Domaren i Sverige inför framtiden D. Autgångspunkter för fortsatt utredningsarbete.

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

Domaren Sverige i

inför

framtiden

- utgångspunkter för fortsatt utredningsarbete

A Del

Betänkande 1993 års av domarutredning V SM

1994:99

S 64h

Kliv

l

Statens offentliga utredningar WL 1994:99

w Justitiedepartementet

Domaren i

Sverige

inför framtiden

för fortsatt

- utgångspunkter utredningsarbete

A

Del

Betänkande 1993 års domarutredning av Stockholm 1994

SOU och Ds kan köpas från Fritzaeskundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningskontor

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax: 08-20 50 21 Telefon: 08-690 90 90

ISBN 91-38-13736-4 ISSN 0375-25OX GraphicSystemsAB, Göteborg1994

SOU 1994:99

Till statsrådet och chefen för

Justitiedepartementet

Genom beslut den 22 april 1993 bemyndigade regeringen chefen för Justitiedepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att kartlägga behovet av att stärka domarnas ställning och lämna förslag

till inriktning av fortsatt utredningsarbete samt att besluta om

sakkunniga, experter, sekreterare och annat bidrag utredaren. Med stöd av detta bemyndigande förordnade departementschefen

den 11 juni 1993 justitiekanslern Johan Hirschfeldt till särskild utredare. Som sakkunniga förordnades dag verkställande samma numera direktören Barbro Fischerström, professorn Per Henrik Lindblom, professorn Kjell Å Modéer,

regeringsrådet Elisabeth Palm, expeditionschefen Göran Regner och numera rättschefen Stefan Ström-

berg.

Som experter i utredningen förordnades den 29 september 1993 advokaten Birgitta Alexanderson, lagmannen Jan Carrick,

numera

byråsekreteraren Meijt Cederdahl, chefsåklagaren Birgitta Cronier,

f.d. hovrättsrádet Allan Ekström, hovrättsrádet Per Eriksson,

kammarrättspresidenten Jan Francke, lagmannen Arnold Joelsson, lagmannen Inge Lindqvist, regeringsrättssekreteraren Barbro Lundholm, numera hovrättslagmannen Anna-Karin Lundin, förhandlings-

direktören Staffan Lundin, lagmannen Anders Nordström, regerings-

rådet Hans Ragnemalm, hovrättslagmannen Christer Rune, justitierádet

Hans-Gunnar Solerud, förbundssekreteraren Karin Svensson, för-

bundsordtöranden John Thörngren och hovrättslagmannen

numera

Lars Åhlén.

Justitierádet Hans-Gunnar Solerud entledigades den 19 november

1993. Den 30 november 1993 förordnades justitierådet Jan Heuman

som expert i utredningen fr.o.m. den 25 november 1993. Vidare

förordnades den 22 mars 1994 generaldirektören Bertil Hübinette att vara expert i utredningen.

SOU 1994:99

Till sekreterare förordnades den 11 juni 1993 hovrättsassessorn Kavita Bäck Mirchandani. Utredningen har antagit namnet 1993 års domarutredning. Regeringen har till utredningen överlämnat skrivelse av den 27 maj 1993 från Förbundet för Jurister, Samhällsvetare och Ekonomer JUSEK. Utredningen har i sitt arbete samrått med Fri- och rättighetskommit-

tén Ju 1992:01, Hovrättsprocessutredningen Ju 1993:04 och Skiljedomsutredningen Ju 1992:04.

Experterna Jan Heuman och Hans Ragnemalm har avgett ett

gemensamt särskilt yttrande.

Utredningen får härmed överlämna sitt betänkande Domaren i Sverige inför framtiden utgångspunkter för fortsatt utredningsarbete - SOU 1994:99.

Stockholm i juni 1994

Johan Hirschfeldt

/Kavita Back Mirchandam

SOU 1994:99

Innehåll

Del A

Sammanfattning 13 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

I UTREDNINGSUPPDRAGET 29 . . . . . . . . . . . . .

BAKGRUND 31 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1 Några allmänna utgångspunkter 31 . . . . . . . . . . . . . . . .

1.1 Konstitutionella utgångspunkter om domarnas ställning

i Sverige 31 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1.1 Kort historik 31 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 1.1.2 Domstolarnas ställning enligt regeringsformen 33 . . 1.1.3 Reglering i grundlag av domstolarnas

funktioner 35 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 1.1.4 Domarnas ställning enligt regeringsformen 36 . . . . 1.2 Begreppet rättskipning 37 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 1.3 Rättskipningens samhällsfunktion; domstolarnas roll 39 . . . . 1.3.1 Allmänt 39 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 1.3.2 Processens huvudfunktion 39 . . . . . . . . . . . . . . . 1.3.3 Brottmålsprocessen 41 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3.4 Tvistemálsprocessen 42 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3.5 Förvaltningsprocessen 47 . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3.6 Framtidsperspektivet 48 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.4 Domarens uppgift 50 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.5 Rättskultur och domarkultur 54 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.5.1 Domarreglerna 54 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.5.2 Domarkultur 55 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

Internationella perspektiv 59 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

De internationella utvecklingslinjerna 59

. . . . . . . . . . . . . Några tolkningsprinciper och grundläggande rätts-

principer i den övernationella europeiska rätten 62 . . . . . . .

Folkrättsliga krav på självständiga domare 66

. . . . . . . . . . 2.3.1 Europakonventionens krav 66 . . . . . . . . . . . . . .

Innehåll SOU 1993:99

2.3.2 FN :s Basic Principles on the Independence of

the Judiciary 69

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3.3 Europarådets förslag till rekommendation om

domarnas självständighet m.m. 70 . . . . . . . . . . . 2.4 Domarnas ställning vid vissa internationella domstolar 72 . . 2.4.1 Europadomstolen 72 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4.2 EG-domstolen 75 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4.3 EFTA-domstolen 76 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4.4 Internationella domstolen i Haag 77 . . . . . . . . . . 2.4.5 FN :s Internationella tribunal Juguslavien-

tribunalen 78

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.4.6 Förliknings- och skiljedomstolen inom ESK 79

. . . 2.5 Något om domarnas ställning utomlands 80 . . . . . . . . . . . 2.5.1 Utnämning av domare 80 . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.5.2 Domarrekryteringen 82

. . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.5.3 Domarnas rättsliga ställning 85 . . . . . . . . . . . . . 2.5.4 Domarnas löner 87 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

2.5.5 Domarnas bisysslor 87

. . . . . . . . . . . . . . . . .. 2.5.6 Etiska regler för domare 88 . . . . . . . . . . . . . . . 2.5.7 Lekmannadomare 88 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Aktuella utvecklingslinjer i Sverige for domstols-

organisationen och domstolarnas arbetsuppgifter 91

. . . . . . 3.1 Bakgrund 91 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2 Domstolsorganisationen 92 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3 Domstolsverket och administrationen av domstolarna 94 . . . 3.4 Domstolarnas arbetsuppgifter 97 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.5 Domstolarnas arbetsläge under år 1993 99 . . . . . . . . . . . .

Utnämning av ordinarie domare och därmed

sammanhängande frågor 103 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1 Tillsättningsförfarandet 103 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1.1 Meritvärderingen 104 . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.1.2 Tjänsteförslagsnämndens handläggning av

tillsättningsärenden 106 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1.3 Tillsättningsförfarandet vid de högre

domartjänsterna 108 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.2 Utbildning av domare 109

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2.1 Domarutbildningen 109 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2.2 Efterutbildning av domare 110 . . . . . . . . . . . . . 4.3 Tjänstgöring utanför domstolsväsendet 111 . . . . . . . . . . . 4.4 Rekryteringen av ordinarie domare 112 . . . . . . . . . . . . . 4.5 Kvarstående i anställning efter pension 113 . . . . . . . . . . .

sou 1994:99 Innehåll

4.6 Tidsbegränsade förordnanden 113

. . . . . . . . . . . . . . . . .

5 Domarnas rättsliga ställning 117 . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1 Inledning 117 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.2 Skiljande från tjänsten 118

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.3 Avgångsskyldighet i förtid 119

. . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.4 Avstängning och läkarundersökning 120 . . . . . . . . . . . . .

5.5 Rätt till prövning av domstol 121

. . . . . . . . . . . . . . . . .

5.6 Skyldighet att utöva annan tjänst 121

. . . . . . . . . . . . . . .

5.7 Disciplinförfarandet 122

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.8 Det straffrättsliga tjänsteansvaret 123

. . . . . . . . . . . . . . .

5.9 Särskilda regler om justitie- och regeringsrådens rättsliga ställning 124

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.10 Överrättens tillsyn över underrätterna i

domkretsen 125 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.11 JO:s och JK:s kontroll av domare 125 . . . . . . . . . . . . . .

6 Domarnas löner m.m. 129 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.1 Strukturen på domartjänsterna 129 . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2 Lönerna 130 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.3 Regleringen av statsrådens och riksdagsledamöternas

arvoden 131 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.4 Något om domarnas strejkrätt 132 . . . . . . . . . . . . . . . .

7 Domarnas bisysslor 135

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.1 Inledning 135 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2 Gällande bestämmelser i lag om förtroendeskadliga

bisysslor 136

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7.3 Regleringen i lagen om offentlig anställning 137

. . . . . . . . 7.4 Rätten till förhandsbesked 140 . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7.5 Domstolsverkets information om bisysslor m.m. 141

. . . . .

7.6 Förtroendeskadliga bisysslor i praxis efter år 1983 143

. . . 7.7 Regleringen i kollektivavtal 145 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.8 Särskilt om justitierádens och regeringsrådens rätt att

inneha bisyssla 146

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Domarnas arbetsuppgifter 151

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.1 Inledning 151 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8.2 Renodlingen av domstolarnas uppgifter 152

. . . . . . . . . . .

8.2.1 Föreläggande av ordningsbot och

strafföreläggande 154 . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8.3 Renodlingen domarnas uppgifter 155

av . . . . . . . . . . . . .

Innehåll sou 1993:99

8.3.1 Delegering av arbetsuppgifter till

kanslipersonal i tingsrätt 158 . . . . . . . . . . . . . . 8.3.2 Delegering av arbetsuppgifter till

tingsnotarier 161 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.3.3 Försöksprojektet vid Malmö tingsrätt 162 . . . . . . . 8.3.4 Delegering av arbetsuppgifter i hovrätt 163 . . . . . 8.3.5 Delegering av arbetsuppgifter vid länsrätt

och kammarrätt 165 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8.3.6 Delegering av arbetsuppgifter i Högsta

domstolen och Regeringsrätten 166 . . . . . . . . . . . 8.4 Domarnas arbetsuppgifter i överinstanserna 167 . . . . . . . . 8.4.1 Begränsad rätt till prövning i hovrätt 167 . . . . . . . 8.4.2 Begränsad rätt till prövning i kammarrätt 170 . . . . 8.4.3 Begränsad rätt till prövning i högsta

instans 171 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Ndmndemännens ställning m.m. 173 . . . . . . . . . . . . . . . Nämndemän 173 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.1.1 Historik 173 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.1.2 Val av nämndemän 174 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.1.3 Nämndemannakårens sammansättning och

rekrytering 177

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.1.4 Domförhet i mål där nämndemän deltar 178 . . . . . 9.1.5 Särskilt om nämndemannamedverkan i

överrätt 180 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.2 Jury 184 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.2.1 Historik 184 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9.2.2 Val av jurymän 186

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9.2.3 Något om juryns sammansättning 187

. . . . . . . . .

9.2.4 Mål där jury medverkar 189

. . . . . . . . . . . . . . .

III ÖVERVÄGANDEN 191 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Utgángspunkter 191 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Rättsstat och demokrati 191 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1.1 Den demokratiska rättsstaten 191 . . . . . . . . . . . .

1.1.2 Domstolarna under förändring i Europa 193

. . . . . 1.1.3 Svenska domstolar i förändring 196 . . . . . . . . . . 1.1.4 Förtroendet för domstolarna i det demokratiska

systemet 197 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Domstolarna i samhället 198 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Domarroll och domarbana 207 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Det fortsatta reformarbetet 211 . . . . . . . . . . . . . . . . . .

sou 1994:99 Innehåll

2 Domstolarnas konstitutionella ställning bör regleras

tydligare 213 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3 Utnämning ordinarie domare och därmed av sammanhängande frågor 217 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.1 Inledning 218

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.2 Tillsättningsförfarandet 219

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2.1 Det internationella perspektivet 219 . . . . . . . . . . . . 3.2.2 Vem skall utnämna domare 220 . . . . . . . . . . . . . 3.2.3 Skall utnämningsmakten få delegeras till ett organ under regeringen 222 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2.4 Beredningen 223 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.2.5 Särskilt om tjänsteförslagsnämndens

sammansättning 225 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2.6 Förfarandet vid utnämning till de högre

domartjänsterna 228

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.3 Rekryteringen av domare 232

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.4 Att kvarstå i anställning efter pensionsáldern 235 . . . . . . . 3.5 Tidsbegränsade domarförordnanden 236 . . . . . . . . . . . . .

3.6 Tjänstgöring utanför domstolsväsendet 237

. . . . . . . . . . .

3.7 Undersökning av meritvärderingssystemet 240

. . . . . . . . .

4 Domarnas rättsliga ställning 243 . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1 Utgångspunkter 243 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2 Domstolsprövning i stället för prövning i Statens

ansvarsnämnd 244 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3 En särskild ansvarsnämnd 248 . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.4 Avgángsskyldighet i förtid 250

. . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.5 Avstängning och läkarundersökning 251

. . . . . . . . . . . . .

4.6 Materiella frågor inom det disciplinära förfarandet

m.m. 251 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.7 Skyldighet att utöva annan tjänst 253

. . . . . . . . . . . . . . .

4.8 Tillsynen över domare och domstolar 255

. . . . . . . . . . . .

5 Domarnas löner 259 m.m. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1 Hur och av vem skall domarnas löner bestämmas 259 . . . . 5.1.1 Det internationella perspektivet 259 . . . . . . . . . . . . 5.1.2 Principer och former för bestämmandet av domarnas löner 260 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.2 Principerna för lönesättningen 265

. . . . . . . . . . . . . . . . 5.3 Strukturen domartjänsterna 267 . . . . . . . . . . . . . . . .

5.4 Särskilt om chefsskapet 268

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Innehåll sou 1993:99

Domarnas bisysslor 271 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Det internationella perspektivet 271 . . . . . . . . . . . . . . . .

Vår principiella på bisysslefrågan 272

syn . . . . . . . . . . . Begränsningar för vissa domare i rätten att inneha

bisysslor 273

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Särskilt om några bisysslor 273

. . . . . . . . . . . . . . . . . . Särskilt om justitieráden och regeringsráden 276 . . . . . . . .

Förfarandet i bisyssleärenden 281

. . . . . . . . . . . . . . . . .

Domaruppgiften 285 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Kan den ordinarie domarens arbetsuppgifter

koncentreras 285 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.1.1 Inledning 285 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.1.2 Delegeringsarbetet 286 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7.1.3 Vad är en domarsyssla 288

. . . . . . . . . . . . . . . . 7.1.4 Skall ordinarie domare utöva allt dömande 291 . . . . 7.1.5 Beredningsorganisationen och dess personal 292 . . . . 7.1.6 Ansvaret vid delegering till berednings- och

kanslipersonal 295 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7.2 Den administrativa styrningen och domarnas självständighet 296

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2.1 Extern styrning 296 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7.2.2 Intern administrativ styrning 298

. . . . . . . . . . . . . 7.2.3 Fördelning av mål och domares självständighet 299 . .

Nämndemännens ställning m.m. 301 . . . . . . . . . . . . . . . 8.1 Det internationella perspektivet 301 . . . . . . . . . . . . . . . . 8.2 En allmän utgångspunkt 302 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.3 Utseende av nämndemän 302 . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8.4 Nämndemannakårens sammansättning och rekrytering 305

8.5 Åtgärder för att betona nämndemannauppdragets

särställning 307 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.6 Nämndemannamedverkan i andra instans 310 . . . . . . . . .

8.7 Övrigt om nämndemän 312

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8.8 Utseende av jurymän 315

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.9 Jävsfrâgor ijurysystemet 316 . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Konsekvenser av våra överväganden m.m. 321

. . . . . . . . .

IV Experternas promemorior 323

. . . . . . . . . . . . . . . . Inledning 323 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

sou 1994:99 Innehåll

1 Utnämning av domare och därmed sammanhängande

frågor 325 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Domarnas rättsliga ställning 331 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Domarnas löner 337 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4 Domarnas bisysslor 355

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5 Domarnas arbetsuppgifter 359

. . . . . . . . . . . . . . . . . . .

V Särskilt

yttrande 373

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Bilaga: Författningsändringari skissform med kommentar 375

. .

Del B

Bilagor:

Regeringens kommittédirektiv 1993:47 5

. . . . . . . . . . . . .

Utländska förhållanden

Norden

Danmark 21 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Finland 27 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Norge 33 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Västeuropa utom brittiska öarna

Frankrike 39 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. Nederländerna 45 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

Tyskland 49

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. Österrike 59 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

Common law-länder

Canada 65 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10. England och Wales 69 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11. Irland 77 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12. USA 81 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Östeuropa

13. Ryssland 89

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 14. Tjeckien 95 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

ll

Innehåll sou 1993:99

Redogörelse för viss praxis m.m.

15. Statens ansvarsnämnds praxis 99 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16. Vissa domstols- och domarfrágor i JO:s och JK:s

tillsynsverksamhet m.m. 103

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17. 1991 års JK-utrednings överväganden och remissut-

fallet 113 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18. Sammanställning över Tjänsteförslagsnämndens praxis

1984-juni 1993 121

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Domaretik och domarkultur

19. Domaretik 139 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20. Den svenska domarkulturen europeiska och nationella förebilder 149 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Viss statistik m.m.

21. Undersökning av allmänhetens förtroende för

domstolarna 207 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22. Statistik beträffande den svenska domarkåren 209 . . . . . . . 23. Domarnas arbetsuppgifter en sammanställning avseende förhållandena år 1993 213 . . . . . . . . . . . . . . . 24. Statistik beträffande mål och ärendeavverkning i första

och andra instans samt överklagandefrekvensen från

första instans 215 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25. De två domstolsorganisationerna och lagfaren personal

vid domstolarna ett diagram 223 - . . . . . . . . . . . . . . . 26. Litteratur 225 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

SOU l994z99

Sammanfattning

Utredningens uppdrag har varit att kartlägga behovet av att stärka domarnas ställning och lägga fram förslag till inriktning ett fortsatt av utredningsarbete avseende en översyn av dessa frågor. Utredningen har därvid koncentrerat sig att söka identifiera i vilka avseenden det

finns anledning att överväga förändringar i de nuvarande förhållandena. Huvudsakligen lämnas således synpunkter vilka frågor som bör

utredas närmare i ett fortsatt utredningsarbete. På en punkt har

emellertid utredningen beslutat att lägga fram ett färdigt författnings-

förslag, se närmare kapitel III avsnitt 8.9. Bakgrunden till detta är Europadomstolens dom i målet Holm Ser. A Vol. 279-A. Betänkandet är uppdelat i två delar, Del A och särskild bilagedel, en Del B. Själva betänkandet, Del A, är i sin tur indelat i fem huvudkapitel jämte ett avsnitt som illustrerar hur vissa de framförda av

idéerna i ett framtida arbete skulle kunna tänkas komma till uttryck i

lag. Denna författningstext med vidhängande kommentar är i skissform. Kapitel I Utredningsuppdraget innehåller en redogörelse för direktiven och för utredningens arbetsformer. I kapitel Bakgrund finns en beskrivning av domarnas historiska och nuvarande förhållanden. Detta kapitel innehåller också en sammanfattning av

domarnas ställning internationellt. I kapitel Ill överväganden lägger

utredningen fram sina överväganden och förslag. Framställningen sker i vi-form. Bakom innehållet står den särskilda utredaren tillsammans med de sakkunniga. Experterna har inte beretts praktiska möjligheter att lägga synpunkter på innehållet i detta kapitel. Resultatet av detta har närmare utvecklats i kapitel Ett särskilt kapitel, kapitel IV Experternas promemorior, har därför tagits i betänkandets huvuddel. Kapitlet innehåller de idéskisser de olika expertarbetssom

grupperna har arbetat fram under utredningstiden. Ett särskilt yttrande som rör frågan om justitierådens och regeringsrådens rätt att ha bisysslor finns i kapitel V Särskilt yttrande. I det följande redogörs för innehållet i betänkandets kapitel III

Överväganden.

Sammanfattning sou 1994:99

Utgångspunkter

Vi betonar i kapitel III, avsnitt 1.1 att en diskussion om domstolarnas och domarnas självständighet i vårt land måste utgå från det demokratiska statskicket. I den demokratiska rättsstaten skall den offentliga makten utövas under lagarna. Domstolarna har genom den i demokratisk ordning beslutade regeringsformen getts rollen att vara rättsstatens värnare gentemot andra statsorgan som träder över de gränser som finns för deras befogenheter. För att kunna fullgöra denna uppgift måste domstolarna vara självständiga under lagarna. Domstolarnas viktiga ställning som kontrollorgan framgår också av Europakonventionens bestämmelser till skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Domstolarnas roll i vårt konstitutionella system bör göras tydligare i regeringsformen. Domstolarnas demokratiska legitimitet skulle på så sätt komma till bättre uttryck i författningen. Den dömande makten är under diskussion och förändring i många länder. Ett viktigt drag är att domstolarna får en förstärkt konstitutionell roll och att de därmed kommer att medverka i en politisk process. I vårt arbete har vi studerat domarnas ställning i olika nationella rättsordningar. Det går att urskilja vissa rättsfamiljer med grundläggande gemensamma drag. Bilden av skillnader och likheter dem emellan blir ganska tydlig om man ställer en anglo-amerikansk ordning mot en fransk-tysk. Förhållandena är dock inte statiska. En mer enhetlig europeisk rättskultur utvecklas genom integrationsprocesmen det sker utan att viktiga särdrag i de nationella rättskulturerna sen behöver överges. De svenska domstolarnas rättstillämpande roll präglad mindre av bundenhet till förarbeten och mer av en rättsskapande funktion blir bl.a. därmed av stor betydelse i vår samhäll- sutveckling. I frågan om synen på domstolarnas roll i samhället måste också traditionens tyngd beaktas. Vi bör inte utan en mycket noggrann prövning ge upp nationella värden eller för mycket rubba kontinuiteten i reformarbetet på området. Medborgarna och riksdagen måste ha det största inflytandet över hur domstolarnas roll i samhället gestaltar sig för framtiden. Men domstolarnas verksamhet måste ges sådana förutsättningar att det politiska systemet i praktiken garanterar och respekterar domstolarnas självständighet och oberoende. Domarnas ställning måste, som framhålls i avsnitt 1.2, analyseras mot bakgrund av domstolarnas uppgifter, arbetssituation, organisation och administration samt lekmannainflytandet. Vi pekar på vikten av det pågående arbetet med att renodla domstolarnas uppgifter och understryker att Hovrättsprocessutredningens förslag blir viktiga för

sou 1994:99 Sammanfattning

reformarbetet och det även för förhållandena i tingsrätterna. Vår principiella inriktning är att den dömande verksamheten i högre grad än i dag, skall utövas av ordinarie domare att samtidigt antalet men sådana domare på sikt bör minska. Dagens arbetssituation hos domstolarna belyser dock att en sådan inriktning måste genomföras successivt och långsiktigt. En effektiv domstolsorganisation med tyngdpunkten i första instans förutsätter en underrättsreform. Reformerade domstolar i första instans skall ha ett gott administrativt stöd med en god beredningsorganisation. Man bör överväga former för administrativ samverkan mellan flera domstolar. Vi tar upp olika frågor som rör allmänhetens förtroende för domstolarna. Hur den enskilde vid direkt kontakt uppfattar en domstolen är troligen av stor betydelse för hur detta förtroende formas. Det finns anledning att uppmärksamma en del praktiska frågor av betydelse för att forma "en mänsklig domstol. Även domstolarnas förhållande till massmedierna diskuteras och vi pekar på bl.a. hur domstolarna och domarna skall bli bättre rustade att möta massmedierna. En behandling av domarens ställning och uppgiften att värna rättsstatens principer fordrar en diskussion också av domarideal och domarkultur. Vi den i avsnitt 1.3. Varje generation domare tar upp måste känna sitt ansvar för att hålla diskussionen domaryrkets om ideal och principer levande och kunna stödja generation domare en ny i deras yrkesroll. Utvecklingen domarideal och domaretik är i av första hand något för domarna själva att ansvara för. Statmakterna bör dock bidra till att frågorna kan behandlas. Domarbanan har setts över tidigare av flera utredningar. Vi har inte till uppgift att på nytt utreda domarbanan som sådan. Saken kommer dock upp till diskussion i betänkandet i samband med dels frågan om utnämning av domare och meritvärderingen, dels frågan domarom uppgiften och beredningsorganisationen. Uppfattningarna om domarbanan går i sär. Många yngre domare ser med stor på sin framtid oro i domaryrket. Frågan får belysas de synpunkter vårt genom som betänkande kan ge anledning till. Vi pekar på vikten god av en domarutbildning och behovet av ett antal icke-ordinarie domare för vissa måltyper och beslutsformer samt i varje fall för överskåd- - nu

lig tid för vikariatstjänstgöring. Vidare tar vi upp bemanningen av

beredningsorganisationen i överrätterna. Slutligen behandlar vi också notarieutbildningen och utbildningsinsatserna för de yngre domarna.

Sammanfattning sou 1994:99

Domarens konstitutionella ställning

Regeringsformen innehåller regler som skyddar vissa kärnaspekter av den självständighet som domstolarna oomtvistligt skall ha. På vissa punkter, t.ex. i fråga om ingripanden i dömandet i enskilda mål är skyddet starkt, medan det i andra avseenden är fragmentariskt eller obefintligt. Syftet med en grundlagsreglering skall vara att den skall utgöra ett skydd mot att det rättsläge som den vanliga lagstiftningen ger och den praxis som tillämpas inte förändras till det sämre i hänseenden som är vitala för en rättsstat.

Vår bedömning se avsnitt 2 är att redan tämligen marginella

förändringar av regeringsformen kan innebära en viktig förstärkning av domstolarnas och domarnas konstitutionella ställning. Domstol arnas och domarnas självständighet bör stärkas också genom utförligare regler i vanlig lag. En del av bestämmelserna om domförhet och domstolarnas organisation och arbetssätt bör föras upp från de av regeringen beslutade instruktionerna till lagnivån. Vi belyser det sagda med att presentera en skiss till författningsändringar förutom regeringsformen, rättegångsbalken och lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. Skissen bygger i princip pä gällande rätt men kan utvecklas i enlighet med vissa förslag som vi behandlar i olika avsnitt av betänkandet.

Utnämning av domare och därmed sammanhängande frågor

Domarnas självständighet är avhängig av att utnämningsförfarandet håller god kvalitet och inrymmer ett skydd mot ovidkommande hänsyn. I Sverige, liksom i de länder utredningen särskilt studerat, ligger ansvaret för utnämningarna till domartjänsterna hos den verkställande makten. I avsnitt 3 diskuteras olika utnämningsorgan

som kan vara alternativ till regeringen. Vi stannar vid uppfattningen

att utnämningsmakten även fortsättningsvis bör ligga kvar hos den verkställande makten och inte utövas av något annat organ än regeringen. Det ligger både sakliga och symboliska värden i att den verkställande makten i form regeringen utnämner domarna. Vi anser därför av att man bör överväga att avskaffa regeringens möjlighet, enligt gällande regler i 11 kap. 9 § första stycket regeringsformen, att delegera makten att utnämna domare till annan myndighet. Ett sådant förbud mot delegering av domarutnämningsmakten kan ses som en

sou 1994:99 Sammanfattning

markering av domarnas konstitutionella ställning. Däremot vi anser att de vikariatsförordnanden i dag beslutas regeringen borde som av

kunna skötas av något annat organ, förslagsvis änsteförslagsnämnden

eller i vissa fall av domstolarna själva. Det är viktigt att den verkställande makten kan frigöra sig från varje

misstanke om missbruk av utnämningsmakten. För att skapa garantier mot sådana misstankar bör regeringens utnämningsmakt kombineras med åtgärder som stärker kvaliteten på beredningen domartillsätt-

av

ningsärendena och som samtidigt ett lämpligt sätt ger uttryck för

domarnas självständiga ställning. l avsnitt 3.2.4 redogör vi för vissa sådana åtgärder.

Vi anser att en tjänsteförslagsnämnd bör finnas kvar även i ett framtida beredningsförfarande och lämna förslag tillsättningar för samma grupper av domare som nämnden har befattning med i dag. Förfarandet i nämnden bör leda till att, huvudregel, minst tre

som

kandidater sätts upp i förslagsrum till varje aktuell domartjänst. Regeringen bör dock inte bli bunden av Tjänsteförslagsnämndens

förslag, men skall i framtiden där man väljer att inte utnämna den

person som står i första förslagsrum motivera varför gått ifrån

man

den inbördes föreslagna rangordningen. Om regeringen inte vill

utnämna någon av de kandidater som förts upp i förslagsrum anser vi att tjänstetillsättningsärendet skall återremitteras till Tjänsteförslagsnämnden för förnyad behandling och nytt förslag. Beträffande Tjänsteförslagsnämndens sammansättning är vi den

av åsikten att den även i framtiden bör vara bred. Dess ledamöter måste ha god personkännedom. En majoritet av ledamöterna bör därför även

fortsättningsvis vara aktiva ordinarie domare representerande de olika instanserna och domstolsorganisationerna. Före detta ordinarie domare

skall också kunna vara ledamöter i nämnden. Vi att nämnden menar genom att ha domare som ledamöter den sakkunskap behövs ges som

för att den skall uppfylla sin uppgift. För att stärka legitimiteten

diskuterar vi tanken att ett par av ledamöterna kan representera allmänintresset. Även dessa ledamöter bör ha god kännedom en om verksamheten i domstolarna och om domarnas yrkeskår. Som representanter för allmänintresset bör i första hand väljas advokat en

och en professor vid juridisk fakultet. De fackliga organisationernas och yrkesorganisationernas intressen bör kunna beaktas på annat sätt

än genom att de ges representation i nämnden. Så kan t.ex. ske genom att det införs en möjlighet för dem att yttra sig under ärendets beredning. Frågan behöver utredas vidare i samråd med de berörda intressena. I avsnitt 3 diskuterar vi också olika sätt att förstärka förfarandet vid utnämningarna till de högre domartjänsterna, dvs. de omfattas av som

Sammanfattning sou 1994:99

dagens kallelseförfarande. Vår utgångspunkt är att de tjänster som i dag är föremål för detta även bör vara det i fortsättningen. För att inte regeringen skall kunna misstänkas för en politisering av domarkåren genom dessa utnämningar borde beredningen bli mer öppen och

föremål för insyn. Tanken på att ge riksdagen ett medinflytande i utnämningsförfarandet diskuteras. Vi stannar vid att man i första hand

bör överväga andra metoder än en sådan medverkan. En metod, som

också skulle öka insynen i förfarandet, är ett system med en offentlig

lista dit förslag kandidater kan lämnas och dit personer som önskar komma i fråga för dessa tjänster kan anmäla sitt intresse. Regeringen bör fortfarande ha en initiativrätt och inte vara bunden att välja från listan. Vi dessutom att det samråd som i dag personer anser

förekommer mellan regeringen och de två högsta instanserna innan

regeringen utnämner domare till dessa domstolar bör formaliseras. Ett sådant formellt samråd kan även inrättas i fråga om övriga kallelsetjänster. Samrådsorganet för domare som inte är justitieråd eller

regeringsråd bör då vara Tjänsteförslagsnämnden. Beträffande presidenttjänsterna lämnar vi emellertid frågan öppen om sådant

samråd skall ske med respektive högsta instans eller nämnden. Vi menar dessutom att man i det fortsatta utredningsarbetet bör utreda frågan om en formell, men inte absolut, vetorätt för samrådsorganen

bör grundlagfästas eller regleras i lag.

Enligt direktiven bör utredaren uppmärksamma kritiken att endast ett fåtal utanför domarbanan rekryterats till ordinarie personer domartjänster. Även rekryteringen ordinarie domare behandlas i av avsnitt Vi att denna bör präglas av ökad öppenhet i personmenar

valet. En öppnare rekrytering bör dock få växa fram successivt. Rekryteringen måste alltjämt till stor del bygga på det av tradition hittills främsta rekryteringsunderlaget, nämligen de jurister som tjänstgjort i domstol och genom prövning ansetts lämpade för

domartjänst. Vi anser det vara viktigt att man, när dessa frågor diskuteras, inte glömmer bort de svenska domstolstraditionerna. Vår slutsats blir att domarutbildningen i överrätterna och domarbanan på sikt bör finnas kvar om än i modifierad form. Vi diskuterar om ett

krav på genomgången praktiktjänstgöring för de personer som i framtiden vill erhålla domartjänst bör uppställas.

Avsnitt 3 innehåller också en diskussion om de ordinarie domarnas

möjligheter att kvarstå i anställningen efter pensionsåldern och

förekomsten av tidsbegränsade domarförordnanden. Vad gäller den förstnämnda frågan är vi den åsikten att nuvarande åldersgränser av och den flexibilitet som systemet inrymmer är bra. Men för att stävja

eventuella misstankar om godtycke vid prövningen av dessa frågor

sou 1994:99 Sammanfattning

menar vi att kriterierna för en förlängning tjänstgöringstiden efter av fyllda 67 år bör bli föremål för lagreglering. Principiella skäl talar däremot mot tidsbegränsade domarförordnanden. Med den inriktning som nu föreligger att minska användom ningen av specialdomstolar synes det vara konsekvent att också inskränka förekomsten av sådana förordnanden. Argument kan emellertid anföras även för tidsbegränsade domarförordnanden, särskilt gäller detta i Arbetsdomstolen. Något konkret förslag lämnas inte, utan vi anser att frågorna bör uppmärksammas i samband med att respektive specialdomstols framtid tas till behandling. Vi tar också upp upp förekomsten förordnanden bisysslekaraktär vice av av som ordförande i Arbetsdomstolen och de principiella problem detta innebär. I avsnitt 3 diskuteras också frågan om domarnas tjänstgöring utanför domstolsväsendet. Vi anser att det från samhällets sida finns ett behov och intresse av att tillfälligt för olika uppgifter kunna anlita sådana självständiga ämbetsmän som domstolarna kan tillhandahålla. Denna ordning har också positiva värden för domstolarna. Vi uppmärksammar att en ordning med en mycket öppen rekrytering till domarbanan eller en domarrekryteri;ng som sker direkt från olika juristyrken också kan föra med sig ifrâigasättanden av de enskilda domarnas självständighet. Slutligen innehåller avsnittet en undersökning det meritvärav deringssystem som tillämpats sedan den 1 juli 1990. Vi konstaterar att det nya sättet för meritvrärdering vid tillsättning tjänsterna i den s.k. av rådsklassen har lett till ett annat resultat än den s.k. börjedagsprinom cipen fortfarande hade tillämpats. Den tidigare tjänstgöringstiden för de nyutnämnda ordinarie domarna har successivt minskat. Däremot har inte någon större motsvarande nedgång skett vad avser domarnas genomsnittsålder vid förstagångsutnämningarna. Eftersom undersökningen avser en relativt kort tidsperiod har stannat vid att presentera materialet utan att lägga fram närmare synpunkter. egna Det är viktigt att saken blir föremål för en fortlöpande och fördjupad utvärdering.

Domamas rättsliga ställning

I avsnitt 4 diskuteras två alternativ i fråga prövningen frågor om av som rör domarens rättsliga ställning: domstolsprövning i stället för prövning i Statens ansvarsnämnd 4.2 eller en ordning med en särskild ansvarsnämnd med vissa förstärkningar beträffande domarens rättssäkerhet i syfte att värna självständigheten i rättskipningen 4.3.

Sammanfattning sou 1994:99

Det första alternativet innebär att de frågor som i dag prövas i Statens ansvarsnämnd i stället helt skulle föras över till att prövas av allmän

domstol. Det gäller det disciplinära förfarandet, skiljande från tjänsten

m.m. Lösningen har sin utgångspunkt i vad som i dag gäller för justitieråd och regeringsråd. För övriga ordinarie domare skulle dock det disciplinära ansvaret behållas. Vi anser att den skisserade

lösningen är värd en diskussion eftersom den är förenad med principiella fördelar. Men det finns även risker med systemet så som

att reaktionen i det enskilda fallet ibland kan framstå som väl hård

eller onyanserad. Vissa straffmätningsproblem i särskilda situationer

bör också uppmärksammas. Det senare alternativet utgår från att man behåller ett förfarande

med en särskild ansvarsnämnd, men att vissa förstärkningar görs av

förfarandet i den enskilde domarens rättssäkerhetsintresse. Vi menar att man beträffande ordinarie domare i vart fall bör frångå den nu gällande ordningen att överprövning av ansvarsnämndens beslut sker i form av en arbetstvist. I stället borde saken kunna föras till allmän domstol och, åtminstone slutligen, alltid kunna föras upp till prövning i Högsta domstolen.

Utgångspunkten för regleringen av de två fall där en domare kan

skiljas från tjänsten i förtid finns i 11 kap. 5 § regeringsformen, men de närmare bestämmelserna återfinns i lagen om fullmaktsanställning. Beslutsbefogenheten utövas av Statens ansvarsnämnd och besluten överprövas enligt reglerna för rättegången i arbetstvister. Vi ser inte några skäl att frångå ordningen att en ansvarsnämnd fattar beslut i dessa fall. Däremot bör man överväga en annan ordning för överprövningen av beslut i dessa frågor i enlighet med vad som anförts tidigare i avsnittet. Den reglering som finns för ordinarie domare i fråga om av-

stängning från tjänsten och skyldighet att genomgå läkarundersökning

synes vara ändamålsenlig. Utöver de ändringar i förfarandet som vi

redogjort för tidigare ser vi inte heller något behov av förändringar i

detta system. När det gäller materiella frågor inom det disciplinära förfarandet framför vi i avsnitt 4.6 att det bör övervägas att stärka disciplinförfarandet genom att införa sanktionen suspension. I detta sammanhang

diskuterar vi också behovet av att i praktiken kunna behandla vissa problem i domarens tjänstgöring också i andra former. Utgångspunkten måste vara att det finns vissa möjligheter att med beaktande

av rättssäkerhetens krav kunna söka lösa denna typ av problem på frivillighetens väg. Svaret synes vara att det vid varje domstol

existerar ett kollegialt forum som ytterst står till förfogande för

behandling av bl.a. dessa frågor.

sou 1994:99 Sammanfattning

Möjligheten att förflytta ordinarie domare är begränsad till förflyttning till annan jämställd domartjänst och då endast i de fall det är påkallat av organisatoriska skäl. Domarna är emellertid enligt lag skyldiga att utföra uppgifter i en motsvarande eller högre tjänst som domare vid den egna domstolen. Vidare finns skyldighet för en domare att tillfälligt tjänstgöra i domstol vid sådan handläggning annan där flera lagfarna domare deltar. Vi framför i avsnitt 4.7 den uppfattningen att man i lag bör söka lägga fast kriterierna för förflyttningsskyldigheten och skyldigheten att tillfälligt tjänstgöra i annan domstol än den egna. Någon utvidgning de nuvarande av möjligheterna att förflytta domare bör inte införas annat än om en sammansmältning av de båda domstolsorganisationerna blir aktuell. Även regeln tillfällig om tjänstgöringsskyldighet i annan domstol bör kvarstå oförändrad. Beslut i sådana ärenden bör inte bli föremål för domstolsprövning. Slutligen behandlas i avsnitt 4.8 bl.a. frågan om den externa tillsynen över domstolarna och domarna. Vi anser att JO:s och JK:s tillsyn bör finnas kvar även i framtiden. l fråga om JK:s tillsynsverksamhet diskuterar vi emellertid två möjliga förändringar: JK skall inte äga rätt att närvara vid en domstols överläggningar och JK skall inte ha till uppgift att pröva allmänhetens klagomål mot domstolarna. I dessa fall skall JK enbart vara regeringens tillsynsorgan med de skyldigheter som därav följer. Vi diskuterar frågan verksamhetsom revision och pekar på den ökade inriktning på uppföljning och utvärdering från riksdagens sida som inletts och som vidare diskuterats i samband med genomförandet av en ny budgetprocess.

Domamas löner m.m.

I avsnitt 5.1 behandlar vi frågan principer och former för om bestämmandet av domarnas löner. Vi presenterar tre olika modeller: Ett förhandlingssystem, en ordning där riksdagen bestämmer domarnas löner och en modell med en domarlönenämnd. Modellerna diskuteras utifrån olika kriterier. Vi konstaterar att saken fordrar fortsatta överväganden i ett kommande utredningsarbete. För domarna har skett ett avsteg från den allmänna principen att lönerna skall vara individuellt bestämda och differentierade. Principerna för lönesättningen för domare diskuteras närmare i avsnittet 5.2. Vår slutsats är att principen individuell lönesättning inte bör om tillämpas för domare. Ett visst utrymme bör dock finnas att använda individuella ingångslöner i samband med tjänstetillsättning för att

Sammanfattning sou 1994:99

öppna utrymmet för en ökad konkurrens till tjänsterna och förbättra möjligheterna att i praktiken realisera en öppnare domarbana. I detta avsnitt diskuterar vi även frågan om någon typ av domartjänst utöver s.k. rådstjänst och chefsdomartjänst bör inrättas i första och andra instans. Slutligen behandlas den betydelsefulla frågan om chefskapet i domstolsverksamheten. Det bör säkerställas att skickliga domstolschefer rekryteras och man bör även göra särskilda satsningar på chefsutbildning.

Domarnas bisysslor

I avsnitt 6 behandlas frågor om domarnas rätt att inneha bisysslor. Vi anser inte att man bör införa något generellt förbud för domare att ha bisysslor. Inte heller anser vi att några större förändringar bör göras i den bedömning som for närvarande görs av vad som är att betrakta som en tillåten bisyssla. Vi väcker emellertid frågan om inte i en större omfattning än vad som är fallet i dag en lagreglering borde finnas i fråga om vilka bisysslor som är att betrakta som förtroendeskadliga eller som av andra anledningar inte bör vara tillåtna for en domare. Vidare diskuteras behovet av ett anmälningsförfarande. Vi anser inte att en generell anmälningsskyldighet bör införas, men att man kan överväga om en sådan bör gälla for vissa domartjänster eller typer av bisysslor. Tanken på ett tillståndsförfarande för skiljemannauppdrag förs också fram. Frågan om justitierådens och regeringsrådens rätt att inneha uppdrag som skiljeman diskuteras i avsnitt 6.5. Både bakgrunden till det nuvarande tillståndet och kritiska synpunkter på detta redovisas. Vi anser att det finns sådana skäl mot att tillåta de högsta domarna att inneha skiljeuppdrag att frågan bör behandlas i ett framtida utredningsarbete så att det ges ett säkrare underlag för att bedöma den. Beträffande var prövningen av bisysslefrågor bör ske anser vi att mycket talar för att dagens ordning bör bestå. Alternativt kan man överväga att ge domstolarna ett större inflytande genom att rätten att lämna bisysslebesked läggs chefen för den domstol där domaren tjänstgör. Det bör finnas en rätt att överklaga domstolschefens beslut till Tjänsteforslagsnämnden.

1994:99 Sammanfattning sou

Domamas arbetsuppgifter

En reformerad domstolsorganisation med tyngdpunkten i rättskip-

ningen förlagd till första instans och med en ny utformning av överrättsprocessen bör leda till en kvalitetshöjning av rättskipningen. Detta bör utgångspunkten när vi i avsnitt 7 diskuterar frågan ses som

om den ordinarie domarens arbetsuppgifter kan koncentreras. Vi ser

framför oss en långsiktig successiv utveckling där en öppnare

rekryterad, numerärt mindre domarkår erbjuds en kvalificerad

beredningsorganisation. Avgränsningen av den ordinarie domarens

sysslor är alltså central.

De ordinarie domarna bör i framtiden endast handha de mest

kvalificerade arbetsuppgifterna. För att vinna erfarenheter är det därför av vikt att det arbete med delegering av uppgifter som påbörjats

går vidare och inte avstannar i avvaktan på ett slutförande av reformarbetet beträffande domstolarna och domarrollen. Vi föreslår att den förberedande handläggningen av målen i framtiden skall utföras

av annan personal än de ordinarie domarna. Vissa uppgifter under ett

måls förberedelsestadium bör, liksom i dag, dock inte delegeras till domstolsbiträden utan utföras av annan personal som är lagfaren eller

i vissa fall sådan personal som har en särskild utbildning för tjänsteuppgiften. Också vissa domaruppgifter bör kunna delegeras till att

handläggas av icke-ordinarie domare.

I avsnitt 7 diskuterar vi även vilka uppgifter som är att betrakta som domarsysslor. Till denna kategori hör att leda förhandlingar och avkunna domar. Men även beträffande vissa uppgifter som är att betrakta som domarsysslor finns ett utrymme för del egationsordningar.

Så bör t.ex. ledande förhandling under den förberedande handav läggningen målet kunna handhas av en icke-ordinarie domare. av Vidare bör förlikningsverksamhet under förberedelsestadiet samt fattande av interimistiska beslut och vissa beslut om tvångsmedel också kunna skötas av icke-ordinarie domare. Vi uppmärksammar emellertid att ett förfarande där olika personer utför olika delar av

handläggningen ett mål även kan ha nackdelar som måste beaktas.

av

Vi några sådana exempel i avsnitt 7.1.3. I sammanhanget finns

tar upp

också anledning att överväga vissa frågor om domarens ställning i

processen. Även i ett system där de ordinarie domarna skall ha huvudansvaret för den dömande verksamheten vi emellertid att det finns anser utrymme för att lämna över dömande uppgifter till icke-ordinarie domare. Vår utgångspunkt är att de ordinarie domarna skall döma i de

kvalificerade och svåra målen. Hur avgränsningen skall ske får

mer bli föremål för fortsatt utredning.

Sammanfattning sou 1994:99

Vi diskuterar för- och nackdelarna med en särskild beredningsorganisation som bereder målen för avgörande de ordinarie av domarna. Vi betonar att vare sig en dylik organisation inrättas eller

inte är det viktigt att kanslipersonalen vid domstolarna erbjuds sådan

utbildning att de i framtiden skall kunna handlägga mera kvalificerade göromål. Det bör i överrätterna finnas kvar en organisation med föredragande

yngre jurister under domarutbildning. Organisationen kan emellertid tänkas innefatta även några fasta föredragandetjänster vid varje domstol. Det kan diskuteras om innehavarna av dessa tjänster skall

vara fast anställda eller förväntas övergå till annan verksamhet efter en viss tid.

Problemet med att det kan bli svårt att rekrytera duktiga jurister till

beredningstjänster tas också upp till behandling avsnitt 7.1.5. Sådan

tjänstgöring skulle, olämpligt utformad, kunna uppfattas som en

återvändsgränd utan möjligheter till befordran. Därför bör beredningspersonalens jurister i ett system med beredningstjänster kunna betros med uppgifter för en icke-ordinarie domare. Vi att menar man innan man tar närmare ställning till om man bör inrätta beredningsen organisation bestående av jurister bör studera hur dessa frågor löses vid domstolar i oss närstående länder. Vår allmänna bedömning är att en beredningsorganisation bör utformas så att den lagfarna personalen

där skulle kunna utgöra ett viktigt rekryteringsunderlag till tjänsterna som ordinarie domare. Vi pekar på att det i framtiden är angeläget att

se över notarieutbildningen.

En annan fråga som tas upp i avsnitt 7 är fördelningen av ansvaret vid en delegering. Den domare som innehar roteln måste enligt vår

mening även i framtiden ha ett övergripande ansvar för målen. Domarpersonalen bör även ansvara för att delegeringsbesluten är korrekta. Däremot bör ansvaret för den utförda sysslan när riktig en delegering har skett av naturliga skäl åvila den utfört sysslan. som Avsnitt 7 avslutas med en diskussion om den administrativa

styrningen i domstolarna och dess förhållande till domarnas självständighet 7.2. Vi menar att en viss sådan styrning av domstolarnas verksamhet inte kan undvaras. Redan tilldelningen

genom av an-

slagsmedel blir domstolsväsendet föremål för en styrning. En

revisionell extern kontroll måste också tålas av domstolarna. Den

externa styrningen måste dock präglas av långsiktighet och fasta principer och bör därför vara lagbunden. Vi anser att kraven på vad

som skall regleras i lag också bör ökas. Vad en sådan reglering kan tänkas omfatta illustrerar i en författningsskiss.

Liksom all annan väl fungerande verksamhet behöver också domstolarna en intern administrativ styrning. De viktigaste frågorna

sou 1994:99 Sammanfattning

bör härvid avgöras i kollegiala former. När det gäller mindre ingripande beslut anser vi dock att chefsdomare bör kunna ha en

ensam beslutanderätt. Chefsdomaren bör även fortsättningsvis

ansvara för den administrativa styrningen i övrigt. Vi kan inte se att en ordning med en chefsdomare leder och övervakar arbetet i som domstolen skulle inrymma något hot mot den enskilde domarens

självständighet i dömandet. Principerna för hur målen skall fördelas

bör dock läggas fast i lag. Det måste emellertid också finnas möjlig-

heter att omfördela mål, införa lottningsstopp enligt vissa sakliga

m.m. kriterier.

Vi uppmärksammar frågan rutinerna kring åklagarmyndig-

om

heternas instämning av brottmål till tingsrätterna och den möjligheten

att ett visst mål skulle komma att styras till viss domare inte en genom

domstolens lottningsförfarande utan genom beslut fattat vid åklagarmyndigheten. Man bör studera hur denna känsliga fråga löses vid

olika domstolar.

Nämndemännens ställning

m.m.

Nämndemännen har gamla anor i det svenska rättsväsendet. Argumenten för medverkan av lekmän i den dömande verksamheten är av skilda slag och har även varierat under årens lopp. Nämndemannain-

stitutet har setts som viktigt bl.a. för att förtroendet för rättskipningen

skall vara väl förankrat hos allmänheten och ligga i linje med allmänna

demokratiska principer och rättsuppfattningar i samhället. Ett

annat skäl för medverkan lekmän att dessa får av anses vara genom

allmänheten insyn i domstolarnas verksamhet. Nämndemännen har

också ansetts tillföra dömandet särskilda aspekter att lekgenom mannasynpunkter förs fram som komplement till juristdomarnas

bedömningar. Det är viktigt att bibehålla den folkliga förankring i dömandet som Sverige av tradition har haft. Utgångspunkten för våra

överväganden i avsnitt 8 är därför att lekmannamedverkan i den dömande verksamheten skall finnas kvar i vart fall i första instans. I avsnitt 8 diskuteras olika metoder att utse nämndemän mot

bakgrund av att uppdraget inte är av politisk karaktär. Man bör inte överväga några större förändringar i valsystemet. Ett förfarande där nämndemännen slumpmässigt väljs från röstlängderna

kan inte anses

lämpligt. Utgångspunkten blir i stället att beredning till och val

av

nämndemannakåren skall ske av en valförsamling. Eftersom

man

knappast kan skapa en speciell valförsamling för detta val återstår att utnyttja de politiskt beslutande församlingarna. Vi för fram tanken att

Sammanfattning sou 1994:99

därvid borde kunna överväga om inte uppgiften i möjligaste mån

man skall övertas av landstingen.

Liksom är fallet beträffande rekryteringen till de ordinarie domartjänsterna vi att rekryteringen till nämndemannauppdragen bör

anser

vara öppnare än i dag. Det bör vara möjligt för även icke partipolitiskt aktiva att kandidera och väljas till dessa uppdrag. Vi redogör också for olika alternativ att uppnå en breddad rekrytering. Bl.a. kan man inrätta

frilistor till vilka allmänheten kan nominera kandidater. Andra alternativ är att öka antalet nämndemän och att begränsa det samman-

hängande antalet mandatperioder som en nämndeman får tjänstgöra. Vi anser vidare att regeln om proportionella val bör tas bort. En sådan

regel står inte i särskilt god överensstämmelse med nämndemannauppdragets icke-politiska karaktär. För att betona det sistnämnda

förhållandet anser vi att mandatperioden för nämndemännen bör särskiljas från valkorporationens samt att nämndemännens parti-

tillhörighet inte bör framgå av de listor som sänds till domstolarna. En framtida medverkan av nämndemän i målen i överrätterna är beroende vilka uppgifter dessa domstolar skall ha i framtiden. I av vissa mål är nämndemannamedverkan i överrätt onekligen av stort värde. En renodlat rättslig omprövning i andra instans kan dock sägas nämndemannamedverkan. Även utvecklingen inte går i tala emot om den riktningen kan man emellertid överväga att införa en rätt för parterna i målet att bestämma prövningen av målet skall ske med om nämndemän eller inte. En sådan valmöjlighet föreligger i vissa mål vid norska domstolar. Nämndemännen kan i dessa fall ersättas av

ytterligare en juristdomare.

l avsnitt 8 tas också till behandling frågor om nämndemännens upp rösträtt, ett återinförande övre åldersgräns och ersättningen vid av en tjänstgöringen. Vi pekar på ersättningsnivåernas samband med rekryteringen av nämndemän. I direktiven sägs att utredaren bör överväga formerna för att utse

jurymän som medverkar i tryckfrihets- och yttrandefrihetsmål i

tingsrätt. Avsnitt 8 innehåller en diskussion av denna fråga. Någon

urvalsmetod än den nu gällande anser vi inte vara lämplig. De

annan

förslag lagts fram i fråga utseende av nämndemän bör dock

som om

också kunna tillämpas i fråga jurymännen. I anslutning till att

om

Sverige fällts Europadomstolen i ett mål som avsåg frågan om

av

juryledamöternas självständighet och opartiskhet i ett tryckfrihetsmål Holm-målet för vi i avsnitt 8.9 fram ett författningsförslag som innebär en utvidgad möjlighet till prövning utan jury i vissa tryck-

frihets- och yttrandefrihetsmål.

sou 1994:99 Sammanfattning

Särskilt yttrande

Experterna Jan Heuman och Hans Ragnemalm har i ett särskilt yttrande behandlat frågorna om justiterådens och regeringsrådens rätt att inneha bisysslor.

SOU 1994:99

I UTREDNINGSUPPDRAGET

1 Direktiven

1993 års domarutredning tillsattes i april 1993 med syfte att kartlägga behovet av att stärka domarnas ställning och lämna förslag till inriktning av det fortsatta utredningsarbetet. Utredningens direktiv

dir. 1993:47 innefattar uppdrag för den särskilde utredaren att

granska ett antal frågor som är aktuella i detta sammanhang så

som utnämning av ordinarie domare, domarnas rättsliga ställning, domar-

nas avlöning och rätt att ha bisysslor samt deras arbetsuppgifter.

Vidare ingår i uppdraget att utreda frågor nämndemännens om

ställning samt formerna för utseende jurymän. Därutöver har

av utredaren getts stor frihet att själv och analysera olika frågeta upp

ställningar som är av betydelse för ett starkt och oberoende domstols-

väsende.

Utredningens direktiv bifogas i sin helhet som bilaga

1.2 arbetssätt

Utredningens

Arbetet inleddes i juni 1993. Utredaren har biträtts, förutom

av

sekretariatet, av sex sakkunniga och bestående 20

en grupp av experter. Utredaren och de sakkunniga har sammanträtt vid tolv

tillfällen med början i juni 1993. Experterna sammankallades till

sammanträde första gången i november 1993 och har sammanträtt fem gånger med den särskilde utredaren. Experterna har varit indelade i

fem arbetsgrupper för deluppgifterna 1 Utnämning ordinarie

av

domare och därmed sammanhängande frågor, 2 Domarnas rättsliga ställning, 3 Domarnas löner och bisysslor m.m., 4 Domarnas arbetsuppgifter och 5 Nämndemännens ställning

m.m.

Dessa arbetsgrupper har sammanträtt enskilt och har på respektive

område lagt fram idéskisser är olika karaktär, uppläggning och som av omfång. Idéskisserna har presenterats och diskuterats vid sammanträdena med samtliga experter och den särskilde utredaren. Även om

de sakkunniga endast i begränsad omfattning deltagit i dessa möten har

detta material varit ett viktigt underlag även för de bedömningar som

Utredningsuppdraget sou 1994:99

gjorts av den särskilde utredaren tillsammans med de sakkunniga.

Dessa bedömningar redovisas i kapitel III Överväganden. I det kapitlet

sker framställningen i texten i vi-form. Bakom innehållet i kapitlet står den särskilde utredaren tillsammans med de sakkunniga.

De nu slutjusterade och till sekretariatet ingivna idéskisserna utgör

betänkandets kapitel IV Experternas promemorior. Experterna är i allt väsentligt ense om att de idéer som lagts fram i promemoriorna bör prövas i ett fortsatt utredningsarbete. Den särskilde utredaren och de sakkunniga delar denna uppfattning. Experterna har inte beretts praktiska möjligheter att lägga syn-

punkter på innehållet i betänkandets kapitel III överväganden annat än

i ett avseende som redovisas i betänkandets kapitel V Särskilt yttrande, nämligen ett särskilt yttrande av experterna Jan Heuman och Hans Ragnemalm. Att experterna i övrigt inte avgivit särskilda yttranden

kan mot den här angivna bakgrunden inte förstås så att de därmed har ställt sig bakom vad den särskilde utredaren och de sakkunniga anfört

i kapitel III Överväganden. Inte heller betyder detta att varje expert

förordar de lösningar som presenterats i experternas promemorior. Utredningen har samrått med Fri- och rättighetskommittén, Hovrättsprocessutredningen och Skiljedomsutredningen. Vidare har utredningen sammanträffat med representanter för Tjänsteförslagsnämnden och Statens ansvarsnämnd samt med olika kategorier av domare i skilda delar av landet. Utredningen har haft besök av ledamöter av det danska Domstolsutvalget och den finländska kommissionen för utredning av domarbanan i Finland. Betänkandet är uppdelat i två delar. Del A och en särskild bilagedel till betänkandet, Del B. I kapitel Bakgrund har avsnittet 1.3 Rättskipningens samhällsfunktion; domstolarnas roll författats av Per Henrik Lindblom och avsnitt 1.5 Rättskultur och domarkultur författats Å författat artikel den

av Kjell Modéer, som även en om

svenska domarkulturen, bilaga 20. I kapitel III överväganden har vi

i avsnitt 8.9 Jävsfrågor i jurysystemet lagt fram värt författningsförslag avseende en ny paragraf i tryckfrihetsförordningens kapitel 12.

SOU 1994:99

BAKGRUND

1 allmänna

Några utgångspunkter

1.1 Konstitutionella utgångspunkter domamas

om

ställning i Sverige

1.1.1 Kort historik

Både i den svenska regeringsformen och i olika internationella konventioner har domstolarna tillagts särställning jämfört med

en andra organ i samhället. Domstolarna är till för att skipa rätt och inte för att gå statens eller någon enskild parts ärenden. Denna domstolar-

nas uppgift är viktig. Om ett samhälle inte kan erbjuda dess medborgare en oavhängig rättskipning av hög kvalitet kan det inte fungera.

Det finns således anledning att ställa höga krav på domarna och domstolarna. Utmärkande för en rättsstat är att den dömande makten är själv-

ständig i förhållande till den politiska makten. I dag ses det också som en självklarhet att domstolarna skall vara fristående och oberoende i

detta hänseende. Historiskt sett har så emellertid inte alltid varit fallet.

l äldre tid utövade kungen både den styrande och den dömande makten. I Sverige förekom dock ett folkligt inslag genom nämndens

medverkan i dömandet i häradsrätt och lagmansrâtt. Den svenska statsverksamheten organiserades år 1634 genom Gustav Adolfs

förvaltningsreform i fem kollegier. Kollegierna föregångare till

var dagens regeringskansli och ämbetsverk men hade även domsrätt. Ett

av dessa kollegier var Svea hovrätt. Den högsta domsmakten utövades dock av Konungen i rådet genom möjligheten till revision hovrät-

av tens domar.

Ett annat av de fem rikskollegierna Kammarkollegium vilket

var ur år 1695 utbröts Kammarrevisionen med dömande och revisionella

funktioner och som år 1799 fick benämningen Kammarrätten. Förutom

Några allmänna utgångspunkter sou 1994:99

att pröva ärenden om beskattning prövade Kammarrätten även vissa brottmål. Omkring år 1670 uppdelades Konungens närmaste rådgivande organ, det s.k. Riksrådet, i två avdelningar. En av avdelningarna

sysslade med regeringsärenden och den andra avdelningen medverkade

i dömandet. Den senare kom att få namnet Justitierevisionen.

Uppdelningen grundlagsfástes i 1720 års regeringsform. I samband

med att Gustav III avskaffade Riksrådet år 1789 omvandlades Justitierevisionen till en Högsta domstol med uppgift att utöva Konungens domsrätt. Kungen hade två röster i domstolen som i övrigt bestod av tolv ledamöter. Flertalet av dessa var, till skillnad från vad varit fallet med medlemmarna i Riksrådet, tillsatta på viss tid och som inte på livstid genom fullmakt. Under 1700-talet började nya idéer om bl.a. domstolarnas för-

hållande till kungamakten att utöva inflytande på tänkandet inte bara

i England, ute på kontinenten och i de engelska kolonierna i Nord-

amerika utan även i Sverige. Upplysningstidens idéer innebar

exempelvis att straffrättskipningen skulle vara lagbunden och oberoende av kungamakten. Domsmakten, som den beskrevs i Montesquieus maktdelningslära, skulle vara en självständig och från regeringen oberoende makt. Montesquieus lära, som utarbetats under in-

flytande av bl.a. den engelska Bill of Rights från år 1689 och filosofen

John Lockes idéer, kom att spela en stor roll för åtskilliga kommande statsförfattningar, inte minst den amerikanska. 1809 års regeringsform brukar ses som en kompromiss mellan äldre svenska traditioner och Montesquieus och andra av upplysningstidens idéer. I konstitutionsutskottets berömda memorial till ständerna av den 2 juni 1809 KU 1809/10:1 sades bl.a. att utskottet sökt bilda en

styrande makt verksam inom bestämda former, en lagstiftande makt samt "en domare magt, sjelfständig under lagarne, men sjelfvherrskande öfver dem s. 6 I regeringsformen behölls dock regeringsmaktens och den högsta domsmaktens enhet eftersom

Konungen fortfarande var utövare av dessa. Kungen behöll sina två

röster i Högsta domstolen låt vara att dessa knappast utnyttjades

- -

och den främste ledamoten av statsrådet, justitiestatsministern, var

dessutom ledamot av domstolen. Domstolen fortsatte också att döma i Konungens namn. Dess ledamöter kunde emellertid inte längre avsättas av denne. Däremot var det möjligt för varje riksdag att i viss begränsad omfattning entlediga domarna i Högsta domstolen genom ett förfarande i den särskilt inrättade Opinionsnämnden. Trots vissa inslag av gamla traditioner anses dock 1809 års regeringsform klart ha förstärkt domstolarnas oberoende. l § 36 fastslås t.ex. den redan år

1772 grundlagsfästa principen att domarna är oavsättliga och med

-

sou 1994:99 Några allmänna utgångspunkter

undantag för förfarandet i den med 1809 års regeringsform inrättade Opinionsnämnden först efter rannsakan och dom kan entledigas från sina ämbeten. I och med 1809 års regeringsform kan man också se en tydlig

utveckling mot att skilja mellan rättskipning och förvaltning. Domstolarna skulle enligt § 47 döma efter lag och laga stadgar, medan rikets

kollegier, lantregeringen, alla andra verk samt ämbetsmän skulle förvalta sysslor och värv enligt instruktioner, reglementen och

föreskrifter samt lyda Konungens bud och befallningar. En klar

skillnad i självständigheten i beslutsfattandet kom därigenom att

föreligga mellan domstolarna och förvaltningsmyndigheterna. Frågan om gränsdragningen mellan domstolar och administrativa myndigheter fick också genom åren en ökad betydelse. Under 1800-talet fick detta bl.a. till följd att åtskilliga grupper av mål överflyttades från de

administrativa verken till domstolarna. Många administrativa klagomål fortsatte dock att avgöras av Konungen i statsrådet. År 1909 inrättades Regeringsrätten i

syfte att öka rättssäkerheten

och att underlätta regeringens arbetsbörda. Samtidigt upphörde kungens möjlighet att ta säte i Högsta domstolen. Båda domstolarna fortsatte formellt att döma i Konungens namn, framträdde i men

praktiken som helt fristående och oberoende regeringsmakten. Inför

av

ikraftträdandet av den nu gällande regeringsformen hade Sverige således en organisation av självständiga domstolar endast underställda

lagarna.

1.1.2 Domstolarnas ställning enligt regeringsformen

1974 års regeringsform bygger inte på maktdelningsläran utan på

folksuveränitetens princip. Denna princip slås fast i grundlagens inledande paragraf där det stadgas att all offentlig makt utgår från folket. Den offentliga makten skall dock enligt paragraf utövas

samma under lagarna. Principen om domstolarnas självständighet i dömandet kommer till

uttryck i 11 kap. 2 § i 1974 års regeringsform där det stadgas att ingen myndighet, heller riksdagen, får bestämma hur domstol

en skall döma i det enskilda fallet eller hur domstol i övrigt skall tillämpa

en rättsregel i ett särskilt fall. Regeln har ansetts vara ett förtydligande jämfört med den gamla regeln i § 47 i 1809 års regeringsform där det

stadgades att rikets hovrätter och alla andra domstolar "skola efter lag och laga stadgar döma.

Materiella regler som behandlar domstolsorganisationen är annars

få i regeringsformen. Högsta domstolens och Regeringsrättens

Några allmänna utgångspunkter sou 1994:99

ställning som högsta allmänna domstol respektive högsta förvaltningsdomstol är fastlagd i ll kap. 1 Vidare finns bestämmelser om att i dessa två domstolar endast får tjänstgöra som ledamot den som är eller har varit ordinarie domare i domstolen. Även regeln det om att skall finnas ordinarie domare i de två högsta instanserna är grundlagsfást. Däremot finns det i regeringsformen inget krav på att rättskipningen i övrigt skall utövas av ordinarie domare. Anledningen till

detta var enligt departementschefen att det på grund av organisatoriska

skäl inte var möjligt att uppställa en sådan regel för övriga domstolars

del. Man ville även hålla möjligheten öppen att för vissa specialdomstolar göra undantag från huvudregeln att det i övriga domstolar skulle finnas åtminstone en ordinarie domare prop. 1973:90 s. 381-382.

I 11 kap. 4 § stadgas vidare att det i lag skall föreskrivas om

domstolarnas rättskipningsuppgifter, om huvuddragen av domstolarnas

organisation och om rättegången.

I 11 kap. l § andra stycket stadgas att annan domstol än Högsta

domstolen och Regeringsrätten skall inrättas med stöd av lag. Domstol får dock inte, enligt 2 kap. 11 inrättas för redan begången gärning och inte heller for viss tvist eller i övrigt för visst mål. Den senare bestämmelsen tar främst sikte på orostider och innebär bl.a. ett förbud mot s.k. ståndrätter och liknande tillfälliga specialdomstolar som är inrättade for att döma över redan begångna gärningar. Förhandling vid domstol skall vidare enligt 2 kap. 11 § andra stycket vara offentlig. I lag skall också föreskrivas eventuella regler om begränsning av rätten till fullföljd till Högsta domstolen och Regeringsrätten samt

regler undantag från kravet att det skall finnas ordinarie domare

om i domstolarna beträffande sådana domstolar som har inrättats för

handläggning av vissa bestämda grupper av mål, exempelvis Arbets-

domstolen 11 kap. l §. Även undantag från kravet rättstvister att mellan enskilda skall prövas av domstol och från huvudregeln om offentlighet vid domstolsförhandling, grundläggande bestämmelser om domarnas och domstolsanställdas rättsställning, regler om resning och återställande av försutten tid genom beslut av annan allmän domstol än Högsta domstolen samt närmare bestämmelser om resning skall

meddelas i lag se närmare 11 kap. 3 2 kap. 11 och 12 §§, 11 kap.

9 och 11 §§. De föreskrifter om domstolsväsendet som måste

meddelas i lag faller också, enligt 8 kap. 18 § andra stycket regerings-

formen, inom lagrådets granskningsområde om lagen är viktig för

enskilda eller från allmän synpunkt.

I övrigt gäller för normgivningen av rättskipnings- och domstols-

frågorna de allmänna reglerna i 8 kap. regeringsformen. Detta innebär

att i den mån en föreskrift som rör domstolarna inte enligt regeringsformen måste beslutas genom lag eller, oavsett kravet på lagform,

sou 1994:99 Några allmänna utgångspunkter

ändå reglerats i sådan form kan föreskrifter meddelas av regeringen eller sådan myndighet under regeringen som regeringen överlåtit

denna befogenhet till 8 kap. 13 §. Efter delegering kan således även andra myndigheter än domstolarna besluta om bindande för

normer domstolarnas verksamhet.

Några särregler för domstolsväsendet finns inte heller i budgethänseende; där är domstolarna liksom förvaltningsmyndigheterna beroende av riksdagens anslagsbeslut och regeringens regleringsbrev.

1.1.3 Reglering i grundlag domstolarnas funktioner

av

Domstolarnas funktioner framgår bara i begränsad utsträckning de

av nu gällande grundlagarna. l l kap. 8 § regeringsformen stadgas att det

for rättskipning finns domstolar och for den offentliga förvaltningen finns statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. Dessa skall enligt 1 kap. 9 § beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet

och opartiskhet.

Någon närmare definition av vad som menas med rättskipning finns

dock inte i regeringsformen. Viss ledning finns att hämta i 11 kap. 3 § där det stadgas att rättstvist mellan enskilda inte utan stöd av lag får

avgöras av annan myndighet än domstol. Vidare skall med

undantag för när det är fråga om överflyttande till Sverige av verkställighet av frihetsberövande påföljd som ådömts i statannan enligt 2 kap. 9 § prövning av frihetsberövande med anledning brott av eller misstanke brott kunna ske domstol. Även andra tvångsomav av

händertaganden skall kunna prövas av domstol eller av en domstolslik-

nande nämnd under förutsättning att ordföranden i nämnden är eller har varit ordinarie domare. Beviljande resning i avgjort ärende av samt återställande av försutten tid är också förbehållet domstolarna.

Det är vidare som nämnts ovan förbjudet att inrätta tillfälliga

domstolar.

I domstol skall även, enligt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen, prövas mål om tryckfrihet och yttrandefrihet samt frågor om rätten att sända radioprogram. Rätten att sända radiopro-

gram kan också prövas av en domstolsliknande nämnd 3 kap. 5 §

yttrandefrihetsgrundlagen.

Åtal statsråd, justitieråd och regeringsråd för brott i

mot utövningen av tjänsten samt frågor om skiljande riksdagsledamot från sitt

av uppdrag på grund av brott skall enligt 12 kap. 3 och 8 §§ respektive

4 kap. 7 § regeringsformen prövas av Högsta domstolen. Denna

domstol prövar också frågor om att skilja eller avstänga justitieråd

Några allmänna utgångspunkter sou 1994:99

eller regeringsråd från tjänsten eller om sådan domare skall vara skyldig att undergå läkarundersökning.

1.1.4 Domamas ställning enligt regeringsformen

Regeringsformen gör ingen åtskillnad mellan hur domare och andra förvaltningstjänstemän tillsätts. Båda dessa kategorier tillsätts nämligen enligt 11 kap. 9 § regeringsformen av regeringen eller av myndighet regeringen bestämmer. Även så inte är fallet i dag är det som om således inte något som hindrar att domare, även ledamöterna av Högsta domstolen och Regeringsrätten, i framtiden skulle kunna utnämnas av ett domstolsverk eller någon annan förvaltningsmyndighet. Som en särskild rättssäkerhetsgaranti brukar betecknas kravet på att domare när de väl utnämnts bör vara oavsättliga. I 11 kap. 5 § regeringsformen stadgas beträffande ordinarie domare att en domare får skiljas från tjänsten om han genom brott eller grovt åsidosättande av tjänsteåliggande har visat sig uppenbarligen olämplig att inneha tjänsten. I övrigt får en ordinarie domare endast skiljas från sin tjänst om han har uppnått gällande pensionsålder eller annars enligt lag är skyldig att gå i pension. Till skillnad från vad som gäller i många andra västerländska länder och vad som stadgades i 1809 års regeringsform innehåller den nuvarande regeringsformen inte någon bestämmelse om att en domare endast kan skiljas från sin tjänst genom dom. Även i de fall där fråga avsked uppkommer domaren om utan att gjort sig skyldig till brott, dvs. när domaren på visst sätt åsidosatt sina tjänsteåligganden, prövas avskedsfrågan utom när det gäller justitieråden och regeringsråden administrativt av en särskild nämnd, Statens ansvarsnämnd, Ordinarie domare har emellertid rätt att påkalla domstols prövning av ett sådant beslut. Detsamma gäller beträffande beslut om avstängning från tjänsteutövningen eller om åläggande att undergå läkarundersökning som meddelats mot ordinarie domare. Rätten till domstolsprövning består i att domaren kan stämma staten inför Arbetsdomstolen, om domaren är fackligt organiserad, och i annat fall inför tingsrätt med möjlighet till överklagande till Arbetsdomstolen. Eftersom Arbetsdomstolens ledamöter sitter på tidsbegränsade förordnanden och domstolen dessutom har intresseledamöter innebär det att frågan om en ordinarie domares oavsättlighetsskydd kommer att prövas i en slutinstans bestående av icke ordinarie domare. Beträffande ledamöterna av Högsta domstolen och Regeringsrätten prövar Högsta domstolen om en ledamot skall skiljas eller avstängas

sou 1994:99 Några allmänna utgångspunkter

från tjänsten eller vara skyldig att genomgå läkarundersökning. Talan väcks i sådana fall av Justitieombudsmannen eller Justitiekanslern 12 kap. 8 § andra stycket regeringsformen. Högsta domstolen är också förbehållen rätten att pröva åtal för brott i utövningen tjänsten av som sker av dessa domare. Ordinarie domare är enligt grundlagen skyddade mot att ñrflyttas. Regeln är överflyttad från § 36 i 1809 års regeringsform där den infördes år 1965. Förflyttning kan, enligt 11 kap. 5 § tredje stycket, endast ske om det påkallas av organisatoriska skäl och då till annan jämställd domartjänst. Med jämställd domartjänst menas annan ordinarie tjänst med samma eller i huvudsak löneställning och samma där domaruppgifterna är väsentligen likartade prop. 1964: 140 100. s. Någon geografisk begränsning av förflyttningen föreligger inte. Det är även tämligen oklart hur denna regel skall tillämpas någon om egentlig jämställd domartjänst saknas, något som framkom när försäkringsdomstolarna inlemmades i den allmänna förvaltningsdomstolsorganisationen.

Begreppet rättskipning

I l kap. 8 § regeringsformen stadgas bl.a. att det för rättskipning finns domstolar. Grundlagberedningen hade föreslagit en annan lydelse av stadgandet som närmare skulle beskriva vad domstolarna hade för uppgifter, nämligen att avgöra rättstvister, tillämpa strafflag och eljest pröva rättsfrågor. propositionen med förslag till en ny regeringsform prop. 1973:90 s. 233 anförde emellertid det föredragande statsrådet att han inte ansåg det meningsfullt att i regeringsformens inledningskapitel försöka ge en närmare karakteristik den roll bl.a. av som domstolarna spelade. Han föreslog därför att det i paragrafen endast skulle slås fast att det skulle finnas domstolar för rättskipningen och statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter för den offentliga förvaltningen. Någon närmare definition av vad som menas med begreppen rättskipning och förvaltning finns inte i regeringsformen eller dess förarbeten. Inte heller finns i annan lag närmare beskrivet vad som avses med rättskipning. Begreppet hade t.ex. inte varit föremål för någon djupare diskussion vid förvaltningsprocesslagens tillkomst år 1971. I Domstolsutredningens betänkande Domstolarna inför 2000talet SOU 1991: 106 s. 47 hänvisas till uttalanden i kommentar till en regeringsformen av Gustaf Petrén och Hans Ragnemalm att uppdelningen i rättskipning och förvaltning är av rent formell art och att om verksamheten ombesörjs av domstol kallas den för rättskipning

Några allmänna utgångspunkter sou 1994:99

aetrén Ragnemalm "Sveriges grundlagar" s. 34. Domstolsutred- ningens slutsats blir att det inte med hjälp av en analys av begreppet rättskipning går att få reda på vilka gränser lagstiftaren måste hålla sig

inom när han fördelar uppgifter mellan domstolar och förvaltningsmyndigheter. Utgångspunkten är i stället vad domstolarna respektive förvaltningsmyndigheterna rent faktiskt har för uppgifter. Rättskipning har alltså förenklat uttryckt definierats som den verksamhet som utövas av domstol. I propositionen till regeringsformen påpekades dock att domstolarnas verksamhet inte uteslutande

utgörs av rättskipning utan att domstolarna även har vissa administra-

tiva uppgifter som hänger samman med den dömande verksamheten. Som exempel nämndes personalärenden prop. 1973:90 s. 387. Vad gäller domstolarnas rättskipningsuppgifter skall dessa, så som tidigare

nämnts, föreskrivas i lag 11 kap. 4 § regeringsformen. En vedertagen språklig definition av begreppet rättskipning är den dömande verksamhet som samhället genom domstolar utövar för att

upprätthålla rättsordningen se t.ex. Svensk Ordbok och Bonniers

Lexikon. Viss ledning finns också att hämta i de tidigare nämnda bestämmelserna i regeringsformens 2 kap. och ll kap. Beträffande avgörande av rättstvister mellan enskilda är prövning av domstol

således huvudregeln. Tvistlösning kan därför ses som en uppgift för

domstolarna. Frihetsberövande med anledning av brott eller misstanke brott och andra tvångsvisa omhändertaganden skall enligt om grundlagen kunna överprövas av domstol. De slutgiltiga besluten om

ingripande åtgärder mot enskilda kan därför också sägas vara

förbehållna domstolarna. Även domstolarnas uppgift döma i att brottmål ingår som en naturlig del av rättskipningsbegreppet även om det inte direkt följer av grundlagsregleringen. Sverige har också genom att ansluta sig till olika internationella konventioner förbundit sig att garantera de enskildas rätt till domstolsprövning. I artikel 5 i Europakonventionen stadgas således att alla som berövats friheten har rätt till domstolsprövning. Vidare föreskrivs i artikel 6 en rätt till domstolsprövning för envar när det gäller att

pröva hans civila rättigheter och skyldigheter eller anklagelse mot honom för brott. Europakonventionens uttryck "civila rättigheter och skyldigheter anses dock täcka ett större område än vad som i Sverige hittills har brukat betraktas som rättskipning i egentlig mening, eftersom det innefattar en rad förfaranden av förvaltnings-

rättslig natur. Man bör sammanfattningsvis kunna säga att innebörden av begreppet rättskipning så som det används i Sverige i varje fall väsentligen är att objektivt och opartiskt avgöra rättsliga tvister mellan enskilda intressen eller mellan ett enskilt intresse och ett allmänt

sou 1994:99 Några allmänna utgångspunkter

intresse samt att döma i brottmål och i mål som rör allvarliga inskränkningar eller eljest ingrepp i den enskildes personliga frihet eller

integritet.

Detta sätt att försöka definiera begreppet rättskipning kan ses som

statiskt och tillbakablickande, eftersom det utgår från vad som tidigare lagts i begreppet och hur det använts konstitutionellt m.m. Man bör

dock inte stanna vid detta sätt att se på saken utan också försöka ange vad rättskipning bör vara, dvs. vilken roll domstolarna som rättskipande organ bör spela i samhället. Nästa avsnitt tar upp ett sådant mera framåtblickande och dynamiskt betraktelsesätt.

1.3 samhällsfunktion;

Rättskipningens

domstolarnas roll

1.3. l Allmänt

Som framgått ovan leder en definition av rättskipningsbegreppet i

bästa fall fram till användbara kriterier för att bestämma gränsen

mellan domstolarnas och förvaltningsorganens verksamhetsområden.

Däremot kan man inte längs denna väg nå svaret på frågan vilken

funktion domstolsprocessen fyller eller bör fylla i samhället eller

vilken roll domstolarna kommer att spela i framtiden. Inte heller genom att utgå från vad domstolarna har för arbetsuppgifter i dag kan man dra upp ramarna för den framtida verksamheten eller bestämma hur den skall kunna rrenodlas. Man riskerar att gå i cirkel. För att undvika ett statiskt synsätt är det att föredra att se till de praktiska effekterna av domstolsverksamheten och mot bakgrund av

dessa bilda sig en föreställning om rättskipningens samhällsfunktion

och domstolarnas roll i samhället i dag och i morgon. Vad är det man

önskat och vill uppnå med domstolsprövning i brottmål och tvistemål

Finns det skäl anta att dessa traditionella funktioner kommer att

behålla sin betydelse Har man anledning att räkna med nya uppgifter

för domstolarna och därmed en ny eller förändrad roll för dem i samhället

1.3.2 Processens huvudfunktion

Ursprungligen skiljde man inte mellan straff- och civilprocess: även

i vad som i dag betecknas som brottmål var det de enskilda samhällsmedlemmarna som agerade som parter båda sidor i processen.

Några allmänna utgångspunkter sou 1994:99

"Staten" hade inga anspråk på att föra talan och den bot som kunde utdömas i anledning av lagstridigt handlande tillföll målsäganden. Processens funktion var densamma i alla typer mål: konfliktlösning av mellan enskilda i ordnade former. Tvister avgjordes vid tinget i stället

for genom blodshämnd eller andra former av våldsam konfliktlösning

på privat hand.

Genom att tillhandahålla en fredlig form tvistlösning bidrog

av domstolarna till lugn i samhället. Man tillskapade även ett visst mått

av trygghet för medborgarna. De enskilda åtnjöt "rättsskydd" i så

måtto att samhället ställde domstolar och sin tvångsmakt till for-

fogande för att garantera var och en vad som tillkom honom enligt

lag. Och genom att domstolarna i sin tvistlösning utgick från lagen åstadkoms en för de enskilda och samhället gynnsam växelverkan som fortfarande är utgångspunkten för processens huvudfunktion. Oönskade handlingar förhindras samtidigt som den redan förfördelade får upprättelse i form av kompensation från sin motpart. Genom kon-

fliktlösningen tillerkänns således den enskilde sin rätt samtidigt som medborgarnas framtida handlingsvanor bringas i överensstämmelse med den på politisk väg tillskapade lagen.

Grovt sett är processens huvudsakliga funktion fortfarande och sannolikt allt framgent densamma som den nyss skisserade, dvs. att -

bidra till att ändamålen, syftet, bakom den materiella lagen får

maximalt genomslag i samhället. Detta sker dels på det individuella

planet då enskilda bereds rättsskydd, konfliktlösning, reparation, i

enlighet med lagens innehåll. Men lagen får också genomslag på det

allmänna planet genom handlingsdirigering, styrning, prevention. Denna handlingsdirigering antas ske på frivillig väg i form av moralbildning och/eller tvångsvis genom ekonomisk, fysisk eller psykisk avskräckning. Handlingsdirigeringen har en framåtriktad

prospektiv karaktär och är inriktad på svaranden och personer i hans ställning medan konfliktlösningen främst är tillbakablickande, retrospektiv, och inriktad på den redan förfördelade, käranden. Rättegångens huvuduppgift är således att bidra till ett maximalt genomslag för ändamålen bakom den materiella rätten. Processuellt sker detta traditionellt och fortfarande genom individuell konfliktlös-

ning med allmänt handlingsdirigerande effekter. Oenigheten i diskussionen om rättskipningens samhällsfunktion gäller inte detta

förhållande utan vilken inbördes vikt som skall tillmätas funktionerna

och hur handlingsdirigeringen egentligen åstadkoms om det över

- nu

huvud taget är möjligt att styra människors handlingsmönster genom

process. Till denna diskussion kommer så olika teorier om vilka

ytterligare uppgifter som kan och bör full göras genom rättskipningen.

Några anges helt kort i samband med redogörelsen för respektive

sou 1994:99 Några allmänna utgångspunkter

målkategori nedan. Av särskild vikt är domstolarnas uppgift i en rättsstat att utgöra ett värn för den enskilde medborgaren gentemot maktmissbruk från det allmänna.

En analys av processens funktion kan ge viktiga regianvisningar för

hur domstolarna skall spela sin roll. Men domstolarnas roll påverkas

också av och påverkar samhällsutvecklingen i en intrikat och i bästa

fall harmonisk växelverkan. Det finns många skäl att tro att domstolar-

nas roll i Sverige kommer att växa. De traditionella funktionerna

består och kompletteras med nya. Allt detta är givetvis av största betydelse för utformningen av såväl domstolsorganisationen som det processuella regelsystemet. De

samhällsuppgifter folket via sina politiskt tillsatta organ vill tillerkänna

domstolarna bör rimligen vara bestämmande för domstolarnas

organisation och det förfarande de har att tillämpa. Man bör då inte

tillåta sig att enbart med utgångspunkt från rådande resursläge,

organisation och förfaranderegler söka på de svåra och viktiga

svaren

frågorna om domarnas och domstolarnas framtida roll samt processens

funktion i morgondagens samhälle. Vad nu anförts om processens huvudfunktioner gäller såväl i

brottmål som i tvistemål och till viss del också inom förvaltningspro-

cessen. I det följande skall helt kort något sägas de speciella om förhållanden och nya behov aktualiseras inom respektive som målkategori. Därefter sammanfattas de faktorer sannolikt kommer som att bestämma domstolarnas framtida roll i samhället.

1.3.3 Brottmålsprocessen

Vad gäller brottmålsprocessen kommer i ett modernt samhälle

konfliktlösningsfunktionen tvivelsutan i skuggan av handlingsdirigeringen. Straffprocessen är ett viktigt led i brottsbekämpningen.

Gällande preventionsteorier betonar i första hand effekterna på det

allmänna planet; allmänpreventionen sätts i dag före individualpreven-

tionen. Men här växlar modet och det saknas heller inte företrädare

för åsikten att allt tal om handlingsdirigering via straffprocess är

mer

ett utslag önsketänkande än något kan beläggas empiriskt

av som en

pessimism som inte heller saknar förespråkare beträffande civilprocessens styrande effekter. Kvar står dock att straffprocessens eventuella brottsbekämpande

funktion nationellt och internationellt dominerar debatten brottom

målsdomstolarnas samhällsuppgift. Den förfördelades, målsägandens, behov och möjligheter att genom brottmålsprocessen uppnå

upp-

rättelse, konfliktlösning, kompensation och reparation spelar

en

Några allmänna utgångspunkter sou 1994:99

underordnad roll. Man kan dock notera att möjligheterna att erhålla ekonomisk gottgörelse inom straffprocessens ram ökat till följd av

bl.a. åklagarnas vidgade skyldighet att föra talan om enskilda anspråk.

Även i vissa andra avseenden kan märka tendenser till att stärka man målsägandes underordnade roll i brottmålsprocessen.

Att brottsbekämpning ofta nämns först i framställningar om straffprocessens samhällsfunktion betyder inte att den andra huvuduppgiften, rättssäkerhetsfunktionen, skulle vara mindre viktig. Domstolarna skall vara så organiserade och processen så utformad att största möjliga garantier skapas för att den oskyldigt anklagade frikänns.

Samhällets behov av att den skyldige falls ställs mot de enskildas och därmed även samhällets intresse att ingen döms oskyldig. -

Den moderna brottmålsprocessens huvudfunktioner bygger alltså på

två till synes oförenliga modeller. Det värdesystem som ligger bakom

brottsbekämpningsmodellen effektivitetsmodellen grundas på att

förhindrandet brottsliga handlingar är den i särklass viktigaste

av funktionen. Rättssäkerhetsmodellen legalitetsmodellen däremot

innebär att straffprocessens uppgift åtminstone minst lika mycket är att

fälla den Är

skydda den oskyldige som att skyldige. processens

uppgift att minimera antalet felaktiga friande domar eller antalet

felaktiga fällande domar Var man lägger balanspunkten mellan dessa två i allmänhet konträra och oförenliga mål bestämmer eller bör

bestämma domstolarnas roll, organisation och förfarandet i brottmål. Besläktad med straffprocessens nyssnämnda rättssäkerhetsfunktion är domstolarnas betydelsefulla uppgift i en rättsstat att utgöra ett värn för samhällsmedlemmarna gentemot det allmännas maktmissbruk, att

vara ett skydd för den enskilde gentemot den offentliga makt som

utövas och kommun även nedan under 1.3.4 och 1.3.5. En

av stat se

förutsättning for att denna viktiga uppgift skall kunna fullgöras är givetvis att domstolarna har tillräckliga resurser och att domarna intar

en självständig ställning i förhållande till statsmakten.

1.3.4 Tvistemålsprocessen

Redan inledningsvis anfördes att rättskipningens grundläggande

samhällsfunktion också i tvistemål är att medverka till ett maximalt genomslag för värderingarna bakom den materiella rätten. Detta sker

på ett allmänt plan via handlingsdirigering i form av moralpåverkan

och avskräckning och på den individuella nivån genom konfliktlösning

och utdömande av kompensation. Grovt uttryckt kan man formulera civilprocessens huvudfunktioner i termer av prevention och reparation.

sou 1994:99 Några allmänna utgångspunkter

I motsats till vad som gäller inom straffprocessen är funktionsmodellerna i tvistemål inte konträra utan samverkande: möjligheterna till reparation utgör incitament till process och är därmed en förut-

sättning för dess handlingsdirigerande funktion. Däremot är inte ett

stort antal processer något bevis för att processen fullgör sin uppgift på bästa sätt; tvärtom bör den preventiva effekten på sikt leda till att

domstolsvägen endast behöver beträdas i undantagsfall. Huvuduppgiften, att bidra till bästa möjliga genomslag för ändamålen bakom den materiella lagstiftningen, bygger inte på en kvantitativt omfattande

tvistemålsprövning utan på existensen av en kvalitativt högtstående och effektiv process och domstolsorganisation. Av särskild vikt är att det inte endast föreligger en formell möjlighet att gå till domstol utan en

reell och jämlik tillgång till processuellt rättsskydd för alla i samhället

"equal access to justice. Det individuella processuella rättsskydd som här tecknats gäller,

som berörts ovan under 1.3.3, inte endast skydd mot övergrepp från enskilda utan även från det allmänna. Den konventionsskyddade rätten till en opartisk och offentlig rättegång inom skälig tid och inför

en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag art. 6 i

den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna

och de grundläggande friheterna söker till betydande del sin för-

klaringsgrund i detta behov. Kanske är det oftast inom förvaltnings-

processen och straffprocessen som denna viktiga processuella funktion

aktualiseras, men den kan också ta sig civilprocessuella uttryck, t.ex.

i samband med "bolagisering" och annan skenprivatisering av offentlig verksamhet i former som bibehåller offentlig maktutövning och intressebevakning men avskär enskilda från de kontrollmekanismer som annars tillförsäkras dem inom ramen för förvaltnings- och

förvaltningsprocessuell prövning och därmed förenade rättssäkerhetssystem.

