Domstolarna inför 2000-talet : arbetsuppgifter och förfaranderegler

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

OM STQLARNÅ

INFOR ZOOO-TALET ARBETSUPPGIFTER OCH FÖRFARANDEREGLER DEL A

Betänkande av domstolsutredningen

+2

Statens offentliga utredningar

353W 1991:106

E29

Justitiedepartementet

Domstolarna inför

2000-talet

Arbetsuppgifter och förfaranderegler

Del A

Betänkande av dpmstolsutredningen

Stockholm 1991

SOU och Ds kan köpas från Allmänna Förlaget, som också på uppdrag av regeringskanslietss förvaltningskontor ombesörjer remissutsändningar av dessa publikationer.

Adress: Allmänna Förlaget Kundtjänst 106 47 Stockholm Tel 08/7 39 96 30 Telefax: 08/739 95 48

Publikationerna kan också köpas i Informationsbokhandeln, Malmtorgsgatan Stockholm.

ISBN 91-38-10944-1 Graphic Systems AB, Göteborg 1991 ISSN 0375-250x

SOUJ 1991:106

Statsrådet och chefen för

justitiedepartementet

Genom beslut den 30 november 1989 bemyndigade regeringen dåvarande chefen för justitiedepartementet att tillkalla en kommitté med högst elva ledamöter med uppdrag att utreda domstolarnas framtida uppgifter, arbetssätt och organisation, att utse en av ledamöterna att ordförande samt att besluta sakkunniga, experter och annat vara om biträde kommittén. bemyndigandet förordnade departementschefen den ll Med stöd av januari i kommittén presidenten i försäkrings- 1990 som ledamöter överdomstolen Leif Ekberg, ordförande, ledamöterna av riksdagen Gunilla André och Britta Bjelle fp, advokaten Bemt-Erik Ekeroth

c

mp, lagmannen Arnold Joelsson, ledamöterna av riksdagen Kurt

Ove Johansson s och Göran Magnusson s, jur. lic. Lotti Ryberg

v, lagmannen Carl-Anton Spak, ledamoten av riksdagen Birthe

Sörestedt s samt hovrättspresidenten Håkan Winberg m.

Kommittén antog namnet domstolsutredningen. Den 30 augusti 1990 entledigades Kurt Ove Johansson från sitt uppdrag. Samma dag förordnades ledamoten av riksdagen Gunnar

Thollander s ledamot i kommittén.

som Den 30 april 1991 entledigades Gunilla André från sitt uppdrag fr.o.m. den 28 mars 1991. Samtidigt förordnades ledamoten av

riksdagen Martin Olsson c ledamot i kommittén fr.o.m. den 28

som mars 1991. Den 13 november 1991 entledigades Bernt-Erik Ekeroth från sitt uppdrag. Samma dag förordnades ledamöterna av riksdagen Lars

Andersson nyd, Holger Gustavsson kds och Birgit Henriksson m

ledamöter i kommittén. som Som sakkunniga förordnades den 29 januari 1990 expeditionschefen Karl-Gunnar Ekeberg och den 23 februari 1990 generaldirektören Lars Åhlén. förordnades den 29 januari 1990 kammarrättslag- Som experter Gunnar Dyhre, JUSEK, jur. dr Peter Fitger och byrådirekmannen tören Gun Haak, ST-Domstol, den 13 februari 1990 kammarrätts- Göran Dahlgren och departementsrådet Lars Eklycke, assessom justitiedepartementet, den 18 april 1990 lagmannen Bo Lenter, Sveriges domareförbund, den 23 april 1990 advokaten Sture Larsson,

SOU 1991:2106

Sveriges Advokatsamfund samt den 18 februari 1991 kanslichefen Alf Andersson. Genom beslut den l november 1990 entledigades Göran Dahlgren från sitt uppdrag fr.0.m. den l december 1990. Genom beslut den 5 december 1991 entledigades Alf Andersson från sitt uppdrag fr.0.m. den 6 december 1991. Som sekreterare förordnades den 11 januari 1990 kammarrättsassessom Birgitta Eilemar och byråchefen Lars Lindström. Regeringen har den 13 december 1989 till för beaktande under oss vårt arbete överlämnat skrivelse den 16 november 1977 från domstolsverket med hemställan om översyn hyres- och arrendenämndsorganisationen, av 2. skrivelse den 17 september 1984 från medborgarrättsrörelsen om rättegångskostnader i förvaltningsmål, skrivelse den 3 maj 1985 från hyresgästernas riksförbund angående hyresnämndernas ställning, 4. skrivelse den 14 juni 1985 från Sveriges allmännyttiga bostadsföretag, SABO, angående hyresnämndemas ställning, 5. skrivelse den 22 oktober 1985 från riksdagens ombudsmän

justitieombudsmannen Per-Erik Nilsson angående utformningen

av

9 § förvaltningsprocesslagen,

skrivelse den 13 januari 1987 från organisationer för hyresgäster

och fastighetsägare i Östergötland angående hyresnämndemas och

bostadsdomstolens existensberättigande, skrivelse den 15 juli 1987 från kammarrättsrådet Jan Adêll angående förslag till åtgärder för att förbättra rättssäkerheten i vissa mål och ärenden, skrivelse den 5 april 1989 från kammarrätten i Jönköping angående begränsning i möjligheten hos kammarrätten överklaga att kriminalvårdsstyrelsens beslut, 9. skrivelse den l maj 1989 från hovrättslagmannen Erland Aspelin m.fl. angående en reformerad överättsprocess, 10. skrivelse den 22 augusti 1989 från polismyndigheten i Uppsala angående reglerna hämtning vittne till förhandling inför om av forvaltningsdomstol, 11. skrivelse den 7 september 1989 från Kungsbacka kommun angående domkretsindelningen i norra delen Hallands län delvis, av och

12. skrivelse den 23 juni 1987 från länsrätten i Östergötlands län

angående vissa körkortsfrågor, i de delar angår utredningens som uppdrag. Den 12 september 1991 överlämnade regeringen härjämte för kännedom till oss en framställning från länsrätten i Kristianstads län angående förslag till ändring i förordningen med länsrättsinstruktion. Den 31 januari 1991 återkallade regeringen vårt uppdrag att överväga de problem kan förknippade med mycket som vara stora

domstolar. Samtidigt uppdrog regeringen åt Statskontoret att göra en organisatorisk Översyn av Svea hovrätt och framlägga de förslag som översynen kan ge anledning till. Statskontoret fick genom detta regeringsbeslut vidare i uppdrag att biträda oss i vårt arbete med organisatoriska frågor. Statskontoret redovisade det sistnämnda uppdraget genom att avlämna en rapport till oss den 6 november 1991. Genom tilläggsdirektiv den 7 november 1991 Dir. 1991:94 begränsade emellertid regeringen vårt uppdrag på så sätt det inte längre omfattar en översyn av domstolsväsendets organisation. Vi har därför överlämnat Statskontorets rapport till justitiedepartementet för de åtgärder som den kan föranledaSamtidigt har vi till justitiedepartementet återlämnat de skrivelser som av regeringen överlämnats till oss som rör organisatoriska frågor. Vi har avgett remissyttranden den 3 september 1990 över riksförsäkringsverkets och domstolsverkets rapport DV 1990:1 Kortare handläggningstider vid bl.a. omprövning och överklagande inom socialförsäkringen, riksskatteverkets delrapport om översyn av utsökningsbalken RSV Rapport 1990:5 och betänkandet SOU 1990:52 Utbyte av utländska körkort samt den 22 januari 1991 över departementspromemorian Ds 1990:88 Ny lag om personundersökning i brottmål. Arbetet med att utarbeta förslagen i avdelning V processrättsliga frågor har utförts av Peter Fitger. Härmed överlämnas betänkandet Domstolarna inför 2000-talet. Till betänkandet fogas reservationer och särskilda yttranden. Utredningsuppdraget är därmed slutfört.

Stockholm i december 1991

Leif Ekberg

Lars Andersson Britta Bjelle Holger Gustavsson

Birgit Henriksson Arnold Joelsson Göran Magnusson

Martin Olsson Lotti Ryberg Carl-Anton Spak

Birthe Sörestedt Gunnar Thollander Håkan Winberg

/Birgitta Eilemar

Lars Lindström

Innehåll

Del A

Sammanfattning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

I INLEDNING . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

ARBETSFÖRDELNINGEN MELLAN DOMSTOLAR OCH

FÖRVALTNING

1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2 Familjenlâl . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1 regler m.m.

Nuvarande . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.2 Overflyttning av otvistiga frågor till en förvaltnings-

myndighet 58 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3 Den finländska modellen 61 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4 Underhållsbidrag och bidragsförskott 64 . . . . . . . . . . .

3 Adoptionsärenden 66 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1 Gällande regler 66 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.2 överväganden 68

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4 Namnärenden 70 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1 Barns förvärv av efternamn genom anmälan 70 . . . . . . . 4.2 Andra frågor 72 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5 Förordnande av bodelningsförrättare, boutredningsman

och skéftesrrtan mm 74 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1 Inledning 74 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2 Bodelningsförrättare 74 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3 Boutredningsman och testamentsexekutor 77 . . . . . . . . 5.3.1 Avträdande av dödsbo till förvaltning av

boutredningsman m.m. 77 . . . . . . . . . . . . . . 5.3.2 Redovisningsskyldighet 79 . . . . . . . . . . . . . . 5.4 Skiftesman 82 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8 Innehåll

Registreringsärenden enligt äktenskapsbalken.

Avhandlingsprotokollet. Ä7Ienskapsregistret 84

. . . . . . . 6.1 Handläggningen ärendena 84 av . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2 Avhandlingsprotokollet 88 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3 Huvudmannaskapet för äktenskapsregistret 88 . . . . . . . .

F ömtynderskapsärenden 92 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.1 Gällande regler m.m. 92

7.2 Utgångspunkter för de fortsatta övervägandena 94 . . . . . 7.3 Systemet med inskrivning vid domstol 95 . . . . . . . . . . 7.4 Förmynderskap 96 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.5 Förvaltarskap 97 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.6 Godmanskap 101

7.7 Beslut beträffande förmyndares, förvaltares och gode

mäns förvaltning 107 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.8 Tillsyn över Överförmyndare 108 . . . . . . . . . . . . . . . . 7.9 Sammanfattning 111 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Läsöreköp 113 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0 o

Kallelse på okända borgenärer 117 . . . . . . . . . . . . o .

10 Frågor konkurs 120 om mm . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.1 Nuvarande ordning i huvuddrag 120 . . . . . . . . . . . . . . 10.2 Möjligheterna att flytta över hanteringen 122

10.2.l Inledande synpunkter 122 . . . . . . . . . . . . . . . 10.2.2 Prövningen konkursansökningar 124 av . . . . . . .

10.2.3 Åtgärder omedelbart efter konkursbeslutet 125

. . . 10.2.4 Edgångssammanträde 128 . . . . . . . . . . . . . . . 10.2.5 Tvångsmedel 131 m.m. . . . . . . . . . . . . . . 0 . 10.2.6 Ersättning för inställelse 132 . . . . . . . . . . . . . 102.7 Bevaknings- och anmärkningsförfarandet 132

10.2.8 Utdelningsförfarandet 133 . . . . . . . . . . . . . . 10.2.9 Avskrivning konkurs 134 av l0.2.1O Förvaltares slutredovisning 134 . . . . . . . . . . . . 10.2.11 Arvoden 135 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . lO.2.l2 Ackord i konkurs 136 m.m . . . . . . . . . . . . . . . 10.3 Handläggningsfrågor 137 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.4 Sammanfattning 138 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

11 Frågor likvidation 140 om . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.1 Allmänt 140 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.2 Kan frågor om tvångslikvidation aktiebolag flyttas av bort från tingsråttema . . . . . . . . . . . . . . . . - . . Handläggning och överklagande 148 . . . . . . . . . . . . . .

Innehåll

11.4 Likvidation av andra juridiska personer 149 . . . . . . . . .

12 Inskrivningsärenden mm. 151 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12.1 Inledning 151 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12.2 Inskrivningsärenden 151 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12.3 Arbetsuppgifter som har samband med inskrivnings-

väsendet 158 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12.3.l Dödningsärenden 158 . . . . . . . . . . . . . . . . . . l2.3.2 Båtbyggnadsförskott 162 . . . . . . . . . . . . . . . .

13 Ärenden arvsskatt och inregistrering om av

bouppteckningar m.m. 164 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.1 Allmänt 164 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.2 Tidigare förslag om ändrad organisation 166 . . . . . . . . . 13.3 För- och nackdelar med en överflyttning 167 . . . . . . . . . 13.4 Sammanfattning 175 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

14 Förrättande av borgerlig vigsel 176 . . . . . . . . . . . . . .

15 Beslut rörande verkställighet av brottmálsdomar 180 . . . . 15.1 Nämnderna inom kriminalvården 180 . . . . . . . . . . . . . 15.2 Bakgrund till den nuvarande ordningen 184 . . . . . . . . . . 15.3 Tidigare förslag beträffande övervakningsnämndema 185

15.4 Bör övervakningsnåmndema avskaffas 186 . . . . . . . . . 15.4.1 Allmänt 186 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15.4.2 Beslut om frihetsberövande 187 . . . . . . . . . . . .

l5.4.3 Övervakningsnämndemas återstående uppgifter 196

15.5 Förfaranderegler m.m. 202 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15.5.l Allmänt 202 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 .5.2 Frågor om förverkande av villkorligt medgiven

frihet 204 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . l5.5.3 Frågor om omhändertagande 204 . . . . . . . . . . .

15 .5.4 Överklagande av myndighets beslut 206

. . . . . . . 15.5.5 Forumfrågor 207 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

15.5.6 Överklagande av tingsrätts avgörande 207

. . . . .

III ARBETSFÖRDELNINGEN MELLAN DE ALLMÄNNA

DOMSTOLARNA OCH DE ALLMÄNNA

FÖRVALTNINGSDOMSTOLARNA

16 Inledning 209 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

17 Mål om vårdnad och umgänge 210 . . . . . . . . . . . . . . .

10 Innehåll

17.1 De allmänna domstolarnas avgöranden 210 . . . . . . . . . . 17.2 Frågor om verkställighet och överflyttning 211 . . . . . . . 17.3 Tidigare förslag 215 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

17.4 överväganden 217

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17.4.1 Val av myndighet 217 . . . . . . . . . . . . . . . . . l7.4.2 Samordning med vârdnadsavgörandet 223 . . . . . 17.4.3 Förfaranderegler i tingsrätt 225 . . . . . . . . . . . . l7.4.4 Forumregler 226 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

17.4.5 Överklagande 227

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17.4.6 Råttegångskostnader 228 . . . . . . . . . . . . . . . . 17.4.7 Domförhet 229 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

18 Körkortsmål 230 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18.1 Inledning 230 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18.2 Nuvarande regler 231 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18.3 Målantalet m.m. 241 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

18.4 Överflyttning av körkortsmål till tingsrätt 242

. . . . . . . . 18.4.l Tidigare utredningar och förslag 242 . . . . . . . .

18.4.2 överväganden 248

. . . . . . . . . . . . . . . . . . .

18.5 Överflyttning av körkortsmål till förvaltnings-

myndighet 253 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18.5 Problem med nuvarande ordning 253 . . . . . . . . 18.5 .2 Europakonventionen och förhållandena i vissa

andra länder 255 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . l8.5.3 Några körkortsfrågor som beslutas av annan

myndighet än länsrätt 258 . . . . . . . . . . . . . . . 18.5.4 Handläggning av liknande frågor inom andra

områden 258 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

18.5 överväganden 259

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . l8.5.6 Körkortsmyndigheten 262 . . . . . . . . . . . . . . .

1v OMPRÖVNING, ÖVERKLAGANDE OCH

INSTANSORDNING

19 Inledning 267 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

20 Omprövning enligt förvaltningslagen 269 . . . . . . . . . . . 20.1 Inledning 269 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20.2 Förvaltningslagen 270 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20.3 Enkät beslutsmyndighetema 271 . . . . . . . . . . . . . . . 20.3.l Socialnämnderna 271 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20.32 Byggnadsnämnderna 272 . . . . . . . . . . . . . . . . 20.3.3 Länsstyrelserna 272 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20.3.4 De centrala myndigheterna 273 . . . . . . . . . . . .

Innehåll 11

20.3.5 Övriga myndigheter 273

. . . . . . . . . . . . . . . . 20.4 Enkät II, besvärsinstansema 274 . . . . . . . . . . . . . . . .

20.5 överväganden 275

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

21 Prövningstillstånd, jidlföljdsbegränsningar m.m. 277 . . . . 21.1 Allmänt 277 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21.2 Allmänt instansordningen inom domstolsväsendet 278 om . 21.3 Allmänt ett system med prövningstillstånd 279 om . . . . . 21.4 De allmänna domstolarna 284 . . . . . . . . . . . . . . . . . 21.4.l Inledning 284 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 21.4.2 Konventionsåtaganden 286 . . . . . . . . . . . . . . . 21.4.3 Förhållandena i vissa främmande länder 287 . . . . 21.4.4 Förbud att överklaga tingsrättens avgörande 292 . . 21.4.5 Utvärdering reglerna fullföljdsförbud av om

med ventil 295 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21.4.6 Andra inskränkningar i omfattningen av hov-

rättens prövning 298 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21.4.7 Förenklingar i handläggningen av frågor som

skall överprövas 300 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2l.4.8 Hovrätternas sammansättning 302 . . . . . . . . . . 21 .4.9 Andra åtgärder för att underlätta för hov-

rättema 308 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

21.4.10 Ändringsdispens 309

. . . . . . . . . . . . . . . . . . 21.5 De allmänna förvaltningsdomstolarna 324 . . . . . . . . . . . 21.5.1 Inledning 324 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21.5.2 Länsrättemas nuvarande målgrupper 330 . . . . . . 21.5.3 länsrättemas målgrupper 339 nya . . . . . . . . . .

2l.5.4 överväganden 342

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21.5.5 Domstolsavgiñer 345 . . . . . . . . . . . . . . . . . .

22 Nedflyttning mål i instanskecüan 349 av . . . . . . . . . . . . 22.1 Allmänna synpunkter 349 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22.2 Kriminalvârdsmål 362 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22.2.1 Inledning 362 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22.2.2 Nuvarande ordning 362 . . . . . . . . . . . . . . . . 22.2.3 Domstolsprövning 364 . . . . . . . . . . . . . . . .

222.4 Överväganden 368

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22.3 Kommunalbesvärsmål 372 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22.3.l Inledning 372 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22.3.2 Nuvarande ordning 372 . . . . . . . . . . . . . . . . 223.3 Bakgrund till nuvarande instansordning 376 . . . .

22.3.4 överväganden 378

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22.4 Mål från hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd 387 . . . . . 22.4.1 Inledning 387 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

12 Innehåll

22.4.2 Nuvarande ordning 387 . . . . . . . . . . . . . . . .

22.4.3 överväganden 396

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22.5 Sekretessmål 398 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22.5.l Inledning 398 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22.5.2 Lagstiftning 399 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22.5 Allmänt om sekretessmål 399 . . . . . . . . . . . . . 22.5.4 Domstolsprövning 404 . . . . . . . . . . . . . . . . .

22.5.5 överväganden 407

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22.6 Studiestödsmål 412 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22.6.1 Inledning 412 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22.6.2 Organisation 413 m.m. . . . . . . . . . . . . . . . . . 22.6.3 Studiestödet 413 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

22.6.4 överväganden 418

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22.7 Några länsstyrelsemål 419 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22.7.l Inledning 420 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22.7.2 Mål där länsstyrelsen beslutar som första

instans 420 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

22.7.3 Överväganden 423

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22.7.4 Mål där länsstyrelsen prövar besvär över en

annan myndighets beslut 424 . . . . . . . . . . . . .

22.7.5 Överväganden 434

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22.8 Andra mål som prövas kammarrätt första av som

domstolsinstans 439 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22.9 Kronofogdemål 444 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22.9.l Utsökningsmål 444 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22.9.2 Mål om avräkning vid återbetalning skatter av

och avgifter 457 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

22.9.3 Överklaganden i den summariska 457

processen . . 22.9.4 Mål om statlig lönegaranti vid konkurs 458

V PROCESSRÄTTSLIGA FRÅGOR

23 Inledning 461 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

24 Vad är det som principiellt skiljer FPL från RB 464 . . . .

25 Förfarandet i förvaltningsdonzstol 472 . . . . . . . . . . . . . 25.1 Allmänt 472 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25.2 Något om förvaltningsrâttskipningen i andra länder 475

25.3 En eller två parter i processen 480

. . . . . . . . . . . . . . 25 .3.l Gällande rätt 480 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

25.3.2 överväganden 486

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25.4 Domstolens materiella funktion i målen 512 . . . . . . . . . 25.4.1 Gällande rätt 512 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Innehåll 13

25.4.2 överväganden 517

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25.5 Skriftväxlingen i målen 540 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25.5.1 Gällande rätt 540 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

25.5.2 överväganden 547

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25.6 Muntlighet 565 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25.6.l Gällande rätt 565 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25.6.2 Den europeiska konventionen de mänskliga om

rättigheterna och grundläggande friheterna 568 . .

25.6.3 Överväganden 574

. . . . . . . . . . . . . . . . . .. 25.7 Omröstning 602 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 25.7.l Gällande rätt 602 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

25.7.2 Överväganden 616

. . . . . . . . . . . . . . . . . 25.8 Rättegângskostnadema 619 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25.8.l Gällande rätt 620 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

25.8.2 Överväganden 630

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25.9 Vissa andra frågor 655 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

26 Förfarandet i allmän domstol 665 . . . . . . . . . . . . . . . 26.1 Allmänt 665 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 26.2 Den frivilliga rättsvården 666 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26.2.1 Gällande rätt 666 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

26.2.2 Överväganden 669

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26.3 Reglerna om överklagande 683 . . . . . . . . . . . . . . . . . 26.3.1 Gällande rätt 683 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

26.3.2 Överväganden 690

. . . . . . . . . . . . . . . . . . .

V1 KOSTNADSKONSEKVENSER 707 . . . . . . . . . . . . . . .

v11 IKRAFTTRÄDANDE 715 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

Reservationer 716 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Reservation av Martin Olsson c angående

inskrivningsärenden kapitel 12 716 . . . . . . . . . . . . . .

2. Reservation av Martin Olsson c angående ärenden

om

arvsskatt och inregistrering av bouppteckningar m.m.

kapitel 13 717 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Reservation av Lotti Ryberg v angående prövnings-

tillstånd kapitel 21 718 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Reservation av Lars Andersson nyd, Britta Bjelle fp,

Birgit Henriksson m, Martin Olsson c och Håkan Winberg m angående prövningstillstånd i brottmål

avsnitt 2l.4.10 720 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

14 Innehåll sou 1991:106

5. Reservation av Arnold Joelsson angående prövningstillstånd i kammarrätt avsnitt 21.5 .4 och det allmännas roll i processen enligt domstolsförfarandelagen avsnitt 25.3 720 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Reservation av Carl-Anton Spak angående prövningstillstånd i kammarrätt avsnitt 21.5.4 724 . . . . . . . . . . 7. Reservation av Göran Magnusson s, Lotti Ryberg v,

Birthe Sörestedt s och Gunnar Thollander s angående domstolsavgifter avsnitt 21.5.5 725

. . . . . . . . . . . .

Reservation av Martin Olsson c angående kommunal-

besvärsmål avsnitt 22.3 725 . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9. Reservation av Lotti Ryberg v angående kommunalbesvärsmål avsnitt 22.3 727

. . . . . . . . . . . . . . . . . .

10. Reservation av Lotti Ryberg v angående tvåparts-

process, det allmänna i den offensiva rollen avsnitt 25.3 728 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11. Reservation av Lars Andersson nyd, Britta Bjelle fp, Holger Gustavsson kds, Birgit Henriksson m,

Martin Olsson c och Håkan Winberg m angående

rättegångskostnader i förvaltningsprocessen avsnitt 25.8 729 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Särskilda yttranden 730 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Särskilt yttrande av Göran Magnusson s, Birthe

Sörestedt s och Gunnar Thollander s anngående

utredningens uppdrag 730 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Särskilt yttrande av Gun Haak angående utredningens uppdrag 730 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Särskilt yttrande av Sture Larsson angående prövningstillstånd i brottmål avsnitt 21.4.10 732 . . . . . . . . . . . . 4. Särskilt yttrande av Gunnar Dyhre med instämmande Lars Åhlén angående prövningstillstånd i kammarav rätt avsnitt 21.5 .4 och det allmännas roll i processen enligt domstolsförfarandelagen avsnitt 25.3 733 . . . . . .

5. Särskilt yttrande av Lotti Ryberg v angående införan-

de av tvåpartsprocess och förvaltningsdomstolarnas utredningsskyldighet avsnitt 25.3 735 . . . . . . . . . . . . .

Del B

Författningsfbrslag 9 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Förslag till lag om förfarandet i mål i förvaltningsdomstol och i vissa mål i allmän domstol domstolsför-

Innehåll 15

farandelag 9 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Förslag till lag om ändring i äktenskapsbalken 23 . . . . . Förslag till lag om ändring i föräldrabalken 28 . . . . . . . Förslag till lag om ändring i ärvdabalken 57

Förslag till lag om ändring i brottsbalken 63 . . . . . . . . Förslag till lag om ändring i rättegångsbalken 77 . . . . . . Förslag till lag om ändring i utsökningsbalken 160 . . . . . Förslag till lag om ändring i lagen 1845:50 s. 1 om

handel med lösören, som köparen låter i säljarens vård

kvarbliva 167 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Förslag till lag om ändring i lagen 1927:85 om

dödande av förkommen handling 170 . . . . . . . . . . . . . 10. Förslag till lag om ändring i lagen 1928:281 allom männa arvsfonden 171 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11. Förslag till lag om ändring i lagen 1963:193 om sam-

arbete med Danmark, Finland, Island och Norge ang.

verkställighet av straff m.m. 172 . . . . . . . . . . . . . . . . 12. Förslag till lag om ändring i lagen 1970:741 om

statlig lönegaranti vid konkurs 176 . . . . . . . . . . . . . . . 13. Förslag till lag om ändring i lagen 1971:289 om all-

männa förvaltningsdomstolar 177 . . . . . . . . . . . . . . . . 14. Förslag till lag om ändring i rättshjälpslagen 1972:429 184

15. Förslag till lag om ändring i studiestödslagen

1973:349 186 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16. Förslag till lag om ändring i vapenlagen 1973:1176 187 . 17. Förslag till lag om ändring i lagen 1974:202 beom räkning av strafftid 188 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18. Förslag till lag om ändring i lagen 1974:203 kriom minalvård i anstalt 189 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19. Förslag till lag om ändring i bevissäkringslagen

1975:1027 för skatte- och avgiftsprocessen 192

20. Förslag till lag om ändring i aktiebolagslagen

1975:1385 194 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21. Förslag till lag om ändring i lagen 1976:206 om fel-

parkeringsavgift 199 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22. Förslag till lag om ändring i lagen 1976:371 om be-

handlingen av häktade och anhållna m.m. 200 . . . . . . . . 23. Förslag till lag om ändring i körkortslagen 1977:477 201

24. Förslag till lag om ändring i passlagen 1978:302 204 . . . 25. Förslag till lag om ändring i lagen 1978:801 om

internationellt samarbete rörande kriminalvård i frihet 207 . 26. Förslag till lag om ändring i bötesverkställighetslagen

1979:189 211 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27. Förslag till lag om ändring i renhâllningslagen

16 Innehåll

1979:596 212 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28. Förslag till lag om ändring i lagen 1980:l1 tillsyn om

över hälso- och sjukvårdspersonalen m.fl. 213 . . . . . . . . 29. Förslag till lag om ändring i sekretesslagen 1980:100 214

30. Förslag till lag om ändring i lagen 1981:131 om

kallelse på okända borgenärer 216 . . . . . . . . . . . . . . . 31. Förslag till lag om ändring i hälsoskyddslagen

1982:1080 218 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32. Förslag till lag om ändring i lagen 1984:81 om fastig-

hetsmäklare 219 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33. Förslag till lag ändring i lagen 1985:146 om om av-

räkning vid återbetalning av skatter och avgifter 220 . . . . 34. Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen

1987:l0 222 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35. Förslag till lag om ändring i lagen 1987:232 om sam-

bors gemensamma hem 224 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36. Förslag till lag om ändring i konkurslagen 1987:672 225

37. Förslag till lag om ändring i lagen 1987:773 friom tidsbåtsregister 255 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38. Förslag till lag om ändring i församlingslagen

1988:180 256 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39. Förslag till lag ändring i djurskyddslagen om

1988:534 258 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40. Förslag till lag om ändring i lagen 1989:14 om er-

kännande och verkställighet av utländska vårdnadsav-

göranden m.m. och om överflyttning av barn 259 . . . . . . 41. Förslag till lag om ändring i taxeringslagen 1990:324 260

42. Förslag till lag om ändring i lagen 1990:746 beom

talningsföreläggande och handräckning 261 . . . . . . . . . . 43. Förslag till lag om ändring i kommunallagen

1991:900 263 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

SPECIALMOTIVERING TILL FÖRFATTNINGSFÖRSLAGEN

Förslaget till lag om förfarandet i mål i förvaltnings-

domstol och i vissa mål i allmän domstol domstolsför-

farandelag 265 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Förslaget till lag om ändring i äktenskapsbalken 296 . . . . Förslaget till lag om ändring i föräldrabalken 297 . . . . . . 4. Förslaget till lag ändring i ärvdabalken 306 om . . . . . . . Förslaget till lag om ändring i brottsbalken 308 . . . . . . . 6. Förslaget till lag ändring i rättegångsbalken 318 om . . . . . 7. Förslaget till lag ändring i utsökningsbalken 332 om . . . . 8. Förslaget till lag om ändring i lagen l845:50 1 s. om

Innehåll 17

handel med lösören, köparen låter i säljarens vård som kvarbliva 333 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Förslaget till lag ändring i lagen l927:85 om om dödande förkommen handling 334 av . . . . . . . . . . . . . 10. Förslaget till lag ändring i lagen 1928:281 om allom arvsfonden 334 männa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11. Förslaget till lag ändring i lagen 1963:193 om om samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge

verkställighet straff 334 ang. av m.m. . . . . . . . . . . . . . 12. Förslaget till lag ändring i lagen 1970:741 om om statlig lönegaranti vid konkurs 336 . . . . . . . . . . . . . . . 13. Förslaget till lag ändring i lagen 1971:289 om allom förvaltningsdomstolar 336 männa . . . . . . . . . . . . . . . . 14. Förslaget till lag ändring i rättshjälpslagen om 1972:429 338 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15. Förslaget till lag ändring i lagen 1974:203 om om kriminalvård i anstalt 338 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16. Förslaget till lag ändring i bevissäkringslagen om 1975:1027 för skatte- och avgiftsprocessen 339 . . . . . . 17. Förslaget till lag ändring i aktiebolagslagen om 1975:1385 340 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18. Förslaget till lag ändring i lagen 1976:206 om felom parkeringsavgift 341 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19. Förslaget till lag ändring i körkortslagen om 1977:477 342 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Förslaget till lag ändring i passlagen 1978:302 343 20. om . .

21. Förslaget till lag ändring i lagen 1978:801 om om internationellt samarbete rörande kriminalvård i frihet 344 . 22. Förslaget till lag ändring i bötesverkställighetslagen om 1979:189 345 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Förslaget till lag ändring i lagen 1980:11 om till- 23. om hälso- och sjukvârdspersonalen 346 syn över . . . . . . . . . 24. Förslaget till lag ändring i sekretesslagen om 1980:100 346 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25. Förslaget till lag ändring i lagen 1981:131 om om okända borgenärer 346 kallelse . . . . . . . . . . . . . . . Förslaget till lag ändring i lagen 1985:146 om av- 26. om återbetalning skatter och avgifter 347 räkning vid av . . . . Förslaget till lag ändring i lagen 1987:232 om 27. om hem 347 sambors gemensamma . . . . . . . . . . . . . . . . . ändring i konkurslagen 1987:672 348 28. Förslaget till lag om

Förslaget till lag ändring i lagen 1990:746 om 29. om

erkännande och verkställighet utländska vårdnadsavav och överflyttning barn 359 göranden m.m. om av . . . . . .

18 Innehåll

30. Förslaget till lag ändring i taxeringslagen om 1990:324 359 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31. Förslaget till lag om ändring i lagen 1990:746 om betalningsföreläggande och handräckning 359 . . . . . . . .

BILAGOR

Bilaga Kommittédirektiv Dir. 1989:56 363 . . . . . . . . . .

Bilaga Kommittédirektiv Dir. 1991:54 393 . . . . . . . . . .

Bilaga Domstolsverkets personalprognos för tingsrätter i

olika storleksgrupper 395 . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Bilaga Sammanfattning utredningens undersökning av om tillämpningen av förvaltningsprocesslagen 399 . . . . .

Bilaga 5. Undersökning hur kostnadsreglema i 15, 20, av 21, 24 och 26 §§ FPL tillämpas 455 . . . . . . . . . . .

Bilaga Undersökning bötesbrottmâl 457 av . . . . . . . . . . .

Sammanfattning

Inledning

Under senare år har domstolarna utsatts för stora påfrestningar. Ett väsentligt skäl är den allt större arbetsbelastningen. Utvecklingen inom samhället har tillfört domstolarna fler och alltmer komplicerade uppgifter. De tillförts domstolarna motsvarar inte den resurser som faktiska ökningen av antalet inkomna mål och ärenden. Från en situation där i allmänhet har haft goda möjligheter att lägga ned man erforderlig tid och omsorg på varje uppgift har man, trots ett fortlöpande rationaliseringsarbete, på sina håll hamnat i en situation som med fog kan beskrivas som besvärlig. Balanserna har ökat och önskvärda handläggningstider kan inte hållas. Från en del håll har till och med sagt att domstolarna befinner sig i kris. man Det är denna situation som är bakgrunden till vårt uppdrag. Vår uppgift har sedan regeringen begränsat den genom tilläggsdirektiv - varit över domstolarnas uppgifter och arbetssätt. Vår översyn att se har för det första omfattat arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltningsmyndigheter. För det andra har sett över arbetsfördelningen mellan de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolama i ett par hänseenden. För det tredje har vi haft att ta ställning till regler omprövning, överklagande och om instansordning. Slutligen har vi behandlat vissa processrättsliga frågor. I inledningen till betänkandet redovisar några utgångspunkter för våra överväganden. Både i den svenska grundlagen och i olika internationella konventioner har domstolarna tillagts en särställning i förhållande till andra samhälleliga organ. Det har att göra med den betydelse som domstolarna har för medborgarna. Alla vars sak prövas domstol har rätt att känna att domstolen enbart är till för att skipa av rätt och inte för att samhällets eller någon enskild parts ärenden. Domstolamas uppgift att skipa rätt är stor och viktig uppgift. Om en samhället inte kan erbjuda medborgarna oavhängig och högkvalitaen tiv rättskipning, kan det inte fungera. Det finns således anledning att ställa höga krav på domstolarna. Under den senaste tiden har domstolarna fått delvis ny roll som en ställer krav på dem. Det gäller det ökande internationella nya samarbetet, i första hand inom Europa, som gör att domstolarna får

20 Sammanfattning

en ännu viktigare roll än hittills. Området för domstolsprövning i olika frågor har under senare tid utvidgats under inflytande bl.a. från den europeiska konventionen den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande frihetema europakonventionen. Ett framtida närrnande till EG torde komma att föranleda ytterligare utvidgningar. Det internationella samarbetet gör också att domstolarna kan få tillämpa andra rättskällor än de inhemska. Vi tolkar inte vårt uppdrag så att vi i första hand har till uppgift att föreslå besparingar. Vår uppgift år i stället att inom för de ramen medel som finns tillgängliga försöka åstadkomma ett så bra domstolsväsende som möjligt. Vi skall granska domstolarnas verksamhet i syfte att öka deras effektivitet med bibehållna krav på rättssäkerhet.

Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning

En viktig del av utredningsarbetet har varit att se till att domstolarna i princip tilldelas enbart sådana frågor verkligen kräver domstolssom prövning. Den översynen redovisar i avdelningen arbetsförom delningen mellan domstolar ochförvaltnlng. I kapitel l går igenom de grundlagsbud och konventionsåtaganden är intresse i som av sammanhanget och försöker beskriva vad måste förbehållas som domstolarna. Men konstaterar också att vi i vårt land inte tillämpar en minimilösning när det gäller området för domstolsprövning. Det finns mycket av det som domstolarna arbetar med idag som om man bara ser på grundlagsbuden och de internationella åtagandena lika väl skulle kunna handläggas av förvaltningsmyndigheter. För oss har det varit en huvuduppgift att undersöka allt detta även i framtiden om bör handläggas av våra domstolar. Vår principiella utgångspunkt beträffande arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltningsmyndigheter är följande. Domstolarna är samhällets mest kvalificerade beslutsfattare i juridiska frågor. Medan förvaltningsmyndighetema är specialister på olika sakområden är domstolarnas specialitet att under rättssäkra former lösa juridiska frågor inom flera olika områden. Det är angeläget domstolsatt spara väsendets resurser till de kvalificerade frågorna. Det finns egentligen ingen fördel med att låta domstolarna arbeta med frågor inte som kräver deras särskilda juridiska kompetens. Sådana frågor blir inte bättre avgjorda av domstolar än av förvaltningsmyndigheter samtidigt som det är till nackdel för samhället och för domstolsväsendet att domstolarnas resurser tas i anspråk för sådant inte kräver deras som särskilda kompetens. De allmänna domstolarna i första hand tingsrätterna har sedan - gammalt ett antal arbetsuppgifter ligger vid sidan deras som om

1991:106 Sammanfattning 21 SOU

huvuduppgifter, tvistemålen och brottmålen. Exempel sådana uppgifter är frågor inregistrering av bouppteckningar samt om inskrivning förmynderskap och godmanskap. Vårt uppdrag att se av över arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning innefattar när det gäller de allmänna domstolarna i första hand att göra en översyn av tingsrättemas sidofunktioner i syfte att undersöka om de kan skötas någon annan myndighet än domstol. Enligt vår av uppfattning överväger fördelarna med att renodla tingsrättemas arbetsuppgifter till vad som brukar kallas råttskipning i egentlig mening de nackdelar som allmänt sett kan följa med att arbetsuppgifter flyttas bort från tingsråttema. De allmänna förvaltningsdomstolarna har inga uppgifter som kan betecknas som sidofunktionema. Frågan om arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning inom denna organisation gäller i stället om ett beslut av en förvaltningsmyndighet skall överprövas av en överordnad myndighet eller av en domstol. Vilka ärenden som skall gå den respektive den andra vågen bygger på principer som lades ena fast vid regeringsrättens tillkomst år 1909. Dessa principer ger inte alltid någon klar ledning. Ibland kan det vara tillfälligheter eller historiska skäl ligger bakom den nuvarande ordningen. I andra som fall har den tillkommit efter ingående principiella överväganden. Det skulle i och för sig värdefullt att göra en översyn av om den vara nuvarande fördelningen mellan förvaltning och domstol är ändamålsenlig. Den analys dagens förhållanden som krävs för detta är dock av så omfattande att den måste anses ligga utanför ramen för denna utredning. En principiell utgångspunkt för vårt arbete har i stället varit att de förvaltningsärenden i dag prövas av förvaltningsdomsom stol skall underkastas sådan prövning även i framtiden. Vi har dock vid vår genomgång av kammarrättemas målområde närmare undersökt det är nödvändigt med domstolsprövning i kriminalvårdsmål och om studiestödsmål. Vi kommer vidare in på frågan om det måste vara länsrätt beslutar om körkortsingripande eller om detta lika väl en som kan göras av en förvaltningsmyndighet. Med dessa principiella utgångspunkter går vi i de följande kapitlen igenom de arbetsuppgifter vid tingsrätterna som kan hänföras till sidofunktioner. I kapitel 2 redovisar vår bedömning att man inte bör flytta över handläggningen av atvistiga äktenskapsmål till en förvaltningsmyndighet. Vi redovisar också våra erfarenheter av ett finländskt system där föräldrar kan lösa vårdnads- och umgängesrättsfrågor genom avtal, som fastställs av socialnämnden. I kapitlen 4 och 5 föreslår vi att adoptionsärenden, namnärenden samt ärenden förordnande av bodelningjörrättare, boutredningsman och om skijiesnzan även i fortsättningen skall handhas av domstolarna. Däremot föreslår att skyldigheten för testamenlsexekutorer att

22 Sammanfattning

underrätta tingsrätten har fått årsredovisning avskaffas. om vem som I kapitel 6 diskuterar vi de registreringsärenden med familjerättslig anknytning handläggs vid tingsrätterna och därefter antecknas som nu i det centrala äktenskapsregistret i Örebro. De frågor handläggs som på detta sätt är anmälningar bodelning, bodelningshandlingar, om äldenskapsfárord och gávohandlingar. Vi föreslår tingsrätternas att handläggning av dessa ärenden tas över det centrala äktenskapsreav gistret samt att reglerna tingsrättemas avhandlingsprotokoll om avskaffas. Når det gäller det framtida huvudmannaskapet för äkten-

skapsregistret föreslår att registret skall administreras riksskatteav verket. I kapitel 7 föreslår beträffande förmynderskapsärenden en omfördelning av uppgifter mellan tingsrätterna och överförmyndama av innebörd att tingsrätterna avlastas de uppgifter inte kräver som domstolsprövning frågor godmanskap enligt 11 kap. 1 om 3 §§ föräldrabalken samt frågor entledigande och byte förvaltare om av och god man som förordnats enligt 11 kap. 4 § föräldrabalken. Vi föreslår också att kammarkollegiet i stället för tingsrätterna skall förordna god för allmänna arvsfonden. Slutligen föreslår vi man att uppgiften att utöva tillsyn över överförmyndarna flyttas från tingsrät-

terna till länsstyrelserna. I kapitel 8 och 9 föreslår vi handatt läggningen av frågor s.k. läsöreköp och kallelse på okända om om borgenärer flyttas från tingsrätterna till kronofogdemyndigheterna. I kapitel 10 föreslår relativt omfattande omfördelning uppgifter en av rörande konkurser mellan tingsrätter, tillsynsmyndigheter och förvaltare. I princip är vår tanke att tingsrätten skall besluta om konkurs och därefter avsluta konkursärendet för sin del. Den fortsatta hanteringen kan i normalfallet enligt våra förslag skötas utan att tingsrätten behöver kopplas in. Vissa frågor kräver dock även i fortsättningen beslut tingsrätt. Om sådan fråga av en väcks, får tingsrätten lägga ett nytt mål. I kapitel ll föreslår vi frågor upp att om skyldighet för aktiebolag att träda i likvidation enligt 13 kap. 4 § första stycket 2 5 aktiebolagslagen 1975:1385 skall prövas - av patent- och registreringsverket i stället för tingsrätterna. I kapitel av 12 diskuterar inskrivningsärendenas framtida hemvist. enlighet I med våra direktiv lämnar inga förslag uttalar det men att fortsatta arbetet med inskrivningsväsendets utveckling enligt vår

mening bör bedrivas från utgångspunkten att inskrivningsväsendet på sikt bör skiljas från domstolsväsendet. Vi går också igenom två

ärendegrupper har samband med inskrivningsärendena, de s.k. som ntortifikatiønsärendena och ärendena registrering bátbyggnadsom av förskott, och uttalar att dessa ärenden bör handläggas anser att av samma myndighet som handlägger inskrivningsärendena. I kapitel 13 förslår vi att uppgifterna att registrera bouppteckningar och dödsboan-

målningar samt att fastställa arvsskatt skall flyttas från tingsrätterna till skattemyndighetema. I kapitel 14, slutligen, föreslår vi det att

SOU 1991 106 Sammanfattning 23 :

även i fortsättningen skall ankomma på domare vid tingsrätt att förrätta borgerlig vigsel men att det skall öppnas en möjlighet att förordna även annan tjänsteman vid tingsrätt därtill. Det finns en annan aspekt frågan om arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning som tas upp i våra direktiv, nämligen frågan det finns något som nu handläggs av förvaltningsmyndigom heter som bör överföras till domstolarna. I kapitel 15 tar vi upp men vissa beslut rörande verkställighet av brottmålsdomar. Enligt gällande ordning har övervakningsnämnderna till uppgift att fatta vissa beslut som rör verkställigheten av brottmålsdomar i frågor av särskild vikt för den enskilde. Hit hör frågor om tillfälliga omhändertaganden och förverkande av villkorligt medgiven frihet beträffande personer som är villkorligt frigivna från fängelse. När det gäller dessa frågor kan övervakningsnämndemas beslut överprövas av kriminalvårdsnämnden som andra och sista instans. Vi har granskat om det svenska förfarandet i detta hänseende stämmer överens med reglerna i europakonventionen om att var och en som berövas sin frihet skall ha rätt att få sin sak prövad av domstol. Vår slutsats blir att det är tveksamt om nämnderna har en sådan fristående ställning i förhållande till kriminalvårdens organ att de kan godtas som domstolar i europakonventionens mening. Och även om man från svensk sida skulle göra den bedömningen att nämndorganisationen är godtagbar enligt konventionen, kan det sågas att redan risken för att en prövning i en nämnd i ett visst fall inte skulle uppfylla konventionens krav är ett motiv för en reform. Det finns olika tänkbara lösningar det angivna problemet. Av skäl som vi redovisar i betänkandet stannar vi för att föreslå att alla frågor frihetsberövande som nämnderna nu handlägger alltså om förutom de angivna fallen även frågor om tillfälliga omhändertaganden av personer som dömts till skyddstillsyn i stället skall handläggas av tingsrätt som första instans. De uppgifter som härefter skulle återstå för övervakningsnämnderna är inte den beskaffenheten att de verkligen kräver domstolsprövav ning. Det finns alltså ingenting som hindrar att de även i fortsättningen handläggs av övervakningsnämndema. Vi diskuterar altemativa handläggningsorgan och föreslår att dessa uppgifter med några undantag flyttas till andra myndigheter inom kriminalvårdsverket i första hand till frivårdsmyndigheterna. Som en konsekvens av dessa överflyttningar föreslår vi att övervakningsnämndema avskaffas.

24 Sammanfattning sou 1991:106

Arbetsfördelningen mellan de allmänna domstolarna och de

allmänna förvaltningsdomstolarna

Den nuvarande fördelningen av mål mellan allmänna domstolar och allmänna förvaltningsdomstolar bygger ytterst på en hävdvunnen uppdelning mellan rättskipning och förvaltning. Under 1900-talet har Överprövningen förvaltningsvägen i växande utsträckning ersatts eller byggts ut med prövning i förvaltningsdomstol. Målfördelningen mellan de båda domstolsorganisationema framstår mot den bakgrunden som i de flesta hänseenden logisk och överskådlig och det finns knappast anledning att göra en förutsättningslös översyn. I avdelningen om arbetsfördelningen mellan de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdonwtolarna redovisar vi emellertid våra överväganden när det gäller två målgrupper. I kapitel 17 behandlar frågor om verkställighet av avgöranden vårdnad barn och om om umgänge med barn, frågor om överflyttning av barn och frågor om utdömande av vite somförelagts enligt 6kap. 21 §föraldrabalken. Vi föreslår att dessa frågor skall handläggas tingsrättema i stället för av av länsrätterna. I det sammanhanget föreslår vi också att det skall införas ett krav på prövningstillstånd för att få ett sådant avgörande överprövat av hovrätt och att det utom i prejudikatfall inte skall gå - att överklaga hovrättens avgörande. Också när det gäller mål om körkortsingrlpande, som nu beslutas av länsrätt i första instans, har vi haft i uppdrag att överväga överflyttning till tingsrätterna. Värt en uppdrag beträffande körkortsingripanden har även omfattat en undersökning av om ett ingripande kan ske inom ramen för systemet med ordningsbot eller strafföreläggande på grund trafikbrott. Vår av bedömning, som finns redovisad i kapitel 18, är att det inte finns tillräckliga skäl att flytta över körkortsmålen till tingsrätterna och vi anser inte heller att körkortsingripande skall ske i form av föreläggande om ordningsbot eller strafföreläggande. Vi har emellertid kommit fram till att det inte är nödvändigt att domstol beslutar om körkortsingripande. Enligt vår mening är det flera skäl angeläget att av samma myndighet beslutar om körkortsfrågor. Vi föreslår därför att länsstyrelse, som i dag bl.a. beslutar körkortstillstånd, skall besluta om om körkortsingripande. Länsstyrelsens beslut skall kunna överklagas till länsrätt. Dessutom föreslår att de allmänna ombuden i körkortsmål avskaffas och att länsstyrelsen skall vara den enskildes motpart i domstolsprocessen.

Omprövning, överklagande och instansordning

Både inom rättsväsendet och inom förvaltningen finns möjligheter att få ett ställningstagande från myndighet prövat på nytt. Man brukar en använda termen omprövning när det är den myndighet beslutat som

Sammanfattning 25 sou 1991:106

i första instans gör den prövningen. Om prövningen görs av som nya myndighet eller domstol, talar man i stället om en annan överprövning. Inom domstolsväsendet finns det i regel möjligheter att överklaga domstolsavgörande i första instans till högre domstolsinstans. ett en Den möjligheten tillgodoser två intressen. För det första skall det gå att rätta avgöranden av någon anledning har blivit felaktiga. För som det andra tillgodoses intresset att få fram avgöranden som är av vägledande för rättstillämpningen, prejudikat. Inom förvaltningen finns vid sidan möjligheten att överklaga även ett omprövav ningsinstitut. Vi har fått i uppdrag att analysera vissa frågor om omprövning, överklagande och instansordning. En viktig utgångspunkt för överväganden instansordningen i om förvaltningsdomstolama är reglerna omprövning i förvaltningsom lagen m.fl. lagar. Ett effektivt omprövningsförfarande är ägnat att enkelt och snabbt rätta felaktiga beslut, att minska tillströmningen av mål till domstolarna och att underlätta handläggningen av de mål som överklagas. I kapitel 20 redovisar vi undersökning som vi har gjort en hur de nuvarande omprövningsreglerna enligt förvaltningslagen av fungerar. Vi kommer fram till att det, trots att den omprövning av sina beslut myndigheterna företar sällan leder till att egna som besluten ändras, ändå ligger ett värde i att denna möjlighet finns. Vi föreslår inte någon utökning myndigheternas skyldighet att företa av omprövning. Däremot har vi funnit att vissa myndigheter dröjer oacceptabelt länge med att lämna över överklagade ärenden till domstolarna. På den punkten måste enligt vår mening en ändring ske vad behövs är ingen lagändring utan bara att myndigheterna men som följer den lag som finns. I våra direktiv vi också uppdraget att överväga frågor om ges prövningstillstånd i hovrätt och kammarrätt. Regler om prövningstillstånd finns redan för vissa mål i hovrätt; de innebär att hovrätten nu i sammansättning med två ledamöter efter genomgång av handen en lingama har att ta ställning till målet skall bli föremål för om fullständig prövning, alltså prövningstillstånd skall meddelas. Ett om skäl för att hovrätten skall meddela prövningstillstånd är enligt dessa regler att det finns anledning att ändra i tingsrättens avgörande. Man talar i dessa fall ett system med ändringsdispens till skillnad från om det system med prejudikatdispens finns i högsta domstolen och som regeringsrätten. Frågor prövningstillstånd behandlar vi i om kapitel 21. När det gäller de allmänna domstolarna redovisar inledningsvis de konventionsåtaganden är intresse i sammanhanget och en som av översikt över förhållandena i vissa främmande länder. Vi redovisar

26 Sammanfattning

också närmast som en bakgrund till övervägandena prövningstill- - om stånd vilka andra metoder kan tänkbara för underlätta - som vara att hovrätternas besvärliga arbetssituation. Därvid behandlar vi metoderna att förbjuda överklagande tingsrättens avgörande, på sätt av att annat inskränka omfattningen hovrättens prövning, att förenkla handav läggningen av frågor skall överprövas och ändra som att sammansättningsreglema för hovrätterna och vissa andra tänkbara åtgärder.

När det gäller en utvidgning av systemet med ändringsdispens ñr brottmål konstaterar först att det är skillnad mellan begränsa att rätten till överprövning i tvistemål och att införa motsvarande begränsning i brottmål. I ett brottmål år det samhället har tagit som initiativ till ett förfarande syftar till att fastställa den enskilde som att har brutit mot en regel samhället har ställt för medborgarna som upp och till att bestämma ett straff för regelöverträdelsen. Onekligen kan det hävdas att den som är föremål för brottsmisstankar har särskild anledning att ställa anspråk på att prövningen sker under betryggande former. Emellertid är prövningstillståndssystemet egentligen inte något annat och mera dramatiskt än att hovrätterna ett redskap för ge att skilja ut vissa enklare frågor och handlägga dem på enklare sätt. ett Det finns många andra exempel på att förfarandereglema har utvecklats i riktning mot mera flexibla handläggningsformer och vi anser för vår del att det är viktigt att får möjlighet skilja man att mellan stort och smått i domstolsförfarandet. Enligt vår mening innebär ett system med ändringsdispens ett ändamålsenligt sätt att handlägga mål om ansvar för mindre brott i hovrätten. Genom grova ett sådant system åstadkommer att hovrätten får bättre möjligman heter att förfarandet efter målets beskaffenhet. Systemet anpassa innebär att hovrätten gör faktisk prövning de frågor en av som överklagats. Skillnaden är att prövningen sker i enklare former och att prövningen i hovrätten därmed blir snabbare och billigare för

parterna. Mot den angivna bakgrunden föreslår att det införs regler om prövningstillstånd i brottmål där tingsrätten inte dömt till strängare straff än böter. Frikännande domar beträffande grövre brott bör dock kunna överklagas utan krav prövningstillstånd. Vi föreslår att hovrätten skall bevilja prövningstillstånd enligt grunder samma som gäller för de tvistemål omfattas regler prövningstillsom nu av om stånd, alltså förutom i prejudikatfall och fall då det föreligger synnerliga skäl att pröva talan även när anledning förekommer till ändring i det slut vartill tingsrätten kommit, ändringsdispens. I tvistemål där det belopp parterna tvistar är lägre än som om ett halvt basbelopp f.n. 16 100 kr. gäller ett system med prövningsnu tillstånd i hovrätt. Vi föreslår mot bakgrund hovrättemas - av

Sammanfattning 27

arbetssituation och de positiva effekterna av systemet att gränsen höjs till ett helt basbelopp. I samband med att vi behandlar frågor om prövningstillstånd m.m för de allmänna domstolarna aktualiserar ett par andra mindre ändringar. För det första föreslår vi en redaktionell ändring i vissa regler fullföljdsförbud med s.k. ventil. För det andra föreslår vi om att en viss utvidgning av möjligheterna att förordna tingsnotarier att handlägga tvistemål. När det gäller de allmänna förvaltningsdorrwtolarna är systemet med ändringsdispens i ledet länsrätt kammarrätt hittills obeprövat. Enligt vår bedömning bör prövningstillstånd i första hand övervägas för de mål som har prövats av minst en förvaltningsmyndighet grupper av innan de kommer in till länsrätt. Vid vår genomgång av några av de aktuella målgrupperna kommer vi fram till att det inom respektive målgrupp år svårt att avgränsa de mål som bör omfattas av en dispensregel. För bl.a. skattemålen gäller dessutom att det är tveksamt hur verksam en dispensregel blir, om den endast omfattar mål som rör små belopp. Trots de principiella betänkligheter som kan riktas mot att prövningstillstånd införs generellt för hela målområden anser vi att det är den enda framkomliga vägen, om man vill införa ett dis- Även förvaltningsprocessen till sin natur är flexibel penssystem. om och resurssnål anser vi att den, genom ett dispensförfarande, skulle kunna göras än mer effektiv. Vi anser dessutom att det är angeläget att ett ärende inte prövas i fler instanser eller i tyngre sammansättning än som är sakligt motiverat. Enligt vår bedömning talar många skäl för att ändringsdispens införs i ledet länsrätt kammarrätt. Vi anser emellertid att det inte är rätt tidpunkt att genomföra en sådan reform nu. Våra förslag i övrigt i kombination med redan beslutade reformer innebär stora förändringar för förvaltningsdomstolama. Effekterna av den ändrade målstrukturen är i dagsläget svåra att bedöma. När erfarenheter har vunnits av de aktuella reformerna bör, enligt vår mening, frågan om prövningstillstånd tas upp på nytt. I kapitel 22 tar vi upp en annan fråga som har med instansordningen att göra. Det förekommer både i de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolama att beslut av förvaltningsmyndigheter överklagas direkt till den andra domstolsinstansen hovrätt eller kammarrätt. En sådan ordning stämmer mindre väl överens med önskemålet att tyngdpunkten i rättskipningen skall ligga i den första domstolsinstansen. Enligt vår mening talar övervägande praktiska och principiella skäl för att tingsrätt respektive länsrätt skall överpröva förvaltningsärenden som första domstolsinstans. Genom en sådan ordning kommer målen att kunna utredas och avgöras enklare, snabbare och billigare än i dag. Dessutom renodlas överinstansemas arbetsuppgifter. De slipper döma som första instans och får i stället

28 Sammanfattning

ägna sig de uppgifter som de är avsedda och organiserade för, nämligen att som överinstans och i realiteten slutinstans, överpröva ett domstolsavgörande. Vi anser att instansordningen bör ändras på ett antal områden och föreslår att kriminalvårdsmál, kommunalbesvärsmål, mål från hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd, sekretessmål, studiestödsmál och vissa länsstyrelserna skall överklagas till länsrätt i stället för till kammarrätt. Vi lämnar också förslag till som nu forumregler, sammansättningsregler för dessa målgrupper. m.m. Beträffande de övriga mål handläggs kammarrätt som nu av som första domstolsinstans har vi inte haft tid att granska varje enskild målgrupp. Vi anser emellertid att det bör krävas mycket starka skäl för att frångå principen att den första domstolsprövningen skall ligga i länsrätt. Vi föreslår därför att länsrätt i princip blir första domstolsinstans i samtliga måltyper där kammarrätt idag har denna funktion. Länsrättema blir härigenom i ordets egentliga bemärkelse allmänna förvaltningsdomstolar. Slutligen föreslår att kronofogdemyndighets beslut i utsökningsmâl och i vissa andra mål skall överklagas till tingsrätt i stället för till hovrätt. Även beträffande kronofogdemålen lämnar vi förslag till forumregler, sammansättningsregler Vi m.m. föreslår också att det beträffande dessa mål införs regler prövom ningstillstånd i ledet tingsrätt hovrätt och att rätten till fullföljd i högsta domstolen begränsas.

Processrättsliga frågor

Förfarandet i förvaltningsdomstol regleras i första hand förvaltav ningsprocesslagen 1971:291, FPL, bygger på förfarandet som att normalt skall vara skriftligt. Tvistemål och brottmål handläggs i allmän domstol enligt rättegångsbalken RB, som bygger på att förfarandet normalt skall muntligt. För den frivilliga rättsvården i vara allmän domstol gäller lagen 1946:807 handläggning domom av stolsärenden den s.k. ärendelagen. Administrativa ärenden vid en domstol handläggs enligt förvaltningslagen 1986:223. Enligt våra direktiv skall göra översyn FPL. Vi skall också en av undersöka hur ärendena i allmän domstol bör hanteras. Såvitt gäller RB skall se närmare frågor handläggningen i överrätt vid om överklagande av beslut.

Förfarandet i förvaltningsdomstol

Det torde i huvudsak råda enighet om att FPL i stort sett har fungerat bra som rättskipningsinstrument. Detta hindrar inte det i åtskilliga att hänseenden kan föreligga ett inte obetydligt refonnbehov. Våra direktiv utpekar några punkter bör centrala vid vår som vara översyn av förfarandet i förvaltningsdomstol. En sådan punkt avser

Sammanfattning 29 SOU 1991: 106

frågan i vad mån i förvaltningsdomstol skall ha enparts- eller man tvåpartsprocesser. Enpartsprocesser är med nu gällande regler inte ovanliga i de fall där en enskild part överklagar ett beslut av en förvaltningsmyndighet till förvaltningsdomstol. Processtypen kännetecknas av att den en enskilde i domstolsprocessen inte möts av någon part som försvarar de allmänna intressen vilka står mot hans enskilda. För att skall kunna ta ställning till i vad mån man behöver man anordna tvåpartsprocesser och vilken lösning man i så fall bör välja har enligt vår mening anledning att se nämnare även på frågan man om myndigheter bör ges ökad rätt att överklaga andra myndigheters beslut. Det finns nämligen ett klart samband mellan de berörda frågorna. I syfte att beslutsmyndigheter skall få ökad vägledning föreslår vi i avsnittet 25.3 att en förvaltningsmyndighet, vars beslut överklagats till länsrätten eller kammarrätten, skall få överklaga domstolens beslut i saken, om domstolen ändrat myndighetens beslut och ingen annan myndighet enligt särskild bestämmelse har rätt att överklaga. Konsekvenserna av att det i nu berörda fall inte finns någon överklaganderätt kan nämligen bli att beslutsmyndigheten inte vet hur den skall förfara i sin fortsatta verksamhet. Att det finns ett allmänt organ vilket såsom part företräder de allmänna intressena när den enskilde överklagar kan i en del fall ha fördelar, framför allt i utredningshänseende genom att det uppstår en dialog mellan parterna. Genom att i en tvåpartsprocess parterna sörjer för ett bättre utredningsmaterial minskar behovet av aktivitet från domstolens sida. Om domstolen måste agera mycket aktivt kan domstolens anseende för objektivitet komma i fara. Problemen med enpartsprocesser är särskilt påfallande när det skall hållas förhandlingar i domstolen. Det hr i den allmänna debatten hävdats att ett organ, som i en process skall företräda det allmänna, av objektivitetsskäl bör vara fristående från beslutsmyndigheten. Även beslutsmyndighet har en emellertid att vara objektiv i de fall där den uppträder som part. Skulle objektivitetshänsyn införa ett från beslutsmyndigheten man av fristående organ som motpart till den enskilde skulle det vara följdriktigt att låta detta organ också ha en allmän rätt att överklaga den myndighetens beslut. Det finns ingenting som säger att inte samma objektivitetskrav måste gälla oavsett om det sker ett överklagande. Införandet av fristående organ såsom motparter innebär helt enkelt i praktiken att man inför ett slags överprövningsorgan ovanför beslutsmyndigheten. Inte minst kostnadsaspekten och de tidsutdräkter som skulle uppstå har lett oss till att avstå från att lägga fram förslag härom.

30 Sammanfattning

I stället föreslår vi i avsnittet 25.3 att domstolen skall få uppdra åt en förvaltningsmyndighet beslutat i saken att part företräda som som det allmännas intressen i målet, den enskilde parten inte redan om har en motpart. En förvaltningsmyndighet beslutat i saken eller som som är överordnad sådan myndighet skall också få självmant inträda som part i förfarandet. Våra förslag rörande tvåpartsprocess gäller inte sekretessmålen. En annan central punkt för vår översyn FPL direktiven av som pekar på gäller den materiella processledningen. Med materiell processledning avses domstolens verksamhet i syfte att berika eller begränsa processmaterialet. Den materiella processledningen kan omfatta allt från en enkel fråga till part vad han med ett en om menar visst yttrande till att domstolen självmant inhämtar viktig utredning som är avgörande för målets utgång. Den materiella processledningen

kan utövas antingen muntligt eventuellt på telefon eller

genom skrivelser från domstolen. Enligt nu gällande regler materiell processledning i 8 § FPL om skall domstolen tillse att målet blir så utrett dess beskaffenhet som kräver. Vid behov anvisar domstolen hur utredningen bör kompletteras. Genom den materiella processledningen kan möjligheterna öka när det gäller att nå materiellt riktiga resultat. I andra fall kan materiell processledning medföra att handläggningen i ökad grad inriktas på väsentligheter så att rättegången kan ske snabbare och billigare. Härför måste dock förutsättas att ledningen utövas fortlöpande under målets handläggning. Den enskilde domaren kan alltså inte vänta med att ta ställning till frågor om materiell processledning till dess annan personal vid domstolen målet färdigt till avgörande. anser Att det utövas en materiell processledning kan medverka till en minskning av antalet överklaganden att målen blir grundligt genom utredda redan i första instans. I den mån det sker överklaganden kan syftet med instansordningen utnyttjas bättre. önskemålen åstadkomma att garantier för en tillräckligt omfattande materiell processledning och för att parter åtnjuter i möjligaste mån en likartad behandling i en given situation oavsett vid vilken domstol och av vilken domare målet handläggs talar för att det sker kompletteringar när det gäller reglerna materiell processledning. om Önskemålen är emellertid svåra att tillgodose lagstiftningsvägen. Hur man skall bedöma en fråga materiell processledning varierar om nämligen avsevärt från måltyp till måltyp och från fall till fall. Nästan varje regel skulle behöva ha sådana undantag att regelverket lätt blev oformligt. Vi föreslår emellertid i avsnittet 25.4 med förebild i vad som gäller för tvistemål och brottmål att nuvarande regler i 8 § FPL kompletteras med en allmän regel att förvaltningsdomstol om en

Sammanfattning 31

genom frågor och påpekanden skall försöka avhjälpa otydligheter och ofullständigheter i parternas framställningar. En fråga som nära sammanhänger med frågan materiell om processledning gäller hur man skall kunna sörja för effektiv en skrifiväxling i målen. Förvaltningsprocesser har ofta tagit lång tid, vilket till stor del kan föras tillbaka på att flertalet förvaltningsdomstolar haft en stor arbetsbörda. Det vill synas som om ganska många av de domare som haft stora rotlar kommit att sakna tid för att mera aktivt övervaka skriftväxlingen i de mål inte haft förtursstatus. som Resultatet har i många fall blivit att skriftväxlingen inte avbrutits vid den tidpunkt när den inte längre fyllt någon funktion. Det är givetvis i hög grad önskvärt att sörjer för att varje från man part inkommen skrivelse alltid kan den behandling den förtjänar. ges Hela skriftväxlingen i ett mål bör såvitt möjligt utmärkas att de till av domstolen inkomna handlingarna kan granskas av tillräckligt kvaliñcerad personal allteftersom handlingarna inkommer. Beträffande sådana handlingar genom vilka ett förfarande inleds föreslår i avsnittet 25.5 en justering av nuvarande regler i syfte att markera att domstolen inte bör avstå från att försöka få bristfällig en skrivelse kompletterad, om det finns anledning misstänka att bristerna kommer att orsaka problem senare i processen. Kompletteringen torde i många fall kunna fås vid telefonsamtal. Ingivna handlingar skall i allmänhet tillställas motpart kommuniceras. Beträffande kommuniceringen av sådana skrivelse genom vilka förfaranden inleds föreslår i avsnittet 25 .5 förutom - en mindre justering av nuvarande regler att det inte längre skall ñnnas någon allmän regel om att kommunicering får underlåtas när det kan befaras att underrättelse skulle avsevärt försvåra genomförandet av beslut i målet. När det gäller kommuniceringen av andra skrivelser i förvalten ningsprocess tar vissa bestämmelser i den förvaltningslagen till nya förebild för en mera enhetlig reglering än den finns i FPL. som nu Detta medför nämligen bl.a. en ökad allmän överskådlighet och enkelhet, och man undanröjer vissa oformligheter i den nuvarande regleringen. Våra förslag innebär förvaltningsdomstol under förfarandet att en kan avstå från att kommunicera handling avgörandet inte går en om parten emot, om uppgiften saknar betydelse eller kommuniom en

kation av annan anledning är uppenbart obehövlig se avsnittet 25 .5.

Vi förordar att i domstolarnas arbetsordningar och instruktioner tas in bestämmelser om att särskilt granskningen sådana skrivelser av genom vilka rättegångar inleds i åtskilliga fall skall utföras den av domare som har ansvaret för målet rotelinnehavaren.

32 Sammanfattning

En förvaltningsprocess är långtifrån alltid rent skriftlig. I handläggningen får nämligen beträffande viss fråga ingå en muntlig förhandling eller som det brukar uttryckas ett - numera - sammanträde. Den muntliga handläggningsformen i förvaltningsdomstolama är inte att se som ett alternativ till den skriftliga utan som ett komplement till denna. Frågor om muntlighet behandlar vi i avsnittet 25.6. Bl.a. uppmärksammar sådana sammanträden som hålls i endast ett förberedande syfte. Redan nu kan i förvaltningsprocess sådana sammanträden anordnas. Vi menar att möjligheten att utnyttja detta för vissa mål värdefulla inslag bör uttryckligen framhållas i lagtexten. Vid förberedande sammanträde bör endast en domare behöva delta, och i länsrätt får denne domare enligt våra förslag vissa möjligheter att avgöra målet ensam. Tolkningen av de nuvarande bestämmelserna under vilka om förutsättningar andra sammanträden skall eller får hållas varierar ganska kraftigt. Med hänsyn till de fördelar, som de flesta domare torde anse att sammanträdena har, att det är naturligt att menar som riktlinjer för en mera enhetlig reglering ha de normer som utbildats av de domare som relativt ofta håller sammanträden. Mot den bakgrunden föreslår vi att sammanträde bör hållas när det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande i målet. Särskilda skäl kan dock tala mot att sammanträde hålls, och lagstiftningen måste lämna utrymme för ett hänsynstagande till detta. Vidare föreslår att i kammarrätt, försäkringsrätt och länsrätt sammanträde skall hållas, om enskild som för talan i målet begär det och det inte på grund av särskilda omständigheter är obehövligt. I mål som avser frihetsberövande, sanktionsavgift, äganderätt till egendom, rätt att fortsätta viss näringsverksamhet eller rätt till vårdnad om eller umgänge med barn bör en enskild part, vars rätt berörs, ha en mera vidsträckt rätt till muntlighet. Målen torde falla under den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna, och undantag från reglerna om parts rätt till muntlighet bör göras endast för de fallen att målet inte skall prövas i sak, att avgörandet inte går parten emot eller att sammanträdet av annan anledning är uppenbart obehövligt. Bestämmelser om hur och i vilken omfattning information till parter och ombud skall ges om vad som skall förekomma vid ett sammanträde bör enligt vår mening tas in i domstolarnas arbetsordningar och instruktioner. Förvaltningsdomstolama får enligt våra förslag ännu större möjligheter än de allmänna domstolarna när det gäller att hålla sammanträden på telefon. De får samma möjligheter de allmänna som domstolarna att ta upp bevisning på telefon.

sou 1991:106 Sammanfattning 33

När det gäller bevisning föreslår vi i övrigt endast den ändringen att om ena parten tillåts åberopa en skriftlig vittnesberättelse vittnet ändå skall höras inför domstolen, om denna på grund av begäran av motparten eller av andra skäl finner det behövligt. I avsnittet 25.7 diskuterar vi frågor angående omröstning. Vi menar att det inte behövs några reformer på den punkten. Frågor om rättegångskostnader behandlar vi i avsnittet 25.8. I en förvaltningsprocess uppstår endast sällan kostnader ñr enskilda parter. Anledningen till detta är främst att söka i partsförhållandet. Mot den enskilde står i allmänhet det allmänna. Detta medför att man kan nöja sig med att ställa jämförelsevis låga processuella krav på den enskilde. allmänhet angår målen också jordnära förhållanden som de enskilda parterna kan behärska även utan att anlita ombud eller biträde. Det allmänna har en omfattande utredningsskyldighet, och de rättsliga frågor som kan uppkomma i målen är domstolen skyldig att behandla ex ofñcio. Genom materiell processledning skall domstolen i behövlig omfattning hjälpa parterna till rätta. Även enskild i allmänhet undgår drabbas om en part att av kostnader för en förvaltningsprocess finns det undantagsfall. Med nu gällande regler får den enskilde därvid nästan alltid stå för sina egna kostnader, även om han vinner processen. För en del fall är enligt vår mening den ordningen stötande. Redan idag kan rättegångskostnader i viss utsträckning ersättas enligt skadeståndslagen, och det finns även en särskild lag från år 1989 om kostnadsersättning i ärende eller mål om skatt m.m. Den sist nämnda lagen tillämpas emellertid nästan aldrig. Vi menar att man bör upphäva den lagen och att vid man sidan av skadeståndslagens bestämmelser bör ha reglering - en avseende rättegångskostnader i förvaltningsprocesser som är mera heltäckande. Någon allmän möjlighet för vinnande part att få ersättning bör dock enligt vår bedömning inte införas. För tvistemål i vilka förlikning om saken är tillåten finns det visserligen regler om att den vinnande parten i allmänhet skall ha ersättning av den förlorande för sina kostnader. De reglerna har emellertid ett mycket starkt samband med ett behov att sanktionera civilrätten. Såvitt gäller förvaltningsprocesser kan man inte med alls samma styrka åberopa de skäl som ligger bakom den berörda tvistemålsregleringen. Även brottmålsreglema bygger att vinnande part kan fâ ersättning, men det är att märka att ersättningsreglema verkar även andra hållet, dvs. den enskilde får betala, om han fälls till ansvar. Någon lösning av det slaget är inte aktuell när det gäller processer i förvaltningsdomstol. I stället bör enligt vår uppfattning i förvaltningsprocess regler om ersättning ses som ett uttryck för välfärdssamhällets strävanden att ge enskilda trygghet i tillvaron och en likhet i behandlingen. Behovet av

34 Sammanfattning SOU 1991: 106

reform vi som starkt. Behovet avser emellertid endast ett en ser relativt sett litet antal fall. Vi föreslår att domstolen skall få besluta att det allmänna skall svara för enskild parts kostnader i målet, om det efter en hel- hetsbedömning med hänsyn till omständigheterna framstår som oskäligt att han själv skall bära dessa. Vid bedömningen skall särskilt beaktas om myndighet orsakat kostnaden genom fel eller försummelse. Ersättningen får begränsas till viss del av de kostnader den enskilde har haft. Ersättning får inte ges för parts eget arbete och tidsspillan. Givetvis måste en kostnad för att vara ersâttningsgill skäligen ha varit påkallad för tillvaratagande av partens rätt. I fråga om storleken ersättningar finns det enligt vår mening anledning att söka vägledav ning i förekommande taxor på rättshjälpens område. En part får enligt vårt förslag begära ersättning under handläggningen av målet. Beslut om ersättning skall i sådant fall meddelas i samband med att domstolen avgör målet. Har parten inte begärt ersättning innan målet avgörs, får han göra detta inom ett år efter det att målet avgjordes. I sådant fall prövas frågan om ersättning av den domstol som slutligt prövat saken. I avsnittet om rättegångskostnader uppmärksammar också vissa regler i FPL om att en enskild part kan få ersättning av allmänna medel för inställelse inför domstolen eller för bevisning. I allmän domstol ersätts motsvarande kostnader av allmänna medel endast vid allmän rättshjälp. För sådan rättshjälp utgår avgifter. De berörda reglerna i FPL, som när de tillämpas ger part en avsevärt bättre ställning än om han hade allmän rättshjälp, har ingen större praktisk betydelse. Vi föreslår att reglerna upphävs. En anledning till detta är att man därigenom kan undanröja varje misstanke om att en domstol i andra fall än där detta kan accepteras avvisar bevisning eller avslår en begäran om sammanträde därför att en bevisupptagning eller ett sammanträde skulle åsamka samhället kostnader som framstår som onyttiga. Om den enskilde vill ha en bevisupptagning till stånd men inte har råd, kan problemet många gånger lösas även utan att rättshjälpen kopplas in. Om nämligen bevisningen bedöms ha betydelse för saken, bör det inte sällan finnas anledning för domstolen eller offentlig motpart att ta initiativ på en ett sådant sätt att bevisningen kommer att ersättas av allmänna medel. I avsnittet 25.9 föreslår att vissa regler i rättegångsbalken angående vite, hämtning, ombud och biträde skall gälla också i förvaltningsprocess. Vidare diskuterar frågor om processen i regeringsrätten . Våra överväganden rörande FPL mynnar ut i att den lagen bör ersättas av en ny förfarandelag. Den lösningen erbjuder nämligen avsevärt bättre möjligheter i stilistiskt hänseende och när det gäller att

Sammanfattning 35

göra tekniskt betingade justeringar. Det finns också några skäl som har med förfarandet i allmän domstol att göra.

Förfarandet i allmän domstol Regler om förfarandet i allmän domstol finns som redan nämnts - -

i första hand i RB. överväganden rörande RBzs regelsystem faller i

huvudsak utanför vårt uppdrag. Några frågor rörande de allmänna domstolarna omfattas dock av uppdraget. En sådan fråga rör den s.k. ärendelagen. Den lagen reglerar förfarandet i sådana rättsvårdsärenden som en tingsrätt har att ta upp självmant eller efter ansökan och som inte skall handläggas i den för tvistemål eller brottmål föreskrivna ordningen t.ex. adoptionsärenden.

Ärendelagen gäller också bl.a. felparkeringsärenden. Ãrendelagens bestämmelser svarar inte mot dagens krav. Svaghe-

terna är särskilt framträdande i två- eller flerpartssituationer. En formell svaghet är t.ex. att det inte ens står att en eventuell motpart skall beredas tillfälle att yttra sig innan ärendet avgörs eller att parterna normalt skall ha fått del av processmaterialet innan ärendet avgörs. Föreskrifter saknas vidare om under vilka förutsättningar sammanträde skall hållas, och rätten kan inte hålla ett sammanträde av förberedande natur. Domförhetsbestämmelsema är ålderdomliga.

Ärendelagen inte för sådana fall där ärendet kommer till

passar domstolen genom besvär. För att komma till rätta med bristerna föreslår vi i avsnittet 26.2 att den processlag enligt vår mening bör ersätta FPL blir nya som tillämplig inte bara i förvaltningsdomstol utan också för alla de nuvarande domstolsärendena vid allmän domstol såväl i tingsrätt som i hovrätt och högsta domstolen. Reformen är genom de förenklingar den medför ägnad att främja medborgarnas rättsförståelse. Reformen medför att de nuvarande ärendena får karaktären av mål. Ingenting hindrar emellertid att man beträffande visst rättsområde föreskriver att beteckningen mål inte skall användas utan att det har uppstått ett tvåpartsförhållande. Den processlagen passar enligt vår mening även för de nya måltyper vi föreslår överflyttade till tingsrätt. Systemet för överklagande till hovrätt och högsta domstolen företer enligt gällande regler splittrad bild. Vid sidan av ett systern för nu en Överklagande domar till hovrätt ett institut som med ett av genom ålderdomligt uttryck kallas "vad" finns ett besvärssystem för överklagande beslut. Vid fullföljd talan till högsta domstolen är av av motsvarande rättsmedel revision och besvär. Den nuvarande ordningen är onödigt invecklad. Vi föreslår i avsnittet 26.3 att man i fortsättningen såvitt gäller alla processuella lagar i fortsättningen - -

36 Sammanfattning

nöjer sig med att tala om "överklagande". Reformen berör ett mycket stort antal bestämmelser. Tiden för överklagande till högsta domstolen föreslår vi bli densamma som vid överklaganden i andra fall, dvs. tre veckor och inte som nu fyra veckor. Att systemet för överklagande blir enhetligt utgör inte i sig något skål att ändra reglerna om handläggningen i hovrätt och högsta domstolen. Den nuvarande processen enligt RB vid Överklagande av beslut, dvs. besvärsinstitutet, har visserligen för många fall betydande brister. För överklaganden av processuella beslut är reglerna emellertid i stort sett tillfredsställande. Bristerna hänför sig till största delen till sådana fall som enligt våra förslag skall handläggas enligt den nya ñrfarandelagen. I den mån det bland andra fall, som går besvärsvägen trots att det rör sig om materiella beslut, finns sådana som inte passar för hantering enligt reglerna för överklagande av processuella beslut, bör enligt vår mening reformbehovet beaktas i kommande lagstiftningsärenden. I samband med att bestämmelser om "vad", "besvär" och "revision" tas bort ur RB:s överrättskapitel bör emellertid på några punkter göras mindre justeringar i sak. Det gäller bl.a. vissa regler om överrättsprocessens omfattning vid överklagande av en påföljdsfråga i brottmål.

Kostnad SKOR sekven S61

I avdelning VI redovisar vi vilka kostnadskonsekvenser som kan uppkomma om våra förslag genomförs. Sammanfattningsvis räknar vi med att våra förslag om man bortser från körkortsfrågorna innebär - en besparing för statskassan på omkring 19 milj. kr om året. Till detta kommer vad som kan sparas genom de föreslagna förändringarna när det gäller körkortshanteringen. Den besparingen uppgår enligt våra beräkningar till minst 10 milj. kr. om året, sannolikt avsevärt mer. Det är enligt vår mening angeläget att de rationaliseringsvinster som kan göras genom våra förslag kommer domstolarna till del. Detta är rent av nödvändigt för att uppnå ett av de främsta syftena med vår utredning, nämligen att förbättra domstolsväsendets arbetssituation till båtnad för såväl den rättssökande allmänheten som domstolarna.

Ikraftträdande

I den avslutande avdelningen redovisar vår bedömning när våra av förslag kan träda i kraft. Delar av förslagen bör kunna träda i kraft den l januri 1993, medan andra kan verkställas först vid en senare tidpunkt.

I

Inledning

Bakgrunden till vårt uppdrag

Under senare år har domstolarna utsatts för stora påfrestningar. Ett väsentligt skäl är den allt större arbetsbelastningen. Utvecklingen inom samhället har tillfört domstolarna fler och alltmer komplicerade uppgifter. De resurser som tillförts domstolarna motsvarar inte de faktiska ökningarna av antalet inkomna mål och ärenden. Från en situation där man i allmänhet har haft goda möjligheter att lägga ned erforderlig tid och omsorg på varje uppgift har trots ett fortlöman, pande rationaliseringsarbete, på sina håll hamnat i situation en som med fog kan beskrivas som besvärlig. Balanserna har ökat och önskvärda handläggningstider kan inte hållas. Från del håll har en man till och med sagt att domstolarna befinner sig i kris. en Mot den bakgrunden inledde justitiedepartementet under år 1988 en diskussion om domstolsväsendet. Som ett led i diskussionen utarbetades promemorian Ds 1989:2 Domstolama i framtiden - en idéskiss. Idéskissen utgick från att domstolarnas svårigheter inte kunde mötas enbart genom resursförstärkningar. Det behövdes djupare och djärvare grepp; mera grundläggande frågor om domstolamas framtida arbetsuppgifter och organisation måste övervägas. Målet var att bevara ett kvalitativt högtstående domstolsväsende med fortsatt starkt lekmannainflytande och god lokal förankring. Med de utgångspunktema tecknades i idéskissen bild ett framtida en av domstolsväsende. Under remissbehandlingen blev idéskissen föremål för bred en diskussion, inte bara bland remissinstanserna utan också i den allmänna debatten. En del av uppslagen i idéskissen mötte kritik medan andra vann en god anslutning. Många konstruktiva förslag och synpunkter kom fram.

Våra direktiv

Idéskissen och resultatet remissbehandlingen är utgångspunkten för av vår utredning. Våra ursprungliga direktiv Dir. 1989:56 finns i ett anförande till statsrådsprotokollet den 30 november 1989 dåvaav

rande justitieministem se bilaga l till del B av vårt betänkande. I

direktiven uttalas att en mera beständig lösning domstolsväsendets av problem fordrar att man åtminstone på del punkter överväger en

38 Inledning

ganska genomgripande ändringar. Det krävs en fördjupad analys och mer ingående överväganden. Inte bara behovet fortsatt utredning av utan också intresset av att frågor om rättsväsendet i görligaste mån kan lösas i enighet ledde fram till slutsatsen att det fortsatta arbetet bör bedrivas i en parlamentarisk kommitté och i nära kontakt med dem som arbetar i domstolsväsendet. Vårt uppdrag omfattar enligt dessa direktiv ett antal frågor är som av grundläggande betydelse för det framtida domstolsväsendet. Det gäller för det första vilka frågor som över huvud taget bör anses vara sådana att de måste prövas av så kvalificerade domstolarna organ som utgör. Framför allt ingår i denna del av uppdraget att över de se uppgifter utanför det egentliga rättskipningsområdet som i dag handhas av domstolarna och lämna förslag i fråga den framtida om hemvisten för sådana uppgifter. I direktiven talas att domstolsom verksamheten bör renodlas. För det andra skall vi se över arbetsfördelningen mellan de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolama. Enligt vad som uttalas i direktiven finns det knappast anledning att göra en förutsättningslös sådan översyn och vi har också begränsat vår granskning till ett par målgrupper. För det tredje har till uppgift att se över regler omprövning, överklaom gande och instansordning. Häri ingår att utvärdera omprövningsreglerna inom förvaltningen, att överväga arbetsfördelningen mellan de olika domstolsinstansema och att utreda vissa frågor prövningstillom stånd i hovrätt och kammarrätt. För det fjärde skall vi över vissa se viktigare förfaranderegler, i första hand de bestämmelser reglerar som förvaltningsdomstolarnas handläggning samt förfarandereglema i tingsrätt för frågor som ligger utanför det traditionella tvistemåls- och brottmålsområdet. En femte uppgift enligt de ursprungliga direktiven att ta var ställning till vilken organisation som är den från olika synpunkter mest ändamålsenliga för de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolama. För de allmänna domstolarnas del pekades bl.a. på de konsekvenser måste uppkomma merparten som om av uppgifterna utanför det egentliga rättskipningsområdet flyttades bort från tingsrätterna. I uppdraget i denna del ingick också över de att se problem som var förknippade med mycket stora domstolar, i första hand Svea hovrätt. Vidare skulle vi överväga ordning med en gemensamma kansliet för arrende- och hyresnämndema och tingsrättema. I januari 1991 hemställde vi hos regeringen att Statskontoret skulle ges i uppdrag att biträda oss i vårt arbete med organisatoriska frågor. Vi hemställde också att regeringen skulle Statskontoret ge ett fristående uppdrag att göra organisatorisk översyn Svea hovrätt. en av I beslut den 31 januari 1991 gav regeringen Statskontoret i uppdrag att biträda oss i enlighet med vår hemställan. Regeringen återkallade

sou 1991:106 Inledning 39 -

samtidigt vårt uppdrag att överväga de problem som kunde vara förknippade med mycket stora domstolar och gav i stället, som vi hade föreslagit, Statskontoret ett fristående uppdrag att göra en organisatorisk översyn av Svea hovrätt. Den 6 november 1991 slutförde Statskontoret sitt uppdrag genom att tillställa oss en skriftlig rapport med bl.a. förslag till en ny tingsrättsorganisation l991:31 A. Den 7 november 1991 utfärdade regeringen tilläggsdirektiv till oss Dir. 1991:94, se bilaga 2 till del B av vårt betänkande. Genom tilläggsdirektiven begränsade regeringen växt uppdrag på så sätt att det inte längre omfattar en översyn av domstolarnas organisation.

Vårt arbete I enlighet med vad som sägs i våra direktiv har vi anordnat särskilda undergrupper för att utföra åtskilligt av det grundläggande utredningsarbetet. Ekberg, Joelsson och Spak har lett var sin undergrupp och där tillsammans med sekreterama och några av experterna förberett de frågor som har haft att ta ställning till. Under utredningsarbetet har vi försökt att tillgodogöra oss erfarenheter från dem som är praktiskt verksamma inom i första hand domstolsväsendet. I olika sammansättningar har vi sålunda besökt Svea hovrätt, Göta hovrätt, hovrätten över Skåne och Blekinge, hovrätten för Västra Sverige, hovrätten för Övre Norrland, Huddinge tingsrätt, Mjölby tingsrätt, Norrköpings tingsrätt, Malmö tingsrätt, Trelleborgs tingsrätt, Göteborgs tingsrätt, Skellefteå tingsrätt, Umeå tingsrätt, kammarrätten i Stockholm, kammarrätten i Jönköping, kammarrätten i Göteborg, länsrätten i Stockholms län, länsrätten i Göteborgs och Bohus län samt länsrätten i Jönköpings län. Vi har också träffat representanter för riksåklagaren, kriminalvårdsstyrelsen, riksskatteverket, kronofogdemyndigheten i Stockholm, Sveriges Advokatsamfund, Föreningen Sveriges kronofogdar, konkursförvaltarkollegiet i Stockholms län, Sveriges domareförbund samt föreningarna för yngre jurister vid hovrättema och kammarrättema. För att inhämta upplysningar om innehållet i finsk, dansk och isländsk rätt har gjort studiebesök på Helsingfors rådstuvurätt, justitieministeriet i Helsingfors, justitieministeriet i Köpenhamn och justitieminsteriet i Reykjavik. I enlighet med våra direktiv har vi också samrått med kommittén KÖRKORT 2000. v1 har vidare haft kontakt med frekvensrättsutredningen, åklagarutredningen -90, kommittén för översyn av fastighetsdatasystemets datorstruktur, den finländska beredningen av en allmän lag om förfarandet vid förvaltningslagskipning och med det norska to-instansutvalget, som är en offentlig utredning med uppgift att se över vissa frågor om instansordningen inom det norska domstolsväsendet. I enlighet med vad som sägs i

40 Inledning

våra direktiv har domstolsverket under vårt arbete biträtt med oss analyser av personal- och kostnadseffekter.

Konsekvenser av tilläggsdirektiven den 7 november 1991

Vi lade upp vårt arbete så att började med frågorna domstoom larnas uppgifter och arbetssätt. Organisationsfrågoma sparade vi; vi ville ha klarhet i vilka uppgifter domstolarna skulle ha innan vi tog ställning till hur de skulle organiserade. Varje ingrepp i vara domstolarnas arbetsuppgifter kan få organisatoriska konsekvenser som man bör kunna överblicka innan man fattar beslutet. Viktigt i det sammanhanget år behovet av en lokalt förankrad rättskipning och önskemålet om effektiva domstolar. Vårt arbete när det gäller tingsrätternas sidofunktioner och andra frågor som rör domstolarnas arbetsuppgifter har skett med utgångspunkt i att vi enligt de ursprungliga direktiven också haft i uppgift att se över organisationen av domstolsväsendet. Vi har kunnat göra ställningstaganden om domstolarnas arbetsuppgifter under arbetets gång i vetskap om att haft möjlighet att följa dessa med förslag upp till organisatoriska förändringar anpassade efter domstolarnas framtida funktioner. Regeringens beslut den 7 november 1991 att de organisatoriska frågorna skall övervägas i ordning och inte längre ingå i vårt annan uppdrag har medfört att måste överväga hur vi skall hantera återstoden av uppdraget för att åstadkomma bästa möjliga resultat. Uppgiften att göra en omfattande översyn domstolarnas arbetsuppav gifter har nämligen, vi redan redogjort för, ett starkt samband som med uppgiften att se över organisationen. Vi har naturligtvis därför under vårt arbete med frågorna om domstolarnas arbetsuppgifter och arbetssätt hela tiden arbetat på det sättet att vi har utrett organisatoriska konsekvenser av olika delförslag utarbetas inom utredsom ningen. Ett problem i förevarande situation, då utredningen inte har att lägga fram något förslag i organisationsfrågan, skulle kunna att vara remissinstansema kan få svårigheter att ta ställning till de förslag som läggs fram beträffande domstolarnas arbetsuppgifter och arbetssätt. Man kan inte utesluta risken att någon anser sig tvungen att avstyrka dessa förslag, särskilt när det gäller frågor renodling de om av allmänna domstolarnas arbetsuppgifter, endast det skälet att det av inte går att samtidigt diskutera de organisatoriska konsekvenserna av renodlingen. Vi har emellertid inhämtat att översynen domstolarnas av organisation kommer att övertas av justitiedepartementet och att detta arbete redan har inletts. Arbetet skall omfatta merparten de av organisatoriska frågor som ingick i vårt uppdrag och skall bedrivas bl.a. mot bakgrund de förslag vi lägger fram beträffande av som

Inledning 41

domstolarnas arbetsuppgifter och arbetsätt. Enligt departementets målsättning skall översynen slutföras i sådan tid att en departementspromemoria i ämnet skall kunna remissbehandlas delvis parallellt med remissbehandlingen vårt betänkande. Vid ett slutligt av ställningstagande under remissbehandlingen av våra förslag torde man sålunda ha anledning räkna med att ställningstagande också skall

kunna göras till förslag i organisationsdelen.

Utgångspunkter För våra överväganden

I alla samhällen måste det finnas mekanism för att slita tvister en mellan medborgarna. När samhället har utvecklats har det också vuxit

fram ett behov fristående organ som avgör frågor av mera av svårbedömd uppkommer i förhållandet mellan den enskilde natur som och det allmänna. Det är dessa uppgifter är huvuduppgifterna för som domstolarna. Både i den svenska grundlagen och i olika internationella konventioner har domstolarna tillagts särställning i förhållande till andra en samhälleliga Det har att göra med den betydelse som domstoorgan. larna har för medborgarna. I domarreglema i 1734 års lag sägs att "domaren är för den menige skull, och icke den menige man mans för domarens skull." Också i våra dagar finns det anledning att enbart är till för medborgarna. Till skillnad påpeka att domstolarna förvaltningsmyndigheterna har domstolarna inte till uppgift från t.ex. verka för några statsmakterna uppsatta mål eller att på något att av sätt fungera överhetens förlängda Om samhället vill annat som arm. utkräva någon är misstänkt för brott, skall anklagelsen ansvar av som opartisk domstol inte har sin primära uppgift prövas av en som som bekämpa brott utan att skipa rättvisa. Och för den domstolen skall att den anklagades nej våga lika tungt åklagarens ja. På motsvarande som sätt gäller att alla sak prövas domstol har rätt att känna att vars av domstolen enbart är till för att skipa rätt och inte för att samhällets

eller någon enskild parts ärenden. Domstolarnas arbetsuppgifter medför att de ofta får träffa avgöranden är väsentlig betydelse för de enskilda berörs. Lika som av som väl den vill kräva någon kan göra anspråk på en som som pengar snabb och säker domstolsbehandling vill den blir krävd att hans som invändningar underkastas prövning. Och lika väl som en noggrann samhället kan önska den har begått ett brott får sitt rättmätiga att som straff skall den står under åtal bli frikänd, om inte åklagaren har som tillräckligt starka bevis. Att skipa rätt i frågor av detta och annat slag är och viktig uppgift. Det är domstolarna har att göra den en stor som uttolkningen de lagar och förordningar som beslutats av yttersta av riksdag och regering. I frågor där lagarna och förordningarna inte ger är det domstolarna har att rätten dess innehåll. Det är svar som ge

42 Inledning

också domstolarnas uppgift att ta ställning till vad är och som sant vad som är osant. Om samhället inte kan erbjuda medborgarna en oavhängig och högkvalitativ rättskipning, kan det inte fungera. Det finns således anledning att ställa höga krav på domstolarna. Viktigt är att domstolarna arbetar så att medborgarna får förtroende för verksamheten. Häri ligger att domstolsarbetet måste utföras med sådan omsorg att avgörandena blir korrekta och välmotiverade. Det måste också organiseras så att avgörandena inte bara stämmer med gällande lag utan dessutom med den allmänna uppfattningen vad om som är rätt och rimligt. Det är samtidigt viktigt att parterna snabbt kan få sitt mellanhavande slutligt avgjort. Om rättskipningen går för långsamt, blir den inte effektiv och tillgodoser inte rättsäkerhetskraven. Under den senaste tiden har domstolarna fått delvis roll en ny som ställer nya krav på dem. Det gäller det ökande internationella samarbetet, i första hand inom Europa, gör domstolarna får som att en ännu viktigare roll än hittills. Området för domstolsprövning i olika frågor har under tid utvidgats under inflytande bl.a. från senare Europakonventionen de mänskliga rättigheterna och de grundlägom gande frihetema. Ett framtida närmande till EG torde komma att föranleda ytterligare utvidgningar. Det internationella samarbetet gör också att domstolarna kan få tillämpa andra rättskällor än de inhemska. Självklart har vårt domstolsväsende förändrats åren. Den genom som är domare idag skulle antagligen ha svårt att känna igen sig om han fick se domstol sådan den tog sig för femtio år sedan. en ut Det är inte bara organisationen har förändrats också målens som utan art och förfarandereglema. Men jämfört med många andra områden har förändringarna inom domstolsväsendet varit ganska begränsade. Det är ett naturligt förhållande i beaktande att domstolarnas uppgift av att skipa rätt inte kan förändras till sitt innehåll lika mycket många som andra uppgifter för samhället. Vår uppgift är inte att förändra domstolsväsendet från grunden. Vi skall i stället se till att domstolarna fungerar i takt med tiden. Det är ett arbete som alltid måste pågå och kommer att fortsätta även som efter det att vi har avslutat vårt arbete. Den offentliga verksamheten i vårt land år för närvarande föremål för en kritisk granskning. Siktet är inställt på minskning den en av statliga administrationen. Besparingar och omprioriteringar sker inom många olika delar av den offentliga sektorn. Beträffande domstolsväsendet har besparingskraven under de senaste åren varit måttliga i jämförelse med många andra verksamhetsgrenar. Riksdagen har anvisat oförändrade anslag till avlöningar, låt dessa anslag vara att har urholkats bl.a. genom utebliven kompensation för vissa löneökningar och avgifter.

Inledning 43 SOU 1991: 106

Vi tolkar inte vårt uppdrag så att vi i första hand har till uppgift att föreslå besparingar. Vår uppgift är i stället att inom ramen för de finns tillgängliga försöka åstadkomma ett så bra domstolsmedel som väsende möjligt. Vi skall granska domstolarnas verksamhet i som syfte öka deras effektivitet med bibehållna krav rättssäkeratt heten. Ett sätt härvidlag är att i princip i enlighet med vad som krävs för andra myndigheters del till att domstolarnas arbete äger rum i se sådana former förutsätts i enlighet med systemet med budgetesom rade treårsplaner och med bättre verksamhetsplanering och med resultatredovisning. Ett annat sätt är att se över domstolarnas arbetsuppgifter och arbetssätt. Måste exempelvis domstolarna syssla med allt de sysslar med Kan hitta enklare handläggsom nu man ningsformer När ställer sådana frågor är det en självklarhet att man beaktar de särskilda krav ställs på domstolsväsendet. Kravet man som på att verksamheten sker i rättssåkra former står ingalunda i motsatsställning till önskemålet att den också äger under en god om rum hushållning med resurserna. En viktig fråga för när övervägt tingsrättemas arbetsuppgifter oss i framtiden har varit vad våra förslag kan innebära för tingsrätternas lokala förankring. Vi behandlar den frågan i avdelningen om arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning. I utsträckning har vi att överväga förändringar som kan kallas stor för rationaliseringar. Vi vill redan här peka på ett problem med sådana rationaliseringar. Inom vissa områden skulle man, i varje fall i teorin, kunna genomföra ganska långtgående rationaliseringar och därigenom avsevärt förenkla myndigheternas hantering och därigenom det allmännas kostnader. Men ibland kan sådana förändringar ske till priset allmänheten får svårt att förstå och hantera systemet. Vid av att avvägningen dessa för- och nackdelar med tilltänkta förändringar av har det är viktigt att hålla i minnet att domstolarna och ansett att myndigheterna inte är till för sin skull utan för att betjäna egen allmänheten. Ett är rationellt för myndigheterna men som system som allmänheten inte kan använda på ett riktigt sätt är därför inte något eftersträvansvärt. I detta betänkande presenterar vi våra förslag beträffande arbetsuppgifter och förfaranderegler för de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolama.

Arbetsfördelningen mellan

domstolar och förvaltning

1 Inledning

Allmänt

Den första uppgiften för är enligt direktiven att se över arbetsoss fördelningen mellan domstolar och förvaltning. Vi skall i första hand undersöka det går att föra över vissa uppgifter som domstolarna om har idag till förvaltningsmyndigheter. I uppdraget ingår även att undersöka det finns göromål kan flyttas i motsatt riktning. om som Inför denna uppgift kan det vara av värde att något reflektera över vad det egentligen är för skillnad mellan domstolarnas och förvaltningsmyndighetemas arbetsuppgifter. I dagens samhälle är det en självklarhet att domstolarna skall fristående från och oberoende vara den politiska makten. Så har emellertid inte alltid varit fallet. I av äldre tid skilde man inte mellan rättskipning och förvaltning och än mindre mellan förvaltningsrättskipning och förvaltning. Funktionerna hölls att kungen högsta förvaltningsmyndighet samman genom var samtidigt han hade domsrätt över alla domare. Genom prövning som klagomål mot fogdar, befallningsmän, domare m.fl. reviderade av kungen såväl förvaltningsbeslut domstolsavgöranden. I början av som 1600-talet 1634 års reform organiserades den svenska statsverksamheten i fem kollegier med domsrätt. Ett av kollegiema var Svea hovrätt. Någon strikt uppdelning ärenden mellan kollegiema med av utgångspunkt från begreppet råttskipning gjordes inte. Samtidigt byggdes det fast statlig länsförvaltningsorganisation med upp en landshövdingar och underlydande tjänstemän. Under l600-talets början bröts kammarrätten ut från kammarkollegiet. Kammarrätten prövade förutom ärenden beskattning även vissa brottmål. om Konungen utövade fortfarande den högsta domsmakten. Omkring år 1670 uppdelades hans närmaste rådgivare, riksrådet, i en avdelning sysslade med regeringsärenden och avdelning som medsom en verkade i dömandet. Den sistnämnda avdelningen fick namnet justitierevisionen. Gustav III avskaffade riksrådet år 1789. Justitierevisionen omvandlades då till högsta domstolen med uppdrag att utöva Konungens domsrätt. Redan då fanns ett utbyggt system av

46 Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning

underinstanser. Genom 1809 års regeringsform stärktes domstolarnas oberoende. Regeringsformen kom till under intryck starka internationella av strömningar. Upplysningsidéerna innebar bl.a. att straffrättskipningen skulle vara lagbunden och oberoende kungamakten. Domsmakten av började alltmer att uppfattas självständig och oberoende makt. som en Den ansågs inte bara vara ett skydd mot den enskildes övergrepp utan också mot övergrepp av den verkställande makten. Utåt bestod dock regeringsmaktens och den högsta domarmaktens enhet. Frågan om gränsdragningen mellan domstolar och administrativa myndigheter fick genom åren ökad betydelse. Detta fick bl.a. till följd en att åtskilliga mål flyttades från de administrativa verken grupper av till domstolarna. Många administrativa klagomål avgjordes dock av kungen i statsrådet. I syfte att öka rättssäkerheten och underlätta att regeringens arbetsbörda inrättades år 1909 domstol, regeringsen ny rätten. Samtidigt upphörde kungens möjlighet att ta säte i högsta domstolen. Även både högsta domstolen om och regeringsrätten fortfarande formellt dömde i kungens framträdde namn de båda domstolarna som helt fristående och oberoende från regeringsmakten. Inför ikraftträdandet den gällande regeringsformen hade av nu Sverige en organisation självständiga domstolar, endast underav ställda lagen. De båda högsta instansema, högsta domstolen och regeringsrätten, var visserligen konstitutionellt utflöden att se som av Konungens domsmakt och alltså judiciella paralleller till Kungl. Majzt i statsrådet men i praktiken de fristående. § 47 i 1809 års RF var utgör en illustration till den maktdelningslära RF byggde på: som domstolarna skulle enligt grundlagsbudet döma efter lag och laga stadgar medan "rikets kollegier, lantregeringen tillika med alla andra verk samt högre och lägre ämbetsmän" skulle förvalta sysslor och värv enligt instruktioner, reglementen och föreskrifter lyda samt Konungens bud och befallningar. Det fanns alltså klar skillnad en mellan domstolar och förvaltningsmyndigheter när det gällde självständigheten i beslutsfattandet. Gällande RF bygger inte på maktdelningsläran. I stället slås folksuverånitetens princip fast redan i den inledande paragrafen i 1974 års RF. I l kap. 8 § RF stadgas det, att för rättskipning finns domstolar och för den offentliga förvaltningen statliga och kommunala

förvaltningsmyndigheter. I bestämmelsen har rättskipningen och

förvaltningen framställts två parallella former offentlig som av verksamhet, skilda sina olika arbetsuppgifter. Frågan är då genom vad de båda begreppen rättskipning och förvaltning egentligen betyder. Under förarbetena till stadgandet hade grundlagberedningen föreslagit en annan lydelse avsåg närmare beskriva som att vad

domstolar respektive förvaltningsmyndigheter hade för uppgifter:

"Domstolama avgör rättstvister, tillämpar strafflag och prövar eljest

Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning 47

råttsfrågor... Statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter verkställer de beslutande föreskrifter". Föredragande organens statsrådet anförde i denna del prop. 1973:90 s. 233:

Enligt gängse terminologi benämns domstolarnas dömande verksamhet rättskipning medan förvaltningsmyndighetemas uppgifter brukar förvaltning. Det är enligt min uppfattning inte meningsanges vara fullt att i RF:s inledningskapitel söka ge en nämnare karakteristik den roll dessa olika samhällsorgan spelar. Over huvud taget av som torde det inte möjligt att i några korta satser rättvisande vara ge en beskrivning de likheter och olikheter finns mellan domstoav som lamas och förvaltningsmyndighetemas verksamhet. Jag föreslår därför att i förevarande paragraf endast slås fast att för rättskipningen finns domstolar och för den offentliga förvaltningen statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter.

Det finns alltså ingen definition begreppen rättskipning och av förvaltning i RF. Och i kommentar till RF sägs att verksamhetens en uppdelning i rättskipning och förvaltning är av rent formell art; ombesörjs verksamheten domstol kallas den rättskipning, handhas av den förvaltningsmyndighet utgör den förvaltning Petrénl av Ragnemalm, Sveriges grundlagar, 1980, s. 34. Det går därför inte med hjälp analys begreppet râttskipning få reda på vilka att av en av gränser lagstiftaren måste hålla sig inom när han fördelar uppgifter mellan domstolar och förvaltningsmyndigheter. Ledning måste sökas på annat håll än i l kap. 8 § RF. Utgångspunkten är vad domstolarna respektive förvaltningsmyndighetema rent faktiskt har för uppgifter. En vanlig beskrivning domstolarnas uppgifter är att de har att av döma i brottmål och att lösa tvister såväl mellan allmänna och den enskilde de enskilda emellan. Så uttrycks exempelvis saken i våra som direktiv. Tvistlösning är alltså en huvuduppgift för domstolarna. Men det är inte bara de allmänna domstolarnas arbete med civilrättsliga tvister innefattar tvistlösning utan även den verksamhet som som främst förvaltningsdomstolarna bedriver som avser överprövning av beslut förvaltningsmyndigheter. Emellertid är det svårt att med av utgångspunkt från funktionen att lösa tvister dra någon skarp skiljelinje mellan uppgifter som åvilar domstolar och förvaltningsmyndigheter. Även förvaltningsmyndigheter löser tvister; i första hand naturligtvis tvister mellan enskilda och det allmänna. Men det förekommer också att förvaltningsmyndigheter får lösa tvister mellan enskilda. I ärenden enligt byggnadslagstiftningen förekommer det inte sällan att har olika synpunkter på lämpligheten av en grannar byggnation. En sådan tvist får lösas inom ramen för myndighetens prövning byggnadsärendet. Den skiljelinje möjligen går att av som dra i detta hänseende är att tvistlösning år en huvuduppgift för domstolarna samtidigt det typiskt sett är en uppgift som ligger som förvaltningsmyndighetemas huvudsakliga arbetsuppgifter. vid sidan av

48 Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning

Det hindrar inte att det finns förvaltningsmyndigheter som har som en av sina huvudsakliga uppgifter att lösa tvister. Så är förhållandet med exempelvis arrende- och hyresnämndema. När man säger att domstolarna sysslar med tvistlösning har man emellertid inte uttömmande beskrivit domstolarnas arbetsuppgifter. I våra direktiv nämnts, rättskipningen i brottmål tas, som upp som en särskild uppgift vid sidan uppgiften lösa tvister. Även det av att om ofta i någon mening även i brottmålen kan sägas förekomma tvist en mellan det allmänna och den enskilde, så är det inte inslaget av tvistlösning som är det typiska för rättskipningen i brottmål. Det som är utmärkande för den verksamheten är i stället att det år fråga att om fatta beslut om ingripande åtgärder gentemot enskilda, åtgärder som är så allvarliga att lagstiftaren ansett att de bör beslutas i de mest rättssäkra former som erbjuds. På motsvarande sätt förhåller det sig med de ingripanden mot enskilda som de allmänna förvaltningsdomstolarna har att besluta om enligt lagarna administrativa frihetsom berövanden. Förvaltningsmyndighetema å andra sidan har mångfald uppgifter. en De handlägger bl.a. frågor servicekaraktär, där inslagen av av rättstillämpning är obetydliga eller obefintliga. Som exempel kan nämnas undervisning, forskning, försvar, kommunikationer och sjukvård. Förvaltningsmyndighetema har dock även uppgifter där tillämpningen av rättsregler utgör ett betydande inslag. Det gäller bl.a. ärenden beskattning, vård missbrukare eller bam, om av socialbidrag, socialförsäkringar, bebyggelseplanering, arbetarskydd och miljövård. Många av förvaltningsmyndighetemas beslut i rättsfrågor kan överklagas, antingen till en överordnad myndighet eller till en förvaltningsdomstol. Begreppet förvaltningsmyndighet hade tidigare inte någon entydig innebörd i lagstiftningen. Begreppet användes i vissa författningar, men även uttryck som "förvaltande myndighet" och "till statsförvaltningen hörande myndighet" användes. Om det med dessa begrepp avsågs inte bara egentliga förvaltningsorgan utan också förvaltningsdomstolar var oklart. Genom 1971 års förvaltningsrättsreform har oklarheten skingrats så till vida bestämd gräns har dragits att en mellan förvaltningsdomstolar, där förfarandet regleras av förvaltningsprocesslagen eller av en specialförfattning för domstolen i fråga, och förvaltningsmyndigheter, där förfarandet regleras förvaltningslaav gen. Vad gäller då i Sverige om arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning RF innehåller bestämmelser ett par som kan vara av intresse i sammanhanget. Enligt ll kap. 3 § får sålunda rättstvist mellan enskilda inte utan stöd lag avgöras myndighet än av av annan domstol. Som framgår ordalydelsen förbjuder bestämmelsen inte av riksdagen att i lag förlägga prövningen rättstvister mellan enskilda av

Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning 49

till en förvaltningsmyndighet. Men bestämmelsen ger uttryck för att domstolsprövning bör vara huvudregel. En annan bestämmelse av intresse är 2 kap. 9 § RF. Den tillförsäkden berövats friheten på grund av misstanke om brott eller rar som som av annan anledning blivit omhändertagen tvångsvis en rätt till domstolsprövning. Utöver de nämnda bestämmelserna finns i svensk grundlag inga regler binder lagstiftaren när det gäller arbetsfördelningen mellan som domstolar och förvaltning. Men det är klart att lagstiftaren haft vissa principer när uppgifter fördelats mellan domstolar och förvaltningsmyndigheter. Enligt den tidigare nämnda grundlagskommentaren s. 35 baseras de riktlinjer lagstiftaren följt framför allt på som rättssäkerhetsskäl. Man måste kunna kräva att vissa för den enskilde särskilt betydelsefulla frågor handläggs och avgörs av kvalificerade med iakttagande av ett noga reglerat förfarande, utformat med organ tanke på den enskildes rätt. Sverige har också att ansluta sig till olika internationella genom konventioner förbundit sig att garantera medborgarna domstolsprövning i avsevärt vidare omfattning än vad som följer av grundlagen. Den i praktiken viktigaste av dessa konventioner är den europeiska konventionen den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande frihetema europakonventionen. I artikel 5 i europakonventionen föreskrivs att alla som berövats friheten sig det är fråga misstanke om brott eller admini- - vare om strativt frihetsberövande har rätt till domstolsprövning; vid frihets- berövande på grund misstanke brott oavsett om den frihetsav om berövade själv önskar det. I artikel 6 i europakonventionen föreskrivs rätt för till domstolsprövning "när det gäller att pröva hans en envar civila rättigheter och skyldigheter eller anklagelse mot honom för brott." Enligt praxis inom de organ som tillämpar konventionen avses med uttrycket "civila rättigheter och skyldigheter" inte bara sådana rättigheter och skyldigheter regleras civillag. Även vissa som av rättigheter och skyldigheter gentemot det allmänna enligt förvaltningsrättslig lagstiftning avses med bestämmelsen. Hur gränsen skall dras får avgöras från fall till fall. Det kan dock sägas, att europakonventionens regler täcker in ett större område än som i Sverige hittills brukat betraktas som rättskipning i egentlig mening. Om RF sålunda kan sägas ge lagstiftaren ganska fria händer när det gäller vilka frågor skall föremål för domstolsprövning, så som vara begränsas lagstiftarens handlingsfrihet avsevärt genom internationella åtaganden, i första hand europakonventionen. Man kan mot bakgrund av det sagda sammanfatta de frågor där den enskilde bör ha rätt till domstolsprövning enligt följande. För det första är det rättstvister mellan enskilda enligt 11 kap. 3 § RF, där

50 Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning

dessutom rätten till domstolsprövning är föreskriven i europakonventionen. För det andra är det andra frågor har att göra med som prövningen av enskildas civila rättigheter och skyldigheter enligt europakonventionen. Det är här fråga andra mellanhavanden än om de som avses i 11 kap. 3 § RF, nämligen vissa tvister mellan enskilda och det allmänna som enligt praxis i de europeiska organen anses innefatta prövning civila rättigheter och skyldigheter. För det tredje av är det frågor om anklagelser för brott enligt Europakonventionen. Och rätten till domstolsprövning enligt konventionen inskränker sig inte till frågor om brott där påföljden kan bli frihetsberövande. Även den som bara riskerar böter har rätt till domstolsprövning. För det järde är det frågor om frihetsberövanden enligt 2 kap. 9 § RF och europakonventionen. För det femte, slutligen, är det vissa andra för den enskilde särskilt betydelsefulla frågor, där domstolsprövning varken garanteras enligt RF eller europakonventionen där den enskildes rätt till men domstolsprövning får oomtvistad. Ett exempel är frågor anses om skatt. Det som vi nu har redogjort för är alltså ett försök ramen: att beskriva vad som måste förbehållas domstolarna. Men i Sverige tillämpas ingen minimilösning när det gäller området för domstolsprövning. Det finns mycket av det domstolarna arbetar med idag som som, om man bara ser på grundlagsbuden och de internationella åtagandena, lika väl skulle kunna handläggas förvaltningsmyndigav heter. Och för oss är det huvuduppgift att undersöka allt detta en om även i framtiden måste handläggas våra domstolar. av Vår utgångspunkt är följande. Domstolarna är samhällets mest kvalificerade beslutsfattare i juridiska frågor. Medan förvaltningsmyndighetema är specialister på olika sakområden är domstolarnas specialitet att under rättssäkra former lösa juridiska frågor inom flera olika områden. Det är angeläget domstolsväsendets att spara resurser till de kvalificerade frågorna. Det finns egentligen ingen fördel med att låta domstolarna arbeta med frågor inte kräver deras särskilda som juridiska kompetens. Sådana frågor blir inte bättre avgjorda domav stolar än av förvaltningsmyndigheter samtidigt det är till nackdel som för samhället och för domstolsväsendet att domstolarnas resurser tas i anspråk for sådant som inte kräver deras särskilda kompetens.

Allmänna domstolar

De centrala verksamhetsområdena för de allmänna domstolarna är rättskipning i brottmål och tvistemål. På dessa områden har det genom åren skett en utveckling på så sätt att förvaltningsmyndigheter har tagit över en del uppgifter som tidigare legat på domstolarna. På brottmålsområdet kan nämnas de successivt vidgade möjligheterna för åklagarna att i vissa fall utfärda strafföreläggande, meddela åtals-

SOU .1991:106 Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning 51

underlåtelse eller besluta om förundersökningsbegränsning. Vidare kan nämnas införandet av institutet ordningsföreläggande som helt hanteras inom polisen. Frågan om det går att ytterligare utvidga området för strafföreläggande övervägs f.n. av åklagarutredningen - 90. När det gäller tvistemålsområdet har sedan länge gällt att många av de fall där en gäldenär krävs betalning vid domstol egentligen inte är tvistiga. Anledningen till att borgenären måste gå till domstol är helt enkelt att gäldenären inte kan betala sin skuld. Sedan länge har domstolarna tillämpat ett särskilt förenklat förfarande för dessa fall. Den l januari 1992 flyttas ansvaret för detta förfarande från tingsrätterna till kronofogdemyndighetema. Vid sidan av brottmålen och tvistemålen finns sedan gammalt i de allmänna domstolarna ett antal arbetsuppgifter av annan typ. Det är de ärenden som kan rubriceras som frivillig rättsvård. Det gäller t.ex. inregistrering av bouppteckningar samt inskrivning av förmynderskap och godmanskap. Att de allmänna domstolarna över huvud taget handlägger dessa ärenden torde främst bero på historiska faktorer. För inte så länge sedan var häradsrättema och rådhusrätterna de enda myndigheter med lokal spridning som hade tillräcklig kompetens för uppgiftema. Nu är situationen en annan. Dels har vikten av lokal spridning i denna typ av ärenden minskat genom utvecklingen på kommunikationsområdet, dels finns erforderlig kompetens numera på andra häll än hos domstolarna. Det hindrar inte att det finns frågor handläggs enligt reglerna för ärenden om frivillig rättsvård som som kräver domstolsprövning även i framtiden. Även när det gäller några andra de allmänna domstolarnas verkav samhetsområden kan man föra samma resonemang som för ärendena om frivillig rättsvård. Det gäller bl.a. inskrivningsärendena som handläggs vid de till tingsrätterna administrativt knutna inskrivningsmyndighetema och de familjerättsliga tvistemål som anhängiggörs genom en gemensam ansökan av parterna. De arbetsuppgifter som nu nämnts och som alltså ligger vid sidan den egentliga målhanteringen vid domstolarna brukar med ett av gemensamt namn kallas för tingsrättemas sidofunktioner. De allra flesta de här sidofunktionema avser helt otvistiga av frågor. Det gäller i många fall bara att fatta ett beslut i ett ärende där det inte finns någon motpart till sökanden och där tingsrättens uppgift egentligen bara är att kontrollera att vissa formaliteter uppfyllts. Denna typ arbetsuppgifter handläggs numera i regel inte av av domare. I stället är det tingsnotarier och domstolsbiträden som efter särskilda förordnanden får handlägga ärendena på eget ansvar. Vår uppgift över arbetsfördelningen mellan domstolar och att se förvaltning innefattar när det gäller de allmänna domstolarna i första

52 Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning

hand att undersöka om tingsrätternas sidofunktioner kan skötas av någon annan myndighet än domstol. Det krävs enligt direktiven starka skäl för att uppgifter utanför det egentliga râttskipningsområdet skall få finnas kvar i domstolarna. Direktiven ger oss således i uppdrag att gå direkt på varje enskild sidofunktion och undersöka om det går att flytta bort den från tingsråtterna. Skälet för detta är naturligtvis att det, som vi tidigare utvecklat, är principiellt felaktigt att använda domstolsväsendets resurser för sådant som inte kräver den specialkompetens domsom stolarna besitter. En fråga som är av betydelse när tar bort arbetsuppgifter från man tingsrätterna år vad det innebär för rättskipningens lokala förankring. En viktig utgångspunkt för organisationen av tingsrätterna är att rättskipningen i första instans med nödvändighet måste äga rum på många platser i landet, nära medborgarna. Vad kan föranleda som tveksamhet om man tar bort sidofunktionema från tingsrätterna är hur det påverkar möjligheten att behålla en lokalt förankrad rättskipning. Domstolsverket har på vårt uppdrag beräknat vilka personalmässiga konsekvenser ett borttagande av sidofunktionema skulle få. Beräkningarna redovisas i bilaga 3 till del B vårt betänkande. Av den av framgår att de minsta tingsråtterna blir mycket små och sårbara om alla sidofunktioner tas bort. En endomartingsrätt skulle således få en personal bestående av en domare, två notarier och mellan två och tre biträden. En tvådomartingsrätt skulle ha ett arbetsunderlag för två domare, drygt två notarier och drygt fyra biträden. Även dessa om tingsrätter precis som nu skulle kunna klara vikariatsbehoven när det gäller domare, skulle de knappast med kunna klara egna resurser ledigheter bland notarierna och biträdena. Det torde alltså stå klart att ett borttagande sidofunktionema från av tingsrätterna inget annat görs kan komma att påverka möjligheterom na att behålla en lokalt förankrad rättskipning i första instans. I vårt uppdrag ingick ursprungligen att överväga de organisatoriska konsekvenserna av våra förslag beträffande bl.a. sidofunktionema. Inom ramen för det uppdraget diskuterade bl.a. organisationsmodell en som föreslagits av Statskontoret, vilken enligt Statskontoret möjliggjorde att man behöll rättskipningen på de orter där den bedrivs idag. Sedan genom tilläggsdirektiv fråntagits uppdraget att arbeta med domstolsväsendets organisation, har detta arbete fortsatt inom regeringskansliet med sikte på ett förslag skall kunna remissbesom handlas samtidigt med att våra förslag remissbehandlas. Vi utgår från att man i detta arbete kommer att väga in värdet lokalt av en förankrad rättskipning. Vid sidan av de konsekvenser för allmänheten sålunda kan bli som följden av ett borttagande sidofunktionema uppstår också konsekav venser för tingsrättemas personal. Dessa konsekvenser tar vi i upp

Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning 53

avdelning VI av betänkandet. Enligt vår bedömning finns det, även med beaktande av det som vi har berört, stora fördelar med att renodla tingsråtternas arbetsuppnu gifter kallas rättskipning i egentlig mening. Principen till vad som kan bör således att tingsrättema såvitt möjligt befrias från sina vara sidofunktioner. Med den utgångspunkten har vi gått igenom de viktigaste de uppgifter tingsrättema har vid sidan av tvisteav som målen och brottmålen och för varje uppgift tagit ställning till om den kan och bör flyttas till en förvaltningsmyndighet. I de flesta fall har det varit relativt lätt för oss att konstatera huruvida grundlag eller konventionsåtaganden gör att en viss uppgift bör ligga kvar på domstol även i framtiden. Vad som i flera fall har krävt särskilda överväganden har i stället varit huruvida det trots att uppgift väl skulle kunna handläggas förvaltningsmyndighet en av en ändå finns skål att låta domstolarna ta hand om den även i framtiden. Naturligtvis har försökt att skapa system som är så lite komplicerade som möjligt för den allmänhet som domstolarna och förvaltningsmyndigheterna har att betjäna. Vi redovisar våra överväganden beträffande de enskilda sidofunktiovid tingsrättema i kapitlen 2 14. nerna - Innan vi lämnar frågan sidofunktionema vill vi ta upp en om närliggande fråga. Att ta bort sidofunktionema från tingsrätterna kan sägas ett sätt att renodla domstolarna så att de huvudsakligen får vara syssla med kvalificerade uppgifter. Det finns även en annan renodlingsfråga togs i idéskissen men som inte återfinns i våra som upp direktiv. Det år frågan om en renodling av domarrollen, med andra ord frågan möjligheterna att delegering av arbetsuppgifter om - genom till andra än domare åstadkomma att domararbetskraften kan kon- centreras på de viktigaste arbetsuppgifterna. Detta skulle också medföra att kunde domstolsbitrådena större möjligheter att själva man ge få fatta beslut och därmed kompensera denna personalgrupp för bortfallet självständigt beslutsfattande genom sidofunktioners överav förande till andra myndigheter. Vid våra besök på domstolar har vi erfarit att det finns ett stort intresse för den här frågan. Det pågår också både inom domstolsverket och på olika domstolar ett ut- - vecklingsarbete när det gäller delegering av arbetsuppgifter. Enligt vår mening bör delegeringsmöjlighetema tas till vara i all möjlig utsträckning. Det gäller naturligtvis inte bara de allmänna domstolarna utan alla typer av domstolar. Hittills har vi i detta avsnitt talat att föra bort arbetsuppgifter om från de allmänna domstolarna. Men frågan om arbetsfördelning mellan allmänna domstolar och förvaltningsmyndigheter har två sidor. Det kan också bli aktuellt att flytta arbetsuppgifter från förvaltningsmyndigheter till domstolar. En sådan utveckling har ju, under

54 Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning

inflytande bl.a. europakonventionsorganens avgöranden, ägt av rum på förvaltningsdomstolamas område under tid. När det gäller senare de allmänna domstolarna har det inte varit lika aktuellt tillföra att några nya uppgifter. Ett exempel på något skulle kunna flyttas som till tingsrätterna nämns emellertid i våra direktiv de uppgifter - som nu ankommer på övervakningsnämnderna. Den frågan behandlar vi i kapitel 15.

Allmänna forvaltningsdomstolar

Frågan om arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning har

en annan dimension när det gäller de allmänna förvaltningsdomstolarnas verksamhetsområden. Frågan är här ofta den beslut om ett av en myndighet är sådant att det skall prövas domstol i högre instans av eller om frågan är den beskaffenheten att överprövning enbart av en inom förvaltningen är lämpligare. I de fall förvaltningsdomstol en inte

skall pröva ett ärende, är regeringen eller någon förvaltningsmyndig-

het slutinstans.

Reglerna om vilka ärenden skall gå den respektive den som ena andra vägen bygger på principer lades fast vid regeringsrättens som tillkomst år 1909. Grundprincipen då var att ärenden där prövningen i huvudsak går ut på att tillämpa rättsregler skulle överklagas till regeringsrätten. Ärenden där prövningen gällde lämplighet eller annan mer skönsmässig bedömning skulle överklagas i administrativ ordning. Principen inte alltid någon klar ledning eftersom ger lagstiftningen på många områden har inslag av både rättsfrågor och lämplighetsfrågor. En princip har tillämpats annan som för att avgränsa området för domstolsprövning är den den enskildes som avser rättsskydd. Det har ansetts att frågor är betydelse för som av stor den enskilde skall handläggas och avgöras kvalificerade av organ med iakttagande av ett reglerat förfarande, utformat noga med tanke på den enskildes rätt.

Under år 1959 gjordes stor genomgång regeringsrättslagen. en av Syftet med denna översyn fördelningen var att se om av besvärsärenden mellan förvaltning och domstolar ändamålsenlig. var Det har under många år pågått utveckling förvaltningsen mot att ärenden i allt större utsträckning skall kunna överprövas domstoav lar. Den offentliga sektorns expansion under 1900-talet har drivit på denna utveckling. Myndigheterna har blivit allt fler och har fått allt

viktigare och komplicerade uppgifter. Det huvudsakliga mer syftet med att hänskjuta allt fler frågor till domstolsprövning har varit att stärka den enskildes rättsskydd. Förutom de nationella strävandena

att bygga ut rättsskyddet för den enskilde har förhållandena i vår omvärld fokuserat intresset den enskildes rättigheter, bl.a. rätten

till domstolsprövning. Europadomstolens praxis har skapat oklarhet

Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning 55

den svenska lagstiftningen i alla avseenden är tillräcklig för att om uppfylla de åtaganden Sverige har gjort genom undertecknandet som europakonventionen. Mot denna bakgrund har en tillfällig lag, av lagen 1988:205 rättsprövning vissa förvaltningsbeslut, stiftats om av för att möjliggöra domstolsprövning i ett antal förvaltningsärenden där regeringen eller förvaltningsmyndighet är sista besvärsinstans. Regeringen har nyligen föreslagit att lagens giltighetstid skall förlängas. Motivet till detta är att det för närvarande inte anses möjligt att utvärdera lagen. I regeringskansliet prövas vidare fortlöpande om det är lämpligt att flytta över regeringens besvärsprövning i förvaltningsärenden till bl.a. domstol. För den skall göra översyn arbetsfördelningen mellan som en av domstolar och förvaltningsmyndigheter är det en central fråga vilka förvaltningsärenden överhuvudtaget skall underkastas domstolssom prövning. Frågan är det är möjligt att dra några riktlinjer för om upp detta. De principer har styrt fördelningen av mål mellan förvaltningen som och förvaltningsdomstolarna ger som framgått av redogörelsen ovan inte alltid någon klar ledning. På många områden är lagstiftningen så utformad att den prövning skall göras har inslag av såväl rättslig som bedömning låmplighetsavvägning eller någon annan sådan mera som skönsmässig bedömning. Det är t.ex. inte ovanligt att lagar innehåller termer och begrepp till viss del får sitt innehåll genom en som intresseavvägning. Att någon klar rågång inte finns mellan ärenden där den rättsliga prövningen är det övervägande momentet och ärenden dår skönsmässiga bedömningar dominerar illustreras av att det finns viktiga inslag rättslig bedömning i en del typer av ärenden av regeringen eller någon förvaltningsmyndighet i dag prövar som som högsta instans. Å andra sidan ligger åtskilliga tillämpningsfrågor som närmast kan karakteriseras lämplighetsbedömningar hos förvaltsom ningsdomstolama. Ibland kan det tillfälligheter eller historiska skäl som ligger vara bakom den nuvarande ordningen med överklagande förvaltningsvägen. I andra fall har denna tillkommit efter ingående principiella överväganden. På åtskilliga områden bygger lagstiftningen att regeringen ett naturligt led i utövningen av den styrande makt som - som enligt regeringsformen tillkommer regeringen skall styra utveck- lingen att pröva förvaltningsärenden högsta eller enda genom som instans. Det skulle i och för sig värdefullt att definiera begreppet vara rättskipning inom förvaltningsområdet för att med utgångspunkt därifrån bedöma vilka typer förvaltningsärenden borde underkasav som domstolsprövning. Av intresse för denna bedömning är bl.a. de tas principer hittills har styrt fördelningen av arbetsuppgifter mellan som

56 Arbetvördelningen mellan domstolar och förvaltning

domstolar och förvaltningsmyndigheter samt de åtaganden som Sverige har gjort undertecknandet internationella konvengenom av tioner. Den analys av dagens förhållanden krävs för precisera som att begreppet råttskipning inom förvaltningsområdet är dock så omfattan-

de att den måste anses ligga utanför för denna utredning. ramen En principiell utgångspunkt för utredningens arbete måste i stället

vara att de ñrvaltningsärenden i dag prövas förvaltningsdomsom av stol skall underkastas sådan prövning även i framtiden. Vi kommer

dock, bl.a. när det gäller körkortsmål, in på frågan beslutsom funktionen kan förskjutas från domstol till förvaltningsmyndighet. Det har ñr övrigt heller inte i våra direktiv efterlysts fram några konkreta förslag på att området för domstolsprövning förvaltningsärenden av skulle inskrånkas. Vi har dock i vår genomgång kammarrättens av målgrupper närmare undersökt det är nödvändigt med domstolsom prövning i kriminalvårdsmål och studiestödsmål.

I dagens samhälle uppstår det ofta krav på att området för domstols-

prövning skall utökas. Det kan dock inte heller ligga inom anses ramen för denna utredning att göra systematisk genomgång en av samtliga förvaltningsårenden och bedöma lämpligheten domstolsav prövning. En sådan bedömning får i stället göras i första hand inom

regeringskansliet vid översyn ett enskilt förvaltningsområde en av eller när någon fråga eljest aktualiseras. Som tidigare har nämnts pågår ett sådant arbete fortlöpande. Det är därvid angeläget att de ändringar som görs till den instansordning föreslår. anpassas som

Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning 57

2 Familj

Sammanfattning: Vi föreslår i detta kapitel att handläggningen otvistiga äktenskapsmål även i framtiden skall vara en uppgift av för tingsrättema. Vi redovisar också ett finländskt system där föräldrar kan lösa vårdnads- och umgängesfrågor genom avtal, som fastställs av socialnämnden.

2.1 Nuvarande regler m.m.

Om två makar är att de vill ha äklenskapsskillnad, kan de ense om gemensamt ansöka det hos tingsrätten. Tingsrätten skall då döma om till äktenskapsskillnad mellan dem, i vissa fall dock först efter det att i lagen fastställd betänketid har löpt 5 kap. 1 4 §§ en -

äktenskapsbalken, ÄktB. Om bara makarna vill skiljas, får han

en av på den andra maken vid tingsrätt. ansöka om stämning Om makarna har barn, får de i skilsmässomålet gemensamma anledning att ta ställning till vårdnadsfrágan. Om föräldrarna är gifta med varandra, har de i allmänhet gemensamt vårdnaden om barnen 6 kap. 3 § första stycket föräldrabalken, FB. Om de inte i skilsmässomålet begår att rätten bestämmer något om vårdnaden, kommer de att ha vårdnad barnen även efter det att de gemensam om är skilda 6 kap 3 § andra stycket FB. De kan också gemensamt begära att rätten skall anförtro vårdnaden av dem. Rätten skall en förordna i enlighet med sådan begäran, om det är bäst för barnet en 6 kap. 5 § FB. Om vårdnadsfrågan är tvistig, är det enligt samma lagrum barnets bästa är avgörande för hur rätten skall döma. som Rätten kan också utan yrkande bestämma att en av föräldrarna ensam skall vårdnadshavare, om gemensam vårdnad är uppenbart vara oförenlig med barnets bästa 6 kap. 5 § första stycket andra meningen FB. Underlag för ställningstaganden beträffande barnets bästa får rätten i allmänhet från socialnämnden 6 kap. 19 § FB. Det är den har vårdnaden om ett barn som i första hand har att som ta ställning till i vilken utsträckning barnet skall umgås med andra t.ex. den förälder inte har del i vårdnaden. Om det personer, som uppstår oenighet, kan den inte har del i vårdnaden begära att som rätten prövar frågan. Ibland vill föräldrarna, även när de är ense, att rätten i samband med att den avgör vårdnadsfrågan också beslutar om

umgänget. I samband med äktenskapsskillnad aktualiseras även frågor om underhållsskyldighet till barn och till make 6 kap. FB och 6 kap.

ÄktB. Parterna kan själva träffa bindande avtal rörande under-

58 Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning

hållsfrågor och en förpliktelse att betala underhåll uppkommit som genom ett skriftligt avtal kan verkställas som en lagakraftägande dom 3 kap. l och 19 §§ utsökningsbalken, UB. Domstols medverkan krävs således inte. Det innebär att domstolarna redan enligt gällande regler i teorin befriats från underhållsfrågor inte kräver som domstolsprövning. I allmänhet önskar emellertid de parter som gemensamt ansöker om äktenskapsskillnad att rätten också i sin m.m. dom förordnar om underhållsbidrag. Ett skäl hänill torde att det vara är enklare för parterna om allt som gäller efter skilsmässan står att läsa i en enda handling. Ett annat skäl kan reglerna bidragsvara om

förskott se avsnitt 2.4 nedan.

Under år 1989 kom det till tingsrättema in 65 319 tvistemål. 18 871 av dessa var mål om äktenskapsskillnad i vissa fall också - om vårdnad och underhåll hade anhängiggjorts - som genom gemensam ansökan av makarna. Som jämförelse kan nämnas att det under samma år till tingsrätterna kom in 4 797 stämningsansökningar med yrkande om äktenskapsskillnad m.m. Vi har på grund av värt uppdrag att över arbetsfördelningen se mellan domstolar och förvaltning övervägt den nuvarande hanteringen av familjemål i domstolarna. Redan här vill dock göra begränsen ning. Handläggningen av tvistiga familjerättsliga frågor är sådant som utan tvekan är att hänföra till vad bruka kalla rättskipning i man egentlig mening. Våra direktiv inte i uppdrag att över ger oss se hanteringen av sådana frågor utan vad har att ta ställning till är,

om otvistiga frågor kan handläggas av någon myndighet än annan en domstol. I det följande skall diskutera det går att flytta om hanteringen av sådana frågor till förvaltningsmyndighet. I avsnitt en 2.2 skall ta ställning till vissa frågor närmast är om som av registreringskaraktär kan flyttas till någon myndighet, i första hand till de nya folkbokföringsmyndigheterna. I avsnitt 2.3 skall vi diskutera arbetsfördelningen mellan domstolar och socialnämnder i vårdnads- och umgängesrättsfrågor.

Överflyttning

av otvistiga frågor till en förvaltningsmyndighet

I idéskissen s. 46 sägs ansökningar att gemensamma om äktenskapsskillnad, som leder till dom utan föregående betänketid, egentligen endast innebär en registrering formell natur och bör kunna hållas av utanför domstolarna. De folkbokföringsmyndighetema kan enligt nya idéskissen sannolikt sköta denna uppgift. Som framgår av redogörelsen för vad gäller är den som nu prövning som rätten har att göra i dessa fall onekligen mycket enkel. Om makarna är ense om att de vill skiljas, och om ingen dem har av

Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning 59

vårdnaden barn under 16 år, har de rätt till äktenskapsskillnad om

utan betänketid 5 kap. l § ÄktB. Rätt till äktenskapsskillnad utan

betänketid föreligger också i andra situationer 5 kap. 4 och ett par

5 §§ ÄktB. Att undersöka om det finns förutsättningar för omedelbar

äktenskapsskillnad är i allmänhet ingen uppgift som kräver domstolsprövning. Någon gång kan det visserligen uppkomma frågor om svensk myndighet över huvud taget är behörig att ta upp en fråga om äktenskapsskillnad mellan utlänningar. Säkerligen skulle emellertid de folkbokföringsmyndighetema eller någon annan förvaltningsnya myndighet kunna sköta denna uppgift lika bra som domstolarna. De skulle säkert också kunna handlägga de mål som bara rör äktenskapsskillnad där âktenskapsskillnaden skall föregås av betånketid. Möjligen skulle parterna en möjlighet att överklaga mynman ge dighetens avgörande till domstol. Men det finns ett skäl kan tala mot en överflyttning till och som med dessa enkla familjemål. Det har att göra med att systemet, i av enlighet med våra överväganden i avsnitt 1.2, inte får göras för svårbegripligt för allmänheten. Det är gott och väl att två makar till förvaltningsmyndighet kan ge in en ansökan som bara avser en äktenskapsskillnad. Men de flesta makar som skiljer sig har minderåriga barn och i sådana fall kan frågor om vårdnad och underhåll komma Makama kan själva avgöra de vill påkalla ett beslut upp. om myndighet i sådana frågor. Det kan sägas vara rimligt att kräva av en att de skall kunna lämna in sin ansökan till en och samma myndighet sig de förutom äktenskapsskillnad vill ha beslut beträffande vare - otvistiga frågor vårdnad och underhåll eller ej. Ett ytterligare skål om för att och myndighet skall vara behörig att handlägga alla en samma de nämnda frågorna är att makarna, även om de tidigare inte har vårdnad och underhåll, ibland under den betänketid begärt beslut om ofta skall löpa innan dom på äktenskapsskillnad kan meddelas som kommer på att de vill ha ett sådant beslut. Ett system där vad som från början rätt myndighet i sådana situationer plötsligt blir fel är var knappast acceptabelt från allmänhetens synpunkt. Slutsatsen det sagda blir att en överflyttning av otvistiga frågor av äktenskapsskillnad till folkbokföringsmyndigheten eller till någon om myndighet inte bör komma i fråga om inte den myndigheten annan också kan få handlägga otvistiga frågor om vårdnad och underhåll. När det gäller underhåll innebär en sådan ordning inga problem. Det råder sagt avtalsfrihet mellan parterna. En myndighet kan som lika väl domstol fastställa ett avtal mellan parterna i en som en underhållsfråga, låt vara att det ibland kan uppkomma komplicerade frågor det avtal skall fastställas är så klart att den kan om som verkställas enligt reglerna i UB. Men frågan om en överflyttning av rätten att besluta i otvistiga vårdnadsfrågor kräver särskilda över-

60 Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning

väganden. Med vårdnad förstås det juridiska ansvaret för barnets person. Vårdnadshavaren har att för barnets personliga förhållanden ansvara och skall se till att barnets behov omvårdnad, trygghet och god av en fostran blir tillgodosedda. Vårdnadshavaren även för att barnet svarar får den tillsyn som behövs med hänsyn till dess ålder, utveckling och

övriga omständigheter och skall dessutom bevaka barnet får att tillfredsställande försörjning och utbildning 6 kap. 2 § FB.

Som nämnts är det i normalfallet barnets båda föräldrar som

gemensamt är vårdnadshavare. Ändringar beträffande vårdnadsan-

svaret förutsätter i regel beslut domstol. Reglerna härom präglas av av en strävan att betona betydelsen barnets bästa och i viss av utsträckning av barnets synpunkter och önskemål. Som framgått egna av redogörelsen för gällande rått skall domstolen vid sina överväganden i regel förordna i enlighet med föräldrarnas önskegemensamma mål. Emellertid är mål om vårdnad indispositiva, vilket bl.a. innebär

att rätten, oavsett hur parterna agerar, själv är skyldig att till att se det finns tillräckligt underlag för ett avgörande. Domstolen måste,

innan den meddelar ett förordnande, förvissa sig att föräldrarnas om överenskommelse stämmer överens med vad är bäst för barnet. som Det sker vanligen genom att domstolen socialnämnden tillfälle att ger lämna upplysningar inom viss tid. Också i de fall ingen av parterna begär att den gemensamma vårdnaden skall upplösas kan rätten med-

dela ett sådant förordnande, hänsynen till barnets bästa talar för om det.

I de allra flesta fall är den prövning domstolen skall göra som enkel. Föräldrarna är då inte tidigare kända domstolen och av socialnämnden anmäler inte någon tveksamhet. Men fall kan förekom-

ma som ger anledning till eftertanke. Lagstiftarens vilja är klar någon måste ha till uppgift att bevaka vad som är bäst för barnet. Den

uppgiften är något annat och betydligt ansvarsfyllt än bara mera att registrera makamas överenskommelse. Uppgiften innebär skylen dighet att omedelbart ingripa det finns något tyder på om som att ett barn riskerar att fara illa. Enligt vår uppfattning bör sådan uppgift en inte ligga på en registreringsmyndighet.

Mot att flytta otvistiga vårdnadsfrågor till förvaltningsmyndighet en talar ytterligare omständighet. I inte så få mål vårdnad, en om som från början är otvistiga, blir föräldrarna t.ex. under betänketidens

gång oense om vem av dem skall ha vårdnaden barn. I som om ett sådana fall krävs ofta att rätten är beredd att med mycket kort varsel

hålla muntlig förhandling i målet och därefter bestämma vem av makarna som tills vidare skall anförtros vårdnaden. En överföring av otvistiga vårdnadsfrågor till förvaltningsmyndighet skulle behöva en kompletteras med skyldighet för myndigheten att överlämna mål en som blivit tvistiga till rätten. Det säger sig självt att den nuvarande

Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning 61

snabbhet och smidighet kännetecknar handläggningen av tvistiga som vårdnadsfrågor skulle kunna bli lidande sådan extra omgång. av en Dessutom kan, tidigare har varit inne på, ett system där ett som ärende kan vandra mellan olika myndigheter vara svårt att förstå för enskilda som är inblandade. Slutsatsen det sagda blir att vi menar att det inte är lämpligt att av flytta över handläggningen otvistiga vårdnadsfrågor till folkbokav föringsmyndighetema eller till någon annan myndighet. Därigenom får också, i enlighet med vad förut sagts, skrinlägga tanken man som att flytta över handläggningen av äktenskapsmål som inte rör vårdnad om barn till dessa myndigheter.

2.3 Den finländska modellen

I föregående avsnitt har diskuterat det går att flytta över om uppgifter enbart är registreringskaraktär till en förvaltningssom av myndighet. Här skall diskutera något annat. I vårdnadsmål är i regel två myndigheter inblandade domstolen och socialnämnden. Vi skall här diskutera det går att efter finländsk förebild ändra om - arbetsfördelningen mellan dem att lägga ett större ansvar på genom socialnämnden. Enligt finländsk rätt kan föräldrarna, efter lagändring år 1984, en i stor utsträckning lösa vårdnads- och umgängesfrågor genom avtal, fastställs socialnämnden. Föräldrarna kan avtala som av

att vårdnaden skall vara gemensam, att barnet skall bo hos den föräldern, om föräldrarna inte bor - ena tillsammans, att den föräldern ensam skall ha vårdnaden, - ena att barnet har rätt till umgänge med den förälder som barnet inte bor hos.

Ett avtal angående vårdnad barn och umgängesrätt skall ingås om skriftligt och det skall för fastställelse föreläggas socialnämnden i den kommun där barnet har sin hemort. När socialnämnden prövar om avtalet skall fastställas, skall den beakta barnets bästa och barnets önskemål. Ett avtal fastställts av socialnämnden är gällande egna som och kan verkställas såsom ett lagakraftvunnet domstolsavgörande. Under utredningsarbetet har vi bl.a. i samband med ett besök i Helsingfors inhämtat upplysningar det här systemet från företräom dare för det finländska justitieministeriet, tjänstemän vid socialtjänsten i Helsingfors och domare. Vi har fått följande bild av hur systemet fungerar. Socialnämnden åtar sig att i samband med avtal om vårdnad eller umgängesrätt hjälpa föräldrarna att avtala om underhållsbidrag.

62 Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning

Däremot hjälper nämnden inte till med frågor bodelning i om samband med föräldrarnas separation eller underhåll till make. om I Finland är man allmänt mycket positiv till att socialnämnderna på det beskrivna sättet har fått ta över del tidigare domstolsuppgifter. en Från socialnämnden ser man det stor och ansvarsfull uppgift som en att fatta beslut har verkan dom. Systemet har som samma som en stimulerat socialförvaltningens tjänstemän i deras arbete för barnens bästa. Allmänheten känner till att möjligheten finns få hjälp att av socialförvaltningen och enligt vad har upplysts upplever ingen i som Finland det som otrevligt att gå till nämnden för att få vårdnadsen fråga löst. Socialnämnden i Finland serviceinrättning anses som en som är till för alla samhällsskikt. De finländska socialnämndema fastställde under år 1988 12 401 avtal om vårdnad m.m. I ungefär 85 procent de fallen hjälpte av nämnden också till med avtal om underhållsbidrag till bam. Uppskattningsvis är omkring tredjedel dem vill ha hjälp i princip en av som ense i vårdnadsfrågan. I de fallen kan socialnämnden fästa överenskommelsen på och i förekommande fall hjälpa till med papper att räkna ut underhållsbidraget. I regel brukar nämnden ändå även i de enkla fallen försöka sammanträffa med föräldrarna vid två tillfällen för att förvissa sig att avtalet är tillbörligt med hänsyn till om makarnas och barnens intressen. I Finland torde i omkring två tredjedelar fallen föräldrarna från av början vårdnad eller umgänge. Då är det nämndens vara oense om uppgift att verka för enighet lösning överensstämmer med om en som barnets bästa. I det arbetet förekommer bl.a. samtal med barnet och föräldrarna och i vissa fall medverkan barnpsykiatrisk eller av annan expertis. I mellan tio och femton procent ärendena visar sig av motsättningarna vara så djupgående att det inte går att komma till en överenskommelse. Då hänvisas parterna att vända sig till domstol. I Helsingfors förekommer det kanske i ett hundratal ärenden år

per av

omkring l 200 ärenden hos socialnämnden. Det förekommer också att nämnden i fall som av domstol remitterats för utredning lyckas få till stånd en överenskommelse och fastställa den. Det har inte krävts några nämnvärda personaltillskott för socialförvaltningamas del på grund av 1984 års reform. En anledning till detta är att det är mycket resurskrävande för socialförvaltning arbeta en att med en av domstol begärd utredning sedan makarna med sina advokater inställt sig vid domstolen till förhandling och där råkat in i en utpräglat juridisk tvist. Om makarna i stället på tidigt stadium ett och utan att dessförinnan ha hamnat i motsatsställning inför domen stol får tillfälle att träffa erfarna företrädare för socialförvaltningen och resonera om sina problem, så är utsikterna mycket goda friatt villiga överenskommelser skall kunna träffas. Detta är till för gagn barn och föräldrar och arbetsbesparande för både socialförvalt-

Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning 63

ningamas och domstolarnas tjänstemän. Ett sådant förfaringssätt ligger också väl i linje med tankarna bakom det system med s.k. samarbetssamtal som fr.0.m den l mars 1991 erbjuds föräldrar i alla kommuner jfr 6 kap. 18 § FB. Vi har frågat oss om en lösning baserad på den finländska förebilden skulle vara en framkomlig väg i Sverige. För det första är att märka att de finländska socialnämnderna inte tillagts behörighet att besluta äktenskapsskillnad. Det är sannolikt om sådan uppgift inte heller lämpar sig för de svenska socialnämnatt en dema. Det innebär att makar som i samband med äktenskapsskillnad vill utnyttja möjligheten att låta socialnämnden fastställa avtal om vårdnaden måste vända sig till två olika myndigheter domstolen och socialnämnden. Det får ses som en nackdel med systemet men tycks fungera väl i Finland. Makama kan efter det att de kommit överens vårdnad och underhållsbidrag till barn på ett enkelt sätt få om skilsmässa genom att ge in en gemensam ansökan till domstolen. Enligt det finländska systemet skall socialnämndema, innan de fastställer ett avtal, pröva om avtalet är förenligt med barnets bästa. Det torde inte finnas några hinder att anförtro också de svenska socialnämnderna sådan prövning. Tvärtom är tjänstemännen hos en socialnämnderna vana vid sådana överväganden som kan vara aktuella vid prövningar detta slag. I praktiken går det för övrigt till så av idag vid de svenska domstolarna att de bereder socialnämnden tillfälle att "slå larm", om makars överenskommelse om vårdnad skulle strida mot barns bästa. Om socialnämnden inte hör av sig, så utgår den svenska domstolen i princip från att makarnas överenskommelse skall godtas. Någon reell prövning sker alltså i de flesta fall inte från domstolens sida. Domstolen förlitar sig i stället socialnämnden, där granskningen torde inskränka sig till slagning i register för att utreda om familjen i fråga redan är känd hos nämnden. Det finländska systemet innebär inte att socialnämnderna skall avgöra vem av föräldrarna som skall ha vårdnaden, om föräldrarna inte enas. Inte heller i vårt land torde det kunna bli aktuellt att överlämna slitandet av sådana tvister till socialnämnderna, utan den uppgiften bör förbehållas domstolarna. Socialnämnden skulle då vid behov få hänvisa parterna att väcka talan vid domstol. Om de svenska socialnämndema efter finländskt mönster skulle få fastställa avtal rörande vårdnaden om barn, skulle de i samband därmed kunna hjälpa föräldrarna att träffa ett avtal om underhållsskyldigheten mot barnen och sinsemellan. Redan enligt gällande ordning kan föräldrar få råd och hjälp från socialnämnden med att

upprätta avtal underhåll till barn se SOU 1990:8 s. 354, jfr 7

om kap. 7 § FB. Vi anser att ett system sådant som det beskrivna har vissa fördelar.

64 Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning

Det öppnar en möjlighet att lösa vårdnadsfrågor utan att gå via domstolarna. Härigenom kan skapa större förutsättningar för man lösningar som är grundade på frivilliga överenskommelser. Samtidigt kan det medföra en avlastning för domstolarna. Det finns därför mycket som talar för att en lösning baserad den finländska förebilden skulle framkomlig väg också i Sverige. Men det vara en krävs viss ytterligare utredning. Framför allt måste skaffa sig man en uppfattning om de konsekvenser som skulle uppstå för kommunerna när det gäller personalbehov. Det kan knappast komma i fråga att tillskapa en lösning som medför avsevärda kostnader for kommunerna. Samtidigt är att beakta att det torde förutsättning för att vara en systemet skall bli lika användbart som i Finland att socialnåmnderna hjälper till med att räkna ut underhållsbidrag. Vi har inte kunnat göra den ytterligare utredning sålunda behövs. Frågan får övervägas som i annat sammanhang.

Underhållsbidrag och bidragsförskott

Bidragsförskott år vad staten förskotterar underhållsbidrag till barn vars föräldrar inte lever tillsammans. Bidragsförskottet består två av delar. Förskottsdelen är vad den underhållsskyldige föräldern måste betala till staten av utgivet bidragsförskott. Utfyllnadsbidrag är den icke-återbetalningspliktiga delen det underhållsbidrag försäkav som ringskassan betalar ut till underhållsberältigade barn. Utfyllnadsbidraget motsvarar skillnaden mellan fastställt underhållsbidrag och den av samhället garanterade bidragsnivån på högst 0,40 basbelopp, dvs. l 070 kr. per månad år 1991. Om underhållsskyldig en av domstol förpliktats att betala lOO kri månaden i underhållsbidrag, får barnet alltså resterande 970 kr i Utfyllnadsbidrag det allmänna. av Frågor om bidragsförskott handläggs de allmänna försäkringskasav sorna. Ett problem som har diskuterats i olika sammanhang är kopplingen mellan reglerna om underhållsbidrag och reglerna bidragsförskott. om Den kopplingen sägs föranleda en del skenprocesser, har sin som bakgrund i att kassorna inte godtar överenskommelser parterna som har träffat. Ensamförälderkommittén föreslog i betänkandet SOU 1983:51 att kassorna skulle ta över domstolarnas uppgift att pröva tvistiga frågor om underhåll till barn. Kassornas beslut skulle sedan kunna överklagas på samma sätt som beslut i socialförsäkringsfrågor. Förslaget har inte lett till lagstiftning. Underhållsbidragskommittén S 1986:05 har i januari 1990 avlämnat betänkandet SOU 1990:8 Samhällsstöd till underhållsbidragsberåttigade barn. Kommittén hade enligt sina direktiv Dir 1986:30 bl.a. att överväga att försäkringskassorna ett större ge

Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning 65

när det gäller att fastställa underhållsbidrag till bam. Komansvar mittén redovisar i sitt betänkande tre olika modeller som tänkbara ersättningar till det nuvarande bidragsförskottssystemet. Betänkandet har remissbehandlats och övervägs i regeringskansliet med sikte nu bl.a. på lösning minskar problemen med skenprocesser. Det en som finns därför ingen anledning för att lägga några synpunkter på oss denna fråga.

66 Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning

3 Adoptionsärenden

Sammanfattning: I detta kapitel föreslår vi att adoptionsärenden även i fortsättningen skall handhas domstolarna. av

3.1 Gällande

regler

Innebörden av att en person adoptanten adopterar en annan person adoptivbarnet är att adoptivbamet efter adoptionen i rättsligt hänseende anses som adoptantens bam och inte barn till sina som biologiska föräldrar 4 kap. 8 § föräldrabalken; FB.

Det är tingsrätten som ger tillstånd till adoption efter ansökan från den som vill adoptera. Frågor adoption handläggs tingsrätt om av såsom domstolsärenden lag om handläggning domstolsärenden; av 1946:807, ärendelagen. Det innebär bl.a. att rätten består enda av en lagfaren domare i de flesta ärenden att det krävs lagfaren men en domare och tre nämndemän i de fall ärendet är tvistigt eller det om finns särskild anledning till det 6 § ärendelagen. En tingsnotarie kan förordnas att handlägga ärenden inte är tvistiga 19 § förordsom ningen med tingsrättsinstruktion; 1979:572. Tingsrätten har vid sin prövning först och främst att till olika se att formella krav är uppfyllda. Sålunda gäller bl.a. makar i regel bara att får adoptera gemensamt 4 kap. 3 § FB, att det i allmänhet krävs samtycke till adoption av den har fyllt tolv år 4 kap. 5 § FB som och att det i de flesta fall också krävs föräldrarnas samtycke för att den som inte fyllt arton år skall få adopteras 4 kap. 5 § FB. Ett a undantag från den sistnämnda regeln är att samtycke inte krävs av den förälder som är utan del i vårdnaden. Det är i regel enkelt att kontrollera de beskrivna kraven är om nu uppfyllda i adoptionsärendet. Men härutöver finns allmän förutsätten ning för adoption som ibland kan föranleda tveksamhet. I 4 kap. 6 § FB föreskrivs nämligen att rätten skall pröva, det är lämpligt om att adoptionen äger rum, och att tillstånd får endast adoptionen ges om är till fördel för barnet samt sökanden har uppfostrat barnet eller vill uppfostra det eller det med hänsyn till det personliga förhållanannars det mellan sökanden och barnet finns särskild anledning till adoptionen. Till ledning för rättens prövning enligt denna bestämmelse skall, när det gäller barn under arton år, alltid infordras yttrande från

Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning 67

socialnämnd. Dessutom skall rätten när det är möjligt låta även den förälder, samtycke till adoptionen inte är nödvändigt, yttra sig i vars ärendet 4 kap. 10 § FB. Vad kan det då uppstå för problem vid prövningen av en adoptionsansökan enligt den allmänna bestämmelsen i 4 kap. 6 § FB Den första frågan inställer sig när det gäller adoption av små barn år som naturligtvis barnet kommer att få en god omvårdnad hos adoptivom föräldrarna. I den delen finns det i allmänhet gott underlag för bedömningen i socialnämndens yttrande. Om nämnden tillstyrkt bifall till adoptionsansökningen, kan rätten i regel utgår från att barnet kommer att få det bra hos adoptivföräldrama. Om nämnden avstyrkt bifall, och ansökningen ändå vidhålls, blir avgörandet svårare. I ett sådant ärende finns det särskild anledning att rätten skall ha en sammansättning med lagfaren domare och nämndemän. I allmänhet en torde det dessutom vara nödvändigt med förhandling. Ett adoptionsärende kan också upphov till en regelrätt tvist. Ett ge ganska vanligt fall är när styvfar vill adoptera sin hustrus barn en med Om barnets biologiske far inte har del i vårdnaen annan man. den barnet, krävs inte hans samtycke enligt 4 kap. 5 § FB. Men om han skall ändå höras i ärendet. Om han inte samtycker till styvfaderns ansökan, blir det rättens uppgift att lösa frågan. Av betydelse kan ofta bli hur kontakterna mellan barnet och den biologiske fadern varit under tiden före adoptionsansökningen. I regel avgör rätten tvister av detta slag efter förhandling. Rätten skall vara sammansatt med domare och nämndemän. Särskilda problem kan uppkomma när det gäller adoption av en Rätten har att försöka ta reda på det verkliga syftet vuxen person. med den tilltänkta adoptionen. En allmän önskan att bereda någon möjlighet att vistas i Sverige för att denne därigenom skall få bättre levnadsvillkor är exempelvis inte i sig ett tillräckligt skäl för en

adoption se NJA 1981 152. Inte heller en önskan att minska

s. arvsskatten eller exempelvis en önskan att underlätta möjligheterna att

få tillstånd att förvärva fast egendom se .IK-beslut 1985 s. 73 är

tillräckliga skäl för adoption. Över huvud taget är det svårare att en bedöma det finns förutsättningar för adoption när det gäller vuxna om än när det gäller bam. Justitiekanslern har därför i ett personer tillsynsärende uttalat att det är lämpligt att ärenden om vuxenadoption inte handläggs tingsnotarie JK-beslut 1985 s. 75. av Också de relativt vanliga ärendena adoption av utländska barn om kan erbjuda svårigheter. I många fall sker adoption av utländska barn adoptionsbeslut i barnets hemland sedan godkänns i genom ett som Sverige statens nämnd för internationella adoptionsfrågor NIA, av 1 § andra stycket förordningen 1976:874 om prövning av se utländskt beslut adoption. Men det inte finns ett utländskt om om

68 Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning

adoptionsbeslut som kan godkännas på detta sätt, skall det utländska barnet adopteras vid svensk domstol. I dessa ärenden skall svensk lag

tillämpas. Domstolen skall också ta viss hänsyn till lagen i främmande

stat till vilken barnet eller sökanden har anknytning. Enligt 2 § lagen 1971:196 om internationella rättsförhållanden rörande adoption skall

sålunda, om ansökningen avser barn under arton år, särskilt beaktas om sökande eller barnet medborgarskap eller hemvist eller på genom annan sätt har anknytning till främmande stat och det skulle medföra

avsevärd olägenhet för barnet, om adoptionen inte blir gällande där. Problemen när det gäller ärenden adoption utländska barn om av består i allmänhet främst i att kontrollera de handlingar om som sökanden ger in visar att de förutsättningar för adoption stadgas som i svensk lag är uppfyllda. Framför allt gäller det att få klarhet i om barnets föräldrar har givit samtycke till adoptionen, något ibland som kan vara svårt att utläsa handlingarna. Vid adoption utländska av av barn förekommer det inte sällan att barnet är övergivet. I sådana fall har det i allmänhet förordnats en ställföreträdare för barnet i dess

hemland, exempelvis en representant för ett barnhem eller en bamavårdsmyndighet. Samtycke till adoptionen skall då lämnas av ställföreträdaren. I ett lagstiftningsärende har uttalats ärenden att om internationella adoptioner ofta är sådana att de inte bör handläggas av tingsnotarier prop. 1980/81:112 15. s. I sammanhanget bör nämnas att förmynderskapsutredningen, som haft i uppdrag att utreda frågor adoption, i december 1989 om avlämnade betänkandet Adoptionsfrågor SOU 1989: 100. Ibetänkan-

det sägs följande beträffande frågan vilken myndighet bör som handlägga frågor om adoption s. 161.

Att en adoption liksom nu bör förutsätta beslut domstol har inte av ifrågasätts under utredningsarbetet. Uppgiften pröva adoptionsatt frågor skiljer sig visserligen från flertalet de frågor i övrigt av som handläggs av de allmänna domstolarna. Detta skulle kunna motivera att man flyttade handläggningen adoptionsfrågor till någon av annan myndighet. En adoption har emellertid så ingripande rättsverkningar for de berörda att det är naturligt att den blir beroende av en domstolsprövning. En motsvarande ordning gäller också i de flesta andra länder. Utredningen anser alltså att adoptionsfrågor alltjämt bör prövas av allmän domstol.

Det kan slutligen tilläggas att de i de flesta länder precis i som Sverige är domstolarna prövar adoptionsfrågor. som

3.2 överväganden

Frågan är alltså om handläggningen adoptionsärenden kan flyttas av från tingsrätterna till någon myndighet. För överflyttning annan en

Arbetsfbrdelningen mellan domstolar och förvaltning 69

talar framför allt att många ärendena är enkla att handlägga och av påminner tillståndsärenden vid förvaltningsmyndigheter än mer om domstolarnas rättskipande verksamhet. Men det finns många skäl om talar för att domstolarna skall ha kvar dessa ärenden. som Vi vill först slå fast att att de tvistiga adoptionsärendena anser under alla omständigheter bör handläggas av domstol även i framtiden jfr ll kap. 3 § RF. Vi tänker här t.ex på ärenden där en styvförälder vill adoptera sin makes barn i ett tidigare äktenskap och den biologiska föräldern inte har del i vårdnaden motsätter sig det. som Som framgått redogörelsen ovan kan det också i ärenden som av inte är tvistiga förekomma komplicerade frågor som kräver ingående överväganden och således i och för sig måste anses vara väl som lämpade för domstolshantering. Vi tänker bl.a. på prövningen enligt 4 kap. 6 § FB, särskilt när det gäller vuxenadoptioner måste som göras med och på prövningen av om erforderliga samtycken omsorg, föreligger när det gäller internationella adoptioner. Att frågorna är komplicerade innebär å andra sidan inte att de nödvändigtvis måste handhas domstol. Även förvaltningsmyndighet kan naturligtvis av en fatta beslut i svåra frågor. En möjlig lösning skulle vara att låta alla adoptionsårenden anhängiggöras hos förvaltningsmyndighet som fick hänskjuta en ärendet till domstol om det uppstod svårigheter såsom att ärendet visade sig tvistigt. En sådan lösning innebär emellertid, som vi vara varit inne på i tidigare avsnitt, komplicerar systemet ñr den att man enskilde. Som vi det bör man inte införa ett regelsystem med ser sådana komplikationer utan att det finns avsevärda fördelar att vinna med det. När det gäller adoptionsärendena kan vi inte se att det finns några beaktansvärda sådana fördelar. Vi föreslår således att ärendena om adoption skall handläggas av domstolarna även i fortsättningen.

70 Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning

4 Namnärenden

Sammanfattning: I detta kapitel föreslår namnärenden skall att handläggas av domstolarna även i framtiden.

4.1 Barns förvärv efternamn anmälan

av genom

Regler om namn finns i namnlagen 1982:670. När det gäller efternamn är huvudregeln att barn till föräldrar med efternamn gemensamt vid födelsen förvärvar det namnet l § namnlagen. Vid adoption är huvudregeln att den adopteras makar med som av gemensamt efternamn genom adoptionen förvärvar det namnet 2 § namnlagen. Det finns enligt namnlagen ganska omfattande möjligheter att byta efternamn. Det kan ske anmälan till Skattemyndigheten genom eller genom ansökan hos patent- och registreringsverket. I vissa fall är en förutsättning för namnbytet att domstol funnit namnbytet att är förenligt med barnets bästa. Ett barn kan stå under vårdnad av en av föräldrarna utan att bära den förälderns efternamn. Det kan exempelvis bero på föräldrarna att tidigare varit gifta med varandra och haft efternamn, ett gemensamt som barnet fått vid födelsen, och på att modern därefter har gift om sig och förvärvat den makens efternamn medan fadern har kvar nye det gamla namnet. Barnet kan då enligt 5 § namnlagen byta sitt efternamn till mammans Om både och nya namn. mamman pappan gemensamt har vårdnaden barnet, kan de göra om gemensamt anmälan 48 § namnlagen. Om barnet fyllt tolv år, krävs i regel att också barnet lämnat sitt samtycke till namnbytet. Om föräldrarna inte kan exempelvis för motsätter sig enas, att pappan namnbytet, kan ingen anmälan ske och barnet får behålla sitt namn. Men om pappan inte har del i vårdnaden, är det enligt 48 § namnlagen mamman som ensam skall göra anmälan. Om ett barn under arton år bär någon föräldrarnas av namn utan att denna förälder är vårdnadshavare, krävs för byte barnets efterav namn enligt den beskrivna regeln i 5 § namnlagen föräldern har att samtyckt till namnbytet eller att domstol har funnit namnbytet är att förenligt med barnets bästa 6 § namnlagen. I exemplet ovan krävs

alltså domstolsprövning inte samtyckt

om pappan till namnbytet. En begäran förklaring enligt 6 § namnlagen skall om en ges in till

Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning 71

tingsrätt. Saken handläggs enligt ärendelagen. Tingsrätten skall i regel höra den vars efternamn barnet bär, alltså i vårt exempel pappan. Dessutom skall tingsrätten inhämta ett yttrande från socialnämnden 45 § namnlagen. En stor andel av ärendena enligt 6 § namnlagen är helt naturligt tvistiga i den meningen att den förälder vars namn barnet bär motsätter sig ansökningen. Om föräldern hade gått med på namnbytet, hade detta kunnat ske genom anmälan hos Skattemyndigheten utan att gå via domstolen. I allmänhet avgör rätten sådana ärenden efter förhandling. Rätten består enligt 6 § ärendelagen av tre lagfarna domare. Rätten bör vid sin prövning framför allt se till att ett namnbyte inte återverkar ofördelaktigt på relationerna mellan barnet och föräldern prop. 198l/82:l56 s. 54. Enligt 7 § namnlagen gäller bestämmelserna i 6 § även i vissa fall då det är fråga om adoptivbarns namnbyte. Ett barn som bor hos fosterföräldrar kan under vissa förhållanden förvärva fosterföräldramas efternamn genom anmälan till skattemyndigheten. Regler om det står i 8 § namnlagen. För namnbyte enligt den bestämmelsen krävs alltid att domstol förklarat att namnbytet är förenligt med barnets bästa och att den eller de vars namn barnet avses få har samtyckt till namnbytet. Ansökan om namnbyte görs vårdnadshavaren. Rätten skall höra den vars efternamn barnet av bär även om denne inte är vårdnadshavare. Dessutom skall rätten inhämta yttrande från socialnämnden. Enligt denna bestämmelse krävs alltså, till skillnad från vad som gäller enligt 6 domstolsprövning även om alla inblandade är överens namnbytet. Det beror bl.a. att det ansetts angeläget att om det finns någon som undersöker varaktigheten av barnets vistelse i fosterhemmet och lämpligheten av namnbytet över huvud taget prop. 1981/822156 33. Den prövningen kan naturligtvis vara grannlaga, s. inblandade Än svårare blir ärendet emellertid även om alla är ense. det är tvistigt. Om exempelvis fosterföräldrama även tillerkänts om den rättsliga vårdnaden om barnet, kan de själva på barnets vägnar ansöka namnbytet. När rätten i en sådan situation hör de bioom logiska föräldrarna, kan det naturligtvis inträffa att de vill att barnet även i framtiden skall bära deras namn. Av redogörelsen för ärendena om namnbyte enligt 6 och 8 §§l namnlagen framgår att det även i de otvistiga ärendena är fråga om överväganden som ligger nära domstolarnas övriga arbetsuppgifter. Det gäller att fatta beslut i frågor som rör förhållandet mellan föräldrar och barn och det är svårt några andra myndigheter att se som utan vidare kan ta på sig den uppgiften. Härtill kommer att en förhållandevis stor andel ärendena troligen en större andel än i av adoptionsärendena är tvistiga, beroende pâ att systemet är så -

72 Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning

konstruerat att stor del de otvistiga frågorna kan sållas bort på en av ett tidigt stadium. Lösningen av dessa tvister mellan enskilda personer bör man inte anförtro någon myndighet än domstol. annan en

4.2 Andra frågor

Domstol kan kopplas in även i andra frågor om namn. Den som vill byta till ett nybildat efternamn eller ett efternamn som inte kan förvärvas enligt reglerna familjerättsliga förvärv om av efternamn kan ansöka namnbyte hos och registreringsom patentverket. Om ansökningen ett barn under 18 år, kan verket avser som villkor för namnbytet uppställa domstol har funnit detta att att är förenligt med barnets bästa 11 § namnlagen. Domstolens prövning

torde framför allt aktualiseras i de fall förälder barnet en vars namn bär motsätter sig namnbytet.

Om det fastställs att inte är far till ett barn, förlorar barnet en man faderns efternamn. Om det finns synnerliga skäl, får domstolen tillåta barnet att behålla namnet. Domstolen kan ge ett sådant tillstånd i samband med att den meddelar dom i faderskapsfrågan. Barnet kan

också efter domen ge in särskild ansökan till domstolen få en om att behålla namnet 16 § namnlagen.

Om någon anmälan till skattemyndighet har förvärvat genom ett efternamn han inte har rätt till, kan den har förvärvats som vars namn på detta sätt väcka talan vid domstol och yrka att domstolen be-

stämmer att namnet förloras 17 § namnlagen. Frågor enligt denna bestämmelse handläggs tvistemål. som Om patent- och registreringsverket har givit någon tillstånd bära att ett nytt efternamn och det uppstår olägenheter för någon till följd av risk för förväxling, kan denne väcka talan hos domstol och yrka att den som fått namnet förlorar det. Även sådana frågor handläggs som tvistemål 18 § namnlagen.

20 23 §§ namnlagen innehåller bestämmelser syftar till - som att bereda skydd för s.k. egenartade efternamn. Ett egenartat efternamn

är enligt namnlagen ett är ägnat utmärka tillhörigheten namn som att till en viss släkt. Enligt 21 § kan domstol förordna konstnärsatt ett namn eller kännetecken lätt kan förväxlas med efternamnet som endast får användas på ett särskilt sätt. 22 § innehåller bestämmelser

om rätt att föra talan vid domstol fastställelse huruvida rätt till om en ett egenartat efternamn består eller inte eller huruvida förfarande ett utgör intrång i sådan rätt eller inte. en Det är alltså många olika typer frågor domstolarna har av som att ta ställning till enligt de här bestämmelserna. Gemensamt för dem är

att de förutsätter en prövning ligger nära domstolarnas ordinarie som

1991:106 Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning 73 SOU

arbetsuppgifter. Det finns knappast anledning att överväga en överflyttning till någon annan myndighet.

74 Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning

5 Förordnande

av

bodelningsförrättare, boutredningsman och skiftesman

m.m.

Sammanfattning: I detta kapitel föreslår att frågor förordom nande av bodelningsförrättare, boutredningsman och skiftesman skall handläggas domstolarna även i fortsättningen. Vi föreslår av också att skyldigheten för testamentsexekutorer att underrätta tingsrätten har fått årsredovisning avskaffas. om vem som

5.1 Inledning

I detta kapitel skall behandla tre olika frågor tingsrättema som handlägger. De har det gemensamt att det handlar om att utse personer med uppgift att utreda eller lösa upp olika sorters familjerättslig gemenskap. Frågan är nu om dessa arbetsuppgifter kan flyttas till någon annan myndighet.

Bodelningsförrättare

Gällande regler

När ett äktenskap upplöses äktenskapsskillnad skall makamas genom giftorättsgods i regel fördelas mellan makarna bodelning 9 genom

kap. 1 § âktenskapsbalken, ÄktB. Ofta förrättas bodelningen först

när äktenskapet har upplösts. Om någon makarna begär bodelning av när ett mål om äktenskapsskillnad pågår, skall bodelningen dock

förrättas genast 9 kap. 4 § ÄktB. Huvudregeln är att giftorättsgodset skall delas lika sedan skulderna har betalats 11 kap. 3 § ÄktB. Om

makarna inte kan enas om bodelningen, kan den maken begära ene att

rätten utser någon att vara bodelningsförrättare 17 kap. 1 § ÄktB.

Denne skall i första hand försöka få makarna att komma överens. Om det inte går, skall han själv bestämma hur boet skall delas 17 kap.

6 § ÄktB. Den make är missnöjd med bodelningsförrättarens

som beslut kan klandra bodelningen att väcka talan mot den andra genom

Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning 75

maken vid tingsrätt 17 kap. 8 § ÄktB.

Tingsrättens handläggning frågor förordnande av bodelav om ningsförrättare gestaltar sig olika beroende på frågan tas upp i om samband med ett mål äktenskapsskillnad eller inte. I det förra om fallet skall ansökan bodelningsförrättare göras i målet 17 kap. om

2 § ÄktB. Det innebär att maken kan göra sin framställning i en

inlaga i målet eller muntligen vid en förhandling i målet. Rätten meddelar i allmänhet beslut bodelningsförrättare utan huvudförom handling innan äktenskapsmålet i övrigt avgörs 17 kap. 3 § och 14

kap. 9 § ÄktB. Vid sådan handläggning består rätten av en lagfaren

domare oavsett frågan är tvistig 1 kap. 3 § rättegångsbalken, om RB. Innan beslutet meddelas skall den andre maken få tillfälle att

yttra sig över yrkandet 14 kap. 9 § ÄktB.

Ibland uppstår det oenighet först när makarna vunnit äktenskapsskillnad. Den make vill att rätten skall förordna en bodelsom ningsförrättare får då göra muntlig eller skriftlig ansökan om det en hos rätten enligt lagen 1946:807 handläggning av domstolsärenom den ärendelagen. Rätten bereder då den andra maken tillfälle att yttra sig över ansökan. Dessutom har rätten möjlighet att hålla förhandling 4 § ärendelagen. Rätten är domför med en lagfaren domare makarna är ense. I dessa fall kan under vissa förutsättningar ett om domstolsbiträde eller tingsnotarie förordnas att handlägga ärendet en 18 och 19 §§ förordningen med tingsrättsinstruktion; 1979:572. a Om ärendet är tvistigt, skall rätten bestå lagfaren domare och av en tre nämndemän 6 § ärendelagen. Den har förordnats bodelningsförrättare kan entledigas som att vara

det finns skäl för det 17 kap. 4 § ÄktB. Sådana frågor hand-

om läggs alltid enligt ärendelagen. Motsvarande regler om förordnande av bodelningsförrättare finns även för sambor 20 § lag sambors gemensamma hem; 1987:232, om och lag homosexuella sambor; 1987:813. om

Överväganden

Det är i allmänhet ingen kvalificerad prövning som rätten skall företa när det gäller att utse bodelningsförrättare, i varje fall när det gäller bodelning mellan makar. En make har en obetingad rätt att få en bodelningsförrättare och det spelar därför i princip ingen roll om den andre maken att det inte behövs någon. Om parterna är ense menar både att det behövs bodelningsförrättare och vem som skall om en om utses, är det naturligtvis inga bekymmer alls. Ibland kan båda makarna vilja ha bodelningsförrättare men inte ha något eget en förslag skall utses. Då får rätten med ledning av sin vem som kännedom de praktiserande juristema i domsagan själv be någon om lämplig att åta sig uppdraget. Svårare situationer uppkommer person

76 Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning

när makarna har var sitt förslag vem som skall utses och ingen av dem kan acceptera den andres förslag. Då får rätten ta ställning till de skäl som vardera maken kan åberopa till stöd för sitt förslag. Ofta blir det i sådana fall bäst att utse någon inte har föreslagits som av någon av parterna. Om det är fråga om bodelning mellan sambor, torde det krävas att domstolen förvissar sig om att parterna bor tillsammans under sådana förhållanden att de är att sambor i lagens mening. Den anse som prövningen kan naturligtvis vansklig. vara Frågor om att entlediga bodelningsförrättare uppkommer ofta i samband med oenighet mellan parterna. Det förekommer att den ena maken menar att bodelningsförrättaren motparten och därför gynnar vill att han skall bytas ut. Rätten har då att göra avvägning mellan en sökandens intresse av att få en bodelningsförrättare han har som förtroende för och intresset att det arbete den dittillsvarande av som bodelningsförrättaren lagt ned inte skall behöva göras Sådana om. ärenden kan ofta vara svåra att avgöra. Kan då denna hantering flyttas bort från domstolarna Ja, de allra flesta ärenden är okomplicerade och otvistiga och skulle utan tvekan kunna handläggas lika bra förvaltningsmyndighet. Även av en beträffande de tvistiga och komplicerade ärendena kan man hävda att de inte är av den beskaffenheten att de nödvändigtvis kräver domstolshandläggning. De skulle i stället kunna handläggas kvalificerad av personal på en förvaltningsmyndighet. Vad kan då tala för att ändå behålla hanteringen hos domstolarna Först och främst kan man konstatera att dessa ärenden har ett mycket starkt samband med de äktenskapsmäl som domstolarna handlägger. Den praktiska ordningen med möjlighet att begära bodelningsen förrättare i ett pågående mål hos domstolen fick antagligen man avskaffa, om man flyttade hanteringen. Dessutom ligger det ett värde i att alla frågor som rör äktenskaps upplösning hanteras av samma instans. Det innebär att det blir enklare för den enskilde förstå att vart han skall vända sig utan att behöva anlita juristhjälp. Och när det gäller de tvistiga ärendena är det, även ärendena enligt vad om som sagts ovan skulle kunna handläggas av en förvaltningsmyndighet, frågan att avgöra ett ärende där två enskilda står om personer mot varandra och har olika uppfattning. Detta har domstolarna onekligen särskild kompetens för. Man kan också konstatera att domstolarna sköter dessa ärenden väl. De enkla ärendena avgörs snabbt samtidigt som de komplicerade frågorna blir sakkunnigt och noggrant behandlade. Vidare finns det ingen naturlig mottagare för dessa ärenden. En överflyttning till exempelvis länsstyrelserna skulle innebära att man fick bygga kompetens där för att sköta hanteringen. upp en ny Vi föreslår mot bakgrund det sagda att dessa ärenden även i av fortsättningen får handhas domstolarna. av

Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning 77

5.3 Boutredningsman och testamentsexekutor

5.3.1 Avträdande av dödsbo till förvaltning av

boutredningsman m.m.

Gällande regler

När har dött, förvaltas hans egendom dödsboet gemenen person hans efterlevande make eller sambo, arvingar och universella samt av testamentstagare dödsbodelâgare. I allmänhet upphör dödsboet ett arvskifte, eventuellt föregånget av en bodelning, där genom egendomen fördelas mellan dem som enligt lag eller testamente har rätt att få del av boet. Ibland inträffar det att dödsbodelägarna inte kan enas om förvaltningen ett dödsbo. I sådana situationer kan en av delägarna begära av hos tingsrätten att rätten beslutar att dödsboet skall avträdas till förvaltning av boutredningsman och utser någon att i egenskap av boutredningsman förvalta boet. Ett sådant beslut innebär i princip att delägarna inte längre har rätt att bestämma över förvaltningen. Rätten utser i stället att boutredningsman och i den egenen person vara förvalta dödsboet 19 kap. l § ärvdabalken; ÄB. skapen Det finns även andra som kan begära att dödsboet avträds till förvaltning av boutredningsman. Den som i ett testamente utsetts att förvalta kvarlåtenskapen testamentsexekutor har sålunda rätt att framställa sådan begäran. Beslut om avträdande till förvaltning av en boutredningsman skall också meddelas på begäran av den som i ett testamente tillerkänts ett legat eller av den som har rätt att föra talan fullgörande av en ändamålsbestämmelse i ett testamente, dock om endast under förutsättning att det är nödvändigt för att legatet eller ändamâlsbestämmelsen skall kunna verkställas. Även borgenär och en den år ansvarig för betalning av skuld efter den döde har rätt att som få ett sådant beslut under förutsättning att det måste antas att dödsboet är på obestånd eller att sökandens rätt äventyras på något annat sätt. I vissa fall skall dödsboet avträdas till förvaltning av boutredningsman på begäran Överförmyndaren rätten finner skäl till det. av om Slutligen kan det förekomma att det i ett testamente finns en föreskrift att egendomen skall vara undantagen från delägarnas om förvaltning samtidigt som det inte finns någon testamentsexekutor utsedd. I så fall har rätten att efter ansökan av någon vars rätt kan beroende utredningen eller självmant förordna att dödsboet vara av skall avträdas till förvaltning av boutredningsman. Om det behövs, kan rätten förordna flera boutredningsmän. Rätten kan bestämma hur de skall dela förvaltningen mellan sig 19 kap. upp 4 § ÄB. En boutredningsman kan entledigas av rätten om han begär det själv

78 Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning

19 kap. 5 § ÄB. Om boutredningsmannen inte är lämplig eller om han av annan särskild orsak bör skiljas från sitt uppdrag, skall rätten också entlediga honom.

En fråga om boutredningsmannaförvaltning handläggs enligt

ärendelagen. En ansökan kan muntlig eller skriftlig och rätten har vara möjlighet att hålla förhandling. Enligt 6 § ärendelagen skall rätten

bestå av en lagfaren domare inte ärendet är tvistigt i vilket fall om rätten skall bestå av tre lagfarna domare. Ett ärende inte är som tvistigt kan under vissa förutsättningar handläggas domstolsav ett biträde eller tingsnotarie 18 och 19 §§ förordningen en a med tingsrättsinstruktion. Beträffande bodelningsförrättare framgår avsnitt 5.2 det inte av att finns några uttryckliga bestämmelser skyldighet för rätten om att undersöka kvalifikationerna hos någon föreslås makarna. som av Sådana regler finns däremot beträffande boutredningsmän. Sålunda gäller enligt 19 kap. 3 § ÄB "val boutredningsman att av skall träffas så att uppdraget kan förväntas bliva utfört med den insikt som boets beskaffenhet kräver". Enligt bestämmelsen skall rätten fästa särskilt

avseende vid förslag dem vilkas rätt är beroende utredningen. av av Av de bestämmelser som redogjorts för framgår hanteringen att av dessa ärenden kan erbjuda större svårigheter än hanteringen av ärendena om förordnande bodelningsförrättare. Visserligen har av en dödsbodelägare och testamentsexekutor obetingad en en rätt att påkalla att dödsboet avträds till förvaltning boutredningsman. Men av även andra intressenter kan ansöka det och för bifall till deras om framställningar uppställer lagen olika krav rätten måste kontrollesom ra. Dessutom är det ganska ofta många intressenter skall höras som i de här ärendena. Det ökar naturligtvis risken för att det kommer att finnas två eller flera olika uppfattningar om vem som skall utses och för att framställningar entledigande till rätten om ges under boutredningens gång.

Överväganden

Precis som beträffande frågorna förordnande bodelningsförom av rättare kan man anföra skäl för och överförande ärendena emot ett av

om boutredningsmannaförvaltning från tingsrätterna till förvalt-

en ningsmyndighet. Inte heller beträffande dessa ärenden finns det något som kan sägas hindra att de handläggs utanför domstolsväsendet. Inte

alltför sällan uppstår emellertid tvister mellan enskilda dödsbodelägare

om vem som skall utses; något som kan sägas typisk domvara en stolsuppgift att lösa. Härtill kommer domstolarna sköter att dessa ärenden bra och att det inte finns någon naturlig mottagare för ärendena bland våra förvaltningsmyndigheter.

Vi föreslår med hänsyn härtill att ärendena avträdande om av

Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning 79

dödsbo till förvaltning av boutredningsman och om utseende av boutredningsman får ligga kvar hos domstolarna.

5.3.2 Redovisningsskyldighet

Gällande regler Regler om boutredningsmans redovisningsskyldighet står i 19 kap. 14 § ÄB. a En boutredningsman skall enligt lag årligen avge redovisning för sin förvaltning. Före den 1 april varje år skall han redovisa för sin medelsförvaltning under det föregående kalenderåret. I redovisningen skall han saldot vid årets början och slut samt de in- och ta upp utbetalningar som har ägt rum under året. Om dödsboets pengar har varit insatta på bank eller annan inrättning, skall boutredningsmannen till sin redovisning foga bevis om insättningar och uttag under året behållningen vid årets slut. Om dödsboets värdehandlingar samt om har varit nedsatta i bank, skall också motsvarande bevis fogas till redovisningen. Boutredningsmannen skall skicka årsredovisningen till minst en av dödsbodelägarna. De övriga delägarna skall samtidigt underrättas om vem som har fått redovisningen. De har rätt att på begäran få ett eget exemplar av redovisningen. Om det finns någon delägare i dödsboet som är underårig eller som har förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken, skall boutredningsmannen också skicka ett exemplar av redovisningen till Överförmyndaren. Boutredningsmannen skall också underrätta rätten om vem som har tillställts årsredovisningen. Rätten för ett register över de boutredningsmän som har förordnats och ännu inte entledigats och kontrollerar att de senast den 1 april varje år kommer in med sådana underrättelser. Om en boutredningsman inte fullgör vad som åligger honom, kan rätten vid vite förelägga honom att fullgöra sin skyldighet. I 19 kap. 15 § ÄB finns vidare bestämmelser redovisningsskylom dighet i anslutning till att boutredningsmannen slutför sitt uppdrag. Bestämmelserna om redovisningsskyldighet och om rättens kontroll gäller också testamentsexekutorer 19 kap. 20 § ÄB.

J Os skrivelse

Riksdagens ombudsmän, JO, chefsjustitieombudsmannen Eklundh

har i en skrivelse till utredningen tagit upp frågan om tingsrättemas kontroll av boutredningsmäns och testamentsexekutorers redovisning. Inte minst med hänsyn till domstolarnas ansträngda arbetssituation och till strävandena att renodla domstolarnas uppgifter finns det enligt JO

80 Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning

anledning att överväga om allmän domstol fortsättningsvis skall vara bevakningsmyndighet i fråga om boutredningsmän och testamentsexekutorer. Den faktiska kontrollen av deras arbete torde enligt JO inte nämnvärt förändras till följd härav, eftersom rättens funktion närmast är av formell karaktär. Enligt JO bör det kunna ankomma på dödsbodelägarna själva att bevaka att redovisningsskyldigheten fullgörs. Först om så inte sker bör rätten kunna kopplas in.

Bakgrunden till den gällande ordningen

Ursprungligen fanns inga bestämmelser skyldighet för boutredom ningsmän och testamentsexekutorer att löpande redovisning avge under fullgörandet av sina uppdrag. Den dödsbodelägare inte fick som tillräcklig insyn i förvaltningen var hänvisad till att enligt 19 kap. 17 § ÄB utverka förordnande god tillsyn av man att utöva över förvaltningen. De bestämmelser om redovisningsskyldighet redogjorts för som ovan tillkom efter förslag från förmynderskapsutredningen i betänkandet SOU 1970:67. Med hänsyn bl.a. till att rätten förordnar om boutredningsmannaförvaltning och boutredningsman hade det i om utredningens direktiv framhållits att det fick anses vara en angelägenhet för det allmänna att ett så effektivt skydd möjligt som skapades för de medel som omhänderhades av boutredningsmännen, utan att denna form för dödsboförvaltning onödigt tyngdes eller fördyrades. Bakgrund till direktiven i denna del bl.a. skrivelse var en från JO den 12 december 1964. Av skrivelsen framgår att det förekommit upprepade fall där boutredningsmän förskingrat dödsbons egendom. I skrivelsen pekades på ett par olika vägar att öka kontrollen över boutredningsmans förvaltning och framhölls att det var angeläget att möjligheterna till en förbättrad kontroll närmare utreddes. I sitt betänkande föreslog utredningen bl.a. att boutredningsmannen före den 1 april varje år skulle avge redovisning för medelsförvaltningen under föregående år och att årsredovisningen skulle tillställas minst en delägare i dödsboet medan övriga delägare skulle underrättas om vem som tillställts redovisningen. När det gällde frågan om behovet av offentlig kontroll anförde förmynderskapsutredningen följande SOU 1970:67 207: s. Emellertid är det under angivna förhållanden också nödvändigt överväga, vilka föreskrifter som kan erfordras för att bestämmelserna skall efterlevas. Om så sker kan de lätt försummas just i de fall där de bäst behövs, och över huvud måste förefmtligheten av regler om kontroll verka starkt återhållande på potentiella förskingrare. Den enda möjligheten till sådan kontroll har utredningen funnit vara att avskrift redovisningen skall lämnas till någon av myndighet, och endast den rätt, meddelat förordnandet, som synes

Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning 81

då kunna komma i fråga. En sådan bestämmelse måste kompletteras med möjlighet till sanktion från rättens sida, och det föreslås således

att om redovisning sker inom föreskriven tid, rätten vid vite skall

ålägga boutredningsmannen att fullgöra sin skyldighet. Aven om rätten inte har någon befattning med boutredningama i sak, bör det icke vara någon svårighet för rätten att föra särskild förteckning över meddelade förordnanden och att med ledning av denna efter den 1 april varje år kontrollera att redovisning avgivits. Förslaget remissbehandlades. Efter remissbehandlingen överarbetades det inom justitiedepartementet. Resultatet av överarbetningen redovisades i promemorian Ds Ju 1974:7 Förmynderskap. I promemorian gjordes, såvitt nu är av intresse, den avvikelsen i förhållande till förmynderskapsutredningens förslag att skyldigheten förboutredningsmannen att ge in en avskrift av redovisningen till rätten togs bort. Skälet till det var framför allt att rätten inte ansågs ha möjligheter att materiellt granska redovisningen. I stället föreslogs i promemorian att boutredningsmannen skulle förpliktas att lämna besked till domstolen om att redovisning hade avgetts och uppge till vilken dödsbodelägare detta skett. I prop. 1974:142 anslöt sig regeringen till promemorieförslaget. Riksdagen beslutade i enlighet med förslagen i propositionen LU 1974:138. De nya reglerna trädde i kraft den 1 januari 1976 SFS 1974: 1039.

Överväganden

Bestämmelserna om skyldighet för boutredningsmän att löpande redovisa för sin förvaltning tillkom alltså så sent som år 1976 efter ett långvarigt utredningsarbete. Det har enligt vår mening inte framkommit något som tyder på att behovet av kontroll skulle ha minskat under senare år. Vi anser därför att det även i framtiden finns behov av regler enligt vilka boutredningsman är skyldiga att årligen avge redovisning för sin förvaltning och samtidigt underrätta någon myndighet om vem som fått redovisningen. Däremot kan man naturligtvis fråga sig om det år en domstolsuppgift att ta emot sådana underrättelser. Uppgiften skulle lika väl kunna anförtros någon annan myndighet. Emellertid är det av lätt insedda skäl ändamålsenligt att den myndighet som förordnar boutredningsmän också svarar för kontrollen av dem. Så länge det är domstolen som förordnar boutredningsmän bör det vara domstolen som svarar för kontrollen dem enligt 19 kap. 14 § ÄB. av a Ett problem i sammanhanget är emellertid kontrollen av testamentsexekutorer. Ett skälen till att det ansågs vara en angelägenhet av för det allmänna att skapa skydd för de medel som omhändertagits av boutredningsmän var just att det är rätten som utser boutredningsmän. Det skälet kan inte åberopas till förmån for en offentlig kontroll av

82 Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning

testamentsexekutorema de är utsedda helt på privat väg och det - kan därför sägas vara mindre naturligt med offentlig kontroll beträffande dem. Vidare kan den dödsbodelägare vill åstadkomma som en offentlig kontroll av att testamentsexekutom fullgör sin skyldighet att avge årsredovisning lätt åstadkomma det genom att begära att testamentsexekutom förordnas till boutredningsman. Dessutom är rättens möjligheter att få reda på förordnande testamentsexekutorer av mycket sämre än beträffande boutredningsmän. Det beror på att reglerna om bevakning av testamenten avskaffades år 1989. Visserligen finns fortfarande en skyldighet att foga avskrift testamente till av den bouppteckning som ges till tingsrätten. Men det kan inte sällan förflyta lång tid innan bouppteckning in till rätten. I komplien ges cerade fall kan det inträffa att bouppteckningen in så sent att ges testamentsexekutoms uppdrag redan är fullgjort och då skapar reglerna om rättens kontroll bara onödig byråkratisk omgång. Det en kan tilläggas att bouppteckningsskyldigheten under år har senare luckrats upp så att man i vissa fall inte är skyldig att in bouppteckge ning till tingsrätten. Om bouppteckningshanteringen försvinner från tingsrättema jfr kap. 13, försvåras rättens möjligheter att få reda på förordnande testamentsexekutorer ytterligare. av På grund av det sagda föreslår att skyldigheten för testamentsexekutorer att underrätta rätten fått årsredovisning om vem som avskaffas. Lagtekniskt kan det ske att 19 kap. 20 § andra stycket genom ÄB kompletteras med texten "Person i detta stycke behöver som avses dock inte underrätta rätten om vem tillställts årsredovisning som enligt 14 a §."

5.4 Skiftesman

Gällande regler

En boutredningsman har till uppgift att utreda boet och bereda det för arvskifte. Det kan naturligtvis inträffa att dödsbodelägarna inte kan enas om hur egendomen skall skiftas. Man kan vilket vara oense om värde som skall åsättas viss egendom eller skall tillom vem som skiftas exempelvis fastighet. Precis när det gäller bodelning en som mellan makar anvisar lagen möjlighet att lösa denna situation. En en delägare har enligt 23 kap. 5 § ÄB alltid rått begära rätten att att förordnar skiftesman har i uppgift att skifta boet. Beträffande en som sådan Skiftesman gäller i allt väsentligt de regler redogjorts för som beträffande bodelningsförrättare i avsnitt 5.2 Handläggningen ovan. vid domstol regleras på sätt beträffande ärendena samma som om boutredningsman.

Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning 83

överväganden

ställningstagandet till en eventuell överflyttning av dessa frågor från domstolarna blir enligt vår mening enklare i fråga om dessa ärenden än i fråga om ärendena om bodelningsförrättare. Det ligger nämligen nära till hands att anse att dessa ärenden bör handläggas av samma myndighet som handlägger de mycket likartade ärendena om bodelningsförrättare. Men även andra skäl kan åberopas. Också här kan det bli fråga om att lösa tvister mellan enskilda, något som domstolarna är specialister på. Det finns heller inte beträffande dessa ärenden någon myndighet som kan ses som en naturlig mottagare av ärendena. Vi föreslår alltså att ärendena om förordnande av skiftesman vid arvskifte även i framtiden skall handläggas av tingsrätterna.

84 Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning

6 Registreringsärenden enligt äktenskapsbalken.

Avhandlingsprotokollet.

Äktenskapsregistret

Sammanfattning: I detta kapitel föreslår att tingsrättemas

handläggning av registreringsärenden enligt äktenskapsbalken tas över av det centrala äktenskapsregistret samt att avhandlingsprotokollet avskaffas. När det gäller det framtida huvudmannaskapet för äktenskapsregistret redovisar rapport från Statskontoret en där det föreslås att registret skall tas över domstolsverket och av Örebro tingsrätt. Vi förordar att registret i stället får administreras av riksskatteverket.

Handläggningen av ärendena

Inledning

I detta kapitel skall diskutera de registreringsärenden med familjerättslig anknytning som nu handläggs vid tingsrättema och därefter antecknas i det centrala äktenskapsregistret i Örebro. De ärenden som handläggs på detta sätt är anmälningar om bodelning, bodelningshandlingar, äktenskapsförord och gåvohandlingar.

Äktenskapsregistret är ett register över olika avtal mellan makar

som rör deras ekonomiska förhållanden och över domstolsavgöranden avseende äktenskapsskillnad eller ogiltigförklarad vigsel. Ändamålet med registret år framför allt att bereda tredje möjlighet man att ta reda på vissa uppgifter om makars förhållanden. De uppgifter som finns i äktenskapsregistret kommer från de allmänna domstolarna. Registret förs av statistiska centralbyrån och arbetet fullgörs vid byråns enhet i Örebro. Regler äktenskapsregistret om finns i 16 kap.

l § ÄktB och i förordningen 1987:1022

om äktenskapsregistret. I idéskissen s. 43 sägs att registrering äktenskapsförord och av gåvor mellan makar samt anmälan bodelning under äktenskap om skulle kunna anförtros äktenskapsregistret omvägen över utan domstolen. De remissinstanser har yttrat sig i denna del har med som

Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning 85

något enstaka undantag varit positiva.

Anmälningar om bodelning När ett äktenskap upplöses, skall makamas giftorättsgods i regel fördelas mellan makarna genom bodelning. Huvudregeln är att giftoråttsgodset skall delas lika mellan makarna sedan skulderna har

betalats 11 kap. 3 § ÄktB. Om makarna är kan de också

ense, fördela sin egendom genom bodelning under äktenskapet. De skall då göra en skriftlig anmälan om det till en tingsrätt. Anmälan skall

registreras rätten 9 kap. 1 § andra stycket ÄktB.

av

Rätten har först att kontrollera om ansökningsavgiften f.n. 275 kr

har betalats. Om så inte skett, skall rätten se till att få in pengarna. När pengarna kommit in, är ärendet enkelt att handlägga. Protokollforing sker i det s.k. bouppteckningsprotokollet 26 § protokollskungörelsen för de allmänna domstolarna; 1971:1066 och handläggningen går helt enkelt ut på att ta in anmälan om bodelning i protokollet, skicka en kopia av anmälan till äktenskapsregistret samt låta föra in en kungörelse om anmälan i Post- och Inrikes Tidningar

och i ortstidning 16 kap. 3 § ÄktB.

Inkomna bodelningshandlingar När makarna har förrättat bodelning, skall de upprätta en handling

över bodelningen skrivs under dem båda 9 kap. 5 § ÄktB.

som av Makarna eller en av dem får ge in bodelningshandlingen till dom-

stolen för registrering 13 kap. 6 § ÄktB. Att bodelningshandlingen

ges in till rätten kan ha betydelse för frågan om återvinning av bodelningen i en makes konkurs 4 kap. 7 § konkurslagen; 1987:672. Rättens handläggning består i att se till att ansökningsavgiften blir betald, att, sedan ställning tagits till om det rör sig om en bodel-

ningshandling, ta in handlingen i protokollet i detta fall det s.k. av-

handlingsprotokollet, 26 § protokollskungörelsen för de allmänna domstolarna, att sända en kopia av handlingen till äktenskapsregistret samt att kungöra i Post- och Inrikes Tidningar och i ortstidning att bodelningshandlingen givits in.

Äktenskapsförord

Makars egendom är antingen giftorättsgods eller enskild egendom. Förenklat uttryckt är skillnaden att giftorättsgodset men inte den enskilda egendomen skall ingå i bodelning. Huvudregeln är att all egendom är giftorättsgods. Makar eller blivande makar kan genom äktenskapsförord avtala att egendom som tillhör eller tillfaller någon av dem skall vara enskild egendom i stället för giftorättsgods. Makarna kan också genom äktenskapsförord avtala att enskild egen-

86 Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning

dom i stället skall vara giftorättsgods 7 kap. 3 § ÄktB.

Ett äktenskapsförord skall registreras hos tingsrätten 7 kap. 3 §

ÄktB. Tingsrätten har till ansökningsavgiften

att se att är betald och att formkraven på äktenskapsförord är uppfyllda. Om allt är riktigt,

sker registreringen genom att äktenskapsförordet tas in i bouppteckningsprotokollet 16 kap. 3 § ÄktB och 26 § protokollskungörelsen för de allmänna domstolarna. Tingsrätten skall vidare skicka kopia en av äktenskapsförordet till äktenskapsregistret.

Gåvor

Precis som andra människor kan makar gåvor till varandra. En ge gåva mellan makar är gällande makarna emellan under församma utsättningar gåva mellan andra För gåva som en personer. av lös egendom krävs som regel att gåvan överlämnats till gåvotagaren, s.k. tradition. Eftersom det kan svårt att bevisa gåvan överlämnats vara att

när makarna bor i samma bostad, har i 8 kap. l § ÄktB föreskrivits

att en gåva mellan makar också blir gällande makarna emellan om gåvan har registrerats hos tingsrätten. Dessutom gäller huvudsom regel att gåvan blir gällande mot givarens fordringsägare först när den

har registrerats.

Den som vill att gåva skall registreras skall, gåvan skett en om skriftligen, gåvohandlingen till tingsrätten. Om gåvan inte skett ge skriftligen, skall makarna lämna uppgift gåvan i om en särskild

handling och in den handlingen till tingsrätten 16 kap. 2 ÄktB.

ge § Rätten skall se till att ansökningsavgiften blir betald och sedan in ta handlingen i bouppteckningsprotokollet 16 kap. 3 § ÄktB och 26 § protokollskungörelsen för de allmänna domstolarna. Rätten skall också skicka en kopia handlingen till äktenskapsregistret låta av samt kungöra gåvan i Post- och Inrikes Tidningar i ortstidning. samt

Handläggning vid äktenskapsregistret

Ändamålet med den handläggning som nu beskrivits är framför allt att ge möjligheter till insyn i rättshandlingar mellan makar som typiskt sett kan innebära risker för fordringsägare. Insynen åstadkoms genom att materialet registreras på ett sätt gör det lätt för utomstående som att hitta i det och genom annonsering i tidningarna. Själva hanteringen vid tingsrätten underlättar däremot inte i sig allmänhetens möjlighet till insyn. Däremot medför den naturligtvis del dubbelarbete. Det en är klart att det skulle arbetsbesparande, vara om makarna kunde skicka de aktuella handlingarna direkt till äktenskapsregistret och om allt arbete sköttes där. Domstolsverket har beräknat att det för den

nuvarande hanteringen ärendena tingsrätterna behövs av tretton notarier och biträden årsarbetskrafter. Statskontoret har i rapporten om översyn av äktenskapsregistret 198926 räknat med endast 8,5 att

Arbetsjördelningen mellan domstolar och förvaltning 87

årsarbetskrafter kommer att behövas verksamheten i stället drivs om ett centralt äktenskapsregister rapporten s. 83. Med detta sätt att av räkna skulle alltså kunna mellan fyra och fem årsarbetsman spara krafter. Härutöver kan man räkna med att man skulle kunna göra vissa besparingar när det gäller andra kostnader för verksamheten, framför allt portokostnader. Finns det då något som hindrar denna rationalisering Vad först gäller karaktären av den handläggning som nu sker vid tingsrättema framgår redan redogörelsen ovan att det inte är fråga av att tillämpa någon avancerad juridik. Vad handläggningen går ut om på är att kontrollera vissa enkla forrnföreskrifter och framför allt att ordna med kungörelse och expediering av handlingar till äktenskapsregistret. Det krävs tillgång till juridisk kompetens men den absoluta merparten av arbetet kan skötas av personal utan sådan kompetens. Ärendenas svårighetsgrad innebär alltså inte något hinder mot att handläggningen flyttas till någon myndighet än domstol. annan Ett skäl för att ha kvar handläggningen vid tingsrätterna skulle kunna vara att det är värdefullt om de rättssökande har nära till den myndighet som skall handlägga ärendena. De här ärendena är emellertid framgått sådana att det knappast kan sägas finnas som anledning för någon att personligen besöka den myndighet som skall handlägga ärendet. Handläggningen kan därför med fördel ske centralt för hela riket. Inte heller kan sambandet med tingsrättens övriga verksamhet sägas ett skäl att behålla dessa ärenden vid tingsrâttema. Det är fråga vara om väl avgränsade typer av ärenden som utan men för övrig verksamhet kan flyttas till en annan myndighet. På grund det sagda föreslår vi att handläggningen av ärenden om av registrering av anmälan om bodelning, bodelningshandling, äktenskapsförord och gåva mellan makar flyttas från tingsrättema till det centrala äktenskapsregistret.

Överklagande

Tingsrättemas handläggning de aktuella ärendena regleras av lagen av 1946:807 om handläggning av domstolsärenden ärendelagen. Ett registreringsärende avgörs genom ett beslut 9 § ärendelagen. Beslutet kan överklagas till hovrätt ll § ärendelagen och 49 kap. 2 § rättegångsbalken och därifrån till högsta domstolen. För att högsta domstolen skall pröva saken krävs att domstolen meddelat prövningstillstånd. Det torde vara mycket sällsynt att någon överklagar ett beslut av en tingsrätt i ärenden av det här slaget. Man kunde därför överväga att ta bort möjligheten till överklagande i registreringsärenden. Men onekligen finns det visst utrymme för skilda meningar i en del frågor

88 Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning

i de här ärendena. Det finns ett exempel på att fråga regien om strering av ett äktenskapsförord har prövats både häradsrätt, av hovrätt och högsta domstolen NJA 1970 320. s. Det bör därför även i framtiden finnas möjligheter till överklagande. De rättsfrågor som aktualiseras i registreringsärendena är i allmänhet sådana familje-

rättsliga frågor som hör till de allmänna domstolarnas verksamhetsområde. Lämpligast torde därför överklagande vara att får ske till tingsrätten i den ort där kvinnan eller mannen har sitt hemvist. Om ingen dem har hemvist här i landet, bör av överklagande få ske till Stockholms tingsrätt. Handläggningen vid tingsrätten bör regleras av

den domstolsförfarandelag föreslår i avsnittet

som om processrättsliga frågor.

Avhandlingsprotokollet

När frågor registrering bodelningshandlingar om av flyttas till äktenskapsregistret försvinner större delen underlaget av för tingsrätternas s.k. avhandlingsprotokoll. Enligt 26 § protokollskungörelsen för de allmänna domstolarna skall avhandlingsprotokollet innehålla

bodelningshandlingar och andra handlingar tas in i protokollet till

som framtida säkerhet. Det är ovanligt att någon begär att en handling skall tas in i avhandlingsprotokollet. När det förekommer rör det sig i allmänhet ett avtal eller någon liknande om handling som man på detta sätt vill bevara för framtiden. Det finns emellertid ingen anledning att ha kvar möjligheten till registrering i avhandlingsprotokollet för dessa udda fall. Den har handling som en som han är rädd skall förlorad har möjlighet i stället begära att bevisupptagning till framtida säkerhet enligt reglerna i 41 kap. rättegångsbalken.

På grund av det sagda föreslår vi att reglerna avhandlingsom protokoll i protokollskungörelsen för de allmänna domstolarna upphävs.

6.3 Huvudmannaskapet för äktenskapsregistret

Statskontorets förslag

Som redan har nämnt är det statistiska centralbyrån som sköter

äktenskapsregistret, vilket finns i Örebro. Sju

personer är anställda för att arbeta med registret. Några av registrets uppgifter består i att registrera de handlingar för vilka har redogjorts ovan. Hårutöver skall registreras domar varigenom vigsel har förklarats en ogiltig eller domstolen har dömt till äktenskapsskillnad domar samt eller beslut varigenom domstolen har avgjort mål äktenskapsskillnad ett om utan

Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning 89

att ha dömt till äktenskapsskillnad 2 § förordningen om äktenskapsregistret. Slutligen skall äktenskapsregistret svara för att uppgifter ogiltigförklarad vigsel och om äktenskapsskillnad rapporteras till om folkbokföringen 8 § förordningen. Uppgifter till äktenskapsregistret kommer framför allt från tingsrättema. Omkring 42 000 uppgifter kommer varje år in till registret för registrering. Det totala antalet registerdokument är omkring fyra och halv miljon, varav omkring tio procent kan behandlas maskien nellt. Resterande del utgörs av olika former av pappersdokument som omkring 375 hyllmeter 35 kortskåp i lokalerna i Örebro. upptar samt Dessutom förvaras omkring 36 hyllmeter boxar med material i statistiska centralbyråns arkiv i Stockholm. Statskontoret har på uppdrag av regeringen gjort en översyn av äktenskapsregistret. I en rapport 198926 har Statskontoret redovisat uppdraget. I uppdraget från regeringen till Statskontoret ingick att Statskontoret skulle utreda förutsättningarna för och lämpligheten av en överföring av registret till en annan huvudman än statistiska centralbyrån. I den promemoria som bilagts regeringsbeslutet framgår att ett skål för en sådan överföring är att statistiska centralbyråns roll att dels vara statistikproducent med sekretesskyddat material och dels handha offentliga register kan innebära problem när det gäller allmänhetens förtroende för byrån. När det gäller frågan vem som i framtiden kan vara huvudman och registeransvarig för äktenskapsregistret nämns i rapporten som alternativ domstolsverket, riksskatteverket, DAFA Data AB, statens person- och adressregisternämnd, riksarkivet eller ett nytt organ med enda uppgift att föra äktenskapsregistret som tänkbara möjligheter. Karaktären av de arbetsuppgifter som ankommer på registret och de nya arbetsuppgifter som ovan föreslagits torde göra att man utan vidare kan avfärda DAFA, person- och adressregisternåmnden och riksarkivet. Också Statskontoret har i rapporten funnit dessa alternativ mindre lyckade. Att tillskapa ett helt nytt organ för de aktuella uppgifterna är inte en rationell lösning, något som också konstateras i rapporten. Statskontoret föreslår att domstolsverket i stället för statistiska centralbyrån skall vara huvudman och registeransvari g för äktenskapsregistret, specialenhet inom Örebro tingsrätt inrättas för att föra att en registret samt att den registrering av äktenskapsförord, gåva mellan makar, anmälan om bodelning under bestående äktenskap och förrättad bodelning som i dag sker hos tingsrätterna centraliseras till äktenskapsregistret vid den föreslagna specialenheten i Örebro.

90 Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning

överväganden

Det främsta skälet för Statskontorets förslag torde äktenvara att skapsregistrets huvuduppgift är att handha material härrör från som domstolarna och att det därför är naturligt att registerföringen sköts inom domstolsväsendet. Härtill kommer att det även i rapporten föreslås att registreringsärenden skall handläggas centralt för hela riket vid äktenskapsregistret och att det ansetts viktigt vara att handläggningen sker "under betryggande former inom för ramen rättsväsendet". I rapporten sägs vidare att "rättsinstansen står som garant för att det hela har gått rätt till och att rättsverkan verkligen inträder från viss tidpunkt". Enligt rapporten är det därför en en poäng att organisatoriskt knyta den primära registreringen till en tingsrätt och att registreringen därvid sker direkt i det centrala äktenskapsregistret med domstolsverket huvudman och registersom ansvarig. En sådan anordning sägs också ett naturligt sätt lösa försörjningen av personal med juridisk kompetens till enheten, eftersom det finns jurister vid Örebro tingsrätt.

För en utredning som har till uppgift att till domstolsväsendets se bästa ligger det naturligtvis nära till hands att försöka värja sig mot Statskontorets förslag. Domstolsväsendets problem minskar inte om man ger det nya administrativa uppgifter, tvärtom. Enligt vår uppfattning finns det tunga skäl talar för att i stället väljer som man riksskatteverket som huvudman för äktenskapsregistret. Verket tog den 1 juli 1991 över ansvaret för folkbokföringen från pastorsämbetena. Många av de uppgifter domstolarna lämnar till som nu registret, nämligen uppgifterna ogiltigförklarade Vigslar och om om äktenskapsskillnad, är uppgifter också används i folkboksom föringen. Det måste vara en rationalisering att den myndighet som ändå behöver uppgifterna för folkbokföringen också för svarar registreringen av uppgifterna. Dessutom skickar äktenskapsregistret årligen uppgift till skatteadministrationen gåvor registrerats om som vid domstolarna. Även här borde det bli en rationalisering om domstolarnas uppgifter registrerade gåvor kunde skickas direkt till om skatteadministrationen utan omvägen via tredje myndighet. en Till det sagda kommer att tanken att registreringsärenden för hela riket skulle ske vid Örebro tingsrätt strider mot principen att domstolarna bara skall syssla med uppgifter innebär rättskipning. som Dessutom kan man konstatera att ordning enligt vilken domstolsen verket är huvudman för registret och registeransvarig medan Örebro tingsrätt sköter registret kan riskera att komma i konflikt med regeln

att domstolarna år självständiga gentemot verket jfr 11 kap. 7 § regeringsformen och 2 § förordningen med instruktion för domstolsverket; 1988:317.

Arbetjärdelningen mellan domstolar och förvaltning 91

Sammanfattningsvis är vår inställning i den aktuella organisationsfrågan följande. Om statistiska centralbyrån skall befrias från ansvaret för åktenskapsregistret, bör registret knytas till riksskatteverket.

92 Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning

7 Förmynderskapsärenden

Sammanfattning: I detta kapitel föreslår att frågor godom manskap enligt ll kap. l 3 §§ FB flyttas från tingsrätterna till överförmyndama. När det gäller godmanskap enligt ll kap. 4 § FB och ñrvaltarskap föreslår att besluten anordnande, om upphörande och ändring av godmanskapet eller förvaltarskapet skall ligga kvar på tingsrätterna medan frågor entledigande om och byte av god man och förvaltare skall flyttas till Överförmyndama. Vi föreslår också att kammarkollegiet i stället för tingsrätterna skall förordna god man för allmänna arvsfonden. Slutligen föreslår vi att uppgiften att utöva tillsyn över överförmyndare flyttas från tingsrättema till länsstyrelserna.

7.1 Gällande

regler m.m.

I detta kapitel skall behandla frågor rör förmynderskap för som underåriga, förvaltarskap för med sjukdom, hämmad förpersoner ståndsutveckling eller liknande och godmanskap. Gemensamt för dessa institut är att det är fråga att får sköta om en person en annan persons angelägenheter och att samhället ställer kontrollapparat till en förfogande till skydd för dem blir företrådda på detta sätt. som Kontrollarbetet utförs i första hand de kommunala Överförmynav dama och överförmyndamämndema även tingsrättema har men en stor del i kontrollarbetet. Vi har att ta ställning till det arbete om som tingsrättema utför kan flyttas över till någon annan.

Överförmyndare skall finnas i varje kommun. Kommunerna kan

emellertid besluta att det i stället för Överförmyndare skall finnas en Överförmyndamämnd. Cirka hälften Sveriges kommuner har överav

förmyndamämnd. Överförmyndare och ersättare för denne samt leda-

möter och ersättare i överförmyndamämnd väljs kommunfullmäkav tige pâ tre år. De valda personerna kan entledigas rätten, de av om

befinns inte vara lämpliga. Överförmyndare, nämndledamöter och

ersättare har rätt till arvode m.m. enligt bestämmelser i 2 kap. 29 § kommunallagen. Myndighetsäldern i Sverige är arton år. Den inte har fyllt arton som år är alltså omyndig. Det innebär bl.a. att han i princip inte får råda över sin egendom själv utan det sköter hans förmyndare. I regel är

Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning 93

det föräldrarna gemensamt som är förmyndare men det kan också vara en av föräldrarna eller en särskilt förordnad förmyndare. Kontrollen över förmyndamas förvaltning av omyndigas egendom sköts av överförmyndama. Dessa kontrolleras sedan i sin tur av tingsrättema. En vuxen person som på grund av sjukdom, hämmad förståndsutveckling eller liknande förhållande är ur stånd att vårda sig eller sin egendom kan få hjälp med detta genom att en förvaltare förordnas av tingsrätten. Förvaltarens förvaltning kontrolleras överförmyndama av och tingsrättema. Institutet god man är nära besläktat med förmynderskapet och förvaltarskapet. Gode män som förordnats enligt föräldrabalken står under tillsyn av överförmyndama och tingsrättema. Beslut i fråga om fönnynderskap, förvaltarskap och godmanskap fattas av Överförmyndaren och tingsrätten. Grovt kan beskriva man funktionsfördelningen på följande sätt. Tingsrätten beslutar om att anordna förvaltarskap och godmanskap samt förordnar och entledigar förmyndare, förvaltare och gode män. Förmynderskap med större tillgångar samt godmanskap och förvaltarskap skall skrivas in hos tingsrätten 12 kap. l och 2 §§ föräldrabalken, FB. Beslut om inskrivning antecknas i den s.k. förmynderskapsboken som förs kommunvis 6 § FB och kungörelsen med särskilda föreskrifter för domstolarna rörande förmyndarvården; förrnyndarvårdskungörelsen, 1952:303. Under det första halvåret 1990 handlade tingsrätterna närmare 16 000 ärenden förmynderskap om och godmanskap. För hanteringen av förmynderskapsärenden i tingsrätterna krävs idag omkring 18 notarier och 50 biträden räknat i årsarbetskrafter. Härtill kommer viss domararbetskraft.

Överförmyndaren erhåller uppgifter från rätten de inskrivningar

om som har gjorts och lägger upp en egen förmynderskapsbok. Tillsynen över förmyndares, förvaltares och gode mäns förvaltning åvilar första hand Överförmyndaren 17 kap. FB. Tillsynen innebär bl.a. att det är överförmyndama som i stor utsträckning bestämmer hur de förvaltade tillgångarna skall användas och placeras. Principen är att pengar som inte behövs för den enskildes uppehälle och som inte heller placeras i aktier e.d. skall sättas in på spärrad räkning i bank. Pengarna får sedan inte tas ut utan överfönnyndarens tillstånd. Och när det gäller aktier och andra värdehandlingar är huvudprincipen att de skall förvaras och förvaltas bank. av Ett viktigt inslag i tillsynen är övertörmyndarens kontroll av förmyndamas förteckningar över egendom 16 kap. 2 § FB och av

förmyndamas årsräkningar 16 kap. 5 § FB. Överförmyndaren har

också att besluta i frågor om tillstånd till vissa förvaltningsåtgärder,

exempelvis till upptagande av lån 15 kap. 14 § FB. Överförmynda-

94 Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning

rens beslut kan överklagas till tingsrätt 20 kap. 6 § FB. Tingsrätten har också skyldighet att utöva tillsyn över överförmyndarens verksamhet 19 kap. 18 § FB. Tillsynen skall i första hand utövas genom årliga inspektioner 8 § förmyndarvårdskungörelsen. Förmynderskapsutredningen har i betänkandet Föräldrar försom myndare SOU 1988:40 föreslagit en reformering av samhällets förmynderskapskontroll. Den viktigaste förändringen föreslås är som att föräldrar vars barn har fått egendom i gåva i princip skall få förvalta gåvan själva utan inblandning Överförmyndaren. Utredav ningen föreslår inga förändringar i den nuvarande ordningen med kommunalt huvudmannaskap för överförmyndama. Däremot betonar utredningen vikten av att man till överfönnyndare och ledamöter i överförmyndamämnd utser personer med tillräcklig erfarenhet och kompetens. Vidare pekar utredningen på de fördelar det innebär att inrätta nämnd. Bl.a. kan då kraven på sakkunskap fördelas mellan ledamöterna. Slutligen har utredningen föreslagit en lagändring som medför att överförmyndarna får möjlighet att till tjänstemän delegera befogenheten att avgöra vissa grupper av ärenden. Förmynderskapsutredningen tar också upp frågor om tingsrättemas befattning med förmynderskapsfrågor. Utredningen föreslår sålunda att tingsrättemas funktion att utöver tillsyn över överförmyndamas verksamhet skall flyttas över till länsstyrelserna. Dessutom föreslås att systemet med inskrivning av förmynderskap, förvaltarskap och godmanskap upphör. Slutligen föreslår utredningen att vissa beslut som tingsrättema nu fattar i framtiden skall fattas överförmyndama. av

7.2 för

Utgångspunkter de fortsatta övervägandena

Tingsrättemas hantering av förmynderskapsärenden spänner över ett stort område. Där finns typiska domstolsfrågor såsom beslut att en person inte längre skall få bestämma själv om sina angelägenheter utan att en särskild förvaltare skall sköta det honom. I andra ändan av skalan finns en typisk förvaltningsfråga uppgiften att årligen inspektera överförmyndarna för att kontrollera att de utför sina åligganden på ett riktigt sätt. Vi har enligt våra direktiv som en huvuduppgift att se till att domstolarna i princip tilldelas enbart sådana frågor som verkligen kräver domstolsprövning. I det följande skall vi göra en genomgång av tingsrätternas befattning med förmynderskapskontrollen i syfte att undersöka det finns uppgifter tingsrätterom som na handlägger som kan flyttas över till förvaltningsmyndighet. Det en blir härvid naturligt att vi, grund direktivens utformning, i vissa av hänseenden gör en mera detaljerad analys än vad förmynderskapsutredningen funnit nödvändigt att göra.

Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning 95

I den fortsatta framställningen tar först upp tingsrättemas befattning med frågor om förmynderskap, förvaltarskap och godmanskap. Förutom de frågor om godmanskap som regleras i föräldrabalkens kapitel om godmanskap skall vi också ta upp ett par andra former av godmanskap.

7.3 Systemet med inskrivning vid domstol

Gällande regler m.m. För ett barn som står under vårdnad av båda sina föräldrar är det föräldrarna som gemensamt är förmyndare. För ett barn står som under vårdnad av en av sina föräldrar är det denne förälder som är förmyndare. Om en av föräldrarna av någon anledning inte får vara förmyndare, utövas förmynderskapet av den andre ensam. Dessa regler, som står i 10 kap. 2 § FB, är huvudreglema beträffande förmynderskap. De föräldrar som är förmyndare enligt någon av dessa regler brukar benämnas legala förmyndare till skillnad från förordnade förmyndare. Alla förmyndare, legala som förordnade, är skyldiga att följa de regler i FB som är uppställda till skydd för de omyndiga. Huvudregeln är att de skall sörja för myndlingens person samt förvalta myndlingens förmögenhet och företräda honom i angelägenheter som rör denna 13 kap. 1 § FB. Vid sidan av denna regel finns ett flertal bestämmelser i FB om hur förmynderskapet skall utövas. Men samhället kontrollerar långt ifrån alla legala förmynderskap. De allra flesta barn har inga nämnvärda tillgångar och att tvinga föräldrarna att årligen redovisa detta till Överförmyndaren har inte ansetts lämpligt. Därför har man ett system enligt vilket rätten bestämmer vilka legala förmynderskap som i första hand skall kontrolleras. Det sker genom att rätten beslutar om inskrivning av förmynderskapet. Ett legalt förmynderskap skall skrivas in om den underårige på annat sätt än genom att ta upp lån har förvärvat egendom, som skall förvaltas av förmyndaren och som är värd mer än två basbelopp, eller om rätten av annan särskild anledning finner att inskrivning skall ske 12 kap. l § första stycket 2 3 p. FB. När inskrivning har skett, är förmynderskapet registrerat hos rätten och Överförmyndaren och förmyndaren har att redovisa för sin förvaltning till Överfönnyndaren.

Överförmyndaren utövar även tillsyn över vissa förmynderskap som

inte är inskrivna jfr 19 kap. 17 § FB. Han får kännedom om sådana förmynderskap genom att förmyndaren, när egendom som skall stå under förmyndarens förvaltning första gången tillfaller en omyndig, är skyldig att ge in en förteckning över egendomen till Överfönnyndaren.

96 Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning

Vid sidan härav skall alla förmynderskap där det finns förordnad en förmyndare samt alla förvaltarskap och godmanskap skrivas in vid tingsrätten 12 kap. 1 § första stycket l och 2 § FB. p. Systemet med inskrivning av förmynderskap, förvaltarskap och godmanskap innebär att tingsrätten och Överförmyndaren för likadana böcker över de inskrivna ärendena. Avsikten med denna dubbla registrering torde vara att underlätta tingsrättemas kontroll över att överformyndarna i sin tur fullgör sina skyldigheter att kontrollera förmyndama, förvaltama och de gode männen. Förmynderskapsutredningen har i det angivna betänkandet s. 186 ansett att den dubbla registreringen är onödig. Det får enligt utredningen anses vara fullt tillräckligt med de förteckningar som förs Överförmyndaren. av Utredningen har därför föreslagit att reglerna inskrivning om avskaffas.

överväganden

Systemet med inskrivning medför ett inte oväsentligt administrativt arbete för domstolarna. Det skulle innebära en förenkling om överförmyndama själva fick ansvara för vilka förmynderskap som skall kontrolleras närmare. Vi tillstyrker förmynderskapsutredningens förslag att det skall ankomma Överförmyndaren att på eget ansvar föra förteckningar över de förmynderskap, förvaltarskap och godmanskap som skall kontrolleras.

7.4 Förmynderskap

Gällande regler Som framgått är formynderskapet i regel knutet till vårdnaden på så sätt att föräldrarna har vårdnaden om barnet och dessutom är barnets förmyndare. I vissa fall kan föräldrarna inte ha vårdnaden barnet. om Så blir naturligtvis fallet om de dör även i vissa andra fall, men särskilt när de inte sköter om barnet ordentligt. För sådana fall finns det bestämmelser i 6 kap. 7 9 §§ FB om att rätten skall anförtro vårdnaden om barnet en eller två särskilt förordnade förmyndare. De ställningstaganden som rätten i dessa fall har att göra gäller både vårdnad och förmynderskap. Något utrymme att flytta över den hanteringen till någon annan än domstol torde inte finnas. Det skall tilläggas att förmynderskapsutredningen i betänkandet Föräldrar som förmyndare har föreslagit att rätten i de angivna fallen uttryckligen skall anförtro vårdnaden särskilt förordnade vårdnadshavare och att dessa också skall förordnas till förmyndare inte särskilda skäl om talar mot det betänkandet s. 175 ff..

Arbetsjördelningen mellan domstolar och förvaltning 97

Men det finns frågor om förordnande av förmyndare som inte samtidigt är ställningstaganden beträffande vårdnaden. I första hand är det fråga om följande fall. Om båda föräldrarna själva är underåriga eller, i fall då endast den ene föräldern är vårdnadshavare, denne är underårig, skall särskild förmyndare förordnas för att utöva det egentliga ñrmynderskapet 10 kap. 1 och 4 §§ FB. Om båda föräldrarna har förvaltare eller, då endast den ene för- äldern är vårdnadshavare, denne har förvaltare, skall särskild förmyndare förordnas 10 kap. l och 4 §§ FB. Om de legala förmyndama inte anses kunna klara förmynder- skapet ensamma, skall rätten enligt 10 kap. 8 § FB förordna medförmyndare. Om båda föräldrarna vid gemensam vårdnad eller den ena för- -

äldern om denne ensam är vårdnadshavare entledigas från för-

mynderskapet 10 kap. 9 och 10 §§ FB, skall särskild förmyndare förordnas för att utöva förmynderskapet.

överväganden

Det torde framgå redan av det sagda att de fall där rätten meddelar ett förordnande beträffande fönnynderskapet för en underårig utan att samtidigt förordna vårdnaden är sällsynta. Ärendena har ett om starkt samband med frågor om vårdnad och många gånger kan det när en fråga om förmynderskap för underårig väcks vara svårt ñr rätten att få klart för sig om det samtidigt är fråga om vårdnaden. Det nära sambandet med vårdnadsfrågorna är också ett av de skäl som förmynderskapsutredningen åberopat för att behålla frågor om förordnande och entledigande av förmyndare på domstolarna betänkandet s. 187. Dessutom kan det ibland röra sig om alternativa metoder att lösa samma problem. I stället för att ta ifrån en förälder vårdnaden om sitt barn kan man hjälpa familjen genom att förordna en medförmyndare. Det sagda talar för att också de nu beskrivna ärendena om förordnande och entledigande av förmyndare för underårig bör ligga kvar hos domstolarna.

7.5 Förvaltarskap

Gällande regler Även kan behöva bistånd med att bevaka sin rätt en vuxen person

m.m. I många fall kan det då räcka med att förordna god man se

nedan ibland krävs det att förvaltare utses. Enligt 11 kap. 4

men en och 7 §§ FB skall tingsrätten förordna en förvaltare, om någon på grund av sjukdom, hämmad förståndsutveckling, försvagat hälsotill-

98 Arbetjördelningen mellan domstolar och förvaltning

stånd eller liknande förhållande behöver hjälp med att bevaka sin rätt, förvalta sin egendom eller sörja för sin person. En förvaltare får dock inte förordnas, om det är tillräckligt att en god förordnas eller man att den enskilde får hjälp på något annat mindre ingripande sätt. Förvaltaruppdraget skall anpassas till den enskildes behov i varje särskilt fall och får begränsas till att avse viss egendom eller angelägenhet eller egendom överstigande ett visst värde. Rätten får överlåta Överförmyndaren att närmare bestämma uppdragets omfattning. Kännetecknande för förvaltarskapet är att den, för vilken förvaltare förordnas, till skillnad från vad gäller vid godmanssom förordnande förlorar sin rättshandlingsförmåga helt eller delvis och att förvaltaren i motsvarande utsträckning får rätt att ingå rättshandlingar för sin huvudmans räkning. Ansökan om förordnande av förvaltare får göras av Överförmyndaren, förmyndare, den som ansökningen avser, om han eller hon har fyllt sexton är, samt av hans eller hennes make och närmaste släktingar. I vissa fall kan en god man göra ansökan. Dessutom kan rätten ta upp frågan om förvaltare självmant ll kap. 15 § FB. I ett ärende om förordnande av förvaltare för någon som har fyllt sexton år skall rätten bereda denne tillfälle att yttra sig, om det kan ske. Rätten skall också, om det inte är obehövligt, inhämta yttrande från make och närmaste släktingar, Överförmyndaren, vårdinrättning, omsorgsnämnd och socialnämnd. Den som ansökningen avser skall höras muntligen, om det kan ske utan skada för honom och det inte är uppenbart att han inte förstår vad saken gäller. Rätten kan dock underlåta att höra den enskilde muntligen om denne själv har gjort ansökan eller medgivit det ifrågasätta förordnandet eller det annars finns särskilda skäl ll kap. 16 § FB. Rätten skall vidare inhämta läkarintyg eller annan likvärdig utredning om den enskildes hälsotillstånd 11 kap. 17 § FB. Om ett förvaltarskap inte längre behövs, skall rätten besluta att det skall upphöra 11 kap. 19 § FB. Rätten kan också ompröva ett förvaltarskaps omfattning 11 kap. 23 § FB. En förvaltare kan entledigas av rätten från sitt uppdrag om han begär det eller han om inte längre är lämplig att inneha det ll kap. 19 och 20 §§ FB.

Anordnande av forvaltarskap och förordnande av förvaltare När tingsrätten beslutar att utse förvaltare för är det i en person, realiteten fråga om två beslut: först det ingripande beslutet att ta ifrån en person hans rättsliga handlingsförmåga, med andra ord att anordna förvaltarskapet, och sedan det enklare följdbeslutet att utse någon som kan sköta hans angelägenheter. När det gäller beslutet om anordnande av förvaltarskap har förmynderskapsutredningen kort och gott konstaterat att rättssäkerhetsskäl gör det uteslutet att låta Överförmyn-

Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning 99

dama pröva frågorna. Det ligger mycket i den uppfattningen. Närmast självklart är att fall där den enskilde motsätter sig att ställas under förvaltarskap måste prövas av domstol redan i första instans. Lika självklart är det kanske inte att de otvistiga fallen bör förbehållas domstolarna. Men även här talar omsorgen om den enskilde för att behålla ärendena på domstol. Det är fråga om grannlaga bedömningar där det kan vara behövligt med muntlig förhandling. Sådan handläggning sköts bättre i domstol än hos överförmyndama. Även enligt vår uppfattning bör därför frågor om anordnande av förvaltarskap ligga kvar på tingsrättema. Detsamma gäller frågor omprövning om och upphörande av förvaltarskap. När det gäller det enklare följdbeslutet, frågan om vem som skall vara förvaltare, ställer sig saken annorlunda. Enligt direktiven till förmynderskapsutredningen borde det vara möjligt att ge överförmyndaren behörighet att besluta i frågor förordnande och entledigande om när ärendet inte är tvistigt eller när det annars är av enkel beskaffenhet. Förmynderskapsutredningen fann i och för sig att en överflyttning av förordnande- och entledigandefrågoma skulle ligga väl i linje med de allmänna strävandena att förenkla handläggningen av förmynderskapsärenden. Emellertid fanns det enligt utredningen skäl som talade mot en sådan överflyttning. Sålunda ansåg utredningen att det ingav betänkligheter att låta överförmyndama handlägga tvistiga ärenden vare sig det var fråga om förordnande eller entledigande. Den i direktiven anvisade kompromissen, att låta överförmyndama handlägga enkla ärenden medan andra ärenden skulle ligga kvar på domstolarna, skulle enligt utredningen innebära del att en stor av rationaliseringsvinstema skulle gå förlorade. Härtill kom att det skulle innebära en administrativ omgång med risk för olägenheter för de berörda om man ordnade det så att domstolen först fattade beslut i fråga om anordnande av förvaltarskap varefter ärendet gick till Överförmyndaren för utseende av förvaltare. Alla frågor om förordnande och entledigande av förvaltare borde därför enligt förmynderskapsutredningen ligga kvar på domstolarna. För vår del bedömer saken följande sätt. En utgångspunkt bör vara att man inte tillskapar en ordning som blir krånglig eller som för den enskilde framstår som onödigt byråkratisk. Därför bör man liksom förmynderskapsutredningen avvisa den tanke som framkastas i förmynderskapsutredningens direktiv: att låta Överförmyndaren handlägga de enkla ärendena medan de svåra skulle ligga kvar på domstolarna. En sådan uppdelning beroende på ärendenas svårighetsgrad riskerar att föranleda ett meningslöst flyttande av ärenden fram och tillbaka mellan Överförmyndare och tingsrätter med tidsutdräkt och krångel följd. Om Överförmynsom

100 Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning

dama skall få rätt att besluta i frågor om förordnande och entledigande av förvaltare, bör de därför ha den rätten även i de fall ärendet inte är enkelt. Då uppkommer frågan om överförmyndama är lämpade att sköta frågorna om förordnande och entledigande av förvaltare. Att de kan sköta rutinärendena är självklart. I de enkla ärendena om förordnande går det i dag i praktiken till så att domstolen ber Överförmyndaren att lämna ett namn på en lämplig förvaltare varefter tingsrätten förordnar den föreslagne till uppdraget. Att låta Överförmyndaren själv besluta i dessa ärenden innebär en rationalisering som det inte kan resas några invändningar mot. Men vad kan det då uppstå för svårigheter i ärendena om förordnande och entledigande I ärendena om förordnande av förvaltare kan svårigheten bestå i att den enskildes anförvanter lämnar olika förslag på förvaltare eller att de enar sig om ett förslag som Överförmyndaren dock inte finner sig kunna godta. Men framför allt finns det risk för problem i ärendena om entledigande av förvaltare. En förvaltare skall enligt lagen entledigas, förutom när han själv begär det, om han gör sig skyldig till missbruk eller försummelse vid utövandet av sitt uppdrag eller om han kommer på ekonomiskt obestånd och på grund av detta är olämplig för uppdraget eller om han av någon annan orsak inte längre är lämplig att inneha detta 11 kap. 20 § FB. Det kan naturligtvis, som förmynderskapsutredningen varit inne på, vara så att några av de mest känsliga ärendena om förordnande och entledigande avgörs på ett bättre sätt hos domstolarna än vad fallet skulle bli om de flyttades till överförmyndama. Men man skall ha i minnet att det rimligen är fråga om relativt få ärenden. Att bygga upp systemet med utgångspunkt från få komplicerade ärenden och på så sätt fördyra handläggningen av den stora mängden okomplicerade ärenden är inte försvarbart. Härtill kommer att inte heller handläggningen av de mest komplicerade ärendena kan sägas vara en typisk domstolsuppgift. Det är helt enkelt fråga om att bedöma en persons lämplighet att inneha ett visst förtroendeuppdrag. En sådan bedömning ligger väl till för att i första instans göras av en förvaltningsmyndighet som Överförmyndaren. Och om det finns Överförmyndare som inte skulle kunna betros med denna uppgift, finns det ett problem i organisationen vare sig överförmyndama får hand om de ärenden som nu diskuteras eller ej. Redan nu handlägger nämligen överförmyndarna frågor där de kan riskera att stöta på lika stora svårigheter som i de här ärendena. Slutsatsen blir att det inte möter några hinder att låta överförmyndama besluta i alla frågor om förordnande och entledigande av förvaltare. Då återstår att försöka tänka ut hur den skisserade uppdelningen tingsrätten bestämmer att det skall förordnas förvaltare medan

Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning 101

överfönnyndaren bestämmer vem som skall vara förvaltare kan fungera i praktiken. Förmynderskapsutredningen ansåg med tanke på de situationer där domstolen första gången bestämmer att en förvaltare skall utses att det skulle bli en onödig administrativ omgång att domstolen först skulle fatta detta beslut och att ärendet sedan gick vidare till överförmyndaren som hade att besluta vem som skulle utses. Den invändningen är det lätt att instämma Särskilt onödig kan en sådan uppdelning tyckas vara i de fall där det är Överförmyndaren som ansöker om att en förvaltare skall utses. Att ärendet då skall vandra från Överförmyndaren till tingsrätten och sedan tillbaka till överförmyndaren innan det är avgjort är knappast tänkbart. Men det nämnda problemet bör inte medföra att man skall skrinlägga tanken på att flytta ärenden om förordnande och entledigande till Överförmyndaren. Man måste bara se till att domstolen får möjlighet att utse förvaltare de gånger domstolen bestämmer att någon skall ha en förvaltare. Men alla gånger det blir fråga om byte av förvaltare utan samband med domstolsprövning av själva frågan om att någon över huvud taget skall ha en förvaltare bör överförmyndaren vara exklusivt behörig att fatta beslut.

Överförmyndarens beslut i frågor om förordnande och entledigande

av förvaltare bör kunna överklagas på samma sätt som de beslut som överförmyndama fattar enligt gällande regler. Det innebär att besluten kan överklagas till tingsrätt och därifrån till hovrätt men inte längre 20 kap. 6 § och 12 § tredje stycket FB. Vi föreslår alltså att domstolarna skall behålla uppgiften att besluta om anordnande, omprövning och upphörande av förvaltarskap, att frågorna om förordnande och entledigande av förvaltare skall överflyttas från domstolarna till överförmyndama men att domstolarna skall vara behöriga att besluta om förordnande av förvaltare i de fall domstolen bestämmer att någon skall ha en förvaltare samt att överförmyndarens beslut i frågor om förordnande och entledigande av förvaltare skall kunna överklagas till tingsrätt.

7.6 Godmanskap

Allmänt I ll kap. FB finns bestämmelser enligt vilka rätten i olika situationer skall förordna god man för att företräda personer som av skilda en anledningar inte i full utsträckning kan representera sig själva. En viktig typ av godmansförordnanden står förvaltarskapet nära. Det är alltså fråga om att representera en vuxen person som grund av exempelvis sjukdom inte kan klara sig själv. Andra typer av godmanskap är mera begränsade och avser ofta vissa speciella uppgifter.

102 Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning

Här skall vi först behandla den typ av godmansförordnande som står

förvaltarskapet nära. Därefter skall behandla andra

gode män som skall utses enligt bestämmelserna i 11 kap. FB. Vidare skall vi diskutera några gode män som utses med stöd andra bestämmelser. av

God man for sjuk person

Om någon på grund av sjukdom, hämmad förståndsutveckling, försvagat hälsotillstånd eller liknande förhållande behöver hjälp med att bevaka sin rätt, förvalta sin egendom eller sörja för sin skall person, rätten, om det behövs, förordna god för honom 11 kap. 4 § man FB. Förutsättningarna överensstämmer alltså med förutsättningarna

för förvaltarförordnande se ovan. Det skall tilläggas att ett förord-

nande av god man inte får meddelas utan samtycke den för vilken av god man skall utses, om inte den enskildes tillstånd hindrar att hans mening inhämtas. Skillnaden mellan en god och förvaltare man en kan sägas vara att den för vilken god förordnas behåller sin man rättshandlingsförmåga medan motsatsen är fallet för den har som förvaltare. Reglerna om anordnande, omprövning och upphörande förvaltarav skap samt om förordnande och entledigande gode män enligt den av nu aktuella bestämmelsen överensstämmer i stort sett och vi hänvisar därför till redogörelsen ovan. När det gäller frågan om det går att flytta över de aktuella ärendena om godmanskap från tingsrättema till överförmyndama gjorde förmynderskapsutredningen överväganden beträffande samma som förvaltarskapsärendena. Utredningens slutsats blev alltså såväl att

frågorna om anordnande, omprövning och upphörande godman-

av skap som frågorna om förordnande och entledigande gode mån av skulle ligga kvar på tingsrättema. Vi gör följande bedömning när det gäller denna fråga När det gäller beslutet om anordnande godmanskap enligt ll av kap. 4 § FB är reglerna så konstruerade att det inte finns någon möjlighet att förordna god mot den enskildes vilja. Om det inte man föreligger hinder mot att höra honom, krävs det han samtycker. att Det torde därför höra till ovanligheten att frågan anordnande om av godmanskap är tvistig. Men precis när det gäller anordnande som av förvaltarskap talar ändå förmynderskapsutredningen - som ansett râttssäkerhetsskäl för att besluten att anordna de här godmanom skapen även i fortsättningen bör ligga på domstolarna. Visserligen är det inte ett lika ingripande beslut anordna godmanskap att som att anordna förvaltarskap. Men det bör heller inte bli allt för lätt få att en person ställd under god man. En ordning där utredningen i ärendet och de inblandades ståndpunkter fâr för domstol presenteras en som

har möjlighet att hålla muntlig förhandling den bästa garantin för

ger

Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning 103

att det inte går slentrian i hanteringen. Vi ansluter oss därför till förmynderskapsutredningens ståndpunkt att frågor om anordnande av godmanskap enligt 11 kap. 4 § FB skall ligga kvar på tingsråttema. Även frågor omprövning och upphörande sådana godmanskap om av bör ligga kvar på tingsråttema. När det gäller frågan om vem som skall förordna och entlediga gode mån bör samma bedömningar göras som i fråga om förvaltare. Frågorna om förordnande och entledigande av gode mån enligt 11 kap. 4 § FB bör således överflyttas från domstolarna till överförmyndama domstolarna bör vara behöriga att förordna en god man i men de fall domstolen bestämmer någon skall ha god Överföratt en man. myndarens beslut i frågor om förordnande och entledigande av gode män bör kunna överklagas till tingsrätt.

God man som vikarie för Fomiyndaren Om en förmyndare på grund av sjukdom eller av någon annan orsak inte kan utöva förmynderskapet, skall rätten enligt 11 kap. 1 § FB förordna en god man som har till uppgift att i förmyndarens ställe vårda den underåriges angelägenheter. En god man skall också förordnas om förmyndaren i ett ärende om entledigande tillfälligt skilts från förmynderskapet i avvaktan på ett slutligt beslut. Varken rättssäkerhetsskäl eller andra skäl kan föranleda att rätten även i fortsättningen måste fatta beslut om godmansförordnande enligt denna bestämmelse. Den bästa ordningen är att Överförmyndaren som i regel är den som först får reda på att det behövs en god man själv får fatta beslut. Vi föreslår därför att behörigheten att fatta beslut om förordnande av god man som vikarie för förmyndaren enligt 11 kap. 1 § FB flyttas från tingsrättema till överförmyndarna.

Överförmyndarens beslut bör kunna överklagas till tingsrätt.

