Lundberg t.0.m. den 4 april 1994, departementssekreteraren Birgitta Magnusson t.0.m. den 4 april 1994, fastighetsekoitomen Lars Magnusson, tekndr. Louise Nyström t.0.m. den 4 april 1994, direktören Vidar Sjödin t.0.m. den 8 oktober 1993, sekreteraren Bengt Westman t.0.m. den 8 oktober 1993 och numera överantikvarien Keith Wijkander, fr.o.m. den 1 april 1993 landskapsarkitekten Michael Porath t.0.m. den 4 april 1994 och bitr. miljövårdsdirektören Kerstin Åswald t.0.m. den 4 april 1994, fr.o.m. den 12 maj 1992 tekniska direktören Bo Eliason t.0.m. den 4 april 1994, fr.o.m. den 28 oktober 1993 t.f. professom Eivor Bucht t.0.m. den 4 april 1994, landskapsarkitekten Per-Magnus Nilsson och avdel-

ningsdirektören Jan Terstad t.o.m. den 4 april 1994, from. den 16 november 1993 länsantikvarien Anders Hillgren t.o.m. den 4 april 1994, hovrättsassessom Henrik Lagergren och departementssekretera-

ren Mikaela Schulman t.o.m. den 4 april 1994 samt fr.o.m. den 5 april

1994 chefsjuristen Percy Gustafsson och änmessakkunnige Magnus

Svantesson. Huvudsekreterare har varit chefsjuristen Peter Rosén from. den 12

januari 1993 samt sekreterare jurkand. Stig Hagelstam fr.o.m. den 12

januari 1993 och hovrättsassessom Henrik Lagergren from. den 13

april t.o.m. den 15 november 1993. Biträdande sekreterare har varit as-

sistenten Lisbeth Rosén from. den 1 november 1993. Utredningen har antagit namnet Plan- och byggutredningen. Utredningen har tidigare överlämnat betänkandena SOU 1993:94

Anpassad kontroll av byggandet och SOU 1994:36 Miljö och fysisk

planering.

Jag får hämied överlämna delbetänkandet Överprövning av beslut i

plan- och byggärenden.

Till betänkandet fogas särskilda yttranden.

Utredningen fortsätter nu sitt arbete med en översyn av lagstiftningen

plangenomförande och jag räknar med att utredningens slutbetän-

om kande skall kunna överlämnas senast den 1 oktober 1995.

Stockholm den 30 september 1994

Bengt-Olof Käck

Peter Rosén Stig Hagelstam

Sammanfattning

Min uppgift enligt direktiven är att göra bred översyn plan- och en av bygglagstiñningen mot bakgrund erfarenheter 1987 års av vunna av PBL-refonn och de förutsättningar samhällsutvecklingen innenya som burit för planeringen mark- och vattenområden och för av byggandet. I ett första delbetänkande den 8 oktober 1993 SOU 1993:94 Anpassad kontroll av byggandet behandlade jag frågor bygglov och byggom nadsteknisk kontroll, inklusive samordningen med den byggproduktnya lagen som är följd EES-avtalet. en av I ett andra delbetänkande den 3 1994 SOU 1994:36 Miljö och mars fysisk planering behandlade jag frågor ökad miljöhänsyn i om fysisk planering och byggande, reglering i detaljplaner och detaljplaneprocessen, medborgarinflytandet i fysisk planering samt tillgängligheten i den fysiska miljön för med nedsatt rörelse- eller personer orienteringsförmåga. I detta delbetänkande lämnar jag förslag rör instansordningen för som överklagande, vissa med överklagandet sammanhängande frågor samt den statliga kontrollen inom plan- och byggområdet. Dessutom lämnas ett par förslag som rör planavgift och bygglovsavgiñ.

Instansordningenför överklagande m.m.

I mina direktiv påpekas att arbete länge har bedrivits med avlasta att regeringen löpande ärenden och att förslag vad gäller sådan avlastning beträffande PBL-ärenden har redovisats i departementspromemorian

Ds 1991:84 Plan- och byggnämnd. Dessa frågor bör dock enligt direk-

tiven övervägas ytterligare, varvid det är viktigt att den svenska lagstiftningen anpassas till vad krävs för att Sverige skall uppfylla sina som åtaganden enligt Europakonventionen. l det syftet bör bl.a. den nuvarande gränsdragningen mellan regeringen och förvaltningsdomstolama prövas. Vidare betonas de särskilda krav snabbhet och effektivitet i förfarandet som bör ställas inom plan- och byggområdet.

Överprövning av de kommunala besluten kan i dag komma till stånd

på två sätt, offcialingripande från enligt 12 genom staten kap. PBL och besvär av enskilda. I det skikt ligger mellan dessa två fonner för som ingripande mot kommunala beslut kan sägas att kommunen har den oinskränkta beslutanderätten

Reglerna om överklagande finns i 13 kap. PBL. Kommunala beslut enligt lagen får överklagas antingen genom kommunalbesvär eller förvaltningsbesvär. Kommunalbesvär skall i huvudsak användas mot beslut

som inte har några direkta rättsverkningar mot enskilda. 1 övrigt skall

förvaltningsbesvär användas. Överklagandet sker därvid till länsstyrel-

sen, vars beslut får överklagas till kammarrätt i vissa angivna fall och i övrigt till regeringen. Mina överväganden och förslag rör i huvudsak instansordning m.m. avseende förvaltningsbesvär. Det har länge varit en strävan att avlasta regeringen ärenden av löpande art så att statsråd och departement får mer tid för större och över-

gripande frågor. PBL-ärendena hos Miljö- och naturresursdepartementet

utgör i dag nära hälften regeringskansliets besvärsärenden och det är av angeläget att dessa ärenden i största möjliga utsträckning förs bort från regeringen. Förutom hänsynen till regeringens arbetsbelastning utgör Europakonventionens krav på rätt till domstolsprövning av beslut som rör civila rättigheter och skyldigheter ett starkt skäl för att instansordningen änd-

Visserligen kan domstolsprövning regeringens beslut komma till

ras. av

stånd genom rättsprövningslagen, men det bedöms angeläget att dom-

stolsprövning skall kunna ske inom den nonnala besvärsprocessen. För att detta skall kunna uppnås måste regeringsärendena föras över till domstolsprövning i åtminstone sista instans. För bedömning möjligheterna och lämpligheten att been av av

svärsprövningen förs bort från regeringen tar jag först upp frågan om

vilka skål det kan finnas för att besvärsärenden skall förbehållas regeringen. Därvid finner jag i enlighet med riktlinjema i propositionen

1983842120 om regeringens befattning med besvärsärenden att rege-

ringen inte bör vara besvärsinstans annat än när det behövs en politisk

styrning av praxis. Något behov av sådan styming med avseende på

PBL-ärendena finns det enligt min mening inte.

Trots att det således inte finns något direkt behov av praxisbildning av

regeringen i PBL-ärenden kan dock ifrågasättas om inte besvärspröv-

ningen ändå måste ligga kvar hos regeringen av andra skäl. Prövningen

avser kommunala beslut i många fall fattade av fullmäktige som i

- stor utsträckning grundar sig lämplighetsavvägningar. Om överpröv-

ningen skall avse både det överklagade beslutets laglighet och dess

lämplighet, kan göras gällande att prövningen bör ske i politisk ordning

och inte vid domstol. Den tveksamhet inför domstolsprövning som såle-

des kan finnas har gett mig anledning på

att nämnare överprövningens art och omfattning vid besvär över PBL-beslut.

Besvärsprövningens art och omfattning

Besvär får anföras den beslutet angår, det gått honom av som om emot.

Huvudprincipen vid förvaltningsbesvär

är att prövningen, inom ramen

för klagandens yrkanden och åberopanden, omfattar både det överkla-

gade beslutets laglighet och dess lämplighet.

Besvärsprövningen skall i första hand riktas avvägningen mellan

den klagandes intressen och motstående intressen, både allmänna och enskilda. En sådan prövning torde ligga väl i linje med normal dom-

stolsprövning. Av ett par avgöranden Regeringsrätten torde emeller-

av

tid följa att besvärsprövningen är något omfattande.

mera Således har en

klagande rätt att i samband med ett överklagande till stånd

en pröv-

ning även ett påstått intrång i motstående allmänt

av ett intresse. Visserligen blir denna prövning enligt Regeringsrätten begränsad med hänsyn

till PBL:s princip decentralisering beslutsfattandet

om av och kommunal

självbestämmanderätt, kvar står ändå besvärsmyndigheten

men att kan tvingas på prövning kommunala avvägningar en av mellan allmäniittressen. En sådan prövning är mindre lämplig för domstol. en Det finns dock enligt min mening inga skäl för så omfattande en besvärsprövning. Hela PBL tanken avvägningen genomsyras av att mellan allmänintressen är kommunal angelägenhet i de fall en utom då staten

kan ingripa på de särskilda grunder i lagens

som anges 12 kap. Klara

gränser bör enligt min mening dras mellan besvärsprövningen och den

statliga ofñcialprövningen och jag föreslår därför

att det i överklagandereglerna i 13 kap. tas uttrycklig bestämmelse en som hindrar besvärsmyndigheten från att på prövning

en av lämplighetsavväg-

ningar mellan skilda allmänna intressen. Därmed tydliggörs det kommala ansvarsområdet i förhållande till det statliga i enlighet med ,grundtan-

kama i PBL-reformen och besvärsprövningen renodlas

till en prövning

av intrång i enskilda intressen, således prövning traditionell dom-

en av stolskaraktär. Någon tvekan bör därför inte längre

föreligga om möjligheten och lämpligheten att föra över samtliga ärenden rörande besvär till

domstolsprövning.

Rätten att överklaga

Den besvärsberättigade kretsen utvidgades väsentligt genom PBL. Tididet bara sakägare hade besvärsrätt. Genom PBL fick gare var som emellertid hyresgäster och boende samt hyresgästorganisationer samma ställning sakägama i beslutsprocessen. Enligt direktiven tyder erfasom renheterna på att överklagandeinstitutet inte sällan har kommit att användas ett medel för meborgarintlytande i stället för som en yttersta som rättssäkerhetsventil. Det bör därför övervägas i vad mån rätten att överklaga kan avgränsas och göras tydligare. De boende har enligt min bedömning förhållandevis begränsade möjligheter vinna framgång med besvärstalan rörande det sakliga inatt en nehållet i ett kommunalt beslut. Av uppgifter inhämtats från några som länsstyrelser framgår emellertid att antalet beslut som har överklagats av enbart besvärsberättigade utanför sakägarkretsen är förhållandevis begränsat. Utvidgningen den besvärsberättigade kretsen tycks således av inte har medfört några påtagliga effektivitetsförluster. De boende har emellertid även möjlighet att överklaga beslut på formella gmnder. Till skillnad mot vad antyds i direktiven finner jag som betydelsen besvärsrätten för de boende främst ligger i att de däratt av med möjligheter till en bevakning av att de regler som skall garanges medborgarinflytande iakttas. Jag föreslår därför inte någon be-, tera ett gränsning i besvärsrätten. I anslutning till den behandlade frågan föreslår jag att Vägverket nu uttrycklig rätt att överklaga beslut bygglov och förhandsbeges en om sked för byggnader och andra anläggningar samt skyltar och ljusanordningar invid allmän väg. I sammanhanget tar jag slutligen också upp ett problem rörande avgränsningen av den besvärsberättigade kretsen som ett regeringsrättsavgörande har gett upphov till. Enligt Regeringsrätten har den rätt att överklaga ett detaljpanebeslut har fått underrättelse om beslutet och som besvärshänvisning. Jag föreslår att det i stället skall vara förvaltningslahuvudregel är besvärsberättigad som skall gälla. gens om vem som

Principiell utfonnning av ett nytt överklagandesystem

En utgångspunkt vid utfonnningen av ett nytt överklagandesystem är att åtminstone den sista instansen skall domstol. l övrigt skall vara en prövningssystemet utfonnas så att det möjlighet till en så effektiv ger handläggning möjligt. Den nuvarande uppdelningen mellan kamsom

marrättema och regeringen bör därför enligt min mening ersättas

av en

enhetlig instanskedja, längd bör begränsas till två instanser och där

vars det skall finnas tillgång till bl.a. expertis i plan- och byggfrågor. Det är

också angeläget att få till stånd en samordning överprövningen

av av PBL-ärenden och miljöskydds- och naturvårdsärenden. Inledningsvis tar jag till bedömning frågan länsstyrelsens roll i upp om det framtida prövningssystemet. Till fönnån för länsstyrelsen besom svärsinstans brukar anföras att länsstyrelsen besitter saklig kompetens

och att besvärsförfarandet där är snabbt och billigt. Mot länsstyrelsen

som besvärsinstans talar framför allt principiella rättssäkerhetsaspekter

-

särskilt de dubbla rollema som besvärsinstans och tillsynsmyndighet

och den omständigheten att Europakonventionens krav avseende muntlig

förhandling inte kan tillgodoses där. Vid en avvägning mellan för- och

nackdelarna med länsstyrelsen besvärsinstans finner jag att övervä-

som

gande skäl talar för att besvärsprövningen förs över till domstol redan i första instans under förutsättning att det finns någon domstol är

som

lämplig för ändamålet eller det eventuellt kan tillskapas sådan dom-

en stol. Den domstol som ligger nännast till hands för överprövning av PBL-beslut är länsrätten är första instans inom den allmänna försom

valtningsdomstolsorganisationen. Länsrättema handlägger emellertid

frågor av en helt annan art och det finns risk att handläggningstidema

blir för långa. Dessutom kan det bli svårt att tillgodose behovet erfor-

av

derlig expertis plan- och byggområdet. Länsrättsaltemativet är därför

enligt min mening inte godtagbart. Med hänsyn bl.a. till behovet

av en

lämplig processordning är inte heller allmän domstol ett rimligt altemativ

för PBL-ärendena.

I stället finns det anledning att överväga inrättandet någon fonn

av av

regionala specialinstanser för besvärsprövningen. PBL-ärendena kan

visserligen inte ensamma bära upp sådana instanser, tillsammans

men

med framför allt miljöskydds- och naturvårdsärendena skulle underlaget

bli tillräckligt stort.

Miljöorganisationsutredningen har i uppdrag att lämna förslag till så-

dana organisationsförändringar behöver vidtas med anledning att

som av

en miljöbalk träder i kraft. Jag har under utredningsarbetet samrått med

utredningen och jag har därvid inhämtat att Litredningen kommer att fö-

reslå att i stort sett all tillståndsprövning i miljöbalksärenden skall ske

hos länsstyrelsema och att besluten skall kunna överklagas till Konces-

sionsnämnden för miljöskydd, som därvid skall organiseras om till en

miljödomstol. Från utredningen har emellertid samtidigt uppgetts att det

på sikt kan visa sig vara lämpligt att föra över all tillståndsprövning till domstol, varvid den mest rationella ordningen bedöms vara att det inrättas ett antal regionala miljödomstolar. Eftersom det för Miljöorganisationsutredningen bara är fråga om ett tänkbart framtidsperspektiv med regionala domstolar och sådana inte kan inrättas för bara PBL-ärenden, lägger jag inte fram konkreta förslag i den delen. Jag pekar emellertid på

de möjligheter som finns att till sådana regionala domstolar föra över

även vissa andra målgrupper, t.ex. ärenden enligt va-lagen, vattenlagen och fastighetsbildniirgslagen. Härigenom skulle kunna skapas en domstolsorganisation som i stort sett hanterar samtliga ärenden rörande mark och vatten. Om statsmaktema skulle finna att inrättande av regionala domstolar inte lämplig lösning, förordar jag länsstyrelserna såsom det näst är en att bästa alternativet behålls som första instans. När det gäller den andra och sista besvärsinstansen skall denna vara domstol. Som nämnts Miljöorganisatioitsutredningen att föreslå en avser att Koncessionsnämnden omvandlas till en miljödomstol. Eftersom ett sådant förslag ligger väl i linje med strävandena att refonnera instansordningen för PBL-ärendena, har samarbetet mellan utredningama fördjupats i den delen, vilket har resulterat i ett gemensamt förslag till en lag om Miljödomstol.

Miljödomstolens sammansättning och arbetsfonner Miljödomstolen skall central självständig domstol för överprövvara en ning dels miljöbalksärenden i enlighet med Miljöorgaitisationsutredav ningens förslag, dels samtliga PBL-ärenden. För PBL-ärendena blir domstolen sista instans. Enligt Miljöorganisationsutredningens förslag skall däremot avgöranden i ärenden om tillstånd till miljöfarlig verksamhet kunna överklagas till Högsta domstolen. På den nivå Miljödomstolen kommer att befinna sig i instanssom ordningen måste domstolen självfallet ges en sådan sammansättning att högt ställda krav på rättsliga kvalifikationer och sakkunskap tillgodo- Något lekmannadeltagande föreslås inte utan domstolen bör vara ses. sammansatt av juristledamöter och sakkunniga. Det förslag till lag om Miljödomstol som jag lägger fram har, som nämnts, utarbetats i samråd med Miljöorganisationsutredningen. Det

SOU 1994: 134 15

innebär bl.a. att domförhetsreglema har utfonnats så de skall att även passa för miljöbalksärendena. Miljödomstolen skall i ordinär sammansättning vara domför med minst tre ledamöter, sakkunnig. varav en Domstolen skall tidigare nämts sista instans beträffande som vara PBL-ärendena och vissa miljöbalksärenden. I sådana ärenden bör det krävas deltagande ytterligare juristledamot. Eftersom det i vissa av en fall kan finnas behov av olika slags specialistkompetens, skall ytterligare en sakkunnig kunna ingå i domstolen. Vid avgöranden enklare beskaffenhet föreslås Miljödomstolen av vara domför med enbart två ledamöter. Principiellt viktiga mål i vilka Miljödomstolen är slutinstans skall å andra sidan kunna domstolen i prövas av utökad sammansättning. Domstolens organisation föreslås med hänsyn till variationer i en arbetsbördan flexibel utfonnning. Således skall domstolen ha dels fast anställda juristledamöter, kallade miljödomare, och sakkunniga, dels ett antal andra juristledamöter och ytterligare sakkunniga tjänstgör vid som behov. -

Det föreslås att förvaltningsprocesslagen skall tillämplig på rätt-

vara skipningen i Miljödomstolen. Den regel muntlig förhandling om som gäller för kammarrätt och länsrätt föreslås bli tillämplig även på Miljödomstolen.

När det gäller Miljödomstolens dimensionering har jag begränsat mig till bedömning behovet ledamöter i domstolen. För en av av handläggningen av PBL-ärendena torde det krävas tio juristdomare och fyra sak-

kunniga. Enligt Miljöorganisationsutredningen krävs för handläggningen

av miljöbalksärendena sju juristdomare och tre sakkunniga.

Ordningen för överklagande kommunens beslut av

Enligt förvaltningslagen skall skrivelser med överklaganden till ges den myndighet som har fattat det beslut har överklagats. Enligt 13 som kap. 3 § PBL däremot skall skrivelser med överklaganden kommuav nala beslut till länsstyrelsen. En sådan ordning medför vissa nackges delar och jag föreslår att regeln ändras så att bättre överensstämmelse uppnås med vad gäller enligt förvaltningslagen. som

16 SOU 1994: 134

Ärenden enligt vissa andra lagar

I fastighetsbildningslagen, anläggningslagen och ledningsrättslagen finns bestämmelser kommunen ett avgörande inflytande i vissa hänsom ger seenden i samband med tillåtlighetsprövningeit enligt dessa lagar. Den kommunala nämndens beslut får i dag överklagas till länsstyrelsen, vars beslut får överklagas till regeringen. Jag föreslår att länsstyrelsens beslut i stället skall överklagas till Miljödomstolen. I den nyligen antagna lagen tekniska egenskapskrav på byggnadsom verk, föreskrivs att ett visst slag av tillsynsbeslut av en kommunal m.m. nämnd skall överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Jag föreslår att lagen ändras så att beslutet i likhet med motsvarande tillsynsbeslut enligt PBL skall överklagas till länsstyrelsen och därefter till Miljödomstolen. l anslutning till de behandlade förslagen tar jag också upp frågan nu hur ett kommunalt beslut att inte anta, ändra eller upphäva en fastighetsplan skall överklagas. För närvarande skall ett sådant beslut överklagas kommunalbesvär. Jag föreslår att beslutet i stället skall genom överklagas förvaltningsbesvär. genom

Den statliga kontrollen

Enligt direktiven bör fonnema för den statliga kontrollen, bl.a. regeringmöjlighet till prövning, över i syfte att effektivisera den. ens ses l mitt föregående betänkande Miljö och fysisk planering lämnade jag flera förslag till lagändringar för att förstärka miljöhänsynen i fysisk planering och byggande. Vidare har Miljöskyddskommittén i sitt slutbetänkande SOU 1994:96 föreslagit viss komplettering överprövningsav grunderna i l2 kap. Dessa förslag bör enligt min mening utvärderas innan ytterligare ingripandemöjligheter på miljöområdet övervägs. I direktiven ifrågasätts formerna för den statliga kontrollen har om varit effektiv. I mitt föregående betänkande lämnade jag bl.a. i anledning härav vissa förslag skall stärka länsstyrelsema i deras roll som besom vakare de statliga intressena. Jag har vänt mig till ett antal centrala av nu statliga myndigheter med förfrågan deras erfarenheter den en om av statliga kontrollen. Vad därvid har framkommit inte anledning som ger att överväga ordning. en annan Sammantaget finner jag alltså att nuvarande bestämmelser rörande den statliga kontrollen är i stort sett väl ägnade att tillvarata väsentliga statliga intressen. Vissa lagändringar är dock motiverade.

I 2 kap. 6 § NRL 3 kap. 7 § förslaget till miljöbalk föreskrivs om

skydd för områden med kulturvärden och sådana områden kan i vissa

fall av riksintresse. Utanför bestämmelsens tillämpningsområde

vara faller dock vissa enskilda objekt kan vara skyddsvärda. Jag föreslår som därför att bestämmelsen ändras så att den även innefattar ett skydd mot

åtgärder som innebär förvanskning av byggnader eller andra anlägg-

ningar med särskilt stora kulturvärden, även om de inte är belägna inom

områden som är av särskilt intresse för kultunniljövården.

Fel och brister i det kommunala beslutsförfarandet kan i dag bara på-

talas genom förvaltningsbesvär. Jag föreslår att denna kontroll av komhandläggning kompletteras med möjlighet för staten att munernas en upphäva ett kommunalt beslut, PBL:s förfaranderegler har åsidosatts om eller beslutet inte har tillkommit i laga ordning. annars

Statens beslutsfattande enligt 12 kap. PBL Beslut enligt PBL fattas primärt av kommunen. Dessa beslut kan angri-

på två sätt, antingen besvär enskilda eller genom att staten

pas genom av ingriper enligt reglerna i l2 kap. lnom ramen för det statliga beslutsfat-

tandet finns ytterligare ett besvärsförfarande. Beslut om ingripande från

staten fattas i första hand av länsstyrelsen, vars beslut kan överklagas till

regeringen. Hos regeringen som slutinstans möts alltså i dag besvär av

enskilda över kommunala beslut och besvär över beslut av länsstyrelsen

enligt l2 kap. Båda dessa former av besvär regleras i l3 kap. Mina förslag innebär att besvär över kommunala beslut i stället skall

prövas slutligt Miljödomstolen. Jag anser vidare att även vissa beslut

av staten måste kunna överklagas till domstol. Detta medför att ordav

ningen för det statliga beslutsfattandet enligrt 12 kap. bör ändras.

Även i fortsättningen länsstyrelsen företar den inle-

bör det vara som

dande prövningen av frågan om ett kommunalt beslut bör upphävas eller

inte. Den slutliga prövningen föreslås dock ankomma på regeringen. Om

länsstyrelsen anser att ett kommunalt planbeslut bör upphävas sakliga

grunder, skall således ärendet överlämnas till regeringen, varefter det får bli regeringens sak att väga eventuella politiska hänsynstaganden i

bedömningen. En sådan ordning bör enligt min mening renodla och

stärka länsstyrelsens roll i den statliga kontrollen av väsentliga allmänintressen. Beslut upphävande ett planbeslut grund av formella fel om av

skall dock fattas av länsstyrelsen. Överprövningen av beslut om lov och

18 SOU l994:l34

förhandsbesked skall följa regler planbesluten. Även i dessa

samma som fall skall alltså beslut om upphävande fattas regeringen. av

Vissa beslut staten måste kunna bli föremål för domstolsprövning

av

enligt Europakonventionen. Det gäller regeringens beslut att upphäva

beslut om lov och förhandsbesked samt beslut enligt 12 kap. 7 §

att an-

ta, ändra eller upphäva detaljplan eller områdesbestämmelser. Med

en

hänsyn till enhetligheten i rättstillämpningeii, föreslås att sådana

regeringsbeslut skall kunna överklagas till Miljödomstolen. Av övriga beslut

enligt 12 kap. är det bara länsstyrelsens beslut att upphäva ett planbeslut

på formella grunder skall kunna överklagas. som

Övriga

Jag tar avslutningsvis några frågor rörande avgifter.

upp

I 1 l kap. 5 § PBL finns regler om bl.a. bygglovs- och planavgifter.

Sådana avgifter får tas ut med högst det belopp motsvarar kommusom nens genomsnittliga kostnad för åtgärdema. Jag föreslår att bestämmel-

sen ändras så att avgifter får tas ut med högst det belopp motsvarar

som

kommunens självkostnad för åtgärdema. Vidare föreslår jag tillägg

ett

till bestämmelsen kommunen planavgift för kostna-

som ger rätt att ta ut

der för arbete med upprättande av miljökonsekvensbeskrivning.

Avgifter i ärenden angående bl.a. lov och förhandsbesked får tas ut i

förskott. Det finns emellertid ingen möjlighet att framtvinga förskottsbe-

talning. Jag föreslår en bestämmelse kommunen möjlighet

som ger att

awisa en ansökan, ett föreläggande förskottsbetalning inte följs.

om om

Författningsförslag

1 Förslag till Lag om ändring i plan- och bygglagen l987:lO;

Härigenom föreskrivs i fråga om plan- och bygglagen 1987:l0

dels att 8 kap. 20 1l kap. 5 12 kap. l- 3 samt 13 kap. 4

och 7 §§ skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas tre nya paragrafer, 5 kap. 30 a § samt 13 kap. 4 a och 7 a §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5 kap. 30 a §

Utan hinder av vad som stadi 30 § skall bestämmelsen i gas 22 jfförvaIningslagen 1986:223

tillämpas vid överklagande.

8 kap. 20 §

När ansökan görs, skall de ritningar, beskrivningar och uppgifter i övrigt lämnas som behövs för prövningen.

Är ansökningshandlingarna ofullständiga, får byggnadsnämnden före-

lägga sökanden att avhjälpa bristema inom en viss tid. Följs inte föreläggandet, får ärendet avgöras i befintligt skick eller ansökningen avvi-

sas.

Följs inte ett föreläggande enligt § andra stycket, får ärendet avgöras i befintligt skick.

1 Lagen omtryckt 1992: 1769.

20 SOU 1994: 134

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Om byggnadsnämnden enligt

l l kap. 5 §jjärde stycket har beslutat att sökanden skall betala

förtsrot på avgiften i lovärendet. kan sökanden också föreläggas attfullgöra denna skyldighet inom

en viss tid. Följs inte föreläggandet. får ansökningen avvisas.

Förelägganden i Förelägganden i

som avses som avses

andra och tredje styckena skall andra jjärde styckena skall in-

-v innehålla upplysning verkan nehålla upplysning verkan en om en om

av att föreläggandet inte följs. av att föreläggandet inte följs.

ll kap.

5§2

Byggnadsnämnden får ta ut avgift i ärenden angående lov och förhandsbesked och i ärenden som föranleds bygganmälan enligt 9 av en kap. 2 § samt i andra ärenden föranleder upprättande nybyggsom av

nadskarta, ritningsgranskning, besiktning, framställning arkivbestän-

av

diga handlingar eller andra tids- eller kostnadskrävande åtgärder.

2Senaste lydelse 1994:852.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Byggnadsnämnden får dess- Byggnadsnämnden får dessutom, efter det att bygganmälan utom, efter det att bygganmälan åtgärder i 9 åtgärder i 9 som avser som anges som avser som anges kap. 2 § första stycket l eller 2 kap. 2 § första stycket l eller 2 inkommit avseende uppförande, inkommit avseende uppförande, tillbyggnad eller annan ändring av tillbyggnad eller annan ändring av en byggnad eller annan anlägg- en byggnad eller annan anläggning, ta ut en planavgiñ för att ning, ta ut en planavgiñ för att täcka kostnaderna för sådana åt- täcka kostnadema för sådana åtgärder som erfordras för att enligt gärder som erfordras för att enligt denna lag upprätta eller ändra de- denna lag upprätta eller ändra detaljplaner, områdesbestämmelser taljplaner, områdesbestämmelser och fastighetsplaner. Planavgiñ får och fastighetsplaner. I fråga om tas ut endast om fastighetsägaren åtgärder enligt 5 kap. 18 § får i har nytta av planen eller bestäm- planavgiften endast inräknas melsema. kostnader för upprättande av miljökonsekvensbeskrivning. Planavgiñ får tas ut endast om fastighetsägaren har nytta av planen eller bestämmelsema. Avgiñema får tas ut med högst Avgiñema får tas ut med högst det belopp som motsvarar kom- det belopp som motsvarar komgenomsnittliga kostnad .självkastnad för åtgärdermunens munens för åtgärderna. Grunderna för be- Grunderna för beräkning av na. räkning av avgiñema skall anges i avgiftema skall anges i en taxa en taxa som beslutas av kommun- som beslutas av kommunfullmäkfullmäktige. tige.

Avgifterna tas ut av sökanden och får tas ut i förskott.

l2 kap. l§ Länsstyrelsen skall pröva Kommunens beslut att anta, kommunens beslut att anta, ändra ändra eller upphäva en detaljplan eller upphäva detaljplan eller eller områdesbestämmelser skall en områdesbestämmelser, om det kan upphävas, om beslutet innebär att

befaras att beslutet innebär att

ett riksintresse enligt lagen l987:l2 hushållning med naturreom surser m.m. inte tillgodoses,

22 SOU 1994: 34 l

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

regleringen sådana frågor regleringen sådana frågor

av av

användningen mark- och användningen mark- och

om av om av vattenområden angår flera vattenområden angår flera som som kommuner inte har samordnats på kommuner inte har samordnats på

ett lämpligt sätt eller ett lämpligt sätt,

bebyggelse blir olämplig en bebyggelse blir olämplig

en med hänsyn till de boendes och med hänsyn till de boendes och

övrigas hälsa eller till behovet övrigas hälsa eller till behovet av

av

skydd mot olyckshändelser. skydd mot olyckshändelser eller

förfarandereglerna enligt

denna lag har ásidos-atts eller att beslutet inte har tillannars kommit i laga ordning.

Om kommunen har medgett det. .får beslutet zipphävas i en

viss del.

2§

Länsstyrelsen skall inom tre Om det finns anledning att

veckor från den dag då kommu- upphäva ett kommunalt beslut beslut kom till länsstyrel- enligt l skall länsstyrelsen in-

nens besluta huruvida prövning tre veckor från den dag då sen om enligt 1 § skall ske eller kommunens beslut kom till

länsstyrelsen besluta att särskild

prövning avfragan skall ske.

SOU 1994: 134 23

Nuvarande lydel.se Föreslagen lydelse

3§

Länsstyrelsen skall upphäva Har länsstyrelsen fattat ett be-

kommunens beslut i dess helhet, slut om prövning enligt 2 skall om något förhållande som avses i länsstyrelsen med eget yttrande 1 § föreligger. Om kommunen har överlämna ärendet till regeringen medgett det. får beslutet upphävas för prövning, om länsstyrelsen

i en viss del. finner att kommunens beslut bör

upphävas enligt l §fönsta stycket l - Beslut om upphävande enligt l §fönsta stycket -Ifattäs av läns- .styrelsen

13 kap. 1§ Följande beslut enligt denna lag får överklagas i den ordning som föreskrivs for laglighetsprövning enligt lO kap. kommunallagen l99l: 900, nämligen kommunfullmäktiges beslut om översiktsplan, 2 kommunfullmäktiges beslut om uppdrag en kommunal nämnd att anta, ändra eller upphäva detaljplaner och områdesbestämmelser eller att fatta beslut om skyldighet för fastighetsägare att betala kostnader för gator och andra allmänna platser eller att fatta beslut om villkoren för sådan betalning, kommunfullmäktiges och kommunfullmäktiges och kommunala nämnders beslut att kommunala nämnders beslut att inte anta, ändra eller upphäva en inte anta, ändra eller upphäva en detaljplan, områdesbestämmelser detaljplan eller områdesbestämeller enfastighetsplan, melser,

kommunfullmäktiges och kommunala nämnders beslut om grunderna för skyldighet att betala kostnader för gator och andra allmänna platser och om generella villkor för sådan betalning, kommunfullmäktiges beslut om taxa i ärenden hos byggnadsnämnden samt kommunalförbunds eller regionplaneförbunds fullmäktiges beslut om regionplan.

24 SOU 1994134

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3§ Beslut anges i 2 § första Vid överklagande enligt 2 § som stycket överklagas att första stycket skall bestämmelgenom en besvärshandling ges in till läns- serna i 23w25 §§ förvaltningsla-

styrelsen. I besvärshandlingen gen 1986:223 tillämpas med de skall vilket beslut undantag som anges i andra

anges som överklagas. stycket. Besvärshandlingen skall ha Tiden för överklagande av ett kommit in till länsstyrelsen inom beslut att anta, ändra eller upp-

tre veckor från den dag då juste- häva detaljplan, områdesbe-

en

ringen av protokollet med beslutet .stäittntelser eller en fastighelsplan har tillkännagetts på kommunens räknas från den dag då justeringen

anslagstavla. l fråga om andra av protokollet med beslutet har beslut kommunala nämnder än tillkännagetts på kommunens anav beslut angående detaljplan, slagstavla. När ett sådant beslut om-

rådesbestämmelser eller fastig- har fattats av kommunfull-

hetsplan räknas dock besvänsti- mäktige, skall vad som föreskrivs den från den dag då klaganden i 23 2558:6 förvaltntngslagen

fck del beslutet. 1986:223 den myndighet

av om har meddelat beslutet i stället .som

avse kommunstyrelsen.

Besvär som inte har anförts i rätt tid får inte tas upp till prövning. Har besvärshandlingenföre besvärstidens utgång kommit in till kommunen, skall besvären ändå tas upp till prövning. Besvären skall också tas upp till prövning, om besvärshandlingen har kom-

mit inför sent till länsstyrelsen

och detta beror på att underrättesen om vad som skall iakttas

vid överklagande beslutet har

av innehållit en oriktig uppgift om besvärstid eller besvänsinstans:

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4§3

Länsstyrelsens beslut enligt l2 Länsstyrelsens beslut enligt 12 kap. 2 § huruvida prövning skall kap. 2§ om särskild prövning ske eller och länsstyrelsens och länsstyrelsens förordnande förordnande enligt l2 kap. 4§ enligt l2 kap. 4§ första stycket första stycket samt länsstyrelsens samt länsstyrelsens beslut enligt beslut enligt 12 kap. 4§ andra l2 kap. 4 § andra stycket att lov stycket att lov eller förhandsbe- eller förhandsbesked inte skall sked inte skall gälla får inte över- gälla får inte överklagas.

klagas. Andra beslut länsstyrelsen av Länsstyrelsens beslut i dit enligt denna lag än de överklagat som anges ärende och andra bei första stycket får överklagas slut ge- av länsstyrelsen enligt denna nom besvär hos kammarrätten lag får överklagas besvär genom om beslutet avser hos Miljödomstolen. bygglov eller förhandsbe- Miljödomstolens beslut får sked inom område med detaljinte iverklagasz plan,

bygglov eller förhandsbesked inom område som inte om-

fattas av detaljplan och besvären

avser frågan om åtgärderna ut-

gör kompletteringsåtgärder

enligt 8 kap. 13 uppfyller kraven

i 3 kap. eller strider mot omrädesbestämmelser,

rivningslov eller marklov och besvären frågan avser om åtgärderna strider mot deen taljplan eller områdesbestämmelser,

3 Senaste lydelse 1994:852.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

förordnanden enligt 6 kap.

19 § att avstå eller uppåta mark

eller enligt 6 kap. 22 § om skyldighet att bekosta anläggande av

gator och vägar samt anord-

ningar för vattenförsörning och avlopp, fråga enligt 9 kap.,

påföljder och ingripanden

enligt 10 kap., debitering av avgifter som anges ll kap. 5 hos regeringen i övriga fall.

-la§ Regeringens beslut enligt 12 kap. 4 § att upphäva ett beslut om

lov ellerförhandsbesked eller en-

ligt l 2 kap. 7 § att anta, ändra

eller upphäva en detaljplan eller

omradesbesrtänimeltrer fär överklagas besvär hos Miljögenom

domstolen. Miljödomstolens be-

slut inte iverklagasu

Andra beslut av regeringen enligt denna lag än de som avses i

första stycket fär inte överklagas.

7§

Ett beslut i fråga om lov eller förhandsbesked inom sådana skydds-

eller säkerhetsomrâden som avses i 8 kap. 9 § tredje stycket får överklagas av Luftfartsverket, om beslutet berör en civil flygplats, av till-

synsmyndigheten, om beslutet berör en kämreaktor eller annan käm-

energianläggning, och i övriga fall av Överbefålhavaren, Överstyrelsen

för civil beredskap eller Statens räddningsverk eller de myndigheter de

bestämmer. Avser ett beslut om bygglov eller förhandsbesked sådana arbetslokaler eller personalrum som avses i 8 kap. 30 får beslutet överklagas av

huvudskyddsombud eller, om sådant ombud inte finns, annat skyddsom-

bud inom verksamheten. Finns inget skyddsombud, får beslutet i stället

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

överklagas av den eller de arbetstagarorganisationer har yttrat sig

som

över ansökningen.

Avser ett beslut bygglov om

eller förhandsbesked byggnader och andra anläggningar samt skyltar och ljusanordningar invid

allmän väg, får beslutet Överklagas av Vägverket.

7a§ Vid prövningen av besvär av enskild klagande över beslut att

anta eller ändra detaljplan,

en

fastighetsplan eller områdesbestämmelser eller att bevilja lov

eller ge tillstånd förgenom

handsbesked skall besvärsmyn-

digheten inte beakta mot beslutet

åberopade allmänna intressen.

Denna lag träder i kraft den l juli 1995. I fråga om beslut som länsstyrelsen har meddelat före ikraftträdandet gäller 12 kap. 4 § andra stycket i sin äldre lydelse,

om inte annat följer punkt av

Om ett beslut som avses i punkt 2 har överklagats till regeringen eller till en kammarrätt har överlämnat målet till regeringens pröv-

som

ning och regeringen inte har avgjort ärendet före ikraftträdandet, får det departement i vilket ärendet handläggs eller regeringen överlämna

ärendet till Miljödomstolen för avgörande.

2 Förslag till Lag om Miljödomstolen;

Härigenom föreskrivs följande.

1 § Miljödomstolen har till uppgift att pröva överklaganden av länssty-

relsens beslut i enskilda ärenden enligt

miljöbalken och föreskrifter meddelade med stöd av balken,

plan- och bygglagen 1987:10,

4 kap. 25 a § fastighetsbildningslagen 1970:988,

21 § ledningsrättslagen 1973:1144,

23 § anläggningslageit 1973:1 149, 17 § lagen 1994:847 tekniska egenskapskrav byggnadsverk, om .m.

Miljödomstolens sammansättning m.m.

2 § Miljödomstolen består av högst 17 miljödomare samt andra juristle-

damöter och sakkunniga ledamöter till det antal regeringen bestämmer.

Regeringen förordnar miljödomama att domstolens ordför-

en av vara ande.

3 § Miljödomare skall vara lagfama. De utnämns av regeringen. Övriga

juristledamöter skall vara eller ha varit innehavare av ordinarie domar-

tjänst. De förordnas av regeringen.

4 § sakkunniga ledamöter skall ha lämplig utbildning och särskild erfa-

renhet av frågor av de slag som förekommer vid domstolen. De utnämns eller förordnas av regeringen.

5§ Miljödomstolen är delad i avdelningar. Domstolens ordförande är

ordförande på avdelning. Ordförande andra avdelningar är de mil-

en

jödomare som regeringen förordnar.

Vid Miljödomstolen skall finnas ett kansli.

6 § Miljödomstolen är, inte annat är särskilt föreskrivet, domför

om

med tre ledamöter, av vilka två skall jurister och sakkunnig. Om

vara en

det finns skäl med hänsyn till målets beskaffenhet, får ytterligare sak-

en

kunnig ledamot ingå i domstolen. Vid avgörande mål där domstolen

av

är slutinstans skall ytterligare juristledainot ingå i domstolen.

en Fler än

tre juiistledamöter och två sakkunniga ledamöter får inte ingå i Miljö-

domstolen, om domstolen inte skall ha den sammansättning i

som anges 9§.

7§ Miljödomstolen är domför med miljödomare och sakkunnig

en en ledamot

vid beslut i fråga ett till Miljödomstolen överklagat beslut tills

om vidare inte skall gälla samt vid åtgärd endast måls beannan som avser redande,

vid förordnande enligt 13 kap. 8 § andra stycket plan- och byggla-

gen l987:l0,

vid beslut varigenom domstolen skiljer sig från målet utan att detta

prövats i sak,

vid avgörande av mål överklagande beslut

som avser av om an-

stånd med avgörandet lov enligt 8 kap. 23 § plan- och bygglagen

om

1987:l0,

vid avgörande av mål, om prövningen är av enkelt slag.

Om det finns skäl med hänsyn till målets eller frågans beskaffenhet, är

Miljödomstolen vid handläggning enligt första stycket i stället domför

med två juristledamöter, varav minst en skall miljödomare. vara

Målet eller frågan skall hänskjutas till avgörande Miljödomstolen i

av

den sammansättning som föreskrivs i 6 om någon ledamot begär det

vid handläggning enligt första stycket.

8 § Vid beslut avskrivning ett ärende efter återkallelse Miljö-

om av är domstolen domför med juristledamot. en

Åtgärder som avser endast beredandet ett mål får utföras ju-

av av en

ristledamot i Miljödomstolen eller, de inte är sådant slag de

om av att

bör förbehållas sådana ledamöter, tjänsteman vid Miljödom-

av annan

stolen som har tillräcklig kunskap och erfarenhet.

9§ Om Miljödomstolens dom i ett visst mål där domstolen är slutin-

stans eller domstolens beslut i viss fråga, inte kan överklagas,

en som

kan principiell betydelse eller innebära en ändring av domstolens

praxis, kan domstolen i sammansättning enligt 6 § besluta att målet eller

frågan skall avgöras domstolen i utökad sammansättning. Domstolen av skall då ha sammansättning med juristledamöter och tre sakkunen sex

niga. Av juristledamötema skall minst fem vara miljödomare, varav

minst två skall ordförande på avdelning. En av dessa skall vara vara domstolens ordförande, om det inte finns något synnerligt hinder mot det.

10 § Nännare bestämmelser om Miljödomstolens sammansättning med-

delas av regeringen.

11 § Ledamöter och föredragande i Miljödomstolen skall vara svenska medborgare. Den är underårig eller i konkurstillstånd eller som har som förvaltare enligt ll kap. 7 § föräldrabalken får inte utöva befattning som ledamot eller föredragande.

Ledamöter och föredragande i Miljödomstolen skall ha avlagt domar-

ed. De står i sådant förhållande till varandra anges i 4 kap. 12 § som som rättegångsbalken får inte samtidigt tjänstgöra som ledamöter i Miljödomstolen.

Förfarandet vid Miljödomstolen 12§ Bestämmelsema i förvaltningsprocesslagen 1971:291 gäller för

måls anhängiggörande och handläggningen i övrigt vid Miljödomstolen.

13§ Miljödomstolen sammanträder den ort där domstolen har sitt

säte. Sammanträde kan även hållas på annan ort, om det är påkallat.

14 § Vid omröstning i Miljödomstolen gäller bestämmelserna i 16 och

29 kap. rättegångsbalken om omröstning i hovrätt i tillämpliga delar.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1995.

Förslag till

Lag om ändring i förvaltningsprocesslagen 1971 :291;

Härigenom föreskrivs i fråga förvaltningsprocesslagen

om 1971:291

att 1 och 9 skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1§I

Denna lag gäller rättskipning i Denna lag gäller råttskipning i regeringsrätten, kammarrätt och regeringsrätten, kammarrätt och länsrätt samt i försäkringsöver- länsrätt i försäkringsöver-

samt domstolen. domstolen och i miljödonøsmlen.

Förfarandet är skriftligt.

I handläggningen får ingå muntlig förhandling beträffande viss fråga,

när det kan antas till fördel for utredningen eller främja snabbt

vara ett avgörande av målet. I kammarrätt och länsrätt skall lkammarrätt och länsrätt samti

muntlig förhandling hållas, om en- mUödonzvtoen skall muntlig för-

skild part som för talan i målet handling hållas, enskild

om part

begär det samt förhandlingen är för talan i målet begär det

som

obehövlig och heller särskilda samt förhandlingen är obehövlig

skäl talar mot det. och heller särskilda skäl talar mot det.

Denna lag träder i kraft den l juli 1995.

1 Senaste lydelse 1991:21 2 Senaste lydelse 1991:21

4 till

Förslag Lag om ändring i fastighetsbildningslagen l970:988;

Härigenom föreskrivs att 4 kap. 25 a § fastighetsbildningslagen

l 970:988l skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 kap. 25 a § Om sådan nämnd i l5 § andra stycket vid samråd enligt en som avses

4 kap. 25 § anser att tillåtligheten enligt 3 kap. 3 § av fastighetsbildning för eller befintlig bebyggelse kan sättas i fråga och det från andra

ny om

synpunkter finns förutsättningar för att genomföra fastighetsbildningen, skall fastighetsbildningsmyndigheten hänskjuta ärendet till nämnden för prövning. Finner nämnden att 3 kap. 3 § inte utgör hinder mot fastig-

hetsbildningen, skall nämnden lämna medgivande till denna. Beslut där nämnden vägrat Beslut där nämnden vägrat

medgivande till fastighetsbildning- medgivande till fastighetsbildningeller gjort sådant medgivande eller gjort sådant medgivande

en en

beroende villkor får överklagas beroende av villkor får överklagas

av

hos länsstyrelsen. Länsstyrelsens hos länsstyrelsen. Länsstyrelsens beslut får överklagas hos beslut får överklagas hos Miljö-

regeringen. domstolen.

Sådana beslut nämnden eller högre instans varigenom medgivande

av

till fastighetsbildningen vägrats eller gjorts beroende av villkor är bin-

dande för fastighetsbildningsmyndigheten.

Denna lag träder i krañ den l juli 1995.

I fråga beslut länsstyrelsen har meddelat före ikraftträdan-

om som det gäller äldre föreskrifter, inte annat följer punkt om av Om ett beslut i punkt 2 har överklagats till regeringen som avses

och denna inte har avgjort ärendet före ikraftträdandet, får det departe-

ment i vilket ärendet handläggs eller regeringen överlämna ärendet till

Miljödomstolen för avgörande.

1 Lagen omtryckt 1992:1212.

Förslag till

Lag om ändring i ledningsrättslagen l973:l 144;

Härigenom föreskrivs att 21 § ledningsrättslagen 1973:1144 skall ha

följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Om en sådan nämnd i 16 § vid samråd enligt 19 § som avses anser att

upplåtelsens tillåtlighet enligt 9 § kan sättas i fråga och det från

om and-

ra synpunkter än som avses i 9 och lO finns förutsättningar för

att

medge upplåtelsen, skall fastighetsbildningsmyndigheten hänskjuta

ären-

det till nämnden för prövning. Har ledningens sträckning fastställts

av

koncessionsmyndighet, skall sådant hänskjutande dock inte ske.

Finner nämnden att 9 och lO inte hinder utgör mot upplåtelsen, skall nämnden lämna medgivande till denna.

Beslut varigenom nämnden Beslut varigenom nämnden vägrat medgivande till upplåtel- vägrat medgivande till upplåtel-

sen eller gjort sådant medgivande eller gjort sådant medgivande sen

beroende villkor får överklagas beroende villkor får av av överklagas hos länsstyrelsen. Länsstyrelsens hos länsstyrelsen. Länsstyrelsens

beslut får överklagas hos beslut får överklagas rege- hos Miljöringen domstolen

Beslut nämnden eller högre instans varigenom av medgivande till upplåtelsen vägrats eller gjorts beroende villkor är bindande för fas-

av

ghetsbildningsmyndigheten.

Denna lag träder i kraft den l juli 1995.

1 fråga om beslut länsstyrelsen har meddelat före ikraftträdan-

som det gäller äldre föreskrifter, om inte annat följer punkt av

1 Senaste lydelse 1991 1700. :

2 14-1326

SOU 1994: 134 34

beslut i punkt 2 har överklagats till regeringen

Om ett som avses

och denna inte har avgjort ärendet före ikrañträdandet, får det departe-

i vilket ärendet handläggs eller regeringen överlämna ärendet till

ment

Miljödomstolen för avgörande.

Förslag till

Lag om ändring i anläggningslagen l973:l 149;

Härigenom föreskrivs att 23 § anläggningslagen 97311 149

l skall ha

följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Om den eller de kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom plan- och byggnadsväsendet vid samråd enligt 21 § anser att anläggningens tillåtlighet enligt 10 § kan sättas i fråga och om det från andra synpunkter än som avses i 10 och ll finns förutsättningar för att inrätta anläggningen, skall

fastighetsbildningsinyndigheten hänskjuta

ärendet till nämnden för prövning. Finner nämnden sistnämnda att paragrafer inte utgör hinder mot anläggningen, skall nämnden lämna inedgivande till denna. Beslut varigenom nämnden Beslut varigenom nämnden vägrat medgivande till anläggning- vägrat medgivande till anläggningen eller gjort sådant medgivande eller gjort sådant en medgivande beroende villkor får överklagas beroende villkor får av av överklagas hos länsstyrelsen. Länsstyrelsens hos länsstyrelsen. Länsstyrelsens beslut får överklagas hos beslut får rege- överklagas hos Miljöringen. d0ms10len. Beslut av nämnden eller högre instans varigenom medgivande till anläggningen vägrats eller gjorts beroende villkor är bindande för fasav

tighetsbildningsmyndigheten.

Denna lag träder i kraft den l juli 1995. l fråga om beslut länsstyrelsen har meddelat före ikraftträdansom det gäller äldre föreskrifter, inte annat följer punkt om av

1 Senaste lydelse 1991 l 701. ;

Om ett beslut i punkt 2 har överklagats till regeringen som avses

och denna inte har avgjort ärendet före ikraftträdandet, får det departe-

i vilket ärendet handläggs eller regeringen överlämna ärendet till ment

Miljödomstolen för avgörande.

7 till

Förslag Lag om ändring i lagen 1994:847 om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m.;

Härigenom föreskrivs att 17 § lagen 1994:847 tekniska

om egen-

skapskrav på byggnadsverk, skall ha följande lydelse.

m.m.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

17§

Om den kommunala nämnd i 16 § finner funktionskonsom avses att

trollanten har åsidosatt sina skyldigheter får nämnden besluta

att en annan funktionskontrollant skall utses. Nämnden skall, i de fall funktions-

kontrollanten har riksbehürighet, anmäla sitt beslut till

det organ som

meddelat riksbehörigheten. Nämndens beslut får överklagas Nämndens beslut får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. hos länsstyrelsen. Länsstyrelsens Prövningstillstånd krävs vid beslut får överklagas hos Miljö överklagande till kammarrätten. domstolen. Miljödomstolens 176.--

slut inte överklagas.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1995.

I fråga om beslut den kommunala nämnden har meddelat före

som ikrañträdandet gäller äldre föreskrifter.

Förslag till Lag om ändring i miljöbalken;

Härigenom föreskrivs i fråga om miljöbalken att 3 kap. 7 § skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 kap. 7 §

Mark och vattenområden som Mark och vattenområden som

har betydelse från allmän syn- har betydelse från allmän syn-

punkt på grund av områdenas na- punkt på grund av områdenas natur- och kulturvärden eller med tur- och kulturvärden eller med

hänsyn till friluñslivet skall så hänsyn till triluñslivet skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder långt möjligt skyddas mot åtgärder

som påtagligt kan skada natur- som påtagligt kan skada natur-

eller kultunniljön. Behovet av om- eller kultunniljön. Behovet av om-

råden för friluftsliv i närheten av råden för friluftsliv i närheten av tätorter skall särskilt beaktas. tätorter skall särskilt beaktas. Byggnader eller andra anläggningar med särskil stora kulur-

värden skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som innebär at deras karaktärsdrag

förvanskar. Områden som är av riksintresse Områden som är av riksintresse för natur- eller kultunniljövården för nalurvarden eller friluftslivet

eller friluñslivet skall skyddas mot samt omraden och byggnader åtgärder som avses i första styck- eller andra anläggningar som är et. av rilcs-nireszve för kultunniljövården skall skyddas mot åtgärder

som avses i första stycket.

Denna lagträderi kraft den l juli 1995.

1 Inledning

1.1 Direktiven m.m.

Regeringen beslutade om direktiv för utredningsarbetet vid regeringssammanträde den 26 november 1992 bilaga Enligt dessa direktiv skall utredas en rad frågor i den nuvarande plan- och bygglagstiñningen, bl.a. frågor ökad miljöhänsyn och stärkt medborgarinflytande i fyom sisk planering, förenkling i detaljplane- och bygglovsprocessen, tillgänglighet i den fysiska miljön för med funktionshinder samt personer den statliga kontrollen och instansordningen för överklagande inom plan- och byggområdet. I tilläggsdirektiv den 28 oktober 1993 uppdrog regeringen utredningen att bl.a. belysa förutsättningarna för att skydda och säkerställa parker och andra grönområden i våra städer och tätorter. Med anledning av det utvidgade uppdraget beslutade regeringen samtidigt om en senareläggning av sista dag för redovisning av vissa delar av det ursprungliga utredningsuppdraget. Regeringen har till utredningen för vidare överväganden överlämnat riksdagsskrivelser samt ett stort antal skrivelser från statliga myndigheter, kommuner, organisationer och enskilda med förslag till ändringar i nuvarande plan- och bygglagstiñning. Sammantaget innebär mitt uppdrag enligt bred översyn ovan en av plan- och bygglagstiftningen mot bakgrund erfarenheterna 1987 av av års PBL-refonn och de förutsättningar samhällsutvecklingen nya som inneburit för mark- och vattenanvändningeii och för byggandet. I tilläggsdirektiv den 23 juni 1994 uppdrog regeringen utredningen att dessutom göra översyn regelsystemet för plangenomförande. en av Utöver vissa regler i PBL berör sådan översyn även lagen exploaen om teringssamverkan, fastighetsbildningslagen, anläggningslagen, lagen om förvaltning av samfälligheter, ledningsrättslagen och lagen om allmänna vatten- och avloppsanläggningar. Utredningsuppdraget i dessa delar skall redovisas senast den l oktober 1995.

Utredningsarbetet

I enlighet med direktiven har utredningsarbetet bedrivits i etapper. Den 8 oktober 1993 överlämnade jag delbetänkandet SOU 1993:94 Anpassad kontroll byggandet. l betänkandet behandlades tillståndsav

40 SOU l994zl34

rörande byggnads eller anläggnings lokalisering prövningen en annan tillsynen och kontrollen att de byggnadstekniska kraven m.m. samt av uppfylls, inklusive en samordning med byggproduktlagen som är en följd EES-avtalet. av Den 3 1994 överlämnade jag delbetänkandet SOU l994z36 mars Miljö och fysisk planering. I betänkandet lämnades förslag som rör ökad miljöhänsyn i fysisk planering och byggande, reglering i detaljplaner och medborgarinflytandet i fysisk planering samt tilldetaljplaneprocessen, gängligheten i den fysiska miljön för med nedsatt rörelse- eller personer orienteringsfönnåga. I detta delbetänkande behandlar jag återstående frågor enligt utredningens ursprungliga direktiv, bl.a. instansordningen för överklagande och den statliga kontrollen inom plan- och byggområdet. Vad gäller instansordningen för överklagande har jag samrått med Miljöorganisationsutredningen M 1993:04. Detta samråd har bl.a. lett till att utredningarna enats det förslag till lag om Miljödomstol samt processom ordningen vid sådan domstol redovisas i detta betänkande. en som De frågor i tilläggsdirektiven den 23 juni 1994 kommer som tas upp att behandlas i ett slutbetänkande.

Överklagande

och statlig kontroll

Inledning

Direktiven

I direktiven behandlas på skilda ställen frågor vid betraksom nämnare tande hänger intimt Det gäller 1 för samman. systemet överklagande av kommunala beslut och beslut länsstyrelsen enligt 12 kap. plan- och av bygglagen 1987210, PBL, 2 den besvärsberättigade kretsens omfattning och 3 den statliga kontrollen. 1 När det gäller systemet för överklagande påpekas i direktiven att arbete länge har bedrivits med att avlasta regeringen löpande ärenden och att förslag vad gäller sådan avlastning beträffande PBL-ärenden har

redovisats i promemorian Ds 1991:84 Plan- och byggnämnd. Dessa

frågor bör dock enligt direktiven övervägas ytterligare, bl.a. mot bakgrund av utredningens översyn PBL i övrigt. Det därvid viktigt av är att den svenska lagstiftningen till vad krävs för Sverige anpassas som att skall uppfylla sina åtaganden enligt Europakonventionen. I det syftet bör den nuvarande gränsdragningen mellan regeringen och förvaltningsdomstolama prövas. 2 I samband med behandlingen frågor medborgarinflytandet i av om direktiven sägs att erfarenhetema efter fem års tillämpning PBL tyder av på att överklagandeinstitutet inte sällan har kommit att användas som ett medel för medborgarinflytande i stället för rättssäkersom en yttersta hetsventil. Rätten att överklaga beslut planer bör enligt direktiom mm. ven nu ses över i syfte att effektivisera och tydliggöra överklagandeinstitutets funktion. Härvid bör övervägas i vad mån rätten att klaga kan avgränsas och göras tydligare. 3 Den statliga kontrollen enligt 12 kap. l § utövas i första hand av länsstyrelsen. Regeringen kan bara ingripa med stöd reglema av om planföreläggande och sektorsmyndigheter har inte rätt att överklaga länsstyrelsens beslut enligt 12 kap. I direktiven påtalas del problem sammanhänger med dessa en som regler. Det har förekommit fall där det kan ifrågasättas hänsynen till - om miljön och hushållningen med naturresursema har behandlats på tillett fredsställande sätt i den kommunala planeringen och i länsstyrelsens prövning av planer.

Vissa sektorsmyndigheter har framfört kritik mot att länsstyrelsen

inte har ingripit mot planer enligt myndigheten innebär att riksinsom tressen har skadats påtagligt. Problem aktualiseras när staten är huvudman för eller annars har vä- -

sentliga intressen i exploateringsföretag som är av riksintresse.

Enskilda har begränsade möjligheter besvär till stånd

- att genom

prövning riksintressen och andra allmänna intressen.

en av Planföreläggande kan inte användas i fråga brister vad gäller om hälsa och säkerhet och är i de flesta fall inget lämpligt instrument för

lösning av konflikter mellan stat och kommun.

Enligt direktiven talar grundtanken i PBL för en restriktiv syn på omfattningen den statliga kontrollen, erfarenheterna talar dock för av men

att formerna för regeringens prövning och möjligheter att ingripa bör ses

över. Stor vikt bör läggas vid kraven på effektivitet i planeringsproces-

och sådana altemativ bör övervägas innebär att frågor om riks-

sen som intressen eller andra väsentliga allmänna intressen enklare och tidigare än i dag kan aktualiseras och vid behov bli föremål för överväganden hos regeringen. Möjligheterna till samordning med bestämmelserna i 4 och 6 kap. lagen l987:l2 hushållning med naturresurser m.m., om

NRL, och även med annan lagstiftning bör prövas.

Sambandet mellan frågorna

Reglerna överklagande i 13 kap. PBL behandlar samtliga fonner av

om

överklagande, såväl kommunalbesvär förvaltningsbesvär. Förvalt-

som ningsbesvär skall användas vid överklagande både kommunala beslut av

och beslut länsstyrelsen enligt 12 kap. För uppnående av de mål be-

av

träffande överprövningen i direktiven torde det vara nödvän-

som anges

digt med övergång till någon fonn av domstolsprövning.

en

Den statliga kontrollen över kommunala beslut kan i dag ske genom

att staten på eget initiativ ingriper med stöd bestämmelserna i 12 kap. av Inom för denna kontrollmekanism kan länsstyrelsens beslut ramen överklagas till regeringen. Statlig kontroll kan emellertid också ske i samband med överprövning kommunala beslut efter besvär. Besvärsav rått tillkommer enligt PBL mycket vid krets berörda, vilket påveren av

kar möjligheterna att få kommunala beslut underkastade en statlig pröv-

ning. En övergång till domstolsprövning av besvär inverkar naturligtvis

på statens kontrollmöjligheter. Möjligen kan en sådan övergång även

SOU 1994: 134 43

påverka möjligheterna för andra än sakägare att vinna framgång med

en besvärstalan. Frågorna om överklagande, den statliga kontrollen och den besvärsbe-

rättigade kretsen är således sammanvävda i sådan omfattning att de att

bör behandlas i ett sammanhang.

Bakgrund

2.2.1 Gällande rätt

I 12 kap. PBL regleras statens möjligheter att eget initiativ granska

av och i vissa fall upphäva kommunala beslut planer och tillstånd. om

Denna fonn för ingripande har ersatt den tidigare statliga fastställel-

seprövningen av planer. En annan form av statlig överprövning regleras i

13 kap., nämligen den sker med anledning att sakägare och som av

andra intressenter för ärenden vidare till statliga instanser i fonn

av

överklagande.

Statlig kontroll enligt 12 kap. PBL

Lagstiftningen

I 12 kap. l § anges grunderna för länsstyrelsens möjligheter att pröva

planbeslut. Länsstyrelsen skall således pröva kommunens beslut att anta,

ändra eller upphäva detaljplan eller områdesbestämmelser, det

en om

kan befaras att beslutet innebär att ett riksintresse enligt NRL inte tillgo-

doses, regleringen av sådana frågor användningen mark- och

om av vattenområden som angår flera kommuner inte har samordnats på ett

lämpligt sätt eller en bebyggelse blir olämplig med hänsyn till de boen-

des och övrigas hälsa eller till behovet av skydd mot olyckshändelser.

Det är också möjligt för länsstyrelsen eller regeringen att förordna att

beslut att lämna lov eller förhandsbesked inom ett visst område skall

prövas på motsvarande sätt 12 kap. 4 §.

Den statliga kontrollen sker således i första hand länsstyrelsen.

genom Under samråden angående planförslag åligger det länsstyrelsen att samordna de statliga myndighetemas synpunkter och att till de se att myndigheter soin berörs av planbeslutet får kännedom detta, så att de om kan framföra sina synpunkter på vad bör tas i samråds- eller som upp

granskningsyttrande och om planbeslutet bör prövas enligt 12 kap. [10

och ll §§ plan- och byggförordningen 1987:383, PBFl.