Civilprocessens nyssnämnda uppgift att fungera som kontroll en gentemot maktmissbruk från det allmänna kan i ett konstitutionellt

perspektiv ses som en del av en större politisk uppgift. Domstolarna

framhålls som en viktig del i ett system av "reciprocal checks and controls" av dem som i postmontesquieuisk anda föredrar att tala om

"balance of powers" i stället för "separation of powers" då det gäller maktfördelningen mellan Även den inte vill

statsorganen. som acceptera att staten riksdagen och regeringen stärker sin kontroll av domstolarna kan vara en anhängare av utökad kontroll i motsatt riktning, t.ex. i form av vidgad lagprövningsrätt i domstolarna och

möjligheter till civilprocessuell passivitetstalan gentemot statliga och kommunala myndigheter och organ som inte fullgör sina upp-

gifter. Även de nedan under 1.4 berörda

nya bedömningsuppgifterna

Ndgra allmänna utgångspunkter sou 1994:99

i fråga om den enskildes förmåner och plikter i förhållande till det allmänna t.ex. på det sociala området har en i viss mån politisk kontrollkaraktär. Dessa frågor aktualiseras dock främst på förvaltningsprocessuell väg. Domstolarna kan också användas som arena för en i grunden

rättspolitisk debatt om den gällande rättsliga regleringens berättigande och ändamålsenlighet de lege ferenda. Den som väcker talan vid domstol gör det kanske mera för att åstadkomma publicitet, debatt och en lagändring än för att vinna framgång rörande det speciella anspråk

som bildar processens utgångspunkt.

Domstolarnas politiska roll och betydelse i ovan berörda avseenden är ett i Sverige hittills föga uppmärksammat ämne. Helt klart är att domstolarna fyller en oändligt mycket mer betydelsefull politisk

funktion i t.ex. USA än hos oss. Detta hindrar dock inte att ämnet

förtjänar ökad uppmärksamhet även i vårt land. Den försiktiga

utvidgning som skett av lagprövningsrätten jämte utökningen av regeringsformens rättighetskatalog kan komma att ställa nya krav på domstolarna. Även andra omständigheter, särskilt europaintegrationen, visar att frågan om domstolarnas politiska roll kommer att få ökad vikt i vårt land och i vart fall måste diskuteras mer ingående än som skett hittills. Tillspetsat uttryckt har man att räkna med åtminstone

tendenser till en juridikens politisering och politikens judikalisering. Detta får givetvis stor betydelse för domstolarnas roll i samhället.

Något större uppmärksamhet har ägnats ett närliggande område av domstolarnas "politiska verksamhet i tvistemål. Förhållandet mellan den politiska makten och domstolarna, mellan lagstiftning och rättskipning, ställs på sin spets då det gäller att dra upp gränserna för domstolarnas rättsbildande verksamhet, dvs. ramarna for vad som i anglo-amerikansk doktrin benämns "judicial law-making". Frågan aktualiseras naturligen främst i "case-lawWsystem som de nyssnämnda där prejudikaten utgör en kärna inte bara för att fastställa innebörden av gällande rätt utan också då det gäller att vidareutveckla den.

Domstolarnas, särskilt de högsta instansernas, i snäv mening prejudikatbildande verksamhet kan ses som en del av den övergripande

funktionen att bidra till ett genomförande av de ändamål som bär upp

den materiella rätten. Verksamheten förbättrar förutsättningarna för lagens handlingsdirigerande effekt; normerna fylls ut och tydliggörs

och får därmed bättre genomslag i samhället. Det är ingenting särskilt med det, åtminstone inte från funktionell eller konstitutionell synpunkt. Men också i vårt land har domstolarna stundom tvingats längre och även utföra uppgifter som annars tillkommer den politiskt

sou 1994:99 Några allmänna utgångspunkter

verksamma lagstiftaren; domaren hade redan på medeltiden inte bara att lag "säga och tälja utan även, någon lagregel inte fanns om

formulerad, att "lag göra" se vidare nedan under 1.4. Man skulle

kunna förledas tro att denna uppgift minskat i betydelse i takt med lagstiftningens våldsamma expansion i vårt land. Så är dock inte fallet. Den omfattande lagstiftningsmassan till trots tvingar samhällsutvecklingen och samhällets tilltagande komplexitet fram lagstiftningsen teknik med rikligt användande av ramlagar, målsättningsparagrafer och generalklausuler. Och även om domstolarnas rättskipning i anslutning till denna öppna typ av normer är avsedd att ha rättsutsnarare en fyllande än rättsskapande karaktär kan man knappast förneka att gränsen är hårfin och gång på gång passeras. Det finns all anledning att räkna med ett ökat antal sådana gränsövergångar i framtiden; domstolarnas rättsbildande verksamhet träder ibland rent av fram i förgrunden. På vissa områden, kanske särskilt de som ligger inom specialdomstolarnas verksamhetsfalt, kan rent man av påstå att huvuduppgiften snarare är judicial law-making" än rättskipning i inskränkt mening. Den retrospektiva konfliktlösningen får då i motsvarande grad maka sig till förmån för en prospektiv handlingsdirigering med rättspolitiska övertoner. Samhällsutvecklingen påverkar emellertid inte bara lagstiftningens inriktning och omfattning samt bruket av lagstiftningsteknik med därav följande effekter för domstolarnas roll och processens funktion. Det postindustriella och informationsteknologiska samhället präglas bl.a. av "massifikation" i produktion och konsumtion förändrad samt av en syn på "mänskliga rättigheter" i vid mening. Detta ställer ökade krav på processens flexibilitet och aktualiserar arbetsuppgifter för nya domstolarna. I den tidigare nämnda diskussionen rätten till processuellt om rättsskydd "access to justice" understryks betydelsen att undanav röja ekonomiska, psykologiska, kunskapsmässiga och institutionella hinder på vägen från en formell till reell, jämlik, rätt till domen stolsprövning. Det blir allt vanligare att grupper av medborgare diskriminerade, miljöstörda, konsumenter, aktieägare, hyresgäster, anställda osv. samtidigt har likartade berättigade krav på skydd för "kollektiva, diffusa och fragmentariska intressen och att kraven inte riktas mot en enskild fysisk utan mot privata eller offentliga person företag, myndigheter eller organisationer. Intressentkretsen kan vara fast etablerad, t.ex. som en organisation, också tillskapad ad hoc men

som vid en miljöstörning eller köp av en massproducerad vara eller

tjänst. Grannelagsrättens utveckling mot miljörätt i vidare mening illustrerar vad som också sker inom andra rättsområden.

Några allmänna utgångspunkter sou 1994:99

Gemensamt för många av dessa konfliktsituationer är att den traditionella individualistiska tvåpartsprocessen inte alltid erbjuder

realistiska möjligheter för gruppmedlemmarna att komma till sin rätt. Den enskilda skadan är kanske liten och processbenägenheten svag

medan en motpart, som förlorar processen, har att räkna med massor likartade anspråk och bl.a. därför är beredd att satsa stora resurser av

om en rättegång kommer till stånd. Det är tydligt att nya representati-

va processformer t.ex. grupptalan måste övervägas för att - -

domstolarna skall kunna fylla sina preventiva och reparativa uppgifter på ett processekonomiskt sätt i sådana allt oftare förekommande

situationer.

Civilprocessens individualistiska utformning kommer därför troligen

inte att ersättas, men väl att kompletteras, med processformer som

bättre svarar mot de behov som uppkommer i de nya gruppbildningar samhällsutvecklingen framföder. Domstolarna får då i motsvarande mån delvis uppgifter, uppgifter som ibland övertas från annat håll.

nya

Statliga och kommunala administrativa organ fyller fortfarande en viktig funktion i ett pluralistiskt system för tillsyn och kontroll av att

de materiella lagarna efterlevs. Men de måste numera samverka med

andra för att man skall nå de preventiva och reparativa totaleffekter den materiella lagstiftningen förutsätter. En utveckling mot nya

som offentliga kontrollorgan kopplade till specialdomstolar är inte att

förvänta. Tvärtom kommer sannolikt specialdomstolarna att få minskad betydelse samtidigt som de statliga organens och de etablerade organisationernas priviligierade ställning i talerättsligt hänseende

minskar. Man har därför att räkna med ökade möjligheter för enskilda

och att initiera en "privatiserad" reparation och prevention

grupper genom att inför allmän domstol själva eller via en representant för hävda sin rätt. En sådan utveckling kommer att stärka gruppen funktion som ett led i en enhetlig sanktionsmekanism. processens anförts gäller i första hand domstolsprövningi snäv mening. Vad nu

Men på dispositiva rättsområden har bl.a. i den ovan nämnda

man debatten om access to justice kunnat märka en ökad uppmärksam- -

het för alternativa tvistlösningsformer alternative dispute resolution,

"ADR", dvs. tvistlösning utanför domstolarnas ram. Frågan kan ställas om domstolarna kommer att få en minskad roll och civilproces-

sen en mer kompletterande funktion till följd av denna utveckling.

I vårt land intar förlikning, medling, nämndprövning och andra

alternativa tvistlösningsformer särskilt skiljeförfarande traditio-

- nellt en framskjuten position som alternativ till domstolsprövning.

Man kan dessutom spåra ett ökat intresse för konfliktlösningsmekanismer av det här slaget. Det finns ingen anledning att motarbeta denna

utveckling så länge den svagares rätt inte hotas eller tvistlösningen

sou 1994:99 i Några allmänna utgångspunkter

tenderar att ske uteslutande utanför domstolarna med helt utebliven

prejudikatbildning på vissa rättsområden som följd. Om den alternativa tvistlösningen sker enbart med beaktande av rättsligt relevanta faktorer och i ett förfarande som fyller rimliga krav på rättssäkerhet kan

man även på denna väg nå det mål domstolarna ytterst har att sträva mot:

ett maximalt genomslag för värderingarna bakom den materiella

rätten.

Det finns dock anledning erinra sig att ett välfungerande statligt domstolsväsende är en viktig förutsättning också för att den alternativa tvistlösningen skall kunna fylla sina preventiva och reparativa

funktioner och dessutom avlasta domstolarna. Saknas realistiska möjligheter att utnyttja statlig och exekution, eller sker denna process

i undermåliga former, förlorar även alternativen i användbarhet och

effektivitet. De allmänna domstolarna utgör ryggraden i systemet och

har starka konfliktlösande och handlingsdirigerande effekter redan

genom sin blotta existens; ett effektivt behöver inte komma till vapen

flitig användning för att fylla sin funktion. Motsättningen mellan tvistlösning inom och utom domstol är därför

till stora delar skenbar. Detta kommer även till synes på så sätt att

såväl förlikning som medling i betydande utsträckning äger inom

rum domstolsväsendets Flera försök har också gjorts knyta ram. att skiljeförfarandet närmare till domstolarna.

Hittills har framställningen närmast tagit sikte på förhållandena i dispositiva tvistemål, dvs. mål vari förlikning är möjlig rörande själva

saken. I stort sett samma synpunkter gör sig dock gällande i indispositiva tvistemål även de särskilda förhållandena inom somliga om

måltyper medför att processens olika funktioner där gör sig gällande över huvud taget eller framträder med inbördes annorlunda styrka än

inom den dispositiva civilprocessen. Det skulle föra för långt att gå

närmare på alla de särskilda hänsyn och intresseavvägningar här

som aktualiseras. Dock bör påpekas att anledningen till i de process

indispositiva målen stundom helt eller delvis är den exklusiva registreringsfunktion domstolen fyller i t.ex. mål äktenskapsskill-

om nad. I dessa fall finns det anledning att överväga renodling en av

domstolsverksamheten så sätt att måltypen i fråga flyttas till

annan myndighet än domstol jfr t.ex. Ds 1989:2 44. s.

1 .3.5 Förvaltningsprocessen

Frågan om förvaltningsprocessens funktion har inte rönt

samma uppmärksamhet som motsvarande spörsmål vad gäller de allmänna

domstolarna och specialprocessen. Som övergripande funktion

Några allmänna utgångspunkter sou 1994:99

framträder också här uppgiften att via handlingsdirigering och konfliktlösning åstadkomma maximalt genomslag för värderingarna bakom den materiella förvaltnings- och skatterättsliga lagstiftningen.

Även i övrigt gör sig i synpunkter gällande

stort sett samma som framkommit ovan vid diskussionen om straff- och civilprocessen. Inte

minst parallellen med straffprocessen är påfallande: det allmänna

behovet av effektivitet på t.ex. skatteindrivningens område måste ställas mot den enskildes rättmätiga krav på rättssäkerhet och skydd mot maktmissbruk från det allmännas sida. Minst lika viktigt som att

skattelagstiftningen får maximalt genomslag är att ingen till följd av otillfredsställande prövningsmöjligheter tvingas betala mer än vad som åligger honom enligt regelsystemet. Domstolarnas politiska roll aktualiseras även inom förvaltningsprocessens ram: lagstiftningens grundlagsenlighet, liksom den administrativa prövningens kvalitet, måste kunna ifrågasättas, så t.ex.

de möjligheter till rättsprövning vid Regeringsrätten som mer genom eller mindre tvingats fram av Sveriges internationella konventionsåta-

ganden och ökad medvetenhet om farorna med bristande insyn i

en statlig och kommunal förvaltning. Även olika former "passivitetstaav lan" det slag berörts ovan i avsnitt 1.3.4 kan komma att av som aktualiseras vid förvaltningsdomstolarna, t.ex. gentemot statliga och kommunala organ som inte fullgör sina uppgifter i tid eller eljest på ett tillfredsställande sätt.

Inte heller processens rättsutfyllande och rättsbildande funktioner är

inskränkta till de allmänna domstolarnas målområden; ramlagstekniken tilldelar forvaltningsdomstolarna viktiga bedömningsuppgifter inom vida legala och ställer svåra frågor om bl.a. de kommunala ramar

handlingsutrymme det sociala området se vidare nedan

organens i avsnitt 1.4.

1 6 Fram tidsperspektivet

.

De processuella funktioner berörts ovan bestämmer ramen för

som domstolarnas och därmed även domarnas framtida arbete. Arbetsuppgifter kommer inte att saknas. Det finns inte några skäl till eller tecken på att domstolarnas roll kommer att minska i Sverige inom överblickbar tid. Däremot finns det en rad omständigheter som talar i motsatt riktning. Sett i ett internationellt perspektiv intar domstolarna en relativt tillbakaskjuten ställning i Sverige. En blandning av demokratiska

maktfördelningsargument, politiska jämlikhetsprinciper, en stark tro på statlig tillsyn och kontroll som primära påverkansmekanismer samt

sou 1994:99 Några allmänna utgångspunkter

en måhända till en början befogad misstänksamhet mot domstolarnas och domarnas villighet att medverka i samhällsomdaningen, har lett fram till att de svenska domstolarna trots det betydande antalet domare i dag utövar betydligt mindre inflytande än i många andra länder. Juridiskt beslutsfattande i allmänhet och domstolsprövning i synnerhet har inte en så stark position i samhället som t.ex. på den europeiska kontinenten och i USA. Processbenägenheten i Sverige är låg. Den in- och utrikespolitiska utvecklingen har nu lett fram till ett ifrågasättande av denna låga domstolsprofil. Juridiken och juristerna vinner ökad användbarhet och tilltro. Och även inte har om man anledning att räkna med några dramatiska förändringar i t.ex. processbenägenheten torde Sveriges närmande till det övriga Europa oavsett anslutningsform komma att innebära en viss utjämning - av nationella olikheter beträffande domstolarnas roll och betydelse. Man kan knappast räkna med att förhållandena i vårt land blir normgivande därvidlag. Till detta kommer de nya krav och uppgifter som ställs av europaintegrationen i sig, särskilt vid ett eventuellt medlemskap i den Europeiska unionen. Integrationen sker till stor del med rättsliga medel och effektueras då inte bara av EG-domstolen utan även av de nationella domstolarna som dessutom knyts samman över nationsgränserna. Det råder ingen tvekan om att domstolarnas betydelse i Sverige kommer att öka till följd av utvecklingen i Europa. Det växande politiska intresset för domstolarna kan till del en ses som ett resultat av integrationssträvandena. En annan förklaringsgrund är den inom nära nog samtliga politiska partier ehuru i olika grad inledda satsningen på privatisering och avreglering. Det finns inte längre en ideologisk bas eller ens tillräckliga ekonomiska att resurser generellt anförtro heltäckande tillsyns- och kontrolluppgifter till särskilda statliga och kommunala myndigheter och entusiasmen för korporativitiska regleringar är dämpad. Kvar står då att söka finna självgående lösningar där det enskilda egenintresset, entreprenörandan och engagemanget används för att bl.a. domstolsvägen ta över en del av de tillsyns- och kontrolluppgifter som tidigare varit föremål för offentligt monopol eller dominans. Detta kan ske genom att enskilda och organisationer ges förbättrade möjligheter att vända sig till domstol med yrkanden om ersättning, förbud eller ändringsåtgärder. Exempel en på privatiseringsideologin baserad förskjutning från offentlig till privat bevakning med sannolika effekter i form av en ökande betydelse för domstolarna kan hämtas från pågående diskussioner om Konsumentverkets och Naturvårdsverkets framtida organisation.

Några allmänna utgångspunkter sou 1994:99

Till de långsiktiga verkningar privatiseringen kan beräknas få för

domstolarnas roll i samhället kommer mer omedelbara och direkta

effekter. Överföringen av betydande delar av statlig och kommunal

verksamhet till privat ägo medför sannolikt att målunderlaget för

privaträttsliga tvister ökar. Domstolarna får ta över en prövning som

tidigare skedde som en del av den offentliga förvaltningen.

Ytterligare argument för att domstolarnas betydelse kommer att växa står att finna i samhällsutvecklingen och lagstiftningstekniken; regelmassan expanderar trots bruket av ramlagar och generalklausuler vilket allt bidrar till ett stigande behov av domstolsprövning och

prejudikat. Det finns således mycket som talar för att processen fortsättningsvis såväl kommer att fylla viktiga traditionella funktioner som fullgöra delvis samhällsuppgifter. Detta bidrar till att domstolarna sannolikt

nya får kraftigt ökad roll redan under de första åren av ZOOO-talet. Det en luftiga och spekulativa perspektiv som här anlagts på dessa frågor skall kompletteras med en redogörelse för hur en del av de här nu

behandlade frågorna ter sig från den enskilde domarens synvinkel.

1.4 Domarens uppgift

judges are charged with the ultimate decision over life, fteedoms,

rights, duties and property of citizens.

preambeln till FN:s Basic Principles the Independence of the

ur on

Judiciary

Forna tiders domare hade till uppgift att lag säga, lag tälja och

slutligen, någon rättsregel inte var formulerad, att lag göra. om Åsikterna vad är domarens uppgift har århundradena om som genom varit många och vitt skilda. Uppfattningen att domarens uppgift endast är att tala om vad som är gällande rätt kan ställas mot idén att domaren inte bara skall tillämpa lagen utan även äger rätt att skapa ny lag och t.0.m. sätta sådana lagar sidan som enligt domarens tolkning grundlagen står i strid mot denna. Nedan följer en kort av

beskrivning av några av de skilda uppgifter utöver själva rättskipningen genom tiderna har ansetts utgöra domarens uppgift.

som

I tider präglad av muntlig tradition ansågs rätten vara oföränderlig och nedärvd genom generationerna. Den lagkunnige hade insikt i

rätten och kunde redogöra för dess innehåll. Således skulle den nordiske lagmannen på tinget en gång om året redogöra för lagen och sedan tolka den och föreslå dom i målet. Domaren under land-

skapslagarnas tid prövade inte själva sakfrågan, utan hade att tillämpa

sou 1994:99 Några allmänna utgångspunkter

den utsagda lagen på ett givet faktum riktighet bestämts på vars annat sätt. Denna roll som huvudsakligen lagens utsägare finns även hos en

Montesquieu, som i sitt verk Om lagarnas anda säger att domaren är munnen som uttalar lagens 0rd. Montesquieus domarideal är

en

domare som är "själlös varelse" inte kan sig en som styra vare lagens

kraft eller dess stränghet De lEsprit des lois, bok 11 kapitel Vl.

Han har att hålla sig till lagens bokstav och inte att försöka tolka den.

Inte heller får han döma efter billighetshänsyn. I så måtto kan den medeltida svenske lagmannen sägas ha haft större handlingsfrihet än upplysningstidens lydige idealdomare, eftersom lagmannen tolkade

lagen samt vid behov även hade att formulera rättsregler nya om

sådana saknades för ett konkret fall lag göra. Montesquieus och upplysningstidens syn på domaren och dennes uppgift bör dock

ses

mot bakgrund att man med denna domarroll ville komma ifrån det vid tiden ofta förekommande godtycket i dömandet. Ur upplysningstidens

domarmodell kom senare i den anglo-amerikanska rättssfáren att utvecklas en domarroll med en rättsskapande funktion.

Domarens uppgift kan alltså också att skapa rätt. Ett tydligt

vara exempel på domaren rättsskapare är det anglo-amerikanska som systemet med case law, där domaren när han avgör ett enskilt mål kan bilda nya rättsregler för den givna situationen eller i fall modifievart

ra tidigare prejudikat i frågan. Andra exempel finns i Napoleons Code

Civil där det sägs att en domare inte får vägra döma i mål på att ett

grund av att lagen inte gav något på frågan uppkom i målet.

svar som

Domaren var alltså tvungen att själv skapa rättsregel för lösa

en att

problemet, annars gjorde han sig skyldig till déni dejustice och begick ett tjänstefel. Ungefär ett århundrade stadgades det i den

senare

schweiziska civillagen ZGB att det saknades lagregel skulle

om en domaren avgöra målet efter sedvanerätten, i brist på sådan efter beprövad lära och tradition eller i slutändan enligt den regel som domaren själv skulle ställa lagstiftare. Även den svenska upp som 1734 års lag anses ha gett utrymme för domarna utveckla rätten. att

Under en tid 1800-talet skedde den svenska rättsutvecklingen

t.ex. till största delen domstolarnas praxis och inte lagstiftgenom genom ning.

Enligt 1974 års regeringsform är det riksdagen stiftar lag. Man

som

skulle därför tillspetsat kunna fråga sig den svenske domaren inte

om

längre har möjlighet att skapa rätt. Kanske domaren endast är med och skapar rätt och det indirekt när han deltar i lagstiftningsarbete

som

sekreterare i lagstiftningskommittéer, sakkunnig eller chefstjänste-

som man i regeringskansliet eller i ett riksdagsutskott Domstolarna måste dock ändå fortfarande sägas ha rättsutvecklande och därmed en

rättsskapande roll i Sverige. Tillämpningen ramlagar och general-

av

Några allmänna utgångspunkter sou 1994:99

klausuler, möjligheten att för ett brott välja mellan olika påföljder, de högsta domstolarnas roll som prejudikatinstanser och liknande innebär

att domarna fortfarande fungerar som rättsskapare. Mellan domaren som automatisk utsägare av lagen och domaren

nyskapare av rätt befinner sig rollen som lagtolkare. Genom att

som

tolka befintlig lag kan domarna visserligen även utveckla ny rätt. Men lagtolkning kan också innebära att domarens rättsutvecklande

verksamhet begränsas. Så är fallet när lagtolkningen sker strikt efter

lagens bokstav eller för att utröna lagstiftarens vilja och man vid

tolkningen därför förlitar sig på skrivna förarbeten. I de svenska domarreglerna finns införda i den årligen utkommande Sveriges som

Rikes Lag lagboken ges uttryck för en sådan, historisk, tolknings-

metod. Men i vissa av reglerna finns även en mer rättsutvecklande syn

på domarens lagtolkningsuppgift. Lagen skall tolkas så att den är till

det meniga dvs. det allmänna bästa även om det innebär att man

därigenom går i från lagens ordalydelse. Domaren har också rätt att

förkasta lagen om den är oskälig och ge en skälig lösning på problemet.

Domarreglernas domare kan ses som den enskildes beskyddare mot

övergrepp från allmän och enskild sida: Domarämbetet är insatt för den menige bästa. Domaren kan därför sägas ha en rättsskydmans

dande uppgift. Tillämpningen av Iagreglerna skall inte präglas av godtycke utan vara förutsebar och leda till rimliga och rättvisa

resultat. Bilden av domaren som individens beskyddare som oberoende

hade att skipa rätt mellan enskilda och det allmänna växer tydligt fram

efter 1800-talets mitt. Domaren hade att utföra det goda och det rättas konst. Denna 1800-talets idealiserade domare förväntades dock samtidigt bunden till lagstiftarens, låt så vara förhoppningsvis vara upplysta, vilja. För att domaren skall kunna vara en garant för

rättssäkerheten brukar numera krävas att han skall vara oavhängig.

Enligt Europakonventionen har envar rätt till opartisk och offentlig rättegång inför en oavhängig och opartisk domstol för prövning av

vederbörandes civila rättigheter och skyldigheter. Av detta följer att såväl domstolen som dess ledamöter måste vara självständiga.

Liknande krav på domarnas självständighet finns även i FN:s Basic

Principles on the lndependence of the Judiciary. l sin roll som värnare av rättssäkerheten måste domaren stå stark mot obehöriga påtryckningar vare sig dessa kommer från enskilda individer, organisationer eller massmedia eller från den politiska maktens sida. Domaren kan också ha till uppgift att fungera som förlikningsman. Den ursprungliga domarrollen kan sägas ha varit den som fridsstiftare, där forntidens domare fick funktionen att skapa ett fredligare sätt att

lösa konflikter mellan ätterna än genom blodshämnd och liknande

sou 1994:99 Några allmänna utgångspunkter

företeelser. Denna uppgift kan emellertid huvudsakligen sägas ha varit begränsad till straffrättskipningen och vissa andra tvister. Synen på om rollen som medlare i dagens bemärkelse är en domaruppgift varierar dock historiskt mellan olika länder. Efter den första franska revolutionen inrättades kontinenten efter fransk förebild särskilda myndigheter på lokal nivå som hade till uppgift att förlika tvistande parter innan tvisten kom upp i domstol. Liknande förlikningsnämnder inrättades även i Danmark och Norge, däremot inte i Sverige. men Skälet för detta kan ha varit att den svenske professionelle domaren sedan 1600-talet sett som sin uppgift att i tvistemål försöka förlika parterna. Domaren som förlikningsman ingick i vart fall redan i den domarroll som uttrycktes i 1734 års lag. Som framgår ovan var detta svenska 1700-talslagverk knappast präglat av upplysningstidens idéer om domarens uppgift och dess misstro mot domarkåren. Den ursprungliga Montesquieuska domarrollen kan i dag också sägas vara något föråldrad. Den svenska uppfattningen att del som en av domarens uppgift hör förlikningsverksamhet har emellertid levt kvar i vårt land och knäsätts numera i 42 kap. 17 § rättegångsbalken. Slutligen bör pekas på en ny roll för domaren, särskilt i förvaltningsdomstolarna, som kan beskrivas som en bedämningsuppgiji inom tämligen vida ramar i fråga om att bestämma bl.a. förmåner om och plikter för den enskilde i förhållande till det allmänna. Uppgiften har ett sammanhang med välfärdsstatens funktioner, men också med den under senare tid genomförda överflyttningen uppgifter från av förvaltning och politiska instanser till rättskipande organ. Man talar här om lagstiftning med ramlagsteknik. Till domstolarna kan på detta sätt komma att överlämnas konfliktlösningsuppgifter där domstolen ställs inför svårbedömda frågor av ofta skönsmässig karaktär. Problemet är här att förutsättningarna för domstolens uppgifter inte alltid har klarlagts tillräckligt. Så kan t.ex. sociallagstiftningens område kvarstå starka spänningar mellan det statliga och det kommunala ansvaret. Domstolens roll kan då liknas med att verka i ett vakuum eller i en skärseld. För närvarande finns en diskussion om hur problemet med domstolstrots från kommunernas sida skall lösas. Exempel ovilja eller oförmåga hos kommunala organ att verkställa domstolsbeslut på det sociala området har också förekommit i den allmänna debatten. Det finns anledning att hysa oro för vilka effekter detta kan för allmänhetens tilltro till domstolarnas samhällsroll.

Några allmänna utgångspunkter sou 1994:99

1.5 Rättskultur och domarkultur

I ett rättshistoriskt perspektiv har den europeiska rättskulturens aktörer varit lagstiftare, rättsvetenskapsmän och domare. I Italien och

Tyskland har traditionellt universiteten spelat en viktig roll i rättsbildningen, i Frankrike och Tyskland kom 1800-talets omfattande kodiñkationer att styra utvecklingen, och i den anglo-amerikanska rättskretsen har domstolarna spelat den väsentliga rollen. Domarna har också i vårt land verkat i samspel med lagstiftare och rättsveten-

- -

skapsmän. Varje lands rättskultur utvecklas i detta samspel. Vår tids domarkultur är resultatet av en lång utbildningstradition och av en yrkeskårs historiskt förvärvade kunskaper och erfarenheter. Därmed

har domarkulturen också ett samband med ämbetsmannakulturen. Vår domarkultur är emellertid också knuten till den roll som domarna och domstolarna erhållit i vår grundlag. Domarnas konstitutionella ställning som den lagts fast med utgångspunkt i författningen är fundamental för rättsordningen och för domarkulturen. Den politiska kulturen spelar därför också en viktig roll för domarnas ställning i samhället.

1.5. 1 Domarreglerna

I den svenska domarkulturens historia har domarreglerna spelat en viktig roll. Domarreglerna "sammanhämtades" av Olaus Petri ca år 1540 och finns bevarade i ett antal handskrifter från år 1550 och framåt. De trycktes första gången år 1616 och återfinns i ett stort antal 1600-talsutgåvor av de medeltida lagarna. De ingick också, som tillförne alltid vanligt varit, i den första utgåvan av 1734 års lag, som utkom år 1736, och de har därefter införts i lagboken. Även domarreglerna inte officiellt erkänts gällande rätt har om som

de genom seklerna spelat en viktig roll som en etisk kod för den

svenska domaren. Under 1900-talets första decennier ansåg man fortfarande att domarreglernas "auktoritet ständigt stigit". "På ställen ljuder det svenska språket mera manligt och stolt än i domarreglernas satser framhöll Åke Holmbäck är 1928. Det fanns även vid tillkomsten av nya Rättegángsbalken företrädare för att domarreglerna

skulle få en mera tydlig plats ijuristutbildningen.

Domarreglernas källor är många och disparata. Olaus Petri, som var väl bevandrad i 1500-talets europeiska rättsfrågor, ställde samman domarreglerna främst ur svensk medeltidsrätt, samtida europeisk rätt, romersk och kanonisk rätt, bibeln och Luthers skrifter. Reglerna var

sou 1994:99 Några allmänna utgångspunkter

i sin karaktär rättspolitiskt aktuella satser, processuella och etiska regler nyttiga för domarens verksamhet. Under de perioder i vår rättshistoria då domarna och rättskipningen spelat en viktig roll för rättsbildningen har domarreglerna utgjort en

viktig nationell symbol. Domarreglernas budskap att "en god och

beskedlig domare är bättre än god lag, han kan alltid laga efter

lägligheten" p. 8 och att "den menige mans bästa är den yppersta

lagen, och därföre de som finnes den menige man till nytta vara, det bör hållas för lag, ändock att beskriven lag efter orden synes an-

norlunda p. 13 passade väl i ämbetsmannadomarens syn på yrkesrollen. I en tid före parlamentarism och folkstyre och med ett

idealiserat domarideal var dessa regler okontroversiella. Numera synes

de främst ha betydelse som en viktig del av ett kulturarv på området

för vår rättsordning. De har mot den bakgrunden alltjämt sin

framträdande plats i vår lagbok.

1.5.2 Domarkultur

Den svenska domarkulturen bygger på både nationella traditioner och

europeiska förebilder. Domarkulturen har i stor utsträckning präglats av både den politiska kulturen och den rättsliga kulturen. För den

framställning som här lämnas i det följande görs mot bakgrund av

-

modern statsvetenskaplig forskning en indelning av utvecklingen

under det senaste seklet i tre perioder. Dessa tre perioder har starkt påverkat domarkulturen. Domarnas konstitutionella ställning och aktiva deltagande i lagstiftningsarbetet gör dem till aktörer även i nära kontakt med den politiska kulturen. Också den rättsliga kulturen, främst europeisk och nationell rättsvetenskap, påverkar domarkulturens karaktär.

En första period betecknas här som ämbetsmannastaten det sena

1800-talet och ett par decennier in på l900-talet. Då fostrades domarna in i idealistisk domarkultur. Ämbetsmännens ideal hämtaen

des från den pliktmorallära som Kant och Fichte och senare Boström

ställde upp. Detta ämbetsmannaideal präglade både de högre tjänstemännen i förvaltningen och domarna i såväl de allmänna domstolarna

som förvaltningsdomstolarna. Domaryrket var ett kall. Domarna erhöll

i samverkan med rättsvetenskapen en stark ställning, som förvärvades

både genom konstitutionell praxis och genom lagstiftning. Lagprövning och fri bevisteori utvecklades exempelvis genom domstolar-

praxis. Latitudsystemet och tillräknelighetsläran i 1864 års straff-

nas lag gav domarna möjlighet till individuell bedömning och större

flexibilitet i rättskipningen. Intressejurisprudens, teleologisk lagtolk-

Några allmänna utgångspunkter sou 1994:99

ning och den s.k. frirättsskolan utgjorde rättsvetenskapens bidrag till

att ge domarna en stark ställning i rättsstaten.

Därtill kom att varje domargeneration präglades i sin yrkesroll alltifrån häradshövdingarnas patriarkaliska fostrarroll till hovrätternas

och Högsta domstolens hierarkiska kollegialitet. Domarkulturen

var renodlat maskulin. Domarkarriären sluten. Ämbetsmannaidealet var karaktäriserades av en inre auktoritet". Yrkesrollen förstärktes

genom särskilda domarföreningar, for lantdomare, stadsdomare och unga hovrättsjurister. I en tid före parlamentarism och folkstyre

spelade ämbetsmannadomaren en viktig roll i riksdagen, både i Första och Andra kammaren. Under 1920-talet började denna roll att

ifrågasättas. Ämbetsmännens i politiken, riksdags-

engagemang som

män och som kommunalpolitiker, avtog genom parlamentarismens genomförande. Lagrådets roll i lagstiftningsprocessen blev

socialdemokratiskt initiativ föremål för diskussion. Ämbetsmannastatens domarkultur präglad traditionsmättad var av en

bildningskultur av europeisk karaktär. Häradshövdingen i under-

domstolen på landet var inte bara statsdomare", han var också bärare av sin tids borgerliga kultur. Han legitimerades i lokalsamhället av lekmännen i domstolen, nämnden. Genom nämnden fick den svenska domarkulturen sin unika folkliga legitimitet. Itingshusarkitekturen under denna period smälte de europeiska och nationalromantiska

stilidealen samman på ett symptomatiskt sätt. Tingshuset blev inte bara ett rättens tempel for yrkesdomare, nämnd, rättssökande allmänhet och tingsmenighet, det blev samtidigt ett residens for häradshövdingen och en social arena för en vanligen fungerande symbios mellan äm-

betsmannadomaren och nämnden. Genom "att sitta ting fostrades varje ny domargeneration in i denna unika svenska domartradition med dess lokala, närmast agrara, prägel och sina europeiska influenser. Här fann den unge svenske domaren sin identitet. Nästa period, nästan femtio år lång, från 1930-tal till l970-tal, kan sägas vara en period präglad av saltsjöbadsandan, beredskapsár och framväxt av omfattande samhälleliga sociala program samt, institutionellt, av starka folkrörelser och andra organisationer. Under denna

period utvecklades ett mer nationellt arketypiskt domarideal. Den

svenska välfärdsstatens "folkhem" fostrade jurister som var mer

präglade av ett folksuveränitetsideal. Rättsrealismen och den s.k. Uppsalaskolan avfärdade det idealistiska domaridealet som metafysik. Domaren skulle mer agera som opolitisk samhällsingenjör, dvs. stå till

ett expansivt samhälles tjänst. Domarkarriären präglades under efterkrigstiden av lagstiftningsarbetet med dess snabbt växande

utredningsorganisation. Under periodens senare del skedde rekryteringen till de höga domartjänsterna i bade den allmänna domstolsorga-

sou 1994:99 Några allmänna utgångspunkter

nisationen och i förvaltningsdomstolsorganisationen i stor utsträckning

via lagstiftningsarbete i kanslihuset och några av riksdagens utskott. Justitiedepartementet växte kraftigt under 1960-talet och lagstift-

ningsarbetet expanderade. Nya områden inom samhällslivet blev föremål för lagstiftning. Lagrådets hörande gjordes fakultativt.

nu Tingsrättsreformen år 1971 skapade en ny administrativ organisation,

som i stor utsträckning bröt upp från den traditionella förankringen i

lokalsamhället. Nämndemannens enskilda rösträtt stärkte lekmanna-

inslaget, men ändrade förutsättningarna för lekmannens uppgifter inom rättsväsendet och skapade en ny rollfördelning mellan yrkesdomaren och den enskilde nämndemannen. Tingsrätternas lokalhållning lades centralt på Byggnadsstyrelsen och Domstolsverket. Våra moderna allmänna förvaltningsdomstolar nyorganiserades med tre instanser

nu

och erhöll modern reglering förvaltningsprocessen. Även på

en av

socialförsäkringsområdet skedde därefter en utbyggnad av domstols-

organisationen. Rationalitet och effektivitet i domstolarnas verksamhet präglade perioden. Domarrollen blev opersonlig och de mera administrativa arbetsformerna moderniserades och likformades. Efter genomförandet av 1974 års regeringsform kom domarnas och domstolarnas nyreglerade och av vissa ansedda försvagade konstitutionella ställning att bli föremål för en kritisk diskussion några av företrädare för domarkåren. Frågan om domarnas och domstolarnas

konstitutionella ställning, som inte hade getts någon större

uppmärksamhet under förarbetena till regeringsformen, förde dock inte med sig någon mera allmän samhällsdebatt i saken. Domarkulturen fick under perioden ganska sluten, nationell en karaktär. Lagstiftningen präglades knappast annat än på några specialområden av internationella förebilder. Den politiska kulturen påverkade på olika sätt den traditionella domarkulturen. Domarna

bibehöll dock i hög grad också fortsättningsvis sina ämbetsmannaideal. Ett förslag att öppna domarbanan för andra juridiska yrkesroller

möttes med kritik från domarkåren och genomfördes inte. Den svenska domarkåren förblev, till stor del genom sin slutna domarkarri-

är, också fortsättningsvis en yrkeskår av ämbetsmän. I forskningen om den politiska kulturen har den senaste perioden

från år 1976 och fram till våra dagar benämnts "den partibundna

staten. Under denna tid har regeringsmakten och politikens inriktning skiftat. De rättsliga regelsystemen har tillväxt kraftigt både volymmässigt och till sin komplexitet. Näringsliv och förvaltning genomgår under 1990-talets början mycket stora förändringar. Domstolskontrol-

len över förvaltningen har skärpts ytterligare. Att den politiska

situationen präglats av föränderlighet har också påverkat domarkulturen. De politiska partierna har i många avseenden ganska stor

en

Några allmänna utgångspunkter sou 1994:99

samsyn i fråga om den roll domarna och domstolarna skall spela i samhället. Det har kommit till uttryck bl.a. i avvisandet av tanken på att inrätta en författningsdomstol. På vissa principiella punkter, så t.ex. i fråga om lagprövningsrättens utformning, skiljer sig dock de politiska uppfattningarna mera åt. Här kan spåras skilda ideologiska

uppfattningar i frågan om avvägningen mellan politik och juridik i

forfattningslivet. Ett försämrat löneläge bidrog i slutet av 1980-talet till att många yngre jurister lämnade domarkarriären för den växande

privata sektorn där jurister kraftigt efterfrågades. De juridiska yrkesrollerna har under det senaste decenniet starkt internationaliserats. Den privata sektorn främst advokatyrket har en betydande

attraktionskraft på unga, främst manliga jurister. Domarkåren och

åklagarkåren får allt fler kvinnliga företrädare. Sveriges ratificering av Europakonventionen och senast beslutet att inkorporera denna konvention i den inhemska lagstiftningen och den gjorda ansökan om

inträde i den Europeiska unionen EU har aktualiserat domarnas

uppgifter inom rättssystem med överstatliga domstolar. Här ställs en

svensk nationell, kontinuerligt utvecklad domarkultur inför starka internationella influenser. Vidare etableras en medverkan i den aktiva rättsskapande och processuellt starka roll som Europadomstolen och

EG-domstolen har utvecklat. Dessa förändringar måste betydelse för

hur den svenska domarkulturen kan komma att förändras i det internationella samspelet. Även den svenska domarkulturen således har påverkats och om av förändrats genom den politiska kulturen finns det genomgående ett starkt inslag av kontinuitet och nationell förankring i densamma. Kontinuiteten finns både i ett europeiskt ämbetsmannaideal och i en nationellt präglad domstolskultur inte minst i den första instansens domstolar. Båda dessa faktorer kan komma att förstärkas i framtiden. En utveckling mot färre ordinarie domare och en tillämpning av ett uttalat skicklighetskriterium kan komma att medföra att den svenska domarkårens roll stärks. En framtida domarkår måste för att upprätthålla förtroendet och

fullgöra sin författningsmässigt bundna rättsstatliga roll balansera mellan en nationell domarkultur och en domarkultur som är mycket

öppen för starka influenser från verksamheten i några övernationella domstolar och från flera andra europeiska domarkulturer.

De här belysta frågorna behandlas mera ingående i bilaga 20.

SOU 1994:99

2 Internationella

perspektiv

2.1 De internationella utvecklingslinjerna

Det har skett stora omvälvningar i Europa under de senare åren. I

Östeuropa har de nya demokratierna fått ta itu med att skapa sam-

hällen baserade på andra politiska idéer än de som varit de gängse

under mer än 40 års tid. Nya författningar baserade på maktdelnings-

läran skapas. Domstolarna organiseras om och domarrollen har fått ett för dessa länder nytt innehåll. En självständig domarkår är i ny vardande i Estland, Polen, Tjeckien och de andra staterna i östra

Europa. l det forna Östtyskland byttes efter återföreningen med

Västtyskland en stor del av domarkåren ut.

Men det är inte enbart i det f.d. östblocket domarna och som domarrollen Även i Västeuropa är domarkåren föremål för synas. debatt. I Norden diskuterades domarrollen vid det senaste Nordiska

juristmötet i Köpenhamn. Förutom Sverige har även Danmark och

Finland tillsatt särskilda utredningar skall över domarnas som se förhållanden. Den danska utredningen, som beräknas vara avslutad i

september 1994, skall huvudsakligen se rekrytering, utbildning och

utnämning av domare och mot denna bakgrund överväga om det finns behov av att ändra gällande lagreglering och praxis för att kunna säkra

en tillräcklig tillgång av brett kvalificerade jurister till domarvärvet.

Den finska utredningen, som tillsattes i samband med underrättsreformen år 1993, har till uppgift att se på frågor domarnas om kompetens, utnämningsförfarandet och meritvärderingen. Intresset för

hur de frågor som utredningarna har att behandla har lösts i andra

länder med samma rättskulturella bakgrund är naturliga skäl stort. av

I Storbritannien har det nuvarande systemet för rekrytering och utnämning av den engelska och walesiska domarkåren varit föremål för diskussion. Lordkanslern, Lord MacKay of Clashfern, höll vid sin första föreläsning i Hamlyn Trusts regi hösten

1993 med dem som

ifrågasatte den vikt som i England och Wales läggs på att domarkåren

skall ha erfarenhet av muntlig processföring vid domstol. Lordkanslern menade att även personer utan sådan erfarenhet mycket väl

kunde uppfylla de krav som ställs domarkåren, nämligen ett gott

omdöme baserat på kunskaper om lagen, vilja att öppet och en fördomsfritt lyssna på samtliga argument samt förmåga att nå en en

Internationella perspektiv sou 1994:99

bestämd slutsats och att på ett tydligt sätt lägga fram skälen för denna.

Personer som inte har erfarenhet av processföring i domstol, men som innehar de kvaliteter som krävs av en domare, borde också ha

förutsättningar att inhämta de kunskaper i processens förfaranderegler

och bevisregler som behövs för att utföra domarämbetet och borde,

enligt Lordkanslern, därför inte uteslutas från att komma i fråga till sådana tjänster. Lordkanslern uppgav att ett sätt för att uppnå detta vore möjligheten till uppflyttning från en domartjänst till en annan. I

den brittiska debatten har det vidare framförts klagomål på att det inte finns någon representant för allmänheten med vid urvalet av dem som

utnämns till domare. Förslag på en tjänsteförslagsnämnd för urvalet

av domarkandidater, att utnämningar skall beslutas av en särskild

nämnd eller att domarnomineringar, liksom i USA, skall godkännas av ett parlamentsutskott har förts fram i debatten.

I Sverige talas ibland om ett rättsväsende som på grund av höga balanser och ökad arbetsbörda är väg i en kris. Fenomenet är

dock inte begränsat till vårt land. Samma trend kan också skönjas i andra delar av Västeuropa. I Tyskland är domstolarna överbelastade.

Det tar år innan tvistemål avgörs och man måste försätta grova

brottslingar fri fot grund av att domstolarna inte kan hålla tidsfristerna. Presidenten i Hamburgs regionaldomstol Landgericht

har i Der Spiegel uppgett att domstolen sedan några år arbetar med ett

"nödprogram". På andra håll i Tyskland sägs rättsväsendet stå inför

en kollaps. Situationen anses bl.a. bero ålderdomlig teknisk utrustning och bristfällig organisation. Till detta kommer brist på

personal: Hälften av domartjänsterna i de delstater som tidigare ingick

i det forna Östtyskland var hösten 1993 fortfarande obesatta. I

Frankrike har domarnas arbetsbörda ökat med allt flera mål och bristande personalresurser. Även här föreligger brist på moderna hjälpmedel och domarna tvingas arbeta i gamla lokaler som inte längre är anpassade för sina ändamål. De långa dröjsmålen innan målen sätts ut till förhandling och innan domarna avkunnas väcker allmänt

missnöje hos medborgarna. Förundersökningsdomarens roll har utsatts för granskning och kritik. En femårsplan för rättvisan håller på att

utarbetas som går ut att öka antalet domare med 200 till 250

stycken samt att omstrukturera och omfördela arbetet för att förbättra

kvaliteten och effektiviteten i rättsväsendet. I England har Lord-

kanslern begärt att ytterligare tio High Court-domartjänster inrättas.

De senaste årens rättsskandaler och s.k. justitiemord miscarriages of justice i England ledde till att en straffrättslig kommission tillsattes under ledning av Viscount Runciman of Doxford. Kommissionen, i

vars uppgifter det även ingick att föreslå förändringar i domstolarnas

roll i det straffrättsliga förfarandet, avlämnade en rapport i juli 1993.

sou 1994:99 Internationella perspektiv

I rapporten föreslogs bl.a. nya uppgifter för domarkåren i brottmålsrättegången, ändrad sammansättning av rätten i Court of Appeals Criminal Division i vissa typer mål, översyn reglerna för av en av

urval av juryledamöter, särskilda kompetenskrav för domare skall

som

döma i bedrägerimål samt att borde använda stipendiary

man

magistrates på ett bättre sätt än som är fallet i dag. Kommissionen framförde även krav på ökad utbildning och vidareutbildning

av barristers, solicitors, åklagare och domare. För att öka allmänhetens

tilltro till domarkåren föreslog kommissionen också att övervakningen

av hur domarna fullgör sina uppgifter borde förbättras och att

domarna borde vara föremål för bedömning i sitt arbete. Enligt

en

Gallupundersökning utförd under senare delen av år 1993 visade det sig att 61 procent av den brittiska allmänheten hade liten eller ingen

tilltro alls till att de skulle en rättvis rättegång de hamnade inför om

domstol. Även påföljdsbestämningen i brottmål ifrågasätts

av allmänheten. I USA, där de federala domarna innehar sina ämbeten på livstid och endast kan avsättas efter riksrättsåtal, har denna domarnas immunitet ifrågasätts och möjligheter att för viss tid avstänga domare inte en som

sköter sina uppgifter införts. Det har också framförts förslag att

införa disciplinära åtgärder och möjligheter att skilja domare från

tjänsten på annat sätt än genom riksrättsåtal. Tre riksrättsrättegångar

i senaten mot domare under en treårsperiod och det förhållandet att ett par av dessa domare fram tills de skiljdes från tjänsten behållit sin lön

samtidigt som de avtjänade fängelsestraff ledde till särskild

att en

kommission tillsattes år 1992 för att utreda frågor disciplinansvar

om

för federala domare och deras skiljande från tjänsten. Den explosion av ökad reglering genom lagstiftning skett under

som senare tid förväntas öka domstolarnas makt och ställer större krav på domarnas yrkeskvalifikationer. Domarkårens självständighet och

opartiskhet anses inte enbart kunna uppnås genom formella, institutionella garantier utan det behövs också yrkesträning för domarkåren. I England har skönjts en attitydförändring i fråga om utbildning

för domare. Eftersom de engelska domarna startar karriär sent en ny i livet anses de ha ett behov utbildning och träning för att klara av

rollbytet. l USA har frågan väckts om livstidsförordnandena kan leda

till en försämrad standard en allt äldre domarkår, eftersom en domare, vars intellektuella kapacitet gått förlorad, inte kan tvingas gå

i pension. Domstolarnas lagprövningsrätt har diskuterats inte bara i Sverige

utan även i länder i Europa där sådan tradition inte tidigare funnits. en Domstolarna i Frankrike och England har inte rätt att pröva av

Internationella perspektiv sou 1994:99

parlamentet stiftade lagars grundlagsenlighet med undantag för lagar som kan stå i strid med EG-rätten.

Inte minst grund av Europadomstolens och EG-domstolens

rättstillämpning har betoningen de enskildas rättssäkerhet och rätt till prövning i domstol ökat. I England framförs krav på en skriven konstitution med en fri- och rättighetskatalog som kan tillämpas av de engelska domstolarna, så att de enskilda slipper gå till Europa-

domstolen för att få sina fri- och rättigheter skyddade. De övernationella europeiska domstolarna anses också genom sin

verksamhet ha bidragit till att det ställs större krav på ett aktivt agerande från domarnas sida i Även i länder där processen. processen

traditionellt inte varit inkvisitorisk har sådana inslag i det processrättsliga förfarandet diskuterats. En harmonisering av processuella regler är kanske i förlängningen en del av utvecklingen i de framtida europeiska nationella domstolarna. Dessa domstolar spelar redan nu

en viktig roll beträffande den praktiska tillämpningen av EG-rätten.

2.2 Några tolkningsprinciper och grundläggande

rättsprinciper i den övernationella europeiska

rätten

Internationaliseringen av de svenska domstolarna kan genom EESavtalets ikraftträdande sägas ha tagit ett stort steg framåt. I och med EES-avtalet kommer många av EG:s rättsakter också att gälla i

Sverige. EG:s rättssystem kan därför antas få en betydande verkan på

synen på bl.a. tolkningsmetoderna och rättskälleläran i de svenska domstolarna, oavsett om Sverige i framtiden blir medlem av den Europeiska unionen eller inte. Den för den svenska domarkåren välkända principen om lagtexternas tolkning efter ordalydelsen och i

enlighet med de avsikter som lagstiftaren haft kommer att få ge vika

för en tolkningsstil som mera än vad vi är vana vid ser till ändamålet

och syftet med regelsystemet. Tolkningssätt blir framåtblickande i stället for tillbakablickande. Förlitandet att i lagforarbeten hitta vägledning för tolkningen av en rättsregel kommer åtminstone när det blir fråga om att tillämpa övernationella regler således att bli mindre. I stället kommer EG-rättsakternas ändamålsresonerande preamblar,

EG-domstolens rättspraxis, komparativrättsl i gajämförelser och doktrin

att spela en mer framträdande roll. Rent allmänt kan man säga att EG-domstolen vid sin tolkning av

EG:s rättsakter inte använder sig av några andra tolkningsmetoder än

dem som är tillgängliga för de nationella domstolarna. På grund av

sou 1994:99 Internationella perspektiv

EG-rättens särskilda karaktär anses domstolen emellertid ha utvecklat en egen tolkningsstil som har till uppgift att befrämja integrationen mellan medlemsstaterna. Liksom är fallet vid de nationella domstolar-

na inom EU blandas olika lagtolkningsmetoder i domstolens ställningstaganden. Den i Sverige vanliga historiska tolkningsmetoden, där vikt

fästs vid uttalanden i förarbeten, är emellertid sällsynt. Däremot före-

kommer tolkning efter rättsregelns ordalydelse med utgångspunkti den

vanliga innebörden av de 0rd eller uttryck förekommer i som lagtexten. Denna tolkningsmetod kompliceras emellertid dels att av

samtliga av de nio ibland tio officiella språken äger lika vitsord, dels av att vissa EG-rättsliga begrepp inte omedelbart kan jämställas med

motsvarande begrepp i de nationella rättssystemen. Därtill kommer att rättsakterna, till skillnad mot vad som kan vara fallet med andra in-

ternationella traktat, inte innehåller några tolkningsklausuler. Hänsyn

måste även tas till de mål som satts upp i preamblarna, vilket medför att även en tolkning efter ordalydelsen snarare kan innebära en

tolkning efter fördragets anda än ordens strikta betydelse. Om orden

har olika innebörd i de olika språken väljs därutöver den mening som

anses vara mest förenlig med regelns avsikt.

De av EG-domstolen till övervägande del dominerande tolknings-

sätten är de systematiska och teleologiska metoderna. Av de två anses dock den teleologiska vara den mest karaktäristiska för domstolen. Denna innebär att domstolen utgår från vad bör syftet eller

som vara ändamålet med bestämmelsen. Därefter skall den tillämpning regeln av

som bäst är ägnad att uppfylla syftet väljas. Tolkningsmetoden

anses

vara särdeles lämpad för utfyllande tolkning av EG:s primärrätt, där fördragens vaga språkliga formuleringar uttryck för generella

ger

principer och inriktningar och inte en mer detaljerad reglering. Viktigt

vid tolkningen är också att den valda lösningen är den mest effektiva,

dvs. att tillämpningen av en bestämmelse blir den de största

som ger nyttoeffekterna principen om effet utile. Vid en systematisk tolkning

sker tolkningen av en regel i relation till andra stadganden i

gemenskapsrätten, där regeln sätts i det allmänna sammanhanget. Det sägs ibland vara svårt att kunna skilja mellan den teleologiska tolknings-

metod som EG-domstolen tillämpar och dess bruk systematiska

av mer överväganden. Det åligger EG-domstolen att värna om att lag och rätt efterlevs vid

tolkningen och tillämpningen av Romfördraget. Domstolen har därför i sin praxis kommit att använda sig av vad brukar kallas för

som grundläggande eller allmänna rättsprinciper. Flera dessa har av

härletts ur fördragen eller grundar sig medlemsstaternas

gemensam-

ma rättstraditioner. Några principer har också hämtats från folkrättens

Internationella perspektiv sou 1994:99

område, detta gäller särskilt de mänskliga rättigheterna. Nedan följer en kortfattad redogörelse för några av dessa rättsprinciper. Vissa av principerna kom till uttryck redan i Romfördraget. l Romfördragets artikel 4 ges exempelvis uttryck för den s.k. legalitetsprincipen, vars innebörd är att institutionerna endast kan handla i de fall där de getts en positiv befogenhet i fördragen att agera. Principen gäller såväl för normgivningen som för den administrativa verksamheten inom Gemenskapen. Legalitetsprincipen har sedermera kodifierats i Maastrichtfördraget där det sägs att Gemenskapen skall handla inom ramarna för de befogenheter som tilläggs den genom fördraget och de mål som den tillskrivs i detta. l Romfördragets artikel 5 finns en lojalitetsprincip införd som stadgar att medlemsstaterna skall vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa fullgörandet av de skyldigheter som följer av fördraget eller av åtgärder som har vidtagits av gemenskapens institutioner. Skyldigheten omfattar alla nationella organ i medlemsstaterna. Detta innebär t.ex. att de nationella domstolarna är skyldiga att så långt det är möjligt tolka de inhemska regler som har kommit till för att genomföra ett gemenskapsdirektiv i landet ett sådant sätt att reglerna är förenliga med direktivet. Med stöd av denna princip kan således en nationell domstol vid behov åsidosätta sådan inhemsk lagstiftning som inte är förenlig med EG-rätten. EG-domstolen har i målet 230/81 Luxemburg ./. EG-parlamentet slagit fast att lojalitetsprincipen inte bara gäller för medlemsstaterna utan även för EG:s institutioner. Inom EG-rätten gäller även en likabehandlingsprincip. Denna kommer till uttryck bl.a. i Romfördragets artikel 7 där all diskriminering på grund av nationalitet förbjuds. EG-domstolen har också uttalat att det inom EG-rätten finns en allmän likabehandlingsprincip som innebär att likartade situationer inte får behandlas olika med mindre än att det objektiva grunder är att anse som berättigat. Således råder t.ex. likabehandling mellan producenter och konsumenter inom den gemensamma jordbrukspolitiken. Förbudet mot diskriminering grund någons kön, utvecklats ur en regel om lika lön för män av som och kvinnor i Romfördragets artikel ll9, hör också under denna princip. Bland de principer som är härledda ur medlemsstaternas nationella rättstraditioner kan nämnas principen om respekt för den enskildes grundläggande rättigheter, principen om en rättvis rättegång, rättssäkerhetsprincipen, där kravet förutsebarhet i lagstiftning och rättstillämpning kan sägas utgöra kärnan i begreppet, principen om förbud mot retroaktiv lagstiftning, principerna om att ingen skall dömas ohörd och rätten till försvar samt den s.k. proportionalitetsprincipen. Den sistnämnda innebär att reaktionen på en olaglig handling

sou 1994:99 Internationella perspektiv

måste stå i proportion till handlingens verkan. Gemenskapens

institutioner får enligt denna princip inte ålägga ett enskilt rättssubjekt

förpliktelser utöver vad som är absolut nödvändigt för att uppnå målet

med en reglering. Förpliktelsernas inverkan får inte heller stå i missförhållande till nyttan av regleringen. Proportionalitet måste

således råda mellan mål och medel och medlen måste nödvändiga

vara

för att uppnå målet. Principen har kodiñerats i Maastrichtfördraget där det stadgas att ingen åtgärd av Gemenskapen får gå utöver vad är

som

nödvändigt för att uppnå fördragets mål. Slutligen har EG-domstolen genom sin rättspraxis slagit fast att skyddet för grundläggande mänskliga fri- och rättigheter utgör del

en

av gemenskapsrätten. Skyddets omfattning och innehåll bestäms dels

av den gemensamma tradition på området finns bland medsom

lemsstaterna och som kommer till uttryck i dessas grundlagar, dels

av internationella konventioner på området, särskilt Europakonventionen. Domstolens praxis har sedermera kodiñerats. l de inledande en av

artiklarna i Maastrichtfordraget sägs således följande. "Unionen skall

respektera grundläggande rättigheter allmänna gemenskapssom

rättsliga principer, sådana dessa rättigheter garanteras i Europakonventionen om skydd för mänskliga rättigheter och grundläggande

friheter, och sådana de framgår medlemsstaternas av gemensamma ...,

konstitutionella traditioner. artikel F.2.

För att tillförsäkra Europakonventionens efterlevnad inrättades genom konventionen dels den Europeiska kommissionen for mänskliga rättigheter, dels den Europeiska domstolen for mänskliga rättigheter

Europadomstolen. Dessa organ har också till uppgift att tolka de till

sin utformning ganska programmatiska rättigheter som finns angivna

i Europakonventionen jämte tilläggsprotokoll. Kommissionens och domstolens praxis är således yttersta betydelse för fastställa

av att innehållet och utsträckningen de fri- och rättigheter Europaav som konventionen garanterar.

Europadomstolens tolkning utgår från konventionstexten och den normala betydelsen av dess ord och uttryck, dvs. tolkning efter

en

ordalydelsen. Domstolen tillämpar dock en autonom tolkningsprincip som innebär att den sin tolkning till vissa ord och begrepp

ger egen som har sin motsvarighet i den nationella rätten. Detta innebär att den

betydelse den nationella rätten ger ett begrepp inte blir bestämmande för domstolens tolkning. Ett exempel där sådan autonom

en

tolkning kommit till användning är betydelsen av uttrycket civil

rights" i artikel 6 i Europakonventionen. Lika litet hos EGsom

domstolen sker tolkningen av fördragstextens ordalydelse isolerat, utan orden tolkas i sitt sammanhang och mot bakgrund vad är syftet

av som

och ändamålet med Europakonventionen. Utgångspunkten vid den

Internationella perspektiv sou 1994:99

systematiska tolkningen är att konventionen och tilläggsprotokollen är att betrakta som en helhet. Vid skillnader i betydelse mellan den engelska och den franska versionen av fördraget vilka har lika

vitsord går domstolen dessutom på den mening som anses vara -

mest lämpad för att man skall uppnå de syften och ändamål som kon-

ventionen har. Vid en sådan tolkning spelar även hos denna domstol effektivitetsprincipen en stor roll, eftersom konventionen skall

garantera rättigheter som är genomforbara och verkliga och inte

sådana som är teoretiska och skenbara. Europadomstolens användning den teleologiska tolkningsmetoden anses emellertid ännu inte gå av

lika långt EG-domstolens. Europadomstolen har emellertid vid

som

upprepade tillfällen uttalat att tolkningen av Europakonventionen måste ta sin utgångspunkt i det rättstillstånd som gäller vid tidpunkten för den tvist är föremål för prövning present day conditions.

som Domstolen tillämpar alltså en s.k. dynamisk och evolutiv tolkningsmetod. Detta innebär bl.a. att förarbetena till konventionen endast

undantagsvis blir av intresse for tolkningen. Det har dock hänt att

domstolen hänvisat till förarbetena i ett mål för att förhindra en evolutiv tolkning av en regel. Så skedde i fallet Johnston Ser. A Vol.

112 där domstolen fann att det framgick av förarbetena att man från konventionsskydd uteslutit rätten till skilsmässa. Domstolen intog emellertid annan inställning i målet Siguröur Sigurjonsson Ser. A

en Vol. 264 där valde att bortse från förarbetena i samband med man

ställningstagande till den negativa foreningsrätten. Tillämpningen i

Johnston-målet får sannolikt mot bakgrund av att det där rörde sig ses familjerätt där staterna har givits ett större utrymme för nationell om

tolkning. Enligt den s.k. principen om margin of appreciation får en

stat ha fullgjort sina åtaganden enligt konventionen om statens anses tolkning faller inom den tolkningsmarginal som ges åt konventionsstaterna.

2.3 Folkrättsliga krav på självständiga domare

2.3.1 Europakonventionens krav

I Europakonventionens artikel 6 1 stadgas inledningsvis att envar skall, när det gäller att pröva hans civila rättigheter och skyldigheter eller anklagelse mot honom for brott, vara berättigad till opartisk och offentlig rättegång inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk

domstol, upprättats enligt lag. Med oavhängig domstol förstås en som domstol som är oberoende av såväl den verkställande makten som

sou 1994:99 Internationella perspektiv

parterna i målet. Däremot krävs inte att domstolens domare skall vara

tillsatta på livstid under förutsättning att det finns tillräckliga garantier

för att de inte kan godtyckligt avsättas eller skiljas från tjänsten annat

än på sakliga grunder fallet Le Compte, Van Leuven och De Meyere,

Ser. A Vol. 4354. Beträffande kravet på opartiskhet har Europadomstolen hävdat att domarna inte enbart skall subjektivt opartiska utan att det även vara

skall föreligga en objektiv opartiskhet, dvs. att det inte för objektiv

en

iakttagare finns någon rimlig grund att befara partisk inställning

en

från domstolens sida. Grund att ifrågasätta den objektiva opartiskheten

har enligt Europadomstolen funnits i domstolsförfaranden där

domstolens ordförande tidigare hade varit iblandad i fallet i egenskap av allmän åklagare eller där någon av domarna tidigare varit undersökningsdomare i samma mål fallen Piersack, Ser. A Vol. 53 De

- Cubber, Ser. A vol. 86 B samt Pfeiffer och Plankl, Ser. A Vol. 227. - Jfr även fallet Jon Kristinsson där parterna emellertid förliktes och målet avskrevs av domstolen. Däremot anses det inte strida mot principen opartiskhet om om en

domare i denna sin egenskap har vidtagit vissa förberedande åtgärder

i målet såsom beslutat om häktning. Detta framkommer domstolens av resonemang i fallet Hauschildt Ser. A Vol. 154, där dock de särskilda omständigheterna i målet kom att resultera i en annan

bedömning. Ordföranden i den danska domstol som dömde klaganden hade nämligen i flera av häktningsbesluten tillämpat särskild

en

häktningsgrund om "saerlig bestyrket mistanke", vilken innebar att det i skuldfrågan måste föreligga en mycket hög grad klarhet. Det

av

kunde därför ifrågasättas om den danska domstolen att betrakta

var som opartisk när samma domare senare avgjorde målet. Europadomstolens inställning domare kan vidta förberedande att en åtgärder i ett mål utan att för den skull bedömas partisk har som

sedermera även fastslagits i fallen Fey Ser. A Vol. 255 A

respektive Sainte Marie Ser. A Vol. 253 A. I fallet - Fey synes

domstolen skilja mellan olika sorters förundersökningar beroende på omfattningen av det arbete som läggs ned vid en förberedande undersökning av domaren i fråga. En österrikisk domare, bl.a.

som

på begäran av en annan domstol ställt vissa frågor till målsäganden och senare, sedan målet överflyttats till domarens domstol, samlat en del av bevisningen och beslutat att sätta ut målet till förhandling

om uppfattades, trots att domaren medverkat vid insamlandet viss av

bevisning i målet, inte som partisk. Europadomstolen menade att de

åtgärder som domaren vidtagit inte sådana att hon på grundval var av

dem före förhandlingen hade kunnat bilda sig uppfattning

en om

klaganden var skyldig eller oskyldig. l fallet Sainte Marie ansågs det

Internationella perspektiv sou 1994:99

förhållandet att två domarna i målet tidigare hade avslagit en av begäran om att klaganden skulle friges ur häkte inte innebära att domstolen därigenom var att betrakta som partisk. Däremot har

Europadomstolen ansett att en appelationsdomstol inte varit opartisk

när ledamöter i ett tidigare skede handlagt målet och samma som

därvid återförvisat detta till underrätten för förnyad handläggning

sedan prövat målet när det åter kommit inför appelationsdomstolen

fallet Oberschlick, Ser. A Vol. 204.

Frågan domstols opartiskhet har också kommit upp i fall där om en

i domstolarna ingått ledamöter som har anknytning till särskilda myndigheter eller intressegrupper. Europadomstolen har i och för sig

inte ställt sig kritisk till ett system med intresseledamöter som sådant, har i enskilda fall varit tveksam till domstolen i det särskilda men om fallet varit att betrakta som opartisk. För Sveriges vidkommande har frågan prövats domstolen i fallet Langborger Ser. A Vol. 155 av beträffande intresseledamöterna i Bostadsdomstolen. Målet gällde

prövning giltigheten förhandlingsklausul ingången mellan de

av av en förbund representerades av intresseledamöterna. Eftersom som ledamöterna ansågs ha en nära förbindelse med de organisiationer som nominerat dem och som båda hade ett intresse av att förhandlingsklausulen inte ogiltigförklarades ansåg Europadomstolen att klaganden hade rimlig anledning att misstänka att intresseledamöterna hade ett gemensamt intresse som stred mot hans eget i rättegången. Artikel 6

l hade därför, enligt domstolen, kränkts. l fallet Holm Ser. A Vol.

279 A gällde frågan juryledamöternas politiska tillhörighet i ett

- om

tryckfrihetsmål med politisk bakgrund kunde ha rubbat domstolens

opartiskhet. Europadomstolen konstaterade att med hänsyn till

tryckfrihetsjuryns sammansättning i målet kunde domstolens oberoende

och opartiskhet ifrågasättas och att klagandens farhågor i detta

avseende objektivt berättigade. Artikel 6 l hade därför kränkts

var i detta fall. Domstolen uttalade sig däremot inte om det svenska systemet för att välja ut juryledamöter i sig innebar en kränkning av artikeln. Sammanfattningsvis kan sägas att en domstol inte är att anse som partisk enbart därför att domaren vidtagit förberedande åtgärder i målet. Om domaren däremot i ett tidigare skede och i annan egenskap varit inblandad i fallet kan domstolens opartiskhet ifrågasättas. Så är också fallet om domstolens ledamöter tidigare i sak har prövat någon fråga i målet har betydelse för utgången. Det förhållandet att som intresseledamöter finns representerade i domstolen föranleder inte i och för sig att domstolen är att betrakta som partisk. Frågan om

domstolens opartiskhet måste här bedömas utifrån de i det särskilda

fallet föreliggande omständigheterna.

sou 1994:99 Internationella perspektiv

2.3.2 FN:s Basic Principles the Independence of the

on

Judiciary

Principerna antogs vid den sjunde FN-kongressen om förhindrande av brott och behandlingen av brottslingar som hölls i Milano år 1985. Principerna baserar sig bl.a. på artiklarna 10 och 14 i FN:s universella deklaration om de mänskliga rättigheterna där det ställs krav på allas rätt till en rättvis och offentlig rannsakning inför oavhängig och en opartisk domstol vid fastställandet av såväl rättigheter och personens

skyldigheter som varje anklagelse mot någon för brott. Principerna är

inte bindande för medlemsstaterna, dessa rekommenderas att men inspireras av principerna och försöka genomföra dem i den egna staten.

Enligt principerna skall domarnas självständighet garanteras

av

staten antingen i konstitutionen eller i lag. Staten skall även till att

se det finns tillräckliga medel så att domarna rätt sätt kan utföra sina göromål. Domarnas självständighet skall respekteras av alla andra

myndigheter. Någon olämplig eller oberättigad inblandning i den

dömande verksamheten får inte ske och domstolarnas domar får inte heller vara föremål för annan överprövning än sådan sker som av domstol eller på grund av nåd i brottmål. Domare skall pröva frågor som kommer inför domstolarna opartiskt och på grundval av fakta i målet och i enlighet med lag. Begräns-

ningar, påtryckningar, hot, m.m. eller inblandning från annat håll,

vare sig direkt eller indirekt, är inte tillåtna. Domarna skall även ha jurisdiktion i samtliga frågor rättslig natur och skall av ensamma vara behöriga att bestämma om en fråga som lagts fram för avgörande ligger inom domstolens behörighetsområde så det definierats i som

lag. Fördelningen av mål mellan domare inom den egna domstolen

anses vara en intern domstolsadministrativ fråga. FN-principerna ställer också upp krav på hur domare skall vara och hur de bör utses. Till domare skall utses skickliga personer med

integritet som innehar lämpliga juridiska kvalifikationer eller juridisk

träning. Diskriminering mot någon grund av ras, kön, politiska åsikter m.m. får inte förekomma. Krav på att domaren skall vara

medborgare i staten anses dock inte som diskriminering. Metoderna för att utse domare skall skyddade mot oegentliga domarut-

vara nämningar. Befordran av domare skall ske på sakliga grunder, i

synnerhet skicklighet, integritet och erfarenhet. Beträffande domarnas rättsliga ställning bör enligt principerna tidslängden på förordnandena, domarnas självständighet, säkerhet, rätt till tillräcklig ekonomisk kompensation, arbetsvillkor, pensioner och

pensionsålder ett tillfredsställande sätt säkras genom lag. Domarna

Internationella perspektiv sou 1994:99

skall ha ett garanterat anställningsskydd fram till pensionsåldern eller,

vid tidsbegränsade förordnanden, fram till den tid då förordnandet

upphör. Domare skall ha personlig immunitet i fråga om skadeståndskrav på grund av tjänsteutövningen. I frågor som gäller disciplinansvar, suspension och skiljande från

tjänsten skall domaren ha rätt till en rättvis rättegång a fair hearing.

Domare får suspenderas eller skiljas från tjänsten endast på grund av oförmåga eller beteende som gör dem olämpliga att utöva sina plikter. Dessa typer av frågor skall beslutas i enlighet med etablerad standard om hur domare bör uppföra sig. Beslut skall vara föremål för en

självständig överprövning. Undantag görs dock för beslut som fattats

av statens högsta domstol eller av den lagstiftande församlingen i fråga om riksrättsåtal eller liknande förfaranden.

2.3.3 Europarådets förslag till rekommendation om domarnas självständighet m.m.

Hösten 1993 upprättades ett förslag på en rekommendation från Ministerrådet till medlemsstaterna avseende domarnas självständighet, effektivitet och roll. Vid ett möte i december 1993 beslutade emeller-

tid Styrkommittén CDDH att rekommendationen inte skulle antas i

det föreslagna skicket, i stället återremitterades förslaget för fortsatt

bearbetning. Förslaget beräknas bli antaget under år 1994.

Den föreslagna rekommendationen, som är baserad artikel 6 i Europakonventionen, utgår från att de befogenheter som tilldelats domarkåren motvägs av deras tjänsteåligganden. Vidare är domarnas oavhängighet en av hörnstenarna i ett rättvist rättssystem. Det är därför nödvändigt att domarna tilldelas befogenheter som garanterar deras självständighet. Sådana befogenheter tillåter dock inte domarna att agera godtyckligt. Domarna är nämligen också underkastade vissa

åligganden. Det judiciella ansvaret är därför bestämt av förhållandet mellan domarnas befogenheter och plikter.

Enligt rekommendationen bör alla nödvändiga steg tas av medlemsstaterna för att respektera, försvara och befrämja domarnas

självständighet. i synnerhet bör domarnas självständighet i enlighet med Europakonventionen garanteras. De verkställande och lagstiftande makterna bör också tillförsäkra att domarna är självständiga och att

inga åtgärder vidtas som kan äventyra denna självständighet. Alla beslut som rör domarnas yrkesliv skall baseras på objektiva kriterier. Domarnas urval och karriär skall därför baseras sakliga grunder med avseende på kvalifikationer, integritet, förmåga och effektivitet.

sou 1994:99 Internationella perspektiv

Domare skall i sin beslutande verksamhet vara självständiga och kunna agera utan restriktioner, otillbörligt inflytande, lockelser, påtryckningar, hot eller inblandning, vare sig direkt eller indirekt, från något håll eller av någon anledning. Fördelningen av mål får inte vara

påverkad av önskemål från parterna i målet eller någon annan person

som har intresse av utgången i målet. Ett mål får inte tas från en särskild domare utan giltiga skäl. Alla personer som är inblandade i ett mål, inberäknat statliga

myndigheter och deras ombud, är underställda domarens bestämmanderätt. Domarna skall ges tillräckliga medel och ges möjlighet att kunna utnyttja dessa för att kunna vidmakthålla sin auktoritet.

Arbetsförhållandena skall vara sådana att domarna kan arbeta effektivt. I synnerhet skall detta uppnås genom att ett tillräckligt antal domare tillsätts och genom tillhandahållande av lämplig träning domarna innan utnämningen och under tjänstetiden. Domarnas

ställning och ersättning skall garanteras motsvara deras yrkes

värdighet och deras ansvar. Det skall sörjas för en förbättrad

karriärstruktur i syfte att möjliggöra att man kan rekrytera och behålla

duktiga domare. Tillräcklig biträdespersonal och hjälpmedel skall tillhandahållas för att försäkra att domarna kan arbeta effektivt och utan onödiga förseningar. Vidare bör icke-juridiska göromål överföras från domarna till andra personer. Steg bör också vidtas för att uppmuntra domarna själva att arbeta effektivt och att avsluta sina mål snabbt och på rätt sätt. Alla nödvändiga åtgärder för att garantera domarkårens säkerhet bör också tas. Vidare skall domarna ha rätt att bilda föreningar som, antingen på egen hand eller tillsammans med något annat organ, har till uppgift att skydda deras självständighet och bevaka deras intressen. Beträffande de uppgifter som åligger domarna föreskrivs följande. Domarna skall försvara alla personers rättigheter och friheter. De är

skyldiga att, och skall också ges rätten att, utöva sina juridiska plikter

för att försäkra att lagarna tillämpas på rätt sätt och att enskilda mål

handläggs rättvist, effektivt och snabbt. Domarna är skyldiga att agera självständigt och fritt från utomstående inflytande i alla mål. De skall handlägga mål på ett opartiskt sätt i enlighet med vad de bedömer vara

fakta i målet och hur lagen bör tillämpas. De skall se till att alla parter ges en rättvis rättegång och att parternas processuella rättigheter i

enlighet med Europakonventionen respekteras. En domare får inte

avsäga sig ett mål utan giltigt skäl. Domarna skall vid behov ett opartiskt sätt förklara de processuella reglerna för parterna i målet och där det kan anses vara lämpligt uppmuntra parterna att ingå förlikning. De bör förse sina domslut med domskäl som i största möjliga mån kan

förstås av parterna i målet. Domarna är skyldiga att delta i den

7l

Internationella perspektiv sou 1994:99

utbildning som är nödvändig för att de skall kunna utföra sina åligganden på ett effektivt och riktigt sätt. I synnerhet skall de delta i utbildning avseende nya lagändringar. I de fall en domare underlåter att utföra sina åligganden på ett effektivt och korrekt sätt skall alla nödvändiga åtgärder som inte hotar domarnas självständighet kunna vidtas. Detta skall även vara fallet när det är fråga om disciplinära brott. Slutligen anges att ordinarie domare som inte sitter på tidsbegränsade förordnanden inte får skiljas från

tjänsten utan giltiga skäl förrän de nått den obligatoriska pensions-

åldern.

2.4 Domamas ställning vid vissa internationella

domstolar

Domare i de internationella domstolarna förordnas viss tid. För att ändå garantera deras oavhängighet ställs krav på att de skall vara

personer vars självständighet inte kan sättas i fråga och att de innehar vissa närmare uppgivna kvalifikationer. I den mån domarna kan skiljas

från sina tjänster under den tid förordnandet löper kan det endast ske genom ett enhälligt beslut av domstolens egna ledamöter, dvs.

domarens kollegor, och inte genom beslut statlig nivå.

2.4. 1 Europadomstolen

Domstolen tillskapades genom den europeiska konventionen angående

skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna och har till uppgift att trygga uppfyllandet av de förpliktelser som de

fördragsslutande staterna åtagit sig genom konventionen. Domstolen har lika många ledamöter som det finns medlemmar i Europarådet. Dess ledamöter väljs av den rådgivande församlingen. Varje medlemsstat skall nominera tre kandidater av vilka minst två måste vara

medborgare i staten i fråga.

Domarkandidaterna skall ha hög moralisk standard och måste

antingen uppfylla de villkor som krävs för utnämning till högre domartjänster eller vara rättslärda av erkänd kompetens.

Europadomstolens ledamöter väljs för en tid av nio år och kan

återväljas. En partiell nytillsättning sker vart tredje år. Om en domare

avgår innan förordnandetiden gått ut väljs hans ersättare för den

kvarvarande tidsperioden. Europarådets parlament har i rekommenda-

tion 809 1977 och resolution 655 1977 bett medlemsstaterna att

sou 1994:99 Internationella perspektiv

inte föreslå eller rösta på domarkandidater inte har gått med på som

att gå i pension som domare i Europadomstolen det år de fyller 75 år eller kandidater som på grund sina tjänsteåligganden står i

av

beroendeställning till någon regering och som inte lovat att avgå från

tjänsten om de väljs i domstolen. Domarna innehar sina tjänster tills de har ledamot. Även efter det de har ersatts av en ny att ersatts

förutsätts de dock slutföra de mål som de redan tagit befattning med.

Domarna representerar inte det land som har nominerat dem utan tjänstgör i sin personliga egenskap. Under tiden som domare i domstolen får de inte inneha något uppdrag är oförenligt med som deras självständighet och opartiskhet som ledamöter av domstolen eller de krav som ställs på denna tjänst. Enligt domstolens regler skall

ledamöterna innan de tillträder sina tjänster avge förklaring att de kommer att utöva domartjänsten självständigt och opartiskt. Domare

som är medlemmar av en regering eller innehar en tjänst eller utövar ett uppdrag som är oförenligt med kraven oberoende och opartiskhet får inte tjänstgöra i domstolen. I tjänsteutövningen åtnjuter domstolens ledamöter de privilegier och den immunitet som stadgas i artikel 40 i Europarådets stadgar och i de

avtal som ingåtts med stöd av denna artikel. Detta betyder bl.a. att

domarna åtnjuter immunitet mot frihetsberövande eller beslag av deras personliga bagage och, beträffande uttalanden och handlingar i tjänsten, immunitet mot varje slag av rättsligt förfarande, även efter det att tjänsten upphört. Ersättningen till domarna betalas av Europarådet.

Förslaget om en permanent domstol

För att öka effektiviteten av övervakningen av konventionens skydd och bl.a. komma till rätta med de långa handläggningstiderna har inom

Europarådet under senare år diskuterats en omstrukturering av Europakonventionens kontrollorgan. Diskussionerna har lett till ändringar i konventionstexten, vilka dock först måste ratificeras av medlemsstaterna innan förslaget kan träda i kraft. Omorganisationen skulle innebära att en ny permanent domstol inrättades som ersätter den nuvarande kommissionen och domstolen. Den domstolen nya

föreslås överta de uppgifter för närvarande utförs båda dessa

som av

organ. Europarådets ministerkommittés roll att i vissa fall avgöra om

konventionen kränkts eller inte föreslås också försvinna. Domstolen

skall ha behörighet i alla frågor som gäller tolkningen och utövningen av Europakonventionen, inkluderat alla tvistiga mål både avseende mål mellan stater och enskilda ansökningar. Domstolen skall också,

som

Internationella perspektiv sou 1994:99

är fallet i dag, kunna lämna vägledande uttalanden begäran av Ministerkommittén. Domstolen skulle bestå av lika många domare som antalet stater är anslutna till Europakonventionen. De enskilda domarna som föreslås väljas av Europarådets parlamentariska församling för respektive stat med majoritet de röster som avges på en lista en av över tre kandidater som har nominerats av den aktuella staten. Domstolens ledamöter skall även i fortsättningen tjänstgöra i sin

personliga egenskap. De skall ha hög moralisk standard samt uppfylla

de villkor som erfordras för att utnämnas till högre domarämbeten eller vara rättslärda av erkänd kompetens. Förordnandetiden för domarna föreslås sänkas till sex år, men de kan fortfarande bli omvalda. Hälften av domstolens ledamöter skall

nytillsättas vart tredje år. För att tillförsäkra denna nytillsättning kan den parlamentariska församlingen besluta att en enskild domare skall

väljas för en annan tidsperiod, dock inte längre tid än nio år eller mindre än tre år. Om en domare ersätter en domare vars förordnandetid inte har gått ut väljs den nye ledamoten för den kvarvarande tiden.

Domarförordnandet upphör att gälla när domaren fyller 70 år. En

domare fortsätter dock, liksom är fallet i dag, att inneha sin tjänst tills han har ersatts av en ny ledamot. Under sin tid som ledamot av domstolen får domarna inte syssla med någon form av verksamhet som är oförenlig med deras självständighet och opartiskhet eller de krav som följer av domarämbetets karaktär av heltidsarbete. Eventuella frågor som uppkommer i dessa hänseenden avgörs av domstolen. Domarna får endast entledigas i de fall där domstolens övriga domare enhälligt beslutar att domaren i

fråga har upphört att uppfylla uppställda behörighetsvillkor.

Domstolen föreslås arbeta i tre olika sammansättningar. När ett mål kommer till domstolen skall en kommitté bestående av tre domare pröva om målet skall tas upp till prövning av domstolen. Om målet tas dömer domstolen sedan i en sammansättning med sju domare, en upp

s.k. kammare. För mål som avser frågor av principiell betydelse öppnas även en möjlighet till prövning i en sammansättning bestående av 17 ledamöter. Denna sits betecknas den Stora kammaren the

Grand Chamber. Samtliga mål som vid tidpunkten för ändringarnas

ikraftträdande finns i Europadomstolen föreslås bli prövade av

domstolens Stora kammare. I övriga fall kommer att krävas för att en dom skall kunna bli föremål för sådan prövning att en panel av tre domare beslutat att målet skall tas upp i den Stora kammaren.

sou 1994:99 Internationella perspektiv

2.4.2 EG-domstolen

EG-domstolen har enligt artikel 164 i Romfordraget till uppgift att se till att tolkningen och rättstillämpningen av EG-fördragen sker i

enlighet med lag. Till domstolens uppgifter hör bl.a. att övervaka efterlevnaden av fördragen och säkerställa en enhetlig tolkning av EG-

rätten. Domstolen har också till uppgift att lämna besked till de nationella domstolarna om hur EG-rätten skall tolkas samt dömer i tvister mellan EU och medlemsländerna, mellan medlemsländerna eller mellan EU och medborgarna. EG-domstolen består 13 domare, av

dvs. en för varje medlemsstat samt ytterligare en domare som i

turordning väljs av en de fem största medlemsstaterna. Domstolens

av

ledamöter utses gemensamt av regeringarna i medlemsstaterna, och

utnämningarna föregås av informella konsultationer mellan regeringarna. Det finns i och för sig inget krav på att varje medlemsstat skall

tillhandahålla en domare till domstolen eller att domarna skall vara medborgare i dessa stater, men i praktiken är detta dock fallet. Till domstolen hör också sex s.k. generaladvokater. Dessa har att som

självständiga och opartiska rådgivare hjälpa domstolen genom att lämna motiverade förslag till beslut i de mål som kommer inför

upp domstolen. Frankrike, Italien, Storbritannien och Tyskland har en generaladvokat vardera och de återstående två fördelas i turordning mellan de övriga medlemsstaterna. Utnämningen av domare och generaladvokater är likartad. För de båda slagen av tjänster föreligger även samma kvalifikationskrav, mandatperiod och tjänstevillkor. Domare i EG-domstolen och generaladvokater skall väljas bland personer vars självständighet det inte råder någon tvivel om och som antingen innehar de kvalifikationer som krävs för att utnämnas till de högsta domartjänsterna i sina respektive länder eller som är rättslärda av erkänd kompetens.

De väljs for en tid om sex år med möjlighet till förlängning genom nyutnämning. En partiell nytillsättning av domarna och general advoka-

terna sker vart tredje år.

En domare eller generaladvokat kan skiljas från sin tjänst under förordnandetiden endast genom ett enhälligt beslut av de övriga

domarna och generaladvokaterna. Beslutet skall ha den innebörden att

personen i fråga inte längre uppfyller de krav eller skyldigheter som följer av tjänsten. Det finns ingen bestämmelse om pensionsålder, men

en domare eller generaladvokat kan på egen begäran gå i pension under förordnandetiden. EG-domstolens ledamöter innehar rättslig immunitet även efter det

att de frånträtt domartjänsten eller tjänsten som generaladvokat för de handlingar som de begått i sin officiella egenskap. Eftersom domsto-

Internationella perspektiv sou 1994:99

lens överläggningar inte är offentliga och några skiljaktiga meningar inte förekommer i domstolens domar anses domarnas självständighet, i synnerhet gentemot den egna regeringen, vara garanterad. De avlägger också vid tillträdandet av tjänsten en ed där de försäkrar att de skall fullgöra sina plikter på ett opartiskt och samvetsgrant sätt och att de inte kommer att yppa vad som sagts under domstolens överläggningar. Lönerna fastställs enligt en skala som bestäms av Rådet. Lönerna uppgår till samma belopp som lönerna till medlemmarna av Kommissionen. Domarna och generaladvokaterna får inte inneha något politiskt eller administrativt uppdrag. De får inte heller utöva någon verksamhet, vare sig avlönad eller oavlönad, utan att Rådet särskilt har medgett detta. Så har skett för att domarna skall tillåtas föreläsa vid universitet eller högskolor.

Färstainstansrätteiz

År 1989 inrättades med stöd artikel 168a i Rom-fördraget av en underinstans till EG-domstolen. Domstolen, vars behörighet är

begränsad till prövningen av tre olika slag av ärendetyper konkurrens-

ärenden, vissa ärenden som rör Kol- och stålgemenskapen och personalärenden, består av tolv ledamöter, en från varje medlemsstat. Liksom ledamöterna i EG-domstolen utses domarna i förstainstansrätten gemensamt av medlemsstaternas regeringar. De skall utses bland personer om vars självständighet det inte råder något tvivel och som innehar de kvalifikationer som krävs för att utnämnas till domare. Domarna väljs för en period av sex år med möjlighet till förlängning

genom nyutnämning.

2.4.3 EFTA-domstolen

EFTA-domstolen, som började sin verksamhet den l januari 1994, har till uppgift att fullgöra de uppgifter som följer av bl.a. EES-avtalet.

Domstolen är behörig att avgöra tvister mellan de EFTA-stater som tillträtt EES-avtalet om tolkningen och tillämpningen av detta och vidhängande avtal. Den kan också avge rådgivande yttranden om EESavtalets tolkning. Domstolen är permanent och består av fem domare utses EFTA-staternas regeringar i samförstånd. Något krav som av att en domare skall ha en viss nationalitet finns inte. Domare till EFTA-domstolen skall utses bland personer vilkas

oavhängighet inte kan ifrågasättas och som i hemlandet uppfyller

sou 1994:99 Internationella perspektiv

nödvändiga villkor för utövande av de högsta domarämbetena eller är jurister med allmänt erkända kvalifikationer. Domstolens ledamöter utses för en tid om sex år med möjlighet till förlängning genom att de utnämns på nytt. Om en domare avgår under förordnandetiden utses hans ersättare för den kvarvarande tiden.

En domare får skiljas från tjänsten eller berövas rätten till pension

eller andra förmåner endast om domstolen i plenum enhälligt beslutar

att han inte längre uppfyller de förutsättningar som krävs eller fullgör de skyldigheter som följer av domartjänsten. EFTA-domstolens domare åtnjuter immunitet mot rättsligt för-

farande. Immuniteten gäller även sedan uppdraget upphört för åtgärder

som vidtagits i tjänsteutövningen. Immuniteten kan dock hävas

av domstolen genom beslut i plenum. Om domare därefter skall ställas en inför rätta i ett straffrättsligt förfarande i någon av medlemsstaterna får

det ske endast vid den domstol som är behörig att döma ledamöterna

av de högsta nationella domstolarna. Innan domarna tillträder skall de offentligt avlägga ed att opartiskt och samvetsgrant utöva sin domartjänst och att inte yppa vad som förekommit vid domstolens överläggningar. Domarna får inte inneha något politiskt eller administrativt ämbete. De får inte heller utöva någon avlönad eller oavlönad yrkesverksamhet om inte EFTA-staterna i samförstånd medger avvikelse. De skall även

avge en högtidlig försäkran om att bl.a. efter tjänstgöringstiden iaktta redbarhet och försiktighet vid mottagandet vissa uppdrag och

av förmåner.

2.4.4 Internationella domstolen i Haag

Den Internationella domstolen i Haag är FN:s främsta rättskipande organ och har till uppgift att lösa tvister mellan stater. Dess jurisdiktion omfattar alla frågor som anges i FN-stadgan, andra gällande avtal eller konventioner samt alla andra ärenden som remitteras av

staterna till domstolen. Domstolen avger också rådgivande yttranden

i rättsfrågor. Domstolen består av 15 domare som är valda av FN:s Generalförsamling och Säkerhetsrådet vid skilda val. Domarna utses från en lista över personer som har nominerats av den Permanenta skiljedomstolens nationella grupper eller, i de fall där en medlemsstat inte är representerad i skiljedomstolen, av nationella grupper som utnämnts särskilt av sina regeringar för detta ändamål och under samma villkor som föreskrivs för medlemsstaterna i skiljedomstolen.

Domarna skall utses bland personer som i hemlandet uppfyller

villkoren för att utnämnas till de högsta domarämbetena eller som är

Internationella perspektiv sou 1994:99

jurister med erkänd kompetens i internationell rätt. Domstolens ledamöter skall även tillsammans representera de viktigaste civilisationsformerna och rättssystemen i världen. Inte mer än en domare som har samma medborgarskap får väljas i domstolen. Ledamöterna i den Internationella domstolen väljs för en tid av nio

år och kan återväljas. En partiell nytillsättning av domarna sker vart tredje år.