God man vid motstridiga intressen En förmyndare, förvaltare eller god man får inte företa rättshandlingar för en underårig eller för sin huvudman, om ställföreträdaren eller hans make har ett eget intresse att bevaka eller där denne samtidigt år ställföreträdare för den med vilken den underårige eller huvudmannen skall ingå rättshandlingen. I sådana fall skall rätten förordna en god man för att företräda den underårige eller huvudmannen 13 kap. 2 § och 11 kap. 2 § FB. Det vanligaste fallet då en god man skall förordnas enligt ll kap. 2 § FB är när en underårig och förmyndaren eller förmyndarens make har del i samma dödsbo. Den gode mannens uppgift blir då att bevaka den omyndiges intressen genom att närvara vid bouppteckningsförrättningen, medverka vid boutredningen och delta i arvskifte eller sluta avtal om sammanlevnad i oskiftat dödsbo. Det år inte svårt att

104 Arbetsfördelningen mellan domstolar och frärvaltning

konstatera om det behövs god i dessa fall och det finns därför en man inte skäl att med hänsyn till ärendenas svårighetsgrad behålla handläggningen vid tingsrätterna. Att flytta hanteringen till överförmyndama innebär en rationalisering överförmyndarna skall ändå enligt gällande regler underrättas att den underårige har del i om dödsboet och får besked om godmansförordnandet 5 § förordningen om skyldighet för domstol att lämna uppgifter i mål och ärenden enligt föräldrabalken, 1949:661 samt har att utöva tillsyn över m.m. , den gode mannen. God man skall också enligt ll kap. 2 § andra stycket FB förordnas då det är fråga om rättshandling eller rättegång mellan den underårige eller huvudmannen å sidan och ställföreträdaren å andra sidan. ena Om exempelvis en förmyndare vill sälja något till den underårige eller köpa något honom, måste särskild god förordnas. Även i av en man dessa fall torde det innebära rationalisering frågan en om om godmansförordnande överflyttas till Överförmyndaren. Han måste ändå underrättas om saken för att kunna fullgöra sin tillsynsskyldighet. En sådan överflyttning kan medföra extra omgång i de en sällsynta fall där en ställföreträdare och huvudman mot en processar varandra. Det kan i dessa fall onekligen förefalla mest praktiskt vara att godmansförordnandet får beslutas av rätten. Men den nackdelen kan inte anses utgöra något avgörande hinder mot den tilltänkta ordningen. Enligt Il kap. 2 § tredje stycket FB skall rätten vidare förordna en god man i vissa fall där det inte finns några lagliga hinder för den ordinarie fönnyndaren, förvaltaren eller gode att företräda mannen huvudmannen men lämplighetsskäl gör att god bör förordnas. en man Det kan t.ex. fråga fall där ett avtal skall slutas på vara om en huvudmans vägnar med anhörig till förvaltaren än dennes en annan make. Precis när det gäller de andra godmansförordnandena som enligt 11 kap. 2 § FB innebär det rationalisering att flytta över en frågorna förordnande till Överförmyndaren. Han behöver ändå om uppgifterna för sin tillsynsverksamhet. Sammanfattningsvis föreslår alltså att alla frågor godmanskap om enligt ll kap. 2 § FB skall flyttas över från tingsrätterna till överför-

myndarna. Överförrnyndarnas beslut bör få överklagas till tingsrätt.

God för bortavarande eller okända arvingar och man testamentstagare

Då ett dödsbo utreds, skall god i vissa fall förordnas för man bortavarande, känd eller okänd arvinge eller testamentstagare inte som kan bevaka sin rätt eller förvalta sin lott i boet 11 kap. 3 § första stycket l 3 p. FB. Det är här fråga gode män står under - om som överförmyndarens tillsyn och rätten skickar kopia godmansen av

Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning 105

förordnandet till Överförmyndaren. Det skulle alltså vara en rationalisering om bara en myndighet, Överförmyndaren, i stället för som nu två skulle behöva syssla med ärendet. Här finns emellertid en komplikation. I de flesta av de fall där en god man skall förordnas enligt de aktuella bestämmelserna skall rätten också sätta in en kungörelse om arvet eller testamentsförordnandet i Post- och Inrikes Tidningar med anmaning att den som vill göra gällande sin rått skall anmäla sig inom viss tid 16 kap. l 3 §§ ärvdabalken. Den lämpligaste lösningen torde vara att också uppgiften att utfärda dessa s.k. arvskungörelser flyttas från rätten till

Överförmyndaren. Överförmyndaren måste ändå hålla reda på

kungörelsernas innehåll för att veta när de gode männen har fullgjort sina uppdrag. Vi föreslår alltså att alla frågor om godmanskap enligt 11 kap. 3 § första stycket 1 3 p. FB flyttas från rätten till överförmyndama. Vi föreslår också att uppgiften att utfärda kungörelser enligt 16 kap. l -

3 §§ ärvdabalken överflyttas till överfönnyndaren. Överförmyndarens

beslut bör få överklagas till tingsrätt.

God man för annan bortavarande, blivande rättsägare m.fl. God man kan förordnas även i andra fall än som nämnts i föregående avsnitt för att bevaka en bortavarandes rätt eller förvalta hans egendom. Enligt ll kap. 3 § första stycket 4 p. FB skall sålunda rätten förordna en god man, om det i övrigt krävs att bortavaranen des rätt bevakas eller en bortavarandes egendom förvaltas. En god man kan enligt 11 kap. 3 § första stycket 5 p. FB förordnas för blivande rättsägare då det är ovisst vem som skall bli ägare till viss egendom äganderätten är svävande eller om äganderätten till

viss egendom skall tillträdas först någon gång i framtiden tiden för

äganderättens inträde är ännu inte inne. Dessutom fordras att det finns ett behov av att blivande ägares rätt bevakas eller att egendomen förvaltas för hans räkning. Bestämmelsen reglerar främst den situationen när egendom genom testamente tills vidare ställs utan ägare och det finns ett behov av att tillvarata blivande ägares intressen. Exempelvis kan en testator ha förordnat att egendom skall tillfalla hans systers blivande avkomlingar. God man skall förordnas om egendom enligt särskilda stadganden skall ställas under vård och förvaltning av god man som avses i 11 kap. FB 11 kap. 3 § första stycket 6 p. FB. Med detta åsyftas bestämmelserna i 12 kap. 9 11 §§ ärvdabalken. Det är alltså fråga om fall då det finns risk att den som disponerar över egendom som i framtiden skall tillfalla någon annan äventyrar den framtida ägarens bästa. Det är också fråga om vissa fall där det i ett testamente är föreskrivet att egendom skall förvaltas av god man.

106 Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning

De här aktuella godmanskapen står också under tillsyn av överförmyndaren. Det torde därför innebära en rationalisering om frågorna om förordnande av god man överflyttas till Överförmyndaren. Då blir det en i stället för två myndigheter som går igenom ärendet. Vi föreslår därför att alla frågor om godmanskap enligt ll kap. 3 § första stycket 4 6 p. FB flyttas från tingsrätten till Överförmynda- -

ren. Överförmyndarens beslut bör få överklagas till tingsrätt.

God man för bortavarande part i mål eller ärende enligt äktenskapsbalken eller föräldrabalken Det inträffar ibland att någon väcker en familjerättslig talan mot en person som det inte går att få tag I sådana fall kan rätten förordna en god man ñr att bevaka den bortavarandes rätt i saken 18 kap. 1 § äktenskapsbalken och 20 kap. 2 § första stycket FB. I ett ärende om förordnande av förvaltare skall den som ansökningen gäller företrädas av en god man, om han inte skulle förstå vad det är fråga om, eller om han skulle lida allvarlig skada av att få del av ansökningen 20 kap. 2 § andra stycket FB. Detsamma gäller i ärende om utvidgning av ett förvaltarskap. I dessa fall aktualiseras i allmänhet behovet av god man under handläggningen vid rätten. Det är då mest rationellt att det är rätten som får förordna god man även i fortsättningen. Vi föreslår därför inga förändringar när det gäller de nu ifrågavarande godmansförordnandena.

God man för allmänna arvsfonden Om det vid ett dödsfall inte finns någon som enligt lagen har rätt att ärva den avlidne, skall arvet tillfalla en fond som kallas för allmänna arvsfonden 5 kap. l § ärvdabalken. Fonden förvaltas av kammarkollegiet och används för främjande av vård och fostran av barn och ungdom samt omsorg om handikappade 1 § lagen om allmänna arvsfonden, 1928:281. I sådana fall och om fonden insatts som universell testamentstagare, skall den som har boet i sin vård anmäla det hos tingsrätten. Rätten skall utse en god man som har till uppgift att företräda fonden vid boutredningen. Kammarkollegiet skall övervaka att den gode mannen behörigen fullgör sina skyldigheter 7 § lagen om allmänna arvsfonden. En renodling av domstolsverksamheten skulle rimligen innebära att det skulle få ankomma pâ kammarkollegiet självt att förordna god man i dessa fall. För en sådan lösning talar ytterligare ett skäl. Kammarkollegiet har i sitt remissvar över departementspromemorian Domstolarna i framtiden en idéskiss Ds 1989:2 påpekat att tingsrättema ibland förordnar gode män som inte utför sina uppdrag med tillräcklig kompetens och skicklighet. Kammarkollegiet har

Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning 107

därför föreslagit att kollegiet självt får utse de gode männen, eftersom det är kollegiet som bäst känner till vilka krav ställs. som Fördelarna med en överflyttning av förordnandena från tingsrättema till kammarkollegiet blir alltså att domstolarna befrias från uppgifter som inte har med rättskipning att göra samt att kammarkollegiet får möjligheter att se till att de gode mån förordnas är tillräckligt som kompetenta. Nackdelen med en sådan lösning blir att de har hand som om sådana här dödsbon måste vända sig till central myndighet i en Stockholm i stället för till en lokal tingsrätt. Den olägenheten torde man dock få överse med. Förfarandet är skriftligt och de flesta som har anledning att begära godmansförordnande torde vara begravningsbyråer, advokater eller andra yrkesmässigt personer som hjälper till med boutredningar. Vi föreslår alltså att uppgiften att utse god för allmänna man arvsfonden flyttas från tingsrättema till kammarkollegiet. Det torde bli mycket ovanligt att någon som har klagorätt sig ha anledning anser att överklaga kollegiets beslut i sådana här frågor. Därför behövs det ingen möjlighet att klaga till domstol utan det räcker med de vanliga regler som gäller om rätt att överklaga förvaltningsbeslut.

7.7 Beslut beträffande

förmyndares, förvaltares och

gode mäns förvaltning

Som vi redan nämnt har Överförmyndaren som en av sina uppgifter att pröva frågor om tillstånd att vidta olika åtgärder beträffande omyndigs egendom. Till de rättshandlingar som kräver överförrnyndarens samtycke hör avtal för omyndigas räkning sammanlevnad i om oskiftat dödsbo. För att ett sådant avtal skall hävas i förtid erfordras emellertid beslut av rätten 14 kap. § FB. Motsvarande gäller person för vilken förvaltare eller god har förordnats 14 kap. l § man FB. Förmynderskapsutredningen har föreslagit att behörigheten att häva sådana avtal skall överflyttas från tingsrättema till Överförmyndaren betänkandet s. 188. Vi tillstyrker detta förslag. Rätten har ytterligare en uppgift som har samband med förmyndares förvaltningsverksamhet, nämligen att meddela vitesförelägganden. Sådant föreläggande kan efter ansökan från Överförmyndaren - meddelas bl.a. om en förmyndare försummar att deponera värdehandlingar i bank 15 kap. 11 § FB eller åsidosätter sin redovisningsskyldighet 16 kap. 10 § FB. Dessa regler gäller även beträffande godmanskap och förvaltarskap 15 kap. 20 § och 16 kap. 15 § FB. Förmynderskapsutredningen har i sitt betänkande s. 188 funnit att det är tveksamt om man bör flytta över uppgiften att meddela vitesföreläggande från tingsrätten till överförmyndaren. Utredningens tveksamhet beror att åtgärden är ingripande natur för den av

108 Arbetsjördelningen mellan domstolar och förvaltning

enskilde och kräver noggranna överväganden. Om man effektiviserar överförmyndarorganisationen i enlighet med vad utredningen anfört

i betänkandet se ovan avsnitt l, bör enligt förmynderskapsut-

redningen betänklighetema minska. Utredningen konstaterar också att uppgiften att förelägga vite har ett mycket nära samband med överförmyndamas löpande kontrollverksamhet. I sammanhanget konstaterar utredningen att en rätt att meddela vitesföreläggande redan tillkommer andra kommunala instanser med myndighetsfunktioner, t.ex. miljö- och hälsoskyddsnämnder och byggnadsnämnder. Mot bakgrund av det sagda har förmynderskapsutredningen föreslagit att uppgiften att meddela vitesförelägganden läggs på överfönnyndama. Att frågan om utdömande av vite skall prövas av domstol är enligt utredningen självklart. Enligt utredningen bör man därvid, med frångående av huvudregeln i lagen 1985:206 om viten, välja tingsrätten som prövningsinstans betänkandet s. 188. Förmynderskapsutredningen har vidare föreslagit att möjligheten att tvinga en förmyndare, god man eller förvaltare att bestyrka en förteckning över förvaltad egendom med ed inför domstol 16 kap. 3 § FB avskaffas betänkandet s. 223 och 248. Slutligen har utredningen föreslagit att den nuvarande befogenheten för rätten att förelägga förmyndare m.fl. att ställa säkerhet för den förvaltade egendomen 13 kap. 7 § FB skall överflyttas till Överförmyndaren betänkandet s. 217 f.. Vi ansluter oss till förmynderskapsutredningens nu redovisade förslag beträffande vitesförelägganden, edgång och ställande av säkerhet.

7.8 Tillsyn över

Överförmyndare

Enligt nuvarande bestämmelser utövar tingsrättema tillsyn över överförmyndamas verksamhet. Det sker framför allt genom att tingsrätterna årligen gör inspektioner hos överförrnyndama. Rättens roll som tillsynsmyndighet kommer härutöver bl.a. till uttryck i bestämmelsen i 13 kap. 6 § FB om skyldighet för förmyndare m.fl.

att ge inte bara Överförmyndaren utan också rätten de upplysningar

som infordras. Rätten har vidare befogenhet att entlediga överförmyndare eller ledamot i överförmyndamämnd som inte är lämplig 19 kap. 9 § FB samt att förordna tillfällig vikarie för Överförmyndare 19 kap. 10 § FB. Frågan om tingsrättemas tillsyn över överförmyndama har senast

varit föremål för riksdagens intresse år 1978 se LU 1978/79:5. Då

avslog riksdagen ett motionsyrkande om utredning om att flytta över tillsynsfunktionen till länsstyrelserna.

Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning 109

Förmynderskapsutredningen har ansett att tillsynen över överförmyndama är ett främmande inslag i domstolsverksamheten och att den mindre väl in i en slagkraftig domstolsorganisation. Det kan passar också enligt utredningen ifrågasättas om tingsrättema alltid har det intresse och de kunskaper som behövs för att tillsynen skall bli effektiv. Även tingsrättemas funktion besvärsinstans över som överförrnyndama bör enligt utredningen beaktas. Sålunda är det enligt utredningen mindre tillfredsställande att tingsrättema utövar en allmän tillsyn över den instans vars beslut de har att överpröva, särskilt som tillsynen också innefattar ett visst mått av rådgivning i enskilda tillåmpningsfrågor. Förmynderskapsutredningen har på grund av de anförda skålen föreslagit att tillsynen över överförrnyndamas verksamhet läggs på en myndighet. Närmast till hands ligger enligt utredningen annan länsstyrelsen. Länsstyrelserna utövar redan nu en omfattande tillsynsverksamhet inom skilda områden, bl.a. när det gäller kommunala myndigheter. Till de kommunala instanser som nu står under länsstyrelsernas tillsyn hör socialnämnder, familjebidragsnämnder, miljö- och hälsoskyddsnämnder och byggnadsnämnder. Exempel på tillsynsuppgifter utanför den kommunala sektorn är den tillsyn som sker enligt lagen 1984:819 om fastighetsmäklare, lagen 1974:191 bevakningsföretag samt lagen 1929:116 om tillsyn över om stiftelser. Enligt förmynderskapsutredningen har således länsstyrelserna en omfattande erfarenhet av tillsynsverksamhet. Länsstyrelserna är visserligen färre än tingsrättema men det är enligt utredningen inte enbart nackdel det kan medföra större enhetlighet i verksamen heten. Dessutom pekar utredningen på länsstyrelsernas goda kontakter med kommunerna som ytterligare en fördel. FÖrmynderskapsutredningens förslag är alltså att länsstyrelserna skall ta över tingsrättemas uppgifter att utöva tillsyn över överförmyndama. Rätten föreslås dock behålla uppgifterna att entlediga Överförmyndare och ledamot i överförrnyndarnåmnd som år olämplig och att förordna tillfällig vikarie för Överförmyndare. I ett särskilt yttrande har två experter i utredningen förklarat att de inte kan biträda förslaget att flytta över tillsynen till länsstyrelserna. Som skäl härför anför de främst att tingsrättemas personal har utbildning och erfarenhet som väl svarar mot vad som framför allt behövs vid inspektionsverksamheten medan sådant kunnande inte kan antas vara representerat på samma sätt vid länsstyrelserna. Dessutom påpekas i det särskilda yttrandet att tingsrättema har en bättre anknytning än länsstyrelserna till den lokala överförrnyndarverksamheten. De båda experterna anför slutligen att de inte är främmande för tanken på en särskild tillsynsorganisation för överförmyndarväsendet

110 Arbetwrdelningen mellan domstolar och förvaltning

sedan den reform som föreslås förmynderskapsutredningen väl av blivit genomförd. Det är dock enligt experterna tydligt detta är att något som fordrar mer ingående överväganden. Remissutfallet på utredningens förslag är övervägande negativt. Sju av remissinstansema, däribland de båda länsstyrelser yttrat sig, som Malmö tingsrätt, Umeå tingsrätt och Sveriges domareförbund, är positiva till att tillsynen överflyttas till länsstyrelserna. Tolv remissinstanser är negativa. Två av dem, Föreningen Sveriges Överförmyndare och Överförmyndarnämnden i Sundsvall, vill avskaffa den statliga tillsynen helt och hållet. De övriga tio negativa remissinstanserna, till vilka hör riksdagens ombudsmän, fyra Överförmyndamämnder, en Överförmyndare, länsstyrelsernas organisationsnämnd och Stockholms tingsrätt, vill att tingsrätterna även i fortsättningen skall utöva tillsyn över överförmyndama. Domstolsverket att anser tillsynen bör ligga kvar hos tingsrätterna påpekar att saken kan men komma i ett annat läge om domstolarnas verksamhet skall renodlas på sätt anges i idéskissen domstolarna i framtiden. om För vår del ser saken på följande sätt. När det inledningsvis gäller den under remissbehandlingen aktualiserade frågan om man helt kan avskaffa den statliga tillsynen över överförmyndarna kan det konstateras att förmynderskapsutredningen uppenbarligen ansett att det finns skäl att behålla sådan tillsyn. Det en ingår inte i vårt uppdrag att utreda denna fråga och utgår därför vid våra överväganden från att tillsynen åtminstone tills vidare skall finnas kvar. Det gäller då att ta ställning till vilken myndighet skall utöva som tillsynen. Vi delar förmynderskapsutredningens uppfattning att övervägande skäl talar för att tillsynen flyttas från tingsrätterna till en myndighet. Även när det gäller valet myndighet, länsstyrelannan av sen, är vi överens med förmynderskapsutredningen. Vi föreslår därför att uppgiften att utöva tillsyn över Överförmyndaren flyttas från tingsrätterna till länsstyrelserna. När det gäller resursfrågan ansåg förmynderskapsutredningen att det merarbete som skulle uppkomma för länsstyrelserna skulle komma att ligga långt under vad motsvarar hel årsarbetskraft för varje som en länsstyrelse. Utredningen förmodade också att tillsynsverksamheten på sikt kan rationaliseras genom att antalet tillsynsmyndigheter blir mindre. Resursfrågan for länsstyrelserna har tilldragit sig visst intresse under remissbehandlingen utredningens betänkande. Länsstyrelsen av i Stockholms län har ansett att utredningen behandlat resursfrågan alltför lättvindigt och även motsägelsefullt. Den tillsynsverksamhet som skulle äga rum i Stockholms län har länsstyrelsen beräknats av kräva minst fem årsarbetskrafter i stället för mindre än årsarbetsen kraft utredningen antagit. Även länsstyrelsernas organisationssom

Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning 111

nämnd har i sitt yttrande kritiserat utredningens ställningstagande i resursfrågan och påpekat att ytterligare resurser måste ställas till länsstyrelsernas förfogande om förslaget skall genomföras. Vad länsstyrelsen i Stockholms län har anfört om behov av minst fem årsarbetskrafter torde vara mycket överdrivet om man, som förmynderskapsutredningen utgått från, skall hålla oförändrad nivå på tillsynen. Vi har nämligen erfarit att de tio tingsrättema i Stockholms län under ett år lägger ned sammanlagt endast drygt 150 dagars arbete på sina inspektioner, därav 46 dagar för domare, 64 dagar för tingsnotarier och drygt 40 dagar för kanslipersonal. Enligt vår uppfattning bör man kunna utgå från att en tillsyn genom länsstyrelserna skall kunna anordnas så, att den inte blir dyrare än den tillsyn som tingsrättema nu utövar.

7.9 Sammanfattning

I det föregående föreslår vi en ganska omfattande omfördelning av ärenden mellan domstolar, Överförmyndare och länsstyrelser. Om man skall försöka beskriva vad förslagen innebär, kan man säga att domstolarna med dagens ordning är de som egentligen ytterst svarar för förmynderskapshanteringen. Det är domstolarna som anordnar alla förvaltarskap och godmanskap, domstolarna utser förmyndare, förvaltare och gode män och domstolarna vakar över att överfönnyndarkontrollen utförs på ett riktigt sätt. Om våra förslag och de förslag från förmynderskapsutredningen som har redogjort för genomförs, blir domstolarnas roll en annan. Domstolarna kommer att i första instans i princip enbart pröva sådana frågor där det kan sägas krävas domstolsprövning, nämligen de ömtåliga ärendena om förordnande av förmyndare för underåriga, anordnande av förvaltarskap och anordnande av godmanskap för sjuka m.fl. Och när domstolen har meddelat sitt beslut, är domstolens befattning med frågan avslutad. Den fortsatta kontrollen och beslut om utbyte av gode män m.fl. sköts helt och hållet av Överförmyndaren under länsstyrelsens tillsyn. Domstolens funktion när det gäller kontrollen blir i princip enbart att pröva frågor om utdömande av vite och att ta ställning till överklaganden. Förslagen innebär alltså en avsevärd renodling av domstolarnas roll. Men det är inte den enda fördelen. Dessutom innebär förslagen i den del uppgifter förs över från domstolar till Överförmyndare en rationalisering. I alla de frågor där öveñrmyndama föreslås få ta över domstolsuppgifter anordnande av godmanskap, utseende av förvaltare och gode män, föreläggande av vite m.m. är Överförmyn- dama redan inkopplade på olika sätt. När det gäller utseende av förvaltare och gode män är det i regel överförmyndama som ger

112 Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning

domstolarna förslag på vem som skall förordnas, och att då ge överförmyndama befogenhet att själva besluta innebär en klar rationalisering. Förslagen i dessa delar innebär därför att verksamheten vid domstolarna blir billigare. Framför allt är det biträdesresurser som kommer att sparas in genom att en mycket stor del av den administrativa hanteringen kommer att försvinna. En del uppgifter för notarier kommer sannolikt också att försvinna. Däremot kommer de ärenden att finnas kvar som kräver att domare kopplas in. Besparingen på domstolssidan svarar mot en mindre ökning av

arbetsbelastningen för överförmyndama. Ökningen kommer dock inte

att bli lika stor som det som sparas in vid domstolarna. Det beror på att det som flyttas över är sådant som överförmyndama till stor del redan nu sysslar med. I många fall blir skillnaden bara den att överförmyndama i stället för att skicka över till domstolen papperen får fatta beslutet själva. Det skall slutligen tilläggas att ett genomförande av förslagen när det gäller överförande av ärenden till överförmyndama kräver vissa insatser i form av utbildning.

Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning 113

8 Lösöreköp

Sammanfattning: I detta kapitel föreslår vi att handåggningen av frågor om s.k. lösöreköp flyttas från tingsrättema till kronofogdemyndigheterna.

Gällande regler För att den som förvärvar lös egendom skall vara skyddad mot säljarens fordringsägare krävs som huvudregel att han fått egendomen i sin besittning. Den som i stället låter egendomen bli kvar hos säljaren löper en risk att bli av med egendomen. Det kan nämligen inträffa att säljaren är skuldsatt och att hans fordringsägare försöker få betalt genom utmätning eller konkurs. Då gäller att även egendom som sålts men som inte överlämnats till köparen kan användas för fordringsägamas räkning. Skälet till denna reglering är framför allt att en motsatt ordning skulle innebära att det skulle vara lätt för den som är skuldsatt att göra skentransaktioner till nackdel för fordringsägama. Det finns emellertid undantag från principen att den som förvärvar lös egendom måste se till att han får egendomen i sin besittning ñr att bli skyddad mot säljarens fordringsägare. Ett sådant undantag är det förfarande som regleras i lagen 1845 :50 s. 1 om handel med lösören, köparen låter i säljarens vård kvarbliva lösöreköpssom lagen. Den köpare som vill lämna kvar lösöre som han köpt hos säljaren och ändå vill vara skyddad i händelse av utmätning eller konkurs hos säljaren kan förfara som lagen föreskriver. Han skall då

först och främst upprätta en skriftlig handling i lagen kallad avhand-

ling, där han förtecknar det han köpt och låter vittnen skriva under. Inom en vecka efter det att han upprättat denna handling skall han i

ortstidning på den ort där säljaren bor sätta in en kungörelse annons

om köpet. I annonsen skall det stå namn och yrken på köpare och säljare, datum för avhandlingen samt köpeskillingens belopp. Sedan skall köparen inom åtta dagar från det annonsen infördes i tidningen

lMed lösöre i allmänhet sådanaföremål år flyttbara, dvs. mark och menas som vad som är med mark förbundet. Begreppet lösöre omfattar heller inte pengar och värdepapper.

114 Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning

lämna in kopia av avhandlingen samt ett bevis om annonseringen till kronofogdemyndigheten i det län där egendomen finns. Slutligen skall köparen inom en månad från annonseringen visa avhandlingen upp inför tingsrätten i den ort där egendomen finns l § lösöreköpslagen. Vid tingsrätten regleras handläggningen av dessa frågor lagen av 1946:807 om handläggning av domstolsärenden ärendelagen. Ärendena avgörs förhandling lagfaren domare. I allmänhet utan av en har handläggningen delegerats till en tingsnotarie 19 § förordningen med tingsrättsinstruktion; 1979:572. Handläggningen består helt enkelt i att rätten tar in avhandlingen i bouppteckningsprotokollet 26§ protokollskungörelsen för de allmänna domstolarna; 1971: 1066. Tingsrätten skall vidare föra en förteckning över uppvisade och inprotokollerade lösöreköpsavhandlingar 2 § lösöreköpslagen. Det finns möjligheter att överklaga tingsrätternas beslut till hovrätt och därifrån till högsta domstolen. Avsikten med dessa bestämmelser är att skapa publicitet kring transaktionen. Framför allt är tanken att säljarens fordringsägare skall kunna få kännedom om köpet och få möjlighet att reagera i tid om de anser att det behövs. Avsikten med att hålla en särskild förteckning på tingsrätten torde vara att den som vill skaffa sig upplysningar om en viss persons ekonomiska ställning skall kunna konsultera den nämnda förteckningen. Om de aktuella formaliteterna iakttas, blir köparen skyddad i förhållande till säljarens fordringsägare. Han behöver alltså inte riskera att den sålda egendomen utmäts för säljarens skulder eller att den kommer att ingå i säljarens konkursbo. Undantag gäller för situationer där utmätning, konkurs eller ansökan om förordnande av god man enligt ackordslagen 1970:847 blir aktuell inom viss kortare tid efter det att avhandlingen visats upp för tingsrätten jfr 3 § lösöreköpslagen. Det är ovanligt med förfaranden enligt lösöreköpslagen. Under det första halvåret 1990 handlade tingsrätterna sammanlagt 49 ärenden om lösöreköp. Ofta är det ofta fråga om transaktioner som har karaktär av pantsättning. Lösöreköpsförfarandet blir i dessa fall ett alternativ till vanlig pantsättning för den som inte vill lämna över panten till långivaren. Den som äger värdefull egendom och vill låna pengar kan i samråd med långivaren skriva lösöreköpsavhandling, en där det anges att låntagaren sålt egendomen till långivaren, och förfara på det sätt som ovan beskrivits. Om låntagaren sedan inte kan betala sin skuld, kan långivaren använda sig den egendom på av som papperet sålts till honom. Vi har till uppgift att se om ett förfarande av nu förevarande slag inför tingsrätt kan slopas eller om någon annan myndighet kan ta över tingsrättens uppgifter. Inför ett ställningstagande kan det vara

i Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning 115

intressant att se litet på hur lösöreköpsbestämmelsema har utvecklats genom åren. Ursprungligen gällde att avhandlingen om köpet skulle kungöras från predikstolen i kyrkan vid en gudstjänst och att ett bevis om kungörandet skulle tecknas på handlingen. Inom åtta dagar efter kungörandet i kyrkan skulle, om egendomen fanns i stad, avhandlingen visas upp inför rådhusrätten eller i Stockholm inför överståthållareämbetets kansli och tas in i protokoll där. På landet gällde att avhandlingen inom samma tid skulle visas upp för kronofogden i orten och dessutom vid lagtima ting visas upp för häradsrätten för att in i dess protokoll. Överståthållareâmbetets kansli rådhustas samt rätter och håradsrätter skulle anslå kungörelser om de avhandlingar som givits in. Att det i staden inte krävdes att handlingen skulle visas upp för kronofogden hänger samman med att rådhusrättema i städerna och överståthållareåmbetet i Stockholm hade befattning med exekutionsgöromål. Att visa upp handlingen för de myndigheterna innebar

också att den kom till exekutionsväsendets kännedom se SOU 1967:4

s. 170. Som framgår har förfarandet förändrats under de snart 150 år som har gått sedan det tillskapades. Kungörandet i kyrka har avskaffats. Det skedde den 1 januari 1971 då det i stället infördes ett krav på annonsering i tidning med spridning inom orten SFS 1970:422. Samtidigt ñck bestämmelserna om vilka myndigheter som var inblandade och om tidsfrister sitt nuvarande innehåll. Den 1 juli 1977 togs skyldigheten för tingsrätten att anslå kungörelser om ingivna avhandlingar bort. Den ersattes med den nuvarande regeln om att tingsrätten skall ha ett register över uppvisade och inprotokollerade köpeavhandlingar SFS 1977:673.

Överväganden

Det som faller i ögonen när man funderar över de här reglerna är att två olika myndigheter kronofogdemyndigheten och tingsrätten år - inblandade i dessa enkla ärenden. Förklaringen till detta torde ha att göra med dessa myndigheters olika funktioner. Att visa upp handlingen för kronofogdemyndigheten, som bl.a. har att verkställa utmätning för fordringar, innebär att ge myndigheten en vamingssignal: det kan vara något skumt, men en snabb utmätning kanske kan rädda situationen för fordringsägama. Uppvisandet av handlingen inför tingsrätten innebär däremot bara ett sätt att skapa ytterligare publicitet utöver vad som åstadkommits genom annonseringen i tidning. Varför lät man då inte kronofogden sköta även uppgiften att skapa publicitet kring transaktionen Det har säkert att göra med att förfarandet inför domstol ursprungligen var överlägset ett förfarande

116 Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning

inför en förvaltningsmyndighet i det hänseendet. På landet skulle avhandlingen från början uppvisas på ting. Och tingen var på den tiden precis som gudstjänsterna välbesökta tillställningar. Den som - lämnade fram en lösöreköpsavhandling till tinget på 1800-talet kunde nog vara säker på att bli samtalsämne i stugorna under någon tid framöver. Nu har tiderna förändrats. Regeln om att lösöreköpsavhandlingen skall lämnas in till tingsrätt kan få gå samma våg som regeln om att avhandlingen skall kungöras i kyrkan. Och kronofogdemyndigheten kan få till uppgift att föra förteckningen över de avhandlingar som ges in till myndigheten. Det går lika lätt att ringa till kronofogdemyndigheten och fråga för den som vill veta något om eventuella lösöreköp som till tingsrätten. En tanke kunde för övrigt vara att ha ett enda centralt register för lösöreköp för hela riket. Den frågan torde emellertid få tas upp i en framtid, då förhoppningsvis till gagn för näringslivet ett centralt konkursregister för hela riket kommer till stånd. Vi föreslår således att handläggningen av frågor om lösöreköp flyttas från tingsrätterna till kronofogdemyndigheterna. Anmärkas bör, att detta givetvis också är enklast för den enskilda köparen, som slipper vända sig till två myndigheter. Några särskilda regler om möjlighet att överklaga kronofogdemyndighetens beslut behövs inte. Det innebär att kronofogdens beslut får överklagas till riksskatteverket 4 kap. 1 § förordningen med instruktion för exekutionsväsendet; 1988:784. Det torde i praktiken inte bli aktuellt för kronofogdemyndighetema att avvisa ingivna lösöreköpsavhandlingar. Och om en kronofogdemyndighet mot förmodan skulle handlägga ett ärende på annat sätt än sökanden önskar, saknar det betydelse för sökandens skydd mot säljarens fordringsägare. Det avgörande är huruvida sökanden själv har gjort vad som ankommer på honom.

Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning 117

9 Kallelse okända

på borgenärer

Sammanfattning: I detta kapitel föreslår vi att ärenden om kallelse på okända borgenärer flyttas från tingsrätterna till kronofogdemyndighetema.

Gällande regler Den som har en fordran någon och inte gör några försök att driva in den kan förlora sin fordringsrått efter viss tid genom preskription. Om fordringsägaren inte vill att fordringen skall preskriberas, bör han avbryta preskriptionen, exempelvis genom att skriftligen kräva att få betalt. Annars är huvudregeln att fordringsägare inte behöver vidta några särskilda åtgärder för att fordringsrätten skall finnas kvar. I vissa situationer finns det emellertid ett särskilt starkt intresse att få klarhet i vilka skulder som ett visst rättssubjekt fysisk person eller

juridisk person har. Lagstiftningen tillhandahåller här ett speciellt

förfarande: kallelse på okända borgenårer. Kort uttryckt går det ut på att de som har fordringar på ett visst rättssubjekt genom en kungörelse anmanas att anmäla sina fordringar inom en viss tid. De inte gör det riskerar att förlora sin fordringsrått. Regler om detta som står i lagen 1981:131 om kallelse på okända borgenårer LKOB. I bl.a. följande fall är reglerna om kallelse på okända borgenärer tillämpliga.

när någon har avlidit 2 § LKOB, när ansökan om äktenskapsskillnad eller anmälan om bodelning har gjorts 3 § första stycket LKOB, i samband med godmanskap eller förvaltarskap enligt föräldrabal- ken 3 § andra stycket LKOB, i samband med likvidation av ett handelsbolag eller ett komman- ditbolag 2 kap. 32 § och 3 kap. l § lagen om handelsbolag och enkla bolag; 1980:1102, i samband med likvidation av ett aktiebolag 13 kap. 10 § aktie- bolagslagen; 1975: 1385, i samband med likvidation av ett bankaktiebolag 10 kap. ll § bankaktiebolagslagen; 1987:618, i samband med likvidation av en Sparbank 6 kap. 9 § sparbanks- lagen; 1987:619,

118 Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning

i samband med likvidation föreningsbank 9 kap. ll § - av en föreningsbankslagen; 1987:620, i samband med likvidation ekonomisk förening ll kap. - av en 10 § lagen om ekonomiska föreningar; 1987:667, i samband med likvidation av en understödsförening 53 § lagen om understödsföreningar; 1972:262, i samband med likvidation av en bostadsrättsförening 65 § bo- stadsrättslagen; 1971:479 och i samband med likvidation sambruksförening 20 § lagen - av en om sambruksföreningar; 1975:417.

Den som vill ansöka kallelse på okända borgenärer skall göra det om hos tingsrätten. Till ansökningen skall bifogas förteckning över en gäldenärens kända borgenärer 4 § LKOB. Rätten skall sätta in en annons i Post- och Inrikes Tidningar där gäldenärens okända borgenärer kallas att skriftligen anmäla sina fordringar till rätten senast sex månader från dagen för kallelsen. Rätten skall också skicka en underrättelse om kallelsen till kronofogdemyndigheten i länet och till de kända borgenärema 5 § LKOB. Ärenden enligt LKOB handläggs vid tingsrätterna enligt ärendelagen. Ärendena avgörs utan förhandling av en lagfaren domare. De flesta ärenden avgörs av tingsnotarier. Under det första halvåret 1990 handlade tingsrätterna 351 ärenden enligt LKOB. En tingsrätts beslut kan överklagas till hovrätt och därifrån till högsta domstolen. Av 6 § LKOB framgår följden att okänd borgenär inte av en anmäler sin fordran i tid. Han förlorar enligt huvudregeln sin rätt att kräva ut fordringen och meningen med förfarandet är också att skapa klarhet i vilka skulder ett rättssubjekt har. När tiden för att anmäla fordringar har gått ut har alltså utgå från gäldenäman att att ren bara har de skulder står i förteckningen över kända borgesom närer och eventuellt därutöver till tingsrätten inom månader sex anmälda fordringar. Om borgenär kan bevisa gäldenären en att före anmälningstiden har känt till skuld till honom, förlorar han dock en inte sin rätt att kräva gäldenären på skulden.

överväganden

Anledningen till att det här förfarandet ligger tingsrätterna torde,

precis som när det gäller ärendena lösöreköp,

om vara att domstolsförfarandet ursprungligen sådant det skapade publicitet. var att De

förfaranderegler som domstolarna tillämpar skiljer sig emellertid

nu inte i detta hänseende från de förfaranderegler gäller för andra som myndigheter. Önskemålet publicitet om är därför inte något skäl för att ha kvar dessa ärenden vid tingsrätterna. Inte heller torde det finnas något annat hinder mot att förfarandet flyttas bort från tingsrätterna. Det har ingenting med rättskipning att göra och det finns inte något

Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning 119

behov att ärendena handläggs i en organisation med utpräglad lokal av spridning. Den lämpligaste ordningen torde vara att kronofogdemyndigheterna, som redan nu skall underrättas i ärendena, tar över handläggningen från tingsrätterna. Kronofogdemyndigheterna har som en av sina huvuduppgifter att tillvarata fordringsägares intressen och de här ärendena passar således väl in i verksamheten. Vi föreslår således att ärendena om kallelse på okända borgenärer

flyttas från tingsrätterna till kronofogdemyndighetema. Överklagande

av kronofogdemyndighets beslut bör få ske i samma ordning som gäller för överklagande av beslut i utsökningsmål.

120 Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning

10 Frågor om konkurs m.m.

Sammanfattning: I detta kapitel föreslår relativt omfattande en omfördelning av uppgifter mellan domstolar, tillsynsmyndigheter och förvaltare. I princip är vår tanke att tingsrätten skall besluta om konkurs och därefter avsluta konkursmålet. Den fortsatta han teringen bör i normalfallet kunna skötas utan att tingsrätten behöver kopplas in. Vissa frågor kräver även i fortsättningen beslut av tingsrätt. Om en sådan fråga väcks, får tingsrätten lägga upp ett nytt mål.

10.1 Nuvarande i

ordning huvuddrag

Om en person inte kan betala sina skulder, kan fordringsägama borgenärerna på olika sätt försöka driva in fordringarna med tvång. Den åtgärd som i första hand kommer i fråga är utmátning. Genom utmätning kan fordringsägaren framtvinga att den skuldsattes gäldenärens egendom tas i anspråk för att betala skulden. Men ibland förekommer det att gäldenârens egendom inte räcker till för att betala alla skulder allt eftersom de förfaller till betalning. Då kan gäldenåren försättas i konkurs. Genom konkurs gäldenärs tar en samtliga borgenärer i ett sammanhang tvångsvis i anspråk gäldenärens

samlade tillgångar konkursboet för betalning sina fordringar.

av Under konkursen omhändertas tillgångarna för borgenärernas räkning av konkursboet l kap. l § konkurslagen; 1987:672, KL. Frågan om någon skall försättas i konkurs tas konkursupp som ett ärende hos tingsrätten 16 kap. l § KL. Gäldenären kan själv begära att bli försatt i konkurs och då kan rätten i de flesta fall omedelbart bifalla ansökningen 2 kap. 14 § KL. Om borgenär ansökt en om att en gäldenär skall försättas i konkurs, skall rätten sätta förhandut en ling för prövning av frågan 2 kap. 16 § KL. Om tingsrätten beslutar att gäldenären skall försättas i konkurs, fortsätter handläggningen konkursärendet vid tingsrätten. Rätten av skall bl.a. utse en förvaltare, uppgift är att förvalta boet 7 kap. vars 2 § KL. Förvaltningen står under tillsyn kronofogdemyndighet, av en som i denna egenskap kallas tillsynsmyndighet 7 kap. 25 § KL. Förvaltaren skall bl.a. upprätta bouppteckning över gäldenärens en tillgångar och skulder 7 kap. 13 § KL. Gäldenären skall vid ett

Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning 121

sammanträde inför rätten avlägga ed på att bouppteckningen är riktig 6 kap. 3 § KL. Gäldenären är under konkursen underkastad inskränkningar i sin rörelsefrihet. Sålunda får han inte utan rättens medgivande resa utomlands innan han har avlagt bouppteckningsed. Rätten kan också senare under konkursen förbjuda honom att resa utomlands. Rätten kan vidare ålägga gäldenären att lämna ifrån sig sitt pass till tillsynsmyndigheten 6 kap. 6 § KL. Om gäldenären undandrar sig att fullgöra vad som åligger honom enligt vissa bestämmelser i KL, kan rätten besluta att han skall hämtas eller häktas. Även andra än gäldenären kan föreläggas att avlägga bouppteckningsed 6 kap. 5 § KL. Om sådan person undandrar sig att fullgöra edgången, kan rätten förelägga denne vite eller besluta om hämtning eller häktning av honom. Det är också rätten som har att döma ut förelagt vite 6 kap. 9 och 10 §§ KL. Om det finns tillgångar i konkursboet, skall dessa i princip förvandlas till pengar som delas ut till borgenärema. Om fordringar utan förmånsrätt kan beräknas få utdelning i konkursen, skall ofta ett bevakningsförfarande föregå utdelningen 9 kap. 13 § KL. Det är rätten som efter framställning från förvaltaren beslutar om bevakningsförfarande 9 kap. 2 § KL. Om bevakningsförfarande äger rum, skall de fordringsägare som vill ha utdelning i konkursen skriftligen anmäla det hos rätten 9 kap. 4 § KL. Om en fordringsägare eller förvaltaren har något att invända mot en bevakad fordran, skall han framställa anmärkning mot bevakningen 9 kap. 9 § KL. Tvistefrågor som har uppkommit genom framställda anmärkningar och som inte har förlikts skall handläggas vid ett förlikningssammanträde inför rätten 9 kap. 13 § KL. Om förlikning då inte träffas, skall rätten avgöra saken genom ett beslut som endast avgör vilken rätt som tillkommer fordringar i konkursen 9 kap. 15 19 §§ KL. - Om bevakningsförfarande inte äger rum, görs fordringarna gällande formlöst. När utdelning skall äga rum, skall förvaltaren upprätta ett förslag till utdelning ll kap. 4 § KL. Rätten skall kungöra att förslaget har upprättats ll kap. 6 § KL och därefter ta ställning till om det skall fastställas ll kap. 7 § KL. När tingsrätten har fastställt utdelning, anses konkursen avslutad ll kap. 18 § KL. Om det inte finns tillgångar som räcker till utdelning och i vissa andra fall, skall rätten besluta om avskrivning av konkursen 10 kap. KL. Förvaltaren har att avge slutredovisning för sin förvaltning till tillsynsmyndigheten 13 kap. l 4 §§ KL. Tillsynsmyndigheten, gäldenären och de borgenärer vilkas rätt kan vara beroende av

122 Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning

redovisningen får klandra slutredovisningen genom att väcka talan hos rätten 13 kap. 7 § KL. Förvaltaren har rätt till arvode. Det bestäms av rätten efter framställning av förvaltaren 14 kap. 46 §§ KL. Tillsynsmyndigheten skall yttra sig över framställningen eller beredas tillfälle därtill 14 kap. 8 § KL. Under första halvåret 1991 kom det in 13 863 konkursansökningar till tingsrättema. 9 459 beslut om konkurs meddelades under samma period. En anledning till att förhållandevis många konkursansökningar inte leder till konkurs är att en konkursansökan ofta används ett som påtryckningsmedel i syfte att åstadkomma "frivillig" betalning. Själva ansökningen leder ibland till omedelbar betalning av den skuld som ligger till grund för ansökningen. I andra fall leder ansökningen till överenskommelse mellan borgenären och gäldenären avbetalom en ningsplan. Vid förhandling inför rätten kan också överenskommas, att gäldenären får anstånd med betalningen av sin skuld till en tidpunkt före ett nytt sammanträde inför rätten hans försättande i konkurs. om Rätten skjuter då upp förhandlingen enligt 2 kap. 20 § KL. Sådant uppskov får dock inte medges längre tid än fyra veckor.

Möjligheterna att flytta över hanteringen

10.2.1 Inledande synpunkter

I konkursförfarandet finns det tre skilda beslutsfattare. Förvaltaren är den som har hand om boet och som i första hand har till uppgift att förvandla boets egendom till Tillsynen över förvaltningen pengar. sköts av tillsynsmyndigheten. Både förvaltaren och tillsynsmyndigheten och i vissa fall gäldenären och borgenärerna kan föra fram frågor till prövning av tingsrätten. Tingsrättens medverkan i konkursförfarandet var ursprungligen mera omfattande och betydande än Fram till år 1979 det nu. var tingsrätten som hade det yttersta ansvaret för tillsynen över konkursförvaltningen. Sistnämnda år övertogs ansvaret för tillsynen av kronofogdemyndigheterna och tingsrätternas medverkan inskränker sig numera till att fatta beslut i vissa frågor av mer ingripande beskaffenhet och till vissa rent formella funktioner. Tingsrätterna spelar också en betydelsefull roll i tillsynssystemet i och med att de bevakar att tillsynsmyndighetens ställningstaganden grundas på objektivt sett godtagbara skäl, bl.a. i frågor som rör utseende av förvaltare. Den nuvarande ordningen där både förvaltaren, tillsynsmyndigheten och tingsrätten måste sätta sig in i de frågor skall prövas som av tingsrätten innebär ett inte ringa dubbelarbete. En medflyttning av vissa funktioner från tingsrätten till tillsynsmyndigheten skulle utgöra en rationalisering eftersom ett led i beslutskedjan då skulle försvinna.

Arbemfördelningen mellan domstolar och förvaltning 123

I det följande skall vi undersöka om och i vilken utsträckning en sådan medflyttning kan äga rum. Redan här finns det anledning att säga något ytterligare om tillsynsmyndigheternas roll. 22 av landets 24 kronofogdemyndigheter har också till uppgift att vara tillsynsmyndigheten Myndigheterna tillskapades genom 1979 års reform. Deras uppgift att utöva tillsyn över förvaltningen innebär normalt ingen befogenhet att påverka denna. Tillsynsmyndigheten skall visserligen under förvaltningen övervaka att denna bedrivs på ett ändamålsenligt sätt i överensstämmelse med KL och andra författningar 7 kap. 27 § KL. År 1988 infördes också en skyldighet for förvaltaren att höra tillsynsmyndigheten i viktigare frågor 7 kap. 10 § KL. Det slutliga avgörandet i frågor som rör förvaltningen tillkommer dock förvaltaren. Det har i olika sammanhang anförts kritik mot konstruktionen med tillsynsmyndigheter som är knutna till kronofogdemyndigheterna. Kritiken har framför allt skjutit in sig på vad man kallar för kronofogdemyndighetemas dubbla roller kritikerna har menat att det är svårt att förena uppgiften att utöva tillsyn i konkurser med uppgiften att vara företrädare för staten som skatteborgenär. En sådan ordning har sagts innebära risker för misstankar att tillsynsmyndigheten i sin verksamhet gynnar skatteborgenären före övriga borgenärer. De problem som sammanhänger med dessa dubbla roller har man sökt motverka framför allt genom organisatoriska åtgärder. I första hand har man försökt åstadkomma att den personal som handlägger frågor om tillsyn i konkurser inte härutöver skall behöva syssla med skatteindrivning. Ibland framförs också förslag om att frikoppla tillsynsverksamheten från kronofogdemyndigheterna och lägga tillsynen på andra myndigheter bl.a. har man i det sammanhanget tänkt på länsstyrelserna. Vi har inte till uppgift att se över ordningen för tillsyn i konkurser utan uppdraget när det gäller konkursförfarandet går bara ut på att undersöka om tingsrättema kan befrias från några arbetsuppgifter. Vi utgår därför vid våra överväganden från den nuvarande ordningen för tillsyn. För de flesta av de arbetsuppgifter som kan komma i fråga för en överflyttning innebär det inga svårigheter. Men i några fall avsnitten l0.2.2, 10.2.7, lO.2.8 och 10.2.12 kan det tänkas att ett överflyttande av uppgifter till tillsynsmyndighetema skulle medföra problem med hänsyn till myndigheternas koppling till staten som skatteborgenär. Slutligen skall vi påpeka att den följande framställningen inte tar sikte på sådana konkursfrågor som i dag handläggs utanför konkursförfarandet, som exempelvis återvinning och klander slutredovisav mng.

124 Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning

10.2.2 Prövningen av konkursansökningar

En gäldenär som är på obestånd insolvent skall försättas i konkurs, om inte annat är föreskrivet. Med obestånd avses att gäldenären inte rätteligen kan betala sina skulder och att denna oförmåga inte bara är tillfällig 1 kap. 2 § KL. Det vanligaste fallet är att en borgenär, ofta Kronofogdemyndigheten som representant för skatteborgenären staten, ansöker om att gäldenären skall försättas i konkurs. Men det förekommer inte sällan att gäldenären själv begär att få bli försatt i konkurs. För att en gäldenär skall försättas i konkurs krävs som nämnts att han är insolvent. Prövningen av om det föreligger insolvens trots att gäldenären menar sig vara solvent är svår. Det finns därför vissa hjälpregler 2 kap. 7 9 §§ KL. Det torde kunna hävdas att den insolvensprövning som kan förekomma i ett bestritt konkursansökningsärende är så kvalificerad att den bör göras av domstol redan i första instans. De allmänna domstolarna har dessutom erfarenhet av kvalificerade insolvensbedömningar genom handläggningen av mål angående brott mot borgenärer ll kap. 1 4 §§ - BrB och mål om återvinning till konkursbo 4 kap. KL. Vidare torde en fråga om försättande i konkurs utgöra en fråga om "civil rights" enligt artikel 6 i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, varför den enskilde i varje fall måste tillförsäkras rätt till domstolsprövning i samband med överklagande. Slutligen kan det ibland finnas anledning att i väntan på prövningen av en konkursansökan förordna om kvarstad på gäldenärens egendom eller meddela gäldenären reseförbud 2 kap. 11 13 §§ KL. Sådana beslut bör inte ligga på någon annan myndighet än domstol. På grund av det sagda torde det vara givet att prövningen av tvistiga frågor om gäldenärs försättande i konkurs även i framtiden skall ankomma tingsrättema. Men det är inte givet att alla konkursansökningar skall prövas av tingsrätt redan i första instans. Många konkursansökningar från borgenärer medges av gäldenären under förfarandets gång. I dessa fall är insolvensprövningen naturligtvis i regel enkel att göra eftersom gäldenärens uppgift om sin insolvens normalt skall tas för god 2 kap. 7 § KL. Man kunde därför tänka sig ordning enligt vilken en konkursansökningar anhängiggörs hos någon annan myndighet, exempelvis tillsynsmyndigheten, och att denna sedan får hänskjuta ärendena till rätten om de visar sig vara tvistiga. En motsvarighet till ett sådant system tillämpades till och med år 1987, då alla konkursansökningar inledningsvis handlades av den till tingsrätten knutne konkursdomaren, som hade att till rätten hänskjuta alla ärenden där gäldenären inte medgav borgenärens ansökan. Men utan tvekan innebär en motsvarande uppdelning en hel del krångel. Det blir svårt för den enskilde att hålla reda vilken myndighet som för tillfället

Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning 125

handlägger hans ärende och det finns risk för komplikationer i samband med att ärendet skall tas över av domstolen. Dessutom skall det även i otvistiga ärenden göras en insolvensprövning även om den i regel är enkel. En gäldenär kan exempelvis förhasta sig och av den anledningen medge att han är insolvent. Det kan också finnas fall då gäldenär skatteskäl finner det fördelaktigt att bli försatt i en av konkurs eller där det förekommer oenighet i saken mellan olika ställföreträdare för gäldenären. Sammantaget får övervägande skäl tala för att inte delar handläggningen av borgenärers anses man upp konkursansökningar, utan att alla sådana ansökningar i enlighet med vad som nu gäller får prövas av tingsrättema. När det gäller prövningen av konkursansökningar från borgenärer finns det ytterligare ett skäl som talar mot en överflyttning. De flesta ansökningar görs nämligen av staten som skatteborgenär, och staten företräds i konkursansökningsmål av kronofogdemyndigheten. Det kan knappast komma i fråga att den till kronofogdemyndigheten knutna tillsynsmyndigheten skall pröva sådana ansökningar. Slutligen finns det ytterligare en grupp konkursansökningsärenden, nämligen de fall där gäldenär själv begår att få bli försatt i en konkurs. Här skulle det inte bli så stor risk för administrativt krångel ärendena överflyttades till tillsynsmyndigheten. Det ligger dock om ett värde i att alla konkursansökningar mot en gäldenär anhängiggörs hos myndighet inte sällan kan en gäldenär samtidigt bli samma föremål för flera ansökningar, kanske en från honom själv. varav

Övervägande skäl talar för att även denna grupp av konkurs-

ansökningar skall handläggas av tingsrättema. Men därmed är inte sagt att återstoden av handläggningen måste ankomma på domstol. Efter konkursbeslutet skall myndigheter och förvaltare vidta rad olika åtgärder i syfte att bringa konkursen till en avslutning. I det följande skall vi granska vilka av dessa åtgärder en som i dag ankommer på tingsrätterna och diskutera om de går att flytta över till någon annan, i första hand tillsynsmyndigheten.

10.2.3 Åtgärder omedelbart efter konkursbeslutet

När tingsrätten har meddelat ett beslut om konkurs, skall rätten genast bestämma tidpunkt för det sammanträde vid vilket gäldenären skall avlägga bouppteckningsed. Vidare skall rätten snarast utse förvaltare och kalla gäldenåren, förvaltaren, tillsynsmyndigheten och den borgenär som har gjort konkursansökningen till edgångssammanträdet samt genast kungöra konkursbeslutet i tidningen 2 kap. 24 § KL. Regler vad som skall stå i kungörelsen finns i 10 § konkursförom ordningen 1987:916. Där står att kungörelsen skall innehålla uppgifter om

126 Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning

konkursbeslutet och dagen för det, tiden och platsen för edgångssammanträdet, att borgenärema genom kungörelsen kallas till edgångssammanträdet, gäldenärens namn m.m., den tingsrätt där konkursen handläggs, förvaltarens namn och postadress, denne har utsetts, om tillsynsmyndighetens namn och postadress, i vilka tidningar fortsatta kungörelser om konkursen skall införas, huruvida borgenärer med oprioriterade fordringar kan antas komma i fråga för utdelning eller, rätten inte kan bedöma den om saken, en uppgift om detta och

10. fristdagen se 4 kap. 2 § KL med uppgift att bedömningen

om är preliminär.

Om det före konkursbeslutet har utfärdats kallelse på gäldenärens okända borgenärer och tiden för att anmäla fordringar ännu inte löpt ut, skall rätten i kungörelsen erinra att verkan kallelsen inte om av har förfallit genom konkursen. När man skall ta ställning till om dessa uppgifter kan utföras av någon annan än domstolen, bör först fråga sig uppgifterna är man om så kvalificerade att de av det skälet även i fortsättningen bör ankomma på domstol att utföra. Den enda uppgift där man kan tveksam vara är utseendet av förvaltare. En förvaltare skall ha den särskilda insikt och erfarenhet som uppdraget kräver samt även i övrigt lämplig vara för uppdraget 7 kap. l § KL. I allmänhet utses förvaltare från en inom domstolen upprättad lista med advokater har specialiserat som sig på konkursförvaltning. Innan rätten utser förvaltare skall tillsynsmyndigheten höras 7 kap. 3 § KL. Vanligast är att tillsynsmyndigheten godkänner de advokater som står på listan och därefter förklarar att man inte behöver bli hörd särskilt innan någon dessa av utses till förvaltare. Det torde inte råda någon tvekan om att tillsynsmyndigheten är tillräckligt kvalificerad för att själv kunna välja ut lämplig en förvaltare. Man kan till och med hävda att de 22 tillsynsmyndigheterna just för att de är så få har bättre förutsättningar än de 97 tingsrättema att bilda sig en uppfattning om kvalifikationerna hos de personer som aspirerar på uppdrag som förvaltare. Att flytta frågorna om utseende av förvaltare till tillsynsmyndighetema skulle därför kunna vara ett sätt att försäkra sig att de utses till förvaltare om som verkligen fyller de stränga krav som lagen uppställer. Som ett skäl mot en överflyttning kan å andra sidan anföras att det kan vara av värde att förvaltaren utses av en annan myndighet än den har att som utöva tillsyn över förvaltarna. På så sätt skulle kunna få bättre man en garanti mot att ovidkommande faktorer, såsom personliga sympatier

Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning 127

eller antipatier, tillåts att inverka på förvaltarvalet. Men risken för sådant får så liten att den inte utgör ett skäl att låta anses vara tingsrättema behålla uppgiften att utse förvaltare. Man kan också konstatera att tingsrättema bara i mycket sällsynta fall utser en förvaltare mot tillsynsmyndighetens bestridande. Kvaliteten på de aktuella arbetsuppgifterna kan alltså inte anses vara ett tillräckligt skäl att låta tingsrätterna behålla dem. Men det kan ändå finnas problem med att flytta över dem till tillsynsmyndigheten. Det har framför allt att göra med uppgiftemas brådskande natur. Det är angeläget att de åtgärder som skall vidtas i anslutning till konkursbeslutet sker med stor skyndsamhet. Förvaltaren bör så fort som möjligt få tillfälle att ta hand om boet och det är viktigt att konkursbeslutet snabbt blir känt bland personer som har ekonomiska förbindelser med gäldenären. När det gäller utseende förvaltare talar framför allt skyndsamav hetskravet för att tingsrätten får fatta beslut även i framtiden. Uppgiften kräver inte sällan genomgång av handlingarna i ärendet och synpunkter på förvaltarfrågan kan ha lämnats vid den muntliga förhandling som regelmässigt förekommer i de fall gäldenåren bestrider konkursansökningen. I allmänhet torde uppgiften att utse konkursförvaltare kräva ganska lite extra arbete om förvaltaren utses i samband med beslutet konkurs. Även med exempelvis om om man telefax kan överbringa upplysningar i frågan till tillsynsmyndigheten utan tidsutdräkt måste i storstadsdistrikt där många ansökningar förekommer detta anses vara en opraktisk metod som medför risk för dubbelarbete, framför allt som det i många fall kan finnas anledning att sända över samtliga handlingar i ärendet. Frågor om utseende av förvaltare och därmed sammanhängande frågor kan också aktualiseras senare under konkursens gång. Det gäller då uppkommande frågor om att bestämma att flera förvaltare skall finnas eller att dela förvaltningen mellan flera förvaltare 7 kap. 2 § KL, att entlediga förvaltare och att utse ny förvaltare 7 kap. 5 och 6 §§ KL, att utse rådgivare förvaltaren eller förlikningsman 7 kap. 7 § KL samt att utse granskningsman 7 kap. 30 § KL. Enligt vår uppfattning kan uppgiften att utse granskningsman enligt 7 kap. 30 § KL utan vidare flyttas över till tillsynsmyndigheten. Det är en uppgift som inte direkt kan sägas ha samband med de uppgifter som bör ankomma på rätten samtidigt som den prövning som skall göras är mycket enkel om borgenär begär att en granskningsman - en skall förordnas skall hans begäran bifallas. Förhållandet är annorlunda när det gäller de andra nämnda uppgifterna. Där finns ett samband med rättens uppgift att utse förvaltare i konkursens inledningsskede samtidigt som det ibland kan röra mycket känsliga frågor. Dessutom kan rådgivare till förvaltaren även ha till uppgift att biträda rätten en

128 Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning

med förlikningsuppgifter. övervägande skäl får mot denna bakgrund

anses tala för att uppgifterna att bestämma att flera förvaltare skall finnas eller att dela förvaltningen mellan flera förvaltare 7 kap. 2 § KL, att entlediga förvaltare och att utse ny förvaltare 7 kap. 5 och 6 §§ KL, att utse rådgivare förvaltaren eller förlikningsman 7 kap. 7 § KL får ankomma rätten även i fortsättningen. Härutöver har tingsrätten att utfärda kungörelse om konkursbeslutet. Man kunde tänka sig en ordning enligt vilken tingsrätten per telefax överbringade de uppgifter som skall stå i kungörelsen till tillsynsmyndigheten som sedan fick utfärda kungörelsen. En sådan ordning medför dock onekligen även i detta fall ett visst dubbelarbete samtidigt som risken för fel ökar flera händer som uppgifterna skall passera igenom på sin väg till tidningarnas annonsavdelningar.

övervägande skäl får därför tala för att uppgiften att utfärda

anses kungörelse får ankomma på tingsrätt också i fortsättningen. Tillsynsmyndighetema bör däremot ta över tingsrättemas uppgift att skicka underrättelser om konkursbeslutet 12 15 §§ konkursförord- ningen, 1987:916.

10.2.4 Edgångssammanträde

Under konkursens inledningsskede skall gäldenären avlägga bouppteckningsed 6 kap. 3 § KL vid ett s.k. edgångssammanträde. Det innebär att gäldenären med ed inför en domare betygar att den bouppteckning som förvaltaren har gjort är riktig. Edgången syftar i första hand till att genom straffhot förmå gäldenären att lämna uppgift om alla sina tillgångar. Om gäldenären med ed betygar en oriktig uppgift som innebär att en tillgång förtigits, skall han dömas för oredlighet mot borgenärer enligt 11 kap. l § BrB till fängelse i högst två år eller enligt 2 § samma kapitel för grovt brott till fängelse lägst sex månader och högst sex år. Vid bedömande huruvida brott är grovt skall särskilt beaktas bl.a. om gäldenären har beedigat en oriktig uppgift. Förfarandet med obligatorisk edgång för alla konkursgäldenärer innebär att det f.n. sker över 10 000 inställelser vid domstol för detta ändamål varje år. Vid dessa tillfällen inställer sig gäldenären och förvaltaren och därtill ofta en representant för tillsynsmyndigheten. Rätten består av en juristdomare, ibland biträdd av en protokollförare. Det är klart att det skulle vara enklare och billigare om man kunde inskränka användandet av edgång. Bl.a. skulle man spara en hel del pengar på minskade arvoden till förvaltarna som naturligtvis skall ha betalt för sin medverkan vid edgångama. En möjlighet vore att utan att koppla in domstolen försöka åstadkomma ett system, där gäldenären på motsvarande sätt som f.n. vid

Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning 129

en inställelse hos en myndighet får gå igenom bouppteckningen och göra de tillägg och rättelser i den som han anser befogade. Närmast till hands ligger att tillsynsmyndigheten får kalla gäldenären till förhör för genomgång av bouppteckningen. En förebild till en sådan reglering finns i 2 kap. 10 14 §§ utsökningsbalken UB, som ger kronofogdemyndighetema möjlighet att hålla förhör med svaranden och andra i utsökningsmål. För att ytterligare understryka vikten av att de lämnade uppgifterna är riktiga och för att ge ett så säkert underlag som möjligt för att bedöma en eventuell fråga om ansvar för oriktiga uppgifter bör gäldenären dessutom i samband med förhöret få på heder och samvete skriftligen bekräfta riktigheten av bouppteckningen. En förebild för en sådan reglering återfinns i 4 kap. 14 § UB. Om gäldenären förtigit en tillgång och bekräftat den sålunda lämnade oriktiga uppgiften på heder och samvete, bör han i likhet med vad som nu gäller dömas för oredlighetsbrott. Men frågan är om man inte kan gå ännu längre. Syftet med edgången är som nämnts att tvinga gäldenären att lämna upplysningar om framför allt boets tillgångar. Det är en allmän erfarenhet bland personer som sysslar med konkurser att det är mycket sällan som det kommer fram någon ny uppgift i samband med edgången. Tvärtom upplevs i många fall edgångssammanträdena vid våra tingsrätter som i de flesta fall hålls av tingsnotarier som formaliteter utan reell betydelse för förfarandet. Redan genom att förvaltaren påpekar för gäldenåren det straffansvar som följer av att han förtiger tillgångar åstadkommer man antagligen att de flesta gäldenärer lämnar fullständiga uppgifter om sina tillgångar. I de allra flesta konkurser kan man antagligen avvara edgångssammanträdena. Men ingen regel utan undantag. Det finns naturligtvis exempel på fall där en motsträvig gäldenär inför en domare har förmåtts att berätta om tillgångar som han undanhållit förvaltaren. Möjligen är det lättare att ljuga på förvaltarens kontor än i en domstol. Det beror kanske inte bara på psykologiska faktorer. Den som förtiger tillgångar i en konkurs kan dömas för oredlighet mot borgenärer. Straffet för normalfallet av sådant brott är fängelse i högst två år medan straffet för grovt brott är fängelse i lägst sex månader och högst två år 11 kap. l och 2 §§ brottsbalken. När domstolen bedömer om brottet är grovt, skall den särskilt ta hänsyn till om gärningsmannen har beedigat en oriktig uppgift ll kap. 2 § andra stycket brottsbalken. Det här leder fram till ståndpunkten att den bästa lösningen är att den obligatoriska edgången avskaffas helt. Man bör i stället införa en ordning som innebär att edgång bara anordnas när det är sakligt motiverat. Gäldenärer och andra som nu är underkastade denna skyldighet bör i framtiden vara skyldiga att ed infor domstol bara om det begärs av förvaltaren eller en borgenär. En sådan begäran bör

130 Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning

kunna framställas när som helst under konkursen. Det kommer antagligen att bli ganska ovanligt med sådana framställningar och de gånger det blir aktuellt torde det röra sig om i utredningshänseende besvärliga fall. Med hänsyn härtill bör det inte vara möjligt att förordna notarier att hålla sådana edgångssammanträden. Under vårt arbete har det från förvaltarhåll framförts att en bättre lösning när det gäller edgångar skulle vara att ha en regel att gäldenären var skyldig att gå ed men ge förvaltaren möjlighet att avstå från edgång om han fann att en edgång skulle vara onödig. Som ett skäl för denna ståndpunkt har åberopats att det är värdefullt för förvaltaren att kunna såga till gäldenären att han enligt lag är tvungen att gå ed på de uppgifter han lämnar. Enligt vår mening bör man emellertid kunna kräva av förvaltarna att de med lika gott resultat för boutredningen skall kunna tillämpa en regel sådan som föreslagits ovan. På grund därav, och då en sådan regel torde vara mer effektiv när det gäller att minska antalet onödiga edgångar, anser vi att en sådan regel är att föredra. Det finns emellertid en komplikation med att avskaffa edgångssammanträdena. Under vårt utredningsarbete har det från olika håll framförts att den nuvarande ordningen där tiden för edgång bestäms i förväg har två särskilda fördelar utöver vad som redan nämnts. För det första sägs denna ordning bidra till att bouppteckningen blir färdig snabbt. För det andra innebär edgången en möjlighet för borgenärerna att få tillfälle att sammanträffa med förvaltaren och gäldenären för att diskutera hanteringen av konkursen. Som vi ser det är i varje fall den senare synpunkten ett skäl mot att ta bort den nuvarande ordningen med ett sammanträde som bestäms och kungörs i förväg. Men det innebär självfallet inte att ett sådant sammanträde skall hållas under ordförandeskap av rätten i rättens lokaler. Det ligger vid sidan av rättens egentliga uppgifter att hålla med ordförande vid sammanträden som handlar om något som rätten annars inte har någon befattning med. Vi föreslår i stället att förfarandet anordnas så att rätten i samband med konkursbeslutet bestämmer tid och plats för ett sammanträde inför förvaltaren där gäldenären och förvaltaren slutgiltigt skall gå igenom bouppteckningen och gäldenären därefter skall skriftligen bekräfta att bouppteckningen med eventuella tillägg eller ändringar är riktig. Till detta sammanträde skall också tillsynsmyndigheten och borgenärema kallas. Vi tror också att en skyldighet för gäldenären att skriftligen bekräfta att bouppteckningen är riktig verksamt bidrar till att få fram riktiga och fullständiga uppgifter om tillgångar och skulder. Om gäldenären skulle vägra att bekräfta bouppteckningen, bör förvaltaren begära att gäldenären åläggs att beediga bouppteckningen vid domstol. Det som nu sagts gäller den nuvarande s.k. obligatoriska edgången av gäldenären. Men det finns också vissa bestämmelser 6 kap. 5 §

Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning 131

KL enligt vilka rätten kan ålägga någon som inte omfattas av de nämnda bestämmelserna att fullgöra edgång. Dessa bestämmelser bör finnas kvar även i framtiden.

10.2.5 Tvångsmedel m.m.

Under konkursen är gäldenären underkastad vissa inskränkningar i sin rörelsefrihet. Han får sålunda inte innan han avlagt bouppteckningsed bege sig utomlands utan rättens medgivande 6 kap. 6 § KL. Uppgiften att medge utlandsresa kan utan förbehåll flyttas över till tillsynsmyndigheten. Om myndigheten vägrar tillstånd, bör gäldenären ha möjlighet att få beslutet överprövat av domstolen. Om det efter bouppteckningseden finns skäl att befara att gäldenären genom att lämna landet undandrar sig sina skyldigheter enligt KL, får rätten förbjuda honom att resa utomlands. Rätten får också ålägga gäldenären att lämna ifrån sig sitt pass till tillsynsmyndigheten. Om gäldenären inte har något pass, får rätten meddela förbud att utfärda pass för honom. Slutligen kan rätten meddela gäldenären förbud att lämna den där han är bosatt 6 kap. 6 § KL. Även beträffande ort dessa beslut bör man kunna tänka sig en ordning enligt vilken besluten fattas av tillsynsmyndigheten med möjlighet för gäldenären att överklaga till domstol. Om gäldenären undandrar sig att fullgöra vissa av sina skyldigheter i konkursen, exempelvis att lämna upplysningar till förvaltaren eller att avlägga bouppteckningsed, kan rätten besluta att han skall hämtas av polis eller, om synnerliga skäl föreligger till det, häkta honom. Detsamma gäller om det finns skäl att befara att gäldenären kommer att undandra sig en skyldighet eller överträda ett reseförbud 6 kap. 9 § första stycket KL. Har gäldenären överträtt ett reseförbud enligt 6 skall han häktas, om det inte är uppenbart onödigt. Det finns ingenting som hindrar att befogenheten att besluta om hämtning Överflyttas från rätten till tillsynsmyndigheten. Men om gäldenären skall hämtas till en inställelse inför rätten, får det ankomma på rätten att fatta beslut om det. Det andra tvångsmedlet mot misskötsamma gäldenärer, häktning, är uppenbarligen sådant att beslutet måste fattas av domstol. I enlighet med vad som nu gäller bör frågor om häktning tas upp av rätten på yrkande av förvaltaren eller tillsynsmyndigheten. Om någon annan än gäldenären undandrar sig att fullgöra edgång som han ålagts, kan rätten förelägga honom vite, låta hämta honom eller förklara honom häktad 6 kap. 9 § andra stycket KL. Eftersom edgången skall ske hos rätten, bör de nu nämnda besluten ligga kvar på rätten även i fortsättningen. Frågor om utdömande av förelagt vite bör också handhas av tingsrätterna.

132 Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning

10.2.6 Ersättning för inställelse

Gäldenären och i vissa fall andra kan få ersättning av konkursboet för vissa resor inom landet m.m. Beslut om sådan ersättning meddelas av rätten 6 kap. 14 § KL. Dessa frågor kan i fortsättningen handhas av tillsynsmyndigheten. Det bör finnas en möjlighet att överklaga till rätten. Om en inställelse sker hos rätten, bör dock rätten besluta om sådan ersättning.

10.2.7 Bevaknings- och anmärkningsförfarandet

Reglerna om bevaknings- och anmärkningsförfarandet finns i 9 kap. KL. I de allra flesta konkurser är det förvaltarens uppgift att ta reda på vilka fordringar som finns. Men i vissa fall finns det anledning till ett mera formbundet förfarande när det gäller fordringarna. Det gäller framför allt när det är aktuellt med utdelning även för fordringar som inte har förmånsrätt. I sådana fall skall rätten på framställning av förvaltaren besluta att bevakningsforfarande skall äga rum. Rätten skall då bestämma en viss tid inom vilken de som anser sig ha fordringar i konkursen skall anmäla sina fordringar och den förmånsrätt de vill göra gällande bevakning. Rätten skall samtidigt bestämma inom vilken tid anmärkningar mot bevakningarna skall göras. Både förvaltaren och borgenärerna får framställa anmärkningar. Bevakningama skall ges in till tingsrätten. Sedan bevakningstiden har gått ut skall tingsrätten skicka över de ingivna bevakningshandlingarna till förvaltaren. Denne skall granska handlingarna och framställa anmärkning, om han har invändning mot något yrkande om betalnings- eller förmånsrätt. Även borgenärerna har möjlighet att framställa anmärkningar, men det förekommer ganska sällan. Om det i konkursen finns tvistefrågor som har uppkommit genom anmärkningar mot bevakningar, skall ett förlikningssammanträde hållas inför rätten 9 kap. 13 § KL. Till sammanträdet skall förvaltaren, de borgenärer mot vars bevakningar anmärkningar riktats och de som framställt anmärkningarna kallas särskilt. Vid sammanträdet skall rätten utreda tvistefrågorna och försöka åstadkomma förlikning. Om det inte lyckas, skall rätten pröva tvistefrågorna vid en förhandling 9 kap. 15 § KL. Administrationen av bevaknings- och anmärkningsförfarandet är ett typexempel på en uppgift som inte kräver domstols medverkan. Vi föreslår att uppgiften att besluta om att bevakningsförfarande skall äga rum, att bestämma tid för bevakningar och att fatta övriga beslut i anslutning därtill skall ankomma på förvaltaren. Det är han är som bäst skickad att bestämma om det komplicerade bevakningsförfarandet skall användas för att få klarhet i skuldförhållandena eller om det räcker med den enklare normala ordningen. Genom att lägga denna

Arbetsjördelningen mellan domstolar och förvaltning 133

uppgift direkt på förvaltaren utan att omvägen via en domstol eller tillsynsmyndighet undviker man en mängd onödig pappersexercis. Annorlunda förhåller det sig med uppgiften att hålla förlikningssammanträde. Den uppgiften ankom ursprungligen på rättens ombudsman, en funktionär som dessutom före tillsynsmyndighetemas tillkomst hade till uppgift att utöva tillsyn över förvaltningen. Men institutionen rättens ombudsman försvann år 1979. Det ansågs då inte ligga i linje med tillsynsmyndighetemas uppgifter i förfarandet i övrigt att utöva förlikningsverksamhet prop. l978/79:105 s. 129, varför uppgiften

i stället anföitroddes konkursdomaren numera rätten. Det torde inte

finnas anledning att i dag göra en annan bedömning. Förutom att tingsrätten är van att hantera frågor om förlikning i förmögenhetsrättsliga mål talar ytterligare ett skäl för att uppgiften att hålla förlikningssammanträden i konkurs får ligga kvar på tingsrättema, nämligen att staten i egenskap av skatteborgenär i allmänhet är en av de största fordringsägarna. Skatteborgenären företräds i konkursen av kronofogdemyndigheten. Det måste mot den bakgrunden olämpanses ligt att kronofogdemyndigheten i egenskap av tillsynsmyndighet får till uppgift att hålla förlikningssammanträden. Vi föreslår därför att uppgiften att hålla förlikningssammanträden även i fortsättningen skall ankomma på rätten. Uppgiften att lösa tvistefrågor som återstår efter förlikningssammanträdet är en typisk domstolsuppgift. Den bör därför ligga kvar på tingsrätterna.

10.2.8 Utdelningsförfarandet

När förvaltaren har förvandlat gäldenärens egendom till skall pengar, utdelning till borgenärema äga 11 kap. l och 2 §§ KL. rum Förvaltaren skall upprätta ett förslag till utdelning och skicka det till rätten och till tillsynsmyndigheten 11 kap. 4 och 5 §§ KL. Rätten skall kungöra att ett utdelningsförslag upprättats. Den vill som framställa invändningar mot förslaget skall göra det hos rätten 11 kap. 6 § KL. Rätten skall fastställa utdelning enligt förslaget, om det inte genom invändning eller på något annat sätt framgår att fel eller brist som inverkar på någons rätt föreligger. Om rätten timer att utdelning inte bör fastställas enligt förslaget, skall rätten antingen göra behövliga ändringar i det och fastställa det sålunda ändrade förslaget eller återförvisa ärendet till förvaltaren 11 kap. 7 § KL.

När tingsrätten har fastställt utdelning, konkursen avslutad ll

anses kap. 18 § KL. I de allra flesta fall är det ingen gör några invändningar mot som förvaltarens utdelningsförslag, utan rätten fastställer det utan ändringar. Den hanteringen skulle med fördel kunna flyttas över till

134 Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning

tillsynsmyndighetema. Men om det framställs invändningar mot förslaget, blir frågan om fastställelse mera komplicerad. En möjlighet är att låta tillsynsmyndighetema fatta beslut om utdelning med rått för den som är missnöjd att överklaga beslutet till domstol. Det finns dock skål som talar mot en sådan ordning. I konkurser där bevakning inte äger rum får tvister om betalningsrätt och förmånsrätt lösas inom ramen för utdelningsförfarandet. Det måste anses vara olämpligt att kronofogdemyndigheten i egenskap tillsynsmyndighet får till av uppgift att lösa tvister där myndigheten kan vara inblandad i egenskap av skatteborgenär. Den lämpligaste ordningen torde i stället vara att uppgiften att kungöra utdelningsförslaget flyttas över till tillsynsmyndigheten, som också får pröva förslaget i de fall det inte framställts några invändningar. Men de gånger det framställs invändningar mot förslaget och i de undantagsfall där det utan att det framställts invändningar finns anledning att avvika från utdelningsförslaget får tillsynsmyndigheten hänskjuta frågan om fastställelse till rätten. Slutligen skall nämnas att KL förvaltaren möjlighet att betala ger utdelning i förskott. Om förvaltaren vägrar förskottsbetalning med begärt belopp, får en borgenär hänskjuta frågan till rättens prövning ll kap. 17 § KL. Vi föreslår ingen ändring av den regeln.

10.2.9 Avskrivning av konkurs

I de allra flesta konkurser visar det sig att tillgångarna inte räcker ens till betalning av konkurskostnadema och andra skulder som boet har ådragit sig. Det finns alltså i dessa fall inga att dela ut till pengar borgenärema. Konkursen skall i stället avskrivas av rätten sedan bouppteckningen har beedigats 10 kap. l och 2 §§ KL. Av de omkring 4 000 konkurser som avslutades under första halvåret 1991 avskrevs omkring 2 500. Uppgiften att avskriva konkurser i dessa fall kan överföras till tillsynsmyndigheten. Tillsynsmyndigheten bör även kunna få avskriva konkurser i de sällsynta fall där det inte görs gällande någon fordran 10 kap. 3 § KL.

10.2. 10 Förvaltarens slutredovisning

En förvaltare som avslutat sitt uppdrag skall i fall i KL som anges avge slutredovisning för sin förvaltning till tillsynsmyndigheten 13 kap. 1 3 §§ KL. En kopia av slutredovisningen skall till - avges rätten. I vissa fall skall tillsynsmyndigheten granska slutredovisningen och i vissa av de fallen dessutom avge ett utlåtande över redovisningen. Tillsynsmyndigheten skall skicka utlåtandet till rätten. Redovisningen och utlåtandet skall hållas tillgängliga hos tillsynsmyn-

Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning 135

digheten och rätten för dem som vill ta del av handlingarna 13 kap. 5 § KL. I dessa fall har rätten ingen annan funktion att fylla än att utgöra ett ytterligare ställe till vilket borgenärer och andra intresserade kan komma och läsa handlingar. Det räcker om handlingarna i framtiden finns tillgängliga hos tillsynsmyndigheten. Rätten har ytterligare en uppgift när det gäller slutredovisning. Tillsynsmyndigheten, gäldenären och i vissa fall borgenärer får klandra slutredovisningen genom att väcka talan hos rätten 13 kap. 7 § KL. Naturligtvis skall rätten ha kvar uppgiften att pröva klandertalan.

10.2.1l Arvoden

Förvaltaren har rätt till ersättning för sitt arbete. Arvodet bestäms av rätten 14 kap. 4 § KL. Tillsynsmyndigheten skall höras och i vissa fall avge yttrande innan arvodet fastställs 14 kap. 8 och 10 §§ KL. I stora konkurser är det ofta en komplicerad uppgift att ta ställning till förvaltarens arvodesanspräk. Förvaltaren kan exempelvis ha drivit gäldenärens rörelse under en tid och han kan ha haft ett omfattande arbete med att driva in fordringar. I sådana fall kan arvodet uppgå till mycket betydande belopp. Å andra sidan är de flesta arvodesfrågor enkla. Det gäller framför allt frågor om arvode i konkurser som avskrivs på grund av att tillgångarna är små. Av de omkring 4 000 konkurser som avslutades under första halvåret 1991 hörde omkring 2 500 till den kategorin. Där fastställs i regel arvodet enligt en av domstolsverket fastställd taxa. Varken de komplicerade eller de lätta arvodesfrågoma kan emellertid sägas vara typiska domstolsuppgifter. Tillsynsmyndigheten, som har haft insyn i förvaltarens arbete, har i regel ett betydligt bättre underlag än rätten för att bestämma hur stort arvodet bör vara. En ordning enligt vilken tillsynsmyndigheten själv får bestämma arvodet i stället för att som nu yttra sig inför tingsrättens beslut innebär en enklare och billigare ordning än den som gäller nu. Men det finns också nackdelar med en sådan överflyttning. I komplicerade konkurser förekommer under förvaltningen en hel del kontakter mellan tillsynsmyndigheten och förvaltaren. Mot den bakgrunden kan det vara svårt för tillsynsmyndigheten att vid en arvodesprövning i efterhand ifrågasätta värdet av förvaltarens arbete. Det kan tänkas att en ordning enligt vilken arvodesanspråket får presenteras för en oberoende instans innebär en bättre garanti för en riktig arvodesbedömning. Den från dessa utgångspunkter bästa lösningen torde vara att tillsynsmyndigheten ges behörighet att fastställa arvode i de fall

136 Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning

myndigheten inte finner anledning att avvika från det belopp som förvaltaren yrkat. Om myndigheten däremot finner att förvaltaren inte bör tillerkännas yrkat belopp, bör myndigheten med eget yttrande sända över ärendet till tingsrätten för beslut i arvodesfrågan. Motsvarande ordning bör gälla i fråga om förskott på förvaltares arvode 14 kap. 12 § KL, bestämmande av förvaltarens kostnadsersättning 14 kap. 14 § KL samt bestämmande av arvode till rådgivare eller förlikningsman 14 kap. 15 § KL.

10.2.12 Ackord i konkurs m.m.

Om gäldenären visar att han har kommit överens om betalningen av sina skulder eller på annat sätt träffat en frivillig uppgörelse med borgenärema, skall rätten besluta om nedläggning av konkursen 12 kap. 1 § KL. Den uppgiften kan flyttas från rätten till tillsynsmyndigheten. Det finns också regler om ackord i konkurs. Med att gäldenären bjuder ackord menas att han erbjuder borgenärema viss betalning en av fordringarna mot att borgenärerna nedsätter sina fordringar. Det kan ibland vara till fördel både för gäldenären och för borgenärema, särskilt i fall där gäldenâren driver en rörelse med goda framtidsutsikter. Om en konkursgäldenär bjuder ackord, skall borgenärema kallas till ett sammanträde och där rösta om ackordet 12 kap. 3 14 §§ - KL. För att ackordsförslaget skall anses antaget, krävs att en kvalificerad majoritet av borgenärema har godkänt det 12 kap. 15 § KL. Om förslaget antagits, skall rätten pröva om ackordet skall fastställas. Rätten får inte fastställa ackordet, om det exempelvis finns anledning att tro att gäldenären i hemlighet har gynnat någon borgenär, eller om ackordet uppenbart är till skada för borgenärema 12 kap. 19 § KL. Ett fastställt ackord är bindande för alla borgenärer, kända och okända, som har haft rätt att efter bevakning rösta om ackordsförslaget 12 kap. 21 § KL. Om gäldenären förfarit oredligt eller uppenbart försummar sina åtaganden enligt ackordet, kan rätten på ansökan av en borgenär förklara att den eftergift som genom ackordet medgivits gäldenären förfaller 12 kap. 28 § KL. Reglerna om ackord i konkurs är utformade mot bakgrund av att förfarandet kan inbjuda till missbruk. Det är också angeläget att i framtiden erbjuda ett förfarande som präglas av domstolsförfarandets öppenhet och offentlighet. Samtidigt kan de bedömningar som rätten skall göra vid prövning av ackordsförslag sägas typiska domvara stolsuppgifter. Slutligen måste tillsynsmyndighetens koppling till en av borgenärema skatteborgenären göra det olämpligt att de - - anses aktuella uppgifterna överflyttas på tillsynsmyndigheten. Vi föreslår att

Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning 137

handläggningen frågor ackord i konkurs även i framtiden skall av om ankomma på tingsrättema.

10.3 Handläggningsfrågor

Den föreslagna ordningen för den framtida konkurshanteringen medför att ett ärende försättande i konkurs är avslutat hos tingsrätten om i och med att ett konkursbeslut och beslut i vissa följdfrågor har meddelats. Om rättens medverkan därefter blir aktuell, exempelvis det uppstår fråga om edgång eller häktning, får ett nytt ärende om läggas Rätten bör inte föra någon förteckning över anhängiga upp. konkurser. S.k. konkursfrihetsbevis, alltså bevis att någon inte är i konkurstillstånd, får i fortsättningen utfärdas av tillsynsmyndigheten. Det medför den nackdelen att den som både vill ha ett sådant bevis och ett bevis att någon inte har förvaltare enligt föräldrabalken exempelvis den vill ansöka om registrering i handelsregistret, se som 6 § handelsregisterförordningen, 1974: 188 måste gå både till domstol och till tillsynsmyndigheten. Emellertid har Statskontoret i en rapport till regeringen 1991 1 l om handels- och föreningsregister föreslagit : att skyldigheten att ge in s.k. förvaltarfrihetsbevis i ansökan om registrering tas bort rapporten s. 85. En särskild fråga är vilken tingsrätt som skall vara behörig att fatta beslut i frågor som rör konkursen. Enligt gällande regler skall en ansökan konkurs anhängiggöras i första hand vid gäldenärens om personliga forum 2 kap. 1 § KL. Om beslut om konkurs meddelas, anses konkursen därefter anhängig vid den tingsrätt som meddelat konkursbeslutet. I vissa fall kan tingsrätten bestämma att konkursen skall handläggas av en annan domstol. Det kan exempelvis ske, om tillgångarna i konkursen finns på en ort långt ifrån den ursprungliga konkursdomstolen. Enligt vårt förslag kommer frågor i konkursen att kunna väckas vid tingsrätt förvaltaren, tillsynsmyndigheten och i något fall gäldenäav ren. Dessutom skall tillsynsmyndigheten enligt särskilda bestämmelser överlämna vissa frågor har väckts hos myndigheten till tingssom rätten för beslut. Det är angeläget med klara forumregler och vi föreslår därför att frågor i konkursen alltid skall väckas vid den tingsrätt som har beslutat i frågan om gäldenären skall försättas i konkurs. Denna tingsrätt bör i sin tur i speciella fall kunna flytta över handläggningen till någon annan tingsrätt. För handläggningen i tingsrätt gäller nu bestämmelser i 16 kap. 1 - 3 §§ KL. Enligt dessa gäller rättegångsbalkens bestämmelser om tvistemål i tillämpliga delar, om det inte sägs något annat i KL. Om handläggningen sker vid förhandling, tillämpas bestämmelserna om huvudförhandling i tvistemål, om inte sakens beskaffenhet motiverar

138 Arbetvärdelningen mellan domstolar och förvaltning

avsteg därifrån. Om den som har kallats till förhandling uteblir, en hindrar det inte att den fråga som förhandlingen gäller prövas och avgörs. Rättens avgörande sker genom beslut. Tingsrätten skall vid handläggningen bestå av en lagfaren domare. Vid en förhandling får dock rätten bestå av tre lagfama domare. Vi föreslår att handläggningen vid tingsrätt i sådana frågor där talan inte skall väckas genom ansökan om stämning skall regleras av den lag om förfarandet i mål i förvaltningsdomstol och i vissa mål i allmän domstol som föreslår i avdelningen processrättsliga om frågor. Lagen får kompletteras med vissa bestämmelser i 16 kap. KL för att i görligaste mån åstadkomma en ordning som överensstämmer med dagens. Den nämnda lagen bör också reglera de fall där domstol överprövar beslut av en tillsynsmyndighet. I fall där enskild inte har en som någon motpart överklagar ett beslut av en tillsynsmyndighet, följer av 14 § i den föreslagna lagen att tillsynsmyndigheten kan uppträda som part i domstolen och överklaga domstolens avgörande.

10.4 Sammanfattning

De viktigaste av de förändringar som föreslås i det föregående kan sammanfattas enligt följande.

Kvar hos tingsrätterna Prövningen av konkursansökningar - Utseende av förvaltare - Andra åtgärder som skall vidtas omedelbart efter konkursbeslutet - Edgångssammanträde efter särskilt yrkande Beslut om häktning - Förlikningssammanträde - Mål om tvistiga fordringar Prövning av utdelningsförslag när invändning framställts Mål om klander mot slutredovisning Prövning av kontroversiella arvodesfrågor - Ackord i konkurs -

Till tillsynsmyndigheterna Hanteringen av konkursärendet - Frågor om rätt att resa utomlands, reseförbud, skyldighet att lämna -

ifrån sig pass och hämtning dock till förhandling inför domstol

Frågor om ersättning till gäldenären och andra dock inte avseende -

förhandling inför domstol

Prövning av utdelningsförslag när inga invändningar framställts Avskrivning av konkurs

Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning 139

Prövning av okontroversiella arvodesfrågor -

Till förvaltarna Bouppteckningssammanträde ersätter sammanträde för edgång av gåldenären Bevaknings- och anmärkningsförfarandet -

140 Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning

11 Frågor om likvidation

Sammanfattning: I detta kapitel föreslår vi att vissa frågor om skyldighet för aktiebolag att träda i likvidation skall prövas av patent- och registreringsverket i stället för tingssom nu av rätterna. Det gäller fall där bolaget saknar behörig styrelse eller

verkställande direktör, fall där bolaget inte har sänt in årsredovisning till patent- och registreringsverket i föreskriven ordning och

ett par andra mindre vanliga fall 13 kap. 4 § första stycket 2 - 5 aktiebolagslagen 1975:1385. Patent- och registreringsverkets

beslut skall kunna överklagas till tingsrätt.

11.1 Allmänt

Den som vill driva verksamhet utan att personligen för de ansvara förpliktelser kan uppstå kan bilda aktiebolag. Ett aktiebolag som ett skall ha ett aktiekapital skall uppgå till minst 50 000 kr. som Aktiekapitalet är i allmänhet fördelat på flera aktier. För aktiebolaget

skall upprättas en bolagsordning med bestämmelser föremålet för om bolagets verksamhet, aktiekapitalet Bolagets organisation och m.m. förvaltningen bolagets angelägenheter handhas styrelse. I av av en vissa aktiebolag finns det också verkställande direktör, har en som hand om den löpande förvaltningen. Aktieägarnas rått besluta i att bolagets angelägenheter utövas vid bolagsstämma.

Regler om aktiebolag finns aktiebolagslagen 1975 21385 ABL. , Ett aktiebolag skall registreras hos patent- och registreringsverket 2 kap. 9 § ABL. Verket för ett aktiebolagsregister där för in man olika uppgifter om landets aktiebolag jfr 43 50 §§ aktiebolags- förordningen; 1975:1387, ABF.

Ett aktiebolag upphör i allmänhet likvidation. Under genom likvidationen skall bolagets skulder betalas och de återstående tillgångarna fördelas mellan aktieägarna. Bolagsstämman i aktie-

bolaget kan besluta att bolaget skall träda i likvidation. Vid sidan av denna frivilliga likvidation finns det olika bestämmelser s.k. om tvångslikvidation. Med tvångslikvidation det är allmän menas att domstol som bestämmer att bolaget skall träda i likvidation.

13 kap. 2 § ABL behandlar det fallet att bolagets aktiekapital helt

eller delvis gått förlorat. I de fall paragrafen skall styrelsom avser

Arbelsfördelningen mellan domstolar och förvaltning 141

sen, om inte bolagsstämman beslutat att bolaget skall träda i likvidation, ansöka hos tingsrätten om att bolaget försätts i likvidation. Ansökan kan också göras av styrelseledamot, verkställande direktör, revisor eller aktieägare. Rätten skall förordna att bolaget skall träda i likvidation, om det inte under ärendets handläggning i rätten styrks att balansräkning, som utvisar att bolagets eget kapital uppgår till det registrerade aktiekapitalet, blivit granskad av revisorerna och godkänd av bolagsstämma. I 13 kap. 3 § ABL föreskrivs en rätt för minoritetsaktieägare att få bolaget försatt i likvidation. Den som äger en tiondel av bolagets aktier kan som kärande väcka talan mot bolaget vid tingsrätt och yrka att rätten skall försätta bolaget i likvidation. För att en sådan talan skall bifallas fordras bl.a. att en annan aktieägare uppsåtligen genom missbruk av sitt inflytande i bolaget har medverkat till överträdelse av ABL eller bolagsordningen. Tingsrätten kan dock, om bolaget yrkar det, i stället ålägga bolaget att inom viss tid inlösa kärandens aktier. 13 kap. 4 § behandlar de vanligaste fallen av tvångslikvidation. Enligt denna bestämmelse skall tingsrätten förordna att bolaget skall träda i likvidation i vissa särskilt angivna fall. Det i praktiken vanligaste är att bolaget har försummat att ge in föreskrivna handlingar till patent- och registreringsverket. Fråga om likvidation enligt 13 kap. 4 § ABL prövas på anmälan av verket eller pâ ansökan av styrelsen, styrelseledamot, verkställande direktör eller aktieägare. I vissa fall kan frågan prövas ansökan även av borgenär eller någon annan vars rätt kan vara beroende av att det finns någon som kan företräda bolaget. Frågor om tvângslikvidation enligt 13 kap. 2 och 4 §§ ABL handläggs av tingsrätten enligt lagen 1946:807 om handläggning av domstolsärenden. Rätten skall genast kalla bolaget och borgenärer som vill yttra sig i ärendet att inställa sig inför rätten på en viss dag, då likvidationsfrågan skall prövas. Kallelsen skall i regel delges bolaget och dessutom kungöras i Post- och Inrikes Tidningar minst tvâ och högst fyra månader före inställelsedagen 13 kap. 5 § ABL. Vid förhandlingen är rätten domför med tre lagfarna domare, om ärendet är tvistigt eller om det finns någon annan särskild anledning till det, och annars med en lagfaren domare 6 § lagen handom läggning av domstolsärenden; 1946:807. En fråga om tvångslikvidation enligt 13 kap. 3 § ABL handläggs av tingsrätten som ett tvistemål. Tingsrättens förordnande om att ett aktiebolag skall träda i likvidation kan överklagas till hovrätt. Hovrättens avgörande kan i sin tur överklagas till högsta domstolen. En förutsättning för att högsta domstolen skall pröva saken är att domstolen meddelar prövningstill-

142 Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning

stånd, vilket i regel bara sker i fall som kan vara av intresse som prejudikat. När bolagsstämman har fattat beslut om likvidation, skall detta anmälas till tingsrätten som har att utse en eller flera likvidatorer. Om det är tingsrätten som fattar beslut att bolaget skall träda i likvidation, skall rätten samtidigt utse en eller flera likvidatorer. En likvidator träder i styrelsens och verkställande direktörens ställe och har till uppgift att genomföra likvidationen 13 kap. 7 § ABL.

11.2 Kan frågor tvångslikvidation aktiebolag

om av

flyttas bort från tingsrätterna

Utgångspunkter Under remissbehandlingen av idéskissen har patent- och registreringsverket föreslagit att beslut om tvångslikvidation av aktiebolag, och då i första hand likvidation jämlikt 13 kap. 4 § ABL, anförtros verket. Verket har till oss uppgivit att det räknar med att under de närmaste åren likvidationsanmäla omkring 3 500 aktiebolag om året på grund av saknade årsredovisningar och l 500 aktiebolag om året på grund av obehörig styrelse. I det följande skall vi göra en genomgång av de olika frågor om likvidation av aktiebolag som tingsrätterna sysslar med för att undersöka om frågorna kan flyttas bort från tingsrättema. Främst två faktorer bör bli utslagsgivande. För det första är det karaktären av det avgörande som skall beslutas. Om det är fråga om att lösa svåra rättsliga frågor eller att slita tvister mellan olika intressenter, ligger det nämligen närmast till hands att låta avgörandet ankomma på domstol. Om det å andra sidan närmast är fråga om att konstatera förekomsten av vissa faktiska förhållanden, kan avgörandet lika väl ankomma på en annan myndighet. För det andra inverkar behovet av muntlig handläggning. För närvarande krävs det utsättande av muntlig förhandling i alla fall där rätten har att pröva fråga om bolags trädande i likvidation. Frågan är om det är nödvändigt. Om det krävs muntlighet, är det ett skäl att behålla domstolsprövningen, eftersom det för de inblandade i regel är bättre att inställa sig vid en närbelägen tingsrätt än vid patent- och registreringsverket i Sundsvall.

Likvidation enligt 13 kap. 2 § ABL I de fall som regleras av 13 kap. 2 § ABL är det styrelsen eller någon annan intressent som ansöker om rättens beslut när bolagsstämman inte har beslutat om likvidation. Det är här sannolikt fråga om ganska sällsynta situationer där det i vissa fall torde vara fråga om att olika

Arbetyördelningen mellan domstolar och förvaltning 143

grupper av aktieägare har olika uppfattning. Dessa frågor om likvidation bör därför ligga kvar hos tingsrättema.

Likvidation enligt 13 kap. 3 § ABL Fråga om likvidation enligt 13 kap. 3 § ABL på begäran av minoritetsaktieägare är en typisk domstolsuppgift som inte bör flyttas till en förvaltningsmyndighet.

Likvidation enligt 13 kap. 4 § 1 p. ABL Det kan inträffa att det i bolagsordningen föreskrivs att bolagets verksamhet skall upphöra när en viss händelse inträffar. Om bolagsstämman inte beslutar om likvidation, kan tvångslikvidation enligt denna bestämmelse bli aktuell. Det är fråga sällsynta fall. Även om här kan det förekomma att bakgrunden till ansökan står att finna i oenighet mellan olika aktieägargrupper, exempelvis om vad den åberopade bestämmelsen i bolagsordningen egentligen innebär. Det torde vara lämpligast att dessa frågor även i framtiden får ankomma på tingsrättema.

Likvidation enligt 13 kap. 4 § 2-5 p. ABL Om ett aktiebolag är försatt i konkurs och denna avslutas utan överskott, är bolaget upplöst när konkursen avslutas 13 kap. 19 § första stycket ABL. Det kan emellertid i undantagsfall inträffa att det finns kvar medel i konkursen efter avslutandet. För sådana fall föreskrivs att bolagsstämman inom en månad från det konkursen avslutades skall besluta att bolaget skall träda i likvidation 13 kap. 19 § andra stycket ABL. Om bolagsstämman inte inom föreskriven tid fattat beslut om likvidation, skall tingsrätten förordna att bolaget skall träda i likvidation 13 kap. 4 § 2 p. ABL. Ett aktiebolag skall ha en styrelse med minst tre ledamöter. Om aktiekapitalet eller maximikapitalet inte uppgår till en miljon kr, kan dock styrelsen bestå av en eller två ledamöter, om det finns minst en suppleant 8 kap. 1 § ABL. l ett bolag vars aktiekapital eller maximikapital uppgår till minst en miljon kr skall styrelsen utse en verkställande direktör 8 kap. 3 § ABL. Bolaget skall till patent- och registreringsverket anmäla vem som utsetts till styrelseledamot och verkställande direktör 8 kap. 15 § ABL. Om bolaget saknar till registret anmäld behörig styrelse eller verkställande direktör som skall finnas enligt ABL, skall tingsrätten förordna att bolaget skall träda i likvidation 13 kap. 4 § 3 p. ABL. Ett aktiebolag skall avge årsredovisning för varje räkenskapsår. Redovisningen består av resultaträkning, balansräkning och förvaltningsberättelse ll kap. 1 § ABL. Senast en månad efter det att

144 Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning

bolagsstämman har fastställt resultaträkningen och balansräkningen skall avskrifter av årsredovisning och revisionsberättelse sändas in till patent- och registreringsverket ll kap. 3 § ABL. Om bolaget inte har sänt in årsredovisning för något av de senaste två räkenskapsåren, skall tingsrätten förordna att bolaget skall träda i likvidation 13 kap. 4 §4 p. ABL. I ett aktiebolags bolagsordning kan intas ett förbehåll att aktier i bolaget inte får förvärvas av vissa juridiska personer eller av

utländska medborgare. Sådana aktier kallas bundna aktier. Övriga

aktier kallas fria aktier 17 kap. 1 § ABL. Om antalet fria aktier i bolaget har kommit att överstiga den del som är medgiven enligt förbehållet, skall bolaget inom tre månader därefter göra en anmälan hos patent- och registreringsverket och visa att det tillåtna förhållandet mellan antalet bundna och antalet fria aktier åter har inträtt. Om bolaget inte gör en sådan anmälan, skall verket förelägga bolaget att inom en månad komma in med anmälan och bevis 17 kap. 5 § ABL. Om förhållandet mellan olika aktier inte stämmer med förbehållet och bolaget inte har efterkommit föreläggandet, skall tingsrätten förordna att bolaget skall träda i likvidation 13 kap. 4 § 5 p. ABL. Fråga om likvidation i de nu nämnda fallen prövas av tingsrätten på anmälan av patent- och registreringsverket eller på ansökan av styrelsen, styrelseledamot, verkställande direktör eller aktieägare. I fall som avses i punkterna 2 4 prövas frågan på ansökan även av borgenär eller någon annan vars rätt kan vara beroende av att det finns någon som kan företräda bolaget 13 kap. 4 § tredje stycket ABL. I de allra flesta fallen är det patent- och registreringsverket som tar initiativ till handläggningen vid tingsrätt. Verket har skyldighet att anmäla till tingsrätt när det finns grund för likvidation enligt de nu aktuella bestämmelserna 50 § ABF och 17 kap. 5 § ABL. Verkets anmälningar till tingsrätt avser i praktiken framför allt det fallet att bolaget inte har sänt in årsredovisning för något av de senaste två räkenskapsåren 4 p.. Under senare år har verket årligen givit in mellan 3 500 och 4 000 anmälningar enligt denna bestämmelse till landets tingsrätten Relativt vanligt är också att verket anmäler att bolaget saknar behörig styrelse 3 p.. Vid patent- och registreringsverket kontrolleras först att det finns förutsättningar för att göra en anmälan till tingsrätt. Anmälan och utdrag ur aktiebolagsregistret sammanställs och skickas till rätten. I aktiebolagsregistret införs att bolaget likvidationsanmälts och på vilken grund detta skett. När tingsrätten fått anmälan, skall den utfärda kallelse till förhandling. Vid förhandlingen måste tre domare finnas tillgängliga för att rätten skall vara domför om ärendet visar sig vara tvistigt, vilket man vanligen inte vet förrän vid förhand-

Arbetsfárdelningen mellan domstolar och förvaltning 145

lingen. Särskilt vid mindre tingsrätter leder detta till bekymmer. Inför förhandlingen måste rätten också förvissa sig om att det ñnns någon är villig att åta sig ett eventuellt uppdrag som likvidator. som Flertalet anmälda bolag skickar emellertid under ärendets handläggning in de handlingar tidigare försummats till patent- och som registreringsverket. Ofta inger bolagen dessa handlingar endast någon dag innan tingsrätten skall hålla förhandling. Verket skriver till tingsrätten och återkallar sin anmälan samma dag som handlingarna har kommit in och för in uppgift återkallelsen i aktieen om bolagsregistret. Det återkallade likvidationsärendet avslutas sedan med att tingsrätten beslutar att avskriva ärendet. Tingsrätten översänder en kopia av sitt beslut till verket. Av den här redogörelsen framgår att systemet med handläggning av likvidationsfrågor både hos patent- och registreringsverket och hos tingsrätterna medför ett icke ringa dubbelarbete. Onekligen skulle det stor och kostnadsbesparande rationalisering att låta verket vara en självt besluta om likvidation i de här fallen. Frågan är om ärendenas beskaffenhet gör att de ändå bör ligga kvar på tingsrättema. Först bör på vad det är för frågor som prövas i de här man se ärendena. När det gäller likvidation enligt punkt 2 har rätten att undersöka bolagsstämman inom föreskriven tid själv har beslutat om likvidation. Om den har det, finns det naturligtvis ingen anledning om för rätten att också besluta likvidation. Men om den inte har det, om skall rätten besluta att bolaget skall träda i likvidation. Någon annan möjlighet finns inte. När det gäller p. 3 har rätten att på grundval patent- och registreringsverkets uppgifter undersöka om det finns av någon till registret anmäld styrelse och verkställande direktör som skall finnas enligt ABL. Om det finns det, skall bolaget inte träda i likvidation, det inte finns det, har rätten inget annat val än men om att besluta att bolaget skall träda i likvidation. Likadant förhåller det sig beträffande likvidation enligt punkt 4. Rätten har bara på att grundval patent- och registreringsverkets uppgifter kontrollera av erforderliga räkenskapshandlingar har skickats in till verket. Om om så inte är fallet, måste rätten besluta att bolaget skall träda i likvidation något annat alternativ finns inte. Och vad slutligen avser punkt - 5 är frågan nästan lika enkel. Det gäller för rätten att kontrollera vad står i förbehållet i bolagsordningen, att förvissa sig om att som förhållandet mellan de båda sortemas aktier strider mot förbehållet och slutligen att konstatera bolaget har fått ett föreläggande från om verket utan att åtlyda det. Det finns anledning att i sammanhanget nämna att det bara är i undantagsfall någon representant för som bolaget eller någon inställer sig i ärendena om likvidation enligt annan 13 kap. 4 § ABL. Ännu sällsynt är det att det finns någon mera som

146 Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning

har några invändningar mot innehållet i patent- och registreringsverkets anmälan. Vad är det då för invändningar som kan förekomma inför rätten Ett exempel kan vara, att erforderliga handlingar ingetts till patentoch registreringsverket omedelbart före förhandlingen. Ett annat kan vara att bokföringshandlingama finns hos Skattemyndigheten eller polisen. Inget av dessa skål är egentligen sådant att rätten inte skall besluta om likvidation. Om bolaget i samband med förhandlingen ger in de handlingar som fattas till patent- och registreringsverket, hinner verket emellertid ibland återkalla sin anmälan innan rättens beslut om likvidation meddelats. Det är alltså inga kvalificerade rättsliga överväganden rätten som har att göra i de aktuella fallen. Inte heller förekommer svåra bevisfrågor. I själva verket är det i allmänhet så att själva avgörandet i sak är klart i de allra flesta fallen. Rättens tid används i stället framför allt till att kontrollera hos verket att det inte kommit in några handlingar i sista stund och till att förvissa sig att alla formaliteter om beträffande kallelser, delgivning och kungörelse är uppfyllda. Vi kan således konstatera att de frågor skall lösas i de aktuella ärendena som inte utgör något hinder mot att flytta över handläggningen till patentoch registreringsverket. Men enligt nuvarande ordning avgör tingsrätterna de här ärendena efter förhandling. Om handläggningen skulle flyttas till patent- och registreringsverket, förutsätter det att handläggningen i stället år skriftlig. Det kan nämligen knappast rimligt att kalla vara personer från hela landet att inställa sig hos patent- och registreringsverket i Sundsvall. Som vi nämnt ovan visar erfarenheten att det är ovanligt att det över huvud taget inställer sig någon till de förhandlingar som tingsrätterna håller i de här ärendena. Det talar för att skriftlig handläggning skulle kunna fungera lika bra den nuvarande som muntliga handläggningen. Patent- och registreringsverket skulle då kunna delge bolaget ett föreläggande att yttra sig i ärendet och dessutom sätta in en kungörelse i Post- och Inrikes Tidningar där aktieägare och borgenärer bereddes tillfälle att inom viss tid komma in med synpunkter i ärendet. Slutligen bör nämnas att en överflyttning av ärenden till patent- och registreringsverket också medför att det blir verket som har att utse likvidator. En sådan har till uppgift att förvandla bolagets egendom till pengar, betala bolagets skulder och fördela ett eventuellt överskott bland aktieägarna. Likvidatom har rätt att få ersättning bolagets ur tillgångar. Det kan vara svårt att få tag i någon lämplig person som vill åta sig ett uppdrag som likvidator, särskilt det i de aktuella som likvidationsärendena ofta är fråga bolag med mycket ringa om tillgångar och det därför kan bli svårt för likvidatom att få ersättning

Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning 147

för sitt uppdrag. Onekligen har tingsrättema med sin goda kännedom advokater m.fl. juridiska rådgivare på orten större förutsättningar om att finna någon lämplig likvidator än patent- och registreringsverket. Problemet skall emellertid inte överdrivas; även verket kan naturligtvis klara denna uppgift. Tingsrättema torde kunna hjälpa verket av med uppgift på advokater som är villiga att åtaga sig likvidationsuppdrag. Det kan påpekas att det också kan bli aktuellt att förordna jurister vid allmänna advokatbyråer till dessa uppdrag. De har i sin verksamhet viss skyldighet att åta sig uppdrag som likvidator och andra uppdrag, privata advokater inte gärna tar på sig 3 § som förordningen med instruktion för de allmänna advokatbyråema; 1980:548. Under alla omständigheter är det förstås viktigt att det blir kvalificerade erhåller uppdrag som likvidator. personer som Vi kan alltså konstatera att varken karaktären av de överväganden skall göras i ärendena, behovet muntlighet eller några andra som av omständigheter utgör hinder mot att avlasta tingsrätterna de ärenden patent- och registreringsverket anhängiggör och i stället låta som nu verket självt handlägga ärendena. Men det finns ytterligare en fråga måste lösas gränsdragningsfrågan. Vilka ärenden skall handsom läggas patent- och registreringsverket och vilka skall ligga kvar på av tingsrätterna Och innebär det någon nackdel att likartade ärenden handläggs av olika myndigheter Vi har redan konstaterat att bara de ärenden som avses i 13 kap. 4 § 2 5 ABL, alltså de ärenden där patent- och registreringsp. verket har skyldighet att göra anmälan till rätten, bör komma i nu fråga för överflyttning. Men nämnts kan också andra än verket som anhängiggöra sådana ärenden även om det förekommer ganska sällan. En inte helt ovanlig situation är att kronofogdemyndigheten i egenskap borgenär ansöker att bolaget skall försättas i av om likvidation eftersom det saknas behörig styrelse för bolaget och det därmed inte finns någon kan ta emot sådan uppmaning att som en betala klar och förfallen skuld i 2 kap. 9 § konkurslagen som avses 1987:672. Ibland har det förekommit att det beträffande samma bolag både finns ansökan från kronofogdemyndigheten och en en anmälan från patent- och registreringsverket. En möjlighet skulle låta verket handlägga bara de ärenden vara att där det är verket självt tagit initiativet till att frågan om likvidasom tion alltså den absoluta merparten ärendena. De fåtaliga tas upp, av fall där någon än verket, exempelvis aktieägare eller en annan en borgenär, ansöker likvidation skulle då även i fortsättningen om handhas tingsrättema. sådan uppdelning kan riskera att av Men en medföra olägenheter skilda slag. Allvarligast skulle antagligen vara av risken för fråga likvidation beträffande ett bolag samtidigt att en om skulle föremål för prövning både hos verket och vid en tingsrätt. vara

148 Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning

Dessutom innebär ett system enligt vilket likartade frågor handläggs av olika myndigheter i regel nackdelar för likformigheten i tillämp-

ningen. övervägande skål får därför tala för att alla ärenden

anses enligt 13 kap. 4 § 2 5 p. ABL alltså även de där någon annan än - patent- och registreringsverket är initiativtagare handläggs av verket. - Det återstår slutligen en fråga att behandla i det här sammanhanget. Den skisserade överflyttningen av ärenden till patent- och registreringsverket innebär att likvidationsärenden beträffande aktiebolag kommer att handläggas i olika ordning beroende på likvidationsgrunden. Ärenden enligt 13 kap. 3 § 2 5 ABL den absoluta - p. merparten av ärendena kommer att handläggas av verket medan de relativt fåtaliga övriga ärendena även i fortsättningen kommer att handläggas av tingsrätterna. Frågan är om den uppdelningen innebär någon nackdel. Svaret torde bli nekande. Det är fråga helt olika om likvidationsgrunder och det är därför svårt att att det skisserade se systemet kan skapa någon oklarhet eller vara till nackdel för enhetligheten i tillämpningen reglerna likvidation. av om Vi föreslår alltså att frågor om skyldighet för aktiebolag att träda i likvidation enligt 13 kap. 4 § första stycket 2 5 aktiebolagslagen i framtiden skall prövas patent- och registreringsverket i stället för av som nu av tingsrätterna.

Handläggning och överklagande

De ärenden som enligt vårt förslag skall flyttas över till patent- och registreringsverket kommer, i den mån inga särskilda ñrfaranderegler tillskapas, att handläggas enligt förvaltningslagen 1986:223. Det torde vara lämpligt att i ABL skriva in regler för verkets handläggning som motsvarar de nuvarande reglerna för rättens handläggning med de ändringar som föranleds att förfarandet blir skriftligt. Det av bör alltså föreskrivas att verket skall förelägga bolaget samt aktieägare och borgenärer som vill yttra sig i ärendet att göra det senast viss en dag efter vilken frågan skyldighet för bolaget att träda i likvidaom tion skall prövas. Några särskilda förfaranderegler för verket torde inte erfordras härutöver. Som har nämnt är det sällan någon som har invändningar i sak att göra i de nu aktuella likvidationsärendena. Härtill kommer att förvaltningslagens omprövningsregler vidsträckta möjligheter för ger verket att ändra sina egna beslut om de visar sig ha blivit felaktiga. Trots det sagda måste det anses vara nödvändigt att möjlighet ge en att överklaga verkets beslut. Närmast till hands ligger enligt vår mening att låta Överklagande ske till tingsrätt. Tingsrättema har goda kunskaper dessa nu om ärenden och enligt förslaget skall de även i framtiden handlägga de

Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning 149

mera kvalificerade frågorna om likvidation. Tingsrättema handlägger dessutom en del tvistemål om tillämpningen av aktiebolagsrättsliga regler. Vi föreslår därför att patent- och registreringsverkets avgöranden i frågor om aktiebolags trädande i likvidation skall överklagas till tingsrätt. Efter mönster från forumregeln i 10 kap. l § rättegångsbalken föreslås att rätt tingsrätt skall vara tingsrätten i den ort där bolagets styrelse har eller senast har haft sitt säte eller, om styrelsens säte inte varit bestämt eller bolaget aldrig har haft någon styrelse, den ort där förvaltningen förs. När det gäller förfarandet vid tingsrätt i de överklagade ärendena bör enligt vår mening den domstoslförfarandelag som vi föreslår i avdelningen om processrättsliga frågor tillämpas. I fråga om domförhet gäller nu att tingsrätten i tvistiga ärenden skall bestå av tre lagfarna domare. Med hänsyn till den utveckling mot ett ökad utrymme för en sammansättning med ensamdomare som skett inom tvistemålsdömandet anser att det även i de nu aktuella fallen normalt är tillräckligt med en lagfaren domare. Det kan förtjäna att påpekas att det knappast kan bli särskilt många av patent- och registreringsverkets beslut som kommer att överklagas. Redan enligt gällande ordning är det ovanligt med överklaganden och eftersom verket kommer att kunna ompröva sina egna beslut med stöd av förvaltningslagens regler kommer behovet att överklaga att bli ännu mindre än i dag. Omprövningsinstitutet innebär dock inte att verket kan ta hänsyn till redovisningshandlingar som skulle ha ingivits före verkets likvidationsbeslut men ingivits först efter detta inför omprövningen. Uppskattningsvis kommer endast ett fåtal ärenden om året att överklagas från patent- och registreringsverket till tingsrätterna.

11.4 Likvidation andra juridiska

av personer

Slutligen skall vi här nämna något om likvidation av andra bolag än aktiebolag och av föreningar. Redogörelsen gör inte anspråk på att vara fullständig. I fråga om handelsbolag, kommanditbolag och enkla bolag finns inga regler om tvångslikvidation. Rätten har ingen befattning med frågor om likvidation av sådana bolag annat än att en bolagsman i vissa fall kan ansöka hos rätten om att denna skall utse likvidator 2 kap. 37 3 kap. l § och 4 kap. 7 § lagen 1980:1102 om handelsbolag och enkla bolag. När det gäller bankakziebolag, sparbanker och föreningsbanker finns däremot regler om tvångslikvidation 10 kap. 2 6 §§ bank- aktiebolagslagen; 1987:618, 6 kap. 2 4 §§ sparbankslagen; 1987:619 och 9 kap. 2 6 §§ föreningsbankslagen; 1987:620. Likvidations- -

150 Arbetvördelningen mellan domstolar och förvaltning

grunderna överensstämmer delvis med likvidationsgrundema enligt ABL men är i andra delar utformade med hänsyn till de speciella förhållanden som råder i en bankrörelse. Beträffande alla tre slagen av banker är det bankinspektionen är registreringsmyndighet 8 som kap. 1 § bankrörelselagen; 1987:617 och som kan göra anmälan till rätten i frågor om likvidation. Beträffande ekonomiska föreningar, bostadsrättsföreningar och sannbruksföreningar finns regler om tvångslikvidation i väsentliga som

avseenden överensstämmer med dem som finns i ABL ll kap. 3

- 6 §§ lagen om ekonomiska föreningar; 1987:667, 65 § bostadsrättslagen; 1971:479 och 16 § lagen sambruksföreningar; 1975:417. om I dessa fall är det länsstyrelsen är registreringsmyndighet och som som kan göra anmälan till rätten. När det slutligen gäller understödsföreningar finns vissa regler om tvångslikvidation i 44 och 45 §§ lagen 1972:262 understödsom

föreningar. Det är försäkringsinspektionen är registrerings-

som myndighet och som kan göra anmälan till rätten. Om samtliga de angivna reglerna om tvångslikvidation kan sägas att det rör sig om mycket få fall och att belastningen på tingsrätterna kan sågas vara försumbar. Det finns därför inte mycket att vinna för domstolsväsendet med en överflyttning dessa ärenden. Härtill av kommer att det knappast finns någon myndighet som skulle kunna ta emot frågor om likvidation beträffande alla de angivna juridiska personerna utan det skulle bli fråga om att dela ärendena mellan upp de olika registreringsmyndighetema och tingsrätten-na. En sådan

uppdelning måste sägas innebära avsevärda nackdelar. övervägande

skäl talar därför för att likvidationsärenden enligt andra lagar än ABL även i fortsättningen får handhas tingsrätterna. av

Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning 151

12 Inskrivningsärenden

m.m.

Sammanfattning: I detta kapitel uttalar vi att det fortsatta arbetet med inskrivningsväsendets utveckling enligt vår mening bör bedrivas från utgångspunkten att inskrivningsväsendet på sikt bör skiljas från domstolsväsendet. Vi går också igenom två ärendegrupper som har anknytning till inskrivningsväsendet, de s.k. mortiñkationsärendena och ärendena om registrering av båtbyggnadsförskott, och uttalar att vi anser att dessa ärenden bör handläggas av samma myndighet som handlägger motsvarande inskrivningsärenden.

12.1 Inledning

Tingsrätterna administrerar ett offentligt register över landets fastigheter. I detta register skrivs in uppgifter om vem som äger fastigheten. Registret är också grundval för fastighetskrediten genom att inskrivning i registret är en förutsättning för panträtt i fastigheten. Liknande offentliga register finns när det gäller egendom som ingår i näringsverksamhet, fartyg och luftfartyg. Även dessa register administreras av tingsråttema. Handläggningen av de ärenden som har med dessa register att göra, inskrivningsärenden, är en förvaltningsuppgift av liknande slag som de som domstolsutredningen enligt sina direktiv bör flytta bort från domstolarna. Frågan om bortflyttning av inskrivningsärendena faller

emellertid utanför vårt uppdrag se nedan. I detta avsnitt skall vi

trots det något behandla kopplingen mellan domstolarna och inskrivningsärendena. Vi skall också diskutera två ärendegrupper som har nära anknytning till inskrivningsårendena, de s.k. mortifikationsårendena och ärendena om båtbyggnadsförskott.

12.2 Inskrivningsärenden

Fast egendom I alla länder med något så när utvecklad lagstiftning finns ett särskilt system regler med anknytning till de rättsärenden som angår fast av egendom. Reglerna syftar till att göra dessa rättsärenden offentliga

152 Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning

och skapa möjlighet för den som inlåter sig i rättshandel angående fast egendom att förvissa sig om äganderättsförhållandena och om vilka rättigheter som gäller i egendomen. Inte minst fastighetskreditväsendet är i utomordentlig grad beroende det sätt på av vilket dessa regler anordnas. Inskrivningsväsendet har ålder varit knutet till domstolarna. av Sedan den 1 januari 1972 gäller att inskrivningsärenden handläggs av de till tingsrätterna knutna inskrivningsmyndighetema. Var och en av dessa myndigheter förestås tingsrättens domare, i denna av en av som egenskap kallas inskrivningsdomare. Personalen vid inskrivningsmyndigheten är anställd vid tingsrätten. De ärenden som handläggs vid dessa inskrivningsmyndigheter är av i huvudsak tre slag. För det första gäller att alla förvärvar fast som egendom är skyldiga att söka inskrivning förvärvet, lagfart. Den av som förvärvar tomträtten till en fastighet är på motsvarande sätt skyldig att söka inskrivning av sitt förvärv. Hos inskrivningsmyn-i digheten gör man en prövning förvärvets giltighet. Om allt är av riktigt, beviljar myndigheten sedan lagfart respektive inskrivning av förvärv av tomträtt. Under första halvåret år 1991 handlade inskrivningsmyndighetema omkring 180 000 ärenden rörande lagfart och inskrivning av förvärv tomträtt. av Den andra huvudgruppen av ärenden gäller vad brukar kalla man inskrivning av begränsade sakrätter. Exempelvis kan den till vilken en nyttjanderätt i fastighet upplåtits begära att hans rättighet skrivs en in i det offentliga registret. När inskrivning har skett, är rättigheten i olika hänseenden säkrare än vad den annars skulle ha varit. Den tredje och numerärt mest betydelsefulla ärendegruppen är ärendena om inteckning. Den vill använda sin fastighet som som säkerhet för lån kan hos inskrivningsmyndigheten ansöka om inteckning ett visst penningbelopp i fastigheten. Om inskrivav ningsmyndigheten bifaller ansökan, skriver myndigheten in det begärda penningbeloppet på fastighetens upplägg i registret och utfärdar därefter ett pantbrev på beloppet. Fastighetsågaren kan sedan använda pantbrevet säkerhet när han lånar Långivaren som pengar. får panträtt i fastigheten i och med att fastighetsägaren lämnar över pantbrevet som pant för lånet. Under första halvåret år 1991 handlade inskrivningsmyndigheterna omkring 640 000 ärenden rörde inskrivning begränsade som av sakrätter och inteckning. Inskrivningsväsendet är nämnts ålder knutet till tingsrättersom av na. Inför genomförandet av den reform fastighetsrätten och av organisationen av inskrivningsväsendet trädde i kraft den l som januari 1972 diskuterades kunde låta organisation vid om man en sidan av domstolsväsendet få hand uppgiften. Departementschefen om ansåg emellertid att inskrivningsväsendet också i fortsättningen borde

Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning 153

knutet till domstolarna på i princip samma sätt som dittills. Han vara anförde härvid bl.a. följande prop. 1970:20 del B l s. 494 f.:

För inskrivningsväsendets anknytning till domstolarna talar starka skäl. Sålunda år bl.a. inskrivningsmyndighetens prövning i viss mening av dömande karaktär. Prövningen år i många fall visserligen av mycket enkel beskaffenhet. Inte sällan rymmer prövningen emellertid problem som kräver ingående kunskap om de civilrättsliga reglerna. Aven om man kan tänka sig att i större utsträckning än hittills lägga en stor del av inskrivningsdomarens nuvarande uppgifter på erfaren personal, som har juridisk utbildning på det akademiska planet, kommer det alltid att finnas ett antal ärenden, där behov av personal med mera djupgående juridiska insikter gör sig gällande. Anknytningen till domstolarna garanterar att sådan personal alltid står till förfogande. Detta är av betydelse såväl från rättssäkerhets- som servicesynpunkt. Systemet med ett inskrivningsväsende knutet till domstolarna har också en annan väsentlig fördel. Jag syftar här på det värde som ligger i utbildningsmomentet. Tingsmeriteringen, som i ganska stor utsträckning ägnas inskrivningsvåsendet, utgör enligt allmän uppfattning ett värdefullt led i domarutbildningen. Också för dem som inte i fortsättningen ägnar sig domaryrket blir erfarenheten av inskrivningsväsendet under tingsmeriteringen ofta av stort värde.

Departementschefen tillade emellertid att hans ställningstagande till organisationsfrågan inte uteslöt att saken senare kunde böra prövas på nytt. Enligt jordabalkens regler sker inskrivning i fastighetsbok och tomträttsbok. Dessa böcker är skruvliggare med ett upplägg för varje fastighet. Inskrivning sker genom anteckning på upplägget för respektive fastighet. Genom den pågående fastighetsdatareformen pågår uppbyggnad av ett nytt ADB-baserat fastighetsregistersystem. Systemet ersätter när det gäller inskrivningsväsendet det manuella införandet i fastighets- och tomträttsböcker. En försöksverksamhet i Uppsala län påbörjades år 1971. Systemet togs där i bruk med rättsverkan den 1 januari 1976. Reformen genomförs successivt och kan beräknas vara helt genomförd i landet under hösten år 1995. Det år Centralnämnden för fastighetsdata som har ansvaret för genomförandet av fastighetsdatareformen i samverkan med främst domstolsverket och statens lantmäteriverk. I departementspromemorian Domstolarna i framtiden en idéskiss -

Ds 1989:2 diskuterades fastighetsinskrivningens framtida hemvist.

Det konstaterades att minst två skäl talade mot att nu förändra huvudmannaskapet för verksamheten. För det första ansågs att ett lyckat slutförande av fastighetsdatareformen bäst säkerställdes med nuvarande organisation. För det andra fanns ansågs det ingen - myndighet som organisatoriskt och kompetensmässigt var mogen att omedelbart ta över inskrivningsärendena.

154 Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning

Den 17 maj 1990 bemyndigade regeringen justitieministern att tillkalla en utredare med uppgift att undersöka det finns skäl att om införa ett nytt panträttssystem fastighetsrättens område. Det nya systemet skulle enligt utredarens direktiv Dir. 1990:35 innebära att panträtt i en fastighet uppkommer genom registrering i inskriven ningsregistret, att inskrivningsmyndighetema inte längre utñrdar några pantbrev samt att inteckning och registrering panträtt av normalt kan utföras med rättslig verkan banker och andra kreditav institut. I direktiven angavs att ett genomförande det systemet av nya skulle kunna medföra att omkring hälften den totala ärendeav mängden skulle avbördas inskrivningsmyndighetema. Utredarens arbete bör enligt direktiven slutfört före den l vara oktober 1992. Den 21 februari 1991 bemyndigade regeringen bostadsministern att tillkalla en utredare med uppgift att undersöka fastighetsdataom systemets nuvarande datorstruktur är ändamålsenlig och, analysen om ger anledning till det, föreslå de ändringar behövs. Enligt som direktiven Dir. 1991:8 skall utredaren pröva det nuvarande om systemet med en central dator kan ersättas med något annat system. Bl.a. bör utredaren pröva ett system med dator vid varje om en registermyndighet är att föredra. Utredningsarbetet bör enligt direktiven vara avslutat före den 31 1992. mars I detta sammanhang skall anmärkas att särskilda bestämmelser gäller för lagfart och inteckning beträffande vissa enskilda järnvägar

se 9 § lagen om införande av nya jordabalken och de där anmärkta

bestämmelserna i förordningen 1880: 36. Dessa bestämmelser innebär bl.a. att panträtt i järnväg uppkommer på sätt panträtt i samma som fastighet uppkom före jordabalkens ikraftträdande, dvs. att nya genom långivaren till inskrivningsmyndigheten in ett skuldebrev med ger inteckningsmedgivande från järnvägens ägare, varefter inskrivningsmyndigheten beslutar inteckning i järnvägen. Ärenden om om lagfart och inteckning beträffande järnväg handläggs inskrivav ningsmyndigheten i Stockholms domsaga.

Företagshypotek

Den som idkar näring kan ofta ha ett behov att använda den av egendom som ingår i näringsverksamheten kreditsäkerhet. Regler som om detta finns i lagen 1984:649 om företagshypotek. En näringsidkare som vill upplåta ett företagshypotek har rätt att få inskrivning i sin näringsverksamhet av ett visst penningbelopp företagsinteckning. En företagsinteckning innebär alltså en inskrivning ett visst penningav belopp på en näringsidkares upplägg i företagsinteckningsregistret. Beviset om inskrivningen kallas för företagshypoteksbrev. Ett före-

Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning 155

tagshypotek upplåts genom att näringsidkaren överlämnar företagshypoteksbrevet som pant för en fordran. Före år 1986 gällde äldre lagstiftning. Ärenden motsvarade de som nuvarande ärendena om företagshypotek handlades av en inskrivningsmyndighet i varje län. Inskrivningsmyndighetema var knutna till tingsrättema på samma sätt som inskrivningsmyndigheterna enligt jordabalken. Över ärendena fördes manuellt särskild inskrivningsbok. Ärenden företagshypotek enligt om den nya lagen handläggs med hjälp ADB. Handläggningen sker vid en för hela landet central av inskrivningsmyndighet som är knuten till Malmö tingsrätt på samma sätt som inskrivningsmyndighetema enligt jordabalken är knutna till tingsrättema. En av domarna vid tingsrätten är chef för inskrivningsmyndigheten. Under första halvåret år 1991 handlade inskrivningsmyndigheten omkring 75 000 ärenden rörande företagsinteckning. Domstolsutredningen har gjort ett studiebesök vid inskrivningsmyndigheten och konstaterat bl.a. att verksamheten där är skild från tingsrättens övriga verksamhet samt att merparten av ärendena handläggs av icke rättsbildad personal. I departementspromemorian Domstolama i framtiden en idéskiss sågs att det är tänkbart att flytta över huvudmannaskapet för den aktuella inskrivningsverksamheten till patent- och registreringsverket.

Sjöfartsregistret Regler om fartygsregistrering står i sjölagen 189l:35 s. l. Enligt lagens 2 § skall fartyg, vars skrov har en största längd av minst tolv meter och en största bredd av minst fyra meter, betecknas skepp. Andra fartyg kallas för båtar. Över svenska skepp förs ett skeppsregister. Över vissa båtar förs båtregister. Över skepp är under som byggnad i Sverige förs ett skeppsbyggnadsregister. Den som med äganderätt förvärvat skepp eller skeppsbygge skall söka inskrivning av sin rätt 14 § sjölagen. Den som har förvärvat båt är registrerad i båtregistret skall anmäla detta för en som anteckning 6 § andra stycket lagen om registrering av båtar för yrkesmässig sjöfart m.m.; 1979:377.

Ägare av registrerat skepp eller skeppsbygge, som vill upplåta

panträtt i skeppet eller bygget till säkerhet för fordran, har rätt att hos den myndighet som för registret erhålla inskrivning i egendomen av visst belopp inteckning. Registermyndigheten utfärdar då ett pantbrev på beloppet. Pantrått stiftas genom att skeppets eller skeppsbyggets ägare överlämnar pantbrevet som pant för fordringen 261 och 262 §§ sjölagen. Registermyndighet för de göromål som nu beskrivits är sjöfartsregistret, är en särskild enhet vid Stockholms tingsrätt 1 kap. som 1 § fartygsregisterförordningen; 1975:927. Vid enheten tjänstgör två

156 Arbetgördelningen mellan domstolar och förvaltning

domare och fem biträden. Under första halvåret år 1991 handlade

sjöfartsregistret omkring 4 500 ärenden. Registreringen är, som framgått av beskrivningen, både offentligrättslig och privaträttslig av karaktär. I samband med att den nuvarande organisationen infördes,

den l januari 1976, diskuterades skulle låta Sjöfartsverket om man eller domstolsväsendet föra registret eller skulle anförtro om man registret åt en särskild myndighet. Departementschefen anförde därvid

prop. 1973:42 s. 217 f.:

Den sjörättsli ga registermyndighetens struktur medför vissa problem när det gäller dess organisation. Rent praktiska skål kan anföras för att den knyts till Sjöfartsverket, med vilket myndigheten får ett visst tekniskt samband såvitt gäller skeppsmätning och tillsynsverksamhet. Mot en sådan anknytning kan emellertid invändas att myndig-

hetens funktion inskrivningsmyndighet naturligare

som ger en anknytning till domstolsvâsendet, inom vilket kan tillgodoses de rättssäkerhetskrav måste ställas vid framför allt inskrivning som av rätt till fartyg och fartyg under byggnad. Efter särskilt samråd med chefen för kommunikationsdepartementet har jag kommit till att det inte är nödvändigt att fartygsregistreringen äger inom sjöfartsrum verket för att den övriga verksamheten där skall fungera tillfredsställande. Det är också förenat med vissa svårigheter organisera att registrering och inskrivning på lämpligt sätt inom Sjöfartsverket. Det förhållandet att registermyndigheten måste inrymma både sjöfartstekniska insikter och domstolskompetens kan i och för sig anföras till stöd för att helt fristående myndighet inrättas för en ändamålet. En sådan fristående ställning har det danska t.ex. Skibsregistret sedan länge. På den andra sidan kan det sägas, de att kvalifikationskrav som måste ställas på dem skall handlägga som ärenden om inskrivning av rätt till fartyg bäst kan tillgodoses genom en anknytning till domstolsväsendet. Arenden fartygsinteckning om handläggs redan f.n. inskrivningsdomare i Stockholms domsaga. av Och det fastighetsrättsliga inskrivningsväsendet med vilket det sjörättsliga kommer att uppvisa betydande likheter enligt vad jag förordar är sedan länge inlemmat i domstolarna. Efter särskilt samråd med chefen för finansdepartementet har jag kommit till att en liknande ordning bör föredras även i detta sammanhang. Jag förordar alltså att den registermyndigheten inrättas nya som en integrerad del av en av våra tingsrätten Därvid förutsätter jag att myndigheten kommer att förestås lagfaren inskrivningsav en domare, biträdd lagfarna medarbetare med insikter i sjöfartsav angelägenheter.

I departementspromemorian Domstolarna i framtiden idéskiss - en sägs att det är tänkbart att flytta över huvudmannaskapet för den

aktuella verksamheten till sjöfartsverket.

Luftfartyg

Luftfartsverket för ett register över luftfartyg förordning om luftfartygsregistret 1986: 172. Luftfartyg är införda i detta m.m., som

Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning 157

register kan användas som kreditsäkerhet enligt bestämmelser i lagen 1955:227 om inskrivning av rätt till luftfartyg. Lagens bestämmelser har utformats med äldre fastighetsrättsli och jörättsliga inteckningsga s regler som förebild. Panträtten i ett luftfartyg uppkommer således genom inskrivningsdomarens beslut om inteckning i egendomen. Beslutet fattas på grundval av ett ingivet skuldebrev med inteckningsmedgivande av luftfartygets ägare. Enligt 2 § lagen om inskrivning av rätt till luftfartyg skall ärende som avses i lagen upptagas av den inskrivningsdomare vid Stock-

holms rådhusrätt numera i Stockholms domsaga som år därtill

utsedd. Vid inskrivningsmyndigheten i Stockholm handlades under år 1989 knappt 800 inskrivningsärenden rörande luñfartyg. I det betänkande som låg till grund för lagen inskrivning rätt till om av luftfartyg anfördes följande när det gäller vilken myndighet som skulle handlägga ärendena prop. 1955:13 s. 242:

Under utredningsarbetet hava i viss mån olika meningar förefunnits i fråga om den myndighet, åt vilken den privaträttsliga inskrivningen bör anförtros. Uppenbarligen tala vissa praktiska skäl för att handläggningen av registrerings- och inskrivningsärendena borde ligga å samma myndighet. Man torde emellertid böra anse det rent principiellt vara riktigast att handläggningen så viktiga privatav rättsliga frågor som dem om vilka nu är fråga anförtros domstol, vilken helst bör äga ingående erfarenhet inskrivningsärenden av av likartad natur. I samma riktning tala de organisationsspörsmål rörande luftfartsstyrelsen, som måste uppkomma ärendena om förlades dit. Främst med hänsyn till fördelen av en lätt förbindelse mellan inskrivningsmyndigheten rörande luftfartyg och registreringsmyndigheten torde samtliga inskrivningsärenden rörande luftfartyg böra handläggas av en, i Stockholm belägen domstol. Med hänsyn till det nyss anförda har det synts önskvärt att liksom beträffande fanygsinteckning centralisera ärendena hos Stockholms rådhusrätt.

I departementspromemorian Domstolama i framtiden idéskiss - en sägs att det är tänkbart att flytta över de nu aktuella inskrivningsärendena till luftfartsverket.

Överväganden

I våra direktiv sägs följande under rubriken Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning s. 11 f.:

Vissa frågor i denna del bör emellertid åtminstone tills vidare hållas utanför utredningens uppdrag. Vidare talar mycket för att vissa - - frågor som gäller inskrivningsväsendet, i första hand rörande inteckning i fastighet, kan komma upp i annan ordning. Kommittén bör följa dessa frågor och överväga vilka konsekvenser som uppstår för domstolsorganisationen om inskrivningsväsendet helt eller delvis

158 Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning

förlorar sin anknytning till domstolarna. Detta gäller även de delar av inskrivningsväsendet som inte avser fastigheter. Det sagda syftar på den ovan nämnda utredningen om ett nytt pantråttssystem. Direktiven innebär att vi inte har att ta ställning till om inskrivningsvâsendet helt eller delvis skall handhas av andra myndigheter än domstol, utan den frågan får avgöras senare. De skäl som allmänt talar för att domstolarna befrias från sina sidofunktioner talar med samma styrka för att även inskrivningsärendena på sikt förs bort från domstolarna. Emellertid är på grund av den pågående datoriseringen av inskrivningsväsendet och den osäkerhet om vad panträttsutredningens kommande förslag kan leda till att tiden ännu inte mogen för ett slutligt ställningstagande till inskrivningsväsendets framtida hemvist. Rent allmänt vill vi ändå uttala, att det fortsatta arbetet med inskrivningsvåsendets utveckling enligt vår mening bör bedrivas från utgångspunkten att inskrivningsväsendet på sikt bör skiljas från domstolsväsendet. Detta torde emellertid inte kunna ske förrän under senare delen av 1990-talet.

12.3 Arbetsuppgifter har samband med

som

inskrivningsväsendet

12.3. 1 Dödningsärenden

Gällande regler Det finns handlingar som i princip måste visas upp för att den som har någon rätt enligt handlingen skall kunna göra sin rätt gällande. Exempel på sådana handlingar är vissa skuldebrev och olika inteckningshandlingar. Om en sådan handling kommer bort, kan det därför vara mycket bekymmersamt. Lagen erbjuder en möjlighet att efter ett särskilt förfarande göra sådana handlingar ogiltiga. I lagen uttrycks saken så, att handlingen dödas. Sedan den handling som har kommit bort har dödats kan den som har något att kräva enligt handlingen göra det trots att han inte kan visa upp handlingen. Regler om dödande av handlingar som har kommit bort står i lagen l927:85 om dödande av förkommen handling, som ofta kallas för ntortifikatianslagen. Enligt lagens 1 § kan den, har förlorat ett som löpande skuldebrev, en växel, ett konossement eller någon annan handling, vars företeende utgör villkor för rätt att kräva betalning eller påkalla fullgörande av någon annan förpliktelse, få handlingen dödad, om det kan antas att den har förstörts eller kommit bort. Samma regel gäller i fråga aktiebrev, pantbrev och företagshypoom teksbrev liksom beträffande intecknade fordringshandlingar är som

Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning 159

ställda till viss man. Lagen är inte tillämplig på banksedlar och inte heller på vissa obligationer. Dödningsförfarandet enligt mortifikationslagen inleds med att den som har förlorat en handling skriftligen ansöker hos tingsrätt om att handlingen skall dödas 2 §. Till ansökningen skall fogas avskrift en av handlingen eller sådana uppgifter om dess innehåll som behövs för att den skall kunna identifieras 3 §. Om det går, skall sökanden underrätta var och en som är betalningsskyldig på grund av handlingen att han har ansökt om att den skall dödas. Om ansökningen avser ett pantbrev eller en intecknad fordringshandling, skall den som äger den intecknade egendomen och den som är antecknad innesom havare av handlingen underrättas om ansökningen, när det kan ske 4 §- Innan tingsrätten beslutar i ärendet, kan rätten förelägga sökanden att förebringa utredning om sådana omständigheter som kan inverka på saken. Därvid kan sökanden höras under sanningsförsäkran 5 §. Om sökanden har gjort sannolikt att handlingen har förstörts eller kommit bort, skall tingsrätten utfärda en offentlig stämning, som skall kungöras i Post- och Inrikes Tidningar. Kungörelsen skall införas i tidningens första nummer för januari, april, juli eller oktober månad. Stämningen skall innehålla en beskrivning handlingen samt upplysav ning om att sökanden har gjort sannolikt att handlingen har förstörts eller kommit bort. I stämningen skall vidare den kan inneha som handlingen eller vet att den finns i behåll eller i övrigt kan lämna som upplysningar i ärendet uppmanas att anmäla detta till rätten senast en viss angiven dag. Denna dag skall bestämmas så att minst ett och högst två år kommer att förflyta från dagen för kungörandet 6 §. Sedan den sålunda bestämda tiden för anmälan har gått ut, skall rätten avgöra ärendet. Om rätten då finner att det inte finns något som visar eller ger skälig anledning till antagande att handlingen finns i behåll, skall rätten besluta att handlingen dödas 8 §. Når handlingen har dödats, kan sökanden göra gällande den rätt handlingen gav honom utan hinder att handlingen inte längre finns av i behåll. Den som är skyldig att fullgöra det som utfästs i handlingen skall utfärda en ny handling mot den dödade handlingen. som svarar Om den handling som dödats är en intecknad fordringshandling, är det i stället den intecknade egendomens ägare som har att utfärda den nya handlingen 9 §. Om ansökan om dödande avser ett pantbrev, ett företagshypoteksbrev eller en intecknad fordringshandling, skall tingsrätten underrätta vederbörande inskrivningsmyndighet om ansökningen och om rättens slutliga beslut i ärendet. Inskrivningsmyndigheten skall göra en anteckning om ansökningen respektive beslutet i inskrivningsboken

eller inskrivningsregistret lO § första stycket.

160 Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning

När tingsrättens beslut varigenom ett pantbrev eller ett hypoteksbrev har dödats har vunnit laga kraft, skall inskrivningsmyndigheten på ansökan utfärda ett nytt pantbrev eller hypoteksbrev, som svarar mot det dödade, och göra en anteckning om det i inskrivningsboken eller inskrivningsregistret 10 § andra stycket. Om rätten har beslutat att döda en intecknad fordringshandling, skall inskrivningsmyndigheten efter ansökan anteckna i inskrivningsboken att en ny handling som utfärdats i stället för den dödade handlingen medför den inteckningsrätt som tillkommit den dödade 10 § tredje stycket. 12 och 12 a §§ innehåller särskilda bestämmelser om dödande av bankbok och av handlingar som inte kan anträffas vid utmätning eller konkurs. Beträffande dödande av inteckningar finns särskilda bestämmelser i 13 De överensstämmer i stort sett med dem som nu har beskrivits. En skillnad är att den som kan ansöka om dödande inte är den som har förlorat pantbrevet eller inteckningshandlingen utan den intecknade egendomens ägare. En förutsättning för bifall till ansökan är att det har förflutit minst tio år sedan handlingen visades upp i ett inteckningsärende. Vidare skall den tid skall förflyta mellan som dagen för införande av kungörelsen i Post- och Inrikes Tidningar och sista dagen att lämna upplysningar handlingen till rätten om vara minst sex månader. Slutligen dödas inte inteckningen omedelbart genom domstolens beslut. Vid ett bifall till ansökningen förordnar domstolen att inteckningen får dödas efter ansökan hos inskrivningsmyndigheten. Bestämmelserna om vilken tingsrätt som är rätt forum för en ansökan enligt mortifikationslagen är ganska invecklade. Huvudregeln är att en ansökan om dödande av en handling skall ges in till rätten i den ort där förpliktelsen skall fullgöras eller till den rätt där den förpliktade är skyldig att svara i tvistemål som angår skulder i allmänhet 2 § första stycket första meningen. Men många handlingar som begärs dödade är inteckningshandlingar. För sådana handlingar gäller speciella forumregler. Sålunda gäller i fråga pantbrev på om grund av inteckning i fastighet eller tomträtt att ansökningen skall göras hos den rått under vilken fastigheten lyder 2 § första stycket andra meningen. Med pantbrev i fast egendom skall enligt 23 § lagen 1970:995 om införande jordabalken likställas sådana av nya inteckningshandlingar på vilka tecknats bevis inteckning enligt om äldre regler. Det innebär att alla ansökningar dödande om av inteckningshandlingar avseende fastighet eller tomträtt skall in till ges den tingsrätt där inskrivningsmyndigheten finns med fyra undantag som framgår av förordningen 1982:57 om vissa inskrivningsmyndigheters område. När det gäller pantbrev på grund av inteckning i skepp eller skeppsbygge gäller att rätt forum är rätten i skeppets hemort eller den

Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning 161

ort där bygget utförs 2 § andra stycket första meningen. Bestämmelsen gäller även sådana inteckningshandlingar utgör bevis som om inteckning enligt äldre lag p. ll i övergångsbestämmelsema till lagen 1973:1064 om ändring i sjölagen. Forumregeln innebär att långt ifrån alla ansökningar görs hos Stockholms tingsrätt där sjöfartsregistret finns. Sjölagskommittén, betänkande låg till vars grund för den gällande lagstiftningen inteckning i skepp och om skeppsbygge, hade föreslagit att Stockholms tingsrätt borde rätt vara domstol i alla dessa ärenden. Departementschefen ansåg emellertid att sjörättsligt specialforum inte var motiverat i detta fall prop. 1973:42 s. 376. I fråga om företagshypoteksbrev görs enligt 2 § andra stycket andra meningen ansökan om dödande hos rätten i den ort där inskrivningsmyndigheten är, alltså Malmö tingsrätt. Denna regel gäller även sådana inteckningshandlingar utgör bevis ñretagsinteckning som om enligt äldre lag p. 7 i lagen införande lagen företagshypoom av om tek, 1984:650. Slutligen finns i 2 § andra stycket tredje meningen bestämmelse en enligt vilken ansökan om dödande av intecknad fordringshandling görs hos rätten i den ort där inskrivningsmyndigheten är. Uttrycket "intecknad fordringshandling" syftar på inteckningar i luftfartyg och järnvägar. I dessa fall skall alltså ansökan dödande göras hos om Stockholms tingsrätt. Forumreglerna för ansökningar dödande inteckning överensom av stämmer i stort sett med forumreglerna för ansökningar dödande om av pantbrev m.m. Sålunda skall enligt 13 § ansökan ett som avser pantbrev göras hos den tingsrätt under vilken fastigheten lyder eller

i skeppets hemort eller i den ort där skeppsbygget utförs medan

en ansökan som avser ett företagshypoteksbrev eller någon annan inteckningshandling skall göras hos rätten i den ort där vederbörande inskrivningsmyndighet finns.

Överväganden

De frågor som handläggs enligt mortifikationslagen är den av karaktären att de utan vidare kan flyttas till någon myndighet annan än domstol. Det enda lilla frågetecknet är den möjlighet finns som nu att hålla förhör under sanningsförsâkran med sökanden i ärenden om dödande av förkomna handlingar 5 §. Den möjligheten försvinner om ärendena flyttas bort från domstolarna. Men det får man ñnna sig i särskilt som det i varje fall knappast förekommer att - numera domstolarna håller förhör under sanningsförsäkran i dessa ärenden. Slutsatsen blir alltså att det inte finns några skål att låta domstolarna behålla de ärenden som handläggs enligt mortiñkationslagen.

162 Arbetqördelningen mellan domstolar och förvaltning

Men i många andra sammanhang blir den svåra frågan vart som ärendena skall flyttas. En viktig faktor här är sambandet med de inskrivningsärenden handläggs vid inskrivningsmyndighetema. som De flesta mortiñkationsärenden avser just inteckningar, pantbrev eller andra inteckningshandlingar. Det förekommer inte så sällan att fastighetsägare exempelvis i samband med boutredning eller fastighetsförsäljning hittar gamla inteckningshandlingar och kastar bort dem i tron att de är värdelösa. När det sedan visar sig att man måste visa handlingen för att kunna ansöka hos inskrivningsmynupp digheten olika inskrivningsåtgärder, måste förfarandet enligt om mortifikationslagen tillgripas. Och förfarandet enligt denna lag har många beröringspunkter med inskrivningsverksamheten. När ansökan dödande kommer in, skall rätten kontrollera hos inskrivningsmynom digheten äger den intecknade egendomen och om någon har vem som antecknats innehavare av den handling som har kommit bort. som Vidare skall det antecknas hos inskrivningsmyndigheten att det har kommit in ansökan enligt mortifikationslagen. När mortifikaen tionsärendet sedan är moget för slutligt avgörande skall rätten ånyo kontrollera hos inskrivningsmyndigheten att det inte har förekommit något inskrivningsärende som har med mortifikationsärendet att göra. Vidare skall rättens slutliga beslut i mortifikationsärendet antecknas i inskrivningsregistret. Om monifikationsärendet gäller ett pantbrev, skall inskrivningsmyndigheten på ansökan utfärda ett nytt pantbrev i stället för det pantbrev dödats. Om ärendet gäller en inteckning, som skall sökanden sedan mortifikationsärendet avgjorts göra ytterligare ansökan, denna gång hos inskrivningsmyndigheten, om dödande av en inteckningen. Det säger sig självt att den mest rationella ordningen beträffande de mortiñkationsärenden rör inteckningar, pantbrev och andra som inteckningshandlingar är att dessa ärenden handläggs vid samma myndighet handlägger inskrivningsärenden. Så förhåller det sig som konstigt inte även om ärendena i de allra flesta fall handläggs nog nu, den tingsrätt där den aktuella inskrivningsmyndigheten finns. Det av sagda talar enligt vår mening för att man inte tar ställning till mortifikationsärendenas hemvist förrän vet vilken myndighet som man i framtiden skall handlägga inskrivningsärenden.

12.3.2 Båtbyggnadsförskott

Den köper en vara av någon och betalar innan han fått varan som levererad löper viss ekonomisk risk. Om leverantören går i en konkurs, är det nämligen inte säkert att köparen får tillbaka sina Han får konkurrera med andra s.k. oprioriterade fordringspengar.

Arbenwrdelningen mellan domstolar och förvaltning 163

ägare om utdelning och ofta avslutas konkursen utan att det kunnat bli någon utdelning annat än till vissa borgenärer med s.k förmånsrätt. I vissa fall erbjuder lagstiftningen köpare en möjlighet att gardera sig mot dessa ekonomiska risker. Den beställt ett skepp kan som exempelvis gardera sig genom inteckning i skeppsbygget jfr ovan. Även för den som beställt en båt ñnns liknande möjligheter. Sålunda kan den som har beställt en båt och lämnat eller utfist sig att lämna tillverkaren förskott av pengar eller byggnadsämnen låta ta in ett avtal om förskottet i bouppteckningsprotokollet hos Stockholms tingsrätt. Därefter har han förmånsrätt enligt 4 § förmånsråttslagen 1979:979 i byggnadsämnena och i vad som för hans räkning tillverkas med förskottet. Dessa bestämmelser återfinns i lagen 1975:605 om registrering av båtbyggnadsförskott. Under år 1989 handlades vid Stockholms tingsrätt tre ärenden om registrering av båtbyggnadsförskott. Precis som beträffande mortiñkationsärendena kan konstatera man att ärendena om registrering av båtbyggnadsförskott gott och väl kan handläggas av någon annan myndighet än domstol. Det är emellertid lämpligt att ärendena i enlighet med vad som nu gäller handläggs av

den myndighet som har hand om sjöfartsregistret. överväganden om

ärendenas framtida hemvist bör därför anstå tills vidare.

164 Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning

13 Ärenden om arvsskatt och

inregistrering av bouppteckningar

m.m.

Sammanfattning: I detta kapitel föreslår vi att uppgifterna att registrera bouppteckningar och dödsboanmälningar samt att fastställa arvsskatt skall flyttas från tingsrätterna till Skattemyndighetema. Skattemyndighetemas beslut bör överklagas till länsrätt.

13.1 Allmänt

När någon har dött skall det i regel förrättas bouppteckning. De en närmast efterlevande skall utse två kunniga och trovärdiga personer skall kalla arvingar och andra till bouppteckningsförrättning. som en Vid förrättningen skall den dödes tillgångar och skulder samt vissa andra uppgifter antecknas. Det kallas för bouppteckning är som egentligen ett protokoll från bouppteckningsförrättningen. Bouppteckningen skall ges in till tingsrätten för registrering. Tingsrätten kontrollerar härvid att allt gått riktigt till vid förrättningen och att bouppteckningen innehåller de uppgifter som föreskrivs. Om allt är rätt, beslutar tingsrätten att registrera bouppteckningen. I vissa fall där behållningen efter den döde är liten tillgångarna skall i princip inte räcka till än begravningskostnadema och andra utgifter med mer anledning dödsfallet behövs ingen bouppteckning utan det räcker av dödsboanmälan från socialnämnden. Även med en enkel s.k. en till tingsrätten för registrering. Ärenden dödsboanmälan skall ges registrering bouppteckningar och dödsboanmälningar handläggs om av tingsrätterna enligt lagen 1946:807 om handläggning av domstolsav ärenden ärendelagen. Protokollföring sker i det s.k. bouppteckningsprotokollet 26 § protokollskungörelsen för de allmänna domstolarna; 1971:1066. I samband med att tingsrätten registrerar en bouppteckning skall tingsrätten också besluta arvsskatt i anledning av dödsfallet 51 § om lagen arvsskatt och gåvoskatt; 1941:416. I vissa fall skall om tingsrätten i stället fastställa arvsskatt grund av en ingiven deklaration. Arvsskatten beräknades i statsbudgeten för budgetåret 1989/90 inkomst drygt miljard kr. Som en jämförelse ge en om en

Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning 165

kan nämnas att inkomstskattema beräknades omkring 103 miljarder ge kr. i inkomster. Tingsrättema har skyldighet att bevaka att bouppteckningar in ges 20 kap. 9 § ärvdabalken, ÄB. Enligt 9 § förordningen 1991:750 om folkbokföringsregister m.m. skall Skattemyndigheten snarast underrätta tingsrätten om dödsfall har registrerats. Rätten är som sedan skyldig att se till att det kommer in bouppteckning eller dödsboanmälan för alla har avlidit i domsagan. som Ärenden inregistrering bouppteckningar om av och fastställande av skatt samt ärenden om inregistrering dödsboanmälningar handläggs av av en lagfaren domare 6 § ärendelagen. I nästan alla ärenden om inregistrering och skattläggning bouppteckningsärenden är det av emellertid tingsnotarier som beslutar medan de flesta beslut att inregistrera dödsboanmälan fattas domstolsbiträden. De regler en av som ger tingsrätten möjlighet att på detta sätt delegera beslutsfattandet till andra än domare står i 18 a och 19 §§ förordningen 1979:572 med tingsrättsinstruktion. Det kan tilläggas att domstolsverket i en skrivelse till regeringen har föreslagit att det införs möjlighet för en tingsrättema att till domstolsbiträden delegera bl.a. uppgiften att registrera bouppteckningar enkel beskaffenhet. Efter remissbehandav ling övervägs förslaget nu i justitiedepartementet. När tingsrätten har beslutat att arvsskatt skall utgå, skickar tingsrätten bl.a ett inbetalningskort på skattebeloppet till den givit in som bouppteckningen 8 och 9 §§ och gåvoskatteförordningen; 1958: arvs- 563, AGF. Skatten skall betalas till skattemyndigheten. I de ärenden där skatt skall utgå, expedierar tingsrätten protokollsutdrag med beslut om skatten till den skattemyndighet som är uppbördsmyndighet 10 § AGF. Om skatten inte har betalats till Skattemyndigheten i rätt tid, skall myndigheten överlämna ärendet till Kronofogdemyndigheten för indrivning 53 § tredje stycket AGL. Tingsrätterna expedierar kopior av sina beslut arvsskatt till om kammarkollegiet, som granskar besluten. Kollegiet har rätt att överklaga skattebesluten till hovrätt på det allmännas vägnar. I detta sammanhang skall också erinras om gåvoskatten som beslutas av skattemyndighet. Reglerna gåvoskatt överensstämmer om delvis med reglerna arvsskatt. Även administrationen är likartad; om kammarkollegiet granskar skattemyndighetens beslut och kan överklaga dem till hovrätt. Vi har alltså att ta ställning till tingsrätternas arbete med om bouppteckningar och dödsboanmälningar kan flyttas till någon annan myndighet. En sådan överflyttning kan få betydelse för tingsrättsorganisationen. Tingsrätterna inregistrerar varje år omkring 90 000 bouppteckningar och 7 00 dödsboanmälningar. För detta åtgår omkring 130 tjänster, varav 15 för domare, drygt 40 för notarier och

166 Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning

75 för domstolsbiträden räknat i årsarbetskrafter. Som en jämförelse kan nämnas att den summariska processen, som enligt riksdagens beslut skall flyttas till kronofogdemyndigheterna, f.n. tar i anspråk omkring 80 årsarbetskrafter ñr notarier och 280 årsarbetskrafter för domstolsbitråden vartill kommer ett tiotal lagfama domare.

13.2 ändrad organisation Tidigare förslag om

I olika sammanhang har frågan om tingsrätten kan befrias från uppgiften att handlägga frågor om arvsskatt tagits upp. De viktigaste förslagen är följande. År 1971 föreslog kapitalskatteberedningen i sitt slutbetänkande Teknisk översyn av kapitalbeskattningen SOU 1971:46 att länsstyrelskulle överta såväl registreringen av bouppteckningar som serna arvsskattebestyren från tingsrättema. Förslaget ledde inte till ändrad lagstiftning. I prop. 1974:98 anförde departementschefen att organisationsfrågorna rörande arvsskatten krävde ytterligare överväganden. Frågan aktualiserades på nytt år 1981 av en arbetsgrupp inom

riksskatteverket, det s.k. ÖBO-projektet. I rapporten Förenkla

taxeringsprocessen redovisade arbetsgruppen som sin uppfattning att kapitalskatteberedningens förslag borde fullföljas och föreslog att frågan skulle behandlas i samband med en samlad översyn av arvsoch gåvobeskattningen. I prop. l982l83zl7O om vissa ändringar i reglerna om uppbörd av arvs- och gåvoskatt m.m. uttalade departementschefen att han delade uppfattningen att arvsskattelagstiftningen borde ses över och att han avsåg att återkomma till den frågan i ett annat sammanhang. Den 29 mars 1984 utfärdade regeringen direktiv för en kommitté med uppdrag att göra en sådan översyn Dir. 1984:18. Kommittén antog senare namnet Arvs- och gåvoskattekommittén. I direktiven uttalades emellertid att frågan om den grundläggande beskattningsorganisationen inte borde ingå i översynen. Skälet för det var enligt direktiven att det kunde förutses att överväganden i den delen skulle kunna fördröja utredningsarbetet på ett sätt som inte var lämpligt. Om utredningens förslag och erfarenheterna i övrigt föranledde det, fick enligt direktiven organisationsfrågan tas upp i annat sammanhang. En arbetsgrupp inom domstolsverket utarbetade under år 1984 en rapport Dv rapport 1984: 10 med förslag angående bouppteckningsärenden m.m. I rapporten gjordes den bedömningen att uppgiften att fastställa arvsskatt inte borde flyttas bort från tingsrättema. I stället föreslogs vissa rationaliseringar inom ramen för den gällande ordningen. Domstolsverkets styrelse beslutade att överlämna rapporten till regeringen. Rapporten har remissbehandlats, men regeringen har ännu inte tagit ställning till förslagen i den.

Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning 167

Arvs- och gåvoskattekommittén avlämnade sitt slutbetänkande år 1987 SOU 1987:62. Kommittén föreslog inga organisatoriska förändringar. Däremot pekade kommittén på rad fördelar med att en föra över arvsskattehanteringen från de allmänna domstolarna till skatteförvaltningen. Frågan om bouppteckningshanteringen har också tagits i upp departementspromemorian Domstolama i framtiden idéskiss Ds - en 1989:2. Där utgår man från att beredningen och gåvoskatteav arvskommitténs förslag kommer att resultera i förslag att flytta bort hanteringen av arvsskattefrågor från tingsrätterna. Enligt idéskissen kan det då övervägas att alla återstående åtgärder bouppsom avser teckningar tas om hand av länsstyrelserna eller centraliseras till en myndighet. Enligt uppgift är frågan om tingsrättemas befattning med arvsskattehanteringen nu föremål för överväganden i finansdepartementet.

13.3 För- och nackdelar med

en överflyttning

Vid sidan av de fördelar som allmänt sett är förknippade med en renodling av domstolarnas verksamhet finns det ytterligare skäl som talar för att tingsrätterna befrias från ansvaret för hanteringen av bouppteckningar och dödsboanmälningar. För det första kan det rent principiellt anses vara mindre lämpligt att en allmän domstol i ett enpartsförfarande handlägger beskattningsfrågor och därvid är den gentemot den enskilde hävdar som statens ñskala intressen. Genom sådan ordning kan det uppkomma en ett motsatsförhållande mellan domstolen och den enskilde kan som inverka negativt vid fullgörandet domstolens andra uppgifter. av Ett annat skäl för överflyttning har med kompetensen att göra. en Det kan nämligen sägas att den rimligaste ordningen skulle att vara samhällets specialister på beskattning, skattemyndigheterna, ñck åta sig även dessa skattefrågor. Visserligen skiljer sig reglerna om arvsskatt av naturliga skäl i många hänseenden från övriga skatteregler. Men det finns också många anknytningspunkter, bl.a. mellan reglerna om värdering egendom vid arvsbeskattning och förmögenav

hetsbeskattning se exempelvis 22 § 3 AGL. Skattemyndig-

mom. heterna handhar även den närbesläktade gåvobeskattningen. Och en ordning med skattemyndigheterna beslutsfattare skulle innebära som att besluten ñck överklagas till länsrätt och kammarrätt, som handlägger andra skattemål. Men det kan också hävdas att det just vid

arvsbeskattningen ofta krävs kunskaper civilrättsliga regler där de om allmänna domstolarna är specialister. Ytterligare en fördel med en överflyttning har med personalorganisationen hos domstolarna att göra. De allra flesta beslut om

168 Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning

arvsskatt fattas av tingsnotarier. De arbetar med dessa ärenden som ett led i sin utbildning och tjänstgör endast under kort tid. Det ligger i sakens natur att de under denna tid inte kan få någon ingående kunskap om den ganska invecklade materian och detta gör att det lätt kan bli fel i arvsskattebesluten. Om man lät skattemyndigheterna handlägga dessa frågor, skulle de skötas av ordinarie personal som så småningom blev specialister. Å andra sidan kan just tingsrätternas sätt att organisera arbetet medföra en önskvärd flexibilitet. Slutligen finns det ett par rationaliseringsvinster med att flytta hanteringen till skattemyndigheterna. Som beskrivits ovan är det skattemyndigheterna som har hand om uppbörden av arvsskatten. Om man flyttar över bouppteckningshanteringen till skattemyndigheterna, blir det således samma myndighet som beslutar om arvsskatt och som uppbär skatten. Det innebär att ett moment i hanteringen skickandet av protokollsutdrag från en myndighet till skulle försvinna i de ärenden där skatt en annan fastställs omkring 45 000 ärenden om året. Den andra rationaliseringsvinsten sammanhänger med att folkbokföringen sedan den l juli 1991 handhas av skattemyndigheterna i stället för som tidigare av pastorsämbetena. Ovan har vi beskrivit hur tingsrättema från skattemyndigheterna får besked om vilka som har avlidit i domsagan. Om bouppteckningshanteringen i framtiden flyttas till skattemyndigheterna, faller denna expediering av uppgifter om dödsfall från en myndighet till en annan bort. Besvär över beslut om arvsskatt anförs hos hovrätt och talan mot hovrätts beslut sker hos högsta domstolen. Frågor om arvsskatt är den enda mera betydande typ av skatteärenden som ankommer på hovrätt att pröva. För de för närvarande mycket ansträngda hovrätterna skulle det vara en påtaglig fördel att slippa dessa mål, som ofta känns främmande för hovrättsledamöterna. Målen är också resurskrävande beroende på bl.a. att hovrätten regelmässigt måste skriva en omfattande recitdel i sina beslut. Det finns emellertid också vissa problem med att flytta över de aktuella ärendena till skattemyndigheterna. Ett skäl som har åberopats mot en överflyttning har att göra med vilken myndighet som anses vara mest kompetent att handlägga uppkommande rättstillämpningsfrågor i ärendena. De myndigheter som kan komma i fråga för att ta

emot ärendena om inregistrering av bouppteckningar och dödsboan-

målningar är skattemyndigheterna. Det man skjutit sig på har varit den speciella juridik som tillämpas i arvsskatteärendena. Tingsrätten skall bl.a. avgöra hur stor del av bobehållningen är den avlidnes som kvarlåtenskap, vilka personer som skall anses som arvingar och testamentstagare och hur stora lotter var och en skall ha. Det är alltså frågor som förutsätter att den som skall lösa dem har kunskap om civilrätt, i första hand ärvdabalkens regler. Det har sagts att en

Arbetwrdelningen mellan domstolar och förvaltning 169

tingsrätt är lämpad att avgöra dessa frågor än en skattemyndigmera het. Å andra sidan har det sagts att kunskaper beskattningsom annan rätt, ñnns hos skattemyndigheten, ofta är värde vid som av handläggningen av frågor om arvsskatt. En särskild fråga när det gäller skattemyndighetens kompetens har varit att det egentligen är två beslut som tingsrätterna fattar när en bouppteckning med skattepliktig behållning inregistreras. Förutom skattebeslutet fattar tingsrätten ett beslut att registrera bouppteckningen och det beslutet är civilrättslig karaktär. Ibland ifrågasätts av Skattemyndigheten bör fatta sådana beslut. Det problemet skall det om vi diskutera längre fram i detta kapitel. I det här sammanhanget finns det också anledning att inventera vilka andra beslut utöver registrerings- och skattebesluten som kan - förekomma i samband med ärendena. För det första år det fråga om beslut, kan ses som förberedelser till det kommande beslutet om som inregistrering och skattläggning. En del de frågor som dessa beslut av är rent skatterättslig art och det kan inte riktas några avser av invändningar mot att dessa förberedelser inför det kommande

skattebeslutet anförtros en skattemyndighet. Hit hör

fråga vitesföreläggande att fullständiga utredning i en skattefråga - om 26 § första och andra styckena AGL, fråga vitesföreläggande att avlämna arvsskattedeklaration 45 § - om AGL, fråga vitesföreläggande att beediga bouppteckning samt hållande - om edgångssammantrâde 67 § andra stycket AGL, av fråga förordnande värderingsman 26 § tredje stycket AGL, - om av fråga utdömande vite förelagts enligt AGL 67 § AGL. - om av som

Vissa preliminära beslut år av civilrättsligt än skatterättsligt slag. mer Hit hör följande.

fråga anstånd att förrätta bouppteckning 20 kap. 1 § ärvdabal- - om ken, ÄB, fråga edgång bouppgivare eller 20 kap. 6 § andra - om av annan stycket ÄB,

fråga förordnande av bouppteckningsförrättare 20 kap. 9 § - om första stycket ÄB,

fråga vitesföreläggande att inge bouppteckning 20 kap. 9 § - om första stycket ÄB,

fråga vitesföreläggande att komplettera en bristfällig bouppteck- - om ning 20 kap. 9 § andra stycket ÄB,

fråga vitesföreläggande att lämna uppgift till bouppteckning 20 - om kap. 9 § tredje stycket ÄB, fråga utdömande vite förelagts med stöd ÄB 20 om av som av kap. 9 § ÄB,

170 Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning

fråga om att vägra registrering eller avvisa ansökan registreing - om 20 kap. 9 § andra stycket AB.

En del beslut som fattas i bouppteckningsärenden är inte preliminära beslut utan fattas i samband med eller efter inregistreringen. Hit hör följande.

fråga om anstånd att betala skatt 55 § AGL, fråga om eftergift skatt 56 § AGL, - av fråga om återvinning skatt 59 § AGL, - av fråga om ränta på arvsskatt 52 § l andra stycket AGL, - mom. fråga om rätt att betala skatt med värdehandlingar 52 § 2 - mom. AGL, beskattning på grundval deklaration 45 50 §§ AGL och - av omprövning samt åtgärder i samband med överklagande 9 9 b - a, och 11 §§ ärendelagen samt 52 kap. 2 § rättegångsbalken.

Om man anser att skattemyndigheterna kan få besluta i frågor om inregistrering av bouppteckningar, torde det svårt det vara att se att finns något som hindrar att de även får handha de flesta de frågor av som nu behandlats. Ett undantag är frågor edgång enligt 67 § om AGL och 20 kap. 6 § andra stycket ÄB. Edgång är ett förfarande som bara bör förekomma i domstol och torde ha välja mellan man att att avskaffa möjligheten till edgång eller att låta den vill begära som edgång Skattemyndigheten eller någon intressent i dödsboet begära - det hos domstol. Det skall påpekas att det är ovanligt med edgångar enligt uppgift förekom i Stockholms tingsrätt under år 1989 fem edgångar enligt de nu aktuella bestämmelserna. Ytterligare ett undantag, om skattemyndighet skall besluta, blir frågor om utdömande vite. Den uppgiften får i enlighet med vad av som gäller för skattemyndighets vitesförelägganden i övrigt handhas av länsrätt. En omständighet som ibland åberopas skäl mot att flytta över som ärendena till skatteförvaltningen är att det i många ärenden inte är fråga om att fastställa skatt. Tingsrätterna handlägger omkring 90 000 ärenden om inregistrering av bouppteckning år. Av undersökper en ning som domstolsverket gjorde år 1984 framgår det bara är i att hälften av ärendena det fastställs arvsskatt Dv 1984:10 som rapport bilaga 1. Härtill kommer att tingsrätterna årligen handlägger omkring 7 000 ärenden om inregistrering av dödsboanmälan, inte heller som föranleder någon beskattning. Av de omkring 97 000 inregistrerings-

ärendena per år är det alltså än hälften inte är kopplade till mer som något beslut om påförande skatt. Det kan tyckas oegentligt av att lägga dessa ärenden på skattemyndigheterna. Å andra sidan sysslar

skattemyndigheterna numera inte bara med skatt utan även med folkbokföring. Ett eventuellt problem i detta hänseende skulle kunna lösas

Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning 171

att dela registreringen och skattläggningen på olika myngenom upp digheter. Den frågan diskuterar vi längre fram i detta avsnitt. Det finns vidare frågor tingsrättema nu handlägger som har ett som samband med hanteringen bouppteckningar och dödsboanmälav ningar. Frågan är detta samband är så starkt att det kan tala mot om överflyttning bouppteckningshanteringen till skattemyndigheteren av na. Det förekommer att det framgår ingiven bouppteckning att av en någon delägare i dödsboet är omyndig. I sådana fall finns det ofta anledning för tingsrätten att fatta beslut om inskrivning av förmynderförordnande god Även i andra situationer kan skap eller om av man. det framgå ingiven bouppteckning att det finns behov av en god av en Exempel på beslut av de slag som nu nämnts är man.

utseende god att vårda den underåriges rätt i boet 11 kap. - av man 2 § första stycket föräldrabalken; FB, utseende god att bevaka bortovarande arvinges rätt och - av man förvalta hans lott i boet ll kap. 3 § l p. FB, utseende god att bevaka okänd arvinges rätt och förvalta - av man hans lott i boet 11 kap. 3 §2 p. FB, utseende god att bevaka bortovarande eller okänd testa- - av man mentstagares rätt och förvalta hans lott i boet ll kap. 3 § 3 p.

FB, utseende god att bevaka en blivande ägares rätt eller - av man förvalta hans egendom 11 kap. 3 § 5 p. FB samt inskrivning förmynderskap för underårig som ärver egendom - av värd än två basbelopp 12 kap. 1 § första stycket 2 p. FB. mera

Om våra förslag i kap. 7 och förmynderskapsutredningens förslag i betänkandet SOU 1988:40 genomförs, kommer dessa frågor inte längre att handhas tingsrätterna. Sambandet mellan dessa frågor av och bouppteckningshanteringen kommer alltså troligen att brytas vare sig bouppteckningarna ligger kvar på tingsrätterna eller ej. De nu aktuella ärendena kan därför inte åberopas skäl mot att flytta bort som bouppteckningshanteringen från tingsrätterna. När de olika ärendena handläggs hos olika myndigheter, får ordna det så att myndigman heterna åläggs att vid behov underrätta varandra i uppkommande

frågor. Det finns även andra ärenden tingsrätterna sköter som har som samband med bouppteckningshanteringen. Hit hör följande bl.a.

Om allmänna arvsfonden är enda arvinge eller universell testa- skall rätten förordna god för allmänna arvsfonden mentstagare, man 7 § lagen allmänna arvsfonden; 1928:281. Om den som har om boet i sin vård inte dessförinnan har anmält behovet av god man, kan detta framgå av en ingiven bouppteckning.

172 Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning

I vissa fall skall tingsrätten annonsera om ett i Post-och Inrikes - arv Tidningar med uppmaning till arvingar eller testamentstagare att göra sin rätt gällande inom viss tid, vid påföljd att rätten till arv eller testamente preskriberas 16 kap. l 3 §§ ÄB. Den har - som boet i sin vård skall till rätten anmäla behovet kungörelse. av Sådant behov kan också framgå av en ingiven bouppteckning.

Om enligt ett testamente egendom skall undantagen delägar- - vara nas förvaltning, men det inte finns någon testamentsexekutor som kan ha hand om förvaltningen, skall rätten utse boutredningsman en även om det inte begärs någon 19 kap. l § andra stycket ÄB. av Att det behövs en boutredningsman kan framgå ingiven av en bouppteckning.

Rätten har skyldighet att utöva viss kontroll att testa- - en av mentsexekutorer fullgör sin redovisningsskyldighet 19 kap. 14 a och 20 §§ ÄB. Att det finns testamentsexekutor en kan framgå av en ingiven bouppteckning.

En av rätten utsedd boutredningsman har bl.a. skyldighet att föranstalta bouppteckning. Om det inte kommer in bouppom en teckning i tid, finns det ofta anledning for rätten att självmant ta upp frågan om entledigande boutredningsmannen 19 kap. 5 § av andra stycket ÄB.

I kap. 5 och 7 föreslår att uppgifterna att förordna god för man allmänna arvsfonden, att i Post- och Inrikes annonsera om arv Tidningar och att kontrollera testamentsexekutorer inte längre skall åvila domstolarna. Sambandet mellan dessa frågor och bouppteckningshanteringen torde därför komma att brytas oavsett vad sker som med bouppteckningsärendena. När det gäller frågor boutredningsom män föreslår vi i avsnitt 5 att de skall ligga kvar på tingsrättema. Om bouppteckningshanteringen flyttas från tingsrätterna, får de myndigheter som handlägger de olika ärendena åläggas att underrätta varandra vid behov. Även i andra fall än i de ärenden som har ett samband med ett inregistreringsärende kan det praktiskt att inregistreringen vara av bouppteckningar är knuten till tingsrätten. De till tingsrättema knutna inskrivningsmyndigheterna handlägger bl.a. frågor lagfart på om fastighet. Inte sällan förekommer det att ingivare vill bouppen att teckningen sedan den registrerats skall tingsrättens försorg genom vidarebefordras till inskrivningsmyndigheten för att användas i ett inskrivningsärende. En överflyttning bouppteckningshanteringen till av skatteväsendet hindrar sådan ordning. Vidare är det ofta fördel en en för tjänstemän vid inskrivningsmyndigheten att ha tillgång till arkiverade bouppteckningar. Pâ så sätt kan de lätt göra erforderliga kontroller i inskrivningsärenden där dödsbon är inblandade utan att

Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning 173

behöva besvära ingivaren. Även i andra mål och ärenden rör som dödsbon, exempelvis i ärenden om förordnande av boutredningsman och skiftesman, är det fördelaktigt både för parterna och rätten att bouppteckningen finns hos rätten. De som handlägger ärenden om förordnande boutredningsmän kontrollerar exempelvis hos tingsav rättens bouppteckningsavdelning de upplysningar som kommit in från Skattemyndigheten innan ett beslut meddelas. Men det nu sagda innebär naturligtvis inte att det inte går att flytta över hanteringen av bouppteckningar till skattemyndigheten. Däremot innebär det att en sådan överflyttning medför vissa praktiska problem. En viktig fråga år kostnadsfrågan. Finns det något ekonomiskt att vinna på att flytta över dessa ärenden till skattemyndighetema Vi har i det föregående pekat på ett par rationaliseringar som kan följa av en överflyttning slipper expediera skattebeslut och uppgifter om - man dödsfall från myndighet till Å andra sidan har vi också en en annan. pekat på vissa effektivitetsförluster som skulle följa av en överflyttning. Vår uppfattning är dock att det rimligen totalt sett bör innebära rationalisering att flytta över hanteringen till skattemyndigheterna. en Även på sätt kan flyttning motiverad. En fördel med annat en vara överflyttning sägs ibland vara att handläggningen av själva skatteen delen skulle bli effektivare eftersom man då skulle låta skattespecialister ha hand om detta. Tingsrättemas hantering sköts framför allt tingsnotarier byts ut ganska ofta. Det blir därför ingen av som personal måste ofta läras Å kontinuitet i hanteringen och ny upp. andra sidan är antagligen tingsrättsorganisationen oöverträffad när det gäller att åstadkomma en flexibel verksamhet som snabbt kan till växlande arbetsbörda. På tingsrättema kan de enklaste anpassas en ärendena handläggas domstolsbiträden, lite svårare ärenden av av tingsnotarier och de allra svåraste ärendena av de kvalificerade yrkesdomarna. En påtaglig nackdel är emellertid att ständigt nya tingsnotarier måste sätta sig in i problemställningama. Därtill kommer att det erfarenhetsmässigt är svårt att få yrkesdomare att sätta sig en in i arvsskattereglerna och att det därför inte sällan blir så att tingsnotarier får avgöra alltför svåra ärenden i förhållande till sin kompetens. Det brukar ibland sägas att även om man skulle låta någon annan myndighet än domstol fastställa arvsskatten, så bör den civilrättsliga registreringen ligga kvar på domstolarna. Den rättsliga prövning som föregår registreringsbeslutet anses då vara en betydelsefull rättsvårdande uppgift förutsätter goda civilrättsliga kunskaper. Bouppsom teckningen är ett viktigt civilrättsligt dokument, dödsboets legitimationshandling. Bouppteckningen ligger till grund för bodelning och arvskifte samt utgör även i förekommande fall grund för bestämmande framtida efterarvs storlek. Syftet med domstolens granskning av av

174 Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning

ingivna bouppteckningar är att i delägarnas och andra rättsägares intresse undersöka huruvida en i laga ordning hållen bouppteckningsförrättning efter avliden har kommit till stånd. Boupptecken person ningen skall därefter kunna utgöra grunden för inte endast beskattningen utan också för den avveckling boet sedermera skall av som ske. Det ankommer på rätten att i registreringsärendet bevaka bl.a. att rätt dödsbodelägare upptagits i bouppteckningen, att underåriga dödsbodelägare har behöriga ställföreträdare och att delägarna kallats till förrättningen. Att avgöra vilka är dödsbodelägare är inte som alltid lätt. En tolkning av gällande lag, testamenten måste göras m.m. vilket förutsätter god kännedom civilrättsliga regler. Förutom de om i första hand tillämpliga bestämmelserna i 20 kap. ÄB är intresse av även bestämmelser i ÄB arvingar, dödsbodelägare och etterom arvingar, om testamentstolkning, när testamente blivit ståndande, om om arvsavtal, om boutredningsman och testamentsexekutor samt m.m olika bestämmelser i äktenskapsbalken, föräldrabalken, sambolagen, törsäkringsavtalslagen med flera författningar. Numera är det även relativt ofta som utländsk lags bestämmelser skall tillämpas. Det har

sagts att mer än hälften av arbetet med bouppteckningar går åt till den civilrättsliga granskningen. Det är klart att det ligger del i att det någon gång kan bli fråga en om svåra juridiska överväganden även i registreringsärenden. Men problemet skall inte överdrivas. Det är ändå inte fråga annat än om att efter en formell kontroll registrera ingiven handling. Det skulle en vara egendomligt om man inte skulle kunna anförtro skattemyndigheterna som har att lösa en hel del komplicerade skatterättsliga frågor med civilrättsliga inslag även denna uppgift. - Om man trots det sagda att själva registreringen bouppanser av teckningen är sådan att den inte bör handhas någon av annan myndighet än domstol, kan överväga att dela handläggningen man upp så att registreringen sköts domstol medan skattebeslutet av senare fattas av skattemyndighet. En ordning med uppdelning handläggav ningen tillämpas i Finland, där dock arvsskatten bestäms först. Enligt vad utredningen erfarit vid besök i Helsingfors rådstuvurätt har uppdelningen lett till att domstol knappast utövar egentlig civilen rättslig kontroll. En uppdelning innebär emellertid avsevärda nackdelar. De omkring 45 000 bouppteckningsärenden året föranleder beskattning om som skulle behöva granskas av två myndigheter i stället för Det är av en. klart att en sådan ordning skulle medföra ett visst krångel och en fördyring jämfört med dagens ordning. Här kan också pekas på att man både i registreringsärenden och ärenden arvsskatt ofta måste om ta del av såväl tidigare registrerade bouppteckningar t.ex. för en

tidigare avliden make tidigare arvsskattebeslut t.ex.

som av sammanläggning, eftergift av arvsskatt och återvinning arvsskatt. av

Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning 175

Tingsrätterna kan nu snabbt få fram sådana handlingar ur sina arkiv. Det skulle uppstå praktiska problem om registreringsärendet och arvsskatteärendet skulle handlåggas av två olika myndigheter. Enligt vår uppfattning talar övervägande skål för att registreringen av bouppteckningar och fastställandet arvsskatt skall ligga på en och av samma myndighet.

13.4 Sammanfattning

Som vi det är bouppteckningshanteringen en uppgift som klart ser ligger vid sidan av domstolarnas ordinarie verksamhet. Vi menar därför, i enlighet med grunderna för våra utredningsdirektiv, att den bör flyttas bort från domstolarna om det inte finns tungt vägande skäl talar för motsatsen. Den genomgång som vi har gjort visar som visserligen att en överflyttning kan medföra vissa nackdelar för annan verksamhet vid tingsråttema. En del av den verksamheten torde dock bl.a. på grund av förslag från oss komma att flyttas bort från - tingsrättema. Nackdelarna med en bortflyttning av bouppteckningshanteringen för den verksamhet som därefter kommer att finnas kvar vid tingsrättema måste bedömas som marginella och uppvägs mer än väl av de rationaliseringar som blir följden av att hanteringen flyttas till skattemyndigheterna och de andra fördelar som följer med en av överflyttning. Vi föreslår därför att uppgifterna att registrera bouppteckningar och dödsboanmälningar och att fastställa arvsskatt flyttas från tingsrätterna till skattemyndighetema. Skattemyndigheternas beslut bör överklagas till länsrätt. Härigenom vinner man ytterligare en fördel, nämligen att de arbetsbelastade hovrättema inte längre behöver syssla med denna för dem något udda materia. En omorganisation av det slag som föreslår innebär en omfattande förändring. Vi har inte inom den tid som stått till vårt förfogande kunnat utarbeta de författningsförslag och organisatoriska förslag som erfordras. Det kan lämpligen uppdras domstolsverket och riksskatteverket att gemensamt arbeta fram de förslag som behövs i dessa hänseenden.

176 Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning

14 Förrättande

av borgerlig vigsel

Sammanfattning: I detta kapitel föreslår vi att det skall ankomma på domare eller annan tjänsteman vid tingsrätt att förrätta borgerlig vigsel.

Inledning

Enligt 1915 års lag om äktenskaps ingående och upplösning skulle borgerlig vigsel i stad förrättas av lagfaren ledamot av magistraten eller, i stad där det inte fanns magistrat, kommunalborgmästaren samt på landet av landsfiskalen eller, om Kungl. Majzt medgav det för ett visst område, av en av länsstyrelsen särskilt förordnad vigselförrättare. Dessa bestämmelser inflöt oförändrade i 4 kap. 5 § i 1920 års giftermålsbalk. Innebörden av reglerna var bl.a. att borgerlig vigsel i stad med rådhusrätt skulle förrättas av domare. Den 1 januari 1965 förstatligades rådhusrättema och polisväsendet. Magistraterna och landsfxskalerna avskaffades. Det blev då nödvändigt att överväga vem som skulle vara behörig att förrätta borgerlig vigsel i framtiden. Två utredningar hade behandlat frågan. Stadsdomstolsutredningen föreslog i betänkandet Underrättema SOU 1961:6 att lagfaren domare i underrätt skulle vara borgerlig Vigselförrättare såväl i stad som på landet. Utredningen utgick från att landsfiskalerna skulle finnas kvar och ansåg att reglerna om landsfiskals befattning med borgerlig vigsel och om möjligheterna att särskilt förordna vigselförrättare skulle vara oförändrade. Domstolskorrutzittén ansåg i betänkandet Rådhusrättemas förstatligande SOU 1963:56 att även uppgiften att förrätta vigsel huvudsakom ligen var av administrativ natur det inte fanns tillräckliga skäl att flytta över uppgiften till någon annan befattningshavare än domare en i stad med rådhusrätt. Principiella skäl syntes då enligt kommittén inte böra hindra, att domare i häradsrätt fick uppgift. Härigenom samma tillgodosågs enligt kommittén ett önskemål om lagkunnighet hos Vigselförrättare och vigselakten kunde äga i lokal rum en som var lämplig med hänsyn till aktens högtidlighet och värdighet. Landsñskalernas befogenhet att förrätta vigsel borde enligt kommittén överföras till polischeferna. Därutöver ansåg kommittén att länsstyrelserna skulle få avgöra i vilken utsträckning särskilda Vigselförrättare

Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning 177

erfordrades och förordna sådana. Det behövdes därvid enligt kommittén inte något särskilt beslut av Kungl. Majzt att särskild vigselförrättare skulle utses. I prop. 1964:163 konstaterade departementschefen att domare i rådhusrätt under mer än femtio år i egenskap magistratsledamot - av hade varit borgerlig Vigselförrättare. Det fanns enligt hans mening inte anledning att överflytta denna uppgift på annan befattningshavare i stad med rådhusrätt. Genom att låta domare i underrätt förrätta Vigsel även på landsbygden bereddes enligt departementschefen de flesta trolovade möjlighet att få borgerlig vigsel under högtidliga former. Departementschefen anslöt sig därför till principen att domare i underrätt skulle vara borgerlig Vigselförrättare. Däremot förordade departementschefen till skillnad från domstolskommittén att polischefen inte upptogs som Vigselförrättare i lagtexten. Departementschefen delade slutligen domstolskommitténs uppfattning att länsstyrelsen skulle kunna förordna särskild Vigselförrättare utan medgivande av Kungl. Majzt. Det var enligt departementschefen angeläget att länsstyrelserna utnyttjade denna möjlighet, så att borgerlig vigselförrättare fanns på de orter där det förelåg behov av sådan vigselförrättare prop. s. 117. Riksdagen antog förslagen i propositionen. Sedan den 1 januari 1965 är alltså, förutom präst, lagfaren domare i allmän underxätt tingsrätt och den som länsstyrelsen har förordnat till Vigselförrättare behöriga att förrätta vigsel. Bestämmelserna återfinns i 4 kap. 3 § nu äktenskapsbalken. Härutöver kan vissa tjänstemän i utrikesförvalt-

ningen och präster få behörighet att förrätta vigsel i utlandet l kap.

5 § lagen om vissa internationella rättsförhållanden rörande äktenskap och förmynderskap, 1904:26 s. l. Både kyrklig och borgerlig vigsel förutsätter en särskild ceremoni där de blivande makarna är närvarande. De skall för sig på fråga var av vigselförrättaren ge till känna att de samtycker till äktenskapet. Därefter skall vigselförrättaren förklara att de är äkta makar. Detta är de minimikrav för giltig Vigsel som föreskrivs i lagen 4 kap. 2 § äktenskapsbalken och en borgerlig Vigsel kan inskränkas till att omfatta dessa moment. Men det finns även möjligheter till en ceremoni som är mera omfattande och de flesta brudpar brukar välja den ceremonin.

Hur fungerar det nu

I de största städerna är vigslama ett dagligt inslag i domstolens verksamhet. I Stockholm förrättas vanligen omkring 1 000 Vigslar om året av domare i Stockholms tingsrätt. I regel är antalet brudpar per dag inte fler än att vigslama är avklarade på mindre än en timme. Tingsrätten har ett särskilt vigselrum i rådhuset är högtidligt som

178 Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning

inrett och prytt med levande blommor. På lördagar förrättas borgerliga Vigslar i Stockholms stadshus av vigselförrättare som förordnats av länsstyrelsen. Antalet vigslar där uppgår till omkring l 200 om året. Tingsrätten och Stockholms stad samarbetar på så sätt att tid för vigsel i stadshuset får beställas hos tingsrätten. I Göteborg förrättades under år 1988 620 Vigslar av domare vid Göteborgs tingsrätt. Även Göteborgs tingsrätt har vigselrum ett som är särskilt högtidligt inrett. Vigselförrättare, som förordnats av länsstyrelsen, förrättade under år 1988 780 Vigslar i Göteborg. Den verksamheten administreras av kommunen i samarbete med tingsrätten. I samarbetet ingår bl.a. att kommunen får använda tingsrättens vigselrum under helger och veckoslut mot att kommunen håller med levande blommor även under vardagar. Även i andra större städer är det vanligt att gå till tingsrätten för att gifta sig. Särskilda vigselrum förekommer både i gamla och nybyggda domstolslokaler. På mindre orter är det å andra sidan ovanligt att man gifter sig i tingsrätten. I allmänhet har man på små orter inget särskilt vigselrum på tingsrätten utan lagmannen brukar förrätta Vigseln på sitt tjänsterum eller i en tingssal.

Bör vigsel ske vid tingsrätt även i fortsättningen En huvuduppgift för oss är enligt våra direktiv att se till att domstolama i princip endast tilldelas sådana frågor som verkligen kräver domstolsprövning. Uppgiften att förrätta vigsel skiljer sig från tingsrätternas andra s.k. sidofunktioner genom att den inte åvilar tingsrätten som sådan utan de enskilda domarna. Det hindrar inte att uppgiften är sådan att det bör falla inom ramen för våra direktiv att undersöka om den kan flyttas till någon annan. Det skäl som kan åberopas för att ta bort vigslarna från tingsrättsdomarna är av principiell natur domstolarna skall bara syssla med rättskipning. Det finns emellertid ingen anledning att tro att vigslarna

kan skötas bättre eller billigare hos någon annan. Övervägandena kan

därför koncentreras till en analys av de skäl som kan åberopas mot en förändring. Först kan vi konstatera att man, om domamas vigselskyldighet tas bort, måste hitta någon annan som kan åta sig denna uppgift. Det räcker inte med att länsstyrelsen har möjlighet att förordna vigselförrättare utan det måste finnas en myndighet dit de som vill gifta sig kan vända sig och som kan ställa upp med en Vigselförrättare utan dröjsmål. Det torde vara svårt att hitta myndigheter som både är lämpliga för uppgiften och har så god spridning tingssom en som rätterna och som dessutom har lämpliga lokaler för en högtidlig vigselceremoni.

Arbetsfördelningen mellan domtolar och förvaltning 179

Vid de mindre tingsrätterna är den tid som går för arbetet med vigslar försumbar. Även antalet vigslar kan vid de om vara stort största tingsrätterna, så är tidsåtgången försumbar också där med hänsyn till det stora antalet domare. Det finns alltså ingen anledning att av hänsyn till domstolarnas arbetsbörda lägga vigselskyldigheten på någon annan. Tingsrätterna har i många fall särskilt inredda vigselrum och även de tingsrätter som inte har vigselrum kan i regel hålla vigsel i tina och högtidliga lokaler. Det är viktigt att ceremonin utformas så att den blir stämningsfull. Man skall inte heller bortse från att det i de stora städerna har blivit tradition att gifta sig i tingsrättens lokaler. Det som nu har sagts talar för att det finns skäl att behålla möjligheten att förrätta borgerlig vigsel i tingsrätts lokaler. Emellertid kan det inte vara nödvändigt att vigsel alltid skall förrättas av domare. Uppgiften att förrätta vigsel kräver inga juridiska kunskaper. Vad som krävs är främst en förmåga att skapa en värdig ceremoni av vigselakten. Det kan vara lämpligt att öppna en möjlighet att förordna exempelvis ett kvalificerat biträde att förrätta vigslar i vissa fall. Vi föreslår alltså att det även i fortsättningen skall ankomma på domare vid tingsrätt att förrätta borgerlig vigsel. Dessutom föreslår att det öppnas en möjlighet ñr lagmannen vid tingsrätten att förordna en annan tjänsteman att förrätta vigsel.

180 Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning

15 Beslut rörande

verkställighet av

brottmålsdomar

Sammanfattning: I detta kapitel föreslår vi att övervakningsnämndernas uppgifter när det gäller att besluta i frågor om frihetsberövande skall flyttas till de allmänna domstolarna. Vi föreslår också att övervakningsnåmndema befrias från uppgiften att hos åklagare begära att denne för talan vid domstol om undanröjande av skyddstillsyn. När det gäller övervakningsnämndernas återstående arbetsuppgifter föreslår vi att de med några undantag flyttas till andra myndigheter inom kriminalvårdsverket i första hand till frivårdsmyndigheterna. Som en kon- sekvens av dessa överflyttningar föreslår vi att övervakningsnämndema avskaffas.

15.1 Nämnderna inom kriminalvården

Den som döms till fängelse skall i princip avtjäna sitt straff i en kriminalvårdsanstalt. I regel verkställs emellertid inte hela straffet i anstalt utan den dömde friges villkorligt efter viss tid i allmänhet sedan halva strafftiden avtjänats. Att frigivningen är Villkorlig innebär att det under en prövotid, som i regel uppgår till ett år, finns möjlighet att förverka den villkorligt medgivna friheten, om den dömde missköter sig. Då skall det kvarvarande fängelsestraffet, eller en del av det, verkställas i anstalt. Den villkorligt frigivne står under övervakning, om det bedöms som påkallat. Den som har begått brott som enligt den tillämpliga straffbestämmelsen skall bestraffas med fängelse kan under vissa förutsättningar dömas till skyddstillsyn i stället för till fängelse. Skyddstillsynen pågår under en prövotid av tre år. Under den tiden kan skyddstillsynen undanröjas och påföljden bestämmas till fängelse, om den dömde missköter sig. Under en del av prövotiden står den dömde under övervakning. Till kriminalvårdens viktigaste uppgifter hör att verkställa fängelsestraffen samt att ansvara för övervakningen av personer som är villkorligt frigivna från fängelse eller dömda till skyddstillsyn. Kriminalvårdsanstaltema är uppdelade i riksanstalter och lokalan-

Arbetgördelningen mellan domstolar och förvaltning 181

stalter. Anstaltema ingår i en regionorganisation, som omfattar sju geografiska regioner. Även frivårdsmyndigheterna, för som ansvarar frivården, ingår i regionorganisationen. Varje region står under ledning av en kriminalvårdsdirektör. De flesta beslut beträffande verkställigheten fattas av tjänstemän inom kriminalvården. När det gäller personer som år intagna i anstalt kan beslut fattas av styresmannen på anstalten, regionchef eller kriminalvårdsstyrelsen. Beslut rörande personer som är dömda till skyddstillsyn eller som är villkorligt frigivna från fängelse fattas i regel av en av landets 60 fivárdsnzyndigheter. Vid sidan av dessa organ finns det särskilda nämnder övervak- ningsnämnderna och kriminalvårdsnämnden för att fatta beslut i frågor av särskild vikt för den enskilde. De tillkom i samband med att brottsbalken BrB trädde i kraft år 1965. Härutöver kan allmän domstol fatta vissa beslut om åtgärder vid misskötsamhet från den dömdes sida.

Övervakningsnämnderna är 30 till antalet. En övervakningsnämnd

består av ordförande, vice ordförande och tre andra ledamöter. Ordföranden och vice ordföranden skall vara jurister och ha erfarenhet av tjänstgöring som domare. De tre andra ledamöterna utses genom val av kommunfullmäktige och i vissa fall av landstinget. Nämnden fattar normalt beslut med ordföranden eller vice ordföranden och två andra ledamöter. I brådskande fall och i ärenden av mindre vikt får ordföranden besluta ensam. Under budgetåret 1988/89 hade nämnderna l 232 sammanträden. Under samma tid fattades 3 887 ordförandebeslut. De beslut som övervakningsnämnden kan ha att fatta beträffande personer som dömts till fängelsestraff avser

att övervakning efter Villkorlig frigivning skall upphöra innan ett år av prövotiden har förflutit 26 kap. ll § tredje meningen BrB, föreskrift under prövotid 26 kap. 15 och 16 §§ BrB, överprövning av frivårdsmyndighets beslut att ställa villkorligt frigiven under övervakning, förordna övervakare m.m. samt beslut i första instans i sådana frågor i vissa fall 26 kap. 11 12 § andra meningen och 13 § andra meningen samt 37 kap. 7 § första stycket BrB, att varning skall meddelas den som är villkorligt frigiven 26 kap. - 18 § 1 BrB, övervakning av den som är villkorligt frigiven även efter det att ett är av prövotiden har förflutit 26 kap. 18 § 2 BrB, förklaring att villkorligt medgiven frihet skall förverkad 26 - vara kap. 19 § BrB, omhändertagande av den som är villkorligt frigiven 26 kap. 22 § - BrB,

182 Arbetgördelningen mellan domstolar och förvaltning

tillåtelse för den som är intagen i kriminalvårdsanstalt att vistas utanför anstalten i vissa fall 34 och 54 §§ lagen kriminalvård om i anstalt, KvaL; 1974:203 och 34 § 2 kungörelsen med vissa föreskrifter rörande tillämpningen lagen kriminalvård i av om anstalt, 1974:248, frågor om passtillstånd hänskjutits till nämnden styresman- - som av nen för anstalten eller frivårdsmyndigheten samt framställningar till passmyndighet om återkallelse 19, 21 och 24 §§ passlagen, av pass 1978:302, frågor om åtgärder beträffande villkorligt frigivna beslut i - genom annan nordisk stat, där den frigivne står under övervakning här 20§ lagen om samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge ang. verkställighet av straff nordiska verkställighets m.m.; lagen, 1963:193, frågor om åtgärder beträffande frigivits villkorligt - personer som här och där övervakningen är anordnad i annan nordisk stat 22 § tredje stycket nordiska verkställighetslagen, framställningar till annan nordisk stat anordnande övervak- - om av ning i den staten för personer som frigivits villkorligt här 22 § första stycket nordiska verkställighetslagen, prövning av frågor om verkställighet här i landet beträffande utländsk Villkorlig frigivning 11 13 §§ lagen internationellt - om samarbete rörande kriminalvård i frihet, 1978:801 och - anmälan till kriminalvårdsstyrelsen att det finns förutsättningar för verkställighet utomlands enligt lagen internationellt samarbete om rörande kriminalvård i frihet 7 § förordningen med vissa bestämmelser om internationellt samarbete rörande kriminalvård i frihet, 1979:163.

Enligt 7 § förordningen 1988:683 med instruktion för övervakningsnämndema skall varje nämnd besök i de kriminalvårdsgenom anstalter som hör till nämndens verksamhetsområde skaffa sig kännedom om förhållandena i anstalterna. Därvid skall de intagna få tillfälle till samtal med nämnden eller någon ledamot denna. av

Övervakningsnämndema handlägger också frågor rör verk-

som ställighet av skyddstillsyn. De beslut det ankommer på övervaksom ningsnämnden att fatta avser

meddelande, ändring och upphävande föreskrift vad den - av om dömde har att iaktta under prövotiden 28 kap 6 § 26 kap. 15 samt och 16 §§ BrB,

överprövning av frivårdsmyndighets beslut förordna övervakare

- att m.m. samt beslut i första instans i sådana frågor i vissa fall 26 kap. 12 § andra meningen och 13 § andra meningen, 28 kap. 6 § samt 37 kap. 7 § första stycket och 8 § första stycket BrB, fråga om varning 28 kap. 7 § första stycket 1 BrB, -

Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning 183

övervakning även sedan det gått ett år av prövotiden och upphöran- de av sådan övervakning 28 kap. 7 § första stycket 2 och andra stycket BrB, framställning till åklagare om att denne hos domstol skall föra talan om att skyddstillsynen skall undanröjas 28 kap. 8 § BrB, tillfälligt omhändertagande av den som dömts till skyddstillsyn 28 kap. ll §BrB, frågor om passtillstånd som hänskjutits till nämnden frivårds- - av myndigheten samt framställningar till passmyndighet återom kallelse av pass 19, 21 och 24 §§ passlagen, 1978:302, frågor om åtgärder beträffande dömts till Villkorlig - personer som dom i annan nordisk stat och som står under övervakning här 13 § nordiska verkställighetslagen , framställningar till annan nordisk stat om anordnande av övervak- ning där för den som här i landet dömts till skyddstillsyn 15 § första stycket och 25 § andra stycket nordiska verkställighetslagen, frågor om åtgärder beträffande personer i Sverige dömts till - som skyddstillsyn och som står under övervakning i annat nordiskt land 15 § tredje stycket nordiska verkställighetslagen, prövning av vissa frågor om verkställighet av utländsk Villkorlig dom här i landet 11 13 §§ lagen om internationellt samarbete -

rörande kriminalvård i frihet och

anmälan till kriminalvårdsstyrelsen att det finns förutsättningar för verkställighet utomlands enligt lagen om internationellt samarbete rörande kriminalvård i frihet 7 § förordningen med vissa bestämmelser om internationellt samarbete rörande kriminalvård i frihet.

Vissa frågor rörande fängelsedömda prövas kriminalvårdsnärrutden. av Denna nämnd består av en ordförande som är jurist och har erfarenhet av tjänstgöring som domare och ytterligare fyra ledamöter. Nämndens ledamöter utses av regeringen. Kriminalvårdsnämndens beslut avser

Villkorlig frigivning av den dömts till fängelse i lägst två år - som 26 kap. 9 § BrB, frigivningspermission beträffande intagna dömts till fängelse - som i lägst två år 33 och 54 §§ KvaL, frågor om vistelse utanför anstalt beträffande intagna dömts - som till fängelse i lägst två år 34 och 54 §§ KvaL, prövning av överklagande av beslut av övervakningsnämnd i frågor som rör personer som villkorligt frigivits från fängelse beslut om övervakning enligt 26 kap. ll § BrB, om särskilda föreskrifter enligt 26 kap. 15 § BrB, varning eller övervakning enligt 26 om kap. 18 § BrB, om förverkande av villkorligt medgiven frihet enligt

184 Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning

26 kap. 19 § BrB och om omhändertagande enligt 26 kap. 22 § BrB 37 kap. 7 § andra stycket BrB, prövning av överklagande av beslut av övervakningsnämnd beträf- fande rätten för den som är intagen i kriminalvårdsanstalt att vistas utanför anstalten 34 och 56 §§ KvaL, prövning av överklagande av beslut av övervakningsnämnd enligt passlagen 28 § passlagen, prövning av överklagande av beslut av Övervakningsnämnd om framställning till annan nordisk stat beträffande villkorligt frigiven 22 § första stycket och 27 § andra stycket nordiska verkställighetslagen och prövning av vissa överklaganden av övervakningsnämnds beslut enligt lagen om internationellt samarbete rörande kriminalvård i frihet 26 § andra stycket.

Övervakningsnämndema och kriminalvårdsnämnden är att anse som

förvaltningsmyndigheter i förvaltningslagens 1986:223 mening. Utöver bestämmelserna i förvaltningslagen finns det särskilda regler om förfarandet inför nämnderna i 37 kap. BrB.

15.2 Bakgrund till den nuvarande ordningen

För en redogörelse för utvecklingen av nämndorganisationen fram till den 1 juli 1983 hänvisas till SOU 1981:92 123 136. s. - Den 1 juli 1983 skedde en genomgripande förändring övervakav ningsnämndemas arbetsuppgifter. Även kriminalvårdsnämnden berördes av förändringama. Före den 1 juli 1983 ankom det på övervakningsnämndema att leda kriminalvården i frihet. I ledningsfunktionen låg dels ett för att ansvar övervakningen skedde på ett ändamålsenligt sätt, dels befogenhet en

att ge skyddskonsulenterna numera frivårdsmyndighetema anvis-

ningar och direktiv för frivårdsarbetet. Under övervakningsnâmnden hade skyddskonsulenten, motsvarar dagens frivårdsmyndighet, som tillsyn över och ansvaret för övervakningsverksamheten i sitt distrikt, medan den omedelbara befattningen med övervakningen utövades av övervakaren. Genom 1983 års reform fråntogs övervakningsnämnderna uppgiften att leda frivården. Den uppgiften överfördes i stället på skyddskonsulenterna under regionchefema. Samtidigt minskades antalet övervakningsnämnder från 49 till nuvarande 30. Beträffande motiven till den ordning gäller hänvisas till som nu prop. 1982/83:85.

Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning 185

15.3 Tidigare förslag beträffande övervakningsnämnderna

Fängelsestraffkommittén föreslog i betänkandet Villkorlig frigivning samt nämnder och lekmannamedverkan inom kriminalvården SOU 1981:92 att övervakningsnämndema skulle avskaffas och att deras arbetsuppgifter skulle fördelas mellan kriminalvårdsverket och tingsråtterna. En utgångspunkt att frågor av mera ingripande var betydelse för den dömde och förutsatte en särskild avvägning av som omständigheterna i det enskilda fallet skulle övertas av domstol. Skälet till förslaget var framför allt det statstinansiella läget. Förslaget att avskaffa övervakningsnämnderna genomfördes inte prop. 1982/83:85. Ett starkt skäl för att behålla nämnderna var att omhändertagande skulle kunna vålla praktiska problem, ärendena om handläggningen överfördes till domstol. I avsnitt 15.4 lämnas en om närmare redogörelse för de överväganden som gjordes. I lagrådsremiss den ll juli 1991 föreslog den dåvarande en regeringen att huvudregeln villkorlig frigivning från fängelsestraff om sedan halva strafftiden avtjänats skall avskaffas och ersättas med en regel obligatorisk frigivning efter två tredjedelar av strafftiden. om En sådan ordning innebär att kriminalvårdsnämndens uppgifter skulle bli begränsade till att endast överprövningar av övervakavse ningsnämndemas beslut i vissa frågor. I lagrådsremissen föreslogs därför att kriminalvårdsnämnden skall avskaffas och att övervakningsnämndemas beslut skall överklagas till hovrätt och kammarordningen föreslogs träda i kraft den 1 januari 1993. I rätt. Den nya yttrande den 27 september 1991 lämnade lagrådet frånsett mindre anmärkningar och påpekanden förslagen utan erinran. De frågor togs i lagrådsremissen övervägs nu i justitiedepartementet, som upp enligt vad vi har inhämtat dock med sikte på en fakultativ i stället för obligatorisk villkorlig frigivning. Påföljdsutredningen har i betänkandet SOU 1991:45 Påföljdsfrå- Frigivning från anstalt, m.m., framlagt olika förslag som gor. påverkar övervakningsnämndemas arbetsuppgifter. Ett förslag innebär införande typ frigivningsperrnission som skall vara av en ny av obligatorisk och gälla för alla avtjänat fängelsestraff på fyra som månader eller Frigivningspermissionens längd skall enligt mer. förslaget variera mellan 20 och 60 dagar. Permissionen föreslås kunna hävas vid misskötsamhet efter beslut av övervakningsnämnden. Påföljdsutredningen föreslår också att den som friges villkorligt inte längre skall stå under övervakning. En konsekvens härav blir att varken frivårdsmyndigheten eller övervakningsnämnden skall ha något med den villkorligt frigivne att skaffa. Möjligheterna att tillfälligt omhänderta villkorligt föreslås därför avskaffade. den som frigetts

186 Arbetjördelningen mellan domstolar och förvaltning

Däremot vill påföljdsutredningen ha kvar möjligheten den att ge villkorligt frigivne varning och att yttersta åtgärd förverka den som villkorliga friheten. Utredningen föreslår att beslut i dessa frågor skall fattas av domstol efter talan allmän åklagare. Påföljdsutredav ningens förslag övervägs f.n. inom justitiedepartementet.

15.4 Bör

övervakningsnämnderna avskaffas

15.4.l Allmänt

Till kriminalvårdens främsta uppgifter hör att verkställa fängelsestraffen och att för övervakningen är dömda ansvara av personer som till skyddstillsyn eller villkorligt frigivna från fängelse. Det säger sig självt att det i verksamheten ingår att fatta beslut åtgärder för om som de enskilda som berörs kan framstå allvarliga ingrepp i deras som personliga integritet. I första hand gäller detta naturligtvis åtgärder innebär frihetsberövande. Även många andra åtgärder som kan emellertid framstå som integritetskränkande för den berörs. som Den nuvarande ordningen med särskilda nämnder är drygt 25 år gammal. Den innebär att beslut om frihetsberövande och beslut som av annat skäl är särskilt ingripande för den dömde fattas nämnder av med en jurist ordförande och under lekmannamedverkan. som Fördelarna med en sådan ordning är flera. För det första åstadkommer goda förutsättningar för beslut är sakligt välgrundaman som de och som blir respekterade både kriminalvårdens personal och av av den dömde. För det andra är det värdefullt med insyn från utomstående i den annars ganska slutna värld kriminalvården som

utgör. Genom lekmannainsynen skapar förutsättningar för

man en allmän förståelse för kriminalpolitiken. Man kan också förmoda att en verksamhet som på detta sätt är föremål för kontinuerlig insyn har bättre förutsättningar att fungera väl än verksamhet bedrivs en som under mer isolerade former. Att lekmän deltar i besluten tillgodoser självfallet också intresset att besluten ligger i linje med allmänna av medborgerliga värderingar. I våra direktiv står att ett exempel på arbetsuppgifter där kan man

överväga en överflyttning från förvaltningsmyndigheter till domstolar

är de uppgifter ankommer på övervakningsnämnderna. det som nu I följande skall vi först diskutera de uppgifter nämnderna har som nu när det gäller beslut om frihetsberövanden. I det sammanhanget är det en särskild aspekt som kommer i blickfånget, nämligen de internationella åtaganden Sverige har gjort i olika sammanhang och som som innebär att vårt land utfäst sig att erbjuda möjligheter till domstolsprövning just när det gäller frågor frihetsberövanden. Därefter om skall behandlas de Övriga uppgifter nämnderna har. som nu

Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning 187 g

15.4.2 Beslut om frihetsberövande

Den som dömts till fängelse i Sverige skall i regel friges villkorligt sedan halva tiden har avtjänats 26 kap. 6 § BrB. I allmänhet gäller en prövotid av ett år för den villkorligt frigivne 26 kap. 10 § BrB. Som närmare kommer att beröras i det följande kan övervakningsnämnden, om den villkorligt frigivne misskött sig, under vissa

förhållanden beröva honom hans frihet igen. Övervakningsnämndens

beslut kan överklagas till kriminalvårdsnämnden men inte längre. Även den avtjänat skyddstillsyn kan berövas sin frihet som genom beslut av övervakningsnämnden. Frågan är hur dessa regler stämmer överens med våra internationella åtaganden. Bestämmelser om ledamöter i övervakningsnämnderna står i 37 kap.

1 3 och 5 §§ BrB. Övervakningsnämnderna består av ordförande,

vice ordförande och tre andra ledamöter, om inte regeringen förordnar att en viss nämnd skall ha flera ledamöter. Nämnden är beslutför med ordförande och två ledamöter. I brådskande fall och i ärenden av mindre vikt får ordföranden ensam besluta på nämndens vägnar. Det är regeringen som förordnar ordförande och vice ordförande i övervakningsnämndema. Vice ordföranden tjänstgör vid förfall för ordföranden i dennes ställe. Vid förfall för både ordföranden och vice ordföranden förordnas tillfällig ersättare av kriminalvårdsstyrelsen. Ordföranden, vice ordföranden och tillfällig ersättare skall vara lagfama och ha erfarenhet av tjänstgöring som domare. Ordföranden och vice ordföranden förordnas för en tid av tre år.

Övriga ledamöter i övervakningsnämnd utses genom val av kom-

munfullmäktige eller landstinget för en tid av tre år. Ledamöter och ersättare i övervakningsnämnd skall ha avlagt domared. Mot ledamot och ersättare skall gälla samma jäv som i fråga om domare med ett undantag. Undantaget innebär att det är möjligt för en ledamot i övervakningsnämnd att besluta i fråga om påföljder som han varit med om att ådöma i domstol.

Övervakningsnämnden biträds sekreterare som förordnas av

av en nämnden 2 § förordningen med instruktion för övervakningsnämnderna, 1988:683. I dennes uppgifter ingår att föra protokoll vid nämndens sammanträden och att svara för att inkommande handlingar diarieförs. Däremot har nämnderna inga egna kanslier utan kansligöromálen fullgörs av personal hos frivårdsmyndigheterna. En övervakningsnämnd är att anse som en förvaltningsmyndighet i förvaltningslagens 1986:223 mening. Rättegångsbalkens regler om muntlig handläggning och offentlighet äger således inte tillämpning. Det ankommer i stället på nämnden själv att bestämma vilka personer skall få närvara vid sammanträde. Ärendena avgörs föresom genom dragning. Föredragningsskyldigheten åvilar sekreteraren eller en kriminalvårdstjänsteman. I enlighet med förvaltningslagens regler får

188 Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning

en övervakningsnämnd som regel inte avgöra ett ärende utan att den dömde har fått del av allt material som tillförts ärendet. Den dömde skall vidare alltid beredas tillfälle att bli hörd om han begär det 37 kap. 6 § BrB. Regler om kriminalvårdsnämnden står i 37 kap. 4 och 5 §§ BrB. Nämnden skall bestå av en ledamot är eller varit innehavare som av domarämbete och som skall vara ordförande i nämnden samt ytterligare fyra ledamöter. Ersättare utses till det antal regeringen som bestämmer. Regeringen utser ordförande, övriga ledamöter och ersättare. Ordföranden får i brådskande fall och i ärenden av mindre vikt ensam besluta på nämndens vägnar. Ordförande, övriga ledamöter och ersättare utses för fem år. Även för kriminalvårdsnämnden gäller förvaltningslagens regler om bl.a. rätt för den dömde att ta del det material tillförts av som ärendet. När det gäller rätt för den dömde att närvara vid nämndens sammanträde gäller en regel som avviker från motsvarande regel beträffande övervakningsnämndema. Enligt 37 kap. 6 § tredje stycket BrB skall tillfälle lämnas den dömde att bli hörd muntligen det om kan vara till gagn och lämpligen kan ske. Det är två former av frihetsberövande är aktuella i det här som sammanhanget. Enligt 26 kap. 19 § BrB kan Övervakningsnämnden för det första förklara den villkorliga friheten förverkad till en tid av högst en månad varje gång. En förutsättning för ett sådant beslut är att den frigivne allvarligt åsidosatt sina åligganden och att det kan antas att han inte kommer att låta rätta sig genom någon åtgärd annan som Övervakningsnämnden kan vidta. Under budgetåret 1988/89

fattade övervakningsnämndema 73 sådana beslut. Övervaknings-

nämndens beslut kan av den som dömts till fängelse men inte det

av allmänna överklagas till kriminalvårdsnämnden, beslut inte kan vars överklagas. För det andra finns det regler om tillfälligt omhändertagande den av som villkorligt frigivits och den som dömts till skyddstillsyn i 26 kap.

22 § och 28 kap. ll § BrB. Övervakningsnämnden kan sålunda enligt

dessa bestämmelser förordna att den villkorligt frigivne eller den som dömts till skyddstillsyn skall omhändertas på lämpligt sätt i avvaktan på vidare förordnande. När beslutet verkställts, placeras den omhändeitagne i polisarrest eller häkte. Ett sådant beslut skall omprövas så ofta som det finns anledning till det. Den omhändertagits får inte som kvarhållas längre tid än vecka. Om det finns synnerliga skål till en det, får nämnden dock genom ett nytt beslut förordna att han skall kvarhållas i ytterligare en vecka. Förutsättningarna för beslut om omhändertagande enligt dessa bestämmelser är att det uppkommer fråga om att förklara den villkorliga friheten förverkad eller att vidta vissa mindre ingripande åtgärder på grund av misskötsamhet eller åtgärd för att den villkorligt frigivne eller den till skyddstillsyn dömde

Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning 189

skall underkasta sig vård eller behandling. Beslut om omhändertagande kan också meddelas om någon har undandragit sig den övervakning som följer med beslutet om Villkorlig frigivning eller på grund av domen till skyddstillsyn. Under budgetåret 1988/89 fattade övervakningsnämndema 2 479 beslut om omhändertagande. Anledningen till att övervakningsnämndema förordnar om omhändertagande är så gott som undantagslöst att kontakten med den dömde har upphört och att det behövs medverkan från polis för att återupprätta den. Det är i sådana fall ofta fråga om mycket brådskande ärenden med hänsyn till att den dömde kan befaras har råkat in i en missbruksperiod. Nämndens beslut beträffande den som är villkorligt frigiven får överklagas till kriminalvårdsnämnden. Den som dömts till skyddstillsyn får överklaga beslutet till hovrätten. Kriminalvårdsnåmndens och hovrättens beslut får inte överklagas. Det är främst två internationella konventioner som är av intresse i detta sammanhang. Först kan nämnas 1966 års internationella konvention om medborgerliga och politiska rättigheter, som trädde i kraft för Sveriges del år 1976. Enligt denna FN-konvention art. 9 p. 4 skall var och en som berövas friheten tillförsäkras rätt att föra talan i domstol så att domstolen utan dröjsmål kan fatta beslut om hans frihetsberövande är lagligt och beordra hans frigivning om det inte år det. Även innehållet i 1950 års europakonvention angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna måste uppmärksammas. Enligt artikel 5 i europakonventionen gäller bl.a. att var och en som berövas sin frihet skall ha rätt att få sin sak prövad av domstol. Den första fråga man har att ställa sig är om artikel 5 över huvud taget år tillämplig. Det skulle kunna sägas att beslutet om frihetsberövandet fattas när domstolen meddelar en dom på fängelse och att alla senare beslut faller inom ramen för verkställigheten av detta fängelsestraff. Senare beslut att ta in den som villkorligt frigivits i fängelse skulle med en sådan tolkning inte innebära att den villkorligt frigivne berövas sin frihet i konventionens mening. Den frågan var föremål för Europadomstolens bedömning år 1987 i fallet Weeks Publications of the European Court of Human Rights, Serie A, Vol. 114. Weeks var en person som år 1976 i Storbritannien frigavs "on licence" från ett livstidsstraff hade ådömts honom år 1966. År 1977 hävde som inrikesministem frigivningen efter att ha hört en särskild nämnd, Parole Board. I Europadomstolen hävdade Storbritannien att konventionens artikel 5 inte var tillämplig på inrikesministems beslut eftersom Weeks redan var berövad friheten på grund av 1966 års dom. Europadomstolen uttalade sig om innebörden av artikel 5 följande sätt: "Article 5 applies to everyone. All persons, whether

190 Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning

at liberty or in detention, are entitled to the protection of Article that to say, not to be deprived, or to continue to be deprived, of their liberty save in accordance with the conditions specified in paragraph 1 and, when arrested or detained, to receive the benefits of the various safeguards provided by paragraphs 2 to 5 so far as applicable" s. 22. Domstolens uttalande torde kunna tjäna till ledning även när det gäller de frihetsberövanden som kan bli aktuella för den som är villkorligt frigiven enligt svenska regler. Det innebär att den frihet som den villkorligt frigivne åtnjuter skyddas konventionens artikel av 5 och att den som berövas friheten har rätt att enligt § 4 i artikel 5 påfordra att lagligheten av frihetsberövandet snabbt prövas domav stol. I Weeks-fallet gjordes från Storbritanniens sida invändningen att den domstolsprövning som erfordrades enligt konventionens artikel 5 § 4 var inbyggd i den ursprungliga rättegången som resulterade i 1966 års livstidsdom. Storbritannien hänvisade härvid till ett annat fall från Europadomstolen, fallet De Wilde, Ooms och Versyp där domstolen meddelade dom den 18 juni 1971. I Weeks-fallet fann emellertid domstolen att den frihetsberövade, även det ursprungliga beslutet om om frihetsberövande meddelats av domstol, har rätt till domstolsny prövning enligt § 4 om det gäller en efterföljande ensuing period av frihetsberövande där nya omständigheter påverkar frihetsberövansom dets laglighet kan uppkomma s. 28. Det svenska systemet med Villkorlig frigivning bygger på att den som frigetts skall få kvarbli i frihet han inte begår brott. De om nya regler om frihetsberövande vid olika former av misskötsamhet som det här är fråga om är undantag från denna huvudregel. Det är endast under vissa i lag angivna förutsättningar som ett beslut om frihetsberövande får meddelas. Den förutsättning för att den frihetsberövade skall ha rätt till domstolsprövning enligt § 4 Europadomstolen som uppställde i Weeks-fallet att det kan uppkomma nya omständigheter som påverkar frihetsberövandets laglighet är således uppfylld. Det innebär att reglerna om rätt till domstolsprövning i europakonventionens artikel 5 § 4 gäller för frihetsberövanden enligt 26 kap. 19 och 22 §§ BrB. Vad som blir intressant är därvid om man kan övervakningsse nämnderna och kriminalvårdsnâmnden domstolar i konventionens som mening. De krav som konventionen ställer för att ett organ skall anses som en domstol låter sig inte till alla delar så lätt fastställas. Innebörden av konventionsbestämmelsema klargörs emellertid undan för undan genom avgöranden av Europadomstolen. Så mycket är ställt utom allt tvivel att det varken är tillräckligt eller nödvändigt att det beslutande organet betecknas domstol. som Däremot krävs det att det beslutande organet står fritt i förhållande till

Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning 191

såväl den verkställande makten som till parterna i målet. Vidare krävs att reglerna om förfarandet inför det beslutande organet tillhandahåller de grundläggande processuella garantier som tillämpas i mål om fri-

hetsberövanden fallet de Wilde, Ooms och Versyp, jfr Weeks-fallet

s. 30. Som nämnts är det förvaltningslagens regler, kompletterade med regler i BrB om rätt för den dömde att företräda personligen, som styr förfarandet inför nämnderna. De reglerna torde när det gäller övervakningsnämndema innebära att de krav som ställs i artikel 5 § 4 i konventionen är uppfyllda. När det gäller förfarandet inför kriminalvårdsnämnden måste en reservation göras det är tänkbart att konventionen innebär att den villkorligt frigivne bör ha större möjligheter att till stånd en muntlig förhandling än vad de svenska reglerna ger honom. När det gäller frågan om nämnderna kan anses stå fria i förhållande till den verkställande makten och till parterna i målet blir framför allt följande av intresse. I Weeks-fallet var den engelska s.k. Parole Board föremål för bedömning i detta hänseende. Parole Board är sammansatt minst av tre personer, varav en domare och en psykiater. Ledamöterna i Parole Board utses av inrikesministem. Europadomstolen ansåg inte att det sätt på vilket ledamöterna i Parole Board utsågs föranledde att de inte skulle vara oavhängiga. Dessutom ansåg sig domstolen vara förvissad om att domarledamoten och de andra ledamöterna var fullt oberoende i förhållande till det verkställande organet och opartiska i sin ämbetsutövning. Men det återstod enligt domstolen att besvara frågan om Parole Board framstod som oberoende, framför allt för personer vars frihetsberövande var satt i fråga. Här fäste domstolen avseende vid att Parole Boards funktioner inte förde Parole Board i kontakt med tjänstemän vid fängelsema eller med inrikesdepartementet på ett sådant sätt att Parole Board kunde identifieras med fängelseadministrationen eller departementet s. 30. När det gäller övervakningsnåmndema finns det framför allt anledning att se på förhållandet mellan kriminalvården och nämnderna. Kriminalvårdsstyrelsen är i administrativt hänseende chefsmyndighet för nämnderna och har att utse tillfällig ersättare för ordföranden vid behov. Det är i de allra flesta fall frivârdsmyndigheterna inom kriminalvården som tar initiativ till att nämnden tar upp frågor om frihetsberövande till prövning. Frivårdsmyndigheten måste därför i frågor om frihetsberövande ses som den enskildes motpart. Samtidigt är det personal vid frivårdsmyndighetema som sköter övervakningsnämndernas kansligöromål. Dessutom är det i allmänhet tjänstemän vid frivårdsmyndighetema som är föredragande inför nämnderna i ärenden om frihetsberövande. Enligt 3 § förordningen med instruktion

192 Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning

för övervakningsnämndema har en kriminalvårdstjänsteman alltid rätt att vara närvarande när nämnden håller sammanträde för att behandla ett ärende som han handlägger. Vidare har enligt samma bestämmelse chefen för kriminalvårdsregionen också rätt att närvara vid nämndens sammanträden. Slutligen skall övervakningsnämndema varje år ge in en berättelse om sin verksamhet under det senaste budgetåret till kriminalvårdsstyrelsen 8 § förordningen med instruktion för övervakningsnämnderna. Även kriminalvårdsnämnden har stark anknytning till kriminalvårdens organ. Kriminalvârdsstyrelsen är chefsmyndighet för nämnden i administrativt hänseende och tillhandahåller nämnden sammanträdesrum, kanslilokaler och personal 3 § förordningen med instruktion för kriminalvårdsnämnden, 1988:682. Ärenden nämnden skall som avgöra föredras i regel av tjänstemän hos kriminalvårdsstyrelsen 4 § förordningen. Nämnden skall varje år ge in en verksamhetsberättelse till kriminalvårdsstyrelsen 8 § förordningen. Det måste, som framgår av det sagda, anses vara tveksamt om nämnderna har en sådan fristående ställning i förhållande till kriminalvårdens organ att de kan godtas som domstolar i konventionens mening. Och även om man från svensk sida skulle göra den bedömnu ningen att nämndorganisationen är godtagbar enligt konventionen, kan det sägas att redan risken för att en prövning i en nämnd i ett visst fall inte skulle uppfylla konventionens krav är ett motiv för reformer. Man kan till och med hävda att det saknas anledning att, eftersom det är fråga om prövning av ett frihetsberövande, i onödan ha ett regelsystem som i något hänseende ens kan tangera de yttre gränserna för det konventionsmässigt tillåtna. Den bedömningen gjorde regering och riksdag när det gäller utskrivningsnämndema och psykiatriska nämnden i lagstiftningsärendet om psykiatrisk tvångsvård m.m prop. 1990/91:58 s. 179. Man kan naturligtvis lösa problemet genom att göra nämnderna till organ som är helt fristående från kriminalvården. Det skulle emellertid förutsätta en väsentlig utbyggnad av organisationen hos nämnderna. En sådan utbyggnad skulle, förutom att vara kostsam, komma att stå i strid med det under senare år allt oftare framförda önskemålet att undvika specialdomstolar och särskilt sådana vilka liksom nämnderna verkar inom ett mycket begränsat kompetensområde. Det kan nämnas att övervakningsnämnderna och kriminalvårdsnämnden när utskrivningsnämndernas och psykiatriska nämndens uppgifter övertas av domstol den l januari 1992 kommer att vara de enda organ utanför domstolsväsendet som beslutar om frihetsberövande som inte är rent tillfälligt. Emellertid överklagas, som nämnts, övervakningsnämnds beslut om frihetsberövande beträffande den som är dömd till skyddstillsyn till hovrätt. Däremot överklagas inte besluten om frihetsberövande be-

Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning 193

träffande den som är villkorligt frigiven från fängelse till domstol utan till kriminalvårdsnämnden. En lösning enligt vilken tillåter man att besluten om frihetsberövande överklagas till domstol skulle kunna sägas innebära en ordning som formellt sett överensstämmer med europakonventionen. I enlighet med domstolsutredningens överväganden när det gäller instansordningen i övrigt inom domstolsväsendet skulle det dock ligga närmast till hands att låta tingsrättema bli överprövningsinstanser till nämnderna. Det finns, när skall ta man ställning i denna fråga, anledning att särskilt beakta att det är ovanligt att övervakningsnämndemas beslut om frihetsberövande över huvud taget överklagas. Det sammanhänger antagligen med att det vid de korta tider som det i allmänhet är fråga är svårt att hinna med om en överprövning innan det beslutade frihetsberövandet är avtjänat. Förenklat kan saken uttryckas så att övervakningsnämndens beslut i teorin kan överklagas men i realiteten ofta är utan appell. Det gör att man har anledning att ställa sig tveksam till hur sådan ordning skulle en bedömas av de organ som är satta att tillämpa europakonventionen. Till detta kommer att en ordning med tingsrättema överinstanser som till nämnderna även av andra skäl förefaller omotiverad. Varför skall dessa beslut i första instans fattas av 30 nämnder med ordförande och två lekmän för att i andra instans överprövas 97 tingsrätter med av ordförande och tre lekmän När det nu, enligt det resonemang som redovisats ovan, visar sig att övervakningsnämnderna inte torde godtas som domstolar i europakonventionens mening, ñnns det ingen anledning att ha kvar dem som beslutsfattare i första instans för fall där den enskilde har en konventionsbunden rätt till domstolsprövning. Samtidigt skall också beaktas det ovan nämnda önskemålet att undvika specialdomstolar. I det här sammanhanget skall påpekas att påföljdsutredningen som en konsekvens av sitt tidigare nämnda förslag att avskaffa övervakningen av dem som är villkorligt frigivna har föreslagit att möjligheten att tillfälligt omhänderta den är villkorligt frigiven skall som avskaffas och att det i fortsättningen skall vara tingsrätt beslutar som om förverkande av Villkorlig frigivning vid misskötsamhet. Vi kan inte bedöma huruvida dessa förslag kommer att genomföras och vi har därför vid våra överväganden utgått från gällande regler. Det anförda talar för att övervakningsnämndemas och kriminalvårdsnämndens befattning med frihetsberövanden enligt 26 kap. 19 och 22 §§ samt 28 kap. 11 § BrB övertas av domstolarna. Som en konsekvens av dessa ställningstaganden också att det, menar om påföljdsutredningens förslag beträffande obligatorisk frigivningspermission genomförs, inte bör övervakningsnämnd utan tingsrätt vara som får besluta om hävande av permissionen. Det kan här anmärkas att påföljdsutredningen när övervakningsnämnd valts beslutsfattasom

194 Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning

re i dessa frågor utgått från att en övervakningsnämnd uppfyller europakonventionens krav på domstol SOU 1991:45 s. 175. en Det finns också andra skäl som kan åberopas till stöd för en sådan omfördelning som vi här har föreslagit. För en utredning med uppdrag att se över domstolsväsendet är det naturligt att anlägga ett domstolsperspektiv på frågan kan rättskip- ningen i brottmål gagnas av att domstolarna tar över uppgifter från nämnderna Denna aspekt har möjligen kommit i skymundan i tidigadiskussioner. Domstolarna har i grövre brottmål att ta ställning re till vilken påföljd skall följa brottet. Valet står ofta mellan som fängelse och annan påföljd och rätten har inte sällan att göra antaganden om hur en viss påföljd kan komma att påverka den dömdes benägenhet att sköta sig i framtiden. Det säger sig självt att det både för juristdomare och lekmän är av värde med en god kännedom om hur olika påföljder fungerar i praktiken. Över huvud taget kan det antas att en ökad kunskap om verkställigheten främjar en helhetssyn på förhållandet mellan brott och straff som gagnar både dem som står inför rätta och det allmänna. Om domstolarnas befattning med verkställighetsfrågoma Ökar i omfattning, får juristdomama och lekmännen i domstolarna på ett naturligt sätt del av erfarenheter som kan vara av värde i deras dömande verksamhet. Domstolarna kan också sägas överta nämndernas roll som en plattform för lekmannainflytande i kriminalvården. I sammanhanget kan nämnas att riksdagen nyligen på grundval av förslag i l99l/92r2 beslutat om förändringar beträffade personprop. undersökningsverksamheten. Förändringarna innebär bl.a. att personundersökningen, som främst har till uppgift att ge domstolen underlag för sin bedömning i påföljdsfrågan, i framtiden skall förse domstolen med bättre information om hur man inom kriminalvården avser att utforma verkställigheten av påföljden i det enskilda fallet. Denna förbättring av personundersökningama kan sägas ligga i linje med en reform enligt vilken domstolarna ges ett större inflytande över verkställigheten av en ådömd påföljd. De nya reglerna träder i kraft den ljuli 1992. Till förmån för att flytta vissa av övervakningsnämndemas uppgifter till allmän domstol talar givetvis det principiella argumentet att det handlar om frågor som är av så ingripande natur för den som berörs att prövningen bör ankomma på domstol. Men även den praktiska handläggningen av frågor som rör verkställigheten främjas av en överflyttning från nämnderna till domstol. Redan nu är i allmänhet ordförandena i nämnderna domstolsjurister. Men de övriga ledamöterna är utsedda val och många av dem torde sakna erfarenhet genom av domstolsarbete. En ordning enligt vilken besluten fattas av tingsrätt under medverkan av nämndemän som dömer i brottmål kan antas vara

Arbetwrdelningen mellan domstolar och förvaltning 195

till fördel för handläggningen och för möjligheterna att komma fram till välgrundade avgöranden. Som ytterligare skål för att flytta de frågor som rör förverkande av villkorligt medgiven frihet för fängelsedömda från nämnderna till tingsrätterna kan anföras att man därigenom åstadkommer ett mer enhetligt system. Den åtgärd som för de skyddstillsynsdömda motsvarar förverkandet av villkorligt medgiven frihet undanröjande - av skyddstillsyn beslutas nämligen redan idag tingsrätt med möj- - av lighet att överklaga till hovrätt 28 kap. 8 § BrB. Dessutom handlägger tingsrätterna frågor om förverkande villkorligt medgiven av frihet i situationer där den frigivne har begått brott under nya prövotiden 34 kap. 4 § BrB. Genom att låta domstol handlägga frågor om förverkande av villkorligt medgiven frihet även i de nu aktuella fallen åstadkommer också bättre förutsättningar för att man likartade situationer bedöms på samma sätt. En överflyttning av dessa nämndernas arbetsuppgifter skulle alltså dels innebära att tillskapar ordning med säkerhet överman en som ensstämmer med våra internationella åtaganden, dels möjliggöra en säkrare och bättre handläggning av både brottmålsdömandet och de verkställighetsfrågor som överflyttas till domstol. Vad finns det då som kan tala emot en sådan omorganisation Ett viktigt skäl till att fångelsestraffkommitténs nämnda förslag inte genomfördes var hänsynen till smidigheten i handläggningen. En särskild komplikation i detta hänseende är ärendena om omhändertagande. Under vissa omständigheter kan, som nämnts, övervakningsnämnden besluta att den är villkorligt frigiven eller dömd till skyddssom tillsyn skall omhändertas i avvaktan på vidare ställningstagande. Sådana beslut kan ofta vara brådskande och fattas ibland av nämndens ordförande efter telefonföredragning frivårdsmyndigheten, ibland av efter arbetstidens slut och på helger. Denna fråga har kommit i ett nytt läge efter det tidigare lagstiftningsärendet. Numera har tingsrätterna beredskap för prövning av häktningsfrågor under söndag, annan allmän helgdag, lördag, midsommarafton, julafton och nyårsafton l § förordningen tingsom rätternas beredskap för prövning av häktningsfrågor, 1988:31. Möjligheterna att snabbt handlägga förekommande frågor om omhändertaganden torde således nu vara tillräckliga. Det sägs ibland att det är en fördel med förfarandet inför övervakningsnämnderna att det är smidigt och formlöst och att denna fördel skulle riskera att gå förlorad om handläggningen flyttades till domstolarna. En förklaring kan vara att ordförandena och sekreterarna i övervakningsnämndema samt tjänstemännen hos frivårdsmyndigheterna är erfarna området och i allmänhet lär känna varandra ganska bra under arbetet i nämnderna, vilket erfarenhetsmässigt

196 Arbetyördelningen mellan domstolar och förvaltning

brukar leda till att man inte håller så strikt på formerna. Det är nog riktigt att förfarandet blir mera formellt om verksamheten flyttas till domstolarna. Men det är inte säkert att det skall ses som en nackdel. De formregler som våra domstolar nu tillämpar är i allmänhet uppställda till skydd för den enskilde. Det kan vara föreskrifter om att myndigheten har att förvissa sig om att den enskilde har fått del av vissa handlingar och om att den enskilde skall få tillfälle att ge sin syn på frågor som rör honom innan myndigheten fattar beslut. Om flyttar beslutsfattande från nämnderna till domstolarna, skulle det man alltså kunna innebära att förfarandet väl blir något mera formellt men också rättssäkrare för den enskilde som kan bli föremål för ingripanden. Sammanfattningsvis föreslår vi att övervakningsnämndemas och kriminalvårdsnämndens uppgifter att handlägga frågor om förverkande av villkorligt medgiven frihet enligt 26 kap. 19 § BrB och om omhändertagande enligt 26 kap. 22 § och 28 kap. 11 § BrB flyttas till tingsrätterna.

15.4.3 Övervakningsnämndemas återstående uppgifter

I det föregående har vi alltså kommit fram till att de uppgifter som har att göra med frihetsberövanden bör flyttas från övervakningsnämnderna till tingsrätterna. Vad finns det då kvar för övervakningsnämnderna att arbeta med Vi skall först behandla en uppgift som har anknytning till besluten om frihetsberövande. För de personer som är dömda till skyddstillsyn gäller som en form av motsvarighet till förverkandet av villkorligt medgiven frihet att en tingsrätt enligt 28 kap. 8 § BrB vid missköt- samhet kan undanröja skyddstillsynen och bestämma annan påföljd för brottet. Denna procedur inleds normalt med att frivårdsmyndigheten hos övervakningsnämnden begår att åtgärder vidtas för att undanröja påföljden. Nästa steg är att övervakningsnämnden gör en framställning till åklagaren om att denne väcker talan vid domstol om undanröjande. Även utan framställning från nämnden kan åklagaren begära att skyddstillsynen undanröjs, om den dömde allvarligt åsidosatt sina åligganden enligt en uppgjord behandlingsplan mot missbruk. I domstolen skall nämndemån delta när målet avgörs 38 kap. 6 § BrB. Rätten skall låta den dömde yttra sig över åklagarens talan. Om han begår att bli hörd muntligen, skall han få tillfälle till det 38 kap. 8 § BrB. Om rätten inte finner tillräckliga skäl att undanröja skyddstillsynen, kan den tillgripa någon mindre ingripande sanktion, t.ex. en varning 28 kap. 7 § andra stycket BrB. Rätten avgör frågan genom beslut. I övrigt tillämpas enligt 19 § lagen 1946:804 om införande av nya rättegångsbalken RP samma processuella bestämmelser som

Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning 197

i brottmål. Åklagaren och den dömde kan överklaga tingsrättens

avgörande till hovrätt där målet handläggs som ett besvärsmål. Det innebär att handläggningen i regel är skriftlig och att hovrätten är domför med tre juristdomare. Hovrättens avgörande kan överklagas till högsta domstolen. Fängelsestraffkommittén föreslog i det tidigare nämnda betänkandet att skyddskonsulenten i stället för att gå via åklagaren själv skulle vända sig till domstol med en begäran att skyddstillsynen skulle undanröjas. Detta förslag mötte massivt motstånd bland remissinstansema. Enligt vår uppfattning finns det anledning att ompröva den nu gällande ordningen på det här området. Det är inte rimligt att både frivårdsmyndigheten, övervakningsnämnden och åklagaren skall fundera på dessa frågor innan de hamnar på rättens bord. Vi har ovan föreslagit att nämndernas funktion att fatta beslut i frågor om frihetsberövanden skall flyttas till tingsrätterna. Det är då som vi ser det följdriktigt att nämnderna också befrias från den återstående uppgiften som har att göra med frihetsberövanden, nämligen den nu aktuella uppgiften att vara mellanhand mellan frivårdsmyndigheten och åklagaren. Då försvinner ett led i kedjan av myndigheter som sysslar med dessa frågor. Vi är dock inte beredda att så långt som fängelsestraftkommittén och föreslå att frivårdsmyndigheten själv skall vända sig till tingsrätten. Det kan nämligen anföras betänkligheter mot en sådan ordning. Den åklagarliknande roll som frivårdsmyndigheten skulle få i mål om undanröjande av skyddstillsyn är väsensskild från de vanliga arbetsuppgifterna. Samtidigt är det av värde att en åklagare medverkar i mål av detta slag, inte minst för att det kan bli fråga om att mäta ut ett fängelsestraff enligt reglerna i brottsbalken. Övervägande skål får mot denna bakgrund anses tala för att frivårdsmyndigheten hos åklagaren begär att denne för talan vid domstol om att skyddstillsynen skall undanröjas. De ärenden som härefter finns kvar hos övervakningsnämndema rör för det första sanktioner som inte innebär frihetsberövande. I-Iit hör beslut rörande övervakning omkring l 500 ärenden året, beslut om om föreskrift omkring 750 ärenden om året och beslut om varning omkring 600 ärenden om året. För det andra har nämnderna till uppgift att fatta vissa beslut som rör intagna i kriminalvårdsanstalt, nämligen medgivande i vissa fall att vistas utanför anstalten omkring l 200 ärenden om året. För det tredje fattar nämnderna vissa beslut om pass för personer som dömts för brott omkring 80 ärenden om året. För det fjärde har nämnderna vissa uppgifter i det intemationella frivårdssamarbetet och för det femte har nämnderna viss insyn i verksamheten på kriminalvårdsanstalterna. För det sjätte, slutligen,

198 Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning

är nämnderna överprövningsinstanser i förhållande till frivårdsmyndighetema i vissa fall omkring 30 ärenden om året. De angivna ärendegrupperna är, som vi ser det, inte av den beskaffenheten att de som saken uttrycks i våra direktiv verkligen - kräver domstolsprövning. Det finns alltså ingenting som hindrar att de även i fortsättningen handläggs av övervakningsnämndema och vi skulle därför formellt sett kunna avstå från att föreslå något beträffande dessa ärenden. Men anser att våra överväganden när det gäller ärendena om frihetsberövande kan och bör föranleda att frågan om - övervakningsnämndemas framtid tas under omprövning. Det är som vi ser det svårt att hävda att man kan behålla organisationen oförändrad när de viktigaste ärendena ärendena om frihetsberövande - försvinner. Vi vill peka på att det av flera skäl skulle vara fördelaktigt att avskaffa övervakningsnämndema. För det första skulle man spara pengar om nämnderna försvann. Vi återkommer härtill när behandlar kostnadsfrågorna. För det andra kan man konstatera att det oavsett hur det förhåller sig med besparingarna kan ses som en fördel att minska den statliga administrationen att avskaffa 30 genom myndigheter och dela upp deras göromål på andra myndigheter. För det tredje blir arbetet lättare för frivårdsmyndigheterna om de i stället för att ha kontakt med två myndigheter i likartade frågor tingsrät- tema och övervakningsnämndema bara behövde ha kontakt med tingsrättema. Vi skall i det följande gå igenom övervakningsnämndemas återstående ärendegrupper i syfte att undersöka om det går att låta handläggningen ankomma på någon myndighet. annan När det först gäller frågor om övervakning och föreskrifter konstaterades i ñngelsestraffkommitténs betänkande att dessa åtgärder inte bara kunde användas som sanktioner utan också stödåtgårder. som Det ansågs inte möta betänkligheter att skyddskonsulenten kunde besluta om sådana stödåtgärder. Eftersom det dessutom kunde vara svårt att avgöra om de nämnda åtgärderna beslutades sanktioner som eller som stödåtgärder, ansågs det mest ändamålsenligt att vara anförtro skyddskonsulenten åtgärderna i båda avseendena. Som vi ser det kan man med fullt förtroende lämna över frågor övervakning om och föreskrifter till frivårdsmyndighetema. Till denna bedömning bidrar att frivårdsmyndighetema sedan flera år har ett avsevärt större ansvar för frivården än skyddskonsulentema hade när fängelsestraffkommittén gjorde sina överväganden. De bör under denna tid ha utvecklats på ett sätt som gör att eventuella betänkligheter som tidigare kan ha funnits mot att ge dem utökade uppgifter nu har minskat avsevärt. Emellertid finns det här ett par komplikationer. Den första har att göra med att det i vissa fall ankommer på rätten att meddela föreskrif-

Arbetvördelningen mellan domstolar och förvaltning 199

ter. Det har under vårt utredningsarbete från några håll påpekats att det vore olämpligt att tillskapa en ordning där en föreskrift rätten som meddelat utan vidare skulle kunna upphävas frivårdsmyndighet. av en Frågan om föreskriften kan ha varit föremål för ingående överväganden under rättens överläggning och kan ha varit avgörande en förutsättning för att skyddstillsyn i stället för fängelse valts som påföljd för brottet. Rätten bör i sådana situationer kunna vara förvissad om att föreskriften inte upphävs utan vidare. Vi föreslår därför att de föreskrifter som meddelats av rätten inte skall kunna ändras eller upphävas av någon än rätten. annan Den andra komplikationen när det gäller övervakning och föreskrifter sammanhänger med att det enligt våra förslag skall rätten vara som beslutar om tillfälliga omhändertaganden beträffande villkorligt frigivna och skyddstillsynsdömda. En sådan åtgärd kan ibland resultera i att det fattas ett beslut om övervakning eller föreskrift. Det vore då en opraktisk ordning att låta rätten omhänderta den dömde för att frivårdsmyndigheten sedan skall besluta övervakning eller om meddela en föreskrift. När den dömde är omhändertagen bör därför även rätten kunna besluta i frågor om övervakning och föreskrifter. När det därefter gäller beslut varning konstaterade fängelseom straffkommittén att sanktionen visserligen fick allvarligare innebörd en om den meddelades av domstol. Kommittén ansåg det emellertid väl omständligt att behöva inleda ett domstolsförfarande enbart för att få till stånd en varning och stannade för att föreslå att det skulle ankomma på skyddskonsulenten att meddela varning. Även denna bedömning förefaller vara väl grundad. Uppgiften att besluta om varning bör därför anförtros frivårdsmyndighetema. Dock bör, i enlighet med våra överväganden beträffande övervakning och föreskrifter, även rätten kunna besluta varning i de fall där den dömde om är omhändertagen. När det gäller personer som är intagna i kriminalvårdsanstalt för att undergå fängelsestraff har övervakningsnämnderna till uppgift att fatta vissa beslut enligt 34 § KvaL. Det är fråga om medgivande för den som dömts till ett fängelsestraff är kortare än två år att vistas som utanför anstalten i syfte att främja hans anpassning i samhället. Som exempel vistelser som kan komma i fråga kan nämnas skola med internatförläggning, behandlingshem förnarkotikamissbrukare, särskilt lämpligt enskilt hem eller vämpliktstjänstgöring. Fängelsestraffkommittén föreslog att dessa frågor skulle prövas av kriminalvårdsstyrelsen i enlighet med den i lagen kriminalvård i om anstalt normala beslutsordningen. Beslutanderätten i fråga dem om som dömts till fängelsestraff understigande två år föreslogs dock kunna delegeras till region- respektive riksanstaltschef.