Länsstyrelsen avgör dock ensam om sådan prövning skall ske. Avgö-

randet skall enligt 12 kap. 2 § ske i form ett uttryckligt beslut som av måste fattas inom tre veckor från det att kommunens beslut kom till länsstyrelsen. Ett sådant beslut länsstyrelsen får enligt 13 kap. 4§ av

första stycket inte överklagas. Om länsstyrelsen har beslutat att pröva en

plan, får däremot det efterföljande beslutet att upphäva kommunens be-

slut eller att godkänna det överklagas enligt 13 kap. 4 § andra stycket.

Frågan har rätt att överklaga ett sådant beslut är inte särom vem som

skilt reglerad i PBL. Det innebär att rätten att överklaga skall bedömas

enligt 22§ förvaltningslagen 1986:223 och att beslutet således får överklagas den beslutet angår, det gått honom emot. Statliga av som om myndigheter har dock inte någon rätt att överklaga besluten. En statlig myndighet kan nämligen inte utan särskilt författningsstöd överklaga beslut statlig myndighet, såvida inte företrädare för av annan man som

det allmänna intresset intar direkt partsställning. Det förhållandet att en

myndighethar att enligt särskilt stadgande avge yttrande till besluts-

myndigheten konstituerar t.ex. i och för sig inte besvärsrätt. För några speciella fall finns det enligt PBL rätt för myndighet att överklaga beslut om lov och förhandsbesked 13 kap. 7 §.

Enligt 12 kap. 5 § får regeringen pröva beslut angående regionplan.

Denna prövning får bara frågan regionplanen tillgodoser riksin-

avse om tressen enligt NRL.

I 12 kap. finns slutligen regler planförelåggande. Enligt 12 kap.

om

6 § får regeringen förelägga kommunen att anta, ändra eller upphäva en

detaljplan eller områdesbestämmelser planföreläggande, om det be-

hövs för att tillgodose riksintressen eller behovet av mellankommunal

samordning. Att märka är således att planföreläggande inte kan utnyttjas

för tillgodoseende kraven hälsa och säkerhet. Om kommunen inte

av

följer ett planföreläggande, kan regeringen låta vidta åtgärden på kom-

bekostnad 12 kap. 7 §. munens I detta sammanhang bör också redovisas vissa regler i NRL. NRL är

till karaktären lagstiftning reglerar avvägningar mellan olika

en som mark- och vattenanvåndningsintressen. Lagen får i huvudsak sin verkan att tillämpas vid beslut enligt sk. NRL-anknuten lagstiftgenom annan ning, bl.a. PBL. Det är härvid 2 och 3 kap. NRL skall tillämpas vid som

planläggning och i ärenden bygglov och förhandsbesked 2 kap. 2 §

om PBL.

I 2 kap. NRL anges olika intressen som skall åtnjuta skydd. I allmänhet uttrycks det så att vissa mark- och vattenområden skall så långt möj-

ligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt påverka, skada, försvåra

eller motverka respektive intresse. För områden är riksintresse är som av

skyddet starkare genom att inskränkningen så långt möjligt har ute-

slutits. Områden som skall anses vara av riksintresse avses bli utpekade

i samband med den kommunala översiktliga planeringen i dialog mellan

staten företrädd av länsstyrelsen och korrnnunen. Slutligt preciseras - dock inte riksintresset eller awägningen mellan skilda riksintressen förrän i samband med rättsverkande beslut rörande detaljplan, områdesbestämmelser, förhandsbesked eller bygglov. Som nämnts ovan har staten sista ordet i frågan genom möjlighetema enligt 12 kap. PBL att upphäva kommunala beslut inte tillgodoser ett riksintresse. som Bestämmelserna i 3 kap. avser områden som direkt enligt lagen är av

riksintresse. Det rör sig kustområden och skärgårdar, Öland, Got-

om

land, flertalet stora insjöar och en del andra sjöar, några älvdalar samt

vissa fjällområden. Vidare skyddas också vissa vattenområden och älv-

sträckor mot vattenföretag för kraftändamål. Enligt förordningen 1993:191 om tillämpning av NRL åligger det länsstyrelserna att verka för att bestämmelsema i 2 och 3 kap. NRL och

särskilt riksintressena beaktas i tidiga skeden av de kommunala plane-

rings- och beslutsprocessema. Detta arbete skall länsstyrelserna grunda

på underlag från en rad särskilt utpekade centrala förvaltningsmyndighe-

ter.

I 4 kap. NRL föreskrivs att vissa typer anläggningar inte får utföras

av

utan tillstånd av regeringen. Det rör sig om anläggningar samtidigt

som som de har betydelse för viktiga samhällsintressen har stor påverkan -

på omgivningen, t.ex. jäm- och stålverk, massafabriker, oljeraffinade-

rier, vissa kraftverk och oljeplattfonnar. Regeringen också rätt att ges

besluta om prövning även andra anläggningar eller åtgärder, de

av om

kan antas få betydande omfattning eller bli ingripande beskaffenhet. I

av prop. 199495:10 Miljöbalk föreslås att regeringen även skall rätt ges

att tillåtlighetspröva enskilda trafikanläggningar och delar av trafikleder

som vägar, järnvägar, flygplatser, hamnar och farleder, som kan medföra en från nationell eller regional synpunkt betydande påverkan på miljön

och hushållningen med naturresurser.

Vad gäller den statliga kontrollen över riksintressen bör slutlimm.

gen nämnas att regeringen enligt 6 kap. 2 § NRL får besluta att en eller

flera kommuner skall redovisa hur kommunen i sin planering enligt PBL avser att tillgodose ett intresse som rör hushållningen med naturresurser. Statliga myndigheter skall anmäla till regeringen, om det uppkommer behov av sådan redovisning.

Förarbetena PBL-utredningen hade i betänkandet SOU 1979:65 och 66 Ny planoch bygglag föreslagit att länsstyrelsen i samband med den statliga kon-

trollen bara skulle fungera som en mellanhand till regeringen. Länssty-

relsen skulle således, om den finner att det finns en underställningsgrund, hänskjuta frågan till regeringens avgörande. Vidare skulle regeringen på eget initiativ eller efter framställning från statliga myndigheter eller kommuner kunna förordna om prövning av kommunala beslut. Förslaget mötte stark kritik under remissbehandlingen. Enligt departementschefen borde länsstyrelsen få en starkare ställning som det samordnande organet på den statliga sidan, varvid länsstyrelsen borde anför-

tros uppgiften att självständigt agera för statens räkning. Eventuella

konflikter mellan stat och kommun förutsattes i första hand lösas under plansamrådet, där staten genom länsstyrelsen i samråds- och - -

granskningsyttranden skall verka för att de statliga intressena beaktas.

Departementschefen tog därvid för givet att länsstyrelsens synpunkter i

de flesta fall skulle komma att beaktas, i vart fall på sådana punkter där

maktmedel står länsstyrelsen till buds prop 198586:1, PBL-pro-

positionen, s. 334 f.. När det gäller omfattningen av det statliga inflytandet hade PBL-utredningen föreslagit mer omfattande ingripandegrunder än de

som slutligen kom att flyta i lagen. Således föreslogs att underställ-

ning skulle kunna ske, förutom de grunder som nu finns i l2 kap. l

även vid uppenbara avvikelser från kvalitetskrav av olika slag. Remiss-

kritiken mot dessa vida underställningsgnmder var stark och departe-

mentschefen faim att de borde inskränkas. Man kan enligt departementschefen uppnå tillräckliga möjligheter till kontroll av att planemas kvalitet inte sjunker under en godtagbar nivå genom länsstyrelsens påpekanden vid samråd, medborgarnas bevakning och genom besvär PBL-propositionen s. 339. Han anförde vidare att han, bortsett från behovet av kontroll av kraven på skydd för människors hälsa och säker-

het, helt anslöt sig till det synsätt som går ut att frågan om miljöut-

SOU 1994: 134 47

formning, exploateringsgrad, tillgång till service och plankvalitet i största allmänhet är interna kommunala angelägenheter a. 340. prop. s. I lagrådsremissen avseende förslaget till PBL fanns det ytterligare en punkt med avseende på det fallet att beslutet inte har kommit till i laga ordning. På Lagrådets inrådan slopades emellertid denna punkt. Enligt Lagrådet skulle ett krav på formell granskning leda till ett omfattande en arbete för länsstyrelsen med risk för att den eftersträvade snabbheten i planprocessen kan förlorad. Lagrådet ansåg att det borde räcka med att fel och brister av detta slag kan påtalas genom förvaltningsbesvär. I propositionen 343 berörde departementschefen frågan om man i systemet med prövning länsstyrelsen skall foga även avvägningen av mellan allmänna och enskilda intressen. Denna tanke avvisades dock på grund av främst att de enskildas anspråk blir tydligare och därför kan prövas mera noggrant, om de förs fram besvärsvägen än om de ligger mer eller mindre dolda i en ofñcialprövning.

Överklagande enlig 13 kap. PBL

Lagstiftnin gen

Reglerna om överklagande finns i 13 kap. PBL. Regleringen där avser samtliga beslut fattas enligt PBL. I första hand rör det sig komsom om munala beslut avseende planer översiktsplan, detaljplan och fastighets- 4 plan områdesbestämmelser och lov bygglov, rivningslov och mark- - -

lov. Vissa beslut fattas emellertid också av länsstyrelsen. Det gäller

främst beslut enligt 12 kap., där det finns bestämmelser statlig konom troll beträffande områden av riksintresse m.m. I 13 kap. regleras två olika fonner för besvär, laglighetsprövniiig enligt kommunallagen 1991:900 och förvaltningsbesvär. Laglighetsprövningen motsvarighet till vad tidigare kallades är en som kommunalbesvär. Trots att tennen kommunalbesvär inte längre förekommer i lagtexten finns det inget som hindrar att omväxlande man använder denna term även i fortsättningen. Genom kommunalbesvär, som regleras i 10 kap. kommunallagen, har alla kommumnedleininar rätt att överklaga kommunala beslut på noga preciserade grunder. lnstansordningen är kammarrätt Regeringsrätten. i Överinstansema kan bara godta eller upphäva besluten. Prövningen är alltså vad man kallar kassatorisk.

I 13 kap. l § PBL regleras uttömmande vilka beslut som överklagas genom kommunalbesvär. Det rör sig främst om beslut av kommunfullmäktige översiktsplan, delegation och vissa grunder för avgifter. om Andra beslut än de som skall överklagas genom kommunalbesvär får enligt 13 kap. 2 § överklagas genom besvär hos länsstyrelsen. Det rör

sig här alltså om förvaltningsbesvär. Regleringen i PBL av förvaltnings-

besvär avviker på ett par punkter från vad som gäller traditionellt för denna besvärsfonn. Således får förvaltningsbesvär anföras även mot

beslut av fullmäktige, vilket inte hade förekommit tidigare, och vidare är

prövningen avseende planbeslut kassatorisk. Enligt 13 kap. 8§ skall

således den överprövande myndigheten i regel antingen fastställa eller upphäva ett kommunalt planbeslut i dess helhet.

I l3 kap. 4 § regleras frågan om överklagande av beslut som länssty-

relsen fattat antingen första instans eller överprövningsinstans. som som Beslut avseende vissa angivna frågor skall överklagas till kammarrätten

och beslut avseende övriga fall skall överklagas genom besvär hos rege-

ringen. Uppdelningen av frågoma mellan kammarrätt och regeringen har

skett med utgångspunkt från principen att ärenden som huvudsakligen rör rättsfrågor skall prövas av förvaltningsdomstolama, medan ärenden där lämplighetsfrågor är huvudsaken skall prövas av regeringen. I enlighet härmed skall beslut angående planer, inklusive områdesbestämmeloch något förenklat uttryckt beslut angående lov utanför område ser, - -

med detaljplan till regeringen, medan övriga beslut går till kammar-

rätten. Ibland kan både lämplighetsfrågor och rättsliga frågor vara ak-

tuella i ärende. Sådana s.k. blandade mål skall överklagas hos samma kammarrätten det inte är lämpligt att frågorna avgörs var för som - om

sig med eget yttrande skall överlämna målet till regeringen.

- Talan mot kammarrätts beslut skall enligt 33 § förvaltningsprocesslagen 1971 2291 föras hos Regeringsrätten.

I 13 kap. 3 § finns bestämmelser om sättet och tiden för fullföljd av

talan. l den mån inte särskilda bestämmelser ges i 13 kap. PBL är förvaltningslagen 1986:223 tillämplig även i besvärsmål enligt PBL. För-

valtningslagen gäller handläggningen av ärenden hos förvaltningsmyn-

dighet. Kommunfullmäktige är emellertid inte en förvaltningsmyndighet

och det har därför varit nödvändigt att i PBL föra särskilda regler om sättet och tiden för fullföljd av talan. Dessa regler utfonnades med den

tidigare gällande förvaltningslagen från år l97l som förebild. Detta in-

nebär att kommunala beslut skall överklagas genom att en besvärshand-

ling ges till länsstyrelsen. Enligt den nu gällande förvaltningslagen 23

och 24 §§ skall skrivelse med överklagande däremot till den en ges myndighet som har meddelat det överklagade beslutet och det är denna myndighet som har att pröva om överklagandet har gjorts i rätt tid. Någon anpassning av PBL:s besvärsordning till den nya förvaltningslagen har dock inte skett.

Förarbetena När det gäller planbeslut rörde sig diskussionen under förarbetena i hu-

vudsak kring frågan om besvärssystemet skall byggas upp kring kom-

munalbesvår eller förvaltningsbesvär. Vid remissbehandlingen av

PBL-utredningens förslag det många remissinstanser som förordade

var kommunalbesvär. Det främsta skälet härtill var att man faim det olämpligt att förvaltningsbesvär skulle användas mot kommunfullmäktiges beslut. De allvarligaste invändningama mot tanken att generellt införa kommunalbesvär i PBL var enligt departementscliefen dels att den be-

svärsberättigade kretsen skulle bli för vid, dels att prövningen skulle

komma att ske i kammarrätten som första besvärsinstans PBL-pr0positionen 359. Beträffande den sistnämnda invändningeii framhöll des.

partementschefen att ett grundläggande krav som måste ställas på in-

stansordningen är att hela prövningen planärenden hålls samman i en

av och instans. Eñersom länsstyrelsen skall pröva planer i samband samma med den statliga kontrollen, borde även besvärsprövningen läggas på

länsstyrelsen. Till förmån för förvaltningsbesvär anfördes att detta

rättsinedel är det som bäst uppfyller rättssäkerhetskraven i sådana ärenden där den enskildes förhållanden kommer i centrum. Kritiken mot att

kommunfullmäktiges beslut skulle komma att prövas genom förvalt-

ningsbesvär beaktades att förvaltningsbesvär bara skulle kunna

genom leda till kassatoriska effekter. Departementschefen erkände att överprövningssystemet avseende planer inte skulle bli helt logiskt, eftersom den fonnella sidan av beslut om översiktsplan skulle bedömas av kammarrätten efter kommunalbesvär, medan prövningen frågor i ärenden om detaljplan och av samma områdesbestämmelser skulle överklagas genom förvaltningsbesvär.

Dessa ofullkomligheter borde dock tillmätas endast begränsad betydelse

PBL-propositionen s. 361. För förvaltningsbesvär avseende planer ansågs det bara finnas en

lämplig och naturlig instansordning, nämligen länsstyrelsen regeringen.

-

I PBL-propositionen uppmärksammades visserligen de riksdagen av godkända riktlinjerna för översyn regeringens befattning med been av svärsärenden prop. l98384zl20, det skedde bara i samband med men

överväganden av frågan om regeringens befattning med besvär avseende

lov.

När det gäller instansordningen för prövning besvär i ärenden

av om

lov var PBL-utredningens förslag utfonnat från principiella

samma ut-

gångspunkter som den slutliga lagen. I förslaget ingick emellertid också

regler om prövningstillstånd till regeringen, vilka sedermera awisades.

Under remissbehandlingen det bara remissinstans föror-

var en som

dade att alla tillståndsärenden skulle gå till förvaltningsdomstolama. Ett

fåtal remissinstanser föreslog att länsstyrelsen skulle bytas läns-

ut mot rätten.

Som nämnts uppmärksammades i PBL-propositionen de riksdagen

av

godkända riktlinjerna för översyn regeringens befattning medbe-

en av

svärsärenden. Departementschefen gjorde sammanfattning riktlin-

en av jerna och citerade därefter följande uttalande från KU:s betänkande KU23, som riksdagen anslöt sig till PBL-propositionen 362: s.

Som uttalas i propositionen är det enligt utskottet viktigt att regeringen kvarstår besvärsinstans när det behövs politisk styrning som en

av praxis. I begreppet politisk styrning lägger utskottet inte bara

en

regerings rätt att låta sin politiska inriktning påverka praxis i vissa grupper av förvaltningsärenden utan också den vikt från allmänna demokratiska utgångspunkter och för rättssäkerheten kan tillmä-

som

tas regeringens befattning med sådana ärenden. Detta gäller särskilt i

ärenden där det skönsmässiga inslaget i bedömningen är betydande.

Till ärendegrupper där regeringens medverkan i angivna beinärkel-

ser framstår särkilt betydelsefull torde enligt utskottets mening som

höra bl.a. invandrarärenden samt plan- och byggnadsärenden.

Härefter anförde departementschefen följande:

Det plan- och beslutssystern jag föreslår i PBL bygger visser-

som

ligen till stor del på dagens lagstiftning och på vedertagen praxis. Det finns emellertid hel del principiellt viktiga inslag, gör det

en som att

enligt min uppfattning inte kan anses ändamålsenligt att befria

regeringen från uppgiften att handlägga besvärsärenden. Det är nämligen bl.a. i den rollen som regeringen kan styra utvecklingen i viss rikten

ning och alltså sätta sin prägel på den nya lagens tillämpning. Jag

an-

ser det således nödvändigt att regeringen blir det samlande poli-

vara

tiska leder utbildandet av praxis. Denna ståndpunkt finner organ som

jag vara väl förenlig med det nyss berörda riksdagsbeslutet. En konsekvens av att regeringen tar befattning med besvärsärenden är att den härigenom direkt kan en god uppfattning om hur lagstift-

ningen fungerar i olika avseenden. Denna erfarenhetsåterföring kan ha

betydelse för regeringen i ett fortsatt refonnarbete.

Departementschefen ansåg således att regeringen som sista instans bör pröva ärenden tillstånd till bebyggelse i ungefär samma omfattom ning som hade skett dittills.

Departementschefen berörde i PBL-propositionen s.369 ff. frågan

om förhållandet mellan besvärssystemet och Europakonventionens arti-

kel 6 med krav på möjlighet till domstolsprövning. Enligt departementschefens bedömning kunde dock artikel 6 inte antas vara tillämplig på fall

som skulle komma att prövas av regeringen.

Den besvärsberättigade kretsens omfattning

I den tidigare byggnadslagstiftningen besvärsrätten begränsad till

var sakägama, till vilka i första hand räknades fastighetsägare och arrendatorer. l PBL har emellertid den besvärsberättigade kretsen utvidgats väsentligt.

PBL-utredningen hade föreslagit att sakägarkretsen skulle vidgas till

att omfatta även hyresgäster och bostadsrättshavare. I PBL-proposi-

tionen konstaterade depanementschefen s.79 att särställningen för

fastighetsägare inte hade ansetts mot demokratins anspråk all-

svara mänhetens deltagande och han ställde sig positiv till en utvidgning av

den krets som bör ges en särskilt stark ställning i beslutsprocessen. En-

ligt departementschefen fanns det anledning att längre än PBL-ut-

redningen. Den eftersträvade utvidgningen av medborgarinflytandet

borde således omfatta alla hushållsmedlemmar. För en sådan lösning

talade även jämställdhetsaspekter.

I lagrådsremissen avseende förslaget till PBL fanns en lagbestämmel-

besvärsrätt och förslaget innehöll dessutom s.k. legaldefinition se om en begreppet sakägare. På förslag Lagrådet fick emellertid dessa besav av tämmelser utgå. I PBL har därför behållits det traditionella sakägarbegreppet. Sakägare är således i första hand fastighetsägare och innehasärskild rätt till fast egendom än bostadsrätt och hyresrätt. vare av annan

Bostadsrättshavare, hyresgäster och boende samt liyresgästorganisatio-

ner får emellertid enligt PBL ställning i förfarandet inberäknat samma besvärsrätt som sakägama PBL-propositionen 459. - s. Det finns alltså inte heller någon uttrycklig bestämmelse i PBL om vilka som har besvärsrätt. Lagrådet yttrade följande i frågan PBLpro-

positionen, bilagedelen 325 f.: s.

Att bestämmelser kan beror på det allmänna grrundawaras att av satser, som har utbildats i praxis, följer får överklaga beslut. vem som

Grundtanken har kommit till uttryck i § förvaltningslagen där det

föreskrivs att besvär får föras den beslutet angår, det gått av som om

honom emot. Att exakt bestämma kretsen besvärsberättigade med

av ledning av uttrycket den beslutet angår låter sig naturliga som av skäl ofta inte göra. I allmänhet torde det beträffande beslut enligt PBL

vara tveksamt vem som får anföra besvär. De beslut enligt PBL där det kan vara vanskligt att avgöra kretsen besvärsberättigade är beslut i planärenden. Här emellertid bestämmelser förfarandet god ger om vägledning. Lagrådet åsyftar nännast 5 kap. 30 § i lagrådets förslag 5 kap. 23 § remitterade förslaget. l paragrafen regleras bl.a. till vem

beslut med fullföljdshänvisning skall sändas. Dessa adressater bort-

e sett naturligtvis från länsstyrelsen får saklegitiinerade. - anses vara

Regeringsrätten har i beslut den 28 november l99l Mål 22l8nr 1990 funnit att den enligt 5 kap. 30 § fått underrättelse beslut som om att anta en detaljplan och besvärshänvisning också har rätt att överklaga

beslutet med stöd 13 kap. 5 av

Beträffande den föreslagna utvidgningen den besvärsberättigade

av kretsen uttalade departementschefen avslutningsvis följande PBL-pro-

positionen s. 363:

Jag vill tillägga att jag det lämpligt att när några år har gått

anser från PBL:s ikraftträdande utvärdera konsekvenserna den besvärsav

berättigade kretsens omfattning se avsnitt 3.5. Om det då visar sig

att den nu föreslagna ordningen har lett till administrativ belastning en för myndigheterna utan motsvarande fördelar i form förbättrat inav flytande i beslutsprocessen och annat, bör frågan den besvärsbeom rättigade kretsen oinprövas.

Besvärsprövningens omfattning

Förarbetena

Besvär över kommunala beslut enligt PBL får, nämnts, anföras av som den sombeslutet angår, det gått honom emot. För besvärsprövningen om gäller i första hand vanliga förvaltningsprocessuella regler. Besvärsin-

stansen är vid prövningen bunden av klagandens yrkanden och av åbe-

ropade besvärsfakta. I övrigt är det fråga allsidig prövning det om en av

klandrade beslutets riktighet, där besvärsmyndigheten har samma befogenheter det beslut har överklagats. Även lämplig-

som organ vars rena

hets- och skälighetssynpunkter kan alltså komma under bedömande.

Denna principiellt vida befogenhet för besvärsmyndigheten kommer

emellertid i ett något speciellt läge när det gäller prövningen av PBL-beslut. Detta sammanhänger med den förskjutning mot ett ökat

kommunalt inflytande som är en av grundtankama i PBL.

PBL-Litredningen hade i betänkandet SOU 1979:66 Ny plan- och bygglag föreslagit en bestämmelse med följande lydelse:

Besvär över ett beslut detaljplan får inte avse syftet med planen om bebyggelsens principer och huvudsakliga utfonnning. Om i fråga om

planen gäller annat än bebyggelse, får besvären inte avse syftet med planen i fråga grunddragen den i planen angivna markanvänd-

om av ningen.

Det alltså fråga processrättslig bestämmelse som begränsa-

var om en

de besvärsrätten. Bestämmelsen mötte kritik och slopades i propositio-

departementschefen delade den uppfattning som legat bakom

nen, men

utredningsförslaget. Om enskilda får oinskränkt besvärsrätt när det

en

gäller planpolitiska frågor och liknande, skulle enligt departementsche-

fen samtidigt det slutliga avgörandet flyttas från kommunema till statliga

myndigheter. Departementschefen anförde vidare PBL-propositionen s.

.36-5:

När det gäller de viktiga principfrågoma kommunens utbyggom nadbör den enskilde regel inte besvär hos statliga mynsom genom digheter få lokala bedömningar ändrade. Enskilda sakägare och andra .intressenter skall alltså inte kunna åberopa motstående allmänna intressen för att få ett kommunalt beslut omprövat. Sådana intressen skall länsstyrelsen bevaka i första hand under samrådsskedet men i

,andra hand också genom sin rätt till ofñcialprövning, givetvis under

förutsättning att intressena har den betydelse att länsstyrelsen kan

förordna prövning enligt 12 kap. Besvären bör kunna enbart om avse frågor som är betydelse för de klagande i deras egenskap sakav av ägare eller boende inom och i anslutning till området.

Vad besvärsprövningen bör inriktas på är enligt departementschefen i

första hand detaljplanemas expropriativa effekter och huvud

över taget avvägningen mellan allmänna och enskilda intressen. Ibland kan det också bli tal att väga två motstående enskilda intressen varandom mot ra. I det följande PBL-propositionen 366 departementschefen s. ger exempel på frågor som enskilda skall kunna föra till prövning upp genom besvär. Det rör sig intresset att hävda god nänniljö och om av en av att kommunen inte driver de allmänna intressena alltför hårt gentemot de

önskemål sakägama för fram. Avslutningsvis anförs följande:

som

Jag är medveten om att det i praktiken måste bli svårt även med de uttalanden som jag nu har gjort att skilja ut det allmänna syftet med planen från de enskilda intressena. Ofta är de båda aspektema egentligen två sidor sak. Jag dock att det är ett rimav samma anser

ligt betraktelsesätt även för framtiden att överinstansema skall kunna

bifalla besvären, klagandena hävdar t.ex. miljön förändras på om att ett oacceptabelt sätt, att det uppstår trafrkfaror för bamen, att utsikten förstörs, att parker försvinner, att lekplatsema är för små etc.

De nu redovisade uttalandena görs i samband med behandlingen

av

besvärsprövningen avseende beslut om detaljplan, de torde i till-

men

lämpliga delar gälla även besvärsprövningen avseende områdesbestäm-

melser, fastighetsplan och lov.

Praxis

Här skall inte göras någon fullständig genomgång praxis rörande frå-

av

gan om besvärsprövningens omfattning utan redovisningen skall begrän-

sas till några fall som belyser vissa problem har uppstått i anslutsom ning till de refererade uttalandena i förarbetena. Frågan gäller den om enskilde till stöd för sin besvärstalan skall kunna åberopa inte bara in-

trång i enskilda intressen utan även intrång i motstående allmänna

egna intressen. Regeringens praxis har växlat i detta hänseende.

I ärende rörande detaljplan för del kvarteret Bondesonen Större

av

m.m. inom stadsdelen Södennalm i Stockholms kommun Beslut

1988-10-27, Pl 1714 m.fl.88 gjorde klagandena gällande att den nya bebyggelsen skulle förstöra deras boendemiljö och inte vara förenlig med områdets kulturhistoriska miljö. Regeringen anförde: Det är en uppgiñ i första hand för kommunen att besluta om markanvändning och byggande. Regeringen kan på yrkande av enskilda pröva endast frågor som är betydelse för de klagande i deras egenskap av sakägare eller av boende, dvs. frågor som rör de klagandes enskilda intressen. Någon prövning motstående allmänna intressen kan inte göras vid regeringav ens prövning av ett överklagande jfr prop. l98586:1 s. 365. Enligt regeringens mening har den överklagade planen inte sådan inverkan på de klagandes förhållanden att den inte kan godtas. Regeringen avslog överklagandena. En annan inställning intogs i ärende rörande detaljplan för Skrea

11:97 mfl. fastigheter i Falkenbergs kommun Beslut 1990-02-08,

BO891125, 1126Pl. Det rörde sig om en detaljplan för 63 fritidshus 600-1000 meter från havsstranden. Klaganden gjorde gällande att området skulle bli för hårt exploaterat och att den tilltänkta bebyggelsen därmed skulle komma att innebära olägenheter för dem redan som bodde inom området. Vidare åberopade han bl.a. bestämmelserna i NRL, han ansåg innebära ett starkt skydd mot omfattande fritidshesom byggelse inom området. Regeringen konstaterade att klagandens intressammanföll med de allmänna intressen skall beaktas enligt PBL sen som och NRL. Regeringen faim härefter att beslutet stred mot bestämmelseri 3 kap. 4 §NRL och 2 kap. 2 § PBL, varför överklagandet bifölls. na Samma ställningstagande som i detta sistnämnda fall gjorde regeringi ärende rörande detaljplan för golfbana i Toñaområdet inom fastigen

heten Lycke-Totta mfl., Lycke socken, Kungälvs kommun Beslut

1991-09-05, BO 91312-316P. I ärende rörande detaljplaner för kv. Borgarskolan m.m. och kv. Träskfloden inom stadsdelen Östennalm i Stockholms kommun m.m. Jarlaplan svängde emellertid regeringen åter. Klagandenas invändningar gällde dels att området var olämpligt för nytillkommande bostäder på grund av kraftiga miljöstömingar från trafiken på omgivande gator, dels att klagandena själva drabbades försämrad miljö i olika av en

hänseenden. Regeringen Beslut 1992-04-09, M9l3l64-3l769, BO91l759-l771P konstaterade under hänvisning till uttalandena i

PBL-propositionen att enskilda sakägare inte skall kunna åberopa motstående allmänna intressen för att få ett kommunalt beslut omprövat.

Besvären bör kunna enbart frågor är betydelse för de klaavse som av

gande i deras egenskap av sakägare eller boende inom och i anslutning

till området. Regeringen faim att klagandenas invändningar delvis avsåg

ett sådant allmänt intresse det ankommer på kommunen och länssom styrelsen att bevaka. Vad klagandena anfört i den delen utgjorde därför enligt regeringen inte skäl att bifalla överklagandet.

Regeringsrätten har i en dom den 2 maj 1994 Mål 4331-1993

nr behandlat det berörda problemet. Målet rörde rättsprövning och nu res-

ning. Sökandena anförde till stöd för sin talan i sak främst detalj-

att en plan berörde ett homogent område är riksintresse för kultumiinsom av nesvården och att kultunniljön uppenbarligen skulle komma skadas att

påtagligt, om den bebyggelse planen möjliggjorde skulle komma till

som

stånd. Enligt sökandena hade regeringen i besvärsärendet undandragit

sig att pröva vad som hade åberopats rörande intrång på allmänintresse-

na. Regeringsrätten uttalade härvid att varken lagtexten eller det i som

förarbetena sagts lagstiftningens grunder stöd för uppfattningen

om ger

att det skulle föreligga något hinder processuell natur mot att be-

av en svärsmyndighet vid prövningen enskild överklagande i av en persons ett planärende beaktar förutom klagandens enskilda intresse också de - allmänna intressen enligt hans påstående står planen. Ett såsom emot

dant förbud skulle enligt Regeringsrätten i själva verket inte sällan hind-

ra att besvärsmyndigheten gör den avvägning mellan allmänna och

en-

skilda intressen och utövar den kontroll kommunernas tillämpning

av av

2 och 3 kap. PBL regelsystemet förutsätter. Härefter uttalar Rege-

som

tingsrätten följande: En besvärsmyndighet bör följaktligen

inte av processuella skäl kunna undandra sig prövning de grunder en av som en

enskild person, har klagorätt, åberopar till stöd för bes-värsyr-

som ett kande. Det materiella innehållet i PBL:s regelsystem kan emellertid leda till att prövningen ändå i realiteten blir mycket begrränsad. Lagen bygger

på principen decentralisering beslutsfattandet och kommunal

om av

självbestämmanderâtt i frågor rör bl.a. riktlinjerna för markan-

som

vändningen inoin kommunen. En konsekvens detta är att den statliga

av

kontroll som besvärsprövningen innefattar i många fall bör vid

stanna en

prövning av om ett överklagat kommmunalt beslut ligger inom för

ramen

det handlingsutrymme de materiella reglerna kommunen. Vad

som ger särskilt gäller frågan beaktande det utgör riksintresse enligt om av som

lagen 1987:l2 om hushållning med naturresurser NRL, förutsät-

mm., ter PBL att den statliga tillsynen och kontrollen i första hand utövas av

länsstyrelsen under samrådsförfarandet 4 kap. 5 § och 5 kap. 22 § PBL

och vid prövning eller beslut enligt bestämmelserna i l2 kap. PBL. Även

det senast sagda kan föranleda väsentlig begränsning den materien av ella prövning som skall göras i ett besvärsärende.

2.2.2 Ärendemängder m.m.

Ärendemängd och hanteringen hos länsstyrelserna

Från samtliga länsstyrelser har inhämtats uppgifter om dels besvärsären-

den, dels beslut enligt 12 kap. PBL. Vidare har från fyra länsstyrelser inhämtats uppgifter för att nännare belysning dels effekterna en av av

vidgningen av den besvärsberättigade kretsen enligt PBL, dels resursåt-

gång, handläggningstider och handläggningssätt avseende besvärsärenden. Uppgifterna finns redovisade i bilaga 2 till betänkandet och redovi-

sas därför här bara i sammanfattning.

Uppgifter har erhållits både om antalet besvärsärenden, varvid varje

besvärsinlaga betraktas som ett ärende, och antalet överklagade kommunala beslut. Uppgiftema i sistnämnda hänseende i det följande anges inom parentes. Antalet besvärsärenden respektive överklagade beslut

som kom till länsstyrelserna uppgick år 1992 till 6009 3746,

varav 2135 728 detaljplaneärenden, och år 1993 till 4592 3027, 1388 varav

477 detaljplaneärenden.

Antalet kommunala beslut som ändrades uppgick år 1992 till 806,

varav 41 detaljplanebeslut, och år 1993 till 650, 33 detaljplanebe-

varav slut. Antalet beslut av länsstyrelsen överklagades uppgick år 1992 till som

1508, varav 378 beslut rörande detaljplaner, och år 1993 till l4l varav

369 beslut rörande detaljplaner.

Av de överklagade besluten gick år 1992 886 till kammarrättema och

623 till regeringen, varav 378 avsåg detaljplaner, och år 1993 853 till

kammarrättema och 565 till regeringen, 369 avsåg detaljplaner.

varav Varje länsstyrelse har i dag en viss frihet att inom för för- - ramen

valtningslagens regler utforma sin egen berednings- och beslutspro-

-

cess. Vanligen koncentreras beredningen besvärsärenden till länssty-

av relsens rättsenhet. De personer som inom rättsenheten ansvarar för besvärsärendena konsulterar vid behov personal på andra enheter för bedömningen i sakfrågor. Varje rättsenhet leds chefsjurist eller motav en svarande som ofta fattar det avgörande beslutet i besvärsärenden.

58 SOU 1994: 134

Det förekommer emellertid enhet på länsstyrelsen har att en annan an-

svaret för beredningen av och beslutet i besvärsärenden, t.ex. trafikenhe-

ten eller planenheten. Samråd förekommer naturligtvis även i dessa fall, men rollerna är ombytta, dvs. rättsenheten konsulteras de andra enheav tema.

Om oenighet uppstår mellan olika enheter beslutet i ett besvärs-

om

ärende, kan frågan i sista hand lösas länsrådet, chefsjuristen eller

av

landshövdingen.

Landshövdingen deltar bara i begränsad omfattning i beredandet

av och beslutsfattandet i besvärsärenden. Förhållandena varierar dock mel-

lan olika länsstyrelser.

I än mindre grad tycks länsstyrelsens styrelse bli inblandad i besvärs-

ärenden. Undantag finns dock.

När det gäller beslut enligt 12 kap. har sammanfattningsvis uppgetts

följande. Under åren 1992 och 1993 beslutade länsstyrelsema pröv-

om

ning av kommunala planbeslut i 61 fall. Grunden för ingripande

var

konflikt med riksintressen i omkring 20 fall och resten hänsynen till

hälsa och säkerhet. I 27 de överprövade ärendena upphävdes det av kommunala beslutet helt eller delvis. Prövning av lov eller förhandsbesked enligt 12 kap. 4 § beslutades i 52 fall. Av dessa hänför sig 28 fall till länsstyrelsen i Göteborgs och B0hus län och 10 till Norrbottens län.

Ärendemängd och hanteringen hos kammarrätterna

Enligt plan- och byggnämndspromemorian 33 uppgick antalet in-

komna byggmål till samtliga kammarrätter år 1989 till 783 och år 1990

till 804. Av nu inhämtade uppgifter framgår att antalet mål för åren 1992

och 1993 uppgick till 886 repektive 853. I dessa siffror ingår även de

blandade målen, vilka också har tagits med bland regeringsärendena

nedan. En dubbelregistrering kan dock motiverad, eftersom kam-

vara marrättema skall överlämna målen med eget yttrande, vilket kräver en viss arbetsinsats. Kammarrätten dömer med tre lagfama ledamöter vilka är refeav en

rent. Av redovisningen i plan- och byggnämndspromemorian framgår

följande beträffande handläggningen hos kammarrättema 133 f.. I

kammarrätten i Stockholm lottas byggmålen två avdelningar. Vid öv-

riga kammarrätter däremot lottas målen på samtliga avdelningar. I kam-

marrätt finns kammarrättsfiskaler, det vanligaste att men synes vara

målen med hänsyn till deras speciella karaktär föredras av referenten. I

genomsnitt uppgick andelen byggmål till tre procent av det totala antalet

inkomna mål hos kammarrättema. Arbetsåtgången för byggmål var dock

enligt samstämmiga uppgifter större än för andra mål. Enligt plan- och

byggnämndspromemorian skulle byggmålen grovt räknat ta i anspråk en

avdelnings hela arbetstid, skulle samla alla ca 800 målen till en

om man kammarrätt.

Ärendemängd och hanteringen hos regeringen

Ärenden hos regeringen enligt PBL rör i huvudsak överklaganden av

beslut planer detaljplan, fastighetsplan och områdesbestämmelser om samt beslut lov och förhandsbesked utanför områden med detalj- - om

plan. Under år 1990 kom det till regeringen omkring 980 överklaganden,

omkring 670 planärenden och omkring 310 ärenden rörande

varav överklagande beslut lov och förhandsbesked. Av ärendena röav om rande lov och förhandsbesked var 49 av sådant slag att de hade översänts från kammarrätt med yttrande, alltså s.k. blandade mål. Under år 1991 kom det 950 ärenden med ungefär samma förca delning på ärendetyper som året före. Under åren 1992 och 1993 sjönk antalet besvärsärenden, vilket natur-

med det minskade byggandet. År 1992 kom det ligtvis hänger samman

766 ärenden, 379 planärenden, 325 ärenden lov och för-

varav om

handsbesked samt 62 övriga PBL-ärenden. Antalet blandade mål upp-

gick till 94.

År 1993 kom det 613 ärenden, varav 314 planärenden, 242 ärenden lov och förhandsbesked samt 57 övriga PBL-ärenden. Antalet blanom

dade mål uppgick till 102. Besvärsärendena hos regeringen handläggs på planenheten i Miljö-

och naturresursdepartementet. Planenheten förestås av ett departementsenhetschef. Inkommande ärenden fördelas på rotlar i huvudsak råd som

efter geografiskt För närvarande finns det fem rotlar som sköts

ursprung. vardera handläggare. Alla handläggama är jurister, varav en även av en

har arkitektutbildning. En av rotlama delas av två kammarrättsassesso-

även har andra arbetsuppgifter. Inom enheten finns också en rer, som hovrättsassessor, två arkitekter, två lantmätare och en samhällsvetare. I

begränsad omfattning deltar även dessa i ärendehandläggningen.

Sedan ärendena har förberetts handläggama granskas de av av enhetschefen eller någon som biträder denne. För närvarande finns juen rist, som arbetar på heltid med denna uppgift. Därefter föredras ärendena för först expeditionschefen och sedan departementschefen. Slutligen fattas beslut i regeringen. Dessa rutiner står i överensstämmelse med ett vanligt arbetssätt i regeringskansliet innebär att ett ärende skall som anmälas för ansvarig enhetschef och för en chefstjänsteman innan det presenteras för statsrådet. Omfattningen på föredragningarna varierar, beroende både ärendenas art och önskemål från de personer som upprätthåller nyssnämnda befattningar. Hos regeringen faller ärendena formellt utanför förvaltningslagen. Lagens regler tillämpas emellertid i stor utsträckning hos regeringskansliet vid prövning överklagade ärenden. av Syn förekommer endast i undantagsfall vid beredningen besvärsärenav den. Många ärenden remitteras till Boverket för yttrande. be- Den som reder yttrandet vid Boverket besöker därvid ofta platsen. När det gäller frågor hänger med prövningen enligt 12 som samman kap. har från den l januari 1993 bara kommit tre ärenden rörande överklaganden av länsstyrelsebeslut. Möjligheten att utfärda planföreläggande har inte utnyttjats vid något tillfälle. l några fall har regeringen förelagt kommuner redovisningsskyldighet enligt 6 kap. 2 § NRL.

2.2.3 Internationell jämförelse

För förståelsen av överpröwiingssystemen i olika länder är det nödvändigt med kännedom om vissa förvaltningsrättsliga grunder i ländema. Till en början skall här ges en kort beskrivning förvaltningen i de av nordiska länderna. De nordiska länderna bildar två grupper, å sidan Danmark och ena Norge och å andra sidan Sverige och Finland.

Danmark har en ministerförvaltning genom att de ämbetsverk

som sorterar under ministeriet är bundna av direktiv som utfärdas av chefen för ministeriet. Denne kan alltså göras ansvarig för beslut i den underlydande förvaltningen. l Norge återfinns denna ministerförvaltning i typ av modifierad fonn. Under senare tid har man i dessa länder fört ned detaljärenden på underliggande instanser för att ministern skall kunna ägna sig ärenden som är av större politisk betydelse. Det har således inrättats speciella nämnder och råd som har en mer självständig ställning i förhållande till ministem.

SOU l994:l34 61

l Sverige har som bekant inte något ministerstyre utan ett system med självständiga ämbetsverk. Även Finland har självständiga äinbetsverk, men de finska ministeriema fungerar förvaltningsorgan med som självständig beslutanderätt.

Den rättsliga kontrollen av förvaltningen sker i Danmark och Norge

ytterst genom att de allmänna domstolarna kan pröva och upphäva förvaltningsbeslut. l Sverige och Finland finns i stället ett system med särskilda förvaltningsdomstolar, dock inte kan pröva alla förvaltningssom beslut. Även i Danmark och Norge har börjat införa särskilda beman svärsinstanser för förvaltningsbeslut, s.k. anke-nämnder.

Danmark

Centraladininistrationen består departement med underlydande direkav torat närmast motsvarande centrala äinbetsverk och fristående mera nämnder. Några direktorat har till uppgift att kontrollera den rättsliga reglering som sker i kommunerna första instans. De har således som som huvuduppgift att styra kommunema. Ett exempel på detta är Planstyrelsen som handhar planläggning av mark. Nämndema har många

arbetsuppgifter. En liten, men betydelsefull grupp, ankenaävnema, be-

handlar klagomål i administrativa ärenden. Nämndema självär mera ständiga än de flesta andra centrala förvaltningsorgan. Den danska lokalförvaltningen domineras lokala statsorgan, ofta av med direktorat högsta instans, och kommunalförvaltningen. Statsom

samten är en del av den lokala statsförvaltningen. Den viktigaste uppgif-

ten för amten är att utöva tillsyn över primärkommunema. Denna tillsyn sker genom ett tillsynsråd som är att betrakta ett statligt som organ under inrikesministeriet. Den kommunala förvaltningen utgörs primärav

kommuner och amtskommuner i det närmaste våra landsting. Primär-

koirnnunema fungerar under statens tillsyn. Någon motsvarighet till kommunalbesvärsinstitutet finns inte i Danmark. Det viktigaste medlet för styrning förvaltningen är lagar och förav ordningar. Det förekommer också direkta order från centralförvaltnin gen till kommunema. Ofta kan ett förvaltningsorgan på eget initiativ pröva

annat förvaltningsorgans beslut. Ett förvaltningsorgait kan också

hänskjuta ett beslut till överordnat och överordnade kan organ organ genom call-in överta ärenden för avgörande. Krav på statligt godkännande av kommunala beslut har blivit sällsynta. mer

Det viktigaste medlet för efterföljande kontroll av beslut är de överordnade myndigheternas kompetens att efter klagomål andra den underordnade myndighetens avgörande. Detta klagoinstitut kallas administrativ rekurs. Rekursen ar först och främst en möjlighet för den enskilde att få sin sak behandlad i annu en instans. Rekurs till ministem har under senare tid begränsats för att avlasta denne. l stället har man ofta inrättat ankenamnder eller insatt direktoraten som rekursinstanser beträffande t.ex. kommunala beslut. Ankenämndemas betydelse har ökat i samband med att kommunerna har blivit mer självständiga. Nämnderna består av jurister samt representanter för organisationer, sakkunniga och politiker. Nämndernas beslut kan inte överklagas genom administrativ rekurs. Strävan är att man inom förvaltningen endast skall ha ett tvåinstanssystem. Enligt 63 § grundlagen har de allmänna domstolarna kompetens att kontrollera att myndigheterna håller sig inom sina gränser. Ursprungligen ansågs domstolarnas kompetens vara ganska begränsad. Domstolama skulle således kunna pröva rattsfrågor men inte lamplighetsfrågor. Numera har domstolarna möjlighet att kontrollera inte bara rena rattsfrågor utan kan även på skönsmassi ga överväganden. Domstolsprövningeii står öppen vid sidan av de förvaltningsrattsliga besvarsmöjlighetema. Huvudregeln är att möjligheten till administrativ rekurs inte behöver ha uttömts innan domstolsprövning blir möjlig. En rad lagar gör dock undantag från denna huvudregel. Möjligheten till domstolsprövning står öppen utan tidsbegrränsning, såvida inte annat föreskrivs i lag. Det förekommer att det i lag föreskrivs att ett förvaltningsbeslut inte kan bringas inför domstol, s.k. endelighetsbestämmelser. Under senare tid har hävdats att sådana bestämmelser strider mot grundlagen. Särskilt har framhållits att domstolsprövning inte kan hindras med hänsyn till Europakonventionens artikel l speciella fall bör dock kunna föreskrivas att domstolsprövningeii bara tår omfatta lagligheten i ett beslut. Domstolsprövning bör också kunna begränsas genom inrättande av förvaltningsmyndigheter som är att jämställa med domstolar. Grundlagen ger utrymme för att lägga domstolskontrollen hos förvaltningsdomstol i stallet för hos de allmänna domstolarna. Även avgö-

randen av en forvaltningsdoinstol måste emellertid kunna överprövas av

Højesteret och därför har något system med förvaltningsdoinstolar inte vuxit fram i Dannmark. l stället har man en rad områden inrättat de

SOU 1994: 134 63

nämnda ankenämndema. Dessa är administrativa och avgörandena kan alltid prövas av allmän domstol. Gränsdragningen mellan lagtillämpning och fritt skön har diskuterats mycket i Danmark liksom i de länder har liknande rättssystem. I som Sverige har denna gränsdragning inte hañ betydelse. Viss aksamma tualitet har dock frågan fått i samband med införandet rättsprövningsav lagen. Det brukar beträffande länder med domstolsprövning sådant slag av som finns i Damnark sägas att domstolamas kontroll är begränsad till laglighetsfrågor eller råttsfrågor till skillnad från lämplighets- eller ändamålsenlighetsfrågor som förvaltningsmyndighetema avgör efter fritt skön. Gränsen mellan de olika frågorna är dock flytande och rättstillämpningen skiñar mellan olika länder. Således torde domstolamas prövningsrätt vara mera begränsad i Danmark än i t.ex. Norge och England. Förvaltningsrättsligt skön anses i Danmark föreligga när en förvaltningsmyndighet fattar ett beslut med stöd av en lag eller förordning, som inte innehåller någon beskrivning rättsfakta eller när beskrivningen är av mycket vag och oprecis. Myndighetens utfyllande verksamhet är dock inte helt rättsligt fri. I allmänhet finns åtminstone några rättsfakta angivna i lagen och dessa kompletteras ofta uttalanden i förarbetena. Där kan således genom ges anvisningar om hur det fria skönet är avsett att utnyttjas. Bindande anvisningar från högre myndigheter kan också begränsa det fria skönet. Vidare tillmäts administrativ praxis stor betydelse. Allmänna förvaltningsrättsliga grundsatser är också betydelse. Det av är vanligt att lagar som ger utrymme för skönsmässiga bedömningar förses med ändarnålsbestämrnelser. I 1 § planläggningslagen föreskrivs att lagen skall säkra att planläggningen förenar de allmänna intressena i arealanvändningen och medverka till att värna landets natur och miljö så att samhällsutvecklingen kan ske på grundval av respekt för människans livsvillkor och för bevarandet djur- och växtlivet. Sådana ändamålsav bestämmelser ger, trots att de är allmänt hållna, någorlunda beskriven ning av vilka ändamål som kan läggas till grund för ett förvaltningsbeslut. Härtill kommer principer att den beslutsfattande inte får som gynna sig själv, att lika fall skall behandlas lika samt förbud mot diskriminering. Även proportionalitetsprincipen begränsar det fria skönet. Den in-

nebär att man skall använda en rättsföljd som står i proportion till det mål man vill uppnå. Allmänt kan sägas att arsenalen av verktyg för att pröva förvaltningsbeslut genom domstolskontroll har ökat. Trots att domstolskontrollen måste betraktas som mycket väsentlig för den enskildes rättssäkerhet är det ganska få förvaltningsbeslut som

bringas inför de allmänna domstolama. Det rör sig framför allt om

skattemål och mål om expropriationsersättning.

Norge

Regeringen är det högsta förvaltningsorganet och träffar både individu-

ella och generella avgöranden. Till centralförvaltningen räknas också

departementen och direktoraten. Departementen beslutar i eget namn. Direktoraten kan liknas vid centrala ämbetsverk. Vissa direktorat står under kontroll ministem, medan andra är självständiga. De sistav mer nämnda avgör ärenden i eget namn och besluten kan i regel överklagas hos departementet. Det finns också organ som står under ett särskilt kollegium, bl.a. beslutande nämnder, kan fatta domstolsliknande som beslut. Strävan i Norge är att avlasta departementen från förvaltnings-

uppgifter.

Den statliga förvaltningen regional och lokal nivå kan organiseras

genom att ministeriema eller direktoraten upprättar egna avdelningar på

olika orter eller genom att landet delas i regioner som styrs av ett sär-

skilt förvaltningsorgan. Landet är indelat i 20 fylken som leds av en fyl-

kesman. Denne ansvarar bl.a. för plan- och byggnadsfrågor och utövar

legalitetskontroll över kommunema. I primärkommunema fattas beslut av kommunstyret eller av annat or-

gan efter delegation i speciallagstiftniitg. Beslut av vissa kommunala or-

gan, exempelvis byggnadsrådet, kan överklagas till departementet.

I lagstiftningen ges allt större utrymme för skönsmässiga avgöranden.

Behovet av kontroll av förvaltningsmyndighetema har dänned ökat. Detta avspeglar sig i domstolamas praxis. Domstolskontrollen var tidigare inriktad laglighetsprövning. På senare tid har den även kommit att omfatta skönsmässiga bedömningar. Domstolskontrollen är einellertid tids- och kostnadskrävande och man har därför försökt bygga ut

andra kontrollsystem. Här kan nämnas tillskapandet av Stortingets om-

budsman år 1962 och antagandet år 1967 av lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker. Genom lagen infördes rätt till administrativa besvär.

SOU 1994: 134 65

Överklagandet går till närmast högre instans. Denna kan stadfästa, ändra

eller upphäva beslut. Klagoinstansens beslut kan i regel inte överklagas

till en ytterligare instans.

Ett förvaltningsbeslut kan också omprövas officio beslutsmyn-

ex av digheten. Vidare kan högre instans officio ta och ändra fören ex upp

valtningsbeslut. De allmänna domstolama har generell kompetens att

underkänna förvaltningsbeslut, både statliga och kommunala.

Domstolamas prövningsrätt omfattar alla förvaltningsbeslut, även be-

slut av regeringen. Prövningen kan både beslut

avse som avser en forskriñ och enkeltvedtak

norm ett förvaltningsbeslut. Någon gång

kan domstolsprövningen avskuren i lag eller begränsad till lag-

vara ren

lighetsprövning.

Domstolamas prövningsrätt i förhållande till Europakonventionen har inte diskuterats i Norge, eftersom detta förhållande räknas oprobsom lematiskt med det norska systemet.

Tidigare behövde inte möjlighetenia till administrativa besvär

vara uttömda för att talan vid allmän domstol skulle kunna väckas. Genom

senare lagändringar har emellertid den beslutande förvaltningsmyndighe-

ten fått rätt att bestämma att talan vid domstol inte får väckas förrän den

enskilde har uttömt möjligheterna till administrativ klagan. Myndigheten

kan också bestämma att talan vid domstol måste väckas inom månasex der. Begreppet fritt skön har utvecklats för att avgränsa domstolspröv-

ningens omfattning. I Norge skiljer man mellan fritt och lagbundet skön.

Det lagbundna skönet innebär att det i lag eller förordning uppställs

en

vissa villkor eller förutsättningar måste uppfyllas för att den enskil-

som

de skall ett positivt beslut. Frågan lagens villkor är uppfyllda är

om

beroende av lagtolkning och ett applicerande lagen på det konkreta

av

fallet. Detta kan innebära skönsmässig bedömning, skönet är

en men lagbundet. I vissa lagar uppställs inte villkor vilka hänsyn skall utan anges som

tilläggas vikt vid avgörandet. Om man exempelvis skall ta hänsyn till

miljön vid beviljande av tillstånd till viss verksamhet, har myndigheten

fritt skön att göra den nödvändiga awägningen. Fritt skön kan också

åstadkommas genom bestämmelser föreskriver att lagen är ägnad

som

att främja ett visst ändamål. Myndigheten får då fritt skön att fatta de

beslut står i överensstämmelse med detta ändamål. som

3 14-1336

Den generella tolkningen av lagar och föreskrifter anses vara rättsfrågor som alltid kan prövas av domstolama. Ju längre domstolarna går i denna tolkning, t.ex. genom att i detalj avgränsa vad en regel har för innehåll, mindre utrymme finns det kvar för förvaltningen att tillämpa det fria skönet. I norsk praxis finns det många exempel på att domstolama prövat

myndighetens hela bedömning i ett ärende, även den skönsmässiga.

Domstolen har nämligen ibland ansett det som rättsfrågor att bedöma

hur ett vagt eller elastiskt uttryck skall förstås i det konkreta fallet.

När det gäller uttryck som rimlig, orimlig, lämplig, otillbörlig, nöd-

Vändig, tillräckliga skäl, särskilda skäl eller allmänna intressen nöjer sig

domstolarna ofta med en generell tolkning av uttryckets innebörd, me-

dan den konkreta bedömningen anses falla inom det fria skönet. Domstolama är mer benägna att pröva värderingar som har en juridisk eller moralisk prägel än värderingar teknisk, ekonomisk eller politisk art. av Även förvaltningen har ett fritt skön finns det gränser för detta, om

såsom lagstiftning, oskrivna principer illojal maktanvändning eller

om

proportionalitet, anvisningar och instruktioner från överordnade myndig-

heter. I undantagsfall kan ett förvaltningsbeslttt underkännas för att det är orimligt. Genom lagstiftning kan bl.a. ändamålet med en lag ge hållpunkter för vilka hänsyn skall anses vara relevanta vid utnyttjande av det fria som skönet.

Även formfel i förvaltningsförfarandet kan föranleda att beslut

upphävs. När det gäller planlagstiftningeii kan nämnas följande. Bygniitgsloven

från år 1965 reglerar fyra slags planer, nämligen generalplan, regionplan

och fylkesplan, vilka är översiktliga planer, samt reguleringsplan som är

en detaljplan. Beslut om fylkesplan fattas av fylkesutvalget, medan be-

slut regionplan och generalplan fattas av kommunstyrelsen. Samtliga om planbeslut skall fastställas departementet för att bli gällande. Komav munstyrelsen beslutar om reguleringsplan. Denna skall sedan stadfästas av departementet. Fastställande av planer kan överprövas av allmän domstol.

Finland För statens allmänna styrelse finns president och statsråd regeringen. Statsrådet räknas som en förvaltningsmyndighet. Förvaltningsapparaten

består i övrigt kombination ministerförvaltning och av en av ett system med centrala ambetsverk. I ledningen för varje förvaltningsområde finns ett ministerium. Inom ministeriema bereds och verkställs beslut har som fattats av presidenten och statsrådet. Ministeriema fungerar emellertid

också som förvaltningsorgan med självständig beslutanderätt.

Inom den statliga förvaltningen finns 20 centrala ämbetsverk,

ca som lyder under något ministerium har stor självständighet. Ministerimen ema kan dock påverka de centrala ämbetsverken utfärdande genom av generella föreskrifter och direktiv. Den statliga förvaltningen på regional nivå handhas främst länsstyav

relserna. Länsstyrelsen är allmän förvaltningsmyndighet i respektive län

och fattar beslut i bl.a. planläggnings- och byggnadsärenden. Länsstyrelsen handlägger även besvär över beslut fattats kommunema. som av

Det största ansvaret för fullgörandet de praktiska förvaltningsupp-

av

gifterna har kommunalförvaltningen. Kommunemas uppgifter

kan uppdelas i frivilliga uppgifter och uppgifter ålagts kommunerna som genom olika speciallagar. Kommunfullmäktige är högsta beslutande organ, me-

dan kommunstyrelsen är det ledande törvaltningsorganet. Dessutom

finns en mängd obligatoriska nämnder, såsom byggnadsnämnden. Det finns ingen motsvarighet till de svenska landstingen. Exempelvis sjukvård sköts kommunalförbund. genom Ett grundläggande stadgande för förvaltningsrätten finns i 92 § regeringsformen. Här uppställs krav formell lagbundenhet vid förvaltningen. Stadgandet dessutom innehålla den omfattande leanses mera

galitetsprincipen enligt vilken myndigheternas handlande åtminstone vid

myndighetsutövning måste ha stöd i lag. För fall då myndigheterna skall tillämpa allmänt fonnulerade stadganden för viss som ger utrymme

lämpliglietsprövning kompletteras kravet på lagbundenhet med allmänna

förvaltningsrättsliga principer, objektivitetsprincipen, proportionalitets-

principen, ändamålsbundenhetsprincipen och likhetsprincipen.

Förvaltningsförfarandet regleras lag förvaltningsförfarande

av om 6.8.l982598, FörvL. Myndighet kan enligt FörvL själv rätta klara och uppenbara fel. Den interna kontrollen sker att överordnade myndigheter annars genom övervakar underordnade myndigheter. Det är alltid möjligt att till högre en

myndighet inom förvaltningsområde anföra s.k. förvaltnings-

samma en klagan över myndighets åtgärder. En allmän kontroll sker i övrigt en genom klagan hos justitieombudsmannen och justitiekanslem. Dessa

instanser kan emellertid inte ändra eller upphäva förvaltningsbeslut utan bara utdela anmärkningar eller anhängiggöra åtal. Finland har, till skillnad mot Danmark och Norge men i likhet med Sverige, ett system med förvaltningsdomstolar. Dessa utgörs av länsrättema och Högsta förvaltningsdomstolen, HFD. Som besvärsmyndigheter i första instans fungerar också ofta de högre förvaltningsmyndighetema,

exempelvis länsstyrelserna, de centrala ämbetsverken och ministeriema.

Inom kommunalförvaltningen är kommunstyrelsen besvärsmyndighet i

första instans. Det finns två former för besvär, förvaltningsbesvär, som

regleras av lag om ändringssökande i förvaltningsärenden 24.3.1950

154, och kommunalbesvär, regleras kommunallagen 10.12.1976 som av 953. Enligt huvudregeln överklagas beslut av kommunal myndighet genom kommunalbesvär, men inom kommunalförvaltningen tillämpas i stället ofta förvaltningsbesvär i enlighet med regler i speciallag-

stiftningen.

Kommunalbesvär leder till kassatorisk laglighetsprövning. Enligt en

huvudregeln anförs besvär hos länsrätten. Beslut av en kommunal

nämnd eller direktion överklagas emellertid till kommunstyrelsen som

första instans och därefter till länsrätten. Slutinstans är HFD. Förvaltningsbesvär kan anföras mot beslut förvaltningsmyndigheav

ter. Hänned statsrådet och dess ministerier, de högre förvalt-

avses

ningsmyndighetema myndigheter som lyder omedelbart under statsrå-

det, bl.a. länsstyrelsema och de lägre förvaltningsmyndighetema

myndigheter lyder under de högre förvaltningsmyndighetema.

som Förvaltningsbesvär kan anföras av den som berörs av beslutet. Vem som skall anses berörd tolkas i allmänhet ganska snävt. Besvär över statsrådets, ett ministeriums eller högre förvaltningsen

myndighets beslut anförs hos HFD som första instans.

Lägre förvaltningsmyndighets beslut skall i regel överklagas till den högre förvaltningsmyndigheten, ofta ett centralt ämbetsverk eller ett ministerium. l speciallagstiftning kan det dock vara föreskrivet att länsrätten skall första instans. Den högre förvaltningsmyndighetens vara eller länsrättens beslut kan härefter överklagas hos HFD. Statsrådets och ministeriernas beslut kan bara bli föremål för laglig-

hetsprövning. Myndighetens utövande av den fria prövningsrätten un-

derkastas dock härvid en prövning mot de allmänna förvaltningsrättsliga

principema.

Vid besvär till länsrätt eller högre förvaltningsmyndighet blir det fråga

om en prövning såväl det överklagade beslutets laglighet dess av som

lämplighet. HFD som sista instans äger däremot bara avgöra laglighets-

frågan. Om HFD finner att besvär gäller fråga, avgörande i huvud-

vars

sak beror på bedömande besluts eller åtgärds ändamålsenlighet, skall

av målet överlämnas till statsrådets avgörande med ett för statsrådet bin-

dande utlåtande i laglighetsfrågan.

Det finns slutligen extraordinära rättsmedel i form processuell klaav

gan motsvarande våra besvär över domvilla och återbrytande av förvaltningsbeslut motsvarande resning.

När det gäller planlagstiñningen kan nämnas följande.

Den allmänna planlagstiñningen finns i byggnadslagen från år 1958.

Lagen reglerar fem olika typer planer, nämligen regionplan, generalav

plan, stadsplan, byggnadsplan och strandplan. Regionplan skall under-

ställas inrikesministeriet för godkännande, medan generalplan eller en en stadsplan regelmässigt skall underställas länsstyrelsen. Byggnadsplan

och strandplan beslutas av kommunfullmäktige och skall Linderställas

länsstyrelsen för prövning. Om strandplan avser område i stad, skall

underställning i stället ske hos inrikesministeriet. Besluten från länssty-

relse respektive ministerium i underställningsärenden kan sedan över-

klagas till HFD. Lämpligheten i en planfastställelse kan dock inte avgö-

ras av domstolen utan i denna del skall ärendet överlämnas till statsrådet.