Den Internationella domstolens domare kan skiljas från tjänsten under forordnandetiden endast genom ett enhälligt beslut av de övriga

domarna och under förutsättning att domaren inte längre uppfyller de

krav som ställs på en ledamot av domstolen.

Domstolens ledamöter innehar i tjänsten diplomatisk immunitet samt diplomatiska privilegier. I samband med att de tillträder tjänsten måste de offentligt förklara att de kommer att fullgöra sina plikter på ett opartiskt och samvetsgrant sätt. Domarna får inte utöva något politiskt eller administrativt åliggande eller syssla med annan yrkesverksamhet. De får inte heller uppträda

som ombud, rådgivare eller sakförare i något mål eller delta i beslut i något mål där de tidigare har representerat någon av parterna eller deltagit i någon annan egenskap.

2.4.5 FN:s Internationella tribunal J ugoslavientribunalen

Den Internationella tribunalen inrättades för att pröva brott mot de internationella humanitära lagarna som förövats i det forna Jugoslavien sedan år 1991. Tribunalen består av ett dömande organ, ett åtalande organ och ett sekretariat. Det dömande organet är uppdelat i tre kamrar, två i första instans och en som fungerar som appelationsdomstol. Kammarna består av elva självständiga domare. Tre domare

tjänstgör i varje första instanskammare och fem tjänstgör i andrainstanskammaren. De väljs med absolut majoritet av FN:s Generalförsamling från en lista som överlämnats från Säkerhetsrådet.

Samtliga FN:s medlemsstater samt stater som innehar observatörstatus

har rätt att nominera domare till listan. Antalet nomineringar från varje stat är begränsat till två och dessa får inte vara medborgare i samma land. Det ankommer på Säkerhetsrådet att göra upp förslagslis-

tan över de kandidater som Generalforsamlingen skall rösta på. Listan skall bestå av minst 22 och högst 33 kandidater. Domarna skall utses bland personer med hög moralisk standard,

opartiskhet och integritet. De skall i hemlandet uppfylla villkoren för

att kunna utnämnas till de högsta domarämbetena. Domarna skall vara

opartiska i fråga om de handlingar som faller inom domstolens

sou 1994:99 Internationella perspektiv

kompetensområde. Vid indelningen kammare skall hänsyn tas till

domarnas erfarenhet i Straffrätt, internationell rätt, inklusive internationell humanitärrätt och mänskliga rättigheter. Mer domare än en får inte vara medborgare i samma stat.

Ledamöterna väljs för en tid av fyra år och kan áterväljas. De har

samma anställningsvillkor och rättsliga ställning ledamöterna i som den Internationella domstolen i Haag. Detta innebär bl.a. att de under förordnandetiden endast kan skiljas från tjänsten genom ett enhälligt beslut av de övriga domarna samt att de inte får syssla med annan

yrkesverksamhet.

2.4.6 Förliknings- och skiljedomstolen inom ESK

Domstolen, som inte är permanent, inrättades av den Europeiska säkerhetskonferensen för att lösa tvister som hänskjutits till den i enlighet med bestämmelserna i Stockholmskonventionen. Förlikningskommissioner och skiljedomstolar inrättas for varje tvist och ledamöterna väljs i de enskilda fallen ut från en lista. Förlikningsmännen och

skiljedomarna på denna lista utgör tillsammans domstolen. Varje stat som är part i Stockholmskonventionen tillsätter två förlikningsmän,

av

vilka minst en maste vara medborgare i staten i fråga, samt

en skiljedomare och en suppleant. De kan medborgare i den senare vara berörda staten eller i annan stat som deltar i ESK.

Skiljedomarna och deras suppleanter skall ha de kvalifikationer som i deras respektive länder krävs för utnämning till de högsta domaräm-

betena eller vara rättslärda med allmänt erkända kvalifikationer i internationell rätt. Förlikningsmännen skall innehar vara personer som eller har innehaft höga nationella eller internationella tjänster och som har allmänt erkända kvalifikationer vad avser internationell rätt, internationella relationer eller tvistlösning. Förlikningsmännen och skiljedomarna tillsätts för en sexarsperiod

som kan förnyas. För skiljedomarnas del kan uppdraget bara förnyas

en gang.

Domstolens ledamöter skall utföra sina uppgifter helt oavhängigt

och får inte skiljas från sitt uppdrag av den utnämnande staten under mandatperioden. Efter det att mandatperioden har upphört fortsätter de även att behandla de mål eller ärenden de redan börjat som

handlägga.

Vid fullgörande av sitt uppdrag åtnjuter de immunitet och

samma

privilegier som personer knutna till den Internationella domstolen. Innan de träder i tjänst skall de avge en förklaring att de skall utöva

sitt uppdrag opartiskt och samvetsgrant.

Internationella perspektiv sou 1994:99

Till skillnad från domarna i Internationella domstolen i Haag är ledamöterna i ESK:s domstol inte förhindrade att ha andra sysselsättningar. Eftersom uppdraget inte utförs på heltid förväntas de tvärtom ha sin ordinarie försörjning tillgodosedd annat håll.

2.5 Något om domarnas ställning utomlands

I utredningens uppdrag ingår att i vissa hänseenden inhämta uppgifter domarnas förhållanden i andra jämförbara länder. Vid urvalet av om länder vars förhållanden det kan anses vara av intresse att närmare studera har utredningen, förutom de skandinaviska länderna, funnit det naturligt att studera förhållandena för domarna i några EG-stater och även ett antal länder som ingår i den anglo-amerikanska rättsfamiljen. Utredningen har beträffande EG-länderna därvid koncentrerat sig på länder i gemenskapens nordligare del. Några uppgifter om de sydeuropeiska domarnas förhållanden har således inte tagits fram. Trots de begränsningar som på detta sätt skett i urvalet representerar de utvalda europeiska och nordamerikanska länderna ändå olika kulturtraditioner med skilda förutsättningar för uppbyggnaden av juristkårerna. Detta bör beaktas jämförelse görs med svenska när en förhållanden. Nedanstående redogörelse bygger på material från Canada, Danmark, England, Finland, Frankrike, Irland, Nederländerna, Norge, Tyskland, USA och Österrike. l den mån något länderna av inte nämns i något avsnitt beror detta på att uppgifter saknas från landet i fråga. I de fall där staterna är federationer och stora skillnader föreligger mellan de olika domarkårerna har framställningen begränsats till de federala domarnas förhållanden. För en fördjupning

hänvisas till bilagedelen se närmare bilaga 2-12.

2.5.1 Utnämning av domare

I de länder omfattas av denna redogörelse ligger utnämningssom makten i samtliga fall hos den verkställande makten eller statschefen, i de fall där statschefen inte formellt kan anses utgöra en del av den verkställande makten. I Danmark, England och Norge utnämns domarna av monarken efter förslag från regeringen eller företrädare för denna t.ex. den engelske Lordkanslern. Även domarutnämningarna i Canada bör räknas till denna grupp, eftersom generalguvernören representerar

sou 1994:99 Internationella perspektiv

drottningen. I Nederländerna utnämns domarna kungligt genom dekret, dvs. även här av monarken, i de flesta fall efter rekommenda-

tion av den domstol där domaren önskar tjänstgöra. Ledamöterna i den

nederländska Högsta domstolen nomineras dock Underhuset på av forslag från domstolen. I de övriga länderna utnämns domarna respektive lands presiav

dent, oftast efter förslag från regeringen eller fackdepartementet. USA intar här en särställning på så sätt att presidenten både föreslår och utnämner de federala domarna. Innan utnämningen sker måste dock presidentens förslag på kandidat godkännas Senaten. Den lagstiftan-

av

de makten har därför ett visst inflytande på domarutnämningarna i USA, som även i övrigt måste politiserade. Detta gäller i allra

ses som högsta grad utnämningarna till Högsta domstolen; att dessa domare, när de väl utnämnts, ibland har visat sig besvikelse den vara en ur utnämnande presidentens synvinkel är en annan sak. Beträffande de högsta domartjänsterna i Frankrike utnämns dessa efter förslag från ett särskilt råd, Le Conseil Supérieur de Magistrature. I detta ingår såväl presidenten som justitieministern. I Finland är det appelationsinstanserna, i synnerhet Högsta domstolen, som föreslår vilka som skall utnämnas till domare. Utnämningen av domare sker givetvis inte i ett vakuum utan föregås

av någon form av beredning. Denna kan ske inom Justitieministeriet eller i en särskild nämnd. Ibland lämnar ett domarkollegium eller liknande förslag på kandidater. I vissa länder är det domstolarna

som

är ansvariga för nomineringarna. I England sker beredningen och urvalet domare Lordkanslern,

av av som väl i detta sammanhang kan betraktas som en motsvarighet till

andra länders Justitiedepartement. Lordkanslern konsulterar dock

domar- och juristkårerna innan urvalet sker. Även i Irland och USA

sker beredningen inom regeringskansliet. Den irländska regeringen rådgör därvid inte med domar- eller juristkåren. I USA är inflytande

på domarurvalet från politiker i den delstat där den federala domstolen finns mycket vanligt. Det franska justitieministeriet föreslår vilka som skall utnämnas till en viss domartjänst med undantag för de högsta

domartjänsterna. Förslagen tjänstetillsättningar granskas dock av det råd som ger förslag utnämningar till de högsta tjänsterna. I

Canada är det inte tillåtet för regeringen att föreslå någon till domare som inte finns upptagen på en lista över rekommenderade kandidater. Listan upprättas av en särskild oberoende nämnd för domarutnämningar, som har att tillse att endast objektiva meriter ligger till grund

för domarutnämningarna. I Norge, Tyskland och Österrike är det

justitieministerierna som har ansvaret för beredningen, urvalet

men

Internationella perspektiv sou 1994:99

sker efter samråd med särskilda rådgivande organ for domarutnämningar eller domarkollegier. Domstolarna spelar en stor roll i beredningen i Danmark, Finland och Nederländerna. Den danske justitieministern har formellt ansvaret for utnämningarna, men i praktiken är det domstolarna som har det

reella inflytandet över tillsättningarna. Ingen dansk domartjänst tillsätts nämligen utan att förslag på kandidat ges från en av Landsretternas president och presidenten i Högsta domstolen. För de tjänster som i

Finland tillsätts efter ett ansökningsförfarande avges utlåtande av hovrätten och Högsta domstolen. Utnämning av ledamöter till Finlands högsta domstolar sker efter framställning från dessa domstolar. Även

hovrättspresidenterna utnämns efter framställning från Högsta

domstolen. I Nederländerna är det den aktuella domstolen som rekommenderar vem som bör en tjänst vid domstolen. Tillsättning domartjänster sker antingen efter kallelse eller efter av

ett ansökningsförfarande. I vissa länder tillämpas båda metoderna

beroende på vilken domartjänst det gäller. l USA sker samtliga federala domartillsättningar efter kallelse. Ett kallelseförfarande tillämpas även beträffande de högre domartjänsterna i England,

Finland och Frankrike. Engelsmännen synes emellertid vara på väg

mot ett övergivande av kallelseförfarandet i framtiden. Om detta

förverkligas eller inte beror förmodligen på hur länge den nuvarande

Lordkanslern sitter kvar. Det kan inte uteslutas att en framtida innehavare ämbetet inte fullföljer de nuvarande ambitionerna. av

Övriga finska, franska och engelska domartjänster tillsätts efter

ansökningsförfarande. Så är också fallet i Canada, Danmark, Irland,

Norge, Tyskland åtminstone de domartjänster som ligger under delstaternas hägn och Österrike. l Nederländerna det synes vara domstolarna tar initiativ till vem som bör förordnas till domare. som Den är intresserad av en domartjänst där måste nämligen som rekommenderas av domstolen för att få tjänsten.

2.5.2 Domarrekryterin gen

Rekryteringen av domarna sker antingen från olika delar av den yrkesverksamma juristkåren eller bland de jurister som gått i en särskild domarkarriär. Systemet med en större del av juristkåren som rekryteringsbas kan betecknas som det anglo-amerikanska, medan

domarkarriärmodellen nedan kommer att kallas det kontinentala systemet. Det kontinentala systemet innebär inte alltid att andra

jurister än de som genomgått någon form av domarutbildning eller

är att betrakta som karriärdomare skulle vara uteslutna från som

sou 1994:99 Internationella perspektiv

domartjänst. Rent allmänt brukar dock de kontinentala domarkarriärer-

na anses som mer slutna än den s.k. öppna rekrytering ligger till

som grund för det anglo-amerikanska systemet. Det förtjänar emellertid att

påpekas att den engelska domarkåren förmodligen är minst lika homogen som många karriärdomarkårer, eftersom de engelska domarna intill ganska nyligen rekryterades endast från mycket

en

begränsad krets av jurister, nämligen barristers, och att domaryrket fortfarande är förbehållet denna lilla kår såvitt gäller tjänsterna i de

högsta domstolarna. Även i övriga länder där den anglo-amerikanska

rekryteringsmodellen tillämpas kan vissa begränsningar förekomma. Som kommer att framgå nedan är inte domarkårerna i alla de länder som rekryterar på detta sätt fullt så öppna som man i förstone kan tro. Undantaget är USA. I de länder som tillämpar det anglo-amerikanska systemet och där domarna rekryteras bland yrkesverksamma jurister inte genomgått

som

en speciell domarutbildning eller ett liknande förfarande föreligger

olika urvalskriterier. I USA finns inga särskilda kvalifikationskrav för de blivande domarna. De flesta har dock juridisk En examen. kanadensisk jurist måste ha varit aktivt yrkesverksam under ett visst antal år innan han kan komma i fråga för domartjänst. Endast en

jurister som är medlemmar i advokatsamfundet the Bar är behöriga.

Norska jurister måste dels ha uppnått viss ålder, dels ha erhållit

antingen det högsta eller det näst högsta betyget i juristexamen för att komma i fråga domare. Även de engelska och irländska domarna

som

rekryteras bland yrkesverksamma jurister. Rekryteringen är dock begränsad till personer som antingen är barristers eller solicitors och som har uppnått viss ålder England och/eller varit yrkesverksamma

i minst ett visst antal år båda länderna. Tjänst Circuit Court som Judge och de högre domartjänsterna i England är i praktiken förbehållen den är barrister. Även tjänsten Recorder förutsätter som som att man är barrister. En solicitor kan i England förordnas District som

Judge eller Stipendiary Magistrate. Till de allra högsta domartjänster-

na, dvs. de i Court of Appeal och the Appellate Committee of the

House of Lords, sker rekrytering bland redan utnämnda domare. I England utnämns inte heller gärna någon till ordinarie domare

som

inte tidigare tjänstgjort som domare deltid liknande tjänst. I

en

Irland är tjänst som domare i domstol än District Court lägsta

annan

instans förbehållen den som är barrister. En irländsk solicitor som har

varit yrkesverksam i minst tio år kan endast förordnas District

som

Court Judge. Systemet innebär beträffande Irland och förmodligen

även England alltså att endast den som varit barrister kan bli utnämnd till domare i landets högsta domstol.

Internationella perspektiv sou 1994:99

Av de undersökta länderna tillämpar Danmark, Finland, Frankrike, Nederländerna, Tyskland och Österrike det kontinentala systemet. En regelrätt utbildning av domare förekommer i Frankrike, Nederländerna

och Österrike; även Danmark kan sägas ingå i denna kategori.

I Frankrike rekryteras majoriteten av domarkåren bland dem som utbildats vid den särskilda domarskolan i Bordeaux. Det finns dock vissa möjligheter även for jurister som inte har genomgått domarutbildningen att erhålla domartjänst. Antalet sådana fall är dock

mycket begränsat. I Nederländerna rekryteras unga jurister som

genomgått särskild domarutbildning till domarbanan. Det finns en

vissa möjligheter att bli domare även utan denna utbildning. Nederländska jurister med ett visst antal yrkesverksamma är bakom sig

kan nämligen ansöka om domarbehörighef hos en särskild

rekryteringskommitté. Om personen godkänns kan han sedan föreslås

för domartjänst av en domstol. De nederländska domstolarna synes

dock först vilja att kandidaten visar sin lämplighet för yrket genom att

arbeta vid domstolen som domaraspirant innan de rekommenderar någon för ordinarie tjänst. För kunna bli domare i Österrike en att måste antingen ha gått en särskild domarutbildning, för vilken en man Oberlandesgericht hovrätt är ansvarig, eller vara behörig att genomgå denna samt varit juridiskt yrkesverksam i minst fyra års tid. Minst ett av dessa år skall ha varit tjänstgöring inom domarutbildningens ram. I Danmark sker utbildningen av blivande domare som domarfullmäktige i underrätt eller genom en kombinationstjänstgöring i Justitiedepartementet och som domarfullmäktig. Ytterst få danska domare har annan bakgrund.

I Finland och Tyskland finns ingen formell domarutbildning. Finska

domaraspiranter genomgår trots detta ändå en slags domarutbildning som består av tjänstgöring i underrätt och hovrätt. Behörighetskraven

till de finska domartjänsterna är sådana att det i praktiken är ytterst sällsynt att andra än de som utbildats på detta sätt kan komma i fråga som domare. Den blivande tyske domaren rekryteras efter att ha

tjänstgjort domare på prov under minst tre års tid; annan juridisk som verksamhet kan tillgodoräknas till en tid av högst två år. l både

Tyskland och Österrike har professorer i juridik domarbehörighet.

Frankrike, och Österrike har samtliga juridiska

Tyskland utbildningar som förutsätter att studenterna ett tidigt stadium vet vad de vill syssla med efter examen. Det stora flertalet av dem som antas

till den franska domarskolan har juridisk examen. Av dem, liksom de österrikiska domaraspiranterna, krävs för antagning till utbildningen att de under studietiden inriktat sina studier för en framtid på domarbanan. Även de blivande tyska domarna måste sina anpassa studier till den praktiktjänstgöring Vorbereitungsdienst som är en

sou 1994:99 Internationella perspektiv

förutsättning för ett senare inträde domarbanan. Det kan nog

hävdas att också England, och förmodligen även Irland, tillhör

samma för den studenten stränga skola. Även blivande engelskjurist unge en

gör ett val såväl karriär- som utbildningsmässigt när han bestämmer sig för att satsa på solicitoryrket eller framtid barrister, ett val

en som

som inverkar på hans framtida möjligheter att komma i fråga

som domare. Det har från engelskt håll t.0.m. hävdats att "the Bar and

Bench är ett och samma yrke, där domartjänsterna utgör de högsta

posterna på en gemensam karriärstege. Med tillämpning av den kontinentala modellen i den tappning som förekommer i Frankrike, Nederländerna, Tyskland och Österrike är

den nyblivne domaren relativt ung när han börjar sin bana

som

oavsättlig domare. I det tyska lönesystemet för domare tas t.ex. hänsyn till att en ordinarie domare kan vara under 31 år. Till skillnad från de länder som tillämpar den anglo-amerikanska modellen

synes

i vart fall fransmännen prioritera träning framför yrkes- och livserfarenhet: där finns nämligen övre åldersgränser för antagningen till domarutbildningen.

2.5.3 Domarnas rättsliga ställning

Med undantag för vissa särskilda tjänster såsom domare i den tyska - Författningsdomstolen, tillfälliga förordnanden på Irland samt

deltidsdomartjänster i England och för domarna i amerikanska delstatsdomstolar och de franska förvaltningsdomstolarna är

domarna i de ovan undersökta länderna i princip oavsättliga. Domarna i Danmark, Nederländerna, USA och Tyskland förordnas på livstid. För Tysklands vidkommande ger konstitutionen möjlighet att i lag

stadga om pensionsålder för domare, vilket också har skett. Tyska

domare förordnas alltså livstid fram tills i lag stadgad pensionsålder, dvs. 65 år. Även danska och nederländska domares livstidsförordnanden upphör vid viss stadgad pensionsålder. En amerikansk domare förordnas däremot bokstavligen livstid. Det finns visserli-

gen möjligheter för amerikanska domare att gå i pension, men detta förutsätter i de allra flesta fall aktiv medverkan från domaren själv eller hans kollegor. I vissa fall kan det också innebära att domaren förlorar hälften av sina tidigare inkomster. Om en IOO-árig domare är pigg och kry och har sina sinnen i behåll kan ingen tvinga honom att

avgå. Domarna i Canada, England, Finland, Irland, Norge och Österrike innehar sina förordnanden tills de går i pension. Pensionsåldern

Internationella perspektiv sou 1994:99

varierar och kan i vissa länder även vara olika beroende på vilken tjänst domaren har. I England och Irland är pensionsåldern för domarna högre högre upp i domstolshierarkin de befinner sig. En

engelsk domare i High Court och Court of Appeal går således i pension vid 75 års ålder medan en Stipendiary Magistrate pensioneras när han fyllt 70 år. De engelska domare som utnämns i dag har dock

en gemensam pensionsålder på 70 år oavsett vad för slags tjänst de utnämns till. I den mån domarna kan skiljas från tjänsten krävs i de engelsktalande länder som undersökts samt Nederländerna medverkan från parlamentet. En amerikansk federal domare kan skiljas från tjänsten

endast genom riksrättsåtal impeachment. Beslut om sådant åtal fattas

av Representanthuset och åtalet prövas av Senaten. Domare i Canada

kan skiljas från tjänsten av Generalguvernören om både Senaten och

Underhuset framställer en sådan begäran. I Irlands fall krävs en

resolution från både Dáil Eireann underhuset och Seanad Eireann

senaten. Motsvarande system gäller i England för avsättning av domarna i de högsta domstolarna High Court och uppåt. Beträffande den kategori av domare som i England betecknas "lesser judges" har Lordkanslern befogenhet att skilja dem från tjänsten. I Nederländerna är det Högsta domstolen som prövar frågor om avskedande. Danska,

finska, norska och tyska domare kan skiljas från tjänsten genom

domstols dom. Frågor om disciplinansvar avgörs ofta av särskilda domarråd eller disciplinnämnder bestående av domare. Så är fallet i Canada, USA och Österrike. I Finland och Nederländerna har överrätterna vissa dis-

ciplinära befogenheter. Disciplinansvar mot danska domare prövas av

en särskilt inrättad domstol, Den satrlige klageraztten. Klagerätten består av tre domare, en från varje instans. I Tyskland har en särskild avdelning i Högsta domstolen hand om detta slag av frågor. Disciplinförfarandet för de franska domarna handhas av Conseil Supérieur de Magistrature, som består av både domare och lekmän. Vid prövningen av disciplinfrågor ingår varken presidenten ellerjustitieministern i rådet. Möjligheterna att ålägga engelska, irländska och norska domare disciplinansvar är begränsade. I Englands fall har det hänt att Lordkanslern tillrättavisat en domare offentligt. Irländska District Court-domare kan bli föremål för undersökning om de uppträder olämpligt. Undersökningen företas av en annan domare. Det ankommer sedan på domstolens president att vidta eventuella disciplinära åtgärder. Även ordföranden i Irlands Högsta domstol har vissa befogenheter.

sou 1994:99 Internationella perspektiv

2.5.4 Domarnas löner

Domarlönerna i Canada, Irland, Nederländerna, Tyskland, USA och Österrike fastställs parlamentet lag. Norska domarlöner, av genom med undantag för lönerna för domarna i Högsta domstolen, är föremål

för fackliga förhandlingar. Beträffande l-løyesterettdomarna bestäms lönerna Stortinget. Även storleken på de danska, finska, franska,

av nederländska och österrikiska domarlönerna förhandlas fram mellan

arbetsgivaren och den fackliga organisation som representerar

domarkåren. I England är det regeringen som beslutar vad domarna skall ha i lön. "

2.5.5 Domarnas bisysslor

Möjligheten att ha juridiska bisysslor skiljer sig markant mellan olika

länder. I vissa länder råder nästan ett totalt förbud mot sådana, i andra är reglerna mer liberala. Amerikanska federala domare och engelska domare får inte syssla med annan juridisk verksamhet. Domare i Canada kan få arbeta som

skiljemän, medlare etc. under förutsättning att de har förordnats av en federal eller provinsiell myndighet. Juridiska bisysslor av privat art är däremot förbjudna. Danska domare har endast rätt att utöva fast

annan intäktsbringande verksamhet efter tillstånd av ett särskilt domarråd. styrelseuppdrag i bolag och banker brukar inte tillåtas. Tillstånd krävs inte om uppdraget enligt lag skall utföras av domare. Verksamhet som inte är att betrakta som fast omfattas inte av förbudet. Under förutsättning att uppdraget inte anses oförenligt med tjänsten är skiljemannauppdrag således tillåtna. Det är också ganska vanligt att danska domare ingår i skiljenämnder. Finländska domare har rätt att inneha

bisysslor, men måste anmäla eventuella uppdrag till domstolen.

Uppdrag som skiljeman är vanligt även bland finska domare. Om ett skiljemannauppdrag skulle kunna medföra jäv eller äventyra förtroendet för domarens opartiskhet i tjänsten kan domstolen emellertid förbjuda domaren att ha uppdraget. I Frankrike anses utövande av

annan yrkesverksamhet eller avlönat uppdrag vara oförenligt med

domartjänsten. Domstolarnas chefer kan emellertid bevilja undantag i det enskilda fallet. Franska domare tillåts som regel att ha skiljemannauppdrag under förutsättning att saken inte efter överklagande kan komma vid den domstol där domaren tjänstgör. Även andra att tas upp

uppdrag som anses förenliga med domarrollen brukar tillåtas; dit hör

dock inte ledamotskap i styrelser för kommersiella bolag. I Nederländerna är det tillåtet för domare att vara skiljedomare, styrelsele-

Internationella perspektiv sou 1994:99

damöter samt medlemmar av kommittéer. Bisysslor skall dock anmälas

till domstolens administrativa enhet. Även irländska domare tillåts arbeta som skiljedomare och med statliga utredningar. En domare i Norge får inte vara advokat eller medlem av ett forlikningsråd. I övrigt finns inga begränsningar för de norska domarna att inneha

bisysslor under förutsättning att de inte inkräktar på arbetet. Tyska domare får utföra bisysslor om det är stadgat i lag. De har även rätt

att forska, undervisa eller vara examinatorer samt vara ordförande i

medlingsorgan. Om en tysk domare skulle vilja arbeta som skiljeman

eller ge ett expertutlåtande i ett skiljedomsmål måste han begära

särskilt tillstånd. Tillstånd beviljas om vissa bestämda förutsättningar är uppfyllda som garanterar att domaren inte utses av enskild part. De

österrikiska reglerna om bisysslor påminner mycket om de svenska.

En österrikisk domare måste dock anmäla om han har någon bisyssla. Medverkan i styrelser eller andra organ i juridiska personer som

inbringar vinst är dock förbjudet. En aktiv domare får inte heller vara skiljedomare eller expert i domstol.

2.5.6 Etiska regler för domare

Av de undersökta länderna är det bara USA som har skrivna etiska regler för domarkåren. Men det pågår för närvarande ett arbete med att utarbeta en skriven etisk kod för den franska domarkåren. I Canada har en kommentar över regler för hur domare bör uppföra sig sammanställts och publicerats av Canadian Judicial Council. l Norge pågick tidigare en diskussion om behovet av ett skriftligt etiskt regelverk för domare. Man kom emellertid fram till att något behov av skriftliga regler inte förelåg.

2.5.7 Lekmannadomare

Framställningen avser huvudsakligen lekmannamedverkan som

närmast motsvarar de svenska nämndemännen samt jury. Lekmannamedverkan i domstol förekommer i de engelsktalande

länderna huvudsakligen i form av jury. Härvid bortses från de engelska fredsdomarna. I övriga länder sker antingen lekamannamed-

verkan i former som motsvarar de som gäller för de svenska nämndemännen eller särskild representation av intresseledamöter eller

sakkunniga. Även jury kan förekomma.

I de nordiska länderna finns lekmannadomare som har ungefär samma ställning som de svenska nämndemännen, dvs. de är oftast två

sou 1994:99 lnternatiozzella perspektiv

till antalet i underrätt och har individuell rösträtt. Detta finns system även i Tyskland. I Finland är nämndemannamedverkan begränsad till tingsrätterna. I Danmark och Norge förekommer de även i vissa mål

i hovrätterna. Medverkan av nämndemän i Tyskland sker i under-

rätterna. Den österrikiska grundlagen föreskriver att "folket" skall medverka i allvarligare brottmål. Nämndemän medverkar i brottmål i underinstansen Landesgericht när högsta möjliga straff är än mer fem års men högst tio års fängelse. I Frankrike finns särskilda lekmannadomare med erfarenhet av barn och ungdomar i ungdomsmål

samt i socialmål där de representerar arbetstagar- och arbetsgivar-

sidan. I Nederländerna medverkar över huvud taget inte lekmän vid avgörandena i brottmål. Däremot medverkar intresseledamöter vid

arrendeavdelningarna i Kantongerecht samt i vissa mål vid två av

appelationsdomstolarna.

Medverkan av jury i brottmål förekommer, förutom i de fyra

engelsktalande länderna, i de danska landsretterna, s.k. natvningar, i de franska Cour dAssises, i lagmansretterna i Norge i österrisamt

kiska Landesgericht. Det österrikiska jurysystemet tillämpas i brottmål

där straffskalan är minst tio års fängelse eller när det är mer samt fråga om politiska brott. I Danmark är det de danska kommunerna är ansvariga för vilka som som sätts upp på de s.k. grundlistorna över är lämpliga personer som

att vara nämndemän eller jurymedlemmar. Det är kommunstyrelsen som bestämmer urvalet, vilket i praktiken betyder att nämndemännen huvudsakligen tas från de politiska partierna och att deras representa-

tion på listorna är politiskt proportionell. Den enskilde nämndeman-

nens politiska hemvist framgår emellertid inte grundlistan. Det

av händer även att opolitiska kandidater förs Vilka blir upp. som nämndemän och juryledamöter i de enskilda domstolarna avgörs

genom lottdragning i hovrätterna från grundlistorna. Nämndemännens

medverkan i enskilda mål vid de danska domstolarna sker sedan i den turordning som de står på domstolens lista. Finska nämndemän utses

av kommunfullmäktige. I Norge väljs nämndemännen av kommunsty-

relsen. I varje domsaga skall finnas två allmänna utskott, ett för vardera könet. Till varje utskott väljs dubbelt så många personer som det förväntas vara rättegångsdagar i nämndmål under ett års tid. Till

förhandlingarna i de enskilda målen lottas de norska lekmannadomarna fram. Det tyska valförfarandet är något komplicerat. Kommuner-

mer na har ansvaret för att nämndemännen tvärsnitt representerar ett av

befolkningen i kommunen. Pâ en särskild valförslagslista tas de

upp

personer som efter nominering har godkänts i val kommun-

av

fullmäktige. Allmänheten har sedan rätt att anföra besvär över de på

listan uppförda kandidaterna. Efter besvärstidens utgång sker

Internationella perspektiv sou 1994:99

uttagandet av nämndemän av ett särskilt valutskott bestående av en domare från den aktuella domstolen, en tjänsteman utsedd av delstatens regering samt tio landstinget valda förtroendemän. av

Rangordningen de på detta sätt uttagna nämndemännen sker genom

av offentlig lottdragning vid domstolen. De österrikiska lekmannadomarna utnämns slumpmässigt genom lottning från vallängderna. de engelsktalande länderna i Österrike rekryteras jurymännen I samt slumpvis från listorna över röstberättigade medborgare. I Danmark

förekommer juryliknande nämnd i allvarligare brottmål vid

en landsret. Medlemmarna, som kallas navningar, utses på samma sätt

nämndemännen. Till skillnad från vad som är fallet med en jury

som

i vedertagen mening, beslutar de danska nmvningar i så väl skuld- som påföljdsfrågan. De har även individuell rösträtt i påtöljdsfrågan i form röst medan de tre juristdomarna har fyra röster vardera.

av en var,

Den franska juryns medlemmar väljs ut från en särskild jurylista som

tas fram årligen inom varje Cour dAssises domsaga. Urvalet sker lottning i flera steg, men de personer som till sist finns med på genom

årets lista har alla ursprungligen tagits fram slumpvis från röstläng-

derna. I brottmål i de norska lagmansretterna medverkar en tiomannajury ledamöter valts ut på samma sätt som nämndemännen. vars

Antalet medlemmar i utskotten är dock fyra gånger så många som

antalet förmodade rättegångsdagar under året.

SOU 1994:99

3 Aktuella

utvecklingslinjer i Sverige

för

domstolsorganisationen och domstolarnas arbetsuppgifter

l Bakgrund

Det svenska domstolsväsendet har successivt utvecklats under en mycket lång period. Rättskipningen har av ålder legat med tyngdpunkten i de lokala domstolarna. Systemet med allmänna underrätter, häradsrätterna på landet och rådhusrätterna i städerna, fanns redan under medeltiden. Instansordningen och organisationen har dock växlat under århundradenas lopp. När Svea hovrätt år 1614 inrättades för att avlasta kungen i dennes domaruppgifter var domstolen ursprungligen avsedd att vara sista instans. Kungamakten förbehöll sig dock revision överpröva att genom domstolens domar. År 1634 tillkom Göta hovrätt. Den kungliga domsrätten överflyttades i sin tur år 1789 från Riksrådet till den nyinrättade Högsta domstolen. På förvaltningsrättskipningens område skilde under äldre tid man inte så noga mellan själva rättskipningen och förvaltningen. Vid 1600talets början inrättades som tidigare nämnts kollegier med domsrätt. Samtidigt byggdes det upp en statlig länsförvaltningsorganisation. Kammarrevisionen bröts ut från Kammarkollegiet år 1695 och gavs en domsmakt under kungen i vissa förvaltningsmål. Gränsdragningen mellan domstolar och administrativa myndigheter fick emellertid en ökad betydelse efter hand. Domsmakten började ses som en självständig oberoende makt som skulle värna inte bara mot övergrepp av enskilda utan även från den verkställande maktens sida. 1800-talet innebar därför att flera mål överflyttades från grupper av administrativa myndigheter och specialdomstolar till de allmänna domstolarna. År 1849 infördes också det nu gällande domstolssystemet med tre instanser genom att mellaninstanserna över rádhusrätterna och häradsrätterna, de s.k. kämnersrätterna och lagmansrätterna, drogs in. Efter tyska och franska förebilder inrättades år 1909 Regeringsrätten som högsta förvaltningsdomstol och en betydande del den beav slutanderätt som tidigare utövats Kungl. Majzt i statsrådet överav fördes till domstolen. Samtidigt upphävdes Konungens rätt att närvara vid handläggning mål i Högsta domstolen och hans rösträtt där. År av 1971 inleddes utbyggnaden förvaltningsdomstolsorganisationen, av

Aktuella utvecklingslinjer sou 1994:99

vilket ledde till att det i dag under Regeringsrätten finns dels fyra kammarrätter, dels länsrätten: Samma år reformerades också de allmänna domstolarnas underrättsorganisation så att härads- och rådhusrätterna kom att omstöpas till tingsrätter. Det finns i dag två stora domstolsorganisationer i landet, de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna. Organisationen är i huvudsak parallell med tre domstolsinstanser vardera. Därutöver tillkommer ett antal specialdomstolar och domstolsliknande nämnder.

3.2 Domstolsorganisationen

I modern tid får införandet av rättegångsbalken är 1948 anses ha varit av genomgripande betydelse för de allmänna domstolarnas rättskipning. I och med detta infördes en processordning som kännetecknas

av muntlighet, koncentration och omedelbarhet. Några egentliga änd-

ringar i själva domstolsorganisationen i första instans infördes emeller-

tid inte förrän först ett par årtionden senare. Översynen av domstolsor-

ganisationen inleddes år 1965 i och med att rádhusrätterna förstatligades och staten övertog huvudmannaskapet från kommunerna. Den 1 januari 1971 infördes sedan en enhetlig underrättsorganisation och de gamla härads- och rådhusrätterna omvandlades till tingsrätten Samtidigt ersattes de tidigare ägodelningsrätterna och expropriationsdomstolarna med knutna till tingsrätterna. Även de fastighetsdomstolar tidigare fristående vattendomstolarna knöts till underrätterna. Vidare begränsades fullföljdsrätten till Högsta domstolen, vilket innebar att hovrätt i praktiken blev slutinstans i mål som inte hade prejudikatvärde. Under början av 1970-talet reformerades även förvaltningsrättskipningen. Tidigare hade förvaltningsbeslut överprövats av ett stort antal myndigheter, vissa var förvaltningsmyndigheter och andra oförvaltningsdomstolar. Länsstyrelserna organiserades om och en del av dess förvaltningsrättskipande uppgifter fördes i stället över till de för särskilt inrättade länsrätt och länsskatterätt. År varje län domstolarna 1975 tillkom även fastighetstaxeringsrätterna. Dessa tre länsdomstolar var i administrativt hänseende knutna till länsstyrelserna. Regeringsrätten avlastades vidare uppgifter genom att kammarrätten gavs ställning som allmän förvaltningsdomstol närmast under Regeringsrätten och med i princip samma målområde. Samtidigt byggdes kammarrättsorganisationen ut genom att tre nya kammarrätter successivt inrättades fram t.o.m. är 1977. Genom 1979 års länsrättsreform skildes slutligen länsdomstolarna från Länsstyrelsen och

sou 1994:99 Aktuella urvecklingslinjer

sammanfördes till en domstol i varje län. Denna domstol, länsrätten,

fick ställning av allmän förvaltningsdomstol under kammarrätten och Regeringsrätten. Treinstanssystemet härmed även infört på den

var

allmänna förvaltningsdomstolssidan, låt att måltyperna i länsrätt

vara

var betydligt färre än i kammarrätt. Under våren 1992 utarbetades inom Justitiedepartementet

en promemoria Domstolsväsendet, Organisation och administration i

framtiden Ds 1992:38. Bl.a. framhölls i promemorian den givna

att

utgångspunkten för en framtida domstolsorganisation är att den skall bygga ett treinstanssystem där tyngdpunkten i rättskipningen är

förlagd till den första instansen. Överprövning skall äga rum i andra

instans medan den tredje och sista instansen är renodlad prejudikaten

instans. Domstolsväsendet skulle även fortsättningsvis uppbyggt

vara

kring två parallella domstolsorganisationer. Specialdomstolarna borde

i möjligaste mån avskaffas och deras verksamhet inordnas i någon av de två domstolsorganisationerna.

Huvuddelen av den svenska rättskipningen är i dag således fördelad

mellan två parallella domstolsorganisationer. Även dessa bygger om på principen att domstolarna skall ha allmän bred kompetens finns en inom respektive domstolsorganisation ändå viss specialisering i en

form av koncentration av vissa máltyper till vissa domstolar,

av-

delningar eller rotlar. Sjörättsmål och tryckfrihetsmål handläggs

t.ex.

vid särskilt utpekade tingsrätter. De särskilda domstolar, exempelvis vattendomstolarna och fastighetsdomstolarna, är knutna till de

som

allmänna domstolarna utgör form specialisering. Därtill

en annan av kommer de domstolar är helt fristående från de allmänna som

domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna, de s.k.

specialdomstolarna. Vid sidan av de allmänna domstolarna har under lång tid funnits en

rad särskilda domstolar och specialorgan för handläggning speciella

av typer av mål. Som tidigare exempel kan nämnas vattendomstolarna,

ägodelningsrätterna och krigsdomstolarna. Vissa av dessa specialorgan

har avskaffats och nya har tillkommit. Den äldsta fristående specialdomstolen är i dag Arbetsdomstolen som inrättades redan år 1929. På 1960- och 1970-taIen tillkom även

Bostadsdomstolen och Marknadsdomstolen samt speciella förvaltningsdomstolar, nämligen Patentbesvärsrätten, försäkringsrätterna och Försäkringsöverdomstolen. I och med att en instansordning

ny infördes den 1 juli 1992 avseende de mål handlades vid försom

säkringsrätterna avskaffades dessa. Socialförsäkringsmålen prövas

numera av länsrätt och kammarrätt. Försäkringsöverdomstolen

kommer, som en naturlig följd den instansordningen i

av nya

Aktuella utvecklingsliiyer sou 1994:99

socialförsäkringsmålen, därför att läggas ned. Nedläggningen skall ske den 1 juli 1995. I en inom Justitiedepartementet upprättad promemoria Specialdoms-

tolarna i framtiden Ds 1993:34 diskuterades om de fristående specialdomstolarna borde och kunde avskaffas som självständiga rättskipningsorgan och i vilken mån domstolarnas uppgifter kunde tas över av domstolarna inom de två stora domstolsorganisationerna. I promemorian konstaterades att åtminstone Bostadsdomstolen och Patentbesvärsrätten borde kunna avskaffas. Riksdagen har den 8 juni

1994 beslutat att Bostadsdomstolen upphör med utgången av juni 1994 och att dess verksamhet skall tas över av Svea hovrätt prop. 1993/942200 och 1993/94:JuU3l.

3.3 Domstolsverket och administrationen av

domstolarna

Före år 1971 hade domstolarna hand om sin egen administration direkt under Justitiedepartementet. Administrationen av tingsrätterna sköttes

emellertid i huvudsak av hovrätterna. Bl.a. tillsattes alla tjänster vid

tingsrätterna, med undantag av de ordinarie domartjänsterna, av hovrätterna som också svarade för andra personalfrågor, ekonomi

m.m. Efter 1971 års förvaltningsrättsreform handhade också kammar-

rätterna och Regeringsrätten sin egen administration. Detsamma gällde Högsta domstolen. År 1970 tillsattes utredning med uppdrag att utreda vilken en

ställning och vilka arbetsuppgifter som borde tillkomma en central förvaltningsmyndighet på domstolsväsendets område samt organisatio-

sådan myndighet. Det då gällande systemet med flera nen av en

parallella administrativa enheter utan något centralt samordnande talade nämligen, enligt direktiven till utredningen, för en

organ

omläggning av domstolsväsendets administration. l sitt betänkande Ny

domstolsadministration SOU 1971:41 föreslog utredningen, som tagit namnet Domstolsverksutredningen, att ett domstolsverk skulle inrättas

central förvaltningsmyndighet med uppgift att leda och

som en samordna den administrativa verksamheten inom domstolsväsendet.

I avvaktan resultatet av Domstolsverksutredningens förslag inrättades den 1 juli 1971 Domstolsväsendets organisationsnämnd DON. DON var i vissa hänseenden en central förvaltningsmyndighet

för de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna.

Riksdagen fattade sedan under år 1972 ett principbeslut om inrättande central förvaltningsmyndighet prop. 1972:1 bil. JuU 1972:8,

av en

sou 1994:99 Aktuella urvecklingslinjer

rskr. 159. Därefter fick år 1973 en ny utredning, Domstolsstyrelseutredningen, i uppdrag att i detalj utreda frågorna vilken ställning om och vilka arbetsuppgifter central förvaltningsmyndighet inom en domstolsväsendets område borde ha samt organisationen sådan av en myndighet. Efter förslag i 1974 års statsverksproposition prop. 1974:1 bil. 4 beslutade riksdagen år 1974 att den centrala förvaltningsmyndigheten skulle inrättas den l juli 1975. Under år 1974 redovisade även Domstolsstyrelseutredningen sina förslag i betänkandet Central, regional

och lokal domstolsförvaltning Ds Ju 1974:5. Under remissbe-

m.m. handlingen av betänkandet samt under riksdagsbehandlingen av propositionen 1974:149 med förslaget till organisation den av nya centralmyndigheten uttalades från olika håll starka invändningar mot tanken på en sådan myndighet. Invändningarna grundades på att en centralmyndighet inom domstolsväsendets område måste få en särställning i förhållande till andra centrala verk, eftersom myndigheten inte kunde få handlägga ärenden rörde den egentliga verksamsom heten inom förvaltningsområdet. Det framhölls också att det kunde vara svårt, kanske omöjligt, att avgränsa en sådan myndighets kompetensområde så att domstolarnas grundlagsskyddade självständighet inte skulle kränkas. Riksdagen stod dock fast vid sitt ställningstagande att det inom domstolsväsendet skulle inrättas ett permanent, centralt organ för planering och samordning av den administrativa verksamheten J uU 1975:1. Centralmyndigheten kom att namnet Domstolsverket och är i dag central förvaltningsmyndighet för de allmänna domstolarna, de allmänna förvaltningsdomstolarna, Försäkringsöverdomstolen, Bostadsdomstolen, arrendenämnderna, hyresnämnderna, Rättshjälpsmyndigheten och de allmänna advokatbyråerna. I december 1980 beslöt regeringen att tillkalla särskild utredare en med uppdrag att följa upp 1975 års reform domstolsadminiav strationen. Enligt direktiven skulle utredaren bl.a. undersöka om principen om domstolarnas självständighet i deras dömande verksamhet på något sätt trätts för när genom Domstolsverkets verksamhet och om uppgiftsfördelningen i administrativt hänseende mellan domstolarna, verket och regeringen var ändamålsenlig. I sitt betänkande

Domstolsverket och domstolarna Ds Ju 1982:3 anförde utredaren

därvid att Domstolsverkets verksamhet inte hade medfört något intrång i domstolarnas självständighet samt att verket syntes ha ägnat sig angelägna uppgifter och hade gjort en riktig prioritering av dessa s. 29 Utredningen framhöll i detta avseende att Domstolsverkets servicefunktion gentemot domstolarna den allra viktigaste var av verkets uppgifter och att andra, i och för sig angelägna uppgifter inte

Aktuella urvecklingslizzjer sou 1994:99

borde sådan omfattning att serviceverksamheten till någon del ges en skulle eftersättas s. 50. Under senare år har Domstolsverket varit föremål för skilda utredningar initierade både av verket självt och av regeringen. Således uppdrog exempelvis regeringen genom beslut den 8 maj 1991 Domstolsverket att avge förslag till olika besparingsåtgärder. Resultatet av uppdraget redovisades i rapporten Omställning och minskning av den statliga administrationen inom domstolsväsendet redovisning av ett regeringsuppdrag DV-rapport 1991:9. Domstolsverket föreslog i rapporten bl.a. att ett antal löpande arbetsuppgifter inom det personal- och ekonomiadministrativa området skulle föras ut till domstolarna. Med hänsyn till pågående utredningar vidtogs dock inga

ytterligare åtgärder i anledning av rapporten prop. 1993/94: 17 s. 11.

Under våren 1992 utarbetades inom Justitiedepartementet promemorian Domstolsväsendet Organisation och administration i --

framtiden Ds 1992:38. Promemorian grundade sig bl.a. på Dom-

stolsutredningens betänkande Domstolarna inför 2000-talet SOU 1991:106 och den generella omvandlingen av de centrala förvaltningsmyndigheternas roll mot decentralisering av administrativa uppgifter och beslutsfunktioner. I promemorian framhölls vikten av att domstolarnas administration i största möjliga utsträckning decentraliserades till domstolarna själva och att den centrala administrationen minimerades. Det konstaterades att Domstolsverket borde avvecklas som central

förvaltningsmyndighet för domstolsväsendet. De samordningsuppgifter

som måste hanteras centralt bedömdes vara av sådan art att de kunde hanteras inom regeringskansliet eller av ett särskilt stabsorgan. Vid remissbehandlingen promemorian ansåg en överväldigande av majoritet av remissinstansema att det fanns ett stort behov av en central förvaltningsmyndighet för domstolsväsendet och att Domstolsverket inte borde avvecklas. Flera av remissinstanserna anförde att en decentralisering av den administrativa verksamheten till domstolarna kunde ske inom ramen för den befintliga myndighetsstrukturen. Efter fortsatt beredning av frågan lade regeringen hösten 1993 fram en proposition om förvaltningen inom domstolsväsendet prop.

1993/94:17. I denna lades fram förslag om ökad självförvaltning av

domstolsväsendet. Bl.a. föreslogs ett större ansvar för domstolarna för sin administration och ett större inflytande över ledningen av den administrativa centralmyndigheten för domstolsväsendet. Detta skulle åstadkommas dels genom att den verksamhet som bedrevs av Domstolsverket gavs en något annorlunda och mer decentraliserad

inriktning, dels att myndigheten skulle komma att ledas av en

genom styrelse sammansatt av personer som huvudsakligen hämtades från domstolarna. Det föreslogs att styrelsen skulle ha ansvaret inför

sou 1994:99 Aktuella utvecklingslinjer

regeringen och att myndighetens chef i princip skulle inför

ansvara

styrelsen. Myndigheten skulle även byta till Domstolarnas

namn

förvaltningsmyndighet. I propositionen föreslogs även att Tjänsteför-

slagsnämndens för domstolsväsendet sammansättning skulle ändras.

Vid riksdagsbehandlingen av propositionen ställde justitieutskottet sig i princip positivt till att så mycket som möjligt beslutsbefogen-

av heter och ansvar för de löpande ansvarsuppgifterna decentraliserades

till domstolarna samt att den administrativa centralmyndigheten borde ledas av en styrelse sammansatt huvudsakligen hämtade

av personer från domstolarna. Utskottet var emellertid kritiskt mot de delarna av

förslaget som rörde ändrade arbetsformer för styrelsen och ändringar i sättet att i övrigt leda myndigheten. Utskottet menade att förslaget i dessa delar inte hade en sådan saklig bärkraft att det borde ligga till grund för en nyordning. Det fanns inte heller några skäl för att tillstyrka det föreslagna namnbytet på myndigheten. Utskottet

hemställde därför att riksdagen endast skulle godkänna vad regeringen föreslagit om sammansättningen av centralmyndighetens styrelse och

Tjänsteförslagsnämnden. Såvitt avsåg förvaltningen domstolsväsen-

av det i övrigt hemställdes däremot att riksdagen skulle avslå propositionen i den mån den inte omfattades utskottets hemställan av

1993/94:JuU 10. l december 1993 fattade riksdagen beslut i enlighet

med vad utskottet hemställt. Regeringen förordnade den 22 december 1993 ledamöterna i

Domstolsverkets nya styrelse. I styrelsen ingår i dag sju domare,

en

professor, en landshövding och generaldirektören för verket. En

av domarna är ordförande.

3.4 Domstolarnas

arbetsuppgifter

Under senare år har de svenska domstolarna utsatts för stora på-

frestningar. Ett skäl till detta är den allt större arbetsbelastningen. samhällsutvecklingen har, som nämnts tidigare, tillfört domstolarna

fler och alltmer komplicerade uppgifter. De tillförts resurser som domstolarna har inte motsvarat den faktiska ökningen antalet av inkomna mål och ärenden. Från situation där i allmänhet hade en man

goda möjligheter att lägga ned erforderlig tid och på varje

omsorg

uppgift har domstolarna, trots fortlöpande rationaliseringar, sina

håll hamnat i en situation med fog kan beskrivas besvärlig. som som

Samtidigt med den ökande måltillströmningen har domstolarna,

som

redogjorts för i kap. l och genom det ökande internationella

samarbetet inom i första hand Europa även fått delvis roll en ny som ställer nya krav på dem. Området för domstolsprövning har under

Aktuella utvecklingslinjer sou 1994:99

tid utvidgats i olika frågor under inflytande av bl.a. den

senare

europeiska konventionen om mänskliga rättigheter. Ett närmande till EU föranleder ytterligare utvidgningar. Det internationella samarbetet

innebär också att domstolarna kommer att få tillämpa andra rättskällor än de inhemska.

Mot bakgrund de påfrestningar som domstolarna hade utsatts för

av under tid inledde Justitiedepartementet under år 1988 en dissenare kussion domstolsväsendet. Som ett led i diskussionen utarbetades om

promemorian Domstolarna i framtiden en idéskiss Ds 1989:2.

-- Promemorian utgick från att domstolarnas svårigheter inte kunde

bemötas enbart genom resursförstärkningar. Mera grundläggande

frågor bl.a. domstolarnas och domarnas framtida arbetsuppgifter om måste övervägas. Domarrollen borde renodlas och domarna borde

framför allt ägna sig att avgöra mål och de kvalificerade arbetsuppgifter hade samband med detta, t.ex. att leda förberedelsen av

som

målen. Övriga uppgifter borde enligt idéskissen kunna delegeras till

annan personal. Idéskissen ledde till parlamentarisk kommitté tillsattes för att

att en fortsätta arbetet med att finna en lösning domstolsväsendets

problem. Enligt direktiven dir. 1989:56 var en av kommitténs

huvuduppgifter att till att domstolarna i princip enbart skulle se tilldelas sådana frågor som verkligen krävde en domstolsprövning. Domstolarna borde förbehållas de uppgifter som är hänförliga till det brukar kallas rättskipning i egentlig mening. Endast i undantagssom fall och då starka skäl talade för det borde det komma i fråga att låta

domstolarna behålla eller överta uppgifter utanför det egentliga

rättskipningsområdet.

Kommittén, tog namnet Domstolsutredningen, lade i slutet av som år 1991 fram sitt betänkande Domstolarna inför 2000-talet -

arbetsuppgifter och förfaranderegler SOU 1991:106. I betänkandet lämnades rad förslag som syftade till att renodla domstolarnas

en

verksamhet, fördela måltyperna bättre mellan de två stora domstolsorganisationerna, lägga tyngdpunkten i rättskipningen till första instans och begränsa överrätternas arbetsbelastning.

Domstolsutredningens förslag bortförande av vissa sidofunktioom från tingsrätterna leder, vilket även åtskilliga remissinstanser ner m.m.

påpekade, emellertid inte till att domararbetskraft frigörs. De uppgifter

föreslogs tas bort från domstolarna är sådana som bl.a. på grund som

delegering uppgifterna till största delen utförs av notarier och

av av

biträdespersonal. Förslag om ett genomförande av en renodling av domarrollen och domarnas arbetsuppgifter efterlystes från remissin-

stansernas sida.

sou 1994:99 Aktuella utvecklingslinjer

När det gäller de allmänna förvaltningsdomstolarna godkände

riksdagen våren 1993 de riktlinjer regeringen hade presenterat i som budgetpropositionen 1992/932100 bilaga 3 och innebar att som

tyngdpunkten i rättskipningen skall ligga i första instans och att den första domstolsprövningen i de allmänna förvaltningsdomstolarna i

allmänhet skall ligga i länsrätt. Riksdagen har därefter i maj 1994 på

förslag av regeringen beslutat ändrad instansordning för

om en

kriminalvårdsmål och studiestödsmål samt en ändrad beslutsordning

för körkortsmålen prop. 1993/94:l33, 1993/94:JuU24. Vidare har generella regler om prövningstillstånd införts i ledet länsrätt-

kammarrätt. Ändringarna träder i kraft den 1 oktober 1994. En andra

etapp i vilken ett betydande antal mål skall föras ned från kammarrät-

terna till länsrätterna som första domstolsinstans har aviserats till sommaren 1994. Avsikten är att det i stort sett i alla dessa mål skall

krävas prövningstillstånd i ledet länsrätt--kammarrätt.

För de allmänna domstolarnas vidkommande har den första domstolsprövningen av utsökningsmålen sedan den 1 januari 1994

flyttats ned från hovrätterna till första instans. Reformen utgör ett led

i strävandena att effektivisera hovrättsförfarandet så att målen kan avgöras snabbare och ett mer ändamålsenligt sätt samt att resurserna kan koncentreras på de mer svårbedömda och kvalificerade målen. Under år 1993 tillsattes också särskild utredare för att arbeta vidare en

med dessa frågor och lämna förslag till ändringar i förfarandereglerna

för hovrätt. Utredaren har även till uppgift att undersöka olika sätt att begränsa flödet till hovrätterna och utvärdera de reglerna nya om

prövningstillstånd i hovrätt dir. 1993:38. Hovrättsprocessutredningen

skall redovisa sitt uppdrag före 1 april 1995. Den regeringen år av

1992 tillsatta Skil jedomsutredningen, som ser över skiljemannalagstift-

ningen har också till uppgift att överväga förfarandereglerna i om

allmän domstol för handläggande av förmögenhetsrättsliga tvister på

näringslivets område kan ändras så att rättegång i domstol blir ett mer

slagkraftigt alternativ till skiljeförfarandet dir. 1992:22. Dess arbete

beräknas kunna avslutas under år 1994.

3.5 Domstolarnas arbetsläge under år 1993

Antalet mål som kom till de allmänna domstolarna och de allmänna

förvaltningsdomstolarna under år 1993 fortsatte att öka. Särskilt vid

de allmänna domstolarna har arbetsläget varit ansträngt och domarnas

arbetsbelastning har ökat år från år. Sett till antalet inkommande brottmål och tvistemål har utvecklingen domarnas arbetsbörda i de

av allmänna domstolarna gått från att antalet mål varje domare skulle som

Aktuella utvecklingslinjer sou 1994:99

handlägga år 1990 var 205 stycken till att år 1993 ha blivit 272 mål per domare. Under år 1993 ökade således antalet inkomna tvistemål, undantaget i tingsrätterna med 30 %. Även det gemensamma ansökningar, om också skedde en ökning av antalet avgjorda tvistemål med 25 % ökade samtidigt tvistemålsbalansen med 13 %. Av den ökning i faktiska tal med nästan 19 000 tvistemål som kom till tingsrätterna hade mer än 17 000 mål börjat som betalningsföreläggande eller lagsökning. Sammanlagt inkom under år 1993 till tingsrätterna 44 000 tvistemål som hade börjat hos kronofogdemyndigheterna som betalningsföreläggande och som antingen hade hänskjutits till rättegång eller hade blivit föremål för återvinning vid tingsrätt. På brottmålssidan var ökningen av antalet inkomna mål som inte var notariemål mindre och uppgick till 1 %. Någon ökning av vare sig antalet avgjorda eller balanserade brottmål skedde emellertid inte. I tingsrätternas övriga verksamhet ökade antalet domstolsärenden med 3 %, medan däremot antalet konkursmål minskade med 13 %. Antalet ärenden till inskrivningsmyndigheterna minskade också med 2 %. Under det första kvartalet 1994 synes den uppåtgående trenden när det gäller tviste-

målen utom gemensamma ansökningar ha brutits. Antalet inkomna

sådana mål har minskat med 9 % jämfört med motsvarande period år 1993. Minskningen torde i allt väsentligt vara att hänföra till sådana mål som börjat som betalningsföreläggande eller lagsökning. För hovrdtternas del har det under senare tid skett en oavbruten tillströmning av alla typer av mål. Under år 1993 ökade således antalet inkomna mål till hovrätterna med 6 %. Samtidigt ökade emellertid hovrätterna målavverkningen med 20 95, vilket medförde en minskning av målbalansen med 9 %. Utsikterna för år 1994 anses dock vara bekymmersamma bl.a. eftersom hovrätterna kan förväntas del av den stora ökningen av antalet tvistemål till tingsrätterna som ägde rum året innan. En viss Ökning har också kunnat förmärkas redan under det första kvartalet 1994. Totalt har emellertid antalet till hovrätterna inkomna mål minskat något i förhållande till första kvartalet året före. Även måltillströmningen till Högsta domstolen ökade under år 1993 med 15 %. Samma ökning skedde också av antalet avgjorda mål. Detta till trots ökade målbalansen i Högsta domstolen med 2 %. Arbetsläget vid de allmänna förvaltningsdomstolarna är inte heller oproblematiskt. I ldnsrdtterna ökade antalet inkomna mål under år 1993 med nästan 14 % samtidigt som antalet avgjorda mål minskade med nästan 4 %. Antalet balanserade mål minskades dock med 13 %. De balanserade målen uppgick till ca 94 000 stycken varav hälften var färdiga för avgörande till skillnad från året innan när cirka en tredjedel utgjordes av sådana mål. Utvecklingen är oroande eftersom den tyder

sou 1994:99 Aktuella utvecklingslinjer

på att länsrätterna har svårt att hinna med att avgöra annat än de rena förtursmålen. Länsrätternas målstruktur har under de senaste åren också förändrats avsevärt. De tidigare dominerande skattemålen utgjorde under år 1993 endast 13 % antalet inkomna mål jämfört av med år 1991 när samma måltyp utgjorde 43 % de inkomna målen. av Antalet inkomna skattemål minskade också procentuellt med 13 %. Numera är det främst s.k. sociala mål och körkortsmål kommer som till länsrätterna. Skattemålen dominerade dock fortfarande bland antalet balanserade mål även de minskade i antal. Antalet om

skattemål i balans uppgick till 44 000 stycken, minskning med

ca en

28 %. Samtidigt minskade antalet avgjorda sådana mål med hela 38 %. Den största ökningen av inkomna mål skedde bland fastighetstaxeringsmålen 160 %. Denna ökning dock beroende de cykelva-

var av riationer som förekommer detta taxeringsområde. Under år 1994

beräknas i gengäld få fastighetstaxeringsmål komma till länsrätterna. Trots att antalet inkomna fastighetstaxeringsmål ökat och

antalet avgjorda mål minskade med 9 % under år 1993 minskade dock balansen med 13 %. Beträffande körkortsmålen minskade både antalet inkomna och avgjorda mål med 6 respektive 7 %. Även balansen

minskade med 13 %. Den första prövningen körkortsingripanden

av

föreslås flyttas över till länsstyrelserna fr.o.m. den l oktober 1994 prop. 1993/94:133. De inkommande socialförsäkringsmålen ökade

med 26 % och antalet avgjorda sådana mål ökade med 68 %. En

ökning av målbalansen för socialförsäkringsmålen skedde också med

47 %. Enligt uppgift från Domstolsverket finns det inget tyder på som

att antalet överklagade socialförsäkringsärenden till länsrätt skulle minska under år 1994. Psykiatrimålen som tillfördes Iänsrätterna

som ny målgrupp den 1 januari 1992 minskade dock under år 1993 både vad avsåg antalet inkomna och antalet avgjorda sådana mål. 80 % av länsrätternas 11 323 psykiatrimål avgjordes dessutom efter muntlig

förhandling. Vad slutligen angår tillströmningen av mål enligt

socialtjänstlagen till länsrättema ökade dessa med 57 %, vilket i sin tur medförde att antalet inkomna s.k. Ö-mål ökade med 49 % och att antalet avgjorda mål ökade med 62 %. Länsrätternas Ö-mål balans av ökade med 17 % under år 1993. Antalet inkomna mål till kammarrätterna ökade under år 1993 med

13 %. Samtidigt skedde förhållandevis stor ökning antalet

en av

avgjorda mål 20 % vilket medförde att balanserna kunde minskas

med 6 %. Ökningen av antalet inkommande mål berodde till stor del

på en ökning av två målgrupper, nämligen mål enligt socialtjänstlagen och socialförsäkringsmål. För Regeringsrättens vidkommande ökade

antalet inkomna mål med 8 % medan det skedde ökning antalet en av

Aktuella utvecklingslinjer sou 1994:99 avgjorda mål med 15 %. Málbalansen var dock i stort sett oförändrad i domstolen.

SOU 1994:99

4 ordinarie domare och

Utnämning av därmed frågor sammanhängande

De ordinarie domarna tillsätts och utnämns av regeringen ll kap. 9 § första stycket regeringsformen, 4 kap. 2 § rättegångsbalken samt 10

och 15 §§ lagen 19711289 om allmänna förvaltningsdomstolar.

1 Tillsättningsförfarandet

De högsta domartjänsterna, dvs. tjänsterna som justitieråd, regeringsråd, president i hovrätt och kammarrätt, hovrättslagman och kammarrättslagman, domare i Arbetsdomstolen, Bostadsdomstolen, Marknadsdomstolen och Försäkringsöverdomstolen, ordförande och vice ordförande på avdelning i Patentbesvärsrätten samt tjänsterna som

lagman i tingsrätterna och länsrätterna i Stockholm, Göteborg och

Malmö, tillsätts direkt efter ett kallelseförfarande. Tjänsterna kungörs

alltså inte lediga och det sker inte heller något förslagsförfarande. Även tjänsterna hyresråd, tillika chef för de största hyres-

som tre nämnderna i samma städer, tillsätts av regeringen utan ansökningsförfarande.

Övriga ordinarie domartjänster och tjänsterna som hyresråd och

dispaschör tillsätts efter ett ansökningsförfarande sedan tjänsterna kungjorts lediga. Ansökan skall i dessa fall ställas till regeringen men ges till Domstolsverket. Tjänsteförslagsnämnden för domstols-

väsendet T FN bereder tillsättningsärendena med undantag för

domartjänster i Patentbesvärsrätten som har en egen tjänsteförslagsnämnd och avger förslag till regeringen vilken sökande som bör få tjänsten.

För lagfarna domare gäller vissa i författning fastställda behörig-

hetsvillkor. En domare skall vara svensk medborgare och vara

lagfaren 4 kap. l § rättegångsbalken, dvs. ha avlagt svensk juris

kandidatexamen eller juristexamen. Med sådan examen jämställs under

vissa förutsättningar fullbordad juristutbildning som till övervägande

del ägt rum i annat nordiskt land. Några formella krav på genomgången domarutbildning eller notariemeritering uppställs däremot inte för tillträde till de ordinarie domartjänsterna. I realiteten har de flesta dock genomgått den s.k. domarutbildningen i hovrätt eller kammarrätt.

Utnämning av ordinarie domare sou 1994:99

För domarna i Högsta domstolen och Regeringsrätten gäller som behörighetskrav att vederbörande måste vara eller ha varit ordinarie

domare i domstolen för att kunna tjänstgöra som ledamot där ll kap.

1 § första stycket regeringsformen. Ledamöterna i Högsta domstolen

skall vara lagfarna. I Regeringsrätten måste minst två tredjedelar av antalet regeringsråd vara lagfarna.

4. 1 Meritvärderin gen

I 11 kap. 9 § andra stycket regeringsformen stadgas att vid tillsättning

av statlig tjänst, alltså även domartjänster, avseende endast skall fästas

vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Med förtjänst avses närmast den vana som förvärvats genom före-

gående tjänstgöring. Med skicklighet förstås enligt praxis lämpligheten

för en befattning visad främst genom teoretisk och praktisk utbildning

samt erfarenhet från tidigare verksamhet prop. 1973:90 s. 405-406.

Tidigare gällde som den grundläggande principen för tillsättning av

ordinarie domartjänster i den s.k. rådsklassen dvs. hovrätts- och

kammarrättsråd samt rådmän i tingsrätt och länsrätt att förtjänsten skulle vara det avgörande. Detta betydde att sökandena normalt fick dessa tjänster i turordning efter tiden för inträdet på domarbanan räknat från den dag anställningen som aspirant i hovrätt eller kammar-

rätt började, den s.k. börjedagen. Beträffande övriga tjänster var tillsättningsprincipen den att skickligheten ansågs utslagsgivande. Efter

1990 års meritvärderingsreform skall sedan den 1 juli 1990 tillsättning

av tjänst även i rådsklassen främst grundas på en bedömning av sökandens skicklighet. I propositionen om domarbanan och meritvärderingen vid till-

sättning av domartjänster förklarade departementschefen att skicklighetsbedömningen skall avse sökandens lämplighet just för den sökta tjänsten. Olika domartjänster kan således ställa olika krav på sina utövare. Det är exempelvis inte säkert att den som är den lämpligaste för en tjänst i överrätt också är den bäste underrättsdomaren. Man kan även i ett tjänstetillsättningsärende ha anledning att tillgodose ett behov

av särskilda kunskaper, som t.ex. erfarenhet av dömande i vattenmål

vid tillsättning av en tjänst vid en domstol som är vattendomstol. Värderingen av de sökandes skicklighet skall grundas på en helhetsbe-

dömning av all erfarenhet som är av betydelse i ärendet. Till sådan erfarenhet hör teoretisk och praktisk utbildning, personliga egenskaper samt kunskaper och färdigheter som har förvärvats i offentlig eller privat anställning eller i egen verksamhet prop. 1989/90:79 s. 8.

sou 1994:99 Utnämning av ordinarie domare

Beträffande de krav som bör ställas på en domares personliga egenskaper anslöt sig departementschefen till de uttalanden 1987 som års domarutredning gjort i betänkandet Domarbanan Utbildning och

meritvärdering SOU 1988:53. En domare måste således vara

självständig och objektiv i sitt dömande. Domaren måste också vara

yrkesskicklig, dvs. ha goda kunskaper om det rättsliga regelsystemet och kunna tillämpa det väl. En domare måste vidare ha ett gott

omdöme och personlig mognad samt kunna uppträda balanserat och

förtroendeingivande. Förmåga att kunna samarbeta bör också tillmätas betydelse. Andra egenskaper som bör beaktas vid en skicklighetsbedömning är förmågan att uttrycka sig begripligt samt vara effektiv utan att ge avkall på kvaliteten prop. 1989/90:79 s. 8-9. Tjänstgöring i domstol är, enligt departementschefen, det naturligas-

te sättet att visa att man har det yrkeskunnande och de egenskaper som

krävs för domaryrket prop. 1989/90:79 s. 10. Vid tillsättningen av

domartjänster måste genomgången domarutbildning och tjänstgöring i domstol därför tillmätas ett särskilt meritvärde. Domaryrket ställer

emellertid stora krav domarens människokännedom, kunskaper

om samhället och förmåga att föra komplicerade rättsliga resonemang. Erfarenhet av verksamhet utanför domstolarna, främst juridisk sådan, kan vara berikande i dessa hänseenden. Erfarenhet utanför domstols-

väsendet anses således vara av mycket stort värde för en domare och den enskilde uppmuntras därför att skaffa sig sådan erfarenhet.

Departementschefen menade att det är så värdefullt att vid sidan av

domstolstjänstgöring ha även andra erfarenheter att en sökande med sådana erfarenheter normalt får anses ha bättre förutsättningar att utöva domaryrket än en sökande som enbart tjänstgjort i domstol. Det

måste emellertid vara fråga om sådana erfarenheter och insikter som

har betydelse for domaren i domararbetet, och en erkänt skicklig

domstolsjurist som saknar sidomeriter skall, enligt propositionen, inte

i alla lägen behöva se sig förbigången av sökande har sådana

som meriter. Det avgörande skall att varje tjänst skall tillsättas med vara den som är mest kvalificerad för tjänsten, dvs. den som framstår som

skickligast vid en samlad bedömning av alla relevanta faktorer prop.

1989/90:79 s. 10, 1989/90:JuU25 7. Den enbart eller s. som

huvudsakligen tjänstgör i domstol kan även bredda sin kompetens genom växling mellan de olika domstolsslagen och detta tillgodoräknat vid meritvärderingen. Vid sidan av domstolstjänstgöring bör framför allt erfarenhet

som avser kvalificerad juridisk verksamhet med anknytning till rättsväsendet räknas som en merit. Dit hör lagstiftningsarbete. En växling mellan dömande verksamhet och lagstiftande arbete anses ha ett stort

Utnämning av ordinarie domare sou 1994:99

värde för båda verksamhetsområdena. Ju mer kvalificerat lagstiftningsarbetet är desto större blir meritvärdet. Som meriterande anses även tjänstgöring som föredragande i Högsta domstolen och Regeringsrätten, tjänstgöring i specialdomstolar särskilt slutinstanser som t.ex. Arbetsdomstolen och domstols- liknande nämnder, tjänstgöring hos Riksdagens ombudsmän, Justitiekanslern och Riksåklagaren samt verksamhet som åklagare, advokat eller biträdande jurist på advokatbyrå. Även kvalificerad juridisk en tjänstgöring vid statliga verk och motsvarande arbete inom exekutionsväsendet, skatteförvaltningen, polisväsendet och kriminalvården bör tillmätas meritvärde, liksom akademiskt arbete inom det rättsvetenskapliga området prop. 1989/90:70 s. 11. Beträffande sådan yrkeserfarenhet som en sökande förvärvat i annan privat verksamhet än hos advokatbyrå nämns i propositionen särskilt tjänstgöring med kvalificerade juridiska uppgifter i banker, försäkringsbolag eller andra företag eller organisationer samt, beroende på verksamhetens art, omfattning och innehåll, allmänna, samhälleliga förtroendeuppdrag s. 12. Om flera sökande till en tjänst bedöms vara lika eller i huvudsak lika skickliga blir i regel förtjänsten utslagsgivande. All anställning, statlig, privat och egen verksamhet, skall inräknas i förtjänsten prop. l989/90:79 s. 13. Det finns emellertid inom det statligt reglerade området utrymme för att utöver förtjänst och skicklighet beakta även andra sakliga grunder stämmer överens med allmänna arbetsmarknads-, som jämställdhets-, social- och sysselsättningspolitiska mål, 4 § anställningsförordningen 1994:373. Till sådana sakliga grunder räknas .a. företrädesrätt vid återanställning och omplacering, intresset av att bereda arbetshandikappade sysselsättning och strävan att främja ökad jämställdhet mellan kvinnor och män. Beträffande jämställdhetsintresset gäller att detta numera bör kunna väga över den gradskillnad i fråga förtjänst och skicklighet eller bådadera som föreligger mellan om sökande av olika kön när kvalifikationerna i stort sett om också inte helt är lika prop. 1989/90279 s. 12-13.

4.1.2 Tjänsteförslagsnämndens handläggning av tillsättningsärenden

Tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet T FN inrättades samtidigt med Domstolsverket år 1975 och från verket fristående är en myndighet. Nämndens huvuduppgift är att avge förslag till regeringen i fråga om sådana ordinarie domartjänster som kungörs lediga och

sou 1994:99 Utnämning av ordinarie domare

tillsätts efter ett ansökningsförfarande. Detta förfarande gäller således för det stora flertalet av de ordinarie domartjänsterna.

Verksamheten styrs huvudsakligen av förordningen 1988:318 med instruktion för tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet. Nämnden

består av minst sju ledamöter, varav en av ledamöterna är ordförande och en vice ordförande. För varje ledamot finns en personlig ersättare.

Ledamöter och ersättare utses av regeringen för en tid av högst tre år.

Även ordförande och vice ordförande regeringen. l den utses av proposition som föregick de senaste ändringarna i förordningen uttalades bl.a. att det är viktigt att nämnden är allsidigt sammansatt med

avseende på olika domstolstypers representation och att både kvinnor och män finns representerade i nämnden. Ledamöterna borde även sammantaget ha en mycket god personkännedom inom domstolsväsen-

det som helhet prop. l993l94zl7 s. 30. I nämnden ingår som ledamöter i dag våren 1994 ordförandena i Högsta domstolen och Regeringsrätten, presidenten i Försäkringsöverdomstolen, en hovrättspresident, en kammarrättspresident, en tingsrättslagman, en chefs-

rådman från en länsrätt, en chef för en arrende- och hyresnämnd och

Domstolsverkets chef. Nämnden är beslutsför när minst hälften av ledamöterna, bland dem ordföranden eller vice ordföranden, är närvarande. Ärendena avgörs efter föredragning.

Bortsett från formella meriter utgör referenserna det viktigaste

urvalsinstrumentet för TFN. Nämnden har därför utarbetat ett

frågeformulär som används vid inhämtandet av referenser. Formuläret

innehåller olika rubriker som anger i vilka hänseenden nämnden önskar att referensgivaren uttalar sig. Referenser inhämtas såväl

skriftligen som muntligen av TFN :s kansli.

Om sökandena konkurrerat i tidigare tillsättningsärenden görs inom kansliet en sammanställning av TFN:s förslag i de tidigare ärendena. Sammanställningen utgör sedan arbetsmaterial vid nämndens samman-

träde. Nämnden är dock inte bunden av tidigare bedömningar, utan

sökandens lämplighet för den aktuella tjänsten bedöms vid varje tillfälle och utifrån det material som då finns tillgängligt beträffande sökanden och dennes medsökande. Vidare upprättar kansliet en meritsammanställning där det redovisas vilka olika tjänster de sökande

innehaft tidigare och de sammanlagda tjänstgöringstiderna. Meritsam-

manställning, eventuell sammanställning över tidigare sökta tjänster,

yttrande från berörd domstolschef och referensmaterial sänds sedan till

nämndens ledamöter i god tid före sammanträdet.

Nämndens förslag om tillsättning av tjänst skall grundas främst

en bedömning av sökandens skicklighet för tjänsten, om det inte finns

särskilda skäl för något annat. Innan nämnden avger förslag om

tillsättning av en tjänst skall chefen för den domstol eller hyresnämnd

Utnämning av ordinarie domare sou 1994:99

där tjänsten finns få tillfälle att yttra sig 8 § förordningen 1988:318. TFN:s förslag får överklagas till regeringen.

4. 1 3 Till sättnin gsförfarandet vid de högre domartjänstema

. Tillsättning av de högsta domartjänsterna sker som nämnts efter ett kallelseförfarande och någon beredning av dessa tjänstetillsättningar sker inte av TFN I stället är det departement under vilket den aktuella . domstolen sorterar ansvarigt för beredningen. Förfarandet är sådant att det i praktiken inte blir någon offentlig insyn i beredningsstadiet. Tillsättningen av en högre domartjänst aktualiseras genom att domstolen tar kontakt med departementet. En viss bevakning sker också från departementets sida av när det kan vara aktuellt att ta upp en tillsättningsfråga. Från departementet kontaktar man sedan i turordning de personer som anses vara lämpliga för tjänsten. Lämplighetsbedömningen sker i första hand inom departementet. Beslutsunderlaget tas fram olika sätt. Ledamöter av Högsta domstolen och Regeringsrätten kan exempelvis ha lämnat förslag på lämpliga kandidater. Vidare kan den domstol där tjänsten finns ha synpunkter och ha lämnat förslag namn eller förklarat vilken typ av person som domstolen har behov av. Det förekommer även att personer som är intresserade av en högre domartjänst anmäler detta till departementet. Slutligen förekommer även aktivitet från departementets sida för att hitta rätt person till en viss tjänst. Oftast är de personer som kan komma i fråga för dessa tjänster väl kända för departementet och någon traditionell referenstagning behöver därför mera sällan ske. Synpunkter inhämtas i stället under hand och någon egentlig dokumentation förekommer inte i ärendena. Däremot är det viktigt diskutera de olika tänkbara kandidaterna med chefen för den domstol där den lediga tjänsten finns eller hos den hovrätts- eller kammarrättspresident som underrätten hör under. Det förekommer också en diskussion inom departementet. Ibland diskuteras tillsättningsärenden med andra departement, där kännedom kan finnas om kandidater med särskilda kvalflkationer och då särskilt med Finansdepartementet om det är fråga om en tjänst i allmän förvaltningsdomstol. Om det är aktuellt att rekrytera någon utanför den traditionella domarkarriären kan kontakt tas med företrädare för dennes yrkeskår, t.ex. åklagar- eller advokatväsendet. Beträffande tillsättningen av justitieråds- och regeringsrådstjänster är traditionen att justitieministern går till den aktuella domstolen och i plenum redovisar det förslag på kandidat som tagits fram från departementets sida och som förankrats i regeringskretsen. Möter

sou 1994:99 Utnämning av ordinarie domare

förslaget inte några invändningar från ledamöterna i domstolen

tillfrågas sedan kandidaten formellt om han vill ta emot tjänsten. Det

har dock undantagsvis hänt att domstolen inte fått möjlighet att uttala sig om regeringens förslag på kandidat till tjänsten. Det mest uppmärksammade fallet är utnämningen av den avgående justitieministern Ove Rainer till justitieråd i Högsta domstolen. Även förslag till tjänsterna som lagman i hovrätt och kammarrätt förankras hos vederbörande domstols president. Detsamma gäller t.ex. domare i Försäkringsöverdomstolen. Främst tjänsterna som hovrätts- och kammarrättspresident kan tillsättas efter en beredning som något avviker från den som tillämpas i allmänhet.

Utbildning av domare

4.2. 1 Domarutbildningen

Den grundläggande domarutbildningen och domarkarriären i de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna är sedan 1979 års länsrättsreform uppbyggda efter principer. Den samma som är intresserad av att komma på domarbanan har vanligtvis att efter notariemeritering söka tjänst aspirant i hovrätt eller som en en kammarrätt och därigenom antas till en särskild utbildning för vilken överrätterna huvudsakligen har ansvaret. Efter reformeringen av domarbanan den 1 juli 1990 innehåller utbildningen tre obligatoriska moment, nämligen aspiranttjänstgöring i överrätt, underrättstjänstgöring och adjunktionstjänstgöring i överrätt. Utbildningen skall full göras i ett sammanhang. Den sammanlagda tjänstgöringstiden skall helst inte vara längre än tre år. Aspiranttjänstgöringen pågår i allmänhet i nio månader. Om tjänstgöringen godkänns, vilket är det normala, förordnas aspiranten till fiskal. Därefter, eventuellt efter ytterligare tjänstgöring i överrätten, förordnas till fiska i underrätt. Underrättstjänstgöringen personen en skall pågå under minst ett års tid, varefter fiskalen återgår till överrätten för adjunktion. Under adjunktionstiden deltar fiskalen som ledamot i överrätten. Adjunktionstjänstgöringen är bestämd till minst nio månader. Godkänns denna förordnas fiskalen till och kan assessor sedan söka ordinarie domartjänst. I hovrättsinstruktionen 1979:569 och kammarrättsinstruktionen 1979:571 stadgas att bl.a. är skyldig att tjänstgöra en assessor som revisionssekreterare respektive regeringsrättssekreterare. Tjänstgöringen som sådan föredragande i Högsta domstolen eller Regerings-

Utnämning av ordinarie domare sou 1994:99

rätten är föremål för godkännande och betygssättning och kan således

också ses som ett led i domarutbildningen. Sådan tjänstgöring är emellertid inte ett obligatoriskt led i utbildningen. Tjänstgöring som föredragande i någon av de högsta domstolarna kan också ske efter det att personen utnämnts till ordinarie domare vanligtvis rådman. Utöver den formella domarutbildningen förekommer även utbildning som anordnas av Domstolsverket eller av de enskilda domstolarna. De s.k. domarkurserna, som sker i internatform, är direkt riktade till dem som genomgår domarutbildningen. Kurserna behandlar frågor som formell processledning, bevisvärdering och domsskrivning. Vidare brukar överrätterna anordna särskilda utbildningsdagar för de antagna

aspiranterna. I övrigt kan aspiranter, fiskaler och assessorer ofta delta

i kurser, studiedagar och praxisdiskussioner tillsammans med de ordinarie domarna.

4.2.2 Efterutbildning av domare

De ordinarie domarna har möjlighet att delta i efterutbildning i form av kurser, seminarier och utbildningsdagar. Denna utbildning anordnas

av Domstolsverket eller av de enskilda domstolarna. Utbildningen kan

gälla t.ex. ny lagstiftning, chefsfrågor eller EG-rätt. Domstolsverket

anordnar även kurser i företagsekonomi, bokföring och språk för domarkåren. l de enskilda överrätterna kan utbildning ske i form av praxisdiskussioner eller genom att särskilt inbjudna personer redogör

för lagstiftningen inom ett visst område. Gemensamma utbildningsin-

satser for advokater, domare och åklagare förekommer också. Det finns även ett samarbetsorgan med uppgift att handha efterutbildning av nordiska domare. I Samarbetsorganet för Efterutbildning av Nordens domare SEND deltar förutom Sverige, Danmark, Finland och Norge. SEND anordnar gemensamma seminarier for

nordiska domare, sprider information om efterutbildning i respektive land och verkar för att domarnas kunskaper om nordiska rättsliga förhållanden skall öka genom studiebesök och "utbytestjänstgöring"

under kortare tid. Under åren 1992 och 1993 besökte exempelvis ett stort antal representanter för de finska domstolarna svenska domstolar som ett led i förberedelserna inför den finska underrättsreformen hösten 1993. De gemensamma seminarier som SEND anordnar skall

huvudsakligen behandla praktiska processrättsliga frågor, men de skall även ha något inslag med internationell inriktning. Det finns också möjligheter för domare från ett annat nordiskt land att delta i de nationellt anordnade efterutbildningarna. Detta har framför allt skett mellan Sverige och Norge och mellan Sverige och Finland.

sou 1994:99 Utnämning av ordinarie domare

4.3 Tjänstgöring utanför domstolsväsendet

Många jurister på domarbanan har av tradition efter kortare eller en

längre tids tjänstgöring i domstol gått ut till andra uppgifter inom rättsväsendet eller förvaltningen, till befattningar inom näringslivet

eller på andra håll i samhället. Inom lagstiftningsväsendet har man

t.ex. ansett sig ha behov av domstolsutbildade jurister för befattningar som rättssakkunniga, kommittésekreterare och föredragande i riksdagens utskott. De som för en tid arbetat inom andra delar av rättsväsendet eller förvaltningen har i allmänhet haft kvar sin

an-

knytning till domstolsväsendet genom att vara tjänstlediga från

domstolarna och har sedermera återvänt till en domstol för tjänstgöring. När det gäller möjligheten för jurist på domarbanan att en

pröva på annan tjänstgöring än i en statlig anställning har dock rätten till tjänstledighet varit begränsad till en kortare tidsperiod, normalt ett

år.

En ordning där domstolsjurister med tjänstledighet från domstolarna anlitas för lagstiftning i kommittéväsendet, för tjänstgöring i regeringskansliet, riksdagen eller andra myndigheter går tillbaka på hovrätternas centrala roll för utbildning och prövning jurister och

av yngre

byggdes upp enligt Axel Oxenstiernas principer för den svenska statsförvaltningen. Att domarutbildade personer på detta sätt används

på andra håll i samhället än domstolarna har bedömts värdefullt som

för det svenska rättssamhället i stort jfr l986/87:100 bil. 4

prop.

s. 66. Ur meritvärderingshänseende har det även setts positivt att

som en blivande domare har erfarenheter även yrkesverksamhet av annan än tjänstgöring i domstol. En växling mellan dömande och lagstiftande arbete har därvid bedömts stort värde för båda verksamhetsvara av områdena prop. 1989/90:79 s. 10-11. De möjligheter till rörlighet

och breddning i yrkeserfarenheterna förfarandet innebär har också

som

verkat stimulerande på rekryteringen till domarbanan SOU 1988:53

s. 109.

4.4 Rekryteringen ordinarie domare

av

Trots att några formella krav på genomgången domarutbildning inte föreligger rekryteras den största andelen domare bland dem som genomgått denna utbildning. När 1987 års domarutredning utredde frågan om rekrytering av domare utanför domarbanan var tanken inte att domarbanan skulle öppnas helt. Eftersom grundutbildning för

en

domare skulle finnas kvar var det också naturligt att de flesta domarna

Utnämning av ordinarie domare sou |994:99

även i framtiden skulle komma att rekryteras bland de domarutbildade. En öppnare attityd mot sökande som helt eller delvis saknade domarutbildning borde emellertid intas SOU 1988:53 s. 136 En sådan förändring underlättades också av att man övergav börjedagsreglerna och efter den l juli 1990 började tillsätta alla tjänster efter de regler som gäller för övriga statliga tjänster, dvs. förtjänst och skicklighet med tonvikt på det senare. I betänkandet Domarbanan Utbildning och meritvärdering SOU 1988:53 uppgav 1987 års domarutredning att de som borde kunna komma i fråga för en domartjänst utan att ha fullständig domarutbilding framför allt var sökande som hade kvalificerade arbetsuppgifter inom andra delar av rättsväsendet t.ex. åklagare, kronofogdar eller advokater samt rättsvetenskapsmän. Enligt utredningens mening vore

det dessutom lämpligast om en förstagångsutnämning för denna

kategori av sökande avsåg tjänster i rådsklass och i första hand i kollegiala domstolar. Det borde även finnas möjligheter för personer var allvarligt intresserade av domaryrket att pröva detta genom som att delta i en överrätts arbete som adjungerad ledamot. Sådan tjänstgöring skulle även kunna ge ett underlag för att bedöma vederbörandes lämplighet för domaryrket s. 137. Sedan 1990 års meritvärderingsreform trädde i kraft har under perioden den 1 juli 1990 till den 30 juni 1993 TFN handlagt 270 domartjänstetillsättningsärenden. Av dem som förts upp på förslag till tjänsterna har 30 personer inte genomgått hela domarutbildningen. Åtta dem sattes på förslag var inte notariemeriterade, tio av som upp stycken var notariemeriterade men hade inte påbörjat aspiranttjänstgöring vid överrätt och tolv personer hade genomgått viss utbildning inom domarutbildningens ram utan att ha erhållit assessorsförordnande. De flesta av dessa innehade emellertid redan tidigare domartjänst vid allmän förvaltningsdomstol eller tjänst vid försäkringsrätt och sökte rådmanstjänst vid länsrätt eller tjänst som kammarrättsråd. Endast sju stycken av dem som fördes upp förslag var vid ansökningstillfället inte anställda inom rättsväsendet. En av dessa var en icke-notariemeriterad förhandlingschef vid ett av departementen, dock varit regeringsrättssekreterare. Bland gruppen notariesom meriterade fanns endast två externsökande, nämligen en advokat och åklagare. Den hade emellertid tjänstgjort som revisionsseken senare reterare i Högsta domstolen. De fyra övriga, två bolagsjurister, en länsstyrelseanställd och person som var anställd vid Kriminalvårdsen styrelsen, hade alla genomgått viss del av domarutbildningen och två dem var godkända fiskaler. av Om man undantar den grupp som redan tidigare innehade domartjänst i allmän förvaltningsdomstol eller försäkringsrätt utnämnde

sou 1994:99 Utnämning av ordinarie domare

regeringen under samma period fyra personer till ordinarie domare som inte hade fullgjort hela domarutbildningen. Två utnämningarna

av avsåg tjänst som domare i de två högsta instanserna. Båda de utnämnda var vid sidan av övriga meriter notariemeriterade. De två övriga hade båda advokatbakgrund. Den dem notariemeriene av var terad och den andre hade varit hovrättsfiskal.

4.5 Kvarstående i efter

anställning pension

I förordningen DVFS 1991:26 A 72 möjlighet för ordinarie om

domare att kvarstå i anställning efter pensionsåldern sägs att befogen-

heten att medge att en arbetstagare får kvarstå i anställningen efter pensionsåldern utövas av regeringen beträffande den är ordinarie som domare. Enligt 3 § förordningen får dock ordinarie domare särskilt en utan medgivande kvarstå i anställningen två år efter det att han har uppnått

pensionsåldern 65 år. Vill domare utnyttja denna möjlighet skall

en han skriftligen ge den domstol i vilken han är anställd besked detta om senast sex månader innan han uppnår pensionsåldern. Om det är fråga om en domstolschef skall dock beskedet lämnas till Domstolsverket. Om en ordinarie domare vill kvarstå i anställningen efter 67 års ålder skall ansökan om detta göras hos regeringen. Ansökan skall ges

in senast fyra månader innan sökanden fyller 67 år. Hittills har endast

ett fåtal sådana fall kommit upp till prövning regeringen. Medav givande för domare att kvarstå i anställningen efter 67 års ålder har i dessa fall getts när det funnits organisatoriska skäl till domaren att skulle kvarstå under en begränsad tid. I de fall där sådana statsnyttoskäl" inte förelegat har ansökan kvarstående i anställningen om avslagits.

Tidsbegränsade förordnanden

Med domstolarnas självständiga ställning rimmar bäst att de dömande befattningshavarna i största möjliga utsträckning utgörs av befattningshavare som åtnjuter ett sådant anställningsskydd tillkommer

som ordinarie domare. För vissa typer domstolar arbetar under av som speciella förhållanden har det emellertid ansetts motiverat att ledamö-

terna förordnas på viss tid prop. 1973:90 382. l 11 kap. 1 § tredje

s.

stycket regeringsformen stadgas därför att i fråga om domstol som har inrättats för handläggning av en viss bestämd eller vissa

grupp

Utnämning av ordinarie domare sou 1994:99

bestämda grupper av mål får undantag göras i lag från regeln att vid domstol skall finnas ordinarie domare.

I 3 kap. 1 § lagen 1974:371 om rättegången i arbetstvister stadgas att Arbetsdomstolen består av högst fyra ordförande, högst fyra vice

ordförande samt 17 andra ledamöter. Ordförande och vice ordförande skall lagkunniga och erfarna i domarvärv. Samtliga ledamöter i vara Arbetsdomstolen förordnas av regeringen för en tid av tre år. Att förordnandetiden är begränsad även för juristdomarna har sin grund

i kravet att de i sin tjänstgöring i Arbetsdomstolen måste ha arbets-

marknadsorganisationernas förtroende SOU 1974:8 s. 112. För att kontinuiteten i dömandet skall tryggas har förordnandetiden satts till

tre år för samtliga ledamöter prop. 1974:77 s. 157. Av de fyra lagfarna domare innehar heltidsanställning i domstolen är två

som

stycken ordinarie domare i annan domstol.