200 Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning

Under remissbehandlingen kritiserades förslaget från olika utgångspunkter. En domstol ansåg att frågor om rätt att vistas utanför anstalten av rättssäkerhetsskäl borde avgöras av en domstolsliknande inrättning. Kriminalvårdsnämnden ansåg att ärendena borde prövas centralt för att man skulle få en enhetlig praxis. En övervakningsnämnd ansåg att beslut av detta slag kunde innebära en avgörande förändring av påföljden och att det därför inte var lämpligt att sådana beslut skulle få fattas av kriminalvårdsverket. Det kan knappast sägas att beslut om s.k. § 34-placering är av sådan beskaffenhet att besluten av rättssäkerhetsskäl redan i första instans måste fattas av en domstol eller en domstolsliknande nämnd. Till denna bedömning bidrar att institutet har funnits sedan år 1974 och en viss praxis har hunnit utbildas. Vidare får kriminalvårdsstyrelsen eller enskilda kriminalvårdstjänstemän redan nu besluta beträffande andra former av vistelse utanför anstalt. Så är fallet med frigång enligt ll § KvaL, korttidspermission enligt 32 § KvaL och vistelse utanför anstalt för fritidsverksamhet enligt 14 § KvaL. För övrigt kan övervakningsnämnd redan enligt gällande ordning bemyndiga styresman vid anstalt att i brådskande fall eller annars när det finns särskild anledning till det besluta beträffande tidpunkten för s.k. § 34placering 60 § KvaL och 35 § kungörelsen med vissa föreskrifter rörande tillämpningen av lagen om kriminalvård i anstalt; 1974:248. Det torde således från rättssäkerhetssynpunkt vara godtagbart att låta besluten om s.k. § 34-placeñng ankomma på kximinalvårdsstyrelsen med möjlighet att överklaga till allmän förvaltningsdomstol. En ordning där besluten om § 34-placering beslutas av tjänstemän har emellertid också kritiserats med utgångspunkt i att en sådan placering kan innebära en urholkning av påföljden som kan göra att allmänhetens förtroende för kriminalvården minskar. Man menar att den risken är mindre om besluten fattas av en nämnd där lekmän ingår. Det ligger som ser det i sakens natur att reglerna om § 34placering skall tillämpas restriktivt, vilket också framgår av att det enligt lagen krävs särskilda skäl för en sådan placering. Vi menar därför att det är viktigt att anordnar systemet för beslut om § 34man placering så att risken för en felaktig tillämpning av reglerna minskas. Det torde finnas förutsättningar för det om rätten att fatta beslut om § 34-placering läggs på kriminalvårdsstyrelsen eller, efter delegation, på tjänsteman inom kriminalvården. Det finns dock enligt vår uppfattning anledning för regeringen att vara uppmärksam på denna fråga och under de närmaste åren efter ikraftträdandet kräva kontinuerliga redovisningar från kriminalvårdsstyrelsen om hur reglerna tillämpas. Enligt passlagen måste i princip den som undergår kriminalvård i anstalt eller står under övervakning enligt brottsbalken ha ett passtillstånd för att få 19 § passlagen. Passtillstånd kan meddelas ett pass av styresmannen för den kriminalvärdsanstalt där sökanden är intagen

l Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning 201

frivårdsmyndigheten. Styresmannen eller frivårdsmyndigheten eller av får dock inte vägra passtillstånd utan sådana ärenden skall alltid hänskjutas till övervakningsnämnden för avgörande. Nämnden skall vägra passtillstånd, om det skäligen kan antas att den dömde skulle ägna sig brottslig verksamhet i samband med en utlandsresa, att han att utomlands skulle söka undandra sig fortsatt genom resa verkställighet av den ådömda påföljden eller att resan annars skulle motverka hans anpassning i samhället 21 § passlagen. Om övervakningsnämnden vägrar passtillstånd, kan den som dömts till fängelse överklaga beslutet hos kriminalvårdsnämnden, medan den som dömts till skyddstillsyn kan överklaga till hovrätt 28 § passlagen. Kriminalvårdsnämndens och hovrättens beslut får inte överklagas 29 § pass-

lagen. Övervakningsnâmnden kan också hos passmyndighet begära

att ett pass skall återkallas 23 § passlagen. Enligt vår mening bör övervakningsnämndens uppgifter enligt passlagen kunna övertas av kriminalvårdsstyrelsen eller, efter delegation, på tjänsteman inom kriminalvården. Nämnderna har vidare ålagts vissa uppgifter i internationella fiivårdsärenden. Regler härom finns i den nordiska verkställighetslagen rörande kriminalvård i frihet. och i lagen om internationellt samarbete I stort innebär dessa regler att nämnderna fullgör samma uppgifter när det gäller de utländska frivårdspåföljder som verkställs här i landet som när det gäller de svenska. Enligt den nordiska verkställighetslagen har emellertid övervakningsnämnderna även befogenhet att i vissa fall direkt samverka med utländska myndigheter. Sålunda kan övervakningsnämnd göra framställning till behörig myndighet i ett en annat nordiskt land om att verkställighet av en svensk frivårdspåföljd överflyttas dit. När verkställigheten av en i annat nordiskt land utdömd frivårdspåföljd på motsvarande sätt överflyttas hit, kan övervakningsnämnden hänskjuta en fråga om åtgärd mot den dömde till myndighet i domslandet. Om övervakningsnämnderna avskaffas, kan de aktuella uppgifterna övertas av frivårdsmyndigheterna. Nämnderna har, som nämnts, också till uppgift att vara överprövningsinstanser i förhållande till frivårdsmyndigheterna. Den uppgiften bör enligt vår mening flyttas över på tingsrätterna. Vi skall behandla frågan närmare i avsnitt 15.5. Det skall här påpekas att det finns en uppgift som övervakningsnämnderna fullgör varken kan överflyttas till frivårdsnu men som

myndigheterna eller till domstolarna. Övervakningsnämndema skall

besök i kriminalvårdsanstalter som hör till deras verksamhetsgenom område skaffa sig kännedom om förhållandena i anstalterna samt ge de intagna tillfälle till samtal med nämnden eller någon ledamot av denna. Den här uppgiften kan sägas ge en viss lekmannainsyn i

202 Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning

verksamheten vid kriminalvårdsanstaltema. Emellertid har nämnderna inga befogenheter utöver dem tillkommer helst att - som vem som ingripa om det förekommer missförhållanden. Enbart denna uppgift bör därför inte få påverka den aktuella organisationsfrågan. Om nu en sådan insyn skulle anses erforderlig i framtiden, får frågan då aktualiseras av justitiedepartementet. Slutligen vill vi peka på ett frågor hänger med de par som samman frågor som vi behandlar är föremål för regeringens men som uppmärksamhet med anledning den lagrådsremiss ändringar i av om reglerna om Villkorlig frigivning redovisat i avsnitt 15.3. m.m. som För det första blir det om det sker en övergång från obligatorisk till fakultativ Villkorlig frigivning nödvändigt att ta ställning till - vem som skall besluta i sådana frågor. Om övervakningsnämndema avskaffas, torde det ligga närmast till hands att lägga beslutanderätten på andra organ inom kriminalvården. För det andra föreslås i den nämnda lagrådsremissen att kriminalvårdsnämnden skall avskaffas. Inte heller denna fråga har vi att ta ställning till, vill peka på men att den blir än mer aktuell om våra förslag beträffande övervakningsnämnderna genomförs. Sammanfattningsvis föreslår vi att de uppgifter övervakningssom nämnderna nu sysslar med och inte har med frihetsberövande som att göra med några undantag flyttas över till kriminalvårdens ordinarie organ: frivårdsmyndighetema och beträffande ett fåtal frågor till kriminalvårdsstyrelsen. Som konsekvens dessa överflyttningar en av föreslår vi att övervakningsnämndema avskaffas. Det innebär att det inte längre kommer att finnas någon myndighet med lekmannainslag som har till uppgift att regelbundet besöka kriminalvårdsanstalter.

Förfaranderegler

l5.5.1 Allmänt

I det föregående har föreslagit omfattande omfördelning en av arbetsuppgifter mellan tingsrätter, frivårdsmyndigheter och Övervakningsnämnder. Det är nödvändigt att undersöka vilka förfaranderegler som skall tillämpas på de ärenden flyttas. som Frivårdsmyndighetema tillämpar förvaltningslagen. Övervakningsnämndema tillämpar också förvaltningslagen kompletterad med regler i BrB som framför allt rör rätten för den dömde att personligen företräda inför nämnden. De frågor prövas tingsrätt t.ex. som av undanröjande av skyddstillsyn skall huvudregel handläggas enligt som RBs brottmålsregler 19 § lagen 1946:804 införande RB. om av nya Det innebär bl.a. att offentlig försvarare kan förordnas. Brottmålsreglerna kompletteras med regler i 38 kap. 6 och 8 §§ BrB. Vid

Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning 203

hovrätternas prövning överklaganden från övervakningsnämnder av och tingsrätter gäller reglerna om besvärsmål. När det gäller de frågor som nu föreslås flyttade till frivårdsmyndighetema behövs inga förfaranderegler utöver förvaltningslagen. Däremot finns det skäl att överväga vilka regler som skall tillämpas beträffande de frågor som flyttas över till tingsrättema. När det gäller de frågor enligt gällande ordning har handlagts som övervakningsnämnd talar det mesta för att man inte gör förfarandet av mer komplicerat bara för att det flyttas till tingsrätt. Utgångspunkten bör alltså vara ett ganska formlöst förfarande där den enskilde inte behöver hjälp försvarare. De regler som nu styr förfarandet, brottav målsreglema, kännetecknas av att målet avgörs omedelbart efter en koncentrerad muntlig huvudförhandling och att processmaterialet år det har sagts vid denna förhandling, varken mer eller mindre. som Dessa regler ger goda förutsättningar för riktiga avgöranden när det, såsom i vanliga brottmålsrättegångar, är fråga om att avgöra frågor vad är bevisat. Men i de frågor som nu diskuterar, där det om som gäller att fatta vissa beslut beträffande verkställigheten av en i annat sammanhang ådömd påföljd, brottmålsreglerna ett onödigt forger maliserat förfarande. Att tidigare lagstiftare varit av den uppfattningen framgår av de omfattande undantagsregler som står i 38 kap. 6 och 8 §§ BrB. Vi föreslår nu att de frågor som enligt det föregående skall flyttas till tingsrätt i stället skall handläggas enligt den lag om förfarandet i förvaltningsdomstolama m.m. som föreslår i avsnittet om processrättsliga frågor. Det innebär bl.a. att tiden för överklagande blir tre veckor från delgivningen av det beslut som överklagas och att förfarandet i stort sett överensstämmer med förfarandet enligt förvaltningsprocesslagen 1971:291. Det innebär också att det i enlighet med vad som nu gäller i övervakningsnämnderna inte finns några möjligheter att förordna offentlig försvarare. Om man detta sätt gör de nya förfarandereglema tillämpliga på de frågor som överflyttas till tingsrätt, måste man ta ställning till om kan bibehålla gällande ordning, där brottmålsreglerna skall man tillämpas, för de frågor enligt 27 38 kap. BrB som tingsrätterna redan nu handlägger. Dessa fall är:

prövning av ansökan att föreskrift vid Villkorlig dom skall ändras eller upphävas 27 kap. 5 §, prövning av åklagares talan om åtgärder mot den som misskött en - Villkorlig dom 27 kap. 6 §, prövning av åklagares talan om undanröjande av skyddstillsyn 28 kap. 8 § ny pâföljdsbestämning i vissa fall 34 kap. 10 §, -

i

204 Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning

ny påföljdsbestämning vid utlämning eller verkställighet utomlands - 34 kap. 18 §, ny påföljdsbestämning när vård inom socialtjänsten ådömts 38 kap. - 2 § och ny påföljdsbestämning i fall där hänsyn tagits till avskedande eller uppsägning från arbetsanstâllning 38 kap. 2 §. a

Enligt vår bedömning finns det inte heller för dessa fall något behov av en handläggning enligt brottmålsreglema i RB, utan den föreslagna domstolsförfarandelagen erbjuder lämpligare reglering. Denna lag en har också den fördelen att den innehåller förfaranderegler för hovrätt som är bättre anpassade för denna typ frågor än besvärsreglema av i 52 kap. RB. Det kan särskilt nämnas att de den enskilde rätt ger en till muntlig förhandling besvärsreglema inte honom. som ger Domstolsförfarandelagen innehåller emellertid inga regler om möjlighet att förordna offentlig försvarare. Enligt vår uppfattning kan det finnas behov av offentlig försvarare i vissa mål undanröjande om av ådömd påföljd. Vi föreslår därför för dessa fall inför att man en särregel i 38 kap. BrB om möjlighet för rätten att förordna offentlig försvarare.

15 .5.2 Frågor förverkande om av villkorligt medgiven frihet

I avsnitt 15.4 föreslås att tingsrättema skall ta över övervakningsnämndernas uppgift att besluta förverkande villkorligt medom av given frihet. Dessa ärenden aktualiseras frivårdsmyndigheten nu av och avgörs av övervakningsnämnden. Den dömde har rätt att bli hörd muntligen i ärendet 37 kap. 6 § BrB. Det finns ingen anledning att göra förfarandet mera komplicerat bara den anledningen att beav slutet skall fattas av domstol. Frivårdsmyndigheten bör även i framtiden ta initiativ till prövningen, vilket bör ske skriftlig genom ansökan till tingsrätt. I tingsrätten torde det i regel bli sammanträde vartill frivårdsmyndigheten och den dömde kallas att inställa sig. Sammanträdet kan utformas efter omständigheterna utan betungande formföreskrifter. Frivârdsmyndigheten får ställning inför av part domstolen vilket framför allt betyder att myndigheten lika väl som den dömde får rätt att överklaga beslutet till hovrätt.

15 .5.3 Frågor om omhändertagande

Ytterligare en grupp av ärenden föreslås överflyttad till domstol besluten om omhändertagande enligt 26 kap. 22 § och 28 kap. 11 § BrB. Dessa ärenden aktualiseras nu för övervakningsnämnderna på ett formlöst sätt ofta ett telefonsamtal till nämndens ordförande. - genom Denne beslutar i allmänhet omhändertagande anmäler ensam om men

Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning 205

sitt beslut vid nämndens nästa sammanträde. Den som dömts till skyddstillsyn kan överklaga beslutet till hovrätt och därifrån till högsta domstolen medan den dömts till fängelse kan överklaga till som kriminalvårdsnämnden. Det allmänna har ingen möjlighet att överklaga beslut omhändertagande. Även tingsrätt kan besluta om om omhändertagande, nämligen i de fall talan förs vid tingsrätten om undanröjande skyddstillsynen på grund av misskötsamhet 28 kap. av 11 § första stycket första meningen BrB. Tingsrätten är då domför lagfaren domare 38 kap. 6 § sista stycket BrB. Om den med en dömde är omhändertagen när domstolen undanröjer skyddstillsynen, får domstolen förordna att den dömde skall vara omhändertagen till dess domen vinner laga kraft 28 kap. 11 § sista stycket BrB. Fängelsestraffkommittén föreslog att frivårdsmyndigheten skulle få möjlighet att själv besluta om omhändertagande i särskilt brådskande fall i avvaktan på domstolens prövning. Med den beredskap för snabba beslut som numera finns på tingsrätterna föreligger inte längre några skäl att ålägga frivårdsmyndighetema denna för dem främmande uppgift. Däremot bör ärendena anhängiggöras av frivårdsmyndigheten direkt hos domstol att i dessa fall gå omvägen över åklagaren opraktisk ordning med hänsyn till ärendenas brådskande vore en natur. En för framtiden lämplig ordning kan skisseras enligt följande. Frivårdsmyndigheten anhängiggör ärendena genom skriftlig ansökan eller telefax. Också framställningar per telefon bör kunna genom godtas i brådskande fall och då föranleda anteckningar hos tingsrätten. Frivårdsmyndigheten bör hänvisa till för tingsrätten tillgänglig dom, rör verkställigheten, eller tillställa tingsrätten en kopia av domen. som Tingsrätten möjlighet att besluta om omhändertagande utan att ges en låta den dömde yttra sig i saken. Beslutet fattas i regel utan muntlig förhandling. Domstolen är domför med en lagfaren domare vid beslutet. Uppkommer fråga om omhändertagande under helger eller veckoslut, får jourhäktningsdomare ta ställning. Det inträffar inte så sällan att den dömde etablerar kontakt med frivårdsmyndigheten innan ett beslut omhändertagande har hunnit om verkställas. I sådana fall bör frivårdsmyndigheten om förhållandena är sådana att omhändertagandet inte längre behövs självfallet omgående ta kontakt med domstolen och återkalla sin ansökan, så att domstolen kan häva beslutet om omhändertagande. Ett omhändertagande är inte självständig sanktionsform utan sker en i avbidan på annan åtgärd frivårdsorgan. Denna åtgärd kan i vissa av fall en sanktion eller en tilltänkt behandling, som enligt gällande avse ordning beslutas av övervakningsnämnd. I andra fall släpps den omhändertagne fri utan annan åtgärd än ett samtal med en tjänsteman hos frivårdsmyndigheten. Men den tid som den dömde i dessa fall

206 ArbetJördelningen mellan domstolar och förvaltning

behöver vara omhändertagen i väntan på beslutet frigivning om varierar mycket mellan olika nämnder. På del håll släpps han en sedan man etablerat kontakt medan man på andra håll väntar med att släppa honom till nästa ordinarie nämndsammanträde. Om vårt förslag genomförs att det skall ankomma på tingsrätt att besluta omhänom dertagande, så måste frivårdsmyndigheten skyldighet att omedelges bart anmäla till tingsrätten när behov av omhändertagande inte längre föreligger. Tingsrättens beslut bör kunna överklagas till hovrätt den av omhåndertagne och av frivårdsmyndigheten.

15 .4 Överklagande av myndighets beslut

Följande regler gäller nu om överklagande av frivårdsmyndighets beslut. Beslut att ställa den som är villkorligt frigiven under övervakning 26 kap. 1l § BrB, förordna övervakare 26 kap. 12 § andra meningen och 28 kap. 6 § BrB och att ålägga den som står under övervakning skyldigheter gentemot någon annan än övervakaren 26 kap. 13 § andra meningen och 28 kap. 6 § BrB får överklagas hos övervakningsnämnden 37 kap. 7 § första stycket och 8 § första stycket BrB. Någon särskild klagotid behöver inte iakttas. Övervakningsnämndens beslut kan inte överklagas. Vi har i det föregående föreslagit att frivårdsmyndigheten i framtiden skall få besluta också om övervakning även i andra fall än f.n, föreskrift och varning. Dessa beslut fattas övervakningsnu av nämnd och övervakningsnämndens beslut kan överklagas till kriminalvårdsnämnden under obegränsad tid den dömts till fängelse av som

och till hovrätt inom vanlig besvärstid tre veckor av den som dömts

till skyddstillsyn. Kriminalvårdsnämndens och hovrättens beslut kan inte överklagas. Det är här egentligen samma sorts frågor överklagas till som nu olika myndigheter beroende på vilken påföljd den dömde avtjänar. Ett sådant system måste av både principiella och praktiska skäl anses vara olämpligt. Likartade frågor bör prövas i ordning. Därigenom samma kan man åstadkomma en likformig och rättvis bedömning samtidigt som man gör systemet enklare och mera lättbegripligt för den enskilde. Den lämpligaste ordningen är att alla beslut frivårdsmynav digheten i frivårdsärenden får överklagas till tingsrätt, enligt som gällande ordning och enligt de förslag som framlagts här handlägger andra frågor om åtgärder vid misskötsamhet av personer dömts som till fängelse och skyddstillsyn. När det gäller internationella frivårdsärenden bör ordningen för överklagande överensstämma med den vanliga ordningen för svenska ärenden.

Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning 207

Når det gäller frågor om rätt för den som är intagen i kriminalvårdsanstalt att vistas utanför anstalten s.k. § 34-placering har vi föreslagit att besluten skall fattas av kriminalvårdsstyrelsen. Besluten bör överklagas till länsrätt. Besluten i passärenden har ovan föreslagits överflyttade till kriminalvårdsstyrelsen. Styrelsens beslut bör kunna överklagas till länsrätt. Av l § 2 st. i den av oss föreslagna domstolsförfarandelagen följer att denna lag skall tillämpas av tingsrätt vid prövning av överklagande av beslut av frivårdsmyndighet.

15 Forumfrågor

När det gäller vilken tingsrätt som skall vara behörig att fatta beslut i olika frågor gäller nu som huvudregel beträffande undanröjande av skyddstillsyn att talan skall väckas vid tingsrätt, inom vars område den övervakningsnämnd som har gjort framställning i ärendet är verksam, eller vid den rätt som först avgjort det mål vari skyddstillsyn ådömts 38 kap. 3 § andra stycket BrB. Om de här framlagda förslagen genomförs, krävs nya forumregler. Beträffande frågor där tingsrätten skall besluta i första instans förverkande av villkorligt medgiven frihet, undanröjande av skyddstillsyn, omhändertagande samt vissa andra frågor föreslås att rätt domstol skall vara tingsrätt inom vars område den frivårdsmyndighet som handhar eller senast handhade övervakningen är verksam, alternativt den tingsrätt som först avgjort det mål vari den aktuella påföljden ådömts. Möjlighet bör också finnas att i enlighet med den nuvarande bestämmelsen i 38 kap. 3 § tredje stycket BrB uppta ifrågavarande framställningar till behandling vid domstol, där brottmål mot den dömde är anhängigt, eller vid domstol, där den dömde mera varaktigt uppehåller sig, om rätten med hänsyn till utredningen samt kostnader och andra omständigheter finner det lämpligt. När det gäller tingsrättens verksamhet som överprövningsinstans i förhållande till frivårdsmyndigheterna bör rätt domstol vara tingsrätt inom vars område den frivârdsmyndighet som fattade det överklagade beslutet är verksam.

15.5.6 Överklagande av tingsrätts avgörande

Som framgått av vår redogörelse för gällande rätt är reglerna om överklagande påfallande komplicerade f.n. Vi föreslår att ett beslut av tingsrätt alltid skall få överklagas till hovrätt vare sig tingsrätten beslutat i första instans eller överprövat ett beslut av en frivårdsmyndighet. När det gäller möjligheterna att överklaga till högsta domsto-

208 Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning

len gäller nu i vissa fall ett undantagslöst fullföljdsförbud. Sådana regler innebär att det inte går att få fram auktoritativa vägledande avgöranden om hur reglerna skall tillämpas. Det måste ses som en nackdel. Vi föreslår därför att det nuvarande fullföljdsförbudet förses med en "ventil" efter mönster bl.a. från regeln i 54 kap. 2 § RB. a Hovrätten skall alltså tillåta överklagande om hovrätten anser att ett avgörande från högsta domstolen skulle vara av vikt för ledning av rättstillämpningen. I de fall den av oss föreslagna domstolsförfarandelagen tillämpats i tingsrätt, skall den också tillämpas hovrätten vid prövning av av tingsrättens avgörande.

III mellan

Arbetsfördelningen de

allmänna domstolarna och

de allmänna

förvaltningsdomstolama

16 Inledning

Vi har i vårt land två parallellt uppbyggda domstolsorganisationer; de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolama. Den nuvarande fördelningen av mål mellan dessa organisationer bygger ytterst på en hävdvunnen uppdelning mellan råttskipning och förvaltning. Under 1900-talet har överprövningen förvaltningsvågen i växande utsträckning ersatts eller byggts ut med prövning i förvaltningsdomstol. Målfördelningen mellan de båda domstolsorganisationema framstår mot den bakgrunden som i de flesta hänseenden logisk och överskådlig och det ñnns knappast anledning att göra en förutsättningslös översyn. I denna avdelning skall vi emellertid redovisa våra ställningstaganden beträffande tvâ särskilda målgrupper som tidigare vid olika tillfällen varit föremål för överväganden när det gäller vilka domstolar som bör handlägga dem.

210 Arbetsfördelningen mellan domstolsorganisationerna

17 Mål vårdnad och

om umgänge

Sammanfattning: I detta kapitel föreslår att frågor om verkställighet av avgöranden om vårdnad om barn och umgänge med barn, frågor om överflyttning av barn och frågor utom dömande av vite som förelagts enligt 6 kap. 21 § föräldrabalken skall handläggas av tingsrätterna i stället för av länsrätterna. Vi föreslår också att det skall införas ett krav på prövningstillstånd for att få ett sådant avgörande överprövat hovrätt och att det av utom i prejudikatfall inte skall gå att överklaga hovrättens avgörande.

17.1 De allmänna domstolarnas

avgöranden

Med vårdnad förstås det juridiska ansvaret för ett barns person. Vårdnadshavaren har att ansvara för barnets personliga förhållanden och skall se till att barnets behov omvårdnad, trygghet och god av en fostran blir tillgodosedda. Vårdnadshavaren svarar även för att barnet får den tillsyn som behövs med hänsyn till dess ålder, utveckling och övriga omständigheter samt skall bevaka att barnet får tillfredsställande försörjning och utbildning 6 kap. 2 § föräldrabalken; FB. Ett barn står från födelsen enligt huvudregeln under båda föräldrarnas vårdnad till dess barnet fyllt arton år, föräldrarna är gifta med om varandra. Om föräldrarna inte är gifta med varandra vid födelsen, står barnet under moderns vårdnad. Föräldrarna kan dock hos tingsrätt eller, när de är svenska medborgare och förordnande om vårdnaden inte har meddelats tidigare, hos pastorsämbete utverka gemensam vårdnad om barnet. Föräldrar som har gemensam vårdnad om ett barn kan hos tingsrätt begära att vårdnaden i framtiden bara skall tillkomma en av dem. Ofta sker detta i samband med att tingsrätt dömer till äktenskapsskillnad mellan föräldrarna. Domstolen skall ta ställning till, om det är bäst för barnet att endast den ena av föräldrarna har vårdnaden barnet. om Om föräldrarna är oense om vem av dem som skall ha vårdnaden om ett barn, är det tingsrättema har till uppgift att lösa tvisten. som Sådana mål tar ofta mycket lång tid att avgöra. Den främsta orsaken till det är att det i allmänhet görs en tidskrävande vårdnadsutredning genom de sociala myndigheternas försorg.

Arbetsfördelningen mellan domstolsørganzlsationerna 211

Om båda föräldrarna är döda, skall tingsrätt eller två utse en särskilda förmyndare att ha vårdnaden om barnet. Det kan domstolen också göra om barnets föräldrar är olämpliga som vårdnadshavare. Barnets vårdnadshavare har ett ansvar för att tillgodose barnets behov av umgänge med en förälder som inte är vårdnadshavare eller med någon står barnet särskilt nära. Om enighet inte kan annan som nås i sådana frågor, beslutar tingsrätt om umgängesrätten. I vissa fall vill föräldrarna också ha en överenskommelse om umgängesrätt inskriven i en dom om vårdnaden. Överenskommelser och beslut umgängesrätt kan skiftanom vara av de slag. Vanligt är att den förälder som inte har vårdnaden får ha barnet hos sig vartannat veckoslut, några veckor under sommaren och större helg. I särskilt konfliktfyllda fall kan den varannan umgängesberättigade föräldern få träffa barnet några timmar åt neutral plats, exempelvis det daghem där barnet vistas. gången på en Ett alternativ kan vara att en socialvårdstjänsteman är närvarande när föräldern har barnet hos sig. Om det finns särskilda skäl for det, kan tingsrätten i samband med att den meddelar dom eller beslut vårdnad eller umgängesrätt på om yrkande parterna med tillämpning av 6 kap. 21 § FB föreav en av lägga motparten vid vite att lämna ifrån sig barnet. Frågor om utdömande vitet prövas länsrätt ansökan av den part som har av av begärt vitesföreläggandet. Tvistiga mål vårdnad och umgängesrätt avgörs av tingsrättema om efter en muntlig huvudförhandling. Tingsrätten består i dessa fall i regel juristdomare och tre nämndemän. Tingsrättens dom kan av en överklagas till hovrätten och därefter till högsta domstolen.

17.2 Frågor om verkställighet och överflyttning

Frågor verkställighet allmän domstols avgörande beträffande om av vårdnad eller umgängesrätt prövas enligt 21 kap. l § FB av länsrätt. Det finns två skilda typfall verkställighetsfrågor. Det ena, och av antagligen det vanligaste, att föräldrarna väl en gång vid avser, tidpunkten för domen har varit ense om vårdnads- och umgängesfrågorna att en av dem senare gör gällande att förhållandena har men ändrat sig sådant sätt att domens bestämmelser inte längre bör följas. Möjlighet ñnns då att väcka talan hos tingsrätt om ändring i domen. Så görs dock inte alltid utan i stället görs invändning i ett verkställighetsñrfarande vid länsrätt. Det andra typfallet är, att part omgående vägrar att rätta sig efter en den allmänna domstolens avgörande och i stället försöker sig på att "öppna andra process" i sak hos länsrätten genom att göra en samma invändningar däri verkställighetsmålet motsvarande sätt som i den

212 Arbetsfördelningen mellan domstolsorganisationerna

ursprungliga processen vid den allmänna domstolen. Verkställighetsfrågoma kan alltså avse både vårdnad och umgängesrätt. Den förälder som har vårdnaden kan vägra att släppa barnet ifrån sig för att den andra föräldern skall få umgås med barnet vid visst tillfälle. Det kan också hända att den förälder som haft umgänge med barnet under exempelvis sommaren vägrar att återlåmna barnet till vårdnadshavaren efter sommaren. Även det inte finns något avgörande från allmän domstol om om vårdnad eller umgänge, kan en förälder behöva hjälp från myndigheterna. Exempelvis kan en ogift mamma vilja ha hjälp med att få pappan, som aldrig haft del i vårdnaden om barnet men som tillfälligt har barnet hos sig, att släppa barnet ifrån sig. Den förälder haft som sitt barn placerat i fosterhem kan vilja ha hjälp med att få fosterföräldrarna att lämna ifrån sig barnet. Vidare kan en av två föräldrar som gemensamt har vårdnaden om ett barn vilja ha hjälp att få barnet överflyttat från den andre föräldern. Ett annat exempel är att fadern har lämnat hemmet med barnet och modern misstänker att han självsväldigt avser att ta med sig barnet ut landet för all framtid. Också ur

frågor om sådan överflyttning av barn i andra fall än enligt allmän

domstols avgörande prövas enligt 21 kap. 7 och 8 §§ länsrätt. av Reglerna om verkställighet och överflyttning i 21 kap. FB kan sammanfattas enligt följande. Frågor om verkställighet av allmän domstols avgörande vårdnad om och umgänge samt frågor om överflyttning av barn i andra fall beslutas av länsrätten l §. På motsvarande sätt är fallet i som vårdnads- och umgängeskonflikter skall också länsrätten i tvister om verkställighet eller överflyttning sträva efter samförståndslösningar. Länsrätten får därför uppdra någon lämplig person att verka för att den som har hand om barnet frivilligt fullgör vad åligger honom som eller henne 2 §. Misslyckas detta arbete, skall länsrätten ta ställning i frågan om verkställighet eller överflyttning. Länsrätten får vägra verkställighet om det är uppenbart att förhållandena för barnet har förändrats efter den allmänna domstolens avgörande och det av hänsyn till barnets bästa finns anledning att

ompröva vårdnadsfrågan 6 §. överflyttning till vårdnadshavaren kan

vägras, om det av hänsyn till barnets bästa är påkallat att frågan om vårdnaden prövas av allmän domstol 7 §. Verkställighet och överflyttning får också vägras om det finns risk inte är ringa för att som barnets själsliga eller kroppsliga hälsa skadas den begärda genom åtgärden 6 §. Om barnet har fyllt tolv år, får beslut om verkställighet eller överflyttning inte fattas mot dess vilja utom då länsrätten finner det nödvändigt av hänsyn till barnets bästa. Detsamma gäller barnet om ännu inte har fyllt tolv år men har nått sådan mognad att dess vilja en bör beaktas på motsvarande sätt 5 §.

Arbetsfördelningen mellan domstolsorganisationerna 213

Om länsrätten beslutar om verkställighet eller överflyttning, får den förelägga vite eller förordna att barnet skall hämtas genom polismyndighetens försorg 3 §. Vid en hämtningsförrättning skall någon som kan vara till stöd för barnet närvara. Om möjligt skall också en barnläkare, bampsykolog eller bampsykiater medverka 9 §. Liksom vad gäller den allmänna domstolens materiella avgörande i frågan om vårdnad eller umgängesrätt kan verkställighetsbeslut överklagas och verkställighetsfrågan i princip föras genom tre instanser länsrätt, kammarrätt och regeringsrätt. När en verkställighetsfråga rörande ett barn har prövats i alla dessa instanser kan det i värsta fall inträffa att en ny verkställighetsprocess rörande samma barn sätts igång. Om det är fråga om verkställighet av vårdnad, har kanske den första processen lett till ett vitesföreläggande, som inte har följts. Vårdnadshavaren kan då inleda en ny verkställighetsprocess för att få till stånd hämtning av barnet. I fråga om verkställighet av umgänge avser förvaltningsdomstolens avgörande i allmänhet verkställighet vid bestämda tillfällen under en begränsad tid, ofta tre månader eller ett halvår. Sedan denna tid har gått till ända kan en ny verkställighetsprocess sättas igång, avseende verkställighet av umgänget under en senare tidsperiod. I och med att man jämsides med varandra kan driva både en process om vårdnaden eller umgänget och en process om verkställighet, kan ett slutligt avgörande om hos vilken av föräldrarna barnet skall vistas i extrema fall dröja ända till dess att sex olika domstolar har uttalat sig. Och det är inget som hindrar att tvisten därefter tas upp på nytt i första instans, antingen efter yrkande i tingsrätt om överflyttning av vårdnaden eller efter begäran att frågan verkställighet om om skall prövas återigen. I en motion till riksdagen med yrkande om översyn av lagstiftningen på området mot. 1983/84: 1164 nämns som ett exempel ett barn som har varit föremål för 42 förhandlingar i länsrätt och 12 förhandlingar i allmänna domstolar. Under år 1977 avgjorde länsrätterna 279 mål om verkställighet och överflyttning. I 39 fall vägrades verkställighet, medan 115 mål avskrevs efter återkallelse. Under år 1989 kom det in 565 mål om verkställighet och överflyttning till länsrätterna. Samma år avgjorde länsrätterna 536 sådana mål. För att man skall förstå varför vi har en sådan ordning som den beskrivna krävs en viss tillbakablick. Fram t.o.m. år 1967 verkställdes domar om vårdnad och umgängesrätt enligt i princip samma regler som andra domstolsavgöranden. Vårdnadshavaren respektive den um gängesberätti gade kunde vända sig till överexekutor länsstyrelsen, som förordnade om verkställighet och hur den skulle genomföras. När det inte fanns något avgörande från allmän domstol kunde vårdnadshavaren enligt fast praxis begära

214 Arbetsfördelningen mellan domstolsorganisationerna

handräckning hos överexekutor för att få barnet överlämnat från den som hade hand om det. Förfarandet hos överexekutor var formlöst och överexekutor hade ganska fria händer både beträffande hur verkställigheten eller handräckningen skulle ske och vilken utredning om som krävdes. I praktiken skedde emellertid verkställigheten eller handräckningen genom vitesföreläggande eller hämtning utmätgenom ningsman. Överexekutors beslut kunde överklagas till hovrätt, där sådana frågor handlades enligt de regler gäller för besvärsmål. som Den beskrivna ordningen kritiserades i den offentliga debatten. Det ansågs stötande att verkställighet avgöranden beträffande barn av skulle följa regler som främst avsåg sakexekution. Den 1 januari 1968 infördes särskilda regler för de aktuella fallen i 21 kap. FB. När det gällde att ta ställning till vilka myndigheter kunde komma i fråga som som beslutande organ i en ny ordning diskuterades framför allt bamavårdsmyndigheterna och de allmänna underrätterna. Mot de allmänna underrättema talade att de dittills inte hade ålagts verkställighetsupp-

gifter och att de inte ansågs organisatoriskt rustade för

vara att svara sådana verkställighetsfrågor som det nu var fråga om. I stället ansågs det lämpligt att överlämna verkställighetsfrågan åt de barnavårdande myndigheterna. Länsstyrelserna såsom överordnade bamavårdsmyndigheter, alltså nu i en annan egenskap än såsom överexekutorer, ansågs lämpade för uppgiften. Deras beslut skulle få överklagas hos regeringsrätten. Den nya ordningen trädde i kraft den 1 januari 1968 prop. 1967:138, lLU 60, rskr. 364, SFS 1967:712. Förfarandet vid länsstyrelsen i ärenden av detta slag relativt formlöst. Länsstyrelvar sen hade möjlighet att hålla förhör med och kunde ha var en som upplysningar att lämna. Länsstyrelsens beslut fattades tjänsteav en man vid länsstyrelsen och överklagades till regeringsrätten. Genom 1971 års länsstyrelsereform, innebar att förvaltningssom domstolar inrättades inom länsstyrelsens överfördes den 1 juli ram, 1971 beslutanderätten i verkställighetsfrågor och frågor överflyttom ning till de nyinrättade länsrätterna vid länsstyrelserna. I anslutning därtill ändrades besvärsvägen så att länsrättens avgörande kunde överklagas till kammarrätt med möjlighet till fullföljd till regeringsrätten. Länsrätten blev domför med ordförande och eller fyra en tre nämndemän. Sedan den l januari 1977 skall nämndemän också medverka när kammarrätten avgör mål verkställighet och överflyttom ning. Kammarrätten består därför i dessa mål jurister av tre och två nämndemän. Genom reform år 1979 löstes länsrätterna en ny från den tidigare samhörigheten med länsstyrelserna och blev fristående allmänna förvaltningsdomstolar. Den 1 juli 1983 infördes regel i 21 kap. 12 § FB muntlig en ny om förhandling i länsrätt. Fram till dess hade länsrätterna tillämpat

huvudregeln i 9 § förvaltningsprocesslagen 1971:291, enligt vilken

förfarandet är skriftligt, muntlig förhandling får hållas när det men

Arbetsfördelningen mellan domstolsorganisationerna 215

kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande av målet. Enligt den nya regeln skall länsrätten hålla muntlig förhandling om det inte är uppenbart obehövligt. Dessutom infördes en uttrycklig regel om möjligheten att höra barnet inför rätten. Samtidigt gavs allmän domstol den möjlighet som tidigare nämnts att på yrkande av part kombinera ett avgörande om vårdnad eller umgänge med vitesföreläggande för motparten att överlämna barnet 6 kap. 21 § FB. I praktiken är sådant vitesföreläggande mycket ovanligt. Detta kan synas märkligt i belysning av det förhållandevis stora antalet verkställighetsmål vid länsrätt. En förklaring är, att en stor del av verkställighetsmålen vid länsrätt hänför sig till

domar i tingsrätt om vars innehåll parterna varit ense gemensamma

ansökningar och överenskommelser under ett måls handläggning. Föräldrarna har alltså i dessa fall först senare blivit oense om frågor som hör samman med verkställigheten av vad de avtalat. En annan förklaring kan vara, att en part i ett tvistigt mål vid allmän domstol om vårdnad eller umgängesrätt i allmänhet utgår från att motparten skall rätta sig efter den allmänna domstolens dom och alltså inte redan före domen yrkar att vite skall utsättas för det fall att motparten inte skulle rätta sig efter domen. Slutligen skall nämnas att det i lagen 1989: 14 om erkännande och verkställighet av utländska vårdnadsavgörande m.m. och om överflyttning av barn finns regler om verkställighet i Sverige av utländska avgöranden om vårdnad m.m. och om överflyttning av barn som olovligen hålls kvar här i landet. Ansökan om verkställighet och om överflyttning görs enligt lagens 13 § hos länsrätten.

17.3 Tidigare förslag

1979 års förslag Utredningen om barnets rätt föreslog i betänkandet SOU 1979:63 Om föräldraansvar m.m. ganska genomgripande ändringar i reglerna om verkställighet och överlämnande. Såvitt nu är av intresse kan förslaget sammanfattas enligt ñljande. Utredningen konstaterade att ärendena om verkställighet och överlämnande hade samband med problemställningar som rörde föräldraansvar och umgängesrätt. I sådana frågor hade de allmänna domstolarna stor erfarenhet. Det var därför enligt utredningen både praktiskt och lämpligt att också genomförandet av sådana domar och beslut handhades av de allmänna domstolarna. Handläggningen ansågs dessutom ligga mera i linje med de allmänna domstolarnas arbetsrutiner än länsrätternas, främst på grund av de allmänna domstolarnas större vana vid muntliga förhandlingar. Vidare kunde det vara en lämplig ordning att låta de allmänna domstolarna besluta i frågor om överläm-

216 Arbetsfördelningen mellan domstolsorganisationerna

nande av barn och ge dem befogenhet att, när överlämnande begärdes, självmant ta upp föräldraansvaret och utformningen av umgängesrätten till omprövning om det var förenligt med barnets bästa. Om frågan om överlämnande av barn prövades av samma myndighet som tidigare prövat föräldraansvaret skulle bättre förutsättningar skapas för enhetliga lösningar och en helhetssyn på de problem som vari fråga. Mot bakgrund av de nämnda skälen föreslog utredningen att de allmänna domstolarna skulle göras till beslutande i frågor organ enligt 21 kap. FB. Förslaget behandlades i prop. l982/83:165. Departementschefen ansåg att den omständigheten att omprövning själva frågan av om vårdnad eller umgänge ibland måste ske inte något bärande skäl var för att också verkställighetsfrågan måste prövas allmän domstol. av Enligt departementschefen visade nämligen erfarenheten att det i det stora flertalet mål om verkställighet inte påkallat med sådan var en omprövning. Vidare konstaterade departementschefen att länsrätternas organisation är väl anpassad för praktiska verkställighetsfrågor och för en skyndsam handläggning. Härtill kom att länsrätterna sedan länge hade erfarenhet inte bara av mål om verkställighet för överlämnande av barn utan även av andra mältyper rör barns personliga som förhållanden, där det ofta blir fråga bedömningar slag om av samma som i verkställighetsmålen. Allt detta enligt departementschefen var omständigheter som talade för att länsrätterna och de överordnade förvaltningsdomstolama även i fortsättningen borde handlägga mål om verkställighet för överlämnande bam. På grund det anförda av av föreslogs i propositionen att målen verkställighet för överlämnanom de av barn även i fortsättningen skulle handläggas de allmänna av förvaltningsdomstolama. Riksdagen beslutade i enlighet med förslaget i propositionen LU 1982/83:41.

1987 års Förslag

Utredningen om barnets rätt har återkommit till frågan i betänkandet SOU 1987:7 Om barn i vårdnadstvister talerätt för barn I - m.m. betänkandet har utredningen kommit till den uppfattningen dess att tidigare förslag inte problemet med dubbla från den angrep processer mest fruktbara infallsvinkeln. Det dubbla processandet kan enligt utredningen bara avskaffas helt enkelt tar bort verkställigom man hetsprocessen. I princip bör enligt förslaget den verkställande myndigheten bara ha till uppgift att genomföra domen eller beslutet i vårdnads- eller umgängesfrågan. I vissa fall kan eller bör emellertid verkställighet inte ske. Då finns det enligt utredningen i regel anledning att ompröva domen eller beslutet; inte sätta igång att en verkställighetsprocess. Utredningen har skisserat en framtida ordning för verkställighet

Arbetsfördelningen mellan domstolsorganisationerna 217

enligt följande. Verkställigheten skall ankomma på socialnämnden. I princip skall nämnden inte ha möjlighet att vägra att verkställa. Bortsett från den i det följande berörda situationen att verkställighet uppenbarligen inte kan ske skall nämnden kunna underlåta att verkställa bara nämnden själv väcker talan vid domstol om ändring i om fråga vårdnaden eller umgänget. I avvaktan på att domstolen avom gör vårdnads- eller umgängesfrågan får verkställigheten i sådant fall anstå. Ändrar inte domstolen på vad tidigare har bestämts i fråga som vårdnaden eller umgänget, måste verkställighetsärendet fullföljas. om I annat fall förfaller ärendet. Om det föreligger ett uppenbart hinder mot verkställighet tillfällig, övergående natur, kan socialnämnden av förklara ärendet vilande. Nämndens beslut skall inte få överklagas. Om den har hand om barnet är missnöjd med beslutet, skall som denne i stället hänvisad till att väcka talan vid allmän domstol vara ändring vårdnaden eller umgänget och i samband därmed beom av gåra inhibition verkställigheten. Så länge inte domstolen bestämav något annat fortsätter verkställigheten. mer

Idéskissen

I idéskissen föreslogs att målen om verkställighet enligt 21 kap. FB skulle flyttas över till tingsrätterna på grund de beröringspunkter av de hade med tingsrätternas mål. Som ett ytterligare skäl för en överflyttning åberopades att muntlig förhandling var vanlig i de aktuella målen och att det därför fördel om handläggningen var en kunde äga i organisation med bättre lokal spridning än för rum en närvarande idéskissen s. 51.

17.4 överväganden

l7.4.1 Val av myndighet

Som framgår redogörelsen har systemet för verkställighet och av ovan överflyttning under åren efter 1967 blivit mer och mer komplicerat. Från att ha varit ett enkelt förfarande inför överexekutor har det utvecklats till ett formligt rättegångsförfarande med muntlighet som huvudregel. Orsaken till denna utveckling är att man velat åstadkomma ett förfarande i största möjliga utsträckning tar hänsyn som både till barnets bästa och till föräldrarnas intresse att få för dem av viktiga frågor noggrant prövade. Det avgörande steget tog statsmakterna när verkställighetsfrågoma flyttades från länsstyrelsen till länsrätten. Då upphöjde förfarandet till en domstolsprocess och man alltså i princip föräldrarna en möjlighet till dubbla domstolsprövgav ningar frågor där processmaterialet ofta till viss del är detsamma. av Genom de ökade möjligheterna att få advokathjälp, som kom genom

218 Arbetsfördelningen mellan domstolsorganisationema

den allmänna rättshjälpen år 1972, och de regler genom nya som infördes år 1983 muntlig förhandling har statsmakterna ytterligare om markerat förfarandets karaktär andra av en process. Den diskussion som numera förs verkställighetsförfarandet utgår om främst från barnets bästa. Det anses strida mot barnets bästa att frågor om vårdnad och umgängesrätt skall kunna förhalas i åratal efter allmän domstols avgörande på grund fortfarande bestående meningsav motsättningar mellan föräldrarna. Som nämnts kom det under år 1989 in 565 mål om tillämpning av 21 kap. FB till länsrätterna. Det är alltså fråga om förhållandevis få mål, i varje fall jämfört med de omkring 27 000 familjemål tingsrättema handlägger varje år. som Men bland dessa 565 mål finns de allra mest konfliktfyllda fallen. Det är mål där föräldrarna processar mot varandra barnet, båda under om åberopande att de värnar barnets bästa, samtidigt barnet om som uppenbarligen riskerar att fara verkligt illa den förhalning av av frågan vårdnad eller umgängesrätt föräldrarna åstadkommer. om som Processema blir också dyrbara både för parterna och för staten parterna processar ofta i flera instanser både i allmän domstol och i allmän förvaltningsdomstol. Om kan få till stånd ordning man en som leder till ett minskat processande, skulle det till avsevärd vara hjälp för de barn i framtiden blir föremål för tvister mellan som oförsonliga föräldrar samtidigt det skulle bringa ned kostnaderna. som Det är mot den bakgrunden skall 1987 års förslag flytta man se att över verkställigheten till socialnämndema. Våra direktiv innehåller visserligen bara ett uppdrag utreda att vilken av de båda domstolsorganisationema bör handha frågor som om verkställighet m.m. Enligt direktiven skall undersöka det om är möjligt och lämpligt att låta prövningen dessa frågor helt eller av delvis koncentreras till i första hand allmän domstol. Men det kan ändå finnas anledning att diskutera 1987 års förslag, regering och som riksdag alltså ännu har inte tagit ställning till. Socialnämnden är kommunal nämnd med politiskt utsedda ledaen möter, valda av kommunfullmäktige. Nämnden för fullgörandet svarar av kommunens uppgifter inom socialtjänsten och kan uppdra åt tjänstemän att besluta dess vägnar. Socialtjänstens arbete bygger i princip på samförstånd mellan nämnden och dem behöver som nämndens hjälp. I vissa särskilda fall kan emellertid nämnden besluta om tvångsåtgärder. Det gäller i första hand i ärenden tvångsvård om av personer under 20 år och missbrukare enligt lagen 1990:52 av med särskilda bestämmelser vård LVU eller lagen om av unga 1988:870 om vård missbrukare i vissa fall LVM. av Enligt 1987 års förslag skulle socialnämndema åläggas för dem en helt ny form av myndighetsutövning. De skulle till exempel kunna bli tvungna att på begäran av en förälder besluta polishämtning om av ett barn mot den andra förälderns vilja. Till skillnad från vad gäller som

Arbetsfördelningen mellan domstoLsorganisationerna 219

enligt LVU och LVM är det här fråga om att lösa en fråga som rör enskilda och inte att på samhällets vägnar ingripa mot någon personer far illa eller skadar andra. Det kan ifrågasättas om det är som lämpligt att frågor av detta slag handläggs av en politiskt utsedd kommunal nämnd. Det kan också invändas att en sådan form av myndighetsutövning riskerar att komma i konflikt med socialtjänstens primära uppgift att hjälpa och stödja barnet och föräldrarna jfr 12 § socialtjänstlagen; 1980:620. Den förälder som efter beslut av nämnden får sitt barn hämtat polisen för att överlämnas till den andra av föräldern torde vara svår att motivera för samtal med socialsekretebarnets utveckling. Det kan i sammanhanget tilläggas att rare om föräldrabalkens regler vårdnadsutredning nyligen ändrats på så om sätt att det inte längre skall vara socialnämnden utan en tjänsteman hos nämnden svarar för utredningen och ger in den till domstolen som 6 kap. 19 § FB i dess lydelse enligt SFS 1990:1526. Som ett skäl för denna förändring har åberopats socialnämnden inte att man, om något yttrande, inte riskerar att de sociala myndigheternas föravger troendekapital går förlorat hos den part som yttrandet går emot prop. 1990/91:8 s. 45. Mot bakgrund det sagda finns det skäl att godta den ståndpunkt av torde kunna utläsas av våra direktiv att 1987 års förslag att som låta socialnämnd besluta om verkställighet inte bör genomföras. Men det finns ändå flera alternativ till tanken att föra över målen enligt 21 kap. FB till de allmänna domstolarna. Man skulle kunna gå tillbaka till den ordning gällde före år 1971 och låta en statlig förvaltsom ningsmyndighet exempelvis länsstyrelsen, kronofogdemyndigheten eller polismyndigheten ta hand om dessa mål. Då skulle man auto- matiskt fâ ett formlöst förfarande och karaktären av en ny mera skulle suddas ut. Mot dessa myndigheter kan man inte heller process rikta de invändningar kan riktas mot socialnämndema såsom som beslutsfattare. En sådan lösning skulle kunna sägas ha den fördelen att domstolarna renodlas genom att en uppgift som i och för sig möjligen skulle kunna utföras av en förvaltningsmyndighet flyttas bort från dem. Våra direktiv är dock klara på den här punkten. Utredningen bör ta ställning till det är lämpligt att flytta över dessa frågor till allmän om domstol. Det är också klart att det kan åberopas skäl för att frågor verkställighet och överflyttning skall handläggas av domstol även om i framtiden. Målen rör inte pengar eller saker utan barn. Det är självfallet mycket angeläget till att skapa goda förutsättningar att man ser för omsorgsfull och snabb handläggning av hänsyn till såväl en barnen föräldrarna. Både de allmänna domstolarna och de allsom männa förvaltningsdomstolama har vana vid sådana bedömningar som kan bli aktuella.

l 220 Arbetsfördelningen mellan 1 1 domstalsorganisationerna l i v 1

Vad först har att undersöka är det över huvud taget är om möjligt att föra över de aktuella målen till de allmänna domstolarna. Det är klart att detta rent tekniskt är möjligt. Fråga är väl om en avgränsad målgrupp. Tidigare invändningar att tingsrätterna inte om är organisatoriskt rustade för uppgiften kan i varje fall inte numera tillmätas någon betydelse. Både tingsrätter och länsrätter är väl rustade för den skyndsamma handläggning kan krävas. som Under remissbehandlingen idéskissen har hovrätten över Skåne av och Blekinge ställt sig tveksam till tingsrättslösning bl.a. därför en att den funnit det vara en principiell nyhet att allmän domstol beslutar om hur dess domar och beslut skall verkställas. Mot detta kan sågas att det här är inte fråga princip i den svenska rättsordom en ny ningen. Sedan länge beslutar hovrättema hur domstolsavgöranden om skall verkställas när de prövar överklaganden beslut kronofogav som demyndigheterna har fattat. Också i andra länder förekommer det att domstolarna har vissa exekutiva funktioner. Det är därför svårt att se att det i detta hänseende föreligger något hinder tingsrättslösmot en ning. Mot bakgrund av det sagda kan konstateras att det är fullt möjligt att flytta över målen enligt 21 kap. FB från länsrätterna till tingsrättema. Då återstår frågan det finns några fördelar vinna med om att en sådan överflyttning. En ordning, enligt vilken den domstol har dömt i målet som om vårdnad eller umgängesrätt också prövar verkställigheten, skulle ha den fördelen att den med all säkerhet skulle minska de tvistande parternas benägenhet att göra verkställighetsförfarandet till repris en på rättegången i allmän domstol. Visserligen rör många mål enligt 21 kap. FB verkställighet av avgöranden där parterna varit vid ense tingsrätten. Men de svåraste målen är dock i regel de har föresom gåtts av en tvist vid tingsrätt. Det förekommer i sådana fall den att som är sökandens motpart i verkställighetsprocess vid länsrätt en som huvudsakliga skäl mot verkställighet för fram precis omstänsamma digheter som nyligen har prövats i ett mål vårdnad eller om umgänge hos allmän domstol. Som redan framhållits medför detta ofta en förhalning den verkställighet förefaller oundviklig till skada av som för barnet. Självfallet blir det betydligt mindre lockande förfara att på detta sätt om verkställighetsprocessen förs inför domstol samma som dömt i vårdnads- eller umgängesmålet. Man skulle få klart för sig att omständigheter, redan har prövats i målet vårdnad som om eller umgängesrätt, inte kan åberopas som hinder mot verkställighet. Säkert skulle redan av detta skäl överflyttning till tingsrättema en kunna bidra till att många besvärliga och kostnadskrävande verkställighetsprocesser faller bort. I de fall det ändå uppstår tvister enligt 21 kap. FB, skulle det innebära rationalisering och tidsvinst, den domare skall en om som

Arbetsfördelningen mellan domstolsorganisationerna 221

handlägga verkställighetsfrågan redan är insatt i målet. Det gäller särskilt de inte ovanliga fall, där parterna under handläggningen av ett mål i tingsrätten har utverkat ett tillfälligt beslut av rätten om vårdnad eller umgänge i avvaktan på det slutliga avgörandet, och sedan blir oense om verkställigheten av det. Med dagens ordning kan man, medan målet handläggs i tingsrätten, processa om det tillfälliga

beslutet i hovrätt men inte i högsta domstolen samtidigt som man

processar om verkställigheten av beslutet i länsrätt, kammarrätt och regeringsrätt. Det skulle innebära en förbättring med en ordning, enligt vilken frågan om verkställighet prövas av samma domare som meddelat det tillfälliga beslutet och enligt vilken både det tillfälliga beslutet och beslutet om verkställighet av detta överklagas till hovrätt. Det kan här antecknas, att frågan huruvida en ordning enligt vilken en domare som tagit ställning i en sak ånyo tar befattning med saken i samma instans stämmer överens med europakonventionens regel om att har rätt till rättegång inför en opartisk domstol, nyligen envar en varit föremål för bedömning av Europadomstolen i det s.k. Hauschildtmålet. I det målet ansåg Europadomstolen att de domstolar som prövat ett åtal inte kunde betraktas som opartiska eftersom de innan huvudförhandlingen tog sin början i princip hade tagit ställning i skuldfrågan i samband med beslut om häktning. I de fall som vi nu diskuterar ställs denna fråga emellertid inte på sin spets. Vad som prövas i verkställighetsforfarandet är inte vårdnadsavgörandets riktighet utan frågan om det finns något som hindrar att det verkställs. Som vi ser det kan inte en ordning enligt vilken en domare som dömt i ett vårdnadsmål också prövar en begäran om verkställighet av detsamma anses strida mot europakonventionen. Inte heller i övrigt ser vi några problem med en sådan ordning. För en överflyttning av de nu aktuella frågorna till tingsrätt talar också att det allmänt sett torde vara till fördel för handläggningen av frågor om vårdnad och umgängesrätt om de domare som sysslar med sådana mål vid allmän domstol även får kunskap om de problem som kan uppstå på verkställighetsstadiet. Kunskaper av detta slag kan exempelvis komma till användning när det gäller att besluta i kom-

plicerade frågor umgängesrätt. Det är nämligen i dessa fall

om särskilt viktigt, att besluten får ett sådant innehåll att verkställigheten underlättas. Vidare kan den domare som kan förutse problem med verkställigheten antas vara mera benägen än f.n. att på eget initiativ med parterna ta upp frågan om det kan vara lämpligt med vitesföreläggande enligt 6 kap. 21 § FB. Ytterligare en fördel, som ligger på ett annat plan, är att tingsrätterna har en avsevärt bättre lokal spridning än länsrättema. Muntlig förhandling är vanligt förekommande i målen. Det är därför till fördel

för parterna om förhandlingen kan äga rum i en domstol nära dem.

222 Arbetsfördelningen mellan dorrtstolsorganisationerna

Vilka nackdelar kan det då innebära att föra över målen enligt 21 kap. FB till tingsråttema Först skall nämnas att man som ett argument mot en överflyttning ibland tar upp det förhållandet att förvaltningsprocesslagen 1971: 291, som reglerar förfarandet i länsrätterna, möjligheter till ger ett förfarande som lämpar sig bra för dessa mål, och forfaranderegatt lerna i tingsrätterna lämpar sig mindre bra. Men detta har argument knappast någon större tyngd. Om man finner att målen bör flyttas till tingsrätterna, är det självklart att fär till det också finns man se att lämpliga förfaranderegler där. I avdelningen processrâttsliga om frågor föreslår för Övrigt förfarandelag för de allen gemensam männa domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolama. Förfarandereglemas utformning är därför inget skäl överflyttmot en ning. Det enda skäl som kan åberopas mot överflyttning är i stället de en övergångsproblem kan uppkomma. Det kan tid och kosta som ta pengar att bygga upp en kompetens att handlägga de målen vid nya tingsrätterna. Problemet skall emellertid inte överdrivas; det är fråga om att tillämpa förhållandevis enkla regler i ett begränsat antal mål. Det sagda ger enligt vår mening klart vid handen att fördelarna med att flytta över målen till tingsrätterna överväger nackdelarna. Målen enligt 21 kap. FB bör därför flyttas över till tingsrätterna. Härvid bör även målen om verkställighet och överflyttning enligt lagen 1989: 14 om erkännande och verkställighet utländska vårdnadsavgöranden av m.m. och om överflyttning av barn handläggas tingsrättema. av Motsvarande gäller målen utdömande vite enligt 6 kap. 21 § om av föräldrabalken. Det skall här erinras om att det i direktiven antyds att kan man tänka sig att bara delvis koncentrera prövningen de aktuella av frågorna till allmän domstol. Emellertid rör de mål verkställighet om och överflyttning som det här är fråga i princip problem om samma skall man tvinga att lämna ifrån sig ett barn till en person en annan person Det är svårt att se någon möjlighet att dela uppgifterna upp mellan olika myndigheter utan att detta blir till nackdel för verksamheten. Slutligen finns det anledning att beröra alternativ lösning en av problemen med den nuvarande ordningen. I olika sammanhang har det framförts att man borde kunna tänka sig att i stället för till - att tingsrätterna flytta målen enligt 21 kap. FB till länsrätterna flytta alla familjemäl, som tingsrätterna handlägger. Det är omkring nu 27 000 tingsrätternas omkring 65 OOO tvistemål. I tvistemålen är av det fråga om två enskilda parter står varandra. Sådana som mot frågor har i alla tider handlagts de allmänna domstolarna. Tingsav rätternas bättre lokala förankring är betydelse i den här typen av av mål. RBS regelsystem bra. Mot den bakgrunden finns det passar

Arbetsfördelningen mellan domstolsorganisationerna 223

knappast skäl att nu göra en ändring i fråga om de familjerättsliga tvistemålen. En överflyttning av dessa mål till förvaltningsdomstolarna skulle dessutom utgöra ett ingrepp i domstolsorganisationen som knappast kan anses vara påkallat för att lösa de problem som är aktuella här. Vi föreslår alltså sammanfattningsvis att målen enligt 21 kap. FB, målen om verkställighet och överflyttning enligt lagen 1989: 14 om erkännande och verkställighet utländska vårdnadsavgöranden och av överflyttning av barn samt målen om utdömande av vite enligt 6 om kap. 21 § FB flyttas från lånsrättema till tingsrättema.

17.4.2 Samordning med vårdnadsavgörandet

I vårt uppdrag ingår visserligen inte uttryckligen att se över reglerna i 21 kap. FB i annat hänseende än att ta ställning till vilken myndighet som skall ha hand om frågorna. Emellertid har utredningen om barnets rätt lämnat vissa förslag på hur en samordning skulle kunna ske med det materiella avgörandet av vårdnadsfrågan. Det finns anledning att något behandla dessa här. Det som parterna år oense om i en process enligt 21 kap. FB är om det finns något hindrar ett bifall till sökandens framställning. som Som hinder kan åberopas barnets vilja 5 §, att det finns skäl att ompröva frågan om vårdnad eller umgänge vid allmän domstol 6 och 7 §§ eller risker för barnets hälsa 6 §. Ibland är det omständigheter av samma slag som redan åberopats eller kunnat åberopas i vårdnadsvid allmän domstol som återigen åberopas och bedöms på processen nytt i verkställighetsprocessen. Enligt gällande ordning kan länsrätten i dessa fall vägra verkställighet, vilket beslut sedan kan överklagas till kammarrätt och regeringsrätt. Enligt 1979 års förslag skulle tingsrätten i sådana fall självmant kunna ta upp frågan om omprövning av vårdnaden eller umgängesrätten, om det låg i barnets intresse. I 1987 års förslag har denna tanke utvecklats till en skyldighet för socialnämnden att antingen besluta om verkställighet eller föranstalta om ny prövning av vårdnadsfrågan. Något utrymme för att bara vägra verkställighet skulle inte finnas enligt 1987 års förslag. Det är lätt att sympatisera med tankarna bakom 1979 och 1987 års förslag i denna del. Ett vårdnadsavgörande, som inte går att verkställa, bör i regel inte finnas kvar och kunna göras till föremål för nya ansökningar om verkställighet. Avgörandet bör i stället omprövas. Det kan anföras skäl för att en sådan omprövning inte bör vara beroende av initiativ från parterna. Den tänkta ordningen kan belysas med ett exempel. Om ett barn, om vilket modern av tingsrätt har tillerkänts vårdnaden, har flyttat hem till sin far, kan modern ansöka om verkställighet av vårdnads-

224 Arbetsfördelningen mellan domstolsorganisationerna

domen för att i sista hand få barnet hämtat hem till sig polis. av Enligt gällande ordning kan länsrätten i sådan situation vägra en verkställighet om den finner, att förhållandena har ändrats sedan tingsrättens dom och att det är bäst för barnet att bo hos numera fadern. Modern kan överklaga detta beslut till kammarrätt och därifrån till regeringsrätten. Det finns ingenting hindrar att hon som därefter på nytt ansöker hos länsrätten verkställighet den gamla om av tingsrättsdomen. Enligt den skisserade ordningen borde tingsrätten i motsvarande situationer få möjlighet att självmant frågan ta upp om vårdnadsdomen bör omprövas. En sådan omprövning resulterar sannolikt i att vårdnaden barnet överflyttas till fadern, vilket i sin om tur innebär att det knappast blir aktuellt med flera processer om verkställigheten. Motsvarande resonemang kan föras i de fall det inte finns något vårdnadsavgörande från allmän domstol utan 21 kap. 7 eller 8 § FB tillämpas. Om domstolen inte bifaller begäran från biologisk en en förälder som ansöker om att få sitt barn överlämnat till sig från ett fosterhem, kan det bero på att barnet har rotat sig i fosterhemmet i sådan grad att det bör få stanna kvar där. Det kan emellertid också bero på att den biologiska föräldern är olämplig vårdnadshavare. som I sådana fall kan det finnas anledning att låta domstol ta ställning till om vårdnaden bör överflyttas på särskilt förordnad fönnyndare. en Och om, i ett fall där föräldrarna har vårdnad ett barn, gemensam om domstolen inte bifaller en ansökan den hjälp att få barnet av ene om överlämnat från den andre, kan det ofta tyda på att det inte är bra för barnet med gemensam vårdnad i framtiden. 1987 års förslag innebär att det aldrig skulle gå att endast fatta ett beslut att vägra verkställighet eller överflyttning. Den myndighet som handhade verkställighetsfrågan skulle i princip hänvisad till att vara antingen besluta verkställighet eller också vidta åtgärder för om ny prövning av vårdnadsfrågan eller frågan umgängesrätt. En sådan om ordning torde dock vara för långtgående. Det kan utan svårighet tänkas fall där verkställighet eller överflyttning bör vägras, där men det ändå inte finns tillräcklig anledning att pröva vårdnads- eller umgängesfrågan. Ett exempel är att rätten vägrar att verkställa en vårdnadsdom beträffande ett barn närmar sig 18-årsåldem. Ett som annat exempel är där verkställighetsprocessen rör umgänge med barnet vid ett visst bestämt tillfälle och det någon anledning av bedöms olämpligt att bevilja verkställighet just beträffande detta tillfälle. En annan mindre långtgående lösning finns i 1979 års förslag. Rätten skulle enligt detta förslag i samband med att verkställighet eller överflyttning vägrades kunna frågan vårdnaden eller ta upp om umgängesrätten till prövning om det låg i barnets intresse. Denna lösning ger utrymme för flexibel ordning än 1987 års fören mera

Arbetsfördelningen mellan dormtoLvorganisationerna 225

slag. Emellertid kan även en lösning enligt 1979 års förslag väcka betänkligheter. Det är en principiell nyhet att en domstol själv skall ta initiativ till en tvistemålsprocess. Den part som i denna process riskerar att bli fråntagen vårdnaden om sitt barn kan med fog betvivla domstolens opartiskhet. Man kan också ifrågasätta om det är lämpligt att en domstol själv skall kunna utsätta parterna för risken att betala kostnaderna för process som kanske ingen av dem önskar. Sluten ligen torde behovet av en ordning enligt vilken domstolen själv kan sätta igång en vårdnads- eller umgängesprocess vara ringa. Om en sådan situation skulle uppstå, torde en av parterna själv i regel ta initiativ till en prövning vid tingsrätt. Vidare har socialnämnden enligt 21 kap. 5 § FB möjlighet att hos tingsrätt begära ändring beträffande vårdnaden eller umgängesrätten i de nu aktuella fallen.

övervägande skäl talar således för att det fortfarande skall an-

komma på parterna eller socialnämnd att ta initiativ till prövning vid tingsrätt av frågor om vårdnad och umgänge. Man kan överväga, om initiativet skall kunna ske formlöst genom en enkel framställning i verkställighetsmålet eller om det skall krävas att frågan anhängiggörs på vanligt sätt. Mot en ordning enligt vilken ett mål om vårdnad eller umgänge skall kunna anhängiggöras formlöst i verkställighetsmålet talar önskemålet om att förhindra onödiga processer. En förenkling i angivet hänseende kan göra att de som är svarande i verkställighetsmål kan förledas att i större utsträckning än nu sätta igång nya processer om vårdnad eller umgängesrätt. Den gällande ordningen, innebär att för att sätta igång process i regel måste skriva som man en ansökan och där formulera både sitt yrkande och vilka skäl man en har för yrkandet, kan i många fall göra att man tänker sig för en extra gång. En sådan ordning torde i allmänhet vara till fördel för det barn är föremål för föräldrarnas processande. Det finns därför som skäl att behålla den nuvarande ordningen för hur ett mål anhängiggörs även i de fall det föreligger ett samband med en process enligt 21 kap. FB. Det finns givetvis ingenting som hindrar att rätten i samband med handläggningen av ett verkställighetsmål med parterna tar upp frågan om det finns skäl att begära att tingsrätten omprövar vårdnadseller umgängesrättsavgörandet.

17.4.3 Förfaranderegler i tingsrätt

I 1979 års förslag utgick utredningen från att rättegångsbalken RB skulle bli tillämplig, målen enligt 21 kap. FB flyttades till de om allmänna domstolarna. Det är emellertid inte riktigt. RB tillhandahåller, när det gäller allmän domstol, förfaranderegler för tvistemål och brottmål. Både i tvistemål och brottmål är förfarandet inriktat på att avslutas med att rätten meddelar en dom, som därefter kan

226 Arbetsfördelningen mellan domstolsorganisationerna

verkställas frivilligt eller med tvång. Däremot är RBs förfaranderegler inte tillämpliga och bör inte heller göras tillämpliga på frågor - - om verkställighet av domar. Det finns i dessa fall i allmänhet inget behov av en sådan uppdelning av förfarandet i förberedelse och huvudförhandling som RB har. Man måste därför söka sig andra vägar när det gäller frågor om verkställighet domar rörande vårdnad och av umgängesrätt. Något annorlunda förhåller det sig med sådana frågor överflyttom ning som regleras i 21 kap. 7 och 8 §§ FB. Här är det fråga ett om summariskt förfarande i syfte att i klara fall få fram beslut ett som kan verkställas. Det skulle kunna sägas att RBs förfaranderegler

passar bättre för dessa fall än för verkställighetsfallen. övervägande

skål talar dock för att förfarandet regleras på sätt för alla samma situationer som kan komma i fråga vid tillämpning 21 kap. FB. av Särskilda regler bör gälla i de fall part vill begära verkställighet en av ett tillfälligt beslut i ett pågående tvistemål. Då bör frågan prövas i samma ordning andra frågor kommer under målets som som upp handläggning. Hur bör då förfarandet anordnas För närvarande gäller vid länsrätt och kammarrätt att muntlig förhandling skall hållas, det inte är om uppenbart obehövligt. Vårt förslag att flytta över målen till tingsrättema medför att tyngdpunkten förskjuts mot den egentliga rättegången i vårdnadsfrågan. Det kan i och för sig sägas att behovet av muntlighet därmed skulle minska. Samtidigt visar all erfarenhet att muntlighet år det bästa sättet att få tvistande komma parter att

överens. övervägande skäl får därför tala för muntlighet

anses att också i framtiden bör vara huvudregel. En lämplig ordning kan vidare vara regler som precis som de nuvarande reglerna utrymme för ger en flexibel process. Vi föreslår därför att den domstolsförfarandelag som behandlar i avdelningen processrättsliga frågor tillämpas om på de nu aktuella frågorna.

17.4.4 Forumregler

I 21 kap. 1 § FB står inte vilken landets 24 länsrätter är av som behörig att ta fråga verkställighet. Det finns inte heller upp en om någon reglering av vilken länsrätt är behörig att ta fråga som upp en om utdömande av ett vite allmän domstol har förelagt enligt 6 som kap. 21 § FB. Det normala torde vara att ansökan görs där den som har hand om barnet är bosatt. När det gäller frågan vilken om av landets 97 tingsrätter som är behörig att ta fråga vårdnad upp en om eller umgängesrätt är lagen utförlig. Enligt 6 kap. 17 § FB får mer sådana frågor tas rätten i den ort där vårdnadshavaren eller upp av någon av vårdnadshavama har sitt hemvist. Sådana frågor kan också

Arbetsfördelningen mellan domstoLsorganzlsationerna 227

tas upp i samband med äktenskapsmål. Om det inte finns någon annan behörig domstol, tas frågorna upp av Stockholms tingsrätt. Det är naturligtvis värdefullt om det i så stor utsträckning som möjligt blir den domstol som har dömt i ett mål om vårdnad eller umgängesrätt som också får pröva verkställighetsfrågoma. Det enklaste sättet att ordna det är att föreskriva att en fråga om verkställighet skall väckas vid den tingsrätt som ursprungligen dömt i målet om vårdnad eller umgängesrätt. Men det kan inträffa att det gått lång tid sedan den ursprungliga domen och att både föräldrarna och barnen hunnit flytta. I sådana fall är en forumregel som den angivna ofta olämplig. Även för verkställighetsfallen har om man en forumregel enligt vilken den domstol där vårdnadshavaren eller någon av vårdnadshavarna har sitt hemvist är behörig, torde man i de flesta fall uppnå att domstol som dömt i målet också prövar verksamma ställighetsfrågan. Samtidigt riskerar man inte att en fråga om verkställighet väcks vid domstol som är belägen långt ifrån alla en som är inblandade i målet. Vi föreslår alltså att rätt forum för frågor om verkställighet skall tingsrätten i den ort där vårdnadshavaren eller någon av vara vårdnadshavarna har sitt hemvist. Om det inte finns någon domstol är behörig enligt denna regel, bör frågan få tas upp av Stocksom holms tingsrätt. Samma regler föreslås gälla för mål om utdömande vite allmän domstol förelagt enligt 6 kap. 21 § FB och för av som mål överflyttning barn. Även för mål enligt lagen om av om erkännande och verkställighet av utländska vårdnadsavgöranden m.m. och om överflyttning av barn bör den forumregeln tillämpas.

17.4.5 Överklagande

En särskild fråga är det finns anledning att införa någon begränsom ning i rätten för en part att få en fråga enligt 21 kap. FB prövad av hovrätten. I kap. 21 behandlar frågan om det går att begränsa överprövningen i hovrätt genom ett system med ändringsdispens. Ett sådant system fyller två olika syften. Dels innebär det att hovrätten kan koncentrera sig väsentligheter, dels att parternas besvär och kostnader för rättegången minskar och att ett slutligt avgörande kommer till stånd snabbare. I de här fallen är det framför allt de aspekterna år viktiga. Mål om verkställighet av familjesenare som rättsliga avgöranden är alldeles särskilt plågsamma både för de tvistande föräldrarna och, framför allt, för det barn som de tvistar Alla rimliga möjligheter att begränsa processandet bör därför om. prövas. Ett system enligt vilket möjligheterna att få tingsrättens avgörande överprövat begränsas är det en ändamålsenlig som ser lösning. Dessutom är verkställighetsmålen sakligt sett väl lämpade för

228 Arbetjördelningen mellan domstolsorganisationerna

ett sådant system. Risken för rättsñrluster grund felbedömav ningar är liten eftersom det alltid går att göra ansökan en ny om verkställighet. Motsvarande bedömningar kan göras när det gäller målen om överflyttning enligt 21 kap. 7 och 8 §§ FB. Mot bakgrund av det sagda föreslår vi att parternas rätt att få tingsrätts beslut om utdömande vite enligt 6 kap. 21 § FB och verkav om ställighet och överflyttning enligt 21 kap. FB och enligt 1989 års lag om internationella förhållanden överprövade av hovrätt begränsas. Talan mot tingsrättens avgörande skall inte få prövas hovrätten av om inte hovrätten meddelat prövningstillstånd. Prövningstillstånd skall bl.a. få meddelas om det finns anledning att ändra i det slut som tingsrätten kommit till. Bestämmelserna prövningstillstånd föreslås om utformade i enlighet med 49 kap. 12 15 §§ RB. - Vi skall också överväga om det finns anledning att inskränka rätten att överklaga hovrättsavgöranden. Sådana inskränkningar har två fördelar. Dels förkortas tiden fram till dess ett lagakraftvunnet avgörande föreligger, dels avlastas högsta domstolen arbete. Ett oinskränkt fullföljdsförbud skulle emellertid, påpekar i avsnitt 21.2, leda till som nackdelar för prejudikatbildningen. Vad närmast får överväga man är att laborera med jidlfbljdjörbud med ventil, vi också beskriver som i avsnitt 21. Ett sådant system skulle avlasta högsta domstolen arbete med alla fall där hovrätten inte funnit att målet är intresse för av rättstillämpningen, dvs. i första hand alla mål där hovrätten inte meddelat prövningstillstånd. Dessutom skulle högsta domstolen rimligen också avlastas hel del fall där hovrätten efter ändringsen dispens ändrat ett felaktigt tingsrättsavgörande. De fall där hovrätten skulle "öppna ventilen" skulle de fåtaliga mål där hovrätten vara meddelat prövningstillstånd på grund att fallet är intressse för av av råttstillämpningen och därefter prövat målet i sak. Vi föreslår att det införs ett system med fullföljdsförbud med ventil när det gäller möjligheterna till överklagande till högsta domstolen. Eftersom hovrätts beslut vid överprövning tingsrätts interimistiska av beslut om vårdnad eller umgänge inte alls kan överklagas, bör motsvarande gälla för hovrätts beslut i en fråga verkställighet ett om av sådant interimistiskt beslut.

17.4.6 Rättegångskostnader

För mål enligt 21 kap. FB gäller särskilda regler om rättegångskostnader 21 kap. 13 § FB. Rätten får, enligt vad är skäligt, försom ordna att den ena parten skall ersätta motpartens rättegångskostnader. Enligt motiven bör den vinnande regel få för parten som ersättning kostnader som varit påkallade i målet. Härutöver gäller att vissa kostnader i målet för hämtning barnet, läkarundersökning m.m. skall av

Arbetsfördelningen mellan domstolsorganisatiønerna 229

betalas av allmänna medel. Det finns ingen anledning att göra någon ändring i dessa avseenden för det fall att målen flyttas till tingsrätt.

17.4.7 Domförhet

Länsrätten är vid handläggning av mål enligt 21 kap. FB domför med en lagfaren domare och nämndemän. Vid avgörande av vissa ärenden i tingsrätt, som handläggs enligt ärendelagens bestämmelser, deltar en lagfaren domare och nämndemän. I vårt uppdrag ingår att överväga om en omfördelning av mål mellan domstolsorganisationerna bör föranleda en ändring av domförhetsreglema. Vad som skulle kunna övervägas är att låta tingsrätten vara domför med en ensam lagfaren domare i dessa mål. Emellertid har lagstiftaren så sent som år 1977, då det bestämdes att nämndemän även skulle delta vid kammarrätts överprövning av målen, markerat att det anses vara av värde med nämndemannamedverkan i dessa mål. Mot den bakgrunden ñnns det ingen anledning att överväga någon annan domförhet för tingsrätt än en lagfaren domare och tre nämndemän. Dock bör frågor om utdömande av vite som regel kunna avgöras av en ensam lagfaren domare. Hovrätten bör vid överprövning av tingsrättsavgöranden där nämndemän deltagit i de fall prövningstillstånd beviljats vara - domför i en sammansättning med nämndemän. De frågor om verkställighet som kommer upp i ett pågående tvistemål får emellertid handläggas enligt vanliga domförhetsregler för familjemål i RB och FB.

230 Arbetsfbrdelningen mellan domstaLsorganisationerna

18 Körkortsmål

Sammanfattning: I detta kapitel föreslår att körkortsingripanden skall beslutas av länsstyrelse i stället för länsrätt. Vi av föreslår vidare att länsstyrelsens beslut skall kunna överklagas till länsrätten. Dessutom föreslår att de allmänna ombuden i körkortsmål avskaffas och att länsstyrelsen skall den enskildes vara motpart i domstolsprocessen.

Inledning

Frågor rörande körkort och körkortstillstånd handläggs både förav valtningsmyndigheter och domstolar. Något förenklat kan sägas att

förvaltningsmyndigheter beviljar körkortstillstånd och utfärdar körkort

medan domstolar beslutar ingripanden mot den har körkortsom som tillstånd eller körkort. Under år har antalet körkortsmål ökat senare kraftigt i domstolarna och utgör betydande del länsnumera en av rätternas arbetsbörda. I våra direktiv finns uppdraget över att se arbetsfördelningen mellan förvaltning och domstolar. Vi har även i uppdrag att se över målfördelningen mellan de båda allmänna domstolsorganisationerna. I direktiven nämns särskilt mål körkortsinom gripanden. Som tänkbar lösning alla körkortsmål, en anges att även de som inte har samband med trañkbrottmål, förs över till tingsrätter-

na. Vi har vidare fått i uppdrag att undersöka om det går att åstadkomma en ordning enligt vilken ett körkortsingripande kan ske inom ramen för systemet med ordningsbot eller strafföreläggande på grund av trafikbrott. Vi är i detta sammanhang oförhindrade föreslå att ändringar av de materiella reglerna i körkortslagstiftningen. I direktiven framhålls vidare skall samråda att med den kommitté

som har tillsatts för att över körkortsförfattningama.

se Denna kommitté KÖRKORT 2000 har numera avlämnat sitt slutbetänkande SOU 1991:39 Säkrare förare. I detta föreslår kommittén att ingripanden mot den innehar körkortsbehörighet skall beslutas som av

en körkortsmyndighet i stället för i dag länsrätten.

som av

Arbetsfördelningen mellan domstolsorganisationerna 231

18.2 Nuvarande regler

Handläggningen av körkortsärenden De huvudsakliga bestämmelserna om körkort finns i körkortslagen 1977:477 och körkortsförordningen 1977:722. Det ñnns även särskilda bestämmelser om utländska körkort i förordningen 1981 296 om godkännande och utbyte av utländska körkort. I körkortslagen anges vad som krävs för att någon skall få ett körkort och förutsättningarna för körkortsingripande. Det finns också bestämmelser om vilka åtgärder som får vidtas mot en förare vars körkortsinnehav sätts i fråga. I körkortsförordningen finns tillämpningsföreskrifter till körkortslagen samt bestämmelser av administrativ karaktär. Trafiksäkerhetsverket TSV är central förvaltningsmyndighet för frågor om säkerheten i trafiken och skall särskilt svara för samordningen av trañksäkerhetsarbetet. Verket har bl.a. till uppgift att föra körkonsregistret, ansvara för och utöva tillsyn över förarutbildning, utfärda körkort, meddela föreskrifter för verkställigheten av körkortslagen och körkortsförordningen, bistå de allmänna ombuden i körkortsmål, pröva överklaganden av länsstyrelsens beslut i dispensfrågor samt ansvara för de trafikmedicinska frågorna. Länsstyrelsen är regional körkortsmyndighet. Styrelsen prövar ansökningar om körkortstillstånd, lämnar förhandsbesked beträffande körkortstillstånd, beslutar om undantag från vissa bestämmelser i körkortslagstiftningen dispensärenden och förordnar en eller flera personer att vara allmänt ombud i körkortsfrågor. Allmänna ombudet har bl.a. till uppgift att anhängiggöra körkortsmål i länsrätt. Anser ombudet att varning är en tillräcklig åtgärd, kan han i stället för att ansöka om körkortsingripande hos länsrätten utfärda ett föreläggande om varning. Godkänner körkortshavaren förelåggandet, gäller detta som en lagakraftvunnen dom. Länsrätten prövar mål om återkallelse av körkort, körkortstillstånd och traktorkort, mål om nedsättning av spärrtid efter återkallelse och mål om vägran att godkänna ett utländskt körkort. Kammarrätten prövar överklaganden av länsrättens avgöranden, länsstyrelsens beslut i fråga om körkortstillstånd och trafiksäkerhetsverkets beslut i frågor om utñrdande av körkort. Kammarrätten prövar även besvär över länsstyrelsens beslut att vägra utbyte m.m. av utländska körkort. Den som vill ha ett körkort måste, förutom att avlägga ett förarprov, ansöka om och få ett körkortstillstånd. Körkortstillstånd får meddelas endast den som med hänsyn till sina personliga förhållanden kan anses lämplig som förare av körkortspliktigt fordon. Vid prövningen av de personliga förhållandena skall särskilt beaktas om

232 Arbetsfördelningen mellan domstolsorganisationerna i

sökanden är känd för ett nyktert levnadssätt och om det kan antas, att han kommer att respektera trafikreglema och visa hänsyn, omdöme och ansvar i trafiken 7 § KKL. Det skall vid prövningen de av medicinska förhållandena beaktas om den sökande har tillfredsställande syn, tillräcklig hörsel och i övrigt uppfyller de medicinska krav som bör ställas med hänsyn till trafiksäkerheten. Lämplighetskraven är allmänt hållna för att möjliggöra nyanserad och individualiserad en bedömning. Det är länsstyrelsen i det län där sökanden är kyrkobokförd som prövar om körkortstillstånd kan meddelas. Vistas sökanden i annat län kan länsstyrelsen flytta över prövningen till den länsstyrelse där sökanden vistas. Om sökanden inte är kyrkobokförd i Sverige, prövas frågan av länsstyrelsen i det län där sökanden vistas. Körkortstillståndet gäller under två år. Domstol kan i vissa fall förlänga giltighetstiden. Länsstyrelsen kan sökandens begäran förhandsge besked i frågan om hinder föreligger mot att ett körkortstillstånd meddelas. Länsstyrelsen skall när ansökningen kommer förordna om personutredning i de fall det behövs. Personutredningen görs polisav myndigheten som med eget yttrande överlämnar utredningen till länsstyrelsen. Länsstyrelsen kan även förordna ytterligare utredning, om t.ex. läkarundersökning eller inhämta yttrande från sociala myndigheter. Om länsstyrelsen vid prövningen av en ansökan körkortstillstånd om eller en begäran om ett förhandsbesked att det finns hinder mot anser att körkortstillstånd meddelas, skall länsstyrelsen bestämma tid en - Spärrtid under vilken körkortstillstånd inte får meddelas. Spärrtid skall dock inte bestämmas om beslutet att inte meddela körkortstillstånd beror på sjukdom eller underlåtenhet att följa ett föreläggande. Länsstyrelsen skall när den meddelar körkortstillstånd även föreskriva de villkor för körkortet föranleds medicinska skäl. som av Socialstyrelsen har utfärdat föreskrifter medicinska krav för om innehav av körkort, traktorkort och taxibehörighet SOSFS 1984:31. Fr.o.m. den 1 januari 1990 har dock TSV övertagit för ansvaret trafikmedicinska frågor från socialstyrelsen. Föreskrifterna om medicinska villkor ses nu över. Körkortstillstånd krävs inte bara när för första gången en person skall få ett körkort utan även i del fall då körkortet har varit en återkallat. Körkortstillstånd krävs regelmässigt då körkortet har varit återkallat grund av trafiknykterhetsbrott, vårdslöshet i trañk, grov opålitlighet i nykterhetshänseende eller allmän brottslighet. Den som söker körkortstillstånd efter att ha dömts för rattfylleri måste genom särskild utredning visa att han uppfyller körkortslagens krav på ett nyktert levnadssätt. Sökanden är således skyldig att underkasta sig läkarundersökning, blodprovstagning eller liknande. Körkortstillstånd kan meddelas under löpande spärrtid, dvs den tid

Arbetsfördelningen mellan domstolsorganisationerna 233

under vilken körkortet âr återkallat. En sådan ansökan får inte prövas slutligt förrän tidigast två månader före spärr-tidens utgång. Länsstyrelsen kan under vissa förutsättningar besluta om undantag från körkortslagstiftningens bestämmelser om övningskörning, körkortsbehörighet, ålder för att kunna erhålla körkort och traktorkort, bevis om förarutbildning att företes vid förarprov, ålder för att avlägga förarprov etc. Länsstyrelsens beslut i dessa frågor får överklagas till TSV. TSVs beslut får inte överklagas. Sedan körkortstillstånd har meddelats och sökanden har gett in fotografi samt ett undertecknat underlag för körkort utfärdas sådant TSV. Körkortet utlämnas av TSV i samband med att sökanden av avlägger godkänt förarprov. Körkortet ges på prov. För den som avlägger förarprov eller beviljas utbyte ett utländskt körkort löper en prövotid på två år. Om av körkortet återkallas under prövotiden, måste förarprov i de flesta fall avläggas innan körkort lämnas ut på nytt. Detsamma gäller om det har funnits vissa grunder för återkallelse under prövotiden. Körkortet skall förnyas senast tio år efter utfärdandet. Vid förnyelsen prövas inte den medicinska eller personliga lämpligheten. Ett körkort gäller inte innan det har lämnats ut, medan det är återkallat eller omhändertaget eller om det har ersatts med ett annat körkort. Körkortet blir också ogiltigt om det inte efter anmaning förnyas sedan tio år har förflutit sedan det utfärdades. Frågor körkortsingripanden dvs. ingripande mot den som inneom har körkort eller körkortstillstånd prövas av länsrätten i det län där det senast gällande körkortstillståndet meddelades. Vistas körkortshavaren i ett annat län får länsrätten hänskjuta målet till länsrätten i

detta lån. Överflyttning sker om körkortshavaren begär det eller om

länsrätten finner att det är lämpligt att flytta över målet. annars Vid avgörande av körkortsmål är länsrätten i regel domför med en lagfaren domare och tre nâmndemän. Målen kan dock i vissa fall avgöras av ensam lagfaren domare. Det gäller beslut som avser återen kallelse tills vidare av körkort, körkortstillstånd eller traktorkort eller om vägran att tills vidare godkänna ett utländskt körkort, när det är uppenbart att ett sådant beslut bör meddelas eller när polismyndighet har fattat beslut om att ett körkort skall omhändertas. En lagfaren domare kan vidare ensam avgöra mål enligt körkortslagen, om beslutet innebär att något körkortsingripande inte skall ske eller att varning skall meddelas eller det är uppenbart att ett körkort, körkortstillom stånd eller traktorkort skall återkallas eller ett utländskt körkort inte skall godkännas. Trots att förfarandet i länsrätten i regel är skriftligt är handläggningen körkortsmål relativt tidsödande eftersom domstolen ofta av först fattar ett interimistiskt beslut för att senare när utredningen är

234 Arbetsfördelningen mellan domstolvorganzlvationerna

komplett döma slutligt i målet. Detta hänger med att länsrätsamman ten inte får avgöra ett körkortsmål som grundar sig på brottslig gärning slutligt förrän det finns en lagakraftvunnen brottmålsdom, ett godkänt strafföreläggande eller ett godkänt föreläggande ordningsom bot. Körkortslagstiftningen skiljer sig nämligen från den fria bevisvärderingsprincip gäller inom svensk rätt. Den fria bevisvärdesom annars ringen innebär bl.a. att ingen domstol är bunden domav en annan stols bedömning. Ett domstolsutslag får liksom bevisning i allmänhet vägas in efter sitt värde. Så är dock inte fallet i körkortsprocessen. I körkortslagen finns ett uttryckligt stadgande 18 § säger att till som grund för återkallelse av körkort till följd brottslig gärning skall av beträffande frågan huruvida brott föreligger läggas lagakraftvunnen dom eller beslut åtalsunderlåtelse enligt 20 kap. 7 § rättegångsom balken eller motsvarande bestämmelse i annan författning. Länsrätten är således bunden av den bedömning polisman, åklagare eller som tingsrätt har gjort i ansvarsfrågan. Av central betydelse för den nuvarande hanteringen körkortsfråav gor är körkortsregistret. Detta register förs trafiksäkerhetsverket av genom automatisk databehandling. I körkortsregistret förs in identitetsuppgifter, körkortsuppgifter och belastningsuppgifter. Körkortsuppgifterna avser begäran körkortstillstånd, tidpunkt för utfärdanom de av körkort, körkortsklasser, beslut rör körkortsinnehavet, som ansökan av allmänt ombud till länsrätt, spärrtid De myndigheter m.m. som ansvarar för att körkortsuppgifter förs in i registret är i princip trafiksäkerhetsverket och länsstyrelse. Belastningsuppgifter bl.a. avser de brott som anges i 83 § körkortsförordningen. Bland de angivna brotten kan nämnas brott mot trafikbrottslagen eller andra brott vid förande av motordrivet fordon, brott mot narkotikastrafflagen samt vissa brottsbalksbrott. Det är rikspolisstyrelsen för att som svarar dessa uppgifter förs i registret. Bland belastningsuppgifterna märks även anmälan om polismyndighets beslut att omhänderta berusade personer LOB samt anmälan läkare .vid vissa sjukdomstillstånd av som kan inverka på körkortsinnehavet. Det är länsstyrelsen som svarar ñr att dessa uppgifter förs in i registret. När trafiksäkerhetsverket får underrättelse från rikspolisstyt.ex. en relsen enligt 83 § körkortsförordningen skall verket framställa ett registerblad. Detta sänds till den länsstyrelse har meddelat som körkortstillstånd eller utfärdat traktorkort för den underrättelperson sen avser. Om underrättelsen avser någon för vilken spärrtid löper, skall registerbladet sändas till den länsstyrelse har meddelat som beslutet om spärrtid eller, beslutet har meddelats domstol, den om av länsstyrelse vars allmänna ombud har anhängiggjort målet i länsrätten. I regel skall registerbladet även sändas till den enskilde själv. Genom registerbladen kan de allmänna ombuden bevaka körom

Arbetsfbrdelningen mellan domstolsorganisationerna 235

kortsingripande bör ske mot någon. Vissa registrerade förseelser är av sådan art att något ingripande inte bör ske, andra är sådana att allmänna ombudet kan förelägga om varning. Hos allmänna ombudet sker alltså den första bedömningen av om det finns grund för körkortsingripande. Ombudets ,prövning av ett ärende innebär att vissa förseelser lämnas utan åtgärd, medan andra leder till antingen ett föreläggande om varning eller en ansökan till länsrätten.

Återkallelsegnmderrm

I 16 § körkortslagen anges under vilka förutsättningar ett körkort skall återkallas. Innehållet i bestämmelsen svarar av naturliga skäl mot 7 § samma lag, dvs. kraven för att erhålla ett körkort. Ett körkort skall således återkallas om körkortshavaren har gjort sig skyldig till vissa brott eller om han på grund av sina personliga och medicinska förhållanden inte kan anses lämplig som innehavare av körkort. Körkortet skall också återkallas om körkortshavaren inte följer vissa förelägganden eller om han själv begär att körkortet skall återkallas. Körkortet skall återkallas om någon fälls till ansvar för rattfylleri eller grovt rattfylleri eller grov vårdslöshet i trafik 16 § KKL. Den som för ett motordrivet fordon efter att ha förtärt alkoholhaltiga drycker i sådan mängd att alkoholkoncentrationen under eller efter färden uppgår till minst 0,2 promille i blodet eller 0,10 milligram per liter utandningsluft skall fällas till ansvar för rattfylleri. Till ansvar för rattfylleri fälls också den som för ett motordrivet fordon och då är så påverkad av alkoholhaltiga drycker eller annat medel att det kan antas att han inte på ett betryggande sätt kan föra fordonet. Straffet för rattfylleri är böter eller fängelse i högst sex månader. Om rattfylleribrottet är att anse som grovt, skall föraren dömas för grovt rattfylleri till fängelse i högst ett år. Vid bedömande av om brottet är grovt skall särskilt beaktas dels om föraren har haft en alkoholkoncentration som har uppgått till minst 1,5 promille i blodet eller 0,75 milligram per liter i utandningsluften, dels om föraren annars har varit avsevärt påverkad av alkohol eller något annat medel, dels om framförandet av fordonet har inneburit en påtaglig fara för trafiksäkerheten. Huvudregeln är att körkortet skall återkallas vid alla trafiknykterhetsbrott. Vid grovt rattfylleribrott är återkallelse obligatorisk och Spärrtiden skall då bestämmas till lägst ett år. Om någon vid förande av motordrivet fordon är grovt oaktsam eller visar uppenbar likgiltighet för andra människors liv eller egendom fälls denne till ansvar för grov vårdslöshet i trafik. Bestämmelsen tar sikte på verkligt hänsynslösa beteenden i trafiken. Straffet för detta brott är fängelse i högst två år. Vid grov vårdslöshet i trafik är körkortsåterkallelse obligatorisk. Spärrtiden skall bestämmas till lägst

236 Arbetsfördelningen mellan domstolsorganisationerna

ett år. Körkortet skall även återkallas om någon fälls till för obeansvar hörigt avvikande från trafikolycksplats, s.k. smitning 16 § 2. KKL, om överträdelsen inte kan anses som ringa. Smitningsbrottet är indelat i två grader, den ena med straffskalan böter eller fängelse i högst sex månader och den andra med straffskalan böter eller fängelse i högst ett år. Avgörande för om körkortet skall återkallas på grund av smitning är brottets svårhetsgrad från trañksäkerhetssynpunkt. Även om det för återkallelse inte krävs att skada viss omfattning har en av uppkommit är dock avsikten den att de lindrigaste fallen inte skall leda till återkallelse. Rättspraxis har dock varit restriktiv vid bedömningen om en smitning skall ringa. anses som Körkortet skall vidare återkallas körkortshavaren om genom upprepade förseelser i väsentlig grad har visat bristande vilja eller förmåga att rätta sig efter de regler gäller i trafikens eller som trañksäkerhetens intresse 16 § KKL. Många de förseelser av som faller under denna bestämmelse är brott mot vågtrafikkungörelsens trafikregler. Den som bryter mot någon dessa föreskrifter döms i av regel till böter högst l 000 kr. De förseelser som avses i 16 § 3. är sådana som kan anses som mindre allvarliga, t.ex. mindre hastighetsöverträdelser, andra trañkförseelser av lindrigare 311 eller mindre allvarliga utrustningsbrister hos fordonet. Begreppet trañkens intresse" syftar på förseelser som inte har begåtts vid färd, exempelvis skatte-och registreringsförseelser. Med upprepade förseelser avses som regel minst tre förseelser under loppet ett år. av par Det finns trañkbestämmelser som anses så viktiga att enda en överträdelse kan leda till återkallelse körkort. Körkortet skall av således återkallas om föraren har brutit mot från trafiksåkerhetsen synpunkt väsentlig regel, t.ex. kört mot rött ljus, underlåtit att stanna vid stopplikt, kört om vid ett övergångsställe eller kört för fort 16 § 4. KKL. Brott mot en väsentlig trañkregel kan både brott mot avse trafikbrottslagen och brott mot vågtrafikkungörelsen. Straffet för dessa brott är böter. Vid grov olovlig körning finns dock fängelse i straffskalan. En förutsättning för att ett körkort skall kunna återkallas enligt 16 § 4. är att överträdelsen i det enskilda fallet inte kan anses ringa. Överträdelsens svårhetsgrad är beroende bl.a. trañksom av faran i det konkreta fallet. Utredningen kan t.ex. visa att föraren har förvissat sig att det inte fanns någon trafik. Även om annan ett tillfälligt förbiseende kan göra att överträdelsen bedöms ringa. som Det är inte enbart brottsliga gärningar kan ligga till grund för som körkortsingripande. Som tidigare har nämnts påverkar även körkortshavarens personliga förhållanden och egenskaper körkortsinnehavet. Körkortet skall återkallas körkortshavaren är opålitlig i nykterhetsom hänseende 16 § 5. KKL. Med detta missbruk alkohol eller avses av något annat berusningsmedel, t.ex. läkemedel eller narkotika. Vid

Arbetsfördelningen mellan donmtolsorganisationerna 237

bedömningen av om en person är opålitlig i nykterhetshänseende skall hänsyn tas till helhetsbilden av personen och den situation som han befinner sig Spärrtidens längd kan bli beroende av den bild som då kommer fram. I normalfallet brukar det anses att ett år är lämpligt för förares skötsamhet skall kunna bedömas. I praxis beräknas att en denna tid från det senast kända missbrukstillfället. Körkortet kan också återkallas på grund av brottslighet som inte har något samband med trafik. Körkortet skall således återkallas om det med hänsyn till brottslig gärning som körkortshavaren har gjort sig skyldig till kan antas att han inte kommer att respektera trafikreglema och visa hänsyn, omdöme och ansvar i trafiken eller om han på grund av sina personliga förhållanden i övrigt inte kan anses lämplig som förare av körkortspliktigt fordon 16 § 6. KKL. Vid prövningen av körkortet skall återkallas är det inte den brottsliga gärningen i sig om som är avgörande. I stället skall helhetsbilden av personen i fråga utgöra grunden för bedömning av frågan hur han kommer att uppträda i trafiken. Vid kvalificerad brottslighet, t.ex. grova narkotikabrott eller grova våldsbrott, återkallas i regel körkortet. Den helhetsbedömning som skall göras kan dock leda till att körkortet trots den kvalificerade brottsligheten inte återkallas. Om körkortet återkallas på grund brott brukar spämiden ofta bestämmas så att den av överensstämmer med tidpunkten för Villkorlig frigivning för att underlätta den enskildes rehabilitering. Körkortet skall vidare återkallas om körkortshavarens förutsättningar att föra körkortspliktigt fordon är så väsentligt begränsade på grund av sjukdom, skada eller dylikt att han från trafiksäkerhetssynpunkt inte bör ha körkort 16 § 7. KKL. Socialstyrelsen har gett ut föreskrifter om vilka sjukdomar som inte går att förena med körkortsinnehav eller med innehav av vissa körkortsbehörigheter. Föreskrifterna innebär att den som lider av vissa sjukdomar inte får inneha vissa körkortsbehörigheter eller föra fordon över huvud taget. Särskilt höga krav ställs yrkesförare. Om körkortet återkallas på grund av sjukdom bestäms inte någon spärrtid utan körkortet återlämnas när sjukdomen eller skadan inte längre existerar. Allmänna ombudet har befogenhet att i vissa fall förelägga en körkortshavare att komma in med ett läkarintyg. Ombudet kan också förelägga körkortshavaren att avlägga förarprov. Ett föreläggande att ge in läkarintyg kan utfärdas t.ex. i de fall någon har ett körkort under förutsättning att denne lämnar läkarintyg till myndigheterna. Föreläggande attt avlägga förarprov kan utfärdas om det kan antas att körkortshavaren inte längre uppfyller de teoretiska eller praktiska kraven för körkortsinnehav. Om körkortshavaren vägrar att följa ett föreläggande kan allmänna ombudet ansöka hos länsrätten att körkortet skall återkallas 16 § KKL. Om länsrätten vid sin

238 Arbetsfördelningen mellan domstolsorganisationerna

prövning finner att allmänna ombudet har haft fog för sitt föreläggande återkallas körkortet utan att någon spärrtid Länsrätten beanges. stämmer i sitt beslut en tid under vilken körkortshavaren har möjlighet att fullgöra det han är förelagd. Körkortet kan i regel återlämnas till körkortshavaren han uppfyller kraven i föreläggandet. om Körkortet skall förnyas inom tio år från utfärdandet eller när körkortshavaren byter namn eller Körkortet skall personnummer. vidare förnyas om det har förstörts eller förkommit eller det har om förändrats så att det inte lämpligen kan användas. Den underlåter som att i dessa fall förnya sitt körkort, kan allmänna ombudet förelägav gas att göra det. Vägrar körkortshavaren att följa föreläggandet kan allmänna ombudet ansöka återkallelse körkortet 16 § 9. KKL. om av Även i detta fall får körkortshavaren tidsfdst länsrätten för att en av kunna uppfylla kraven i föreläggandet. Slutligen kan körkortshavaren själv vilja att körkortet skall återkallas. Denne kan då begära att körkortet eller viss körkortsbehörighet skall återkallas 16 § 10. KKL.

Allmänt om körkortsingripande

Med körkortsingripande åtgärder mot den har körkort avses som ett eller körkortstillstånd. Körkortsingripandet kan ske i form varning av eller återkallelse. Återkallelse kan bara beslutas av domstol. Varning kan däremot meddelas både av domstol och allmänna ombudet. Dessutom har åklagare och polismyndighet befogenhet att under vissa förutsättningar besluta att omhänderta ett körkort. Den nuvarande lagstiftningen utgår från att körkortsingripandet skall vara nyanserat och individualiserat. Körkortshavarens lämplighet som bilförare skall bedömas utifrån helhetsbild honom och hans en av personliga förhållanden. Vid bedömningen skall hänsyn även tas till behovet av körkort, den tid har förflutit mellan förseelsen och som körkortsingripandet samt omständigheterna vid förseelsen. Det finns i särskilda fall möjlighet att underlåta återkallelse, att ändra återkallelsebeslut, att undersöka bristerna beror t.ex. sjukdom eller om att förena körkortsinnehavet med särskilda villkor. Nyanseringen får dock inte leda till en bristande enhetlighet i praxis. För del vanliga en situationer har vissa riktlinjer kommit att tillämpas. Utrymmet för en indivdualiserad bedömning vid körkortsingripande på grund av rattfylleribrott och grova hastighetsövenrädelser är tämligen begrän-

sat. När länsrätten fattar beslut om återkallelse skall den i regel även bestämma under hur lång tid körkortet eller körkortstillståndet skall vara återkallat. Om återkallelsen beror på någon âterkallelsegrunav dema i 16 § 1 6 KKL skall en sådan spärrtid bestämmas. Spärrtid kan bestämmas till lägst månad och högst tre år. För en grovt ratt-

Arbetsfördelningen mellan dorrtstolsorganisationerna 239

fylleri eller grov vårdslöshet i trafik skall spärrtiden bestämmas till minst ett år. Spärrtiden börjar räknas från den dag körkortshavaren får del av återkallelsebeslutet. I de fall återkallelsen har föregåtts av ett interimistiskt beslut eller ett beslut om omhändertagande av körkortet räknas spärrtiden däremot från den först verkställda delgivningen av något av dessa beslut eller beslutet om återkallelse. Ett beslut om återkallelse av körkort eller körkortstillstånd gäller omedelbart om inte annat ñrordnas. Detta innebär att länsrättens beslut om återkallelse gäller oavsett om körkortshavaren eller allmänna ombudet överklagar beslutet till kammarrätten. Om det finns särskilda skål kan återkallelsen ersättas av en varning 22 § KKL om varning är en tillräcklig åtgärd och det är fråga om

någon av återkallelsegrundema i 16 § 2 6. KKL dock avsevärda

hastighetsöverträdelser. Varning kan också komma ifråga vid rattfylleri om alkoholkoncentrationen underskrider 0,5 promille. Som tidigare har nämnts har de allmänna ombuden befogenhet att utfärda föreläggande om varning för godkännande. Ett sådant föreläggande skall om det behövs föregås av kontakter mellan allmänna ombudet och körkortshavaren. Det är dock inte meningen att förfarandet skall utvecklas till en process utanför domstolarna med en mer omfattande skriftväxling. Godkänner körkortshavaren föreläggandet gäller detta som en lagakraftvunnen dom och kan således inte överklagas. Om föreläggandet inte godkänns, får allmänna ombudet ansöka om körkortsingripande hos länsrättens. Godkänns ett föreläggande sedan allmänna ombudet har sänt sin ansökan till länsrätten, är det utan verkan. Länsrättens dom kan naturligtvis överklagas i vanlig ordning. Återkallelse kan i vissa fall underlåtas eller spårrtid sättas ned 24 § KKL. Detta kan ske dels i de fall en körkortshavare har varit fråntagen behörigheten att köra under minst så lång tid som skulle ha bestämts som spärrtid, dels i de fall det finns synnerliga skäl och avvikelsen från körkortslagen kan ske utan fara för trafiksäkerheten. Det senare innebär att man i fall där återkallelse är obligatorisk kan

frångå körkortslagens bestämmelser en lägsta spärrtid. Även

om om det finns en lagakraftvunnen dom i ett körkottsmål kan en återkallelse hävas eller en spärrtid sättas ned om det finns synnerliga skål 25 § KKL. Anledningen till detta är att det vid långa spärrtider kan inträffa omständigheter som, om de hade funnits vid beslutet om spärrtid, skulle ha beaktats vid prövningen. Polismyndighet eller åklagare kan besluta att ett körkort skall omhändertas redan innan processen i länsrätten börjar. Sådana beslut kan meddelas

om körkortshavaren vid förande av motordrivet fordon eller en

240 Arbetsfördelningen mellan domstolsorganisationerna

spårvagn har företett tydliga tecken på påverkan av starka drycker eller annat ämne, 2. om det på sannolika skäl kan antas att körkortet kommer att återkallas enligt 16 § 1 eller 3. om till följd av sjukdom, skada eller dylikt körkortshavaren saknar förutsättningar att föra körkortspliktigt fordon på ett trañksäkert sätt, eller 4. om körkortet är återkallat.

Om ett körkort omhändertas på grund brott i 16 § 4. av som avses KKL får körkortshavaren medges att föra fordon det slag av som körkortet berättigar honom till. Ett sådant medgivande skall avse en tid av tre dagar och får lämnas det kan ske utan fara för trañkom säkerheten. Beslut om omhändertagande skall meddelas skyndsamt och delges körkortshavaren. Om körkortet är återkallat vid tiden för omhändertagandebeslutet, skall beslutet tillsammans med körkortet översändas till

trañksäkerhetsverket. Övriga beslut omhändertagande skall inom

om 48 timmar sändas till den länsstyrelse har meddelat körkortstillsom ståndet. Beslut om omhändertagande får inte överklagas. Besluten blir ändå prövade av domstol, eftersom länsrätten alltid prövar ett beslut om om omhändertagande skall upphävas eller körkortet skall återom kallas interimistiskt. Meddelat länsrätten ett interimistiskt beslut fastställs i regel en giltighetstid för beslutet. Domstolen försöker i regel att anpassa giltighetstiden till den återkallelsetid slutligt som kommer att bestämmas. För interimistiska beslut grundas på som annat än misstanke om brottslig gärning bestäms ingen giltighetstid.

Straffrättsliga frågor

Den vanligaste grunden för körkortsingripande år trañkbrott och trañkföreseelser av skilda slag. Merparten dessa beivras polis av av eller åklagare genom föreläggande ordningsbot strafföreom resp. läggande. Det kan nämnas de 264 424 under år att av personer som 1988 fälldes till ansvar för trafikförseelser dömdes endast 22 280 av tingsrätt. Bestämmelserna om strafföreläggande och föreläggande ordav ningsbot finns i 48 kap. rättegångsbalken. strafföreläggande får användas beträffande brott för vilka det inte är föreskrivet svårare straff än böter, dock inte normerade böter, och beträffande brott för vilket stadgas dagsböter eller fängelse i högst månader. Som allsex män begränsning gäller dessutom att det bötesstraff får föresom läggas, för brottet ensamt eller tillsammans med annat brott, inte får överstiga 100 dagsböter. I strafföreläggandet får, utöver bötesstraff, endast tas upp särskild rättsverkan brottet. Det finns särskilda av

Arbetsfördelningen mellan domstoLsorganzlsationerna 241

bestämmelser om strafföreläggande för brott som har begåtts av någon som är under 18 år. Föreläggande av ordningsbot får utfärdas för sådana brott för vilka det är stadgat annat straff än böter omedelbart i pengar och för vilka riksåklagaren har bestämt ordningsbot. Godkänns inte strafföreläggandet eller föreläggandet om 0rdningsbot, får åklagaren väcka åtal vid allmän domstol. Åtal väcks i allmänhet vid tingsrätten i den ort där trañkbrottet begåtts. I tingsrätt handläggs trafikmålen enligt rättegångsbalkens regler. Det innebär bl.a. att nämndemän skall delta vid handläggningen av mål om brott för vilket är stadgat svårare straff än böter. Huvudförhandling äger alltid rum. Den tilltalade har rätt och i vissa fall skyldighet att vara personligen närvarande vid huvudförhandlingen. Den tilltalade är skyldig att inställa sig personligen bl.a. i de fall det finns anledning att döma till brottspåföljd än böter. Tingsrättens dom kan annan överklagas till hovrätten där målet avgörs av tre juristdomare. I vissa fall skall nämndemän delta. Hovrättens dom kan överklagas till högsta domstolen. För att högsta domstolen skall pröva målet krävs prövningstillstånd.

18.3 Målantalet m.m.

Antalet körkortsmål har ökat stadigt under 1980-talet. Under perioden 1985 1989 ökade antalet mål som kom in till länsrätt med ca 40 procent. Målutvecklingen under dessa år framgår av följande sammanställning. 1985 1986 1987 1988 1989 Inkomna 33 096 37 874 39 078 42 646 47 132 Avgjorda 33 137 35 406 37 669 41 776 43 992 Under perioden fördubblades antalet återkallade körkort. År 1985 återkallades 14 385 körkort. År 1989 antalet 30 406. Den stora var ökningen avser till övervägande del återkallelse enligt 16 § 4 KKL. Under år 1985 återkallades 3 256 körkort med stöd av denna bestämmelse. År 1989 hade denna siffra stigit till 16 799. Antalet meddelade varningar har också ökat kraftigt. Under år 1985 meddelades 13 900 varningar, medan det under år 1989 meddelades 23 572 varningar. Merparten av körkortsingripandena grundar sig på godkända förelägganden ordningsbot eller strafföreläggande. Detta framgår om den enkät har gjort till länsrättema. Domstolama har gått av som igenom sina domar från oktober månad 1989. Under denna månad avgjorde länsrätterna 4 081 körkortsmål. 1738 körkortsmål grundade sig länsrättens avgörande enbart på tingsrätts dom. Av dessa avsåg en 405 rattfylleri. Antalet körkortsmål där avgörandet grundade sig på ett godkänt strafföreläggande uppgick till 1 306. I 1 409 körkortsmål

242 Arbetsfördelningen mellan domstoLsorganisationerna

grundades avgörandena på godkända föreläggande ordningsbot. om Nästan 70 procent av körkortsmålen grundar sig således på förelägganden, medan endast 18 procent målen har tingsrätts dom av en som grund. Körkortsmålens anknytning till tingsrätt är alltså förhållandevis liten. Det finns dock skillnader mellan länen. Länsrätten i Malmöhus län grundade t.ex. 11,6 % sina domar på tingsrätts av dom, medan länsrätten i Jämtlands län grundade 28,3 % sina ca av domar på tingsrätts dom. Det stora antalet körkortsmål innebär betydande andel att en av länsrätternas måste tas i anspråk för handläggningen. resurser Eftersom körkortsmålen är förturskaraktär inkräktar de dessutom av ofta på planeringen annat länsrättsarbete. Att körkortsmålen är av resurskrävande beror delvis på handläggningsformen. I många mål krävs det nämligen att länsrätten, innan den dömer slutligt i målet, fattar ett interimistiskt beslut. Körkortsmålen präglas numera av masshantering. Speciellt tydligt är detta i Stockholms län. Enligt uppgift från länsrätten där, ansöker allmänna ombuden körkortsom ingripande enbart i de fall körkortet är omhändertaget beslut genom av polismyndighet, dvs. vid trafiknykterhetsbrott och avsevärda hastighetsöverträdelser. Detta har medfört att 95 ca procent av körkortsmålen vid länsrätten i Stockholms län avgörs av en ensam lagfaren domare. Situationen är inte densamma i landet i övrigt, men generellt gäller att flertalet körkortsmål är okomplicerade och alltså av relativt enkel beskaffenhet.

Överflyttning

18.4 körkortsmål

av till tingsrätt

18.4.l Tidigare utredningar och förslag

Frågan om vilken myndighet skall handlägga mål körkortsinsom om gripanden har diskuteras under många år. Det under lång tid var länsstyrelsen som handlade alla frågor rörde körkortsinnehav, som således även frågor om återkallelse av körkort och körkortstillstånd. Ärendena initierades och avgjordes av tjänstemän inom länsstyrelsen. Debatten gällde därför länge länsstyrelse eller allmän domstol om skulle handlägga målen. Sedan länsrätternas tillkomst har dock diskussionen gällt i vilken domstolsorganisation körkortsmålen skall

provas.

Trafikmålskommittén

Trañkmålskommittén tillsattes under år 1961 med uppdrag underatt söka möjligheterna att förenkla handläggningen vid trafiköverträdelser och därmed sammanhängande frågor. Utredningen föreslog i sitt slutbetänkande SOU 1972:70-72 Rätten till körkortsfråratten att

Arbetwrdelningen mellan domstolcorganisationerna 243

gor i anledning av trafikbrott skulle avgöras vid allmän domstol. Kommittén föreslog däremot inte någon överflyttning av körkortsmål avseende sjukdom o.dyl. Kommittén ansåg att det var av avgörande betydelse att frågorna om straff och körkortsingripande så långt som möjligt avgjordes samtidigt. Handläggningen skulle bli snabbare och körkortet skulle därigenom kunna användas som ett effektivt medel i kampen mot trañkbrottsligheten. Kommittén ansåg vidare att det även för den enskilde innebar stora fördelar med en samtidig handläggning av brottmålet och körkortsfrågan. Kommittén fäste vid sitt ställningstagande vikt även vid den internationella aspekten, de ekonomiska fördelarna samt rättssäkerheten. Kommittén föreslog vidare att trañkmålen så långt som möjligt skulle handläggas av specialiserade domare på tingsrätt samt att nämndemän skulle medverka vid avgörandena. Departementschefen avstyrkte i prop. 1975/761155 kommitténs förslag om överflyttning av vissa körkortsmål till tingsrätt och konstaterade att kommitténs slutsatser var grundade förhållanden som var inaktuella och att en ny undersökning därför borde göras. I avvaktan på denna skulle målen avgöras i länsrätt. Vid riksdagsbehandlingen TU 1975/76:28, rskr l975/76:390 av prop. 1975/76: 155 biföll riksdagen en motion angående överflyttning av vissa körkortsmål till allmän domstol. Riksdagen uttalade att allmän domstol borde besluta om körkortsåterkallelse vid sådana trafikbrott beträffande vilka domstolen samtidigt dömer i saken. Riksdagen ansåg att de viktigaste fallen torde vara grov vårdslöshet i trañk, rattfylleri och rattonykterhet, allvarligare fall av smitning samt vissa från trañksäkerhetssynpunkt farliga brott. Handläggningen av körkortsingripanden mot förare, som genom upprepade förseelser hade visat sig olämpliga som förare, borde däremot ligga kvar hos länsrätt. Vid sin prövning av frågan fäste riksdagen särskild vikt vid den enskildes rättstrygghet och trañksäkerhetsaspekterna. Som skäl för en överflyttning till allmän domstol anfördes främst att principerna om muntlighet och omedelbarhet skulle bli tillämpliga och att saken kunde bedömas i ett sammanhang på ett väsentligt tidigare stadium. Därmed borde större rättssäkerhet kunna uppnås. Riksdagen uttalade vidare att det för den enskilde måste framstå som rimligt att frågan om återkallelse av körkortet avgjordes i ett sammanhang med trafikbrottet och inte sedan flera månader förflutit från det att allmän domstols dom vunnit laga kraft. Vikt lades också vid att allmän domstol överflyttning skulle få möjlighet att avväga straffgenom en rättsliga påföljder mot körkortsingripanden och att allmän domstol i regel har ingående personutredning i trañkmål. Med anledning av en riksdagens beslut utvidgades uppdraget för den särskilde utredare Körkortsutredningen, tilkallats år 1976 för att fullfölja reformsom

244 ArbetJárdelningen mellan domstolsorganisationerna

arbetet beträffande körkortslagstiftningen, till att även bl.a. de avse gränsdragningsproblem som enligt riksdagen kunde uppkomma vid en överflyttning av vissa körkortsmål till allmän domstol.

Körkortsutredningen

Körkortsutredningen avlämnade under år 1978 betänkandet SOU 1978:27 Fortsatt körkortsreform. I betänkandet avstyrktes överen flyttning av körkortsmål. Beträffande gränsdragningen mellan de trafikbrott som borde föranleda att tingsrätt eller länsrätt prövade körkortsfrågan utgick utredningen från reglerna ordningsbots- och om strafföreläggande. Flertalet grupper av trafikbrott kan avgöras och avgörs genom ordningsbots- eller strafförelägganden och således utan medverkan av tingsrätt. Bara om föreläggandet inte godkänns behöver ansvarsfrågan underställas tingsrättens prövning. Enligt körkortsutredningen skapade detta förhållande ett problem av principiell natur. Nämligen om en körkortshavare genom att inte godkänna ett föreläggande borde kunna påverka vilken domstol som avgör körkortsfrågan. Enligt utredningen kunde ett sådant system inte accepteras. Utredningen avvisade också den lösning på problemet kunde som ligga i att tingsrätten får pröva körkortsfrågan bara stämningsom ansökan inte har föregåtts av ett ordningsbots- eller strafföreläggande. Ett sådant system skulle innebära att både länsrätt och tingsrätt skulle bli behöriga att pröva körkortsfrågan vid typ trafikbrott. samma av Enligt utredningen var detta inte lämpligt. Utredningen ansåg inte heller att det framkomlig våg att var en införa förbud mot att utfärda ordningsbots- eller strafföreläggande för sådana trafikbrott där tingsrätt bör pröva körkortsfrågan. Utvecklingen ansågs i motsatt riktning, nämligen att i allt större utsträckning använda sig av förenklade förfaranden för att beivra vissa brott. Utredningens slutsats blev därför eventuell överflyttning att en måste inskränkas till endast sådana körkortsmål där trafikbrotatt avse tet inte kan avgöras genom ordningsbots- eller strafföreläggande, dvs. grov vårdslöshet i trafik, rattfylleri och smitning. Utredningen ansåg dock att även körkortsfrågor rörande rattonykterhet skulle flyttas över till tingsrätt, även om detta brott kunde avgöras strafföregenom läggande, under förutsättning att stämningsansökan inte hade föregåtts av ett föreläggande. Utredningen konstaterade att tingsrätt skulle komma att pröva körkortsfrågan bara vid de svåraste trafikbrotten och att den största gruppen skulle utgöras av trafiknykterhetsbrott. Enligt utredningen var dessa mål i regel okomplicerade både vad gäller ansvars-, påföljds- och körkortsfrågan. De rätts- och trafiksäkerhetssynpunkter som hade åberopats som skäl för överflyttning gjorde en sig därför enligt utredningen minst gällande vid dessa mål. Utred-

Arbetwrdelningen mellan domslolsorganisationerna 245

ningen ansåg också att utrymmet för en s.k. påverkansregel, dvs. att låta körkortsingripandet påverka straffmätningen, mycket litet. var Utredningen ställde sig också tveksam till påståendet att tingsrätten skulle ha någon mer ingående personutredning i dessa mål. Däremot ansåg utredningen att man inte helt kunde bortse från den tidsvinst som kunde göras vid en gemensam handläggning. Om tingsrättens handläggning inte fördröjs genom att domstolen även skall pröva körkortsfrågan vinner man alltid, enligt utredningen, den tid som förflyter mellan tingsrättens dom och länsrättens dom. Utredningen ansåg dock att det var fullt möjligt att genomföra förbättringar i detta avseende utan att flytta målen, t.ex. genom att införa förtursregler hos tingsrätten i de fall körkortet var omhändertaget samt genom att länsrätten bröts ut från länsstyrelsen. De nackdelar som utredningen pekade på gällde främst att körkortsingripanden på grund av trañkbrott skulle splittras mellan länsrätter och tingsrätter med resp. överinstanser. Förutom 24 länsrätter och 4 kammarrätter skulle 100 tingsrätter, 6 hovrätter och 2 högsta instanser pröva frågor om körkortsingripanden. Utredningen befarade att detta skulle kunna leda till en minskad enhetlighet i bedömningen samt att det skulle kunna uppstå kompetenskonflikter och informations- och samordningsproblem mellan de olika domstolarna. Utredningens slutsats blev att nackdelarna med en överflyttning var större än fördelarna, särskilt om hänsyn togs till de förbättringar handläggav ningen av körkortsmål som utredningen föreslog. Vid remissbehandlingen var den dominerande uppfattningen bland remissinstansema att den rådande ordningen borde behållas. En minoritet förordade överflyttning. Några ansåg att överflyttningen borde avse alla körkortsmål men att ytterligare utredningsarbete krävdes innan ett slutligt ställningstagande kunde ske. Departementschefen delade i prop. l979/80:l78 i huvudsak utredningens uppfattning om vilka trafikbrott skulle kunna som föranleda att tingsrätt prövar även körkortsfrågan. I likhet med utredningen ansåg han att skälen för en överflyttning mindre var starka just när det gäller dessa körkortsmål. Departementschefen ansåg att en överflyttning av endast vissa körkortsmål innebar flera nackdelar. Särskilt framhöll han att en ny form av dubbelprocess skulle skapas i de fall körkortshavaren hade andra anmärkningar mot sig än det trafikbrott som föranleder att tingsrätten skall pröva körkortsfrågan. I dessa fall skulle både tingsrätt och länsrätt bli behöriga att pröva körkortsfrågan. Denna skulle alltså inte vara slutligt avgjord förrän båda domstolarna gjort sin bedömning. Den nya formen av dubbelprocess skulle således ta sig uttryck i att själva körkortsfrågan delades mellan två domstolar. En sådan ordning framstod som klart olämpligare än den rådande ordningen. Han pekade

246 Arbetsfördelningen mellan domstolsorganisationerna

också på att en uppsplittring av körkoitsfrågan skulle leda till invecklade och svåröverskådliga regler kunde upphov till som ge betydande svårigheter vid den praktiska tillämpningen. Departementschefen delade utredningens uppfattning att nackdelarna med partiell en överflyttning var större än fördelarna. Han framhöll dock att frågor om körkonsingripande borde avgöras i ett sammanhang och av samma myndighet. Riksdagen hade dock inte uttalat sig för att tingsrätterna skulle handlägga alla körkortsmål. Inte heller hade körkortsutredningen haft i uppdrag att utreda denna fråga. Enligt departementschefen fanns det dessutom flera skäl talade mot att som ta upp en diskussion angående fullständig överflyttning kören av konsmålen till tingsrätt. Bl.a. det förhållandet att länsdomstolama nyligen brutits ut från länsstyrelserna och omvandlats till fristående allmänna förvaltningsdomstolar, möjligheten för allmän domstol att i vissa fall ta hänsyn till körkortsingripande och inrättandet ett ev. av allmänt ombud. Han ansåg att dessa reformer skulle innebära att flera av de fördelar som som man tidigare hade anfört för överflyttning en till tingsrätt ändå kunde uppnås. En motion med yrkande att riksdagen på nytt skulle begära ett regeringsförslag om överflyttning vissa körkortsärenden till allmän av domstol avstyrktes av trañkutskottet. Utskottet fann att den utredning som hade gjorts visade att uppsplittring körkortsmålen mellan en av tingsrätt och länsrätt hade betydande nackdelar. Utskottet pekade särskilt pá risken med två prejudikatinstanser och framhöll vidare att propositionsförslaget innebar förstärkning länsrättsprocessen, en av bl.a. genom inrättande allmänt ombud. Utskottet förutsatte av att regeringen och berörda myndigheter uppmärksamt skulle följa utvecklingen. Riksdagen avslog motionen TU 1980/81 rskr 29 och godkände : de överväganden departementschefen hade gjort.

KÖRKORT 2000

Utredningen KÖRKORT 2000 överlämnade våren 1991 sitt slutbetänkande, SOU 1991:39 Säkrare förare. Utredningen har haft i uppdrag att belysa frågor med inriktning på åtgärder för få att ner olyckstalen i trafiken och öka bilföramas trafiksäkerhet. Till skillnad från de ovan nämnda utredningarna har KÖRKORT 2000 inte haft i uppdrag att utreda vilken domstolsorganisation skall handlägga som körkortsärenden. Frågan aktualiseras dock de förslag genom som utredningen lägger fram. Förutom omfattande förändringar i institutet körkortsingripande, föreslår nämligen utredningen körkortsmynatt en dighet skall besluta om ingripande mot den har körkortsbehörigsom het och att detta beslut skall kunna överklagas till länsrätten. KÖRKORT 2000 anser att det finns framförallt två brister i dagens

1991:106 Arbetsfördelningen mellan domstolsorganisationerna 247 SOU

system med körkortsingripande. Den ena är att körkortsingripande på grund trafikförseelser uppfattas och fungerar som ett straff. Den av andra bristen är att den signal på bristande kompetens som en trañkförseelse utgör inte utnyttjas av körkortsmyndigheten. Utredningen pekar också på de problem som finns med ordningen att ett körkort efter återkallelse i vissa fall återställs automatiskt till körkortshavaren. KÖRKORT 2000 att villkorad återkallelse, pricksystem eller anser förlängda spärrtider inte löser bristerna i dagens system. I stället bör körkortsingripandet som sådant ändras. Körkortsingripandet bör, enligt utredningen, ersättas med ett behörighetsingripande som skall endast som en skyddsåtgärd. Ingripandets syfte bör vara att ses skydda andra trafikanter från skador som kan uppstå grund av att förare har bristande kompetens eller lämplighet. en Körkortsingripandet riktar sig i dag mot själva körkortet eller körkortstillståndet. Körkortet och körkortstillståndet är således bärare behörigheten. KÖRKORT 2000 föreslår att detta upphör och att av körkortet i framtiden enbart skall tjäna som legitimationshandling. Ingripandet skall i stället ske mot den behörighet som finns registrerad i körkortsregistret. Utredningen föreslår ingen förändringav de nuvarande återkallelsegrunderna i körkortslagen. Däremot anser utredningen att behörighetsingripandet bör differentieras. KÖRKORT 2000 förslår obligatorisk återkallelse behörigheten av vid

trañknykterhetsbrott, dock i intervallet 0,2 0,4 promille, - 2. missbruk, . 3. sjukdom och liknande, 4. grov smitning och 5. andra grova brott.

Utredningen föreslår att behörighetshavaren, för att få tillbaka sin behörighet, skall ansöka om behörighetstillstånd. Behörighetshavaren skall samtidigt visa att det förhållande som har föranlett återkallelsen har upphört. Dessutom skall behörighetshavaren genomgå ett nytt förarprov. Enligt KÖRKORT 2000 är andra typer trañkförseelser än de av angivna inte en lika stark signal inkompetens eller olämpligovan het. Vissa trafikförseelser är, enligt utredningen, sådana att man kan anta att det föreligger bristande kompetens hos föraren. Den aktuella förseelsen år således indikation på att behörighetshavarens komen bör utredas. Behörigheten skall, enligt KÖRKORT 2000, inte petens återkallas i dessa fall. I stället föreslår utredningen en s.k. körkortsspårr, vilket innebär att behörighetshavaren inom en viss bestämd tid,

248 Arbetsfördelningen mellan domstalsorganisationerna

skall visa att han har erforderlig kompetens. Detta skall ske att genom behörighetshavaren genomgår ett förarprov. Misslyckas han med förarprovet skall körkortet återkallas. Det är inte trafikförseelsen som sådan som är grund för återkallelsen, utan det misslyckade förar-

provet. I det system KÖRKORT 2000 har konstruerat som finns det inget utrymme för varning eller spärrtider. Dessa institut försvinner alltså. Däremot kommer både beslut omedelbart omhändertagande och om interimistiska beslut att finnas kvar vid trafiknykterhetsbrott, grov vårdslöshet i trafik m.m. samt vid återfall efter ett godkänt förarprov. Interimistiska beslut skall även kunna användas behörighetshavaom ren under löpande körkortsspärr gör sig skyldig till vissa trañkbrott. KÖRKORT 2000 föreslår att beslut om körkortsspärr och återkallelse av behörighet skall fattas körkortsmyndighet, beslut av en vars skall kunna överklagas till länsrätt. Utredningens förslag innebär således att länsrätten inte längre skall besluta i körkortsfrågor. Domstolen blir i stället renodlad överprövningsinstans i sådana en frågor. Utredningens förslag övervägs efter avslutad remissbehandling nu i regeringskansliet.

18.4.2 överväganden

Frågan om en partiell överflyttning körkortsmål till tingsrätt blev av grundligt penetrerad för ett antal år sedan. Gränsdragningsproblem, fördelar och nackdelar fick allsidig belysning körkortsutreden genom ningens arbete och remissinstansemas yttranden över utredningens betänkande. I lagstiftningsarbetet konstaterades också nackdelarna att övervägde fördelarna. Enligt vår mening har förhållandena inte förändrats på sådant sätt att partiell överflyttning bör genomföras. en Gränsdragningsproblemen kvarstår. Nackdelarna med partiell en överflyttning övervägs inte heller i dag några betydande fördelar. av Detta beror bl.a. på att en partiell överflyttning berör endast förhållandeen vis liten del av körkonsmålen, eftersom den övervägande delen av trafikbrotten och trafikförseelsema beivras polis eller åklagare av genom utfärdande av föreläggande ordningsbot strafföreom resp. läggande. Flertalet de mål kan komma i fråga för av som en överflyttning är dessutom i regel av den karaktären att körkortet omhändertas i nära anslutning till det aktuella trañkbrottet. Till detta kommer att en partiell överflyttning leder till ett komplicerat och svåröverskådligt

regelsystem, där förutom skilda förvaltningsmyndigheter även olika

domstolsorganisationer kommer bedöma frågor att om körkortsingripande. I stället för att splittra upp handläggningen körkortsfrågor av på flera myndigheter bör utvecklingen gå i riktning. Det bör motsatt

Arbetsfördelningen mellan domstolsorganisationerna 249

alltså strävan att begränsa antalet myndigheter som handvara en lägger körkortsärenden. En partiell överflyttning av körkortsmål till tingsrätt bör därför inte komma i fråga. Är det i stället möjligt och lämpligt att låta tingsrätt pröva samtliga körkortsmål Den främsta anledningen till att undersöka denna fråga år om man därigenom kan tillgodose önskemålet att frågor som har nära samband, men som i dag handläggs inom olika domstolsorganisationer, skall kunna handläggas vid samma slags domstol och om möjligt vid samma tillfälle. Merparten av körkortsingripandena sker på grund av brott, i första hand trafikbrott. Det kan därför tyckas naturligt att frågan om körkortsingripande handläggs gemensamt med frågan om ansvar för brott. En nackdel med nuvarande ordning är att frågan om ansvar för brott avgörs myndighet vid ett tillfälle, medan frågan om av en körkortsingripande avgörs av en annan myndighet vid ett annat tillfälle. I vissa fall kan det gå relativt lång tid från det att ett trañkbrott begås till ett körkortsingripande. I det nuvarande systemet ligger naturlig fördröjning i att frågan om körkortsingripande inte en får avgöras slutligt förrän det finns ett lagakraftvunnet avgörande i brottmålet. En gemensam handläggning av frågorna skulle kunna leda till att den enskilde i anledning t.ex. ett trafikbrott, endast behöver av inför myndighet vid ett och samma tillfälle. Detta resultat svara en uppnår man emellertid inte om samtliga körkortsmål skall handläggas av tingsrätt. Som tidigare har nämnts är det enbart en mindre del av körkortsingripandena grundar sig på en tingsrätts dom. Många som av dessa avser svåra trañkbrott. Det handlar alltså om sådana mål där körkortsingripandet sker genom ett omedelbart omhändertagande och ett interimistiskt beslut, i regel innan den straffrättsliga prövningen inleds vid tingsrätt. För körkortsmål som grundar sig på godkända förelägganden om ordningsbot eller strafföreläggande lär handläggningen inte bli mer effektiv genom att tingsrätt beslutar i stället för länsrätt. Det finns tvärtom risk för att åtskilliga de trafikförseelen av som nu beivras genom sådana förelägganden skulle få hänskjutas ser till tingsrätt eftersom föreläggandet inte godkänns om det också innehåller beslut om körkortsingripande. En sådan utveckling är inte önskvärd. Tidsfördröjningen mellan ansvarsfrågan och körkortsingripandet kommer att finnas kvar även om målen flyttas över. Å andra sidan finns det heller inte skäl att anta att tingsrättema inte skulle kunna handlägga körkortsmålen lika effektivt som länsrättema. Vad har sagts utgör således inte något avgörande hinder mot att som nu målen flyttas över till tingsrättema om det finns andra skäl som talar för det. Det finns en rad andra faktorer som bör beaktas i sammanhanget. Från principiell synpunkt kan det ifrågasättas om det är rimligt att

250 Arbetsfördelningen mellan domstolsorganisationerna

tingsrätt beslutar om körkortsingripande när polis eller åklagare har avgjort ansvarsfrågan i brottmålet. En annan principiell fråga, vi som återkommer till, är om dessa frågor över huvud taget är uppgift en för domstol. Vi skall emellertid dessförinnan några praktiska ta upp frågor. En överflyttning av mål påverkar inte bara domstolsorganisationerna utan även andra myndigheter. En förutsättning för att kunna tillämpa körkortslagen på det sätt är avsett, i den mängd körkortssom av ärenden som finns, är att information från körkortsregistret vidarebefordras till den myndighet som skall ansöka eller besluta körkortsom ingripande. Någon måste alltså för bevakningen körkortsansvara av uppgifter. Allmänna ombuden i körkortsmål sköter i dag denna uppgift och för statens talan i länsrätt. Flyttas körkortsmålen över till tingsrättema kan knappast allmänna ombuden finnas kvar, utan deras uppgifter måste övertas åklagama. Detta kommer att leda till att av åklagarna måste tillföras ytterligare i inte ringa omfattning. resurser Det innebär vidare att åklagama får arbetsuppgifter skiljer sig som från de nuvarande. Det kan nämnas att de åklagare lämnade som synpunkter på idéskissen motsatte sig tanken att åklagare skulle fungera som allmänt ombud i körkortsmål. En annan fråga som kräver särskilda överväganden vid övertlytten ning är forumfrågan. Denna hänger med hur formerna för samman bevakningen av uppgifter från körkortsregistret organiseras. Att avgränsa en forumregel i de fall endast tingsrätt kan pröva ansvarsfrågan i brottmålet bör inte vålla några svårigheter. Inte heller bör forumfrågan vara särskilt problematisk trafikbrottet är det slag om av att det kan avgöras genom strafföreläggande. Däremot är det inte lika lätt att bestämma vilken tingsrätt skall behörig i de körkortssom vara mål som gäller upprepade förseelser. Det gäller således körkortsmål på grund av företrädesvis godkända förelägganden ordningsbot. om En lösning kan vara att TSV sänder registerblad till den åklagarmyndighet inom vars distrikt det senaste brottet har begåtts. Denna lösning kan skapa vissa problem för åklagannyndigheterna. Om förseelser har begåtts på flera olika platser i Sverige, vilket runt om inte är ovanligt i dessa fall, betyder det att flera olika åklagarmyndigheter belastas med uppgifter. Det skapar merarbete hos åklagama samtidigt som det kan uppstå kompetenskonflikter. Det förekommer t.o.m., även om det inte är vanligt, att bilist under loppet en av en dag hinner med att köra för fort eller berusad på olika orter. Ett annat alternativ kan vara att TSV sänder registerbladen till åldagarmyndigheten på den ort där år bosatt. För denna lösning talar personen även att det i körkortsmål som rör personliga och medicinska förhållanden kan värde att ha sådan forumregel. Det vara av en förefaller naturligt att mål rörande personliga och medicinska förhållanden prövas den domstol där den enskilde är bosatt. I av

Arbetsfördelningen mellan domstølsorganzlsationerna 251

dessa fall bör således läkare eller polismyndighet anmäla missförhållanden till den åklagare som är behörig att väcka talan mot den enskilde. Det bör dock påpekas att det inte är av värde i alla körkortsmål rörande personliga förhållanden att koppla tingsrättens behörighet till den enskildes bosättningsort. När det gäller körkortsmål avseende t.ex. allmän brottslighet framstår det som opraktiskt. I dessa fall bör rimligen rättegångsbalkens regler om forum i brottmål tillämpas om man skall uppnå syftet med en samtidig handläggning av

brottmålet och körkortsfrågan. Åklagare bör således i samband med

att åtal väcks för t.ex. mord, grovt narkotikabrott, misshandel eller våldtäkt även överväga att yrka körkortsingripande. Tingsrätten kan då ta ställning till både ansvarsfrågan och körkortsfrågan vid huvudförhandlingen. Ett sätt att komma till rätta med de problem som kan uppstå vid körkortsingripande på grund av godkända ordningsbotsförelägganden är att behålla den länsanknytning som finns i dag, genom att den regionala åklagarmyndigheten åläggs att bevaka körkortsfrågor. Vid en överflyttning av målen måste även frågan om förfaranderegler beaktas. Att rättegångsbalkens regler bör användas i de fall tingsrätten avgör körkortsfrågan i samband med brottmål är självklart. Att i en och samma process ha skilda förfaranderegler kan inte komma i fråga. Frågan om processuella bestämmelser är dock inte lika självklar när tingsrätt skall pröva körkortsmål utan samband med ett brottmål. Det kan ifrågasättas om det är rimligt att man i körkortsmål som grundar sig på godkända ordningsbots- och strafföreläggande använder rättegångsbalkens regler när ansvarsfrågan har avgjorts genom ett summariskt förfarande. Även det går att lösa de praktiska problem kan uppstå i om som samband med en överflyttning, är risken stor för att regelsystemet blir komplicerat och svåröverskådligt. Det finns dessutom inte skäl att anta att handläggningen av körkortsmål i allmänhet skulle bli snabbare och effektivare genom en sådan åtgärd. Till bilden hör att en överflyttning kan komma att bli relativt kostnadskrävande. Det är sannolikt att både åklagarmyndigheter och tingsrätter måste tillföras ytterligare resurser. En överflyttning bidrar inte till att frågan om ansvar för brott kan avgöras vid samma tillfälle som frågan om körkortsingripande, mer än i ett mindre antal mål. Merparten av körkortsmålen grundar sig på föreläggande om ordningsbot eller strafföreläggande. För att få en samtidig bedömning av både ansvarsfrågan och körkortsfrågan är det nödvändigt att låta polis respektive åklagare besluta om körkortsingripande. Även denna fråga har tidigare varit föremål för utredning. Trafikmålskommittén föreslog på sin tid att körkort skulle kunna återkallas i högst tre månader genom strafföreläggande. Kommittén

252 Arbetsfördelningen mellan domstolsorganisatiønerna

motiverade sitt förslag med att den enskilde inte borde belastas med en onödigt omständlig procedur, att utvecklingen av användandet av strafföreläggande skulle främjas enligt kommittén var körkortshavare obenägna att godkänna strafföreläggande när de inte visste hur detta skulle påverka körkortsinnehavet och att det från rättssäkerhetsyn- punkt var att jämställa med en domstolsprövning i och med att det var en åklagare som beslutade om föreläggandet. 1968 års brottmålskommitté anslöt sig till trafikmålskommitténs förslag. Vid remissbehandlingen av trafikmålskommitténs förslag avstyrkte flertalet att det skulle genomföras. Även vid remissyttrandena över betänkandet av brottmålsutredningen uttalades betänkligheter mot att införa en möjlighet att förknippa strafföreläggande med körkortsåterkallelse. Som skäl mot förslaget åberopades huvudsakligen att rättssäkerhetsgarantiema inte var betryggande vid den summariska handläggningsform som strafföreläggande utgör eftersom utredning om sociala och personliga förhållanden inte kan ske. Remissinstanserna ansåg också att det var olyckligt att beslutsfattaren redan på förhand bunden viss maximitid. Även riskerna för ojämnhet i var av praxis påtalades. Departementschefen uttalade i prop. 1975/76:l55 att starka skäl talade mot kommitténs förslag. Han framhöll att det under senare år hade lagts ned ett omfattande arbete på att reformera den administrativa processen i olika instanser. Han ansåg att åklagama i och för sig var väl skickade att handlägga även körkortsfrågor. Det var således inte brist på personliga kvalifikationer hos åklagama som gav upphov till problem utan möjligheterna till en så allsidig och grundlig utredning som möjligt. Han framhöll vidare att det skulle bli fråga om de mer svårbedömda fallen, även om spärrtidema var korta, där det gällde att värdera vårdslösheten eller en upprepad trafikbrottslighet. Mot denna bakgrund var en domstolsbehandling klart överlägsen den handläggningsform som står till buds om strafföreläggande används. Han ansåg vidare att nämndemannamedverkan var av särskilt värde vid de känsliga avvägningsfrågorna. Han ansåg därför att körkortsfrågan inte kunde avgöras genom strafföreläggande. Riksdagen TU 1975/76:28, rskr 1975/76:390 anslöt sig till departementschefens uppfattning. " Frågan om körkortsingripande genom föreläggande behandlades även i prop. 1979/90:l78. Departementschefen framhöll att han inte accepterade det förslag som vissa remissinstanser hade fört fram, nämligen att polis eller åklagare i viss utsträckning skulle fatta beslut i körkortsfrågan. Enligt departementschefen skulle en sådan ordning innebära att antingen förutsättningarna för att utfärda ordningsbotseller strafföreläggande väsentligt minskades eller att polis och åklagare i praktiken beslutade om körkortsingripande. Han påpekade att i sådana fall var förutsättningen att polismannen redan innan ett

Arbetsfördelningen mellan domstolsorganzlsationerna 253

ordningsbotsföreläggande utfärdas känner till om anmärkningar tidigare har riktats mot den misstänkte. Det är, enligt vår mening, inte lämpligt att körkortsingripande skall kunna ske i samband med föreläggande om ordningsbot. Många av de trafikbrott som kan beviras genom ordningsbot är, med undantag för avsevärda hastighetsöverträdelser, inte av sådan karaktär att de i sig utgör grund för körkortsingripande. För att körkortsingripande skall kunna ske krävs i regel ett flertal förseelser av denna typ inom en viss tidsperiod. Förseelsema är också av det slag att återkallelse inte är obligatorisk. Beroende på omständigheterna i det enskilda fallet kan alltså varning meddelas. Det är knappast rimligt att en polisman vid vägkanten skall göra någon mer omfattande kontroll och bedömning av förarens lämplighet som innehavare av körkort. Det finns dessutom risk för en mycket oenhetlig praxis om befogenheten att besluta om körkortsingripande läggs ut på så många befattningshavare. Däremot är det väl i och för sig tänkbart att körkortsingripande skulle kunna ske genom strafföreläggande i de fall trafikbrott beivras på sådant sätt. En sådan ordning innebär dock att frågan om körkortsingripande splittras upp på flera olika myndigheter. Detta är inte en önskvärd utveckling. Vi anser inte att man kan uppnå några betydande fördelar genom att flytta över alla körkortsmål till tingsrätt. Tvärtom finns det risk för att detta skulle leda till ett komplicerat regelsystem. Vi anser inte heller att det är någon bra lösning att körkortsingripande skall kunna ske i form av föreläggande om ordningsbot eller strafföreläggande. Enligt vår mening bör frågan om körkortsingripande ligga kvar på förvaltningssidan. Det finns dock anledning att se över formerna för ingripandena. Frågan är om körkortsingripandet är av sådan karaktär att det år nödvändigt att domstol beslutar eller om den uppgiften kan överlåtas till en förvaltningsmyndighet.

18.5 Överflyttning av körkortsmål till

förvaltningsmyndighet

18.5.l Problem med nuvarande ordning

Förvaltningsdomstolamas huvuduppgift har av tradition varit att överpröva förvaltningsmyndigheters beslut. Genom länsrättsreformen år 1979 tillskapades dock förvaltningsdomstolar som förutom uppgiften att vara besvärsinstans, även fick uppgiften att besluta som första instans i en rad ärenden. Den nuvarande ordningen innebär att länsrätten som första instans beslutar i frågor som gäller vissa administrativa frihetsberövanden, vissa skattemål och vissa säkerhetsåtgärder, ingripande mot inne-

254 Arbetsfördelningen mellan domstaLsorganisationerna

havare av körkort, flygcertifikat och liknande, verkställighet av allmän domstols dom i vissa fall, utdömande vite, återbetalning av av utgivet socialbidrag samt vissa rättshjälpsfrågor. Tidigare beslutade länsrätten första instans även i eftertaxesom ringsmål och vissa andra skattemål. Genom det taxeringsförfarannya det har länsrättens beslutsfunktion flyttats till Skattemyndigheten. Länsrätten skall enbart besluta i frågor gäller tillämpnumera som ningen av lagen mot skatteflykt. Genom reformen har länsrätten fått en tydligare besvärsfunktion. De omprövningsreglerna i taxeringsnya lagen kommer att bidra till att länsrätternas verksamhet renodlas så att endast tvistiga frågor kommer att ställas under domstolens prövning. Frågan är om det är möjligt och lämpligt att gå ytterligare ett steg i denna riktning genom att låta en förvaltningsmyndighet fatta de grundläggande besluten i körkortsfrågor med länsrätten översom en prövande instans. En omständighet som gör det angeläget att granska denna fråga år att antalet körkortsmål är mycket stort och utgör en betydande del länsrättemas arbetsbörda. Av de 136 200 mål av ca som kom in till lånsrättema under år 1990 var ca 47 500 körkortsmål. Under de senaste åren har också länsrätternas balanser i körkortsmål ökat. År 1987 fanns det 13 .800 körkortsmål ca i balans. Balansen uppgick under år 1990 till ca 18 700 mål. De balanserade målens medelålder har också ökat, från 3,6 månader år 1987 till 6,7 månader år 1990. Körkortsbalansema och åldersfördelningen på målen har således försämrats trots att länsrätterna avgjorde betydligt fler körkortsmål år 1990 än år 1987. År 1987 avgjordes 37 600 körca kortsmål, medan det under år 1990 avgjordes 46 800 mål. ca Förutom att en betydande del av länsrätternas måste tas i resurser anspråk för handläggning körkortsmål inkräktar de ofta på planeav ringen av annat länsrättsarbete, eftersom de är förturskaraktär. Det av är framför allt skattemålen blir lidande detta förhållande. som av Även för kammarrättema utgör körkortsmålen numera en stor andel av målantalet. I dag kommer det in ungefär lika många körkortsmål som skattemål till kammarrättema. Det är mycket vanligt att frågan i målet rent faktiskt endast gäller spårttidens längd. Att körkortsmålen är resurskrävande beror, förutom målmängden, på handläggningsformema. I många mål krävs det nämligen att länsrätten, innan den dömer slutligt i målet, fattar ett interimistiskt beslut. Det förekommer också ett visst dubbelarbete i körkortsfrågor. Innan ett körkortsmål kommer till länsrätten har ärendet nämligen granskats och bedömts allmänna ombudet. av Körkortsmålens karaktär är också ett skäl till att ifrågasätta det lämpliga i att domstol beslutar i frågan. Domstolar bör i första hand lösa tvister. I många körkortsmål, framför allt när det gäller rattfylleri, finns det inte någon laglig möjlighet för domstolen inte att

Arbetsfördelningen mellan dorrzstolsorganisationerna 255

återkalla körkortet. Den materiella körkortslagstiftningen är generellt sett inte speciellt komplicerad. Den fråga som i regel föranleder särskilda bedömningar är spämidens längd. Även det i varje mål om skall göras en individualiserad bedömning är det dock relativt vanligt att det finns vissa schabloner som utgångspunkt för Övervägandena. Det bör dock framhållas att det finns vissa körkortsmål typer av som är svårbedömda. Det gäller bl.a. sådana mål där den enskildes personliga lämplighet som innehavare av körkort sätts i fråga på grund av opålitlighet i nykterhetshänseende eller allmän brottslighet. Det är således inte på grund av att körkortsmålen i allmänhet är svåra från juridisk synpunkt som beslutsfunktionen ligger i länsrätten. Snarare beror detta på att körkortsmålen avser frågor som är av stor betydelse förden enskilde. Det kan dock ifrågasättas om körkortsmålen verkligen avser så ingripande åtgärder mot en enskild att det av denna anledning krävs att det grundläggande beslutet i frågan måste fattas av en domstol.

18.5.2 Europakoventionen och förhållandena i vissa andra

länder

I europakonventionen finns vissa krav på vilka frågor som skall prövas av domstol. Konventionstexten har fått sitt reella innehåll av europadomstolens avgöranden. Det finns därför skäl att något kommentera konventionen och domstolens praxis. Enligt art. 5:3 i konventionen skall envar som är arresterad eller eljest berövad sin frihet såsom skäligen misstänkt för att ha förövat brott, eller när det skäligen anses nödvändigt för att förhindra honom att begå brott eller att undgå efter att ha gjort detta, ofördröjligen ställas inför domare eller annan ämbetsman som enligt lag har beklätts med domsmakt. Med andra ord är det i princip enbart i de fall då någon har anhållits eller häktats som misstänkt för brott som det enligt konventionen finns en rätt att ofördröjligen ställas inför en domstol. När det gäller andra frihetsberövanden än de som anges ovan gäller enligt konventionen art.5:4 att den som har berövats sin frihet har rått att påfordra att lagligheten av frihetsberövandet snabbt prövas av domstol. Det finns alltså inget krav enligt europakonventionen att beslut om administrativa frihetsberövanden eller återkallelse av vissa tillstånd skall beslutas av domstol. Däremot finns det krav att man snabbt skall kunna få beslut om administrativa frihetsberövanden prövade av domstol. Europadomstolen har i en del avgöranden uttalat att bör man ha rätt att få återkallelse av vissa tillstånd eller licenser prövat av domstol. För svenskt vidkommande kan nämnas t.ex. fallen Pudas

256 Arbetsfördelningen mellan domstolsorganisationerna

trafiktillstånd och Tre Traktörer tillstånd till alkoholförsäljning. Domstolen har i dessa fall utgått från resonemanget att beslut att inte bevilja eller att återkalla licens har betydelse för att kunna en som utöva näringsverksamhet rör en sådan civil rättighet bör som man kunna få prövad av domstol. Enligt europakonventionen finns det således inget krav på att frågor om körkortsingripanden skall beslutas av domstol. Formerna för körkortsingripande varierar runt i Europa framgår om som av följande kortfattade redogörelse. I Danmark beslutar allmän domstol om ovillkorlig återkallelse av körkort vid t.ex. trafiknykterhetsbrott och vid upprepade överträdelser av grundläggande trafikregler. Polis kan besluta Villkorlig om återkallelse av körkort t.ex. om vederbörande inte avlägger ett förarprov efter föreläggande eller om han blir underkänd i provet. Vidare kan polis besluta återkallelse det är helt säkert att om om körkortshavaren inte längre uppfyller kraven för att erhålla körkort. Polis kan tillfälligt återkalla ett körkort i avvaktan på allmän domstols dom om återkallelsen bedöms leda till att domstolen ovillkorligt återkallar körkortet. Detta beslut kan överklagas till allmän domstol. I Finland kan allmän domstol utfärda körförbud vid trafikgrova brott, t.ex. trafiknykterhetsbrott. Vid övriga trañkbrott kan polismyndighet besluta återkallelse körkort på viss tid, t.ex. vid om av upprepade förseelser och vid brott mot de speciella regler gäller som för nya förare. Körförbud beslutat allmän domstol och återkallelse av beslutad av polismyndighet har praktiska effekt för körkortssamma havaren. En polisman kan omedelbart omhänderta ett körkort det om föreligger skäl att befara att körkortshavaren har gjort sig skyldig till en handling som normalt medför körförbud eller det föreligger om sannolika skäl för återkallelse körkortet på viss tid. Polisen kan av också, om det är sannolikt att en gärning leder till körförbud, tills vidare återkalla körkortet tills saken har avgjorts vid domstol. Detta beslut kan överklagas. Om det är uppenbart att domstolen inte kommer att meddela körförbud, kan polisen underlåta att återkalla tills vidare. I Norge beslutar polismyndigheten återkallelse körkort när om av lagakraftvunnen dom föreligger och återkallelsen grundar sig på hänsynen till trafiksäkerheten eller det "allmänna hänsyn" om av krävs återkallelse sker. Återkallelse sker vidare vid opålitlighet att i nykterhetshänseende. Polismyndigheten kan också återkalla ett körkort om körkortshavaren vägrar att komma in med ett läkarintyg eller vägrar att avlägga förarprov eller om läkarintyget eller förarprovet visar att körkortshavaren är olämplig att inneha körkort. Polisman beslutar om beslag, dvs. omedelbart omhändertagande av körkort, när skälig grund föreligger för misstanke straffbart om

Arbetsfördelningen mellan donrstoLrorganisationerna 257

förhållande som kan medföra återkallelse av körkortet. Omhändertagandet gäller tills lagakraftvunnet avgörande föreligger, om körkortshavaren samtycker till beslaget och så länge som förutsättningarna för beslag är uppfyllda. samtycker körkortshavaren inte till beslaget får polisen behålla körkortet i högst tre veckor. Polisen kan dock inom denna tid hos allmän domstol yrka att beslaget skall bestå tills vidare. Vid ett beslag får föraren i normalfallet ett tillstånd att köra dagen ut eller till en viss plats. Polismyndighet liksom allmän domstol måste vid beslag och återkallelse ta hänsyn till förhållandena i det enskilda fallet. I denna värdering kan beaktas hur allvarlig förseelsen är, behovet av körkort i eller utanför arbetet, konsekvenserna för körkortshavarens personliga och sociala situation samt om körkortsingripandets konsekvenser står i proportion till gämingens svårhetsgrad. Återkallelse körkort kan ske vid trafiknykterhetsbrott, av grov vårdslöshet i trafik, opålitlighet i nykterhetshänseende, allvarliga tekniska brister hos fordonet och vid allvarliga vålds- eller sedlighetsbrott. Vidare kan körkortet återkallas vid överskridande av hastighetsgränserna, överträdelser av väjningsplikt och vid omkörning eller annan oaktsam körning som har skapat en situation som lätt kunnat leda till en olycka. Om den tillåtna hastigheten är 50, 70 eller 90 km/tim återkallas körkortet om hastighetsgränsen har överskridits med 21, 30 resp. 35 km/tim. Allmän domstol eller förvaltningsmyndighet kan i Storbritannien, Västtyskland, Frankrike, Nederländerna, Luxemburg och Spanien återkalla körkort. I Storbritannien och Nederländerna återkallar förvaltningsmyndighetema körkort endast medicinska grunder. I Schweiz och Österrike beslutar endast förvaltningsmyndighet om återkallelse medan i Belgien endast allmän domstol har denna befogenhet. Endast Storbritannien saknar möjlighet till omedelbart omhändertagande av körkort. Normalt omhändertas körkortet vid trafrknykterhetsbrott. Härutöver omhändertas körkortet i Västtyskland, Schweiz och Belgien vid grova överträdelser av grundläggande trafikregler. I Belgien omhändertas körkortet också vid smitning, olovlig körning och vid ohörsamhet mot polismans order. Det omedelbara omhändertagandet beslutas eller utförs av polisen. I Belgien fattas beslutet av allmän åklagare. I Nederländerna beslutar åklagaren efter omhändertagande om körkortet skall innehållas eller âterställas. I Schweiz beslutar förvaltningsmyndigheten efter ett omhändertagande om körkortet skall återkallas tills vidare eller återställas. I Schweiz kan ett beslut om omhändertagande överklagas. I Nederländerna kan åklagarens beslut överklagas.

258 Arbetsfördelningen mellan domstolsorganisationerna

18.5 Några körkortsfrågor som beslutas

av annan

myndighet än länsrätt

Som tidigare har nämnts handlägger både förvaltningsmyndigheter och domstolar frågor om körkort och körkortstillstånd. Något förenklat kan sägas att länsstyrelsen meddelar körkortstillstånd medan länsrätten beslutar om ingripanden mot den som innehar körkort eller körkortstillstånd. Detta år dock inte hela sanningen. Länsstyrelsen kan t.ex. besluta att en viss bestämd tid måste förflyta innan körkortstillstånd meddelas eller besluta att körkortshavaren för att inneha körkort måste uppfylla vissa villkor. Länsrätten är inte exklusiv beslutsmyndighet i frågor om ingripande mot den som innehar körkort eller körkortstillstånd. Polismyndighet och åklagare har t.ex. befogenhet att besluta om omedelbart omhändertagande av körkort. Allmänna ombudet har dessutom befogenhet att utfärda föreläggande om varning för godkännande i vissa fall. Det år inte bara körkortsingripanden dvs. återkallelse eller varning som kan ha stor betydelse för den enskilde. Den spärrtid som länsstyrelsen vid prövningen av en ansökan om körkortstillstånd skall bestämma, om det finns hinder mot att tillstånd meddelas, kan vara nog så betungande för den enskilde. I de fall någon ansöker om körkortstillstånd efter ett beslut om återkallelse kan det i praktiken bli så att länsstyrelsens beslut dessutom innebär att länsrättens beslut om spärrtid förlängs. Länsstyrelsen kan även besluta att körkortsinneom havet skall vara villkorat. Som villkor kan t.ex. uppställas att körkortshavaren skall lämna in läkarintyg med jämna mellanrum. Det är ofrånkomligt att en påtvingad läkarundersökning kan upplevas som ett betydande ingrepp i den enskildes personliga integritet.

18.5 .4 Handläggning av liknande frågor inom andra

områden

Tillståndsgivning och utfärdande av kompetensbevis är typiska uppgifter för förvaltningsmyndigheter. Vanligtvis år det också en uppgift för förvaltningsmyndighetema att återkalla givna tillstånd. Undantag har dock gjorts för ingripanden mot innehavare körkort, körkortsav tillstånd, luftfartscertifikat och elevtillstånd. I dessa ärenden beslutar domstol om ingripandena. Frågan är om dessa ärenden skiljer sig så mycket från andra typer av ingripanden mot tillstånd eller kompetensbevis att denna ordning är motiverad. För att något belysa detta lämnar vi en kort beskrivning av några de ingripanden i första av som instans beslutas av en förvaltningsmyndighet. Legitimationer inom hälso- och sjukvården utfärdas av socialstyreloch återkallas hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd. Även sen av frågan om en person skall återfå sin legitimation efter en återkallelse

Arbetsfördelningen mellan domstolsorganisationerna 259

beslutas av nämnden. Domstol blir inkopplad först om den som förlorar sin legitimation, eller som inte får tillbaka den, klagar på ansvarsnämndens beslut. För att verka som t.ex. fastighetsmäklare krävs numera registrering hos länsstyrelsen. Den enskilde mäklaren måste uppfylla vissa krav för att få registreras som fastighetsmäklare. Länsstyrelsen kan även återkalla en registrering. Den som inte får registreras som fastighetsmäklare eller vars registrering återkallas kan överklaga länsstyrelsens beslut till kammarrätten. Det kan nämnas att det finns ett flertal andra yrkesområden där det krävs myndigheternas godkännande eller auktorisation för att en person skall få utöva yrket. Som exempel kan nämnas försäkringsmäklare, revisorer, ordningsvakxer, tolkar, översättare, trafiklärare och elinstallatörer. Beslut fattas i alla dessa ärenden av förvaltningsmyndighet, vars beslut som regel kan överklagas till domstol. För att driva yrkesmässig trafik enligt yrkestrafiklagen 1988:263 krävs trafikzilLstánd. Frågor om trafiktillstånd prövas av länsstyrelsen i det län där sökanden är kyrkobokförd, eller, om sökanden är en juridisk person, där företagets ledning finns. Frågor om tillstånd till linjetrafik som berör flera län skall dock prövas av transportrådet. Om det i den yrkesmässiga trafiken eller i övrigt vid driften av trañkrörelsen eller i annan näringsverksamhet som tillståndshavaren driver har förekommit allvarliga missförhållanden eller om annars förutsättningarna för tillstånd inte längre föreligger skall tillståndet återkallas. Om missförhållandena inte är av allvarlig art, kan i stället varning meddelas. Frågor om återkallelse av trañktillstånd eller om varning prövas av den myndighet som har meddelat tillståndet. Tillståndsmyndighetens beslut om återkallelse får överklagas till domstol kammarrätten. Beslut om varning får inte överklagas.

18.5 överväganden

Som framgår av redogörelsen ovan har vi i Sverige valt en annan beslutsvâg när det gäller körkortsingripanden än vissa andra länder i Europa. Vi har dessutom gått betydligt längre än de krav som enligt europakonventionen gäller för domstolsprövning. Att beslutsfunktionen i körkortsfrågor över huvud taget hamnade i allmän förvaltningsdomstol hänger samman med de reformer som gjordes inom den statliga länsförvaltningen under 1970-talet. Det ansågs då att vissa ärenden handlades av länsstyrelsen borde få som en mer domstolsmâssig hantering. Det var därför vissa delar av länsstyrelsens verksamhet bröts ut och placerades i länsdomstolar. Det bör påpekas att även dessa självständiga i förhållande till om var länsstyrelsen de dock administrativt knutna till den av länsstyrelvar

260 Arbetsfördelningen mellan domstolsorganisationerna

sens huvudenheter som handlade rättskipning. Först år 1979 tillskapades de nuvarande länsrätterna. Som tidigare har nämnts utökades inte området för domstolsprövning vare sig vid länsstyrelsereformen år 1971 eller vid länsrättsreformen år 1979. Vid tillskapandet länsav rättema verkar det inte ha skett någon mer ingående analys av frågan om nödvändigheten av att domstol beslutar som första instans. Körkortsmålen fördes, i likhet med övriga målgrupper, mer eller mindre automatiskt över från lânsdomstolama till länsrätterna. En anledning till att beslutsfunktionen i körkortsmål hamnade i domstol var strävandena att förbättra rättssäkerheten och handläggningen dessa av ärenden. Länsrättens beslutsfunktion utvidgades år 1987 till att omfatta även frågor om ingripanden mot den som innehar luftfartscertifikat eller elevtillstånd. Beslutsfunktionen i certiñkatsfrågor låg tidigare helt på luftfartsverket. Verkets beslut återkallelse certifikat och om av om försättande av certifikat ur kraft kunde överklagas till domstol. Däremot kunde varning inte överklagas. I olika sammanhang framfördes kritik mot detta system. År 1987 infördes därför ordning en att ingripanden mot den som har luftfartscertifikat eller elevtillstånd skall beslutas av länsrätten på ansökan av luftfartsverket. Detta motiverades bl.a. med att frågorna hade lika stor betydelse för den enskilde som körkortsinnehav och att de därför var av den arten att de borde prövas av ett organ som var fristående från den myndighet som har tillsynen över flygverksamheten i övrigt. Rätten till domstolsprövning är inte detsamma att domstol skall som fatta det grundläggande beslutet i en fråga. Det finns anledning att understryka distinktionen mellan att domstol överprövar ett förvaltningsärende och att domstol beslutar ärendet. På flertalet förvaltningsområden anses betryggande rättssäkerhetsgarantier vara uppfyllda genom att den enskilde har möjlighet att få frågan överprövad av domstol. Det år denna princip som har varit grundläggande vid bestämmandet av regeringsrättens och kammarrättemas målområde. Även europakonventionen utgår från denna distinktion. Konventionen kan sägas ange minimikraven för i vilka fall domstol bör besluta och när domstol bör överpröva. Som tidigare har nämnts är det enligt konventionen i princip enbart i de fall någon har berövats friheten i anledning brott det av som finns en ovillkorlig rätt att ställas inför domstol. I övriga typer av frihetsberövanden finns en rätt att skyndsamt få beslutets laglighet överprövat av domstol. Beträffande andra frågor bör man enligt konventionen ha rätt att få frågor berör civila rättigheter som överprövade av domstol. Det är tveksamt ett körkortsingripande om kan anses beröra en sådan civil rättighet som avses i konventionen. Å andra sidan är det inte uteslutet att så är fallet. Frågan är emellertid främst av teoretiskt intresse eftersom det varken är lämpligt eller

Arbetsfördelningen mellan domstoLsorganisationerna 261

aktuellt att så i grunden ändra det svenska systemet att körkortsingripanden skulle undandras domstolsprövning. Däremot finns det anledning att överväga om inte beslutsfunktionen bör flyttas från domstol till en förvaltningsmyndighet. Även effekterna körkonsingripande kan mycket om av ett vara omfattande för körkortshavaren och drabba denne hårt både från ekonomisk synpunkt och på andra sätt kan man dock konstatera att lagstiftningen på detta område är utformad på ett sådant sätt att flertalet körkortsmål är okomplicerade från juridisk synpunkt. Det kan t.ex. nämnas att länsrätten inte skall gå in i en prövning av skuldfrågan i sin handläggning av mål om återkallelse på grund av brott. Dessutom är praxis i de flesta fall tämligen fast. l dessa fall kan det som vi ser det inte finnas några avgörande hinder mot att föra över beslutsfunktionen till en förvaltningsmyndighet. Det finns dock vissa typer av körkortsmål som inte kan sägas vara okomplicerade eller tillhöra dem där utgången i målen i de flesta fall är tämligen given. Det är de fall då körkortsinnehavet ifrågasätts på grund av opålitlighet i nykterhetshänseende eller allmän brottslighet eller av det skälet att någon på grund av sina personliga förhållanden i övrigt inte kan anses lämplig som förare av körkortspliktigt fordon. Dessa mål är ofta svårbedömda och det kan därför finnas skäl som talar för att i vart fall dessa typer av mål bör avgöras av domstol. Vi anser emellertid att skälen inte räcker. De myndigheter som nu sysslar med körkortsärenden har över lag en god kompetens på området. Enbart den omständigheten att ett ärende kan vara svårbedömt bör då inte utgöra något skäl för att inte låta förvaltningsmyndigheten besluta i ärendet. Rätten att överklaga beslutet ger tillräckliga rättssäkerhetsgarantier. Det kan för övrigt framhållas att det redan i dag är förvaltningsmyndighet som gör bedömningar, liknande dem som görs av länsrätten i körkortsmål, i . ärenden om körkortstillstånd. Vi anser därför att övervägande skål talar för att beslutsfunktionen i samtliga körkortsmål förs över till förvaltningsmyndighet. Den utredning som krävs i varje enskilt mål för att en individualiserad bedömning skall kunna göras, kan utföras lika väl i en sådan myndighet som av en domstol. Förvaltningslagens bestämmelser bör kunna tillgodose både att beslutsunderlaget i ärendet blir tillräckligt och att den enskilde bereds tillfälle att yttra sig i ärendet innan beslut fattas. En sådan ordning medför väsentliga fördelar. Dels blir länsrätten även i dessa mål en ren överprövningsinstans i tvistiga ärenden, dels är det bara en myndighet, som ändå är inkopplad i ärendet och skall göra en bedömning, som behöver belastas i huvudparten fallen. av Det finns också anledning att utgå från att ett beslut i körkortsärenden kan fattas snabbare än i dag. Denna fråga är dock i hög grad beroende av vilka resurser som finns vid beslutsmyndigheten och dess

262 Arbetsfördelningen mellan domstolsarganisationerna

rutiner. Vi vill särskilt peka på att det kan finnas skäl över att se rutinerna för hur informationen kommer från trafiksäkerhetsverket till beslutsmyndigheten och hur den behandlas där. Detta är ett mycket ömtåligt led i hanteringen körkortsârenden lätt kan leda till att av som ärendena fördröjs. En sådan nedflyttning besluten medför dessutom att betydande av en arbetskapacitet kommer att frigöras hos länsrättema. De förslag KÖRKORT som 2000 har lagt fram innebär väsentliga förändringar i den materiella lagstiftningen. Skulle dessa komma att genomföras finns det ännu större anledning att låta beslutsfunktionen ligga hos en förvaltningsmyndighet.

18.5.6 Körkortsmyndigheten

KÖRKORT 2000 har inte närmare angett vilken körkortsmyndigheten skall vara. Utredningen förslår dock att körkortsmyndighetens beslut skall kunna överklagas till länsrätten och att det allmännas talan i körkortsmål skall föras de allmänna ombuden i körkortsmål. av Den statliga förvaltningen är på många områden föremål för översyn och förändringar. Inom trafiksäkerhetsområdet avlöser utredningarna varandra. Bilregisterutredningen har under våren 1991 avlämnat betänkandet SOU 1991:14 Den regionala bil- och körkortsadministrationen. Utredningen hade i uppdrag förutsättningslöst att pröva om huvudmannaskapet för bilregistret på regional nivå m.m. borde ändras. Dessutom skulle utredningen överväga det är mest om rationellt att låta ett centralt eller regionalt ha ansvaret organ som regional körkortsmyndighet. Utredarens slutsatser är det inte finns att skäl att ändra huvudmannaskapet. Han förordar för bilatt ansvaret register-, vägtrafikskatte- och körkortshanteringen på regional nivå även i fortsättningen skall åvila länsstyrelserna. Han föreslår vidare att verksamheten inom länsstyrelsen sammanförs till verksamhetsett område som omfattar all trafikadministration hanteras i trafiksom säkerhetsverkets ADB-stödda informationssystem för vägtrafiken. Dvs. frågor rör körkort, fordon, vägtrafikbeskattning, som yrkesmässig trafik och eventuellt vissa andra vägtrafikärenden. Utredaren anser att om det av något skäl är önskvärt att avlasta länsstyrelsen

dessa förvaltningsuppgifter, bör den alternativa lösningen

vara att verksamheten i sin helhet förläggs till trafiksäkerhetsverket. Huruvida en sådan lösning över huvud taget kan bli aktuell, är beroende de av

förestående Övervägandena trafiksäkerhetsfrågomas framtida

om hantering. Dessa frågor har övervägts i december 1990 tillsatt särskild av en utredare, som har haft i uppdrag över det offentliga att se trafiksäkerhetsarbetets organisation i syfte åstadkomma effektivare att en

1991:106 Arbetsfördelningen mellan domstolsorganisationerna 263 SOU

resursanvändning samt öka förutsättningarna att uppnå de av riksdagen fastställda trafiksäkerhetsmålen. I betänkandet SOU 1991:79 Det framtida trafrksäkerhetsarbetet föreslår utredaren att TSV och vägverket skall slås samman till en ny myndighet, vägtrañkverket. Det föreslås vidare att det nya verket bl.a. skall ha ansvar för de centrala myndighetsuppgiftema på trafiksäkerhetsområdet och för förarprövningen. Det förelås inga förändringar beträffande länstyrelsens hantering av bil- och körkortsregistren. Det är ofrånkomligt att även det fömyelsearbete som pågår inom den statliga länsförvaltningen kan komma att påverka valet av vilken myndighet som skall handlägga körkortsfrågor. Länsstyrelsen är den myndighet som handhar merparten av de för allmänheten praktiska frågorna om vägtrafik. Det är väsentligt att den myndighet som handlägger ärenden om körkort och körkortstillstånd besitter så god kompetens som möjligt. Det ligger i sakens natur att domstolarna kan utnyttjas bäst om de beslut de skall överpröva har fattats av kvalificerade organ. En kvalificerad prövning hos en förvaltningsmyndighet innebär att ärendet är ordentligt utrett innan det kommer till domstol. Frågan om vilken myndighet som är mest lämpad för körkortsfrågor är dock inte så lätt att besvara för vår utredning. Så länge myndigheten har kompetens för uppgiften är dessutom frågan av underordnat intresse från domstolssynpunkt. Oavsett vilken myndighet som i framtiden kommer att utses till körkortsmyndighet bör det inte vara någon större svårighet att anpassa forumreglerna till denna. Rent allmänt kan dock några synpunkter föras fram beträffande olika alternativ. Enligt vår mening bör det eftersträvas att samtliga ärenden som rör körkortsfrågor handläggs av en enda myndighet. Dvs. det bör och myndighet som meddelar körkortsvara en samma tillstånd och återkallar körkort m.m. Länsstyrelsen handlägger i dag centrala delar av trafiksäkerhetsarbetet på regional nivå. Länsstyrelsen har huvudmannaskapet för körkorts- och bilregistret samt handlägger vägtrafikskattefrågor. Dessutom handlägger länsstyrelsen den stora mängden av ärenden om körkortstillstånd. Det är vidare länsstyrelsetjänstemän som agerar som allmänna ombud i körkortsfrågor. Hos länsstyrelsen finns således redan kompetens och vana att hantera körkortsärenden. Detta talar för att länsstyrelsen bör den myndighet som även beslutar i ärenden vara om körkortsingripanden. Om beslutanderätten flyttas till länsstyrelsen finns det anledning att ifrågasätta de allmänna ombudens funktion. Ombuden skulle i ett sådant system endast gå in i de fall länsstyrelsens beslut om körkortsingripande överklagas till länsrätt. Det skulle innebära betydligt färre arbetsuppgifter för ombuden än i dag. Allmänna ombud eller liknande

264 Arbetsjördelningen mellan dormtolsargamlsationerna

finns och har funnits på flera områden inom förvaltningen. Det har ansetts värdefullt att statens talan förs i förhållande till beslutsav en myndigheten självständig processförare. Inom framför allt skatteområdet går numera utvecklingen i riktning. I den en annan nya taxeringsprocessen uppträder beslutsmyndigheten i länsrätsom part ten. När det gäller allmänna ombuden i körkortsmål kan det för övrigt ifrågasättas hur självständiga ombuden är i förhållande till länsstyrelsen. Ombuden utses av länsstyrelsen. De är dessutom anställda hos länsstyrelsen och handlägger i många fall även andra ärenden än körkortsfrågor. Ombudsverksamheten är helt beroende hur mycket av resurser länsstyrelsen avsätter till den. I detta avseende finns det stora skillnader mellan länen. Rent faktiskt kan varje enskild länsstyrelse därigenom påverka ambitionsnivån för körkortsingripande på inte ett avsett sätt. Vi anser att om länsstyrelsen i framtiden skall besluta i körkortsfrågor bör den allmänna ombudsfunktionen upphöra och den verksamhe-

ten integreras med övrig verksamhet hos länsstyrelsen. Överklagas

länsstyrelsens beslut till länsrätt, bör länsstyrelsen inträda som den enskildes motpart i Länsstyrelsen får således partsställning processen. i domstolsprocessen, med möjlighet överklaga både länsråttens att och kammarrättens beslut. Det är väsentligt sitt att staten tar ansvar för trafiksäkerheten och körkortsfrågoma. Tillräckliga måste resurser därför tilldelas trafiksäkerhetsarbetet på regional nivå. Det kan tänkas att det pågående fömyelsearbetet inom länsstyrelsen leder till att styrelsen avlastas förvaltningsärenden och därigenom även körkortsfrågor. Förutom hos länsstyrelsen finns det också hos trafiksäkerhetsverket mycken kompetens trafiksäkerhet. Det skulle om alltså vara tänkbart att flytta körkortshandläggningen till verket. Mot detta talar bl.a. de allmänna strävandena inom statsförvaltningen, som

går ut på att avlasta de centrala förvaltningsmyndighetema befatt-

ningen med individärenden. Att låta central myndighet fatta beslut en skapar dessutom ett stort avstånd mellan den enskilde och beslutsmyndigheten. Trafiksäkerhetsverkets regionala organisation består av sju distrikt, medan länsstyrelserna är 24. Verket har i och för sig föreslagit att dess nuvarande regionala organisation skall utökas till en

länsvis representation trafikkontor och att den regionala lämplighets-

prövningen i körkortsärenden bil- och

samt körkortsregistreringen

skall flyttas dit från länsstyrelsen. Som framgår redogörelsen av ovan har dock detta förslag förkastats

av bilregisterutredningen. Det är

dessutom tveksamt om det i det rådande statsfinansiella läget ñnns utrymme att inrätta nya myndigheter. Som framgår är den statliga förvaltningen föremål för översyn och utredning på många områden har anknytning till körkortsfrågor. som Det kan i och för sig hävdas att det är lämpligt att avvakta dessa

Arbetyördelningen mellan dontstolsorgantlsationerna 265

överväganden innan slutlig ställning tas till frågan vilken myndighet som skall utses till körkortsmyndighet. Vi anser dock att det är mycket angeläget att en reform beträffande körkortsmålen kan genomföras snabbt. Hanteringen av körkortsmålen år i dag mycket resurs- och kostnadskrävande. Allt för stor del av domstolarnas resurser tas i anspråk för handläggningen. En flyttning av körkortsmålen till en körkortsmyndighet innebär dels att länsrättens begränsade resurser kan utnyttjas på ett bättre sätt, dels att samhället kan göra betydande besparingar. Vi föreslår därför att beslutanderätten i körkortsfrågor omgående flyttas från länsrätten till en körkonsmyndighet. I dagsläget framstår länsstyrelsen som det naturliga alternativet i valet av vilken myndighet som skall utses till körkortsmyndighet. Att flytta över beslutanderätten i körkortsfrågor till länsstyrelsen bör inte vara förenat med några större svårigheter eftersom det är hos länsstyrelsen de allmänna ombuden i körkortsmål finns. Det ñnns alltså redan länsstyrelsetjänstemän som utreder och handlägger körkortsärenden. För dessa blir den stora skillnaden att de i stället ñr att som allmänt ombud ansöka om körkortsingripande, själva fattar beslut om körkortsingripande i länsstyrelsens namn. Frågan om prövningstillstånd i ledet länsrätt kammarrått behandlas i avsnitt 2l.5.2. -

sou 1991:106 267

IV

Omprövning, överklagande och instansordning

19 Inledning

Både inom rättsväsendet och inom förvaltningen finns möjligheter att få ett ställningstagande från en myndighet prövat på nytt. Man brukar använda termen omprövning när det är den myndighet som har beslutat i första instans som gör den nya prövningen. Om prövningen görs av en annan myndighet talar man i stället om överprövning. Inom domstolsväsendet finns det i regel möjligheter att överklaga ett domstolsavgörande i första instans till en högre domstolsinstans. Den här möjligheten tillgodoser två intressen. För det första skall det gå att rätta avgöranden som av någon anledning har blivit felaktiga. För det andra tillgodoses genom möjligheten att överklaga intresset av att få fram avgöranden som är vägledande för rättstillämpningen. Inom förvaltningen finns vid sidan av möjligheten att överklaga även ett omprövningsinstitut. Institutet används framför allt när det gäller frågor där det inte är fråga om att lösa tvist mellan två en parter. Det tjänar främst syftet att rätta till fel snabbare och enklare än vad man i regel kan göra genom överprövning i en högre instans. Vi har fått i uppdrag att analysera vissa frågor omprövning, om överklagande och instansordning i främst tre olika hänseenden. En viktig utgångspunkt för överväganden om instansordningen i förvaltningsdomstolarna är de regler om omprövning finns i försom valtningslagen m.fl. lagar. Ett effektivt omprövningsförfarande är ägnat att enkelt och snabbt rätta felaktiga beslut, att minska tillströmningen av mål till domstolarna och att underlätta handläggningen av de mål som överklagas. Vi har fått i uppdrag att skaffa bild oss en av hur de hittillsvarande omprövningsreglema tillämpas och, i den mån finner brister i reglerna eller deras tillämpning, föreslå de ändringar som kan anses påkallade. I kapitel 20 skall redovisa våra överväganden i den delen. Det förekommer både i de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna att beslut förvaltningsmyndigheter överav klagas direkt till den andra domstolsinstansen hovrätt eller kammarrätt. Enligt våra direktiv stämmer sådan ordning mindre väl en överens med önskemålet att tyngdpunkten i rättskipningen skall ligga

268 Omprövning, överklagande och instansordning SOU 199l:106

i den lägsta domstolsinstansen. Vi har därför övervägt det går att om flytta den första domstolsprövningen till tingsrätt respektive länsrätt. Vi redovisar våra överväganden i kapitel 22. Det nu nämnda uppdraget kan i viss mån riskera att komma i konflikt med önskemålet att ett mål inte skall prövas i fler instanser än vad som är sakligt motiverat. Att så inte sker är viktigt hänsyn av både till parterna, som har ett berättigat önskemål att snabbt få sak en slutligt avgjord, och av hänsyn till samhällets kostnader för rättsväsendet. En medflyttning av mål till den första domstolsinstansen kan, om inga andra åtgärder vidtas, medföra en förlängning av instanskedjan. Det kan man emellertid komma till rätta med genom regler om prövningstillstånd och fullföljdsbegränsningar. Sådana regler kan, som sägs i våra direktiv, även vara motiverade i andra fall än i de där vi diskuterar en medflyttning av den första domstolsprövningen. Dessa frågor behandlar i kapitel 21.

Omprövning, överklagande och instansordning 269

20 Omprövning enligt förvaltningslagen

Sammanfattning: I detta kapitel redogör vid för den undersökning som vi har gjort av hur de nuvarande omprövningsreglerna enligt förvaltningslagen fungerar. Trots att det år ovanligt att myndigheterna ändrar sina beslut vid omprövning, anser vi att det är värdefullt att möjligheten finns. Vi föreslår ingen ändring av de nuvarande reglerna, men vill understryka vikten av att myndigheterna snabbt lämnar över överklagade ärenden till den myndighet eller domstol som skall pröva överklagandet.

20.1 Inledning

Enligt direktiven s. 21 skall skaffa oss en bild av hur de nuvarande omprövningsreglema enligt förvaltningslagen mil. lagar tillämpas. I den mån vi finner brister i reglerna eller deras tillämpning skall vi föreslå de förändringar som anses påkallade. Ett effektivt fungerande omprövningsförfarande är ägnat att enkelt och snabbt rätta felaktiga beslut, att minska tillströmningen av mål till domstolarna och att underlätta domstolarnas handläggning av de mål som överklagas. En stor del av de mål som finns i förvaltningsdomstolarna utgörs av skattemål. Hos skattemyndighetema har det nyligen införts särskilda omprövningsregler som är mer vittgående än de som finns inom övrig förvaltning. Ett av skälen till de nya reglerna är just att minska antalet mål i domstol. Det är dock ännu för tidigt att utvärdera den reformen. För de flesta förvaltningsmyndigheter regleras förfarandet av förvaltningslagen och inte av en specialförfattning. Hur förvaltningslagens omprövningsregler tillämpas år därför av intresse. Omprövningsreglema har nu varit i kraft under drygt fyra år. För att få en bild av hur reglerna tillämpas har vänt oss till ett antal förvaltningsmyndigheter med en enkät. Förfrågan har ställts till

kommunala myndigheter, regionala statliga myndigheter och centrala

statliga myndigheter. Dessutom har en enkät sänts till några förvaltningsdomstolar. Av de 35 myndigheter som har tillfrågats, har 27 svarat. Mot bak-

270 Omprövning, överklagande och instansvrdning

grund av den korta tid som står till vårt förfogande har det inte varit möjligt att göra en mer omfattande utvärdering.

Förvaltningslagen

Den nuvarande förvaltningslagen trädde i kraft den l januari 1987 och ersatte 1971 års förvaltningslag. Den lagen är ett led i arbetet nya med att förnya den offentliga sektorn. Det främsta syftet med lagen är att den skall värna om medborgarnas rättssäkerhet vid kontakter med förvaltningsmyndigheter. Ett annat viktigt syfte är att förbättra myndigheternas service gentemot allmänheten. Vidare är avsikten att lagen skall leda till snabbare avgöranden att motverka att genom ärenden prövas i för många instanser. Omprövningsreglema finns i lagens 27-28 §§. De egentliga förut-

sättningarna för omprövning finns i 27 Bestämmelsen är bara

tillämplig på beslut som en myndighet har meddelat första som instans. Det är tre förutsättningar alla måste uppfyllda för som vara att en förvaltningsmyndighet skall vara skyldig att ompröva ett beslut. För det första måste myndigheten finna att beslutet är uppenbart oriktigt. Dessutom skall beslutet kunna ändras snabbt och enkelt. Slutligen skall beslutet kunna ändras utan att det är till nackdel för en enskild part. Att beslutet är uppenbart oriktig innebär att myndigheten är skyldig att ompröva beslutet bara i sådana fall då det är lätt för myndigheten att konstatera att beslutet är oriktigt. Normalt är myndigheten inte skyldig att göra någon ingående granskning ett redan avgjort mer av ärende annat än då den har särskild anledning till det. Vid Överklagande räcker det i allmänhet att myndigheten läser igenom klagandens skrivelse och det överklagade beslutet. Bara denna genomläsning om ger vid handen att utgången sannolikt bör vara en annan behöver myndigheten i allmänhet granska ärendet närmare. Att beslutet kan ändras snabbt och enkelt innebär normalt att omprövningsskyldigheten inte gäller om det krävs ytterligare utredning i ärendet. Denna begränsning motiveras av hänsyn till rättssäker-

het och effektivitet. Överklagade ärenden skall således inte bli

liggande på myndigheten i väntan på omprövning. Att ändringen kan ske utan att det blir till nackdel för någon enskild part innebär att myndigheten inte är skyldig att ompröva beslut om detta är till nackdel för enskild. en Omprövningsskyldigheten är inte undantagslös. Myndigheten är således inte skyldig att ompröva sitt beslut om den har överklagat som beslutet begär inhibition. Inte heller är myndigheten skyldig att ompröva beslutet om den har överlämnat handlingarna i ärendet till en högre instans. Slutligen finns ingen skyldighet att ompröva beslut

Omprövning, överklagande och instansordning 271

om något annat särskilt skäl talar mot att myndigheten ändrar beslutet. Ett särskilt skäl mot omprövning kan vara att det rör sig om ett överklagat beslut och att detta beslut har samband med ett annat beslut som år beroende av den högre instansens prövning. Om förutsättningarna för omprövning är uppfyllda och inget undantag är tillämpligt skall myndigheten ändra beslutet, dvs. genom ett nytt beslut helt eller delvis återkalla eller ändra det tidigare beslutet. Förfarandet vid omprövning är inte reglerat i förvaltningslagen. De allmänna föreskrifter som gäller parts rätt att ta del av uppgifter, underrättelse om beslut m.m. gäller även i dessa fall. Frågan om vem som är behörig att på myndighetens vägnar handlägga omprövningsfrågor regleras inte i lagen, utan i den specialförfattning eller instruktion som gäller myndighetens verksamhet. Ett omprövningsbeslut bör fattas på samma nivå som grundbeslutet och om möjligt av samma tjänsteman,jfr Hellners-Malmqvist, Nya förvaltningslagen s. 339. Omprövningsskyldigheten gäller bara beslut som är uppenbart oriktiga och lätta att ändra. En omprövning på högre nivå inom myndigheten eller i en annan sammansättning är svår att förena med lagstiftarens strävan att begränsa antalet prövningsinstanser. Finns det ingen anledning till omprövning behöver myndigheten inte meddela något beslut i denna del. Myndigheten skall i stället så snart det går se till att ärendet kommer under den högre instansens prövning. Gör myndigheten en omprövning som resulterar i att beslutet står fast behöver den normalt sett inte meddela ett formligt beslut om detta. Det kan dock vara lämpligt att till överinstansen uttryckligen meddela att omprövning skett och vad denna inneburit.

20.3 Enkät

beslutsmyndigheterna

I enkäten fick förvaltningsmyndigheterna besvara frågor om bl.a. antal meddelade beslut under år 1989, hur många av dessa som var avslag och hur många som överklagades. Dessutom fick myndigheterna lämna uppgift om hur många och i vilka fall beslut ändrades efter omprövning. Myndigheterna lämnade vidare uppgifter om huruvida det förekom omprövning i andra fall än vid överklagande och om ärendet kompletterades innan omprövning. Uppgift lämnades också om hur lång tid det tar från att ett överklagande kommer in till myndigheten till det att handlingarna sänds till överinstansen samt om myndigheten sände med eget yttrande till överinstansen.

20.3.1 Socialnämndema

Enkäten sändes till tio socialnämnder, dessa hörde två inte sig. av av Sju nämnder besvarade frågorna, medan en nämnd ansåg att den inte

272 Omprövning, överklagande och instansordning

hade möjlighet att göra det. För socialnämndernas del avgränsades enkäten till att avse omprövning i samband med beslut om bistånd enligt socialtjänstlagen. Ett utmärkande drag hos bistándsärendena är att socialnämndema meddelar avsevärt fler gynnande beslut än avslagsbeslut. Av avslagsbesluten är det relativt få som överklagas till domstol. Av enkätsvaren framgår att det är ovanligt att en socialnämnd ändrar ett beslut i samband med omprövning. Omprövning vid andra tillfällen än vid överklagande förekommer nästan inte alls. När det gäller frågan om komplettering av ärendet innan omprövning varierar förfarandet hos nämnderna. Vissa kompletterar ärendet, andra inte. Detsamma gäller i vilken utsträckning socialnämnden sänder med ett eget yttrande till länsrätten. En del nämnder sänder regelmässigt med yttranden, medan andra aldrig gör det. Några problem med att besvären ges till fel myndighet finns inte. Anmärkningsvärt är att det i vissa nämnder tar mycket lång tid innan ett överklagat ärende lämnas över till länsrätten. Om besluten tas tjänstemannanivå lämnas i regel besvären över inom 1-3 dagar i flertalet nämnder. Om nämnd fattat beslut förlängs denna tid. I vissa nämnder klarar man omprövningen inom en vecka, medan andra tar upp till 8 veckor på sig att överlämna handlingarna. Det finns några nämnder som uppger att det även vid tjänstemannabeslut går flera veckor innan ett överklagat ärende lämnas över till länsrätten.

20.3.2 Byggnadsnämndema

Av de fyra byggnadsnämnder har tillfrågats är det bara som en som har svarat. Det är möjligt att det inte var lämpligt att vända sig till byggnadsnämndema eftersom plan- och bygglagen inte helt korresponderar med förvaltningslagen.

20. 3 3 Länsstyrelserna

. Av sju tillfrågade länsstyrelser har alla besvarat enkäten. För utom en länsstyrelsemas del avgränsades frågorna till omprövning i att avse ärenden om körkortstillstånd. Precis som socialnämndema meddelar länsstyrelserna stor mängd en beslut varav en mindre del avser avslag. Av dessa överklagas ett förhållandevis ringa antal. Inte heller hos länsstyrelserna är det vanligt att ett beslut ändras efter omprövning. Omprövning äger inte rum vid andra tillfällen än vid överklagande. Även bland länsstyrelserna varierar rutinerna beträffande komplettering av ärendet och eget yttrande till kammarrätten. Hos vissa

Omprövning, överklagande och instansordning 273

länsstyrelser förekommer komplettering innan omprövning, hos andra inte. Komplettering förekommer t.ex. i form av översättning av skrivelser från den enskilde. Några länsstyrelser sänder eget yttrande till kammarrätten, andra inte. En länsstyrelse sänder eget yttrande i de fall nya omständigheter åberopats och dessa enligt länsstyrelsens mening inte borde föranleda ändring. Ett genomgående drag är att länsstyrelserna i normalfallet sänder över handlingarna i ärendet till kammarrätten inom några dagar från det att överklagandet kom in. Det tar dock längre tid i de fall översättning måste göras.

20.3.4 De centrala myndigheterna

Enkäten ställdes till tre centrala myndigheter av olika storlek, ärendetyper och handläggningsrutiner. Flest beslut meddelades av centrala studiestödsnämnden CSN, som under det aktuella året meddelade 168 000 beslut varav 20 000 avsåg avslag. Av dessa överklagades l 000 till domstol. 100 beslut ändrades vid omprövning. CSN uppger att det förekommer att beslut omprövas även vid andra tillfällen än vid överklagande. Kriminalvårdsstyrelsen meddelade under året ca 4 000 beslut. Hur många som var avslagsbeslut har styrelsen inte haft möjlighet att ange. Styrelsen uppskattar att mindre än tio procent av avslagsbesluten överklagades. Det är sällsynt att styrelsen ändrar ett beslut vid omprövning. Omprövning förekommer inte vid andra tillfällen än vid överklagande. Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd meddelade 1 514 beslut under år 1989. Till skillnad från andra tillfrågade myndigheter, är övervågande delen av ansvarsnämndens beslut avslag. l 290 beslut av de meddelade besluten var nämligen avslag. Ca 300 av avslagsbesluten överklagades till domstol. I endast ett fall förekom att ett beslut ändrades vid omprövning efter överklagande. Det förekommer inte omprövning vid andra tillfällen än vid överklagande. De tre centrala myndigheterna sänder inte regelmässigt med eget yttrande till domstolarna. För samtliga myndigheter gäller vidare att de inom högst en vecka sänder över handlingarna i ett överklagat ärende till domstol.

20.3.5 Övriga myndigheter

Enkäten har även besvarats av rättshjälpsnämnden i Malmö och Västra vämpliktskontoret. Rättshjälpsnämnden har tillämpat omprövningsreglerna i ett stort antal fall. Omprövning har företagits inte bara i samband med ett

274 Omprövning, överklagande och instansardning

överklagande, även om det är vanligast att frågan uppkommer i samband med ett överklagande. Nämnden har intrycket att det är först av i besvärsinlagan som den rättssökande lämnar så exakta uppgifter som behövs. I de ganska många ärenden där förutsättningar för omprövning inte har ansetts föreligga har nämnden inte brukat skicka med ett eget yttrande till högre instans. Värnpliktskontoret meddelade under året 2 245 beslut drygt varav hälften, eller l 274, var avslagsbeslut. Av dessa överklagades 351. Vid omprövning ändrades 96 beslut. Kontoret kompletterar ibland ärendena före omprövning. Något eget yttrande sänds inte med vid överklagande. Handlingarna i ärendet sänds i regel över till överinstansen inom fem dagar.

20.4 Enkät II, besvärsinstanserna

En enkät har även sänts till kammarrätterna samt tre länsrätten Samtliga domstolar har besvarat den. Domstolarna har bl.a. lämnat synpunkter på huruvida det förekommer "onödiga" mål i domstolen, dvs. mål där beslutsmyndigheten vid omprövning inte har ändrat sitt beslut trots att det har funnits skäl till det. Vidare har domstolarna lämnat uppgifter om förvaltningsmyndigheterna lämnar över besvärsskrivelsen inom rimlig tid, i vilken omfattning myndigheten lämnar eget yttrande i ett överklagat ärende, hur rättidsprövningen fungerar hos myndigheterna samt antalet mål i domstol har påverkats att om av omprövningsregler har införts. Enligt två av kammarrättema förekommer det inte några "onödiga" mål i domstolen. De två andra kammarrätterna att det i uppger enstaka fall förekommer sådana mål. Allmänt sett lämnar myndigheterna över besvårsskrivelsen inom rimlig tid. Det förekommer dock att vissa myndigheter väntar allt för länge med att lämna över. Avsevärda brister förekommer hos några centrala ñrvaltningsmyndigheter. Som exempel anges socialstyrelsen och riksförsäkringsverket. När det gäller riksförsäkringsverket har det förekommit fall med åravis fördröjning. Enligt samtliga kammarrätter fungerar myndigheternas numera rättidsprövning bra. Kammarrättema att det inte är möjligt att anser avgöra om antalet mål har minskat på grund att omprövningsregav lema infördes. Enligt länsrätterna förekommer det aldrig eller mycket sällan onödiga mål i domstolen. Två länsrätterna att myndigheterav uppger na i allmänhet lämnar över besvärsskrivelsen inom rimlig tid. Länsrätten i Västmanlands län, som har genomfört studie en noggrann i frågan, uppger att det i genomsnitt tar 22 dagar innan myndigheterna lämnar över ett överklagande. I Västmanlands län har bistånds-

Omprövning, överklagande och instansordning 275

målen minskat genom åren. I Uppsala län är antalet biståndsmål konstant, medan det under det senaste året har ökat markant i Orebro län.

20.5 överväganden

Att dra några säkra slutsatser av den begränsade undersökning som vi har gjort är vanskligt. En viss inblick i hur omprövningsreglema tillämpas har dock fått. De tillfrågade myndigheterna har relativt entydigt uppgivit att de nästan aldrig ändrar ett avslagsbeslut vid omprövning. Ett undantag utgörs av västra vämpliktskontoret som relativt ofta ändrar vid omprövning. I de fall omprövning förekommer sker det för det mesta i samband med ett överklagande. Vid de myndigheter där det förekommer att beslut ändras vid omprövning sker detta i ett förhållandevis mycket begränsat antal fall per år. Ett skäl till att avslagsbesluten inte ändras vid ett överklagande kan vara att beslutsmyndigheten redan vid beslutstillfillet har ett fylligt beslutsunderlag. Vid prövningen av en ansökan om bistånd enligt socialtjänstlagen görs ofta en ekonomisk beräkning som ligger till grund för beslutet. I biståndsärenden har dessutom den enskilde i regel en personlig kontakt med myndigheten. Det är heller inte ovanligt att den enskilde under flera år har kontakt med myndigheten. Ett annat skäl till att avslagsbesluten inte ändras är att lagstiftning och praxis är så tydlig att besluten år korrekta redan från början. Nya uppgifter från den enskilde påverkar således sällan utgången i ärendet. Ett typexempel på detta är frågor om körkortstillstånd. Den vanligaste orsaken till att en myndighet ändrar ett avslagsbeslut är att utredningen i ärendet har kompletterats genom t.ex. ett nödvändigt intyg. Av det förhållandet att det är ovanligt att myndigheterna ändrar sina beslut vid omprövning går det inte att dra slutsatsen att myndigheterna omprövar i för liten utsträckning. Ingen av de tillfrågade domstolarna anser att det förekommer "onödiga" mål i domstolen, mer än i något enstaka fall. Det är således de tvistiga ärendena som kommer till domstolarna. En förklaring till att så få beslut ändras vid omprövning är naturligtvis att omprövningsreglema är utformade på sådant sätt att det endast är uppenbara felaktigheter som kan rättas. Frågan är om omprövningsreglema verkligen behövs. Enkäten visar dels att det är få beslut som ändras efter omprövning, dels att det är oklart om måltillströmningen till domstol har påverkats av omprövningsreglema. Merparten av de tillfrågade myndigheterna år dock positiva till omprövningsinstitutet som ger dem möjlighet att på ett enkelt sätt rätta felaktiga beslut. Även omprövningen sällan leder om

276 Omprövning, överklagande och instansordning

till ändring ligger det ändå ett värde i att det finns denna möjlighet. Vi är enligt direktiven oförhindrade att föreslå ändringar i lagstiftningen om anser att det behövs. Vi har inte funnit några direkta missförhållanden som beror på den nuvarande lagstiftningen. Omprövningsreglema är förhållandevis nya. Enligt vår mening finns det för närvarande inte skål att ändra dem. En möjlighet skulle annars kunna vara att införa en mer omfattande omprövningsskyldighet, i likhet med den som gäller inom skatteförvaltningen. Mot bakgrund av att förvaltningslagen reglerar förfarandet i en mängd skilda myndigheter med olika typer av ärenden år detta varken praktiskt eller lämpligt. Att generellt införa en mer omfattande omprövningskyldighet innebär en risk för ett tungrott system med långa handläggningstider. Om man anser att det är nödvändigt med en utökad omprövningsskyldighet, bör detta avgöras från myndighet till myndighet, precis som fallet år i dag. Genom enkätsvaren har det kommit fram att förvaltningslagen inte överallt tillämpas på det sätt som var avsett. Vissa myndigheter dröjer nämligen oacceptabelt länge med att lämna över överklagade ärenden till domstolarna. På den punkten måste en ändring ske. För detta behövs dock ingen lagändring. Det är emellertid uppenbart att många förvaltningsmyndigheter måste uppmärksammas på de regler som gäller enligt förvaltningslagen och följer dessa. Vi förutsätter att detta kan ske genom medverkan av respektive tillsynsmyndighet.

Omprövning, överklagande och instansordning 277

21 Prövningstillstånd, fullföljdsbegränsningar m.m.

21 Allmänt

Huvudprincipen är att alla tingsrättsavgöranden kan överklagas till hovrätt och alla lånsrättsavgöranden till kammarrått. Överinstansens prövning skall vara fullständig part kan föra upp både sakfrågor och rättsfrågor till prövning, och de frågor som förs upp prövas i princip lika fullständigt som i första instans. Hovrätternas och kammarrätternas avgöranden kan i regel överklagas till högsta domstolen respektive regeringsrätten. Dessa domstolars uppgift är i första hand att meddela prejudikat, dvs. avgöranden som kan utgöra ledning för underinstanserna i likartade fall. De tar därför inte upp alla överklaganden till fullständig prövning. För att ett mål skall prövas i högsta domstolen eller regeringsrätten krävs med några få undantag att domstolen har meddelat prövningstillstånd. Prövningstillstånd meddelas framför allt i fall där det skulle vara av vikt för rättstillämpningen att målet prövas av den högsta instansen; man brukar säga att domstolen i sådana fall meddelar prejudikatdispens. Vid behandling av frågor om prövningstillstånd är högsta domstolen, beroende på frågans art, sammansatt av en, två eller tre i stället för i vanliga fall fem domare. Regeringsrätten är i dessa fall domför med i - tre stället för som i vanliga fall fyra eller fem domare. - Sedan den 1 juli 1991 är försåkringsråtterna integrerade i de allmänna förvaltningsdomstolarna. Beslut av försäkringskassa och riksförsäkringsverket i socialförsäkringsärenden kan överklagas till lånsrätt. Länsrättens avgörande överklagas i vanlig ordning till kammarrätten. Kammarrätternas avgöranden i sådana mål skall överklagas till försäkringsöverdomstolen. För att försäkringsöverdomstolen skall pröva målen krävs att domstolen meddelar prövningstillstånd. Till skillnad från vad som gäller i högsta domstolen och regeringsrätten meddelar försäkringsöverdomstolen prövningstillstånd också i de mål där det finns anledning att ändra det slut som kammarrätten har kommit till, ändringsdispens. Högsta domstolens, regeringsrättens och försäkringsöverdomstolens avgöranden kan inte överklagas. Det finns vissa undantag från huvudregeln att ett avgörande från

278 Omprövning, överklagande och instansordning

den första domstolsinstansen alltid kan överprövas fullt ut i den andra instansen. I viss mycket begränsad omfattning förekommer det - förbud mot överklagande. I dessa fall har parterna alltså bara möjlighet att få sin sak prövad i instans. Ett praktiskt viktigare en undantag är de regler om prövningstillstånd gäller för Överprövsom ning i hovrätt av vissa tingsrättsavgöranden. Dessa regler, som infördes år 1974, återfinns i bl.a. l kap. 3 d § samt 49 kap. 12 och 13 §§ rättegångsbalken RB. Reglerna innebär att det för vissa mål tvistemål om mindre värden och felparkeringsmål krävs att hovrätten

meddelat prövningstillstånd för att hovrätten skall ta upp saken till fullständig prövning. Reglerna skiljer sig från de regler prövom ningstillstånd i högsta domstolen och regeringsrätten tidigare som nämnts. Hovrätten skall nämligen förutom i prejudikatfall även - meddela prövningstillstånd om hovrätten finner att det finns anledning till ändring i tingsrättens avgörande, ändringsdispens. Våra direktiv ger oss i uppdrag att utreda det går att öka om

användningen fullföljdsförbud och prövningstillstånd. Skälen för

av att begränsa möjligheterna till Överprövning domstolsavgöranden av är framför allt två. För det första innebär det både för parterna och för domstolsväsendet minskade kostnader och besvär instansked- - om jan förkortas så att ett slutligt avgörande kommer snabbare. För det andra finns det ett starkt intresse att överrättemas av resurser koncentreras på de svårbedömda och kvalificerade målen. En mera viktig uppgift för oss är att väga dessa fördelar mot de nackdelar det kan innebära att begränsa möjligheterna till domstolsprövning.

21.2 Allmänt

om instansordningen inom

domstolsväsendet

Instansordningen inom domstolsväsendet hänger med domsamman stolarnas funktionella behörighet. Talan skall i princip väckas i första instans och de högre domstolsinstansema skall endast överpröva de domar som har överklagats från den närmast lägre instansen. Att den förlorande parten detta sätt kan fullfölja sin talan motiveras av rättssäkerhetshänsyn. Prövningen i högre rätt fungerar möjsom en lighet att rätta till felaktiga avgöranden från den lägre instansen, varvid parterna i princip även har tillfälle att åberopa nytt processmaterial. Man kan också säga att över-prövningen innefattar slags ett allmän kontroll hur underinstansema sköter sina uppgifter. Det har av varit en ganska allmänt accepterad uppfattning instansordningen att bör bestå av tre instanser med i princip obegränsad rätt få målet att prövat i de båda lägsta instanserna oavsett frågans vikt för den enskilde. I sammanhanget saknar det i regel betydelse målet om avser bagatellartade frågor. Detta systern har vissa nackdelar. Det är t.ex.

Omprövning, överklagande och instansordning 279

lika tillåtet att överklaga en felaktig dom som en korrekt. När en riktig dom överklagas medför detta olägenheter för den som har rätten på sin sida. När man diskuterar instansordningen inom domstolsväsendet finns det anledning att uppmärksamma skillnaden mellan frågor som handläggs i domstol som första instans och frågor som i första instans handläggs av en förvaltningsmyndighet. I det senare fallet har frågan prövats en gång redan när den handläggs i den första domstolsinstansen. Vidare skall man beakta de principer för omprövning av beslut som numera gäller enligt bl.a. förvaltningslagen. Genom myndigheternas skyldighet att ompröva sina egna avgöranden kan många felaktigheter rättas till. Den omständigheten att ett mål innan det kommer till den första domstolsinstansen har prövats och omprövats av en förvaltningsmyndighet är naturligtvis av betydelse när man tar ställning till domstolsprövningens omfattning.

21.3 Allmänt om ett system med prövningstillstånd

Instansordningen inom domstolsväsendet bygger på att parterna inför den högre instansen begränser processen till de frågor som de vill ha överprövade. Det är alltså i princip inte fråga om att de mål som förs vidare till högre rätt skall underkastas en fullständig omprövning i den andra instansen. Idealet är i stället en ordning där processen i andra instans innebär en till varje mål anpassad över-prövning. I våra direktiv diskuteras frågan om hur man skall åstadkomma att hovrätterna och kammarrätterna skall kunna koncentrera sitt överprövningsarbete på de mera svårbedömda fallen. Som ett huvudaltemativ anges en utvidgning av det system med s.k ändringsdispens som sedan år 1974 tillämpas i hovrätt i tvistemål om mindre vården och sedan år 1989 i mål om felparkeringsavgift och som också tillämpas i försäkringsöverdomstolen. För en fullständig prövning av målet krävs då att den högre rätten vid en första granskning finner anledning till ändring i den lägre rättens avgörande. Det sägs också i direktiven att vi inte bör vara främmande för att i mål om bagatellartade värden överväga om det inte skulle räcka med domstolsprövning i endast en instans. Vi har under vårt arbete fått en insikt om att framför allt hovrättema men även kammarrätterna brottas med allvarliga problem när det gäller att klara arbetsbördan. Det är därför angeläget att undersöka om det finns åtgärder som kan vidtas för att komma till rätta med problemen. Utan tvekan framstår därför systemet med prövningstillstånd som ett intressant alternativ. Därvid är en naturlig utgångspunkt den ordning som hovrättema nu tillämpar. Den ordningen innebär ett undantag från huvudregeln att den som överklagar

280 Omprövning, överklagande och instansordning

tingsrättens dom har oinskränkt rätt att få fullständig överprövning en av målet i hovrätten. Enligt 49 kap. 12 § RB får sålunda talan mot tingsrättens dom eller beslut i ett tvistemål rör ett lägre belopp som än ett halvt basbelopp f.n. 16 100 kr., ett s.k. småmål, i princip inte prövas av hovrätten, om inte hovrätten meddelat parten prövningstillstånd. Den 1 januari 1989 infördes ordning liknande den en som gäller i småmål för ärenden enligt lagen 1976:306 felom parkeringsavgift. Prövningstillstånd får enligt 49 kap. 13 § RB meddelas endast om det är av vikt för ledning rättstillämpningen att talan prövas av av högre rätt prejudikatdispens, 2. anledning förekommer till ändring i det slut vartill tingsrätten kommit ändringsdispens eller det annars föreligger synnerliga skäl att pröva talan extraordinär dispens. Den viktigaste dispensgrunden enligt denna bestämmelse är den andra ändringsdispensen. Ett system med ändringsdispens är något annat än den dispensprövning förekommer till högsta domstolen. som Där är det i princip bara mål med prejudikatintresse skall släppas som upp till prövning. Ett system med ändringsdispens innebär inte det att blir förbjudet att klaga till högre rått. Den vill överklaga kan part som göra det vare sig det finns regler prövningstillstånd eller ej. Vad om som skiljer ett system med prövningstillstånd från ett system med obegränsad rätt till överprövning i högre rätt är inte rätten att överklaga utan överrättens handläggning de frågor överklagas. av som Det är alltså inte fråga om att själva fullföljdssystemet principiellt förändras utan bara att skapar utrymme för flexibelt om man ett mera sätt att handlägga de fullföljda målen. När det kommer ett överklagande där dispensreglema i 49 kap. 12 och 13 §§ RB gäller lägger hovrätten precis som beträffande andra överklaganden upp ett mål och lottar det på hovrättens rotlar. en av Därefter tar rotelinnehavaren eller ñskal ställning till en om motparten till den som överklagar skall få tillfälle sig eller inte. att yttra Om något yttrande inte behövs från eller när motparten ett eventuellt yttrande har kommit in, skall målet föredras för avgörande frågan av om prövningstillstånd skall meddelas. Hovrätten består vid denna prövning av två lagfama domare i stället för vid fullständig - som prövning av målet tre lagfama domare. Ordförande - eller vice ordföranden på avdelningen skall delta 26 § förordningen 1979:569 med

hovrättsinstruktion. En fiskal eller ledamöterna föredrar målet.

en av Hovrätten tar sedan ställning till om det enligt 49 kap. 13 § RB finns skäl att bevilja prövningstillstånd. Det går härvid i regel ganska fort att konstatera det finns skäl att tillämpa den första om eller tredje

dispensgrunden prejudikatdispens eller extraordinär dispens;

det förekommer relativt sällan. Däremot blir det i allmänhet fråga om

Omprövning, överklagande och instansordning 281

mera tidskrävande överväganden beträffande den återstående dispensgrunden i 49 kap. 13 § RB, frågan om det förekommer anledning till ändring i det slut vartill tingsrätten kommit. När hovrätten överväger frågan om ändringsdispens skall beviljas, har hovrätten att ta ställning till både bevisfrågan och rättsfrågan i målet. När det gäller bevisfrågan har hovrätten att gå igenom den bevisning som förebragts vid tingsrätten och studera hur tingsrätten värderat den. Om bevisning som inte förebragts vid tingsrätten åberopas i hovrätten, har hovrätten att ta ställning till om det kan finnas skäl att tillåta denna bevisning och, i så fall, om den kan påverka utgången i målet. Om det vid denna genomgång av bevisfrågoma uppkommer någon tvekan om riktigheten av utgången i tingsrätten, är rekvisiten för ändringsdispens uppfyllda; det förekommer, som det uttrycks i lagen, anledning till ändring i det slut vartill tingsrätten kommit och hovrätten skall alltså ge tillstånd till fullständig prövning av målet i hovrätten. Och motsvarande bedömningar gör hovrätten när det gäller rättsfrågan. Om det vid den granskning som hovrätten gör vid dispensprövningen förefaller som om tingsrättens bedömning i rättsfrågan är tveksam, har hovrätten att bevilja dispens för att rättsfrågan skall kunna prövas av en fullsutten hovrätt. Om en av de två domarna som utför denna dispensprövning vill bevilja prövningstillstånd, gäller hans mening. Hovrätten beviljar då prövningstillstånd och det beslutet går inte att överklaga. Efter ett beslut om prövningstillstånd handläggs målet som vanligt, vilket ofta innebär att det sätts ut till huvudförhandling inför tre lagfarna domare som avgör det genom motiverad dom. Om hovrätten inte beviljar prövningstillstånd, står tingsrättens avgörande fast. Hovrättens beslut att inte bevilja prövningstillstånd kan överklagas till högsta domstolen. Det som gör att ett system med prövningstillstånd är arbetsbesparande för hovrättema är alltså att de mål där hovrätten inte beviljar prövningstillstånd kan avgöras på ett förenklat sätt: två ledamöter i stället för en, möjligheter att avstå från skriftväxling, inga muntliga förhandlingar med åtföljande bekymmer med kallelser och delgivningar och slutligen inget krav på att avgörandet förses med en motivering. Dessutom är systemet praktiskt på hovrättsavdelningar med fem ledamöter. Samtidigt som tre ledamöter är sysselsatta med huvudförhandlingar, kan de återstående två arbeta med föredragningar i frågor om prövningstillstånd. Vad frågan nu gäller för oss är om det finns skäl att utvidga systemet med ändringsdispens till fler av hovrätternas målgrupper och till målgrupper som handläggs av kammarrättema. Man får då först ta ställning till vad det finns för skäl till en sådan utvidgning. Det grundläggande motivet för ett system med prövningstillstånd med ändringsdispens är att ett sådant system medför att överråttemas

282 Omprövning, överklagande och instansordning

resurser kan användas på ett mer effektivt sätt. I ett system med ändringsdispens tas ett mål upp till fullständig prövning i den andra domstolsinstansen bara om det vid en preliminär granskning visar sig finnas något som tyder på att det överklagade avgörandet kan behöva ändras. Härigenom uppnår man att de enklaste fallen de fall där det framstår som helt klart att någon ändring inte är aktuell kan hanteras snabbt, enkelt och billigt. Genom att domstolen inte behöver lägga ned onödig tid på de enkla fallen kan dess resurser koncentreras till de mera komplicerade målen, alltså de mål där en närmare granskning är sakligt motiverad. Detta måste generellt sett antas vara till fördel för avgörandenas kvalitet i de målen och inte minst påverka handläggningstiden i - positiv riktning. Ett system med ändringsdispens ger sålunda ökade möjligheter för domstolen att ägna kvalificerade mål den tid och den behandling som dessa mål kräver. Självfallet är detta till fördel för domstolarnas egen arbetssituation. Men minst lika viktigt är att parterna i de mål där någon ändring inte är aktuell kan få ett snabbt avgörande av målet utan onödiga kostnader och onödigt besvär; särskilt gäller detta naturligtvis den part som har den materiella rätten på sin sida. Och även parterna i de mål som tas upp till fullständig prövning kan få fördelar av ett dispenssystem genom att mera resurser kan frigöras för dessa mål. De nackdelar som är förknippade med systemet har främst att göra med risken för att dispens avslås utan saklig grund, dvs. trots att det har funnits skäl att ändra den överklagade domen. Man kan sålunda aldrig utesluta att dispens avslås i ett eller annat fall där det, om målet tagits upp till fullständig prövning, skulle ha visat sig att det funnits skäl att ändra det överklagade avgörandet. Det innebär att det knappast kan komma ifråga att generellt införa prövningstillstånd för alla måltyper i hovrätter och kammarrätter. Det finns även andra aspekter som kan anses vara av betydelse i frågan om prövningstillstånd skall införas på nya områden. Ett system med prövningstillstånd för ett helt rättsområde kan tänkas försvåra möjligheterna till prejudikatavgöranden inom det aktuella målområdet. Systemet innebär nämligen att det i första hand är hovrättema och kammarrätterna som prövar om ett mål har prejudikatvärde. Inom målområden där det inte finns regler om prövningstillstånd i den andra domstolsinstansen är denna uppgift förbehållen högsta domstolen och regeringsrätten. Det ligger i sakens natur att de båda högsta instansema har bättre förutsättningar än hovrättema och kammarrätterna att bedöma ett måls prejudikatvärde. Det finns alltså en risk för att hovrättema och kammarrätterna vid sin dispensprövning inte uppmärksammar att ett mål kan ha ett allmänt intresse för rättstillämpningen.

Omprövning, överklagande och instansordning 283

Innan man går närmare in på frågan om en eventuell utvidgning av systemet med dispensprövning måste man också undersöka om vinsterna från effektivitetssynpunkt med en utvidgning skulle bli av så stor betydelse att det år lönt att överväga det närmare. Det år uppenbart att dispensprövningen ger de största vinsterna i de mål som, om de företogs till fullständig handläggning, skulle tas upp till muntlig förhandling. I tvistemål och brottmål vid hovrätterna är muntlig handläggning huvudregel, medan förfarandet vid kammarrätterna i de allra flesta fall är skriftligt. En faktor som har betydelse i detta sammanhang år givetvis i vilken utsträckning som hovrâtterna och kammarråttema kan förväntas medge prövningstillstånd. Om prövningstillstånd skall införas, måste de effektivitetsvinster som kan uppnås med ett sådant system relateras till de merkostnader som uppstår på grund av att mål i vilka prövningstillstånd meddelas skall handläggas två gånger. Av förklarliga skål är dessa mål mera resurskrävande än sådana mål där prövningstillstånd inte meddelas. Det är t.0.m. så att om prövningstillstånd meddelas i ett stort antal av de överklagade målen, kan kostnaderna för systemet komma att överstiga nuvarande kostnader för handläggning av mål i hovrätt och kammarrätt. Mot bakgrund av de överväganden som nu har gjort skall vi i det följande diskutera frågor om prövningstillstånd för olika målgrupper som handläggs av allmänna domstolar och allmänna ñrvaltningsdomstolar.

284 Omprövning, överklagande och instansordning

21.4 De allmänna domstolarna

Sammanfattning: I detta avsnitt föreslår vi ett system med prövningstillstånd i ledet tingsrätt hovrätt för mål om ansvar för brott där tingsrätten inte har dömt till svårare straff än böter. Vi föreslår vidare att det nuvarande systemet med prövningstillstånd för tvistemål som rör mindre värden än ett halvt basbelopp f.n. 16 100 kr. utvidgas till att även omfatta mål som rör värden upp till ett helt basbelopp. Vidare föreslår vi en formell ändring i ett par regler om överklagande av hovrättsavgöranden till högsta domstolen. Enligt vårt förslag skall det klart framgå av reglerna att hovrätten i mål om felparkeringsavgift och förvandling av böter kan ge tillstånd att överklaga även i de fall hovrätten helt bifaller den enskildes talan. Slutligen föreslår vi att möjligheterna för tingsrätt att förordna notarier att handlägga tvistemål utvidgas så att en notarie skall kunna förordnas att handlägga mål om penningfordran oavsett hur lågt belopp som parterna tvistar om.

21 .4.1 Inledning

Arbetsläget vid de allmänna domstolarna har sedan flera år varit ansträngt. Särskilt drabbade är hovrättema. Under de senaste åren har det varje år kommit in allt flera mål till hovrätterna. Domstolsverket har på uppdrag av regeringen undersökt hovrättemas målutveckling och målstruktur. Undersökningen har redovisats i en rapport Dv rapport 1990:4. Av rapporten framgår bl.a. att den totala målökningen i hovrätterna under tioårsperioden 1980 1989 uppgått till - 29 samtidigt målen genomsnittligt har blivit Även procent som tyngre. om hovrätterna har förmått att successivt öka målavverkningen, har de inte kunnat hålla jämna steg med den ökande tillströmningen. Antalet avgjorda mål under tioårsperioden har ökat med 24 procent. Målbalanserna har därför ökat kraftigt. På flera håll bedöms balanserna nu vara så stora att läget är svårbemästrat. Vid domstolsutredningens besök på hovrätter har man från flera håll påpekat att det krävs snabba åtgärder för att hovrättema skall kunna fungera godtagbart. Under senare tid har det genomförts flera lagändringar som har varit av betydelse för hovrätternas arbetssituation. Det kan finnas anledning att här ge en kort översikt över de viktigaste förändringarna. År 1974 infördes som tidigare nämnts en ordning som innebär ett undantag från huvudregeln att den som överklagar tingsrättens avgörande har en oinskränkt rätt att få en fullständig överprövning i hovrätten. Då infördes de regler om ändringsdispens för tvistemål om

Omprövning, överklagande och instansordning 285

mindre värden, s.k. småmål, som numera efter vissa ändringar - återfinns i 1 kap. 3 d § samt 49 kap. 12 och 13 §§ RB. Fram till den l januari 1977 hade hovrätten i de flesta fall dömt med fyra juristdomare. sistnämnda dag ändrades domförhetsreglerna så att hovrätten bl.a. i grövre brottmål och i vissa familjemål skulle bestå juristdomare och nämndemän, i de flesta fall tre juristdomare av och två nämndemän. Den 1 januari 1982 blev hovrättema överinstanser till kronofogdemyndighetema i mål angående utsökning m.m. Dessförinnan hade dessa mål överklagats från kronofogdemyndighet till överexekutor och därifrån till hovrätt. Den 1 juli 1984 ändrades domförhetsreglerna igen. Hovrätterna blev i princip domföra med tre juristdomare i de fall där minimiantalet dittills hade varit fyra. En sammansättning med fyra juristdomare behölls i de fall där tingsrätten vid det överklagade avgörandet hade bestått minst tre juristdomare. Samtidigt fick hovrättema ökade av möjligheter att avgöra mål utan huvudförhandling. Bakgrunden till de ändringar som trädde i kraft den l januari 1984 var den ökade arbetsbelastningen vid överxättema Ds Ju 1983:1 s. 23. Den l januari 1988 infördes ytterligare ett undantag från regeln att den överklagar tingsrättens avgörande har en oinskränkt rätt att som få fullständig överprövning av målet i hovrätten. Då infördes en regler prövningstillstånd, motsvarande de regler som sedan år om 1974 gällt för småmål, även för vissa mål om hyra och bostadsrätt. Ännu ett liknande undantag infördes den l juli 1989. Då infördes regler prövningstillstånd för mål felparkeringsavgift. Samtidigt om om inskränktes möjligheterna att åberopa omständigheter och ny benya visning i dessa mål. Den 1 september 1989 reformerades hovrättsförfarandet på flera punkter. Till grund för reformen låg rättegångsutredningens arbete,

framför allt dess slutbetänkande SOU 1987:46 Översyn av rätte-

gångsbalken 4 Hovrättsfrågor, sammansättningsfrågor m.m. Syftet var framför allt att förenkla och effektivisera så att hovrättsarbetet kan koncentreras till de viktiga frågorna. Hovrättens skyldighet att pröva skuldfrågan inskränktes i sådana brottmål där endast påföljdsfrågan överklagats. Partemas möjlighet att i tvistemål införa nytt process-

material nya omständigheter och nya bevis inskränktes också. Flera

andra ändringar om förfarandet vid hovrättema genomfördes. Hovrättema blev domföra med tre i stället för fyra juristdomare i ännu flera fall än dittills. Vi har i uppdrag att utreda om det går att utvidga det system med prövningstillstånd finns i hovrättema till flera måltyper. I som nu direktiven sägs också att vi bör överväga om det i mål om bagatellartade värden kan räcka med domstolsprövning i en instans. Utgångs-

286 Omprövning, överklagande och instansordning

punkten bör enligt direktiven vara att målen inte skall underkastas fullständig domstolsprövning i flera instanser än vad är sakligt som motiverat. Det kan förutsättas att uppdraget delvis är dikterat av önskemålet att avhjälpa hovrättemas besvärliga arbetsläge även men av det mera principiellt betonade önskemålet att hovrättemas resurser skall koncentreras till de komplicerade målen. mera Vi har främst som ett underlag för våra överväganden angående fullföljdsförbud och prövningstillstånd försökt att analysera också vilka andra metoder som kan vara tänkbara för att underlätta hovrätternas arbetssituation. Den analysen bedömer vi ha ett allmänt intresse och därför redovisar även den i det här avsnittet.

21 .4 2 Konventionsåtaganden

. Det finns inga konventionsåtaganden som hindrar att införa förbud oss att överklaga avgöranden i tvistemål. Däremot innebär svenska konventionsåtaganden att vi inte kan införa fidlföljdwrbud i brottmål. Förenta nationernas internationella konvention medborgerliga och om politiska rättigheter innehåller sålunda i artikel 14:5 bestämmelse en om att den som befunnits skyldig till och dömts för ett brott skall ha rätt att få skuldfrågan och det ådömda straffet omprövade högre av instans i enlighet med lag. Motsvarande regel återfinns i ett tilläggsprotokoll protokoll nr. 7 till den europeiska konventionen den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna samt i Förenta nationernas konvention den 20 november 1989 om barnets rättigheter. När det gäller frågan hur ett system med prövningstillstånd stämmer överens med svenska internationella åtaganden kan följande sägas. Sverige är bundet av den europeiska konventionen den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande frihetema. I konventionens artikel 6 stadgas skall, att envar när det gäller att pröva hans civila rättigheter och skyldigheter eller anklagelse mot honom för brott, vara berättigad till opartisk och offentlig rättegång inom skälig tid och inför oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag. Artikeln innebär bl.a. att det i allmänhet krävs ett muntligt förfarande. Varken denna artikel eller några andra artiklar i konventionen innehåller några förpliktelser för de fördragsslutande staterna att garantera en rätt till Överprövning i högre instans. Om emellertid stat tillhandahåller ett överrättsfören farande, måste staten också enligt den praxis utbildats vid - som tolkningen av konventionen garantera att detta förfarande inte strider mot vad som fastställts för det grundläggande domstolsförfarandet i artikel 6 i konventionen. Ett rent skriftligt dispensförfarande anses dock uppfylla konventionens krav. Detta har slagits fast bl.a. i ett

Omprövning, överklagande och instansordning 287

avgörande av Europadomstolen den 2 mars 1987 i fallet Monell och Morris. Monell och Morris, som var häktade, dömdes av första instans i England till fängelse i tre respektive tre och ett halvt år. Av dem gjorda framställningar om tillstånd till prövning i andra instans bl.a. beträffande skuldfrågan avslogs efter rent skriftlig handläggning, en för övrigt utan att någon avräkning av häktningstid tilläts. De bestämmelser som möjliggjorde denna utgång ansågs förenliga med konventionens krav. Det kan alltså konstateras att ett system med prövningstillstånd låter sig förenas med det nu nämnda konventionsåtagandet. Som nämnts ovan finns det härutöver konventionsåtaganden enligt vilka vi har åtagit oss att ge den som dömts för brott rätt till prövning i två instanser. I förarbetena till den nämnda FN-konventionen sägs dock att dispensprövningen i sig är att anse som en överprövning i den mening som avses i artikeln prop. 1984/85: 123 s. 9. De båda andra liknande konventionsbestämmelsema torde böra tolkas på samma sätt. Inte heller våra övriga internationella förpliktelser innebär några hinder mot en ordning som innefattar dispensprövning i brottmål. I själva verket är det internationellt sett inget ovanligt med sådan en ordning.

2l.4.3 Förhållandena i vissa främmande länder

Redovisningen i det följande tar i första hand sikte på brottmål. I Finland är första instans häradsrätt eller rådstuvurätt. Häradsrätt dömer med en lagfaren domare och nämndemän medan rådstuvurätt dömer med tre lagfama domare. Det finns, såvitt är känt, inga regler om prövningstillstånd eller fullföljdsbegränsningar utan i princip kan alla avgöranden från underrätt överprövas av hovrätt, som består av fyra lagfama domare. Det skall påpekas att det i Finland pågår ett reformarbete på det här området och att en ny organisation, delvis efter svensk förebild, avses träda i kraft den 1 januari 1993. Inte heller då är avsikten att det skall införas några begränsningar i rätten till överprövning. I Norge gäller att den som vill anhängiggöra ett tvistemål i många fall först måste vända sig till forliksrådet, som har till uppgift att medla mellan parterna. Det finns ett eller flera forliksråd i varje kommun. Forliksråden består av tre lekmän och har vid sidan av sin medlande uppgift begränsad domsmyndighet i vissa saker. Den första domstolsinstansen i tvistemål är i regel herredsrett eller byrett, som i tvistemål i princip bara består juristdomare. Om någon av en av parterna begär det, eller rätten finner det lämpligt, skall två lekmän ingå i rätten. I vissa fall skall dessa lekmän vara sakkunniga. Det går

288 Omprövning, överklagande och instansordning

att överklaga alla tvistemålsdomar till lagmannsretten som är andra instans. Om överklagandet gäller ett förmögenhetsvärde under 20 000 norska kr., krävs det samtycke av lagmannen lagmannsrettens chef för att lagmannsretten skall pröva överklagandet. Samtycke kan i regel bara ges om avgörandet har betydelse för andra mål eller när saken har särskilt stor betydelse för klaganden och lär i praktiken ges mycket sällan. Lagmannens beslut i dessa frågor kan inte överklagas. När ett överklagat tvistemål prövas, är lagmannsretten sammansatt av tre juristdomare och om parterna ber om det två eller fyra lekmän. - - De flesta brottmål anhängiggörs i byrett eller herredsrett som första instans i en sammansättning med en juristdomare och två nämndemän. Reglerna om överklagande av en byretts eller herredsretts dom i ett brottmål är ganska invecklade. Den som är missnöjd med bedömningen av bevisfrågan kan inte överklaga domen. Däremot kan han begära att bevisfrågan prövas på nytt av lagmannsretten. För att få en sådan ny behandling av bevisfrågan krävs det samtycke av Höyesteretts kjaeremålsutvalg, som består av tre domare. Enligt lagen skall samtycke ges om det kan finnas skäl att vara tveksam om bevisbedömningen i underinstansen är riktig eller om det finns andra särskilda skäl för prövning. Vid den förnyade behandlingen består lagmannsretten av två juristdomare och tre lekmån, som tillsammans avgör både skuld- och påföljdsfrågan. Praxis sägs vara restriktiv när det gäller att ge samtycke till ny prövning. Kjaeremålsutvalget kan i vissa situationer i stället för att bevilja ny rättegång upphäva domen eller frikänna den dömde. Det lär förekomma mycket sällan. Den som i ett norskt brottmål som anhängiggjorts i byrett eller herredsrett i stället år missnöjd med underinstansens dom beträffande något annat än bevisprövningen i allmänhet påföljdsval eller straffmätning kan överklaga domen till Höyesterett. Även här krävs det tillstånd av kjaeremålsutvalget för att prövning skall äga rum. Enligt lagen skall tillstånd inte beviljas om kjaeremålsutvalget finner det klart att klagomålen inte kommer att leda till framgång. Når det gäller klagomål från åklagare kan härutöver tillstånd nekas om frågan är av mindre betydelse eller om det annars inte finns skäl att saken prövas av Höyesterett. Om Höyesterett tar upp en fråga till prövning, består rätten av fem juristdomare. Kjaeremålsutvalget kan avgöra ett mål i sak under vissa förutsättningar. De allra grövsta brottmålen anhängiggörs i Norge direkt i lagmannsretten. Lagmannsretten består av tre juristdomare och en jury som kallas för lagretten. Huvudprincipen är att lagretten avgör om den tilltalade är skyldig eller inte och lagrettens avgörande kan inte överklagas. Härutöver gäller i dessa mål som huvudregel att åklagarsidan inte kan överklaga rättsfrågan i ansvarsdelen till nackdel för den dömde. I övrigt kan rättsfrågor och påföljdsfrågor överklagas till

Omprövning, överklagande och instansordning 289

höyesterett enligt samma regler som gäller för avgöranden av byrett och herredsrett. I Danmark anhängiggörs de flesta tvistemål och brottmål i bytet, som i tvistemål i allmänhet består av en enda lagfaren domare. För att en tvistemålsdom skall få överklagas till landsret motsvarigheten till våra hovrätter krävs tillstånd av justitieministem, om målet rör mindre än 10 000 danska kr. Tillstånd ges om saken år av ingripande betydelse för klaganden eller om den rymmer väsentliga rättsliga eller bevismässiga tveksamheter. Vid behandlingen av överklaganden i tvistemål består landsretten av minst tre lagfarna domare. I brottmål består byretten av en juristdomare och två nämndemän eller av en ensam juristdomare. Huvudregel är att byrettens dom i ett brottmål kan överklagas till landsret både när det gäller skuldfrågan och påföljdsfrågan. Det finns dock undantag när det gäller smärre förse-

elser. Åklagaren kan i politisaker de flesta bötesbrott samt vissa

andra brott överklaga byrettens dom endast om andra påföljder än

böter eller konñskation kan följa på brottet. Den dömde kan i politisaker överklaga endast om högre straff än 30 dagsböter eller 3 000 danska kr. i böter eller konfiskation av egendom till motsvarande värde ådömts. J ustitieministem kan tillåta överklagande som annars skulle vara förbjudet om saken är av principiell karaktär eller om det finns särskilda skäl i övrigt för det. Vid överprövningen av byrets eller herredsrets brottmålsdom består landsret av tre juristdomare, i vissa fall dessutom av tre nämndemän. De grövsta brottmålen anhängiggörs i Danmark i landsret som första instans. Därvid medverkar förutom tre juristdomare en jury som kallas för naevninger. I princip avgör juryn skuldfrågan. Påföljdsfrågan avgörs sedan av juristdomama och juryn gemensamt varvid varje juristdomare har fyra röster. Juryns beslut i skuldfrågan kan i princip inte överklagas. Däremot kan påföljdsfrågan överklagas; dock bara den grund att straffet ligger utanför de gränser som bestämts i lagen eller står i uppenbart missförhållande till brotten. Island finns det i princip bara två domstolsinstanser. Inga lekmän deltar i dömandet. Domar från underrättema kan överklagas till överrätten som normalt består av fem domare. Domstolens president kan dock efter invecklade regler besluta att rätten skall vara domför med tre domare. Det gäller framför allt tvistemål om mindre värden och straffsaker som inte är så komplicerade. I tvistemål får överklagande från den lägsta instansen inte ske rörande saker vars värde understiger 7 000 isländska kronor motsvarar ungefär 650 svenska kronor. I Frankrike är domstolarna organiserade efter ett tvåinstanssystem vartill kommer en kassationsdomstol. Tribunal dlnstance.t dömer i tvistemål om högst 30 000 francs. Tribunal de police dömer i brottmål där maximistraffet inte överstiger

290 Omprövning, överklagande och instansordning

två månaders fängelse eller 12 000 francs i böter. Dessa domstolar är domföra med en lagfaren domare. Tribunal de grande Instance dömer i tvistemål rör högre värsom den än 30 000 francs. Tribunal correctionel dömer i grövre brottmål än dem som ankommer tribunal de police, dock inte de grövsta. Domstolama är domföra med tre lagfama domare. Cour dAssises dömer i de allra grövsta brottmålen. Domstolen är sammansatt av tre lagfarna domare och nio jurymedlemmar. Domare och jurymedlemmar avgör gemensamt både skuldfrågan och påföljdsfrågan, varvid åtta röster av de tolv är nödvändiga för fällande en dom. Domar meddelade av en tribunal dinstance, en tribunal de police, en tribunal de grande instance eller tribunal correctionel kan en överklagas till cour dappel. Mot domar av en cour dassises finns däremot inte motsvarande rättsmedel. Dessutom saknas möjligheten att överklaga till cour dappel i fråga om sådana domar tribunal av en de police där den utdömda påföljden inte överstiger fem dagars fängelse eller l 300 francs i böter. Den prövning som görs av cour dappel kan gälla såväl bevisfrågor rättsfrågor. som Alla domar som meddelats i sista instans inom för det ramen ovan nämnda förfarandet dvs. av cour dappel efter överklagande dit, av cour dassises eller av tribunal de police i de fall då rätten till överklagande till cour dappel är avskuren kan, enbart under - men påstående om felaktig rättstillämpning, angripas begäran genom om kassation hos cour de cassation. Om cour de cassation finner den tidigare meddelade domen vara rättsligt felaktig, upphävs domen och målet återförvisas för ny prövning av annan domstol slag av samma som den som sist dömt i målet. I Förbundsrepubliken Tyskland anhängiggörs de mindre brottgrova målen i Amtsgericht medan de grövre brottmålen anhängiggörs i Landgericht som första instans. Amtsgericht är sammansatt antingen av en ensamdomare så är fallet då det på brottet inte kan följa strängare straff än sex månaders frihetsstraff eller av en jurist- domare och två lekmån, som benämns Schöffen. I det fallet senare kallas domstolen Schöffengericht. En dom av Amtsgericht i den ena eller andra sammansättningen kan överklagas både beträffande bevisfrågor och påföljdsfrågor till Landgericht. Landgericht är sammansatt av tre juristdomare och två Schöffen eller, vid behandling av överklagande av avgörande av ensamdomare i Amtsgericht, av en juristdomare och två Schöffen. De domar meddelas som av Landgericht kan angripas, enbart rent rättsliga grunder, men genom rättsmedlet Revision. Vid mål Landgericht handlagt i som andra instans, dvs. efter överklagande från Amtsgericht, sker överklagande genom Revision till Oberlandesgericht därvid består som av tre domare. Vid mål som Landgericht handlagt i första instans sker

Omprövning, överklagande och instansordning 291

överklagande Revision till Bundesgerichthof, består genom som av fem domare. Det finns ingen form prövningstillstånd av i den tyska straffprocessen.

I England avgörs mindre brottmål i första instans grova av Magistrates Court som inte får döma ut strängare straff än sex månaders fängelse eller 2 000. Magistrates Court är sammansatt av två eller flera lekmannadomare eller, i de större städerna, av en yrkesdomare. Brottmålsdomar meddelats Magistrates Court som av

kan överklagas till Crown Court utan krav på prövningstillstånd.

Crown Court består därvid yrkesdomare och två fyra lekav en mannadomare. De grövre brottmålen prövas i första instans Crown av Court som därvid består yrkesdomare och jury utom när den av en tilltalade erkänner brottet eftersom jury då inte behövs. Juryn har till

uppgift att besluta i skuldfrågan medan domaren i förekommande fall

utmäter straffet. Domen i Crown Court kan överklagas till Court of Appeal Criminal Division, består eller flera domare. som av tre

Överklagandet kan gälla skuldfrågan eller påföljden eller bådadera.