England

Den brittiska konstitutionen är till största delen oskriven. Den vilar i

stället på regler finns i law. En grundläggande konstitutio-

som common

nell princip är the rule of law ung. principen rättssäkerhet. Den

om

innebär att ett visst mått skönsmässighet vid ärendenas avgörande

av måste accepteras, men att rättssäkerheten kräver att domstolarna har

möjligheter att kontrollera utövandet denna makt. Beträffande för-

av

valtningsrätteir kan sägas att större utrymmet har blivit för skönsmäs-

siga bedömningar fler regler har domstolarna uppfunnit för

att kontrollera dem. Centraladministrationen består 40 departement förestås av ca som av en minister. Departementen är ofta mycket stora. De för vad svarar som

i Sverige motsvarar både departementsuppgifter och uppgifter för för-

valtningsmyirdigheter. Flertalet ärenden i departementen kräver

inte re-

geringsbeslut utan avgörs av respektive minister eller av tjänstemän inom departementet. Lokala spelar stor roll i förvaltningen. Dessa organ har makt organ en att stifta lokala förordningar, som skall godkännas av respektive departement. Förordningama kan dessutom bli föremål för domstolsprövning. De lokala organen är hårt kontrollerade av regeringen genom ständiga råd och instruktioner. Även minister kan direkta order och han kan en ge själv ta över kontrollen över myndigheten. All författningsenlig makt kan underkastas domstolsprövning. Det finns inget separat system med förvaltningsdomstolar. Beslut av förvaltningsmyndigheter prövas således av vanliga domstolar.

Efter andra världskriget expanderade förvaltningen. Bl.a. tillkom då

en rad förvaltningsmyndigheter, s.k. tribunaler, som beslutar i frågor om socialförsäkring, arbetsrätt, skatter, utbildning, sjukvård, invandring och jordbruk. Verksamheten vid tribunalet-na är av mer judiciell än administrativ karaktär och de anses vara en del av det ordinära rättssystemet. Beslut av en tribunal kan ofta överklagas till en annan administrativ tri-

bunal, därefter till civil domstol the Court of Appeal och sist till the

en House of Lords. Man måste i det engelska systemet skilja mellan å ena sidan besvär hos förvaltningsmyndighet och hos domstol och å andra sidan domstolsprövning genom väckande av talan. Vid besvär över ett förvaltningsbeslut till högre förvaltningsmynen dighet prövas ärendet i hela dess vidd. Vid besvär hos domstol sker där-

emot bara prövning av det överklagade beslutets laglighet, även om

en besvärsprövningen så småningom har kommit att vidgas.

Rätten att överklaga ett förvaltningsbeslut besvär är alltid lag-

genom

reglerad. Det finns således regler om överklagande mellan de olika

domstolama, mellan administrativa myndigheter och domstol och mellan

olika administrativa myndigheter eller tribunaler. Det finns också regler

överklagande från minister till tribunal eller tvärtom eller från om en en en minister till en domstol. Från den högre förvaltningsmyndigheten är det vanligt att det finns föreskriven rätt att besvära sig till domstol, en endast över rättsfrâgor question of law. men Om man vill till stånd en domstolsprövning av inte bara rättsfrågan utan även sakfrågan, måste använda det andra rättsmedlet, domman stolsprövning genom väckande av talan. Detta rättsmedel vilar inte på lagfasta regler utan på common law. Talan kan väckas rörande alla för-

valtningsbeslut, således beslut ministrar, förvaltningsmyndigheter och

av tribunaler. Den väcker talan måste berörd beslutet och talan som vara av måste i princip väckas inom tre månader från beslutsdagen. I det följande skall några anmärkningar göras beträffande besvärsprövningen vid domstol, alltså inte prövningen i anledning väckav ande av talan.

I takt med att den diskretionära makten i förvaltningen har ökat har

domstolarna ställt rad restriktiva principer bl.a. kräver upp en som att

förvaltningsbeslut skall vara rimliga, att de skall i överensstämmel-

vara se med lagens anda eller att besluten skall överensstämma med lagens syfte. Domstolsprövningen görs speciellt ingående i mål där förvalt-

ningsmyndiglieterna lämnats stor frihet att göra skönsmässiga bedöin-

ningar.

I förvaltningen finns inget som kan kallas obunden diskretion, efter-

som domstolarna inte godkänner godtyckliga beslut. Besluten skall vara rimliga. Domstolama kan dock inte ställa alltför för upp snäva gränser

förvaltningen. Den standard som har accepterats i praxis är att diskretio-

nära beslut är orimliga eller olämpliga endast de har utgång till om en vilken ingen förnuftig människa skulle ha kommit. Beslut får inte vara utslag slumpen och de får inte heller inkonsekventa eller av rena vara ologiska.

Beslut får inte heller innebära illojal maktanvändning. Vidare får be-

slutsmyndigheten inte ta hänsyn till ovidkommande detaljer eller under-

låta att ta hänsyn till relevanta omständigheter. Beslutsfattandet får inte

heller motiveras syften ligger utanför den tillämpade lagens syfav som

ten. Som exempel kan nämnas myndighet, förutsättning för

att en som att godkänna ett bygglov, krävde att sökanden skulle delta i finansieringen avloppssystemet utanför fastigheten. Detta beslut undanröjdes. av En annan aspekt på diskretionär makt är att myndigheterna inte får

binda upp sin utövning lämplighetsprövning. En planmyndighet kan

av exempelvis inte genom kontrakt förbinda sig att bevilja bygglov i framtiden. Vidare får myndighet inte vägra att utnyttja sin diskretionära en prövningsrätt. Myndigheten får alltså inte bara blint följa praxis utan

måste med utnyttjande av rätten att göra lämplighetsbedömningar beakta

omständighetema i det särskilda fallet. När det gäller gränsdragningen mellan rättsfrågor och sakfrågor är

huvudregeln att en felbedömning fakta i målet inte skall komma under

av

domstolsprövning. Det finns dock rad undantag, domstolarna

en om

finner att missuppfattning av fakta har orsakat orättvisa beslut. I en första hand kräver domstolarna att det skall finnas tillräckliga bevis för ett faktum. Vidare kan grund för undanröjande av beslut vara att been slutet grundar sig på missförstånd eller okunnighet om ett vedertaget och relevant sakförhållande eller baserar sig på felaktiga sakförhållanden. Domstolama kontrollerar också att formella krav på handläggning och

procedurfrågor har uppfyllts.

När det särskilt gäller plan- och byggfrågor kan anmärkas följande.

Överklaganden sker i första hand inom det administrativa systemet

genom besvär till the Secretary of State. I samtliga fall utser ministern en

inspector handlägger ärendena. Genom delegation avgör denne som själv de flesta av ärendena. Drygt 80 procent av ärendena avgörs på grund av skriftligt material. I övriga fall föregås avgörandet av a public local inquiry eller senare införd fonn av informell hearing. Besvärsen ärendena tar 20 till drygt 50 veckor att avgöra.

En public inquiry är en kvasijudiciell förhandling, förenad med syn.

Den leds inspector, därefter i allmänhet beslutar själv. Skälen av en som

för beslutet skall redovisas och beslutet skall publiceras. Ersättning för

kostnader kan tillerkännas antingen klaganden eller den lokala plan-

myndigheten, t.ex. om klagan var lättsinnig eller planmyndighetens av-

slag orimligt. Ersättning begärs dock bara i undantagsfall.

var Besvärsprövningen sker på i princip samma sätt som prövningen av den ursprungliga ansökan. lnspektom lägger allt tillgängligt material till

grund för prövningen. Någon prejudikatsbundenhet föreligger inte, även

om hänsyn tas till tidigare avgöranden. När planöverväganden kommer

i bilden är det vanligaste åberopade materialet the structure plan

översiktsplan och i andra hand local plans områdesplaner och natio-

nal policy guidances. Vanligen tillmäts the structure plan stor betydelse

och en stor del av klagomålen ogillas med hänvisning till denna.

Den nonnala proceduren är tillämplig även på stora företag, såsom

lokaliseringen av kämkraftverk, en ny kolgruva eller en flygplats. Den

enda skillnaden är att sådana ärenden begärs av miljöministem call

in. En inquiry beträffande större företag, såsom kämkrañverket i Sizewell, kan ta mer än två år till stora kostnader. Kritik har riktats mot det judiciella systemet. Det är nästan alltid staten som står för företag av det här slaget och kritikema vänder sig mot att staten agerar domare i

sak. En särskild procedur användes i fallet med tunneln till Frankri-

egen

ke. Parlamentet tog upp saken och gick igenom den fullständiga lagreg-

lerade proceduren. Men därvid minskade möjligheterna att framföra in-

vändningar.

Det huvudsakliga skyddet för medborgamas rättigheter ligger i att de

kan klaga till the High Court, the Court of Appeal och slutligen the

House of Lords. Klagan kan dock i princip bara grundas på lag och domstolarna kan inte ersätta beslutet med ett nytt, de kan bara upphäva beslutet helt eller delvis. Processen är alltså kassatorisk.

Domstolama företar således i princip bara laglighetsprövning. l

en

enlighet med vad som sagts i det föregående har dock domstolarna

suc-

cessivt utökat prövningens omfattning. Det är särskilt kravet på besluts

rimlighet som har möjliggjort denna vidgade prövning. Besvärsrätt tillkommer den är berörd. 1 avgöranden under 1980som talet har domstolarna accepterat besvär inte bara från enskilda utan även

från medborgargrupper olika slag. Besvärstiden beträffande planer är

av 6 veckor efter ministerns godkännande eller den lokala myndighetens antagandebeslut. Det är en mycket liten andel inspektoms och ministramas beslut av

som överklagas till domstol.

Tyskland

De tyska domstolama kan delas i fem allmänna domstolar, grupper, arbetsdomstolar, administrativa domstolar, socialdomstolar och skattedomstolar.

I artikel 19 i den tyska grundlagen stadgas någon blir kränkt i

att om

sina rättigheter av den offentliga makten, står vägen till domstol öppen

för honom. Om någon domstol inte är behörig, skall prövningen

annan

ske i de allmänna domstolama. De allmänna domstolarnas kompetens är

alltså subsidiär. Rätten till domstolsprövning får inte inskränkas

genom

lag. År 1960 inrättades enhetlig förvaltningsdomstolsorganisation för

en

allmänna förvaltningsmål med tre instanser, Verwaltungsgerichte, Ober-

verwaltungsgerichte och Bundesverwaltungsgerichte.

Ett viktigt inslag i refonnarbetet att de många institutioner med

var

domstolsliknande organisation och ställning, hade förekommit tidi-

som

gare, avvecklades. Förvaltningsuppgifter hänfördes till förvaltnings-

myndigheter och rättskipningsuppgifter till någon de förvalt-

av nya ningsdomstolama.

Processen vid de administrativa domstolama, som i huvudsak hand-

lägger plan- och bygglagstiñningen, regleras i Verwaltungsgerichtord-

1960. Den gäller i alla delstater, men dessa får meddela subsidiära nung, föreskrifter som kan leda till viss olikhet i dömandet. Den administrativa indelningen bildar i huvudsak fem nivåer: Bund

förbundsstaten, Länder delstater, Regierungsbezirke och Regional-

verbände administrativa distrikt inom delstatema respektive regionala

förbund, Kreise ung. landsting samt Kreisfreie Städte och Gemeinden kommuner. Flächemiutzungspläne kommuntäckande planer och Bebauungspläne

antas kommunen. De skall därefter godkännas på delstatlig nivå

av

Regierungsbezirk. Prövningen i samband med godkännande är i prin-

cip laglighetsprövning. Kontrollen skall frågan om kommunerna

en avse

har följt lagarna och särskilt huruvida olika intressen har balanserats på

ett riktigt sätt. Den federala administrativa domstolen Bundesverwaltungsgericht har härtill slagit fast att kommunema måste respektera gränserna för friheten att planlägga. Innanför dessa gränser kan kom-

beslut inte bli föremål för rättslig prövning. Gränsema dras

munerans vissa bestämmelser i Baugesetzbuch, 1986, BauGB. l de genom

åsyftade bestämmelsema föreskrivs att planer skall tjäna befolkningens

sociala och kulturella behov och måste ta tillbörlig hänsyn till behoven

för affärslivet och industrin, jordbruket, ungdomsverksamhet, trafik och

försvar samt bevarandet naturen och utfonnningen av städer och av landskap. Som kan det bli fråga om en ganska extensiv lagligsynes

hetsprövning.

En Flächennutzungsplan kan inte bli direkt föremål för överklagande

till domstol, eftersom den inte har några rättsverkningar mot enskilda.

En Bebauungsplan däremot kan enligt Verwaltungsgerichtsordnung bli

föremål för Nonnenkontrollverfahren. Initiativ till en sådan procedur kan

tas såväl och en som lider skada till följd av de antagna bestämav var melsenia som varje myndighet. I BauGB finns regel rättvis avvägning mellan olika intressen, en om allmänna och enskilda. Denna avvägning kontrolleras noggrant av domstolama, och kommunema har ofta ansetts favorisera vissa intressen eller att ha bortsett från vissa aspekter.

Talan beträffande plan måste väckas inom ett år såvitt avser for-

en mella fel. Efter sju år kan talan vid domstol inte väckas beträffande

kränkning principen rättvis avvägning mellan olika intressen.

av om en

Som exempel på omfattningen invändningar kan nämnas det har av att

förekommit 13 000 invändningar till Regierungsbezirk Flächen-

mot en nutzungsplan i Münster och 8000 invändningar Bebauungsplan, mot en av vilka en del gick vidare till domstol.

De flesta ärenden som går till domstol rör byggrtillstånd. Det bör

dock anmärkas att antalet avslag ansökningar byggtillstånd om är mycket litet, bl.a. beroende på de omfattande samråden med sökanden. Innan talan kan väckas vid domstol i fråga vägrat byggtillstånd om måste klaganden först ha vänt sig till nännast högre administrativ myndighet, Regierungsbezirk eller Land Minister. Efter det sista beslutet från myndigheternas sida skall talan vid domstol väckas inom månad en från delfående beslutet, dock inom år. av senast ett För att klaganden skall kunna ha framgång i administrativ domstol en är det inte tillräckligt att han visar att beslutet är felaktigt. Han måste också visa att han har lidit skada beslutet. Härigenom utesluts tredje av man från rätten att klaga. Beslut av en administrativ domstol kan överklagas till närmast högre administrativa domstol.

2.2.4 Strävanden att avlasta regeringen förvaltningsärenden

Det har länge varit strävan att befria regeringen från löpande ärenden en så att statsråden och departementen får bättre tid för stone och övergripande frågor. Enligt regeringsformen skall i princip alla regeringsärenden avgöras av regeringen som ett kollektiv. l motiveringen till denna regel anförde departementschefen i grundlagspropositionen 1973:90

prop s. 184 att

en sådan regel förutsatte att regeringens arbete kunde begränsas till sådana angelägenheter typiskt kräver ställningstagande från som regeringsorganet och att det angeläget att arbetsmängden i regeringen var

ytterligare reduceras decentralisering ärendegrupper.

genom av Enligt riktlinjerna i propositionen regeringens befattning med beom svärsärenden 1983841120, vilka fastställdes riksdagen KU av 19838423, rskr. 250, skall reglema rätt att överklaga ärenden till om regeringen ses över systematiskt. Regeringen skall i möjligaste mån befrias från ärenden inte kräver ett ställningstagande från regeringen soin som politiskt organ. De frågor enligt riktlinjerna regelmässigt som man bör ställa sig och de synpunkter i allmänhet bör vägledande som vara sammanfattades i propositionen s. 29. Utgångspunkten är att rege-

ringen i allmänhet inte bör prövningsinstans annat än när det bevara

hövs politisk styrning av praxis. Riktlinjerna anvisar flera olika meto-

en

der för att nå detta mål och enligt departementschefen är tanken att i

första hand varje departement på sitt område skall svara för det fortsatta arbetet besvärsreglema i olika lagar och förordningar med att anpassa

till riktlinjerna.

2.2.5 Europakonventionen och rättsprövningslagen

Europakonventionen

Europeiska konventionen den 4 november 1950 angående skydd för de

mänskliga rättigheterna och de grundläggande frihetema, Europakon-

ventionen, innehåller ett antal artiklar medborgerliga och politiska om

rättigheter. Antalet skyddade rättigheter har senare utvidgats genom be-

stämmelser i flera tilläggsprotokoll i konventionen. Sverige ratificerade

konventionen den 4 februari 1952 och erkände Europadomstolen år

1966. Konventionen gäller fr.o.m. den 1 januari 1995 som svensk lag prop. 1993942117, bet. l99394zKu 24, rskr. 246. När Sverige anslöt sig till konventionen och erkände Europadornsto-

len, hade från svenskt håll uppfattningen att svensk lag uppfyllde

man

konventionens krav, Europadomstolens praxis har kommit att ut-

men

vecklas på ett sådant sätt att svensk lagstiftning på flera områden inte

mot de krav konventionen kan ställa. Det är framför allt svarar anses

konventionens artikel 6 som har vållat problem. Enligt artikeln skall en-

när det gäller prövningen av civila rättigheter och skyldigheter, vara var, berättigad opartisk och offentlig rättegång inom skälig tid och intill en för oavhängig och opartisk domstol som upprättats enligt lag. en Begreppet civila rättigheter och skyldigheter har getts en långt mer vidsträckt innebörd än flertalet kontraktsstater torde ha avsett när de till-

trädde konventionen. Vid den tidpunkten förutsattes att begreppet syfta-

de på sådant traditionellt brukar räknas till civilrätten. Europadornsom stolen har emellertid i flera fall ansett att även tillämpningen av vissa regler i den offentliga förhållandet mellan enskilda männirätten som rör skor och det allmänna, gäller civila rättigheter och skyldigheter i den mening i konventionen. Det nämligen tillräckligt att som avses anses beslutet har en indirekt effekt på privata rättigheter.

Den praxis sålunda har utvecklats av Europadomstolen har varit

som särskilt kännbar för Sveriges del beroende på den rättstradition som

har när det gäller möjligheterna till överprövning av förvaltningsbeslut. l

flertalet västerländska stater kan, delvis framgår beskrivningen i som av det föregående, förvaltningsbeslut angripas talan vid antingen genom

allmän domstol eller särskilda fristående förvaltningsdomstolar. Vanli-

gen omfattar därvid domstolsprövningen i princip inte lämplighets- utan

bara laglighetsfrågor och i allmänhet är prövningen kassatorisk.

I Sverige har emellertid ett stort område där förvaltningsdomstolar-

na saknar behörighet och där förvaltningsbeslut bara kan angripas be-

svärsvägen med regeringen slutinstans. Det är därmed uppenbart att

som

konventionens krav på domstolsprövning inte kan tillgodoses inom stora

delar av det normala besvärsförfarandet. Europadomstolen har i flera fall prövat svensk rätts överensstämmelse med artikel Det är särskilt be-

slut enligt expropriations- och byggnadslagstiftiringeir har varit för-

som

mål för prövning. Sverige har därvid fällts i flera fall.

Artikel 6 är alltså tillämplig på förfaranden rör den enskildes

som äganderätt. Det har i de fall som behandlats av Europadomstolen rört sig såväl om rätten att förvärva egendom rätten att behålla eller som använda egendomen på visst sätt. Flertalet beslut enligt PBL rör alltså civirättigheter i konventionens mening och det måste därför finnas en

möjlighet till domstolsprövning.

Kraven i artikel 6 behöver inte uppfyllas i alla instanser, någon

men

instans måste uppfylla kraven fullt ut. I dessa krav ligger bl.a. att parter-

na har rätt till muntlig förhandling i stor utsträckning. Frågan rätt till

om

muntlig förhandling i den svenska hovrättsprocessen har prövats Eu-

av

ropadomstolen i fyra fall, vilka rörde brottmål. Numera har också frågan

om muntlig förhandling i rättspröviringsärende prövats av Europadoin-

stolen i målet Fredin mot Sverige, dom 1994-02-23, Ser. A No. 280-

A. För Regeringsrättens handläggning rättsprövningsärendeir är

av reg-

lema i 9 § förvaltningsprocesslagen 1971:291 tillämpliga. Enligt dessa

är förfarandet i förvaltningsprocessen i princip skriftligt. Muntlig för-

handling kan dock ingå i viss utsträckning. l det nämnda målet vid Eu-

ropadomstolen hade Regeringsrätten avslagit begäran muntlig en om

förhandling i ett rättsprövningsärende. Europadomstolen konstaterade att

Regeringsrätten agerat som första och enda domstolsiirstans i målet, att dess jurisdiktion inte var begränsad till rättsfrågor utan också kunde röra faktiska omständigheter samt att klagandens talan i målet upphov till gav såväl rättsfrågor som sakfrågor. Europadomstolen faim därför att artikel i vart fall under sådana omständigheter, garanterar den enskilde en

78 SOU 1994: 134

rätt till muntlig förhandling och att Regeringsrättens vägran att hålla en sådan innebar en kränkning av artikeln.

Rättsprövningslagen

För att det skulle bli säkerställt att svensk rätt motsvarar Sveriges åtaganden enligt Europakonventionen antogs lagen 1988:205 om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut, rättsprövningslagen. Lagen innebär

att det har införts möjlighet till överprövning i Regeringsrätten

en av vissa beslut som regeringen och andra myndigheter meddelar i förvalt-

ningsärenden. Lagen är tillämplig bara beslut som inte kan prövas av

domstol i ordinarie väg och alla möjligheter till administrativt överkla-

gande måste ha uttöints. Överprövningen sker på ansökan av en enskild

part och omfattar frågan om beslutet står i överensstämmelse med gällande rättsregler. Rättsprövningslagen är tidsbegränsad. Ursprungligen gällde den till utgången av år 1991, men genom en senare vidtagen lagändring har gil-

tighetstiden utsträckts till utgången av år 1994.

Genom rättsprövningslagen fick man till stånd en snabb lösning med

generell giltighet. Departementschefen förordade emellertid prop.

198788:69 s. 18 en fortsatt översyn av de författningar där krav på

rättsprövning kan komma i fråga med målsättningen att noga undersöka i

vad mån det är ändamålsenligt att låta domstolsprövning ersätta överprövning i administrativ ordning. I en lagrådsremiss den 25 augusti 1994 föreslår regeringen att giltighetstiden för rättsprövningslagen skall förlängas till utgången av år 1997. Det föreslås också att kammarrätt ges behörighet att pröva ansökningar

enligt rättsprövningslagen, dock inte när ansökningen avser ett beslut av

regeringen. Kaminarrätts avgörande skall enligt förslaget kunna överkla-

gas till Regeringsrätten enligt de allmänna reglema i förvaltnings-

processlagen. Fri- och rättighetskommittén föreslår i det nyligen presenterade be-

tänkandet SOU 1994:1 17 Domstolsprövning av förvaltningsärenden en

ny princip, som innebär att beslut i förvaltningsärenden som huvudregel

får överklagas hos de allmänna förvaltningsdoinstolama. Förslagen om

domstolsprövning av förvaltningsbeslut innebär emellertid enligt kom-

mittén inte att rättsprövningslagen blir överflödig, då regeringen i vissa

förvaltningsärenden kommer att kvarstå som överklagandeinstaits samt i

vissa förvaltningsärenden som första och enda instans. Kommittén före-

slår därför att rättsprövningslagen pennanentas. Det föreslås inga änd-

ringar i lagens tillämpningsområde och inte heller vad domstols-

avser

prövningens omfattning. Däremot föreslås att i rättsprövningslagen in-

förs regel rätt till muntlig förhandling i rättsprövningsärenden.

en om Det kan anmärkas att det hos Europadomstolen har begärts att dom-

stolen skall pröva om Sverige genom rättsprövningslagen uppfyller Eu-

ropakonventionens krav på domstolsprövning.

Domstolsprövningens omfattning

Av förarbetena till rättsprövningslagen prop. 198788:69 23 ff. s.

framgår i huvudsak följande rörande domstolsprövningens omfattning.

Rättsprövningen är inte begränsad till lagtolkning. Prövningen

en ren

skall också omfatta sådana frågor faktabedömniirg och bevisvärde-

som

ring samt frågor om beslutet strider mot kravet saklighet, opartiskhet

och allas likhet inför lagen eller mot någon förfaranderegel.

Det ligger i sakens natur att den närmare omfattningen över-

av en prövning från rättslig synpunkt kommer att variera från ärendetyp till en en annan beroende på hur bestämmelsema olika områden är utformade. En del bestämmelser är utfonnade så att överprövningen kan bli

lika omfattande prövningen i administrativ ordning. Andra bestäm-

som

melser är emellertid utfonnade så att den administrativa prövningen kan

utfalla på mer än ett sätt utan att något besluten kan sägas strida mot av bestämmelsema. Här främst det fallet att lagstiñaren, att avses genom ge

en myndighet rätt att välja mellan flera lagligen tänkbara beslut, har

överlåtit myndigheten att fonna policy vid beslutsfattandet. Även en bestämmelser detta slag sätter dock ofta vissa gränser för myndigheav

tens handlingsfrihet. I sådana fall bör domstolsprövningen omfatta frå-

gan om beslutet ryms inom handlingsfriheteii. Det skall emellertid iakttas försiktighet med att utsträcka prövningen

till att omfatta de bedömningar myndigheter gör inom för

som ramen

sina befogenheter att välja mellan flera lagligen tänkbara beslut. Dessa

bedömningar har ofta en annan karaktär än de prövningar nonnalt

som förekommer hos domstolar i Sverige och andra länder i vår kulturkrets. Det ligger i sakens natur att prövningen sker med beaktande att av domstolar inte kan förutsättas göra bedömningar utpräglad skönsmäav ssig eller politisk karaktär. Här erinras i propositionen om 1984 års rikt-

1iner för regeringens befattning med besvärsärenden, enligt vilka

rege-

ringen som politiskt organ skall kunna styra utvecklingen på vissa områ-

den genom att pröva förvaltningsärenden. Av avgörande betydelse för

den i propositionen valda lösningen var att rättsprövningen inte blir nå-

gon domstolsprövning av politiska lämplighetsfrågor i egentlig mening.

Från praxis vid tillämpningen av rättsprövningslagen på frågor som

rör PBL kan nämnas RÅ 1989 ref. 95. Målet gällde antagande

av en detaljplan för bostäder. Som gmnd för ansökningama om rättsprövning

åberopades att planhandlingama inte redovisade förslagets konsekvenser

i den grad som PBL föreskriver, att den fonnella hanteringen uppvisade

brister samt att planförslaget kränkte sökandenas enskilda rätt och för-

störde deras boendemiljö. Regeringsrätten redogjorde inledningsvis för

uttalandena i förarbetena till rättsprövningslagen. När det gäller planens

utfonnning framhöll Regeringsrätten härefter att bestämmelsema, bl.a. i 2 och 3 kap. PBL, om vilka intressen som skall beaktas vid utfonnning-

en av en detaljplan i stor utsträckning är allmänt hållna och lämnar

myndigheterna en viss handlingsfrihet vid beslutsfattandet. Det är enligt

Regeringsrätten vidare tydligt att vissa av de avvägningar mellan olika

intressen som skall göras, t.ex. på grundval av bestämmelsema i 2 kap.,

utgör sådana politiska lämplighetsfrågor i princip inte omfattas av

som

Regeringsrättens rättsprövning. Däremot ankom det Regeringsrätten

att pröva om regeringens beslut stod i överensstämmelse med bestäm-

melsema i 3 kap. 2 inte innehåller intresseawägningar det som av nämnda slaget. Vid denna prövning fann Regeringsrätten att vad som framkommit i målet inte utvisade att regeringen hade felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det handlingsutrymine som bestämmelserna lämnar för beslutsfattandet.

2.2.6 Domstolsväsendet och vissa reformer inom detta Domstolsväsendet I Sverige är huvuddelen av rättskipningen fördelad mellan två i princip parallella domstolsorganisationer, de allmänna domstolama och de allmänna förvaltningsdomstolarna. De allmänna domstolarna utgörs av

kedjan tingsrätter hovrätter Högsta domstolen, medan de allmänna

- -

förvaltningsdomstolama utgörs av kedjan länsråtter kammarrätter

- -

Regeringsrätten.

De typer av mål som handläggs inom den allmänna förvaltningsdom-

stolsorganisationen framgår av följande uppgifter avseende budgetåret

199394. Länsrättema handlade då följande typer av mål, varvid siff-

inom parentes antalet avgjorda mål: fastighetstaxeringsmål

roma avser 10.425, skattemål 27.594, körkortsmål 42.292, socialförsäkrings-

mål 16.954, psykiatrimål 1 1.321, mål enligt socialtjänstlagen

34349, mål enligt lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga, LVU, och lagen vård missbrukare i vissa fall, LVM, 4.l19 samt om av övriga mål 3.059.

Kammarrättema handlade under samma period följande typer av mål

med antalet avgjorda mål angivna inom parentes: fastighetstaxeringsmål

1.055, skattemål 7.723, körkortsmål 7.849, socialförsäkriñgsmål

4.845, psykiatrimål 964, mål enligt socialtjänstlagen 4.076, LVU-

och LVM-mål 1 .07l samt övriga mål, bl.a. PBL-mål 11.219. Inom domstolsorganisationema finns det olika typer av specialisering. Sådan kan ske koncentration mål till vissa domstolar, t.ex. genom av

sjörättsmål och tryckfrihetsrättsmål, att domstolarna vid hand-

genom

läggningen vissa mål skall ha särskild sammansättning eller genom

av en att särskilda domstolar knyts till de allmänna domstolama, t.ex. vatten-

domstolama och fastighetsdomstolama. Inom den allmänna domstolsor-

ganisationen är det dessa sistnämnda domstolar som tilldrar sig det största intresset i detta sammanhang. Första domstol i vattenmål är vattendomstol. De tingsrätter som rege-

ringen bestämmer skall vattendomstolar. Enligt KK 1971:550 om

vara

vattendomstol är Luleå, Umeå, Östersunds, Stockholms, Växjö och Vä-

nersborgs tingsrätter vattendomstolar.

Enligt 13 kap. 3 § vattenlagen 1983:291, VL, består vattendomsto-

len ordförande, teknisk ledamot samt två nämndemän. Ytterliav en en teknisk ledamot får efter ordförandens bestämmande ingå i gare en domstolen. Vattendomstolens domar och beslut får, inte annat är föreskrivet, om överklagas hos vattenöverdomstolen 13 kap. 65§ VL. Vattenöver-

domstol är Svea hovrätt. För fullgörande av hovrättens uppgifter som

vattenöverdomstol skall det finnas, förutom lagfarna ledamöter, vattenrättsråd. Domstolen är domför med fyra ledamöter, vilka minst tre av 13 kap. l och 11 VL. skall vara lagfama Som sista domstol i vattenmål dömer Högsta domstolen 13 kap. 1 § VL.

Regler fastighetsdomstol finns i lagen 1969:246 domstolar i

om om

fastighetsmål. Den tingsrätt regeringen bestämmer skall vara fastig-

som

hetsdomstol. En sådan finns i princip i varje län. Fastighetsdomstoleir

består av två lagfama ledamöter, teknisk ledamot och två nämndeen

män. Om särskilda skäl föreligger, kan efter ordförandens bestämmande

ytterligare en teknisk ledamot ingå i domstolen. I vissa fall kan antalet lagfarna ledamöter och nämndemän utökas.

Fastighetsdomstolens domar och beslut överklagas hos hovrätt. I regel

skall en teknisk ledamot och i vissa fall två tekniska ledamöter ingå i

hovrätten. Hovrättens domar överklagas hos Högsta domstolen.

Den mest uttalade fonnen specialisering är domstolar är helt

av som

fristående från de allmänna domstolama och de allmänna förvaltnings-

domstolama. När talar specialdomstolar närmast Patentman om avses besvärsrätten, Arbetsdomstolen, Marknadsdomstolen och Försäkringsöverdomstolen.

Reformer rörande .specialdomstolarna

Här skall redovisas pågående refonner rör specialdomstolama. Det som

pågår också ett refonnarbete rörande instansordningen inom den all-

männa förvaltningsdoinstolsorganisationen. En redovisning detta

av skall lämnas i det följande i samband med redogörelse för reformer en

m.m. rörande länsstyrelsema avsnitt 2.2.7.

Specialisering inom domstolsväsendet utvecklades särskilt under

1960- och l970-talen. Därefter har utvecklingen vänt. Försäkringsrät-

tema avskaffades den l juli 1992 och domstolamas verksamhet integre-

rades i de allmänna förvaltningsdomstolania. Riksdagen har också

beslutat att Försäkringsöverdomstolen skall upphöra den l juli 1995 prop. 199293:2l5. Vid sidan domstolsväsendet finns ett antal nämnder av som prövar

olika slag tvister, t.ex. hyres- och arrendenämndema och Statens

av va-nämnd. Konsumenttvister kan prövas Allmänna reklamationsav

nämnden. Vidare har Koncessionsnämnden för miljöskydd.

Pâ senare âr har det svenska systemet med domstolsliknande nämnder och över-

prövning av förvaltningsbeslut i förvaltningsmyndigheter i stället för i

domstolar ifrågasätts, bl.a. mot bakgrund Europakonventionens krav. av

Utskrivningsnämndema och Psykiatriska nämnden avskaffades därför

den 1 januari 1992. Domstolsutredningen har i betänkandet SOU

1991:106 Domstolama inför 2000-talet föreslagit att övervakningsnämndema skall avskaffas.

I promemorian Ds 1993:34 Specialdomstolama i framtiden diskute-

ras om de fristående domstolama bör och kan avskaffas självstänsom

diga rättskipningsorgan och i vilken mån deras arbetsuppgifter kan tas

över antingen de allmänna domstolarna eller de allmänna förvalt-

av

ningsdomstolama. Övervägandena i promemorian ledde till förslag om

att Bostadsdomstolen, Patentbesvärsrätten och Marknadsdomstolen

skall avskaffas, att Arbetsdomstolens uppgifter skall renodlas och att

hyresnänmdema och arrendenämndema skall samordnas administrativt med tingsrättema.

Som första etapp i genomförandet av promemorieförslagen beslu-

en

tades i riksdagen att Bostadsdomstolen skulle upphöra den l juli 1994

och att dess verksamhet skulle övertas Svea hovrätt. av

I propositionen 199394:200 Upphörande av Bostadsdomstolen har

behandlats vissa allmänna frågor specialdomstolama, Där framhålls

om att det är i huvudsak tre argument har använts för att motivera exissom

tensen specialdomstol, nämligen önskemålet att upprätthålla ett

av en specialkurmande inom domstolen, att skapa förutsättningar för en snabb

och att rättskipningen lättare omfattas av partemas förtroende

process intresseledamöter deltar i dömandet. om

När det gäller snabbheten i förfarandet anförs sammanfattningsvis

följande i propositionen. Handläggningen av en viss typ av ärenden kan

sägas bli prioriterad att speciella handlägger endast denna genom organ

ärendetyp. Ett specialorgan utgör emellertid i sig ingen garanti för ett

snabbt förfarande. I och för sig är instanskedjan för mål som handläggs

de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolama

av

längre än för mål handläggs specialdomstolama, vilket kan leda

som av

till att det tar längre tid att nå ett slutligt avgörande i de mål som över-

klagas hos de förra. Instansordningen hänger emellertid samman med

domstolarnas olika rolleri systemet. Tyngdpunkten i rättskipningen skall

förlagd till första instans med möjlighet till överprövning i en andra

vara instans. Den tredje och sista instansen skall i huvudsak vara en ren pre-

judikatinstans. Relativt få mål överklagas till andra instans och denna är

reglema prövningstillstånd i praktiken slutinstans. Hand-

genom om

läggningstider m.m. är framför allt en fråga om resurser och prioritering-

Det går olika regler förtur att åstadkomma ett snabar. genom om m.m.

bare förfarande än nonnalt i de fall detta framstår som särskilt angeläget.

Kravet på snabbhet i förfarandet utgör därför i sig inget skäl för ett spe-

cialorgan. En alltför långt driven specialisering kan innebära att dom-

stolsväsendets totala kan komma att utnyttjas på ett sätt som resurser

inte är det allra bästa. Vanligen får domstolarna själva göra nödvändiga

prioriteringar mellan olika måltyper. Specialdomstolama är ett undantag

från denna huvudregel att statsmakterna givit just de mål och

genom ärenden som behandlas där särställning. Det är inte givet att just en

dessa mål och ärenden i samtliga fall förtjänar en sådan särbehandling.

Det får också antas att inom domstolsväsendet helhet resurserna som

utnyttjas bättre om prioriteringama kan ske inom så få separata dom-

stolsorganisationer möjligt.

som

I propositionen behandlas även frågan behovet särskild kun-

om av

skap. Sammanfattningsvis sägs följande härom. Särskilda ledamöter

förekommer inte bara i specialdomstolar utan i alla typer domstolar, av

dock inte i Högsta domstolen och Regeringsrätten. Exempel härpå de

är

särskilda ledamöter deltar vid mål laglighetsprövning enligt

som om

kommunallagen mfl. lagar, de särskilda ledamöter kan ingå vid

som prövningen av s.k. ekobrottmâl och vissa konkurrensmål vid Stockholms

tingsrätt. Särskilda ledamöter finns vidare i fastighetsdomstolama och

vattendomstolama. Kravet på sakkunsskap inom skilda områden förut-

sätter således inte fristående specialdomstolar. Möjlighetema att utnyttja

sakkunnigbevisning enligt bestämmelsema i 40 kap. rättegångsbalken

och 24§ förvaltningsprocesslagen också möjlighet att tillföra

ger en

domstol specialkunskaper skilda slag. Rent principiellt är sakkunnig-

av

bevisning att föredra framför särskilda ledamöter eftersom

det ger par-

tema bättre insyn i och möjlighet att påverka underlaget för

rättens av-

görande. I måltyper är vanligt förekommande kan sakkunniginstitu-

som

tet fonnaliseras så att viss utses att sakkumiiga.

en grupp personer vara

Detta är en lösning som har valts för det stora socialförsäkringsoinrådet.

För de måltyper som generellt sett är tekniskt komplicerade kan dock systemet med särskilda ledamöter i vissa fall att föredra. Detta förvara

utsätter emellertid på intet sätt att specialorgan inrättas för handläggning

av dessa mål.

2.2.7 Reformer rörande länsstyrelserna m.m.

Länsstyrelsens dubbla roller tillsynsmyndighet och besvärsinstans

som har diskuterats sedan lång tid tillbaka. Här skall kortfattad redoges en

visning av de diskussioner som har förts och de förändringar skett

som

på det organisatoriska planet.

Ett väsentligt steg mot att skilja rättskipningen från övriga funktioner

hos länsstyrelsen togs den l juli 1971 när de länsvisa prövningsnämn-

dema omvandlades till länsskatterätter och länsrätter bildades för annan

förvaltningsrättskipning. Domstolama knöts organisatoriskt till länssty-

relsen. År 1977 bildades den tredje länsdomstolen, fastighetstaxerings-

rätten. År 1977 tillsattes Länsdoinstolskominittén, i delbetänkandet som SOU 1977:80 Länsdomstolama föreslog att de tre länsdomstolama skulle brytas ut från länsstyrelserna och läggas samman till en ny fristå-

ende allmän förvaltningsdoinstol i varje län, benämnd länsrätt. I huvud-

sak följande principiella skäl åberopades för förslaget. En grundläg-

gande princip för vårt rättssäkerhetssystem är den dömande verksamhe-

tens självständighet. Att administrativt inordna denna verksamhet i

länsstyrelserna strider häreinot. Strävan bör vara att skilja förvaltning och rättskipning åt. Detta sammanhänger bl.a. med förvaltningsmyndighetemas dubbla roll att dels företräda allmänna intressen, dels avgöra

enskildas rätt gentemot det allmänna. En sådan ordning kan rubba all-

mänhetens förtroende för myndigheterna.

Kommitténs förslag genomfördes den l juli 1979 när länsrätterna bil-

dades. Länsdomstolskommittén avslutade sitt arbete med betänkandet SOU 1981:75 Länsrättemas målområde Administrativ tvåpartsprocess. - Kommittén faim där starka skäl för att förvaltningsrättskipningen på

regional nivå i ökad utsträckning borde organiseras i domstolsfonn,

varigenom rationell fördelning mellan beslutande och utredande

en uppgifter kan komma till stånd. Vid sina bedömningar fäste kommittén

stor vikt vid att besvärsprövningen i stor utsträckning avser avvägning

mellan enskilda och allmänna intressen rättslig och ekonomisk natur av och att inslaget rättsfrågor där den enskilde står mot samhället är av stort. Enligt kommittén borde tillsynen inte förenas med uppgiften att besvärsinstans på områden, eftersom en sådan ordning kan vara samma

skapa bristande tilltro till beslutsfattandet.

Kommittén framhöll att det är viktigt att ta till vara den expertkunskap

finns inom länsstyrelsen och att frågan hur man på bästa sätt får till som stånd objektiv utredning och hur denna lämpligast förs i processen en

för att bli föremål för allsidig granskning mycket viktig i övervä-

en var

refonnerad instansordning regional nivå. Kommittén

gandena om en

erinrade härvid att domstol alltid kan inhämta expertutlåtande i en

om en

viss fråga samt pekade att möjlighet kan vara att utforma

en annan

ett tvåpartsförfarande, i vilket dialog förs över utred-

processen som en

ningsmaterialet och omständigheter kring det. När det gäller invändning-

en att processen vid förvaltningsdomstol kan tungrodd än vid

vara mera

förvaltningsmyndighetema framhöll kommittén eventuell förläng-

att en

ning av handläggningstidema bara skulle bli marginell och helt uppvägas

av ett bättre processuellt förfarande och dänned fullödigare besluts-

ett

underlag. Det innebär, framhöll kommittén, att ett mindre antal mål blir

överklagade och att resultatet blir angelägen förskjutning be-

en av svärsprövniilgen till regional nivå.

Kommittén föreslog att vissa mål skulle flyttas över till länsrättema.

Såvitt avser byggnadsmålen ansåg kommittén att de ärenden som överprövas av karnmarrätt borde prövas länsrätt i första instans, medan de av

ärenden som går till regeringen borde ligga kvar hos länsstyrelsen. Med

hänsyn särskilt till de blandade målen ansågs dock praktiska skäl tala för

att ingen del av byggnadsmålen då borde föras över till länsrätten.

Starka principiella skäl talade dock för sådan överföring, eftersom

en

ingen annan målgrupp inrymmer så starka konflikter mellan enskilda och

allmänna intressen. Länsrätten borde därför föras första instans i som ett framtida perspektiv.

Länsdomstolskommitténs förslag behandlades i 1984 års budgetpro-

position prop. 198384:l00 bil. 15 47 ff. Beträffande remissorgas.

nens syn på kommitténs förslag gick skiljelinje mellan å sidan

en ena

domstolar och andra i huvudsak rättsvårdande myndigheter överlag

som

var positiva till förslagen och å andra sidan länsstyrelser och kommunala

organ som var klart negativa.

Departementschefen noterade att kommittén till övervägande del hade

anfört principiella skäl till stöd för sina förslag. Enligt departementsche-

fen borde dock i högre grad också ta praktiska hänsyn vid valet man av

besvärsinstans på länsplanet. Besvärsordningen måste med tillgodoseende av rimliga rättssäkerhetskrav rationell och ekonomiskt för-

vara

svarbar. Det kan därvid inte bortses från det hos länsstyrelsen finns

att

en stor sakkunskap de aktuella målområdena. Praktiska skäl ansågs

därför tala för att behålla länsstyrelsen besvärsinstans.

som

Domstolsutredningen tillkallades i november 1989 för att utreda

domstolamas framtida uppgifter, arbetssätt och organisation. I betänkandet SOU 1991:106 Domstolama inför 2000-talet uttalades att

tyngdpunkten i rättskipningen skall ligga i den första domstolsinstansen

och att det bör krävas mycket starka skäl för frångå principen

att att

första domstolsprövningen skall ske i länsrätt. Länsrättema skulle häri-

genom till sist bli allnämna förvaltningsdoinstolar i ordets egentliga

- -

SOU 1994: 134 87

mening. Utredningen föreslog att länsstyrelsens beslut i hel del frågor en skall prövas av länsrätt som första domstolsinstans. Vidare föreslogs att länsstyrelsens beslut i bl.a. byggnadsmâl skall överklagas till länsrätt i stället för till kammarrätt. När det särskilt gäller byggnadsmålen ansåg utredningen att det knappast är möjligt eller lämpligt att flytta hela länsstyrelsens besvärsprövning till länsrätt. Många byggnadsärenden avser nämligen lämplighetsprövningar skilda slag, dvs. ärenden som sedan av kan överklagas till regeringen. Att utöka området för domstolprövning bör inte komma i fråga. Detta innebär enligt utredningen att länsstyreläven i framtiden kommer att ha kvar besvärsprövningen i de ärenden sen inte bör prövas domstol. Att dela upp besvärsprövningen i byggsom av nadsmål mellan länsstyrelse och länsrätt är knappast ändamålsenligt. Framför sådan lösning och kan skapa förvirring hos allt är en opraktisk både myndigheter och enskilda. Regeringen ställde sig i 1993 års budgetproposition bakom principen att den första domstolsprövningen skall ske i länsrätt prop. 199293:l00 bil. 3 24 och s. 93. Riksdagen godkände de i propositionen angivna s. riktlinjerna Bet. l99293zJuU24, rskr. 289. Domstolsutredningens förslag såvitt avser de allmänna förvaltningsdomstolama har i första etapp genomförts under våren 1994 prop. en 1993942133. Således har i lagen 1971:289 om allmänna förvaltningsdomstolar slagits fast att länsrätten är första domstolsinstans inom de allmänna förvaltningsdomstolama. Samtidigt har prövningen i första instans förts från kammarrätt till länsrätt beträffande ett par målgrupper och den första prövningen av körkortsingripanden förts från länsrätt till länsstyrelse. Dessutom har införts en möjlighet att ha prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätt. I lagrådsremiss den 25 augusti 1994 föreslås att länsrätt skall vara en första domstolsinstans för ett stort antal måltyper i dag enligt besom stämmelser i olika lagar överklagas från förvaltningsmyndighet till kammarrätt. För dessa mål skall det krävas prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätt. Det föreslås också att den första domstolsprövningen kommunalbesvärsmål skall göras i länsrätt i stället för i av kammarrätt. I lagrådsremissen förklaras att de målgrupper som inte behandlas i ärendet är de berörs arbete som pågår i annat sammansom av hang, bl.a. inom Regionberedningen, Plan- och byggutredningen och Miljöorganisationsutredningen.

Regionberedningen, som bl.a. har till uppgift att tydliggöra länsstyrel-

semas roll på det förvaltningsrättsliga omrâdet, överväger, enligt vad jag

erfarit, att understryka betydelsen att tidigare reformer i riktning

av mot

att göra länsrätterna till verkliga allmänna förvaltningsdomstolar i första

instans fullföljs. Den naturliga följden sådan förändring är enligt

av en

beredningens hittillsvarande överväganden att länsstyrelserna befrias

från befattningen med besvärsärenden.

2.2.8 Promemorian Ds 1991:84 Plan- och byggnämnd

Förslagen i promemorian

I promemorian Ds 1991:84 Plan- och byggnämnd lades fram förslag

om inrättande av en plan- och byggnämnd för prövning främst beav svårsärenden enligt PBL.

Huvudsyftet med promemorian att utfonna instansordning

var en som kan leda till att besvärsärendena förs bort från regeringen och kan som

tillgodose Europakonventionens krav i artikel

Utgångspunkten i promemorian skall ha besvärsväg

är att man samma för alla ärenden, inte ha än två besvärsinstanser och åtminstone mer att den sista instansen skall kunna godtas domstol enligt Europakonsom

ventionen. Överprövningen i första instans bör enligt promemorian

även

i fortsättningen företas länsstyrelsen. Övervägandena i det följande

av inriktades alltså på slutinstansen. I huvudsak kom härvid valet stå att

mellan befintliga förvaltningsdomstolar kammarrättema eller för

en ändamålet särskilt anordnad instans, antingen domstol eller en en nämnd. Valet föll på nämndaltemativet. l promemorian föreslogs därför

att det skulle inrättas en särskild nämnd för överprövningsuppgifter i

PBL-ärenden, plan- och byggnämnden. Nämnden föreslogs för-

vara en

valtningsmyndighet och dänned skulle förvaltningslagen bli tillämplig.

Enligt förslaget skulle plan- och byggnämnden vara slutinstans för

prövning av besvär över dels samtliga beslut meddelas länssty-

som av

relserna enligt PBL utom beslut enligt 12 kap., dels beslut fattas

som av

byggnadsnämnd enligt fastighetsbildningslagen 1970:988, anläggnings-

lagen 1973:1149 och ledningsrättslagen 1973:1 144, dels vissa beslut

enligt va-lagen 1970:244, Nämnden föreslogs också till uppgift att i

stället för regeringen meddela tillstånd enligt förköpslagen 1967:868.

Nonnalt skulle nämnden vara beslutför med sammansättning två en av

jurister, en sakkunnig i plan- och byggfrågor och två lekmannaledainö-

ter.

I promemorian togs också upp vissa frågor med anknytning till reglerna om statlig kontroll i 12 kap. PBL.

Enligt promemorian hade det förekommit fall då fackmyndigheter

varit missnöjda med att länsstyrelsen inte ingripit mot planer som har

ansetts innebära att riksintressen inte har tillgodosetts. Den möjlighet regeringen har att i samband med prövningen av besvär beakta ett som riksintresse som inte har bevakats av länsstyrelsen skulle bortfalla, om besvärsprövningen flyttas över till en plan- och byggnämnd. Dessa om-

ständigheter talar enligt promemorian för att olika fackinyndigheters

ställning i samband med prövning enligt l2 kap. bör stärkas. Följande ordning föreslogs därför. Länsstyrelsen skall besluta om överprövning enligt 12 kap. 2 § så snart en berörd statlig myndighet begär det. Om

länsstyrelsen inte delar myndighetens uppfattning, skall frågan överläm-

nas till regeringen för prövning. Om länsstyrelsen delar myndighetens

uppfattning att prövning skall ske, skall länsstyrelsen själv företa pröv-

ningen enligt 12 kap. 3 Därvid kan länsstyrelsen naturligtvis komma

till resultatet att det kommunala beslutet inte skall upphävas. Men om

myndigheten har begärt inte bara att det kommunala beslutet skall prö-

vas utan även att det skall upphävas, skall frågan överlämnas till rege-

ringen för prövning.

Enligt förslagen i promemorian skall besvär över länsstyrelsens beslut

enligt 12 kap. överklagas till regeringen, medan länsstyrelsens beslut i

överklagade ärenden skall till plan- och byggnämnden. De sainord-

ningsproblem eventuellt kunde uppstå bedömdes inte vara av sådant

som slag att de behövde regleras i lagen. I promemorian lämnades avslutningsvis förslag till ändring i bestäm-

melsen i l3 kap. 3 § PBL rörande tiden och sättet för fullföljd av talan.

Enligt den gällande bestämmelsen skall kommunala beslut överklagas

genom att en besvärshandling ges till länsstyrelsen. Denna ordning

bedömdes i promemorian vara förenad med vissa nackdelar. Framför allt

omöjliggör den för beslutsmyndigheten, kommunen, att ompröva uppen-

bart felaktiga beslut. Det föreslogs därför att förvaltningslagens regler

skall tillämpas, vilket skulle innebära att besvärshandlingen skall ges till beslutsmyndigheten. När det är fullmäktige som har fattat det över-

klagade beslutet, skall emellertid uppgiften att pröva om en skrivelse

med överklagande har kommit i rätt tid ankomma på kommunstyrel-

sen. Enligt promemorian skulle en övergång till förvaltningslagens regler

leda till att behovet lagakraftbevis enligt 12 § PBF bortfaller.

av

Promemorian remissbehandlades.

Remissutfallet

Promemorian gick ut för yttrande till 61 remissinstanser. På domstolssidan kom remissvar från Domstolsverket, alla fyra kammarrättema och

länsrätten i Stockholm. Yttranden inkom vidare från 10 länsstyrelser,

Svenska Kommunförbundet och 8 kommuner. Slutligen inkom yttranden från bl.a. ett antal statliga verk och enskilda organisationer. Enighet rådde bland remissinstansema att det år angeläget att om regeringen avlastas besvärsärenden och får till stånd ordning att man en som tillgodoser Europakonventionens krav på möjlighet till doinstolsprövning. Svenska Kommunförbundet hade emellertid vissa principiella

invändningar mot övervägandena och förslagen i promemorian. Från

kommunal självstyrelsesynpunkt är det enligt Kommunförbundet viktigt

att prövningen, om den skall ske vid domstol, inskränks till rättsfrågor.

Detta är också tillräckligt för tillgodoseende Europakonventionens

av

krav. Kommunförbundet avstyrkte således förslagen och förordade att

frågan utreds på nytt. Härvid bör Europakonventionens krav såvitt

avser PBL-beslut analyseras och jämförelse med andra länders prövningsen system göras. Även kammarrätten i Sundsvall hade vissa principiella

invändningar mot övervägandena i promemorian. För ett ställningsta-

gande till frågan om möjligheten att föra bort ärenden från regeringen

bör enligt kammarrätten djupare analys ärendena göras.

en av

Förslaget om inrättande av en specialinstans tillstyrktes av flertalet

remissinstanser, däribland alla länsstyrelser och flertalet kommuner. Det

var bara Halmstads kommun som ifrågasatte det inte skulle om vara

lämpligare med kammarrättenia som överinstans i stället för special-

en instans. Även antal verk, bl.a. Boverket, Lantmäteriverket ett stort och

Naturvårdsverket, samt många enskilda organisationer tillstyrkte försla-

get. Flertalet de nämnda remissinstansema tillstyrkte slutinav nu att stansen skall konstrueras nämnd. Några instanser förespråkade som en dock en domstolskonstruktion.

Samtliga remissinstanser med anknytning till rättsväsendet Justitie-

kanslem, Domstolsverket, kammarrätterna och länsrätten i Stockholm -

avstyrkte förslaget inrättande nämnd och förordade i stället

om av en att

besvärsärendena skall handläggas inom för den befintliga för-

ramen

valtningsdoinstolsorganisationen. Härvid föreslog Domstolsverket och

kammarrätten i Stockholm att länsrätten skall skjutas mellan länssty-

relsen och kammarrätten. Kammarrätten i Göteborg ställde sig tveksam

till länsstyrelsen besvärsinstans. Enligt Justitiekanslem och Juri-

som

diska fakultetsnämnden vid universitetet i Stockholm bör övervägas att

inrätta en specialavdelning vid en av kammarrättema. Även några andra remissinstanser förordade förvaltningsdomstolar i

stället för en nämnd. Enligt några remissinstanser, Statskontoret, Koncessionsnämnden för miljöskydd och Medborgarrättsrörelsen, bör ett överförande av ärendena till Koncessionsnämnden tas under övervägande. I promemorian föreslogs att besvär över beslut av länsstyrelsen enligt 12 kap. PBL även i fortsättningen skall till regeringen. Enligt Kam-

marrätten i Stockholm finns det inte tillräckliga skäl för en särlösning

beträffande dessa ärenden. Boverket ansåg att frågor rör hälsa och som

säkerhet kan till den föreslagna nämnden. I övrigt framkom inte några

invändningar mot förslagen i denna del. Beträffande frågan vilka ären-

den enligt annan lagstiftning än PBL som skulle föras över till den före-

slagna nämnden var det i huvudsak bara ärendena enligt va-lagen och

förköpsärendena som berördes av remissinstansema.

När det gäller nämndens sammansättning ansåg Boverket och Lant-

mäteriverket att tillgången till experter skulle vara värdefull. Förslaget i

den delen tillstyrktes också av Kammarkollegiet och de flesta länsstyrelser. Domstolsverket, Kammarrätten i Göteborg länsrätten i Stockholm , och JO ifrågasatte däremot behovet av specialistmedverkan. Justitiekanslern, JO och kammarrätten i Stockholm ställde sig tveksamma till

förslaget att lekmän skall medverka i överinstans.

Förslaget till utökat inflytande för statliga verk vid beslutsfattandet

enligt 12 kap. PBL tillstyrktes av de statliga verk som skulle kunna be-

röras av förslaget. Bland dessa fanns Naturvårdsverket, som dock fram-

höll att länsstyrelsemas centrala roll måste behållas och gav synpunkter på hur kontakterna mellan länsstyrelsema och de statliga verken skall kunna utvecklas. Alla andra remissinstanser som yttrade sig i frågan ställde sig däremot

kritiska till förslaget. Till en början invändes mot promemorian att någon

allvarlig kritik inte kunde riktas mot länsstyrelsemas bevakning stat-

av

liga intressen. Vidare framhölls betydelsen av att länsstyrelsen företräder

staten vid samordningen mellan kommunala och statliga intressen. Förslaget skulle leda till att kommunema inte kan lita till de besked som er-

hållits från staten under översiktsplaneringen och den följande planpro-

cessen. Boverket samt länsstyrelserna i Malmöhus, Älvsborgs och

Västmanlands län tillstyrkte dock att länsstyrelsen skall pröva riksintres-

sen, om någon berörd statlig myndighet begär det.

I anslutning till yttrandet i den nu berörda delen föreslog Boverket att

det skulle ges en möjlighet för plan- och byggnämnden att till regeringen

överlämna ett ärende i vilket riksintressen berörs.

Förslaget i promemorian att förvaltningslagens regler i princip skall

bli tillämpliga i fråga tiden och sättet för fullföljd talan 13 kap.

om av 3 § PBL togs upp av bara ett fåtal remissinstanser. Av dessa det var

bara Stockholms kommun motsatte sig förslaget. Hänsynen till för-

som

valtningslagens omprövningsbestäminelser motiverar enligt kommunen

inte en ändring det nuvarande systemet, har fungerat bra. Beslut av som av byggnadsnämnd finns det sällan möjlighet att ompröva, eftersom det i

allmänhet rör sig beviljade byggnadslov, således gynnande beslut.

om När det gäller beslut fullmäktige kan enligt kommunen omprövav

ningsmöjligheten inte utnyttjas, eftersom det enligt förslaget är kom-

munstyrelsen som i sådant fall skall fullgöra uppgiften att pröva

om överklagandet har kommit i rätt tid. Länsstyrelsen i Göteborgs och

Bohus län tillstyrkte förslaget men kunde inte instämma i att tillämp-

en

ning av de nya reglerna skulle leda till att behovet av lagakraftbevis

bortfaller. Länsstyrelsen fogade till sitt yttrande promemoria la-

en om gakraftbevis.

2.2.9 Förslaget till miljöbalk

Den 18 augusti 1994 beslutade regeringen proposition 199495:10 om

Miljöbalk. Förslaget till miljöbalk innebär i första hand att ett stort antal

centrala lagar på hälso- och miljöområdet samordnas i en ny balk. De

lagar som sammanförs till en miljöbalk är bl.a. naturvårdslagen

1964:822, miljöskyddslagen 1969:387, renhållningslageii 1979:596

hälsoskyddslagen 1982:1080, lagen 1985:426 om kemiska produkter

och lagen l987:l2 hushållning med naturresurser NRL. Bal-

om m.m.,

kens andra avdelning 3 8 kap. innehåller i stort sett NRLzs nuvarande

bestämmelser samt därutöver bestämmelser miljökvalitetsnonner 6 om

kap.. Enligt 6 kap. l § får regeringen för vissa områden eller för hela

landet meddela föreskrifter om kvaliteten på mark, vatten, luñ eller natu-

i övrigt miljökvalitetsnonner, det behövs för att varaktigt skyd-

ren om

da människors hälsa eller miljön eller för att avhjälpa skador på eller

olägenheter för människors hälsa eller miljön. Sådana miljökvali-

tetsnonner kan enligt 2 § t.ex. tillåten förekomst i mark, vatten, luft ange eller naturen i övrigt kemiska eller biotekniska produkter eller tillåten av

nivå för buller, skakning, ljus, strålning eller sådan stöming. Om

annan

det behövs för att en miljökvalitetsnonn skall uppfyllas, skall enligt 4 §

upprättas ett åtgärdsprogram. Ett sådant åtgärdsprogram skall i skilda

fall upprättas av kommunen, länsstyrelsen, regeringen eller myndig-

av

het regeringen bestämmer. Enligt 1 kap. 2 § förslaget till miljöbalk

som

skall andra avdelningens grundläggande hushâllningsbestämmelser och

särskilda hushållningsbestämmelser för vissa områden samt bestämmelserna om miljökvalitetsnonner, planer och planeringsunderlag och mil-

jökonsekvensbeskrivningar tillämpas enligt vad som är föreskrivet i

PBL. Detta innebär i realiteten att nuvarande NRLzs bestämmelser samt de nya bestämmelserna miljökvalitetsnonner och åtgärdsprogram om

kan göras tillämpliga vid planläggning och i ärenden bygglov enligt

om PBL. I sitt slutbetänkande SOU 1994:96 Följdlagstiñning till miljöbalken

har Miljöskyddskommittén föreslagit att hushållningsbestämmelsema

och bestämmelsema miljökvalitetsnonner enligt 4 och 6 kap. om

balkförslaget skall tillämpas vid planläggning och i ärenden om bygglov

och förhandsbesked enligt PBL. Kommittén har vidare föreslagit bl.a. att

de statliga ingripandegrundema i 12 kap. l § PBL kompletteras

med en punkt som ger länsstyrelsen rätt att upphäva ett beslut detaljplan om eller områdesbestämmelser, beslutet innebär att ett åtgärdsprogram om

enligt 6 kap. 4 § miljöbalken som upprättats av statlig myndighet inte

blir genomfört eller miljökvalitetsnonner enligt 6 kap. miljöbalannars ken inte blir uppfyllda. Enligt förslaget skall regeringen enligt l2 kap. 6

§ PBL kunna utfärda ett planföreläggande också för att tillgodose dessa

intressen.

2.2.10 Angränsande utredningar

Miljöorganisarionsurredningen W 1993:04

Miljöorganisationsutredningen har i uppdrag att lämna förslag till sådana

organisationsförändringar som behöver vidtas med anledning av att

Miljöbalken träder i kraft. Utredningen skall bl.a. behandla frågor om

instansordning för prövning av tillstånd enligt nuvarande miljöskyddslag

1969:387 och instansordning för sådana överklagade ärenden enligt

nuvarande naturvårdslag 1964:822 som för närvarande prövas slutligt av regeringen. Enligt direktiven är en viktig utgångspunkt att regeringen bör avlastas löpande förvaltningsärenden. Ett sätt att åstadkomma detta, som nämns i direktiven, är att i större utsträckning låta länsstyrelsema bli första än nu

prövningsinstans i ärenden om tillstånd till miljöfarlig verksamhet. Kon-

cessionsnämnden fungerar då som överprövningsinstans. Vidare har

utredningen att överväga hur Europakonventionens krav på doinstols-

prövning bör tillgodoses i miljöärenden.

Plan- och byggutredningen och Miljöorganisationsutredningen har

samrått med varandra. Samrådet har bl.a. lett till att utredningama enats om ett förslag till lag om miljödomstol samt processordningen vid denna.

Fri- och rätlighetskommiltén lll 1992:01

Enligt direktiven för Plan- och byggutredningen skulle samråd ske med

Fri- och rättighetskommittén, som hade fått i uppdrag att bl.a. överväga

frågan om vidgade möjligheter till domstolsprövning av nonnbeslut och

förvaltningsbeslut.

Fri- och rättighetskommittén har presenterat slutbetänkandet SOU nu

1994:117 Domstolsprövning av förvaltningsärenden. Där föreslås att

det i förvaltningsrätten skall införas en ny princip, innebär att beslut

som

i förvaltningsärenden som huvudregel får överklagas hos de allmänna

förvaltningsdomstolama såvida inte något annat är särskilt föreskrivet.

Införandet av en sådan princip innebär att den gamla

man ger upp oskrivna regeln att förvaltningsbeslut får överklagas hos högre myndighet och i sista hand hos regeringen. Den nya principen föreslås komma

till uttryck i förvaltningslagen 1986:223.