Bostadsdomstolen, som upphör den l juli 1994, består av minst tre ledamöter är lagkunniga och erfarna i domarvärv, en teknisk som ledamot samt högst tolv intresseledamöter. De förordnas av regeringen för tid tre år 5 och 6 lagen 1974:1082 om bostadsdomen av

stol. Hyresprocesskommittén hade i sitt betänkande Bostadsdomstolen, överinstans till hyresnämnd Ds Ju 1974:3, utgått från att de lagfarna ledamöterna, som inte bara tillfälligt förstärkte domstolen, skulle inneha ordinarie domartjänst vid Bostadsdomstolen. Departe-

mentschefen menade dock att en förutsättning för att domstolen skulle

kunna fylla sin uppgift att slita tvister mellan hyresvärdar och hyresgäster var att hyresmarknadens organisationer hade förtroende för domstolen och dess ledamöter. Med hänvisning till vad som gällde

för Arbetsdomstolen föreslogs därför attjuristledamöterna med hänsyn till arbetsuppgifternas beskaffenhet förordnades på arvodestjänst för begränsad tid. Det förutsattes dock att det normala skulle vara att nytt förordnande meddelades när tiden löpt ut prop. 1974:151 s. 103. Bostadsdomstolen bestod våren 1994 av fem lagfarna ledamöter av

vilka fyra är innehavare av en ordinarie domartjänst.

Marknadsdomstolen består enligt 3 § lagen 1970:417 om marknadsdomstol av en ordförande, en vice ordförande samt fem m.m. särskilda ledamöter. Ordföranden, vice ordföranden och en av de särskilda ledamöterna skall vara jurister och ha erfarenhet som domare

4 §. Ledamöterna utses av regeringen för viss tid. Marknadsdomstolen var en av de domstolar som enligt motiven till 11 kap. 1 § regeringsformen ansågs arbeta under så speciella förhållanden att det

kunde motiverat att domarna där, liksom tidigare, skulle fortsätta vara att vara förordnade för viss tid. I samband med att intresseledamöterna

nyligen avskaffades förekom inte någon ändring beträffande den tidsperiod för vilken ledamöterna förordnas. Av domstolens fyra

sou 1994:99 Utnämning av ordinarie domare

lagfarna ledamöter innehar ledamot ordinarie domartjänst och en en en annan är pensionerad från en sådan tjänst. Tidsbegränsade förordnanden kan även förekomma i Försäkringsöverdomstolen i de fall försäkringsdomare förordnas en som tillfällig förstärkning under viss tid. Inför domstolens upphörande, vilket skall ske den l juli 1995, har minimiantalet ordinarie försäkringsdomare i domstolen sänkts och flera tillfälliga förordnanden än tidigare har därför meddelats. Hälften innehavarna tidsbegränsade förav av ordnanden våren 1994 innehade ordinarie domartjänst. en

I

SOU 1994:99

5 Domarnas

rättsliga ställning

5.1 Inledning

En garanti för domarnas och domstolarnas självständighet i dömandet

anses vara att ordinarie domare inte bör kunna skiljas från tjänsten i

andra fall än då det objektivt sett föreligger befogad anledning därtill. Bestämmelser om att ämbetsmän, inbegripet domare, endast kunde

entledigas efter rannsakan och dom reglerades för första gången i lag

år 1611. Genom 1786 års förklaring begreppet "välfärd" i § 2 i

av

1772 års regeringsform kom principen om .a. domarnas oavsättlighet

att grundlagsfástas. I 1809 års regeringsform stadgades att "De som bekläda domareämbeten, så högre lägre, kunna icke, utan som medelst rannsakning och dom, ifrån sina innehavande sysslor av Konungen avsättas, heller, utan efter ansökningar, till andra egna

tjänster befordras eller flyttas. De ordinarie domarnas oavsättlighetsskydd regleras i dag i 11 kap.

5 § regeringsformen. Ingen annan domare än den är anställd

som

under sådana former att han åtnjuter det anställningsskydd

som paragrafen tillerkänner ordinarie domare kan räknas ordinarie som

domare i grundlagens mening prop. 1973:90 s. 391. Domare

som

sitter tidsbegränsade förordnanden eller tills vidare räknas således inte till denna kategori. För justitierådens och regeringsrådens del

finns även särskilda bestämmelser i 12 kap. 8 § regeringsformen. Utöver bestämmelserna i regeringsformen regleras domarnas

rättsliga ställning även i vanlig lag. Domare är i likhet med andra offentligt anställda underkastade såväl ett straffrättsligt

som ett disciplinärt ansvar för sina åtgärder i tjänsten. Disciplinansvaret för ordinarie domare infördes i samband med ämbetsansvarsreformen år

1975. Dessförinnan omfattades domarna endast av det straffrättsliga

ansvaret för ämbetsbrott. Regleringen av den arbetsrättsliga ställningen

och det disciplinära ansvaret fanns fram t.o.m. den 30 juni 1994 i lagen 1976:600 om offentlig anställning. Fr.o.m. den 1 juli 1994 träder en ny lag 1994:260 om offentlig anställning i kraft. Samtidigt förs vissa av de frågor som tidigare reglerats i 1976 års LOA över till en särskild lag, lagen 1994:261 om fullmaktsanställning fullmaktsla-

gen. I avvaktan på vad denna utredning kan komma fram med för

förslag har några sakliga ändringar i den tidigare regleringen inte skett

Domarnas rättsliga ställning sou 1994:99

för domarnas vidkommande, med undantag för att för de ordinarie domarna kommer att gälla två lagar dels nya LOA, dels fullmaktslagen. Redogörelsen för domarnas rättsliga ställning nedan utgår från

den lagstiftning som gäller fr.o.m. den 1 juli 1994. Framställningen

i detta avsnitt kompletteras med dels en redogörelse för Statens

ansvarsnämnds praxis i fråga om domare bilaga 15, dels en förteckning över vissa JO- och JK-beslut rörande tillsynen av

domstolar och domare bilaga 16.

5.2 Skiljande från tjänsten

Enligt 11 kap. 5 § första stycket regeringsformen kan en ordinarie

domare skiljas från tjänsten dels om han genom brott eller grovt eller upprepat åsidosättande av tjänsteåliggande har visat sig uppenbarligen

olämplig att inneha tjänsten, dels om han har uppnått gällande pensionsålder eller annars enligt lag är skyldig att avgå med pension.

Frågor om avskedande av ordinarie domare som inte är ledamot av Högsta domstolen eller Regeringsrätten prövas av en särskild nämnd, Statens ansvarsnämnd. Enligt 2 § förordningen 1988:1102 med instruktion för Statens ansvarsnämnd består nämnden av ordförande, vice ordförande och tre andra ledamöter. Ledamöterna utses av

regeringen. I LOA finns inte längre några regler om kvalifikationskrav

för ledamöterna, men enligt 15 kap. 4 § i 1976 års LOA skulle

ordföranden och vice ordföranden vara lagfarna och dessutom erfarna

i domarvärv. Enligt förarbetena till detta lagrum prop. 1975:78 s. 169 borde åtminstone en av de övriga ledamöterna företräda arbetstagarsidan. Sedan nämndens tillkomst har presidenten i Svea hovrätt varit nämndens ordförande. Arbetstagarsidan har representerats av SACO. De övriga två ledamöterna på vilka det inte ställs krav att de

skall vara lagfarna har nominerats av de politiska partierna.

I fall där en ordinarie domare avskedas på grund av att han genom

brott visat sig uppenbarligen olämplig att inneha tjänsten skedde

avskedandet tidigare enligt 11 kap. l § i 1976 års LOA se t.ex. AD

1989:52. I förarbetena till detta lagrum har departementschefen uttalat

att olämplighetsrekvisitet skall tolkas restriktivt och att ett avskedande skall kunna komma i fråga endast i sådana fall där det med hänsyn till

såväl brottets beskaffenhet som anställningens art och övriga om-

ständigheter skulle verka stötande om arbetstagaren fick behålla sin tjänst prop. 1975:78 s. 164.

Statens asvarsnämnd har i sin praxis ansett att ett enstaka bötesbrott

inte utgör tillräcklig grund att avskeda en domare. När påföljden är

SOU 1994:99 Domarnas rättsliga ställning

strängare än böter får det emellertid ofta anses stötande domaren om får behålla tjänsten. Undantag från denna regel har dock gjorts av nämnden när gärningen varit att betrakta engångshändelse som en förorsakad av ett tillfälligt svaghets- eller sjukdomstillstånd eller då brottet på annat sätt av särskilda skäl tett sig som ursäktligt. Enligt

nämndens praxis har således inte ett enstaka rattfylleribrott ansetts utgöra skäl för nämnden att vidta någon åtgärd. Återfall i brott leder

dock till avskedande.

5.3 Avgångsskyldighet i förtid

Något behov av att i grundlag fixera de fall när en ordinarie domare

skall vara skyldig att avgå med förtidspension har inte ansetts föreligga jfr 11 kap. 5 § första stycket regeringsformen. Från rättssäkerhetssynpunkt ansåg departementschefen i prop. 1973:90 s.

392 det tillräckligt att det i grundlagen krävdes att dessa fall skall vara angivna i lag. Bestämmelser om anställningens upphörande på annat sätt än genom avskedande för ordinarie domare finns i 6 § lagen om fullmaktsanställ-

ning. I fullmaktslagen sägs att en arbetstagare får entledigas innan han har uppnått pensionsåldern om han på grund av förlust eller

av

nedsättning i arbetsförmågan för framtiden är oförmögen att fullgöra

sina arbetsuppgifter tillfredsställande. Vidare får entledigande ske om arbetstagaren på grund av nedsatt arbetsförmåga under två år i följd inte har tjänstgjort annat än försöksvis under kortare tid och det är

dels sannolikt att han inte kan återinträda i arbetet inom ytterligare ett

år, dels ovisst hur arbetsförmågan därefter kommer att utveckla sig. Arbetstagare som har rätt till statlig pension och som inte har

uppnått den ålder då han kan avgå med ålderspension får, enligt 6 § andra stycket fullmaktslagen, inte entledigas om han lämpligen kan förflyttas enligt 8 § till annan statlig anställning med fullmakt. För ordinarie domare gäller dock särskilda regler om förflyttning enligt 1 l kap. 5 § tredje stycket regeringsformen 8 § fullmaktslagen. En domare får nämligen endast förflyttas om det är påkallat av organisato-

riska skäl.

Frågor om avgångsskyldighet i förtid prövas av Statens ansvars-

nämnd.

Domarnas rättsliga ställning sou 1994:99

5.4 Avstängning och läkarundersökning

Regler om avstängning och läkarundersökning för ordinarie domare finns i 10 § och ll § fullmaktslagen. Om ett förfarande som syftar till att avskeda en arbetstagare inleds får arbetstagaren avstängas från arbetet. Så får även ske om åtgärd vidtagits för att anställa åtal och gärningen i fråga kan antas medföra uppsägning eller avskedande. I propositionen 1975 278 om lagstiftning angående ansvar för funktionärer i offentlig verksamhet, m.m. 199, i vilken föreslogs avskaffande av det s.k. ämbetsansvaret, förklarade justitieministern att avstängning är en så ingripande åtgärd att den bör kunna användas endast i mycket allvarliga fall då vederbörande inte kan behållas i tjänst i avvaktan på beslut om hans avskedande. Om en arbetstagare inte fullgör sina arbetsuppgifter tillfredsställande och detta beror av sjukdom eller därmed jämförligt förhållande får han avstängas från arbetet 10 § 3. Med uttrycket jämförligt förhållande" menas bl.a. alkoholmissbruk, som inte har karaktär av sjukdom. Vid bedömningen av frågan om arbetsuppgifterna inte sköts tillfredsställande skall hänsyn tas till de krav tjänsten ställer på arbetstagaren. Om tjänsteutövningen kan medföra risker för allmänheten eller annars är förenad med ett särskilt ansvar måste kraven på tjänstens behöriga fullgörande ställas högre än om så inte är fallet. Som ett andra villkor för tillämpning av stadgandet gäller att den bristande tjänstdugligheten är medicinskt betingad prop. 1965:60 s. 194. Ett sådant samband kan som regel konstateras endast genom ett läkarutlåtande, men undantagsvis kan en tillräcklig utredning finnas utan att arbetstagaren genomgått en läkarundersökning. Om det är sannolikt att den bristande arbetsförmågan beror på sjukdom eller något jämförligt förhållande får enligt 11 § beslutas att arbetstagaren skall undersökas av läkare som anvisas honom. Om arbetstagaren inte följer ett sådant åläggande får han avstängas från arbetet 10 § 4. Ett beslut om avstängning gäller omedelbart 16 § andra stycket. Ett beslut om läkarundersökning får dock inte läggas till grund för avstängning enligt 10 § förrän beslutet prövats slutligt eller rätten till talan har förlorats 16 § tredje stycket. Frågor om avstängning och åläggande att genomgå läkarundersökning prövas beträffande ordinarie domare som inte är justitieråd eller regeringsråd av Statens ansvarsnämnd 15 §.

sou 1994:99 Domarnas rättsliga ställning

5.5 Rätt till

prövning av domstol

Har en ordinarie domare skiljts från tjänsten genom beslut av annan myndighet än domstol dvs. Statens ansvarsnämnd har han rätt att påkalla domstols prövning beslutet. Detsamma gäller beslut av om

avstängning från utövning av tjänsten eller åläggande att undergå

om

läkarundersökning 11 kap. 5 § andra stycket regeringsformen. Rätten till domstolsprövning är utformad på det sättet att domaren kan väcka talan vid Arbetsdomstolen, om domaren är fackligt ansluten och den fackliga organisationen tar sig saken, och i fall vid

an annat tingsrätt. Talan skall väckas inom tre veckor från det domaren fått del av beslutet. . Förfarandet är således inte utformat ett överklagande i egentlig som

mening. Detta kan jämföras med reglerna för advokater, i frågor

som om vägrat inträde i eller uteslutning Advokatsamfundet har rätt ur att föra talan mot beslutet besvär till Högsta domstolen 8 kap. 8 § genom rättegångsbalken.

Skyldighet att utöva annan tjänst

I 11 kap. 5 § tredje stycket regeringsformen stadgas det är

att om

påkallat av organisatoriska skäl får ordinarie domare förflyttas till

en annan jämställd domartjänst. Som organisatoriska skäl att domartjänst dras eller anses en

förändras eller att stationeringsorten för domstolen ändras. Enligt förarbetena krävs det inte att indragningen eller förändringen rör just

den tjänst vars innehavare det kommer i fråga att förflytta. Som skäl för detta har angetts att det särskilt vid kollegiala domstolar kan vara

svårt att bedöma om en organisatorisk förändring träffar den eller

ena

den andra tjänsten. Däremot bör villkor för förflyttning gälla

som en att den domstol där tjänsten är inrättad berörs organisationsav

förändringen. Om så är fallet föreligger förflyttningsskyldighet så snart det från allmänna synpunkter framstår angeläget att

som

organisationsförändringen kan genomföras utan avvaktan

att en tjänst vid domstolen blir ledig prop. 1964: 140 100. s.

I kravet på att förflyttning kan ske endast till jämställd domartjänst ligger att det skall vara fråga förflyttning till ordinarie

om annan

domartjänst med samma eller huvudsakligen samma löneställning och att domaruppgifterna skall vara väsentligen likartade. Hinder föreligger alltså inte mot förflyttning från hovrätt till tingsrätt, medan

Domarnas rättsliga ställning sou 1994:99

däremot förflyttning från allmän domstol till förvaltningsdomstol och

omvänt inte är tillåten prop. 1964:140 s. 100.

I 14 § fullmaktslagen finns regler om ordinarie domares skyldighet

att utöva annan tjänst än sin egen. Så är fallet om det gäller en motsvarande eller högre anställning som domare vid den egna

domstolen. Skyldighet att tillfälligt tjänstgöra i annan domstol föreligger dessutom vid sådan handläggning där flera lagfarna domare deltar. Tjänstgöringsskyldigheten gäller för en rådman i tingsrätt som

ledamot i en annan tingsrätt inom samma hovrättsområde, for en rådman i länsrätt som ledamot i en tingsrätt eller en hovrätt och för ett kammarrättsråd som ledamot i en hovrätt. Regeln skall ses som ett

komplement till regeringsformens reglering och tillkom i samband

med reformeringen av underrättsorganisationen för att göra det möjligt att tillämpa domförhetsreglerna i tvistemål prop. 1969:44 s. 226.

5.7 Disciplinförfarandet

Ordinarie domare som inte är justitieråd eller regeringsråd kan ådömas disciplinansvar för tjänsteförseelse enligt 14 § LOA. Tjänsteförseelse kan sägas vara en motsvarighet till brottet tjänstefel utanför området

för myndighetsutövning och avser både åsidosättande av författningsbestämda och avtalsbestämda åligganden. Disciplinpåföljderna är varning eller löneavdrag och kan åläggas den som uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter sina skyldigheter i anställningen och felet inte med hänsyn till samtliga omständigheter är ringa. Enligt förarbetena till 1976 års LOA gäller ansvaret även för fel som begåtts på grund

oförstånd och oskicklighet prop. 1975:78 s. 192 Omständigav heter kan få betydelse vid bedömningen om ett fel är ringa är, som

förutom felet, bl.a. graden av oaktsamhet. Ett fel begånget av ringa oaktsamhet bör normalt inte föranleda någon disciplinpåföljd prop.

1993/94:65 s. 124 Om arbetstagaren deltagit i strejk eller därmed

jämförlig stridsåtgärd får inte disciplinpåföljd åläggas. Inte heller får än disciplinpåföljd åläggas samtidigt. Löneavdrag, en påföljd

mer en som skall användas restriktivt, åläggs för högst 30 dagar. Avdraget får dag uppgå till högst 25 procent av daglönen 15 § LOA. per

Regeringen har i 13 § anställningsförordningen föreskrivit att

löneavdrag som meddelas enligt denna bestämmelse i LOA skall bestämmas till 25 procent av daglönen per dag. En daglön utgör därvid en trettiondel av månadslönen.

Frågor om disciplinansvar prövas för ordinarie domare av Statens

ansvarsnämnd 34 § LOA.

sou 1994:99 Domarnas rättsliga ställning

8 Det straffrättsli

ga tjänsteansvaret

Varken avskedande eller disciplinpåföljd är straff i straffrättslig mening. För att tillgodose allmänhetens intresse av att offentliga funktioner fullgörs på ett riktigt sätt och för att skydda samhällsmedborgarna mot fel i utövandet av den offentliga makten har det dessutom ansetts erforderligt med ett straffrättsligt för fel i det ansvar offentligas verksamhet. Det straffrättsliga ansvaret finns reglerat i 20 kap. brottsbalken om tjänstefel m.m. Enligt 20 kap. l § första stycket brottsbalken skall den dömas för tjänstefel som uppsåtligen eller av oaktsamhet vid myndighetsutövning genom handling eller underlåtenhet åsidosätter vad som gäller för uppgiften. Påföljden är böter eller fängelse i högst två år. Om gärningen är att anse som ringa skall dock inte dömas till Om ansvar. ett tjänstefelsbrott har begåtts med uppsåt och är att anse som grovt skall, enligt andra stycket, dömas för grovt tjänstefel till fängelse, lägst sex månader och högst sex år. Vid bedömningen om brottet är grovt skall beaktas om gärningsmannen allvarligt missbrukat sin ställning eller om gärningen för någon enskild eller det allmänna har medfört allvarligt förfång eller otillbörlig förmån är betydande. som Som exempel på ett allvarligt missbruk av tjänsteställningen nämns i specialmotiveringen till lagtexten att en domare avsiktligt meddelar en felaktig dom prop. 1988/891113 s. 25. Med myndighetsutövning menas utövning offentlig makt, av exempelvis meddelande av formella beslut samt faktiska åtgärder för att verkställa sådana beslut. Eftersom gärningen beskrivs ett som åsidosättande av uppgift vid myndighetsutövning omfattar straffansvaret inte bara själva myndighetsutövningen, utan även handlingar och åtgärder som, även om de inte kan innefatta myndiganses hetsutövning, ändå har sådan betydelse för hur denna till slut kommer att ske gentemot den enskilde eller något annat rättssubjekt prop. l988/89:113 s. 13. Dit hör t.ex. förberedande handlingar olika av slag. Med uttrycket "vad som gäller för uppgiften avses regler som mera konkret tar sikte på hur en viss uppgift skall handläggas, t.ex. rättegångsbalkens regler eller förfarandereglerna i förvaltningslagen, som direkt angår myndighetsutövningen. Däremot inte allmänna avses anvisningar om hur standarden i olika avseenden bör prop. vara 1988/892113 s. 24. Enligt 20 kap. 2 § brottsbalken kan arbetstagare som tar emot, låter sig utlova eller begär muta eller annan otillbörlig belöning för sin tjänsteutövning dömas för mutbrott till böter eller fängelse i högst två år. Detsamma gäller om gärningen begåtts innan anställningen erhölls

Domarnas rättsliga ställning sou 1994:99

eller efter det att arbetstagaren slutat anställningen. Om brottet är

grovt döms till fängelse i högst sex år. I 20 kap. 3 § brottsbalken finns regler om brott mot tystnadsplikt. För sådant brott döms den som röjer uppgift som han är skyldig att hålla hemlig enligt lag eller annan författning eller enligt förordnande

eller förbehåll som har meddelats med stöd av lag eller annan

författning. Likaledes döms den som olovligen utnyttjar sådan

hemlighet för sådant brott. Är gärningen i fråga särskilt belagd med straff döms dock för det andra brottet. Påföljden är böter eller fängelse i högst ett år. Om gärningen begåtts av oaktsamhet döms till böter. I ringa fall döms inte till ansvar. Med tillämpning av 20 kap. 1 § brottsbalken har t.ex. domare som

förordnat i dom att villkorligt medgiven frihet helt eller delvis skulle förverkas trots att laga grund för sådana förordnanden inte förelegat dömts för tjänstefel till dagsböter JO 1993/94 s. 26 och Högsta domstolens dom den 31 maj 1994, DB 146. Vidare har dömts för tjänste-

fel i fall där domare beslutat om förtida omhändertagande enligt 9

kap. 10 § andra stycket rättegångsbalken av en person som skulle

hämtas till huvudförhandling utan att det funnits någon särskild anledning att förordna om ett sådant omhändertagande NJA 1992 s. 555. Det tillkommer hovrätterna att som första domstol ta upp mål om

ansvar för eller enskilt anspråk på grund av brott som domare i allmän

underrätt har begått i utövningen av tjänsten eller uppdraget 2 kap. 2 § rättegångsbalken. För hovrättsdomare, justitieråd och regeringsråd prövas dessa frågor av Högsta domstolen 3 kap. 3 § rättegångs-

balken och 12 kap. 8 § regeringsformen.

5.9 Särskilda regler justitierådens och

om

regeringsrådens rättsliga ställning

I 12 kap. 8 § regeringsformen finns vissa särskilda regler för

ledamöterna i Högsta domstolen och Regeringsrätten. Åtal dessa mot

för brott i tjänsteutövningen väcks enligt första stycket i Högsta

domstolen av Riksdagens ombudsman eller Justitiekanslern. Till brott

i utövningen av tjänsten räknas inte bara brott som begås i själva dömandet utan även sådana som sker vid fullgörande av administrativa uppgifter som kan ankomma ledamoten. Däremot faller i allmänhet brott som tagande av muta och överträdelse av tystnadsplikt utanför tillämpningsomrádet. För denna typ av brott väcks åtal i tingsrätt av

allmän åklagare prop. 1973:90 s. 441.

sou 1994:99 Domarnas rättsliga ställning

I 12 kap. 8 § andra stycket regeringsformen sägs att Högsta domstolen också prövar om ledamot av Högsta domstolen eller Regeringsrätten skall skiljas eller avstängas från sin tjänst eller vara skyldig att undergå läkarundersökning. Talan väcks även i dessa fall av JO eller JK. J ustitieråden och regeringsråden är undantagna från bestämmelserna om disciplinpåföljd i LOA jfr 3 § andra stycket. Däremot gäller som framgår ovan reglerna om skiljande från tjänst, avstängning och läkarundersökning i fullmaktslagen. Prövningen i Högsta domstolen sker i den ordning som föreskrivs för tvistemål. Vid omröstningen tillämpas dock de för brottmål i 29 kap. rättegångsbalken föreskrivna omröstningsreglerna 19 § fullmaktslagen.

5.10 Överrättens tillsyn över underrätterna i

domkretsen

I 2 kap. l § rättegångsbalken stadgas att hovrätten äger tillsyn över de domstolar som hör under hovrätten. Ansvaret för flera de uppgifter av som tidigare ankom på hovrätterna enligt detta lagrum har emellertid överflyttats till Domstolsverket och TFN. Tidigare bestämde hovrätterna t.ex. tingsrätternas arbetsordningar. I dag meddelar Domstolsverket allmänna råd för utformningen av dessa och tingsrätterna fastställer själva sina arbetsordningar. Kammarrätten har ingen motsvarande lagreglerad tillsyn över länsrätterna.

5.11 JO:s och JK:s kontroll domare av

Domstolarnas självständighet mot inblandning i den rättskipande verksamheten från andra statsorgans sida framgår bl.a. 11 kap. 2 § av regeringsformen, där det föreskrivs att ingen myndighet, heller riksdagen, får bestämma hur en domstol skall döma i det enskilda fallet eller i övrigt i ett särskilt fall skall tillämpa rättsregel. en Domstolarnas självständighet anses vara en från rättssäkerhetssynpunkt fundamental princip. Detta har emellertid inte hindrat att det ansetts befogat med någon form av kontroll och tillsyn över domstolsav väsendet. Sedan införandet av 1809 års regeringsform har kontrollen över domstolarna utövats av JO och JK. På grund av det sätt som kontrollen sker på anses den inte oförenlig med domstolarnas självständighet i dömandet SOU 1993:37 s. l 15

Domarnas rättsliga ställning sou 1994:99

Justitieombudsmannaämbetet, JO, är riksdagens kontrollorgan och har bl.a. domstolarna som tillsynsobjekt. JO:s huvuduppgift är att tillvarata den enskildes intresse av en lagenlig och korrekt behandling från de offentliga organens sida. JO skall särskilt tillse att bl.a. domstolarna i sin verksamhet iakttar regeringsformens bud om saklighet och opartiskhet och att medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter inte träds för när i den offentliga verksamheten. Tillsynen bedrivs genom prövning av klagomål från allmänheten samt genom inspektioner och andra undersökningar som JO finner påkallade. Rätten for JO att närvara vid en domstols överläggning och få tillgång till domstolens protokoll och handlingar finns inskriven i 12 kap. 6 § regeringsformen. Enligt samma lagrum är domstolarna även skyldiga att tillhandagå JO med de upplysningar och yttranden som begärs. JO är, liksom JK, enligt 12 kap. 8 § regeringsformen åklagare i åtal för brott i tjänsteutövningen begånget av justitieråd eller regeringsråd. JO har, enligt 6 § J O-instruktionen 1986:765, även rätt att som särskild åklagare väcka åtal mot befattningshavare för annat brott än tryckfrihetsbrott som denne begått genom åsidosättande av tjänsteåligganden. JO kan också ingripa i fråga om disciplinpåföljd, skiljande eller avstängning från tjänsten. JK, som är regeringens kontrollorgan, skall enligt lagen 1975: 1339 om Justitiekanslerns tillsyn utöva tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina åligganden. Tillsynen bedrivs genom prövning av klagomål och anmälningar från enskilda och myndigheter, genom inspektioner eller genom att JK på eget initiativ tar upp frågor som han anser bör uppmärksammas. Samtliga domstolar, även Högsta domstolen och Regeringsrätten, är underkastade J Kzs tillsynsverksamhet, enligt 3 § JK-instruktionen 1975:1345. För att kunna utöva sin tillsynsfunktion har JK rätt att företa inspektion hos domstolarna. Han har även rätt att närvara vid en domstols överläggning, dock utan rätt att yttra sin mening. Han har även tillgång till domstolarnas protokoll och handlingar. Domstolarna är även skyldiga att hjälpa JK genom att lämna de upplysningar och yttranden som han begär att få. Som framgår av vad som sagts ovan får JK väcka åtal mot den som begått brott i tjänsten, däribland justitieråd och regeringsråd. Han har också rätt att ingripa olika sätt for att en befattningshavare som har varit försumlig i tjänsten skall åläggas disciplinpåföljd eller skiljas eller bli avstängd från sin tjänst. JK:s tillsyn över domstolarna har behandlats senast av JK-utredningen i betänkandet Justitiekanslern SOU 1993:37 s. 58 ff, 115 och

130 ff Betänkandet har remissbehandlats. En redogörelse for

sou 1994:99 Domarnas rättsliga ställning

innehållet i betänkandet i denna del och för remissutfallet finns i bilaga 17.

SOU 1994:99

6 Domarnas löner m.m.

6.1 Strukturen

på domartjänstema

I dag är domstolsväsendet i princip uppbyggt kring två typer av ordinarie domartjänster, dels s.k. rådstjänster, dels chefsdomartjänster med vilka följer ett administrativt Vid tillsättningen ansvar. av chefsdomartjänsterna läggs vikt vid såväl den sökandes juridiska kompetens som dennes administrativa kunnande. Inom de två typerna av domartjänster finns dock vissa variationer i form av skillnader i lönesättningen samt tillägg för vissa slag av tjänstgöring. För närvarande är de s.k. rådstjänsterna placerade i fyra olika lönenivåer. Uppflyttning till högre lönenivå sker endast i samband en med lönerevision. Inplaceringen i de nuvarande skikten är främst beroende på börjedagen i överrätten, inplacering kan även ske men en med utgångspunkt från både börjedag och tillträdesdag ordinarie domartjänst. I samband med tillträde till en tjänst har hänsyn även tagits till domarens tidigare tjänstgöring och lönesättning. Detta innebär att ett nytillträtt råd eller rådman, även detta inte är om särskilt vanligt, kan erhålla högre lön än den normala begynnelseen lönen. Hittills har inte någon löneplacering beroende på skicklighet ägt rum. För hovrättsråd och kammarrättsråd är vice ordförande på som avdelning samt för chefsrådmän sker lönesättningen med vissa undantag på samma sätt som för råd och rådmän. Lönen är emellertid endast differentierad i två nivåer. Även beträffande lagmanstjänster och övriga chefsdomartjänster finns skillnader i lön bl.a. beroende vid vilken domstol tjänstgöringen sker och antalet ordinarie domare vid domstolen. Utöver lönen förekommer uppdragstillägg och tjänstgöringstillägg för domare som exempelvis dömer i fastighetsmål och vattenmål eller som är utbildningsansvariga för utbildningen aspiranter och ñskaler av i överrätterna.

Domarnas löner m.m. sou 1994:99

6.2 Lönerna

Beroende på vilken kategori av domare som avses fastställs lönerna på

olika sätt. För de domare som tillhör den s.k. frikretsen fastställs

lönen regeringen. Till denna grupp hör presidenten i Svea hovrätt,

av

ordförandena i Högsta domstolen och Regeringsrätten samt presidenten i Försäkringsöverdomstolen och ordförandena i Arbetsdomstolen,

Bostadsdomstolen, Marknadsdomstolen och Patentbesvärsrätten. Vissa

andra högre domare justitieråd, regeringsråd, hovrätts- och

kammarrättspresidenter, hovrätts- och kammarrättslagmän, lagmän,

cheferna för de tre största hyresnämnderna och försäkringsdomare

-

avlönades tidigare enligt chefslöneavtalet. Lönevillkoren m.m.

bestämdes särskild partssammansatt nämnd, Statens chefslöneav en

närnnd. l avtal den 28 juni 1993 mellan Statens arbetsgivarverk och

de centrala arbetstagarorganisationerna bestämdes emellertid att chefslöneavtalet skulle upphöra att gälla. Chefslönenämnden avvecklades under hösten 1993. För domarnas del skall inrättas en partssammansatt central förhandlingsgrupp. Parterna skall under

perioden fram till den 1 juli 1994 komma överens om den fortsatta

hanteringen dessa domares lönesättning. I förhandlingarna har av

Statens arbetsgivarverk förklarat att verket avser att verka för att även lönesättningen justitieråd, regeringsråd och presidenter i överrätt

av överlämnas till regeringen så som redan är fallet för dem som tillhör den s.k. frikretsen. För det stora flertalet domare förhandlar Domstolsverket som

företrädare för staten arbetsgivaren om domarnas löne- och an-

-

ställningsvillkor i den mån de inte är författningsreglerade. Lönerna bestäms på samma sätt som för andra såväl offentligt som privat

anställda efter centrala och lokala förhandlingar. Någon särreglering

beaktar domarnas speciella förhållanden föreligger inte. Be-

som stämmelser domarnas anställningsvillkor finns i exempelvis om

regeringsformen, LOA och den fullmaktslag som träder i kraft den

1 juli 1994. Lönesättningen inom den statliga verksamheten var under lång tid knuten till viss tjänst och inte till tjänstens innehavare. Differentieen

ring lön inom tjänst skedde huvudsakligen med hänvisning

av en

endast till innehavarens tjänstetid med tjänstetidsklasser och lönegradsuppflyttningar inom det aktuella lönefáltet. Vid beräkningen av domarnas tjänstetid har utgångspunkten varit börjedagen i överrätt. Den statliga lönepolitiken kännetecknas sedan mitten av 1980-talet av

övergång från lönegradssystemet till ett system för individuell en

lönesättning. l chefslöneavtalet från år 1985 sades bl.a. att de domare

omfattades avtalet skulle ha lön enligt de bestämmelser och som av

sou 1994:99 Domarnas löner m.m.

med de belopp som bestämdes av chefslönenämnden. Det förutsattes

att chefslönerna avvägdes och utvecklades med hänsyn till statsförvaltningens behov av att knyta till sig kvalificerad personal i ledande

ställning. Lönespridningen för de domare omfattades avtalet som av

var emellertid inte lika stor som för övriga chefstjänstemän. En individuell skicklighetsbedömning ansågs nämligen oförenlig med

vara

domarnas ställning enligt grundlagen och lönenivåerna har fått

snarare visa på vilken nivå domaren är verksam än dennes individuella

skicklighet. I och med att det gamla lönegradssystemet avskaffades

genom ramavtalet om löner 1989-1990 för statstjänstemän m.fl. RALS

1989-90 kom individuell lönesättning formellt att gälla även för övriga domare. I avtalet fanns dessutom möjlighet att lokalt tillämpa en mindre ingripande modell med s.k. tarifflöner. I detta system skulle lönerna differentieras efter arbetsuppgifternas art och svårighetsgrad samt arbetstagarens ansvar, yrkeserfarenhet och utbildning. Inom systemet fanns utrymme för en arbetstagare att högre lön än enligt tariffen om detta motiverades arbetstagarens skicklighet eller andra

av skäl. I de lokala avtal som därefter slöts mellan Domstolsverket och

fackföreningen JUSEK om domarnas löner träffades emellertid inte

någon överenskommelse om vare sig individuella löner eller tarifflöner. Löneinplaceringen av nyutnämnda domare kom dock att i princip ske fritt. I det nu gällande ramavtalet för perioden 1993-1995 slutet mellan

Statens arbetsgivarverk och SACO-S sägs beträffande lönerna bl.a.

att de skall vara individuellt bestämda och differentierade. Om parterna

enats därom kan differentieringen dock ske även efter andra grunder än individuella. Sådana grunder kan komma i fråga beträffande just domarkåren på grund domaryrkets speciella karaktär med krav på

av

självständighet.

Regleringen av statsrådens och riksdagsledamöternas arvoden

Riksdagen beslutade i december 1993 att riksdagsledamöternas och statsrådens arvoden skulle bestämmas av två särskilda myndig-

nya heter under riksdagen, Riksdagens arvodesnämnd och Statsrådsarvodesnämnden. Båda nämnderna består tre ledamöter. Ledamöterna av

i den nämnd som handhar frågorna om statsrådens arvoden och avgångsersättningar väljs av riksdagen på förslag av konstitutions-

utskottet.

Domarnas löner m.m. sou 1994:99

Bakom förslaget om en annan konstruktion att fastställa statsrådens arvoden låg Statsrådslöneutredningens betänkande Vad är ett statsråds arbete värt SOU 1993:22. Utredningen föreslog bl.a. att den hittills gällande samordningen mellan statsrådens och riksdagsledamöternas arvoden borde avskaffas samt att statsrådens arvoden inte heller automatiskt borde kopplas till någon annan grupps arvoden eller till något index för löner eller priser. l stället borde arvodena fastställas av en särskild myndighet under riksdagen. Beträffande Statsrådsarvodesnämndens sammansättning hade utredningen föreslagit att den borde bestå av sju personer och sammantaget ha bred erfarenhet och kunskap om såväl den offentliga som den privata sektorn. Djupgående erfarenheter från lönerörelserna vore av värde. Utredningen ansåg också med hänsyn till nämndens tänkta sammansättning och i syfte att betona dess vikt att ledamöterna borde väljas av riksdagen. Det mest ändamålsenliga vore därför att konstitutionsutskottet, som även bereder valen till riksdagens ombudsmän, också bereder valen av nämndledamöterna. Ledamöterna borde väljas för tiden fr.o.m. den l juli året före det år då ordinarie val till riksdagen förrättades till utgången av juni månad tredje året därefter. Utskottet och riksdagen menade dock att liksom i fråga om Riksdagens arvodesnämnd borde antalet ledamöter i Statsrådsarvodesnämnden vara tre samt att de borde väljas var för sig av riksdagen efter varje ordinarie val till riksdagen för tiden intill dess nytt val till nämnden har ägt 1993/94:KU1l s. 11. De nu utsedda ledamöterna är alla rum domare.

6.4 Något om domarnas strejkrätt

Även det inte är helt ovanligt att domare utomlands får tillhöra om fackföreningar sådana finns för domare i bl.a. de nordiska länderna, Tyskland och Frankrike är det mer sällsynt att utländska domare har rätt att strejka undantaget synes vara Finland. I samband med att de offentliga tjänstemännens förhandlingsrätt reformerades i Sverige år 1966 erkändes strejk och lockout som tillåtna stridsmedel i intressetvister mellan offentliga arbetsgivare och arbetstagare. Den rätt till stridsåtgärder som lagreglerades i statstjänstemannalagen 1965:274 omfattade även domarkåren, med undantag för Högsta domstolens och Regeringsrättens ledamöter. De senare ansågs ha en i teorin mer vidsträckt rätt till stridsåtgärder, eftersom för dem inte gällde annan begränsning i rätten att företa stridsåtgärder följde lagen kollektivavtal. Anledningen än som av om till att de inte omfattades av reglerna var emellertid att det inte ansågs

sou 1994:99 Domarnas löner m.m.

lämpligt att dessa domare skulle kunna bli föremål för lockout från arbetsgivarens sida. Som skäl härför har bl.a. hänvisats till regleringen i 1809 års regeringsform om utövande domsrätten i högsta instans. av Den grundläggande regeln om rätten till stridsåtgärder finns i 2 kap. 17 § i den nu gällande regeringsformen. Där sägs att inte annat om

följer av lag eller avtal har föreningar arbetstagare samt arbets-

av

givare och föreningar av arbetsgivare rätt att vidta fackliga stridsåt-

gärder. Domarnas konflikträtt begränsas i dag dels bestämmelser av

i lag, dels av kollektivavtal. Rätten till stridsåtgärder begränsas i medbestämmandelagen MBL som gäller för hela arbetsmarknaden. Där föreskrivs att fredsplikt gäller under pågående kollektivavtalspe-

riod, men parterna ges i övrigt ett stort utrymme att använda sig av

fackliga stridsåtgärder. För den offentliga sektorn finns därutöver

en

lagreglering i LOA som innebär vissa inskränkningar i konflikträtten. Där finns även ett förbud mot stridsåtgärder syftar till att påverka

som de politiska förhållandena inom Sverige, s.k. politiska strejker. Till

skillnad från MBL:s fredspliktsregler tillämpas LOA:s bestämmelser

om arbetskonflikter oavsett om det finns kollektivavtal eller inte.

Reglerna i MBL och LOA fredsplikt är tvingande och kan inte

om avtalas bort. Däremot kan parterna träffa avtal längre gående om en

fredsplikt, vilket också har skett i kollektivavtalen.

I 23 § i nya LOA stadgas att i arbete, som består myndigav

hetsutövning eller som är oundgängl nödvändigt för att genomföra myndighetsutövning, får Stridsåtgärd vidtas endast i form av lockout, strejk, vägran att arbeta övertid eller nyanställningsblockad. Syftet med begränsningen är att stridsåtgärder i samband med myndighetsutövning bör ske i ordnade former. Det anses främmande för den offentliga verksamheten att myndighetsutövning skall kunna påverkas av fackliga stridsåtgärder så att den av allmänheten uppfattas

som

godtycklig. stridsåtgärder av typ partiell arbetsvägran, maskning etc.

är därför inte tillåtet i sådant arbete. Inte heller är sympatiåtgärder till förmån för privatanställda eller utländska arbetsmarknadsparter tillåtna. Stridsåtgärd får vidare bara genomföras på grund förav hållanden mellan arbetsgivare och arbetstagare omfattas lagen. som av En arbetstagare får delta i stridsåtgärd endast efter beslut den av

arbetstagarorganisation som har anordnat åtgärden 25 §. Justitieråd och regeringsråd är inte uteslutna från regleringen i LOA 3 § andra

stycket. Rätten till stridsåtgärder begränsas även i två kollektivavtal,

nämligen huvudavtalet HA och det särskilda huvudavtalet SHA mellan Statens arbetsgivarverk och de fackliga huvudorganisationerna. I huvudavtalet den 24 juni 1993 mellan Statens arbetsgivarverk och SACO-S och TCO finns regler att parterna inte skall tillgripa

om

Domarnas löner m.m. sou 1994:99

stridsåtgärder, vilka med hänsyn till sina verkningar för samhället eller enskilda inte bör få förekomma, s.k. samhällsfarliga konflikter. Någon precisering av vilka konflikter som är att anse som samhällsfarliga har inte skett i avtalet. Däremot finns exempel områden och funktioner inom vilka rätten till stridsåtgärder bör användas med särskild försiktighet. Dit hör upprätthållande av lag och ordning. l avtalet finns vidare bestämmelser om att vissa arbetstagare, den s.k. undantagskretsen, som närmare anges i en bilaga till HA, skall vara undantagna från stridsåtgärder. Förhandlingarna om vilka som skall tillhöra undantagskretsen var vid tiden för detta betänkande inte slutförda utan avtalet hänvisade till tidigare avtal i denna fråga. Till undantagskretsen har tidigare hört bl.a. justitieråd, regeringsråd, hovrättspresident, kammarrättspresident, annan tjänst som president, annan tjänst som chef för sådan domstol som lyder direkt under regeringen, tjänst som lagman som är chef för tingsrätt eller länsrätt, tjänst som försäkringsrättsråd som är chef för försäkringsrätt samt tjänst vid Arbetsdomstolen. I det andra avtalet, det särskilda huvudavtalet av âr 1976 SHA, som gäller för hela den offentliga sektorn, finns bestämmelser som innebär att parterna skall sträva efter fredliga förhandlingar och undvika stridsåtgärder i fråga om sådana ämnen där man inte anser sig kunna avtala utan att kränka den politiska demokratin.

SOU 1994:99

7 Domarnas bisysslor

l Inledning

Med begreppet bisyssla menas i allmänhet en sysselsättning som ligger vid sidan av de uppgifter som ingår i tjänstemannens anställning och som kan betecknas som innehav av anställning eller uppdrag eller utövande av verksamhet. Huruvida bisysslan är förenad med ekonomisk ersättning är i och för sig utan betydelse. Inte heller ställs några krav på att bisysslan skall vara av mera varaktig karaktär, även ett uppdrag av rent tillfällig art kan således räknas som bisyssla. Extra arbete för arbetsgivarens eller annan myndighets räkning kan också vara att betrakta som en bisyssla. Utanför begreppet faller emellertid verksamhet som typiskt sett hör hemma på privatlivets område. Dit hör t.ex. tillvaratagande av egna rättsliga intressen och att i egen sak utföra talan inför domstol eller annan myndighet. En reglering av de statligt anställdas rätt att vid sidan av tjänsten inneha anställning eller uppdrag eller driva annan verksamhet har ansetts påkallad från två skilda utgångspunkter. För det första har det gällt att ta till vara statens intresse av att den anställde ägnar sin arbetskraft den uppgift för vilken han får lön. För det andra har en reglering ansetts nödvändig med hänsyn till rättsordningens krav att privata intressen inte obehörigen skall inverka på tjänstens utövande eller att allmänhetens förtroende för myndigheterna inte skall sättas i fara prop. 1970:72 s. 73. Bisysslor brukar indelas i dels förtroendeskadliga, dels inte förtroendeskadliga bisysslor. Bland de sistnämnda kan man i sin tur skilja mellan sådana som inverkar menligt på arbetsinsatsen och sådana som inte äventyrar denna. Till denna grupp räknas även sådana bisysslor vilkas utövande innebär att den anställde konkurrerar med myndigheten i dess näringsverksamhet konkurrensbisysslor, utan att detta inverkar på förtroendefrågorna. Som förtroendeskadliga bisysslor räknas sådana sidouppdrag som kan skada allmänhetens förtroende för den anställdes egen opartiskhet i tjänsteutövningen eller som kan kasta en skugga över någon kollegas objektivitet eller myndighetens anseende. Frågan om förtroendeskadliga bisysslor regleras i författning, varvid den allmänna bestämmelsen om förbud att inneha sådana fram till den

Domarnas bisysslor sou 1994:99

30 juni 1994 fanns i 6 kap. 1 § LOA och från den 1 juli 1994 i lagens 7 Förbud mot att inneha bisysslor som hindrar den anställde från att med tillräcklig kraft ägna sig sin huvudsyssla utan att uppdraget kan anses vara av förtroendeskadlig karaktär, s.k. arbetshindrande

bisysslor, regleras kollektivavtal. Även förbud s.k.

genom mot

konkurrensbisysslor regleras genom avtal. Regler om förbud mot att inneha konkurrensbisysslor kan emellertid komma i fråga endast i fall där myndigheten driver affärs- eller uppdragsverksamhet, vilket inte

är fallet beträffande domstolarna.

7.2 Gällande bestämmelser i

lag om förtroendeskadliga bisysslor

För domares rätt att ha bisysslor gäller i princip samma regler som för

övriga statligt anställda. Kravet domstolarnas opartiskhet i sin verksamhet slås fast i 1 kap. 9 § regeringsformen där det stadgas att bl.a. domstolarna i sin verksamhet skall beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. I 7 § LOA sägs att en arbetstagare inte får inneha någon anställning eller något uppdrag eller utöva någon verksamhet som kan rubba förtroendet för hans eller någon arman arbetstagares opartiskhet i arbetet eller som kan skada myndighetens anseende.

Sådana bisysslor som domare enligt särskilda bestämmelser i lag inte får ha är uppdrag som Överförmyndare, ledamot i Överförmyndarnämnd eller ersättare inom domsagan 19 kap. 8 § andra stycket

föräldrabalken, konkursförvaltare, rådgivare eller förvaltare i konkurs

7 kap. 1 § andra stycket och 7 § andra stycket konkurslagen, god

man enligt ackordslagen 1970:847 3 § andra stycket ackordslagen, nämndeman, rättegångsombud, rättegångsbiträde eller försvarare 4

kap. 6 § första stycket, 12 kap. 3 § första stycket och 22 § samt 21 kap. 1 § tredje stycket rättegångsbalken. Beträffande justitieråd och

regeringsråd föreskrivs också att de inte får inneha eller utöva något

annat ämbete 3 kap. 4 § rättegångsbalken och 3 § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. Vidare kan erinras om reglerna i rättegångsbalken om domarjäv. Enligt exempelvis 4 kap. 13 § 9 rättegångsbalken är en domare jävig att handlägga mål om det föreligger särskild

omständighet som är ägnad att rubba förtroendet till hans opartiskhet i målet.

sou 1994:99 Domarnas bisysslor

7.3 Regleringen i

lagen om offentlig anställning

Förbudet i LOA är betingat av de särskilda krav integritet den som offentliga tjänsten ställer på arbetstagarna. Av regeln följer att en domare i princip inte får åta sig bisysslor medför risk för jäv som att uppkommer mot honom i tjänsteutövningen. Förbudet sträcker sig emellertid längre genom att den anställde inte heller får åta sig sådana bisysslor som kan rubba förtroendet till opartiskheten hos någon annan arbetstagare vid domstolen eller skada domstolens anseende. Det ankommer i första hand på den enskilde domaren att själv avgöra och ansvara för bedömningen bisyssla är förenlig med regeln i 7 § om en LOA. Innehav av en förtroendeskadlig bisyssla kan bedömas som tjänsteförseelse och leda till disciplinpåföljd i form varning eller av löneavdrag. Reglerna om bisysslor fördes vid LOA:s tillkomst år 1976 utan ändring i sak över från de då gällande reglerna i 13 § statstjänstemannalagen. Till grund för regleringen i 13 § statstjänstemannalagen låg Bisyssleutredningens betänkande Offentliga tjänstemäns bisysslor SOU 1969:6. De Bisyssleutredningen där framförda Synpunkterna av på hur en bisysslas tillåtlighet borde bedömas kunde, enligt det föredragande statsrådet, tjäna till ledning även vid bedömningen i framtiden prop. 1970:72 s.75, jfr även uttalandet i 1993/94:65 prop. s. 123. Enligt Bisyssleutredningen borde frågan bisyssla är tillåtlig om en eller inte avgöras efter en samlad bedömning de omständigheter av som kan ha betydelse för bevarandet allmänhetens förtroende för av opartiskheten. Vid denna bedömning bör i första hand försöka man fastställa den aktuella riskgraden. Denna grad påverkas främst av förhållanden kan hänförliga till huvudtjänsten, som anses vara inbegripet även annan tjänstemans huvudtjänst och myndighetens verksamhet, bisysslans omfattning och beskaffenhet samt de intressen som tjänstemännen kan ha bisysslan. Vidare bör bedöma av man vilken riskgrad med hänsyn till omständigheterna framstår som som försvarlig. Vid den senare bedömningen bör beakta allmänna man om intressen av skilda slag eller hänsynen till tjänstemannens personliga intressen talar för att bisysslan tillåts SOU 1969:6 79 och 83. s. s. Vid bedömningen vilken risk är acceptabel har den närmare av som beskaffenheten av myndighetens och tjänstemannens uppgifter stor betydelse. Enligt Bisyssleutredningen borde endast förhållandevis avlägsna risker vara godtagbara om myndigheten har typiskt maktutövande funktioner 80. Bisyssleutredningen framhöll att en mera omfattande och tidskrävande bisyssla kan riskfylld än mindre anses vara mera en

Domarnas bisysslor sou 1994:99

arbetskrävande eller kortvarig sådan redan grund av svårigheten att bestämma vilka åtgärder kan krävas för att utföra bisysslan. Om som uppgifterna i bisyssla är kvalificerat slag föreligger ofta en av mera högre jävsrisker. Detta gäller i synnerhet om uppgiften på något sätt har beröring med tjänstemannens arbetsuppgifter i huvudtjänsten eller till myndighetens verksamhetsområde. Om bisysslan innefattar arbetsuppgifter eller liknande slag som de arbetsuppgifter av samma tjänstemannen har i sin huvudtjänst medför de, enligt Bisyssleutredningen, generellt sett avsevärt högre risker för bristande förtroende till opartiskheten anknytning saknas. Vidare kan riskerna för än om sådan bristande förtroende till opartiskheten större om arbetet utförs för vara enskild eller ett företags räkning än för en offentlig en persons arbetsgivare. Om arbetet utförs för en annan offentlig myndighets räkning bör dock risken för tvåinstansjäv och liknande situationer beaktas 81-82. I motiven till 13 § statstjänstemannalagen och således även i den från den 1 juli 1994 gällande 7 § LOA understryks att vid prövningen risken för förtroendeskada skall hänsyn tas till omfattningen av av tjänstemannens bisysslor och till om bisysslan berör myndighetens arbetsområde. Bland bisysslor mindre ofta lär omfattas av som förbudet nämndes bl.a. fackliga, politiska och andra ideella förtroendeuppdrag samt statliga eller kommunala uppdrag i allmänhet. I likhet med Bisyssleutredningen ansåg det föredragande statsrådet att särskild försiktighet borde iakttas beträffande bisysslor som kan påverka allmänhetens förtroende för tjänstemän eller myndigheter som har eller mindre utpräglat maktutövande eller rättsvårdande mer funktioner. För tjänstemän med sådana uppgifter borde anställning hos enskild utsträckning förbjuden. Även andra arbetsgivare i stor anses typer privata bisysslor, t.ex. näringsverksamhet i egen regi eller av ersättningsgivande, enskilda uppdrag med rättslig anknytning eller styrelseuppdrag i affärsföretag, kan vara otillåtna för dessa tjänstemän prop. 1970:72 s. 75-76. Beträffande uppdrag för annan myndighets räkning ansåg Bisyssleutredningen att man vid bedömningen av en bisysslas tillåtlighet kan beakta i vad mån allmänna intressen av skilda slag talar för att arbetstagaren får åta sig bisysslan. Så kan vara fallet när en statlig myndighet behöver ta i anspråk en arbetstagare vid en annan myndighet exempelvis för en utredning eller ett sakkunnigutlåtande som förutsätter särskild erfarenhet eller speciella kvalifikationer. Det förhållandet att vissa risker för bristande förtroende för tjänstemännen skulle kunna uppstå borde inte obetingat medföra att han inte skulle kunna användas för bisysslan. De uppdraget berörda myndigheterna av borde i samverkan väga riskerna i fråga mot vikten från allmän

sou 1994:99 Domarnas bisysslor

synpunkt av att tjänstemannen utför bisysslan SOU 1969:6 s. 81-83. I propositionen påpekade också det föredragande statsrådet

att ett samråd mellan myndigheterna måste anses vara både i myndig-

heternas och tjänstemannens intresse samt att i många fall riskerna för

förtroendeskador därigenom kunde undvikas på ett smidigt sätt. Vidare menade det föredragande statsrådet att även en rationellare fördelning av bisysslor kan uppnås prop. 1970:72 s. 78. Slutligen menade Bisyssleutredningen att när det gäller att bedöma om en tjänsteman är jävig det har betydelse vilken arten och graden

är av det intesse som tjänstemannen har eller kan anses ha att saken av får en viss utgång. För denna typ av bedömning är intressen av

ekonomisk art av betydelse. Bisyssleutredningen menade att även

man

hade anledning att anlägga ett liknande synsätt vid bedömningen

av en

bisysslas tillåtlighet med hänsyn till risker för bristande förtroende för opartiskhet. En bisyssla som ger tjänstemannen eller denne närstående ekonomiska fördelar kan vara mera riskfylld än så inte är fallet.

om Å andra sidan kan ett starkt personligt intresse i vissa fall medföra att

det anses godtagbart att en inte alldeles obetydlig risk för bristande

förtroende uppstår SOU 1969:6 s. 85.

Beträffande domare hade Bisyssleutredningen föreslagit att den

som utövade domartjänst måste söka tillstånd för att driva näringsverksam-

het eller för att mot ersättning åta sig uppdrag bl.a. skiljeman och

som

ombud eller rådgivare i rättslig angelägenhet. Vidare föreslogs att

tillstånd skulle krävas för domare att åta sig uppdrag ordförande som eller ledamot i styrelser för bolag, ekonomiska föreningar eller annan

inrättning som tjänade ett huvudsakligen ekonomiskt syfte SOU 1969:6 s. 9. Skyldighet att söka tillstånd skulle endast åligga den

som vid tillfället utövade domartjänst, dvs. varje tjänst för sin som utövning fordrar avlagd domared. En domare tjänstledig för som var att utöva annan tjänst t.ex. kommittésekreterare skulle således inte

behöva söka sådant tillstånd. Förslaget hade sin grund i dels de

särskilda bestämmelser som gällde om förbud för vissa högre domare

att ha vissa typer av anställningar och uppdrag, dels att de arbetsuppgifter som utövas av domare, enligt Bisyssleutredningen, ställde sådana krav på att förtroendet till opartiskhet i tjänsteutövningen inte sattes i fara att föreskrifter tillståndsgivning inte syntes kunna

om undvaras s. 90.

Det föredragande statsrådet ansåg emellertid att ett kontrollsystem

som grundade sig obligatoriskt tillståndskrav behäftat med var

nackdelar. Med hänsyn till domarnas utbildning och yrkeserfarenhet hade dessa också särskilda förutsättningar för att själva kunna avgöra om en bisyssla skulle strida mot kravet på opartiskhet i tjänsteutöv-

ningen. Det saknades därför, enligt statsrådet, skäl att befara att ett

Domarnas bisysslor sou 1994:99

enhetligt system, i vilket det ankom på den enskilde att bedöma om en bisyssla var förtroendeskadlig, och som omfattade även domarna skulle leda till att förtroendet för domarkåren eller domstolarna skulle minskas prop. 1970:72 s. 78-79. Det föredragande statrådet ansåg inte heller att det fanns någon anledning att anta att ett slopande av det speciella förbud som vid denna tid rådde för vissa domare, däribland justitieråd och regeringsråd, att åta sig skiljemannauppdrag skulle komma att få särskilt stor betydelse. Det erinrades om att det för det stora flertalet domare inte gällde något sådant förbud och att dessas rätt att ta skiljemannauppdrag reglerades av bestämmelserna om bisysslor i 13 § statstjänstemannalagen. Statsrådet ansåg sig kunna förutsätta att domarna skulle iaktta stor restriktivitet beträffande sådana uppdrag med hänsyn till den restriktiva hållning som intagits från statsmakternas sida i fråga om främst justitierådens och regeringsrådens möjligheter att åta sig skiljemannauppdrag s. 78-79.

7.4 Rätten till förhandsbesked

För att underlätta den enskildes bedömning huruvida en bisyssla är förtroendeskadlig eller inte stadgas i l 1 § anställningsförordningen att myndigheterna skall informera sina arbetstagare om vilka bisysslor som enligt myndighetens bedömning inte är förenliga med regleringen i LOA. Vidare skall myndigheten på begäran av arbetstagaren lämna skriftligt besked viss bisyssla är förenlig med bestämmelserna om en om bisysslor i LOA. För domarkårens vidkommande lämnas förhandsbesked av regeringen i fråga om justitieråd, regeringsråd, president i hovrätt och kammarrätt, ordföranden i Bostadsdomstolen och presidenten i Försäkringsöverdomstolen. I övrigt kan nämnas att Tjänsteförslagsnämnden TFN lämnar besked om bisysslor som skall utföras av hovrättslagman, kammarrättslagman, hovrättsråd, kammarrättsråd, lagman, chefsrådman, rådman, annan bostadsdomare än ordföranden i Bostadsdomstolen, hyresråd, inklusive chef för hyresnämnd och ñrsäkringsdomare i Försäkringsöverdomstolen. Hovrätt respektive kammarrätt ger besked revisionssekreterare och regeringsrättssekre-

terare med undantag för sekreterare som är tjänstledig från ordinarie

rådstjänst där besked lämnas av TFN, assessor, fiskal och fiskalsaspirant. Beträffande notarier lämnar Domstolsverket besked. En sammanställning av TFN:s praxis för tiden 1984 juni 1993 vid beslut om tillstånd enligt 12 kap. 3 § rättegångsbalken att uppträda som ombud och besked om bisysslor enligt 37 § i den under perioden gällande anställningsförordningen finns i bilaga 18.

sou 1994:99 Domarnas bisysslor

7.5 Domstolsverkets information

om bisysslor m.m.

Med stöd av anställningsförordningen har Domstolsverket lämnat information om förtroendeskadliga bisysslor DVFS 1983:9 B 43. I

denna nämns att regleringen i LOA nära överensstämmer med regeln om domarjäv i 4 kap. 13 § 9 rättegångsbalken och att detta samband

innebär att sådana bisysslor är otillåtna innebär risk för

som att

domaren måste anmäla jäv i sin tjänst domare. Domstolsverkets

som

riktlinjer bör tillämpas även under ledighet för semester och vid tjänstledighet. Huruvida tjänsteman är tjänstledig för offentligt

som

uppdrag eller för att uppehålla annan statlig befattning än domartjänst, utöver de regler om bisysslor som gäller för honom i egenskap

av statstjänsteman, även skall underkasta sig de restriktioner gäller som för dem som utövar domartjänst får avgöras efter omständigheterna i det enskilda fallet. I riktlinjerna sägs att vikten att rättskipningen omfattas av av

allmänt förtroende ställer stränga krav på domarnas personliga integritet och frihet från obehöriga hänsyn. Risken för förtroendeskada

medför att domare måste iaktta stor urskillning när det gäller

bisysslor. Allmänna intressen av skilda slag kan emellertid tala för att en domare åtar sig viss syssla kräver särskild erfarenhet eller

som

specialkunskaper. En mera kvalificerad bisyssla kan domaren

ge en

värdefull inblick i olika sidor av samhällslivet och honom vidgad

ge erfarenhet som kan komma hans arbete domare till godo. Även som ett starkt personligt intresse eller en utpräglad fallenhet för viss en

uppgift kan ibland vara ett beaktansvärt motiv för att åta sig

en uppgift.

Fastän förbudet i 7 § LOA generellt även gäller bisysslor utförs

som för offentliga arbetsgivare sägs i riktlinjerna att sådana uppdrag som

lämnats av statlig myndighet som regel är tillåtna. Detsamma gäller internationella uppdrag av offentligrättslig natur. Enligt riktlinjerna bör domare kunna åta sig styrelseuppdrag hos företag som inte drivs med vinstsyfte samt i bolag i vilket domaren

eller hans nära anhöriga har ett beaktansvärt ekonomiskt intresse och

uppdraget kan sägas utgöra ett led i förmögenhetsförvaltningen. styrelseuppdrag får även anses tillåtna i vissa andra företag med anknytning till privatlivets område som exempelvis bostadsrättsföreningar som omfattar den egna bostaden och samfälligheter

som man

har del i i egenskap av fastighetsägare. styrelseuppdrag i affársföretag

får däremot ofta anses vara otillåtna, eftersom risken för förtroende-

skada är påtaglig vid detta slag uppdrag. Således har regeringen

av

beslut 1971-10-15 och TFN beslut 1987-08-26 inte ansett att

uppdrag som styrelseledamot i affärsbanks kontor på varit orten

Domarnas bisysslor sou 1994:99

förenligt med 13 § statstjänstemannalagen respektive 6 kap. l § LOA. Även beträffande uppdrag revisor i affärsföretag kan det finnas som anledning att iaktta samma stränga begränsningar. Domare kan, enligt riktlinjerna, utan några betänkligheter åta sig uppdrag ordförande i skiljendmnd eller som ensam skiljedomare. som Däremot bör stor försiktighet iakttas när det gäller att ta emot uppdrag enskild ingå i skiljenämnd. Även part utsedd av part att om en av

skiljeman är skyldig att döma objektivt kan nämligen ett sådant

uppdrag ibland väcka föreställningen hos utomstående att domaren kommer i ett visst beroendeförhållande till den som utsett honom. Risken för förtroendeskada synes emellertid vara utesluten om parten är ett statligt eller kommunalt organ. Inte heller bedöms någon sådan

risk föreligga i de fall skiljeman utses av tingsrätt. Vidare bör uppdrag

medlare enligt 42 kap. 17 § rättegångsbalken i regel kunna som tillåtas, domare får inte föreslå sig själv till skiljeman eller men en medlare i tvist som han handlägger i rätten JO:s ämbetsberättelse en 1951 s. 11.

När det gäller uppdrag som bouppteckningsförrättare, boutrednings-

man och bodelningsförrättare säger riktlinjerna att domare vid allmän domstol bör avhålla sig från sådana uppdrag som kan bli föremål för bedömning vid den egna domstolen, undantaget uppdrag för närstående Om uppdraget har anknytning till annan domstol än den personer.

anses i allmänhet inte att uppdraget är av en förtroendeskadlig

egna karaktär.

Riktlinjerna uttalar beträffande uppdrag hos taxeringsmyndighet

att risken för förtroendeskada talar mot att domare i allmän förm.m.

valtningsdomstol åtar sig sådana uppdrag. Uppdrag som ordförande i taxeringsnämnd och fastighetstaxeringsnämnd har således inte ansetts

förenligt med domartjänst i förvaltningsdomstol. Eftersom erfarenhet

sådana uppdrag anses ha ett värde från utbildningssynpunkt kan det

av

dock accepteras att yngre domare fiskaler och länsrättsnotarier åtar sig sådana uppdrag. Detta bör inte ske i större utsträckning än som är

påkallat från utbildningssynpunkt. Vid arbetet i domstolen skall därvid jävsfrågorna uppmärksammas och beaktas. Domare i allmän domstol tillåts i regel ha uppdrag i taxeringsnämnd.

Domare bör i regel avhålla sig från att biträda part i rättslig angelägenhet tvistig natur. Rådgivning anhöriga i enstaka an-

av gelägenheter bedöms enligt riktlinjerna mestadels falla utanför

begreppet bisyssla och bör därför vara tillåtet. Enligt de tidigare

nämnda reglerna i 12 kap. 3 §och 22 § samt 21 kap. 3 § rättegångs-

balken får lagfaren domare i domstol inte vara rättegångsombud, rättegångsbiträde eller försvarare med mindre regeringen eller

myndighet som regeringen bestämmer ger lov till det. Regeln avser

sou 1994:99 Domarnas bisysslor

dock inte domare, som under tjänstledighet, i utbildningssyfte tjänstgör

såsom biträde till advokat. Tillstånd krävs även huvudmannen är om anhörig eller närstående. Generella tillstånd lämnas regeringen av medan tillstånd for visst mål eller ärende TF N. ges av Beträffande rättsvetenskapliga utlåtanden och uppdrag att avge utlåtande i rättegång i riktlinjerna följande. TFN uttalade i anges beslut den 23 mars 1977 att domare inte bör rättsvetenskapliga avge utlåtanden i pågående eller väntade tvister, inte när det sker på ens begäran av båda parter. Något hinder mot generellt att avge ett

utlåtande om innebörden av en rättsregel i typsituation föreligger

en emellertid inte. I ett i JO:s ämbetsberättelse 1960 50 återgivet s.

uttalande av Högsta domstolens ordförande sägs synnerlig

att återhållsamhet borde iakttas domare i underrätt och hovrätt av att avge

utlåtande, men att något generellt och ovillkorligt förbud inte kunde komma i fråga. I de fall där en domare specialiserat sig i visst

ett

ämne eller medverkat vid viss lagstiftning föreföll det inte motiverat

att hindra part från att ett utlåtande från domaren även om utlåtandet skulle komma att åberopas vid domstol eller högre annan rätt. I enlighet härmed anges i riktlinjerna att det inte bör möta hinder för domare att motta särskilda uppdrag från handelskamrarna, exempelvis inom ramen för dessas responsaverksamhet.

I fråga om kursverksamhet har JK i beslut den 26 oktober 1989 uttalat att det är betydelsefullt att domare medverkar vid undervisning eller som föredragshållare för att lämna upplysningar exempelvis

om

ny lagstiftning eller för att förmedla erfarenheter från ett visst

rättsområde. JK ansåg emellertid att sådan medverkan inte får ske så

att det blir fråga om rådgivning i konkreta fall eller i form

av

kursverksamhet i regi. Kurser i hyresjuridik anordnats

egen som av

hyresråd och vars kursdeltagare i huvudsak utgjordes

av personer

inom hyresnämndens verksamhetsområde har därför JK bedömts

av

vara sådan bisyssla stått i strid med dåvarande 6 kap. l § LOA.

som

Förtroendeskadliga bisysslor i praxis efter

år 1983

I DV:s riktlinjer redogörs bl.a. för den praxis finns i bisyssle-

som

ärenden fram till år 1983. Redogörelsen kan i fråga identifiering

om

av vilka bisysslor som bedöms fortroendeskadliga fortfarande

som anses vara gällande. Detta bekräftas den praxis tillkommit av som

angående förtroendeskadliga bisysslor i tiden därefter.

Domarnas bisysslor sou 1994:99

Vid bedömningen bisyssla skall anses som förtroendeskad-

av om en

lig eller inte beaktas i regeringens och TFN:s praxis inte bara om bisysslan kan rubba förtroendet till domarens egen opartiskhet utan även sådan bisyssla kan tänkas rubba förtroendet för annan

om en arbetstagare vid domstolen eller kan skada domstolens förtroende. För

bedömningen är därvid inte avgörande om någon förtroendeskada

faktiskt har uppstått, utan det räcker med risk för sådan skada. Av stor

betydelse för bedömningen är risken för att allmänheten, om än utan fog, med hänsyn till omständigheterna får sitt förtroende för domarens opartiskhet i tjänsteutövningen rubbat och den därmed sammanhäng-

ande risken för att domstolens anseende skadas. Tidigare ansågs styrelseuppdrag i sparbanker till skillnad från i affársbanker förenliga med reglerna om bisysslor. Praxis har vara emellertid under 1990-talet ändrats i denna fråga. I ett beslut den 15

maj 1991 ansåg nämligen TFN att ett sådant uppdrag var oförenligt

med tjänst som lagman i tingsrätt. Nämnden menade att det inte finns någon anledning att göra skillnad mellan uppdrag som ledamot i

affärsbank eller sparbank då de olika banktypernas rörelser är

likartade och de jävsfrågor kan uppkomma är desamma. TFNzs som bedömning i denna fråga bekräftades sedan av regeringen dit beslutet

hade överklagats. l ett fall, där domaren varit styrelseordförande i en

sparbank innan han erhöll domartjänsten ansågs dock uppdraget under

kortare tidsbestämd övergångsperiod kunna vara förenligt med en domartjänsten T FN beslut 1994-02-02. Vidare har uppdrag som :s

styrelseledamot i ekonomisk förening i vilken domaren var medlem

en ansetts oförenligt med domartjänsten, trots att uppdrag i bolag i vilka domare eller dennes nära anhöriga har ett beaktansvärt ekonomiskt en intresse i regel brukar tillåtna. Skälen till att man i detta fall anses som inte ansåg uppdraget förenligt med domarens tjänst var främst att det

rörde sig kvalificerade uppgifter i en förening Södra Skogsägarnas

om

ekonomiska förening med mycket omfattande verksamhet TFN:s

beslut 1992-03-31 samt regeringens beslut 1992-06-18. Till gruppen

förtroendeskadliga styrelseuppdrag har även räknats uppdrag som suppleant i styrelsen för ett bolag som huvudsakligen sysslade med

konsultverksamhet inom fastighetsrätt, ledamotskap i Arbetsmark-

nadsstyrelsens arbetslöshetsförsäkringsdelegation samt uppdrag som styrelseledamot i arbetsgivar- eller arbetstagarorganisationers arbetslöshetskassa Småföretagarnas arbetslöshetskassa och Skogs- och

Lantbrukstjänstemännens arbetslöshetskassa. Vad gäller möjligheten for domare att ta emot uppdrag från enskild

part att ingå i skiljenämnd bör fortfarande stor försiktighet iakttas. Avgörandet ett sådant uppdrag är oförenligt med domartjänsten

av om måste emellertid träffas utifrån samlad bedömning av risken i det en

sou 1994:99 Domarnas bisysslor

enskilda fallet för att domarens eller domstolens anseende för opartiskhet rubbas. Således har, utöver de fall där den enskilde parten

varit ett statligt eller kommunalt t.ex. domare tillåtits

organ, vara

skiljemän i tvister rörande försäljningar från dödsbo, eftersom uppdragen i de enskilda fallen bedömts vara av begränsad omfattning

och den enskilda part som utsett domaren varit ett dödsbo så småsom

ningom skulle upplösas. Däremot har uppdrag skiljemän utsedd

som

av part inte ansetts vara förenliga med tjänst domare i de fall där

som

parten i fråga varit ett bolag. Inte heller har domare tillåtits

en vara av

part ñrsäkringsbolag utsedd ledamot i en permanent skiljenämnd som hade till uppgift att pröva frågor om rätt till ersättning enligt ett avtal om rättsskyddsförsäkring mellan försäkringsbolaget och Företagareförbundet. Omständigheterna visserligen sådana att det

var

ansågs som mindre troligt att bisysslan skulle rubba förtroendet för domarens opartiskhet i tjänsteutövningen. Regeringen

menade dock att man emellertid borde beakta risken för förtroendeskador också från

andra, mera generella utgångspunkter. Av stor betydelse ansågs därvid

vara risken för att allmänhetens förtroende för domarens opartiskhet

rubbades och den därmed sammanhängande risken för att domstolens anseende skadades. Med ett sådant synsätt borde bisyssla i regel

som

inte godkännas ett skiljemannauppdrag härrör från enskild

som en

part, i varje fall när det är fråga ett uppdrag är icke

om som av

obetydlig omfattning eller av mera permanent karaktär regeringens

beslut 1987-05-14.

Som förtroendeskadlig bisyssla har även räknats drivande

av

kursverksamhet i fastighetsrätt, inklusive hyresrätt, under tjänstledighet från tjänst som hyresråd samt att under tid arbeta med

samma

konsultationer i fastighetsrättsliga frågor. Inte heller har uppdrag

att

för ett bolags räkning närvara vid kurser i fastighetsjuridik i syfte

att

förkovra sig inom rättsområdet för rådgivning i bolaget

senare ansetts

vara förenligt med en tjänst som rådman. Risk för förtroendeskada

ansågs även uppenbar för två domare önskade inför som agera

fastighetsdomstol som ombud för en golfklubb i en tvist där tvisteföremålets värde uppgick till över miljon kr. Domarna medlemmar

en var

i golfklubben och en av dem även suppleant i klubbens styrelse.

Regleringen i kollektivavtal

I propositionen till statstjänstemannalagen diskuterades frågan

om

förbud mot arbetshindrande bisysslor borde regleras i författning eller

genom avtal. Departementschefen uttalade därvid bl.a. det inte att

Domarnas bisysslor sou 1994:99

kunde tillåtas att statstjänsteman vid sidan av sin tjänst driver

en förvärvsverksamhet eller innehar privata uppdrag i sådan omfattning att det inverkade menligt hans möjligheter att sköta tjänsten. Vid misskötsel kunde för fel eller försummelse i tjänsten komma i ansvar fråga, oavsett om misskötseln berodde på att han i alltför stor omfattning ägnade sig bisysslor eller inte. Detta gällde även om

frågan om rätten att inneha bisysslor reglerades i lag eller på annat

sätt. Eftersom det är svårt att bevisa samband mellan brister i

tjänsteutövningen och förekomsten av bisysslor kunde man inte undvara vissa regler tjänstemannens rätt att inneha bisysslor. Då

om

sådana regler på den privata arbetsmarknaden förekom i kollektivavtal ansåg departementschefen att det inte fanns något skäl mot en sådan reglering även inom det statliga området prop. 1965:60 s. 169-170. Förbud mot att ha bisyssla som inte är att betrakta som för-

en

troendeskadlig, s.k. arbetshindrande bisyssla, regleras således i

kollektivavtal. För domare gäller Sektoravtal för civila statsför-

valtningen SA-C. I 2 kap. 7 § sägs att arbetstagare är skyldig att på

anfordran lämna uppgift till arbetsgivaren om och i vilken omfattning

han innehar bisyssla. Sådan uppgift får avkrävas bara om arbetgivaren

finner anledning därtill med hänsyn till arbetstagarens sätt att utöva

tjänsten. Om bisyssla enligt arbetsgivarens bedömning inverkar

en

hindrande på tjänsteutövningen får arbetsgivaren ålägga arbetstagaren att helt eller delvis upphöra med bisysslan.

För domare omfattades chefslöneavtalet, vilket upphörde att som av

gälla den 1 juli 1993, fanns motsvarande regler om bisysslor i avtalets

5 Föreskrifter för tillämpningen av detta avtal meddelades av

chefslönenämnden. Så hade emellertid inte skett beträffande bisysslor SAV 1990 A 7 s. 28. I avtalet den 28 juni 1993 om chefslöneavtalets

upphörande SAV 1993 A 11 stadgas i 8 § att arbetstagare är skyldig att lämna uppgift till arbetsgivaren huruvida och i vilken omfattning

han innehar eller avser att åta sig bisysslor. Arbetsgivaren får besluta

att tjänstemannen helt eller delvis skall upphöra med en bisyssla eller

att han inte får åta sig bisyssla som inverkar hindrande på tjänsteu-

en tövningen.

7.8 Särskilt om justitierådens och regeringsrådens rätt att inneha bisyssla

I 3 kap. 4 § första stycket rättegångsbalken stadgas att justitieråd inte

får inneha eller utöva annat ämbete. Motsvarande förbud finns för

regeringsrådens del i 3 § första stycket lagen om allmänna för-

sou 1994:99 Domarnas bisysslor

valtningsdomstolar. Bortsett från denna begränsning, överförts

som

från 1809 års regeringsform, gäller i dag för justitierádens och regeringsrådens rätt att ha bisysslor i princip regler för

samma som övriga domare.

Justitieråden och regeringsråden har dock inte alltid tillåtits att inneha denna typ uppdrag. Som tidigare gällde före av antytts

ändringen i 13 § statstjänstemannalagen år 1970 i viss mån

andra

regler för de högsta domarna beträffande rätten att inneha bisysslor. Enligt § 34 i 1809 års regeringsform fick den justitieråd

som var inte "bekläda" andra civila ämbeten. Bestämmelsen ändrades år 1844 till ett förbud för justitieråden att tillika inneha eller utöva annat ämbete. Regeln utsträcktes vid tillkomsten

av Regeringsrätten till att också gälla regeringsrád. Grundlagsregleringen påminde de förbud

om

mot förening av flera tjänster i en mans hand i särskilda fall före-

som

kommit i äldre lagar. Bl.a. stadgades det redan i Magnus Erikssons landslags Thingmala balk att en man inte fick ha än domsaga

mer en

Pontus Fahlbeck Regeringsformen i historisk belysning 96. Även

s.

om förbud mot förening statliga ämbeten således inte saknades

av i äldre tider anses det dock först efter mitten 1800-talet vara av i

samband med genomgripande förvaltnings- och lönereform

en som

bisysslefrågan i dess nutida gestalt blev aktuell. En begränsning justitierådens rätt åta sig enskilda av att uppdrag genomfördes genom beslut 1874 års riksdag. Efter hemställan från

av

statsutskottet beslutade nämligen riksdagen den att föreslagna förhöjda

lönen för justitieråd inte skulle uppbäras den även uppbar av som

lön eller årligt arvode från. sådan inrättning eller bolag

som sanktione-

rats av Kungl. Majzt. Moitivet för denna begränsning det

var att var

av synnerlig vikt att Högsta domstolens ledamöter intog fullkomligt

en oberoende ställning samt att de inte fick inneha ämbete eller annat tjänst och inte heller borde äta sig enskilda "för handhavande deras av viktiga kall främmande och möjligen störande uppdrag.

I samband med 1907 års lönereglering förjustitieråden ändrades det

gällande förbudet mot att åta sig enskilda uppdrag till med att

justitierådsämbete inte fick förenas uppdrag såsom ordförande eller

ledamot i styrelse för verk eller bolag försett som var med Kungl.

Majzts oktroj eller blivit registrerat som aktiebolag. Tjänsten fick inte heller förenas med befattning tjänsteman i sådant verk eller som bolag. Dessa lönevillkor upptogs sedan utan sakliga ändringar även i de bestämmelser angående tillämpningen 1921 års avlöningsreglemente

av

som meddelades i juni 1921. Enligt en kungörelse den 6 juni 1925 angående utsträckt tillämpning av avlöningsreglementet skulle fr.o.m. den 1 juli 1925 särskilda

bestämmelser, men med innehåll 1921 års

samma som avlönings-

Domarnas bisysslor sou 1994:99

reglemente, gälla för ledamöterna i Högsta domstolen och Regeringsrätten. De särskilda bestämmelserna ansågs vara ovillkorliga och gav inte utrymme för dispens.

I slutet juni 1925 tillkallades särskilda sakkunniga för att inom

av

Justitiedepartementet hjälpa till vid behandlingen av justitierådens och regeringsrådens ställning i lönehänseende. I ett under samma höst

avlämnat utlåtande föreslog de sakkunniga att avlöningsvillkoren borde

få ändrad lydelse. Fråga hade också uppkommit om det för ledamöter-

i Högsta domstolen och Regeringsrätten stadgade förbudet mot att na

åta sig vissa enskilda uppdrag borde utsträckas till att även innefatta

ett förbud mot att åta sig skiljemannauppdrag. Frågan lämpligheten av att justitieråd och regeringsråd åtog sig

om

skiljemannauppdrag hade vid flera tillfällen dessförinnan varit föremål

för överläggning i riksdagen. Vid 1922 års dechargedebatt hade en

riksdagsledamot yttrat att den situation som tillskapades genom att

ledamöterna Högsta domstolen och Regeringsrätten mottog uppdrag av

skiljemän konstitutionellt ytterligt betänklig. Visserligen var

som var

skiljemannaskapet inte något ämbete i grundlagens mening, men

grundlagens anda gav vid handen att de högsta domarna inte borde åta

sig dessa uppdrag som ofta var så väl avlönade att de kunde likställas

med ämbeten. Om en skiljedom som meddelats av medlemmar av Högsta domstolen överklagades dit skulle domstolen komma i den ställningen att den måste avgöra huruvida domstolens egna ledamöter såsom medlemmar i skiljenämnden handlat alldeles så som de skulle

ha handlat inom Högsta domstolen. En sådan fara ansågs ett justitieråd

inte få utsätta sig för. En annan talare hade framhållit att han ansåg

det olämpligt att justitieråden och regeringsråden åtog sig skiljeman-

nauppdrag eftersom deras ämbete var att avgöra rättstvister i sista instans och inte i första instans prop. 1926:1 andra huvudtiteln s. 38. Vidare hade Riksdagens revisorer i berättelsen om den år 1922 av dem

verkställda granskningen av statsverkets tillstånd, styrelse och

förvaltning uttalat att de betänkligheter som vid flera tillfällen framhållits i riksdagen mot att domare i Högsta domstolen eller i liknande ställning åtog sig skiljemannauppdrag delades av revisorerna. Även i berättelsen avseende år 1923 berördes förhållandet att ledamöter av Högsta domstolen åtog sig skiljemannauppdrag.

Revisorerna ansåg det från flera synpunkter olämpligt att justitieråd sysslade med sådana uppgifter. Enligt revisorernas mening kunde det inte förenligt med de krav på upphöjdhet och oberoende av alla

anses obehöriga hänsyn som ovillkorligen måste ställas på de personer som

satts att utöva rikets högsta dömande myndighet att de mot ersättning

åtog sig enskilda uppdrag som så nära berörde området för deras

sou 1994:99 Domarnas bisysslor

tjänsteverksamhet och som lätt kunde komma i konflikt med deras domarplikter. De sakkunniga som hade tillkallats sommaren 1925 tog också upp

frågan om rätten för justitieråd och regeringsråd att åta sig skiljemannauppdrag, men kom till skilda slutsatser. Medan ordföranden

ansåg att dessa domare helt borde fråntas rätten att åta sig uppdrag

som skiljemän hade en annan sakkunnig kommit fram till att det inte borde föreligga några helst begränsningar i detta hänseende

som samt

den tredje sakkunnige föreslagit att det borde stadgas vissa begränsningar i rätten att åta sig sådana uppdrag. Departementschefen biträdde dock vid ärendets föredragning i statsrådet det de

av sakkunnigas ordförande framlagda förslaget ett förbud. Det om avgörande var enligt departementschefen att det vid skilda tillfällen

kommit till uttryck att åtagande av skiljemannauppdrag inte kunde anses förenligt med den ställning som justitieråden och regeringsråden intog i egenskap av utövare av landets högsta domsmakt. Redan från synpunkten att denna domaremyndighet borde stå fri från varje

angrepp i berörda hänseende syntes en restriktiv bestämmelse påkallad

med innebörd att dessa domare inte fick åta sig uppdrag skiljeman

som prop. 1926:1 Andra huvudtiteln, s. 41-44 och 46. Riksdagen

beslutade sedan år 1926 i samband med löneförhöjning att justitie-

en råden och regeringsråden skulle förbjudas att åta sig sådana uppdrag. I det kungl. brevet den 11 juni 1926 förordnades, utöver vad som tidigare gällt, att med dessa domartjänster inte heller fick förenas

annan tjänstebefattning av vad slag det må; eller uppdrag såsom

vara skiljeman." SOU 1928:14 52. s.

Grundlagsstadgandet i § 34 1809 års regeringsform hade således genom reglering av justitierådens och regeringsrådens lönevillkor successivt skärpts så att de var förhindrade att över huvud taget åta sig några som helst befattningar eller uppdrag vid sidan domartjänsten

av för så vitt dessa inte kunde ideell anses vara av mera natur.

Bestämmelserna om de högsta domarnas rätt att inneha bisysslor överfördes senare till 7 § B statens allmänna avlöningsreglemente

Saar. Föreskrifterna i reglementet innebar att tjänst justitieråd som

eller regeringsråd inte fick förenas med tjänstebefattning eller uppdrag som ordförande eller ledamot i styrelse för verk, bolag, förening eller

inrättning som hade till ändamål att driva rörelse inom industri,

handel, transport, bank- eller försäkringsväsen eller näringsgren

annan

eller vars verksamhet annars hade huvudsakligen ekonomiskt syfte. Med sådan tjänst fick inte heller förenas skiljemannauppdrag. Förbudet i 7 § B Saar för justitieråd och regeringsråd inneha

att

bl.a. skiljemannauppdrag kom att gälla fram till den l juli 1970 då det

upphävdes i samband med att ändringar gjordes i 13 § statstjänste-

Domarnas bisysslor sou 1994:99

mannalagen. Ändringarna innebar bl.a. att statstjänstemannalagen

gjordes generellt tillämplig även på ledamöterna i Högsta domstolen och Regeringsrätten.

I samband med justitieutskottets behandling av anslag till domstolsväsendet för budgetåret 1991/92 aktualiserades i motioner frågor kring bestämmelsen i dåvarande 6 kap. 1 § LOA och justitierådens bisysslor. Motionärerna ansåg att det fanns risk för att bisysslorna medförde att domarnas opartiskhet ifrågasattes och att reglerna om bisysslor därför borde ses över. Utskottet hänvisade till ett interpella-

tionssvar från dåvarande justitieministern Laila Freivalds prot.

1990/91:53 23 januari 1991 s. 18 där hon anförde att hon ansåg det

värdefullt att de högsta domarna kunde åta sig exempelvis uppdrag som ordförande i skiljemannanämnd eller som ensam skiljedomare och uppdrag som ordförande i statliga utredningar. Dåvarande justitieministern menade att de rådande begränsningarna i domarnas rätt att

ha bisysslor tillräckliga för att garantera såväl domstolens och

var

justitierådens opartiskhet som kravet att intrång inte fick ske i den

ordinarie verksamheten. Hon framhöll också att domare inte minst -

ledamöterna i Högsta domstolen grund av sin utbildning och

-

yrkesverksamhet får anses ha särskilda förutsättningar att själva avgöra om en bisyssla är förtroendeskadlig eller olämplig av annan anledning.

Hon tog därför avstånd från tanken på införande av ett totalt förbud

mot bisysslor. Justitieministerns uppfattning delades av utskottet som

avslog motionerna l990/9l:JuU16 s. 8-9.

SOU 1994:99

8 Domarnas

arbetsuppgifter

8.1 Inledning

Utredningen har i direktiven fått i uppgift att undersöka möjligheterna att begränsa de ordinarie domarnas arbetsuppgifter till i huvudsak själva processledandet och dömandet. Redan i idéskissen föreslogs som tidigare nämnts att de arbetsuppgifter som inte på grund av sin

kvalificerade art borde förbehållas domarna borde kunna delegeras till annan personal. Varje domare borde vara försedd med sådan hjälp att han inte behöver använda sin tid till expeditionella göromål och arbetsuppgifter mindre kvalificerat slag. Även andra åtgärder i av

syfte att renodla domarrollen borde övervägas. Hit hörde delegation

av beslutsbefogenheterna i vissa frågor som inte kan anses ha med det

egentliga dömandet att göra. Som exempel nämndes i idéskissen vissa frågor om beviljande av allmän rättshjälp, fattande av beslut i frågor

om ersättning till vittnen, tolkar och personundersökare. Vad gäller

vissa andra beslut, t.ex. om personundersökning och offentlig

försvarare, anfördes att det borde räcka att domaren bestämde att åtgärden skulle vidtas, medan annan personal svarade för beslutet i

övrigt. Det ansågs vidare angeläget att domstolarnas serviceverksam-

het i så stor utsträckning som möjligt handhades av andra än domare. Det föreligger redan nu en fördelning av arbetsuppgifterna vid domstolarna på så sätt att vissa beredande och avslutande åtgärder samt avgörande av okomplicerade frågor utförs av annan personal än

ordinarie domare. Under årens lopp har dessutom olika författningsändringar möjliggjort en ökad delegering av arbetsuppgifter från domare till annan personal samt en överflyttning av viss handläggning från domstolarna till andra myndigheter.

I och med att t.ex. ansvaret för den summariska processen år 1992

överflyttades från tingsrätterna till kronofogdemyndigheterna togs ett stort steg mot en renodling av tingsrätternas verksamhet. Mål om

betalningsföreläggande, lagsökning och handräckning handlades dock

redan fore överflyttningen till kronofogdemyndigheterna inte av

ordinarie domare utan av notarier och biträdespersonal, varför överflyttningen knappast kan sägas ha inneburit någon större avlastning av domarnas arbetsuppgifter, men däremot av domstolarnas uppgifter.