Om överklagandet gäller skuldfrågan och grundar sig enbart på påstående om felaktig rättstillämpning, behövs inte något prövnings-

tillstånd leave to appeal. Däremot krävs det prövningstillstånd om grunden för överklagandet avser bevisningen i målet eller utgörs av en blandning av argument rörande både bevisning och rättstillämp-

ning. Ett undantag från kravet på prövningstillstånd gäller när domaren i Crown Court har intygat att överklagandet är försvarbart.

Om överklagandet påföljden, krävs emellertid alltid prövningsavser tillstånd. Prövningstillstånd lämnas Court of Appeal. av I Nederländerna handläggs de minsta tvistema och de lindrigaste brottmålen inför s.k. underdistriktsdomstolar. De är i regel sammansatta med en ensam juristdomare. Vissa avgöranden underdistriktsav domstolama går inte att överklaga; det gäller brottmål där böter om

mindre än 50 gulden omkring 150 kr ådömts och tvistemål

som rör lägre belopp än 2 500 gulden omkring 7 500 kr. Andra avgöranden

av underdistriktsdomstolama kan överklagas till distriktsdomstolama

som vid prövning av överklaganden består tre juristdomare. av Distriktsdomstolamas avgöranden i andra instans går inte överatt klaga.

Distriktsdomstolama fungerar också första instans i de fall som som inte faller inom underdistriktsdomstolamas kompetens. Härvid är

distriktsdomstolama sammansatta eller juristdomare. av en tre Avgöranden av distriktsdomstolama i brottmål där ett lägre bötesbelopp än 250 gulden omkring 750 kr har ådömts går inte att över-

klaga. Andra avgöranden kan överklagas till de fem överpröven av ningsdomstolama i regel består tre juristdomare utom i vissa som av mål som rör skatter där rätten består domare. av en

292 Omprövning, överklagande och instansordning

Den högsta domstolen i Nederländerna är en kassationsdomstol. Den kan inte pröva sakfrågor utan bara rättsfrågor och den kan inte själv sätta ett nytt avgörande i det överklagade avgörandets ställe utan den får i stället återförvisa felaktigt avgjorda mål till ny prövning i underinstansen. Också i de fall där det enligt vad som utvecklats inte går att överklaga kan vända sig till kassationsdomstolen och man påstå att avgörandet är behäftat med någon rättslig felaktighet. Kassationsdomstolen är i regel sammansatt av fem domare.

21.4.4 Förbud att överklaga tingsrättens avgörande

Det mest radikala sättet att inskränka hovrättsprövningen i vårt land är naturligtvis att helt ta bort möjligheterna att överklaga tingsrättens dom eller beslut. Det finns redan enligt gällande ordning några regler om fullföljdsförbud. Det gäller främst vissa beslut som en tingsrätt kan fatta under handläggningen ett mål. Om en tingsrätt har förklarat en av domare jävig, får tingsrättens beslut inte överklagas. Samma sak gäller tingsrätten har bifallit en begäran om rättshjälp åt misstänkt om i brottmål eller förordnat målsägandebiträde 49 kap. 7 § RB. Vidare gäller att, tingsrätt har funnit att en dom eller ett beslut av om en tingsrätten har överklagats i rätt tid, detta ställningstagande av tingsrätten inte kan överklagas. Vissa avgöranden, varigenom tingsrätt i fastighetsdomstol överprövat arrendenämnds beslut, kan egenskap av

heller inte överklagas till hovrätt se t.ex. 8 kap. 33 § JB.

Regler fullföljdsförbud i tvistemål och brottmål torde vara om ovanliga internationellt. Som framgår av vår redogörelse om förhållandena i vissa främmande länder finns dock ett totalt fullföljdsförbud ñr vissa tvistemål i Island. Även i Frankrike och Nederländerna finns regler fullföljdsförbud, i dessa länder genombryts förbuden om men den allmänna möjligheten att hos kassationsdomstolen påstå att det av överklagade avgörandet är behäftat med rättsliga felaktigheter. Det hindrar inte att det i dessa länder är så att den som fällts för ett lindrigt brott och att han är oskyldig i princip inte har några menar möjligheter att få skuldfrågan omprövad av högre rätt. Vid sidan de förut angivna bestämmelserna finns det inte i av Sverige några regler om förbud att överklaga ett tingsrättsavgörande till hovrätt. Däremot finns det flera regler av innebörd att det är förbjudet att överklaga ett hovrättsavgörande till högsta domstolen. Sålunda går det inte att överklaga hovrättens avgörande i fall där hovrätten har överprövat provisoriska beslut av tingsrätt i familjemål 18

kap. 4 § ÄktB och 20 kap. 12 § FB. Det går inte heller att överklaga

hovrätts beslut i mål överprövning av beslut av överförsom avser myndare 20 kap. 12 § FB. Samma förhållande gäller för beslut

Omprövning, överklagande och instansordning 293

enligt lagsökningslagen 1946:808 och lagen 1986:644 disciplinom förseelser av krigsmän, m.m. I vissa fall har regler om fullföljdsförbud i ledet hovrätt högsta domstolen försetts med ett undantag, s.k. ventil. Tanken år att en prejudikatbildningen blir lidande i de fall det inte går att överklaga avgöranden ända upp till högsta domstolen. Man har därför konstruerat ett system som innebär att hovrätten kan medge rätt att överklaga, om det föreligger särskilda skäl för att låta högsta domstolen ta ställning till frågan om prejudikatdispensprövning. Då vinner man den fördelen att högsta domstolen inte behöver befatta sig med en mängd frågor som inte är av prejudikatintresse medan ändå man skapar garantier för att de prejudikatintressanta fallen kan föras upp till prövning. Sådana regler ñnns i mål om underhållsbidrag till make

eller barn 18 kap. 4 § ÄktB och 20 kap. 12 § FB, mål ersätt-

om ning till offentlig försvarare och ersättning enligt rättshjålpslagen 54 kap. 2 a § RB samt 49 och 49 c §§ rättshjälpslagen, 1972:429, mål om lönegaranti 9 § lagen om statlig lönegaranti vid konkurs, 1970: 741, felparkeringsavgift 10 a § lagen om felparkeringsavgift, 1976:206 samt mål om förvandling böter 23 § bötesverkställigav hetslagen, 1979:189. Frågan är om det går att införa flera förbud att överklaga tingsrättsavgöranden för att förbättra arbetslaget i hovrätterna. I våra direktiv står s. 20: "Kommittén bör inte heller vara främmande för att i fråga om mål om bagatellartade vården överväga det inte skulle om räcka med domstolsprövning i endast en instans." Det sägs också att de beskrivna reglerna om fullföljdsförbud med ventil kan vara en tänkbar förebild för sådana regler. Det är klart att det finns bagatellartade mål i tingsrättema där man skulle kunna överväga om det kan räcka med att erbjuda parterna prövning i endast en instans. Ett exempel som har nämnts i sådana sammanhang år ärendena om felparkeringsavgift. Men ett oinskränkt fullföljdsförbud leder utan undantag till nackdelar för rättstillämpningen genom att det inte går att få fram vägledande avgöranden av högre rätt. Hänsynen till prejudikatbildningen föranledde att ett förslag av regeringen år 1976 att förbjuda överklagande tingsrätts av beslut i ärenden om felparkeringsavgift inte godtogs riksdagen TU av 1975/76: 14. Det är också hänsyn till prejudikatbildningen det av som inte ñnns någon motsvarighet till det gällande fullföljdsförbudet nu avseende hovrättsavgöranden i lagsökningslagen i den summariska nya process som skall tillämpas fr.o.m. den 1 januari 1992 prop. 1989/ 90:85 s. 89. Och bl.a. av samma skäl är frågan fullföljdsordom ningen i arrendemål föremål för överväganden inom justitiedepar-

tementet se Ds 1989:40 s. 57 och 1990/91:32 19 ff..

prop. s. Erfarenheten visar nämligen att ett system där det inte finns en

294 Omprövning, överklagande och instansordning

rikstäckande slutinstans för prejudikatbildning leder till avsevärda nackdelar för rättstillämpningen. Det tydligaste exemplet är de problem som reglerna om fullföljdsförbud avseende hovrättsavgöranden enligt lagsökningslagen har förorsakat. I fråga om dessa mål har uppstått en svårsystematiserad flora av prejudikatbetonade hovrättsavgöranden som delvis strider mot varandra. Eftersom det här är fråga om mål av masshanteringskaraktär är bristen på prejudikat särskilt besvärande. Om man skall införa ett förbud att överklaga vissa tingsrättsavgöranden, bör man alltså kombinera det med ett system garantesom rar att prejudikatintressanta fall ändå kan bli prövade av högsta domstolen. Ett sådant system kan utformas efter förebild av det ventilsystem som nu gäller för vissa hovrättsavgöranden. I samband med att tingsrätten avgör ett mål får rätten också i ett sådant system ta ställning till om det skulle kunna vägleda rättstillämpningen att fallet också blev prövat av högsta domstolen. Om svaret på den

frågan blir jakande, skall tingsrätten alltså tillåta att dess avgörande

överklagas. Om man utformade systemet det beskrivna sättet, skulle det alltså inte möta några betänkligheter ur prejudikatbildningssynpunkt att införa regler om fullföljdsförbud för tingsrättsavgöranden rörande bagatellfrågor. Men man måste fråga sig om det ur praktisk synpunkt är rimligt att laborera med så krångliga regler för att hovrätten eventuellt skall slippa litet arbete. Först och främst är det en opraktisk väg att gå för att skapa prejudikat att tillåta fullföljd till hovrätt. Då måste nämligen även hovrätten bedöma målet, och för att det till slut skall komma under högsta domstolens prövning krävs att någon av parterna vill överklaga hovrättens avgörande, vilket inte alltid är säkert. Dessutom krävs det av den domstol skall ta ställning till som om en ventil för överklagande skall öppnas en rätt god överblick över det juridiska fältet för att kunna bedöma om det aktuella fallet år lämpligt som prejudikat. Att hovrättema klarar det råder det inga tvivel om. Men i tingsrätterna handläggs många de mål där regler av om fullföljdsförbud skulle kunna införas tingsnotarier. Det föreav faller mindre välbetänkt att sätta ett så sofistikerat system i pass händerna på dem. En annan metod att införa ett principiellt förbud att överklaga tingsrättsavgöranden utan att äventyra prejudikatbildningen skulle att vara i prejudikatfall tillåta att tingsrättens avgörande överklagas direkt till högsta domstolen. En sådan metod, s.k. språngrevision, övervägdes i samband med de senaste ändringarna i reglerna fullföljd till om högsta domstolen prop. 1988/89:78 70 f. Departementschefen s. anförde därvid att hon inte i sakens dåvarande läge var övertygad om att en sådan metod var en framkomlig väg för att förbättra prejudikatbildningen. Vi har för vår del inte funnit anledning att gå in närmare

Omprövning, överklagande och instansordning 295

på denna fråga. Emellertid kan vi konstatera att det även i ett sådant system krävs en överblick över det juridiska tältet för att rätt kunna bedöma om det aktuella fallet lämpar sig prejudikat. som Vid sidan av det hittills har tagit vill vi två som upp ta upp ytterligare skål som talar mot ett system med fullföljdsförbud i ledet mellan tingsrätt och hovrätt. Dels skulle det inte kunna röra sig om annat än de allra mest bagatellartade frågorna och ett system med fullföljdsförbud skulle kanske därför inte avlasta hovrättema så mycket arbete. Dels skulle trots allt göra ett rejält ingrepp i den man hävdvunna rätten att få överklaga domstolsavgöranden med sådant ett system. Och om ett sådant ingrepp inte medför några avsevärda fördelar, bör man kanske avstå från det. Vi föreslår alltså inga regler fullföljdsförbud i ledet tingsrätt nya om hovrätt. Till andra möjligheter att begränsa arbetet i hovrättema återkommer vi emellertid senare.

21.4.5 Utvärdering reglerna av om fullföljdsförbud med

ventil

Som vi tidigare nämnt finns det när det gäller överklagande till högsta domstolen regler fullföljdsförbud med s.k. ventil. Syftet med om reglerna är att minska högsta domstolens arbetsbörda intresset utan att av prejudikatbildning eftersätts. Reglerna trädde i kraft den 1 juli 1989. Enligt våra direktiv skall vi tillgodogöra erfarenheterna oss av de reglerna. De bestämmelser fullföljdsförbud med ventil finns f.n. har om som vi redovisat i avsnitt 21.4.4. När det gäller frågan inom vilka områden sådana regler bör gälla gjordes del uttalanden i förarbeteen na till de angivna reglerna. Departementschefen uttalade sålunda prop. 1988/89:78 s. 37 ff. att det uppenbart måste var att man inskränka en reform innebär att i princip inför förbud som man ett mot att överklaga till högsta domstolen till ganska klart avgränsbara delar av det juridiska området. Vidare borde det enligt departementschefen krävas att målen är relativt mindre betydelsefulla. sett I propositionen uttalades vidare att det inte är nödvändigt att målen är av masshanteringskaraktär att det har stora fördelar de är men om rutinbetonade. En omständighet betydelse sades vidare av vara om antalet överklaganden till högsta domstolen är stort för ifrågavarande målgrupp, samtidigt antalet beviljade dispenser är litet. Prejudisom katbehovet skulle således inte få för stort. Departementschefen vara uttalade också att det är av avgörande betydelse att målen är sådant av slag att hovrättema har förutsättningar för att enkelt ställning till ta frågan om fullföljd, trots allt, skall få ske med hänsyn till prejudikatintresset.

296 Omprövning, överklagande och instansordning

Vi har, med anledning uppdraget att tillgodogöra oss erfarenav heterna reglerna, vänt oss till hovrätterna och högsta domstolen av och bett synpunkter på hur reglerna fungerar. Av svaren framgår om följande. Under år 1990 kan antalet avgöranden beträffande vilka reglerna om fullföljdsförbud med ventil varit tillämpliga uppskattas till knappt 800. Hovrätterna har tillåtit överklagande till högsta domstolen i mindre än 50 de målen. Tillämpningen av reglerna varierar avsevärt mellan av hovrätterna. Hovrätten över Skåne och Blekinge tillät exempelvis överklagande i än tio procent av de mål där reglerna var tillämpmer liga medan Göta hovrätt inte tillät överklagande i något enda fall. I inte så få av de fall där hovrättema har tillåtit överklagande har högsta domstolen beslutat att inte meddela prövningstillstånd. När det gäller frågan i vilka mål hovrätterna tillåter överklagande har typer av hovrätten för Skåne och Blekinge redovisat ett inte oväsentligt antal mål om underhållsbidrag till barn medan de av de övriga hovrättema preciserat sina i detta hänseende enbart har redovisat mål som svar enligt lagen om statlig lönegaranti vid konkurs. Hovrättema är övervägande positiva i sina omdömen om reglerna. Frågan reglerna är ett användbart instrument för att begränsa om högsta domstolens arbetsbörda utan att intresset av prejudikatbildning eftersätts besvaras jakande de flesta, även man på något håll av om ifrågasätter de hittillsvarande reglerna haft någon stor betydelse om för att begränsa högsta domstolens arbetsbörda. Från två hovrättsavdelningar påpekar dessutom att en hovrättsavdelning inte kan ha man överblick som högsta domstolen när det gäller att bedöma samma prejudikatvärdet viss fråga. dessa hovrättsavdelav en Den ena av ningar att detta förhållande kan medföra en alltför liberal anser tillämpning reglerna medan den andra avdelningen menar att det av i stället kan finnas risk för att ventilen öppnas i allt för få fall. Från högsta domstolen har anförts att reglerna inte torde minska domstolens arbetsbörda i nämnvärd grad. Ett problem med systemet år nämligen, enligt högsta domstolen, att parter klagar trots fullföljdsförbud eller ansöker om resning. Arbetet med att avvisa respektive avslå sådana ansökningar motsvarar ungefär det arbete som får läggas ned att behandla en reguljär dispensansökan. Som nämnt är syftet med reglerna att minska högsta domstolens arbetsbörda utan att intresset av prejudikatbildning eftersätts. De svar som har fått in visar att man från hovrättshåll i allmänhet anser att reglerna fyller sin funktion att minska det antal mål som högsta domstolen måste arbeta med. Däremot är svaret från högsta domstolen inte lika positivt. Det är i och för sig inget anmärkningsvärt att de regler som nu gäller inte fått några genomgripande konsekvenser i detta hänseende. Det förutsattes inte heller när reglerna infördes prop. 1988/89:78 39. Men rimligen bör ett system där det är s.

Omprövning, överklagande och instansordning 297

förbjudet att överklaga medföra mindre arbete för överinstansen än ett system med obegränsade möjligheter till fullföljd. Som vi tolkar resultatet av utvärderingen är systemet med fullföljdsförbud med ventil ett användbart instrument för att minska högsta domstolens arbetsbörda. För att effekterna skall bli mera påtagliga krävs dock antagligen att sådana regler införs på fler områden. Vi återkommer strax till detta. För att det beskrivna systemet skall vara användbart krävs också att det inte verkar hämmande på prejudikatbildningen. Det innebär att hovrättema måste tillämpa reglerna så att man tillåter överklagande i alla de fall där det enligt hovrättens bedöming kan finnas ett prejudikatintresse. Vår utvärdering visar som vi nämnt att tillämpningen av reglerna skiljer avsevärt mellan hovrätterna. Det finns dock ingenting som tyder på att tillämpningen på någon hovrätt skulle vara felaktig på så sätt att överklagande inte tillåts i prejudikatintressanta fall. Tvärtom händer det inte sällan att hovrätten tillåter överklagande i fall som senare av högsta domstolen inte bedöms vara av intresse som prejudikat. Enligt vår uppfattning visar utvärderingen alltså att de beskrivna reglerna är ett användbart instrument för att minska högsta domstolens arbetsbörda utan att intresset av prejudikatbildning eftersätts. Det framgår dock att effekterna hittills är begränsade. När reglerna infördes uttalades också att det förutsattes att nya regler om fullföljdsförbud med ventil skulle införas i samband med framtida lagöversyner. Vi har för vår del övervägt sådana regler när det gäller vissa

frågor som gäller verkställighet av brottmålsdomar avsnitt 15.5 .6, mål enligt 21 kap. FB avsnitt l7.4.5 och kronofogdemål avsnitt

22.9. Vi ser det som angeläget att man även vid framtida lagöversyner överväger den här möjligheten att begränsa högsta domstolens arbetsbörda. Domstolarna har i sina svar på vår förfrågan lämnat flera förslag på områden där regler av detta slag borde kunna införas. Bland förslagen kan nämnas bagatellartade brottmål, arvs- och gåvoskattemål, mål om kontrollavgiñ vid olovlig parkering, likvidationsbeslut enligt aktiebolagslagen, ersättningsbeslut som redan prövats i en instans, förordnande av boutredningsman, processuella viten samt beslut om avvisning av för sent inkomna fullföljdsinlagor. Slutligen skall vi beröra en särskild fråga. Från en av hovrättema har man tagit upp ett problem som rör lagen om felparkeringsavgift. Även i denna lag är reglerna så konstruerade det råder att ett principiellt fullföljdsförbud men att hovrätten kan tillåta att dess

avgörande överklagas om det finns särskilda skäl för en prövning om

tillstånd skall ges enligt 54 kap. 10 § 1 RB. Problemet i felparkeringsmålen är att det är allmän åklagare som för det allmännas talan. Det är därför riksåklagaren som för åklagartalan i högsta domstolen och

298 Omprövning, överklagande och instansordning

ett överklagande från riksåklagaren skall prövas av högsta domstolen utan föregående dispensprövning. Det skulle innebära hovatt om rätten i ett felparkeringsmål helt bifaller den enskildes talan, så finns det ingen laglig möjlighet för hovrätten att öppna ventilen. Den ende som kan överklaga är riksåklagaren och i hans fall förekommer det ingen dispensprövning enligt 54 kap. 10 § l RB. Av vår utvärdering framgår att hovrättema har delade meningar om hur lagen bör tolkas på denna punkt. Tre av hovrättema samt en av avdelningarna i en av de andra hovrättema instämmer i den tolkning för vilken vi redogjort ovan medan de andra hovrättema inte anser att det finns något som hindrar hovrätten från att öppna ventilen i det beskrivna fallet. Det har aldrig varit avsikten att regeln i lagen om felparkeringsavgift skulle tillämpas på det angivna sättet. Därför finns det anledning att ändra på bestämmelsens ordalydelse så att det klart framgår att hovrätten kan ge rätt att överklaga även i det angivna fallet. Enklast kan man göra det genom att i stället för att knyta rätten att överklaga till själva dispensprövningen formulera bestämmelsen så att hovrätten kan ge rätt att överklaga om det är av vikt för ledning av rättstillânnpningen att talan prövas av högsta domstolen. Nackdelen med en sådan formulering är att det inte framgår lika tydligt att dispensfrågan inte är avgjord genom hovrättens ställningstagande utan att det är en fråga enbart för högsta domstolen. Det innebär dock knappast något problem i praktiken de som vill överklaga torde i första hand söka ledning i hovrättens fullföljdshänvisning och den kan formuleras så att det inte uppstår några missförstånd. Vi föreslår på grund av det sagda att regeln om fullföljdsförbud med ventil formuleras på det angivna sättet i de fall där allmän åklagare för talan förutom i felparkeringsmålen även i målen enligt bötesverkställighetslagen. Det finns inte tillräcklig anledning att ändra övriga regler om fullföljdsförbud med ventil.

21.4.6 Andra inskränkningar i omfattningen av hovrättens prövning

Vid sidan av den i det föregående beskrivna radikala metoden att helt förbjuda överklagande ñnns det förstås möjlighet att genomföra mindre ingripande inskränkningar i omfattningen av hovrättens prövning. Inom rättegångsutredningen övervägde man olika möjliga inskränkningar. Som ett resultat av de övervägandena är sedan den 1 september 1989 hovrättens skyldighet att pröva skuldfrågan i brottmål där endast påföljdsfrågan har överklagats kraftigt inskränkt 51 kap. 23 a § RB. Rättegångsutredningen behandlade i sitt slutbetänkande också den ofta diskuterade tanken att i största möjliga utsträckning inskränka

Omprövning, överklagande och instansordning 299

hovrättens prövningsskyldighet till rättsfrågor avfärdade den. men Den frågan diskuteras emellertid fortfarande och regeringen har till domstolsutredningen överlämnat promemoria från antal jurister en ett i Skåne med ett nytt förslag sådan ordning. Det finns anledning om en att i detta sammanhang diskutera denna möjlighet att förenkla arbetet för hovrättema. I korthet är tanken att tingsrättens prövning det kallas av som sakfrågan eller bevisfrågan i de allra flesta fall inte skulle kunna överklagas. Om tingsrätten i ett brottmål funnit den tilltalade att begått den åtalade gämingen, skulle domen alltså i den delen inte kunna överklagas. Däremot skulle tingsrättens val påföljd och av straffmâtning kunna överklagas. Och motsvarande begränsning skulle naturligtvis gälla i tvistemål. Som framgått av det sagda finns system det här slaget på flera av håll utomlands. I de system där skuldfrågor avgörs jury är det av huvudregel att juryns beslut inte kan överklagas. Så är förhållandet i Norge beträffande de grövsta brottmålen avgörs i lagmannssom retten under medverkan av jury. Och sak gäller för Danmark samma de grövsta brottmålen handläggs i landsretten under jurymedverkan och juryns beslut i skuldfrågan kan i princip inte överklagas. I Frankrike avgörs de grövsta brottmålen dassises. Det av en cour enda sättet att angripa en sådan dom är att vända sig till de cour cassation och påstå att råttstillämpningen varit felaktig. Cour de cassation kan då, om överklagandet är befogat, återförvisa domen till en annan cour dassises än den dömt i målet. I Förbundsresom publiken Tyskland behandlas de allvarligare brotten Landgericht. av De domar som meddelas Landgericht i första instans kan överav klagas enbart på rättsliga grunder till Bundesgerichtshof. Ett system med begränsning förevarande slag skulle kunna en av nu konstrueras ungefär enligt följande. Huvudregeln skulle vara att ett tingsrättsavgörande i ett brottmål eller tvistemål enbart skulle kunna överprövas av hovrätten när det gäller rättsfrågan. Sakfrågan eller bevisfrågan skulle alltså i princip slutligt avgjord vara i och med tingsrättens avgörande. Men naturligtvis skulle sådant ett system förses med undantag för fall där bedömningen sakfrågan av i tingsrätten visar sig behäftad med eller mindre felvara mer grova aktigheter. Sådana undantag kan göras inom för det ordinära ramen överklagandet eller i form utökade möjligheter använda särav att skilda rättsmedel. Genom begränsning hovrättsprövningen till en av rättsfrågor vinner antagligen att hovrätten befrias från hel del man en arbete när det gäller brottmål. I många brottmål är det nämligen just frågan om den misstänkte begått den åtalade gämingen överklasom gas, och det är inte en rättsfråga.

300 Omprövning, överklagande och instansordning

Som nämnts har inte den här tanken vunnit gehör hos den svenske lagstiftaren. Framför allt har mot en begränsning av överprövningen till rättsfrågor åberopats att just frågan om vad som år sakfråga och vad är rättsfråga är så problematisk i de länder där denna uppsom delning förekommer. Man har befarat att man genom en sådan uppdelning skulle skapa ett nytt processrättsligt problemområde som i sig skulle upphov till mycket praktiska svårigheter och så att säga bli ge en egen vetenskap. Problemen att skilja mellan sakfråga och rättsfråga har belysts i rättegångsutredningens betänkande om högsta domstolen och rättsbildningen SOU 1986:1 112 och följande. Det är framför allt den s. analysen ligger till grund för rättegångsutredningens ställningssom tagande i sitt slutbetänkande att avvisa tanken att låta hovrätterna

huvudsakligen ägna sig rättsfrågor se SOU 1987:46 s. 71 f..

Denna bedömning har legat till grund för regeringens och riksdagens ställningstaganden i lagstiftningsärendet angående reformering av hovrättsprocessen prop. 1988/89:95 och bet. l988/89:JuU23. Analysen har härutöver föranlett regeringen att i två andra lagstiftningsärenden ganska nyligen ta avstånd från tanken att föra in problemkomplexet sakfråga/rättsfråga i den processrättsliga lagstiftningen. I ett dessa ärenden gällde frågan om man kunde begränsa av i högsta domstolen genom att ge prövningstillstånd beprocessen

träffande rättsfråga se prop. 1988/89:78 s. 22 f.. I det andra

en ärendet diskuterades skulle kunna ge domstolarna möjlighet om man att meddela s.k. mellandom över en rättsfråga prop. 1989/90:71 s. 43 f.. Riksdagen har lämnat uttalandena utan erinran. Redan det sagda kan sägas utgöra tillräcklig anledning att inte välja rättsfrâgemetoden för att begränsa arbetsbelastningen i hovrättema. Det bör krävas starka skäl för att redan ifrån de angivna nu ställningstagandena i frågan från lagstiftaren. Härtill kommer att en så kraftig begränsning möjligheterna till överprövning av framför av allt brottmålsdomar troligen saknar förankring i det allmänna rättsmedvetandet. Vi föreslår därför inte att hovrättsprövningen begränsas till rättsfrågor.

21.4.7 Förenklingar i handläggningen av frågor som skall

överprövas

Hittills har behandlat olika sätt att inskränka möjligheterna att föra frågor till hovrättema. Ett annat och mindre ingripande sätt att upp begränsa hovrätternas arbetsbörda är att förenkla sättet att behandla det förs Vi kommer senare in en sådan metod, prövsom upp. ningstillståndssystemet. Här skall nu nämnas något om andra förenklingar.

Omprövning, överklagande och instansordning 301

Som framgått av vad som sagts tidigare har rättegångsutredningen lagt ned ett omfattande arbete på att undersöka möjligheterna till förenklingar av hovrättsprocessen. Flera av rättegångsutredningens förslag har också lett till lagändringar. Det finns fog för direktivens ståndpunkt att handläggningsreglema för tvistemål och brottmål för överskådlig tid i allt väsentligt får ha funnit sin fonn. Överanses väganden i denna del faller utanför vårt uppdrag. Trots det sagda kan det finnas anledning att något uppehålla sig vid en speciell fråga rörande hovrättsförfarandet. I olika sammanhang sägs det ibland att ett bra sätt att förenkla förfarandet i hovrätterna skulle vara att i ökad utsträckning gå över till skriftligt förfarande i brottmål och tvistemål. Huvudregeln för hovrättsförfarandet är i enlighet med de s.k. omedelbarhets- och muntlighetsprincipema att målen skall avgöras efter huvudförhandling. Det finns dock undantag från denna regel. Det gäller i huvudsak mål där utredningen inte kräver huvudförhandling och där parterna är ense om att målet kan avgöras efter ett skriftligt förfarande. Möjligheterna att avgöra mål utan huvudförhandling utvidgades som nämnts genom en reform år 1984. Genom reformen stärktes också parternas inflytande över frågan om muntlig eller skriftlig handläggning. Det är klart att ökade möjligheter till skriftlig handläggning skulle underlätta för hovrättema. Den muntliga handläggningsformen är avsevärt mera resurskrävande än den skriftliga. Men mot en utökning av möjligheterna till skriftlig handläggning talar Sveriges åtaganden enligt 1950 års europeiska konvention angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande frihetema europa.konventionen. En av bestämmelserna i konventionen artikel 6 gäller den - enskildes rätt till domstolsprövning av sina civila rättigheter och skyldigheter och av anklagelse mot sig för brott. I flera fall har Sveriges regler om möjligheterna till enbart skriftlig handläggning i brottmål som är anhängiga i hovrätt varit föremål för intresse i dessa sammanhang; senast i tre domar som Europadomstolen meddelat den 29 oktober 1991. Den praxis som utbildats av de organ som har att tillämpa konventionsbestämmelsema innebär att den enskilde i mycket stor utsträckning anses ha rätt att få sin sak prövad i ett muntligt förfarande även i högre rätt. Högsta domstolen har också i ett brottmål där fråga var om hovrätt förfarit riktigt när den avgjort ett bötesmål utan huvudförhandling uttalat att det med hänsyn till Europadomstolens tillämpning av artikel 6 i konventionen i ett visst fall är påkallat med särskild restriktivitet vid tolkning av den nuvarande bestämmelsen om möjlighet att avgöra brottmål utan huvudförhandling NJA 1988 s. 572. Det får med hänsyn härtill anses uteslutet att öka möjligheterna till skriftlig handläggning i hovrätt på ett sätt som nämnvärt kan påverka hovrättemas arbetsbörda.

302 Omprövning, överklagande och instansordning

2 l .4. 8 Hovrättemas sammansättning

Regler om hovrätts sammansättning står i 2 kap. 4 § RB. Enligt huvudregeln är hovrätt domför med tre lagfama domare. I tvistemål som av tingsrätt avgjorts med tre lagfama domare skall dock hovrätten bestå av minst fyra lagfarna domare när den avgör målet. Fler än fem lagfama domare får inte delta i hovrätten. I brottmål är hovrätt domför med tre lagfama domare och två nämndemän. Fler än fyra lagfarna domare och tre nämndemän får inte delta. Dessa regler gäller också för vissa familjemál 14 kap. 18 § äktenskapsbalken och 20 kap. l § föräldrabalken. I brottmål där det inte är fråga om att döma till strängare straff än böter och inte heller är fråga om företagsbot är hovrätten domför även med tre lagfarna domare. När hovrätten behandlar frågor om prövningstillstånd är hovrätten domför med två lagfama domare. Vid beslut om avskrivning mål av efter återkallelse är hovrätten domför med lagfaren domare. en Vid sidan av de nämnda bestämmelserna finns det särskilda regler om hovrätts sammansättning i 2 kap. 4 a § RB, 67 § patentlagen 1967:837, 13 § lagen 1969:246 om domstolar i fastighetsmål samt 13 kap. 11 § vattenlagen. De lagfama domarna i hovrätten är dels ordinarie ledamöter, dels hovrättsassessorer och dels hovrättsfiskaler som tjänstgör som adjungerade ledamöter i väntan prövning om deras adjunktionstjänstgöring skall godkännas och de skall utnämnas till hovrättsassessorer. Tjänstgöringen som adjungerad ledamot är ett obligatoriskt inslag i domarutbildningen. Syftet med tjänstgöringen är bl.a. att fiskalens lämplighet skall prövas under tjänstgöring som ledamot i en kollegialt sammansatt domstol. Utrymmet för adjunktionstjänstgöring minskar naturligtvis om man minskar antalet ledamöter som skall delta i avgörandet av målen. Riksdagen har gjort uttalanden sammansättningsreglerna ett par om för hovrätt som det kan finnas anledning att redovisa redan Det nu. första uttalandet gjordes år 1971 i samband med att rätten att fullfölja talan till högsta domstolen begränsades avsevärt och högsta domstolen därigenom fick sin nuvarande ställning som en renodlad prejudikatinstans. Vid behandlingen av propositionen i ämnet underströk justitieutskottet att förslagets genomförande medförde att hovrätt kom att döma som sista instans i väsentligt större omfattning än dittills, vilket föranledde att alla möjligheter måste tas till vara för att stärka hovrätternas sammansättning och funktion samtidigt de betydelsesom fulla kraven på kvalificerad domarutbildning tillgodosågs JuU 1971:7 s. 54. Riksdagen lämnade detta uttalande utan erinran. Det andra riksdagsuttalandet är från år 1984 och härrör från behandlingen av förslaget att göra hovrätterna domföra med trejuristdomare i de flesta

Omprövning, överklagande och instansordning 303

fall där minimiantalet dittills hade varit fyra. Justitieutskottet påminde om att reglerna om fullföljd till högsta domstolen innebar hovatt rätterna i praktiken blivit slutinstans i de flesta mål. Bl. detta a av skäl var det enligt utskottet nödvändigt rättskipningen att i hovrätt svarade mot högt ställda krav. Utskottet ansåg det därför viktigt vara att bibehålla kravet på att minst två ordinarie domare skulle ingå i rätten JuU l983/84:l5 23. Riksdagen lämnade s. även detta uttalande utan erinran. Kravet på att minst två domare skall ha ordinarie tjänst återfinns i 26 § förordningen 1979:569 med hovnu rättsinstruktion.

Rättegångsutredningen hade enligt tilläggsdirektiv från år 1981 i uppgift att förutsättningslöst över såväl tingsrätternas se som hovrättemas sammansättning. En del sammansättningsfrågor behandlade

utredningen i ett delbetänkande år 1983 resulterade i de lagändsom ringar som trädde i kraft den 1 juli 1984. Andra sammansättningsregler togs upp i utredningens slutbetänkande SOU 1987:46. Av olika skäl gjorde utredningen ingen sådan generell översyn som direktiven hade talat utan nöjde sig med några specifika om att ta upp frågor. I fråga hovrätts sammansättning i brottmål om fann utredningen det inte påkallat att sig minska antalet lagfama domare vare i brottmål eller att ändra reglerna så att fler mål kan avgöras i ren

juristsammansättning. När det gällde domförhetsreglerna för tvistemål

i hovrätt föreslog utredningen att hovrättema skulle domföra vara med tre juristdomare även i de mål där tingsrätten hade bestått av tre juristdomare. Utredningens förslag genomfördes delvis: regeln om domförhet med fyra juristdomare finns kvar för avgöranden i sak men hovrätten kan besluta i procedurfrågor under den förberedande handläggningen med tre lagfama domare.

l sitt slutbetänkande pekade rättegångsutredningen också på tänkbara förändringar domförhetsreglerna utredningen inte av som haft tid att överväga. Det gällde vissa frågor uppkommer under förberedelsom sen i hovrätt där utredningen konstaterade vissa

att rationaliserings-

vinster kan göras om prövningen kan ske i mindre sammansättning en än den som skall användas när målet avgörs. Samtidigt pekade utredningen på att frågor om beslutsdelegationer detta slag måste överav vägas noggrant så att inte rättssäkerheten äventyras eller handläggningen när allt kommer omkring blir krångligare än tidigare.

Domförhetsfrågan aktualiserades också i idéskissen domstolarna om i framtiden. Där pekades på möjligheterna åstadkomma att mera flexibla domförhetsregler för kammarrätter och hovrätter. Enligt idéskissen bör för varje typ mål eller fråga undersöka man av om det är rimligt med en så stark sammansättning. Som exempel nämndes ett vissa preliminärfrågor som överklagas från tingsrätt. Det kunde också

enligt idéskissen finnas skäl att se över rotelinnehavarens befogenheter

304 Omprövning, överklagande och instansordning

fatta beslut rör beredandet mål till avgörande. att ensam som av Vidare påpekades att även kravet på att två av de domare som deltar i ett avgörande skall ordinarie kan behöva genomlysas idévara skissen s. 63. Av den här redogörelsen framgår att en översyn av domförhetsfrågorna i deras helhet är mycket omfattande uppgift. En sådan en totalöversyn torde också falla utanför vårt uppdrag. Däremot har vi, med anledning vårt uppdrag att överväga frågor om prövningstillav stånd och fullföljdsbegränsningar främst när det gäller de lindrigaste brottmålen, försökt att ta reda på ett alternativ till sådana regler om ändringar i domförhetsreglerna. kunde vara En inledande synpunkt, ofta riskerar att komma bort i sådana som här kan förtjäna att betonas. Som framgår av redogörelresonemang, för gällande sammansättningsregler är förhållandena redan nu sen ganska invecklade. Det finns ofta anledning för hovrätten att konsultera både lagboken och gamla propositioner för att reda ut vilken sammansättning är den rätta. Det måste något eftersträvsom ses som ansvärt att reglerna domstols sammansättning är så få som om möjligt. Alltför många möjligheter riskerar att skapa oklarheter. Det har exempelvis förekommit att hovrätt har avgjort mål med tre lagfama ledamöter när det skulle ha varit fyra vilket haft till följd att högsta domstolen återförvisat målet till hovrätten för ny behandling. Sådana olycksfall i arbetet medför förstås avsevärda olägenheter för parterna liksom kostnader för samhället. Dessutom är det svårt för hovrättema att med anspråk på rationalitet tillämpa alltför många sammansättningsregler. Det år fördel det inte finns flera olika en om sammansättningar än att hovrätten utan alltför stora bekymmer kan sätta ut hela rättegångsdagar med mål som kräver samma sammansättning. Det kan påpekas att många hovrätternas huvudförhandlingar av hålls ort än kansliorten och att det då kan vara svårt for den annan domare blir "överflödig" när ett särskilt enkelt mål handläggs att som hitta på något annat nyttigt att göra. Om man har en särskild sammansättning för mål inte förekommer så ofta, är risken att planesom ringen hovrättsarbetet försvåras. Strävanden efter regler som ger av för varje mål perfekt avpassad sammansättning kan alltså göra att en systemet blir komplicerat och svårt att tillämpa. Vidare bör göra klart för sig hovrätternas roll i domstolsman hierarkin. Först och främst är att märka den förändring av högsta domstolens funktion genomfördes år 1971. Dessförinnan hade som högsta domstolen haft möjligheter att ta hovrättsavgöranden till upp överprövning det skälet att det fanns anledning att ändra i det av överklagade hovrättsavgörandet. Men år 1971 skedde en förändring. Högsta domstolens funktion är i huvudsak att tillskapa avgöranden nu för rättstillämpningen i lägre instanser. som kan vara till vägledning Därför har reglerna ändrats så att högsta domstolen i princip bara

Omprövning, överklagande och instansordning 305

överprövar frågor där det är vikt för ledning rättstillämpningen av av att talan prövas högsta domstolen. Den förändringen innebar naturav ligtvis avsevärd förändring för hovrätterna. De är nu i praktiken en sista instans, och möjligheterna för den som fällts av hovrätt trots att han sig oskyldig att få skuldfrågan prövad igen år mycket små. anser En förändring eller utvecklingslinje som kan skönjas är att annan hovrätternas arbetsuppgifter successivt har renodlats för att möjliggöra att hovrättema koncentrerar sina resurser till frågor som varit uppe till bedömning i underrätt och till de mera kvalificerade fallen. Här kan peka 1971 års inskränkning möjligheterna att åberopa man av nytt processmaterial i hovrätt, 1974 års regler om prövningstillstånd i mindre tvistemål samt 1989 års reform. Hovrättens huvuduppgift är utpräglat än tidigare att rätta till felaktiga avgöranden. nu - mer - Den omständigheten att hovrätt i praktiken är slutinstans pekar i riktning den här utvecklingslinjen det är angeläget att samma som hovrätten har kvalificerad sammansättning för att den rätt skall en kunna fullgöra sina viktiga uppgifter. Det har också slagits fast genom de båda tidigare refererade riksdagsuttalandena från år 1971 och år 1983. Vad det är fråga är det kan vara törsvarligt att nu om om tillskapa mindre och därmed billigare sammansättning för ett åstaden komma besparingar och förenklingar. Frågan kan i detta sammanhang reduceras till att gälla de bötesbrottmål avgörs av tre lagfarna som nu domare. En mindre sammansättning skulle för dessa mål vara ett alternativ till det system med prövningstillstånd som vi har i uppdrag

att utreda. Ett uppslag nämnts vid våra domstolsbesök är att ersätta som ett av de lagfarna ledamöterna med en nämndeman. Det uppslaget en av torde dock inte medföra någon besparing. Det innebär en administrativ omgång att kalla in nämndeman i dessa mål och det är heller en inte säkert att ersättningen till nämndemannen är mindre än lönen för den lagfarne ledamot kan frigöras. Detta uppslag kan därför avsom färdas. Det återstår då att ta ställning till dessa enkla brottmål kan avom göras eller två domare i stället för som nu av tre domare. En av en princip har brukat styra utformningen domförhetsreglema är som av den högre instansen skall ha starkare sammansättning än underatt en instansen. Om tingsrätten är sammansatt endast av juristdomare, har hovrätten vid avgörande målet flera juristdomare än tingsrätten, av och högsta domstolen har vid avgöranden i sak flera juristdomare än hovrätten. Bakom denna princip ligger tanken att instanssystemet förutsätter att överinstansen något sätt förses med bättre möjligheter avgöra målet än underinstansen. Att målet bedöms en andra att gång här inte tillräckligt. Inte minst hänsyn till allanses vara av mänhetens tilltro till förfarandet är det viktigt att ett tingsrättsav-

306 Omprövning, överklagande och instansordning

görande inte ändras av en hovrätt kompetens i jämförelse med vars tingsrättens parterna har anledning att ifrågasätta. De mål som kan vara aktuella att handlägga med förenklad domen förhetsregel i hovrätt har i tingsrätten handlagts antingen av en ensam lagfaren domare eller av en domare eventuellt tingsnotarie efter en särskilt förordnande och tre nåmndemän. Den nuvarande hovrättssammansättningen tre lagfarna domare uppfattas säkerligen de - - av inblandade som starkare än tingsrättssammansättningen, sig vare tingsrätten dömt med eller utan nämndemän. Men sammansättning en med bara en lagfaren domare i hovrätt blir det svårt att få allnog mänheten att godta. Den som frikänts från ett åtal för fortkörning av en tingsrätt som bestått domare med eller utan medverkan av en - av nämndemän kan knappast känna sig rättvist behandlad han - nog om efter överklagande av åklagaren fälls till ansvar av en hovrätt som bestått av en enda ledamot. Härtill kommer att sakprövning inför en en enda lagfaren domare knappast är godtagbar i domstol i en som realiteten utgör slutinstans. I de länder vilkas rättssystem vi har studerat förekommer det inte i den andra domstolsinstansen. Redan på detta stadium av resonemanget kan därför tanken att hovrätten i enklare brottmål skall bestå av en enda lagfaren domare skrinläggas. Lika lätt kan man inte avfärda sammansättning med två lagfarna en domare. I rättegångsutredningens slutbetänkande diskuterades huruvida tingsrätt i de tvistemål som nu handläggs tre lagfarna domare av i stället som huvudregel skulle kunna sammansatt med två lagvara farna domare. Utredningens majoritet fann inte anledning att föreslå en sådan förändring. De främsta skälen till detta ställningstagande var att det utgjorde en rättssäkerhetsgaranti att rätten i dessa komplicerade mål bestod av tre domare, att en dom avkunnades med röst som en mot en kunde minska förtroendet för domstolarna, att omröstningsreglerna i tvistemål medförde att den domarna inte fick något yngre av avgörande inflytande på utgången eftersom det vid lika röstetal blir den "främste" som får utslagsröst och att utbildningsmöjlighetema för

yngre domare skulle minska. Vid remissbehandlingen utredningens av betänkande mötte tanken på tvådomarsammansättning i tvistemål en i tingsrätt ett kompakt motstånd. Bara två 25 remissinstanser kunde av tänka sig en huvudregel med tvådomarsammansättning. I lagstiftningsärendet följdes utredningens förslag prop. 1988/89:95 62 f. s. och huvudregeln är alltså fortfarande att tingsrättema i de aktuella målen är sammansatta med tre juristdomare. Detta ställningstagande kan vara bra att ha i minnet när skall man diskutera en tvådomarsammansättning i vissa brottmål i hovrätt. Det är svårt att säga hur allmänheten skulle uppfatta kompetensen hos en hovrätt som i brottmål består av två domare. Sakligt sett kan man hävda att avgörandets kvalitet blir väsentligt mycket bättre två om domare deltar än om rätten bara består av en domare. Framför allt är

Omprövning, överklagande och instansordning 307

det vid överläggningen till dom och vid avfattandet domen av som möjligheterna till diskussion rörande olika lösningar och motiveringarna för dessa ger den större sammansättningen ett väsentligt försteg framför endomaraltemativet. Medverkan tredje ledamot medför av en naturligtvis ytterligare möjligheter till ett bra avgörande det kan men hävdas att de allra enklaste målen blir tillräckligt noggrant penetrerade av två ledamöter. Omröstningsreglema medför i regel att den mildare meningen vinner. I en sammansättning med två ledamöter kan därför den som vill frikänna alltid vara säker på att domen också blir frikännande. Det kan emellertid inte heller anses vara någon avgörande nackdel. Det bör alltså finnas utrymme att diskutera tvådomaren sammansättning för vissa brottmål. Vilka brottmål är det då som kan komma i fråga för en sådan domförhetsregel Om man exempelvis införde särskild förenklad en sammansättning för de trañkbrottmål där det strängaste straffet år penningböter, framgår av den undersökning som redovisats som bilaga till del B av vårt betänkande att uppskattningsvis drygt 700 mål om året skulle omfattas. Som ovan påpekats är det emellertid en opraktisk ordning att ha en särskild sammansåttningsregel för mål som inte förekommer särskilt ofta. Det finns därför anledning att försöka hur den skisserade se domförhetsregeln för den målgrupp som här använts som exempel skulle påverka den enskilda hovrättsavdelningen. För exempelvis Svea hovrätt, som handlägger 40 % av målen i hovrättema, skulle det innebära 280 mål om året. Utslaget på var och en av de tretton avdelningarna som handlägger brottmål blir det bara omkring 20 mål per avdelning och år. Att ha en särskild sammansättningsregel för så få mål gör att det kan bli svårt att använda sammansättningsregeln rationellt. Exempelvis kan man antagligen aldrig få ihop tillräckligt många mål för att hålla en hel rättegångsdag med mål där den särskilda sammansättningsregeln är tillämplig. Och som antytts tidigare kan det vara orationellt att blanda mål med olika sammansättningsregler under en och samma rättegångsdag, framför allt i samband med rättegångar annan ort än där hovrätten har sitt kansli. Om man skall laborera med en förenklad sammansättning för lindrigare brottmål, bör man därför försöka få flera mål under regeln. Den rationellaste lösningen är att helt enkelt ta bort den nuvarande regeln om en sammansättning med tre lagfama domare i enklare brottmål och ersätta den med en sammansättning med två lagfama domare. De mål som det är fråga om är de mål där det inte förekommer anledning att döma till svårare straff än böter och det inte heller är fråga om företagsbot. Den enklare domförheten kommer då att omfatta alla mål som bara rört brott med enbart böter i straffskalan samt en hel del andra mål som rör brott där det förekommer

308 Omprövning, överklagande och instansordning

både fängelse och böter, exempelvis snatteri och ringa häleri. Härtill kommer ett litet antal fall där det bara är föreskrivet ñngelse i straffskalan men där tingsrätten med tillämpning av särskilda bestämmelser dömt till lindrigare straff än som är föreskrivet för brottet 29 kap. 5 och 7 §§ BrB. Det är möjligt att det då blir tillräckligt många mål för att den tänkta minskningen av antalet ledamöter verkligen skulle innebära en rationalisering. Men här kan man fråga sig om det är godtagbart att ha en sammansättning med bara två domare för avgöranden i sak i alla dessa mål, av vilka en del rör relativt allvarliga brott. Slutsatsen av det sagda blir att inte ser ändringar i domförhetsreglerna som en realistisk möjlighet att underlätta hovrätternas arbete med de lindrigaste brottmålen.

21.4.9 Andra åtgärder för att underlätta för hovrätten

Som framgått av genomgången finns det många förslag som kan leda till minskning av hovrättemas arbetsbörda som kan diskuteras och som har diskuterats flitigt genom åren. Det finns naturligtvis ytterligare uppslag utöver dem som tagits upp i det föregående. Ett förslag som framförts till oss är att öka möjligheterna för tingsrätterna att själva ompröva sina avgöranden. Men den frågan har som så många andra utretts nyligen och utredningen har resulterat i att det nu finns regler om omprövning i s.k. domstolsärenden medan tanken att i övrigt införa omprövningsregler i allmän domstol har avvisats Ds 1988:66 s. 79 ff. och prop. 1989/90:7l s. 58. Ett annat uppslag, som säkert skulle innebära att hovrättemas arbete med grova brottmål skulle minska högst avsevärt, är att ta bort den ovillkorliga rätten för personer, år häktade och dömts till som fängelse av tingsrätt och som överklagar, att tillgodoräkna sig tiden mellan tingsrättens dom och hovrättens dom som verkställighet av fängelsestraffet om talan inte bifalls. En sådan förändring genomfördes i England år 1969 då det bedömdes att anhopningen av grundlösa överklaganden hindrade domstolarna att syssla med de överklaganden som var befogade. Inom fjorton dagar efter förändringen hade antalet överklaganden i brottmål halverats. l den svenska debatten aktualiseras den här tanken ibland, senast av f.d. hovrättslagmannen Erik Holmberg i Juridisk tidskrift vid Stockholms universitet, 1/1990nr.

91 s. 156. Överväganden i denna fråga ligger emellertid utanför vårt

uppdrag. Man kan också tänka sig ekonomiska styrmedel för att minska måltillströmningen till hovrättema. Ett exempel härpå är att begränsa förmånerna enligt rättshjälpslagstiftningen eller reglerna om offentlig försvarare i brottmål. Ett annat exempel är att införa någon form av

Omprövning, överklagande och instansordning 309

avgifter för överklagande till hovrätt, möjligen i kombination med en rätt att få tillbaka erlagd avgift för den som vinner målet i hovrätten jfr SOU 1986:1 96 ff.. Längre fram i detta kapitel diskuterar vi s. i första hand med utgångspunkt från förhållandena frågan om avgifter, i de allmänna förvaltningsdomstolama.

21 .4. 10 Ändringsdispens

Rättegångsutredningens förslag m.m.

Råttegångsutredningen behandlade frågor om ändringsdispens i de

allmänna domstolarna i sitt slutbetänkande SOU 1987:46 Översyn

rättegångsbalken 4 Hovrättsfrågor, sammansåttnngsfrågor m.m. av Utredningens majoritet föreslog därvid att dispenssystemet för mindre tvistemål skulle avskaffas och att dispensregler för andra mål inte skulle införas. I reservation föreslogs en viss utvidgning av en systemet med prövningstillstånd i tvistemål samt nya regler om prövningstillstånd för mål om ansvar för brott med endast böter i straffskalan. Under remissbehandlingen av betänkandet tillstyrkte knappt hälften remissinstanserna utredningens förslag att avskaffa reglerna om av prövningstillstånd i tvistemål. Återstoden tillstyrkte regler om prövningstillstånd i någon form flera dessa var negativa till men av ett krav på prövningstillstånd för brottmål. Utredningens förslag togs i 1988/89:95. Deparupp prop. tementschefen uttalade att förslaget i reservationen låg väl i linje med önskemålet att i högre grad än nu kunna anpassa förfarandet till om vad det enskilda målet kräver och med strävandena att koncentrera hovrättemas till de mera komplicerade fallen. Emellertid resurser borde enligt departementschefen frågan om dispensprövning belysas ytterligare såväl från rättssäkerhetssynpunkt som från rent lagteknisk utgångspunkt. Departementschefen uttalade att hon hade för avsikt att inom kort låta remittera departementspromemoria med förslag en till utvidgning systemet med prövningstillstånd på grundval av av förslaget i reservationen till rättegångsutredningens slutbetänkande och att hon därför inte tog frågan prövningstillstånd i hovrätt i det upp om aktuella lagstiftningsärendet. Planerna på departementspromemoria ersattes sedermera med en uppdraget till oss att överväga frågan.

Långa instanskedjor

När direktiven talar att ett system med ändringsdispens bör överom vägas i de fall där instanskedjan är lång avses frågor som i första instans handläggs av förvaltningsmyndighet. Ett exempel på sådana

310 Omprövning, överklagande och instansordning

frågor i de allmänna domstolarna är ärendena betalningsansvar för om felparkeringsavgift där polismyndighetens beslut överklagas till tingsrätt. I dessa fall finns det också med ett system ändringsdispens i ledet tingsrätt hovrätt. I direktiven utredningen uppdrag - ges som kan resultera i en förlängd instanskedja. På de allmänna förvaltnings-

domstolarnas område ñnns det en hel del mål där den första domstolsinstansen inte är länsrätt utan kammarrätt. Vi har till uppgift att

ta ställning till om den första domstolsprövningen i

dessa fall i stället kan äga rum i länsrätt. Det bör för dessa mål enligt direktiven övervägas en ordning med ändringsdispens i ledet länsrätt kammar- rätt.

Den här frågan är inte lika aktuell för de allmänna domstolarna.

Men även här finns det fall där en medflyttning den första domav stolsprövningen kan bli aktuell. För närvarande överklagas beslut

från kronofogdemyndigheter direkt till hovrätt.

Vi har i uppdrag att överväga om den första domstolsprövningen i stället kan ske i tingsrätt. Vi redovisar det uppdraget i avsnitt 22.9 och diskuterar där också frågan om prövningstillstånd i ledet tingsrätt hovrätt. -

Ändringsdispens i brottmål allmänna synpunkter

-

Det sägs ofta från hovrättshåll att behandlingen vissa bötesmål av med nuvarande regler inte sällan kräver oproportionerligt stora resurser. Man syftar då på de fall där det redan från början står mer eller mindre klart att tingsrättens dom är riktig. Dessa mål måste med nuvarande ordning normalt sett gås igenom fullständigt vid en huvudförhandling, där muntlig bevisning tagits som upp vid tingsrätten ofta måste tas upp på nytt i hovrätten. Ett dispenssystem för bötesmål skulle i hög grad underlätta handläggningen de enkla fallen. av Emellertid är det avsevärd skillnad mellan en att begränsa rätten till överprövning i tvistemål mindre värden och införa om att motsvarande begränsning i brottmål. I

ett förmögenhetsrättsligt tvistemål avgör

rätten en tvist eller sådant kan om pengar som värderas i pengar. Det är lätt att ñrstå att samhället kan ha legitimt intresse ett att begränsa de insatser ställs till förfogande för som att lösa sådana tvister åt parterna, i synnerhet tvisten rör om ett lågt belopp. Men ett brottmål är något annat. I ett brottmål är det samhället som har tagit initiativ till ett förfarande syftar till fastställa som att att den enskilde har brutit mot en regel samhället har ställt som upp för medborgarna och till att bestämma ett straff för regelöverträdelsen. Onekligen kan det hävdas att den är föremål för brottsmisstankar som har särskild anledning att ställa anspråk på prövningen att sker under betryggande former.

Innebär då detta att det är uteslutet att införa regler om prövningstillstånd i brottmål Den ståndpunkten förfäktas inte sällan i den

Omprövning, överklagande och instansordning 311

allmänna debatten och har även företrädare bland dem som är verkinom rättsväsendet. Bl.a. har representanter för Sveriges samma advokatsamfund vid samtal med oss framfört att man motsätter sig att rätten till överprövning i brottmål begränsas eftersom det enligt svensk rättstradition är en oförytterlig rättighet för den som dömts för brott att få sin sak överprövad av högre instans. Man har påpekat att det även i mål om ansvar för mindre grova brott kan förhålla sig så att den enskildes ära och vandel står på spel. Det har också sagts att ett system med prövningstillstånd för brottmål skulle äventyra rättssäkerheten. Enligt vår uppfattning är detta resonemang något onyanserat. Det finns mängd olika förfaranden som är brottsliga enligt brottsbalken en och andra lagar och förordningar och de straff som är stadgade varierar från böter för de lindrigaste förseelserna upp till ett maximum på livstids fängelse för mord och några andra mycket grova brott. Vid införandet av 1734 års lag tillämpade domstolen samma förfaranderegler och sammansättningsregler oberoende av svårheten på det brott som rättegången gällde. I takt med samhällsutvecklingen har det visat sig finnas ett behov av regler som gör det möjligt att anpassa förfarandet till den sak som processen rör. Numera finns det förfaranderegler och sammansättningsregler som medger en enklare rättegång när målet rör ett lindrigare brott. Ett mål om ansvar för fortkörning kan handläggas i enklare former än ett mål om ansvar för mord. Det tydligaste exemplet på denna utveckling mot mera flexibla handläggningsformer är frågorna om felparkering som t.o.m. år 1975 handlades som brottmål. De rättssäkerhetsgarantier som finns inbyggda i brottmålsförfarandet gjorde att beivrandet av felparkeringar blev ineffektivt; den som visste hur man skulle utnyttja systemet hade goda möjligheter att slippa ifrån sina parkeringsböter. Numera handläggs frågorna om felparkering i ett avsevärt enklare förfarande som inte år försett med lika omfattande rättssäkerhetsgarantier som brottmålsförfarandet. Vi anser att det är närmast självklart att man på detta sätt gör skillnad på stort och smått i domstolsförfarandet. I hovrättema har det sedan RB infördes år 1948 varit möjligt att avgöra mål för mindre grova brott utan att hålla huvudförom ansvar handling. Enligt de regler som gällde före år 1984 hade hovrätten full frihet att avgöra brottmål utan att hålla huvudförhandling bl.a. i det fallet att tingsrätten hade dömt den tilltalade endast till böter och det inte fanns anledning att ådöma någon strängare påföljd i hovrätten. Detta gällde oavsett om den tilltalade begärt huvudförhandling i hovrätten eller ej. Fr.o.m. år 1984 skall hovrätten däremot hålla huvudförhandling begäran av den tilltalade, om det inte är uppenbart att förhandling är obehövlig.

312 Omprövning, överklagande och instansordning

Antag att en person åtalats för fortkörning. Åklagaren åberopar i

tingsrätten två vittnen, båda poliser rapporterat fortkörningen. som Den tilltalade vitsordar att han kört bilen förnekar att han kört men för fort. Han åberopar i sin tur två vittnen fanns med i bilen vid som det aktuella tillfället och som skall styrka att bilen förts inom lagliga hastighetsgränser. Tingsrätten sätter tilltro till polisvittnena och dömer

den tilltalade för fortkörning. Den tilltalade överklagar till hovrätten med yrkande frikännande. Han begär att hovrätten avgör målet om efter huvudförhandling och hemställer att de honom i tingsrätten av åberopade vittnena förhörs på nytt i hovrätten.

Ett system med prövningstillstånd innebär i denna situation och det är främst i fall av denna typ systemet innebär några egentliga som vinster att hovrätten har att göra preliminär granskning - en av materialet för att utröna om det finns något tyder på att tingssom rättens bedömning av bevisfrågan kan felaktig och att domen vara därför kanske skall ändras. Från den tilltalades perspektiv innebär

systemet att han för att vara säker på att målet tas till fullstän- - upp dig prövning redan i överklagandet måste peka på sådana omstän- digheter som får hovrätten att vid sin granskning handlingarna av känna åtminstone något tvivel på tingsrättsdomens riktighet.

Om hovrätten i stället hade bedömt målet med utgångspunkt från de före den 1 juli 1984 gällande reglerna, får anta att handläggman ningen regelmässigt inletts med att överklagandet översänts till

i åklagaren för yttrande s.k. kommunicering och åklagaren att avgett ett helt kort yttrande som endast innefattat begäran att tingsen om rättens dom skulle fastställas. Härefter skulle hovrätten ha att ta ställning till om den tilltalades begäran huvudförhandling skulle om bifallas eller om målet skulle avgöras på handlingarna. Om hovrätten i detta läge inte skulle finna något i handlingarna som ingav tvivel om tingsrättsdomens riktighet, skulle hovrätten ha full frihet att avgöra målet på handlingarna. Innan avgörandet formellt kunde beslutas,

skulle parterna visserligen få möjlighet att slutföra sin talan, men i ett mål av denna typ kan det knappast något skulle antas att nytt tillföras med anledning det. I praktiken skulle målet alltså av avgöras på grundval av tingsrättens akt i målet och på grundval de uppgifter av som den tilltalade lämnat i samband med överklagandet. Även i detta fall skulle alltså sett den tilltalades perspektiv - ur en fullständig omtagning av målet i hovrätten kräva den tilltalade att redan i överklagandet pekar någon omständighet inger tvivel som om tingsrättsdomens riktighet.

En skillnad mellan de båda förfarandena är antalet hovrättsledaatt möter vid en dispensprövning är två och vid prövning enligt en de före år 1984 gällande reglerna är tre. Men detta talar närmast till

dispensprövningens förmån; den tilltalade behöver i det systemet

Omprövning, överklagande och instansordning 313

endast övertyga ledamot att målet skall tas upp till prövning en om vid huvudförhandling. Om till den praktiska verkligheten, förefaller mot den beman ser skrivna bakgrunden talet ett brott mot svensk rättstradition och om försämring av rättssäkerheten som något överdrivet. Vad det om en är fråga är att söka väg att handlägga de enklaste brottmålen om en på ett enklare sätt. Det går, på grund av europakonventionens bestämmelser, inte att gå tillbaka till den ordning som gällde före år 1984, dvs. att utöka möjligheterna för hovrätten att avgöra brottmål i sak efter ett skriftligt förfarande. Men utformar det skriftliga om man förfarandet ett prövningstillståndsförfarande, är det tillåtet enligt som europakonventionen. Enligt vår mening innebär ett system med ändringsdispens ett ändamålsenligt sätt att handlägga mål för mindre grova brott i om ansvar hovrätten. Genom ett sådant system åstadkommer man att hovrätten får bättre möjligheter att anpassa förfarandet efter målets beskaffenhet. Systemet, sådant beskrivit det, innebär att hovrätten faktiskt gör prövning de frågor som överklagats. Skillnaden är att pröven av ningen är enklare för hovrätten och därmed snabbare och billigare för parterna. I praktiken är det för parterna inte stor skillnad mellan ett dispensförfarande och prövning i sak utan huvudförhandling. en Av den internationella översikten framgår att det internationellt ingalunda är ovanligt med begränsningar möjligheterna till överav prövning brottmålsdomar. Av de åtta länder, alla med högt stående av rättssystem, finns med i översikten är det bara Finland och Island som inte har några inskränkningar i detta hänseende. I Frankrike och som Nederländerna finns det inga ordinära möjligheter att få skuldfrågan i mindre brottmål omprövad av högre rätt. I Norge ñnns det begränsningar i möjligheten till överprövning i alla brottmål olika konstrue- rade beroende på brottets svårhet. I Danmark finns det regler om prövningstillstånd för mindre grova brottmål samtidigt som de grövsta brottmålen avgörs under medverkan jury varför skuldfrågan inte av kan överprövas högre rätt. System av liknande slag för grova av brottmål ñnns också i Frankrike och Tyskland. I England finns ett system med prövningstillstånd för alla brottmål utom för de allra lindrigaste i regel avgörs enbart av lekmän i första instans. Det som är alltså i dessa åtta länder regel än undantag med begränsningar mera i möjligheterna till överprövning. Det sagda talar enligt vår mening för att man överväger ett system med ändringsdispens för de lindrigaste brottmålen. Det gäller då att överväga vilka brottmål som skall omfattas av ett sådant system. Den enda avgränsning är praktiskt möjlig är att på något sätt som knyta regler ändringsdispens till vilken påföljd som är aktuell i om målet. De påföljder förekommer i svensk strafflagstiftning är som

314 Omprövning, överklagande och instansordning

straffen böter och fängelse samt de övriga påföljdema villkorlig dom, skyddstillsyn och överlämnande till särskild vård. Principen i lagstiftningen är den att de enskilda straffbuden straffskala i anger en böter eller fängelse eller bådadera och att straffet enligt särskilda bestämmelser kan bytas ut de andra påföljdema. mot en av Fängelse är alltid att anse som ett svårare straff än böter. Det innebär det att för de lindrigaste brotten bara föreskrivs böter i straffskalan. Även på bötesnivån finns det en indelning. Huvudregeln är att böter

ådöms i ett visst antal dagsböter där storleken varje dagsbot av bestäms av den dömdes ekonomiska förhållanden. Från och med den l januari 1992 gäller att dagsböter skall bestämmas till ett antal av

minst 30 och högst 150 200 som gemensamt straff för flera brott

samt att varje dagsbot skall bestämmas till lägst 30 och högst l 000 kr. Det innebär att det maximala dagsbotsstraffet är 150 000 kr för ett brott och 200 000 kr för flera brott. Vid sidan härav finns för de allra lindrigaste brotten, ibland kallas för ordningsförseelser, som ett enklare system med penningböter. De brott straffas med penningsom böter är till alldeles övervägande delen olika trafikförseelser. Systemet går ut på att bötesbeloppet fastställs enbart på grund brottets av beskaffenhet utan hänsyn till den dömdes ekonomi. De förseelser som kan beivras av polismän föreläggande ordningsbot är alla genom av sådana att de bestraffas med penningböter. Det högsta beloppet som kan utdömas som penningböter har ökat åren. Ursprungligen genom var det 300 kr. Det har sedan höjts och från och med den 1 januari 1992 är maximibeloppen 2 000 kr vid ett brott och 5 000 kr när penningböter tillämpas som gemensamt straff för flera brott. Det finns sedan den 1 januari 1992 koppling mellan de båda bötessystemen en på så sätt att det lägsta antalet dagsböter får dömas ut i regel är som 30. Om brottet förskyller lägre straff än 30 dagsböter, skall i stället penningböter dömas ut. I två fall döms böter ut efter särskild beräkningsgrund, normerade böter. Det fallet är olaga trålfxske 35 § fiskelagen, 1950:596 ena c där böterna högst kan bestämmas till etthundra gånger antalet hästkrafter DIN i motorn på det fiskefartyg använts för bogsering som av trålen. Det andra fallet är brott mot vissa bestämmelser i lagen 1919:426 om flottning i allmän flottled. Enligt lagens 77 § bestäms straffet till ett belopp från och med fem till och med femtio öre för varje stycke flottgods, dock lägst tio kr. I tidigare sammanhang SOU 1987:46 har föreslagits reform att en bör ta sikte på de mål där någon påföljd än böter inte är annan aktuell. Vi delar den uppfattningen. Att införa regler begränsning om av möjligheterna till överprövning för den dömts till ñngelsesom ett straff skulle innebära ett ston ingrepp i rätten till överprövning i andra instans. Vi är inte beredda att föreslå det.

Omprövning, överklagande och instansordning 315

De mål som skall omfattas av ett system med ändringsdispens bör således vara bötesmål. Men även här kan man göra olika avgränsningar. Den metod som ligger närmast till hands är att knyta frågan om prövningstillstånd till den påföljd som ådömts i målet. Systemet kan då utformas så att prövningstillstånd krävs i mål där tingsrätten i påföljdsdelen endast dömt till böter. Ett sådant system skulle för det första omfatta mål som bara rört de ordningsförseelser som straffas med penningböter. Härutöver skulle man i systemet få med mål som i tingsrätten rört brott som straffas med dagsböter som högsta straff. Hit hör brottsbalksbrotten misshandel ringa brott, vållande till annans död ringa brott, hemfridsbrott, olaga intrång, förtal,

ñrolämpning, tillgrepp av fortskaffningsmedel ringa brott fyndför-

, seelse, åverkan, tagande av olovlig väg, olaga spridande av efterbildning, missbruk av larmanordning, hindrande av förrättning och föregivande av ställning såsom advokat. Dessutom tillkommer en del brott inom specialstraffrätten, exempelvis vårdslöshet i trañk, bristande uppbördsredovisning, ringa narkotikabrott eget bruk av

narkotika samt vissa brott mot jakt- och fiskelagstiftningen. Det

skulle också krävas prövningstillstånd i mål om brott där det ingår både fängelse och böter i straffskalan och där tingsrätten bestämt straffet till böter. Exempel på brott med en sådan straffskala är ofredande, olaga hot, sexuellt ofredande, förförelse av ungdom, snatteri, egenmäktigt förfarande, bedrägligt beteende, undandräkt,

ringa narkotikabrott inte eget bruk av narkotika och rattfylleri.

Tingsrätten kan också bestämma straffet till böter i fall av försök, förberedelse och stämpling till brott där det bara ingår fängelse i straffskalan och då skulle det krävas prövningstillstånd vid överklagande till hovrätt. Slutligen kan tingsrätten i vissa fall där det bara ingår fängelse i straffskalan sätta ned straffet till böter. De fallen är om gärningen begåtts i nödvämsliknande situationer 24 kap. 5 §

BrB och den tilltalade är under 21 år 29 kap. 7 § BrB. Även

om i sådana fall skulle det krävas prövningstillstånd vid överklagande till hovrätt. Inom vårt sekretariat har gjorts en undersökning av brottmål i Svea hovrätt och i hovrätten för Västra Sverige. Undersökningsresultatet redovisas i bilaga 6 till del B av betänkandet. Av undersökningen framgår att uppskattningsvis 2 000 mål om året i hovrätterna skulle omfattas av ett system med prövningstillstånd sådant som vi här skisserat. Ett system där regler om prövningstillstånd knyts till den påföljd som tingsrätten ådömt innebär alltså att det blir en i viss mån flytande gräns mellan mål som kan överprövas utan prövningstillstånd och mål där det krävs tillstånd. Dessutom kan man med ett sådant system inte undvika att en del mål om i och för sig ganska allvarliga brott där

316 Omprövning, överklagande och instansordning

straffet på grund av särskilda omständigheter satts under straffminimum omfattas. Det ligger emellertid i sakens natur att det relativt ofta kommer att finnas skäl att bevilja prövningstillstånd i sådana mål. Enligt vår uppfattning innebär den avgränsning av systemet med prövningstillstånd som nu har diskuterat en lämplig avvägning mellan de olika intressen som gör sig gällande. En tänkbar invändning sammanhänger dock med att systemet, som vi senare kommer in på, av rättviseskäl inte bara bör gälla för den tilltalade utan även för åklagaren och målsäganden. Då kan det system som vi nu diskuterar leda till mindre lämpliga resultat. För att ta ett exempel: Om tingsrätten i ett mål om ansvar för mord och fortkörning frikänner den tilltalade från åtalet för mord och dömer till böter för fortkörning, skulle det med det skisserade systemet krävas prövningstillstånd för att hovrätten skulle pröva ett överklagande från åklagaren beträffande mordåtalet. En sådan konsekvens kan man emellertid undvika om man utformar lagen så att det inte krävs prövningstillstånd vid talan mot frikännande dom i mål av viss svårhet. Vi återkommer härtill i specialmotiveringen till förslaget till lag om ändring i RB. Vi föreslår alltså att det införs regler om prövningstillstånd i brottmål där tingsrätten inte dömt till strängare straff än böter. Frikännande domar beträffande grövre brott bör dock kunna överklagas utan krav på prövningstillstånd. Vi föreslår att hovrätten skall bevilja prövningstillstånd enligt samma grunder som gäller för de tvistemål som nu omfattas av regler om prövningstillstånd, alltså förutom i prejudikatfall och fall då det föreligger synnerliga skäl att pröva överklagandet även när anledning förekommer till ändring i det slut vartill tingsrätten kommit, ändringsdispens.

Närmare om utformningen av ett system med ändringsdispens för brottmål En särskild fråga är hur man skall behandla de rimligen ganska sällsynta fall där talan om enskilt anspråk, främst skadestånd, förs i samband med ansvarstalan. I allmänhet får det, vi tidigare som anfört, anses olämpligt att en tingsrättsdom till en del kräver dispens för överprövning och till en del får överprövas utan sådan dispens. Enligt vår mening bör systemet utformas så att prövningstillstånd även krävs i de fall tingsrätten har prövat ett enskilt anspråk. En begränsning när det gäller beloppet bör dock gälla på så sätt att det inte krävs prövningstillstånd när den tilltalade har ålagts något som kan värderas till högre belopp än ett basbelopp. En fällande brottmålsdom kan medföra andra följder för den dömde än straff. Som exempel kan nämnas frågor om förverkande av egendom och annan särskild rättsverkan. I de brottmål det är fråga som nu om är det som framgår av den undersökning som redovisats i bilaga -

Omprövning, överklagande och instansordning 317

6 till betänkandets del B -ganska ovanligt att sådana frågor kommer I den mån det förekommer torde sådan särskild rättsverkan upp. aldrig ha så ingripande betydelse för den enskilde att man av den anledningen bör avstå från att låta dispensreglerna omfatta även dessa

fall. Reservantema i rättegångsutredningen föreslog att dispenssystemet för brottmål skulle gälla inte bara när det är den tilltalade som överklagar tingsrättens dom, utan även när det är åklagaren eller målsäganden överklagar. Att målsäganden i detta hänseende bör som jämställd med den tilltalade torde givet. Vad som möjligen vara vara kan föranleda diskussion i denna del är frågan om även åklagaren skall underkastad ett krav på dispens. Man kan i det hänseendet vara göra jämförelse med vad gäller vid överklagande till HD av en som hovrätts dom i brottmål. Här gäller krav på dispens för enskilda medan de åklagare har rätt att föra talan i HD riksåklaparter, som justitiekanslern och riksdagens ombudsmän inte är underkasgaren, tade dispenskrav. Denna ordning bottnar givetvis i att det har ansetts kunna anförtros dessa åklagare att eget ansvar välja ut de mål är lämpliga för fullständig prövning i HD. Det skulle på som en motsvarande sätt kunna hävdas att den åklagare som fört talan i tingsrätten är väl skickad att själv göra bedömningen huruvida det föreligger anledning till ändring tingsrättens dom och att något av dispenskrav därför inte bör gälla för åklagarsidan. generellt undanta åklagaren från dispenskravet talar å andra Mot att sidan det är principiellt viktigt att parterna i brottmålsrättegång att en så långt möjligt processuellt likvärdig ställning. Att införa ett ges en ensidigt krav på prövningstillstånd skulle kunna förstärka den känsla underläge många tilltalade sig ha i ett brottmål. Härtill av som menar kommer ordning med dispensprövning även när åklagaren överatt en klagar inte torde medföra något nämnvärt merarbete för hovrätternas del; dels är antalet fall där åklagaren i bötesmål överklagar tingsrätdom mycket få, dels kan givetvis även åklagaren misstaga sig i tens fråga behovet närmare granskning av tingsrättsavgörandet, om av en

i vilket fall dispensprövningen är av godo. övervägande skäl talar för

i denna fråga stannar för ståndpunkt som intagits i det att man samma lagstiftningsärende där dispensprövning i mål felparkeringsavgift om infördes, nämligen dispenskrav i princip bör gälla för att samma åklagaren för enskilda parter prop. 1988/89:6 s. 11. som På punkt finns det emellertid anledning att modifiera det nu en gjorda ställningstagandet. Det gäller de ytterst sällsynta fall där åklagarens talan förs riksåklagaren, justitiekanslem eller riksdagens av ombudsmän. Dessa åklagare är nämnts inte underkastade som dispenskrav vid överklagande till HD. Det är givetvis inkonsekvent de skall underkastade regler tillståndsprövning när de att vara om

318 Omprövning, överklagande och instansordning

överklagar tingsrättsdomar samtidigt som de betros med möjligheten att föra upp mål från hovrätt till högsta domstolen. Ett undantag bör därför göras för dessa situationer. Något praktiskt behov av att låta ett sådant undantag omfatta även felparkeringsmålen finns däremot inte. Till ytterligare detaljer beträffande utformningen av det föreslagna systemet återkommer i specialmotiveringen till förslaget till lag om ändring i RB.

Ändringsdispens i andra mål

Enligt direktiven bör också överväga frågan om ändringsdispens beträffande andra mål än de hittills nämnts. som En sådan målgrupp är tvistemålen. Där gäller nämnts redan regler som nu om ändringsdispens i tvistemål som rör mindre värden än halvt basbelopp ett f.n. 16 100 kr. Av de omkring 3 200 tvistemål kom in till hovrättema som under år 1989 506 småmål. var Här kan finnas anledning att redovisa vissa uppgifter ur den officiella statistiken småmålen. Under om år 1989 överklagades 6,8 procent av tingsrättemas avgöranden i ordinära tvistemål till hovrätterna medan 4,8 procent avgörandena i småmål av överklagades. Under samma år ändrade hovrättema drygt 30 procent av de överklagade avgörandena i ordinära tvistemål och omkring 10 procent av avgörandena i småmål. Den officiella statistiken innehåller inga uppgifter om hur många småmålen av som avgörs av hovrätterna genom beslut att inte meddela prövningstillstånd. Av en undersökning som domstolsverket har utfört framgår emellertid att ungefär 80 procent av de överklagade småmålen avgjordes hovråttema av genom sådasna beslut år 1985 Dv rapport 1987:8. Det finns ingen anledning att tro att det skett några större förändringar i detta hänseende under de år som har gått sedan år 1985. I den tidigare nämnda reservationen till

rättegångsutredningens

slutbetänkande föreslogs att värdegränsen ett halvt basbelopp skulle behållas, men att det avgörande inte skulle vad vara parterna tvistade om i tingsrätten utan vad de ville föra till hovrättens upp prövning. Nackdelen med sådan ordning är emellertid en att reglerna blir avsevärt mera komplicerade än i dag. Bl.a. kan tingsrätterna inte när de meddelar dom alltid veta det kommer krävas om att prövningstillstånd eller inte, och anvisningarna till parterna om hur de skall överklaga blir därför i vissa fall ganska invecklade. Vad som i stället kan övervägas när det gäller tvistemål är att höja gränsen på ett halvt basbelopp. Här skall emellertid man beakta att de tvistemål som rör mindre värden än halvt basbelopp, ett de s.k. småmålen, nu omfattas ett helt regelsystem av eget som särbehandlar

Omprövning, överklagande och instansordning 319

dem i olika avseenden. Till skillnad från andra s.k. ordinära tvistemål finns det inget utrymme for tingsrätten att avgöra småmålen under medverkan av flera domare. Det finns en särskild forumregel för dessa mål. Den vinnande partens rätt till ersättning av motparten för rättegångskostnader är mycket begränsad. Part har bara i undantagsfall rätt att få biträde enligt rättshjälpslagen 1972:429 för att utföra sin talan. Det ingår inte i vårt uppdrag att se över dessa regler. Däremot finns det ingenting som hindrar oss från att, oberoende av småmålsreglema i övrigt, föreslå att det skall krävas prövningstillstånd i hovrätt för dispositiva tvistemål där det som parterna tvistade om i tingsrätten inte är värt mer än ett, i stället för ett halvt, basbelopp. Det ñnns ingen statistik som visar hur många mål ytterligare som skulle omfattas av en sådan regel. Man kan emellertid utgå från att det skulle bli fråga om några hundratal mål ytterligare utöver de omkring 500 mål som nu omfattas av prövningstillståndsreglerna i tvistemål. Vi anser att hovrättemas arbetssituation motiverar en sådan förändring och föreslår därför och mot bakgrund av de positiva effekterna av nuvarande system att den genomförs. - Man kan vidare överväga att införa regler om ändringsdispens även för vissa mål som rör något som inte kan värderas i pengar fastställelsetalan, vårdnadsmål, mål om avhysning från lägenhet. Detta bör emellertid inte komma i fråga, eftersom dessa mål kan avse frågor av betydande vikt för den enskilde. Ett system med prövningstillstånd kan föreslås av andra skäl än som nu nämnts. Vi har lämnat ett sådant förslag i kapitel 17 när det gäller mål om verkställighet av vårdnadsavgöranden m.m.

Ändringsdispens och notariebehörighet

Ett system med prövningstillstånd bör, enligt vad som sagts ovan, inriktas på de enklare målen och ärendena där en felbedömning inte får så stora konsekvenser. En möjlig komplikation är att dessa frågor vid tingsrättema handläggs av tingsnotarier, alltså av nyexaminerade jurister som under två år tjänstgör på domstol närmast som en introduktion till praktiskt juridiskt arbete. Reglerna om möjlighet att delegera domargöromâl till tingsnotarier står i förordningen 1979:572 med tingsrättsinstruktion TI. Allmänt gäller enligt 19 § första stycket att bara den tingsnotarie som har tillräcklig erfarenhet och i övrigt bedöms vara lämplig får förordnas att utföra domargöromâl eget ansvar. Dessutom gäller enligt 19 § tredje stycket att en notarie inte får förordnas att handlägga mål eller ärenden som är vidlyftiga eller svåra eller som av någon annan orsak kräver särskild erfarenhet. I 19 § andra stycket p. 7 18 regleras möjligheterna att delegera domargöromâl till en tingsnotarie som har tjänstgjort i minst ett år. Sålunda kan enligt 9 p. lagmannen förordna

320 Omprövning, överklagande och instansordning

en sådan tingsnotarie att handlägga mål som endast rör brott för vilket inte är stadgat svårare straff än böter, dock inte mål något annat om i brottsbalken upptaget brott än förargelseväckande beteende och inte heller mål om vårdslöshet i trafik och mål förvandling böter. om av När en tingsnotarie handlägger brottmål vid huvudförhandling skall enligt 19 § fjärde stycket nämndemân alltid delta i avgörandet. Enligt 19 § andra stycket 14 p. kan en tingsnotarie har tjänstgjort i som minst ett år vidare förordnas att handlägga ärenden om felparkeringsavgift. Vidare kan enligt 16 p. en tingsnotarie som har tjänstgjort i minst ett år förordnas att handlägga mål penningfordran vid om förberedelse och vid huvudförhandling i förenklad form. Tingsnotarien får dock inte förordnas att handlägga sådana tvistemål där reglerna om prövningstillstånd i ledet tingsrätt hovrätt är tillämpliga vid sammanträde för förberedelse eller vid huvudförhandling som hålls i förenklad form. När det gäller tvistemål skall enligt 19 § sjätte stycket rotelinnehavaren efter prövning i varje särskilt fall avgöra om målet är av sådan beskaffenhet att det kan handläggas tingsnotaav en ne. Enligt 20 § TI kan emellertid lagmannen, om det finns särskilda skäl, förordna en tingsnotarie att utföra domargöromål i vidare omfattning än vad som följer av de nämnda bestämmelserna i 19 § TI. Frågan om hur ett system med prövningstillstånd går att förena med de regler som nu finns som ger möjlighet att delegera vissa domargöromål till tingsnotarier togs upp i departementspromemorian Domstolama i framtiden en idéskiss Ds 1989:2 s. 33 35. Där - påpekades att det, om rätten till Överprövning begränsades, var särskilt viktigt att rättegången i första instans var av så hög kvalitet som möjligt. Därför fanns det anledning att se över behörigheten för tingsnotarier att handlägga bötesbrottmål och tvistemål vid förberedelse och huvudförhandling i förenklad form. Det konstaterades att tingsnotariema i allmänhet anställs direkt efter juristexamen och att de inte prövats med avseende på lämplighet för domararbete. De saknar, påpekades det, erfarenhet av processledning och kvalificerad bevisvärdering och det fanns risk att deras ungdom och bristande erfarenhet skulle göra att allmänheten inte fick förtroende för deras rättskipning. Särskilt om rätten till Överprövning begränsades, måste det enligt idéskissen sättas i fråga om det var lämpligt att delegera domararbetet med bötesbrottmål och tvistemål till notarier. Enligt idéskissen bör den som har rätt till fullständig prövning sin sak en av bara i en enda instans kunna kräva att denna prövning utförs av personal som har godkänts för tjänstgöring domarbanan. Under remissbehandlingen av idéskissen påpekade flera remissinstanser att en så kraftig inskränkning av notariernas behörighet skulle inverka menligt på deras utbildning.

Omprövning, överklagande och instansordning 321

Riksdagen har under våren 1990 på grundval av förslag i 1990 års budgetproposition fattat beslut om att notarietjänstgöringen skall kortas ned från två och ett halvt år till två år. I propositionen gjordes del uttalanden notarietjänstgöringens innehåll. Departeen om mentschefen uttalade att tyngdpunkten i notarietjänstgöringen borde ligga på arbete på domarrotel och på att på eget ansvar utföra en domargöromål. Vidare underströks att domstolen, för att förordna en notarie att självständigt utföra domargöromål, alltid måste bedöma såväl den enskilde notariens lämplighet för uppgiften som svårighetsgraden på de mål och ärenden som notarien skall handlägga. I många fall måste detta enligt departementschefen tillämpas så att den ordinarie rotelinnehavaren eller den annars ansvarige domaren bedömer lämpligheten av varje enskilt mål eller ärende för sig. För att allmänhetens förtroende för rättskipningen skall kunna upprätthållas är det enligt departementschefen av största vikt att de notarier anförtros domargöromål är tillräckligt erfarna och mogna för den som ålagda uppgiften prop. l989/90:100 bil. 4 s. 67 f.. Riksdagen lämnade dessa uttalanden utan erinran. Problemen med notarier som utför domargöromål kan gestalta sig olika för brottmål och tvistemål. - N otariema i landets tingsrätter handlägger uppskattningsvis omkring 10 000 brottmål om året. Dessa brottmål är till övervägande del trafikbrottmål som straffas med penningböter. Når en notarie handlägger brottmål skall rätten, förutom av notarien som ordförande, bestå av tre nämndemän. Det som kan vara problematiskt i målen är att hålla reda på de ibland svårtillgängliga bestämmelser som skall tillämpas. Det är dock en uppgift som en notarie kan göra lika väl domare. Framför allt består dock svårigheten i dessa mål i att som en rätt värdera bevisningen. Här kan man, precis som idéskissen, anta att en orutinerad notarie är sämre på bevisvârdering än en mer erfaren domare. Men man skall komma ihåg att notarien aldrig dömer utan alltid tillsammans med tre nâmndemän. Härtill kommer ensam att statistiken visar att notariemålen inte överklagas i större utsträckning än andra mål. Detta kan förklaras av att påföljdsfrågan ofta är eller mindre självklar och att frågorna rör ringa förseelser där mer parterna inte vill ta sig de kostnader och besvär som följer med en hovrättsprocess. Men dessutom visar statistiken att de notariemål som överklagas ändras hovrätterna i mindre utsträckning än vanliga av brottmål. Det torde därför vara så att domsluten i de brottmål som notariema handlägger är lika riktiga som domsluten i de brottmål som handläggs domare. Man kan således inte åberopa avgörandenas av kvalitet skäl för att ta bort notariemas behörighet om man vill som införa regler prövningstillstånd i brottmål. om

322 Omprövning, överklagande och instansordning

Men frågan om notariernas behörighet att handlägga brottmål har ytterligare en dimension. Det är frågan allmänhetens förtroende om för verksamheten. Notariema är av förklarliga skål i allmänhet helt unga och de saknar vana vid att leda förhandlingar. Det är naturligt att de någon gång kan göra ett osäkert intryck på parter och andra uppträder inför rätta. Även avgörandena till slut blir riktiga, som om kan en valhänt handläggning göra att de inblandade får känsla en av att allt inte gått riktigt till. Det är viktigt att förfarandet framstår som förtroendeingivande på parterna. Det måste emellertid framhållas att det för närvarande inte synes finnas någon kritik mot notariernas sätt att handlägga bötesbrottmål. Det skulle vara en ingripande åtgärd, som påverkar hela domarutbildningen, om notarierna inte får handlägga bötesmål. De skulle inte få någon nämnvärd erfarenhet av att leda förhandlingar och deras träning i att självständigt fatta beslut skulle bli avsevärt försämrad. Det innebär i sin tur att de notarier som sedan väljer domarbanan och något år senare kommer ut på tingsrättema för att handlägga även svåra brottmål kommer sämre rustade än för sina viktiga att vara nu arbetsuppgifter. Mot bakgrund av att det inte kan sägas att det är något fel på kvaliteten på notariernas avgöranden i bötesbrottmål och att någon kritik mot notariernas dömande i brottmål inte förefinns kan det inte vara rimligt att försämra domarutbildningen att inskränka genom notariernas behörighet att avgöra brottmål. Om regler om prövningstillstånd i brottmål införs, bör således notarierna ändå ha kvar sin behörighet att döma i bötesbrottmål. I tvistemål förhåller det sig något annorlunda. Huvudregeln att om notarier inte får handlägga de mål där de särskilda reglerna för tvistemål om mindre värden än ett halvt basbelopp gäller obligatorisk endomarsammansättning i tingsrätt, särskilda regler rättegångsom kostnad och om biträde enligt rättshjälpslagen, prövningstillståndskrav i ledet tingsrätt hovrätt härrör från år 1973. Skälet till denna inskränkning av behörigheten torde inte så mycket ha varit reglerna om prövningstillstånd utan de särskilda reglerna för tingsrättsförfarandet som ursprungligen gällde för dessa mål. Reglerna ansågs nämligen innebära att domaren pålades grannlaga uppgifter prop. 1973:87 nya s. 223. Nu gäller sedan den l januari 1988 inte längre några särskilda regler om själva förfarandet i tvistemål om värden understigande ett halvt basbelopp. Reglerna om notariernas behörighet att handlägga tvistemål om penningfordringar kan sammanfattas på följande sätt. Om parterna tvistar om låga värden upp till ett halvt basbelopp kan notarie - - en inte utan särskild prövning av lagmannen enligt 20 § TI förordnas att handlägga målet. Men tvisteföremålet är över ett halvt basbelopp, om finns inga begränsningar utöver den allmänna regeln notarie att en

Omprövning, överklagande och instansordning 323

inte får utföra uppgifter som är av vidlyftig eller svår beskaffenhet eller som av annan orsak kräver särskild erfarenhet. Det finns ingen statistik över hur många tvistemål som notarierna handlägger per år eller om hur deras avgöranden står sig i högre rätt. Men det ñnns inga skäl att tro att notariernas avgöranden i tvistemålen är av sämre kvalitet än brottmålsavgörandena. Det bör påpekas att det rimligen är fråga om ganska få avgöranden i jämförelse med brottmålsavgörandena. Det ñnns helt enkelt inte så många tvistemål som lämpar sig för att lämnas över till notarier och det förekommer långt ifrån i alla mål som handläggs av notarier att notarien också blir i tillfälle att avgöra målet. Reglerna är konstruerade så att det i regel krävs samtycke av båda parter för att notarien vid huvudñrhandling i förenklad form skall få avgöra tvistiga mål 42 kap. 20 § andra stycket RB. I många fall inskränker sig notariens medverkan till att han leder ett sammanträde för muntlig förberedelse. Sedan inträder den ordinarie rotelinnehavaren som domare när målet vid huvudförhandling skall avgöras. Mot den angivna bakgrunden att det inte kan antas att notariernas avgöranden är mer oriktiga än andras och att det krävs enighet mellan parterna för att notarierna skall få avgöra tvistiga mål är det svårt att se varför notarierna inte skall få handlägga tvistemål utan hinder av att det finns regler om prövningstillstånd i ledet tingsrätt hovrätt. - Om systemet med prövningstillstånd skall utvidgas när det gäller tvistemål, ñnns det ingen anledning att anse att man på grund därav bör inskränka notariernas behörighet ytterligare. Tvärtom föreslår vi av hänsyn till notariernas utbildning att den nuvarande inskränk- ningen till tvistemål som rör högre värden än ett halvt basbelopp avskaffas och att notarierna således utan särskilt förordnande av lagmannen enligt 20 § TI får handlägga tvistemål om penningfordran oavsett hur lågt belopp parterna tvistar om.

324 Omprövning, överklagande och instansordning

21.5 De allmänna förvaltningsdomstolarna

Sammanfattning: I detta avsnitt uttalar att även om många faktorer talar för att ett dispenssystem bör införas i kammarrättema, så är det inte rätt tillfälle att göra det nu. När erfarenheter vunnits av genomförda och föreslagna reformer som berör kammarrättsarbetet, bör dock frågan tas upp på nytt. Vi föreslår vidare att man under departementsbehandlingen av vårt betänkande utreder om man bör införa avgifter för parterna för vissa måltyper i förvaltningsdomstolama.

21.5. l Inledning

Som tidigare har nämnts kan i princip alla beslut som fattas av länsrätt överklagas till kammarrätt. Undantag finns för vissa beslut under handläggningen av ett mål i länsrätten. Kammarrättens prövning är fullständig. Kammarrättens beslut kan i allmänhet överklagas till regeringsrätten. Socialförsäkringsmål överklagas dock till försäkringsöverdomstolen. Vissa beslut under handläggningen av ett mål i kammarrätten kan dock inte överklagas särskilt. Regeringsrätten tar till skillnad från kammarrätterna inte upp alla överklaganden till fullständig prövning. För att regeringsrätten skall pröva besvär över en kammarrätts beslut i ett mål, som har anhängiggjorts i kammarrätten genom överklagande eller underställning, krävs att regeringsrätten meddelar prövingstillstånd. Prövningstillstånd krävs dock inte om det gäller ett mål om utlämnande av allmän handling. Det krävs inte heller prövningstillstånd om JO eller JK för talan i mål rörande disciplinansvar eller återkallelse eller begränsning av behörighet att utöva veterinäryrket. Inte heller i de mål där JK för talan enligt lagen om övervakningskameror m.m. krävs prövningstillstånd 35 § FPL. Prövningstillstånd meddelas, om det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att talan prövas av regeringsrätten eller om det föreligger synnerliga skäl till sådan prövning, såsom att grund för resning föreligger eller att målets utgång i kammarrätten uppenbarligen beror på grovt förbiseende eller grovt misstag. Om prövningstillstånd meddelas i ett av två eller flera mål, som samtidigt föreligger till bedömande, får prövningstillstånd meddelas även i övriga mål. Prövningstillstånd får begränsas att gälla viss del av det beslut som den fullföljda talan avser 36 § FPL. I mål för vilka det krävs prövningstillstånd, får omständighet eller bevis som klaganden åberopar först i regeringsrätten, beaktas endast om det föreligger särskilda skäl 37 § FPL. För kommunal-

Omprövning, överklagande och instansordning 325

besvärsmål finns dock i kommunallagen ett uttryckligt förbud mot att anföra nya omständigheter. För socialförsäkringsmål finns som tidigare har nämnts en annan form prövningstillstånd. I ledet kammarrätt försäkringsöverav domstolen finns nämligen ett system med prövningstillstånd i form av ändringsdispens. Frågan är om denna typ av prövningstillstånd bör utsträckas även till andra områden. Det kan ñnnas olika motiv till att införa prövningstillstånd. Det främsta skälet är att systemet ger överrättema möjlighet att koncentrera sitt överprövningsarbete på de mera svårbedömda fallen. Kammarrättema har under de senaste fem åren lyckats minska sina balanser och förbättra de balanserade målens ålder. Fortfarande förekommer det dock långa omloppstider. På vissa håll kan läget klart bekymmersamt. Det finns därför all anledning att se anses som över kammarrättemas arbetssituation. Ett sätt att förbättra denna är att minska måltillströmningen. Enligt direktiven skall vi utreda om tyngdpunkten i förvaltningsrättskipningen bör förskjutas till länsrätten. Vi föreslår långtgående ändringar i denna riktning. Våra förslag kommer, om de genomförs, att leda till en avsevärt minskad arbetsbörda för kammarrättema. Förslagen innebär dock inte automatiskt att endast avgöranden med svårbedömda frågor kommer att överklagas till kammarrätt. Däremot innebär förslagen att instanskedjoma förlängs i förhållande till nuvarande ordning. I våra direktiv framhålls att vi bör överväga om inte en förlängning av instanskedjan bör kombineras med ett system med prövningstillstånd i form av ändringsdispens. Detsamma bör enligt direktiven övervägas vid ett bevarande av en lång instanskedja. Vi bör även överväga om ändringsdispens bör införas beträffande andra måltyper. Som exempel nämns skattemål är enkel beskaffenhet eller rör små belopp. I direktiven som av sägas att ytterligare exempel torde finnas inom skatte- och avgiftsprocessen. Dessutom uttalas att vi inte bör vara främmande för att i fråga om mål om bagatellartade värden överväga om det inte skulle räcka med domstolsprövning i en enda instans. Som en tänkbar förebild nämns de regler som gäller på de allmänna domstolarnas område prop. 1988/98:78 s. 32 ff.. En viktig utgångspunkt för våra överväganden rörande instansordningen bör enligt direktiven vara de regler om omprövning som finns i förvaltningslagen m.fl. lagar. Innan frågan om ändringsdispens belyses närmare kan det finnas anledning att något undersöka om det finns några andra möjligheter att förbättra kammarrättemas arbetssituation. Den första fråga som då inställer sig är om det är nödvändigt att alla avgöranden av en länsrätt skall få överklagas till kammarrätt eller om det är möjligt och lämpligt att införa fullföljdsförbud i vissa fall. De skäl som har anförts mot ett sådant system på tingsrättssidan, se

326 Omprövning, överklagande och instansordning

avsnitt 2l.4.4., är i allt väsentligt tillämpliga även ñr länsrättema. Det är framför allt behovet prejudikatbildning träder i av som förgrunden. Detta gäller även målet kan bagatellartat om anses vara eller röra ett litet belopp. Vi anser därför att fullföljdsñrbud inte är någon framkomlig väg. En annan tänkbar åtgärd för att minska antalet överklaganden som närmast är av okynneskaraktär eller rör små värden eller eljest som är av mindre betydelse, bagatellärenden, skulle kunna införa vara att en avgift för att få målet överprövat. Till denna fråga återkommer vi i avsnitt 21.5.5. Frågorna om att förenkla handläggningsformema eller ändra att bestämmelserna om rättens sammansättning har diskuterats när det gäller hovrättema. Dessa frågor har dock inte betydelse när samma det gäller kammarråttema. Anledningen härtill är främst kamatt marrättsprocessen i huvudsak är skriftlig. Att då laborera med olika sammansättningar av kammarrätten för olika frågor skulle leda snarast till ett administrativt merarbete någon påtaglig vinst. utan Den mest realistiska möjlighet finns att ytterligare förbättra som kammarrättemas arbetssituation ett system med ändringssynes vara dispens. En fråga som bör uppmärksammas i samband därmed är också hur långt ett förvaltningsmål kan och bör få drivas de genom olika instansema. Vilka anspråk på rättssamhället har den enskilde rätt att ställa I vilka fall kan det rimligen tillräckligt med anses vara en fullständig domstolsprövning efter det ärendet har prövats eller att

omprövats i en eller två förvaltningsmyndigheter Dessa frågor bör

beaktas när det gäller att bedöma lämpligheten och omfattningen av ett system med ändringsdispens. Problemet med de långa instanskedjoma är i mycket hög grad koncentrerat till förvaltningsdomstolama. Ett förvaltningsärende har

ofta prövats av en eller två förvaltningsmyndigheter och dessutom

omprövats i ett mer eller mindre kvalificerat omprövningsförfarande innan det prövas av den första domstolsinstansen.

För flertalet förvaltningsmyndigheter gäller bestämmelserna

i förvaltningslagen FL. Enligt 27 § denna lag skall den myndighet, som finner att ett beslut den har meddelat första instans har blivit som uppenbart oriktigt på grund omständigheter eller av nya av någon annan anledning, ompröva beslutet. Syftet med bestämmelsen är att felaktiga beslut skall rättas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt. För skattemyndigheterna gäller ett väsentli utvidgat omprövningsförfarande enligt bestämmelserna i taxeringslagen. Vid överklagande ett skall myndigheterna pröva om överklagandet har kommit in i rätt tid och snarast ompröva beslutet. Ett överklagande får lämnas över till länsrätten utan omprövning endast det finns om särskilda skäl. Skattemyndigheten skall innan omprövning äger till ärendet rum se att är tillräckligt utrett.

Omprövning, överklagande och instansordning 327

Det är tveksamt om de omprövningsregler som gäller enligt förvaltningslagen har någon egentlig effekt på måltillströmningen till domstolarna. Omprövningsreglerna i taxeringslagen är det ännu för tidigt att utvärdera. Sannolikt kommer dessa att ha betydligt större effekt på måltillströmningen. För ett system med prövningstillstånd med ändringsdispens kan några huvudargument urskiljas, nämligen att förbättra kammarrätternas arbetssituation, att förkorta instanskedjan, att koncentrera domstolsresursema till de mål där de bäst behövs och att minska kostnaderna för domstolsväsendet. De nackdelar som är förknippade med systemet har främst att göra med risken för att dispens avslås utan saklig grund. Såvitt avser de allmänna domstolarna har detta föranlett att ett system med ändringsdispens ansetts böra begränsas till sådana mål där en felbedömning av dispensfrågan typiskt sett har minst betydelse för parterna, nämligen i tvistemål sådana fall som rör enbart små värden och i bötesbrottmål. Motsvarande bedömningar bör givetvis, så långt det är möjligt, vara vägledande, om man vill införa ett system med ändringsdispens i de allmänna förvaltningsdomstolama. Det finns emellertid även andra aspekter som kan anses vara av betydelse i frågan om prövningstillstånd skall införas till kammarrätten. Som ett argument mot ett sådant system kan hävdas att det försvårar möjligheterna till prejudikatavgöranden inom det aktuella målområdet. Systemet innebär nämligen att det i första hand är kammarrätten som prövar om ett mål har prejudikatvärde. I dag är denna uppgift förbehållen regeringsrätten. Det ligger i sakens natur att regeringsrätten har bättre förutsättningar än kammmarrätten att bedöma ett måls prejudikatvärde. Det finns alltså en risk för att kammarrätten vid sin dispensprövning inte uppmärksammar att ett mål kan ha ett allmänt intresse för rättstillämpningen. Detta motverkas i och för sig av möjligheterna att överklaga kammarrättens beslut att vägra prövningstillstånd till regeringsrätten. I sammanhanget bör påpekas att vi också föreslår utvidgade befogenheter för förvaltningsmyndigheter att överklaga domstolsavgöranden. Detta torde medföra att det alltid kommer att finnas en möjlighet att få upp prejudikatfrågan till regeringsrättens bedömning. Innan man går närmare in på frågan hur ett ändringsdispenssystem skulle kunna avgränsas för kammarrättemas del, måste man undersöka om vinsterna från effektivitetssynpunkt med ett sådant system skulle bli av så stor betydelse att det är lönt att överväga det närmare. Det är uppenbart att dispensprövningen ger de största vinsterna i de mål som, om det företogs till fullständig handläggning, skulle tas upp till muntlig förhandling. l tvistemål och brottmål vid hovrättema är muntlig handläggning huvudregel, medan förfarandet vid kam-

328 Omprövning, överklagande och instansordning SOU 199l:l06

marrättema i de allra flesta fall är skriftligt. Det kan nämnas att under år 1990 höll kammarrättema muntlig förhandling endast i 5 procent av de avgjorda målen. Därtill kommer att det knappast är lämpligt att införa prövningstillstånd i de typer mål där muntlig förhandling är av vanligast förekommande, dvs. mål om administrativa frihetsberövanden. Detta medför att vinsterna med ett dispenssystem blir avsevärt mindre i kammarrätterna än i hovrättema. Till detta kommer att kammarrättema redan enligt gällande regler har möjlighet att på ett mycket enkelt sätt avgöra sådana mål där det inte är aktuellt att göra någon ändring i det överklagade avgörandet. Enligt 10 § andra stycket förvaltningsprocesslagen FPL behöver sålunda en besvärsinlaga inte kommuniceras med innan motparten målet avgörs, om det inte finns anledning anta att besvärstalan kommer att bifallas helt eller delvis. Detta innebär t.ex. att en lånsrätts dom i princip kan fastställas utan att någon skriftväxling i målet alls behöver ske. Det finns emellertid några praktiska skillnader mellan handläggningen enligt nuvarande regler och ett dispenssystem. Den första är att även om 10 § FPL tillämpas, så deltar alltid tre lagfarna ledamöter vid målets avgörande. Vid dispensprövning behöver en endast två delta. En annan skillnad år att kammarrätten i ett dispensprövningssystem inte behöver motivera ett beslut att inte meddela prövningstillstånd. I dag förekommer det relativt ofta att kammarrätten anser att den, trots att den delar det slut länsrätten har kommit till, måste skriva om länsrättens domskäl för att klargöra någon fråga eller för att bemöta vad klaganden har anfört hos kammarrätten. En dispensprövning, naturligen kommer ske som att i nära anslutning till att överklagandet kommit in, kan ofta arrangeras på ett smidigt och enkelt sätt, i många fall skulle innebära inte som en oväsentlig arbetsbesparing. Det kan inte heller uteslutas att ett dispensprövningssystem i sig skulle ha återhållande effekt på en benägenheten att överklaga. Det kan hävdas att den omständigheten att förvaltningsdomstolama enligt 8 § FPL är ålagda en omfattande utredningsskyldighet, innebär att det ofta inte räcker med att göra översiktlig granskning en av målet. Granskningen handlingarna i målet kan dessutom leda till av att domstolen måste komplettera utredningen. Det bör i sammanhanget framhållas att i de mål har prövats länsrätten är sådana som av åtgärder i regel inte behövliga. Till saken hör vidare att systemet med ändringsdispens främst syftar till att de enklaste målen hanteras på ett så rationellt sätt möjligt. I dessa mål är utgången praktiskt som taget given. Aktmaterialet är i regel inte särskilt omfattande eller komplicerat. Dessutom handlar målen företrädesvis endast väl om en, avgränsad fråga. En faktor som har betydelse i detta sammanhang är givetvis i vilken

Omprövning, överklagande och instansordning 329

utsträckning som kammarrättema kan förväntas medge prövningstillstånd. Om prövningstillstånd skall införas måste de effektivitetsvinster som kan uppnås med ett sådant system relateras till de kostnader som uppstår på grund av att prövningstillstånd meddelas i vissa mål. Av förklarliga skäl är dessa mål, att de måste handläggas i två genom omgångar, mer resurskrävande än sådana mål där prövningstillstånd inte meddelas. Det är t.0.m. så att om prövningstillstånd meddelas i ett stort antal av de överklagade målen, kommer kostnaderna för systemet att överstiga nuvarande kostnader för handläggning av mål i kammarrätt. En rent matematisk beräkning visar att om prövningstillstånd meddelas i mer än 1/3 av de överklagade målen skulle någon rationaliseringsvinst inte uppstå. En förutsättning för denna beräkning är att de två ledamöter som avgör enbart dlspensfrågan lägger ned lika mycket arbete på målet som de tre ledamöter som sedan prövar målet fullständigt. Med hänsyn till kammarrättemas arbetsformer kan man dock utgå från att frågan om prövningstillstånd skall meddelas eller inte kan avgöras med en betydligt mindre arbetsinsats av de två ledamöter som deltar i beslutet än den som krävs för att pröva målet fullständigt. Det bör i regel vara möjligt att tämligen snart kunna konstatera det finns någon omständighet som tyder på att beslutet om bör ändras. I tveksamma fall bör prövningstillstånd kunna meddelas utan alltför ingående bedömningar. Detta kan innebära effektivitetsvinster även om prövningstillstånd beviljas i mer än en tredjedel av de överklagade målen. Kammarrättemas nuvarande ändringsfrekvenser ligger i fråga om flera väsentliga målgrupper runt 25 procent, dvs. relativt nära den gräns då kostnaderna, enligt vår matematiska beräkning, för ett prövningstillståndssystem överstiger de rationaliseringsvinster som systemet förutsätts medföra. Det finns dock anledning anta att ändringsfrekvensema i skattemål kommer att sjunka. I och med att målen alltid skall omprövas av Skattemyndigheten kan man räkna med att underlaget för bedömningen kommer att bli fullständigt, i vart fall i länsrätten. Som det i dag är händer det inte så sällan att länsrättens dom kan föranleda den skattskyldige att komma med nytt material till kammarrätten, något som säkert skulle bli fallet även om den materiella processledningen förbättras. Förhoppningsvis kommer redan skattemyndigheternas omprövningsbeslut att medföra en avsevärd förbättring på detta område. Mot denna bakgrund är det svårt att säkert bedöma om de vinster som kan göras med ett system med ândringsdispens i vissa mål i kammarrätten uppväger de nackdelar som ett sådant system kan medföra i form av risk för dubbla prövningar i de fall dispens beviljas och i form av komplikationer av det processuella regelsystemet. Det mesta talar dock för att ett sådant system skulle underlätta arbets-

330 Omprövning, överklagande och instansordning

situationen för kammarrättema. Våra förslag om att flytta den första domstolsprövningen av förvaltningsärenden till länsrätt kommer att medföra avsevärd avlastning för kammarrättemas del. Den omständigheten kan dock inte få medföra att inte tar tillvara även andra möjligheter att man rationalisera verksamheten. Som tidigare har nämnts är det inte bara domstolarnas arbetssituation som kan motivera en dispensregel. En dispensregel kan också syfta till att göra det möjligt för domstolen att koncentrera sina resurser till de mer kvalificerade målen. Därtill kommer att det i och för sig måste anses vara angeläget att totalt sett förkorta instanskedjan i förvaltningsärenden. Det ligger också ett egenvärde i att klart och tydligt markera att det inte i varje mål kan vara rimligt att ställa domstolsväsendets till förforesurser gande för mer än en fullständig domstolsprövning ärendet om dessförinnan har prövats av en eller två förvaltningsmyndigheter och dessutom omprövats. För att en sådan prövning skall ske bör åtminstone i många fall kunna krävas att det vid genomgång en av domen och överklagandet finns något tyder på att länsrättens som avgörande bör ändras. Det finns därför anledning att undersöka hur man kan avgränsa ett system med prövningstillstånd. En utgångspunkt kan därvid vara att systemet i första hand reserveras för de fall där felbedömning i en dispensfrågan får generellt sett minst betydelse för den enskilde parten. En annan tänkbar avgränsning kan ha sin utgångspunkt i mer principiella överväganden avseende t.ex. instanskedjans längd. Sannolikheten för att dispensfrågan blir felaktigt bedömd är naturligen mindre i de fall ett ärende först har utretts och bedömts av en förvaltningsmyndighet samt därefter prövats fullständigt länsrätten. av Ett sätt att avgränsa området för prövningstillstånd är att inom respektive målområde särskilja de typer som bör omfattas av tillståndet. Ett annat att välja ut vissa målgrupper bör som man anser omfattas av dispensprövning. Vi kommer i de två närmaste avsnitten att ta upp några länsrätav ternas större målgrupper dels sådana som redan nu handläggs av länsrättema, dels sådana som enligt våra förslag skulle komma att prövas av länsråttema och därvid bl.a. belysa möjligheterna att inom varje grupp avgränsa de mål där ändringsdispens i första hand skulle kunna komma i fråga. I ett avslutande avsnitt diskuterar vi ett annat sätt att minska överinstansens arbetsbörda, domstolsavgifter.

21.52 Länsrättemas nuvarande målgrupper

Länsrättema beslutar som första instans i frågor som gäller vissa administrativa frihetsberövanden, vissa skattemål och vissa säkerhets-

Omprövning, överklagande och instansordning 331

åtgärder, ingripande mot innehavare av körkort, körkortstillstånd, flygcertikat och elevtillstånd,verkställighet av allmän domstols dom i vissa fall, utdömande av vite, återbetalning av utgivet socialbidrag samt vissa rättshjälpsfrågor. I övriga målgrupper har länsrätterna till uppgift att pröva överklaganden av beslut som fattats av förvaltningsmyndigheter. Dessa målgrupper kännetecknas av att förvaltningsmyndigheten har möjlighet att ompröva sitt beslut innan målet kommer in till länsrätten. Omfattningen av omprövningen beror på vilka förfaranderegler som styr myndighetens handläggning. En principiell fråga är om man när det gäller bedömningen av om regler om prövningstillstånd bör införas bör göra någon skillnad mellan mål där länsrätten beslutar i första instans och sådana mål, där länsrätten har överprövat ett myndighetsbeslut. Det kan i och för sig knappast hävdas att länsrätterna faktiskt skulle vara sämre på att rent rättsligt bedöma förstainstansmålen än de överklagade målen. Det finns dock större garantier för att ett mål har blivit mer allsidigt belyst och att parterna har fått fram vad de velat säga i saken när det gäller ett mål som har överklagats till rätten. Det är för övrigt de mål som i första instans har avgjorts av en förvaltningsmyndighet som har de långa instanskedjoma. I de mål där den första domstolsprövningen flyttas från kammarrätt till länsrätt kommer dessutom instanskedjan att förlängas. Detsamma blir fallet för körkortsmålen om uppgiften att besluta om körkortsingripanden i första instans flyttas från länsrätt till länsstyrelse. Enligt vår mening bör prövningstillstånd i första hand övervägas för de mål grupper av som har prövats av minst en förvaltningsmyndighet innan de kommer in till domstol. Mål där länsrätten beslutar första instans handlar som i regel om mycket ingripande åtgärder mot en enskild. Det förekommer i och för sig att länsrätten beslutar även i frågor mindre av betydelse för den enskilde. Antalet sådana mål är dock begränsat. Ett system med prövningstillstånd för dessa mål skulle därför knappast nämnvärt påverka kammarrättemas arbetssituation. Det kan inte heller anses att instanskedjan i dessa mål är för lång. Ett system med prövningstillstånd för antalsmässigt stora målgrupper ger naturligtvis den största effekten på arbetsbördan i kammarrätten. I första hand bör man därför överväga om prövningstillstånd bör införas för skattemål och andra större målgrupper.

Skattemål

Skattemålen är den i särklass största målgruppen i länsrättema. Den övervägande delen av skattemålen frågor rörande inkomst- och avser förmögenhetstaxeringar. Under år 1990 kom det in 70 900 sådana ca mål till länsrättema. Samma år avgjorde länsrätterna ca 72 300

332 Omprövning, överklagande och instansordning

skattemål. Kammarrätterna fick under år 1990 in 8 463 skattemål.

Överklagandefrekvensen således 11 procent. I genomsnitt

var ca ändrades ca 27 procent av de överklagade avgörandena. Både skatteorganisationen och skatteprocessen har nyligen genomgått stora förändringar. Organisatoriskt innebär det att en skattemyndighet har inrättats i varje län. Skattemyndigheten ersätter de tidigare länsskattemyndighetema och lokala skattemyndighetema. På varje ort där det förut fanns en lokal skattemyndighet har det inrättats ett lokalt skattekontor. Taxeringsnåmndema har ersatts av förtroendeorgan, skattenämnder, i skattemyndighetema. Det finns en nämnd vid varje skattekontor. Huvudregeln år att taxeringsbesluten fattas av tjänstemän vid Skattemyndigheten. Från denna regel finns undantag för de fall där det framstår som angeläget med insyn och inflytande av lekmän. Skattemyndighetens beslut fattas med nämnd när det är fråga om omprövning av en tvistig fråga och nämnden inte tidigare har prövat de omständigheter och bevis som åberopas. Samma sak gäller om ärendet rör en skälighets- eller bedömningsfråga som har väsentlig ekonomisk betydelse för den skattskyldige eller avser någon annan fråga som av särskild anledning bör prövas av nämnden. Skattemyndighetema har fått en vidare beslutsbefogenhet än vad taxeringsnämnderna hade. Skattemyndighetema kan fatta vissa beslut som tidigare fattades av länsrätten som första instans, bl.a. beslut om eftertaxering. Skatteprocessen hade under lång tid karaktären av s.k. beloppsprocess. Processens ram bestämdes genom de i rätt tid framställda beloppsmässiga yrkandena. Det var tillåtet att under processens gång anföra nya grunder till stöd för ett yrkande om nedsättning eller höjning av taxeringama eller göra kvittningsinvändningar även om helt nya inkomst- eller avdragsfrågor därigenom togs upp. Förutsättningen var bara att beloppsramen inte överskreds. Väsentliga delar av skatteprocessen kunde dock, trots den principiella uppbyggnaden som beloppsprocess, karakteriseras som en sakprocess. Så var fallet vid extra ordinära besvär, eftertaxering, skattetillägg och överklaganden som inte rörde taxerade och beskattningsbara belopp. Den nya skatteprocessen har utformats som en sakprocess. Föremålet för processen skall, i stället för de taxerade och beskattningsbara beloppen vid ett visst års taxering eller skatten för en viss redovisningsperiod, vara de olika delfrâgor som skall avgöras vid bestämmande av ett visst års taxering eller skatten för en viss redovisningsperiod. Någon definition av sakbegreppet har inte införts. I stället har man anknutit till det sakbegrepp som fanns i den gamla skatteprocessen. Detta innebär att processföremålet i varje enskilt fall individualiseras av det överklagade beslutet samt klagandens yrkanden och de omständigheter han anger till stöd för yrkandet. En väckt talan får i princip inte ändras. Klaganden får dock justera sitt yrkande till

Omprövning, överklagande och instansordning 333

att ett högre belopp om den fråga som är föremål för prövning avse därigenom inte ändras. Beloppsjusteringar får också ske i kammarrätten och regeringsrätten. I länsrätten får klaganden dessutom, inom den tid som gäller för överklagande, föra in en ny fråga som har samband med den som skall prövas, om domstolen finner att den nya frågan utan olägenhet kan prövas i målet. Det är däremot inte möjligt för klaganden att föra in en ny fråga i överklagandet till kammarrätten eller regeringsrâtten. En i dessa domstolar väckt talan får alltså inte ändras på så sätt att en ny fråga förs in i målet. I den nya skatteprocessen har det införts ett väsentligt utvidgat omprövningsförfarande. De skattskyldiga kan begära omprövning av ett beslut inom fem år efter utgången av taxeringsâret. Skattemyndigheten kan fatta omprövningsbeslut till den skattskyldiges nackdel inom ett år från utgången av taxeringsåret. Därefter får beslut om eftertaxering fattas inom fem år från utgången av taxeringsåret.

Överklagandefristerna överensstämmer i princip med omprövings-

periodema. Den skattskyldige får överklaga ett beslut även om det inte har gått honom emot. Som tidigare har nämnts innebär det nya taxeringstörfarandet att praktiskt taget alla skattebeslut har omprövats och utretts av skattemyndigheten 6 kap. 6 § taxeringslagen innan de kommer in till länsrätten. Om ett system med prövningstillstånd med ändringsdispens skall införas i skattemål, uppstår frågan om prövningstillståndet skall vara generellt eller vissa skattemål skall vara undantagna från dispensom prövningen. Fördelen med ett generellt prövningstillstånd är att det är lätt att konstruera en begriplig regel utan att göra större ingrepp i befintlig lagstiftning. En omständighet som talar för en generell annan regel är det kvalificerade omprövningsförfarande som varje skattemål numera skall underkastas av skattemyndighetema. Det kan dock riktas invändningar mot prövningstillstånd i samtliga skattemål. En invändning skulle kunna vara att det i många mål trots allt handlar om betydande belopp och att det därför bör vara möjligt att kunna få målet prövat i samma omfattning som i dag. Om det även i framtiden bör vara möjligt att få skattetvister som avser betydande belopp fullständigt prövade av både länsrätt och kammarrätt blir den primära uppgiften att definiera beloppet. Denna fråga sönderfaller i två delar, dels frågan vad beloppet är, dels hur stort det skall vara för att prövningstillstånd inte skall krävas. Det belopp som skall bestämma om prövningstillstånd krävs för kammarrättens prövning kan vara antingen det belopp om vilket processen i länsrätten har förts eller storleken pâ det yrkande som kan föras vidare till kammarrätten. Det ligger närmast till hands att välja det alternativet. Effekten skulle annars, i sådana fall där senare

334 Omprövning, överklagande och instansordning

länsrätten till största delen har bifallit överklagandet, bli att ett mål skulle kunna falla utanför beloppsramen och därför prövas även om den resterande tvisten avser endast ett smärre belopp. En beloppsram kan medföra vissa svårigheter att tillämpa. Vi skall belysa detta med ett exempel. En person yrkar i länsrätten avdrag för resekostnader med 25 000 kr, som Skattemyndigheten har vägrat. Länsrätten avslår yrkandet eftersom klaganden inte har styrkt sina kostnader. Klaganden går vidare till kammarrätten och yrkar där avdrag för resekostnader med 35 000 kr och styrker dessutom sina kostnader. Vi förutsätter att saken är densamma och att det alltså är fråga om en tillåten beloppsjustering. Om beloppsspârren bestäms till 30 000 kr krävs ett prövningstillstånd trots att det i kammarrätten omtvistade beloppet i sig ligger över spärrbeloppet. Detta är inte tillfredsställande. En sådan situation torde emellertid relativt ovanlig och dessutom bör det vara ofta finnas anledning att medge prövningstillstånd om det är fråga om en seriös beloppsjustering. Det kan inte uteslutas att det ibland kan vara svårt att säkert bedöma skillnaden mellan vad har yrkats i som länsrätten och vad länsrätten har bifallit. När det gäller mål om inkomsttaxering torde det dock inte behöva bli några större tillämpningsproblem om man anknyter beloppsramen till ifrågasatt ändring av den beskattningsbara inkomsten. Det finns emellertid andra faktorer som kan påverka hur betungande ett länsråttsavgörande är för den enskilde. Underlaget för beräkning tilläggsbelopp kan t.ex. inneav bära ett väsentligt ändrat skatteuttag. Ett taxeringsbeslut kan också vara förenat med ett skattetillägg, uppgår till 20 eller 40 procent som av skatten på taxeringsändringen. Detta visar sådan beloppsatt en spärr kan medföra effekter som inte är önskvärda. En generell annan svårighet med en beloppsspärr är att den fråga behandlas kan ha som betydelse för den enskilde också för kommande inkomstår även om det aktuella beloppet inte är så stort. Förutom att ett visst belopp måste avgränsas, är det nödvändigt att ange hur stort detta skall för att det inte skall krävas prövningsvara tillstånd. Av naturliga skäl kan inte ha storlek på man samma beloppet i samtliga typer av skattemål. Det måste därför fastställas skilda beloppsspärrarfört.ex. inkomsttaxering, törmögenhetstaxering, mervärdeskatt, vägtrafikskatt respektive punktskatter.

Ändringsdispens förekommer tidigare har nämnts bl.a. i de

som s.k. småmålen. Det är dispositiva tvistemål där värdet vad av som yrkas uppenbart inte överskrider hälften basbeloppet enligt lagen av om allmän försäkring. Vi föreslår att detta värde skall höjas till ett helt basbelopp, se avsnitt 21 .4. 10. För närvarande uppgår basbeloppet till 32 200 kr. Beloppsgränsen i mål om inkomsttaxering torde i vart fall inte böra underskrida ett basbelopp. Det tvistiga beloppet i ett skattemål är

Omprövning, Överklagande och instansordning 335

inte på samma sätt ett reellt belopp som det tvistiga beloppet i ett tvistemål. Den kostnad som uppkommer för den enskilde för att t.ex. ett avdrag på 10 000 kr vägras innebär inte att denne får vidkännas en ökad kostnad på 10 000 kr. Hur stor faktisk kostnad det handlar om beror i stället på hur mycket mer skatt som påförs på grund av att avdrag vägras. Den faktiska kostnad som drabbar den skattskyldige beror bl.a. på vilket inkomstläge denne befinner sig För att få en fullständig rättvisa skulle det vara nödvändigt att knyta beloppet till den skatt som den skattskyldige får betala på grund av ett vägrat avdragsyrkande eller en påförd inkomst. Att skapa en sådan millimeterrättvisa förutsätter dock ett system säkerligen blir både som komplicerat och dyrbart. Det är givetvis också möjligt att bestämma en beloppsgräns när det gäller förmögenhetstaxering. I fråga om mervärdeskatt, vägtrafikskatt och punktskatter skulle det nog däremot bli betydligt svårare att åstadkomma en rimlig avvägning med en beloppsgräns. Ett annat problem är hur frågan om prövningstillstånd skall utformas för sådana skattemål där något belopp inte är i fråga. Frågan om prövningstillstånd behöver i och för sig inte göras avhängig av ett visst belopp. Ett annat sätt att särskilja skattemålen är att utgå från de skillnader som finns beträffande olika taxeringsbeslut, för att se om detta kan motivera att målen behandlas olika vid överklagandet till kammarrätten. En tänkbar skiljelinje kan gå mellan mål som avser "normala" taxeringsbeslut och mål om eftertaxering. Utgångspunkten för den årliga taxeringen är normalt dels de uppgifter som lämnas i deklarationen, dels kontrolluppgifter. Ingivna självdeklarationer kan frångås på olika sätt. Deklarationen kan ändras på grund av att antingen den skattskyldige begär omprövning eller att Skattemyndigheten ändrar deklarationen. Om Skattemyndigheten vill ändra deklarationen till den skattskyldiges nackdel, gäller att omprövning inte får ske efter utgången av året efter taxeringsåret. Upptäcker Skattemyndigheten därefter felaktigheter i deklarationen, måste omprövning ske under särskilda former, s.k. erfienaxering. Eftertaxeringsinstitutet är numera uppdelat på två bestämmelser i taxeringslagen. Den ena motsvarar i stort eftertaxering enligt den gamla taxeringslagen. Det innebär att eftertaxering förutsätter oriktig uppgift eller underlåtenhet från den skattskyldiges sida. Numera finns det dock ingen anknytning till undandragen skatt. Förutom den traditionella eftertaxeringen kan eftertaxering ske vid rättelse felräkav ning, misskrivning eller annat uppenbart förbiseende. Vidare får eftertaxering ske när kontrolluppgift avseende inkomst av tjänst eller kapital, som skall lämnas utan föreläggande, saknats eller varit felaktig. Slutligen får eftertaxering ske vid följdändring till den skattskyldiges nackdel i ett taxeringsbeslut efter ettårsperiodens

336 Omprövning, överklagande och inslansordning

utgång. Den traditionella eftertaxeringen kännetecknas av att det efter den ordinarie omprövningsperioden kommer fram att den skattskyldige har lämnat oriktiga uppgifter. Det kommer således fram något som skulle ha påverkat beskattningen om Skattemyndigheten haft kännedom om förhållandet vid taxeringsbeslutet. För att eftertaxering skall få beslutas krävs att vissa formella krav är uppfyllda. Av central betydelse i sammanhanget är begreppet oriktig uppgift. Det kan många gånger vara svårt att göra en distinktion mellan en oriktig uppgift och ett oriktigt yrkande. Det är i huvudsak de formella förutsättningar som gäller för eftertaxering, som skiljer eftertaxering från andra taxeringsbeslut. Eftertaxeringsbesluten uppvisar dock den likheten med andra taxeringsbeslut att Skattemyndigheten skall ompröva beslutet om det överklagas av den skattskyldige. Det bör vidare framhållas att det är sannolikt att utredningen i ett eftertaxeringsmål är bättre än i andra skattemål eftersom eftertaxeringsbeslut i många fall aktualiseras efter en revision. Skillnaderna mellan "ordinåra" taxeringsbeslut och eftertaxeringsbeslut kan inte anses vara så stora att de motiverar att eftertaxeringsmålen särbehandlas vid frågan om prövningstillstånd. I våra direktiv ges en annan tänkbar avgränsning för ett prövningstillståndssystem, nämligen att ändringsdispens skulle införas för mål som anses vara av enkel beskaffenhet. Att något så när klart definiera ett sådant begrepp torde dock vara i det närmaste omöjligt. Avgränsningen skulle eventuellt kunna göras med utgångspunkt från inkomstslag. Frågor rörande inkomst av tjänst år allmänt sett av enklare beskaffenhet än frågor rörande inkomst näringsverksamhet. Även av inom inkomstslaget tjänst finns dock frågor av svårbedömd och kvalificerad art. En annan avgränsning skulle kunna göras med utgångspunkt från om frågan gäller en intäkt eller en kostnad. Inte heller det är någon lyckad lösning. Det kan hävdas att ett mål är av enkel beskaffenhet om frågan i målet gäller en intäkt som finns redovisad i kontrolluppgift, men inte i självdeklarationen. De flesta vitsordar att de haft intäkten, men glömt att redovisa den. Dessa ärenden lår inte förekomma i domstol i framtiden. Däremot kan de fall där den enskilde förnekar intäkten bli föremål för domstolsprövning. Det är dock tveksamt om det kan hävdas att dessa mål alltid är av enkel beskaffenhet. Det kan vidare hävdas att frågor avseende resor till och från arbetet, avdrag för ökade levnadskostnader, avdrag för nedsatt skatteförmåga m.m. är exempel på enklare skatteproblem. Det förefaller sannolikt att skattemâl av enkel beskaffenhet kommer att bli relativt ovanliga med det nya taxeringsförfarandet. Detta är åtminstone en av avsikterna med reformen. Naturligtvis kan det inte uteslutas att det även i framtiden kommer att finnas personer som överklagar enkla skattemål. De bör dock bli betydligt färre än idag.

Omprövning, överklagande och instansordning 337

Denna metod att avgränsa mål är därför knappast någon framkomlig väg. Den enda lösningen synes vara att införa prövningstillstånd för alla skattemål.

Bilregistennál m.m. Den 1 januari 1989 ändrades instansordningen i bilregistermål och vägtrañkskattemål, genom att målen flyttades från kammarrätt till länsrätt. Anledningen till den ändrade instansordningen var inte att det fanns behov av att fler domstolsinstanser prövade målen. I stället synes det bärande motivet ha varit målens karaktär. Målen ansågs inte vara av den beskaffenhet att de borde prövas av kammarrätt som första domstolsinstans. Om prövningstillstånd införs i andra grupper av skattemål, som i regel är betydligt mer komplicerade och gäller större värden än vägtrañkskattemål, är det logiskt att införa prövningstillstånd även i vägtrañkskattemål. Detsamma gäller för bil-

registermål. Även inom dessa grupper av mål finns det svårigheter att

avgränsa vilka som skall omfattas av prövningstillstånd.

Mål enligt socialtjänstlagen m.m. Vissa av socialnämndens beslut enligt socialtjänstlagen kan överklagas till länsrätt. Det gäller beslut om bistånd enligt 6 § socialtjänstlagen, medgivande att ta emot underårig för stadigvarande vård och fostran i ett enskilt hem, förbud att utan socialnämndens medgivande ta emot andras underåriga barn i enskilt hem för annat än tillfällig vistelse samt eñergift av skyldighet att utge ersättning för utgivet socialbidrag. Om en enskild inte godvilligt återbetalar utgivet bistånd i vissa fall kan socialnämnden föra talan om ersättning hos länsrätten. Merparten av de mål som blir aktuella i domstol gäller rätten till bistånd enligt socialtjänstlagen. Varje kommun har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Den enskilde har rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning och sin livsföring i övrigt, om hans behov inte kan tillgodoses annat sätt. Den enskilde skall genom biståndet tillförsâkras en skälig levnadsnivå. Biståndet skall utformas så att det stärker hans resurser att leva ett självständigt liv 6 § socialtjänstlagen. Om den enskilde inte får det bistånd han anser att han är berättigad till kan han överklaga socialnämndens beslut till länsrätten. Under 1990 avgjorde länsrätterna ca 9 300 mål enligt socialtjänstlagen. Merparten av dessa gällde rätten till bistånd. 1 262 överklagades till

kammarrätt. Av dessa ändrades 175. Ändringsfrekvensen var således

ca 14 procent. En grupp av mål som har stora likheter med biståndsmålen är mål

338 Omprövning, överklagande och instansordning

om bistånd till asylsökande m.fl. En utlänning som söker uppehållstillstånd i Sverige har rätt till bistånd i enlighet med bestämmelserna i lagen om bistånd till asylsökande m.fl. Om utlänningen vistas på en statlig förläggning beslutas och lämnas biståndet invandrarverket. av I andra fall skall biståndet beslutas och lämnas av socialnämnden i den kommun utlänningen vistas. Biståndsmålen har i likhet med skattemålen utretts och bedömts av en förvaltningsmyndighet innan de kommer in till länsrätten. Socialnämnden kan dessutom ompröva sitt beslut. Även omprövningen om enligt förvaltningslagen inte är lika omfattande som omprövningen enligt taxeringslagen kan man även för biståndsmålens del ifrågasätta om det är rimligt att samhället erbjuder två domstolsinstanser med fullständig prövning. I sammanhanget går det inte heller att bortse från tidsaspekten. Det ligger i sakens natur att behovet bistånd av enligt socialtjänstlagen i regel är ganska akut. I de fall kammarrätten prövar målet har det ofta gått relativt lång tid sedan behovet uppstod. Både det förhållandet att en förvaltningsmyndighet socialnämnden har fattat grundbeslutet, att den kan ompröva sitt beslut i vissa fall samt tidsaspekten talar för att prövningstillstånd i form ändringsav dispens bör införas i mål som gäller bistånd enligt 6 § socialtjänstlagen. Att inom målgruppen avgränsa vilka fall som bör omfattas av en dispensprövning är inte lätt. En beloppsgräns kan i många fall te sig orättvis eller stötande. De personer som begär bistånd lever i regel under sådana ekonomiska förhållanden att även ett mycket blygsamt belopp kan ha avsevärd betydelse för dem. Den enda lösningen synes därför vara att införa prövningstillstånd för hela målgruppen. Samma resonemang kan anföras för övriga ärenden enligt socialtjänstlagen samt de ärenden som gäller bistånd till asylsökande.

Mål enligt omsorgslagen

Psykiskt utvecklingsstörda har rätt till särskilda omsorger de om behöver sådant stöd och sådan hjälp i sin livsföring. En förutsättning är att deras behov inte kan tillgodoses på annat sätt. De särskilda omsorgerna kan t.ex. bestå i daglig verksamhet i dagcenter eller boende i gruppbostad. Det yttersta ansvaret för åvilar omsorgen landstingskommunerna. För att leda verksamheten skall landstingen tillsätta en särskild omsorgsnämnd eller uppdra nämnd att en annan vara omsorgsnämnd. Har detta inte skett är förvaltningsutskottet eller, i kommun som inte ingår i landstingskommun, kommunstyrelsen omsorgsnämnd. När det gäller frågan om ändringsdispens bör man jämställa dessa mål med mål enligt socialtjänstlagen.

Omprövning, överklagande och instansordning 339

Körkortsmål

Länsrätterna handlägger i dag ett stort antal mål, där ett körkortsingripande har ifrågasätts. I kapitel 18 föreslår vi att beslutanderätten i fråga om körkortsingripanden skall flyttas från länsrätt till m.m. länsstyrelse och att länsstyrelsens avgöranden skall kunna överklagas till länsrätten. Det är fråga stor ärenden, om en grupp av varav många är likartade och av tämligen enkel beskaffenhet. Målgruppen bör lämpa sig väl för ett system med ändringsdispens i ledet länsrätt kammarrätt. Det är i och för sig möjligt att avgränsa de mål för vilka det skulle krävas prövningstillstånd. En utgångspunkt skulle därvid kunna vara vilken grund har åberopats för körkortsingrisom pandet. Det är dock svårt att se att det finns något behov sådan av en avgränsning.

21.5 Länsrättemas nya målgrupper

Vi föreslår i kapitel 22 att de förvaltningsärenden kan överklagas som till domstol, skall prövas av länsrätt som första domstolsinstans. Det betyder att en mängd måltyper kommer att flyttas från kammarrätt till lånsrätt. Gemensamt ñr de mål därigenom får instansordsom en ny ning är att möjligheterna till domstolsprövning utökas. Detta förhållande gäller även om ett system med ändringsdispens skulle införas. Trots att möjligheterna till domstolsprövning utökas minskar samhällets kostnader ñr handläggningen av ärendena. De invändningar som kan riktas mot den föreslagna ordningen har främst att göra med instanskedjans längd. Förutom att instanskedjoma förlängs, blir de för vissa grupper mål påfallande långa. Detta av gäller ärenden där en regional eller central förvaltningsmyndighet har en besvärsfunktion i förhållande till en lokal myndighet. Vi kommer i kapitel 22 att närmare gå i några de antalsgenom av mässigt största grupper av mål som prövas kammarrätt första av som domstolsinstans. Frågan om prövningstillstånd bör dock belysas redan i detta avsnitt. Avsnittet bör lämpligen läsas tillsammans med kapitel 22.

Kriminalvårdsmål Ett kriminalvårdsärende har i regel prövats två myndigheter inom av kriminalvården innan det kommer in till domstol. Vanligtvis fattas grundbeslutet av en lokal eller regional kriminalvårdsmyndighet. Detta beslut kan sedan överprövas av kriminalvårdsstyrelsen. Det kan därför ifrågasättas om det är sakligt motiverat att ärendet kan prövas fullständigt av två domstolsinstanser. Även inom denna grupp av mål är det svårt att särskilja vilka mål

340 Omprövning, överklagande och instansordning

som skulle kunna omfattas av ett dispenssystem. Målen gäller i regel frågor som inte har någon ekonomisk betydelse för den enskilde. Det är alltså ingen framkomlig våg att fastställa en beloppsgräns. Ett system med prövningstillstånd skulle därför omfatta samtliga mål inom gruppen. I mål avseende uppskov med straffverkställighet gäller i dag fullföljdsförbud mot kammarrättens dom. Detta motiveras av att det är angeläget att målen avgörs utan onödig tidsutdräkt. Att införa fullföljdsförbud mot länsrättens dom bör dock inte komma i fråga. Rena fullföljdsförbud är unika i svensk rättstradition. Anledningen till detta är att fullföljdstörbud hindrar uppkomsten av prejudikatavgöranden. Fullföljdsförbud innebär vidare en risk för att rättstillämpningen inte blir enhetlig. Vi anser, även om det är angeläget att uppskovsärenden avgörs snabbt, att det bör skapas en möjlighet att få fram prejudikatfall. En möjlighet som anvisas i våra direktiv är att införa fulltöljdsförbud med "ventil" i ledet länsrätt kammarrätt. Som framgår avsnitt 21. 4.4. redogörelsen ovan år systemet mindre av lämpat om det skall tillämpas på underråttemas domar. I sammanhanget kan påpekas att uppskovsärenden är en ny målgrupp för länsrättema. Vi anser därför att fullföljdsförbud med ventil inte är en lämplig metod för att möjliggöra prejudikatbildning. Ett annat alternativ är att införa prövningstillstånd i form av ändringsdispens i ledet länsrätt kammarrätt. Därigenom bör kammarrättens hand- läggning ärendet inte behöva bli alltför tidsödande. Även det av om i vissa mål kan tänkas bli en viss förlängning av handläggningstiden anser att de skäl som talar för att målen flyttas till länsrätt och nödvändigheten av en enhetlig rättstillämpning väger över. Däremot kan det finnas skäl att ge målen förturskaraktär både i länsrätt och kammarrätt.

Kommunalbesvärsmål Kommunalbesvärsmål skiljer sig från andra mål som prövas av förvaltningsdomstol bl.a. genom att besvärsprövningen i stor utsträckning är en laglighetsprövning. En annan skillnad år att grundbeslutet, dvs. det beslut som har fattats av t.ex. en kommunal beslutande församling, inte kan omprövas det beslutande organet. Även av om antalet domstolsinstanser utökas genom att målen flyttas till länsrätt anser vi dock att det för närvarande inte finns skäl att diskutera frågan om prövningstillstånd i kommunalbesvärsmål.

Disciplinmål m.m. Mål avseende disciplinansvar och legitimationer för personal inom hälso- och sjukvården prövas av hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd.

Omprövning, överklagande och instansordning 341

Det som särskilt talar ñr att prövningstillstånd bör införas för dessa mål är att den första prövningen sker i en mycket kvalificerad instans. En tänkbar avgränsning inom gruppen är att mål avseende disciplinansvar omfattas av en dispensprövning medan mål rörande legitimationer inte omfattas. Som kommer att beskrivas närmare i kapitel 22 är det nämligen stora skillnader mellan dessa typer av ärenden. Redan här kan nämnas att det begränsade antalet legitimationsmål rör frågor av vital betydelse för den enskilde.

Sekretessmål Mot bakgrund av hur sekretessprövningen är utformad är de rationaliseringsvinster som kan uppnås med ändringsdispens begränsade. Det finns därför inte anledning att överväga frågan om prövningstillstånd till kammarrätt. Däremot talar övervägande skäl för att även sekretessmål med vissa undantag skall omfattas av samma prövningstillståndsregler som i övrigt gäller för merparten av de mål som kan överklagas till regeringsråtten. Till detta återkommer under avsnitt 22.5.

Några länsstyrelserna Länsstyrelserna har i många fall till uppgift att överpröva beslut som fattats av kommunala myndigheter eller till lokala statliga myndigheter. Det gäller bl.a. byggnadsmål, hälsoskyddsmål renhållningsmål, , djurskyddsmål och vapenmål. Det som talar för att prövningstillstånd bör införas i dessa målgrupper är att de i regel har utretts och prövats av två förvaltningsmyndigheter. Det kan därför ifrågasättas om det är rimligt att målen skall kunna prövas fullständigt i två domstolsinstanser. Mycket talar därför för att prövningstillstånd i form av ändringsdispens införs till kammarrätten. Det är knappast möjligt att inom respektive grupp avgränsa de måltyper som inte bör omfattas av prövningstillstånd. Länsstyrelsen beslutar i vissa ärenden även som första instans. Så är fallet i bl.a. mål angående körkortstillstånd, registrering av fritidsbåtar och fastighetsmäklare. Det är mycket som talar för att det även i dessa mål införs prövningstillstånd till kammarrätten. Ärenden är utredda och prövade av en förvaltningsmyndighet och därefter fullständigt prövade av länsrätten innan de kommer till kammarrätten. Det kan knappast hävdas att målen är av den karaktär att det för den skull är nödvändigt att tillåta två fullständiga domstolsprövningar. I likhet med många av de andra grupper av mål som vi har behandlat i detta avsnitt är det även för dessa måltyper svårt att särskilja de som inom respektive målområde inte skulle omfattas dispensprövning. av

342 Omprövning, överklagande och instansordning

21 .5.4 överväganden

Som tidigare har nämnts har det grundläggande motivet för ett system med prövningstillstånd med ändringsdispens varit, att ett sådant system medför att överrättemas kan användas på ett resurser mer effektivt sätt. De största effektivitetsvinsterna av ett skriftligt dispensförfarande står naturligtvis att finna hos hovrätterna som tillämpar en processordning där muntligheten är huvudregel. För kammarrätternas del finns det inte lika stora vinster att göra. Det beror dels på att förfarandet i kammarrätten är skriftligt, dels på att det i befintlig lagstiftning finns regler som gör det möjligt för kammarrätten att hantera de enklaste målen på ett smidigt sätt. Förvaltningsprocessen är således redan i dag uppbyggd så att det finns möjligheter till en effektiv resursanvändning. Detta utesluter dock inte att processen kan göras än mer effektiv. Det är otvivelaktigt så att ett dispenssystem även i kammarrätten skulle skapa möjligheter att bättre och mer effektivt utnyttja de finns. Av det skälet resurser som finns det alltså all anledning att överväga ett dispenssystem. Ett annat skäl som omnämns i våra direktiv till att ett dispenssystem bör övervägas för kammarrätternas del är instanskedjornas längd. Detta har inget att göra med kammarrättemas arbetssituation. I stället får det ses som ett uttryck för farhågor för att handläggningstiderna förlängs. Det kan även ses som ett uttryck för den tveksamhet som kan finnas inför ordning leder till att ett ärende prövas i fler en som instanser än vad som är sakligt motiverat. Generellt sett är instanskedjorna längre hos förvaltningsdomstolarna än hos de allmänna domstolarna. Detta beror på att förvaltningsdomstolarnas uppgift i de flesta fall är att överpröva förvaltningsmyndigheters beslut. Våra förslag kommer att leda till att denna funktion förstärks och att instanskedjorna därigenom kommer att förlängas. Långa instanskedjor kan medföra att det dröjer innan det finns ett slutligt avgörande i de mål överklagas. För både samhället och som de enskilda är det en fördel att handläggningen målen inte drar ut av för mycket på tiden. Det är knappast rimligt att t.ex. den har fått som ett korrekt bygglov skall behöva avvakta med byggâtgärden på grund av att en granne utsiktslöst driver frågan vidare i instans efter instans. I sammanhanget bör dock erinras att det endast är mindre del om en av länsrättemas avgöranden överklagas till kammarrätten. För de som avgöranden som inte överklagas kommer det slutliga avgörandet inte att komma senare än idag. Detta gäller även för de mål som genom en flyttning från kammarrätt till länsrätt får förlängd instanskedja. en För denna kan t.0.m. anta att avgörandet kommer grupp man snabbare än idag. För de avgöranden överklagas till kammarrätt som finns det emellertid en risk för att handläggningstiden förlängs. Det är dock inte säkert att så blir fallet. Det beror till stor del på hur

Omprövning, överklagande och instansordning 343

domstolarnas arbetssituation ser ut. I den av riksdagen godtagna propositionen om instansordningen i socialförsäkringsmål prop. 1990/91:80 s. 40 anfördes för övrigt som skäl för att låta den första domstolsprövningen av socialförsäkringsmål ske i länsrätt, att detta skulle innebära ökade möjligheter till en snabb handläggning av målen. En lång instanskedja talar i och för sig för att det finns anledning att överväga ett dispenssystem. Inte på grund av att handläggningstidema förlängs med en förlängning instanskedjan, utan på grund av av att det med hänsyn till bl.a. vikten av att hushålla med samhällets resurser för rättsväsendet kan finnas anledning att begränsa antalet överprövningar av ett avgörande. Det förekommer i vissa fall att ett ñrvaltningsärende kan bli utrett och prövat av två förvaltningsmyndigheter, varav en lokal och en regional eller central myndighet. Det kan ifrågasättas det är om sakligt motiverat att samhället för dessa ärenden erbjuder en fullständig överprövning i två domstolsinstanser. Detsamma gäller för de ärenden som har avgjorts av förvaltningsmyndigheter tillämpar som ett kvalificerat omprövningsförfarande. Även i de fall förvaltningslagens omprövningsregler har tillämpats kan det ifrågasättas det om är nödvändigt att ge fn möjlighet till en fullständig domstolsprövning i två instanser. Rimligen bör även dessa ärenden tillräckligt vara utredda innan de kommer till kammarrätten. Enligt vår mening talar detta för att ett system med ändringsdispens införs. Den senast nämnda gruppen uppvisar dock sinsemellan stora skillnader. Dels är ärendenas karaktär av skilda slag, dels finns det stora variationer i beslutsmyndigheternas sammansättning och kompetens. I vissa fall rör det sig om frågor förknippade med registrering genom automatisk databehandling, i andra fall är ärendet sådant att det krävs kvalificerade tekniska eller juridiska bedömningar. Det kan därför ñnnas anledning att bedöma frågan prövningstillstånd individuellt om för varje målgrupp. En svårighet i sammanhanget är förvaltningsmålens karaktär. För många målgrupper är det svårt att fmna vettig avgränsning för en en dispensregel. Vi har ovan undersökt skattemålen och därvid kommit fram till att man i och för sig skulle kunna tänka sig avgränsning en genom beloppsspärrar för vissa grupper av skattemål, såsom mål om inkomst- och förmögenhetstaxering. Det är dock som tidigare har nämnts svårt att bedöma effekterna av en sådan avgränsning. Mål som rör små belopp lär nämligen bli mer ovanliga i länsrätten i framtiden dels på grund av det nya taxeringsförfarandet, dels på grund de av nya materiella skattereglerna. Det kan inte heller uteslutas att det sänkta skattetrycket kommer att minska benägenheten att överklaga

344 Omprövning, överklagande och instansordning

skattemyndigheternas beslut. Förutom svårigheterna att tekniskt bestämma en beloppsgräns är det tveksamt det har någon egentlig om effekt på domstolarnas arbetsbörda, om prövningstillstånd införs endast för skattemål som gäller mindre belopp. Det år således svårt att avgränsa de skattemål som bör omfattas av en dispensprövning. Det ligger därför närmast till hands att låta ett system med ändringsdispens omfatta alla skattemål. För denna lösning talar särskilt det förhållandet att skattemyndighetema skall göra kvalificerad en omprövning. Det som talar mot att prövningstillstånd införs för skattemål är att det är svårt att bedöma effekterna de nyligen genomförda reforav mema inom skatteområdet. Det är i och för sig troligt att de kommer att leda till färre, men svårare mål i domstolarna. Det är dock alldeles för tidigt att veta om så blir fallet. Ett annat skål som talar mot ett generellt prövningstillstånd i skattemål är att det därigenom är ett stort och materiellt sett komplicerat område som kommer att omfattas av dispensprövning. Urvalet av mål som är lämpliga för prejudikatbildning på skatteområdet skulle i ökad utsträckning äga rum hos kammarrättema, vilket skulle kunna sägas vara mindre tillfredsställande från principiell synpunkt. Det är som tidigare har nämnts inte bara inom skatteområdet som det är svårt att avgränsa en dispensregel. Detta gäller för många andra målgrupper. Många förvaltningsmål rör frågor inte har som någon ekonomisk anknytning. För de mål rör ekonomiska frågor som kan det vara svårt att hitta avgränsning både är enkel att en som tillämpa och som inte upplevs orättvis. Det finns också som en påtaglig risk för att dispensreglerna skulle bli omfattande och svåröverskådliga om försöker dem till de särskilda man anpassa förhållandena i varje målgrupp. Generella prövningstillstånd förekommer i de allmänna domstolarna endast i mål om felparkeringsavgift. Inom det stora socialförsäkringsområdet gäller dock allmänt ändringsdispens i försäkringsöverdomstolen. Förhållandena inom detta område är speciella såtillvida, att ändringsdispensen tillämpas den instans samtidigt är slutav som instans och prejudikatinstans. För de allmänna förvaltningsdomstolarna finns det större anledning att göra jämförelse med de allmänna domstolarna. Om ändringsdispens införs i kammarrättema för många grupper av förvaltningsmål utan avgränsning inom respektive målgrupp, uppstår klar obalans i förhållande till hovrätterna. Å en andra sidan är den nuvarande skillnaden mellan domstolsorganisationerna beträffande möjligheterna att få sin sak fullständigt prövad inte särskilt lyckad. Ett annat skäl till att man kan känna tveksamhet till att införa ändringsdispens i kammarrättema är att det är osäkert hur verksamt ett sådant institut kan bli i organisation verksamhet präglas en vars av

Omprövning, överklagande och instansordning 345

skriftlig handläggning. Det ligger i sakens natur att de största vinsterna med ett prövningstillståndssystem kan uppnås där muntlig handläggning dominerar. Ett prövningstillståndssystem i kammarrätterna innebär därför inte lika stora rationaliseringsvinster som motsvarande system i hovrättema. Till saken hör att i de grupper av kammarrättemas mål där muntlig handläggning är mest frekvent, t.ex. administrativa frihetsberövanden, avser sådana frågor att det inte är lämpligt att införa ändringsdispens. Att beakta i sammanhanget är dessutom att förvaltningsprocesslagen innehåller bestämmelser som till sin natur står nära en ändringsdispens. Bestämmelserna gör det möjligt att handlägga de enklaste målen på ett smidigt sätt. En dispensregel skulle således till stor utsträckning träffa de mål, som redan idag kan avgöras utan kommunikation. I praktiken blir skillnaden att två ledamöter beslutar istället för tre och att beslutet vägrat prövningstillstånd inte behöver innehålla om domskäl. Det är mot denna bakgrund svårt att beräkna hur stora vinsterna blir med en dispensregel. Även kammarrättemas höga ändringsprocent gör det tveksamt om vinner så mycket på ett dispenssystem, eftersom ett stort antal man mål måste handläggas två gånger. De förslag som vi lägger fram i kombination med redan beslutade reformer innebär stora förändringar för förvaltningsdomstolama. Det är för närvarande svårt att bedöma vilka effekter den ändrade målstrukturen och instansordningen kommer att ha på måltillströmningen till domstolarna. Förändringarna kan även komma att påverka målens karaktär. Framför allt är detta troligt när det gäller skatteområdet. Även många faktorer talar för att ett dispenssystem om även borde införas i kammarrätterna, år det enligt vår mening inte rätt tillfälle att göra det nu. När erfarenheter har vunnits av de aktuella reformerna bör dock frågan tas upp på nytt.

21.5.5 Domstolsavgifter

Som det är har parterna i förvaltningsprocessen i normala fall inga nu direkta utgifter i anledning, av att de tar domstolarnas tjänster i anspråk, medan den som inleder en tvistemålsrättegång eller ett domstolsärende i allmänhet måste erlägga en avgift enligt förordningen 1987:452 om avgifter vid de allmänna domstolarna. För ett normalt tvistemål är avgiften 350 kronor. Någon särskild avgift utgår inte vid överklagande. Avgifter för myndighetsutövning har kommit till användning i allt högre grad under senare år. Detta är en utvecklingstendens, som ligger vid sidan av en annan viktig utvecklingstendens, nämligen att enskilda ges ökade möjligheter att få ersättning för sina kostnader när

346 Omprövning, överklagande och instansordning

de utsätts för oriktig myndighetsutövning. Det som nu kan komma ifråga är avgifter för överklaganden till kammarrätt och till regeringsrätten. Det torde vara en allmän erfarenhet att det lätt blir vad som skulle betecknas som en överkonsumtion av sådana offentliga tjänster som är helt gratis. Avgifter kan medverka till att parter tänker över om ett överklagande är befogat. De kan därmed vara ägnade att minska antalet sådana överklaganden som är meningslösa och överklaganden i rent bagatellartade fall. Man kan exempelvis inte utesluta att den omständigheten att man år 1971 tog bort avgifter för fullföljd av talan i högsta domstolen medverkade till att överklagandefrekvensen inte sjönk när samtidigt högsta domstolen gjordes om till en ren prejudikatinstans. Det finns under alla omständigheter skäl att närmare undersöka om man beträffande en del måltyper vid förvaltningsdomstol har anledning införa ett avgiftssystem i syfte att minska antalet onödiga överklaganden. Det som har sagts nu medför att frågor om införandet av ett avgiftssystem skall ställas mot frågor om införandet av ett dispenssystem för överklagande. Den stora skillnaden mellan systemen är att endast det senare lägger i samhällets hand att ta fram de fall som är värda en prövning. Det förra förutsätter att de enskilda skall göra detta, och eftersom man inte kan ställa så höga krav på att de skall klara den uppgiften på ett riktigt sätt, måste sållet komma att bli mycket grovmaskigt. Egentligen kan det inte bli tal om annat än att låta avgifterna bli ett memento för den enskilde. Detta innebär att ett avgiftssystem knappast inkräktar på förutsättningarna för införandet ett dispensav system. Självklart har avgifter också en mera direkt statsfmansiell betydelse. Domstolsverket hari sin anslagsframställning för 1992/93 1994/95 angett att nya principer för avgiftsfmansiering skulle kunna ingå som en komponent i domstolsväsendets framtida finansiering, men att detta naturligtvis kräver ingående överväganden. Ett införande av ett avgiftssystem är inte problemfritt. Beroende hur man utformar avgiftsreglerna kan det finnas skilda slags olägen-

heter förknippade med systemet se t.ex. vad rättegångsutredningen

anförde i betänkandet, SOU 1986:1, Översyn av rättegångsbalken

Högsta domstolen och rättsbildningen, s.96 angående äldre avgiftssystem för överklagande till högsta domstolen. Redan den grundläggande tanken att parts möjlighet att komma till sin rätt är betingad av att han erlägger en avgift är för vissa fall föga tilltalande. En klagande vars ekonomiska bårkraft inte är så stor blir förhållandevis hårdare drabbad än andra. Emellertid har denna aspekt på avgifter inte så stor betydelse, om man från avgiftssystemets tillämpningsområde undantar vissa måltyper för vilka avgifter passar mindre väl, t.ex. mål om ekonomiskt bistånd enligt social-

Omprövning, överklagande och instansordning 347

hjälpslagen, och samtidigt sätter avgifterna lågt. För förvaltningsmålen bör ganska låga avgifter kunna ha fördelaktiga konsekvenser. Kostnaderna för själva processerna är i allmänhet låga eller obefintliga. En lämplig avgiftsnivå borde åtminstone för en del måltyper ligga så lågt som kring 100 kronor. Det motsvarar ungefär kostnaderna för ett läkarbesök inom ramen för den allmänna försäkringen. I andra fall bör avgiften högre. vara Avgifter kan medföra en del krångel, framför allt i den mån det behövs ett system för befrielse från avgift till följd av partens ekonomiska förhållanden. Låga avgifter torde emellertid kunna göra ett sådant system överflödigt. Krångel kan uppstå också till följd av att samhället behöver återbetala avgifter när den betalat avgiften som vinner målet helt eller delvis. Enligt vår mening kan det inte anses principiellt uteslutet att man åtminstone i vissa måltyper avstår från återbetalning oavsett utgången i målet. Iden mån återbetalningsregler

behövs gäller det att göra reglerna enkla, t.ex. så att varje ändring i

den högre domstolen hur obetydlig den än är föranleder - - att avgiften skall betalas tillbaka. Helst skall återbetalningsfrågorna kunna hanteras av kanslipersonal och inte föranleda uppmärksamhet i själva processen. Ett avgiñssystem kan orsaka krångel också i den mån det för och en samma måltyp gäller olika avgiftsregler beroende på t.ex. vilken grund för överklagande den enskilde åberopar eller vilket belopp överklagandet gäller. Med sådana avgiftsregler kan problem yppa sig redan genom att fullföljdshänvisningar kan komma att bli eller mer mindre obegripliga för enskilda parter. Om avgiftsregler för viss måltyp blir krångliga, är det bättre att helt avstå från avgiftsregler beträffande den måltypen. För att inte enskilda skall kunna lida rättsförlust är det vidare ofrånkomligt att inte låta eventuella formfel i samband med betalning föranleda att överklagandet avvisas. Avvisning bör över huvud taget inte få ifrågakomma utan att den enskilde som överklagat uppmärksammats på att avvisning kan komma att ske om betalning inte sker. Om avgifterna för en viss måltyp blir alltför låga kan också hävdas att samhällets hanteringskostnader blir högre än vinsterna. Häremot måste dock framhållas att även det enklaste mål kostar flera tusen kronor att hantera och att debiteringssystemet kan göras enkelt med utgångspunkt från nyligen antagna principer för i vilka fall delgivning skall ske. Självklart skall inte målet prövas förrän avgiften kommer in, och särskilt i fråga om gynnande beslut är detta indrivningsen faktor av stor betydelse. I fullföljdshänvisningar bör enskilda få enkla upplysningar om att det krävs avgift vid överklagande och hur en inbetalning skall ske, och det bör aldrig krävas än enda påmer en minnelse om avgiften innan ett överklagande avvisas. Påminnelsen

348 Omprövning, överklagande och instansordning

behöver inte delges utan kan sändas till parten i lösbrev under den adress parten uppgett i sitt överklagande. Det skall nämnas att man för de mål i förvaltningsdomstol som kan komma i fråga för ett avgiftssystem knappast torde ha anledning att låta avgiften utgöra en rättshjälpskostnad. Ett ställningstagande till om man utifrån nu angivna utgångspunkter bör införa avgiftsregler för vissa måltyper i förvaltningsdomstolama kan inte göras utan att man närmare undersöker förutsättningarna beträffande de enskilda måltypema. Utredningsarbetet i denna del torde lämpligen kunna utföras under departementsbehandlingen av vårt betänkande. Förhållandena vid de allmänna domstolarna i mål enligt RB torde knappast kunna lämnas utanför ett sådant utredningsarbete.

Omprövning, överklagande och instansordning 349

22 mål

Nedflyttning av i instanskedjan

22.1 Allmänna synpunkter

Inledning En av grundtankama i det reformarbete som under senare år har bedrivits på rättsväsendets område har varit att tyngdpunkten i rättskipningen skall ligga i första instans. Även i våra direktiv framhålls denna princip. Fortfarande ñnns det dock måltyper där den första domstolsprövningen sker i en överrätt. Dvs. målen börjar i en hovrätt eller kammarrätt. Vi har därför fått i uppdrag att undersöka om dessa målgrupper i stället kan handläggas av tingsrätt eller länsrätt som första domstolsinstans. Beträffande instansordningen i de allmänna förvaltningsdomstolama sägs i direktiven att det finns fördelar i en ordning där förvaltningsmålen har prövats i en domstolsinstans innan de når kammarrätterna. Som exempel på beslut som, förutom skattemålen, kan prövas i länsrätt som första instans anges beslut som överklagas till länsstyrelse från ett kommunalt organ, beslut som överklagas till länsstyrelse från en statlig myndighet på lokal nivå och beslut som har fattats av en central förvaltningsmyndighet. Det sägs vidare att målen sannolikt kan utredas och avgöras enklare, snabbare och billigare om den första domstolsprövningen inte sker så högt upp i domstolshiearkin som kammarrätt. Att låta målen börja direkt i kammarrätt kan vidare anses stämma mindre väl överens med önskemålet att tyngdpunkten i rättskipningen skall ligga i den lägsta domstolsinstansen.

Instansordningen inom domstolsväsendet Som vi har beskrivit i avsnitt 21.3. hänger instansordningen samman med domstolarnas funktionella behörighet. Talan skall i princip väckas i första instans och de högre domstolsinstanserna skall endast överpröva de domar, som har överklagats från den närmast lägre instansen. En huvudtanke är att ett mål så långt det är möjligt skall avgöras på ett riktigt och rättssäkert sätt redan i första instans. Att tyngdpunkten i rättskipningen skall ligga i första instans motiveras också av att det inte är försvarligt att en högt kvalificerad domstols-

350 Omprövning, Överklagande och instansordning

instans alltför mycket tas i anspråk för att bedöma rutinartade mer mål. Principen att tyngdpunkten i rättskipningen skall ligga i första instans samt att talan skall väckas i denna är i huvudsak helt genomförd vid de allmänna domstolarna. Inom denna organisation är det endast ett begränsat antal måltyper avviker från det mönstret, som framför allt utsökningsmål prövas hovrätt första instans. som av som Till dessa mål återkommer vi under avsnitt 22.9. När det gäller de allmänna förvaltningsdomstolama är bilden däremot splittrad. Någon enhetlig instansordning förekommer inte inom denna domstolsorganisation. Det stora flertalet mål prövas dock länsrättema. Under av år 1988 kom det in 124 800 mål till dessa domstolar. Motsvarande siffra för kammarrätternas del 25 600 mål, 17 000 var varav ca avsåg överklaganden av länsrätts dom eller beslut. Tyngdpunkten i rättskipningen ligger således redan i första instans. Det faktum att ca 60 procent av anslaget för de allmänna förvaltningsdomstolama går till länsrätterna talar också för att så är fallet. Ett inte ringa antal förvaltningsmål börjar dock direkt i kammarrätt. Under år 1988 var det ca 8 500 mål inte hade prövats i domstol som innan de anhängiggjordes i kammarrätt. Även dessa är om som synes betydligt färre än de mål som kommer från länsrätt, omfattar de ändå majoriteten av de målgrupper förekommer i kammarrättema. som

Några exempel på instansordningar i de allmänna förvaltningsdomstolama

I de mål där de allmänna förvaltningsdomstolama deltar kan man urskilja fem huvudtyper av instansordningar. I detta sammanhang bortses helt från de speciella förhållanden som råder i vissa grupper av mål som handläggs regeringsrätten enda allmänna förvaltav som ningsdomstol. De vanligast förekommande instansordningarna där förvaltningsdomstol ingår i kedjan kan schematiskt beskrivas enligt följande

förvaltningsmyndighet länsrätt kammarrätt regeringsrätten, - - - 2. länsrätt kammarrätt regeringsrätten, - - . 3. förvaltningsmyndighet förvaltningsmyndighet kammarrätt - - regeringsrätten, 4. förvaltningsmyndighet kammarrätt regeringsrätten, - - 5. beslutande kommunal församling kammarrätt regeringsrätten. - - En stor del av länsrättemas verksamhet består i att överpröva kommunala eller statliga myndigheters beslut. Länsrätten har således en besvärsfunktion i förhållande till dessa myndigheter. lansrättens dom i dessa mål kan överklagas till kammarrätten och därefter fullföljas till regeringsrätten. Det krävs dock prövningstillstånd för att

Omprövning, överklagande och instansordning 351

regeringsrätten skall pröva målen. Skattemålen kan tas som exempel länsrättemas besvärsfunktion i förhållande till statlig myndighet. Även antalet skattemål har en om minskat markant under senare år utgör dock denna grupp merparten av länsrätternas mål. Under år 1989 kom det in ca 75 000 skattemål till landets länsrätter. En annan relativt stor grupp av mål i länsrätt är biståndsmálen. Det är mål som avser den enskildes rätt till bistånd enligt socialtjänstlagen. I dessa mål har länsrätten en besvärsfunktion i förhållande till en kommunal myndighet, dvs. till socialnämnden kommundelsnämnden eller distriktsnämnden. Ett betydande antal av de mål som kommer in till länsrätten är ansökningsmål. Det innebär att länsrätten efter ansökan av en förvaltningsmyndighet prövar om förutsättningar föreligger för att vidta en viss åtgärd mot en enskild medborgare. Bland ansökningsmålen finns även mål som anhängiggörs av enskilda. Det gäller sådana fall där någon begär verkställighet av allmän domstols dom beträffande umgänge med eller vårdnad om bam. Utmärkande för ansökningsmålen är att det i många fall handlar om betydande ingrepp i den enskildes personliga förhållanden samt att det är en tvåpartsprocess. Länsrättens dom kan överklagas till kammarrätten. För att regeringsrätten skall ta upp målen krävs prövningstillstånd. Den absolut största målgruppen i denna kategori är kärkortsmålen. Under år 1989 kom det in ca 47 000 körkortsmål till länsrättema. Bland de s.k. ansökningsmålen finns också mål avseende administrativa frihetsberövanden och betalningssäkring. Dessa mål är antalsmässigt betydligt färre än körkortsmålen men är å andra sidan betydligt mer resurskrävande. I denna kategori mål ingår även av bl.a. vitesmál och mål om återkrav av utbetalt socialbidrag. Vissa förvaltningsmyndigheter har en besvärsfunktion i förhållande till underordnade myndigheter. De beslut som besvärsmyndigheten fattar kan i många fall överklagas till kammarrätten. För att regeringsrätten skall pröva målen krävs vanligtvis prövningstillstånd. Denna grupp utmärks således av att kammarrätten uppträder första som domstolsinstans i stället för länsrätten. Då det för dessa mål krävs prövningstillstånd för att regeringsrätten skall pröva målen är kammarrätten inte bara första domstolsinstans utan i praktiken även den sista. Inom gruppen finns en mängd olika besvårsmyndigheter och sakområden representerade. Som exempel kan nämnas ärenden om hälsovård, vapenlagstzjining, tull, kriminalvård och bebyggelse. Många förvaltningsmyndigheters beslut överklagas inte till en överordnad myndighet utan direkt till kammarrätten. Inom denna grupp finns ärenden av vitt skilda slag. Det kan gälla frågor rörande

352 Omprövning, överklagande och instansordning

t.ex. registreringsåtgärder, auktorisation att utöva vissa yrken, tillstånd av skilda slag, disciplinansvar och utlämnande allmän av handling. För att regeringsrätten skall pröva målen krävs prövningstillstånd. Det finns dock vissa undantag. I t.ex. sekretessmål krävs inte prövningstillstånd. Prövningstillstånd behövs heller

inte om JO

eller JK ñr talan i mål rörande disciplinansvar eller återkallelse av behörighet att utöva yrke inom hälso- och sjukvården. Det stora flertalet mål i denna prövas dock bara i domstolsinstans. grupp en Slutligen finns en grupp av mål där besvär förs enligt bestämmelserna i kommunallagen eller törsamlingslagen, kommunalbesvärsntál. Prövningen avser lagligheten beslut fattade beslutande politiska av av församlingar, t.ex. kommunfullmäktige eller kyrkofullmäktige. Även i dessa mål år kammarrätten första och i praktiken enda domstolsinstans, eftersom det krävs prövningstillstånd för att regeringsrätten skall pröva målen.

Allmänt om besvär

Förvaltningsdomstolama är av tradition besvärsmyndigheter. Att det finns flera typer av instansordningar inom organisationen har till viss del sin förklaring i besvärsinstitutets uppbyggnad. Med besvär avses överklagande av förvaltningsbeslut till högre en myndighet eller till en ñrvaltningsdomstol. Syftet med besvären är att få det överklagade beslutet ändrat eller upphävt. Besvärsinstituet år av central betydelse för den enskildes rättsskydd. Besvärsrätten framgår av bestämmelser i ett stort antal författningar. I dessa vilka anges beslut får överklagas, har besvärsrätt Även som vem som osv. om det saknas bestämmelser om besvärsrätt har det ansetts att den vars rått berörs av ett beslut har rätt att genom besvär få beslutet överprövat av en högre instans. Besvärsrätt är således utesluten endast i de fall det finns en uttrycklig bestämmelse fullföljdsförbud. Besvärsom rätten är i vissa fall begränsad till att vissa rättssubjekt får överklaga medan andra är uteslutna.

Överklagandet kan ske antingen förvaltningsbesvär eller

genom kommunalbesvär. Med förvaltningsbesvär klagomål över statliga avses förvaltningsmyndigheters beslut eller över beslut fattade specialav reglerade kommunala nämnder. Med kommunalbesvär klagomål avses över kommunala representationers beslut eller över beslut fattade av kommunala nämnder i sådana fall besvär skall anföras enligt kommunallagen och inte enligt specialförfattningar. Utmärkande för förvaltningsbesvären är bl.a. att besvärsmyndigheten kan pröva både beslutets laglighet och dess lämplighet. Prövningsrätten är således mycket omfattande. Ett annat kännetecken är att besvärsrätt i regel tillkommer endast den rätt berörs beslutet. Kommunalbesvävars av ren kännetecknas av att besvärsprövningen i huvudsak endast är en

Omprövning, överklagande och instansordning 353

laglighetsprövning. Besvärsrätt tillkommer kommunmedlem. Det organisatoriska läget på besvärsprövningens område uppvisar en splittrad bild. Besvärsprövningen har anförtrotts ett stort antal myndigheter av vilka en del är förvaltningsmyndigheter och andra förvaltningsdomstolar eller likartade Även inom organ. samma lagstiftningsområde kan det förekomma både förvaltningsbesvär och kommunalbesvär samt flera olika besvärsmyndigheter. Hos förvaltningsmyndighetema utgör besvärsprövningen endast en del av myndighetens verksamhet. För förvaltningsdomstolama är besvärsprövningen den huvudsakliga delen verksamheten. av

Länsrättemas nuvarande målområde

Länsrätterna bildades den l juli 1979 och är således de senast tillskapade allmänna förvaltningsdomstolama. Först därigenom blev organisationen av allmänna förvaltningsdomstolar komplett. Som framgår av den tidigare redogörelsen har länsrätterna ett mer begränsat målområde än kammarrätterna och regeringsrätten. Målområdet har i stort varit detsamma sedan länsrätterna inrättades. Som redan har nämnts övertog länsrätterna arbetsuppgifter som tidigare hade utförts av länsdomstolama. En av anledningarna till att länsrättemas målområde inte ökades i samband med omorganisationen var att man ansåg att de nya domstolarna skulle utgöra bärkraftiga enheter med befintligt målområde. Länsrätternas målområde har utretts och diskuterats tidigare. Länsdomstolskommittén föreslog i sitt slutbetänkande SOU 1981:75 Länsrâttemas målområde Administrativ tvåpartsprocess att läns- rätterna skulle överta länsstyrelsernas besvärsfunktion i vissa typer av mål, bl.a. hälsovårdsmål och vapenmål. Kommittén fäste därvid stor vikt vid att inslaget av rättsfrågor var stort i dessa ärenden och att det därför var viktigt att prövningsinstansen i fråga om opartiskhet åtnjöt allmänhetens förtroende. Kommittén ansåg att det därför var lämpligt att besvärsprövningen låg hos ett fristående samt att det från organ den enskilde medborgarens synpunkt var viktigt med en ökad insyn i beslutsfattandet. Kommitténs förslag fick ett blandat mottagande vid remissbehandlingen. Departementschefen anförde i prop. 1983/84: 100 bilaga 15 att kommitténs förslag i och för sig kunde ett naturligt fullföljanses som de av reformarbetet inom förvaltningsrättskipningen. Han ansåg dock att det var nödvändigt att ta mer praktiska hänsyn när det gällde valet av besvärsinstans på länsplanet. Kommitténs förslag ledde därför inte till någon ändrad instansordning.

354 Omprövning, överklagande och instansordning

Allmänt om handläggning av mål och ärenden Genom förvaltningsrättsreformen 1971 tillskapades förutom förfaranderegler för förvaltningsdomstolar även regler för förfarandet hos törvaltningsmyndighetema. I förarbetena prop. 1971:30 s. 290 f. diskuterades frågan om förvaltningsdomstolamas roll i förhållande till förvaltningsmyndighetemas. Departementschefen ansåg att det var angeläget, från rättssäkerhetssynpunkt, att vidmakthålla och stärka medborgarnas förtroende för förvaltningsdomstolama. De garantier för den enskildes rättssäkerhet som ligger i förvaltningsdomstolsinstitutionen borde förstärkas. Förvaltningsmyndighetema borde inte ges samma ställning och samma processuella befogenheter som domstolarna. Detta resulterade i att två skilda förfarandelagar skapades. En som reglerade förfarandet i domstolarna, förvaltningsprocesslagen, och en som reglerade förfarandet hos förvaltningsmyndigheterna, förvaltningslagen. Förvaltningslagen är tillämplig i domstolar såvitt avser domstolarnas administrativa verksamhet. Förfarandet i de allmänna förvaltningsdomstolarna regleras i första hand av bestämmelserna i förvaltningsprocesslagen FPL och lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. I lagen om allmänna förvaltningsdomstolar finns regler om bl.a. organisation, behörighet, domförhet, ledamöter, nämndemän och sakkunniga. Domstolamas behörighet regleras även i lagen om behörighet för allmän förvaltningsdomstol att pröva vissa mål. I domstolarnas instruktioner finns bestämmelser om bl.a. organisationsfrågor. En mer detaljerad reglering finns i varje domstols arbetsordning. Den rättskipande verksamheten regleras i förvaltningsprocesslagen. I denna lag finns bl.a. bestämmelser om måls anhängiggörande, handläggning, bevismedel och beslut. Förvaltningsprocesslagen hänvisar beträffande vissa processuella frågor till bestämmelserna i rättegångsbalken. Om det i förvaltningsprocesslagen eller i specialannan lagstiftning saknas bestämmelser angående det processuella förfarandet och om det heller inte av förarbetena till dessa lagar kan utläsas hur en processuell fråga skall lösas kan ledning ofta sökas i rättegångsbalkens bestämmelser. Handläggningen av målen påverkas också av andra författningar som sekretesslagen, delgivningslagen och rättshjälpslagen. Förfarandet i förvaltningsdomstolama präglas bl.a. av skriftlig handläggning, domstolens utredningsskyldighet och en större flexibilitet än vad som gäller enligt rättegångsbalken. Beträffande regleringen av förfarandet gjordes vid reformen jämförelser med rättegångsbalken. En rad synpunkter ansågs tala för att förfarandet skulle ges en mindre utförlig författningsreglering än den som gäller för de allmänna domstolarna. Det pekades bl.a. på att de krav på formella regler som gäller för dispositiva tvistemål inte gäller i

Omprövning, överklagande och instansørdning 355

förvaltningsprocessen, att officialprövningsprincipen gäller i praktiskt taget alla mål i förvaltningsdomstol och på att förvaltningsmålens skiftande beskaffenhet motiverar ganska stor handlingsfrihet att en anpassa förfarandet till olika uppkommande situationer. Förfarandet hos förvaltningsmyndighetema regleras i första hand av bestämmelserna i ñrvaltningslagen. Denna lag syftar främst till att stärka den enskildes rättssäkerhet i hans kontakter med myndigheterna. Ett annat syfte är att förbättra myndigheternas service gentemot allmänheten. Vidare skall lagen leda till snabbare, enklare och billigare ärendehandläggning. Lagen är relativt kort och slår fast grundläggande regler för förfarandet hos förvaltningsmyndighetema. Det kan sägas att förvaltningslagen representerar minimistandard en i fråga om handläggningen av förvaltningsärenden. Förfarandet hos förvaltningsmyndighetema år inte lika formbundet förfarandet som hos förvaltningsdomstolarna. Förvaltningslagen utgår från principen att förfarandet normalt är skriftligt med de muntliga inslag men som motiveras av bl.a. ärendets karaktär. Förvaltningsmyndighetema skall under vissa förutsättningar själva ändra sina beslut. Syftet är att felaktiga beslut skall rättas så enkelt, snabbt och billigt möjligt. som Omprövningsskyldigheten omfattar bara sådana beslut är klart som oriktiga eller olämpliga. Vid överklagande räcker det i allmänhet att myndigheten läser igenom klagandens skrivelse och det överklagade beslutet. Bara om denna genomläsning vid handen att utgången ger sannolikt bör vara en annan behöver myndigheten i allmänhet granska ärendet närmare. För att överklagade ärenden inte skall bli liggande i väntan på att bli omprövade gäller som ytterligare förutsättning för omprövningsskyldigheten att omprövningen kan göras snabbt och enkelt. Det kan i sammanhanget nämnas att det finns förvaltningsmyndigheter som tillämpar mer omfattande omprövningsregler. Skattemyndigheterna har en i princip obligatorisk omprövningsskyldighet. Myndigheterna skall dessutom utreda ärendet i erforderlig omfattning i samband med omprövningen.

Handläggningen av mål i domstol

På länsrätten lottas målen rotlar innehas ordinarie eller som av icke ordinarie domare. Målen bereds och föredras notarie eller av en av en byråsekreterare/byrådirektör. Målen kan också beredas och föredras av rotelinnehavaren. Byråsekreterar/byrådirektörstjånsterna är fasta föredragandetjänster. Denna tjänstetyp är unik för länsrätterna. Den förekommer inte på någon av de andra allmänna förvaltningsdomstolarna. Den finns inte heller på de allmänna domstolarna. Bland de tjänstemän som innehar dessa tjänster är vissa juristutbildade och andra inte. Ett relativt stort antal de juristutbildade är även av

356 Omprövning, överklagande och instansordning

notariemeriterade. Länsrätten år som regel domför med en lagfaren domare och tre nämndemän. Flertalet mål avgörs på handlingarna. Att ett mål avgörs på handlingarna innebär att ärendet föredras inför rätten. Parterna är inte närvarande. Det är mycket vanligt att mål avseende skatter, körkort och bistånd avgörs handlingarna. Muntlig förhandling förekommer dock i alla typer av mål. Muntlig förhandling är mer eller mindre obligatorisk i vissa typer av mål, t.ex. mål om tvångsomhändenagande av barn eller missbrukare samt mål om skattetillägg om den enskilde har begärt att muntlig förhandling skall hållas. Många mål kan även avgöras lagfaren domare ensam. Detta gäller av en bl.a. skattemål avseende ändring av taxerad inkomst till ett belopp av högst 5 000 kr eller skattemål, där domslutet kommer att överensstämma med partemas samstämmiga mening. Det kan i detta sammanhang påpekas att parterna inte disponerar över processen. Även parterna år överens beskattningsåtgärd måste om om en domstolen pröva om denna åtgärd är laglig. En lagfaren domare kan ensam även avgöra t.ex. mål enligt körkortslagen, om beslutet innebär att något körkortsingripande inte skall ske eller att varning meddelas eller det är uppenbart att körkortet skall återkallas. Jfr 18 § lagen om om allmänna förvaltningsdomstolar. Under år 1990 kom det in ca 136 300 mål till länsrätterna. Det avgjordes under samma år ca 135 700 mål. Under åren dessförinnan avgjorde lånsrätterna fler mål än det antal som kom in. Länsrätternas målavverkningstakt har minskat successivt under senare år. Detta anses bero på att målen har blivit svårare och mer resurskrävande, att antalet mål där muntlig förhandling skall hållas har ökat och att domstolarna under åtskilliga år har fått vidkännas kännbara budgetminskningar. Under åren 1986 1989 minskade länsrätternas balanser från 160 000 mål till 127 800 mål, för att under år 1990 stiga till ca ca 128 200 mål. Kammarrätterna ñck status som allmän förvaltningsdomstol i samband med förvaltningsrâttsreformen 1971. Genom denna reform ändrades kammarrätternas målområde så att det i stort blev detsamma regeringsrättens. Samtidigt byggdes kammarråttsorganisationen som ut kraftigt. Ursprungligen rörde nästan all rättskipning i kammarrätten ekonomiska saker. Innan förvaltningsrättsreformen genomfördes år 1971, var ca 95 procent av kammarrâttens mål skattemål. I dag är målområdet betydligt mer varierat. Under år 1989 kom det in t.ex. nästan exakt lika många körkortsmål som skattemål till kammarrätterna. Kammarrätternas målområde är mycket blandat och omfattande. Det finns över 200 måltyper registrerade. Kammarrätten år en kollegialt sammansatt domstol. Detta innebär att målen som huvudregel avgörs av tre lagfama domare. Målen lottas på rotlar innehas av ordinarie kammarrättsråd eller icke som

Omprövning, överklagande och instansordning 357

ordinarie assessorer domare. Rotelinnehavaren är ansvarig för

handläggningen av målen på sin rotel. Målen föredras av en fiskal eller av rotelinnehavaren. Den enda åtgärd som en ledamot får vidta ensam är att avskriva mål när den klagande har återkallat sina besvär. Detta innebär att i princip alla beslut som avser målets avgörande skall hänskjutas till avdelning. Även vissa frågor kommer som upp under beredningens gång skall beslutas på avdelning. Det gäller t.ex. avslag på en begäran om muntlig förhandling eller inhämtande av yttranden från sakkunniga. I ett fåtal typer av mål deltar två nämndemän. Det gäller bl.a. mål om tvångsomhändertagande av barn eller missbrukare, verkställighet av allmän domstols dom beträffande

vårdnad om eller umgänge med barn samt socialförsäkring. Övriga

mål avgörs således av tre yrkesdomare. Den kollegiala sammansättningen i kammarrätten hänger samman med dess funktion som överinstans. Kammarrätten har formellt ställning som mellaninstans. I praktiken är dock kammarrätten, i likhet med hovrätten, slutinstans för det stora flertalet mål. Detta beror på att de högsta instansema, regeringsrätten och högsta domstolen, i princip endast prövar mål som är av vikt för rättstillämpningen.

Principiella överväganden De allmänna förvaltningsdomstolarna är som tidigare har nämnts en relativt ny företeelse. De skiljer sig i det avseendet från de allmänna domstolarna. Det finns inte några klara riktlinjer för när en förvaltningsfråga skall prövas eller överprövas av domstol. Trots detta är det, som vi har framhållit i avsnitt 1.1.3, uppenbart att det finns grundläggande skillnader mellan förvaltningsmyndigheter och förvaltningsdomstolar. Förvaltningsmyndighetemas prövning av ett ärende är ofta av mycket kvalificerad natur och bygger på god kännedom och bred erfarenhet av det ämnesområde som det är fråga om. Oavsett hur kvalificerad den prövande förvaltningsmyndigheten än är kan och bör dess prövning inte ersätta en domstolsprövning. Principiella och praktiska skäl talar för att denna prövning normalt skall börja i den lägsta domstolsinstansen, dvs. i tingsrätt eller länsrätt. Den omständigheten att förvaltningsärendet har prövats av central eller en regional myndighet med kvalificerad sammansättning eller av en nämnd med en domstolsliknande sammansättning kan i regel inte föranleda någon annan bedömning. Innan vi går in på frågan om alla förvaltningsärenden kan som överklagas till domstol, skall börja i den lägsta domstolsinstansen eller om vissa avgränsningar bör göras, går vi igenom de effekter som kan bli följden av att länsrätt som första domstol överprövar

358 Omprövning, överklagande och instansordning

förvaltningsbeslut. I princip uppstår samma effekter tingsrätt i om stället för hovrätt prövar kronofogdemålen första instans. De som följande resonemangen är därför i sina huvuddrag tillämpliga även på de allmänna domstolarna. Rent organisatoriskt innebär flyttning att förvaltningsdomstolsoren ganisationen får en bättre struktur. Kammarrättsorganisationen är i dag relativt stor i förhållande till länsrättsorganisationen. En felaktig relation mellan antalet domare i kammarrätt och länsrått kan medföra vissa svårigheter när det gäller domarutbildningen för aspiranter och fiskaler och framförallt för domarrekryteringen till kammarrätt. Genom att lägga tyngdpunkten i förvaltningsdömandet i länsrätt förskjuts en inte oväsentlig del kammarrätternas arbetsbörda till av länsrätterna. Genom detta renodlas kammarrättemas arbetsuppgifter. Kammarrättema slipper att döma första instans och får i stället som ägna sig de uppgifter som de är avsedda och organiserade för, nämligen att som överinstans och i realiteten i de flesta mål som slutinstans överpröva ett domstolsavgörande. Förutom att domstolsorganisationen får en bättre och mera naturlig uppbyggnad på detta sätt, innebär det väsentliga fördelar för den enskilde. Länsrättema kan förväntas lösa de flesta tvister i sak och kammarrättema får vid sin överprövning större möjligheter att ägna tid grundliga rättsliga överväganden i de mål som kräver det. Man kan också räkna med att balansema minskar och att omloppstiderna blir kortare. En annan effekt är att handläggningen målen blir billigare. av Anledningen till detta är de domförhetsregler gäller i länsrätt och som kammarrätt. Länsrättens domförhetsregler är flexibla och anpassade till en process i första instans. Som tidigare har nämnts är länsrätten vanligtvis domför med en lagfaren domare och tre nämndemän. Många mål är dock sådana att de kan avgöras lagfaren domare av en ensam. I kammarrätten deltar alltid tre juristdomare vid avgörandet oavsett målets beskaffenhet. I länsrätten kan beredningsåtgärder vidtas av en lagfaren domare Även flertalet beredningsåtgärder ensam. om också i kammarrätt kan utföras ledamot måste dock av en ensam beslut om tyngre och resurskrävande åtgärder fattas i kollegial mer sammansättning. Kammarrättsprocessen är således i förhållande till

länsrättsprocessen dyr handlåggningsform. Enligt domstolsverkets

en beräkningar kostar det f.n. i länsrätt l 500 kr avgöra fastighetsatt ett taxeringsmål, 2 200 kr att avgöra ett skattemål, 1 800 kr avgöra att ett körkortsmål och 3 100 kr att avgöra övriga mål, dvs. sociala mål. I kammarrätt kostar det i genomsnitt 5 800 kr avgöra mål. Jfr att ett Domstolsverkets treårsrapport för 1992/93 1994/95. - Det är endast en mindre del länsrätternas avgöranden av som överklagas. Under år 1989 det 12 överklagades var ca procent som till kammarrätt. Det är inte osannolikt att överklagandefrekvensen ökar något om länsrätterna tillförs målgrupper. De totala nya

Omprövning, överklagande och instansordning 359

kostnaderna för domstolsprövningen skulle trots detta bli avsevärt lägre om länsrätterna som första domstolsinstans prövar alla förvaltningsmål. Det måste från alla synpunkter vara angeläget att begränsa kostnaderna för domstolsförfarandet, om det kan ske utan att

rättssäkerhetskrav åsidosätts. Åtgärden att föra in länsrätten

som en ytterligare domstolsinstans före kammarrätten är direkt ägnad att öka rättssäkerheten. En annan effekt av en sådan åtgärd är att det är sannolikt att avgörandena i målen kommer snabbare om länsrätt dömer som första domstolsinstans. En medflyttning av mål till länsrätt får även den effekten att det uppnås en bättre lokal förankring. Det finns 4 kammarrätter och 24 länsrätten Kammarrätternas domkretsar är stora och omfattar flera län. Kammarrätten i Sundsvall har domkrets sträcker sig t.ex. en som från Gästrikland i söder till Lappland i norr och omfattar sex län. Dessutom ökar möjligheterna för lekmän att delta vid avgörande av målen. I länsrätt avgörs många mål av en lagfaren domare och tre nåmndemän. Nämndemån medverkar vid avgörande alla slags av måltyper. I kammarrätt däremot avgörs det stora flertalet mål av tre juristdomare. Nåmndemän deltar endast i vissa specificerade typer av mål. En nedflyttning av mål till länsrätt kan dock även tänkas medföra vissa problem. Först kan nämnas de övergångssvårigheter som blir följden av en ändrad instansordning. Lånsrättemas domare får en mängd nya målgrupper att arbeta med. Detta kan naturligen leda till vissa bekymmer av samma art som kammarrätterna hade i början på l970-talet. Problemen bör dock inte bli av samma omfattning som då. I länsrätterna tjänstgör många domare som har erfarenhet av kammarrättsarbete eller som har tjänstgjort i regeringsrätten. Dessutom bör man kunna räkna med en viss omfördelning av resurserna från kammarrätt till länsrätt i samband med en sådan ändring. Med hänsyn härtill och till att de mål som kan komma ifråga för nedflyttning, en generellt sett inte innehåller en svårare materia än de mål som i dag finns i länsrätterna bör övergångsproblemen kunna bemästras. En bestående effekt bör däremot bli att länsrättsdomare får vidgad en kunskap och erfarenhet till båtnad för domstolsverksamheten. Ett mer framträdande problem med att låta den första domstolsprövningen ske i länsrätt är att instanskedjan förlängs. Detta är nog den mest påtagliga invändning som kan göras mot att skjuta in länsrätten som en ny instans. Man bör dock komma ihåg att det i realiteten inte är så många som utnyttjar hela den instanskedja som står till förfogande. Den andel av lånsrättemas avgöranden som överklagas ligger på omkring 12 procent. Även det kan bli viss ökning om en av klagofrekvensen finns det inte någon anledning att förvänta sig att den

360 Omprövning, överklagande och instansordning

nämnvärt kommer att ändras. För mer än 85 procent av målen kommer därför tiden fram till ett slutligt avgörande inte att bli längre än i dag. För denna grupp kan man tvärtom räkna med att avgörandet kommer snabbare än i dagsläget eftersom målen sprids ut på 24 länsrätter i stället för fyra kammarrätten För den grupp av mål som överklagas finns det dock en risk för att det kommer att ta längre tid för att nå fram till ett slutligt avgörande. Detta beror dock i och för sig på hur domstolarnas arbetssituation kommer att utvecklas. Att behöva passera ytterligare en instans för att få fram ett slutligt avgörande kan onekligen medföra olägenheter för den enskilde. Det kan därför finnas anledning att överväga vilka möjligheter som står till buds för att motverka detta. Ett alternativ är att införa prövningstillstånd till kammarrätten. Ett annat att begränsa det antal förvaltningsmyndigheter som är inkopplade i ett ärende innan det kommer till länsrätten. I avsnitt 21 har vi behandlat frågan prövningstillom stånd. Frågan om att begränsa antalet förvaltningsmyndigheter innebär ett ifrågasättande av dels den besvärsfunktion som vissa centrala statliga myndigheter har i förhållande till underordnade myndigheter, dels den besvärsftlnktion som länsstyrelsen har i förhållande till kommunala myndigheter. Den statliga förvaltningen är för närvarande föremål för överväganden och förändringar. De centrala och regionala myndigheternas besvårsprövande uppgifter har samband med hur statsförvaltningen i sin helhet organiseras. Det finns därför ingen

möjlighet för oss att inom varje område och de är många utreda

om det är befogat att ta bort besvärsprövningen hos vissa myndigheter. Till länsstyrelsens besvärsfunktion återkommer längre fram. Problemet med en lång instanskedja skall inte överdrivas. Det har nyligen bedömts av lagstiftaren. Riksdagen har under våren 1991 beslutat att socialförsäkringsmål skall överklagas till länsrätt i stället för som tidigare till försäkringsrätt. För denna stora målgrupp har man alltså ansett att fördelarna med att länsrätt prövar ärendena som första domstolsinstans väger över de eventuella olägenheter en förlängd instanskedja kan innebära. Om mål skall flyttas från kammarrätt till länsrätt måste även man ta ställning till hur forumreglema skall utformas. De nuvarande forumbestämmelserna utgår från principen att behörig domstol är den domstol inom vars domkrets beslutsmyndigheten är belägen. Kammarrättens domkrets består ett antal län. När bestämmelserav na om kammarrätternas domkretsar skulle utformas utgick ifrån man att beslutsmyndighetens geografiska belägenhet skulle bestämvara mande för till vilken kammarrätt talan skulle fullföljas. Det var emellertid inte givet vilken av beslutsmyndighetema i flerinstansmål, dvs. mål där en regional eller en central förvaltningsmyndighet överprövat en underordnad myndighets beslut, skulle besom vara stämmande i detta avseende. Om det i samtliga fall hade varit instan-

Omprövning, överklagande och instansordning 361

sen omedelbart under kammarrätten skulle följden ha blivit att beslut av det allt övervägande antalet centrala ämbetsverk och myndigheter skulle ha överklagats till kammarrätten i Stockholm. Detta beroende på den starka koncentrationen av sådana myndigheter i stockholmsregionen i början av 1970-talet. Det ansågs olämpligt att kammarrätten i Stockholm skulle pröva de fall där grundbeslutet hade fattats av en myndighet inom en annan kammarrätts domkrets. Av den anledningen kom kungörelsen 1971:1200 och därefter förordningen 1977:937 om kammarrättemas domkretsar att innehålla bestämen melse om att det är den första beslutande instansens belägenhet som avgör hos vilken kammarrätt besvär skall anföras. Från denna regel har undantag gjorts för vissa speciella ämnesområden. Besvär över beslut fattade av sjömansskattenämnden samt besvär rörande ekonomiskt bistånd till svenska medborgare i utlandet anförs till kammarrätten i Göteborg. Kriminalvårdsstyrelsens beslut överklagas till kammarrätten i Jönköping och generaltullstyrelsens beslut överklagas till kammarrätten i Stockholm. Huvudregeln är dock att kammarrättens behörighet är beroende av var den första beslutsinstansen är belägen. Länsrättens domkrets utgörs i princip av länet. Länsrätten prövar således besvär över beslut som har fattats av myndigheter inom länet. Vid en medflyttning av mål uppkommer i vissa fall samma situation som i dag gäller i kammarrätt, nämligen att beslutsmyndigheten är belägen i en länsrätts domkrets och besvärsmyndigheten i en annans. Enligt vår mening bör de principer som hittills varit rådande även gälla om länsrätt blir den första domstolsinstansen. Det är väsentligt att forumreglema är så enhetliga och enkla som möjligt. Huvudprincipen bör därför vara att den länsrätt är behörig inom vars domkrets beslutsmyndigheten är belägen. I de fall en central eller regional förvaltningsmyndighet har överprövat en lokal förvaltningsmyndighets beslut är alltså den länsrätt behörig att pröva ärendet, inom vars domkrets den lokala myndigheten är belägen. Det är möjligt att en närmare studie av de aktuella målgruppema kan ge anledning till en avvikelse i enstaka fall från denna princip. En förutsättning för detta bör dock vara att starka skäl talar för en annan ordning. Vi anser t.ex. inte att det förhållandet att det rör sig om ett begränsat antal mål är ett sådant skäl. Till detta återkommer vi längre fram.

362 Omprövning, överklagande och instansordning

22.2 Kriminalvårdsmål

Sammanfattning: I detta avsnitt föreslår vi att den första domstolsprövningen av kriminalvårdsmål skall ske i länsrätt i stället för kammarrått. Vi föreslår vidare att beslutsmyndighetens belägenhet skall vara avgörande för vilken domstol skall bli som behörig att pröva målen.

22.2. l Inledning

En av de största målgrupper som prövas av kammarrätt som första domstolsinstans är kriminalvårdsmålen, dvs. mål avseende besvär över kriminalvårdsstyrelsens beslut i vissa kriminalvårdsârenden. Målen prövas enbart av kammarrätten i Jönköping, som under år 1988 fick in ca 1 000 kriminalvârdsmål. På grund antal och av karaktär är målen mycket betungande för domstolen. Ca 20 procent av kammarrättens totala målantal utgörs av kriminalvårdsmâl. Kammarrätten i Jönköping har i en skrivelse till justitiedepartementet föreslagit att vissa av kriminalvårdsstyrelsens beslut inte skall få överklagas till domstol. Det gäller dels frågor uppskov med om verkställighet av fängelsestraff, dels vissa frågor enligt lagen om kriminalvård i anstalt. Framställningen har remissbehandlats och är numera överlämnad till vår utredning.

222.2 Nuvarande ordning

Lagstiftning m.m. Kriminalvårdens verksamhet regleras i lagen 1974:202 beräkom ning av strafftid m.m. StidL, lagen 1974:203 om kriminalvård i anstalt KvaL och lagen 1976:371 om behandling av häktade och anhållna m.ñ. HäL. Regeringen har meddelat tilllämpningsföreskdfter till respektive lag i kungörelsen 1974:286 vissa bestämmelser om rörande tillämpningen av StidL StidLK, kungörelsen 1974:248 med vissa bestämmelser rörande tillämpningen Kval KvalK och av förordningen 1976:376 om behandlingen häktade och anhållna av m.fl. HälF. I förordningarna regleras bl.a. kriminalvârdsstyrelsens befogenhet att meddela föreskrifter beträffande tillämpningen av StidL, KvaL och HäL. Kriminalvårdsstyrelsen har enligt förordningen l974:55 med instruktion för kriminalvårdsverket befogenhet att meddela föreskrifter även i andra frågor rör kriminalvården. som Föreskrifterna publiceras i Kriminalvårdsverkets författningssamling KVVFS. I författningssamlingen finns även den arbetsordning som

Omprövning, överklagande och instansordning 363

kriminalvårdsstyrelsen, med stöd verksstadgan, har fastställt för av kriminalvårdsanstaltema och de allmänna håktena. Kriminalvårdsstyrelsen ger vidare ut allmänna råd ARK i olika ämnen inom kriminalvården. Anknytning till kriminalvård har även lagen 1963:193 om samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge angående verkställighet av straff m.m. och KK 1963: 194 med vissa föreskrifter rörande tillämpningen av lagen den 22 maj 1963 samarbete om med Danmark, Finland, Island och Norge angående verkställighet av straff m.m.

Organisation m.m.

Kriminalvårdens uppgift är att verkställa fängelsestraffen och att ansvara för övervakning av de har dömts till skyddspersoner som tillsyn och de som år villkorligt frigivna från fängelse. Kriminalvården ansvarar också för håktena. Kriminalvårdens huvuduppgifter när det gäller dömda personer är att genom stödjande insatser medverka till deras anpassning i samhället och att så långt som möjligt hindra dem från att begå nya brott. Kriminalvårdsstyrelsen år central förvaltningsmyndighet för kriminalvården. Styrelsen är chefsmyndighet för regionkanslierna, kriminalvårdsanstaltema, häktena och frivården. Styrelsen utgör tillsammans med underordnade myndigheter kriminalvårdsverket. Vid sidan av verket handläggs vissa ärenden kriminalvård den om av centrala kriminalvårdsnämnden och de lokala övervakningsnâmnderna. I administrativt hänseende är kriminalvårdsstyrelsen chefsmyndighet även för dessa. Under kriminalvårdsstyrelsen finns 7 regioner och leds som var en av en regionchef. I regionerna ingår ca 60 lokalanstalter, 26 häkten och 60 frivårdsdistrikt samt 19 riksanstalter. Det finns både öppna och slutna lokalanstalter. De flesta av dem är ganska små med 20- 40 platser. Nominellt fanns det den 1 juli 1989 2 369 lokalanstaltsplatser, varav l 250 slutna och l 119 öppna. Lokalanstaltema är i första hand till för dem som har dömts till fängelse i högst ett år och som efter frigivning skall stå under övervakning villkorligt som frigivna. Inför frigivning bör även de har dömts till längre som fängelsestraff och har varit intagna på riksanstalter flyttas över som till lokalanstalter. Den l juli 1989 fanns det nominellt 1 897 riksanstaltplatser, varav 1 386 slutna och 511 öppna. I riksanstalt placeras företrädesvis personer som har dömts till fängelse i än ett år. Även andra mer dömda kan placeras på riksanstalt om det är motiverat med hänsyn till säkerhetskrav eller särskilda behandlingsbehov. Under år 1988 togs 51 000 in i fängelse eller häkte. ca personer

364 Omprövning, överklagande och instansordning

16 098 personer påbörjade verkställighet i anstalt. Sedan mitten av 1970-talet har antalet fångar med långa strafftider ökat. Detta beror bl.a. på att interneringsstraffet har avskaffats och att samhällets insatser narkotikabrott har ökat. Även fångar med långa mot om strafftider har blivit allt fler, har den genomsnittliga vistelsetiden i anstalt minskat. Den varar i genomsnitt 3 månader. Ca lO procent av de inskrivna brukar inte finnas på anstalterna, beroende på bl.a. permissioner, sjukdom, vistelse på behandlingshem eller rymning. Av fångarna är ca 70 procent inskrivna på slutna anstalter. Under år 1988 inträffade drygt l 100 rymningar. Antalet rymningar har halverats sedan 1977. Missbruk av permissioner minskade under 1970-talet trots att allt fler beviljades. Under år 1988 missköttes 4 procent av permissionerna. Kriminalvården i frihet, dvs. frivården, övervakningsnämndema och kriminalvårdsnämnden har behandlats i kapitel 15. På kriminalvårdens område tillkommer beslutsbefogenheten i många fall primärt kriminalvårdsstyrelsen. Befogenheten att besluta i klientärenden är numera i relativt stor utsträckning delegerad till regionala eller lokala myndigheter. Avsikten med den omorganisation som har gjorts inom kriminalvården är att huvuddelen av klientarbetet skall skötas av anstalter och häkten. De lokala och regionala besluten kan överklagas till kriminalvårdsstyrelsen.

222.3 Domstolsprövning

Vissa av kriminalvårdsstyrelsens beslut i klientärenden kan överklagas till domstol. Det gäller både beslut där kriminalvårdsstyrelsen har beslutat som första instans och beslut där styrelsen har överprövat en underordnad myndighets beslut. En förutsättning är att beslutet avser ett särskilt fall. Beslut av mer generell karaktär kan inte överklagas till domstol. Sådana ärenden prövas i sista hand av regeringen. Merparten av de beslut som kan överklagas till domstol avser uppskov med straffverkställighet eller behandlingen av intagna under anstaltsvistelsen.

Uppskov med straffverkställighet I lagen om beräkning av strafftid m.m. finns bestämmelser om hur dom på fängelse skall verkställas, hur strafftiden skall beräknas och under vilka förutsättningar den dömde kan få uppskov med verkställighet av fángelsestraffet. Uppskov att avtjäna ett straff kan medges med sex månader om det finns särskilda skäl på grund av den dömdes hälsotillstånd, arbets- eller utbildningsförhållanden eller andra omständigheter. Finns det synnerliga skäl kan ytterligare anstånd medges. En förutsättning för att uppskov skall kunna beviljas är att

Omprövning, överklagande och instansordning 365

den dömde inte är häktad. Varje år kommer det in ca 5 000 ansökningar om uppskov. Av dessa prövas ca 400 av domstol. Beslut enligt lagen fattas av kriminalvårdsstyrelsen. I 28 § finns det ett generellt bemyndigande för kriminalvårdsstyrelsen att överlåta beslutanderätten i ärenden enligt lagen till region- eller anstaltschefer. Uppskov med straffverkställighet beslutas numera således på regional nivå. Dessa beslut kan överprövas av kriminalvårdsstyrelsen. Styrelsens beslut kan därefter överklagas till kammarrätten i Jönköping. Mot kammarrättens dom i mål om uppskov med straffverkställighet får talan inte föras fullföljdsförbud.

Behandling av intagna i anstalt I lagen om kriminalvård i anstalt finns bestämmelser om hur de som är intagna i anstalt skall behandlas. Enligt lagen skall kriminalvården utformas dels så att den intagnes anpassning i samhället främjas, dels så att skadliga följder av frihetsberövandet motverkas. Verksamheten bör från början inriktas på åtgärder som förbereder den intagne för tillvaron utanför anstalten i den mån detta kan ske utan att kravet på samhällsskydd blir eftersatt. Lagen innehåller bestämmelser både om hur anstaltspersonalen skall uppträda gentemot de intagna och om hur de intagna skall uppträda under anstaltsvistelsen. Som exempel kan nämnas att det i 9 § sägs att den intagne skall behandlas med aktning för hans människovärde och att han skall bemötas med förståelse för de särskilda svårigheter som är förenade med vistelse i anstalt. Den intagne å sin sida skall visa hänsyn mot anstaltspersonal och medintagna. Han skall rätta sig efter de ordningsregler som gäller för anstalten och de anvisningar som anstaltspersonalen lämnar honom. Lagen kan sägas kodifiera de rättigheter som tillkommer den som är intagen i fängelse. Beslut enligt lagen kan avse en mängd skilda företeelser, t.ex. arbete, utbildning, sjukvård, isolering, permissioner, kroppsvisitation, besök, telefonsamtal och fritidssysselsättning. Kriminalvårdsstyrelsens primära beslutsbefogenhet är numera delegerad i sådan omfattning att de flesta klientbeslut meddelas av styresmännen vid kriminalvårdsanstalterna. Kriminalvårdsstyrelsen beslutar dock fortfarande som första instans bl.a. i frågor som avser fångar med långa straff som kan antas vara särskilt benägna att avvika eller fortsätta en brottslig verksamhet av allvarlig karaktär, s.k. 7:3or. De beslut som fattas på lokal nivå kan överprövas av kriminalvårdsstyrelsen. Styrelsens beslut i särskilt fall, dvs. beslut i ett klientärende, får i regel överklagas till kammarrätten i Jönköping. Beslut som avser personer dömda för brottslighet med anknytning till rikets säkerhet överklagas dock till regeringen. Kriminalvårdsstyrelsen får i dag in ca 8 000 klientärenden, som inte avser förelägganden, förpassningar eller uppskov. Av dessa är uppskattningsvis

366 Omprövning, överklagande och instansordning

ca 2 000 besvär över lokala eller regionala myndigheters beslut. Omkring 550 beslut enligt KvaL prövas av domstol.

Verkställighet av nordiska domar I nordiska verkställighetslagen förutsättningarna för verkställiganges het av vissa domar i annat nordiskt land än det har meddelat som domen. De beslut som enligt nordiska verkställighetslagen fattas av kriminalvårdsstyrelsen får överklagas till kammarrätten i Jönköping. Besluten kan avse t.ex. verkställighet dom meddelad i annat av nordiskt land eller överlämnande till annan nordisk myndighet för verkställighet av svensk dom i vissa fall. Under år 1988 prövades 6 mål enligt denna lag av domstol.

Behandling av häktade och anhållna m.fl. Lagen innehåller bl.a. bestämmelser om hur personer som är anhållna eller häktade skall behandlas. Beslut enligt denna lag fattas av förundersökningsledare, åklagare eller kriminalvårdsstyrelsen. Kriminalvårdsstyrelsens beslut i särskilt fall får överklagas till kammarrätten i Jönköping. Kriminalvårdsstyrelsens beslut i andra fall får överklagas till regeringen. Då kriminalvårdsstyrelsens beslutsbefogenheter i stor utsträckning har delegerats meddelas de flesta klientbeslut i dag av tjänstemän inom kriminalvården. Besluten kan t.ex. avse frågor rörande hälso- och sjukvård, sysselsättning, innehav av personliga tillhörigheter, tillstånd för kvinna att ha barn hos sig eller användning av fängsel vid transport.

Framställning från kammarrätten i Jönköping Kammarrätten i Jönköping har i en framställning den 5 april 1989 till justitiedepartementet föreslagit att lagen om beräkning av strafftid och lagen om kriminalvård i anstalt ändras så att vissa kriminalvårdsav styrelsens beslut inte skall få överklagas till domstol. I framställningen föreslår domstolen att fullföljdsförbud skall införas i frågor om uppskov med verkställighet av fängelsestraff 12 § StidL,

2. anstaltsplacering, undantag för kategoritillhörighet 6-7 §§ KvaL

, arbetsplacering, undervisning och utbildning 10 § KvaL, 4. fritidssysselsåttning 14 § KvaL, 5. tillfällig isolering och tillfällig placering i häkte 23 § KvaL, innehav av personliga tillhörigheter 24 § KvaL, 7. brev och andra försändelser 28-28 §§ KvaL, besök, undantag för totalt besöksförbud 29 § KvaL, 9. telefonsamtal 30 § KvaL,

Omprövning, överklagande och instansordning 367

10. placering utanför anstalt 34 § KvaL, ll. hälso- och sjukvård 37 § KvaL, 12. sjukvård i anstalt efter avtjänat straff 40 § KvaL, 13. rätt för kvinna att ha spädbarn hos sig 41 § KvaL, 14. fängsel vid transport eller vistelse utom anstalt 42 § annan KvaL, 15. tillfällig placering i häkte i samband med inställelse vid domstol 43 § KvaL, 16. ersättning för arbete 44 § KvaL, 17. skadestånd för uppsåtligen förstörd egendom 45 § KvaL, 18. disciplinär bestraffning i form varning 47 § KvaL. av Kammarrätten motiverar förslaget med att det rör sig ett stort om antal mål av liten betydelse från rättssäkerhetssynpunkt. Domstolen uppger att målen är av enkel beskaffenhet, att de kräver men betydande arbetsinsatser samt att det i mål angående uppskov med verkställighet handlar om skälighetsbedömningar inte är sådan som av art att de kräver domstolsprövning. Kammarrätten att domstolsanser prövningen bör begränsas till de fall som avser frihetsberövandets längd och graden av isolering under anstaltsvistelsen. Framställningen har remissbehandlats och överlämnats till numera oss. Bland remissinstansema är meningarna delade. Bland de instanser som tillstyrker eller är positiva till förslaget märks kriminalvårdsstyrelsen, kriminalvårdsnämnden, kammarrätten i Göteborg, Domareförbundet, Föreningen Svenska Frivårdstjänstemän och Föreningen styresmän och assistenter vid kriminalvårdsanstaltema. Negativa eller tveksamma till förslaget är domstolsverket, justitieombudsmannen, riksåklagaren, Sveriges advokatsamfund, Svenska Fångvårdssällskapet och statskontoret.

Bakgnmd till nuvarande ordning Enligt lagen den 6 maj 1964 behandling i fångvårdsanstalt om beslutade länsstyrelsen i frågor om uppskov med verkställighet av fängelsestraff. Ansökan uppskov in till polismyndighet. om gavs Polismyndigheten sände med eget yttrande in ansökningen till länsstyrelsen. Länsstyrelsens beslut kunde överklagas hos kriminalvårdsnämnden. Mot kriminalvårdsnämndens beslut kunde talan inte föras. Genom lagen 1974:202 om beräkning av strafftid m.m. ersattes länsstyrelsen som beslutsinstans kriminalvårdsstyrelsen. Kamav marrätten blev besvärsinstans och ansökan uppskov skulle in om ges direkt till kriminalvårdsstyrelsen. I förarbetena till lagen prop. 1974:20 s. 81 konstaterade departementschefen att den dömde borde ha möjlighet att klaga på kriminalvårdsstyrelsens beslut och att det saknades anledning att välja annan besvärsinstans än kammarrätten,

368 Omprövning, överklagande och instansordning

eftersom denna var den vanliga vid överklagande av beslut av kriminalvårdsstyrelsen. Det framhölls vidare att det var angeläget att ärenden om uppskov avgjordes med så liten tidsutdräkt som möjligt. Fullföljdsförbud från kammarrätten infördes därför. Före 1972 överprövades kriminalvårdsstyrelsens beslut av regeringsrätten. En systematisk genomgång av regeringsrättslagen gjordes i SOU 1959:4 Kompetensfördelningen av administrativa besvärsmål mellan Kungl Majzt i statsrådet och regeringsrätten för att undersöka om den föreliggande uppdelningen av mål var riktig. Den ledande principen vid översynen var att mål där rättsfrågan var huvudsak skulle gå till regeringsrätten medan mål där lämplighetsfrågan var avgörande skulle prövas i statsrådet. Beträffande mål om vård och behandling av häktade och anhållna m.fl. samt om straffverkställighet uttalades att målen borde prövas av regeringsrätten. Detta grundades dels på målens allmänna karaktär, dels den omständigheten att de avsåg ett i allmänt intresse beslutat frihetsberövande som inte fick vara strängare än ändamålet krävde. Förvaltningsdomstolskommittén framhöll i betänkandet SOU 1966:70 Förvaltningsrättskipning att prövningen av ärenden i särskilt fall rörande behandlingen av häktade m.fl. från rättssäkerhetssynpunkt borde prövas av domstol och inte av regeringen. Kommittén ansåg att beslut av generell natur om behandlingen av häktade m.fl. eller om verkställighet av straff m.m. hade en annan karaktär än sådana beslut som meddelas i särskilda fall. De generella besluten ansågs vara av författningsliknande natur och därför borde prövas av regeringen.

22 2 4 överväganden

. . Domstolsprövning Som vi tidigare har konstaterat måste en principiell utgångspunkt för vårt arbete vara att de förvaltningsärenden som i dag kan bli föremål för domstolsprövning skall underkastas sådan prövning även i framtiden. När det gäller kriminalvårdsmålen är det dock, på grund av det förslag om fullföljdsförbud som har lämnats över till utredningen, nödvändigt att något belysa frågan om domstolsprövning. Frågan är om det har kommit fram något som tyder på att de bedömningar som tidigare har gjorts bör revideras. Mål avseende uppskov med straffverkställighet kännetecknas av att det främst är fråga om skälighetsbedömningar. Mot bakgrund av de principer som har gällt vid bestämmandet av området för domstolsprövning skulle detta innebära att målen inte borde prövas av domstol. Denna princip har dock luckrats upp genom åren. Det är därför inte ovanligt att domstolar förutom rättsliga prövningar gör skälighetsbedömningar av skilda slag. I lagstiftningen på förvaltnings-

SOU 1991:166 Omprövning, överklagande och instansordning 369

området finns det många exempel på det. I uppskovsärendena grundar sig dessutom bedömningama på en tolkning av innehållet i 12 § StidL och förarbetena till detta lagrum. Det kan vidare hävdas att frågor om uppskov med straffverkställighet är åtgärder under verkställighetsförfarandet inte bör kunna som överklagas till domstol. Samma invändning kan naturligtvis riktas mot kronofogdemålen och föräldrabalksmålen. I dessa verkställighetsmål kan det dock, i likhet med vad som är fallet i straffverkställighetsmålen, från beslutsdagen till verkställighetstidpunkten inträffa något som bör inverka på verkställigheten. Det vore i och för sig önskvärt att den som har dömts till fängelse avtjänat straffet omedelbart i anslutning till tingsrättens dom. Med hänsyn främst till den höga beläggningen på landets anstalter är dock detta inte möjligt. Det kan därför gå ganska lång tid från lagakraftvunnen dom till inställelse vid fängelse. Det främsta skälet till att uppskovsärenden skall kunna överklagas till domstol är emellertid att målen frågor är stor avser som av betydelse för den enskilde. Det är dessutom inte uteslutet att lagen om rättsprövning blir tillämplig om möjligheten till domstolsprövning tas bort. Lagen gäller förvaltningsärenden som rör tillämpningen av en rättsregel om något förhållande som avses i 8 kap. 2 eller 3 §§ regeringsformen RF. 8 kap. 3 § RF behandlar föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Som sådana föreskrifter räknas bl.a. föreskrifter brott och om rättsverkan av brott. Sådana föreskrifter är inte bara de regler som beskriver brotten och anger de till brotten knutna påföljderna, utan också den straffprocessuella lagstiftningen och reglerna verkom ställande av brottspåñljder. Detsamma gäller även bestämmelserna i lagen om kriminalvård i anstalt. Föreskrifter om frihetsstraff kan dessutom falla under anses 8 kap. 3 § RF redan på grund av att de begränsar det i 2 kap. 8 § RF stadgade skyddet mot frihetsberövande. De frågor i vilka kammarrätten i Jönköping har föreslagit fullföljdsförbud avser dels inskränkningar i de intagnas frihet utöver det "normala" t.ex. tillfällig isolering, fängsel, dels ingrepp i de intagnas personliga förhållanden t.ex. arbete, telefonsamtal och brev. Frågan om fullföljdsförbud hör i viss mån samman med den syn man har på svensk kriminalvård i allmänhet och fängelsestraff i synnerhet. Man kan t.ex. hävda att den som har gjort sig skyldig till brott och som har ådömts ett fängelsestraff har förverkat sin rätt till vissa grundlagsskyddade fri- och rättigheter. Det kan vidare hävdas

370 Omprövning, överklagande och instansordning

att många av de frågor som idag prövas domstol handlar av om förmåner som de intagna kan komma i åtnjutande av trots att de har förverkat sina medborgerliga rättigheter att de har dömts till genom fängelse. Fångama borde med andra ord vara tacksamma för att de under vissa förutsättningar kan få del av vissa förmåner. Mot detta kan man hävda att ett fängelsestraff innebär inte bara ett berövande av den fysiska rörelsefriheten utan också andra begränsningar i den personliga friheten. I vissa fall är begränsningarna det av slaget att de kan upplevas som integritetskränkningar. Att begränsningarna kan sägas vara en följd av frihetsberövandet som sådant och att de är noga reglerade i lag hindrar inte att de kan uppfattas som kränkningar av den personliga integriteten. Oavsett vilken uppfattning man ansluter sig till är det ofrånkomligt att de aktuella frågorna är av stor betydelse för den enskilde. Det bör särskilt strykas under att frågor som för en utomstående kan verka triviala, kan upplevas som mycket väsentliga för den är berövad som friheten. I sammanhanget går det nämligen inte att bortse från de speciella förhållanden som råder inom fängelsevärlden. Fängelsestraffet innebär bl.a. att den intagne berövas rad en vardagliga förmåner och tjänster. Mycket av det som vi tar för givet utanför fängelsemurarna saknas helt eller är ransonerat innanför dem. Genom fängelsestraffet berövas de intagna sin självständighet. De är underordnade ett omfattande regelsystem som syftar till att kontrollera deras beteende mer eller mindre i detalj. Ett utmärkande drag hos dem som har tagits in på anstalt är ofta att de inte har kunnat anpassa sig i kollektiv verksamhet. I den annan tvångssituation som de befinner sig, har de också ofta svårt att känna någon solidaritet med omgivningen. Detta gör att det på fängelserna kan uppstå bl.a. ordningsproblem av andra slag än inom andra

områden. Den nära kontakten mellan personalen som representerar

myndigheten och de intagna samt det relativt slutna systemet gör att det lätt kan uppstå konflikter. Små bagatellartade händelser kan uppförstoras och bli livsviktiga. Detta uppförstorande inifrån har belysts i ett antal fängelseundersökningar. En doktorsavhandling i ämnet bär den talande titeln Bagatellens tyranneri Kristoffersen. Uppförstorandet är en följd av att själva fängelset och livet därinne blir fångens referens- eller jämförelseram. Det bör vidare framhållas att flertalet bestämmelser i lagen om kriminalvård i anstalt gäller oberoende av vilken typ anstalt den av intagne befinner sig på. Detta gör det svårare att dra en gräns mellan frågor som är "värda" domstolsprövning och sådana inte är det. som För den som är intagen på ett långt fängelsestraff och placerad på specialavdelning kan t.ex. frågan om vilka föremål han får ha i sitt rum ha en avsevärd betydelse. Som fingelsestraffkommittén betonade SOU 1986: 14 är de

Omprövning, överklagande och instansordning 371

personer som har dömts till fängelse allmänt sett svaga och har svårt att hävda sig. Kommittén framhöll också att det i tider allmän av åtstramning finns stora risker för att de intagna, har svårt som att göra sin stämma hörd i samhällsdebatten, kommer att sättas på undantag. Fängelsevärlden är dessutom speciell bl.a. på så sätt den att är relativt sluten. Lekmän deltar i princip aldrig i beslut rörande behandlingen i anstalt. Med hänsyn härtill är det värdefullt det att finns ett från kriminalvården fristående kontrollorgan vid behov som kan förstärkas med lekmän. Vi anser att övervägande skål talar för att det även i framtiden skall vara möjligt att få kriminalvårdsstyrelsens beslut överprövade av domstol i samma utsträckning i dag. som

Flyttning av mål till länsrätt

Kriminalvårdsmålen är inte så särpräglade i förhållande till andra förvaltningsmål, att de det skälet kräver juristkollegial av en sammansättning vid den första domstolsprövningen. Från juridisk synpunkt anses kriminalvårdsmålen tvärtom ganska enkla. Det är som mängden mål och deras förturskaraktär som gör dem arbetskrävande. Det är enligt vår mening inte lämpligt att en över-instans prövar mål av massärendekaralctär första domstolsinstans. Den första som domstolsprövningen bör därför ske i lånsrätt. Kriminalvårdsmålen prövas i dag endast kammarrätten i av Jönköping. De vanliga forumreglema gäller således inte. Frågan är om denna specialreglering skall gälla även när målen flyttas till

länsrätt. Det skulle i så fall betyda att endast länsrätten i Östergöt-

lands län prövar målen. Förutom att en sådan lösning strider mot de vanliga forumreglema innebär den risk för att målen kommer att en dominera arbetet vid länsrätten. Länsrätten fick under år 1990 in ca 4 800 mål. Kriminalvårdsmålen år relativt många och skall handläggas med förtur. Rent allmänt gäller dessutom att alltför många mål av förturskaraktär ofta innebär att domstolen inte kan behandla förtursmålen med den skyndsamhet krävs och att andra mål får som stå tillbaka. Vi anser därför att kriminalvårdsstyrelsens beslut enligt lagen om kriminalvård i anstalt, lagen beräkning strafftid om av m.m., lagen om behandling av anhållna och häktade m.fl. samt nordiska verkställighetslagen skall överklagas hos den länsrätt inom vars domkrets den lokala eller regionala beslutsmyndigheten är belägen. Har kriminalvårdsstyrelsen beslutat första instans som

överklagas beslutet till länsrätten i Östergötlands län.

372 Omprövning, överklagande och instansordning

22.3 Kommunalbesvärsmål

Sammanfattning: I detta avsnitt föreslår vi att den första domstolsprövningen kommunalbesvärsmål skall ske i länsrätt i av stället för kammarrätt. Vi föreslår vidare att länsrättens normala domförhetsregler skall användas och att den nuvarande särskilda sammansättningen i kammarrätterna tas bort.

22.3. 1 Inledning

En annan antalsmässigt stor målgrupp som börjar i kammarrätt är kommunalbesvärsmålen. Under år 1990 kom det in drygt l 400 sådana mål till kammarrättema. Kommunalbesvärsmålen avgörs av kammarrätten i särskild sammansättning. Vid avgörandet av vissa en kommunalbesvärsmål deltar nämligen två särskilda ledamöter som skall ha goda kunskaper om kommunala förhållanden.

22.3.2 Nuvarande ordning

Lagstiftning m.m. Den l januari 1992 träder kommunallag 1991:900 i kraft. en ny Den ersätter bl.a. den nuvarande kommunallagen 1977: 179 som har gällt sedan den 1 juli 1977. I den nuvarande lagen återfinns reglerna kommunalbesvär i lagens 7 kap. Regler om kommunalbesvär om finns även i 9 kap. lagen 1982: 1052 om församlingar och kyrkliga samfälligheter, 4 kap 10 § kommunalförbundslagen 1985:894 och 1 kap. 19 2 kap. 9 och 3 kap. 14 § lagen 1979:411 om ändring i rikets indelning i kommuner, landstingskommuner och församlingar. Sedan mitten 1980-talet har det pågått ett omfattande arbete med av att utforma förslag till en ny kommunallag. Kommunallagskommittén presenterade under år 1990 ett förslag till ny kommunallag SOU 1990:24 Ny kommunallag. Förslaget resulterade i att riksdagen under våren 1991 antog en ny kommunallag. Den nya lagen framhäver tydligare än den tidigare särdragen i kommunalbesvärsprocessen. I stället för begreppet kommunalbesvär införs begreppet laglighetsprövning. I den lagen utmönstras två av de nuvarande besvärsnya grunderna, nämligen "kränker klagandens enskilda rätt" och "vilar på orättvis grund". Den senare besvärsgrunden återfinns dock under en grund. I sak innebär den lagen inte några större förändringar ny nya beträffande besvärsgrunderna. Den nya lagen utgår vidare från samma instansordning som den gamla lagen.

Omprövning, överklagande och instansordning 373

Instansordningen Den nuvarande instansordningen har funnits sedan den 1 januari 1981. Den innebär att kammarrätten som första domstolsinstans prövar kommunalbesvärsmål. För att regeringsrätten skall pröva ett mål krävs prövningstillstånd. Kammarrätten är domför i kommunalbesvärsmål med tre lagfama domare och två särskilda ledamöter som har god kännedom om kommunal verksamhet. Vissa kommunalbesvärsmål kan dock avgöras av kammarrätten i dess normala sammansättning. Under år 1989 kom det in ca l 120 mål avseende kommunallagen och ca 90 avseende församlingslagen. Av dessa kom ca 280 in till kammarrätten i Stockholm, ca 260 till kammarrätten i Sundsvall, ca 460 till kammarrätten i Göteborg och ca 160 till kammarrätten i Jönköping. År 1990 hade antalet ökat till l 400 mål. ca Det är således relativt få kommunala beslut som prövas genom kommunalbesvär av domstol. I Sverige finns det nämligen 284 borgerliga primärkommuner och 23 landstingskommuner samt 2 570 territoriella församlingar fördelade på 1 136 pastorat.

Kommunalbesvär Kommunalbesvär kännetecknas av att endast kommunmedlem har besvärsrätt, att beslutet kan angripas endast på vissa i lag bestämda grunder och att domstolen kan undanröja det kommunala beslutet men inte sätta annat beslut i dess ställe. Utmärkande för förvaltningsbesvär är däremot att besvärsrätten begränsas till den beslutet rör, att beslutet gått denne emot, att det överklagade beslutet kan omprövas allsidigt och att bifall till besvären kan leda till positiv rättelse. Vid sidan av dessa grundläggande skillnader finns det en rad andra olikheter. Som exempel kan nämnas att en kommun inom kommunalbesvärsområdet i regel kan fatta ett nytt beslut under besvärsprocessens gång. Vid förvaltningsbesvär överflyttas däremot i regel den fortsatta ärendehandläggningen till besvärsinstansen domstolen. Ett annat särdrag för kommunalbesvären är att besvärstiden löper från den dag då tillkännagivandet om beslutsprotokollet anslogs på kommunens anslagstavla och löper ut tre veckor senare. I besvärshandlingen skall anges det beslut som överklagas och de omständigheter på vilka besvären grundas. Besvärsfakta som har anförts efter besvärstidens utgång beaktas inte, men klaganden är oförhindrad att under processens gång vidareutveckla sin redan anhängiggjorda talan. Skillnaderna mellan kommunalbesvär och förvaltningsbesvär förklaras av att de båda besvärstyperna har olika syften. Förvaltningsbesvären är ett medel för den enskilde drabbas ett beslut att som av

374 Omprövning, överklagande och instansordning

skydda sina intressen genom att påkalla att beslutet överprövas av ett högre organ eller en domstol. Kommunalbesvären tjänar framför allt som medel för kommunmedlemmarna i allmänhet att få till stånd en statlig kontroll av kommunala besluts laglighet. Genom kommunalbesvärsreglema hålls denna kontroll inom bestämda gränser, vilket är betingat av hänsyn till den kommunala självstyrelsen. Kommunalbesvär kan alltså ses som en medborgartalan i syfte att utlösa en statlig rättskontroll. Som medel att skydda enskilda rättsintressen är det otillräckligt bl.a. beroende att bifall till besvär endast har kassatorisk verkan. Vid allvarliga övergrepp inom kommunalbesvärsområdet utgör talan vid allmän domstol en sista men inte alltid tillgänglig utväg. Helt allmänt kan sägas att förvaltningsbesvären aktualiserar flera och svårare problem än kommunalbesvären. I den nya kommunallagen ersätts begreppet kommunalbesvär med termen laglighetsprövning. Ett skäl ñr att byta terminologi är den allmänna strävan att ta bort ordet besvär ur all författningsmateria.

Det anses också finnas ett behov att bättre klargöra skillnaden

av mellan kommunalbesvär och förvaltningsbesvär. I sak innebär det dock inte någon större skillnad. Även i fortsättningen kommer det att finnas viss låmplighetsbedömning i dessa mål. Syftet med att byta terminologi är alltså inte att skapa ett nytt besvärsinstitut, utan att åstadkomma en så tydlig lagtext som möjligt.

Besvärsgrunderna Enligt 1977 års kommunallag 7 kap. l § får kommunalbesvär grundas endast omständigheter som innebär att beslutet inte har kommit till i laga ordning, 2. står i strid mot allmän lag, 3. på annat sätt överskrider deras befogenhet som har fattat beslutet, 4. kränker klagandens enskilda rätt, 5. annars vilar orättvis grund. Av de kommunala besvärsgrundema avser den första felaktigheter i beslutets tillkomst medan de övriga beslutets sakliga innehåll. avser Under den första besvårsgrunden kan man hänföra åtskilliga procedurfel i samband med beslutets tillkomst. Även klaganden om lyckas styrka ett procedurfel är det inte säkert att beslutet blir upphävt. Ett fel i förfarandet brukar inte medföra att beslutet upphävs om det är uppenbart att felet inte har kunnat inverka på ärendets utgång. Besvärsgrunden återfinns i den kommunallagens 10 kap. nya 8 § Den andra besvärsgrunden tillämpas i regel när det kommunala beslutet bryter mot en uttrycklig författningsregel, normalt av offentligrättslig karaktär. I den nya kommunallagen återfinns besvärsgrunden i 10 kap. 8 § 4.

Omprövning, överklagande och instansordning 375

Den tredje besvärsgrunden används vanligtvis i de fall den kommunala kompetensen har överskridits. Dessutom kan den tillämpas när ett kommunalt organ har beslutat i en fråga som egentligen skall beslutas av ett annat kommunalt Någon klar gräns mellan de organ. båda prövningsgrundema finns inte. I den kommunallagen har nya därför bestämmelsen delats upp i två punkter, för att klargöra att bestämmelsen har ett mer vidsträckt tillämpningsområde än vad ordalydelsen kan ge intryck av. Den ena punkten har fått formuleringen " beslutet hänför sig till något inte är angelägenhet för som en kommunen eller landstinget" 10 kap. 8 § 2 och den andra "det organ som har fattat beslutet har överskridit sina befogenheter" 10 kap. 8 § 3. De fjärde och femte besvärsgrundema, vilka fall då det avser kommunala beslutet kränker klagandens enskilda rätt eller annars vilar på orättvis grund har utmönstrats i den lagen. Båda nya grunderna har en synnerligen begränsad användbarhet, åberopas men ofta av de klagande och ger därmed upphov till åtskilliga missförstånd och onödig handläggning. I den kommunallagen har likställighetsnya principen skrivits in 2 kap. 2 §. Principen innebär att det inte är tillåtet för kommuner och landsting att särbehandla vissa kommunmedlemmar eller grupper av kommunmedlemmar annat än på objektiv grund. Det kan uttryckas som att rationella skäl eller sakliga överväganden krävs som grund för att kommunmedlemmar behandlas olika, eller att kommunen respektive landstinget på saklig grund varit behörig att handla så. Genom att likställighetsprincipen har skrivits in i lagen kan prövningsgrunden "står i strid mot lag eller annan författning" användas någon att ett beslut strider mot denna om anser princip. Frågan om det kommunala beslutet är skäligt eller ändamålsenligt kan i princip inte prövas. En särställning intar de mål där besvären grundas på att det kommunala organet har överskridit sin allmänna kompetens. Dessa mål kan få ett inslag lämplighetsprövning. av Domstolarna kan ibland inte undgå att ett led i den individuella som besvärsprövningen bedöma vilken omfattning den kommunala kompetensen på det aktuella området allmänt sett bör ha. I andra fall prövas om den kommunala åtgärden har varit behövlig och ändamålsenlig för att uppnå ett visst resultat. Bestämmelserna kommunerom nas och landstingskommunernas kompetens är i 1977 års lag mycket allmänt hållna. Den kommunala kompetensen har i stor utsträckning fått sitt konkreta innehåll regeringsrättens praxis, även genom om kompetensen har blivit definierad i vissa lagar har utvidgat denna som för kommunerna. I den nya kommunallagen har emellertid den allmänna kompetensregeln för kommuner och landsting fått tydligare utformning. en

376 Omprövning, överklagande och instansordning

Av den nya bestämmelsen 2 kap. l § framgår att kommuner och landsting själva får ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller landstingets område eller deras medlemmar och som inte skall handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. Bestämmelsens innehåll innebär att det är förbjudet att ge understöd till enskilda, eftersom det i princip inte kan anses vara ett allmänt intressse att sådant understöd lämnas. Bestämmelsen ger också besked om att lokaliseringsprincipen gäller. Angelägenheten skall alltså ha anknytning till det egna kommunområdet eller de egna medlemmarna.

22.33 Bakgrund till nuvarande instansordning

Före år 1981 kunde primärkommunernas beslut överklagas till länsstyrelse. Länsstyrelsens beslut kunde överklagas till regeringsrätten. Det behövdes inte prövningstillstånd för att regeringsrätten skulle pröva besvären. Landstingskommunala beslut kunde överklagas direkt

till regeringsrättem

En ändrad instansordning för kommunalbesvärsmålen diskuterades redan i samband med 1971 års ñrvaltningsråttsreform. Förvaltningsdomstolskommittén föreslog i sitt betänkande SOU 1966:70 Förvaltningsrättskipning att kommunalbesvärsmålen skulle överföras från länsstyrelserna till kammarrätterna och att regeringsrätten skulle pröva målen endast efter prövningstillstånd. Förslaget kritiserades hårt vid remissbehandlingen. Det framhölls därvid bl.a. att prövningen av kommunalbesvärsmålen, även den om formellt är begränsad till en laglighetsprövning, ofta i verkligheten innebär en kvalificerad lämplighetsprövning och att länsstyrelserna har särskilt bra förutsättningar för att göra sådan bedömningar på grund av sin goda kännedom om förhållandena i länets kommuner. Föredragande departementschef förklarade att han för sin del var ense med kritikerna om att det inte var lämpligt att ta bort länsstyrelserna ur instanskedjan prop. 1971:30 s. 81. I samband med arbetet den kommunallag, trädde i kraft som den 1 juli 1977, framfördes tanken en genomgripande översyn av kommunalbesvärsprocessen. Ipropositionen om kommunal demokrati, ny kommunallag m.m. prop. 1975/76:187 317, 551 pekade föres. draganden på vissa brister i besvärsordningen och besvårsförfarandet samt i de dåvarande kommunallagamas regler kommunalbesvär. om Han framhöll att kommunalbesvärsprocessen borde över på ett ses mer genomgripande sätt än som var möjligt inom för kommuramen nallagsreformen. Tanken på en sådan översyn vann riksdagens gillande KU 1976/ 77:25, rskr. 148. Mot denna bakgrund tillkallades i november 1977

Omprövning, överklagande och instansordning 377

en kommitté Kn 1977:05 med uppdrag att se över kommunalbesvärsprocessen m.m. En av kommitténs huvuduppgifter var att behandla instansordningen och rätten att fullfölja talan till högsta instans. Kommittén, som antog namnet Kommunalbesvärskommittén, lämnade i december 1978 ett delbetänkande SOU 1978:84 Instansordningen i kommunalbesvärsmål. I betänkandet uttalade kommittén att det var en angelägen åtgärd att reformera instansordningen. Enligt kommitténs bedömning borde en sådan reform kunna genomföras innan en fullständig översyn av kommunalbesvärsinstitutet slutfördes. Kommittén ansåg mot bakgrund regeringsrättens och kammarrätternas arbetsläge att tidpunkten för av en reform var lämplig. Vid denna tidpunkt ökade antalet kommunalbesvärsmål i regeringsrätten, medan balanssituationen i kammarrätterna förbättrades. Kommittén ansåg att kammarrätten skulle vara första domstolsinstans i kommunalbesvärsmål. Enligt kommitténs mening borde det inte ñnnas någon länsinstans under kammarrätten eftersom en sådan skulle innebära att det skulle ta längre tid att få ett slutligt avgörande i målen. Vid remissbehandlingen av kommitténs förslag ställde sig flertalet remissinstanser positiva till en ändrad instansordning i kommunalbesvärsmål. Olika synpunkter framfördes dock på frågan hur instanskedjan skulle utformas. Meningsskiljaktigheterna avsåg huvudsakligen behovet av en besvärsinstans på regional nivå. Det stora flertalet remissinstanser tillstyrkte att målen skulle prövas av kammarrätt under regeringsrätten. 17 remissinstanser avstyrkte förslaget och förordade i stället att målen skulle från en länsinstans till regeringsrätten. Den kritiska inställningen grundade sig på uppfattningen att kommittén hade överbetonat den juridiska och formella karaktären av kommunalbesvärsprövningen på bekostnad av det värde som ligger i att behålla en länsinstans som är förtrogen med de kommunala förhållandena. Kommitténs förslag att det inte skulle

finnas någon länsinstans under kammarrätten tillstyrktes eller lämnades utan erinran av 60 remissinstanser, medan ett 40-tal

remissinstanser ansåg att en länsinstans borde behållas. Föredragande departementschef prop. 1979/80: 105 anslöt sig till kommitténs uppfattning att det inte skulle ñnnas någon länsinstans. Han ansåg att behovet av att i rimlig tid få ett slutligt avgörande vägde tyngre än den kritik som hade riktats mot förslaget av remissinstansema. Riksdagen godtog departementschefens överväganden KU 46, rskr. 270.

Argument för och mot en länsinstans Som ovan har nämnts diskuterades behovet av en länsinstans flitigt under remissbehandlingen av förslaget om ändrad instansordning i

378 Omprövning, överklagande och instansordning

kommunalbesvårsmålen. För dem som argumenterade mot en länsinstans var huvudskälet tidsfaktom. Det ansågs inte acceptabelt att handläggningstiderna förlängdes. De som argumenteradeför en länsinstans anförde en rad argument. Vissa remissinstanser ifrågasatte om en lånsinstans i verkligheten skulle förlänga handläggningstiden. Det framfördes även att det för kammarrättemas del skulle innebära fördelar om målen sållades på länsplanet. Som skäl för en länsinstans framfördes vidare att en länsinstans har bättre lokalkännedom än en kammarrätt och att förslaget att ta bort länsinstansen innebar en centralisering beslutsav fattandet. Vissa remissinstanser ansåg att det var fel att ta ifrån länsstyrelserna arbetsuppgifter. Även rättssäkerhetsskäl ansågs tala för en lånsinstans. Det hävdades att det var fel att kommunalbesvärsmålen i praktiken endast skulle prövas av en instans och att det fanns behov av en flerinstansprövning. Det framhölls även att borttagandet av en länsinstans innebar problem för allmänheten eftersom antalet besvärsinstanser för kommunala beslut utökades. Bland de remissinstanser som ansåg att en länsinstans skulle finnas kvar i kommunalbesvärsprövningen var meningarna delade om denna instans skulle vara länsstyrelse eller lânsrått. De som ansåg att länsstyrelse borde pröva målen hävdade bl.a. att det i kommunalbesvårsmålen inte fanns något behov av lekmannamedverkan, att länsrätterna hade stora balanser och att det därför var tveksamt om målen kunde prioriteras, att det inte var rätt att beröva länsstyrelserna arbetsuppgifter samt att man borde avvakta vad den pågående utredningen om länsrätternas målområde kom fram till. De remissinstanser som ansåg att kommunalbesvärsmålen borde prövas av länsrätt ansåg bl.a. att kommunalbesvårsprövningen var av juridisk-teknisk art och därför lämplig för länsrättema, att länsrätterna redan från början skulle ha stor erfarenhet av målområdet eftersom många av länsstyrelsens jurister gått över till lânsrätterna, att det var bra att målen prövades i en enhetlig organisation av domstolar samt att önskemålet om en fastare legalitetsprövning och därmed en striktare processordning skulle kunna uppnås om målen prövades av länsrätt. Vissa remissinstanser ansåg att länsrätten vid prövningen av kommunalbesvärsmål skulle ha en kollegial sammansättning.

22.3.4 överväganden

Flyttning av mål till länsrätt Kommunalbesvärsmålen är som tidigare nämnts en relativt stor grupp mål som inte har prövats av domstol innan de kommer in till kammarrätt. Målen kommer således direkt från en primärkommun eller en församling till kammarrätten. Detta förhållande stämmer

Omprövning, överklagande och instansordning 379

dåligt med principen att tyngdpunkten i rättskipningen skall ligga i första instans. I avsnitt 22.1 har vi redovisat allmänna synpunkter på en nedflyttning av mål från kammarrätt till länsrätt. När det gäller kommunalbesvärsmålen kan det hävdas att det finns fler aspekter som bör beaktas inför en nedflyttning. En positiv effekt av en nedflyttning av kommunalbesvärsmålen är att man återinför en regional prövning. Principen att tvister mellan enskilda och det allmänna, har sitt som ursprung i lokala förhållanden till huvudsaklig del bör lösas vid handläggning på länsnivå sattes nämligen genom 1981 års reform ur spel. Ytterligare en fördel med att målen flyttas till länsrätt är att instansordningen blir mera enhetligt. Den nuvarande ordningen är inte helt bekymmersfri. Det kan ibland vara svårt både för den enskilde och beslutsmyndigheten att avgöra ett överklagande har karaktären om av kommunalbesvär eller förvaltningsbesvär och det skall om överklagas till kammarrätt eller länsrätt. Som exempel kan nämnas att beslut om bistånd enligt socialtjänstlagen kan angripas både genom förvaltningsbesvär och genom kommunalbesvär. Om länsrätterna handlägger båda typerna av besvär elimineras risken att besvären sänds till fel domstol med tidsutdräkt och eventuella rättsförluster som följd. Huvudargumentet mot att länsrätt prövar kommunalbesvärsmål är risken för att handläggningstiden för de mål fullföljs blir för som lång. Ett annat argument som skulle kunna anföras mot flyttning en är att prövningen i målet grundas på en så komplicerad lagstiftning att det krävs en juristkollegial sammansättning vid den första domstolsprövningen. Även det förhållandet kommunalbesvärsmålen många att gånger gäller lagligheten av beslut fattade av stora beslutande församlingar kan inge betänkligheter nedflyttning. mot en Enligt vår mening kan dock kommunalbesvärsmålen allmänt sett inte anses vara så särpräglade i förhållande till andra mål att de kräver en juristkollegial sammansättning vid den första domstolsprövningen. Lagstiftningen i sig är inte komplicerad än den mer som gäller inom många andra områden. Inte heller kan det ha någon avgörande betydelse hur många personer har deltagit i ett beslut som vid valet av vilken domstol som skall pröva ett ärende. Däremot kan det finnas en viss risk för att handläggningstiden fram till lagakrañvunnet beslut förlängs för de mål fullföljs från länsrätt till som kammarrätt. Om det i praktiken blir en tidsförlängning beror dock bl.a. på domstolarnas arbetssituation och hur målen karaktäriseras, t.ex. som förtursmål. En nedflyttning av kommunalbesvärsmålen till länsrätt innebär samtidigt att målen generellt sett bör få en kortare handläggningstid vid den första domstolsprövningen än vad är fallet i dag. Det som beror bl.a. på att varje enskild länsrätt kommer att få ett betydligt

380 Omprövning, överklagande och instansordning

färre antal kommunalbesvärsmål än vad respektive kammarrätt har i dag. Om kommunalbesvärsmålen behandlas med förtur i länsrätt blir handläggningstiden ännu kortare. För de mål som inte överklagas bör således handläggningstiden bli kortare än den är idag. Däremot kan det finnas risk för att handläggningstiden förlängs i de mål som en överklagas till kammarrätt. Det är dock inte säkert att handläggningstiden blir särskilt mycket längre. I sammanhanget bör nämligen beaktas att kammarrättemas arbetsbelastning minskar, fler mål som flyttas till länsrätt. Kommunalbesvärsmålen rör i många fall stora ekonomiska värden för kommunerna. Det ligger därför i sakens natur att det är av vikt att ärendena får ett slutligt avgörande inom rimlig tid. Detta är emellertid inte unikt för denna kategori av mål. Som jämförelse kan nämnas de stora ekonomiska belopp som står på spel i ärenden som i dag prövas av regionala myndigheter. För kommuner och enskilda kan betydande kostnader uppstå under handläggningen av t.ex. ett byggnadsmål. För den enskilde kan den privatekonomiska situationen bli bekymmersam under handläggningen av ett skattemål eller ett biståndsmål. Än uttalat är behovet ett snabbt avgörande i de mer av fall det handlar betydande ingrepp i den enskildes personliga om förhållanden. Som exempel kan nämnas det lidande och de skador kan bli följden av ett osäkert rättsläge i frågor om tvångsomhänsom dertagande av barn eller vårdnadstvister. Det måste därför vara en strävan att alla typer av mål skall avgöras på ett korrekt och rättssäkert sätt inom rimlig tid. Att det i kommunalbesvärsmålen skulle vara mer angeläget med ett snabbt avgörande än i de ovan nämnda målen är svårt att förstå. Huvudskälet till att övergav tanken på en länsinstans vid 1981 man års reform var att komma till rätta med de stötande långa väntetider ibland förekom i de fall som fullföljdes till regeringsrätten. Det som ansågs väsentligt att regeringsrätten någorlunda snabbt skulle kunna vägledande besked om gränserna för kommunernas kompetens och ge om innebörden av reglerna om deras organisation och verksamhetsformer. I dagsläget råder inte samma besvärande förhållanden i regeringsrätten. Om vårt i avsnitt 22.5 framlagda förslag att införa prövningstillstånd i sekretessmål vinner bifall bör man kunna räkna med en betydande förbättring av arbetsförhållandena i regeringsrätten. Även kammarrättemas och länsrätternas arbetssituation har förbättrats sedan den nuvarande instansordningen infördes. Våra förslag att flytta mål från kammarrätt till länsrätt bör medföra minskad arbetsbelastning i kammarrättema. Trots att mål flyttas till länsrätterna bör måltillströmningen minska även i dessa domstolar. Framför allt innebär flyttningen beslutsfunktionen i körkortsmål en avsevärd av målminskning. Det finns därför skäl att anta att regeringsrättens avgörande i prejudikatmål kan komma inom rimlig tid från den

Omprövning, överklagande och instansordning 381

tidpunkt det kommunala beslutet fattades. Sammanfattningsvis anser vi att övervägande skål talar för att även kommunalbesvärsmålen skall handläggas i den ordning som gäller för merparten av mål hos de allmänna förvaltningsdomstolarna. Vi anser således att den första domstolsprövningen av kommunala besluts laglighet skall ske i länsrätt.