För de författningar där det i dag är föreskrivet att överklagande av

beslut får ske hos högre förvaltningsmyndighet eller hos regeringen

en

får införandet av den nya principen inga omedelbara konsekvenser utan

enligt dessa kvarstår prövning på administrativ väg. Principen skall

emellertid enligt kommittén vara vägledande när man utfonnar

nya reg-

ler om överklagande förvaltningsbeslut. Kommittén har försökt att

av ge

riktlinjer om vilka typer av ärenden som bör prövas av domstolar res-

pektive av regeringen. Med hänvisning till det arbete bedrivs hos

som

Plan- och byggutredningen och Miljöorganisationsutredningen föreslår

kommittén inga ändringar i instansordningeii för sig plan- och vare byggärenden eller för miljöskydds- och naturvårdsärenden. Kommitténs förslag rörande rättsprövningslagen har berörts i det föregående, avsnitt 2.2.5.

Regionberedningen 7 1992:06

I Regionberedningens uppdrag ingår bl.a. att överväga ansvarsfördelningen i stort mellan den statliga och den kommunala sektom. Det bör enligt direktiven klargöras vilka uppgifter bör handhas inom som ramen för kommunal självstyrelse med lokal eller regional förvaltning och en vilka uppgifter bör förbehållas staten. Betydelsen samband som av ett mellan nationell, regional och lokal nivå bör också belysas. Länsstyrelsemas roll bör tydliggöras på det förvaltningsrättsliga området, inte minst från rättssäkerhetssynpunkt.

överväganden

2.3.1 Allmänt

Föremål för övervägandena här är i huvudsak systemet för överklagande av kommunala beslut och beslut länsstyrelsen enligt 12 kap., den beav svärsberättigade kretsens omfattning och den statliga kontrollen. Det gäller alltså i korthet frågoma hur och kommunala beslut enligt av vem PBL skall kunna angripas. Den primära beslutanderätten i frågor fysisk planering och bygom gande ligger hos kommunen. Beslutsfattandet i fonnellt hänseende styrs av lagen. I materiellt hänseende lagen och grundläggande förvaltger ningsrättsliga principer ramar för beslutsfattandet. Inom dessa ramar

finns emellertid ett stort utrymme för lämplighetsbedömningar vid de

intresseavvägningar som skall företas. l enlighet med utgångspunkterna för PBL är det kommunema skall ha det avgörande inflytandet över som

dessa intresseavvägningar.

Överprövning av de kommunala besluten kan i dag komma till stånd

på två sätt, ofñcialingrripande från staten och besvär enskilda. genom av I det skikt som ligger mellan dessa två former för ingripande mot kommunala beslut kan sägas att kommunen har den oinskränkta beslutanderätten. Ingripande från staten kan ske klart angivna grunder i 12 kap. PBL

för tillvaratagande av väsentliga allmänintressen. Besvärsmögiligheten för

96 SOU 1994: 134

enskilda tillgodoser i huvudsak den enskildes behov av att kunna tillvarata de egna enskilda intressena.

Enligt utredningsdirektiven skall till övervägande tas upp både for-

merna för besvär och ingripandemöjlighetema för staten och fonnema för dessa ingripanden. Jag kommer därför i det följande att först belysa möjligheterna att övergå till en mer renodlad domstolsprövning av en-

skildas besvär. För bedömningen av dessa möjligheter är det nödvändigt

att klargöra vilken funktion besvärsprövningen skall ha och hur omfat-

tande den skall vara. Övergång till domstolsprövning leder vidare

frågan hur instansordningen skall utfonnas och vilken besvärsprövning enligt vissa andra lagar som skall kunna handläggas inom denna instansordning. I anslutning till övervägandena rörande besvärsprövningen skall jag också ta upp vissa frågor om rätten att överklaga. Den besvärsberättigade kretsen utvidgades väsentligt genom PBL. Det har ifrågasätts att överklagandeinstittttet inte sällan kommit att användas som ett medel för

medborgarinflytande i stället för som en yttersta rättssäkerhetsventil. I

anledning härav skall jag ge min syn på frågan om behovet av en be-

gränsning av den besvärsberättigade kretsen.

Kritik har riktats mot det nuvarande systemet för den statliga kontrollen. Jag skall till bedömning ta upp frågan om det berättigade i denna kritik och behovet att effektivisera kontrollen. Härvid finns det också av

anledning att komma frågan om formerna för den statliga kontrol-

len. Ändringar i fonnema för den statliga överprövningen kan vara moti-

verade av dels behovet att ge regeringen möjlighet till en tidig prövning,

dels att en övergång till besvärsprövning vid domstol medför att över-

klagande av beslut av länsstyrelsen enligt 12 kap. inte kan samordnas

med besvärsprövningen av kommunala beslut samma sätt som i dag.

Bl.a. Europakonventionens krav på möjlighet till domstolsprövning ger

också anledning att till övervägande ta upp frågan om överklagande av beslut av staten enligt l2 kap.

2.3.2 Behovet av administrativ överprövning

Förslag: Med hänsyn till regeringens arbetsbelastning och Europakon-

ventionen är det angeläget att besvärsprövningen förs över från

rege-

ringen till domstol. Besvärsprövningen vid domstol bör dock

inte avse

lämplighetsawägningar mellan skilda allmänna intressen. Jag föreslår

därför en uttrycklig begränsning prövningsområdet vid sådan be-

av en svärsprocess.

Inledning

Fördelningen av inflytande över fysisk planering och byggande mellan

staten och kommunema bestäms i huvudsak reglema statligt in-

av om

gripande enligt l2 kap. och statlig överprövning efter besvär enligt l3

kap. PBL.

Omfattningen av det inflytande som staten kan utöva enligt reglema i

12 kap. bestäms av hur grundema för ingripande utfonnas, således vilka

intressen det skall tillkomma staten att hävda, samt vilka medel som ställs till statens förfogande för att hävda dessa intressen. För närvarande fimis det tre grunder för ingripande riksintressen, mellankom- munal samordning samt hälsa och säkerhet. De medel staten förfosom

gar över när det gäller att ingripa består i möjlighetema att upphäva

kommunala beslut och att utfärda planföreläggande dock inte kan

som

användas för till godoseende hälsa och säkerhet. I sammanhanget bör

av

också nämnas bestämmelsen i 6 kap. 2 § NRL, enligt vilken regeringen

kan kräva redovisning av hur en kommun att tillgodose ett intresse avser

som rör hushållningen med naturresurser.

Ett speciellt problem är hur de statliga besluten enligt l2 kap. skall

fattas. För närvarande fattas de i huvudsak länsstyrelsen med möjlig-

av het att få dem överprövade regeringen besvär. Även andra av genom

former för att besluten underställda regeringen har dock diskuterats.

Omfattningen av det inflytande som staten kan utöva enligt reglema i

13 kap. om besvär bestäms i huvudsak reglema vilka beslut

av om som

får överklagas, vem som får överklaga och omfattningen överpröv-

av

ningen. Översynen av besvärsreglema skall inte i första hand göras med

hänsyn till gränsdragningen mellan statligt och kommunalt inflytande,

men den kan självfallet konsekvenser för denna gränsdragning. Denna

översyn bör därför göras först, varefter reglema direkt statligt ingri-

om pande får bedömas med hänsyn till vilka kvarstående behov det finns för

sådana ingripanden.

4 l4-l326

98 SOU 1994: 134

Behovet av att föra bort besvärsprövningen från regeringen

Översynen av besvärsreglema skall i första hand inriktas på frågan hur

instansordning skall utfonnas. För närvarande prövas förvalten ny ningsbesvär avseende PBL-beslut av länsstyrelsen i första instans, varefter vissa angivna beslut överklagas hos kammarrätt och övriga beslut hos regeringen. Det har länge varit strävan att avlasta regeringen ärenden av löen pande art så att statsråd och departement får mer tid för större och övergripande frågor. Av särskild betydelse för dessa strävanden har varit de riktlinjer som drogs upp i propositionen 198384:l20 om regeringens befattning med besvärsärenden. Varje departement har på sitt område arbetat med besvärsreglerna i olika lagar och förordningar att anpassa till dessa riktlinjer. Den mest betydelsefulla avlastningen av besvärsärenden från regeringen åstadkoms med inrättande av Utlämiingsnämnden år 1992. Härefter utgör PBL-ärendena hos Miljö- och naturresursdepartementet nära hälften departementens besvärsärenden. av Ett av huvudsyñena med plan- och byggnämndspromemorian var att fullfölja arbetet i enlighet med 1984 års riktlinjer, vilket ledde till förslag att prövningen samtliga besvär över kommunala beslut enligt PBL av skulle föras bort från regeringen. Alla remissinstanser instämde i att det är angeläget med sådan refonn. en Enighet alltså råda det angelägna i att regeringen så långt synes om möjligt befrias från besvärsärenden. Den belastning på Miljö- och naturresursdepartementet som besvärsärendena enligt PBL utgör är uppenbarligen inte rimlig. Till frågan hur långt kan gå när det gäller att man föra bort besvärsärendena från regeringen skall jag återkomma i det följande. Förutom hänsynen till regeringens arbetsbelastning utgör Europakonventionens krav på rätt till domstolsprövning ett starkt skäl för att besvärsärendena förs bort från regeringen. Enligt Europakonventionens artikel 6 krävs att det skall finnas möjlighet till domstolsprövning av en beslut som rör civila rättigheter. Detta krav på domstolsprövning anses för närvarande bli tillgodosett genom rättsprövningslagen. Denna lag är emellertid tidsbegränsad. Ursprungligen gällde den till utgången av år 1991, vidtagen lagändring har giltighetstiden förmen genom en senare längts till utgången år 1994. Vid lagens tillkomst förutsattes att det av skulle göras fortsatt översyn över möjlighetema att låta domstolsen prövning ersätta överprövning i administrativ ordning prop. l98788:69

s. 18. 1 lagstiñningsärendet rörande förlängning tiden för lagens tillav lämpning prop. 199091 :l76 konstaterades den förutsatta att översynen av olika författningar ännu inte avslutad, varför var rättsprövningslagen inte då borde pennanentas. Man ville alltså inte utesluta möjligheten att det fortsatta refonnarbetet kunde göra rättsprövningslagen överflödi I en lagrådsremiss den 25 augusti 1994 föreslår regeringen giltigatt hetstiden för rättprövningslagen skall förlängas till utgången år 1997. av Fri- och rättighetskommittén lämnar i det nyligen presenterade betänkandet SOU 1994:117 Domstolsprövning av förvaltningsärendeit förslag till en mer generell övergång till domstolsprövning av förvaltningsbeslut. Enligt kommittén leder emellertid detta inte till att rättsprövningslagen blir överflödi och det föreslås därför lagen g att pennanentas. Som nämnts i det föregående har det hos Europadomstolen begärts att domstolen skall pröva Sverige om genom rättsprövningslagen uppfyller Europakonventionens krav på domstolsprövning. Det framstår dock som osannolikt att Sverige skulle fällas på denna punkt. Syftet med rättsprövningslagen är i första hand Sverige därigenom att skall uppfylla kraven i Europakonventionen. Konventionen ger uttryck för en europeisk minimistandard och det måste ifrågasättas om inte den svenska rättsordningen bör uppfylla högre ställda krav än så när det gäller rättssäkerheten för den enskilde. Prövningen enligt rättsprövningslagen är begränsad och talan rättsprövning kan inte väckas förrän om alla möjligheter till administrativt överklagande har uttömts. Om Regeringsrätten skall tjänstgöra första och sista som domstolsinstans, kan det vidare komma att ställas omfattande krav muntlig förhandling i rättsprövningsärenden. Det är således enligt min mening angeläget arbetet med att att ersätta

regeringsprövningen med en domstolsprövning inom den nonnala be-

svärsprocessen fortsätter. Även i plan- och byggnämndspromemorian framhölls Europakonventionens krav domstolsprövning starkt skäl för föra som ett att bort besvärsärendena från regeringen och denna bedömning delades av flertalet remissinstanser även det några instanser om var som vamade för att den föreslagna plan- och byggnämnden kanske inte skulle godtas som domstol. Svenska Kommunförbundet ifrågasatte dock beslut om enligt PBL i alla lägen kan antas röra civila rättigheter enligt Europakonventionen och därför kräver

domstolsprövning. Enligt Kommunför-

bundet kan ytterligare analyser krävas.

Uppenbarligen rör inte alla beslut enligt PBL civila rättigheter i kon-

ventionens mening. En uppdelning besluten mellan sådana som rör

av

civila rättigheter och sådana som inte gör det är dock skäligen menings-

lös, eftersom knappast kan tänka sig att utfonna olika instansordman

ningar med utgångspunkt från osäkra antaganden oin innehållet i be-

greppet civila rättigheter. Flertalet beslut enligt PBL av betydelse rör

otvivelaktigt civila rättigheter och detta måste bilda utgångspunkten för

övervägandena rörande instansordnin gen.

Det kan alltså konstateras att det är angeläget med hänsyn till både

regeringens arbetsbelastning och Europakonventionen att besvärspröv-

ningen förs bort från regeringen. För att Europakonventionens krav skall

kumia tillgodoses måste en altemativ instansordning erbjuda möjlighet

till domstolsprövning i åtminstone sista instans.

Möjligheterna och lämpligheten av att föra bort besvärsprövningen

från regeringen

Här skall bara behandlas ärenden rörande besvär över kommunala beslut enligt PBL. Ärenden rör besvär över länsstyrelsens beslut enligt 12 som kap. PBL skall tas i samband med behandlingen av den statupp senare liga kontrollen. Hänsynen till statsrådets och departementets arbetsbelastning nödvändiggör i och för sig inte att samtliga besvärsärenden förs bort från regeringen. Önskemålet att till stånd enhetlig och enkel instansen

ordning och hänsynen till Europakonventionen gör emellertid att det

framstår angeläget att alla ärenden möjligt förs över till domsom om

stolsprövning i åtminstone sista instans.

När det gäller frågan regeringen besvärsinstans bör utgångsom som punkten enligt riktlinjema i propositionen l98384:l2O vara att endast sådana besvärsärenden skall till regeringen verkligen kräver ett som

ställningstagande från regeringens sida. För att man skall kunna avgöra

vilka ärenden uppfyller detta krav och som alltså bör vara rege-

som

ringsärenden görs i propositionen kortfattad analys av vilken funktion

en

besvärsprövningen har. Slutsatsen denna analys blir att regeringen

av inte bör besvärsinstans annat än när det behövs en politisk styming vara

av praxis. I PBL-propositionen beaktades dessa riktlinjer och därvid konstate-

rades att PBL-ärenden är sådant slag att det är nödvändigt att regeav ringen leder utbildandet praxis. Som skäl för regeringens befattning av

lOl

med besvärsärendena anfördes också att regeringen därigenom kan

en

god uppfattning om hur lagstiftningen fungerar i olika hänseenden och

att denna erfarenhetsåterföring kan betydelse för regeringen i fort-

ett satt reformarbete.

Enligt plan- och byggnämndspromemorian 60 bör infomiations-

och kontaktbehovet inte spela någon större roll när tar ställning till man

frågan vilka besvärsårenden som bör till regeringen. Vidare ifrågasat-

tes om det finns ett så stort behov politisk styming praxis av av som man

föreställde sig vid utarbetande PBL:s besvärsregler. I fall har det

av vart

enligt promemorian visat sig att ärendetillströmningen till regeringen är

alldeles för stor med hänsyn till ett eventuellt behov praxisbildning.

av Remissinstansema instämde i denna bedömning. PBL kom att innehålla hel del principiella nyheter i förhållande till en

den tidigare byggnadslagstiftningen och kan förstå att det ansågs

man angeläget att regeringen skulle möjligheter sätta sin prägel på tillges att

lämpningen. Som framhölls i plan- och byggnämndspromemorian har

emellertid ärendemängden blivit avsevärt större behövs för

än som en

praxisbildning. Det kan för övrigt ifrågasättas regeringen har kommit

om

att styra praxis i någon större utsträckning. Regeringens avgöranden har

ofta varit mycket kortfattade och har inte spritts på något systematiskt sätt, vilket delvis kan ha berott från departementets sida inte att man har velat se avgörandena prejudicerande. Om det har funnits som ett behov av styming praxis, har denna styming alltså varit och från av svag den synpunkten finns det inte skäl att bibehålla den nuvarande ordningen.

Andra skäl än behovet praxisbildning kan emellertid ha bidragit till

av

att prövningen av en stor del av PBL-ärendena har förbehållits

rege-

ringen. Således vilar många kommunala beslut lämplighetsavväg-

ningar och det kan ha ansetts olämpligt att överprövningen i sista instans

av sådana avvägningar anförtros någon än regeringen.

annan Synpunkter detta slag framfördes Svenska Kommunförbundet i av av

remissyttrande över plan- och byggnämndspromemorian. Bl.a. anförde

Kommunförbundet följande. Det är i och för sig angeläget att regeringen

avlastas besvärsärenden och att den svenska lagstiftningen till

anpassas

vad som krävs för att Europakonventionens krav skall kunna uppfyllas.

När det gäller Europakonventionen bör dock uppmärksammas dels att

det kan ifrågasättas denna är tillämplig alla beslut enligt PBL,

om dels att konventionen inte kräver än möjlighet till kassatorisk mer en

laglighetsprövning domstol. De kontinentala systemen är i allmänhet av utformade så att enbart konventionens minimikrav uppfylls. Den före-

slagna plan- och byggnämnden skulle emellertid kunna pröva både rätts-

och lämplighetsfrågor. En så omfattande prövningsrätt skulle innebära

ett ingrepp i den grundlagsfästa kommunala självstyrelsen. Om över-

prövningen kommunala beslut skall omfatta mer än en lagligav

hetsprövning, bör överprövningen ske i politisk ordning.

Här är det uppenbarligen inte fråga huruvida regeringen skall be-

om hållas besvärsinstans för att få möjlighet att styra praxis. Det torde som

svårt att överhuvudtaget etablera någon praxis i samband med

vara överprövning beslut i stor utsträckning grundar sig på lämpligav som

hetsawägningar, prövningsrätten är mycket vid. Det är alltså i stället

om

fråga att regeringen skall prövningsinstans för att det helt enkelt

om vara inte finns något altemativ. Denna tveksamhet inför övergång till domstolsprövning leder över en till de principiellt viktiga frågorna om besvärsprövningens art och omfattning.

Särskilt besvärsprövningens art och omfattning

om

Den huvudsakliga formen för överklagande kommunala beslut enligt

av

PBL är förvaltningsbesvär. Besvär får härvid anföras av den som beslu-

tet angår, det gått honom emot. För besvärsprövningen gäller i första om

hand vanliga förvaltningsprocessuella regler. Besvärsinstansen är vid

prövningen bunden klagandens yrkanden och åberopade besvärs-

av av fakta. l övrigt är det fråga en allsidig prövning av både det överklaom

gade beslutets laglighet och dess lämplighet.

Frågan om besvärsprövningens omfattning har framför allt diskuterats

i samband med prövningen besvär över beslut detaljplaner, efter-

av om

detaljplanebesluten är de mest komplexa rättsverkande besluten.

som

Även här skall i första hand besvärsprövningen avseende detaljplanebe-

slut till behandling. tas upp Intressen olika slag kan stå emot varandra i ett planärende. Till en av

början har det intresse ligger bakom planen, planintresset. Det

som

kan t.ex. vara fråga om att tillgodose behovet av bostäder eller av ett

affärscentmm. Bakom planintresset döljer sig vanligen både allmänna och enskilda intressen. Mot detta planintresse kan stå allmänna intressåsom kulturvårdsintresset, och enskilda intressen, framför allt besen, rörda fastighetsägares och boendes intressen.

För besvärsrätt krävs, nämnts, att den klagande berörs planen

som av

och att planbeslutet har gått honom I första hand måste då be-

emot.

svärsprövningen riktas på avvägningen mellan den klagandes intres-

sen och motstående intressen, såväl allmänna enskilda. Fråga som upp-

står emellertid den klagande till

om stöd för sin talan skall kunna få till

stånd en prövning även awägningen mellan olika motstående allmän-

av na intressen.

Anta t.ex. att ett planbeslut innebär att befintlig bebyggelse skall

er-

sättas av ett aftärscentnnn och att fastighetsägare och boende i närheten

överklagar planbeslutet under åberopande intrång i kultunniljöin-

av

tresset på grund av att en kulturellt värdefull miljö försvinner. Om kla-

gandena inte samtidigt gör gällande att planbeslutet leder till intrång i

deras enskilda intressen, kan de inte berörda och saknar däregna anses för besvärsrätt. Genom besvär går det alltså inte till stånd att en

prövning av enbart awägningen mellan planintresset och ett motstående

allmänt intresse. Om det emellertid i stället klagandena åbero-

antas att

par intrång i de enskilda intressena till följd att kultunniljön förstörs

av och således första hand vill avvägningen mellan planintresset och enskilda intressen prövad, uppstår frågan de i samband dänned om även

skall kunna till stånd prövning frågan intrång i en av om kultunniljöintresset i vidare mening. Det bör observeras prövningen planintres-

att av

set mot kultunniljöintresset är av ett annat slag än prövningen planin-

av

tresset mot de enskilda intressena. I båda fallen grundar sig talan visser-

ligen på att kultunniljön förstörs.Vid prövningen effekten härav på

av enskilda intressen skall emellertid bara beaktas de klagandes intresse av

att miljön bevaras. Vid en prövning däremot planintresset kul-

av mot

turmiljöintresset skall värdet av kultunniljön många andra aspekter

ur vägas in.

För att illustrera problemet kring frågan besvärsprövningens

om om-

fattning ännu tydligare kan antas att klagandena i det nämnda exemplet

åberopar att utbyggnaden av ett affarscentrum skulle leda till intrång i

deras intressen störande trafik. Vidare

genom antas att klagandena till stöd för sin talan åberopar intrång i kultunniljöintresset, dock

utan att

påstå att de själva lider intrång att kultunniljön förstörs. Här

genom

uppkommer återigen frågan klagandena dänned skall kunna till

om stånd en prövning av inte bara planintresset mot deras enskilda intressen

med hänsyn till trafiken utan även planintresset av mot kulturmiljöin-

tresset.

fråga liknande slag prövades Regeringsrätten i RÅ 1993 ref En av av

97. Fallet rörde rättsprövning. Länsstyrelsens tillstånd till bergtäkt

överklagades till Koncessionsnämnden för miljöskydd av ägama till en

närbelägen fastighet under åberopande att beslutet stred mot deras

av enskilda intressen och mot vissa allmänna intressen. Nämnden fann att överklagandena såvitt avsåg allmänna intressen inte kunde tas upp till

prövning. Regeringsrätten konstaterade att det är en gnmdprincip i för-

valtningsprocessen besvärsberättigad kan grunda sin talan på alla att en

omständigheter är av betydelse för den fråga som överklagandet rör

som

och att miljöskyddslagen inte innehåller några begränsningar i dessa

möjligheter. Regeringsrätten fortsätter: Det är visserligen i första hand uppgift för Naturvårdsverket att bevaka de allmänna intressena i ett en

ärende tillstånd enligt miljöskyddslagen Av detta följer einel-

om - - - -. lertid inte att enskild har besvärsrätt skulle sakna rätt att en person som till stöd för sin talan åberopa förutom att hans enskilda intressen är berörda också att tillståndet kränker allmänna intressen. I själva verket leder sådan begränsning till att Koncessionsnämnden vid sin överen

prövning ett tillståndsbeslut inte kan göra den fullständiga intresseav-

av

Vägning som miljöskyddslagens tillåtlighetsregler förutsätter. Konces-

sionsnämndens beslut upphävdes. En ledamot i Regeringsrätten var

skiljaktig och anförde bl.a.:En enskild överklagar ett förvaltnings-

som beslut och därvid åberopar endast att beslutet kränkt allmänna intressen

är inte berättigad att sin talan prövad. En konsekvens därav

- - - - bör bli att den visserligen är besvärsberättigad därför att han gör som

gällande att förvaltningsbeslutet kränker hans enskilda rätt, inte bör

kunna få prövat även i överklagandet åberopade grunder som avser sådana allmänna intressen.

Enligt den sålunda fastslagna förvaltningsprocessuella principen har

alltså klagande rätt att i samband med ett överklagande grund av

en

intrång i enskilda intressen prövat även ett åberopande intrång i

av allmänna intressen inte påståtts beröra honom. Denna princip som ens

gäller utgångspunkt även vid besvärsprövningen avseende

som PBL-ärenden. Som framgår Regeringsrättens uttalanden kan emelav

lertid den aktuella lagstiftningen innehålla begränsningar i möjlighetema

för den besvärsberättigade att få till stånd prövning av avvägningen

en mellan olika allmänintressen. Frågan är då om PBL innehåller några så-

dana begränsningar.

PBL innehåller inte några bestämmelser som uttryckligen begränsar möjligheterna för den som har klagorätt i en viss fråga att åberopa olika grunder till stöd för ett överklagande i frågan. Däremot finns det en hel del uttalanden i frågan i förarbetena PBL-propositionen s. 364-366, redovisade i avsnitt 2.2.1. Dessa uttalanden är dock inte entydiga och de är delvis byggda på teoretiska utgångspunkter som inte är ägnade att ge tydlig vägledning i fråga gränserna för besvärsprövningen. Överväom gandena i förarbetena kretsar i huvudsak kring den av PBL-utredningen föreslagna regeln att besvär inte skulle få avse planens syfte. Regeln slopades visserligen i propositionsförslaget, men departementschefen delade den uppfattning som låg bakom förslaget. De resonemang som således förs kring utgångspunkten att syftet med planen i princip inte får ifrågasättas blir dock inte särskilt klargörande, vilket har lett till en delvis vacklande rättstillämpning genom åren. Inledningsvis understryks i de nämnda uttalandena i förarbetena de grundläggande principema för PBL-refonnen, nämligen decentraliseringen av beslutsfattandet och den kommunala självbestämmanderätten, och det sägs bl.a. att enskilda sakägare och andra intressenter inte skall kunna åberopa motstående allmänna intressen för att ett kommunalt beslut omprövat. Detta tycks tyda på har velat ställa att man upp en begränsning i möjlighetenia att få till stånd en prövning av avvägningen mellan olika allmänintressen. I det följande görs emellertid uttalanden som pekar i motsatt riktning. De motstridi uttalandena i förarbetena kan möjligen vara en följd av ga att den besvärsberättigade kretsen utvidgades väsentligt genom PBL. När det sägs att enskilda inte skall kunna åberopa motstående allmänna intressen kan man i första hand ha åsyftat den traditionella besvärsberättigade sakägama. Genom PBL fick emellertid även framför allt gruppen, boende besvärsrätt. Det ligger nära till hands att anta att det är denna nya besvärsberättigade grupp som åsyftas i de exempel som tyder på att prövningen även skall kunna omfatta motstående allmänna intressen.

Regeringsrätten har nu i en dom den 2 maj 1994 refererad i avsnitt

2.2.1 tagit ställning till frågan om vilka principer som bör gälla beträffande besvärsprövningens omfattning i PBL-ärenden. Regeringsrätten konstaterar till en början att varken lagtexten eller förarbetena till PBL stöd för uppfattningen att det skulle finnas några hinder av procesger suell natur mot att besvärsmyndigheten beaktar även åberopade motstående allmänna intressen. Härefter sägs emellertid att besvärsprövningen

i PBL-ärenden ändå blir begränsad med hänsyn till det materiella innehållet i PBL:s regelsystein. Det hänvisas härvid till lagen bygger på att

principen om decentralisering av beslutsfattandet och kommunal själv-

bestämmanderätt. När det särskilt gäller riksintressen framhålls att reglerna om statlig kontroll kan föranleda väsentlig begränsning den en av materiella prövning som skall göras i ett besvärsärende. Diskussionen under åren har främst rört frågan regeringen i om sam-

band med besvärsprövning på talan enskild klagande även kan

av en

pröva intrång i riksintressen. I ärendet rörande Bondesonen från år 1988

se avsnitt 2.2.1 konstaterade regeringen med hänvisning till PBL-pro-

positionen 365 att någon prövning motstående allmänna intressen s. av inte kan göras vid regeringens prövning ett överklagande. I av Skreaärendet från år 1990 och Toftaärendet från år l99l intogs motsatt ståndpunkt. I ärenden därefter har regeringen uttryckt sig så försiktigt att det ofta är svårt att avgöra har använt sig processuell eller om man av en materiell regel för att ogilla besvärstalan. Av Regeringsrättens dom torde följa att regeringen inte bara kan utan skal pröva både åberopade riksintressen och andra åberopade motstående allmänna intressen. Med hänsyn till det materiella innehållet i PBL:s regelsystem, bör emellertid den statliga kontroll besom svärsprövningen innefattar i många fall stanna vid prövning såsom en av, Regeringsrätten uttrycker saken, ett överklagat kommunalt beslut om ligger inom ramen för det handlingsutrymme de materiella reglenia som ger kommunen. Huruvida prövningen ett åberopat motstående riksinav tresse bör bli begränsad ännu mera synes oklart. Regeringsrättens formulering vad besvärsprövningen bör omfatta av överensstämmer med den fonnulering som har använts i samband med prövning enligt rättsprövningslagen jfr RÅ 1989 ref 95, refererat i avsnitt 2.2.5. Detta tyder att besvärsprövningen rörande motstående allmänna intressen enligt Regeringsrätten skall ha i huvudsak samma

omfattning som prövningen enligt rättsprövningslagen. Rättsprövningen

är inte begränsad till laglighetsprövning, den är ändå så be-

en ren men gränsad att den faller inom för vad normalt lämpar sig för ramen som

domstolsprövning jfr redovisningen i avsnitt 2.2.5.

Frågan är emellertid rättsläget de Regeringsrätten fastom genom av lagda principema har blivit tillräckligt klart och framför allt dessa om

principer för besvärsprövningen är lämpliga när det gäller överprövning

av kommunala beslut enligt PBL.

Genom Regeringsrättens nämnda dom har rättsläget klamat, men fort-

farande synes det råda viss osäkerhet i fråga hur omfattande be-

om

svärsmyndighetens prövning skall göras, eftersom Regeringsrättens utta-

landen ändå måste läsas i förening med de tvetydiga uttalandena i

PBL-propositionen. Prövningen i Skreaärendet synes t.ex.

vara mera

omfattande än vad som kan anses vara förenligt med Regeringsrättens

uttalanden men eventuellt i överensstämmelse med uttalandena i förarbe-

tena. Om man även i fortsättningen skall bygga på principen att besvärs-

instansen inte får undandra sig en prövning åberopade motstående

av allmänna intressen, är det enligt min mening nödvändigt att uttalandena i PBL:s förarbeten ersätts med mera klargörande riktlinjer för vad be-

svärsprövningen skall omfatta. Emellertid finns det anledning att till

övervägande ta upp frågan inte besvärsprövningen skall begränsas i

om det nu aktuella hänseendet i förhållande till vad som skall anses gälla

enligt Regeringsrätten.

För den klagande år det naturligtvis en fördel att kunna åberopa tungt vägande allmänintressen till stöd för sin talan. lntrånget i den klagandes intressen av ett planbeslut kan vara så begränsat att enbart ett beaktande av detta intrång inte kan leda till att besvärstalan bifalls. Om den klaen

gande däremot kan till stånd även en prövning av avvägningen i för-

hållande till ett viktigt allmänintresse, ökar självfallet hans möjligheter

att få planbeslutet undanröjt. Man kan emellertid fråga sig varför en kla-

gande skall ha möjlighet att framtvinga sådan prövning awäg-

en av

ningen mellan allmänintressen. Han har givetvis rätt att sin talan rö-

rande intrång i det enskilda intresset prövad. När det däremot gäl-

egna ler intrånget i allmänna intressen berörs han dock inte mer än andra. En

omfattande besvärsprövning kan således knappast motiveras med ett

hänsynstagande till just den klagandes intressen.

Enligt Regeringsrätten skulle ett förbud för besvärsmyndigheten att beakta även de allmänna intressen som enligt klaganden står emot planen inte sällan hindra att besvärsmyndigheten gör den avvägning mellan allmänna och enskilda intressen och utövar den kontroll av kommuner-

nas tillämpning av 2 och 3 kap. PBL som regelsystemet förutsätter

domen den 2 maj 1994.

Regeringsrättens påstående att besvärsmyndighetens möjligheter att

göra en awägning mellan den enskildes intressen och motstående intres-

sen skulle hindras, om inte även åberopade motstående allmänna intresskall få beaktas, är svårt att förstå. l exempelvis Skreaärendet

sen se

avsnitt 2.2.1 gjorde klaganden gällande att området skulle bli för hårt exploaterat och att den tilltänkta bebyggelsen därmed skulle komma att innebära olägenheter för dem som redan bodde inom området. Vidare åberopade han bl.a. bestämmelsema i NRL, han ansåg innebära ett som

starkt skydd mot omfattande fiitidsbebyggelse inom området. Skyddet

enligt NRL avser att tillgodose helt andra intressen än de boendes intresse av att området inte överexploateras. Möjligheten att bedöma intrånget i klagandens intressen torde därför inte beroende att även vara av intrånget i de intressen som skall tillgodoses genom NRL prövas. Däremot är det naturligtvis riktigt att besvärsmyndigheten i viss mån hindras att utöva kontroll kommunemas tillämpning 2 och 3 kap., av av om inte även motstående allmänintressen får prövas. Enligt Regeringsrätten förutsätter regelsystemet i PBL en sådan kontroll, och härvid hänvisas till uttalanden i PBL-propositionen 168, 343-344 och 366. s. De åberopade uttalandena är emellertid motstridiga på sätt samma som i fråga om besvärsprövningens omfattning. Där slås fast att länsstyrelsens ofñcialprövning inte ger utrymme för att beakta de enskilda intressena annat än när det gäller väsentliga hälso- och säkerhetsaspekter och att avvägningen i övrigt mellan allmänna och enskilda intressen skall ske genom besvär. De uttalanden på s. 366 i PBL-propositionen som kan utgöra stöd för att besvärsprövningen har avsetts kunna omfatta även avvägningen mellan allmänintressen kan dock naturligtvis samtidigt tyda på att besvärsprövningen också har avsetts att fungera som en kontroll av kommunernas tillämpning regelsystemet. Frågorna beav om svärsprövningens omfattning och kontrollen är så att säga olika sidor av samma sak. Om avsikten har varit att besvärsprövningen skall kunna omfatta även avvägningen mellan allmänintressen, måste skälet härtill vara att det har ansetts finnas ett behov kontroll hur kommunema av av gör dessa avvägningar. Något annat skäl till omfattande besvärsen prövning är det svårt finna. Kontrollen avvägningen i förhållande till vissa väsentliga allmäninav tressen sker via reglema statligt ingripande i 12 kap. PBL och konom trollen av avvägningen i förhållande till enskilda intressen sker genom

besvärsprövningen. Frågan är nu om besvärsprövningen även skall tjäna

som ett kontrolliitstrument i fråga om avvägningen mellan andra motstå-

ende allmänintressen än sådana som bevakas enligt reglerna i 12 kap.

Hela PBL genomsyras tanken att avvägningen mellan allmänintressen av är en kommunal angelägenhet utom i de fall regleras i 12 kap. l och som

för sig kan väl denna tanke att förena med att en viss begränsad kon-

troll företas i samband med besvärsprövningen, denna kontroll blir

men

då mycket slumpartad och ineffektiv. Möjligheten till kontroll förutsätter

att det finns någon besvärsberättigad och att denne utformar sin talan på

visst sätt. Kontrollen fungerar då så att den besvärsberättigade samtidigt

rätt att föra talan för ett allmänt intresse eller med ett alternativt synges

sätt, att ett allmänt intresse i samband med besvärsprövningen delvis

förvandlas till den klagandes enskilda intresse. Hur man än ser på saken

framstår den här kontrollmetoden som konstlad. En nackdel med kontroll via besvärsprövningen är också den bristande förutsebarheten. Reglema för i vilken utsträckning besvärsinstanskall motstående allmänintressen

sen på en prövning av åberopade

är så oklara att det för både kommunen och de klagande blir svårt att bedöma utfallet besvärstalan. Det finns en uppenbar risk för att av en

enskilda klagande överskattar möjlighetema att vinna bifall till besvär

bl.a. grundar sig på att viktiga allmänintressen inte har tillgodosetts.

som

En skyldighet för besvärsinstansen att på talan av en enskild pröva

även motstående allmänintressen ställer stora krav på utredningen i ett

besvärsärende. Vid besvärsprövningen är det fråga en prövning av

om avvägningen mellan skilda intressen. Denna avvägning har i kommunen föregåtts omfattande utredningar, samråd, utställning mm. Slutproav dukten, planen, är ofta ett resultat av kompromisser i olika hänseenden. Det framstår inte rimligt att besvärsinstans i samband med som en

prövningen enskilds besvärstalan så att säga i förbigående även

av en

skall pröva de ofta komplicerade kommunala awägningama mellan all-

mänintressen. Det finns risk för att besvärsinstansen bedömer ett påstått

intrång i ett allmänintresse utifrån ett alltför snävt perspektiv.

Jag är medveten att möjligheterna till ingripande mot kommunala om

avvägningar mellan allmänintressen som inte är av sådan betydelse att

de omfattas bestämmelserna i l2 kap. bortfaller, om besvärsprövav

ningens omfattning begränsas. I praktiken torde emellertid besvärsinsti-

tutet ha spelat mycket begränsad roll som kontrollinstnunent i det

en

hänseende Besvärsinstansema synes nämligen, i strid mot

som nu avses.

de av Regeringsrätten angivna principema, i allmänhet ha ansett sig

förhindrade att pröva motstående allmänna intressen. Denna praxis

överensstämmer också enligt min mening bäst med de grundläggande

utgångspunktema för PBL, nämligen att avvägningen mellan allmänin-

tressen i huvudsak är kommunal angelägenhet. l den mån det finns

en

behov av kontroll av att dessa awägningar ligger inom för det ramen

handlingsutryimne som de materiella reglema kommunen bör kon-

ger trollen utövas på ett öppet sätt antingen i den ordning gäller enligt som

12 kap. eller att statliga myndigheter besvärsrätt. Till frågan

genom ges om det finns behov sådan kontroll skall jag återkomma i det fölav en

jande avsnitt 2.3.8.

På grund av de nu redovisade övervägandena föreslår jag att be-

svärsprövningens omfattning skall begränsas så att det för besvärsmyn-

digheten skall föreligga hinder mot att beakta åberopade motstående

allmänna intressen.

Klara gränser bör således dras mellan besvärsprövningen och den

statliga officialprövningen. Besvärsprövningen bör i enlighet med vad

som sägs i PBL-propositionen begränsas till frågor är betydelse

som av

för de klagande i deras egenskap sakägare eller boende inom eller i

av

nära anslutning till området. Den statliga officialprövningen bör inriktas

på en bevakning väsentliga allmänintressen. Någon kompletterande

av

domstolskontroll avseende allmänintressen i samband med besvärspröv-

ning bör således inte förekomma.

En begränsning i besvärsprövningens omfattning inverkar naturligtvis

på den enskildes möjligheter att framgång med sin besvärstalan. I

PBL-propositionen sägs 366 att besvärsinstansema skall kunna bifalla besvären, klaganden hävdar t.ex. att miljön förändras på om ett oacceptabelt sätt, att det uppstår trafikfaror för bamen, att utsikten förstörs, att parker försvinner, att lekplatsema är för små etc. Enskildas

åberopande av olägenheter av detta slag torde ofta innefatta påståenden

om intrång i både allmänna och enskilda intressen. Besvärsinstansen

skall emellertid bara kunna beakta intrånget i klagandens intressen.

egna

Några svårigheter att skilja mellan åberopande intrång i enskilda in-

av

tressen och åberopande intrång i allmänna intressen torde inte uppstå.

av

Till ledning för avvägningen i förhållande till sakägama, särskilt fas-

tighetsägarna, finns i PBL vissa regler, framför allt reglerna ersätt-

om

ning och inlösen. Även regeln i 3 kap. 2 § byggnaders placering och

om

utfonnning kan nämnas i sammanhanget. Dessa regler och det förhållan-

det att intrång i sakägarintressen i allmänhet går att värdera ekonomiskt

leder till att sakägama har vissa möjligheter till framgång med be-

en

svärstalan. Bedömningen av intrång i boendes mfl. intressen innebär

större svårigheter. Denna kategori torde för att kunna nå framgång med

ett överklagande vara särskilt beroende möjligheten att till stånd

av en

prövning motstående allmänintressen och fråga är, framhölls

av som

nyss från en något annan utgångspunkt, om inte en sådan möjlighet del-

vis utgjorde förutsättningen för vidgningen av den besvärsberättigade

kretsen genom PBL. Förslaget här att det bara är intrånget i de boendes

enskilda intressen skall beaktas skulle i så fall delvis förändra egna som förutsättningama för de boendes besvärsrätt. Huruvida detta skall anses

motivera ändrade regler rörande den besvärsberättigade kretsen skall

behandlas i det följande avsnitt 2.3.4.

Hittills har övervägandena handlat om detaljplanen. Vad som därvid

har sagts är naturligtvis även tillämpligt på områdesbestämmelser och i

stor utsträckning också på lovärenden. I lovärenden kan man tala om

byggintresset eller exploateringsintresset, som kan vara allmänt eller enskilt, och mot detta stående allmänna och enskilda intressen. För be-

svärsprövningen i anledning av överklaganden från grannar skall samma

principer gälla som i detaljplaneärenden. Motstående allmänna intressen bör alltså inte kunna åberopas till stöd för den enskildes besvärstalan. En i bygglovsärenden vanlig situation är besvär av sökanden i anledning av avslag på en ansökan. I dessa ärenden aktualiseras inte det här behandlade problemet med åberopande av motstående allmänintressen.

Den här föreslagna begränsningen i besvärsprövningens omfattning

har av Regeringsrätten ansetts inte ha stöd i PBL eller dess förarbeten. Frågan är då hur ett genomslag för förändrad rättstillämpning skall en kunna åstadkommas. Det finns i PBL ingen bestämmelse som rör pröv-

ningens art och omfattning i de avseenden som jag nu har behandlat.

Frågan har bara berörts i förarbetena. Mina förslag till ändringar i 13

kap. PBL rör inte någon paragraf till vilken nya motivuttalanden skulle

kunna knytas. Frågan måste därför enligt min mening lösas genom att

begränsningen i prövningens omfattning kommer till direkt uttryck i la-

gen. Jag föreslår att en bestämmelse härom tas i en ny paragraf, 13

kap. 7 a

Behovet av en precisering av bestämmelserna i 2 kap. I yttranden över plan- och byggnämndspromemorian ifrågasattes av ett

par remissinstanser om inte en övergång till domstolsprövning förutsät-

ter att PBL:s materiella kravbestämmelser i särskilt 2 kap. kompletteras

så att domstolama ges tillräckligt lagligt stöd för överprövningen i ären-

den rörande lov och förhandsbesked.

Bestämmelserna i 2 kap. är allmänt utfonnade och ger kommunema

ett förhållandevis vitt handlingsutrymine. Besvärsprövningen skall dock

inte stanna vid en prövning frågan det kommunala beslutet ligger

av om

inom ramen för detta handlingsutrymme. Det måste också ställas krav på

kommunens underlagsmaterial för besluten. Vid prövningen besvär

av

över t.ex. ett vägrat bygglov bör således besvärsmyndigheten, vare sig

det är en domstol eller administrativ myndighet, pröva det verklien om

gen föreligger ett motstående allmänintresse av sådan tyngd att den en-

skildes intresse att bygga bör vika. Det krävs således att det all-

av märma intresset är tillräckligt dokumenterat. Härvid har självfallet redo-

visningen i översiktsplanen särskild betydelse. Vid den administrativa

besvärsprövning som företas i dag hos länsstyrelsema och regeringen

torde prövningen i huvudsak ske enligt de nu angivna principema och en sådan prövning torde inte vara främmande för domstolar. Således är det

enligt min mening inte nödvändigt med en precisering av bestämmelser-

na i 2 kap. för att en övergång till domstolsprövning skall kunna ske.

Slutsatser

Inledningsvis har konstaterats att det är angeläget med hänsyn till både

regeringens arbetsbelastning och Europakonventionen att besvärspröv-

ningen förs bort från regeringen och att det i en alternativ instansordning

skall erbjudas möjlighet till domstolsprövning i åtminstone sista instans.

När det gäller frågan i vilken omfattning besvärsärendena skall kunna föras bort från regeringen har vidare konstaterats att det inte finns några besvärsärenden som verkligen kräver ett ställningstagande från regeringens sida. Det främsta skälet som brukar åberopas härför, behovet av

styrning av praxis från regeringens sida, har inte längre sådan styrka att

det motiverar ett bibehållande regeringen besvärsinstans. Den av som

tvekan som kan återstå inför övergång till domstolsprövning hänger

en samman med de överklagade beslutens karaktär i PBL-ärenden samt

besvärsprövningens art och omfattning.

Besvärsprövningen skall på talan enskild i dag omfatta även av avvägningen mellan motstående allmänna intressen. Prövningen i detta

hänseende skall visserligen begränsad, besvärsmyndigheten

vara men

kan ändå tvingas på överprövning kommunala lämplighetsav-

en av

vägningar mellan skilda allmänna intressen. Här föreslås nu att att det i

fortsättningen skall föreligga hinder för besvärsmyndigheten mot att vid

besvärsprövningen beakta av en enskild besvärsberättigad åberopade

motstående allmänna intressen. Därmed kommer besvärsprövningen att renodlas till en prövning av intrång i enskilda intressen, således en prövning av traditionell domstolskaraktär. Någon tvekan bör därför inte längre behöva föreligga om möjligheten och lämpligheten att föra över samtliga ärenden rörande besvär över kommunala beslut till domstolsprövning.

2.3.3 Principiell utformning av ett nytt överklagandesystem Förslag: Kraven på snabbhet och effektivitet inom plan- och byggområdet samt önskemålet om en samordning av överprövningen av PBL-ärenden och miljöskydds- och naturvårdsärenden gör det motiverat att tillskapa en central miljödomstol i landet. Jag föreslår därför inrättandet av en sådan domstol med uppgift att pröva i huvudsak överklaganden av länsstyrelsens samtliga beslut enligt såväl den miljöbalnya ken som PBL. I det längre perspektivet bör även den besvärsprövning i dag sker som vid länsstyrelserna föras över till domstol. Vid denna bedömning har särskild vikt lagts vid rättssäkerhetsaspektema och Europakonventionens krav på muntlig förhandling. Därvid bör i första hand övervägas att tillskapa regionala miljödomstolar för handläggningen av ovannämnda

besvärsärenden, varvid den centrala miljödomstolen slutinstans kan

ges namnet miljööverdomstolen. Vidare bör övervägas om inte ytterligare målgrupper bör föras över till en sådan domstolsorganisation. Som exempel nämns ärenden enligt va-lagen, vattenlagen och fastighetsbildningslagen. Härigenom skulle kunna skapas en domstolsorganisation som i stort sett hanterar samtliga ärenden rörande mark och vatten.

Grundläggande krav på ett prÖvningszCystem För närvarande överklagas alla kommunala beslut hos länsstyrelsen, varefter det sker en uppdelning så att vissa angivna beslut skall överklagas hos kaimnarrätt och övriga beslut hos regeringen. Primära mål för utredningen är att se till att regeringen avlastas besvärsärenden och att ett nytt prövningssystem utfonnas så att Europakonventionens krav på

domstolsprövning tillgodoses. Övervägandena i det föregående har ut-

mynnat i bedömningen att samtliga besvärsärenden bör föras bort från regeringen och i stället underkastas domstolsprövning i åtminstone sista instans.

När det gäller att finna eller utfonna lämplig domstol för prövning en regeringsärendena kan dessa ärenden inte behandlas isolerat. Även av de ärenden som går till kammarrätt måste tas med i övervägandena och vidare framstår det som nödvändigt att också besvärsprövningen i första instans, alltså för närvarande vid länsstyrelsema, görs till föremål för granskning. Det innebär att hela instansordningen för besvärsprövningen skall tas upp till behandling. Inledningsvis kan det finnas anledning att se hur man inom närliggande utländska system har löst frågoma om beslutsfattandet inom den offentliga sektorn och besvärstörfarandet jfr avsnitt 2.2.3. Därvid kan till en början konstateras att möjlighetema till domstolsprövning är mer begränsade i Sverige än på de flesta andra håll. När det gäller att ta tillvara erfarenheterna från andra länder inställer sig emellertid genast svårigheten med att det föreligger så stora skillnader mellan Sverige och flertalet andra länder såvitt avser relationen stat och kommun. Sverige har förhållandevis stora kommuner som av tradition tillerkänts en betydande självständighet. På plan- och byggområdet har detta understrukits ytterligare genom PBL. I andra länder har staten ett betydligt större inflytande i bl.a. frågor om markanvändning och byggande. Detta tar sig uttryck på flera sätt inom beslutssystemet. I många länder skall planer underställas statlig prövning och oña kan staten ingripa självmant i avsevärt större utsträckning än som är möjligt i Sverige enligt 12 kap. PBL. Även inom besvärsförfarandet återspeglas i många länder den grundläggande maktfördelningen mellan centrala och lokala organ, som ger staten ett vidsträckt inflytande. Besvärsförfarandet är således i allmänhet uppbyggt kring parallella system. Dels har man en administrativ besvärsprövning där det överprövande organet har en vidsträckt prövningsrätt med möjligheter att upphäva eller ändra lokalt fattade beslut. Dels har man en domstolsprövning som ibland sägs vara begränsad till en laglighetsprövning, men som ofta i varierande utsträckning ger domstolarna möjligheter att även på lämplighetsavvägningar. Om i Sverige skulle bygga upp besvärssystemet i enlighet med grunddragen i de utländska systemen, skulle först ha en vidsträckt administrativ prövning hos länsstyrelse och i vissa fall regeringen och därefter en mer begränsad domstolsprövning hos länsrätt, kammarrätt och Regeringsrätten. Ett sådant system med dubbla instanskedjor skulle naturligtvis leda till en tids- och kostnadskrävande Om det skall process.

ll5

vara någon mening med dubbla besvärsvägar, måste besvärsprövningens

omfattning vara väsentligt olika inom de båda instanskedjoma. En vid-

sträckt administrativ besvärsprövning skulle emellertid för svenskt vid-

kommande komma i strid med grundläggande principer kommunalt om självbestämmande.

I det föregående har jag behandlat frågan besvärsprövningens

om om-

fattning. Även länsstyrelsen behålls besvärsinstans och såle-

om som des får en administrativ prövning i första instans och domstolspröven

ning i sista instans, bör enligt min mening prövningens omfattning

vara densamma i alla instanser. En sådan ordning kan därvid ses som en

mellanfonn av den administrativa prövning och domstolsprövning

som förekommer i många länder. Prövningen således bli begränsad avses mer än många länders administrativa prövning, samtidigt något men mer om-

fattande än vissa länders laglighetsprövning. En sådan avgränsning

av

besvärsprövningens omfattning leder enligt min mening till goda möjlig-

heter att bygga en effektiv instansordning för överprövningen,

upp var-

vid måste förutsättas att statens möjligheter att ingripa i vissa fall

ges en särskild reglering vid sidan besvärssystemet. av

En grundläggande utgångspunkt vid Lttfonnningen ett nytt pröv-

av

ningssystem är naturligtvis att detta också skall tillgodose högt ställda

krav på rättssäkerhet. Med iakttagande av detta krav bör enligt min me-

ning ett effektivt prövningssystem utfonnas utifrån följande utgångs-

punkter.

En enhetlig instanskedja

Prövningssystemet måste ge möjligheter till en så snabb handläggning

som möjligt. I första hand innebär detta att systemet skall utfonnas så

enkelt som möjligt och att samtliga besvärsärenden således skall

samma väg genom instanskedjan.

Den nuvarande uppdelningen besvärsårendena mellan regeringen

av

och kammarrättema har gjorts enligt principen att ärenden huvud-

som sakligen rör rättsfrågor prövas kammarrättema, medan ärenden där av

lämplighetsfrågor är huvudsaken prövas av regeringen. En helt konsek-

vent uppdelning har emellertid inte kunnat göras, utan vissa mål, de s.k.

blandade målen, skall kammarrätten överlämnas till regeringen med

av eget yttrande. Reglema om vilka ärenden som skall till kammarrätt respektive regeringen är komplicerade. I vissa fall har oenighet uppstått mellan besvärsinstansema skall pröva ärendet. om vem som

När besvärsärendena nu skall föras bort från regeringen framstår det som en självklar utgångspunkt att dessa ärenden förs med de samman ärenden som går till kaininarrätt så att får till stånd enhetlig inman en stanskedja. Förslaget här att regeringen skall avlastas samtliga besvärsärenden grundar sig bl.a. på bedömningen att prövningen i regeringsärendena, under hänsynstagande till den föreslagna begränsningen i prövningens omfattning, i allmänhet inte är av annan karaktär än de prövningar som normalt förekommer vid domstolar. Det finns alltså inte något som talar för att de nuvarande regeringsärendena och kammarrättsmålen inte skulle kunna handläggas i samma ordning. En annan sak är att domstolens sammansättning kan behöva varieras med hänsyn till frågomas art.

Begränsning av antalet besvärsinstanser För närvarande kan prövningen komma att ske i två instanser efter länsstyrelsen. Beträffande en stor del av lovärendena blir instanskedjan kammarrått-Regeringsrätten och beträffande planärendena och många lovärenden går besvären till regeringen med möjlighet till rättsprövmng hos Regeringsrätten. Möjligheten till omprövning och överklagande till högre instans en tillgodoser i huvudsak två intressen. Dels skall felaktiga avgöranden kunna rättas, dels skall man kunna till stånd avgöranden som är vägledande för rättstillämpningeii. Kravet på att felaktiga beslut skall kunna rättas är en aspekt av kravet på rättssäkerhet. En annan aspekt rättssäkerheten är emellertid att rättskipningen också skall snabb och billig. Det gäller att inte bara vara tillgodose den klagandes intresse av att ett beslut ändrat utan även den av beslutet berättigades intresse att kunna utnyttja t.ex. tillerav en känd byggrätt inom rimlig tid. 1 PBL-sammanhang är det av stor betydelse att överklagandeäreitdena avseende planer och bygglov kan avgöras snabbt. Stora ekonomiska värden står spel såväl för enskilda som för det allmänna. Betydelsefulla projekt i samhällsbyggandet kan komma att fördröjas genom en långsam besvärsprocess. Därför är det avgöav rande betydelse att ett nytt överprövningssystem erbjuder en rationell hantering besvärsärendena samtidigt högt ställda krav på rättssäav som kerhet tillgodoses. Av särskild betydelse för snabb hantering är att en instanskedjan inte blir för lång.

ll7

En lämplig awägning för PBL:s del att prövningssystemet synes vara utformas så att det möjlighet till överprövning de kommunala ges av besluten i två instanser. Det finns i dag en allmän strävan inom rättsväsendet att förkorta instanskedjoma och att begränsa besvärsrätten prövningstillstånd. genom Frågan om rätten att besvära sig till den här tänkta andra instansen skall beskäras genom någon fonn av prövningstillstånd hänger med samman hur den första besvärsinstansen utformas. Jag skall därför återkomma till den frågan.

Saklig kompetens hos besvärsmyndigheten Självfallet skall höga krav ställas på besvärsinstansemas rättsliga kvalifikationer. Härutöver måste det anses vara betydelsefullt att myndigheterna har tillgång till expertis i plan- och byggfrågor.

Enkel och snabb handläggning En enhetlig instansordning med högst två besvärsinstanser bör bidra till en snabb handläggning av besvärsärendena. Härutöver bör emellertid tillses att processordningen vid besvärsinstansema är sådan snabb att en och enkel handläggning underlättas. Detta är viktigt inte minst med hänsyn till klagandena. Dessa skall inte behöva anlita biträde eller i övrigt åsamkas alltför stora kostnader för utförande av sin talan. Detta innebär bl.a. att besvärsmyndigheten skall verka för att ärendet blir tillräckligt utrett och att processen inte bör utfonnas som ett tvåpartsförfarande. Garantier måste skapas för att handläggningen PBL-ärenden hos av besvärsmyndigheten inte fördröjs på grund av att myndigheten prioriterar andra måltyper på bekostnad PBL-ärendena. Detta i förening med av behovet av sakkunniga hos myndigheten kan motivera att den inrättas som en specialinstans.

Samordning med mil jöskydds- och naturvårdsärenden En stor del av PBL-ärendena har stark anknytning till de ärenden som skall prövas enligt den föreslagna miljöbalken. Det är angeläget att en samordning av tillstånds- och besvärsprövning enligt de olika lagama kan komma till stånd.

118 SOU 1994: 134

Kostnadseffektivitet

Ett prövningssystem utformat i enlighet med dessa utgångspunkter har

givna fördelar från kostnadssynpunkt. Även i övrigt måste självfallet

kostnadsaspekten beaktas.

Länsstyrelsens roll i prövningssystemet Utgångspunkt för övervägandena är således att samtliga ärenden rörande besvär över kommunala beslut enligt PBL skall prövas inom och en samma instanskedja, att denna skall begränsas till två besvärsinstanser och att åtminstone den sista instansen skall vara en domstol. Som första besvärsinstans kan länsstyrelsen tjänstgöra liksom i dag. Alternativt kan emellertid tänka sig övergång till domstolsprövman en ning redan i första instans och således föra bort besvärsprövningen från

länsstyrelsen. Inledningsvis skall här tas upp frågan om länsstyrelsens

roll i det framtida prövningssystemet.

Länsstyrelsens dubbla roller tillsynsmyndighet och besvärsin-

som stans har diskuterats sedan lång tid tillbaka. l avsnitt 2.2.7 har lämnats en redovisning av de diskussioner som har förts och de förändringar som skett på det organisatoriska planet. Utvecklingen mot att skilja rättskipningen från övriga funktioner hos

länsstyrelsen tog sin början är 1971, när länsskatterätter och länsrätter

bildades. Härefter bildades den tredje länsdomstolen, fastighetstax-

eringsrätten, år 1977. Efter att ha varit organisatoriskt knutna till länssty-

relsen bröts domstolama ut från länsstyrelsen den l juli 1979 och lades samman till länsrätter. I den utredningsverksamhet som har bedrivits därefter Länsdomav stolskommittén och Domstolsutredningen har förslag lämnats till ytterli-

gare överflyttning av besvärsprövning från länsstyrelserna till förvalt-

ningsdomstolama med länsrätten som första besvärsinstans.

Regionberedningen, som avses presentera sitt slutbetänkande vid års-

skiftet 199495, avser, enligt vad jag har erfarit beredningens hittillsom varande överväganden, att understryka betydelsen att länsstyrelsema av

befrias från befattningen med besvärsärenden.

Under lagstiftningsarbetet med PBL ifrågasattes aldrig något altemativ till länsstyrelsen som besvärsinstans beträffande planärenden. När det däremot gäller övriga beslut fanns det några remissinstanser som förordade länsrätten första besvärsinstans. Departementschefen som

anslöt sig emellertid till vad PBL-utredningen hade anfört till stöd för att

prövningen skulle göras av länsstyrelsen PBL-propositionen 363.

s.

Utredningen hade därvid framhållit att erforderliga awägningar mellan

olika intressen skall göras mot planpolitisk bakgrund och att det för dessa frågor fordras en plan- och byggnadsteknisk expertis länsrätsom

ten inte förfogar över.

Frågan om länsstyrelsemas roll togs på nytt i plan- och bygg-

upp nämndspromemorian 77 ff. Där föreslogs att det inte skulle företas

någon ändring med avseende på länsstyrelsenias roll i prövningssyste-

met. Som skäl härför anfördes i huvudsak följande. Om ärendena skall flyttas över till länsrättema, krävs bl.a. att dessa tillförs medverkan från experter, vilket måste svårt att genomföra hos ett så stort antal anses domstolar. Ordningen med länsstyrelserna första besvärsinstans har som

funnits under lång tid och några allvarliga invändningar mot den har inte

framförts. Länsstyrelsema besitter stor sakkunskap beträffande överkla-

gade frågor. Prövningen går vidare förhållandevis snabbt och till rimliga

kostnader.

Vid remissbehaitdlingen av promemorian det inte många remiss-

var instanser som uttryckligen berörde länsstyrelsens roll i prövningssyste-

met. Remissinstansema med anknytning till rättsväsendet förordade vis-

serligen att besvärsärendena skall handläggas inom ramen för den be-

fintliga domstolsorganisationen, men härvid var det bara någon enstaka

remissinstans som ansåg att länsstyrelsen skall ersättas med länsrätten som besvärsinstans.

Ett genomgående argument för att länsstyrelsen skall behållas

som besvärsinstans i PBL-ärenden har varit att särskilt de ärenden går som

till regeringen innehåller så mycket lämplighetsavvägningar de

av att

inte lämpar sig för domstolsprövning. Därmed har det heller inte all-

var ifrågasatts att bryta ut kammarrättsmålen till prövning i länsrätt. Att

göra en uppdelning av ärendena redan i första instans har ansetts leda till

ett alltför komplicerat system.

Jag har i det föregående funnit att det är angeläget att all prövning

av besvär över kommunala beslut flyttas över till domstol i åtminstone sista

instans och att prövningens art och omfattning inte lägger hinder i vägen

för en sådan refonn. Det finns alltså enligt min mening inget skäl av denna principiella art för att länsstyrelsen skall behållas besvärsinsom stans.

Följande huvudlinjer kan då urskiljas i den kvarstående argumentationen kring länsstyrelsen som besvärsinstans. Det som anses tala mot länsstyrelsen som besvärsinstans är framför allt principiella rättssäkerhetsaspekter. l de fall länsstyrelsen är besvärsinstans är den ofta också tillsynsmyndighet, vilket naturligtvis leder till

att länsstyrelsens opartiskhet kan ifrågasättas. Vidare finns det inte

några föreskrifter som garanterar att rimliga krav på framför allt rättslig

kompetens vid beslutsfattandet tillgodoses.

Det som anses tala för att länsstyrelsen skall behållas som besvärsin-

stans i särskilt PBL-ärenden är att länsstyrelsen besitter saklig kompetens samt att besvärsförfarandet där är snabbt och billigt. Det har också

anförts att det kan leda till svårigheter för länsstyrelserna att rekrytera

kvalificerade jurister, besvärsärendena försvinner. Från detta om argument torde dock kunna bortses i sammanhanget. Länsstyrelsemas dubbla roller på plan- och byggområdet är uppenbara. Vid sidan av rollen som besvärsinstans har länsstyrelsen tillsyn över plan- och byggnadsväsendet i länet och skall samverka med kommunema i deras planläggning samt lämnar därvid i inte ringa utsträck-

ning råd till kommunala tjänstemän i enskilda ärenden. Länsstyrelsema

tillvaratar vidare statliga intressen i samband med den kommunala planeringen. För framför allt enskilda klagande måste de kontakter mellan länsstyrelse och kommun som har föregått besvärsprövningen framstå tveksamma, särskilt den klagande inte har någon som helst som som kännedom om i vilken sammansättning länsstyrelsen fattar sina beslut i besvärsärenden. För domstolar ges i lag mycket preciserade bestämmelser om domsto-

lens sammansättning och krav ledamötemas kompetens. Vidare till-

ses genom lagstiftning att expertkunskaper inte tillförs domstolen på ett

för parterna icke redovisat sätt. Motsvarande regler saknas för länsstyrelsema. Varje länsstyrelse har en viss frihet att utforma sin egen beredningsoch beslutsprocess och det förekommer att besvärsärendena handläggs

inom planenheten, som tidigare har varit aktivt inblandad i den kommu-

nala planeringen. Vanligtvis handläggs visserligen besvärsärendena på

länsstyrelsens rättsenhet, men tjänstemännen där kan ha varit rådgivande

vid länsstyrelsens ställningstaganden i förhållande till kommunen, och

vid rättsenhetens handläggning kan tjänstemän från planenheten ta aktiv

del. Det förekommer också att besvärsärenden hänskjuts till styrelsen där det oña finns ett starkt kommunalt inflytande.