Domarnas arbetsuppgifter sou 1994:99

8.2 Renodlingen domstolarnas uppgifter

av

En viktig del av Domstolsutredningens arbete var att se till att domstolarna i princip tilldelades enbart sådana frågor som verkligen kräver prövning av domstol. En av utgångspunkterna var att, eftersom domstolarna är samhällets mest kvalificerade beslutsfattare i juridiska frågor med specialitet att under rättssäkra former lösa denna typ av frågor inom flera olika områden, det var angeläget att spara domstolsväsendets resurser till just de kvalificerade frågorna. Någon fördel att låta domstolarna arbeta med frågor som inte kräver deras särskilda

juridiska kompetens och som lika väl kunde handläggas av förvaltningsmyndigheter fanns inte. Det kan också ses som en nackdel för

samhället och domstolsväsendet att domstolarnas resurser togs i anspråk för sådant som egentligen inte krävde domstolarnas särskilda kompetens. Utredningen konstaterade därför, efter en genomgång av

grundlagsbud och konventionsåtaganden, att mycket av det som

domstolarna arbetade med lika väl kunde handläggas av förvaltnings-

myndigheter SOU 1991:106 s. 20. Däremot borde den enskilde ha

rätt till domstolsprövning i följande fall s. 49-50: Rättstvister mellan enskilda enligt 11 kap. 3 § regeringsformen, frågor om

prövning av enskildas civila rättigheter och skyldigheter enligt Europakonventionens artikel anklagelser för brott även om påföljden enbart kommer att bli böter Europakonventionens artikel 6,

frihetsberövanden enligt 2 kap. 9 § regeringsformen och Europakonventionens artikel 5 samt vissa andra för den enskilde särskilt

betydelsefulla frågor, där rätten till domstolsprövning får anses som

oomtvistad trots att sådan inte garanteras i vare sig regeringsformen eller Europakonventionen. På den allmänna domstolssidan har i synnerhet tingsrätterna sedan gammalt haft ett antal arbetsuppgifter inom den frivilliga rättsvårdens område som ligger vid sidan av de egentliga huvuduppgifterna tvistemål och brottmål. Exempel på sådana s.k. sidofunktioner är bl.a. frågor om inregistrering av bouppteckningar samt inskrivning av

förmynderskap och godmanskap. Även inskrivningsväsendet avseende

fast egendom bör kunna hänföras till dessa uppgifter. De allmänna förvaltningsdomstolarna har inga uppgifter som kan betecknas som sidofunktioner. Arbetsfördelningen mellan förvaltningsdomstolarna och förvaltningsmyndigheterna gäller i stället i vilken mån ett förvaltningsbeslut skall överprövas av en överordnad myndighet eller av en domstol. Principerna om vilka slags frågor som skulle

överprövas av domstol respektive av förvaltningen lades fast vid Regeringsrättens tillkomst år 1909. Domstolsutredningen hade som sin principiella utgångspunkt att de förvaltningsärenden som redan

sou 1994:99 Domarnas arbetsuppgifter

prövades av förvaltningsdomstolarna även i fortsättningen skulle vara underkastade samma prövning. Domstolsutredningen föreslog i sitt betänkande SOU 1991:106 beträffande tingsrätterna att vissa sidofunktionerna, registreav t.ex. ringsärenden enligt äktenskapsbalken som anmälningar bodelning av och äktenskapsförord, frågor om godmanskap enligt 11 kap. 1-3 §§ föräldrabalken, handläggning av s.k. lösöreköp och konkurser samt vissa likvidationsfrågor borde kunna föras bort från domstolarna. Däremot borde exempelvis frågor om verkställighet avgöranden av om vårdnad om barn och umgänge med barn flyttas över till tingsrätterna från länsrätterna. Från länsrätterna borde också frågor körkortsom ingripanden föras bort. Dessa borde i stället prövas av länsstyrelserna. Domstolsutredningens förslag i dessa delar har lett till att handläggningen av vissa likvidationsärenden beträffande aktiebolag flyttades från tingsrätterna till Patent- och registreringsverket den 1 april 1994 prop. 1993/94:43, l993/94:LU7. Vidare kommer den första prövningen av körkortsingripanden fr.o.m. den 1 oktober 1994 att göras av länsstyrelsen i stället för av länsrätten prop. 1993/94: 133, 1993/94:JuU24. Domstolsutredningen ansåg även att inskrivningsmyndigheterna på sikt borde skiljas från domstolsväsendet. Denna fråga behandlades också i Lantmäteri- och inskrivningsutredningens betänkande Kart- och fastighetsverksamhet i myndighet och bolag SOU 1993:99. I detta konstaterades att inskrivningsverksamheten i dag fungerar på ett effektivt sätt, med korta handläggningstider och hög kvalitet. För ett skiljande från domstolsorganisationen talar dock att det är stor vikt av att uppgifter som ligger utanför det egentliga rättskipningsområdet i stället förs över till förvaltningsmyndigheter. Därigenom kan domstolarna koncentrera verksamheten till sådana frågor verkligen som kräver domstolsprövning 183. Utredarens bedömning var att inskrivningsmyndigheterna borde skiljas från domstolarna och i stället organisatoriskt integreras i de regionala kart- och fastighetsmyndigheterna s. 90. Något förslag ändrad organisation för inom en skrivningsverksamheten lades emellertid inte fram i prop. 1993/942214 om en ny organisation för lantmäteri- och fastighetsdataverksamhet Även domstolarnas m.m. om uppgifter så långt som möjligt borde renodlas till dömande verksamhet talade nämligen övervägande skäl mot att för närvarande föreslå ett överförande inskrivningsverksamav heten från tingsrätterna till de lokala lantmäterimyndigheterna. Bl.a. borde det arbete med förändringar t.ex. på panträttsområdet som pågick först komma längre så att en tydligare bild myndigheternas av framtida arbetssituation kunde erhållas. I propositionen sägs emellertid också att det vid ett framtida avskiljande inskrivningsverksamheten av

Domarnas arbetsuppgifter sou 1994:99

bör vara naturligt att föra samman den med övrig fastighetsverksamhet berörs i propositionen eftersom det bl.a. skulle innebära möjligsom heter att vid fortsatt rationalisering av verksamheten med inen skrivning och panthantering kunna bibehålla dess lokala förankring prop. 1993/941214 s. 23. Vid behandlingen av anslagen till domstolsväsendet för budgetåret 1994/95 anförde justitieutskottet emellertid att de skäl för inskrivningsmyndigheternas knytande till domstolaranfördes år 1972 alltjämt hade bärighet. Utskottet menade na som också reform skulle kunna få konsekvenser för de små tingsatt en rätternas bärkraft. Vikten av domstolarnas lokala förankring och hänsyn till skäl sysselsättnings- och regionalpolitisk natur betonades av särskilt 1993/94:JuU21 s. 16. Bostadsutskottet hänvisade vid behandlingen av propositionen 1993/941214 till justitieutskottets betänkande och tillade bl.a. att den av regeringen förordade ordningen fick sägas innebära att den fortsatta beredningen av frågan om inskrivningsverksamhetens organisatoriska tillhörighet kan baseras ett betydligt bredare beslutsunderlag än vad som i dag finns tillgängligt 1993/94:BoUl9 s. 7 Domstolsutredningen hade vidare i sitt betänkade redogjort för den s.k. finländska modellen för att handlägga frågor om vårdnad och umgänge. Utredningen menade att systemet hade vissa fördelar men att ytterligare utredning krävdes i frågan innan ett ställningstagande kunde ske. Regeringen beslutade hösten 1993 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över bestämmelserna om handläggning av vårdnads- och umgängestvister. I direktiven dir. 1993: 120 hänvisas bl.a. till denna finska modell. Enligt finländsk rätt kan sådana frågor i stor utsträckning lösas genom att föräldrarna ingår avtal, som fastställs av socialnämnden. Ett sådant fastställt avtal har samma rättsverkan och kan verkställas såsom ett lagakraftvunnet som domstolsavgörande. Socialnämnden kan även hjälpa föräldrarna med underhållsbidragsavtal. Om en sådan eller liknande ordning skulle införas i Sverige skulle detta förmodligen kunna leda till en viss avlastning av domstolarnas arbetsuppgifter i framtiden.

8.2.1 Föreläggande av ordningsbot och strafföreläggande

På brottmålens område har principen att domstolarna inte skall belastas med ärenden där det inte råder någon egentlig tvist lett till att domstolarna successivt har kunnat koncentrera dömandet till de mer kvalificerade brottmålen. Möjligheterna för åklagarna att i vissa fall meddela åtalsunderlåtelse eller besluta om förundersökningsbegränsning har t.ex. under årens lopp gradvis vidgats.

sou 1994:99 Domarnas arbetsuppgifter

148 kap. rättegångsbalken finns bestämmelser om att brott, hör som under allmänt åtal, i vissa fall kan beivras ett summariskt genom förfarande utan inställelse vid domstol. Detta sker att den genom misstänkte föreläggs ett bötestraff till godkännande. Godkännandet gäller som en lagakraftägande dom. Förelägganden detta slag kan av utfärdas antingen av polis föreläggande ordningsbot eller åklagare av strafföreläggande. Om brottet är förenat med förverkande av egendom eller annan sådan rättsverkan skall denna också föreläggas den misstänkte för godkännande. Ett godkänt föreläggande har samma giltighet som en lagakraftvunnen dom. Möjligheten för åklagare att utfärda strafföreläggande tillkom år 1948. Syftet att få enkel, snabb och effektiv hantering var en av bagatellartade brottsliga gärningar. Strafföreläggande får utfärdas beträffande brott för vilket inte föreskrivs svårare straff än böter, med undantag för normerade böter, och beträffande brott för vilket föreskrivs böter eller fängelse i högst sex månader. Om påföljden är dagsböter är antalet begränsat till 120. Strafförelägganden får innehålla föreläggande särskild rättsverkan. Även tulltjänstemän med om åtalsbehörighet har rätt att utfärda strafföreläggande i tullmål. Ordningsbotsinstitutet infördes år 1966 för möjligheter till att ge snabba beivranden trafikförseelser. Föreläggande ordningsbot får av av utfärdas av polismän och i vissa fall tulltjänstemän beträffande brott där straffet är penningböter, dock inte normerade böter, och för vilka ordningsbot bestämts. Det är Riksåklagaren i samråd med som Rikspolisstyrelsen väljer ut de brott för vilka ordningsbot skall bestämmas. Till skillnad från vad gäller for strafföreläggande får som föreläggande av ordningsbot inte utfärdas om den misstänkte förnekar gärningen.

Åklagarutredningen-90 har i sitt betänkande Ett reformerat

åklagarväsende SOU 1992:61 lämnat flera förslag syftar till att som effektivisera förfarandet i brottmål bl.a. vidgade möjligheter till strafföreläggande och föreläggande av ordningsbot samt vidgade möjligheter för polis och åklagare att besluta förverkande. om Förslagen har lagts till grund för lagrådsremiss. Avsikten är att en en proposition skall kunna överlämnas till riksdagen efter sommaren.

Renodlingen av domarnas uppgifter

De förslag som Domstolsutredningen lade fram syftade huvudsakligen till en renodling av domstolarnas verksamhet och ledde inte till att domararbetskraft skulle komma att frigöras. Utöver den externa delegering som överflyttande av uppgifter från domstolarna till andra

Domarnas arbetsuppgifter sou 1994:99

myndigheter innebär förekommer också ett arbete med intern

delegering av arbetsuppgifter från domarna till annan personal vid domstolarna. Vissa beredande och avslutande åtgärder fick redan vid rättegångsbalkens tillkomst utföras av andra personalkategorier än domarna. Möjligheterna till delegering har därefter successivt ökats under årens lopp genom en rad olika författningsändringar.

Hösten 1993 påbörjades ett projekt om ändrade arbetsformer vid domstolarna. Projektet omfattar hovrätter, kammarrätter, tingsrätter och länsrätter. En av grundtankarna i projektet är att domstolspersona-

len själv skall finna vägar att nå effektivare arbetsformer, bl.a. genom impulser från kollegor i andra domstolar. Stor vikt har lagts vid att stödja lokala initiativ till ändrade arbetsformer. Under de senaste åren

har också försöksprojekt om nya arbetsformer bedrivits vid vissa

domstolar. För närvarande pågår sådana dels vid Göteborgs tingsrätt, dels vid kammarrätterna i Jönköping och Stockholm. Två försöksprojekt, som tidigare bedrivits vid Hovrätten för Västra Sverige och Hovrätten över Skåne och Blekinge om utsträckt delegering av

beredning av mål till bl.a. kanslipersonal, har permanentats genom ändringar i hovrättsinstruktionen vilka trädde i kraft den l juli 1993.

Bestämmelserna gäller nu för arbetsformerna i samtliga hovrätter. Våren 1993 lade regeringen fram en proposition 1992/932213 om

delegering av arbetsuppgifter till kanslipersonal vid domstol vilken syftade till en lagreglering av delegeringsmöjligheterna. I propositio-

nen diskuterades först under vilka förutsättningar regeringen får

meddela föreskrifter som möjliggör delegering till kanslipersonal.

Eftersom rättegångsbalken tillkommit under den gamla regeringsformens tid ansågs nämligen frågan om lagreglering efter 1974 års regeringsform ha kommit i ett nytt läge. Enligt 11 kap. 4 § regeringsformen skall regler om domstolarnas rättskipningsuppgifter, huvuddragen deras organisation och om rättegången ges i form av lag. av När bestämmelser om domstolarna enligt regeringsformen skall ges i

lag tillhör det riksdagens obligatoriska lagområde. Någon delegering

till regeringen är således inte möjlig. Däremot kan regeringen med stöd 8 kap. 13 § regeringsformen meddela verkställighetsföreav skrifter. Vad som inte faller inom huvuddragen av domstolarnas

organisation tillhör, enligt förarbetena till regeringsformen, dock

1973:90 388. Även föreskrifter

regeringens restkompetens prop. s.

om domstolarnas inre arbete som inte har någon direkt betydelse för

själva rättegången torde falla under restkompetensen prop.

1992/93:2l3 s. 16. Regeringsformen lämnar däremot inget besked i

frågan om domförhetsreglerna är att hänföra till rättegången eller till domstolsorganisationen. Iprop. 1992/93:2 13 anför departementschefen

att utgångspunkten för bedömningen av denna fråga borde vara att

sou 1994:99 Domarnas arbetsuppgifter

regeringsformen inte varit avsedd att rubba rådande ordning för uppdelningen av normgivning på olika konstitutionella nivåer s. 17. Det skulle i och för sig kunna synas naturligt att hänföra frågor om domförhet till rättegången, allra helst det gäller uppgifter om som tillhör det egentliga målarbetet. T.ex. borde frågan får om vem som fatta beslut om personundersökning i brottmål kunna under sorteras reglerna om rättegången. I propositionen påpekas emellertid att det samtidigt förefaller som om alla frågor om domförhet hittills ansetts vara att hänföra till just domstolsorganisationen. Ett tydligt exempel är den uppdelning mellan organisation och förfarande finns i som lagen om allmänna förvaltningsdomstolar respektive förvaltningsprocesslagen. Dessa två lagar tillkom strax före den regeringsformen nya och domförhetsreglerna finns i den förstnämnda lagen. Även rättegångsbalken, anförs det, kan sägas bygga på sådan uppdelning. en

Domförhetsreglerna finns i rättegångsbalkens första avdelning kap.

l-9 som behandlar de organisatoriska frågorna. Tolkningen är också bäst förenlig med 2 kap. 4 § femte stycket rättegångsbalken där det stadgas att regeringen bestämmer i vilken omfattning åtgärder som avser beredandet av mål får vidtas av en lagfaren domare i hovrätten eller av någon annan tjänsteman vid denna. Stadgandet kan i så fall ses som en erinran om regeringens restkompetens när det gäller detaljregleringen av de domstolsorganisatoriska frågorna s. l7 Föreskrifter om vem skall sköta delgivning och expediering som osv. är, enligt propositionen, tveklöst sådana frågor faller utanför som det obligatoriska lagområdet. Om däremot övervägde lämna man att över uppgifter som har betydelse för parterna eller är väsentliga som från rättssäkerhetssynpunkt enligt departementschefen, var man, otvivelaktigt inne på frågor som kunde tyckas tillhöra det obligatoriska lagområdet. Starka skäl talade därför för att en lagreglering de av grundläggande förutsättningarna för delegering till kanslipersonal av uppgifter som gäller det egentliga målarbetet kom till stånd. Någon utförlig reglering av frågan behövdes dock inte tas i rättegångsbalken och lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. Mer detaljerade föreskrifter borde nämligen kunna meddelas regeringen i förav ordningsform. Eftersom regeringen kan meddela sådana föreskrifter antingen med stöd av restkompetensen eller genom verkställighetsföreskrifter vore en sådan ordning, enligt departementschefen, förenlig med regeringsformen. Lagarna borde dock innehålla erinran att en om regeringen är behörig att meddela sådana detaljföreskrifter. De lagändringar som föreslogs i propositionen trädde i kraft den 1 juli 1993. l propositionen framhöll departementschefen också det angelägna i att domarna i största möjliga utsträckning får ägna sig den dömande verksamheten och att en rationell arbetsfördelning därför

Domarnas arbetsuppgifter sou 1994:99

kräver att olika förberedande arbetsuppgifter i största möjliga omfattning utförs av annan personal. Det fanns inte något som hindrade att uppgifter som ställer krav vissa juridiska kunskaper delegeras till kanslipersonal. Beredande åtgärder i det egentliga

målarbetet har normalt rättsliga inslag som erfaren kanslipersonal kan hantera. Uppgifter som ställer krav på större juridiska kunskaper skall

dock inte få delegeras till kanslipersonal. Exempel på vad som bör

förbehållas lagfarna domare och som klart faller utanför det delege-

ringsbara området är interimistiska beslut, beslut om tvångsmedel och beslut om avvisande av bevisning. Inte heller skall uppgifter som innebär att ett mål avgörs, inberäknat beslut om avskrivning av mål,

omfattas av bestämmelserna om delegering till kanslipersonal prop. 1992/932213 s. 20 Genom lagändringen ges regeringen befogenhet att meddela bestämmelser om vilka uppgifter som avser beredning av

mål som får utföras av annan personal än domare. Lagändringen har

följts upp med en ändring i hovrättsinstruktionen 1979:569 som ger

möjlighet att delegera vissa beslut under beredningen till fiskaler,

fiskalsaspiranter och domstolsbiträden. För övriga domstolars del har däremot inte någon sådan uppföljning skett, eftersom regeringen inte

bedömt det vara lämpligt att för tillfället gå vidare med några

författningsändringar som berör dessa domstolars arbetsformer. Skälen

härför har varit att det pågående reformarbetet området som följt på Domstolsutredningens förslag kan förhållandevis stor betydelse för domstolarnas arbetsformer, det arbete som pågår i 1993 års domarutredning samt att utvecklandet av målhanteringssystemet MÅHS också kommer nödvändiggöra översyn domstolarnas att en av arbetsformer prop. 1993/941100 bil. 3 s. 29.

8.3.1 Delegering av arbetsuppgifter till kanslipersonal i tingsrätt

Rättegångsbalken innehöll tidigare, som nämnts ovan, inte några regler om i vilken utsträckning olika uppgifter fick utföras av

kanslipersonal vid tingsrätterna. Däremot stadgades i 2 kap. 4 § femte stycket rättegångsbalken beträffande hovrätterna att regeringen be-

stämmer i vilken omfattning åtgärd som avser endast beredande av mål får vidtas av en lagfaren domare i hovrätten eller av en annan

tjänsteman vid denna. Genom lagändringen som trädde i kraft den 1 juli 1993 stadgas numera emellertid uttryckligen även beträffande tingsrätterna i 1 kap. 3 e § rättegångsbalken att åtgärder som avser endast beredande av ett mål och som inte är av sådant slag att de bör förbehållas lagfarna domare får utföras av annan tjänsteman vid

sou 1994:99 Domarnas arbetsuppgifter

tingsrätten som har tillräcklig kunskap och erfarenhet. Begreppet lagfaren domare omfattar enligt förarbetena till lagändringen även t.ex. notarier och hovrättsfiskaler prop. 1992/93:213 9. s. Delegering av uppgifter som ansågs ankomma rätten från lagfaren personal till andra tjänstemän vid domstolarna började ske i tiden strax efter andra världskrigets slut. Dessförinnan fick domsagobiträdena endast sköta stämpelbeläggning och liknande uppgifter. År 1947 infördes emellertid en möjlighet för biträdespersonalen att utfärda kallelser, ombesörja delgivning samt expediera domar och beslut. Delegeringen till kanslipersonalen har dock när det gäller olika uppgifter på rättegångsbalkens område fram till lagändringen den 1 juli 1993 varit relativt begränsad. I tingsrättsinstruktionen har i tiden efter år 1947 tillkommit möjligheten att delegera uppgiften utfärda att stämning sedan beslut om stämning fattats lagfaren domare, av en att underteckna förelägganden, förordnanden, skrivelser, underrättelser och kungörelser, att vidta de åtgärder ankommer på rätten sedan som det avgjorts att talan mot en dom fullföljts inom rätt tid samt att ta emot häktningsframställningar och liknande handlingar 18 § tingsrättsinstruktionen. Lagmannen kunde även besluta ytterligare om delegering av uppgifter med stöd bestämmelse i 18 § 7 tingsav en rättsinstruktionen om att arbetsuppgifter, inte enligt lag eller som annan författning måste utföras av den som är lagfaren, fick delegeras till kanslipersonal. Under slutet av 1970-talet och under 1980-talet gällde delegeringen till kanslipersonalen främst beslutanderätt i olika ärenden och typer av mål utanför rättegångsbalkens område, de s.k. sidofunktionerna. Delegering av beslutanderätten till biträdespersonal inom inskrivningsväsendet genomfördes år 1978, först på försök och sedan år 1980 som permanent verksamhet. Samma år infördes också möjligheten att delegera beslut registrering dödsboanmälan. År om av 1984 startade en försöksverksamhet med delegering beslutanderätten i mål av om betalningsföreläggande. Denna verksamhet har därefter nämnts som ovan överförts från domstolarna till kronofogdemyndigheterna. Möjlighet till delegering av beslutanderätten till kanslipersonal har även genom ändringar i 6 § fjärde stycket ärendelagen 1946:807 ägt rum beträffande förmynderskapsärenden, ärenden boutredningsman om och ärenden enligt lagen 1927:85 dödande förkommen om av handling 18 a § tingsrättsinstruktionen. Förordnanden för biträdespersonalen att handlägga dessa slags mål och ärenden har emellertid inte innefattat behörighet att fatta beslut avvisning, om ompröva ärenden enligt 9 § ärendelagen eller meddela interimistiska beslut. a Inte heller får handläggningen mål eller ärenden är avse som vidlyftiga

Domarnas arbetsuppgifter sou 1994:99

eller svåra eller av någon annan orsak kräver särskild erfarenhet som

18 a § andra stycket tingsrättsinstruktionen.

Försöksverlcsamheten vid Göteborgs tingsrätt

Den försöksverksamhet som sedan januari 1990 bedrivs vid Göteborgs tingsrätt med stöd av förordningen 1989:851 har gjort det möjligt för tingsrätten att förordna biträden att på eget ansvar ta emot fullföljdsinlagor och pröva talan fullföljts på föreskrivet sätt och inom rätt tid

om

samt fastställa maximibelopp för rättshjälpsavgifter och högsta belopp for tilläggsavgifter. Före den 1 juli 1992 när den nya lagen 1991:2041 om särskild personutredning i brottmål, m.m. trädde i kraft kunde biträdespersonalen även forordnas att fatta beslut om ersättning till läkare enligt kungörelsen 1964:567 med vissa

bestämmelser angående tillämpningen av lagen 1964:542 om

personundersökning i brottmål och beslut om ersättning enligt Domstolsverkets taxa den som utfört personundersökning. Sådana ersättningsbeslut fattas efter den nya lagens ikraftträdande dock inte längre domstolarna. Vid den utvärdering som ägde rum efter för-

av söksverksamhetens första år framkom att man beträffande renodlingen domarrollen den uppfattningen att man nått en bit på väg. av var av Arbetsformerna hade vidare inneburit en förbättring för domarna att de avlastades en hel del rutinarbetsuppgifter och att genom utrymmet for att sitta i förhandling hade ökats DV-rapport 1991:6 s. 8 och 10.

Mâlhanteringssystemet för länsrätt och tingsrätt

Det arbete som pågått i Domstolsverket med att utveckla ett modernt

målhanteringssystem MÅHS för länsrätt och tingsrätt kommer också

att göra det nödvändigt med översyn av domstolarnas arbetsformer. en

Systemet skall installeras under budgetåren 1993/94 och 1994/95. Systemet är utvecklat för länsrätter och tingsrätter med fyra rotlar och

uppåt. De allra största domstolarna är dock undantagna.

MÅHS har byggts för att stödja delegering från domarpersonal till

personal. För att kunna fungera bra krävs välutbildade

annan

befattningshavare. Det omfattar funktioner för registrering av mål och

aktörer av olika slag, lottning av mål på rotel, bokning av förhandlingar och sammanträden, blankett- och delgivningshantering, bevakning av olika slags frister, dagbokföring och expedieringsstöd.

sou 1994:99 Domarnas arbetsuppgifter

8.3.2 Delegering arbetsuppgifter till tingsnotarier

av

Tingsnotarier uppfyller i och för sig kravet i 4 kap. l § rättegångs-

balken för att lagfarna domare, dvs. de har avlagt för anses som

behörighet till domarämbete föreskrivna kunskapsprov. Av lagrummet framgår emellertid också att regeringen får föreskriva ytterligare kunskapsprov och villkor för utövande av domarämbetet. Sådana villkor finns upptagna i tingsrättsinstruktionen och notarieförordningen 1990:469. I prop. 1992/932213 9 framhölls att notarierlagtekniskt sett- inte utför domargöromål med stöd delegations-

av en bestämmelse utan med stöd bestämmelse i 4 kap. 4 § rättegångsav en

balken om vikarie för ordinarie domare. Enligt 19 § tingsrättsinstruktionen är det bara notarier har tillräcklig erfarenhet och i övrigt

som

bedöms vara lämpliga får utföra vissa särskilt uppräknade

som

domargöromål.

Notarier kan med stöd av 18 § tingsrättsinstruktionen förordnas att

utföra samma arbetsuppgifter som biträdespersonalen vad gäller den förberedande handläggningen målen. De domargöromål efter

av som förordnande får utföras av notarier regleras i 19 Den notarie som

har tjänstgjort i minst månader kan få handlägga

sex eget ansvar

bl.a. inskrivningsärenden med undantag för ärenden rör

som

lagfartssammanträden, rättelser och utdömande viten, ärenden

av som

hör till boupptecknings- och avhandlingsprotokollen, förmynderskapsärenden som skall avgöras av en lagfaren domare samt ärenden

om vittnesförhör och tillkomsten skriftliga av testamenten. Notarier som tjänstgjort i minst ett år får dessutom förordnas att

handlägga bl.a. mål inom specialstraffrätten rör brott för vilket

som inte är stadgat svårare straff än böter med undantag för - mål om

vårdslöshet i trafik och om förvandling böter mål brott för

av -- om förargelseväckande beteende, vissa slags konkursärenden, mål om

äktenskapsskillnad och vårdnad om barn som anhängiggjorts

genom

gemensam ansökan, ärenden enligt ärendelagen skall avgöras

som av

lagfaren domare samt mål om felparkeringsavgift. Vidare får notarier

med ettårsbehörighet besluta om avskrivning tvistemål. Efter

av

prövning i varje särskilt fall får notarien även förordnas handlägga

att

mål om avhysning på grund dröjsmål med betalning hyra eller

av av

årsavgift samt mål om penningfordran vid förberedelse och vid huvudförhandling som hålls i förenklad form, med undantag för handläggning av mål där l kap. 3 d § rättegångsbalken tillämpas vid sammanträde för förberedelse eller vid huvudförhandling hålls i

som förenklad form. Om det finns särskilda skäl kan notarie inte som

innehar föreskriven behörighet förordnas ändå att handlägga sådana

mål och ärenden som anges i 19 § tingsrättsinstruktionen. En notarie

Domarnas arbetsuppgifter sou 1994:99

har tjänstgjort minst ett år kan även förordnas att utföra domarsom

göromål i vidare omfattning än som anges i 19 § exempelvis hand-

lägga mål om vårdslöshet i trafik.

8.3.3 Försöksprojektet vid Malmö tingsrätt

Vid Malmö tingsrätt bedrevs under år 1990 vid två av tingsrättens brottmålsavdelningar försöksverksamhet med en hovrättsfiskal som

en förberedde samtliga brottmål till huvudförhandling. Bakgrunden till försöksverksamheten var bl.a. de tankar som framfördes i idéskissen

att renodling domarrollen borde ske efter principen att

om en av

domaren framför allt bör ägna sig att avgöra mål och kvalificera-

de frågor i samband med detta medan övriga arbetsuppgifter så långt

möjligt borde delegeras till personal. Försöket med att ha en

annan

rättsbildad handläggare på brottmålsavdelningarna syftade till att

renodla brottmålsdomarens arbete samt att skapa en rationell och effektiv målhantering. Målet var att domaren endast skulle behöva läsa

in målen, sitta i förhandling, döma och skriva domarna. Övriga

arbetsuppgifter skulle i stort sett utföras av annan personal. De arbetsuppgifter som ålåg hovrättsfiskalen under försöksperioden beslutsfattande i frågor om häktning, omhäktning och beslag,

var

förordnande eller entledigande samt byte av offentlig försvarare, förordnande av målsägandebiträde och beviljande av allmän rättshjälp, utfärdande stämning och andra förelägganden, inhämtande av

av

personutredning, inklusive § 7-intyg och rättspsykiatrisk undersökning, ersättning till personundersökare och läkare, förlängning av tid för

åtals väckande och andra anstånd, utsättande av mål till huvudförställa in huvudförhandling och avskriva mål. Även handling samt att kontakter med försvarare, parter och allmänhet sköttes huvudsakligen av fiskalen.

Efter utvärdering projektet framkom att samtliga domare vid

en av försöksavdelningarna ansåg att systemet fungerade väl. De var också

i allmänhet den uppfattningen att de uppgifter som utförts, bortsett

av

från frågor om tvångsmedel, borde kunna delegeras till protokollförareller erfaren kanslipersonal. Vid den avdelning där för-

na annan

söksverksamheten inte ägde rum ansåg domarna däremot att förberedelsearbetet ingick i domarnas arbetsuppgifter och inte kunde

överlåtas eller delegeras till någon annan. En felbedömning av den förberedande skulle innebära en effektivitetsförlust genom att målet

antingen måste förberedas ytterligare eller att en förhandling måste

ställas in. Det framhölls även att systemet var sårbart på så sätt att det

bara fanns tjänsteman fullgjorde förberedelsearbetet.

en som

sou 1994:99 Domarnas arbetsuppgifter

Effekterna av försöksverksamheten för domarna att det skapades

var ett utrymme för att avgöra flera mål samt att domarna fick tid mer

över för att studera ny lagstiftning, rättsfall etc. Målavverkningen ökade dock inte i den omfattning hade varit möjlig beroende på

som att protokollförarna inte fick motsvarande arbetslättnad domarna som

och därför inte hann sätta ut eller föra protokoll vid fler förhandlingar

än som skedde.

Beträffande handläggarens kompetens framfördes att det med hänsyn till den ändrade domarutbildningen inte lämpligt från utbildnings-

var

synpunkt att en fiskal hade så begränsade arbetsuppgifter. Fråga uppkom därför om det fanns någon annan personalkategori kunde

som utföra samma eller i huvudsak arbetsuppgifter handsamma som

läggaren haft. I och för sig skulle handläggningen kunna

ske av en

hovrättsassessor, men detta skulle strida mot principen att inte använda mer kvalificerad personal än nödvändigt till uppgift. Det ansågs

en även tveksamt om en assessor skulle vara intresserad denna typ av av

tjänstgöring mer än under en kortare tid. Slutsatsen blev att någon

annan personalkategori som kunde utföra samtliga de uppgifter som

omfattats av försöksverksamheten inte finns. Systemet skulle inte heller kunna fungera i en mindre domstol eftersom ett fullt utnyttjande

av systemet förutsatte att minst åtta eller nio rotlar betjänades. Med

undantag för frågor om tvångsmedel skulle arbetsuppgifterna emeller-

tid kunna utföras av den administrativa personalen. Förberedande

åtgärder som är att betrakta som relativt ingripande för de tilltalade borde dock inte delegeras. Till dessa åtgärder hör utfärdande

av

stämning, avslag vad gäller olika beslut om offentlig försvarare och målsägandebiträde, beslut inhämtande § 7-intyg och rättspsyki-

om av

atrisk undersökning, förlängning tid för väckande åtal

av av samt att

ställa in huvudförhandling och skriva mål DV-rapport 1991:6

av s. 12-14.

8.3.4 Delegering arbetsuppgifter i hovrätt

av

I 2 kap. 4 § sista stycket rättegångsbalken fanns nämnts

som ovan

redan tidigare en bestämmelse ha medgett delegering till

som anses

kanslipersonal. Enligt denna fick regeringen bl.a. bestämma i vilken omfattning åtgärd som endast avsåg beredning mål fick vidtas

av av annan tjänsteman vid hovrätten. I 1947 års hovrättsinstruktion föreskrevs sedan att en icke rättsbildad tjänsteman fick föranstalta om

bl.a. skriftväxling enligt lag skall äga och inte beror

som rum av

hovrättens förordnande samt ombesörja kallelser och delgivningar. I

den nu gällande hovrättsinstruktionen 1979:569 har tillkommit senare

Domarnas arbetsuppgijier sou 1994:99

rätt för kanslipersonalen att bl.a. expediera domar och beslut,

föranstalta skriftväxling, besluta om personundersökning och om läkarintyg enligt lagen särskild personutredning i brottmål, m.m., om

begära yttranden från frivårdsmyndighet, föra anteckningar om rättshjälpskostnader, utfärda lagakraftbevis samt granska om ett

överklagande skett inom rätt tid. Regeringen uppdrog år 1989 Hovrätten över Skåne och Blekinge att bl.a. över hovrättens arbetsformer. En arbetsgrupp föreslog se

därefter i promemoria till regeringen att beredningen av mål i

en större utsträckning skulle kunna delegeras till bl.a. kanslipersonalen.

Regeringen utfärdade under år 1991 efter remissbehandling en

förordning 1991:135 försöksverksamhet i hovrätten med om delegering vissa arbetsuppgifter. Förordningen utsträcktes år 1992 av

till att omfatta även Hovrätten för Västra Sverige. Enligt förordningen 1992:995 försöksverksamhet i vissa hovrätter med delegering av

om arbetsuppgifter fick de två hovrätterna förordna bl.a. domstolsbiträden att vidta beredning mål i den utsträckning som rotelinnehavaren av bestämde. Denne fick därvid bestämma att sådana åtgärder för beredning mål rotelinnehavaren ensam får vidta i stället skulle av som vidtas domstolsbiträde. Genom en ändring i 20 §hovrättsinstruktioav vilken trädde i kraft den 1 juli 1993 har bestämmelserna permanen nentats. Samtliga hovrätter kan numera förordna hovrättsfiskal,

hovrättsfiskalsaspirant eller annan anställd som har tillräcklig

erfarenhet att vidta sådana åtgärder för beredning eget ansvar av

mål rotelinnehavare får vidta enligt 19 § första stycket.

som en Förordnanden för biträdespersonalen får dock inte avse förordnande

av eller byte av offentlig försvarare eller rättshjälpsbiträde, beviljande allmän rättshjälp eller förordnande personutredning i brottmål.

av om

Åtgärder i brottmål där någon är berövad friheten omfattas inte heller

delegeringsrätten. Förordnande får inte heller ske i mål vars av beredning är av svår beskaffenhet eller som av någon annan orsak kräver särskild kunskap och erfarenhet. Genom ändring i 2 kap. 4 § sista stycket rättegångsbalken en

stadgas sedan den 1 juli 1993 också i lag att åtgärder som avser endast

beredandet ett mål och som inte är av sådant slag att de bör av

förbehållas lagfarna domare får utföras av annan tjänsteman vid

hovrätten som har tillräcklig kunskap och erfarenhet enligt närmare

bestämmelser som meddelas av regeringen.

sou 1994:99 Domarnas arbetsuppgijier

8.3.5 Delegering av arbetsuppgifter vid länsrätt och

kammarrätt

l 12 § sjätte stycket lagen 1971:289 om allmänna forvaltningsdom-

stolar fanns före den l juli 1993 en bestämmelse som beträffande

kammarrätterna motsvarade 2 kap. 4 § sista stycket rättegångsbalken i dess tidigare lydelse. Någon uttrycklig bestämmelse om delegering

av beredningsuppgifter till kanslipersonal i länsrätt fanns dock inte. Av 16 § länsrättsinstruktionen 1979:573 följer emellertid att mål bereds for avgörande av personal som är indelad på rotel eller personal annan som utsetts därtill. Länsrätterna skiljer sig således från tingsrätterna

på så sätt att det vid sidan av notarierna finns särskilda handläggare som bl.a. arbetar med uppsättning mål för avgörande. Detta

av innebär i praktiken att rotelinnehavarna i länsrätterna normalt deltar i beredningen av målen endast i den mån det behövs. Domarrollen

anses således redan i dag vara mycket renodlad i länsrätterna. Det

finns också möjlighet att förordna notarier och kanslipersonal som har

tillräckliga kunskaper och erfarenheter att utföra olika beredningsuppgifter. Uppgifterna är i stort sett desamma som de kanslipersonalen vid tingsrätterna får utföra 20 § länsrättsinstruktionen.

En länsrättsnotarie som har tillräcklig erfarenhet och i övrigt bedöms lämplig får enligt 21 § länsrättsinstruktionen förordnas att på eget ansvar efter minst sex månaders tjänstgöringstid handlägga vissa

mål om uppdelning av taxeringsvärde enligt fastighetstaxeringslagen 1979: 1 151, mål om taxeringsfrågor gäller ändring belopp

som av om

högst 1 000 kr, mål enligt skatte- och taxeringsförfattningarna

om parterna är överens samt mål om körkortsingripande om saken är

uppenbar. Notarien får även besluta om varning enligt körkortslagen. Efter minst ett års tjänstgöringstid får länsrättsnotarier handlägga vissa

mål enligt uppbördsförfattningarna och även i andra fall handlägga mål i vilka saken är uppenbar. Handläggning får ske även beträffande mål

om avräkning av utländsk skatt, mål enligt lagen 1951:763 om statlig inkomstskatt på ackumulerad inkomst, mål om förseningsavgift enligt

5 kap. fastighetstaxeringslagen och mål om taxeringsfrågor gäller

som

ändring av belopp om högst 5 000 kr. En notarie inte uppnått

som

behörighet kan ändå förordnas att handlägga vissa av dessa uppgifter

och en notarie som tjänstgjort minst ett år kan förordnas att utföra domargöromål i vidare omfattning än som anges i 21 § 22 §.

Förordnanden till notarierna får inte mål är vidlyftiga eller

avse som svåra eller som av någon annan orsak kräver särskild erfarenhet. 120 § kammarrättsinstruktionen 1979:571 finns bestämmelser som

ger möjlighet till delegering av arbetsuppgifter till kanslipersonalen.

Domarnas arbetsuppgifter sou 1994:99

Uppgifterna är i allt väsentligt desamma som de som gällde i hovrätterna före den 1 juli 1993.

Genom ändringar i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar gäller

sedan den 1 juli 1993 för kammarrätternas del att åtgärder som avser endast beredandet av ett mål får utföras av en lagfaren ledamot i

kammarrätten, eller om åtgärderna inte är av sådant slag att de bör

förbehållas lagfarna ledamöter, av annan tjänsteman i kammarrätten

som har tillräcklig kunskap och erfarenhet 12 § sista stycket. Motsvarande regel om delegering återfinns för länsrätternas del i 18 § tredje stycket.

Försöksverksamheten vid kammarrätterna i Stockholm och Jönköping

I Kammarrätten i Stockholm har sedan den 1 januari 1991 pågått en försöksverksamhet avseende del egering av uppgifter till kanslipersonal . Verksamheten sker två av avdelningarna och har gjort det möjligt för kammarrätten att förordna kansliföreståndarna på respektive avdelning att föredra mål på avdelningen. De mål som kansliföreståndarna förekommer som föredragande i är patientjournal-mål, HSAN-mål, mål enligt 6 § socialtjänstlagen samt körkortsmål. Försöksverksamheten utvidgades hösten 1992 till att omfatta även två avdelningar vid Kammarrätten Uönköping. Kansliföreståndarna där har till största delen förordnats att föredra körkortsmål. Regeringen har i november 1993 beslutat att förlänga tiden för försöksverksam-

heten vid de båda domstolarna ytterligare fram t.o.m. den 31

december 1994.

8.3.6 Delegering av arbetsuppgifter i Högsta domstolen

och Regeringsrätten

Renodlingen av domarrollen har i störst utsträckning genomförts i Högsta domstolen och Regeringsrätten. l båda domstolarna finns för beredning och föredragning av mål särskilda tjänstemän, nämligen revisionssekreterare respektive regeringsrättssekreterare. Dessa får emellertid inte fatta alla beslut som hör till beredningen. Således får de inte vid beredning av målen avvisa utredning, ombud eller biträden, avslå ansökningar om allmän rättshjälp, besluta om muntlig

förhandling eller syn stället, utdöma viten eller andra påföljder för

underlåtenhet att iaktta förelägganden eller besluta om annan ersättning för någons medverkan i ett mål än ersättning för översättningskostnader samt när det gäller revisionssekreterare ersättning i samband med blodundersökning i faderskapsmål.

sou 1994:99 Domarnas arbetsuppgifter

En regeringsrättssekreterare får dessutom inte förelägga någon att medverka på annat sätt än genom att inställa sig inför Regeringsrätten, om underlåtenhet att iaktta föreläggandet kan medföra att talan inte tas

upp till prövning eller någon annan särskild påföljd inträder. De får inte heller avslå framställningar om att offentligt biträde skall

förordnas. En revisionssekreterare får inte avvisa försvarare eller avslå fram-

ställningar om att offentlig försvarare skall förordnas eller om annan

rättshjälp misstänkt i brottmål samt inte förordna om annan

personutredning än som avses i lagen om särskild personutredning i brottmål, m.m. Om en avdelning av Högsta domstolen i ett visst mål

har förordnat att förhör skall hållas med parter eller andra eller att

bevis skall tas upp utom huvudförhandling får sådana åtgärder däremot

utföras av revisionssekreterarna. Domstolarna får även förordna andra anställda som vunnit tillräcklig erfarenhet att på eget ansvar vidta åtgärder som hör till beredningen av målen. I stort sett får dessa vidta samma åtgärder som kanslipersonalen vid hovrätterna och kammarrätterna med undantag för de

ändringar som sedan den 1 juli 1993 gjorts i 20 § hovrättsinstruktio-

nen.

8.4 Domarnas arbetsuppgifter i överinstanserna

En begränsning av överrättsdomarnas arbetsuppgifter kan, utöver delegering av vissa uppgifter till annan personal, ske även genom att man begränsar flödet av mål till överrätterna. Reglerna om prövningstillstånd kan sägas vara en illustration av ett sådant förfaringssätt.

8.4.1 Begränsad rätt till prövning i hovrätt

Vid rättegångsbalkens tillkomst fanns i princip inte några begränsningar när det gällde en parts möjligheter att få ett underrättsav-

görande fullständigt överprövat i hovrätten. Undantag från denna regel gjordes dock för tredskodomar där rättsmedlet var och är återvinning vid den domstol som meddelat tredskodomen. Vidare gavs det

möjlighet för parterna att själva avtala att underrättens avgörande skulle vara slutgiltigt. Avtal om att överklaga dom har sedermera

utsträckts till att gälla framtida tvister 49 kap. l § andra och tredje

styckena rättegångsbalken.

Domarnas arbetsuppgifter sou 1994:99

År 1974 infördes emellertid i samband med den s.k. småmålslagens l974:8 tillkomst regler om prövningstillstånd i hovrätt för tvistemål om mindre värden. Reglerna innebar att den som ville överklaga ett tingsrättsavgörande i ett dispositivt tvistemål där tvisteföremålets värde uppenbart inte översteg hälften av basbeloppet enligt lagen 1962:381 om allmän försäkring måste beviljas prövningstillstånd av hovrätten för att till stånd en fullständig överprövning 49 kap. 12 § rättegångsbalken. Reglerna inarbetades i rättegångsbalken i samband med att småmålslagen upphävdes den l januari 1988 och kom i och med detta att bli tillämpliga på ytterligare några kategorier av mål, nämligen vissa mål vid fastighetsdomstolarna om hyra och bostadsrätt. Liknande regler om prövningstillstånd infördes också den l juli 1989 i lagen 1976:206 om felparkeringsavgift. Frågor om prövningstillstånd avgjordes i hovrätterna av två ledamöter. Efter en lagändring som trädde i kraft den 1 juli 1993 utvidgades förfarandet med prövningstillståndi tvistemål till att omfatta mål där tvisteföremålets värde uppenbart inte överstiger ett helt basbelopp enligt lagen om allmän försäkring. Samtidigt ändrades domförhetsreglerna så att vid behandling av frågor om prövningstillstånd hovrätten skall bestå av tre lagfarna domare 2 kap. 4 § tredje stycket rättegångsbalken. Prövningstillstånd behövs dock inte om överklagandet avser ett avgörande i mål som skall handläggas av tingsrätt i särskild sammansättning, ett beslut rör någon än part som annan en eller en intervenient, ett beslut genom vilket tingsrätten ogillatjäv mot en domare eller ett beslut genom vilket missnöjesanmälan eller en en ansökan om återvinning eller ett överklagande avvisats. Enligt de regler som gällde före den l juli 1993 kunde ett tingsrättsavgörande i ett brottmål överklagas till hovrätt och där prövas i princip utan några begränsningar. Undantag gällde för sådana brottmål där endast påföljdsfrågan överklagats. I dessa fall har sedan den 1 september 1989 hovrättens skyldighet att pröva skuldfrågan inskränkts. Numera gäller regler om prövningstillstånd även för vissa brottmålsavgöranden 49 kap. 12 a § rättegångsbalken. Prövningstillstånd krävs nämligen om i tingsrättens dom den tilltalade inte har dömts till annan påföljd än böter eller i domen frikänts från ansvar för brott för vilket det inte är föreskrivet svårare straff än fängelse i månader. Om sex den tilltalade i en och samma dom döms för ett brott och frikänns från ansvar för ett annat brott måste båda dessa förutsättningar vara uppfyllda för att prövningstillstånd skall krävas. Om prövningstillstånd krävs omfattar detta samtliga frågor prövats i domen med som undantag för enskilda anspråk. Om tingsrätten prövat även enskilt

anspråk mot den tilltalade i domen gäller nämligen i den delen

bestämmelserna om prövningstillstånd för tvistemål 49 kap. 12 § a

sou 1994:99 Domarnas arbetsuppgifter

andra stycket. I praktiken har innebörden bestämmelsen i 12 §

av a andra stycket kommit att tolkas på olika sätt av hovrätterna. Regering-

en föreslog med anledning härav i propositionen 1993/94:190

om

enhetliga regler för överklagande till hovrätt och Högsta domstolen m.m. en ändring i bestämmelsen som innebär att prövningstillstånd för

talan om enskilt anspråk inte skall krävas när sådant tillstånd inte

krävs i brottmålsdelen. Förutsättningarna för detta är dock att

överklagandet avser frågan den tilltalade skall dömas för viss om en

gärning och talan om enskilt anspråk avser samma gärning. I dessa fall bör kravet på prövningstillstånd slopas inte bara i de fall prövningstillstånd över huvud taget inte krävs i brottmålsdelen, utan även

i de fall där dispens meddelats i brottmålsdelen. Om överklagandet i brottmålsdelen endast hänför sig till påföljden eller det enskilda om

anspråket avser en annan gärning än den överklagade föreligger dock

krav på prövningstillstånd prop. 1993/94: 190 s. 1 12-1 14. Förslaget

föranledde inte något särskilt uttalande från justitieutskottets sida 1993/94:JuU30. Lagändringen, som även innebär att 12 § ändras

a

till 13 beslutades av riksdagen ijuni 1994 och träder i kraft den 1

oktober 1994. Krav på prövningstillstånd gäller inte bara för en

tilltalad som vill överklaga domen, utan även för åklagare, målsägande

och andra parter. Om en brottmålsdom överklagas Riksåklagaren, av Justitiekanslern eller Justitieombudsman krävs emellertid inte

prövningstillstånd.

Enligt 49 kap. 13 § får prövningstillstånd meddelas i fall, tre

nämligen om det är av vikt för rättstillämpningen att talan prövas

av

högre rätt s.k. prejudikatdispens, om det finns anledning till ändring i det slut vartill tingsrätten kommit s.k. ändringsdispens eller det

om

annars finns synnerliga skäl att pröva talan s.k. extraordinär dispens. Bestämmelsen är tillämplig på såväl de tvistemål de brottmål där

som

tillstånd krävs för att målet skall till prövning i hovrätten.

tas upp Under de gångna åren har även andra reformer ägt med sikte rum

på förhållandena i hovrätten. Syftet har främst varit förenkla och

att effektivisera förfarandet så att arbetet i hovrätterna kan koncentreras

till de viktigaste frågorna. Bl.a. har möjligheterna för i

parterna tvistemål att föra nytt processmaterial i form omständigheter av nya

och nya bevis inskränkts och domförhetsreglerna ändrats. Regeringen

tillsatte vidare våren 1993 särskild utredare för över formerna en att se

för rättegången i hovrätt och överklagande mål dit. Enligt direkti-

av

ven dir. 1993:38 skall utredaren mot bakgrund vilka funktioner

av

hovrätterna bör fylla och hur de lämpligast kan fullgöra dessa lämna förslag om vad bör gälla för hovrättens handläggning olika

som av

målkategorier. En ledstjärna för arbetet bör därvid att så långt

vara som möjligt göra hovrättsförfarandet så flexibelt att varje särskilt mål

Domarnas arbetsuppgifter sou 1994:99

kan handläggas på det mest ändamålsenliga sättet. Utredaren skall även gå igenom olika tänkbara sätt att begränsa flödet av mål till hovrätterna och föreslå ändringar i dessa delar samt utvärdera systemet med prövningstillstånd så som det ser ut sedan den 1 juli 1993 och föreslå eventuella ändringar.

8.4.2 Begränsad rätt till prövning i kammarrätt

Prövningstillstånd vid fullföljd till kammarrätt föreligger för närvarande inte. Fr.o.m den 1 oktober 1994 införs emellertid en möjlighet att ha prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätt. Reglerna är utformade efter mönster som för prövningstillstånd i hovrätt. samma Grund för dispens skall således vara ändringsdispens, prejudikatdispens och extraordinär dispens. I propositionen 1993/94:l33 instansordningen m.m. i de om allmänna förvaltningsdomstolarna sägs att flera skäl talar för införande prövningstillstånd. Instanskedjorna hos förvaltningsdomstolarna är av generellt sett längre än hos de allmänna domstolarna beroende att förvaltningsdomstolarnas uppgift i de flesta fall är att överpröva beslut förvaltningsmyndigheter. Genom att ett antal måltyper kommer att av flyttas ned till länsrätterna kommer instanskedjorna också att förläng- Detta i sin tur kan medföra att det kommer att dröja längre innan as. det finns ett slutligt avgörande i ett överklagat mål. Eftersom det är till fördel både för samhället och de enskilda att handläggningen av målen inte drar ut för mycket tiden talar mycket för att man bör införa ett dispenssystem även i kammarrätterna. Ett sådant system skulle även skapa möjligheter att bättre och mer effektivt utnyttja befintliga prop. 1993/942133 s. 33. resurser Systemet med prövningstillstånd är inte helt generellt, utan det skall för varje mältyp övervägas tillståndsprövning skall krävas för om överklagande till kammarrätt. En förutsättning för att prövningstillstånd skall gälla är att målet har överklagats från en länsrätt. Vidare bör prövningstillstånd användas främst i sådana fall där målet prövats förvaltningsmyndighet innan det prövades i länsrätten. Vissa av en undantag från dessa principer kan dock förekomma. Det kan, enligt propositionen, inte uteslutas att det kan finnas vissa typer av mål som trots att de inte prövats av en förvaltningsmyndighet innan de nått länsrätten ändå lämpar sig för ett system med prövningstillstånd. De grundläggande reglerna om prövningstillstånd i kammarrätt förs in i paragraf, 34 i förvaltningsprocesslagen. Vilka mål eller en ny a målgrupper skall omfattas denna regel skall däremot inte anges som av

sou l994z99 Domarnas arbetsuppgifter

i lagen utan i stället framgå av den lag eller förordning reglerar som de materiella reglerna s. 34. Vid dispensprövningen är kammarrätten domför med två ledamöter till skillnad från de tre som numera krävs för domförhet i hovrätt vid sådan prövning. Anledningen till detta är enligt propositionen att det finns en avgörande skillnad i grundförutsättningarna mellan processen i hovrätt och den i kammarrätt. l-Iovrättsprocessen är nämligen i stor utsträckning muntlig. Eftersom en huvudförhandling där bygger på omedelbarhetsprincipen kan den bli mycket omfattande. Effektivitetsvinsten för hovrätterna ligger därför framförallt i inte behöver att man hålla huvudförhandling. Antalet muntliga förhandlingar i kammarrätt är mindre. Den muntliga förhandlingen där är också ett komplement till det skriftliga materialet i målet. Hela det relevanta processmaterialet kommer därför i de flesta fall att vara tillgängligt för kammarrätten vid dispensprövningen. Om prövningen skulle ske med tre ledamöter skulle fördelarna med tillståndsprövningi kammarrätt i stort inskränka sig till att man inte behöver skriva någon dom om dispens vägras. En sådan vinst anses vara av ytterst begränsat slag. Ett dispensprövningssystem i kammarrätt är därför, enligt regeringen, endast meningsfullt om prövningen kan ske med två ledamöter. Dessa måste dock vara ense om slutet. Om de inte är bör kammarrättens vanliga ense domförhetsregler, dvs. att det krävs tre ledamöter, gälla s. 35-36.

8.4.3 Begränsad rätt till prövning i högsta instans

Möjligheten till prövning i högsta instans är förbunden med vissa begränsningar. Såväl Högsta domstolen som Regeringsrätten är i första hand prejudikatinstanser och för att få ett mål prövat där krävs därför prövningstillstånd. I de högsta instansernas fall beviljas endast prejudikatdispens och extraordinär dispens. Prövningstillstånd kan älven begränsas till en viss del av den överklagade domen eller beslutet, s.k. partiell dispens eller till en viss prejudikatfråga i målet. I fråga om t.ex. vissa hovrättsavgöranden får överklagande till den högsta instansen dock över huvud taget inte ske, s.k. fullföljdsförbud. Så är fallet när hovrätten överprövat interimistiska beslut fattats som atv tingsrätt i familjemål. Under senare år har också i vissa fall införts regler om fullföljdsförbud med s.k. ventil. Med andra ord råder i princip fullföljdsförbud, men hovrätten kan i ett enskilt fall tillåta ett överklagande om saken anses ha prejudikatintresse.

#15429: naeH

-

üâsâaüws

7A MH

y

i§i1åüAeXaéáxy§nü0d

s

SOU 1994:99

9 Nämndemännens

ställning m.m.

l Nämndemän

1 Historik

Nämndemannainstitutet har mycket gamla traditioner i Sverige. Nämnden finns omtalad redan i äldre Västgötalagen 1200-talet och har alltsedan dess, även om formerna och omfattningen skiftat, deltagit i den dömande verksamheten. Under landskapslagarnas tid utgjordes

nämnden vanligen av tolv personer och att betrakta ett var som

bevismedel, vars uppgift att leta fram sanningen i målet. Den

var avgav sedan sin utsaga under ed. Nämnden utvecklades sedan från att ha varit en form av bevismedel till att så småningom till uppgift att fria eller fälla svaranden i målet. För att domen skulle bli fällande krävdes enkel majoritet. Vid lika röstetal bland nämndemännen blev domen friande.

Nämnd utsågs i varje enskilt mål bland de bönder närva-

som var

rande på tinget. Från början var det domarens uppgift att välja ut vilka som skulle vara nämndemän, men utvecklingen gick snart mot att

parterna i målet själva valde var sin hälft nämnden. Sedan antalet av nämndmål kommit att öka kom funktionen att utse nämndemän att

återigen flyttas, denna gång till tingsförrättaren. Nämnden blev också

att betrakta som en permanent del av domstolen. Dess uppgifter synes inte ha varit närmare bestämda och avgränsade, vanligen uttalade men

den sig i sakfrågan, medan domaren avgjorde rättsfrågorna

ensam. Under 1600-talet började nämnden emellertid även att avgöra

rättsfrågorna och sju nämndemän kunde diktera dom. Det hände också att nämnden dömde till mildare påföljd än stadgades i lag. Nämn-

som

dens på detta sätt ökade maktställning under 1600-talet berodde bl.a. på att häradshövdingen inte längre behövde vara bosatt inom häradet

och att dennes ämbete kunde upprätthållas vikarier. Mot slutet av av

1600-talet försvagades dock nämndens ställning. Karl XI föreskrev nämligen år 1680 att häradshövdingarna skulle bosatta inom

vara

lagsagan och personligen tjänstgöra vid tingen. De domare som

utnämndes därtill ofta efter tidens mått goda jurister. Även var processreglerna och bevisreglerna ändrades, vilket ledde till att

Nämndemännens ställning m.m. sou 1994:99

nämndemännen fick svårare att tillgodogöra sig och överblicka processen. I 1734 års lag kodiñerades de sedan slutet av 1600-talet gällande

förhållandena. l lagen stadgades att en häradshövding tillsammans med

tolv bönder från häradet skulle avgöra målen vid häradsrätten. För

handläggning mål i lagmansrätterna gällde att tolv nämndemän från

av

häradsrätterna inom lagsagan skulle delta tillsammans med en lagman. En nämnd var domför när sju ledamöter var närvarande på 1600-talet

det inte ovanligt att endast sex till nio nämndemän satt i rätten. var Nämnden ansågs fortfarande vara en del av domstolen och delade domsmakten med domaren. Nämndens rösträtt var emellertid kollektiv

och vid meningsskiljaktigheter mellan nämnd och domare krävdes att nämnden var enig for att dess beslut skulle gälla.

Det antal nämndemän som krävs för domförhet har sedan tillkomsten I734 års lag kommit minska. År 1918 infördes av att en sammansättning med tre nämndemän för vissa slag av enklare mål. I

och med rättegångsbalkens ikraftträdande den l januari 1948 minska-

des antalet nämndemän i nämnden till sju, i vissa fall nio. I mål om för brott som inte kunde medföra strängare straff än böter och ansvar där ingen målsägande fanns bestod nämnden av tre ledamöter. Därefter har nämnden successivt minskats, år 1971 till att bestå av

fem ledamöter, där det krävdes fyra för domförhet, och senast år 1983 till tre ledamöter. Samtidigt har det emellertid från lagstiftarens håll framhållits hur viktigt det är att nämndemän deltar i rättskipningen. Medverkan av nämndemän i domstolsförhandlingar har också utvidgats från att gälla i allmän underrätt till att omfatta även mål i länsrätt

1971 och hovrätt och kammarrätt 1977. I samband med att antalet nämndemän i tingsrätt sänktes år 1983 framhölls vidare att lek-

mannainflytandet utgör en garanti för att domstolarnas avgöranden ligger i linje med den allmänna rättsuppfattningen i samhället och att

nämndemännens medverkan bidrar till att medborgarnas förtroende för

rättskipningen upprätthålls prop. 1982/83: 126 s. 18, JuU 1982/83:32

19. Reformen år 1983 innebar också att nämndemännen i tingsrätt, s.

liksom tidigare var fallet för nämndemännen i hovrätt, kammarrätt och

länsrätt, fick individuell i stället för kollektiv rösträtt.

9.1.2 Val av nämndemän

Nämndemännen utses genom val. De väljs for tre år. Särskild

mandatperiod gäller dock för nämndemän som ingår i länsrätt vid behandling av mål om fastighetstaxering.

sou 1994:99 Namndemännerzs ställning m.m.

Valbar till nämndeman i allmän domstol är varje svensk medborgare, som är folkbokförd i kommunen eller, i fråga nämndeom

man i hovrätt, i länet eller den del därav som hör till hovrätten 4 kap.

6 § rättegångsbalken. För att kunna väljas till nämndeman i länsrätt

eller kammarrätt krävs, förutom svenskt medborgarskap, är

att man

folkbokförd i länet 20 § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. Underåriga och personer som har förvaltare enligt 11 kap. 7 §

föräldrabalken är dock inte valbara till nämndeman. Inte heller får den

som är lagfaren domare, befattningshavare vid domstol, åklagare, polisman eller advokat eller den som annars har till yrke att föra

armans talan inför rätta vara nämndeman. Beträffande nämndemännen

i länsrätt och kammarrätt undantas från nämndemannauppdrag även tjänsteman vid skattemyndighet, länsstyrelse eller under länsstyrelse lydande myndighet, allmän försäkringskassa eller Riksförsäkringsverket, ledamot av socialförsäkringsnämnd och icke lagfaren ledamot

av

Försäkringsöverdomstolen. Man får inte heller samtidigt vara

nämndeman i hovrätt och tingsrätt eller i kammarrätt och länsrätt.

Hovrätterna, kammarrätterna samt tingsrätterna i Stockholm, Göteborg och Malmö fastställer själva hur många nämndemän

som

skall finnas för tjänstgöring i domstolen. Detsamma gäller länsrätterna i Stockholms, Malmöhus samt Göteborgs och Bohus län. För övriga tingsrätter fastställer hovrätten antalet nämndemän efter förslag från

tingsrätten. Kammarrätten fastställer antalet nämndemän i de övriga

länsrätterna efter förslag från länsrätten.

Domstolen skall självmant pröva de valda nämndemännens behörighet. Upphör en nämndeman att valbar eller behörig vara förfaller uppdraget. Det ankommer på domstolen att anmäla till

valförsamlingen om en ny nämndeman behöver utses på grund att

av

en nämndeman avgått under tjänstgöringstiden. En nämndeman

ny

skall då utses för återstående tid. Den som har fyllt 60 år eller

uppger

något giltigt hinder är inte skyldig att ta emot uppdrag nämnde-

som

man. Har någon avgått som nämndeman är denne inte skyldig att ta emot nytt uppdrag förrän efter tre år. En nämndeman som alltjämt är

valbar, men som har entledigats eller anledning avgått är av annan

skyldig att fullgöra sitt uppdrag nämndeman tills besked har

som kommit till rätten att annan har valts till nämndeman. Nämnde-

mannen är även skyldig att tjänstgöra vid fortsatt behandling ett

av

sådant mål där han tidigare deltagit i handläggningen. Om

en

nämndeman inte kan tjänstgöra på grund jäv eller han uteblir

av om från ett sammanträde och någon annan nämndeman inte kan infinna

sig utan tidsutdräkt har rättens ordförande rätt att kalla någon

person

som är valbar till nämndeman i domkretsen att tjänstgöra i nämnden.

Nämndemännens ställning m.m. sou 1994:99

Förfarandet att utse nämndemän blev enhetligt år 1823 då bönderna på sockenstämman fick valrätt. Dessförinnan utsågs nämndemännen relativt formfritt av häradsrätten. Fr.0.m. år 1863 skedde valet av kommunalstämman och sedan dess har val av nämndemän skett av en politisk församling. I dag utses nämndemän i tingsrätt genom val av kommunfullmäktige. Val av nämndeman i hovrätt, länsrätt och kammarrätt förrättas av landstingsfullmäktige, eller om i länet finns

kommun som inte ingår i landstinget, av landstingsfullmäktige och kommunfullmäktige enligt viss fördelning 4 kap. 7 § rättegångsbalken

allmänna förvaltningsdomstolar. Nämndemännen och 19 § lagen om utses från en personkrets som föreslagits av de i valförsamlingen

företrädda politiska partierna. Valet skall vara proportionellt om det begärs av minst så många väljande som motsvarar det tal som erhålls då samtliga väljandes antal delas med det antal personer valet avser

ökat med ett. Bestämmelsen om rätten att påkalla proportionellt val infördes genom lagstiftning år 1975. I de flesta kommuner hade dock de

politiska partierna redan tidigare kommit överens om att fördela nämndemannaplatserna proportionellt mellan partierna. Genom

möjligheten att påkalla proportionella val förhindras att ett majori-

tetsparti utser endast företrädare för det egna partiet till nämndemän. Under behandlingen av ärendet uttalade justitieutskottet att frågan om

valmetod vid nämndemannaval måste ses mot bakgrunden av uppdragets särskilda karaktär av förtroendeuppdrag, till vilket inte är knutet uppgifter av politisk natur. Uppdraget innebär utövande av

domarfunktion, för vilken mindre vikt måste fästas vid tillhörigheten till visst parti än vid sådana personliga kvalifikationer som omdömes-

gillhet, rättrådighet och självständighet. Även valkorporationen är om politiskt sammansatt följde, enligt utskottet, inte att nämndemannaupp-

draget kan uppfattas som förenat med något politiskt ansvar. Utskottet

menade att det mot denna bakgrund var angeläget från såväl allmänt

demokratiska synpunkter som av rättssäkerhetsskäl att nämnden fick

en så bred förankring i samhället som möjligt och en i politiskt

hänseende allsidig sammansättning JuU 1975/76: 18 s. 25-26.

Riksdagen har därefter vid flera tillfällen behandlat frågor om bl.a. nämndemannauppdragets karaktär av politiskt uppdrag och därvid inte funnit anledning att överväga förändringar i ett förfarande som ansetts

ha fungerat väl sedan lång tid tillbaka. Det har också understrukits att

nämndemannauppdraget har en särskild karaktär genom att det till

uppdraget inte är knutet uppgifter av politisk natur 1991/92:JuU19. Vid den senaste behandlingen av denna fråga våren 1994 hänvisade justitieutskottet till att det pågående arbetet i denna utredning borde

avvaktas och hemställde att riksdagen inte skulle bifalla en motion om

sou 1994:99 Nämndemännens ställning m.m.

en översyn av nämndemannainstitutet så att nämndemannakåren inte utsågs på politisk grund 1993/94:JuU20. Riksdagen fattade i april 1994 beslut i enlighet med utskottets hemställan.

9.1.3 Nämndemannakårens sammansättning och rekrytering

Vid val av nämndemän skall eftersträvas att nämndemannakåren får en

allsidig sammansättning med hänsyn till ålder, kön och yrke 4 kap.

7 § rättegångsbalken och 19 § lagen allmänna förvaltningsdom-

om stolar. I propositionen 1987/88:138 om val nämndemän s. 23 av

f uttalades att denna uppmaning i lagen i första hand riktade sig till

de organ som väljer nämndemän, men att också de nominerande organen har en stor del av ansvaret för att sammansättningen blir allsidig. Under senare år har dock uppmärksammats att nämndemanna-

kåren är äldre än genomsnittet av befolkningen. I Domstolsver-

en av

ket utarbetad rapport Rekrytering nämndemän Förslag till

av - nya

ersättningsnormer DV-rapport 1992:4 framgår även att kvinnor och unga är underrepresenterade och att samhällsvetenskapligt och

administrativt verksamma är överrepresenterade i kåren. personer Enligt Domstolsverkets rapport är det tre faktorer påverkar som

rekryteringen, nämligen valsystemet, tjänstgöringsförhållandena och ersättningsnormerna. Enligt verkets bedömning är det valsystemet

som är den utslagsgivande faktorn, eftersom det innebär att nämndemännen

rekryteras från en begränsad krets. Oftast är det endast ett fåtal

nämndemän som skall utses inom kretsen. l rapporten sägs att de

rekryterande organen upplever en viss konflikt mellan lagens krav på en allsidig sammansättning och den djupt rotade uppfattningen

att en nämndeman bör besitta en viss erfarenhet och helst även ha del en

specialkunskaper inom domstolens målområde. Rekryteringen försvåras också av att nämndemannauppdraget ömsom

ses som ett

hedersuppdrag med hög status och ömsom som ett icke-politiskt

uppdrag med låg status. Resultatet detta är att äldre nämndemän av ogärna avgår och att yngre politiskt aktiva inte gärna åtar sig personer

uppdrag som nämndeman. Beträffande tjänstgöringsförhällandena gör Domstolsverket den distinktionen att dessa inte har lika stor betydelse för rekryteringen

av nämndemännen som för hur sammansättningen nämnderna blir i av praktiken. Yngre yrkesverksamma har nämligen svårare att personer

åta sig att sitta mer tidskrävande mål eller att tjänstgöra med kort

varsel.

Nämndemdnnens ställning m.m. sou 1994:99

I rapporten konstateras att ersättningsnormernas betydelse för rekryteringen nämndemän har ökat i takt med det stigande

av missnöjet med ersättningarnas storlek. Domstolsverket gör den bedömningen att ersättningsnormerna inte ändras det finns en stor om

risk att yrkesverksamma nämndemän avsäger sig sina uppdrag och att det blir svårare att rekrytera sådana nämndemän som förlorar

ekonomiskt på uppdraget. Ändrade ersättningsnormer skulle även

kunna påverka nämndemannakårens sammansättning mot en större

allsidighet. Under hösten 1993 behandlades i justitieutskottet två motioner om nämndemän 1993/94:JuU4. I den ena anfördes bl.a. att det behövdes

jämnare ålderssammansättning bland nämndemännen och att en en

åldersgräns på 60 år borde införas. I den andra motionen begärdes att

utredning skulle tillsättas angående sättet att utse nämndemän. en Utskottet hänvisade till det utredningsarbete som pågår i 1993 års domarutredning och ansåg att detta arbete borde avvaktas. Utskottet

framförde också att frågan om en övre åldersgräns för nämndemännen

på nytt borde aktualiseras, förutsatte att detta kommer att ske men

utan någon särskild åtgärd från riksdagens sida. Motionerna avstyrktes

därför. Även under våren 1994 behandlade utskottet motion med en liknande innehåll, varvid utskottet vidhöll sin uppfattning att det

pågående utredningsarbetet borde avvaktas och avstyrkte bifall till motionen 1993/94:JuU20. Utskottet avstyrkte vid samma tillfälle

även bifall till en motion om att nämndemännen borde könskvoteras i första hand vid sexualbrott. Utskottet konstaterade därvid att den gällande ordningen innebar att domstolarna vid sammansättningen av nämndemannagrupperna skall eftersträva att grupperna blir allsidigt sammansatta med avseende bl.a. kön. Visserligen var det enligt utskottets uppfattning angeläget att så skedde i största möjliga

utsträckning, något behov lagreglering av dennna fråga

men av en kunde inte föreligga. Riksdagens beslut, som innebar bifall till anses

utskottets hemställan, fattades i april 1994.

9.1.4 Domförhet i mål där nämndemän deltar

Tingsrätt skall vid huvudforhandling i brottmål bestå av en lagfaren

domare och tre nämndemän. I mål om åtal för brott, för vilket inte är stadgat lindrigare straff än fängelse två år, skall dock rätten bestå av lagfaren domare och fem nämndemän. inträffar förfall för någon en nämndemännen sedan huvudförhandlingen påbörjats är rätten dock av

domför med en lagfaren domare och två respektive fyra nämndemän. Om det föreligger särskilda skäl med hänsyn till målets omfattning

sou 1994:99 Nämndemännens ställning m.m.

eller svårighetsgrad kan antalet lagfarna domare utökas med en.

Detsamma gäller för nämndemännen. Vid huvudförhandling i äktenskapsmål samt i mål om faderskap, vårdnad, umgänge eller underhåll familjerättsliga mål är rätten domför med lagfaren

en ledamot och tre nämndemän. Denna sammansättning gäller även under

vissa förutsättningar enligt ärendelagen 1946:807 vid handläggning av ärenden som skall prövas enligt äktenskapsbalken, lagen 1987:232

om sambors gemensamma hem och föräldrabalken. Tingsrätt är som

fastighetsdomstol är vid huvudförhandling i fastighetsmål domför med två lagfarna ledamöter, teknisk ledamot och två nämndemän. I mål

en

eller ärende angående arrende eller tvångsförvaltning bostadsfastig-

av het består domstolen dock två lagfarna ledamöter och nämndeav tre män. Antalet lagfarna ledamöter respektive nämndemän kan utökas

med en om särskilda skäl föreligger med hänsyn till målets omfattning eller svårighetsgrad. Om domstolen är vattendomstol skall vid huvudförhandling i vattenmål domstolen bestå av en ordförande,

som skall vara lagfaren domare i tingsrätten, teknisk ledamot två en samt

nämndemän. Nämndemännen skall nämndemän i fastighetsdom-

vara stol inom vattendomstolens område.

I hovrätt förekommer nämndemän vid huvudförhandlingar i brottmål och familjerättsliga mål. Hovrätten är i sådana fall domför med tre lagfarna domare och två nämndemän. Fler än fyra lagfarna

domare och tre nämndemän får inte delta. Om det i brottmål inte finns anledning att döma till svårare straff än böter är hovrätten domför utan nämndemän. Länsrätt är domför med en lagfaren domare och tre nämndemän,

om inte annat följer 18 § lagen allmänna förvaltningsdomstolar.

av om

Om det behövs med hänsyn till målets omfattning eller någon

annan

särskild omständighet får fyra nämndemän sitta i rätten. Vid förfall bland nämndemännen efter det att handläggningen har påbörjats är rätten domför med två nämndemän. I fastighetstaxeringsmål är länsrätt

domför med en lagfaren domare, två nämndemän och värderingen steknisk ledamot.

När det är särskilt föreskrivet att nämndemän skall ingå i rätten är

kammarrätt domför med tre lagfarna ledamöter och två nämndemän. Föreskrifter om nämndemäns deltagande finns beträffande mål enligt

lagen om psykiatrisk tvångsvård, lagen om rättspsykiatrisk vård, lagen om vård av unga och lagen om vård missbrukare i vissa fall, mål

av

om verkställighet enligt föräldrabalken samt socialförsäkringsmål. Fler än fyra lagfarna ledamöter och tre nämndemän får inte sitta i rätten.

Nämndemännens ställning m.m. sou 1994:99

9.1.5 Särskilt nämndemannamedverkan i överrätt om

Sedan den 1 januari 1977 deltar nämndemän även i avgörande av mål

i hovrätt och kammarrätt. Denna ordning grundas i huvudsak på 1972

års domarutrednings förslag om lekmannamedverkan i överrätterna

lades fram i betänkandet En öppnare domarbana SOU 1974:96. som Tanken emellertid inte utan diskussioner hade förekommit var ny, redan i Processkommissionens betänkande från år 1926 SOU 1926:31-33. Kommissionen ansåg att nämnd borde delta i hovrätt

vid handläggning brottmål där det kunde bli fråga om att döma till

av

straffarbete eller fängelse i mer än sex månader. l en proposition till

1931 års riksdag framlades också förslag att nämnd skulle delta i om

hovrätt i grövre brottmål. Departementschefen ansåg att skälen för ett lekmannainflytande på rättskipningen i hovrätt inte talade med samma styrka för införande av nämnd i hovrätt som i häradsrätt, eftersom

tradition saknades för nämndemän i hovrätt. Behovet av nämnd ansågs inte heller så starkt i överinstansen, eftersom bevisprövningen i första undantag utgjorde emellertid

hand var en uppgift för underrätterna. Ett

de grövre brottmålen, i vilka bevisningen också i hovrätt kunde förebringas direkt för domstolen. Till stöd för ståndpunkten att nämnd skulle delta i denna mål framhölls att rättskipningen i dessa mål typ av

rörde medborgarens mest oförytterliga rättigheter och att det var angeläget att allmänheten genom sina målsmän tog del i dömandets

och därigenom fick förtroende för det sätt domstolarna ansvar

fullgjorde sina maktpåliggande och ömtåliga uppgifter jfr Domstolskommitténs betänkande Fullföljd av talan m.m. SOU 1969:41 s. 99. Särskilda utskottet vid 1931 års riksdag avstyrkte emellertid förslaget

att införa nämnd i hovrätt och förslaget gick inte heller igenom om eftersom kamrarna stannade i olika beslut. I samband med arbetet på och tillkomsten rättegångsbalken fann av varken Processlagberedningen eller departementschefen skäl att föreslå införande nämnd i hovrätt. Efter rättegångsbalkens tillkomst av motionerades emellertid vid flera tillfällen i frågan. I betänkandet Fullföljd talan ansåg dock Domstolskommittén att nämnd inte av m.m. borde införas i hovrätterna SOU 1969:41 s. 120-121. Kommittén anförde bl.a. att det inte med fog kunde göras gällande att det från

rättssäkerhetssynpunkt var påkallat att nämnd deltog i rättskipningen i andra instans. Berättigade skäl till misstro mot hovrätternas sätt att fullgöra sin dömande verksamhet hade inte framkommit. Kommittén

menade att medverkan av nämnd i underrätt ansetts vara av värde framför allt i brottmålen och där främst i bevisvärderings- och

påföljdsfrågor. Genom att nämnd deltog i underrättsavgörandena hade lekmannaomdömet i dessa frågor fått komma till uttryck. Rättegångens

sou 1994:99 Nämndemämzens ställning m.m.

tyngdpunkt skulle ligga i underrätten och hovrättens väsentliga uppgift

var att pröva hållbarheten av underrättens avgörande. Vid hovrättens

prövning kom därför rättsfrågan i förgrunden. l praktiken

var

hovrätten också ofta sista instans i det stora flertalet fullföljda mål och hovrätten hade därför i stor utsträckning att svara för att rättsenheten

upprätthölls. Domstolskommittén menade att införande av nämnd i hovrätt skulle försvåra denna uppgift, för vilken lekmannadomaren torde ha mindre såväl intresse som möjligheter. Det kunde också

ifrågasättas om det var ändamålsenligt att låta avgöranden som träffats

under medverkan av nämnd överprövas och, kanske på samma

utredning, ändras av en annan nämnd. Någon möjlighet att se till att

hovrättsnämnden skulle få en mera kvalificerad sammansättning än underrättsnämnden eller ens att den med säkerhet hade lika goda kvalifikationer som denna ansågs inte finnas s. 120. I propositionen angående fullföljd av talan till Högsta domstolen, prop. m.m. 1971:45 s. 85 menade departementschefen att skäl kunde anföras för

en lekmannarepresentation även i hovrätterna, men att ställning inte

kunde tas på grundval av Domstolskommitténs förslag. Han anmälde därför att han ämnade tillsätta en ny utredning i frågan.

I augusti 1972 tillkallades så 1972 års domarutredning. Utredningen

hade bl.a. till uppgift att utreda frågan om lekmäns deltagande i

hovrätt och kammarrätt. Domarutredningen föreslog i betänkandet En

öppnare domarbana att nämndemän skulle delta vid avgörandet av vissa typer av mål i hovrätt och kammarrätt. Utredningen ansåg att det

med hänsyn främst till medborgarnas intresse av insyn i och kontroll

av domstolarnas verksamhet var motiverat med en sådan medverkan.

Den insyn lekmännen skulle få i domstolsarbetet var ägnad att förebygga eventuellt uppkommande misstankar hos allmänheten om

bristande objektivitet och klasstänkande o.d. i dömandet. Även om om

nämndemännens deltagande i och för sig inte skulle leda till säkrare

en och bättre rättskipning kunde en medverkan lekmän i överrätterna av

komma att ytterligare förstärka allmänhetens förtroende för dömandet

SOU 1974:96 s. 184-185. Vad angick lekmännens inverkan på

själva rättskipningen konstaterade utredningen att deras förmåga att

tillföra domstolen erfarenheter och synpunkter som främjar god en

prövning skiftar efter målens karaktär. De värden lekmännen

som förutsattes tillföra domstolen var, vid sidan orts- och personkänneav dom, främst allmän livserfarenhet och kännedom om skilda områden

inom det praktiska livet. Betydelsen av att orts- eller personkännedom företrädd i domstolen ansågs dock inte så betydelsefull

som tidigare. I stället var det viktigare att lekmännens erfarenheter och kännedom om det praktiska livet kunde inverka och att allmänt

rådande värderingar bland medborgarna kom till uttryck

genom

Nämndemännens ställning m.m. sou 1994:99

lekmännen. Utredningen menade att bevisvärderingsfrågor i många fall lämpade sig för ett lekmannabedömande, medan rättsfrågor i allmänhet inte låg lika väl till. Detta gällde särskilt specialrättsliga områden men också i sådana fall där sakfrågan till mycket stor del är beroende av kunskap rättspraxis. Även lekmännen inte i någon högre grad om om kunde väntas bidra till avgörandet i sådana mål var det därmed inte sagt att en lekmannamedverkan i dylika frågor saknade värde.

Lekmannen ansågs kunna vara ett nyttigt komplement till yrkesdomaren även i vissa rättstillämpningsfrågor. Utredningen uppgav att

det mot lekmannamedverkan i hovrätt och kammarrätt kunde anföras att där inte finns någon lekmannatradition och att rättsfrågorna intar en mer framskjuten ställning där. Vidare hade i och med införandet av nya fullföljdsregler till Högsta domstolen och Regeringsrätten hovrätterna och kammarrätterna i praktiken blivit slutinstans i det stora

flertalet dit fullföljda mål. Frågan om enhetlighet i rättstillämpningen

hade därigenom i ännu högre grad kommit att skjutas i förgrunden. Mot bakgrund av vad utredningen framhållit ansågs det därför

naturligt att ett lekmannainflytande i hovrätt och kammarrätt skulle

ett mer begränsat utrymme än i första instans. Det påpekades dock att även om lekmännen på grund av denjuristkollegiala sammansättningen i överrätterna skulle ett mindre inflytande än i underrätt, deras medverkan vid överläggning ochvomröstning ändå var värdefull. Man borde också hålla i minnet att de till andra instans överklagade målen i stor utsträckning är sådana som särskilt starkt griper i den enskildes förhållanden och ofta innehåller frågor av principiell räckvidd. Betydelsen av lekmannamedverkan i andra instans ansågs därför större än vad antalet fullföljda mål tydde på. Även om rättsfrågor intar en mer framskjuten plats i överrätt än i underrätt hindrar det emellertid inte att bevisfrågor, påföljdsfrågor och skälighetsavvägningar även där förekommer i stor omfattning. De invändningar som fanns mot lekmannamedverkan var inte, enligt 1972 års domarutredning, av den styrka att de i och för sig borde hindra att lekmän medverkade i hovrätt och kammarrätt SOU 1974:96 s. 186.

1972 års domarutrednings förslag om lekmän i hovrätt och kammarrätt mottogs i allmänhet positivt under remissbehandlingen.

Medverkan av nämndemän ansågs vara av stort värde när det gällde

att tillgodose allmänhetens intresse av insyn i domstolarnas verksamhet

prop. 1975/76: 153 s. 34 och 44. Vissa kritiska inslag förekom dock. Hovrätten över Skåne och Blekinge ansåg tanken att en av lekmän beslutad dom skall överprövas av andra lekmän var egendomlig. Detta skulle kräva att nämndemännen i hovrätt hade en större kapacitet och åtnjöt ett större förtroende än nämndemän i allmänhet. Eftersom de även skulle ha individuell rösträtt måste vidare förutsättas att de

sou 1994:99 Nämndemännens ställning m.m.

omfattades ett starkare förtroende än juristdomarna. Hovrätten av menade även att det var en illusion att tro att ett par nämndemän

skulle skapa ett medinflytande för allmänheten eller öka insynen i

domstolarnas arbete. Hovrätten för Övre Norrland ansåg många att av de skäl som förr åberopats för lekmannamedverkan i domstolarna -

bl.a. den lokala förankringen förlorat sin aktualitet när det gällde

-

tingsrätterna och i än högre grad skulle sakna verklighetsunderlag

beträffande hovrätterna, vars verksamhet täckte stora geografiska områden. Hovrätten menade att det kunde ifrågasättas om utredningens

uttalande om att rättskipningen genom nämndemännen skulle ytterliga-

förankras i det allmänna rättsmedvetandet hade någon täckning i re verkligheten. För parter, vittnen och allmänheten i övrigt skulle nämndemännen i hovrätt framstå som minst lika anonyma och

främmande som yrkesdomarna. För övrigt erhöll allmänheten numera

genom massmedia en bred information om domstolarnas verksamhet.

Nämndemännens betydelse i detta hänseende var därför mycket ringa. Vidare ansåg hovrätten att eftersom hovrätterna i praktiken blivit slutinstanser det var av utomordentlig stor betydelse att de i rättskip-

ningen företrädde stadga, kontinuitet och enhetlighet. Detta krävde kunskaper och daglig träning. Det kunde inte begäras, menade hovrätten, att lekmannadomare, som skolats för andra funktioner en i samhället, skall kunna fullgöra dessa uppgifter prop. 1975/76:153 s. 35

I lagstiftningsärendet pekade departementschefen på att flertalet brottmål i hovrätt rörde frågor om påföljd. Departementschefen

menade att ett lekmannainslag i överrätt var ägnat att befästa den

positiva på rättskipningen som torde omfattas av det stora flertalet

syn medborgare. Som hade anmärkts i direktiven till utredningen kunde

det vidare anses ligga en viss motsättning i att den prövning som en gång gjorts under medverkan av lekmän därefter kunde ändras av ett kollegium som bestod uteslutande av yrkesdomare. Det förhållandet

att traditioner saknades i fråga om lekmannadeltagande i överrätterna

ansågs inte utgöra ett skäl däremot. Detta i all synnerhet som utvecklingen i samhället i övrigt otvetydigt gick mot att lekmän i allt större utsträckning gavs plats och inflytande i olika samhälleliga Departementschefen föreslog därför att lekmän skulle ges plats

organ. i hovrätt och kammarrätt prop. 1975/76:153 s. 44.

Justitieutskottet anslöt sig till den vid remissbehandlingen allmänt

omfattade uppfattningen att medverkan av nämndemän i rättskipningen

i hovrätt och kammarrätt fick anses vara av stort värde när det gällde att tillgodose allmänhetens intresse av insyn i domstolarnas verksamhet. En reform i sådan riktning, menade utskottet, var också ägnad att vidmakthålla förtroendet för domstolarna och förebygga misstankar om

Nämndemännens ställning m.m. sou 1994:99

bristande objektivitet och ovidkommande hänsyn vid dömandet. Det ansågs också ligga i linje med utvecklingen att lekmannainflytande gavs utrymme allt fler områden och borde möjliggöra att överinstanserna tillfördes erfarenheter och synpunkter som kunde vara av värde framförallt vid bedömningen av bevisvärderings- och påföljdsfrågor. Utskottet tillstyrkte att lekmän gavs plats i hovrätt och

kammarrätt JuU 1975/76:44 s. 17. Lagstiftningen om nämndemän

i hovrätt och kammarrätt trädde i kraft den l januari 1977.

9.2 Jury

9.2.1 Historik

Jury har förekommit i tryckfrihetsmål sedan år 1815 då det årets riksdag antog ändringar i 1812 års tryckfrihetsförordning. Juryns medlemmar utsågs från början i varje särskilt mål av parterna och domstolen. Parterna valde vardera fyra jurymän och domstolen fem i staden eller orten därintill nära boende personer. Om de förklarades ojäviga fick varje part, utan angivande av skäl, utesluta en av motpartens och en av domstolens jurymän. Juryn kom då att bestå av nio personer, av vilka varje part utsett tre och domstolen tre. Denna ordning bestod ända till år 1937, med den enda ändringen att valbarheten ökades år 1900, på så sätt att en person som bodde i länet kunde väljas till juryman. Den år 1937 genomförda reformen innebar att de av domstolen tillsatta jurymännen inte utsågs för varje särskilt mål. De togs i stället ut genom lottning ur en på förhand av domstolen upprättad jurymannalista. Dessutom ökade antalet domstolsutsedda jurymän på de av parterna utsedda jurymännens bekostnad. l det system som kom att gälla fram till införandet av den nu gällande tryckfrihetsförordningen lottade domstolen fram sju jurymän från jurymannalistan och parterna utnämnde vardera tre jurymän. Parterna var därvid inte bundna av domstolens jurymannalista. Därefter fick parterna utesluta en av motpartens och en av domstolens jurymän. Juryn bestod således av nio ledamöter, varav domstolen tillsatt fem genom lottning och vardera parten valt ut två. Förfarandet att utse jurymän genom medborgerliga val infördes med den nu gällande tryckfrihetsförordningen. Till grund för förfarandet låg 1944 års tryckfrihetssakkunnigas betänkande med förslag till tryckfrihetsförordning m.m. SOU 1947:60. De sakkunniga hade anfört bl.a. att det mot den tidigare ordningen kunde riktas den

sou 1994:99 Nämndemännens ställning m.m.

anmärkningen att förfarandet inte tillgodosåg ett folkligt inflytande vid juryns bildande och att juryn därför inte kom att uppbäras av samma

allmänna förtroende som vore fallet om jurymännen utsågs genom medborgerliga val. De sakkunniga hänvisade också till att den svenska

rättsordningen sedan lång tid tillbaka anslutit sig till den grundsatsen

att lekmän som medverkar i domstol utses sådana val. Även genom

om farhågorna att ett sådant valförfarande kunde medföra oönskad

en

politisering inte var helt ogrundade menade de sakkunniga att erfarenheterna visade att de valda i sin domaruppgift snart kom att bortse från sin politiska inställning. Domstolen kunde även korrigera eventuella maktmissbruk från juryns sida möjligheten

genom att

ompröva ett fällande utlåtande av juryn prop. 1948:230 45.

s.

Om storleken på jurymannakåren framhöll de sakkunniga det

att

med hänsyn till den ringa förekomsten jurymål svårt att

av var tillgodose det i direktiven framförda önskemålet på större domstolser-

farenhet hos juryns ledamöter. I denna del anförde de sakkunniga bl.a. att det var tydligt att lottning bland ett stort antal skulle

personer vara

en bristfällig metod för att uppnå kompetens och allsidig representation hos en jury. Ju större nämndemannakår, desto ovissare skulle

utfallet av lottningen bli. Representationen borde dessutom vara

allsidig inom juryn och inte enbart inom jurymannakåren. Även

om,

såsom lagen föreskriver, skilda samhällsgrupper skall

vara represente-

rade i jurymannakåren kunde lottningen leda till att ensidigt

en

sammansatt jury togs ut. Övervägande skäl talade därför för att antalet

för jurymannauppdraget utsedda inte gjordes större än

personer som kunde anses vara påkallat av processuella skäl. Genom sådan en begränsning skulle i långt högre grad än vid denna tid fallet som var

möjlighet beredas att till uppdraget utse dem fullt skickade för

som var sin uppgift SOU 1947:60 s. 196

För att ytterligare tillgodose önskemålet att juryn skulle utgöras

av

personer som inte alltför sällan deltog i rättskipningen, fann tryckfrihetssakkunniga att jurymannakåren till viss del skulle utses bland

dem som var eller hade varit nämndemän vid allmän underrätt. Hur

stor del av jurymannakåren som skulle väljas nämndemännens krets

ur

kunde, enligt tryckfrihetssakkunniga, föremål för skilda

vara me-

ningar, men de stannade vid att förorda en tredjedel 197. Tryckfrihetssakkunnigas förslag innebar att för varje rådhusrätt

som

var behörig att ta upp tryckfrihetsmål skulle finnas en jurymannakår om 24 personer, fördelade i två med 16 jurymän i den

grupper ena

och åtta jurymän i den andra l åtta

gruppen. gruppen om personer

skulle jurymännen eller ha varit nämndemän vid allmän under-

vara

rätt. Jurymannakåren skulle utses länsvis genom val landsting och

av

av stadsfullmäktige i städer, som deltog i landsting. De föreslog

Nämndemännens ställning m.m. sou 1994:99

vidare att partsvalet avskaffades men att parterna fortfarande skulle ha rätt att utesluta ett visst antal jurymän. Därefter skulle antalet nedbringas lottning så att det i den första gruppen kvarstod sex genom och i den andra tre jurymän, vilka tillsammans bildade den gruppen tjänstgörande juryn.