Domförhetsregler Kammarrätten är normalt domför med tre lagfarna ledamöter. När det är särskilt föreskrivet att nämndemän skall ingå i rätten, är kammarrätten domför med tre lagfarna ledamöter och två nämndemän. Kammarrätten är dock domför utan nämndemän vid vissa beslut under handläggningen av dessa mål, jämför 12 § lagen 1971:289 om allmänna förvaltningsdomstolar. Nämndemän deltar vid avgörande av administrativa frihetsberövanden, mål rörande verkställighet mål om av allmän domstols dom eller beslut och socialförsäkringsmål. För vissa särskilt angivna målgrupper finns särskilda domförhetsregler. Det gäller mål rörande fastighetstaxering, mål rörande granskning och kontroll av filmer och videogram samt kommunalbesvärsmål. Vid behandling av kommunalbesvärsmâl skall kammarrätten bestå av tre lagfarna ledamöter och två särskilda ledamöter. Kammarrätten är dock domför utan de särskilda ledamöterna vid prövning av besvär över beslut som innebär att målet avgörs, 2. vid förordnande rörande saken i avvaktan på målets avgörande samt vid annan åtgärd som avser endast måls beredande, 3. vid beslut varigenom domstolen skiljer sig från målet utan att detta prövats i sak och 4. vid prövning av besvär som uppenbarligen inte kan bifallas. Det är regeringen som bestämmer antalet särskilda ledamöter för varje kammarrätt. De särskilda ledamöterna skall ha god kännedom om kommunal verksamhet. De förordnas av regeringen för tre år. Kammarrätten fördelar tjänstgöringen mellan de särskilda ledamöterefter samråd med dem. År 1989 fanns det 43 särskilda ledamöter. na Bland ledamöterna märktes bl.a. kommunal- och landstingspolitiker, länsstyrelsetjänstemän, kommunala tjänstemän, en stiftsjurist och en domare. Länsrättens normala sammansättning vid avgörande av mål är en juristdomare och tre nämndemän. Länsrätten är dock domför med en lagfaren domare ensam i vissa angivna fall. Om länsrätten skall pröva kommunalbesvärsmål, kan det vara av intresse att överväga om länsrättens vanliga domförhetsregler även bör gälla kommunalbesvärsmålen eller om det behövs en särskild sammansättning i dessa

382 Omprövning, överklagande och instansordning

mål. I dag har länsrätten speciella domförhetsregler endast i fastighetstaxeringsmål. Vid avgörande sådana mål deltar lagfaren av en domare samt två nämndemän och en värderingsteknisk ledamot. Som tidigare har nämnts var det inte målens karaktär som var huvudskälet till att man valde kammarrätt som besvårsinstans i stället för länsstyrelse. Kommunalbesvärsmålen är inte så särpräglade i förhållande till andra mål att den första besvärsprövningen behöver ske i juristkollegial sammansättning. Det är därför knappast motiverat att ändra länsrättemas normala sammansättning såvitt avser inslaget av jurister. Däremot kan det finnas skäl att överväga omfattningen av nämndemannamedverkan. I princip år det i kommunalbesvärsmål fråga om laglighetsprövning. Det finns således inte så mycket utrymme för bedömningar det av slag där lekmannainflytandet kommer till sin rätt. Nämndemännens medverkan är som regel mest värdefull i mål där det ofta blir fråga om skälighetsbedömningar och bevisvärderingar. Nämndemännens medverkan motiveras ofta med att de besitter allmän livserfarenhet en som är till gagn ñr den dömande verksamheten. Ett annat motiv för att nämndemän medverkar är att kravet på allmänhetens insyn i den dömande verksamheten uppfylls. Även det i kommunalbesvärsmål om finns ett mindre uttalat behov nämndemän får det ändå av anses vara värdefullt att de deltar. I sammanhanget kan nämnas att många av länsrättemas nämndemän dessutom har god kännedom om kommunala förhållanden. Förslaget att särskilda ledamöter skulle delta vid kammarrättens avgöranden i kommunalbesvärsmål fick ett blandat mottagande av remissinstanserna. Trots den kritik som riktades mot förslaget ansåg departementschefen att det var angeläget att kammarrättemas avgöranden kunde grundas motsvarande sakkunskap länssom styrelserna haft om kommunala förhållanden. Departementschefen ansåg att denna sakkunskap endast kunde tillföras domstolarna genom särskilda ledamöter. Det är obestridligen viktigt att domstolar kan tillföras sakkunskap så att handläggningen av exempelvis invecklade mål med teknisk eller ekonomisk anknytning underlättas. Detta kan ske på olika sätt. Domstolen kan t.ex. var helt specialiserad på ett rättsområde. En domstol kan också tillföras sakkunskap genom särskilda ledamöter med speciella kunskaper. Exempel detta är de särskilda ledamöter som deltar vid avgörandet av kommunalbesvärsmål och fastighetstaxeringsmål. Som exempel från de allmänna domstolarna kan nämnas de särskilda ledamöter som kan ingå vid prövningen av s.k. ekobrottmål. De allmänna domstolarna kan dessutom adjungera olika typer av jurister i mål där det finns behov särskild juridisk fackkunskap. Ett av annat sätt att tillföra sakkunskap är den lösning har valts i lagen som 1964: 167 om särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare. Enligt

Omprövning, överklagande och instansordning 383

den lagen bör för tjänstgöring i tingsrätt företrädesvis anlitas nämnde-

män med insikt och erfarenhet beträffande vård och fostran av ungdom i de fall det kan bli aktuellt att döma inte har en person som

fyllt 21 år till annan påföljd än böter lO §. En allmän förvaltnings-

domstol kan även tillföras sakkunskap att ofñcio inhämta genom ex yttrande av sakkunnig. Enligt 24 § FPL får rätten inhämta yttrande

över fråga som kräver särskild sakkunskap från myndighet, tjänste-

man eller den som eljest har att till handa med yttrande i ämnet

eller anlita annan sakkunnig i frågan.

Frågan om en mer allmän möjlighet för domstolarna att använda

experter som ledamöter av rätten har behandlats i propositionen

pr0p.l989/90:7l om några processrättsliga frågor. Slutsatsen i

propositionen blev att det någon sådan möjlighet inte borde införas.

Propositionen behandlar i och för sig de allmänna domstolarna. Enligt

vår mening är dock de överväganden görs i denna även som tillämpliga på de allmänna förvaltningsdomstolama.

I propositionen anför departementschefen bl.a. följande s. 34 f..

För egen del vill jag först understryka att jag liksom utredningen - vill slå vakt om principen de allmänna domstolarnas breda sakom liga kompetens och den därmed sammanhängande tanken att en domare bör ha en så djup kunskap och god överblick över hela det juridiska fältet som möjligt. Mot den bakgrunden jag det i och ser för sig som önskvärt med åtgärder motverkar behovet som av ytterligare specialisering inom domstolsväsendet. I Sverige har de allmänna domstolarna, som är sammansatta av yrkesdomare och nämndemän, ett gott anseende hos allmänheten för rättvis och opartisk handläggning. Det är obestridligen viktigt att domstolarna kan tillföras sakkunskap så att handläggningen av exempelvis invecklade mål med teknisk eller ekonomisk anknytning underlättas. Det får dock inte ske till priset minskad rättsav en säkerhet för parterna eller ett minskat förtroende från allmänhetens sida. Med den utgångspunkten är de kritiska synpunkter har som framkommit under remissbehandlingen värda beaktande. Flera av remissinstansema inte minst Sveriges Advokatsamfund har uttryckt farhågor för att medverkan expertledamöter skulle av innebära en risk för att rätten tillförs processmaterial över huvudet på parterna. Enligt RB får domen målet har avgjorts efter - om en huvudförhandling i princip endast grundas på vad har - som

förekommit vid denna förhandling den s.k. omedelbarhetsprin-

cipen. Att domstolarna medvetet skulle underlåta att tillämpa denna regel om expertledamöter satt med i rätten är det ingen vill nog som påstå. Med självklart kan omedvetna avsteg från omedelbarhetsprincipen tänkas förekomma, t.ex. expertledamoten om avger ett omdöme som normalt skulle ha tillförts målet sakkunniggenom bevisning. Inte minst mot den bakgrunden finns det uppenbarligen en risk för att parterna kan misstänka expertledamot att en under överläggningen tillför rätten viktiga sakupplysningar, parterna som inte har fått tillfälle att bemöta. Det är självklart inte önskvärt att tilltron till vårt domstolsväsende rubbas denna anledning. Man av

384 Omprövning, överklagande och instansardning

bör därför vara försiktig med att utvidga användningen av expertledamöter. Vidare innebär utredningens förslag till skillnad från vad som tillämpas enligt hittillsvarande regler om expertmedverkan att expertledamötema inte kan utses i förväg, utan att rätten har att från fall till fall utse personer som i regel saknar erfarenhet av dömande verksamhet. Som påpekats under remissbehandlingen är en sådan ordning principiellt främmande för vår domstolstradition. Dessutom kan en experts bristande domstolsvana leda till nackdelar från praktisk synpunkt.

Departementschefen uttalade sig vidare om hur domare i allmänhet bör skaffa sig kunskaper.

Det naturliga sättet att skaffa sig kunskap är att själv studera ämnet. Den som arbetar som domare är tränad att sätta sig in i sakförhållanden som år obekanta för honom. Det är exempelvis vanligt att den som handlägger ett mål om fastighetsköp måste sätta sig in i frågor om byggnadsteknik för att kunna leda förhandlingarna och döma i målet. Likaså måste den som handlägger trañkbrottmål hjälpligt sätta sig i hur en bil fungerar även om han själv inte är bilförare. Dessa exempel är triviala, med de belyser ändå problemet. De mål som rättegångsutredningen diskuterar har den likheten med fastighetsmålet och bilmålet att sakfrågorna inte kan förstås utan påläsning. Skillnaden är naturligtvis att ett verkligt komplicerat mål kräver mer omfattande studier. I takt med samhällsutvecklingen ökar antalet sådana mål. Det skall givetvis inte förnekas att expertmedverkan

kan göra det lättare för den enskilde domaren att snabbt sätta sig

in i ett främmande sakområde. A andra sidan behöver det i dessa fall inte vara en nackdel att det inte finns expertledamöter i rätten. Tvärtom kan det hävdas att handläggningen blir mer omsorgsfull, allsidig och begriplig om de lagfarna domarna tvingas att sätta sig in i sakfrågorna från grunden utan experthjälp. Och det kan inte bortses från att medverkan av en expertledamot kan begränsa de övriga domarnas ambition att själva bilda sig en uppfattning i sakfrågan.

Frågan om expertledamöter har därefter behandlats i två lagstiftningsärenden. Fr.o.m. den 1 januari 1991 kan biogratbyråns beslut i frågor filmcensur överklagas till domstol kammarrätten i om

Stockholm i stället för som tidigare till regeringen. Vid kam-

marrättens prövning skall två särskilda ledamöter delta, varav en skall ha särskilda kunskaper om film och en skall ha särskilda kunskaper i beteendevetenskap. De särskilda ledamöternas deltagande motiveras av att de aktuella frågorna avser ett väl avgränsat område, där domstolarna inte tidigare har någon erfarenhet, prop. 1989/90:7O s. 60. Departementschefen ansåg i och for sig att kammarrättens naturliga sammansättning i denna typ av mål borde vara tre lagfarna ledamöter och två nämndemän. Av processekonomiska skäl föreslogs dock detta. Departementschefen befarade nämligen att kammarrätten åtminstone inledningsvis skulle tvingas att mer eller mindre - -

Omprövning, överklagande och instansordning 385

regelmässigt inhämta utlåtanden från sakkunniga för att få ett tillfredsställande underlag för sin prövning. Detta skulle innebära en viss omgång, som kunde undvikas i stället särskilda ledamöter om deltog vid avgörandena. Angående de nackdelar påtalats i som propositionen om vissa processrättsliga frågor ansåg departementschefen att dessa inte gjorde sig lika starkt gällande sakkunskapen om tillfördes rätten genom i förväg utsedda särskilda ledamöter som relativt regelbundet deltar i domstolsarbetet. Avslutningsvis tillade föredraganden att både instansordningen samt domstolens sammansättning i de aktuella målen kan komma i ett annat ljus beroende dels på vunna erfarenheter, dels på resultatet domstolsutredningens av arbete. Frågan om expertledamöters medverkan i domstolsarbetet har ånyo diskuterats i propositionen prop. 1990/91 :58 psykiatrisk tvångsom vård, m.m. Lagrådet ansåg vid sin granskning lagförslaget av att länsrätten vid prövningen målen skulle förstärkas med erfaren av en psykiater. Möjligheten för länsrätten att anlita psykiater en som utomstående sakkunnig ansåg lagrådet inte utgöra ett likvärdigt alternativ. Därvid erinrade lagrådet bl.a. att rätten vid överläggom ningen till dom inte har någon sakkunskap till hjälp vid bedömning av den medicinska argumenteringen. Departementschefen hade förståelse för att sakkunskap i medicinska frågor behöver kunna utnyttjas vid den rättsliga prövningen. Att låta erfaren psykiater delta en som ledamot i alla mål som skall avgöras fullsutten rätt skulle av ge en garanti för att psykiatriska frågeställningar blir väl belysta inför rättens avgörande. Enligt departementschefens bedömning kunde man dock inte utgå från att en läkarledamot generellt skulle behövas i varje sådant mål. Departementschefen framhöll vidare ordning att en med en läkarledamot i rätten inte bara år till fördel utan också är förenad med en klar nackdel från rättssäkerhetssynpunkt. En viktig aspekt är att det ligger nära till hands och i vart fall inte kan uteslutas att en läkarledamot under överläggning inför domstolens avgörande lämnar upplysningar i medicinska frågor sådan innebörd att beslutsunderav laget tillförs något nytt utan att patienten får del uppgifterna och av bereds möjlighet att bemöta dessa. Departementschefen framhöll att det således fanns en risk för att avgörandet målet kommer av att bygga på väsentliga medicinska uppgifter och bedömningar inte som har kommunicerats med parten. Mot denna bakgrund han inte var beredd att förorda lösningen med särskild ledamot i rätten. Han en ansåg däremot att det föreslagna systemet med särskilda fasta sakkunniga som tillhandagår domstolen med yttrande borde kunna utvecklas något. Som framgår av redogörelsen är medverkan särskilda ovan av ledamöter i domstolarna i stort sett främmande för svensk domstols-

386 Omprövning, överklagande och instansordning

tradition. Det är endast i vissa speciellt angivna grupper av mål sådana förekommer. Särskilda ledamöter i kommunalbesvärsmål har funnits i 10 år. Erfarenheterna av systemet har i allt väsentligt ansetts vara positiva. Särskilt värdefullt har ledamöternas kunskaper om kommunala förhållanden varit i mål rörande den kommunala kompetensen. Trots de goda erfarenheter, som domstolarna har av de särskilda ledamöterna, kan det ifrågasättas om det är lämpligt att ha en sådan ordning. Det som talar för ett system med särskilda ledamöter är att de otvivelakti tillför domstolen erforderlig sakkunskap på ett område som till stor del får sitt innehåll genom praxis. Den erfarenhet som kammarrätterna nu har fått av kommunalbesvärsmål kan inte anses ha kommit länsrätterna tillgodo annat än i undantagsfall. Det borde därför i princip vara lika angeläget att nu tillföra länsrätterna samma sakkunskap som ansågs vara nödvändig för kammarrätterna när de tillfördes dessa mål. Till skillnad från de särskilda ledamöter som finns inom andra områden är dock de särskilda ledamöterna i kommunalbesvärsmål inte utsedda för att avge synpunkter på tekniskt komplicerade förhållanden. Istället motiveras ledamöternas deltagande av att de har god kännedom om kommunala förhållanden. Detta är av stort värde eftersom de sakfrågor som kan förekomma i dessa mål rör sig inom ett mycket vidsträckt område. De särskilda ledamöterna utgörs i huvudsak av förtroendevalda inom kommun eller landsting och tjänstemän inom den offentliga verksamheten. Inslaget av jurister är inte obetydande. Mot systemet med särskilda ledamöter talar rättssäkerhetsskäl och framför allt risken för att domstolens opartiskhet kan ifrågasättas från principiell synpunkt. Ett annat skäl som talar mot särskilda ledamöter är att behovet av kännedom om kommunala förhållanden i stor utsträckning bör kunna tillgodoses genom att nämndemän deltar vid länsrättens avgörande. Nämndemännen är ofta väl förtrogna med kommunala förhållanden. I de mål där deras erfarenhet inte anses vara tillräcklig kan domstolen alltid inhämta sakkunnigutlåtanden på samma sätt som gäller för merparten av mål i de allmänna förvaltningsdomstolarna. Kommunalbesvärsmålen är en ny målgrupp för länsrätten. Det är därför sannolikt att domstolen i många fall kommer att anse att det är nödvändigt att inhämta yttrande från sakkunnigt håll för att få ett ordentligt beslutsunderlag innan den avgör målet. Kommunförbundet och landstingsförbundet bör kunna utnyttjas för sakkunnigutlåtande. En lämplig utväg kan också vara att det i förväg utses en bestämd grupp av sakkunniga som domstolen kan vända sig till. Det senare systemet har använts vid försäkringsdomstolama. Även det kan anföras skäl för att införa särskilda ledamöter i om kommunalbesvärsmål anser vi dock att de principiella skäl som talar

Omprövning, överklagande och instansordning 387

mot en sådan ordning väger över. Vi anser därför att länsrätten vid avgörande av kommunalbesvärsmål skall ha den för domstolen normala sammansättningen med en juristdomare och tre nämndemän. Detta ställningstagande bör leda till att behovet av särskilda ledamöter i kammarrätt övervägs på nytt. Behovet av ledamöter med särskilda kunskaper är i och för sig mindre i länsrätt än i kammarrätt med hänsyn till att nämndemän normalt deltar vid länsrättens avgörande. Å andra sidan har kammarrätterna fått så erfarenhet på nu stor området att de inledande svårigheterna är övervunna. Det mesta talar för att specialreglema om kammarrättens sammansättning i kommunalbesvärsmål avskaffas. Det måste anses vara principiellt felaktigt att kammarrätten har större specialkunskaper representerade inom domstolen än vad länsrätten har i första instans. Vi föreslår därför att den nuvarande särskilda sammansättningen i kammarrätterna tas bort.

22.4 Mål från hälso- och

sjukvårdens

ansvarsnämnd

Sammanfattning: I detta avsnitt föreslår vi att beslut av hälsooch sjukvårdens ansvarsnämnd skall överklagas till länsrätten i Stockholms län.

22.4.1 Inledning

Mål om disciplinansvar för personal inom hälso- och sjukvården m.fl. samt mål avseende återkallelse av legitimationer är en relativt stor grupp av mål som inte har prövats av domstol innan de kommer till kammarrätt. Under åren 1988 och 1989 kom det in 243 resp. 340 sådana mål. Målen prövas i dag enbart av kammarrätten i Stockholm beroende på att hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd är belägen i denna stad.

22.4.2 Nuvarande ordning

Lagstiftning m.m. Lagen 1980: 1 1 om tillsyn över hälso-och sjukvårdspersonalen m.fl. tillsynslagen trädde i kraft den 1 juli 1980. I lagen finns bestämmelser bl.a. om allmänna åligganden för personalen, om ansvar för fel och försummelser i vården och ordningen för ansvarets utkrävande samt om återkallelse av legitimation. Patienten har getts en aktiv roll både i vården och i det disciplinära förfarandet. Tillsynen över hälsooch sjukvårdspersonalens yrkesutövning sker dels genom arbetsgivaren, dels genom det allmänna. Tillsynslagen reglerar endast det

388 Omprövning, överklagande och instansordning

allmännas tillsyn. Arbetsgivarens tillsyn regleras genom arbetsrättslig lagstiftning och kollektivavtal. Tillsynslagen har sina utgångspunkter i de förslag som lades fram medicinalansvarskommittén i betänkandet SOU 1978:26 Hälsoav och sjukvårdspersonalen. Ansvarsfrågor. Samverkan personalpatienter. Kommittén hade i uppdrag att göra en allsidig översyn av reglerna samhällets tillsyn över personalen inom hälso- och om sjukvården. Kommittén ansåg att det var angeläget att öka patienterförtroende för vården och förståelse för de villkor den arbetar nas under. Kommittén framhöll ansvarsreglemas betydelse för att inskärpa att patienten skall behandlas omsorgsfullt och korrekt och att reglerna också fyller funktionen att möjliggöra en sakkunnig bedömning av vad som är rätt och fel i vårdarbetet. Tillsynslagen är tillämplig i huvudsak på följande grupper av

personer

personal vid sjukhus eller andra inrättningar för vård av patienter drivs det allmänna eller av enskilda med bidrag från det som av allmänna eller eñer särskilt tillstånd, den som i annat fall i egenskap av legitimerad yrkesutövare meddelar vård åt patienter eller tillhör personal som biträder en sådan yrkesutövare i vården, personal inom viss detaljhandel med läkemedel och andra grupper av yrkesutövare som enligt föreskrift skall omfattas av lagen, personal inom Skolhälsovård och företagshälsovård, personal inom socialtjänsten som tillhandahåller sjukvård social- tjänstens klientel, personal inom mödravård, abortrådgivning och preventiv- medelsrådgivning, laboratoriepersonal som på uppdrag av läkare utför diagnostiska undersökningar av prov från sjuka eller misstänkt sjuka personer. Disciplinansvar kan däremot inte utkrävas av personal inom hälsoskyddet, förtroendelåkare vid försåkringskassoma, personal vid rättsläkarstationerna och statens rättskemiska labora- torium utom i de fall de utför undersökningar av misshandlade eller för brott misstänkta personer, personal vid socialstyrelsen och landstingens hälso- och sjukvårds- förvaltningar.

Regeringen kan meddela föreskrifter om åligganden för personalen eller överlåta åt socialstyrelsen att meddela sådana föreskrifter. Socialstyrelsens föreskrifter publiceras i SOSFM. Socialstyrelsen är tillsynsmyndighet över hälso- och sjukvårdspersonalen. Detta innebär bl.a. att styrelsen eller den styrelsen förordnar har befogenhet att inspektera verksamheten. Den som utför inspektionen har tillträde

Omprövning, överklagande och instansordning 389

till lokaler där verksamheten bedrivs och rätt att tillfälligt omhänderta handlingar, prover och annat material rör verksamheten. Den som vars verksamhet inspekteras är skyldig att lämna det biträde som behövs vid inspektionen. Socialstyrelsen kan vidare den anmana som tillhör hälso- och sjukvårdspersonalen att lämna in handlingar, prover eller annat material rör verksamheten samt styrelsen de som ge upplysningar om denna som styrelsen behöver för sin tillsyn. I anmaningen får styrelsen förelägga vite. Beslut vitestöreläggande om kan överklagas till kammarrätten.

Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd HSAN

Frågor om disciplinansvar och återkallelse legitimation om av deslegitimation prövas av en särskild myndighet, hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd HSAN. Ansvarsnämnden har funnits i sin nuvarande form sedan år 1980. Nämnden är till skillnad från sina föregångare, medicinalstyrelsens disciplinnämnd och medicinalväsendets ansvarsnämnd, helt fristående från socialstyrelsen. Nämnden prövar förutom frågor om disciplinansvar även frågor bl.a. om interimistiskt och slutligt återkallande legitimation, meddelande av om av ny legitimation etter deslegitimation samt om begränsning rätten av för läkare, tandläkare och veterinärer att förskriva narkotiska eller alkoholhaltiga läkemedel och teknisk sprit. HSAN består av ordförande och åtta andra ledamöter. De utses av regeringen för en tid av tre år. Ordföranden skall erfaren i vara domarvärv medan övriga skall ha särskild insikt i hälso- och sjukvård. Av dem utses en efter förslag Landstingsñrbundet, eñer av en förslag av LO, eñer förslag TCO och etter förslag en av en av SACO/SR. De fyra återstående utses bland kan personer som anses särskilt företräda allmänhetens intresse. Det står regeringen fritt att utse vilka den vill. I regel är dessa fyra riksdagsledamöter. personer Frågor om disciplinansvar tas i ansvarsnämnden på anmälan upp av socialstyrelsen eller den patient saken gäller eller, av som om patienten inte själv kan anmäla saken, nära anhörig till honom en 24 § tillsynslagen. Patienten fick först i och med tillsynslagens tillkomst partsställning. Dessförinnan hade disciplinförfarandet inom hälso- och sjukvården byggt på uppfattningen att förfarandet var en intern angelägenhet mellan socialstyrelsen och yrkesutövaren. Att disciplinförfarandet är sak mellan arbetsgivare/myndigheten och den en anställde är den normala ordningen inom den offentliga förvaltningen. Motivet till att man frångick denna princip vid tillsynslagens tillkomst var bl.a. att det för patienternas rättssäkerhet och tilltro till ansvarsnämndens verksamhet var nödvändigt att patienten tillfälle att gavs spela en mer aktiv roll i det disciplinära förfarandet än anmälare i ett disciplinärende normalt har. Föredragande statsråd framhöll prop.

390 Omprövning, överklagande och instansordning

1978/79:220 26 att förfarandet inte fick bli en angelägenhet enbart s. mellan ansvarsnämnden och personalen. Hon påpekade att det för den enskilde patienten måste vara svårt att förstå och acceptera att han inte har rätt den anmälde att föra talan i nämnden och samma som bidra till utredningen. Statsrådet ansåg att det var av största betydelse för att utredningen skulle bli så fullständig som möjligt att patienten ñck rätt att bl.a. ta del aktmaterialet, att förebringa egen utredning av och bevisning och att begära nämndens medverkan för att fullständiga utredningen. Andra frågor än disciplinärenden, t.ex. återkallelse av legitimation, tas på anmälan av socialstyrelsen. Det kan vidare påpekas att JO upp och IK under vissa förutsättningar kan anhängiggöra ärenden hos HSAN. Ansvarsnämnden är beslutsför med ordförande och sex andra ledamöter. Under senare år har ordföranden fått en utvidgad befogenhet att fatta beslut hand. Ursprungligen gällde att ordföranden egen endast avgörande i sak. Numera får fick fatta beslut som inte innebar ordföranden dels fatta beslut som inte innefattar ett slutligt avgörande i sak under förutsättning att beslutet inte avser åläggande för en legitimerad yrkesutövare att genomgå läkarundersökning eller utdömande vite, dels ensam besluta i sak om beslutet inte gäller en av fråga principiell beskaffenhet och det finns grundad anledning anta av att ärendet inte kan leda till någon disciplinpåföljd. I fråga omröstning i ansvarsnämnden gäller bestämmelserna i om 29 kap. rättegångsbalken RB om omröstning i domstol med endast lagfarna ledamöter. Att 29 kap. RB är tillämplig på omröstningsförfarandet innebär bl.a. att det vid lika röstetal är den lindrigaste meningen som skall gälla. I tillsynslagen görs i omröstningshänseende inte någon skillnad mellan ärenden discplinpåföljd och ärenden om om deslegitimation.

Disciplinansvar

Enligt 12 §tillsynslagen kan den som tillhör hälso- och sjukvårdspersonalen och som uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter vad som åligger honom i hans tjänsteutövning åläggas disciplinpåföljd. Disciplinpåföljden kan vara antingen erinran eller varning. En förutsättning för att någon skall åläggas en disciplinpåföljd är att felet inte kan anses som ringa. Bestämmelserna om disciplinansvar gäller i princip endast dem som är aktivt verksamma inom hälso- och sjukvården. I undantagsfall kan även de som inte längre tillhör hälso- och sjukvårdspersonalen erhålla disciplinpåföljd. Anledningen till detta undantag är bl.a. att patienten kan ha ett berättigat intresse att få sin sak prövad och att den som tillfälligt avbryter sin tjänstgöring för att studera eller föda barn inte

Omprövning, överklagande och instansordning 391

skall undgå disciplinpåföljd. Vilka åligganden i yrkesutövningen som personalen inte får åsidosätta framgår av bestämmelser i tillsynslagen, bestämmelser i hälso- och sjukvårdslagstiñningen, bestämmelser som riktar sig till vissa grupper av personal t.ex. den allmänna läkarinstruktionen och föreskrifter som arbetsgivaren har meddelat. Av de båda disciplinpåföljdema är varning den strängare reaktionen. Erinran innebär i regel ett påpekande att gällande föreskrifter har åsidosatts och att den felande i framtiden är skyldig att iaktta föreskrifterna. Ingen av påföljdema innebär att personen i fråga avstängs från sin tjänsteutövning. Disciplinpåföljd kan inte åläggas en person efter hur lång tid som helst. Preskription inträder två år efter den tidpunkt då den aktuella förseelsen har begåtts, om inte den berörde dessförinnan har fått del av anmälan eller ansökan till ansvarsnämnden. Ansvarsnämnden skall enligt 29 § tillsynslagen underrätta den mot vilken disciplinåtgärd ifrågasätts om anmälan eller ansökan som har kommit in till nämnden. Preskriptionsavbrott kan också inträda om personen i fråga har fått del av en sådan anmaning som JO och JK kan utfärda enligt sina instruktioner till anställda i offentlig tjänst. Det får inte förekomma att ett åtal och en prövning av disciplinär åtgärd fullföljs parallellt. Åtalet har i dessa fall företräde. Har åtgärd vidtagits för åtal mot någon får disciplinärt förfarande enligt tillsynslagen inte inledas eller fortsättas i fråga om den förseelse som avses med åtgärden. I de fall den som har blivit anmäld till ansvarsnämnden åtalas för samma gärning skall nämnden avbryta all befattning med ärendet så snart nämnden får kännedom om åtalet. Har åtal väckts innan anmälan kommer in till nämnden får nämnden enbart registrera anmälan. Nämnden får dock, för att förhindra preskription, översända anmälan till den anmälde även om åtal ifrågasätts.

Återkallelse legitimation av Nära anknytning till frågor om disciplinansvar har frågan om deslegitimation, dvs. återkallelse legitimation. Återkallelse av av legitimation har en skyddsuppgift. Den som inte längre kan utöva yrket på ett godtagbart sätt förhindras genom deslegitimationen att vara verksam i yrket eller åtminstone att i sin verksamhet uppträda under ett av det allmänna givet kompetensbevis. För vissa yrkesgrupper, t.ex. läkare, tandläkare, sjuksköterskor och barnmorskor, får återkallelse av legitimation långtgående rättsverkningar. I praktiken innebär deslegitimationen yrkesförbud. Mot denna bakgrund har man ansett att villkoren för återkallelse bör vara så preciserade som möjligt. Legitimation att utöva yrke inom hälso- och sjukvården kan

392 Omprövning, överklagande och instansordning

återkallas om den legitimerade har varit grovt oskicklig i sitt yrke eller på annat sätt visat sig uppenbart olämplig att utöva yrket, 2. om han på grund av sjukdom eller liknande omständighet inte kan utöva yrket tillfredsställande, 3. om han begär att legitimationen skall återkallas och hinder mot återkallelse inte finns från allmän synpunkt. Det har i förarbetena till lagen framhållits att det endast i undantagsfall kan bli aktuellt med återkallelse legitimation ñr ett av handlande utom tjänsten. Som exempel på ett sådant förfarande anges ett allvarligt brott mot annans hälsa. Ett sådant brott behöver dock i och för sig inte medföra att den legitimerade är uppenbart olämplig att utöva yrket. Förhållandena i det enskilda fallet blir avgörande och det krävs en samlad bedömning alla faktorer inverkar på av som lämplighetsprövningen. I de fall en legitimerad yrkesutövare har fällts till ansvar bl.a. för narkotikabrott och våldsbrott, skall den domstol som har meddelat domen sända avskrift denna till socialstyrelen av sen. Om det gäller andra brott än narkotikabrott, behöver socialstyrelsen inte underrättas brottet har ägt utanför yrkesutövningen om rum och straffet endast blir böter. Jfr förordningen 1982:117 underom rättelse till socialstyrelsen om domar i vissa brottmål. Om det finns grundad anledning att anta att legitimationen bör återkallas på grund sjukdom eller liknande, får den legitimerade av åläggas att låta sig undersökas läkare. Om ansvarsnämnden förordav nar om läkarundersökning, får legitimationen återkallas interimistiskt. En deslegitimation innebär inte att legitimationen återkallas för all framtid. Den deslegitimerade har rätt att återfå legitimationen så snart det är möjligt. Den nya legitimationen meddelas ansvarsnämnden av efter ansökan av den deslegitimerade. Det kan påpekas att även andra behörigheter inom sjukvården än legitimation kan återkallas.

Förfarandet i ansvarsnämnden

Förfarandet hos ansvarsnämnden är skriftligt, även muntlig förom handling kan förekomma när det kan antas till fördel för utredvara ningen. Ärenden Är skall anhängiggöras skriftligen. anmälan så ofullständig att den inte kan läggas till grund för prövning i sak, skall ansvarsnämnden förelägga anmälaren eller sökanden att inom viss tid avhjälpa bristen vid påföljd att talan inte tas till prövning. annars upp

Nämnden skall se till att ärendena blir tillräckligt utredda. Överflödig

utredning skall å andra sidan avvisas. Nämnden får fordra in patientjournaler eller andra handlingar behövs för utredningen. som I samband härmed får nämnden förelägga vid vite. Nämnden beslutar därefter om vite skall dömas ut.

Omprövning, överklagande och instansordning 393

Anmälan eller ansökan skall kommuniceras med den person som anmälan eller ansökan gäller. Om det är uppenbart att talan inte kan bifallas eller att underrättelse till den anmälde är onödig, kan kommunikation underlåtas. Ansvarsnämnden kan hämta in yttranden från myndigheter, tjänstemän eller andra som är skyldiga att uttala sig i ämnet i de fall en fråga kräver särskild sakkunskap. Det förekommer regelmässigt föredragningar inför nämnden av tjänstemän från socialstyrelsen. I medicinska och Odontologiska frågor är det vanligt att nämnden infordrar expertutlåtanden från socialstyrelsens vetenskapliga råd. Ibland kan det hända att bevisupptagning i ärenden hos nämnden inte lämpligen kan ske hos nämnden utan behöver ske i domstol. Nämnden kan i dessa fall begära att bevisupptagning skall ske vid den tingsrätt inom vars domkrets den som skall tillhandahålla bevisningen har sitt hemvist. Innan nämnden avgör ett ärende skall part ha fått kännedom det om som har tillförts ärendet genom någon annan än honom själv. Nämnden är skyldig att motivera sina beslut, att underrätta parterna beslutet samt att lämna besvärshänvisning. Även anmälaren om om har avlidit, skall besvärshänvisning lämnas. Det kan nämligen bli aktuellt med disciplinåtgärd även om patienten har avlidit. Förutom den anmälde har både socialstyrelsen och den avlidnes anhöriga rätt att överklaga ansvarsnämndens beslut. I vissa fall kan nämnden överlämna ärendet till andra myndigheter. Det gäller t.ex. om det är uppenbart att ärendet inte behöver behandlas i nämnden från allmän synpunkt eller för att tillvarata patientens rätt. I sådana fall kan nämnden lämna över ärendet till arbetsgivaren. I de fall det är uppenbart att anmälan inte kan föranleda disciplinansvar, kan ärendet lämnas över till en landstingskommun. Nämnden har vidare skyldighet att anmäla försumliga yrkesutövare till åtal om den mot vilken disciplinpåföljd ifrågasätts är skäligen misstänkt för att i yrkesutövningen ha begått brott, för vilket fängelse är föreskrivet. Det kan påpekas att även socialstyrelsen kan anmäla personer till åtal. Detta gör styrelsen i de fall ärendena inte är anhängiggjorda i ansvarsnämnden. Enligt uppgift registrerades under åren 1988 och 1989 1 370 resp. l 201 nya ärenden hos ansvarsnämnden. Under samma år fattade nämnden 923 resp. 1 305 beslut. Av dessa överklagades 26 %. ca Ansvarsnämndens beslut, i likhet med många beslut förvaltningsav myndigheter och domstolar, gäller omedelbart om inte nämnden förordnar om annat. Det är i princip enbart beslut i vilka nämnden skiljer sig från ärendet som får överklagas. Vissa beslut kan överklagas separat, t.ex.

394 Omprövning, överklagande och instansordning

när nämnden har ogillat jävsinvändning, avvisat ett ombud eller en dömt ut vite.

Domstolsprövning Ansvarsnämndens beslut kan överklagas till kammarrätten. Eftersom ansvarsnämnden är belägen i Stockholm prövas besvär över nämndens i Stockholm. Nämndens beslut får överklagas beslut av kammarrätten socialstyrelsen och övriga parter om beslutet har gått dem emot av samt under vissa förutsättningar av JO och JK. Det är ovanligt att disciplinärenden utanför hälso- och sjukvårdsområdet överprövas domstol. På detta område är förhållandet det av motsatta, beroende framför allt på det förhållandet att patienten har getts möjlighet att överklaga ansvarsnämndens beslut. En överväldigande majoritet de mål som kommer in till kammarrätten anav hängiggörs nämligen av en patient eller en nära anhörig till denne. Patienten fick först i och med tillsynslagens tillkomst partsställning. Dessförinnan hade disciplinförfarandet inom hälso- och sjukvården byggt på uppfattningen att förfarandet var en intern angelägenhet mellan socialstyrelsen och yrkesutövaren. Att disciplinförfarandet är sak mellan arbetsgivare/myndigheten och den anställde är den en normala ordningen inom den offentliga förvaltningen. Motivet till att frångick denna ordning vid tillsynslagens tillkomst var bl.a. att man det för patienternas rättssäkerhet och tilltro till ansvarsnämndens verksamhet ansågs nödvändigt att patienten gavs tillfälle att spela en aktiv roll i det disciplinära förfarandet än anmälare i ett disciplinmer ärende normalt har. Patienten är inte bara part i ansvarsnämnden utan även i kammarrätten. Han har således rätt att överklaga ansvarsnämndens beslut beslutet har gått honom emot 40 § tillsynslagen. Enligt mediciom nalansvarskommitténs förslag skulle en enskild anmälare inte ha besvärsrätt mot ansvarsnämndens avgörande i sak. En patient som inte ansåg sig kunna godta ansvarsnämndens avgörande skulle i stället hänvisad till att begära JOs eller IKs ingripande för att få till vara stånd överprövning. Kommittén hävdade att patienten inte borde en ha rätt att själv få yrka att disciplinpåföljd utdöms och att besvärsinstansen inte på eget initiativ fick göra ändring till det sämre för part. Kommittén ansåg att det knappast var rimligt att den som har gått fri i ansvarsnämnden, talan av en enskild, skulle behöva att underkasta sig de kostnader och olägenheter av annat slag som ett svaromål inför domstol skulle innebära. Under remissbehandlingen kritiserades kommitténs förslag i denna del. I förarbetena prop. 1978/792220 28 f. till tillsynslagen framhölls att de särskilda skäl s. anfördes för att ge patienten partsställning i ansvarsnämnden som även kunde åberopas för att patienten rätt att överklaga ansvarsge

Omprövning, överklagande och instansordning 395

nämndens beslut. Föredragande statsråd ansåg parallell kunde att en dras med målsägande i brottmålsprocessen, som har rätt att fullfölja talan och göra anspråk på straffrättslig påföljd i högre instans. Statsrådet framhöll att om patienten rätt att överklaga gavs ansvarsnämndens beslut uppkom en tvåpartsprocess i domstolen. Om domstolen på yrkande av en patient skulle komma till annat resultat än ansvarsnämnden, var det inte fråga om att domstolen på eget initiativ ändrar beslutet till partens nackdel. Statsrådet hade viss förståelse för att personalen i vissa fall kunde behöva skydd mot obefogade anklagelser, men gjorde bedömningen att förfarandet i kammarrätten i de allra flesta fall inte skulle bereda den anmälde nämnvärt obehag. Hon ansåg ville åstadkomma att om man en ökad rättssäkerhet för patienten genom att se till att hans sak blir tillfredsställande prövad måste man acceptera att den är föremål för som klagomålen kan drabbas av ett visst ökat obehag. Socialutskottet SoU 1979/80:16 s. 12 f. tillstyrkte att patienten fick besvårsrätt, men tillade att reglerna borde omprövas om det skulle visa sig att den föreslagna ordningen leder till orimliga konsekvenser för hälso- och sjukvårdspersonalen. Tillsynslagen har nyligen varit föremål för översyn. Vid denna har patientens partsstållning inte ifrågasätts. Tillsynsutredningen understryker tvärtom angelägenheten av att stärka patientens ställning i vårdsituationen och ge denne möjligheter till ett ökat inflytande i disciplinprocessen SOU 1991:63 118. Att patienten är part i diss. ciplinärendena stämmer väl överens med den aktiva roll patienten som har getts inom den svenska hälso- och sjukvården. Det kan i sammanhanget påpekas att tillsynsutredningen bl.a. föreslår att tillsynslagen skall utvidgas till att omfatta även hälso- och sjukvårdspersonalens bemötande av närstående till patienter och avlidna i vissa fall. Socialstyrelsen, som är tillsynsmyndighet, har generell rätt att en överklaga beslut av ansvarsnämnden för att ta tillvara allmänna intressen. Socialstyrelsens besvärsrätt rätten att föra talan mot avser beslut i nämnden som är friande eller enligt Socialstyrelsens som mening innebär en för mild bedömning. I likhet med vad gäller som inom övriga områden får dock inte motiveringen till ett beslut överklagas. Förutom socialstyrelsen och patienten har naturligtvis den person som har tilldelats disciplinpåföljd rätt att överklaga. Om enbart den anmälde yrkesutövaren överklagar, får inte kammarrätten skärpa påföljden. Ansvarsnämndens beslut kan även överklagas JO eller av JK. Socialstyrelsen uppträder som motpart till den anmälde yrkesutövaren tillsammans med den patient saken gäller. I de fall det handlar om deslegitimation är bara socialstyrelsen motpart. JOs och JKs talerätt är en följd av deras allmänna funktion i det

396 Omprövning, överklagande och instansordning

svenska rättsväsendet och hänger samman med deras rått att göra anmälan hos ansvarsnämnden. Talan av JO eller JK skall väckas inom fyra veckor från det att ansvarsnämndens beslut meddelades. Efter överklagande av JO eller JK får disciplinpåföljd åläggas eller skärpas endast om det är påkallat från allmän synpunkt. Om JO eller JK har anmält person till ansvarsnämnden och denne ådöms en disciplinen påföljd där, är det endast JO eller JK som är motpart om den som har fått disciplinpåföljden överklagar. Varken socialstyrelsen eller patienten kommer således in i dessa mål. I kammarrätten avgörs disciplinmål och deslegitimationsmål i regel tre lagfarna domare. Kammarrättens dom kan överklagas till regeav tingsrätten. För att regeringsrätten skall pröva målen krävs prövningstillstånd utom i de fall kammarrättens dom överklagas av JO eller JK. Rent allmänt kan sägas att disciplinmålen är väl utredda när de kommer till kammarrätten. Disciplinmålen är arbetskrävande på så sätt att de i regel innehåller ett stort antal handlingar, i huvudsak patientjournaler. Många av målen handlar om bedömningar av om ett visst handlande eller en underlåtenhet att handla är av den arten att disciplinpåföljd skall påföras. I mer komplicerade fall hämtar kammarrätten in yttrande från företrädesvis socialstyrelsens vetenskapliga råd, om inte ansvarsnämnden har gjort detta. Det är inte ovanligt att frågan i målet är av formell art, t.ex. om anmälaren är behörig eller om preskription har inträtt. Det är som tidigare har nämnts mycket vanligt att ansvarsnämndens beslut överklagas av missnöjda patienter. I dessa fall gör kammarrätten ofta bedömningen att det är uppenbart att talan inte kan bifallas. Kammarrätten i Stockholm har gjort en sammanställning över de mål som kom in från ansvarsnämnden under tiden den 3 oktober 1980 den 10 december 1990. Av denna framgår att målen har ökat markant sedan år 1988. Det framgår vidare att den överväldigande delen av målen år disciplinmål som har anhängiggjorts av patienter. Under tidsperioden kom det totalt 2 361 disciplinmål varav 2 171 avsåg besvär anförda av patient. Mål rörande legitimationer är förhållandevis få. Under tioårsperioden kom det in 51 mål. Av dessa avsåg 37 återkallelse av legitimation, medan övriga avsåg ansökan om ny legitimation.

22.43 överväganden

Att disciplinmålen prövas av kammarrätt som första domstolsinstans stämmer dåligt med principen att tyngdpunkten i rättskipningen skall ligga i första instans. För en nedflyttning till länsrätt talar, förutom

Omprövning, överklagande och instansordning 397

de argument som har redovisats i avsnitt 22.1, även det förhållandet att den materiella lagstiftningen i disciplinmålen inte är speciellt komplicerad och att målen därför inte behöver avgöras av en juristkollegial sammansättning i första domstolsinstans. Den bedömning som skall göras i målen kännetecknas inte så mycket rättsliga av och juridiska överväganden lämplighetsprövningar. som av Ett skäl som kan tala mot att målen flyttas till länsrätt är möjligen ansvarsnämndens sammansättning. Ansvarsnämnden skall enligt lag ha en ordförande som är erfaren i domarvärv. Enligt vår mening kan emellertid den prövning som görs i nämnden, även den är om kvalificerad, inte motsvara eller ersätta domstolsprövning. anses en Den omständigheten att nämnden leds ordförande är av en som

erfaren i domarvärv påverkar inte detta förhållande. Övervägande skål

talar därför för att målen bör prövas i den ordning är, och som som i än högre grad kan förväntas bli, den normala för förvaltningsmålen med start i länsrätt. Enligt huvudprincipen bör ansvarsnämndens beslut överklagas till länsrätten i Stockholms län, eftersom ansvarsnämnden är belägen i Stockholm. Till skillnad från många andra centrala myndigheter är ansvarsnämnden ingen besvärsinstans utan ett beslutande Det organ. finns alltså inte, som t.ex. i kriminalvårdsärenden, lokal eller en regional beslutsmyndighet att anknyta till. När det gäller disciplinmålen skulle det kunna hävdas att det finns skäl att frångå de vanliga forumreglema eftersom parterna i målen kommer från alla delar Sverige och att det för den skull är av önskvärt med en lokal förankring. Ett sådant synsätt skulle kräva att en helt ny forumregel skapas. Disciplinmål har ofta naturlig anknytning till ett sjukhus eller en en vårdinrättning att aktuella joumalhandlingar i regel finns genom där. Dessutom är det inte ovanligt att flera vid personer samma sjukhus blir anmälda av en patient. Man skulle därför kunna tänka sig att knyta länsrättens behörighet till det sjukhus eller den vårdinrättning där patienten anser sig ha blivit felbehandlad. Med sådan en ordning skulle samma länsrätt behörig att pröva målet även vara om de anmälda personerna är bosatta i skilda län. En nackdel med en sådan behörighetsregel är att den knappast går att använda i de fall det handlar om privata yrkesutövare eller i deslegitimationsmål. Ett annat alternativ är att knyta länsrättens behörighet till den anmäldes bostadsort. För detta talar bl.a. att den riskerar bli som att utsatt för disciplinansvar kan ha intresse närhet till den domstol av som skall pröva saken. I de fall en privat yrkesutövare blir anmäld är dessutom den ort där hans eller hennes praktik finns, ofta den samma som bostadsorten. Ett annat skäl för att knyta länsrättens behörighet till yrkesutövarens bostadsort är att detta är den bästa lösningen i

398 Omprövning, överklagande och instansordning

deslegitimationsmålen. I dessa mål saknas ofta anknytningen till ett sjukhus eftersom målen framför allt handlar om den enskildes personliga förhållanden. Mot den anmäldes bostadsort som utgångspunkt för forumregel talar bl.a. det förhållandet att patienten kan en vara bosatt i ett annat län än det där den anmälde är bosatt. Det förekommer dessutom fall där en patient anmäler flera yrkesutövare vid ett sjukhus. De anmälda personerna kan vara bosatta i skilda län. Man kan även tänka sig att knyta länsrättens behörighet till patientens eller den anhörigas hemvist. För detta talar att patienten eller den anhörige ofta kan ha ett berättigat intresse av att en fråga prövas av domstol och att han som part i målet bör ha närhet till den domstol skall pröva saken. Mot detta talar att tillsynslagen som innehåller betungande bestämmelser för personalen inom hälso- och sjukvården. Vid valet behörig domstol kan inte patientens intresse av närhet till den domstol som skall pröva målet väga tyngre än det av intresse av närhet till domstol som de anmälda personerna kan ha. Ett vart av de redovisade alternativen har sin fördelar men också sina nackdelar. Ingetdera framstår som klart bättre än något annat. Inget tillgodoser heller både patientens och den anmälde yrkesutövaintresse närhet till domstol. Vi kan inte finna att det finns rens av något bättre alternativ till de nuvarande forumreglema. Vi föreslår därför att ansvarsnämndens beslut skall överklagas enbart till länsrätten i Stockholms län.

22.5 Sekretessmål

Sammanfattning: I detta avsnitt föreslår att länsrätt som första domstolsinstans skall pröva de sekretessmål som i dag överprövas kammarrätt. Vi föreslår vidare att prövningstillstånd införs i av regeringsrätten och högsta domstolen i sekretessmål som överklafrån länsrätt respektive tingsrätt. Dessutom föreslår att gas försäkringsöverdomstolens beslut i sekretessfrågor skall överklagas till regeringsrätten.

22.5. 1 Inledning

Den svenska förvaltningen och rättskipningen präglas av ålder av offentlighetsprincipen. Allmänheten och massmedierna har en vidsträckt insyn i de offentliga organens verksamhet. Offentlighetsprincipen innebär bl.a. att den som begär det har rätt att ta del av allmänna handlingar hos statliga och kommunala myndigheter. Principen att myndigheternas handlingar och beslut skall vara tillgängliga för envar har i vårt land ansetts så viktig att den sedan länge är grundlagsfäst. I princip har alla, både svenska medborgare

Omprövning, överklagande och instansordning 399

och utlänningar, rätt att läsa de handlingar som finns hos myndighetema. Denna rått begränsas dock på två sätt. För det första har allmänheten bara rätt att läsa sådana handlingar betecknas som som allmänna handlingar. För det andra är vissa allmänna handlingar hemliga. I sekretessmålen prövas rätten att ta del allmänna av handlingar. Det stora flertalet sekretessmål prövas i dag kamav marrätt som första domstolsinstans.

22.5.2 Lagstiftning

Enligt 2 kap. l § 2. regeringsformen RF är varje medborgare gentemot det allmänna tillförsäkrad informationsfrihet, dvs. frihet att inhämta och ta emot upplysningar samt i övrigt ta del andras av yttranden. Beträffande rätten att ta del av allmänna handlingar hänvisas i sista stycket av denna bestämmelse till tryckfrihetsförordningen TF. I 2 kap. TF slås det fast att varje medborgare har rätt att ta del av allmänna handlingar. I kapitlet också under anges vilka förutsättningar denna rätt får begränsas. Det sägs vidare att en begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar noga skall anges i en särskild lag, dvs. sekretesslagen, eller lag annan som sekretesslagen hänvisar till. Sekretesslagen l980:100, senast omtryckt 1988:9, trädde i kraft den l januari 1981. Lagen innehåller bestämmelser vad skall om som hållas hemligt i statens och kommunernas verksamhet. Sekretesslagen ersätter både den tidigare sekretesslagen från 1937 och så gott som alla tidigare föreskrifter om tystnadsplikt för dem är verksamma som hos stat och kommun. I lagen anges vilka undantag gäller från som den s.k. offentlighetsprincipen. Sekretesslagen innehåller också bestämmelser om diarieföring, hemligstämpling, myndigheternas skyldighet att lämna uppgifter till allmänheten och till varandra, besvär mot myndigheters beslut m.m. I lagen finns vidare regler om vilka tystnadspliktsföreskrifter som skall ha företräde framför grundsatsen i tryckfrihetsförordningen att alla har rätt att lämna meddelanden för publicering i tryckta skrifter.

22.5.3 Allmänt sekretessmål om

Allmän handling

Begreppet allmän handling är central betydelse i sekretessmålen av eftersom det endast är allmänna handlingar som man har rätt att ta del av och som kan omfattas av sekretess. Ordet handling betecknar inte bara ett papper med skrift eller bilder utan också t.ex. bandinspelen ning eller en upptagning för ADB. För att en handling skall vara allmän skall den dels förvaras hos en

400 Omprövning, överklagande och instansordning

myndighet, dels enligt särskilda regler anses inkommen dit eller upprättad där. Det är ofta ganska lätt att konstatera om en handling, som består

av ett papper med skrift, förvaras hos en myndighet. I andra fall är

det svårare att säga var en handling förvaras. Det gäller t.ex. information som finns lagrad i en dator. En handling har kommit in till en myndighet när handlingen har anlänt till myndigheten eller tagits emot av någon behörig person, t.ex. den tjänsteman som är föredragande i det ärende som handlingen avser. Handlingen behöver inte vara diarieförd för att vara allmän. I tryckfrihetsförordningen finns särskilda regler om brev och andra meddelanden som är adresserade, inte till myndigheten direkt, utan till någon befattningshavare vid myndigheten. Det finns vidare en rad bestämmelser om när en handling anses upprättad hos en myndighet. Principen kan sägas vara att en handling som kommer till hos en myndighet blir allmän när den har fått sin slutliga utformning. En handling anses upprättad när myndigheten sänder iväg expedierar den. En handling som inte expedieras år upprättad när det ärende den hör till är slutbehandlat hos myndigheten.

Förfarandet vid en begäran att ta del av en allmän handling Den som vill ta del av en allmän handling skall vända sig till den myndighet som förvarar handlingen. Om handlingen inte är hemlig har man rätt att läsa handlingen på stället. Kan handlingen inte läsas eller uppfattas utan att man använder något tekniskt hjälpmedel, skall myndigheten ställa ett sådant till förfogande. En handling får också skrivas fotograferas eller spelas in. Är handling hemlig i vissa av, en delar, skall de delar som inte är hemliga tillhandahållas i avskrift eller kopia. Undantag från de nu redovisade reglerna har gjorts bl.a. för det fallet att betydande hinder möter. Den som vill ta del av en handling har också rätt att mot avgift få en avskrift eller kopia av handlingen. Från denna regel görs undantag bl.a. när det gäller ADBupptagningar. Sådana behöver myndigheten inte lämna ut annat än i form av utskrift. Den som begär att få ta del av en allmän handling behöver inte beskriva handlingen noga, t.ex. ange dess datum eller diarienummer. Men myndigheten är å andra sidan inte skyldig att göra några omfattande undersökningar för att få fram handlingar sökanden, när denne inte kan lämna myndigheten några närmare uppgifter om dem. En begäran att få ta del av en allmän handling skall prövas skyndsamt av myndigheten. En tjänsteman som just använder handlingen behöver inte avstå den med detsamma. Det får dock inte förekomma några onödiga dröjsmål.

Omprövning, överklagande och instansordning 401

En myndighet får inte kräva att den vill ta del allmän som av en handling talar om vem han eller hon är eller vad handlingen skall användas till. Gäller det en handling, faller under någon som bestämmelse i sekretesslagen, måste myndighet emellertid ibland en få veta vem som vill ha handlingen och vad den skall användas till. Annars kan myndigheten inte ta ställning till handlingen får om lämnas ut. En myndighet har under vissa förutsättningar möjlighet att lämna ut en handling med villkor, s.k. förbehåll, inskränker sökandens som rätt att använda den information som finns i handlingen. Myndigheten kan t.ex. förbjuda sökanden att använda uppgifterna för annat än forskning och att publicera dem. Den som har fått avslag på sin begäran att ta del handling av en eller som har fått ta del handling med förbehåll har enligt tryckav en frihetsförordningen i många fall rått att få saken prövad domstol. av Däremot finns det inte någon som kan överklaga myndighets beslut en att lämna allmän handling. ut en

Begränsningar i rätten att ta del av en allmän handling

Rätten att ta del av allmänna handlingar får enligt 2 kap. 2 § TF begränsas endast om det är påkallat med hänsyn till

rikets säkerhet eller dess förhållande till stat eller mellanannan folklig organisation, 2. rikets centrala finanspolitik, penningpolitik eller valutapolitik, 3. myndighets verksamhet för inspektion, penningpolitik eller annan tillsyn, intresset att förebygga eller beivra brott, det allmännas ekonomiska intresse, skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, intresset att bevara djur- eller växtart.

Allmänna handlingar får inte hållas hemliga för att skydda några andra intressen än de ovan uppräknade. Vilka handlingar är som hemliga skall som tidigare har nämnts i sekretesslagen. noga anges Det är också tillåtet att ta in bestämmelser hemliga handlingar i om andra lagar, men då skall sekretesslagen hänvisa dit. Med andra 0rd skall man i sekretesslagen kunna alla fall då allmänna handlingar se är hemliga. Regeringen får inte bestämma vilka handlingar om som är hemliga utan det är förbehållet riksdagen. I en del av bestämmelserna i sekretesslagen ges regeringen dock rätt att meddela kompletterande föreskrifter. Regeringens föreskrifter finns i sekretessförordningen. Sekretesslagen är uppbyggd i huvudsak så att den följer TFs regler om vilka intressen som får skyddas att allmänna handlingar genom

402 Omprövning, överklagande och instansordning

hålls hemliga. De speciella sekretessbestämmelserna i sekretesslagen har därför grupperats under rubriker som överensstämmer med uppräkningen av tillåtna sekretessändamål i TF. Bestämmelserna till skydd för enskilds förhållanden har delats upp på tre kapitel. Sekretesslagen reglerar i princip all sekretess i det allmännas verksamhet. Den innehåller en gemensam reglering av handlingssekretessen, dvs. förbudet att lämna ut hemliga handlingar, och tystnadsplikten beträffande hemliga uppgifter. Sekretesslagen gäller inte bara i förhållandet mellan myndigheter och allmänheten utan också i princip i förhållandet mellan myndigheter inbördes. Man kan enkelt uttryckt säga att sekretessbestämmelsema är uppbyggda av tre olika byggstenar nämligen föremålet, räckvidden och styrkan. Vad först gäller sekretessens föremål utgörs det av information med ett visst innehåll och anges i lagen genom orden "sekretess gäller för uppgift". Vilken uppgift som avses preciseras i de enskilda sekretessbestämmelserna. Uppgifterna är alltid av något speciellt slag, t.ex. Sveriges förbindelser med annan stat, eller enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. Den andra byggstenen utstakar sekretessens räckvidd. Vissa bestämmelser saknar särskilt rekvisit angående sekretessens räckvidd och gäller då inom hela det allmännas verksamhet. Det gäller t.ex. försvarssekretessen. De flesta Sekretessregler har dock fått sin räckvidd begränsad till uppgifter i verksamhet av visst slag t.ex. inom hälsooch sjukvården, i ärende av visst slag t.ex. i ärende om kommunal bostadsñrmedling eller hos viss myndighet t.ex. hos JO. Sekretessen är alltså inskränkt till den information som är knuten till en verksamhet eller ärende av visst slag respektive information som har samlats hos en viss myndighet. Det är inte uppgiften i sig som är avgörande om den är offentlig utan det beror på i vilket sammanhang den befinner sig Uppgifter kan alltså vara offentliga, trots att de kan antas orsaka skada eller men, hos en myndighet där det inte finns några tillämpliga sekretessbestämmelser samtidigt som uppgiften kan vara hemlig hos en annan myndighet som faktiskt har en tillämplig sekretessregel. Sekretessen följer således inte utan vidare med en uppgift som lämnas till en annan myndighet. Det finns nämligen ingen generell regel om överföring av sekretess mellan myndigheter. Den tredje byggstenen är styrkan. Styrkan i Sekretessen anges oftast genom att speciella villkor eller rekvisit skall vara uppfyllda. Vanligen är villkoret utformat som ett s.k. skaderekvisit. Sekretessen gäller alltså endast under förutsättning att någon viss angiven risk för skada uppstår, om uppgiften lämnas ut. Sekretessen är beroende av en skadebedömning från myndighetens sida. Offentlighetsprincipen innebär att de flesta skaderekvisit har offentlighet som huvudregel. De kallas raka i motsats till omvända

Omprövning, överklagande och instansordning 403

skaderekvisit som har sekretess som huvudregel. De omvända skaderekvisiten finns i sådana sammanhang där offentlighetsprincipen inte väger lika tungt. Som exempel på sådana områden kan nämnas sjukvården och socialtjänsten. Ännu strängare sekretess råder förstås i de få fall där det inte finns något skaderekvisit. Exempel på områden där s.k. absolut sekretess gäller är bl.a. kommunal familjerådgivning och ärenden hos skattemyndigheterna. En möjlighet att begränsa sekretessens räckvidd som har använts mycket i sekretesslagen är regler om tidsbegränsning. Som tidigare har nämnts gäller sekretessen i princip också mellan myndigheter. För att möjliggöra att uppgifter skall kunna lämnas mellan olika myndigheter i sådana fall där detta olika skäl är av nödvändigt finns ett antal s.k. sekretessbrytande regler innebär som att sekretessen viker i vissa angivna situationer. Förutom bestämmelser som gäller sekretessen mellan myndigheter finns det också andra bestämmelser om undantag från sekretessen, där sekretessen begränsas gentemot enskilda personer. Den sekretess som tar sikte på att skydda den enskildes intressen gäller naturligt nog som regel inte mot honomsjälv. Den enskilde, till vars skydd sekretessen gäller, har alltså i regel rätt att själv ta del av uppgifterna. Den enskilde kan också i princip helt eller delvis efterge den sekretess som gäller till förmån för honom. Den enskildes samtycke till ett uppgiftslämnande bryter således sekretessen. En part i ett ärende hos en myndighet har i princip rätt att ta del av alla uppgifter i ärendet. För att parters möjlighet till insyn skall gälla skall det vara fråga om uppgifter i målet eller ärendet. Allmän bakgnindsinformation som en myndighet har tillgång till och inte som har särskild relevans omfattas däremot inte. Principen partsinsyn om gäller inte i den mån det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att hemlig uppgift i handling eller annat material i målet inte lämnas ut. Exempel där handlingar inte lämnas ut till parter är ärenden om utlänningskontroll, om personalkontroll och inom hälso- och sjukvården. Part har dock alltid rätt att få se dom eller beslut. Har en myndighet vägrat att lämna ut en handling erbjuder sekretesslagens regler om dispens sökanden vissa möjligheter att ändå få ut handlingen. Det finns nämligen en allmän bestämmelse som ger regeringen möjlighet att i vissa fall ge dispens från en bestämmelse om sekretess om det är påkallat av synnerliga skäl. Ett viktigt undantag från sekretessen utgör de s.k. förbehållen. Ett förbehåll som ställs upp när en uppgift lämnas till en enskild innebär att den enskilde inte fritt får använda sig av uppgiften. Om en myndighet ñnner att risken för skada kan undanröjas genom ett förbehåll skall myndigheten uppställa sådant förbehåll. Möjligheten att uppställa

404 Omprövning, överklagande och instansordning

förbehåll gäller bara när uppgift lämnas till enskild.

22.5.4 Domstolsprövning

Den nuvarande instansordningen innebär att i princip alla beslut som har fattats av andra myndigheter än regeringen, riksdagen, högsta domstolen och regeringsrätten kan överklagas till domstol. De grundläggande reglerna om besvär över en myndighets beslut i ärenden om utlämnande av allmän handling finns i 2 kap. 15 § TF. I princip får varje beslut som innebär att en begäran att få ta del av en handling avslås eller att en handling lämnas ut med förbehåll överklagas. Det är bara den som har begärt att få ta del av handlingen som får överklaga. Den som anser sig bli lidande på att handlingen lämnas ut kan däremot inte överklaga. Har regeringen och riksdagen fattat ett beslut kan detta beslut inte överklagas. Av 11 kap. 1 § regeringsformen följer vidare att beslut av högsta domstolen eller regeringsrätten inte kan överklagas. I 15 kap. 7 och 8 §§ sekretesslagen finns kompletterande bestämmelser om överklagande. Rätten att överklaga gäller oavsett om beslutet att vägra att lämna ut en handling grundar sig på sekretesslagen, på att handlingen inte är allmän eller på att en annan myndighet skall pröva frågan. En förutsättning för att ett beslut skall kunna överklagas är dock att det är myndigheten som har meddelat beslut i utlämnandefrågan. Om frågan endast har prövats av en befattningshavare hos myndigheten föreligger som tidigare har nämnts inte något överklagbart beslut.

Instansordningen Vid överklagande är huvudregeln att talan skall föras i kammarrätt, eller såvitt gäller kammarrätts beslut i ett där väckt ärende, hos regeringsrätten. Undantag från denna regel finns för de allmänna domstolarnas rättskipande och rättsvårdande verksamhet. Meddelat tingsrätt ett avslagsbeslut överklagas detta till hovrätt. Hovrätts beslut i ett där väckt ärende överklagas till högsta domstolen. Allmänna domstolars beslut som rör annat, t.ex. personalärenden, överklagas däremot till kammarrätt. När det gäller beslut fattade av specialdomstolar, t.ex. arbetsdomstolen, bostadsdomstolen, försâkringsöverdomstolen, marknadsdomstolen m.fl. tillämpas fullföljdsordningen enligt huvudregeln, dvs. överklagandet skall ske till kammarrätt. För de myndigheter som lyder under riksdagen finns en speciell ordning. Beslut av dessa myndigheter överklagas till regeringsrätten. Beslut som har meddelats av JO kan dock inte överklagas. Beslut av statsråd överklagas till regeringen. Om en statlig myndighet vägrar att lämna ut en handling till en

Omprövning, överklagande och instansordning 405

annan statlig myndighet kan detta överklagas till regeringen. Om det är en av riksdagens myndigheter som har meddelat beslutet skall dock överklagandet ske till riksdagens besvärsnämnd. Vid tvister mellan myndigheter där en eller båda är kommunala fullföljs talan till kammarrätt. Om en av riksdagens myndigheter vägrar att lämna ut en handling till en enskild skall överklagandet ske till regeringsrätten. Som framgår redogörelsen finns det olika instansordningar av ovan beroende på vilken myndighet har fattat beslut i fråga som en om utlämnande av allmän handling. Det stora flertalet ärenden överklagas dock till kammarrättema.

Bakgrund till nuvarande ordning

Innan den nuvarande ordningen med överklagande till kammarrätt infördes var regleringen ganska invecklad. Den gick i huvudsak på ut att den myndighet som i allmänhet hade att ta klagan över upp en annan myndighets beslut eller åtgärder också skulle pröva den andra myndighetens beslut att inte lämna handling. ut en Offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén föreslog att man borde försöka att införa enhetlig besvärsgång. Kommittén ansåg en att man skulle kunna få en snabbare handläggning ärendena så av om gott som samtliga överklagades till och instans oavsett en samma var beslutet hade fattats. Enligt kommittén skulle därigenom kunna man åstadkomma önskvärd likformighet i rättstillämpningen. Kommittén en ansåg att kammarrätterna utgjorde naturlig besvärsinstans såväl en inom det statliga det kommunala området. Även detta som om normalt, åtminstone på den kommunala sidan, torde innebära att en instans länsrätten hoppades över borde det enligt kommittén inte - innebära några principiella betänkligheter eftersom sekretessärenden var så speciella. Före den 1 januari 1978 fanns det i tryckfrihetsförordningen ett uttryckligt förbud mot prövningstillstånd i sekretessmål. Offentlighetsoch sekretessagstiftningskommittén föreslog att detta förbud skulle tas bort. Som skål att det kommitténs ñrslag angavs genom om ny instansordning alltid skulle finnas möjlighet till kvalificerad en domstolsprövning samt att ärendena i och för sig inte är sådan vikt av att de framför andra fordrar sådan särbehandling de högsta att instanserna ovillkorligen bör skyldiga att pröva dem. vara Departementschefen prop. 1975/76: 160 204 ansåg att kommits. téns förslag till ändrad instansordning välgrundat. Han ansåg var att den föreslagna ordningen enkel att tillämpa och ägnad bidra till var att ett enhetligt synsätt i praxis. Han uttalade vidare att det i de flesta fall torde bli en snabbare handläggning att besvären samlades hos genom några få myndigheter. Även kommitténs överväganden i frågan om prövningstillstånd delades departementschefen. av

406 Omprövning, överklagande och instansordning

I 1977/7838 ändringar i sekretesslagen m.m. föreslogs prop. om vanliga regler prövningstillstånd skulle gälla. I sitt av riksdaatt om godkända betänkande med anledning av propositionen ifrågasatte gen dock konstitutionsutskottet KU 1977/78:19, med tanke på de då aktuella lagändringamas provisoriska karaktär, värdet av att då införa ordning begränsade rätten att fullfölja talan till regeringsrätten en som och högsta domstolen. För att inte föregripa remissbehandlingen av ett promemorieförslag ny sekretesslag var utskottet angeläget att om göra minsta möjliga ingrepp i gällande lagstiftning på området. Mot bakgrund den betydelse utskottet tillmätte de högsta dömande av instansemas sakkunskap i sekretessfrågor ansåg utskottet det mest befogat, att i avvaktan på den nya lagstiftningen, tillåta fri fullföljd mot kammarrätts och hovrätts beslut i sekretessärenden. I 1979/80:2 med förslag till ny sekretesslag m.m. uttalade prop. departementschefen beträffande frågan om fullföljd till de högsta instansema åtminstone i inledande skede borde behålla den att man ett

gällande ordningen med fri fullföljd. Han ansåg att det i sekretessmål

är fråga ett rättsområde som inrymmer delvis ganska kompliceraom de problem och att den extra rättelsemöjlighet som fri fullföljd ger kunde motiverad. Han trodde inte att denna ordning skulle leda vara till någon större måltillströmning till regeringsrätten eller till högsta domstolen.

Málantalet m.m. Under år 1989 kom det in ca 330 sekretessmål till kammarrätterna drygt 40 procent kom in till kammarrätten i Stockholm. Till varav regeringsrätten kom det under samma år in 99 mål. Rent antalsmässigt utgör sekretessmålen inte någon stor målgrupp. Målen varierar dock i omfattning och svårhetsgrad. Det har under år blivit vanligt med mycket omfångsrika sekretessmål. senare mer Som exempel kan nämnas de sekretessmål som förundersökningen i anledningen av mordet på statsminister Olof Palme har gett upphov till. Ett annat exempel på omfattande sekretessmål är de som gäller granskningen av vissa vapenaffärer. Sekretessmålen är resurskrävande eftersom de har förturskaraktär och således skall handläggas skyndsamt och av det skälet att många sekretessmål omfattar en mängd handlingar som skall gås igenom och bedömas från sekretessynpunkt. Det kan nämnas att man vid sekretessprövningen i princip måste bedöma varje ord i den handling som begärs utlämnad. I många fall omfattas inte hela handlingen av sekretess utan vissa meningar eller delar kan lämnas ut. De stora sekretessmålen har inneburit att vissa kammarrättsledamöter har bundits upp under lång tid för att avgöra målen. Även för regeringsrätten är Sekretessmålen mycket resurskrävande.

Omprövning, överklagande och instansordning 407

22.5 överväganden

Tyngdpunkten i rättskipningen skall i princip ligga i första instans. Frågan är om denna princip bör tillämpas även för sekretessmålen. Sekretessmålen som sådana företer vissa särdrag i förhållande till andra målgrupper. Till skillnad från merparten de mål prövas av som av domstol, krävs det inte prövningstillstånd för att de högsta domstolsinstanserna skall ta upp målen till prövning. Lämpligheten av detta bör dock nu sättas i fråga. Vi återkommer till detta. Ett annat utmärkande drag är uppdelningen på olika besvärsinstanser, beroende på bl.a. vilken myndighet som har fattat beslutet. Det förekommer i och för sig även inom andra områden att det finns olika besvärsmyndigheter. I de fallen är dock detta i regel beroende vilken typ av av fråga inom området som skall prövas. Det finns sedan gammalt en uppdelning som innebär att regeringen eller en förvaltningsmyndighet prövar lämpligheten i ett beslut, medan domstolar prövar rättsfrågor och laglighetsfrågor. I sekretessmålen däremot görs ingen skillnad i detta hänseende, utan sekretessprövningen sker alltid utifrån de principer som finns i tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen. Vilken domstol som avgör ärendet är i detta sammanhang ovidkommande. Även hos regeringen sker prövningen efter principer samma som hos domstolarna. En särskild fråga är vilken sammansättning en domstol bör ha för att pröva en sekretessfråga i första instans. I detta avseende bör följande synpunkter beaktas. Man kan knappast påstå att sekretessmålen i och för sig gäller mer väsentliga frågor än många andra mål.

Det är alltid svårt att avgöra vad är mest väsentligt och storheter-

som na är inte alltid jämförbara. Frågan om att ta del allmän av en handling kan dock i normalfallet rimligen inte större anses vara av vikt ån frågor om frihetsberövanden skilda slag. av Den materiella sekretesslagstiñningen är relativt omfattande och ganska komplicerad. Detta förhållande är i sig inte unikt. Man kan som exempel nämna skattelagstiftningen, som är betydligt mer omfattande och mer komplicerad än sekretesslagstiftningen. Från juridisk synpunkt kan man således knappast hävda att sekretessmålen är så särpräglade i förhållande till andra mål att de detta skål av kräver en juristkollegial sammansättning i första instans. Det som i viss utsträckning skiljer sekretessmålen från andra mål är bl.a. behovet av lokal förankring och lekmannamedverkan. Vikten av den lokala förankringen är betydligt större i mål där muntlighet ingår som en del av handläggningen. Det är i sådana mål som parterna har nytta av närhet till domstol är förtrogen med en som lokala förhållanden. I sekretessmålen finns det i allmänhet inte något behov av muntlighet. Frågan i målen är handling är allmän om en och om den kan lämnas ut. Den inledande prövningen i ett sekretess-

408 Omprövning, överklagande och instansordning

mål är rent juridisk och teknisk natur. Det finns således inte av utrymme för bedömningar av det slag där lekmannainflytandet kommer till sin rätt. Inte heller i den skadeprövning som därefter sker i vissa av målen finns det så stort utrymme för sådana bedömningar. sekretessmålen kännetecknas också av att de många gånger är mycket resurskrävande. Det är framför allt de stora sekretessmålen omfattar många handlingar som binder upp den dömande persosom nalen för lång tid. Detta skulle kunna innebära problem för vissa länsrätter. En domstol med ett mindre antal domare är naturligtvis sårbar om det kommer in stora brådskande mål som tar både domare och handläggare i anspråk. Om man flyttar sekretessmålen till länsrätt är det nödvändigt att man skapar en organisation som gör det möjligt att tillfälligt förstärka den länsrätt som får in ett mycket stort sekretessmål. Det är dock troligt att flertalet länsrätter kommer att undgå de mycket stora målen. De mest omfattande sekretessmålen har många gånger sitt ursprung i förundersökningar i stora brottmål eller i material hos kommissioner av skilda slag. Det blir därför antagligen länsrätterna i storstadsområdena kommer att få de mest omfattansom de målen. Ett annat problem förknippat med de stora sekretessmålen är just omfattningen av prövningen av målet. Den materiella lagstiftningen sådan i kombination med uppmärksammade brottmål eller s.k. som affärer har inneburit att domstolarna har fått ägna mycken tid till att gå igenom mängder av handlingar. Det kan inge tveksamhet att en ensam domare i länsrätt på egen hand skall igenom det omfattande material som det kan vara fråga om. Domaren behöver dock inte vara ensam vid avgörandet om länsrätten har sin normala sammansättning, dvs. en lagfaren domare och tre nämndemän. Som tidigare har nämnts finns det i sekretessmål å andra sidan inte så stort utrymme för bedömningar av det slag där lekmannainflytandet kommer till sin rätt. En obligatorisk medverkan av nämndemån kan medföra vissa praktiska problem. Det kan nämligen visa sig svårt att få tillgång till nåmndemän som kan medverka i de veckolånga, ibland månadslånga, föredragningar som kan bli nödvändiga i stora sekretessmål. Ett sätt att komma ifrån olägenheten med att en person ensam dömer i sekretessmål kan vara att ändra länsrättens domförhetsregler. I dag finns det ingen möjlighet att förstärka juristinslaget i länsrätten. Det finns dock flera skäl som talar mot att ändra domförhetsreglerna. Ett skäl är att sekretessmålen är få till antalet. Ett annat är att vissa länsråtter har färre än tre domare. Det kan bli svårt att med så kort varsel som det här kan vara fråga om få en förstärkning av domare från en annan domstol. Om man flyttar sekretessmålen till länsrätt och samtidigt ändrar domförhetsreglema i länsrätten gör man inte heller några rationaliseringsvinster att tala om. Tre länsrättsdomare kostar i princip lika mycket

Omprövning, överklagande och instansordning 409

som tre kammarrättsdomare. En annan fråga som måste beaktas när det gäller att bedöma om sekretessmålen skall flyttas till länsrätt är instanskedjans längd. Om dessa mål även i fortsättningen skall prövas av regeringsrätten utan prövningstillstånd skulle sekretessmålen till skillnad från flertalet andra mål komma att prövas fullständigt av tre domstolsinstanser, varav en är regeringsrätten. En sådan ordning skulle kunna komma i konflikt med det skyndsamhetskrav som gäller i sekretessmålen TF 2 kap. 12 §. Det har ansetts vara så angeläget att frågor om utlämnande av allmän handling handläggs skyndsamt att detta är reglerat i grundlag. En annan sak att beakta när man överväger en ändrad instansordning för sekretessmålen är att den nuvarande instansordningen kom till genom ett grundlagsärende. Som tidigare har nämnts finns de grundläggande frågorna om domstolsprövning i sekretessmål i tryckfrihetsförordningen. Mer detaljerade regler om instansordningen finns i sekretesslagen. Även reglerna instansordningen i dag återom om finns i vanlig lag bygger dessa på de överväganden som gjordes i samband med ändringen av tryckfrihetsförordningen. Det ligger i sakens natur att de långsiktiga överväganden som resulterar i grundlagsändringar väger tungt. Om sekretessmål även i fortsättningen får fullföljas till regeringsrätten utan prövningstillstånd anser vi att det inte bör komma i fråga att flytta sekretessmålen till länsrätt. Frågan om prövningstillstånd till regeringsrätten bör därför först övervägas. Redan i samband med ändringarna i tryckfrihetsförordningen gjordes den bedömningen att det borde vara prövningstillstånd i sekretessmålen. Man ansåg som tidigare har nämnts bl.a. att målen inte var av sådan beskaffenhet att de ovillkorligen skulle kunna komma under de högsta instansernas prövning. Att prövningstillstånd ändå inte infördes berodde bl.a. på att konstitutionsutskottet framhöll att man borde göra minsta möjliga ingrepp i gällande lagstiftning eftersom en ny sekretesslag var att vänta inom kort. I avvaktan på den nya lagstiftningen ansåg utskottet, mot bakgrund av den betydelse utskottet tillmätte de högsta instansernas sakkunskap i sekretessfrågor, att det var mest befogat att tillåta fri fullföljd. Inte heller i den proposition där förslag till den nya sekretesslagen presenterades ansågs tiden mogen för prövningstillstånd. Departementschefen ansåg att man i ett inledande skede borde behålla den fria fullföljden. Man skulle som ett skäl för att behålla en fri fullföljd till regeringsrätten kunna hävda att kammarrättema inte har sådan kunskap i sekretessfrågor att det är lämpligt att de i praktiken blir slutinstanser i denna typ av mål. Detta kan tidigare ha varit en bärkrañig invänd-

410 Omprövning, överklagande och instansordning

ning, men är det inte längre. Kammarrättema har nu tillägnat sig en bred erfarenhet av sekretesslagstiftningen och måste därmed anses ha fått erforderlig kompetens. Att regeringsrätten fullständigt prövar alla sekretessmål rimmar också illa med den funktion av prejudikatinstans som domstolen har. Det kan därför även från denna synpunkt vara rimligt att införa prövningstillstånd i sekretessmålen. Ett annat skäl för att införa prövningstillstånd är att sekretessmålen de facto är mycket resurskrävande för regeringsrätten. Sammanfattningsvis anser vi att tiden nu är mogen för att införa prövningstillstånd i form av prejudikatdispens till regeringsrätten i de fall kammarrätten har prövat besvär över en annan myndighets beslut att inte lämna ut en allmän handling. Däremot finns det knappast något skäl att införa prövningstillstånd i de fall kammarrätten vägrar att lämna ut en handling som finns hos domstolen. Inte heller finns det skäl att införa prövningstillstånd i de fall en av riksdagens myndigheter har vägrat att lämna ut en handling. Om prövningstillstånd införs till regeringsrätten bör man av samma skäl även införa motsvarande prövningstillstånd till högsta domstolen. Om regeringsrättens befattning med sekretessmål i huvudsak begränsas till prejudikatfallen finns det inte längre något hinder i form av en förlängd instanskedja och de olägenheter som skulle vara förenade med det, mot att flytta sekretessmålen från kammarrätt till länsrätt. Vi anser tvärtom att både principiella och rationella skäl talar för att även sekretessmålen bör genomgå den första domstolsprövningen i länsrätt. Sekretessmålen är dock, som redan framhållits, inte lämpade för nämndemannamedverkan. Målen bör därför avgöras av en ensam domare. Att införa en juristkollegial sammansättning i länsrätt för just denna måltyp är inte heller lämpligt och skulle inte medföra några rationaliseringsvinster. Det bör även påpekas att en ensam domare redan i dag kan ställas inför problemet att på egen hand göra en sekretessprövning av ett omfattande material. Detta inträffar i de fall någon begär att få ta del av handlingar i ett pågående mål hos domstolen. I sammanhanget bör erinras om att det i praktiken kommer att vara två personer som deltar i sekretessprövningen i länsrätt. Normalt bereds och föredras länsrättsmål av en notarie eller en byråsekreterare. En fråga man kan ställa sig i sammanhanget är om det är rimligt att domstolar även i framtiden tas i anspråk i den omfattning som sker i dag för att pröva sekretessmål. Den nuvarande ordningen innebär att det krävs stora arbetsinsatser särskilt i de s.k. kartongmålen där handlingarna kan räknas i tusental. Det kan mot bakgrund av den arbetsbelastning som sekretessmålen innebär för domstolarna finnas skäl att närmare analysera frågan om sekretessprövningen. En annan

Omprövning, överklagande och instansordning 411

fråga som också kan vara av intresse är om den nuvarande uppsplittringen på besvårsinstanser är ändamålsenlig eller om den kan förenklas. Det nuvarande systemet med skilda besvärsvägar i sekretessmål är resultatet av ett långvarigt utredningsarbete. De överväganden som gjordes då resulterade även i avgränsningar av vilka sekretessfrågor som skulle kunna bli föremål för domstolsprövning och vilka som skulle prövas i administrativ ordning. Vi har inom domstolsutredningen inte haft möjlighet att utreda om denna fördelning är ändamålsenlig och riktig. En eventuell utvärdering och översyn får anses vara en uppgift för regeringskansliet. Vi begränsar oss i stället till frågan om instansordningen för de sekretessmål handläggs hos som de allmänna förvaltningsdomstolama. Vi har beträffande dessa mål kommit fram till att den första domstolsprövningen bör göras av länsrätt i stället för kammarrätt där kammarrätt i dag är första besvärsinstans. En komplikation i sammanhanget är de beslut som fattas av försäkringsöverdomstolen. Den 1 juli 1991 ändrades nämligen instansordningen i socialförsäkringsmål. Försäkringsrättema avskaffades. Målen kommer i stället att avgöras av länsrätt som första domstolsinstans. Försäkringsöverdomstolen kvarstår som slutinstans för målen. Kammarrättens beslut i socialförsäkringsmål skall således överklagas till försäkringsöverdomstolen och inte till regeringsrätten. Det innebär att försäkringsöverdomstolen kommer att överpröva lånsrätternas och kammarrättemas domar i socialförsäkringsmål. Försåkringsöverdomstolens beslut att inte lämna ut en allmän handling som idag överprövas kammarrätt av kommer genom vårt förslag att överprövas av länsrätt och kammarrätt. Detta är en mindre lyckad lösning. Frågan kan tyckas vara av underordnat intresse eftersom det är mycket ovanligt att försäkringsöverdomstolens beslut att inte lämna ut en allmän handling blir föremål för domstolsprövning. Möjligheten finns dock och det kan med den nya instansordningen i socialförsäkringsmål skapa problem. Det finns därför skäl att överväga i vilken ordning försäkringsöverdomstolens sekretessbeslut skall kunna överklagas, om det över huvud taget skall kunna överklagas. Att införa fullföljdsförbud mot försäkringsöverdomstolens beslut att inte lämna ut en handling är en radikal förändring av nuvarande ordning. Det har heller inte kommit fram något som talar för att de överväganden som tidigare har gjorts beträffande vilka beslut som skall kunna överklagas till domstol är felaktiga. I dag är det endast regeringens, riksdagens, regeringsrättens högsta domstolens och justitieombudsmannens beslut , som inte kan överklagas. Att utvidga denna krets bör inte komma i fråga. Däremot finns det skäl som talar för att försäkringsöverdomstolens beslut i sekretessfrågor inte bör överklagas till länsrätt och

412 Omprövning, överklagande och instansordning

kammarrätt. Den domstol som ligger närmast till hands att överpröva försäkringsöverdomstolens beslut år enligt vår mening regeringsrätten. Det skulle kunna hävdas att även andra specialdomstolars beslut i sekretessfrågor borde kunna överklagas till regeringsrätten. Vi anser dock att det för dessa domstolar inte finns skäl att överväga en annan instansordning än den normala bara av det skälet att den första sekretessprövningen skall göras av en länsrätt. Till skillnad från försäkringsöverdomstolen har andra specialdomstolar inte någon anknytning till de allmänna förvaltningsdomstolama eller de målområden som finns där. Någon egentlig skillnad mot nuvarande ordning blir det därför inte för dessa domstolar om den första domstolsprövningen flyttas till länsrâtt. Även för beslut justitiekanslern kan det av hävdas att det finns skål att ändra instansordningen. Justitiekanslern har en tillsynsfunktion över länsrättema. Det kan därför anses mindre lämpligt att domstolarna Överprövar justitiekanslems beslut i sekretessfrågor. Detta är dock ofrånkomligt så länge JK-ämbetet innehåller skilda funktioner. JK uppträder t.ex. som part både i länsrätt och tingsrätt, trots att han har tillsyn över båda domstolarna. Detta kan således inte utgöra skål för att JKs beslut i sekretessfrågor inte skall överprövas av länsrätt. För övrigt har JK tillsyn även över kammarrätterna. Såvitt vi vet har detta inte påverkat bedömningen i sekretessmålen. Vi anser därför att det inte finns skäl att frångå huvudregeln för Överklagande av andra statliga myndigheters beslut, utom såvitt avser försäkringsöverdomstolens.

22.6 Studiestödsmål

Sammanfattning: I detta avsnitt föreslår vi att besvär över centrala studiestödsnämndens beslut skall prövas av länsrätten i Västernorrlands län som första domstolsinstans.

22.6.1 Inledning

Varje år får tusentals människor i Sverige studiestöd i någon form. En del av studiestödet utgörs av lån som skall betalas tillbaka till staten. Under vissa förutsättningar kan det belopp som skall återbetalas varje år sättas ned eller avskrivas. Sådana ärenden prövas av centrala studiestödsnämnden CSN i Sundsvall. Nämndens beslut kan överklagas till kammarrätten i Sundsvall. Till kammarrätten kommer det varje år in ca l 000 mål som gäller återbetalning av studielån.

Omprövning, överklagande och instansordning 413

22.6.2 Organisation

m.m.

Centrala studiestödsnämnden CSN är central förvaltningsmyndighet för studiesociala frågor. Nämnden är chefsmyndighet för studiesex medelsnämnder som handlägger ärenden studiehjälp och studieom medel samt 24 vuxenutbildningsnämnder handlägger ärenden som om vuxenstudiestöd, korttidsstudiestöd, intematbidrag, timersättning och statsbidrag till uppsökande verksamhet på arbetsplatser. Delegationen för utländska studerande handlägger frågor rörande utländska studerandes principiella rätt till svenskt studiestöd. Fr.o.m. den 1 januari 1991 fullgör CSN även vissa uppgifter i samband med lån till hemutrustning för flyktingar och vissa andra utlänningar. Den nuvarande organisationen är föremål för överväganden inom regeringskansliet. I 1989/90 års budgetproposition förordade föredragande statsrådet att de nuvarande studiestöds- och vuxenutbildningsnämndema skulle avvecklas och successivt ersättas med en länsstudiestödsnämnd i varje län. Han anmälde vidare att han hade för avsikt att, när frågan de nämndernas sammansättning och om nya uppgifter ytterligare hade beretts, föreslå regeringen att senare återkomma till riksdagen med ett förslag ändrad nämndorganisaom tion. I budgetproposition för 1990/91 dock statsrådet han uppgav att hade kommit till den uppfattningen att frågan den framtida om regionala studiestödsorganisationen i sin helhet borde ytterligare belysas och prövas innan ställning tas till inrättande länsstudieav stödsnämnder.

22.6.3 Studiestödet

Studiestöd kan utgå i form studiehjälp eller studiemedel. Studieav hjälp utgår till elever som är under 20 år och genomgår som gymnasial utbildning. Studiehjälpen består dels ett generellt bidrag av som för närvarande uppgår till 750 kr, dels vissa behovsprövade bidrag i form av inackorderingstillägg och extra tillägg. Varje år utgår studiehjälp till ungefär 275 000 elever. Studiemedel beviljas dels de studerar på högskola, dels de som elever som går i utbildning på gymnasial nivå och är över 20 år. som Under 1991 får en studerande studiemedel med 6 440 kr månad. per Nära en tredjedel av beloppet är ett bidrag och resten utgörs lån. av För budgetåret 1991/92 räknar med att 175 000 studerande man ca kommer att få studiemedel. Av dessa räknar med drygt 5 000 man att kommer att få studiemedel för studier utomlands. 1989 genomgick studiemedelssystemet relativt omfattande förändringar jfr prop. 1987/88:116. Reformen innebar bl.a. subvenatt tionema inom systemet flyttades från avbetalningssidan till tilldelningssidan samt att reglerna återbetalning förenklades. De om

414 Omprövning, överklagande och instansordning

nuvarande reglerna trädde i kraft den 1 januari 1989. Äldre föreskrifter gäller fortfarande för studiestöd avser tid före ikraftträsom dandet. Detta betyder att det finns de som återbetalar både enligt det gamla och det nya systemet. Under budgetåret 1989/90 Ökade antalet ansökningar om studiemedel med 8 000 eller ca 5 %. Antalet ansökningar om studiemedel ca för studier utomlands ökade med l 800 eller ca 50 %. Antalet brev och telefonsamtal utlandsstudier ökade mycket kraftigt. Även om antalet ärenden olika slag inom återbetalningsområdet ökade av kraftigt. Telefonförfrågningama ökade drastiskt. Antalet ärenden som prövades delegationen för utländska studerande ökade med 10 % av och uppgick till 12 000. Även antalet ansökningar uppskov ca om med betalning studiemedelsavgifter enligt det äldre systemet ökade av med 20 000 eller ca 12 %. Från administrativ synpunkt är den utveckling har skett i låntagamas kontakter med myndigheterna som bekymmersam. Vid vissa tillfällen har CSN fått ta emot 10 000 telefonsamtal dag. Vid högbelastning har det kommit drygt 1 500 per samtal i timmen. Enligt CSN beror detta på dels de dubbla regelverken för återbetalning, dels att låntagarna i ökad utsträckning är intresserade att i samband med beviljande av lån även diskutera av lånevillkor och sin framtida återbetalningsförrnåga. Låntagarna accepterar inte på sätt tidigare att de får generell samma som information utan de vill ha information om just sitt unika ärende. Den ökade arbetsbelastningen inom âterbetalningsområdet har medfört att kostnaderna för denna verksamhet har ökat kraftigt.

Återbetalning

I likhet med andra lån skall studielån betalas tillbaka med ränta. Reglerna återbetalning studielån finns i 8 kap. studiestödslaom av 1973:349, omtryckt 1987:303. I samband med betalningen får gen det också tas ut avgifter bl.a. aviseringsavgift och påminnelseavgift enligt föreskrifter regeringen meddelar. Betalningen av lånet och som räntan sker med ett visst belopp årsbelopp varje kalenderår.

Årsbeloppets storlek beror som regel den återbetalningsskyldiges

inkomst. Det inbetalade årsbeloppet avräknas i första hand mot den upplupna räntan. Avräkningen sker alltså mot den ränta som löper under det år årsbeloppet skall betalas. Om det inbetalade årsbeloppet räcker till än räntan, används det till amortering på kapitalskulmer den. Skulle årsbeloppet inte räcka till för att täcka räntan läggs den obetalda räntedelen till kapitalskulden vid årets slut. På detta sätt blir administrationen enklare än man skulle hantera de obetalda om räntorna för sig. Räntan på studielånen beräknas kalenderårsvis. Regeringen fastställer före varje kalenderårs början räntan på studielånen för det året. Den ränta betalas studielån är inte som

Omprövning, överklagande och instansordning 415

avdragsgill vid inkomsttaxeringen. Det förutsätts att regeringen tar hänsyn till detta vid fastställandet räntesatsen. av För att återbetalningsskyldighet för årsbelopp skall inträda förutsätts att det vid ingången av det aktuella kalenderåret har gått minst sex månader efter den senaste period for vilken den återbetalningsskyldige har fått studiestöd. Enligt huvudregeln 4 § första stycket skall återbetalning ske med ett belopp som uppgår till fyra procent det belopp är den av som återbetalningsskyldiges sammanräknade inkomst enligt den senaste taxeringen till statlig inkomstskatt. Det är att märka att det inte är den senast taxerade inkomsten som ligger till grund för årsbeloppet utan den sammanräknade inkomsten enligt senaste taxering. Det innebär att hänsyn inte tas till vissa avdrag får göras innan den taxerade som inkomsten fastställs. Eventuella överklaganden taxering av en påverkar i princip inte beräkningen årsbeloppet. I de fall denna av regel är svår eller omöjlig att tillämpa, får regeringen föreskriva att återbetalningen i stället sker med ett belopp som svarar mot en tjugondedel av den kvarstående låneskulden, dock minst 15 procent av basbeloppet det år betalningen skall göras. Detta gäller t.ex. återbetalningsskyldiga är bosatta utomlands eller sjömän. som

Årsbeloppet kan sättas ned vissa förutsättningar är för handen.

om Det år centrala studiestödsnämnden handlägger sådana frågor. som

Årsbeloppet får för det första sättas ned den återbetalningsskyldige

om uppbär studiehjälp, studiemedel, särskilt vuxenstudiestöd, utbildningsbidrag under arbetsmarknadsutbildning eller utbildningsbidrag för doktorander. Detta betyder att den studerar under hela kalenderåsom ret och uppbär någon av de angivna formerna stöd under året, kan av befrias från att betala årsbelopp. Vid studier under del av året kan ett reducerat årsbelopp komma i fråga. För det andra kan nedsättning ske

om den återbetalningsskyldiges inkomst under betalningsåret kan

beräknas bli väsentligt lägre än den inkomst efter vilket årsbeloppet har beräknats. För att en inkomstminskning skall beaktas krävs således att den skall väsentlig. Regeringen eller den myndighet vara regeringen bestämmer kan föreskrifter närmare precisera vad genom som bör kunna godtas som en väsentlig inkomstminskning. För det

tredje kan nedsättning ske i vissa fall då den återbetalningsskyldige

har överklagat den taxering ligger till grund för beräkningen som av årsbeloppet. Nedsättning blir dock inte aktuell överklagandet om gäller proportionellt mindre belopp eller rör tveksamma principfrågor. Slutligen kan för det fjärde nedsättning ske det i något fall om annat föreligger synnerliga skäl. I uttrycket "synnerliga skäl" ligger att tillämpningen skall vara mycket restriktiv. Bestämmelsen har kommit till för att medge materiellt tillfredsställande lösningar i de olika undantagssituationer inte alla lämpligen kan räknas eller som upp

416 Omprövning, överklagande och instansardning

förutses. Som exempel på sådana undantagsfall kan nämnas att den återbetalningsskyldige kontinuerligt har fått socialbidrag eller har beviljats nedsatt preliminärt skatteuttag på grund av existensminimum.

Årsbeloppet får sättas ned tills vidare om den omständighet som

föranleder nedsättningen kan antas bestå under längre tid än ett år. Detta kan t.ex. fallet den återbetalningsskyldige påbörjar en vara om längre högskoleutbildning för vilken han har rätt att uppbära studiemedel. Beslut nedsättning av årsbelopp kan under vissa förutsättningar om ändras. Det är dock inte varje förändring i den eller de omständigheter föranledde nedsättningsbeslutet som leder till att beslutet som skall ändras. Det är nödvändigt för stabiliteten i systemet att det inte sker för många småändringar. I sammanhanget bör påpekas att ett beslut om nedsättning normalt gäller bara ett visst kalenderår. Det första skälet till att ett nedsättningsbeslut ändras är att de inkomstförhållanden som har legat till grund för beslutet har förändrats väsentligt. Förutsättningen gäller både inkomstökning och ytterligare inkomstminskning. Den som har fått en nedsättning behöver alltså inte riskera att mista den, om han får en måttlig förbättring av inkomstförhållandena. Detta gäller även om nedsättningen inte skulle ha blivit så stor, om man vid beslutet hade vetat hur inkomsterna skulle bli. Omvänt gäller emellertid också att om den väl har fått ett beslut nedsättning inte kan få ytterligare som om nedsättning för det året annat än om det har inträtt ytterligare en väsentlig sänkning av inkomsterna.

Ändring i beslut om nedsättning kan också ske om det i något annat

än i inkomstmässigt hänseende har inträffat en förändring som väsentligt påverkar rätten till nedsättning. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får utfärda närmare föreskrifter om tillämpningen av reglerna om nedsättning. I sammanhanget kan nämnas att studielån under vissa förutsättningar kan avskrivas. Som exempel kan nämnas att studielån som kvarstår obetalda det år den återbetalningsskyldige fyller 65 år skall avskrivas. För att undvika att de återbetalningsskyldiga inför denna avskrivning underlåter att betala de sista årsbeloppen före pensionsåldern, gäller dock att de tre sista årsbeloppen får drivas in i vanlig ordning. Om det finns synnerliga skäl kan även dessa belopp avskrivas. Avskrivning av kapitalskuld och upplupen ränta skall avskrivas om den återbetalningsskyldige avlider. Den totala avskrivningen innebär att eventuellt obetalda tidigare årsbelopp inte heller skall drivas in efter dödsfallet. Studielån som en högskolestuderande har fått ta för studier på grundskolenivå eller gymnasial nivå även folkhögskola före högskolestudierna får avskrivas, om studielån för högskolestudierna har utgått för minst tre terminer. Denna avskriv-

Omprövning, överklagande och instansordning 417

ning får dock inte omfatta än lånen för terminer på nivån mer sex före högskolan. Dessutom är det endast tredjedel lånebeloppet en av för respektive termin som får avskrivas. Slutligen får studielån skrivas av i de fall det finns synnerliga skäl. I syfte att stimulera en snabb återbetalning studielån får av regeringen meddela föreskrifter premier för sådana återbetalningsskylom diga som återbetalar sina studielån med större belopp än de årsbelopp de âr skyldiga att betala. Detta motiveras att det är väsentligt med av en snabb återbetalning för att finansiera studielånesystemet. För varje kalenderår då återbetalning skall göras fastställer centrala studiestödsnämnden årsbeloppet för den återbetalningsskyldige. Den återbetalningsskyldige skall skriftligen underrättas det årsbelopp om som har fastställts för honom. Det är detta fastställelsebeslut är som den rättsliga grunden för att ett årsbelopp skall kunna tas ut. Utsändandet av inbetalningsavier och liknande är endast verkställighetsåtgärder. Om årsbeloppet ändras genom ett beslut nedsättning, om gäller det nedsatta beloppet fastställt årsbelopp. För att undvika som att helt obetydliga belopp hanteras i studiemedelssystemet får regeringen föreskriva att årsbeloppet skall fastställas till noll kronor i de fall årsbeloppet uppgår till mindre än fem procent basbelopav pet.

Årsbelopp och andra avgifter inte har betalats inom föreskri-

som ven tid får tas ut genom utmätning utan föregående dom eller utslag. Indrivningsåtgärder beträffande obetalda årsbelopp behöver inte vidtas under längre tid än tre år efter betalningsåret. Låneskulden påverkas inte att den återbetalningsskyldige får ett av årsbelopp fastställt. Det är först då årsbeloppet eller del därav betalas in som det sker avräkning. Att indrivningsåtgärdema för ett årsen belopp upphör innebär således inte att den återbetalningsskyldige blir fri från något belopp. Låneskulden kommer tvärtom vid utebliven betalning att öka, eftersom den upplupna räntan vid årets slut läggs till kapitalskulden. I sammanhanget kan nämnas något om preskription. Bestämmelser om preskription av fordringar tillkommer det allmänna finns i som lagen 1982:188 om preskription av skattefordringar Grundm.m. principen i den lagen är fordran preskriberas fem år efter att en utgången av det kalenderår då den förföll till betalning. Enligt l § lämnas dock fordringar på studiemedel utanför lagens tillämpningsområde. Anledningen härtill var enligt förarbetena till lagen prop. 1981/82:96 s. 27 den speciella konstruktionen i 8 kap. 66 §

studiestödslagen numera upphävd om indrivning av studieskulder.

Regler om preskription av fordringsanspråk i allmänhet finns i preskriptionslagen 1981:130. Preskriptionstiden är tre år för konsumentfordringar och tio år för andra fordringar. Statens ford-

418 Omprövning, överklagande och instansordning

ringar på återbetalning studiemedel är enligt förarbetena till av preskriptionslagen prop. 1979/80:119 s. 92 och 170 underkastade den allmänna tioårspreskriptionen i den mån inte särskilda preskriptionsbestämmelser gäller. Några sådana föreskrifter ñnns inte.

22.6.4 överväganden

Under 1960-talet utredde Statskontoret bl.a. formerna för debitering och uppbörd studiemedel. Vid remissbehandlingen av statskontoav rets förslag lämnade centrala studiehjälpsnämnden ett förslag i samma fråga avvek från statskontorets. Även studiehjälpsnämndens som förslag remissbehandlades. En väsentlig skillnad mellan de båda myndigheternas förslag var frågan om formerna för indrivning av avgifter som inte betalades frivilligt. Statskontoret å ena sidan föreslog att sådana avgifter skulle drivas in fordringar i allmänhet. Dvs. att talan skulle föras hos som tingsrätt för att fastställa det fordringsanspråk som kunde bli föremål för utmätning. Centrala studiehjälpsnämnden å andra sidan föreslog att ett beslut avgift skulle vara direkt exigibelt. Beslutet skulle om alltså kunna ligga till grund för utmätning utan föregående domstolsprövning. De båda myndigheternas förslag bereddes inom ecklesiastikdepartementet i promemorian 1967:6 Förordning om studiemedelssom

avgifter alternativ A och alternativ B presenterade förslag till en ny

förordning. I promemorian s. 66 framhölls att om studiehjälpsnämndens förslag vann gehör borde debiteringsbeslutet kunna överklagas till domstol. Detta ansågs nödvändigt för att trygga den enskildes rättssäkerhet. Centrala studiestödsnämndens beslut om återbetalning av studielån är exekutionstitel som kan ligga till grund ñr verkställighet. Det en finns flera förvaltningsmyndigheter vars beslut på samma sätt är direkt utmätningsbara. Som exempel kan nämnas skatteområdet. Det skulle kunna hävdas att många av de myndighetsbeslut som är exekutionstitlar rör betungande frågor för den enskilde. Studielån är i grunden ett gynnande beslut för den enskilde och mer likt lån i allmänhet än förvaltningsbeslut. En väsentlig skillnad mellan studielån och andra lån är just frågan om indrivning. En bank kan t.ex. inte få utmätning för obetalda amorteringar och räntor utan viss att en procedur vidtas, låt att den i många fall är summarisk. Enligt vår vara mening bör det möjligt att överklaga centrala studiestödsnämnvara dens beslut om återbetalning till domstol, så länge nämndens beslut har exekutionstitel. Ett alternativ är naturligtvis att behandla status av studielån i samma ordning som andra fordringar. Mot bakgrund av den mängd ärenden det är fråga om kan en sådan lösning framstå som

Omprövning, överklagande och instansordning 419

mindre lämplig. Såvitt vi har erfarit är frågan studiemålens handom läggning föremål för överväganden inom regeringskansliet. Vi går därför inte närmare in på frågan, utan att frågan återbetalanser om ning av studielån tills vidare skall prövas domstol. av Studiestödsmålen präglas massärendehantering. Kammarrätten i av Sundsvall får, som tidigare har nämnts, in l 000 studiestödsmål ca om året. Studiestödsmålen dock inte lika arbetskrävande anses vara

som andra kammarrättsmål. Man har i dimensioneringssammanhang

ansett att det för att avgöra ett studiestödsmål krävs hälften den av arbetsinsats som normalt behövs för ett kammariättsmål. Det är inte rimligt att en överinstans prövar denna typ mål första instans. av som Den materiella lagstiftningen i studiestödsmålen motiverar således inte en juristkollegial sammansättning av den första domstolsinstansen. Studiestödsmålen är inte heller på annat sätt så särpräglade i förhållande till andra mål att det är befogat med juristkollegial en sammansättning. Det finns därför inte någon anledning att låta målen prövas i annan ordning än den normala, dvs. den första domstolsprövningen bör ske i länsrätt. Om man utgår från den nuvarande ordningen, dvs. att CSN beslutar som första instans i återbetalningsärenden, är den naturliga lösningen på forumfrågan att länsrätten i Västernorrlands län blir behörig att överpröva nämndens beslut. Eftersom CSN är beslutsinstans och inte besvärsinstans i återbetalningsfrågor ñnns det ingen regional myndighet som man kan anknyta till. En invändning kan man ha mot att endast en domstol överprövar CSNs beslut är att det är fråga om ett ganska stort antal mål. Det finns risk för att studieen stödsmålen kommer att utgöra ett alltför dominerande inslag på länsrätten. Ett annat argument mot att endast länsrätt blir behörig en är att man inte får någon lokal förankring. Det är dock tveksamt hur stort behov det ñnns av lokal förankring i studiestödsmål. Enligt uppgift brukar det inte förekomma muntlig förhandling, utan målen avgörs i regel på handlingarna. Vi inte att det för studiestödsanser målens del finns anledning att frångå de vanliga forumreglema.

22.7 Några

länsstyrelsemâl

Sammanfattning: I detta avsnitt föreslår att länsstyrelsens beslut avseende körkonstillstånd, registrering av fritidsbåtar och fastighetsmäklare skall prövas länsrätt första domstolsav som instans. Vi föreslår vidare att även länsstyrelsens beslut i byggnadsmål, hälsoskyddsmål, renhållningsmål, djurskyddsmål och vapenmål skall överklagas till länsrätt i stället för kammaträtt.

420 Omprövning, överklagande och instansordning

22.7.1 Inledning

Relativt många de mål inte har prövats domstol innan de av som av kommer till kammarrätt, är sådana som avser besvär över länsstyrelsebeslut. Under år 1988 var det ca 3 lOO sådana mål som anhängiggjordes vid kammarrättema, motsvarande ca 14 procent av antalet inkomna mål. Målen kommer direkt från länsstyrelse utgörs av som två huvudgrupper. 1 den har länsstyrelsen fattat grundena gruppen beslutet. I den andra har länsstyrelsen en besvärsfunktion i gruppen förhållande till kommunal myndighet eller till en lokal statlig en myndighet. Vi har valt att titta närmare på några av de målgrupper som är mer vanligt förekommande i kammarrätt.

22.72 Mål där länsstyrelsen beslutar som första instans

Bland länsstyrelsens många uppgifter ingår att utfärda tillstånd av skilda slag samt att föra vissa register. Länsstyrelsens beslut i tillståndsfrågor och registreringsfrågor kan i många fall överklagas till kammarrätt.

Körkortstillstånd m.m. Under år 1989 meddelade länsstyrelserna ca 270 000 beslut i körkortsärenden. Mer än 90 procent av dessa avsåg beslut om körkortstillstånd. Även merparten besluten är gynnande för den om av enskilde, är antalet avslagsbeslut inte försumbart. Många avslagsbeslut överklagas till kammarrätt. Under år 1990 kom det in knappt 680 sådana mål till kammarrättema. Den vill ha ett körkort måste, förutom att avlägga förarprov, som ansöka och få ett körkortstillstånd. Det är länsstyrelsen i det län om där den sökande är kyrkobokförd prövar om körkortstillstánd kan som meddelas. Vistas sökanden i ett annat län, kan länsstyrelsen flytta över prövningen till den länsstyrelse där sökanden vistas. Om sökanden inte är kyrkobokförd i Sverige, prövas frågan av länsstyrelsen i det lån där sökanden vistas. Körkortstillstånd får meddelas endast den med hänsyn till sina som personliga och medicinska förhållanden kan anses lämplig som förare motordrivet fordon. Tillståndet gäller under två år. Länsstyrelsen av kan på sökandens begäran ge förhandsbesked i frågan om hinder föreligger mot att körkortstillstånd meddelas. Länsstyrelsen skall när ansökningen kommer in förordna om personutredning i de fall det behövs. Personutredningen görs av polismyndigheten med eget yttrande överlämnar utredningen till som länsstyrelsen. Länsstyrelsen kan förordna om ytterligare utredning, t.ex. läkarundersökning eller inhämtande av yttrande från sociala

Omprövning, överklagande och instansordning 421

myndigheter. Om länsstyrelsen vid prövningen ansökan eller begäran av en en om förhandsbesked att det finns hinder mot att körkortstillstånd anser meddelas, skall länsstyrelsen bestämma spärrtid under vilken kören kortstillstånd inte får meddelas. Spärrtid skall dock inte bestämmas om beslutet att inte meddela körkortstillstånd beror på sjukdom eller underlåtenhet att följa ett föreläggande. Länsstyrelsen skall när den meddelar körkortstillstånd även föreskriva de villkor för körkortet föranleds medicinska skål. som av Körkortstillstånd krävs inte bara när för första gången en person skall bli innehavare av ett körkort utan även i del fall då körkortet en har varit återkallat. Körkortstillstånd krävs regelmässigt då körkortet har varit återkallat på grund av trañknykterhetsbrott, vårdslöshet grov i trañk, opålitlighet i nykterhetshänseende eller allmän brottslighet. Körkortstillstånd kan meddelas under löpande spärrtid, dvs. den tid under vilket körkortet är återkallat. En sådan ansökan får inte prövas slutligt förrän tidigast två månader före spärrtidens utgång. Länsstyrelsens beslut att inte meddela körkortstillstånd, att bestämma en spärrtid innan körkortstillstånd får meddelas samt att meddela ett negativt förhandsbesked får överklagas till kammarrätten. Länsstyrelsen kan under vissa förutsättningar besluta undantag om från körkortslagstiftningens bestämmelser. Länsstyrelsens beslut i dispensfrågor överklagas inte till domstol utan till trañksäkerhetsverket. I sammanhanget kan nämnas att länsstyrelsen även beslutar i frågor som gäller utbyte av utländska körkort.

Registrering av fritidsbåtar

Enligt uppgift från domstolsverket kom det under år 1989 in drygt 490 mål som avsåg registrering fritidsbåtar till kammarrättema. av Bestämmelser om registrering av fritidsbåtar ñnns i lagen 1987:773 om fritidsbåtsregister och i förordningen 1987:906 om fritidsbåtsregister. Registrering av fritidsbåtar sker i ett fritidsbåtsregister förs som av Sjöfartsverket och länsstyrelserna med hjälp ADB. Till registret får av polismyndighet, tullmyndighet, kustbevakningen, riksskatteverket, länsskattemyndighet och kronofogdemyndighet ha terminalåtkomst. Fritidsbåtsregistret har till ändamål underlag för kontroll att ge av ordning och säkerhet till sjöss samt planering trafiken med av fritidsbåtar. Registret får också användas underlag dels för planesom ring som avser turism, friluftsliv och naturvård, dels för utredningar rörande skatter, tullar och indrivning. Varje svensk båt inte skall registreras i den ordning - som som gäller för registrering båtar i yrkesmässig sjöfart vanligen av - som

422 Omprövning, överklagande och instansordning

är förlagd i Sverige skall under vissa förutsättningar registreras i fritidsbåtsregistret. Bland förutsättningarna kan nämnas att båt som drivs med motor eller segel och vars skrov har en största längd på minst fem meter skall registreras i fritidsbåtsregistret. Registreringsplikten inträder då båten första gången sjösätts eller då den därefter utrustas med segel eller motor. Detta gäller även utländsk båt vars ägare är bosatt i Sverige. Om ägaren begär det får även andra typer av båtar registreras om det med hänsyn till båtens typ och användning eller annars ñnns särskilda skäl för registrering.

Ägaren till en båt som skall vara registrerad skall inom en vecka

från det att den förvärvades eller registreringsplikt inträdde skriftligen anmäla detta till en länsstyrelse. Förvärvar någon en registrerad båt, skall denne anmäla förvärvet till en länsstyrelse för anteckning i

registret. Övergår äganderätten till en registrerad båt på annat sätt än

genom arv, bodelning eller testamente, skall även den förre ägaren till båten anmäla detta till en länsstyrelse inom en vecka från överlåtelsen. En båt skall under vissa angivna förutsättningar avregistreras. Det är båtens ägare som i många fall har skyldighet att skriftligen anmäla båten till avregistrering. I vissa fall är det länsstyrelsen som ex officio avregistrerar båten. Regeringen får meddela föreskrifter om skyldighet att betala en årlig registeravgift. Det är ägaren som är avgiftsskyldig för båten. Som ägare anses den som är antecknad som ägare i registret när avgiften skall tas ut. Om båten har blivit stulen, är ägaren dock inte skyldig att betala avgiften. Avgiften påförs genom automatisk databehandling på grundval av uppgifterna i registret utan att beslut meddelas. Den som har påförts avgift kan begära att ett beslut fattas. En sådan begäran skall ha kommit till länsstyrelsen inom 30 dagar från den dag avgiften skulle ha betalats. Om avgiften inte betalas inom föreskriven tid, får utsökning ske. Den som inte fullgör sin skyldighet att registrera eller avregistrera sin båt kan dömas till böter. Regeringen eller efter regeringens bemyndigande Sjöfartsverket kan medge undantag från bestämmelserna om registreringsplikt och avgiftsplikt. En registermyndighets beslut i ett särskilt fall kan överklagas till kammarrätten. Det bör i sammanhanget påpekas att fritidsbåtsregistret för närvarande är föremål för överväganden inom regeringskansliet.

Ortprövning, överklagande och instansordning 423

Fastighetsmäklare Mål rörande fastighetsmäklare är inte lika vanligt förekommande som de ovan beskrivna målgruppema. Under år 1989 kom det in 26 mål rörande fastighetsmäklare till kammarrättema. Vi dock att anser målen är av den art att de bör behandlas i detta sammanhang. Bestämmelser om registrering av fastighetsmäklare finns i lagen l984:81 om fastighetsmäklare samt i förordningen l984:82 om fastighetsmäklare. I lagen om fastighetsmäklare finns även bestämmelser om hur fastighetsmäklaren skall utföra sitt uppdrag och om ersättning för uppdraget. Varje fastighetsmäklare skall vara registrerad hos länsstyrelsen i det län där han huvudsakligen är verksam. För fastighetsmäklare att en skall bli registrerad krävs att han inte är underårig eller försatt i konkurs eller har förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken. För registrering krävs vidare att han har försäkring täcker den som skadeståndsskyldighet intill 500 000 kronor för varje skadefall som kan drabba honom, att han har tillfredsställande utbildning samt att han i övrigt bedöms lämplig som fastighetsmäklare. Till ansökningen om registrering skall sökanden in bevis att han uppfyller ge ovanstående villkor. I samband med registreringen skall sökanden betala ansökningsavgiñ med 500 kr. Han skall från och med det följande kalenderåret betala en årlig avgift med 250 kr. Finner länsstyrelsen att en fastighetsmäklare inte längre uppfyller de ovan nämnda kraven, eller betalar inte mäklaren föreskriven registreringsavgift, skall länsstyrelsen återkalla registreringen. Ett beslut om återkallelse gäller omedelbart. Om det är tillräckligt, kan länsstyrelsen i stället för att återkalla registreringen meddela varning. Den som yrkesmässigt förmedlar fastigheter utan att registrevara rad kan av länsstyrelsen vid vite föreläggas att upphöra med verksamheten. Ett sådant föreläggande kan också meddelas i samband med beslut om återkallelse av registrering. Ett vitesföreläggande får överklagas endast i samband med överklagande beslut av om utdömandet av vitet. Har föreläggande meddelats i samband med beslut om återkallelse registrering, får föreläggandet dock även av överklagas i samband med att detta beslut överklagas. Länsstyrelsens beslut enligt lagen får överklagas till kammarrätten.

22.7.3 överväganden

Tillståndsgivning, godkännande, auktorisation och registrering är typiska myndighetsuppgiñer. Domstolsprövning bör i sådana fall bli aktuell först när en myndighet vägrar att lämna ett tillstånd eller återkallar ett givet tillstånd. Enligt vår mening är det inte motiverat att den första domstolsprövningen frågor körkortstillstånd, båtav om

424 Omprövning, överklagande och instansordning

registrering och registrering av fastighetsmäklare sker i en juristkollegial sammansättning. Något skål varför dessa ärendegrupper skulle överklagas i annan ordning än den normala finns inte. Länsstyrelsens beslut i dessa mål bör därför prövas av länsrätt som första domstolsinstans. Det kan för övrigt framhållas att det både i mål rörande körkortstillstånd och fastighetsmäklare i många fall skulle vara värdefullt med medverkan av nämndemän vid avgörandena. Beträffande körkortstillståndsmålen bör det dessutom påpekas att de har nära samband med målen om återkallelse m.m. av körkort, som hittills handläggs av länsrätten som första domstolsinstans. Det är samma lagstiftning och i stort sett samma bedömningar som görs i de båda målgruppema. Dessutom förekommer det att det är samma tjänstemän på länsstyrelsen som handlägger båda grupperna, låt vara i olika funktioner. Vi har tidigare i kapitel 18 föreslagit att beslut om körkortsingripande skall fattas av länsstyrelse.

22.7.4 Mål där länsstyrelsen prövar besvär över en annan myndighets beslut

De målgrupper där länsstyrelsen har en besvärsfunktion har en hel del gemensamt. De avser huvudsakligen besvär över beslut som har fattats av en kommunal nämnd. Målgrupperna tillhör vad som brukar benämnas den specialreglerade kommunala förvaltningen. Staten har genom speciallagstiftning velat åstadkomma en reglering så att samhälleliga intressen på olika områden blir tillgodosedda. Kommunerna har ålagts att handha uppgifterna. Staten har dock tillförsäkrat sig ett inflytande över utvecklingen bl.a. genom att lägga tillsynsuppgiften över handhavandet på statliga organ. Därvid har länsstyrelserna regelmässigt valts för att utöva den regionala tillsynen. Mot de samhälleliga intressena som framträder på de olika områdena får ofta ställas viktiga enskilda intressen, som kan innebära att stora personliga eller ekonomiska värden står på spel. Det gäller alltså i besvärsprövningen att komma fram till en rimlig avvägning mellan enskilda och allmänna intressen. Det krävs därför ofta, förutom den juridiska kompetensen, tillgång sakkunskap. Över huvud är det annan taget viktigt att få till stånd en allsidig bedömning i varje enskilt fall. Inslaget av rättsfrågor är regelmässigt stort i de aktuella målgrupperna. Även inom denna grupp har valt att se närmare på de grupper av mål som mer frekvent blir prövade domstol. Vi tar i det följande av

således upp byggnadsmål ca 780, hälsoskyddsmål ca 115, renhållningsmål ca 55 och djurskyddsmål ca 50. Dessutom tar vi

Omprövning, överklagande och instansordning 425

upp vapenmål ca 40, där länsstyrelsen har besvärsfunktion i

en förhållande till en lokal statlig myndighet.

Byggnadsmål

Plan- och bygglagen PBL trädde i kraft den 1 juli 1987 och reglerar markanvändning och byggande. Lagens syfte är att med beaktande av den enskilda människans frihet främja samhällsutveckling med en jämlika och goda sociala levnadsförhållanden för människorna i dagens samhälle och för kommande generationer. I lagen de anges krav som staten ställer upp för att detta syfte skall nås. Det ñnns bl.a. bestämmelser om de allmänna intressen skall beaktas vid som planläggning och vid lokalisering bebyggelse samt bestämmelser av om krav på byggnader m.m. ur bl.a. estetisk och teknisk synvinkel. Lagen ger kommunerna stark ställning när det gäller bestämma en att om förändring och bevarande i tätorter och beträffande bebyggelse i övrigt samt om användning som hör med bebyggelseutvecksamman lingen i kommunen. I princip skall staten kunna bestämma inriktom ningen på kommunernas planering endast för sådana områden, där markanvändningsfrågoma är stor betydelse i ett nationellt perspekav tiv eller angår flera kommuner. Det ankommer på kommunerna att planlägga användningen mark av och vatten. Detta sker genom fem typer planer nämligen regionav plan, översiktsplan, detaljplan, områdesbestämmelser och fastighetsplan. Regionplan används för samordning flera kommuners planläggav ning. Om en regionplan upprättas skall den antas regionplaneorgaav nets fullmäktige. Planen gäller under högst år. Planen är inte sex bindande på annat sätt än att den skall tjäna till ledning för beslut om Översiktsplaner, detaljplaner och områdesbestämmelser. Översiktsplan skall finnas i alla kommuner och omfatta kommunens hela område. Planen är inte bindande för enskilda eller myndigheter. Den är enbart ett underlag när beslut skall fattas. Beslut senare att anta eller ändra översiktsplan skall fattas av kommunfullmäktige. Fullmäktige kan inte delegera denna beslutanderätt till andra kommunala organ. Detaljplanen har ersatt den gamla byggnadslagens stadsplaner och byggnadsplaner. Planen är bindande för myndigheter och enskilda. Den används för att närmare reglera rättigheter och skyldigheter mellan dels markägare och samhället, dels mellan olika markägare. I samband med att en detaljplan upprättas skall samråd ske med bl.a. länsstyrelsen och andra berörda kommuner. Fastighetsägare och andra som berörs av förslaget t.ex. bostadsrättshavare, hyres-

gäster och boende skall beredas tillfälle till samråd. Innan

en detaljplan antas skall den ställas ut för granskning under minst tre veckor. Är detaljplanen begränsad betydelse av och utan intresse för

426 Omprövning, överklagande och instansordning

allmänheten, kan den upprättas med ett enklare förfarande. Detaljplaner antas av kommunfullmäktige. Fullmäktige kan dock delegera till kommunstyrelsen eller byggnadsnämnden att anta planer som inte är av principiell beskaffenhet eller i övrigt av större vikt. Fastighetsplanen används för att underlätta genomförandet av en detaljplan. Fastighetsplan får således antas endast för områden som skall omfattas av detaljplan. Fastighetsplan antas i regel av byggnadsnämnden. Ibland upprättas fastighetsplanen samtidigt som detaljplanen. I sådana fall behandlas den gemensamt med detaljplanen och i samma ordning som den. Områdesbestämmeker har i likhet med detaljplan bindande verkan. De används för att inom begränsade områden säkerställa att syftet med översiktsplanen uppnås. Beslut som rör översiktsplan och regionplan får överklagas genom kommunalbesvär till kammarrätten. Beslut att anta, ändra eller upphäva detaljplan, fastighetsplan eller områdesbestämmelser överklagas genom förvaltningsbesvär till länsstyrelsen. Vissa särbestämmelser finns om besvärsberättigade och besvärsprövningens omfattning. Länsstyrelsens beslut i dessa frågor kan överklagas till regeringen. PBL innehåller förutom bestämmelser om planer även föreskrifter om krav på byggnader och andra anläggningar samt tomter, allmänna platser m.m. Föreskrifterna är allmänt hållna och avsedda att preciseras genom föreskrifter av regeringen eller statens planverk. Kontrollen över att dessa föreskrifter liksom gällande planer iakttas i enskilda fall ankommer på byggnadsnämnden. Byggnadsnämndens kontroll utövas dels genom tillståndsprövning, dels genom tillsyn över byggnadsarbeten och dels genom ingripanden vid överträdelser. För vissa åtgärder krävs tillstånd i form av bygglov, rivningslov eller marklov. Den som tänker ansöka om bygglov har möjlighet att hos byggnadsnämnden ansöka om förhandsbesked huruvida en åtgärd som kräver bygglov kan tillåtas. Byggnadsnämnden har befogenhet att vidta sanktioner mot den som överträder vissa bestämmelser i PBL. Sanktionerna består av dels påföljder i form av avgifter, dels ingripanden i form av förbud, handräckning och förelägganden. I PBL anges vilka åtgärder med byggnader och andra anläggningar som normalt kräver bygglov. Kommunen kan både besluta om begränsningar av bygglovsplikten och utvidga denna. Huvudregeln är att bygglov inte får lämnas om åtgärden strider mot detaljplan eller fastighetsplan. Från denna huvudregel finns dock vissa undantag. Ett sådant är t.ex. att bygglov får lämnas till åtgärder som innebär mindre avvikelser från detaljplan eller fastighetsplan, om avvikelserna är förenliga med syftet med planen. Ett bygglovsärende innebär ofta att två saker prövas. Det ena är frågan om åtgärden kan tillåtas på den aktuella platsen med hänsyn till

Omprövning, överklagande och instansordning 427

bestämmelserna de allmänna intressen som skall beaktas vid om planläggning och lokalisering. Den andra frågan avser den närmare utformningen av åtgärden i tekniskt och estetiskt avseende. Den som vill bygga t.ex. ett hus kan få ett bindande förhandsbesked av byggnadsnämnden i frågan om huset kan tillåtas på den avsedda platsen. Denna ordning innebär att den sökande kan besparas kostnader för detaljprojektering tills han får besked om att byggplatsen kan godtas. Förhandsbesked kan även lämnas inom områden med detaljplan där genomförandetiden har löpt ut. Ett positivt förhandsbesked ger inte rätt att påbörja byggnadsarbetena. Förhandsbeskedet är däremot bindande för byggnadsnämnden när den skall pröva ansökan om bygglov. Förhandsbeskedet upphör dock att gälla åtgärden inte har påbörjats inom två år och avslutats om inom fem år från dagen för beslutet. Inom detaljplanelagt område måste man ha rivningslov för att riva byggnader eller delar av byggnader, om inte annat har bestämts i planen. Kommunen kan även kräva rivningslov för rivning utanför detaljplanelagt område, t.ex. för att skydda en värdefull miljö. I vissa fall kan man få ersättning om kommunen vägrar rivningslov. Marklov krävs i regel inom områden med detaljplan för schaktning eller fyllning innebär att höjdläget för tomter eller mark för som allmän plats ändras avsevärt. Kommunen kan bestämma att marklov skall krävas även för trädñllning och skogsplantering. För områden utan detaljplan kan kommunen kräva marklov för schaktning, fyllning, trädfällning eller skogsplantering inom områden som är avsedda för bebyggelse eller inom områden som ligger i närheten av anläggningar kräver ett skydds- eller säkerhetsområde. Vägrat som marklov kan i vissa fall ge rätt till ersättning. Ansökan om bygglov, rivningslov och marklov skall lämnas in till kommunens byggnadsnämnd. Ansökan skall i princip vara skriftlig. Muntlig ansökan får dock göras beträffande enklare åtgärder. Byggnadsnämnden skall genom underrättelse ge bl.a. kända sakägare och de kända bostadsrättshavare, hyresgäster och boende berörs tillfälle att yttra sig över ansökningen. Underrättelse till som dessa grupper behövs inte i de fall den åtgärd, för vilken det ansöks om lov, stämmer överens med detaljplan eller områdesbestämmelser. Förutom krav på lov kan det krävas andra typer av tillstånd. Om byggnadsnämnden anser att det behövs tillstånd enligt andra lagar än PBL, skall den upplysa sökanden om detta. Byggnadsnämnden skall underrätta sökanden och den som har fått tillfälle att yttra sig men som inte har fått sina synpunkter tillgodosedda om beslutet. Byggnadsnämndens beslut om lov och i förhandsbesked kan överklagas till länsstyrelsen. Länsstyrelsens beslut kan därefter överklagas

428 Omprövning, överklagande och instansordning

till kammarrätten eller regeringen. Fördelningen av ärenden mellan regeringen och kammarrätten är komplicerad, men bygger i huvudsak på principen att frågor om lämplighet eller ändamålsenlighet prövas av regeringen, medan rättsfrågor prövas av kammarrätten. Byggnadsnämnden kan som tidigare har nämnts ta ut sanktionsavgifter när någon har överträtt bestämmelserna i PBL. Det ñnns tre olika avgifter som kan bli aktuella i byggnadsmål. Det är byggnadsavgift som tas ut när någon vidtar en åtgärd som kräver lov utan att lov dessförinnan har lämnats. Särskild avgift utgår för andra överträdelser, t.ex. när någon bygger i strid mot ett lämnat lov. Vid sådant olovligt byggande som anses särskilt angeläget att motverka, kan en tilläggsavgift tas ut tillsammans med byggnadsavgiften. Detta kan komma i fråga bl.a. i de fall det olovliga byggandet innebär att en ny byggnad uppförs, en tillbyggnad görs eller en byggnad rivs.

Byggnadsnämnden kan även ingripa för att åstadkomma rättelse,

genom att välja mellan att ansöka om handräckning hos tingsrätten eller att förelägga ägaren av fastigheten att vidta rättelse. Nämnden kan också förelägga den person som försummar att vidta åtgärder som åvilar denne enligt PBL eller enligt föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av PBL. I båda fallen kan föreläggandet förenas med vite eller med föreskrift att åtgärden annars utförs av byggnadsnämnden på den försumliges bekostnad. Frågor om utdömande av vite prövas av länsrätt efter ansökan av den myndighet som har utfärdat föreläggandet. Beslut av länsstyrelse enligt PBL kan överklagas till kammarrätten om beslutet avser bygglov eller förhandsbesked inom område med detaljplan, 2. bygglov eller förhandsbesked inom område som inte omfattas av detaljplan och besvären avser frågan om åtgärderna utgör kompletteringsåtgärder enligt 8 kap. 13 uppfyller kraven i 3 kap. eller strider mot områdesbestämmelser, rivningslov eller marklov och besvären avser frågan om åtgärderna strider mot en detaljplan eller områdesbestämmelser, 4. förordnanden enligt 6 kap. 19 § att avstå eller upplåta mark eller enligt 6 kap. 22 § om skyldighet att bekosta anläggande av gator och vägar samt anordningar för Vattenförsörjning och avlopp, 5. ingripanden mot försumlig arbetsledare enligt 9 kap. 3 § fjärde stycket, påföljder eller ingripanden enligt 10 kap.,

debitering av avgifter som anges i 11 kap. 5

I den mån länsstyrelsens beslut får överklagas i övriga fall skall besvär anföras till regeringen. När det gäller tillståndsbesluten finns en naturlig gräns mellan kammarrätt och regeringen när det gäller om åtgärden skall företas

Omprövning, överklagande och instansordning 429

utanför eller inom område med detaljplan. Om det ñnns en detaljplan har markens lämplighet för bebyggelse redan prövats genom planen. I dessa fall finns det bara rättsliga frågor kvar att pröva, t.ex. om kraven i 3 kap. är uppfyllda eller inte. Inte heller frågor om mindre avvikelse från planen anses som en lämplighetsfråga. Sådana ärenden överklagas, i likhet med ärenden som avser en viss åtgärds förenlighet med områdesbestämmelser eller fastighetsplan, därför till kammarrätten. I områden som inte omfattas av detaljplan eller områdesbestämmelser kan det vara fråga om både lokaliseringsprövning av bebyggelse och om tillämpning av egenskapskraven i 3 kap. Regeringen prövar i dessa fall frågor om förhandsbesked och andra lämplighetsfrågor enligt 2 kap., medan kammarrätten prövar frågor om egenskapskraven för enskilda byggnader enligt 3 kap. och frågan om en åtgärd skall betraktas som en kompletteringsåtgärd eller inte. Ibland kan det i samma ärende vara fråga om både lämplighetsfrågor och rättsfrågor. Länsstyrelsens beslut skall även i dessa fall överklagas till kammarrätten. Kammarrätten avgör dock inte målet genom dom. I stället överlämnar domstolen målet med eget yttrande till regeringen 9 § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. I PBL finns inga bestämmelser om vilka som har rätt att överklaga beslut enligt lagen. Anledningen till detta är att man har ansett att det av allmänna grundsatser, som har utbildats i praxis, framgår vilka som får överklaga beslut. Beslut får således överklagas av den beslutet angår, om det har gått honom emot. Förfarandereglema i PBL ger också viss ledning i frågan vilka som är besvärsberättigade. De adressater som enligt PBL skall erhålla kommunens beslut med besvärshänvisning anses vara saklegitimerade. Bland dessa märks sakägare, bostadsrättshavare, hyresgäster och boende samt organisation av hyresgäster. Länsstyrelsens beslut kan överklagas av samma grupp. Det anses vidare att byggnadsnämnden har rätt att överklaga länsstyrelsens beslut i de fall länsstyrelsen har ändrat eller upphävt ett av nämnden förpliktande beslut. Om byggnadsnämnden däremot har fattat ett gynnande beslut, t.ex. medgett bygglov, som upphävs efter Överklagande, får nämnden inte överklaga.

Hälsoskyddsmål Det finns ett flertal lagar och förordningar som reglerar vad som brukar kallas den allmänna hälsovården. De centrala bestämmelserna finns i hälsoskyddslagen 1982:1080. Varje kommun svarar för hälsoskyddet inom kommunen. Med hälsoskydd avses åtgärder för att hindra uppkomsten av Sanitära olägenheter och för att undanröja sådana olägenheter. Med Sanitär

430 Omprövning, överklagande och instansordning

olägenhet avses en störning som kan vara skadlig för människors hälsa och som inte är ringa eller helt tillfällig. Enligt nuvarande ordning måste varje kommun ha en miljö- och hälsoskyddsnämnd. Regeringen föreslår i prop. 1990/91:l17 Ny kommunallag att det i framtiden inte skall vara obligatoriskt för kommunerna att ha en särskild miljö- och hälsoskyddsnämnd. Så är redan fallet i de s.k. frikommunema. Genom lagen 1984:382 om försöksverksamhet med en friare kommunal nämndorganisation har det nämligen för de kommuner som ingår i frikommunförsöket getts en nästan fullständig frihet att organisera de centrala nämnderna. I frikommunema är bl.a. miljö- och hälsoskyddsnämnden inte längre en obligatorisk nämnd. Det kan påpekas att obligatoriet för kommunerna att ha en skolstyrelse upphörde den 1 januari 1991 och att socialnämnden försvinner som obligatorisk nämnd den l januari 1992. Miljö- och hälsoskyddsnämnden är i sin myndighetsutövning fristående från såväl kommunstyrelsen och kommunfullmäktige som andra nämnder. Nämndens myndighetsutövning kan rikta sig mot kommunalt bedriven verksamhet, varför det är viktigt att nämnden även i denna sin myndighetsutövning är självständig gentemot andra kommunala organ. Nämnden utövar den omedelbara tillsynen inom varje kommun över efterlevnaden av de bestämmelser som finns i hälsoskyddslagen och bestämmelser som är meddelade med stöd av lagen. Inom länet utövas tillsynen av länsstyrelsen. Den centrala tillsynen utövas av socialstyrelsen och statens naturvårdsverk. Inom försvarsmakten utövas tillsynen av försvarets sjukvårdsstyrelse. Miljö- och hälsoskyddsnämnden får meddela de förelägganden och förbud som behövs för att de skilda hälsoskyddsbestämmelserna skall efterlevas. I ett beslut om föreläggande eller förbud kan nämnden sätta ut vite. Miljö- och hälsoskyddsnämnden bör i sin tillsyn eftersträva att lagstiftningen följs utan att nämnden tillgriper de maktmedel som står till dess förfogande. Först sedan det har visat sig att nämndens råd och anvisningar inte följs, bör nämnden ingripa med förelägganden och förbud. Är omständigheterna i visst fall sådana ett att ett dröjsmål inte kan riskeras eller har nämnden grundad anledning anta att dess råd eller anvisningar inte skulle följas, får ett föreläggande eller förbud meddelas omedelbart. Det bör vidare framhållas att nämnden har skyldighet att meddela ett formellt beslut, om den enskilde begär det, även om beslutet innebär att ärendet inte föranleder någon åtgärd från nämndens sida. Därigenom får den enskilde möjlighet att anföra besvär över beslutet och på så sätt få ärendet prövat av en högre instans. Om någon underlåter att vidta en åtgärd som åligger honom enligt hälsoskyddslagen eller inte efterkommer miljö- och hälsoskyddsnämndens föreläggande om rättelse, får nämnden förordna om rättelse på hans bekostnad. I brådskande fall får ett

Omprövning, överklagande och instansordning 431

sådant förordnande meddelas utan föregående föreläggande. Miljö- och hälsoskyddsnämndens beslut får överklagas till länsstyrelsen. Länsstyrelsens beslut kan överklagas till kammarrätten. Samhället kan med stöd av hälsoskyddslagstiftningen göra betydande ingrepp i enskildas förhållanden. I många fall kan stora ekonomiska värden stå på spel för den enskilde. I besvärsärendena gäller det att göra rättsliga bedömningar om hur miljö- och hâlsoskyddsnämndens beslut förhåller sig till lag och andra föreskrifter. I bedömningen ingår också allmänna lämplighetsavvägningar. Besvärsprövningens innehåll är dock typiskt sett av juridisk karaktär med framträdande rättssäkerhetsaspekter.

Renhållningsmål

Den l januari 1980 trädde renhållningslagen 1979:596 i kraft.

Lagen har karaktär av ramlagstiftning. I förarbetena uttalas det att bestämmelserna ger kommunerna stor frihet att med beaktande av allmänna och enskilda intressen utforma renhållningen på det sätt som de finner lämpligt med hänsyn till lokala förhållanden prop. 1978/79: 205 s. 15. Lagen innehåller en allmän aktsamhetsregel. Enligt denna skall avfall hanteras på sådant sätt att det inte uppkommer olägenhet från hälso- och miljövårdssynpunkt. Kommunerna är ansvariga för att hushållsavfall forslas bort i den utsträckning som behövs för att tillgodose såväl allmänna hälso- och miljövårdskrav som enskilda intressen. Når kommunen planlägger och beslutar hur denna skyldighet skall fullgöras skall kommunen ta hänsyn till om fastighetsägarna själva kan ta hand om avfallet på ett från hålso- och miljövårdssynpunkt godtagbart sätt. Kommunen skall vidare beakta att bortforslingen anpassas till behovet för olika slag av bebyggelse. För varje kommun skall finnas en renhållningsordning skall som innehålla kommunens föreskrifter om avfallshantering och en avfallsplan. I renhållningsordningen skall föreskrivas under vilka förutsättningar undantag kan medges från renhållningsordningens föreskrifter. Frågor om undantag prövas miljö- och hälsoskyddsav nämnden. Tillsynen över efterlevnaden av renhållningslagen och de med stöd av lagen meddelade föreskrifterna utövas inom kommunen av miljöoch hälsoskyddsnämnden, om inte regeringen bestämmer annat. Länsstyrelsen utövar tillsynen inom länet. Statens naturvårdsverk har den centrala tillsynen. Kommunal nämnd som är tillsynsmyndighet får meddela förelägganden eller förbud som uppenbart behövs för att renhållningsbestämmelserna skall efterlevas. I ett beslut om föreläggande eller förbud kan

432 Omprövning, överklagande och instansardning

vite sättas ut. Frågan om utdömande av vite prövas av länsstyrelsen. Iakttas inte ett föreläggande, fär nämnden låta vidta åtgärden på den försumliges bekostnad. En kommunal nämnds beslut enligt renhållningslagen fär överklagas till länsstyrelsen. Länsstyrelsens beslut får överklagas till kammarrätten. Regeringen har i renhållningsförordningen 1979:904 föreskrivit att vissa av länsstyrelsens beslut skall överklagas till regeringen. Som exempel kan nämnas länsstyrelsens beslut i fråga om underställning av kommuns beslut att i vissa fall ålägga bl.a. en fastighetsägare att fullgöra vissa skyldigheter som påverkar gångtrañken utanför fastigheten.

D jurskyddsmål Djurskyddslagen 1988:534 avser vård och behandling av husdjur. Den avser också andra djur om de hålls i fångenskap. Lagen innehåller vissa grundläggande bestämmelser om hur djur skall hållas och skötas. Det sägs bl.a. att djur skall behandlas väl och skyddas mot onödigt lidande och sjukdom samt ges tillräckligt med foder och vatten och tillräcklig tillsyn. Djur får inte överansträngas eller agas. Lagen innehåller också särskilda bestämmelser bl.a. om operativa ingrepp, slakt, tillståndsplikt för viss djurhållning, tävling med djur och förevisning av djur samt användning av djur för vetenskapligt ändamål. Det är lantbruksstyrelsen som utövar den centrala tillsynen över efterlevnaden av djurskyddslagen och de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. lantbruksstyrelsen samordnar Övriga tillsynsmyndigheters verksamhet och lämnar vid behov råd och hjälp i denna verksamhet. Inom kommunen är det miljö- och hälsoskydds-

nämnden om regeringen inte har föreskrivit annat som utövar

tillsynen. Nämnden skall ha tillgång till djurskyddsutbildad personal i den omfattning som behövs för att nämnden skall kunna fullgöra sina uppgifter på ett tillfredsställande sätt. Tillsynen i övrigt skall utövas av den eller de myndigheter som regeringen bestämmer. Regeringen har i djurskyddsförordningen 1988:539 föreskrivit att länsstyrelsen utövar den regionala tillsynen över djurskyddslagen. I mål som avgörs med stöd av djurskyddslagen framträder starka enskilda och allmänna intressen. Den enskilde vill behålla sin rätt att ha hand om djur eller bedriva en näringsverksamhet med djur på det sätt han anser är riktigt. Det allmänna har att se till att djur behandlas väl och inte utsätts för onödigt lidande. Det ligger i sakens natur att konflikter kan uppkomma mellan dessa intressen. Inslaget av rättsfrågor är stort vid den prövning som skall göras när konflikterna skall lösas. De åtgärder som kan vidtas från samhällets sida mot en djurägare kan innebära stora ingrepp i personligt eller ekonomiskt

Omprövning, överklagande och instansordning 433

hänseende. I ärendena förekommer inte sällan en strid om fakta. En påstådd vanvård av djur kan behöva bevisas genom att grannar hörs e.d. En tillsynsmyndighet får meddela de förelägganden och förbud som behövs för att djurskyddsbestämmelsema skall eñerlevas. I beslut om föreläggande eller förbud får tillsynsmyndigheten i regel sätta ut vite. Om någon inte rättar sig efter lagen eller föreskrifterna eller inte följer utfärdade förelägganden, får myndigheten besluta om rättelse på hans bekostnad. I brådskande fall får ett sådant beslut meddelas utan föregående föreläggande. Länsstyrelsen får meddela förbud att ha hand om djur eller visst slag av djur för den som dels inte följer vissa beslut av tillsynsmyndigheten som är av väsentlig betydelse från djurskyddssynpunkt, allvarligt har försummat tillsynen eller vården av ett djur eller har misshandlat ett djur. Om den mot vilken förbudet riktas är ägare av djuret, får länsstyrelsen dessutom ålägga honom att göra sig av med det och förbjuda honom att skaffa sig djur över huvud taget eller ett visst slag av djur. Förbudet kan avse viss tid eller gälla tills vidare. Länsstyrelsen får förordna att ett djur som utsätts för onödigt lidande skall omhändertas om inte rättelse sker efter tillsägelse av tillsynsmyndigheten. Detsamma gäller om vissa förelägganden och förbud inte följs. Djuret skall omhändertas genom polisens försorg. I ett beslut omhändertagande skall det hur man skall förfara om anges med djuret. I vissa fall får länsstyrelsen, en tillsynsmyndighet eller polismyndigheten förordna att ett djur omedelbart skall omhändertas. Miljö- och hälsoskyddsnämndens beslut enligt djurskyddslagen eller enligt bestämmelse som meddelats med stöd av lagen får överklagas hos länsstyrelsen. Beslut, som statlig myndighet i särskilt fall har meddelat enligt djurskyddslagen eller med stöd av regeringens förordnande enligt lagen, får överklagas hos kammarrätten.

Vapenmål Ett exempel länsstyrelsens besvärsfunktion i förhållande till en lokal statlig myndighet är de s.k. vapenmålen. Skjutvapen och ammunition är underkastade viss kontroll från det allmännas sida. De grundläggande bestämmelserna finns i vapenlagen 1973:1ll6, omtryckt 1981:1360. Närmare bestämmelser finns i vapenkungörelsen 1974: 123, omtryckt 1982:66 och i de föreskrifter och anvisningar som rikspolisstyrelsen har utfärdat. I vapenlagen finns bestämmelser tillståndsplikt för innehav, om införsel och handel med skjutvapen samt förvärv och införsel av ammunition. Tillstånd att inneha skjutvapen får meddelas enskild skytteförbund m.fl. Enskild person får i princip meddelas person, tillstånd att inneha skjutvapen endast om han har behov av vapnet och

434 Omprövning, överklagande och instansordning

det skäligen kan antas att han inte kommer att missbruka det. Om innehavare av skjutvapen genom missbruk vapnet eller oaktav samhet med det eller på annat sätt har visat att han är olämplig att inneha vapen eller om det annars föreligger skälig anledning till det, får tillstånd att inneha eller införa skjutvapen återkallas. Skjutvapen och därtill hörande ammunition skall under vissa förutsättningar lösas in av staten. Beslut i vapenärenden fattas av den lokala polismyndigheten. Talan mot polismyndighetens beslut får föras hos länsstyrelsen genom besvär. Länsstyrelsens beslut att meddela tillstånd att driva handel med skjutvapen kan överklagas till kammarrätten. Till kammarrätten överklagas även länsstyrelsens beslut i ärenden gäller återkallelse som av tillstånd att inneha och införa skjutvapen, att förvärva ammunition samt att idka handel med vapen. Länsstyrelsens beslut i andra ärenden får inte överklagas. Vapenmålen innefattar såväl lämplighetsbedömning från en ordnings- och säkerhetssynpunkt påtagliga moment prövning som av av en enskilds rätt. I återkallelsemålen är det ofta fråga sådana om återkallelsegrunder som fysisk eller psykisk sjukdom något slag av samt brott av olika slag. Det är fråga om att skydda enskilda människor eller att förhindra lagbrott.

22.75 överväganden

Flyttning av mål från kammarrätt till länsrätt Vi anser inte att länsstyrelsemålen är så särpräglade i förhållande till andra mål att den första domstolsprövningen det skälet bör ske i av en juristkollegial sammansättning. De bör därför följa den normala instansordningen inom de allmänna förvaltningsdomstolama och överklagas till länsrätt. Beträffande de aktuella målgrupperna kan dessutom framhållas att det i många fall handlar om konflikter mellan allmänna och enskilda intressen samt att det kan gälla stora ekonomiska belopp. Typiskt sett är således målen av sådant slag att det kan värdefullt med vara nämndemannamedverkan. Det är sannolikt att målen kan avgöras snabbare om länsrätt gör den första domstolsprövningen. För detta talar tidigare framhållits att som målen sprids ut på 24 länsrätter i stället för fyra kammarrätten Instanskedjan blir emellertid längre, en fråga som accentueras särskilt i dessa mål där två förvaltningsmyndigheter fattat beslut innan målet kommer till länsrätten. Frågan den förlängda instanskedjan kan om därför kräva särskild belysning.

Omprövning, överklagande och instansordning 435

Allmänt om länsstyrelsens besvärsfunktion

Vårt primära utredningsuppdrag är att till att domstolsorganisase tionema utnyttjas på ett rationellt sätt. Vi skall således utreda mål om

som i dag prövas av domstol i stället bör prövas av förvaltningsmyn-

dighet och vice versa samt om den första domstolsprövningen kan flyttas från överrätt till underrätt. När det gäller länsstyrelsemålen är det ofrånkomligt att också beröra frågan länsstyrelsens besvärsom funktion. Denna fråga har tidigare utretts av länsdomstolskommittén som hade i uppdrag att pröva om länsstyrelsens besvärsfunktion kunde flyttas till länsrätten. Kommittén föreslog att vissa målgrupper skulle överklagas direkt från beslutsmyndigheten till länsrätten. Fram till början av 1970-talet handlades praktiskt taget all rättskipning inom förvaltningsområdet på regional nivå länsstyrelserna och av de till länsstyrelserna knutna prövningsnämndema. År 1970 beslöt riksdagen att den statliga länsförvaltningen skulle genomgå partiell omorganisation. Reformen innebar bl.a. att rättskipningen vid länsstyrelsen fördes till en huvudenhet. Till denna enhet knöts en länsrätt som skulle handlägga vissa av de målgrupper tidigare som hade handlagts på landskansliet. Till enheten knöts också länsen skatterätt som skulle pröva alla mål tidigare hade prövats som av prövningsnämnden. De ärenden som fördes till länsrätten sådana var ansåg behövde domstolsmässig behandling. Återsom man en mer stående ärenden skulle prövas på den juridiska enheten. År 1979 bildades de nuvarande länsrätterna och den tidigare kopplingen till länsstyrelsen försvann helt. länsrätterna ñck i princip samma målområde som de tidigare länsrätterna, länsskatterättema och fastighetstaxeringsrättema. Länsdomstolskommittén föreslog i sitt betänkande SOU 1981:75 Länsrätternas målområde Administrativ tvåpartsprocess att länssty- relsens besvärsprövning i hälsovårdsmål, djurskyddsmål, brandmål och vissa vapenmål skulle flyttas över till länsrätten. Kommittén motiverade förslaget med till övervägande del principiella skäl. Kommittén fäste därvid avseende vid att länsstyrelsen hade tillsynsuppgifter på olika områden som inte borde förenas med uppgift att en vara besvärsinstans samma områden. Vidare vägde kommittén in betydelsen av att länsstyrelsens besvårsprövande uppgifter fullgjordes i nära samverkan mellan personal med beslutande funktioner och experter på olika områden. Förslaget ñck ett blandat mottagande vid remissbehandlingen. En skiljelinje gick mellan å ena sidan domstolar och andra i huvudsak rättsvårdande myndigheter som överlag positiva till förslagen och var å andra sidan länsstyrelser och kommunala klart organ som var negativa. Även de centrala förvaltningsmyndigheterna på de berörda

områdena var med något undantag kritiska till en ändrad instansord-

436 Omprövning, överklagande och instansordning

mng. De instanser tillstyrkte förslagen åberopade i likhet med som kommittén främst allmänna rättssäkerhetssynpunkter. Kammarrätten i Stockholm framhöll bl.a. att kommitténs förslag innebar att tyngdpunkten i processen försköts till första instans samtidigt som en domstolsprövning i två instanser garanterades. Domstolen ansåg att förslaget innebar fördelar från rekryterings- och utbildningssynpunkt. Flera andra remissinstanser framförde liknande synpunkter. Länsstyrelserna, som överlag avstyrkte förslagen, betonade särskilt de praktiska fördelar det rådande besvärssystemet innebar. som Många länsstyrelser framhöll att deras handläggning av besvärsärenden enkel och smidig där experter, parter och myndigheter kunde var komma till tals vid informella överläggningar. De befarade att kommitténs förslag skulle innebära en mera tungrodd och dyrbar handläggningsordning, vilket inte skulle gagna den enskilde medbor- Enligt JO det utan tvivel så att processordningen vid garen. var länsrätterna erbjöd en större rättssäkerhet än förfarandet vid länsstyrelserna. Han konstaterade dock att den rådande ordningen fungerade ganska bra. Enligt JO borde man därför vara säker på att man verkligen påtagliga förbättringar innan man ändrade denna ordning. vann Departementschefen prop. 1983/84:100 bilaga 15 s. 49 ansåg att kommitténs förslag i och för sig kunde ses som ett naturligt fullföljanreformarbetet inom förvaltningsrättskipningen. I likhet med de av många remissinstanser ansåg han emellertid att man i högre grad än vad kommittén hade gjort måste ta praktiska hänsyn när det gällde Besvärsordningen måste med valet av besvärsinstans på länsplanet. tillgodoseende av rimliga rättssäkerhetskrav vara rationell och ekonomiskt försvarbar. Enligt departementschefens mening kunde därvid inte bortse från att det hos länsstyrelsen fanns en stor man sakkunskap på de aktuella målområdena. Han ansåg att denna sakkunskap omistlig för målens avgörande. Det borde även vägas var in att domstolsprövning är förhållandevis dyrbar handläggningsen form. Praktiska skäl talade därför för att länsstyrelsen borde kvarstå som besvärsinstans. Riksdagen delade departmentschefens bedömning. Det har genom åren hävdats att rättskipande uppgifter bör skiljas från förvaltande myndigheter, särskilt från sådana som har en tillsynsuppgift. Det var denna princip som var ett bärande motiv när besvårsprövningen i socialförsäkringsmål flyttades från riksförsäkringsverket. Den dubbla uppgiften att samtidigt som tillsynsmyndighet företräda det allmännas intresse och att som besvärsmyndighet avväga den enskildes intressen mot det allmännas har ansetts kunna skapa misstro till myndigheterna hos allmänheten. De dubbla funktionerna kan alltså lätt missuppfattas av allmänheten, som kan ha svårt att frigöra sig från misstanken att myndigheten inte granskar ett besvärsärende objektivt. Det ställs också höga krav på de tjänstemän som

Omprövning, överklagande och instansordning 437

skall fullgöra uppgifterna. Det förekommer fortfarande på en rad områden inom den statliga förvaltningen att tillsynsmyndigheter även har besvärsfunktioner. Som exempel, förutom länsstyrelsen, kan nämnas kriminalvården. Länsstyrelsen har viktiga ledande och samordnande uppgifter i länet. Det är till stor del fråga om att föra ut statsmaktemas intentioner på olika samhällsområden till en praktisk verklighet. Inom flera områden som länsstyrelsen har att ta befattning med innefattar länsstyrelsens uppgifter såväl rättskipning som tillsyn i förhållande till myndigheter. Det förekommer att tillsynsuppgifterna är förenade med befogenheter att ingripa med vitesföreläggande för att komma till rätta med missförhållanden. Länsstyrelserna har under senare år fått ställning som part i en del mål prövas domstol. Även detta kan påverka den allmänna som av uppfattningen om länsstyrelsens roll inom rättskipningen. Länsstyrelsetjänstemän uppträder som part i egenskap av allmänt ombud i körkortsmål. Det är även länsstyrelsetjänstemän som för talan i mål om vård av missbrukare i vissa fall LVM. Det reella innehållet i länsstyrelsernas tillsyn har förändrats under senare tid, särskilt i förhållande till kommunala myndigheter. Tidigare var tillsynen till huvudsaklig del inriktad på kontroll och inspektion. I takt med att kommunerna har skaffat sig en egen sakkunskap och fått bättre resurser att fullgöra sina åligganden på olika speciallagsregletade områden har tillsynen alltmera fått karaktären av samråd och ömsesidigt erfarenhetsutbyte. Länsstyrelserna ställer sina experter till kommunernas förfogande i olika avseenden och kommunerna delger länsstyrelserna viktiga erfarenheter från den praktiska tillämpningen. Hos länsstyrelsen avgörs ärenden regelmässigt i form av beslut av en tjänsteman efter föredragning av en annan tjänsteman. Ett gemensamt drag hos flertalet av de ärendegrupper som ligger inom området för länsstyrelsernas besvärsprövning är att det krävs såväl juridisk insikt som annan sakkunskap för att lösa uppkomna frågor. Arbetet präglas av en samverkan mellan jurister och personal med sådan sakkunskap. Det kan från principiell synpunkt finnas anledning att ifrågasätta länsstyrelsens och andra tillsynsmyndigheters befattning med besvärsärenden. Den statliga förvaltningen är för närvarande föremål för överväganden och förändringar. Inom länsförvaltningen pågår ett förnyelsearbete. Enligt vad vi har erfarit skall förnyelsearbetet bl.a. klargöra vad länsstyrelsen skall syssla med i framtiden. Det är enligt uppgift meningen att länsstyrelsens traditionella myndighetsutövning skall tonas ned i framtiden. Den nya länsstyrelsen skall vara en stark myndighet som aktivt kan verka för regionens utveckling. Frågan om länsstyrelsens besvärsfunktion har samband med hur den

438 Omprövning, överklagande och instansordning

regionala statsförvaltningen i sin helhet skall organiseras i framtiden. Det finns många aspekter som måste beaktas i detta sammanhang. Att i det pågående förnyelsearbetet föreslå att länsstyrelsen inte längre skall ha en besvärsfunktion kan inte uppgift för vår utredning. vara en I sammanhanget bör dessutom påpekas att det för byggnadsmålens del knappast är möjligt eller lämpligt att flytta hela länsstyrelsens besvärsprövning till länsrätt. Länsdomstolskommittén undantog just byggnadsmålen från sitt förslag om överflyttning. Många byggnadsärenden avser lämplighetsprövningar av skilda slag, dvs. ärenden som sedan kan överklagas till regeringen. Att utöka området för domstolsprövning bör inte komma i fråga. Detta innebär att länsstyrelsen även i framtiden kommer att ha kvar besvärsprövning i de ärenden som inte bör prövas av domstol. Att dela besvärsprövningen i upp byggnadsmål mellan länsstyrelse och länsrätt är knappast ändamålsenligt. Framför allt är en sådan lösning opraktisk och kan skapa förvirring hos både myndigheter och enskilda. Det finns också andra målgrupper, där länsstyrelsen har antingen en besvärs- eller beslutsfunktion. Det gäller bl.a. djurskydds- och vapenmålen. Det kan anföras skäl för att det från allmänhetens synpunkt skulle vara en fördel om samtliga ärenden i dessa grupper av mål handläggs av länsstyrelsen innan de eventuellt går vidare till domstol. I vår utredning har vi också till uppgift att renodla domstolarnas arbete. Enligt direktiven skall den undersökningen främst de avse allmänna domstolarna. Grundtanken i detta bör dock tillämpas även i fråga om de allmänna förvaltningsdomstolama. Det kan endast i undantagsfall bli fråga om att flytta mål från domstol till förvaltningsmyndighet. I linje med grundtanken kan det däremot, när det gäller länsstyrelsemålen, ligga att inte flytta över besvärsprövningen från länsstyrelse till domstol. Det väsentligaste för vår utredning är dock att se till att domstolarnas resurser utnyttjas på ett effektivt och rationellt sätt. En kvalificerad prövning i förvaltningsmyndighet medför att domstolsprövningen lättare kan koncentreras till domen stolsinstans. På taxeringsområdet har prövningen på förvaltningsplanet nyligen förstärkts och gjorts kvalificerad, något kan mer som skapa möjligheter att renodla domstolarnas arbete med taxeringsmål. En liknande utveckling kan vara önskvärd även på andra områden. Ytterligare en aspekt i sammanhanget är att det inte är uteslutet att länsstyrelsen, även om den inte har besvärsfunktion, kommer att en delta i handläggningen av ärendena. Vi tänker närmast på de fall där domstolen anser att det är vikt att höra länsstyrelsens inställning av och därför remitterar ärendet till länsstyrelsen för yttrande. Vi anser därför att övervägande skäl talar för att länsstyrelsen tills vidare behåller uppgiften att överpröva kommunala och lokala myndigheters beslut. Vid det fortsatta utvecklingsarbetet på länsstyrel-

Omprövning, överklagande och instansordning 439

sernas område kan saken givetvis komma i ett annat läge. Det är då utan större problem möjligt att anpassa domstolsprövningen till den situationen. Till dess får man acceptera en instanskedja som har fem länkar, två förvaltningsmyndigheter och tre domstolar.

22.8 Andra mål som prövas av kammarrätt som

första domstolsinstans

Sammanfattning: I detta avsnitt föreslår att länsrätt i princip skall vara den första domstolsinstansen i santliga måltyper där kammarrätt i dag har denna funktion.

Kammarrätterna har i dag drygt 280 måltyper registrerade. Knappt 70 av dessa utgörs av mål som har prövats av länsrätt innan de kommer till kammarrätt. Våra förslag i avsnitten ovan innebär att ytterligare 15 måltyper blir prövade av länsrätt. Kammarrätten kommer trots detta att som första domstolsinstans överpröva förvaltningsbeslut i över 200 måltyper. Även måltypema är många, är om dock antalet mål relativt begränsat. I dag är det ca en tredjedel, eller ca 9 000 mål, som inte har passerat länsrätt innan de kommer till kammarrätt. Med våra förslag kommer denna andel att minska med mer än hälften. Praktiskt taget alla skattemål har prövats av länsrätt innan de kommer in till kammarrätt. De enda skattemål som börjar direkt i kammarrått är sjömansskatt, vissa bevillningsavgifter, punktskatter och tull. Målgrupperna uppbörd, särskilda avgifter och löneavgifter prövas av länsrätt. När det gäller målgruppen körkort, trafik och transporter prövar länsrätten mål om körkort, bilregistrering och luftfart, dvs. den stora mängden av ärenden. Direkt i kammarrätt prövas däremot mål om yrkestrañk, turistvagnar, bilskrotning och liknande. Hela målgruppen miljö- och hälsoskydd samt livsmedel prövas av kammarrätt som första domstolsinstans. Inom målgruppen bistånd till enskilda prövar kammarrätt mål om studiestöd, familjebidrag och ekonomiskt bistånd till svenska medborgare i utlandet medan länsrätten prövar övriga måltyper. Mål avseende frihetsberövande prövas av länsrätt liksom mål

angående vissa säkerhetsåtgärder och viten. Övriga mål inom

målgruppen tvång mot person samt ekonomiskt tvång prövas av kammarrätt. Samtliga måltyper inom målgruppen byggande, mark och vatten samt övriga naturresurser prövas av kammarrätt som första domstolsinstans. Länsrätten prövar mål om folkbokföring m.m.

440 Omprövning, överklagande och instansordning

Målgrupperna avlöning, pension och annan ersättning från staten samt hälso- och sjukvård prövas i sin helhet av kammarrätt som första domstol. Inom målgruppen jakt, ñske, djur och växter prövar kammarrätt alla måltyper förutom mål enligt karantänslagen som första domstol. Kammarrätten prövar även målgrupperna produkt- och verksamhetskontroll, kommunalbesvär samt allmän handling och sekretess. Inom målgruppen energi och strålskydd prövar länsrätten mål om kämteknisk verksamhet, medan övriga måltyper prövas av kammarrätt. Målgruppema sjöfart, kyrklig förvaltning, försvar, samhällets krisplanering och katastrofberedskap, associationsrätt, behörighet att utöva yrke och näring samt utbildning prövas av kammarrätt som första domstol. I länsrätt prövas målgruppema allmän försäkring, arbetsskadeförsäkring, yrkesskadeförsäkring, statligt personskadeskydd, delpensionsförsäkring,utbildningsförrnåner,värnpliktsförmåner,bambidrag, bidragsñrskott, bilstöd till handikappade och arbetslöshetsersättning. Vissa av de måltyper som börjar direkt i kammarrätt har aldrig förekommit i domstolarna, många måltyper förekommer sporadiskt. Bland de mer vanligt förekommande måltyperna av de här redovisade kan nämnas mål om tull och punktskatter. Under åren 1989 och 1990 kom det in 92 respektive 129 tullmål. Punktskattemålen uppgick under samma tid till ca 120 mål per år. Att så många måltyper börjar i kammarrätt har till stor del sin historiska förklaring. Vid 1971 års förvaltningsreform fanns det egentligen bara två förvaltningsdomstolar, nämligen regeringsrätten och kammarrätten i Stockholm. Det var genom denna reform som kammarrättsorganisationen började att byggas ut och i princip fick samma målområde som regeringsrätten. Trots att det finns numera en underorganisation som består av 24 länsrätter har mycket få måltyper flyttats från kammarrätt till länsrätt. I stället har målområdet i , kammarrätten utvidgats allteftersom regeringskansliet funnit att ett ärende av skilda skäl skall överprövas domstol och inte av av regeringen. Bara under den tid vår utredning har arbetat har kammarrätterna tillförts flera nya måltyper det skälet. Utvecklingen styrs av till stor del av Sveriges åtaganden enligt den europeiska konventionen om grundläggande rättigheter och friheter. Det kan antas att det som följd av avgöranden i europadomstolen kommer att bli allt fler områden inom den svenska förvaltningen skall prövas som av domstol. Att genomgående förlägga den prövningen till kammarrätt är varken rimligt eller lämpligt. Det kan inte gärna hävdas att de idag aktuella mer än 200 måltyperna skulle så speciella att de kräver vara en juristkollegial sammansättning i första domstolsinstans. Detta torde falla på sin egen orimlighet.

Omprövning, överklagande och instansordning 441

De principiella överväganden som har redovisat i inledningen till detta avsnitt 22.1 är i princip tillämpliga även i fråga om dessa mindre målgrupper. Den summariska redovisning vi har lämnat visar att måltyper av tämligen likartad beskaffenhet följer olika instanskedjor. Det är uppenbart att det inte är målens karaktär som har varit avgörande. Däremot kan man konstatera att flertalet av de måltyper som överklagas till kammarrätt som första domstolsinstans kommer från en central myndighet eller en länsstyrelse. Som vi har varit inne på i de principiella övervägandena bör detta förhållande inte tillmätas någon avgörande betydelse. En invändning som kan riktas mot att sprida ut mål från fyra till 24 domstolar är att en sådan åtgärd i vissa fall kan innebära att en länsrätt kan få väldigt få mål av en viss typ. Det har tidigare hävdats att mål bör koncentreras till några domstolar så att dessa kan bygga upp erforderlig kompetens. Detta var bl.a. motivet till de s.k. ekodomstolarna för några år sedan. Även på förvaltningsdomstolssidan har argumentet ibland använts för att styra mål till en viss länsrätt eller kammarrätt. Som bekant avskaffades ekodomstolama för tid en sedan. På förvaltningsdomstolssidan har de tre försäkringsrätternas socialförsäkringsmål fördelats på samtliga länsrätten Utvecklingen går således från specialisering till allmän kompetens. Det brukar hävdas att ett vidsträckt målområde ökar domstolsledamötemas erfarenhet och därmed främjar en allsidig, enhetlig och välbalanserad bedömning av förekommande mål. Enligt vår mening bör denna utveckling fortsätta. Det finns en mängd frågor inom olika sakområden som kan prövas av domstol. Att ha särskilda domstolar eller sammansättningar hos domstolarna leder till en resurskrävande organisation samtidigt som det strider mot principen om domstolarnas allmänna kompetens. Det är dessutom inte möjligt att hos domstolarna bygga materiella upp samma specialkunskap som finns hos förvaltningsmyndigheter som arbetar med ett avgränsat ämnesområde. Domstolarnas roll är också en annan. I första hand skall domstolarna utnyttjas ñr det de är bäst på, nämligen att slita tvister mellan stridiga intressen samt besluta i frågor av vitalt intresse för den enskilde. För förvaltningsdomstolarna innebär det ofta att domstolen överprövar ett förvaltningsbeslut. Utgångspunkten måste vara att varje domstol inom organisationen har den kompetens som krävs ñr att vidta denna prövning. Den materiella kompetensen bör alltså vara densamma hos underrätter och överrätter. Det som skiljer domstolarna åt, är inslaget av jurister och arbetsformer. Överinstansemas sammansättning år till för möjligatt göra mer grundliga rättsliga överväganden. Att en överinstans och i praktiken slutinstans överprövar förvaltningsbeslut som första domstol är därför i många fall ett slöseri med resurser.

442 Omprövning, överklagande och instansordning

Det förekommer emellertid att den som arbetar med ett ämnesområde anser att just detta är så speciellt att det kräver en särskild ordning även för domstolsprövning. Det kan t.ex. hävdas att den materiella lagstiftningen är mer komplicerad än annan lagstiftning eller att den förvaltningsmyndighet som har beslutat i frågan är av så kvalificerat slag att dess prövning ersätter eller är likvärdig med en domstolsprövning. Vi delar inte denna uppfattning. Vid vår genomgång av några mer frekvent förekommande måltyper i kammarrättema har vi inte funnit någon typ som så skiljer sig från andra måltyper att det av det skälet krävs en juristkollegial sammansättning i första domstolsinstans. Vi kan inte heller finna att övriga måltyper är sådana att det krävs juristkollegial sammansättning i första instans. Allmänt sett innefattar de inte en svårare juridisk materia än de mål som i dag prövas av länsrätt. Det förhållandet att beslutsmyndigheten är en regional eller central förvaltningsmyndighet kan heller inte inverka på den bedömningen. Det kan naturligtvis uppstå problem om en domstol endast undantagsvis prövar vissa måltyper. Problemet består dock inte i att målet pä grund av bristande kompetens inte kan avgöras på ett riktigt sätt utan i att det tar längre tid för domaren att sätta sig in i målet. I mål som år sparsamt förekommande mäste domaren ofta på nytt sätta sig in i lagstiftning och förarbeten. Det tar därför i regel längre tid att avgöra sådana mål än mer frekventa mål. Det här problemet kan möjligen bli något mer påtagligt i länsrätt än i kammarrått. Merparten av de måltyper det nu är fråga om, förekommer dock så sällan i kammarrätterna att man inte heller i dessa domstolar kan arbeta upp någon större förtrogenhet med målen. Man skall också komma ihåg att varje kammarrätt består av många avdelningar. Vi anser att en principiell utgångspunkt skall vara att den första domstolsprövningen av ett förvaltningsärende alltid skall ske i länsrätt. Vi har av tidsskäl inte kunnat granska varje enskild målgrupp. En översiktlig genomgång visar dock att det knappast kan finnas några hinder mot att följa den angivna principen fullt ut. En förfrågan som vi har gjort hos kammarrättema indikerar inte heller att det finns några invändningar. Vi föreslår därför att länsrätt i princip blir första domstolsinstans i samtliga måltyper där kammarrätt i dag har denna funktion. Det bör krävas mycket starka skäl för att frångå denna princip. En närmare genomgång av varje enskild måltyp kan dock i undantagsfall antas visa att det finns sådana skäl. Dessa principer bör givetvis vara vägledande även när det gäller nya grupper av förvaltningsärenden som skall överprövas av domstol. Vi har inte kunnat lägga fram konkreta förslag om nedflyttning av målen i de nu berörda över 200 måltyperna. Sådana förslag skulle kräva en arbetsinsats som inte ryms inom ramen för vårt arbete. Detta bör i stället vara en uppgift för regeringskansliet.

Omprövning, överklagande och instansordning 443

Först genom de av oss nu föreslagna åtgärderna kan man såga att länsrätterna blir i ordets egentliga bemärkelse allmänna förvaltningsdomstolar. Vi ser det som mycket angeläget att man nu kan nå fram till en sådan reform.

444 Omprövning, överklagande och instansordning

22.9 Kronofogdemål

Sammanfattning: I detta avsnitt föreslår att kronofogdemyndighets beslut i utsökningsmål, mål om avräkning vid återbetalning av skatter och avgifter, mål inom den summariska processen samt mål om statlig lönegaranti vid konkurs skall överklagas till tingsrätt i stället för till hovrätt. Tingsrätten skall bestå av en lagfaren domare. Regler om prövningstillstånd införs i ledet mellan tingsrätt och hovrätt. Hovrättens avgörande skall bara få överklagas i prejudikatfall.

22.9.1 Utsökningsmål

Bakgrund Kronofogdemyndighetema verkställer domar och andra beslut. Mål om sådan verkställighet kallas för utsökningsmål och anhängiggörs genom ansökan. Målen kan avse verkställighet av betalningsskyldighet, men det kan också vara fråga om verkställighet av förpliktelser som inte avser betalningsskyldighet, till exempel avhysning. Det ñnns 24 kronofogdemyndigheter; en i varje län. Kronofogdemyndighetens verksamhet bedrivs både på den ort där myndigheten har sitt huvudkontor och på fältavdelningar eller fältenheter som kan vara belägna på andra orter i länet. Enligt 18 kap. l § utsökningsbalken UB överklagas kronofogdemyndighetens beslut till hovrätten genom besvär. Hovrätterna kan få ta ställning till frågor av vitt skiftande slag i utsökningsmål. I mål om utmätning förekommer det ganska ofta att gäldenären överklagar kronofogdemyndighetens beslut för att han menar att den utmätta egendomen hade bort undantas från utmätning enligt reglerna i 5 kap. UB. Han kan exempelvis hävda att egendomen är att hänföra till sådan utrustning som är nödvändig för ett hem och dess skötsel 5 kap. l § 2 p. UB. Vanligt är också att gäldenären eller hans make påstår att det i själva verket inte är gäldenärens utan i stället makens egendom som utmätts. Vid utmätning i lön och vid införsel förekommer inte sällan att gäldenären gör gällande att han skall få behålla en större del av lönen för egen del 7 kap. 4 § och 15 kap. 9 § UB. Fram till den l januari 1982, då UB trädde i kraft, var det till överexekutor och inte till hovrätt, som man skulle överklaga beslut i utsökningsmål. Det var länsstyrelserna som fungerade som överexekutorer. Mot överexekutors beslut kunde man sedan anföra besvär i hovrätten. I propositionen med förslag till utsökningsbalk prop. 1980/81 s. 146 151 diskuterade departementschefen vilken myndighet som -

Omprövning, överklagande och instansordning 445

borde överpröva kronofogdamas beslut i utsökningsmål. Han ansåg att övervägande skål talade för att avskaffa länsstyrelsen som besvärsinstans. Vidare konstaterade han att det fanns skäl som talade för att tingsrätten skulle väljas som överprövningsinstans. Ett skål var att utsökningsmålen hade nära anknytning till de allmänna domstolarnas rättskipning och ett annat att tingsrättsorganisationen medgav att målen handlades i lämpliga former. Även mot bakgrund att av hovrâttema är överinstanser i förhållande till tingsrätterna kunde det enligt departementschefen synas naturligt att det blev tingsrätterna som fick uppgiften att överpröva kronofogdemyndighetemas beslut. Men departementschefen fann också en del nackdelar med en ordning med tingsrätterna som överinstanser till kronofogdemyndighetema. Antalet domkretsar var fler än antalet kronofogdedistrikt och man skulle därför enligt departementschefen bli tvungen att låta endast vissa tingsrätter fungera som besvärsinstans, t.ex. en i varje län. Även med sådan ordning skulle emellertid, påpekade deparen tementschefen, flera tingsrätter utgöra besvårsinstans till endast en eller två kronofogdemyndigheter. Departementschefen uttalade också att man möjligen skulle bli tvungen att låta en del typer av mål, t.ex. angående avhysning, prövas av endast vissa tingsrätten Slutligen angavs som ett skäl mot en tingsrättslösning att instanskedjan blev lång. Efter diskussion om andra tänkbara överinstanser till kronofogdemyndighetema stannade departementschefen slutligen för att föreslå hovrätterna. Genom en sådan ordning uppnådde man enligt honom flera fördelar. Saken blev då redan i den första besvärsinstansen prövad av domstol, samtidigt som antalet instanser inskränktes till tre. Parterna kunde snabbare erhålla ett slutligt avgörande av saken och en mera likformig praxis frâmjades. Det skapades möjligheter till muntlig förhandling redan i andra instans. Dessutom var sex hovrätter, påpekades det, ett lämpligt antal besvärsmyndigheter i förhållande till antalet kronofogdemyndigheter. Riksdagen biföll förslaget. Den nya ordningen infördes nämnts som den 1 januari 1982. Det finns ingen officiell statistik över hur många mål som överklagas från kronofogdemyndighetema till hovråttema året. om Domstolsverket har emellertid gjort undersökning de s.k. Öen av målen i hovråtterna och därvid beräknat att under år 1989 ungefär 17 procent av Ö-målen utgörs av besvärsmål från kronofogdemyndighet,

alltså utsökningsmål, mål om avräkning se nedan och lönegarantimål se nedan. Det innebär att det uppskattningsvis kommer in omkring

l 500 mål från kronofogdemyndighetema till hovrättema varje år. De flesta av dessa mål är utsökningsmål.

446 Omprövning, överklagande och instansordning

Bör instansordningen förändras Enligt våra direktiv har vi i uppdrag att överväga instansordningen beträffande kronofogdemålen. Bakom uppdraget ligger önskemålet att fullt ut kunna upprätthålla den princip för organisationen av domstolsväsendet som sedan gammalt har varit att tyngdpunkten i rättskipningen skall ligga i den första domstolsinstansen. Det kan mot den bakgrunden synas vara naturligt att flytta ned överprövningen av kronofogdebesluten till tingsrättema. Frågan om instansordningen i utsökningsmål har också tagits upp under remissbehandlingen av idéskissen. Det har därvid från hovrâttshåll framförts önskemål om att hovrätterna skall avlastas uppgiften att vara första domstolsinstans i de överklagade utsökningsmålen. Man har menat att målen kommer till hovrätten i ett betydligt sämre skick utredningsmässigt sett än vad som är vanligt beträffande flertalet andra mål. Man har härutöver påpekat att en ordning enligt vilken den första domstolsprövningen i stället sker i tingsrätt borde ge en ekonomisk vinst bl.a. med hänsyn till de stora kostnader som är förenade med att i hovrätterna förbereda och komplettera ofullständiga mål samt avgöra dem med fler domare än som skulle vara nödvändigt vid prövning i tingsrätt. Även hänsynen till hovrätternas arbetsbelastning har åberopats som skäl för en avlastning. Vid de besök som vi har gjort på fem av hovrätterna har representanter för fyra hovrätter varit positiva till tanken på att flytta överprövningen av kronofogdemålen till tingsrättema. Det var bara på en hovrätt som man ville behålla den nuvarande instansordningen. Skälen till detta ställningstagande var i första hand att man inte ville ha en ordning som förlängde instanskedjan och att man trodde att det skulle bli svårt för tingsrätterna att hantera målen på ett rationellt sätt. Representanter för riksskatteverket har till utredningen uttryckt tveksamhet till en förändring av instansordningen och menat bl.a. att instanskedjan skulle bli alltför lång och att det skulle bli för många besvärsmyndigheter om besvär skulle anföras till alla tingsrätter. Det finns alltså när det gäller kronofogdemålen skäl både för och emot en medflyttning av den första domstolsprövningen från hovrätt till tingsrätt. Självfallet är ett viktigt skäl för en medflyttning den tidigare angivna principen att tyngdpunkten i rättskipningen skall ligga i den första domstolsinstansen. Denna princip har i de föregående avsnitten tillämpat på ett stort antal målgrupper som förvaltningsdomstolarna handlägger och föreslagit att den första domstolsprövningen skall flyttas från kammarrätt till länsrätt. Precis som för flertalet av de nämnda målgruppema finns det när det gäller kronofogdemålen ytterligare skäl som kan åberopas till stöd för en motsvarande nedflyttning. Ett sådant skäl är att målen helt enkelt passar bättre för handläggning i tingsrätt än i hovrätt. När den

Omprövning, överklagande och instansordning 447

nuvarande ordningen infördes antogs att kronofogdemyndighetemas beslut och åtgärder skulle bli föremål för tillräckligt kvalificerad en bedömning för att kunna utgöra ett omedelbart underlag för överprövning i hovrätt prop. 1980/81:8 151. Vid samtal med s. representanter för hovrättema har fått den uppfattningen att utvecklingen har blivit en annan än vad man hoppades på år 1981. Det har framgått att de handlingar kommer från kronofogdemyndighesom tema ofta är osorterade, att målen inte sällan är dåligt utredda och att det kan finnas brister i motiveringen i de överklagade besluten. Målen är alltså sådana att det ofta torde finnas anledning för rätten att komplettera dem på något sätt innan de år färdiga för avgörande. Sådan ,komplettering utförs enklare i tingsrätt, där reglerna rättens om sammansättning och arbetsformer gör att förberedande åtgärder normalt sett utförs enklare än hovrätt. Även tingsrättemas bättre lokala förankring är ägnad att förenkla handläggningen målen. av Ett annat skäl för en nedflyttning är hänsynen till hovrätternas arbetsbelastning. Vid de domstolsbesök har gjort har fått som den uppfattningen att hovrätterna har en mycket besvärlig arbetssituation. Den uppfattningen vinner stöd tillgänglig målstatistik av som visar att balansläget i hovrätterna successivt har försämrats under den senaste tioårsperioden. Av en undersökning domstolsverket har som gjort över hovrätternas målutveckling och målstruktur DV-rapport 1990:4 framgår också att väntetidema för allmänheten i hovrätterna har ökat och nu har nått en nivå som för vissa måltyper är oacceptabelt långa. Det finns inga tecken på att tillströmningen av mål till hovrätterna skulle minska, snarare tvärtom. I ett sådant läge är det självklart värdefullt att ta till vara möjligheten att avlasta hovrättema den relativt arbetskrävande målgrupp som kronofogdemålen utgör. Det gäller i synnerhet som allt tyder på att målen inte blir lika betungande om de handläggs i tingsrättema de sprids ut på flera domstolar, tingsrättemas handlåggningsformer bättre och målen passar kan avgöras under medverkan färre domare. av Det finns ett förhållande till som man kan åberopa skäl för att som

flytta ned överprövningen av utsökningsmålen frånhovrättema till

tingsrättema. Verkställigheten är det sista, och ibland svåraste, ledet i realiserandet av en civilrättslig förpliktelse, och det är värdefullt för den domare som dömer i civilmål att få erfarenhet av verkställighetsförfarandet. En nedflyttning överprövningen gör att inte bara av överrättsdomama utan också tingsrättsdomama kan få sådana erfarenheter. Vilken tyngd har då de skäl år 1981 ansågs tala mot att som kronofogdemålen skulle överprövas av tingsrättema Det första skälet var att antalet tingsrätter var större än antalet kronofogdemyndigheter. Det förhållandet är ännu påtagligt idag. Det finns 24 mera

448 Omprövning, överklagande och instansordning

kronofogdemyndigheter och 97 tingsrätten Vi skall senare gå in på frågan, om man bör utforma forumregler så att alla eller bara vissa tingsrätter skall pröva överklaganden, men det finns anledning att redan här försöka besvara den principiella frågan innebär det en avgörande nackdel att ha ett system där överinstansema är fler än underinstanserna Man kan börja med att konstatera att det strider mot vad man kommit att betrakta som normala instansordningsprinciper att ha ett sådant system. Det normala är att antalet beslutsorgan är störst på den lägsta nivån. Så är förhållandet beträffande både de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna. Och en motsvarande ordning gäller inom andra områden där man har byggt upp en särskild organisation för att hantera frågor som överklagas från underinstanser slag. Exempel detta är förhållandena av samma inom socialförsäkringsrättskipningen och rättskipningen påhyresområdet. Också när det gäller frågor som helt och hållet hanteras inom förvaltningen brukar förhållandet vara detsamma. Men av denna "normalordning" för ett system för överprövning kan inte dra några vittgående slutsatser när det gäller den fråga man nog är aktuell här. Det är nämligen så att, om man bygger upp en som organisation i flera instanser för prövning och överprövning av ärenden ett visst slag, så är det närmast självklart att orgaav nisationen blir pyramidformad med basen i den lägsta instansen. Det beror förstås på att antalet ärenden är störst i den lägsta instansen. Men när det gäller kronofogdemålen har man inte byggt upp en

speciell överinstans just för dem. Överprövningen skall i stället ske

i myndighetsorganisation, de allmänna domstolarna, som i en annan första hand är uppbyggd för andra göromål än att överpröva kronofogdemål. Det gör att man inte kan döma ut ett system där tingsrättema är överinstanser till kronofogdemyndigheterna med hjälp av argumentet att ett sådant system skulle bli annorlunda utformat än vad som är vanligt. Ett annat argument som ibland åberopas för att man inte bör ha ett system där överprövningsinstansema är flera än underinstansema är att rättstillämpningen då riskerar att bli oenhetlig. En kronofogdemyndighets beslut skulle komma att överprövas av flera olika domstolar kanske tillämpar reglerna på olika sätt. Detta kan, sägs det, som försvåra arbetet hos kronofogdemyndigheten. Argumentet kan emellertid åberopas inte bara av myndigheter som får sina beslut överprövade utan av alla som processar inför domstol. Ju flera domare som sysslar med en viss målgrupp, desto större är risken för att reglerna kan komma att tillämpas på olika sätt. Och om man skall göra något det problemet, är det en alldeles otillräcklig åtgärd att minska antalet domstolar som sysslar med den aktuella målgruppen. Eftersom det på de flesta tingsrätter tjänstgör ett flertal domare som

Omprövning, överklagande och instansordning 449

är självständiga i sin ämbetsutövning, kvarstår nämligen risken för olikhet i rättstillämpningen. Vidare bygger vårt system på huvudprincipen att de allmänna domstolarna skall ha en mer eller mindre generell saklig kompetens och på den därmed sammanhängande tanken att en domare bör ha en så bred kunskap och överblick över hela det juridiska fältet som möjligt. Intresset av enhetlighet i rättstillämpningen tillgodoses i ett sådant system inte i första hand genom att man koncentrerar hanteringen i underinstansema till ett fåtal beslutsfattare utan genom vägledande avgöranden från den högsta instansen. Den påtalade risken för oenhetlighet i rättstillämpningen kan därför inte heller sägas vara något avgörande argument mot en ordning med tingsrättema som överinstanser till kronofogdemyndighetema. Inte heller i övrigt kan vi se att det finns några avgörande nackdelar med ett system med flera överinstanser än underinstanser. Ett annat argument mot en tingsrättslösning som åberopades år 1981 var att man möjligen skulle bli tvungen att låta exempelvis mål om avhysning prövas endast av vissa tingsrätter. Detta sammanhänger med att hyrestvister och bostadsrättstvister på den tiden inte kunde prövas av alla tingsrätter utan skulle anhängiggöras vid de 24 fastighetsdomstolama. Sedan den l januari 1991 är emellertid alla tingsrätter behöriga att handlägga hyrestvister och bostadsrättstvister och det problem som möjligen förelåg år 1981 är därför inte något problem i dag. Däremot kan det sista skälet mot en tingsrättslösning som åberopades år 1981 att instanskedjan blir lång inte avfärdas lika lätt. Det - kan finnas skäl mot att utan att vidta några andra åtgärder man - bara skjuter in tingsrätten som ny överprövningsinstans mellan kronofogdemyndighet och hovrätt. Visserligen skulle den ordningen på grund av domförhetsreglerna göra att statskassan skulle tjäna på förändringen. Men för de enskilda skulle förlängningen av instanskedjan kunna medföra att väntetiden på ett slutligt avgörande i vissa fall kom att förlängas på ett oacceptabelt sätt. När det gäller utsökningsmål är det särskilt angeläget att ett slutligt avgörande kommer snabbt. Det finns när det gäller frågan om instanskedjans längd en särskild omständighet som skall nämnas. Regeringen uppdrog den 14 april 1988 riksskatteverket att göra en översyn av UB. Riksskatteverket redovisade en del av uppdraget i en delrapport i juni 1990. I rapporten föreslås bl.a. att det införs ett omprövningsinstitut inom exekutionsväsendet. Förslaget innebär att ett överklagande av ett beslut av kronofogdemyndighet alltid måste föregås av en begäran om omprövning hos myndigheten. Om förslaget genomförs, kan man alltså få ett system som i realiteten innebär en ytterligare förlängning

450 Omprövning, överklagande och instansordning

av instanskedjan. Regeringen avser emellertid, enligt vad vi har inhämtat, att vänta med att ta ställning till riksskatteverkets förslag till dess vårt förslag rörande instansordningen har avlämnats. Vi torde därför vid våra överväganden ha att utgå från den ordning som gäller idag. Vi kan då konstatera att det redan i våra direktiv har anvisats en möjlig lösning problemet med den långa instanskedjan. Där står att vi bör överväga om en förlängning av instanskedjan bör kombineras med ett system med prövningstillstånd. Vi kommer längre fram i detta avsnitt att närmare diskutera ett sådant system. Sammanfattningsvis ser avsevärda fördelar med en nedflyttning av överprövningen från hovrätt till tingsrätt. Några principiella problem med en ordning där överinstanserna är fler än underinstanserna kan vi inte se. Däremot kan urskilja vissa praktiska problem som måste lösas. Framför allt blir det aktuellt att vidta särskilda åtgärder för att undvika att processen i enskilda fall blir för långsam. Fördelarna med en medflyttning är dock så stora att de med bred marginal väger över dessa praktiska svårigheter. Vi föreslår därför att överprövningen av utsökningsmål i framtiden skall göras av tingsrätt som första instans.

Hur skall tingsrättema handlägga utsökningsmålen Kronofogdemyndighetens beslut i utsökningsmål överklagas till hovrätten genom besvär. Besvären prövas av den hovrätt till vars domkrets kronofogdemyndigheten hör. Förfarandet i hovrätten regleras i första hand av bestämmelser i 52 kap. RB och i 18 kap. UB. Enligt dessa har den som vill överklaga kronofogdemyndighetens beslut att skicka en besvärsinlaga till kronofogdemyndigheten. Om besvärsinlagan kommit in i rätt tid, skall kronofogdemyndigheten med ett eget yttrande skicka den vidare till hovrätten. Förfarandet i hovrätten är i regel skriftligt. Om hovrätten beslutar att inte ändra det överklagade beslutet, behöver klagandens motpart inte beredas tillfälle att yttra sig. I andra fall skall hovrätten skicka besvärsinlagan till motparten för yttrande. I allmänhet sker ingen ytterligare skriftväxling, utan målet föredras för avgörande. Om det är nödvändigt för utredningen i målet att en part eller någon annan hörs muntligen, får hovrätten besluta att så skall ske på lämpligt sätt. Hovrättens avgörande grundas på vad handlingarna innehåller och på vad som i övrigt förekommit i målet. Hovrättens avgörande kallas för ett slutligt beslut och kan i regel överklagas till högsta domstolen. Med hänsyn till karaktären av de frågor som erfarenhetsmässigt normalt kommer upp i överklagade utsökningsmål bör ett förfarande vid tingsrätt utformas så att skriftlig handläggning blir regel. Vi utgår vid detta ställningstagande från att den prövning som sker i utsök-

Omprövning, överklagande och instansordning 451

ningsmål inte utgör en sådan prövning civila rättigheter och av skyldigheter som avses i artikel 6 i den europeiska konventionen den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande frihetema. En sak är att muntlig handannan läggning inte sällan torde till fördel bl.a. för att klargöra vara klagandens inställning i målet. I de flesta fall torde dock skriftlig handläggning tillräcklig. vara Mot denna bakgrund vi det lämpligt att tingsrättemas anser handläggning av överklagade utsökningsmål skall ske enligt reglerna i den domstolsförfarandelag föreslås ersätta den nuvarande som ärendelagen jfr kap. 26. Lagen framgår vår redoger, som av görelse för den längre fram i betänkandet, utrymme för flexibilitet när det gäller valet mellan muntlighet och skriftlighet.

Förelägganden att väcka talan

Särskild uppmärksamhet förtjänar de fall där kronofogdemyndigheten enligt särskilda bestämmelser har att förelägga utmätningssökanden eller någon annan att inom viss tid väcka talan vid tingsrätt 4 kap. 20, 22, 23 och 26 §§, 9 kap. 11 § och 13 kap. 7 § UB. 4 kap. 20 § UB handlar om det fallet att någon annan än gäldenären, en tredje man, hos kronofogdemyndigheten hävdar att den lösa egendom som myndigheten står i begrepp att utmäta inte tillhör gäldenären utan den tredje mannen. Reglerna är även tillämpliga när det gäller fast egendom, 4 kap. 26 § UB. Ett vanligt fall är att det är gäldenärens hustru som påstår att egendomen tillhör henne och att den därför inte kan utmätas för skulder. Ofta kan kronofogmannens demyndigheten avvisa sådana påståenden utan vidare. Det ñnns nämligen ett presumtionsregler i UB enligt vilka i regel har par man att utgå från att lös egendom finns hos gäldenären också tillhör som honom 4 kap. 18 och 19 §§ UB. Liknande regler finns beträffande fast egendom 4 kap. 24 och 25 §§ UB. I andra fall kan det vara så klart att egendomen tillhör tredje och inte gäldenären man att kronofogdemyndigheten utan vidare kan låta bli att utmäta egendomen. Men om frågan är tveksam, finns det tredje möjlighet. en Kronofogdemyndigheten kan då utmäta egendomen och samtidigt förelägga tredje man att väcka talan i saken vid tingsrätt mot den som har ansökt om utmätning utmätningssökanden och gäldenären. Ett sådant föreläggande kan kronofogdemyndigheten också meddela efter utmätningsbeslutet. Den möjligheten torde främst komma till användning om tredje man framfört sina anspråk på egendomen sedan utmätning skett. Påföljden för tredje man av att han inte väcker talan enligt ett sådant föreläggande är att han förlorar sin rätt mot utmätningssökanden. Ett undantag gäller för det fallet att utmätningssökanden inom den tid som står i föreläggandet har väckt talan mot tredje

452 Omprövning, överklagande och instansordning

man. Om kronofogdemyndigheten har meddelat ett föreläggande för får den egendomen tredje man enligt den här bestämmelsen, utmätta i de flesta fall inte säljas innan tvistemålet vid domstol har blivit slutligt avgjort eller tiden för att väcka talan har gått ut utan att tredje man har väckt talan 8 kap. 5 § UB. När det slutligen står klart vilken utgång det blivit i den rättegång som föreläggandet avser, kan det avbrutna förfarandet hos kronofogdemyndigheten fortsätta. Om tredje man inte har inlett någon rättegång eller om han har förlorat rättegången, bör utmätningssökanden ge in bevis om det till kronofogdemyndigheten så att egendomen kan säljas. Och om tredje man i stället vinner processen, blir det han som får vända sig till kronofogdemyndigheten och visa upp domen. Då skall förstås utmätningen hävas. Tanken bakom det här systemet är att det i en riktig rättegång inför domstol finns bättre möjligheter att pröva svåra bevisfrågor än i det skriftliga förfarandet inför kronofogdemyndigheten. Det finns enligt vår mening ingen anledning att överväga några förändringar av vad som sålunda gäller enbart av det skälet att överprövningen av kronofogdemyndighetens avgöranden kan komma att flyttas till tingsrätt. Kronofogdemyndigheten bör därför även med en sådan ordning, i de fall som avses i 4 kap. 20 § UB, förelägga tredje att väcka talan vid tingsrätt inom viss tid. man Regeln om föreläggande att väcka talan gäller enligt nuvarande regler även när hovrätten har att pröva ett överklagande i ett utsökningsmål. Om tredje man inte har haft någon framgång hos kronofogdemyndigheten, utan den egendom som han påstod tillhörde honom har utmätts, kan han överklaga utmätningsbeslutet till hovrätt och där sitt påstående att det är hans egendom som utmätts och inte upprepa gäldenärens. Hovrätten kan då fastställa utmätningsbeslutet, om inte heller hovrätten tror på påståendena. Och om hovrätten däremot ñnner att påståendena är riktiga, kan hovrätten också upphäva utmätningen. Om hovrätten finner att frågan är tveksam, kan slutligen hovrätten i sitt beslut fastställa utmätningsbeslutet och förelägga tredje att väcka talan vid tingsrätt mot utmätningssökanden och man gäldenären. Det här är en ordning som är naturlig i ett system där förfarandet är nästan uteslutande skriftligt och försiggår hos en annan domstol än den som skall pröva en eventuell talan som väcks enligt föreläggandet. Men saken kommer möjligen i ett annat läge, om kronofogdemyndighetens utmätningsbeslut skall överklagas till tingsrätt i stället för till hovrätt. Man kan som ett exempel ta det långt ifrån ovanliga fallet att tingsrätten prövar ett mål där utmätningsgäldenären och en tredje man båda har överklagat ett utmätningsbeslut och yrkat att det upphävs på grund av att tredje man äger den utmätta egendomen. Det kan i det fallet förefalla opraktiskt att rätten avgör det överklagade utsökningsmålet genom att fastställa utmätningen och samtidigt

Omprövning, överklagande och irmansordning 453

förelägger tredje man att väcka talan mot gäldenären och utmätningssökanden vid tingsrätten. Parterna måste rimligen undra varför de skall väcka en ny talan när saken redan är uppe vid tingsrätten. Vi har därför frågat oss om det går att förenkla det här systemet för det fall att överprövningen av utsökningsbeslut flyttas från hovrättema till tingsrättema. Kan man inte pröva tredje mans äganderätt i målet om överprövning av kronofogdemyndighetens utmätningsbeslut Eller är det nödvändigt att först avgöra frågan om utmätningen skall bestå Kan inte den frågan vila till dess att rätten har klarat ut frågan om tredje mans eventuella äganderätt Svaret torde ha att göra med kravet på snabbhet i utsökningsförfarandet. En ordning där tredje man tillåts försena förfarandet med oklara och svårbevisade påståenden om sin äganderätt till den utmätta egendomen skulle troligen minska effektiviteten i utsökningsförfarandet. Det får ses som angeläget att utmätningsbeslutets bestånd även i framtiden prövas snabbt i ett i huvudsak skriftligt förfarande på grundval av de presumtionsregler som finns i UB. Tredje mans anspråk får prövas senare. Man bör alltså behålla en ordning där rätten i samband med att den fastställer utmätningsbeslutet ger tredje man tillfälle att inom viss tid tala om för rätten om han vill att den skall pröva hans rätt till egendomen enligt vanliga civilrättsliga regler. Men måste prövningen ske i ett särskilt mål som handläggs enligt RB Går det inte lika bra att göra den inom ramen för det i huvudsak skriftliga förfarande enligt vilket rätten prövar om utmätningen skall bestå Civilrättsliga tvister om vem som äger viss egendom kan sägas höra till de frågor för vilkas prövning RB är särskilt avpassad. Uppdelningen av handläggningen i förberedelse och huvudförhandling samt principerna om muntlighet, omedelbarhet och koncentration ger erfarenhetsmässigt de bästa förutsättningarna för riktiga avgöranden i den här typen av mål, där det ofta förekommer muntlig bevisning. Ett sådant i huvudsak skriftligt förfarande som är lämpligt för prövningen av utmätningsbeslutets bestånd är enligt vår mening en dålig lösning när det gäller att slita en tvist om vem som äger den utmätta egendomen. Även i fortsättningen bör alltså frågan om tredje mans rätt till egendomen handläggas enligt RBs regler. Den möjlighet som då återstår att förenkla hanteringen av frågor om föreläggande enligt 4 kap. 20 § UB är att arbeta med ett system efter mönster från reglerna om hänskjutande till rättegång i den summariska processen. Rätten skulle alltså samtidigt som den beslutar att utmätningen skall bestå ge tredje man tillfälle att inom viss tid ange huruvida han yrkar att frågan om hans äganderätt prövas enligt RB. Om tredje man gör det, skall rätten med en sådan lösning övergå till att handlägga frågan enligt RBs regler. Vinsten för tredje man blir

454 Omprövning, överklagande och instansordning

att han slipper att skriva en stämningsansökan. Men en sådan lösning innebär en komplikation av regelsystemet. Hur skall man exempelvis göra i de fall där bara utmätningssökanden och tredje man är parter i utsökningsmålet medan tvistemålet skall vara en process där även gäldenären är part Och hur skall man göra i de fall den domstol som handlagt utsökningsmålet inte är behörig att pröva tvistemålet på grund av att exempelvis reglerna om fastighetsforum är tillämpliga Enligt vår mening är det inte försvarligt att komplicera regelsystemet med regler av det beskrivna slaget när vinsten med sådana regler blir så pass måttliga. Vi föreslår därför inga förändringar i den ordning som nu gäller för förelägganden enligt 4 kap. 20 § UB. Den regel om förelägganden att väcka talan som vi hittills behandlat, 4 kap. 20 § UB, är den regel som tillämpas mest; övriga regler om föreläggande att väcka talan tillämpas relativt sällan, i varje fall i överklagade utsökningsmål. Vi gör, när det gäller förelägganden för sökanden att väcka talan mot tredje man i fall där egendomen utmätts med förbehåll för tredje mans rätt 4 kap. 22 § UB och där en rättighet blivit utmätt men det råder ovisshet om rättighetens bestånd 4 kap. 23 § UB, samma bedömningar som vi gjort ovan när det gäller förelägganden enligt 4 kap. 20 § UB. Även i dessa fall bör alltså det nuvarande systemet med föreläggande att väcka talan vid tingsrätt bestå. Bestämmelserna om föreläggande att väcka talan i samband med indrivning av utmätt fordran 9 kap. 11 § UB och i samband med fördelning av influtna medel 13 kap. 7 § UB torde mycket sällan komma till användning vid domstols överprövning av utsökningsmål. Det finns ingen anledning att införa några särskilda regler för de nya fallen.

Forumfrágor En särskild fråga är vilken tingsrätt som skall överpröva kronofogdemyndighetens beslut. Om man skulle följa den princip i som allmänhet tillämpas när man tillskapar regler för Överklagande av myndighetsbeslut, skulle det bli de 24 tingsrätter ligger i som samma orter som kronofogdemyndighetema som får överpröva besluten. Men en sådan ordning är inte invändningsfri. Vår uppfattning är, vi som redan antytt, att man i största möjliga utsträckning bör sträva efter att undvika koncentration och specialisering inom domstolsväsendet. Principen bör vara att alla tingsrätter skall tilldelas alla typer mål, av om det inte finns starka skäl som talar i annan riktning. De problem som kommer upp i utsökningsmålen är i stor utsträckning frågor som kan sågas vara hånförliga till vad man brukar kalla den centrala juridiken, civilrätten och processrätten. Det är med andra ord närmast fråga sådana juridiska frågor som varje domare utan svårighet bör

Omprövning, överklagande och instansordning 455

behärska. Det finns alltså inte anledning att med hänsyn till målens beskaffenhet göra avsteg från principen att alla tingsrätter bör delta i handläggningen av målen. I samma riktning talar det förhållandet att det inte sällan kan bli aktuellt med muntlig förhandling vid tingsrätten och att det därför kan vara till fördel för parterna, om handläggningen har en lokla spridning. Enligt vår uppfattning bör alltså utsökningsmålen fördelas på samtliga tingsrätten Den naturligaste lösningen kan därvid tyckas vara att knyta behörigheten till var svaranden i utsökningsmålet har sitt hemvist. Så har forumreglema för kronofogdemyndigheterna utformats 4 kap. 8 15 kap. 7 § samt 16 kap. l och 10 §§ UB. Men en sådan regel riskerar att föranleda svårigheter vid tillämpningen. Inte sällan handläggs utsökningsmålet vid en annan kronofogdemyndighet än den där gäldenären har sitt hemvist, exempelvis där han har egendom. I de fall där gäldenären har sitt hemvist utomlands skulle det vidare behövas specialregler. En enklare och mera lättillämpad lösning skulle man få, om man lät klaganden själv välja vilken av tingsrätterna i länet som han vill klaga till. En sådan lösning tillskapades vid 1989 års reform av exekutionsväsendet när det gäller frågor om utdömande av vite och häktning samt de fall där en enskild skall föreläggas att väcka talan 2 kap. 15, 16 och 24 §§ UB. Där får kronofogdemyndighet, åklagare och enskilda vända sig till vilken tingsrätt som helst i det län där kronofogdemyndigheten finns. Fördelarna med en sådan lösning är att reglerna blir enkla och lättbegripliga och att det inte blir så stor risk för rättsförluster på grund av att överklaganden görs till fel tingsrätt. När det gäller forumreglema anser vi sammanfattningsvis att regler av traditionell typ, som i första hand knyter behörigheten till gäldenärens hemvist, blir för krångliga. Vi föreslår i stället att den som vill överklaga ett beslut i ett utsökningsmål får vända sig till vilken som helst av tingsrätterna i det län där kronofogdemyndigheten ñnns. Vi återkommer i specialmotiveringen till några ytterligare detaljer när det gäller utformningen av forumreglerna.

Rättens sammansättning Tingsrätt är vid handläggning av dispositiva tvistemål i många fall domför med en lagfaren domare. Det finns enligt vår uppfattning ingen anledning att för utsökningsmålens del överväga en starkare sammansättning. Vi föreslår alltså att tingsrätterna vid överprövning av utsökningsmål skall bestå av en lagfaren domare.

456 Omprövning, överklagande och instansordning

Överklagande

Som redan nämnt ñnns det ett problem med att flytta ned överprövningen av utsökningsbeslut från hovrätt till tingsrätt instansked- jan förlängs. Det är inte fråga att samhällets kostnader för om överprövningen blir högre på grund av att man skjuter in tingsrätten mellan Kronofogdemyndigheten och hovrätten tvärtom minskar kostnaderna även om man erbjuder obegränsade möjligheter till överprövning i hovrätt av tingsrättemas avgöranden. Men just när det gäller utsökningsmålen är det angeläget att ett slutligt avgörande kommer snabbt. Det är oña fråga om fall där egendom tillhör som enskilda har tagits om hand tvångsvis och det ligger i sakens natur att sådana frågor måste lösas utan dröjsmål. Om utan att vidta några man andra åtgärder skjuter in tingsrättema som mellaninstanser, kan man i en del fall riskera att den tid som parterna måste vänta på ett slutligt avgörande förlängs på ett oacceptabelt sätt. Problemet aktualiserar frågan om införande av prövningstillstånd i ledet mellan tingsrätt och hovrätt. Innan man inför ett sådant system måste avvägning ske. en Fördelarna måste vägas mot de risker för felbedömningar alltid som ñnns och som ökar mera begränsat material domstolen har vid sin prövning. Vid denna avvägning är det viktigt att se vad det är prövas som i utsökningsmålen. Målen rör verkställighet beslut fattats i av som annan ordning, exempelvis av skattemyndigheter eller domstolar. av Därigenom är behovet av domstolsprövning i flera instanser mera begränsat än när det gäller många andra mål. Därtill kommer att målen i regel är brådskande varför det är särskilt angeläget att ta till vara möjligheter att snabbare nå fram till ett slutligt avgörande. Mot bakgrund av det sagda föreslår att parternas rätt få att tingsrätts beslut överprövade av hovrätt i utsökningsmål begränsas. Talan mot tingsrättens avgörande skall inte få prövas hovrätten, av om inte hovrätten meddelat prövningstillstånd. Prövningstillstånd skall bl.a. få meddelas om hovrätten efter preliminär granskning en anser att det finns skäl som talar för en ändring i det beslut tingsrätten som kommit till. Bestämmelserna om prövningstillstånd föreslås utformade i enlighet med 49 kap. 12, 13 och 15 §§ RB.

Övervägandena rörande instansordningen för utsökningsmålen bör

föranleda att också tar frågan det finns anledning upp om att inskränka rätten att överklaga hovrättsavgöranden till högsta domstolen jfr prop. 1988/89:78 39. Sådana inskränkningar har två s. fördelar. Tiden förkortas fram till dess ett lagakraftvunnet avgörande föreligger och dessutom avlastas högsta domstolen arbete. Ett oinskränkt fullföljdsförbud skulle emellertid, vi påpekat i avsnitt som 21.4, leda till oacceptabla nackdelar för prejudikatbildningen. Vad man får överväga är att laborera med jidlffiügörbud med ventil, s.

Omprövning, överklagande och instansordning 457

som vi också beskrivit i avsnitt 21.4 och redan gäller på flera som nu rättsområden. Ett sådant system skulle avlasta högsta domstolen arbete med alla fall där hovrätten inte funnit att målet är av intresse för rättstillämpningen, dvs. i första hand alla mål där hovrätten inte meddelat prövningstillstånd. Dessutom skulle högsta domstolen rimligen också avlastas en hel del de fall där hovrätten efter av prövningstillstånd prövat målet i sak, nämligen de fall där hovrätten efter ändringsdispens ändrat ett felaktigt tingsrättsavgörande. De fall där hovrätten skulle "öppna ventilen" skulle utgöras de fåtaliga mål av där hovrätten meddelat prövningstillstånd på grund att fallet är av av intresse för rättstillämpningen och därefter prövat målet i sak. Med hänsyn till utsökningsmålens karaktär att utan anser man beaktansvärda olägenheter kan införa ett system med fullföljdsförbud med s.k. ventil när det gäller möjligheterna till överklagande till högsta domstolen i utsökningsmål.

22.9.2 Mål om avräkning vid återbetalning skatter och

av

avgifter

Enligt lagen 1985: 146 om avräkning vid återbetalning skatter och av avgifter skall i vissa fall avräkning för skulder gentemot det allmänna göras från belopp som det allmänna annars skulle ha betalat till den enskilde, exempelvis överskjutande skatt. Frågor avräkning prövas om av kronofogdemyndighet. Kronofogdemyndighetens beslut kan överklagas på samma sätt som dess beslut i utsökningsmål. Enligt vår mening bör reglerna för överklagande i dessa mål även framgent överensstämma med motsvarande regler för utsökningsmål. Vad vi föreslagit ñr dessa mål bör således genomföras även för mål om avräkning vid återbetalning av skatter och avgifter.

22.9.3 Överklaganden i den summariska processen

Summarisk process är den gemensamma benämningen för handläggning av mål om lagsökning, betalningsföreläggande och handräckning vid tingsrätterna. Processen går ut på att den har ett krav som mot någon annan skall kunna få detta fastställt tingsrätten på ett snabbt av och billigt sätt. Med tingsrättens avgörande grund kan sedan som verkställighet begäras hos kronofogdemyndigheten. Lagsökning och betalningsföreläggande, som regleras i lagsökningslagen 1946:808, avser krav på pengar, medan handräckning enligt handräckningslagen 1981:847 avser andra krav. Riksdagen beslutade i maj 1990 genomgripande förändringar om som gäller den summariska processen prop. 1989/90:85, JuU3l, rskr. 11, SFS 1990:746-748. Handläggningen flyttas från tingsrät-

458 Omprövning, överklagande och instansordning

terna till kronofogdemyndigheterna och blir enklare och mer enhetlig än i dag. Lagsökning och betalningsföreläggande förs samman till en enda processform som kallas betalningsföreläggande. En del handräckningsmål följer samma regler som målen om betalningsföreläggande. Dessutom införs en särskild handräckningsform för i vissa fall utan omgång skall kunna återställa olovligen att man rubbad besittning eller vidta annan rättelse. Den nya summariska regleras i en enda lag, lagen 1990:746 om betalprocessen ningsföreläggande och handräckning BfL. Lagen träder i kraft den den l januari 1992. Vissa avgöranden av kronofogdemyndighet enligt BfL kommer att få överklagas till hovrätt. Ett mål om betalningsföreläggande eller vanlig handräckning som inte avgörs till sökandens förmån kan avgöras genom beslut om avvisning eller avskrivning. Om sökanden är missnöjd med ett sådant beslut, kan han överklaga det till hovrätt. Om sökanden är missnöjd med ett utslag enligt BfL såvitt gäller hans rätt till ersättning för kostnader, får han överklaga beslutet i den delen till hovrätt. Kronofogdemyndighets utslag i mål om särskild handtäckning kan också överklagas till hovrätten. Slutligen kan kronofogdemyndighets interimistiska beslut i mål om särskild handräckning överklagas till hovrätten. Bestämmelserna om Överklagande står i 55 - 58 §§ BfL. I l989/90:85 anförde justitieministem s. 89 att den prop. förordade lösningen beträffande överklagande kan behöva omprövas i ljuset av vad som kommer ut av domstolsutredningens arbete. Motsvarande skäl i det föregående har anförts i fråga om som utsökningsmålen talar för att kronofogdemyndigheternas beslut också i målen enligt BfL skall överklagas till tingsrättema i stället för till hovråtterna. Härtill kommer att det är fråga om ett rättsområde som tingsrättema har stor erfarenhet av. Vi föreslår att överklaganden av kronofogdemyndigheternas beslut enligt BfL skall ske enligt samma regler som vi föreslagit ñr utsökningsmål.

22.9.4 Mål om statlig lönegaranti vid konkurs

Enligt lagen 1970:741 om statlig lönegaranti vid konkurs lönegarantilagen svarar staten för betalning av arbetstagares fordran hos arbetsgivare som försätts i konkurs. I konkurser där det inte förekombevakningsförfarande är det kronofogdemyndigheten som prövar mer i vad mån betalning enligt garantin skall utgå for en fordran i konkursen. Kronofogdemyndighetens beslut överklagas till hovrätt sätt som kronofogdemyndighetens beslut i utsökningsmål. samma Även i dessa mål talar starka skäl för att överprövningen flyttas

Omprövning, överklagande och instansordning 459

från hovrättema till tingsråttema. En särskild omständighet kan som behöva övervägas är att det i lönegarantimålen i allmänhet är fråga om tillämpning av arbetsrättsliga regler. I hovrättema förekommer det därför att lönegarantimålen lottas på specialavdelningar för att tillgodose behovet av kunskap arbetsrättsliga regler. Emellertid om handlägger tingsrättema en del tvistemål där det är fråga tillämpom ning av sådana regler 2 kap. 2 § lagen 1974:371 rättegången i om arbetstvister. Det är alltså inte fråga ett rättsområde är om som främmande för tingsrättema. Mot den bakgrunden vi att det inte anser föreligger några skäl att med hänsyn till lönegarantimålens beskaffenhet anordna överprövningen på annat sätt än vad gäller för som utsökningsmål. Det sagda gäller även frågorna domförhet, behörig om domstol och prövningstillstånd. När det gäller prövningstillståndsfrågan vill vi särskilt påpeka att lönegarantimålen endast rätten avser till betalning av allmänna medel och inte själva fordringens existens

eller belopp. Ursprungligen kunde inte hovrättens avgöranden i lönegarantimål överklagas till högsta domstolen. Sedan den 1 juli 1989 kan emellertid hovrätten tillåta att dess avgörande överklagas enligt principerna för fullföljdsförbud med ventil. Skälet till denna lagändring hänsynen var till prejudikatbildningen prop. 1988/89:78 33 ft. Enligt vår s. mening kan systemet med fullföljdsförbud med ventil behållas även med den av oss föreslagna ordningen. I sammanhanget vill anmärka följande. Det förhållandet att det i lönegarantimålen i allmänhet fråga tillämpning arbetsom av rättsliga regler skulle kunna motivera att tingsrätternas avgöranden överprövades av arbetsdomstolen AD i stället för hovrätt. Den av frågan har emellertid övervägts AD-utredningen i betänkandet av Arbetsdomstolen SOU 1988:30. Utredningen menade, att det inom ADs förhållandevis begränsade organisation inte finns eller kan skapas utrymme för att överpröva lönegarantiärenden. Betänkandet övervägs f.n. inom arbetsmarknadsdepartementet.

sou 1991:106 461

V

Processrättsliga frågor

23 Inledning

Enligt äldre svensk rättsuppfattning fanns ingen klar principskillnad mellan förvaltning och rättskipning. Såväl tvistemål och brottmål som förvaltningsärenden kunde handläggas på tingen och i likartade former. Under främst 1600-talet gled tyskt inflytande förvaltgenom ningen och den allmänna rättskipningen isär från varandra. Samtidigt uppkom inom förvaltningens dömande verksamhet i allram en som mänhet var överordnad den i enklare former fortlöpande egentliga förvaltningsverksamheten. Den dömande verksamheten likvärdig var med de allmänna domstolarnas och bedrevs i domstolsprocessuell ordning i rikets kollegier. Förfarandet byggde på skriftlighet på samma sätt som processen i de allmänna överrättema. I 10 kap. 26 § i 1734 års rättegångsbalk intogs bestämmelse en om att de mål som gällde den allmänna hushållningen i riket, kronans varjehanda ingälder eller någons ämbete eller tjänst skulle prövas av dem, som Konungen betrott med vård och inseende däröver efter särskilda bestämmelser. Denna bestämmelse medförde att balken kom att gälla endast i de allmänna domstolarna, dvs. häradsrätter, rådhusrätter, hovrätter och högsta domstolen, och inte i - senare -

kammarrätten f.d. kammarrevisionen brutits ut kammar-

som ur kollegiet. Rättskipningen i allmän domstol och förvaltningsrättskipningen kom därmed att allt utvecklas efter skilda linjer, mera även om de bestämmelser angående skriftlig meddelats process som för hovrätt i betydande utsträckning tillämpades också inom förvaltningsrättskipningen. Införandet år 1948 av RB som processlag för de allmänna domstolarna innebar att skillnaderna blev djupgående i mera och med att RB-förfarandet präglades av principer muntlighet, omedelbarhet om och koncentration och detta inte bara i första instans utan också i hovrätt och högsta domstolen. I samband med införandet av RB inleddes emellertid ett omfattande reformarbete rörande förvaltningsförfarandet och förfarandet i förvaltningsdomstol. Detta arbete ledde så småningom till införandet

år 1971 av förvaltningslagen 1971:290 för förvaltningsmyndig-

heterna och förvaltningsprocesslagen l971:291, FPL för förvalt-

462 Processrättsliga frågor

ningsdomstolama. FPL medförde i förening med en samtidig reform av förvalt- ningsdomstolarna att förfarandet i allmän domstol och förfarandet i förvaltningsdomstol återigen närmade sig varandra. Särskilt är att märka att FPL visserligen bygger på skriftlighet men i viss utsträckning förutsätter muntliga inslag i förfarandet. Det kvarstår emellertid också betydande praktiska och principiella skillnader. Nu är läget att rättskipningen i de allmänna domstolarna tings- rätt, hovrätt och högsta domstolen för de allra flesta fall regleras av RB. Den frivilliga rättsvården vid tingsrätterna utövas dock inte enligt RB utan enligt lagen 1946:807 om handläggning av domstolsärenden ärendelagen. Den lagen innehåller endast ett mindre antal processuella bestämmelser och hänvisar i övrigt till RB:s tvistemålsregler. Förvaltningsmyndighetemas handläggning av ärenden regleras numera av förvaltningslagen 1986:223. Vid förvaltningsdomstolarna länsrätt, kammarrätt, regeringsrätten och försäkrings- överdomstolen gäller i första hand FPL i fråga om förfarandet. - I betydande utsträckning finns det för särskilda typer av mål och ärenden i anslutning till den materiella lagstiftningen speciella förfaranderegler vilka ersätter reglerna i RB, ärendelagen eller FPL. Dessa lagar är nämligen så konstruerade att sådana bestämmelser i andra lagar vilka meddelats för särskilda typer av mål och ärenden tar över. . RB:s förfaranderegler skiljer sig i många hänseenden från de regler som enligt FPL gäller i allmän förvaltningsdomstol. Framför allt är att märka att ett mål som handläggs enligt RB i regel skall avgöras på grundval av vad som kommer fram vid en muntlig, koncentrerad huvudförhandling, medan FPL som redan nämnts har skriftlig handläggning som huvudregel. RB skiljer vidare mellan tvistemål och brottmål, och ett överklagande enligt balken sker genom vad, revision eller besvär. FPL känner varken tvistemål eller brottmål, och överklaganden sker genom besvär. RB har under 1980-talet på grundval främst av betänkanden avgivna rättegångsutredningen Ju 1977:06 varit föremål för en omfattande av översyn och modernisering. I våra direktiv sägs att handläggningsreglerna för tvistemål och brottmål i och med detta får anses för överskådlig tid ha i allt väsentligt funnit sin form. Enligt direktiven bör därför överväganden rörande RB:s regelsystem med undantag för de frågor direkt föranleds av vårt uppdrag i övrigt falla som utanför uppdraget. Även för de allmänna domstolarnas del är det dock enligt direktiven vissa förfaranderegler som kräver ytterligare överväganden, nämligen reglerna i ärendelagen och reglerna om handläggningen i överrätt enligt reglerna om besvär 52 och 56 kap. RB. Enligt direktiven ankommer det oss att göra en översyn av dessa regler.

Processrdttsliga frågor 463

När det gäller FPL konstateras i direktiven att den lagen har tillämpats i snart två decennier utan att någon heltäckande eller mera systematisk utvärdering skett och utan att några större förändringar ägt rum. Av allt att döma har enligt direktiven regelverket i allt väsentligt fungerat bra. I direktiven sägs att detta inte hindrar att det bör dags för översyn. Även denna översyn ankommer nu vara en enligt direktiven på oss. Vidare bör vi enligt direktiven kommer fram till att vissa - om måltyper bör flyttas över från domstolsorganisation till en en annan undersöka vilka processuella regler är de mest lämpade för de som överflyttade målen. Vi bör också överväga huruvida eventuell en omfördelning av måltyper mellan eller inom domstolsorganisationereller eventuellt andra omständigheter bör föranleda ändringar na - i domförhetsreglema. Vi anser oss ha anledning konstatera att frågor vilka regler om som bör gälla vid överklagande tingsrättsavgöranden knappast kan av bedömas utan att man vet vilka regler skall gälla i tingsrätt som beträffande förfarandet vid frivillig rättsvård. Vid bedömingen av vilka regler som bör gälla i fråga tingsrätternas frivilliga råttsvård om kan det regelsystem som bör gälla i fråga om ñrvaltningsprocess utgöra en viktig faktor. Det som har sagts nu medför att våra övervägandena efter - en redogörelse för de principiella skillnaderna mellan RB och FPL tar sin början med de regler vilka bör gälla i förvaltningsdomstol

se

kapitel 25. De frågor vi har att bedöma rörande förfarandet i allmän domstol behandlar i kapitel 26.

464 Processrättsliga frågor

24 Vad är det som principiellt skiljer

FPL från RB

Allmänt Tvistemål skiljer sig till sin karaktär typiskt sett från brottmål, medan förvaltningsmål typiskt sett skiljer sig från både tvistemål och brottmål. Därmed skiljer sig naturligtvis också reglerna om förfarandena.

Brottmål utgör i sig endast de mål som angår frågor om ansvar se

avsnittet 25 .7.1 angående några ytterligare måltyper som på grund

särskilda bestämmelser utgör brottmål. Övriga mål i allmän

av domstol utgör tvistemål. Detta medför att måltyp som överfördes en från förvaltningsdomstol till allmän domstol skulle komma att behandlas enligt tvistemålsreglema. Skall på ett generaliserande sätt jämföra förfarandet i förvaltman ningsmålen med något annat förfarande synes det emellertid ligga närmast till hands att göra det med förfarandet i brottmålen. För åtskilliga situationer förekommer nämligen endast en gradskillnad mellan vad gäller i ett förfarande enligt FPL och i ett brottmålssom förfarande. Detta har inte direkt med någon partsställning t.ex. staten mot enskild att göra. Det kan här nämnas att de stora likheterna mellan förvaltningsförfarandet och brottmålsförfarandet torde ha funnits redan före år 1864 medan det fortfarande huvudsakligen ankom på enskilda målsägande att föra ansvarstalan i brottmål. Orsaken till likheterna är i stället främst att söka i att såväl förvaltningsförfarandet som brottmålsförfarandet utmärks att nästan alltid ett allmänt intresse av står enskilt. Den avvägningen har ansetts kunna göras att det mot ett allmänna intresset i vissa hänseenden skall stå tillbaka för det enskilda. I båda förfarandena ligger därför en bevisbörda i allmänhet på den företräder det allmänna intresset, och domstolen har som eller mindre långt gående skyldighet att självmant tillvarata en mer den enskildes intressen. Sålunda är domstolen i brottmålsprocessen normalt inte bunden den tilltalades erkännanden och åberopanden av och i förvaltningsprocessen normalt inte bunden av enskild parts medgivanden och åberopanden. Att måste se på de materiella fråman i brottmål ett helt annat sätt än på de materiella frågorna i gorna flertalet förvaltningsmål år en annan sak.

Processrättsliga frågor 465

Likheterna mellan förvaltningsförfarandet och brottmålsförfarandet framträder dock inte alltid. För många situationer är det sålunda naturligare att dra paralleller mellan förvaltningsförfarandet och förfarandet enligt RB i indispositiva dvs. icke-förlikningsbara tvistemål.

Lagregleringen Att det många gånger är relativt enkelt att se likheterna mellan förfarandet enligt FPL och förfarandet enligt RB bör inte tillåtas undanskymma att det i åtskilliga hänseenden finns djupgående principiella skillnader mellan dessa lagar. I det följande skall några sådana skillnader redovisas. För det första skall sågas att man vid utformningen av RB har strävat efter att såvitt möjligt åstadkomma en komplett processlag för tvistemål och brottmål. Detta har medfört att balken omfattar än mer 750 paragrafer. Häremot skall ställas att FPL innehåller endast ett 50-tal paragrafer. Den stora skillnaden i antal beror delvis på att detaljeringsnivån är avsevärt lägre i FPL än RB. Att detaljregleringsambitionen satts lägre såvitt gäller FPL kan till betydande del förklaras av att förvaltningsmålen inte utgör lika homogen målgrupp en som tvistemålen eller brottmålen. Också historiska skillnader torde spela in när det gäller detaljeringsnivån. Det finns emellertid också många andra orsaker till den stora skillnaden i antal paragrafer. En orsak är givetvis att RB reglerar förfarandet i två skilda typer av mål. FPL bygger vidare i inte en obetydlig utsträckning på hänvisningar till RB, och i många andra fall tillämpas RB:s bestämmelser analogiskt. Härtill kommer bl.a. att bestämmelser t.ex. om domstolarna på förvaltningsrättskipningens område, om dessa domstolars kompetensområden och om säkerhetsåtgärder inom förvaltningsprocessen upptas i några från FPL fristående lagar, medan motsvarande bestämmelser för de allmänna domstolarna finns i RB. I princip reglerar RB förfarandet från den tidpunkt någon vill göra ett civilrättsligt eller straffrättsligt anspråk gällande till dess att ett rättskraftigt avgörande föreligger. Den rättsliga prövningen av saken är alltså primär. Processen vid klander, t.ex. av ett tvångsskifte eller av en skiljedom, skulle ha kunnat utformas på ett annat sätt, men RB innehåller inga specialregler rörande klanderprocessen, och även klanderprocessen kan därför betecknas som primär. FPL avser förutom de numera ganska många mål där domstols- prövningen är primär även sådana fall som anhängiggörs vid den första domstolsinstansen genom besvär, dvs. fall där saken först har prövats av annan myndighet än domstol enligt en annan lag än FPL nästan alltid FL. Antalsmässigt är sistnämnda måltyp alltjämt

466 Processränsliga frågor

dominerande. Det är signifikativt att förvaltningsprocessen fram till år 1948 utvecklades parallellt med den gamla skriftliga, allmänna besvärsprocessen, avsåg inte bara överklaganden av beslut utan som också överklaganden av brottmålsdomar.

Processprincipema

Förfarandet enligt RB kännetecknas bl.a. av att det finns minst två parter. Att det även i besvärsprocessen enligt RB särskilt i rätts- hjälpssammanhang kan förhålla sig på det sättet att motpart saknas rubbar inte denna huvudregel. Processen enligt RB är i enlighet med detta kontradiktorisk. Vid handläggning enligt FPL är det relativt vanligt att det saknas motpart till en klagande, och reglerna är utformade för även den situationen. I ett sådant fall kan domstoatt passa len komma att få en delvis annan roll. RB redan från början så uppdelad att den upptar dels vissa var allmänna bestämmelser, dels skilda bestämmelser för de skilda instansema. Efter införandet har särskilt balkens bestämmelser ñr dispositiva tvistemål bl.a. reformer som skett på grundval - genom förslag från råttegångsutredningen allt högre utsträckning av kommit att präglas tanken att förfarandena i de olika instanserna av skall skilja sig från varandra. I första instans tingsrätten skall på - grundval förberedelse eller förundersökning bästa av en noggrann möjliga garantier skapas för att allt väsentligt processmaterial kan presenteras vid huvudförhandlingen och därmed bedömas i tingsrättens dom. Den andra instansen hovrätten skall i ökad utsträck- - ning kunna begränsa sina insatser till en överprövning och inte göra omprövning hela saken. Detta innebär t.ex. att möjligheterna en av att åberopa nya grunder och nya bevis i den högre instansen är begränsade. Den tredje instansen högsta domstolen reserveras till - största delen för prejudikatbildning. Det skall också sågas att för högre rätt gäller två parallella regelsystem, ett mera kvalificerat för överklagande dom och ett enklare för överklagande av beslut. av FPL är så uppbyggd att nästan alla paragrafer gäller i alla instanser finns inget förberedelseinstitut och i betyoch avser alla mål. Det dande utsträckning kan part införa omständigheter och nya bevis nya i den andra instansen. Skillnaderna mellan en process i första instans länsrätt och process i andra instans kammarrätt är därför - en - ganska små. Den högsta instansen regeringsrätten är dock i - huvudsak på sätt den tredje allmänna domstolsinstansen samma som reserverad för prejudikatbildning. RB-förfarandet är i första hand muntligt även om numera åtskilliga enklare fall kan avgöras handlingarna. Muntlighetsprincipen i första hand avgörandeskedet i alla andra mål än besvärsmål avser huvudförhandling. I tvistemål i tingsrätt gäller muntlighetsprincipen

Processrdttsliga ñdgor 467

i stor utsträckning även ñrberedelseskedet. FPL-förfarandet är i första hand liksom det bakomliggande förvaltningsförfarandet - skriftligt, men i vissa fall kan eller skall förhandling äga rum. Det är viktigt att lägga märka till förhandling att en enligt FPL kan ges en annan karaktär än en förhandling enligt RB. Jämför med man RB:s huvudförhandling ligger sålunda viktig skillnad i att domstoen len enligt RB får grunda sitt avgörande endast på vad förekomsom mit vid förhandlingen. Detta brukar kallas omedelbarhetsprincipen. Enligt FPL kan muntligheten principiellt sägas ett eller vara mer mindre omfattande komplement till det skriftliga förfarandet. Också när det har hållits en muntlig förhandling kan domstolen döma på grundval av vad som står i skriftliga handlingar vilka inte omnämnts vid förhandlingen. Vittnen skall enligt RB utom i vissa speciella fall höras vid huvudförhandlingen i första instans bevisomedelbarhetens. princip. Också sakkunniga måste i många fall höras vid denna förhandling. Enligt FPL gäller inte bevisomedelbarhetens princip, domstolen men får förordna om förhör med vittne eller sakkunnig. RB:s principer om muntlighet och omedelbarhet i förening avser med en princip om att huvudförhandlingen skall ske i ett sammanhang koncentrationsprincipen att skapa de bästa förutsättningarna för den fria bevisprövningen. FPL ställer inga krav på iakttagande av koncentrationsprincipen. Några av de viktiga om än kanske inte principiella skillnaderna - mellan RB-förfarandet och FPL-förfarandet gäller frågor offentom lighet. Enligt 19 § FPL kan del processmaterialet hållas hemligt en av för part, om det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs. Parts rått att enligt RB få del processmaterialet begränsas aldrig av av sekretesshänsyn. Enligt FPL kan domstolen alltid förordna om stängda dörrar när sekretessbelagd handling skall förebringas vid en en förhandling. Enligt RB är möjligheterna att förordna stängda om dörrar avsevärt mindre omfattande. Uppgifterna för allmän domstol är inte väsensskilda från de en uppgifter som en förvaltningsdomstol har. Båda typerna domstolar av har sålunda att på begäran avgöra rättstvister på sådant sätt att

avgörandet kan läggas till grund för avgöranden i senare processer eller för verkställighet, och samtliga domstolar prövar med vårt gamla svenska system såväl sakfrågorna rättsfrågoma. Ett praktiskt som viktigt undantag är förvaltningsdomstol i kommunalbesvärsmål att en endast har att pröva det överklagade beslutets laglighet i vissa hänseenden. Såvitt gäller allmän domstol förekommer principiell en motsvarighet härtill i fråga om t.ex. klander skiljedom. av Djupgående skillnader finns emellertid när det gäller frågor på om

468 Processrättsliga frågar

vilkas bekostnad förs. RB har för tvistemål som huvudprocesserna regel vinnande part skall få ersättning motparten för rätteatt av gångskostnader. För brottmålen gäller att den tilltalade kan få ersättning staten, han frikänns, men får ersätta staten vissa av av om dess kostnader, han fälls. En part som vinner en förvaltningsproom får i normala fall inte sina kostnader ersatta enligt FPL. I cess gengäld slipper han betala han förlorar. Det skall dock påpekas om år 1989 införts lagen 1989:479 ersättning för kostnader i att om ärenden och mål skatt, i vissa förvaltningsrättsliga mål om m.m. som ensidigt enskild part. Det skall också nämnas att FPL är mer gynnar frikostig än RB när det gäller att part eller annan en möjlighet att ge få ersättning allmänna medel för en inställelse inför domstolen. av Det skall vidare nämnas att enskilda parter i vissa mål enligt FPL tillgång till speciellt förmånlig typ rättshjälp genom ofhar en av fentligt biträde. Möjligheterna att få rättshjälp år dock generellt annan inte så i förvaltningsdomstol som i allmän domstol. sett stora Det finns skillnader mellan RB-processen och FPL-processen också

såvitt gäller hur slutgiltiga avgöranden som eftersträvas i pro- Beträffande rättskraft innebär sålunda RB:s reglering bl.a. cessema. att ett avgörande domstol hindrar att en ny process tas upp om av sak judicata; förr kallat "negativ rättskraft". I linje

samma res

därmed ligger att talan skall avvisas det redan pågår en process en om saken litispendens. Om bortser från taxeringsmålen hindrar om man avgörande enligt FPL i allmänhet inte att det tas upp en ny process ett sak, det tidigare avgörandet i många fall hindra om samma men anses bifall till den talan. Den talan avvisas alltså inte utan ogillas. nya nya I linje därmed ligger att litispendens inte alltid konstituerar rättegångshinder. I båda hänseendena är det starkare betoning av önskemålet en undvika sak slutligt får ett felaktigt avgörande som ligger att att en bakom FPL:s regler. De berörda skillnaderna återkommer i fråga om de särskilda nu rättsmedlen. Enligt RB finns det för allmän domstol tre särskilda rättsmedel, nämligen resning, återställande av försutten tid och besvär över domvilla 58 och 59 kap. RB. Dessa rättsmedel kan få tas i anspråk när det föreligger ett lagakraftvunnet avgörande. Regleringen i RB är relativt detaljerad. Beslutande är hovrätt eller högsta organ domstolen. FPL innehåller inga bestämmelser om särskilda rättsmedel, med stöd ett allmänt hållet bemyndigande i 11 kap. ll § men av RF kan regeringsrätten bevilja resning eller återställande av försutten tid när det gäller avgöranden förvaltningsdomstolar och förvaltav ningsmyndigheter. Detta sker enligt andra principer än de som gäller enligt RB. Också här ligger det stora intresset av att komma till rätta med felaktiga avgöranden bakom det förhållandet att RB:s regler inte

tillämpas.

Processrättsliga jiågor 469

De juridiska begreppen

Det finns också flera skillnader mellan RB och FPL såvitt gäller den juridiska begreppsapparaten. Här skall något sägas angående frågor om vad som utgör skillnaden mellan rättskipning och rättsvård ochi mellan mål och ärenden. Såväl RB som FPL avser endast rättskipning och enligt båda lagarna konstituerar en talan ett mål. Vid allmän domstol gäller som redan har nämnts vid sidan av RB den s.k. ärendelagen för den frivilliga rättsvården.

Vid ärendelagens tillkomst uttalade processlagberedningen bl.a. se

NJA 1947 s. 87 att i såväl teori som rättspraxis sedan gammalt gjorts skillnad mellan råttskipning och rättsvård annat slag. Beredav ningen förklarade att rättskipningen därvid i allmänhet karakteriserats såsom samhällets genom domstolarna utövade verksamhet för den materiella rättsordningens upprätthållande. Formen för denna verksamhet är enligt vad beredningen vidare angav rättegång och - dess syfte är att i ett konkret fall fastställa vad är rätt mellan som vissa parter samt i överensstämmelse därmed meddela rättsskydd åt den, som lidit intrång i sin rätt eller hotas av ett sådant intrång; i straffprocessen tillkom som en särskild uppgift bestämmandet av samhällets reaktion mot ett begånget brott. Samhällets rättsvårdande uppgift är emellertid begränsad till råttskipningen, förklarade beredningen, och det var här som den frivilliga rättsvården kom in i bilden. En avsevärt vidare deñnition av begreppet rättskipning gavs vid RF:s tillkomst av grundlagsberedningen prop. 1973:90 232, s. som i anslutning till nuvarande l kap. 8 § RF uttalade sedan att man gammalt har brukat skilja mellan rättskipning som ligger hos domstolama och förvaltning som omhänderhas förvaltningsmyndigav heterna. Enligt grundlagsberedningen har man därvid med rättskipning förstått den verksamhet som består i att slita rättstvister, i övrigt avgöra frågor angående enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden samt att ådöma straff eller andra brottspåföljder. Med förvaltning har man enligt grundlagsberedningen i första hand avsett verkställighet av den styrande maktens beslut. Föredragande departementschefen synes ha haft ungefär samma uppfattning som grundlagsberedningen i fråga om innebörden av begreppet rättskipning. I anslutning till nuvarande ll kap. 4 § RF uttalade han sålunda efter att ha konstaterat att i fråga domsto- - om lama gäller att deras verksamhet inte uteslutande utgörs rättskipav ning att domstolarna även har vissa administrativa uppgifter - som hänger samman med den dömande verksamheten och att domstolarna sålunda sysslar med personalärenden angiven prop. s. 387. Någon definition av begreppet rättskipning korn inte att inflyta i

470 Processrättsliga frågor

RF. I 1 kap. 8 § sägs endast att för rättskipningen finns domstolar och för den offentliga förvaltningen statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. I ll kap. 4 § sägs att om domstolarnas rättskipningsuppgifter, om huvuddragen av deras organisation och om rättegången föreskrivs i lag. FPL, som gäller "rättskipning", omfattar i princip all den verksamhet som förekommer vid de allmänna förvaltningsdomstolarna och som inte avser domstolsförvaltning. FPL torde därmed förutsätta att begreppet rättskipning definieras på ett annat sätt än vad som förutsätts för en tillämpning av RB och ärendelagen. FPL avser nämligen såväl enpartsmål som tvåpartsmål, och det finns mål som åtminstone i vissa hänseenden är av samma natur som de ärenden som f.n. handläggs vid allmän domstol enligt ärendelagen, dvs. de avser vad som tidigare ansetts utgöra en rättsvård av annan natur än rättskipningen. Sammanfattningsvis kan man uttrycka situationen på det sättet att i allmän domstol rättskipning är form domstolarnas rättsvård en av jfr Tyskland där "die Rechtsprechung" är en form av "die Rechtspflege", medan all den vid förvaltningsdomstolarna utövade rättsvården torde utgöra någon form av rättskipning. RF utesluter dock inte att förvaltningsdomstolar sysslar med en rättsvård varken är som rättskipning eller domstolsförvaltning. Att man för hanteringen i allmän domstol gör en formell uppdelning av handläggningen i mål och ärenden går åtminstone delvis tillbaka på den syn man för det allmänna domstolsförfarandet haft på begreppen rättskipning och rättsvård. Rättskipningen vid allmän domstol kan sägas konstituerad av att det finns ett "mål", dvs. att någon för talan. I RB syftar uttrycket mål i allmänhet på vad som kan sägas utgöra en sak om vilken det förs talan. Mälbegreppet kan därmed sägas vara abstrakt, men många uppfattar nog RB:s målbegrepp som ganska konkret, t.ex. avseende vad som finns i en och samma domstolsakt. Förs talan om "flera saker" rör det sig enligt RB om flera mål förenade i en och samma rättegång. Det skall nämnas att i RB härutöver förekommer uttrycken "besvärsmål", "vademål" och "revisionsmål" syftande på vad som omfattas av en fidlföljd talan. Ett domstolsärende kan sålunda vid överklagande föranleda ett besvärsmål. I princip förutsätter emellertid RB:s målbegrepp ett tvåpartsförhållande. Det förekommer enligt RB och troligen även enligt FPL ärenden inom målens ramar. I den mån fråga enligt RB t.ex. häktning, en om inhämtande av bevisning eller förordnande offentlig försvarare tas av upp särskilt rör det sig nämligen ett ärende hanteras enligt om som RB:s regler RB-ärende. Numera anses dock att sådana ärenden skall

läggas upp som mål se domstolsverkets tvistemålshandbok, 3.1.2

s. och verkets brottmålshandbok, 2.2 1. Givetvis kan dock ett s.

Processrättsliga fiågor 471

sådant "mål" aldrig avgöras genom dom eller slutligt beslut, eftersom själva saken inte år uppe till prövning. Handlar man i strid mot detta kan man komma att sätta RB:s regler t.ex. begränsningar om av rätten till fullföljd av talan ur spel. Det skall nämnas att FPL saknar bestämmelser om förening mål. av Emellertid kan även i förvaltningsdomstol förekomma att "flera saker" förenas i en och samma rättegång. Detta ger en antydan att det om praktiskt sett kanske inte ñnns så stora skillnader mellan systemen även om det nog enligt FPL rent tekniskt sett i de berörda fallen inte rör sig om en förening av "mål".

472 Processrânsliga frågor

25 Förfarandet i

förvaltningsdomstol

Sammanfattning: I detta avsnitt behandlar vi reformfrågor rörande förvaltningsprocessen. Våra överväganden mynnar ut i att den nuvarande förvaltningsprocesslagen skall ersättas av en ny förfarandelag.