Plan- och byggärenden rör för den enskildes rättsställning mycket vä-

sentliga frågor och ärendena kan oña vara rättsligt svårbedömda. Det framstår därför angeläget att det skapas garantier för att överprövsom ningen de kommunala besluten sker hos opartisk och rättsligt kvaav en lificerad instans. Länsstyrelserna fyller säkerligen i allmänhet sin funktion besvärsorgan mycket bra, detta hindrar inte att denna besom men

svärsordning framstår principiellt tveksam och kan minska allmän-

som hetens förtroende för rättssystemet. Det sagts ovan om förfarandet som hos olika länsstyrelser också anledning att ifrågasätta om inte den ger

faktiska prövningen vid vissa länsstyrelser kan göras till föremål för be-

rättigad kritik. I sarmnanhanget bör också nämnas ett problem med länsstyrelsen som

besvärsinstans, vilket hänger samman med Europakonventionen. Enligt

denna, från den l januari 1995 gäller svensk lag, skall den en-

som som

skilde ha rätt att kräva muntlig förhandling vid domstol i ganska stor

utsträckning. Eftersom länsstyrelsen inte är någon domstol, kan kravet

på muntlig förhandling inte tillgodoses där utan först i nästa instans. Om

domstol, kan det naturligtvis uppstå denna är en för hela landet central

svårigheter att tillgodose kravet. Det är framför allt praktiska skäl brukar anföras till fönnåit för

som länsstyrelsenia besvärsinstans. I första hand understryks betydelsen som

tillgång till saklig kompetens, således experter på framför allt plan-

av

frågor. PBL-ärendenas speciella karaktär gör att det torde vara nöd-

vändigt att det i besvärsinstansen finns tillgång till sådana experter och

detta kan naturligtvis leda till vissa problem, besvärsärendena flyttas

om över till domstol. Samtidigt expertema i länsstyrelsen är en tillgång som

måste beaktas att de invändningar mot länsstyrelsens opartiskhet som

kan kanske framför allt gäller just expettema. Det är i första hand resas, dessa kan ha tagit aktiv del i det arbete har föregått de komsom som munala besluten.

Handläggningen hos länsstyrelsema besvärsärenden torde vanligt-

av

vis ske förhållandevis skyndsamt och till rimliga kostnader. När det gäl-

ler kravet på snabb handläggning brukar mot domstolsaltemativet invändas att domstolama har hård arbetsbelastning samt att förfarandet vid en

domstol ofta är mera tungrott än hos en förvaltningsmyndighet.

Om PBL-ärendena prioriteras i någon fomi och det tillses de att

handläggs av ledamöter som har vid denna typ ärenden, bör

vana av

dock handläggningen vid domstol kunna ske minst lika snabbt vid

som

länsstyrelsen. En kostnadsjämförelse är inte så lätt att göra. Det finns

dock anledning att misstänka att domstolsprövning skulle bli något dyra-

re. Kostnadsökningen kan emellertid begränsas lämpligt ut-

genom en formad organisation. Vid en avvägning mellan de redovisade för- och nackdelama med nu

länsstyrelsen som besvärsinstans finner jag att övervägande skäl talar för

att besvårsprövningen förs över till domstol redan i första instans under

förutsättning att denna är lämplig med hänsyn till de grundläggande krav

som jag inledningsvis angav. Jag lägger därvid särskild vikt vid rättssä-

kerhetsaspektema och att Europakonventionens krav på muntlig för-

handling inte kan tillgodoses hos länsstyrelsen.

En övergång till d0m.vI0l.sprövnng iföávla instans hör vänta

Arbete pågår i olika sammanhang med refonner för av systemet över-

prövning av förvaltningsbeslut. En strävan är härvid att öka möjlighe-

terna till domstolsprövning och att till att överprövningen hålls

se sam-

man inom så separata domstolsorganisationer möjli gt.

som Om det inte finns vägande skäl häremot, bör överprövningen ske inom

någon av de två huvudorganisationema de allmänna domstolama eller

-

de allmänna förvaltningsdomstolama jfr t.ex. l99394:200 Upp-

prop.

hörande Bostadsdoinstolen m.m.. Dessa strävanden måste naturligt-

av

vis beaktas när det gäller refonn instansordningen för överpröv-

en av

ning av PBL-beslut.

Av de två huvudorganisationema inom domstolsväsendet ligger de

allmänna förvaltningsdomstolama med länsrätt kammarrätt Rege-

- -

ringsrätten nännast till hands för prövning PBL-beslut. Det kan

av

emellertid finnas anledning att först i korthet beröra altemativet med de

allmänna domstolama. lnom denna organisation finns bl.a. vattendoin-

stolar och fastighetsdoinstolar, handlägger mål och ärenden med

som

fastighetsrättslig anknytning av sådant slag att domstolama i och för sig

skulle kunna lämpade att även handlägga PBL-ärenden. Mot vara en

ordning med någon av dessa domstolar första besvärsinstans talar

som

dock framför allt processrättsliga hänsyn. En viktig utgångspunkt

för en refonn är att processordningen vid besvärsinstansema befordrar en

snabb och enkel handläggning. Det innebär att det bör regler det

vara av

slag som finns i förvaltningslagen eller förvaltningsprocesslagen som bör

vara tillämpliga på förfarandet, vilket gör att valet av fastighetsdomstol eller vattendomstol inte framstår som lämpligt.

När det gäller den allmänna förvaltningsdomstolsorganisationen strä-

var man i arbetet med en reform av förvaltningsprocessen efter att förstärka länsrättens roll som en allmän förvaltningsdomstol i första instans.

I de fall länsstyrelsebeslut överklagas direkt till kammarrätt är målet att

flytta ned prövningen från kammarrätt till länsrätt. Regionberedningen

kommer vidare sannolikt att föreslå att besvärsprövningen vid länsstyrelserna avvecklas och att den i huvudsak flyttas över till länsrättema. Vid övervägande av frågan om en första instans för domstolsprövning av PBL-ärenden är det således naturligt att länsrätten tas upp som ett förs-

tahandsaltemativ. Väl medveten om logiken från systematisk synpunkt i

att göra länsrätten till första besvärsinstans ställer jag mig dock tveksam

till lämpligheten av en sådan ordning.

Länsrättema handlägger mål och ärenden av helt annan art än det nu är fråga om. Antalet PBL-ärenden hos varje länsrätt skulle komma att bli förhållandevis begränsat och bara utgöra en ringa del av domstolarnas arbetsuppgifter. Rättsligt sett är PBL-ärendena kanske inte mer komplicerade än många andra mål och ärenden, men PBL och ankny-

tande lagstiftning är ändå av ett ganska speciellt slag, som det kan ta tid

att sätta sig Det finns risk för att ledamöterna aldrig hinner bygga

upp den erfarenhet som krävs för prövningen av dessa ärenden och att därmed rimliga krav på kvalitet i dömandet inte kommer att tillgodoses. Vidare finns risk för att handläggningstidema blir för långa vid läns-

rätt. Dels leder naturligtvis ovana vid materien till att handläggningen tar

tid, dels kan PBL-ärendena komma att missgrynnas vid prioriteringen

mellan de olika förekommande målgruppema. Länsrättema handlägger

t.ex. ärenden om omhändertagande av bam och missbrukare, som natur-

ligtvis ofta är av brådskande slag. Inte heller i förhållande till andra mål

och ärenden är det säkert att länsrätten skulle göra en sådan prioritering

att rimliga krav på snabb handläggning av PBL-ärendena skulle komma

att tillgodoses. Visserligen kan mål av speciellt slag prioriteras genom

förtursregler och lottas på särskilda avdelningar, men i princip är det

domstolen själv som avgör i vad mån sådana metoder skall Litnyttjas. Som jag har framhållit tidigare torde PBL-ärendenas speciella karaktär fordra att det hos besvärsinstansen finns tillgång till expertis i plan-

och byggfrågor. Det är enligt min mening inte tillräckligt att domstolen

har möjlighet att kalla experter vid behov, utan experterna bör

vara fast knutna till domstolen på samma sätt som fastighetsråden i fastighetsdomstolar och vattendomstolar. Visserligen skulle expert kunna en

tjänstgöra samtidigt hos flera länsrätter, men det skulle sannolikt ändå

bli svårt att få arbetsuppgifterna att räcka till för fast anknutna experter

vid ett så stort antal domstolar. De nu redovisade nackdelarna med länsråttema första besvärssom instans väger enligt min mening så tungt att detta altemativ inte är godtagbart. De påtalade nackdelarna hänger i huvudsak med att samman PBL-ärendena skulle komma att splittras på ett alltför stort antal dom-

stolar och det gäller därför att finna en lösning med färre domstolar.

Härvid går naturligtvis tanken till kammarrättema, som i dag handlägger en stor del av PBL-ärendena. Som nämnts pågår arbete med att befria kammarrättema från all besvärsprövning som första instans i enlighet med principen att tyngdpunkten i rättskipningen skall ligga i den lägsta domstolsinstansen. Det antas således att målen ofta kan utredas och avgöras enklare, snabbare och

billigare, om den första domstolsprövningen inte sker så högt upp i

domstolshierarkin i kammarrätt. En lösning enligt vilken kammar-

som rättema görs till första besvärsinstans i PBL-ärenden skulle alltså gå stick i stäv mot de nämnda strävandena. Lösningen innebär att inte ens den nuvarande förberedande besvärsprövningen hos länsstyrelsen skall finnas kvar.

Även undantag från principen länsrätten skall skjutas

om ett att som första instans skulle kunna accepteras, finns det mot lösning med en kaimnarrättema besvärsinstaits argument delvis slag som av samma som

de jag nyss redovisade mot länsrättema. Det finns således framför allt

en

risk för att kravet på snabbhet vid handläggningen inte skulle komma att

tillgodoses i tillräcklig Litsträckning.

De redovisade problemen med att låta besvärsprövningen ske inom

ramen för den allmänna förvaltningsdomstolsorganisationen anledger

ning att till övervägande ta upp frågan om inrättande av någon fonn av

regionala specialinstanser för besvärsprövningen. PBL-ärendena en-

samma kan visserligen inte bära upp sådana instanser, men tillsammans

med framför allt miljöbalksärendena skulle underlaget bli tillräckligt

stort.

Miljöorganisationsutredningen har i uppdrag att lämna förslag till så-

dana organisationsförändringar behöver vidtas med anledning att

som av

miljöbalken träder i kraft. Utredningen kommer, enligt vad jag har in-

hämtat, att föreslå att i stort sett all tillståndsprövning i miljöbalksären-

den skall ske hos länsstyrelsema och att besluten skall kunna överklagas till Koncessionsnämnden för miljöskydd, som därvid skall organiseras

om till en miljödomstol. Någon ändring i den nuvarande ordningen för

överprövning av kommunala beslut i tillsynsärenden kommer inte att

föreslås, vilket innebär att länsstyrelsen kvarstår som besvärsinstans.

Från utredningen har emellertid uppgetts att det på sikt kan visa sig vara

lämpligt att föra över i vart fall tillståndsprövningeii till domstol, varvid

den mest rationella ordningen bedöms vara att det inrättas ett antal regionala miljödomstolar. Enligt Litredniirgen skulle i så fall i en framtid även vattenmålen kunna föras över till sådana mil jödomstolar. Från något skilda utgångspunkter finns det alltså med hänsyn till både

PBL-ärendena och miljöbalksärendena skäl som talar för att det tillska-

pas särskilda regionala miljödomstolar. Som framgår av vad Miljöorganisationsutredningen har förutskickat rörande sina förslag är det emellertid för miljöbalksärendenas del bara fråga om ett tänkbart framtids-

perspektiv. Med hänsyn härtill och till att särskilda regionala domstolar

inte kan inrättas för bara PBL-ärenden, saknas anledning för mig att nu

lägga fram konkreta förslag rörande sådana domstolar. Frågan bör

lämpligen tas upp till en samlad bedömning grundval av utredningar-

nas betänkanden och remisskritiken över dessa. Det finns också anled-

ning att invänta och väga de förslag som Regionberedningen kan

komma att lägga fram.

Vid denna översyn ligger det nära till hands att ta upp frågan om att

också föra över vissa andra målgrupper till sådan domstolsorganisa-

en tion. Till en början vill jag peka möjlighetema att förenkla handläggningen av ärenden enligt lagen 1970:244 om allmänna vatten- och av-

loppsanläggningar, va-lagen. Enligt lagen skall vissa frågor prövas av

Statens va-nämnd, vars beslut får överklagas till Svea hovrätt, där målen prövas av hovrätten i dess sammansättning som vattenöverdomstol. Sista instans i va-mål är Högsta domstolen. Vissa andra ärenden enligt lagen skall handläggas av länsstyrelsen. Länsstyrelsens beslut skall beträffande vissa uppräknade fall överklagas till kammarrätt. Dessa beslut

prövas slutligt av Regeringsrätten. Andra beslut av länsstyrelsen enligt

lagen skall överklagas till regeringen. Om regionala miljödomstolar inrättas, skulle va-nämnden kunna uppgå i dessa eller möjligen i en av

dessa. Den regionala domstolen skulle därvid kunna pröva både de ärenden som i dag handläggs va-nämnden och de ärenden av som handläggs av länsstyrelsen. Samtliga besvärsärenden skulle därefter kunna till den nedan behandlade miljödomstolen, regionala som, om domstolar inrättas, får döpas om till mil jööverdomstolen. Vidare kan det finnas anledning att överväga att flytta över de mål som prövas hos vattendoinstolama till sådan domstolsorganisation. en Vattemnål och miljöskyddsmål hänger nära samman. Före tillkomsten av miljöskyddslagen reglerades utsläppsfrågor i vattenlagen och det var vattendomstolama som dömde även i dessa. Slutligen bör prövas om det kan finnas samordningsvinster med att också låta de nuvarande ärendena vid fastighetsdomstol prövas vid regionala miljödomstolar. Bla. skulle sådana vinster kunna göras sakkunnigsidan. Genom en samordning av det här slaget skulle kunna skapas domen stolsorganisation som i stort sett hanterar samtliga ärenden rörande mark och vatten i stället för dagens uppdelning dessa ärenden länsstyav relser och regeringen samt ett flertal domstolsliknande nämnder och domstolar i särskild sammansättning. Mina förslag innebär således att länsstyrelsema skall behållas som besvärsmyndigheter i avbidan resultatet det särskilda Litredningsav arbete rörande regionala domstolar som enligt min mening bör komma till stånd. Om statsmakterna skulle finna att inrättande av regionala domstolar inte är en lämplig lösning, återstår såvitt iag kan bedöma alternativen med att behålla länsstyrelserna som besvärsmyndigheter eller att flytta över besvärsprövningen i första instans till länsrätt. Av dessa altemativ förordar jag ett bibehållande länsstyrelserna. Visserligen kvarstår de i av det föregående anförda invändningama mot länsstyrelsema, altermen nativet med länsrätt innebär alltför stora risker för bristande kompetens och förseningar vid handläggningen PBL-ärendena. av Vad gäller handläggningen av besvärsärenden vid länsstyrelserna vill jag anföra följande. Med hänsyn till rättssäkerheten det befogat att synes samtliga länsstyrelser inför en ordning där besvärsärenden på plan- och byggområdet bereds tjänstemän, inte har varit inblandade i den av som kommunala planprocessen. Beslut i besvärsärendena bör enligt min mening normalt fattas länsstyrelsens chefsjurist eller förste länsassessor. av l fall då beslut fattas landshövdingen eller länsrådet bör chefsjuristen av

eller dennes motsvarighet delta i den slutliga handläggningen. Beslut

av

länsstyrelsens styrelse i besvärsärenden bör enligt min mening inte alls

komma i fråga.

En miljödomstol

Utgångspunkt för mina överväganden är att det skall finnas högst två

besvärsinstanser och att den sista skall domstol. Vidare har jag i vara en

det föregående funnit att länsstyrelserna bör behållas besvärsmyn-

som digheter under i vart fall den tid kan krävas för att eventuellt som organisera regionala domstolar. Utgångspunkten var även i plan- och byggnämndspromemorian att

länsstyrelsen skulle behållas som första besvärsinstans. Härefter skulle

det enligt promemorian inrättas plan- och byggnämnd andra och

en som

sista instans. Flertalet remissinstanser instämde i förslaget särskild

att en

prövningsnämnd skulle inrättas, däribland samtliga länsstyrelser

som hade yttrat sig. Flertalet remissinstanser inom rättsväsendet sig motsatte emellertid förslaget, framför allt med hänsyn till intema förhållanden av organisatorisk natur inom domstolsväsendet.

De sistnämnda invändningarna bedöms inte kunna tillmätas avgö-

rande betydelse. Kraven på snabbhet och effektivitet inom plan- och

byggområdet måste anses väga så tungt att det finns anledning att bygga

vidare på förslaget i promemorian. En nackdel med den föreslagna plan-

och byggnämnden att den skulle komma att utgöra fristående

var en ny

förvaltningsmyndighet. Strävandena att inte inrätta specialdomstolar

nya samt ekonomiska skäl talar starkt för att iaktta stor restriktivitet med att inrätta myndighet detta slag. Läget kan emellertid komma en ny av att

ändras väsentligt, Miljöorganisationsutredningens aviserade förslag

om genomförs. Det innebär att Koncessionsnämnden för miljöskydd för-

vandlas från att i huvudsak vara tillståndsmyndighet till att uteslu-

en

tande bli en besvärsprövande myndighet, miljödomstol. Det framstår

en

som en naturlig lösning att även PBL-ärendena går till den föreslagna

domstolen. En sådan miljödomstol skulle komma att ett brett underlag för sin verksamhet. Detta är naturligtvis till fördel från administrativ synpunkt, bl.a. blir domstolen mindre känslig för växlingar i tillströmningen av

olika slags ärenden. Ett brett verksamhetsfält är också betydelse för

av

de anställda juridiska och sakkunniga ledamötema.

128 SOU 1994: 134

Inledningsvis berördes frågan om prövningstillstånd till slutinstansen.

Med hänsyn till att länsstyrelserna enligt mitt förslag skall behållas som

besvärsmyndigheter under i vart fall en övergångstid är det inte möjligt

att begränsa besvärsrätten genom prövningstillstånd. Enligt Europakon-

ventionen krävs att det finns möjlighet till domstolsprövning och detta

krav torde inte kunna betraktas som uppfyllt, det finns spärr i

om en form av prövningstillstånd.

2.3.4 Rätten att överklaga Den besvärsberärrigade kretsen Min bedömning: Någon begränsning i den besvärsberättigade kretsens omfattning bör inte göras.

Den besvärsberättigade kretsen utvidgades väsentligt genom PBL. Tidigare var det bara sakägare som hade rätt att klaga. Till sakägare räkna-

des dâ, liksom nu, fastighetsägare och innehavare av annan särskild rätt

till fast egendom än bostadsrätt och hyresrätt. Enligt PBL har emellertid

hyresgäster och boende samt hyresgästorganisationer fått samma ställ-

ning i förfarandet, inbegripet besvärsrätt, som sakägama.

I direktiven för utredningen sägs följande:

Erfarenheterna efter fem års tillämpning PBL tyder att överav klagandeinstitutet inte sällan kommit att användas som ett medel för medborgarinflytande i stället för som en yttersta rättssäkerhetsventil.

Rätten att överklaga beslut om planer m.m. bör nu ses över i syfte att

effektivisera och tydliggöra överklagandeinstitutets funktion. Utredaren bör därvid överväga i vad mån rätten att klaga kan avgränsas och göras tydligare.

I PBL-propositionen redovisades motiven bakom förslaget till en ut-

vidgning av den besvärsberättigade kretsen i huvudsak i samband med

presentationen refonnens inriktning mot ett förbättrat medborgarinfly-

av

tande 79 f. PBL-Litredningen hade föreslagit att sakägarkretsen

skulle vidgas till att omfatta även hyresgäster och bostadsrättshavare.

Enligt departementschefen borde emellertid den eftersträvade utvidg-

ningen av medborgarinflytandet omfatta inte enbart innehavaren av

hyresrätten eller bostadsrätten utan även alla hushållsmedlemmar. Det

torde således främst ha varit önskemålet att vidga medborgarinflytandet

som låg bakom reformen i nu aktuellt hänseende.

Som nämnts var det tidigare bara sakägare hade besvärsrätt. Be-

som

svärsprövningen inriktades då i huvudsak på frågan avvägningen

om

mellan klagandens intressen rättighetskaraktär och motstående intres-

av sen. Ett sådant synsätt präglar också vad i PBL-propositionen som sägs

inledningsvis om besvärsprövningens omfattning enligt PBL-systemet.

För att det skall någon mening med de boendes besvärsrätt har vara

emellertid omfattningen vad skall med beaktansvärda

av som avses en-

skilda intressen vidgats PBL. Till enskilda intressen hänförs inte

genom

bara intressen fönnögenhetsrättslig karaktär sådant

av utan även som intresset god nänniljö. I materiellt hänseende torde det främst av en vara

intrång i sådana intressen som kan åberopas de boende. Eftersom de

av boendes intressen inte går att värdera ekonomiskt och det i förarbetena uttalas att det skall kommunen bestämmer vilket vara som ensam övergripande syfte en detaljplan skall ha i fråga bebyggelsens struktur, om

miljöutformningen m.m. är det uppenbart att de boendes möjligheter att

vinna framgång med besvärstalan är begränsade.

en

Enligt gällande rätt har emellertid den boende möjlighet att till stöd

för sin besvärstalan åberopa plan leder till intrång i inte bara hans

att en eller hennes enskilda intressen utan även i motstående allmänna intres-

sen se avsnitt 2.3.2. Den hänsyn som vid besvärsprövningen skall tas

till den kommunala självbestämmanderâtten medför emellertid inte

att

heller denna möjlighet i nämnvärd grad ökar den boendes möjligheter

att

vinna framgång med besvärstalan.

en

Betydelsen av den besvärsberättigade kretsens utvidgning

som ett

medel att utöka medborgarinflytandet således ha överbetonats i

synes samband med PBL-refonnen. Reformen tycks dock inte ha lett till så ett omfattande utnyttjande besvärsrätten i förstone skulle av som man kunna anta. Av uppgifter inhämtats från fyra länsstyrelser avseende som

första halvåret l992 se bilaga tabell framgår c att antalet beslut som

överklagats av besvärsberättigade utanför sakägarkretsen är förhållan-

devis begränsat. Vidare framgår att i de flesta fall även sakägare har

klagat, vilket innebär att det är ganska beslut blivit föremål för

som en

besvärsprocess enbart på grund besvär från icke-sakägare. Slutligen

av

bekräftas påståendet att denna kategori besvärsberättigade har

ovan

mycket små möjligheter att vinna framgång med besvärstalan.

en

5 l4-l326

I det föregående har jag föreslagit att besvärsprövningens omfattning

skall begränsas så att besvärsinstansen inte skall beakta av klaganden

åberopade motstående allmänna intressen. Detta leder, åtminstone teo-

retiskt, till ytterligare begränsningar i de boendes möjligheter att vinna

framgång med överklagande. Å andra sidan bör sådan refonn,

ett en särskilt den kommer till uttryck i lag, leda till att de besvärsberättiom

gade tydlig information besvärsinstitutets begränsningar så att de

ges om inte knyter överdrivna förhoppningar till besvärsmöjligheten utan i stäl-

let fullt ut utnyttjar de möjligheter till insyn och påverkan som erbjuds

bestämmelserna rörande plansamråd och yttrande över bygglovs-

genom ansökan. Jag har i delbetänkandet SOU 1994:36 Miljö- och fysisk planering lämnat ett flertal förslag i avsikt att förstärka detta medborgarin-

flytande i den fysiska planeringen.

Den vida besvärsrätten har visserligen inte lett till så stora effektivitetsförluster kunnat befaras, eftersom en besvärstalan av en som men

boende materiella grunder tycks ha så små utsikter till framgång kan

ifrågasättas det finns tillräckliga skäl för att behålla den nuvarande om ordningen. Det har sagts hittills emellertid bara besvär på materiella som avser

grunder. Den besvärsberättigade kan också klaga på fonnella grunder.

Han kan således göra gällande att kommunen inte har iakttagit hand-

läggningsreglema eller att beslutet på något annat sätt inte har tillkommit

i laga ordning. I sådana delar har den boendes överklagande självfallet

samma tyngd som en sakägares. Många regler rörande det kommunala beslutsfattandet tar sikte just

att tillgodose de boendes m.fl. intresse av att kunna delta i och utöva

inflytande beslutsprocessen. Som nämnts har jag tidigare före-

ovan

slagit lagändringar för att förstärka detta inflytande. Här kan besvärsrät-

ten utgöra ett viktigt stöd för de boende vid bevakningen av att kommu-

iakttar lagens handläggningsregler. Besvärsrätten kan därmed vara

nen

väsentlig betydelse för medborgarinflytandet. Visserligen skall läns-

av

styrelsen enligt mitt förslag avsnitt 2.3.8 ges möjligheter att självmant

ingripa mot kommunala beslut är felaktiga på fonnella grunder, men som avsikten härmed är inte att länsstyrelsen skall företa en heltäckande bevakning den kommunala hanteringen och därför kan de boendes beav svärsrätt ha betydelse även för framtiden. Jag således att de boendes intresse att kunna bevaka beslutsanser av motiverar att de nuvarande reglema om den besvärsberáttigaprocessen

SOU 1994: 134 131

de kretsens omfattning behålls. I och för sig skulle kunna man begränsa de boendes besvärsrätt till att bara omfatta besvär på formella grunder.

Det är dock inte helt uteslutet att boende kan vinna bifall till been en svärstalan även på materiella grunder och eftersom det nuvarande systemet har visat sig kunna fungera utan större effektivitetsförluster, finns det enligt min mening inte anledning att begränsa besvärsrätten.

Rätt för Vägverket att överklaga bygglovsbeslut berör allmän som väg

Förslag: Vägverket ges rätt att överklaga beslut bygglov och förom handsbesked för byggnader och andra anläggningar skyltar samt och ljusanordiringar invid allmän väg.

Vägverket har i en skrivelse, regeringen överlämnats till utredsom av ningen, föreslagit att verket rätt att överklaga beslut bygglov för ges om byggnader och andra anläggningar samt skyltar och ljusanordiringar som berör allmän väg.

Bakgrunden till Vägverkets begäran är att Regeringsrätten i beslut den 17 1993 Mål 3751-1991 fastställt beslut kammarmars nr ett av rätten oin avvisande av Vägverkets överklagande. Det aktuella målet rörde bygglov för reklamskylt invid riksväg, Vägverket en en som överklagat under åberopande att skylten placerats på inav ett sätt som verkade mycket negativt på trafiksäkerheten i redan svår en trafikmiljö. l det av Regeringsrätten fastställda beslutet anför kammarrätten att Vägverket varken med stöd bestämmelse i författning eller på av annan grund kan ha behörighet att föra talan i förevarande ärende anses om bygglov.

I samband med PBL upphävdes kraven i väglagen tillstånd av länsstyrelsen för att uppföra byggnader och andra anordningar intill eller i närheten allmän väg i den mån det råder bygglovsplikt enligt av PBL. I PBL-propositionen anförde departementschefen därvid bl.a. föl-

jande 106

När det gäller ansökningar att uppföra byggnader om mm. ankommer det enligt PBL byggnadsnämndema att göra en allsidig prövning av tillåtlighet och lokalisering, där således även trafiksäkerhetsaspekter skall beaktas. Många kommuner är i dag väghållare enligt väglagen, och allmänt har kommunerna god kunskap trafikom och säkerhetsfrågor. l ärenden hos byggnadsnämnden kan beröra som

allmän väg är dessutom vägverket sakägare och kan bevaka att sådana frågor får en tillfredsställande lösning.

Som framgår detta förarbetsuttalande utgick regeringen i av

PBL-propositionen från att Vägverket var sakägare och således hade

rätt att överklaga kommunens bygglovsbeslut i nu aktuella fall. Regeringen har också i flera fall i sak prövat Vägverkets överklaganden av

bygglov och förhandsbesked rörande byggnadsföretag intill allmän väg.

Beträffande statliga myndigheter gäller som kammarrätten anfört i

-

det refererade beslutet som huvudregel att en myndighet inte har

ovan rätt att överklaga myndighets beslut utan stöd av uttryckligt en annan bemyndigande i författning. Kammarrätten har inte heller ansett att Vägverket är att betrakta som sakägare i nu aktuella fall.

Enligt 13 kap. 7 § PBL har vissa statliga myndigheter tillerkänts rätt

att överklaga vissa beslut lov och förhandsbesked som berör dessa om

myndigheters ansvarsområde. Som framgått ovan utgick regeringen i

PBL-propositionen från att Vägverket har rätt att överklaga kommunala

beslut lov till byggnadsföretag invid allmän väg och bl.a. därför upp-

om

hävdes tillståndsplikten enligt väglagen. Regeringen har också i senare

beslut utgått från att Vägverket har sådan rätt. Mot denna bakgrund

en jag att Vägverket bör rätt att överklaga beslut rörande bygganser ges nadsföretag inom eller i nära anslutning till ett sådant vägområde. Jag föreslår därför att Vägverket genom ett tillägg i 13 kap. 7 § PBL uttryckligen rätt att överklaga bygglov och förhandsbesked för byggges nader och andra anläggningar samt skyltar och ljusanordningar invid allmän väg.

Rätten att överklaga detajpIanebeavzz/ i visszifaI

Förslag: En bestämmelse införs innebär att rätten att överklaga ny som inte är ovillkorlig för dem underrättats om kommunens beslut enligt som 5 kap. 30 § PBL.

I samband med yttrande över plan- och byggnämndspromemorian be-

gärde Svenska Kommunförbundets styrelse att regeringen till övervä-

gande skulle ta ett problem rörande avgränsningen av den besvärs-

upp

berättigade kretsen som ett regeringsrättsavgörande gett upphov till.

När detaljplan eller områdesbestämmelser antas, ändras eller uppen hävs skall bl.a. sakägare, bostadsrättshavare, hyresgäster och boende

underrättas, de under föreskriven tid skriftligen lämnat synpunkter i om

ärendet som inte blivit tillgodosedda. Enligt huvudregeln i 5 kap. 30 §

första stycket PBL skall underrättelsen ske meddelande genom att ett

sänds i brev till dem med bl.a. uppgift vad den vill överklaga

om som beslutet har att iaktta. Om det är ett stort antal skall underpersoner som rättas, får i de flesta fall underrättelse i stället ske kungörande. genom

I beslut den 28 november 1991 Mål 2218-1990 har Regeringsrät-

nr

ten funnit att lagstiftningens innebörd är att den fått underrättelse

som

om beslut att anta detaljplan och besvärshänvisning också har

en rätt att

överklaga beslutet med stöd av 13 kap. 5 § PBL.

Regeringsrättens tolkning PBL:s bestämmelser i aktuellt hänseende

av

leder till problem för framför allt kommunema. De måste lägga

ned ett omsorgsfullt arbete på att avgränsa den krets skall erhålla underrätsom

telse om detaljplanebeslut jämte besvärshänvisning. Det finns alltid risk

för att kretsen besvärsberättigade blir vidare än nödvändigt eller

av att sådana borde ha fått underrättelse inte får det. I sistnämnda fall kan som planbeslutet komma att angripas extraordinära rättsmedel

genom lång tid

efter det att beslutet har vunnit laga kraft. Enligt min mening talar över-

vägande skäl för en lagändring. Jag att bestämmelserna i 22§

anser

förvaltningslagen 1986:223 skall gälla vid bedömningen rätten

av att

överklaga.

Mot bakgrund av dessa överväganden föreslår jag att det i be-

en ny

stämmelse, 5 kap. 30 a§ PBL, att 22§ förvaltningslagen skall

anges

tillämpas vid överklagande utan hinder vad stadgas i 5 kap. 30 §

av som PBL.

2.3.5 Miljödomstolens sammansättning och arbetsformer

Förslag: Miljödomstolen skall ha sammansättning med såväl lagfar-

en

na som sakkunniga ledamöter med möjlighet till flexibel anpassning

en

för skilda mâltyper. Med hänsyn till att domstolens arbetsbörda kan för-

väntas växla avsevärt över tiden, föreslås ett lågt antal fast anställda ledamöter med möjlighet att till domstolen knyta ytterligare lagfarna och sakkunniga ledamöter vid behov. ga

Inledning

Som tidigare nämnts avsnitt 2.3.3

mynnar både mina och Miljöorgani-

sationsutredningens överväganden ut i att Koncessionsnämnden för mil-

jöskydd skall omvandlas till miljödoinstol. Jag har under utrednings-

en

arbetet samrått med Miljöorganisationsutredningen, som inom kort läg-

fram sitt förslag i motsvarande frågor, och som jag anförde inger

ledningsvis har detta samråd lett fram till bl.a. ett gemensamt förslag till

lag om Miljödomstol.

Miljödomstolen skall central självständig domstol för över-

vara en

prövning i huvudsak dels länsstyrelsens beslut i miljöskyddsärenden,

av

vissa naturvårdsärenden och vissa andra ärenden enligt miljöbalken i

enlighet med förslag från Miljöorganisationsutredningen, dels länsstyrel-

beslut i dit överklagade ärenden rörande kommunala beslut enligt

sens PBL i enlighet med mina nu framlagda förslag.

Miljödomstolen skall sista instans när det gäller prövningen av

vara ärenden enligt PBL och vissa ärenden enligt miljöbalken. Avgöranden i ärenden tillstånd till miljöfarlig verksamhet bör däremot enligt Milom

jÖorganisationsutredningen kunna överklagas. Miljödomstolen blir i

dessa ärenden första besvärsinstans. Miljöorganisationsutredningen för-

ordar därför att Högsta domstolen blir prejudikatsinstans i sådana frågor.

Med hänsyn till kravet på prövningstillstånd blir dock Miljödomstolen i

praktiken slutinstans även i dessa ärenden. Detta sammantaget ställer

naturligtvis höga krav kvaliteten hos domstolen.

Domstolen kommer att på PBL-området träda i stället för kammarrätt

och Regeringsrätten i vissa fall och regeringen i andra fall. På iniljöbalk-

sområdet kommer den att träda i stället för Koncessionsnämnden och i

vissa fall regeringen. Det måste tillses att det inte blir någon kvalitativ

försämring i jämförelse med dagens ordning.

Miljädomsrolens .sammansättning

Koncessionsnämnden består i dag ordförande och tre andra ledamöav ter. Ordföranden skall lagfaren och erfaren i domarvärv. En ledavara mot skall ha sakkunskap och erfarenhet i tekniska frågor. En ledamot skall ha erfarenhet frågor faller inom verksamhetsoinrådet för av som Statens Naturvårdsverk. Den fjärde ledamoten skall ha erfarenhet av industriell verksamhet. Om ärendet i huvudsak avser kommunala förhållanden, skall fjärde ledamot i stället ingå person med erfarenhet av som kommunal verksamhet. Den lagfame ledamoten och den sakkunnige i tekniska frågor regel anställda hos nämnden. De två andra ledaär som mötema brukar benämnas extema ledamöter. De har sin huvudsakliga verksamhet på annat håll och knyts till nämnden för ett särskilt ärende.

Enligt vad jag erfarit Miljöorgarrisationsutredningens

om överväganden skall de nuvarande externa ledamöterna i stället delta i länsstyrel-

sens handläggning i vissa ärenden. Frågan Miljödomstolens

om sammansättning måste alltså omprövas från grunden.

Den här föreslagna domstolen motsvarar i utsträckning den i

stor

plan- och byggnämndspromernorian föreslagna plan- och byggnämnden.

Denna skulle i ordinär sammansättning beslutför med två lagfama vara ledamöter, ledamot med sakkunskap i planen och byggfrågor och två lekmän. Flertalet remissinstanser tillstyrkte förslaget i denna del. Några remissinstanser ifrågasatte dock behovet specialistmedverkan och av ett par remissinstanser tveksamma till lekmän skulle medverka var att i en överinstans. En utgångspunkt vid övervägandena rörande sammansättningen är att

en domstol denna nivå i instanskedjan i rättsligt hänseende

skall vara

mer kvalificerad än prövningsmyndighetema på lägre nivå. Generellt

en

kan för det svenska dornstolssysternet sägas gälla att juristinslaget ökar

högre i instarrskedjan kommer. Som exempel kan

upp man tas prövningen av vattenrnål. Vattendomstolen, vattenmål i första som prövar instans, består lagfaren ordförande, teknisk ledamot av en en och två nämndemän. Vattenöverdornstolen, avdelning vid Svea hovrätt, en är domför med fyra ledamöter, vilka minst skall lagfama av tre vara [13 kap. 3 och 11 vattenlagen 1983:291 1 Högsta domstolen deltar bara lagfama ledamöter.

Enligt mitt förslag skall länsstyrelsen kvarstå första besvärsin-

som stans med avseende på PBL-ärenden. Emellertid förordar jag att besvärsprövningen redan i första instans på sikt skall överflyttas till dom-

stol, företrädesvis ett lämpligt antal regionala domstolar. Det kan finnas

anledning att redan beakta hur dessa regionala domstolar skulle nu kunna tänkas bli sammansatta. Länsrätten, första instans som är i för-

valtningsprocessorganisationen, är normalt domför med lagfaren do-

en mare och tre nämndemän [17 § lagen 1971:289 allmänna förvaltom

ningsdomstolarl En sådan sammansättning kan dock

inte anses vara en lämplig förebild. Närmare till hands ligga den regionala domsynes att stolen skall domför med eller två lagfama ledamöter, vara en en sak-

kunnig i plan- och byggfrågor och två lekmän. Redan den nivån

skulle alltså domstolen sammansättning i huvudsak en som överensstämmer med vad som skulle gälla för den föreslagna plan- och byggnämnden. Målet med avseende på miljödomstolen måste då den vara att

sammansättning gör den mer kvalificerad än den första inges en som Detta kräver i första hand förstärkning den juridiska stansen. en av kompetensen. I ordinär sammansättning bör således ingå minst två lagfama ledamöter. Antalet är delvis beroende vilka ledamöter i övrigt av som skall delta i besluten.

lekmannadeltagande i rättskipningen har varit föremål för

Frågan om omfattande diskussioner. Skälen för ett sådant deltagande har skiftat med tiden. Numera betraktas värdet ett lekmannadeltagande vanligen av

från demokratisk synpunkt. Det framstår ett demokratiskt ideal att

som medborgarna själva deltar i den del av den statliga maktutövningen som

rättskipningen utgör och att denna inte helt överlämnas specialister.

Oña framhålls också att rättskipningen genom deltagande av lekmän kommer att omfattas ett större förtroende från allmänhetens sida. av På visst sätt kan det sägas att ett lekmannadeltagande är särskild av betydelse när det gäller överprövningen PBL-beslut. Dessa beslut har av

fattats i demokratisk ordning valda och det framstår som värde-

av organ fullt överprövningen inte görs enbart statliga funktionärer. Lekatt av

mannadeltagandet bör dock koncentreras till första instans. Det innebär

att lekmän bör ingå i de regionala domstolar enligt min mening på

som

sikt bör komma till stånd. l den behandlade miljödomstolen bör där-

nu

tyngdpunkten ligga vid de rättsliga och sakliga kvalifikationerna.

emot Lekmän bör alltså inte ingå i domstolen. mellanfonn mellan lekmän och sakkunniga kan betrak- Som en slags de särskilda ledamöter skall ingå i kammarrätt vid behandlingen tas som kommunalbesvärsmål [13 a§ lagen 1971:289 allmänna förvaltav om ningsdomstolar] och i Koncessionsnämnden vid behandlingen av ärenden i huvudsak kommunala förhållanden. Dessa särskilda soin avser ledamöter skall ha god kännedom respektive erfarenhet av kommuom, nal verksamhet. Eftersom PBL-ärenden i huvudsak rör kommunala förhållanden, skulle det kunna övervägas att låta sådana ledamöter delta i handläggningen dessa ärenden. av

Besvärsprövningen skall emellertid vara inriktad en prövning av

awägningen mellan enskilda intressen och motstående allmänna eller

enskilda intressen. Från den klagandes synpunkt skulle det sannolikt

framstå mycket tvivelaktigt det i domstolen ingår ledamöter

som om

kan antas göra bedömning utifrån ett kommunalt perspektiv.

som en

Sådana ledamöter bör därför inte ingå i domstolen vid handläggningen

av PBL-ärenden. Miljöorganisationsutredningen har i princip

samma

inställning vad gäller handläggningen mil jöbalksårenden.

av

När det gäller sakkunniga delar jag uppfattningen i plan- och bygg-

nämndspromeinorian att det är angeläget att beslutsorganet har tillgång

till sakkunskap i plan- och byggfrågor. En sådan ordning befrämjar både

rättssäkerheten och medverkar till att domstolens beslut kommer att

respekteras av alla berörda. Sakkunniginedverkan bidrar också till att

förfarandet hos domstolen blir snabbare än ett stort antal tekniska om

frågor skulle bli föremål för ett remissförfarande eller sakkunnigbevis-

ning när ett sådant förfarande inte tillför ärendet något nytt i sakfrågan.

Det framförs ibland farhågor för att medverkan skulle

en av experter kunna innebära att material läggs till grund för avgörandet Lindansom dras partemas insyn. Det torde dock inte finnas starkare skäl hysa att

farhågor för detta i det här sammanhanget än vad gäller för t.ex.

som

fastighetsdomstolamas avgöranden. Det år givetvis inte heller meningen

att de sakkunniga skall ersätta ett remissförfarande sådant be-

när ett är fogat. Domstolen skall således inte kunna grunda sina avgöranden på ny

infomiation tillförs den sakkunnige. Inte heller skall doinsto-

som genom

len i någon nämnvärd utsträckning omvärdera väsentligt material i målet

utan att frågan belysts genom ett remissförfarande eller liknande. Här-

vidlag torde det inte bli någon skillnad mot hur ärenden handläggs

nu

inom Miljö- och naturresursdepartementet, inom sig har tillgång till

som

tjänstemän med goda tekniska fackkunskaper.

Som sakkunniga i PBL-ärenden bör i första hand anlitas

personer

med teknisk eller samhällsvetenskaplig utbildning. Självfallet kan de

sakkunniga inte täcka hela det stora kompetensområde berörs. Med

som sin allmänna kompetens bör de dock kunna bedöma när remissyttranden behöver infordras från t.ex. teknisk, arkitektonisk eller antikvarisk ex-

pertis.

Enligt Miljöorganisationsutredningen bör det för handläggningen

av

miljöbalksärenden finnas tillgång till sakkunniga i bl.a. tekniska, natur-

vetenskapliga och ekologiska frågor.

I ordinär sammansättning bör delta minst sakkunnig. Det bör dock en

finnas möjlighet för domstolen att adjungera ytterligare sakkunnig

en när det behövs. Målets art får bestämma vilken slags sakkunnig skall som delta.

När det så slutligen gäller de lagfania ledamötema måste antalet le-

damöter i ordinär sammansättning bestämmas med utgångspunkt från

både rättssäkerhets- och kostnadsaspekter. Båda aspektema är betydel-

sefulla. I samråd med Miljöorganisationsutredningen har jag funnit att

minst två jurister bör delta i ordinär sammansättning i alla typer mål

av

och att ytterligare jurist bör delta i de mål där domstolen är sista in-

en

stans. Vad gäller PBL-målen blir domstolen dänned i ordinär samman-

sättning domför med tre lagfama ledamöter och minst en sakkunnig.

Miljödomstolens organisation

Miljödomstolens arbetsbörda kommer sannolikt att växla över tiden, i

huvudsak beroende på konjuktursvängningar. Domstolens organisation

bör därför kunna så att ett snabbt och rättssäkert förfarande anpassas

kan klaras utan att domstolen har en onödigt stor fast personalstyrka.

När det gäller föredragandena, bör dessa bestå dels av fast anställda,

dels andra, t.ex. assessorer i kammarrätt och hovrätt, som beviljas

av

tjänstledighet för tjänstgöring föredragande i Miljödomstolen. Pro-

som

blemet att till stånd flexibel organisation är något mera svårlöst när

en

det gäller domstolens ledamöter, dvs. juristema och de sakkunniga le-

damötema. Det bör emellertid kunna lösas så att domstolen har ett antal fasta

tjänster juristdomare och sakkunniga ledamöter och att det därut-

som

över skall möjligt att till domstolen knyta kompetenta personer som

vara kan tjänstgöra ledamöter vid behov. För att främja en enhetlig som rättstillämpning bör dock domstolens sammansättningsregler konstrueras

så att alltid fast anställda juristdomare medverkar vid målens avgörande.

Den frågan återkommer jag till.

Mot den angivna bakgrunden föreslår jag att Miljödomstolen skall

nu bestå ett antal fast anställda juristdomare som kallas miljödomare. En av

dessa skall regeringen förordnas till ordförande i Miljödomstolen.

av av Vidare skall det som fast anställda i domstolen finnas ett antal sakkunniga ledamöter utnämns regeringen. Härutöver skall det finnas som av

ett antal andra juristledamöter och ytterligare sakkunniga ledamöter som

alla förordnas av regeringen. Kraven på dessa särskilt förordnade ledamöters kompetens bör för de fast anställda ledamövara samma som terna. Det bör därför, såvitt avser juristledamötema, ställas upp krav på att dessa skall vara eller ha varit ordinarie domare.

Miljödomstolen blir så stor domstol att den bör vara indelad i av-

en delningar. Ordförandena på avdelningarna bör förordnas av regeringen.

Närmare om Miljödomstolens sammansättning

Miljödomstolen bör, som nämnts, i ordinär sammansättning domför

vara

med minst två juristledamöter och sakkunnig ledamot med lämplig

en

utbildning och erfarenhet efter den typ mål är ifråga. För

av som att

främja en enhetlig rättstillämpning bör det ställas krav på att ordföran-

den vid handläggningen skall miljödomare och det också bör

vara att

vara en miljödomare som är ordförande avdelning.

I många fall bör det tillräckligt med mindre vara en sammansättning,

företrädesvis vid beslut varigenom målet inte i sak och vid avgörs avgöranden enklare beskaffenhet. l sådana fall bör det

av vara tillräckligt om

Miljödomstolen är domför med miljödomare och sakkunnig ledaen en mot. Vidare bör enligt min mening Miljödomstolen domför med vara en

juristledamot i utsträckning gäller för kammarråttema. Det

samma som innebär bl.a. att rotelinnehavare kan avskriva mål efter återkallelse och fatta beslut som avser målens beredande.

Eftersom Miljödomstolens domar i det övervägande antalet mål inte

skall kunna överklagas och domstolen skall delad i vara avdelningar,

finns det skäl för att domstolen skall kunna principiellt

pröva viktiga mål eller delfrågor i utökad sammansättning. Med tanke på det kan

en att förutsättas att kommer att hållas i ett relativt antal mål och syn stort att

avdelningama kan förutsättas ofta på bör den större

vara resa, samman-

sättningen inte vara plenum, eller kräva samtidig närvaro samtliga

ens av

miljödomare. Givetvis bör ordföranden i Miljödomstolen ingå i sådan

en

sammansättning. Jag föreslår att Miljödomstolen skall domför i den

vara utökade sammansättningen med juristledamöter och

sex tre sakkunniga.

Av juristledamötema skall minst fem miljödomare, minst två vara varav

skall vara ordförande på avdelning. En dessa skall Lindantags-

av nästan löst Miljödomstolens ordförande. vara

Processordning

Miljödomstolen kommer att bli förvaltningsdomstol. För rättskip-

en ningen i Regeringsrätten, kammarrätt och länsrätt i Försäksamt

ringsöverdomstolen gäller förvaltningsprocesslagen 971 2291. l

Jag har i det föregående betonat vikten processordning av en som un-

derlättar snabb och enkel handläggning. Klagandena skall således

en i allmänhet inte behöva anlita biträde eller i övrigt åsamkas alltför stora kostnader för utförande sin talan. Det innebär bla. domstolen av att

skall ha en viss serviceskyldighet mot partema och domstolen måste

att

verka för att målen blir tillräckligt utredda. Förvaltningsprocesslagens

regelsystem måste tillgodose dessa önskemål och jag föreslår att

anses

lagen skall gälla även för rättskipningen i Miljödomstolen. Detta kan

åstadkommas enklast att Miljödomstolen förs i l § förvalt-

genom ningsprocesslagen.

Eftersom det bara är Miljödomstolen som kan erbjuda domstolspröv-

ning PBL-ärenden, måste Europakonventionens krav på rätt till

av muntlig förhandling tillgodoses där. Från den l januari 1995 kommer

Europakonventionen inkorporering i svensk rätt att gälla såsom

genom

lag. Detta innebär att konventionens regler muntlig förhandling, så-

om

de utbildats i praxis, kommer att bli direkt tillämpliga i förvalt-

som ningsmålen. För länsrätt och kammarrätt finns i 9 § förvaltningsprocess-

lagen krav på muntlig förhandling som skall uppfylla kraven i Europa-

konventionen. Samma krav bör gälla för Miljödomstolen och därför bör regeln göras tillämplig även denna.

Miljödomstolen dimensionering och kostnadernaför desxs verksamhet

Miljödomstolen handlägga överklagade beslut av länsstyrelsen i

avses

dels samtliga PBL-ärenden, dels ärenden enligt miljöbalken.

Antalet PBL-ärenden hos kammarrätterna uppgår för närvarande årli-

till 850-900. Hos regeringen har antalet ärenden varierat i högre gen

grad. År 1991 uppgick antalet till 950 mot 6l3 år 1993. En del av ären-

dena hos regeringen, de s.k. blandade målen, har även handlagts hos

kammarrätt. Grovt räknat kan det antas att det kommer minst 1600

ärenden om året till Miljödomstolen.

Enligt statistik från Domstolsverket handlägger varje domare vid

kammarrätt omkring l50 mål om året. Osäkerheten är naturligtvis stor

när det gäller att jämföra olika typer mål. Det finns dock inte anled-

av

ning att anta annat än att förhållandena vid kammarrätt och Miljödoinjämförbara. Med utgångspunkt således frånlatt

stolen skulle kunna vara

varje domare kan handlägga l50 mål året skulle det för handlägg-

om ningen PBL-målen krävas tio juristdomare. Behovet av sakkunniga av

kan beräknas till fyra.

Antalet miljöskyddsärenden och naturvârdsärenden hos Miljödoinsto-

len kan beräknas uppgå till 325-350 respektive omkring l60 om året.

Därutöver kommer vissa andra ärenden enligt miljöbalken. För hand-

läggningen dessa ärenden torde enligt Miljöorganisationsutredningen

av

krävas sju juristdoinare och tre sakkunniga.

l41

Behovet av övrig personal vid domstolen, såväl föredragande som assistentpersonal, samt närmare beräkningar rörande domstolens medelsbehov i övrigt bör enligt min mening övervägas särskild av en organisationskommitté, som också bör lämna förslag till en förordning med instruktion för Miljödomstolen. Vad gäller kostnaderna för särskild miljödomstol jämfört med daen gens ordning vill jag dock anföra följande. För PBL-målens del kommer Miljödomstolen att ersätta handläggningen vid kammarrättema jämte Regeringsrätten och hos regeringen. När det gäller de mål som i dag går till kammarrättema torde kostnaderna vid Miljödomstolen bli ungefär desamma. Kammarrättema dömer med tre lagfama ledamöter. Vid prövningen i den föreslagna Miljödomstolen tillkommer det i ordinär sammansättning minst sakkunnig leen damot. Å andra sidan skall Miljödomstolen kunna domför med två vara ledamöter i vissa fall. Miljödomstolen kan antas komma att hålla på syn platsen i ungefär samma omfattning som kammarrättema i dag. I dagens kostnader måste också räknas kostnadema för prövningen i Regeringsrätten, vilka kommer att bortfalla. Slutligen bör beaktas att de blandade målen kommer att försvinna. En del det arbete läggs ned på av som yttranden från kammarrättema kommer således att sakna motsvarighet hos Miljödomstolen. En kostnadsjämförelse med avseende på de ärenden handsom nu läggs hos regeringen är svårare att företa. I departementet är ett flertal personer med juristutbildning eller annan högre utbildning engagerade. I första hand finns det fem handläggare. Vidare finns det sex experter som deltar i ärendehandläggningen i begränsad omfattning. Slutligen mer deltar enhetschefen på planenheten jämte samordnande jurist, en expeditionschefen och statsrådet. Detta skall jämföras med behovet hos Miljödomstolen av juristledainöter, sakkunniga ledamöter och föredragande. Europakonventionens krav på möjlighet till muntlig förhandling och behovet för domstolen att andra skäl hålla kommer att leda av syn till vissa merkostnader. Dessa kostnader dock ofrånkomliga. Visynes dare bör beaktas att remissorgan, bl.a. Boverket, i inte ringa utsträckning besöker platsen inför beslut yttrande till regeringen. Personalâtom gången behöver därför sammantaget inte bli så mycket större hos Miljödomstolen. En viss kostnadsökning följer dock att domstolens beav fattningshavare kan förväntas bli något mer högavlönade än flertalet tjänstemän i departementet. En kostnadsbesparing följer å andra sidan

142 SOU 1994: 134

av att rättsprövningsärendena rörande PBL-frågor i det nännaste kommer att försvinna.

Sammanfattningsvis gör jag bedömningen att kostnadema totalt sett

inte bör bli högre med en särskild miljödomstol jämfört med dagens

ordning. Det finns enligt min mening dessutom goda förutsättningar för en mer rationell och effektiv hantering i Miljödomstolen, bl.a. beroende

på de samordningsvinster som kan uppnås.

2.3.6 Ordningen för överklagande av kommunens beslut

Förslag: PBL:s regler om hur vissa beslut av kommunen skall överklagas anpassas till vad som gäller enli förvaltningslagen 1986:223.

Enligt förvaltningslagen 1986:223 skall skrivelser med överklaganden ges till den myndighet som fattat det beslut som skall överklagas.

Slutfasen av det lagstiftningsarbete ledde fram till PBL löpte paral-

som

lellt med arbetet med den nya förvaltningslagen. PBL:s regler över-

om

klagande blev därför inte anpassade till förvaltningslagens regler. Under

riksdagsbehandlingen av PBL observerades olikheter mellan PBL och

den nya förvaltningslagen vad gäller ordningen för ingivande av skrivelser med överklaganden. Bostadsutskottet pekade på att det i propositionen prop. 198586:80 om en ny förvaltningslag uttalas att goda skäl

talar för att även kommunalbesvärsreglema till den 0rd-

anpassas nya

ningen i förvaltningslagen. Utskottet anförde vidare l98687:BoUl

s. 125 f.:

Om detta arbete skulle leda fram till att även kommunalbesvär skall ges till det organ som fattat det överklagade beslutet, framstår den

nu föreslagna ordningen för ingivande av besvär över kommunens

beslut enligt PBL som en isolerad företeelse.

Mot den angivna bakgrunden kan det förefalla lämpligt att redan

nu anpassa PBL:s besvärsordning till den nya ordningen i förvaltningsla-

gen och förvaltningsprocesslagen. Detta skulle dock innebära att kommunfullmäktige skall pröva om besvär över fullmäktiges beslut

kommit i rätt tid. Utskottet sig inte kunna tillräckligt överanser nu väga lämpligheten av en sådan ordning. Frågan bör lösas inom ramen för den aviserade följdlagstiftningen till förvaltningslagen. Riksdagen bör dock ge regeringen till känna vad utskottet anfört om vidare överväganden.

Riksdagen biföll utskottets hemställan. Riksdagsskrivelsen 1986

87:27 har av regeringen överlämnats till Plan- och byggutredningen för

vidare överväganden.

I kommunallagen 1991:900 föreskrivs att skrivelser med överkla-

ganden skall ges till kammarrätten.

Den gällande ordningen i PBL är förenad med vissa nackdelar. Enligt

27§ förvaltningslagen är beslutsmyndigheten skyldig att under vissa

förutsättningar själv ompröva uppenbart oriktiga beslut. Denna skyldig-

het föreligger dock inte myndigheten har överlämnat handlingarna i

om ärendet till en högre instans. Visserligen är utrymmet för omprövning i PBL-ärenden begränsat eftersom omprövning i allmänhet bara kan ske i enpartsäreirden, de möjligheter ändå finns kan sällan utnyttjas men som med den nuvarande ordningen.

Inte sällan innefattar byggnadsnämndens beslut också prövning

av

frågor enligt naturvårdslagen 1964: 822, strandskyddsdispens.

t.ex. om I ett sådant fall skall skrivelse med överklagande sändas till länsstyen relsen såvitt gäller bygglovet, till byggnadsnämnden såvitt gäller men

strandskyddsdispensen. Denna ordning måste för den klagande framstå

som onödigt komplicerad.

Jag föreslår därför att förvaltningslagens bestämmelser skall tillämpas

på de överklaganden enligt PBL skall prövas länsstyrelsen. För

som av

en ändamålsenlig hantering inom kommunen bör dock prövningen

om

ett överklagande av ett beslut av kommunfullmäktige kommit i rätt tid

m.m. göras av kommunstyrelsen. Befogenhetema kan då delegeras till

tjänstemän. Jag föreslår därför att vad föreskrivs i 23-25 försom

valtningslagen om den myndighet som har meddelat beslutet i stället

skall avse kommunstyrelsen i de fall det överklagade beslutet fattats

av

fullmäktige.

2.3.7 Ärenden enligt vissa andra lagar, m.m.

Förslag: Länsstyrelsens beslut i anledning av besvär över vissa beslut av en kommunal nämnd enligt fastighetsbildningslagen 1970:988,

an-

läggningslagen 1973:1149, ledningsrättslagen 1973:1144 och lagen

1994:847 om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, skall m.m. överklagas hos Miljödomstolen. Vidare skall kommunens beslut inte att

anta, ändra eller upphäva en fastighetsplan överklagas förvalt-

genom ningsbesvär till länsstyrelsen. Länsstyrelsens beslut skall även i sådant fall kunna överklagas hos Miljödomstolen.

144 SOU 1994: 134

Som jag anförde under avsnitt 2.3.3 bör vid en framtida utredning rörande regionala miljödomstolar övervägas om prövningen av vissa ytter-

ligare ärenden bör föras över till sådana domstolar från de allmänna

domstolarna och förvaltningsdomstolama för att uppnå bästa möjliga

samordningsvinster. Redan nu, med tillskapandet av en central miljö-

domstol för ärenden enligt PBL och miljöbalken, bör dock vissa ärenden enligt annan lagstiftning men med nära anknytning till PBL föras till den

föreslagna instansordningen. I detta avsnitt behandlar jag också vissa

nu

kommunala beslut rörande fastighetsplan.

Fastighetsildningslagen

Enligt 3 kap. 3§ fastighetsbildningslagen 1970:988, FBL, får inom område inte omfattas av detaljplan fastighetsbildning inte ske, om som

åtgärden skulle försvåra områdets ändamålsenliga användning, föranleda

olämplig bebyggelse eller motverka lämplig planläggning av området.

Det avgörande inflytandet över frågan om fastighetsbildningens lämp-

lighet från plansynpunkt har lagts hos den eller de kommunala nämnder

fullgör uppgifter inom plan- och byggnadsväsendet. Vid förrättsom ningen skall fastighetsbildningsmyndigheten enligt 4 kap. 25 § FBL vid behov samråda med den kommunala nämnden. Om nämnden därvid

finner att tillåtligheten enligt 3 kap. 3 § FBL av fastighetsbildning för ny

eller befintlig bebyggelse kan sättas i fråga, skall ärendet enligt 4 kap.

25 § FBL hänskjutas till nämnden för prövning. Om den kommunala

a nämnden vägrar medgivande till fastighetsbildningeii eller gör sådant medgivande beroende av villkor, får nämndens beslut överklagas hos

länsstyrelsen. Länsstyrelsens beslut får överklagas hos regeringen.

Instansordningen och grundema för prövningen överensstämmer med

vad som gäller enligt 13 kap. 4 § PBL i ärenden om lov. Jag föreslår därför att länsstyrelsens beslut i anledning besvär över beslut som av

avses i 4 kap. 25 a § FBL i fortsättningen skall överklagas hos Miljö-

domstolen.

Anläggningsvagen och cdningsräIIsvagen Anläggningslagen 1973:1149 och ledningsrättslagen 1973:1144 har bestämmelser som motsvarar den nyss nämnda bestämmelsen i FBL.

Inom områden som inte omfattas av detaljplan får gemensamhetsan-

läggning inte inrättas och ledningsrätt inte upplåtas, om detta skulle för-

svåra områdets ändamålsenliga användning, föranleda olämplig bebyg-

gelse eller motverka lämplig planläggning av området 10 § anläggnings-

lagen och 9 § ledningsrättslagen. Om byggnadsnämnden ifrågasatt anläggningens respektive upplåtelsens tillåtlighet, skall frågan hänskjutas till nämnden 23 § anläggningslagen och 21 § ledningsrättslagen. Om

byggnadsnämnden vägrar medgivande till anläggningen respektive upp-

låtelsen, får beslutet överklagas besvär hos länsstyrelsen. Länsgenom styrelsens beslut får överklagas hos regeringen. Även här överensstämmer alltså instansordningen med vad gäller som för motsvarande fall enligt PBL. Jag föreslår därför att överprövningen av länsstyrelsens beslut i sådana ärenden som avses i 23 § anläggningslagen och 21 § ledningsrättslagen i fortsättningen skall ankomma på Miljödomstolen.

Lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, mm.

Enligt 17 § i den nyligen antagna lagen 1994:847 om tekniska egen-

skapskrav på byggnadsverk, m.m. skall den kommunala nämndens

byggnadsnämndens beslut om utbyte av funktionskontrollant, som

åsidosatt sina skyldigheter, kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Motsvarande beslut av byggnadsnämnden rörande utbyte av kvalitetsansvarig enligt den nyligen antagna nya lydelsen av 9 kap. 15 § PBL SFS 1994:852 får överklagas till länsstyrelsen och vidare till

kammarrätt. Detsamma gäller för överklaganden av övriga tillsynsbeslut

av byggnadsnämnden enligt 9 kap. PBL, bl.a. beslut om kontrollplan,

ändring kontrollplan och utfärdande slutbevis. Enligt mitt förslag

av av under avsnitt 2.3.3 skall länsstyrelsens beslut i dessa PBL-ärenden

överklagas hos Miljödomstolen. Enligt min mening bör byggnadsnämn-

dens samtliga tillsynsbeslut i och i anslutning till ett byggprojekt över-

prövas inom samma instansordniitg. Jag föreslår därför att överklagan-

deregeln i 17 § lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk,

m.m. anpassas till vad som kommer att gälla för motsvarande PBL-

ärenden.

Överklagande av beslut alt inte anta enfastigherspan

Enligt 6 kap. 3 § andra stycket PBL skall fastighetsplan antas bl.a. om en fastighetsägare begär det och planen inte är uppenbart onödig. Ett

beslut kommunfullmäktige och kommunala nämnder inte

av att anta,

ändra eller upphäva en fastighetsplan får enligt 13 kap. l § första stycket

3 överklagas i den ordning som föreskrivs för laglighetsprövning enligt

10 kap. kommunallagen 1991:900, kommunalbesvär.