9.2.2 Val av jurymän

Valbara till jurymän är svenska medborgare som är bosatta inom länet. De bör vara kända för omdömesgillhet, självständighet och rättrådighet. Skilda samhällsgrupper och meningsriktningar samt olika delar av länet bör vara företrädda bland dem. Den som är underårig eller har förvaltare enligt särskilda bestämmelser i lag får inte som vara juryman 12 kap. 5 § tryckfrihetsförordningen. Om juryman upphör att vara valbar, förfaller uppdraget. Det är en domstolen som prövar om det föreligger giltigt hinder för en juryman att utöva uppdraget om han vill avgå. En juryman som fyllt sextio år får avsäga sig uppdraget. Om en juryman avgår eller om han upphör att valbar, skall valmyndigheten utse en annan för återstoden av vara valperioden inom den grupp av jurymän som den avgående jurymannen tillhörde. Valet får göras av landstingets förvaltningsutskott. Ett sådant val gäller dock endast fram till nästa landstingsmöte. Val av juryman kan överklagas till tingsrätten, som även i övrigt har att pröva den valdes behörighet. Jurymännen utses för en tid av fyra år. Kandidaterna nomineras av de politiska partierna. Valet förrättas av landstinget eller, då inom länet finns kommun som inte tillhör Iandstingskommun, av landstinget och kommunfullmäktige i den kommunen. Det ankommer på tingsrätten att göra anmälan till valförsamlingen då juryman skall väljas. För varje län utses jurymännen i två grupper. l den första gruppen skall finnas 16 jurymän och i den andra åtta. Jurymännen i den andra skall vara eller ha varit nämndemän vid allmän domstol eller gruppen allmän förvaltningsdomstol. Beträffande Stockholms län föreslog i december 1993 regeringen, mot bakgrund av att antalet tryckfrihets- och yttrandefrihetmål som handläggs vid Stockholms tingsrätt har ökat, att reglerna i tryckfrihetsförordningen skulle ändras så sätt att antalet jurymän för länet utökas från nuvarande 24 till 36 prop. 1993/942118. Riksdagen fattade i mars 1994 beslut i enlighet med propositionens förslag 1993/94:KU25, rskr. 1993/941162. Under förutsättning att grundlagsändringen går igenom kommer fr.o.m. den 1 januari 1995 den första gruppen i Stockholms län att omfatta 24 jurymän och den andra

sou 1994:99 Nämndemännens ställning m.m.

gruppen tolv jurymän. Parterna kommer att inom Stockholms län utesluta fem jurymän inom den första och två inom den gruppen andra. De som är valda till jurymän förs på jurymannalista där upp en varje grupp tas upp särskilt. I mål där jury skall delta skall rätten föredra jurymannalistan och behandla frågan jäv föreligger mot om någon på listan. Samma jävsregler finns for domare gäller därvid som för jurymän. Juryn skall därefter bildas ojäviga jurymän. Vardera av parten äger rätt att utesluta tre jurymän ur den forsta och gruppen en juryman ur den andra. Om det på ena sidan finns flera parter och endast en av dessa vill använda sig uteslutningsrätten gäller den av uteslutning som denne företar även för de övriga. Om medparterna inte kan komma överens och vill utesluta olika jurymän får rätten företa uteslutningen lottning. Rätten tar sedan bland de övriga genom jurymännen genom lottning ut så många till suppleanter att sex jurymän kvarstår i den första grupppen och tre i den andra. Dessa nio utgör sedan juryn i målet. Om det på grund av jäv eller laga förfall för jurymännen inte finns tillräckligt antal ledamöter i någon utser rätten för varje av grupperna, juryman som behövs, tre behöriga personer 12 kap. l2§ andra stycket. Vardera parten får utesluta en av dessa. Gäller målet endast konfiskering skall all uteslutning jurymännen av göras av rätten 12 kap. 14 § andra stycket sista meningen.

9.2.3 Något juryns sammansättning

om

Yttrandefrihetsutredningen tog i sitt betänkande Värna yttrandefriheten SOU 1983:70 frågan sammansättningen juryn i yttrandeupp om av frihetsmål. Utredningen ansåg att juryn borde ha bred folklig en förankring och samtidigt ha kompetens att kunna bedöma dessa slags mål. Enligt utredningen var svaghet i det gällande systemet en att juryledamöterna utsågs genom val av de politiskt sammansatta landstingen och att detta kunde leda till misstanken att juryns utslag påverkades av partipolitiska hänsynstaganden. Utredarna hade tidigare antytt två lösningar på detta problem. Den ena var att från man valbarhet skulle utesluta dem är eller har varit politiskt aktiva, som den andra att man skulle utse jurymännen ett slumpmässigt genom urval ur ett offentligt register över alla medborgare. Båda vuxna metoderna ansågs dock ha klara nackdelar. I det första fallet skulle många i och för sig lämpliga uteslutna från att kunna personer vara väljas. Den andra metoden gav inte några garantier för att juryn skulle få den kompetens som ansågs önskvärd.

Nämndemannens ställning m.m. sou 1994:99

I samband med att Yttrandefrihetsutredningens s.k. debattbetänkande SOU 1979:49 gått på remiss hade t.ex. föreslagits möjligheten att utöka antalet jurymän, ge parterna frihet att utesluta

flera jurymän och låta olika jurygrupper utses på olika sätt, dels proportionella val, dels genom ett mera slumpmässigt för-

genom farande. Även slumpmässigt urvalsförfarande viss krets ett ur en av t.ex. nämndemannakåren, föreslogs. Yttrandefrihetsutpersoner,

redningen föreslog dock att liknande bestämmelser om proportionella

val gällde för nämndemännen skulle gälla även vid val av som

jurymän. Fördelen med ett sådant system var att företrädare för en majoritet av väljare inte skulle kunna driva fram att jurymannakåren bestod enbart egna sympatisörer SOU 1983:70 s. 206. Någon

av

regel motsvarande den i 4 kap. 7 § rättegångsbalken avseende proportionella val nämndemän har emellertid inte kommit att

av

införas i lagregleringen av hur jurymännen utses i tryckfrihets- och yttrandefrihetsmål.

Yttrandefrihetsutredningen menade också att det, för att man skulle

komma till rätta med det problem som politiskt färgade juryutslag kan

utgöra, skulle krävas att politiskt valda organ helt frikopplades från

valproceduren. Även endast del jurymännen utsågs

om en av genom val av t.ex. landstingen kunde nämligen sådana misstankar uppkomma. Utredarna menade att detsamma skulle gälla även om urvalet skedde

slumpvis bland nämndemän, eftersom dessa redan utsetts av ett

politiskt organ. Inte heller skulle man vara hjälpt av att ge parterna

större möjligheter att utesluta juryledamöter. De som återstod efter

uteslutningen skulle också vara politiskt valda. Det enda säkra sättet att lösa problemet ansågs vara att man tillämpade ett rent slumpmässigt förfarande. En sådan ordning hade dock starka skäl emot sig. Yttrandefrihetsutredningen gjorde den bedömningen att valsystemet inte helt tillfredsställande men att andra tänkbara alternativ inte var var bättre SOU 1983:70 s. 206.

Frågan om misstanke om juryns utslag påverkats av partipolitiska hänsyn har nyligen aktualiserats genom ett fall vid Europadomstolen. Frågan gällde juryns politiska tillhörighet i ett tryckfrihetsmål med

om

politisk bakgrund avseende grovt förtal kunde ha rubbat domstolens objektiva opartiskhet och om artikel 6 i Europakonventionen därigekränkts. Europadomstolen ansåg inte att det förhållandet att det

nom

för den tilltalade i brottmål liknande skyddet som svaranden åtnjöt i tryckfrihetsrättegången inte var utsträckt till att omfatta käranden som

i målet förde enskilt åtal var tillräckligt skäl för att befara att

domstolen inte var självständig eller opartisk. Emellertid förelåg vissa

beröringar mellan svarandesidan och fem av juryns nio ledamöter. De

senare var politiskt aktiva medlemmar av det socialdemokratiska

sou 1994:99 Ndmndemännens ställning m.m.

partiet, som hade eller hade haft uppdrag inom partiet eller som representanter för partiet. En av svarandena, ett bokförlag, ägdes indirekt av det socialdemokratiska partiet och den andra svaranden var anställd av bokförlaget och hade dessutom varit ideologisk rådgivare partiet. Innehållet i avsnitten den bok utgetts bokförlaget ur som av och som tryckfrihetsåtalet avsåg var, enligt Europadomstolen, klart av politisk natur och frågeställningarna berörde utan tvekan det socialdemokratiska partiet. Sökandens farhågor för att domstolen i tryckfrihetsmålet inte var självständig och opartisk ansågs därför objektivt

berättigade och Sverige fälldes därför för brott mot artikel 6 fallet

Holm, dom den 25 november 1993, Ser. A Vol. 279 A. -

9.2.4 Mål där jury medverkar

Bestämmelser om jury finns i tryckfrihetsförordningen, yttrandefrihetsgrundlagen och i lagen 1991:1559 med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden tillämpningslagen. Vad som sägs i 12 kap. tryckfrihetsförordningen om rättegången i tryckfrihetsmål skall gälla också i motsvarande mål som avser radioprogram, filmer och ljudupptagningar, s.k. yttrandefrihetsmål 9 kap. l § yttrandefrihetsgrundlagen. Om inte annat sägs, gäller de bestämmelser som nedan nämns även för yttrandefrihetsmålen. I tryckfrihetsmål där talan förs om ansvar skall en jury om nio medlemmar pröva frågan om brott föreligger. Om parterna förklarar att de i stället önskar hänskjuta målet direkt till rättens avgörande, skall dock saken prövas utan att jury medverkar. Det krävs att minst sex jurymän är eniga om att det föreligger brott för att detta skall bli juryns utslag. Om juryn finner att brott inte föreligger, skall den tilltalade frikännas. Juryn befattar sig endast med frågan om det föreligger brott. Juryns uppgift är alltså att pröva om innehållet i framställningen är brottsligt. Frågor om ansvar enligt 8 kap. tryckfrihetsförordningen och 6 kap. yttrandefrihetsgrundlagen samt bestämmande av straff och skadestånd avgörs av domstolen, som i jurymålen består av tre lagfarna domare. Domstolen skall pröva fällande juryutslag och får då fria eller lindra, men inte skärpa. Om tingsrättens dom överklagas, får den högre rätten inte frångå juryns bedömning i vidare mån än tingsrätten fått. Jury skall medverka även då talan utan samband med åtal förs om konfiskering av tryckt skrift eller om skadestånd. För att sådan en talan skall kunna bifallas krävs nämligen att det visats att skriften, filmen eller ljudupptagningen innefattar tryckfrihets- respektive yttrandefrihetsbrott.

:m :53

SOU 1994:99

III ÖVERVÄGANDEN

1 Utgångspunkter

1.1 Rättsstat och demokrati

1.1.1 Den demokratiska rättsstaten

En diskussion om domstolarnas och domarnas självständighet i vårt land måste utgå från det demokratiska statsskicket. l regeringsformen inleds bestämmelserna om statsskickets grunder med principen att all

offentlig makt utgår från folket l kap. l § första stycket regerings-

formen. Detta gäller den dömande makten lika väl lagstiftningssom makten, finansmakten och övriga slag av konstitutionellabefogenheter. Den demokratiska grundprincipen om ett folkstyre kan därför ses som överordnad andra principer i vår författning. Samtidigt är demokratin inte absolut i den meningen att den är obegränsad. I vårt konstitutionella system finns spärrar inbyggda som innebär att riksdagen, som folkets främsta företrädare 1 kap. 4 § regeringsformen, lika väl som andra offentliga organ, är ålagd att iaktta det gällande rättssystemet. I l kap. l § tredje stycket regeringsformen uttrycks detta så att den offentliga makten utövas under lagarna. För riksdagens del är det givetvis i första hand grundlagarna som här har denna överordnade betydelse. Denna lagbundenhetens princip kommer till uttryck också i grundlagens bestämmelse om den s.k. lagprövningsrätten 11 kap. 14 § regeringsformen. I denna ges domstolar och andra offentliga organ rätt och skyldighet att slå vakt om de begränsningar gäller - -- som i utövandet av normgivningsmakt. Att bestämmelsen särskilt nämner domstolarna i detta sammanhang är ingen slump. Av tradition är det, i samhällsskick som vårt, en viktig uppgift för just domstolarna att värna om rättsstatens principer. För att kunna göra detta krävs att domstolarna ges möjligheter att verka fritt under lagarna, utan att bli utsatta för påtryckningar av

överväganden sou 1994:99

andra intressen, inklusive politiska maktfaktorer. Domstolarnas särställning i detta hänseende är markerad särskilt i regeringsformen genom bestämmelser i 11 kap. 1-5 §§ regeringsformen, även om också förvaltningsmyndigheterna i Sverige sedan länge har en likartad men mera begränsad självständighet. Man kan uttrycka det så, att domstolarna genom den i demokratisk ordning beslutade regeringsformen getts rollen att vara rättsstatens värnare gentemot andra statsorgan som träder över de gränser som finns för deras befogenheter. Häri ligger uppgiften för domstolarna att slå vakt om principiella rättsstatliga värden av betydelse för den enskilde medborgaren. Med detta avses något annat och mera än att vara en mekanisk tillämpare av normer tillkomna i korrekta former. Domstolarna är alltså viktiga kontrollorgan i det konstitutionella systemet. Detta är också den syn på domstolarnas roll som kommer till uttryck i många länders statsskick. Inte minst framgår den av Europakonventionens bestämmelser till skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Det förhållandet att domstolarna getts en sådan kontrollfunktion i Sverige liksom i andra jämförbara länder är ingen tillfällighet utan har sin grund i att man erfarenhetsmässigt vet att ingen makt i samhället bör vara absolut och därmed kunna missbrukas. Att domstolarna har en oavhängig och central ställning i ett statsskick är dock inte något i sig givet. Men det är en omistlig del av varje gott styrelseskick. Domstolarnas självständiga ställning är alltså vital för det demokratiska styrelseskicket så som det bör utövas men måste också ses som ett element i detta styrelseskick som sådant. I detta kan sägas ligga att domstolarna måste ha vad som kallas en demokratisk legitimitet. Grundläggande är att domstolarna fått sina uppgifter fastlagda i en i demokratisk ordning beslutad författning. I äldre tid framstod domsmakten som en del i den kungliga maktutövningen balanserad mot riksdagens Iagstiftnings- och beskattningsmakt. Denna dualism kan återfinnas i 1809 års regeringsform, där det också finns spår av tanken den dömande makten som en maktfunktion vid sidan av, men inte likställd med, den lagstiftande makten och den verkställande makten. l 1809 års konstitutionsutskotts berömda memorial uttrycks den dömande maktens konstitutionella ställning med orden att domarmakten skall vara självständig under lagarna men inte självhärskande över dem. I viss mån kan vår nuvarande grundlag sägas spegla detta historiska arv genom att inte särskilt framhålla den dömande makten som en central konstitutionell funktion. Domstolarnas roll i det konstitutionella systemet skulle emellertid kunna göras tydligare i regeringsformen utan att man för den skull formulerar den så att den dömande makten

sou 1994:99 Överväganden

skulle bli en funktion jämställd med t.ex. riksdagens. Domstolarnas demokratiska legitimitet skulle på så sätt komma till bättre uttryck i författningen. Ett annat centralt drag i den dömande makten i vårt land är i viss kontrast mot den gamla synen på domstolarna ett kungligt som element i statsskicket lekmannainflytandet eller domstolarnas folkliga förankring. Lekmannainflytandet har anor i ett tidigt skede i vår historia där tinget utgjorde ett medel för folkligt inflytande i en maktutövning som inte var uppdelad i olika former. Domstolarna har också med denna tradition, bevaras både nämndesom nu genom marmainstitutionen och juryn, kunnat bibehålla demokratisk en legitimitet som det är angeläget att slå vakt om. Grundsynen att domstolarna utgör en betydelsefull del vårt av demokratiska samhällsskick torde inte omstridd. Visserligen kan vara den närmare avvägningen mellan de sinsemellan balanserande funktionerna i det konstitutionella systemet diskuteras och olika uppfattningar råda om domstolarnas befogenheter i förhållande till lagstiftande och verkställande statsorgan. Att domstolarna skall vara självständiga i sina rättskipningsuppgifter sådana dessa är bestämda är emellertid en allmängiltig utgångspunkt inte kan sättas i fråga. som En sådan självständighet måste bygga på olika faktorer. Stabilitet i arbetsuppgifter, organisation och arbetssätt är viktiga beståndsdelar i ett självständigt domstolsväsende jfr ll kap. 4 § regeringsformen. Tillräckliga finansiella resurser utan alltför detaljerad styrning genom fmansmakten är ett annat krav bör gälla. Reformarbetet på som området måste bedrivas med långsiktighet i syfte att bibehålla denna stabilitet. För denna utredning är domarnas självständighet i rättskipningen det centrala. Det är endast med en sådan självständighet som domstolarnas oavhängighet och ställning i det konstitutionella systemet kan upprätthållas.

1.1.2 Domstolarna under förändring i Europa

Den dömande makten är nu under diskussion och förändring i många länder. Det handlar både principiella frågor

om konstitutionell

ställning, maktfördelningsfrågor, domarens yrkesroll och domstolarnas organisation och arbetsformer samt praktiska problem rörande domaryrket, såsom frågan om rekrytering och karriär. Det finns från flera länder exempel att domstolarna är drabbade överbenu av lastning, väntetiderna är för långa och arbetsbördan för domarna har blivit för tung. I den allmänna samhällsdiskussionen domstolarna om har därmed också på sina håll funnits öppet kritiska inlägg.

överväganden sou 1994:99

Det föreligger legitimitetsproblem för domstolarna i det västra

Europas demokratier på deras väg från industrisamhällen präglade av

enhetskulturer till att bli mångkulturella högteknologiska informations-

samhällen. De nationella domstolarnas traditionellt accepterade auktoritet har kommit att ifrågasättas. De är föremål för en intensiv och kritisk massmediabevakning. Samtidigt innebär frigörelsen i östra Europa en uppgörelse med

tidigare samhällsförhållanden och inte minst med ett misskrediterat

domstolsväsende och dess funktionärer. En övergång till rättsstatliga

principer i demokratisk stat pågår. Kravet på reformerade domsto-

en lar får då en central konstitutionell roll. Domstolarna ställs också inför centrala och komplexa uppgifter i sak.

Särskilt viktigt att framhålla är att domstolarna får en förstärkt

konstitutionell roll och att de därmed kommer att medverka i en

politisk Detta rör i första hand värnet av medborgarnas fri-

process. och rättigheter. Domstolarna skall dock även i andra avseenden utöva

kontroll i författningsfrågor; lagprövningsrätten är ett exempel. Europadomstolens övernationella inflytande är givetvis av central och alltmer ökande betydelse för denna utveckling. På nationell nivå kan främst den tyska författningsdomstolen och på senaste tiden också den ungerska författningsdomstolen anges som exempel på hur politiska samhällsfrågor förrättsligas.

Samma tendens gör sig gällande beträffande domstolarnas starka roll i det europeiska integrationsarbetet, där deras rättsskapande funktion

blir allt tydligare. Domstolarna måste också klara uppgiften att verka för rättsutveck-

lingen på centrala civilrättsliga områden. Skiljeförfarandet har givetvis här en viktig roll att spela men samhället måste ytterst genom domstolarna ta ansvaret för rättsbildningen på centrala områden i en marknadsekonomi. Domstolarna ställs vidare inför nya och viktiga uppgifter t.ex. vad gäller miljöfrågorna samt på sådana nya områden som den moderna

medicinska tekniken och informationsteknologin.

Ett karaktäristiskt drag i många länder är nu att domstolarnas roll

stärks i fråga om kontroll över förvaltningsmyndigheternas verksamhet i förhållande till medborgarna. Ett sådant område är sociala välfärds-

frågor och annat brukar sammanfattas som sociala, ekonomiska som

och kulturella rättigheter.

Domstolarna ställs även inför en ökande, internationellt rörlig, grov och svårutredd kriminalitet. Social och ekonomisk oro samt ökade konflikter mellan olika kulturmönster kan leda till en brottsutveckling

ställer mycket stora krav på domstolarna och domarna. Kor-

som

sou 1994:99 Överväganden

ruption och maktmissbruk är andra företeelser det är fundamentalt som

att domstolarna skall kunna motverka effektivt för att rättsordningen

skall kunna upprätthållas. Hur rättskipningen speglas i moderna massmedia och vad detta har

för betydelse för allmänhetens rättsmedvetande och på domstolar-

syn

na är en viktig fråga i många länder. Intrycken förmedlas till allmänheten genom allt från globala satellitsändningar till lokala

medier. De rättsstatliga krav domstolarna skall iaktta kan ibland som

genom en intensiv massmediabevakning medföra frustration och aggression hos allmänheten. Så exempelvis kan allvarlig brottslighet som förblir ouppklarad därmed på sikt försvaga tilltron till domstolar-

na. Härefter bör något sägas om domarrollen sådan sedd i ett som

internationellt perspektiv. De fakta och utvecklingstendenser i fråga

om domarrollen i internationella domstolar och i andra länders domstolar som redovisas i detta betänkande vissa övergripande ger mönster som bör sammanfattas här. De övernationella domstolarna har vissa drag är gemensamma som specifika för dem och som skiljer dem från de nationella domstols-

kulturerna. T.ex. är domarförordnandena ofta tidsbegränsade. Synen på bisysslor är mycket sträng. En viktig garanti för domarens självständighet är att det endast är domstolen själv in pleno kan skilja

som

domaren från tjänsten. Av intresse är också de rättsliga principer

som de internationella domstolarna utgår från och vidareutvecklar i sin

rättstillämpning. Man kan säga att de på flera sätt representerar

en

rättsordningarnas minsta gemensamma nämnare i frågan om domarens uppgift och ställning. Från de nationella rättsordningarnas utgångspunkt finns anledning att noga följa denna utveckling.

Gemensamma drag för rättsordningarna i på domaren synen kommer också till uttryck i del internationella konventioner och en andra dokument. Det räcker att erinra om Europakonventionen, FN :s

Basic Principles on the Independence of the Judiciary och det arbete

som pågår inom Europarådet med att lägga fast "gemensamma domarregler". Sverige måste själv internt vid behov låta principerna få ett genomslag och ha höga ambitioner att söka påverka den internationella utvecklingen.

Många intryck kan också hämtas från de olika nationella rättsordningarna. Vår genomgång illustrerar att det här går att urskilja vissa rättsfamiljer med grundläggande gemensamma drag. Vi har särskilt sett på de nordiska länderna, Västeuropa utom de brittiska öarna och

common-law länderna. Vidare har presenterat några drag från de

pågående förändringarna i Öst- och Centraleuropa

nu se bilaga 13

och 14.

överväganden sou 1994:99

Bilden rättsfamiljernas likheter och skillnader när det gäller domav

stolar och domare blir ganska tydlig om man ställer en anglo-ameri-

kansk ordning mot en fransk-tysk. Samtidigt bör det framhållas att förhållandena här inte är statiska utan att det förekommer en påverkan mellan de olika systemen. Så synes domstolsväsendets viktiga

konstitutionella roll och därmed politiska inflytande i den amerikanska

ordningen alltmer ha kommit att påverka kontinentala domstolssystem,

t.ex. den västtyska författningsdomstolen, Europadomstolen och EG-

domstolen och deras konstitutionellt viktiga och rättsbildande verksamhet, i viss kontrast med den hållning som traditionellt funnits i Frankrike och Storbritannien. Även vårt land kan sägas ha påverkats sådana strömningar, jämför diskussionen av frågor om sådant som av

domstolsprövning förvaltningsbeslut, rättsprövning och lagprövning

av samt om författningsdomstol. Framtidens domstolar skall spela viktig konstitutionell roll i ett en

nytt Europa med dess starka integrationskrafter. De olika ländernas

rättsordningar får samtidigt som rättskipningen i dessa länder skall lösa alltfler gränsöverskridande rättsliga problem alltfler gemen- samma drag. De internationella domstolarna utgör delar av ett rättssystem som inbegriper även den svenska rättsordningen och instanssystemet här i

landet. Svenska domare och andra jurister från vårt land kommer att

arbeta i eller inför dessa domstolar eller också samverka med agera dem i sitt arbete på hemmaplan. Genom EES-avtalet och i EG-rätten formuleras viktiga gemensamma regler och principer som kommer att prägla även vår interna rättsord-

ning. Samtidigt skall det framhållas att det även vid ett medlemskap i EU finns ett högst betydande utrymme för nationella lösningar,

jämför den s.k. subsidiaritetsprincipen. Frågor om domstolsorganisation och utformning är just sådant som i grunden inte processens direkt berörs av integrationsrätten, även om denna för med sig vissa viktiga förändringar. En mer enhetlig europeisk rättskultur utvecklas alltså nu genom integrationsprocessen utan att viktiga särdrag i de nationella men rättskulturerna behöver överges.

1.1.3 Svenska domstolar i förändring

Flera av de i föregående avsnitt behandlade problemen och utma-

ningarna gäller också Sverige i ett alltmer integrerat Europa.

Under senare år har frågorna om domstolarnas roll for medborgarnas rättsskydd kommit i centrum. Det räcker här med att erinra

sou 1994:99 Överväganden

om domstolarnas stärkta kontroll över förvaltningen genom tillkomsten av rättsprövningslagen, den förestående inkorporeringen av Europakonventionen samt Fri- och rättighetskommitténs pågående arbete med

kvarstående frågor om domstolarnas kontroll över förvaltningen. Härtill kommer som en mycket viktig faktor anpassningen till EG-

rätten. Sverige står med eller utan ett kommande medlemskap i EU inför ett alltmer integrerat Europa med rättsordning - en gemensam på åtskilliga områden. Våra domstolar ställs inför en europeisk

integrationsrättslig ordning och andra internationella rättsliga frågor,

där vår nationella juridiska utbildning som traditionellt varit inriktad på intern svensk rätt blivit otillräcklig och genomgår en viktig förändring. Domstolarnas rättillämpande roll präglad mindre av bundenhet till förarbeten och mer av en rättsskapande funktion blir -

av stor betydelse i vår framtida samhällsutveckling.

1.1.4 Förtroendet för domstolarna i det demokratiska systemet

statsmakterna och medborgarna måste av domstolarna kunna kräva att

de fullgör sina uppgifter effektivt och med en god hushållning av

allmänna medel. Det betyder att domstolarna skall vara underkastade många av de sedvanliga kraven i fråga om hur en offentlig verksamhet

skall administreras. Skall förtroendet för domstolarna kunna upprätthållas kan domstolsverksamheten behöva underkastats även olika former av extern kontroll utan att därmed oavhängigheten i dömandet kommer i fara.

En aspekt på detta är att frågan om domarnas ställning i olika

avseenden givetvis inte får ses som en ren intressefråga för domarna själva. Det är framför allt en viktig samhällsfråga är både som

långsiktig och djupgående. Hur den löses identifierar ett avgörande

sätt vårt lands rättskultur och har också genom europeiseringen en

betydelse för landets relationer till omvärlden. I fråga om synen på domstolarnas roll i samhället måste också traditionens tyngd beaktas. Det rör sig här om en funktion som har djupa rötter i samhällskulturen och där ett historiskt arv står mot förändringskraven och internationella inflytanden. Vi bör inte utan en mycket noggrann prövning ge upp nationella värden eller för mycket

rubba kontinuiteten i reformarbetet på detta område.

Medborgarna och riksdagen måste därför ha det största inflytande över hur domstolarnas roll i samhället gestaltar sig i framtiden. De nationella systemen inom rättsfamiljerna skiljer sig i ganska

många avseenden. Det visar hur väl förankrade i ett lands historiska

överväganden sou 1994:99

och kulturella utveckling ett lands domstolsväsende är. Vanligen växer systemet fram organiskt och successivt. Visserligen finns det exempel

på att förändringarna kan ske på ett omvälvande sätt såsom i USA och Frankrike. Men ofta sker en recipiering mindre dramatiskt genom at". det förs något element från en annan rättskultur i ett rättssystem eller att fråga är om en mera successiv påverkan. En slutsats är att det inte finns någon enhetlig europeisk domstolsordning att helt eller delvis använda som förebild för svenskt bruk.

Däremot finns det främst genom Europakonventionen gemensamma grundläggande principer. I de olika länderna finns också i övrigt drag

eller lösningar som kan vara intressanta att studera när vi överväger domarens framtida roll och ställning. Det är viktigt att domstolarnas verksamhet ges sådana förutsättningar att det politiska systemet även i praktiken garanterar och

respekterar domstolarnas självständighet och oberoende. Statsråd och

riksdagsledamöter måste mot bakgrund av bestämmelsen i 11 kap. 2 §

regeringsformen iaktta stor försiktighet t.ex. under riksdagens frågestund vid diskussioner som berör domstolarnas avgöranden :

enskilda fall. Också den diskussion som under senare år förekommit i fråga om

problemet kommunalt domstolstrots jfr Lokaldemokratikommitténs

betänkande Förtroendevaldas ansvar vid domstolstrots och lagtrots.

SOU 1993: 109, har en mycket viktig rättsstatlig bakgrund.

1.2 Domstolama i samhället

Domstolarnas uppgifter

Även vår utredning har till uppgift behandla domarens rättsliga om att ställning och domarrollen är det viktigt att inledningsvis ta upp frågan

om domstolarnas uppgifter. Skall domarens arbetsuppgifter kunna analyseras måste det givetvis ske mot bakgrund av domstolarnas arbetsuppgifter och det utvecklingsperspektiv som här möter. Domstolsutredningen har för kort tid sedan gjort en genomlysning av domstolarnas arbetsuppgifter. Utgångspunkten för den utredningen

var att söka renodla domstolarnas verksamhet till rättskipning och at". söka föra över de rättsvårdsuppgifter som hittills legat främst allmän underrätt till andra myndigheter än domstolar. Vi har redovisat resultatet av Domstolsutredningens arbete och det läge som nu råder i frågan, se kapitel ll, avsnitt 3.4 och 8.2.

Vår utgångspunkt är att detta arbete med framgång bör kunna drivas vidare. Vi ser också en utveckling innebär att olika specialdom-

som

sou 1994:99 Överväganden

stolar inlemmas i eller administrativt knyts till det allmänna domstolsväsendet med dess två domstolstyper.

Kravet på och genomförandet av denna renodling av domstolarnas

uppgifter är en viktig utgångspunkt för hur domstolarnas framtida organisation bör se ut och för hur domstolarna bör bemannas. Vad

som kommer att ske i fråga om inskrivningsväsendet är dock ännu en betydande osäkerhetsfaktor. Eftersom de kvalificerade domarna inte i någon större omfattning sysslat med rättsvårdsuppgifterna medför renodlingsåtgärderna knappast någon avlastning av arbete för dessa. Men de notarier och den kanslipersonal som sysslat mycket med

rättsvårdsuppgifterna bör i stället genom delegering eller eljest i ökad utsträckning kunna medverka i beredningen av de egentliga rättskip-

ningsuppgifterna. Förändringen kan således leda till att en ny beredningsorganisation framstår som angelägen. Att driva delegerings-

arbetet och att se över notarieutbildningen och personalutbildningen för kanslipersonalen kan därmed vara viktigt redan i en inledande fas.

Domstolarnas arbetssituation

Vi lämnar en del bakgrundsuppgifter om domstolarnas arbetssituation i kapitel II, avsnitt 3.5. Det hänvisas dit. I prop. 1993/942100 bil. s. 125 redovisar regeringen sin syn på det ansträngda arbetsläget hos domstolarna och föreslår tillfälliga förstärkningsåtgärder. Under år 1994 kommer ett stort antal nya ordinarie domartjänster att tillsättas. Beslutade förändringar inom förvaltningsdomstolarnas område som medför att länsrätterna får nya målområden och att prövningstillstånd hos kammarrätt kommer att införas från den

l oktober 1994 leder till att domarresurser kan frigöras hos kammar-

rätterna. Hovrättsprocessutredningens framtida resultat kan komma att

medföra viktiga förändringar i hovrätternas arbetssituation. Hovrättsprocessutredningen väntas lägga fram sina förslag om

ungefär ett år. En förändrad hovrättsprocess kan få stor betydelse för

förhållandena i första instans, för bemanningen med ordinarie domare

i hovrätt och för fiskalstjänstgöringen där. En ändrad inriktning av

hovrättens överprövning kan också förutsätta en reformerad före-

dragandeorganisation. Beredningsorganisationen i hovrätterna kan alltså komma att behöva ändras. Vidare kan förändringar i hovrätts-

processen medföra en förändrad syn behovet av lekmannamedverkan i hovrätt. Det kan ställa skärpta krav på kvaliteten i underrätternas avgöranden och därmed beröra arbetsformerna även i dessa domstolar.

Det nu sagda belyser hur centrala ställningstagandena i fråga om

hovrättsprocessen kan bli även för de frågor som rör vårt arbete.

Överväganden sou 1994:99

En utgångspunkt för vårt utredningsarbete är att det inte är önskvärt antalet domare i Sverige ökar. Även det är svårt på denna att om att punkt göra en helt rättvisande jämförelse med internationella förhållanden kan antalet domare i Sverige te sig stort. Vår inriktning är att den dömande verksamheten, åtminstone principiellt sett och i praktiken i högre grad än i dag, skall utövas av ordinarie domare och att samtidigt antalet sådana domare i Sverige på sikt bör kunna minskas. Dagens arbetssituation hos domstolarna belyser dock att en

sådan inriktning måste genomföras successivt och långsiktigt.

Domstolarnas organisation

Domstolarnas organisation i vårt land präglas historiskt att landet av är stort till ytan och glest befolkat, vilket fört med sig att våra

domstolar och myndigheter är kraftigt decentraliserade. De moderna förvaltningsdomstolarna har dock byggts upp i de städer där hovrätter och länsstyrelser tidigare funnits. Rätten att överklaga domar och

beslut och att erhålla en omprövning av saken i hela dess vidd grundas

också på en stark tradition i Sverige. Sådana förutsättningar kan

medföra att domstolsväsendet i allt fall från tid till annan blir alltför sårbart och hårt arbetstyngt. Det gagnar inte rättssäkerheten. I Sverige pågår som tidigare nämnts sedan några år tillbaka ett omfattande arbete med att renodla domstolarnas målområden eller med

andra ord arbetsuppgifter. Detta arbete rör också frågor allmänna

om domstolar och allmänna förvaltningsdomstolar kontra specialdomstolar, underrättsorganisationen, instansordningen och överrättsprocessen. En inriktning är att alltmera söka förlägga tyngdpunkten i

rättskipningen till domstolarna i första instans.

När domstolarnas verksamhet renodlas ökar möjligheterna att med tillgängliga resurser förbättra resultaten och göra rationaliserings-

vinster. Införandet av det nya databaserade målhanteringssystemet

MÅHS är här

av betydelse. Redan nu decentraliseras också dom-

stolsadministrationen som sådan genom att en del av Domstolsverkets uppgifter läggs ut på domstolarna. För att genomgående få en effektiv domstolsorganisation med

tyngdpunkten i första instans synes dock förutsättas en underrätts-

reform där de allra minsta domstolarna måste avskaffas. Det lägsta

antal ordinarie domartjänster som skall finnas vid en domstol bör nämligen höjas. Möjligen kan man tänka sig successiva förändringar

och även andra lösningar som kan ta tillvara regionalpolitiska intressen. Det borde på sikt även övervägas om fördelar skulle stå att

vinna med att dela upp de mycket stora domstolarna i första instans

flera domstolar. Reformerade domstolar i första instans skall ha ett

sou 1994:99 Överväganden

gott administrativt stöd med en god beredningsorganisation. Detta

förutsätter att de ges en lämplig storlek. En sak kan värd som vara att överväga och pröva är att låta tingsrätter och Iänsrätter i vissa

residensstäder bygga upp gemensamma administrativa stödfunktioner.

Överrätternas funktion och

organisation förändras i anslutning

härtill. Detta reformarbete pågår för närvarande. Ett administrativt samarbete mellan hovrätt och kammarrätt på ort skulle kunna samma

vara ändamålsenligt.

Vi utgår från att de två domstolsorganisationerna för överskådlig framtid i huvudsak kommer att bestå att kan tänka sig men man att närma dessa till varandra på olika sätt, bl.a. administrativ genom samverkan så som nämnts. En fråga som här bör framhållas rör de högsta domstolarna, Högsta domstolen och Regeringsrätten, och deras framtida förhållanden.

Djupgående och långsiktiga förändringar domstolsväsendet i vårt

av

land kan tänkas underlättas om förändringsarbetet inleds högst I

upp. både Högsta domstolen och Regeringsrätten är tendensen att antalet nu

ledamöter minskar. Samtidigt bör inriktningen att öppna domarrekryte-

ringen kanske i första hand komma till uttryck i de högsta instanserna.

Det kan leda till efterföljd avseende det övriga domstolsväsendet. De

högsta instanserna kommer båda att ha mycket viktig roll när det en gäller att leda rättsbildningen i den förändrade situation den som

europeiska integrationsrätten för med sig. Deras beredningsorganisationer och ledningen dem skulle kunna viktig förebild för

av vara en

hur en förstärkt beredningsorganisation inom domstolsväsendet i övrigt

kan tänkas utformas organisatoriskt och personellt. Tanken på att ordna den högsta domsmakten i enda domstol, eventuellt verksam en på två kamrar, har förekommit i diskussionen.

Domstolarnas administration

För att öka effektiviteten i domstolarnas verksamhet förestår viktiga

organisatoriska och administrativa förändringar. Delegeringsverksamhet och förstärkning av beredningsorganisationen borde kunna den

ge ordinarie domaren ökat stöd även i juridiska frågor. Genom sådana

rationaliseringar kan också ett resursutrymme för olika former

av

förbättringar av verksamheten erhållas. I detta perspektiv framstår funktionen att leda domstolen

som

central. Vår uppfattning är att uppgiften domstolschef under den

som

närmaste 10-20 årsperioden blir mycket viktig för utvecklingen. Domstolschefen måste ges goda förutsättningar att på ett övergripande

sätt leda domstolen administrativt. Vi återkommer i de följande

avsnitten till frågor rollen domstolschef. Samtidigt betonar

om som

Överväganden sou 1994:99

vikten självständigheten i dömandet också när det gäller admini-

av strativa frågor av betydelse för denna.

lekmannamedverkan

Bakom lekmännens medverkan i den svenska processen står en lång historisk utveckling. De lösningar som här valts är ibland resultatet av

kompromisser. Skälen för en viss lösning kan vara ganska sammansatta. Nämndemannainstitutionen kan sägas ha vuxit fram organiskt. Skälen för den har varierat. Ibland har orts- och personkännedom betonats, ibland insynsargumentet och ibland kravet att det hos

domstolarna skall finnas Företrädare för det allmänna rättsmedvetandet. Att nämndemännen rekryteras inom ramen för det politiska systemet både som en styrka och som ett problem. ses

Det ligger emellertid i sakens natur att lekmannainflytandet i

dömandet också kan vålla konflikter. Lekmannamedverkan i våra domstolar är utsatta för kritisk bevakning. Det har vidare under en

år förekommit uppmärksammade uttalanden i massmedia av

senare nämndemän om mål som de deltagit Nämndemannainstitutionen är föremål för ett forskningsprojekt som stöds av Riksbankens nu Jubileumsfond.

Vi är inte övertygade att medverkan av lekmän i hovrätter och

om kammarrätter i alla avseenden är en lämplig ordning. Den har dock verkat i nästan 20 år. Det skulle därför fordras starka skäl för en

återgång till den tidigare ordningen. Vi har ansett att vi bör närma oss

frågan nämndemannamedverkan i andra instans med försiktighet. om

Hovrättsprocessutredningens förslag bör som nyss nämnts i första

hand avvaktas innan några förändringar denna punkt övervägs.

Vi lekmannainflytandet i domstolarna som en mycket viktig

ser

faktor när det gäller att anknyta domstolarnas verksamhet till samhället

i övrigt. Lekmännens medverkan skall bl.a. bidra till att ge domstolarlegitimitet i samhället. Inte minst i det omställningsskede som nu na förestår på domstolsväsendets område synes det viktigt att slå vakt om lekmannamedverkan i domstolarna.

Den moderna domstolen och allmänhetens förtroende

Domstolarnas legitimitet hos allmänheten vilar naturligtvis i första hand på regelsystemet. l det öppna demokratiska samhället åtnjuter

dock samhällsinstitutionerna inte samma sätt som i äldre tider en

oomtvistlig auktoritet hos medborgarna. Samhällsorganen och deras

verksamhet skall i stället kunna räkna med att stå under offentlig

sou 1994:99 överväganden

debatt. Vi får därför utgå från domstol andra samhällsorgan att en som blir utsatt för allmänhetens kritiska bedömning och diskussion när det gäller domstolens rättsliga prövning olika händelser. av En del av allmänhetens reaktioner mot domar i spektakulära mål kan sägas vara präglade av att man angriper "budbäraren". Reaktionen riktas felaktigt inte mot gällande lagstiftning den utan mot som tillämpar den. I diskussionen saknas ofta respekt för rättssäkerhetens krav och en vilja att verkligen sätta sig i regelsystemet. Det är inte alltid så att den medborgare bedömer domstolens verksamhet som skiljer mellan vad som är gällande lag och den lag som borde införas. Om domstolarnas roll i framtiden kan tänkas att efter europeiskt ett mönster bli mera rättsskapande blir det än viktigare att denna distinktion tydliggörs. Företrädare för domstolarna avhåller sig traditionellt ofta från att delta i behandlingen rättspolitiska frågor. av Även med det förhållningssättet kan dock skillnaden mellan rättstillämpning och rättspolitik markeras från domarnas sida när de i olika sammanhang inför offentligheten förklarar sin roll. Det är då viktigt att de betonar rättssäkerhetsfrågorna i domstolarnas arbete. På så sätt kan allmänheten förståelse för domstolarnas verksamhet och domarnas uppgifter stärkas. En aspekt som är värd att framhålla i allmän debatt domstoen om larnas verksamhet är denna. Den enskilde kan nöja sig med personen att ha en åsikt i största allmänhet vad tycks rätt eller fel om som vara eller i fråga om någon är skyldig eller oskyldig och detta i efter tron, att ha sett på TV, att våra domstolar har att tillämpa amerikansk straffprocessrätt. Det är en fundamentalt annan uppgift att vara tvungen att enligt gällande lag döma i varje sådan fråga och därmed genom sitt ställningstagande ha ett ansvar i tjänsten för dom en som kan bestämma en tilltalads eller en annan parts hela framtid. Det är viktigt att medborgarna har kunskaper om och förtroende för hur detta går till. Vi vill mot denna bakgrund peka på vikten att domstolarna av som centrala samhällsinstitutioner och de rättsstatliga principer de har som att upprätthålla blir föremål för ökad uppmärksamhet i skolutbildning och även i annan högre utbildning än den juridiska. De konstitutionella fri- och rättigheterna har i Sverige inte, i många andra länder, som behövt erövras genom hård och dramatisk kamp eller frigörelseproen cess. Det gör det kanske svårare för oss än för andra att levandegöra vilka ideal det är fråga om. Från världen runt möts vi dock om oss nästan dagligen av information som rör dessa frågor. Kunskapen om och engagemanget för våra bärande rättsstatliga principer bör vi på olika sätt söka höja.

överväganden " sou 1994:99

Den enskilde gör sig sin bild av domstolarna på två sätt, dels direkt att själv delta i eller närvara vid en rättegång, dels indirekt genom förmedling massmedierna och i sin utbildning. genom av Det har gjorts vissa undersökningar allmänhetens förtroende för om

domstolarna jfr bilaga 21. Enligt dessa finns tecken som tyder på att

allmänhetens förtroende för domstolarna är i avtagande men att tilltron till domstolarna är större i storstäderna än på landsbygden. Personer

själva varit i direkt kontakt med en domstol är i stor utsträckning

som nöjda med det bemötande som de fått. Detta kan tala för att en

personlig erfarenhet av en domstol kan vara mer förtroendeskapande

än att inhämta sin information på annat sätt. Studiebesök i domstolar

och kontaktskapande verksamhet kan därför vara mycket

annan

viktiga. Fortsatta och mera djupgående opinionsundersökningar om

allmänhetens förtroende för domstolarna kan också vara värdefulla i arbetet att utforma domstolsväsendet för det samhälle som möter i början av 2000-talet.

Hur den enskilde vid en direkt kontakt uppfattar domstolen är alltså troligen stor betydelse för hur allmänhetens förtroende för

av domstolarna formas. I den kontinentala diskussionen har förekommit att denna förtroendefråga tas upp under temat "hur forma den mänskliga domstolen . Det finns även i Sverige anledning att ställa frågan detta sätt och göra inventering av de praktiska problem som här kan vara av been tydelse. Det kan röra sådant som hur väntrum för parter, ombud och

vittnen är indelade och utrustade, hur målen påropas etc. Av betydelse

är naturligtvis också med vilka medel domstolspersonalen skapar

respekt för domstolen och dess verksamhet. Att använda delgivnings-

förfarandet och planera väl inför en förhandling med dess inställelser fordrar både smidighet och fasthet. Ibland måste det från domstolens sida också sättas makt bakom orden så att användningen av före-

lägganden etc. inte framstår som utslag av en tom eller slentrianmässig

byråkrati.

Frågan förtroende kan dock ha även andra aspekter. Som om exempel kan nämnas vissa effekter av reglerna i förordningen

1982:805 ersättning av allmänna medel till vittnen, m.m. Dessa

om bestämmelser innebär bl.a. att ersättning för tidsspillan eller förlorad

arbetsförtjänst inte kan överstiga 300 kr per dag även om den faktiska

förlusten för den enskilde är större. Bestämmelsen föranleder inte sällan irritation i praktiken går ut över domstolen. Det vittne eller som

den tilltalad befunnits oskyldig och som erhåller en på detta sätt

som

begränsad ersättning får inte sin tilltro till rättsväsendet stärkt av att

reglerna är sådana.

sou 1994:99 Överväganden

.Särskilt om domstolarna och massmedierna

Åldre tiders domstolsoffentlighet, bars som upp av tingsmenigheten

och dess närvaro under rättegångarna, har ersatts av att massmedierna bevakar domstolarnas förhandlingar företrädare för allmänheten. som

Vårt statsskick bygger på fri åsiktsbildning med yttrande- och in-

formationsfrihet. Att också domstolarna som andra samhällsorgan får sin verksamhet behandlad i nyhetsbevakningen och prövad i en

offentlig debatt är därmed ett omistligt inslag i vårt demokratiska

system.

Som nyss nämnts formar allmänheten i stor utsträckning sin bild

av domstolarna och deras verksamhet massmedierna. Allmänhegenom tens förtroende för domstolarna påverkas därmed massmedierna. av Frågan om förhållandet mellan domstolarna och massmedierna är därmed viktig i ett utredningsarbete som rör domarrollen i framtiden. Det kan nämnas att saken uppmärksammas också internationellt. Så har Internationella Juristkommissionen nyligen tagit ett initiativ i frågan. I mars 1994 tillkom The Madrid principles the Relationon ship between the Media and J udicial independence, utarbetade inom ramen för kommissionens arbete ett antal jurister och företrädare av

för massmedierna. I principerna läggs vissa minimistandarder fast.

Domarna anges ha ett ansvar to recognise and give effect to freedom

of the media by applying a basic presumption their favour" och genom att tillåta endast sådana begränsningar av mediernas frihet

som

framgår av FN:s år 1966 antagna internationella konvention

om

medborgerliga och politiska rättigheter. Medierna anges å sin sida ha

en skyldighet att respektera individuella rättigheter, skyddade denna av

konvention, och the independence of the judiciary". Som metoder

för genomförandet av principerna nämns bl.a.:

"Judges should receive guidance dealing with the Press. Judges should be encouraged to assist the Press by providing summaries of long or complex judgements of matters of

public interest and other appropriate measures."

Med våra direktiv har inte haft anledning att i någon närmare

prövning av hur massmedierna fullgör sin uppgift att bevaka domsto-

larnas verksamhet. Det är i stället något som i första hand ankommer på andra fristående bedömare. Vi vill dock tillåta oss att konstatera att det med vårt perspektiv

framstår som viktigt att massmedierna med sina uppgifter i ett fritt samhälle beaktar även domarnas integritet, att de inser att det inte ligger i domarrollen att en domare med ytterligare efterföljande

överväganden sou 1994:99

motiveringar skall offentligen kommentera eller uppträda till försvar

för en tidigare avkunnad dom. Den efter ett offentligt rättegångsförfarande givna domen skall i stället med sina domskäl kunna tala för sig själv. Det ligger även i massmediernas eget intresse att i ett

långsiktigt perspektiv beakta värdet av att domstolarna måste ha samhällelig legitimitet. Därför är det viktigt bl.a. att hålla distinktiomellan lagstiftning och rättstillämpning levande när enskilda

nen domar tas upp till behandling. Enskilda domar måste bedömas i ljuset vad är gällande lag och sättas i ett generellt rättssäkerav som

hetsperspektiv. Detta är särskilt väsentligt situationer där en dom kan föranleda diskussion behovet av lagändringar för att tillgodose

en om

uppfattningar som anges uttrycka ett allmänt rättsmedvetande. Annars riskerar på sikt tilltron till de oavhängiga domstolarnas funktion

man i rättssamhället.

För att massmedierna skall kunna på bästa sätt fullgöra sin uppgift

att informera allmänheten om domstolarnas verksamhet är det av

central betydelse att domstolarna och domarna å sin sida blir bättre

rustade att möta massmedierna. Viktigt är här att beslutade domar grundas på domskäl av genomgående hög kvalitet. Grundläggande är också att domstolarna håller sig med en öppen och serviceinriktad

inställning och iakttar stor tillgänglighet i kontakt med företrädare för

massmedierna. Det är ytterst en uppgift för domstolens chef att svara

för att dessa krav iakttas, jämför domstolsinstruktionerna och verksför-

ordningen 1987:1100 i de delar den är tillämplig domstolarna. Väsentligt är att alla domstolar här lever upp till en gemensam hög

standard i fråga om service- och insynskravet. Det har sagts oss att

variationerna på denna punkt nu är för stora och att kraven på sina håll inte iakttas tillräckligt väl. Det nu sagda rör domstolarna som sådana. Den enskildes domarens förhållningssätt måste givetvis ha sin grund i lagregleringen av offentlighet, sekretess, meddelarfrihet m.m. men framstår i övrigt

främst rent yrkesetisk fråga. Saken kan därmed inte bli

som en

föremål for någon rättslig reglering utan får utvecklas i en diskussion inom domarkåren. Så sker nu också. Här kan hänvisas till debattinlägg

och initiativ inom ramen för Domarförbundets och J USEK:s verksamheter. Viktigt är också att Domstolverket sedan flera år anordnar seminarier på temat domstolarna och massmedierna inom ramen för

sin vidareutbildning av domare. Vi vill understryka värdet av denna verksamhet och dess inriktning. Vi tror också att det är främst genom diskussion bland domarna själva som lämpliga rutiner för domsto-

en

larnas informationstjänster, ev. användning av pressmeddelanden etc.

kommer att växa fram.

sou 1994:99 överväganden

Teknikutvecklingen i domstolarnas verksamhet

Vid en framtidsbedömning av domstolarna inför 2000-talet är den moderna informationsteknologin faktor stor betydelse på flera en av sätt. Saken skall inte behandlas närmare här. Att domstolarna i ökad utsträckning kommer att använda den tekniken administrativt nya som stöd är givet. Utvecklingen MÅHS av kan här nämnas. Domstolarna kommer att kunna knytas samman med varandra och med andra myndigheter inom rättsväsendet i nätverk. Datastödet för beredningspersonalens och domarnas arbete med rättsutredningar och domskrivning kommer att öka i betydelse. På dessa punkter pågår redan en kraftfull utveckling som kommer att effektivisera det sätt på vilket domstolsarbetet kan organiseras och skötas i praktiken. Vad som för oss framstår kanske viktigare att peka på är som frågan vilka effekter informationsteknologin kan komma att få i själva rättegången. På vilket sätt skall datatekniken kunna komma till användning vid sakframställningen i mycket stora och komplicerade mål Kan multimediatekniken komma att bli det steg för vittnesupptagning som ersätter vittnesmål per telefon Kan den tekniken medföra andra mera långtgående förändringar förhandlingsordningen vid av domstolarna Vilken betydelse kan utvecklingen i dessa avseenden få för domstolarnas geografiska organisation och vad händer med domarrollen Dessa frågor fordrar stor uppmärksamhet inför ett fortsatt arbete med att reformera domstolarna och domarrollen.

1.3 Domarroll och domarbana

Domarideal och domaretik

Domarens arbetsuppgifter inrymmer ytterst att värna rättsstatens principer. Det är alltså en mycket central uppgift i varje demokratiskt samhälle som tilldelats domaren. Det finns exempel på hur domarmakten perverterats under totalitära regimer. Samhället är under stark förändring och det påverkar också nu innehållet i domarens arbete. Kärnan i domaruppgiften är dock densamma sekel efter sekel. Men mycket yrkesrollen låter sig av knappast fångas i teoretiska framställningar utan måste kontinuerligt formas genom förebilder och praktiskt domstolsarbete. Mot denna bakgrund är det mycket viktigt att varje generation domare känner sitt ansvar för att hålla diskussionen domaryrkets om

överväganden sou 1994:99

ideal och principer levande. Inte minst viktigt är detta i situationer där förändringstakten är snabb. Kraven på den svenske domaren infor framtiden är mycket stora. De värdefulla inslagen i den nationella traditionen skall hållas levande. Härtill kommer att förvalta den nu i vår lagstiftning inkorporerade

Europakonventionen med dess ideal. De impulser från övernationella

domstolar och andra länders domstolsväsende som internationalisering-

en i övrigt för med sig blir också betydelsefulla. Samtidigt sker förändringar av domstolarnas arbetsuppgifter, organisation och

administration. Arbetsuppgifter vid domstolarna skall delegeras och domarens uppgifter kunna renodlas.

Domarnas ställning i förhållande till statsmakterna är viktig.

Domarna skall stå självständiga i förhållande till den verkställande makten och ansvara for rättskipningen. Med modern lagstiftnings-

teknik och med den integrationsrätten inrymmer denna roll för

nya domarna och domstolarna förstärkt rättsskapande roll. Därmed blir en

självständigheten än viktigare.

I domarrollen måste mot denna bakgrund ingå att domaren har ett för domarutbildningen och för att på andra sätt stödja en ny ansvar

generation domare i deras yrkesroll.

Den renodlade domarroll som sålunda kan skönjas har nya mer inslag framstår mycket kvalificerade och krävande. Detta som som motiverar att domarens ställning stärks både principiellt och praktiskt.

Statsmakternas roll är här att för lagstiftningen om domstolar-

svara

na och domarna samt för de finansiella och övriga praktiska förutsätt-

ningarna för domstolarna och domarnas arbete. Utvecklingen i fråga domarideal och domaretik är i första hand något för domarna om

själva för. Även mycket det grundläggande här kan

att ansvara om av hämtas från internationella konventioner och dokument samt från den

processrättsliga lagstiftningen kan det inte anses vara statsmakternas

sak att formulera domaretik. Däremot bör statsmakterna bidra till en att frågorna kan behandlas i domarutbildningen och i vidareutbild-

ningsseminarier etc. Vi har dock velat bidra till diskussion på området

att ta frågan här, se kapitel lI, avsnitt 1.5 Rättskultur och genom upp domarkultur samt ett material om domaretik och domarkultur, se bilaga 19%20.

Domarbanan

I kapitel II, avsnitt 2.5.2, har vi sammanfattat intrycken av hur domarrekryteringen går till i de undersökta länderna. Därefter har vi i kapitel II, avsnitt behandlat de principer som gäller för domarutbildning och domarrekrytering i Sverige. Statsmakterna tog ställning

sou 1994:99 Överväganden

i dessa frågor senast vid ingången 1990-talet. Vi har i av samma kapitels avsnitt 4.1.1 redogjort för innehållet i statsmakternas beslut. Direktiven för vår utredning inte i uppgift på utreda ger oss att nytt domarbanan som sådan. Det pekas dock på att vi bör uppmärksamma

kritiken att endast ett fåtal utanför domarbanan rekryteras till

personer

ordinarie domare och att vi skall beakta hur domarrekryteringen görs

i andra länder.

Under utredningens överväganden har emellertid frågorna

om domarbanan kommit till diskussion i samband med dels frågan upp om

utnämning av domare och meritvärderingen avsnitt 3, dels frågan

om

domaruppgiften och beredningsorganisationen avsnitt 8. Saken har

särskilt uppmärksammats i experternas arbete, kapitel IV, se promemoriorna 1 och Även vid möten utredaren haft som med andra domare under arbetets gång har saken kommit till diskussion. upp

Uppfattningarna om domarbanan går i sär. En del ställer sig bakom den nuvarande ordningen och anser att den inrymmer viktiga

moment

som inte kan undvaras för att garantera god domarrekrytering.

en Andra menar däremot att dagens domarbana är förenad med sådana problem som inte kan lösas inom för nuvarande system och ramen att reformdiskussionen måste ta sin utgångspunkt i detta förhållande.

Lönesättningens betydelse för en god domarrekrytering betonas

av

många. Som ett stort bekymmer framhålls de många flyttningar mellan olika tjänstgöringsorter domare tvingas till.

som en yngre Många yngre jurister som gått i domstolarna under år och senare

som tjänstgör som icke-ordinarie domare eller är tjänstlediga för olika uppdrag etc. ser med stor oro sin framtid i domaryrket. Antalet domartjänster räcker, såvitt nu kan bedömas, inte för att alla

som nu tillhör domarbanan skall kunna nå sluttjänst ordinarie domare. som Även framtiden på yrkesbana om en påverkas av många faktorer och

förutsättningarna kan komma att förbättras finns anledning att ta de

yngre domarnas oro på stort allvar.

Problemen kring domarutbildning och domarrekrytering är inte

nya.

Liknande situationer har tidigare föranlett att domarbanan ställts under diskussion och utretts. Det finns inte anledning att här närmare redogöra för de förslag som tidigare lagts fram bl.a. 1943 års

av

domarutredning, 1955 års domarutredning, Förvaltningsdomstolskommittén, Domstolskommittén, Domstolsverksutredningen, Utredningen

om regeringsrättens kansliorganisation 1972 års domarutredm.m.,

ning, Domstolsverkets rapport Rekryteringen till och avhoppen från

domarbanan och 1987 års domarutredning. Det kan i stället hänvisas till de redogörelser för tidigare utredningsarbete finns intagna i

som

1972 års domarutrednings betänkande En öppnare domarbana SOU

Överväganden sou 1994:99

1974:96 och 1987 års domarutrednings betänkande Domarbanan - Utbildning och meritvärdering SOU 1988:53. Frågan domarbanan, eller med andra ord särskild domarkarom en riär, skall finnas kvar eller inte är, framgått, enligt direktisom nyss inte fråga för att överväga. Däremot får vårt utredningsven en oss

uppdrag innefatta frågan om domarbanan kan öppnas ytterligare.

anses

Uppgiften att belysa domarens arbetsuppgifter leder över till frågor rör utformningen förstärkt beredningsorganisation. Vidare

som av en aktualiseras frågan de icke-ordinarie domarnas arbetsuppom yngre

gifter och om deras utvecklingsmöjligheter. Frågorna får belysas ytterligare de synpunkter som detta

genom betänkande kan anledning till. Några allmänna reflexioner vill vi ge

dock göra här. Vi anser att det är nödvändigt att det hos domstolarna möjligheter att få grundläggande domarutbildning. Den

ges en

utbildningen skall så utformad att den ger utrymme för prövning

vara

att den enskilde uppfyller vissa minimikrav som är av betydelse for

av erhållandet domartjänst i framtiden. Det är också viktigt att av en domstolarna förblir arbetsplats där äldre domare för vidare sina en

yrkeserfarenheter till en yngre generation domare. Det kommer även

finnas behov ett antal icke-ordinarie domare för vissa att ett av

måltyper och beslutsformer samt i vart fall för nu överskådlig tid

-

for vikariatstjänstgöring. Denna grupp bör ses som en naturlig

-

rekryteringskälla till tjänst ordinarie domare även i ett system

som med öppnare domarbana. Men hovrätternas och kammarrätternas en behov fiskaler från tid till får inte hittills vara helt av annan som

styrande för rekryteringen till sådan grupp icke-ordinarie domare.

en

Det får inte heller styra alltför mycket att yngre domare anlitas for

offentliga uppdrag. Detta talar för att man bör överväga att till viss del bemanna beredningsorganisationen i överrätterna efter andra principer. juristernas och de icke-ordinarie domarnas förhållanden i De yngre

fråga kravet på flyttningar mellan olika orter och de problem som

om är förenade därmed är också fråga fordrar uppmärksamhet. en som

En omläggning tar tid, bl.a. för att den skall inrymma en omställning utbildningen, praktiktjänstgöringen och berednings-

av

organisationen. Bemanningsfrågorna måste analyseras närmare. Vidare bör smidiga och rimliga övergångslösningar ordnas. Dessa måste

utformas så att de inte äventyrar de framtida rekryteringsmöjligheterna

till domaryrket sig kort eller lång sikt.

vare

Domstolsväsendet har ett arbetsgivaransvar för den personal som fått utbildning och assessorsgodkännande. Det är viktigt att slå vakt den de ickeordinarie utgör som rekryteringskälla till

om resurs som

tjänst ordinarie domare. Det kan dock inte helt uteslutas att viss

som

personal i denna kategori kan komma att ställas inför ändrade

sou 1994:99 Överväganden

arbetsuppgifter, organisatoriska förändringar och krav på förflyttning. En omläggning fordrar långsiktighet och konsekvens.

Särskilt om utbildningsfrágorna

Traditionellt hör den interna domarutbildningen till domaryrkets karaktäristika. J uristutbildningen är teoretisk, domarutbildningen syftar mer till praktiska insikter och färdigheter. I vårt land har domarutbildningen skett genom notarietjänstgöring och fiskalsutbildning i hovrätt och kammarrätt. Domstolsverket har också under snart 20 år arrangerat utbildning for yngre domare. Denna utbildning syftar främst till att ge unga domare från hela landet möjlighet att diskutera centrala praktiska rättsfrågor. Dessa utbildningsformer är alla fundamentala for bevarandet respektive utvecklingen modern domarkultur. I andra av en länder, t.ex. Tyskland och Frankrike, har t.o.m. särskilda domarakademier skapats: Richterakademierna i Trier och Güstrow samt Ecole Nationale de Magistrature i Paris och Bordeaux. Med en mera öppen domarbana blir domarutbildningen ännu viktigare för de jurister, som önskar inträde i domarkarriären. Internationaliseringen skapar också behov av insikter om främmande rättssystem. En kontinuerlig kompetensutveckling av den svenska domarkåren framstår som alltmer angelägen. I denna utbildning deltar främst domare som lärare i samverkan med såväl rättsvetenskapsmän praktiserande som jurister. Mot bakgrund angivna framtidsperspektiv bör förav en stärkning av utbildningsinsatserna och formerna for desamma bli föremål för utredning. Notarieutbildningen som en generell praktisk meritering för skilda juristyrken bör också utredas. Fler av dem som avlägger jur. kand. examen än i dag borde ha rätt att få genomgå sådan utbildning. en Med nuvarande system med få notarieplatser skapas svårigheter för många unga jurister att vinna tillträde till olika juristyrken. Kanske kan en förkortad notarieutbildning tillräcklig för de syften den för vara närvarande har, inte minst om domstolarnas uppgifter på rättsvårdens områden kommer att minska i omfattning. l framtiden bör dock de som önskar göra karriär inom domstolsväsendet få längre tingen stjänstgöring.

1.4 Det fortsatta reformarbetet

Utredningen har haft i uppgift att kort tid behandla flera viktiga och delvis olikartade frågor om domarnas ställning och domarrollen. Vi har sett som vår uppgift i detta skede att redovisa ett underlag for att

överväganden sou 1994:99

söka initiera bred diskussion. Det gångna arbetsåret har använts for en att insamla och sammanställa ett omfattande internationellt material, att gå igenom den svenska konstitutionella och processrättsliga

historiken och att söka finna ett lämpligt svenskt utvecklingsperspektiv

mot denna historiska och internationella bakgrund. Det är motiverat att ta upp domarens ställning och domarrollen nu till särskild behandling. Det är viktigt att statsmakternas beslut om förändringar på domstolsväsendets område blir brett förankrade. Saken bör därför i enlighet med vad som sägs i direktiven först tas upp till öppen diskussion så att den sedan kan ges en mera konkret en inriktning och länkas in i det pågående reformarbetet med domstolarverksamhet och organisation. nas

Vi har nu redogjort för vara principiella utgångspunkter. Dessa bör enligt var mening ligga till grund även för det fortsatta utredningsarbetet. Frågornas betydelse och omfattning kräver att det fortsatta arbetet bedrivs i parlamentarisk utredning. Till sist vill vi här

en

anmärka att vissa frågor t.ex. tjänstebegreppets avskaffande som

aktualiserats den lagstiftningen om offentlig anställning och

av nya fullmaktsanställning också kan behöva behandlas i ett fortsatt utredningsarbete.

SOU 1994:99

2 Domstolarnas

konstitutionella ställning

bör

regleras tydligare

Vi anser att domstolarnas och domarnas konstitutionella särställning bör komma till bättre uttryck i regeringsformen. Domstolarnas och domarnas självständighet bör stärkas också genom utförligare regler i vanlig lag. Vi diskuterar frågan om en domarlag, väljer att presentemen ra en skiss till författningsändringar förutom regeringsformen, rättegångsbalken och lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. Skissen bygger i princip på gällande rätt, men kan utvecklas i enlighet med de förslag som behandlas i avsnitten 3-8. Skissen återfinns sist i denna del av betänkandet.

I kapitel II, avsnitt 1.1, har vi redovisat de konstitutionella utgångspunkterna för domarnas ställning i Sverige. l kapitlets avsnitt 2 har sedan det internationella perspektivet frågan presenterats. Den konstitutionella regleringen av utnämningsmakten och domarens rättsliga ställning har närmare belysts i kapitel II, avsnitt 4 och I våra överväganden, avsnitt 1.1.1, har vi inledningsvis slagit fast att domstolarnas roll i det svenska konstitutionella systemet skulle kunna göras tydligare i regeringsformen utan för den skull att man formulerar denna roll så att den dömande makten skulle bli en funktion jämställd med t.ex. riksdagens. Domstolarnas demokratiska legitimitet skulle på så sätt kunna komma till bättre uttryck i törfattningen. Vi har också betonat att domstolarnas självständiga ställning står och faller med att domaren är oavhängig. Härmed har vi angivit vår utgångspunkt inför ett framtida parlamentariskt utredningsarbete som skulle omfatta frågan om domstolarnas och domarnas konstitutionella ställning. Vi vill dock fylla ut underlaget för en diskussion av saken något ytterligare. Sammanfattningsvis kan konstateras att regeringsformen innehåller regler som skyddar vissa kärnaspekter den självständighet av som domstolarna oomtvistligt skall ha. På vissa punkter, t.ex. i fråga om ingripanden i dömandet i enskilda mål är skyddet starkt, medan det i andra avseenden är fragmentariskt eller obefintligt. Regeringsformen

Domstolarnas konstitutionella ställning sou 1994:99

är tämligen otydlig när det gäller att förbehålla riksdagen normgivningsmakten beträffande rättskipningen och domstolarna. Detsamma gäller regleringen av domstolsorganisationen och utnämnings-

makten.

Nu kan sägas att vi har ett fritt och självständigt domstolsväsende varför ofullkomligheter i grundlagsskyddet inte gör så mycket. Men tanken med ett grundlagsskydd i denna del är inte att beskriva ett

sakernas tillstånd utan att vara en garanti mot missbruk i andra tider och under andra förhållanden. Samma synsätt bör anläggas här som

beträffande fri- och rättighetsskyddet i 2 kap. regeringsformen. Egentligen ger den regleringen inte i sig fler eller bättre fri- och rättigheter än som skulle ha funnits den förutan. Regleringen är emellertid ett skydd mot att det rättsläge som den vanliga lagstift-

ningen ger och den praxis som tillämpas inte förändras till det sämre i hänseenden som är vitala för en rättsstat. Ett sådant synsätt kan anläggas även när det gäller domstolsväsendet och det oavsett vilken inställning man har till frågan om "maktförhållandet" mellan folkrepresentation, regering och domstolar när det gäller sådana frågor

som lagprövningsrätt, kontroll av förvaltningsbeslut m.m. Grundtanken med en konstitution är i Sverige ur juridisk synvinkel

åtminstone att riksdagen som den främsta statsmakten har ålagt sig -själv vissa restriktioner i sin malçtutövning. Vår bedömning är att redan tämligen marginella förändringar av

regeringsformen kan innebära en viktig förstärkning av domstolarnas

och domarnas konstitutionella ställning.

Bestämmelserna i ll kap. regeringsformen avser både rättskipning och förvaltning. Författningsutredningen hade föreslagit att dessa

funktioner skulle behandlas i var sitt kapitel i grundlagen. Remissbehandlingen visade att det förelåg stora problem med att dra upp gränserna mellan rättskipning och förvaltning. Grundlagberedningens

förslag blev därför att åstadkomma regleringen av de båda funktionerna inom ramen för ett kapitel. Trots remisskritik från flera domstols-

instanser blev detta också lösningen. Sedan regeringsformen antogs har en del viktiga förändringar av

betydelse i sammanhanget ägt rum. Fri- och rättighetskapitleti 2 kap. regeringsformen har byggts ut. Förvaltningsdomstolarna har reforme-

rats. Domstolarnas funktion att utöva kontroll över förvaltningen har

stärkts bl.a. genom rättsprövningslagen. Europakonventionen har inkorporerats i svensk lagstiftning. Det närmare EU-samarbetet har

lett till bl.a. vilande grundlagsändringar.

Förutsättningarna för att med framgång dra deñnitionsmässiga

upp

gränser mellan rättskipning och förvaltning synes mot denna bakgrund

numera ha ökat. Samtidigt finns det anledning att slå vakt om

sou 1994:99 Domstolarnas konstitutionella ställning

principerna också för förvaltningens självständighet i normtillämpningen. Vi har till detta betänkande fogat författningsändringar i skissform där vi visar hur 11 kap. regeringsformen skulle kunna delas upp i tre avsnitt: rättskipning, förvaltning och gemensamma bestämmelser. Skissen består närmast i en ren omredigering av texten. På en punkt inrymmer den ett klarläggande av en fråga där ovisshet rått. Genom en skisserad ny regel i 11 kap. 4 § regeringsformen skulle nämligen domstolarna kunna ges ett normgivningsbemyndigande att besluta om sina egna arbetsordningar. Vissa av överväganden som vi presenterar i avsnitt 3-8 skulle kunna föranleda ändringar och tillägg i 11 kap. regeringsformen. Vi har fört ut en sådan ändring i skissen. I utkastet till ll kap. 5 § första stycket görs den begränsningen att uppgiften att utnämna ordinarie domare skall utövas av regeringen själv och inte får delegeras av regeringen till underordnad myndighet. Vi hoppas att en remissbehandling av detta betänkande kan ge ytterligare underlag till en fortsatt behandling av frågan om domstolarnas och domarnas ställning i konstitutionen. Domstolarnas och domarnas ställning i rättsordningen kan emellertid också stärkas andra sätt än genom ändringar i regeringsformen. Under vårt arbete har vi, inspirerade av vissa utländska förebilder och därvid framför allt av den tyska Richtergesetz, diskuterat om inte vissa bestämmelser som i dag återfinns i av regeringen beslutade förordningar, främst instruktionerna för de olika domstolarna, borde föras upp till lagnivå. I vårt arbete har vi av praktiska skäl använt begreppet domarlag för att ge uttryck för denna tanke. Under arbetets gång antog riksdagen en ny lag om offentlig anställning och en lag om fullmaktsanställning som reglerade de ordinarie domarnas och några få andra kategorier av offentliga tjänstemäns rättsliga ställning. Det kan dock härutöver finnas behov av att just för ordinarie domare lagfästa ytterligare arbetsrättsliga regler, jämför vara överväganden i närmast följande avsnitt 3 och 4. Detta skulle kunna motivera en särskild domarlag. Väl så viktigt är dock enligt vår mening att föra upp en del bestämmelser om domförhet och domstolarnas organisation och arbetssätt från de av regeringen beslutade instruktionerna till lagnivån. Sådana bestämmelser skulle höra naturligt hemma i rättegångsbalken respektive lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. Författningsändringarna i skissform är avsedda att illustrera dessa tankegångar. Vi har där fört upp några viktigare bestämmelser från de nu gällande domstolsinstruktionerna till rättegångsbalkens inledande kapitel och till lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. Vi vill

Domstolarnas konstitutionella ställning sou 1994:99

särskilt peka på betydelsen av att domförhetsreglerna och de regler som ger utgångspunkterna för målfördelningen inom domstolen anses värda Iagreglering. Särskilt om kravet på att domstolen vid prövningen

av ett mål skall bestå av ordinarie domare successivt kan skärpas

skulle det vara värdefullt om detta kunde komma till uttryck genom bestämmelser i lag på det sätt vi skisserat. Skissen återfinns som bilaga i denna del av betänkandet. Riksdagen skulle kunna genomföra sådan lagstiftning med stöd av bestämmelserna i 11 kap. 4 § regeringsformen eller genom att eljest utnyttja sina lagstiftningsbefogenheter.

SOU 1994:99

3 Utnämning av ordinarie domare och

därmed

sammanhängande frågor

Ansvaret för utnämningarna till ordinarie domartjänster bör ligga kvar hos den verkställande makten och utövas av regering-

en 3.2.2.

Regeringens möjlighet att delegera makten att utnämna ordinarie domare till annan myndighet bör avskaffas 3.2.3. Beredningen av ärendena om tillsättning av domare hos Tjänsteförslagsnämnden kan stärkas genom vissa åtgärder hos nämnden och genom ändringar i regeringens handläggnings-

praxis 3.2.4.

Tjänsteförslagsnämndens majoritet bör vara aktiva eller före

detta ordinarie domare där kan även, förutom Domstolsmen verkets chef, finnas ett par ledamöter representerar som allmänintresset 3.2.5.

Det i dag tillämpade kallelseförfarandet beträffande de högre

domartjänsterna bör bibehållas i nuvarande omfattning men

beredningen kan öppnas för insyn genom en ordning med

en

offentlig lista över lämpliga kandidater och över intresseanmälningar. Ett samrådsförfarande kan formaliseras 3.2.6. Utvecklingen mot en öppnare domarbana bör drivas vidare

33.

Inga större ändringar i fråga kvarstående i anställning

om efter pensionsåldern synes motiverade 3.4.

Principiella skäl talar mot tidsbegränsade domarförordnanden.

Frågan bör behandlas i samband med översyn respektive av

specialdomstol 3.5. Vi diskuterar domares tjänstgöring utanför domstolsväsendet

3.6.

Vi redovisar en undersökning meritvärderingssystemet

av 3.7.

Utnämning av ordinarie domare sou 1994:99

3.1 Inledning

Frågan utnämningsförfarandet kan ytligt betraktat ses som en om formell organisationsfråga. I själva verket är den dock av helt grundläggande betydelse. Domarens självständiga ställning är avhängig att utnämningsförfarandet håller kvalitet och inrymmer ett skydd av mot ovidkommande hänsyn. Saken skall också ses ur ett medborgarperspektiv. Det är ytterst genom folkstyrelsen och dess organ som domaren sin fullmakt. Folkstyret ger legitimitet den oavsättlige ges domaren. Så är också utnämningsförfarandet konstitutionellt till sin natur. Av 11 kap. 9 § regeringsformen framgår att vid tillsättning av tjänst vid domstol skall avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. När man skall bedöma hur utnämningsförfarandet i praktiken bör utformat kan man dock även vidga perspektivet för att se på vara saken från del bakomliggande materiella utgångspunkter. Vilken en betydelse skall tillmätas de svenska rättsliga traditionerna Vilken typ domarrekrytering skall vi ha Är det domarbana eller domarkarav en riär vi huvudsakligen rekryterar domare ifrån eller gäller det att som till domartjänst rekrytera varit verksamma i andra personer som juristyrken Skall vi ha sluten, en öppen eller ingen domarbana en alls Vilken betydelse skall förtjänst respektive skicklighet ha Hur upprätthålls bästa sätt skicklighetskravets genomslag i urvalet av domare Dessa är stora och viktiga frågor som vi på grund av den korta utredningstiden tyvärr inte haft möjlighet att in i en djupare analys av. Frågan domarkarriären skall behållas eller inte tas emellertid om inte närmare i direktiven och vi den inte heller som en upp ser utgångspunkt för våra överväganden i fråga om utnämningsförfarandet modell där domstolarnas uppgifter har renodlats, domm.m. l en stolsorganisationen radikalt kommit att förändrats och domarrollen renodlats måste dock frågan om ett bibehållande av domarbanan ställas. För vår del närmar vi oss frågan om utnämningsförfarandet från utgångspunkten att dagens system bör stärkas konstitutionellt sett och att utnämningsförfarandet materiellt sett skall leda till att de domare utnämns blir de mest lämpade för uppgiften. Framtida åtgärder som bör stärka ett genomslag för den inriktning som redan inletts: en rekrytering främst efter skicklighet och en öppnare rekrytering av domare. Vi återkommer till rekryteringsfrågorna i avsnitt 3.3.

sou 1994:99 Utnämning av ordinarie domare

3 Tillsättningsförfarandet

3.2.1 Det internationella perspektivet

I de länder som vi särskilt har studerat ligger utnämningsmakten i samtliga fall hos den verkställande makten eller, i de fall där stats-

chefen inte formellt anses utgöra del denna, hos statschefen. en av

Utnämningarna sker oftast efter förslag från regeringen, någon

företrädare för denna eller från det departement under vilket domstols-

väsendet sorterar. Vissa undantag förekommer från denna huvudregel.

I USA inte bara utnämner statschefen domarna utan han föreslår även domarkandidaterna. Förslaget måste emellertid först godkännas av

Senaten innan en utnämning kan ske. De högsta domartjänsterna i Frankrike utnämns efter förslag från ett särskilt domarråd där det,

förutom presidenten och justititeministern, ingår såväl representanter för domarkåren och åklagarkåren som för allmänheten. De sistnämnda får inte vara parlamentsledamöter även om två av dem utses av

parlamentet. Även de högsta domartjänsterna i Tyskland tillsätts efter

medverkan av ett särskilt utskott. I Danmark, Finland och Ned-

erländerna spelar domstolarna en stor roll i förslagsförfarandet. Utnämningarna av domare föregås i de undersökta länderna liksom

i Sverige av någon form av beredning. Beredningsförfarandet varierar, i vissa av länderna sker beredningen inom regeringskansliet eller av en särskild nämnd, i andra länder spelar domstolarna själva stor en roll i detta hänseende. I de anglo-amerikanska länderna är, med

undantag för Canada, huvudregeln den att beredningen sker inom

regeringskansliet eller dess motsvarighet. I Canada måste den som utnämns till domare däremot finnas upptagen på lista en som upp-

rättats av en särskild domarutnämningsnämnd. Liknande finns

organ

också i Norge, Tyskland och Österrike där dock själva beredningen sker i justitieministerierna. Även i Frankrike sker beredningen, med

undantag för de högsta tjänsterna, av justitiedepartementet. Departementets förslag granskas sedan av det råd som har ansvaret för tillsättningstörfarandet av de högsta tjänsterna. l Danmark, Finland

och Nederländerna spelar som nämnts domstolarna stor roll nyss en

i beredningen genom att de lämnar förslag eller utlåtande över domarkandidater. l synnerhet i Nederländerna har de enskilda domstolarna en mycket stark position, eftersom det ankommer på domstolen att rekommendera vem som bör få bli domare vid domstolen i fråga. I de länder där det finns någon form tjänsteförslagsnämnd eller

av

rådgivande organ förekommer allt från renodlade domarkollegier, som

är fallet i Österrike, till nämnder där icke-jurister finns representerade.

Utnämning av ordinarie domare sou 1994:99

De kanadensiska nämnderna är exempel på det sistnämnda. Det organ som är rådgivande vid domarutnämningarna i Norge består å andra sidan enbart av representanter för juristyrkena. Det franska rådets sammansättning har vi redogjort för i det föregående. I Tyskland finns vad gäller de högsta domartjänsterna ett politiskt inflytande över urvalet i så måtto att domarvalsutskottet består dels av justitieministrama på delstatsnivå, dels av ledamöter som väljs av Förbundsdagen

enligt regler om proportionell representation. Övriga tyska domartjäns-

ter på federal nivå tillsätts efter det att samråd skett med domarkollegiet vid den berörda överrätten. Tillsättningarna domartjänsterna i de studerade länderna sker av antingen efter kallelse eller efter ett ansökningsförfarande. Samtliga federala domarutnämningar i USA sker efter kallelse. Detta kan även sägas vara förhållandet i Nederländerna eftersom domstolen rekommenderar personer till domartjänsterna. Den som är intresserad av en tjänst ansöker först sådan rekommendation. I England, Finland om en och Frankrike tillämpas, liksom i Sverige, båda metoderna beroende

på vilken domartjänst det gäller. Övriga länder tillsätter domartjänster-

na efter ett ansökningsförfarande.

3.2.2 Vem skall utnämna domare

I detta avsnitt diskuteras alternativa utnämningsorgan. Vi anser att ansvaret för domarutnämningarna skall tillfalla den verkställande makten dvs. regeringen och dess underställda organ.

Det finns flera olika alternativ när det gäller vem som skall utnämna

domarna. Utnämningsmakten kan ligga hos den verkställande makten,

folkrepresentationen eller domarna själva. Även kombinationer härav kan tänkas. Vilket alternativ man anser vara det lämpligaste beror dels på konstitutionellaprinciper och traditioner, dels hur beredningsförfarandet kan utformas och vilken grad av allmän insyn i förfarandet lämplig. Ytterst gäller dock frågan på vilket sätt förfarandet som anses för domarutnämningarna skall ges sin legitimitet under folkstyret. Alternativet att domarna utnämner sig själva, s.k. kooptation, finns inte renodlat företrätt i de länder vi studerat, men lär tillämpas i Portugal. Det har ingen förebild i våra egna eller jämförbara länders traditioner och är knappast förenligt med folkstyrelsens princip. En sådan sluten ordning skulle dessutom kunna leda till en osund kåranda.

sou 1994:99 Utnämning av ordinarie domare

Den bör därför avvisas. En annan sak är att både principiella och praktiska skäl talar för att domarna som företrädare för domstolsväsen-

det medverkar i den process som leder fram till domarutnämning

en och att denna medverkan bör ges ett lämpligt utrymme. Domarnas roll

i tillsättningsförfarandet/utnämningsprocessen är därför värd att

övervägas noggrant.

Ett annat alternativ till utnämningsorgan är folkrepresentationen. Som framgår av redogörelsen för förhållandena i andra länder

förekommer det ibland att folkrepresentationen i någon form med-

verkar vid vissa domarutnämningar, så t.ex. i Tyskland där, förutom

att förslag på kandidater till de höga domartjänsterna granskas av en nämnd där personer valda av Förbundsdagen ingår, även hälften av domarna i Författningsdomstolen väljs av en kommitté ledamöter vars

representerar Förbundsdagen. Vi anser att det är viktigt att diskutera

frågan om riksdagen eller företrädare för denna i någon form, formellt eller informellt, borde medverka i utnämningsförfarandet beträffande

domare. I Sverige finns emellertid inte någon utvecklad tradition att anlita riksdagen för löpande förvaltningsuppgifter. Vi kan inte heller

se att ett förfarande i riksdagen i stället för ett hos regeringen i

praktiken skulle utgöra ett bättre skydd för att domarutnämningarna

sköts med saklighet och utan ovidkommande hänsyn. Därtill kommer

att någon efterkontroll av utnämningsmakten motsvarande den

som sker av regeringen genom konstitutionsutskottets granskningsverksamhet inte kan anordnas om utnämningsmakten läggs hos riksdagen. En variant till de båda nu behandlade alternativen skulle att vara man genom lag fastslår att ett visst särskilt sammansatt skall organ

utse domare, t.ex. någon form kollegium med given

av en samman-

sättning där både domare och företrädare för medborgarna i någon

form garanteras medverkan. Man kunde tänka sig att företrädare för riksdagspartierna ingick i ett sådant kollegium. Den tyska konstitutionen kan sägas ge sådana möjligheter. Vi förordar dock inte heller något sådant. I de länder vi har studerat särskilt ligger utnämningsmakten beträffande domare hos den verkställande makten eller statschefen. Så

är sedan mycket lång tid förhållandet även i Sverige. Också vi har stannat för uppfattningen att det bör vara den verkställande makten som, liksom enligt gällande regeringsform, enligt konstitutionen ansvarar för domarutnämningarna.

Utnämning av ordinarie domare sou 1994:99

3.2.3 Skall utnämningsmakten delegeras till ett organ

under regeringen

Vi anser att regeringens möjlighet att delegera utnämningsmakten till underställda organ, som den nuvarande regleringen i regeringsformen öppnar vägen för, bör tas bort beträffande de ordinarie domarna.

Med den verkställande makten som ansvarig för domarutnämningarna inställer sig frågan om det bör vara regeringen själv som utnämner domare eller om denna uppgift bör kunna delegeras till något annat organ, vilket är fallet enligt de gällande reglerna i regeringsformens 11 kap. 9 Vi anser att det ligger både sakliga och symboliska värden i att den verkställande makten i form av regeringen utnämner domare. Det skall finnas garanti för att beredningen och beslutsförfarandet håller hög en kvalitet. En regeringsutnämning innebär också att man ger ett uttryck för den viktiga funktion som är förenad med ett ämbete som domare. I våra diskussioner har frågan tagits upp om inte utnämning till tjänster i den s.k. rådsklassen borde kunna delegeras till ett organ under regeringen. Vi har dock inte velat föreslå en sådan uppdelning förfarandet på olika domarkategorier. Regeringens utnämningsmakt av i fråga om ordinarie domartjänst bör alltså inte delegeras. Det bör enligt vår uppfattning även övervägas om inte den möjlighet till delegation av domarutnämningarna till något organ under regeringen som nuvarande bestämmelse i 11 kap. 9 § regeringsformen innehåller borde avskaffas. Att regeringen inte skulle kunna från sig delegera utnämning ordinarie domare kan ses som en markering av av domarnas konstitutionella ställning. Vi anser att det bör slås fast i regeringsformen att utnämningsmakten skall utövas av regeringen och att möjligheterna för regeringen att delegera utnämningsmakten beträffande de ordinarie domarna bör tas bort. En annan sak är att de vikariatsförordnanden som beslutas av regeringen, till skillnad från förhållandena i dag, borde kunna skötas av något organ under regeringen, lämpligen då ett organ som Tjänsteförslagsnämnden. Ett annat alternativ är att förlänga den tidslängd inom vilken domstolarna själva kan besluta om vikariatförordnanden till t.ex. ett år.

sou 1994:99 Utnämning av ordinarie domare

3.2.4 Beredningen

Regeringens utnämningsmakt bör kombineras med åtgärder som stärker kvaliteten på beredningen av domartillsättningsärendena. En tjänsteförslagsnämnd bör vara kvar även i det framtida beredningsförfarandet och lämna förslag tillsättningar for samma grupper av domare som nämnden har hand i dag. om Beredningen kan stärkas genom vissa åtgärder hos Tjänsteförslagsnämnden och genom ändringar i regeringens handläggningspraxis. De tjänster som i dag är föremål för ett kallelseförfarande bör även i fortsättningen vara det.

Med regeringen som utnämnande organ inställer sig enligt våra direktiv frågan om det inte från konstitutionella synpunkter är angeläget att skapa garantier for att den verkställande makten kan frigöra sig från varje misstanke att utnämningsmakten missbrukas. Vi går nu över till att diskutera detta. Medlen mot ett sådant missbruk främst hög kvalitet synes vara en i beredningsförfarandet samt möjligheter till insyn och till konstitutionell efterkontroll. Kravet på att beredningen skall ske sakligt och opartiskt såväl hos regeringen som Tjänsteförslagsnämnden vilar på konstitutionell grund och framgår av 1 kap. 9 § regeringsformen. I dagens system ger ordningen med Tjänsteförslagsnämnden den erforderliga insynen i beredningen i fråga om tillsättningen av de tjänster som omfattas av ansökningsförfarandet. Utnämningsforfarandet beträffande de högre domartjänster som omfattas av kallelseförfarandet är dock undandraget en sådan insyn. Här finns i dag enbart den efterkontroll som konstitutionsutskottet utövar jfr 1990/9l:KU3O s. 77. Vår uppfattning är att det ligger ett värde i om man i ett framtida system kan stärka beredningen i olika former så att utnämningsförfarandet även fortsättningsvis kan mötas med allmänhetens, folkrepresentationens och domarkårens högsta möjliga förtroende. Regeringens utnämningsmakt bör alltså kombineras med åtgärder som stärker beredningens kvalitet. Det gäller att finna en beredningsordning som på ett lämpligt sätt ger uttryck för domarnas självständiga ställning. I sammanhanget uppkommer också frågan om man bör ha kvar uppdelningen i ansöknings- respektive kallelsetjänster och hur gränsen dem emellan i så fall skall dras. En annan fråga gäller regeringen om

Utnämning av ordinarie domare sou 1994:99

bör vara formellt bunden att utnämna någon som det beredande organet har satt i förslagsrum till tjänsten.

Vi anser att den nuvarande Tjänsteförslagsnämnden bör ses som den lämpliga utgångspunkten även för ett framtida beredningsforfarande. Vill man ge organet ytterligare tyngd kan man tänka sig att grundlags-

fästa det eller att föra in bestämmelser om det i lag.

I fråga om de tjänster som utlyses och som bygger på ansökan har

det diskuterats om regeringen borde bli faktiskt bunden att ta någon

som kommit i förslagsrum. I praktiken har regeringen under de

senaste åren inte gått utanför Tjänsteförslagsnämndens förslag. En formalisering genom att införa en sådan bundenhet skulle kunna sägas ge stadga systemet särskilt om den grundlagsfástes. Principiellt

skulle en sådan ordning dock komma i konflikt med de bestämmelser som redan nu finns i regeringsformen med dess krav på vad regeringhar att iaktta vid en utnämning l kap. 9 § och 11 kap. 9 §. En

en sådan formalisering skulle därför fordra en tämligen ingripande grund-

lagsändring avsedd just för förfarandet för utnämning av domare. Vi är inte övertygade om att detta är lämpligt eller nödvändigt.

En annan lösning vore att regeringen visserligen inte blev bunden

att välja en av de kandidater som Tjänsteförslagsnämnden fört upp i

förslagsrum, men att regeringen tvingades motivera varför man i det enskilda fallet underlåtit att utnämna den som stått i första förslagsrummet och i stället valt en av de andra föreslagna kandidaterna. Detta skulle medföra en insyn i de resonemang som förts från regeringshåll i det enskilda utnämningsärendet och förhindra misstankar om att

ovidkommande hänsyn tagits från utnämningsmaktens sida. Ett sådant

förfarande förutsätter att nämnden alltid sätter upp mer än en person

i förslagsrum till tjänsterna. Detta är inte alltid fallet i dag. Vi anser

att regel som innebär att Tjänsteförslagsnämnden, utom i särskilda en undantagsfall som att det inte bedöms finnas fler än en eller två

lämpliga kandidater, har att sätta upp minst tre personer på förslag till

de enskilda tjänsterna vore av godo. Eftersom vi inte är av den åsikten att regeringen skall vara bunden

Tjänsteförslagsnämndens förslag kan det ibland hända att regering-

av en menar att inte någon av de i förslagsrum uppsatta kandidaterna bör utnämnas till tjänsten eller att samtliga där uppsatta återkallar sina

ansökningar. För dessa, som vi förmodar, sällsynta fall bör gälla att regeringen återremitterar ärendet till Tjänsteförslagsnämnden för förnyad beredning. De nu nämnda principerna skulle kunna föras i en "d0marlag eller annan lagstiftning som reglerar tjänstetillsättningsforfarandet. Vi övergår härefter till att diskutera frågan om kallelseförfarandet

bör avskaffas eller inskränkas. Även bör öppen för att om man vara

sou 1994:99 Utnämning av ordinarie domare

diskutera möjligheterna att på sikt och successivt öka utrymmet för

utlysningsforfarandet och begränsa kallelseförfarandet finns det anledning att varna for drastiska förändringar i ett väl inarbetat system. Det är inte heller säkert att en öppenhet i förfarandet kring utnämningarna av de högsta domartjänsterna, även om det skulle kunna leda till ökad legitimitet, skulle resultera i utnämningar

av

domare som är bättre skickade for uppgiften. Olika alternativa

förfaranden bör dock diskuteras. Man skulle kunna tänka sig en

ordning där kallelsetjänsterna varannan gång blir föremål for utlysning och varannan gång för kallelse. Man skulle kunna regeringen

ge

befogenhet att utlysa tjänsten om det anses lämpligt och då begära nämndens yttrande. Man kan också tänka sig att regeringen skulle ha

möjlighet att anlita ett remissförfarande till nämnden. En annan

tänkbar ordning är att det skulle fordras öppna kandidatanmälningar eller intresseanmälningar gjorda hos regeringen och formaliserad

en

beredning hos regeringen för att komma i fråga på kallelsetjänst.

en

Vi har stannat vid den uppfattningen att de tjänster i dag är

som

föremål for kallelse även fortsättningsvis bör det. Beredningsför-

vara farandet borde dock breddas och stärkas något och i framtiden ske på

ett sådant sätt att det ger möjligheter till insyn. Vi återkommer till detta i avsnitt 3.2.6. Först skall sammansättningen Tjänsteförslags-

av nämnden behandlas.