25.1 Allmänt

Införandet av FPL som grundläggande lag för all förvaltningsrättskipning innebar ett för rättssäkerheten mycket betydelsefullt steg framåt. Utmärkande för lagen är att den lämnar ett stort utrymme för att anpassa handläggningen till förhållandena i det enskilda målet. Trots att lagen nu varit i kraft i snart två decennier har den inte varit föremål för någon mer omfattande översyn. Att en för den offentliga verksamheten så viktig lag som FPL med inte alltför långa intervaller måste undergå en översyn är självklart, och våra direktiv lämnar utrymme för en fullständig sådan. Direktiven pekar på några punkter som bör vara centrala för en översyn av FPL. Dit hör förvaltningsdomstolarnas utredningsskyldighet i olika måltyper, tvåpartsprocessen, förhandlingsprincipens tillämpning inom förvaltningsprocessen samt domstolens formella processledning. Vidare bör vi enligt direktiven uppmärksamma hur processen i mål med skriftlig handläggning skall kunna påskyndas och effektiviseras. Vi skall även undersöka effekterna vissa år av 1987 reviderade regler s.k. kommunikation med part. Till andra om regler i FPL som enligt direktiven kan behöva över hör reglerna ses om ersättning för rättegångskostnader och omröstningsreglema. Också reglerna om rätt för part att få till stånd muntlig förhandling torde enligt direktiven behöva ses över, särskilt i ljuset den utveckling av som skett när det gäller tolkningen av artikel 6 i europakonventionen om de mänskliga rättigheterna. För att få en bild av hur lagen har fungerat har vi låtit göra en kartläggning av dess tillämpning. Kartläggningen har omfattat intervjuer med 68 domare vid regeringsrätten, kammarrätterna och länsrätterna och med 18 praktiskt verksamma jurister eller som mer mindre ofta företräder enskilda eller det allmänna vid personer förhandlingar inför sådana domstolar. De allra flesta de inav

Processrättsligafi-ágar 473

tervjuade domarna har hävdat att lagen har fungerat väl. "Smidig", "flexibel" och "billig" hör till de adjektiv ofta återkommer i som olika domares uttalanden. Flertalet av partsföreträdarna har dock framfört kritik av allmän natur bl.a. såvitt förvaltningsprocesavser sens långsamhet. Som en olägenhet har också framhållits att det kan vara svårt att på förhand bedöma hur en process kommer att gestalta sig. Även lag i har fungerat bra kan givetvis en som stort sett tänkas bli bättre. Det är också så mycket som har hänt sedan FPL tillkomx Vad som måste prägla våra överväganden är att skall processerna kunna genomföras med snabbhet och effektivitet utan att några berättigade rättssäkerhetskrav sätts sidan. När vi bedömer reformbehovet beträffande FPL vi ha anser oss anledning att redan inledningsvis konstatera att målmaterialet i förvaltningsdomstolama inte tillåter lika homogen reglering en som den vilken kommit brottmålen och tvistemålen till del. Vissa mål i förvaltningsdomstolama är närmast bagatellartade. Många andra är motsatsen. Vissa mål kan behandlas på ett enkelt sätt. För andra krävs en kvalificerad process. Det som har sagts medför att FPL måste nu lämna utrymme för ganska vitt skilda handläggningsmetoder. Detta är inte riktigt detsamma som att lagen behöver oprecis. Att kravet vara på likabehandling kan tillgodoses är grundläggande för all rättskip-

mng. Varje precisering av vad som skall gälla är dock ägnad att medföra en mer omfattande reglering, och här måste kryssa mellan Skylla man och Karybdis. Det är nämligen en fördel i sig att den rättsregel som gäller rörande en i ett mål uppkommen fråga kan återfinnas enkelt och snabbt. Ett mindre antal paragrafer i en processlag leder emellertid inte i sig till en enklare process. Inte heller leder ett mindre antal paragrafer i sig till att enskilda de må jurister eller icke- - vara jurister alltid har lättare att tillgodogöra sig lagstiftningens innehåll och förstå vad som krävs av dem i en process. Det kan på viss en punkt förhålla sig tvärtom jfr Fitger i Festskrift till Welamson, år 1988, s. 153. Många frågor är otvivelaktigt knapphändigt reglerade i FPL, och motivuttalandena lämnar inte sällan utrymme för olika tolkningar. Därmed ställer lagstiftningen avsevärda krav de domare skall som tillämpa den. Det är onekligen något betänkligt på de att svaren frågor, som vi låtit ställa vid kartläggningen hur FPL tillämpas, av på flera viktiga punkter skiljer sig från varandra i påfallande hög grad. Redan denna omständighet kan sägas peka på ett klart reformbehov även om nog en hel del skillnaderna i rättstillämpningen kan av hänföras till att arbetsbördan varit olika stor i olika domstolar och till att olika domare ibland uppfattat frågorna på olika sätt.

474 Processrättsliga frågor

Mot den nu angivna bakgrunden anser vi oss böra koncentrera våra överväganden rörande FPL till två frågeställningar, nämligen dels i vad mån processen kan göras snabbare och effektivare, dels i vad mån man i visst hänseende har anledning att sörja för ökad förutsebarhet i rättstillämpningen genom mera preciserade regler. Det är naturligt att en del av våra förslag kommer att gå i den riktningen att det uppstår större likheter mellan vad som skall gälla i förvaltningsdomstol och vad som skall gälla i allmän domstol. Rättskipning år rättskipning, även om de förvaltningrättsliga målen behöver sina speciella regler, tvistemålen sina speciella regler och brottmålen sina speciella regler. Vi menar alltså att man bör använda ett övergripande betraktelsesâtt när det gäller förhållandet mellan reglerna om processen i allmän domstol och reglerna om processen i förvaltningsdomstol. Hur reglerna för tvistemål och brottmål skall vara utformade är dock i stort sett redan fastställt genom de reformer som hitintills har skett. Efter en kort redogörelse för vad som gäller i några andra länder skall vi i avsnittet 25.3 behandla frågor om enparts- eller tvåpartsprocess. De frågorna gäller i första hand huruvida de allmänna intressen som förekommer i förvaltningsmålen alltid skall vara företrädda av ett allmänt organ eller inte. Också frågor om allmänna organs rätt att överklaga beslut av andra allmänna organ berörs. Avsnittet 25.4 avser de för rättssäkerheten mycket viktiga frågorna om domstolens materiella funktion i målen, dvs. domstolens ansvar för utredningen och den materiella processledningen i olika typer av mål. I avsnittet 25.5 behandlar frågor om skriftväxlingen i målen och i avsnittet 25.6 principerna för muntlighet i förvaltningsprocessen. Till stor del handlar det om åstadkommande av en starkare formell processledning. Här är väsentliga bl.a. frågor om avvägningen mellan skriftlighet och muntlighet och om hur reglerna angående domstolens kommunikationsskyldighet bör vara utformade. Vidare tar upp frågan om det behövs en skarpare markering av att processen ibland måste delas in i ett förberedande skede och ett skede för målets avgörande. Avsnittet 25.7 ägnar frågor angående omröstning och avsnittet 25.8 frågor om parternas rättegångskostnader. Några andra frågor om ändringar av de nuvarande bestämmelserna i FPL tar vi upp i avsnittet 25.9. En lagteknisk fråga är om FPL bör ersättas av en ny lag. Redan nu vill vi förutskicka att det behövs en ny lag trots att FPL i stort sett har fungerat bra. Av olika skäl måste det nämligen göras tekniska justeringar i ett relativt stort antal paragrafer, bl.a. alla de paragrafer som anger att överklaganden sker genom "besvär". Ett annat skäl för en ny lag är att det alternativet ger helt andra möjligheter i stilistiskt

Processrättsliga frågor 475

hänseende. Sålunda kan med en ny lag varje paragraf modern ges en språkdräkt och nya rubriker införas i lagen efter förebild i den år 1986 tillkomna förvaltningslagen. Lagen blir därmed lättläst. mera Särskilt stora fördelar erbjuder givetvis alternativet med lag för en ny det fallet att FPL bör ges ett mera vidsträckt tillämpningsområde.

Något om förvaltningsrättskipningen i andra

länder

Den svenska förvaltningsprocessrätten är en skapelse till vilken egentligen inte kan sägas ha använts några utländska förebilder. Den är alltså nästan helt och hållet nationell produkt. Även i många en länder vilka står oss nära är förvaltningsprocessrätten nationell mer än vad den allmänna processrätten är. Detta gör att skillnaderna mellan de olika ländernas system är stora. Såvitt gäller Danmark, Norge och Island kan konstateras att det inte finns några förvaltningsdomstolar men väl en hel del förvaltningsmyndigheter som har att pröva överklaganden andra myndigheters av beslut. En part som är missnöjd med förvaltningsmyndighets beslut kan i vissa fall stämma in saken till allmän domstol där muntlighetsoch omedelbarhetsprincipema gäller. Exempelvis kan i Danmark lagligheten av administrativa frihetsberövanden överprövas allmän av domstol på begäran av den som berövats friheten eller den som handlar på hans vägnar 469 § retsplejeloven. I målet skall hållas en förhandling. Vid förhandlingen gäller principen bevisomedelbarhet om 340 § retsplejeloven. Emellertid brukar godtas t.ex. ett läkarintyg om parts mentala tillstånd. Avgörandet får grundas endast på det som passerat under förhandlingarna och på bevisföringen 344 § retsplejeloven. Det i Finland gällande systemet har sin upprinnelse i äldre svensk rätt. För närvarande pågår ett omfattande reformarbete med inriktningen att åstadkomma en modern förvaltningsrättskipning efter tyskt och svensk mönster. I England kan ett beslut förvaltningsmyndighet i stor utav en sträckning bli överprövat i någon av de utomordentligt många tribunaler som har inrättats under 1900-talet. Var och tribunaen av lerna har i allmänhet ett mycket begränsat kompetensområde, och varje tribunal har sina processuella regler. Ett normalförfarande för en tribunal har dock fastställts Tribunals and Inquiries Act genom från år 1971. Förfarandet är genomgående ackusatoriskt och alltså inte inkvisitoriskt. Det stora flertalet tribunaler håller muntliga förhandlingar och är förmodligen skyldiga att göra detta. Särskilt när cet gäller en fråga av preliminär eller subsidiär natur kan dock avgörandet få träffas på handlingarna. En förhandling är i allmänhet

476 Processrättsliga frågor

offentlig. I den mån det saknas närmare bestämmelser om förfarandet inför myndigheter och tribunaler har domstolarna genom case-law utvecklat

vissa minimikrav för proceduren inte sällan uppfattade såsom

"gällande av naturen"; jfr Wade, Administrative law, 6:e uppl. Oxford år 1988, 465. Det anses exempelvis att en tribunal inte har s. rätt att grunda sitt avgörande på en omständighet som inte har diskuterats inför tribunalen, om inte parterna har haft en möjlighet att kommentera denna omständighet a.a.s. 539. En "hearing" är normalt muntlig. Ett mål kan dock i en del fall komma att avgöras på handlingarna, om part får del av och får yttra sig över de handlingar motparten ger in och förfarandet är "fair". När det hålls förhandling inför en tribunal måste denna ta hänsyn en till alla relevanta bevis vilka en part åberopar och informera varje part alla de bevis kommer i betraktande och detta oavsett om som beviset kommer från motparten eller inte. Tribunalen måste också om tillåta att vittnena i målet utfrågas samt tillåta att bevisen kritiseras och att part får argumentera. Om rätten till motförhör i visst fall utesluts leder detta till att avgörandet kasseras. I fråga bevisning gäller i övrigt inte alltid samma regler som i om domstol. En tribunal kan sålunda i många fall bygga sitt avgörande på ett s.k. hörsägenbevis, om motparten till den som åberopat beviset fått konkreta möjligheter att förringa bevisets värde, genom t.ex. korsförhör. I mål om ett förvaltningsrättsligt tillstånd är domstolen inte bunden av vanliga bevisningsregler, eftersom den annars skulle kunna ha att besluta på grundval av annan bevisning ån den vilken den tillståndsgivande myndigheten haft tillgång till. En tribunal brukar numera alltid motivera sina avgöranden. Det finns inget fast system för överklagande av ett tribunalavgörande. Ibland sker överklagande till en annan tribunal, ibland till en minister och ibland till en domstol vanligtvis en Magistrates Court. - Också överklaganden från en minister till en tribunal förekommer. I fråga om avgöranden av några tribunaler får överklagande inte ske. En part kan överklaga ett myndighets- eller tribunalavgörande till domstol antingen med stöd av en särskild bestämmelse om detta statutory appeal eller med stöd av High Courts rätt att övervaka hur myndigheter utövar sin makt judicial review. Utformningen av rätten till statutory appeal har inte följt något logiskt mönster. Det finns stora variationer inte bara när det gäller vilken domstol som är behörig utan också när det gäller vilka grunder som får åberopas. I vissa fall omfattar överprövningen hela saken, i andra fall endast rättsfrågor eller laglighetsfrågor. Vid en judicial review har domstolen rätt att kontrollera att myndigheter inte orättmätigt tillskansar sig offentlig makt eller utsträcker eller missbrukar sådan och att myndigheterna inte undan-

Processränsliga frågor 477

drar sig sina plikter mot allmänheten. I huvudsak gäller att lämplighetsfrågor inte omfattas judicial review. År 1978 gjordes av en ett försök att åstadkomma en uniform procedur för inledandet av en

judicial review order 53. I denna procedur har part som vill påkalla

domstolsprövning att hos domare i Queens Bench Division begära prövningstillstånd. Tillstånd ges diskretionårt. En begäran om tillstånd kan avslås, om den bygger på missförstånd eller är lättsinnig eller förargande. Den som begår tillståndet måste visa att han har ett fall värt att diskutera och att han har ett "rättsligt intresse". Inom fjorton dagar efter beslut om tillstånd måste parten väcka talan vid domstolen. I betydande utsträckning kan förvaltningsmyndigheters beslut komma under domstols prövning även som prejudiciella frågor Collateral challenges; jfr Gamers administrative law, 7:e uppl., London och Edinburgh år 1989. Har en förvaltningsmyndighet t.ex. låtit utföra viss åtgärd på parts bekostnad kan domstolen pröva myndighetens beslut om åtgärden i samband med att denna vänder sig till domstolen för att få ut ersättningen. Frankrike var det första land som införde regler om förvaltnings- Även dessa regler många gånger har ändrats torde inprocess. om ternationellt sett det franska systemet för förvaltningsrättskipning kunna betecknas som ålderdomligt. I första instans dömde tidigare "conseil de préfecture". Numera finns det i första instans 25 administrativa tribunaler vilkas avgöranden kan överklagas till en "Conseil detat". Kompetenstvister mellan de administrativa tribunalema och de allmänna tribunalema avgörs av "Tribunal des conflits". Förfarandet inför en administrativ tribunal är av tvåpartsnatur men anses vara "inkvisitoriskt". Det senare menar man komma till synes genom att parterna inte såsom i tvistemål skall rikta sina inlagor till motparten utan till domstolen. I princip kan parten inte själv presentera sin sak inför en administrativ tribunal. Den presenteras i stället av en jurist han utser för detta. Inför Conseil detat förs hans talan av en advokat vid denna domstol. Ett överklagande till en administrativ tribunal har ingen suspensiv verkan. Saken inleds vid en administrativ tribunal genom en skrift från klaganden och därefter inger parterna i tur och ordning skrifter till dess domaren anser att målet är färdigt till avgörande. Det finns regler angående bevisning i de administrativa tribunalema. I praktiken går dock en tribunal inte tillbaka till att höra ett vittne muntligen, och förhör med experter är sällsynta i tribunalema. När utredningen är färdig går saken till förhandling. Denna år offentlig utom i vissa undantagsfall. En vid domstolen anställd referent som ofta är en -

478 Processrättsliga frågor

skicklig jurist presenterar vid förhandlingen parternas ståndpunkter och argument ur handlingarna på ett objektivt sätt. Därefter har parternas advokater tillfälle att ge sin muntliga syn på processmaterialet plädering. Det väsentliga momentet i förhandlingen ligger i att referenten skall presentera sin syn på saken och hur den skall bedömas. I Conseil detat är pläderingar sällsynta. I Tyskland ñnns det tre olika lagar som motsvarar FPL, nämligen Verwaltungsgerichtsordnung VwGO, Finanzgerichtsordnung FGO och Sozialgerichtsordnung SGO. VwGO gäller vid process i Verwaltungsgerichte, Oberverwaltungsgerichte och Bundesvervaltungsgericht. FGO gäller vid process i Finanzgerichte och Bundesfmanzhof. SGO gäller vid process i Sozialgerichte, Landessozialgerichte och Bundessozialgericht. Enligt 99 § VwGO har parterna rätt att få ta del av handlingarna i ett mål inför förvaltningsdomstol. Domstolen kan dock besluta undantag i fråga om handlingar, vilkas företeende skulle kunna orsaka nackdelar för statens väl, och handlingar, som enligt särskilda bestämmelser är sekretessbelagda. Enligt 101 § första stycket VwGO beslutar domstolen, om annat inte bestäms, på grundval av en muntlig förhandling. Endast det som varit föremål för den muntliga förhandlingen får vara underlag för avgörandet. Muntlighetsprincipen är dock inte strängt genomförd. I motsats till tvistemål där den muntliga förhandlingens tyngdpunkt ligger i vad parterna anför spelar sålunda i förvaltningsförfarandet aktinnehållet en avgörande roll. Aktinnehållet skall i väsentliga delar redovisas vid förhandlingen av ordföranden eller av en referent innan parterna erhåller ordet 103 § VwGO. I fråga om bevisupptagning gäller i princip samma regler som i tvistemålsprocess 98 § VwGO vilket i huvudsak kan sägas innebära att det gäller bevisomedelbarhet. I tvistemål kan bara det vara processmaterial som av parterna föredragits vid den muntliga förhandlingen, medan i förvaltningsförfarandet domen grundas på "das Gesamtergebnis des Verfahrens", alltså på processen som totalitet, dvs. också på de till domstolen ingivna handlingarna 108 § VwGO, om parterna har haft tillfälle att vid förhandlingen yttra sig över dessa. En handling kan alltså läggas till grund för avgörandet även om den inte har diskuterats av parterna vid förhandlingen, men den skall ha föredragits vid förhand-

lingen se t.ex. kommentaren till VwGO av Eyermann m.fl. 9:e

upplagan München 1988, s. 696. Om parterna är införstådda därmed får domstolen besluta utan muntlig förhandling 101 § andra stycket VwGO. Att parterna avstår från att besvara ett brev, där domstolen säger att målet kommer att avgöras på handlingarna om ingen av parterna hör av sig, räcker inte för avgörande på handlingarna. Avgöranden vilka inte utgör domar

Processrättsligañágør 479

kan träffas utan muntlig förhandling annat inte 101 § tredje om anges stycket VwGO. Domstolen får avgöra ett mål utan muntlig förhandling också när en klagan är otillåten eller uppenbart ogrundad. Avgörandet utgör därvid endast ett förhandsbesked. En part kan inom månad från en delfåendet av ett sådant besked kräva muntlig förhandling. I sådant fall gäller inte beskedet. Annars verkar det dom. som Även skatteförfarandet är bortser från om man den högsta domstolsinstansen i princip muntligt, och detta enligt regler vilka överensstämmer med dem vilka gäller i det allmänna förvaltningsförfarandet 90 § FGO. Domstolen beslutar alltså på sätt samma som enligt VwGO på grundval av vad framkommit vid den muntliga som förhandlingen. Även aktinnehållet ingår emellertid i processmaterialet till följd av att detta skall i väsentliga delar redovisas vid förhandlingen av ordföranden eller referent innan parterna erhåller av en ordet 92 § FGO. I fråga bevisupptagning gäller i princip om samma regler som i tvistemålsprocess 82 § FGO vilket i huvudsak kan sågas innebära att det finns ett krav på bevisomedelbarhet. För skattemålen gäller emellertid även att domstolen utan muntlig förhandling har betydligt större möjlighet att lämna ett förhandsbesked än vad som följer av VwGO 90 § FGO. År 1978 tillkom i princip tidsbegränsad en lag för avlastning av domstolarna. Denna lag, giltighetstid upprepade gånger förlängts, vars innebär bl.a. att en förvaltningsdomstol eller skattedomstol i allmänhet får avgöra saken utan muntlig förhandling ett domstolsbesked, genom om domstolens ledamöter samstämmigt har den uppfattningen att saken inte bereder några särskilda svårigheter och sakfrågorna i målet är klara. Domstolsbesked får överklagas enligt de regler gäller som för domar. För en del fall uppställer den tidsbegränsade lagen krav på dispens vid överklagande. År 1985 lades i den tyska förbundsdagen fram ett förslag till en ny förvaltningsprocessordning VwPO. Förslagets målsättning var att förvaltningsprocessrâtten skulle förenhetligas och göras klarare "es sollte bereinigt werden" och därmed bli översiktlig i syfte att mer medborgarnas rättsförståelse skulle främjas och rättsskyddet förbättras. Den föreslagna lagen skulle ersätta gällande förvaltningsnu

processlag VwGO samt processlagama för finansdomstolarna FGO

och socialdomstolarna SGO. Talrika föreskrifter i lagförslaget syftade till att få ett snabbare förfarande. I den delen framhölls i skrivelsen till förbundsdagen bl.a. behovet åtstramning rättsmedlen av av genom införande av krav på prövningstillstånd i de fall prövas som nu i socialdomstolar och allmänna förvaltningsdomstolar, genom införande i skattemål prejudikatrevision i stället för nuvarande av revisionsmöjligheter anknutna till tvisteföremålets värde. Andra

480 Processrättsliga frågor

reformmedel var utvidgade möjligheter att avgöra mål med ensamdomare, införande av regler för förenklad avveckling av massförfaranden, inskränkning av rättsmedlens verkställighetsuppskjutande betydelse samt förenklade fullföljdshänvisningar. lagförslaget förkastades av ñrbundsdagen med hänvisning till att det var alltför omfångsrikt och oöversiktligt. Något nytt förslag är inte under utarbetande.

25.3 En eller två i

parter processen

Sammanfattning: I detta avsnitt föreslår vi att domstolen skall få uppdra åt en förvaltningsmyndighet som beslutat i saken att som part företräda det allmännas intressen i målet, om den enskilde parten inte redan har en motpart. En förvaltningsmyndighet som beslutat i saken eller som är överordnad sådan myndighet får också självmant inträda som part i förfarandet. En förvaltningsmyndighet, vars beslut överklagats till länsrätten eller kammarrätten, skall få överklaga domstolens beslut i saken, om domstolen ändrat myndighetens beslut och ingen annan myndighet enligt särskild bestämmelse har rätt att överklaga. Undantag från det som har sagts nu skall gälla beträffande sekretessmål.

25.3.1 Gällande rätt

I en process i förvaltningsdomstol står i allmänhet en enskilds intressen mot allmänna intressen. I åtskilliga typer av mål företräds de allmänna intressena av ett allmänt organ såsom part. Därmed har

processen tvåpartskaraktär och betecknas som kontradiktorisk av

contra dicere eller motsäga. Givetvis kan det i ett kontradiktoriskt förfarande ibland finnas fler än två parter. I många andra typer av mål där enskilda intressen står mot allmänna är de senare inte partsrepresenterade. Därmed ankommer det uteslutande på domstolen att tillvarata dessa intressen. Man kan hävda att det i sådant fall över huvud taget inte kan finnas något partsförhållande och därför inte heller någon part, och det kan i detta sammanhang nämnas att det i vår gamla brottmålsprocess inte ansågs förekomma någon part. Den tilltalade var i stället närmast ett

undersökningsobjekt, och processen betecknades som inkvisitorisk av

inquirere eller efterforska. Den enskilde har emellertid i förvaltningsprocessen en annan ställning, och det är brukligt att alltid beteckna den enskilde som part. Det är också brukligt att beteckna målet som enpartsmål, när det inte finns något partsorgan som företräder de allmänna intressena. Den terminologin används även i detta betänkande.

Processrdttsliga frågor 481

Av grundläggande betydelse för många frågor om enparts- eller tväpartsprocess är att en statlig myndighet inte utan särskilt författningsstöd anses kunna överklaga ett beslut av annan förvaltningsmyndighet, om inte myndigheten i beslutsinstansen intagit partsställning. En statlig myndighet saknar vidare rätt att utan direkt författningsstöd överklaga ett domstolsavgörande genom vilket myndighetens beslut ändrats. Enligt den terminologi som kommit till användning i FPL är en myndighet inte utan särskild bestämmelse om detta part i ett mål i vilket en enskild person överklagar ett av myndigheten meddelat beslut rörande honom. I taxeringsmål skulle det allmännas processföring förut skötas av taxeringsintendenter. Dessa, som kom att bli knutna till besvärsenheter inom särskilda skatteavdelningar vid länsstyrelserna, hade att självständigt pröva de mäl de ñck på sin lott. I mån av behov kunde de själva väcka talan beträffande viss skattskyldigs taxering. Regler om vem som skall företräda det allmänna intresset i skatteprocesser genomgick omfattande ändringar genom lagstiftning år

1986 prop. 1986/87:47; SFS 1986:1284. Ändringarna innebar bl.a.

att systemet med taxeringsintendenter som företrädare för de allmänna intressena ersattes av att en beslutsmyndighet eller en myndighet överordnad denna skulle ha att företräda dessa intressen. Genom lagstiftning år 1990 tillkommen på grundval av vissa principbeslut fattade av riksdagen år 1986 gjordes genomgripande ändringar i själva taxeringsorganisationen. Numera skall beslut i taxeringsärende fattas av skattemyndighet 2 kap. 2 § taxeringslagen 1990:324, och beslutet får överklagas hos länsrätten av den skattskyldige, riksskatteverket RSV och i fråga om beslut om taxering till kommunal inkomstskatt kommunen 6 kap. 1 § taxeringslagen. Om en skattskyldig överklagar ett beslut, förs det allmännas talan i länsrätten och kammarrätten av skattemyn-

digheten 6 kap. 15 § taxeringslagen. Överklagar RSV, skall det allmännas talan föras av verket samma lagrum. RSV för det all-

männas talan i regeringsrätten. En skattemyndighet fär uppdra annan skattemyndighet att föra det allmännas talan i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden, om denna myndighet medger detta 6 kap. 16 § taxeringslagen. RSV får ta över uppgiften att i allmän förvaltningsdomstol föra det allmännas talan i ett visst ärende eller

grupp av ärenden samma lagrum. RSV får vidare uppdra åt en

tjänsteman vid en skattemyndighet att företräda verket i sådan domstol

samma lagrum.

För uppbördsmäl infördes år 1967 regler om att det allmännas talan skulle föras av allmänna ombud. Systemet med allmänna ombud avskaffades för uppbördsmälens del år 1986. Numera skall beslut enligt uppbördslagen 1953:272 fattas av i första hand skattemyndig-

482 Processrättsliga frågor

het, och myndighetens beslut fâr normalt överklagas hos länsrätt av skattskyldig, arbetsgivare och RSV 85 §. Härvid gäller bestämmelserna i bl.a. 6 kap. 15 och 16 §§ taxeringslagen 86 §. a Även för mervärdeskattemål fanns det fram till år 1986 regler om att det allmännas talan skulle föras av allmänna ombud. Numera skall beslut enligt mervärdeskattelagen 1968:430 fattas av i första hand skattemyndighet, och myndighetens beslut får normalt överklagas hos länsrätt av skattskyldig eller RSV 52 och 55 §. Härvid gäller bestämmelserna i bl.a. 6 kap. 15 och 16 §§ taxeringslagen 57 §. De berörda bestämmelserna i 6 kap. 15 och 16 §§ taxeringslagen gäller numera även ibland med vissa modifikationer i mål enligt - lagen 1982:1006 om avdrags- och uppgiftsskyldighet beträffande

vissa uppdragsersättningar se 30 § den lagen eller lagen 1984:668

om uppbörd av socialavgifter från arbetsgivare se 53 § den lagen.

Betalningssäkring enligt lagen 1978:880 om betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter beslutas i första hand av länsrätt på talan

av Skattemyndigheten i det län där en behörig länsrätt finns se 20 §

den lagen. Härvid gäller 6 kap. 15 och 16 §§ taxeringslagen i tillämpliga delar. En fastighetstaxeringsnämnds beslut enligt fastighetstaxeringslagen 1979:1152 får enligt 21 kap. l § den lagen överklagas hos länsrätten av fastighetsägare, kommun och skattemyndighet. I detta fall företräds inte det allmänna intresset beslutsmyndigheten, den av om enskilde överklagar, Skattemyndigheten. utan av På flera områden inom skatterätten förekommer fortfarande allmänna ombud. Sålunda törs det allmännas talan i förvaltningsdomstol i mål enligt vägtrafikskattelagen 1988:327 av ett allmänt ombud, som är placerat hos beskattningsmyndigheten länsstyrelsen - - men som är förordnat av den centrala förvaltningsmyndigheten pä området RSV. Hos beskattningsmyndighet enligt lagen 1984:151 om punkt- skatter och prisregleringsavgifter skall det finnas ett allmänt ombud som för det allmännas talan hos förvaltningsdomstol i mål och

ärenden enligt den lagen se 1 kap. 7 § den lagen.

Allmänt ombud förekommer också i andra skatterättsliga sammanhang. Sålunda får enligt 29 § kupongskattelagen 1970:624 talan mot beslut som RSV eller skattemyndighet träffar enligt den lagen i de flesta fall föras hos kammarrätten av, förutom den ärendet rör, som ett hos RSV placerat allmänt ombud. Också enligt 24 § lagen 1958:295 om sjömansskatt förekommer ett allmänt ombud placerat hos RSV. Även det ombudet företräder det allmännas intresse om någon överklagar till kammarrätt och regeringsrätten. Allmänna ombud förekommer numera även inom vägtrafiklagstiftningens område. I första hand är det länsrätt beslutar som om återkallelse av körkort, körkortstillstånd och traktorkort och om nedsättning av spärrtid efter återkallelse. Det är vidare i första hand

Processrättsliga frågor 483 -

länsrätt som kan besluta att ett utländskt körkort inte skall godkännas i Sverige. I mål om nu berörda förhållanden förs det allmännas talan av allmänna ombud 47 § körkortslagen 1977:477, vilka

förordnas av länsstyrelserna se 102 § körkortsförordningen

a 1977:722. Ombuden, vilka i allmänhet är tjänstemän vid länsstyrelser, bistås av trafiksäkerhetsverket. De har viss utredningsskyldighet och kan själva för godkännande den enskilde utfärda före- - av läggande om varning i stället för att vända sig till domstolen. Observera att det i nu angivna fall inte rör sig överklagande om av förvaltningsmyndighets beslut såsom i vissa fall när allmänt ombud griper in på skattelagstiftningens område. I andra fall har målen i förvaltningsdomstol rörande körkort enpartskaraktär. m.m. Meningen har varit att de allmänna ombuden skall inta självstänen dig ställning i förhållande till beslutsmyndigheterna även i de fall ombuden är placerade hos sådana myndigheter. Det skall nämnas att frågor om återkallelse trañktillstånd i första av

hand prövas av länsstyrelse eller transportrådet se 4 § yrkestrafik-

lagen 1988:263 och att det inte förekommer något allmänt ombud eller över huvud taget något tvåpartsförhållande, överklagande om sker till förvaltningsdomstol. Såvitt gäller beslut av kommunal myndighet inom den specialreglerade förvaltningen råder speciella förhållanden. I vissa fall kan den enskilde överklaga ett betungande beslut till länsstyrelse och senare till kammarrätt, och om det kommunala beslutet upphävs eller ändras eller i speciella fall fastställelse vägras, kan nämnden, dvs. - den primära beslutsmyndigheten företrädare för det allmänna - som intresset fullfölja talan mot det beslutet. Därvid uppstår senare en tvåpartsprocess. Exempel erbjuder mål enligt hälsoskyddslagen 1982: 1080 och mål enligt 13 kap. 4 § plan- och bygglagen l987:l0. Vid överklagande enligt 73 § socialtjänstlagen kommunal av en socialnämnds beslut om t.ex. bistånd enligt 6 § lag gäller inte samma

riktigt samma regler. Överklagandet sker nämligen i första hand till

länsrätt och där blir processen av enpartskaraktär. Vid ett eventuellt senare överklagande till högre förvaltningsdomstol kan emellertid uppstå en tvåpartsprocess. Det skall tilläggas att den omständigheten att det vid överklagande av ett beslut av en kommunal myndighet inom den specialreglerade förvaltningen rör sig enpartsprocess om en inte alltid utesluter att nämnden bör höras i målet enligt de regler

gäller för part se t.ex. regeringsrättens årsbok, RÅ, 1981 2:2.

som Enligt vissa vårdlagar beslutas administrativa frihetsberövanden av allmän förvaltningsdomstol. Enligt 5 § lagen 1988:870 vård om av missbrukare i vissa fall beslutar sålunda länsrätt om beredande av tvångsvård enligt den lagen. Ansökan görs av länsstyrelse, och länsstyrelsen företräder det allmänna intresset under hela processen.

484 Processrättsliga frågor

Enligt 4 § lagen 1990:52 med särskilda bestämmelser om vård av meddelas beslut om vård enligt den lagen av länsrätten efter unga ansökan av socialnämnd. Nämnden företräder det allmännas intressen under hela processen om sådan vård. Också i nästan alla andra fall där det primära beslutet är betungande och fattas av en allmän törvaltningsdomstol torde en myndighet företräda det allmänna intresset i domstolen. Frågor om utdömande av vite skall sålunda enligt 6 § lagen 1985:206 om viten i normala fall prövas av länsrätt på ansökan av den myndighet som har utfärdat vitesföreläggandet. Denna myndighet företräder det allmänna intresset även senare i processen. Enligt 38 § smittskyddslagen 1988: 1472 kan länsrätt ansökan av smittskyddsläkare besluta tvångsisolering av enskild person och i processen företräder läkaom ren det allmänna intresset. Enligt 7 § lagen 1991:1128 om psykiatrisk tvångsvård förekomemellertid en enpartsprocess i de fall där chefsöverläkare ansöker mer hos länsrätt om medgivande till tvångsvård eller fortsättande av sådan vård. Chefsöverläkaren skall dock höras vid en muntlig förhandling i målet, om det inte är uppenbart obehövligt. I de fall där chefsöverläkaren fattat ett betungande beslut enligt den berörda lagen och patienten har rätt att överklaga till länsrätt blir processen också av enpartskaraktär. Enligt 18 § lagen 1991:1129 om rättspsykiatrisk vård förekommer också enpartsprocesser efter det att chefsöverläkare gjort en ansökan hos länsrätt eller fattat ett beslut som patienten överklagat. I vissa situationer kan dock en tvåpartsprocess uppstå i förvaltningsdomstol vid process enligt den lagen, t.ex. genom att allmän åklagare tillåtits överklaga vissa beslut som länsrätt kan fatta efter en begäran av enskild person om ett gynnande beslut. Ett tvåpartsförfarande förekommer vidare i fråga om t.ex. avgöranden av hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd enligt lagen l980:1l om tillsyn över hålso- och sjukvårdspersonalen m.fl. Enligt 39 § den lagen kan nämligen ett sådant avgörande överklagas till kammarrätt och i processen representeras allmänna intressen av socialstyrelsen

se 40 § den lagen. Ytterligare exempel på att en statlig myndighet

kan överklaga ett beslut av en annan statlig myndighet ger 15 kap. 8 § fastighetsbildningslagen, 40 § naturvårdslagen 1964:822, 25 § datalagen 1973:289, 19 § inkassolagen 1974:182 och 12 § lagen 1977:20 om TV-övervakning. I flertalet av dessa fall kan uppstå en tvåpartsprocess. Enligt 7 kap. 4 § kommunallagen 1977:179 är kommunen part när kommunmedlem anför kommunalbesvär. På socialförsäkringslagstiftningens område finns ett system som är

mera flexibelt än många andra förekommande tvåpartssystem se 20

kap. 12 § lagen 1962:381 om allmän försäkring. Beslutsmyndighet är i första hand allmän försåkringskassa, och överklagande kan ske till länsrätt, kammarrätt och försäkringsöverdomstolen. Riksförsäk-

Processrättsliga frågor 485

ringsverket RFV kan överklaga såsom företrädare för det allmänna intresset. I mål där en enskild part överklagar hos domstol bestämmer RFV verket skall part i målet. Även RFV om vara om beslutar att inte vara part, får domstolen förelägga verket att i svara målet, om det finns särskilda skäl. Den omständigheten att verket inte varit part i domstolen hindrar inte att verket överklagar domstolens beslut. Om en enskild part överklagar kammarrättens beslut är verket alltid motpart. De nu berörda bestämmelserna gäller även i mål enligt t.ex. lagen 1947:529 om allmänna barnbidrag, lagen 1964:143 om bidragsförskott och lagen 1973:371 kontant om arbetsmarknadsstöd. I princip likartade bestämmelser finns i 12 § lagen 1959:551 om beräkning av pensionsgrundande inkomst enligt lagen om allmän försäkring beträffande överklagande till allmän förvaltningsdomstol av skattemyndighets beslut enligt den lagen. En flexibel lösning ligger vidare i många fall i den omständigheten att bestämmelserna om talerätt getts en fakultativ utformning, dvs. den myndighet det gäller "får" ñra talan. Myndigheten kan givetvis välja att avstå från att utnyttja den möjlighet som ges genom en bestämmelse om talerätt. Det förekommer att det har rätt organ som att överklaga getts möjlighet att förfoga över frågor i vad mån om den beslutsfattande myndigheten skall skyldig att lämna informavara

tion om sina fattade beslut se t.ex. 21 § rättshjälpsförordningen

1979: 938. Även FPL för åstadkommande flexibla lösningar ger utrymme av när det gäller enparts- eller tvåpartsprocess. Sålunda kan domstolen i många fall med stöd av 10 § andra stycket FPL avgöra ett mål utan hörande av motparten. Möjligheterna att underlåta kommunicering utvidgades genom en lagändring år 1987 och omfattar sådana numera fall där det inte finns anledning anta att talan kommer att bifallas helt eller delvis, fall där kommunicering annars är uppenbart onödig och fall där det kan befaras att underrättelse skulle avsevärt försvåra genomförandet av beslut i målet. Huruvida det i angivna fall över nu huvud taget kan anses förekomma en tvåpartsprocess finns knappast anledning diskutera, eftersom detta skulle kunna leda till strid en om påvens skägg. Vidare kan i mål vilka formellt har enpartskaraktär beslutsmyndigheten genom att till domstolen ett beslut angående omprövge ning faktiskt gå i svaromål på enskild anförda besvär. Ytterligare av är att märka att domstolen med stöd av 13 § FPL i mål vilka formellt har enpartskaraktär kan infordra yttrande från förvaltningsmyndighet som tidigare beslutat i saken. Därmed uppstår givetvis inte en tvåpartsprocess i egentlig mening, i det konkreta fallet kan men skillnaderna gentemot en ordinär tvåpartsprocess små. För de vara fall där det av en uttrycklig regel framgår att den myndighet som

486 Processrättsliga frågor

fattat det överklagade beslutet skall höras i målet står man ännu närmare tvåpartsprocessen även om givetvis en skillnad kan att vara i de nu berörda fallen myndigheten inte har rätt att överklaga. Enpartsmål förekommer i länsrätt främst när det gäller enskilds överklaganden av socialnämnds beslut enligt socialtjänstlagen 1980:260. I kammarrätt ñnns det ett relativt stort antal typer av enpartsmål, men antalsmässigt är målen av dessa typer mindre vanligt förekommande. Till de i kammarrätt allmänt förekommande mera enpartsmålen hör bl.a. sådana som avser besvär enligt 15 kap. 7 § sekretesslagen 1980: 100 över ett beslut av myndighet, besvär enligt 59 § lagen 1974:203 om kriminalvård i anstalt över beslut krimiav nalvårdsstyrelsen, besvär enligt 9 kap. 4 § studiestödslagen 1973: 349 över beslut av centrala studiestödsnämnden, besvär enligt 7 § lagen 1984:8l om fastighetsmäklare över beslut länsstyrelse, av besvär enligt 107 § andra stycket körkortsförordningen 1977:722 över beslut av länsstyrelse samt besvär enligt 12 § tredje stycket

patientjournallagen 1985:562 över beslut av socialstyrelsen.

Beträffande sekretessmålen bör anmärkas att det inte är så säkert att det är ett allmänt intresse som står mot ett enskilt. Det kan lika gärna vara ett enskilt intresse som står mot ett annat enskilt utan att några mera betydande allmänna intressen är inblandade. Enpartsmål förekommer vidare i del fall där kommunstyrelse en en eller en specialreglerad nämnd har möjlighet att överklaga ett beslut av en statlig eller kommunal myndighet. Det bör påpekas att enpartsmål förekommer inte bara i förvaltningsdomstolarna utan även i allmän domstol förutom i åtskilliga domstolsårenden vid tingsrätt t.ex. vid besvär enligt 15 kap. 7 § sekretesslagen och i vissa rättshjälpssammanhang. Det skall även nämnas att det förekommer mål i förvaltningsdomstolarna som är av två- eller flerpartskaralctär till följd att det ñnns av enskilda parter som står mot varandra. Exempel detta är mål om verkställighet av domar eller beslut vårdnad och umgänge om m.m. enligt 21 kap. FB och mål enligt lagen 1939:608 om enskilda vägar. Ibland kan vid sidan av två enskilda parter förekomma myndighet en som tredje part, t.ex. i vissa mål enligt plan- och bygglagen. Det förhållandet att inte är part utsätts för kränkande en person som beskyllningar i rättegång mellan andra honom givetvis ingen en ger rätt att gå in som tredje part i rättegången.

25 .3.2 överväganden

Frågeställningarna

Vad frågan om enparts- eller tvåpartsprocess gäller är i vad mån de allmänna intressen som gör sig gällande i förvaltningsdomstolamas

Processrättsliga frågor 487

mål skall vara representerade genom myndigheter i partsegenskap. I de fall där det rör sig om ett för enskild betungande beslut, en vilket är av det slaget att det av hänsyn till rättssäkerheten alltid skall träffas av en förvaltningsdomstol i första instans, är de numera allmänna intressena nästan alltid partsrepresenterade. Om inte domstolen skall ta upp målet ex officio något i allmänhet strider - som mot domstolsrollen behöver nämligen i sådana fall ett allmänt - organ ha att anhängiggöra målet i domstolen, och i de allra flesta fall är det mindre lämpligt att inte samma organ också företräder det allmänna intresset senare i processen. Exempel på fall av nu angivet slag finns i körkortslagens bestämmelser om att ett allmänt ombud har att ansöka hos länsrätt om körkortsingripande, i flera bestämmelser enligt vilka myndighet en kan hos länsrätt ansöka ett administrativt frihetsberövande samt om i viteslagens bestämmelser om att myndighet kan hos länsrätt en ansöka om utdömande av ett vite, som myndigheten förelagt. De fall, som är av nu angivet slag, är numera ganska ointressanta i samband med en diskussion av frågor enparts- eller tvåpartsprocess. om Enligt den nyligen antagna lagen 1991:1129 rättspsykiatrisk om vård förekommer emellertid att en förvaltningsdomstol har att primärt ta ställning till en begäran ett för enskild betungande beslut utan om att det allmänna intresse står mot den enskildes är partsföreträtt. som Detta hänger samman med det förhållandet att inte i onödan vill man försämra det framtida förhållandet mellan läkare och patient. Det synes praktiskt omöjligt att i den konstellationen föra in ytterligare ett allmänt organ, och även de nu berörda fallen är därför ganska ointressanta i samband med diskussion frågor enparts- och en av om tvåpartsprocess. Detsamma gäller sådana fall där enligt den nyligen antagna lagen 1991:1128 om psykiatrisk tvångsvård förvaltningsen domstol har att primärt ta ställning till begäran ett för den en om enskilde gynnande beslut. Om man bortser från vissa sekretessmål torde det i övrigt enligt svensk rätt inte förekomma fall där förvaltningsdomstol en har att primärt, dvs. utan föregående myndighetsbeslut, ta ställning till en begäran om ett gynnande beslut situationen är emellertid inte ovanlig i ärenden vid allmän domstol. De fall där man står inför ett val mellan att låta förfarandet i en förvaltningsdomstol vara av enpartskaraktär eller tvåpartskaraktär av

är därför om man tills vidare undantar sekretessmålen praktiskt

sett endast sådana där det i första hand ankommer på en förvaltningsmyndighet att besluta. För nu berörda fall inrymmer frågan i vad mån de allmänna intressen, som gör sig gällande, skall vara representerade genom en part flera delfrågor. En sådan fråga är vid om överklagande av den enskilde det allmänna intresset skall företrädas

488 Processrättsliga frågor

av beslutsmyndigheten eller av ett fristående organ eller kanske inte alls vara partsföreträtt. Ett alternativ till att beslutsmyndigheten såsom part företräder det allmännas intresset även vid överklagande är att myndigheten i annan form yttrar sig i målet, t.ex. såsom remissorgan. Redan det som har sagts nu torde ge en antydan om att man inte får ett tillräckligt underlag för något ställningstagande rörande partsfrågorna endast genom att mera allmänt jämföra enpartsprocessers fördelar och nackdelar med tvåpartsprocessers. Man måste i resonemanget för att få en fullständig bild föra in även vilken karaktär - en eventuell tvåpartsprocess skall ha. Den största skillnaden mellan en lösning enligt vilket de allmänna intressena företräds av beslutsorganet och en lösning enligt vilken ett särskilt organ företräder dessa intressen är att endast den senare lösningen är nära förknippad med möjligheter för samhället att angripa beslut vilka missgynnar det allmänna eller på annat sätt är felaktiga eller tveksamma. I de fall där det förekommer enpartsprocesser har detta nästan alltid ett samband med att det inte finns något allmänt organ som kan överklaga den typ av beslut det gäller. Svaret på en fråga om man för partsuppgiftema bör utnyttja beslutsmyndigheten eller ett från denna myndighet fristående organ hänger därmed samman med svaret på frågan om det allmänna har ett intresse av att kunna överklaga. Det är följaktligen svårt att begränsa överväganden till frågor om samhället i den defensiva rollen. I stället behöver man se närmare även på den offensiva rollen. Våra direktiv ger visserligen närmast vid handen att vi inte skall syssla med frågor om den offensiva rollen. FPL innehåller nämligen inga regler om rätten att överklaga till domstol, och direktiven nämner i de nu berörda hänseendet endast frågor om tvåpartsprocess. Eftersom emellertid den offensiva rollen har en så grundläggande betydelse för överväganden rörande den defensiva, kommer vi att behandla också den. Det går också att göra gällande att alla frågor som bör regleras i lagstiftningen rörande förvaltningsprocessen faller inom vårt uppdrag. Vi anser oss emellertid inte ha möjlighet att gå närmare in på frågor om vilka reformer som kan behöva genomföras för isolerade måltyper. I stället koncentrerar oss på att söka finna generella lösningar som är värda att genomföra och på att i övrigt riktange linjer för det fortsatta arbetet kring frågor partsrepresentation vid om överklagande och vad därmed sammanhänger. I fråga om varje generell lösning av frågorna om överklaganderätt för offentliga organ och i vad mån allmänna skall uppträda om organ i svarandeposition, dvs. som motpart till enskilda, bör ta ställman ning till om lösningen bör ha avseende också på motsvarande situationer i domstolarna under HD. Att enpartsmålen är mindre vanliga i de domstolarna är en annan sak.

Processrättsliga frågar 489

Innan redogör för vår uppfattning rörande det allmänna i den offensiva och i den defensiva rollen, skall vi lämna en redogörelse för tidigare reformöverväganden. Vi skall också redovisa vad de som yttrat sig vid vår kartläggning rörande FPL:s tillämpning haft att säga om enparts-och tvåpartsprocesser.

Tidigare reformförsök m.m.

Vid tillkomsten av förvaltningslagen och FPL omnämnde föredragande departementschefen prop. 1971:30 s. 399 bl.a. frågan om det allmännas möjligheter att anföra besvär över beslut, varigenom ett allmänt intresse fått vika för ett enskilt eller som eljest kunde anses förfördela ett offentligt intresse. Han omnämnde även frågan om utsträckt tillämpning av kontradiktoriskt förfarande partsrepregenom sentant för det allmänna i förvaltningsärenden. Han ansåg att de nu berörda spörsmålen i sammanhang borde bli föremål för ett senare en samlad bedömning. Någon samlad bedömning har dock inte kommit till stånd. Frågor om huruvida man skall ha enparts- eller tvåpartsprocms har emellertid varit uppe i många refonnsammanhang, men de överväganden som har gjorts har i de flesta fall varit begränsade till en viss måltyp. Ibland har emellertid ett något vidare perspektiv anlagts. Sålunda uttalade sig länsdomstolskommittén i betänkandet SOU 1981:75 Länsrätternas målområde Administrativ tvåpartsprocess om partsfrågoma i hälsovårdsmål, djurskyddsmål, brandmål och vissa vapenmål. I samtliga fall skulle det fortfarande i första hand ankomma på kommunal nämnd, brandchef, brandstyrelse eller ett lokalt

polisorgan att besluta. Överklagande skulle emellertid inte såsom

tidigare ske till länsstyrelse utan till länsrätt. I länsrätt skulle det allmännas talan föras av ett allmänt ombud. De allmänna ombuden skulle förordnas av regeringen eller den myndighet regeringen som bestämde. Kommitténs förslag föranleddde inte lagstiftning. Föredragande departementschefen ansåg prop. 1983/84:100, bilaga 15 att länsstyrelserna borde kvarstå som besvärsinstans. Han instämde visserligen i vissa av kommittén gjorda uttalanden att tvåpartsförom faranden i många fall kunde ha ett stort värde från rättssäkerhetssynpunkt. Han befarade dock att kommitténs förslag skulle innebära ett onödigt tungrott förfarande utan några påtagliga rättssäkerhetsvinster. Han menade också att kommittén inte lyckats finna tillfredsställande lösningar problemet med hur de kommunala intressena skulle kunna göras gällande i processen. Förvaltningsrättsutredningen lade i betänkandet SOU 1983:73 Ny förvaltningslag fram ett förslag att ett beslut statlig om av en myndighet alltid skulle kunna överklagas av en central statlig

490 Processráztsliga frågor

myndighet, om beslutet rörde ett intresse myndigheten enligt som särskild föreskrift skulle bevaka. En ytterligare förutsättning för fullföljdsrätten skulle vara att ett avgörande i högsta instans var av vikt för ledningen av rättstillämpningen. När det gällde de kommunamyndigheterna föreslog utredningen att kommunstyrelse skulle ha besvärsrätt, när ett av kommunalt fattat gynnande beslut organ ändrades i högre instans. Utredningens förslag föranledde inte lagstiftning. Som skäl härför angav föredragande departementschefen att han tagit fasta den kritik som från flera håll framförts under remissbehandlingen. För de allmänna domstolarnas område diskuterade rättegångsutredningen frågor om överklaganderätt för statliga myndigheter i idédel en

av betänkandet SOU 1986:1 Översyn rättegångsbalken 2 Högsta

av domstolen och rättsbildningen. I den proposition föranleddes som av detta betänkande uttalade föredragande departementschefen prop. 1988/89:78 s. 73 att han delade utredningen framförd uppfatten av ning att fullföljdsfrågan liksom dittills borde beaktas vid utformningen av lagstiftningen på olika områden. Som fördelar med sådan en ordning angav han att bestämmelserna kunde utformas mot bakgrund av förhållandena på det enskilda rättsområdet och att andra skäl för och emot fullföljdsrätten än behovet av en förbättrad prejudikatbildning kunde beaktas. Vidare påpekade departementschefen bl.a. att frågan om en allmän rått för statliga organ att överklaga i fråga om enpartsärenden som handlades av domstolarna under högsta domstolen också hängde samman med reglerna för handläggning domstolsav ärenden. Senast frågor om enparts- eller tvåpartsprocess till var uppe bedömning var i samband med tillkomsten år 1990 det taxeav nya ringsförfarandet. De ändringar i skattelagstiftningen då gjordes som innebar som redan nämnts att i stor utsträckning de äldre systemen - med särskilda företrädare för det allmänna intresset ersattes att av en beslutsmyndighet eller en myndighet överordnad denna skall ha att företräda detta intresse. Vid vår kartläggning av tillämpningen av FPL ha de allra flesta av de tillfrågade domarna ställt sig positiva till i förvaltningsatt man domstolarna generellt har en tvåpartsprocess. Som skäl har anförts bl.a. att parterna inspirerar varandra i processen och att utredningen därför blir bättre samt att domstolens arbete underlättas och den materiella processledningen blir sundare och passande för mera en domstol. Några av de tillfrågade har dock varit kritiska mot att har man en tvåpartsprocess i varje typ av mål. Som skäl har anförts bl.a. att det inte finns något behov av en sådan lösning, att tvåpartsprocessen är tyngre och mer omständlig, att den tar längre tid samt att den kostar

mera pengar.

Processrättsligafágar 491

Flera av de tillfrågade har framhållit att det vid tvåpartsprocess en är att föredra att ett fristående organ företräder de allmänna intressena jämfört med att beslutsmyndigheten gör det. Därvid har anförts bl.a. principiella skäl såsom att ñrvaltningsmyndighetemas opartiskhet sätts i fara, om de skall uppträda som parter. De varit positiva till att som beslutsmyndigheterna företräder de allmänna intressena har till stöd för sin uppfattning påpekat att lösningen praktisk och bra ger en ordning. Av kartläggningen framgår vidare att det inte torde ha inneburit någon förändring för domstolarna att de allmänna intressena i skatte-

mål blev företrädda av länsskattemyndigheter som vid sidan de

av lokala skattemyndighetema hade att fatta de grundläggande taxerings-

besluten i stället för som tidigare av till länsstyrelserna knutna

taxeringsintendenter. Nu angivna svar skall ses mot bakgrund att kartläggningen utviav sar att praxis i fråga om inhämtande av yttrande från beslutsmyndigheten är mycket skiftande från domstol till domstol. Detta torde delvis bero att det finns en växlande praxis hos beslutsmyndigheterna också när det gäller att i samband med att överklagandeskriften ges in till domstolen även in ett motiverat beslut angående ge omprövning eller ett särskilt yttrande.

Det allmänna i den offensiva rollen

I många fall har ett statligt eller kommunalt möjlighet organ att överklaga ett avgörande av en myndighet eller domstol. I andra en fall saknas en sådan möjlighet. Skillnaderna står i samband med att behovet av att samhället agerar aktivt växlar i styrka från rättsområde till rättsområde. För att kunna bedöma det finns skäl att utvidga eller inskränka om möjligheterna för allmänna organ att överklaga beslut andra av organ måste man se närmare på orsakerna till att det kan föreligga ett behov av överklagande. En av dessa orsaker har med prejudikatbildningen att göra, dvs. den hänger samman med den rättsbildning genom vägledande avgöranden som förekommer i de högsta domstolsinstanserna. En annan har att göra med önskemål att oriktiga avgöranom den inte blir bestående. Frågor om en förbättrad prejudikatbildning har spelat viktig roll en i de överväganden rörande överklaganderätt för allmänna organ som gjorts i tidigare utredningssammanhang. Sålunda betraktade såväl förvaltningsrättsutredningen i sitt betänkande Ny förvaltningslag som rättegångsutredningen i sitt betänkande SOU 1986:1 översyn av rättegångsbalken 2 Högsta domstolen och rättsbildningen frågorna om överklaganderätt främst det perspektivet. Ingetdera betänkandet ur föranledde på den nu berörda punkten någon lagstiftning.

492 Processrättsliga frågor

Att båda utredningarna satte prejudikatsynpunkter främst är naturligt. Prejudikaten leder till att rättstillämpningen blir enhetlig och likformig, och det är ofta prejudikaten som ger lagstiftningen dess fulla genomslagskraft. Rättskipningen vinner i klarhet samtidigt som gör vinster genom att bedömningen av rättsliga frågor underman lättas. Ett alternativ till prejudikatbildning är i princip en mer detaljerad lagstiftning. I huvudsak är det endast rättsfrågor som kan utgöra prejudikatfrågor. Lagstiftningsvägen har emellertid sina stötestenar, och det torde i nu förevarande sammanhang vara tillräckligt att konstatera att behovet av vägledande domstolsavgörande trots den omfattande lagstiftningsverksamhet som förekommer snarast bli allt större jfr SOU 1986:1 s. 64. Detta torde delvis kunna synes förklaras allmänhetens ökade medvetenhet och förstärkta krav på av förutsebarhet och likabehandling.

Vägledande avgöranden från en högsta domstolsinstans kan som

rättegångsutredningen i betänkandet om högsta domstolen och rättsbildningen utförligt åskådliggjorde åstadkommas på många andra sätt än överklaganden. Skall man lagstifta på grundval av genom någon de metoder, som utredningen anvisade, krävs emellertid av överväganden av mer generell natur än som ryms inom våra direktiv, och torde aldrig kunna komma förbi att rättsbildningen genom man vägledande domstolsavgöranden primärt måste bygga på överklaganden. Om en överklagande verksamhet i prejudikatbildande syfte handhas effektivt och med omdöme orsakar den inte särskilt höga kostnader jämfört med de fördelar i stort som uppstår. Beroende på hur prejudikatbildningsverksamheten läggs upp kan man till och med räkna med att få positiva ekonomiska konsekvenser även om man inskränker sig till att beakta kostnadskonsekvensema för den processuella verksamheten. Bra prejudikat kan nämligen göra verksamheten i domstolarna enklare och vissa processer kan undvikas. Ser man därför frågorna god rättskipning ur ett samhällsekonomiskt perspekom en tiv, synes det vara viktigt att det prejudikatbildningsbehov som kan föreligga blir i möjligaste mån tillgodosett. Prejudikatbehovet är dock inte lika stort för alla måltyper. På en del rättsområden t.ex. när fråga är om den allmänna beskattningen ställs det nämligen särskilt höga krav att rättstillämpningen är enhetlig, dvs. att alla medborgare oavsett var i landet de bor får jämlik och rättvis behandling. För sådana rättsområden kan det en närmast ofrånkomligt att ett allmänt organ har möjlighet att övervara klaga i prejudikatsyfte. En prejudikatbildning som bygger på enskildas iniativ har nämligen stora brister inte minst till följd av att en enskild sällan har något reellt intresse av att tillgodose ett person prejudikatbehov eller tillräckliga kunskaper för att kunna se att ens hans fall faktiskt inrymmer en prejudikatfråga. I stället ser han ofta

Processrättsliga frågor 493

prejudikatfrågor där det inte finns några, om det gynnar hans sak. Utan en överklaganderätt för det allmänna kan målet också be- roende på utgången komma att stanna i lägre instans trots att det ñnns skäl att föra upp det i högsta instans för åstadkommande av prejudikat. Beträffande andra måltyper t.ex. när det gäller vissa kommunala beslut kan prejudikatbehovet vara avsevärt svagare, även om det inte torde finnas någon måltyp för vilken man har anledning att helt avstå från prejudikat. Vill man på effektivaste sätt uppnå en enhetlig rättstillämpning bör man knappast nöja sig med att ett stort antal lokala statliga eller kommunala organ ges möjlighet att överklaga. Visserligen kan en sådan ordning åtminstone lång sikt antas leda till en enhetlig - rättstillämpning. Det kan emellertid uppstå ett betydande dubbelarbete genom att många organ år inblandade. Man får effektivare en prejudikatbildning, om någon, som har ett intresse prejudikaten av och även tillräckliga kunskaper på det område det gäller, har ett övergripande ansvar beträffande t.ex. urvalet av de fall som skall underställas de prejudikatskapande organen och att inför dessa svara för det allmännas rättsliga argumentering. Åtminstone för samhällets offensiva roll på det ett yttersta ansvar rättsområde det gäller bör därför åtminstone om man begränsar sig till prejudikatfallen helst ligga centralt samlat i hand. Med hänsyn - en till behovet av enhetlighet och likformighet inom det rättsområde det gäller kan det erbjuda stora fördelar, om man ñr överklagandena kan utnyttja ett organ som har en direktivrätt eller en tillsynsrått beträffande de i första hand beslutande organen. Det organet har redan en god kännedom om och insikter i den verksamhet skall följas som upp genom överklaganden, t.ex. såvitt avser de materiella regler som gäller på det berörda rättsområdet. Det erbjuder mindre olägenheter att låta samma organ ha både tillsyns- och överklagandefunktioner än att låta samma organ ha både tillsyns- och besvärsprövningsfunktioner. Att lägga beslutsfunktioner på alltför många nivåer kan redan i sig medföra flera problem. Allaredan införandet av en möjlighet för ett enda centralt organ att överklaga ett förvaltningsbeslut kan ha nackdelar, om inte detta organ också har direktivrätt eller tillsynsrâtt en i förhållande till den beslutande förvaltningsmyndigheten. Det finns nämligen alltid en risk att ett offensivt organ kan komma att driva helt andra linjer än de förvaltande organen eller kanske till och med en annan linje än andra offensiva organ. Ansvarsbilden blir helt enkelt splittrad. När det gäller överklagande av sådana beslut som fattats av kommunala organ inom det specialreglerade området kan behöva ta man

494 Procesrvráttixliga frågor

särskilda hänsyn, om inte syftet med att den primära beslutanderätundandragits den statliga sfáren skall komma förfelas. Även ten att när det gäller överklagande av sådana beslut som fattats av ett organ i vilket det förekommer lekmannamedverkan kan man behöva ta särskilda hänsyn. Med hänsynstaganden av nu angivet slag står man dock i en del fall inför att behöva inrätta nya typer av myndigheter. På skatterättens område har man tagit konsekvenserna av det som har sagts nu och gett RSV möjlighet att delvis med hjälp av regionala myndigheter föra fram mål till avgörande i högre rätt. - Också kommunen har i många fall överklaganderâtt. Som framgår av den lagstiftning som antagits på skatteområdet hindrar lösningen inte att man låter beslutsmyndigheten själv företräda det allmänna intresset när den enskilde överklagar, dvs. när samhället spelar en defensiv roll. På andra områden kan man behöva välja andra lösningar. I fråga om mål enligt sekretesslagen är sålunda värt att anmärka att det inte i alla fall finns någon myndighet som omedelbart företräder sådana allmänna intressen som kan vara partsföreträdda. Att för mål om överklaganden enligt sekretesslagen tillskapa en ny myndighet skulle vara mycket kostnadskrävande och ett alternativ är därför att låta t.ex. JK svara för att de mål som behöver föras fram till prejudikatbildning också förs fram. JK har dock en sådan funktion att han i en del av de fall det gäller skulle ha anledning att företräda båda parternas intressen. Det bör observeras att överklaganden enligt sekretesslagen kan förekomma även inom den allmänna domstolshierarkin. I fråga om studiemedel är det så att det bara finns en enda beslutsmyndighet centrala studiestödsnämnden vars beslut överklagas till - domstol, och det gör att man för prejudikatbildning rörande studiemedelsfrågor kanske har anledning välja beslutsmyndigheten som överklagande organ givetvis endast för sådana fall där nämndens beslut kommit att ändras av den första domstolen. Sådana lösningar som innebär att beslutsmyndigheten skall driva prejudikatfrågor har emellertid svagheter, om man vill uppnå en effektiv prejudikatbildningsverksamhet. Varje beslutsmyndighet som får sitt avgörande ändrat kan nämligen i alltför hög grad misstänkas vilja se avgörandet som betydelsefullt ur prejudikatsynvinkel trots att det juridiskt sett alltid är mycket få avgöranden av andra domstolar än de allra högsta, som bör tillmätas någon nämnvärd betydelse utöver det enskilda fallet. Det som har sagts nu torde utvisa att det inte är möjligt att lösa problemen kring prejudikatbildningen mera generellt. För det första kan vi nämligen inte gärna in på frågor om hur stort prejudikatbehovet kan vara på något visst omrâde. För det andra kommer in i bilden att man måste beakta de skilda organisatoriska förut-

Processrättsliga frågor 495

sättningar för en effektiv prejudikatbildningsverksamhet finns på som olika rättsområden. I sist angivna hänseende framstår det visserligen som klart att man för att få de bästa förutsättningarna för effeken tiv prejudikatbildningsverksamhet i stor utsträckning bör bygga på en medverkan av redan existerande centrala vilka har tillsynsorgan uppgifter beträffande de rättsområden det gäller. Huruvida kan man och bör utnyttja ett visst sådant för överklaganden i prejudikatorgan bildningssyfte torde dock inte kunna bedömas närmare underutan en sökning av det rättsområde det gäller. Det är också svårt att mera allmänt göra några uttalanden om hur långt rätten att överklaga skall sträcka sig och hur förfarandet skall anordnas. Bestämmelserna behöver utformas mot bakgrund av förhållandena på varje enskilt rättsområde. Mot bakgrund det har sagts böra av som nu anser oss avstå från att lägga fram förslag överklaganderätt i prejudikatsyfom te för allmänna organ. Behovet regeländringar bör i stället av uppmärksammas i samband med förekommande lagstiñningsärenden på det materiella området. Det skall sägas att denna ståndpunkt är densamma som den vilken föredragande departementschefen intog senast frågan var uppe till behandling i lagstiftningssammanhang prop. 1988/89:78 s. 73. Att ettförvaltningsavgörande är orildigt kan ibland för det enskilda fallet åtgärdas genom omprövning eller rättelse, framför allt när det rör sig om en missuppfattning eller uppenbar felaktighet. Ompröven ningsinstitutet är relativt nytt och möjligheterna att företa rättelse har vidgats under senare år. Både omprövning och rättelse leder till att frågan kan hanteras beslutsmyndigheten utan att domstolar blandas av in. Särskilt när en ändring skulle bli till nackdel för enskild är det emellertid ofta omöjligt att företa åtgärd den typen. Genom en av en reform som syftar till ökad rätt för offentliga att överklaga organ skulle man kunna minska omfattningen de problem ligger i av som att de förvaltningsrättsliga avgörandena på vissa områden inte kan rättas till hur felaktiga de än är, enskild part inte har drabbats. om Behovet av en möjlighet för offentliga att överklaga förvaltorgan ningsbeslut i syfte att komma till rätta med oriktiga avgöranden varierar allt efter betydelsen att oriktiga beslut inom det rättsomav råde det gäller framför allt sådana som missgynnar det allmänna - blir bestående. Också kvaliteten i den prövning görs på det som ifrågavarande området spelar in. Rör det sig högkvalificerad om en prövning finns det mindre anledning att bygga organisation upp en för att åstadkomma rättelser i enskilda fall sådana beslut missav som gynnar samhället. Generellt torde emellertid kunna hävdas att samhällsutvecklingen medfört att behovet av rättelser i enskilda fall till förmån för det allmänna kommit att bli allt mindre jämfört med samhällets behov av

496 Processränsliga frågor

prejudikatbildning. I allmänhet medför det inte heller några större nackdelar att ett beslut missgynnar det allmänna blir bestående. som Beslut som missgynnar enskild kan eventuellt under medverkan av det allmänna överklagas av denne. - Det har sagts gör att man synes ha anledning att ställa sig som nu betydligt skeptisk till en överklaganderätt för det allmänna mera syftande till att åstadkomma rättelse i enskilda fall än till en överklaganderätt syftande till att åstadkomma prejudikat. Det förra syftet kan dock enklare att tillgodose rent organisatoriskt genom att vara något lättare kan tänka sig att den offensiva rollen läggs på ett man större antal lokala eller regionala organ. Även för överklaganden med

sikte på rättelse i enskilda fall kan det emellertid innebära betydande fördelar att de offensiva processföringsuppgifterna är samlade på en hand. Behovet överklagandemöjlighet med inriktning endast på de av en enskildafallen är i vart fall inte så stort att det bör införas någon allmän möjlighet för allmänna organ att överklaga förvaltmera ningsbeslut. En motsatt uppfattning skulle på sätt och vis kunna sägas innebära ett underkännande av förvaltningens kvaliteter. Skulle behovet särskilt stort på ett visst område bör man i första hand vara undersöka vilka möjligheter som finns att förbättra förutsättningarna för att den primära prövningen leder till ett riktigt resultat. Endast på det sättet kommer rättssäkerheten alla till del. Att för något visst rättsområde inrätta ett nytt samhälleligt organ för överklagande med sikte på rättelse i enskilda fall torde i beaktande av de samhällsekonomiska konsekvenserna under inga omständigheter kunna komma i fråga. För de fall där ett beslut av domstol innebär en ändring av ett beslut

förvaltningsmyndighet har trafat kan man emellertid tänka

som en sig generell lösning är relativt billig, nämligen att förvalten som ningsmyndigheten rätt att överklaga domstolsavgörandet, om inget ges annat samhälleligt organ har en sådan rätt. Det är en ordning som redan gäller t.ex. det kommunala självförvaltningsområdet. Syftet med lösningen skulle mindre vara att åstadkomma en rättelse i det enskilda fallet än att låta myndigheten få klart för sig hur den skall förfara i fortsättningen. Som tidigare nämnts har man anledning anta att beslutsmyndigheter nog alltför ofta anser sig böra uppfatta sådana domstolsavgöranden genom vilka deras egna beslut ändras som vägledande för den fortsatta verksamheten vid myndigheten. Det har sagts gör att samhällsekonomiskt kan ha som nu man ganska mycket att vinna en överklaganderätt av nu angivet genom slag, eftersom de domstolsavgöranden det gäller av naturliga skäl måste förmånliga för de enskilda än de primära myndigvara mer hetsbesluten. Särskilt viktigt framstår detta för sådana fall som angår regler vilka bygger på att det skall ske en mer eller mindre dis-

Processrättsliga frågor 497

kretionär prövning. Helt undantagslös kan en överklaganderätt det av skisserade slaget inte vara. Sålunda måste man exempelvis ta hänsyn till att en chefsöverläkare av olika skål aldrig bör ha rätt att överklaga ett beslut angående psykiatrisk vård m.m. som angår patient. Just en på den punkten finns det emellertid redan uttryckliga regler om förbud mot överklagande i den lagstiftning psykiatrisk vård om m.m. som nyligen har antagits av riksdagen. I vissa fall kan det förhålla sig så att det finns en enskild part som kan överklaga ett domstolsbeslut genom vilket ett beslut förvaltav en ningsmyndighet ändras. Exempel på detta erbjuder byggnadsärenden där två enskilda parter står mot varandra. Om beslutsmyndigheten i ett sådant fall skulle överklaga, kan den situationen inträffa att två parter kommer att stå på samma sida i processen, kanske med delvis olika uppfattningar rörande saken. De problem detta kan orsaka kan dock lösas med tillämpning av de för nödvändig processgemenskap

utvecklade principerna se om dessa Norstedts kommentar till

nya RB, s. 14:18. Mot den nu redovisade bakgrunden föreslår vi att en förvaltningsmyndighet som fattat ett beslut vilket ändrats av en förvaltningsdomstol skall ha möjlighet att överklaga, inget annat samhälleligt om organ getts en särskild rått att överklaga. Vi vill nämna att har övervägt att begränsa den nu förordade regeln till sådan förvaltningsmyndighet som törst beslutat i saken för att få bort möjligheterna ñr t.ex. länsstyrelser att ingripa i sådana mål som börjat på det kommunala planet. Generellt sett passar nämligen den förordade regeln avsevärt bättre för sådana förvaltningsmyndigheter som verkar på det primära planet än för sådana förvaltningsmyndigheter som utgör besvärsorgan. Det finns emellertid också rättsområden för vilka det kan vara mindre naturligt att frånta förvaltningsmyndigheter vilka verkar besvärsinstanser som en rätt som primära beslutsmyndigheter skulle ha. Särskilt gäller detta en del av de fall i vilka kammarrätt är första domstolsinstans. Man kan inte heller utesluta att det i särskilda fall skulle kunna orsaka problem att avgöra vilken förvaltningsmyndighet först beslutat som i saken. För sekretessmålen är det inte lämpligt att låta beslutsmyndigheten överklaga ett ändrande beslut. En sådan ordning skulle nämligen inte kunna ha avseende andra än sådana ändrande beslut genom vilka handlingar skall lämnas ut, och den typen av beslut bör gå i verkställighet omedelbart.

En allmän försäkringskassa men en erkänd arbetslöshetskassa

torde i det nu berörda sammanhanget böra ses som förvaltningsmyndighet jfr Hellners-Malmqvist, Nya förvaltningslagen, år 1987, s. 4l och 44 med där gjorda litteraturhänvisningar.

498 Processrättsliga frågor

I princip är på den nu berörda punkten skälen för en reform lika starka på den allmänna domstolssidan som på förvaltningsdomstolarnas sida. Det förefaller emellertid tveksamt, om det är lämpligt att låta t.ex. inskrivningsmyndigheterna överklaga sådana beslut genom vilka hovrätt ändrat deras avgöranden. Risken för att t.ex. en inskrivningsmyndighet kommer i beråd på grund av en hovrätt haft en avvikande uppfattning är också relativt liten. Något egentligt behov av att reformen får omfatta också fall från allmän domstol kan vi inte finna, och av det skälet begränsar våra förslag till förvaltningsdomstolarna. Innan vi lämnar frågorna om överklagande, finns det anledning att anmärka att det kan vara så att myndigheters underrätteLseskyldighet gentemot andra organ angående beslut, som dessa har möjlighet organ att överklaga, fortfarande i stor utsträckning bygger på att överklagande skall kunna ske för åstadkommande av rättelse i enskilda fall och kanske till och med i bagatellfall. Underrättelser till sådana organ vilka uppträtt såsom parter är kanske ofrånkomliga, men i övrigt bör en rätt för offentliga organ att överklaga beslut inte få förenad vara med en mer omfattande rapporteringsskyldighet för en beslutande domstol eller förvaltningsmyndighet än nödvändigt. Själva rätten att överklaga bör naturligtvis vara oberoende av det sätt på vilket myndigheten fått kunskap om det fattade beslutet. I vad mån det kan finnas ett reformbehov på det nu berörda området kan emellertid knappast bedömas i det nu förevarande sammanhanget utan synes närmast vara en fråga för domstolsverket.

Det allmänna i den defensiva rollen I de allra flesta besvärsmål i förvaltningsdomstol är det den enskilde som tagit initiativet till domstolsprövningen. I vissa dessa mål är av de allmänna intressen, som står mot den enskildes, under processen företrädda av ett allmänt organ. Exempel på fall av nu angivet slag där det allmänna organet är mer eller mindre fristående från beslutsmyndigheten utgör mål om vägtrafikskatt, punktskatt, kupongskatt, sjömansskatt och folkbokföring samt mål enligt lagen om tillsyn över hälso- och sjukvårdspersonalen m.fl. och socialförsäkringsmål. Nu berörda fall är åtminstone om man bortser från socialförsäkringsmålen relativt sett inte särskilt många i förvaltningsdomstolarna. Exempel på fall där de allmänna intressena företräds av beslutsmyndigheten utgör åtskilliga mål enligt nytillkomna bestämmelser skatterättens område samt många mål enligt bestämmelser hänforliga till det specialreglerade kommunala rättsområdet. Nu berörda fall är utomordentligt vanliga i förvaltningsdomstolarna. De lösningar som har valts har olika fördelar och nackdelar och

Processrattsliga frågor 499

passar därför olika väl för olika typer mål. av Mera allmänt kan sägas att det finns fördelar med tvåpartsprocesser vilka i princip har avseende på alla slags defensiv processföring från det allmännas sida. Till dessa fördelar är framför allt att räkna att utredningsmaterialet inte sällan blir fylligare. Detta beror mindre nog ofta på ansett allmänt såsom motpart kan föra in utredorgan nytt ningsmaterial. I stället beror det regel på att det nog som organ, som företräder de allmänna intressena, kan argumentera rörande saken och detta både på det sättet att nya argument förs in och på det sättet att motpartens argument bemöts. Den dialog som uppstår kan bli fruktbar inte minst den genom att enskilde får klart för sig vilka skål är relevanta och hur han skall som lägga upp sin talan. Den enskilde borde visserligen redan det genom överklagade beslutet ha fått klart för sig vad det är som talar emot honom, men i verkligheten torde ett beslut långtifrån alltid ha denna effekt. I en renodlad enpartsprocess är det ingen bemöter den som enskildes argumentation eller sätter honom åberopad utredning i av fråga. Att ett processmaterial blir fylligare och domstolens avgörande därmed i motsvarande grad bättre underbyggt kan givetvis ha stor betydelse för rättssäkerheten, även det kanske inte alltid om uppskattas av den enskilde. Att saken redan på ett tidigt stadium blir belyst ur alla väsentliga perspektiv kan vidare bidra till att processens tyngdpunkt hamnar längre ned i instanserna, något i och för sig som är viktigt inte minst sedan regeringsrätten blivit prejudikatinstans en och kammarrätten därför är den sista instans prövning saken vars av kan påräknas när målet hanteras i allmän förvaltningsdomstol. När kammarrätten också år den första domstolsinstansen är det givetvis ännu viktigare att saken på ett tidigt stadium blir tillräckligt belyst. Den enskilde som processar upplever det emellertid många nog gånger som klart fördelaktigt att han inte blir motsagd i processen, och det kan vara så att han i vissa fall har del att vinna på att hans en uttalanden kommer att hos domstolen stå oemotsagda. Riskerna för att en domstol i tveksamma fall skulle "ta till lite i överkant" till nackdel för den enskilde i medvetenhet om att endast denne kan överklaga torde nämligen vara små. En annan sak är att den enskilde kanske har lättare att acceptera dom går honom emot, han även under en som om processen hållits medveten om att hans uppfattning inte är oomstridd. Självklart kan dock på den punkten goda domskäl ett bättre altervara nativ. När man bedömer frågan huruvida de allmänna intressena bör vara partsrepresenterade även när det allmänna intar den defensiva rollen synes det viktigt att även beakta att behovet ett fylligt utredningsav material inte är lika framträdande i alla mål utan avsevärt tydligare

500 Processrättsliga frågor

i sådana mål där det ingår frågor som inrymmer diskretionära överväganden än i sådana mål där det endast gäller att konstatera om vissa objektivt lätt iakttagbara rättsfakta föreligger. Generellt sett är vidare behovet ett fylligt utredningsmaterial större när det gäller av sakfrågor än när det gäller râttsfrågor. En tvåpartsprocess är inte heller det enda sättet att sörja för ett fylligt utredningsmaterial. De fördelar en tvåpartsprocess har i det hänseendet kan nämligen i normalfallet i ganska stor utsträckning uppnås redan genom att beslutsmyndigheten till domstolen ger in ett motiverat omprövningsbeslut eller yttrar sig till domstolen i anledning remiss. I den mån beslutande förvaltningsmyndighet av en en skall ompröva sitt avgörande i händelse av att beslutet överklagas, kan därför på sätt och vis sägas komma att ha i väsentliga delar man tillskapat ett tvåpartsförfarande och i vart fall ett kontradiktoriskt förfarande redan att myndighetens omprövningsbeslut blir ett genom slags yttrande i målet. För det fall att det på ett senare stadium i processen uppstår ett behov av en kontradiktorisk process kan ett alternativ att domstolen med stöd av nuvarande 13 § FPL inhämvara tar beslutsmyndighetens yttrande över vad som förekommit i målet i domstolen. Det finns emellertid situationer där det inte räcker med ett yttrande beslutsmyndigheten, t.ex. i sådana fall där det skall hållas en av förhandling inför domstolen. Det är inte helt ovanligt att avsaknaden av företrädare för de allmänna intressena bereder svårigheter när det behöver hållas en förhandling. Såvitt framgår av vår kartläggning av tillämpningen av FPL är det emellertid vid de flesta domstolar relativt ovanligt med förhandlingar i enpartsmål. I syfte att komma förbi svårigheterna brukar enligt kartläggningen en del förvaltningsdomstolar kalla beslutsmyndigheten

till förhandlingen eller underrätta myndigheten om denna förhand-

ling myndigheten inte Även med tillämptrots att är part. om man ning av ett sådant förfaringssätt kan få myndigheten att inställa sig vid en förhandling utan att vara part, kan det utgöra en fördel för utredningen i målet att myndigheten i stället blir part. På en part kan nämligen domstolen i en del proessuella hänseenden ställa större krav när det gäller en positiv medverkan i förfarandet än på en myndighet som endast svarar för det överklagade beslutet. Härtill bidrar t.ex. att en företrädare för en myndighet som inställer sig vid en förhandling utan att myndigheten är part i allmänhet har mera begränsade möjligheter att göra processuella ställningstaganden än den som inställer sig på myndighetens vägnar, när myndigheten är part. I det förhållandet att parterna i en tvåpartsprocess kan komma att sörja för att processmaterialet blir fylligare ligger att domstolen faktiskt avlastas en del av ansvaret för att sakfrågoma i målet blir tillräckligt uttömmande behandlade. Domstolens anseende hos parter

sou 1991:106 Processrättsliga ,frågor 501

och utomstående kan tänkas komma i fara om domstolen har att utöva vad som i de flesta andra domstolssammanhang är partsfunktioner. En lösning innebärande att de allmänna intressena företräds beslutsav myndigheten eller av ett annat organ innebär renodling domen av stolsrollen och är därmed ägnad att minska risken att domstolens anseende och opartiskhet sätts ifråga. Det är emellertid svårt att se på vad sätt de nu berörda skälen skulle kunna ha avseende på andra fall än sådana där domstolen under processens gång måste agera aktivt i utredningssammanhang i syñe att kompensera bristen på partsföreträdare på sidan, t.ex. att ena genom på egen hand inhämta utredning som talar emot enskild part. Om en domstolen inte i det enskilda fallet behöver införskaffa sådan utredning utöver t.ex. ett rutinmässigt inhämtande yttrande från av beslutsmyndigheten eller myndighet borde sakligt sett annan frånvaron av företrädare för de allmänna intressena inte kunna orsaka några risker av det berörda slaget. Emellertid kan såväl klaganden som utomstående utan hinder - av att domstolen inte haft anledning företa någon utredningsåtgärd uppfatta domstolen som partisk när det inte funnits någon motpart. Mot sådana uppfattningar skulle det kunna räcka med ett kosmetiskt botemedel, t.ex. att någon betecknades part. I sak förekommer som samma situation i alla de fall där domstolen avgör ett mål utan att

höra motparten se t.ex. 10 § FPL samt 42 kap. 5 50 kap. 8 §

andra stycket och 52 kap. 7 § andra stycket RB. I de situationerna förutsätts visserligen att det inte görs någon ändring i det överklagade avgörandet, men domstolen kan inte uppfattas som mer partisk mot klaganden genom att helt eller delvis bifalla hans talan. Saldigt sett är det under alla omständigheter främst vissa de fall av där domstolen måste agera aktivt kan bereda problem när det som gäller frågor om tilltron till domstolens opartiskhet m.m. Att en domstol ex ofñcio behöver svara för mera betydande delar av utredningen i ett mål är i allmänhet beklagligt, bortser om man från vissa fall av sakkunnigbevisning. För förståelsens skull finns det på denna punkt anledning att nämna att vad kritiserade hos den man gamla inkvisitoriska brottmålsprocessen att domaren överlastades var med arbetsuppgifter. Ur rättssäkerhetssynvinkel ansågs det särskilt betänkligt att domaren genom att dels leda undersökningen, dels bedöma det inhämtade materialet kunde hamna i den situationen att han alltför ofta ansåg bevisningen tillräcklig, eftersom ett frikännande skulle innebära att han misslyckats i sin efterforskande verksamhet. Även det har medför domstolen som sagts nu att i enpartsprocesser kan löpa en större risk att av utomstående misstänkas för partiska avgöranden till förmån för det allmänna. Rent principiellt kan man vidare att det inte rör sig mena om

502 Processränsliga frågor

rättskipning så länge det bara finns en part jfr det som sagts i kapitel 24. Vid tillkomsten av FPL hävdades från vissa håll att en förvaltningsdomstol, när den prövar besvär över en förvaltningsmyndighets beslut, inträder i myndighetens befogenheter och därmed kan sägas

fungera som förvaltningsmyndighet se 1971:30 290. Den

prop. s. föredragande departementschefen delade inte denna uppfattning. Det är också alldeles klart att domstolen alltid utgör en domstol. Verksamheten i enpartsmål kan dock ses som form vid en av domstolen bedriven rättsvård vilken skiljer sig från den vid förvaltningsmyndigheterna bedrivna verksamheten främst att den genom utövas i mer kvalificerade former och därigenom får antas leda till mer kvalificerade resultat. Kännetecknande för domstolar oavsett vilken karaktär de har är att de har en mycket omfattande kompe- tens i tvåpartsförhållanden, men ingenting hindrar givetvis att det bland domstolsuppgifterna får ingå även att hantera enpartsmål. Det har nämligen aldrig varit främmande för domstolsrollen att beakta även icke partsrepresenterade intressen. Att allmänna intressen inte är partsrepresenterade är sålunda inte alls ett förhållande som är exklusivt knutet till i förvaltprocessen ningsdomstol. I t.ex. allmän domstol förekommer det i varje indispositiv tvistemålsprocess och i varje brottmålsprocess allmänna intressen vilka inte kan sägas partsrepresenterade eller tillvara räckligt partsrepresenterade. Fanns det inte sådana intressen skulle parterna kunna tillåtas ingå förlikning, och i så fall skulle målen vara dispositiva. Att det aldrig ens synes ha övervägts att mera generellt låta de allmänna intressena i t.ex. de indispositiva tvistemålen bli företrädda på partssidan kanske hänger med att samman problemet inte syns särskilt väl så länge två enskilda parter står mot varandra i rättegången. Det skall tilläggas att det i allmän domstol förekommer åtskilliga enpartsärenden. Det är alltså inte en principiell nödvändighet för domstolsrollen att de i målet förekommande allmänna intressena är partsrepresenterade. Det är en lämplighetsfråga, och svaret den frågan är beroende bl.a. på hur starka de allmänna intressena år. Också frågor om tvåpartsprocessens inverkan på tilltron till de beslutande och de processförande objektivitet är betydelorganens sefulla. Grundläggande för all myndighetsverksamhet är att den skall utövas med objektivitet. För en processñrande myndighet gäller i det hänseendet i princip samma krav för beslutande. Även som en av en beslutsmyndighet som part måste alltså kunna kräva att den inte man till varje pris försvarar ett överklagat beslut, i vart fall inte detta om bygger på ett ofullständigt underlag. Myndigheten har att uppträda objektivt och detta redan när den enligt omprövningsreglema skall första gången ta ställning till sitt eget beslut. Faktiskt torde man emellertid goda grunder ha anledning räkna

Processrdttsliga ji-ágor 503

med att en beslutsmyndighet är part i domstolsprocess i som en kanske alltför många fall försvarar det överklagade beslutet till alla delar, om det inte framkommer nya uppgifter. Objektivitetskraven torde helt enkelt i verkligheten inte kunna förhindra att den myndighet som fattat ett överklagat beslut har naturlig benägenhet en att utan vidare godta de uppfattningar det överklagade beslutet som ger uttryck för. Självklart kan det också komma in prestigehänsyn i bilden. Om beslutsmyndigheten får part i händelse överklavara av gande, förstärks dess ställning. Önskemål garantier för om att det processförande organets ställningstaganden alltid är fria från förutfattade meningar kan tala synas för att man håller isär beslutsfunktionen och den processförande funktionen på det sättet att de allmänna intressena i domstol företräds av ett från beslutsmyndigheten fristående Hur skall på organ. man se det nu berörda argumentet kommer emellertid på hur stora olägenan heter det innebär att ett processförande i vissa fall är eller organ mer mindre låst vid det överklagade beslutet. I en del fall avser överklaganden oriktiga beslut eller vilket inte är riktigt samma sak beslut vilka bör ändras. Om den - processförande myndigheten är fristående och detta inte bara i teknisk

mening utan även i faktisk har anledning räkna med den

man att under processen i åtminstone del dessa fall kommer ha en av att en annan inställning till saken än beslutsmyndigheten. Det leder till att den enskildes klagan i dessa fall helt eller delvis medges, och detta är givetvis ur många synvinklar en fördel jämfört med att det processförande organet står fast vid det överklagade beslutet. Det kan också vara så att ett fristående processförande i del fall kan organ en antas visa större aktivitet när det gäller att verka till förmån för den enskilde, t.ex. att komplettera utredningen. Med beslutsorganet genom som part får domstolen ett större när det gäller att aktiv ansvar vara i nu berörda hänseenden. Det som har sagts nu är dock egentligen endast konsekvens en av att man genom inrättandet av det fristående partsorganet faktiskt kan sägas ha infört en sorts Överprövningsorgan mellan den beslutsfattande myndigheten och domstolen. En sådan ordning kan vara befogad inte minst sig ha anledning räkna med den om man anser att beslutsfattande myndighetens avgöranden relativt ofta kan diskuteras och om det samtidigt rör sig om en måltyp för vilken de allmänna intressena väger särskilt tungt. För andra fall är ordningen mindre befogad och detta även utan hänsynstagande till de stora kostnader som inrättandet av nya allmänna för med sig. organ Det förhållandet att ett visst förvaltningsbeslut prövas i domstol ger egentligen inte på något sätt anledning till iakttagande ett större av mått av objektivitet än kommer andra förvaltningsbeslut som av

504 Processrättsliga frågor

samma slag till del. Följdriktigt är därför att man låter det fristående organets kompetens gälla alla beslutsmyndighetens avgöranden dvs. oberoende av om överklagande har skett och därmed är man åter inne på frågor om hur och i vad mån det allmänna skall kunna spela även en offensiv roll. I den mån det inte finns skål att låta fristående organ ha en sådan roll borde kravet iakttagande av särskilda objektivitetshänsyn vara svaga också när det allmänna skall inta en defensiv position i processen. Med de ståndpunkter som förut intagits i fråga om samhället i den offensiva rollen blir det därmed ganska ointressant att av objektivitetshänsyn införa nya regler om från beslutsmyndigheterna fristående organ i den defensiva rollen. Det kan till och med hävdas att objektivitetshänsynen inte bör hindra ens att det är samma person som fattar det överklagade beslutet och som företräder en beslutsmyndighet i samband med överklagande. Genom att ett fristående processföringsorgan alltid måste komma att besitta något av en överprövande funktion är det vidare på samma sätt som i fråga om den offensiva verksamheten svårt att ha ett fristående organ utan lekmannamedverkan, när den enskilde överklagar ett beslut tillkommet under lekmannamedverkan. De fall där det finns såväl en kommunal som en statlig beslutsmyndighet innan det sker en domstolsprövning kräver särskilda överväganden. Detta gäller oavsett om man för de defensiva uppgifterna vill utnyttja beslutsmyndigheten eller ett fristående organ. De fall det handlar om är sådana där ett beslut av en kommunal nämnd kan överklagas först till länsstyrelse och senare till kammarrätt. För nu angivna fall kan diskuteras huruvida med beslutsmyndigheten skall avses den kommunala nämnden eller länsstyrelsen. Här kan motsats-

förhållanden mellan kommun och stat ställas på sin spets.

Att för nu angivna fall välja en statlig lösning kan sätta ur spel de intressen, som ligger bakom att det primära beslutet lagts på kommunen. För det fall man har att välja mellan den kommunala nämnden och länsstyrelsen torde på grund natur kunna konav processens stateras att det nästan alltid är den kommunala nämnden har haft som den uppfattning som är mest oförenlig med den enskildes. Det finns dock några undantagsfall, som t.ex. när en länsstyrelse upphävt ett beslut om byggnadslov på talan av en granne. En lösning kan ligga i att de allmänna intressena får företrädas den myndighet i av som det enskilda fallet kan sägas ha intagit den mest motsatta ståndpunkten i förhållande till den enskilde klagar från skilda som beslutsmotiveringar torde man i allmänhet kunna bortse. Självklart kan man alternativt ha både den kommunala och statliga beslutsmyn-

digheten vid sidan av varandra i processgemenskap se 14 kap. 8 §

andra stycket RB, men därmed skjuter med kanon. man mygg I vissa mål kan det vara direkt olämpligt att beslutsmyndigheten får en formell partsställning gentemot den enskilde. Detta gäller särskilt

Processrältsliga frågor 505

i en del av de fall där myndigheten även efter processens avslutande behöver ha ett på förtroende grundat gott förhållande till den enskilde för att kunna fullgöra sin fortsatta skyldigheter gentemot honom. Av det skälet har man anledning vara försiktig när det gäller att kräva av beslutsmyndigheten att den skall uppträda som företrädare för de allmänna intressena i ett mål om t.ex. socialt bistånd eller psykiatrisk vård, även om den enskilde nog i många fall upplever klar en motsatsställning till det beslutande organet redan långt innan han överklagar. För att man över huvud taget skall kunna överväga att sätta in en myndighet som part bör det vidare vara så att denna har till omedelbar uppgift att bevaka det allmänna intresse det gäller. Att beslutsmyndigheten blir part innebär att den får till uppgift att bevaka det berörda intresset inte bara fram till sitt eget beslut utan fram till dess att det föreligger ett lagakraftvunnet avgörande. I den mån myndigheten i stället har till omedelbar uppgift t.ex. att slita tvister i vilka förekommer motsatsförhållanden mellan enskilda och allmänna intressen ñnns det ingen anledning att vid överklagande låta myndigheten företräda det allmänna intresset. Om en myndighet genom beslut vägrar att utlämna en allmän handling som myndigheten har i sitt förvar, synes myndigheten på grund av det nu anförda normalt inte böra inta partsställning i händelse av överklagande, om det inte finns några sådana allmänna intressen av betydelse som skulle kunna vara partsrepresenterade utan endast enskilda. Processeffektiviteten kan påverkas både i positiv och negativ riktning genom införandet av en tvåpartsprocess. I positiv riktning verkar att processen ibland kan begränsas, t.ex. genom att det processförande organet förklarar att viss av den enskilde åberopad omständighet kan läggas till grund för avgörandet utan vidare utredning eller genom att det processförande organet helt eller delvis medger den enskildes talan. Med stor säkerhet är dessa positiva effekter särskilt framträdande när det processförande organet är fristående från beslutsmyndigheten. Till allra största delen är nog emellertid tvåpartsprocessens inverkan på processeffektiviteten av negativt slag, om man inte i effektivitetsbegreppet lägger in också förut redovisade kvalitetsmoment. En tvåpartsprocess kan sålunda medföra tidsutdräkt vid målens avgörande och vara onödigt tyngande i domstolsarbetet. Den kan också leda till en avsevärd fördyring av förvaltningen. Vad tvåpartsprocessen får för effekter och hur omfattande dessa blir kommer emellertid till mycket stor del an på hur tvåpartsprocessen anordnas. Om man begränsar sig till de fall där det allmänna intar den defensiva positionen är det sålunda uppenbart att det inte kostar särskilt

506 Processrättsliga frågor

mycket att beteckna beslutsmyndigheten som part, om det praktiskt sett på den myndigheten inte skall ankomma andra uppgifter under processen än t.ex. att till domstolen såsom partsyttrande ge in ett utan hänsyn till frågor om tvåpartsprocess fattat omprövningsbeslut som är motiverat. En helt annan sak är att såväl de primära beslut som de

omprövningsbeslut som kommer från en viss typ myndigheter

av

generellt kan vara bristfälliga och antyda ett utbildningsbehov,

men det är ett problem som inte alls har med tvåpartsprocessen att göra. Det är framför allt när man för in ett fristående processförande organ som stora kostnader kan uppstå. Kan utnyttja redan eximan sterande myndigheter blir det generellt sett billigare än om nya myndigheter skall inrättas. Det som har sagts nu gäller trots att man kan tänka sig att det under vissa förutsättningar nämligen när processföringen inrymmer juridiskt sett invecklade frågor kan ha fördelar att processföringen får ankomma på ett fristående organ på grund av att detta kan utrustas med tillräcklig juridisk eller, närmare bestämt, processuell sakkunskap. De erfarenheter av viteslagens tillämpning som framkommer genom vår kartläggning av tillämpningen FPL talar för att av det relativt ofta kan uppstå problem i sådana fall där det ankommer på ett stort antal förvaltningsmyndigheter att i en speciell typ fråga av företräda allmänna intressen i förvaltningsdomstol. Det är dock att märka att myndigheterna enligt den lagen i första hand har att agera i en offensiv roll. Den defensiva rollen är i flera hänseenden enklare att spela utan processrättsliga specialkunskaper. Uteslutet är emellertid inte i något fall att myndigheten i speciellt komplicerade fall anlitar en advokat som processförare. Hur stora merkostnader som uppstår om man för det allmännas processföring väljer en lösning byggd på mer eller mindre fristående organ beror på möjligheterna att för det rättsområde det gäller få goda organisatoriska lösningar, en lämplig nivå centralt, regionalt eller lokalt för processföringen och kvalificerade tjänstemän för uppgiften. Mot den nu redovisade bakgrunden synes kunna konstateras att en tvåpartsprocess i det enskilda fallet kan ha fördelar framför en enpartsprocess. Det kan inte heller förnekas att en lösning enligt vilka de allmänna intressena företräds av från beslutsmyndighetema fristående organ i en del fall kan erbjuda fördelar jämfört med att de företräds av beslutsmyndigheten. Fördelarna är dock inte alls så stora att man bör inrätta några allmänna uteslutande för defensiva nya organ uppgifter. Härför skulle krävas att man hade möjlighet att bortse från kostnadsaspektema och kanske även från de tidsutdräkter kan som befaras uppstå i domstolshandläggningen.

Att låta det allmännas defensiva processföring inordnas i och

anpassas till beslutsorganzlsationerna erbjuder betydande fördelar inte

Processrättsliga frågor 507

minst från kostnadssynpunkt, det över huvud taget skall förekomom ma en tvåpartsprocess. Därmed är också i första hand sagt att man bör utnyttja metoden att beslutsmyndigheten också får part eller vara ha en partsliknande ställning, den enskilde överklagar. Den om lösningen kan visserligen inte användas för alla de måltyper med som nu gällande regler har enpartskaraktär, väl för de flesta dem. men av Det synes emellertid knappast vara nödvändigt med någon heltäckande lösning som omfattar alla måltyper. Det torde inte heller finnas någon måltyp för vilken man alltid måste låta de allmänna intressen som förekommer bli partsföreträdda. Det finns inte nog heller någon måltyp för vilken man aldrig borde låta de allmänna intressena vara partsföreträdda. Det har sagts talar för som nu att man väljer en flexibel lösning. Sålunda kan man ha den lösningen att de allmänna intressena inte blir partsföreträdda annat än om det det gäller väljer att träda organ in i processen eller domstolen finner sådan lösning lämplig. Den en ordningen gäller enligt 20 kap. 12 § lagen 1962:381 allmän om försäkring för socialförsäkringsmålen och fungerar för de målen väl, särskilt när det är det allmänna organet vill inträda i den som enskildes process. Den kan betecknas modern och okonventiosom nell. Att det i socialförsäkringsmålen är riksförsäkringsverket och inte beslutsmyndigheten kan gå in eller förordnas som som part som part får ses mot bakgrund de speciella förhållandena på socialförav säkringsområdet. Omsatt till mål och domstolar i allmänhet kan den för socialförsäkringsmålen gällande ordningen den innebörden domstolen får ges att möjlighet att för det enskilda fallet uppdra viss förvaltningsen myndighet som tidigare beslutat rörande saken på den att svara en-

skildes besvär. Vidare varje förvaltningsmyndighet, har

ges som beslutat rörande saken eller som är överordnad beslutsmyndighet, en rätt att inträda som motpart till den enskilde och att därefter företräda de allmänna intressena. Det undantagsfallet att flera myndigheter skulle inträda går att lösa utifrån redan gällande processrättsliga principer för speciell processgemenskap

se 14 kap. 8 § andra stycket

RB. Lösningen skulle givetvis ta sikte på de situationer i vilka det föreligger särskilda problem på grund den enskilde inte har av att någon motpart. Exempel på sådana situationer erbjuder särskilt det fallet att en domstol har anledning att hålla ett sammanträde i mål ett men också fall där en mera omfattande komplettering utredningen av behöver äga rum. Exempel på mål för vilka den skisserade lösningen skulle passa erbjuder mål i kammarrätt registrering enligt lagen om l984:8l om fastighetsmäklare. Dessa mål är nämligen enligt nu gällande regler av enpartstyp och den enskilde bör inte sällan rätt ges

508 Processrättsliga frågor

till sammanträde. Den myndighet det kan bli aktuellt att koppla in som företrädare för de allmänna intressena är i det berörda fallet länsstyrelsen. Lösningen synes kunna begränsas till sådana mål som enligt nu gällande regler är enpartsmål trots att principiellt sett skälen för lösningen egentligen är lika starka när det gäller sådana mål där det redan finns två parter utan att de allmänna intressen som förekommer i målet kan sägas vara partsföreträdda. Mot den nu redovisade bakgrunden föreslår vi att domstol skall få uppdra en förvaltningsmyndighet som beslutat i saken att företräda det allmännas intressen i målet, om inte den enskilde redan har en motpart, t.ex. ett allmänt ombud. Vi föreslår också att en förvaltningsmyndighet som tidigare beslutat i saken eller en myndighet som är överordnad sådan myndighet skall ha rätt att självmant inträda som part. Sedan myndigheten en gång inträtt i processen bör myndigheten behandlas enligt de vanliga reglerna för part. Ett skäl att förordna beslutsmyndigheten som part är att domstolen annars skulle ha behövt inhämta yttrande från den myndigheten för att ha fullgjort sin utredningsskyldighet. Generellt kan sägas att domstolen med det nu angivna förslaget inte bör vända sig till beslutsmyndigheten med begäran om yttrande utan att myndigheten faktiskt görs till part. Undantag utgör framför allt det fallet att domstolen behöver höra myndigheten rörande en processuell fråga. För ingen måltyp gäller att domstolen mera allmänt bör förordna beslutsmyndigheten att företräda de allmänna intressena. Vi vill nämna att vi har övervägt att begränsa de nu förordade reglerna till sådan förvaltningsmyndighet som först beslutat i saken för att få bort möjligheterna för t.ex. länsstyrelser att ingripa i sådana mål som börjat på det kommunala planet. Av i princip samma skäl som vi har anfört beträffande motsvarande fråga rörande samhället i den offensiva rollen föreslår vi dock ingen sådan begränsning. Det bör emellertid knappast kunna bli aktuellt för en länsrätt att uppdra en länsstyrelse att företräda det allmännas intresse rörande en sak beträffande vilken det primära beslutet fattats på det kommunala planet. Allmän försäkringskassa bör även i det nu berörda sammanhanget ses som en förvaltningsmyndighet. Detta innebär att en domstol kan uppdra en försäkringskassan att in som part. Riksförsäkringsverkets roll i socialförsäkringsmålen styrs dock närmast av 20 kap. 12 § lagen om allmän försäkring. Sekretessmålen bör av skål som angetts i avsnittet om samhället i den offensiva rollen vara undantagna även de nu berörda be- stämmelsema. Av förut angivna skäl bör det inte komma i fråga att domstolen i mål enligt den psykiatriska lagstiftningen uppdrar åt den beslutande

Processrätzsliga frågor 509

läkaren att i målet uppträda som part. Däremot bör regeln kunna bli tillämplig i mål om socialt bistånd även om domstolen i sådant mål kan ha anledning att iaktta särskild försiktighet. Konsekvenserna av att en beslutsmyndighet på nu angivet sätt blir part bör inte överdramatiseras. I de allra flesta fall är det för en myndighet enklare att uppträda på svarandesidan än kärandesidan, och beslutsmyndigheten är redan väl insatt i saken. Under inga omständigheter får det ställas så höga krav t.ex. kommunal en nämnd att den behöver anlita ett juridiskt skolat biträde. Det bör påpekas att länsstyrelse inte kan anses vara i förslagets mening överordnad kommunal nämnd. Att med den nu angivna lösningen den enskilde inte alltid kan i förväg bedöma huruvida det kommer ett bli en tvåpartsprocess eller inte, om han överklagar, torde inte innebära några betydande mera olägenheter. Så länge handläggningen skall vara skriftlig behöver den enskilde knappast få upplysning att myndighet utgör hans om en motpart förrän han skall yttra sig i målet. Det skall sägas att de problem som nu har behandlats inte är särskilt framträdande beträffande de mål som idag förekommer i allmän domstol. Med våra tidigare redovisade förslag rörande t.ex. kronofogdemål och överförmyndarmål blir emellertid situationen en annan, och det finns i sig inga skäl mot att inte låta lösningen gälla också allmän domstol. För den skull begränsar vi inte våra förslag till förvaltningsdomstolama. För sådana måltyper i förvaltningsdomstol där det bör finnas föreskrifter som mera generellt leder till en tvåpartsprocess synes man ha anledning sörja för flexibilitet ett annat sätt. De regler som kommer i blickñltet är framför allt de som gäller domstolens skyldighet att kommunicera den handling vilken enskild genom en anhångiggör målet. Frågor om domstolarnas kommunicering besvärsav inlagor kommer sedan också frågor om domstolens materiella - processledning har berörts att behandlas närmare i avsnittet 25.5. -

Sammanfattning Våra direktiv utpekar några centrala punkter för översynen av förfarandet i förvaltningsdomstol. En sådan punkt avser frågan i vad mån processerna i förvaltningsdomstol skall ha enparts- eller rvápartskaraktär. Enpartsprocesser är med nu gällande regler inte ovanliga i de fall där en enskild part överklagar ett beslut av en förvaltningsmyndighet till en förvaltningsdomstol. Processtypen kännetecknas av att den enskilde i domstolsprocessen inte möts av någon part försvarar som de allmänna intressen vilka står mot hans enskilda. Situationen förekommer inte bara i förvaltningsdomstolarna utan också i de

510 Processrättsliga frågor

allmänna domstolarna. Det hävdas ibland att de allmänna intressena i nu avsedda fall alltid bör vara företrädda på partssidan på det sättet att en offentlig motpart till den enskilde medverkar i domstolsförfarandet. För att man skall kunna ta ställning till i vad mån det behövs tvåpartsprocesser och vilken lösning man i så fall bör välja har man anledning att se närmare även på frågan om myndigheter bör ges ökad rätt att överklaga andra myndigheters beslut. Den omständigheten att den enskilde i vissa fall inte får någon motpart när han överklagar hänger nämligen samman med att det inte finns något allmänt organ som har rätt att överklaga det beslut det gäller. För vissa fall kan en rätt för ett allmänt organ att överklaga tjäna syftet att skapa vägledande avgöranden av en högsta domstolsinstans prejudikat. Genom sådana avgöranden kan man göra vinster både såvitt gäller rättssäkerheten i samhället och såvitt gäller effektiviteten i förvaltningen. Av flera skäl får man den bästa lösningen, om uppgiften att föra det allmännas talan i prejudikatfallen läggs på centrala organ vilka har tillsyns- och direktivrätt i förhållande till de beslutsmyndigheter det gäller. Med hänsyn till skillnader mellan olika rättsområden både i fråga om prejudikatbehov och i fråga om organisatoriska förutsättningar för en effektiv prejudikatbildningsverksamhet lägger vi inte fram något förslag .om överklaganderätt i syfte att skapa prejudikat. Reformfrågoma bör i stället uppmärksammas i samband med kommande ändringar i den materiella lagstiftningen på olika områden. En överklaganderätt för ett allmänt organ kan också begränsa sig till syftet att åstadkomma rättelse i det enskilda fallet. Allmänt sett torde detta syfte ha blivit allt mindre intressant med åren. Vi föreslår emellertid att en förvaltningsmyndighet, vars beslut överklagats till länsrätten eller kammarrätten, skall få överklaga domstolens beslut i saken, om domstolen ändrat myndighetens beslut och ingen annan myndighet enligt särskild bestämmelse har rätt att överklaga. Konsekvenserna av att det i nu berörda fall inte finns någon överklaganderätt kan nämligen bli att beslutsmyndigheten inte vet hur den skall förfara i sin fortsatta verksamhet. Att det finns ett allmänt organ vilket såsom part företräder de allmänna intressena när den enskilde överklagar kan i en del fall ha fördelar, framför allt i utredningshänseende. Utredningsmaterialet kan bli fylligare genom att det uppstår en dialog mellan parterna. Givetvis är det ingenting som säger att detta mer allmänt skulle vara till fördel för de enskilda. En tvåpartsprocess är emellertid inte det enda sättet att sörja för ett fylligt utredningsmaterial. De fördelar en tvåpartsprocess har i det hänseendet kan nämligen i normalfallet i ganska stor utsträckning uppnås redan genom att beslutsmyndigheten till domstolen ger in ett

Processrättsliga frågor 511

motiverat omprövningsbeslut eller formligen yttrar sig till domstolen. Det finns dock situationer där det inte räcker med ett yttrande av beslutsmyndigheten. Sålunda bereder frånvaron myndighet av en som motpart inte sällan problem t.ex. när det skall hållas förhandling en inför domstolen. Genom att parterna i en tvåpartsprocess sörjer för ett bättre utredningsmaterial minskar behovet aktivitet från domstolens av en sida när det gäller att skaffa in utredning i målet. Det kan flera av skäl innebära risker att en domstol mycket aktivt i det agerar hänseendet, om ett nytt material blir till nackdel för enskild. Bl.a. en kan domstolens anseende för objektivitet komma i fara. Det kan dock inte hävdas att de allmänna intressena i rättegång alltid måste en vara partsföreträdda av principiella skäl. Det är också klart att objektivitetshänsyn inte gör sig gällande i sådana fall där domstolen inte behöver företa andra åtgärder i målet än rutinåtgärder. rena För de fall där det behövs en tvåpartsprocess bör konstateras att även en beslutsmyndighet har att objektiv i de fall den uppträder vara som part. Skulle man av objektivitetshänsyn införa ett från beslutsmyndighet fristående organ motpart till den enskilde det som vore följdriktigt att låta detta organ också ha allmän rätt att överklaga en den myndighetens beslut. Det finns ingenting säger inte som att samma objektivitetskrav måste gälla oavsett det sker ett överklaom gande. Införandet av fristående organ såsom motparter innebär helt enkelt i praktiken att man inför ett slags överprövningsorgan ovanför beslutsmyndigheten. Inte minst kostnadsaspekten och de tidsutdräkter som skulle kunna uppstå i domstolshandläggningen har lett oss till att avstå från att lägga fram förslag härom. Varje förs in nytt organ som bidrar också till att ansvarsbilder blir splittrade. mer En bättre lösning är att man siktar in sig särskilt på sådana fall där frånvaron av partsñreträdare för de allmänna intressena vållar särskilda problem. Vi föreslår mot den bakgrunden att förvaltningsdomstolarna i de nuvarande enpartsmålen får uppdra ñrvalten ningsmyndighet beslutat i saken att företräda det som som part allmännas intressen i målet. En förvaltningsmyndighet beslutat som i saken eller en myndighet som är överordnad denna får enligt våra förslag också självmant inträda part i rättegång initierats som en som av en enskild part. Våra förslag angående tvåpartsprocess gäller inte sekretessmålen.

512 Processráttsliga frågor

25.4 Domstolens materiella funktion i målen

Sammanfattning: I detta avsnitt diskuterar vi förvaltningsdomstolarnas s.k. materiella processledning, dvs. deras uppgifter när det gäller att berika eller begränsa processmaterialet. Vi föreslår att domstolarna åläggs ett genom frågor och påpekanden försöka avhjälpa otydligheter och ofullständigheter i parternas framställningar.

25.4.l Gällande rätt

Principer Den inleder rättegången i en viss domstolsinstans har att som framställa sina önskemål rörande saken genom ett eller flera yrkanden. Finns det motpart skall denne ta ställning till yrkandena. en Parterna bör ange de omständigheter som de anser vara av omedelbar betydelse för den utgång av målet de eftersträvar. Dessa omständigheter utgör sammantagna själva grunden för talan och betecknas med hävdvunnet juridiskt språkbruk som rättsfakta. Parterna bör vidare förebringa den utredning de anser nödvändig när det gäller att visa att rättsfakta föreligger eller inte föreligger. De omständigheter därvid förs fram betecknas med två processrättsliga termer som som bevisfakta eller hjälpfakta. Det har sagts nu kan uttryckas det sättet att parterna bör som vad de vill, vad de har för grund för detta och vad de har som ange stöd för riktigheten av sina påståenden i den delen. Ibland finns det brister i deras framställningar. Inte sällan kan det sålunda för domstolen framstå som tveksamt vad en part i visst läge har för inställning till saken eller vad han egentligen stöder sin talan på. Det kan också förhålla sig så att det annat sätt brister i utredningen. Under vissa förutsättningar bör domstolen härvid gripa in. Den aktivitet domstolen har att utöva när det gäller att berika processmaterialet i ett mål brukar med ett processrättsligt uttryckssätt betecknas domstolens materiella processledning. Denna processledning kan mycket enkelt slag och innebära t.ex. att domstolen vara av frågar part vad han menar med ett yttrande eller påpekar något en för honom rörande saken han tycks ha förbisett. I andra fall kan som den kvalificerad och innebära t.ex. att domstolen egen hand vara införskaffar sakkunnigutredningar eller kallar vittnen. Spännvidden mellan olika slags materiell processledning är alltså mycket stor. Den materiella processledningen kan utövas antingen muntligen vid

en förhandling eventuellt hällen telefon eller genom skriftliga

förelägganden. När det gäller att skaffa in utredning finns det flera metoder. En sådan är att domstolen agerar självständigt. En annan

Processrättsligafågor 513

är att domstolen i första hand animerat verksamma. parterna att vara Också spörsmål om avvisande av utredning faller inom den materiella processledningens ram. Den materiella processledningen kan föras tillbaka på den s.k. ojficialrørincipen. I den mån materiell processledning skall utövas en sägs nämligen den principen råda. Ofñcialprincipen emellertid avser inte bara frågor om sådant som har med utredningen att göra utan även frågor om i vad mån domstolen skall vara bunden parternas av yrkanden och av de grunder parterna anför till stöd för sin talan. I sin mest renodlade form innebär ofñcialprincipen att det âr domstolen som införskaffar utredningen och att domstolen dömer utan att vara beroende av de yrkanden och de grunder som part åberopar. När en process helt och hållet är präglad ofñcialprinav cipen har betydelsen av det juridiska partsbegreppet upphört att existera, och de som uppträder i rättegången ses antingen som undersökningsobjekt eller som domstolens medhjälpare. Den typen av processer förekommer inte längre. Motsatsen till ofticialprincipen är förhandlingsprincipen. Den principen innebär tillämpad fullt ut att all utredning måste - -

införskaffas av parterna eller, om det bara finns en part, denne

av och att domstolen aldrig dömer över andra yrkanden och grunder än sådana som härrör från part. Inte heller förhandlingsprincipen sätter helt sin prägel på någon processtyp. I stället är varje processtyp mer eller mindre influerad av den ena eller den andra av de båda principerna. Såvitt gäller utformningen av regler om t.ex. inhämtande av utredning måste alltid ske avvägning en mellan parternas aktivitet och domstolens så att dessa kompletterar varandra ett ändamålsenligt sätt. Förhandlingsprincipen ges ett stort utrymme i de allmänna domstolarnas process i dispositiva dvs. förlikningsbara tvistemål, medan officialprincipen och därmed den materiella processledningen har större utrymme när det gäller indispositiva tvistemål och normalt ännu större utrymme när det gäller brottmål. Om generaliserar man kan man påstå att ofñcialprincipen har eller bör ha en kanske ännu större betydelse i förvaltningsprocessen.

Reglerna i FPL

Enligt 29 § FPL får domstolens avgörande i princip inte utöver vad som yrkas i målet. Om det föreligger särskilda skäl får dock domstolen även utan yrkande besluta till det bättre för enskild, när det kan ske utan men för motstående enskilt intresse. Detta bör enligt motiven prop. 1971:30 s. 581 ses som en extraordinär åtgärd. Enligt 30 § FPL skall domstolens avgörande av ett mål grundas på vad handlingarna innehåller och vad i övrigt förekommit i målet.

514 Processrättsliga frågor

Endast mera sällan behöver part ha formligen åberopat de omständigheter, som är av omedelbar betydelse för utgången, dvs. rättsfakta. Bevisfakta och hjälpfakta behöver formellt sett aldrig åberopas. I stället gör domstolen precis som en allmän domstol en fri bevis- - prövning beträffande allt som förekommit i målet. Den grundläggande bestämmelsen om domstolens utredningsskyldighet finns för förvaltningsprocessens del i 8 § FPL. Enligt det lagrummet skall domstolen tillse att målet blir så utrett som dess beskaffenhet kräver, och vid behov anvisar domstolen hur utred-

ningen bör kompletteras. Överflödig utredning får avvisas.

Bestämmelserna i 8 § FPL kompletteras av flera bestämmelser rörande särskilda bevismedel. Bl.a. upptas i 24 § FPL en regel om att domstolen får inhämta yttrande över fråga, vars besvärande kräver särskild sakkunskap. Yttrande får inhämtas från myndighet, tjänsteman eller den, som annars har att tillhandagå med yttrande i ämnet. Domstolen kan även anlita annan sakkunnig i frågan. För viss måltyp kan det finnas en uttrycklig bestämmelse om att en domstolen har att inhämta viss utredning eller att animera part att införskaffa utredning. En sådan bestämmelse torde endast i sällsynta undantagsfall kunna ges en motsatstillämpning på det sättet att domstolen inte skulle ha något utredningsansvar i andra hänseenden i den måltyp det gäller. Förarbetena till bestämmelserna i 8 § FPL är relativt knappa. I den departementspromemoria som låg till grund för FPL föreslogs beträffande utredningsskyldigheten att domstolen skulle tillse att målet blev så fullständigt utrett som dess beskaffenhet krävde. Enligt föredragande departementschefen prop. 1971:30 s. 529 fanns det emellertid med den lösningen en risk för att utredningsansvaret tolkades som alltför långtgående, och ordet "fullständigt" togs därför inte med i lagtexten. Även domstolen har ansvaret för att målet blir så utrett om ytterst som dess beskaffenhet kräver, måste det enligt departementschefen i stor utsträckning ankomma på parterna själva att skaffa fram utredningen. Med hänsyn härtill bör domstolens initiativ i utredningshänseende normalt ha den formen att domstolen ger part besked om att hans talan behöver kompletteras, förklarade departementschefen. Han uttalade vidare att domstolens aktivitet på detta område måste växla, beroende bl.a. på vad för slags mål det är fråga om, om det finns offentlig motpart i målet och om enskild part har ombud i målet. I sakens natur ansåg han ligga att domstolen i allmänhet bör ägna särskild uppmärksamhet åt processledningen när en enskild part inte har ombud i ett enpartsmål och det framgår att parten har svårigheter att ta till vara sin rätt. När domstolen fullgör sin processledande uppgift måste den givetvis vinnlägga sig om att dess anseende för objektivitet och opartiskhet

Processränsliga jiágor 515

inte kommer i fara. Processledningen bör därför enligt vad departe- mentschefen ske fullt öppet i förhållande till den vägleddes angav motpart, när sådan finns, och inriktas främst på uppenbara brister och förbiseenden i enskilds talan. Han menade att utrymmet för processledning i allmänhet är större i enpartsmål än i exempelvis skattemål, där ett allmänt organ har att företräda de allmänna intressena och att behovet av vägledning naturligt normalt är större i underinstannog serna än i överinstansema. Departementschefen påpekade vidare att bestämmelsen i 8 § FPL givetvis inte utesluter att domstolen själv vidtar åtgärder ligger som närmast till för den, exempelvis skaffar in upplysningar och annat material från andra myndigheter. Behovet att kunna avvisa överflödig utredning vill åberopa som part betraktade departementschefen förhållandevis sällsynt. Att avvisa som skriftlig utredning part sänder in ansåg han knappast kunna bli som aktuellt. Av naturliga skäl är motiven allmänt hållna, och endast i mycket begränsad utsträckning kompletteras de doktrinuttalanden

av se dock

bl.a. Wennergren, Förvaltningsprocess, 2:a uppl. år 1977, 130; s. Petrén i Förvaltningsrättslig tidskrift år 1977 154 samt Domstolss. verkets redovisning av seminarier i oktober 1981. Prejudikaten är ganska få. Några av dem skall här anmärkas. I ett mål om utñrdande körkort enligt äldre körkortslag fann av regeringsrätten att det förelåg ovisshet i fråga sökandens möjlighet om att få körkortstillstând och att med hänsyn härtill länsstyrelse och kammarrätt lämpligen borde före avgörandet ha berett honom tillfälle att inkomma med ytterligare utredning rättsfallet RÅ 1974 ref. 29. Rörande samma fråga anlade dock år 1976 majoritet inom en regeringsrätten ett motsatt synsätt och tillämpade i stället omedelbart ett bevisbörderesonemang rättsfallet RRK R 76 2:64. Det är dock att märka att rubriken till referatet 1976 års fall berör endast av en materiell fråga. I rättsfallet RÅ 1982 2:24 angående återkallelse av körkort ansåg regeringsrätten att det borde ankomma på domstolen föranatt stalta om utredning rörande ett rättsfaktum för vilket den enskilde hade bevisbördan medan i rättsfallet RÅ 1983 2:10 målet avgjordes

utan materiell processledning rörande ett rättsfaktum beträffande vilket det allmänna inte uppfyllt sin bevisbörda. I mål om återkallande läkarlegitimation på grund brottslig av av gärning har regeringsrättens majoritet ansett att det ålegat kammaren rätt när denna bedömt utredningen inte tillräcklig för återkal- - vara lande att föranstalta om den ytterligare utredning kammarrätten - som ansåg nödvändig avgörande 4295 och 4296 år 1989. Mot den lösningen talade visserligen enligt regeringsrätten att det allmännas talan fördes av en central förvaltningsmyndighet måste förutsättas själv som

516 Processrättsliga frågor

kunna avgöra vilket material som myndigheten ansåg sig böra åberopa. Till stöd för domstolens utredningsskyldighet talade emellertid att målet var processuellt sett komplicerat och att frågan utredningsskyldigheten inte i första hand avsåg vilka omständigom heter som skulle åberopas utan i huvudsak endast formerna för hur en genom tingsrättsdom presenterad bevisning skulle förebringas. År 1989 prövade regeringsrätten också för visst fall vilken utredningsskyldighet domstolen har beträffande fråga om undantag enligt 116 d § äldre taxeringslagen från skyldigheten att utge skattetillägg avgörande 4453-1989; jfr 5 kap. 3 § nya taxeringslagen. Regeringsrätten fann att det måste anses ankomma på domstolen att, när det är ovisst om förutsättningarna för tillämpning av paragrafen är uppfyllda, så långt möjligt utreda frågan. Den omständigheten att den skattskyldige inte själv berört frågan borde enligt regeringsrätten normalt inte påverka utredningsskyldigheten. Vid den kartläggning av tillämpningen av FPL, som domstolsutredningen har låtit göra, har frågor om materiell processledning ägnats ett mycket stort intresse. De svar som lämnats av olika domare och processförare ger trots att det finns flera felkällor klart belägg för - att den relativt stora bristen vägledande uttalanden och avgöranden har lämnat öppet för olika tolkningar i den praktiska rättstillämpningen. Svaren varierar nämligen kraftigt. Klart är att vissa domare år aktiva, medan andra är passiva. I vissa måltyper såsom t.ex. mål angående vård av unga ger åtminstone - flertalet domare avsevärt större utrymme för officialprincipen än i andra måltyper såsom t.ex. eftertaxeringsmål. Svaren från domarna rörande domstolarnas utredningsskyldighet i speciella måltyper går emellertid starkt isär. På grundval av svaren synes dock kunna konstateras bl.a. att de flesta domare menar att de går längre än att inrikta verksamheten på uppenbara brister och förbiseenden i enskildas framställningar. Från tillfrågade processförares sida ifrågasattes dock vid kartläggningen om inte domarna faktiskt nöjer sig med den nivån eller en kanske ännu lägre nivå. Många av de tillfrågade domarna hävdade vid kartläggningen att domstolen inte utövar en starkare materiell processledning i enpartsmålen än i tvåpartsmålen, medan ännu flera hävdade motsatsen. En del av de tillfrågade domarna hävdade att den materiella processledningen inte påverkas av att den enskilde företräds av ett juridiskt skolat ombud, medan ett mycket stort antal hävdade att den blir svagare när den enskilde har juridisk hjälp. Rörande andra frågor kring den materiella processledningen förekom en större enighet. De allra flesta av de tillfrågade domarna angav sålunda att den materiella processledningen blir starkare i de mål där det förekommer en muntlig förhandling, och många förklarade att den blir starkare också när det rör sig om en för enskild part

Processrâttsliga frågor 517

betungande förvaltningsakt. Ett stort antal de tillfrågade domarna av menade att man endast i undantagsfall bör hjälpa det allmännas ñreträdare i en tvåpartsprocess, det fanns också domare hade men som den uppfattningen att det är felaktigt att göra en skillnad mellan den enskilde och det allmänna. För majoriteten de tillfrågade hade den av materiella processledningen förstärkts med åren medan den för del en andra försvagats. En för domstolarnas utredningsverksamhet viktig fråga är vilka konsekvenser det får, om det även när målet skall avgöras föreligger brister i utredningen. Även rörande den frågan är doktrinen sparsam och antalet rättsfall förhållandevis litet.

25 .4.2 överväganden

Avgränsningar

I våra direktiv sägs att frågor ñrvaltningsdomstolarnas utredom ningsskyldighet och om förhandlingsprincipens tillämpning inom förvaltningsprocessen hör till de mest centrala punkterna för en översyn av FPL. Förhandlingsprincipen är processrättslig princip bl.a. en som

innebär att det är parterna och inte domstolen har att under

som rättegången sörja för utredningen i målet. Frågor principens om tillämpning inrymmer inte bara frågor inhämtande utredning om av utan också ett flertal andra delfrågor. Dit hör t.ex. frågor i vad om mån domstolen skall vara bunden av parts yrkanden, medgivanden och erkännanden och i vad mån domstolen får avgöra ett mål på grundval av ett rättsfaktum inte omfattas parts grund för talan. som av Nu nämnda frågor, som har ett samband med frågor bl.a. om tillåtligheten av taleändring, är otvivelaktigt mycket viktiga för det mindre antal förvaltningsmål i vilka de ställs på sin de spets, men går knappast att besvara mera allmänt. Sålunda ställer sig förhållandena i exempelvis kommunalbesvärsmål på flera punkter annorlunda än i de flesta andra typer av förvaltningsmål jfr J0:s ämbetsberättelse 1981/82 s. 393. I den mån det för visst rättsområde vållar särskilda problem att besvara frågor domstolens bundenhet i om nu angivna hänseenden bör detta rättas till reformer på det genom område det gäller. Förhandlingsprincipen har ett mycket obetydligt utrymme när det gäller rättegångsfrågor, t.ex. avvisande talan. I väsentliga om av hänseenden ställer sig därmed frågor materiell processledning om annorlunda när det gäller rättegångsfrågor än när det gäller saken

se

dock även rättsfallet RÅ 80 2:57 vilket framgår av att skiljelinjen mellan avvisning och ogillande inte alltid är lika fast i förvaltningsmål som den fortfarande är i de allmänna domstolarnas mål. Frågor

518 Processrättsliga frågor

om materiell processledning rörande rättegångsfrågor synes inte ha orsakat några mer betydande problem i det praktiska rättslivet. Mer allmänna reformönskemål rörande förhandlingsprincipen och dess tillämpning i förvaltningsdomstol synes främst knyta sig till frågan i vad mån principen bör komma till användning beträffande utredningsskyldigheten rörande saken, dvs. i vad mån domstolarna bör ta ett ansvar för utredningen i målen genom materiell processledning. Vi koncentrerar oss den frågan. Såvitt gäller frågan om domstolens bundenhet vid ett medgivande eller erkännande av ett allmänt organ som part skall dock sägas att domstolen i den mån bundenhet inte anses föreligga i allmänhet bör genom ett påpekande låta den enskilde förstå detta, om domstolen har för avsikt att i en för den enskilde oförmånlig riktning frångå medgivandet eller erkännandet. Den enskilde kan annars komma att vilseledas av det allmännas handlande i processen. Undantag från det som har sagts nu synes dock vara motiverat om den enskilde redan slutfört sin talan vid den tidpunkt när det allmänna organet kommer med sitt medgivande eller erkännande. Denna situation kan uppstå t.ex. när den enskilde i samband med överklagande till högre rätt begärt dispens och ett allmänt organ såsom motpart medger hans talan innan domstolen hunnit pröva dispensfrågan.

Utgångspunkterna för en reform Genom domstolens materiella processledning kan processmaterialet i vissa fall berikas på ett sådant sätt att möjligheterna att nå materiellt riktiga resultat ökas. En väl avvägd materiell processledning förstärker därmed den materiella lagstiftningens genomslagskraft. I andra fall kan materiell processledning medföra att handläggningen i ökad grad inriktas på väsentligheter så att rättegången kan bli snabbare och billigare. Att det utövas en materiell processledning kan medverka till att nedbringa antalet överklaganden genom att målen blir grundligare utredda redan i första instans. I den mån det sker överklaganden kan syftet med instansordningen utnyttjas bättre att den högre genom domstolen kan ägna sig överprövning och inte primär prövning. I viss utsträckning ersätter den materiella processledningen behovet av juridisk biträdeshjälp. Spörsmål angående den lämpliga omfattningen av domstolars materiella processledning brukar räknas till processrättens mest omdiskuterade. De är av principiellt intresse så till vida att de aktualiserar processens funktion i samhället och givetvis domstolens och - parternas roller i processen. Frågorna har också stor praktisk betydelse. En första fråga man har anledning att ställa rörande den materiella processledningen är varför den över huvud taget behövs. Inte sällan

Processrättsligafágor 519

kan orsaken till de brister som föreligger i ett förvaltningsmål spåras tillbaka till handläggningen i en förvaltningsmyndighet. Ett behov av materiell processledning kan därmed aktualisera frågan inte om man i första hand bör inrikta reformarbetet på att åstadkomma en förbättring av hanteringen hos de myndigheter har att fatta de primära som besluten. I förvaltningslagen, som i de flesta fall styr handläggningen ett av ärende hos förvaltningsmyndighet innan ett överklagande sker till en förvaltningsdomstol, finns ingen motsvarighet till bestämmelsen i 8 § FPL om förvaltningsdomstolarnas utredningsskyldighet. På den punkten gäller därmed olika regler för ett och ärende besamma roende på i vilken instans det handläggs. En lösning som därför ligger nära till hands är att komplettera förvaltningslagen på den berörda nu punkten så att en överensstämmelse uppnås. Den lösningen har emellertid avvisats i tidigare lagstiñningsärenden och det finns inte anledning att nu ompröva den frågan. För att återremisser från förvaltningsdomstolama skall undvikas är det dock givetvis önskvärt att även en primärt beslutande förvaltningsmyndighet i möjligaste mån följer de principer som ligger bakom regeln i 8 § FPL jfr rättsfallet RÅ 1974 ref. 29 angående bestämmelser i äldre förvaltningslag. En naturlig utgångspunkt för överväganden rörande omfattningen och inriktningen av domstolarnas materiella processledning ges givetvis av den kartläggning FPL:s tillämpning utredningen av som låtit utföra. Särskilt mot bakgrund den vikt bör tillmätas av som frågor om materiell processledning kan det betänkligt synas att kartläggningen klart ger vid handen att det på detta område förekommer avsevärda skillnader i uppfattningar inom förvaltningsdomarkåren. Att svaren i så hög grad växlar från domare till domare torde dock delvis kunna förklaras av att vissa domare hañ så stor arbetsbörda att de inte ansett sig kunna bedriva utredningsverksamheten på det sätt de i och för sig ansett riktigt och önskvärt. En förklaring annan ligger i att en del de tillfrågade ha uppfattat frågorna av synes som frekvensfrågor medan andra ha uppfattat dem avseende synes som principerna för processledningen. Ytterligare förklaring torde ligga en i att de tillfrågade i vissa fall menat olika saker när de talat om materiell processledning, och det skall i detta sammanhang påpekas att begreppet först relativt nyligen vunnit insteg i den förvaltningsprocessrättsliga doktrinen. Även med godtagande av nu angivna förklaringar framstår det som uppenbart att det förekommer stora skillnader i rättstillämpningen. Betydande skillnader mellan olika domare framkom emellertid även när rättegångsutredningen under slutet 1970-talet undersökte av motsvarande förhållanden i allmän domstol, och sådana skillnader

520 Processrätzsliga frågor

skulle man antagligen få fram vid liknande undersökningar i andra länder. Frågor om utredningsplikt och materiell processledning låter sig helt enkelt inte så lätt greppas av lagstiftaren eller av dem som i andra former svarar för rättsbildningen, vilket får till följd att de enskilda domarnas personliga åsikter får stor betydelse för domstolens materiella roll i målen. Att den materiella processledningens invecklade problematik inte så lätt låter sig fångas i lagtext talar givetvis inte emot att lagstiftaren tar till vara de möjligheter som ändå erbjuder sig när det gäller att styra rättstillämpningen och att åtminstone i vissa hänseenden skapa garantier för att denna blir homogen. Skälet för reformer kan sägas ha mera med detta att göra än med en strävan efter att åstadkomma förändringar i den gällande rätten. Självfallet är det otillfredsställande att parter inför vissa domstolar eller domare får betydligt mindre hjälp i en given situation än inför andra. Enskilda domare bör i den mån det är möjligt få sådan vägledning att de inte behöver känna osäkerhet om vad de får eller skall iaktta. Det finns emellertid flera faktorer faktiskt verkande i olika riktningar -som redan i sig driver fram en rättsutveckling på det nu berörda området. För det första skall konstateras att förutsättningarna för domstolens utredningsverksamhet har förändrats under senare år. Till att sådan verksamhet vid vissa domstolar numera kan utövas oftare torde kraftigt ha bidragit att målbalansema har minskat i storlek. Det har därmed blivit lättare för allt flera domare att ägna varje mål mer intresse. Den utvecklingen kan antas komma att fortsätta, särskilt om de förslag till avlastning domstolarna, av som vi lägger fram, genomförs. Sedan FPL tillkom har också förvaltningsdomstolama allt starkare växt in i domstolsrollen. Också förändringar i domarkårens sammansättning har betydelse. Till att behovet av en materiell processledning blivit mindre frekvent bidrar att det blivit något vanligare att de i processerna förekommande allmänna intressena företräds av ett allmänt organ som faktiskt svarar för utredningen. Förvaltningens kvalitet har förbättrats inte minst genom den förstärkning tillkomsten som av förvaltningslagen har inneburit. Förvaltningsmyndighetema har fått stora möjligheter att själva ompröva sina beslut. De beslut måste som överprövas av domstol är därmed många gånger bättre grundade. Till att behovet av materiell processledning blivit mindre frekvent bidrar även sådant som att enskilda i viss utsträckning kan få rättshjälp med biträdesförordnande och att de uppträder biträden generellt som som sett har fått större vana av detta. Av praktiska skäl torde en materiell processledning ha blivit vanligare förekommande följd att muntliga förhandlingar som en av blivit vanligare. Det är nämligen från rent praktisk synpunkt avsevärt

l l l Processrättsliga ñágør 521

i enklare att utöva en sådan processledning i samband med förhandlingar än när ett mål handläggs skriftligen. Mycket av det som har sagts nu påverkar inte i sig frågor om efter vilka principer domstolen bör agera aktivt ñr att berika eller begränsa processmaterialet. Dessa principer skulle kunna vara i huvudsak desamma som tidigare, om än bättre preciserade och givetvis anpassade till den utveckling som skett inom förvaltningen och Förvaltningsrättskipningen. Trots de skillnader som föreligger mellan förvaltningsdomstolamas mål och de allmänna domstolarnas synes det emellertid ofrånkomligt att i reformarbetet härutöver fästa stor vikt vid de erfarenheter som vunnits rörande motsvarande frågor på de allmänna domstolarnas område. Det går nämligen inte att dra någon entydig principiell gränslinje mellan hur processledningsverksamheten vid allmän domstol skall gå till och hur motsvarande verksamhet vid allmän förvaltningsdomstol skall gå till. Det är i stället andra förhållanden än domstolsanknytningen som bör vara utslagsgivande för processledningens art och omfattning. RB:s regler om materiell processledning var föremål för en utomordentligt ingående uppmärksamhet under förarbetena till den reform av tingsrättsförfarandet som trädde i kraft den l januari 1988 prop. 1986/87:89. Genom denna reform betonades vikten av en aktiv processledning som ett medel att uppnå ett effektivt förberedelseskede och ett snabbt avgörande. Ett mål för reformen därför var att processledningen skulle vara så stark som möjligt utan att motstående intressen träddes för när. Detta bör rimligen gälla även i förvaltningsprocessen. På de allmänna domstolarnas område kan utvecklingen sågas ha gått i den riktningen att domaren kommit att spela en mer aktiv roll under förberedelsen i tvistemål samtidigt behovet materiell som av processledning från domarens sida försvagats i brottmål. Detta har dock inte medfört någon ändring i det förhållandet att domarens principiella skyldighet att vaka över utredningens fullständighet är större i brottmål än i dispositiva tvistemål. Bakom detta förhållande ligger bl.a. att olägenhetema av en oriktig fällande brottmålsdom sett ur det allmännas synvinkel -anses större än olägenhetema av en oriktig tvistemålsdom. I tvistemål kan samhället i stor utsträckning låta parterna skylla sig själva. Processledningen sträcker sig också längre i indispositiva, dvs. icke förlikningsbara, mål än i dispositiva.

Åtskilliga av de svar som vissa de vid utredningens kartläggning

av tillfrågade domarna har avgett kan ge intryck av att den materiella processledning de utövar i förvaltningsmål i en del hänseenden inte skulle nå upp ens till den processledningsnivå som numera får anses gälla för de dispositiva tvistemålen vid allmän domstol. Detta intryck kan emellertid med hänsyn till förut angivna felkällor vid tolkningen

522 Processrättsliga frågor

av undersökningens resultat åtminstone till en del vara oriktigt. Ytterligare bör beaktas att frågor om materiell processledning kan ställa sig något annorlunda i en förvaltningsdomstol än i allmän en domstol med hänsyn till att förvaltningsdomstolama i vissa typer av mål i avsevärt mindre utsträckning än vad som gäller vid allmän domstol även i brottmål är bunden till parternas yrkanden och de grunder som åberopas till stöd för yrkandena. Några riktigt säkra slutsatser huruvida intrycket är riktigt går därför knappast att dra. Under alla omständigheter synes man böra konstatera att risken för att ett avgörande av en ñrvaltningsdomstol blir oriktigt till nackdel för en enskild i åtskilliga andra hänseenden bedömts som så oacceptabel att man beträffande förvaltningsmålen uppställt särskilda regler till skydd häremot. En förvaltningsdomstol kan sålunda på samma sätt som en allmän domstol i brottmål döma till en enskilds fördel på grunder som denne inte åberopat och i en utsträckning som denne inte begärt. Reglerna om rättskraft och om extraordinära rättsmedel är för enskilda till och med mer fördelaktiga när det rör sig om ett förvaltningsmål än när det rör sig om ett brottmål. Mot den bakgrunden bör slås fast att den materiella processledningen i de allra flesta typer av förvaltningsrättsliga mål bör sträcka sig minst lika långt som i brottmålen vid allmän domstol där officialprincipen också gör sig gällande med särskild styrka. Endast i en del fall kan det synas rimligare att dra paralleller med de indispositiva tvistemålen. För att man skall kunna uppnå den nu angivna målsättningen torde förutsättas att man av en del förvaltningsdomare kräver en betydligt mer aktiv materiell processledning än den de utövar idag. Av andra behövs ingen ökad aktivitet. Vad det gäller är att med beaktande av målens karaktär söka åstadkomma en ökad enhetlighet på relativt en hög nivå. Behovet är långtifrån lika stort för alla måltyper. Insatserna måste givetvis anpassas efter vad omständigheterna kräver. Även den materiella processledningen om i många fall är ägnad att sänka hanteringskostnaderna för ett mål, kan man inte utesluta att det i andra fall kommer att kosta en del resurser att uppnå den angivna målsättningen, men denna konsekvens synes man behöva acceptera, om förvaltningsrättskipningen även på den berörda punkten skall nu stå i paritet med rättskipningen i allmän domstol. Innan man utifrån nu angivna utgångspunkter går närmare in på konkreta frågeställningar rörande den materiella processledningen synes man ha anledning att se närmare frågor i vilka fall man kan undvara utredning och vad som i andra fall händer när det inte går att få fram sådan.

Processrärtsliga frågor 523

När kan utredning undvaras

När man ser närmare på frågor om utredningsskyldighet bör först konstateras att det finns fakta vilka det inte behövs någon om utredning jfr 35 kap. 2 § RB. Sålunda behövs det ingen utredning om vad som redan är allmänt veterligt. Behövs det utredning är omständigheten inte allmänt veterlig. Inte heller behövs det någon utredning innehållet i svensk lag. om En domstol kan alltså aldrig i sitt avgörande falla tillbaka på att det inte har förebragts utredning om den gällande rättens innehåll utan måste den mån den inte redan har sig innehållet bekant enligt principen att domaren känner lagen "jura novit curia" själv ta reda på vad som gäller, något som givetvis inte hindrar att parterna argumenterar rörande hur de uppfattar gällande rätt. I ett skattemål kan domstolen på grund av det som har sagts nu ha principiell en skyldighet att känna till vad som med sådant "god avses som aftärssed" eller "god redovisningssed". I de sällsynta fall där det blir fråga om att tillämpa utländsk rätt kan parterna behöva förebringa utredning om dess innehåll. Ibland är det i förvaltningsmål likaväl som i mål vid allmän domstol på det sättet att det saknar betydelse att viss omständighet som parterna för in i målet inte kan utredas. Alla omständigheter är inte relevanta för saken. Detta gäller även i fråga yrkanden om och grunder för talan. När en part uttryckt sitt yrkande och sina grunder otydligt kan det sålunda inte sällan förhålla sig på det sättet att hans talan skall lämnas utan bifall hur tydligt och fullständigt han än uttrycker sig. En förvaltningsdomstol kan i det enskilda fallet ha möjlighet att ta ställning till samtliga tänkbara alternativ när det gäller yrkanden och grunder jfr rättsfallet RÅ 80 2:57 där fråga talerätt om inte ansågs behöva utredas eftersom talan under inga omständigheter kunde bifallas. Givetvis är det möjligt enskilds talan bör att en bifallas trots att hans framställning innehåller otydlighet eller ofullen ständighet, nämligen om domstolen sig kunna underförstå vad anser han menat på de för målet relevanta punkterna eller otydligheten om eller ofullständigheten saknar betydelse för möjligheterna att bifalla talan. I nu berörda fall finns det ingen anledning att bedriva materiell en processledning innan målet avgörs, åtminstone inte det rör sig om om ett enpartsmål. I de fall där inlaga, är otydlig eller en som ofullständig, behöver kommuniceras med motpart är det emellertid en inte sällan nödvändigt att domstolen först försöker avhjälpa bristen för att inte motparten skall vilseledas och kanske tvingas lägga ned ett omfattande arbete på att bemöta något inte behöver bemötas. som I speciella fall torde kunna tillkomma att en otydlig eller ofullständig uppgift behöver klarläggas för att gränserna för avgörandets rättskraft

524 Processrättsliga frågor

skall kunna läggas fast. Huvudregeln i 8 § FPL är att domstolen skall tillse att målet blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. Vad som närmare bör gälla beträffande inhämtande av utredning måste ses mot bakgrund av vad som händer, om det inte går att få fram någon fullständig utredning något som tyvärr ofta är fallet. Den springande punkten kan som Petrén angett a.a.s. 156 sågas vara: I vilka fall skall domstolen avlägsna oklarheter som är av utslagsgivande betydelse för målets avgörande och i vilka fall skall domstolen i stället låta en part som brustit i sin utredningsplikt bära följden av sin underlåtenhet eller oförmåga För den enskilde domaren kan det naturligtvis åtminstone på kort sikt förefalla enklast att inte ingripa utan falla tillbaka på parterna och bevisbördan. Domstolen kan inte under några omständigheter sänka kraven på bevisningens styrka av den orsaken att det saknas utredning jfr dock 35 kap. 5 § RB angående skadestånd. I många fall kan domstolen emellertid inte vara passiv, om rättvisa skall kunna skipas.

Vad händer om utredning inte går att få fram De materiella rättsreglema är i allmänhet så uppbyggda att de tar sikte på det fallet att sakförhållandena är klarlagda. Beroende på utredningsläget kan de emellertid tillämpas även i andra fall. Hur domstolen skall döma när utredningen rörande en omständighet är mer eller mindre bristfällig synes vara beroende av om den materiella regel målet gäller skall tillämpas analogt eller e contrario motsättningsvis i sådant fall. Avgörande torde därmed vara vilket alternativ som bäst överensstämmer med den materiella regelns ändamål. En placering av bevisbördan utifrån ändamålsöverväganden kan sägas syfta till att de materiella reglerna skall få genomslagskraft i samhället. Det som har sagts nu gör att frågor om vad som bör hända när det brister i utredningen till stor del måste behandlas i nära anslutning till den materiella rätten. Åtminstone när det gäller rättsfakta går det emellertid ställa att upp några allmänna principer för vem som skall bli lidande av att en utredning är bristñllig, och det synes lämpligt att på den punkten först nämna något om vad som gäller i allmän domstol i fråga om bevisbörda och beviskrav. För vissa civilrättsområden finns det lagregler av vilka framgår hur bevisbördan skall fördelas och vilka beviskrav som ställs upp. Som en allmän princip torde i övrigt för tvistemålen kunna hävdas att domstolen både såvitt gäller bevisbörda och beviskrav måste fästa stor vikt vid parternas varierande möjligheter att för viss omständighet säkra eller förebringa utredningsmaterial.

Processrättsliga frågor 525 l l Ä I en del fall där det råder särskilt stora utredningssvårigheter tillämpar de allmänna domstolarna inte sällan även utan särskilt lagstöd speciellt låga beviskrav, t.ex. i form överviktsprincip, av en så att det mest sannolika får gälla. Vidare händer det att bevisbördan beträffande en omständighet utan särskilt lagstöd kastas eller på om annat sätt ändras ifall viss annan omständighet som är lättare att -

utreda visas föreligga motbevisbar presumtion.

- I brottmål är det av hänsyn till risken för oriktiga fällande domar i princip alltid åklagaren som har bevisbördan. Att bevisbördeproblemet skall lösas på ett annat sätt än för tvistemål hänger samman med att straffet inte fyller någon reparativ funktion. Till mycket av det som gäller i fråga om bevisbörda och beviskrav i allmän domstol finns det direkta motsvarigheter i förvaltningsmålen. För en del fall framgår det av uttryckliga regler har vem som bevisbördan och vilka beviskrav gäller. Reglerna kan oña som vara komplicerade inte minst såvitt gäller orsaksrekvisit, vilka ofta medför svåra problem i bevisningssammanhang jfr t.ex. 2 kap. 2 § lagen 1976:380 om arbetsskadeförsäkring. För de fall där det inte finns särskilda regler medför den speciella hänsyn man måste ta till olägenhetema för den enskilde att ett av avgörande till hans nackdel är oriktigt att det allmänna normalt får bevisbördan när det gäller betungande förvaltningsbeslut. Det allmänna får alltså stå risken för att tillräcklig bevisning inte går att få fram rörande en viss omständighets existens eller icke-existens. I förvaltningsmålen väger emellertid den berörda principen inte beträffande alla omständigheter lika tungt som i brottmål. Intressemotsättningarna är nämligen oftast andra slag. Det finns även av situationer för vilka det finns skäl att starkt framhäva den för tvistemålen i rättspraxis antagna principen att den part får bevisbördan som har lättast att förebringa eller säkra bevisning rörande den omständighet det gäller. Ett exempel skatterätten där det ger nog alltid ankommer den enskilde att styrka t.ex. ett påstående att om han ingett en självdeklaration. Ett annat exempel vad ges av som gäller angående omkostnad vid beskattning. Normalt sålunda anses bevisbördan för att det föreligger avdragsgill omkostnad ligga på en den skattskyldige även beviskravet inte är så högt. I det om nog sammanhanget bör observeras att det kan tillkomma det allmänna en falsk bevisbörda tidigare betecknad processuell bevisbörda, som om den skattskyldige fullgjort sin bevisningsskyldighet jfr t.ex. rättsfallet RÅ 1976 ref 18.

Som ett annat exempel kan tas att när körkortshavare har brutit mot en från trafiksäkerhetssynpunkt väsentlig regel och frågan gäller om hans körkort på grund därav skall dras in körkortshavaren har en bevisbörda med beviskrav allra lägsta slag för att överträdelsen av

526 Processrättsliga frågor

är det slaget den kan ringa jfr rättsfallet RÅ 1982 av att anses som 2:24. Många gånger är beviskraven inte heller när bevisbördan ligger på det allmänna särskilt höga. Av det förut redovisade rättsfallet angående läkarlegitimation framgår emellertid att det för indragning av en sådan legitimation på grund av ett brottsligt förfarande inte alltid räcker med den bevisstyrka som i normalfallet krävs i ett tvistemål dvs. att de avgörande omständigheterna styrkts. I stället måste enligt regeringsrätten det förhållande som läggs vederbörande till last ställt rimligt tvivel. Även i fråga sanktionsavvara utom om gifter måste ställas höga krav på bevisningen beträffande sådana rekvisit för vilka det allmänna har bevisbördan. Dessa rekvisit är emellertid i allmänhet lättbevisade och i stället tilldrar sig oftast vissa ursäktande omständigheter för vilka den enskilde har bevisbördan det största intresset. I fråga om dessa är beviskravet i normala fall lågt

eller till och med av allra lägsta slag se t.ex. 5 kap. 6 § taxerings-

lagen. När det gäller gynnande beslut beror det på omständigheterna vem som står risken för att utredningen inte blir tillräcklig. I mycket stor utsträckning torde man kunna tillämpa principen att den som har lättast att förebringa eller säkra utredning har bevisbördan och därmed får stå risken. Denna regel är nämligen naturlig och verkar handlingsdirigerande. Beviskravets höjd varierar mellan olika måltyper. Om ett pä felaktiga grunder meddelat gynnande beslut inte skulle vara till någon större olägenhet torde beviskravet kunna sättas lägre. För andra fall används nog i praxis ofta uttrycket "styrkt". Huruvida med detta avses samma höga bevisstyrka som när man i en tvistemålsprocess använder detta uttryck kan emellertid ifrågasättas inte minst med tanke på att processen oftast är skriftlig och tillåter t.ex. skriftliga vittnesintyg. Svaret kommer delvis an på vilken metod man tillämpar för bevisvärdering. Det förekommer även inom förvaltningsprocessen att man utan stöd av lag utnyttjar bevispresumtioner på det sättet att bevisning rörande en lättbevisad omständighet kastar om eller på annat sätt förändrar

bevisbördan eller beviskravet beträffande en mera svårbevisad

omständighet. Det skall beträffande frågor om bevisbörda och beviskrav tilläggas att dessa naturligtvis inte kan växla från instans till instans. En annan sak är att en part som överklagar kan ha att ange i vilka hänseenden det överklagade avgörandet är oriktigt jfr rättsfallet RÅ 1980 Aa 183.

Riktlinjer för den materiella processledningen Att det förekommer brister i utredningen har inte samma betydelse

Processränsligaji-ágor 527

i alla måltyper. Betydelsen måste ses mot bakgrund av de intressen som gör sig gällande rörande olika rättsregler i den materiella lagstiftningen. Principema för bevisbörda och beviskrav tillgodoser i betydande omfattning behovet av att ta hänsyn till att dessa intressen växlar i karaktär och har olika tyngd i olika mål. De utgör typer av emellertid ganska trubbiga instrument när det gäller att åstadkomma den materiella rättvisan i ett enskilt fall. Det är därför i många typer av mål ofrånkomligt att de berörda principerna kompletteras att av domstolen utövar en materiell processledning. Denna är i sig ägnad att ge den materiella rätten genomslagskraft såväl i allmänhet i som det enskilda fallet, och det ligger i sakens natur att den materiella processledningen alltid måste vara primär i förhållande till ett utnyttjande av principerna om bevisbörda och beviskrav. Frågan i vad mån den materiella rättens genomslagskraft bör förstärkas genom domstolens åtgärder under rättegången kräver ingående överväganden från olika utgångspunkter. Ett argument som ofta brukar framföras mot att domaren utövar en materiell processledning är att han därigenom kan bli misstänkt för partiskhet. Nästan varje aktivitet från domares sida under handen läggningen av ett mål medför otvivelaktigt risk ñr att han på något en sätt hjälper den parten den andres bekostnad. Även domares ena en passivitet kan stundom hjälpa den parten, det är så att ene men nog en aktiv domare totalt kan dra på sig flera misstankar bristande om neutralitet än en mera passiv kollega. Riskerna får emellertid inte överdrivas. Det är säkerligen i mindre grad den långtgående processledningen än avsaknaden fast av en praxis som kan antas orsaka misstankar om partiskhet. Såväl aktiv en som en passiv processledning kan sålunda av den part, som förlorar målet, ses som orsakad av ett ställningstagande emot honom, om domstolen inte har klar regel i lagstiftning eller praxis att falla en tillbaka på. Ett agerande i enlighet med klar regel tas en som naturligt, givetvis under förutsättning att regelns innehåll är känt för parten. Även den berörda anledningen det av nu är viktigt att regelsystemet utvecklas. Mycket viktigt för att motverka den berörda risken är också att processledningen bedrivs med ett gott psykologiskt handlag. Domaren bör alltså varsamt fram och inte företa än behövs för att mer som syftet med processledningen skall uppnås. Bland domare i allmän domstol förekom det tidigare en uppfattning att risken för att domaren ansågs partisk minskade, han uttryckom te sig tillräckligt vagt. Från den uppfattningen tog emellertid vid tillkomsten av FPL föredragande departementschefen och - senare rättegångsutredningen mycket bestämt avstånd. Att processled- ningen utövas i förtäckta ordalag kan missgynna den inte har som

528 Processrättsliga frågor

sådana förståndsgåvor och kunskaper att han förstår andemeningen i processledningen, och detta gör att förtäckta ordalag aldrig bör förekomma. Processledning skall i den mån den över huvud taget skall utövas ske öppet. - Ett skäl brukar anföras mot en aktiv materiell processledning som är att processen riskerar att bli långsam och Otymplig, om domaren alltför fria händer att aktualisera nytt material. Det kan även ges finnas en risk att domstolen lockar en part att åberopa grunder och utredningsmaterial som sedermera visar sig sakna betydelse. Såväl parten det allmänna får därigenom vidkännas onödiga merkostsom nader. För att undvika denna situation måste processledningen utövas med försiktighet. Risken för att processen sväller ut betyder också att domstolen i allmänhet inte bör aktualisera sådant material, som inte parternas framställningar ger direkt anledning till. En sådan begränsning kan motiveras även av risken för att en mindre nogräknad part kan utan sakliga skål göra t.ex. en av domaren framkastad grund eller invändning till sin. Mot ett mycket aktivt agerande kan tala att domarens möjligheter att överblicka utredningen och komma till ett riktigt avgörande kan komma att minska, om han engagerar sig alltför aktivt under handläggningen av målet. I debatten om materiell processledning har det också sagts att en stor aktivitet från domstolens sida medför en risk för att parterna blir bortskämda. Mot de nu angivna argumenten kan sågas att riskerna minskar avsevärt, om domstolen inte utövar materiell processledning annat än om parterna misslyckas eller kan befaras komma att misslyckas i något hänseende och om den materiella processledningen utövas på det sättet att domstolen i första hand verkar parterna, dvs. undviker att själv ta fram sådant som genom saknas. Som torde ha framgått av redogörelsen för gällande rätt finns det förespråkare för åsikten att domstolens materiella processledning bör minska om det finns ombud i målet. Ser man till det faktiska behovet materiell processledning är det också klart att den åsikten har fog av för sig. Domstolen kan också ha större anledning tro att ett kvalificerat ombud verkligen menar vad han säger än att en enskild part, som varken är särskilt väl insatt i förhållandena eller besitter tillräckliga kunskaper, skulle göra detta. Domstolen kan också ha större anledning räkna med att ett kvalificerat ombud, som har vana av att uppträda i den måltyp det gäller, har handlat på visst sätt i full medvenhet om konsekvenserna än att en enskild person har gjort det. I samband med tillkomsten av FPL uttalade också föredragande departementschefen att det ligger i sakens natur att domstolen i allmänhet bör ägna särskild uppmärksamhet processledningen när enskild part inte har ombud i ett enpartsmål och det framgår att en parten har svårigheter att ta till vara sin rätt.

Processrättsligafdgør 529

Själva principen måste dock alltid vara att den enskilde aldrig skall förlora på att han anlitat ett ombud. I och med detta faller varje uppfattning att gränserna för domstolens processledande verksamhet bör dras snävare, om en part har ombud. Alla ombud är inte lika skickliga, och behov av processledning uppkommer självfallet även när det finns ett ombud. Om då har olika regler för processledman ningen kommer en part med ombud att få mindre hjälp än andra parter och därigenom löpa risk att drabbas ett oriktigt avgörande. av Detta bör inte accepteras. I stället bör principer för samma processledningen gälla i ombudsfallen som i andra fall. Behovet av processledning kommer därmed att automatiskt anpassas efter ombudens skicklighet, och självklart blir det vanligare med processledning i sådana fall där den enskilde inte har något ombud eller har ett mindre kompetent ombud.

Den materiella processledningens gränser

I frågor om den materiella processledningens omfattning framhålls inte sällan behovet av att man gör skillnader allt efter processens karaktär. En vanlig uppfattning är sålunda att processledningen behöver vara avsevärt starkare i fråga enpartsmål än i fråga om om tvåpartsmål. En annan vanlig uppfattning är att det behövs starkare en processledning, när det rör sig om ett för enskild part betungande beslut än när det rör sig ett gynnande. om Taxeringsmålen tas av många domare typexempel på fall där som domstolen kan eller bör förhålla sig helt eller nästan helt passiv. Delvis kan detta ha historiska orsaker. En prövning i domstolsmässiga former av frågor rörande taxering till skatt har åldriga anor. Handläggningen av taxeringsmål har också vid många domstolar varit starkt fördröjd, och åtskilliga domare har på grund arbetsav anhopning inte kunnat se närmare på målen förrän dessa ansetts som färdiga för avgörande. Självklart har det vid sådan tidpunkt en framstått som mindre angenämt att inleda en materiell processledning. I allmänhet är också målen väl utredda även utan domstolens medverkan genom taxeringsorganisationen, och många typer av tvistefrågor är sådana att även enskilda förstår vad kan väntas som av dem i utredningshänseende. Ingenting av det som har sagts nu talar emellertid för att domstolarnas utredningsansvar principiellt sett bör vara mindre omfattande när det gäller taxeringsbeslut än i fråga om andra betungande myndighetsbeslut. En annan sak är att det praktiska behovet av materiell processledning säkerligen är mindre frekvent förekommande i taxeringsmål än i många andra måltyper. Det förtjänar dock att påpekas att lagstiftaren rörande vissa frågor genom lagmotiv förutsatt att det i en skatteprocess skall ankomma

530 Processränsliga frågor

Skattemyndigheten att såsom partsföreträdare utreda invändningar som den enskilde gör, och i en del fall kan domstolen som ett led i sin materiella processledning uppdra det allmännas företrädare att utreda viss fråga. Det skall tilläggas att frågor om behovet av materiell processledning i taxeringsmål delvis kommit i ett nytt läge genom den nya taxeringsprocessen genom att den processen inte längre är en beloppsprocess utan en process av i princip samma typ som andra processer och genom att det skall ske en omprövning hos skattemyndigheten. Det som har sagts nu har närmast haft avseende på taxeringsmålen. Att diskutera processledningsfrågoma måltyp för måltyp förefaller dock mindre intressant i nu förevarande sammanhang, något som för övrigt skulle kräva att man också diskuterade de i de olika måltyperna förekommande olika typerna av rättsfakta var och en för sig. Det synes förekomma större anledning att rikta uppmärksamheten mot vad processledningsbehovet i det enskilda fallet har för karaktär. Av grundläggande betydelse är här att man håller isär frågor om hur ofta det behövs materiell processledning på den punkt det gäller, å ena sidan, och mera principiellt betonade frågor om var den yttersta gränsen för rätten och skyldigheten att utöva processledning skall gå, å andra sidan. Med nu redovisat synsätt gäller en av frågorna kring den materiella processledningen hur domstolen skall förfara när en part eller annan uttryckt sig otydligt eller ofullständigt i fråga om yrkanden eller grunder. En allmän domstol skall i tvistemål genom frågor och påpekanden försöka avhjälpa otydligheter och ofullständigheter i parternas framställningar 42 kap. 8 § andra stycket RB. I brottmål skall en allmän domstol genom frågor och påpekanden försöka avhjälpa otydligheter och ofullständigheter i de uttalanden som görs 46 kap. 4 § andra stycket RB. Dessa regler infördes i RB år 1987. I FPL saknas en motsvarande bestämmelse. Starka skäl talar för att den materiella processledningen på den nu berörda punkten generellt sett inte bör sträcka sig mindre långt i målen vid förvaltningsdomstol än i målen vid allmän domstol. Detta skulle om den kartläggning utredningen låtit utföra inte är alldeles missvisande på den punkten för många och kanske till och med de allra flesta domare i förvaltningsdomstol innebära att processledningen borde bli starkare än nu i de fall där det allmännas företrädare uttryckt sig otydligt eller ofullständigt jfr även JK:s ämbetsberättelse 1984 s. 235. Många domare i förvaltningsdomstol synes ha den uppfattningen att domstolen aldrig bör hjälpa det allmänna. Rent allmänt har man också anledning konstatera att en processledning till förmån för den enskilde principiellt sett givetvis är avsevärt mindre betänklig än

Processrättsliga frågor 531

processledning till förmån för en företrädare för det allmänna, särskilt som domstolen ändå i många fall kan döma till den enskildes fördel på en grund som han inte har åberopat. Om emellertid det allmännas företrädare har glömt att i sin framställning ta med ett avgörande moment i grunden för det allmännas talan, skulle en underlåtenhet från domstolens sida att påpeka bristen kunna leda till att det allmännas talan lämnas utan bifall efter ett förfarande som bara utgör tom formalitet. Når det allmännas en företrädare läser domen inser han sitt slarv och överklagar. Målet blir då prövat i sak först i högre instans, inte den domstolen om återtörvisar målet med de kostnader i den lägre en ny process instansen medför. För den enskilde kan det i berörda fall innebära nu olägenheter att drabbas av flera Av angivna skäl bör processer. nu domstolen fråga det allmännas företrädare denne påstår eller inte om påstår att det utelämnade momentet föreligger. Ofullständigheten bör alltså på samma sätt som i allmän domstol kräva materiell processledning. En annan fråga är om domstolen skall väcka uppmärksamheten hos den som företräder det allmänna intresset ett tänkbart tilläggseller alternativyrkande. Normalt måste man räkna med att det allmännas företrädare har goda skäl för underlåtenhet att framställa en ett sådant yrkande. Ett initiativ torde motiverat endast där vara underlåtenheten framstår som ett uppenbart misstag av det allmännas företrädare. Det är främst i sistnämnda fall bristande aktisom en vitet från domstolens sida medför att den första rättegången blir en meningslöshet. När det är den enskilde som ofullständigt eller otydligt angett vad han vill eller varför han vill detta är det närmast uppenbart att domstolen måste ha möjlighet och vid behov även skyldighet - - en att bedriva en materiell processledning. I många fall kan visserligen domstolen med lite god vilja tolka in ett yrkande eller grund i den en enskildes framställning, men det hindrar inte att domstolen för säkerhets skull frågar honom vad han Domstolen kan också menar. behöva tänka på motparten. Denna skall inte i ett yttrande till domstolen behöva gissa sig fram till vad den enskilde och att menar, motparten ges anledning att i alltför stor utsträckning tolka fram detta innebär också vissa rättssäkerhetsrisker. En myndighet skall visserligen även som part iaktta objektivitetsprincipen, det är givetvis men otillfredsställande att det läggs i myndighetens hand att utreda vad den enskilde har eller bör anses ha för inställning. Det innebär på sätt och vis att den materiella processledningen läggs i händerna på den ena parten och i detta fall den typiskt sett starkare. Det blir inte en process mellan två i princip jämställda parter. Hitintills har företrädesvis talats otydligheter och ofullständigom

532 Processrättsliga frågor

heter när det gäller yrkanden och grunder. I princip samma resonemang torde kunna föras när en part uttryckt sig otydligt eller ofullständigt i fråga om vilken utredning han åberopar till stöd för att den av honom angivna grunden är riktig, dvs. när det inte är klart vilken bevisning han vill föra in i målet. Det som har sagts nu leder till att även en förvaltningsdomstol bör genom frågor och påpekanden försöka avhjälpa otydligheter och ofullständigheter i parternas framställningar och detta oavsett om det är en enskild eller en företrädare för det allmänna som presterat något som framstår som otydligt eller ofullständigt. Exempelvis är det, om ett allmänt ombud i körkortsmål yrkat endast att den enskilde skall meddelas varning, lämpligt att domstolen påpekar för det allmänna ombudet att det allmännas ansökan enligt 36 § körkortsförordningen 1977:722 skall innehålla ett yrkande om att körkortsingripande skall ske jfr JO:s ämbetsberättelse 1989/90 s. 146. När det rör sig om en omständighet vars existens skulle vara till fördel för enskild part, är det ofta en självklarhet att domstolen måste ingripa, om ingen av har uttalat sig angående denna omständighet RÅ

parterna se t.ex.

1990 ref. 94. Som har sagts förut får en otydlighet eller ofullständighet inte alltid någon reell betydelse i en process. Om det i sådant fall rör sig om ett enpartsmål finns det givetvis ingen anledning att låta utreda den omständighet det gäller. Huruvida det för någon speciell måltyp kan finnas anledning att göra även andra undantag är mera tveksamt. I den mån den förordade regeln tillämpas minskar risken att högre rätt efter ett eventuellt överklagande beslutar om återförvisning. Risken att regeln i de fall den inte iakttas skulle komma att föranleda återförvisningar torde i jämförelse härmed vara försumbar. När det i övrigt gäller frågor om materiell processledning dvs. -

processledningen i sådana fall där bristen inte ligger i att en part

uttryckt sig otydligt eller ofullständigt utan i att han underlåtit att komma med tillräcklig utredning till stöd för sin ståndpunkt skall domstolen enligt nu gällande regler såväl i brottmål som i förvaltningsmål tillse att målet blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. För tvistemålen gäller samma krav vid huvudförhandlingen, vartill kommer att domstolen under förberedelsen av målet är ålagd att allt efter målets beskaffenhet verka för att tvistefrågoma blir klarlagda. Som synes är skillnaderna mellan reglerna för olika måltyper mycket små. Skillnaderna ligger i att mål är olika beskaffade. Detta gör att frågor om hur långt domstolens aktivitet skall sträcka sig i stor utsträckning måste behandlas i anslutning till den materiella rätten. Här skall dock några mera allmänna principer diskuteras. I botten måste ligga att domstolen i de flesta fall bör kunna förlita sig på att tillräcklig utredning kommer fram genom parternas försorg. Goda förutsättningar för en allsidig utredning även utan

Processrättsliga fiågor 533

domstolens medverkan finns framför allt när det rör sig om en tvåpartsprocess, eftersom det åligger det allmännas företrädare en skyldighet att verka objektivt. Självfallet kan det emellertid uppkomma situationer där domaren under något skede målets av handläggning med skäl kan fråga sig varför parterna inte i målet fört in viss utredning. Särskilt om utredningen kan antas tala till förmån för den enskilde bör domstolen i det fallet kunna ta kontakt med parterna för att klara ut deras underlåtenhet beror på ett förbiom seende eller har andra skäl. Med hänsyn till att domstolen i de flesta fall har det slutliga ansvaret för att målet blir tillräckligt utrett kan det inte undvikas att domstolen tar initiativ för att undanröja någon oklarhet utan att i förväg säkert kunna bedöma till vilken parts förmån eller nackdel initiativet visar sig bli. Åtminstone i vissa fall måste domstolen i sista hand ha möjlighet att själv föranstalta utredning. om Det synes i övrigt inte gå att i det berörda hänseendet tala i nu allmänna termer och säga t.ex. att enpartsmål angående gynnande beslut kräver en viss materiell processledning. Sålunda synes man behöva göra skillnad mellan t.ex. mål byggnadslov och mål enligt om socialtjänstlagen. En annan sak är att det i alla typer enpartsmål av ofta blir domstolens sak att rycka in och försöka fâ in den utredning som den obefintliga motparten skulle ha ombesörjt eller annars

initierat se dock även våra förslag i avsnittet 25 .3.2.

Också sådant som de möjligheter parterna kan antas ha att åstadkomma ytterligare utredning kommer in i bilden. Bedöms dessa möjligheter som små eller obefintliga finns det inte så stor anledning att bedriva en materiell processledning på den punkten. Generellt kan man hävda att mer utredning det finns rörande viss omständigen het, desto mindre anledning finns det att bedriva materiell processledning. Generellt kan man också hävda att anledningen att bedriva materiell processledning minskar längre från bevisbördepunkten som det aktuella bevisningsläget befinner sig Som exempel kan tas att domstolen i körkortsmål kan ha anledning att utöva en materiell processledning i fråga om ett rättsfaktum för vilket den enskilde har bevisbördan jfr rättsfallet RÅ 1982 2:24 samt JO:s ämbetsberättelse 1981/82 s. 315, medan den kan ha anledning avstå i fråga om ett rättsfaktum för vilket det allmänna har bevisbördan jfr rättsfallet RÅ 1983 2:10. Givetvis kommer frågan om materiell processledning även här på sådant t.ex. hur det an som aktuella bevisningsläget är. Att en part lider av sjukdom eller inte år mäktig det svenska språket

kan föranleda ett särskilt behov materiell processledning ifr JO:s

av ämbetsberättelse 1982/83 s. 327. I mål enligt lagen vård om av unga kan tillkomma särskilda problem till följd att ett barn, målet av som gäller, inte kan göra sig hörd på samma sätt andra. I andra mål som

534 Processrätzsliga frågor

kan tillkomma andra problem. Generellt torde kunna hävdas att det ter sig befogat att domstolen i sådana mål där allmänna intressen står mot enskilda när den utredning den enskilde förebringat rörande en viss omständighet inte är tillräcklig för att hans talan skall kunna bifallas påpekar detta för honom jfr J0:s ämbetsberättelse 1984/85 s. 318. Detta är särskilt viktigt om avgörandet är beroende av den outredda frågan och den enskilde kan antas ha utsikter att skaffa fram utredning. I allmänhet torde det emellertid vara onödigt att domstolen ingriper, när det rör sig om en tvåpartsprocess i vilken det allmännas företrädare i processen redan har gjort ett motsvarande påpekande. I sådant fall måste emellertid den enskilde normalt ges tillfälle att inkomma med ytterligare utredning i anledning av detta påpekande jfr nästa avsnitt om skriftväxlingen i målen, och det är härvid i många fall lämpligt att domstolen riktar ett formligt föreläggande till honom att yttra sig. I mål mellan enskilda synes man ha anledning annorlunda på se

frågan om domstolens agerande i berörda hänseenden. Även i

nu sådana mål kan dock behöva utövas en långtgående materiell processledning, och i så fall närmast med förebild i de regler gäller för som indispositiva tvistemål i allmän domstol. En relativt långtgående materiell processledning kan behövas också i en process mellan två allmânna jfr rättsfallet RÅ 1982 Ba 9. organ För de fall där det bör utövas en materiell processledning av nu angivet slag finns det i 8 § FPL bestämmelse att domstolen en om vid behov skall anvisa hur utredningen bör kompletteras. Denna bestämmelse, som inte har någon motsvarighet i RB, torde böra medföra att domstolen har möjlighet den enskilde klara att ge anvisningar om vad som ytterligare behövs i utredningshänseende. Självklart kan en sådan begäran komplettering ibland komma att om avse uppgifter som den enskilde inte vill lämna, eftersom han inser att uppgiften inte kommer att till nytta för honom vid målets vara avgörande. Detta bör emellertid anses sakna betydelse. Kommer inte den begärda utredningen in till domstolen kan denna, beroende på målets beskaffenhet, själv ta in utredningen det är möjligt, eller om i sista hand falla tillbaka på reglerna bevisbördan. Att part om en vägrar att följa ett föreläggande kan också i många fall tillmätas betydelse i samband med bevisvärderingen jfr 35 kap. 4 § RB. Officialprincipen torde sträcka sig särskilt långt när det gäller t.ex. många sanktionsavgifter, eftersom dessa i allmänhet står straffen nära jfr regeringsrättens förut anmärkta avgörande 4453-1989. Det skall tilläggas att det finns ett utredningsområde på vilket domstolen är allenarådande. Såväl enligt RB 40 kap.

se RB som enligt FPL se 24 § den lagen har sålunda domstolen möjlighet

att oavsett målets karaktär inhämta ett sakkunnigutlåtande från en myndighet eller från I sakkunnigbevisets natur ligger domstoannan. att

Processrättsliga frågor 535

len måste ha en vidsträckt befogenhet att oavsett parternas inställning ombesörja införskaffandet av beviset. Angående innehållet i svensk rätt behövs som tidigare angetts i allmänhet inte någon utredning från parterna, eftersom domstolen förutsätts känna lagen. Domstolen är inte heller bunden av de lagrum som parterna åberopar. Den situationen att domstolen finner en annan rättsregel tillämplig än vad parterna förutsatt är dock värd särskilt beaktande. Om det kan antas att någon part i denna situation har något ytterligare att tillföra målet, anses för de allmänna domstolarnas del att det kan finnas skäl att låta parterna ta del av domstolens uppfattning och bereda dem tillfälle att yttra sig, innan målet slutligt avgjorts. Samma princip bör nog tillämpas även i förvaltningsen domstol. Särskilt för tvåpartsprocessens del gäller att ett avgörande åtminstone beträffande frågan om tillämpligt lagrum helst inte bör komma som en chock för parterna. Förekomsten tvåpartsproav en cess invaggar lätt en part i tron att mot hans uppfattning endast står motpartens jfr JO:s ämbetsberâttelse 1984/85 s. 320.

Den materiella processledningens former

Det är naturligt att domstolen själv infordrar de yttranden behövs som från andra myndigheter och i övrigt inhämtar sakkunnigutlåtanden i målet. Det är också naturligt att det normalt bör ankomma på domstolen att själv infordra eventuellt aktmaterial från den beslutande myndigheten och att införskaffa annan myndighets beslut inte som gäller själva målet men som berör detta på ett eller annat sätt, t.ex. en dom, ett beslut av kommunal nämnd eller länsstyrelse. Vissa en utdrag av offentliga register skall dock enligt särskilda bestämmelser part själv införskaffa. Domstolen har ett särskilt ansvar också när det gäller i vilka former en viss utredning skall förebringas. I allmän domstol gäller den s.k. principen om det bästa bevismedlet, vilken innebär bl.a. att om en viss kunskapskälla utan svårighet kan utnyttjas på flera olika sätt, så skall det bevismedel användas, som medför den säkraste bevisningen. En allmän domstol kan även om det inte är vanligt oavsett måltyp - behöva iaktta den principen officio. Även förvaltningsdomstol ex en måste kunna beakta principen ex officio. Detta innebär att förvaltningsdomstolen i kanske sällsynta fall kan ha anledning ofñcio att ex kalla in ett vittne, om en part åberopat ett skriftligt intyg från detta vittne jfr regeringsrättens förut anmärkta avgöranden 4295 och 4296 år 1989. I andra fall synes domstolen endast med stor återhållsamhet böra utnyttja möjligheten att på egen hand komplettera utredningen. En i detta hänseende inkvisitorisk grund byggd förvaltningsprocess är varken nödvändig eller lämplig. Domstolen bör i första hand överlåta

536 Processrártsliga frågor

åt parterna att själva vara verksamma. Särskild försiktighet är påkallad när det gäller utredning som kan tänkas vara till en enskilds nackdel. Visserligen kan det ibland tyckas vara en onödig omgång att domstolen inte redan från början själv föranstaltar om utredningen, men med tanke på att en komplettering av utredningen behöver initieras av domstolen endast i ganska få fall torde den sammanlagda resursförlusten vara obetydlig. Man vinner samtidigt fördelen att domstolen inte tar in material i onödan. Parterna är normalt de som bäst känner till det relevanta underlaget. Genom att domstolen vänder sig till parterna minskar man vidare risken att den enskilde parten får uppfattningen att domaren är partisk till hans nackdel. Att domstolen i många fall bör verka genom parterna innebär inte något avsteg från principen att den materiella processledningen bör utövas genom domstolen. Det innebär alltså t.ex. inte att domstolen skall lämna ifrån sig uppgiften att vägleda den enskilde till dennes motpart. Det är viktigt att slå fast att den omfattning i vilken en materiell processledning bör utövas i princip inte har något att göra med huruvida målet skall handläggas skriftligen eller muntligen. En annan sak är att det är avsevärt enklare att företa processledande åtgärder i samband med ett sammanträde. Frågor som ställs kan vid ett sådant få ett omedelbart svar och följas upp med nya frågor. Detta talar emellertid inte för annat än att man väljer en muntlig handläggningsform i de konkreta fall där behovet av en materiell processledning är särskilt stort och inte kan tillgodoses genom skriñväxling. Det skall nämnas att en speciell fördel som sammanträdesformen i nu berörda hänseende kan erbjuda är att parterna har tillgång till aktmaterialet. Särskilt när det gäller myndigheter bereder det inte sällan svårigheter att få ett yttrande av ett eller annat slag i ett konkret mål, om myndigheten inte har tillgång till akten. När det skall förekomma en materiell processledning måste denna självklart sättas in så snart behovet visar sig. Annars kan processledningen förorsaka att det behövs ytterligare utredningsomgångar och därigenom leda till tidsförluster och kostnader. Skulle domaren inte få frågan om behovet av materiell processledning till bedömning förrän underordnad personal målet färdigt till avgörande får anser i värsta fall hela förberedelseproceduren i målet tas om. Det som har sagts nu innebär egentligen att kontroll en av processledningsbehovet bör ske fortlöpande allteftersom skrivelser kommer in från parterna. Ibland kommer processledningen att ta sig uttryck i att det till den som just ingett skrivelse riktas begäran en en om komplettering eller görs ett påpekande något slag. Särskilt när det av rör sig om en enskild bör domstolen vid behov alltid förklara för den enskilde vad det är som krävs av honom, dvs. vilka upplysningar

Processränsliga frågor 537

domstolen önskar erhålla "styrd remiss". Ibland kommer processledningen i stället att ta sig uttryck i att motparten föreläggs att yttra sig i visst avseende eller att det görs ett påpekade riktat till honom. Eftersom det är enklare att företa behövliga processledande åtgärder i samband med en muntlig förhandling bör behovet sådana av

åtgärder inte sällan föranleda att det sätts ut ett sammanträde se

avsnittet 25.6 om muntlighet. Särskilt med hänsyn till att det som skall diskuteras i allmänhet torde avse endast begränsad del en av målet kan härvid ett sammanträde på telefon framstå fördelaksom en tig lösning jämfört med att parterna kallas till ett sammanträde inför domstolen. Om det emellertid under alla omständigheter skall hållas ett sammanträde inför domstolen, kan detta vara den naturliga platsen för den materiella processledningen. För de flesta fall torde dock man ha anledning befara att sammanträdets syfte inte kan tillgodoses annat än om processledningen sätts in redan före ett eventuellt sammanträde inför domstolen. Om målet har enpanskaraktär och behovet av klargöranden hänför sig till det allmännas inställning, torde det många gånger vara en naturlig lösning att domstolen efter förordnande ett allmänt - av organ att företräda de allmänna intressena i målet riktar processledningen mot detta organ jfr föregående avsnitt.

Särskilt om avvisande av utredning

Bestämmelsen i 8 § FPL om att överflödig utredning får avvisas är mycket allmänt hållen. Detta bereder inte så ofta några problem nog

i förvaltningsdomstolarna. Överflödig utredning skapar nämligen

problem främst när det handlar muntlig bevisning och sådan är om mindre vanlig i förvaltningsdomstol. Det är över huvud taget tveksamt om förvaltningsdomstolar någonsin har anledning att avvisa skriftlig utredning. Detta skulle innebära att domstolen skickade tillbaka ingivna handlingar efter ett formligt beslut om avvisning. Det torde nästan alltid vara enklare för domstolen att i stället begränsa sitt intresse för ingivna handlingar till vad de är värda. En annan sak är att domstolen i många fall kan ha anledning att avbryta en pågående skriftväxling i ett mål sedan utredningen i målet blivit tillräcklig och att därefter företa målet till omedelbart avgörande. Frågor om i vad mån domstolen detta sätt bör ingripa i handläggningen är mindre en fråga materiell processledning än om om formell processledning, och därför kommer frågan att behandlas först i nästa avsnitt. Frågor om avvisande av muntlig bevisning kommer att behandlas

i avsnittet om muntlighet avsnittet 25 .6.

538 Processrättsliga frågor

Lagregleringen önskemålet att parter åtnjuter i möjligaste mån likartad behanden ling i given situation oavsett vid vilken domstol eller av vilken en domare målet handläggs talar för att reglerna om materiell process- ledning blir mer detaljerade än nu. Hur man skall bedöma en fråga materiell processledning varierar emellertid från fall till fall, och om varje regel måste ha sådana undantag att lagstiftningen lätt skulle bli ofonnlig. Ofrånkomligen måste därför lagstiftningen ha relativt vida ramar när det gäller frågor om den materiella processledningen. Man kan därmed knappast komma ifrån att det många gånger ytterst måste bli den enskilde domarens sak att bedöma vad som i en given situation är gällande rått processledningens område. På längre sikt kan emellertid räkna med att rättsutvecklingen även utan en detalman jerad lagtext kan bli mer enhetlig genom kursverksamhet och seminarier, åtminstone om ämnet blir föremål för en fördjupad uppmärksamhet i rättspraxis och litteratur. Mot den nu angivna bakgrunden bör reglerna angående materiell processledning inte ändras på annat sätt än att till de nuvarande bestämmelserna i 8 § FPL läggs att domstolen genom frågor och påpekanden skall försöka avhjälpa otydligheter och ofullständigheter i parternas framställningar.

Sammanfattning En central punkt för vår översyn av FPL som direktiven pekar på gäller den materiella processledningen. Med materiell processledning avses domstolens verksamhet i syfte att berika eller begränsa processmaterialet. Den materiella processledningen kan omfatta allt från en enkel fråga till en part om vad denne menar med ett visst yttrande till att domstolen självmant inhämtar viktig utredning som är avgörande för målets utgång. Den materiella processledningen kan

utövas antingen muntligen eventuellt telefon eller genom

skrivelser från domstolen. Genom en materiell processledning kan möjligheterna öka när det gäller att nå materiellt riktiga resultat. En väl avvägd materiell processledning förstärker därmed den materiella lagstiftningens genomslagskraft. I andra fall kan materiell processledning medföra att handläggningen i ökad grad inriktas väsentligheter så att rättegången kan bli snabbare och billigare. Att det utövas en materiell processledning kan medverka till att nedbringa antalet överklaganden genom att målen blir grundligare utredda redan i första instans. I den mån det sker överklaganden kan syftet med instansordningen utnyttjas bättre genom att den högre instansen kan ägna sig åt överprövning och inte åt primär prövning. Enligt nu gällande regler i 8 § FPL skall domstolen tillse att målet

Processrättsliga frågor 539

blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. Vid behov anvisar dom-

stolen hur utredningen bör kompletteras. Överflödig utredning får

avvisas. Meningen är inte att domstolen i någon större utsträckning skall verka på egen hand och officio ta in utredning. Normalt skall ex domstolen i stället i första hand verka genom parterna. Av en kartläggning av tillämpningen FPL utredningen låtit av som utföra framgår att det på åtskilliga punkter råder oklarhet i rättstillämpningen om hur den angivna bestämmelsen i FPL skall tillämpas. Detta gäller både inriktningen och omfattningen den materiella av processledningen. Till de skäl som ibland anförs mot långtgående processleden ningsverksamhet hör framför allt att en sådan skulle kunna sätta tilltron till domstolens opartiskhet i fråga. Det är emellertid i nog långt högre grad frånvaron av en fast praxis än aktiv processleden ningsverksamhet som i det hänseendet är farlig. Den enskilde parten kan nämligen i den mån en sådan praxis inte finns komma att uppfatta såväl en aktivitet som en passivitet från domarens sida som uttryck för ett ställningstagande emot honom, han förlorar måom let. Till andra skäl som ibland anförs hör att den materiella processledningen leder till att handläggningen målen skulle tördröjas. En väl av utövad materiell processledning ger emellertid resursvinster både i tid och pengar. Härför måste dock förutsättas att ledningen utövas fortlöpande under målets handläggning. Den enskilde domaren kan alltså inte vänta med att ta ställning till frågor materiell om processledning till dess annan personal vid domstolen målet färdigt till anser avgörande. Under alla omständigheter synes med hänsyn till förvaltningsprocessens karaktär reglerna för de förvaltningsrättsliga målen böra sträcka sig minst lika långt motsvarande regler i RB för de som allmänna domstolarnas mål. Detta leder till att för de förra målen bör införas en motsvarighet till vissa för allmän domstol år 1987 i RB införda regler om att domstolen frågor och påpekanden genom skall försöka avhjälpa otydligheter och ofullständigheter i parternas framställningar. I inte obetydlig utsträckning bör den materiella processledningen kunna utövas genom telefonsamtal. Den regeln bör liksom motsvarande regler i RB tillämpas nya - oavsett om det är en företrädare för det allmänna eller enskild en part som uttryckt sig otydligt eller ofullständigt. Detta kan medföra att en förvaltningsdomstol i vissa fall hjälper det allmännas företrädare att precisera t.ex. ett yrkande. En sådan precisering kan vara till fördel för den enskilde, t.ex. på det sättet att han undgår en ny process i högre rätt sedan det allmännas företrädare överklagat ett avgörande där det allmännas talan lämnats utan bifall på grund av en

540 Processrättsliga frågor

formell felaktighet. Frågor om materiell processledning rörande andra brister i en utredning än sådana som beror på att en part uttryckt sig otydligt eller ofullständigt hör till de mest omdiskuterade inom processrätten. Diskussionen försvåras av att man kan se frågorna antingen som frekvensfrågor eller som principfrågor. Sålunda är det t.ex. uppenbart att det mindre ofta behövs någon materiell processledning, om enskild part har ett kvalificerat ombud. En enskild part bör dock inte förlora på att han valt ett ombud som inte klarar av situationen. Själva principerna för vad domstolen får och skall göra i en viss processuell situation bör därmed vara desamma i de olika fallen, även om domstolen givetvis kan ha större anledning att tro att ett kvalificerat ombud menar vad han säger än att en enskild gör det. Önskemålet att parter åtnjuter i möjligaste mån likartad behanden

ling i en given situation oavsett vid vilken domstol eller av vilken

domare målet handläggs talar för att det även beträffande annat än otydligheter och ofullständigheter sker en komplettering av reglerna om materiell processledning. Att skapa ökad klarhet genom nya regler är emellertid svårt. Hur man skall bedöma en fråga om materiell processledning varierar nämligen avsevärt från måltyp till måltyp och från fall till fall, och varje regel skulle behöva ha sådana undantag, regelverket lätt blev oformligt. Även utan ytterligare lagstiftatt en ning synes man dock ha anledning förvänta att rättstillåmpningen kommer att bli mer enhetlig när det gäller den materiella processledningen. Härtill bidrar inte minst att länsrätterna i fortsättningen torde kunna ägna mer tid varje enskilt mål.

25.5 Skriftväxlingen i målen

Sammanfattning: I detta avsnitt diskuterar hur man skall kunna effektivisera Skriftväxlingen i målen och skapa förutsättningar för en god materiell processledning. Våra förslag innebär endast vissa mindre justeringar i reglerna om kommunikationsskyldigheten i förvaltningsprocess. Härutöver förordar att det i förvaltningsdomstolamas arbetsordningar och instruktioner tas in bestämmelser om att särskilt granskningen av sådana skrivelser genom vilka förfaranden inleds i åtskilliga fall skall utföras av den domare som har ansvaret för målet rotelinnehavaren.

25 .5. l Gällande rätt

Enligt 9 § FPL är förfarandet i förvaltningsdomstol som regel skriftligt. Till grund för inledandet av processen ligger alltid en skrivelse från en enskild eller en myndighet. Denna skrivelse utgör i allmänhet

Processrättsliga jiágor 541

en ansöknings- eller besvärshandling. Alternativt kan målet anhängiggöras vid domstolen genom anmälan, underställning eller åtannan gärd. Bestämmelser om innehållet i sådan skrivelse vilken en genom ett mål anhängiggörs finns i 3 och 4 §§ FPL. Om en ansöknings- eller besvärshandling är så ofullständig att den inte kan läggas till grund för en prövning i sak, skall domstolen enligt 5 § FPL förelägga sökanden eller klaganden att avhjälpa bristen vid påföljd att hans talan annars inte tas till prövning. Detsamma upp gäller i vissa fall när skrivelsen inte innehåller tillräckliga uppgifter för senare delgivning med motparten. Om inte bristen avhjälps sker det alltså ingen prövning i sak jfr JO 1976/77 263; s. se regeringsrättens årsbok 1982 Bb 143 att kraven är låga när det gäller om att över huvud taget godta något rättegångsinlaga. som Inte minst med tanke på att det naturligt oftast är enskild nog en som står bakom sådan skrivelse behöver kompletteras, en som behöver domstolen ofta anvisningar hur kompletteringen bör ge om

ske se det föregående avsnittet domstolens materiella funktion i

om målen. I vissa fall kan ett telefonsamtal på sin plats jfr JO vara 1981/82 s. 320. Efter det att saken tas till prövning skall det i normala fall ske upp en skriftväxling, om det förekommer motpart eller ett partsliknanen de förhållande. Bestämmelser skriftväxlingen finns i 10, 12 och om 18 §§ FPL. Dessa regler fick ursprungligen sin utformning i nära anslutning till regler skriftväxling i 15 § förutvarande förvaltom ningslagen 1971:290 och i 52 kap. 7 § andra stycket RB prop. 1971:30 s. 546. Innebörden av bestämmelserna i 10 § första stycket FPL är att den handling genom vilken målet anhängiggjorts och det hör till den som skall tillställas motpart eller mot vilken åtgärd ifrågasätts. Att annan en handling tillställs part uttrycks vanligen på det sättet att hand-

lingen "kommuniceras" se dock även JO i ärende med diarienummer

36-1991 som hävdat att när material sänds till klagande endast för kännedom det över huvud taget inte är fråga kommunikation om en lagens mening". Av 10 § andra stycket FPL framgår att domstolen i vissa fall kan avgöra ett mål utan någon skriftväxling trots att det förekommer ett partsförhållande i målet. Enligt den ursprungliga lydelsen stycket av kunde en underrättelse underlåtas dels det uppenbart talan om var att inte kunde bifallas eller att underrättelse onödig, dels det var om kunde befaras att en underrättelse skulle avsevärt försvåra genomförandet av ett beslut i målet jfr reglerna i 52 kap. 7 § RB om underlåtande av kommunikation i besvärsmål i hovrätt vilka tjänade som förebild vid tillkomsten av 10 § andra stycket FPL. År 1987 prop. l986/87:1l3; SFS 1987:332 utvidgades tillämp-

542 Processrättsliga frågor

ningsområdet för det berörda lagrummet på det sättet att det numera inte behöver ske någon skriftväxling utan att det finns anledning anta att talan kommer att bifallas helt eller delvis. Genom att uppenbarhetsrekvisitet slopats för det berörda fallet kan domstolen alltså i större omfattning än tidigare avstå från att kommunicera sådana skrivelser genom vilka mål anhängiggörs. Det förtjänar att framhållas att reglerna om utredningsskyldighet måste ha iakttagits innan det går att bedöma om domstolen kan avstå från kommunikation på den grunden att det inte finns anledning anta att talan kommer att bifallas. En underrättelse enligt 10 § FPL torde sällan vara uppenbart onödig

till följd av att en talan bedöms som uppenbart grundad se regerings-

rättens avgörande 1983 2:71. Man kan dock givetvis tänka sig undantag för vissa fall där det allmänna för talan till förmån för en enskild. Självklart ger bestämmelsen i 10 § andra stycket om att kommunikation får underlåtas när det kan befaras att en underrättelse skulle avsevärt försvåra genomförandet av ett beslut i målet inte något allmänt stöd för att underlåta kommunikation till följd av att målet bör handläggas skyndsamt jfr JO 1986/87 s. 338. Det bör observeras att det i en del typer av besvärsmål inte är lämpligt att ett avgörande sker utan kommunicering innan alla parters besvärstid har gått till ända. Om en ansöknings- eller besvärshandling behöver kommuniceras skall domstolen enligt 10 § första stycket FPL förelägga den det gäller att svara inom viss tid. Som påföljd för underlåtenhet att följa föreläggandet skall anges att målet ändå kan komma att avgöras. Föreskriften om den tid inom vilken föreläggandet skall följas är i princip partsneutral, dvs, den ger inte det allmännas företrädare en annan och bättre ställning än den som den enskilde intar jfr JO 1987/88 s. 214 och JK 1990 s. 38. Särskilda omständigheter, såsom t.ex. arbetsförhållandena vid skattemyndigheterna, har dock i praktiken lett till att det allmänna ofta fått en längre tid till sitt förfogande än en enskild part. Den nya taxeringsprocessen torde medföra att tidsfristema kan göras kortare, något som är fördelaktigt bl.a. med hänsyn till att den skattskyldige annars kan behöva överklaga flera års taxeringsbeslut rörande samma fråga. Det finns praktiskt sett inget utrymme för att sända över en ansöknings- eller besvärshandling till en motpart utan att denne samtidigt får ett formligt föreläggande att svara. Regler om vad ett svar skall innehålla finns i 11 § FPL. Om målet anhängiggjorts genom överklagande av ett beslut av en förvaltningsmyndighet kan det vara så att myndigheten redan när målet kommer in till domstolen har avgett vad som kan uppfattas som ett svar i FPLzs mening. I vissa fall skall nämligen beslutsmyndigheten vara

Processrättsliga frågor 543

part eller ha en partsliknande ställning och kan redan i samband med omprövning av sitt beslut ha yttrat sig över överklagandet. Allmänna regler angående myndighets beslut att ompröva sitt beslut i samband med överklagande finns i 27 och 28 §§ förvaltningslagen. Enligt 6 kap. 6 § taxeringslagen skall skattemyndighet i normala fall en snarast ompröva sitt beslut, om den skattskyldige överklagar, och inte om överklagandet därvid förfaller, skall Skattemyndigheten enligt 6 kap. 7 § samma lag överlämna även sitt omprövningsbeslut till länsrätten.

Når omprövningsbeslutet är motiverat blir i berörda fall den första nu fråga angående skriftväxling domstolen ställs inför huruvida som sökanden/klaganden skall föreläggas att yttra sig över skattemyndighetens omprövningsbeslut. Regler om i vad mån sökande eller klagande skall få del en av motpartens svar ñnns i 12 § FPL. Av det lagrummet framgår att domstolen skall honom tillfälle att ta del och det ge av svar som hör till detta, om det inte är obehövligt. Kommunikation kan t.ex. obehövlig sökanden eller vara om klaganden utan att anföra någonting ytterligare i saken kommer att i alla delar vinna målet. Särskilt gäller naturligtvis detta om motparten i sitt svar har medgett talan jfr 1971:30 468 och 470. prop. s. Att en kommunikation är obehövlig kan också bero på den handling att som annars skulle kommuniceras inte tillför något betydelse för av målets bedömning. Det kan t.ex. röra sig endast om ett svar som innehåller ett blankt bestridande talan eller uppgifter av om sådana faktiska förhållanden sökanden/klaganden redan kan förutsättas som ha kännedom om. JO har uttalat 1981/82 318 det emellertid s. att inte är självklart att kommunikation skall underlåtas i sådana fall där ett yttrande innehåller endast ett bestridande med hänvisning till vad som förekommit i lägre instanser. Uttrycket obehövligt innefattar emellertid också någonting mer. Det är alltså om man bortser från fall där talan skall bifallas inte bara - sådant material som helt saknar betydelse för ärendets avgörande som täcks av undantaget från kommunikationsplikten även sådant utan som har viss men ringa betydelse. Sålunda bör domstolen kunna avstå från kommunikation t.ex. när en handling innehåller uppenbart orimliga, oriktiga eller missvisande uppgifter. Att mål rör sak ringa ett en av värde kan däremot självklart inte tas till intäkt för underlåta att kommunikation. Wennergren anger i sin kommentar till FPL s. 153 det från att fall till fall får bedömas det tjänar något fömuftigt om ändamål att kommunicera svaret. Kan det inte uteslutas sökanden eller klaganatt den har behov av att ytterligare utveckla sin talan innan målet avgörs, bör kommunikation ske, Wennergren jfr kommentar menar till förvaltningslagen av Hellners Malmqvist 205. - s.

544 Processrättsliga frågor

Såvitt gäller en bestämmelse i den äldre förvaltningslagen om att kommunikation fick underlåtas när sådan var "uppenbart obehövlig" var enligt ett uttalande av JO 1975 s. 482 den naturliga utgångspunkten att redan den omständigheten att en besvärsmyndighet ansett det behövligt att infordra ett yttrande från en beslutsmyndighet över anförda besvär i allmänhet torde böra anses utgöra ett skäl att fullfölja skriftväxlingen genom att kommunicera yttrandet med klaganden i enlighet med huvudregeln. JO menade i det berörda ärendet att kommunikationen gav klaganden kännedom inte blott om eventuellt förekommande sakupplysningar utan även om beslutsmyndighetens reaktion på besvären samt ett tillfälle för klaganden att i anledning därav komma till tals i målet ytterligare en gång innan det avgjordes. När det gäller en part som vill överklaga till domstol eller på annat sätt inleda ett förfarande där har man emellertid anledning att generellt sett ställa högre krav än på den som uppträder i ett förvaltningsförfarande, låt vara att förvaltningsprocessen är sådan att man inte har anledning att ställa lika höga krav som i t.ex. en tvistemålsprocess. Den som överklagar till domstol kan inte gärna tillåtas vänta på en reaktion från domstolen, innan han anger sina skäl. I samband med kommunikation enligt 12 § kan domstolen välja mellan olika alternativ. Domstolen får förelägga sökanden/klaganden att yttra sig över svaret. Även i detta fall är påföljden för underlåtenhet att målet ändå kan komma att avgöras. Men domstolen kan också välja att bereda honom tillfälle att yttra sig över svaret eller nöja sig med att sända över svaret för kännedom. Domstolen får på den nu berörda punkten inte slentrianmässigt använda viss underrättelseform utan måste i princip ta ställning till lämplig handläggningsmetod med beaktande av omständigheterna i varje enskilt fall jfr IK 1984 s. 238 samt JO i ärende med diarienummer 36-1991. Är domstolen angelägen få besked från sökanden/klaganden om att skall domstolen givetvis välja ett formellt ñreläggande. Särskilt viktigt att parten yttrar sig är det givetvis om motparten i den handling det gäller framställt ett yrkande eller anfört några av honom icke tidigare berörda omständigheter. Varje yrkande från motparten dvs. inte endast upplysningar om huruvida ett yrkande medges eller

bestrids måste få någon form av bemötande innan domstolen tar

slutlig ställning till det. I allmänhet behöver domstolen också veta hur sökanden/klaganden ställer sig till nya omständigheter som anförs av motparten. Om det har förts in sådana omständigheter förbättrar nämligen svaret möjligheterna för domstolen att komma till ett riktigt avgörande. Möjligheterna att komma till ett riktigt avgörande kan bli bättre också i det fallet att ett föreläggande inte besvaras. I utfärdandet av ett formligt föreläggande ligger nämligen att en underlåtenhet att svara kan medföra viss bevisverkan. I 35 kap. 4 § RB finns en regel om att

Processrättsliga frågor 545

domstolen med hänsyn till allt förekommit skall pröva vilken som verkan som bevis som kan tillkomma den omständigheten att part underlåter att enligt domstolens beslut fullgöra något i rättegången eller att besvara för utredningen framställd fråga. De principer som ligger bakom den regeln gäller för all bevisvärdering och således även i en förvaltningsprocess och detta trots att det i FPL inte finns någon uttrycklig motsvarighet eller hänvisning till regeln. En sak är annan att man i ett förvaltningsrättsligt mål endast undantagsvis kan ha anledning att ställa lika höga krav enskild part i t.ex. ett en som tvistemål vid allmän domstol. Det skall i detta sammanhang nämnas att man i brottmål torde anse sig ha särskild anledning att vara försiktig när det gäller att dra konsekvenser i bevisningshänseende av att den tilltalade vägrar att besvara viss fråga eller att i övrigt medverka till utredningen. Att en skrivelse inte avser sakfrågorna i målet utan endast den rättsliga bedömningen av dessa argumentering rörande rättsfrågor är inte i sig något skäl att underlåta kommunikation. Eftersom skrivelsen i sådant fall inte innehåller några omständigheter finns nya det emellertid sällan skäl att förelägga motparten att yttra sig. I stället är det i allmänhet naturligare att ge honom tillfälle att yttra sig. Såvitt gäller enskild part blandade tidigare ofta frågan man samman om ett formligt föreläggande behövdes med frågan parten behövde om formligen delges den handling det gällde. Numera är dock alldeles klart att det inte består något nödvändigt samband mellan delgivning och föreläggande men väl många gånger ett praktiskt. Enligt vissa år 1990 antagna nya principer för delgivning prop. 1990/91 : l SFS 1990:1411 skall nämligen domstolen i varje enskilt fall pröva om en formell delgivning är befogad eller om det räcker t.ex. med att ett meddelande skickas med posten på vanligt sätt eller att kontakt tas per telefon. Avgörande för denna bedömning skall vara hur viktig handlingen eller meddelandet är för mottagaren. Enligt vad som uttalas i motiven angiven 53 är det oftast inte möjprop. s. ligt att avstå från delgivning, om ñreläggandet innehåller eller åtföljs av något material som är nytt för mottagaren och saken kan om komma att avgöras utan att denne yttrat sig. Det är alltså såvitt gäller enskild part i betydande utsträckning samma typ av skäl - som styr frågan om det behövs ett formligt föreläggande och frågan om det behövs en formlig delgivning. Med myndigheter sker nästan aldrig någon formlig delgivning, men de skall föreläggas enligt samma regler som de vilka gäller enskild part. De nya reglerna om i vilka fall delgivning kan underlåtas medför i förening med att det också tillkommit regler för hur delgivning nya skall gå till att tiden för en enskild part att fullgöra ett eventuellt föreläggande ofta bör bestämmas genom angivande ett visst datum av

546 Processrälzsliga frågor

som sista dag jfr rörande sådana tidsfrister JO 1981/82 s. 319. Också när det gäller myndigheter är det ofta lämpligt att domstolen bestämmer ett visst datum som sista dag för avgivande av yttrande. Det skall nämnas att ett översändande för kännedom i allmänhet gäller sådana fall där den handling som avses kan antas vara ganska ointressant för mottagaren. De fall det gäller står därmed på gränsen till de fall där man låter bli att kommunicera. JO har i ärendet med diarienummer 36-1991 rörande ett kommunalbesvärsmål menat att, om domstolen anser att innehållet i ett svar från motparten är sådant att det motiverar att klaganden/ sökanden bör ta del av det före målets avgörande, det i ett sådant ställningstagande normalt ligger att kommuniceringen bör ske enligt 12 dvs. genom att han bereds tillfälle eller föreläggs att yttra sig. I allmänhet sänds inte handlingar till myndigheter endast för kännedom, något som kanske delvis hänger samman med att de myndigheter som är parter kan ha svårt att dra nytta av de handlingar de får utan att de också får tillgång till det i domstolen föreñntliga aktmaterialet. En myndighet har nämligen i ett förvaltningsrättsligt mål för sitt eget bruk i allmänhet inte ett lika omfattande material rörande saken som en myndighet brukar ha i ett RBmål. I det hänseendet sker det emellertid en utveckling. En mycket viktig allmän regel om domstolens skyldighet att sörja för skriftväxling under en förvaltningsprocess följer av 18 § FPL. Av den regeln framgår att en part skall ges kännedom om och tillfälle att yttra sig över allt processmaterial, om det inte föreligger sådana skål däremot som anges i 10 § andra stycket FPL. Hänvisningen bör läsas så att en underrättelse om visst material inte behöver ske när det inte finns anledning anta att utgången i målet kommer att gå emot den part som skulle ha tillställts den handling det gäller. Underrättelse kan underlåtas också om en sådan är uppenbart onödig, något inte innefattar även det fallet att det material det gäller bestyrker som innehållet i ett redan tillräckligt utredningsmaterial jfr JO 1986/87 338. Vidare kan domstolen underlåta att kommunicera visst s. material när det kan befaras att en sådan åtgärd skulle avsevärt försvåra genomförandet av ett beslut i målet. I fråga om den nu berörda fortsatta skriftväxlingen finns det inga bestämmelser i FPL om förelägganden eller om påföljder. Det är därmed överlämnat till domstolen att bestämma huruvida ett formligt föreläggande skall utñrdas. Rörande den frågan kan i huvudsak skäl anföras i fråga om tillämpningen av reglerna i 12 samma som § FPL. Påföljden för underlåtenhet är alltid att målet ändå kan komma att avgöras, och det torde i allmänhet vara lämpligt att denna påföljd sätts ut, om föreläggande ges. En kommunikationsskyldighet innefattar endast sådant material som inte redan i ärendet har genom annan myndighets försorg tillställts

Processrdttsligafágør 547

den part det gäller. Man kan till och med ställa den huvudregeln upp att skyldigheten inte omfattar sådant material kan förutsättas som redan vara bekant för den part det gäller. En domstol, har att som pröva besvär, torde ha fog för att utgå från att den myndighet som fattat det överklagade beslutet tillämpat gällande kommunikationsregler på ett riktigt sätt. Domstolen kan för den skull inte lita på att

allt material har kommunicerats i lägre instans se t.ex. 17 § förvalt-

ningslagen och 18 § FPL. Kommunikationsskyldigheten enligt 18 § omfattar även sådant som inlånat aktmaterial och annat som kan få betydelse vid målets avgörande. Det krävs alltså inte att materialet har getts in av motparten. I och för sig uppställs det inte något formligt krav på att kommunikationsskyldigheten alltid uppfylls genom översändande till parten av det material det gäller. Beträffande t.ex. inlånade akter kan kommunikationsskyldigheten i en del fall tänkas uppfylld på annat sätt. Sålunda framgår av 6 § andra stycket delgivningslagen 1970: 428 att en myndighet i vissa fall kan avstå från delgivning och i stället besluta att den handling det gäller skall hållas tillgänglig hos myndigheten eller på plats som myndigheten bestämmer. En förutsättning är att den handling det gäller är av vidlyftig beskaffenhet eller att delgivning av annan anledning inte är lämplig. Själva den handling genom vilken målet anhängiggörs måste dock alltid delges. Om det aktmaterial det gäller redan får antas vara känt för parten har domstolen som torde ha framgått det har sagts förut ingen av som kommunikationsskyldighet men en skyldighet att vid behov klargöra ñr parten att det material det gäller utgör processmaterial. Domstolen har också alltid möjligheten att översända materialet, om den finner att detta skulle innebära några fördelar. Härtill kommer att domstolen kan ha anledning att förelägga parten att yttra sig över viss uppgift ur materialet. Av sekretesshänsyn gäller vissa begränsningar i fråga om den redovisade kommunikationsskyldigheten enligt 10, 12 eller 18 §§. Av 14 kap. 5 § sekretesslagen 1980: 100 framgår sålunda att handlingar och annat material inte får lämnas ut till en part i den mån det av hänsyn till ett allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att en sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs.

25.5.2 överväganden

Inledning

Förvaltningsprocessen är i allmänhet rent skriftlig. Det medför att frågor angående skriftväxlingen i målen har större praktisk betydelse än vad de har i målen i den allmänna domstolsprocessen, som till sin

548 Processrättsliga frågor

grundkaraktär är muntlig. När man skall se närmare frågor om utformningen av reglerna om skriftväxlingen i förvaltningsdomstol synes man ha anledning att först konstatera att förfarandet särskilt i länsrätterna ofta har tagit lång tid, om man undantar förtursmålen till vilka särskilt i länsrättema räknas en stor andel av de mål som inte är skattemål. Den viktigaste förklaring som kan ges till att förvaltningsprocesser har tagit lång tid är de alltför stora målbalanserna och att skatteprocessen hañ en inneboende tröghet. Särskilt stora har balansema varit i länsrätterna. Det vill synas som om åtskilliga av de domare som haft stora rotlar kommit att anse sig sakna tid för att mer aktivt övervaka skriftväxlingen i sina icke-förtursmål. Resultatet har inte sällan blivit att skriftväxlingen fortsatt tills parterna slutat att svara. Skriñväxlingen har alltså inte avbrutits vid den tidpunkt när den inte längre fyllt någon funktion. En annan förklaring till att förvaltningsprocesser blivit långdragna är att vissa myndigheter särskilt skattemyndigheter behövt långa - tider för att avge yttranden. Här kan emellertid förbättringar antas inträda som en följd av taxeringsreformen. En tredje förklaring är att parter i vissa typer av mål förhalat processer genom att i onödan söka utverka anstånd med avgivande av yttranden. För parter och ombud har det med de långa handläggningstider, som har förekommit i domstolarna och myndigheterna, många gånger varit lätt att utverka anstånd. Att anstånd nästan alltid beviljas och att det egentligen inte händer något om man så att såga själv beviljar sig ett anstånd har för många kommit att uppfattas som självklart i t.ex. skattemål. Ett annat problem dock knappast av samma omfattning som i allmän domstol har varit delgivningssvårigheter. En del av proble- men med delgivning torde emellertid ha övervunnits genom den reform av delgivningsverksamheten som genomförts med verkan från den l februari 1991 prop. 1990/91:11; SFS 1990:1411. Vi anser oss inte ha anledning att närmare in frågor om delgivningsverksamheten. Tidsutdräkten i förvaltningsprocessema är resurskrävande redan i sig. Den har åtminstone i vissa måltyper och vissa domstolar inneburit att domare och partsföreträdare varje gång de fått del av en skrivelse i målet har behövt sätta sig in i målet på samma sätt som om det varit helt nytt, eftersom det gått så lång tid sedan de senast sysslade med det. Självklart är stora arbetsbalanser också direkt resursförstörande genom att de skapar sämre arbetsförhållanden och onödiga telefonsamtal om när målet kan bli avgjort. Onödig skriftväxling kan givetvis i den mån den förekommer - drabba resursmässigt. Även domstolarna drabbas och detta parterna inte bara på kanslisidan.

Processrättsliga frågor

Vad som emellertid skapar ännu allvarligare problem är, om förhållandena är sådana att varje från inkommen skrift inte part direkt kan föranleda erforderlig materiell processledning. Här gäller det inte bara processeffektivitet och rättssäkerhet i den meningen att parter måste kunna komma till sin rätt inom rimlig tid och med så låga kostnader som möjligt utan också rättssäkerhet i parternas en vidare mening. Som utvecklats i ett tidigare avsnitt kan arbetet med den materiella processledningen medföra att målen blir sakligt klarare och tvistefrågorna i målen enklare att pröva. I bästa fall upphör de helt att vara tvistiga. Den materiella processledningen kan i åtskilliga fall frigöra resurser, om den utövas i tid. Detta gäller i särskilt hög grad, om man ser resursfrågorna för domstolsvâsendet i dess helhet. En materiell processledning är till sin natur ägnad minska att antalet överklaganden.

Mot den nu angivna bakgrunden framstår det i som hög grad önskvärt att man sörjer för att varje från part inkommen skrivelse alltid kan ges den behandling den förtjänar. Hela skriftväxlingen i ett mål bör utmärkas av att de till domstolen inkomna handlingarna granskas

av tillräckligt kvalificerad personal allteftersom handlingarna kommer in. Att målbalansema på viss rotel är borde en stora egentligen inte vara något skäl mot ett sådant förfaringssätt utan tvärtom. En annan sak är att domstolen kan ha svårt att mobilisera de resurser som behövs för att åstadkomma något, som först på lite längre sikt kan medföra en minskad daglig arbetsbörda.

Den nya taxeringsprocessen kommer nedbringa antalet att skattemål i förvaltningsdomstolarna. Också flera de förslag utredningen av som lägger fram kan verka i den riktningen, t.ex. förslaget hanteringom körkortsmål. Även en av om enligt våra förslag vissa måltyper samtidigt förs från kammarrätterna till länsrätterna när det gäller den första

domstolsprövningen har anledning för samtliga domstolar man att räkna med att nuvarande målbalanser kan föras till sådan nivå ner en där det inte längre bereder domstolen så svårigheter stora att handlägga varje mål på det sätt domstolen finner effektivast. som vara Under alla omständigheter måste vi ha möjlighet utgå från att att varje mål skall kunna ges en så rationell behandling möjligt. som Att det under en kortare eller längre övergångstid kan svårt vara att i det praktiska domstolsarbetet uppnå t.ex. den processeffektivitet som är önskvärd bör alltså inte hindra utredningen från lägga fram sådana att förslag till ändringar de processuella reglerna av som i sig är motiverade när det gäller att förbättra rättskipningen.

I det följande skall för vissa situationer närmare utvecklas hur domstolen bör förfara i olika situationer för att det skall gå att uppnå en högre effektivitet i arbetet med skriftväxlingen utan att berättigade rättssäkerhetskrav sätts sidan.

550 Processränsliga frågor

Övervägandena utgår från att den första fråga som en domstol har

att ta ställning till när det i ett mål kommer in en skrivelse är om denna uppfyller de krav som måste ställas på en inlaga från parten eller komplettering måste ske. En andra fråga är om det behövs om någon skriftväxling eller målet kan avgöras i befintligt skick. En om tredje fråga är hur domstolen bör utforma sin skrivelse till parten i händelse att denne bör tillställas viss handling. av Huvudvikten i den fortsatta framställningen läggs vid hur man när de angivna frågorna kommer upp skall kunna undvika onödig skriftväxling. Frågan hur man, när skriftväxling skall ske, kan sörja för att denna blir effektiv och klarläggande år givetvis lika viktig. Den frågan, som gäller innehållet i förelägganden m.m., framför allt användningen s.k. styrd remiss, har emellertid till stor del av behandlats redan i avsnittet om domstolens materiella funktion i målen.

Komplettering av skrivelser

Om skrivelse till domstolen i ett mål är bristfällig i ett eller annat en avseende, är det i allmänhet bättre att domstolen omedelbart begär att den part gett skrivelsen rättar eller kompletterar skrivelsen som än att domstolen litar till att problemen skall lösa sig under den fortsatta Detta gäller åtminstone i de fall där bristen består processen.

i att parten uttryckt sig otydligt eller ofullständigt se föregående

avsnitt materiell processledning eller där bristen består i att om yrkanden och grunder saknas. Det finns dock undantagsfall, t.ex. sådana enpartsmål vilka domstolen sig kunna avgöra på ett anser rättssåkert sätt även utan att det sker någon komplettering. Att domstolen litar till att problemen skall lösa sig senare i processen kan visserligen för stunden framstå som arbetsbesparande, att domstolen godtar bristfällig inlaga år i åtskilliga fall men en förenat med betydande resursförluster både för domstolen och för parterna till följd av att processen spårar ur och blir långdragen med ett stort antal skrivelser från parterna. Det kan därför inte åtminsto- ne inte generellt sägas vara till fördel för en part, att domstolen utan vidare godtar hans inlaga. Det kan även som torde framgå av avsnittet om materiell processledning anföras rättssäkerhetsskål till stöd för att domstolen såvitt möjligt söker få en skrivelse, som är bristfällig i fråga om yrkanden och grunder, kompletterad innan förfarandet går vidare. Problemen gäller till stor del sådana inlagor som ges in av enskild part. Om det gäller en besvärsinlaga skall denna numera oftast ges in till beslutsmyndigheten och föranleda omprövning av det överklagade beslutet. Självklart kan komplettering komma att ske redan en i omprövningsärendet. I annat fall åligger det domstolen att sörja för

Processrättsliga fiügør 551

att behövlig komplettering sker. Huruvida det behövs lagändringar för att i angivna hänseende nu få fram bättre inlagor i förvaltningsprocesser och för få att en mer aktiv kontroll av ingivna skrivelser till stånd är tveksamt. Såvitt gäller processen i tvistemål i allmän domstol gjordes år 1984 och 1987 sådana ändringar i 42 kap. RB att där ställs högre krav än numera tidigare på ingivna skrivelser. Sålunda har reglerna innehållet i om stämningsansökningar stramats och domstolen skall till följd upp, därav oftare än tidigare avvisa stämningsansökan denna även en om efter ett föreläggande komplettering är bristfällig. Avvisning om skall ske bl.a. om en ansökan är så ofullständig att den inte "utan väsentlig olägenhet" kan läggas till grund för rättegång. Även i fråga om skriftliga svaromål ställs i den allmänna högre krav processen än tidigare, och ett bristfälligt svaromål kan leda till numera att ett käromål bifalls tredskodomsvis.

Syftet med ändringarna i RB var att av främst processekonomiska

skäl skapa en bättre grundval för god Ändringarna hade

en process. inte i sig avseende också på domstolens kontroll ingivna skrivelav ser, eftersom det i den delen inte har förekommit några egentliga problem i de allmänna domstolarna. Man kunde åtminstone för vissa måltyper överväga skärp- - - en ning också av reglerna i FPL angående innehållet i främst sådana handlingar genom vilka förvaltningsprocess inleds, även en om man givetvis inte mera allmänt kan ställa krav på sådan samma en handling på stämningsansökan i allmän domstolsprocess. som en Det är i detta hänseende att märka att det i förvaltningsprocessen i allmänhet förhåller sig på det sättet att avvisning talan inte en av hindrar att den part gett in skrivelsen till domstolen kan komma som igen i ett nytt mål. Det finns emellertid också starka skål talar för går som att man fram med försiktighet när det gäller målen i förvaltningsdomstol, framför allt den omständigheten att parterna i allmänhet inte har möjlighet att anlita ombud. Även när ingivna skrivelser är bristfälliga finns det i allmänhet ingen anledning betvivla gjort att parten sitt bästa. Domstolen bör dock inte avstå från att försöka få bristfällig en skrivelse kompletterad, det finns anledning misstänka bristfälligom att heterna kommer att orsaka problem i Till senare processen. stor del bör detta arbete kunna utföras genom enkla telefonsamtal. I andra fall är det lämpligt att domstolen konkreta anvisningar i genom ett skriftligt föreläggande påpekar för parten vad denne har iaktta

att se

föregående avsnitt domstolens materiella funktion i målen. om Det som har sagts nu gäller i princip oavsett hur förfarandet vid domstolen inletts.

552 Processrdttsliga fi-ågor

Med särskilt beaktande av möjligheterna att använda telefon föreslår vi mot den redovisade bakgrunden att det i lag anges att en nu förvaltningsdomstol alltid skall ha möjlighet att begära en komplettering bristfällig skrivelse genom vilken ett förfarande vid av en domstolen inleds. Möjligheterna att besluta om avvisning på grund av bristñlligheter i sådan handling bör dock inte göras mer omfaten tande än vad de redan är. Den ändringen bör vidare göras i förhållande till vad som gäller enligt FPL att i klarläggande syfte anges att sökande eller klagande vill åberopa bevis skall och inte endast bör uppge beviset och som vad han vill styrka med detta. En ändring på denna punkt kan närmast som ett i partens intresse givet förtydligande av lagtexten. ses

Ändringen får givetvis inte av domstolen tas till intäkt för att den

enskilde inte kan prestera också annan bevisning än den han presterat i sin första inlaga. Domstolens materiella processledning bör alltså på den punkten inte minska till följd av ändringen. Normalt kan parten inskränka sig till att uppge bevis i de hänseenden där han har kännedom eller där han på goda grunder kan om anta att motparten kommer att förneka en viss omständighet eller -

åberopa motfakta se Fitgers kommentar till rättegångsbalken s. 42:9.

I enpartsprocesser är det naturligt att bevisningen riktas in på sådana sakfrågor parten anser att lägre instans har bedömt felaktigt. som Frågor vilka vid domstolen bör utföra den nödvändiga om som granskningen de till domstolen ingivna handlingarna kommer att av behandlas i avsnittet om organisatoriska frågor. senare

Avgörande utan skriftväxling skrivelse eventuellt efter komplettering kan godtas innebär Att en - inte att den också måste tillställas motparten. I vissa fall kan nämligen målet avgöras även utan skriftväxling. Av grundläggande betydelse för all råttskipning är visserligen att ingen skall dömas ohörd, men den grundsatsen innebär inte att behöver höra den som utesluman tande har fördelar att hämta från ett domstolsavgörande och som inte heller kan komma i ett bättre läge genom ett eget yttrande. Såvitt gäller sådana skrivelser genom vilka ett mål anhängiggörs finns bestämmelser i 10 § andra stycket FPL om i vilka fall man kan avstå från skriftväxling. Enligt den före år 1987 gällande lydelsen av det lagrummet kunde en underrättelse underlåtas dels om det var "uppenbart" att talan inte kunde bifallas eller att underrättelse var onödig, dels om det kunde befaras att en underrättelse skulle avsevärt försvåra genomförandet av ett beslut i målet Vid tillkomsten av FPL uttalade föredragande departementschefen att man med de nu angivna bestämmelserna om undantag från skyldigheten att kommunicera i praktiken uppnådde överensstäm-

Processrättsliga frågor 553

melse med regeln i 52 kap. 7 § RB att hovrätt får göra ändring i underrättens beslut såvitt angår motparts rätt endast om tillfälle har lämnats denne att förklara sig prop. 1971:30 del 2 s. 546. Själva lagtexten gav emellertid i sig inte något egentligt stöd för den tolkningen. Det angivna lagrummet ändrades år 1987 på det sättet att domstolen numera får avstå från att höra motparten, om det inte finns anledning anta att talan kommer att bifallas första punkten, om underrättelse annars är onödig andra punkten eller om det kan befaras att underrättelse skulle avsevärt försvåra genomförandet av

beslut i målet tredje punkten. Ändringen, som alltså i sak avsåg

första punkten, innebar vidgade möjligheter att avgöra mål utan kommunikation i de fall talan skall lämnas utan bifall. Principiellt är det dock samma situationer som avses med den nuvarande lagtexten som med den tidigare. Det som har förändrats är kravet på utredning om att situationen föreligger. Lagändringen kan sägas ha inneburit att lagtexten kom betydligt närmare det berörda motivuttalandet från år 1987 prop. 1986/87: l 13 s. 7. I lagstiftningsärendet menade såväl föredragande departementschefen prop. 1986/87:113 10 s. som

justitieutskottet JuU 1986/87:29 s. 7 att förslaget tog sikte på

enklare skattemål. Särskilt i den nu berörda delen är bestämmelserna i 10 § andra stycket FPL praktiskt viktiga för processeffektiviteten. Det finns nämligen åtskilligt att vinna såväl för den enskilde som för staten, om man kan förkorta handläggningstidema genom att minska omfattningen av skriftväxling. Avstår från all skriftväxling blir man processen givetvis av allra enklaste slag. Eftersom det i allmänhet gäller att avstå från att kommunicera handlingar med myndighet uppnår man vidare bl.a. den fördelen att denna myndighet får ökad tid för komplicerade ärenden. Praktiskt sett avser möjligheterna att enligt 10 § andra stycket första punkten FPL avstå från kommunikation framför allt besvärsfall, eftersom det i de fallen finns ett grundläggande beslut som kan utvisa att talan är ogrundad trots vad som sägs i den skrivelse det gäller. En annan sak är att detta beslut kan ha sådana brister när det gäller motiveringen att man inte kan göra några säkra bedömningar av om

talan är ogrundad. När domstolsprövningen är primär vilket framför

allt gäller ansökningsärendena är det nog relativt sällsynt att man redan när målet anhängiggörs kan säga att det finns anledning att lämna talan utan bifall. Det förekommer dock en del ansökningsärenden där t.ex. det yrkande som framställs inte lagligen kan bifallas, och även i de fallen finns det givetvis skäl att avstå från kommunikation. En förutsättning för att målet skall få avgöras direkt är att det

554 Processrättsliga frågor

befintliga materialet är tillräckligt för att domstolen skall kunna anses ha fullgjort den utredningsskyldighet enligt 8 § FPL åvilar som domstolen. Är materialet inte tillräckligt med hänsyn till denna regel bör domstolen inhämta sådana kompletteringar som behövs för att

klargöra partens ståndpunkt se föregående avsnitt. Justitieutskottet

förklarade i samband med lagändringen bl.a. att rent allmänt man kan säga att en kommunikation är en förutsättning för att domstolens utredningsskyldighet skall uppfylld, ett överklagat beslut anses om saknar motivering eller är knapphändigt motiverat. I våra direktiv påpekas särskilt att vi skall undersöka effekterna av de år 1987 reviderade reglerna om kommunikation. Så mycket är klart att det inte från något håll framförts någon egentlig kritik mot de år 1987 gjorda lagändringama. Otvivelaktigt har emellertid dessa inte heller haft så stor betydelse haft som man anledning förvänta. Detta gäller i vart fall begränsar sig till om man länsrättsförhållanden. Vid den kartläggning av tillämpningen FPL av som vi låtit utföra har nämligen nästan två tredjedelar de tillfrågaav de länsrättsdomama svarat att ändringen inte medfört någon förändring. De har gett tre olika förklaringar till detta. En av dessa förklaringar är att ändringen endast innebar att praxis i denna fråga konfirmerades en ur strikt juridisk synvinkel kanske något diskutabel förklaring med tanke på att ändringen i lagtext var relativt ingripande. En annan av de förklaringar de tillfrågade domarna gett är att skriftväxlingen på vissa länsrätter sköts biträdespersonal. Denna av förklaring synes svårförståelig. Om domstolen processekonomiska av skäl enligt lagstiftaren bör förfara på visst sätt, bör inte internt en uppgjord arbetsfördelning lägga hinder i vägen för detta. Den tredje av de förklaringar de tillfrågade domarna gett är att man inte haft tid att granska besvärsskrivelsema så ingående att man kunnat avgöra om kommunikation bort underlåtas. Detta framstår som begripligt, om man tar hänsyn till att det vid många länsrätter har förekommit stora målbalanser. Trots detta inte heller den synes nu redovisade förklaringen kunna läggas till grund för ett ställningstagande till hur förhållandena bör I och med att särskilt vara. man om man ser det i ett större perspektiv totalt sett gör processeko- nomiska vinster genom att granska de skrivelser vilka målen genom anhängiggörs och genom att därefter i vissa fall avstå från kommunikation enligt de möjligheter som 10 § andra stycket FPL bör ger, reglerna givetvis iakttas. Det är emellertid knappast troligt att ny lagstiftning är det bästa sättet att få reglerna i 10 § andra stycket första punkten FPL tillämpade på ett effektivt sätt vid länsrätt. Tillämpningen bestämmelav sen kan sålunda komma i ett nytt och bättre läge även utan lagstiftning. En viktig orsak härtill är givetvis har anledning räkna att man

Processrättsliga frågor 555

med att målbalansema vid länsrätterna kommer att minska i storlek. Man måste också ta hänsyn till omprövningsinstitutet. Detta institut,

tillkom på 1980-talet och undan för undan har byggts ut se

som framför allt 27 och 28 §§ förvaltningslagen ocli 6 kap. 6 § taxeringslagen, kan sålunda medföra att frågan om kommunikation av en besvärsskrift kommer i en ny dager. Anledningen till att kommunikation även i besvärsfall kan behövas trots att talan senare kommer att lämnas utan bifall är nämligen i många fall att den som klagar anför en ny omständighet som inte beaktats i det överklagade beslutet, och genom omprövningen kan även den nya omständigheten bli prövad av beslutsmyndigheten. I andra fall kan det av ett omprövningsbeslut framgå att besvär är grundade och att beslutsmyndigheten i vart fall inte har något mer att tillföra ärendet. Möjligheterna att avstå från skriñväxling kommer emellertid i hög grad an på hur väl myndigheten har motiverat sitt omprövningsbeslut. Också det förhållandet att taxeringsprocessen skall övergå från att vara en beloppsprocess till att vara en sakprocess, dvs. en process av i huvudsak samma typ som alla andra processer, torde verksamt kunna bidra till att kommunikation i allt större utsträckning kan underlåtas. Visserligen förklarade föredragande departementschefen i 1987 års lagstiñningsärende beträffande beloppsprocesser att det måste anses acceptabelt från rättssäkerhetssynpunkt att domstolen om den efter en inledande granskning inte finner någon anledning anta att besvär av en enskild kommer att bifallas åtminstone i enklare fall avstår från att låta Skattemyndigheten göra en ytterligare granskning och avgör målet direkt. Departementschefen menade alltså till synes med instämmande av riksdagens justitieutskott att om - besvär framstår som ogrundade den omständigheten att processen är en beloppsprocess inte innebär att man alltid måste undersöka om motparten har en godtagbar grund för dessa besvär eller vill medge besvären. Departementschefens förklaring torde emellertid såvitt framgår av den kartläggning av tillämpningen av FPL som vi låtit utföra vid vissa förvaltningsdomstolar ha godtagits endast i mycket begränsad utsträckning eller ingen utsträckning alls. För att förstå varför det på denna punkt kommit att bli som det blivit finns det anledning att ytterligare något gå in på frågan om hur regeln i 10 § andra stycket första punkten FPL är konstruerad. Det kan hävdas att domstolen vid tillämpningen av den regeln inte har någon anledning att ta hänsyn till möjligheten av att motparten om kommunikation sker kan komma att medge talan eller förfara på annat sätt som försätter saken i ett nytt läge. Häremot kan på möjligen bättre grunder hävdas att domstolen har anledning att göra en sannolikhetsbedömning av motpartens agerande. Kommunikation skall underlåtas först om utfallet av denna sannolikhetsbedömning

556 Processrättsliga frågor

blir att det finns anledning anta att talan inte heller efter motpartens hörande kommer att bifallas helt eller delvis. För vanliga mål har den nu berörda skillnaden knappast någon praktisk betydelse, men den har det i en taxeringsprocess beloppstyp. av Nu finns det emellertid inte anledning att vidare gå in på frågan om i vad mån man kan avstå från skriftväxling i beloppsprocess. en Den frågan är nämligen i stort sett överspelad. I och med att taxeringsprocessen i fortsättningen skall sakprocess kan vara en man nämligen komma ännu längre i fråga förenklingar än vad om föredragande departementschefen hoppades på i 1987 års lagstiftningsärende och detta utan ändringar i kommunikationsreglema. Med den typen av process kan nämligen inte gärna någon tvekan råda om riktigheten av att omedelbart lämna utan bifall sådana besvär vilka i sig framstår som ogrundade. Att domstolen i del situationer måste en iaktta försiktighet, t.ex. i sådana skattemål gäller värderingssom frågor och där den åberopade bevisningen anledning till tvekan ger om de påstådda omständigheterna föreligger, är sak. en annan Domstolen måste ha uppfyllt sin utredningskyldighet

se före-

gående avsnitt. Med tanke på taxeringsmålens relativa dominans i länsrätterna gör det som har sagts att kan ha anledning räkna med de nu man att gällande reglerna om möjligheter att avstå från kommunikation i fortsättningen kommer att kunna få avsevärt större betydelse för en länsrätterna än vad de hitintills har haft. När det gäller kammarrättema har 1987 års ändringar i 10 § andra stycket första punkten FPL redan kommit att spela väsentlig roll en enligt vad vår kartläggning tillämpning FPL utvisar. Att det på av av den nu berörda punkten finns så klar skillnad mellan länsrätt och en kammarrätt är också naturligt med hänsyn till att målen, när de kommer till kammarrätt, ofta är bättre utredda än när de kommer till länsrått. Det är alltså i kammarrätt många gånger enklare att redan inledningsvis konstatera att talan inte kan bifallas. Mot den nu angivna bakgrunden finns det givetvis inte någon anledning att minska möjligheterna att enligt 10 § andra stycket första punkten FPL avstå från kommunikation. Det finns emellertid anledning att företa justering de en av nuvarande rekvisiten i 10 § andra stycket andra punkten FPL. Den frågan hänger samman med frågan om under vilka förutsättningar skriften växling skall kunna avbrytas under skeden. processens senare Möjligheterna att enligt 10 § andra stycket tredje punkten FPL avstå från kommunicering berör i motsats till de tidigare punkterna i hög grad rättssäkerhetsaspekter. Det praktiska behovet att utnyttja av möjligheterna torde hänföra sig endast till mål eftersökning i vissa om utrymmen enligt 6 § andra stycket bevissäkringslagen 1975: 1027 för skatte- och avgiftsprocessen. Anledningen till att regeln behövs för

Processrättsliga frågor 557

dessa fall är att själva saken är en säkerhetsåtgärd som skall avgöras slutligt innan den enskilde fått yttra sig. I många andra mål kan rätten besluta om säkerhetsåtgärd eller fatta ett interimistiskt beslut och därefter enligt huvudregeln i 10 § första stycket kommunicera den - skrivelse genom vilken förfarandet inletts. För de fallen behövs inte den tredje punkten i andra stycket. Här skall förutskickas att vi i specialmotiveringen kommer att föreslå en vidgad rätt för förvaltningsdomstolar att besluta om säkerhetsåtgärder. Mot den angivna nu bakgrunden föreslår vi att den allmänna möjligheten att avstå från kommunicering i tredje punktens fall upphävs men att en motsvarighet till den tredje punkten tas in i bevissäkringslagen.

Avbrytande av en skriftväxling I sådana fall där utredningen i ett mål är komplicerad och i sådana fall där parterna har svårt att åstadkomma en mera samlad skriftlig presentation av processmaterialet kan det ofta finnas skäl att avbryta den skriftliga hanteringen av målet och i stället övergå till muntlig handläggning. Denna handläggningsmetod passar bra också för de fall där en part inte svarar på ett honom givet föreläggande och målet inte kan avgöras utan att domstolen på något sätt fått kännedom om hans inställning. Frågor om under vilka omständigheter handläggningen bör övergå till att vara muntlig kommer att behandlas närmare i nästa avsnitt. I en del andra fall bör sktiftväxlingen avbrytas därför att målet är så fárdigberett att det omedelbart kan avgöras i sak. En kommunikation för mycket är visserligen mindre betänklig än en kommunikation för lite, och det är självklart att domstolen aldrig av några principiella skäl får dra sig för att låta parterna växla flera skrifter med varandra i ett och samma mål, om det föreligger behov av en fortsatt skriftväxling. Grundprincipen bör emellertid inte minst omtanke parterna - av om vara att skriftväxlingen avbryts så snart ett fortsatt kommunicerande av partsskrivelser framstår som obehövlig för målets avgörande. Det bör i vart fall inte förekomma att i sådant fall domstolen i med- vetande om att domstolen ändå inte hinner avgöra målet på länge aktivt medverkar till att parterna fortsätter skriftväxlingen. En annan sak är att parterna givetvis inte bör fråntas möjligheterna att få beaktade alla sådana skrifter som kommer in till domstolen innan domstolen hinner avgöra målet. Det bör påpekas att en onödig kommunikation med myndighet kan medföra ett betydande extraarbete att myndigheten också måste genom få tillgång till domstolens akt för att kommunikationen skall vara meningsfull. Varje onödig kommunikation leder också till att möjligheterna att avgöra målet skjuts på framtiden. Den part som får

558 Processrättsliga frågor

den handling det gäller kanske inte uppfattar översändandet av handlingen som en serviceåtgärd utan griper tillfället att ytterligare utveckla sin ståndpunkt. Enligt vad JO uttalat 1981/82 s. 318 gör denna risk/möjlighet att domstolen rimligen måste vänta lagom tid, åtminstone ett par veckor, med att behandla ett mål där ena parten har fått material "för kännedom". Att få bort onödig kommunikation genom lagstiftning är emellertid svårt. En reform som sker i sådant syfte är nämligen förenad med en beaktansvärd risk att kommunikation inte kommer att ske i sådana fall där den bör komma till stånd. Det som har sagts nu utesluter inte att reglerna om under vilka förutsättningar kommunikation skall kunna underlåtas behöver ändras. De nuvarande förutsättningarna framgår av 12 och 18 §§ FPL. Enligt det förra lagrummet skall domstolen ge sökanden eller klaganden tillfälle att ta del av motpartens svar och att inom viss tid yttra sig, om det inte är obehövligt. Av 18 § FPL framgår att en part skall ges kännedom om och tillfälle att yttra sig över allt processmaterial, om det inte föreligger sådana skäl däremot som anges i 10 § andra stycket FPL. Detta innebär att kommunikation kan underlåtas när en underrättelse är uppenbart onödig eller det kan befaras att en kommunikation skulle avsevärt försvåra genomförandet av beslut i målet. Dessutom kan enligt 18 § FPL kommunikation underlåtas i sådana fall där det inte finns anledning anta att talan kommer att bifallas helt eller delvis. I nu angivna hänseende fick paragrafen ett nytt innehåll genom 1987 års förut redovisade ändringar i 10 § FPL. I samband med den ändringen uttalade föredragande departementschefen prop. 1986/87: 113 s. 11 att det kunde vara befogat att ta upp frågan om en mer grundläggande revision av reglerna i 18 men att den frågan ñck anstå till en eventuell senare översyn av FPL. När man bedömer de tre paragraferna rörande skriftväxlingen under en process enligt FPL dvs. 10, 12 och 18 §§ kan man inte undgå - att göra jämförelser med vad gäller i fråga om kommunikationssom skyldighet när förvaltningslagen är tillämplig. När FPL tillkom menade föredragande departementschefen prop. 1971:30 s. 544 att vikten av att belysa tvistefrågor från flera sidor framträdde starkare i förvaltningsdomstolsprocessen ån i förvaltningsförfarandet. Han uttalade vidare att förvaltningsrättskipningens mera enhetliga karaktär och syfte det gällde här i stor utsträck- ning att avgöra förekommande frågor från rättsliga utgångspunkter också gav förutsättningar för en utförligare och samtidigt något stramare reglering av kommunikationsförfarandet hos förvaltningsdomstol än hos förvaltningsmyndighet. Sedan FPL tillkom har emellertid tillskapats en ny förvaltningslag med en något utförligare reglering av kommunikationsfrågorna.

Processrättsligañágor 559

Bestämmelserna i 12 och 18 §§ FPL bör därför jämföras numera med 17 § förvaltningslagen 1986:223. Av det sistnämnda lagrummet följer att ett förvaltningsärende inte får avgöras utan att den som är part har underrättats om en uppgift har tillförts ärendet som genom någon annan än honom själv och han har fått tillfälle att yttra sig över den, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Myndigheten får dock avgöra ärendet utan att så har skett, bl.a. om avgörandet inte går parten emot, om uppgiften saknar betydelse, om åtgärderna av någon annan anledning är uppenbart obehövliga, det om kan befaras att det annars skulle bli avsevärt svårare att genomföra beslutet i ärendet eller om avgörandet inte kan uppskjutas. Förutsättningarna för att underlåta kommunikation i ett mål som handläggs enligt FPL enligt vad har sagts förut inte synes som vara desamma i alla lägen under och FPL:s bestämmelser processen, skiljer sig från förvaltningslagens. Den regel åtminstone i de som icke brådskande fallen kan sägas de största möjligheterna att ge underlåta kommunikation finns i 12 § FPL, dvs, i den regel som gäller den första kommunikationen med den anhängiggjort målet. som Där är kravet endast att kommunikationen är obehövlig. Man kan emellertid ha anledning att ställa frågan inte 18 § såsom om - varande en för hela processen enligt FPL bärande grundregel gäller även i de fall som avses i 12 I sådant fall är de skillnader förekomsom mer inom FPL endast skenbara. Så mycket torde under alla omständigheter klart att det vara principiellt sett inte finns anledning att kräva för att underlåta mera en kommunikation under ett skede än under ett senare av processen tidigare. Det som har sagts nu innebär att rekvisiten för underlåtande av kommunikation i den situation i 12 § inte såsom som avses nu bör vara mindre restriktiva än rekvisiten i 18 De bör emellertid inte heller vara mer restriktiva. En sak är att de praktiska annan förutsättningarna för underlåtande kommunikation generellt sett av ökar allteftersom processen fortskrider. Det som har sagts nu aktualiserar frågan inte 12 och 18 §§ bör om slås samman till en allmän paragraf rörande den skriftvåxling som äger rum efter den inledande och något speciella kommunikationen med motparten. Genom en sådan sammanslagning skulle vinna man en ökad klarhet om förhållandet mellan, å sidan, kommuniceena ringen av ett svar på en ansökan eller handling vilken annan genom ett mål anhängiggiorts och, å andra sidan, kommuniceringen av senare inlagor och handlingar i målet. Genom att för samtliga paragrafer om kommunicering dvs. 10, - 12 och 18 §§ FPL använda förvaltningslagens uttryckssätt - nyare som förebild når man en ökad allmän överskådlighet och enkelhet, något som givetvis har ett egenvärde som garanti för rättssäkerhet.

560 Processrättsliga frågor

En annan fördel är att man undgår det mindre stringenta uttrycket "obehövligt" i 12 § och därmed minskar risken att domstolen i något läge avstår från kommunikation endast till följd av att domstolen på det förefintliga processmaterialet har kommit till den uppfattningen att talan bör lämnas utan bifall. En annan fördel som uppnås genom att man för de situationer som avses med 18 § inte använder sig av en hänvisning till 10 § andra stycket år att det för de fall som avses med det lagrummet klart framgår att en förutsättning under vilken kommunicering kan underlåtas är att avgörandet inte går emot den

part med vilken delgivning skall ske och alltså inte emot den som

anhängiggjort målet. Praktiskt sett uttrycker nog emellertid en reglering som sker med förvaltningslagens uttryckssätt som förebild inte någonting annat än vad som sakligt sett redan får anses faktiskt gälla i fråga om kommunicering i mål enligt FPL. Mot bakgrund av det som har sagts nu bör i 10 § andra stycket uttrycket "uppenbart onödig" bytas ut mot uttrycket "uppenbart obehövlig". Efter det i 10 § FPL behandlade inledande skedet av processen bör kommunicering kunna underlåtas, om avgörandet inte går parten emot, om uppgiften saknar betydelse eller om en kommunikation av någon annan anledning är uppenbart obehövlig. I en del fall där det är tveksamt om en handling skall kommuniceras eller där det år tveksamt om detta skall ske i förening med ett formligt föreläggande kan det vara lämpligt att domstolen innan den bestämmer sig tar kontakt med vederbörande part på telefon. Detta gäller inte minst i fråga om myndigheter såsom parter. Självklart måste telefonsamtalet dokumenteras på lämpligt sätt. På de nu berörda punkterna torde ytterligare lagstiftning vara obehövlig. Når domstolen avstår från att kommunicera en viss skrivelse är målet också klart för avgörande. För sådana fall där det inte går att omedelbart avstå från kommunikation har domstolen ett speciellt medel till sitt förfogande när det gäller att bringa en onödigt långdragen skriftväxling till slut. Även det år ovanligt kan sålunda ett om domstolen åstadkomma vad som på sätt och vis utgör en motsvarighet till de allmänna domstolarnas slutföreläggande genom att för parterna ange att domstolen anser målet färdigutrett och planerar att avgöra målet viss dag. I nu angivna fall synes domstolen aldrig kunna komma ifrån att parterna måste ges en faktisk möjlighet att inkomma med ytterligare en skrivelse jfr JO 1981/82 s. 318. Som angetts redan tidigare år det för en del fall en mer praktisk utväg att övergå till muntlig handläggning, om domstolen vill få slut på en skriftväxling som drar ut på tiden.

Organisatoriska frågor Frågan om hur granskningen av de till domstolen ingivna hand-

Processrättsliga frågor S61

lingama i målet bör till är viktig både för processeffektiviteten och rättssäkerheten. Redan i avsnittet domstolens materiella om funktion i målen avsnittet 25.4 har vi strukit under den materiella att processledningen måste utövas genom en fortlöpande granskning av de ingivna handlingarna. När en handling kommer in till domstolen gäller det inte bara att ta ställning till frågan om det finns skål att begära viss komplettering innan förfarandet går vidare. Om handlingen är komplett måste dom-

stolen också ta ställning till frågan om handlingen i eller en annan form bör tillställas motparten eller och denne exempelvis annan om bör föreläggas att yttra sig i visst hänseende. Det finns också många andra frågor kan aktualiseras i samband som med att en handling ges in. Varje typ skrivelse kan sålunda tänkas av innehålla uppgifter motiverar att domstolen fattar beslut som ett angående en rättegångsfråga, t.ex. angående avvisning eller interimistiskt förordnande. Inte sällan framställer parten i sin skrivelse en direkt begäran om en åtgärd eller anstånd, och många gånger om måste domstolen självmant föranstalta t.ex. ett yttrande från om en myndighet. Det som har sagts gäller i särskilt hög grad i samband nu med att det till domstolen kommer in skrivelse vilken ett en genom mål anhängiggörs. En sådan skrivelse föranleder nämligen nästan alltid ställningstaganden till speciella frågor, såsom frågor forum, om talerätt, processbehörighet m m. . Att varje inlaga som kommer in till domstolen bör underkastas en omedelbar granskning innebär inte i sig att den domare, innehar som den rotel på vilken målet lottats, själv behöver aktiv. Grundvara principen måste dock vara att denne i alla hänseenden för ansvarar att målet handläggs på ett riktigt sätt. Speciellt viktigt är det givetvis att han eller hon ser till att parterna får den materiella vägledning de har rått till.