I det till Lagrådet remitterade förslaget hade 6 kap. 3 § andra stycket

en något annan formulering. En fastighetsplan skulle således antas

om

fastighetsägaren begär det under detaljplanens genomförandetid. Kom-

munens beslut att vägra anta fastighetsplan i det nämnda fallet skulle

överklagas genom besvär hos länsstyrelsen 13 kap. 2 § i det remitterade

förslaget, således förvaltningsbesvär.

Lagrådet föreslog att orden under detaljplanens genomförandetid

skulle utgå ur andra stycket i 6 kap. 3 § PBL-propositionen, bilagedelen s. 274. Någon ändring i sak i reglema överklagande föreslogs om

dock inte Lagrådet. Ett kommunalt beslut att inte anta fastighets-

av en plan i det aktuella fallet skulle alltså enligt Lagrådet överklagas genom

förvaltningsbesvär.

I propositionen ändrades 6 kap. 3 § andra stycket i enlighet med Lagrådets förslag. l anledning härav företogs också den ändringen komatt

munens beslut att inte anta fastighetsplan skall överklagas

en genom

kommunalbesvär i stället för förvaltningsbesvär. Som skäl för över-

gången till kommunalbesvär angav departementschefen att det i det till

Lagrådet remitterade förslaget närmast fråga rättighet för

var om en

fastighetsägaren att en fastighetsplan antagen, medan det enligt

pro-

positionsförslaget knappast kan sägas vara fråga om rättighet

en PBL-propositionen s. 812. Departementschefens resonemang i propositionen är svårförståeligt. Enligt 6 kap. 3§ andra stycket skall, nämnts, fastighetsplan som en

antas, om fastighetsägaren begär det och planen inte är uppenbart onö-

dig. Huruvida fastighetsägarens begäran framställs under detaljplanens

genomförandetid eller inte saknar betydelse för den i paragrafen angivna

förutsättningen för att en fastighetsplan skall antas. Det skall prövas

som

i samband med en framställan från fastighetsägare är helt enkelt bara

en om planen är uppenbart onödig eller inte. Om planen inte är uppenbart

onödig, har fastighetsägaren rätt att kräva att plan antas. Det rör sig

en

således om en prövning bör ske inom för förvaltningsbesvär.

som ramen Jag föreslår alltså att kommunens beslut att inte anta, ändra eller upp-

häva fastighetsplan skall överklagas förvaltningsbesvär i stäl-

en genom let för kommunalbesvär.

2.3.8 Den statliga kontrollen

Förslag: Nuvarande bestämmelser rörande den statliga kontrollen är i stort sett väl ägnade att tillvarata väsentliga statliga intressen i kommunal planering och lovgivning. Vissa lagändringar är dock motiverade för att tydliggöra och förstärka denna kontroll. I detta syfte föreslås bl.a.

en ändring i NRL:s grundläggande hushållningsbestämmelser rörande

-

kulturmiljövården till skydd mot förvanskning av byggnader med särskilt

stora kulturvärden, att staten ges rätt att upphäva ett kommunalt planbeslut, om PBL:s för- faranderegler åsidosatts eller beslutet annars inte har tillkommit i laga

ordning,

att beslut om upphävande av kommunala beslut skall fattas av rege- ringen, vilket bl.a. renodlar och förstärker länsstyrelsens roll, att vissa regeringsbeslut skall kunna överklagas till domstol. -

Inledning

En av huvudpunktema i PBL-refonnen var decentraliseringen av be-

slutsfattandet rörande markanvändning och byggande till kommunema.

Den tidigare statliga fastställelseprövningen av planer ersattes med

självständiga antagandebeslut i kommunema. Samtidigt betonades

PBL-propositionen 76 att statsmaktema har det övergripande ans. svaret för samhällets utveckling och därför måste ramama för de ange

regionala och kommunala organens befogenheter samt att statlig tillsyn

och kontroll mot den bakgrunden inte helt kan undvaras.

För att tydliggöra det kommunala ansvarsområdet anges i PBL de

statliga intressena och statens roll i övrigt på ett mer precist sätt än tidi-

gare. Bortsett från den bevakning av enskilda intressen som sker vid

besvärsprövning, begränsades statens ingripandemöjligheter till frågor

av nationell betydelse och till vissa frågor som rör samordning mellan flera kommuner. Dessa statliga intressen anges i l2 kap. l § PBL -

riksintressen enligt NRL, lämplig mellankommunal samordning samt

skydd av människors hälsa och säkerhet. Som nämnts under avsnitt 2.2.9 har Miljöskyddskommittén i sitt slutbetänkande SOU 1994:96 föreslagit att staten ges möjlighet till ingripande också i fall då åtgärds-

program som upprättats av statlig myndighet inte blir genomfört eller

annars miljökvalitetsnonner enligt förslaget till miljöbalk inte blir upp-

fyllda av kommunen. I lagrådsremissen till PBL föreslogs att den statliga

kontrollen skulle innefatta även frågan det kommunala beslutet

om

kommit till i laga ordning. Eñer kritik från Lagrådet på denna punkt att

-

en statlig granskning i formellt hänseende skulle ta alltför mycket tid och

resurser i anspråk samt att fel och brister av detta slag kan påtalas

ge-

nom överklagande fullföljdes inte detta förslag i propositionen a.

-

prop. s. 341 ñi. Departementschefen framhöll dock det angelägna i att

länsstyrelsen redan under plansamråd ger kommunema sådana råd

som

kan förebygga felaktigheter i det fortsatta förfarandet.

Som en av förutsättningarna för en decentralisering beslutsfattan-

av det till kommunema i frågor rör den lokala miljön och motsvasom en

rande begränsning av det statliga inflytandet i PBL:s förarbeten

angavs

prop. s. 123 att det är nödvändigt att kommunen har en aktuell

översiktsplan. Syftet med en sådan planering är bl.a. att kommunen på

ett tidigt stadium gentemot staten skall klargöra hur områden riksin-

av

tresse enligt NRL bör användas och hur problem som kräver mellan-

kommunal samordning skall lösas. Länsstyrelsen har i PBL givits ställ-

ningen som det samordnande organet på den statliga sidan med uppgift

att självständigt agera för statens räkning i beslutsprocessen. Konflikter

mellan stat och kommun förutsätts i första hand lösas under plansamråden. Länsstyrelsen skall därvid i gransknings- och samrådsyttranden

ange huruvida planförslagen tillgodoser de ovannämnda statliga intres-

sena 4 kap. 9 § och 5 kap. 22 §. Om kommunen inte beaktar dessa synpunkter i sitt beslut om detaljplan eller områdesbestämmelser eller i sin lovgivning inte tillgodoser de statliga intressena, har staten i - genom första hand länsstyrelsen möjlighet att ingripa mot de kommunala be- -

sluten enligt bestämmelserna i l2 kap. PBL redovisning dessa

en av

bestämmelser har lämnats under avsnittet 2.2.1. En användning av dessa bestämmelser innebär i praktiken att staten i enskilda ärenden tar

tillbaka den beslutsdelegation till kommunema i plan- och byggärenden

som PBL-refonnen innebar. PBL-systemet innebär således att kommunema med bindande verkan

skall kunna besluta i en rad frågor som rör den lokala miljön. Staten har

dock förbehållit sig den slutliga beslutanderätten rörande vissa precise-

rade viktiga allmänintressen bestämmelsema statlig kontroll.

genom om

Därutöver finns i lagen en rad materiella regler rörande awägningen

mellan allmänna och enskilda intressen samt regler rörande förfarandet

och beslutsordningen i kommunen i syñe att tillgodose medborgarinfly-

tande och rättssäkerhet. Kontrollen av att kommunen följer dessa bestämmelser sker dock inte genom en statlig ofñcialprövning utan genom

överklaganden från enskilda.

Enligt mina direktiv talar de hittillsvarande erfarenheterna av tillämp-

ningen av PBL för att fonnema för den statliga kontrollen, bl.a. rege-

ringens möjlighet till prövning, bör över i syfte att effektivisera ses denna kontroll. Jag kommer i detta avsnitt att ge min syn på behovet av lagändringar i detta avseende. Som nämnts ovan var de kommunala översiktsplanema en grundläggande förutsättning för att statens infly-

tande på bl.a. detaljplanemas utformning skulle kunna begränsas. I del-

betänkandet SOU 1994:36 Miljö och fysisk planering har jag lämnat en rad förslag till lagändringar i syfte att förstärka denna planering, bl.a. för att säkerställa att de statliga intressena bättre tillgodoses i efterföljande beslut. Mina överväganden och förslag i dessa delar bör därför

först kortfattat redovisas, varefter jag kommer min på vilka

att ge syn

ytterligare ändringar kan behöva vidtas vad gäller den statliga kon-

som trollen av väsentliga allmänna intressen.

Mina förslag i betänkandet SOU 1994:36 Miljö och jjsislc planering

Mina förslag i betänkandet rörande den översiktliga planeringen syftar

till att utveckla den kommunala översiktsplanen som ett kommunalt handlingsprogram för markanvändningen och att stärka dess vägledande funktion för tillämpningen NRL och NRL-anknutna lagar. Förslagen av

syftar dock även till att ge bättre förutsättningar för staten genom

-

länsstyrelsen att effektivt verka för att de statliga intressena beaktas i

de kommunala översiktsplanema eller att dessa intressen i vart fall pre-

ciseras i länsstyrelsens granskningsyttrande. I detta sammanhang bör

nämnas mina förslag till lagändringar såvitt avser bestämmelsema om

översiktsplanens innehåll och redovisning, kravet på årlig uppföljning av

planens aktualitet samt bestämmelserna om länsstyrelsens uppgifter och

Även mitt förslag rörande den regionala planeringen bör nämnas,

ansvar.

eftersom det har en nära koppling till den statliga kontrollen.

Länsstyrelsen har som tidigare nämnts givits det huvudsakliga ansvaret att företräda statens intressen under den kommunala översiktsplane-

ringen. De hittillsvarande erfarenheterna talar för att länsstyrelserna haft

vissa svårigheter att förena detta ansvar med att också fönnedla underlag och råd till kommunema. Länsstyrelserna har därvid i hög grad ge

fungerat förmedlare statliga underlag och kunskaper, medan de

som av

SOU l994jl34

haft svårigheter att med tillräcklig tyngd ifrågasätta sektoriella anspråk,

framför allt i fråga riksintressen, och entydigt om samt att sammanväga ta ställning för statens räkning i planprocessen. Mot bakgrund dessa av erfarenheter föreslås i betänkandet lagändring tydliggör länsstyen som relsens ansvar att under plansamrådet samordna och i förekommande fall även sammanväga motstående statliga intressen och anspråk. Genom förordningen 1993:191 tillämpningen NRL tydliggörs också om av nu de centrala verkens och länsstyrelsernas uppgifter och vad gäller ansvar bevakningen av riksintressena enligt NRL. Länsstyrelsemas skyldighet att ta de initiativ som behövs för att riksintressena skall beaktas i tidiga skeden i planerings- och beslutsprocesserna läggs fast. Vidare åläggs en rad särskilt utpekade centrala myndigheter att till länsstyrelserna lämna uppgifter om områden myndigheten bedömer riksintresse. som vara av Bestämmelserna i ovannämnda förordning har till syfte bl.a. att säkerställa att anspråk och underlag från centrala statliga sektorsmyndigheter snarast möjligt förmedlas till berörda länsstyrelser i sin till som tur kommunerna redovisar och sin hur detta bör påverka överger syn siktsplanen. l förarbetena PBLepropositionen 462 beskrivs s. över-

siktsplaneringen som en kontinuerlig och det förutsätts till

process följd av planens uppgift att behandla frågor riksintressen akom att i tualiteten tas upp i ett löpande samråd mellan kommunen och länsstyrelsen. I det ovannämnda betänkandet har jag förslagit att kommunfullmäktige varje år skall ta ställning till översiktsplanens aktualitet och

därvid redovisa bl.a. förutsättningarna för planen ändrats i väsentliga

om avseenden. Inför ett sådant beslut skall länsstyrelsen beredas tillfälle att redovisa statens intressen och i övrigt sin på översiktsplänens ge syn aktualitet. Avsikten med sistnämnda bestämmelse är att länsstyrelsen skall kunna kommunen ett samlat besked i vilken utsträckning ge om underlaget om riksintressena har ändrats och nytt underlag eller om nya statliga anspråk, som bör behandlas i översiktsplzineringen, har tagits fram statliga myndigheter. Som exempel sådana anspråk nämnde av jag bl.a. planerade investeringar i vägar och andra trafikanläggningar. Vad gäller den statliga kontrollen bör också nämnas det förslag i betänkandet rör den regionala planeringen. Enligt den föreslagna besom stämmelsen skall regeringen, det finns synnerliga skäl, kunna om utse ett särskilt regionplaneorgan med representanter från staten och berörda kommuner och med uppgift att ta fram underlag och lämna förslag till en regionplan, som antas regeringen. Som förutsättning för sådant av ett

SOLll994J34 l5l

förordnande bör gälla att en frivillig mellankommunal samordning inte kan förutses eller visat sig inte kunna komma till stånd och att det rör sig om viktiga regionala intressen, där en mellankommuiral samordning är en förutsättning för en ändamålsenlig samhällsstruktur, t.ex. stora infrastruktursatsningar eller allvarliga miljöproblem. Ett sådant regionplaneförordnande är således avsett endast för fall då viktiga statliga intressen är inblandade. Det statliga intresset kan röra såväl önskemålet om mellankommunal samordning allmänt statliga investeringar i sett som väg- eller jämvägsutbyggnad och där exploateringsföretaget är ett riksintresse. I betänkandet lämnas dessutom ett flertal förslag rörande kunskapsuppbyggnad, forskning samt metod- och kompetensutveckling i syfte bl.a. att göra länsstyrelsen bättre skickad att företräda de statliga intressena i dialogen med kommunerna om oversiktsplaneringeir och därvid förse kommunema med relevant och aktuell kunskap. Som tidigare nämnts intar översiktsplanen en nyckelroll i PBLAsystemet för att till stånd en tidig avstämning av hur kommunen avser att tillgodose riksintressen och övriga statliga intressen vid efterföljande detaljplaneläggning och tillståndsprövning. Enligt min mening bör förslagen i betänkandet Miljö och fysisk planering medverka till ett kraftfullare agerande från länsstyrelserna i rollen som bevakare av de statliga intressena. Förslagen bör vidare medverka till att kommunerna tidigare än i dag får del av nya eller ändrade statliga anspråk och att översiktsplanen därefter successivt kompletteras i dessa avseenden.

K riIkcn m0 nuvarande .sj.venrfiir den .stallga kontrollen l direktiven för utredningen anförs att det under den tid PBL har varit i kraft har uppmärksammats ett antal fall där det kan ifrågasättas om hänsynen till miljön och hushållningen med naturresurser har behandlats på ett tillfredsställande sätt i den kommunala planeringen och i länsstyrelsens prövning av planer. Vidare påpekas problemen med att till stånd en samordning med den kommunala planeringen i fall då staten är huvudman för eller annars har väsentliga intressen i ett exploateringsföretag. Enligt direktiven talar grundtanken i PBL för en restriktiv syn

omfattningen av den statliga kontrollen, men erfarenheterna talar dock

för att formema för regeringens prövning och möjligheter att ingripa i dessa frågor bör över. Stor vikt bör därvid läggas vid kraven efses fektivitet i planeringsprocessen och sådana alternativ bör övervägas som

innebär att riksintressen eller andra väsentliga allmänna intressen enkla-

re och tidigare än i dag kan aktualiseras och vid behov bli föremål för

överväganden hos regeringen. För att ett mer konkret underlag för övervägandena rörande den statliga kontrollen har utredningen i skrivelser till berörda centrala statli-

ga myndigheter efterfrågat exempel fall där den statliga kontrollen

enligt verkets mening inte fungerat tillfredsställande. Myndigheterna

gavs även möjlighet att i övrigt redovisa sin syn på regelsystemet för den

statliga kontrollen. Ett tiotal myndigheter har inkommit med Mynsvar.

digheterna tar i huvudsak upp vissa principiella frågeställningar rörande

regelsystemet. Naturvårdsverket anför t.ex. att det är viktigt att överväga

om nuvarande överprövningsgrunder är tillräckliga och relevanta för att

ge staten stöd att agera för en långsiktigt bärkraftig utveckling. Banver-

ket och Vägverket tar bl.a. upp generella problem rör samordningen som

mellan investeringsplanema och den kommunala planeringen. Boverket

anser sammantaget att länsstyrelserna ett kompetent sätt har bevakat och företrätt de statliga intressena i samband med kommunala beslut enligt PBL. Från Luftfartsverket och Försvarsmaktens Organisations-

myndighet efterlyses en möjlighet för den centrala myndigheten att

överklaga länsstyrelsens beslut rörande den statliga kontrollen. I vissa

av svaren redovisas också exempel på fall där bestämmelserna i 12 kap.

PBL enligt myndighetens uppfattning åsidosatts. Detta gäller framför allt

svaret från Riksantikvarieämbetet, där ett flertal beslut från såväl rege-

ringen som länsstyrelser rörande riksintressen för kultunniljövården

kommenteras. Riksantikvarieämbetet tar också vissa problem röupp rande definitionen och avgränsningen riksintressen på kultunniljöomav rådet.

Vad gäller avgränsningen riksintressen på kultunniljöområdet be-

av

handlar jag denna fråga separat i det följande. Beträffande miljöområdet

lämnade jag i betänkandet Miljö och fysisk planering ett flertal förslag

till lagändringar för att förstärka miljöhänsynen i fysisk planering och

byggande. Vidare har Miljöskyddskommittén i sitt slutbetänkande SOU

1994:96 föreslagit ingripandemöjligheter enligt 12 kap. PBL i fråga

om

åtgärdsprogram och miljökvalitetsnonner enligt förslaget till miljöbalk.

Dessa lagändringsförslag bör enligt min mening utvärderas remissin-

av

stanser och regering innan ytterligare utvidgning de statliga ingri-

en av

pandemöjlighetema detta område övervägs. Som framgår av det föl-

jande anser jag dock att staten länsstyrelsen bör möjlig- - genom - ges

het till offrcialingripande vid formella brister i den kommunala hanteringen. l övrigt harjag dock inte funnit skäl att föreslå någon utvidgning av det statliga intresseområdet. Vad gäller formenia för den statliga kontrollen gör jag följande bedömning.

Som tidigare nämnts avsnitt 2.2.8 föreslogs i promemorian Plan-

och byggnärnrid ett starkare inflytande från berörda statliga sektorsmyndigheter i samband med länsstyrelsens offcialprövning av planer och områdesbestämmelser enligt 12 kap. l § PBL. Länsstyrelsen skulle enligt förslaget besluta om överprövning, om detta begärdes av berörd statlig myndighet, och länsstyrelsen skulle överlämnar frågan om irpphävande till regeringen, den inte delade myndighetens begäran om om upphävande av det kommunala planbeslutet. Flertalet remissinstanser kritiska till detta förslag. Därvid framhölls bl.a. betydelsen av att var länsstyrelsen företräder staten vid samordningen mellan kommunala och statliga intressen och att förslaget skulle leda till att kommunema inte kan lita på de besked erhållits från staten under översiktsplaneringsom en och efterföljande detaljplaneprocess. Jag har redogjort för de förslag i betänkandet Miljö och fysisk ovan planering har till syfte att förstärka länsstyrelserna i deras roll som som bevakare av de samlade statliga intressena under den kommunala översiktsplaneprocessen. Länsstyrelsen bör enligt min mening också fraindeles det statliga följer om de statliga intressena beakvara organ som upp tas i efterföljande kommunala beslut och självständigt ta ställning till om det finns skäl att pröva dem. De exempel bristande aktivitet från länsstyrelserna lämnats berörda centrala verk mig inte som av ger anledning att överväga ordning. En effektiv bevakning av de en annan statliga intressena förutsätter dock som tidigare nämnts att berörda centrala verk förser länsstyrelserna undermed ny information och relevant lag. 1 avsikt bl.a. att ytterligare stärka och renodla länsstyrelsens roll kan det dock finnas skäl att låta regeringen fatta de slutliga besluten om huruvida upphävande av de kommunala besluten skall ske eller Genom en sådan ordning kan länsstyrelsen låta rent sakliga grunder styra sin tillsynsverksamhet, medan eventuella politiska hansynstaganrlen blir regeringens sak att beakta. Förslagen i denna del behandlar jag separat i det följande under rubriken Statens beslutsfattande enligt 12 kap. PBL. Det statliga kontrollsysteinet i PBL bygger i hög grad på tidiga irrsatser från länsstyrelsens sida under samråden med kommunerna inför

planbeslut. Grundtanken är att effektiviteten i den kommunala planpro-

cessen bäst gagnas av att tidigt får del de statliga anspråken så

man av

att senare statliga ingripanden kan undvikas. En förutsättning för att

kommunema skall beakta de statliga anspråken i fall då dessa inte är

förenliga med de kommunala intressena är dock givetvis att staten förfo-

gar över effektiva instrument gör det möjligt att i slutändan försom

hindra bebyggelse och andra åtgärder i strid med dessa anspråk. Jag har

under avsnitt 2.2.1 lämnat redogörelse för de statliga ingripandemöj-

en

lighetema enligt 12 kap. PBL och för bestämmelserna regerings-

om

prövning och redovisningskrav i NRL. Enligt min mening dessa be-

ger

stämmelser regering och länsstyrelse goda möjligheter hävda de

att stat-

liga intressena. En förutsättning för att kontrollsystemet skall fungera är

dock givetvis att staten är beredd att tillämpa dessa bestämmelser i fall då de statliga intressena träds fömär och att länsstyrelsen är aktiv i sin

tillsyns- och samrådsroll. I förarbetena betonas visserligen de statliga

att

ingripandemöjlighetema är avsedda att tillämpas endast i undantagsfall.

Med detta menas givetvis inte att staten skall underlåta att ingripa i fall

då detta är befogat. Uttalandet är ett uttryck för lagstiftaren

snarare att har utgått från att kommunerna i flertalet fall på ett tidigt stadium rättar sig efter de statliga anspråken. Som nämnts är det således viktigt att länsstyrelsen verkligen ovan an-

vänder sig av ingripaitdemöjlighetema enligt 12 kap. PBL när detta

är

nödvändigt för att bevaka de statliga intressena. Enligt de uppgifter

som

länsstyrelsema lämnat till utredningen bilaga 2 har förordnanden

se om

prövning av lov eller förhandsbesked enligt 12 kap. 4 § aktualiserats i

mycket begränsad omfattning. 16 länsstyrelser har under den senaste

tvåårsperioden inte i något fall prövat kommunala beslut med stöd

av dessa bestämmelser. Flertalet de drygt 50 prövningsbeslitten i övriga av 8 län torde sådana militära skyddszoner o.d. enligt bestämmelserna avse

i 81 och 82 byggnadslagen som enligt övergångsbestämmelsema till

PBL 17 kap. 16 § överfördes till förordnanden enligt 12 kap. 4 Det

sparsamma utnyttjandet av bestämmelserna i 12 kap. 4 § är enligt min

mening anmärkningsvärt. Visserligen skall de endast tillämpas det

om finns särskilda skäl. Enligt förarbetena kan sådant skäl länsett vara att styrelsen erfarenhet vet att viss kommun inte tillräckligt beaktar av en

riksintressen enligt NRL inom ett bestämt område. Framför allt kan det

bli aktuellt med ett förordnande i de fall där länsstyrelsen och kommunen inte lyckats komma överens i samband med antagandet av över-

siktsplanen PBL-propositionen s. 803 f.. I sistnämnda fall synes det

enligt min mening naturligt att länsstyrelsen allvarligt överväger om ett

12:4 förordnande behövs för att bevaka det statliga intresset. Även i de fall då kommunen saknar en aktuell översiktsplan bör enligt min me-

ning länsstyrelsen aktivt pröva om ett sådant förordnande behövs. I detta

sammanhang bör nämnas att enligt uppgift från Boverket saknar fortfa-

rande 7 kommuner en antagen översiktsplan enligt PBL och endast 16 kommuner har påbörjat revideringen av den första översiktsplanen.

Enligt mina direktiv skall jag särskilt pröva om riksintressen eller

andra väsentliga allmänna intressen enklare och tidigare än i dag kan

aktualiseras och vid behov bli föremål för överväganden hos regeringen.

Som framgått ovan anser jag att länsstyrelsen även fortsättningsvis bör ha ett självständigt ansvar att bevaka de statliga intressena. l de fall

länsstyrelsen från sina utgångspunkter finner att ett kommunalt planbe-

slut bör upphävas, anser jag dock att det slutliga beslutet bör fattas av regeringen. Mina överväganden i denna del redovisas närmare i det följande. Detta förslag kan förväntas innebära att fler kontroversiella ären-

den på ett tidigare stadium än i dag kan bli föremål för prövning hos

regeringen. De ärenden för vilka direktiven efterlyser en tidigare rege-

ringsprövning torde dock i första hand avse sådana statliga investeringar

i anläggningar, väg- eller järnvägsutbyggnad, där exploateringsföretaget

är ett riksintresse enligt NRL. Det i avsnitt 2.2.1 omnämnda förslaget i propositionen Miljöbalk att regeringen för sådana projekt kan besluta

om tillåtlighetsprövning synes enligt min mening tillgodose önskemålet

om en tidig regeringsprövning av sådana projekt.

I detta sammanhang bör också nämnas att bestämmelserna i 6 kap.

2 § NRL ger regeringen möjlighet att tidigt initiera en process reder

som

ut oklarheter eller löser tolkningstvister mellan länsstyrelse och kommun

om innebörden av ett visst riksintresse. Regeringen kan med stöd av dessa bestämmelser besluta kommun skall redovisa hur den att en avser att tillgodose intresset. Om t.ex. länsstyrelsen i sitt granskningsyttrande över en kommunal översiktsplan finner att ett riksintresse inte tillgodosetts, kan en anmälan från länsstyrelsen till regeringen ett sätt att få vara

frågan utredd i stället för att vänta tills ett ingripande enligt l2 kap. PBL

aktualiseras genom kommunens planläggningsbeslut. Beslut enligt 6

kap. 2 § NRL har regeringen utnyttjat i flera uppmärksammade fall un-

der de senaste åren. Ett sådant regeringsbeslut innebär inte något direkt

ingrepp i den kommunala planerings- och beslutsprocessen. Redovis-

ningen ger dock regeringen möjlighet att hålla sig informerad pågå-

om

ende planering för områden, där väsentliga statliga intressen berörs. Det

är enligt min mening naturligt att regeringen efter hörande berörda

av

myndigheter redovisar statens syn den kommunala redovisningen. Ett

sådant tillkännagivande kan på samma sätt länsstyrelsens gransk-

som

ningsyttrande ge den berörda kommunen vägledning för den fortsatta

planeringen. Det preciserar även länsstyrelsens uppgifter i det berörda

området och kan ett förhandsbesked statens på vägses som om syn

ningen mellan olika riksintressen enligt NRL:s hushållningsbestämmel-

ser.

Sådana tidiga ingripanden främjar enligt min mening effektiviteten i

planeringsprocessen genom att de bidrar till att klargöra avvägningar

och prioriteringar innan läsningar hunnit uppstå i ett konkret projekt. De

ligger också i linje med mina förslag i betänkandet Miljö och fysisk pla-

nering som bl.a syftar till att till stånd en tidig avstämning mellan de

statliga och kommunala intressena inom för översiktsplaneproramen cessen.

Sammanfattningsvis anser jag således att nuvarande bestämmelser rö-

rande den statliga kontrollen är i stort sett väl ägnade att tillvarata vä-

sentliga statliga intressen i kommunal planering och lovgivning. Vissa

lagändringar anser jag dock motiverade. Mina överväganden i dessa

delar redovisas i det följande. Förslagen rör avgränsningen riksintres-

av sen på kultunniljöområdet, ingripande vid fonnella brister i den kommu-

nala hanteringen samt statens beslutsfattande enligt 12 kap. PBL och

överklagande av sådana beslut.

Avgränsningen av rk.sinlre.s'.s'en pa kulurmUöomradel

I den tidigare byggnadslagstiñningen tillgodosågs behovet kontroll

av av kommunernas sätt att tillvarata allmänna intressen bl.a. den statgenom

liga fastställelseprövningen planer. Som tidigare nämnts inskränktes

av

genom PBL det statliga kontrollsystemet till att i första hand intres-

avse sen av stor nationell betydelse, bl.a. mark- och vattenområden riksinav tresse. För att denna systematik skall konsekvent fordras att riksinvara tressebegreppet är utfonnat på ett sådant sätt att det mot och svarar täcker de allmänna intressen skall beaktas vid planläggning och som

byggande.

När det gäller allmänna intressen som skall beaktas vid planläggning

och byggande har jag i betänkandet Miljö och fysisk planering bl.a. fö-

reslagit en ändring i 2 kap. l § PBL. Enligt förslaget skall planläggning och bygglovsprövning ske med beaktande av bl.a. befintliga värden. Härigenom har jag velat understryka vikten av att värden och kvaliteter i den byggda miljön tas till vara och att detta utgör ett viktigt allmänt intresse för kommunen att beakta vid planläggning och lokalisering av

bebyggelse. Att kommunen i sin tur kan hävda sådana intressen gente-

mot enskilda framgår av 3 kap. 10 och 12 §§ PBL.

Jag har i det föregående avsnitt 2.3.2 föreslagit en uttrycklig be-

gränsning av prövningsområdet vid överklagandet av kommunala plan-

och lovbeslut. Avsikten med detta förslag är att dra klara gränser mellan en besvärsprövning i domstol och den statliga officialprövningen. Förslaget innebär bl.a. att besvärsinstansen inte skall beakta allmänna intressen, t.ex. ett kultunniljöintresse, som åberopas av en enskild som överklagar ett kommunalt plan- eller lovbeslut. Jag anförde därvid att besvärsinstitutet i praktiken torde ha spelat en mycket begränsad roll

som kontrollinstrument av sådana kommunala avvägningar. Den före-

slagna ordningen inskärper dock betydelsen av att de statliga ingripan-

demöjlighetema enligt 12 kap. PBL avspeglar de väsentliga allmänna

intressen som det bör vara en nationell angelägenhet att värna om. NRL:s riksintressebegrepp har sin grund i den fysiska riksplaneringen och det planeringstänkande som var rådande under 1970-talet. Det har

bl.a. inneburit att väsentliga allmänna intressen såvitt avser kultunnil-

jövården förutsätts möjliga att ringa och täcka genom att områden av

riksintresse identifieras och pekas ut. Enligt 2 kap. 6 § NRL skall markoch vattenområden som har betydelse från allmän synpunkt på grund av områdenas kulturvärden så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan

påtagligt skada kultunniljön. Områden som är av riksintresse för kul-

turmimiesvården skall skyddas mot sådana åtgärder. En motsvarande

bestämmelse har tagits i regeringens proposition 199495:10 Miljöbalk 3 kap. 7 §. Det finns inget skäl att vara kritisk mot NRL:s riksintressebegrepp som sådant. Arbetet med att identifiera de områden som representerar de ur olika aspekter största samlade bevarandevärdena i landet har varit fmktsamt. Det har i hög grad lett till att uppmärksamheten fästs på områden med stora bevarandevärden och bidragit till att de behandlats med

hänsyn och respekt för kulturvärdena. Samtidigt måste man dock

158 SOU 1994: 134

konstatera att riksintressebegreppet med dess krav på att kulturvärdena

skall vara hånförbara till områden riksintresse inte är formulerat av ett sätt som till fullo fångar kulturvärdena, såsom de faktiskt uppträupp der i vår yttre miljö. Utanför systemet faller sålunda enskilda byggnader

eller grupper av byggnader eller anläggningar inte är belägna inom

som områden av en viss given storlek eller representerar sammantagna kulturvärden av den art som kvalificerar för ett riksintresseområde.

Enskilda byggnader med mycket högt bevarandevärde ligger i

som en

stadsdel som i övrigt inte representerar framträdande bevarandevärden,

kan således enligt NRLrs systematik inte riksintresse, oavsett vara av vilka kulturvärden de faktiskt representerar. De omfattas dänned som inte heller av den statliga kontrollen enligt l2 kap. PBL. Detsamma kan

gälla t.ex. för en gårdsanläggning i ett landskap i övrigt saknar sär-

som skilt framträdande kulturkvaliteter. Det kan också gälla för byggnader

eller anläggningar som är bevarandevärda först och främst att de

genom representerar kulturhistoriska drag som är särskilt viktiga för region en eller landsdel. Från denna synpunkt kan hävda att t.ex. Ölands en man väderkvamar, den typiska Skånegården eller landshövdingehusen i Västsverige representerar stora bevarandevärden betydelse för regioav nens kulturella identitet oavsett de återfinns i regionen eller hur de var enskilda byggnadema eller anläggningama i detalj är bevarade. Det finns således en diskrepans mellan riksintressebegreppet och kulturvärdenas faktiska identitet, förekomst i landskapet och inte minst deras grad av allmänintresse. I utredningens direktiv har understrukits att hänsynen till kultunniljön utgör ett väsentligt allmänintresse och i mitt uppdrag ligger att överväga i vad mån detta intresse kan preciseras och hur kultunniljöhänsynen kan

ges en starkare ställning vid tillämpningen PBL. I detta syfte lämnade

av

jag i betänkandet Miljö och fysisk planering ett flertal förslag, bl.a. för-

stärkta krav kunskapsunderlag och redovisning i översiktsplanen

av

kultunniljövärdena i kommunen samt krav länsstyrelsema

att mer

aktivt verka för att översiktsplanema grundas erforderlig kunskap

om kultunniljöns innehåll. Med hänsyn till vad jag anfört rörande ovan problemen med nuvarande avgränsning riksintressen på kultunniljöomav

rådet, anser jag dock befogat att därutöver föreslå ändring i

en nuva-

rande 2 kap. 6 § NRL 3 kap. 7 § förslaget till miljöbalk så att dessa

bestämmelser bättre svarar mot kulturvärdenas identitet och hur de faktiskt uppträder i den byggda miljön. Bestämmelsema bör därför även

l59

innefatta ett skydd mot åtgärder innebär förvanskning byggnader

som av

eller andra anläggningar med särskilt stora kulturvärden, de inte

även om

är belägna inom områden är särskilt intresse för kultunniljövår-

som av

den. Om sådana byggnader eller andra anläggningar riksintresse

är av för kulturmiljövården, åligger det länsstyrelsen att verka för att intresset

beaktas i den översiktliga planeringen och i efterföljande plan- och lov-

beslut.

Det bör understrykas att NRL:s bestämmelser om riksintressen först

och främst innebär krav på hur kommuner och andra beslutsfattare skall agera för att tillgodose ett riksintresse när motstående intressen vägs mot varandra. En klassificering riksintresse företeelse eller ett som av en område är dock inte jämförbart med det skydd som en byggnad kan ges

vid en byggnadsmimiesförklaring enligt kultunninneslagen 1988:950.

Ett sådant skydd innebär i princip ett ställningstagande för att byggna-

den skall bevaras allt framgent oavsett vilka konkurrerande intressen

som kan tänkas uppträda. Behovet förändringar i byggnadsmimies-

av

institutet och dess tillämpningsområde övervägs för närvarande

av en särskild utredare inom för översyn kultunninneslageri dir. ramen en av 1994:57. Det förslag jag nu presenterat torde inte påverka förutsättningarna för detta arbete.

Ingripande vidformella brister i den kommunala hanteringen

PBL innehåller ett stort antal bestämmelser i syfte att tillgodose medborgarinflytandet och rättssäkerheten under den kommunala beslutsprocessen. Detta gäller bl.a. reglema rörande samråd och utställning samt

övriga förutsättningar för skilda beslut, tex. för antagande områdes-

av bestämmelser och för ett förenklat planförfarande. Vidare måste kom-

munen tillämpa grundläggande kommunalrättsliga och förvaltningsrätts-

liga regler vid sin myndighetsutövning, bl.a. reglerna rörande jäv.

Avsikten med PBL:s beslutssystem att göra det så öppet

var som

möjligt för påverkan och att det skulle garantera kommunmedleininania

insyn och inflytande. l betänkandet SOU 1994:36 Miljö- och fysisk planering lämnade jag flera förslag för att ytterligare stärka detta medborgarinflytande, bl.a. mer preciserade krav samrådsredogörelser och krav på samråd med enskilda redan under programskedet detaljplaav neprocessen.

Som tidigare nämnts innehöll PBL-propositionen, efter kritik från

Lagrådet, inget förslag till statlig kontroll av den formella hanteringen

hos kommunen. Av lagrådsyttrandet PBLa-propositionen, bilagedelen s. 317 framgår att Lagrådet utgick från att länsstyrelsen med been stämmelse om statlig kontroll regelmässigt skulle behöva göra en mycket ingående och noggrann kontroll. En sådan kontroll skulle enligt Lagrådet kunna äventyra den eftersträvade snabbheten i planprocessen. Enligt min mening är det inte tillfredsställande att staten - genom länsstyrelsen saknar möjlighet till eget ingripande i fall då kommunen inte handlagt ärendet i föreskriven ordning. Flertalet de aktuella av nu lagreglenia har tillkommit antingen för att ge medborgama möjlighet till insyn och påverkan samt att säkerställa ett fullgott beslutsunderlag eller för att skapa rättssäkerhet för berörda sakägare. Detta regelsystem är av fundamental betydelse för att den fysiska planeringen i kommunema skall bedrivas under öppna och demokratiska former. Vidare bör beaktas att regelsystemet är mycket detaljerat och komplext och att det svårligen kan begäras att enskilda skall ha en fullgod kunskap om dess enskildheter. Länsstyrelsen kan även ha kunskap om t.ex. jävsförhållanden som är okända för de enskilda som berörs kommunens beslut. Det är av därför enligt min mening inte tillfyllest att formella fel och brister i hanteringen av detta system endast skall kunna påtalas överklagande genom från enskilda. .lag föreslår därför att staten skall ha rätt att upphäva ett kommunalt beslut, om PBLzs förfaranderegler har åsidosatts eller beslutet annars inte har tillkommit i laga ordning. Mitt förslag innebär inte att länsstyrelsen skall ingående granska samtliga planer i formellt hänseende. Som framgått ovan rör den föreslagna regeln fel i förfarandet av ett eller annat slag och inte det sakliga innehållet i detaljplançâr och områdesbestämmelser. Regeln är i första hand avsedd att ge länsstyrelsen möjlighet att följa upp felaktigheter och brister i detta avseende observerat och påtalat under samrådet som man och som kommunen Linderlåtit att rätta till.

Statens beslutsfattande enligt l 2 kap. PBL

Följande statliga beslut kan komma i fråga enligt 12 kap.: Enligt 12 kap. 2 § skall länsstyrelsen besluta huruvida prövning enligt l § av ett kommunalt beslut om detaljplan eller områdesbestämmelser skall ske eller Beslutet får inte överklagas 13 kap. 4 § första stycket. Om länsstyrelsen enligt 2 § har beslutat att prövning skall ske, skall länsstyrelsen under vissa förhållanden upphäva kommunens beslut

helt eller delvis. Även länsstyrelsen vid prövningen finner

om att det

kommunala beslutet inte skall upphävas, torde förutsättas detta ställ-

att

ningstagande skall ske i fomi av ett beslut. Beslutet får överklagas hos

regeringen.

Enligt 4 § får länsstyrelsen eller regeringen för visst område för-

ordna att även beslut lov och förhandsbesked skall enligt om prövas

1-3 §§. Ett förordnande länsstyrelsen får inte överklagas 13

av kap. 4 § första stycket. För område som omfattas förordnande enligt 4 § blir beslutsav

ordningen densamma som för planer. Först skall således beslut fattas

huruvida prövning skall ske eller

och därvid får förordnas att lovet

eller förhandsbeskedet inte skall gälla förrän frågan om prövning har slutligt avgjorts och därefter fattas det slutliga beslutet. Det första be-

slutet, inklusive ett eventuellt förordnande nämnt slag, får inte av överklagas 13 kap. 4 § första stycket. Det andra beslutet får överklagas i

enlighet med bestämmelserna i 13 kap. 4 § andra stycket.

Regeringen får enligt 5 § pröva beslut rörande regionplan. Även

här förutsätts att beslut fattas i två steg. Först skall beslut fattas huruvida

prövning skall ske eller och därefter fattas det slutliga beslutet.

Regeringen får enligt 6 § utfärda planföreläggande.

Om kommunen inte följer ett planföreläggande, får regeringen

enligt 7 § fatta beslut detaljplan eller områdesbestämmelser. om Beslut enligt PBL fattas primärt kommunen, vissa beslut, av men

bortsett från besluten inom för besvärsprövningen kommunala

ramen av

beslut, fattas staten. Kommunen företräds byggnadsnämnd, kom-

av av

munstyrelse eller kommunfullmäktige. Frågan vilket skall

om organ som

eller får fatta beslut regleras i lag. Staten företräds länsstyrelsen eller

av

regeringen. Även här regleras frågan vilket

om organ som skall eller får fatta beslut i lag. Något överklagande inom den kommunala sektorn fö-

rekommer inte. Beslut fattas t.ex. byggnadsnämnden kan således

som av

inte överklagas hos ett överordnat kommunalt När det däremot

organ. gäller den statliga sektom, kan länsstyrelsens beslut i allmänhet överkla-

gas hos regeringen. Staten uppträder alltså inte enhet på

som en samma sätt som kommunen. Denna ordning kan kanske förefalla inkonsekvent, men det finns inom det nuvarande systemet omständigheter skymsom mer denna inkonsekvens eller, kanske rättare, leder till den saknar att betydelse.

6 14-1326

162 SOU 1994: 134

De kommunala besluten avseende rättsverkande planer samt lov och förhandsbesked kan överklagas hos länsstyrelsen, vars beslut beträf-

fande planer och många lov och förhandsbesked får överklagas hos re-

geringen. I de fall staten efter överprövning enligt reglema i 12 kap. helt

eller delvis undanröjer motsvarande kommunala beslut och det är läns-

styrelsen fattar dessa beslut, kan det framstå som följdriktigt att

som

man skall kunna till stånd en regeringsprövning av länsstyrelsens be-

slut även i dessa fall. Det kan försvara att reglema om besvär över som

kommunala beslut och över beslut länsstyrelsen enligt 12 kap. be-

av handlas inom ett och besvärsinstitut år således att regeringen i samma båda fallen är slutinstans.

En övergång till domstolsprövning i sista instans i stället för en pröv-

ning hos regeringen kan emellertid motivera ordning för det

en annan

statliga beslutsfattandet vid överprövning enligt 12 kap. De kommunala

besluten skall i fortsättningen överklagas hos länsstyrelsen och därefter

hos Miljödomstolen. Länsstyrelsens beslut i anledning av besvär skall

alltså överprövas Miljödomstolen. Om länsstyrelsen ingriper med av stöd 12 kap. och upphäver ett kommunalt beslut, måste det finnas av möjligheter att i åtminstone vissa fall detta beslut överprövat av Miljödomstolen. Med ett bibehållande dagens regler för beslutsfattandet av enligt 12 kap., skall emellertid länsstyrelsens beslut först kunna överkla-

hos regeringen innan det överklagas hos Miljödomstolen. Denna

gas

mellanliggande besvärsmöjlighet fyller dock en helt annan funktion än

det traditionella besvärsförfarandet. Det är här inte fråga om ett tillgodo-

seende av kravet på rättssäkerhet utan nännast en fråga om att skapa

garantier för att beslutsfattandet på den statliga sidan sker av ett organ

har tillräcklig politisk förankring. Man kan säga att reglema om

som överklagande länsstyrelsebeslut enligt 12 kap. är en juridisk-teknisk av

metod för att komplettera reglerna i 12 kap. om vem som slutligt skall

besluta på den statliga sidan. En sådan metod har inom det nuvarande

systemet kunnat användas utan några större problem, eftersom det ändå

är regeringen vanligen är slutinstans, oberoende om det är fråga

som av ett överklagat kommunalt beslut eller ett överklagat länsstyrelsebeom slut enligt 12 kap. I avsnitt 2.3.2 har jag dock berört den osäkerhet som

rått rörande prövningens omfattning vid respektive slag av överkla-

gande. Inom ett system med miljödomstol som sista instans och med en

ett precist prövningsområde blir det tydligare att regleringen av frå-

mer i sista hand skall besluta på den statliga sidan enligt 12 gan om vem som

kap., länsstyrelsen eller regeringen, inte systematiskt hör hemma bland

reglema överklagande.

om

Regleringen av det statliga beslutsfattandet bör enligt min mening i

fortsättningen ske uteslutande inom för l2 kap. Där skall alltså

ramen finnas uttömmande regler vilket på den statliga sidan om organ som

skall fatta besluten. I 13 kap. kommer därefter uteslutande

att regleras frågor rörande besvär över kommunala och statliga beslut. De kommunala beslut kan underkastas prövning enligt l2

som kap. är i första hand beslut detaljplan och områdesbestämmelser. Efter

om särskilt förordnande kan även beslut lov eller förhandsbesked inom om

vissa områden underkastas prövning. Här först överprövningen

tas av

planbeslut till behandling.

upp I likhet med vad gäller i dag bör länsstyrelsen

som ta ställning till om

det kommunala planbeslutet skall prövas eller inte. Detta naturligt är med hänsyn till länsstyrelsens roll under planarbetet och den kunskap man därigenom förvärvat rörande de enskilda ärendena. Krav på ett

fonnellt beslut i frågan bara behöva ställas för det fallet

synes att länsstyrelsen beslutar prövning. Om något beslut inte har fattats inom om den angivna tidsfristen, tre veckor, har staten, bortsett från möjlighetema

till planföreläggande, således förlorat sin till ingripande rätt enligt l2

kap.

Det bör även fortsättningsvis länsstyrelsen

vara som ensam avgör om

prövning skall ske eller inte. Som utvecklats i det föregående bör såle-

des inte statliga verk ha rätt att påkalla prövning. Inte heller

bör rege-

ringen kunna ingripa självmant för att prövning till stånd.

en

Om länsstyrelsen fattat ett beslut prövning, inställer sig frågan

om om och i så fall på vilket sätt ärendet skall kunna underställas

regeringens

prövning. Beslut från statens sida att inte upphäva planbeslut torde bara ett

kunna möta invändningar från grannkommun eller regionplaneor-

en ett gan, som hävdar att beslutet strider mot 12 kap. l § således bristande

mellankommunal samordning. Ingripanden kommunala

mot beslut på

denna grund är ytterst sällsynta och hos regeringen

har det bara förekommit något enstaka ärende sådant slag. l det föregående av har jag

konstaterat att länsstyrelsen i förhållande till statliga sektorsmyndigheter

bör ta självständig ställning till det finns anledning kom-

om att pröva munala beslut. Liknande skäl kan anföras för länsstyrelsens

ställning i förhållande till grannkommuner och regionplaneorgan.

Övervägande

skäl talar alltså för att ett avgörande innebär att ett kommunalt besom slut inte upphävs, bör kunna träffas slutligt av länsstyrelsen.

Saken ställer sig något annorlunda när det gäller beslut om upphävan-

de ett kommunalt beslut. Kommunen kan ha gjort omfattande ekoav

nomiska investeringar, bl.a. i planarbetet, och planbeslutet har efter sam-

råd med medborgarna fattats i demokratisk ordning i kommunen. Det

framstår då som rimligt att för dessa undantagsfall då staten finner sig

föranlåten att ingripa i den kommunala beslutsprocessen, kommunen

skall kunna kräva att beslutet skall fattas av regeringen. Vidare syns det

angeläget att praxis rörande hävdande och precisering av riksintressen

och andra väsentliga allmänna intressen fonnas av regeringen.

Beslutsordningen måste utfonnas så att besked från statens sida inte

tar längre tid än nödvändigt. Vidare bör tillses att regeringen inte belas-

tas med onödigt många ärenden. Ett altemativ är att reglema utformas i

huvudsaklig överensstämmelse med vad som gäller i dag, således att länsstyrelsen först fattar beslut i samtliga ärenden, varefter kommunen

kan begära att frågan överlämnas till regeringen för omprövning. En

sådan ordning begränsar visserligen ärendetillströmningen till rege-

ringen, tidsåtgången för prövningen blir onödigt lång. Det bör i

men

stället tillses att ärenden rörande kommunala beslut som enligt länssty-

relsen bör upphävas, snarast överlämnas till regeringen för prövning.

Visserligen kan sägas att det går snabbare länsstyrelsen själv beslu-

om tar i de fall då regeringen delar länsstyrelsens Lippfattning. Men det torde

vanligtvis inte dessa ärenden brådskar för kommunerna och

vara som byggintresseirtema utan snarare de ärenden där regeringen med ändring av länsstyrelsens beslut förklarar att det kommunala beslutet inte skall

upphävas. För dessa fall medför det alltså en tidsvinst, om länsstyrelsen

snarast överlämnar ärendet till regeringen, och enligt min mening bör

hänsynen till kommunens och fastighetsägamas behov snabba besked av före intresset att begränsa ärendetillströmnin gen till regeringen. av

Antalet ärenden hos regeringen rörande besvär över länsstyrelsebeslut

enligt 12 kap. är mycket begränsat. From. år 1992 till i dag har det bara

kommit fem ärenden. Enligt uppgifter som inhämtats från länsstyrel-

avseende åren 1992 och 1993 beslutade länsstyrelsema om prövserna ning enligt 12 kap. 2 § i 61 fall och i 27 dessa fall upphävdes det av

kommunala beslutet helt eller delvis. Med utgångspunkt från dessa siff-

skulle mitt förslag leda till att det till regeringen kommer att över-

ror

lämnas omkring 15 ärenden om året. Detta kan jämföras med de om-

SOU 1994: 134 165

kring 700 besvärsärenden om året som kommer att föras bort från

rege-

ringen genom den nu föreslagna refonnen. Även det blir viss ökning hos om en regeringen av ärenden rörande

beslut enligt 12 kap. måste dessa ärendens särprägel beaktas. Det rör sig

inte om besvärsärenden utan ärenden i vilka staten skall ta ställning

om

till hur väsentliga allmänintressen, oña riksintressekaraktär, har beak-

av

tats och tillvaratagits i den kommunala planeringen. Det framstår enligt

min mening som rimligt att det skall regeringen beslutar i de

vara som

fall länsstyrelsen har funnit att det kommunala beslutet inte godtagbart

är från statlig synpunkt och därför bör upphävas. Jag föreslår alltså att länsstyrelsen inte själv skall kunna upphäva ett

kommunalt beslut i dessa fall. Om länsstyrelsen det kommunala

anser att beslutet bör upphävas, skall ärendet i stället snarast överlämnas till re-

geringen för prövning. Därvid bör länsstyrelsen bifoga ett eget yttrande.

I övriga ärenden skall länsstyrelsen själv fatta besluten. För möj-

att om

ligt begränsa ärendetillströmningen till regeringen skulle kunna

man tänka sig att skyldigheten att överlämna ärendet till regeringen görs beroende av att kommunen inom viss tid efter länsstyrelsens beslut om

prövning begär det. Sannolikt skulle dock en sådan begäran framställas i

flertalet fall och dänned inget vunnet. vore

I direktiven för utredningen ifrågasätts hänsynen till miljön och

om

hushållningen med naturresurser alltid har behandlats på ett tillfredsstäl-

lande sätt i länsstyrelsens prövning planer. Jag har i det föregående

av

funnit att det i huvudsak saknas fog för den ibland framförda kritiken

mot länsstyrelsema och att det finns bärande skäl för att även framdeles

låta länsstyrelsen företräda de samlade statliga intressena under planpro-

cessen. I vissa fall dock länsstyrelsen ha Lmderlåtit att ingripa till

synes skydd för riksintressen när detta kan ha varit befogat. Det tycks framför

allt ha rört sig om fall då länsstyrelsens styrelse har fattat beslut rörande

politiskt kontroversiella planer. l fortsättningen bör länsstyrelsens ställ-

ningstaganden i nu aktuella frågor enligt min mening göras enbart

av

tjänstemän, inklusive landshövdingen. Det är således inte meningen att

länsstyrelsen skall ta ställning i politiskt hänseende. Om det

anses att ett kommunalt planbeslut bör upphävas på sakliga grunder, bör således ärendet överlämnas till regeringen, varefter det får bli regeringens sak att

väga eventuella politiska hänsynstaganden i bedömningen. Ett beslut

om överlämnande är enligt min mening sådan vikt att det nonnalt bör

av

fattas av landshövdingen.

Som tidigare nämnts är ett viktigt skäl till den här föreslagna beslutsordningen att stärka och renodla länsstyrelsens roll i den statliga kontrollen. Länsstyrelsen kan med den ordning jag föreslår på ett mer saksom ligt konsekvent sätt ta det övergripande ansvaret för hävdandet av statliintressen under planprocessen. Ärenden bör dock givetvis inte överga lämnas till regeringen i andra fall än sådana där det enligt länsstyrelsens uppfattning finns övervägande skäl för ett upphävande av det kommunala beslutet. Det åligger således länsstyrelsen att ta självständig ställning i förhållande till centrala statliga sektorsmyndigheter och inte överlämna ärenden bara för att eventuella meningsskiljaktigheter skall lösas av regeringen. Det har rörande beslutanderätten den statliga sidan som sagts ovan rör ingripandegrundema enligt nuvarande 12 kap. l § l 3 samt even- tuella grunder följd miljöbalk. Vad gäller den ovan fönya som en av en

reslagna ingripandeinöjligheten vid formella brister i det kommunala

nya planförfarandet bör länsstyrelsen kunna fatta beslut om upphävande. Dessa ärenden är uppenbart inte sådant slag att några politiska hänav synstaganden regeringen erfordras, eller ens är önskvärda. av När det härefter gäller den statliga överprövningen av lov och förhandsbesked enligt 12 kap. 4 § får ett områdesförordnande av länsstyrelsen i dag inte överklagas hos regeringen och det saknas anledning att i framtiden ha några föreskrifter att sådana ärenden skall överlämnas om till regeringen. Länsstyrelsens efterföljande beslut rörande lov eller förhandsbesked får däremot för närvarande överklagas av sökanden hos regeringen. Den statliga överprövningen beslut lov och förhandsbesked är av om rättsligt karaktär överprövningen planbeslut. Översett av annan än av prövningen ett planbeslut rör i första hand bara förhållandet mellan av staten och kommunen. Ett beslut lov eller förhandsbesked däremot om rör främst förhållandet mellan den enskilde sökanden och det allmänna, representerat i första hand kommunen, vid fall överprövning av men av även staten. Lika lite den enskilde kan kräva att det kommunala av som

beslutet fattas ett byggnadsnämnden överordnat bör han kunna

av organ, kräva att det statliga beslutet skall fattas regeringen. Oavsett om det av slutliga avgörandet träffas kommunen eller staten skall sökanden ha av rätt att till stånd domstolsprövning beslutet. Av hänsyn till den en av enskilde finns det alltså inte skäl att ha några regler att länsstyrelsen om skall överlämna ärendet till regeringen.

Ett upphävande av ett kommunalt beslut kan emellertid också ses som

ett ingripande i den kommunala beslutsprocessen, vilket skulle kunna

leda till att hänsynen till de kommunala intressena motiverar den

att statliga prövningen i vissa fall skall ankomma på regeringen.

Det statliga ingripandet i enskilda lovärenden torde visserligen

normalt mindre betydelse för kommunen vara av än när det gäller planären-

den. Det enskilda lovärendet kan dock i vissa fall ha mycket bety-

stor

delse för precisering de riksintressen hanterats inom

en av som ramen

för den översiktliga planeringen. Om oenighet i dessa en frågor finns kvar mellan stat och kommun, det rimligt att det statliga intresset

synes läggs fast regeringen. Liknande skäl kan också anföras för upphäav att vande av enskilda lovbeslut med hänsyn till mellankommunal samord-

ning samt hälsa och säkerhet bör beslutas regeringen. För dessa

av un-

dantagsfall då staten genom ett särskilt förordnande förbehållit sig

rätten

att bevaka den kommunala lovgivningen, bör därför enligt min mening länsstyrelsen med eget yttrande överlämna ärendet till regeringen för

prövning, om den finner att beslutet bör upphävas med hänsyn till riksin-

tressen, mellankommunal samordning eller hälsa och säkerhet. I likhet

med motsvarande planärenden kan det förutses att ett mycket begränsat antal lovärenden kommer att överlämnas till regeringen för prövning.

Mina överväganden rörande hanteringen vid länsstyrelsen och

ovan

länsstyrelsens ställning är relevanta även för dessa ärenden.

I de följande fallen i 12 kap. är det regeringen beslutar.

som Det gäl-

ler prövningen regionplan, planföreläggande beslut rörande de-

av samt

taljplan och områdesbestämmelser. Någon anledning ändra besluts-

att

ordningen i dessa frågor finns inte.

Överklagande .stallga beslut enligt 12 kap.

av

Genom bestämmelsema överprövning

om i 12 kap. har avgjorts att staten i förhållandet mellan stat och kommun skall ha det avgörande infly-

tandet i fråga om tillvaratagande vissa väsentliga allmänna intressen.

av

Besluten från statens sida skall enligt förslagen i det föregående

fattas av länsstyrelsen eller regeringen. Åtminstone del dessa beslut en av rör civila rättigheter i Europakonventionens mening och det måste därför i

dessa fall finnas en möjlighet för den enskilde att besluten prövade

av

domstol. Behovet möjlighet till

av en domstolsprövning kan visserligen

tillgodoses genom rättsprövningslagen, det bör övervägas inte

men om

de statliga besluten i stället skall kunna underkastas prövning av Miljö-

domstolen.

Beslut enligt 12 kap. uppenbarligen måste kunna bli föremål för

som

domstolsprövning enligt Europakonventionen är beslut av regeringen att

upphäva ett beslut bygglov eller att anta detaljplan. Om det inte om en finns någon möjlighet att få sådana beslut överprövade av domstol på

ordinär väg, har den enskilde rätt att till stånd rättsprövning enligt

rättsprövningslagen. Detta skulle innebära att prövningen av kommunala

beslut att vägra bygglov eller anta en detaljplan skall göras av Miljö-

domstolen sista instans, medan prövningen av motsvarande statliga som

beslut skall göras Regeringsrätten. Av flera skäl är en sådan ordning

av

enligt min mening inte tillfredsställande.

De överväganden ligger till grund för myndigheternas beslut ensom ligt PBL är principiellt desamma, oavsett det är kommunen eller om staten beslutar. Det blir fråga om en avvägning mellan olika som en motstående intressen. Det måste självfallet anses innebära en nackdel att frågor likartat slag prövas av olika slutinstanser. Härtill kommer av

emellertid att rättsprövning hos Regeringsrätten och besvärsprövning

hos Miljödomstolen inte torde ha samma omfattning. Rättsprövning är

visserligen inte bara laglighetsprövning, den torde ändå vara nå-

en men

got begränsad än den prövning skall företas av Miljödomstolen

mer som

enligt de principer jag har redovisat i det föregående. Starka skäl

som talar alltså för att både kommunala och statliga beslut skall prövas av Miljödomstolen som slutinstans.

En ordning innebär att regeringsbeslut kan angripas med ordinära

som rättsmedel och inte bara rättsprövning innebär en nyhet för genom svensk rätt. Jag kan emellertid inte finna att det skulle föreligga några

principiella hinder mot en sådan ordning och föreslår därför att även

regeringsbeslut i förekommande fall skall överklagas hos Miljödomstolen. Först skall här tas frågan överklagande av länsstyrelsens eller upp om regeringens beslut rörande planer.

Kommunen skall självfallet inte överklagande kunna få till

genom

stånd en domstolsprövning av frågan om det berättigade i ett statligt

ingripande mot ett kommunalt planbeslut på de grunder som för närva-

rande finns upptagna i 12 kap. l Inte heller skall en berörd grann-

kommun kunna klaga ett statligt beslut att inte upphäva ett planbe-

slut.

Statligt ingripande på grund av fonnella brister i beslutsförfarandet är av en annan karaktär. Det är fråga om en rent rättslig prövning och med hänsyn till önskemålet om en enhetlig rättstillämpning bör ett länsstyrelsebeslut om upphävande av ett planbeslut kunna överklagas till Miljödomstolen av den berörda kommunen. Frågan om enskilda skall ges möjlighet att klaga på ett beslut varigenom staten upphäver ett kommunalt planbeslut är mer komplicerad. I PBL-propositionen anförs i specialmotiveringen till 13 kap. 4 § andra stycket 817 följande: Om plan, medger viss t.ex. en som en byggrätt, upphävs av länsstyrelsen såsom stridande mot ett riksintresse enligt NRL, kan den vars rättigheter det sättet utsläcks överklaga länsstyrelsens beslut hos regeringen. I överensstämmelse med detta uttalande tar regeringen till prövupp ning besvär som anförs av fastighetsägare i sådana fall. Regeringsrätten hari ett beslut den 10 april 1992 Mål 1094-1991 nr i ett rättsprövningsärende angående strandskydd tagit ställning till ett närliggande problem. Omständighetema i ärendet följande. Länsstyvar relsen hade upphävt strandskyddet inom vissa områden. 1 anledning av besvär av Naturvårdsverket upphävde regeringen länsstyrelsens beslut. Fastighetsägama ansökte om rättsprövning av regeringens beslut och framförde därvid andrahandsgrund för upphävande regeringsbesom av slutet att de inte fått möjlighet att sakägare yttra sig till regeringen i som ärendet. Enligt Regeringsrätten innebar regeringens beslut att strandskyddet återinfördes inom de aktuella områdena och att markägamas rådighet över sin mark inskränktes i förhållande till vad gällde enligt länsstysom relsens beslut. Regeringens beslut ansågs därför innefatta myndighetsutövning mot enskilda. Regeringsrätten konstaterade vidare att regeringen hade fattat sitt beslut utan att sökandena beretts tillfälle att yttra sig, vilket enligt Regeringsrätten utgjorde ett klart brott mot den allmänna princip om kommunikationsskyldighet som för regeringens del kommit till uttryck i 7 kap. 2 § andra meningen regeringsfonnen. I det nämnda lagrummet gäller undantag från kommtmikationsskyldigheten, bl.a om kommunikation är uppenbart obehövlig. Enligt Regeringsrätten kunde dock kommunikation i det aktuella fallet inte ha varit obehövlig. anses Det kunde således inte uteslutas att partemas argumentation skulle ha kunnat leda till annan utgång vid avvägningen mellan allmänna och enskilda intressen. Regeringsrätten upphävde därför regeringens beslut.

I överensstämmelse med det citerade uttalandet i PBL-propositionen och Regeringsrättens rättstillämpning torde den enskilde kunna till stånd rättsprövning av regeringens beslut att enligt 12 kap. upphäva ett

planbeslut. Det finns emellertid enligt min mening anledning att ifråga-

sätta det rimliga i denna rättstillämpning. Ett beslut om att en detaljplan skall upphävas avser ett kommunalt

planbeslut som ännu inte har vunnit laga kraft. Det har alltså ännu inte

uppstått några rättigheter. Ett kommunalt beslut att inte anta en detaljplan kan bara överklagas genom kommunalbesvär 13 kap. l § första stycket 3. Det då inte finnas någon anledning till att ett beslut synes av en besvärsinstans att upphäva ett planbeslut skall kunna överklagas. Även accepterar ståndpunkten att den enskilde skall ha rätt om man att klaga i den nyssnämnda situationen, inställer sig frågan om han också skall ha rätt att överklaga ett beslut av regeringen enligt 12 kap. att upphäva ett kommunalt planbeslut.