3.2.5 Särskilt tjänsteförslagsnämndens om sammansättning

sammansättningen av Tjänsteförslagsnämnden bör även i

framtiden vara bred och dess ledamöter ha god personkänne-

dom. En majoritet av ledamöterna bör även fortsättningsvis

vara aktiva ordinarie domare med olika bakgrund. Även någon före detta ordinarie domare bör kunna vara ledamot i nämnden. För att stärka legitimiteten diskuterar vi tanken att ett par av

ledamöterna representerar allmänintresset. De fackliga organisationernas och yrkesorganisationernas intressen bör kunna

beaktas på annat sätt än att de representation i nämnden. Så ges kan t.ex. ske genom att det införs möjlighet för dessa en att

yttra sig under ärendets beredning i nämnden. Den frågan

behöver utredas vidare i samråd med de berörda intressena.

Utnämning av ordinarie domare sou 1994:99

Frågan Tjänsteförslagsnämndens sammansättning har nyligen varit om föremål för riksdagsbehandling och regeringen har därefter utsett ledamöter. Nämnden har nu fått en sammansättning med domare förordnade regeringen och representerande de båda domstolsorganiav sationerna samt de olika instanserna. Den fackliga representationen samt Sveriges Domarförbunds förslagsrätt beträffande två ledamöter har försvunnit. Liksom tidigare ingår emellertid Domstolsverkets generaldirektör i nämnden. Det har diskuterats om vissa av domarrepresentanterna i nämnden borde väljas direkt domarna själva. Vidare är frågan om facklig av representation i nämnden för dömande personal respektive övriga domstolsanställda tidigare funnits inte oomstridd. - som - Med utgångspunkten att domarnas självständiga ställning under konstitutionen bör stärkas anser vi att principiella skäl talar för att man bör undvika arbetstagarintressen i ett organ som Tjänsteförslagsnämnden. Vi kan alltså inte förorda vare sig direktval till ledamotsbefattningar bland domarkollektivet eller facklig eller annan intresserepresentation i nämnden. Samtidigt är det viktigt att personalinflytandet beaktas i enlighet med medbestämmandets principer inte minst i ett beredningsförfarande som skall präglas av öppenhet och av ett ökat hänsynstagande till skicklighetskriteriet. De fackliga respektive yrkesorganisationsintressena måste därför beaktas på annat sätt än tidigare. Nu håller efter nyordningen man på att söka en praktisk ordning för det fackliga medinflytandet i fråga Tjänsteförslagsnämndens verksamhet. Här råder dock för om närvarande en viss osäkerhet om den framtida utvecklingen. Olika synpunkter bryter sig mot varandra. En fråga är om inflytandet skall utövas organisationerna centralt eller lokalt hos den av den av förestående utnämningen berörda domstolen. Skall förfarandet ges en sådan öppenhet under beredningen att det lämnas utrymme för ett informationsförfarande inför nämndens beslut och möjligheter för de fackliga organisationerna respektive domarnas yrkesorganisation att sammanträffa med nämnden för att diskutera verksamheten i generella termer Eller skall det vara genom efterföljande information om nämndens beslut som medbestämmandet får utövas Det kan vidare sättas i fråga den möjlighet att överklaga nämndens beslut till om regeringen finns i dag verkligen fyller någon funktion. Det vore som kanske bättre att använda den tiden till beredning som kunde inrymma en dialog med de fackliga organisationerna och yrkesorganisationen. Det är svårt för oss att förorda någon viss lösning. En möjlig lösning att fundera över vore dock att de fackliga organisationerna, inte minst beträffande chefstjänsterna, gavs tillfälle att i ett yttrande framföra sina synpunkter till Tjänsteförslagsnämnden före nämndens

sou 1994:99 Utnämning av ordinarie domare

sammanträde. Frågan om hur dessa intressen skall beaktas i förfarandet bör övervägas i samråd med de berörda fackliga organisatio-

nerna och yrkesorganisationen.

En annan fråga som behöver övervägas rör ambitionen att nå om en

öppnare domarbana på något sätt bör beaktas i fråga Tjänsteför-

om

slagsnämndens sammansättning. Man kan tänka sig en ordning där det i nämnden ingår personer hämtade utanför domarkåren, såsom företrädare för ex. advokatväsendet, åklagarna, förvaltningsjuristerna och rättsvetenskapen. Alternativt kunde man inskränka sig till en möjlighet att adjungera företrädare för sådana funktioner.

Man kan även diskutera om det i nämnden borde finnas representan-

ter för ett allmänintresse, jfr den ordning finns i Advokatsam-

som

fundets disciplinnämnd. Sådan representation skulle kunna

vara av

betydelse för att skänka förfarandet legitimitet och markera att beredningen av valet av lämpliga domare inte är en intern angelägen-

het för domarna själva och angränsande delar rättsväsendet. Det av

skulle här kunna röra sig förslagsvis två ledamöter med mandat

om ett

att företräda allmänna medborgerliga synpunkter i nämnden. Det är emellertid tveksamt om en sådan ordning är ändamålsenlig.

Ytterligare ett alternativ kunde att JO tog plats i nämnden vara som representant för allmänintresset. Mot detta kan emellertid anföras att

eftersom JO utövar tillsyn och kontroll över domarna och domstolarna det kanske inte är lämpligt att har del i förfarande

samma person ett som leder till utnämning av domare. För det fall JO bör man anser att

ta plats i nämnden kunde lösning på detta det inte

en vara att var

samme JO som har domstolsväsendet inom för sin tillsynsverk-

ramen samhet, utan någon av de andra JO ledamot i nämnden. som var

Vi menar att Tjänsteförslagsnämnden, liksom för närvarande, bör

ha ett relativt stort antal ledamöter samtliga kan förväntas ha som en god kännedom om de kan komma att ansöka personer som om

domartjänst. Av den anledningen vi också att majoritet

anser en av

nämndens ledamöter, förslagsvis sju nämnden består

personer om av

tio ledamöter, även fortsättningsvis bör aktiva eller före detta

vara ordinarie domare. För att markera att urvalet domare inte är av en intern angelägenhet för domarkåren borde dock nämndens samman-

sättning breddas något jämfört med i dag. Vi därför att även

anser en advokat och en professor vid juridisk fakultet bör träda in som

ledamöter i nämnden. Dessa kan värdera domaregenskaper och förväntas ha viss kunskap verksamheten i domstolarna och

om om

domarnas yrkeskår. Därutöver bör de kunna representera

anses allmänintresset så till vida att de inte på sätt i samma som t.ex.

statsförvaltningen anställda jurister kan betraktas som förbundna med statens intressen, utan står fria från sådana hänsyn. Kravet på dessa

att

Utnämning ordinarie domare sou 1994:99 av

två ledamöter skall advokat eller professor bör inte vara helt vara undantagslöst. För det fall någon annan med goda förutsättningar att medverka i de bedömningar som nämnden skall göra och som kan representera allmänintresset finns att tillgå bör det inte finnas hinder för att sådan väljs in i nämnden i stället för en advokat eller en person

professor. Vidare vi att Domstolsverkets chef alltid bör ha plats

anser

i nämnden. Det är möjligt att denne, liksom var fallet innan den senaste förändringen Tjänsteförslagsnämndens sammansättning, bör

av ordförande i nämnden. Härför talar att denne får antas ha den vara

bästa möjligheten att i praktiken följa beredningsarbetet inom

nämnden. Anser å andra sidan att det i stället föreligger ett värde man i viss distans bör en av de domare som ingår i nämnden vara en

ordförande. Beträffande frågan om vem som bör utnämna ledamöterna i Tjänsteförslagsnämnden anser vi att det naturliga är att det organ

har ansvaret för domarutnämningarna också har ansvaret för att som utse ledamöter och ordförande i nämnden. Uppgiften bör alltså enligt vår mening anförtros regeringen.

3.2.6 Förfarandet vid utnämning till de högre

domartjänsterna

Vi diskuterar en beredning som är mer öppen för insyn än den nuvarande. Tanken på att ge riksdagen ett medinflytande i

utnämningsförfarandet diskuteras. Vi stannar vid att man i första

hand bör överväga andra metoder än en sådan medverkan. En annan metod är ett system med en offentlig lista dit förslag på kandidater kan lämnas och dit personer som önskar komma i fråga för dessa tjänster kan anmäla sitt intresse. Regeringen bör

inte vara bunden att välja personer från listan. Det samråd som

i dag förekommer mellan regeringen och de två högsta instanserna innan regeringen utnämner domare till dessa domstolar bör formaliseras. Ett formellt samråd kan även inrättas i fråga om övriga kallelsetjänster.

Vi har tidigare angivit att anser att indelningen på utlysnings-

respektive kallelsetjänster bör ligga fast. Det bör dock diskuteras om man inte borde förstärka förfarandet beträffande kallelsetjänsterna. Det rör sig här om utnämningar av de högre domartjänsterna och det är

sou 1994:99 Utnämning av ordinarie domare

särskilt viktigt att regeringen inte kan misstänkas för politisering en av domarkåren genom dessa utnämningar. Olika vägar kan här diskuteras. En är riksdagen någon form att ge av insyn. Man skulle då kunna tänka sig att konstitutionsutskottets och justitieutskottets presidier eller en av dessa båda utskott vald beredningsdelegation var det riksdagsorgan som regeringen hade att informera och samråda med, när det gäller beredningen dessa av domarutnämningar och kanske också i fråga om Tjänsteförslagsnämndens sammansättning. För att sådan ordning skulle fylla sitt en legitimerande syfte bör den lämpligen vara formaliserad. Vi vill emellertid inte helt utesluta att samma syfte i viss utsträckning skulle kunna nås med en informell ordning som skulle kunna uttryck för ge en konstitutionell praxis. Förhållandet mellan riksdag och regering bör dock i så fall uttryckas i form av bestämmelser. Någon liknande samordningsforrn synes inte finnas i dag. Möjligen kan man i sammanhanget peka på ett samrådsorgan Utrikesnämnden. som Att ge riksdagen ett sådant medinflytande skulle stämma ganska väl med att den dömande makten i den svenska konstitutionella traditionen med dess nyanserade utgångspunkt i maktfördelningsläran inte tonar fram som en självständig tredje makt utan som en särskild samhällsfunktion stående under både den lagstiftande och den verkställande maktens sinsemellan balanserande inflytande. Att riksdagen skulle ges ett ökat inflytande i dessa former skulle vidare kunna kombineras med ett ökat ansvar hos riksdagen för utvärdering och uppföljning av domstolsväsendet i enlighet med de allmänna principer utvecklats som inom ramen för den nya budgetprocessen och Riksdagsutredningsom en föreslagit en förstärkning av. Som nämnts tidigare finns det i Sverige inte någon utvecklad tradition för att anlita riksdagen för löpande förvaltningsuppgifter. Förutom i Tyskland och USA är i jämförbara länder ett förfarande där parlamentet i någon form deltar i beredningen av domarutnämningarna inte heller det vanliga. Domarutnämningarna på federal nivå i USA kan inte sägas vara opolitiska till sin karaktär. l Tyskland är direkt representation av parlamentet begränsad till val hälften Förav av fattningsdomstolens domare. Vi är också tveksamma till en ordning där riksdagen eller dess utskott tar en aktiv del i beredningen dessa av utnämningar. Samma synpunker som anförts beträffande frågan om riksdagen borde utnämna domare kan här anläggas. Det enligt vore vår mening lämpligare om det inom förfarandet skapades bättre förutsättningar för konstitutionsutskottet att granska regeringens utnämningsmakt än som är förhållandet i dag. Därför bör man överväga andra metoder för att stärka förfarandet till skydd mot

Utnämning av ordinarie domare sou 1994:99

missbruk den verkställande makten än att involvera riksdagen i av

utnämningsförfarandet. Man kan, nämnts tidigare, tänka sig en ordning med intressean-

som mälningar från enskilda personer som vill anmäla sin önskan att komma i fråga. Informella anmälningar förekommer redan i dag och

för att markera skillnad mot dagens förhållanden skulle i så fall

en krävas att de anmälde sitt intresse fördes upp en lista som var som

föremål för insyn. Vi menar att en sådan lista i så fall borde vara av generell karaktär och omfatta samtliga kallelsetjänster. Listan skulle inte innehålla uppgifter om vilken tjänst anmälaren helst önskar

komma i fråga till. Ett förfarande med intresselista har emellertid både för- och en nackdelar. Till fördelarna hör att en sådan lista blev offentlig och att den därför skulle bidra till en större öppenhet i förfarandet. En

möjlighet att anmäla sitt intresse kan eventuellt även innebära att för

domartjänst kompetenta personer som inte är närmare kända inom

regeringskansliet på detta sätt kan komma att uppmärksammas och

utnämnas till domare. Till nackdelarna hör att just offentligheten kan innebära att i och för sig väl kvalificerade personer, särskilt inom den privata sektorn, underlåter att anmäla sig. För t.ex. en privatpraktiserande jurist kan det förhållandet att han anmält sitt intresse för

domartjänst innebära att han inom det egna verksamhetsområdet inte längre värd att satsa på eftersom han uppenbarligen är

anses vara inriktad på att söka sig därifrån. Mot det senare argumentet kan emellertid anföras att det i USA, där domarna rekryteras bland jurister verksamma utanför domstolarna och delstatsnivå tillsätts efter allmänna val, knappast ses som något negativt att satsa på en framtid domare och t.o.m. aktivt delta i en valkampanj för att nå målet. som

Det är möjligt att attitydförändring hos oss i denna fråga skulle leda

en till att denna invändning försvann. En lösning på detta problem vore också att även domstolarna, Riksåklagaren, Advokatsamfundet och

andra juristorganisationer, kanske även allmänheten, skulle ges rätt att

föreslå kandidater till listan. Detta skulle medföra att någon aktiv medverkan från den berörde inte skulle krävas och att det skulle vara

möjligt att uppnå en ordning där man inte från listan alltid kunde utläsa att de upptagits den själva anmält sig som lämpliga

som

kandidater för höga domartjänster. En nackdel med en lista vore dock om regeringen begränsades till att hålla sig till listan vid val av

kandidater till kallelsetjänsterna. Det kan inte heller helt uteslutas att de för tjänsterna lämpligaste personerna av en eller annan anledning,

må det blygsamhet eller rädslan för att inte framstå som seriösa,

vara underlät att anmäla sig och att det listan i stället skulle komma att upptas namn på sådana personer som kanske inte var de mest lämpade

sou 1994:99 Utndmning av ordinarie domare

för en högre domartjänst. Ett sätt att råda bot en sådan snedvridning av systemet vore att regeringen även fortsättningsvis har en initiativrätt och kan välja personer som, även om de av ett eller annat skäl inte anmält sitt intresse, är de bäst lämpade för tjänsterna. En ordning med intresseanmälningar tål enligt vår mening att utredas närmare. Ett annat sätt att öppna förfarandet vore att komplettera det med en särskild tjänsteförslagsnämnd med företrädare för Högsta domstolen och Regeringsrätten som kunde ha rätt att öppet föra fram kandidater. Oavsett om man inför ett förfarande med offentliga intresseanmälningar eller inte kan det inte nog understrykas att utnämningsförfarandet bäst gagnas av en ambitiös beredning. Den ordning som finns i dag med ett informellt samråd med Högsta domstolen respektive Regeringsrätten i fråga om tillsättning av domare i dessa båda domstolar bör bibehållas men skulle också kunna utvecklas vidare. Man kan tänka sig att en sådan samrådsordning tillämpas beträffande alla kallelsetjänster eller i vart fall utvidgades även till presidentbefattningarna. Samråd avseende andra kallelsetjänster än dem som justitieråd och regeringsråd kunde därvid ske med Tjänsteförslagsnämnden. Beträffande befattningarna som president skulle alternativt respektive högsta instans kunna vara samrådsorgan. Om det anses lämpligt att det införs en formell skyldighet för regeringen att samråda före utnämningarna av kallelsetjänsterna skulle detta kunna regleras i grundlag eller i lag. Därmed skulle regeringen hindras att kringgå denna ordning. Ordningen skulle också kunna skärpas genom att den utformades på det sättet att man införde ett formellt veto för Högsta domstolen respektive Regeringsrätten eller Tjänsteförslagsnämnden mot föreslagna domarutnämningar. En i regeringsformen angiven sådan vetoregel skulle kunna ha en viktig principiell och symbolisk betydelse som vi anser är värd att överväga. Regeln borde dock inte utformas på ett sådant sätt att vetorätten i praktiken blev absolut. Det bör nämligen finnas en möjlighet för regeringen att på sitt konstitutionella ansvar frångå en prövning i respektive domstol som kommit till uttryck på detta sätt genom att utnämna någon trots domstolens veto, t.ex. om det från allmän synpunkt anses finnas ett behov av kandidaten i domstolen. - Enligt direktiven skall vi också behandla frågan om domartjänsterna i högre grad än i dag skall tillsättas efter ett förslagsförfarande. Vi ställer oss tveksamma till detta och anser som tidigare nämnts att den nuvarande indelningen i ansökningstjänster och kallelsetjänster är väl genomtänkt. Ett ansökningsförfarande innebär att endast de som söker en tjänst kan komma upp i förslagsrum för tjänsten. En ordning där även kallelsetjänsterna obligatoriskt blev föremål för ansökan eller

Utnämning av ordinarie domare sou 1994:99

förslag skulle inte på ett avgörande sätt medverka till ett bättre resultat vid tillsättning av dessa tjänster. Nuvarande förfarande i fråga om kallelsetjänsterna förstärkt med ett förfarande med kandidatanmäl-

ningar och intresseanmälningar kopplat till en initiativrätt för regeringen eller en ordning där de högsta domstolarna äger rätt att föra fram

förslag på kandidater skulle ge mindre begränsningar än ett förslagsförfarande grundat på ansökningar. Det ger därför större urvalsmöjligheter så att rätt personer verkligen kan utnämnas till dessa viktiga domarämbeten. Om beredningen av de ärenden som omfattar kallelse-

tjänsterna i framtiden också kommer att ge större insyn i förfarandet

synes det främsta argumentet för ett förslagsförfarande för dessa tjänster att falla bort helt.

3.3 Rekryteringen av domare

Rekryteringen till domartjänsterna bör breddas. En öppnare rekrytering bör få växa fram successivt. En sådan ordning måste alltjämt till stor del bygga det av tradition hittills främsta rekryteringsunderlaget, nämligen de jurister som tjänstgjort i

domstol och genom prövning ansetts lämpade för domartjänst.

Någon form av domarutbildning i överrätterna bör finnas kvar.

Vi diskuterar olika krav på genomgången praktiktjänstgöring för de personer som bör kunna komma i fråga som ordinarie domare.

Enligt direktiven bör utredningen uppmärksamma kritiken att endast

ett fåtal personer utanför domarbanan rekryteras till ordinarie domartjänster och även beakta hur rekryteringen görs i andra länder. I de länder som har studerat sker domarrekryteringen antingen bland yrkesverksamma jurister som sysslat med annan juridisk yrkesverksamhet under ett icke obetydligt antal år innan de beträder

domarbanan eller bland jurister som genomgått en särskild domarut-

bildning eller annat sätt gått i en särskild domarkarriär. Det förstnämnda rekryteringssättet förekommer huvudsakligen i de s.k.

common-law länderna. En domarkarriär är däremot vanlig i de

europeiska länder som har en rättstradition liknande vår egen. Norge

utgör här ett undantag, eftersom man där rekryterar domare enligt den angle-amerikanska modellen. En formellt reglerad domarutbildning finns i länder Frankrike, Nederländerna och Österrike. Även i som

SOU 1994:99 Utnämning av ordinarie domare

Danmark har man en liknande domarutbildning. De tyska domarna

påbörjar sin domarkarriär som domare som står under prövning. De

utnämns sedan efter tre års provtjänstgöring till ordinarie domare. Vi delar allmänt uppfattningen att rekryteringen till domartjänsterna bör präglas av ökad öppenhet och att det är viktigt att del jurister

en

med andra yrkeserfarenheter än tjänstgöring i domstol rekryteras till domartjänster. Det förtjänar emellertid också att påpekas att rekryte-

ringen till domarbanan redan i dag är öppen, men att få kvalificerade

jurister utanför domarbanan i praktiken söker sig till denna. Anledningarna till detta kan vi bara spekulera Det är möjligt att vissa informationsinsatser bland övriga juristyrkesgrupper möjligheten

om

att söka sig till domarbanan, ökade möjligheter till adjunktion

och en ändrad utnämningspraxis skulle kunna leda till ökning antalet en av

externa sökande till domartjänsterna. Vi ser en breddad rekrytering innebärande att fler domare än i dag

har en annan bakgrund än den traditionella i första hand som en successiv process som kan utvecklas med stöd tillämpning av av

skicklighetskriteriet. Den kan inte lämpligen kommenderas fram utan saken bör hanteras med viss försiktighet. Den bör inte heller

genom-

drivas på så sätt att man inte utnyttjar det hittills främsta och naturligaste rekryteringsunderlaget, nämligen de jurister som prövats för och tjänstgjort i domstolsarbete som föredragande och icke-ordinarie

domare. Skulle så ske kan man nämligen riskera att rycka undan grunden inte bara för kvaliteten hos domarkåren utan också för den

beredningsorganisation av jurister som i domstolsarbetet skall stödja

domarna. Vi anser att en domarbana bör finnas kvar det grundläggande som

rekryteringsunderlaget för de ordinarie domartjänsterna, låt att

vara alla som beträder den och stannar kvar på den i framtiden inte kommer att kunna säkert räkna med befordran till ordinarie domare.

En god domarutbildning och erfarenheter från domstolstjänstgöring

i beredande funktioner och medverkan i dömandet den en synes vara

ordning som på bästa sätt garanterar att domaryrkets kvalifikationer och erfarenheter förs vidare till generationer. Överrätternas

nya

traditioner att utbildning och prövning för kvaliteten hos

genom svara

denna grupp av yngre ämbetsmän också de nödvändiga

synes ge

förutsättningarna för att det är väl lämpade och prövade

personer som

sedan erhåller ett domarämbete från vilket de kan skiljas i förtid

endast genom domstols dom. Att behålla domarbanan med dess

domarutbildning synes oss vara den bästa garantin för att upprätthålla

det målet.

Utnämning av ordinarie domare sou 1994:99

En sådan ordning stämmer bäst med våra traditioner och är också den förhärskande bl.a. i stora europeiska länder som Tyskland och Frankrike från vilka vi hämtat stora delar av vårt rättssystem.

Det engelska systemet verkar, även om där inte finns någon egentlig

domarbana, vid ett närmare studium inte inrymma någon särskilt hög grad öppenhet. Det vilar på helt andra traditioner än våra och av

bygger till stor del ett under mycket lång tid uppbyggt särpräglat

särskilt system med advokatmedverkan i domstolsprocessen och med

särskild ordning för upplärning i advokatyrket. Den engelska

en

domarrekryteringen är för närvarande föremål för kritisk debatt. Systemet synes inte lämpa sig för att tas över i Sverige. Däremot kan det finnas anledning att se närmare på "domarpersonligheten" i det anglo-amerikanska systemet för att se om det kan ge inspiration när det gäller att utveckla domarrollen även hos oss. Utöver de kulturella och rättsliga traditioner som vårt rättssystem grundas finns även andra skäl att hysa tvekan inför det angloamerikanska sättet att rekrytera domare. Vi anser nämligen att det är

viktigt att ålderssammansättningen och könssammansättningen i den svenska domarkåren även i fortsättningen balanseras. Vi är inte

övertygade att ett system av anglo-amerikansk typ gagnar en sådan

om balans. Det är färre kvinnliga domare i länder som rekryterar enligt den anglo-amerikanska modellen än i de länder i Europa som har

"karriärdomare". Ålderssammansättningen på domarkåren i de

förstnämnda länderna är också mer homogen. Vi tror att det ligger ett

värde i att flera generationers erfarenheter och synsätt bryts vid domarbordet. Vi tror vidare att det kan ligga en fara i att förlita sig

på att det skulle bli de skickligaste advokaterna, åklagarna, rättsveten-

skapsmännen och juristerna med andra yrkeserfarenheter som skulle

beredda att bryta i 45-50 års åldern för att övergå till en vara upp

domarbefattning. En sådan ordning skulle troligen kräva ett mycket

kraftigt löneincitament. Vidare skulle kanske även sådana skickliga

yrkesmän, enligt vad utländska erfarenheter visar, behöva adjungera domare eller genomgå någon form av prövoperiod innan de träder

som

in i en ordinarie domarbefattning. En sådan ordning kan i praktiken visa sig svår att genomföra i någon större omfattning.

Det sagda bör inte ställas i motsats till strävanden att söka nu

bredda rekryteringsunderlaget till de ordinarie domarbefattningarna. får emellertid ske långsiktigt och måste växa fram

Den processen

organiskt. Regeringens utnämningspolitik till de högsta domarämbetena är här naturligtvis särskilt viktig. Den bredare rekryteringen som

skett under år till bl.a. Högsta domstolen måste härvid anses senare vara av stort värde.

sou 1994:99 Utnämning av ordinarie domare

Oavsett om rekryteringen av domare sker i traditionell form eller i en alltmer öppen konkurrens är en viktig utgångspunkt att nyutexaminerade jurister kan erhålla en praktiktjänstgöring kan meriter som ge för en framtida domartjänst och inrymma en möjlighet till prövning av lämplighet i såväl domaryrket som andra juristyrken. Givetvis kan dock en praktiktjänstgöring som ligger långt tillbaka i tiden inte tillmätas någon avgörande betydelse vid en domarutnämning som sker långt senare. Man bör emellertid ta ställning till om inte ett formellt krav på sådan genomgången utbildning bör ställas upp för att man i framtiden skall kunna erhålla domartjänst. Vi förordar att ett sådant krav bör uppställas. Man kan eventuellt även överväga att införa någon form av adjunktion i domstol för de jurister som inte genomgått domarutbildning men som är intresserade av en domartjänst i framtiden. Ett sådant förfarande kan sägas tillämpas i England. Över huvud taget frågan praktikutbildning för synes om unga jurister i nära anslutning till studierna för arbete vid domstolar och i olika juristyrken vara en fråga värd en särskild utredning. Antalet praktikplatser borde ökas och utbildningen breddas. Närmandet till Europa synes också fordra sådana förändringar. Med vårt synsätt kommer den juristpersonal hos domstolarna som har i uppgift att bereda mål och sköta icke-ordinarie domarsysslor eller som hör till domstolarna under tjänstledighet för andra näraliggande arbetsuppgifter att under lång tid utgöra en viktig rekryteringsbas för tjänster som ordinarie domare. Bemanningsfrågorna i en sådan personalorganisation måste för att kunna bedömas för framtiden studeras mot bakgrund av de lösningar i fråga om domstolsorganisation, utformningen av överrättsprocessen och renodlingen domarav rollen som statsmakterna väljer. Den saken kan vi inte gå närmare på här. Men man bör räkna med att en domarutbildning bör finnas kvar även i framtiden om än i reformerad form.

3.4 Att kvarstå i anställning efter pensionsåldern

Inga större ändringar i systemet synes motiverade förutom att kriterierna för en förlängning av tjänstgöringstiden efter fyllda 67 år bör lagregleras.

Vi anser att nuvarande åldersgränser och den flexibilitet systemet inrymmer är bra. Detsamma gäller de rutiner som tillämpas i

Utnämning av ordinarie domare sou 1994:99

sammanhanget. De uppgifter som ligger på Domstolsverket borde dock flyttas till Tjänsteförslagsnämnden. Det har även ifrågasätts om inte regeringens befogenhet att besluta i fråga om medgivande att på grund av organisatoriska skäl stanna kvar i domartjänsten efter pension möjligen borde överlämnas till ett annat organ som t.ex. Tjänsteförslagsnämnden. Principiella skäl kan sägas tala emot att uppgiften domare. Å andra sidan finns ligger hos samma organ som utnämner det praktiska skäl som talar för att man behåller den nuvarande ordningen. Ett samråd mellan regeringen som utnämnande organ och det organ som har att bevilja förlängd tjänstgöring borde kanske övervägas för det fall regeringens beslutsbefogenheter på detta område överlänmas. Vi har stannat vid den uppfattningen att regeringen även fortsättningsvis skall ha att besluta i dessa frågor. För att stävja eventuella misstankar om godtycke vid prövningen av dessa frågor bör emellertid kriterierna för en förlängning av tjänstgöringstiden efter fyllda 67 år regleras i lag.

3.5 Tidsbegränsade domarförordnanden

Principiella skäl talar emot tidsbegränsade domarförordnanden. Vad gäller Arbetsdomstolen kan emellertid argument även anföras för sådana. Frågorna bör behandlas vid en översyn av respektive specialdomstol.

Med den inriktning som nu föreligger i fråga om att minska användningen av specialdomstolar synes det konsekvent att också inskränka förekomsten av tidsbegränsade domarförordnanden. Härigenom blir även problemet mindre uttalat i praktiken. Om det i 11 kap. l § regeringsformen i framtiden, på grund av en ändrad domstolsorganisation med färre men större domstolar, ställs ett krav på ett ökat antal ordinarie domare vid varje domstol verkar det i samma riktning. Vi delar uppfattningen att principiella skäl talar mot en ordning med tidsbegränsade domarförordnanden. Kravet i Europakonventionen en oavhängig och opartisk domstol kan dock inte föras så långt att det utesluter en ordning med tidsbegränsade domarförordnanden. Saken har emellertid också en praktisk sida. För att kunna rekrytera kvalificerade domare till uppgiften att verka på ett tämligen snävt område är nog tidsbegränsningen snarare en fördel än en nackdel.

sou 1994:99 Utnämning av ordinarie domare

Förekomsten av denna form tidsbegränsade förordnanden är inte

av heller unik för Sverige utan förekommer i andra europeiska länder. En

tidsperiod på tre år synes dock väl kort från rekryteringssynpunkt. Man borde kunna överväga en längre förordnandetid, förslagsvis

sex år.

En annan lösning är att den domare förordnas att under viss tid

som

tjänstgöra i en specialdomstol alltid har en ordinarie domartjänst i

botten. Även sådan

en ordning är emellertid förenad med olika

nackdelar. Frågan bör uppmärksammas i samband med att respektive special-

domstols framtid tas till prövning. Vi inte saken bör

upp anser att nu

föranleda något förslag till förändring från vår sida. Vi

anser även att

de argument som anförts till förmån för förekomsten tidsbegränsade

av domarförordnanden i fråga om Arbetsdomstolen alltjämt bör tillmätas

betydelse, i vart fall såvitt gäller domstolens behandling kollektiv-

av avtalstvister, där domstolen närmast har karaktär stående av en skiljedomstol. De principiella problem förekomsten försom av

ordnanden av bisysslekaraktär vice ordförande i Arbetsdomstolen

som

för med sig måste beaktas. Det bör övervägas att frångå ordningen

att

tjänstemän i regeringskansliet får sådana förordnanden. Det bättre

vore

om endast ordinarie domare kom i fråga för sådan bisyssla.

en

Tjänstgöring utanför domstolsväsendet

I detta avsnitt diskuteras frågan domarnas tjänstgöring

om utanför domstolsväsendet. Vi anser att det från samhällets sida

finns ett behov och intresse att tillfälligt för olika uppgifter

av

kunna anlita det slags självständiga ämbetsmän som domstolarna

kan tillhandahålla. Denna ordning har också positiva värden för domstolarna.

Enligt direktiven skall behandla frågan domares tjänstgöring

om utanför domstolsväsendet olika poster i regeringskansliet, hos

riksdagen, i utredningsväsendet och hos förvaltningsmyndigheter.

Direktiven nämner att det stundtals har riktats kritik detta på den mot

grunden att det kan skapa tvivel domarnas självständighet.

om

Den ordning som innebär att domstolsjurister med tjänstledighet kan anlitas för lagstiftningsuppdrag i kommittévâsendet, för tjänstgöring i regeringskansliet, riksdagen eller andra myndigheter har fler-

en

Utnämning av ordinarie domare sou 1994:99

hundraårig tradition i vårt land och går tillbaka till Axel Oxenstiernas principer för statsförvaltningen. Det förtjänar också att påpekas att systemet även det kan sägas vara kännetecknande just för - om Sverige inte är unikt för oss, det förekommer även i andra europeiska länder med rättsliga traditioner liknande våra egna. I t.ex. Danmark och Frankrike kan domare vara änstledi ga från domstolarna och arbeta i ministerierna med dessas mera direkt styrande funktion i förvaltningen än hos oss. Den kritik direktiven syftar på skulle kunna sägas gälla frågan om en domare med sådana erfarenheter kan komma att ses som ett redskap för den verkställande makten genom att han under en tid har tjänstgjort i dess organ och i mer eller mindre nära kontakt med dess högsta politiska beslutsfattare. En utnämning av t.ex. en departementsjurist till en hög domarbefattning kunde med ett sådant perspektiv ses tvivelaktig belöning för gjorda tjänster. Ibland sägs också att som en den jurist sysslat med lagstiftningsarbete i en viss fråga och som därvid i olika faser utarbetat de texter som sedermera bildar lagförarbeten domare i ett mål rörande den aktuella lagen kan senare som komma att påverkas av sina tidigare erfarenheter på ett olämpligt sätt och att detta i så fall kan påverka praxisutvecklingen negativt. Det har också pekats en eventuell risk för att juristen även om han har sin utgångspunkt i ämbetsmannakultur kan komma att påverkas vid en mötet med en politisk kultur. Lika väl som det går att formulera en kritisk syn på domarnas tjänstgöring utanför domstolsväsendet går det dock att hålla upp en positiv motbild. Är förtrogen med lagstiftningsarbete förstår man man också väl lagstiftningstekniken med dess uppbyggnad och struktur. Kanske får man med sådana erfarenheter en mera realistisk syn än andra på lagstiftningsprocessen som sådan. Det är således inte givet att det medför att man blir överdrivet eller på ett felaktigt sätt bunden till förarbeten. Erfarenheten kanske i stället leder fram till just den avsedda självständigheten i dömandet. Till saken hör också att tendensen inom ramen för närmandet till EU gör att synen på förarbetenas betydelse för lagtolkningen troligen kommer att förändras och bli friare. Vidare förväntas de svenska domarna inte arbeta inom ett smalt specialområde utan vara generalister som dömer i ett antal olika måltyper. Riskerna att en enskild domare i särskilt stor utsträckning enbart skulle komma att syssla med de rättsfrågor som han till äventyrs handhaft i annan tjänst är därför relativt små. Vi kan inte att sådan tjänstgöring utom domstolsväsendet som det se här är fråga om skulle vara oförenlig med en domarkarriär. En ordning med mycket öppen eller ingen domarbana alls där en domarrekryteringen sker direkt från olika juristyrken skulle också den

sou 1994:99 Utnämning av ordinarie domare

lkunna föra med sig påståenden om belöningsutnämningar eller andra iifrågasättanden av den enskilde domarens självständighet. En f.d.

åklagare skulle kunna påstås vara lyhörd gentemot sina tidigare kollegor i åklagarkåren och därför vara mer benägen att fälla i

lbrottmål. Mot en domare med bakgrund som bolagsjurist skulle kunna riktas påståenden om att han är lyhörd gentemot företagare och har

en

benägenhet att döma i enlighet härmed t.ex. i miljöbrottmål. Varje rekryteringsordning för alltså med sig sina problem. De faktorer som är viktiga för att åstadkomma en god domarstandard och

för att motverka olika former av kritik är enligt vår mening i stället

sådana som rör utnämningsforfarandet, domarens rättsliga ställning och domstolarnas möjligheter att attrahera skickliga jurister till sin

verksamhet.

Eftersom vårt samhälle även fortsättningsvis är betjänt att ha väl

av

utbildade, opartiska och självständiga ämbetsmän vi domsto-

anser att lama även i framtiden bör förtroendet att förse samhället med ges personer som är lämpade att med juridiska uppgifter tjänstgöra hos

riksdagen, regeringen och förvaltningsmyndigheter eller inom

kommittéväsendet. Genom att dessa ytterst har sin personer an-

ställningstryggheti domstolsväsendet och inte i den myndighet där de en tid tjänstgör stärks även deras integritet i arbetsuppgiften. De myndigheter där de en tid tjänstgör vitaliseras också av denna form

av

genomströmning av personal med tidsbegränsad tjänstgöring. Sådan tjänstgöring medför också för ämbetsmännen en bredd i yrkeserfaren-

heterna som senare kan komma dem som domare till godo och därmed vara till gagn för domstolarna sådana. Det bör dock nämnas som att

det är viktigt att utnämningarna till de högsta domartjänsterna sker så

att dessa domare hämtas även från andra erfarenhetsområden än

lagstiftningsarbete. Slutligen vill vi här framhålla värdet av att yngre domare ägnar sig rättsvetenskapligt arbete. Över huvud bör möjligheterna till

taget utbjytestjänstgöring mellan domstolar och de juridiska institutionerna stärkas. Samverkan mellan rättskipning och rättsvetenskap framstår -

inte minst i det europeiska perspektivet- allt betydelsefullt.

som mer Dolktrinens värde som rättskälla ökar samtidigt insikter och som

erfarenheter från det praktiska rättslivet intar allt viktigare plats i

en

juriistutbildningen. Till detta kommer den stora betydelse praxisutvecklingen traditionellt har för rättsvetenskapen. Denna växelverkan bör på sikt leda till att rättsvetenskapliga erfarenheter tillmäts ett

stort

merritvärde i domarkarriären. En positiv attityd till denna fråga

gynnar

på :sikt såväl domarkarriären kvaliteten den juridiska forsk-

som

ningen och utbildningen.

Utnämning av ordinarie domare sou 1994:99

3.7 Undersökning av meritvärderingssystemet

Övergången till en användning av skicklighetskriteriet vid

meritvärdering vid tillsättning av tjänsterna i den s.k. rådsklassen har lett till ett annat resultat än om den s.k. börjedagsprincipen fortfarande hade tillämpats. De nyutnämnda ordinarie domarna har successivt haft kortare tjänstgöringstid före

utnämningen. Däremot har inte någon större motsvarande

nedgång skett vad avser genomsnittsåldern vid förstagångsutnämningarna. Saken bör utvärderas fortlöpande.

I våra direktiv ingår att göra en utvärdering av det nya meritvärderingssystemet. Den korta tidsperiod under vilket systemet har tillämpats har här utgjort begränsning. Det har inte heller varit en möjligt för oss att närmare gå igenom allt material i de olika tjänsteärendena. Vi har vidare begränsat undersökningen på så sätt att hänsyn

endast tagits till sådana tjänster direkt kommit att beröras av den

som ordning som gäller sedan den 1 juli 1990. Sådana tjänster som nya redan dessförinnan tillsattes efter en skicklighetsbedömning ingår således inte i nedanstående redogörelse. Hänsyn har inte heller tagits

till sådan uppräkning tjänstetiden som före reformen ägde run för

av

vissa slag tjänstgöring, t.ex. offentliga uppdrag och revisionssekre-

av

terartjänstgöring. När det har saknats uppgift om börjedag i hmdlingarna har det skett en uppskattning av börjedagen.

Under de tre första verksamhetsåren efter ikraftträdandet 3990 av års reform omfattande tiden den l juli 1990-30 juni 1993 fatade

Tjänsteförslagsnämnden beslut om förslag i 163 tjänstetillsättnngs-

ärenden rörande s.k. rådstjänster. I 99 av dessa ärenden förde nämnden upp en sökande i första förslagsrum till tjänsten som, såvitt kan bedömas, hade fått stå tillbaka för annan sökande om den tidgare

börjedagsprincipen hade tillämpats. l sådana tjänstetillsättningsäreiden

där den fördes i första förslagsrummet bedömdes vara i stort som upp sett lika skicklig eller flera sina medsökande har lock som en av

rangordningen bestämts av förtjänsten.

Det går alltså att konstatera att det nya sättet för meritvärdering vid

tillsättningen rådstjänsterna leder till ett annat resultat än om den

av

s.k. börjedagsprincipen hade tillämpats. Den genomsnittliga tiden för tjänstgöring efter jur. kand-examen för dem som satts upp i forsta

förslagsrum och inte tidigare innehaft en ordinarie domartänst som

har också gått ned med något år jämfört med vad som var fallet uider

sou 1994:99 Utnämning av ordinarie domare

de senaste tre åren fram till meritvärderingsreformens införande.

Nedgången rör sig om som högst drygt två år år 1989 jämfört med

verksamhetsåret 1992/93. Trenden har dock varit att den genomsnitt-

liga tjänstgöringstiden successivt har minskat. Huruvida detta är ett bestående eller endast tillfälligt fenomen är emellertid svårt bedöma

att eftersom underlaget rör så kort tid år. Således en pass som tre var genomsnittet för verksamhetsåret 1990/91 16,8 år, under 1991/92

16,5 år och slutligen under 1992/93 endast 15,4 år. Motsvarande

siffor för åren 1988-1990 17 år, 17,5 år och återigen 17,5 år. var

Om denna nedgång huvudsakligen beror på förtjänstsynpunkt

att ur

äldre sökande fått stå tillbaka för skickligare kollegor eller

yngre, om

också gruppen sökande helhet har föryngrats tjänstemässigt

som sett har vi dock inte närmare kunnat ta reda på. Man kan emellertid

konstatera att en förkortning den genomsnittliga tjänstgöringstiden

av

inte är detsamma föryngring de nyutnämnda ordinarie

som en av

domarna åldersmässigt sett. Under de tre verksamhetsåren förelåg den lägsta genomsnittsåldern 41,1 år under verksamhetsåret

- -

1990/91, dvs. under den tidsperiod då den genomsnittliga tjänstgöring-

stiden efter högst. Under 1991/92 den examen var som var genom-

snittliga åldern för dem som fördes i första förslagsrum 43,9 år,

upp nästan samma ålder som gällt för perioden 1988-1990. För det

senaste verksamhetsåret, som har den lägsta genomsnittliga tjänst-

göringstiden, har genomsnittsåldern gått ned till 42,5 år. Denna presentation avser nämnts ganska kort tidssom ovan en period. Vi stannar vid att presentera materialet lägga fram utan att

egna närmare synpunkter på det. Det är viktigt att saken blir föremål för en fortlöpande och fördjupad utvärdering i framtiden.

Ã

aaxxsøwwaaww åümmsxálå

A

L ;äaffnswöâni aüwüâñátaâgørilqâzävaáämørvr .ârâiruiitáäeøxâii:bgamxâsáäiäzzmsma

bem hoämäi 98W m; :á AVI 73,52% aagöd maa mo gin när " ç

ifñfäâáñiájeââä 6523ii§.2ügar%'t§§ md eáézbñåäT .c"%:r2-:§w5"i5im3äm$aaä

Ä

§;3s..;:.§ 431337174 nbivpiuü ,mäaqjtnü vad :vtzøawâgqøa -nsfbixagøjjxögxanâgâ

A

;âäáâsáijmfqâzdwsgâjygøän. avêaarájxbxiâisgemm

gmyâåsáéegüg:

q a ,

img :Må iøxüøå :Mêwmüa ma; .

xgiimnaxzzauøg, ggninnøizái m m

gtxâsbiizggâfrâgøgwrâg: ns w

%

§3

L y - 1

äâfaâvüzxâiipäsgáâkräáåfânm

v g

Táâwâsjmáaâmüâävä"

j"ágii§fäåj§üéi§§åsf§5§

á

$g§áiiw - :âáwá

§49 tüäiføéfêäâäüiââii

% -

äwägásüaââaâámüamzjäcgwgaäáxâaäsnäcáws

MFMEW;

W éiwüâlâêáêâfüüåfååráä V m âéawmmw

V

ååüüâ

L iÅFW5ff§§å55§li5êw§§$iâfäâäaâäiâäfäásüiâgjáä tâäyåâäáä"

r§taêüüiâñh. V

J :mama

ms .

lmáçer 2:a ,tim Öêääâlä var

raiVsmÃzä nnzfa city

üäüiffêåvvåáâå ugrgâ am ara.

ka árááåâ; êxmø:

x - s

såna-Varm érugri: m Mässa: w "

Ga .

Eâkáâ; Igä-iaâ-üåigáfâiün m g." jCJåä-;.:vä --

w ,p

aggmtäxéi axås v .f:,.

wii :Nåt W452i -sziwtxçâsä

áüäzâåâgváøsaáø r .

v .çá4§,

SOU 1994:99

4 Domarnas

rättsliga ställning

Vi diskuterar två alternativ för prövningen av frågor som rör domarens rättsliga ställning: Domstolsprövning i stället för prövning i Statens ansvarsnämnd 4.2 eller ordning med en en särskild ansvarsnämnd med vissa inslag för stärka nya att domarens rättssäkerhet 4.3. Vidare behandlar bl.a. frågan den om externa tillsynen över domstolarna och domarna. Därvid diskuterar vi särskilt Justitiekanslerns tillsynsroll. Vi att den kan bibehållas med anser vissa justeringar 4.8.

Utgångspunkter

De ordinarie domarna omfattades i Sverige länge endast av ett straffrättsligt ämbetsansvar. I samband med ämbetsansvarsreformen år 1975 begränsades emellertid det straffrättsliga tjänstefelsansvaret och ökad tyngd gavs de offentligt anställdas disciplinära Även ansvar. de ordinarie domarna, utom justitieråd och regeringsråd, kom därmed att omfattas av ett disciplinärt Detta sågs ansvar. som en fråga knuten till anställningsförhållandet. Arbetsgivaren hade att utöva sina disciplinära befogenheter i arbetsrättslig ordning. För disciplinansvaret i fråga om högre statstjänstemän, bl.a. de ordinarie domarna, ansågs att arbetsgivarens befogenhet borde utövas i särskild ordning. Motivet härför var att dessa tjänstemän, ofta arbetade i kollegial som sammansättning, inte borde bestraffas disciplinärt sina kollegor. l stället av inrättades för ändamålet Statens ansvarsnämnd. Även i många andra länder tillämpas också för domare disciplinärt ansvar. Förfarandet äger i flera länder dock i domstol. I både rum Tyskland och Danmark finns specialinstanser för ändamålet. Det förekommer emellertid också att vissa disciplinära befogenheter utövas av företrädare för den verkställande makten. Så är fallet med Lordkanslerns befogenheter i England. Skiljande från tjänsten som domare är i de studerade länderna vanligen en fråga för domstol eller

Domarnas rättsliga ställning sou 1994:99

för folkförsamlingen. För principen om domarens självständighet och för att också värna domarens oavhängighet i praktiken är det av central betydelse att rättssäkerheten är hög i förfaranden som rör domarens rättsliga ställning. Från medborgarperspektivet är det därutöver mycket viktigt att rättsliga förfaranden rörande domare inte framstår som avsedda att domaren förmånligare behandling än andra yrkeskategorier. I ge en stället synes det från sådana allmänna utgångspunkter krävas både stränghet och effektivitet i sanktionssystemets handhavande. Mot detta intresse måste ställas kravet att ett sanktionssystem skall inrymma flexibilitet och inte så utformat att det tvingar till inhumanitära vara överreaktioner. Det är mångfald situationer som skall behandlas inom ramen för en sanktionssystemen. Det är därför enligt vår mening lämpligt att det finns flera olika instrument för att reaktionen i det enskilda fallet skall kunna bli rätt avvägd. Detta talar för att man, som för andra statligt anställda, beträffande domarna bör behålla det dubbla, straffrättsliga och disciplinrättsliga systemet. Domarnas särskilda ställning gör emellertid att frågor skiljande från tjänsten och disciplinära om påföljder inte i första hand bör ses som en fråga mellan arbetsgivare och arbetstagare utan att ett allmänintresse här gör sig särskilt starkt gällande. Med allmänintresset utgångspunkt bör övervägas hur som sanktionssystemet bör utformat. Allmänintressets betydelse i vara sammanhanget talar för att lösningarna här bör skilja sig från vad som gäller i arbetsrätten i allmänhet.

4.2 Domstolsprövning i stället för prövning i

Statens ansvarsnämnd

Vi diskuterar här en ordning som innebär att de frågor som i dag prövas i Statens ansvarsnämnd i stället helt förs över till allmän domstol. Det gäller det disciplinära förfarandet, skilj ande från tjänsten Lösningen skulle ha sin utgångspunkt i vad m.m. som nu gäller för justitieråd och regeringsråd. För övriga ordinarie domare skulle det disciplinära ansvaret bibehållas.

Vår utgångspunkt är, framgått i föregående delavsnitt, att som disciplinförfarandet beträffande domare bör finnas kvar.

sou 1994:99 Domarnas rättsliga ställning

Det finns då först anledning att överväga bör föra över allt om man

beslutsfattande som rör disciplinära frågor, skiljande från tjänsten etc. från myndighetsprövning till domstolsprövning. I andra länder har man valt sådana lösningar.

Utgångspunkten för en sådan lösning är vad som i dag gäller för justitieråden och regeringsrâden. Åtal för brott i

tjänsten och skiljande

eller avstängning från tjänsten samt skyldighet att genomgå läkarun-

dersökning prövas i fråga om dessa av Högsta domstolen. Talan väcks av JO eller JK. När det gäller justitieråds eller regeringsråds brott

utom tjänsten tillämpas vanliga regler, dvs. allmän åklagare väcker åtal i tingsrätt. Dessa domare står inte under något disciplinärt

ansvar.

Man kunde tänka sig att alla ordinarie domare omfattades av samma principiella ordning med undantag för att disciplinärt ansvar bör finnas kvar för de domare som i dag omfattas av detta Det disciplinä-

ansvar.

ra förfarandet borde dock helt förläggas till allmän domstol. Det skulle betyda att en domare inte kan skiljas från tjänsten annat än genom

domstols dom. Även andra beslut angående domarens

rättsliga ställning såsom bl.a. de som rör disciplinär påföljd skulle därmed följa

samma princip.

Man kan kortfattat redovisa ett sådant förfarande enligt följande

principer:

Samtliga frågor prövas av en och samma domstol för varje kategori

av domare.

Den befintliga domstolsorganisationen anlitas med vanliga

- samman-

sättningsregler.

Frågorna bör prövas av allmän domstol. - Domare vid tingsrätter och länsrätter svarar inför hovrätt och överrättsdomare inför Högsta domstolen.

JO och JK skall vara initiativtagare till åtgärderna. Anmälan till JO

-

och JK får ske av envar men i praktiken förutsätts att anmälan görs

av domstolschef, eller beträffande domstolschef chefen för överordnad av domstol.

Man kan också tänka sig att utsträcka förfarandet så att domares brott

utom tjänsten på talan av allmän åklagare skulle föras efter samma

forumprinciper som de nu angivna. Det kan emellertid ifrågasättas om en sådan ordning för prövningen domares brott utom tjänsten skulle

av anses vara acceptabel från allmän synpunkt. Vi anser i stället att de

vanliga forumreglerna i brottmål bör gälla i fråga domares brott

om

utom tjänsten. Den ovan skisserade ordningen skulle hålla god internationell

standard. I vissa andra länder använder man för dessa ändamål

Domarnas rättsliga ställning sou 1994:99

specialdomstol t.ex. das Richterdienstgericht i Tyskland och Den

saarlige klageret i Danmark. Vi ser det emellertid inte som en lämplig

lösning att inrätta en specialdomstol för att behandla mål som rör

domarnas rättsliga ställning. 1 stället skulle det vara att föredra att

prövningen skedde i domstolens ordinarie sammansättning. I den tänkta ordningen skulle disciplinfrågorna och skiljande från tjänsten komma att prövas i samma forum som brott i tjänsten, dvs.

hovrätt för domare i tingsrätt och länsrätt och Högsta domstolen för

överrättsdomare. Vi anser dock att även alternativet att förlägga denna prövning till tingsrätt i första instans bör övervägas. Därmed skulle

vinna fördelen att ha samma instans i dessa fall som vid brott man utom tjänsten. Detta skulle kunna underlätta straffmätningsfrågan i vissa fall. En sådan lösning skulle också stämma överens med

principen att tyngdpunkten i rättegångstörfarandet skall läggas i första

instans och kan även sägas stärka domarens rättssäkerhet. En sådan ordning borde troligen förenas med en rätt för domaren att föra målet

under Högsta domstolens prövning såvitt gäller brott i tjänsten, skiljande från tjänsten och disciplinära frågor. En nackdel skulle emellertid kunna vara att en prövning i flera instanser kan medföra att

tidsåtgången för hela förfarandet blir väl lång. Frågor om rättegångsordningen i disciplinära frågor får studeras närmare i ett fortsatt utredningsarbete. Ett särskilt problem rör här om

förlikning, i dagens arbetsrättsliga process, bör vara tillåten i

som dessa mål. Vi anser att allmänintresset talar mot detta.

En principiellt viktig fråga rör valet av åklagare respektive

företrädare för det allmänna i en sådan tänkt ordning. Vi har som utgångspunkt i våra resonemang i detta avsnitt att JO och JK bör h.a

denna uppgift men återkommer avslutningsvis i avsnittet till att

diskutera om JK bör ha eller inte ha uppgiften att utöva tillsyn över domare och domstolar.

Särskilt om skiljandefrán tjänsten

Vi vill särskilt redovisa hur den nu diskuterade ordningen head

domstolsprövning skulle komma att gestalta sig i fråga om skiljandle

domare från tjänsten. Tre olika fall måste härvid behandlas: av

Skiljande från tjänsten grund av brott i tjänsten.

-

Skiljande från tjänsten på grund av brott utom tjänsten.

- Skiljande från tjänsten på grund av grovt eller upprepat åsidosättzndle -

av tjänsteåliggande genom vilket domaren visat sig uppenbar gem olämplig att inneha tjänsten.

sou 1994:99 Domarnas rättsliga ställning

I det förstnämnda fallet skulle skiljandefrågan prövas i samma rättegång som brottmålet och enligt de för brottmål gällande reglerna. JO eller JK för talan och har att yrka på skiljande, dvs. domstolen prövar inte frågan ex ofñcio. Idet andra fallet skulle brottmålet prövas i vanlig ordning av den domstol som är behörig enligt vanliga regler. I anslutning härtill kan hos den domstol som har hand om det disciplinära förfarandet uppkomma preliminärfrågor på yrkande av JO eller JK om avstängning och läkarundersökning och ytterst om skiljande från tjänsten. En särskild fråga rör om den ordinarie domstolen skall kunna inhämta yttrande i disciplinfrågan av betydelse för sin straffmätning. Troligen borde detta inte förekomma. Det synes inte lämpligt att disciplindomstolen avger sådana yttranden till en underordnad domstol. I stället kan man diskutera lämpligheten av en ordning där brottmålsdomstolen först avgör skuldfrågan och sedan bordlägger avgörandet av påföljdsfrågan i avvaktan på utgången hos disciplindomstolen i frågan om skiljande från domartjänsten. Annars återstår att lita till den korrigeringsmöjlighet av straffmätningen i efterhand som bestämmelsen i 38 kap. 2 a § brottsbalken medger. I det tredje fallet skulle yrkandet om skiljande från tjänsten framställas av JO eller JK till disciplindomstolen. Saken prövas enligt reglerna om rättegången i tvistemål men vad gäller omröstningsforfarandet tillämpas reglerna för brottmål i 29 kap. rättegångsbalken. Det skulle ligga en fördel i att anlita samma initiativtagare och samma prövningsorgan för frågor om både ämbetsansvar, skiljande från tjänsten och disciplinansvar. Något system för att förhindra dubbla påföljder vid sidan av det särskilda problem kring straff- mätningen som nyss berörts behövs här inte. - Frågan om avstängning som förstadium till skiljande från tjänsten skulle kunna behandlas i samma ordning.

Vár avslutande bedömning

Vi anser att den lösning som här skisserats är värd en närmare diskussion. Den är förenad med principiella fördelar. Det kan dock bli ett något stelt system som kan inrymma en viss risk for att reaktionen i det enskilda fallet ibland kan komma att framstå som väl hård och onyanserad. Ett särskilt problem som nämnts rör frågan om straffmätningen när både en prövning av brott utom tjänsten och av skiljande från tjänsten i en disciplinär prövning är aktuell. Det är mot denna bakgrund viktigt att även diskutera om inte ett system med utgångspunkt från det nuvarande med en ansvarsnämnd kan ha fördelar främst från mera praktiska utgångspunkter. Vi övergår

Domarnas rättsliga ställning sou 1994:99

därför till att behandla denna fråga.

4.3 En särskild ansvarsnämnd

Vi diskuterar olika möjligheter att införa ett förfarande med en

särskild ansvarsnämnd som bättre än för närvarande skyddar

den enskilde domarens rättssäkerhetsintresse. Vi menar att man

beträffande ordinarie domare i vart fall bör frångå ordningen att överprövning av Statens ansvarsnämnds beslut sker i form av en

arbetstvist. I stället bör saken alltid kunna föras till allmän

domstol och, i vart fall slutligen, till Högsta domstolen.

Statens ansvarsnämnd prövar i dag frågor om avskedande, avstäng-

ning, läkarundersökning och disciplinpåföljd vad avser bl.a. ordinarie

domare som inte är justitieråd eller regeringsråd. Den rätt till domstolsprövning som grundlagen garanterar domaren tillgodoses i detta system genom att denne har rätt att väcka talan mot nämndens beslut vid Arbetsdomstolen eller tingsrätt.

Enligt direktiven skall vi gå in på frågan om överklaganderegler är ett bättre alternativ. Man kan här jämföra med vad som gäller uteslutning ur Advokatsamfundet av advokater. Dessa kan föra Advokatsamfundets disciplinnämnds uteslutningsbeslut under Högsta

domstolens prövning.

Vi har uppfattningen att vissa principiella skäl talar mot den

nuvarande ordningen. Den innebär bl.a. att en domare kan skiljas från

sin tjänst genom ett beslut av en förvaltningsmyndighet. Denna myndighet har att beakta ett arbetsgivarintresse. För den berörde

domaren kan det ses som ett stort steg att behöva väcka talan mot

staten för att ifrågasätta ett sådant beslut. Det lägger tyngre

en initiativbörda på domaren än ett vanligt överklagande. Det kan också

med utgångspunkt från synen på den ordinarie domarens ställning och uppgifter framstå som egendomligt att den domstolsprövning

som

grundlagen garanterar i dessa fall följer en renodlat arbetsrättslig ordning och därför ibland skall anhängiggöras i Arbetsdomstolen, en specialdomstol sammansatt med domare på tidsbegränsade för-

ordnanden och med intresseledamöter, och i andra fall i tingsrätt. Det finns när det gäller de ordinarie domarna vid sidan av de arbets-

rättsliga intressena även viktiga allmänintressen att anlägga. Vi menar

att det främst är de senare intressena som bör läggas till grund för den

sou 1994:99 Domarnas rättsliga ställning

ordning som väljs för att reglera domarnas rättsliga ställning. Vi har tidigare tagit ställning för att ett disciplinrättsligt system bör

finnas kvar beträffande de ordinarie domarna. En ansvarsnämnd har enligt vår mening en naturlig roll i ett sådant system. Skulle man däremot ta bort disciplinförfarandet faller också ordningen med en ansvarsnämnd. Förfarandet i Statens ansvarsnämnd är inte närmare reglerat än

andra förfaranden hos förvaltningsmyndigheter och kan från rättssäkerhetssynpunkt inte jämställas med ett domstolsförfarande. Nämnden skall i stället ses som en sätt att konstituera arbetsgivarintresset i

en

särskild kvalificerad ordning. Den har till uppgift att med iakttagande av regeringsformens krav på opartiskhet och saklighet och med tillämpning av förvaltningslagen fullgöra vissa de rättsliga

av

befogenheter som arbetsgivaren har i förhållande till arbetstagaren. För detta ändamål har dock Statens ansvarsnämnd mycket kval ifice-

en

rad personell sammansättning, där både den rättsliga kompetensen och

allmänintresset är väl tillgodosedda. Den framstår i realiteten rätt

mycket som en specialdomstol på överrättsnivå med visst kvalificerat lekmannainflytande. Ordningen med Statens ansvarsnämnd fungerar också i praktiken väl och smidigt. Den synes vara förenlig med rättssäkerhetens krav. Några berättigade anmärkningar mot nämndens sätt att handlägga

ärenden om domare synes heller inte egentligen ha framförts. Inom

ramen för förvaltningslagens regler också förfarandet hos

synes

nämnden kunna genomföras på ett ändamålsenligt sätt. Det ligger även

ett särskilt värde i att det i nämnden finns företrädare för allmänintresset. På en punkt är ordningen med Statens ansvarsnämnd särskilt

praktisk och det gäller den ordning kan tillämpas när fråga

som

uppkommer om åtgärder skall vidtas hos nämnden i anledning

av att en arbetstagare är föremål för åtal för brott i eller utom tjänsten.

Brottmålsdomstolen har då möjlighet att för eventuellt beaktande vid sin straffmätning inhämta yttrande från nämnden jfr den ordning

som

stadgas i 29 kap. 5 § och 38 kap. 2 a § brottsbalken.

Olika åtgärder för att stärka förfarandet med ansvarsnämnd är en

tänkbara. Mycket talar för inom för det här alternativet

att man ramen

bör ha en särskild ansvarsnämnd för domare med sammansättning

en särskilt avpassad härför. Allmänintresset borde företrätt även i vara en

sådan ordning.

Man skulle också kunna överväga att införa ackusatorisk handen

läggningsordning där den anmälande myndigheten eller möjligen annan, t.ex. JK, hade partsställning och formulerade de påståenden

som nämnden hade att ta ställning till. JO skulle också kunna ges en

Domarnas rättsliga ställning sou 1994:99

sådan möjlighet.

Ett annat alternativ skulle vara att, när fråga uppkommer om

skiljande från tjänsten, nämnden inte hade någon egen beslutanderätt i frågan hade rätt att väcka denna fråga i domstol och att därefter

men t.ex. JK hade att företräda statens intresse i domstolen. Om JO fört ärendet till nämnden skulle han också kunna tänkas företräda ett allmänintresse inför domstolen.

Med utgångspunkten att frågor om skiljande från tjänsten av och disciplinära åtgärder mot domare inte bör ses som renodlat

en arbetsrättsliga utan att ett allmänintresse här också starkt gör sig

gällande skulle man också kunna tänka sig att frångå ordningen att

saken skall behandlas som en arbetstvist. Den skulle i stället kunna

prövas allmän domstol närmast ett indispositivt tvistemål. Den

av som enskilde berörde domaren skulle då kunna ges rätt att på samma sätt utesluten advokat föra talan mot ansvarsnämndens beslut i som en Högsta domstolen. Alternativt kunde man, som vi varit inne på i avsnitt 4.2, också tänka sig att sådan talan fick föras hos tingsrätt och

att prövningstillstånd inte skulle fordras i Högsta domstolen.

Genom sådan ordning skulle saken kunna underställas domstols en

prövning och ansvarsnämndens beslut skulle inte verkställas förrän

efter lagakraftvunnen dom. Frågan avstängning fick i samband om

med domstolsprövningen tas upp som en interimistisk fråga. Motpart vid domstolsprövningen med motsvarande rätt att överklaga

ansvarsnämndens beslut skulle vara JO och JK. JO representerar som

i dag ett allmänintresse.

Praktiska skäl talar således för att man har en ansvarsnämnd med

uppgiften att pröva de nämnda frågorna även beträffande ordinarie domare. Sanktionssystemet bör som anfört i avsnitt 4.1 vara

flexibelt. Vi att förslag de skisserade till förstärkningar av menar som ett förfarande i särskild ansvarsnämnd för ordinarie domare bör en övervägas närmare i ett fortsatt utredningsarbete. Sådana mindre ingripande förändringar i det nuvarande systemet kan vara att föredra framför exklusiv domstolsprövning av frågorna om domarens en rättsliga ställning.

4.4 Avgångsskyldighet i förtid

En domare kan skiljas från tjänsten i två fall innan han har uppnått

den ålder då han är skyldig att i pension:

Om han på grund förlust eller nedsättning i arbetsförmågan är

- av av

för framtiden oförmögen att fullgöra sina arbetsuppgifter tillfredsstäl-

sou 1994:99 Domarnas rättsliga ställning

lande.

Om han på grund av nedsatt arbetsförmåga under två år i följd inte

har tjänstgjort annat än försöksvis under kortare tid och det dels är

sannolikt att han inte kan återinträda i arbete inom ytterligare ett år, dels är ovisst hur arbetsförmågan därefter kommer att utveckla sig.

Utgångspunkten för regleringen av avgångsskyldigheten finns i 11 kap. 5 § regeringsformen de närmare bestämmelserna återfinns

men

i lag, numera i lagen om fullmaktsanställning. Beslutsbefogenheten

utövas av Statens ansvarsnämnd och talan mot besluten kan föras

enligt reglerna för arbetstvister. Vi ser inte några skäl att frångå ordningen ansvarsnämnd

att en fattar beslut i dessa fall. Däremot bör överväga ordning man en annan

än arbetstvistens form för överprövning beslut avgångsskyldig-

av om

het. Vi hänvisar till vad som anförts i denna fråga i avsnitt 4.2 och

4.3.

4.5 Avstängning och läkarundersökning

Nuvarande reglering synes ändamålsenlig. Vi inte behov andra

ser av förändringar än att förfarandet bör ändras på sätt i fråga samma som om skiljande från tjänsten, jfr avsnitt 4.2 och 4.3.

4.6 Materiella inom

frågor det disciplinära

förfarandet m.m.

Man bör överväga att stärka disciplinförfarandet beträffande domare genom att införa sanktionen suspension. Vi diskuterar också behovet att kunna behandla vissa av problem i domarens tjänstgöring i andra former än i ett disciplinförfarande.

Vi har utvärderat hur gällande ordning tillämpas. Det hänvisas till bilaga 15 i fråga om Statens ansvarsnämnds praxis och till bilaga 16 i fråga om JO:s och JK:s tillsyn av domare. Vi den reglering

anser

som finns i dag ändamålsenlig och har inga kritiska synpunkter på tillämpad praxis. Disciplinansvaret bör, som tidigare anfört, kvarstå

Domarnas rättsliga ställning sou 1994:99

oförändrat för ordinarie domare och inte heller i framtiden omfatta justitieråd och regeringsråd. I direktiven pekas på vikten av att tilltron till verksamheten kräver att den som brister i tjänsteduglighet inte utövar domarsysslan. Systemet skall också borga för självständighet i dömandet. Dessutom måste sanktionssystemet tillämpas tämligen strikt just i fråga om en sådan kategori yrkesmän som domare. Om en domare begått ett brott eller allvarlig förseelse kan valet stå mellan skiljande från tjänsten en eller en ganska lindrig påföljd. I något fall där ett skiljande från tjänsten framstått som väl strängt men där förhållandena varit sådana att det inte framstått som rimligt att domaren gick åter direkt till sin syssla efter förfarandets avslutande har man löst saken så att domaren meddelats tjänstledighet för en viss tid och beretts möjlighet till annat juridiskt arbete inom statsförvaltningen för att efter en viss "karenstid" återgå i domarbefattningen. I praktiken synes en sådan lösning ha verkningar som det tidigare tillämpade institutet suspension. samma Vi menar att det bör övervägas att nyansera systemet genom att låta det innehålla sanktionen suspension. Någon möjlighet till omplacering inom ramen för en disciplinärt förfarande bör däremot inte finnas i en framtida ordning. Hur skall man se på frågan med domare i problemsituationer eller med andra ord domare som mer tillfälligt inte "fungerar" Det gäller här att finna balansen mellan rättssäkerhet och effektivitet. De regler som ger domaren en oavhängig ställning skall betraktas som ett värn för rättsordningen och inte som en princip som ger domaren möjlighet att uppträda efter eget gottfinnande. Från rättstatliga synpunkter finns här givetvis ytterst endast den formella ordningen att tillgå. I praktiken synes dock ibland situationer kunna uppkomma som lämpligen bör kunna lösas genom överenskommelser mellan domstolens ledning och den enskilde domaren. Saken är dock givetvis mycket känslig när det gäller en yrkeskategori som domare. Om domaren är sjuk finns given ordning att tillämpa. Men vad en som är sjukdom och vad som är en problemsituation som kanske kan lösas med lämpliga insatser är inte alltid givet. Hur skall man se problemet med en domare som drabbas av tillfällig svaghet eller beslutsångest och då inte kan fungera väl som domare Om en domare är på obestånd men inte blir försatt i konkurs är det då lämpligt att han domstol fallet: Är det lämpligt han tjänstgör vid och om så är att handlägger alla typer av mål Någon möjlighet till omplacering finns inte beträffande domare. Vilket utrymme finns för tillfälliga lösningar genom arbetsledningsbeslut Frågor av detta slag behöver diskuteras närmare. Här finns en

sou 1994:99 Domarnas rättsliga ställning

viktig och mycket känslig uppgift för domstolscheferna, övriga domare och arbetstagarorganisationerna på domstolsområdet. Man bör erkänna problemets existens. En alltför strikt och stelbent ordning till skydd för domarens oavhängighet kan i praktiken medföra svårigheter att på ett smidigt och humant sätt nå en lösning i både det allmännas och den enskilde domarens intresse. Utgångspunkten måste enligt vår mening vara att det i allt fall finns vissa möjligheter att med beaktande av rättssäkerhetens krav på frivillighetens väg söka lösa problem detta av slag. Särskilt känslig är saken givetvis om det i fråga problemsituom en ation skulle uppkomma en konflikt mellan domstolschefen och den enskilde domaren eller fall där det är domstolschefen inte som "fungerar" i förhållande till en underställd domare. Den sistnämnde har här givetvis ett viktigt och mycket berättigat skyddsintresse. Slutligen finns här till hands den straffrättsliga och disciplinrättsliga ordningen som behandlats i det föregående. Vidare finns de externa tillsynsorgan som JO och JK utgör. Problemet kan dock tänkas vara av mer akut karaktär eller röra mera konkreta relationsproblem på en arbetsplats. Vår utgångspunkt är att en domstol bör vara så organiserad att där finns vissa möjligheter att förebygga eller vid behov behandla sådan problem. Lösningen synes här att det inom vara domstolen skall finnas ett kollegialt forum står till förfogande för som behandling av bl.a. dessa slags frågor. Med principen om att kollegialt beslutfattande bör tillämpas i viktigare frågor domstolens inre om förhållanden följer att problem berörda slag kan tas i detta av upp forum. Vi tänker oss att frågan om beslutsordningen för domstolens inre arbetsformer bör kunna läggas fast i lag. Vi återkommer till denna fråga i avsnitt

4.7 Skyldighet att utöva tjänst

annan

De närmare kriterierna för förflyttningsskyldigheten bör om möjligt slås fast i lag.

Regler om förflyttning finns i 11 kap. 5 § tredje stycket regeringsformen. Möjligheterna att förflytta ordinarie domare är begränsade till förflyttning till annan jämställd domartjänst och endast om det är påkallat av organisatoriska skäl. Domarna är emellertid enligt lag skyldiga att utföra uppgifter i en motsvarande eller högre tjänst som

Domarnas rättsliga ställning sou 1994:99

domare vid den domstol där domaren är anställd. Någon förflyttningsskyldighet för ordinarie domare från allmän domstol till förvaltningsdomstol och vice versa anses inte föreligga enligt uttalanden under förarbetena till regeringsformen. Vidare finns skyldighet att tillfälligt tjänstgöra i annan domstol vid sådan handläggning där flera lagfarna domare deltar. Skyldighet att tjänstgöra gäller för rådman i tingsrätt ledamot i annan tingsrätt inom samma hovrättsområde, för en som rådman i länsrätt som ledamot i tingsrätt eller hovrätt och för ett kammarrättsråd som ledamot i hovrätt. Vi menar att man bör söka lägga fast kriterierna både för förflyttningsskyldigheten och skyldigheten att tillfälligt tjänstgöra i annan domstol än den egna i lag. Den enskilde domarens rättsäkerhet i anställningen kan sägas tala för att frågor om förflyttningsskyldighet borde kunna föras under domstols prövning. Häremot talar dock andra tungt vägande skäl. Stora problem skulle kunna uppkomma i samband med olika former av ändringar i domstolsorganisationen ändringar beträffande de olika instanserna, ändrade stationeringsorter, ändringar beträffande förhållandena mellan allmän domstol och förvaltningsdomstol. Vi ser frågan om förflyttningsskyldighet som ett viktigt moment inför förestående reformarbete inom domstolsväsendet. En för begränsande reglering eller en alltför restriktiv tillämpning av nu gällande regler förflyttningsskyldighet skulle kunna utgöra ett hämmande moment om i ett sådant arbete. Vid riksdagens behandling av större sådana organisatoriska förändringar bör givetvis principerna för förflyttningsskyldighetens omfattning kunna tas upp till behandling inom ramen för lagregleringen. Man kan sålunda tänka sig att sådana principer särskilt lagfästs i samband med en mera allmän domstolsreform. Men i övrigt menar vi att frågan om tillämpningen av förflyttningsskyldigheten, liksom av utnämningsmakten, bör ses som en fråga för den verkställande makten där den står under sedvanlig konstitutionell kontroll. Det synes dock viktigt att domarkåren på något sätt garanteras möjlighet att delta i regeringens beredning av beslut om förflyttningsskyldighet. Det skulle kunna ske genom att Tjänsteförslagsnämnden hörs i sådana ärenden. Man skulle kunna lagfästa en sådan beredningsordning i lag. Någon utvidgning av de nuvarande möjligheterna att förflytta domare av andra skäl än som nyss sagts dvs. mellan allmän domstol och allmän förvaltningsdomstol bör inte införas annat än om en sammansmältning helt eller delvis av dessa båda domstolsorganisationer blir aktuell. Regeln om tillfällig tjänstgöringsskyldighet i annan domstol bör kvarstå oförändrad.

sou 1994:99 Domarnas rättsliga ställning

4.8 Tillsynen över domare och domstolar

JO:s och JK:s tillsyn över domare och domstolar bör finnas kvar. I fråga om JK:s tillsynsverksamhet diskuteras två förändringar: JK skall inte äga rätt att närvara vid domstols överläggningar, och JK skall inte ha till uppgift att pröva allmänhetens klagomål mot domstolar. Vi diskuterar även frågan om verksamhetsrevision.

JO:s och JK:s tillsyn

Med ett bibehållande av disciplinförfarandet synes det finnas ett behov av att arbetsgivarintresset särskilt kan företrädas. JK kan framstå som en mera naturlig företrädare för detta intresse än JO, snarast i som sammanhanget har att beakta ett allmänintresse. Frågan om JK:s roll bör dock bli föremål för ytterligare diskussion. Vi saken i det tar upp följande. Vår uppfattning är att domares brott utom tjänsten bör behandlas i vanlig ordning med allmän åklagare i åtalsfunktionen. I fråga om åtal för ämbetsbrott mot domare gäller i dag att J O, JK och RÅ har samma befogenheter. I fråga om justitieråd och regeringsråd ligger dock denna uppgift enbart på JO och JK. Vi att denna anser ordning kan bibehållas. JO:s roll i sammanhanget torde inte behöva ifrågasättas. Både JK och RÅ har sådant förhållande till ett regeringen att de står fria i sina tjänsteåtgärder med stöd ll kap. 7 § av regeringsformen. Deras uppgifter i åtalsfunktion i förhållande till en domare behöver därför inte i och för sig ifrågasättas. Ställningstagandet i fråga JK:s och RÅ:s roll i sammanhanget beror på hur om man ser på tillsynsfrågorna beträffande domstolar och domare över huvud taget. Man kan tänka sig en ordning där Högsta domstolen, Regeringsrätten, Lagrådet, justitieråd och regeringsråd undantas från extern rättslig tillsyn av JO och JK. I ett sådant system skulle däremot möjligheten kvarstå för JO och JK att väcka åtal för brott i utövningen av tjänsten som ledamot av dessa domstolar eller av Lagrådet liksom de särskilda uppgifterna för JO och JK i fråga om skiljande från tjänsten. Effekten härav skulle i praktiken bli att JO och JK inte skulle ha att utöva någon kritikrätt gentemot dessa domare utan endast ha en strikt åklagaruppgift. Revisionssekreterare och regeringsrättssekreterare m.fl. i den. beredande personalen skulle fortfarande stå under J Ozs

Domarnas rättsliga ställning sou 1994:99

och JK:s tillsyn på samma sätt som departementstjänstemän. Vi är tveksamma till en sådan ordning. J Ozs och JK:s kritikrätt bör principiellt ses som ett utflöde av åtalsrätten och utgör i praktiken ett alternativ till den formella åtalseftergiften. Med hänsyn till principen att justitieråden och regeringsråden inte omfattas av disciplinförfarandet får också JO:s och JK:s tillsyn förväntas utövas med den återhållsamhet som är förenlig härmed. Vår slutsats blir att domare även fortsättningsvis bör stå under extern rättslig tillsyn av JO och JK på samma sätt som är fallet i dag. Vi har inte sett som vår uppgift att ta upp J O:s tillsyn av domare till någon närmare diskussion här. Vi anser dock att allmänhetens förtroende för domstolsväsendet allmänt sett är betjänt av förekomsten av extern rättslig tillsyn enligt våra nationella traditioner. Det är emellertid viktigt att gränserna för denna tillsyn är föremål för en löpande diskussion och en närmare genomlysning från tid till annan. Vi ser ett särskilt värde i att denna tillsyn utövas av ett organ direkt underställt folkrepresentationen. Härmed kommer den balans mellan folkrepresentationens organ och den verkställande makten i fråga om det gemensamma funktionsansvaret för domstolsväsendet till visst uttryck. Medan utnämningsmakten och ansvaret för domstolsförvaltningen ligger på den verkställande makten är det folkrepresentationens organ som har ett ansvar för domstolsväsendet i form av lagstiftning, budgetreglering, rättslig tillsyn och indirekt genom konstitutionell kontroll. Däremot kan det finnas anledning att närmare överväga JK:s tillsynsroll i sammanhanget. JK har fler arbetsuppgifter än denna tillsynsroll, uppgifter som också har beröring med domstolarna. JK för talan som exklusiv åklagare tryckfrihetens och yttrandefrihetens områden samt som företrädare för det allmänna i vissa tvistemål och förvaltningsrättsliga mål. Denna ordning har sagts kunna inrymma vissa risker för att intressekonflikter kan uppkomma i de delar av J Kzs verksamhet som rör domstolarna. Denna fråga har nyligen behandlats av J K-utredningen. I bilaga 17 har vi redovisat utredningens överväganden i saken och remissutfallet i denna del. Vi hänvisar dit. Här skall nämnas att endast få remissinstanser tog upp denna fråga. Det finns inte heller någon enhetlig syn

bland remissinstanserna i frågan. Övervägande synes dock upp-

fattningen vara att JK:s tillsynsuppgifter i förhållande till domstolarna bör kvarstå. Kammarrätten i Jönköping och Sveriges domarförbund företräder emellertid en motsatt uppfattning. Även i våra diskussioner frågan har olika uppfattningar gjorts av gällande. Det har hävdats att den verkställande makten av principiella skäl inte bör ha något tillsynsorgan i förhållande till domstolarna. Om

sou 1994:99 Domarnas rättsliga ställning

denna uppgift i stället endast ligger på ett organ under folkrepresentationen, JO, uppnås en lämplig balans. Häremot har hävdats den

att

verkställande makten har ett klart behov ett tillsynsorgan i

av

förhållande till domstolarna inte minst med hänsyn till den arbetsgivarroll och det budgetansvar som i fråga domstolarna faller på

om den verkställande makten och dess I våra diskussioner särskilt organ.

om det disciplinära förfarandet har också detta kommit under-

att

strykas. I våra diskussioner har uppfattningen att JK bör ha kvar uppgiften att utöva tillsyn över domstolarna och dess personal slutligen

kommit att överväga.

På tre konkreta punkter vi emellertid förändringar i

anser att

regleringen av JK:s tillsyn av domstolarna bör genomföras.

nu

JK:s befogenhet att enligt 10 § lagen justitiekanslerns tillsyn

om

närvara vid domstols överläggningar vi bör avskaffas. Be-

anser

stämmelsen synes principellt diskutabel och är i praktiken att betrakta

obsolet. Även det inte ankommer som om på oss att föreslå ändringar såvitt rör J Ozs befogenheter vill vi notera regel att en om motsvarande befogenhet finns för JO i 12 kap. 6 § andra stycket regeringsformen

som på samma grunder kan ifrågasättas.

Vidare bör övervägas att införa uttrycklig regel en om att JK är

förhindrad att utöva tillsyn över domstol såvitt gäller dess be-

en

handling av ett mål eller ärende i vilket JK företräder staten vid domstolen. En sådan regel skulle dock egentligen endast uttryck för

ge något självklart, nämligen att en myndighetsföreträdare inte får ägna

sig illojal maktanvändning, skulle kunna precise-

men ses som en

ring av principerna bakom bestämmelserna i 11 kap. 2 § regerings-

formen för den aktuella situationen.

Slutligen bör den principen komma till uttryck att det inte är

en

uppgift för JK att behandla allmänhetens klagomål mot domstolarna.

JK skall alltså inte framtona klagoinstans utan J K:s uppgift i som en

sammanhanget bör vara att företräda regeringens intresse tillsyn.

av Denna uppgift bör utövas på JK:s eget initiativ, inspektioner genom

etc. Denna princip bör klargöras genom ändring i 15 § för-

en ordningen med instruktion för justitiekanslern. Därvid måste dock beaktas att JK förutsätts ha kvar sina uppgifter i fråga domare på om

det straffrättsliga och det disciplinärrättsliga området. Låt oss tillägga att om man i en framtida domstolsorganisation

skulle göra en strikt uppdelning mellan dömande och beredande

funktioner synes detta kunna anledning till fortsatt diskussion

ge en

även av tillsynsförfarandets utformning. Det är naturligen främst i fråga om det beredande arbetet som JO:s och JK:s tillsynsuppgifter

aktualiseras. Domstolens dömande verksamhet överprövas inom ramen

för domstolsprocessen och kringgärdas bestämmelsen i 11 kap. 2 §

av

Domarnas rättsliga ställning sou 1994:99

regeringsformen och de principer den bestämmelsen anses ge uttryck för.

Verksamhetsrevision

Med regeringens roll i budgetprocessen är det naturligt att den verkställande makten också har möjlighet att utöva revisionell kontroll domstolarna. Riksrevisionsverkets verksamhet i fråga om ekonoav misk revision och förvaltningsrevision synes inte innebära något som träder domarnas självständighet för när. Vi anser därför inte att någon ändring härvidlag bör övervägas. Budgetprocessen är för närvarande föremål for stora förändringar. En inriktning riksdagens budgetprövning mera på utvärdering och av uppföljning verksamheten har inletts i samband med den nya av budgetprocessen, jfr även Riksdagsutredningens arbete. Här skulle en viktig uppgift kunna finnas för riksdagen och dess justitieutskott i fråga om domstolarnas verksamhet. Frågan riksdagens respektive regeringens roll i sammanhanget om är värd fortsatt uppmärksamhet.

SOU 1994:99

5 Domarnas löner

m.m.

5.1 Hur och skall domamas löner

av vem bestämmas

Vi behandlar frågan principer och former för bestämmandet

om av domamas löner och presenterar därvid tre olika modeller: Ett

törhandlingssystem, en ordning där riksdagen bestämmer

domamas löner och en domarlönenämnd. Modellerna diskuteras

utifrån olika kriterier betydelse för bedömningen dem.

av av Det konstateras att saken kan fordra fortsatta överväganden i ett kommande utredningsarbete.

5.1.1 Det internationella perspektivet

I Danmark, Finland, Nederländerna och Norge utom beträffande

Høyesterett länder som Sverige i flera avseenden har stora likheter

-

med är domamas löner föremål för förhandlingar mellan å

-- ena

sidan statsmakterna, som därvid företräds justitiedepartementet eller

av

motsvarande, och å andra sidan domamas fackliga organisationer. Det

förhållandet att lönen sedan regleras i lag, sker i Nederländerna, som

betyder alltså inte nödvändigtvis att det är folkrepresentationen eller regeringen som ensam och reellt beslutat lönens storlek. I England

om bestäms domarlönerna av regeringen efter förslag från särskild en nämnd.

I USA och Canada har däremot folkrepresentationen för

ansvar

lönesättning genom lagstiftningsåtgärder. Den verkställande makten bereder även där frågan. Erfarenheterna från dessa länder

visar på att

sådana ordningar inte utgör några garantier för med andra

att en

jämförbara grupper följsam löneutveckling för domare skall kunna äga i praktiken. Även i Österrike rum Tyskland och sker löneregleringen för domare i lag. I Tyskland garanterar grundlagen viss genomsnittlig löneutveckling för domarna: Om övriga arbetstagare får en treprocentig ökning får även domarkåren det.

Domarnas löner m.m. sou 1994:99

Att domare har rätt att organisera sig i yrkesföreningar och arbetstagarorganisationer synes liksom i vårt land erkänt i FN:s Basic

- -- Principles. Härtill kommer enligt dessa FN-principer vissa rättigheter för domare, som bl.a. att rätten till tillräcklig ekonomisk kompensation skall säkras på ett tillfredsställande sätt i lag. Några internationella förpliktelser som medför att man i Sverige

skulle skyldig att i närmare utsträckning än som sker i gällande

vara svensk lag reglera domarnas rätt till lön finns inte enligt rätt genom vår bedömning. Det kan i sammanhanget erinras om att det i be-

stämmelsen i 2 kap. 17 § regeringsformen ges ett skydd för rätten till

fackliga stridsåtgärder.

5.1.2 Principer och former för bestämmandet av domarnas

löner

Sedan direktiven för vår utredning beslutades har, i anslutning till att

chefslöneavtalet upphörde, parterna beslutat inrätta en partssammansatt

central förhandlingsgrupp för lönesättning av de domare som omfattats

chefslöneavtalet. Parterna har avtalat att de under perioden fram till av den 1 juli 1994 skall komma överens om den fortsatta hanteringen av domarnas lönesättning. Detta förhandlingsarbete pågår för närvarande. Vi har inte tagit del av några närmare resultat av det. Under föreliggande förhållanden anser vi oss böra avstå från att lägga fram några mera konkreta synpunkter frågan om domarnas löner, framför allt inte i ett kortsiktigt perspektiv. I stället begränsar vi oss till att med ett mera långsiktigt perspektiv anlägga några

synpunkter på tänkbara alternativa lösningar och att ange några

fördelar respektive nackdelar som sådana lösningar kan vara förenade med. Vår diskussion skall inte ses som uttryck för vare sig specifika arbetstagar- eller arbetsgivarintressen. Den allmänna utgångspunkten

for oss är att lönesystemet för domarna bör vara utformat så att det

främjar dels hög kvalitet i domstolarnas verksamhet, dels domarnas en

självständighet i yrkesrollen. Vi vill i sammanhanget också peka lönepolitikens betydelse för strävandena att öppna domarbanan. Det

kan konstateras att den inriktning mot en öppnare domarbana som

tidigare inletts hittills inte rönt något egentligt genomslag i praktiken.

Löneläget i domaryrket är här troligen av stor betydelse. Likaså har de avhopp från domarbanan som tidvis varit besvärande till sin

omfattning också huvudsakligen haft sin grund i missnöje med llöne-

utvecklingen domarbanan.

sou 1994:99 Domarnas löner m.m.

Att här hävda att lönenivån är av mycket stor betydelse för att domaryrket långsiktigt skall kunna attrahera och behålla de skickligaste juristerna synes inte fordra någon närmare motivering i detta sammanhang. En djupare diskussion av denna fråga synes lämpa sig

bättre for en parlamentariskt sammansatt utredning än för Därvid oss.

kan det också finnas anledning att särskilt studera frågans behandling

i några jämförbara länder. I det följande tar upp tre alternativa modeller för hur lönebildningen för de ordinarie domarna kan tänkas utformas. Vi redovisar därefter synpunkter som vi anser bör beaktas vid ett framtida val av modell.

Ett förhandlingssystem

Det första alternativet tar sin utgångspunkt i nuvarande ordning. Det

bygger sålunda på ett sedan länge väl etablerat förhandlingssystem

kombinerat med en större eller mindre frikrets. Systemet behöver här

inte någon närmare presentation. Det har nära sammanhang med de

allmänna principerna för den statliga lönepolitiken. Dessa kan nya

kortfattat presenteras enligt följande.

Den nya budgetprocess som utvecklats under senare år för den

statliga verksamheten innebär att riksdag och regering beslutar om olika verksamheters inriktning och utgifter över statsbudgeten. För myndigheterna gäller att att ramanslagen utgör totalt tilldelat utrymme for budgetåret. I ramanslaget tilldelas myndigheterna medel bl.a. för lönekostnaderna. Beräkningen sker utifrån lönekostnadsutvecklingen

inom den konkurrensutsatta sektorn. Någon merutgift före löne- och

prisökningar medges alltså inte myndigheterna under löpande

budgetår. En ny statlig arbetsgivarorganisation har tillkommit genom att

Arbetsgivarverket blivit en uppdragsmyndighet for de centrala statliga myndigheterna. Utgångspunkten är att myndigheterna skall ha det fulla

arbetsgivar- och kostnadsansvaret och att regeringen väljer att inte

driva inkomstpolitik. En vilande grundlagsändring har antagits

som

innebär att regeringen inte kommer att lägga sig i avtalsförhandlingar-

na och att avtalen då inte längre behöver godkännas fmansutskottet av

och regeringen. Den nya statliga lönepolitiken är avsedd att utgöra ett viktigt in-

strument för utveckling av respektive verksamhet och skall leda till

ökad effektivitet i resursutnyttjandet. Den roll som givits myndigheterna i sammanhanget är förenad med betydande självständighet

men

inrymmer också att myndigheterna skall kunna avkrävas ansvar för sin

lönepolitik.

Domarnas löner m.m. sou 1994:99

I sammanhanget bör avslutningsvis nämnas att det under senare år

inom den statliga lönepolitiken skett en övergång till ett system för individuell lönesättning,jämför ramavtalet åren 1993-1995. Domarna utgör dock här en grupp som undantagits från detta system, se vidare avsnitt 5.2. Under år 1993 har vidare chefslöneavtalet upphört och chefslönenämndens uppgifter överlämnats till dels regeringen, dels

myndigheterna.

Riksdagen bestämmer domarnas löner

Domstolarnas och domarnas självständighet förutsätter som

-

framgått av våra allmänna utgångspunkter att ett lämpligt utformat

-

balansförhållande råder på området i fråga om fördelningen av kompetens och uppgifter mellan den lagstiftande makten, riksdagen

och den verkställande makten, dvs. regeringen och dess myndigheter, samt domstolarna själva. Att riksdagen genom sitt ansvar för sam-

hällspolitiken och de statsfmansiella frågorna också har ett över-

gripande ansvar för domstolsväsendets allmänna funktion är uppenbart. Med den ökade inriktning på uppföljning och utvärdering som kan förväntas inom ramen för riksdagens budgetbehandling även såvitt

gäller domstolsväsendets område kan riksdagen också följa utvecklingen och medverka till förbättringar i verksamheten. I detta andra alternativ där riksdagen skulle bestämma domarnas

löner skulle alltså riksdagen även ta sig ett operativt ansvar för

lönebildningen för domarna. Detta skulle givetvis vara en särlösning i förhållande till de allmänna principer som nu lagts fast för lönepolitiken på statens område. Riksdagens beslut om domarnas löner skulle

naturligen ske i form av lag. Bakom en sådan lagstiftning skulle kunna stå t.ex. en ordning där domarnas löner kopplas till någon annan

grupp av statsanställda eller funktionärer med offentligrättslig ställning

och därefter räknades upp med automatik eller efter vissa angivna principer och sedan befästes genom riksdagens beslut i form av lag. Även andra former för riksdagens medverkan är dock tänkbara. Det

finns exempel från utlandet på att lagstiftningsformen för folkrepresen-

tationens lönebeslut kombinerats med en förhandlingsordning.