Särskilt när det gäller sådana skrivelser vilka mål anhängiggenom görs finns det starka skäl som talar för att en granskning i åtskilliga måltyper normalt utförs av den domare innehar den rotel på som vilken målet lottats. Granskningen dessa skrivelser är nämligen av av de skäl som nyss angivits ofta svårare än granskningen andra, inte av minst genom att den kan kräva större juridiska kunskaper. Granskningen är också viktigare, inte minst att ett förfarande ofta genom kommer snett om det finns brister i den inledande inlagan. Man gör också större resursvinster tidigare avstår från kommuman nicering. Självklart finns det emellertid många typer fel i t.ex. ansökningav ar och besvärsskrivelser som är lätta att upptäcka och under alla som omständigheter måste rättas till innan handläggningen målet går av vidare, t.ex. att det saknas fullmakt. Den fel kan rättas till typen av

562 Processrättsliga frågor

utan medverkan av jurister, men som regel bör en skrivelse genom vilken ett mål anhängiggörs inte tillställas motpart eller annan utan att rotelinnehavaren har granskat handlingen. Också när det gäller sådana partsskrivelser som kommer in till domstolen under en pågående process kan det finnas anledning att ha bestämmelser om rotelinnehavarens medverkan. Frågan om på vilken nivå kontrollen i det enskilda fallet bör ligga kommer emellertid an på vad målet har för karaktär, vad den ifrågavarande skrivelsen innebär och vilka resurser som förekommer vid den domstol det gäller. Man måste också skilja mellan det yttersta och det omedelbara ansvaret för granskningen. Närmare bestämmelser om hur kontrollen av de till förvaltningsdomstolarna ingivna handlingarna bör gå till synes böra ha sin plats i domstolarnas arbetsordningar och instruktioner. För varje domare som har att omedelbart granska en ingiven handling bör det givetvis vara eftersträvansvårt att planera arbetet så att målet kan avgöras omedelbart, om det vid granskningen visar sig att det inte finns anledning att fortsätta handläggningen. Innan frågorna om skriftväxling lämnas skall sågas att det är viktigt att domstolar och myndigheter har tillgång till moderna kontorsmaskiner, om skriftväxlingen skall kunna gå smidigt. I dagens läge torde det sålunda stå klart att telefaxapparater underlättar domstolsarbetet. Åtminstone del enskilda parter har redan tillgång till sådana en maskiner. Varje domstol har också utrustats med en sådan apparat. Särskilt med tanke på de stora målmängdema i förvaltningsdomstolama kan också ordbehandlingsmaskiner vara av stort värde för en effektiv handläggning. Om domstolarna blir aktiva när det gäller ställa enkla frågor mer att till parterna kanske per telefon kan det vidare finnas anledning att - med hjälp av kopieringsmaskiner se till att de myndigheter som uppträder på partssidan i ökad utsträckning har tillgång till kopior av åtminstone vissa viktiga handlingar i målen. Som det är nu finns ofta det allra mesta av processmaterialet endast i ett exemplar hos domstolen. Självklart måste man emellertid ñr förvaltningsmålens del också ta hänsyn till att det ofta rör sig om ett sekretesskyddat material, och sådant material bör inte kopieras annat än i undantagsfall. Man måste också ta hänsyn till att kopiering kostar pengar. Frågor om den tekniska utrustningen vid domstolarna är redan föremål för domstolsverkets fortlöpande uppmärksamhet.

Sammanfattning Förvaltningsprocessen är i normala fall rent skriftlig. Det medför att frågor angående skriftväxlingen i målen har större praktisk betydelse än vad de har i den allmänna domstolsprocessen, som till sin

Processrättsliga frågor 563

grundkaraktär är muntlig. Ett riktigt handhavande av skriñväxlingen, kan leda till processeffektivitet i form av korta handläggningstider och låga processkostnader. Förvaltningsprocesser har ofta tagit lång tid, vilket till stor del kan föras tillbaka på att flertalet förvaltningsdomstolar haft en stor arbetsbörda. Det vill synas som om ganska många av de domare som haft stora rotlar kommit att sakna tid för att mer aktivt övervaka skriftväxlingen i de mål som inte haft förtursstatus. Resultatet har i många fall blivit att skriftväxlingen inte avbrutits vid den tidpunkt när den inte längre fyllt någon funktion. Också andra faktorer har medverkat till de långa handlåggningstidema. Det har också i många fall varit svårt att upprätthålla sådana förhållanden att domstolarna hañ möjlighet att utöva den materiella processledning som erfordrats. Mot den nu angivna bakgrunden framstår det som i hög grad önskvärt att man sörjer för att varje från part inkommen skrivelse alltid kan ges den behandling den förtjänar. Hela skriftväxlingen i ett mål bör såvitt möjligt utmärkas av att de till domstolen inkomna handlingarna kan granskas av tillräckligt kvalificerad personal allteftersom handlingarna inkommer. Vissa reformer som inte direkt har något med skriftväxlingen att göra kan sammantagna åstadkomma den resurssituation som medför att detta mål kan uppnås. Sålunda kommer den nya taxeringsprocessen att minska antalet skattemål i förvaltningsdomstolarna. Också flera av de förslag utredningen lägger fram kan verka i den riktningen att målbalansema går ner, t.ex. förslaget om hanteringen av körkortsmål. Totalt sett kan det komma att frigöras så stora resurser att det inte längre kommer att bereda förvaltningsdomstolarna svårigheter att handlägga varje mål på det sätt som domstolen finner effektivast. När det gäller utformningen av reglerna rörande förvaltningsprocessen anser vi oss under alla omständigheter böra utgå från att varje mål skall kunna ges en så rationell behandling som möjligt. I syfte att skapa bättre grundvalar för processerna skulle man kunna överväga att skärpa kraven på parterna när det gäller de handlingar som gest in i målen, särskilt såvitt gäller de inlagor genom vilka målen inleds. En dålig sådan inlaga kan nämligen medföra att hela processen spårar ur och blir långdragen och kostnadskrävande. Det finns emellertid också starka skäl som talar emot en sådan lösning, framför allt den omständigheten att parterna i allmänhet inte har ombud. Domstolen bör emellertid inte avstå från att försöka få en bristfällig skrivelse kompletterad, det finns anledning misstänka om att bristerna kommer att orsaka problem senare i processen. Kompletteringen torde i många fall kunna fås vid telefonsamtal med den part som gett in skrivelsen.

564 Processrätzsliga frågor

Den skrivelse genom vilken ett mål inleds måste enligt 10 § FPL i allmänhet sändas över till motparten, det finns sådan något om en som kallas att skrivelsen kommuniceras. I vissa undantagsfall behöver emellertid detta inte ske. Ett sådant fall är att underrättelse är uppenbart onödig. Ett annat fall är att det kan befaras att underrättelse skulle avsevärt försvåra genomförandet beslut i målet. Ett av ytterligare fall är att det inte finns anledning anta att talan kommer att bifallas helt eller delvis. Före år 1987 krävdes i sist angivet hänseende att det var "uppenbart" att talan inte kunde bifallas. Lagändringen syftade alltså till att öka möjligheterna att avstå från kommunikation. I våra direktiv sägs att skall undersöka effekterna av denna lagändring. Någon kritik har inte framförts mot 1987 års reform, och i kammarrättema har den verkat i effektiviserande riktning. I länsrätterna har den emellertid såvitt framgår av den kartläggning tillämp- - av ningen av FPL som utredningen låtit utföra inte haft någon större betydelse. Det synes emellertid inte vara något fel på den år 1987 gjorda lagändringen. Två faktorer kan antas komma att samverka i den riktningen att reformen oftare kan komma att få betydelse i länsrätterna. För det första har man att förvänta en minskning målmängden vid av dessa domstolar. För det andra övergår skatteprocessen till att bli en sådan sakprocess som alla andra processer är. Någon anledning att i sak ändra reglerna om kommunikation av skrivelser vilka mål genom anhängiggörs torde mot den nu redovisade bakgrunden inte föreligga. Två andra ändringar bör emellertid göras beträffande reglerna i 10 § FPL. För det första bör med förebild i förvaltningslagen ordet "onödig" bytas ut mot ordet "obehövlig". För det andra bör det inte längre finnas någon allmän regel att kommunicering får underom låtas när det kan befaras att underrättelse skulle avsevärt försvåra genomförandet av beslut i målet. En speciell regel härom bör emellertid tas in i bevissäkringslagen 1975:1027 för skatte- och avgiftsprocessen. Reglerna om den fortsatta skriftväxlingen i förvaltningsprocess en finns i 12 och 18 §§ FPL. Enligt det förra lagrummet gäller att den part som inlett förfarandet skall tillfälle att ta del motpartens ges av svar och att yttra sig över detta, det inte är obehövligt. En allmän om kommunikationsregel finns i 18 § FPL. Där sägs att part innan målet avgörs skall ha fått kännedom om det som tillförts målet genom annan än honom själv och haft tillfälle att yttra sig över det, det inte om föreligger sådana skäl däremot i 10 § andra stycket. som anges De nu berörda reglerna i FPL utformades mot bakgrund då gälav lande förvaltningslag. Avsikten var att regleringen skulle utförlivara och samtidigt något stramare i FPL än i förvaltningslagen. År gare 1986 tillkom emellertid en ny förvaltningslag och den upptar en

Processrânsligafágor

utförligare och mera stringent reglering kommunikationsfrågoma.

av Det synes nu förekomma anledning att ta den förvaltningsnya lagens bestämmelser till förebild för enhetlig en reglering i FPL av kommunikationsfrågoma efter det inledande skedet. Härigenom vinner man bl.a. en ökad allmän överskådlighet och enkelhet, något som givetvis har ett egenvärde garanti för rättssäkerhet. som Samtidigt kan man undanröja vissa oformligheter i den nuvarande lagstiftningen. Man undanröjer också varje tveksamhet om det nuvarande förhållandet mellan 12 och 18 §§. Mot den nu angivna bakgrunden föreslår vi förvaltningsdomatt en stol under förfarandet bör kunna avstå från kommunicera att en handling om avgörandet inte går parten uppgiften emot, om saknar betydelse eller kommunikation någon om en av annan anledning är uppenbart obehövlig.

Såvitt gäller organisatoriska frågor kring skriftvåxlingen förordar vi att det i förvaltningsdomstolamas arbetsordningar och instruktioner tas in bestämmelser att särskilt granskningen sådana om av skrivelser genom vilka rättegångar inleds i åtskilliga fall skall utföras av den domare som har ansvaret för målet

rotelinnehavaren och inte av

underordnad personal.

25.6 Muntlighet

Sammanfattning: I detta avsnitt föreslår reglerna

att om hållande av sammanträde skärps. Särskilt gäller detta vissa mål som faller under europakonventionen de mänskliga om rättigheterna och grundläggande frihetema. Vi framhåller att sammanträden kan behöva hållas i ett förberedande syfte. Vidare föreslår vi bl.a. införandet regler telefonsammanträden av om och om att muntlig bevisning i vissa fall skall få på telefon. tas upp

25.6. 1 Gällande rätt

Förfarandet i förvaltningsdomstolarna är enligt 9 § första stycket FPL skriftligt. I handläggningen får dock enligt paragrafens andra stycke ingå muntlig förhandling beträffande viss fråga, när detta kan antas vara till fördel för utredningen eller främja snabbt ett avgörande av målet. I paragrafens tredje stycke i kammarrätt anges att och länsrätt muntlig förhandling skall hållas, enskild om part som för talan i målet begär det samt förhandlingen är obehövlig och heller särskilda skäl talar mot det.

566 Processrättsliga frågor

Föredragande departementschefen framhöll vid tillkomsten av FPL 1971:30 535 muntligheten kan ett värdefullt prop. s. att vara komplement till det skriftliga förfarandet och att en muntlig förhandtill fördel för utredningen i ett mål framñr allt i två ling kan vara Vad han menade att förhandling kan behövas dels hänseenden. var en förhör med vittne, sakkunnig eller part eller för de fall då part för utveckla sin talan skriftligen, dels för att reda ut har svårigheter att ståndpunkter i målet och eventuellt undanröja onödiga eller parternas tvistefrågor. I det fallet är förhandlingen typiskt betydelselösa senare förberedande förklarade departementschefen. Han påpesett av natur, vidare den muntliga handläggningsformen i förvaltningsdomkade att inte är ett alternativ till den skriftliga utan stolsprocessen att se som ett komplement till denna. som Lagtextens ord att förhandling får hållas för att främja ett snabbt om avgörande målet lades till först år 1983 SFS 1983:461; prop. av l982l83zl34. Syftet med lagändringen att det klarare skulle var

framgå muntlig förhandling eller det numera brukar ut-

att en - som i lagtext sammanträde kan och bör användas i tryckas även - ett förberedande syfte i vissa fall för att förfarandet skall bli snabbare effektivare. Lagändringen tog sikte främst på sådana skattemål och har samband med skattebrottmål i allmän domstol. som I många fall kan det lämpligt att muntlig förhandling vara en begränsas till gälla bara eller ett par av de frågor som år uppe att en i målet, uttalade departementschefen. Med detta ville han inte ha sagt inte i vissa mål kan finnas skål att gå igenom målet i dess att det helhet vid ett sammanträde. I anslutning till bestämmelsen i 9 § tredje stycket FPL om parts i vissa fall till muntlig förhandling uttalade departementschefen rätt vid tillkomsten FPL borde ta stor hänsyn till parts av att man önskemål sådan förhandling, att parten knappast kunde om men tillåtas ha avgörande inflytande på frågan. Han förklarade att att ett frågan huruvida förhandling är obehövlig eller i tredje styckets en mening i första hand bör bedömas mot bakgrund av den föreliggande

utredningen i målet att även andra faktorer bör kunna tillmätas men betydelse, målet är mycket viktigt för parten och att han t.ex. att förhandlingen kan få bättre förståelse för innebörden av det genom en blivande avgörandet i målet. Ett särskilt skäl mot att anordna muntlig

förhandling kan, enligt vad departementschefen uttalade, vara målets

bagatellartade karaktär eller att kostnaderna för förhandlingen år stora

i förhållande till tvisteföremålets värde. observeras den i 9 § tredje stycket FPL angivna Det bör att möjligheten för enskild att på begäran få muntlig förhandling till part stånd inte gäller i regeringsrätten och försäkringsöverdomstolen.

För speciella mål gäller strängare regler om hållande av typer av sammanträde. Sålunda skall enligt 35 § första stycket lagen 1990:52

sou 1991:106 Processräzzsliga frågor 567

med särskilda bestämmelser vård LVU om av unga i vissa mål enligt den lagen länsrätten och kammarrätten hålla muntlig förhandling, om detta inte är uppenbart obehövligt. Muntlig förhandling skall alltid hållas, om någon part begär det. Likartade bestämmelser finns i 39 § lagen 1988:870 vård missbrukare i vissa fall LVM. om av Av 36 § lagen 1991:1128 psykiatrisk tvångsvård framgår om att en länsrätt i mål enligt den lagen skall hålla muntlig förhandling, det om

inte är uppenbart obehövligt se även hänvisningen till det lagrummet

i 21 § lagen, 1991:1129, om rättspsykiatrisk vård. I 6 kap. 24 § taxeringslagen 1990:324 sägs att skattskyldig har rått till muntlig en förhandling i länsrätt och kammarrätt när fråga är om uttagande av särskild avgift. Muntlig förhandling behövs dock inte, det inte om finns anledning anta att avgift kommer att tas ut. Till muntlig förhandling enligt FPL skall kallas sökande eller klagande och den har att i målet. Enskild får föreläggas som svara att inställa sig personligen vid vite eller vid påföljd hans att utevaro utgör hinder för målets vidare handläggning och avgörande 14 § FPL. I specialförfattningar finns det bestämmelser kan om att part

hämtas till förhandling se t.ex. 35 § andra stycket LVU

och 39 § tredje stycket LVM. Enskild part, som inställt sig till muntlig förhandling, får tillerkännas ersättning av allmänna medel för kostnad för och resa uppehälle, om domstolen finner att han skäligen bör ersättas för sin inställelse 15 § FPL. I det hänseendet skiljer sig FPL:s regler från RB:s. Enligt 25 § FPL får domstolen förordna förhör med vittne eller om sakkunnig, och i sådant fall krävs givetvis sammanträde. ett I fråga om förhöret gäller i de flesta hänseenden regler vid samma som ett förhör enligt RB. Till skillnad från vad gäller i allmän som domstol får dock vittnen och sakkunniga tillerkännas rätt till ersättning av allmänna medel för sin inställelse även när enskild inte en part som har rättshjälp har påkallat förhöret. Parten kan dock i vissa fall förpliktas ersätta staten dess kostnad. Också i det fallet att det har hållits ett sammanträde rörande målet i dess helhet gäller en regel i 30 § FPL att domstolens avgörande om skall grundas på vad handlingarna innehåller och vad i övrigt förekommit i målet.

Ett sammanträde syftar alltså aldrig till att ensamt åstadkomma ett fullständigt beslutsunderlag i målet. Tanken är i stället, som redan har framhållits, att sammanträde skall komplettera den skriftliga handläggningen i syfte att målet skall bli på lämpligaste utrett sätt.

568 Processrättsliga frågor

25.6.2 Den europeiska konventionen om de mänskliga

rättigheterna och grundläggande frihetema

År 1952 anslöt sig Sverige till Europarådets konvention angående skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna. Tre särskilda har enligt konventionen till uppgift att övervaka organ att de fördragsslutande staterna efterlever denna, nämligen den europeiska kommissionen för de mänskliga rättigheterna, den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna bestående av en domare från varje konventionsland samt Europarådets ministerkommitté. Det är domstolen i sista hand har tillagts befogenhet att som avgöra uppkommande tolkningsfrågor rörande konventionen. Ministerkommittén övervakar att domstolens avgöranden följs av staterna. Samtliga organ har säte i Strasbourg. Konventionens grundläggande konstruktion har skapat vissa problem. Detta sammanhänger med att den griper över ett mycket vitt område samtidigt den i åtskilliga hänseenden är tämligen som allmänt hållen och därmed ger stort utrymme för olika tolkningar. Vad konventionen närmare kräver låter sig alltså inte till alla delar så lätt fastställas. Några motivuttalanden i svensk mening finns inte

till konventionstexten se dock även prop. 1987/88:69 s. 66. Vad

som skall anses vara innebörden av konventionsbestämmelsema klargörs undan för undan avgöranden av den europiska domstolen genom systemet är alltså av anglosaxisk case-law-typ. I takt med att antalet mål kraftigt ökat under senare år har domstolen utvecklat en alltmer extensiv praxis. Det gäller bl.a. domstolens tolkning av konventionens

krav på tillgång till domstolsprövning en redogörelse för domstolens

praxis har lämnats av Danelius i en artikel i SvJT 1991 s. 257. Enligt artikel 5 punkten 4 i konventionen gäller bl.a. att var och berövas sin frihet skall ha rätt att få lagligheten av frihetsbeen som rövandet prövad av domstol. Procedurgarantiema innefattar enligt europadomstolens praxis en rätt för den som berövas friheten att bli

hörd inför domstolen antingen personligen eller genom ombud fallet

De Wilde, Ooms och Versyp. Om frihetsberövandet inte gjorts tidsbeståmt har den enskilde enligt europadomstolen en rätt till ny

domstolsprövning med skäliga intervaller fallet Winterwerp. En

speciell situation föreligger när det ursprungliga beslutet om frihetsberövande fattats av en domstol. Den domstolskontroll som konventionen är avsedd att åstadkomma är i ett sådant fall innefattad i det ursprungliga beslutet, och artikel 5 punkten 4 ger inte en rätt till ytterligare domstolsprövning. Även bestämmelse i konventionen artikel 6 punkten 1 en annan - innehåller föreskrifter om rätten till domstolsprövning. Den nu berörda punkten inleds i den officiella engelska konventionstexten med orden: "In the determination of his civil rights and obligations

Processrättsliga frågor 569

or of any criminal charge against him, everyone entitled to fair a and public hearing within a reasonable time by an independent and impartial tribunal established by law". Den motsvarande officiella franska konventionstexten inleds med orden: "Toute personne a droit å ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par loi, qui décidera, soit des contestations droits et sur ses obligations de caractere civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matiére pénale dirigée contre elle". I den officiella svenska översättningen sågs på den nu berörda punkten att skall, när det envar gäller att pröva hans civila rättigheter och skyldigheter eller anklagelse mot honom för brott, vara berättigad till opartisk och offentlig rättegång inom skälig tid och inför oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag. I samband med att Sverige anslöt sig till konventionen uttalades att bestämmelserna i artikel 6 om rättegångsgarantiema i full utsträckning var täckta av RB prop. 1951:165 s. 12. Det kan inte uteslutas att bakom uttalandet låg uppfattningen att konventionens krav inte behövde uppfyllas bokstavligen, om det svenska regelsystemet på annat sätt kunde garantera ett minst lika rättssäkert resultat som konventionens bestämmelser. Det torde vid Sveriges anslutning ha förutsätts att uttrycket "civila rättigheter och skyldigheter" syftade på sådant med svenskt som synsätt traditionellt brukar räknas till civilrätten. Konventionens begrepp tolkas emellertid av den europeiska domstolen oberoende av innebörden av dessa begrepp i de olika konventionsstatema. I flera fall har domstolen uttalat att även vissa frågor i förhållandet mellan enskilda och det allmänna, vilka i Sverige räknas till den offentliga rätten, gäller civila rättigheter och skyldigheter i den mening som avses i konventionen jfr den franska texten där det i översättning talas om civil "karaktär". Med denna tolkning faller vissa de mål av som handläggs enligt FPL in under konventionens bestämmelser. För att bestämmelsen i artikel 6 civil rättighet skall om vara tillämplig måste det föreligga en tvist i vilken det på rimliga "arguable" grunder görs gällande en rättighet eller skyldighet enligt inhemsk rätt. Bestämmelsen ger inte någon rätt till domstolsprövning när vad som angrips är själva lagens innehåll och inte det sätt på vilket lagen tillämpas. Rättigheten måste sådan att vara den med konventionens terminologi är civil. Härtill är att anse som att räkna alla förfaranden vilkas utgång är avgörande för privata rättigheter och skyldigheter. Rättigheten måste själva föremålet vara för tvisten. Tvisten kan gälla inte bara existensen rättigheten utan av också dess omfång och sättet att utöva den. En tvist kan falla in under

artikel 6 även i fall när en förvaltningsmyndighet har vittgående

570 Processrättsliga frågor

möjligheter att tillämpa ett administrativt skön. En grupp av avgöranden gäller enskild äganderätt, dvs. rätten att förvärva egendom, att behålla den och att använda den. Artikel 6 i konventionen har här ansetts tillämplig bl.a. i fråga om beslut genom vilket fastighet under lång tid varit belagd med expropriationstillstånd och därtill knutet byggnadsförbud, långvarigt beslut om byggnadsförbud utfärdat med stöd av byggnadslagen 1947:385, beslut innebärande avslag på ansökan om förvärvstillstånd enligt jordförvârvslagen 1979:230, beslut om ändring av en fastställd byggnadsplan och beslut innebärande avslag byggnadslov med hänvisning till rådande byggnadsförbud. Artikel 6 har även ansetts tillämplig när enskild genom ett beslut av offentlig myndighet tillfälligt eller för alltid fråntagits ett tillstånd som gett honom möjlighet att fortsätta bedriva viss näringsverksamhet, t.ex. möjligheten att arbeta som privatpraktiserande läkare. Såvitt gäller mål mot Sverige har det handlat om beslut genom vilket trafiktillstånd enligt yrkestrafiklagen 1979:559 och utskänkningstillstånd enligt lagen 1977:293 om handel med drycker dragits in. Domstolen har också funnit att en innehavare av bensinstation borde ha getts möjlighet att föra talan enligt artikel 6 angående ett avslag på begäran om tillstånd att ha en bränsletank för gas på stationen. Domstolen har i ett annat fall uttalat att ett mål om disciplinåtgärder mot någon som fått tillstånd att bedriva viss näringsverksamhet, t.ex. varning, reprimand eller dylikt, normalt inte innebär någon tvist om civila rättigheter i konventionens mening. Det skall nämnas att det inte av domstolens praxis kan utläsas att det skulle kunna anses utgöra en civil rättighet att få tillstånd t.ex. att bedriva viss näringsverksamhet i fallet med brånsletanken fanns det redan ett tillstånd att bedriva bensinstationsrörelse. Tvärtom har domstolen i ett fall angående behörighet att utöva revisorsyrket funnit att den värdering av kunskaper och erfarenheter det gällde var nära besläktad med en skol- och universitetsexamen och att den låg så långt borta från normal domstolsprövning att det inte kunde anses föreligga en tvist enligt artikel 6. Däremot har domstolen i ett fall funnit att en person, som uteslutits ur ett advokatsamfund och som tio år senare sökt återinträde, på rimliga grunder kunde göra gällande att han hade en rätt till återinträde. Givetvis är rent civilrättsliga anspråk t.ex. skadeståndsanspråk hänförliga under artikel 6 i konventionen och detta även om anspråket riktar sig mot staten, en myndighet eller en tjänsteman. När det är fråga om sociala förmåner vilka utgår som en ensidig prestation från det allmänna utan att den enskilde lämnat bidrag därtill annat än i form av allmänna skatter torde artikel 6 inte vara tillämplig. Är det däremot fråga förmåner utgår på försäkringslikom som nande grund i förhållande till individuella avgifter som betalats av den

Processrättsliga frågor 571

enskilde torde däremot artikeln kunna tillämpas. Domstolen har i flera fall vägt en försäkrings offentligrättsliga och privaträttsliga inslag mot varandra. Att familjerättsliga angelägenheter i allmänhet innefattar civila rättigheter framgår av flera avgöranden, t.ex. angående rätten till umgänge med bam. Taxeringsfrågor och tvister om skatter har ansetts falla utanför tillämpningsområdet för artikel Den artikeln är inte heller tillämplig i fråga om uppehållstillstånd, utvisningsärenden och rätten att bosätta sig i landet, åtminstone i den mån intrång inte gjorts i rätten till respekt för familjelivet. En stat kan inte utan vidare utesluta tillämpligheten artikel 6 när av det gäller rått till domstolsprövning vid anklagelse för brott genom att göra en handling till en disciplinär förseelse. En utgångspunkt är dock hur handlingen klassificeras i inhemsk rätt. Därutöver skall ytterligare två kriterier beaktas. Den första är gärningens art, dvs. huruvida gämingen innefattar ett brott mot förhållningsregler för en viss grupp av personer med särskild ställning och särskilda plikter. Det andra kriteriet är det straff vederbörande riskerar att som ådömas, varvid frihetsstraff i allmänhet medför att fallet hänförs under artikel 6. Domstolen har i ett fall ansett artikeln tillämplig i fråga om vad som enligt nationell lag ansågs utgöra en militärdisciplinär åtgärd och i ett annat fall ansett konventionen tillämplig i fråga om vad som enligt nationell lag ansågs utgöra ett disciplinförfarande inom kriminalvården den tillämpliga påföljden omfattade förverkande av möjligheten till frigivning i förtid och innebar i realtiteten en förlängning av frihetsberövandet. Artikel 6 torde vidare vara tillämplig i fråga om en del svenska sanktionsavgifter. Domstolen har i några fall funnit artikeln tillämplig när en person efter ett summariskt förfarande ålagts att utge en avgift för formellt avkriminalien serad trañkförseelse. Domstolen har härvid beaktat att det var fråga om gärningar som belagts med påföljd avsedd att vara båda avskräckande och bestraffande. Genom lagen 1988:205 om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut anpassades den svenska lagstiftningen till den europeiska domstolens praxis när det gäller rätten till domstolsprövning. Rättsprövning enligt denna lag kan med vissa undantag begäras enskild part i ett av sådant förvaltningsärende hos regeringen eller en förvaltningsmyndighet som rör något förhållande som avses i 8 kap. 2 eller 3 § RF. Härmed innefattas vad som angår enskildas personliga ställning eller deras personliga och ekonomiska förhållanden inbördes samt sådana förhållanden mellan enskilda och det allmänna, gäller som åtaganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas

572 Processrättsliga frågor

personliga eller ekonomiska förhållanden. Rättsprövningen görs av regeringsrätten. Därvid gäller bestämmelserna i 9 § andra stycket FPL, vilket innebär bl.a. att i handläggningen får ingå muntlig förhandling beträffande viss fråga, när det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande av målet. I samband med tillkomsten av lagen om rättsprövning uttalade föredragande departementschefen prop. 1987/88:69 s. 21 att det angivna tillämpningsområdet med bred marginal täcker det som rimligen kan falla under konventionens begrepp "civila rättigheter och skyldigheter". Det är inte bara begreppet "civila rättigheter och skyldigheter" som bereder svårigheter att precisera. Svårigheter finns också när det gäller att ange vad konventionen ställer för krav på domstolsförfarandets utformning i de fall artikel 6 är tillämplig. En fråga därom som för brottmålens del uppmärksammats i särskilt hög grad gäller tilltalads rätt att bli hörd muntligen inför domstolen. I den svenska debatten har det förekommit att man med åberopade av uttrycket "hearing" i den engelska versionen av konventionstexten hävdat att den enskilde alltid skulle ha rätt till ett sammanträde i ett mål som avser sådana förhållanden som artikel 6 i konventionen omfattar. Denna uppfattning är emellertid oriktig jfr den franska texten och 52 kap. 7 § första stycket RB. Det som har sagts nu innebär inte i sig att det skulle räcka med ett skriftligt förfarande. Frågan om muntlighet bör emellertid inte bedömas med utgångspunkt från vad som motsvaras av uttrycket "hearing" utan från vad som ligger i det engelska uttrycket "fair" och det franska uttrycket "equitable" jfr det tyska uttrycket "billig " eller "rättvis" rättegång. Därmed lämnas ett betydande utrymme för en helhetsbedömning av processens rättssäkerhetsgarantier. Det skall i detta sammanhang sägas att, om nationell lag innehåller bestämmelser om att överklagande får ske, de grundläggande garantierna i artikel 6 gäller även överinstansprövningen. Av ett stort antal avgöranden av den europeiska domstolen framgår att den som är anklagad för brott har en omfattande rätt att bli hörd muntligen. Det synes emellertid inte finnas några avgöranden enligt vilka denna rätt skulle behöva avse varje instans. I stället torde förfarandet böra ses som en helhet. De avgöranden som finns gäller muntligheten i hovrätt. Under förutsättning att det har hållits en muntlig förhandling i första instans kan enligt den europeiska domstolen avsaknaden av en muntlig förhandling i andra instans vara försvarlig med hänsyn till den aktuella rättegångens särdrag. Sålunda räcker det enligt domstolen med en rent skriftlig handläggning i dispensförfaranden och förfaranden som innefattar endast rättsfrågor. Beträffanden förfaranden som innefattar också sakfrågor framgår av

Processrättsliga frågor 573

domstolens avgöranden att det i allmänhet strider artikel 6 mot att inte ge den tilltalade en rätt att bli hörd muntligen inför rätten

se

särskilt fallet Ekbatani; även fallet Helmers. se I fallet Andersson och fallet Fejde, gällde trafikförseelse som en respektive ett brott mot vapenlagen, har domstolen emellertid funnit att i hovrätten förekommande sakfrågor på ett adekvat sätt kunde hanteras på handlingarna. Domstolen beaktade bl.a. att de tilltalade av tingsrätt ådömts endast mindre bötesstraff, de förseelser det att gällde hade en mindre allvarlig karaktär och att det fanns skydd ett mot straffskärpning i hovrätten. Beträffande de två sakfrågor en av som var tvistiga i fallet Andersson fanns det skriftlig bevisning och den andra frågan saknade enligt hovrätten rättslig betydelse. Även de sakfrågor som var stridiga i fallet Fejde saknade enligt hovrätten rättslig betydelse. Mycket goda skäl talar för att den europeiska domstolen skulle finna anledning att tillämpa brottmålsprinciperna också när det gäller frågor om t.ex. många typer sanktionsavgifter jfr 6 kap. av 24 § taxeringslagen, 1990:324. Huruvida den enskilde skall ha rätt anses att bli hörd muntligen också i andra typer mål faller inom av som tillämpningsområdet för artikel 6 i konventionen är ännu inte klarlagt i praxis. Det skall dock nämnas att i fallet Helmers målsägande en ansågs ha rätt att bli hörd muntligen i hovrätten i mål angående enskilt åtal och skadestånd. I det fallet pekade domstolen på en rad sakfrågor i vilka Helmers hade från tingsrätten avvikande en uppfattning. De omständigheter Helmers hänvisade till väckte, enligt som domstolen, allvarliga frågor angående vilka fakta relevanta, som var vilka fakta som hade blivit bevisade och hur "skälig-grund-prövningen" enligt 5 kap. 1 § andra stycket BrB skulle göras. Med hänsyn till dessa omständigheter och till vad stod på för som spel Helmers, nämligen hela hans yrkesmässiga rykte och karriär, fann domstolen att hovrätten hade bort hålla muntlig förhandling. Domstolen framhöll särskilt att frågan den tilltalades skuld inte på om ett riktigt sätt kunde avgöras hovrätten direkt bedömning av utan en av bevisningen framlagd personligen Helmers och de tilltalade. av Ett muntligt förfarande kan enligt konventionen krävas också i de fall som med artikel 5 i konventionen och avses om att var en som berövas sin frihet skall ha rätt att sin sak prövad domstol. av Flera uttalanden av den europeiska domstolen under år pekar sålunda senare på att domstolskaraktären är beroende bl.a. de processuella rättsav säkerhetsgarantier med vilka förfarandet hos det beslutande organet omges. Domstolen har i ett fall uttalat att reglerna förfarandet om inför det beslutande organet måste tillhandahålla de grundläggande

processuella garantier som tillämpas i mål frihetsberövande. om Enligt vad som framgår ett annat fall är det väsentligt den av att om-

574 Processrättsliga frågor

händertagne även i praktiken har tillgång till det beslutande organet "access to the court" och möjlighet att bli hörd antingen personligen eller, när det är nödvändigt, genom något slags representant. Givetvis är det ingenting i konventionen som hindrar att den enskilde avstår från möjligheten att påkalla en muntlig förhandling. Det som har sagts nu har avsett frågan om det krävs ett sammanträde för att förfarandet skall uppfylla konventionens krav. En annan fråga är om ett sammanträde inför domstolen får ha vilken karaktär som helst eller om konventionen även på den punkten ställer upp krav. Ett eventuellt krav beträffande sammanträdets karaktär bör liksom kravet på att det hålls ett sammanträde föras tillbaka på kravet att rättegången skall vara "fair" respektive "equitable", dvs. rättvis. I det hänseendet har domstolen ofta betonat vikten av att båda parter i en process skall ha samma processuella rättigheter. Praktiskt sett kan den nu berörda frågan i första hand sågas gälla om förfarandet måste vara underkastat omedelbarhetens princip. Denna princip innebär att målets avgörande skall grundas omedelbart på vad som förekommit vid ett sammanträde. Med denna princip hånger nära samman kravet på bevisningens omedelbarhet, dvs. att bevisning i princip inte skall förebringas genom protokoll eller intyg utan tas upp omedelbart vid sammanträdet. I båda hänseendenagäller enligt RB att förfarandet skall vara omedelbart. Enligt FPL får ett avgörande även i ett sammanträdesfall grundas på allt det skriftliga materialet i målet, dvs. även på sådant material som inte omnämnts vid sammanträdet. Bevisomedelbarhetens princip är inte genomförd i FPL. De nu berörda frågorna utom såvitt gäller brottmålen inte synes - ha varit föremål för någon omedelbar uppmärksamhet i konventionsorganens arbete. För brottmålens del framstår det som klart att en åklagare inte kan såsom bevisning åberopa en skriftlig vittnesberättelse, om inte den tilltalade i något skede getts möjlighet att ställa frågor till vittnet. Brottmålen är dock speciella. Skulle man för andra mål söka ytterligare vägledning rörande konventionsinnehållet genom att studera vad som gäller i olika europeiska länder i fråga om domstolssammanträdens karaktär, torde man emellertid ha anledning konstatera att de lösningar som på de nu berörda punkterna valts för den svenska förvaltningsprocessens del är ovanliga.

25 .6.3 överväganden

Frågeställningama Förfarandet i förvaltningsdomstolarna är enligt FPL i grunden skriftligt. Aven Vittnesuppgifter presenteras ofta inför domstolen i skriftlig

Processrättsliga frågor 575

form. Processen är dock långtifrån alltid rent skriftlig. I vissa fall skall eller får i förfarandet ingå ett sammanträde. Vid detta kan domstolen ta upp muntlig bevisning. Men även när det förekommer ett sammanträde kan avgörandet enligt FPL grundas på vad handlingarna i målet innehåller. Förfarandet i allmän domstol är enligt RB i grunden muntligt. Förfarandet präglas åtminstone typiskt sett att invecklade - - av mera mål skall avgöras på grundval av vad förekommit vid huvudsom en förhandling. För denna gäller principerna att förfarandet skall om vara koncentrerat och omedelbart. Dessa principer innebär att målet såvitt möjligt skall presenteras i ett sammanhang direkt inför domstolen. Utsagor av vittnen och andra skall såvitt möjligt direkt tas upp

inför domstolen bevisomedelbarhetsprincipen.

För att de angivna principerna i RB skall kunna iakttas måste parterna och domstolen förbereda sig inför huvudförhandlingen. I tvistemål sker detta genom en förberedelse, kan skriftlig som vara eller muntlig eller bådadera. I brottmål ersätter i allmänhet den av polis och åklagare utförda förundersökningen behovet ett särskilt av förberedelseförfarande vid domstolen.

Det är alltså i grunden två vitt skilda ordningar råder i försom valtningsdomstolama och i de allmänna domstolarna. Skillnaderna mellan de båda systemen dämpas dock ett flertal undantagsgenom regler i både FPL och RB. Ett mål enligt FPL kan i praktiken komma att bli handlagt sätt RB varit tillämplig enligt sina samma som om huvudregler samtidigt ett mål enligt RB i praktiken kan komma som att bli handlagt på samma sätt FPL:s huvudregler varit som om tillämpliga. Det finns inte anledning att ñr målen i förvaltningsdomstol nu mer allmänt överge FPL:s grundprincip ett skriftligt förfarande. om Visserligen kan många enklare typer taxeringsmål antas försvinna av från förvaltningsdomstolama reformeringen taxeringslaggenom av stiftningen och många enklare typer körkortsmål försvinner, av om prövningen av körkortsfrågor generellt får ankomma på i första hand en myndighet. Det stora flertalet mål kan emellertid även i fortsättningen antas det slaget att rent skriftlig handläggning är vara av en den lämpligaste, inte minst processekonomiska skäl. Men det finns av också många mål i förvaltningsdomstolama i vilka det behövs ett muntligt inslag för att det skall kunna sägas att målet blivit "så utrett

som dess beskaffenhet kräver" se tidigare avsnitt domstolens

om materiella funktion i målen. Även flera andra skäl kan tala för att förfarandet i ett visst fall skall muntligt. vara Redan därför att det inte finns anledning allmänt överge att mer FPL:s grundprincip ett skriftligt förfarande är det klart det om att inte heller finns anledning att allmänt införa regler förmera om att

576 Processrättsliga frågor

valtningsförfarandet skall vara uppdelat i ett förberedandeskede och ett avgörandeskede. Det argument som oftast brukar framföras mot sådan uppdelning, nämligen att det bara skulle krångla till en är emellertid oriktigt. Ett annat argument som brukar processerna, framföras till stöd för påstående, nämligen att uppdelningen samma kräver advokatmedverkan, är också oriktigt. Detta utvisas inte minst att uppdelningen i förberedelse och huvudförhandling år 1987 har av återinförts för tvistemål mindre värden trots att förfarandet i om sådana mål bygger på att advokatmedverkan skall kunna undvaras. skall utvecklas finns det emellertid också andra skäl mot Som senare att i FPL göra uppdelning det berörda slaget. Frågor om en en av kategorisering de förvaltningsrättsliga sammanträdena intar dock av en framträdande plats i refonnarbetet. På sätt i allmän domstol kan behovet i en förvaltningssamma som domstol muntlighet ibland begränsa sig till ett behov att klarlägav ga parternas ståndpunkter i målet. I sådant fall kommer ett sammanträde hålls enligt FPL att till sin karaktär ha mycket gemensamt som med ett sammanträde under förberedelsen i tvistemål vid allmän domstol, låt att det inte finns någon efterföljande huvudförhandling vara att ta hänsyn till. Ett sammanträde i ett förvaltningsrâttsligt mål kan också ha till syfte tillfälle att förebringa utredning till stöd för sina att ge parterna ståndpunkter eller tillfälle argumentera utifrån det att ge parterna att presenterade materialet. I sådant fall kommer sammanträdet till sin karaktär att ha mycket gemensamt med en huvudförhandling i tvistemål vid allmän domstol, låt vara att det också finns stora skillnader, t.ex. att domstolen kan grunda sitt avgörande även på genom senare sådant material inte presenterats vid sammanträdet. som De sammanträden enligt de gällande reglerna hålls i som nu förvaltningsmålen har i stor utsträckning till ändamål att tillgodose syften endast de slagen. Man har därmed anledning att av senare ställa frågan det inte kan finnas betydande vinster att hämta både om när det gäller processekonomi och när det gäller rättssäkerhet, om klarare framhäver de förberedande sammanträdenas betydelse i man Svaret på den frågan hänger nära samman med svaret på processen. vissa andra frågor, i första hand frågan domstolens sammansättom ning vid ett eventuellt förberedande sammanträde. De nu berörda frågorna skall behandlas i ett avsnitt om "Sammanträden i förberedande syfte". När det gäller behovet muntlighet i syfte att få fram utredning av rörande saken och i syfte att parterna tillfälle att argumentera ge rörande saken är det ett viktigt spörsmål vilka förutsättningar som bör gälla för anordnandet av sammanträde. En fråga man i det hänseendet har att ta ställning till är i vilken omfattning part skall ha rätt att få ett sammanträde till stånd. För besvarandet av den frågan måste

Processrättsliga fågor 577

man först ta ställning till frågor vilken rätt part skall ha få om att vittnen muntligen hörda inför domstolen. Här kommer in i bilden att europakonventionen om de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna för vissa typer mål kan ställa krav kanske av som enklast tillgodoses genom att enskild part i vissa fall rätt till muntges lighet. I andra hand har att ta ställning till i vilken omfattning man som domstolen utan partsbegäran självmant skall ta initiativ till sammanträden. De nu berörda frågorna behandlas under rubrikerna "Förhör med vittnen och sakkunniga" och "Förutsättningama för att hålla sammanträde i annat än förberedande syfte". När det gäller själva utformningen ett sammanträde inte av som bara har ett förberedande syfte är det framför allt två frågor som inställer sig, nämligen frågan sammanträdenas omfattning och om betydelse. I vad mån skall sammanträdena kunna endast enstaka avse frågor i målen och i vad mån skall de hela målen I vad mån avse skall domstolen i ett sammanträdesfall kunna grunda sitt avgörande även på sådant material som inte har omnämnts vid sammanträdet Också frågor om sammanträdenas förlopp har sitt intresse. Vad det i detta hänseende handlar är t.ex. hur på bästa sätt skall om man kunna sörja för att vad skall hända vid sammanträdet är förutsesom

bart för parterna och domstolen så att alla skall delta kan

som förbereda sig på ett adekvat sätt. De berörda frågorna behandlas nu i ett avsnitt om "Utformningen ett sammanträde hålls i av som annat än förberedande syfte". I ett avslutande avsnitt "Sammanträden på telefon" tas om upp frågor om möjligheterna att utnyttja telefon i handläggningen av ett mål i förvaltningsdomstol. Vi vill redan påpeka att i fortsättnu ningen kommer att använda i huvudsak terminologi samma som infördes i RB i samband med tingsrättsreform år 1987. Detta inneen bär i första hand att vi kommer att tala sammanträden och inte om om förhandlingar. Sammanträden kan hållas antingen inför domstolen eller på telefon. Så länge det endast talas sammanträde lämnas om därmed öppet om det skall förekomma inställelse inför domstolen en eller om det räcker med telefonsamtal. Uttrycket sammanträde täcker även det fallet att muntligheten behövs endast för upptagande t.ex. av ett vittnesmål. På samma sätt enligt RB med sammanträden endast som avses sådana överläggningar vilka domstolen skall bereda företrädare för samtliga berörda parter tillfälle att delta Som sammanträde räknas alltså exempelvis inte ett sådant telefonsamtal domstolen kan som behöva ha med en part för att få en ansöknings- eller besvärshandling vederbörligen kompletterad.

578 Processrättsliga frågor

Sammanträden i förberedande syfte Att det alltid skall förekomma en förberedelse i tvistemål vid allmän domstol hänger samman med principerna om muntlighet, omedelbarhet och koncentration. Att förberedelsen i de allmänna domstolarnas tvistemål oftast innefattar ett sammanträde och i åtskilliga fall är nästan helt muntlig har emellertid inte direkt någonting med dessa principer att göra. Inte heller har det något att göra med att det skall förekomma muntlig bevisning i målet. Det har i stället för de allmänna domstolarnas mål visat sig att ett sammanträde i allmänhet är ett utomordentligt verksamt medel när det gäller att på ett enkelt och billigt sätt reda ut t.ex. komplicerat framställda yrkanden eller när det finns behov att strama processen. För handläggannars av upp ningen enligt RB är det också en betydande fördel att en stor andel av målen kan avgöras omedelbart i samband med förberedelsen. Förberedelseverksamheten i ett tvistemål enligt RB sker helt enkelt i många eller till och med de flesta fall effektivast vid ett sammanträde. - - Det som har sagts nu talar för att sammanträden i förberedande syfte kan ett processekonomiskt intressant alternativ också för vara del förvaltningsrättsliga mål. Visserligen har man för de senare en målen inte allmänna behov av att hålla i sär det förberedande samma skedet från handläggningen i övrigt och man har i motsvarande mån inte heller något behov att söka undgå en huvudförhandling. Ett av mål i förvaltningsdomstol är också i allmänhet delvis utrett redan genom det myndighetsförfarande som brukar föregå domstolspro- Man kan därför i det nu berörda hänseendet ha anledning att cessen. jämföra en länsrättsprocess med en hovrättsprocess. Här är dock att observera att det tidigare inte fanns några regler om förberedelsesammanträde vid överklagande till hovrätt men att år 1989 sådana regler infördes i 50 kap. 10 § RB i syfte att effektivisera processen i tvistemål. Även i förvaltningsdomstolama förekommer det att mål är onödigt tilltrasslade, och har inte någon egentlig anledning räkna med man att det skulle vara mindre fördelaktigt att utreda en tilltrasslad situation i ett förvaltningsmål muntlig handläggning än att genom utreda motsvarande situation i ett mål vid allmän domstol genom sådan handläggning. Ett muntligt förberedelsesammanträde kan ge den enskilde ett utmärkt tillfälle att få klart för sig t.ex. vad som krävs eller förväntas av honom i utredningshänseende. Betydelsen av förberedande förhandling kan föras under avspända former bör att en i det hänseendet inte underskattas. Regleringen i FPL utesluter inte att domstolen håller ett sammanträde i förberedande syfte. Tvärtom skedde år 1983 en ändring i 9 § FPL i syfte att tydligt markera att det i vissa mål vid förvaltningsdomstol bör komma förberedande sammanträden till stånd, framför

Processrâttsliga frågar 579

allt i sådana mål där sakförhållandena är komplicerade. Vid den kartläggning av tillämpning FPL låtit av som göra har dock många tillfrågade sagt att de aldrig varit med om ett sammanträde med endast ett förberedande syfte. Andra har uppgett att de har varit med om detta, om än bara vid enstaka tillfällen. En förklaring till att så många domare knappast alls utnyttjar möjligheterna att hålla ett sammanträde i förberedande syfte har säkerligen i allmänhet varit den stora arbetsbelastning som förekommit vid vissa domstolar. Men de domare har använt sig förbesom av redande sammanträden har under alla omständigheter inte haft några negativa erfarenheter att redovisa. I stället har några av dem varit positiva till ökad användning förberedande en av sammanträden. Flera tillfrågade domare har förklarat att de har använt sig av sådana sammanträden bl.a. i mål verkställighet enligt FB. om Om man håller ett sammanträde i ett förberedande syfte kan vid detta i mån av behov klarläggas yrkanden - - parternas och invändningar, de omständigheter åberopar som parterna till stöd för sin talan, i vad mån de är åberopade sakförhållanden, oense om vilka bevis som skall åberopas, vad skall som styrkas med bevisen och om det behövs ytterligare utredning eller andra åtgärder före målets avgörande jfr 42 kap. 6 § RB. Varje klarläggande sker kan leda till som att motparten och domstolen får totalt sett mindre att göra, dvs. man uppnår en processeffektivitet. Domaren har vid ett sammanträde helt andra möjligheter än vid skriftlig handläggning inskrida att mot otydligheter och ofullständigheter. Den materiella processledning, som domstolen skall utöva, blir därmed enklare att genomñra. Processen blir mindre omfattande och går snabbare. Till det sistnämnda bidrar inte minst att man sammanträdet undviker behöva genom att vänta på skriftliga yttranden i vilka parterna för övrigt lätt kan tala förbi varandra. Fördelarna kan alltså många. vara Till att förberedande sammanträden kan fördelaktiga vara ur processekonomisk synvinkel och detta även begränsar sig - om man till att beakta domstolsresursema bidrar domstolen vid sådana - att sammanträden kan ha en enklare sammansättning. Grundprincipen måste liksom i allmän domstol att domstolen aldrig består vara av mer än en ledamot vid ett sammanträde, hålls endast i förberesom dande syfte. För länsrätterna redan de gällande reglerna möjlighet för ger nu en ensam domare att hålla sammanträde för målets beredande 18 § första stycket 1 lagen, 1971:289, allmänna förvaltningsdomsom tolar. Regler av motsvarande slag behövs för kammarrättema 12

se

§ sista stycket samma lag medför att sådana regler kan föreskrisom vas av regeringen.

580 Processrättsliga frågor

Ingenting bör hindra att bevisning tas upp vid ett sammanträde som hålls i förberedande syfte. Principen bör emellertid vara att domstolen inte kallar till ett förberedande sammanträde, det är meningen om att bevisning skall tas För sådant fall är det nämligen naturligast upp. att domstolen är fullsutten. Om det vid ett förberedande sammanträde i länsrätt visar sig att målet kan avgöras i nära anslutning till en sammanträdet bör den domare lett sammanträdet kunna ensam som avgöra målet, parterna samtycker till detta jfr 42 kap. 18 § RB. om Självklart behöver inte den omständigheten att det i ett visst mål hålls ett sammanträde i förberedande syfte medföra att detta mål muntligen. Man kan alltså mycket väl också senare måste handläggas tänka sig att ett förberedelsesammanträde följs av en rent skriftlig handläggning. Omvänt bör gälla att den omständigheten att man i ett visst förvaltningsmål väljer att låta ett sammanträde få i huvudsak karaktär huvudförhandling enligt RB inte bör medföra samma som en något krav på ett muntligt förberedelsesammanträde. Något sådant krav gäller inte ens enligt RB. Mot den angivna bakgrunden kan som en allmän målsättning nu att förberedande sammanträden i jämförelse med dagsläget bör anges komma till användning i ökad omfattning. Att i lagtext ange vissa en förutsättningar under vilka ett sammanträde av förberedande slag "skall" hållas är emellertid omöjligt. Därtill växlar förhållandena alltför mycket mellan olika mål. Av lagtexten bör emellertid framgå att möjligheten finns att hålla ett sådant sammanträde. Bestämmelsen härom kan tjäna det syftet att parter och domare erinras om detta för del mål så värdefulla handläggningsmoment. en l stor utsträckning bör de förberedande sammanträdena kunna hållas

på telefon se nedan. Självklart måste det som förekommer vid ett

förberedelsesammanträde dokumenteras i tillräcklig omfattning.

Förhör med vittnen och sakkunniga

De förvaltningsrättsliga målen skiljer sig generellt sett från målen i allmän domstol inte minst genom att det sällan behövs någon muntlig bevisning. allmän domstol är det såvitt gäller sådana tvistemål, I en går till avgörande genom dom, regelmässigt så att det förekomsom mer muntlig bevisning, antingen i form av partsförhör eller i form vittnesförhör. Såvitt gäller brottmål behöver i det stora flertalet av fall åtminstone den tilltalade höras inför domstolen. När införandet RB lät förfarandet i allmän domstol man genom av präglas principerna muntlighet, omedelbarhet och koncentraav om tion, skedde detta i syfte att åstadkomma de allra bästa förutsättningarna för den fria bevisvärderingen. Principerna innebär att utredningen i ett mål såvitt möjligt skall i ett sammanhang presenteras muntligen inför domstolen vid huvudförhandlingen. Därvid gäller -

Processrättsliga frågor 581

principen om s.k. bevisomedelbarhet. Den innebär bl.a. att bevisning genom förhör med parter, vittnen och sakkunniga normalt skall tas upp vid själva huvudförhandlingen, dvs. inte bara förebringas genom t.ex. skrivna berättelser eller protokoll. I viss utsträckning får förhören hållas telefon. Nu berörda principer skall mot ses bakgrund av att värderingen av muntlig bevisning oftast är mycket osäkrare än värderingen av annan bevisning. Detta gäller åtminstone i det moderna samhället där bevisvärderingen nästan alltid är fri. Vid tillkomsten av RB framstod det som ett viktigt önskemål att man fick bort ett äldre och flitigt bruk s.k. vittnesattester. En av sådan attest, som utgjordes av en före vittnesförhöret gjord uppteckning av vad vittnet hade sig bekant i saken och ingavs till som domstolen av part, lades ofta av domstolens ordförande till grund för förhöret av vittnet och intogs i protokollet. Enligt det då gällande s.k. muntligt-protokollariska systemet grundades sedan avgörandet på vad som intagits i protokollet och alltså inte direkt på vad som förekommit vid förhandlingen. Vittnesattestema ansågs i allmänhet vara ytterst otillförlitliga. Motparten till den som åberopade bevisningen och domstolen hade små möjligheter att kontrollera de omständigheter under vilka attesten tillkommit, och det säger sig självt att det många gånger kunde svårt att inför domstolen få vara vittnet att ändra sig. Parts rätt att få muntlig bevisning till stånd är enligt RB långtifrån obegränsad. Bevisningen får sålunda enligt 35 kap. 7 § RB avvisas om den omständighet som parten vill bevisa är utan betydelse i målet eller om bevisningen inte erfordras eller uppenbart skulle bli utan verkan. Avvisning får enligt det angivna lagrummet ske även när bevisningen finnes med avsevärt ringare besvär eller kostnader kunna föras på annat sätt. I 8 § andra stycket FPL sägs att onödig utredning får avvisas. En berättelse, som någon har avgett skriftligen i anledning av en redan inledd eller förestående rättegång, eller en uppteckning av en berättelse, som någon i anledning sådan rättegång lämnat inför av en åklagare eller polismyndighet eller utom rätta, får enligt 35 annars kap. 14 § RB åberopas som bevis i rättegång endast i vissa fall. Ett fall är att det finns en särskild föreskrift härom. Ett annat fall är att förhör med den som lämnat berättelsen inte kan hållas vid eller utom huvudförhandling eller i övrigt inför domstolen. Ett tredje fall är att det finns särskilda skäl med hänsyn till de kostnader eller olägenheter som ett förhör vid eller utom huvudförhandling kan antas medföra, vad som kan stå att vinna med ett sådant förhör, berättelsens betydelse och övriga omständigheter. Motsvarande bestämmelser för de förvaltningsrättsliga målen är knapphändiga. Av 25 § FPL framgår dock att domstolen i ett

582 Processránsliga frågor

förvaltningsrättsligt mål får förordna om förhör med vittne eller sakkunnig. Otvivelaktigt är det svårt att få något bestämt grepp om hur den bestämmelsen tillämpas. Så mycket torde emellertid vara klart att domstolen inte i andra fall än sådana som avses i 35 kap. 7 § RB bör avslå en parts begäran om muntlig bevisupptagning för att senare vid sitt avgörande av målet förklara att parten inte har presterat tillräcklig bevisning i fråga om den omständighet som den muntliga bevisningen skulle avse. I det faktum att regleringen är knapphändig och närmast kan sägas framställa skriftliga vittnesberättelser som huvudaltemativet ligger emellertid en risk att en arbetstyngd domstol trots att det rör sig om ett sådant fall avvisar en begäran om muntlig bevisupptagning när den som skulle höras redan har yttrat sig skriftligen jfr ett av JO i 1979/80 års ämbetsberättelse, s. 422, behandlat fall och regeringsrättens årsbok 1988 not 644. I särskilt hög grad kräver rättssäkerheten att det hålls ett förhör när en enskild motpart till den, som har åberopat en sådan skriftlig vittnesberättelse som avses i 35 kap. 14 § RB, kräver att få vittnet hört muntligen. För en del sådana förvaltningsrättsliga mål som inbegrips under artikel 6 i europakonventionen om de mänskliga rättig-

heterna och grundläggande friheterna se nedan om parts rätt till

sammanträde ñnns det flera brottmålsavgöranden av europadomstolen som klart pekar i den riktningen att det skulle anses föreligga ett brott mot europakonventionen, om motparten till den åberopat som en skriftlig vittnesberättelse inte ñck rått att ställa frågor och motförhöra vittnet. Allmänt sett kan otvivelaktigt ett muntligt hörande ett vittne eller av för det fall att denne kommer ihåg den händelse det gäller annan - ge ett högre bevisvärde än en skriftlig utsaga, om bevisningens trovärdighet kan sättas i fråga. Nu kan det emellertid hävdas att skriftliga vittnesberättelser kan godtas i större omfattning i förvaltningsdomstolarna än i de allmänna domstolarna därför att förvaltningsdomstolarna i många fall anser sig beredda att tro på vad det står i sådana berättelser, åtminstone detta är till fördel för den enskilde. om Bevisrättsligt sett utgör emellertid ett sådant förhållande t.ex. att som man mera allmänt skulle tro på vad står i skriftlig vittnesbesom en rättelse som enskild part åberopar eller på vad den enskilde parten själv uppger i en inlaga ingenting annat än ett erkännande att - nog av i förvaltningsprocessen de beviskrav som ligger på enskilda kan vara låga och att de beviskrav ligger på det allmänna kan höga. som vara Alternativet skulle vara att skriftliga utsagor hade något slags legalt bevisvärde, dvs. att den fria bevisvärderingens princip inte skulle gälla fullt ut i förvaltningsprocessen. Resonemanget löser under inga omständigheter svårigheterna i de gränsfall måste förekomma. som Vad som emellertid kan bidra till att frågan om muntligt hörande gestaltar sig annorlunda i de förvaltningsrättsliga målen än i de

Processrdttsliga frågor 583

allmänna domstolarnas mål är bl.a. att förhören i de förra målen nog inte i alls lika hög grad avser den hördes iakttagelser ett av sammanhängande och förbiglidande håndelseförlopp. I stället tar utsagoma ofta sikte på mer eller mindre bestående förhållanden eller egenskaper t.ex. det behov en viss person har av ett körkort, och detta medför att trovärdighetsbedömningama ofta blir av ett annat slag i förvaltningsdomstol än i allmän domstol. Mot den nu angivna bakgrunden det inte förekomma anledsynes ning att ställa lika stränga krav i förvaltningsprocessen som enligt RB på muntligt hörande av vittnen. Vad man emellertid kan överväga är bl.a. en regel om att en ñrvaltningsdomstol inte under andra omständigheter än som anges i 35 kap. 7 § RB får avvisa parts en begäran om muntligt hörande, om den anser att parten inte har fullgjort sin bevisningsskyldighet rörande den omständighet förhöret skulle avse. Att den principen redan gäller är emellertid en självklarhet, och regeln torde därför knappast behövas. Ett större behov av lagstiftning erbjuder det förhållandet att motparten till den som åberopat en skriftlig berättelse av vittne i en del fall bör ges möjlighet att få vittnet hört muntligen. Här bör gälla att om en part åberopat en skriftlig vittnesberättelse vittnet ändå skall höras inför domstolen, om denna grund av en begäran från motparten eller av andra skäl finner det behövligt. I fråga om sådana mål som faller in under artiklarna 5 och 6 i europakonventionen om de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna bör en begäran av motparten undantagslöst bifallas, det är praktiskt om möjligt att föranstalta om ett förhör och det inte föreligger en sådan situation som avses i 35 kap. 7 § RB. Det bör anmärkas att det i förvaltningsdomstol oftare än i allmän domstol torde vara lämpligt att ett förhör hålls på telefon. Att trovärdighetsbedömningar görs bäst, när förhör sker inför domstolen måste dock beaktas såväl av allmän domstol förvaltningsdomsom av stol.

Förutsättningarna för att hälla sammanträde i annat än förberedande syfte

De flesta sammanträden som hålls enligt FPL har inte bara ett förberedande syfte utan syftar främst till att parterna möjlighet att ge presentera utredning rörande sakfrågorna och att argumentera i målet. Sammanträde får enligt 9 § FPL hållas om detta kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande målet. I av kammarrätt och länsrätt skall sammanträde dessutom hållas i det fall att en enskild part begär detta och sammanträdet inte âr obehövligt och inte heller särskilda skäl talar mot att domstolen håller sammanträde. För mål angående omhändertagande gäller speciella bestäm-

584 Processrättsliga frågor

melser, bl.a. i så måtto att en enskild part har en ovillkorlig rått till sammanträde. Det som har sagts nu skall jämföras med att enligt RB huvudförhandling i mycket stor utsträckning är obligatorisk, när det rör sig om ett brottmål eller om ett tvistemål i vilket det föreligger en

egentlig tvist se om tvistemål 42 kap. 18 § RB.

Att förfarandet enligt FPL även i fortsättningen i första hand bör vara skriftligt har sagts redan tidigare. Särskilt den praxis som den europeiska domstolen har utvecklat rörande artiklarna 5 och 6 i europakonventionen om de mänskliga rättigheterna och grundläggande frihetema aktualiserar dock frågor om en översyn av reglerna om under vilka förutsättningar sammanträde skall hållas när part begär detta. Rättsutvecklingen vid den domstolen har nämligen inte på alla punkter förutsetts i samband med Sveriges tillträde till konventionen eller i samband med tillkomsten av FPL. Artikel 5 punkt 4 innebär att var och en som berövas sin frihet har rätt att inför domstolen påfordra att lagligheten av frihetsberövandet prövas. Artikel 6 punkt l innebär att var och en har rätt till domstolsprövning när det gäller att pröva hans civila rättigheter och skyldigheter eller anklagelse mot honom för brott. Genom domstolens avgöranden har slagits fast bl.a. att konventionen när den talar om civila rättigheter och skyldigheter innefattar också flera mâltyper som enligt svensk rätt hänförs till den offentliga rätten och som behandlas enligt FPL. Det är mycket som talar för att den europeiska domstolen skulle anse att en enskild part i sådant mål åtminstone som huvudregel har en ovillkorlig rätt till sammanträde, om sakfrågor är uppe till prövning. För åtskilliga mål enligt LVM och LVU finns redan bestämmelser som ger enskild part en ovillkorlig rätt till sammanträde. I 6 kap. 24 § taxeringslagen 1990:324 har tagits in en bestämmelse om att en skattskyldig har rätt till muntlig förhandling i länsrätt och kammarrätt i mål om särskild avgift. Muntlig förhandling behövs dock inte, om det inte finns anledning att anta att avgift kommer att tas ut. De nu angivna bestämmelserna täcker inte mer än en mindre del av det område som för förvaltningsdomstolarnas del kan antas falla in under artiklarna 5 och 6 i konventionen. Ännu går det visserligen inte med någon grad säkerhet att av fastställa vilka gränser som enligt konventionen skall anses gälla i fråga om rätten till muntlighet. Svårighetema att på den punkten ge precisa besked avser dels frågor om vilka fall som bör hänföras under de konventionsbestämmelser det gäller, dels frågor om i vilka av dessa fall muntlighet krävs. Det som har sagts nu talar för att frågan om anpassning av vår lagstiftning till den europeiska domstolens tolkning av de berörda artiklarna bör anstå i avvaktan på den vidare utvecklingen av domstolens praxis. Häremot skall ställas att det själv-

Processrättsliga frågor 585

fallet är önskvärt att man snarast i möjligaste mån förebygger att svensk rätt kommer att anses stå i konflikt med konventionen sådan den tolkas av den europeiska domstolen. Det är också tveksamt om en sådan typ av rättsutveckling sker i denna domstol över huvud som taget kan ha något slut. Redan nu finns det också så många avgöranden av domstolen att lagstiftningsåtgärder meningsfulla. synes I fråga om avgränsningen i vilka fall enskild bör av en part nu tillerkännas en rätt till sammanträde framstår det närmast som uppenbart att man inte bör söka utifrån teoretiska överväganden precisera vad som med den europeiska domstolens synsätt kan tänkas ligga i begreppet "civila rättigheter och skyldigheter" och uttrycket "anklagelse för brott". Otvivelaktigt skulle det nämligen med den lösningen komma att kvarstå sådana betydande oklarheter om tolkningen att regleringen blir svår att tillämpa i förvaltningsdomstolama. I vart fall kan inte i svensk lagtext utnyttja uttrycket man "civil" eftersom det när det gäller förvaltningsdomstolarna rör sig just om förhållanden som enligt svensk rätt inte betecknas som "civila" utan som offentliga. I stället torde ha anledning att bygga lagstiftningen på den man europeiska domstolens hittills fattade avgöranden och söka täcka in dessa med viss marginal. Utifrån den utgångspunkten föreslår vi att parts rätt till muntlighet får gälla mål frihetsberövande, som avser sanktionsavgift, äganderätt till egendom, rätt att fortsätta viss näringsverksamhet eller rätt till vårdnad eller umgänge med bam. om I att målet skall "avse" visst förhållande ligger att detta förhållande skall utgöra föremålet för förfarandet. För att parten skall ha rätt till sammanträde skall han vara enskild och just hans rätt skall vara berörd. Exempelvis bör enskild part vill frånta en som en annan part hans rätt att fortsätta viss näringsverksamhet inte ha rätt till muntlig-

het se t.ex. 40 § första stycket 2 lagen, 1980:11, tillsyn över

om hälso- och sjukvårdspersonalen m.fl.. Som frihetsberövande är att t.ex. förlängning verkstälanse en av lighetstid som beslutas kriminalvårdsstyrelsen med stöd 47 § av av andra stycket 2 lagen 1974:203 om kriminalvård i anstalt. I första hand avses givetvis endast sådana mål där någon har sin frihet som eventuellt skall fråntas denna. Vid icke tidsbestämd vård det slag av som förekommer enligt t.ex. den psykiatriska vårdlagstiftningen bör

emellertid reglerna om muntlighet vid frihetsberövande med skäliga

intervaller tillämpas också i mål angående upphörande vården. av Frågan om vad i förevarande sammanhang bör som nu anses som sanktionsavgift kommer att närmare behandlas i avsnittet 25.7. Här skall endast sägas att avgiften företrädesvis skall ha ett repressivt be-

straffande syfte. Ett mål bör sägas avse äganderätt inte bara när

målet avser existensen av en sådan rättighet utan också när det avser

586 Processrättsliga frågor

dess omfång eller möjligheterna att utöva den t.ex. ett mål om indragning av vapenlicens, eftersom licens utgör en förutsättning för den fortsatta äganderätten. Ett mål bör sägas avse rätt att fortsätta viss näringsverksamhet när det är fråga om att tillfälligt eller för alltid dra in ett tillstånd berättigar part att utöva viss ekonomisk som verksamhet eller om att på annat sätt besluta på ett sådant sätt att verksamheten faktiskt blir omöjlig att bedriva jfr det i avsnittet 25.6.2 omnämnda bensinstationsfallet. Om socialnämnd utestänger förälder från att träffa ett omhändertaget barn är det en "fråga om en rätt till umgänge med barn". Undantag från rätten till muntlighet bör göras för det fall att målet inte skall prövas i sak, t.ex. därför att talan skall avvisas. Undantag bör också göras för det fallet att avgörandet i målet kommer att helt och hållet vara till fördel för den part som begär att sammanträdet kommer till stånd. I detta fall bör en av parten framställd begäran sammanträde kunna avslås i samband med att domstolen bifaller om hans talan. Om endast ett processuellt beslut överklagas till högre rätt, behöver den högre rätten givetvis inte hålla sammanträde. Vidare bör göras ett mera generellt undantag, nämligen för sådana situationer där det är uppenbart att ett sammanträde inte behövs jfr 50 kap. 21 § tredje stycket RB. Den nu berörda undantagsbestämmelsen bör tillämpas mot bakgrund av den europeiska domstolens praxis. Sålunda bör domstolen ha möjlighet att avstå från sammanträde när i högre rätt endast rättsfråga eller en dispensen fråga skall prövas. Vidare bör domstolen kunna avstå från sammanträde när det i lägre rätt hållits en förhandling rörande saken och det inte råder någon oklarhet av rättslig betydelse rörande sakfrågorna. Det har sagts medför att den nu berörda undantagsbestämsom nu melsen inte torde kunna få någon betydelse i den första domstolsinstansen. Möjligen kan det emellertid räcka att en förvaltningsmyndighet, har fattet ett primärt beslut, har låtit parten komma till som tals muntligt, och i sådant fall kan undantaget få betydelse redan i länsrätt. Ytterligare undantag bör göras beträffande rättskipningen i regeringsrätten och försäkringsöverdomstolen. Försäkringsöverdomstolen synes över huvud taget inte vara berörd av frågor som omfattas av rätt till muntlighet enligt europakonventionen. Den dispensprövning förekommer i de båda domstolarna är vidare till sin natur sådan som att en enskild inte har någon rätt till sammanträde ens i sådana I måltyper i och för sig omfattas av de berörda artiklarna i som europakonventionen. Det är också tveksamt om konventionen över huvud taget ställer krav på muntlighet i tredje domstolsinstans. De fall som prövas i regeringsrätten enligt lagen 1988:205 om rättsprövning vissa förvaltningsbeslut är speciella genom att regeringsav rätten har att pröva endast om det avgörande det gäller strider mot

Processrdttsliga frågor 587

någon rättsregel. Det ñnns såvitt gäller dessa fall för närvarande inte

anledning till något annat ställningstagande än det gjordes i som samband med rättsprövningslagens tillkomst, nämligen att frågan om muntlig förhandling tills vidare bör lösas med tillämpning de av

allmänna regler i ämnet finns i FPL se 1987/88:69

som nu prop. s 29. Det skall dock inte uteslutas att frågorna kan värda vara en mera ingående behandling i samband med en eventuell översyn av processen i regeringsrätten. Genom de förordade reglerna parts rätt till muntlighet i del om en måltyper bortfaller det faktiska behovet vissa särregler. Sålunda av kan bestämmelserna parts rätt till muntlighet i mål enligt om taxeringslagen upphävas. De speciella bestämmelserna rätt till om parts muntlighet i mål enligt LVM och LVU är emellertid speciella och har ett nära samband med andra processuella regler behöver som finnas i dessa lagar, och de bör därför inte upphävas. En regel i 36 §

lagen 1991:1128 psykiatrisk tvångsvård går i flera hänseenden om längre än den av oss föreslagna regeln, och även den regeln bör

behållas.

För de fall part har rätt till sammanträde det inte förekomma synes anledning att mot hans vilja låta detta endast några sakavse av frågorna i målet. Sammanträdet bör i stället inte den enskilde - om begränsar sin begäran muntlighet målet i dess helhet. om - avse Härmed är dock inte sagt att RB:s omedelbarhetsprincip skulle tillämpas.

Det skall anmärkas att en lagstiftning det slag, har förav som nu ordats, får ses som en minimilösning när det gäller de krav europakonventionen ställer. Det kan finnas ytterligare fall där bör part tillerkännas en rätt till sammanträde. Domstolarna torde därför ha anledning att vara lyhörda för den rättsutveckling sker rörande som konventionen. I sakens natur ligger att lagstiftningen kan behöva

ändras eller kompletteras, om den europiska domstolen kommer med

nya avgöranden angående rätten till muntlighet i fall i som avses artikel 5 eller 6 i konventionen.

När man i övrigt ser på behovet att ändra FPL:s regler av om under vilka förutsättningar domstolen skall hålla sammanträde i ett förvaltningsrättsligt mål har anledning konstatera det för man att närvarande råder stora skillnader mellan olika domares sätt att tillämpa reglerna.

Vid den kartläggning tillämpningen FPL utredningen av av som låtit utföra var det sålunda ganska många tillfrågade domare som angav att de sällan eller aldrig tagit initiativ till ett sammanträde. För

andra domare var emellertid sådana initiativ inte ovanliga. Som exempel på fall där ett domstolsinitiativ kan nämndes bl.a. passa fastighetstaxeringsmål. Som förklaring härtill att domstolen i angavs

588 Processrättsliga frågar

sådana mål kan behöva hålla syn och att denna lätt kan förenas med ett sammanträde. Också körkortsmål nämndes som exempel. På frågan om de skulle ha velat ta initiativ till fler sammanträden var det många domare som svarade nej, men det var också många domare som svarade ja, om det inte varit för arbetsbördan. Kartläggningen utvisar också att det finns en del domare som i stor utsträckning avslår enskildas framställningar om sammanträden, särskilt i skattemål, körkortsmål och kriminalvårdsmål, medan de flesta domare sällan eller nästan aldrig avslår en framställning. De allra flesta domare som tillfrågades vid kartläggningen var av den uppfattningen att sammanträden brukar vara till fördel för utredningen. I fråga om den enskilde partens rätt till sammanträde bör utvidgas var meningarna delade bland de tillfrågade. Otvivelaktigt finns det många mål där ett sammanträde inte medför några fördelar utan bara nackdelar i form av kostnader, av en dämpad takt i målavverkningen och av ytterligare utdragna handläggningstider. I andra mål är emellertid situationen en annan. Det finns sålunda mål i förvaltningsdomstolama där det behövs ett muntligt inslag för att det skall kunna sägas att målet blivit "så utrett

som dess beskaffenhet kräver" se tidigare avsnitt om domstolens

materiella funktion i målen. Ett sammanträde kan också ge parterna bättre möjligheter att föra fram sina synpunkter. Många enskilda har nämligen lättare för att tala än för att skriva. Det finns enskilda som menar att de inte kan hävda sig tillräckligt i en skriftlig process mot en tjänsteman, som har till yrke att bl.a. föra processer. Många enskilda kan också ha lättare att acceptera ett domstolsavgörande om de fått komma till tals vid ett sammanträde inför domstolen. I en del fall kan muntligheten vara ägnad att öka förtroendet för domstolen. Att ett sammanträde kan ge domstolen bättre möjligheter att skaffa sig en för målets avgörande nödvändig kunskap beror bl.a. på att domstolen kan följa upp ett svar eller ett påstående med direkta frågor. Kommunikationskrav blir omedelbart tillgodosedda i sammanträdesfallen. Som många domare svarat vid utredningens kartläggning av tillämpningen av FPL torde det inte sällan vara till fördel för utredningen i ett mål eller främja ett snabbt avgörande av målet att det hålls ett sammanträde. Mot den nu redovisade bakgrunden kan på goda grunder hävdas att en del domare är för passiva när det gäller att ta initiativ till sammanträden. Möjligheterna är dock små att i lagtexten mera exakt ange de förutsättningar under vilka domstolen i detta hänseende bör agera aktivt. Vad det kommer an på är bl.a. vilka brister som finns i utredningen, hur stora möjligheterna kan antas vara att bristerna rättas till vid ett sammanträde och hur omfattande domstolens utredningsskyldighet är beträffande den typ av fråga som det gäller. Att domstolen skall ta den nu berörda typen av hänsyn ligger redan i den

Processrättsliga frågor 589

nuvarande formuleringen av vilken framgår att domstolen får föranstalta om muntlig förhandling när detta är "till fördel för utredningen". Lagstiftaren kan emellertid uttryck viljeinriktning. En ge en mer enhetlig tillämpning av bestämmelsen om domstolsinitiativ i huvudsak efter de principer som mer aktiva domare tillämpar kan man förväntas få till stånd genom att låta det redan lagtexten av

framgå att domstolen "bör" och alltså inte bara "får" föranstalta

om sammanträde när vissa i lagen angivna förutsättningar föreligger. Genom en sådan ändring skulle nämligen tydligare framgå att det i princip inte är den enskilde domarens personlighet får som vara avgörande ñr om domstolen skall ta något initativ. Domstolamas agerande på den nu berörda punkten måste i stället präglas det av krav på rätt till likabehandling som måste ledstjäman för all vara rättskipning. Den nu berörda ändringen bör därför göras. Genom att "bör" och inte "skall" används i lagtexten framgår att det finns fall i vilka sammanträde inte bör komma till stånd trots att detta skulle vara till fördel för utredningen i ett mål eller främja ett snabbt avgörande av målet. Här kommer i bilden bl.a. vissa uttalanden som gjordes i samband med att FPL tillkom, nämligen att domstolen bör kunna ta hänsyn till tvisteföremålets värde och kostnaderna för ett sammanträde. Inte heller i fortsättningen kan man undgå att göra processekonomiska hänsynstaganden i samband med ställningstaganden till om sammanträden skall komma till stånd. Också sakens beskaffenhet kommer givetvis in i bilden. Den omständigheten att ingen av parterna vill ha ett sammanträde kan utgöra ett starkt skäl mot att ett sådant hålls. Självklart måste domstolen föranstalta sammanträde, ett om om vittne eller en sakkunnig skall höras inför domstolen, och i åtskilliga fall är det lämpligt att det hålls sammanträde också i anslutning till att domstolen håller en syn i målet. De omständigheter som har betydelse för prövningen fråga av en om sammanträde bör hållas framstår ofta i klarare belysning i en en högre rätt än i en lägre, och detta medför att det kan lättare för vara en högre rätt att avstå från sammanträde. En högre rätt kan emellertid också ha särskilt god anledning att ta initiativ till ett sammanträde, nämligen om det förekommit ett sammanträde i den lägre instansen. För hovrätt och högsta domstolen gäller enligt 50 kap. 23 51 kap. 23 § och 55 kap. 14 § att det kan föreligga hinder mot att ändra en trovärdighetsbedömning lägre rätt gjort beträffande som en utsaga av vittne eller sakkunnig, om inte vederbörande hörs även i den högre instansen. Det finns visserligen ingen bestämmelse i FPL som motsvarar dessa bestämmelser eller hänvisar till dessa, den men grundtanke som ligger bakom RB:s regler på den berörda punkten nu

590 Processrättsliga frågor

får i en inte obetydlig utsträckning antas ha bärkraft utan särskild bestämmelse om detta. Även när det gäller prövningen enskildas framställningar av om sammanträde ñnns det enligt vad den av utredningen framtagna kartläggningen utvisar goda skäl att söka åstadkomma en större enhetlighet i huvudsak enligt de principer de mer aktiva domarna tillämpar. Utgångspunkten måste vara att en framställning om sammanträde bifalls om trovärdigheten av den enskildes uppgifter i målet har betydelse för domstolens avgörande jfr regeringsrättens årsbok 1987 not 246, 313 och 650, försäkringsöverdomstolens avgörande FÖD 1989:34 JO 1983/84 419 och 1990/91 251. Detta samt s. s. betyder att den enskildes uppgifter rörande relevanta sakfrågor inte bör tas för annat än goda i domstolens avgörande, om en av honom gjord framställning om sammanträde inte bifalls även här finns det dock anledning att göra undantag för sådana situationer som avses i 35 kap. 7 § RB. Det kan diskuteras hur den uppstramning av tillämpningen av reglerna om den enskildes rätt till sammanträde som behöver ske bör åstadkommas. En nära till hands liggande möjlighet är att rikta in reformen på det i lagtexten intagna undantagsrekvisitet för fall där ett sammanträde är obehövligt. Antagligen är det främst detta rekvisit som leder till olikhetema i tillämpningen av huvudregeln om att sammanträde skall hållas, när den enskilde begär detta. Rekvisitet kan nämligen uppfattas som så abstrakt att dess tillämpning inte behöver knyta an till särskilda förhållanden i målet. En bättre utväg synes emellertid vara att slå samman de båda undantagsrekvisiten till ett rekvisit innebärande att sammanträde inte behöver hållas om domstolen på grund av särskild omständighet finner att detta är obehövligt. Med en sådan undantagsregel synes man ha anledning räkna med att rättstillämpningen mer allmänt kan hamna ungefär på den nivå där mera aktiva domare redan låtit den ligga. Vi förordar därför att den nuvarande regeln om parts rätt till sammanträde ändras så att i kammarrätt och länsrätt förhandling skall hållas om en enskild part begär detta och domstolen inte på grund av särskild omständighet finner att detta är obehövligt. Domstolen bör med stöd av denna bestämmelse kunna avstå från att på partens begäran hålla sammanträde, om det på grund av förhållandena i målet finns anledning räkna med att det inte vid sammanträdet skulle kunna komma fram något som påverkar utgången i målet. En särskild omständighet kan givetvis att det inte skall vara ske någon prövning i sak eller att framställningen om sammanträde görs part talan ändå kommer att bifallas. Ett annat exempel av en vars är att det bara är en rättsfråga i målet om vilken det råder olika uppfattningar. Detta är i särskilt hög grad fallet den enskilde om endast vill få tillfälle att kritisera en antagen rättsnorm eller hans om

Processrättsliga frågor 591

talan av annan anledning inte under några faktiska omständigheter kan bifallas. Det kan emellertid också så att parterna bör tillåtas vara argumentera muntligt rörande en rättsfråga. Ett av departementschefen i samband med FPL:s tillkomst gjort uttalande om att sammanträden kan ha ett värde också för att ge parten en bättre förståelse för innebörden det blivande avgörandet av i målet kanske inte väger särskilt tungt när det gäller att bedöma om en parts begäran om sammanträde skall bifallas. För det ändamålet gäller principer om att domar och andra avgöranden skall vara motiverade på ett begripligt sätt. En sak är att parten kan ha annan lättare att acceptera avgörandet, han fått komma till tals vid ett om sammanträde, och detta kan därmed vara ett gott skål att hålla ett sammanträde på begäran av enskild part. Att ett mål gäller en bagatellartad sak eller att ett sammanträde skulle föra med sig mycket stora kostnader jämfört med vad målet gäller är i sig inte skäl som medför att sammanträde är obehövligt. Däremot talar sådana omständigheter med styrka för att sammanträdet hålls på telefon och inte inför domstolen. Med det av oss förordade rekvisitet för avslag på framställning en om hållande av sammanträde torde det även för lekmän klart att vara det är domstolen och inte parterna har att göra de bedömningar som som förutsätts för regelns tillämpning jfr JO 1981/82 305. s. När ett avgörande rörande en interimistisk fråga i ett mål är så brådskande att man inte hinner med ett sammanträde bör givetvis beslut kunna fattas utan att det hålls något sammanträde. För vissa fall finns det dock bestämmelser att sammanträde måste föregå om

ett avgörande av interimistisk natur se t.ex. 35 § LVU.

Det skall nämnas att frågor hur domstolen bör förfara när den om avslår en enskild parts framställning sammanträde har utförligt om behandlats av JO JO 1981/82 306; jfr regeringsråtttens årsbok s. 1986 not 350. Någon anledning att i det hänseendet ingripa med lagstiftning torde inte föreligga. För det fall begäran att en om sammanträde avslås därför att partens talan kan bifallas även utan att sammanträdet hålls torde det i flertalet fall lämpligast vara att avslagsbeslutet meddelas i samband med att målet avgörs.

Utformningen av ett sammanträde hålls i annat än

som förberedande syfte

Frågorna om under vilka förutsättningar ett sammanträde skall hållas är långtifrån de enda frågor som är värda lagstiftarens intresse när det gäller muntlighet i annat än förberedande syfte. Också frågor om t.ex. sammanträdenas koncentration och omedelbarhet måste uppmärksammas. Ett sammanträde som hålls enligt FPL kan eller flera frågor avse en

592 Processrättsliga frågor

i målet eller målet i dess helhet. Avgörandet av målet kommer ofta i mer eller mindre direkt anslutning till sammanträdet. Avgörandet behöver emellertid inte ens i det fallet att sammanträdet avsett målet i dess helhet grundas uteslutande på vad som förekommit vid sammanträdet utan kan grundas även på handlingarna. Det som har kan sammanfattas i ett i motiven till FPL förekommande sagts nu uttalande att muntligheten enligt FPL endast utgör ett komplement till den skriftliga handläggningen. Mot det som har sagts nu om FPL-sammanträden skall ställas att de sammanträden som enligt RB i många fall måste föregå målets avgörande alltid avser målet i dess helhet. Ett sammanträde skall i princip pågå till dess att hela målet behandlats. Det finns dock möjligheter att besluta om avbrott eller uppskov. Vad man i den tidigare gällande ordningen vände sig mot genom denna reglering i RB var bl.a. att vittnesförhören skedde vid en mängd olika tillfällen, ofta med flera veckor eller till och med flera månader emellan. Det kunde därmed ha gått lång tid från ett förhör till dess att målet skulle avgöras. Domstolen hade därmed vid målets avgörande ofta ingen levande minnesbild av själva förhöret, något som formellt sett inte spelade någon roll med hänsyn till att varje avgörande skulle grundas på protokollet. Faktiskt sett kunde dock givetvis förhållandena vara till hinders för en god bevisvärdering. Avgörandet får i ett huvudförhandlingsfall enligt RB inte grundas på annat än det som förekommit vid förhandlingen. Detta krav skall inte tolkas alltför bokstavligt. En skriftlig handling behöver sällan läsas upp vid huvudförhandlingen för att bli processmaterial. Domstolen kan nämligen förordna att skriftliga handlingar skall anses upptagna vid förhandlingen utan att de lästs upp, om parterna medger detta och domstolens ledamöter tagit del av handlingarna och det inte

är olämpligt med hänsyn till omständigheterna se 43 kap. 8 § tredje

stycket och 46 kap. 7 § första stycket RB. Det finns också möjligheter för domstolen att tillåta att den utredning som presenterats vid huvudförhandlingen kompletteras efter huvudförhandlingen, om kompletteringen är av enkel beskaffenhet 43 kap. 14 § och 46 kap. 17 § RB. För förvaltningsmålens del finns det inte tillräckliga skäl att mera generellt upprätthålla samma krav som i RB när det gäller förfarandets koncentration och omedelbarhet. Man måste nämligen ta hänsyn till att målen i förvaltningsdomstol inte sällan är sådana att ett sammanträde bör begränsas till en viss fråga i målet om inte enskild part utnyttjat en rätt att få sammanträde till stånd rörande hela målet. Att det över huvud taget finns anledning att begränsa sammanträden enligt FPL men sammanträden enligt RB till en viss fråga i målet är naturligt. Förfarandet intar i sådant fall en mellanställning mellan att vara skriftligt och att vara muntligt.

Processrättsliga frågor 593

Mot att man i FPL mera generellt upprätthåller krav samma som i RB när det gäller förfarandets koncentration och omedelbarhet talar också att parterna i allmänhet inte har möjlighet att anlita ombud. Det är därför svårt att sörja för att inte sammanträden efteråt behöver kompletteras genom skriftväxling och detta i avsevärt större en omfattning än vad som är tillåtet enligt RB. I fråga om målen enligt FPL står därför inför speciella man problem, om man såvitt gäller koncentration och omedelbarhet väljer att låta FPL efterlikna RB. Behovet omedelbarhet och koncentration av är i allmänhet inte heller så stort, eftersom det i de förvaltningsrättsliga målen relativt sällan uppkommer frågor tilltrosvärdering om av muntlig bevisning. Vår anslutning till europakonventionen de mänskliga rättigom heterna och grundläggande frihetema torde inte kunna tas till intäkt för att ett domstolsförfarande i vissa fall måste präglat vara av omedelbarhet och koncentration. När det gäller rätten till muntlighet har nämligen i den europeiska domstolens praxis inte sällan betonats endast "parts rätt att bli hörd av domstolen", och den rätten tillgodoses oavsett om man har RB-systemet eller FPL-systemet. Det ñnns ännu inga avgöranden den domstolen pekar på att ett muntav som ligt förfarande måste ha viss karaktär. Om det emellertid i ett visst mål blir fråga att värdera muntlig om bevisning, är RB-systemet otvivelaktigt bättre än FPL-systemet, särskilt när trovärdigheten av utsagor kan sättas i fråga. Detta behöver dock inte medföra att i FPL inför regler att för vissa man om situationer ett RB-liknande system skall tillämpas i förvaltningsdomstol. För sådana fall där trovärdighetsfrågoma är svårbedömda är det nämligen inte ens med gällande regler någonting hindrar nu som att ett förfarande enligt FPL anordnas i huvudsak enligt vad sägs i som RB beträffande omedelbarhet och koncentration, och många förvaltningsdomare anordnar vid behov redan idag förfarandet på detta sätt. Med relativt enkla medel som många domare kanske till och med det stora flertalet faktiskt utnyttjar redan idag kan komma - man ganska nära RB:s omedelbarhetsprincip. Om sålunda domstolen vid ett sammanträde i behövlig omfattning redogör för de handlingar som finns i målet och något skriftligt material inte kommer in till domstolen efter sammanträdet har omedelbarhetsprincipen faktiskt

tillgodosetts i det nu berörda hänseendet en sak är att förfaran-

annan det kanske saknar bevisomedelbarhet. Inte enligt RB ställs det ens några krav på att alla handlingar skall läsas upp. Tvärtom kan enligt RB domstolen i stor utsträckning avstå från genomgång sådana en av handlingar som domstolens ledamöter redan har tagit del av, om parterna godtar detta. En redovisning av vad det finns för skriftligt material utgör i de

594 Processrättsliga frågor

flesta fall ett naturligt led i den presentation av målet som domstolens ordförande behöver göra innan det muntliga hörandet av parter och eventuella vittnen tar vid. För målen i förvaltningsdomstol kan ofta nöja sig med en ganska enkel redovisning. man Sammanträdet blir ofta enklare och bättre om parterna får agera med utgångspunkt i redovisning av nu angivet slag. Man minskar en också risken att en part i sin muntliga framställning förbiser av viktiga fakta. Metoden att vid ett sammanträde i viss utsträckning redovisa det skriftliga materialet kan alltså bidra till att höja både processeffektiviteten och rättssäkerheten. Under alla omständigheter är det för processeffektiviteten viktigt att parterna vet vilket material redan är känt för domstolens ledamöter och för rättssäkerheten som viktigt att parterna vet att omedelbarhetsprincipen inte gäller. Det är dock inte sagt att det alltid bör ankomma på domaren att på angivet sätt presentera saken. I vissa fall bör nämligen denna nu uppgift kunna överlåtas till parterna. Detta innebär att parten håller allmänna processrättens terminologi kallas sakframvad som med den ställning. Av enskild part som saknar ombud eller som har ett en ombud utan stor kan dock inte i mål enligt FPL processvana man kräva att han presenterar saken, och mycket talar för att man bör avstå från att kräva sådan presentation också i sådana fall där två en eller flera enskilda parter står mot varandra och någon av dem inte har anlitat kvalificerat ombud. Givetvis kan det också finnas andra fall i vilka det är lämpligast att domstolen svarar för presentationen. Mycket det har sagts har handlat om vad som bör äga av som nu under sammanträden. Denna fråga är f.n. inte reglerad i FPL. rum Såvitt gäller förberedande sammanträden lämnar även RB i stor utsträckning öppet hur sammanträdet skall till. Däremot upptar RB relativt ingående bestämmelser rörande frågan vad som skall förekomma vid huvudförhandling. Bland dessa kan nämnas en bestämmelser att sedan parterna hållit sina sakframställningar om utredningen i målet skall förebringas och att parterna därefter skall få tillfälle att hålla slutpläderingar. Från dessa bestämmelser, vilka sammantagna kan sågas uttrycka normaldagordning för ett en sammanträde, har den allmänna domstolen alltid en möjlighet att besluta om avvikelser. Såvitt gäller huvudförhandlingar anges vidare i RB bl.a. att domstolen skall till att ordning och reda iakttas vid handläggse ningen och att inget onödigt dras in i målet 43 kap. 4 § och 46 kap. 4 § RB. I sist angivna del finns det motsvarighet i 8 § FPL där en det att domstolen får avvisa överflödig utredning. anges När bedömer frågan det skulle vara till fördel att man även man om i FPL införde regler om hur ett sammanträde normalt bör gå till, kan inte bortse från vissa arbetsekonomiska faktorer, som gör sig man gällande särskilt när det handlar sådana parter och ombud som om

sou 1991:106 Processrättsliga frågor 595

inte är vana att processa enligt FPL eller inför den domare det gäller. Som det är nu vet nog inte alltid parter och ombud vad kommer som att krävas av dem i samband med sammanträden. Därmed kanske de förbereder sig inför uppgifter som de inte får utföra, t.ex. att senare presentera saken för domstolen. När ombudet inte förbereder sig för uppgifterna, kanske domstolen vill att han utför dem. En bristande förutsebarhet kan därmed leda till att parter och ombud inte på bästa sätt kan utföra sina uppgifter. Det som har sagts talar för att nu man i vissa fall gör effektivitetsvinster någon form styrning genom av beträffande sammanträdens förlopp. Man tillgodoser också kravet på likformighet. Beträffande sammanträden enligt FPL finns det också ett problem som inte förekommer i fråga om sammanträden enligt RB, nämligen att sammanträdet kan komma att begränsas till en viss fråga i målet. Självklart kan det medföra bortkastad tid och bortkastade resurser, om parter och ombud förbereder sig inför ett sammanträde avseende hela målet, när domstolen inte har för avsikt att låta sammanträdet avse mer än en viss fråga. När det gäller eventuella bestämmelser i den förfarandelagen nya om sådant som att domstolen skall till att ordning och reda iaktse tas vid handläggningen är det inte behovet att skapa förutsebarhet av för parterna som gör att man kan vilja ha reglering. I stället en handlar det om att skapa garantier för att domstolen sörjer för effektivitet under sammanträdena. En reglering av de nu berörda frågorna kan emellertid leda till att den nya förfarandelagen får slagsida muntlighet skulle en som ge en i huvudsak skev bild av verkligheten rörande enligt en process den lagen. På flera punkter är det också så att förhållandena varierar så mycket från mål till mål att det är omöjligt att i FPL ha lika fasta regler som i RB när det gäller frågor om hur en huvudförhandling skall gestalta sig och vad den skall Bl.a. måste ta avse. man särskilt stor hänsyn till att parter i allmänhet uppträder utan ombud. De särskilda skäl som föranlett att vissa regler tagits i RB gör upp sig inte heller gällande med samma styrka beträffande ett sammanträde som inte har huvudförhandlingskaraktär. Självklart är det inte heller nödvändigt att den förutsebarhet som krävs åstadkoms genom den typ regler för huvudförhandlingsfall av som tas upp i RB. Ett alternativ, som finner bättre, är att kravet på förutsebarhet får tillgodoses genom en informell kommunikation mellan domstolen, å ena sidan, och parter och ombud, å andra sidan.

Regler om en sådan kommunikation, givetvis måste ske i god

som tid före sammanträdet och kanske företrädesvis på telefon, behöver inte tas in i den nya förfarandelagen. Den naturliga platsen för reglerna synes i stället vara i de för de berörda domstolarna gällande

596 Processrálzsliga frågor

förordningarna eller instruktionerna. Mer detaljerade riktlinjer till domare och andra för hur sammanträden skall gå till bör kunna dras på annat sätt, t.ex. i interna målbehandlingsrutiner. Inte oviktigt upp är att erforderlig utbildning äger rum. I den nya förfarandelagen bör emellertid tas in en allmän bestämmelse att ett sammanträde kan begränsas till att utreda parternas om ståndpunkter i målet, till att ta upp muntlig bevisning eller på det sätt som annars är lämpligt. Beslut att sammanträde skall hållas, vad detta skall avse och om hur kallelser skall utformas etc. bör regelmässigt kunna träffas av en ensamdomare. Självklart bör emellertid den domare som i en kollegial domstol är ansvarig för målet också kunna hänskjuta en tveksam fråga till avgörande av fullsutten rätt.

Sammanträden på telefon Erfarenheterna har visat att telefonen rätt använd år ett förträff- - ligt hjälpmedel i domstolsarbetet. Många saker kan klaras ut och åtskilliga missförstånd undanröjas under ett telefonsamtal. Mycken tid och pengar kan sparas detta sätt. Numera kan televerket koppla samman ett flertal telefonapparater med varandra till ett gruppsamtal. Det är emellertid tveksamt i vad mån en förvaltningsdomstol kan hålla ett formligt telefonsammanträde eller ta upp bevisning på telefon. När FPL tillkom hade lagstiftaren knappast möjligheterna av telefonsammanträden i tankar- Reglerna i FPL om t.ex. kallelse till sammanträde och om na. påföljder för utevaro är inte anpassade till möjligheterna att sammanträden hålls på telefon. För de allmänna domstolarnas del inleddes år 1979 på rättegångsutredningens initiativ försöksverksamhet genom vilken vissa domen stolar fick rätt att hålla förberedelser i tvistemål och sammanträden i tvistemål om mindre värden telefon prop. 1978/79: 88; SFS 1979: 103. Dessa domstolar fick också rått att i viss utsträckning höra vittnen och sakkunniga telefon. Domstolsverket följde fortlöpande försöksverksamheten och avgav i december 1981 en rapport om denna till rättegångsutredningen. Rapporten var i stort sett mycket positiv till telefonanvändning. Rättegångsutredningen konstaterade i fråga om rättssäkerhetssynpunkterna telefonanvändning att själva identifieringen av dem som hörts telefon i praktiken inte tycktes ha erbjudit några problem. Utredningen konstaterade också att det inte heller hade rapporterats några andra negativa effekter från rättssäkerhetssynpunkt. Tvärtom hade det rapporterats fall där kunnat tala om att rättssäkerheten man ökat på det sättet att förhör kunnat komma till stånd just tack vare att förhöret kunnat ske på telefon.

Processrdttsliga frågor 597

Rättegångsutredningen drog av det framlagda materialet den slutsatsen att telefonen erbjöd betydande rationaliseringsmöjligheter för vissa mål. Samtidigt var det för utredningen klart att telefonsamtalet inte mer regelmässigt borde ersätta sammanträden inför domstolen eller en skriftlig hantering av mål. De förslag som rättegångsutredningen lade fram angående telefonanvändning vann en praktiskt taget enhällig uppslutning vid remissbehandlingen. Domstolsverket framhöll i sitt remissvar ånyo att erfarenheterna av ñrsöksverksamheten var mycket positiva. Utredningens förslag lades år 1988 till grund för en lagstiftning som i vissa hänseenden gick längre än vad utredningen förslagit prop. 1986/87:89; SFS 1987: 747. Ett förberedelsesammanträde i allmän domstol får numera enligt 42 kap. 10 45 kap. 13 47 kap. 10 50 kap. 10 51 kap. 10 § och 55 kap. 15 § RB hållas på telefon, om det är lämpligt med hänsyn till sammanträdets ändamål och övriga omständigheter eller om ett sammanträde inför domstolen skulle medföra kostnader eller olägenheter som inte står i rimligt förhållande till betydelsen av att sammanträde hålls inför domstolen. I fråga om sammanträden som hålls på telefon gäller inte reglerna i RB om kallelser och förelägganden och om påföljder för utevaro. Bevisning i allmän domstol får enligt 43 kap. 8 46 kap. 7 47 kap. 24 50 kap. 15 51 kap. 15 § och 55 kap. 15 § RB tas upp på telefon, om det är lämpligt med hänsyn till bevisningens art och övriga omständigheter eller om bevisupptagning enligt vanliga regler skulle medföra kostnader eller olägenheter som inte står i rimligt förhållande till betydelsen av att bevisningen tas upp på sådant sätt. Vid bevisupptagning på telefon gäller inte reglerna i RB om kallelser och förelägganden och om påföljder för utevaro. Erfarenheterna av telefonanvändning i allmän domstol är fortfarande goda och bör nu komma även förvaltningsdomstolama till del. Med hänsyn till förvaltningsprocessens karaktär bör i förvaltningsdomstol telefon få komma till användning inte bara ñr förberedande sammanträden och bevisupptagning utan också för sammanträden som inte bara har förberedande syfte. Självklart finns det dock ett stort antal sammanträden som inte bör ske på telefon. Ett sammanträde bör liksom i allmän domstol hållas på telefon endast om detta är lämpligt med hänsyn till Sammanträdets ändamål och övriga omständigheter eller om ett sammanträde inför domstolen skulle medföra kostnader eller olägenheter inte står i rimligt förhållande till besom tydelsen av att sammanträde hålls inför domstolen. De enda sammanträden som aldrig bör kunna hållas på telefon utan att enskilda parter medger detta är de som sker i sådana mål som omfattas av artikel 5 och 6 i europakonventionen om de mänskliga rättigheterna och grundläggande frihetema. Bevisupptagning bör kunna ske telefonledes

598 Processrättsliga frågor

i samma utsträckning som i allmän domstol. Det skall avslutningsvis nämnas att tekniska framsteg nog gjort att möjligheterna att i domstolsarbetet använda bildöverföring kommit närmare. Som rättegångsutredningen uttalade redan år 1978 är det emellertid en vanlig erfarenhet av utomlands bedriven försöksverksamhet med bildöverföring i samband med rättegång att själva bilden efter en kort stunds samtal blir ointressant och att skillnaden mot ett vanligt telefonsamtal därför blir ganska liten. För att tillgodose sekretesshänsyn kan numera i viss utsträckning telefonsamtal hållas utan att utomstående har möjlighet att obehörigen avlyssna dem s.k. kodade samtal.

Sammanfattning En förvaltningsprocess är långtifrån alltid rent skriftlig. I handläggningen får enligt 9 § andra stycket FPL beträffande viss fråga ingå en muntlig förhandling eller som det numera brukar uttryckas ett sammanträde, när detta kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande av målet. Av tredje stycket samma paragraf framgår att i kammarrätt, försäkringsrätt och länsrätt sammanträde skall hållas, om enskild part som för talan i målet begår det och ett sammanträde inte är obehövligt och inte heller särskilda skäl talar emot det. För vissa måltyper gäller speciella regler vilka bl.a. innebär att enskild part har en närmast obligatorisk rätt till sammanträde. Det gäller mål enligt lagen med vissa bestämmelser om vård av unga LVU, lagen om vård av missbrukare i vissa fall LVM samt taxeringslagen när fråga är om uttagande av särskild avgift. Den muntliga handläggningsformen i förvaltningsdomstolarna är inte att se som ett alternativ till den skriftliga utan som ett komplement till denna. Ett sammanträde syftar alltså aldrig till att ensamt åstadkomma ett fullständigt beslutsunderlag. I stället skall även i sammanträdesfall ett avgörande grundas på vad handlingarna innehåller och vad i övrigt förekommit i målet. Detta skall jämföras med att ett mål enligt RB normalt skall avgöras efter en huvudförhandling muntlighetsprincipen som såvitt möjligt skall hållas i ett sammanhang koncentrationsprincipen. Enligt RB skall bevisningen såvitt möjligt tas upp vid huvudförhandlingen

bevisomedelbarhetens princip och avgörandet får grundas endast på

vad som förekommit vid huvudförhandlingen omedelbarhetsprincipen. För att principerna skall kunna tillgodoses finns det enligt RB ett förberedande skede i varje måls handläggning, och under det skedet kan förekomma förberedande sammanträden. Ingen av de nu berörda principerna behöver enligt nu gällande regler upprätthållas i en process enligt FPL, och det torde på den

Processrätzsliga frågor 599

punkten inte föreligga tillräckliga skäl att nu göra några ändringar. Ett avgörande bör alltså liksom hittills även i sammanträdesfall - kunna grundas på allt som förekommit i målet. Vidare bör även i fortsättningen ett sammanträde kunna begränsas till att avse viss fråga i målet. Det som har sagts nu bör inte hindra att förfarandet vid behov utformas efter vad som gäller enligt RB. Det är här att märka att exempelvis det förhållandet i mål enligt RB håller förbereatt man dande sammanträden inte direkt har något med de angivna princii RB att göra. Det beror i stället bl.a. på att sådana samperna manträden är bra när det gäller att så utreda en tillkrånglad sak att

parterna och rätten vet hur man skall gå vidare. Redan enligt nu

gällande regler anordnas i inte obetydlig utsträckning förberedande sammanträden i mål enligt FPL, och möjligheten att utnyttja detta för vissa mål så värdefulla instrument bör uttryckligen framhållas i lagtexten. Vid sammanträdet bör endast en domare behöva delta, och i länsrätt bör den domaren även ha viss möjlighet att avgöra målet ensam. Ser man till RB:s koncentrations- och omedelbarhetsprinciper har anledning konstatera att de har sina största företräden i de fall man där det blir aktuellt att värdera muntlig bevisning, särskilt i de fall där man kan sätta de hörda personernas trovärdighet i fråga. Det behövs emellertid inga uttryckliga regler för att en domare skall kunna iaktta samma principer i ett visst mål enligt FPL. Det som har sagts nu gäller även RB:s bevisomedelbarhetsprincip. När det gäller bevisning är det emellertid en fråga som synes värd ett särskilt beaktande, nämligen rättens möjligheter att avvisa erbjuden bevisning. Bevisomedelbarhetsprincipen synes böra lagfästas i så motto att om ena parten tillåtits åberopa en skriftlig vittnesberättelse vittnet ändå skall höras inför domstolen, om denna på grund av begäran från motparten eller av andra skäl finner det behövligt. Tolkningen de nuvarande reglerna om under vilka förutsättav ningar sammanträde skall hållas varierar ganska kraftigt. Det finns domare som sällan eller aldrigt tar initiativet till sammanträden, medan detta för andra inte är ovanligt. Vissa domare avvisar nästan aldrig enskild parts begäran om sammanträde, medan andra gör en detta ganska ofta. Goda skäl talar för att man på den nu berörda punkten bör söka åstadkomma en ökad enhetlighet genom att ändra reglerna om förutsättningarna för hållande av sammanträde. Med hänsyn till de fördelar, som de flesta domarna menat att sammanträden har, synes det naturligt riktlinjer för enhetlig reglering ha de vara att som en mera normer som utbildats av de domare som relativt ofta håller sammanträden.

600 Processrättsliga frågor

Mot den nu angivna bakgrunden föreslår att sammanträde bör hållas när det kan till fördel för utredningen eller främja antas vara ett snabbt avgörande i målet. Särskilda skäl kan dock tala mot att sammanträde hålls, och lagstiftningen måste lämna utrymme för ett hänsynstagande till detta. Vidare bör i lagen att i kammarrätt, anges försäkringsrätt och länsrätt sammanträde skall hållas, enskild om som för talan i målet begär det och det inte på grund av särskilda omständigheter är obehövligt. När det gäller frågor om förutsättningarna för hållande av sammanträde i annat än förberedande syfte bör också man uppmärksamma den av bl.a. Sverige antagna europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna och de grundläggande frihetema. Man har nämligen anledning räkna med att den europeiska domstol, som har till uppgift att övervaka att de ñrdragsslutande staterna efterlever konventionen, kan ñnna anledning att tolka konventionen på det sättet att enskilda parter under vissa förutsättningar ha rätt till anses sammanträde i vissa sådana måltyper handläggs enligt FPL. För att som med en sådan tolkning de svenska bestämmelserna inte skall kunna sägas stå i strid med konventionen bör införas en regel att enskild om part i kammarrätt och länsrätt har rätt till sammanträde när målet avser frihetsberövande, sanktionsavgift, äganderätt till egendom, rätt att fortsätta viss näringsverksamhet eller rätt till vårdnad eller om umgänge med barn. Undantag från de nu berörda reglerna parts rått till muntlighet om bör göras för de fallen att målet inte skall prövas i sak, att avgörandet inte går parten emot eller att sammanträdet anledning av annan är uppenbart obehövligt. Förhållandena skiftar alltför mycket från mål till mål för i att man FPL skall kunna närmare vad skall förekomma vid ange som ett sammanträde enligt den lagen och i vilken ordning olika sammanträdesinslag skall förekomma. På något sätt måste emellertid man sörja för att parter och ombud, beger sig till förhandling, i som en förväg är informerade sådant kommer krävas dem. om som att av Arbetsekonomiska faktorer talar exempelvis för ombud alltid är i att förväg informerade sådant att rätten förväntar sig de skall om som att hålla en sakframställning och att de även känner till rätten att avser att begränsa ett sammanträde till viss fråga. Bestämmelser hur och om i vilken omfattning informationen till och ombud skall parter ges passar emellertid inte i FPL utan bör tas i bl.a. de olika domstolamas instruktioner och arbetsordningar. En ytterligare fråga om sammanträden gäller möjligheterna hålla att sådana på telefon. Allmänna domstolar kan i betydande numera utsträckning hålla förberedande sammanträden och bevisning ta upp på telefon. Erfarenheterna den verksamheten är goda. Motav svarande möjligheter bör därför erbjudas förvaltningsdomstolama.

Processrättsliga fi-ågor 601

Med hänsyn till förvaltningsprocesens karaktär inte bara försynes beredande sammanträden utan även andra sammanträden få ske på telefon.

602 Processränsliga frågor

25.7 Omröstning

Sammanfattning: I detta avsnitt diskuterar frågor angående

omröstning i domstol.

25.7.1 Gällande rätt

Inledning

När det i domstol förekommer skilda meningar i fråga om hur en domstolen bör besluta behöver omröstning ske. För de allmänna domstolarna finns bestämmelser angående omröstning i 16 och 29 kap. RB. Det förra kapitlet tvistemål, det senare brottmål. De avser omröstningsregler finns för andra domstolar och myndigheter som eller för speciella måltyper upptar hänvisningar antingen till både 16 och 29 kap. RB eller till ettdera av dessa kapitel. För skall förstå vad gäller i fråga angående omatt man som röstning i förvaltningsdomstol måste man börja med att undersöka hur RB-reglerna skall tillämpas i allmän domstol. De oklarheter som finns i regelsystet gör sig nämligen gällande på samma sätt oavsett domstolstyp.

RB-reglerna och deras tillämpning i allmän domstol

Grundprincipen enligt RB är att omröstning skall ske när det vid en överläggning förekommer skiljaktiga meningar. Reglerna om den ordning i vilken ledamöterna skall rösta omröstningsordningen är i princip desamma för tvistemål och brottmål 16 kap. l § och 29 kap. l § RB. Endast brottmâlsreglema dock den ordning i vilken anger nämndemän skall rösta. Normalt skall endast omröstning ske i målet. I viss utsträckning en kan dock förekomma särskilda omröstningar. Frågor om vad som kan göras till föremål för särskild omröstning omröstningstema regleras i första hand 16 kap. 2 § och 29 kap. 2 § RB. Att det hålls av särskilda omröstningar och inte bara samlad omröstning får sin en betydelse det förhållandet att även den, i viss omröstning av som blivit överröstad, normalt skall delta i senare omröstningar och därvid godta resultatet den tidigare omröstningen. För att det skall vara av meningsfullt att hålla särskild omröstning måste det förekomma en minst två frågor i målet vilka domstolens ledamöter har olika om meningar. De begränsningar finns möjligheterna att hålla som av särskild omröstning leder till att inte varje domskälsfråga kan avgöras

formell omröstning enligt RB se rättsfallet NJA 1968 s.

genom en 327 domskäl kan behöva utformas de ledamöter vilkas om att av uppfattning skall gälla enligt omröstningsreglema.

Processrättsliga frågor 603

I fråga om vad som kan utgöra omröstningstema finns det djupgående skillnader mellan tvistemålsreglema och brottmålsreglema. Både i brottmål och tvistemål gäller visserligen att rättegångsfrågor skall ställas upp till särskild omröstning. Såvitt gäller omröstning angående saken finns det också vissa gemensamma principer, nämligen att särskild omröstning skall hållas rörande vad är tillåtet omröstningssom tema, om detta kan påverka utgången av målet, och att vid förening av flera mål särskild omröstning kan ske beträffande vart och ett av målen. Skyldigheten att hålla särskild omröstning rörande saken är emellertid i andra hänseenden mera omfattande i tvistemål än i brottmål. Endast för tvistemålen gäller sålunda att varje rättsfaktum dvs. omständighet av omedelbar betydelse för utgången kan ställas

upp till särskild omröstning se 16 kap. 2 § andra stycket RB.

Att domstolen i en tvistemålsrättegång uppställer skilda rättsfakta till särskilda omröstningar innebär t.ex. att domstolen kan komma att anse ett avtal giltigt trots att en ledamot tre att avtalet är av anser ogiltigt på grund av svek och de tre ledamöterna att en annan av avtalet är ogiltigt på grund av tvång. Utgången kan sägas styrd av "skälen". Att domstolen i en brottmålsrättegång inte uppställer skilda rättsfakta till särskilda omröstningar innebär t.ex. att domstolen kommer att frikänna en tilltalad när tre ledamöter att gärningen en av anser inte är styrkt medan ledamot att påföljd bortfallit på en annan anser grund av preskription. Utgången kan sågas styrd "slutet". Detta av i de allra flesta fall den tilltalade/ svaranden. Även i brottgynnar en målsrättegång kan dock förekomma särskilda omröstningar rörande en och samma sak. Detta hänger med att påföljdssystemet samman är relativt invecklat. I princip avser sådana omröstningar aldrig endast ett av de rättsfakta på vilka avgörandet skall bygga utan i stället en viss rättsföljd. Regler om beräkning av omröstningsresultatet finns i 16 kap. 3 och 4 §§ samt i 29 kap. 3 och 4 §§ RB. Både i tvistemål och brottmål gäller att en mening som omfattas majoriteten skall gälla. Vid lika av röstetal har ordföranden utslagsröst. Om det emellertid vid lika röstetal i brottmål finns mening är lindrigare eller mindre en som ingipande för den tilltalade skall den gälla. Om det i och en samma omröstning framförs fler än två meningar fastställs både i tvistemål och brottmål omröstningsresultatet i första hand enligt principen att det större innefattar det mindre majus includit minus. Både i tvistemål och brottmål gäller att domstolen kan anordna en

särskild omröstning i de fall där olika meningar finns ifråga hur

om omröstning skall ske eller i fråga om vilken mening skall gälla som 16 kap. 5 § och 29 kap. 5 § RB. Vid sådan omröstning har ordföranden alltid utslagsröst vid lika röstetal.

604 Processränsliga frågor

Sammanfattningsvis kan sägas att det såvitt gäller omröstning finns två stora skillnader mellan tvistemålsreglerna och brottmålsreglema, nämligen dels när det gäller tillåtna omröstningsteman, dels när det gäller beräkningen av omröstningsresultalet vid lika röstetal. Brottmålsreglema i båda hänseendena den tilltalade en mera förmånlig ger ställning i än vad åklagaren har. Detta är ett uttryck för processen principen favor defensionis. Denna princip yttrar sig när det om gäller brottmålsprocessen också på många andra sätt, t.ex när det gäller rätten till offentlig försvarare och möjligheterna att få resning.

Också principen att åklagaren har bevisbördan in dubio pro reo och

principen att i tveksamma fall regler skall tolkas till den tilltalades fördel in dubio mitius ingår i principen om favor defensionis, som har gammal hävd när det gäller frågor om ansvar för brott och som i något växlande former torde återfinnas i alla rättsstater. Även det är ganska sällan skillnaderna mellan regelom nog som systemen i frågor angående omröstning kan få praktisk betydelse, är det givetvis angeläget att det i varje enskilt fall går att avgöra vilket regelsystem är tillämpligt. När RB tillkom var det relativt enkelt som att avgöra vilketdera av de båda regelsystemen som var tillämpligt. Till att fråga kan erbjuda svårigheter att besvara har samma numera framför allt bidragit att åtskilliga typer av förfaranden efter år 1970 har depenaliserats eller avkriminaliserats genom att straff ersatts av sanktionsavgifter förut okända slag eller av nya typer av disav ciplinära åtgärder. Vidare har på många tidigare oreglerade områden tillkommit nya typer av regleringar. Fortfarande gäller dock utgångspunkt RB:s ursprungliga som uppdelning i skilda handläggningsformer för tvistemål och brottmål. Detta innebär att såsom brottmål skall endast mål angående anses för brott. Härtill kommer emellertid att det för viss måltyp i ansvar lag kan föreskrivet att ett mål helt eller delvis skall annan vara handläggas brottmål. Bestämmelser av det slaget finns bl.a. när som det gäller förändring enligt 34 eller 38 kap. BrB redan ådömd påföljd av en

se 19 § RB:s promulgationslag,

2. bevistalan mot underårig enligt 19 § lagen 1964:167 med sårskilda bestämmelser om unga lagöverträdare, förvandling av böter enligt 15 § bötesverkställighetslagen 1979: 189, 4. vattenföroreningsavgift som en redare eller annan kan ha att utge enligt 8 kap. lagen 1980:424 om åtgärder mot vattenförorening från fartyg, övertidsavgift arbetsgivare kan ha att utge enligt 26 § arbetssom tidslagen 1982:673, 6. utdömande av vite enligt lagen 1985:206 om viten,

Processrättsliga frågor 605

7. näringsförbud enligt lagen 1986:436 om näringsförbud se 8 §

den lagen, förverkande av egendom till det allmänna eller om annan särskild rättsverkan av brott, när frågan inte rör någon som är tilltalad

för brott se 2 § lagen 1986:1009 om förfarandet i vissa fall vid

förverkande m.m., 9. tilläggsavgift som någon kan ha att utge enligt 10 kap. 7 § planoch bygglagen l987:10 samt 10. särskild avgift för anställande av utlänning utan arbetstillstånd som en arbetsgivare kan ha att utge enligt 10 kap. 7 § utlänningslagen 1989:529. Sådana mål som inte är brottmål är tvistemål. Detta innebär såvitt gäller sanktionsavgifter att såsom tvistemål kan komma att handläggas frågor om t.ex. miljöskyddsavgift enligt 52 § miljöskyddslagen 1969:387, varselavgift enligt 17 § lagen 1974:13 om vissa anställningsfrämjande åtgärder, b trafikförsäkringsavgift enligt 31 § trafikskadelagen 1975:1410, 4. tilläggsavgift enligt lagen 1977:67 om tilläggsavgift i kollektiv persontrafik samt 5. kontrollavgift enligt lagen 1984:318 om kontrollavgift vid olovlig parkering. Som tvistemål skall också handläggas talan mot myndighets beslut angående disciplinansvar eller avskedande enligt lagen 1976:600 om offentlig anställning. I de flesta fall handläggs sådan talan av arbetsdomstolen enligt lagen 1974:371 om rättegången i arbetstvister. Det skall nämnas att vid omröstning i myndigheten reglerna i 29

kap. RB gäller se 15 kap. 7 § lagen om offentlig anställning.

Fristående ärenden enligt RB t.ex. angående förordnande av försvarare på förundersökningsstadiet eller angående förprocessuell säkerhetsåtgärd följer i första hand den reglering som gäller för det mål ärendet avser. I ärenden enligt lagen 1946:807 om handläggning av domstolsärenden ärendelagen gäller tvistemålsbestämmelsema subsidiärt

se 11 § den lagen. Ärendelagen avser ärenden angående rättsvård

som tingsrätt har att uppta självmant eller efter ansökan och inte som enligt lag eller författning skall handläggas i den för tvistemål eller brottmål föreskrivna ordningen, dock inte ärenden som angår straff eller annan med brott förenad påföljd. Enligt 10 § lagen 1976:206 om felparkeringsavgift tillämpas ärendelagen även i fråga överom klagande till tingsrätt av beslut om felparkeringsavgift enligt den lagen. Enligt 50 § lagen 1986:644 om discipinförseelser av krigsmän, m.m. skall ärendelagen tillämpas också i fråga om besvär

606 Processrättsliga frågor

till tingsrätt över beslut om disciplinpåföljd enligt den lagen. Vidare gäller ärendelagen vid tingsrätts prövning av fråga enligt lagen 1988:688 om besöksförbud. Beträffande omröstning i fråga om besöksförbud gäller enligt 18 § andra stycket lagen om besöksförbud reglerna i 29 kap. RB i tillämpliga delar. Tingsrätts beslut enligt ärendelagen överklagas enligt de nu gällande reglerna genom besvär och även i besvärsmålet är tvistemålsregler tillämpliga. I en tvistemålsrâttegång skall givetvis i normala fall tillämpas de omröstningsregler som gäller för tvistemål. I vissa fall är emellertid omröstningsreglema för brottmål tillämpliga, nämligen när omröstningen gäller fråga om ansvar, utdömande av vite eller någons hållande i häkte 16 kap. 6 § RB. Den omständigheten att ett mål eller ärende skall hanteras som tvistemål eller att beträffande viss typ av mål eller ärende omröstningsreglema i 16 kap. RB skall tillämpas utesluter alltså inte att omröstning skall ske enligt reglerna i 29 kap. RB. Såsom framgår av åtskilliga bestämmelser i RB synes man vid tillkomsten av den lagen ha avsett endast frågor om ansvar för brott när

man talade om "fråga om ansvar". Av motiven se NJA 1943 s.

201 framgår att fråga om ansvar kan uppkomma i tvistemålsrättegång enligt reglerna om rättegångsförseelser i 9 kap. 1 5 §§ - RB. Frågor om utdömande av vite kan i tvistemålsrättegång uppkomma t.ex. i samband med att någon underlåter att inställa sig till förhandling och frågor om häkte i samband med att någon stör rätte-

gång se 5 kap. 9 § RB eller när vittne tredskas se 36 kap. 21 §

RB. Vice versa är i en brottmálsrättegång i viss utsträckning reglerna angående omröstning i tvistemål tillämpliga, nämligen när det gäller sådana rättegångsfrågor som inte avser ansvar eller när det gäller enskilda anspråk eller rättegångskostnader 29 kap. 6 § RB. Brottmålsreglerna är dock alltid tillämpliga beträffande häktning eller straffprocessuella tvångsmedel enligt 25 28 kap. RB. Det skall nämnas att enligt RB även påföljdsfrågor m.m. t.ex. en fråga om företagsbot innefattas i vad som betecknas såsom frågor om ansvar. För viss omröstning har man alltså att först ta ställning till vilket regelsystem som gäller för målet eller ärendet, därefter att ta ställning till huruvida det andra regelsystemet gäller i fråga om omröstning rörande den aktuella frågan jfr Fitgers kommentar till rättegångsbalken s. 16: 17. På den senare punkten har man i första hand att skilja mellan frågor om straffrättsligt ansvar och frågor om skadeståndsrättsligt ansvar. Vad som på denna punkt komplicerar bilden är att man i vissa fall kan ha anledning att tillämpa de korsvisa hänvisningarna i 16 kap. 6 § och 29 kap. 6 § RB extensivt. Huruvida den fråga omröstningen gäller är en huvudfråga eller en bifråga i målet torde sakna betydelse för möjligheten till en extensiv tillämpning.

Processrättsliga frågor 607

-Att mera allmänt tillämpa hänvisningsregeln i 16 kap. 6 § RB i de fall där det allmänna står mot en enskild kan inte komma i fråga. Sådana motsatsförhållanden kunde i betydande utsträckning förekomma redan när RB tillskapades, och uppenbarligen inte annat var avsett än att omröstningsreglema i 16 kap. RB skulle kunna tillämpas i sådana fall. De ändamålsskäl som ligger bakom de favor-defensionis-överväganden vilka resulterat i lagstiftningen rörande brottmål gör sig inte heller gällande annat än i speciella fall. Det handlar förutom om sådana fall som kan sägas ingå i reglernas kämområden framför allt om sådana där fråga är om en sanktionsavgift eller om en disciplinär åtgärd. Tolkar man det i 16 kap. 6 § RB förekommande uttrycket "fråga om ansvar" så att en extensiv tillämpning är tillåten, faller otvivelaktigt åtskilliga typer av sanktionsavgifter och disciplinära åtgärder in under lagrummet. Det bör observeras att uttrycket "fråga om ansvar" behöver tillämpas extensivt i fråga om andra institut i den allmänna processen. När det sålunda i 30 kap. 9 § RB sägs fråga å den att en om ansvar tilltalade för gärning som prövats genom dom inte får tas upp på nytt sedan tid för talan mot dom har gått ut, innefattar detta givetvis ett förbud även mot att vid samma typ av domstol för samma gärning ta upp en fråga om en sanktionsavgift av straffrättslig art efter det att

domen vunnit laga kraft se t.ex. även 29 kap. 6 § och 58 kap. 9 §.

När man skall gå närmare in på frågor om möjligheterna att tillämpa hänvisningsregeln i 16 kap. 6 § RB till reglerna i 29 kap. RB extensivt i fråga om sanlaionsavgifier torde man ha anledning

konstatera att begreppet sanktionsavgifter är långtifrån enhetligt se

Wamling-Nerep, Sanktionsavgifter Särskilt vid olovligt byggande, år 1987, s. 60 ff. Redan användningen av termen sanktionsavgift är omstridd a.a.s. 23. Inte heller begreppet disciplinansvar låter sig enkelt definieras. Sanktionsavgifter finns numera av snart sagt varje tänkbar typ, och det torde inte gå att finna någon yttre klar skiljelinje mellan de avgifter som skall hanteras som tvistemål, de som skall hanteras som brottmål och de som skall hanteras enligt ärendelagen. I åtskilliga lagstiftningsärenden har särskilt framhållits att en förtjänst med att ha sanktionsavgifter i stället för straff är att sanktionen kan "skräddarsys". Sanktionssystemens fördel skulle med andra 0rd vara deras flexibilitet, dvs. deras brist enhetlighet. Även de disciplinära åtgärder som kan komma i fråga uppvisar en brokig bild. En sanktionsavgift sanktionerar givetvis någonting, dvs. den utgör inte bara en ersättning för en tjänst eller annat som någon begär av en myndighet eller en domstol. Man måste ha klart för sig att den omständigheten att det rör sig om en sanktion inte i sig innebär att åtgärden bör likställas med ett straff. Även skadeståndet är nämligen

608 Processrättsliga frågor

en sanktion, och i fråga om skadestånd gäller såväl i tvistemålsrättegång som i brottmålsrättegång omröstningsreglema i 16 kap. l 5 §§ - RB. Sanktionen kan i det enskilda fallet ha större likheter med t.ex. skadeståndssanktionen än med straffsanktionen. Det som typiskt sett skiljer skadeståndet från straffet är att skadeståndet är reparativt till sin natur, medan straffet är repressivt bestraffande. Skadeståndets storlek står alltså i princip i omedelbart samband med omfattningen av de effekter som ett inte godtagbart beteende har orsakat. Straffets storlek står främst i samband med omfattningen av det behov som från samhällets sida finns att reagera mot den ifrågavarande typen av icke godtagbara beteenden, låt vara att straffet i vissa fall bestäms utifrån den vinst som brottslingen gjort. Att vinsten kan motsvara skadan är en annan sak. skadeståndet tillfaller den som blivit utsatt för beteendet, medan ett ekonomiskt straff regelmässigt döms ut till förmån för det allmänna. Principiellt är det nog emellertid ingenting som hindrar att ett ekonomiskt straff delvis utdöms till förmån för en enskild. Enligt äldre rätt kunde sålunda böter till viss del tillfalla angivaren, de fattiga inom den socken där brottet begåtts eller en tjänsteman. Det finns klara likheter mellan sanktionsavgifter och offentligrättsliga viten, men det finns även en påtaglig teknisk olikhet mellan sådana avgifter och viten i det att en regel om sanktionsavgift omedelbart talar till var och en. För att omröstningsreglema i 29 kap. l 5 §§ RB skall vara tillämpliga torde under alla omständigheter böra krävas att den åtgärd som är föremål för prövning innehåller ett mera betydande repres-

sivt inslag gentemot en överträdelse av en offentligrättslig föreskrift

av något slag. Det skall nämnas att man i samband med att vissa riktlinjer drogs upp för när sanktionsavgifter bör användas och hur de i så fall bör vara konstruerade prop. 1981/822142 s. 91 skiljde mellan å ena sidan avgifter som har ett renodlat repressivt syfte och å andra sidan avgifter som dessutom har en konfiskatorisk eller snarare vinstbegränsande karaktär. Att vissa avgifter kanske inte har ens ett repressivt syfte blev inte föremål för uppmärksamhet, något som delvis kan ha berott på att den typen av avgifter blivit vanliga först senare tid. Givetvis kan det beträffande en viss typ av sanktionsavgift förekomma många tecken på att avgiften i omröstningssammanhang bör ses som jämställd med ett skadeståndsanspråk eller med ett straffrättsligt anspråk. skadeståndet är av civilrättslig natur och i renodlade fall kan parterna ingå förlikning om skadeståndet. I fråga om straff kan parterna inte ingå förlikning, men en enskild kan i enklare fall godta ett av åklagare, polis eller tullmyndighet på objektiva grunder framlagt strafförslag och därmed få saken rättskraftigt avgjord. Praktiskt sett får man ett yttre kännetecken på att det rör sig om en

Processrättsliga frågor 609

sanktion som i omröstningshänseende bör jämställas med straff av t.ex. sådana omständigheter som att endast domstol kan fastställa avgiften och att talan mot den enskilde skall föras allmän åldagare. av Bland andra tecken som kan tolkas i riktning kan nämnas att samma avgiften blir högre vid upprepad överträdelse eller att avgiften faller bort om ett straff döms ut för samma överträdelse. Om man ser till de fall i vilka i första hand brottmålsreglema skall vara tillämpliga kan man konstatera att övertidsavgifter, tilläggsavgifter enligt plan- och bygglagen samt särskilda avgifter vid olaga anställning av utlänning kan fastställas endast domstol på talan av av åklagare och att avgifterna tillfaller staten. I dessa fall torde inte finnas någon som helst anledning att tillämpa hänvisningen för skadeståndsfall i 29 kap. 6 § RB till reglerna i 16 kap. I fråga om vattenföroreningsavgift kan man inte riktigt lika säker. Sådan vara avgift kan tas ut ett förbud mot utsläpp olja från fartyg har om av överträtts, och avgiften bestäms med hänsyn till utsläppets omfattning samt fartygets storlek. Avgiften, i första hand fastställs som av tullverket, tillfaller staten. Verkets beslut kan överklagas till en domstol som är sjörättsdomstol och i domstolen företräds staten av allmän åklagare. Inte minst reglerna om bestämmandet avgiftens av storlek talar för inte heller i fråga vattenföroreningsavgift att man om bör tillämpa hänvisningen i 29 kap. 6 § RB till 16 kap. I mål angående en sanktionsavgift berört slag kan dock reglerna i 16 av nu kap. tillämpas beträffande frågor t.ex. rättegångskostnader. om Mera tveksamt är vilka omröstningsregler skall tillämpas i de som

fall där i första hand tvistemålsbestämmelsema direkt eller på grund

av hänvisningen i ll § ärendelagen är tillämpliga. Miljöskyddsavgift kan utgå när någon döms enligt miljöskyddslagen för en överträdelse och denna medfört ekonomiska fördelar för den som utövar den miljöfarliga verksamheten. Avgiften fastställs i första hand av koncessionsnämnden på ansökan naturvårdsverket, av och den tillfaller staten. Avgiften skall normalt bestämmas till ett belopp som svarar mot de ekonomiska fördelarna överträdelsen, av dvs. inte vad som svarar mot skadan. Vid omröstning i nämnden gäller 16 kap. RB, vid lika röstetal skall den lindrigaste men meningen gälla dvs. ett moment i omröstningssystemet enligt 29 kap. 1 5 §§ RB gäller knappast övriga. Nämndens beslut kan över- - men klagas till vattenöverdomstolen där tvistemålsbestämmelsema gäller i tillämpliga delar. Mycket talar för att i domstolen bör tillämpas samma omröstningsregler som i nämnden, vilket skulle innebära att bestämmelserna i 29 kap. RB inte skulle tillämpliga. vara Varselavgift kan utgå när en arbetsgivare underlåtit att varsla om driftsinskränkning. Vid bestämmandet avgiften skall hänsyn tas till av bl.a. om arbetsgivaren tidigare försummat sin varselskyldighet.

610 Processrättsliga frågor

Avgiften fastställs domstol och tillfaller staten. Starka skäl talar av för att reglerna i 29 kap. l 5 §§ RB tillämpas i fråga om om- röstning angående varselavgift. Trafikförsäkringsavgift kan utgå när det saknas föreskriven trafikförsäkring för ett registrerat och avställt motordrivet fordon. Avgiften bestäms på grundval de årspremier för trafikförsäkring av har tillämpats här i landet under den tid trafikförsäkring har som saknats. Avgiften tas i första hand ut av och tillfaller trafikförsäkringsföreningen, härvid företräder de försäkringsanstalter som som har rätt att meddela trafikförsäkring. Dessa anstalter har att svara för sådan skada ett oförsäkrat fordon orsakar. Betalas inte avgiften som söker föreningen regelmässigt att få ut beloppet genom summarisk Beslutet avgift kan sättas ned av allmän domstol. Om ett process. om oförsäkrat fordon använts kan domstolen i brottmål ålägga den som brukat fordonet bötesstraff. Även sanktionsavgiften är högre ett om än vad kostnaden under motsvarande tid för försäkring skulle ha en varit, finns det goda skäl att i omröstningshänseende jämställa avgiften med ett skadestånd jfr Ds Ju 1981:3 s. 75. Därför finns det i fråga omröstning i domstol angående avgiften knappast om någon anledning att tillämpa reglerna i 29 kap. 1 5 §§ RB. - Tilläggsavgift i kollektivtrafiken kan utgå när en resande inte kan förete giltig biljett. Avgiften skall vara bestämd till ett belopp som en är skäligt med hänsyn till trafikutövarens kostnader för biljettkontrollen och till avgiften för den biljett som har avkrävts den resande han inte kunnat förete. Avgiften tillfaller trafikföremen som taget. Betalas inte avgiften frivilligt söker företaget regelmässigt att få beloppet summarisk Även avgiften ut genom process. om - genom att den innefattar även kostnader för biljettkontroll är högre än vad skulle ha kunnat utgå enligt skadeståndslagstiftningen, synes det som inte förekomma tillräcklig anledning att vid omröstning tillämpa reglerna i 29 kap. 1 5 §§ RB jfr Ds Ju 1981:3 s. 75. - Egentligen är det bara gradskillnad mellan de berörda tilläggsen avgifterna och vissa sådana felparkeringsavgifter eller kontrollavgifter bilägare eller bilförare kan ha att utge enligt lagen 1976:206 som en felparkeringsavgift respektive lagen 1984:318 om kontrollavgift om vid olovlig parkering. Felparkeringsavgift enligt den förra lagen kan utgå när någon Överträder offentligrättslig föreskrift som rör en parkering eller stannande vissa fordon gatumarksparkering. av Avgiften är differentierad bl.a. efter hur allvarlig överträdelsen är ur trafiksäkerhetssynpunkt. Lägst avgift utgår för sådan överträdelse som består i att parkering skett utan att avgift har betalats. Kontrollavgift enligt den lagen kan utgå när ett fordon parkerats på tomtmark senare i strid mot förbud eller villkor markägaren beslutat. Avgiften får som inte överstiga den felparkeringsavgift inom kommunen fastställts som för gatumarksparkering.

sou 1991:106 Processrätzsliga frågor 611

För de fall där en felparkeringsavgift eller kontrollavgift ligger på den lägsta avgiftsnivån torde kunna hävdas att avgifterna motsvarar endast kostnaderna för parkeringskontrollen eventuellt jämte avgift för utnyttjandet av marken, låt vara att en enskild fordonsägare kan ha anledning misstänka att det i vissa fall rör sig om en lukrativ kontrollverksamhet. För sådana fall skulle man därmed knappast ha anledning att vid eventuell omröstning i domstol tillämpa reglerna i 29 kap. l 5 §§ RB. Läget kan bli avgiften ligger på - ett annat om en högre nivå, något som är fallet vid t.ex. parkering övergångsställe. Ju högre avgiften är, desto mer träder det repressiva inslaget i avgiften i förgrunden, och det kan därför i fråga om en avgift på en högre nivå finnas anledning att vid omröstning tillämpa de berörda reglerna. Vid överprövning av en fråga angående disciplinansvar varning eller löneavdrag eller avskedande enligt lagen 1976:600 om offentlig anställning torde allmän domstol vid omröstning ha att tillämpa reglerna i 29 kap. 1 5 §§ RB. Detta gäller i vart fall när fråga är om en åtgärd i anledning av att tjänstemännen har företagit visst otillåtet handlande. Till stöd för att det är reglerna i 29 kap. som skall tillämpas vid omröstningen talar inte minst att dessa regler skall tillämpas vid omröstning angående disciplinansvar eller avskedande i den myndighet som har att fatta det grundläggande beslutet. Inom försvarsmakten kan disciplinansvar utdömas när en krigsman åsidosätter vad han har att iaktta i tjänsten. Disciplinpåföljdema är varning, extratjänst, löneavdrag eller utegångsförbud och åläggs genom beslut av en person inom försvarsmakten. Om beslutet överklagas till allmän domstol där allmän åklagare för det allmännas talan torde denna ha att vid omröstning tillämpa reglerna i 29 kap. 1 5 §§ RB trots att det naturligtvis inte finns någon omröstningsbe- stämmelse för den grundläggande prövningen inom försvarsmakten som pekar i den riktningen. I sak är nämligen disciplinpåföljderna i stort sett av samma karaktär som brottspåföljder.

RB-reglernas tillämpning utanför de allmänna domstolarna I förvaltningsdomstol finns det inte någon motsvarighet till skillnaden mellan tvistemål och brottmål. I fråga om omröstning i ett mål vid allmän förvaltningsdomstol gäller enligt 26 § lagen 1971:289 om allmänna förvaltningsdomstolar bestämmelserna i 16 och 29 kap. RB om omröstning i hovrätt i tillämpliga delar begränsningen till vad som gäller i hovrätt saknar numera betydelse sedan alla nämndemän i allmän domstol fått individuell rösträtt. I princip samma regel återfinns i 12 § lagen 1977:729 om patentbesvärsrätten och 11 § lagen l978:28 om försäkringsdomstolar. I 10 § lagen 1970:417 om marknadsdomstol och 15 § miljöskyddslagen 1969:387 m.m. hän-

612 Processrättsliga frågor

visas dock i fråga om omröstning uteslutande till 16 kap. RB. För arbetsdomstolen gäller en mycket friare ordning beträffande omröstning än för andra domstolar. Enligt 4 kap. 2 § lagen 1974: . 371 rättegången i arbetstvister sker sålunda omröstning i om arbetsdomstolen i den ordning som domstolen bestämmer. Friheten torde innefatta även frågor om beräkningen av omröstningsresultatet. De bestämmelser angående omröstning som finns i förvaltningslagen 1986:223 utmärks av att omröstning alltid sker enligt den s.k. jaeller-nej-metoden dvs. tre alternativ kan inte förekomma i samma omröstningsomgång. Bestämmelser om omröstningstema saknas i förvaltningslagen, och vid lika röstetal har ordföranden utslagsröst. Inte heller de omröstningsbestämmelser som finns i 4 kap. 17 § fastighetsbildningslagen angående fastighetsbildningsförrättning och i 12 kap. 23 § vattenlagen angående markavvattningsförrättning reglerar frågor om omröstningstemat. Vid lika röstetal har ordföranden utslagsröst om inte principen majus includit minus kan tillämpas. Den först antagna regel i vilken angavs att vid omröstning 16 och 29 kap. RB skulle gälla i tillämpliga delar förekom i 13 § lagen l971:52 om Skatterätt, fastighetstaxeringsrätt och länsrätt. Föredragande departementschefen uttalade i lagrådsremissen prop. 1971:14 70 bl.a. efter att ha framhållit fördelarna med en hänvisning till s. - RB att det varken i fråga om körkortsmål, i fråga om mål angående socialt betingade skyddsåtgärder eller i fråga om flertalet övriga mål som avsågs ankomma på länsrätt fanns berättigad anledning att låta utgången bli beroende av en bedömning av vad som kunde anses förmånligast för den enskilde. I stället skulle med hjälp av RB:s regler om ordförandens utslagsröst den mening som kunde beräknas vara "den materiellt riktigaste" få gälla. Ordföranden borde enligt departementschefen ha utslagsröst också när lika röstetal för flera meningar förelåg vid omröstning i skatterått. Reglerna angående omröstning i brottmål borde enligt departementschefen gälla i disciplinmål och mål om utdömande av vite. Samma omröstningsregler borde vidare tillämpas beträffande fråga om att döma vittne som uteblivit eller någon som stört en förhandling till böter och beträffande fråga om utdömande av vite som förelagts i målet. I sitt yttrande över remissen föreslog lagrådet bestämmelser som uttryckligen angav att reglerna om omröstning i tvistemål i 16 kap. RB skulle tillämpas utom i vissa särskilt angivna fall då reglerna om omröstning i brottmål i 29 kap. RB skulle gälla. Med anledning härav anförde föredragande departementschefen bl.a. att reglerna för omröstning i brottmål kunde böra tillämpas också i andra måltyper än de som angetts i lagrådsremissen. Särskilt med hänsyn till att skatterätts och länsrätts kompetensområde framdeles kunde få annat innehåll borde det överlämnas åt praxis att med ledning av ut-

Processrättsliga frågor 613

talandena vid lagens tillkomst avgöra i vilken utsträckning reglerna för tvistemål respektive reglerna för brottmål borde tillämpas. När senare för kammarrättema och regeringsrätten tillkom lagen om allmänna förvaltningsdomstolar ansågs samma omröstningsregel som i 13 § lagen om Skatterätt, fastighetstaxeringsrätt och länsrätt

böra gälla se prop. 1971:30, del s. 110 och 700. Lagrådet

invände att det inte var tillfredsställande att överlämna åt rättstillämpningen att avgöra vilka omröstningsregler skulle tillämsom pas angiven prop. s. 673. Föredragande departementschefen menade emellertid att samma ståndpunkt som intagits i fråga Skatterätt och om länsrätt borde gälla också kammarrättema och regeringsrätten. Även i berörda lagstiftningsårenden om nu frågor angående omröstningsteman inte var föremål för närmare diskussion förefaller uppenbart att hänvisningarna till 16 och 29 kap. RB måste innefatta även sådana frågor. Mot bakgrund av att enligt RB alla mål som inte angår ansvar skall anses vara tvistemål och med beaktande av de korsvisa hänvisningarna i 16 kap. 6 § och 29 kap. 6 § RB torde innebörden av en hänvisning till både 16 och 29 kap. RB vara att i de flesta fall reglerna i 16 kap. 1 5 §§ RB skall tillämpas. Därvid gäller bl.a. att rättegångsfrågor skall göras till föremål för särskild omröstning och att sådan omröstning också skall hållas rörande ett rättsfaktum, om hållandet av en särskild omröstning kan påverka slutresultatet jfr Bergström, Förhandsbesked vid inkomsttaxeringen, år 1990, 119 s. ff. Vid lika röstetal har ordföranden utslagsröst. Den reservationen måste dock göras att frågan om i vilken ordning nämndemän skall rösta alltid måste bedömas enligt 29 kap. 1 § RB.

Vid omröstning angående fråga om ansvar se 16 och 38 §§ FPL

jämförda med 9 kap. 1 5 §§ RB, utdömande vite eller någons - av

hållande i häkte se t.ex. 25 § FPL med dess hänvisning till 36 kap.

21 § RB skall dock om inte annat så till följd hänvisningen i 16 - av kap. 6 § RB reglerna i 29 kap. 1 5 §§ RB tillämpas och detta - oavsett om den speciella omröstningsregeln hänvisar till 16 och 29 kap. RB eller bara till ett av dessa kapitel. Detta innebär bl.a. att en rättegångsfråga skall göras till föremål för särskild omröstning men att motsvarande inte gäller ett isolerat rättsfaktum på vilket avgörandet av saken skall grundas. Som särskilt omröstningstema torde dock kunna tillåtas bli uppställt en fråga om rättsföljd av de föreliggande omständigheterna, eftersom påföljdsfrågor kan uppställas till särskild omröstning enligt 29 kap. 2 § RB. Om det vid lika röstetal finns en mening som är lindrigare eller mindre ingripande för svaranden skall den gälla. På samma sätt som när det gäller allmän domstol knyter sig ett betydande intresse till frågan i vilka fall hänvisningen i 16 kap. om

614 Processrättsliga frågor

6 § RB till reglerna i 29 kap. RB kan tillämpas eller hänvisningarna i förvaltningsråttslagstiftningen möjligen anses ge ett omedelbart stöd för tillämpning bestämmelserna i det kapitlet. Svaret torde en av kunna bli detsamma oavsett huruvida man tillämpar hänvisningsbestämmelsen i 16 kap. 6 § RB eller gör en direkt tolkning av den förvaltningsrättsliga bestämmelsen. De mål som i nu förevarande sammanhang särskilt kommer i blickfältet är liksom i fråga om allmän domstol de angår sanktionsavgifter och disciplin- - som påföljder. På förvaltningsdomstolama ankommer att pröva frågor om många typer av sanktionsavgifter, t.ex. särskild avgift för underlåtenhet att registrera elektrisk material enligt 17 och 18 §§ lagen 1902:71 s. 1 innefattande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar, 2. kvarskatteavgift, restavgift, tilläggsavgift eller förseningsavgift enligt uppbördslagen 1953:272, 3. särskild avgift skattetillägg eller förseningsavgift enligt 5 kap. taxeringslagen 1990:324, 4. särskild avgift skattetillägg eller förseningsavgift enligt 64 a - 64 l §§ lagen 1968:430 om mervärdeskatt, 5. överlastavgift enligt lagen 1972:435 om överlastavgift, särskild avgift enligt 3 § lagen 1975 :85 med bemyndigande att meddela föreskrifter om in- eller utförsel av varor, 7. överförbrukningsavgift enligt 38 §ransoneringslagen 1978:268, 8. särskild avgift skattetillägg eller förseningsavgift enligt 7 kap. lagen 1984:151 om punktskatter och prisregleringsavgifter, 9. avgiftstillägg enligt 38 49 §§ lagen 1984:668 om uppbörd av socialavgifter från arbetsgivare, 10. lagringsavgift enligt 27 § första stycket lagen 1984:1049 om beredskapslagring av olja och kol, 11. byggnadsavgift eller särskild avgift enligt 10 kap. 4 11 §§ plan- och bygglagen 1987:10, 12. tulltillägg eller förseningsavgift enligt 40 40 d §§ tullagen a - 1987: 1065, 13. skattetillägg eller förseningsavgift enligt 46 50 §§ vägtrañk- skattelagen 1988:327 samt 14. påminnelseavgift och tillåggsavgift enligt 12 respektive 13 § lagen 1989:41 om TV-avgift.

Utmärkande för de nu berörda fallen är att avgiften i första hand påförs av en förvaltningsmyndighet eller av ett allmänägt aktiebolag och att förvaltningsdomstol kan pröva fråga om avgiften först efter det att överklagande skett. De avgifter som tagits upp i punkterna 1 - 10 och 12 13 tillfaller staten. Avgifter enligt punkten 11 tillfaller kommunen och avgifter enligt punkten 14 tillfaller Radiotjänst i

Processrättsligañágor 615

Kiruna AB. I intet fall förs det allmännas talan av åklagare. Regeringsrätten har i avgörande år 1987 RÅ 1987 ref. 42 ett ansett omröstningsreglema i 29 kap. RB tillämpliga i mål skatom tetillägg enligt den äldre taxeringslagen punkten 3, och det avgörandet bör fortfarande anses vägledande. Reglerna i 29 kap. 1 5 §§ bör anses vara tillämpliga även i fråga om sådana avgifter som tagits upp i punkterna 1 2 samt 4 13. - - När det däremot gäller avgifter enligt lagen om TV-avgifter punkten 14 synes läget vara ett annat. Påminnelseavgifter enligt den lagen år avsedda att täcka den ränteförlust som förorsakats av en betalningsförsummelse jämte radiobolagets kostnader för påminnelsen

prop 1988/89:18 s. 60. Tilläggsavgiften, som utgår när betalning

inte skett enligt påminnelsen, bör enligt vad föredragande de- partementschefen uttalade vid lagens tillkomst bestämmas så att den ökar benägenheten att betala TV-avgiften i rätt tid. Tilläggsavgiften skall mot den bakgrunden stå i viss proportion till den vanliga TVavgiften. Med de färg-TV-avgifter som gällde i slutet av år 1988 skulle tillåggsavgiften komma att uppgå till 98 kronor. Varken departementschefens uttalande eller avgiftens storlek synes utesluta att det rör sig om en sanktion som i omröstningshänseende bör jämställas med ett enskilt anspråk, och därför torde reglerna i 29 kap. 1 5 §§ inte böra tillämpas i fråga om avgifter enligt den nu berörda lagen. Det skall nämnas att det också finns sanktionsavgifter som prak-

tiskt sett inte torde kunna bli föremål för domstolsprövning se t.ex.

8 a § lagen 1923: l 16 om hundskatt beträffande dubbel hundskatt vid medgivande. Ett disciplinansvar kan vid förvaltningsdomstol dömas ut t.ex. efter överklagande till kammarrätt av kriminalvårdsstyrelsens beslut om disciplinär bestraffning av den som är intagen i kriminalvårdsanstalt varning eller förlängd verkställighetstid enligt 47 51, 58 och 59 §§ lagen 1974:203 om kriminalvård i anstalt. Bestraffning kan ifrågakomma när den intagne brutit mot anbefalld ordning eller mot meddelade anvisningar. Det förefaller närmast uppenbart att en omröstning rörande en fråga av nu berört slag bör ske med tillämpning av reglerna i 29 kap. 1 5 §§ RB. - En kammarrätt har även att pröva överklagande av sådant beslut om disciplinansvar erinran eller varning eller återkallelse av legitimation som hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd kan träffa enligt lagen 1980: l l om tillsyn över hälso- och sjukvårdspersonalen m.fl. Disciplinansvar kan utdömas när någon som tillhör hälso- och sjukvårdspersonalen uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter vad åligger honom i hans yrkesutövning. Återkallelse legitimation som av kan komma i fråga bl.a. när den legitimerade varit grovt oskicklig vid

616 Processrättsliga frågor

utövning av sitt yrke eller på annat sätt visat sig uppenbart olämplig att utöva yrket eller på grund av sjukdom eller någon liknande omständighet inte kan utöva yrket tillfredsställande. I båda fall gäller enligt 23 § den angivna lagen vid omröstning i nämnden bestämmelserna i 29 kap. RB. Mot den bakgrunden torde reglerna i 29 kap. l -

5 §§ RB böra tillämpas vid motsvarande omröstningar i domstol se

regeringsrättens avgörande i styckningsfallet. I allmänhet gäller nog dock vid omröstning i en förvaltningsdomstol att reglerna i 16 kap. RB skall tillämpas när fråga är indragom ning av ett tillstånd på grund av att det kommit att brista i fråga om förutsättningarna för tillståndet. Det är inte meningen att reglerna i 29 kap. RB skall tillämpas så snart det allmänna i ett mål står mot en enskild eller när fråga är om ett för enskild betungande person beslut. Sålunda bör som föredragande departementschefen menade i samband med tillkomsten av 1971 års lag om Skatterätt, fastighetstaxeringsrätt och länsrätt reglerna i 16 kap. 1 5 §§ RB tillämpas - vid omröstning angående t.ex. körkortsindragning. Självfallet skall reglerna i 16 kap. l 5 §§ tillämpas också när fråga uppkommer om t.ex. huruvida vård enligt lagen 1980:621 med särskilda bestämmelser om vård av unga bör komma till stånd regeringsrättens RÅ

se avgörande 1989 ref. 41.

25.7.2 överväganden

I våra direktiv sägs att reglerna angående omröstning i förvaltningsdomstol kan behöva ses över. Direktiven hänvisar i det sammanhanget till ett utlåtande av riksdagens justitieutskott JuU 1984/85:15 och till ett avgörande regeringsrätten RÅ 1989 ref. 41. av I utlåtandet som godtogs av riksdagen uttalade utskottet bl.a. att - det i rättstillämpningen rådde oklarhet vilken mening borde om som bestämma utgången i vissa mål i länsrätt vid lika röstetal för två olika meningar. Regeringsrättsavgörandet frågan vilket RB:s avser om av omröstningssystem som bör tillämpligt när det i förvaltningsdomvara stol uppkommit lika röstetal vid omröstning i mål vård enligt om lagen 1980:621 med särskilda bestämmelser vård om av unga. I det praktiska rättslivet är omröstningar ganska ovanliga. I de allra flesta fall är ledamöterna i domstolen eniga om hur domstolens avgörande bör utformas, och det är ett udda antal ledamöter kan om omröstningsproblem uppkomma endast under förutsättning att det finns minst två frågor om vilka ledamöterna är oeniga eller att det finns fler än två meningar rörande fråga, något givetvis samma som är mindre vanligt. Sedan regeringsrätten avgjort frågan tillämpom ligt regelsystem vid omröstning angående skattetillägg enligt taxeringslagen och angående disciplinansvar för läkare torde ha man

Processrättsliga frågor 617

anledning anta att tveksamheter i fråga vad gäller beom som träffande omröstning knappast förekommer i det praktiska rättslivet. Omröstningssvårigheter är alltså sällsynta. Innebörden av de nuvarande omröstningsreglema är att såväl i allmän domstol som i de flesta förvaltningsdomstolar skall tillämpas antingen tvistemålsreglema i 16 kap. 1 5 §§ RB eller brottmåls- reglerna i 29 kap. 1 5 §§ RB. De senare reglerna är avsedda att - ge en svarande/tilltalad vissa favörer i tveksamma fall bl.a. i så måtto att vid lika röstetal en lindrigare eller mindre ingripande mening skall gälla. Vid omröstning enligt tvistemålsreglerna har ordföranden utslagsröst. Brottmålsreglerna skall med vissa undantag från vilka här kan bortses först och främst tillämpas när fråga är för brott. - om ansvar De skall också tillämpas när det i författning särskilt sägs att så en skall ske. De skall vidare enligt en hänvisning i 16 kap. 6 § RB tillämpas när omröstningen gäller fråga utdömande om ansvar, om av vite eller om någons hållande i häkte. Som närmare utvecklats i avsnittet om gällande rätt talar starka skäl för att hänvisningen bör tolkas på det sättet att brottmälsreglerna tillämpas också vid omröstningar rörande vissa moderna sanktionsformer, nämligen vid omröstningar angående sådana sanktionsav gifter ett som rymmer mera betydande repressivt inslag samt vid omröstningar angående vissa åtgärder av disciplinansvarsnatur. I andra fall än de angivna skall nu omröstningsreglema för tvistemål tillämpas. Sammanfattningsvis kan innebörden den nuvarande ordningen av sägas vara att det i omröstningshänseende går skiljelinje mellan en frågor om åtgärder som är av huvudsakligen repressiv natur, å ena sidan, och alla andra frågor, å andra sidan. De förra hanteras enligt reglerna i 29 kap. l 5 §§ RB, de enligt reglerna i 16 kap. - senare 1 5 §§ RB. - Trots att det numera endast i sällsynta fall kan tänkas uppkomma svårigheter i samband med omröstning finns det skäl talar för som en reform. Omröstningsfrågoma är nämligen till sin natur sådana att det tydligare än beträffande andra processuella frågor år envar framgår att ett beslut får avgörande inverkan på målets utgång. en Det har också riktats kritik mot att det för vissa situationer tillåts råda oklarhet om hur regelsystemet bör tillämpas, låt att vara regeringsrätten därefter presenterat flera vägledande avgöranden. Säkert är det också många som anser att regelsystemet är för krångligt. Det kan mot den bakgrunden diskuteras huruvida åtminstone man för förvaltningsdomstolarnas del att flytta gränsen mellan de genom båda regelsystemens tillämpningsområden bör söka åstadkomma en ordning som är enklare och/eller klarare än den kan sägas gälla som

618 Processrättsliga frågor

önskemålet ett enklare regelsystem går knappast att förena nu. om med önskemålet om ett klarare sådant, om lösningen skall vara ändamålsenlig. Behovet av klarare lösningar hänför sig främst till frågor rörande sanktionsavgiftema och disciplinansvaret. Det kan nämligen i vissa fall vara svårt att med full säkerhet ange huruvida tvistemåls- eller brottmålsbestämmelsema skall tillämpas vid omröstning rörande en sådan fråga. Hitintills synes problemen ha uppmärksammats endast när det gäller de allmänna förvaltningsdomstolarna. Som torde ha framgått av redogörelsen för gällande rätt borde emellertid samma problem kunna uppstå också i flera typer av mål och ärenden som handläggs allmän domstol. Det skulle därför vara en egendomlig av lösning att för förvaltningsdomstolarnas del låta de grundläggande bestämmelserna angående omröstning utgöras av en hänvisning till RB samtidigt löste de berörda omröstningsproblemen som man nu separat för förvaltningsdomstolarnas del. Man skulle dock helt och hållet kunna ersätta hänvisningarna i den förvaltningsrättsliga lagstiftningen till RB:s omröstningsbestämmelser med mera omedelbara regleringar i denna lagstiftning och därmed lösa problemen särskilt för förvaltningsdomstolarnas del. En viktig utgångspunkt för eventuell reform bör emellertid vara att man i en fråga omröstning inte skall för vad som faktiskt är samma om situation tillämpa andra principer i allmän domstol än i förvaltningsdomstol. Regelsystemet är också ganska invecklat även utan den ytterligare komplikation som parallella men inte helt överensstämmande regleringar skulle kunna orsaka. Detta talar för att en eventuell reform sker genom ändringar i RB. I syfte att i enlighet med de nu angivna riktlinjerna åstadkomma ett enklare och klarare omröstningssystem skulle man kunna tänka sig att ändra RB så att skiljelinjen kom att gå mellan sådana fall där det allmänna står mot enskild, å ena sidan, och övriga fall, å andra sidan. Vad som talar emot en sådan lösning är bl.a. att de skäl, som ligger bakom att tilltalad har relativt sett gynnad ställning i brottmålsen en i bl.a. omröstningshänseende, inte alls har den bärighet att de process skulle motivera sådan reform. Man skulle inte heller vinna mycket en i enkelhet, särskilt inte eftersom man skulle riskera att få nya gränsdragningssvårigheter. Utanför det nuvarande tillämpningsområdet för brottmålsreglerna skulle det också komma att erbjuda svårigheter att fastställa huruvida viss mening var lindrigare eller mindre en ingripande än en annan mening. Speciella problem skulle uppstå i sådana fall där det allmänna har ett rättsanspråk mot endera av två enskilda. Andra tänkbara alternativ till den nuvarande ordningen synes ha liknande nackdelar. Häremot skall ställas att den nuvarande ordningen sådan den förut redovisats i sig torde ge en ganska enkel - -

Processrättsliga frågor 619

och fömuftig lösning. Den nuvarande ordningen i fråga om omröstning får därför sakligt sett anses godtagbar. Vad frågan därmed gäller är till betydande del huruvida det finns skäl att i klarhetens intresse låta den nuvarande ordningen framgå av lagtexten på ett mera otvetydigt sått. Givetvis finns det skäl som talar för en sådan kodifiering. Andra skäl talar emot. Vid avvägningen av skälen för och emot en kodifiering synes man behöva godta att ett omröstningssystem inte kan bli perfekt, om det inte samtidigt skall bli så invecklat att det framstår som alltför otillgängligt för det praktiska rättslivet. Den i alla avseenden fullständigt detaljerade lagstiftningen torde inom processrätten kunna undvaras såvitt gäller mindre vanligt förekommande frågor, åtminstone om en extensiv tillämpning eller en analogitillämpning ligger nära till hands och praxis och motiv stämmer väl överens. Det kan på goda grunder hävdas att till sådana frågor som inte nödvändigtvis behöver en perfekt reglering bör räknas frågor angående omröstning beträffande de speciella situationer i vilka med nu gällande regler tillämpligt regelsystem inte otvetydigt framgår av själva lagtexten. I sammanhanget bör beaktas att omröstningsregleringen inte behöver omedelbart kunna förstås av parterna i processen utan riktar sig till domarna. Det kan i anslutning till detta vara värt att nämna att internationellt sett redan vårt nuvarande svenska omröstningssystem innebär en jämförelsevis ingående reglering av frågor angående omröstning. Exempelvis är till och med de tyska lagreglema angående omröstning avsevärt mindre detaljerade än de svenska, och detta trots att det inte sällan brukar sägas att särskilt tysk processrätt utmärker sig för en mycket ingående reglering av olika frågor. Vi finner övervägande skäl tala för att reglerna angående omröstning inte bör ändras.

25.8 Rättegångskostnaderna

Sammanfattning: I detta avsnitt föreslår att en domstol skall få besluta att det allmänna skall svara för enskild parts rättegångskostnader. En förutsättning för ersättning är att domstolen med hänsyn till omständigheterna finner att det är oskäligt att den enskilde själv skall svara för kostnaderna. Vid bedömningen skall särskilt beaktas om myndighet orsakat kostnaden genom fel eller försummelse. Vi föreslår vidare att i fråga om parts kostnader för inställelse till domstol och för bevisning regler skall samma gälla i förvaltningsprocess som i process vid allmän domstol.

620 Processrättsliga frågor

25.8. 1 Gällande rätt

Allmänt Varje domstolsförfarande medför kostnader. Kostnaderna för själva domstolen bärs alltid av staten, låt vara att en part i allmän domstol kan ha att betala en avgift till staten. Frågor om domstolskostnadema faller i huvudsak utanför vårt uppdrag. Det gör också frågor om kostnaderna för det förvaltningsförfarande som i många fall kan föregå en process i förvaltningsdomstol. När det gäller övriga kostnader för ett förfarande finns det stora skillnader mellan vad som gäller i olika typer av domstolar. Det har hävdats att förhållandena i törvaltningsdomstolama i fortsättningen i vissa hänseenden mera bör likna förhållandena i de allmänna domstolarna. FPL:s system bygger på att parterna normalt skall få den hjälp de behöver i processen utan att det uppstår några kostnader för dem. Särskilt har i det hänseendet framhållits domstolens materiella

processledning se om denna avsnittet 25.4. Partens kostnader för

inställelser inför domstolen, hans vittneskostnader och hans kostnader för annan bevisning kan domstolen enligt regler i FPL direkt låta ersätta av allmänna medel. Endast undantagsvis blir det fråga om att vid processens slut låta en part svara för motpartens kostnader. I viss utsträckning kan emellertid en enskild part som drabbats av kostnader till följd av att han behövt processa mot det allmänna få ersättning för sina kostnader enligt skadeståndslagen 1972:207. Sedan år 1989 finns det också en lag 1989:479 om ersättning för kostnader i ärenden och mål om skatt, m.m. som är tänkt att ge vissa skattskyldiga en möjlighet att få ersättning för kostnader av staten. Även allmän domstol skall tidigare redovisats bedriva en som en materiell processledning. RB:s kostnadssystem bygger emellertid inte på att parterna skall klara sig med den hjälpen, och det finns inte någon möjlighet för domstolen att av allmänna medel ersätta den enskilde partens inställelsekostnader, vittneskostnader och kostnader för annan bevisning. Parten får själv stå det primära ansvaret för kostnaderna, men vid processens slut får normalt den förlorande parten svara för samtliga de kostnader som varit skäligen påkallade för tillvaratagande av den vinnande partens rätt. Det som har sagts nu gäller i praktiken även brottmål, om man ser åklagaren som företrädare för staten och anser sig kunna tala om vinnande och förlorande i ett sådant mål. Kostnadsansvaret för en tilltalad är dock begränsat alltefter hans betalningsförrnåga. Invecklade speciella regler i RB fördelar kostnadsansvaret mellan parterna i t.ex. sådana fall där parterna vunnit endast delvis eller gjort sig skyldiga till försumlig processföring. Från RB:s huvudprincip att "vinnaren tar allt" görs i allmän dom-

Processrättsliga frågor 621

stol undantag för vissa mål i vilka parterna inte kan ingå förlikning om saken. Särskilt inom familjerätten har sålunda alltmera den principen kommit att härska att vardera parten skall bära sin kostnad oegentligt uttryckt så att kostnaderna "kvittas". Samma princip kan sägas ha ett betydande utrymme i mål mindre värden, eftersom om ombudskostnader endast i mycket begränsad omfattning är ersättningsgilla i sådana mål. Det skall nämnas att den gamla RB som gällde fram till år 1948 innebar att i vanliga tvistemål vardera parten i allmänhet hade att svara för sina kostnader. Grunden för detta regel i gamla RB var en om att kostnaderna kunde kvittas när saken "mörk och tvivelakvar tig". Det skall också nämnas att principen frikänd tilltalad skall att en få ersättning för sina kostnader slog igenom först år 1972. Vid sidan av de egentliga processlagama har rättshjälpslagen 1972:429 en stor betydelse när det gäller parternas kostnadsansvar i domstolsprocessen. Särskilt i allmän domstol spelar också rättsskyddsförsäkringar in. Det skall tilläggas att sådana processkostnader hänför sig till som en rörelse i allmänhet är avdragsgilla vid näringsidkares taxering, dvs. näringsidkaren med obeskattade medel, vilket processar svarar mot att vinsten i processen skall beskattas. I fråga processkostnaom der i taxeringsmål gäller i princip det motsatta. Antagligen har dock vissa parter möjlighet att dölja ett juristarvode för ett skattemål i ett avdragsbart konsultarvode avseende juridiska tjänster.

Rättshjälpens roll

I viss utsträckning kan enskilda få kostnadshjälp från det allmänna enligt reglerna i rättshjälpslagen. Det finns olika former rättshjälp, av nämligen allmän rättshjälp, rättshjälp misstänkt i brottmål, rättshjälp genom offentligt biträde samt rådgivning. Allmän rättshjälp kan beviljas fysiska och dödsbon. För personer detta krävs dels att det ärende för vilket rättshjälp söks år rättslig en angelägenhet, dels att sökanden har behov allmän rättshjälp. En av förutsättning år vidare att den rättssökande har årsinkomst en som inte överstiger visst belopp, i normalfallet sju basbelopp. Det är utan betydelse om angelägenheten skall prövas domstol eller någon av av annan myndighet eller om det är fråga angelägenhet inte om en som handläggs vid någon myndighet. I kravet att den rättssökande skall ha behov av allmän rättshjälp ligger att han skall i behov vara av t.ex. advokat eller annat biträde eller behöva bidrag till kostnader för bevisning, utredning, e.d. Ett rättshjälpsbiträde skall förordnas, om den rättsökande inte kan ta till vara sin rätt själv och inte heller år berättigad att få behövligt bistånd någon I vissa typer av annan. av ärenden vilka uppräknas i rättshjälpslagen kan allmän rättshjälp inte

622 Processráttsliga frågor

En näringsidkare kan inte få rättshjälp för sådant som har ges. samband med hans näringsverksamhet. Vid allmän rättshjälp betalar staten kostnaderna i den rättsliga angelägenhet rättshjälpen avser. Såsom kostnad för rättshjälpen som bl.a. den rättssökandes kostnad för biträde som varit behövligt anses för tillvaratagande av den rättssökandes rätt. Regeln att staten betalar kostnaderna har mycket viktiga undantag. Den beviljas allmän rättshjälp är sålunda skyldig att efter som förmåga betala del sina egna kostnader. Hans bidrag består en av dels rättshjålpsavgift, är maximerad med hänsyn till hans av en som ekonomiska förhållanden, dels av en tilläggsavgift, som i viss utsträckning är relaterad till processkostnademas storlek. Rättshjålpsavgiften är starkt progressiv med ökande inkomster. Vid en inkomst 100 000 kronor år kan själva rättshjälpsavgiften uppgå till av per l 605 kronor. Redan vid en årsinkomst om 150 000 kronor kan rättshjälpsavgiften 4 029 kronor. Till denna avgift skall alltså vara läggas tilläggsavgiften. Den omständigheten att den enskilde parten förlorar sitt mål innebär inte att han får någon återbetalningsskyldighet gentemot staten. Den allmänna råttshjålpen ersätter inte det part kan förpliktas utge för som motpartens kostnader. I praxis har varit restriktiv med att bevilja allmän rättshjälp i man förvaltningsärenden och mål vid förvaltningsdomstol. Undantag utgör framför allt mål verkställighet enligt FB. Allmän rättshjälp om förekommer vidare i enstaka körkortsmål och mål om socialt bistånd. När allmän rättshjälp beviljas för ett mål i förvaltningsdomstol har detta inte sällan ett samband med att parten har språksvårigheter. Râttshjälp offentlig försvarare är inte förenad med någon genom avgiftsskyldighet, i händelse att den tilltalade fälls till ansvar men av skall han i princip åläggas återbetalningsskyldighet till staten. I en den delen gäller det emellertid flera viktiga begränsningar. En tilltalad kan få rättshjälp offentlig försvarare, också detta även annan än utan att betala någon avgift. Den typen av rättshjälp är emellertid ovanlig. Offentligt biträde är för den enskilde den särklassigt gynnsammaste formen rättshjälp. Offentligt biträde kan förordnas bl.a. i mål av enligt LVU och LVM. Förutsättningen är att det måste antas att Någon rättshjälps- eller tilläggsavgift utgår behov av biträde saknas. inte. Rättshjälp kan också i form rådgivning. Sådan rättshjälp ges av innebär hjälp advokat eller biträdande jurist på advokatbyrå av av under högst timme. Rådgivning sker mot viss avgift som kan sättas en ned alltefter den rättssökandes ekonomiska förhållanden.

Processrättsliga frågor 623

Rättshjälp avser inte alla slags bevisningskostnader i en process enligt FPL.

Rättsskyddsförsäkringarnas roll

För målen i allmän domstol spelar ett i vanliga hemförsäkringar, fastighetsförsäkringar och bilförsäkringar ingående rättsskyddsmoment en betydande roll när det gäller att minska parternas kostnadsansvar. De allra flesta parter har sådana försäkringar täcker som målet, och de kan därigenom i betydande omfattning få sina kostnader ersatta av försäkringsbolaget. Jämfört med rättshjälpen innebär râttsskyddet den stora fördelen för parten att även ansvaret för motpartskostnader innefattas. Försäkringarna gäller dock endast för tvister som kan prövas tingsrätt, fastighetsdomstol, bostadsav domstolen, statens VA-nämnd eller vattendomstol eller efter som prövning i sådan domstol kan prövas hovrätt eller högsta domstoav len. Detta medför att de vanliga försäkringarna i saknar stort sett betydelse för målen i förvaltningsdomstol. Det förekommer emellertid även rättsskyddsförsäkringar har som betydelse i förvaltningsdomstol. Numera kan sålunda bland många andra villkor för företagsförsäkringar ingå ett rättsskyddsmoment beträffande skattemål. En försäkring gäller i sådant fall för nödvändiga och skäliga ombudskostnader i skattedomstol vid tvist angående taxering av den försäkrade verksamheten. Försäkringen gäller dock inte för biträde i sådant mål angående t.ex. fastighetstaxering, skönstaxering eller eftertaxering beror på att försäkrad fullgjort som sin uppgiftsplikt på ett oriktigt sätt. Försäkringen ersätter inte kostnader som avser eget arbete, förlorad inkomst, och resor uppehälle eller bokföring. Inte heller ersätter försäkringen ombudskostnader i den mån dessa kan betalas statliga medel. För varje av skattemål är självrisken 20 % basbeloppet samt 20 % överskjuav av tande kostnader. För varje skattemål är ersättningen vidare begränsad till högst fem basbelopp. Företagsförsäkringarna torde täcka den största delen av den seriösa företagsverksamheten.

FPL:s kostnadsregler

Enligt 15 § FPL får en enskild part inställt sig till förhandling som tillerkännas ersättning allmänna medel för inställelsen även när av han inte har beviljats rättshjälp. Till denna regel finns det inte någon motsvarighet när det gäller de allmänna domstolarnas mål. Det bör observeras att den berörda regeln i FPL inte är nu obligatorisk utan fakultativ, dvs. domstolen "får" besluta ersättom ning. I motiven att förhållandena i många de mål angavs av som skulle handläggas t.ex. i länsrätt sådana att den enskilde var parten

624 Processrättsliga frågor

normalt borde bära kostnaden för sin inställelse själv. I det sammanhanget nämndes körkortsmålen, målen om verkställighet av beslut om vårdnaden av barn m.m., nykterhetsvårdsmålen och skattemålen. FPL innehåller vidare flera regler om att ersättning för bevisning skall utgå av allmänna medel. Sådana regler finns sålunda i 20 §

skriftliga bevis, 21 § syn av föremål, 24 § sakkunnigutlåtande

samt 26 § förhör med vittne eller sakkunnig. RB:s regler innebär att ersättning för bevisning kan utgå av allmänna medel endast när domstolen självmant beslutat om bevisningen eller när denna påkallats av allmän part 36 kap. 24 38 kap. 7 39 kap. 5 § och 40 kap. 17 § RB. Såvitt gäller ersättning till vittne och sakkunnig krävs dessutom att målet är indispositivt. En enskild part som påkallar bevisupptagning i allmän domstol får enligt RB själv stå det primära ansvaret för kostnaderna. Beträffande ersättning till vittne och sakkunnig för inställelse minskas skillnaderna mellan de båda regelsystemen genom att en förvaltningsdomstol enligt 26 § andra stycket FPL kan ålägga en enskild part att återbetala ersättningen till staten, om det visar sig att denne saknade godtagbart skäl för en begäran om hörande. I praktiken torde emellertid denna bestämmelse mycket sällan tillämpas. Om kostnaderna är stora kan skillnaderna mellan RB-systemet och FPLsystemet vara mindre i de fall där part har rättshjälp. En part som har beviljats rättshjälp får kostnaden för bevisning ersatt av allmänna medel. Han har dock samtidigt att betala bl.a. en rättshjälpsavgift. Beträffande tillämpningen av FPL:s kostnadsregler kan hänvisas till bilaga. Det torde inte annat än i mycket speciella fall förekomma att någon åläggs att återbetala visst belopp till staten.

Övervältring av kostnadsansvaret

Det finns som redan nämnts inga regler i FPL som ger en förvaltningsdomstol möjlighet att låta den ena parten svara för den andra partens kostnader i målet. Det förekommer dock att vid måls avgörande den parten åläggs att göra detta. Främst rör det sig därvid om ena fall där två enskilda parter står mot varandra, t.ex. ett byggnadsmål mellan två Det finns också exempel på att ersättning har grannar. dömts ut i mål mellan tvâ kommuner om t.ex. ersättning för socialhjälp. För vissa fall är frågan specialreglerad. Av 21 kap. 13 § FB framgår sålunda att länsrätten enligt vad som är skäligt får förordna att den ena parten skall ersätta motpartens kostnader i ett mål om verkställighet av dom eller beslut om vårdnad eller umgänge m.m.

Processränsliga frågar 625

Lagen 1989:479 om ersättning för kostnader i ärenden och mål om skatt, m.m. Lagen ger en skattskyldig möjlighet att få ersättning staten för av kostnader hos domstolar och andra myndigheter i ärenden och mål om skatter, tullar och avgifter samt taxering av fastighet. Lagen är tillämplig även i mål enligt lagen 1978:880 betalningssäkring om för skatter, tullar och avgifter. Den får dock inte tillämpas i ärenden om förhandsbesked. En förutsättning för ersättning är att den skattskyldige haft kostnader för ombud eller biträde, utredning eller annat som skäligen behövts för att ta till vara hans rätt. Ersättning får inte beviljas för kostnader som avser skyldigheten att lämna deklaration eller andra uppgifter till ledning för en myndighets beslut om skatt, tull eller avgift. Ersättning får inte heller beviljas för kostnader som avser skyldigheten atti skälig omfattning genom räkenskaper, anteckningar eller på annat lämpligt sätt sörja för att det finns sådant underlag som behövs dels för att den skattskyldige skall kunna deklarera eller lämna uppgifter som han är skyldig att lämna, dels för att deklarationen och uppgifterna skall kunna kontrolleras. Ersättningsskyldigheten omfattar inte den skattskyldiges eget arbete eller tidsspillan eller kostnader för sådant som den skattskyldige själv utfört med anledning ärendet av eller målet. Ersättning får beviljas endast till den del det är oskäligt att kostnaden bärs av den skattskyldige med hänsyn till samtliga följande faktorer: sakens beskaffenhet, 2. kostnadens storlek, ärendets eller målets handläggning, 4. ärendets eller målets utgång, 5. den skattskyldiges personliga och ekonomiska förhållanden, 6. omständigheterna i övrigt. Föredragande departementschefen uttryckte vid lagens tillkomst den

uppfattningen se prop. 1988/89: 126 s. 16 att för ersättning normalt

bör förutsättas att den skattskyldige vinner målet. Han menade emellertid att det förekommer många fall där det är uppenbart att någon kostnadsersättning inte bör utgå trots att den skattskyldige processat framgångsrikt. Han tänkte då främst på ärenden där tvisten berodde på att den skattskyldige åsidosatt någon skyldighet i fråga om deklaration, bokföring eller anteckningar. Som exempel på fall där den enskilde inte bör tillerkännas någon ersättning angav han att en skattskyldig, som grund av allvarliga brister i bokföringen i kombination med en statistiskt sett lågt redovisad bruttovinst påförs en skönsmässig taxering, i en skatteprocess får taxeringen nedsatt eller eventuellt undanröjd. Även i värderingsfrâgor måste myndigheten enligt vad departementschefen angav ha vissa marginaler för - sina bedömningar utan att någon rätt till kostnadsersättning skall uppkomma. Man bör inte heller medge kostnadsersättning när en

626 Processrättsliga frågor

skattskyldig vidtagit skatteplaneringsåtgärder som kan ifrågasättas och därför lett till en taxeringsprocess, förklarade departementssom chefen. Han förklarade vidare att ersättningsmöjligheterna bör vara beroende förhållandena i det enskilda fallet påtagligt avviker av om från det normala, och att ersättning bör kunna utgå enbart i fall där det finns starka skäl för den enskilde att i en tvist med en myndighet dra på sig kostnader. Rätten till ersättning bör i regel avse endast fall där betydande kostnad åsamkas en skattskyldig och där det skulle en framstå närmast stötande inte ersättning helt eller till någon som om del utges, förklarade hade vidare. Som exempel nämnde han ärenden i vilka viss anmärkning kan riktas mot skattemyndighetens handlande. Han uttalade vidare att det också kunde gälla oriktig tillämpning gällande lag eller också sakligt obefogade yrkanden eller av invändningar, ogrundade påståenden eller alltför löst underbyggda antaganden från det allmännas sida. Lagtextens 0rd att ersättning får beviljas endast till den del det är oskäligt att kostnaden bärs av den skattskyldige med hänsyn till samtliga angivna faktorer skulle kunna tolkas på det sättet i lagen sex att oskälighet måste föreligga i förhållande till var och en av faktorer- Departementschefen menade emellertid att ersättning skall utgå na. det vid samlad bedömning av ett ärende framstår som oskäligt om en att kostnaden bärs av den skattskyldige. I specialmotiveringen förekommer dock beträffande flera eller kanske till och med de flesta faktorerna uttalanden som närmast ger vid handen att det beträffanav de dessa gäller villkor vilka normalt bör uppfattas som minimikrav. Sålunda sägs bl.a. att kostnader under 5 000 kronor normalt inte bör berättiga till ersättning och att denna minimigräns även bör innebära att endast den del av ersättningen som överstiger 5 000 kronor bör ersättas. Som fall där ersättning kan ges trots att minimigränsen underskrids anges att skattefrågan drivs enbart av prejudikatskäl. Det sägs också att den enskildes ekonomiska förhållanden någon gång kan sådana att det finns skäl att inte fullt ut beakta minimigränsen. vara Som ett annat exempel kan tas att det i specialmotiven står att det inte bör bli tal om att bevilja ersättning till den som har stora tillgångar, och att detta innebär att juridiska personer eller i övrigt företag endast undantagsvis kan beviljas ersättning. Frågor ersättning för kostnader hos andra myndigheter än om domstolar prövas av länsrätt. Frågan prövas dock av kammarrätten, denna första domstolsinstans skall pröva ett överklagande i om som det ärende eller mål kostnaderna hänför sig till. Om ett ärende som eller mål fråga som prövas av en allmän domstol, prövas avser en frågan om ersättning i ärendet eller målet av länsrätt. Frågor om ersättning för kostnader i mål hos förvaltningsdomstol prövas av domstolen. I det sist angivna fallet skall framställning om ersättning

Processrânsliga frågor 627

ha kommit in innan målet avgörs. Den företräder det allmänna som i ärendet om skatt, tull eller avgift är den skattskyldiges i motpart ersättningsärendet. När ersättning bestäms, skall den minskas med ersättning annan som den skattskyldige har fått eller kan antas komma att få för samma kostnader enligt annan författning eller enligt avtal t.ex. rättsen skyddsförsåkring. I samband med lagens tillkomst gjordes den uppskattningen att antalet ersättningsgilla fall kunde komma att uppgå till något eller några hundratal per år men att under inledningsperiod antalet en prövade fall kunde komma att bli högre. Den årliga totalkostnaden uppskattades till drygt två miljoner kronor, det betonades men att uppskattningen var mycket osäker. Lagen har nu varit i kraft under två budgetår och under den synes tiden ha tillämpats endast i två fall. I det från länsrätten i ena - Örebro län år 1990 hade staten utan framgång ansökt om eftertaxe- ring av ett dödsbo. Dödsboet tillerkändes ersättning med 28 000 kronor för ombudskostnader. I det andra från länsrätten i Kristian- stads län samma år hade Skattemyndigheten väckt fråga efter- - om taxering av en företagare i anledning av olaga arbetsförmedling. Efter en omfattande handläggning återkallades talan. Företagaren tillerkändes efter skattemyndighetens tillstyrkan ersättning för ombudskostnader med 15 00 kronor begärda 20 00 kronor. Avdrag av gjordes alltså med 5 00 kronor i enlighet med lagens specialmotiv. Yrkanden om ersättning enligt den berörda lagen har hitintills avslagits i gissningsvis drygt 20 fall. Vi har återfunnit 17 avgöranden

varav två saknar närmare motivering. I den stora merparten

av dessa fall har kostnaderna avsett endast ombudsersättning. I två fall från kammarrätten i Sundsvall avslogs kostnadsyrkanden med hänvisning till att den skattskyldige visserligen vunnit viss framgång i kammarrätten men kommit att beskattas för högre belopp än vad han uppgivit i sin självdeklaration samtidigt bokföringen varit så som bristfällig att kammarrätten behövt göra skönstaxering. I ett annat en fall fann samma kammarrätt med hänsyn till de skattskyldigas inkomstförhållanden att det vid samlad bedömning inte framstod en som oskäligt att kostnaden bars dem. I ett fall avslog kammarrätav ten i Göteborg en begäran om kostnadsersättning med hänvisning till sakens beskaffenhet taxeringen skedde skönsmässig grund. Länsrätten i Stockholms län har i ett fall avslagit ett kostnads-

yrkande med hänvisning till att målet som vunnits skattemyndig-

av

heten visserligen utgjort ett pilotfall men inte ett prejudikatfall.

Samma länsrätt har som skäl för att inte kostnadsersättning i ett ge

annat fall angett kostnadens storlek 4 500 kronor i förening med

den skattskyldi ges förmögenhetsförhållanden och i ytterligare ett annat

628 Processrättsliga frågor

fall angett att den skattskyldige inte haft behov av ombud. I två fall från samma länsrätt föll kostnadsfrågan bort därför att den skattskyldige förlorade. I ett fall avslog länsrätten i Blekinge län en begäran om kostnadsersättning 2 500 kronor med hänvisning till att det var fråga om ett ordinärt skattemål i vilket det åberopade utredningsmaterialet utgjordes av sådana handlingar som en skattskyldig normalt brukar kunna tillhandahålla för kontroll vid ifrågasatt avvikelse från deklaration utan att han för den skull behöver anlita sakkunnigt biträde för att få sin rätt tillvaratagen. I ett annat fall avslog samma länsrätt en begäran om ersättning 4 477 kronor med hänvisning till kostnadens storlek och till att den skattskyldige endast till viss del vunnit framgång i domstolen. Endast en mindre del av ombudets arbete hade utförts efter det att genom lag öppnats möjlighet till ersättning. I tre fall från länsrätten i Göteborgs och Bohus län föll kostnadsfrågan bort på grund målets utgång, i fallen i förening med av ett av den skattskyldiges förmögenhetsinnehav. I ett fall från länsrätten i Gävleborgs län avslogs ett kostnadsyrkande med hänvisning bl.a. till att det inte var fråga om några komplicerade skattefrågor och att förhållandena i målet inte påtagligt avvek från vad som kunde anses vara det normala. I anslutning till den gjorda genomgången av rättspraxis skall nu nämnas att föredragande departementschefen vid lagens tillkomst angiven 14 påpekade att det var fråga om ett till sin natur prop. s. nytt ersåttningsinstitut och att det därför inte var lätt att överblicka de praktiska följderna i form av t.ex. antalet ersättningsyrkanden och ersättningsgilla fall. Han menade alltså att det fanns ett visst mått av osäkerhet om hur de förslagna bestämmelserna skulle komma att tillämpas och att det därför fanns anledning att återkomma i frågan när erfarenhet vunnits från tillämpningen.

Skadeståndsreglema Statens och kommunernas skadeståndsansvar utanför avtalsförhållanden regleras dels i skadeståndslagen 1972:207, dels i ett antal lagar som innehåller bestämmelser om skadestånd speciella områden. Enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen skall staten eller kommun ersätta personskada, sakskada eller ren förmögenhetsskada, som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet för fullgörande staten eller kommunen svarar. Detta gäller också vars landstingskommun, kommunalförbund, församling och kyrklig samfállighet. Skadestånd kan avse även sådana kostnader som den enskilde haft för t.ex. ombud när han försökt komma till sin rätt, om

kostnaderna vållats genom fel eller försummelse se t.ex. prop.

1972:5 354. I berörda hänseenden skiljer sig det allmännas s. nu

Processrättsliga frågor 629

ansvar från enskildas. För enskilda finns nämligen för ett ansvar förmögenhetsskada endast beträffande arbetsgivare arbetstagare vars i tjänsten har vållat sådan skada brott. I övrigt enskild genom svarar endast för skada som uppstått genom uppsåt eller vårdslöshet. Tidigare gällde åtskilliga speciella regler angående begränsningar i det allmännas ansvar enligt det berörda lagrummet. Sålunda fanns det i 3 kap. 3 § skadeståndslagen s.k. standardregel innebar en som att skadeståndsskyldighet förelåg endast de krav blivit åsidosatta om som med hänsyn till verksamhetens art och ändamål skäligen kunde ställas på dess utövning. I 3 kap. 4 § skadeståndslagen fanns det en s.k. passivitetsregel innebar att ersättning inte skulle utgå för som sådan skada som kunnat undvikas att den lidit skada genom som genom felaktigt beslut vid myndighetsutövning utan giltig anledning underlåtit att föra talan om rättelse eller att använda särskilt rättsmedel. Enligt 3 kap. 5 § skadeståndslagen skulle ersättning ñr ren förmögenhetsskada som uppkommit till följd intrång i näringsverkav samhet utgå endast i den mån det var skäligt med hänsyn till intrångets art och varaktighet, felets eller försummelsens beskaffenhet och övriga omständigheter. Samtliga de nu angivna begränsningarna upphävdes lagstiftgenom ning år 1989 prop. 1989/90:42; LU l989/90:lO; SFS 1989:926. Detta innebar en inte oväsentlig skärpning det allmännas skadeav ståndsansvar. I fråga om framställande skadeståndsanspråk mot staten gäller av kungörelsen 1972:416 om statsmyndighetemas skadereglering i vissa fall. Totalt kanske det med gällande regler rör sig 10 20 fall nu om om året i vilka ärendet rättegångskostnader i tidigare avser en process. I en inte obetydlig utsträckning kan sökanden få ersättning

också för sina kostnader i skadeståndsärendet se l976/77:l00

prop. Bilaga 5 s. 60. Även med de utvidgningar av skadeståndsansvaret för det allmänna

som genomfördes år 1989 kvarstår huvudprincipen enskild att en som vinner en process mot ett allmänt inte har rätt till ersättning organ för sina kostnader. Särskilt är att märka felaktig att en användning av myndighetens fria skön eller oriktig värdering bevisning en av endast i undantagsfall torde kunna medföra skadeståndsskyldighet för det allmänna.

Fortsatt refonnarbete på skadeståndsrättens område

Vid behandlingen av 1989 års lag uttalade riksdagens lagutskott i sitt av riksdagen godkända betänkande LU l988/89z3l att även om lagen kom att innebära betydande förbättringar det fanns skäl att överväga vad som i ett längre tidsperspektiv ytterligare kunde göras för att ge den enskilde möjligheter att få ersättning för skador som

630 Processrättsliga frågor

orsakas av fel och försummelser i samband med myndighetsutövning. År 1989 tillkallades därför kommitté Ju 1989:03 för över en att se

reglerna om det allmännas skadeståndsansvar. Enligt direktiven Dir

1989:52 är kommitténs huvuduppgift att göra en förutsättningslös och allsidig analys av i vilken utsträckning det allmänna bör svara för skador som uppkommer för enskilda i samband med myndighetsutövning. Kommittén bör därvid undersöka bl.a. om det allmännas ansvar enligt skadeståndslagen för fel eller försummelser vid myndighetsutövning bör vidgas så att det inte krävs ett lika nära samband med myndighetsutövning som för närvarande och om det på vissa rättsområden bör införas ett strikt skadeståndsansvar för det allmänna i samband med myndighetsutövning. Det åligger kommittén att göra en inventering av de områden som idag är specialreglerade samt undersöka om det finns behov av ändringar i den specialregleringen. Kommittén skall vidare undersöka om det finns ytterligare rättsområden som bör bli föremål för sådan särskild reglering.

25.8.2 överväganden

Frågeställningarna

En process medför alltid kostnader av ett eller annat slag. Det radikala sättet att komma till rätta med de problem detta kan förorsaka är givetvis att sörja för att processer inte så ofta behövs. I den delen handlar det framför allt om att ge den materiella lagstiftningen den allra bästa utformningen, så att det inte uppstår så många tvistiga situationer. Frågor om detta faller utanför vårt uppdrag. Såvitt gäller förvaltningsområdet handlar det också om att såvitt möjligt klara upp tvistiga mellanhavanden mellan det allmänna och det enskilda utan att domstolar behöver kopplas in. Frågor om detta har behandlat i tidigare avsnitt. Kostnaderna för de processer som behövs kan hållas nere på många olika sätt. Viktigt är att man skiljer mellan sådana kostnader som uppstår för det allmänna och sådana som uppstår för enskilda parter. Ställer man låga processuella krav på enskilda parter kan deras kostnader minska samtidigt det allmänna kanske får ökade som kostnader därför att domstolens och den allmänna partens arbete försvåras. Ställer högre krav på de enskilda parterna kan den man allmänna parten och domstolen få enklare uppgift. en För de fall där två enskilda parter står mot varandra i en process som vanligen är fallet i tvistemål i allmän domstol kan man inte välja någon annan väg än att i processuella hänseenden ställa höga krav på parterna. Varje annan lösning är nämligen ägnad att åsamka motparten till den, som inte förmår fullgöra sina processuella

Processrättsligafágor 631

uppgifter på ett riktigt sätt, högre kostnader, och lösningen skulle också medföra att avgörandet ñrsenades. Detta skulle för de allra flesta tvistemål vara oacceptabelt. Annorlunda är det beträffande processerna i förvaltningsdomstol, eftersom där nästan alltid står endast allmänna intressen emot den enskilde partens. Beträffande de förvaltningsrättsliga målen kan man alltså välja en annan lösning än för tvistemålen. Råttsfrågorna i målen påfordrar egentligen aldrig att man ställer höga processuella krav på en part. Varje domare förutsätts känna till svensk lag eller självmant sätta sig in i vad som gäller i rättsligt hänseende och dessutom kunna applicera sina kunskaper på de av parterna anförda sakförhållandena. Förvaltningsprocessen är emellertid så utformad att det ställs låga krav på de enskilda parterna även när det gäller sakfrågoma. Detta i förening med de förvaltningsrättsliga målens natur och att dessa mål i allmänhet rör jordnära förhållanden i vilka enskilda har möjlighet att begripa sakfrågoma på ett fullgott sätt har medfört att det endast undantagsvis skall behöva uppstå några kostnader för de enskilda parterna. Till detta kommer att den enskildes motpart i en förvaltningsprocess i allmänhet är en myndighet som har att agera objektivt. Förvaltningsprocessemas särart i nu berörda hänseenden kommer till synes redan i förvaltningsprocessens inledningsskede. Den enskilde parten skall visserligen i princip samma sätt som i en tvistemålsprocess uppge vad han yrkar och vad han har för grund för yrkandet, och domstolen skall på i princip samma sätt som i en tvistemålsprocess avvisa en besvärs- eller ansökningshandling som inte utan väsentlig olägenhet kan läggas till grund för rättegång. Genom att emellertid partsförhållandena och själva processerna skiljer sig ifrån varandra i ganska hög grad får reglerna om processens inledande skede praktiskt sett ett annat innnehåll när det gäller tvistemålsprocus än när det gäller förvaltningsprocess. Medan i den förra typen av process måste ställas mycket stränga krav från domstolens sida, kan en förvaltningsdomstol tillåta sig att ta upp saken till prövning, om den blott har en något så när klar uppfattning om vad den enskilde egentligen vill. Att målet därmed kan komma att bli något diffust i konturerna kan nämligen godtas i en förvaltningsprocess. Det finns nästan aldrig någon enskild motpart som av rättssäkerhetsskäl exakt måste veta vad han har att bemöta. Självklart får dock målet inte bli hur diffust som helst. Under en förvaltningsprocess får vidare den enskilde parten utom i mycket speciella fall ändra sitt yrkande och sina grunder på det sätt som passar honom, och han får i allmänhet komma med nya åberopanden i högre rätt. I en tvistemålsprocess har parten inga motsvarande rättigheter, eftersom detta i alltför hög grad skulle drabba hans

632 Processränsliga fiågor

motpart. Förvaltningsprocessen är också i motsats till tvistemålsprocessen - i princip skriftlig, och det är generellt sett enklare för en enskild att på egen hand driva en skriftlig process än en muntlig. Delvis hänger detta samman med en tidsfaktor. I den skriftliga processen får parten tid på sig för sina processuella åtgärder, och han kan vid behov vända sig till närstående och andra för att få enklare hjälp med att utföra vad som krävs av honom, t.ex. att ange sin inställning till viss omständighet. I den muntliga processen kan det i viss utsträckning krävas mer eller mindre omedelbara ställningstaganden och det kan också krävas förutseende hos parten. Detta kan i vissa fall innebära att den enskilde behöver anlita ett biträde. En annan sak är att den enskilde kan ha lättare att uttrycka sin inställning muntligt än skriftligt, men för sådana fall erbjuder förvaltningsprocessen goda möjligheter för honom att få ett sammanträde till stånd, och reglerna om sammanträde är så utformade att jämförelsevis låga krav ställs på den enskilde. Den juridiska hjälp den enskilde behöver under en förvaltningsprocess kan i de allra flesta fall ges i form av att domstolen bedriver en materiell processledning

se avsnittet 25.4.

Till det förhållandet att den stora majoriteten av de enskilda, vilka behöver uppträda som parter i förvaltningsprocesser, sig kunna anser klara sig på egen hand bidrar nog en historiskt grundad orädsla hos medborgarna när det gäller att öppet tala om för förvaltningsmyndigheter och förvaltningsdomstolar vad de har för uppfattningar. Det finns emellertid även många fall där enskilda parter i förvaltningsprocess drabbas av kostnader, och i en del dessa fall är det av oskäligt att de skall bära dessa kostnader själva. Innan vi går närmare in på frågor om hur man i vissa fall bör från samhällets sida ekonomiskt bistå de enskilda för talan i förvaltsom ningsdomstol vill nämna att det enligt vår uppfattning inte alltid är någon olägenhet att parter får bära ett mindre kostnadsansvar i form av avgifter till domstolen. Frågor i vad mån sådana avgifter om bör komma till användning har vi behandlat i ett tidigare avsnitt. När det gäller att ge enskilda ersättning för rättegångskostnader kan man välja mellan två skilda metoder. Antingen låter det man allmänna direkt svara för kostnaderna eller också låter den man enskilde i efterskott få ersättning det allmänna för sina kostnader. av Särskilt i fråga om kostnader som är stora har den förra metoden väsentliga fördelar. Den bygger nämligen på förutsebarhet och ger alla samma möjligheter oavsett förmögenhetsställning. Rättshjälpslagstiftningen bygger helt och hållet på att det ekonomiska biståndet skall ges i den formen att det allmänna direkt svarar för kostnader. I tvistemål i allmän domstol är det i första hand allmän rättshjälp som kommer i fråga. Sådan rättshjälp är avsevärt vanligare

l sou 1991:106 Processrättsliga frågor 633

l

i allmän domstol än i förvaltningsdomstol, där den främst förekommer i mål med familjerättslig anknytning. Ofta avslår förvaltningsdomstolar framställningar om allmän rättshjälp, medan allmänna domstolar gör detta relativt sällan. Detta torde emellertid främst utgöra en återspegling av att i förvaltningsprocess den enskilde i allmänhet en kan klara sig utan hjälp, medan han behöver hjälp vid i en process allmän domstol. Reglerna om under vilka förutsättningar allmän rättshjälp kan beviljas är under alla omständigheter desamma oavsett domstolstyp. Det skall nämnas att allmän rättshjälp inte fâr beviljas den är som eller har varit näringsidkare i angelägenhet uppkommit i hans som näringsverksamhet, det inte finns skäl för rättshjälp med hänsyn om till verksamhetens art och begränsade omfattning, hans ekonomiska och personliga förhållanden och omständigheterna i övrigt. Näringsidkare har emellertid något bättre möjligheter än andra att skydda sig genom rättsskyddsförsäkringar, och de kan ha möjlighet att få hjälp av branschorganisationer o. dyl. Den som beviljas allmän rättshjälp skall själv bidra till de kostnader som uppstår. Bidraget utgår i form rättshjälpsavgift och av tilläggsavgift, och avgifterna har undan för undan höjts långtifrån endast som en följd av penningvärdets fall. En för enskilda parter speciellt förmånlig form rättshjälp av som förekommer i förvaltningsdomstolar inte i allmänna domstolar men är rättshjälp genom offentligt biträde. Sådan rättshjälp får nämligen beviljas särskilt liberalt, och den enskilde behöver inte betala någon avgift. Rättshjälpssystemet utgör givetvis mycket viktig faktor i en kostnadstänkandet kring förvaltningsprocesser. Vi har emellertid svårt att se att man för sådana processer skulle kunna införa regler gör som förmånssystemet mer förmånligt än vad det är för i allmän processer domstol. Vi går emellertid inte närmare in på frågor i vad mån om det eventuellt kan finnas anledning att ändra reglerna förutsättom ningarna för beviljande av rättshjälp för förvaltningsprocesser. Frågor om rättshjälpens utformning ligger nämligen helt utanför våra direktiv. Vad har att ta ställning till är ersättningsfrågomas bedömning i sådana fall där inte rättshjälpslagen löser problemen. Det finns också andra regler än de i rättshjälpslagen vilka innebär att enskilda parter i förvaltningsdomstol skall få direkt ekonomisk en hjälp av det allmänna. Sålunda finns det i FPL flera regler enligt vilka domstolen av allmänna medel får eller skall betala enskild parts inställelse inför domstolen eller kostnaderna för bevisning. Dessa regler är tillkomna innan rättshjälpslagen infördes. De har ingen nämnvärd praktisk betydelse, men de leder till principiellt omotien verad skillnad jämfört med vad gäller i andra sammanhang. I som

634 Processrättsligafrågor

avsnittet FPL:s kostnadsregler kommer vi att ta upp frågan om om reglerna bör behållas. I ett därpå följande avsnitt tar upp frågor angående en utvidgning av samhällets skyldighet att ersätta enskilda parter för deras rättegångskostnader. Till frågor om ansvaret för rättegångskostnader i sådana mål där två enskilda parter står mot varandra återkommmer vi i specialmotiveringen.

FPL:s kostnadsregler I förvaltningsdomstolama förekommer det som redan nämnts en form ekonomisk hjälp till enskilda parter vilken inte har någon motav svarighet i allmän domstol, nämligen att kostnader direkt ersätts av allmänna medel utan något samband med rättshjälp. Enligt FPL skall sålunda domstolen av allmänna medel ersätta alla vittnen för deras inställelse. Domstolen skall också av allmänna medel ersätta annan än part för tillhandahållande av skriftlig handling eller annat bevisföremål. Vidare får domstolen ersätta enskild part för dennes resa och uppehälle i samband med inställelse vid domstolen. I allmän domstol utgår aldrig av allmänna medel ersättning för parts inställelse eller för sådan bevisning enskild part har åberopat, om inte parten har som allmän rättshjälp. Däremot ersätts av allmänna medel i de mål där förlikning inte är tillåten sådan bevisning som påkallats av allmän part eller av domstolen ex ofñcio. Det skall nämnas att vid process enligt FPL även kostnaden för sakkunnigbevisning skall utgå av allmänna medel medan enligt RB endast sådana sakkunniga som utses av domstolen ersätts av allmänna medel. Denna skillnad är emellertid endast imaginär, eftersom FPL i flera hänseenden har en annan begreppsapparat när det gäller sakkunnigbevisning. Framför allt är att märka att enligt FPL endast sådana utses av domstolen betecknas som sakkunniga. personer som I motiven till bestämmelsen i FPL om möjlighet för domstolen att allmänna medel ersätta parts inställelse till förhandling förklarade av föredragande departementschefen prop. 1971:30 s. 553 att möjligheten var av ringa betydelse från rättsskyddssynpunkt. Det skulle enligt vad departementschefen angav inte vara tillfredsställande om tvingades avstå från förhandling därför att en enskild parts kostman nader för inställelse till sådan förhandling framstod som alltför höga. Han menade vidare ordning enligt vilken parten har rätt till att en ersättning mången gång kan bli billigare för det allmänna med hänsyn till att förhandlingen annars kanske anses böra hållas på den ort där parten befinner sig. Beträffande ersättning för bevisning förordades i den promemoria som låg till grund för FPL att ersättning skulle utgå av allmänna

Processrättsliga frågor 635

medel utom i vissa fall när bevisningen inhämtats på enskilds initiativ. I motiven till de kostnadsbestämmelser kom att tas i FPL som förklarade emellertid föredragande departementschefen bl.a. prop. 1971:30 s. 573 att vittnes- och sakkunnigförhör pâ enskild parts begäran inte är särskilt vanliga i förvaltningsdomstol och att det i de fall de förekommer ofta förhåller sig så att domstolen ändå skulle ha föranstaltat om förhöret. Han förklarade vidare att det från principiell synpunkt mest tilltalande att enskild part i förvaltvar en ningsprocessen inte skulle behöva dra sig för att begära förhör med vittne eller sakkunnnig av hänsyn till kostnaderna. Som ett remedium mot missbruk av möjligheten för enskild att få vittnes- eller sakkunnigförhör till stånd infördes en regel domstolen möjlighet som ger en att ålägga den enskilde ett kostnadsansvar. Denna regel torde emellertid i praktiken knappast någonsin tillämpas. Det finns anledning påpeka att de flesta de argument av som departementschefen anförde egentligen i lika hög grad gäller många typer av mål och domstolsärenden vid allmän domstol. Skillnaderna mellan RB-systemet och FPL-systemet i fråga kostom nader skall emellertid inte överdrivas. I praktiken är skillnaderna ganska små. För det första har anledning konstatera att de man berörda reglerna i FPL inte ens totalt sett föranleder särskilt stora kostnader. Med utgångspunkt från den utredning vi redovisar i bilaga 3 har man sålunda anledning anta att det totalt sett rör sig endast om mindre än en halv miljon kronor per år. Till allra största delen gäller det kostnader i mål enligt LVU och mål verkställighet enligt FB. om I dessa mål har parterna nästan alltid någon form rättshjälp, i av målen enligt LVU i form offentligt biträde. Om tar bort av man sådana kostnader som är hänförliga till parter med rättshjälp eller som orsakats av att ett allmänt organ, eventuellt domstolen, påkallat bevisupptagning återstår en kostnad för samhället klart undersom stiger 50 000 kronor om året för hela landet, dvs för samliga mål i våra förvaltningsdomstolar. Det är denna kostnad uttrycker den som verkliga betydelsen av det som är speciellt i FPL:s kostnadsregler jämfört med RB:s. Det är tveksamt om den enskilde parten i något de vid underav sökningen upptäckta fallen skulle ha undgått att ersätta kostnaderna, om han haft att lita till förmånerna vid allmän rättshjälp i stället för till FPL:s regler. Kostnaderna torde nämligen knappast i något fall ha överstigit vad parten skulle ha haft rättshjälpsavgift. Vi att utge som bortser nu från det fallet att eventuell rättshjälp parten varit en förenad med biträdesförordnande. Härtill kommer att den enskilda parten i flera av de mål där högst ersättning dömdes ut med stöd av reglerna i FPL var näringsidkare och på den grunden knappast skulle ha kunnat få allmän rättshjälp.

636 Processrättsliga frågor

Man kan alltså konstatera att FPL:s regler inte är särskilt väl förenliga med tankarna bakom rättshjälpssystemet. Hjälpen enligt FPL ges utan hänsyn till hjälpbehovet, och den enskildes betalningsförmåga tas inte på något sätt i anspråk. Det är signifikativt att FPL:s regler tillkom innan det över huvud taget fanns något rättshjälpssystem. I stället gällde en lag om fri rättegång, men den lagen hade inte avseende på processer i förvaltningsdomstolar. När rättshjälpslagen tillkom också de avgifter den enskilde hade att var betala för allmän rättshjälp jämförelsevis låga, och det rådde därför på den tiden inte lika stora motsättningar som nu mellan rättshjälpssystemet och FPL:s system. Det skall sägas att statsmakterna i flera sammanhang har tagit avstånd från att låta FPL:s nu berörda regler om kostnader för

bevisning gälla även i brottmål se t.ex. prop. 1972:4 s. 265; Ds Ju

1988:66 s. 124 och prop. 1989/90:71 s. 66. Att man ansett sig kunna göra detta torde ha ett starkt samband med att åklagaren är objektiv och skall ta fram även sådant som talar för den tilltalades ståndpunkt. Vidare har domstolen en utredningsskyldighet. Om den tilltalade säger sig sakna medel för bevisningen är det inte sällan ofrånkomligt att åklagaren eller domstolen tar fram bevisningen, om denna bedömes ha betydelse för målet. I praktiken går det därför i brottmål många gånger till på det sättet att om den tilltalade inte utan rimlig anledning begär att få bevisupptagning till stånd åklagaren eller domstolen ställer sig bakom denna begäran på ett sådant sätt att ersättningen kommer att utgå av allmänna medel. Starka skål talar för att förvaltningsdomstolama och de förvaltningsmyndigheter vilka uppträder som parter i förvaltningsprocesser inte skulle uppfatta sina skyldigheter ett annat sätt än vad åklagarna och de allmänna domstolarna gör, om systemet för kostnadsersättning i de förvaltningsråttsliga målen skulle vara detsamma som det vilket gäller för allmän domstol. Nu skulle emellertid kunna hävda att FPL:s regler kan behållas man för förvaltningsdomstolamas del och eventuellt få gälla även i allmän domstol eftersom de inte leder till någon nämnvärd belast- ning för samhället. Det finns emellertid även en rättssäkerhetsaspekt som inger vissa betänkligheter. Man torde nämligen inte fullständigt kunna utesluta risken för domstol med FPL:s system i ett visst att en fall avslår begäran från enskild part om att det skall hållas en förhandling eller att det skall tas upp muntlig bevisning därför att domstolen att förhandlingen respektive bevisupptagningen anser framstår som så onödig att det inte är rimligt att belasta staten med kostnaderna. Det kan således tänkas förekomma fall där den enskilde parten skulle ha större möjligheter att få en förhandling eller en bevisupptagning till stånd, om det var så att han själv hade att bära det primära ansvaret för kostnaderna. Det bör enligt vår mening inte

Processrättsliga frågor 637

få förekomma ens misstankar att bevisning avvisas oftare till följd om av att staten kan ha att svara för inställelsekostnaden. Reglerna i FPL om att det allmänna skall svara för bevisningskostnadema är tillkomna i den enskildes intresse. För att åter göra jämförelsen med brottmålen skall sägas att det förekommer brottmål där varken åklagaren eller domstolen ställer sig bakom en begäran av den tilltalade att få höra visst vittne och om där följaktligen den tilltalade själv får det primära ansvaret för instållelsekostnaden. Även i förvaltningsdomstol är det rimligt att motsvarande fall bör tillåtas förekomma. Mot den nu redovisade bakgrunden synes de berörda kostnadsreglerna i FPL böra upphävas. Det finns emellertid ett krux, nämligen att rättshjälp inte rätt ger till ersättning för alla slags bevisningskostnader i enligt en process FPL. I den delen år nämligen rättshjälpslagens regler utformade med utgångspunkt från FPL:s kostnadsregler. Rättshjälpslagen kan emellertid ändras i det hänseendet, och med utgångspunkt från den lösningen som leder till ett mer enhetligt rättshjälpssystem föreslår - att de speciella kostnadsreglema i FPL upphävs.

Ersättning i efterskott

Det finns som redan nämnts ingen allmän regel förvaltsom ger en ningsdomstol möjlighet att i samband med avgörandet ett mål tillav erkänna part ersättning av annan för rättegångskostnader. För de mål som de allmänna domstolarna behandlar gäller andra regler. Huvudregeln är att vinnande part skall ha ersättning för sina kostnader av den som förlorat. Lämpligheten av att införa regler om att det allmänna i efterskott skall ersätta enskilda parter för de kostnader de haft i förvaltnings-

rättsliga mål och ärenden har diskuterats i flera decennier. Frågan

behandlades sålunda redan i samband med tillkomsten år 1972 av rättshjälpslagen. Utredningen om rättshjälp i förvaltningsärenden uttalade i sitt betänkande SOU 1971:76 Offentligt biträde och kostnadsersättning att den grundläggande regeln måste att den vara enskilde skall stå för sina kostnader själv. Utredningen ansåg dock att det fanns skäl att överväga om enskilda parter inte borde kunna få ersättning i vissa fall. Vad utredningen avsåg var situationer i vilka en enskild part fått betydande kostnader myndighets handgenom en lande och omständigheterna var sådana att det skulle framstå som oskäligt att han inte fick ersättning för sina kostnader. Efter en närmare analys av problemet kom utredningen fram till att i man sådant fall rörde sig inom eller på gränsen till området för skadestånd. Utredningen ansåg att resultatet det då pågående arbetet av med en reform av skadeståndslagstiftningen borde avvaktas. Utred-

638 Processrättsliga frågor

ningen stannade alltså för att inte lägga fram något förslag till ersättningsregel s. 71 i betänkandet. Den senare tillkomna skadeståndslagen innebar att det allmänna fick ett vidgat ansvar för skador som uppkommer i offentlig verksamhet. Det allmännas ansvar kom att omfatta personskada, sakskada och ren förmögenhetsskada som vållats genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande staten eller kommun svarar 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Ersättningsskyldigheten inskränktes emellertid flera olika sätt. Bl.a. upptogs i 3 kap. 3 § skadeståndslagen en standardregel enligt vilken ersättningsskyldighet skulle föreligga endast om de krav blivit åsidosatta som med hänsyn till verksamhetens art och ändamål skäligen kunde ställas på dess utövning. Frågan om det allmännas ansvar för enskilda parters rättegångskostnader fortsatte trots skadeståndslagens införande att tilldra sig ett betydande intresse i den allmänna debatten, och flera motioner väcktes i riksdagen. Vid riksmötet 1984/85 ställde sig riksdagens justitieutskott tveksamt till tanken att införa en regel som skulle medge att enskilda som vinner processer mot staten alltid skulle få ersättning för sina kostnader JuU 1984/85:15. Det var dock enligt utskottet uppenbart att det finns mål inte bara inom skatteprocessen - -som är så komplicerade att den enskildes rätt inte kan tas till vara om han inte själv har ett juridiskt biträde. Om den enskilde i ett sådant fall vinner målet kan det vara obilligt att låta honom bära ett ansvar för rättegångskostnadema, förklarade utskottet. Frågan om möjligheterna att på något sätt ersätta den enskilde för hans rättegångskostnader borde enligt utskottet utredas, och det borde ankomma pâ regeringen att föranstalta om utredningsarbetet. Betänkandet, som var enhälligt, godtogs av riksdagen. År 1986 förklarade sig riksdagens justitieutskott förutsätta att riksdagens uttalande om utredning snarast möjligt skulle komma att leda till åtgärder från regeringens sida JuU 1985/ 86:21; se även JuU 1986/87:27. I ett senare betänkande JuU 1987/88:22 såg sig utskottet föranlåtet att erinra om att riksdagens utlåtande år 1985 uttryckligen tog sikte inte bara på skattemål utan också på andra typer av förvaltningsmål där behov av ersättningsregler kunde föreligga. År 1989 antogs lagen 1989:479 ersättning för kostnader i om ärenden och mål om skatt, m.m. prop. 1988/891126; SkU3l. Lagen innebär att en skattskyldig, som i ett skatteärende hos myndighet eller ett skattemål hos domstol haft kostnader för ombud eller biträde, utredning eller annat som skäligen behövts för att ta till vara hans rätt, kan få ersättning för kostnaderna. Ersättning får dock beviljas endast till den del det är oskäligt att kostnaden bärs av den skattskyldige med hänsyn till samtliga följande faktorer: sakens beskaffenhet, 2. kostnadens storlek, ärendets eller målets handlägg-

Processrättsliga frågor 639

ning, 4. ärendets eller målets utgång, 5. den skattskyldiges personliga och ekonomiska förhållanden, omständigheterna i övrigt. Beslut meddelas av förvaltningsdomstol. Särskilt specialmotiven till den berörda lagen har mycket en restriktiv utformning, och lagen har inte kunnat tillämpas i tillnärmelsevis den omfattning som varit avsedd. Mot att räknade med man hundratals fall år att lagen faktiskt kommit tillämpas per svarar att endast i ett fall år. Samtidigt har getts åtminstone åtta avslagsbeper slut per år. Möjligen har anledning att förvänta något man en liberalare tillämpning. Regeringsrätten har nämligen relativt nyligen beviljat prövningstillstånd i ett fall där kammarrätt avslagit begäran en om ersättning. I samband med att ett förslag till den berörda lagen behandlades nu i riksdagens skatteutskott förklarade riksdagens justitieutskott att förslaget endast till del, nämligen for vissa skattemåls vidkomen mande, kunde anses innebära ett tillgodoseende det riksdagen av av tidigare uttalade önskemålet. Detta önskemål avsåg utskottet som påpekade en utredning det inom förvaltningsprocessen även av om finns andra målgrupper där det föreligger behov möjligheter av att på något sätt ersätta den enskilde för hans rättegångskostnader. I detta läge ansåg sig utskottet än en gång böra erinra innehållet i det om uttalande av utskottet riksdagen enhälligt ställde sig bakom år som 1985. Senare har justitieutskottet med hänvisning till vårt arbete konstaterat att regeringen nu föranstaltat den riksdagen under lång tid om av efterlysta utredningen JuU 1989/90:29. Reformsträvandena när det gäller rättegångskostnadsersättning är parallella med reformsträvanden inom skadestândsrätten. Genom en reform år 1989 utvidgades det allmännas skadeståndsrättsliga ansvar på det sättet att förut omnämnda speciella begränsningsregler upphävdes SFS 1989:926. Samma år tillkallades kommitté Ju 1989: en 03 för att se över reglerna det allmännas skadeståndsansvar. om Enligt direktiven bör den kommittén undersöka bl.a. det allom männas ansvar enligt skadeståndslagen för fel eller försummelser vid myndighetsutövning bör vidgas. Reformarbetet beträffande skadeståndsrätten har alltså en klar inriktning på ett utvidgat för det ansvar allmänna. Det skall även nämnas att frikända tilltalade först år 1972 kan sägas ha getts en mera allmän möjlighet att få ersättning staten av för sina kostnader. Att det finns en parallellitet i utvecklingen är inte särskilt märkvärdigt. Rättegångskostnader utgör nämligen förmögenhetsskada i ren skadeständslagens mening, och ersättning för rättegångskostnader i

en process utgör därmed ett slags skadestånd. Enligt gällande nu regler tillerkänns enskilda skadestånd staten för sina rättegångsav

640 Processrättsliga frågor

kostnader i förvaltningsprocesser i mellan 10 och 20 fall om året, och tendensen torde vara stigande. Innan vi mot den nu redovisade bakgrunden tar upp frågan om enskildas möjlighet att få ersättning för rättegångskostnader i processer mot det allmänna vill vi säga att vi anser oss oförhindrade att gå in på frågor den år 1989 antagna lagen om ersättning för kostnader om i ärenden och mål om skatt, m.m. bör ändras eller upphävas. Genom lagändring kan visserligen råda bot på att den lagens rekvisit man lästa mot bakgrund av motiven är så utformade att lagen inte kan tillämpas i sådan utsträckning som kan motivera dess existens. Vi har emellertid svårt att vad det är som gör att skattemålen skulle se behöva behandlas enligt andra principer än andra mål. En annan sak är att i skattemålen ersättning absolut sett kanske oftare kommer - i fråga än i andra mål. Vi siktar på mera allmän lösning än den som finns i lagen om en ersättning för kostnader i ärenden och mål om skatt m.m. Om den lagen därmed kan upphävas bör de resurser som beräknats komma till användning för dess tillämpning kunna användas för en mera allmän reform. Mot att man inför ett kostnadsansvar för det allmänna har framhållits att det i de förvaltningsrättsliga målen inte är möjligt att såsom gör i dispositiva tvistemål betrakta den enskilde och det allmänna man två motstående parter där den tappande som huvudregel har att som ersätta den vinnande dennes kostnader. Detta utgör emellertid inget skäl mot införandet av ersättningsregler utan snarast en ganska naken slutsats. Det har också sagts att varje medborgare någon gång är part i ett förvaltningsärende och att de kostnader och olägenheter som detta kan föra med sig för den enskilde kan ses som en naturlig del medborgarskapet. Även andra likartade argument har förts av - fram. Att det med nuvarande ordning utgör en del av medborgarskapet att medborgarna själva skall svara för kostnaden i en eventuell förvaltningsprocess kan givetvis inte förnekas. Huruvida denna ordning är naturlig emellertid meningslöst att diskutera. Vad synes frågan gäller är i stället enligt vår mening i vad mån det är lämpligt att införa regler om ett kostnadsansvar. I enlighet med vad förut har närmare utvecklats kan i fråga som reformbehovet hävdas att förvaltningsprocessen är så utformad om att det i allmänhet inte skall behöva uppstå några kostnader för enskilda parter. En hänvisning till detta förhållande besvarar emeller-

tid inte frågan vad skall hända när en enskild haft skälig

som anledning att lägga ner kostnader på en process mot det allmänna och vinner framgång i processen. Till helt övervägande del avser frågan kostnader för ombud och biträden. Kostnaden för ombud eller biträde är ersättningsgill i en vanlig tvistemålsprocess men alltså inte i process i förvaltningsdomstol. Det

Processrättsligajiágor 641

finns förespråkare för den tanken att förvaltningsprocessens regler på denna punkt bör ta tvistemålsreglema förebild. De skål som som föranleder kostnadsansvaret i tvistemål överensstämmer emellertid inte med skälen för ett eventuellt kostnadsansvar i de förvaltningsrättsliga målen. Kostnadsansvaret i ett dispositivt, dvs. förlikningsbart tvistemål har givetvis ett reparativt syfte. Det finns emellertid även syfte ett annat med kostnadsansvaret. Rättegångskostnadsansvaret går mycket längre än vad som skulle följa av det vanliga skadeståndsansvaret som har den närmast renodlat reparativa grunden. Enskilda behöver nämligen inte annat än i arbetsgivarförhållanden och vid brottslig gärning utge skadestånd för förmögenhetsskador. Skadestånd rena förutsätter för övrigt att den enskilde uppsåtligen eller vårdslöshet av vållat skadan. Rättegångskostnadsansvaret i tvistemål är i normala fall mera strikt även det finns regler medför rättegångsom som att kostnader inte skall dömas ut när den förlorat målet och part, som därför skulle ha att utge ersättningen, inte varit vållande eller den,

som vunnit målet, varit medvållande se t.ex. 18 kap. 3 § RB.

Bakom RB:s reglering ligger uttalanden processlagberedningen. av Beredningen menade att rättegångens syfte att bereda rättsskydd endast ofullständigt skulle uppnås den vinnande parten inte fick om ersättning för de kostnader han haft att göra sin rätt gällande. Vidare förklarande beredningen att vetskapen att den förlorande parten i allmänhet måste bära såväl sina motpartens rättegångskostegna som nader var ägnad att avhålla från obefogade rättegångar SOU 1938:44 s. 231. Anledningen till det långtgående kostnadsansvaret i tvistemål hänger alltså nära samman med behovet av att sanktionera civilrätten. Fanns inte kostnadsansvaret skulle enskilda inte i utsträckning göra samma rätt för sig utan rättegång, och därmed skulle civilrätten inte fungera lika bra. Rättegångskostnadsansvaret i tvistemål har alltså handen lingsdirigerande effekt. I mål där tvistemålsrättegång år en en nödvändig förutsättning för upplösning ett rättsligt mellanhavande, av t.ex. ett äktenskap eller vårdnadsförhållande rörande barn, utgör utdömandet av rättegångskostnadsersättning undantag. I de fallen rena har ett kostnadsansvar inte någon handlingsdirigerande funktion. I de förvaltningsrättsliga målen mellan det allmänna och enskild en part kan kostnadsansvaret inte tillmätas någon större betydelse som ,sanktionerande faktor, om man nu inte tänker sig ett kostnadsansvar för den enskilde parten gentemot det allmänna. Det år nämligen så mycket annat som styr det allmännas handlande. Ett kostnadsansvar för det allmänna bör i stället anses härflyta ur samhällets skyldighet att behandla alla medborgare lika. Det måste tillhöra samhällsbilden att enskilda skall kunna ställa krav att de

642 Processrättsliga frågor

behandlas efter viss kvalitetsnorm när de har med myndigheter att en göra och att de får ersättning från samhället i de fall de har behandlats efter klart otillräcklig Ersättningsmöjligheterna blir en norm. därmed i första hand beroende att förhållandena i det konkreta av målet avviker från det normala. Hur högt normen bör sättas är en lämplighetsfråga, och givetvis är här rättssäkerhetsaspekter av betydelse. Det har skulle kunna sammanfattas på det sättet att i som sagts nu fråga enskildas möjlighet att få ersättning av det allmänna för om rättegångskostnader i förvaltningsprocesser det reparativa syftet befinner sig i förgrunden, medan det handlingsdirigerande syfte, som har styrt tvistemålsreglemas utformning, spelar en biroll i bakgrunden. En ersättningsmajlighet för enskilda i förvaltningsprocesser kan ett uttryck för välfärdssamhällets strävanden att ge enskilda ses som trygghet i tillvaron och en likhet i behandlingen. Att vid allmänt åtal sådana tilltalade frikänns nästan alltid får som ersättning staten för sina kostnader, dvs. även om det allmännas av agerande uppfyllt alla tänkbara normer, är en annan sak. I och för sig borde i fråga kostnaderna i del förvaltningsrättsliga man om en mål kunna dra paralleller med vad som gäller i brottmål, men för brottmålen handlar det också om att åstadkomma en balans i proces- Sedan mycket lång tid tillbaka är nämligen en tilltalad som fälls sen. till skyldig att ersätta staten dess till målet hänförliga kostnaansvar der, och någon motsvarande skyldighet finns inte i förvaltningsdomstol. Om införde regler skyldighet för enskilda parter i man om förvaltningsrättsliga mål att vid för dem oförmânlig utgång av ett en mål ersätta det allmänna dess kostnader, skulle det vara naturligt att dem generell möjlighet till ersättning i händelse av att de ge en mera vinner sin Några reformkrav i den riktningen synes emellerprocess. tid på goda grunder inte ha framställts. - - Otvivelaktigt förekommer det emellertid idag ett inte ringa antal förvaltningsprocessrättsliga fall där enskild part tvingas stå för en processkostnader trots att detta är oskäligt. Såvitt vi kan bedöma finns det för dessa fall ett starkt reformbehov. Man har emellertid ingen anledning detta förhållande sluta sig till att behovet också skulle att av frekvent. Vi bedömer att reformbehovet avser endast ett litet vara antal fall, något också de fall i vilka en tillämpning av den förut som berörda lagen ersättning för kostnader i ärenden och mål om skatt om har aktualiserats en klar fingervisning om. m.m. ger Frågor ett utökat ansvar för det allmänna när det gäller om rättegångskostnader mäste ofrånkomligen väcka till liv den redan år 1971 uppmärksammade frågan förhållandet till reglerna om om skadestånd. Det är alltså inte sagt att ett utökat ansvar för det allmänna såvitt gäller rättegångskostnader bör inträda inom ramen för ett processuellt rättegångskostnadssystem hävdvunnen typ det av

Processrättsliga frågor 643

processuella alternativet. Ett alternativ till ett nytt rättegångskostnadssystem är att liksom idag låta ansvaret inträda huvudsakligen inom ramen for ett skadeståndssystem skadeståndsaltemativet. När man skall ta ställning till frågan vilket alternativ bör väljas som har man anledning konstatera att det visserligen finns många likheter mellan det processuella rättegängskostnadsansvaret och skadeståndsansvaret men att det också finns skillnader. För målen i förvaltningsdomstolama mellan det allmänna och enskild part skulle skadeståndsalternativet bereda avsevärt mindre problem än motsvarande lösning för tvistemålens del. Framför allt är att märka att det allmännas skadeståndsansvar redan omfattar även rena förmögenhetsskador, dvs. bl.a. rättegångskostnader. Skadeståndsansvaret är inte byggt på uppsåt eller vållande utan på att fel eller försummelse förekommit i myndighetsutövningen. Beträffande det principiella förhållandet mellan ersättning för rättegångskostnader och skadestånd skall sägas att mot bakgrund man av vissa regler i RB skulle kunna tänka sig att möjlighet att få ut en rättegångskostnader i processen rörande själva saken bör utesluta möjligheten att senare få en fråga skadestånd prövad för sådan om kostnad som inte har ersatts. För tvistemål och brottmål är det nämligen så att ett yrkande ersättning skall framställas innan om

handläggningen avslutas se 18 kap. 14 § och 31 kap. 9 § RB.

Emellertid finns det också starka skäl talar för att det som processtekniskt förhåller sig på det sättet att en part alltid kan få frågan om skadestånd för viss kostnad prövad, han inte fått kostnaden om ersatt som rättegångskostnad, och detta oavsett han framställt ett om

yrkande om rättegångskostnad eller inte se den argumentering

rörande frågan som finns i Ds 1988:66 152. Självklart kan dock s. samma kostnad inte ersättas två gånger. Det som har sagts nu pekar på ett problem när det gäller införandet av ett rättegångskostnadsansvar för det allmänna. Man skulle komma att få två parallella prövningssystem rörande kostnad och samma ingenting skulle hindra en part från att först enligt det processa ena systemet och sedan enligt det andra. Risken för att det skulle uppstå krångel är nog emellertid inte särskilt stor. Ett visst belägg för detta ger förhållandena i fråga om brottmål. I den mån en part har möjlighet att först begära ersättning för rättegångskostnad inom för ramen en process om saken och vid bristande framgång i det hänseendet begära skadestånd har en tilltalad denna möjlighet redan idag, och såvitt känt är har någon sådan möjlighet inte utnyttjats i nämnvärd omfattning. Flera skäl talar för att man väljer skadeståndsaltemativet. Med den lösningen är det nämligen möjligt att se hela förfarandet som en helhet, och man undgår problemen med att riva upp tidigare beslut

644 Processrättsliga frågor

i anledning av att saken får en annan utgång i högre rätt. l en del fall kan det vara så att den enskilde inte förstår att han kan ha möjlighet att få ersättning förrän han sett hur domstolen dömt rörande saken, och med hävdvunna principer för ersättande av rättegångskostnader är det därvid för sent att begära ersättning. Med skadeståndsalternativet behöver den enskilde aldrig framställa ersättningsyrkanden "för säkerhets skull". För detta alternativ talar vidare att man kan framhäva en eventuellt eftersträvad extraordinär natur hos en ersättningsregel. Med en lösning byggd på skadeståndsaltemativet blir det också naturligare att innefatta även ersättning beträffande ett myndighetsagerande som föregått processen. Lagen om ersättning för kostnader i ärenden och mål om skatt, m.m. omfattar även kostnader som uppstått redan i det primära förfarandet inför skattemyndigheten. Detta är emellertid knappast någon bra lösning. Skall det vara någon egentlig mening med ett utvidgat rättegångskostnadsansvar bör detta principiellt sett vara mera vidsträckt än det normala skadeståndsansvaret, medan det synes svårt att finna argument för att låta samhällets kostnadsansvar beträffande förfaranden hos Skattemyndigheter vara principiellt större än när det gäller andra myndighetsförfaranden. Att skatteärenden ofta är krångligare än andra ärenden är en annan sak. Att det allmännas kostnadsansvar för myndighetsförfaranden kan behöva utvidgas är också en annan sak. Den frågan utreds för närvarande av en särskild kommitté. Vi tror inte att en lösning enligt vilken ersättningsmöjlighetema är begränsad till domstolskostnaderna medför någon som helst risk för att enskilda i sina förvaltnjngsärenden väntar med att presentera en utredning till dess att Överklagande skett till domstol. För att man väljer det processuella alternativet talar framför allt att ersättning kan ges utan att det väckts någon särskild talan, och att förfarandet vid fastställande av ersättning till mycket stor del är präglat av officialprincipen. Det som har sagts nu gör att det är jämförelsevis enkelt för parten att få ut ersättning för rättegångskostnader och att det även går jämförelsevis snabbt. Domstolen är också det organ som lättast kan bedöma om ersättningskriterierna är uppfyllda. Genom att beslut rörande rättegångskostnader meddelas samtidigt med att saken avgörs får också den förlorande parten möjlighet att bedöma vad han totalt sett har att vinna på ett överklagande. Den sist angivna skillnaden får emellertid knappast någon betydelse för de förvaltningsprocessrättsliga målen i och med att endast det allmänna skall ha att utge ersättning för rättegångskostnader. I sådant fall behöver den enskilde inte räkna med att kunna undgå ett kostnadsansvar genom ett eventuellt överklagande. Som ytterligare skäl for det processuella alternativet kan anföras att det förefaller troligt att särskilda regler angående rättegångskostnader

Processrättsliga frågor 645

rent lagtekniskt skulle vara föga passande för skadeståndslagens regelsystem. Härtill kommer att möjligheten få ersättning knappast att bör ses som så extraordinär att den motiverar att det skall ske en särprövning, därmed dock inte sagt att möjligheten få ersättning att bör betecknas allmän. som Vi anser med hänsyn till det har sagts det i första hand som nu att är det processuella alternativet som är intressant för ett utvidgat

samhällsansvar beträffande rättegångskostnader. Man bör dock inte välja riktigt samma processuella regler för målen enligt RB. som Detta gäller särskilt i fråga om den tid inom vilken begäran en om ersättning skall framställas. På den punkten finns det nämligen

anledning att söka vinna några de fördelar skadeståndsalterav som nativet erbjuder, t.ex. att parter inte skall begära vara tvungna att ersättning "för säkerhets skull". Det bör därför inte krävas att ersättning begärs innan målet avgörs. I stället bör den enskilde ha

möjlighet att begära ersättning även efteråt. En lämplig tidsrymd

synes i det sammanhanget vara ett år. Varje prövning ersättningsav frågor vilken i tiden ligger efter att den domstol i vilken kostnaderna

uppstått har avgjort målet bör ankomma på den domstol slutligt som prövat saken.

Med nu angivna modifikationer det processuella alternativet av föreslår vi att det införs möjlighet för förvaltningsdomstolarna en att i vissa fall låta det allmänna ersätta den enskilde dennes kostnader i

målet, dvs. för kostnaderna under själva domstolsprocessen. Den första förutsättningen för att ersättning skall kunna komma en i fråga är som nämnde att samhällets agerande avviker från nyss den norm man har anledning att ställa för verksamhetens upp bedrivande. I skadeståndslagen sätts till myndighet normen att gjort sig skyldig till fel eller försummelse i sin myndighetsutövning. Ett rättegångskostnadsansvar bör pâ den punkten inte mindre liberalt vara gentemot den enskilde. Att råttegångskostnadsansvaret principiellt sett bör sträcka sig längre följer att myndigheter bör tänka sig för - av extra noga innan de åstadkommer ett förhållande tvingar den som enskilde till en process. Särskilt viktig är möjligheten få ersättning att i de fall där myndigheten till och med tar initiativet till processen. Frågan om den enskilde bör tillerkännas ersättning har visst ett samband med vad målet handlar om.

Om man sålunda som exempel tar mål bygglov förhåller det om sig så att den enskilde avgifter har betala kostnaderna genom att för den primära myndighetsprövningen ll kap. 5

se § plan- och

bygglagen, 1987: 10. Man skulle teoretiskt kunna ge denna prövning sådana kvaliteter att den enskilde nästan aldrig hade anledning överklaga. Detta skulle emellertid ställa sig orimligt dyrt, kanske inte minst för de enskilda sökande. Häri ligger en del av förklaringen till

646 Processrättsliga frågor

det finns rätt till överklagande, och vid bedömande av om att en enskilda bör möjlighet att få sina kostnader ersatta vid överklages gande kan inte undgå att ta hänsyn till detta förhållande. Man man skulle kunna ställa frågan så att den gäller i vad mån den enskilde skall skyldig att bidra även till kostnaderna för domstolsprövvara ningen. Ett likartat kan föra beträffande en del andra resonemang man mål vad enligt vår rättsordning bör ses som typer av om som förmåner för den enskilde, dvs. mål gynnande beslut. Särskilt om gäller detta i sådana fall där målet föranleds av ett egendomsinnehav eller sökande vill ha tillstånd att bedriva viss verksamhet. av att en Om i stället exempel tar ett deslegitimationsmäl, dvs. ett man som mål där någon eventuellt skall fråntas behörighet av visst slag, en ställer sig förhållandena lite annorlunda. Här gör sig nämligen den enskildes rättssäkerhetsanspråk gällande med större styrka, och detta medför det allmänna har att besluta rörande saken har att organ som anledning göra ännu överväganden än i andra fall att noggrannare innan de åstadkommer situation i vilken den enskilde har anledning en Ett likartat kan föra beträffande många att processa. resonemang man andra typer mål förpliktande beslut. av om Även det generellt sett finns stora skillnader mellan om nog gynnande och förpliktande beslut lönar det sig knappast att genomgå förekommande måltyper och för sig. På goda grunder synes var en nämligen kunna hävda att det inte finns någon måltyp som bör man undantas från ett ersättningssystem, och det förefaller oss omöjligt i lagtext skilja mellan olika måltyper när det gäller de närmare att förutsättningarna för ersättningsmöjlighetema. Dessa förutsättningar måste i stället uttryckas i ganska allmänna termer och för bedömningen måste omständigheterna i det konkreta fallet vara helt avgörande. De fall reglerna angående ersättningsmöjligheter bör som träffa är enligt vår uppfattning de där det efter en helhetsbedömning framstår eller mindre stötande att den enskilde skall drabbas som mer av ett kostnadsansvar. Den lagtekniska lösning stannat för i syfte att uttryck det ge har sagts är att den enskilde skall få tillerkännas ersättning som nu det allmänna för sina kostnader i målet, det med hänsyn till av om omständigheterna är oskäligt att han själv skall bära dessa kostnader. Med den lösningen bör den särskilda lagen om kostnadsersätt-

ning på skatterättens område upphävas. När skall precisera innebörden oskälighetsrekvisitet kommer man av ofrånkomligen först och främst in på det skadeståndsrättsliga man området. Vid bedömningen måste sålunda framför allt beaktas om myndighet orsakat kostnaden fel eller försummelse. Om det genom allmännas skadeståndsansvar utvidgas följd av nu pågående som en reformarbete på skadeståndsrättens område, bör detta kunna få betydelse vid tillämpningen oskälighetsrekvisitet. Självklart kan en av

Processrättsliga frågor 647

kostnadsersättning vara särskilt påkallad även i sådana fall där en tjänsteman begått tjänstefel. Som exempel på fall där det utan hänsyn till det kan sägas ha - om i skadeståndslagens mening förekommit fel eller försummelse vid myndighetsutövning normalt får oskäligt att den enskilde - anses vara själv får stå för sina kostnader vill vi framför allt nämna sådana fall där den enskildes kostnader orsakats att myndighet framställt av en sakligt obefogade yrkanden eller invändningar, ogrundade påståenden eller alltför löst grundade antaganden. Ersättning bör kunna också ges när myndigheten lämnat en vilseledande vägledning i ärendet eller orsakat den enskilde kostnader genom att begära in onödig utredning. I sådana mål i vilka avgörandet måste komma att vila på en skönsmässig grund bör däremot ersättning inte så ofta kunna komma ifråga. I sådana avgörandens natur ligger nämligen kan ha att man olika uppfattningar utan att det går att säga att den är särskilt ena mycket riktigare än den andra. Det kan därmed beträffande ett skönsmässigt avgörande vara svårt att hävda att myndigheternas agerande avviker från normer i så hög grad att den enskilde åsamkats som kostnader skall anses oskäligt drabbad. Myndigheterna måste i stället ha vissa marginaler ñr sina bedömningar utan att frågan kostom nadsersättning aktualiseras. Exempelvis bör enskild part efter en som överklagande får en ändring till sin fördel beträffande värderingsen fråga endast undantagsvis kunna tillerkännas ersättning. Man kan emellertid inte heller beträffande skönsmässiga avgöranden komma ifrån att ett kostnadsansvar kan ha viss handlingsdirigerande en betydelse, och även beträffande sådana avgöranden finns det situationer där det skulle vara oskäligt att den enskilde fick för sina svara kostnader. Särskilt kan tänka sig den situationen att den enskilde man åsamkas särskilt höga kostnader till följd av en myndighets agerande, exempelvis när en högre domstol måste återförvisa målet till lägre domstol. Till sådana fall där ersättning bör kunna komma ifråga hör inte minst sådana där myndighetens beslut grundats på en oriktig uppfattning om rättsregler. Tumregeln bör den punkten vara att krångligare eller oklarare rättsordningen är, desto liberalare ges ersättning. Det bör framhållas att möjligheterna till kostnadsersättning i de nu berörda fallen sällan behöver ha något att göra med att en myndighet som beslutat i saken eller för talan för det som allmänna inte uppfyllt viss Grunden för kostnadsersättningen norm. är i stället en annan, nämligen samhällets för brister i ansvar rättssystemet. I att det skall vara oskäligt att den enskilde själv står för kostnaderna ligger i de allra flesta fall att han vinner väsentlig framgång i en målet. Ju större framgången är relativt sett desto större bör hans - -

648 Processrärtsliga frågor

möjligheter att få ersättning. Något krav på att den enskilde vara vunnit målet bör emellertid inte ställas upp. Särskilt måste man i detta hänseende beakta vissa prejudikatfall. I första hand bör givetvis partens hjälpbehov i prejudikatfallen tillgodoses med stöd av rättshjälpslagen, i andra hand bör det finnas möjlighet att ge men ersättning för kostnader i efterskott. I prejudikatfallen har en myndighet medvetet avvikit från likabehandlingsnormen. Prejudikatbildningen kan med nu gällande regler sägas ske i samhällets intresse delvis på den enskilde partens bekostnad. Egentligen rör det sig även här om fall angående krånglig eller oklar lagstiftning. När för fram de nu redovisade tankarna är vi medvetna om att frågan ersättning av allmänna medel i prejudikatfall har varit uppe om i tidigare reformsammanhang utan att detta föranlett lagstiftning. Bl.a. diskuterade rättegångsutredningen frågor ekonomiska bidrag till om

parterna som medel att främja prejudikatbildningen se betänkandet

SOU 1986:1 160. Rättegångsutredningens överväganden avsåg s. emellertid endast förhållandena i allmän domstol, och utredningen var inte beredd att förorda en reform innan man kunde överblicka hur rättsbildningsbehovet kunde tillgodoses på alternativ väg. Utredningen ställde därvid flera alternativ i utsikt. Frågan om en ersättningsmöjlighet i prejudikatfall har enligt vår uppfattning kommit i ett något annat läge än tidigare. Utvecknu lingen går i den riktningen att det allmänna får ett ökat ansvar när det gäller enskildas kostnader, och redan vid tillkomsten av lagen om ersättning för kostnader i ärenden och mål om skatt, m.m. förutsattes att ersättning skulle kunna ifrågakomma i prejudikatfall. Vidare torde flera av de alternativ som rättegångsutredningen anvisade passa mindre bra på FPL:s område än RB:s. Det är särskilt att märka att det såvitt gäller förvaltningsdomstolama genomgående handlar om processer till vilka det allmänna tar initiativet, medan rättegångsutredningens överväganden till betydande del handlade om mål mellan två enskilda parter. Vi vill påpeka speciell behandling i kostnadshänseende inte att en bara bör komma sådana fall till del i vilka ett avgörande av en högsta domstolsinstans eftersträvas av myndigheten de egentliga prejudikatfallen. I stället har vårt resonemang avseende även många andra fall där en myndighet för upp ett mål i högre instans "för att se hur det skall gå", dvs. med svagare betoning än vanligt av intresset att vinna framgång i processen. I det sammanhanget vill anmärka att det självklart vore olyckligt, om ersättningsregler skulle komma att fungera på det sättet att de motverkade strävanden hos myndigheter att få vägledning rörande viktiga spörsmål. Vi tror emellertid att ersättningsregler i stället kommer att få motsatt verkan, dvs. de kommer att göra det lättare för en myndighet att processa i tveksamma, prejudikatvärda fall. Med nu

Processrättsliga frågor 649

gällande principer är det för myndigheter ofta ett svårt val att i prejudikatsyfte utsätta en enskild part för en process. En förutsättning för att det skall kunna anses oskäligt att den enskilde får stå för sina egna kostnader torde i de flesta fall vara att den processrättsliga situation som motiverat kostnaden uppstått utan att den enskilde gjort sig skyldig till någon försummelse. De fall som normalt bör vara undandragna ersättningsreglernas tillämpning är därför framför allt sådana där man kan tala om medvållande från den enskildes sida. Det är en allmän princip för såväl de nu gällande reglerna om rättegångskostnadsansvar som för de nu gällande reglerna om skadeståndsansvar att ersättning inte döms ut eller döms ut endast

i begränsad omfattning när det föreligger ett medvållande se t.ex. 18

kap. 3 och 4 §§ RB samt 6 kap. 1 § skadeståndslagen. I det nu berörda sammanhanget måste man emellertid bortse från sådana försummelser som beivrats i annan ordning. Om sålunda den som av allmän domstol dömts för vårdslöshet i trafik vinner en process angående återkallelse av körkort bör han kunna tillerkännas ersättning. Om en taxeringsprocess skulle ha varit onödig ifall den enskilde parten exempelvis fullgjort sin deklarationsskyldighet på ett riktigt sätt enligt lagen 1990:325 om självdeklaration och kontrolluppgifter eller rätt iakttagit de särskilda bestämmelserna i samma lag för verksamhet som redovisas enligt bokföringsmässiga grunder, bör han endast i undantagsfall kunna tillerkännas ersättning för sina kostnader i målet. Det som har sagts nu medför att taxeringsmålen till stor del faller utanför resonemanget om kostnadsersättning. I majoriteten av de fall där ombud behöver kopplas in orsakas nämligen processerna av att den enskilde inte fullgjort sina i lag föreskrivna skyldigheter, något som gör sakfrågorna i målet oklara. Många av de fall i vilka en tillämpning av 1989 års lag om kostnadsersättning på skatterättens område har aktualiserats bör därmed även i fortsättningen falla utanför ersättningssystemet, dvs. ersättning bör inte utgå. Trots att skattelagstiftningen i vissa hänseenden kan vara krånglig är taxeringsmål angående rättsfrågor jämförelsevis ovanliga, och i enklare fall behöver den enskilde endast undantagsvis ombud, eftersom domstolen förutsätts känna lagen, och den enskilde under processen brukar av Skattemyndigheten få en fullgod upplysning om vad som gäller. Givetvis finns det emellertid fall beträffande vilka lagstiftningens innehåll kan diskuteras, och om den skattskyldige i sådant fall haft behov av ombud eller biträde, bör han kunna tillerkännas ersättning, särskilt om han fullgjort sina förprocessuella skyldigheter på ett någorlunda riktigt sätt. Att ersättning endast i sällsynta undantagsfall bör kunna komma i fråga i ett mål där den skattskyldige blir sköns-

650 Processrättsliga frågor

taxerad eller bedrivit en avancerad skatteplanering förefaller vara en självklarhet. Till fall som av den nu berörda orsaken många gånger bör hamna utanför ett ersättningssystem hör också sådana där den enskilde av icke ursäktlig anledning underlåtit att före processen upplysa det allmänna organet om ett rättsfaktum eller ett bevisfaktum som har betydelse för processens utgång jfr 18 kap. 3 § RB. Man måste även ta hänsyn till sådana faktorer som att den enskilde i onödan kan ha krånglat till processen. För att vara ersättningsgill måste en kostnad skäligen ha vari påkallad för tillvaratagande av partens rätt. Detta är även enligt RB ett genomgående krav när det gäller att fastställa vilka kostnader som skall vara ersättningsgilla, och i princip detsamma torde gälla enligt skadeståndslagen. Vi har tidigare flera gånger nämnt olika faktorer som bidrar till att kostnader sällan behöver uppstå för de enskilda parterna i förvaltningsprocesser. Sålunda är det i förvaltningsprocesser relativt ovanligt att en part behöver anlita ombud eller biträde. Det vore enligt vår bedömning alldeles felaktigt att tillerkänna en enskild part ersättning för ombud eller biträde i de fall där det inte krävs mer av honom än vad han själv kan klara av. Om någon av bekvämlighetsskäl eller av annat skäl av personlig art låter ett juridiskt biträde utföra sin talan fastän han själv bör klara uppgiften, bör hans situation inte bedömas annorlunda än om han själv utfört sin talan. I fråga om företag bör vad som har sagts nu gälla sådana fall där företaget har någon tjänsteman som i tjänsten kunnat utföra arbetsuppgifter inom det område kostnadsersättningen gäller. Ersättningsmöjligheten för ombuds- och biträdeskostnader kommer alltså med det förut angivna oskälighetsrekvisitet att främst förbehållas relativt komplicerade mål, t.ex. sådana mål som angår en komplicerad lagstiftning. Givetvis bör även utredningskostnader som den enskilde parten haft kunna vara ersättningsgilla. Detta gäller också rättsutredningar, även om man här också måste beakta att domstolen förutsätts känna till innehållet i gällande rätt. Partens eget arbete och egna tidsspillan bör inte ersättas av det allmänna inom ramen för det nya rättegångskostnadssystemet. I den delen är nämligen inte reformskälen alls lika starka som när det gäller direkta kostnader vilka part haft för att komma till sin rätt. De flesta enskilda måste åtminstone vid något tillfälle av sina liv gå igenom en process i förvaltningsdomstol, och det förefaller rimligt att de inte annat än enligt reglerna om det allmännas skadeståndsansvar skall ha betalt av det allmänna för sitt eget arbete. Det är betydligt viktigare att satsa tillgängliga resurser på hjälp att täcka de enskildas kostnader. Att medverka utan ersättning fortsätter därmed att i allmänhet vara

Processrättsliga frågor 651

vad som kan betecknas som en medborgerlig plikt. Med part bör liksom i de flesta andra processrättsliga sammanhang jämställas ställföreträdare för honom. Enligt lagen om ersättning för kostnader i ärenden och mål om skatt, m.m. skall domstolen vid sin skälighetsbedömning ta hänsyn till bl.a. kostnadens storlek och den skattskyldiges personliga och ekonomiska förhållanden. Enligt motiven gäller vad som kan betecknas som en självrisk om 5.000 kronor, och det bör enligt motiven inte bli tal om att bevilja ersättning till den som har stora tillgångar. Vi gör den bedömningen att något egentligt självriskbelopp inte behövs. En annan sak är att kostnadernas storlek givetvis måste spela in när domstolen gör sin bedömning av om det är oskäligt att den enskilde skall stå för kostnaderna. Bagatellkostnader bör inte under några omständigheter ersättas. Inte sällan bör det bli fråga om att ge endast partiell ersättning. Att den enskilde har en god förmögenhetsställning bör enligt vår mening inte frånta honom möjligheten att få ersättning. Om den enskilde har fått en del av sina kostnader ersatta genom rättshjälpen skall han naturligtvis inte ha ersättning även enligt den föreslagna nya kostnadsbestämmelsen. För rättshjälp utgår emellertid avgifter, och domstolen bör enligt vanliga regler kunna ålägga det

allmänna att svara för rättshjälpskostnader se 31 § rättshjälpslagen

om ersättningskyldighet för rättshjälpskostnader. I den mån den enskilde kan förutsättas komma att få sina kostnader ersatta genom t.ex. ett försäkringsavtal finns det över huvud taget ingen anledning att tillämpa den föreslagna nya kostnadsregeln jfr vad som numera gäller enligt rättshjälpslagen i fråga om förhållandet mellan rättshjälp och avtal. I fråga om storleken av ersättningar till ombud finns det anledning påpeka att ersättningar till biträden enligt rättshjälpslagen och till

offentliga försvarare är taxereglerade en bestämmelse i 31 kap. 2 §

RB som ger frikänd tilltalad möjlighet att få ersättning för bl.a. försvararkostnad tillämpas på det sättet att taxeregleringen för offentlig försvarare läggs till grund för ersättning. Det torde finnas goda skäl att även såvitt gäller kostnadsersättningar i förvaltningsprocess låta förekommande taxeregleringar vara vägledande vid bestämmandet av ersättnings storlek. I första hand innebär detta att domstolsverkets taxa på den allmänna rättshjälpens område får betydelse. Även om denna taxa omfattar endast rättshjälpsärenden har den i praxis kommit att tillämpas utanför det taxesatta området. Någon strikt bundenhet till taxan bör dock inte komma ifråga. I stället bör domstolen när den tar ställning till fråga om ersättningsbart arvode även väga in omständigheter såsom ärendets svårighetsgrad, ombudets skicklighet och vad det normalt kostar att anlita ett sådant ombud som

652 Processrättsliga frågor

ärendets beskaffenhet kräver. Hitintills har vi endast talat om att det är det allmänna som skall ha att ersätta den enskildes kostnader. I tillämpningen måste man

emellertid skilja mellan sådana fall där staten skall betala och sådana fall där en kommun skall betala. Man kan också tänka sig fall där

staten skall betala en del av kostnaderna och en kommun en annan del. Det gäller framför allt fall där såväl en myndighet lägre som en domstol ligger bakom att den enskilde tvingats ådra sig kostnader. Vi vill nämna att vid process enligt RB part inte kan få ersättning i sådana situationer där domstolen åsamkat part kostnader. Sålunda sker i ett vanligt tvistemål en övervältring från den ena parten till den andra även beträffande sådana kostnader som domstolen vållat part genom ett fel eller en försummelse. Den nya kostnadsregeln bör på denna punkt ge uttryck en modernare uppfattning. Det är svårt att göra några närmare beräkningar av hur stora kostnader för det allmänna som en ny bestämmelse om ersättning av det allmänna kan föranleda. Detta visar inte minst erfarenheterna från den år 1989 antagna lagen om ersättning för kostnader i ärenden och mål om skatt. Den gången beräknade man kostnaderna till hundrafalt större än vad de i verkligheten har blivit. Redan tidigare har vi nämnt att reformbehovet visserligen är starkt men att det avser endast ett litet antal fall. Trots att förutsättningarna för utdömande av ersättning enligt vår bedömning måste vara ganska allmänt hållna anser vi att man inte behöver räkna med någon egentlig risk att lånsrätter och kammarrätter skall tillämpa lagstiftningen på ett sådant sätt att kostnadskonsekvenserna för samhället blir annat än rimliga. Skall våga oss på en gissning vill vi påstå att de totala kostnaderna för samhället inte kommer att ligga på någon anmärkningsvärt högre nivå än den som angavs för 1989 års lag. Kanske kommer de till och med att ligga på en lägre nivå. De medel som då beräknades åtgå för skattemålen bör alltså enligt vår mening räcka eller till stor del räcka för samtliga måltyper. Om det visar sig att ersättning inte ges i tillräcklig omfattning eller kanske i stället i för stor omfattning, bör ersättningsregeln ändras. Det som har sagts nu medför att regelns tillämpning bör följas åtminstone under de första åren.