Till en början finns det anledning att beröra förhållandet till Europa-

konventionen. Enligt konventionens artikel 6 skall skall den enskilde när

det gäller hans civila rättigheter ha rätt till domstolsprövning. Frågan om regeringsbeslut aktuellt slag omfattas konventionens krav togs upp av av i plan- och byggnämndspromemorian s. 149 f. Där konstateras, på

samma sätt som jag har gjort ovan, att det kommunala planbeslutet ald-

rig har gett upphov till några rättigheter och att ett statligt beslut om upphävande planbeslutet därför inte torde omfattas av konventionens av artikel Vid remissbehandlingen framfördes inte någon annan uppfatt-

ning i denna fråga. Enligt min mening saknas skäl att göra någan annan

bedömning och jag konstaterar därför att det med hänsyn till Europa-

konventionen inte finns anledning att låta den enskilde överklaga beslut

regeringen enligt 12 kap. Även således Europakonventionen inte av om kräver domstolsprövning av de statliga besluten, torde en prövning enligt rättsprövningslagen kunna komma till stånd. Det sammanhänger med

att rättsprövningslagens tillämpningsområde är vidare än vad som är

nödvändigt för att tillgodose Europakonventionens krav.

I och för sig kan göras gällande att samma regler för rätten att överklaga bör gälla oavsett om ett planbeslut upphävs av länsstyrelsen efter besvär eller av regeringen efter överprövning enligt l2 kap. Hänsyn måste emellertid tas till vad besvärsprövningen skall omfatta i de båda fallen.

Om länsstyrelsen i anledning besvär upphäver ett planbeslut och av en sakägare överklagar detta beslut, kommer prövningen hos Miljödomsto-

len i huvudsak att bestå i prövning avvägningen mellan planintres-

en av

set och motstående enskilda intressen. Även jag, nämnts

om som ovan,

ställer mig kritisk till sådan besvärsprövning överhuvudtaget skall

att en kunna komma till stånd, blir prövningen dock inte helt orimlig. arten av

Om däremot enskild rätt att överklaga ett regeringen fattat

en ges av beslut om upphävande ett planbeslut på grund reglema i 12 kap., av av

skulle domstolens prövning komma avvägningen mellan planin-

att avse

tresset och motstående väsentliga allmänmtresseit. En möjlighet för den

enskilde att till stånd sådan prövning kan enligt min mening inte en accepteras. Prövningen kommer visserligen inte i konflikt med de prin-

ciper för prövningens omfattning som jag har förespråkar i det föregå-

ende, men den faller ändå utanför för PBL:s beslutssystem. Om ramen

kommunen vid bedömningen ett planförslag finner att motstående

av

allmänna intressen väger så tungt att förslaget inte bör antas, kan den

enskilde inte få denna bedömning överprövad. Detsamma bör uppenbar-

ligen gälla om staten i samband med överprövning finner att planen inte

kan accepteras med hänsyn till sådana motstående allmänintressen

som

staten skall tillvarata enligt reglema i 12 kap.

Jag föreslår således att enskilda inte skall kunna överklaga ett beslut

av regeringen att upphäva ett planbeslut. Följden härav torde visserligen

bli att den enskilde i stället får möjlighet att begära rättsprövning av re-

geringsbeslutet, men olägenhetema hänned synes inte vara så stora att

de motiverar en annan lösning för PBL:s del. Även i fortsättningen skall planbeslut med kommunens medgivan-

ett de kunna upphävas i viss del. Om besvär har anförts planbesluen mot

tet, kommer då besvärsprövningen planbeslutet i kvarvarande

att avse del. När det gäller regeringens beslut att upphäva beslut lov eller förom

handsbesked ligger saken till på ett annat sätt än beträffande planbeslut.

Sökanden skall enligt PBL ha rätt att erhålla ett lov eller positivt för-

handsbesked, vissa förutsättningar är Lippfyllda. Besluten rör således

om

den enskildes civila rättigheter och han skall därför enligt Europakon-

ventionen ha rätt att få frågan prövad domstol. Jag föreslår därför att av

sökanden skall ha rätt att överklaga ett regeringsbeslut varigenom

ett beslut om lov eller förhandsbesked upphävs.

172 SOU 1994: 134

En domstolsprövning av dessa fall torde inte vara förenad med några

principiella komplikationer. En lovprövning innefattar alltid en avväg-

ning i förhållande till bl.a. motstående allmänintressen. Huruvida dessa

är av sådant slag som avses i 12 kap. 1 § eller av mer begränsad karak-

tär har ingen annan betydelse än att intresset i det förra fallet ofta kan

antas väga tyngre. Det statliga ställningstagandet är emellertid inte oåt-

komligt för invändningar. Sökanden kan t.ex. mot ett regeringsbeslut om

upphävande av ett lovbeslut på grund av intrång i ett riksintresse hävda

att det sökta företaget är förenligt med riksintresset.

Regeringens beslut att upphäva ett beslut om regionplan och regering-

ens planföreläggande skall naturligtvis inte kunna överklagas. När det

däremot gäller regeringens beslut att enligt 12 kap. 7 § själv anta, ändra eller upphäva detaljplan eller områdesbestämmelser, måste det finnas en rätt att klaga på motsvarande kommunala beslut. Överklasamma som gandet skall ske direkt hos Miljödomstolen. Sammanfattningsvis innebär mina förslag att det inte längre torde komma att finnas något behov rättsprövning PBL-beslut för tillav av

godoseende av Europakonventionens krav på möjlighet till domstols-

prövning.

Samordning av prövningen enlig 12 och 3 kap. PBL

Beslut om upphävande av planbeslut andra än formella grunder skall

enligt mitt förslag fattas regeringen. Om besvär över ett planbeslut av

har anförts hos länsstyrelsen och länsstyrelsen samtidigt har beslutat att

prövning planbeslutet skall ske enligt 12 kap. och överlämnat ärendet av

till regeringen, bör länsstyrelsen awakta regeringens avgörande innan

besvärsprövningen påbörjas. Om regeringen upphäver planbeslutet, skall

det inte finnas någon rätt att överklaga regeringsbeslutet. Länsstyrelsen

kan då skilja sig från besvären genom att helt enkelt konstatera att de inte föranleder någon vidare åtgärd. Planbeslut skall enligt mitt förslag även kunna upphävas på fonnella

grunder. Sådana beslut skall fattas länsstyrelsen och kunna överkla-

av

gas av kommunen hos Miljödomstolen. Denna möjlighet till statligt in-

gripande är framför allt tänkt som en säkerhetsventil för det fallet att

ingen besvarar sig över planbeslutet. Om besvär anförs över planbeslutet

på fomella grunder, saknas i allmänhet anledning för länsstyrelsen att

ingripa med stöd 12 kap. Några problem rörande samordningen mel-

av

lan besvärsprövning och prövning enligt 12 kap. torde därmed inte uppstå. I frågor lov eller förhandsbesked kan besvärsprövning i vissa fall om komma att aktualiseras samtidigt vid länsstyrelsen och Miljödomstolen. I fall då ett beslut lov eller förhandsbesked har överklagats hos om länsstyrelsen och länsstyrelsen har överlämnat beslutet till regeringen för prövning enligt 12 kap., bör länsstyrelsen på samma sätt som vid planbeslut awakta regeringens beslut innan besvârsprövningen påbörjas. Om regeringen upphäver det öveiprövade beslutet och regeringens beslut vinner laga krañ, kan länsstyrelsen avskriva besvärsärendet. Sökanden kan emellertid klaga på regeringens beslut hos Miljödomstolen. Besvärsprövningen hos länsstyrelsen och hos Miljödomstolen kommer därvid att olika beslut. Länsstyrelsen skall pröva det avse kommunala beslutet, medan Miljödomstolen skall pröva regeringens beslut att upphäva det kommunala beslutet. Så länge Miljödomstolen inte har upphävt regeringens beslut finns det vid länsstyrelsens besvärsprövning inte något kommunalt beslut att pröva. Länsstyrelsen bör därför awakta Miljödomstolens avgörande innan besvärsprövningen påbörjas.

Övriga

frågor

Planavgift m.m.

Förslag: I 11 kap. 5 § PBL skall uttryckligen föreskrivas att kommunen har rätt att ta ut planavgift för kostnader för arbete med upprättande av miljökonsekvensbeskrivning. Vidare skall avgifter enligt denna paragraf tas ut med högst det belopp som motsvarar kommunens självkostnad för åtgärderna.

Genom PBL utvidgades kommunernas rätt att genom avgifter täcka kostnadema för sin myndighetsutövning på plan- och byggområdet. Utvidgningen innebar bl.a. att byggnadsnämnden i samband med bygglov, förutom en avgift för kostnader för behandlingen av lovärendeit, gavs rätt att ta ut en planavgift för att täcka kostnaderna för åtgärder som erfordras för att upprätta eller ändra detaljplaner, områdesbestämmelser och fastighetsplaner. l l l kap. 5 § andra stycket PBL anges vidare som villkor för uttag av planavgift att bygglov lämnas för uppförande, tillbyggnad eller ombyggnad av en byggnad eller annan anläggning samt att fastighetsägaren har nytta av planen eller områdesbestämmelsema. Enligt 5 § tredje stycket får avgift tas ut med högst det belopp som motsvarar kommunens genomsnittliga kostnad för åtgärderna. Av paragrafens fjärde stycke följer att planavgifter får tas ut i förskott i samband med bygglovet. Vad gäller kravet på att fastighetsägaren skall ha nytta av planen anförs i PBL-propositionen 797 att sådan nytta i regel får anses föreligga, bygglov lämnas för eller tillbyggnad medges i om ny-, om- som planen. Vidare uttalas att endast sådana kostnader som erfordras för att upprätta själva planförslagen eller förslagen till planäitdring skall kunna täckas. Som exempel på kostnader inte skall kunna täckas med som planavgift nämns framtagandet idéer eller skissförslag i fonn av av

planillustrationer eller program som skall politiskt förankras. Planavgif-

ten får således enbart avse de kostnader som uppkommer vid upprättandet av formella planhandlingar för detaljplaner, områdesbestämmelser eller fastighetsplaner och i samband med att planförslagen förs fram till antagande. Svenska Kommunförbundet har i en skrivelse, som av regeringen överlämnats till utredningen, föreslagit ändringar i bestämmelserna om planavgift och här därvid anfört bla. följande:

176 SOU 1994: 134

En ändring av ll kap. 5 § PBL bör främst ta sikte på att frikoppla

planavgiñen från bygglovsbeslutet. Planavgiften bör kunna tas ut av

fastighetsägaren. Den bör också kunna tas ut i samband med planupp-

rättandet, och inte vid lovbeslutet. Nonnalt bör planavgiften tas ut när planen antasvinner laga kraft. Genom avtal med exploatör kan en även andra betalningsmodeller överenskommas för omfattande mer planärenden där planprocessen drar ut över längre tid. en

Kopplingen till kommunens självkostnad bör finnas kvar, liksom

en

koppling till att fastighetsägaren har nytta av planen. Nyttorekvisitet

får då inte tolkas så snävt att det enbart begränsas till att fastighets-

ägaren får bygglov. Även eller ändrad byggrätt eller fastig-

ny en ny

hetsindelning som är gynnsam för fastighetsägaren ska betraktas

som nytta. Som motiv för dessa ändringar anförs att kommunerna riktat kritik mot gällande regler i följande avseenden:

a Att avgiften får tas ut först i samband med bygglovet innebär att

det kan lång tid mellan kommunens arbete och betalningen för

detta.

b Bedömningen att den som söker bygglovet är den som har nytta

av planen är i många fall tveksam. Planläggningen innebär en förädling av marken som ofta gör att det är fastighetsägaren som har nytta

av planen på så sätt att han kan sälja marken till ett helt annat pris än

om planen inte tillkommit. I dessa situationer är det snarare fastighetsägaren och inte den bygglovssökande som har nytta av planen.

c Det utarbetas ett stort antal små planer begränsas till

som en

fastighet eller ett projekt. l sådana fall är det svårt att en rimlig kostnadstäckning för det arbete som läggs ner. Kravet att avgiften får motsvara högst en genomsnittlig kostnad för planarbetet i kommunen gör att små planer regelmässigt måste subventioneras andra planer

av detta trots att de ofta har klar koppling till ett enskilt projekt och - en kanske t.o.m. initierats i samband med en lovansökan.

Kritiken från kommunal håll rör således främst tidsutdräkten mellan kommunens planarbete och bygglovet, då avgift kan debiteras, samt vissa svårigheter i övrigt att rimlig kostnadstäckning för nedlagt arbeen te.

Vad först gäller den anförda tidsutdräkten gör jag följande bedöm-

ning. Med hänsyn till att det ofta är först i samband med byggstart

som

fastighetsägaren har medel tillgängliga och det inte är uteslutet att vissa

fastighetsägare kan vara motståndare till planförslaget eller i övrigt oin-

tresserade av att utnyttja den nya byggrätt som givits i en ny plan, anser jag inte att det finns tillräckliga skäl att genom lagbestämmelser ge kommunerna rätt att ta ut planavgift före tidpunkten för bygglov. Som Kommunförbundet anfört kan genom exploateringsavtal en annan betalningstidpunkt avtalas i vissa fall. Genom mitt förslag i det följande avsnittet kan också kommunen säkerställa att planavgift erläggs som förskott i samband med bygglovsansökan. Kommunförbundet har vidare anfört att kravet i 11 kap. 5 § tredje stycket att avgiftema får tas ut med högst det belopp som motsvarar kommunens genomsnittliga kostnad för åtgärderna, medför att det är svårt att kostnadstäckning för det arbete läggs ner på små desom taljplaner. På denna punkt är jag benägen att hålla med kritiken. Enligt min mening är det rimligt att avgiftssystemet på ett bättre sätt än i dag avspeglar de faktiska kostnaderna för det enskilda projektet. Ett ytterligare skäl för en ändring av denna bestämmelse är det nya tillsyns- och kontrollsystein rörande byggnaders tekniska egenskaper som jag föreslog i betänkandet SOU 1993:94 Anpassad kontroll av byggandet och enligt riksdagens beslut träder i kraft den 1 januari 1995. 1 detta som system kan förväntas att byggnadsnämndens insatser i högre grad än i dag kommer att variera för olika projekt beroende på bl.a. byggherrens kompetens och kontrollsystem. Mot denna bakgrund föreslår jag egna att det i ll kap. 5 § tredje stycket skall föreskrivas att avgiftema får tas ut med högst det belopp motsvarar kommunens självkostnad för som åtgärdema. Utöver timkostnaden för handläggande tjänstemän får i avgiften givetvis räknas även genomsnittliga administrationskostnader, såsom kostnader för assistentpersonal, kontorslokaler, resor etc. 1 betänkandet SOU 1994:36 Miljö och fysisk planering har jag föreslagit att en detaljplan skall grundas program om det inte är onödigt och att det vid utarbetandet programmet skall upprättas en miljökonav sekvensbeskrivning i de fall planen medger åtgärder som innebär betydande inverkan miljön, hälsan och säkerheten eller hushållningen med naturresurser. Jag uttalade därvid att rätten för kommunema att ta ut planavgift måste anses omfatta även kostnader för upprättande av miljökonsekvensbeskrivnmg. Denna rätt bör enligt min mening uttryckligen framgå 1 1 kap 5 § andra stycket och jag föreslår därför en lagav ändring i detta avseende. 1 likhet med nuvarande ordning anser jag det dock inte rimligt att kommunema i planavgiften får inräkna kostnader för prograinarbete od.

178 SOU 1994: 134

3.2 Förskott

på bygglovsavgift

Förslag: Sökanden skall kunna föreläggas att betala förskott på avgift i

ärenden som avses i ll kap. 5 § första stycket PBL inom viss tid. Om

föreläggandet inte följs, skall ansökningen awisas.

Justitieombudsmannen, JO, har den l februari 1994 fattat beslut i ett

ärende som rör möjligheterna att ta ut förskottsavgifter enligt ll kap. 5 §

PBL. Beslutet har regeringen överlämnats till Plan- och byggutredav ningen. Enligt ll kap. 5 § första stycket PBL får byggnadsnämnden ta ut avgift i ärenden angående lov och förhandsbesked samt i andra ärenden

som föranleder upprättande nybyggnadskarta, ritningsgranskiiiiig,

av

besiktning, framställning av arkivbeständiga handlingar eller andra tids-

eller kostnadskrävande åtgärder. Enligt sista stycket paragraf samma tas avgiftema ut sökanden och får tas ut i förskott. av I det nämnda ärendet hos JO aktualiserades flera frågor rörande vilka

möjligheter en byggnadsnämnd kan ha att framtvinga betalning bygg-

av

lovsavgiñ. JO anför avslutningsvis följande:

Sammanfattningsvis kan jag konstatera att en byggnadsnämnd saknar laglig möjlighet att söka framtvinga fullgörande sökandes

av en

betalningsskyldighet oavsett om avgift ålagts honom förskottsvis

eller sedan ett ärende avslutats att underlåta vidta erfor- - genom att

derliga handläggningsåtgärder eller annat sätt fördröja ett ärendes

avgörande. Om beslutad avgift inte betalas står således endast en

normala indrivningsåtgärder byggnadsnämnden till buds för att framtvinga betalning. Boverket har i sitt yttrande bedömt det lämpligt

vara att överväga en ändring av kap. 5 § PBL på så sätt att förskottsavgifter skulle komma att likställas med de ansökningsavgifter vars erläggande till statliga myndigheter i vissa fall utgör ett villkor för att

en ansökan skall tas till prövning. Jag finner därför för

upp utan att -

egen del göra någon bedömning behovet eller lämpligheten

av av en

sådan lagändring anledning att tillställa Miljö- och naturresursdepar-

tementet en kopia av detta beslut

I fastighetsbildningslagen 1970:988 och lantmäteritaxan 1971:

1101 har gjorts ändringar innebär att fastighetsbildningsmyndig-

som

heten givits möjlighet att avvisa ansökan fastighetsbildning,

en om om

sökanden inte betalar ett förelagt förskott på förrättningskostnadema

prop. l99394z27. Ändringama trädde i kraft den l januari 1994.

Det är enligt min mening brist i gällande lagstiftning att byggnads-

en nämnden inte kan framtvinga förskottsbetalning innan arbete läggs ned

på bygglovsärenden Av ärendet hos JO framgår att kommunen

mm. hänvisad till enbart normala indrivningsåtgärder i eftergenom att vara hand kan förlora avsevärda belopp. Jag föreslår därför att det i likhet med vad gäller i fastighetsbildsom ningslagstiftiiingeii förs bestämmelse om att en ansökning om en bygglov skall avvisas, ett föreläggande förskottsbetalm.m. om om ning inte har följts. Bestämmelsen bör tas ett nytt stycke i 8 kap. som 20 § PBL. Genom hänvisning i 8 kap. 34 § fjärde stycket blir bestämmelsen tillämplig på ansökningar förhandsbesked. För övriga även om fall då förskott kan beslutas saknas anledning att införa en avvisningsmöjlighet.

Wáñvââ WW% #**

; : . r

4 Författningskommentar

4.1 till lag ändring i plan- och bygglagen Förslaget om l987:10

5 kap.

30 a §

Paragrafen Den har behandlats i den allmänna motiveringen, avär ny. snitt 2.3.4. I 5 kap. 30 § finns bestämmelser vilka som skall underrättas om om

detaljplanebeslut. Enligt beslut Regeringsrätten den 28 november

ett av 1991 Mål 2218-1990 har den fått sådan underrättelse och nr som en besvärshänvisning också rätt att överklaga beslutet med stöd av 13 kap. 5 § PBL. Här föreslås bestämmelsen i 22§ förvaltningslagen 1986:223 att skall tillämpas vid överklagande utan hinder vad som stadgas i 5 kap. av 30 § PBL. Enligt 22 § förvaltningslagen får ett beslut överklagas av den beslutet angår, det har gått honom emot och beslutet kan översom om klagas. Det alltså denna bestämmelse skall avgörande för är som vara vilka besvärsberättigade och inte vilka faktiskt har underrätsom är som tats.

8 kap.

20 §

Förslaget har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 3.2. Enligt kap. 5 § fjärde stycket får avgifter i ärenden angående lov och förhandsbesked samt i vissa andra ärenden tas ut i förskott. Det här föreslagna fjärde stycket innebär att sökanden kan föreläggas att fullgöra skyldigheten betala förskott inom viss tid och att ansökningen får att avvisas, föreläggandet inte följs. Bestämmelsen avser avgifter i lovom ärenden. Genom hänvisningeii i 8 kap. 34 § fjärde stycket blir den tilllämplig även på avgifter i ärenden förhandsbesked. om

ll kap.

5§

Förslaget har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 3.1.

Andra stycket

I betänkandet SOU 1994:36 Miljö och fysisk planering har föreslagits

vissa ändringar i 5 kap. 18 § PBL. Således skall detaljplan grundas på ett program, om det inte är onödigt, och i vissa fall skall miljökonen

sekvensbeskrivning enligt 5 kap. lagen l987:l2 hushållning med

om naturresurser m.m. upprättas vid utarbetandet programmet. av

Genom ett tillägg i andra stycket i förevarande paragraf kommu-

ges

nen rätt att i planavgiften räkna kostnader för upprättande mil-

av

jökonsekvensbeskrivning. Samtidigt klargörs att andra kostnader

som

hänger samman med åtgärder enligt 5 kap. 18 således kostnader för

programarbete o.d., inte får räknas i planavgiften

Tredje stycket

Ändringen innebär att avgifter i första och andra styckena i

som avses

paragrafen får tas ut med högst det belopp motsvarar kommunens

som

självkostnad för åtgärdema.

12 kap.

1 §

Förslaget såvitt avser denna och övriga paragrafer i 12 kap. har behand-

lats i den allmänna motiveringen, avsnitt 2.3.8.

Första stycket

Enligt den gällande lydelsen bestämmelsema den statliga kontrolav om

len framgår förutsättningama för att ett kommunalt beslut

skall upphävas av en sammanställning av bestämmelsema i l och 3 Enligt l § skall länsstyrelsen pröva vissa kommunala beslut, det kan befaras beom att slutet innebär att sådana förhållanden i de följande punkterna som avses

i paragrafen föreligger. Förutsättningen för att ett beslut skall upphävas

är emellertid enligt 3 § att något förhållande i l § verkligen som avses

föreligger, inte bara att detta kan befaras.

I förslaget har bestämmelsemas ordningsföljd ändrats så att det i förevarande paragraf först under vilka förutsättningar kommunala anges

beslut skall upphävas, varefter formerna för beslutsfattandet regleras i de

följande paragrafema. Enligt punkt 4 skall kommunala beslut upphävas, om lagens för-

en ny faranderegler har åsidosatts eller beslutet annars inte har tillkommit i laga ordning. Att beslutet inte har kommit till i laga ordning innebär först och främst att någon föreskrift i PBL förfarandet inte har iakttagits. I första om hand här reglerna i 5 kap. 18-36 §§. Där finns bestämmelser om avses samråd, kungörelser, utställning, underrättelser vilka skall tillgomm., dose krav på rättssäkerhet för sakägama och på möjligheter till insyn och påverkan från allmänheten. Däremot tar punkten inte sikte på de föreskrifter i 5 kap. som rör det sakliga innehållet i områdesbestämmelser och detaljplaner. Brister i detta avseende kan de besvärsberättigade prövade efter överklagande. Det är inte bara bestämmelsema i PBL skall iakttas vid beslutssom fattandet. Granskningen på fonnella grunder kan utöver förfaranderegler har tagits direkt i PBL. För den fonnella handläggningen som finns således regler i kommunallagen 1991:900 och för byggnads- nämndens verksamhet i förvaltningslagen 1986:223. Där finns t.ex. -

regler om jäv.

Meningen är inte att länsstyrelsen skall företa en heltäckande gransk-

ning de kommunala besluten. Länsstyrelsens möjlighet att ingripa

av skall ett komplement till enskildas besvärsrätt. Det bör således ses som

inte förekomma att länsstyrelsen beslutar prövning enbart för att

om tid till ingående kontroll. en mer

Av 3 § andra stycket följer att beslut upphävande på den nu be-

om

handlade grunden skall fattas av länsstyrelsen.

Ett speciellt problem är i vad mån fömyad handläggning inom

en

kommunen, sedan någon brist i förfarandet har upptäckts av länsstyrel-

bör innefatta alla föreskrivna moment eller handläggningen på sen, om något sätt kan begränsas. Detta problem måste lösas från fall till fall. Givetvis skall kommunen bota de brister har konstaterats. Det besom

tyder att förfarandet bör göras åtminstone i den kritiserade delen.

om Om i efterhand rättar till t.ex. ett bristande samråd, är det dock inte man givet att hela förfarandet därefter behöver Av stor betydelse är upprepas. därvid det i sak kommit fram nytt material som kan utgöra beslutsom

184 SOU 1994: 134

underlag. Ett nytt antagandebeslut måste dock alltid fattas, eftersom det är antagandebeslutet som har blivit upphävt länsstyrelsen. av

Andra stycket

Bestämmelsen, gör det möjligt att upphäva beslut iTen viss del,

som ett är hämtad från den nuvarande 3

2§

Ändringen hänger i huvudsak med att föreskriften i den

samman nuvarande bestämmelsen i l § för länsstyrelsen när prövning skall ske har om

flyttats till förevarande paragraf. Uttrycket om det finns anledning

avses motsvara uttrycket om det kan befaras i den nuvarande bestäm-

melsen i l Den prövning skall kunna företas enligt bestämmelsen

som

har kallats särskild prövning till skillnad från den prövning som företas

dessförinnan. Ett formellt beslut behöver meddelas bara särskild om

prövning skall ske.

3§

I paragrafen föreskrifter skall fatta det slutliga beslutet,

ges om vem som

länsstyrelsen eller regeringen. Om länsstyrelsen vid prövningen

av ett

kommunalt beslut filmer att beslutet bör upphävas, får länsstyrelsen själv

fatta beslutet bara i sådana fall då ingripande har skett på fonnell grund.

I andra fall skall länsstyrelsen överlämna ärendet till regeringen med

eget yttrande.

13 kap.

1 §

Förslaget har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 2.3.7.

Ändringen innebär att ett beslut att inte anta, ändra eller upphäva

en

fastighetsplan skall överklagas förvaltningsbesvär ifortsättning-

genom en.

3§

Förslaget, har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt som 2.3.6, innebär förvaltningslagens regler hur beslut överklagas i att om

princip blir tillämpliga på alla beslut enligt PBL får överklagas till

som länsstyrelsen.

Första stycket

Ändringen innebär att reglema att skrivelse med överklagande skall

en till den myndighet har meddelat beslutet och att det är den ges som

myndigheten skall pröva skrivelsen med överklagandet har

som om kommit i rätt tid huvudregel skall tillämpas även i förvaltningssom ärenden enligt PBL. Vissa undantag från huvudregeln är emellertid nöd-

vändiga huvudsakligen från praktisk synpunkt. Dessa anges i andra

stycket.

Andra stycket

I andra stycket undantagen från förvaltningslagens tillämplighet anges

vad gäller ordningen för överklaganden. Det första undantaget gäller

tiden för överklagande beslut enligt 2 § första stycket avseende plaav Den ändringen är närmast redaktionell art. Tiden skall således ner. av för dessa beslut även i fortsättningen räknas från den dag då justeringen

protokollet tillkännagetts på kommunens anslagstavla.

av

I enlighet med huvudregeln skall beslut enligt PBL fortsättningsvis

överklagas att skrivelsen med överklagandet till den som

genom ges

meddelat beslutet. Eftersom uppgiften att företa prövningen överkla-

om

gandet kommit i rätt tid inte lämpar sig för behandling i kommunfull-

mäktige, har uppgiften i stället lagts på kommunstyrelsen. Denna har i

till fullmäktige möjlighet att delegera sina befogenheter till en motsats tjänsteman.

4§

Ändringen i första stycket är föranledd den föreslagna ändringen i 12

av 2 innebär länsstyrelsen bara behöver fatta ett formellt

kap. som att beslut prövning skall ske.

om

Åndringarna i andra .stycken har behandlats i den allmänna moti-

som veringen, avsnitten 2.3.3 och 2.3.8, innebär att länsstyrelsens beslut

186 SOU 1994: 134

skall överklagas till Miljödomstolen i stället för kammarrätten eller re-

geringen. Stycket har inletts med ett klargörande att det rör sig

av om

två typer beslut länsstyrelsen, dels beslut i dit överklagade

av av ären-

den, dels beslut som länsstyrelsen enligt PBL har att fatta första

som

beslutsmyndigliet.

4a§

Paragrafen är Förslaget har behandlats i den allmänna motiveringen, ny. avsnitt 2.3.8.

Enligt första stycket får regeringens beslut överklagas i två fall, dels

beslut enligt 12 kap. 4 § att upphäva beslut lov eller förhandsbeett om

sked, dels beslut enligt 12 kap. 7 § rörande detaljplan eller områdesbe-

stämmelser. l andra stycket klargörs att andra beslut regeringen inte av får överklagas.

7§

Tredje stycket är nytt. Det har behandlats i den allmänna motiveringen,

avsnitt 2.3.4.

Enligt förslaget ges Vägverket rätt att överklaga beslut bygglov

om

eller förhandsbesked rör byggnader och andra som anläggningar samt skyltar och ljusanordningar invid allmän väg. Som framgår ordalydel-

av

sen innefattar rätten att överklaga inte beslut rör som väganslutningar

m.m.

7a§

Paragrafen är ny. Förslaget har behandlats i den allmänna

motiveringen,

avsnitt 2.3.2.

Bestämmelsen innebär att besvärsmyndigheten länsstyrelsen eller

-

Miljödomstolen i samband med prövningen vissa beslut inte får

- av beakta mot beslutet åberopade allmänna intressen. Besvär får anföras av den beslutet angår, det gått honom som om

emot. Vid överklagandet får klaganden stöd för sin besvärstalan

som

åberopa intrång i egna enskilda intressen. Enligt gällande rätt kan kla-

ganden härutöver åberopa och till stånd prövning

en även av intrång i

motstående allmänna intressen. Anta detaljplan läggs t.ex. att en ut över

jordbruksmark och att ägaren till angränsande jordbruksfastighet i

en

sou 1994:134 187 ,

samband med besvär över detaljplanebeslutet åberopar dels att planen

leder till intrång i hans jordbruksdriñ, dels att bestämmelsen i 2 kap. 4 §

NRL skydd för brukningsvärd jordbruksmark inte har beaktats. I

om sistnämnda hänseende åberopas alltså ett mot planbeslutet stående allmänt intresse som skall prövas trots att intrånget i detta hänseende inte berör klaganden. Han berörs att angränsande mark tas i anspråk, inte av av att det är just värdefull jordbruksmark. Den föreslagna bestämmelsen innebär att besvärsmyndigheten vid

prövningen inte skall beakta mot beslutet åberopade allmänna intressen,

således i det nämnda exemplet intrånget på skyddsvärd åkennark.

Innebörden bestämmelsen kan också uttryckas på följande sätt.

av Om den klagande i exemplet endast hade åberopat intrång i det allmänna intresset, skulle han inte ha ansetts besvärsberättigad, eftersom beslutet på grund enbart ett sådant åberopande inte kan anses ha gått klaganav den emot. En grund således inte kan berättiga ett överklasom ensam gande skall heller inte kunna åberopas i samband med en talan där det görs gällande att beslutet kränker den klagandes enskilda intressen.

Bestämmelsen är tillämplig prövningen av besvär över beslut att

anta eller ändra detaljplan, fastighetsplan eller områdesbestämmelser en eller att bevilja lov eller meddela ett positivt förhandsbesked. Vid beslut att upphäva planer eller att vägra lov eller förhandsbesked saknas utrymme för en tillämpning av den föreslagna bestämmelsen. . Vid tillämpningen bestämmelsen är det viktigt att besvärsmyndigav heten utreder vad den klagande med sina åberopanden. Ett påståmenar ende intrång i ett allmänintresse kan vid nännare betraktande visa om sig gälla intrång enskilda intressen. i egna

Övergångsbestämmelser

p.1 Lagen föreslås träda i kraft den l juli 1995, dvs. samtidigt med en miljöbalk enligt prop. 199495:10.

p. 2 och 3

Vanligen brukar i övergångsskedet efter en instansändring redan

anhängiga mål och ärenden prövas av den tidigare besvärsinstansen. En

sådan ordning bör också i det här fallet gälla för de mål som vid ikraftträdandet är anhängiga hos kammarrättema. När det däremot gäller de

ärenden som enligt äldre bestämmelser skall avgöras regeringen talar av dock övervägande skäl för ordning. Det kommer vid ikraftträen annan dandet att finnas ett stort antal ärenden hos regeringen. Avsikten med reformen är emellertid bl.a. att den organisation finns i Miljö- och som

naturresursdepartementet för ärendehandläggning skall kunna i huvud-

sak avvecklas. Det skulle dock medföra avsevärda problem att ändra departementets arbetsförhållanden i takt med successivt minskande en balans. Jag föreslår därför att Miljödomstolen omedelbart vid ikraftträ-

dandet skall kunna ta över samtliga regeringsärenden enligt de fö-

som

reslagna ändringarna skall ankomma på domstolen.

Förslaget till lag om Miljödomstolen

Förslaget såvitt avser denna lag har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 2.3.5 .

1§

Paragrafen innehåller en upplysning Miljödomstolens verksamhets-

om område genom uppräkning de beslut länsstyrelse skall en av av en som

överklagas till domstolen. De överklaganderegler innebär att ett

som

beslut skall överklagas till Miljödomstolen återfinns i de lagar och före-

skrifter som omfattas uppräkningen. Där regleras också frågan

av om Miljödomstolens dom kan överklagas.

2§

Paragrafen innehåller den grundläggande bestämmelsen vilka ledaom

möter av olika slag som skall finnas i Miljödomstolen. Domstolen består

av juristledainöter och sakkunniga ledamöter. De fast anställda jurist-

ledamöterna skall benämnas miljödomare. Skilda benämningar på fast

anställda och andra juristledamöter har valts för att ett enkelt sätt i

sammansättningsreglema kunna föreskriva när någon fast anställd

juristledamot skall delta i domstolens avgöranden.

Enligt sista meningen skall regeringen förordna en av miljödomama

att vara domstolens ordförande. Som framgår 5 § skall regeringen

av

även förordna avdelningsordförande.

3§ I paragrafen anges de fonnella kraven på juristledamötema. De skall lagfama, varmed avses att de skall ha avlagt juristexamen eller vara

motsvarande jfr KK 1964:29 i lydelse enligt förordningen 1991:540.

Miljödomama skall utnämnas av regeringen. De skall således vara fast

anställda ordinarie domare. Övriga juristledamöter, som skall vara eller

ha varit innehavare av ordinarie domartjänst, skall förordnas av regeringen. De juristledamöter som inte är miljödomare skall således också vara knutna till Miljödomstolen, men tjänstgöra endast vid behov av

förstärkning. Bakgrunden till detta är att framför allt antalet PBL-mål

kan förväntas växla över tiden beroende på bl.a. konjunktursvängningar.

4§

I paragrafens första mening anges de formella kraven de sakkunniga

ledamötema. Mot bakgrund av vidden på de frågor som kan prövas av domstolen måste utbildningskravet vara något oprecist. Nästan undantagsvis måste det dock vara fråga om något slag av akademisk utbildning, i de flesta fall med teknisk, naturvetenskaplig eller samhällsveten-

skaplig inriktning. Det är emellertid inte uteslutet att domstolen också

kan ha behov någon sakkunnig ledamot med humanistisk Litbildning av för att t.ex. bedöma antikvariska frågor. I andra meningen stadgas att

sakkunniga ledamöter skall utnämnas eller förordnas av regeringen. Av-

sikten år att det skall finnas såväl fast anställda sakkunniga ledamöter som sådana som endast tjänstgör vid behov. Principen är således denför juristledamötema. Ett skäl för sådan flexibilitet har samma som en

redovisats i kommentaren till 3 Vad gäller de sakkunniga ledamöterna

kan det emellertid också finnas skäl att knyta experter till domstolen kan medverka i sådana mål inte är tillräckligt frekventa för att som som det skall motivera en fast anställd sakkunnig ledamot.

5§

Av paragrafen framgår att Miljödomstolen skall vara indelad i avdel-

ningar samt att domstolens ordförande skall vara ordförande en avdelning och att ordförandena övriga avdelningar skall förordnas av

regeringen. Enligt andra stycket skall det finnas ett kansli vid Miljö-

domstolen.

190 SOU 1994: 134

6§

Paragrafen innehåller huvudregeln för Miljödomstolens sammansättning.

Bestämmelserna innebär att Miljödomstolen i ordinär sammansättning

är

domför med tre ledamöter, två jurister och sakkunnig. När

varav en domstolen skall avgöra mål i vilka domstolen är slutinstans, skall denna sammansättning förstärkas med ytterligare juristledamot. Oavsett en om

två eller tre juristledamöter skall ingå i domstolen får det ingå två sak-

kunniga ledamöter, det finns skäl för det med hänsyn till målets beom

skalfenhet. En sammansättning med två sakkunniga ledamöter torde bli

vanligare i mål enligt miljöbalken än i de mål har anknytning till

som

PBL. En sådan sammansättning torde t.ex. erforderlig i

vara merparten

av de mål rör miljöfarlig verksamhet. Det finns dock mål

som även enligt PBL där det kan finnas behov olika slags specialistkompetens. av De sakkunniga ledamötema skall givetvis medverka i den eller de

målgrupper där sakfrågoma är sådana att de motsvarar deras kompetens

och erfarenhet. En sådan uppdelning domstolens sakkunniga ledamö-

av

ter på skilda målgrupper bör föreskrivas i instruktionen för Miljö-

domstolen.

För att säkerställa en enhetlig rättstillämpning vid domstolen bör i in-

struktionen för Miljödomstolen också tas bestämmelser säker-

som

ställer att det alltid deltar miljödomare vid handläggningen målen.

av Det är möjligt att föreskriva t.ex. att ordföranden alltid skall miljövara domare och normalt också ordförande på avdelning.

7§

Första stycket

Stycket innehåller huvudregeln om när Miljödomstolen är domför i

en

mindre sammansättning. Uppräkningen innehåller de frågor där kan

man

förutse att domstolens prövning är enkelt slag. Domstolen då dom-

av är

för med en miljödomare och sakkunnig ledamot.

en

Andra stycket

Bestämmelsen innebär att Miljödomstolen kan domför med två ju-

vara ristledamöter i den mindre sammansättningen, det finns skäl för det om

med hänsyn målets eller frågans beskaffenhet. Närmast till hands för

denna sammansättning är frågor om avvisning och andra frågor inte

som

kräver någon särskild kunskap i sakfrågan.

Tredje stycket Bestämmelsen innebär att målet eller frågan skall avgöras av Miljödomstolen i ordinär sammansättning i stället för den mindre sammansättningom en ledamöterna i den mindre sammansättningen begär det. en, av

8§ Bestämmelserna innebär att Miljödomstolen blir domför med en juristledamot i samma utsträckning som en kammarrätt.

9§ Paragrafen innehåller bestämmelser om en utökad sammansättning för avgörande av frågor av principiell betydelse eller för ändring av domstolens praxis i de fall Miljödomstolens dom eller beslut inte kan överklagas. Som framgår av den allmänna motiveringen har utökad sammansättning valts framför plenum, eftersom det kan vara svårt att samla domstolens samtliga ledamöter då det kan förutsättas att avdelningarna ofta är resa. Som framgår av bestämmelsen skall den utökade sammansättningen bestå av sex jurister och tre sakkunniga. Dominansen av juristledamöter är således stor i denna sammansättning. Det motiveras att prejudikatsammansättning, det här är fråga om, framför av en som allt behövs för att främja förutsättningarna för mycket kvalificerade juridiska bedömningar, grundade domstolens samlade erfarenheter. Av detta skäl ställs också olika krav de juristledainöter och de sakkunniga som ingår i den utökade sammansättningen. l princip bör samtliga juristledamöter vara miljödoinare alltså fast anställda vid Miljöi domstolen. Att ställa ett motsvarande krav på att de sakkunniga leupp damöter som deltar skall vara fast anställda är inte befogat. Av de sakkunniga bör framför allt krävas att de väl behärskar sakområdet för det aktuella målet. Bestämmelsen medger att en av juristledamöterna inte är iniljödoinare. Denna öppning har lämnats huvudsakligen för att det inte skall vara nödvändigt att byta referent, denne inte är miljödomare. Det kan om dock finnas andra skäl för att en juristledamot som inte är miljödoinare skall delta i utökad sammansättning. Bestämmelsen innehåller därför inte någon begränsning i detta avseende.

192 SOU 1994: 134

Bestämmelsen har vidare utformats så att Miljödomstolens ordföran-

de nästan undantagslöst skall ingå i utökad sammansättning. Det är

en

önskvärt att så många möjligt avdelningsordförandena också

som av

ingår. I bestämmelsen ställs emellertid endast upp minimikravet att två

ledamöter av denna kategori skall delta.

Beslut att hänskjuta ett mål eller fråga till avgörande i den utökade

en

sammansättningen skall tas av Miljödomstolen i ordinär sannnansätt-

ning, dvs. med två eller tre juristledamöter och en eller två sakkunniga

ledamöter.

10 §

Paragrafen innehåller bemyndigande för regeringen att utfärda in-

en

struktion för Miljödomstolen.

11 §

Paragrafen motsvarar 28 § lagen 1971 :289 om allmänna förvaltnings-

domstolar.

12 §

Paragrafen innehåller en erinran om att förvaltningsprocesslagen

1971:291 skall tillämpas vid Miljödomstolen.

13 §

Enligt paragrafen skall Miljödomstolen sammanträda den ort där den

har sitt säte. Sammanträde på ort kan komma ifråga vid eller annan syn

när behovet att ta upp annan bevisning eller andra skäl gör det lämpligt

att domstolen sammanträder utanför kansliorten.

14§ Bestämmelsen motsvarar 26 § lagen 1971:289 allmänna förvaltom ningsdomstolar.

Förslaget till lag om ändring i förvaltningsprocesslagen 1971:291

1§

Förslaget, som har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt

2.3.5, innebär att förvaltningsprocesslagen även skall gälla för rättskip-

ningen i Miljödomstolen.

9§ Förslaget innebär att vad föreskrivs för kammarrätt och länsrätt som om

muntlig förhandling även skall gälla för Miljödomstolen.

Förslagen till lagar om ändring i fastighetsbildningslagen 1970:988, ledningsrättslagen 1973:1144 och anläggningslagen 1973:1149

Förslagen har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 2.3.7.

Ändringarna i 4 kap. 25 a§ fastighetsbildningslagen, 21 § lednings-

rättslagen och 23 § anläggningslagen innebär att länsstyrelsens beslut i

anledning av besvär över i bestämmelsema angivna beslut kom-

av en munal nämnd skall överklagas hos Miljödomstolen i stället för rege-

ringen. Övergångsbestämmelsema till lagförslagen har innebörd

samma som övergångsbestämmelserna till förslaget till lag ändring i PBL. om

Förslaget till lag om ändring i lagen 1994:847 om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m.

17§ Förslaget har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 2.3.7.

Ändringen innebär att en nämnds beslut enligt första stycket i

para-

grafen får överklagas hos länsstyrelsen i stället för hos allmän för-

valtningsdomstol och att länsstyrelsens beslut får överklagas hos Miljödomstolen.

7 I-i-IWG

4.6 till i

Förslaget lag om ändring miljöbalken

3 kap. 7 § Förslaget har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 2.3.8.

Ändringen i första stycket innebär att inte bara områden som har be-

tydelse på grund deras kulturvärden utan även byggnader och andra av

anläggningar med särskilt stora kulturvärden omfattas av bestämmelsens

skydd. Sådana byggnader och andra anläggningar skall alltså så långt

möjligt skyddas mot åtgärder som innebär att deras karaktärsdrag förvanskas. Genom ändringen i andra stycket kommer byggnader och andra

anläggningar är riksintresse för kultunniljövården att omfattas av

som av det mer kvalificerade skydd som följer av den bestämmelsen.

Särskilda

yttranden

Särskilt

yttrande av Fredrik Bonde

Besvärsprövningens omfattning

Utredningsmannen föreslår att en enskild medborgare, vill överkla-

som ga ett kommunalt plan- eller lovbeslut, till skillnad mot idag inte skall kuima få prövat ett av den enskilde mot beslutet åberopat allmänt intresse. Lämplighetsawägniitgar mellan skilda allmänna intressen skall alltså i framtiden inte kunna göras till föremål för överprövning på talan av enskild.

En konsekvens av förslaget blir att möjlighetema till ingripande mot

kommunala avvägningar mellan allmänintressen inte är sådan som av betydelse att de omfattas bestämmelsema i 12 kap. PBL riksintresse, av

lämplig mellankommunal samordning eller hälso- och säkerhetskrav

bortfaller. Följande exempel med anknytning till det området kan agrara

belysa detta. En kommun beslutar detaljplan lokalisering

anta en om av bebyggelse för fritidsändamål inom ett i den kommunala översiktsplanen avsatt område av särskilt intresse för jordbruket. Några lantbrukare med

lantbruksföretag i det utlagda bebyggelseområdets grannskap överklagar

beslutet och yrkar upphävande detaljplanen. Som grund för yrkandet

av åberopar de dels att bebyggelselokaliseringen strider mot jordbrukets intressen, dels att bebyggelsen kommer att leda till stömingar i driften av

deras jordbruksföretag. Den senare grunden rör ett mot planintresset

stående enskilt intresse och får därför prövas. Den förra grunden avser däremot .ett mot planintresset stående allmänt intresse, jordbruksintres-

set, och får därför inte beaktas av överprövningsmyndigheten. Kommu-

nens avvägning i planärendet mellan behovet av fritidsboende och jordbruksintresset kan alltså inte överprövas besvär enligt reglema i genom

13 kap. PBL. Den kan heller inte bli föremål för statlig prövning enligt

12 kap. PBL, eftersom jordbruk enligt lagen hushållning med naturom resurser m.m. är en näring av enbart nationell betydelse och alltså inte

har dignitet riksintresse. Något överklagande inom den kommunala

av

sektorn är inte heller möjligt. Om det ifrågavarande detaljplanebeslutet

har fattats av t.ex. byggnadsnämnden kan det således inte överklagas hos

ett överordnat kommunalt organ. Jag anser att både principiella och praktiska skäl talar mot den begränsning av besvärsprövningens omfattning utredningsmaititeit som nu förordar.

Enligt allmänna förvaltningsprocessuella principer gäller att den som

är berättigad att klaga på ett förvaltningsbeslut har rätt att få prövat inte

enbart en avvägning mellan den klagandes enskilda intresse och ett motstående allmänt intresse utan även en avvägning mellan olika motstående allmänna intressen. Detta har också slagits fast av Regeringsrätten i

några avgöranden under tid RÅ 1993 ref. 97 och Regerings-

senare se

rättens dom den 2 maj 1994. Varken grundsatsen om decentralisering av beslutsfattandet och kommunal självbestämmanderätt som PBL byg-

ger på eller andra av utredningsmannen anförda omständigheter, utgör

tillräckliga skäl för att i strid mot de nämnda förvaltningsprocessuella

principema införa en särreglering för PBL-ärenden. En sådan refonn

skulle inte sällan hindra besvärsmyndigheten från att utöva den kontroll

av kommunernas tillämpning 2 och 3 kap. PBL som regelsystemet

av förutsätter. Utredningsmannen har inte heller kunnat leda i bevis att den

nuvarande ordningen uppfattas ett problem. Om ett kommunalt

som beslut innefattar uppenbart felaktig avvägning mellan två motstående en

allmänna intressen, såsom i exemplet ovan där bebyggelselokalisering

beslutats i strid mot översiktsplanens intentioner beträffande jordbruket,

och beslutet inte går att angripa vare sig enligt reglerna i 12 eller 13 kap. PBL står rättssäkerheten på spel.

Mot utredningsmannens förslag kan, som nyss antyddes, även riktas

invändningar av praktisk natur. I verkligheten är det inte alltid så lätt att

urskilja om de mot exempelvis ett planintresse åberopade motstående in-

tressena är av allmän eller enskild natur. Enskildas åberopande av olä-

genheter innefattar ofta påståenden om intrång i både allmänna och en-

skilda intressen. Dessa är inte sällan så sammanvävda att de inte går att

särskilja. Besvärsmyndigheten skulle sannolikt ofta ställas inför vansk-

liga awägningsproblem. För att kunna göra en fullständig överprövning

av det överklagade beslutet och till undvikande av konstlade ställnings-

taganden skulle myndigheten troligen i de allra flesta fall känna sig tvingad att pröva alla åberopade grunder.

Sammanfattningsvis anser jag sålunda att en besvärsberättigad enskild

medborgare även fortsättningsvis skall kunna grunda sin talan mot

kommunala PBL-beslut på alla omständigheter är betydelse för som av den fråga som överklagandet rör.

Instansordningen för överklagande

Utredningsmannen har på ett övertygande sätt argumenterat för att besvärsprövningen beträffande kommunala PBL-beslut skall föras över

från länsstyrelse till domstol i första instans samt att samtliga besvärs-

ärenden i andra instans skall föras bort från regeringen och i stället

un-

derkastas domstolsprövning.

När det gäller besvärsprövningen i första instans utmynnar utred-

ningsmannens överväganden dock i att övergången till domstolsprövning

skall ske på sikt. Motivet härför är att även andra utredningar arbetar

med frågan om instansordningen på det förvaltningsrättsliga området.

Utredningsmannen menar därför att förslag om den framtida domstols-

organisationen bör anstå och till samlad bedömning längre tas upp en

fram på grundval av utredningamas betänkanden och remisskritiken över

dessa. Så långt finns inte några invändningar mot vad utredningsmannen lägger fram. Utredningsmannen stannar emellertid inte vid detta ställningstagande. I stället föregriper han resultatet den samlade bedömning av han själv förespråkar. Utredningsmannen binder sig nämligen för en

framtida domstolsorganisation i första instans skall bestå sär-

som av skilda regionala miljödomstolar och i andra och sista instans milav en

jööverdomstol, tillskapad genom en ombildning och sammanslagning av

Koncessionsnämnden för miljöskydd och Va-nämnden. Utredningsman-

nen tänker sig att de regionala miljödomstolama skall pröva besvärs-

ärenden enligt PBL och den föreslagna miljöbalken även de

m.m. men mål som idag handläggs av fastighetsdomstol och vattendomstol.

Enligt min mening saknar utredningsmaitnen tillräckligt underlag för

att tillskapa en ny specialdomstolsorganisation. Utredningsmamieii dis-

kvalificerar mycket lösa grunder de nuvarande domstolsorganisatio-

nema, dvs. alternativen med en överprövning inom de allmänna domsto-

larna respektive de allmänna förvaltningsdomstolama.

Från principiell synvinkel kan mot tillskapande av nya specialdomsto-

lar invändas att detta strider mot statsmaktemas intentioner att de om måltyper som för närvarande handläggs specialdomstolar i framtiden av

bör prövas av de allmänna domstolarna eller de allmänna förvaltnings-

domstolarna prop. 1993942200 och l99394:JuU 31. Härutöver måste

starkt ifrågasättas om överprövning exempelvis beslut rörande bygg-

av lov, som hör till de mest frekventa besvärsärendena på PBL-området,

innefattar prövning av miljöaspekter i sådan grad att det motiverar inrät-

tande av särskilda miljödomstolar.

Det ter sig även som anmärkningsvärt att utredningsmannen så lätt-

vindigt avskriver fastighetsdomstolen som första prövningsinstans.

Denna domstol handlägger redan idag ärenden med anknytning till PBL.

Hit hör exempelvis plangenomförandefrågor. Vidare har fastighetsdoms-

tolen tillgång till särskild sakkunskap i fastighetsrättsliga frågor

genom

det till domstolen knutna fastighetsrådet.

Överhuvudtaget går utredningsmamieii alldeles för snabbt förbi vä-

sentliga frågor. Om utredningsmannen i en ny specialdomstolsorganisa-

tion vill blanda samman mål som idag styrs rättegångsbalkens regler

av

med mål som idag handläggs enligt regler i förvaltningslagen eller för-

valtningsprocesslagen reser sig flera frågetecken. Ett spörsmål gäller

rättegångskostnader. Vad skall gälla härvidlag i de nya specialdomsto-

lama Ett annat rör frågan förfarandet i de domstolama skall om nya vara en enpartsprocess, dvs. en process i vilken den enskilde saknar en offentlig motpart, eller en tvåpartsprocess med exempelvis den förvalt-

ningsmyndighet som meddelat det överklagade beslutet som motpart till

den klagande. Ett ytterligare spörsmål gäller officialprincip contra för-

handlingsprincip. Skall i de nya specialdomstolama gälla den i såväl

dispositiva som indispositiva tvistemål förhärskande förhandlingsprin-

cipen eller skall den för förvaltningsmål gällande officialprincipen råda

Dessa och andra fundamentala rättssäkerhetsfrågor utredningsman-

ger nen inte något närmare svar på. Jag finner slutligen det mindre välbetänkt Litredningsmannen att av lägga fram ett detaljerat förslag om hur slutinstansen, miljööverdomstolen, skall vara organiserad när det inte klart framgår i vilka fonner de särskilda miljödomstolarna skall verka.

Sammanfattningsvis anser jag att utredningsmannen borde stannat vid

förslaget om att besvårsprövningen beträffande kommunala PBL-beslut

skall föras över till domstol i samtliga besvärsinstanser. Frågan den

om

nämnare utfonnningen av domstolsorganisationen borde han ha överläm-

nat till avgörande i ett senare skede, då det år möjligt att beakta resultatet från samtliga de kommittéer som utrett frågan om instansordningen på det förvaltnin gsrättsli området. ga

Särskilt yttrande Rolf A Karlsson, Annika Gus-

av

tafsson och Per-Magnus Nilsson

lnstanvordn ingen för överklagande j PBL innehåller regler utrymme för ett betydande mått lämpsom ger av lighetsbedömningar. Vi anser att det från kommunal synpunkt är viktigt att beslut som är fattade av en politiskt sammansatt nämnd, och som avser lämplighetsfrågor, överprövas av instanser med ett politiskt ansvar. Möjlighet till rättsprövning för enskilda i domstol måste självfallet finnas. Om PBL-beslut i framtiden redan i första instans ska överprövas i domstol, krävs det enligt vår uppfattning genomgripande översyn en av lagstiftningens uppbyggnad och innehåll i syfte att begränsa maktförskjutningen från politiskt sammansatta till domstolar. organ Vi anpassar fn. vår lagstiftning till råttstraditioner som gäller inom EU:s medlemsstater. EU-rätten bygger på historisk utveckling och en kulturtradition som i viktiga avseenden skiljer sig från den svenska. Sedan rättsprövningsinstitutet infördes i det svenska rättssystemet tillgodoses i princip kraven i Europakonventionen de mänskliga rättigheom tema. I Sverige saknas från statsmaktemas sida klart redovisad helhetsen syn vad gäller det framtida prövningssystemet. Fri- och rättighetskommitten har t.ex. inte någon bedömning lämplig instansordning egen av för överprövning av beslut enligt miljölagstiftningen eller plan- och bygglagen. Plan- och byggutredningen har lagt stor energi att i detalj disner kutera för och nackdelar med olika domstolslösningai för besvärsprövningen. Centrala frågor har gällt ska bygga specialom upp en ny domstolsorganisation eller öveiprövningen kan ligga inom de om nuvarande allmänna domstolarna eller förvaltningsdomstolama. Vi är för vår del inte beredda att ta ställning för någon de diskuterade doinstolsav lösningarna så länge bl.a. gränsdragningen mellan lämplighetsfrågor som och laglighetsfrågor inte klarats ut med tillräcklig tydlighet av statsmakterna. Utredaren har tagit frågorna besvärsprövningeus art och upp om omfattning på ett väl genomarbetat sätt. Förslaget uttrycklig beom en grränsning av grunderna för överprövning får självklar konses som en sekvens att föra över besvärsprövningen från regeringen till domstol. av

200 SOU 1994: 134

Ett kommunalt beslut i t.ex. ett detaljplaneärende innehåller som regel breda lämplighetsöverväganden. Om besvärsprövningen i framtiden en-

dast ska omfatta laglighetsprövning samt snäv begränsning

en ren en av prövningen till frågor som är av betydelse för den klagande i egenskap av sakägare eller boende, kommer medborgarinflytandet i praktiken att

begränsas. Ett minskat sådant inflytande ligger i linje med vad som gäl-

ler i flertalet av EU:s medlemsländer. Domstolsprövningen är där inrik-

tad i huvudsak på fonnaliafrågor.

En utveckling i den av utredaren föreslagna riktningen kan enligt vår

uppfattning hota den kommunala självstyrelsen att kommunerna genom

kan uppfattas som näst intill enväldiga vad avser lämplighetsbedömning-

ar i plan- och byggärenden. Det är därför inte uteslutet att opinionen om utredarens förslag genomförs kommer att kräva antingen att - an-

svarsfördelningen mellan staten och kommunema ytterligare förskjuts i

statlig riktning eller att bestämmelsema i PBL ändras så att utrymmet för

lämplighetsbedömningar minskar också den kommunala nivån.

Avgränsning av riksintressen på kulturnriüöomrádet

Riksantikvarieämbetet RAÄ ska enligt gällande bestämmelser efter

samråd med berörda länsstyrelser i skriftlig fonn lämna uppgifter om

områden som ämbetet bedömer vara av riksintresse för kultunniniiesvården 2 kap. 6 § NRL. RAÄ för att NRL-underlag utarbetas svarar

och för metodutvecklingen inom kultunniimesvårdsområdet. Länsstyrel-

serna och de centrala verken ska bl.a. vid uppsikten inom sina verksamhetsområden göra regeringen uppmärksam på fonnema för att ta om tillvara riksintressen enligt 2 kap. behöver regleras nännare. Mycket sent i utredningsarbetet har det kommit fråga ändupp en om

ring av NRLzs grundläggande hushâllningsbestämmelser för kultunnil-

jövården. Vi anser att aktuella regler i NRL är väl anpassade till flertalet

planeringssituationer. Att områdesbegreppet inte skulle innefatta

byggnader eller grupper av byggnader som riksintressen anser vara

felaktigt.

Särskilt

yttrande av Kerstin Kämekull och Thomas

Miller

I delbetänkandet Miljö och fysisk planering föreslog utredningen att 5

kap. 18§ första och andra styckena PBL skall ges följande lydelse:

Detaljplanen skall grundas på ett program utgångspunksom anger

ter och mâl för planen, om det inte är onödigt.

I de fall en detaljplan medger användning mark eller en av av

byggnader eller andra anläggningar som innebär betydande inverkan på miljön, hälsan och säkerheten eller hushållningen med naturresurser skall en miljökonsekvensbeskrivning enligt 5 kap. lagen 1987:l2 om hushållning med naturresurser m.m. upprättas vid utarbetandet av

programmet.

I det nu aktuella betänkandet Överprövning beslut i plan- och

av byggärenden föreslås en ändring i ll kap. 5 § PBL, uttryckligen som föreskriver att kommunen har rätt att ta ut planavgiñ för kostnader för

arbetet med upprättande av miljökonsekvensbeskrivning.

Jag amnälde tveksamhet till förslaget i det tidigare betänkandet och

jag anser att det finns anledning, bl.a. utifrån begränsningsförordningen,

att begrunda konsekvenserna av de två förslagen. Enligt dessa förslag

får kommunen besluta att miljökonsekvensbeskrivning skall upprät-

en

tas. Kostnaden, som kan betydande, läggs på fastighetsägaren i

vara

samband med ansökan bygglov. Hur fastighetsägare

om agerar en som

tycker att en miljökonsekvensbeskrivning är obehövlig i den aktuella

situationen eller att kostnaden är orimlig Möjlighetema att överklaga

kommunens bedömning torde obefintliga.

vara

Enligt de regler som i dag gäller för beräkning av planavgift får kom-

munen inte debitera kostnader för utarbetande utan enbart av program kostnader i samband med framtagande fonnella planhandlingar av m.m.

Enligt min mening strider förslaget om att låta kommunen ta ut planav-

gift för upprättande av miljökonsekvensbeskrivning mot denna princip.

Eftersom en miljökonsekvensbeskrivning upprättas vid utarbetandet

av

programmet bör miljökonsekvensbeskrivningen rimligtvis betraktas

so1n en del av programmet och således inte kunna ingå i planavgiften.

Nu hävdas i det tidigare betänkandet att arbetet med miljökon-

sekvensbeskrivningen regelmässigt kommer att vidareutvecklas under

det fortsatta planarbetet. Om så är fallet kan det rimligt att göra vara en

uppdelning av kostnadema där planavgiñen omfattar den del arbetet

av

X 14-1326

202 SOU 1994: 134

görs i samband med detaljplanen inte den del utförs i som men som samband med programmet. Slutligen föreslås i det senaste betänkandet att avgiftema får tas ut

med högst det belopp som motsvarar kommunens självkostnad för åt-

gärderna. Motivet är bl.a. att kostnaderna kan variera kraftigt från fall

till fall. Detta är förbättring jämfört med att hittills utgå ifrån ge-

en som

nomsnittliga kostnader. Men det återstående problemet är att det saknas

kostnadspress på kommunen så länge kan övervältra kostnaden på man

fastighetsägarna. Detta bör tas i allsidig utredning av kommunala

upp en

taxor och avgifter påverkar bygg- och boendekostnader.

som

BILA GOR

Bilaga l

@

Kommittédirektiv

ww

w

Dir. 1992:104

Översyn av plan- och bygglagen, m.m.

Dir. 1992:104

Beslut vid regeringssammanträde 1992-11-26

Statsrådet Thurdin anför.

Mitt förslag

föreslår särskild utredare tillkallas med uppdrag att se över vissa Jag att en

frågor i plan- och bygglagen 1987:10, PBL.

förslag skall tillgodose kraven större miljöhänsyn, stärkt Utredarens

medborgarinflytande, avreglering och förenklad lagstiftning.

från andra länder bör till i översynsarbetet. Sveriges Erfarenheter tas vara förpliktelser i förhållande till EG skall beaktas.

uppgiften ingår också samordna bestämmelserna i PBL med en ny

I att Jag hari denna fråga samrått med chefen för Näringsdeparbyggproduktlag. tementet.

Bakgrund och allmänna utgångspunkter

plan- och byggområdet samt i fråga hushållningen

lagstiftningen inom om genomgick i och med 1987 års lagreformer med mark- och vattenresurserna genomgripande förändring. Den viktigaste nyheten var deen samlad och för den fysiska planeringen centraliseringen till kommunerna av ansvaret

och för byggnadsväsendet.

område begränsas i huvudsak till en bevakning Statens ansvar inom detta hälso- och Säkerhetsfråriksimrcssen. mellankommunala intressen samt av myndigheternas uppgifter har därigenom kommit att väsentgor. De statliga uppsikten från sida riktas nu mindre in ligt förändras. Tillsynen och statens enskilda beslut i den kommunala planeringen bevakning och kontroll av med kommunerna kring långsiktiga fråoch mot samråd och samverkan mer

Bilaga 1

uppföljning lagstiftningens tillämpning. De allmänna intressena gor samt av hävdas omprövning länsstyrelse eller regeringen endast i skall genom av av

särskilt angivna fall.

Andra viktiga förändringar i PBL reglerna om ett utökat medborgavar

rinflytande och förenklingar främst innebar vissa lättnader för den en-

som ökat för byggherren. PBL innebar också en modemiskilde samt ett ansvar sering och förenkling plansystcmet och att större vikt har lagts vid planav

genomförandefrågor.

Nya förutsättningar

samhällsutvecklingen förändrar förutsättningarna för planeringen av

mark- och vattenanvändningen och för byggandet. Inom den fysiska plane-

och stadsbyggandet ställs bl.a. och ökade krav miljöhänsyn, ringen nya

resurshushållning. Ökad uppmärk-

aktsamhet om kulturvärden och

därvid ägnas den befintliga bebyggelsemiljöns egenskaper

samhet behöver

och åt möjliggöra successiva förändringar och kompletteringar. FN-kon-

att utveckling UNCED 1992 måste följas ferensen om miljö och sommaren huvuduppgift blir skapa förutsättningar för och underlätta en upp. En att

hållbar utveckling. För klara denna uppgift måste samhället långsiktigt att

effektivt resursutnyttjande bl.a. återanvändning riktas mot ett mer genom

återvinning kretsloppsprincipen. Tillämpningen av kretsloppsprinci-

och byggande måste underlättas. Behovet har ökat av att

pen i planering och

olika infrastrukturinvesteringar och att sektorskommunerna samordnar ändamålsenliga planerings- och beslutsprocesser utvecklas övergripande och lokal nivå. Tunga investeringar som ofta rör flera komsåväl regional som mellankommunal samverkan och tidiga ställer allt större krav muner

påverkan miljön, kulturbedömningar av olika utbyggnadsalternativs hushållningen med mark- och vattenresurscrna. Integrations-

värden och frågor harmonisering såväl miljösträvandena i Europa aktualiserar om av

reglerna för fysisk planering och byggande. krav som av berör byggandet. Behovet avreglering Nya lagar har tillkommit som av en allt starkare. Dessa krav måste och förenkling olika regelsystem växer sig av för att hävda viktiga allförenas med att stat och kommun tar ett ansvar

bostadsfinansieringsområdet pågår ett arbete med

männa intressen. Inom

och förenkling bl.a. i syfte att pressa produktionskostnadema

avreglering

främja konkurrens och effektivitet. samt att har lett till den statliga och kommunala Den ekonomiska utvecklingen att och den offentliga sektorns kostnader ses administrationen måste minskas

över.

hur grundläggande tjiinsteproduktion

Andra förändringar ror synen

Bilaga 1

och innebär bl.a. ändring den offentliga sektorns roll i bör organiseras en av förhållande till den enskilda. Stärkt äganderätt, minskad detaljrcglering och

ökad exempel sådant också kan påverka utformprivatisering är som

ningen lagstiftningen. av samhällsutvecklingen har lett till arbetssätt och organisationsfonner nya förvaltningen i och kommun. Kommunerna har fått större frihet inom stat organisera sin verksamhet, utanför området för myndighetsutövatt som ningen i allt större utsträckning kommer att utföras genom konkurrensut- -

satt upphandling.

Medborgarnas växande krav den demokratiska processen måste tillgoförbättrade möjligheter att tidigare än för närvarande delta i doses genom

planeringsprocessen och påverka bebyggelseutvecklingen och utformningen

den byggda miljön. av

Uppföljning, utvärdering och översyn

Uppföljningen och utvärderingen PBL-reforrnen inleddes kort efter av den lagen trädde i kraft den l juli 1987. Huvudsyftena med refordet att nya

har i uppnåtts. Samtidigt visar de erfarenheter som vunnits bl.a.

men stort

Boverkets uppsiktsverksamhet att reformen vissa viktiga punkter

genom fått sitt genombrott. Det gäller bl.a. i fråga sådana lättnader för ännu inte om enskilde förutsätter kommunala beslut. Det finns också oklarheteri den som PBL kommunerna i uppgiften att hävda miljöns fråga om det stöd som ger kulturvärden. PBL behövs enligt min mening med hänsyn till den nyss En översyn av skisserade samhällsutvecklingen samt för att säkerställa att lagstiftningens intentioner, jag inledningsvis nämnde, fullföljs. En särgrundläggande som bör därför tillkallas med uppgift att se över PBL och angränskild utredare sande lagstiftning med utgångspunkt i nämnda förhållanden.

Uppdraget

budgetpropositionen 1992 prop. 1991922100 bil. 15 Vid min anmälan till fysiska planeringens huvuduppgifter under 1990-talet. erinrade jag om den Dessa är att långsiktigt god hushållning med mark- och vattenresurserna, säkerställa en förnuftig lokalisering bebyggelse., anläggningar -främja cn långsiktigt av utveckla rik och levande stadsmiljö, och infrastruktur samt en hänsyn till kretslopp i samhällsplaneringen. -ta naturens förutsättningar för teknisk utveckling, ökad mil- Lagstiftningen bör skapa Kvalitetstänkande och kostnadsmedjöhänsyn och en effektiv konkurrens.

Bilaga 1

Långsiktighet i förvaltning och underhåll av befintlig vetande skall främjas.

premieras. Ökad valfrihet för den enskilde skall tillgodoses bebyggelse bör

väsentliga allmänna intressen för den skull ställs sidan. utan att

huvuduppgifter bör vägledande i översynsarbetet.

Dessa vara

till ändrad lagstiftning där behövs eller

Översynen bör leda till förslag

lösningar där lagstiftning inte bedöms vara nödvändig för förslag till andra

målen. samhällsekonomiska konsekvenserna av förslagen skall reatt nå De

dovisas.

Allmänna och enskilda intressen

i första hand kommunal uppgift. Denna grundläg- Fysisk planering är en

skall självfallet gälla också fortsättningsvis. Kommunen

gande utgångspunkt för planläggning mark och vatten och ha möjlighet att

skall ha ansvaret av

önskvärd utveckling inom ramen för bestämmelutforma en i kommunen

serna i PBL.

inte är föreskrivet, både allmänna och en- Enligt PBL skall, om annat

1 kap. 5 §. Gränsen mellan dessa intressen är i skilda intressen beaktas

entydigt sätt. Många frågor normalt be-

praktiken svår att dra ett som

med fysisk planering och byggande är av intresse från all-

handlas isamband

enskilda intressen sammanfaller i många fall. män synpunkt. Allmänna och

precisera de allmänna och enskilda intres- Det bör vara möjligt att närmare

skyldigheter åligger kommunen respektive -och de rättigheter och som sena och kommun skall förfoga över för att kunna den enskilde. Vilka medel stat

övervägas närmare. Detsamma gäller värna de allmänna intressena behöver

utsträckning hänsynen till kommunalekonomin och kommunernas i vilken

fall tillhandahålla service skall beaktas vid prövningen

skyldighet att i vissa

ärenden lov enligt PBL. av om klarläggande vilka allmänna intressen som är så väsent- Det behövs ett av framför enskilda intressen. Hälsa och säkerhet liga att de bör ha företräde

Därutöver måste bl.a. miljöhänsyn. liksom är väsentliga allmänna intressen.

och kulturmiljön och hushållning med naturresursema hänsyn till naturintressen. Tillgängligheten i den byggda viktiga allmänna m.m. anses vara

orienteringsförmåga måste

för med nedsatt rörelse- eller miljön personer

också ett viktigt allmänt intresse. anses vara preciseras och att detta tydligt Det är viktigt att dessa allmänna intressen

framgår av lagtexten.

framgå vilka enskilda intressen bör skyddas Av lagtexten bör också som

awägning mellan olika enskilda intressen. vid en rattssäkcrhetsaspektcr beaktas vid awäg-

Det är viktigt att grundläggande

och mellan olika enskilda inmellan allmanna och enskilda intressen ningen

Bilaga 1 5 -

tressen.

I denna del bör utredaren samråda med Fri- och rättighetskommittén JU

1992:01, har i uppdrag att redovisa bl.a. frågor om förstärkt grundlags-

som skydd för äganderätten.

återkommer längre fram till frågan omfattningen och formerna för

Jag om den statliga kontrollen när det gäller allmänna intressen.

Utgångspunkten i fråga byggande bör vara att det är byggherren som

om

har ansvaret för att de tekniska egenskapskraven är uppfyllda. Kommunen

skall i detta avseende främst ha för väsentliga allmänna intresett ansvar att

sen blir tillgodosedda.

Ökad nriljöhänwn

PBL har kommunerna fått det huvudsakliga ansvaret för utform- Genom lokal nivå. Statens för den lokala mil-

ningen av bebyggelsemiljön ansvar

jön har i och med PBL begränsats.

Utvecklingen och vår miljö, även i en vi-

av omsorgen om gemensamma

behöver uppmärksammas än hittills. Kraven miljö-

dare mening, mera planering och byggande ökar. Detta har ett naturligt samband med hänsyn i

strävandena förebyggande miljövård och en effektivare resursan-

mot en

kretsloppsprincipen. Bebyggelsemiljön har också stor

vändning baserad

betydelse för människors trivsel och välbefinnande och är en av grundförut-

för rikt socialt liv. Det är viktigt att stat och kommun samsättningarna ett till varaktigt hållbar utveckling och god miljö i verkar i omställningen en en landets alla delar. central betydelse isarnmanhanget. Lokali- Den fysiska planeringen är av bebyggelse, anläggningar och infrastruktur behöver samordnas för sering av

förutsättningar för effektiv transportförsörjning. Utforrn-

att skapa bättre en såväl befintliga bostads- och arbetsområden behöver anningen av som nya

kretsloppslösningar kan åstadkommas. En långsiktigt god hus-

passas så att måste främjas förutseende fysisk plahållning med naturresurser genom en miljöhänsyn i den vidare mening som jag nering. Det innebär att kraven beskrivit i den fysiska planeringen måste göras tydligare. nu har bl.a. Agenda 21 är ett handlings- Vid UNCED-konferensen antogs som hållbar utveckling. Ansatsen i Agenda

program för att uppnå en långsiktigt

skall förebyggas miljöanpassning av politiken 21 är att problem genom viktigt instrument i arbetet med olika områden. Fysisk planering kan vara ett åstadkomma effektivt resursutnyttjande och att förebygga miljöproblem. ett hushållning med naturrcsurscrna. planering kan konflikter undvikas, konflikter som Genom en förutseende till läsningar och därmed effektivitetsförluster. skede kan leda i ett senare

Bilaga 1

Regeringen därför ett första steg, föreslå riksdagen att 1 kap. avser att, som

§ PBL ändras så det klart framgår att PBL:s bestämmelser syftar till en 1 att

god och långsiktigt hållbar livsmiljö. Utredaren bör pröva vad sätt reg-

lerna i PBL i övrigt kan behöva förtydligas i syfte att främja en långsiktigt

hållbar samhällsutveckling.

Förutom överväganden i fråga fysisk planering, bör utredaren ägna om

uppmärksamhet den miljöpåverkan kommer från byggnader och

som

byggnadsmaterial. Här är det fråga att inom det Europeiska ekonomiska om

samarbetsområdet EES påverka utvecklingen att vi får krav på produkinte skadar hälsa och miljö och i möjligaste mån kan ingåi ett

ter som som

Vidare bör svenska tillverkare och importörer stimuleras att utkretslopp.

veckla för återanvändning och återvinning och se till att skadliga masystem

terial och produkter byts ut. Jag vill peka att omloppstiden för byggna-

därmed de material ingår i byggnad är förhållandevis der och som en - lång, vilket särskilda överväganden bl.a. när det gäller återanvändkräver

ning och återvinning.

särskilt angeläget dcn fysiska planeringen av våra städer och

Det är att

tätorter sker utifrån helhetssyn miljöfrågorna.

en

i dag påtagligast i storstadsområdena. För närvarande

Miljöproblemen är

miljösituationen och effekterna olika styrmedel Boverket och

studeras av av

naturvårdsverk. I Boverkets uppdrag ingår bl.a. att studera behovet

Statens

och grönområden för att bevara en god stadsmiljö.

av naturstäder och landsbygden är miljöproblemen av delvis annan I mindre

Men här behövs insatser -bl.a. genom fysisk karaktär än i storstäderna. även

främja god livsmiljö. En framsynt fysisk planering planering i syfte att en inte bara medverka till att begränsa miljöproblemen, utan bör självfallet

miljökvaliteter ofta är dessa orters relativa fördel. Detta också värna dc som

främja långsiktigt hållbar ekonomisk utveckling. är nödvändigt för att en

bakgrund bl.a. Boverkets och Naturvårdsverkets Utredaren bör mot av

bedömning möjligheterna att i fysisk planering enligt PBL studier göra en av

miljöfrågorna i såväl befintlig nytillkommande be-

ta större hänsyn till som

byggelse.

upprättande planer och i hanteringen av till regeringen I samband med av

svårigheterna bedöma miljö- och hälsorisker uppöverklagade planer har att

svårigheterna beror bl.a. på att det i många fall saknas unmärksammats. sådana bedömningar. För närvarande pågår ett utveckderlag för att göra

rörande hälsa och säkerhet i fysisk planering.

lingsarbete inom Boverket

behandlas den utredare tillkallats för Frågor yttre ljudstörningar av som om handlingsplan buller M 1992:02. utarbeta ett förslag till samlad mot att hiilsotriigor skall hanteras i planeringen behöver Riktlinjer för hur miljö- och

bör därför i anslutning till detta enligt min utvecklas. Utredaren mening pågående arbete och överväga möjligheterna att hålla sig underrättad om

Bilaga 1

tillämpa sådana kvalitetskrav i fysisk planering. Av särskilt intresse i sammanhanget är utvecklingen av miljökonsekvens-

beskrivningar MKB. Kraven i 2 kap. PBL innebär som regel att miljö- och

hushâllningsfrågor belyses del av underlaget i fråga om miljökonse-

som en kvenser för planer enligt PBL. Erfarenheterna visar emellertid att underla-

för beslut planer i många fall bör förbättras. Frågan aktualise-

get om m.m. också EGzs bestämmelser området. ras av

Ett viktigt syfte med miljökonsekvensbeskrivningar är att redovisa vilken inverkan verksamhet eller åtgärd får på miljön, hälsan och hushåll-

en en ningen med och allmänheten möjligheter att yttra sig. naturresurserna ge

Därigenom kan också beslutsprocessen många gånger förenklas. Den svenska lagstiftningen området utgörs bl.a. av 5 kap. lagen 1987:12 om

hushållning NRL. När det gäller PBL finns för med naturresurser m.m.

närvarande inte något krav att kommunerna skall upprätta miljökonsekvensbeskrivningar. I propositionen 199293:60 med förslag till lag om änd-

ring i miljöskyddslagen 1969:387 föreslås dock, i syfte att uppfylla

m.m.

bestämmelserna i ett EG-direktiv, att PBL ändras så att miljökonsekvensbe-

skrivningar skall utarbetas när detaljplaner upprättas för vissa i EG-direktiangivna ändamål och den tilltänkta verksamheten samtidigt kan antas vet

medföra betydande miljöpåverkan. Utredaren bör överväga om kravet

en

miljökonsekvensbeskrivningar skall utvidgas och ges en mer generell till-

lämpning i-ärenden enligt PBL.

Värnet vårt kulturarv är också en viktig miljöfråga som behöver belysas

av

i sammanhanget. Det är i första hand vid tillämpningen av PBL som frågor värdefulla byggnader och bebyggelsemiljöer prövas. Till-

om bevarande av lagstiftningen området visar att tolkningsutrymmet i lämpningen av många fall blivit alltför och att kulturvärdena alltför ofta inte kan hävstort andra intressen. Utredaren bör överväga hur kulturrniljöhänsynen das mot starkare ställning. Utredaren bör därvid utvärdera hur PBL:s regkan ges en ersättning till fastighetsägare har tillämpats och vilka effekter de har ler om fått.

Översiktsplanen skall ha nyckelroll för tillämpningen av PBL och na-

en turresurslagen. Utredaren bör, mot bakgrund de hittillsvarande erfarenav PBL:s krav i fråga former, innehåll och redovisning heterna, pröva om om förändras. Möjligheterna att främja ökad miljöhänsyn genom en behöver en

förebyggande fysisk planering bör särskilt belysas. Översiktsplanens roll i

bör också över. Därutöver bön belysas dialogen mellan stat och kommun ses kan användas för att på ett bättre sätt än i dag skapa hur översiktsplanen positiv utveckling landsbygden och kulturlandskaförutsättningar för en av Utredaren bör del Boverkets rapport Erfarenheter av pet i vid mening. ta av översiktsplanearbetet. Rapporten har remissbehandlats. Även åstadkomma god miljö ligger komom huvudansvaret för att en

Bilaga 1

den enskilda kommunens möjligheter att lösa eller förebygga munerna, är relativt begränsade. Det mellankommunala och det revissa miljöproblem

behöver därför utvecklas. Den regionala planeringen gionala perspektivet

bör över. Även i detta avseende utgör de kommunala enligt bl.a. PBL ses viktigt underlag. Utredaren bör lämna förslag till hur översiktsplanema ett

sådan planering kan främjas. en ME 1989:04 arbete har beröringspunkter med

Miljöskyddskommitténs

PBL i berörd del. Utredaren bör därför samråda med Miljööversynen av nu

skyddskommitté n.

Förenkling i åriga detaljplan och bygglov

om

främsta syftena med PBL att möjliggöra förenklingar i för- Ett av de var äldre lagstiftningen. En studie PBL:s tillämpning i 20 hållande till den av Boverket i samarbete med Svenska kom-

kommuner, som genomförts av dåvarande Näringslivets byggnadsdelegation, visar att

munförbundet och

detta syfte endast delvis har uppnåtts.

har bör kraven miljöhänsyn i vissa

Som framgått av vad jag nu sagt enrik och levande bebyggelsemiljö främjas. Inom

avseenden höjas och

möjligheterna till förenkling och avreglering. Upp-

denna rambör nu prövas första hand riktas sådana förändringar som innemärksamheten bör i detaljstyrning och medför lättnader för den enskilde. minskad som bär en förutsättningar för kommunerna att ägna tid och Syftet bör vara att skapa

frågorna, hälsofrågor i byggandet och plan-

kraft de mest angelägna t.ex. från bedriva lång-

frågor större betydelse miljösynpunkt samt att ett mer

av Samtidigt kan minskad detaljreglering och en ef-

siktigt syftande arbete. en

till kostnadsbesparingar både för den enskilde och

fektiv planprocess leda

för det allmänna.

hela från programske- I uppdraget bör ingå att göra en analys av processen

kraft och bygget har slutbesiktigats. Särdet till dess att bygglov vunnit laga

därvid ägnas följande frågor.

skild uppmärksamhet bör

detaljplan skall upprättas, det s.k. detaljpla- 15 kap. 1 § PBL anges när en primärt riktat till kommunen. Emellertid ger nekravet. Detalj planekravet är rätt vägra bygglov i de 8 kap. 12 § första stycket 2 samma lag kommunen att

bedöms kräva dctaljplanläggning. Den som vägrats fall den sökta åtgärden kan emellertid inte tvinga fram lov med hänvisning till detaljplanekravet varit möjligt avgöra ärendet direkt

planläggning, det borde ha att

även om

paragrafen har alltså stor bety-

med stöd 2 kap. PBL. Tillämpningen av av bör bakgrund de erfarenheter som delse för den enskilde. Utredaren mot av tillämpning i samband med prövvunnits beträffande detaljplanekravets

bedömning i vad mån lagstiftningen kan behöva ningen av bygglov göra en

Bilaga 1

för bl.a. stärka den enskildes ställning. preciseras ytterligare att

i huvudsak byggt att ange markens och Regleringen i detaljplaner har

ändamål. Detta sätt att reglera användbyggnaders användning för olika

till funktionsuppdelning i staden, som utarmat

ningen har medverkat en

till ökat transportbehov. Det finns anledning övervissa områden och lett

detaljerad reglering kan underlätta friare etablering

väga mindre en

om en och olika verksamheter gör det möjligt att och blandning av boende som en stadsdelar och samhällen. I det sammanutforma mer allsidigt sammansatta

användningen bestämmelser beträffande uthanget bör också övervägas av

byggnader. I vissa miljöer kan krävas mer långtgående hän-

formningen av

bebyggelse. I andra miljöer kan å andra sidan bestämmel-

syn till omgivande

utformningen helt undvaras. Enligt 5 kap. 7 § PBL får inte en ser som styr

detaljerad än vad erfordras. Utredaren bör mot detaljplan göras mer som

vilka ytterligare avregleringar och förenklingar

denna bakgrund överväga

är möjliga och lämpliga. som 7 § PBL prop. 199192:51, BoU 10, rskr. 112 Efter ändring i 5 kap. en

precisera handclsändamål i detaljplaner till att

får kommunerna inte längre

Riksdagen uttalade i samband med beslutet viss form detaljhandel. avse av

konkurrensen borde få genomslagskraft

att den något förändrade synen det krävs ytterligare överväganden om man

också i gällande planer, men att

innehållet i sådana planer. Utredaren bör därlagstiftning skall ändra genom

ändra gällande planeri syfte att få till stånd ökad

för belysa möjligheterna att

konkurrens inom handeln.

också i annat sammanhang. Regelsystemet

Konkurrensfrågor aktualiseras

så det i största möjliga utsträckning unför byggandet bör vara utformat att

olika byggherrar och entreprenörer och uppderlättar konkurrens mellan

och kvalitetstänkande. Detaljplaner bör utmuntrar kostnadsmedvetande

möjligt för olika tekniska lösningar. formas så att de så långt ger utrymme

bör utformade så att tillämpningen kan Tillstånds- och kontrollreglerna vara

företagens kvalitetssäktill och underlätta användningen av egna anpassas

ringssystem.

följd EES-avtalet föreslagit riksdagen Regeringen har nyligen till av - -

prop. 199293:55 i syfte att genomföra EG:s byggen ny byggproduktlag Samordningen mellan den föreslagna byggproproduktdirektiv i Sverige. måste över. PBLzs tekniska egenskapskrav

duktlagen och PBL nu ses

Därvid kommer fribör flyttas över till byggproduktlagen. byggnader m.m.

innehåller inga regler om bygg-

bygglov i fokus. Byggproduktlagen

gan om på hur tillsynen och kontrollen lämpligen lov. Utredaren bör lämna förslag

utformas i framtiden.

byggstart och genomförandet av byggnads-

Byggherren bör kunna planera

rationellt Den tekniska kontrollen och tillarbetena ekonomiskt sätt. ett

byggherren kan planera byggnadsarbetena så utformad att synen bör vara

Bilaga 1

utan att vara beroende av att awakta ett slutligt beslut från berörda myndigheter. Samtidigt bör han för att inte tvingas ta alltför stora risker ha en - möjlighet att vid behov kunna begära besked från myndigheterna huruvida arbetena eller ett visst arbetsmoment utförs enligt gällande regler. Det är här viktigt att notera att kommunen bara skall behöva ge besked om och ingripa

i frågor som samhället har ansvar för.

Enligt PBL gäller för i princip all lokalisering av bebyggelse att den först skall prövas lämplig från allmän synpunkt. Det bör vara möjligt att i vissa fall avstå från förhandsprövning varje enskilt byggnadsföretag när varken av det allmännas intressen eller rätt träds för när. Det är således angegrannars läget pröva den enskilde i större utsträckning kan ges frihet att också att om uppföra byggnader. Därigenom kan bl.a. byggande landsbygden unnya derlättas. Mot den bakgrunden bör möjligheterna att begränsa bygglovsprövningen belysas, främst när det gäller byggnadsföretag utanför samlad bebyggelse. Om det å andra sidan t.ex. i områden med särskilt värdefulla kulturmiljöer finns behov striktare bygglovsprövning bör detta upp- - av en märksammas av utredaren. Det bör också övervägas bygglovsprövningen i nuvarande form behöom

bibehållas inom sådana detalj där bebyggelsen redan i pla-

ver prövats ett sådant sätt att olika berörda intressen beaktats. Utredaren nen bör beakta vad har anförts i betänkandet SOU 1992:47 Avreglerad som bostadsmarknad Del II. Betänkandet har remissbehandlats. Som jag nämnde inledningsvis är tillgängligheten för handikappade ett viktigt allmänt intresse. Utredaren bör därför göra en analys av vilka effekde nuvarande bestämmelserna i PBL har fått i fråga om tillgängligheten ter för med funktionshinder. I sammanhanget kan erinras om den ökpersoner ning antalet äldre över 80 år sker under det närmaste decenav personer som

niet. Utredaren bör i sina överväganden i tillgänglighetsfrågan ta del av de

förslag lagts fram Handikapputredningen i betänkandet SOU som av 1992:52 Ett samhälle för alla. Betänkandet remissbehandlas för närva-

rande. Ett viktigt syfte med PBL-reformen var att öka effektiviteten i bl.a. annat planprocessen. Sverige har vid internationell jämförelse en kort och efen Det bör inte hindra att möjligheterna till ytterligare effektiv planprocess. bör prövas. I översynsarbetet bör därför belysas hur PBL:s fektiviseringar förfarandercgler tillämpas och det iPBL eller annan lagstiftning finns om regler försvårar kommunala åtgärder i syfte att effektivisera hantesom och beslut. Alternativa arbetssätt bör undersökas. Även beringen av planer stämmelserna kommunikation med berörda kungörande och annonseom ring liksom delgivning efter antagandet bör ses över. - om förfarandet när planer upprättas och antas är omfat- Bestämmelserna om Från reglerna detaljplan finns ett antal undantag vid s.k. enkelt tande. om

Bilaga 1

planförslaget är av begränsad bety-

planförfarande, vilket kan användas om är förenligt med översiktspla-

delse och saknar intresse för allmänheten samt i huvudsak att samrådet kan kap. 28 § PBL. Undantagen innebär nen 5 Utredaren bör, med hänsyn till demoförenklas och kungörande undvaras.

offentliga och enskilda som planer

kratiska krav och de verkningar för organ lämpligt i ökad utsträckning tillämpa får, pröva det är möjligt och att om förtydliga eller ändra reglerna för

enkelt planförfarande. Möjligheterna att enkelt planförfarande bör därvid övervägas.

översiktsplanen kan innebära bör

De rationaliseringsmöjligheter som

också uppmärksammas.

granskas från effektivitetssynpunkt. Även samrådsförfarandet behöver

bör komma till uttryck tidigt i planeringsprocessen. Medborgarinflytandet redovisats i den s.k. överklagandeutredningen som

Erfarenheter som bl.a. regeringen hösten 1990, visar att ett väl genom- Boverket överlämnade till till överklaganden uteblir eller kraftigt fört samråd i ett tidigt skede leder att förseningar därigenom kan undvikas. Utredabegränsas och att betydande skillnader för närvarande bör undersöka bakgrunden till de stora som ren hänseende och därvid överväga ivilka råder mellan olika kommuner i detta

avseenden samrådsförfarandet kan utvecklas.

belysa möjligheterna till delegation av beslut en-

Utredaren bör slutligen samordning mellan PBL och kommunallagen ligt PBL samt till en bättre

1991:900.

Medborgarinflytande

intresserade samhällsfrågor och deltar i samhälls- Att människorna är av för demokratin. De årens debatt i bl.a. frågor

debatten är grunden senare och miljö har fäst uppmärksamheten frågan om om samhällsbyggande

insyn i och inflytande den fysiska planeringen. medborgarnas

medborgarinilytandet enligt PBL bör över. Utredaren

Reglerna för nu ses utvärdera medborgarinflytandet med hänsyn till målen för bör till början en och effekterna. Därefter bör utredaren överväga möjligheterna att reformen

stärka medborgarinflytandct och förbättra insynen i planeringen. utan att byråkratiseras och blir ineffektiv och kostnadsdri-

planeringsprocessen Som finns det stora effektivitctsvinster att hämta i att medvande. nämnts

kommer in tidigt i planeringsprocessen, förutom det egenvärde

borgarna

ligger i medborgardeltagandet. Utredaren bör bLa studera om en

som

lämplig informations- och samrådsstrategi i ett tidigt skede, Lex i en nweck.

programstadium till en detaljplan eller fördjupning översiktspja.

lat cn av

underlätta processen och höja kvulilctcn i såväl beslutsundeyjagct

nen. kan planeringens resultat och minska kostnmlcrnn, Alternativa gonna;- för som i

Bilaga 1

samråd och inflytande jämfört med förfarandereglerna i PBL bör studeras. Tidiga kontakter med sakägare och andra intressenter samt användningen

miljökonsekvensbeskrivningar i planer och program kan underlätta sam-

av rådet och samtidigt fördjupa medborgarinflytandet. Erfarenheterna efter fem års tillämpning av PBL tyder att överklagandeinstitutet inte sällan kommit att användas som ett medel för medborgarinflytande i stället för som en yttersta rättssäkerhetsventil. Rätten att överklaga beslut planer bör nu ses över i syfte att effektivisera och tydom m.m. liggöra överklagandeinstitutets funktion. Utredaren bör därvid överväga i vad mån rätten att klaga kan avgränsas och göras tydligare. Utredaren bör även i denna del samråda med Miljöskyddskommittén och med Fri- och rättighetskommittén. En företeelse har uppmärksammats sedan PBL trädde i kraft är den som

s.k. förhandlingsplaneringen, dvs. en planering som tidigt binder exploate-

ringens inriktning, omfattning och finansiering genom ett avtal mellan komoch exploatör. Denna typ av planering, som ofta sker utan närmare mun överväganden konsekvenserna för miljön och hushållningen med naturom kan i viss mån ändra förutsättningarna för planeringen enligt resurser m.m., PBL. Det finns dessutom risk för att konkurrensen i byggandet åsidosätts en

och att markprisutvecklingen snedvrids. Genom avtalet kan också kommu-

nala kostnader övervältras exploatören ett sätt som ytterst leder till högre kostnader för medborgarna. Det finns nu skäl att utvärdera effekterna sådana förhandlingsuppgörelser. Förhållandena i andra länder bör studeav ras.

Statlig kontroll

Ett grundläggande syfte med PBL är nämnts att kommunerna med

som bindande verkan skall kunna besluta i frågor rör den lokala miljön. Stasom sitt inflytande över planläggningen genom att länsstyrelsen delsten utövar i pågående planeringsarbete samråd. dels i vissa angivna fall deltar genom initiativ skall överpröva kommunens beslut. Vidare prövar länsstyeget relsen kommunens beslut efter överklagande. Den statliga kontrollen enligt 12 kap. l § PBL utövas alltså i första hand länsstyrelsen. Det innebär att länsstyrelsen kan överpröva kommunens av befaras riksintresse enligt naiunesursiagcn inte tillbeslut om det kan att ett frågor användningen mark- och vattenområden som angodoses. att om av går flera kommuner inte har samordnats ett lämpligt sätt eller att bebyggblir olämplig med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa eller till behoelse skydd mot olyckshändelser. vet av tyngdpunkten i den statliga kontrollen när det gäller allmänna Genom att

Bilaga 1 13

självständig roll i förhål-

intressen ligger länsstyrelsen, har denna givits en

lande till regeringen. överklagas till regeringen både kommunen Länsstyrelsens beslut kan av sektorsmyndigheterna ingen rätt att överklaga. och enskilda. Däremot har för värna riksintressen, har den i Om regeringen anser att den bör agera att

fall möjligheter kommunen ett planföreläggande en-

vissa begränsade att ge

och säkerhet skiljer sig dock

ligt 12 kap. 6 § PBL. Prövningsgrunden hälsa

mellankommunal samordning bl.a. att brister från riksintressen och genom

vad gäller hälsa och säkerhet inte kan föranleda planföreläggande.

tid PBL har varit i kraft har ett antal fall uppmärksammats

Under den som till miljön och hushållningen med na-

där det kan ifrågasättas om hänsynen tillfredsställande sätt i den kommunala pla-

turresurser har behandlats ett

länsstyrelsens prövning planer. Vissa sektorsmyndigheter

neringen och i av

länsstyrelsen inte har ingripit mot planer

har vidare framfört kritik mot att

sektorsmyndigheten innebär att riksintressen har skadats påtag-

som enligt

ligt. aktualiseras problemen när kommunen i sin Också i andra sammanhang intressen rör hushållningen med

planering enligt PBL skall tillgodose som

huvudman för eller har väsentliga innaturresurser och där staten är annars Det kan gälla statliga investeringar i an-

tressen i ett exploateringsföretag. och där exploateringsföretaget är

läggningar, väg- eller jämvägsutbyggnad

En tidigare prövning i regeringen kan begränsa

ett riksintresse enligt NRL.

förseningar i senare skeden.

PBL har det också konstaterats att frågan om

I regeringens tillämpning av intressen sällan kan prövas av regeringen riksintressen eller andra allmänna

Utgångspunkten i PBL är nämligen att omfatt-

talan en enskild person. av

överklaganden styrs den klagandes yrregeringens prövning av

ningen av av enskild inte klaga över länsstyrelsens beslut om inte kanden. Vidare kan en

klagande själv är direkt berörd av beslutet. den

nämnde kan regeringen en yttersta åtgärd förelägga en

Som jag nyss som eller upphäva detaljplan om det behövs för att kommun att anta, ändra en enligt naturresurslagen eller mellankommunal samtillgodose riksintressen Planföreläggande enligt PBL är emellertid inget lämpligt instruordning. där delade meningar mellan stat och kommun kan tänkas ment i de flesta fall riksintresse skall behandlasi kommunal planering, eftersom råda om hur ett står lokalt intresse exploatering mot ett övergripande det lika ofta ett av en bevarandeintresse. Planföreläggande underlättar inte heller en diastatligt frågor olika intressen står mot varandra. log i där den kommunala älvstyrelsen på planområdet m- Grundtanken i PBL om

omfattningen av den statliga kontrollen. Erfarenlar för en restriktiv syn PBL talar dock för att formerna för regeringens heterna tillämpningen av av möjligheter ingripa i dessa frågor nu bör ses över Stor vikt provning och att

Bilaga 1

bör läggas vid kraven effektivitet i planeringsprocessen och möjligheterna till kostnadsbesparingar för det allmänna. Utredaren bör därvid överväga

sådana alternativ innebär att frågor riksintressen eller andra väsent-

som om liga allmänna intressen enklare och tidigare än i dag kan aktualiseras och vid behov bli föremål för överväganden hos regeringen. Det är naturligt att utredaren prövar möjligheterna till samordning med de bestämmelser i 4 och 6 kap. naturresurslagen i särskilda fall ger regeringen möjlighet till tisom diga initiativ i planeringsprocessen enligt PBL och andra lagar som knutits till naturresurslagen.

Även frågor i övrigt rörande samordningen mellan PBL och annan lag-

stiftning lagen 1988:950 kulturminnen m.m. kan behöva bely- - t.ex. om sas och övervägas.

lnstansordningen för överklagande

Det har länge bedrivits ett arbete med att avlasta regeringen löpande ärenden. Detta arbete har berört också PBL-ärendena. Förslag vad gäller sådan

avlastning har redovisats i promemorian Ds 1991:84 Plan- och byggnâmnd.

Jag anser dock att dessa frågor behöver övervägas ytterligare bl.a. mot bak-

grund den översyn i övrigt PBL utredaren har att göra. Det är av av som därvid viktigt den svenska lagstiftningen till vad som krävs för att anpassas

Sverige skall uppfylla sina åtaganden enligt Europakonventionen. I detta

att

syfte bör utredaren pröva den nuvarande gränsdragningen mellan rege-

ringen och förvaltningsdomstolama. Utredaren bör även i denna del samråda med Fri- och rättighetskommittén. Utredaren bör också lämna förslag regeringen kan avlastas besvärsärenden. En enhetligare besvärsordtill hur

bör påpekas gränsdragningen mellan rättsfrå-

ning bör eftersträvas. Det att

lämplighetsfrågor inte är problem är specifikt för svensk lag-

gor och ett som modellerna är därvid särskilt intressanta från stiftning. De kontinentala eftersom även dessa modeller bygger existensen av försvensk synpunkt, valtningsdomstolar. Erfarenheterna från andra länder bör därför studeras. bör hålla sig underrättad de ställningstaganden som görs med Utredaren om anledning Domstolsutredningens betänkande 1991:106 Domstolama av för närvarande bereds inom Justitiedepartementet. Utinför 2000-talet som

i denna del bör i lämplig omfattning tillgodose de särskilda

redarens förslag och effektivitet i förfarandet bör ställas inom plan- och krav snabbhet som

byggområdet.

Övrigt

i egenskap huvudman för allmänna platser skall an- När kommunen :iv besluta kostnader för sålägga eller förbättra gator m.m. tår kommunen att

Bilaga 1

åtgärder är avsedda att tillgodose ett visst områdes behov skall

dana som

i området. Kostnaderna skall fördelas betalas ägarna till fastigheterna av efter skälig och rättvis grund. I samband med översymellan fastigheterna

tillämpas och kostnaderna från såväl bör belysas bl.a. hur reglerna om nen fördelas skäligt och rättvist. Härvid bör även allmän enskild synpunkt som

s.k. exploateringsavtal vägas in. Möjlig-

erfarenheter från tillämpningen av

heterna till förenklingar bör övervägas.

får i vissa fall planavgift tas ut för att täcka

I samband med bygglov en

Från kommunalt håll har det riktats kommunens kostnader för planarbetet.

Kritiken bl.a. den avsevärda tiden mellan komkritik mot dessa regler. avser

och ersättningen för detta och svårigheter att arbete med planerna munens för nedlagt arbete. Även reglerna om planavrimlig kostnadstäckning en

gift bör nu ses över.

Tidplan, arbetsformer m.m.

i Förslag i fråga samordning av reg- Utredningen bör bedrivas etapper. om

bör lämnas senast den 30 april 1993. lerna i PBL med en byggproduktlag

bygglovi övrigt och i fråga detaljplan,

överväganden och förslag rörande om

den statliga kontrollen bör

miljöhänsyn och medborgarinflytande samt om november 1993. Övriga förslag bör redovisas senast

redovisas senast den 30

den 31 mars 1994.

direktiv till samtliga kommittéer och sär- För arbetet gäller regeringens

inriktning dir. 1984:5, utredare angående utredningsförslagens skilda 1988:43 att redovisa verksamhebeaktande EG-aspekter dir. samt om av konsekvenser dir. 1992:50. tens regionalpolitiska

Hemställan

hemställerjag att regeringen be- Med hänvisning till vadjag nu har anfört

uppgift föredra ärenden planläggmyndigar det statsråd som har till att om

markanvandning och bebyggelse ning, omfattad kommittéförordningen tillkalla särskild utredare av att en uppdrag över plan- och bygglagen, m.m. samt 1976:119 med att se sekreterare och annat biträde utresakkunniga, experter. att besluta om

darcn.

Bilaga 1 16 Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta fjortonde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan.

REGERINGSKANSLIETS OFFSETCENTRAL Smckhom11992

SOU 1994: 134 Bilaga 2

från rörande

Uppgifter länsstyrelserna

ärenden PBL

handläggningen av enligt

Bilaga 2

ö R 2 ä 2 m m v w e o u v v v v v v v v v v v v v v v v v v

w n S - . o - - v e - - m. . . v v v v v v v v v v v v v v v

m s v o w m w

v v v v v v v m v v . m v v

v v v v v v v

E o 2 e - o - - w - - v - m v v v v v v v v v v v v v v v

m ä m o

R n R m v o v m .

8 R o S

m m o o v v m

N. w R o R å w . w

o m - m o m

I v ä m 2 E w

m o m v o w

8 2

S m R o m m p o m n

2 8 8 m

E

wa m m w v R

0 o

8 S

o R w

a

- |

m n 8 8

n

E

å

ma 8 w

-

m S o w

-

å

E

e .m .m .v

Bilaga 2

l å

m m I n x S

m x n m m - v m v v m. m v N v N

N v N v N N v v N v N v N N N N

m - m - m. c - N - . - . v . x N N v N N v N N v N v N N v v N N N N

E å E 2 n 2 o I m o m o

N a c

m. n m m v v v v m N N v N

N N v N v N v N v N v N v N N N

e E z m 2 . - - . o o - n . o o - N N v N N v N v N v N N v N v N N N v N

2 o v m o m o

m m m 0 m n o v v w

8 o o m o

o o

o n m v n o w o o n o o

R S v o m m m m. m v v

o 0 o o 0 o o v o o m

m S 3 m m m m m

o m o m w o o o o m o m o v

3 o o h m S

o

m o m o o o o m w

ä

v å

o

å n E m Z o o 2 m

S

m -

ä

S ä

o m m m -

m -

E

3 v m m o

-

Bilaga 2

Tabell b. Sammanställning länsstyrelsernas i nedan angivna av svar

frågor:

1 hur många fall under åren 1992 och 1993 fattade länsstyrelsen beslut om prövning enligt 12 kap. 2 § PBL och hur fördelade sig dessa prövningsgrundema 112 kap. 1 §PBL

1 hur många av de under 1 angivna fallen upphävdes, helt eller delvis, kommunens planbeslut

1 hur många fall under åren 1992 och 1993 beslutade länsstyrelsen prövning om av lov eller förhandsbesked enligt 12 kap. 4 § PBL

Län Fr 1 Fr 2 Fr 3 Anmärkningar 92-93 92-93 92-93 Stockholm 9 4 1 3 st 12:1 1 5 st 12:1 3 1st 12:1 1po3p

Uppsala 1 1 0 x 12:1 lp, x Sex ärenden aktuali-

serades inom redan beslutade 12:4områden.

12:1 3 p

x Kommunen omarbetade planen

p omarbetade planen

p 17 st 12:1 1 39 st 12:1 3 SUMMA 61 27 52 5 12:1 1 3 p o p

Bilaga 2

Tabell Sammanställning länsstyrelserna i Kalmar, c. av svar av Göteborgs- och Bohus, Norrbottens och Värmlands län. Avser ärenden kom in till länsstyrelsen 1:a halvåret 1992. som

Hur många kommunala beslut rörande planer och lov, inklusive Förhandsbesked, har överklagats besvärsberättigade utanför sakägarkretsen av

l hur många dessa ärenden är det enbart besvärsberättigade utanför av sakägarkretsen som har klagat

l hur många de under 2 avsedda ärendena har länsstyrelsen bifallit besvärstalan av helt eller delvis

Resurser i överklagandehantering 1993 med särskilt angivande avjuristresurser.

Genomsnittlig handläggningstid.

Frl Frl Fr2 Fr2 Fr3 Fr3 Fr4 FrS FrS Pla- Lov Pla- Lov Pla- Lov Resur- Hand1- Handl.ner ser tid tid ner ner Planer Lov Kalmar 16 5 O 5 O O 1,6 l 120 dgr 53 dgr

Göteborgs- 12 7 6 3 O 2 8,0 6 90 dgr 90 dgr och Bohus Norrbotten 7 0 2 O 0 0 2,75 90 dgr 150 dgr 1 ,60 Värmland 0 O 0 O O 0 I 7 135 dgr 120 dgr

to

Bilaga 2

Tabell d. Sammanställning länsstyrelserna i Väster-

av svar av

bottens, Örebro, Malmöhus och Göteborgs- och Bohus län.

På vilken organisatorisk enhet handläggs bereds ärendena rörande överklagade planer och övriga PBL-beslut

Vilka deltar i den slutliga handläggningen och vem fattar beslut fattas några beslut av landshövding eller styrelse

Hur sker det interna samrådet infor beslut

Hur skulle handläggningen och beslutsfattandet enligt din mening kunna eñektiviseras och göras mer rättssäkert

Fr 1 Fr 2 Fr 3 Fr 4 Väster- Rättsav- Föredragande ju- Förslag till beslut Förbättringar gebotten delningen rist, beslutande föredragande. nom ändringar i normalt chefs- Förslaget diskuteras förordningen med juristen samt tillsammans med länsstyrelseinstrukforeträdarePlan- övriga deltagare. I tion. ñmktionen och i vissa fall upprättar särskilda fall före- expert PM som trädareMiljö- o kommuniceras. kultur, Lantbruk och Rennäring. Nej Orebro , Plan- och Länsarkitekten är Föredragande och Inget svar. bostads- beslutande och representanter från en enheten bitr länsarkitekt de olika enheterna föredragande. En har kontinuerlig jurist deltar alltid i kontakt. besluten. l övrigt deltar vid behov representanter från övri a enheter. Ja Mal- Planbeslut Jurister samt fore- De deltar i som Genom organisamöhus Planen- trädare for lstzs handläggningen tionsforändring ex- l heten pertomr. Besluten träffas och disku- juli-94 flyttas Övriga fattas länsarki- ärendet. av terar handläggningen av överkla- tekten planärenöverklagade planer ganden den ellerjurist till en ny rättsen- Juridiska juridiska enheten het. enheten övrbeslut. Nej

Länsstyrelsensstyrelsebeslutari ärendendär lst ändrar kommunaltbeslut. ett

SOU 1994: 134 Bilaga 2

Göte- Rätts- Föredragande ju- Det sker ett in- Allmänt sett är det borgs- enheten rist samt före- formellt sätt under inte tillräckligt att och trädare för de ärendets beredning.. en jurist deltar i en- Bohus heter inom lst vars Ibland inhämtas handläggningen av intressen berörs. uppgifter muntligen besvärsärenden. Planbesvärsären- skriftligen. Det bör vara juden beslutas alltid rister som forechefsjuristen. dragande g som av Övriga ärenden av beslutande denne eller av erfaren länsassessor.

mer

zLandshövdingen har någongång beslutatnär dcl gällt politiskt betydelsefulltärende.

Statens offentliga utredningar 1994

Kronologisk förteckning

Ändradansvarsfördelningför denstatliga 35. Vår andes . stämma- ochandras.

statistiken.Fi. Kulturpolitik ochinternationalisering.Ku.

Kommunerna,Landstingenoch Europa 36. Miljö ochfysiskplanering.M. . + Bilagedel.C. 37. Sexualupplysningoch reproduktivhälsaunder

Mänsföreställningar om kvinnor ochChefskap.S. 1900-taleti Sverige.UD. . Vapenlagenoch EG. Ju. 38.Kvinnor, barnocharbetei Sverige1850-1993.UD. . Kriminalvård ochpsykiatri. Ju. 39. Gamla är ungasom blivit äldre.Om solidaritet . Sverigeoch Europa.En samhällsekonomisk mellangenerationerna. Europeiskaäldreåret1993.S. . konsekvensanalys. Fi. 40. Långsiktig strålskyddsforskning. M.

4 EU, EESochmiljön. M. 41. Ledighetslagstiñningen en översyn. A. . - Historisktvägval Följdemaför Sverigei utrikes- 42. Statenochtrossamfunden. C. ochsäkerhetspolitiskthänseende av att bli, 43. Uppskattadsysselsättning om skattemas betydelse respektiveinte bli medlemi Europeiskaunionen.UD. för denprivatatjånstesektom.Fi.

Förnyelseochkontinuitet- om konstochkultur 44. Folkbokföringsuppgiñemaisamhället.Fi. . i framtiden.Ku. 45. Grundenför livslångt lärande.U.

Anslutningtill EU Förslagtill övergripande 46. Sambandetmellansamhällsekonomi, transfereringar lagstiftning.UD. ochsocialbidrag.

l Om kriget kommit... Förberedelserför mottagande 47. Avveckling av denobligatoriskaanslutningen . av militärt bistånd1949-1969 Bilagedel.SB. + till Studentkårer och nationer. U.

12.Suveränitetochdemokrati 48. Kunskap för utveckling + bilagedel.A.

+ bilagedelmed expertuppsatser. UD. 49. Utrikessekretessen. Ju.

13.JlK-metoden, m.m. Fi. 50. Allemanssparandet en översyn. Fi.

Konsumentpolitiki tid. C. 51.Minne och bildning. Museernasuppdragoch

a

enny . På väg. K. organisation bilagedel.Ku. + . 16.Skoterkömingpåjordbruks-ochskogsmmk. 52.Teaternsroller. Ku.

Kartläggningochåtgärdsforslag.M. 53. Mästarbrevför hantverkare.Ku. Års- ochkoncemredovisningenligt EG-direktiv. 54.Utvärdering av praxis asylärenden.Ku. i . Del och I II. Ju. 55. Rättentill reformeratbilstöd. S. ratten- 18.Kvalitet i kommunalverksamhet-nationell 56. Ett centrum för kvinnor som våldtagitsoch

uppföljning ochutvärdering.C. misshandlats.S.

Rena roller i biståndet- styrningocharbetsfördelning57.Beskattning fastigheter,del av Principiella . i en effektiv biståndsförvaltning.UD. utgångspunkter for beskattning fastigheter av m.m. 20. Reforrnerat pensionssystem. Fi

21. Reformeratpensionssystem. BilagaA. 58.6 Juni Nationaldagen.Ju.

Kostnaderoch individeffekter. 59. Vilka vattendragskall skyddas Principeroch

22. Refonnerat pensionssystem. BilagaB. förslag. M.

Kvinnors ATP ochavtalspensioner. 59. Vilka vattendragskall skyddas Beskrivningarav

23. Förvaltabostäder.Ju. vattenområden.M.

24 Svenskalkoholpolitik en strategiför framtiden. 60. Särskildaskäl utformningochtillämpning . - - av Svenskalkoholpolitik bakgrundochnuläge. - 2 kap. 5 § och andrabestämmelseri . 26. Att förebygga alkoholproblem. utlänningslagen.Ku.

27. Vård av alkoholmissbrukare.S. 61. Pantbankemas kreditgivning. N.

28. Kvinnor ochalkohol. 62. Rationaliseradfastighetstaxering,del Fi.

29. Bam Föräldrar Alkohol. 63. Personnummer integritet och effektivitet. Ju. - - - 30. Vallagen.Ju. 64.Med raps itankama M.

3 Vissamervårdeskattefrågor IlI Kultur m.m. Fi. 65. Statistikoch integritet,del 2 Lag - - om 32 Mycket UnderSammaTak. C. personregisterför officiell statistik m.m. Fi. . 3 Vandelnsbetydelsei medborgarskapsärenden, m.m. 66. Finansiellatjänsteri förändring. Fi.

Ku. 67.Räddningstjänst i samverkanoch entreprenad.

34. Tekniskt utrymme för ytterligareTV-sändningar.Ku. Fö.

68. Otillbörlig kurspåverkanochvissa insiderfrågor. Fi.

1994 Statens offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

69. On the General Principlesof Environment 99. Domaren i Sverige inför framtiden

Protection. M. utgångspunkter för fortsatt utredningsarbete. - 70. lnomkommunal utjämning. Fi. Del A+B. Ju. 71 ,Om intyg och utlåtanden utfärdas hälso- 100, Beskattningenvid gränsöverskridande som av och sjukvårdspersonal i yrkesutövningen.S. omstruktureringar inom EG, m.m. Fi.

72. Sjukpenning, arbetsskada och förtidspension lOl. Höj ribban

förutsättningar och erfarenheter.S. Lärarkompetens för yrkesutbildning.U. - 73. Ungdomars välfärd och värderingar en under- 102.Analys och utvärdering av bistånd.UD. levnadsvillkor, livsstil och attityder. C. 103. Studiemedelsfinansierad polisutbildning.Ju. sökningom 74. Punktskatterna och EG. Fi. 104. PVC en plan för att undvika miljöpåverkan. M. - 75. Patientskadelag. C. 105.Ny lagstiftning om radio ochTV. Ku.

76. Trade andthe Environment towards a 106. Sjöarbetstid.K. sustainable playing field. M. lO7.Säkrare finansiering av framtida kärnavfalls - 77.Tillvarons trösklar. C. kostnader.M. 78. Citytunneln i Malmö. K. 108.Säkrare finansiering av framtida kärnavfalls-

79. Allmänhetens bankombudsman. Fi. kostnader Underlagsrapporter. M. - 80. Iakttagelserunder en reform Lägesrapport från 109. Tågetkommer. K. A Resursberedningens uppföljningvid sex universitet llO. Omsorg och konkurrens.S.

och högskolor det resurstilldelningssystemet lll. Bilars miljöklassningoch EG. M. av nya för grundläggande högskoleutbildning.U. 112.Konsumenterna och livsmedelskvaliteten.

81. Ny lag skiljeförfarande.Ju. En studie av konsumentupplevelser. Jo. om 82. Förstärkta miljöinsatser i jordbruket 113. Växanderåvaror. M.

svensk tillämpning EG:s miljöprogram. Jo. 114. Avfallsfri framtid. M. - av 83. Övergång verksamheter och kollektiva upp 115. Sjukvârdsreformeri andra länder. S. av sägningar. EU och den svenska arbetsrätten.A. 116.Skyldighet att lagra olja och kol. N.

84. Samvetsklausulinom högskoleutbildningen. U. ll7. Domstolsprövning av förvaltningsärenden. Ju.

energi. 118. lnformationsteknologin-Vingar människans 85. Ny lag om skatt En teknisk översyn och EG-anpassning. förmåga.SB.

Motiv. Del 119. Livsmedelspolitikför konsumenterna. Reformen 4 - Författningstextoch bilagor. Del ll. Fi. som kom av sig. Jo. - 86. Teknologi och várdkonsumtion inom sluten 120. Finansiellleasing av lös egendom.Ju.

somatisk korttidsvárd 1981-2001.S. l2l. Bosparande.Fi. 87. Nya tidpunkter för redovisning och betalning 122.Trygghet mot brott i lokalsamhället. Kartläggning, av skatter och avgifter. Fi. principiella synpunkter och förslag. Ju.

88. Mervärdesskatten och EG. Fi. 123. Miljöombudsman.M.

89. Tullagstiftningenoch EG. Fi. 124.Varu- och personkontroll vid EU:s yttre gräns. Ju.

Kart- och fastighetsverksamhet 125. Samordnadinsamling av miljödata.K. . finansiering, samordningoch 126. l-lusläkarrcformens förstahalvår. S. författningsreglering.M. 127. Kronan Spiran Äpplet. En univcrsitetsstruktur ny 9 Trafiken och koldioxiden Principerför att minska i södra Stockholmsområdet. U. . trafikens koldioxidutsläpp.K. 128.Lokal Agenda21 en vägledning.M. - 92. Miljözoner för trafik i tätorter. K. 129.Företagares arbetslöshetsersättning. A.

93. Levande skärgårdar.Jo. 130. Försäkringunder krigsförhállanden.Fi.

94. Dagspressen i 1990-talets medielandskap.Ku. 131. Skyddetvid deninre gränsen. Ju.

95. En allmän sjukvårdsförsäkring i offentlig regi. S. 132. Landstingens ansvar för kliniskt forsknings och

96. Följdlagstiftning till miljöbalken. M. utvecklingsarbete.S.

97. Reglering Vattenuttagur enskildabrunnar. M. 133. Miljöpolitikens principer. M. av 98. Beskattning förmåner. Fi. 134. Överprövning av besluti plan- och byggärenden.M. av

Statens offentliga utredningar

1994 Systematisk förteckning

Statsrådsberedningen Kostnaderochindivideffekter.[21]

Refonneratpensionssystem. BilagaB. Om kriget kommit...Förberedelserför mottagandeav militärt bistånd1949-1969 Bilagedel. KvinnorsATP ochavtalspensioner.[22] + Infonnationsteknologin Svenskalkoholpolitik en strategi för framtiden.[24] - -Vingar människansR5nnåga.[1 18] Svenskalkoholpolitik bakgrundochnuläge.[25] - Att förebygga alkoholproblem.[26]

Justitiedepartementet Vård av alkoholmissbrukare.[27]

Kvinnor ochalkohol.[28] Vapenlagenoch EG [4] Kriminalvård Barn Föräldrar Alkohol. [29] - och psykiatri. [5] Gamla är ungasom blivit äldre.Om solidaritetmellan Års- ochkoncemredovisningenligt EG-direktiv. Del I och 11.Ju. [17] generationema.Europeiskaäldreåret1993.[39]

SambandetmellanSamhällsekonomi, transfereringar Förvaltabostäder.[23] ochsocialbidrag.[46] Vallagen.[30] Rättentill ratten reformeratbilstöd. [55] Utrikessekretessen. [49] - Ett centrum för kvinnor som våldtagitsoch 6 Juni Nationaldagen.[58] misshandlats.[56] Personnummer integritetocheffektivitet. [63] - Om intyg och utlåtanden utfärdas Ny lag som av hälsoom skiljeförfarande.[81] ochsjukvårdspersonal i yrkesutövningen.[71] Domareni Sverigeinför framtiden sjukpenning,arbetsskadaoch förtidspension - utgångspunkterför fortsattutredningsarbete. - förutsättningarocherfarenheter.[72] Del A+B. [99] Studiemedelsñnansierad Teknologi ochvårdkonsumtioninom sluten polisutbildning.[103] somatiskkorttidsvård1981-2001.[86] Domstolsprövning förvaltningsärenden.[117] av En allmänsjukvårdsförsälcring i offentlig regi. [95] Finansiellleasing av lös egendom.[120] Trygghet Omsorgochkonkurrens.[110] mot brott i lokalsamhället.Kartläggning, Sjukvárdsreformeri andraländer. [115] principiella synpunkteroch förslag. [122] l-lusläkarreformensförstahalvår. [126] Varu- ochpersonkontrollvid EU:s yttre gräns. [124] Landstingens ansvar för kliniskt forsknings-och Skyddetvid deninre gränsen. [131] utvecklingsarbete.[132]

Utrikesdepartementet Kommunikationsdepartementet

Historisktvägval Följdemaför Sverigei utrikes-och - På väg. [15] säkerhetspolitiskthänseende av att bli, respektiveintebli Citytunnelni Malmö. [78] medlemi Europeiskaunionen.[8] Trafiken ochkoldioxiden Principerför att minska Anslutningtill EU Förslagtill - övergripande lagstiftning.[10] trafikenskoldioxidutsläpp.[91]

Suveränitetochdemokrati Miljözoner för trafik i tätorter. [92]

Sjöarbetstid.[106] + bilagedelmed expertuppsatser. [12] Tågetkommer. [109] Renaroller i biståndet- styrningocharbetsfördelning Samordnadinsamling av miljödata. [125] i en effektiv biståndsförvaltning.[19]

Sexualupplysningochreproduktivhälsaunder1900-talet

Finansdepartementet

i Sverige.[37] Kvinnor, barnocharbetei Sverige1850-1993.[38] Ändradansvarsfördelningför denstatligastatistiken.[l]

Analys ochutvärdering bistånd.[102] Sverigeoch Europa.En samhällsekonomisk av konsekvensanalys. [6]

Försvarsdepartementet JIK-metoden, m.m. [13]

Vissamervärdeskattefrågor III- Kultur m.m. Räddningstjänsti samverkanoch entreprenad.[67] Uppskattadsysselsättning om skattemasbetydelse -

Socialdepartementet för denprivatatjänstesektom.[43]

Folkbokföringsuppgiñemaisamhället.[44] Mäns föreställningar om kvinnor ochchefskap.[3] Allemanssparandet en översyn. [50] Refonneratpensionssystem. [20] - Beskattning fastigheter,del av Principiella Reformeratpensionssystem. BilagaA. utgångspunkterför beskattning fastigheter av m.m. [57]

1994 Statens offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Rationaliserad fastighetstaxering, del Fi. [62] Vår andes stämma ochandras. - Statistikoch integritet, del 2 Kulturpolitik och internationalisering,[35] Lag om personregisterför officiell statistik m.m. [65] Minne och bildning. Museernas uppdragoch - Finansiellatjänster i förändring. [66] organisation + bilagedel.[51] Otillbörlig kurspáverkanoch vissa insiderfrágor.[68] Teaterns roller. [52] lnomkommunal utjämning.[70] Mästarbrev för hantverkare.[53] Punktskatterna och EG. [74] Utvärdering av praxisi asylärenden.[54] Allmänhetens bankombudsman. [79] Särskildaskäl utformningoch tillämpning av 2 kap. - Ny lag skatt energi. 5 § och andra bestämmelseri utlänningslagen. [60] om En teknisk översyn och EG-anpassning. Dagspressen i 1990-talets medielandskap. [94] Motiv. Del Ny lagstiftning om radio och TV. [105] - Författningstextoch bilagor. Del II. [85] - Näringsdepartementet Nya tidpunkter för redovisning och betalning av skatter och avgifter. [87] Pantbankernas kreditgivning. [61] Mervärdesskatten och EG. [88] Skyldighetatt lagra olja och kol. [116] Tullagstiftningen och EG. [89] förmåner. [98] Arbetsmarknadsdepartementet Beskattningav Beskattningen vid gränsöverskridande Ledighetslagstifmingen [41] - en översyn omstruktureringar inom EG, m.m. [100] Kunskap för utveckling + bilagedel. [48] Bosparande.[l2l] Övergång av verksamheteroch kollektiva upp- Försäkring under krigsförhállanden. [130] sägningar. EU ochden svenska arbetsrätten. [83] Företagares arbetslöshetsersättning. [129] Utbildningsdepartementet Grundenför livslångt lärande.[45] Civildepartementet Avveckling av den obligatoriska anslutningentill Kommunerna LandstingenochEuropa Studentkåreroch nationer. [47] Bilagedel.[2] + Iakttagelserunderen reform Lägesrapport från Konsumentpolitiki tid. [14] - enny Resursberedningens uppföljningvid sex universitet Kvalitet i kommunal verksamhet nationell och högskolor av det nya resurstilldelningssystemet uppföljningoch utvärdering [18] för grundläggande högskoleutbildning.[80] MycketUnderSamma Tak. [32] Samvetsklausulinom högskoleutbildningen.[84] Staten och trossamfunden. [42] Höj ribban Ungdomars välfärd och värderingar en under- - Lärarkompetens för yrkesutbildning.[101] livsstil och attityder. ]73] sökningom levnadsvillkor, Kronan Spiran Äpplet. En ny universitetsstruktur Patientskadelag. [75] i södra Stockholmsområdet. [127] Tillvarons trösklar. [77]

Jordbruksdepartementet Miljö- och naturresursdepartementet

Förstärkta miljöinsatser ijordbruket EES och miljön. [7] EU, svensk tillämpning av EG:s miljöprogram. [82] Skoterkörning påjordbruks- och skogsmark - Levande skärgårdar.[93] Kartläggning och åtgärdsförslag. [16] Konsumenterna och livsmedelskvaliteten. Miljö och fysisk planering [36] En studie av konsumentupplevelser, 12] Långsiktig strålskyddsforskning. [40] Livsmedelspolitik för konsumenterna Vilka vattendrag skall skyddas Principer och Reformen som kom av sig. [119] förslag. [59] - Vilka vattendrag skall skyddas Beskrivningar av Kulturdepartementet vattenområden.[59]

Förnyelse och kontinuitet om konst ochkultur Med raps i tankarna [64] 4 i framtiden.[9] On the General Principles of Environment Vandelnsbetydelse i medborgarskapsärenden, m.m. [33] Protection.[69] Tekniskt utrymme for ytterligare TV-sändningar,[34]

Statens offentliga utredningar

1994 Systematisk förteckning

Tradeandthe Environment towardsa sustainableplaying field. [76] Kart- och fastighetsverksamhetfinansiering, samordningoch författningsreglering.[90] Följdlagstiftningtill miljöbalken. [96] Reglering av Vattenuttag ur enskildabrunnar. [97] PVC en plan för att undvikamiljöpåverkan.[104] - Säkrarefinansiering av framtidakämavfallskostnader. [107] Säkrarefinansiering av framtidakämavfallskostnader Underlagsrapporter.[108] - Bilars miljöklassningoch EG. [111] Växanderåvaror. [113] Avfallsfri framtid. [114] Miljöombudsman.[123] Lokal Agenda21 en vägledning.[128] - Miljöpolitikens principer. [133] Överprövning besluti plan-ochbyggärenden.[134] av