Sammanfattning I en förvaltningsprocess uppstår endast sällan kostnader för enskilda parter. Anledningen till detta är främst att söka i partsförhållandet. Mot den enskilde står i allmänhet endast det allmänna. Detta medför bl.a. att man kan nöja sig med att ställa jämförelsevis låga processuella krav på den enskilde. I allmänhet angår målen också jordnära förhållanden som de enskilda parterna kan behärska även

Processrättsliga frågor 653

utan att anlita ombud eller biträde. Det allmänna har omfattande en utredningsskyldighet, och de rättsliga frågor kan uppkomma i som målen är domstolen skyldig att behandla officio. Genom materiell ex processledning skall domstolen i behövlig omfattning hjälpa parterna tillrätta. I FPL finns dessutom ett flertal regler innebär att förvaltsom en ningsdomstol skall av allmänna medel ersätta kostnader för den enskildes bevisning. Vidare får domstolen allmänna medel ersätta av den enskilde parten för eventuell inställelse inför domstolen. För allmän domstol finns inte några motsvarande möjligheter. I allmän domstol ersätts av allmänna medel den enskildes inställelsekostnader och kostnader för bevisning endast han har allmän rättshjälp. För om allmän rättshjälp utgår avgifter. I praktiken är skillnaderna mellan de båda systemen inte så stora. Om man räknar bort sådana fall i vilka parten har någon form av rättshjålp uppgår samhällets kostnader för de berörda reglernas tillämpning till ett belopp klart understigande 50 000 kronor år. per Om de enskilda parter, som det gäller, i stället skulle ha att lita till allmän rättshjälp, skulle de i de allra flesta fall behöva ersätta kostnaderna själva, eftersom kostnaderna nästan alltid torde lägre vara än rättshjälpsavgiften. Härtill skall läggas att flera de parter av som nu kommer i åtnjutande reglernas tillämpning inte kan beviljas av rättshjälp, därför att de är företag eller näringsidkare. Det råder alltså ett visst motsatsförhållande mellan FPLzs regler och rättshjälpens, särskilt genom att FPL:s kostnadsregler inte på något sätt tar den enskildes betalningsförmåga i anspråk. Det är att märka att det inte fanns något rättshjälpssystem när FPL:s regler tillkom. Det rör sig visserligen inte några stora belopp, anledom men en ning att avskaffa de berörda reglerna är därigenom undanatt man röjer en eventuell misstanke att domstol även i andra fall än om en där detta kan accepteras avvisar bevisning eller avslår begäran en om sammanträde därför att en bevisupptagning eller ett sammanträde skulle åsamka samhället kostnader framstår onyttiga. som som Reglerna om kostnadsersättning bör givetvis inte få spela in, när det gäller en tillämpning av de regler enskilda möjlighet att som ger åberopa bevisning eller begära sammanträde. Vi menar mot den angivna bakgrunden att FPL:s nuvarande nu kostnadsregler bör upphävas. Om den enskilde vill ha bevisuppen tagning till stånd men inte har råd, kan problemet många gånger lösas praktiskt även utan att rättshjälpen kopplas in. Om nämligen bevisningen bedöms ha betydelse för saken, bör det inte sällan finnas anledning för domstolen eller motparten att ta initiativet på ett sådant sätt att bevisningen kommer att ersättas allmänna medel. av Även enskild i allmänhet om en part undgår att drabbas av kost-

654 Processrättsliga frågor

nader för en förvaltningsprocess finns det undantagsfall. Vid en process i förvaltningsdomstol där en enskild part står mot det allmänna, får den enskilde med nu gällande regler nästan alltid stå för sina egna kostnader, och detta även om han vinner processen. För del fall är enligt vår mening den ordningen stötande. Redan idag en kan rättegångskostnader i viss utsträckning ersättas enligt skadeståndslagen, och det finns även en särskild lag från år 1989 om kostnadsersättning i ärende eller mål om skatt m.m. Den sist nämnda lagen tillämpas emellertid nästan aldrig. Vi menar att den lagen bör upphävas och att man vid sidan av skadeståndslagens bestämmelser bör ha en reglering avseende rättegångskostnader i förvaltningspro- cesser som är mera heltäckande. Någon allmän möjlighet för vinnande part att få ersättning bör dock inte införas. För tvistemål i vilka förlikning om saken är tillåten finns det visserligen regler att den vinnande parten i allmänhet skall ha om ersättning den förlorande för sina kostnader. De reglerna har av emellertid ett mycket starkt samband med behovet att sanktionera civilrätten. Reglerna har vad man kallar ett handlingsdirigerande syfte. Såvitt gäller förvaltningsprocesser kan man inte med alls samstyrka åberopa de skäl ligger bakom reglerna beträffande ma som i de berörda tvistemâlen. Även brottmâlsreglerna bygger på processen att vinnande part kan fä ersättning, men det är att märka att ersättningsreglema verkar även andra hållet, dvs. den enskilde får betala, han fälls till Någon lösning av det slaget är inte om ansvar. aktuell när det gäller processer i förvaltningsdomstol. I stället bör såvitt gäller förvaltningsprocesser regler om ersättning ses som ett uttryck för vältärdssamhällets strävanden att ge enskilda trygghet i tillvaron och en likhet i behandlingen. Behovet av en reform vi starkt. emellertid enligt vår bedömser som Behovet avser ning endast ett relativt sett litet antal fall. Vi föreslår att domstolen skall få besluta att det allmänna skall svara för enskild parts kostnader i målet, om det efter en hel- hetsbedömning med hänsyn till omständigheterna framstår som oskäligt att han själv skall bära dessa. Vid bedömningen skall särskilt beaktas myndighet orsakat kostnaden genom fel eller försumom melse. Ersättningen får begränsas till viss del av de kostnader den enskilde har haft. Ersättning får inte ges för parts eget arbete eller tidsspillan. Som exempel fall där det normalt får anses vara oskäligt att den enskilde drabbas av ett kostnadsansvar vill framför allt nämna att den enskildes kostnader orsakats av att en myndighet framställt sakligt obefogade yrkanden eller invändningar, ogrundade påståenden eller alltför löst grundade antaganden. Ersättning bör kunna ges också när myndigheten lämnat en vilseledande vägledning i ärendet eller orsakat den enskilde kostnader genom att begära in onödig utredning.

Processrättsliga frågor 655

I sådana mål i vilka avgörandet måste komma att vila på en skönsmässig grund bör däremot ersättning inte så ofta kunna komma ifråga. Till sådana fall där ersättning bör kunna bli aktuell hör inte minst sådana där myndighetens beslut grundats på oriktig uppfattning en om rättsregler. Tumregeln bör på den punkten att krångligare vara eller oklarare rättsordningen är, desto liberalare ersättning. En ges kostnadsersâttning kan dock självfallet framstå mindre befogad som i sådana fall där den enskilde säregna transaktioner själv genom försökt hamna i utkanterna av det rättsliga systemet. I att det skall vara oskäligt att den enskilde själv står för kostnaderna ligger i de allra flesta fall att han vinner väsentlig framgång en i målet. Undantag utgör främst sådana fall där myndighet driver en ett mål av prejudikathänsyn. En förutsättning för att det skall kunna oskäligt att det anses enskilde får stå för sina egna kostnader torde i de flesta fall att vara den processrättsliga situation som motiverat kostnaden uppstått utan att den enskilde gjort sig skyldig till någon försummelse med avseende på processföremålet eller Om taxeringsproprocessen. en cess skulle ha varit onödig ifall den enskilde parten exempelvis fullgjort sin deklarationsskyldighet på ett riktigt sätt, bör han endast i undantagsfall kunna tillerkännas ersättning för sina kostnader i målet. Givetvis måste en kostnad för att ersättningsgill skäligen ha vara varit påkallad för tillvaratagande partens rätt. I fråga storleken av om av ersättningar finns det enligt vår mening anledning att söka vägledning i förekommande taxor på rättshjälpens område. En part får enligt vårt förslag begära ersättning under handläggningen av målet. Beslut ersättning skall i sådant fall meddelas om i samband med att domstolen avgör målet. Har parten inte begärt ersättning innan målet avgjorts, får han göra detta inom ett år efter det att saken slutligt avgjordes. I sådant fall prövas frågan ersättom ning av den domstol som slutligt prövat saken.

25.9 Vissa andra

frågor

Sammanfattning: I detta avsnitt föreslår att vissa regler i rättegångsbalken angående vite, hämtning, ombud och biträde skall gälla också i förvaltningsprocess. Vidare diskuterar frågor om processen i regeringsrätten.

Inledning

Våra två allmänna processrättsliga lagar, RB och FPL, har vid flera tillfällen påverkat varandras utformning. När FPL tillkom gjordes sålunda många av RB:s bestämmelser tillämpliga även i de förvalt-

656 Processrättsliga frågor

ningsrättsliga målen genom hänvisningar i FPL till RB. Andra bestämmelser i RB togs som förebilder vid utformningen av självständiga regler i FPL. Efter det att FPL införts kom några av FPL:s bestämmelser i sin tur att tjäna som förebilder vid en reform av RB som skedde år 1973 prop. 1973:30; SFS 1973:240. Det gällde bl.a. frågor om jäv, tolk och rättegångsinlagor. Det reformarbete som därefter har förekommit beträffande RB har på några punkter omedelbart kommit att få betydelse även för de förvaltningsrättsliga målen genom att ändringar skett även i FPL eller genom att FPL:s bestämmelser hänvisar till RB:s. Vissa frågor om att överföra erfarenheterna från RB-reformerna till FPL har behandlats i tidigare avsnitt. I det följande behandlas ytterligare några frågor beträffande vilka det på senare tid har gjorts ändringar i RB. I första hand gäller det frågor vite och om hämtning. Det gäller också vissa frågor med om anknytning till regeringsrätten, främst några sammansättningsfrágor. Vidarebehandlas ett par frågor angående ombud och biträde i förvaltningsprocess vilka har aktualiserats i rättspraxis. Avslutningsvis tas upp några formella frågor.

Vite och hämtning År 1984 infördes efter förslag rättegångsutredningen i 9 kap. - av - 7 § andra stycket RB en regel som gör det möjligt för domstolen att avstå från att sätta ut ett föreskrivet vite, när ett föreläggande skall delges någon som vistas utom riket. En förutsättning är att delgiv-

ning annars inte kan ske i den främmande staten se prop. 1983/84:-

78 s. 59; SFS 1984:131. Föreläggandet skall i övrigt vid den fortsatta handläggningen av målet anses jämställt med ett vitesföreläggande. Anledningen till att bestämmelsen infördes är att det enligt RB i

vissa fall är ett krav att ett föreläggande vitessanktioneras se t.ex.

36 kap. 7 § RB angående vittneskallelse samtidigt som i en del stater

bl.a. Norge, Västtyskland, Schweiz och öststaterna myndigheterna - inte medverkar till delgivning av förelägganden som förenats med en ekonomisk sanktion vid bristande uppfyllelse. Även i förvaltningsdomstol kan i vissa undantagsfall uppkomma problem med delgivning av kallelser i utlandet. Exempelvis är även en förvaltningsdomstol skyldig att i t.ex. vittneskallelser sätta ut vite

se en hänvisning i 25 § FPL till 36 kap. 7 § RB, och det är tvek-

samt om bestämmelsen i 9 kap. 7 § andra stycket RB därvid kan ges en analogisk tillämpning. På grund av det som har sagts nu bör en uttyrcklig hänvisning till den bestämmelsen göras för förvaltningsdomstolarnas del. År 1987 infördes i i 9 kap. 9 § RB också det efter förslag - av rättegångsutredningen en bestämmelse angående det fallet att ett -

Processrättsliga frågor 657

sammanträde ställs i förväg därför att den vid vite förelagts som att infinna sig vid sammanträdet har anmält förhinder prop. 1986/87:89 s. 123; SFS 1987:747. Bestämmelsen innebär vitet att ändå kan dömas ut, han inte i efterhand kommer om in med utredning som gör det sannolikt att han hade laga förfall.

Anledningen till att bestämmelsen infördes det tidigare var att var alldeles för lätt för den, kallades till ett sammanträde inte som men ville inställa sig, att undgå vitesutdömande. Det kunde räcka han att ringde domstolen kort före sammanträdet och under förebärande av sjukdom begärde att förhandlingen ställdes in i förväg jfr 9 § lagen 1985:206 om vite utan bestämmelsen i 9 kap. 9 § RB kan som medföra att vitet i sådant fall inte fär dömas ut på grund ändamålet av att förlorat sin betydelse. Ringde han till domstolen på tidigt stadium ett riskerade han att domstolen förelade honom inge läkarintyg innan att domstolen tog ställning till sammanträdet skulle ställas in. om Situationer berört slag kan givetvis uppkomma av nu även i anslutning till sammanträden i förvaltningsdomstol. Eftersom det

synes tveksamt om bestämmelsen i 9 kap. 9 § RB kan ges en analogisk tillämpning i förvaltningsdomstol bör uttrycklig hänvisen ning till den bestämmelsen göras för förvaltningsdomstolamas del.

I det nyss berörda lagstiftningsärendet från år 1984 behandlades

också hämtningsinstitutet. I 9 kap. 10 § RB infördes bestämmelse en som innebär bl.a. att beslut om hämtning i vissa fall får förenas med

beslut angående sådant omhändertagande i förväg kan behövas som för att hämtningsbeslutet skall kunna verkställas. Det gäller framför

allt sådana fall där ett tidigare hämtningsförsök har misslyckats men också fall där det annars på grund av vad är känt den som om som skall hämtas finns särskild anledning till omhändertagande i förväg.

Den nu berörda lagändringen syftade till att effektivisera hämtningsinstitutet. Med äldre regler torde det nämligen ha varit i princip oriktigt att verkställa hämtningsbeslut sådant sätt den hämtade att blev frihetsberövad under tid utöver vad krävdes som för transport till domstolslokalen. De polismyndigheter hade verkställa som att hämtningsbesluten fick därmed beträffande vissa svåranträffa- - mera de personer för korta tider sig för att deras arbete skulle kunna bli effektivt.

Förvaltningsdomstolar låter sällan hämta till förhandpersoner lingar, och det finns inte någon regel i FPL antyder ens som att hämtning kan ske. Hämtning kan emellertid förekomma i fall t.ex. som avses i 35 § andra stycket LVU och 39 § tredje stycket LVM. Ett vittne kan hämtas med stöd hänvisning i 25 § FPL till 36 av en kap. 20 § RB.

Det kan vara tveksamt om bestämmelserna i 9 kap. 10 § RB gäller analogt när det är förvaltningsdomstol har besluta en som att om

658 Processrättsliga frågor

hämtning. Denna tveksamhet bör undanröjas genom en lagändring av vilken det framgår att samma regler gäller för alla domstolar, lät vara att det inte är så vanligt att någon hämtas till en förvaltningsdomstol.

Frågor med särskild anknytning till regeringsrätten Regeringsrätten och högsta domstolen överprövar i sista instans avgöranden från de allmänna förvaltningsdomstolama respektive de allmänna domstolarna. De har dessutom att besluta rörande extraordinära rättsmedel, såsom t.ex. resning. Domstolama fick sina nuvarande roller genom tillkomsten år 1971 av FPL och lagen 1971:289 allmänna forvaltningsdomstolar respektive genom om ändringar samma åri RB prop. 1971:45; SFS 1971:218. Reformerna ledde bl.a. till att för överprövning i dessa domstolar normalt gäller ett krav på prövningstillstånd. Sådant tillstånd kan ges antingen på grund av ett prejudikatintresse eller grund av ett extraordinärt intresse. Domstolama blev genom 1971 års reform vad som kan betecknas som prejudikatinstanser. I samband med 1971 års reformer torde man ha haft starka förhoppningar om att dessa skulle leda till en betydande nedgång i antalet till de högsta domstolsinstanserna överklagade mål. Dessa förhoppningar blev inte infriade. 1 syfte att förbättra arbetsförhållandena vid de berörda domstolarna och ge ledamöterna ökat utrymme att kunna ägna sig den egentliga dömande verksamheten genomfördes år 1981 lagändringar som hade avseende på såväl regeringsrätten som högsta domstolen prop. 1980/ 812154; SFS 1981:1088 1092, men som otvivelaktigt gick längst när det gällde den senare domstolen. Beträffande högsta domstolen fortsatte reformarbetet under 1980talet. Sålunda genomfördes efter förslag av rättegångsutredningen - år 1988 prop. 1987/88:58; SFS 1988: 1451 och år 1989 prop. 1988/ 89:78; SFS 1989:352 reformer vilka innebar en väsentlig rationalisering av arbetet vid den domstolen. För regeringsrättens del genomfördes inga motsvarande reformer. Detta har lett till att arbetsformerna vid högsta domstolen i en del hänseenden skiljer sig från arbetsformerna vid regeringsrätten. Såvitt gäller domförhetsreglerna är att märka t.ex. att en dispensprövning i högsta domstolen i normalfallet kräver deltagande av - endast en ledamot medan en dispensprövning i regeringsrätten kräver deltagande av tre. Också vid beslut av avskrivning av mål på grund återkallelse och vid prövning av interimistiska frågor är en av avdelning i högsta domstolen normalt domför med en ledamot medan avdelning i regeringsrätten är det med tre eller i vissa fall med en - fem. Har högsta domstolen tidigare lämnat en ansökan om resning från samma sökande beträffande samma avgörande utan bifall är

Processrättsliga frågor 659

avdelningen i många fall domför med en ledamot medan i regeringsrätten i motsvarande fall skall delta minst tre ledamöter. För högsta domstolen har också införts regler om att domstolen i vissa fall - som tidigare var plenifall kan sammansatt tolv ledamöter. - vara av Före 1988 års reform var det inom det allmänna domstolsområdet endast högsta domstolen som kunde besluta resning eller om om återställande av försutten tid. Numera kan även hovrätt besluta, nämligen såvitt gäller resning beträffande tingsrättsavgöranden och sådana avgöranden som skulle ha överklagats till tingsrätt eller hovrätt och såvitt gäller återställande av försutten tid beträffande tid för fullföljande av talan i hovrätt eller för ansökan återvinning eller om återupptagande i tingsrätt. Av förvaltningsdomstolama är det endast regeringsrätten som kan besluta om resning eller återställande förav sutten tid. Högsta domstolen kan efter reformen år 1989 begränsa sin prövning till viss fråga i målet vars prövning är vikt för ledningen av av rättstillämpningen prejudikatfråga. Regeringsrätten kan inte göra motsvarande begränsning av sin prövning. Även förhållandena vid regeringsrätten värda synes vara en översyn. Det går emellertid inte utan vidare att i någon större utsträckning lägga det beträffande högsta domstolen genomförda reformarbetet till omedelbar grund för reformer också när det gäller regeringsrätten. En orsak till detta är de skillnader som förekommer i fråga om möjligheterna att få resning i de skilda domstolssystemen. Resningsförutsättningarna är för de allmänna domstolarnas del utförligt redovisade i 58 kap. RB. Den omständigheten att det domstolsavgörande det gäller är oriktigt är långtifrån en tillräcklig grund för resning. Vad som gäller i fråga om resning på förvaltningsdomstolamas område är mindre klart. Det saknas nämligen uttryckliga lagregler om förutsättningarna för att få resning. Så mycket torde vara helt klart att regeringsrätten inte mera allmänt tillämpar RB:s regler analogt. Det som har sagts nu återspeglar sig på förutsättningarna för att få prövningstillstånd. Ett extraordinärt sådant tillstånd kan nämligen såväl i högsta domstolen som i regeringsrätten ges bl.a. när det föreligger grund för resning. Ett reformarbete rörande regeringsrättens arbetsförhållanden synes behöva omfatta också frågor om resningsinstitutets natur, och det torde behöva bedrivas under medverkan av ledamöter från regeringsrätten. Trots att det torde finnas goda skäl att se över arbetsförhållandena vid regeringsrätten leder särskilt detta till att domstolsutredningen bör avstå från att närmare de nu berörda frågorna. Det behövliga utredningsarbetet bör i stället utföras i en särskild utredning eller i en särskild arbetsgrupp.

660 Processrättsliga frågor

Ombud och biträde Av 48 § första stycket FPL framgår att den som för talan i mål får anlita ombud eller biträde. I princip detsamma gällde enligt 6 § i den

samtidigt med FPL antagna förvaltningslagen se numera 9 § första

stycket förvaltningslagen 1986:223 som upptar samma bestämmelse. Beträffande ombud i allmän domstol gäller enligt 12 kap. 1 § RB detsamma, och beträffande biträde i allmän domstol gäller enligt 12 kap. 22 § RB i nu berörda hänseenden samma regler som för ombud. Av 12 kap. 2 § första stycket RB framgår för de allmänna domstolarnas del att såsom ombud inte får brukas annan än den som domstolen med hänsyn till redbarhet, insikter och tidigare verksamhet finner lämplig att vara ombud i målet. Som huvudregel gäller att ombud skall vara medborgare i ett nordiskt land. Dock får även annan brukas såsom ombud, om domstolen med hänsyn till målets beskaffenhet och övriga omständigheter finner det lämpligen kunna ske. Enligt tredje stycket i samma paragraf får inte den vara ombud som är underårig eller i konkurstillstånd eller som har förvaltare enligt ll kap. 7 § FB. I RB finns det också regler som utesluter att såsom ombud uppträder t.ex. rättsbildad befattningshavare vid allmän domstol 12 kap. 3 § och den som har ett jävsförhållande till domaren 12 kap. 4 §. Ombudsmannaskap i allmän domstol förutsätter ett personligt ansvar, och det är därför uteslutet att en juridisk person uppträder som ombud. Varken FPL eller förvaltningslagen innehåller några regler om vem som kan godtas som ombud. Vid tillkomsten av den ursprungliga förvaltningslagen, som inte heller den innehöll några sådana regler, ansåg föredragande departementschefen det böra framhållas att de i den slutliga lagtexten upptagna reglerna inte innebar något hinder mot att juridisk person fungerade som ombud prop. 1971:30 s. 362. Han erinrade i det sammanhanget om ett pleniavgörande år 1963 av regeringsrätten referat 37 i årsboken där regeringsrätten fann att juridisk person inte kunde godkännas som rättegångsombud. Under förarbetena till FPL var det aktuellt att i nu berörda hänseenden låta regleringen utgöras av hänvisningar till RB:s bestämmelser. I ett remitterat förslag upptogs sålunda en hänvisning

till bl.a. 12 kap. 1 § första stycket samt 2 4 §§ RB se prop.

- 1971:30 s. 601. Länsstyrelsen i Norrbottens län uttalade dock i ett remissyttrande med anledning av hänvisningen till 12 kap. 2 § RB - att en hänvisning inte borde ske till den paragrafens andra och tredje stycken, eftersom det på den tiden skulle ha inneburit ett principiellt krav på att ombudet eller biträdet skulle vara svensk medborgare. En annan remissinstans avstyrkte hänvisningen till 12 kap. 2 § RB med hänvisning till förvaltningsprocessens skriftlighet. Två remissinstanser påpekade att hänvisningen till 12 kap. 3 § blev missledande

Processrättsliga frågor 661

genom att där talas om allmän domstol. Det skall nämnas att det remitterade förslaget även upptog en hänvisning till RB:s många bestämmelser fullmakt bl.a. 12 kap. om 8 20 §§ RB. - . Föredragande departementschefen menade att de regler i 12 kap. RB om ombud och biträde till vilka det remitterade förslaget hänvisade var mycket detaljerade och omfattande. Han ansåg att behov så av utförliga regler i ämnet knappast fanns utanför tvistemålsprocessens område. Om de gjordes tillämpliga i förvaltningsprocessen, skulle deras praktiska betydelse där bli mycket begränsad, förklarade han, och i FPL kom därför inte att tas någon hänvisning eller upp motsvarighet till 12 kap. 2 § RB. Det som har sagts har lett till att regeringsrätten i plenifall nu ett från år 1981 årsboken 1:72 har såsom ombud i patentmål enligt

FPL godtagit ett aktiebolag se även regeringsrättens årsbok 1973

ref. 48 där bank godtogs ställföreträdare för dödsbo en som i taxeringsmål på grund fullmakter från dödsbodelägarna med av att den behörighet som tillkommer testamentsexekutor företräda dödsboet. Elva regeringsråd, dikterade utgången i 1981 års fall, som hänvisade till bestämmelsen i 48 § första stycket får föra om att part sin talan genom ombud och biträde och menade den bestämmelatt sen borde tolkas på samma sätt som den likalydande bestämmelsen i dåvarande förvaltningslagen. De menade vidare det förarbeatt av tena till den senare bestämmelsen framgick att det inte förelåg något hinder för juridisk att fungera ombud. en person som Nio regeringsråd, i minoritet, menade det inte fanns som var att anledning att frångå 1963 års pleniavgörande. Ett regeringsråd annat förklarade i en skiljaktig mening att i den berörda frågan inte man nu kunde skära alla typer av mål över en kam. Att en juridisk person uppträder ombud i rättegång torde som en vara ovanligt. Praktiskt sett torde det förekomma främst i mål som prövas av patentbesvärsrätten, och där hänger det med nog samman att den domstolen tidigare utgjorde endast avdelning en inom patentoch registreringsverket. När det gäller rättegångar måste högre krav kunna ställas på dem som skall vara ombud och biträden än vad kan ställa i man ett förvaltningsförfarande. Processer är ofta kostsamma, och inte minst i parternas intresse bör i dagens läge söka få processföringen så man effektiv som omständigheterna tillåter. Regler detta som garanterar att önskemål tillgodoses blir svåra att utforma, juridiska om personer skall tillåtas uppträda som ombud eller biträden. Praktiskt sett synes det också vara obehövligt att ha ordning tillåter juridiska en som personer att uppträda. RB:s regler bör därför även på den berörda nu punkten gälla även i förvaltningsdomstol.

662 Processrättsliga frågor

En fråga givetvis hänger nära med frågan om vilka som samman får ombud och biträden är frågan under vilka förutsättsom vara om ningar domstolen skall kunna avvisa en person som vill uppträda i sådan egenskap. Om detta finns det bestämmelser i 48 § andra stycket FPL. Bestämmelserna innebär att domstolen, om ombud eller biträde visat oskicklighet eller oförstånd eller om han av annan orsak är olämplig, får avvisa honom som ombud eller biträde i målet. Domstolen får också förklara honom obehörig att brukas som ombud eller biträde vid domstolen antingen för viss tid eller tills vidare. Bestämmelserna i det berörda lagrummet har utformats med förebild i 12 kap. 5 § RB. Där sägs att domstolen, om ombud visar oredlighet, oskicklighet eller oförstånd eller eljest finnes olämplig, skall avvisa honom som ombud i målet. Domstolen får också förklara honom obehörig att brukas ombud vid domstolen antingen för som viss tid eller tills vidare. Bestämmelserna anses innebära att avvisning får grundas endast på förhållande som förekommit under den

ifrågavarande rättegången se NJA 1950 s. 359 och 1987 s. 879 med

där redovisad litteratur. En allmän domstol kan emellertid även med stöd den tidigare berörda bestämmelsen i 12 kap. 2 § avvisa av ett ombud som domstolen anser vara olämplig på grund av förhållanden, som inte behöver ha med den aktuella tvisten att göra. Eftersom det i FPL inte förekommer någon bestämmelse som motsvarar 12 kap. 2 § RB får en förvaltningsdomstol när fråga uppkommer avvisning ett ombud eller biträde ta hänsyn endast om av

till sådana omständigheter som inträffat under rättegången se

regeringsrättens årsbok år 1985 ref. 2:15 I och II. Att domstolen känner till att vederbörande uppträtt olämpligt i ett annat mål eller utanför rättegång, t.ex. hos en förvaltningsmyndighet som fattat ett för processen grundläggande beslut, saknar helt och hållet betydelse. Även det torde förhållandevis sällsynt förvaltningsom vara att en domstol kan ha anledning att avvisa ett ombud eller biträde, synes det vara en icke godtagbar brist att en förvaltningsdomstol i det nu berörda hänseendet inte har samma möjlighet som en allmän domstol. Det som har sagts nu innebär att reglerna för förvaltningsdomstol i det nu berörda hänseendet bör överensstämma med reglerna för allmän domstol. I princip bör man alltså ställa samma krav på ett ombud eller biträde oavsett vad det rör sig om for domstolstyp, och även möjligheterna att avvisa ett olämpligt ombud eller biträde bör i princip vara oberoende av domstolstyp. Att emellertid i praktiken man inte behöver ställa samma krav på den som skall uppträda som ombud eller biträde i en skriftlig process som på ett ombud eller biträde vid t.ex. en huvudförhandling enligt RB är en annan sak. Att det också genom bl.a. förvaltningsdomstolarnas materiella processledning i allmänhet bör vara enklare att uppträda som partsombud i ett FPLmål än i ett dispositivt tvistemål är också en annan sak.

Processrättsliga frågor 663

Inte minst med hänsyn till att det är relativt sällsynt förvaltatt en ningsdomstol inte kan godta det ombud eller biträde part valt, som en synes den förordade reformen böra komma till stånd genom att de nuvarande bestämmelserna i 48 § andra stycket FPL ersätts av en hänvisning till 12 kap. 2 5 §§ RB. Ett tredje stycke i 48 § FPL kan ersättas av en hänvisning till 12 kap. 6 § andra stycket RB. Ett speciellt problem erbjuder den omständigheten att det i 12 kap. 3 § RB uppställs ett förbud för lagfaren domare och rättsbildade befattningshavare i allmän domstol ombud. I förvaltningsatt vara domstol bör givetvis ett förbud gälla den som är anställd i sådan domstol. En reform bör dock inte stanna vid detta. Förhållandet mellan olika domstolstyper är numera sådant att det lämpligt synes att utvidga förbudet i RB att vara ombud och biträde till att gälla alla lagfarna domare och rättsbildude befattningshavare vid domstol. Sålunda bör 12 kap. 3 § RB ändras på den punkten. Det skall tilläggas att det har ifrågasatts om inte RB:s reglering bör ändras så att domstolen får möjlighet att avvisa ett ombud eller biträde för viss tid eller tills vidare vid den domstolen även utan att vederbörande visat sig olämplig i just det mål handläggs

som se

Ekelöf, Rättegång II, 7:e uppl., s. 81, och Welamson i SvJT 1953 s. 691. Om domstolen ger någon en obehörighetsförklaring för viss tid eller tills vidare har man möjligen anledning räkna med att vederbörande avstår från en del uppdrag där han skulle ha annars avvisats för det enskilda fallet. Oerfama klienter kan därmed undgå att drabbas av onödiga kostnader. Att allmänt utsträcka möjligmer heterna att avvisa ombud och biträden är emellertid inte oproblematiskt. För det första måste man ta hänsyn till att det i allmänhet rör sig om ingripande beslut. Ett mera generellt förbud att uppträda som ombud eller biträde kan få förödande verkningar för en person som ägnar sig detta slag juridisk verksamhet. Det kan inte av nog uteslutas att den som underkastas ett omfattande förbud i vissa mera fall bör ha en ovillkorlig rätt att bli hörd muntligen domstolen jfr av det som sägs i avsnittet 25.5.2 angående den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna. För det andra bör beaktas att det i många fall är svårt att bedöma om en viss person helt generellt bör avvisas som ombud för viss tid eller tills vidare vid den domstol det gäller. Mål varierar i karaktär, och även om avvisningar i allmänhet torde ske på grund bristande av omdöme hos vederbörande kanske den är olämplig ombud som som i ett visst slags mål inte är olämplig i en annan måltyp. Som högsta domstolen uttalade i 1987 års förut anmärkta rättsfall är obehörigen hetsförklaring av det nu angivna slaget trubbig åtgärd såtillvida en

664 Processrättsliga frågor

att den utesluter ett sådant hänsynstagande till beskaffenheten av olika mål som framhölls som särskilt betydelsefullt när RB antogs av

riksdagen se NJA 1943 s. 134.

För det tredje måste man uppmärksamma att ett beslut om avvisning av ett ombud eller biträde för viss tid eller tills vidare vid den domstolen utan att vederbörande visat sig olämplig ijust det mål som handläggs rimligen måste antas komma att bygga uteslutande på andrahandsuppgifter. Givetvis kan det anföras skäl mot att en viss domare vid en viss domstol skall ha att på sådant underlag fatta ett beslut som skall gälla all verksamhet vid domstolen. Mot den nu redovisade bakgrunden avstår från att lägga fram något förslag i det nu berörda hänseendet.

Ytterligare frågor I avsnittet 26.2 och i specialmotiveringen kommer frågor om förfarandet i bl.a. râttsvårdsårenden att behandlas. Jämförelse som kan göras mellan FPL:s nuvarande regler och reglerna för rättsvårdsärenden pekar på några skillnader som förefaller omotiverade. Redan här skall förutskickas att de lösningar som förordas i det berörda avsnittet och i specialmotiveringen för med sig att ytterligare ändringar bör göras i förhållande till FPL, och har tidigare nämnt att menar att FPL bör ersättas av en ny förfarandelag. Det finns också en formell fråga rörande förfarandet i förvaltningsdomstol som bör uppmärksammas i nu förevarande sammanhang, nämligen hur man skall beteckna sådan fullföljd av talan som kan ske till högre rått. Enligt FPL sker överklagande genom besvär. Förvaltningslagen, som är modernare, ger inte fullföljdsinstitutet någon särskild beteckning utan talar endast om överklagande. Frågan om en sådan utformning av reglerna om överklagande att den nya förfarandelagen på denna punkt får samma konstruktion som förvaltningslagen kommer att behandlas i avsnittet 26.3.

l Processrättsliga frågor 665

i

26 Förfarandet i allmän

domstol

26.1 Allmänt

Förfarandet i allmän domstol regleras i allmänhet RB:s bestämav melser. Som angetts tidigare faller överväganden rörande RB:s regelsystem i huvudsak utanför vårt uppdrag. Några speciella frågor skall dock behandlas Det gäller förutom de i tidigare avsnitt av oss. utredda frågorna om dispensprövning vid överklagande till högre domstol frågor om besvärsprocessens utformning och frågor ett om enhetligt fullföljdsinstitut. Nu berörda frågor är svåra att bedöma utan att man först tar ställning till hur bör hantera de ärenden i man som tingsrätt handläggs enligt den vid sidan RB gällande lagen av 1946:807 om handläggningen domstolsärenden, den s.k. ärenav delagen. Också denna fråga omfattas våra direktiv. av

Ärendelagen främst vad hör till de allmänna domstolar-

avser som nas frivilliga rättsvård. De typer ärenden, ärendelagen av som avser, följde enligt 1734 års lag reglerna för tvistemål och brottmål. I samband med att nya RB infördes år 1948 påpekade processlagberedningen att förfarandet i fråga dessa ärenden i långt högre grad än om beträffande rättegångsmål, där partsförhandlingen utgör tyngdpunkten, måste anpassas efter skiftande förhållanden. En sådan anpassning kunde enligt beredningen lättare genomföras med gamla RB:s regler. Dessa uppställde nämligen inte krav RB samma som nya i fråga om förfarandets allmänna karaktär och förlopp. Med hänsyn härtill ansåg beredningen vissa från den allmänna rättegångsordningen avvikande bestämmelser påkallade för regleringen vara av

ärendenas behandling se NJA 1947 91. Beredningens över-

s. väganden resulterade i ärendelagen.

Ärendelagen har aldrig varit föremål för någon allmän reform,

mera och detta framstår som anmärkningsvärt inte minst mot bakgrund av att under den tid ärendelagen varit gällande RB undergått ett mycket stort antal reformer och en förvaltningsprocesslag och förvalten ningslag har tillkommit. Förfarandet enligt ärendelagen ursprungligen i första hand var nog tänkt för sådana ansökningsärenden i vilka det normalt inte finns någon motpart till sökanden. Förfarandet har emellertid i allt högre grad utan att det har skett särskilt stora ändringar i ärendelagen - kommit att omfatta även tvåpartsärenden. För enpartsärenden funge-

666 Processrättsliga frågor sou 1991:106

lagen relativt bra trots att lagen är förhållandevis omodern. För rar tvåpartsärenden är problemen med ärendelagen avsevärt större. Frågor vilka reformer är motiverade kommer nu att beom som handlas i det närmast följande avsnittet, 26.2. I 26.3 kommer att behandlas frågorna om besvärsprocessen och om ett enhetligt fullföljdsinstitut.

26.2 Den frivilliga rättsvården

Sammanfattning: I detta avsnitt föreslår vi att den ärendelag som gäller för den frivilliga rättsvården vid allmän domstol skall nu upphävas och att de nuvarande domstolsärendena i fortsättningen skall hanteras enligt den nya förfarandelag som bör ersätta förvaltningsprocesslagen.

26.2.1 Gällande rätt

Ärendelagen är tillämplig beträffande alla sådana ärenden om rätts-

vård vilka en tingsrätt har att uppta självmant eller efter ansökan och inte enligt lag eller författning skall handläggas i den för som tvistemål eller brottmål föreskrivna ordningen l § ärendelagen. Lagen gäller dock inte för ärenden som angår straff eller annan med brott förenad påföljd. Inte sällan är det svårt att utan närmare anvisning i lagtexten avgöra viss ansökan skall upphov till ett mål enligt RB eller ett om en ge ärende enligt ärendelagen. Det finns nämligen inte någon logiskt stringent gräns mellan vad som är rättskipning och vad som är annan rättsvård, dvs. vad är mål enligt RB och ärenden enligt ärendesom lagen. Under de än 40 år som ärendelagen gällt har dock mer svårigheterna att tillämpa den nu gällande uppdelningsmetoden visat sig bli allt mindre. I den mån problem inte har kunnat lösas i rättspraxis, har lagstiftaren ingripit och förklarat till vilken kategori viss typ av frågor är att hänföra. Den nuvarande gränsdragningen en har alltså vunnit fasthet. För att i särskilda fall undanröja tvekan i fråga om vilken handläggningsordning skall gälla har man i den materiella lagstiftsom ningen ibland förklarat att part i viss situation skall ansöka om stämning eller "väcka talan". Därmed avser man att visa att ärendelagen inte skall vara tillämplig. När ärendelagen avsetts vara tillämplig har i stället angetts att part skall "ansöka". Givetvis borde det sistnämnda uttrycket logiskt sett innefatta även stämningsfallen, men uttrycket har trots detta kommit att bli en för praktiskt verksamma jurister tydlig signal att ärendelagen är avsedd att vara tillämplig. om

Processrättsliga frågor 667

Det förekommer även särskilt inom familjerätten att det i lagtext - anges att det i visst sammanhang uppstår ett "mål" eller ett "ärende". Också därmed anses valet av förfarandelag klart. vara Enligt ärendelagen behandlas vitt skilda ärenden där gör en person en ansökan till tingsrätt, t.ex. i bouppteckningssammanhang eller rörande förmynderskapsfrågor, frågor tillstånd till adoption, om frågor om dödande förkommen handling, frågor byte släktav om av namn samt frågor om tillstånd enligt bolagslagstiftningen. Det förekommer också registrerings- och anmälningsärenden. Endast i vissa typer av ärenden förekommer ett tvâ- eller flerpartsförhållande. I personalärenden och ärenden av rent administrativ natur, t.ex. i ärende om avläggande av domared, gäller emellertid inte ärendelagen

utan förvaltningslagen se l § den lagen.

Under senare år har nya grupper av frågor på grund uttryckliga av föreskrifter i särskilda författningar kommit att föras till ärendelagens tillämpningsområde. Det rör sig fall står brottmålen nära. om som Sålunda skall ärendelagen tillämpas vid prövning överklagande till av tingsrätt av polismyndighets beslut enligt lagen 1976:206 om felparkeringsavgift. Vidare skall ärendelagen tillämpas vid prövning av överklagande till tingsrätt av militär myndighets beslut enligt lagen 1986:644 om disciplinförseelser av krigsmän, m.m. Om man bortser från de nu berörda fallen överklagande till av tingsrätt kan ett ärende enligt ärendelagen inledas antingen genom en ansökan eller genom att domstolen agerar självmant. En ansökan görs

nästan alltid skriftligen. Ärendelagen tillåter emellertid även till

skillnad från övriga processlagar att ansökan görs muntligen. I de fall ärendelagen skall tillämpas vid överklagande till tingsrätt krävs att besvären är skriftliga. Närmare bestämmelser om ansökan finns i 2 § ärendelagen. Till en ansökan skall fogas de skriftliga bevis sökanden åberopar. Kraven på företeende av fullmakt är inte lika långtgående enligt RB. som Bestämmelser om avvisande av ansökan finns i 3 § ärendelagen. Handläggningsbestämmelser tas i 4 § ärendelagen. Av bestämupp melserna framgår bl.a. att domstolen kan inhämta ett yttrande. Ofta inhämtas yttrande från en person kan betecknas såsom motpart. som I motsats till vad som gäller enligt RB kan domstolen emellertid avstå från att höra en sådan part redan i ansökningen förklarat sig som

godta denna. Ärendelagen är inte på sätt RB byggd på

samma som muntlighet, omedelbarhet och koncentration och förfarandet är inte som enligt RB uppdelat i ett förberedande skede och ett skede för avgörande. Om för ärendets prövning sökanden eller annan som ärendet angår finnas böra höras muntligen kan dock domstolen kalla honom att vid påföljd av vite komma till förhandling. I vissa en ärenden kan påföljden för sökandens utevaro i stället att anges vara

668 Processrättsliga frågor

ansökan förfaller. Särskilda bestämmelser ges vidare i 4 § angående säkerställande av den rättsvård som ärendet gäller. Bestämmelser avgörandeskedet finns i 5 § ärendelagen. Hålls om förhandling gäller i fråga om denna i tillämpliga delar vad som i en RB sägs om huvudförhandling i tvistemål. I 5 § ges även särskilda bestämmelser om utevarosituationer. I 6 § ärendelagen finns invecklade bestämmelser om tingsrätts sammansättning vid behandling av ett ärende. Domförheten är uppbyggd kring huvudregel om att det är tillräckligt med en domare. en En större sammansättning krävs dock bl.a. vid avgörande av vissa slags ärenden och vid avgörande av ett ärende som är tvistigt. Beroende på ärendets art består domstolen därvid av tre lagfama domare eller av en lagfaren domare jämte nämndemän. Regeringen får föreskriva att vissa typer av ärenden som är av enkel beskaffenhet får handläggas av en icke lagfaren tjänsteman. Enligt 9 § ärendelagen skall ett ärende avgöras genom ett beslut, dvs. även sådana avgöranden varigenom domstolen avgör en sak betecknas beslut. Att ärenden alltid avgörs genom beslut medför som att överklagande alltid sker genom besvär. Vid besvär gäller de vanliga besvärsreglerna i 52 och 56 kap. RB. I 9 a och 9 b §§ ärendelagen har år 1990 införts bestämmelser angående omprövning av ett redan fattat beslut. Dessa bestämmelser överensstämmer i allt väsentligt med 27 och 28 §§ förvaltningslagen. I 10 § ärendelagen sägs att Konungen förordnar om dagboks- och

protokollföring samt aktbildning i ärenden se protokollskungörelsen

1971:1066. Av 11 § ärendelagen framgår att vad som sägs i RB om tvistemål i tillämpliga delar skall lända till efterrättelse i allt om vilket ärendelagen inte innehåller bestämmelser. Kravet att RB-bestämmelsen skall "tillämplig" innebär i åtskilliga hänseenden en begränsvara ning. Särskilt som de flesta ärenden är av enpartskaraktär blir det sålunda sällan aktuellt att döma ut någon ersättning för rättegångskostnader. I de fall där det föreligger en intressemotsättning som föranleder handläggning enligt samma principer som gäller för en tvistemål kan emellertid kostnader dömas ut enligt RB:s regler jfr rättsfallet NJA 1979 s. 164. En i annan författning än ärendelagen upptagen förfarandebestämmelse avseende ärenden tar enligt 12 § ärendelagen över den lagens bestämmelser. Ett domstolsärende kan inte förenas med ett mål enligt RB i en och samma rättegång. Exempelvis kan domstolen inte gemensamt handlägga ett ärende angående rätt att kvarsitta i hem enligt 21 § lagen 1987:232 sambors gemensamma hem och ett mål mellan om parter angående underhåll, vårdnad eller umgänge med barn samma något som bl.a. kan medföra dubbla rättshjälpsavgifter. Frågor om

Processrättsliga frågor 669

rätt att överta bostad hanteras dock enligt 24 § lag tvistesamma som mål.

26.2.2 överväganden

Allmänt

Förfarandet i ärenden inom den frivilliga rättsvården måste i långt högre grad än förfarandet i rättegångsmål kunna efter anpassas skiftande förhållanden. En sådan anpassning möjlig åstadvar att komma med den gamla rättegångsbalkens regler och följaktligen ansågs ärendena kunna följa samma regler som målen. Införandet av nya RB år 1948 med dess krav i fråga förfarandets allmänna - om karaktär och förlopp föranledde emellertid måste tillskapa - att man ärendelagen med flera från den allmänna rättegångsordningen avvikande bestämmelser.

Ãrendelagen har inte varit föremål för någon egentlig översyn sedan

den infördes samtidigt med RB år 1948. Den har dock under senare år varit aktuell i flera olika reformsammanhang. Detta är naturligt med hänsyn inte minst till att ärendelagen gäller ett mycket stort antal fall vid de allmänna domstolarna, låt att dessa fall i allmänhet är vara av ganska enkelt slag. Såväl enparts- som tvåpartsårenden kan behandlas enligt ärendelagen. För de situationer där det saknas bestämmelser i ärendelagen gäller RB:s tvistemålsregler i den mån de är tillämpliga. Det är långtifrån alltid lätt sak att avgöra i vad mån RB:s en regler bör tillämpas. Frågan måste avgöras för varje ärende för sig. typ av Härvid måste hänsyn tas till ärendets art och syftet med bestämmelsen i fråga. Av stor betydelse för frågan tillämpligheten RB:s om av bestämmelser är om det finns eller två parter. en

Reform behovet

I direktiven för domstolsutredningen sägs det är inte sällan

att en framförd uppfattning att ärendelagens regler inte i alla delar svarar mot dagens krav. Regleringen förfarandet i domstolsärenden har otvivelaktigt av många svagheter, särskilt i två- eller flerpartssituationer. En formell svaghet är t.ex. att det inte står att eventuell skall ens en motpart höras innan ärendet avgörs jfr t.ex. 10 § FPL och givetvis står det inte heller något om vad ett föreläggande från domstolen till sådan en motpart skall innehålla jfr t.ex. ll § FPL. Det förra kan emellertid sägas framgå allmänna processprinciper, och i det hänseenav senare det kan man söka vägledning i RB:s bestämmelser och i allmänna rättsgrundsatser.

670 Processrättsliga frågor

Inte någonstans i ärendelagen står det heller att en sökande skall ange sin bevisning utöver skriftliga bevis eller uppmanas att ange sådan bevisning jfr t.ex. 3 och ll §§ FPL. Anmärkningsvärt år vidare att det inte någonstans framgår att alla parter skall ha fått del processmaterialet innan ärendet avgörs jfr t.ex. 42 kap. 18 § av andra stycket RB och 18 § FPL. Även angivna punkter måste nu i domstolsärendena falla tillbaka allmänna rättsgrundsatser. man En ärendelagens ytterligare svagheter är att det saknas bestämav melser möjlighet att hålla ett sammanträde av förberedelsesom ger natur. I fråga varje sammanträde gäller nämligen RBzs huvudförom handlingsregler jfr Heuman, Specialprocess, 3:e uppl. s. ll5 där i stället annan brist i systemet påstås föreligga. För Övrigt ges det en inte någon vägledning i fråga förfarandet bör vara skriftligt eller om muntligt. En part har aldrig någon rätt till sammanträde jfr t.ex. 9 § FPL. Särskilda svårigheter uppstår vid tillämpningen av ärendelagen i sådana fall där ärendet vid tingsrätten anhängiggörs genom besvär. Exempelvis erbjuder det i sådana fall problem att ange hur ärendelahänvisning till RB:s tvistemålsregler skall tolkas när det gens förutsätts viss processhandling företas senast i samband med att en

processhandling företas se t.ex. 13 kap. 3 § RB.

att annan

Ärendelagens domförhetsregler, som är krångliga, återspeglar vad

gällde enligt RB innan endomarkompetensen vidgades genom som reformer under 1970- och 1980-talen. Utvecklingen på tvistemålsområdet har inneburit allt vidare endomarkompetens i enklare mål, en och denna utveckling har alltså inte satt några klara spår i ärende-

lagen. Ärendelagens domförhetsregler framstår också tekniskt sett

onödigt krångliga. Det finns dock ett modernt inslag i ärendesom lagens domförhetsregler, nämligen att regeringen för vissa ärenden kan förordna ett icke rättsbildat biträde att handlägga ett enkelt fall. Genom att varje ärende avgörs beslut sker överklagande genom enligt 49 kap. RB besvär, och detta får enligt RB till följd att genom i den högre domstolen blir av enklaste slag. Bl.a. saknas processen i princip möjlighet att i högre rätt hålla ett regelrätt sammanträde rörande saken, något inte sällan ställer till problem i invecklade som tvåpartsärenden. Dock får den högre domstolen hålla ett förhör, och det torde inte ovanligt att högre rätt utnyttjar regeln om detta vara en eller regler hållande för att åstadkomma en förhandling, om av syn vilken praktiskt sett har samma karaktär som en huvudförhandling. l vad mån part i den högre domstolen kan ändra sitt yrkande eller en åberopa nya omständigheter är inte alltid klart. En del andra problem kring tillämpningen av ärendelagen är sådana kanske inte kan undvikas hur man än utformar lagstiftningen. som Sålunda har det åtminstone tidigare berett svårigheter att avgöra om viss tvist skall prövas enligt RB eller enligt ärendelagen, men har en

Processrättsliga frågor 671

man flera processlagar har man nog alltid svårigheter det slaget. av Att det saknas möjlighet att förena ett mål skall handläggas enligt som RB och ett ärende enligt ärendelagen i och rättegång är en samma kanske också typ olägenhet mäste en av man acceptera, så länge det skall förekomma flera parallella processlagar. Problemen bör inte överdrivas. Att det inte går att förena ett mål och ett ärende enligt reglerna om förening mål får nämligen inte tolkas på det sättet av att de inte skulle kunna handläggas samtidigt. Vad det i det hänseendet kommer an på är att varken för målet eller för ärendet någon rättsäkerhetsgaranti sätts sidan jfr dock även hovrättens uppfattning i RH 1989:46. Särskilt inom familjerätten skulle det emellertid kunna vara till fördel för parterna inte minst såvitt gäller rättshjälpsavgifter alla typer frågor hör kunde - om av som samman förenas i en och samma rättegång. De angivna bristerna i ärendelagen har medfört att den inte alltid på ett fullgott sätt har ansetts kunna gälla sådana mål eller ärenden som i och för sig varit lämpade för handläggning vid allmän domstol men för vilka inte RB passat. I del fall torde detta ha medfört en att hanteringen av de ifrågavarande målen eller ärendena i stället anförtrotts andra Otvivelaktigt har bristerna också drivit fram organ. ett behov av omfattande specialreglering beträffande vissa en ärendetyper. Med en förfarandelag bättre kompletterar RB som tillskapas möjligheter att vända utvecklingen. Bristerna i ärendelagen är sammanfattningsvis av det slaget att reformbehovet får uppenbart. Reformbehovet anses accentueras av att det nu är aktuellt att till tingsrätterna föra uppgifter för vilka nya RB inte passar, t.ex. utsökningsmål och mål verkställighet enligt om FB. Reformbehovet påverkas även att del de enklare av en av enpartsärenden för vilka ärendelagen i sin nuvarande tappning bäst, passat t.ex. vissa bouppteckningsärenden och förmynderskapsärenden, bör flyttas bort från tingsrätterna.

Principerna för en reform

Det finns flera vägar att välja mellan när skall försöka tillgodose man reformbehovet beträffande ärendelagen.

I delbetänkandet SOU 1982:25-26 Översyn rättegångsbalken

av 1 Processen i tingsrätt föreslog rättegângsutredningen att ärendelagen skulle arbetas in i RB och domstolsärendena sålunda i fortsättningen handläggas enligt RB:s regler. För enpartsärenden föreslog utredningen att i RB skulle tas några få specialregler. Förslaget lades upp fram mot bakgrund att utredningen i betänkande föreslog av samma att RB:s stränga krav på muntlig handläggning skulle mjukas m.m. upp. Vad utredningen i sist angivna hänseende föreslagit kom i huvudsak

672 Processrättsliga frågor

att genomföras år 1987 prop. 1986/87:89; JuU 1986/87:31; SFS 1987:747. Utredningens förslag rörande ärendelagen kom emellertid inte att föranleda lagstiftning trots att föredragande departementschefen i likhet med rättegångsutredningen ansåg att det i vissa fall - svårt att uppfatta några sakliga skillnader mellan en del frågor var handläggs tvistemål enligt RB och andra mycket likartade som som frågor handläggs enligt ärendelagen angiven prop. s. 89. som Departementschefen syftade närmast på de fall där man i de sistnämnda frågorna generellt sett har två- eller flerpartssituation, för vilken en RB:s regler typiskt sett är avpassade. En helt fråga var emellertid enligt departementschefen om annan det dessutom lämpligt att låta även de ärenden som typiskt sett var enpartskaraktär gå över till att handläggas enligt RB:s regler. var av Detta kunde visserligen, som utredningen hävdat, vara tekniskt möjligt, förklarade departementschefen, men det krävde ganska omfattande ingrepp i RB:s system, och utredningen hade enligt departementschefen inte anvisat tillfredsställande lösningar på alla uppkommande problem. De reella vinster man skulle kunna göra att överföra dessa ärenden till RB:s område och sålunda genom upphäva ärendelagen var också enligt henne ganska ringa. Mot den bakgrunden fanns det enligt departementschefen inte tillräckliga skäl att slopa ärendelagen och göra RB så att den passade om in på alla ärenden. Samtidigt menade hon att frågan om ärendenas handläggning på lite längre sikt borde tas upp ur ett vidare perspektiv. Hon framhöll att det därvid kunde bli aktuellt att överväga om inte ärendena kunde fördelas på RB och förvaltningslagen. Rättegångsutredningen och departementschefen har alltså pekat på två metoder att tillgodose refonnbehovet när det gäller ärendelagen, nämligen dels metoden att smälta samman RB och ärendelagen, dels metoden att utnyttja RB och förvaltningslagen vid sidan av varandra för olika typer av ärenden. Givetvis är det inte heller uteslutet att tillgodose reformbehovet

ändringar i ärendelagen. Ändringarna skulle emellertid med

genom den lösningen bli så omfattande att tillskapandet av en helt ny ärendelag framstår som ett ojämförligt bättre alternativ. Den utvägen bör dock inte väljas utan att först bedömt möjligheterna att låta man ärendena i fortsättningen hanteras enligt någon annan redan existerande processlag eller eventuellt enligt flera sådana. För att kunna bedöma vilken väg bör välja behöver man därmed se närmare man på olika förfarandelagstiftningars företräden och svagheter. Varje förfarandelagstiftning har sin karaktär, och skillnaderna mellan de lagar som finns kan tyckas vara stora. Man skall dock akta sig för att tro att olikheterna har avseende på alla mål. I många mål, kanske är materiellt invecklade men förfarandemässigt sett som okomplicerade, har det inte någon större betydelse vilken förfarande-

Processrättsliga frågor 673

lag tillämpas. Åtminstone som när man begränsar sig till processlagarna torde man nämligen på vissa punkter bortser - om man från den närmast torftiga regleringen i ärendelagen kunna konstate- ra att alla lagarna behandlar vissa grundläggande frågor på i huvudsak

samma sätt, t.ex. när det gäller att domare inte får jävig vara och att domstolen inte annat än under mycket speciella omständigheter får besluta till nackdel för någon ha hört utan att honom. Det ñnns processer i vilka några processuella frågor av annan typ inte ställs på sin spets. Man kan till och med tänka sig för att en del fall helt avstå från processuella lagregler, eftersom domstolen kanske kan klara sig

med allmänna processuella rättsgrundsatser och analogier.

För andra mål och ärenden kan det emellertid ha mycket stor

betydelse vilken förfarandelagstiftning tillämpas,

som och man kan inte komma ifrån att varje lag har sina mål för vilka den passar särskilt väl.

RB:s tvistemålsregler förutsätter mellan två en process parter. Förfarandet bygger i stor utsträckning på muntlighet och är genom ett särskilt förberedelseinstitut väl lämpat för klara sådana - att av tvister i vilka någon egentlig utredning tvisten av inte har ägt rum innan processen inleds. Många reglerna tillkomna av är för att erbjuda de bästa tänkbara förutsättningar för riktig en värdering av muntlig bevisning. Detta gäller särskilt de regler vilka är utformade med utgångspunkt i RB:s bärande principer muntlighet, om omedelbarhet och koncentration. I syfte att möjligheter bättre ge att anpassa förfarandet till förhållandena i enskilda fall är dessa principer efter reformer som har skett under 1980-talet dock inte lika strängt genomförda som tidigare.

RB:s brottmâlsregler, som också förutsätter ett tvåpartsförhållande,

är speciella dels genom att de förutsätter målet förbereds att genom

en förundersökning, dels att de i flera hänseenden erbjuder

genom svaranden en särskilt förmånlig ställning bottnande i kriminalpolitiska

hänsyn favor defensionis.

Både FPL och den nya förfarandelag bör ersätta FPL som menar är mer flexibla än RB och utformade for såväl att passa enparts- som flerpartsärenden. Målet kan anhängiggöras vid domstolen på vilket sätt som helst, t.ex. ansökan eller besvär genom genom över ett myndighetsbeslut. I det fallet är det särklassigt senare - som vanligaste har det givetvis redan skett någon form utredning - av innan målet börjar handläggas i förvaltningsdomstolen. Även förfaranom det i normala fall är skriftligt kan det förekomma sammanträden. För

vissa fall har part rätt till ett sammanträde. Varken FPL eller den

nya förfarandelagen lämnar lika starka garantier RB för som att muntlig bevisning skall kunna få den bästa tänkbara bedömningen.

Förfarandet fyller emellertid begränsar sig till - om man fall vilka

674 Processrättsliga frågor

avgöras inom för skriftlig högt ställda anspråk kan ramen en process när det gäller rättssäkerhet. Förvaltningslagen, tillkom år 1986 och alltså är en mycket som modern lag, gäller förvaltningsmyndigheternas handläggning av ärenden och domstolarnas handläggning administrativa ärenden. av relativt fullständig reglering av förfarandet i ett Lagen upptar en förvaltningsärende, medan ärendelagen normalt inte kan tillämpas hjälp RB. Förfarandet förutsätts relativt enkel utan av vara av Det är emellertid inte uteslutet att tillämpa förvaltningsenpansnatur. lagen också i fråga ett tvåpansförhållande. om Förvaltningslagen saknar i motsats till FPL bestämmelser t.ex. - ingivande besvärshandling, vad parternas inlagor skall om av om innehålla, rättegångshinder, avvisning bristfällig ansökan, om om av myndighetens skyldighet att hålla sig till parternas yrkanden och om kostnader i förfarandet. Myndighetens skyldighet att låta parterna om del allt material är inte lika omfattande enligt förvaltningslagen få av enligt FPL. Vidare saknas det i förvaltningslagen bestämmelser som bevisning. En förvaltningsmyndighet kan normalt inte ta upp om vittnesbevisning. Det finns i förvaltningslagen inte heller några t.ex. bestämmelser sammanträde, någon vill lämna muntliga om men om uppgifter kan han få tillfälle till det, det kan ske med hänsyn till om arbetets behöriga gång. Många frågor har också en enklare reglering

i förvaltningslagen än vad den har i FPL, t.ex. frågor om materiell

processledning och frågor beslutsmotivering. om När mot bakgrund den skissartade karakterisering som man av de skilda förfarandelagarna har att ta ställning till vilken gjorts av lösning bör väljas för det första böra avfärda tanken som synes man ärenden handläggas enligt RB. Den lösningen skulle på att nu låta alla visserligen erbjuda enkel lösning problemet med att olika slags en av ärenden och mål, vilka det ankommer på domstolen att pröva, vid

behov bör kunna handläggas inom för en och samma rätteramen gång. Med sina även efter tiders reformer långt drivna senare principer angående förberedelse, muntlighet och omedelbarhet är det

dock svårt få RB att för de i allmänhet relativt enkla att passa ärendetyper handläggs enligt ärendelagen. Detta gäller inte bara som regler handläggningen i tingsrätt utan också dess regler om RB:s om besvärsprocess i högre rätt. Sålunda anledning konstatera bl.a. att det skulle krävas har man ganska många tillägg och justeringar i RB för att den skall kunna

tillämpas i fråga enpartsärenden. Dessa skulle visserligen kunna om vid allmän domstol handläggas enligt förvaltningslagen medan två-

partsärendena åtminstone de tvistiga handlades enligt RB. - - Också lösning i enlighet med detta bygger på att man för en som de nuvarande domstolsärendena ibland tillämpar RB och ibland

förvaltningslagen är dock för många fall ofördelaktig.

Processrättsliga frågor 675

Även tvåpartsärenden är nämligen inte sällan det slaget RBav att regleringen inte passar. Tvåpartsärendena vid allmän domstol kan generellt sett sägas i processuellt hänseende böra stå betydligt närmare förvaltningsdomstolamas mål än tvistemålen och brottmålen. Bland tvåpartsärendena finns det nämligen relativt stor andel för vilken en det inte krävs sammanträden inför domstolen. Muntlig bevisning förekommer endast relativt sparsamt i domstolsärendena. Även tvåpartsärendena är vidare ganska ofta enfrågetyp, av och parterna har sällan möjlighet att anlita ombud. Det är viktigt att lägga märke till att domstolen i del ärendetyper kan ha officialprövningsskylen en dighet som sträcker sig längre än vad den göri tvistemål. Exempelvis torde en bestämmelse för tvistemål i 17 kap. 3 § första punkten om att dom inte får ges över annat eller än vad part i behörig mera ordning yrkat, inte höra till de bestämmelser alltid är tillämpliga som i domstolsärenden. Det finns vidare speciella typer tvåpartsärenden för vilka RB av knappast under några omständigheter skulle särskilt väl, passa nämligen de som kommer till tingsrätt besvär t.ex. felparkegenom ringsärenden. Det skulle krävas åtskilliga speciella bestämmelser för att dessa ärenden skulle kunna fogas in i RB-regleringen. Det skall särskilt anmärkas att de nu berörda ärendena i betydande utsträckning redan är förberedda för avgörande i tingsrätten det genom föregående myndighetsförfarandet, och även i domstolen normalt om behövs vissa kompletterande åtgärder av förberedande natur är ett särskilt förberedelseinstitut onödigt belastande. Det som har sagts nu gäller även t.ex. vid överklagande kronofogdemyndigheters beslut av i utsökningsärenden, om överklagande skall ske till tingsrätt. I överensstämmelse med det har sagts torde vidare kunna som nu konstateras att varken RB, ärendelagen eller förvaltningslagen passar särskilt väl för t.ex. verkställighetsmâl enligt FB. Det kan vidare hävdas att förvaltningslagen innebär alltför enkel en reglering för att generellt sett riktigt kunna för sådana enpartspassa ärenden vilkas prövning ansetts böra ankomma domstol. Sålunda kan man inte ens för enpartsärendena i domstol avstå från sådan en reglering av frågor om avvisning ansökningar, frågor bevisning av om och frågor om i vad mån domstolen skall vara bunden yrkanden, av som både RB och FPL innehåller. Det kan också hävdas att en domstol inte bör tillämpa en lag med förvaltningslagens karaktär utan att samtidigt utgå från det förvaltningsmässiga tänkande ligger som bakom den lagen. Förvaltningslagen är helt enkelt bra lag för en myndighetsutövning men ingen lag för domstolar annat än när det gäller rent administrativa frågor, särskilt inte efter de renodlingar av domstolsverksamheten utredningen lagt fram förslag som om. Med en lösning som bygger att man i vissa ärenden tillämpar

676 Processrättsliga frågor

RB och i andra förvaltningslagen skulle man också stå inför problem när det gäller att åstadkomma flexibla regler om övergång från handläggning enligt förvaltningslagen till handläggning enligt RB. Många typer ärenden är nämligen i normala fall av enpartskaraktär men av kan när som helst under pågående handläggning bli flerpartsärenden, ofta tvistigt och ganska invecklat slag. Även den motsatta situaav tionen förekommer, dvs. att ett flerpartsärende under pågående handläggning blir ett enpartsärende. För en del fall kan det vara svårt att huruvida viss person som har rätt att göra sig hörd i ärendet ange en skall anses inta en partsställning. Att i stället för de nuvarande domstolsärendena låta systemet bygga på de regler FPL innehåller givetvis med de ändringar vi som tidigare har föreslagit synes ha betydande fördelar jämfört med de redan behandlade alternativen. Vad som sakligt sett skulle göra en sådan lösning mindre tilltalande om man för de nuvarande vore domstolsärendena skulle ha anledning att fortsätta tillämpa RB:s bärande omedelbarhetsprincip. I sådant fall skulle det nämligen komma att behövas ett stort antal specialbestämmelser för de nuvarande domstolsärendena. RB:s omedelbarhetsprincip innebär som förut angetts dels att - avgörandet ett mål normalt skall föregås av ett sammanträde av huvudförhandlingen dels att målet skall avgöras uteslutande på grundval vad förekommit vid detta sammanträde. Enligt av som ärendelagen kan det förekomma ett sammanträde, men part har aldrig någon rätt att få ett sådant till stånd. Enligt den nya processlag, som enligt vad tidigare angett bör ersätta FPL, skall en part i förvaltningsdomstol i vissa fall ha rätt till ett sammanträde och i andra fall skall domstolen självmant ta initiativet till att ett sådant hålls. Bestämmelserna härom torde passa också för domstolsärendena. I praktiken torde detta knappast föranleda fler sammanträden än tidigare i de nuvarande domstolsärendena. Den stora skillnaden mellan ärendelagen och den nya processlagen i fråga om muntlighet gäller dock knappast rätten till muntlighet och påföljden för utevaro utan ett eventuellt sammanträdes karaktär. Enligt ärendelagen måste på grund av hänvisningar till RB:s regler - varje sammanträde som hålls i princip ha samma karaktär som en huvudförhandling i tvistemål. Endast det som förekommit vid sammanträdet blir därmed processmaterial omedelbarhetsprincipen. Enligt den processlagen får domstolen i ett sammanträdesfall nya enligt vad vi tidigare angett grunda sitt avgörande även på sådant skriftligt material som inte omnämnts vid sammanträdet. Det torde på den nu berörda punkten inte innebära några olägenheter att tillämpa den processlagens regler i sådana ärenden vilka nya enligt nu gällande regler skall handläggas enligt ärendelagen. Tvärtom är det stor fördel att det i fortsättningen kan hållas ett muntligt en

Processrättsliga frågor 677

förberedelsesammanträde när det i undantagsfall behövs ett sådant.

Som det är krävs det i vissa ärendetyper nu alltid att tre ledamöter

deltar i domstolen vid ett sammanträde, och detta är olämpligt för

sammanträden med förberedande syfte. Principen att domstolens

avgörande får grundas endast på vad förekommit som vid samman-

trädet tar sikte främst på fall där det skall tas upp muntlig bevisning,

och principen inte bättre for de passar nuvarande domstolsärendena

än vad den gör för målen i förvaltningsdomstol.

Vid ett förfarande enligt RB gäller vidare ett krav på bevis-

omedelbarhet 35 kap. RB. Detta innebär framför allt att vittnen i

princip skall höras muntligen inför domstolen vid huvudförhand-

lingen. Enligt vad vi förut muntligheten angett om i förvaltnings-

domstol skall i betydande utsträckning skriftliga vittnesintyg kunna

godtas som bevisning, detsamma är men nog redan idag fallet i

många typer domstolsärenden. Det finns av emellertid även dom-

stolsärenden i vilka måste ställa ganska höga man krav på be-

visomedelbarhet, det är märka men att att det varken enligt de nu

gällande bestämmelserna i FPL eller enligt de regler vi föreslår

föreligger något hinder mot att höra vittnen och sakkunniga vid ett i

målet hållet sammanträde eller mindre som mer omedelbart föregår

avgörandet.

På grund av det som har sagts kan hävdas det såvitt nu att gäller

omedelbarhetsprincipen snarast skulle innebära en fördel för de

nuvarande domstolsärendena att de för förvaltningsdomstoav oss

larna föreslagna reglerna kom att gälla. Även i övrigt synes de regler

som skall gälla for processen i dessa domstolar generellt sett vara väl

ägnade att främja god en process i de nuvarande domstolsärendena.

Detta gäller särskilt de svârhandlagda mera ärendena och oavsett

instans. Samtidigt kan även det enklaste ärende handläggas enligt

samma regler. Nyskapade särskild ärendelag man en torde denna

alltså i stor utsträckning böra överensstämma med vad vi menar böra

gälla för processen i förvaltningsdomstol.

Mot att den nya processlagens regler i stor utsträckning får gälla i

stället för ärendelagens kan visserligen anföras att det för många

sådana domstolsärenden vilka är allra enklaste slag, av t.ex. ansök-

ningsärenden rörande förordnande god av man eller förmyndare,

skulle kunna utgöra överdramatisering

en att tillämpa den nya processlagens regler. Det bör emellertid observeras att det inte för

alla typer av ärenden på något sätt är nödvändigt att i praktiken låta

det komma till något yttre uttryck att dessa regler är tillämpliga,

åtminstone inte så länge det rör sig om de enklaste fallen. Som

förhållandena är i dag är många nog som vid allmän domstol sysslar

med ansökningar i t.ex. förmynderskapssammanhang

relativt omed-

vetna om att ärendelagen och i andra hand RB - i princip är -

678 Processrättsliga frågor

tillämplig i dessa ärenden. Ärendena är nämligen så enkla att det för handläggningen räcker med några få särskilda bestämmelser som finns i FB ll kap. 12 28 §§ den balken, och de berörda

se t.ex. -

förmynderskapsärendena läggs inte som ärenden i den allmänna upp ärendeförteckningen. Den berörda ordningen kan i huvudsak nu behållas även reglerna i FPL i stor utsträckning görs tillämpliga. om Om allmän domstol får möjlighet att handlägga vissa mål och ärenden enligt i huvudsak bygger på FPL:s regler har ett system som anledning anta att behovet specialreglering av förfarandet för man av mål och ärenden skall minska. Man kan också anta att vissa typer av valet lämpligt domstolssystem för viss typ av fråga inte skall av behöva störas av onödiga formella hänsyn. Självklart är det inget skäl mot en reform att domarna i allmän domstol får alltför olikartade regelsystem att tillämpa. Det är med stor sannolikhet inte svårare för och samme domare att ibland en tillämpa RB:s regler och ibland den nya processlagens än att ibland

tillämpa RB:s tvistemålsregler och ibland brottmålsreglerna och

ibland reglerna i t.ex. ärendelagen. En annan sak är att det kommer att föreligga ett stort och viktigt informationsbehov i förhållande till domarna i allmän domstol, gör systemet för hantering om man om de nuvarande domstolsärendena. Vi förutsätter att en reform inte av sätts i kraft utan att informationsbehovet har tillgodosetts. Att i sista hand utöver regeringsrätten och försäkringsöverdomstolen ytterligare högsta instans högsta domstolen kan komma en - att för vägledande avgöranden beträffande den nya processsvara lagens regler är inte någon nackdel. Att flera högsta domstolsinstanser har att tillämpa ett och regelsystem förekommer på samma ett stort antal andra områden. Den rättsbildning som hitintills förekommit vid regeringsrätten rörande tillämpningen av FPL:s bestämmelser kan givetvis komma att få stor betydelse även i allmän domstol i den mån dessa bestämmelser blir tillämpliga där. Den höjning rättssäkerheten det för en del fall skulle av som innebära att den nya processlagens regler och inte ärendelagens regler blev tillämpliga i de nuvarande domstolsärendena uppnår man givetvis inte helt utan kostnader för samhället. Genom att emellertid en reform samtidigt bör medföra väsentliga besparingar när det gäller tingsrättemas sammansättning i vissa ärendetyper, kan behovet av samhälleliga resursinsatser antas förbli i huvudsak oförändrat totalt sett.

Övervägande skäl kan mot den nu redovisade bakgrunden sägas

tala för att de ärenden vilka för närvarande handläggs enligt typer av ärendelagen i fortsättningen handläggs enligt den nya processlagens regler, dvs. enligt ett system som i stor utsträckning bygger FPL:s regler. Också de måltyper vilka utredningen föreslår överflyttande till tingsrätt, dvs. bl.a. de utsökningsrättsliga målen, målen om statlig

Processrättsliga frågor 679

lönegaranti och mål om verkställighet enligt FB, bör i allmän domstol handläggas enligt dessa regler. Lagtekniskt sett kan den nu föreslagna ordningen åstadkommas på flera olika sätt. En metod är givetvis att göra den lag, bör nya som ersätta FPL, direkt tillämplig för de nuvarande domstolsärendena och endast uppta vissa särbestämmelser för dessa i den lagen. En annan metod är att låta den gällande ärendelagen ersättas nu av en ny som i huvudsak överensstämmer med den lagen för förvaltningsdomnya stolarna. Otvivelaktigt blir det något fler paragrafer i den lagen, nya som bör ersätta FPL, om den skall gälla också för de nuvarande domstolsärendena, och en särskild lag för dessa skulle något mindre vara omfattande än vad den lagen skulle komma Det har att vara. som sagts nu kan möjligen uppfattas ett skäl för att ersätter som man ärendelagen med ärendelag. Det är nämligen naturligt en ny att t.ex. en domare och för övrigt även en specialiserad partsföreträdare gärna ser att alla processuella bestämmelser han har att rätta sig efter finns samlade i en och samma lag som helst inte skall innehålla några processuella bestämmelser som inte gäller honom. En sådan ordning ger honom nämligen möjlighet att enkelt överblicka vad just han har att rätta sig efter. Självklart ligger det emellertid ett egenvärde i regelkomplex att såvitt möjligt är få och enhetliga. För allmänheten och för allmänpraktiserande jurister kan alltför splittrad processrättslig lagstiften ning leda till otillgänglighet och därmed onödigt arbete och onödiga kostnader och i värsta fall rättsförluster. Ett enhetligt är ägnat system att främja rättsförståelsen och förbättra rättsskyddet. Det har som sagts nu talar med styrka för att man inte bör tillskapa en ny ärendelag utan låta den nya processlagen gälla. En onödig parallellitet inom den processrättsliga lagstiftningen är också ägnad att åtminstone på sikt medföra att samma processrättsliga fråga utan några sakliga skäl blir reglerad på ett sätt för vissa mål och på ett annat sätt for andra mål. Både den omständigheten att olika lagar tillkommer vid olika tidpunkter och den omständigheten att olika personer är inblandade i olika lagstiftningsärenden kan bidra till att detta inträffar relativt ofta. Parallella lagar kan med tidens gång utan sakliga skäl glida ifrån varandra. Givetvis blir det lättare för domare att byta tjänstgöring i en domstolstyp mot tjänstgöring i båda domstolstypema en annan, om

tillämpar samma förfarandelagstiftning.

Ett skäl mot att förvaltningsdomstolar och allmänna domstolar åläggs att tillämpa samma förfarandelagstiftning skulle kunna vara att de hade att göra detta utifrån skilda utgångspunkter. Förr brukade ibland hävdas att förvaltningsdomstol i förfarandefrågor inte en som

680 Processrättsliga frågor

fått en uttrycklig reglering i den ñr domstolen gällande förfarandelagstiftningen hade att söka vägledning i principerna för förvaltningsförfarandet. Sjävklart har något motsvarande tänkande aldrig varit motiverat i de allmänna domstolarna, och här skulle kunna förekomma väsentlig skillnad. Utvecklingen under de senaste decenen nierna torde emellertid i allt högre grad ha inneburit att förvaltningsrättskipningen kommit att skilja sig från förvaltningsförfarandet, och det är naturligt att varje domstol i första hand ser till vad som gäller i andra processuella sammanhang. Att RB därvid kommer in i bilden år en självklarhet oavsett vilket slags domstol det gäller. Signifikativt är att FPL upptar ett stort antal subsidiära hänvisningar till RB men inte någon till förvaltningslagen. I det nu berörda hänseendet torde man därför knappast kunna ha ens teoretiska betänkligheter mot att förvaltningsdomstolar och allmänna domstolar tillämpar samma förfarandelagstiftning. Tillämpningen i förvaltningsdomstol av den nya processlag, som bör ersätta FPL, torde inte i nämnvärd utsträckning behöva störas av att man väljer alternativet att låta den lagen gälla också i allmän domstol. Det är nämligen relativt få bestämmelser som behöver läggas till den nya processlagen för att denna i behövlig omfattning skall kunna tillämpas även av allmän domstol.

Ärendelagen bör alltså ersättas av samma lag som den vilken bör

ersätta den nuvarande FPL. Detta synes kräva att den lagen får en ny beteckning som ger uttryck att den gäller inte bara beträffande förvaltningsrättskipning. Den lämpligaste beteckningen synes vara "lagen om förfarandet i mål i förvaltningsdomstol och i vissa mål i allmän domstol domstolsförfarandelagen". Beteckningen är visserligen lång, men hänvisningar till lagen torde i de allra flesta fall kunna göras på ett mycket enkelt sätt, nämligen på det sättet att lagen betecknas domstolsförfarandelagen eller kanske till och med endast förfarandelagen. Som förkortning kommer närmast alternativet DFL i fråga. Den nu förordade lösningen innebär att det för rättegångar kommer att finnas endast två huvudlagar, nämligen en som i grunden bygger på muntlighet, RB, och i grunden bygger skriftlighet, en som

DFL. Åtskilliga processuella särbestämmelser i andra lagar kan på

sikt upphävas, eftersom de blir obehövliga. På mycket lång sikt kan man ha anledning att ytterligare förenkla regelsystemet. En lösning som i ett framtidsperspektiv kan framstå som möjlig är t.ex. en sammanslagning av DFL och RB till ny förfarandelag, något som en nog skulle förutsätta att alla bestämmelser om domstolsväsendet togs upp i en särskild lag. En praktiskt nödvändig konsekvens av att den nya processlagen blir tillämplig i stället för ärendelagen är att de nuvarande domstolsärendena blir "mål". Det ligger i och för sig inga större problem i detta.

Processrättsliga frågor 681

Redan idag har den ursprungliga innebörden i målbegreppet i praktiskt verksamma juristers medvetanden förlorat så mycket av sin naturliga förankring att man knappast längre kan föra fram principiella argumenten för ett hävdvunnet målbegrepp. Man kan alltså mycket väl gå vidare på en redan inslagen väg när det gäller att beteckna även t.ex. ärenden av enpartsnatur som "mål". Det skall dock nämnas att även om domstolsärendena blir mål det kommer att i vissa fall förekomma ärenden inom målens t.ex. ärenden ramar, angående häktning och ärenden om förordnande av offentlig försvara- Även reglerna i 41 kap. RB bevisupptagning till framtida re. om säkerhet torde ge exempel på det som har sagts nu. Frågor om avläggande av domared torde emellertid böra behandlas som ärenden enligt förvaltningslagen. Som förut antytts är det inte heller någonting som hindrar att man även i fortsättningen såsom ärenden betecknar vissa av de nuvarande ärenden där det endast i undantagsfall blir aktuellt att tillämpa andra handläggningsbestämmelser än de som finns i anslutning till den materiella lagstiftningen jfr t.ex. det förhållandet att FPL endast talar om beslut medan i 30 § förordningen, 1979:575, om protokollföring m.m. vid de allmänna förvaltningsdomstolama förklaras att vissa beslut skall betecknas domar. Huruvida det finns behov av en sådan lösning, om utredningens förslag att t.ex. många enkla förmynderskaps- och bouppteckningsärenden skall föras bort från de allmänna domstolarna skulle genomföras, får tas upp senare i samband med att behövliga ändringar görs i protokollskungörelsen 1971:1066 för de allmänna domstolarna. Till frågor om hur man för de allmänna domstolarnas del skall kunna göra den tekniska uppdelningen mellan RB-mål och mål enligt den processlagen återkommer i specialmotiveringen. Ändnya ringsbehovet hänför sig i första hand till sådana fall där det enligt nu gällande regler talas om ärendehantering. Främst rör det sig om familjerättslig lagstiftning. Härutöver behöver ändringar göras i sådana särskilda bestämmelser i vilka uttryckligen anges att ärendela-

gen skall tillämpas se t.ex. 10 § lagen om felparkeringsavgift och

50 § lagen om disciplinförseelser av krigsmän m.m.. Till viss del behövs det enligt vår uppfattning inte någon remissbehandling, och menar därför att den mera fullständiga genomgång olika lagar, av som är nödvändig, kan ske under departementsbehandlingen vårt av betänkande. Bland förordningar som behöver ändras i anledning av att FPL och ärendelagen smälts samman i den nya processlagen kan nämnas protokollskungörelsen för de allmänna domstolarna och förordningen om avgifter vid de allmänna domstolarna.

682 Processrättsliga frågor

Sammanfattning Förfarandet i allmän domstol regleras i allmänhet av RB:s be-

stämmelser. överväganden rörande RB:s regelsystem faller i

huvudsak utanför vårt uppdrag. Några frågor rörande de allmänna domstolarna omfattas dock av uppdraget. En sådan fråga rör den s.k. ärendelagen. Den lagen reglerar förfarandet i sådana rättsvårdsärenden som tingsrätt har att ta upp självmant eller efter ansökan och som inte skall handläggas i den för tvistemål eller brottmål föreskrivna ordningen. Enligt ärendelagen behandlas vitt skilda ämnen, t.ex. frågor om tillstånd till adoption, frågor om dödande av förkommen handling, frågor om byte av släktnamn och frågor om tillstånd enligt bolagslagstiftningen. Också bouppteckningsärenden och förmynderskapsärenden faller inom ärendelagens tillämpningsområde. På grund av särskilda bestämmelser gäller ärendelagen också vid besvär till tingsrätt i ärende om felparkeringsavgift och i ärende om militärt disciplinansvar.

Ärendelagens bestämmelser svarar inte mot dagens krav. Svaghe-

terna är särskilt framträdande i två- eller flerpartssituationer. En formell svaghet är t.ex. att det inte ens står att en eventuell motpart skall beredas tillfälle att yttra sig innan ärendet avgörs eller att parterna normalt skall ha fått del av processmaterialet innan ärendet avgörs. Föreskrifter saknas vidare om under vilka förutsättningar sammanträde skall hållas. En annan svaghet är att det saknas bestämmelser som ger rätten en möjlighet att hålla ett sammanträde av förberedande nntur. Detta i förening med ålderdomliga bestämmelser om rättens sammansättning gör att rätten många gånger måste vara sammansatt av flera jurister eller av jurister jämte nämndemän även när syftet med ett sammanträde endast är att reda ut ärendet. Ärendelagens bestämmelser passar inte för sådana fall där ärendet kommer till domstolen genom besvär. En möjlighet att komma till rätta med problemen skulle kunna vara att man gjorde RB tillämplig i tvåpartsärenden och förvaltningslagen tillämplig i enpartsärenden. Den erforderliga anpassningen av RB skulle emellertid vara svår att åstadkomma, särskilt för besvärsfallen, vilka blir avsevärt fler med utredningens förslag. Dessutom synes förvaltningslagen vara i en för ändamålet alltför hög grad inriktad på sådan verksamhet som sker i ñrvaltningsmyndigheter. En stor del av de ärenden för vilka förvaltningslagen skulle ha passat bör föras bort från de allmänna domstolarna. Härtill kommer att ett enpartsärende kan bli tvåpartsärende under förfarandets gång och att ett tvåpartsärende kan bli ett enpartsärende. Vi har i stället stannat för att föreslå att den nya processlag som enligt vårt förslag skall ersätta FPL blir tillämplig för alla de nuvarande domstolsärendena vid allmän domstol. Fördelarna med

Processrättsligañágor 683

den lösningen är bl.a. att man får färdiga och passande regler. Man får också ett enkelt och översiktligt system med endast två grundläggande processlagar, en som i grunden bygger på muntlighet, RB, och en som i grunden bygger på skriftlighet, domstolsförfarandelagen DFL. Detta är ägnat att främja medborgarnas rättsförståelse. Att för de nuvarande domstolsärendena föra upp regleringen samma nivå som den vilken gäller i förvaltningsdomstolama medför ett förbättrat rättsskydd, framför allt genom att frågor angående skriftväxlingen får en ganska uttömmande reglering. Reformen medför att de nuvarande domstolsärendena i allmänhet kommer att få karaktären av mål. Det är emellertid ingenting som hindrar att i t.ex. protokollskungörelsen för de allmänna domstolarna tas in bestämmelser som medför att vissa av ärendena även i fortsättningen betecknas som ärenden. Den processlagen passar enligt vår mening utmärkt även för nya t.ex. de kronofogdemål och de mål enligt 21 kap. FB som föreslår överflyttade till tingsrätt.

26.3 Reglerna överklagande

om

Sammanfattning: I detta avsnitt föreslår att överklaganden inte längre skall ha sådana beteckningar som "vad", "besvär" eller revision". Tiden för överklagande till högsta domstolen föreslår bli densamma som vid överklaganden i andra fall, dvs. tre veckor och inte som nu fyra veckor.

26.3.l Gällande rätt

Ett överklagande från tingsrätt till hovrätt sker enligt RB i vissa fall genom institutet "vad", i andra fall genom besvärsinstitutet. I fråga om hovrättsavgöranden är rättsmedlet revision eller besvär. Ett avgörande av en allmän förvaltningsdomstol överklagas enligt FPL alltid genom besvär. Den nya förvaltningslagen 1986:223 upptar bestämmelser om överklagande utan att rättsmedlet fått någon särskild beteckning. Till grund för den nuvarande uppdelningen av överklaganden från tingsrätt i vadefall och besvärsfall ligger i första hand den karaktär tingsrättens avgörande har. Enligt 17 kap. 1 § och 30 kap. l § RB skall "saken" avgöras genom dom. Sådana avgöranden som inte skall ske genom dom träffas genom beslut. Beslut, genom vilket domstolen skiljer saken från sig, samt högre rätts beslut i fråga, som dit fullföljts särskilt, är slutligt beslut. Talan mot en tingsrättsdom skall enligt 49 kap. 1 § RB föras genom

684 Processrättsliga frågor

"vad". I princip får alla domar överklagas. Den mot vilken tredskodom getts får dock inte överklaga kan i allmänhet få målet men återupptaget vid tingsrätten. Förbud mot överklagande gäller vidare i fråga om vissa s.k. mellandomar och kan gälla även på grund av avtal. Talan mot ett slutligt beslut tingsrätt t.ex. beslut avvisning av om eller avskrivning skall enligt 49 kap. 2 § RB föras besvär. genom Meddelas i samband med dom ett beslut, genom vilket saken till viss del inte tas upp till prövning, skall dock talan mot beslutet föras genom "vad". Om part kan ansöka om återupptagande mål av som avgjorts genom slutligt beslut något som endast undantagsvis är fallet; se dock t.ex. 47 kap. 18 § RB får han inte överklaga. Har en tingsrätt i beslut under rättegång ogillat jäv mot domare eller invändning om rättegângshinder skall enligt 49 kap. 3 § RB den part, som vill överklaga, först anmäla missnöje. Gör han inte det i rätt tid, får han inte överklaga. Om missnöje anmäls, bestämmer domstolen om överklagande skall ske särskilt genom besvär eller endast i samband med talan mot dom eller slutligt beslut "vad" eller besvär. Enligt 49 kap. 4 § RB skall i där angivna fall talan mot tingsrätts

beslut under rättegång föras särskilt genom besvär. I vissa de

av fall där särskild talan skall föras enligt det angivna lagrummet har den som vill överklaga att anmäla missnöje inom viss tid. Har tingsrätt i samband med dom eller slutligt beslut meddelat beslut i en fråga som avses i 49 kap. 4 § RB och rör frågan någon som inte är part eller intervenient, skall enligt 49 kap. 5 § RB mot beslutet föras särskild talan genom besvär. Om i annat fall i samband med dom eller slutligt beslut meddelas beslut i fråga i 49 som avses kap. 4 § RB eller beslut om skyldighet för part eller intervenient eller staten att ersätta rättegångskostnad, skall talan mot beslutet föras i samma ordning som talan mot domen eller det slutliga beslutet. Menar part att genom tingsrätts beslut målet onödigt uppehålls, får han föra särskild talan mot beslutet besvär med stöd 49 genom av kap. 6 § RB. Ett beslut genom vilket tingsrätt förklarat en domare jävig eller bifallit en begäran om rättshjälp misstänkt i brottmål får enligt 49 kap. 7 § RB inte överklagas. Av 49 kap. 8 § RB framgår att det krävs uttrycklig bestämmelse en för att tingsrätts beslut skall få överklagas annat än i samband med talan mot dom eller slutligt beslut. Till bemötande parts åndringsav yrkande får part trots att han inte överklagat påkalla högre rätts prövning av ett beslut som inte får överklagas särskilt. Över tingsrätts beslut genom vilket missnöjesanmälan eller ansökan om återvinning eller âterupptagande eller vade- eller besvärstalan avvisats får enligt 49 kap. 9 § RB talan föras besvär. I annat genom

Processrättsliga frågor 685

fall får fråga om sådan anmälan eller ansökan gjorts eller talan annars fullföljts inom rätt tid inte komma under hovrättens bedömande. Vad tingsrätt bestämt om sättet för fullföljd talan skall enligt 49 av kap. 10 § RB gälla. 149 kap. ll § RB finns bestämmelser i vilka om fall målet skall vila, när ett beslut under rättegången har överklagats. Om talan fullföljs genom "vad" gäller i hovrätten reglerna i 50 och 51 kap. RB för tvistemål respektive brottmål. Förfarandet bygger i stor utsträckning på muntlighet. Vadetiden är tre veckor från dagen för domen 50 kap. 1 § och 51 kap. l § RB. Om parten vädjat ena kan andra parten inom en vecka vädja anslutningsvis 50 kap. 2 § och 51 kap. 2 § RB. Sådant "vad" förfaller den första vadetalan om återkallas eller förfaller. Om vadetalan inte är fullföljd inom rått tid skall den avvisas av tingsrätten 50 kap. 3 § och 51 kap. 3 § RB. Tingsrätten översänder i annat fall vadeinlagan och sin akt till hovrätten. Besvärsjörfarandet regleras i 52 kap. RB. Besvärstiden är numera i huvudfallet tre veckor från den dag beslutet meddelades. Om ett beslut under rättegången inte har meddelats vid ett sammanträde och det inte heller vid något sammanträde har tillkännagetts när beslut kommer att meddelas, räknas dock besvärsfristen från den dag när klaganden fick del beslutet 52 kap. 1 § RB. Om besvärstalan av inte är fullföljd inom rätt tid skall den avvisas tingsrätten 52 kap. av 2 § RB. I annat fall översänder tingsrätten besvärsinlagan och akten till hovrätten. Om motparten till den som klagat finnes böra höras över besvären, skall hovrätten delge honom besvärsinlagan samt förelägga m.m. honom att inkomma med förklaring 52 kap. 7 § RB. Utan att motparten lämnats tillfälle att förklara sig får ändring inte göras i tingsrättens beslut såvitt angår hans rätt. Har förklaring inkommit och finnes ytterligare skriftväxling erforderlig, får hovrätten förordna sådan 52 kap. 9 § RB. Hovrätten om får även meddela närmare bestämmelser skriftväxlingen och om därvid även föreskriva i vilket avseende part skall yttra sig. Part får föreläggas att inkomma med än skrift endast det föreligmer en om ger särskilda skäl. Besvärsprocessen är i princip skriftlig. Om det är nödvändigt för utredningen i målet att en part eller någon hörs muntligen får annan hovrätten förordna detta på lämpligt sätt 52 kap. 10 § RB. om Endast omkring hälften av besvärsmålen i hovrätt överavser

klaganden av beslut fattade i RB-process. Övriga besvärsmål

en avser överklaganden av avgöranden vilka bär beslutsbeteckningen på grund av bestämmelse i annan lag än RB. En viktig målkategori uppskatt- ningsvis drygt 10 % utgörs fall vilka i tingsrätt handlagts enligt - av ärendelagen.

686 Processränsliga frågor

En annan viktig kategori av besvärsmål mellan 15 och 20 % - utgörs mål enligt UB. Enligt 18 kap. l § UB skall talan mot av kronofogdemyndighets beslut i ärende enligt den balken föras i hovrätt genom besvär. I den mån annat inte föreskrivs i 18 kap. UB skall bestämmelserna i RB om fullföljd av talan i hovrätt och högsta domstolen och om rättegången där tillämpas i utsökningsmål jfr 21 § rättegångsbalkens promulgationslag, RP. Kronofogdemyndighets beslut enligt lagen 1970:741 om statlig lönegaranti vid konkurs

överklagas på samma sätt se 9 § den lagen.

Ett annat exempel på lagstiftning som medför att besvärsreglema och inte vadereglema blir tillämpliga erbjuder fastighetsbildningslagen. Mål enligt den lagen prövas av fastighetsdomstol som avgör målet genom utslag eller beslut. Mot utslaget eller beslutet får, om

annat är föreskrivet, talan fullföljas genom besvär se 17 kap. 1 §

fastighetsbildningslagen. Till andra bestämmelser ibland i förening med 21 § rättesom gångsbalkens promulgationslag RP medför att hovrätt skall handlägga ett mål eller ärende enligt reglerna för besvärsmål hör bl.a. 19 kap. 14 § jordabalken, 16 kap. 2 § tredje stycket konkurslagen, 37 kap. 8 § andra stycket BrB besvär från övervakningsnämnd, skilda bestämmelser i 58 och 59 kap. RB, 9 a § lagen 1927:56 om nedsättning hos myndighet besvär från länsstyrelse, 60 § av pengar och gåvoskatteförordningen 1941:416 även besvär från arvslänsskattemyndighet samt 55 § lagen 1990:746 om betalningsföreläggande och handräckning. Statistiskt sett är det mest framträdande draget i fråga om måltillströmningen till hovrätterna att antalet besvärsmål har ökat mer än antalet vädjade mål. År 1949 inkom till hovrätterna 1 481 vädjade tvistemål, 2 124 vädjade brottmål och 1 186 besvärsmål. Besvärsmålen utgjorde alltså omkring 25 % målen. År 1990 inkom av till hovrätterna 3 401 vädjade tvistemål, 7 948 vädjade brottmål och 9 352 besvärsmål. Besvärsmålen utgjorde alltså omkring 45 % av målen. Samma tendenser återfinner man för övrigt i måltillströmningen till högsta domstolen. De nuvarande skillnaderna mellan reglerna för vadeförfarandet och reglerna för besvärsförfarandet är relativt stora även om en högre allmän domstols prövning i vårt land oavsett rättsmedel alltid har - avsett såväl sakfrågorna som rättsfrågorna i de delar där överklagande har skett. Såvitt gäller överrättsprocessens inledande skede är det huvudsakligen reglerna kommunikationsplikt som skiljer. Beträffande en om besvärsinlaga har hovrätten stor frihet att bedöma om kommunikation med motparten skall ske särskilda regler om kommunikation finns i bl.a. 60 § lagen 1941:416 arvsskatt och gåvoskatt och i 16 kap. om 3 § fastighetsbildningslagen. En generell kommunikationsplikt har

Processrättsliga frågor 687

nämligen ansetts motverka syftet att få ett snabbt och billigt förfaran-

de se SOU 1926:32 s. 218 och 1938:44 s. 542. Det överklagade avgörandet får dock inte ändras utan att kommunikation har skett om

man bortser från ändringar av vissa interimistiska beslut och beslut om säkerhetsåtgärder. En vadeinlaga skall i princip alltid kommuniceras motparten. Om man bortser från det fallet att avvisning skall ske gäller undantag endast för det fall att det i tvistemål är uppenbart att vadetalan är ogrundad. I sådant fall får nämligen den högre domstolen genast meddela dom i målet. Som undantag kan man givetvis så - om man vill se också de dispensregler gäller för överprövning mål - som av om mindre värden. Att man kan ha en begränsad kommunikationsskyldighet i besvärsmâl hänger samman med att processen i princip är skriftlig, medan vadeprocessen åtminstone i sin senare del i princip är muntlig. I den mån parterna i de nuvarande besvärsmålen reform rätt genom en ges till muntlighet synes detta behöva förenas med regler att komom munikation skall ske. Det som har sagts nu ger en antydan om var den springande punkten finns när man jämför besvärsprocessen och vadeprocessen, nämligen i förhållandet mellan skriftlighet och muntlighet. För att kunna ta ställning till i vad mån samma regler kan gälla för alla överklagade mål såvitt gäller domstolens skyldighet att kommunicera överklagandeskriften måste man alltså först ta ställning till vilka regler som skall gälla i fråga om muntlighet och skriftlighet. Att behovet av muntlighet respektive skriftlighet i betydande omfattning har styrt valet rättsmedel beträffande olika typer av av avgöranden belyses exempelvis av uttalanden gjordes i samband som med tillkomsten av ärendelagen. Då sas nämligen beträffande fullföljd att rättsmedlet alltid borde vara besvär, eftersom någon huvud-

förhandling i överrätt i regel inte kunde komma i fråga se SOU

1944:10 s. 96. Processkommissionen utgick beträffande besvärsmålen från att någon muntlig bevisning vanligen inte behövdes och från att en muntlig partsförhandling inför hovrätten i regel inte kunde anses vara påkallad. Liksom tidigare borde dock finnas möjlighet det att om

behövdes för utredningen anordna ett muntligt förhör se SOU

1926:32 s. 192. Processlagberedningen redovisade liknande en

ståndpunkt se SOU 1938:44 s. 57.

Besvärsprocessen är därför i princip rent skriftlig. Hovrätten fâr dock, om det är nödvändigt för utredningen i målet att part eller en annan hörs muntligen, förordna om detta på lämpligt sätt. Muntligt förhör kunde enligt processlagberedningen bli aktuellt exempelvis "för prövning av fråga, huruvida svaranden haft sitt hemvist eller

688 Processrättsliga frågor

drivit rörelse å viss ort, eller för bestämmande av ersättning till vittne

eller sakkunnig" se SOU 1938:44 s. 542.

Förordnanden om muntliga förhör i besvärsmål är i praktiken sällsynta jfr Welamson, Rättegång VI år 1978, s. 141. I stället sker avgöranden på handlingarna och bland handlingarna ingår därvid inte sällan skriftliga vittnesattester, kanske särskilt ofta i de utsökningsrättsliga målen. Att processen är rent skriftlig kan förefalla märkligt i de fall där i första instans tagits upp muntlig bevisning och där i hovrätt förekommer fråga om ny prövning av denna bevisning. I rättsfallet NJA 1991 s. 188 har högsta domstolen för visst besvärsfall angående offentlig auktion angett att de av klaganden anförda skälen för hållande av muntlig förhandling inte var av sådan tyngd som förutsattes enligt RB:s bestämmelser. Domstolen undanröjde emellertid ett beslut av hovrätten om att målet skulle avgöras på handlingarna och motiverade detta med att europakonventionen om de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna ställde krav på muntlighet. Det förekommer också att hovrätter med utnyttjande av reglerna om förhör anordnar förhandlingar vid vilka parterna får lägga fram sina synpunkter precis som vid en vanlig förhandling. Det förekommer också att hovrätter förordnar om syn med det bisyftet att parterna vid synen skall få tillfälle att utveckla sin talan. När den högre domstolen förordnar om förhör i ett besvärsmål gäller inte RB:s principer om omedelbarhet och koncentration. Avgörandet skall i stället grundas allt som förekommit i målet och

inte enbart på det som förekommit i samband med förhöret se bl.a.

17 kap. 2 § andra stycket jämfört med 17 kap. 12 § första stycket RB. I vissa besvärsfall angående häktning är det i hovrätt och högsta domstolen obligatoriskt med förhandling. Ett vademål skall normalt avgöras efter huvudförhandling, och i vissa fall kan denna föregås av ett förberedelsesammanträde. Själv avgörandet får grundas endast det material som presenterats vid huvudförhandlingen. Undantag från regeln om att ett vädjat tvistemål skall avgöras efter huvudförhandling gäller enligt 50 kap. 21 § RB om vadetalan medgetts, om det är uppenbart att vadetalan är ogrundad, om båda parterna har begärt att målet skall avgöras utan sådan förhandling eller förklarat sig inte ha något att erinra häremot eller om fullföljdsvärdet inte uppgår till ett basbelopp. Vidare får ett mål alltid avgöras utan huvudförhandling om det är uppenbart att sådan förhandling är obehövlig. Huvudförhandling kommer givetvis inte heller till stånd i de fall där hovrätten vägrar dispens. I 50 kap. 23 § RB jfr 51 kap. 23 § och 55 kap. 14 § finns en bestämmelse som för vademålen anger att om vid huvudförhandling

Processrärtsliga frågor 689

i underrätten rörande viss omständighet vittne eller sakkunnig eller part under sanningsförsälcran hörts inför rätten eller å stället syn hållits och avgörandet även i hovrätten beror tilltron till den av bevisningen, ändring i underrättens dom i denna del inte får ske utan att beviset tagits upp ånyo vid huvudförhandling i hovrätten eller det föreligger synnerliga skäl att bevisets värde är ett annat än underrätten antagit. För de nuvarande besvärsmâlen finns ingen motsvarande regel. Det är emellertid naturligt att högre rätt inte heller i en besvärsförfarandet annat än undantagsvis ändrar sådan tilltrosbeen dömning som den lägre domstolen gjort utan att det sker omförett hör. Den tanke som ligger bakom bestämmelsen i 50 kap. 23 § RB gör sig nämligen i princip gällande även i besvärsförfarandet, låt vara att muntlig bevisning i besvärsmål är ganska ovanlig såväl i första instans som vid överklagande. I 50 kap. 25 § tredje stycket RB jfr 51 kap. 25 § och 55 kap. 15 § finns bestämmelser att part i hovrätt i ett förlikningsbart om tvistemål till stöd för sin talan får åberopa omständighet en eller ett bevis, som inte tidigare förebragts, endast han gör sannolikt om att han inte kunnat åberopa omständigheten eller beviset vid tingsrätten eller han annars haft giltig ursäkt att inte göra det. För besvärsmålen finns inga regler i RB begränsar som rätten att i högre instans komma med ny utredning, och de för vademålen gällande reglerna torde i allmänhet inte ha varit analogt tillämpliga ens med en liberalare lagstiftning på den berörda punkten gällde som nu

för vademålen före âr 1989 se Ekelöf och Boman, Rättsmedlen, 11:e

uppl., s. 96, och Welamson, Rättegång VI, 2:a uppl., 143. I s rättsfallet NJA 1975 s. 575 har högsta domstolen sålunda ansett att en invändning om brist i delgivning uppsägning hyresavtal av av kunde i besvärsmål om avhysning framställas först i hovrätten. I rättsfallet NJA 1982 641 har högsta domstolen sökanden i mål s. ansett om försättande i konkurs oförhindrad att i hovrätten åberopa vara annan fordran till stöd för sin behörighet än åberopats vid som

konkursdomstolen se även t.ex. rättsfallen NJA 1977 694 och

s. 1990 s. 669. Hur lång räckvidd de redovisade avgörandena har nu är svårt att bestämt ange. Det är i vart fall inte uteslutet att det finns besvärsmål för vilka även utan särskilt stadgande gäller begränsningar i fråga om rätten att åberopa omständigheter och bevis. nya För speciella fall har införts uttryckliga regler genom vilka rätten att

åberopa nytt material har begränsats se t.ex. 21 kap. 10 § RB i

a dess lydelse enligt SFS 1988:214. I 50 kap. 26 29 §§ och 51 kap. 26 29 §§ RB finns bestämmel- - ser om förfarandet i vademål när i den lägre domstolen har begåtts

ett rättegångsfel se hänvisning i 55 kap. 15 § RB för revisionsmål.

690 Processrättsliga frågor

Processlagberedningen SOU 1938:44 343 förklarade att dessa s. regler i tillämpliga delar i huvudsak borde lända till efterrättelse också i besvärsförfarandet. Vad processlagberedningen i det hänseendet anförde torde ha giltighet utan hinder av att de berörda reglerna reform år 1989 mjukades upp på det sättet att undanröjande genom en inte behöver ske lika ofta som tidigare. Regler överklagandefrån hovrätt till högsta domstolen finns i om 54 kap. RB. Reglerna "vad" motsvaras av regler om revision. om Bestämmelserna revisionsförfarandet finns i 55 kap. RB, medan om reglerna besvär finns i 56 kap. RB. För att en fullföljd talan skall om till prövning krävs i allmänhet dispens. Endast prejudikattas upp dispens och extraordinär dispens kan ges. Reglerna om förfarandet i högsta domstolen hänvisar i betydande utsträckning till reglerna om förfarandet i hovrätt. Tiden för överklagande är alltid fyra veckor, dvs. längre än för överklagande till hovrätt.

26.3.2 överväganden

Bakgrund

De nuvarande systemen för överklagande till hovrätt och högsta domstolen och för processen där är otvivelaktigt ganska invecklade.

I departementspromemorian DsJu 1976:8 Översyn av rättegångs-

förfarandet vid allmän domstol, som låg till grund för rättegångsutredningens direktiv, angavs att ordningen med två skilda institut för överklagande till hovrätt kunde medföra risk för rättsförluster att enskilda valde fel rättsmedel. I promemorian framkastagenom des därför tanken på sammanslagning av instituten. I tilläggsdireken råttegångsutredningen fick år 1981 Dir 1981:47 uttalades tiv som bl.a. att utredningen borde ta frågan om förenklade och mer upp enhetliga regler för överklagande. Genom regeringsbeslut den 11

december 1986 överflyttades utredningens uppdrag på en särskild

utredare. Utredaren redovisade sitt uppdrag genom betänkandet Ds 1988:66 Några processrättsliga frågor. Han anförde sammanfattningsvis bl.a. att systemet för Överklagande allmänna domstolars domar och av både det gällde avgöranden i första instans och beslut var splittrat när när det gällde hovrättsavgöranden. Han konstaterade att frågor om ett enhetligt fullföljdsinstitut kan ses ur många synvinklar, men att mera det oavsett vilken utgångspunkt man tar är viktigt att man observerar skillnaderna mellan enhetliga regler för överklagande och enhetliga regler för själva överrättsprocessen. Att de förra reglerna inte enhetliga kunde enligt vad utredavar i undantagsfall leda till rättsförlust för den som valde fel ren angav institut. Risken för sådana konsekvenser undanröjdes dock enligt

sou 1991:106 Processrättsliga frågor 691

utredaren genom att man tog bort vissa regler att lägre rätt skulle om pröva huruvida talan fullföljts på föreskrivet sätt och lät reglerna om tiden för fullföljd mot tingsrättsavgöranden bli enhetliga. Med denna enkla lösning skulle de olika rättsmedlen bli kvar, det skulle men komma att sakna praktisk betydelse att någon valde fel institut. Uppdelningen i skilda institut var emellertid enligt utredaren onödigt krånglig och detta talade enligt honom för med förebild i att man förvaltningslagen smälte samman de olika rättsmedlen i RB till ett enhetligt institut. Detta behövde enligt honom inte ha någon särskild beteckning. Utredaren påpekade att den omständigheten att reglerna överklaom gande gjordes enhetliga inte i sig innebar att också reglerna om överrättsprocessen borde smältas samman. Det fanns enligt utredaren avsevärda skillnader mellan reglerna för vademål och reglerna för besvärsmål, och i betydande utsträckning behövde dessa skillnader behållas även om reglerna angående överklagande gjordes enhetliga. Utredaren redovisade den uppfattningen att en reform som ledde till ett enhetligt fullföljdsinstitut skulle komma att beröra ett mycket stort antal paragrafer i RB och att vinsterna av en reform huvudsakligen skulle vara av formell natur. Enligt utredaren borde därför en reform inte komma till stånd annat än ett led i modernisering som en av hela RB. Tills vidare syntes enligt utredaren partiella reformer tillräckliga, och mot bakgrund av direktivens utformning var det enda förslag, som utredaren i berörda hänseende lade fram, det förut nu redovisade om enhetlig fullföljdstid vid överklagande tingsm.m. av rättsavgörande. Det av utredaren presenterade lagförslaget genomfördes år 1990 SFS 1990:443. I den proposition som låg till grund ñr detta lagstiftningsärende uttalade föredragande departementschefen prop. 1989/ 90:71 s. 73 att några remissinstanser förordat vittutseende en mera översyn i syfte att åstadkomma enhetliga regler för både överldaganden och processen i Överinstansen. Hon ville gärna instämma i att gällande regler i vissa hänseenden framstod som mindre väl tidsanpassade, och hon utgick från att en sådan översyn skulle komma till stånd inom en inte alltför avlägsen framtid. Det aktuella lagstiftningsärendet var emellertid inte det rätta tillfället för några mer genomgripande reformförslag detta område. Av våra direktiv framgår att det nu ankommer oss att se över dessa frågor. Av direktiven framgår att bör sträva efter att den samlade regelmängden inte blir onödigt omfattande.

Reglerna om överklagande Reglerna om överklagande av de allmänna domstolarnas avgöranden företer otvivelaktigt en splittrad bild. Vid sidan av ett system för

692 Processrättsliga frågor

överklagande av domar genom "vad" eller revision finns det ett system för överklagande av andra typer av avgöranden genom besvär. Gränsdragningen mellan de båda systemen är invecklad. Besvärsmålen har under senare decennier kommit att spela en allt större roll när det gäller överinstansemas arbetsbörda. Sedan genom lagändringar år 1990 tiden för fullföljd gjorts enhetlig för varje instans och lägre rätt befriats från skyldigheten att avvisa talan när denna fullföljts fel sätt torde enskilda parter knappast kunna drabbas av rättsförluster till följd av att de väljer fel rättsmedel. Domstolama kan sålunda förklara att den omständigheten att en inlaga rubricerats visst sätt inte hindrar att den behandlas som en annan sorts inlaga. Det nuvarande systemet är emellertid onödigt komplicerat. Det finns exempel på fall där sedan en tilltalad i enlighet med gällande regler genom fullföljdshänvisning fått anvisning om att överklaga ett beslut av tingsrätt om återbetalningsskyldighet beträffande försvarararvode genom "vad" i stället överklagat genom besvär tingsrätten godtagit hans inlaga som vadeinlaga varefter hovrätten trots detta lagt upp målet som besvärsmål men senare lottat om målet till vademål

se 51 kap. 31 § RB innan hovrätten slutligen funnit skäl att

handlägga målet enligt de regler som gäller för besvärsmål; det sistnämnda eftersom det inte fanns någon motpart. Beloppet var nämligen så litet att domstolsverket inte ville inträda i rättegången. Det allmänna reformönskemålet att regelsystem inte skall vara onödigt krångliga talar för att man inför ett enhetligt institut för överklagande. I fråga om grundprincipema för ett sådant institut kan

man välja samma lösning som har valts beträffande förvaltningsdom-

stolama. Ett avgörande av sådan domstol överklagas enligt FPL alltid genom besvär, dvs. oavsett om det gäller en dom eller ett beslut. Man kan alternativt välja en ännu enklare lösning, nämligen den som har valts i förvaltningslagen. I denna lag, som gäller överklagande av myndigheters beslut utanför domstolsområdet, är reglerna om överklagande liksom enligt FPL enhetliga. l förvaltningslagen sägs emellertid ingenting om besvär utan reglerna bygger att man "överklagar". Detta skall ställas mot att man med modernt språkbruk säger när andra lagar är tillämpliga skall "överklaga att man - genom besvär, vad eller revision" och inte att man skall "besvära sig" etc. Man bör därför inte uppfatta "överklagande" som en med t.ex. "besvär" likställd beteckning. I stället kan hävdas att överklagandet inte har någon beteckning. Det skall nämnas att förvaltningslagen innehåller bestämmelser bl.a. om vem som får överklaga och om hur beslut överklagas. Det för RB:s del efterföljansvärda exemplet synes i första hand vara förvaltningslagens system, och detta trots att den lösningen kräver ett mer omfattande reformarbete. Redan en reform genom

Processrättsliga frågor 693

vilken uttrycket "vad" tas bort RB måste ofrånkomligen ur avse mer än 40 av RB:s paragrafer. Ytterligare än 20 paragrafer behöver mer ändras för att uttrycket revision skall kunna bort. Skall tas man med förebild i förvaltningslagen begränsa sig till tala att om överklagande kräver en reform ändringar i än 100 RB:s mer av paragrafer. Härtill kommer ändringar i många andra lagar. Man bör dock inte låta avskräcka sig inför det relativt omfattande arbetet, eftersom detta arbete kan ingå som ett första led i den formella översyn RB av som sedan länge varit aviserad.

När det gäller den närmare utformningen av reglerna överklaom gande kan man givetvis inte alls välja lika enkla lösningar som förvaltningslagen och FPL upptar. Behovet skillnader av på denna punkt bottnar inte bara i RB:s bärande principer om muntlighet, omedelbarhet och koncentration utan också i rättegångar i allmän att domstol syftar till att på ett rättssäkert och effektivt sätt avgöra en sak slutligt, medan i huvudfallet ett avgörande enligt förvaltningslagen - inte utesluter en förnyad prövning i eller form. en annan Några förenklingar av RB:s regler angående överklagande kan dock vara på sin plats jfr 34 § FPL. Redan den omständigheten "vad" att och besvär slås samman medför några formella förenklingar. Det mesta av de reella skillnaderna mellan olika fall dock behöva synes behållas. I första hand behövs bestämmelser vilka domar och beslut om som får överklagas och i vilka fall överklagande beslut får ske särskilt av eller endast i samband med talan mot dom eller.slutligt beslut. I dessa

hänseenden synes det inte föreligga skål föreslå några att mer betydande ändringar i sak gentemot det gäller som nu. Inte heller synes det förekomma anledning att upphäva de regler som nu gäller om att part som vill överklaga ett beslut under rättegång i vissa fall genast måste anmäla missnöje. Reglerna härom är nämligen processekonomiskt värdefulla att domstolen får möjlighet genom att redan kort efter det att beslutet har bedöma handläggningen getts om av själva målet skall fortsätta eller målet skall vilandeförklaras om i avvaktan på utgången överrättsprocess rörande den fråga av en som beslutet avser. Anledningen till att det är så väsentligt att domstolen får denna möjlighet är att enligt RB är byggd processen på muntlighet, omedelbarhet och koncentration.

Det behövs också regler om från vilken tidpunkt klagofristen som skall räknas. Har ett beslut under rättegång meddelats samband utan med en förhandling räknas enligt RB denna frist från dagen för delgivning av beslutet. I alla andra situationer är emellertid utgångspunkten dagen från själva beslutet. Först angivna beräkningssätt

tillämpas vid överklagande från förvaltningsmyndighet

till förvaltningsdomstol eller från sådan domstol till en annan sådan domstol,

694 Processrättsliga frågor

det inte finns särskilda bestämmelser annat. Det kan anföras om om skäl för att på den angivna punkten söker skapa en större man nu enkelhet. Det därvid kanske ligger närmast till hands är att bygga som på FPL:s system. En sådan reform skulle dock bortsett för ökade kostnader innebära förlängning klagotiden i många fall, och - en av det är konsekvens är svår att acceptera för de mål i allmän en som domstol i första instans hanteras enligt RB. Detta medför att man som även på den berörda punkten bör i sak behålla gällande rätt. nu Härutöver behövs i RB bestämmelser hur en dom eller ett beslut om överklagas och vad händer med målet i en av överklagandet om som eventuellt inte berörd del. Inte heller i dessa hänseenden synes det förekomma anledning att genomföra annat än vissa formella förenk-

lingar. För vademålen gäller vidare att, parten överklagat, andra om ena parten får överklaga inom vecka efter vadetidens utgång ansluten ningsvad. För de nuvarande besvärsmålen finns normalt ingen mot-

svarande rätt och torde inte heller behövas se dock även t.ex. 60 §

andra stycket lagen 1941:416 om arvs- och gåvoskatt. Också frågor rätten att överklaga bör uppmärksammas. Som om redan nämnts innehåller förvaltningslagen bestämmelser om vem som får överklaga, något RB inte gör annat än beträffande domar. som sålunda i 22 § förvaltningslagen beslut får överklagas Det anges att ett den beslutet angår, det har gått honom emot och beslutet av som om kan överklagas. För RB-processens del synes trots avsaknaden av bestämmelser för besvärsmål den berörda frågan endast undantagsnu vis kunna förorsaka problem. Under alla omständigheter är den bestämmelse finns i förvaltningslagen av så allmän natur att den som inte skulle till någon egentlig hjälp vid överklagande enligt RB. vara I fråga överklagande till högsta domstolen bör i huvudsak om om bortser från dispensregler och vissa regler om fullföljdsförbud man gälla detsamma i fråga om överklagande till hovrätt. Enligt nu som gällande regler är visserligen tiden för överklagande till högsta domstolen längre än för överklagande till hovrätt, nämligen fyra

veckor i stället för tre. En sådan längre tid torde förr ha kunnat vara motiverad med hänsyn till att parter vid överklagande till högsta domstolen normalt hade att skaffa fram och nedsätta fullföljdsavgift och belopp till säkerhet för motparts kostnader. Dessa skyldigheter är avskaffade. För brottmålens del kan man också åberopa att numera endast riksåklagaren är allmän åklagare vid högsta domstolen och att därför den åklagare drivit målet i lägre rätt måste informera som honom målet inom fristen för överklagande. Numera kan emellerom tid sådan information snabbare och enklare än förr. Det synes ges därför inte föreligga hinder mot att för överklagande till högsta domstolen ha frister för överklagande som i andra översamma klagandefall. Detta innebär att tiden för överklagande till högsta

Processrättsliga frågor 695

domstolen bör sänkas från fyra veckor till tre veckor.

Det som har sagts hitintills innebär att behovet reformer i sak är av ganska obetydligt när det gäller reglerna själva överklagandet. Det om man kan vinna genom en sammanslagning de skilda instituten för av överklagande är främst att får ett lättöverskådligt man mera system. Detta torde emellertid vara ett tillräckligt reformskäl. Att reformen

behöver avse ett mycket stort antal paragrafer i RB behöver förut av angivna skål inte ses som någon avgörande olägenhet.

I och med att man enligt det har sagts förut bör avstå från som att införa en särskild beteckning för överklaganden är det förutom RB en hel del lagar som behöver ändras till följd att dessa innehåller av regler om besvär till hovrätt eller om vad. Självklart måste också den

nya processlag som skall ersätta FPL och ärendelagen bygga på

samma system. Också de lagar som nu anknyter till FPL behöver ändras på motsvarande sätt som RB. Såvitt gäller andra lagar än RB och den nya processlagen lägger vi emellertid inte fram förslag till

ändringar annat än beträffande några enstaka lagar. I övrigt räknar vi med att arbetet med att ta bort ord "vad" och "besvär" som ur lagstiftningen kan utföras under departementsbehandlingen vårt av förslag.

Processen i högre rätt

Frågan huruvida regleringen av processen i högre allmän domstol en bör vara enhetlig är redan antytts inte besvarad väljer som av att man att införa enhetliga regler angående överklagande. I och för sig är det

möjligt att även såvitt gäller processen i högre rätt låta reform en vara av huvudsakligen formell natur, dvs. reglerna förfarandet i högre om rätt skulle för de skilda målgrupperna i huvudsak kunna få behålla sitt

nuvarande reella innehåll. Det är sålunda att märka att det inte är den åtskillnad som idag görs mellan olika former för överklagande som är orsaken till att vadeprocessen i hovrätt företer många skillnader

gentemot besvårsprocessen där. Att handläggningen i hovrätt av vademål följer andra regler än handläggningen besvärsmål har av djupare liggande orsaker. Det ligger hel del sanning i ett påstående en om att har två skilda system för överklagande därför att ansett man det finnas anledning att ha två skilda regelsystem för i processen högre rätt. Därmed är dock inte sagt bör överväga endast att man formella ändringar när det gäller i högre rätt. processen

Rättegångsutredningen behandlade i betänkandet Översyn rätte-

av gângsbalken 4 SOU 1987:46 Hovrättsfrågor, sammansättningsfrågor

m.m. spörsmål om hur vadeprocessen borde gestalta sig. Reglerna om revisionsprocessen i högsta domstolen hänvisar i stor utsträckning till

dessa regler. Utredningens förslag kom i berörda delar nu att föranleda lagstiftning år 1989 SFS 1989:656; 1988/89:95. prop.

696 Processrättsliga frågor

I betänkandet avstod utredningen på de allra flesta punkter från att närmare in på frågor om hur RB:s besvärsprocess borde vara utformad. Till de frågor utredningen uttryckligen avstod från att som gå närmare in på hörde frågor gränserna för hovrättens prövning om s. 95 i betänkandet, frågor om tillåtandet av nya omständigheter och bevis s. 128 i betänkandet, frågor kommunikation s. 129 i om betänkandet, frågor muntlighet s. 136 i betänkandet samt frågor om materiell processledning s. 146 i betänkandet. om Rättegångsutredningens ställningstagande gjordes med utgångspunkt från att frågor om ett enhetligt fullföljdssystem skulle komma att utredas särskilt och att därvid besvärsprocessens men vadeutformning skulle komma att omfattas av den särskilda processens utredningen. Frågor hur överrättsprocessen bör vara utformad för de om nuvarande besvärsfallen omfattas våra direktiv. Såsom regler nu av vilka kanske inte mot dagens krav utpekar direktiven bl.a. svarar reglerna avseende rätten till muntlig förhandling i besvärsmål. Anmärkningsvärt är att regleringen besvärsprocessen 52 och 56 av kap. RB inte har undergått någon större förändring efter RB:s antagande år 1942. Följdlagstiftningen till RB vilken antogs senare, t.ex. ärendelagen och lagsökningslagen, medförde således ingen ändring av detta förfarande. Den tid efter annan företagna revisionen av olika delar RB har bara i begränsade hänseenden berört besvärskapitlen. av Besvärsprocessen bygger inte som RB:s vadeprocess på principerna muntlighet, omedelbarhet och koncentration. Den är med nu om gällande regler både enkel och snabb, framför allt genom att pronästan alltid är rent skriftlig och kommunikation av besvärscessen skriften med motparten i allmänhet behöver ske endast om det finns anledning till ändring av det överklagade avgörandet. I de flesta fall besvärsförfarandet ganska väl när besvären riktar sig mot synes passa ett beslut fattats inom ramen för en process som i första instans som tvistemåls- eller brottmålsprocess. Det rör sig skett enligt RB, dvs. en främst handläggningsbeslut som tingsrätten träffat under rätteom gången. I många fall gäller det olika former av ersättningsfrågor eller säkerhetsåtgärder. Till andra fall för vilka besvärsreglema passar bra hör sådana där överklagandet berör endast rättsfrågor, något som i allmänhet är fallet i Lex. mål härrörande från inskrivningsväsendet. Det kan i anslutning härtill nämnas att i konkursmål talan nästan alltid skall fullföljas genom besvär. Motiven härför är att man ansett målen vara av summarisk karaktär och att ett anordnande av huvudförhandling skulle verka tyngande konkursförfarandet och medföra onödiga kostnader

se NJA 1947 s. 149.

I de nu berörda fallen låter sig ett överklagande av tingsrättens beslut i allmänhet hanteras med relativt enkla medel. Framför allt så

Processrättsliga frågor 697

länge man håller sig inom RB:s ram kan man inte säga att det råder några brister av större betydelse när det gäller hanteringen av besvärsmålen, och det är antagligt att det i första hand var denna typ av mål som vid RB:s tillkomst stod i förgrunden vid utformningen av reglerna om besvärsprocessen jfr Hellners, Vänbok för Tore Landahl, år 1987, s. 124. Sedan länge är dock tillströmningen av andra typer av besvärsmål stor till våra överrätter och för en del av dessa mål förefaller klart att den nuvarande regleringen av besvärsprocessen är otillräcklig. Det gäller framför allt alla de frågor rörande den processen som rättegångsutredningen uttryckligen avstod från att gå närmare in på. I den mån man emellertid för vissa mål låter den nya processlagen vara tillämplig i första instans har man löst problemen också med besvärsprocessen. Självklart bör den nya processlagen tillämpas även vid överklagande, om den varit tillämplig i lägre rätt. De förslag som lagts fram i tidigare avsnitt medför därmed en väsentlig förenkling av besvärsmålsproblematiken. Att de också medför att det kommer att finnas tre skilda processordningar i hovrätt och högsta domstolen är en annan sak. Det resultatet skulle man på sätt och vis ha fått också om man inom RB vid sidan av ett system för överklaganden av domar behövt ha två skilda system för överklaganden av beslut, nämligen ett för överklagande av processuella beslut och ett för överklagande av materiella beslut. Det finns emellertid även andra typer av mål och ärenden än de i tidigare avsnitt behandlade i vilka ett avgörande av saken kan överklagas till hovrätt och högsta domstolen genom besvär. Det gäller t.ex. fastighetsbildningsmâl, inskrivningsärenden, konkursmål, mål rörande summarisk process, mål enligt 34 och 38 kap. BrB och ärenden om nedsättning av pengar hos myndighet. Såvitt gäller den första instansen har de nu berörda mål- och ärendetyperna fått sina egna processuella specialregleringar. En sådan specialreglering hänvisar subsidiärt till RB samma sätt som ärendelagen och FPL gör. Det rör sig alltså om mer eller mindre omfattande paralleller till dessa lagar. Såvitt gäller t.ex. fastighetsbildningsmålen finns det åtskilliga specialbestämmelser. Såvitt

gäller t.ex. målen enligt BrB rör det sig endast om några få se 19 §

andra stycket RP. Förfarandet vid överklagande är i allmänhet inte reglerat på annat sätt än genom att avgörandet i första instans betecknas som beslut undantag t.ex. fastighetsbildningsmålen för vilka det finns åtskilliga specialbestämmelser om överrättsprocessen. Detta medför automatiskt att RB:s besvärsregler blir tillämpliga. Det är att märka att enligt 21 § RP RB:s regler alltid gäller i hovrätt och högsta domstolen när ett avgörande av annan världslig domstol eller myndighet än tingsrätt överklagas till hovrätt.

698 Processrättsliga frågor

För en del av de nu berörda typerna av mål och ärenden synes den nuvarande besvärsprocessen tillräcklig, t.ex. för inskrivningsärenden.

För en del andra är den antagligen inte tillräcklig se angående

besvårsprocessens brister när det gäller muntlighet i andra fall än sådana som i första instans hanterats som domstolsärenden t.ex. rättsfallet NJA 1991 s. 188, Advokaten 1991 s. 102 samt Hellners i den förut anmärkta vänskriftsartikeln. I vårt uppdrag ingår dock inte att göra någon mera fullständig genomgång av alla de speciella förfaranderegler som gäller för de mål eller ärenden som redan nu handläggs i de allmänna domstolarna eller i organ som är knutna till dessa. Detta skulle också ha krävt stora resurser. Det kan emellertid sägas ligga inom ramen för direktiven att vi undersöker om det beträffande viss måltyper förekommer brister i fråga om besvärsprocessen i hovrätt och HD, och möjligen kan detta tas till intäkt för att vi också undersöker om den ifrågavarande måleller ärendetypen hanterats riktigt i första instans. Det är med processen i första instans som varje mer omfattande processuell reform måste börja. Man kan dock knappast undvika att en reform i enlighet med detta skulle komma att beröra även de materiella reglerna inom ett stort antal rättsområden. Det är nämligen i allmänhet speciella materiella förhållanden som drivit fram de speciella processuella bestämmelserna. Mot den nu angivna bakgrunden menar att frågor om reforrnbehovet beträffande de nu berörda mål- och ärendetyperna bör tas upp först i kommande lagstiftningssammanhang. Med den reservationen att reglerna om besvärsprocessen inte för någon mål- eller ärendetyperna nu får bli mindre passande nöjer vi oss med att peka på att den av oss föreslagna nya processlagen för åtskilliga speciella rättsområden torde ge ett nytt och intressant alternativ, när man vill uppnå ett väl fungerande processuellt system. För överväganden rörande hanteringen enligt RB:s besvärsregler blir med den nyss angivna reservationen faktiskt kvar endast - sådana besvärsmål som har sitt ursprung i ett vid allmän domstol handlagt tvistemål eller brottmål, däri innefattat t.ex. resningsärenden, ärenden om återställande av försutten tid, domvilloärenden samt ärenden om undanröjande av godkänt strafföreläggande eller föreläggande av ordningsbot dvs. de extraordinära fallen. Besvärsmålen enligt RB kommer därmed att gälla processuella frågor. Den stora frågan om hur besvärsprocessen bör gestalta sig för nu angivna mål avser möjligheten att tillåta ett muntligt inslag i processen. Vadeprocessen är i grunden muntlig, och muntligheten har en relativt stor betydelse även i revisionsprocessen. Vid sidan prinav cipen om muntlighet gäller de förut många gånger berörda principerna om omedelbarhet och koncentration.

Processrättsliga frågor 699

Besvärsprocessen är som redan nämnts i grunden skriftlig. Om det är nödvändigt för utredningen att en part eller någon annan hörs muntligen får emellertid hovrätten eller högsta domstolen förordna om detta på lämpligt sätt 54 kap. 10 § och 56 kap. 12 § RB som föreskriver muntlighet också i vissa häktningsfall. Inte ens när den berörda regeln tillämpas gäller RB:s principer om omedelbarhet nu och koncentration. Tvärtom kan domstolen bygga sitt avgörande även på sådant som inte har förekommit i samband med förhöret. Vidare utvisar reglerna om besvärsprocessen på ett mycket tydligt sätt att RB:s principer om bevisomedelbarhet inte gäller i besvärsmål. En av anledningarna till att det i allmänhet går så bra att ha en rent skriftlig besvärsprocess är att sakfrågoma inte brukar vara stridiga och att det därför inte behövs någon bevisupptagning eller att sakfrågorna är stridiga utan att det praktiskt sett finns någon muntlig bevisning att tillgå. En stor andel av målen gäller främst rättsfrågor. Till nackdelarna med sammanträden i andra besvärsmål än sådana som avser häktning hör förutom att kostnaderna i vissa fall ökar - framför allt att ett avgörande kan försenas. Dessa nackdelar är särskilt framträdande vid överklaganden av processuella beslut, och samtidigt är i de allra flesta fall fördelarna med muntlighet särskilt små vid sådana överklaganden. Om det finns muntlig bevisning rörande en fråga som kan bli föremål för ett processuellt beslut, dvs. en rättegångsfråga, är det sålunda nästan alltid lämpligt att denna presenteras i ett såvitt möjligt ursprungligt skick i samband med prövningen av själva saken. Behovet av att i högre rätt höra t.ex. vittnen som inte också skall höras rörande själva saken är i de flesta fall obefintligt med tanke på bevärsprocessens natur, även om det kan finnas undantagsfall i vilka muntlighet behövs för utredningens skull. Den nuvarande muntlighetsregeln tar sikte på dessa fall. Även såvitt gäller parternas möjligheter att argumentera muntligt kan på goda grunder hävdas att det räcker att de får göra det i huvudmålet. I vart fall bör det inte ske någon mera allmän reform som ger parterna en vidgad rätt att vid överklagande av ett processuellt beslut få tillfälle till muntlig argumentering. Man har nämligen anledning att i största möjliga utsträckning undvika att överklaganden av processuella frågor medför att det uppstår vad som kan uppfattas som dubbla huvudprocesser. I de allra flesta fall rör det sig om frågor som inte påfordrar någon muntlig argumentering. Mot den nu redovisade bakgrunden torde det inte föreligga tillräckliga skäl att låta ett ökat inslag av muntlighet komma överklaganden av de processuella besluten till del. I den mån det för viss typ av processuella frågor skulle anses föreligga behov av muntlighet vilket inte kan tillgodoses genom den nuvarande regeln om anordnande av förhör, synes reformbehovet böra tillgodoses genom en lagstift-

700 Processrättsliga frågor

ning särskilt inriktad på den typen av frågor jfr reglerna förhandom ling i häktningsfall. Det skall tilläggas att ett förhör givetvis inte

behöver hållas inför hovrätten se 35 kap. 10 § RB angående

bevisupptagning vid t.ex. tingsrätten; se också 52. kap. lO § andra stycket som medför att reglerna om telefonförhör blir tillämpliga. Inte heller torde det finnas anledning att överge de för de nuvarande besvärsmålen i allmänhet gällande regler högre rätt som ger en relativt fri möjlighet att besluta huruvida överklagandeskriften skall kommuniceras. De skillnader som på denna punkt råder mot FPL:s

bestämmelser är inte så stora se avsnittet 25.5. Regler att

om överklagandeskriften i princip skall kommuniceras bör alltså inte utsträckas utöver domsfallen. En något mera intrikat fråga är om det för de nuvarande besvärsmålens del behövs någon bestämmelse skall om vem som anses vara motpart. För vademålen är det närmast en självklarhet är vem som motpart, men i besvärmålen kan i undantagsfall råda tvekan på denna

punkt, dvs. tvekan om med vem kommunikation skall ske se

Welamson, Rättegång VI, 2:a uppl., s. 33; jfr rättsfallet NJA 1982 s. 845 angående besvär som rättshjälpsbiträde anfört mot tingsrätts en beslut om ersättning. Man torde ha anledning uppmärksamma att det inte alltid rör sig om samma person som skulle haft rätt att överklaga avgörandet, om detta gått i motsatt riktning. Redan att i lagtext ange vem som har rätt att överklaga ett beslut är svårt jfr emellertid 22 § förvaltningslagen. Att i lagtexten formulera en motpartskonstruktion är ännu svårare FPL innehåller ingen uttrycklig regel. Ämnet inte lämpa sig för lagstiftning. synes En så allmänt hållen lagbestämmelse som skulle kunna inom för ges ramen ett mer övergripande lagstiftningsarbete synes i vart fall ha föga värde. Detta innebär att det inte torde finnas anledning att på den nu berörda punkten införa några särregler för de fall där överklagandet avser ett beslut. Frågor om domstolens skyldigheter att kommunicera skrifter inrymmer emellertid även andra problemställningar. Speciellt torde man ha anledning uppmärksamma de regler gäller kommunisom cering av sådana skrifter vilka inkommer under hanteringen ett av besvärsmål. För vademålen i 50 kap. 10 § och 51 kap. 10 § anges RB att genmälet med därvid fogade handlingar skall delges vadekäranden. Någon motsvarande bestämmelse finns inte för besvärsmålen. För såväl vademål som besvärsmål föreskrivs att hovrätten får förordna om ytterligare skriftväxling, om sådan finnes nödvändig, och att hovrätten tillika får meddela närmare bestämmelser skriftväxom lingen och därvid även föreskriva i vilket avseende part skall yttra sig 50 kap. 10 § och 51 kap. 10 § respektive 52 kap. 9 § RB. Regleringen ger närmast intrycket att förklaring i ett besvärsmål en inte behöver sändas till klaganden. Så sker dock i allmänhet, men

r

Processrättsliga frågor 701

processmaterialet i ett besvärsmål kan som Hellners påpekat a.a.s. 134 bestå också av annat, däribland material hovrätten själv som införskaffat. Härom sägs varken för vademål eller besvärsmål något i RB. Det förutsätts i stället att man i fråga om kommunikation faller tillbaka på oskrivna råttsgrundsatser. Ett par avgöranden av högsta domstolen NJA 1985 106 och s. 464 ger belägg för att det finns ett reformbehov den berörda nu

punkten se Hellners a.a.s. 131. I det förra fallet hade enskild

en person anfört besvär över ett beslut om verkställighet betalav ningssäkring, och kronofogdemyndigheten hade avgett yttrande i målet. Trots att innehållet i yttrandet inte saknade betydelse, hade hovrätten avgjort målet till den enskildes nackdel utan att han fått del av yttrandet. På grund härav och med hänsyn till vad i övrigt som framkommit under målets handläggning i högsta domstolen omfattan-

de utredning åberopad först i högsta instans undanröjdes hovrättens

beslut och återförvisades målet till hovrätten. I det fallet rörde senare det sig också om klagandens möjlighet att bemöta innehållet i ett yttrande av kronofogdemyndighet. Här hade hovrätten nöjt sig med att kontrollera att kronofogdemyndigheten sänt över kopia sitt en av yttrande till klaganden och att det inte förelåg någon tvekan att om klaganden fått yttrandet. Högsta domstolen fann emellertid denna ordning otillfredsställande det viset att hovrätten inte också berett klaganden tillfälle att yttra sig över vad kronofogdemyndigheten anfört. För att kunna avgöra målet till klagandens nackdel borde enligt högsta domstolen som regel krävas att hovrätten iakttagit även detta. Enligt högsta domstolen kunde det inte begäras klaganden av att hon skulle ha förstått vad som gällde i fråga hennes möjligom heter att före målets avgörande komma in med erinringar i anledning av kronofogdemyndighetens yttrande. Målet återförvisades till hovrätten. I rättsfallet NJA 1987 s. 979 uttalade högsta domstolen att det får ankomma hovrätten att vid klagan över kronofogdemyndighets beslut i utsökningsårende delge den enskilde handlingarna i myndighetens akt i den mån de inte saknar betydelse, myndigheten i sitt om yttrande hänvisat till dessa handlingar utan att redovisa dem. FPL upptar en relativt fullständig reglering domstolarnas komav

munikationsskyldighet se avsnittet 25.5 och vad där sagts

som om 10, 12 samt 18 §§ den lagen, och med denna reglering skulle några problem knappast ha uppstått i de redovisade fallen. Särskilt är att märka bestämmelsen i 18 § FPL där det sägs att part innan målet en avgörs skall ha fått kännedom om det som tillförts målet genom annan än honom själv och haft tillfälle att yttra sig över det, det inte om föreligger viss undantagssituation. Även förvaltningslagen upptar bestämmelser om kommunikationsskyldighet vilka går längre än RB:s

702 Processrättsliga frågor

bestämmelser se 17 § den lagen. Det finns därför skäl som talar för

att i RB inför mer uttömmande regler om domstolens kommuniman kationsskyldighet, även om rättsläget efter de berörda rättsfallen i betydande utsträckning torde vara klarlagt såvitt gäller besvärsmålen. Vad som framför allt behövs är en motsvarighet till 18 § FPL. Problemen hänför sig emellertid inte bara till överrättsprocessen. I princip samma brister finns när det gäller tingsrättsprocessen. Starka skäl talar för inte bör söka lösa problemen isolerat för att man överråttemas del. Det finns sålunda inte någon naturlig plats för en motsvarighet till 18 § FPL i de kapitel i RB som handlar om processen i de skilda instansema utan endast i de kapitel som är gemensamma för alla instanser närmast 17 och 30 kap. Skulle man åstadkomma en separatlösning i balkens kapitel om överrättsprocesskulle man stå inför en risk för felaktiga e-contrarioslut. sen, Det går inte heller att i balken ta in någon regel som helt överensstämmer med 18 § FPL i sak. Därtill är skillnaderna mellan RBförfarandet och FPL-förfarandet alltför stora. Genom att RB-förfarandet i princip är muntligt kan man sålunda knappast undgå att göra uttryckliga undantag för sådant processmaterial som har presenterats vid t.ex. en huvudförhandling till vilken parten har varit kallad. I 18 § FPL har man ansett sig kunna bortse från förhandlingsfallen, något som förefaller rimligt med hänsyn till FPL-förfarandets konstruktion. För RB-förfarandet finns det ett behov även av andra

specialregler till vilka det saknas motsvarighet i FPL se t.ex. 42 kap.

18 § sista stycket. Bl.a. det som har sagts nu medför att det är långtifrån enkelt att nu ge kommuniceringsfrågoma en lagtekniskt tillfredsställande lösning i balken. Vi måste i det sammanhanget ta hänsyn till att det i våra direktiv sägs att våra överväganden rörande RB:s regelsystem med undantag för de frågor direkt föranleds av vårt uppdrag i övrigt som faller utanför uppdraget. - Mot den angivna bakgrunden menar att kommunikationsnu frågorna inte bör få sin lösning i balken förrän i samband med den formella Översyn av hela balken som är planerad. Vissa regler som för vademålen begränsar rätten att i högre rått komma med nya omständigheter och ny bevisning torde i allmänhet inte vara analogiskt tillämpliga i besvärsprocessen. Det ligger i sakens natur att frågan om beslutsunderlagets omfattning i flertalet typer av besvärsmål t.ex. angående rättegângsfrågor sällan ställs på sin spets. Detta är emellertid i sig inte något skäl mot att låta vadereglema gälla i fråga om nytt material. Vad som dock talar mot att man mera allmänt väljer denna lösning är bl.a. att det förfarande i första instans som föregått besvären inte alltid brukar ha den karaktären att preklusionsregler passar. Detta gäller särskilt sådana fall där i första instans inte förekommit något kontradiktoriskt förfarande.

Processrättsliga frågor 703

Skälen mot att för de nuvarande besvärsmålen införa samma preklusionsregler som gäller för vademålen har på tid växt i senare styrka genom att parternas möjligheter att i tvistemål införa nytt processmaterial i hovrätten inskränkts väsentligt genom en reform år 1989 prop. 1988/89:95; SFS 1989:656. Därför bör i RB inte tas upp några allmänna preklusionsregler för det fall att ett beslut har överklagats. I stället bör frågan liksom hittills lösas i rättstillämpningen. I den mån man för viss typ av fråga klart kan konstatera ett behov av att begränsa parts möjligheter att komma med nytt material först i högre rått, bör detta behov tillgodoses i den materiella

lagstiftning som reglerar denna fråga se t.ex. 21 kap. 10 § RB.

a Sammanfattningsvis kan konstateras att de nuvarande reglerna för besvärsprocess passar bra för mål endast processuella som avser frågor och att de reglerna därför bör få gälla dels vid överklagande av ett i RB-mål fattat beslut, dels i extraordinära ärenden. Den enda ändring som behöver ske avser domstolarnas skyldighet att tillse att parterna i behövlig omfattning fått del processmaterialet innan av målet avgörs, och den ändringen bör få avseende alla mål enligt balken. Hur reglerna om förfarandet efter överklagande dom av en bör vara utformade faller i stort sett utanför våra direktiv. I sak bör därför inte göras någon ändring i sak beträffande gällande reglerna nu for överrättsprocess. En mycket stor andel av reglerna överrättsprocessen måste om emellertid ändras till följd av att systemet för överklagande skall vara enhetligt. Sådana ändringar skulle kunna ske utan någon mera väsentlig omdisponering av regelmassan. De betydande skillnader som även i fortsättningen bör råda mellan de fall där överklagandet avser ett beslut och de fall där överklagandet avser en dom motiverar också att dessa fall även i fortsättningen hålls isär från varandra i RB. Det kan emellertid anföras skäl för att man behandlar frågor om överklagande av tingsrättsdomar i brottmål gemensamt med frågor om överklagande av tingsrättsdomar i tvistemål. Till allra största delen är nämligen den nuvarande regleringen för vädjade tvistemål densamma som för vädjade brottmål. Att märka är att reglerna om revision i 55 kap. RB är gemensamma för såväl tvistemål som brottmål. Såvitt gäller frågan hur RB på denna punkt bör disponeras har det emellertid inte hänt något sedan RB infördes, och en omdisponering skulle kunna orsaka en hel del övergângsproblem. Det torde därför inte i något hänseende finnas tillräckliga skäl ändra att nu RB:s disposition.

Sammanfattning

Systemet för överklagande till hovrätt och högsta domstolen företer enligt nu gällande regler en splittrad bild. Vid sidan ett system för av

704 Processrättsliga frågor

överklagande av domar till hovrätt genom ett institut som med ett ålderdomligt uttryck kallas "vad" finns ett besvärssystem för överklagande av beslut. Vid fullföljd av talan till högsta domstolen är motsvarande rättsmedel revision och besvär. Den nuvarande ordningen är onödigt invecklad. I fortsättningen bör man kunna nöja sig med att tala om "överklagande" och alltså inte längre använda äldre begrepp "vad", "revision", "besvär" och "rättsmedel". Därmed försvinner också sådana uttryck som t.ex. "vadeinlaga" "vadetalan " " vadekärande" " vadesvarande" " vadetid" , , , , och "vädja" ur balken. Också sådana uttryck som "genmäle" och "förklaring" bör utmönstras. Sådana uttryck som "fullföljd av talan" bör dock tills vidare få vara kvar på en del ställen i RB. För den nya förfarandelagens del bör reformen få den verkan att man inte heller där talar om "besvär". Reformen berör ett stort antal lagparagrafer i många lagar. I samband med att systemet för överklagande görs enhetligt bör den ändringen göras att tiden för överklagande till högsta domstolen, som nu är fyra veckor, blir lika lång som för överklagande i andra fall, nämligen tre veckor. Det är att märka att det inte är den uppdelning som enligt nu gällande regler görs i t.ex. "vad" och besvär som medför att reglerna för handläggningen i hovrätt efter överklagande av en dom i väsentliga hänseenden skiljer sig från reglerna för handläggning där efter överklagande av ett beslut. I stället kan hävdas att orsaken till uppdelningen av överklagandena på olika rättsmedel är att det ansetts föreligga ett behov av denna hanteringsskillnad i hovrätt. Därmed är dock inte sagt att det inte bör göras några ändringar av reglerna omöverrättsprocessen i samband med att reglerna för själva överklagandet görs enhetliga. Hur förfarandet i vademål och revisionsmål skall gestalta sig är emellertid redan klart genom tidigare reformer, och de nuvarande reglerna om besvärsprocessen synes passa bra när det är ett processuellt beslut som överklagas. De passar mindre bra i vissa av de fall där det är ett materiellt beslut som överklagas. Håller man sig till målen enligt RB avser besvärsreglerna egentligen endast processuella beslut. Att reglerna i vissa fall avser materiella beslut beror på att många lagar med processuella bestämmelser för mål eller ärenden i de allmänna domstolarna eller för ärenden i t.ex. till dessa knutna organ betecknar även avgöranden av saken som

beslut eller i vissa fall utslag.

Om vårt förslag att en ny processlag skall ersätta FPL och ärendelagen godtas, kommer de flesta av de fall som inte passar för besvärshantering enligt RB att helt och hållet falla bort från RB:s tillämpningsområde. I den mån det bland andra fall, som enligt särskilda regler går besvärsvägen trots att det rör sig om materiella beslut, finns sådana som inte passar för besvärshantering, bör

Processränsligahågor 705

reformbehovet beaktas i kommande lagstiftningsarbete. Mot den bakgrunden anser att de nuvarande reglerna besvärsom processen sakligt sett kan behållas att gälla vid sidan de nuvarande av reglerna för vade- och revisionsprocessen.

sou 1991:106 707

VI

Kostnadskonsekvenser

Inledning

För oss liksom för andra kommittéer gäller regeringens direktiv 1984:5 angående utredningsförslagens inriktning. Enligt dessa direktiv får våra förslag inte öka de offentliga utgifterna eller minska statsinkomstema. Om vi föreslår något innebär utgiftsökning eller som inkomstminskning, skall vi visa hur det skall finansieras. Det skall enligt direktiven ske genom att vi anger konkreta förslag till rationaliseringar eller omprövningar som innebär besparingar inom vårt område eller närliggande områden. I detta kapitel skall gå igenom de förslag vi lämnat i som betänkandet och undersöka vad de får för ekonomiska konsekvenser.

Metod för beräkningarna

De beräkningar som ligger till grund för uppskattningen av de ekonomiska konsekvenserna våra förslag har till stor del utförts av av domstolsverket. Vissa uppgifter kommer från Statskontoret och från några av de myndigheter föreslår skall ta över uppgifter som från tingsråttema. Domstolsverkets beräkningar avseende tingsrätternas sidofunktioner bygger på den samlade erfarenhet verket har av resursåtgången i tingsrättema för respektive område. För beräkningarna avseende länsrätter och kammarrätter har domstolsverket viktat målen med hänsyn till hur arbetskrävande de är i genomsnitt.

Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning I kapitel 5 föreslår att skyldigheten för testamentsexekutører att skicka vissa underrättelser till domstol avskaffas. Den besparing som kan följa härav torde vara så liten att den är försumbar. I kapitel 6 föreslår vi att vissa ärenden som domstolarna handlägger i stället nu skall skötas av äkrenskapsregistret. Med ledning av de i kapitlet redovisade uppskattningarna som Statskontoret gjort, räknar med att denna reform medför att man netto kan spara in lönemedel motsvarande fem biträdesårsarbetskrafter, vilket motsvarar drygt l milj. kr. Förslagen beträffande förmynderskapsärenden i kapitel 7 innebär också att verksamheten rationaliseras att i många fall tar genom man bort ett led i en kedja av myndigheter som handlägger samma sak.

708 Kostnads- och personalkonsekvenser

Domstolsverket har i den tabell som är intagen som bilaga 1 till del B av vårt betänkande beräknat hur mycket arbetskraft som berörs på tingsrätterna av förslagen. Enligt dessa beräkningar skulle man kunna spara in drygt en halv domartjånst, nästan två och en halv tjänst för notarie och fem biträdestjänster. Rimligen borde man inte behöva motsvarande tillskott hos Överförmyndarna; det arbete som tillkommer hos dem är mindre omfattande än det arbete som försvinner från domstolarna. Försiktigtvis räknar dock med att reformen beträffande förmynderskapsärendena i ett inledningsskede inte innebär någon nettobesparing för det allmänna.

Förslagen i kapitel 7 om att låta allmänna arvsfonden ta över vissa

uppgifter från tingsrättema och att föra över uppgiften att utöva tillsyn över överfömzyndarna till länsstyrelserna bedömer inte kommer att föranleda några beaktansvärda konsekvenser i kostnadshänseende. När det gäller frågor om lösöreköp och kallelse på okända borgenärer kapitlen 8 och 9 är det fråga om relativt få ärenden per år omkring 150 respektive 700. Även det innebär rationalisering om en att ta bort en myndighet ur handläggningskedjan, räknar vi med att det inte uppstår några mätbara besparingseffekter för det allmänna på grund av förslagen. När det gäller frågorna om konkurs m.m. kapitel 10 har domstolsverket räknat med att tingsrättema, om förslagen genomförs, sparar in arbete motsvarande omkring 13 tjänster för notarier och 36 tjänster för biträden vilket motsvarar drygt 10,1 milj. kr. om året. Riksskatteverket har för vår räkning gjort en beräkning av personalbehovet hos tillsynsmyndigheterna grund av förslagen och kommit fram till att det behövs ett tillskott som motsvarar ungefär nio årsarbetskrafter för biträden och fyra för jurister, vilket kan beräknas motsvara omkring 2,7 milj. kr. om året. Våra förslag i kapitel 10 innebär också att arbetsuppgifter flyttas från tingsrätterna till förvaltarna. En sådan uppgift är edgången där den obligatoriska edgången inför rätten föreslås bli ersatt av ett förfarande inför förvaltaren. Eftersom förvaltaren redan nu i de flesta fall inställer sig till edgången inför tingsrätten, torde det föreslagna förfarandet inte medföra några ytterligare kostnader för förvaltaren. Härutöver innebär våra förslag att uppgiften att administrera och bestämma om bevakningsförfarandet läggs på förvaltarna. Man kan grovt räkna med att bevakningsförfarande förekommer i omkring 150 konkurser om året och att det tillkommande arbetet för förvaltaren i var och en av dessa konkurser motsvarar ett arvode på 500 kr. Den besparing som uppkommer på tingsrätterna skall därför minskas med ett belopp som kan uppskattas till 75 OOO kr. om året. Sammanfattningsvis innebär alltså våra förslag beträffande konkurser att samhället sparar i det närmaste 7,4 milj. kr om året. l kapitel 11 föreslår att frågor om likvidation av aktiebolag skall

Kostnads- och personalkonsekvenser

flyttas från tingsrätterna till patent- och registreringsverket. De föreslagna förändringarna innebär rationalisering en genom att ett led tas bort ur en kedja beslutsfattare. I stället för av att verket skall skicka anmälningar i 5 000 ärenden till 97 tingsråtter kan verket självt fatta beslut om likvidation. Verket räknar med att för klara man att de tillkommande uppgifterna behöver ett tillskott på jurist en och fyra biträden. Den minskning personalbehovet av som uppkommer på flertalet av de 97 tingsrätterna blir liten och det finns anledning att tro att domstolsväsendet inte omedelbart kan tillgodogöra sig arbetslindringen. Försiktigtvis räknar vi därför med minskningen att av arbetsbördan på domstolarna inledningsvis fullt ut uppvägs av den ökning av arbetsbördan uppkommer på och registreringssom patentverket. Kapitel 13 behandlar ärenden arvsskatt och inregistrering om av bouppteckningar. Det är här fråga föra över om att en hel ärendegrupp från tingsrätterna till skattemyndighetema. Även vi i kapitel om 13 gjort den bedömningen att överflyttningen totalt bör innebära sett en rationalisering, räknar i det här sammanhanget med att besparingen hos domstolarna ll årsarbetskrafter för domare, 46 för notarier och 94 för biträden helt och hållet ökade motsvaras av kostnader hos skattemyndighetema. I kapitel 15 föreslår att övervakningsnämnderna avskaffas och att deras uppgifter fördelas mellan tingsrätterna och kriminalvårdsverket, i första hand frivårdsmyndighetema. Domstolsverket har uppskattat att tingsrätterna på grund förslagen behöver resurstillskott av ett på elva årsarbetskrafter för domare, nio för notarier och fyra ñr biträden vilket innebär kostnad på knappt 7,7 milj. kr. en om året. Något resurstillskott hos frivårdsmyndighetema torde knappast behövas eftersom förändringen för deras del blir de själva att får besluta i vissa frågor i stället för att ansöka åtgärd hos om en övervakningsnämnden. Mot det ökade resursbehovet hos tingsrätterna skall ställas den besparing man gör att ersättningen till ledamöter genom och sekreterare i övervakningsnämndema, f.n. drygt 4,7 milj. kr. om året, faller bort. Härutöver åtgår enligt uppgifter från justitiedepartementets kriminalvârdsenhet 15 årsarbetskrafter av frivårdsorganisationens biträden till kansliuppgifter nämnderna. Dessa arbetsuppgifter försvinner nämnderna avskaffas, om och man får alltså räkna med att förslaget innebär resursbesparing hos frivårdsen myndigheterna på 15 årsarbetskrafter eller i det närmaste 3,1 milj. kr. om âret. Sammanfattningsvis innebär våra förslag beträffande övervakningsnämndema besparing för på 100 000 en staten ca kr. om året.

710 Kostnads- och personalkonsekvenser

Arbetsfördelningen mellan de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna I kapitel 17 föreslår vi att mål enligt 21 kap. FB skall handläggas av tingsrättema i stället för länsrätterna. Som framgår av vad vi av skrivit i kapitel 17 räknar med att minskningen av resursbehovet för länsrätterna åtminstone de närmaste åren kommer att motsvara ett ökat resursbehov för tingsrätterna. I kapitel 18 föreslår att frågor om körkortsingripcznde skall flyttas från länsrâtt till länsstyrelse. Det innebär att resurser kan frigöras hos förvaltningsdomstolarna. Körkortsmål är i allmänhet mindre resurskrävande än ett skattemål. Domstolsverket har därför i sina beräkningar för länsrättemas del utgått från viktningstalet 0,8 för att beräkna resursåtgången. Verket har vidare beaktat att det är troligt att fler kommer att överklaga körkortsmyndighetens beslut, än de som i dag överklagar länsråttens beslut. Enligt domstolsverkets beräkningar skulle ca 20 procent av länsrätternas lönekostnader kunna sparas in om körkonsmålen flyttas till en förvaltningsmyndighet. Lönekostnaderna i länsrätterna skulle alltså minska med 43,5 milj. kr. Omräknat i tjänster innebär det omkring 30 domare, 34 notarier, 30 byrådirektörer/ byrâsekreterare och 60 biträden. Även för kammarrätternas del innebär flyttning körkortsmålen en av att besparingar kan göras. Domstolsverket har i sina beräkningar utgått från viktningstalet 0,5 för att uppskatta hur resurskrävande det är att avgöra ett körkortsmål i kammarrätt. Enligt domstolsverkets beräkningar skulle en flyttning av körkortsmålen betyda att två avdelningar kan sparas in. Lönekostnaderna i kammarrätterna skulle därigenom minska med 10 milj. kr. Domstolsverket har inte kunnat beräkna effekterna för regeringsrättens del med någon större exakthet, men anser att en eller ett par tjänster av varje personalkategori bör kunna sparas in även i denna domstol. Genom att länsstyrelse i stället för länsrätt beslutar om körkortsingripande minskar således lönekostnaderna inom domstolsväsendet med över 53,5 milj. kr. För samhället i sin helhet blir besparingen inte lika stor. En viss del av det belopp som sparas in på domstolarna måste föras över till länsstyrelserna. Hur mycket mer resurser som måste tillföras länsstyrelserna är svårt att bedöma. I sammanhanget går det inte att bortse från att det i dag förekommer ett inte obetydligt dubbelarbete i körkortsmål. Länsstyrelserna får dock en del nya uppgifter genom våra förslag. Som exempel kan nämnas kommunicering med den enskilde innan ett beslut fattas samt delgivning av beslut. Samtidigt försvinner uppgifterna att utfärda varningsförelägganden och att ansöka om körkortsingripande i länsrätten. Vidare leder förslaget till ett minskat deltagande för länsstyrelsen i domstolsprocessen. Även

Kostnads- och personalkonsekvenser 711

om länsstyrelserna får en del nya uppgifter, är det dock mest fråga om att arbetet ändrar karaktär.

Omprövning, överklagande och instansordning

I kapitel 21 föreslår vi vissa utvidgningar systemet med prövningsav tillstånd i ledet tingsrätt hovrätt. När det gäller brottmål räknar vi med att ungefär 2 000 av hovrätternas 8 000 brottmål kommer att omfattas av ett system med prövningstillstånd. Uppskattningsvis kommer ca 60 procent av dessa, l 200 mål, att avgöras beslut genom att inte meddela prövningstillstånd. I kapitel 21 föreslår vi också att gränsen för prövningstillstånd i tvistemål i hovrätt höjs från ett halvt till ett helt basbelopp. Det finns ingen statistik visar hur många som ytterligare mål som därigenom skulle omfattas systemet, vi av men vet att det varje år kommer in omkring 500 mål året till hovrätterom na som omfattas av det nuvarande systemet. Vi räknar med att vårt förslag gör att ytterligare 500 mål skulle omfattas systemet. Vi har av försökt att uppskatta arbetsåtgången i form domar- och biträdesav insatser för dessa mål samt övriga kostnader för målen och därvid kommit fram till att de föreslagna reglerna prövningstillstånd för om brottmål och tvistemål kan beräknas leda till besparing på omkring en 1,5 milj. kr. om året. Våra övriga förslag i avsnitt 21.2 torde inte föranleda några mätbara kostnadskonsekvenser. I avsnitten 22.2 22.7 föreslår att överklaganden - av myndigheters beslut på ett antal områden skall handläggas länsrätt i av stället för av kammarrätz. Om alla förvaltningsärenden kan som överklagas till domstol skall prövas länsrätt första domstolsav som instans, krävs det omfördelning mellan länsrätter och en av resurser kammarrätter. Enligt domstolsverkets beräkningar innebär neden flyttning av mål från kammarrättema att arbetsbelastningen i läns-

rätterna ökar med 10 procent i förhållande till domstolarnas arbetsbelastning under år 1990. I sina beräkningar har verket utgått från att mål genomsnittligt sett är svårare i kammarrätt än i länsrätt och har därför justerat upp viktningstalen för de nedflyttade målen. För att kunna ta emot de nedflyttade målen måste länsrätterna, enligt dessa beräkningar, tillföras ett resurstillskott motsvarar 15 domare, som ca 17 notarier och 15 byrådirektörer/byråsekreterare. På biträdessidan är det mer oklart hur stort tillskott behövs, med hänsyn till den som omfattande datorisering ägt under de senaste åren. Verket som rum har dock utgått från att det behövs ett tillskott 30 biträden. av Länsrättemas lönekostnader skulle därigenom öka med 21,5 milj. kr. För kammarrätternas del betyder flyttning de aktuella en av målgruppema ett minskat resursbehov. Kammarrättema har för närvarande 22 avdelningar förutom de avdelningar fr.o.m. nya som

712 Kostnads- och personalkonsekvenser

den 1 april 1992 kommer att inrättas för socialförsäkrings- och psykiatrimål. De mål som i dag börjar direkt i kammarrätt motsvarar enligt verkets beräkningar ca en tredjedel av kammarrättemas arbetsbelastning. Detta motsvarar drygt sju avdelningar. Om överklagandefrekvensen för länsrättsmål antas oförändrad 12 procent minskar arbetsbelastningen i kammarrättema, i förhållande till år 1990, med motsvarande sex avdelningar. Lönekostnaderna i kammarrättema skulle således minska med 30 milj. kr. För regeringsrättens del har verket inte kunnnat göra några mer exakta beräkningar, men anser att det är sannolikt att arbetsbelastningen minskar även i denna domstol. Vi anser också att det är sannolikt att en ändrad instansordning kommer att påverka antalet inkommande mål till regeringsrätten. För regeringsrättens del bör dessutom ett införande av prövningstillstånd i sekretessmål medföra att resurser kan frigöras i domstolen. Om man bortser från regeringsrätten, innebär alltså våra förslag i avsnitten 22.2 22.7 en besparing med omkring 8,5 milj. kr. om året. I avsnitt 22.9 föreslår vi på motsvarande sätt att överklaganden från kronofogdemyndighet skall handläggas av tingsrätt i stället för av hovrätt. Domstolsverket har uppskattat att man genom att tingsrätt föreslås bli sammansatt av en lagfaren domare medan hovrättema består av tre domare kan spara in två årsarbetskrafter för domare, vilket motsvarar nästan 900 000 kr. om året.

Processrättsliga frågor I kapitel 25 lägger fram åtskilliga förslag rörande processen i förvaltningsdomstolama. Att bedöma kostnadskonsekvenserna av dessa förslag ställer sig inte lätt. Till betydande del handlar förslagen höjning processeffektiviteten, dvs. de är i första hand om en av avsedda att verka i resurs- och tidsbesparande riktning. I andra hänseenden är förslagen ägnade att ytterligare stärka rättssäkerheten. Om det totala ekonomiska utfallet blir positivt eller negativt låter sig inte säga med bestämdhet. Så mycket är dock klart att vissa förslag om enskilda parters rätt i vissa fall till sammanträde inför domstolen kan verka i kostnadsuppdrivande riktning. I den delen är emellertid förslagen föranledda av behovet av att garantera att vårt rättsväsende uppfyller de krav som Sveriges anslutning till europakonventionen om de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna medför. Även våra förslag rörande förvaltningsdomstolama ett annat av verkar otvivelaktigt i den riktningen att det uppstår kostnader för det allmänna. Det gäller vårt förslag domstol i vissa fall skall att en kunna tillerkänna en enskild part ersättning för rättegångskostnader, om det är oskäligt att parten själv svarar för kostnaderna. Vi vågar

Kostnads- och personalkonsekvenser 713

oss på den gissningen att de totala kostnaderna för samhället i anledning av det förslaget inte kommer att ligga någon anmärkningsvärt högre nivå än den som angavs för lagen 1989:479 om ersättning för kostnader i ärenden och mål om skatt, m.m., dvs. 2 milj. kr. Den lagen föreslår vi upphävd. Kanske kommer kostnaderna till och med att ligga på en lägre nivå. I kapitel 26 föreslår bl.a. att lagen 1946:807 om handläggning av domstolsärenden skall ersättas av den lag som också skall gälla processen i förvaltningsdomstol. I den nu angivna delen innebär vårt förslag förbättringarna i de enskilda parternas rättsskydd, och sådana förbättringar är givetvis inte helt kostnadsfria. De ökade kostnader som uppstår för samhället torde emellertid uppvägas genom besparingar man gör genom att domförhetsreglema modemiseras för de nuvarande domstolsärendena.

Sammanfattning Sammanfattningsvis räknar vi alltså med att våra förslag om man bortser från körkortsfrågoma innebär en besparing för statskassan på omkring 19 milj. kr om året. Till detta kommer vad som kan sparas genom de föreslagna förändringarna när det gäller körkortshanteringen. Den besparingen uppgår som utvecklat ovan till minst 10 milj. kr. om året, sannolikt avsevärt mer. Det bör i sammanhanget framhållas att de beräkningar vi utgår från, bygger på antaganden och många osäkra faktorer. Att våra förslag innebär besparingar för samhället är dock ställt utom allt tvivel. Vissa av våra förslag innebär t.o.m. att avsevärda resurser frigörs, kanske framför allt inom de allmänna förvaltningsdomstolama. En del av dessa resurser måste föras över till de myndigheter som skall överta en del av domstolarnas arbetsuppgifter. När det gäller att bedöma hur de frigjorda resurserna i övrigt skall användas finns det anledning att erinra om de uttalanden som finns i våra direktiv om att domstolarnas problem i första hand inte kan lösas genom ökade anslag. Här finns nu en möjlighet att inom ramen för tillgängliga resurser åstadkomma påtagliga förbättringar. Det är mycket angeläget att denna möjlighet tas till vara. Behovet av detta kan belysas bl.a. genom en hänvisning till vad som sägs i de processrättsliga avsnitten. En förbättring av sättet att hantera målen och få en effektiv process på det sätt, som förutsätts i dessa avsnitt och som borde vara en självklarhet förutsätter något som framhållits på åtskilliga ställen att förvaltnings- - domstolarnas arbetssituation avsevärt förbättras och att balanserna kan avarbetas.

sou 1991:106 715

VII Ikraftträdande

Enligt vår bedömning bör åtminstone delar av våra förslag kunna träda i kraft den 1 januari 1993. Vi har därför genomgående föreslagit denna ikraftträdandedag. En del av förslagen har dock nära samband med domstolarnas organisation och kan knappast genomföras förrän i samband med en organisationsförändring. För närvarande år det svårt att bedöma när en sådan kan genomföras.

716 SOU 1990:106

Reservationer

Reservation Martin Olsson angående

av c inskrivnings-

ärenden kapitel 12

Eftersom jag anser det angeläget att möjliggöra ett bevarande av nuvarande antal tingsrätter och därmed en lokal förankring de av allmänna domstolarna i första instans kan jag inte dela utredningsmajoritetens uppfattning att de s.k. sidofunktionema bör skiljas från domstolsvåsendet. Jag reserverar mig därför mot uttalandet att det fortsatta utredningsarbetet bör bedrivas från utgångspunkten att inskrivningsväsendet sikt bör föras bortifrån domstolarna. Även skäl finns för renodla tingsrätternas arbetsuppgifter till om att vad som brukar kallas rättsskipning i egentlig mening och befria dem från sidofunktionema bör dessa spörsmål enligt min mening även bedömas mot bakgrund av möjligheterna att bevara även de små tingsrättema. Visserligen är det i stor utsträckning olika personer som vid en tingsrätt sysslar med rättsskipning och med sidofunktioner. Men otvivelaktigt blir tingsrätterna betydligt mindre vad gäller personalantal och därmed sårbarare om man genomför renodling en av verksamheten. Jag vill erinra om att riksdagen mot bl.a. centerns vilja beslutat - att flytta den summariska processen från tingsrättema utan att hänsyn togs till förändringens negativa följder för förutsättningarna att bevara de mindre tingsrättema. Det är enligt min mening av största betydelse att ytterligare

begränsningar av tingsrätternas uppgifter bortsett från ärendegrupper

som kräver mycket små insatser inte görs, i vart fall inte utan att hänsyn tas till konsekvenserna för den framtida tingsrättsorganisationen. Uttalandet om att inskrivningsärendena bör flyttas bort från domstolarna görs av utredningens majoritet trots att det faller utanför våra direktiv. Jag anser att frågan om tingsrätter eller andra myndigheter skall handlägga inskrivningsärendena bör prövas utifrån ett flertal förutsättningar.

Hänsyn måste som nämnts tas till vikten av att möjliggöra bevaran- de även av de mindre tingsrättema.

Reservationer 717

Följdema för personal vid tingsrätterna, bl.a. notariemas starkt v reducerade arbetsuppgifter, om inskrivningsärendena flyttas från tingsrätterna måste beaktas.

Samhällets totala kostnader för olika lösningar måste noggrant analyseras liksom vilken eller vilka myndigheter har bästa som förutsättningar att på ett rationellt sätt handha uppgiftema.

Servicen till allmänheten bl.a. möjligheter för den enskilde att - besöka den myndighet som handhar inskrivningsårendena måste också vägas in.

Det fortsatta utredningsarbetet gällande inskrivningsårendena bör enligt min uppfattning göras bl.a. utifrån nämnda förhållanden. Jag motsätter mig därför att nu enbart utifrån strävan efter renodling av tingsrätternas uppgifter göra ett uttalande om att inskrivningsväsendet på sikt bör skiljas från domstolsväsendet.

Reservation Martin Olsson angående ärenden

av c om

arvsskatt och inregistrering bouppteckningar kapitel

av m. m.

13 Motsvarande skäl som jag anfört i reservationen angående inskrivningsärendena och möjligheterna att bevara de mindre tingsrätterna vill jag lägga på majoritetens förslag att registrering av bouppteckningar från dödsboanmälningar samt fastställande arvsskatt skall av flyttas från tingsrätterna till skattemyndigheterna.

Jag motsätter mig följaktligen detta förslag, som för tingsrätterna skulle medföra ett bortfall av cirka 130 tjänster, 15 för domare, varav drygt 40 för notarier och 75 för domstolsbiträden. Motivet för utredningsmajoritetens förslag om flyttning dessa av uppgifter till skattemyndighetema är dels strävan att ta bort tingsrättemas sidofunktioner, dels att skattemyndighetema år specialister på beskattning och därmed även på beräkning arvsskatt. av Enligt min mening talar dock mycket starka skäl emot det av utredningens majoritet framlagda förslaget och jag vill förutom nämnda avsevärda minskning av verksamheten vid tingsrätterna och därmed hot mot de mindre rättemas fortsatta existens erinra - om följande förhållanden. Registrering av bouppteckningar är beslut civilrättslig karaktär av liksom de flesta beslut som har med handläggning bouppteckningsav ärenden att göra. Det skall t.ex. avgöras hur stor del bobehållav ningen som är den avlidnes kvarlâtenskap, vilka skall personer som

718 Reservationer

anses som arvingar och testamentstagare och hur stora lotter var och en skall ha. Det är frågor som förutsätter att den som handlägger dem har goda kunskaper om civilrätt, i första hand ärvdabalkens regler. Flera preliminära beslut som kan föregå registrering av bouppteckning är av typiskt civilrättsligt slag. Som exempel kan nämnas fråga om anstånd att förrätta bouppteckning, fråga om edgång av bouppgivare, fråga om förordnande av bouppteckningsförrâttare och fråga om vitesföreläggande att inge bouppteckning eller att lämna uppgift till bouppteckning. Det bör alltså knappast råda någon tvekan om att handläggning av bouppteckningsärenden främst är av civilrättslig karaktär varför tingsrättema bör vara bäst skickade för uppgifterna. Mot bakgrund av utvecklingen inom arvsskatteområdet är det anmärkningsvärt att låta arvsskatteberäkningama vara utslagsgivande för vilken myndighet som skall registrera bouppteckningar. Redan 1984 var det bara hälften av antalet registrerade bouppteckningar och dödsboanmälningar, som ledde till arvsskatt. Av allt att döma kommer det att bli allt mindre andel i framtiden. Utvecklingen bl.a. genom vårt deltagande i det europeiska integrationsarbetet synes nämligen gå i riktning mot att arvsbeskattningen lindras eller helt upphör. I den i oktober 1991 avlämnade regeringsförklaringen anges bland åtgärder inom skatteområdet att "arvsbeskattningen skall lindras". Jag kan följaktligen inte ställa mig bakom ett förslag att främst av arvsskatteskäl flytta registrering av bouppteckningar m.m. till skattemyndigheterna. Ytterligare ett skäl för att tingsrätterna även i fortsättningen bör handlägga nämnda uppgifter är den värdefulla person- och lokalkännedom som finns i många tingsrätter. Jag vill dessutom erinra om att som framgår av avdelningen - Kostnadskonsekvenser en överföring till skattemyndighetema skulle medföra några nettobesparingar.

Reservation Lotti Ryberg angående prövningstill-

av v

stånd kapitel 21

Att överklaga en dom man är missnöjd med är en självklar rättighet. Orsakerna till missnöjet kan vara flera; missnöje med domslutet som sådant torde vara den största delen. Men det kan också finnas ett missnöje med processformen och det ritualiserade spel och språkbruk används i de allmänna domstolarna. Det finns en avseevärd risk som att många helt enkelt inte anser sig ha fått framföra det de ville ha sagt och av den orsaken överklagar. Det lär förekomma att människor är tvungna att anlita advokat för att få reda på vad en dom innebär. Att antalet överklaganden ökar kan ha många förklaringar; bättre

sou 1991:106 Reservationer 719 i

utbildning och större kunskaper om domstolsväsendet kan vara en. Skyldigheten för domstolarna att på den skrivna domen också meddela hur den enskilde skall överklaga kan också spela in. Ytterligare en förklaring kan vara vårt demokratiska välfärdssamhälle där alla får lära sig att alla människor har lika värde och lika rättigheter. Det har blivit naturligt för allt fler människor att vända sig till domstol och en hävda sin rätt i tvister och i brottmål. Det är i mitt tycke mycket en önskvärd utveckling. Kostnaderna för statskassan är relativt sett ganska små och en rättsstat för alla måste få kosta. Jag anser inte heller att ett ärende som utreds för prövningstillstånd eller avslag kan anses genomgå en tillfredsställande rättslig prövning.

Alltför många faktorer spelar in; arbetsbördan för den icke ordinarie

domare som skall läsa igenom ärendet, den klagandes möjlighet att formulera det som kan vara av juridiskt intresse, kostnaderna för advokathjälp, svårigheten att vid en genomläsning kunna problematisera kring eventuella otillräckligheter i tingsrättens avgörande, förekomsten av generalklausuler och tveksamheten kring vilka möjligheter dessa skapar, möjligheten att fri från brott till följd nöd och av omständigheter i övrigt m.m. Men jag avvisar prövningstillstånd också andra skäl. Ett viktigt av skäl är att frågan är otillräckligt utredd. När så viktig förändring en som en begränsning av rätten att fä sin sak prövad i två domstolsinstanser skall genomföras räcker det inte att höra jurister deras om erfarenhter och synpunkter. Domstolarna, deras arbete och roll i samhället är inte bara en angelägenhet för dem arbetar där. Det som är också en fråga för statsvetare och sociologer. Och, framför ex. allt, det är en angelägenhet för allmänheten. Allmänhetens inställning, vilka erfarenheter människor tvistat eller dömts i domstol gjort som m.m. har inte undersökts och det är i mitt tycke allvarlig brist. en När det gäller frågan om prövningstillstånd avseende sk. småmål, dvs. tvister som rör mindre än 16 100 kr halva basbeloppet för 1991 vill utredningen höja detta belopp till ett basbelopp, 32 200 kr. Redan en gräns vid halva basbeloppet torde motsvara nästan två månadslöner efter skatt för många löntagare. Med tanke på hur stor del inav komsten som är bunden för boendekostnader, mat och andra helt nödvändiga utgifter betyder redan 16 100 kr mycket för den enskildes ekonomiska situation under lång tid. Därför jag att någon höjanser ning av beloppet för rätt till domstolsprövning i två instanser inte skall ske. Helst skall beloppsgränsen helt avskaffas. Jag gör ett undantag från rätten till prövning i två instanser och det gäller mål om verkställighet av vårdnad om och umgänge med barn. Det är av hänsyn till barnet kan utsättas för många förnedrande som och konfliktfyllda situationer i vårdnadsärenden, fler längre domstolsprocessandet drar ut på tiden. Det är min förhoppning att Sverige

720 Reservationer

snart skall ta efter den finska modellen i vårdnadsärenden och att misstankar om våld eller incest, konflikter mellan föräldrarna osv. skall kunna utredas och lösas utanför domstolarna. Det torde vara det bästa för barnet. Jag vill också påpeka att en del uttalanden från bl. a. domstolschefer tyder på att stora, komplicerade och av massmedia intensivbevakade rättegångar tar en mycket stor del av domstolarnas resurser i anspråk. Det kan finnas stora besparingar att göra om man tittar närmare på detta problem och ex. undersöker domarnas kompetens och kunskaper för att handskas med denna typ av mål, ändrar domstolarnas arbetsrutiner, utnyttjar domare mer och bättre samt preciserar lagtexter.

4. Reservation av Lars Andersson nyd, Britta Bjelle fp,

Birgit Henriksson m, Martin Olsson och Håkan Winberg

c

m angående prövningstillstånd i brottmål avsnitt 25.3

Majoriteten föreslår att regler om prövningstillstånd i hovrätt införs i brottmål där tingsrätten inte dömt till strängare straff än böter. Vi kan godta ett system med prövningstillstånd när det gäller vissa tvistemål men anser att rättssäkerhetskraven i brottmål är så stora att de föreslagna reglerna om prövningstillstånd inte bör införas där. Denna fråga prövades av rättegångsutredningen i dess slutbetänkande

"Översyn av rättegångsbalken 4" SOU 1987:46 s 79 ff och vi kan

i allt väsentligt ställa oss bakom vad som där anfördes för brottmålens del. Vi vill vidare påpeka att frågor om bl.a. överrättsprocessens framtida utformning torde behöva prövas i det vidare perspektiv som kan komma att aktualiseras i samband med Sveriges sannolika anslutning till den europeiska gemenskapen.

5. Reservation av Arnold Joelsson angående prövningstill-

stånd i kammarrätt avsnitt 21.5.4 och det allmännas roll i processen enligt domstolsförfarandelagen avsnitt 25.3

Prövningstillstånd i kammarrätt

l direktiven för utredningen framhålls bl.a. att det bör övervägas om en förlängning av instanskedjan eller ett bevarande av en lång instanskedja kan kombineras med ett system med prövningstillstånd. Det som i första hand bör undersökas är ett system som tillåter ändringsdispens. Utredningen föreslår att den första domstolsprövningen i en lång rad av målgrupper flyttas från kammarrätt till länsrätt och att samma

xx

Reservationer 721

princip om inte särskilda skål talar mot det bör tillämpas beträffan- - de övriga inte särskilt nämnda målgrupper, där kammarrätten i dag är första domstolsinstans. Förslagen innebär att länsrätterna blir allmänna förvaltningsdomstolar i egentlig mening. Jag att det är anser mycket angeläget att dessa förslag genomförs. Förslagen innebär emellertid att instanskedjorna förlängs i åtskilliga fall. Utredningen har övervägt möjligheterna att ta bort någon förvaltningsmyndighet i instanskedjan och då i första hand en myndighet med en överprövande funktion, såsom länsstyrelse eller kriminalvårdsstyrelsen. En sådan lösning har dock olika skäl av avvisats för närvarande, bl.a. med hänsyn till det fömyelsearbete som pågår inom länsstyrelseorganisationen. Förslagen nedflyttning om av mål från kammarrätt till länsrätt medför under alla förhållanden mycket påtagliga fördelar såväl från arbets- kostnadssynpunkt. som Vinsten av att ta bort en reional eller central överprövningsinstans kan också ifrågasättas. Dessa instanser fullgör ofta "sållningsfunken tion" och kompletterar ofta utredningen i ärendena på ett värdefullt sätt. Det är dock inte något som hindrar att de förslag som nu läggs av utredningen längre fram kompletteras med att ta bort överen prövande myndighet från instanskedjan. En åtgärd som däremot kan komma i fråga är att införa ändringsdispens i ledet länsrätt-kammarrätt. I utredningen redovisas rad en argument som talar för att ett sådant system borde införas. Det anses emellertid att det inte är lämpligt att nu införa ändringsdispens med hänsyn bl.a. till de förändringar som redan har beslutats för de allmänna förvaltningsdomstolarna och till de stora förändringar som utredningen nu föreslår för dessa domstolar och att därför bör man avvakta tills erfarenheter har vunnits av dessa förändringar. Jag anser emellertid att dessa argument inte är bärkraftiga. För kammarrättemas del innebär utredningens förslag främst att den första domstolsprövningen i ett stort antal mål flyttas från kammarrättema till länsrätterna. Några tekniska eller arbetsmässiga svårigheter att samtidigt därmed införa ett system med ändringsdispens kan rimligen inte finnas. Redan beslutade förändringar kan inte heller utgöra något hinder. Tveksamheterna till att redan nu föreslå ändringsdispens torde i stället främst kunna hänföras till andra omständigheter. ett par En sådan omständighet som talar mot ändringsdispens sägs att vara kammarrättema skulle kunna få svårigheter när det gäller att avgöra om prövningstillstånd bör meddelas av prejudikatskäl. Jag att anser dessa svårigheter inte får överdrivas. Ett system med ändringsdispens bör utformas och praktiskt kunna hanteras ett sådant sätt att denna olägenhet minimeras. För det första bör dispens så snart det råder ges tveksamhet om riktigheten i länsrättens avgörande. Prejudikataspek-

722 Reservationer SOU 1991 106 :

terna kan dessutom ofta antas bli framförda av klaganden. Det bör också beaktas att den beslutande myndigheten eller en denna överordnad myndighet, såsom riksskatteverket när det gäller skattemäl, kan finna anledning att överklaga länsrättens avgörande just för att tillgodose intresset av prejudikatbildning. En utgångspunkt vid dispensprövningen bör därvid vara att kammarrätten regelmässigt meddelar prövningstillstånd om vägledande praxis saknas. I övriga fall anser jag att kammarrätten inte behöver lägga ner något nämnvärt arbete för att självmant bedöma om ett mål har prejudikatvärde eller ej. Jag menar att detta år en fråga som normalt bör initieras av någon av parterna i målet. En dispensregel bör även för kammarrätternas del motsvarande sätt som gäller t.ex. för hovrätterna utformas ett sådant sätt att dispens ges, förutom i prejudikatfallen och när det finns anledning att ändra avgörandet, även om det annars föreligger synnerliga skäl. Ett sådant kan vara att målet avser ett betydande belopp eller av annan anledning är av stor betydelse för den enskilde. Det bör dessutom finnas en möjlighet att överklaga kammarrättens beslut att meddela prövningstillstånd. Dessa regler bör sammantaget ge kammarrätterna ett tillräckligt utrymme att till fullständig prövning ta upp de mål som rimligen bör underkastas en sådan. En annan omständighet som kan bidra till tveksamheten är om man gör några vinster med hänsyn bl.a. till att kammarrätterna redan nu har möjlighet att avgöra sådana mål, där det saknas anledning att ändra det överklagade beslutet, ett smidigt sätt utan att kommunicera överklagandet med motparten och till att ändringsdispens skulle behöva medges i ett alltför stort antal fall. Jag delar inte denna tveksamhet. Jag menar att dispensprövningen i praktiken kan utföras på ett mycket enkelt sätt. I flertalet fall kan referenten i målet själv utan svårighet och utan nämnvärd tidsutdräkt ta ställning till om det finns skäl att fullständigt pröva målet. Den arbetsinsats som krävs av referenten och av den ordförande, som skall delta i beslutet, är i det övervägande antalet fall av ringa omfattning. I de fall då det inte finns skäl att medge ändringsdispens uppstår alltid en viss effektivitetsvinst, även om målet hade kunnat avgöras ett mycket enkelt sätt. Dels kan beslutet fattas av två personer, dels kan det utformas på ett enklare sätt utan motivering. Sammanfattningsvis vill jag hävda att merarbetet i de fall då dispens medges är begränsat och att tidsvinster uppstår i samtliga de fall då prövningstillstånd medges. Även om ändringsdispens medges i ett relativt stort antal fall är jag övertygad om att det kommer att medföra klara vinster. Praktiskt använt ger systemet med ändringsdispens en möjlighet att från fullständig prövning undanta i första hand sådana mål där praxis är klar och där det inte föreligger några tveksamheter. Detta ökar i sin tur möjlig-

Reservationer 723 L i

heterna att ägna mer tid de mål i vilka prövningstillstånd meddelas. Jag anser inte heller att de svårigheter finns att avgränsa som området för dispensprövning inom en viss målgrupp innebär någon olägenhet. Det är fullt möjligt att låta dispensprövningen samtliga avse mål inom en och samma målgrupp. Undantag därifrån kan tänkas i fråga om t.ex. disciplinmål. Däremot kan det i vart fall i ett inledande skede vara lämpligt att avgränsa dispensprövningen till vissa målgrupper. Det bör t.ex. i princip inte komma i fråga införa att krav ändringsdispens för sådana mål, där länsrätten fattar det grundläggande beslutet, dvs. främst i mål administrativa frihetsom berövanden. Skulle utredningens förslag att flytta beslutanderätten i körkonsmål till länsstyrelsen inte genomföras, bör dock ändringsdispens ändå kunna komma i fråga just för dessa mål. När det gäller övriga målgrupper bör ändringsdispensen begränsas till sådana nu målgrupper som innehåller ett inte oväsentligt antal mål. I övriga fall kan det antas att vinsterna blir tämligen små, några. om ens Jag anser alltså att det inte finns någon anledning att vänta med att införa ett system med ändringsdispens. Detta skulle också te sig märkligt bl.a. med hänsyn till att utredningen föreslår eller nya utökade dispensregler på den allmänna domstolssidan när det gäller brottmål, verkställighet beslut umgänge eller vårdnad, vissa av om kronofogdemål och tvistemål mindre värden. om Ett annat skäl till att jag anser att det är viktigt att redan införa nu ändringsdispens är att det enligt min mening är mycket angeläget att statsmakterna markerar att det måste finnas vissa gränser för rätten att fritt fullfölja varje förvaltningsärende instanserna. Jag är genom personligen tämligen övertygad att sådan åtgärd dessutom står om en i överensstämmelse med det allmänna rättsmedvetandet. Mot denna bakgrund anser jag att ändringsdispens bör införas främst i följande målgrupper. Av länsrätternas nuvarande målgrupper bör ändringsdispens avse samtliga skattemål, bilregistermål och vägtrafikskattemål samt mål enligt socialtjänstlagen, lagen bistånd till asylsökande och om omsorgslagen. När det gäller skattemålen bör särskilt framhållas att de numera är underkastade ett kvalificerat omprövningsförfarande innan de överlämnas till länsrätten. Körkortsmålen intar en mellanställning. Utredningen föreslår att de grundläggande besluten i dessa mål skall fattas länsstyrelsen. Om av det förslaget genomförs är dessa mål tveklöst väl lämpade för ändringsdispens. Jag anser dessutom att körkortsmålen är sådan art av att ändringdispens bör införas även länsrätterna liksom hittills om skulle fatta beslut om körkortsingripande ansökan allmänt av ombud.

När det gäller de nya målgrupper som länsrätten enligt utredningens

724 Reservationer

förslag kommer att få handlägga och där instanskedjan således förlängs bör ändringsdispens i första hand komma i fråga beträffande kriminalvårdsmål, studiestödsmål, mål från hålso- och sjukvårdens ansvarsnämnd, utom såvitt avser mål rörande återkallelse av legitimation, samt de mål som överklagas till länsrätt från länsstyrelse.

DomstoLsförfarandelagen det allmännas roll i processen - Jag delar den uppfattning som förs fram i 14 § förslaget till domstolsförfarandelag att domstolen i de fall, då enskild part inte har någon motpart, bör få uppdra en myndighet som har beslutat i saken att part företräda det allmännas intresse i målet. Jag anser att det är som ett lämpligt sätt att få till stånd en tvåpartsprocess. Av motiven till denna bestämmelse framgår dock att även en överprövande myndighet skall en beslutsmyndighet och kunna inträda som part. Det anses som finns enligt min mening inte tillräckliga skäl för att låta en överprövande myndighet kunna få ställning som part i ett mål. Det allmännas intresse får anses vara tillräckligt väl tillgodosett genom att den först beslutande myndigheten kan få ställning som part. Jag ser det som särskilt viktigt att en allmän försäkringskassa får denna möjlighet i socialförsäkringsmålen. Motsvarande synsätt bör enligt min mening läggas på det allmännas offensiva roll jfr 37 § förslaget till domstolsförfarandelag. Även den rätten bör inskränkas till den först beslutande myndigheten. Som utredningen framhåller bör allmän försäkringskassa också ges en sådan rätt, oavsett vad som följer av 20 kap 12 § lagen om allmänna försäkringsdomstolar om riksförsäkringsverkets roll.

Reservation av Carl-Anton Spak angående prövningstill-

stånd i kammarrätt avsnitt 21.5.4

Jag delar den mening som Arnold Joelsson har gett uttryck för i sin reservation om att det är lämpligt att inte avvakta med att införa prövningstillstånd i kammarrätt. Till vad han har anfört vill jag lägga, att det är viktigt att ta till vara alla rationaliseringsmöjligheter, som tillgodoser kraven på rättssäkerhet. Erfarenheterna hittills är nämligen sådana att det visar sig att statsmakterna inte anslår medel för verksamheten vid domstolarna i sådan utsträckning att rådande arbetsbalanser kan arbetas av med gällande regelsystem. Det gäller både de allmänna domstolarna och förvaltningsdomstolarna, som har ett gemensamt anslag och på vilkas effektivitet man bör ställa samma krav.

Reservationer 725

Reservation av Göran Magnusson s, Lotti Ryberg v,

Birthe Sörestedt och Gunnar Thollander

s s angående

domstolsavgifter avsnitt 21.5 .5

Vi delar inte majoritetens uppfattning att det behöver utredas om avgifter skall införas år överklagande av domar. Det finns, enligt vår mening, ingen anledning att ens överväga om sådana avgifter skall införas. Att rätten att överklaga en förvaltningsdomstols dom skall vara beroende av om den enskilde betalar en avgift är en principiellt mycket tveksam nyordnin g. I förvaltningsdomstolama är det dessutom fråga om tvister mellan en enskild medborgare och en myndighet. Det är alltså inte två jämbördiga parter som är oense. Om rätten att överklaga domstolsavgöranden görs beroende av pengar, finns det vidare en risk för att medborgarnas förtroende för myndigheter och domstolar skadas. Det kan också innebära att människor faktiskt går miste om de rättigheter som de tillförsäkras i lag. Det ser vi som ett hot mot rättssäkerheten och ett större problem än eventuell en överkonsumtion av överklagandemöjligheten. Dessutom är det mycket tveksamt om ett avgiftssystem verkligen skulle innebära några reella besparingar för domstolsväsendet. Först och främst är den avgiftsnivå som majoriteten uttalar sig om så låg att den inte lär ha någon som helst effekt på överklagandefrekvensen. Dessutom leder ett avgiftssystem till administrativt merarbete för domstolarna. Slutligen vill vi framhålla att det inte har klarlagts hur många av de ca 12 procent av länsrättemas avgöranden som överklagas, som år att anse som "okynnesbesvär" .

Reservation Martin Olsson angående kommunal-

av c

besvärsmål avsnitt 22.3

Kommunalbesvär bör enligt min mening även i fortsättningen i första instans prövas av kammarrätt, vari förutom tre lagfama domare även ingår två speciella ledamöter med god kännedom om kommunal verksamhet. Jag motsätter mig alltså utredningsmajoritetens förslag att även dessa mål skall prövas av länsrätt i första instans. Rätten för en kommunmedlem att besvära sig över beslut fattade av kommunen primärkommunen, landstingskommunen eller törsamlingen är ett betydelsefullt inslag i vår rättsordning. Möjligheten att få domstolsprövning av frågan om ett kommunalt beslut överensstämmer med lagstiftningen får ses som en viktig del av kontrollen av att kommunerna inte överskrider sina befogenheter och den enskildes rätt respekteras. Enligt den gällande kommunallagen får kommunmedlem besvära sig över kommunalt beslut, som klaganden anser inte har kommit till i

726 Reservationer

laga ordning, eller står i strid mot allmän lag, eller på annat sätt överskrider deras befogenhet som har fattat beslutet, eller kränker klagandens enskilda rätt, eller annars vilar på orättvis grund. Den nya kommunallagen som träder i kraft den l januari 1992 innebär i sak inte några större förändringar beträffande besvärsgrunderna men begreppet kommunalbesvär ersätts av laglighetsprövning. Kommunalbesvär avseende primärkommuner prövades tidigare av länsstyrelsen som första instans, och besvär gällande landstingskommun direkt av regeringsrätten. Den l januari 1981 blev kammarrätten första instans för alla kommunalbesvärsmål. Vid behandling av dessa mål skall kammarrätten bestå av tre lagfarna domare och två särskilda ledamöter, vilka båda skall ha god kännedom om kommunal verksamhet. Denna handläggning av kommunalbesvärsmålen hade efter en noggrann prövning föreslagits av den år 1977 tillsatta Kommunalbesvärskommittén. Dess förslag stöddes av en majoritet av remissinstanserna medan en minoritet ansåg att en länsinstans borde behållas. Mot bakgrund av strävan efter att nå enhetlighet så att länsrätt är första domstolsinstans i praktiskt taget alla förvaltningsmål och därigenom minska måltillströmningen till kammarrätterna föreslår domstolsutredningens majoritet att även kommunalbesvären skall prövas av länsrätt i första instans. Någon särskild sammansättning av kammarrätt vid behandling av överklaganden av dessa mål föreslås heller. Jag kan inte dela utredningsmajoritetens synpunkter och bedömning i denna del och jag vill anföra några skäl till varför jag anser att nuvarande instansordning bör bestå. Kommunalbesvärsmålen är speciella till sin karaktär bl.a. för att det dels gäller att bedöma om kommunens fattade beslut är lagenligt, dels ofta är belut, som fattats av stora församlingar, alltså fullmäktige. Den nuvarande ordningen tillkom som nämnts efter förslag av Kommunalbesvärskommittén, vilken -till skillnad från domstolsutredningen hade att pröva just frågorna om kommunalbesvär. - Under den tioårsperiod som nuvarande instansordning och krav på särskild sammansättning av kammarrätt tillämpats har systemet fungerat väl. De särskilda ledamöterna har tillfört domstolen värdefull kunskap vid den ofta kvalificerade lämplighetsprövning som behövt göras. Erfarenheterna av kammarrätternas handläggning av de cirka l 400 kommunalbesvärsmålen per år är goda. Frågan är nu om man skall avveckla ett väl fungerande system för att få större enhetlighet och i viss utsträckning avlasta kammarrätterna arbete. Enligt min mening är skälen härför helt otillräckliga. Tvärtom finns starka skäl för att kommunalbesvären även fortsättningsvis bör prövas enligt nuvarande regler.

Reservationer 727

En ny kommunallag börjar att tillämpas 1992. Den präglas större av frihet för kommunerna att utforma sin organisation och att bedriva sin verksamhet. Förmodligen kommer det att finnas anledning främst under de första åren -att i fler fall än tidigare få lagligheten i kommunalt fattade beslut prövade. Bl.a. torde frågor om minoritetens möjlighet till insyn i den kommunala verksamheten komma att få prövas sedan den nya kommunallagen ger den kommunala majoriteten betydligt vidgade möjligheter att fritt forma nämndorganisation m.m. Över huvud taget år kommunalbesvärsmöjligheten viktig för att den enskilde skall kunna hävda sin rätt och för att kommunala inom organ ramen för en vidsträckt kommunal demokrati inte skall kunna överskrida de befogenheter som enligt kommunallagen och dess förarbeten tillkommer dem. Införande av en ny kommunallag talar för att det blir speciellt nu betydelsefullt att målen handläggs i den ordning som gällt och med samma sakkunskap som hittills ingått i kammarrätten. Bland de faktorer som under 70-talet anfördes bl.a. i - prop. 1979/80:l05 mot införande av en ordning med prövning i länsrätt i första instans var behovet av att i rimlig tid få ett slutligt avgörande av kommunalbesvårsmål. Detta motiv kvarstår enligt min uppfattning med oförminskad styrka. Nämndemännen i länsrätten landstinget eller kommun utses av av som ingår i landsting. Om ett kommunalbesvärsmål gäller ett landsting uppstår alltså alltid den situationen att de nämndemän som skall döma i målet är utsedda av vederbörande landsting. Motsvarande situation gäller för kommun ingår i landsting. Även som om man bör kunna utgå ifrån att samtliga nämndemän tar ställning oberoende av vilket organ som utsett dem är det principiellt betänkligt att införa en instansordning som medför att de landstingsutsedda nämndemännen skall ta ställning till om deras eget landsting handlat lagenligt eller ej. Vid sammanvägning av skäl för och emot att behålla nuvarande instansordning för kommunalbesvär jag att övervägande såväl anser praktiska som principiella skäl talar för bibehållande nuvarande av instansordning.

Reservation Lotti Ryberg

av v angående kommunal-

besvärsmål avsnitt 22.3

Till skillnad från utredningens majoritet jag att politiskt fattade anser beslut i kommuner och landsting inte skall överklagas till länsrätt utan till kammarrätt. Orsakerna till detta är flera. Kommunerna och landstingen kommer att genomgå stora förändringar under de närmaste åren, både vad gäller beslutsprocesser och uppgifter. De nya kommunallagen t.ex. kommunerna stor frihet ger

728 Reservationer

att själva bestämma hur den kommunala demokratin skall utformas. Likaså kommer troligen en relativt stor del av den service och det stöd kommunerna erbjudit sina invånare under senaste decennierna att utföras privaträttsliga subjekt. Även detta i och för sig är ett av om naturligt och i vissa fall efterlängtat steg är konsekvenserna, för kommuner, utförare och brukare, för närvarande svåröverskådliga. Det är min uppfattning att en enhetlig rättstillämpning och därmed en i många fall eftersträvansvärd likhet mellan kommunerna befrämjas av att politiska beslut överklagas till fyra domstolar med relativt stora domkretsar i stället för till 24 domstolar med ett betydligt mindre verksamhetsområde. Likaså ökar möjligheterna att snabbt få ett slutgiltigt ställningstagande i viktiga lagtolkningsfrågor. Likaså ser jag ett problem i att många för kommunerna och de enskilda medborgarna viktiga områden ramlagar. Ramlagar styrs av är nödvändiga för att verksamheten skall kunna anpassas till lokala förhållanden och t.ex. politiska majoriteter i kommunerna. Med det blir också svårare för domstolarna att genomföra en strikt laglighetsprövning av beslut när den lag som skall prövas är vag och de normer som skall tillämpas formuleras "efter vad som är skäligt", "om särskilda skäl föreligger", "övriga omständigheter av betydelse" etc. Också här är det nödvändigt att en fast rättspraxis utvecklas. Möjligheterna till det ökar om kommunalbesvär förs direkt till kammarrätt. T.ex. kan det vara nödvändigt att komplettera domarnas kunskaper med teorier och erfarenheter som ligger utanför det som den traditionella juristutbildningen och domarutbildningen ger. Både ramlagar och offentlig rätt i dess nuvarande utformning är företeelser, problem behöver utredas ytterligare innan de kan lösas. vars Jag anser också att det är viktigt att markera den politiska beslutsprocessens särart och att framhäva den demokratiska ordningens betydelse i vårt samhälle. Politiska beslut är inte suveräna och naturligtvis inte innebära att ens de politiskt valda församlingarna får bryta mot de i demokratisk ordning stiftade lagarna. Men att dessa beslut skall överklagas i samma ordning som myndighets- och förvaltningsbeslut känns för mig främmande. Det kan i och för sig diskuteras om kammarrättema är de lämpligaste domstolarna att hantera kommunalbesvär. Det är möjligt att politiskt fattade beslut bör laglighetsprövas i en särskild domstol.

10. Reservation Lotti Ryberg angående tvåparts-

av v

process, det allmänna i den offensiva rollen, avsnitt 25.3

Jag reserverar mig mot utredningens majoritetsuppfattning att en myndighet som omprövat en annan myndighets beslut skall ha rätt att överklaga ett senare domstolsavgörande. I utredningen talas ex. om

Reservationer 729

länsstyrelser som skall kunna överpröva vissa kommunala beslut. Jag anser att sådan överklagansmöjlighet för myndigheten en inte står i överensstämmelse med gällande principer om den enskildes rättssäkerhet. Den enskilde måste kunna klaga på ett myndighetsbeslut och vara säker på att den överprövande myndigheten är helt opartisk. Myndigheten skall inte, vid ett för den enskilde positivt utfall i domstol, en kunna överklaga domstolens dom. Den enskilde kan, om en sådan ordning införs, känna fullt förståeliga tvivel myndighetens om möjligheter att opartiskt och förutsättningslöst pröva hans/ hennes tvist med den först beslutande myndigheten. Han/hon kan också känna sig osäker på det verkligen lämpom är ligt att till överprövande myndigheten avslöja alla sakförhållanden han eller hon vill åberopa. I ett skede kan det kanske komma senare att användas mot den enskilde. En ordning där en överprövande myndighet får överklaga domen stols dom, oavsett skäl, kommer knappast öka den enskildes tilltro att till myndigheterna eller rättssäkerheten. Prejudikatbildning och rättsutveckling kan påverkas negativt av att enskild inte vågar eller inte bryr sig att överklaga beslut. om En annan möjlighet är att domstolarna får betydligt fler överklaganden; den omprövande myndigheten bara transportsträcka för ses som en att få en reell prövning i domstol. Ingen dessa konsekvenser av är önskvärda. Jag anser att myndigheternas intresse överklagansmöjlighet av en väger lätt i jämförelse med de olägenheter uppkommer som med den föreslagna ordningen.

11. Reservation av Lars Andersson nyd, Britta Bjelle

fp, Holger Gustavsson kds, Birgit Henriksson m, Martin

Olsson och Håkan

c Winberg m angående rättegångskost-

nader i förvaltningsprocessen avsnitt 25.8

Enligt nu gällande regler får vid i förvaltningsdomstol där en process den enskilde är motpart till det allmänna den enskilde i regel stå för sina egna kostnader även han vinner i Utredningen om processen. föreslår nu att det allmänna i vissa dessa fall skall för den av svara enskilde partens kostnader. Det år ett värdefullt steg i rätt riktning. Enligt vår mening blir dock ersättningsmöjlighetema även med utredningens förslag alltför begränsade. Vi därför anser att mer generösa regler för den enskilde är erforderliga.

l 4

Särskilda yttranden

Särskilt Göran Magnusson s, Birthe

yttrande av Gunnar Thollander angående utred-

Sörestedt s och s

ningens uppdrag

Regeringens tilläggsdirektiv

Utöver vad utredningen skriver i sin inledning i betänkandet anser vi att det också borde ha framgått vilka motiveringar justitieminstem angett för beslutet. Av pressmeddelande och anföranden i Riksdagen framgår att regeringen att domstolarnas organisationsfrågor ska anser utredas med delvis andra utgångspunkter och med en annorlunda inriktning än framgått av utredningens ursprungsdirektiv. Vad som detta innebär har inte närmare preciserats; restriktiv inställning till olika specialdomstolar och behov att väga internationella av aspekter, bl.a. EG-medlemskap, har anförts. Vidare har sagts att man inte kan anlägga denna typ av verksamhet som man samma syn l gör på offentlig verksamhet, eftersom det inte är fråga om en annan

ordinär myndighetsorganisation.

Varje regering har naturligtvis att bestämma inriktningen på sina utredningar. Vi emellertid att ursprungsdirektiven inte ger anser anledning att befara att utredningen inte skulle beakta den ställning domstolarna har enligt grundlagen. som Genom att de för domstolarna så viktiga organisationsfrågoma nu bereds enbart inom departementet undandras arbetet från parlamentariskt inflytande. Vi detta allvarligt, särskilt när det gäller anser domstolar, eftersom det är angeläget med bred förankring av beslut som reglerar dessas verksamhet.

Särskilt yttrande Gun Haak angående utredningens

av

uppdrag

Jag utgår ifrån att jag utsetts till expert i domstolsutredningen till följd mångårig erfarenhet av domstolsarbete på kanslinivå samt som av fackligt förtroendevald på central nivå i Statstjänstemannaförbundet; för övrigt den största arbetstagarorganisationen inom domstolsväsendet. Utifrån denna utgångspunkt har det varit självklart för mig att i

sou 1991:106 Särskilda yttranden 731

frågor där juridisk skolning på hög nivå varit förutsättning för en ställningstaganden, inta en något tillbakadragen hållning. Jag har naturligtvis deltagit i utredningsarbetet med stort intresse och har under hela tiden sett fram emot att det ändå för mig har framstått som som det viktigaste, nämligen att utredningens förslag angående fördelning av uppgifter jämfört med den framtida organisam.m. tionen, skulle ta slutlig form. Det är för mig givet att varje utredningsarbete skall innehålla en konsekvensbeskrivning. En sådan är i hög grad betygsättningen och kvittot på om utredningsarbetet i sin helhet är gjort med realistiska förslag som följd. I denna utredning ingår visserligen kostnadsbeen räkning, men lika viktigt för mig är hur domstolsorganisationen kommer att utformas. Inte enbart ur facklig synpunkt och såsom företrädare för personal har organisationsavsnittet utredningen varit viktigt. Det skulle av också bli i den delen av vårt arbete där svar skulle huruvida ges förutsättningarna i direktiven skulle komma att hålla, nämligen att föreslagna "lösningar skall främja rättssäkerheten och rättskipningens kvalitet, rationella och väl fungerande arbetsenheter och bevara ge goda förutsättningar för lokal förankring rättskipningen och en av ett vitalt lekmannainflytande". Statskontoret fick således på nyåret 1991 regeringens uppdrag att för domstolsutredningens räkning och med utgångspunkt från vid den tiden genomfört arbete utreda de organisatoriska frågorna. Domstolsutredningen fick i mitten av september 1991 muntlig redovisning en av Statskontorets arbete. I början november överlämnades av Statskontorets rapport och blev därigenom officiell. 1991-11-07 beslutade regeringen genom tilläggsdirektiv att de organisatoriska frågorna inte längre skulle ingå deluppgift i domstolsutredsom en ningens uppdrag. Härigenom berövades utredningen varje reell möjlighet att diskutera den av Statskontoret framlagda rapporten såväl internt inom utredningen ute i organisationen. som Genom nyssnämnda åtgärd föll även mycket grunden för mitt av deltagande i utredningen. I likhet med reaktionen efter justitiedepartementets .idéskiss 1989 år den enda slutsatsen som är möjlig att dra av nu företaget utredningsarbete, att det i framtiden inte kan finnas utrymme för tillnärmelsevis det antal tingsrätter finns idag. I som detta perspektiv och utan att ha tillgång till några alternativ är det inte möjligt för mig att i nuläget ställa mig bakom förslagen att flytta delar av den frivilliga rättsvården bort från tingsrätterna. Mycket av det som domstolsutredningen har kommit fram till vore jag i och för sig beredd att ställa mig bakom, dock endast under förutsättning att den framtida domstolsverksamheten kan bedrivas i enlighet med de förutsättningar föreskrivits i direktiven. som

732 Särskilda yttranden sou 1991:106

Förslagen är i många stycken väl genomtänkta och realiserbara men utan beskrivning effekterna i det här fallet domstolsväsendets av framtida struktur, geografiska spridning är arbetet, enligt min etc. mening, endast delvis fullbordat.

Särskilt yttrande av Sture Larsson angående prövningstill-

stånd i brottmål avsnitt 21.4. 10

Jag är införstådd med att samhällets resurser är begränsade också när det gäller att tillgodose rättsväsendets krav och att man därför måste försöka att fördela tillgängliga resurser så att förhållandevis mera sätts in på konflikter som år av stor eller vital betydelse för medborgarna i Mot den bakgrunden anser jag att man får acceptera att gemen. systemet med prövningstillstånd för tvistemål om mindre vården behålls och utvidgas till att omfatta värden upp till ett helt basbelopp. Däremot kan jag inte ställa mig bakom tanken att införa ett system med prövningstillstånd i ledet tingsrätt-hovrätt för brottmålens del. Mina huvudsakliga skäl härför är följande. Av de åtgärder samhället vidtar mot den enskilde torde det inte som finnas någon den drabbade upplever mera ingripande än att bli som åtalad för brott, ställd inför domstol och ådömd straff, och detta oavsett straffet blir böter eller någon annan påföljd. Till detta om kommer att domstolens bedömning av ansvarsfrågan i vissa fall läggs till grund för ytterligare åtgärder mot den dömde, t.ex. körkortsingripande vid trañkbrott. Detta leder enligt min mening fram till att inte kan tala om bagatellmål, när det år fråga om att döma en man människa till straff, och att utdömande av straff måste ske i så rättssäkra former möjligt. Att inom ramen för ett system med som prövningstillstånd skapa tillräckliga garantier för att man inte vägrar prövningstillstånd även i mål där avgörandet skulle ha ändrats om målet tagits till prövning i sak, kan inte anses möjligt. Min åsikt upp är därför att det krav på rättssäkerhet som bör upprätthållas för brottmålens del blir tillgodosett endast om man har rätt till fullständig process i två instanser. Ur rättssäkerhetssynpunkt är ett system med prövningstillstånd för brottmål i ledet tingsrätt-hovrätt betänkligt också av det skälet att de mål kan komma i fråga för systemet till övervägande del avgörs som tingsrättema med en tingsnotarie som rättens ordförande. Tingsav notarierna är oprövade med avseende på lämplighet för domararbete och de saknar erfarenhet av processledning och kvalificerad bevisvärdering. Systemet med tingsnotarier som ordförande i rätten i dessa mål torde flera skäl vara hänvisad att behålla, och ur man av utbildningssynpunkt får det till och med anses önskvärt att så sker. Detta gör att det finns särskild anledning att vara tveksam mot en

sou 1991:106 Särskilda yttranden 733

ordning med prövningstillståndskrav för bötesmål i ledet tingsrätt-

hovrätt. Visserligen deltar nämndemän i rätten när en tingsnotarie är

ordförande, att just i de mål där tingsrättens men ordförande är minst

kvalificerad inskränka rätten till fullständig överprövning i hovrätten

är enligt min mening mindre välbetänkt.

Risken för felaktiga domar är sida problemet. en av En annan risk

med ett system med prövningstillstånd är att allmänhetens förtroende

för verksamheten försämras. De allra flesta som fått sin sak prövad

av hovrätten och förlorat finner fåttlen sig i det; de har grundlig

prövning och de kanske till och med har kommit till insikt om att de

har fel. Det är förhållandevis få försöker som få till stånd en tredje

prövning i högsta domstolen. Men hur reagerar den som anser sig

oskyldigt dömd när hovrätten besked ger att hans överklagande inte

ens tas upp till prövning Här finns enligt min mening en avsevärd

risk för att att ett system med prövningstillstånd för brottmål i ledet

tingsrätt-hovrätt påverkar allmänhetens förtroende för rättskipningen

i negativ riktning. Man bör nämligen ha i åtanke att rätten att få sin

sak i ett brottmål prövad i åtminstone två instanser är djupt rotad i

svensk rättstradition.

Vinsterna med ett system med prövningstillstånd av här aktuellt slag

torde bli mycket begränsade, dels därför att de mål som föreslås

omfattade systemet redan i dag är de minst av resurskrävande, dels

därför att systemet i viss utsträckning leder till

en dubbelprövning.

Sålunda måste hovrättens ledamöter först ta ställning till frågan om prövningstillstånd. Om sådant tillstånd återstår ges därefter en prövning av målet i sak. Ibland kan den senare prövningen komma att

företas helt andra ledamöter än de av som deltog i den förra. Men

även om så inte är fallet, måste

en ny föredragning göras eller målet företas till huvudförhandling. Ett mål

som omfattas krav på av prövningstillstånd kräver därför prövningstillstånd - om ges mer resurser än ett jämförbart mål i vilket sådant tillstånd inte erfordras.

4. Särskilt yttrande Gunnar av Dyhre med instämmande

av

Lars Åhlén angående

prövningstillstånd i kammarrätt avsnitt

21 .4 och det allmännas roll i

processen enligt domstolsförfarandelagen avsnitt 25.3

Jag ansluter mig i allt väsentligt till vad ledamoten Joelsson i sin

reservation anfört angående det lämpliga i att införa prövningstillstånd

i kammarrätt.

Syftet med prövningstillstånd är att kunna sålla bort klara fall där

förutsättningar för ändring i det överklagade beslutet inte föreligger.

Därigenom skapas möjligheter för kammarrätten att ägna övriga mål

en mer ingående prövning.

734 Särskilda yttranden

Utredningens förslag innebär vad gäller mål som prövas i allmän förvaltningsdomstol länsrätt i flera fall skjuts in som första att domstolsinstans. Instanskedjan förlängs därmed och ett ärende angående exempelvis byggnadslov kan komma att prövas i fem Därtill kommer beslut förvaltningsmyndighet i instanser. att ett av vissa fall skall omprövas myndigheten i samband med överklaganav de. Regler prövningstillstånd bör enligt min mening införas i om samband med att ändringar görs i instansordningen men inte begräntill de målgrupper där instanskedjan förlängs. Utredningen har i sas avsnitt 21.5 redovisat olika målgrupper där prövningstillstånd kan komma i fråga. Jag delar i detta hänseende helt utredningens uppfattning vill understryka med prövningstillmen att om ett system stånd skall få praktisk betydelse bör det omfatta skattemål samt vissa större målgrupper där fast praxis utbildats. Med aktuell praktisk erfarenhet arbetet i kammarrätt vill jag av framhålla med prövningstillstånd i kammarrätt för vissa att ett system målgrupper skulle innebära avsevärda rationaliseringsvinster utan att rättssäkerheten nämnvärt påverkas. När ett mål kommer in till en kammarrätt lottas målet viss rotel. Rotelinnehavaren referenten - del besvårsinlagan jämte handlingarna i målet för att besluta tar av angående handläggningen. Referenten kan då snabbt bilda sig en uppfattning det föreligger förutsättningar för ändring i det om överklagade beslutet. Om referenten bedömer att beslutet är riktigt kan han enkelt och relativt formlöst sätt föredra målet för ett ordföranden. Är båda ledamöterna att prövningstillstånd inte ense om skall meddelas kontrolläser ordföranden handlingarna i målet varefter beslut meddelas. För det fall referenten att prövningstillstånd anser skall meddelas erfordras ingen föredragning eftersom omröstningsreglerna innebär att prövningstillstånd skall meddelas om en av de ledamöter prövar frågan att sådant skall meddelas. Antalet som anser "dubbelföredragningar" dvs. först i frågan prövningstillstånd och - om därefter för slutligt avgörande kan detta sätt begränsas till ett minimum.

Det förhållandet att målet i kammarrätt i de fall prövningstillstånd

vägras endast prövas två ledamöter och inte tre innebär inte - av av rättssäkerheten nämnvärt försämras. Det förtjänar att i detta att sammanhang nämnas att antalet skiljaktiga meningar i enklare mål är mycket litet. Jag ansluter mig även till vad ledamoten Joelsson anfört mot förslaget överprövande myndighet skall kunna träda in som part att en i högre instans. Jag finner det från framför allt principiella men en även från praktiska synpunkter olämpligt att myndighet, som efter en besvär överprövat ett förvaltningsbeslut, skall kunna uppträda som part i en högre instans.

soU 1991:106 Särskilda yttranden 735

5. Särskilt yttrande Lotti

av Ryberg v angående införande

av tvåpartsprocess och förvaltningsdomstolarnas utredningsskyldighet

Den nuvarande ordningen i förvaltningsdomstolama, formellt är som en process utan motstående intressen, är på många sätt otillfredsställande. Empiriska studier och erfarenheter från inblandade i bl. a. socialrättsliga ärenden visar att denna processordning inte är med verkligheten överensstämmande. Oavsett om det är fråga ett för den enskilde gynnande eller om förpliktigande beslut kan både myndigheternas företrädare och de enskilda klaganden som varit inblandade i berätta det i processer att praktiken föreligger ett partsförhållande med olika intressen och olika utgångspunkter. Det är naturligt det allmännas intresse inte - är detsamma som den enskildes intresse. En myndighet och dess tjänsteman måste göra helt andra ekonomiska, administrativa, kunskapsmässiga och politiska överväganden i sin lagtolkning än vad en enskild kan eller behöver göra. Men också andra aspekter skapar motsättningar; professionsintressen, arbetsbelastning, prestigetänkande Man får inte heller osv. glömma att en myndighet har maktposition och möjligheter en att utöva makt gentemot den enskilde. Någon möjlighet uppväga att denna grundläggande ojämlikhet har den enskilde medborgaren inte. Det är därför både önskvärt och nödvändigt införa tvåpartsproatt en cess i förvaltningsdomstolama. Men jag är tveksam till att domstolsutredningen inte tar ställning för en utvidgad rätt till rättshjälp i förvaltningsärenden. Idag är det svårt att få rättshjälp i förvaltningsmâl med hänvisning till bl. domstolara nas utredningsskyldighet. Om inför tvåpartsprocess och låter man en en beslutsfattande myndighet få ställning till enskild av motpart en kommer ojämlikheten mellan parterna att bli än större än idag. Utredningen påpekar att domstolens materiella processledning måste öka, framför allt den enskilde för sin talan själv hjälp om utan av ett ombud. Samtidigt sägs att "partema kan komma sörja för att att processmaterialet blir fylligare domstolen faktiskt avlastas del en av ansvaret för att sakfrågorna i målet blir tillräckligt uttömmande." Det finns fler yttranden i texten pekar domstolarnas som mot att utredningsansvar blir mindre i tvåpartsprocess. T. "Att en ex. en domstol ex officio behöver för betydande delar svara mera av utredningen i ett mål är alltid beklagligt." Jag måste erkänna att jag känner mig osäker vad denna typ av uttalanden får för faktiska konsekvenser för enskild i en person förvaltningsmål. Helt klart är den nuvarande att ordningen är otillräcklig att enskild klagande redan har för små möjligheter en att få hjälp i förvaltningsmäl.

736 Särskilda yttranden sou 1991:106

Det kan inte avhjälpas med att domstolarna utövar en mer aktiv processledning till förmån för den enskilde. Det räcker knappast att domstolen den enskilde att ta klar ställning till en motparts uppmanar utredning eller partsinlaga. Den enskilde måste ex. få hjälp att få kännedom de rättsliga konsekvenser av hans/hennes ställningsom tagande och ha företrädare som har till uppgift att vara partisk till en fördel. Det kan helt naturligt domare aldrig Än den enskildes en vara. mindre kan en myndighet, vars beslut skall ifrågasättas, vara det. Det är också viktigt att den enskilde får hjälp att skaffa fram egen utredning kring de omständigheter han/hon åberopar. Det går inte att utgå från myndighets yttranden och låta den enskilde ta ställning en till dem. Inom förvaltningsrätten strävar man ofta efter ett målrationellt beslutsfattande. När domstolen skall avgöra vad som är rationellt, vilket domslut är "bäst", måste domaren ha kunskap och som kännedom mängd olika faktorer. Det kan ex. röra sig om de om en bedömningar och de särskilda professionskunskaper som olika experter, olika yrkesgrupper använder sig av; arkitekter, läkare, psykologer, socialsekreterare fl. Det kan vara helt avgörande för m. utgången ett mål den enskilde lyckas kontakta och få ett av om utlåtande från sådan expert eller lyckas åberopa rätt omständigen heter. För utförligare beskrivningar olika juridiska beslutsav modeller, lagars funktion rekommenderar jag läsning av olika osv. rättssociologiska skrifter. Människors kontaktnät, kunskaper och möjligheter i vårt samhälle är mycket skiftande och mycket ojämlikt fördelat. Det visas i den ena sociologiska undersökningen efter den andra. I konflikter har gått till domstol kan förvaltningsdomstolarnas som utredningsskyldighet i någon mån kompensera detta. Men för det första räcker inte det och för det andra anser jag att utredningens skrivningar på detta område är oklara och kan leda till att domstolarutredningsskyldighet avseende olika sakförhållanden och nas ex. deras relevans minskar. Ett sätt att avhjälpa nuvarande och eventuella kommande brister är att utöka möjligheten till rättshjälp för den enskilde. Inte heller bör rättshjälpen enbart omfatta hjälp av advokater eller jurister utan omfatta också andra kompetenta ombud för den enskilde.

a.i ,l å 2 l 2 mv i 2 P iñiâni 21

l 5-1 ;i 1 1

1991 Statens offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

Flykting- och immigrationspolitiken. A. 33.Branden påSally Albatross.Den 9-12januari 1990. Finansielltillsyn. Fi. Fö. Statens roll vid främjande av export. UD. 34.HIV-smittade ersättningför ideell skada.Ju. - Miljölagstifmingen i framtiden. M. 35.Några frågori anslutningtill en arbetsgivarperiod . Miljölagstiftningen i framtiden.Bilagedel. inom sjukpenningförsäkringen. . Sekretariatets kartläggningoch analys. M. 36.Ny kunskap ochfömyelse. C. Utvärdering av SBU. StatensBeredningför Ut- 37.Räknamed miljön Förslagtill natur- och värderingav medicinsk metodik.S. miljöräkenskaper. Fi. Sportsligoch ekonomiskutvecklinginom trav- 38.Räkna medmiljön Förslagtill natur- och och galoppsporten. Fi. miljöräkenskaper. Bilagedel.Fi. Beskattningav kraftföretag. Fi 39.Säkrare förare. K. Lokala sjukförsäkringsregister.S. 40. Marknadsanpassade service-och stabsfunktioner ny l0.Affärstidema. C. organisation av stödettill myndigheter och rege- ILAffärStidema. Bilagedel. C. ringskansli.C. 12.Ungdom och makt.C. 4l.Marknadsanpassade service-och stabsfunktioner ny - 13.Spelreglema på arbetsmarknaden. A. organisation av stödet till myndigheteroch rege- 14.Den regionalabil- och körkortsadministrationen.K. ringskansli.Bilagedel. C. 15. Inforrnationensroll som handlingsunderlag 42.Aborterade foster. m.m. S. styrningoch ekonomi. 43. Den framtidalänsbostadsnämnden. Bo. l6.Gemensamma regler lagstiftning.klassifrkationer 44.Examination som kvalitetskontrolli högskolan. U. och informationsteknologi. 4$.Påföljdsfrägor. Frigivning från anstalt, m.m. Ju. 17.Forskningoch utveckling epidemiologi,kvalitets 46.Handikapp, Välfärd.Rättvisa. säkring och Spris utvecklingsprojekt.S. 47. På väg exempel förändringsarbeten inom - 18. Informationsstrukturför hälso-och sjukvården en verksamheterför psykiskt störda S. utvecklingsprocess. 48.Bistånd genom internationella organisationer. UD. 19. Storstadens txafiksystem. överenskommelser om 49.Bistånd genom internationellaorganisationer. trafik ochmiljö i Stockholms-Göteborgs-och Annex Det multilateralabiståndetsorganisationer. MalmöregionemaK. UD. 20. Kapitalkostnaderinom försvaret. Nya formerför 50. Bistånd genom internationella organisationer. finansiellstyrning.Fö. Annex Sverigeoch u-ländema FN i en återblick. - 21.Personregistreringinom arbetslivs-,forsknings-och UD. massmedieområdena, m.m. Ju. 51.Bistånd genom internationellaorganisationer. 22.Översyn av lagstiftningen om träfrbenåvara. Annex Särstudier.UD. 23.Ett nytt BFR Byggforskningenpå90-talet.Bo. 52. Alkoholbeskatmingen.Fi. - 24. Visst går det an Del 2 och C. 53. Forskningoch teknik för flyget. Fö. 25.Frikommunförsöket. Erfarenheter av försökenmed 54. Skola skolbarnsomsorg en helhet.U. - friare nämndorganisation. C. 55. Sveriges nationalrapport till FNs konferens om miljö en 26. Kommunala entreprenader.Vad är möjligt En och utveckling UNCED 1992. M. analys av rättslägetoch det statligaregelverkets 56. Kompetensutveckling en utmaning. A. roll. C. 57. Arbetslöshetsförsäkringen finansierings- - 27. Kapitalavkastningen i bytesbalansen. Tre systemet. A. expertrapporter. Fi. 58. Ett nytt turistråd. 28.Konkurrensen i Sverige en kartläggning av konkur- 59.Konkurrens för ökadvälfärd.Del rensförhållandena i 61 branscher.Del 1 och C. Konkurrens för ökadvälfärd.Del 29.Periodiska hälsoundersökningar i vissastatliga, Konkurrens för ökad välfärd.Bilagor. C. kommunala och landstingskommunala anställningar. 60.Olika men ändålika. Om invandrarungdomaridet C. mångkulturellaSverige.C. 30.Särskolan-en prirnärkommunalskola.U. 61.Statens bostadskredimämnd organisation och - 3l.Statens arkivdepåer.En utvecklingsplantill år 2000. dimensionering.Bo. U. 62.Vissasärskildafrågor beträffandeintegritets- 32. Naturvårdsverkets uppgifter och organisation. M. skyddetpå ADB-området.Ju.

Statens offentliga utredningar 1991

Kronologisk förteckning

63.Tillsynen över hälso- och sjukvården. 97. En väg till delaktighet och inflytande 64.Att förvalta kulturmiljöer. U. tolk för döva.dövblinda,vuxendöva,hörselska- - 65. En samordnatvuxenstudiestöd. U. dadeoch talskadade. 66.Hemslöjdi samverkan. 98. Kommunalekonomii samhällsekonomiskbalans 67. Samhall gar. i dag,i i morgon. A. statsbidragför ökat handlingsutrymmeoch nya - 68.Frikommunförsöket. Erfarenheter av försöksverk- samarbetsfonner.Fi. samheten med avsteg frän statlig reglering C. 99. Statistiken inom livsmedelssektom förslagtill m.m. - 69.Frikommunförsöket. Erfarenheter försöksverk- förändringar. Jo. av samheten med från statligreglering 100. Neutral företagsbeskattning. Fi. avsteg m.m. Särskildbilaga. C. 101.LandskapNäring Kunskap.del l Jo. - 70.Ombudsman för bamoch ungdom. 102.Svenskakyrkansmedlemmarochkyrka- 71 Teaterns kostnadsutveckling1975- 1990 statfrägan.C. . 103.En sjömanslagstiftning. med särskildastudier av Operan. Dramaten ny K. och Riksteatern.U. 104.Konkurrenseninom denkommunalasektorn.C. 72.En kreativ studiemiljö högskolebiblioteket 105.Filmkultur och frlmkulturell verksamheti Sverige. - som pedagogisk U. Ku. resurs. 73.Vänersjöfarten.K. 106.Domstolarnainför 2000-talet.Del A-B. Ju. 74. Krediter för utveckling. UD. 75.Organiserad rasism. A. 76.Miljön och förpackningarna M. 77. Miljön ochförpackningarna.Livscykelanalyser för förpackningsmaterial beräkning av miljöbelastrting.Bilaga. M. 78. Krav förändring synpunkter fran psykiskt stördaochanhöriga. 79. Det framtida traftksäkerhetsarbetet. K. 80.Kommunalt partistöd.C. 81. Fastighetsleasing. Ju. 82.Drivkrafter för produktivitetoch välstånd. 83.FOUför industriellutveckling.Svenskkollektivforskning 1991. 84.smuggling och tullbedrägeri.Fi. 85.Historiskaarrenden förslag till friköpslag.Ju. - 86.Ny hyreslag.Bo. 87.Yrkesoffrceramas pensionsålder ochåldersstmktur. Fö. 88.Stöd och samordningkring psykiskt störda ett kunskapsunderlag. - 89. Försäkringsrörclsei förändring Fi. 90.Konkurrensneutralenergibeskattning.Fi. 91.Forskningoch utveckling för totalförsvaret. Kartläggning och probleminventering. Fö. 92. Rätt till bostad om psykiskt stördasboende. - 93.El från biobränslen. Det industriella utvecklingsarbetet.N. 94.ELSU 91. Förslag till omfattning, organisationoch finansiering av det svenskaelsäkerhetsarbetetN. 95.Översyn av lagstiftningen kamenergiomrádetM. 96.Lantmäteriutbildningari Luleå och Lund. Bo.

Statens 1991

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet På exempelpå förändringsarbeteninom vägverksamheterför psykiskt störda.47 Personregistreringinom arbetslivs-,forsknings- och Tillsynen över hälso-och sjukvården.63 massmedieontrådena, m.m. 21 Ombudsmanför barnoch ungdom. 70 HIV-smittade ersättningför ideell skada. 34 - Krav förändring synpunkter från psykiskt Påföljdsfrågor.Frigivning från anstalt, m.m. 45 stördaoch anhöriga.78 Vissa särskildafrågor beträffande integritetsskyddet Stöd och samordning kring psykiskt störda på ADB-området.62 ett kunskapsunderlag. 88 Fastighetsleasing. 81 - Rätt till bostad om psykiskt stördasboende.92 Historiskaarrenden förslag till friköpslag. 85 - - En väg till delaktighet och inflytande Domstolarna inför 2000-talet. Del A-B. 106 tolk för döva,dövblinda,vuxendöva.hörselskadade och talskadade. 97 Utrikesdepartementet

Statensroll vid främjande 3 Kommunikationsdepartementet av export. Bistånd genom internationellaorganisationer.48 Den regionalabil- och körkortsadministrationen. 14

Bistånd genom internationellaorganisationer. Annex Storstadenstrafrksystem. överenskommelser om Det multilateralabiståndetsorganisationer.49 trafik och miljö i Stockholms-Göteborgs-och Malmö-

Bistånd genom internationellaorganisationer. Annex regionerna.19

Sverigeoch u-ländemai FN en återblick.50 Säkrareförare39 - Bistånd genom internationellaorganisationer.Annex Vänersjöfarten 73

Särstudier.51 Det framtidatrafrksäkerhetsarbetet. 79

Krediter för utveckling. 74 En ny sjömanslagstiftning.103

Försvarsdepartementet Finansdepartementet

Kapitalkostnaderinom försvaret. Nya formerför Finansielltillsyn. 2

finansiell styrning.20 sportslig ochekonomiskutvecklinginom trav- och

Branden Sally Albatross.Den 9-12 januari 1990.33 saloppsponen-71

Forskningoch teknik för flyget. 53 Beskattning av kraftföretag. 8

Yrkesofticerarrtaspensionsålderochålderssmrictur.87 Kapitalavkastningeni bytesbalansen.

Forskningoch utveckling för totalförsvaret. Tre expertrapporter. 27

Kartläggningoch probleminventering. 91 Räknamedmiljön Förslagtill natur- och miljö-

räkenskaper. 37

Räknamed miljön Förslagtill natur- och miljö- Socialdepartementet räkenskaper.Bilagedel.38

Utvärderingav SBU. StatensBeredning för Ut-värde- Alkoholbeskattningen.52

medicinskmetodik. 6 Smuggling och tullbedrägeri.84 ring av Lokala sjukförsäkringsregister 9 Försäkringsrörelseiförändring 89

Informationens roll som handlingsunderlagstyrning Konkurrensneutralenergibeskattning.90 och ekonomi.l5. Kommunal ekonomi samhällsekonomisk i balans

Gemensamma regler lagstiftning,klassitikationer och statsbidrag för ökat handlingsutrymme och nya - informationsteknologi. 16. samarbetsformer.98

Forskningoch utveckling epidemiologi,kvalitetssä- Neutralföretagsbeskattning. 100 kring och Spris utvecklingsprojekt. l7. Inforrnationsstruktur för hälso-och sjukvården en Utbildningsdepartementet utvecklingsprocess. l8. Särskolan -en primärkommunalskola.30 Några frågori anslutningtill en arbetsgivarperiod inom Statensarkivdepåer. En utvecklingsplantill sjukpenningförsäkringen.35 2000.31 år Aborterade foster, m.m. 42 Examination som kvalitetskontroll i högskolan.44 Handikapp,Välfärd, Rättvisa.46

Statens

offentliga

utredningar

Systematisk förteckning

Skola skolbarnsomsorg en helhet.54 Civildepartementet - - Att förvalta kulturmiljöer. 64 Affärstidema.10 En samordnatvuxenstudicslöd.65 Affärstidema.Bilagedel.11 Teaternskostnadsutveckling1975-1990 Ungdomoch makt.12 medsärskildastudier av Operan,Dramaten Visst går detan Del 2 och 24 och Riksteatern.71 Frikommunförsöket.Erfarenheter försökenmed av En kreativ studiemiljö högskolebiblioteketsom - friare nämndorganisation. 25 pedagogisk en resurs. 72 Kommunalaentreprenader.Vad är möjligt F41 analys

av rättslägetoch det statliga regelverketsroll. 26 Jordbruksdepartementet Konkurrenseni Sverige en kartläggning av konkur- - Statistikeninom livsmedelssektom förslagtill rensförhållandenai61 branscher.Del 1och 28 förändringar.99 Periodiskahälsoundersökningar i vissastatliga. kom-

LandskapNäring Kunskap,del 1 4. 101 munalaoch landstingskommunala anställningar.29 - Ny kunskap och förnyelse. 36

Arbetsmarknadsdepartementet Marknadsanpassade service-ochstabsfunktioner ny -

organisation av stödettill myndigheteroch rege- Flykting- och immigrationspolitiken. 1 Spelreglemapåarbetsmarknaden. ringskansli.40 13 Marknadsanpassade service-ochstabsfunktioner ny Kompetensutveckling en utmaning.56 - - organisation Arbetslöshetsförsäkringen finansieringssyslemet. 57 av stödettill myndigheteroch rege- - Samhalli går, i dag,imorgon. 67 ringskansli.Bilagedel.41

Organiseradrasism.75 Konkurrensför ökadvälfärd.Del

Konkurrensför ökadvälfärd.Del

Bostadsdepartemntet Konkurrensför ökadvälfärd.Bilagor. 59

Olika men ändålika. Om invandrarungdomaridet Ett nytt BFR Byggforskningen 90-talet.23 mångkulturellaSverige.60 - Den framtida länsbostadsnämnden. 43 Frikommunförsöket.Erfarenheter försöksverk- av Statensbostadskredimämndorganisationoch - samhetenmed avsteg från statligreglering 68 m.m. dimensionering.61 Frikommunförsöket.Erfarenheter försöksverk- av Ny hyreslag. 86 samhetenmed avsteg från statligreglering m.m. Lantmäteriutbildningari Luleåoch Lund. 96 Särskildbilaga. 69

Kommunaltpartistöd.80

Industridepartementet Svenskakyrkansmedlemmarochkyrka-

statfrågan.102 Översyn lagstiftningen träñberråvara.22 av om Konkurrenseninom denkommunalasektorn.104 Ett nytt turistråd.58

Hemslöjdi samverkan66

Drivkrafter för produktivitetoch välstånd.82

FoU för industriellutveckling.Svenskkollektiv-

forskning 1991.83

Näringsdepartementet

El från biobränslen.Det industriellautvecklingsarbetet.

ELSU 91. Förslagtill omfatming,organisationoch

finansiering av detsvenskaelsäkerhetsarbetet. 94

Statens 1991

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Miljödepartementet Miljölagstiftningeni framtiden.4 Miljölagstiftningen i framtiden.Bilagedel. Sekretariatetskartläggningoch analys.5 Naturvårdsverketsuppgifter ochorganisation. 32 Sverigesnationalrapport till FNs konferens om miljö och utveckling UNCED 1992. 55 - Miljön och förpackningarna.76 Miljön och förpackningarna.Livscykelanalyser för förpackningsmaterial beräkningav miljöbelasming.Bilaga. 77 Översyn av lagstiftningen kämenergi0mrâdet.95

Kulturdepartementet Filmkultur och ñlmkulturell verksamheti Sverige.105

ALLMÄNNA FÖRLAGET

BESTÄLLNINGAR: ALLMANNAFÖRLAGET. KUNDTJÄNST. 10647 STOCKHOLM. TEL: 08-7399630. FAX:08-739 95 48. MFORMATIONSBOKHANDELN. MALMTORGSGATAN 5 vn BRUNKEBERGSTORG. STOCKHOLM.