Domarlänenämnd

Det tredje alternativet är en lösning med en domarlönenämnd, dvs. parterna kommer överens om att ersätta förhandlingsordningen med en särskilt inrättad myndighet som i nämndform ensidigt beslutar om

de ordinarie domarnas löner. Ett exempel på en sådan form av nämnd

är den tidigare chefslönenämnden. Andra exempel är två nyinrättade

SOU 1994:99 Domarnas löner m.m.

organ: Riksdagens arvodesnämnd och Statsrådsarvodesnämnden. En domarlönenämnd kan principiellt tänkas konstrueras på två olika sätt, antingen med representation endast av domare, dvs. med självbestämmanderätt for domarkåren, eller genom någon form av intresserepresentation. Representation för riksdagen, regeringen, Justitiedepartementet, Domstolsverket, arbetstagarorganisationerna, domarkåren och allmänintressen i någon form får med denna senare lösning övervägas.

Faktorer av betydelse för val av modell

Inför ett ställningstagande till dessa tre olika modeller får man bedöma dem alla utifrån vissa särskilda kriterier. Vi vill peka på några faktorer av stor betydelse i sammanhanget. Det lönesystem som väljs bör vara utformat så att det långsiktigt stärker kvaliteten i domstolarnas verksamhet och domarnas självständiga ställning. Det är från denna synpunkt viktigt att domarna själva känner förtroende för den valda lösningen och bedömer den som effektiv för de nu angivna syftena. Lönesystemet för domare måste vara så utformat att det kan vinna legitimitet även utanför domarkåren. Det är viktigt att det kan vinna tilltro hos riksdag och regering, hos allmänheten och bland andra kategorier offentligt anställda med uppgifter inom och utom rättsväsendet. Ett lönesystem för domare måste vara förenligt med de principer som gäller för fmansmaktens utformning i övrigt i vår konstitutionella ordning. Avsteg från de allmänna principerna för budgetreglering och statlig lönepolitik fordrar mycket starka skäl och nya kontrollinstrument. En avgörande fråga är av vilket organ och genom vilken beslutsordning det samlade utrymmet för domarnas löner ytterst skall bestämmas inför varje lönerörelse. Den ordning som väljs bör innehålla en så liten risk som möjligt för uppkomsten av en politisk styrning av domstolarna med löneinstrumentet. Kriterierna för löneregleringen bör i stället vara så sakligt anknutna till verksamheten som möjligt. Nämndmodellens lämplighet måste bedömas mot bakgrund hur av stor den grupp är som avses omfattas av en sådan ordning. I de nämndmodeller som hittills har kommit till tillämpning har gruppen av berörda individer varit ganska begränsad och därmed har nämnden också haft ansvaret för tämligen begränsade ekonomiska belopp. Lönesystemet bör utformas så att det inte blir för stelt. Det skall inrymma flexibilitet, såsom praktiska möjligheter att åstadkomma särskilda satsningar speciella kategorier av domare, t.ex. sådana

Domarnas löner m.m. sou 1994:99

vars juridiska kompetens eller chefsegenskaper skall kunna beaktas i

en lönerörelse. Den framtida strukturen på domartjänsterna som kan skönjas kan

här bli av betydelse för valet. Väljs en mycket enhetlig tjänstestruktur med nivåer kan det ge anledning till en annan lösning än

om

strukturen innehåller många olika tjänstetyper. Av betydelse kan också

vara om det skall läggas en tyngdpunkt på att lönestrukturen på annat

sätt skall vara mycket enhetlig eller inrymma större differentieringsmöjligheter beträffande en och samma domarkategori. Särskilt i en lösning med en förhandlingsmodell finns det enligt vår mening anledning att ha kvar en s.k. frikrets för vissa domstolschefer och högre domare för vilka lönesättningen överlämnas till regeringen.

Hur stor denna krets bör vara kan bedömas bero på flera olika faktorer, bl.a. graden av flexibilitet i den grundläggande ordningen för

lönesättningen av ordinarie domare. Av betydelse är hur ordningen

med en sådan krets skall ses mot bakgrund av den nya inriktningen för den statliga lönepolitiken och den roll regeringen avses inneha i denna. Även frågan vilken

om betydelse i lönesättningen som regeringen avser att tillmäta chefsrollen kan vara av betydelse för kretsens

storlek. Det bör beaktas att det kan ligga ett särskilt värde med en sådan krets inom domstolsväsendet. Med den metoden kan statsmakterna uppehålla en konsekvent och samlad lönepolitik där vissa

domstolschefer relateras till myndighetschefer på rättsväsendets område Justitiekanslern, Riksåklagaren etc. och på statsförvaltningens område i övrigt. Med en ordning där domarnas löner bestäms riksdagen får

av

kanske frågan om det skall finnas en s.k. frikrets bedömas annorlunda. Behovet och lämpligheten härav kan då sättas i fråga. Det kan när

riksdagen bestämmer lönerna för domarna i allmänhet i lag synas principiellt svårförenligt att regeringen skulle besluta de högsta om domarnas löner i form av en sådan krets. l stället skulle väl man överväga en ordning där riksdagen skulle reglera domarlönerna dels

genom lagstiftning, dels genom individuella beslut för en sådan krets. En lösning där en domarlönenämnd skulle kombineras med en s.k.

frikrets fordrar också särskilda överväganden. Vid sidan av att diskutera olika beslutsordningar som sådana kan

man också till behandling ta den praktiska frågan vilka

upp mera

sätt ett ökat löneutrymme faktiskt kan skapas inom domstolsväsendet

eller hur särskilda satsningar på vissa domarkategorier i praktiken

skall kunna ske. Lagstiftningsmetoden inrymmer givetvis principiellt en sådan möjlighet även den kan leda till motsatt resultat. Den

om nya

statliga lönepolitiken är också tänkt att ge möjligheter till sådana satsningar. Som ett exempel kan hänvisas till den prioritering

av

SOU l°94z99 Domarnas löner m.m.

insatser på det statliga kulturområdet skedde vid 1993 som års löncerêrelse. En annan väg bestå i att Domstolsverket finner synes

lönemedel för särskilda insatser inom för förhandlingar eller

ramen i en domarlönenämnd.

Ett ökat löneutrymme inom myndighetsverksamhet eljest

en synes

främst kunna förvärvas genom resultatet faktiska rationaliseringar

av av verksamheten. Domstolsväsendet står allt döma inför av att en

omfattande omvälvning. Ändringar av domstolsorganisationen och

en

renodling av domarnas arbetsuppgifter kan leda till viktiga rational ringsresultat av olika karaktär. För att nå dit kan det både

antas att uppgiften som domstolschef med det administrativa under ansvaret

perioden och den juridiska skickligheten i domaruppgiften blir mycket betydelsefulla. Detta kan motivera särskilda metoder eller modeller för att lönemässigt premiera goda sådana insatser. Efter sådan

en

törändringsperiod kan det kanske däremot finnas anledning övergå

att

till en enhetlig lönestruktur för de ordinarie domarna. Sådana

mera

aspekter synes också viktiga inför ställningstaganden vilken ordning

av

for lönesättningen bör väljas.

som Tiden för vårt utredningsarbete har inte medgivit ingående en mera

analys än den som nu presenterats. Det är möjligt att närmare studier

av hur domarnas lönefråga lösts i vissa andra länder här kan vara av

intresse. Frågorna om en ordning där riksdagen bestämmer domarnas

löner eller där domarlönenämnd inrättas dessutom fordra en synes en

beredning i parlamentarisk ordning eftersom sådana lösningar skulle inrymma avsteg från de principer riksdagen har lagt fast.

som

Principerna för lönesättningen

Vi anser inte att principen individuell lönesättning bör till-

om

lämpas för domare.

För domarna har skett ett avsteg från den allmänna princip

som

antagits i 1993-95 års ramavtal, nämligen den principen att lönerna

skall vara individuellt bestämda och differentierade. För domarna är

det betydelsefullt att avtalet öppnar möjlighet för nu att differentiering-

en skall kunna ske efter andra grunder än individuella.

Frågan kan givetvis göras avhängig strukturen på domartjänsterna. Man kunde kanske ha en differentierad lönesättning baserad på domartjänstens innehåll i stället. Man skulle därvid indela domar-

Domarnas löner m.m. sou 1994:99

tjänsterna i ett ytterligare antal grader och klasser. Så synes ske i en del länder, t.ex. Tyskland och Frankrike. Det verkar dock vara en mindre lämplig väg. Man kan också tänka sig att inom ramen för

nuvarande ordning ha ett system där lönen differentieras beroende

tjänsten och tjänstetiden. Möjligheten att fritt placera in nyutnämnda domare som i dag undantagsvis utnyttjas är naturligtvis också ett värdefullt instrument- det bör dock användas med viss försiktighet.

En väg att nå resultat liknar individuell lönesättning skulle vara som att inrätta tjänster där den allmänna skickligheten i den dömande

uppgiften sätts i centrum.

En individuell lönesättning för domare skulle rimligen få grunda sig

på något bestämt kriterium, såsom specialistkompetens eller allmän skicklighet. Behovet specialistkompetens bör dock inte lösas genom

av

individuell lönesättning utan vid behov genom generella åtgärder för en viss grupp domare med specifika arbetsuppgifter. Att företa en skicklighetsbedömning individuell domare annat än inom ramen

av en för meritvärderingen i samband med utnämningsförfarandet synes

svårt att förena med det konstitutionella kravet på domarnas självständiga ställning enligt regeringsformen. Det förutsätter att en skicklighetsbedömning görs löpande inför löneförhandlingarna och de individuella lönerna blir då ett styrinstrument för arbetsgivaren eller

det beslutsorgan eljest skulle ha möjlighet att bestämma om dessa som vid förhandlingarna. En ordinarie domare bör inte bli föremål för en

sådan löpande betygssättning förman påverkar lönen. Om

av som

domaren för att få högre lön skall betygsättas som skicklig kan det hända att han omedvetet rättar sig efter vad kollegor och chefer tycker

och inte sitt eget omdöme i den dömande verksamheten. En skicklig domare arbetar långsammare men säkrare än andra kan komma som i kläm i något slags produktivitetsresonemang. Sammanfattningsvis är det tveksamt hur skall kunna löpande bedöma skicklighet och man

samtidigt behålla ett självständigt dömande. Vem skulle göra dessa bedömningar En ordning där detta låg i Tjänsteförslagsnämndens hand och byggde på principer och arbetsformer som en ordnad

samma

meritvärdering skulle bli orimligt byråkratisk. Vi att övervägande skäl talar mot en ordning med individuell

menar lönesättning av domare. Ett visst utrymme bör dock finnas kvar för instrumentet individuella

ingångslöner i samband med änstetillsättning. Detta öppnar utrymmet

för ökad konkurrens till domartjänsterna och förbättrar möjligen

heterna att i praktiken realisera öppnare domarbana. Ett sådant

en

instrument bör därför finnas det bör användas med viss försiktig-

men het.

SOU 1994:99 Domarnas löner m.m.

5.3 Strukturen

domartjänsterna

Vi diskuterar frågan ytterligare någon domartjänst om typ av utöver s.k. rådstjänst och chefsdomartjänst bör inrättas i första och andra instans.

En utgångspunkt för oss är att tjänstestrukturen inom domarkåren bör vara tämligen enhetlig och inte utan mycket starka skäl delas upp mer än i dag. I ett långsiktigt perspektiv också synes en uppsplittring på flera tjänstetyper stå emot där tjänst ordinarie domare en syn en som skall utformas mycket generellt och den allt övervägande. vara I dag är domstolsväsendet uppbyggt kring två ordinarie typer av domartjänster, tjänster i rådsklass och chefsdomartjänster. I den mån det finns skickliga domare det någon anledning inte aktuellt som av är att ge ett chefsansvar saknas i stort sett karriärvägar. Skulle domstolsväsendet gagnas av att ytterligare kategorier domartjänster av inrättades En första fråga är här följande. Borde kanske rådstjänsterna i andra instans anses som befordringstjänster l andra länder har appellationsdomare högre ställning och lön än underrättsdomarna. Det bör ses som naturligt att skickligare domare rekryteras till överrätt så att man där har en större kompetens än den instans avgöranden vars man överprövar. ställningstagandet bör i hög grad bli beroende vilka förändringav ar som sker inom överrättsprocessen och i fråga domarkarriären. om Av betydelse är här det arbete utförs i utredningen som nu om rättegången i hovrätt. Med utgångspunkt i dagens förhållanden det dock finnas rätt synes goda skäl att anse att tjänsterna rådman respektive råd i andra som instans ändå tills vidare liksom i dag bör bedömas likvärdiga i lönehänseende. Uppgiften att juristdomare i underrätt är vara ensam mycket ansvarsfull och ibland pressande. Positionen är allmänt sett mera utsatt där än för den kollegialt verksamme domaren. Det förhållandet att tyngdpunkten i den dömande verksamheten skall ligga i första instans rör både kvantitet och kvalitet i arbetet. Skickliga domare måste därför finna underrättstjänsterna attraktiva. Systemet bör inte heller ge incitament till alltför mycket rörlighet mellan dessa tjänster. Men en reformerad process i andra instans i riktning - mot en ökad användning prövningstillstånd och höga ambitioner utbilda av att

Domarnas löner m.m. sou 1994:99

och pröva den yngre juristpersonalen alternativt de yngre domarna borde kanske leda till ett annat synsätt. Domarna i andra instans borde

generellt ha högre grad av skicklighet än underrättsdomarna och for

en att nå detta skulle fordras användning av löneinstrumentet. Alternativt

skulle man kunna tänka sig att i allt fall inleda en utveckling i denna

riktning med att inrätta, utöver tjänst som vice ordförande

avdelning, även vissa tjänster som förste hovrättsråd/kammarrättsråd med bättre anställningsvillkor än för vanlig rådstjänst. Man bör ha observans på denna fråga i det fortsatta domstolsreformarbetet.

En andra fråga är följande. Bör inrätta vissa domartjänster i man

underrätt som ger särskilt skickliga domare en högre ställning och lön utan att tjänsten är kopplad till chefsskap med administration En skicklig domare behöver inte nödvändigtvis vara en skicklig

administratör. En domare på sådan tjänst skulle kanske kunna avlasta lagmanen

för vissa svårare eller uppmärksammade mål

nen genom att ansvara i stället för denne. Vid underrätterna skulle det kunna innebära att man inrättade vissa tjänster som förste rådman. En sådan lösning synes värd att överväga även om ett reformerat chefsskap vid tingsrätter och länsrätter bör medföra att domstolschefen avlastas en del administrativt arbete.

5.4 Särskilt om chefskapet

Vi att chefskapet i domstolsverksamheten under len anser närmaste framtiden bör tillmätas stor betydelse och diskuterar chefsrollen.

Det svenska domstolsväsendet står inför ett viktigt reforrrskede. Utvecklingen är i mycket beroende pä den framtida domstolsorganisationen och den renodling av domarrollen som nu övervägs. De administrativa uppgifter Domstolsverket skött skall ökad

som utsträckning decentraliseras till domstolarna själva.

Vi är angelägna att i detta perspektiv betona chefskapets beydelse

för domstolarna. Domstolschefens roll bör många sätt kunna

jämställas med vad gäller i andra verksamheter där chefer leder

som och utvecklar den totala verksamheten på arbetsplatsen och hzr bl.a.

det personaladministrativa ansvaret.

sou 1994:99 Domarnas löner m.m.

Ett gott Chefskap i domstol skall mot denna bakgrund premieras lönemässigt. Vi har inte uppfattningen att chefskapet skall utövas enligt en anciennitetsprincip eller att det skall rotera. Däremot kan det diskuteras om det, undantagsvis, bör finnas möjlighet använda en att tidsbegränsade chefskap. Genom utnämningsförfarandet bör säkerställas att skickliga domstolschefer kan rekryteras. Särskilda satsningar på chefsutbildning bör göras. Vissa centrala frågor om domarens dömande arbete såsom beslut om arbetsordning, rotelindelning och lottningsfrågor bör dock, som vi tar upp i avsnitt 7.2.3, behandlas kollegialt. Härigenom bör de frågor som rör den enskilde domarens självständighet i behandlingen av de enskilda målen kunna handläggas i från rättssäkerhetssynen punkt betryggande ordning. Chefsdomarens ansvar och arbetsledningsfunktioner utanför detta område bör tydliggöras så att verksamheten i dessa delar kan skötas med en hög grad av effektivitet.

SOU 1994:99

6 Domarnas

bisysslor

Vi anser att något generellt förbud för domare ha bisysslor att inte bör införas. Några större förändringar bör inte göras i den avvägning som for närvarande gäller av vad är att betrakta som som en tillåten respektive otillåten bisyssla. Vi väcker frågan om inte i en större omfattning än vad är fallet i dag som en lagreglering borde finnas i fråga vad är otillåtna om som bisysslor för en domare. Vidare diskuteras ett anmälningsförfarande för vissa bisysslor och för innehavarna vissa av domartjänster. Tanken på ett tillståndsförfarande för

skiljemannauppdrag förs

också fram. Frågan om främst justitierådens och regeringsrådens uppdrag som skiljeman diskuteras. Vi det finns anser att sådana skäl mot att tillåta de högsta domarna inneha att skiljeuppdrag att frågan bör behandlas i ett framtida utredningsarbete så att det ges ett säkrare underlag för att bedöma den. Beträffande var prövningen bisysslefrågor bör ske vi av anser att mycket talar för att dagens ordning bör bestå. Alternativt kan mar. överväga att ge domstolarna ett större inflytande genom att rätten att lämna besked bisysslor läggs på chefen för den om domstol där domaren tjänstgör. Det bör finnas rätt överen att klaga domstolschefens beslut till Tjänsteförslagsnämnden.

6.1 Det internationella perspektivet

Fråganom domare har rätt att inneha bisysslor eller inte löses på olika sätt i olika länder. I vissa stater, t.ex. USA och England, gäller som förbud för domare att ha juridiska bisysslor, i andra länder tillåts domare att arbeta skiljeman etc. Hit hör de nordiska länderna, som Nederlinderna, Frankrike, Irland och Tyskland. I flera länderna av krävs tllstånd eller anmälningsskyldighet innan kan man börja utöva

Domarnas bisysslor sou 1994:99

bisysslan. Frågan är lagreglerad i varierande utsträckning i de olika

länderna. Vid EG-domstolen och andra internationella domstolar gäller

mycket restriktiv bisysslor. För t.ex. EG-domstolens

en syn domare råder ett förbud mot bisysslor från vilket Rådet kan medge undantag i det särskilda fallet.

6.2 Vår principiella bisysslefrågan

syn

Det ligger från allmänna synpunkter ett värde i att domarna deltar i

samhällslivet och kan verka i detta i skilda sammanhang där konflikter med domaruppgiften inte aktualiseras. Vi menar att det är viktigt att domarna har samhällets stöd i detta avseende.

Den nuvarande svenska synen tillåtligheten för offentliga tjänstemän i allmänhet och domare i synnerhet att ha bisysslor är inte

väsensskild från den gäller i flera nordeuropeiska länder. Den som

praxis som tillämpas i Sverige kommer till uttryck genom Tjänsteför-

slagsnämndens och regeringens beslut i underställda bisysslefrågor se

kap. avsnitt 7.6 och bilaga 18. Någon kartläggning av omfattningen domarnas faktiska bisyssleverksamhet har dock veterligen

av inte skett. Vi generellt att gällande praxis allmänt sett är stabil och väl anser avvägd. Praxis kan inte sägas vara för generös eller släpphänt jfr

t.ex. beslutet om att inte tillåta domare att vara styrelseledamot i en

sparbank. Möjligen är den som nämnts i diskussionerna i stället - något för restriktiv jfr beslutet att inte tillåta en domare att vara

styrelseledamot i Södra skogsägarnas ekonomiska förening i vilken

han medlem. Vi anser emellertid att nuvarande praxis ger ett var

rimligt utrymme för offentliga, privatekonomiska och ideella verksamheter vid sidan domarens tjänst. Praxis hanterar också enligt vår

av

mening den grundläggande intressekonflikten hos domarkåren med fullt beaktande de synpunkter som vi anfört ovan om domarnas rätt

av

att vara verksamma vid sidan av domartjänsten och ger även i övrigt uttryck för på dessa frågor kan ställa oss bakom. Vi är

en syn som

den åsikten att den nuvarande på bisysslor i Sverige alltså i

av synen

grunden bör ligga fast eller i allt fall inte bör utvecklas i restriktiv

riktning. Samtidigt måste dock slås fast ett strängt krav på att en

bisyssla inte får verka arbetshindrande för domaren i den ordinarie

befattningen hos domstolen. Eventuella missförhållanden därvidlag får inte accepteras och kan dessutom komma att skada domarkårens anseende hos allmänheten.

sou 1994:99 Domarnas bisysslor

Begränsningar för vissa domare i rätten att inneha bisysslor

En särskild fråga är om man bör bedöma rätten att inneha bisysslor på olika sätt beroende på var i domstolsorganisationen och domstolshierarkin domaren är verksam. Bör på bisysslor bli strängare

synen

högre upp man kommer i domarhierarkin eller inte Man kan spåra

en

sträng syn i frågan om bisysslor hos de internationella domstolarna. I dessa övernationella organ är detta naturligtvis fundamentalt. Hur praxis i fråga om andra länders högre domstolar ser ut på denna punkt

har vi inte närmare undersökt. Något generellt på frågan är vi svar inte heller beredda att ge.

En aspekt är att den lokalt verksamme underrättsdomaren rimligen

måste vara något mera restriktiv med utanför tjänsten engagemang

inom den egna domkretsen än utanför den. För domarna i högre

instanser gäller att domkretsen är vidare kontakten med domkretmen sen är å andra sidan mindre intensiv. Mera allmänt sett måste dock hävdas att överrättsdomarna inte kan större friheter att utöva ges

bisysslor än underrättsdomarna. Bisysslan för ledamöterna av våra högsta domstolar att medverka i privata skiljeförfaranden bör bedömas i bl.a. det perspektivet nedan avsnitt 6.5.

Ju högre upp i domstolshierarkin kommer och med den lilla man grupp domare som där finns synes det också bli viktigare att, i den

mån man som vi accepterar förekomsten bisysslor, dessa inte "får

av

alltför mycket slagsida någon särskild intresseinriktning

och att

synen på bisysslors tillåtlighet inte kan generösare än i för-

vara hållande till domare i underordnade domstolar. Vi behandlar central en aspekt av detta problem i avsnitt 6.5.

6.4 Särskilt

om några bisysslor

Arbete med ojfentliga uppdrag

Domstolsväsendet har Lagrådet givits konstitutionell roll genom en att

medverka i lagstiftningsprocessen. Även remissväsendet

genom -som också har sin grund i regeringsformen och dess bestämmelse om

beredningstvånget deltar domstolarna med sina synpunkter på

-

förslag till lagstiftning. Dessa uppgifter sköter domare i tjänsten

som

sådan. Att domare leder och i övrigt deltar i utredningsarbete i form av bisyssla är dock sedan länge ett viktigt inslag i det svenska utredningsväsendet. Det är till stort för lagstiftningsprocessens

gagn

Domarnas bisysslor sou 19999

kvalitet och effektivitet. Det är emellertid viktigt att de domare ;om anlitas leda eller ledamöter i utredningar erhåller upplrag för att vara utformade så allsidigt och i övrigt på sådana villkor att de erhålle ett tillräckligt faktiskt utrymme att genomföra uppgiften på ett opaniskt och sakligt sätt jfr 1 kap. 9 § RF. En alltför styrande eller begränsande utformning ett uppdrag kan därvid utgöra ett problem. av Vi har inte kunnat se exempel på att domare, som deltagit ett utredningsarbete, när de i framtiden domare i ett mål ställts iiför som rättslig fråga som haft beröring med det tidigare utredningsarletet en kommit i intressekonflikt eller kommit att sin opartiskhet en ifrågasatt. Med en öppen och sakligt bedriven lagstiftningsprtcess detta dessutom främst vara ett teoretiskt problem. En viss synes uppmärksamhet på problemet bör dock ha. Saken bör dock ses man mer från jävs- än från bisysslesynpunkt. Den vi har på domares offentliga utredningsuppdrag skiljer syn som sig inte från vad tillämpas i en del andra jämförbara lärder, som synes även vår tradition på detta område synes vara betydligt starkare än om på andra håll. En särskild fråga i detta sammanhang rör domarkårens eventiella medverkan i EG-arbetet på bisysslebasis i form av uppdrag för domarpersonal företräda Sverige eller att medverka i något EGatt Vi har inte särskilt utrett EG:s praxis området, men vi organ. egen den är tämligen restriktiv. Saken berörs inte närmare i antar att betänkandet statsförvaltningen och EG SOU 1993:80. Frågan bör dock behandlas närmare i ett fortsatt utredningsarbete. I fråga andra offentliga uppdrag på bisysslebasis för domare än om utredningsuppdrag den tillämpade ordningen inte ge synes oss nu anledning till några erinringar. Generellt sett får det anses vara en viktig tillgång för det allmänna att domare med intresse för saker och med allmänintresse sig olika offentliga lojalitet ett tar an upptrag. Något starkare ekonomiskt incitament kan här sällan spåras.

Särskilt om skiljemannauppdrag

Som framgår kap. avsnitt 2.5.4 är det i många med oss av jämförbara länder tillåtet och inte heller ovanligt att domare km ha uppdrag skiljedomare bisyssla. I vissa länder fordras därvid som som anmälan och/eller tillstånd. Undantag finns från inställningen att tllåta fallet i England, USA, Österrike och i viss mån bisysslor. Så är Canada. Det förekommer också som i Frankrike den begränsningen att skiljeuppdrag som kan leda till ett överklagande i den domstd där domaren tjänstgör inte får förekomma.

soU 1994:99 Domarnas bisysslor

Enligt Domstolsverkets riktlinjer kan domare betänkligheter

en utan åta sig ett uppdrag ordförande i skiljenämnd eller som som ensam skiljedomare. Däremot anses en domare regel förhindrad äta som att

sig uppgiften att vara av part vald skiljeman. Riktlinjerna har bekräftats i Tjänsteförslagsnämndens och regeringens praxis. Vi har förståelse för uppfattning innebär någon prin-

en som att

cipiell skillnad i fråga om uppdraget sådant egentligen inte finns

som

mellan uppdraget att vara av enskild part vald skiljeman respektive

av

dessa skiljemän utsedd ordförande i skiljenämnden. Inställningen i praxis till saken synes likväl välgrundad då därmed ett större avstånd till parterna i skiljetvisten kan upprätthållas. Som argument mot att domare skall få befatta sig med skiljeuppdrag åberopas ibland att prejudikatbildningen blir lidande. Rättsfrågorna i stora och viktiga tvister dras undan praxisbildningen och utarmar

domarnas kunnande genom att tvisterna i stället avgörs genom skiljeförfarande. Frågan är samhällets avsedda för om resurser

tvistlösning i domstol bör få medverka härtill. Skil jemannaförfarandet kan sägas i någon mening konkurrera med domstolsprövning

som

alternativ tvistlösningsform. Om dessutom domaren i denna sin bisyssla, som vanligen är välbetald, tjänar oproportionellt mycket på skiljemannauppdraget i förhållande till lönen för sitt arbete i den ordinarie domartjänsten skulle med visst fog kunna säga

man att

bisysslan till sin effekt i någon mening framstår konkurrensskad-

som

lig även om konkurrensskador i begreppets strikta mening inte kan anses förekomma grund att vägra bisysslor på domstolsväsendets

som område. Även

fortroendeaspekten mäste uppmärksammas i detta

sammanhang. Ett problem är här att skiljemannaverksamhetens egentliga innehåll är undandragen allmänhetens insyn. Bisysslans omfattning eller med andra ord frågan dess utförande skulle kunna tänkas om också vara arbetshindrande för domaren kan leda till att dess berättigande ifrågasätts. Detta kan till skada för förtroendet för vara verksamheten hos domstolen.

Det finns emellertid ett antal argument talar för skiljeman-

som att

nauppdrag bör accepteras bisysslor för domare. Ordningen har

som

tillämpats länge utan att den veterligen medfört större problem eller ifrågasättanden. Denna bisyssla har av tradition inte ansetts

vara otillåten. len hel del andra länder med rättssystem liknande vårt intar

man samma inställning som den som för närvarande gäller i Sverige. Domare får, om de tillåts delta i skiljeverksamheten på detta sätt, kunskaper och erfarenheter av rättsområden där tvister ofta brukar lösas genom skiljeförfarande t.ex. inom sjö- och transporträtten. Vissa tvister, i synnerhet de med internationell anknytning, brukar

Domarnas bisysslor sou 1994:99

dessutom tradition slitas skiljemän. De stora multinationella av av

företagen tar regelmässigt skiljeklausuler i sina kontrakt. Den

svenska företagsamheten och handelsutbytet gynnas också av att den

svenska rättsordningen understödjer skiljeförfarandets principer. Sverige har också internationellt sett ett mycket gott rykte som skiljedomsland, inte minst inom öst-västhandeln. Detta är något som gör att statsmakterna på olika sätt bör stödja skiljeförfarandet som en

form för tvistlösning. Både för rättsutvecklingen i stort och rättssäkerhetsskäl kan det av värdefullt om skickliga jurister och inte minst de som anses vara tjänstgör domare kan delta i skiljeförfarandena. Vi har, som som

nämnts inte funnit anledning att frångå principen att skiljeman-

ovan,

nauppdrag där skiljemannen utses av enskild part är att anse som oförenliga med domarsysslan. De uppdrag som i dag är tillåtna innebär däremot enligt vår bedömning allmänt sett inte att domarens objektivitet behöver komma i fara och därmed elimineras eller

begränsas risken för förtroendeskada i det enskilda fallet. Skiljedomar

kan visserligen efter klander bli föremål för prövning i tingsrätt och

i vissa fall kan tingsrättens avgörande överklagas till hovrätt. De fall det här är fråga är huvudsakligen av formell karaktär. De om

jävsproblem kan uppkomma på grund att en enskild domare

som av

vid dessa domstolar deltagit i det överklagade skiljedomsförfarandet

kan emellertid inte sådan art att de märkbart kan anses anses vara av komma påverka dessa domstolars verksamhet eller förtroendet för att domstolarna. Vi därför inte att det bör införas något förbud för anser domare i första och andra instans att, utöver de begränsningar som finns i dag, ta emot och utöva uppdrag som skiljeman.

6.5 Särskilt om justitieråden och regeringsråden

Justitieråden och regeringsråden har enligt 3 kap. 4 § rättegångsbalken inte rätt att inneha eller utöva annat ämbete. Bortsett från denna

begränsning gäller för dem i princip samma rätt att inneha

numera

bisysslor för andra domare och övriga offentliga tjänstemän.

som Lagstiftaren har alltså principiella grundsyn i fråga om dessa samma

domares rätt att inneha bisyssla som för andra. Vi har också samma utgångspunkt och att de argument brukar anföras för och

anser som

emot bisysslor är relevanta också här. Möjligheten för justitieråd och regeringsråd att inneha bisysslor medför således att dessa bereds möjlighet att olika sätt delta i samhällslivet, vilket i sin tur erbjuder både möjligheter för dessa domare att vinna erfarenheter från områden

utanför domstolens arbete och är till fördel för de verksamheter som

sou 1994:99 Domarnas bisysslor

de åtar sig uppdrag för. Vi menar emellertid att saken just beträffande denna kategori av domare fordrar särskilda överväganden med hänsyn till deras ställning. Av tradition anlitas justitieråd och regeringsråd för olika fasta offentliga uppdrag, t.ex. som ledamöter i nämnder och styrelser under riksdagen eller regeringen. Detta förekommer dock tämligen sparsamt. Vanligare är att de anlitas för uppdrag av mer tillfällig natur inom det offentliga utredningsväsendet. Denna ordning får allmänt anses vara accepterad och utgör ett mycket värdefullt inslag i vårt offentliga liv. Förordnandena föregås av en noggrann prövning och förekomsten av dessa uppdrag är föremål för full insyn. Arvodena är i förhållande till lönen i domartjänsten påtagligt begränsade. Anledning att ifrågasätta dessa former av bisysslor för justitieråd och regeringsråd finns med den omfattning de har enligt vår mening inte. Att justitieråden och regeringsråden andra medborgare på ett som värdefullt sätt engagerar sig i vissa föreningsuppdrag och sysslar med juridiskt författarskap och juridisk utbildning är allmänt accepterat. Någon undersökning av i vilken utsträckning dessa domare har bisysslor utöver de nu nämnda har inte företagits. Vi har dock orienterat oss allmänt om saken genom att inhämta upplysningar från vissa av utredningens experter. Något bisysslebesked från regeringens sida i fråga om justitieråd och regeringsråd har vi däremot inte kunnat finna. Av denna orientering har framgått att det knappast förekommer att regeringsråden engageras i skiljeförfarandet, medan del justitieråd en i varierande utsträckning har och har haft uppdrag ordförande i som skiljenämnd. Med stöd av bestämmelsen i 8 § avtalet 1993-06-28 om upphörande av chefslöneavtalet m.m. har regeringen som arbetsgivare rätt att fordra in uppgift från bl.a. denna kategori domare av om huruvida och i vilken omfattning de innehar eller att åta sig avser bisysslor. Någon motsvarande befogenhet har givetvis inte vår utredning. Vi har därför avstått från att försöka kartlägga tillämpningen närmare. Vi återkommer till denna fråga i avsnitt 6.6. En omdiskuterad fråga som enligt direktiven har att beakta rör typen och omfattningen av skiljemannauppdrag och i vilken mån bedömningen kan variera mellan olika kategorier av domare. Vi har allmänt behandlat denna fråga i här föregående avsnitt 6.3. Som framgår av en särskild redogörelse i recitens avsnitt 7.8 har emellertid frågan om justitierådens rätt att inneha enskilda uppdrag eller inte under lång tid varit föremål för lagstiftarens uppmärksamhet. Av den historiska redogörelsen framgår också att saken från tid till haft annan anknytning till löneregleringen för justitieråden. Särskilt i fråga om justitierådens rätt att inneha skiljemannauppdrag fick saken sin

Domarnas bisysslor sou 1994:99

genomlysning på 1920-talet. De argument som kan anföras mot rätten att inneha sådana uppdrag kom då upp till en utförlig diskussion. I samband med en lönerevision år 1926 infördes ett förbud för både justitieråd och regeringsråd att inneha sådana uppdrag. Denna ordning kvarstod till år 1970. Därefter har justitieråden och regeringsråden nämnts jämställts med andra domare i fråga om rätten att inneha som bisysslor. Frågan om justitierådens skil j emannauppdrag har sedan varit uppe till behandling vid 1990/91 års riksmöte. Justitieutskottet delade då justitieministerns avståndstagande från tanken på att införa ett totalt förbud mot bisysslor. De skäl som talar för att även justitieråden regeringsråden bör av principiella skäl betraktas på samma sätt bör kunna ha möjlighet att åta sig uppdrag som ordförande i skiljenämnd är främst att samhället, som ovan anförts, har anledning att stödja användningen av skiljeförfarandet och att parterna är betjänta av att även de förnämsta domarna med sina särskilda kvalifikationer kan stå till förfogande för uppgiften. För de domare som engagerar sig i denna form av bisyssla är den givetvis också både stimulerande och utvecklande. Möjligheten för ett justitieråd att inneha bisysslor av detta slag underlättar troligen också rekryteringen till dessa tjänster nu rådande lönevillkor. Erfarenheterna kan även komma till nytta i det ordinarie domstolsarbetet. Det kan också sägas ha ett värde att utrymmet för tillåtna bisysslor för denna kategori blir "balanserat" mellan offentliga och privata uppdrag. Att dessa bisysslor i praktiken i dag skulle vara av arbetshindrande natur i tjänsten som justitieråd finns det inte någon anledning att anta. Det nu anförda, i vissa avseenden närmare utvecklat i föregående delavsnitt, kan sägas tala för att skiljemannauppdrag även fortsättningsvis bör vara tillåtna för justitieråden. Vi har på så sätt sammanfattat argumenten för den nu gällande ordningen. Vi vill emellertid också hålla upp en motbild genom att utförligt diskutera de argument som talar mot att domarna i de högsta instanserna skall tillåtas ha skiljemannauppdrag som bisyssla. Som argument för att tillåta skiljeuppdrag har anförts att samhället har anledning att i näringslivets intresse stödja användningen av skiljeförfarandet. Det är då en stor konkurrensfördel om särskilt skickliga jurister finns tillgängliga för verksamheten. J ustitieråden och regeringsråden är därmed särskilt intressanta att anlita. Om möjligheter att anlita dessa domare för uppdrag som ordförande i skiljenämnd med dessa domares exklusiva skicklighet och anseende leder till att flera tvister än annars löses genom skiljeförfarande och följaktligen utom domstolsväsendets ram kan man tänkas hävda den meningen att rådande ordning är konkurrensskadlig i vid mening. Det är allvarligt om prejudikatbildningen försämras, för att inte säga

sou 1994:99 Domarnas bisysslor

uteblir, på viktiga rättsområden. Även marginella förändringar i den riktningen kan behöva uppmärksammas och motarbetas.

Till det kommer att allmänheten undandras den möjlighet till insyn

i rättskipningen som garanteras genom offentligheten inom det statliga domstolsväsende samhället i stort sett avgiftsfritt ställer till alla

medborgares förfogande. Skiljeförfarandet, som är en värdefull

funktion i en marknadsekonomi, är däremot förenat med extra

kostnader, särskilt de i praxis mycket höga arvodena för skiljemännen,

kostnader som i sista hand drabbar också andra än parterna i konflikten. Detta gör att skiljeförfarandet inte är något realistiskt alternativ för alla grupper i samhället.

Att Högsta domstolens ledamöter deltar i skiljeförfaranden ger

denna tvistlösningsform en särskilt hög status som annars inte skulle

ha varit för handen. Samhället har under lång tid se t.ex. Översyn av

rättegångsbalken 2 Högsta domstolen och rättsbildningen, SOU

-

1986:1, bilagan Alternativ till skiljeförfarande m.m. tidigare

-

utredningsarbete gjort avsevärda ansträngningar och lagt ner stora

utredningsresurser på att få de allmänna domstolarna eller särskilda statliga skiljedomstolar att framstå som lättillgängliga och konkurrens-

kraftiga alternativ till det privata skiljeförfarandet. Även arbetar

nu en

statlig utredning Skiljedomsutredningen med bl.a. denna

- -

uppgift. Under det senaste decenniet har Högsta domstolens ledamöter

på olika sätt avlastats vissa arbetsuppgifter i syfte att öka utrymmet för

den i egentlig mening prejudikatbildande verksamheten. Möjligheterna att snabbt nå den högsta instansen för besked i en svår rättsfråga har

förbättrats genom nya regler för förfarandet och sättet för fullföljd.

Reformerna förefaller ha lyckats åtminstone på så sätt att utrymme nu

finns för en snabbare och mer omfattande prejudikatbildning än

tidigare i vart fall om antalet ledamöter i de högsta domstolarna

behålls i stort sett konstant. Det är mot denna bakgrund man har att bedöma bärkraften i argumenten att möjligheten till bisyssla som skiljedomare är stimulerande och utvecklande för justitieråden samt att ett förbud mot

skiljeuppdrag skulle kunna ha en rekryteringshämmande effekt, särskilt i nu rådande löneläge.

De ekonomiska aspekterna i sammanhanget kan inte negligeras.

Inkomsten av ett uppdrag som skiljeman kan överstiga ett justitieråds

månadslön. Detta förhållande kan behöva diskuteras och bidrar till att frågan om löneläget för landets högsta domare bör ges ökad uppmärksamhet. Man kan dock knappast räkna med så höga löner för justitieråden och regeringsråden att de ekonomiska incitamenten att acceptera skiljeuppdrag helt skulle försvinna. Men det förefaller ändå mindre troligt att ett förbud mot bisyssla som skiljeman i märkbar mån

Domarnas bisysslor sou 1994:99

skulle allmänt försvåra rekryteringen till dessa kvalificerade domartjänster på rent ekonomiska grunder. Det förhållandet att en skiljedom i vilken ett justitieråd medverkat efter klander kan komma att föras under Högsta domstolens prövning måste av principiella skäl också vägas in. Med hänsyn till att klandertalan rör formella frågor i förfarandet, att det är ytterst ovanligt att sådana mål når Högsta domstolen och då vanliga jävsbestämmelser givetvis skall iakttas om ett sådant mål kommer upp är detta problem knappast av någon egentlig betydelse. Men det bör beaktas att Högsta domstolens ledamotsantal nu med tiden håller på att minskas. Ju lägre antalet ledamöter blir desto accentueras mer jävsfrågan i de fall en sådan klandertalan förs under domstolens prövning. Jävsfrågan är härvid av relevans både i principiellt sett från aspekten förtroendeskada och praktiskt arbetsplaneringsmässigt hänseende. Vi menar således att de nu anförda skälen mot att tillåta uppdrag som skiljeman för justitieråd är av betydelse. Vi har heller inte intrycket att det förbud mot ifrågavarande bisyssla som rådde under nästan ett halvsekel fram till år 1970 medförde någon sämre kvalitet i dömandet. Mot bakgrund av det ovan anförda anser vi att frågan om justitierådens bisysslor som skiljemän bör föras upp till en närmare diskussion. Härvid kan även Skiljedomsutredningens kommande förslag behöva vägas in. Om statsmakterna finner skäl för det är en lösning att återinföra det förbud som fanns tidigare för denna sorts uppdrag. Andra alternativ är att införa en begränsning av antalet sådana uppdrag eller en inkomstgräns beträffande dessa för respektive domare. Väljs något av dessa alternativ eller om nuvarande ordning bibehålls finns det ett behov av att överväga att i lag och inte endast i avtal ange en skyldighet för justitieråd och regeringsråd att för respektive domstols ordförande eller för regeringen redovisa bisysslor i former som medger viss insyn för allmänheten. Vidare kan det tänkas vara lämpligt att införa en lagstadgad ordning för arbetsgivaren att på eget initiativ ta ställning till bisysslans tillåtlighet. I första hand ser nu ett behov av att förekomsten av denna typ av uppdrag under en viss angiven tidsperiod kartläggs. Regeringen har en möjlighet att föranstalta om detta. När så skett kan frågan bedömas på ett säkrare underlag. I anslutning härtill ges också en möjlighet att

bedöma behovet av och formerna för en framtida anmälningsrutin se

även följande avsnitt 6.6. Vi vill avslutningsvis tillägga följande. Några sådana krav på en redovisning har inte tidigare väckts. Frågan om justitierådens rätt att inneha denna typ av bisysslor har också varit uppe till diskussion i

sou 1994:99 Domarnas bisysslor

riksdagen så sent som år 1991 utan att leda till bedömningen att några ändringar var påkallade. Vi har, med anledning av våra direktiv, lagt synpunkter på den nu tillämpade ordningen, synpunkter, vi tycker som är viktiga att ytterligare diskutera för framtiden.

6.6 Förfarandet i

bisyssleärenden

En fråga är om man i lag närmare bör söka reglera vilka bisysslor som är att betrakta som förtroendeskadliga eller inte bör som annars vara tillåtna för domare. Vissa slag bisysslor är redan i dag av

föremål för författningsreglering. Denna reglering kan givetvis

utvidgas till att gälla även andra sysslor t.ex. vissa som typer av

skiljemannauppdrag eller vissa slags uppdrag för vissa kategorier av

domare. Allmänt sett synes en mera fullständig reglering i lag än den nu gällande angelägen i fråga just domarkåren, särskilt i om ett perspektiv som det för denna utredning aktuella, nämligen att stärka domarnas rättsliga ställning. En sådan reglering kan, enligt vår mening, bli ett verksamt medel för att motverka misstankar om att särintressen kan styra enskilda domare eller domarkåren sådan i som fråga om förekomsten av bisysslor. Vi att frågan sådan menar om en reglering bör övervägas i ett fortsatt utredningsarbete. En andra fråga är om man borde införa skyldighet för domare en att anmäla om de har en bisyssla eller det kanske kan räcka med om ett system med frivilliga anmälningar. Som nämnts föreligger i ovan

flera med Sverige närstående länder Finland, Nederländerna och

som

Österrike anmälningsskyldighet för domare beträffande förekomsten

en av bisysslor. Enligt nu tillämpat synsätt hos de offentliga oss anses tjänstemännen och därvid inte minst just domarna själva kunna - bedöma om en bisyssla är lämplig eller inte. Detta har sedan i dagens system kompletterats med en rätt att begära förhandsbesked. Någon generell anmälningsskyldighet finns alltså inte för närvarande. Det kan diskuteras om detta är tillräcklig och lämplig utformning en av regelsystemet i fråga om just domarna i en situation då har att man överväga att stärka domarnas rättsliga ställning. Den bedömning domaren själv gjort kan visserligen i fråga - som om andra offentliga tjänstemän komma att prövas fråga - som en om disciplinansvar för en otillåten bisyssla. Systemet bör dock vara utformat så att en sådan prövning inte minst när det gäller domare i görligaste mån inte behöver aktualiseras. Arbetsgivarens rätt att av arbetstagare del av uppgifter om bisysslor är, liksom rätten för arbetsgivaren att förbjuda arbetsen hindrande bisyssla, i dag reglerad i avtal. Det kan i första hand

Domarnas bisysslor sou 1994:99

övervägas inte de frågor som i dag är avtalsreglerade beträffande om de ordinarie domarna med hänsyn till deras särskilda ställning i stället borde regleras i lag.

En anmälningsskyldighet beträffande bisysslor kan författningsregleras i olika former. Det är ett stort och väl byråkratiskt steg att införa en för alla domare gällande obligatorisk anmälningsskyldighet. I stället kan tänka sig ordning med skyldighet som den i

man en en

dag avtalsreglerade, dvs. den inträder efter arbetsgivarens anfordran eller också att den obligatoriskt gäller endast vissa domartjänster eller vissa typer av bisysslor. Av hänsyn till de negativa opinionsfriheterna

2 kap. 2 § regeringsformen synes det dessutom fordras vissa begränsningar i en sådan anmälningsskyldighet.

Särskilt när det gäller de omdiskuterade skiljemannauppdragen kan flera vägar diskuteras. Ett alternativ att den domare som vill ha vore

ett uppdrag skiljeman för varje särskilt fall borde söka tillstånd.

som

En lösning vore att man införde en anmälningsskyldighet just

annan

för skiljemannauppdrag. Slutligen kunde en kombination av anmälningsskyldighet och obligatoriska tillstånd kunna gälla beträffande

dessa och eventuellt vissa andra typer av bisysslor som räknas upp i lag.

Vad gäller frågan som i första hand skall pröva om en

om vem

bisyssla är tillåtlig eller inte sig det nuvarande systemet behålls

vare

eller anmälningsskyldighet eller ett tillståndsförfarande införs kan

en följande anföras. Den ordning finns i dag innebär att en tämligen som väl utvecklad praxis tillkommit som tjänar till vägledning för vilka

bisysslor är tillåtna eller inte. Detta är något som talar för att den

som

gällande prövningsordningen är lämplig att behålla under förut-

sättningen att inga större förändringar görs beträffande utnämningsför-

farandet. Det innebär att Tjänsteförslagsnämnden och regeringen som

i dag skulle pröva dessa ärenden. Ett alternativ som bör övervägas är

domstolarna själva ett större inflytande i frågan att man

att ge genom

lägger rätten att lämna bisysslebesked på domstolschefen och att dennes beslut kan överklagas till Tjänsteförslagsnämnden utan rätt att överklaga nämndens beslut till regeringen. I prövningen bör i allt fall ingå att yttrande inhämtas från domarens chef. Det förekommer även att regeringen anmodar JK att yttra sig i

dessa ärenden. Vi inte något hinder mot en sådan ordning vare sig ser

JK har kvar sin tillsynsroll området eller inte. Det kan vara

värdefullt för regeringen att lämpligt sätt kunna bredda underlaget

för bedömningen bisyssla är förtroendeskadlig eller

av om en

arbetshindrande. Att regeringen skulle söka inhämta JO:s yttrande

däremot mindre lämpligt. En annan sak är att JO naturligtsynes vara vis kan uppmärksamma frågor som dessa inom ramen för sin

sou 1994:99 Domarnas bisysslor

tillsynsverksamhet. Vidare bör det för en domare finnas möjlighet att inhämta domstoischefens oförbindande råd i frågor bisysslor. om

SOU 1994:99

7 Domaruppgiften

7.1 Kan den ordinarie domarens

arbetsuppgifter

koncentreras

7.1.1 Inledning

En reformerad domstolsorganisation med tyngdpunkten i rättskipningen förlagd till första instans och med en ny utformning av överrättsprocessen bör leda till en kvalitetshöjning av rättskipningen. Detta bör ses som utgångspunkten när frågan om den ordinarie domarens arbetsuppgifter kan koncentreras diskuteras. Vi ser framför oss långsiktig, successiv uten veckling där en öppnare rekryterad, numerärt mindre domarkår erbjuds en kvalificerad beredningsorganisation. Avgränsningen av den ordinarie domarens sysslor är alltså central.

Direktivens utgångspunkt är att den ordinarie domarens arbetsuppgifter bör begränsas till i huvudsak processledning och dömande uppgifter.

Detta bör ses som ett viktigt led i den reformering av domstolsväsen-

det som nu pågår. Renodlingen av domstolarnas uppgifter till rättskipning, ett förfarande där tyngdpunkten i rättskipningen är förlagd till första instans samt en ny utformning överrättsprocessen av är här viktiga bakgrundsförutsättningar. En reformerad domstolsorganisation är ett annat viktigt inslag. Det är med sådana utgångspunkter vi nu tar upp till behandling frågan om begränsning den en av ordinarie domarens uppgifter till att leda förhandlingar och fatta avgöranden i rättsliga frågor. Även direktiven inte specifikt tagit frågan domarbanans om upp om utformning för framtiden ligger det nära till hands att alternativen en i huvudsak bevarad domarbana eller en ny ordning med ett begränsat antal äldre bland olika juristyrken rekryterade domare ställs mot varandra. För diskussionen är sådana modeller värdefulla. Genom att exemplifiera effekterna i de båda fallen belyses fördelar och nackdelar med respektive modell.

Domaruppgijien sou 1994:99

Vi är för vår del inte beredda att nu förorda den ena modellen framför den andra. Vi vill dock understryka den stora vikten av attt domstolarna kan fortsätta att vara viktiga utbildningsinstitutioner för yrkesverksamma jurister och att domstolarna erbjuder en stimulerande arbetsmiljö för yngre skickliga jurister som kan tänka sig att konkurreordinarie domartjänst. Vidare skall domstolarna var moderna ra om myndigheter som fullt ut tar tillvara kanslipersonalens kompetens och utvecklingsmöjligheter. Denna personal bör efter särskild utbildning och under eget ansvar kunna anförtros olika beredande uppgifter vid hanteringen av mål och ärenden. De yngre juristerna bör under sin utbildningsgång prövas i sådana beredande uppgifter som kvalificerad rättsutredning och föredragning och därefter också kunna förordnas att fullgöra vissa dömande uppgifter som icke-ordinarie domare. Vi framför oss en långsiktig, successiv utveckling där en ser öppnare rekryterad men också numerärt mindre domarkår rekryteras efter en noggrann skicklighetsprövning och erhåller konkurrenskraftiga löner. En sådan domarkår bör då också erbjudas en kvalificerad beredningsorganisation. I en sådan långsiktig utveckling framstår avgränsningen av den ordinarie domarens sysslor som central.

7. 1 Delegeringsarbetet

Vår utgångspunkt är att de ordinarie domarna endast bör syssla med de mest kvalificerade arbetsuppgifterna. För att vinna erfarenheter är det av vikt att det arbete med delegering av uppgifter som påbörjats går vidare och inte avstannar i avvaktan ett slutförande av reformarbetet beträffande domstolarna och domarrollen. Den förberedande handläggningen av målen föreslås utföras personal än de ordinarie domarna. Vissa uppgifter av annan under ett måls förberedelsestadium bör, liksom i dag, dock inte delegeras till domstolsbiträden utan utföras av annan personal, är lagfaren eller i vissa fall med särskild utbildning för som tjänsteuppgiften. Även vissa domaruppgifter bör kunna delegetill att handläggas av icke-ordinarie domare. ras

sou 1994:99 Domaruppgifien

Delegering av handläggaruppgifter i domstolarna till andra personal-

kategorier än domarna har under en längre tid skett i fråga flera om

slag av mål och ärenden främst inom den s.k. frivilliga rättsvården. Uppgifter som tidigare utfördes av personal vid domstolarna, t.ex. handläggning av mål om betalningsföreläggande, har även överförts

till andra organ i samhället. Våren 1993 lade regeringen dessutom en

proposition 1992/93:213 om delegering arbetsuppgifter till

av

kanslipersonal vid domstol. I propositionen konstaterades bl.a. att regeringen inte utan lagstöd kan bestämma att sådana uppgifter

som avser beredning av mål får utföras än domare, t.ex. av annan kanslipersonal. Sedan den 1 juli 1993 regeringen ändringar ges genom

i rättegångsbalken och lagen allmänna förvaltningsdomstolar

om

uttrycklig befogenhet att meddela sådana bestämmelser. Lagändringen har också for hovrätternas del följts ändring i hovrättsin-

upp av en

struktionen som ger möjlighet att delegera vissa beslut under beredningen av målen till fiskaler, fiskalsaspiranter och domstolsbiträden. Några motsvarande förändringar har dock inte skett för de övriga domstolarnas del. Som skäl för att det inte har ansetts lämpligt

att göra några sådana har bl.a. angetts det omfattande reformarbete

som pågår till följd av bl.a. Domstolsutredningens förslag och

som

kan få förhållandevis stor betydelse för arbetsformerna i de berörda

domstolarna, det förhållandet att vår utredning haft att behandla frågor om domarnas arbetsuppgifter samt det arbete pågår i Domstolssom

verket med att utveckla ett modernt målhanteringssystem. Vi vill understryka vikten att delegeringsarbetet går vidare enligt

av de riktlinjer som satts och att ett sådant arbete inte i upp avstannar avvaktan på ett slutförande av reformarbetet beträffande domstolarna och domarrollen. Det måste nämligen viktigt att under anses som en

rätt lång omställningstid vinna erfarenhet många olika sätt att

av

utforma verksamheten genom olika försöksprojekt och verk-

annan samhet. Det är å andra sidan också viktigt att delegeringsverksamheten

utformas på ett flexibelt sätt så att de delegeringslösningar väljs

som

inte i längden leder till låsningar i sin tur kan komma att försvåra

som framtida reformer avseende domstolarna. I detta sammanhang är också

utvecklingen av utbildningsinsatserna av central betydelse. Genom delegeringslagstiftningen markeras indelning verksam-

en av

heten i flera steg: Beredande uppgifter kan utföras kansliperso-

som av

nal, beredande uppgifter fordrar lagfarenhet och dömande

som

uppgifter. Även de dömande uppgifterna

bör kunna delas i sådana

som bör förbehållas ordinarie domare och de delega-

som genom en

tionsordning angiven i lag kan anförtros icke-ordinarie domare.

Domaruppgifzen sou 1994:99

7.1.3 Vad är en domarsyssla

I detta avsnitt diskuteras vilka uppgifter som är att betrakta som domarsysslor. Till denna kategori hör att leda förhandlingar och

avkunna domar. Vi menar dock att det även beträffande vissa

uppgifter som är att betrakta som domarsysslor finns utrymme för delegationsordningar. Så bör t.ex. ledande av förhandlingar under den förberedande handläggningen av målen kunna

handhas av icke-ordinarie domare. Vidare bör förlikningsverksamhet under förberedelsestadiet, fattande av interimistiska beslut och beslut om vissa tvångsmedel också kunna skötas av icke-ordinarie domare. Beslut om frihetberövande häktning

bör däremot i princip fattas av ordinarie domare. Ett förfarande där olika personer utför olika delar av handläggningen av ett

mål har dock också vissa nackdelar som måste beaktas. Vi tar upp några sådana exempel.

I sammanhanget bör också vissa frågor om domarens

ställning i processen övervägas.

Om man väljer en modell där den dömande verksamheten endast skall utföras ordinarie domare och antalet domare trots en ökad av måltillströmning förväntas minska i framtiden är det viktigt att dessa till antalet färre ordinarie domare endast sysslar med kvalificerade uppgifter. Även har kvar domarutbildning med liknande om man en en utformning som i dag där icke-ordinarie domare utför i stort sett arbetsuppgifter som de ordinarie domarna bör en sådan samma ordning där de ordinarie domarnas arbetsuppgifter renodlas med vissa

justeringar ändå kunna tillämpas. Vi har funderat på ett system där

den förberedande handläggningen av målet utförs av någon annan än den ordinarie domaren så att denne endast behöver ägna sig de

tvistlösande och rent dömande funktionerna i domarsysslan. Systemet med delegering innebär en viss sådan uppdelning eftersom

domarna delegeringen avlastas enklare uppgifter och kan genom

inrikta sig på de arbetsuppgifter som kräver kvalificerad juridisk sakkunskap. Delegering sker i dag både till kanslipersonal och till lagfaren personal. Den lagfarna personalen det här är fråga om är i

underrätterna notarierna och i överrätterna fiskalsaspiranterna och fiskalerna. Om i framtiden tänker sig en ordning där främst man ordinarie domare dömer i domstolarna är det viktigt att dessa kan backas upp med en kvalificerad beredningsorganisation. Vi åter-

sou 1994:99 Domaruppgijien

kommer till de för- och nackdelar ett sådant kan innebära system längre fram. I det följande är utgångspunkten för resonemanget att ordinarie domare dömer i de mål kommer till domstolen och som att uppgifterna under förberedelsestadiet beroende på dess karaktär

delegeras till kanslipersonalen respektive lagfaren personal, bl.a. de

icke-ordinarie domarna. Vissa domarfunktioner bör därutöver även kunna delegeras till de icke-ordinarie domarna.

En närmare både rättslig och praktisk analys måste naturligtvis göras av frågan hur verksamheten hos olika domstolar och i olika måltyper kan delas i beredande och dömande uppgifter. Här skall endast några aspekter på frågan om vad som bör hänföras till dömande

uppgifter tas upp.

De centrala momenten i domarsyssla är att leda förhandlingar

en

och avkunna domar. Detta är något inte behöver understrykas

som

särskilt. Ansvaret för domen och dess utformning vilar på domaren. Det innebär också att ansvaret för domsskrivningen är domarens. En punkt som här kan värda att överväga är domsskrivningen,

vara om som är mycket resurskrävande, kan inskränkas i någon mån. Bör

domskäl utformas skriftligt endast begär det eller kan andra

om part

förenklingar ske Det bör studeras närmare vilka lösningar beträffande domsskrivning och därmed sammanhängande protokollföring

som

finns i andra länder eller kan möjliga i framtida ordning

som vara en

med nya tekniska hjälpmedel i domstolarna. Särskilt förberedelsen i tvistemål inrymmer vissa uppgifter är

som

av stor betydelse för parterna och där rättssäkerhetsskäl talar för att

systemet utformas på ett sådant sätt att det ytterst är ordinarie en domare som har ansvaret, eventuellt att sådan fråga kan bli genom en

föremål för överprövning. Vi här främst olika former

avser av interimistiska beslut. I övrigt förberedelse i tvistemål både i synes

skriftlig och muntlig form kunna i betydande utsträckning anförtros icke-ordinarie domare. Dessa bör kunna utöva förlikningsverksamhet

med en friare och aktivare processledning än den eller de ordinarie

domare som skulle ha att pröva målet slutligt. Det bör dock samtidigt betonas hur viktigt det är att ett mål tidigt blir föremål för

en beredning som lägger grunden för det slutliga avgörandet. Detta talar i motsatt riktning för att domare har för samma som ansvaret avgörandet också bör svara för beredningen.

Det ligger i sakens natur att också beslut användning

om av

tvångsmedel och om frihetsberövande under ett måls beredning måste ses som en domarsyssla. Inriktningen bör vara att sådana uppgifter

som rör frihetberövanden häktning skall skötas ordinarie domare. av

Det kan dock ligga en betydande fördel i att olika domare för

svarar förberedande respektive slutliga åtgärder i sådana mål.

Domaruppgiften sou 1994:99

Även kontrollen inkomna stämningsansökningar och andra

av

skrivelser vilka mål initieras synes oss principiellt vara att se

genom

domarsyssla. Här vi att det finns utrymme för delega-

som en menar tionsordningar. Så har också skett i t.ex. hovrätterna där fiskaler,

fiskalsaspiranter och domstolsbiträden kan förordnas att utföra de göromål rotelinnehavare får företa ensam.

som en

Det finns vissa nackdelar med en sådan uppdelning av handläggningen i beredande och dömande del utförs av olika

en en som

befattningshavare skisserats Detta är något som de flesta

som ovan.

domare övertagit mål från kollegor säkert vid något tillfälle har

som varit med Detta talar mot ett sådant förfarande. Om domaren, när om.

han får målet för avgörande, att målet inte beretts på rätt sätt

anser eller något fattas, t.ex. har den berett målet till skillnad från att som den skall döma i målet inte ansett att den tilltalade behövde som

offentlig försvarare, måste kanske huvudförhandlingen ställas in. Vem

skall då ha för det besvär för parterna inställd föransvaret som en handling innebär och de kostnader och den tidsutdräkt som följer

därpå Man måste vidare beakta att domstolarna har ett ansvar för den

materiella rättvisan och att parterna inte drabbas av en felaktig

handläggning i domstolen. De system som den engelske och ameri-

kanske domaren arbetar inom ställer helt andra krav att målen innan de kommer inför domstolens avgörande skall vara förberedda för förhandling än det svenska systemet. I sådana länder föreligger ofta advokattvång vid förhandlingarna. Detta är dock något som ligger långt från de svenska traditionerna där den enskilde har rätt att

företräda sig själv inför domstolen och där rätten genom sin processledning förväntas avhjälpa de brister kan föreligga i det

som enskilda fallet. I detta sammanhang finns det också anledning att i ett framtida

utredningsarbete göra genomgång av domarens ställning i processen

en

från såväl principiella praktiska utgångspunkter. Att det är

som domstolen och inte parterna som skall bestämma i fråga om rättens

sammansättning är ett exempel på en sådan fråga jfr dock vad som anförs mot slutet avsnitt 7.2.3. En annan fråga är om man inte bör

av

begränsa möjligheterna att överklaga beslut under rättegången mer än

vad som är fallet i dag.

sou 1994:99 Domaruppgijien

7.1.4 Skall ordinarie domare utöva allt dömande

Även i ett system där de ordinarie domarna skall ha huvudansvaret för den dömande verksamheten vi det finns anser att utrymme för att lämna över dömande uppgifter till icke-ordinarie domare. Vår utgångspunkt är att de ordinarie domarna skall döma i de mer kvalificerade och svåra målen. Hur

avgränsningen skall ske får bli föremål för fortsatt utredning.

I ett tänkt system där ordinarie domare skall ägna sig dömande och

övrig domstolspersonal syssla med beredning inställer sig frågan

om

det skall vara möjligt att lämna över dömande uppgifter till de ickeordinarie domarna eller inte. Vi har i det föregående utgått från så

att

bör vara fallet. I dag dömer både ordinarie och icke-ordinarie domare i domstolarna. Deras arbetsuppgifter, särskilt i underrätterna, skiljer sig därvid inte i särskilt hög grad. Enligt bestämmelser i underrättsinstruktionerna bör lottningen på de rotlar fiskaler har

som ansvaret

for vara lägre än för rådmännen i domstolarna och fiskalerna bör inte heller handlägga svårare mål. l realiteten förekommer det emellertid på vissa domstolar att fiskalernas arbetsbörda och svårighetsgraden på de mål de handlägger inte skiljer sig från rådmännens.

Även i där de ordinarie ett system domarna skall ha huvudansvaret för den dömande verksamheten anser vi att det finns stor mängd en

mål som med bibehållen kvalitet även i fortsättningen bör kunna

av-

göras av icke-ordinarie domare. Utgångspunkten bör i stället

vara att de ordinarie domarna skall döma i de kvalificerade och mer svåra målen. I dag är det ett problem att alltför tunga mål ofta läggs på de yngre domarna trots att detta inte stämmer med instruktionsföreskrifterna. Här har chefsdomarna ett viktigt Det måste i ansvar. ett framtida system här bli ändring så att det i de brottmålen en grova

alltid blir en ordinarie domare eller undantagsvis mycket erfaren

en icke-ordinarie domare dömer i målet. Hur

som avgränsningarna skall göras får bli föremål för närmare utredning. Här kan som exempel på möjliga lösningar nämnas brottmål där

att

påföljden kan bli över två års fängelse skulle kunna förbehållas de ordinarie domarna och att avgränsning i dag görs beträf-

en - som

fande domforheten i tvistemål görs med hjälp processföremålets

- av

värde angivet i basbelopp. Troligen måste också kvalitativa kriterier finnas med i avgränsningsreglerna. I förvaltningsprocessen får

på

motsvarande sätt en genomgång ske i fråga de olika måltyperna.

om

Domaruppgijien sou 1994:99

Några synpunkter är här att t.ex. mål om tvångsomhändertaganden och och principiellt viktiga skattemål bör avgöras av ordinarie

stora

domare. Målen kommunal laglighetsprövning och sekretessmålen

om

är också exempel på målgrupper är värda särskild uppmärksam-

som het.

Saken måste också studeras närmare mot bakgrund bl.a. av hur den

framtida utformningen notarieutbildningen och domarutbildningen av kommer ut. Vidare är lösningarna i andra länder av denna att se

avgränsningsfråga troligen också av intresse att studera.

Varje system fordrar också ordning med vikarier. Om behov en

föreligger för vikariat ordinarie domartjänst bör vikariatet i

ett en första hand innehas ordinarie domare eller den som varit ordinaav en rie domare. Det emellertid inte lämpligt att här helt förlita sig synes

till insatser pensionerade domare. I stället bör som i dag en kår av

av

icke-ordinarie domare i praktiken kunna svara för vissa delar av vikariatstjänstgöringen. Dessa bör dock inte med stöd av vikariat

handlägga sådana uppgifter lagligen skall utföras endast av som ordinarie domare.

7.1.5 Beredningsorganisationen och dess personal

I detta avsnitt diskuterar vi för- och nackdelarna med en särskild

beredningsorganisation bereder målen för avgörande av de

som

ordinarie domarna. Vi betonar att vare sig en sådan organisation

inrättas eller inte är det viktigt att kanslipersonalen vid domstolarna erbjuds sådan utbildning att de i framtiden skall kunna

handlägga mera kvalificerade göromål.

Vi att det i överrätterna bör finnas kvar en organisamenar

tion med föredragande jurister under domarutbildning.

yngre

Organisationen kan även tänkas innefatta några fasta föredragandetjänster vid varje domstol. Det kan diskuteras om innehavarna dessa tjänster skall vara fast anställda eller

av förväntas övergå till annan verksamhet efter en viss tid. Problemet med att det eventuellt kan vara svårt att rekrytera

duktiga jurister till beredningstjänster diskuteras. Sådan tjänstgöring skulle, olämpligt utformad, kunna uppfattas som en återvändsgränd utan möjligheter till befordran. Beredningspersonalens jurister bör i ett sådant system därför kunna betros med

sou 1994:99 Domaruppgifren

uppgifter för en icke-ordinarie domare. Vi vidare att hur menar frågan löses vid andra domstolar i oss närstående länder bör studeras innan man tar närmare ställning till bör inrätta om man en beredningsorganisation bestående av jurister vid de svenska domstolarna. Vår allmänna bedömning är sådan beredatt en ningsorganisation borde utformas så att den lagfarna personalen där skulle kunna utgöra ett mycket viktigt rekryteringsunderlag till tjänsterna som ordinarie domare.

I en sådan beredningsorganisation som i det föregående skisserats kan både jurister och kanslipersonal ingå, de eventuellt med särsenare en skild domarsekreterarutbildning. Den administrativa personalen vid domstolarna bör, oavsett om en formell beredningsorganisation införs eller ej, erbjudas personalutbildning med vissa juridiska inslag för att de i framtiden skall kunna handlägga vissa mera kvalificerade expeditionella och beredande uppgifter. I en formell beredningsorganisation förutsätts ingå jurister med föredragande uppgifter och med ställning som icke-ordinarie domare. Överrätterna bör Högsta domstolen och Regeringsrätten kunna som tänkas ha vissa fasta föredragandetjänster. Om sådana tjänster skall besättas med en fast anställd föredragande som kan komma att stanna kvar tills pensionsåldern inträder eller innehavarna förutsätts om övergå till annan verksamhet efter en tid får diskuteras. Vidare kan det i dessa domstolar finnas en organisation med föredragande juyngre rister under domarutbildning och i vissa fall med ställning ickesom ordinarie domare. Ett problem är att det kan bli svårt att duktiga jurister att attraheras av en sådan beredartjänstgöring. Vem vill hålla på och bereda mål, förmodligen med lägre lön, när kan tjäna och man mer kanske kunna bli domare eller åtminstone ha fler valmöjligheter inom den privata sektorn Det finns en risk för att kan få negativ man en utveckling där mindre skickliga jurister blir de som stannar kvar i dessa funktioner med en generell kvalitetsförsämring vid domstolarna som eventuell följd. Förutsättningen för att förhindra en sådan utveckling synes vara att domstolarna kan erbjuda en mycket stimulerande arbetsmiljö för unga jurister. Den äldre domargenerationen måste ges reellt utrymme för att till yngre kollegor föra över sådana etiska och tekniska yrkeserfarenheter som svårligen kan vinnas annat än i den praktiska domarverksamheten. De unga juristerna måste här andra moderna som

Domaruppgifien sou 1994:99

arbetsplatser ges eget ansvar för viktiga arbetsuppgifter samt en mycket kvalificerad utbildning och goda utvecklingsmöjligheter. Men frågan återstår: Har vi sådan yrkestradition i Sverige bland en domare och andra jurister och sådana krav på att syssla med kvalificerade arbetsuppgifter från de yngre juristgenerationerna att en lösning med sådan beredningsorganisation för framtiden ter sig en mindre lämplig Blir det möjligt att rekrytera kvalificerade yngre jurister för att i beredande uppgifter under längre tid tjänstgöra vid domstol Det inte heller, om man undantar de internationella domsynes stolarna och vissa amerikanska domstolar, i de länder som har undersökt så att domstolskanslierna bemannas av personer med vara juridisk examen. Som exempel kan nämnas England där, enligt uppgift, domare i High Court eller Court of Appeal har hjälp av en en icke juridiskt utbildad clerk" och i vissa fall också en sekreterare. Hur förhållandena är i andra europeiska länder bör kanske därför studeras närmare. Beredartjänsterna kan också komma att ses som en återvändsgränd om det finns befordringsmöjligheter. Det synes därför särskilt viktigt att arbetsuppgifterna i föredragandetjänsterna skulle ges sådant innehåll att denna personal bildar ett naturligt rekryteringsunderlag för ordinarie domartjänst. Vi anser sammanfattningsvis att unga skickliga jurister måste betros med ansvarsfulla och viktiga uppgifter för att attraheras av en egna karriär inom domstolsväsendet. Då kan de tänkas bli kvar tillräckligt länge i domstolsmiljön för att domstolarna skall kunna förbli vitala utvecklingsmiljöer för domare. Häri ligger argument som talar för att någon form av domarbana som har likheter med den nuvarande bör behållas. Det är viktigt att i ett sådant perspektiv noga se över notarieutbildningen. Det bör diskuteras att lägga ett större ansvar för denna på hovrätter och kammarrätter och att förlägga tjänstgöringen till sådan domstol och till tingsrätt respektive länsrätt. Frågan bör ställas om notarietjänstgöringen inte borde vara längre än i dag. Inte minst om notarierna skall kunna utgöra ett kvalificerat stöd i beredningsförfarandet kanske en längre obligatorisk tjänstgöring än 18 månader i domstolen borde komma i fråga. Argument kan emellertid också anföras för att notarietjänstgöringen görs kortare för att bereda fler jurister tillfälle att genomgå denna. Utbildningsfrågorna fordrar enligt vår mening därför flera skäl en särskild utredning när väl det större reav formperspektivet kan skönjas något klarare än i dag.

sou 1994:99 Domaruppgtjien

7.1.6 Ansvaret vid delegering till berednings- och kanslipersonal

Ansvarfrågorna vid delegering diskuteras. Den domare som innehar roteln måste ha ett övergripande ansvar för målen. Domarpersonalen bör även ansvara för att delegeringsbesluten är korrekta. Däremot bör ansvaret för den utförda sysslan när en riktig delegering har skett åvila den som utfört sysslan.

Ansvars- och delegeringsfrâgorna kan diskuteras genom att man formulerar olika nivåer. En ordning där domaren, i vart fall i underrätt, har ett visst rotelansvar synes nödvändig. Den domare som innehar roteln måste ha ett övergripande ansvar för att målen på hans rotel kommer fram till avgörande. Domarpersonal måste också ansvara for att delegeringsbesluten ges efter noggrann prövning av tjänstemannens lämplighet härför. Ansvaret för den utförda sysslan bör däremot enligt vanliga regler ávila den som utför den. Vi vill i detta sammanhang också understryka vikten av att en inriktning på särskilda beredningsorganisationer hos domstolarna inte får medföra en uttunning av domstolens och dess lednings ansvar för att målen väl beredda snabbt kommer fram till domstolens slutliga prövning och avgörande. Här synes det finnas brister redan i den beredningsorganisation som finns i dagens domstolssystem; brister som man bör söka avhjälpa. Vi behandlar frågorna om den administrativa styrningen av domstolsarbetet närmare i nästa avsnitt.

Domaruppgijien sou 1994:99

7.2 Den administrativa och domarnas

styrningen självständighet

Vi menar att viss styrning av domstolarnas verksamhet inte kan undvaras. Redan genom tilldelningen av anslagsmedel blir domstolsväsendet föremål för en styrning. En viss revisionell extern kontroll måste också tålas av domstolarna. Den externa styrningen måste dock präglas av långsiktighet och fasta principer. Den bör därför vara lagbunden. Vi menar att de krav på vad som skall regleras i lag också bör kunna ökas. I en författningsskiss illustrerar vi något av vad en sådan reglering skulle kunna tänkas omfatta. Domstolarna behöver också, liksom all annan väl fungerande verksamhet, en intern administrativ styrning. De viktigaste frågorna bör härvid avgöras i kollegiala former. Det bör vara chefsdomaren i domstolen som i övrigt ansvarar för styrningen. Vi kan inte se att en ordning med en chefsdomare som leder och övervakar arbetet i domstolen skulle inrymma något hot mot den enskilde domarens självständighet ildömandet. Principer för fördelningen av mål bör dock läggas fast, ytterst i lag. Det måste emellertid även finnas möjligheter att omfördela mål, införa lottningsstopp m.m. enligt vissa sakliga kriterier. Vi uppmärksammar även frågan om rutinerna kring åklagarmyndigheternas instämning av brottmål till tingsrätterna och den möjligheten att ett visst mål skulle komma att styras till en viss domare inte genom domstolens lottningsförfarande utan genom beslut fattat vid åklagarmyndigheten. Vi menar att man bör studera hur denna känsliga fråga löses hos olika domstolar.

7.2.1 Extern styrning

Direktivens utgångspunkt är att administrativ styrning av verksamheten inom domstolsväsendet är en nödvändighet. Frågan om en sådan styrning riskerar att komma i konflikt med domarens självständighet skall dock enligt direktiven tas upp till behandling. Redan genom tilldelningen av anslagsmedel blir domstolsväsendet föremål för en styrning. Att riksdagen detta sätt förutom - genom sin lagstiftningsmakt med sin makt över beskattningen och genom sina övergripande anslagsbeslut har att ge förutsättningarna för den

sou 1994:99 Domaruppgijten

samhällsfunktion som domstolsväsendet utövar är självklarhet. en Med

denna ordning följer också att domstolarna måste tåla bli föremål

att för en revisionell extern kontroll. Denna kontroll bör vara av både ekonomisk och verksamhetsrevisionell karaktär. Därmed åligger det

utomstående samhällsorgan att granska domstolsväsendets effektivitet.

Till detta bör också, behandlat i avsnittet domarnas som om

rättsliga ställning 4.8, höra en extern rättslig kontroll.

Hur detta bör fördelas på riksdagen respektive regeringen och

dessas organ kan diskuteras och bör belysas i kommande

ett ut-

redningsarbete. Här bör dock nämnas att vissa frågor på området

är

aktuella i samband med den omläggning av budgetbehandlingen hos riksdag och regering som nu konkret övervägs. En utveckling

mot att

förstärka riksdagens roll i fråga utvärdering och om uppföljning av den offentliga verksamheten i samband härmed förutses

som kan bli

betydelsefull på domstolsväsendets område. Med hänsyn till den konstitutionella principen domstolarnas

om

självständigheti dömandet är det av central betydelse styrningen

att av

domstolsväsendet präglas långsiktighet och fasta av principer. Styrningen bör därför vara lagbunden i utsträckning går

en som

betydligt längre än i fråga andra samhällsområden. Denna tanke

om kommer till visst uttryck i bestämmelsen i 11 kap. 4 § regerings-

formen om att huvuddragen domstolarnas organisation

av skall föreskrivas i lag. Vi emellertid bör anser att man överväga att gå

längre i att i lag binda domstolarnas organisation. I den skiss till ändringar i rättegångsbalken och lagen allmänna förvaltningsdom-

om stolar som tagits med i detta betänkande illusteras något grovt av vad en sådan reglering skulle kunna tänkas omfatta. Vi hänvisar till den särskilda kommentaren till skissen.

Sådana bestämmelser kombinerade med en ny reglering av

domarnas rättsliga ställning skulle kunna sägas innebära

en för-

stärkning av domstolarnas och domarnas ställning under konstitu-

tionen. Med sådan utgångspunkt skulle regeringens en och Domstolverkets verkställande uppgifter i förhållande till domstolsväsendet inte heller behöva bli föremål för diskussion motsvarande den en som förekommit inte minst i samband med Domstolsverkets tillkomst och

i anslutning till genomförandet 1974 års regeringsform. Här finns

av

närmast anledning att avvakta Domstolsverkets slutliga avrapportering till regeringen sitt uppdrag utarbeta av att en ny arbetsfördelning

mellan verket och domstolarna m.m.

En väl fungerande verksamhet förutsätter dock även intern

en

administrativ styrning; domstolarna utgör inget undantag i detta hänseende. En sådan styrning får självklart inte inkräkta

på den

enskilde domarens självständighet i behandlingen det

av enskilda

Domaruppgijiren sou 1994:99

målet. Det är mot denna bakgrund viktigt att söka lägga fast gränsen mellan administrativ styrning och självständigheten i dömandet.

7.2.2 Intern administrativ styrning

Det finns olika synsätt frågan om domstolarna skall ha en chefs-

domare är domstolens administrativa chef eller som har ett som administrativt för viss del av domstolens verksamhet. En ansvar en

ståndpunkt är att alla ordinarie domare vid en och samma domstol

skall i alla avseenden fullt jämställda och därför inte skall vara vara underkastade något administrativt ledarskap. Någon chefsdomare behövs då inte utan den i tjänsten äldste för ordet och beslut av admi-

nistrativ natur fattas kollegialt. Viss administration kan överlämnas till

kanslichef för domstolens föredragande och adminien som svarar

strativa personal etc. En modell är att chefskapet roterar bland

annan domarna i viss ordning eller att ett förordnande som chefsdomare en

är begränsat i tiden. Man kan kortfattat säga att ordning enligt det

en

sagda främjar domarnas självständighet inom den egna domstolen. modern domstol skall kunna fylla sin rättskipningsuppgift

För att en

måste den enligt vår mening präglas av en effektiv och professionell

administration verksamheten i stort samt i fråga om personal och av ekonomi, utbildning och utrustning Det yttersta ansvaret för m.m.

dessa kvalificerade ledningsuppgifter bör ligga på en främsta före-

trädare för domstolen. Vikten ett kraftfullt administrativt ledarskap av

vid våra domstolar kan enligt vår mening inte undvaras. Det synes naturligt att det är chefen för domstolen som har denna uppgift. De

viktigaste frågorna bör dock avgöras kollegialt, jämför vidare avsnitt 7.2.3. Vi också att detta synsätt är det som ger den bästa menar

självständigheten för domstolarna som sådana.

I ledningsansvaret bör ligga främst att målen väl beredda snabbt

skall komma fram till domstolens prövning och avgörande. Häri måste ligga inte minst ett yttersta ansvar för beredningsorganisationens

funktion till stöd för domstolen. Vi har fört ut regler om den

administrativa chefsuppgiften i våra skisser till ändringar i rättegångs-

balken och lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. Lagmännen i tingsrätt och länsrätt i dag arbeta mycket med

synes

administrationen, enligt enkät i genomsnitt upp till 30 % av ar-

en betstiden. Detta även med beaktande av den decentralisering synes oss, administrationen från Domstolsverket till domstolarna som nu av

pågår, väl mycket. I reformerad domstolsorganisation måste

vara en det administrativa chefskapet förstärkas med kompetenta administratörer inte är domare. Man bör också kunna tänka sig samverkan som

sou 1994:99 Domaruppgijien

kring administrativa stödfunktioner mellan flera domstolar. Chefsdomaren bör i högre grad kunna ägna sig dömande verksamhet och kunna koncentrera sig övergripande eller eljest kvalificerade administrativa frågor. Vi anser dock att man i avvaktan på behövliga förändringar av domstolsorganisationen bör vara öppen för att överväga olika lösningar av frågan om hur chefskapet bör kunna lösas. En ordning med ett roterande chefskap synes dock inte ändamålsenlig. I situationer där det av rekryteringsskäl eller eljest framstår som särskilt lämpligt att tidsbegränsa ett Chefskap med visst lönetillägg bör ha möjlighet man att göra det. Instrument möjliggör detta bör utvecklas. som

7.2.3 Fördelning mål och domares av självständighet

Frågan om arbetsuppgifternas fördelning och metoderna härför är av central betydelse både från effektivitetssynpunkt och principiella av skäl, eller med andra ord för att trygga domarens självständighet i dömandet. Enligt vår uppfattning bör principerna för tilldelning och omfördelning av mål ha sin utgångspunkt i bestämmelser i lag. Vi har låtit detta komma till uttryck i de författningsskisser vi utarbetat och som lagt till detta betänkade. Huvudregeln bör ett slumpsyssom nu vara tem lottning kombinerat med ett utrymme för specialdestinering enligt vissa kriterier. Denna ordning måste dock även inrymma en möjlighet att omfördela mål, införa lottningsstopp etc. enligt vissa angivna sakliga förutsättningar. Sådana principer och övergripande tillämpningsbeslut bör behandlas kollegialt i domstolen, medan mindre ingripande beslut bör ses som arbetsledningsbeslutdär domstolens chef eller chefsdomare har beslutanderätten. Även dessa utgångsannan punkter har vi fört ut i form lagtext i författningskisserna. av Med en sådan reglering, vars närmare utformning får behandlas i ett fortsatt utredningsarbete, frågan domstolens administsynes om rativa ledning kunna lösas så att det inte uppkommer någon principiell konflikt med principen domarens självständighet. om En fråga som dock härvid bör bli föremål för närmare prövning gäller rutinerna kring åklagarmyndigheternas instämning brottmål av till tingsrätterna och den ordning tingsrätterna därvid tillämpar för som fördelning av målen domare. En ordning där ett brottmål skulle komma att styras till en viss domare inte lottningsförfarandet genom vid domstolen utan genom ett administrativt beslut fattade chefen av för en åklagarmyndighet skulle med rätta kunna klandras. Samtidigt gäller det att finna en rationell ordning inte leder till effektivitetssom

Domaruppgijien sou 1994:99

förluster i domstolarna och för åklagarkåren. Vi tror att denna känsliga fråga särskilt bör belysas genom att man studerar hur den löses hos olika domstolar.

En särskild fråga som diskuteras se Peter Fitger i uppsatsen Om

fördelning mål i tingsrätt i Process och Exekution, Vänbok till av

Robert Boman, s. 104 rör möjligheten för två parter att specialstyra

ett tvistemål dem emellan till viss domare med avstående från en tredomarsammansättning. Detta skulle kunna bli ett viktigt alternativ

till skiljeförfarandet. Frågan, som principiellt har samband med lottningsprinciperna, kan kanske komma att belysas ytterligare i Skilje-

domsutredningens arbete.

Sammanfattningsvis vi att det finns anledning att söka lägga

anser

fast principerna för fördelningen av mål, ytterst på lagnivå. Vidare bör frågan om instämningen av brottmål från åklagarmyndighet prövas

närmare. Vi kan, så sker, inte att frågan om fördelning av mål om se och den arbetsledning inom domstolen som det förutsätter bör utgöra något hot mot den enskilde domarens självständighet i dömandet.

SOU 1994:99

8 Nämndemännens

ställning m. m.

8.1 Det internationella

perspektivet

I Danmark, Finland, Norge, Tyskland och Österrike finns lekmannadomare som har ungefär ställning de svenska samma som nämndemännen. l Finland, Tyskland och Österrike är nämndemännens medverkan begränsad till underrätt, medan nämndemannamedverkan även Förekommer i vissa mål i de danska och norska domstolar som motsvarar våra hovrätter när dessa dömer första instans. som Lekmannadomarna har individuell rösträtt och beslutar tillsammans

med juristdomarna i både skuld- och påföljdsfrågor. Med undantag för de österrikiska nämndemännen, som väljs slumpmässigt från röstlängderna, är det kommunfullmäktige eller liknande har

organ som ansvaret för urvalet av nämndemannakandidater i dessa länder.

Uppdragen anses dock inte som politiska och även i

om, som

Danmark, nämndemännen huvudsakligen hämtas från de politiskt

aktiva och deras representation är politiskt proportionell, gär det inte att hos domstolen utläsa vilken politisk hemvist den enskilde nämndemannen har. I samtliga engelsktalande länder som undersökts utredningen av samt i Danmark, Frankrike, Norge och Österrike förekommer

medverkan av jury i brottmål. J urymedverkan i den danska och norska tappningen skiljer sig från den i övriga länder så sätt att juryn inte

medverkar vid prövningen i första utan i andra instans. Jurymän

rekryteras i de flesta av de länder som studerats slumpvis från listor

över röstberättigade medborgare. Danmark och Norge och i viss mån

Frankrike utgör undantag från denna huvudregel. De danska och norska jurymännen utses på samma sätt som nämndemännen. Den franska juryns ledamöter hämtas ursprungligen från röstlängderna, men därtill kommer ett utsållningsförfarande i flera steg innan årlig

en

jurylista tagits fram från vilken jurymännen i de enskilda jurymålen sedan väljs ut.

Nämndemännens ställning m.m. sou 1994:99

8.2 En allmän utgångspunkt

Nämndemännen har gamla anor i det svenska rättsväsendet. Argumenten för medverkan av lekmän i den dömande verksamheten är av skilda slag och har även varierat under årens lopp. Närnndemannainstitutet har setts som viktigt bl.a. för att förtroendet för rättskipningen skall vara väl förankrat hos allmänheten och ligga i linje med allmänna demokratiska principer och rättsuppfattningar i samhället. Ett annat skäl för medverkan lekmän anses vara att genom dessa får av allmänheten insyn i domstolarnas verksamhet. Nämndemännen har även ansetts tillföra dömandet särskilda aspekter genom att lekmannasynpunkter förs fram som komplement till juristdomarnas bedömningar. Det är viktigt att bibehålla den folkliga förankring i dömandet som Sverige av tradition har haft. Utgångspunkten för våra överväganden är att lekmarmamedverkan i den dömande verksamheten skall finnas kvar i vart fall i första instans. Det finns därför inte någon anledning att här närmare på de skäl som brukar framföras för och emot nämndemannamedverkan i underrätterna. Frågan om lekmannainslaget i andra instans och nämndemännens funktion där kommer dock att behandlas i det följande.

8.3 Utseende av nämndemän

detta avsnitt diskuteras olika metoder att utse nämndemän mot bakgrund att uppdraget inte är av politisk karaktär. Några av större förändringar i valsystemet bör dock inte övervägas. Ett förfarande där nämndemännen slumpmässigt väljs från röstlängderna anses inte lämpligt. Utgångspunkten bör i stället bli att beredning till och val av nämndemannakåren även i fortsättningen sker av en valförsamling. Eftersom man knappast kan skapa en speciell valförsamling för detta val återstår att utnyttja de politiskt beslutande församlingarna. Man bör därvid överväga om inte uppgiften skall övertas av landstingen.

Sedan år 1863 när kommunalstämmorna började välja nämndemännen har val av nämndemän skett av en politisk församling. I dag sker valen kommunfullmäktige eller landsting. De på detta sätt utsedda av nämndemännen kan därför ses som en länk mellan de politiska

sou 1994:99 Nämndemännezzs ställning m.m.

instanserna och rättskipningen. Systemet har under år utsatts

senare för en del kritik. Inte minst i anslutning till större och uppmärksammade mål har förekommit påståenden om att nämndemännen genom att de är partipolitiskt utsedda inte kan förväntas döma objektivt. Det

har även blivit vanligare att nämndemännens partitillhörigheti ett visst

mål redovisats i massmedia. Det förekommer också att uppgifter om

nämndemännens partipolitiska tillhörighet hos domstolarna i

anges

administrativa register, även sådana förs med hjälp ADB.

som av

Enligt våra direktiv bör utredningen belysa möjligheten att utse

närrmdemännen på annat sätt än genom direkta val politiska av

församlingar.

En svaghet i det nuvarande systemet är, som kritiken illustrerar, att det kan leda till misstankar om att nämndemännen i sin dömande

verksamhet skulle låta sig påverkas partipolitiska hänsyn. Vi vill

av dock betona att något exempel på att så skulle fallet inte har vara

kunnat påvisas. Systemet har å andra sidan den styrkan att de

som

nomineras till nämndemannauppdrag är väl kända för valförsamlingen och att, får man förmoda, endast personer är lämpliga för

som

uppdraget kommer i fråga för nominering.

Frågan om alternativa metoder för utseende av lekmannadomare till

domstolarna har diskuterats av bl.a. Yttrandefrihetsutredningen på 1980-talet. I likhet med denna utredning vi att lösningen

anser att utesluta politiskt aktiva personer från valbarhet skulle innebära att

många i och för sig lämpliga personer inte skulle kunna användas

som nämndemän. Som alternativ till det nuvarande systemet med en valkorporation kan egentligen endast föras fram ett förfarande med

slumpvisa urval ur röstlängderna så som är vanligt vid tillsättningen av de i utlandet förekommande brottmålsjuryerna. Detta sätt att välja nämndemän tillämpas i Österrike. Vi kan inte förorda sådan

en lösning, eftersom den inte garantier för att får omdömesgilla, ger man

rättrådiga, självständiga och samhällsintresserade personer som nämndemän. Det kan även ifrågasättas det lämpliga i att på detta icke frivilliga sätt rekrytera personer som inte enbart vid ett tillfälle, utan återkommande under en mandatperiods längd, förväntas tjänstgöra vid

domstolarna. Ett system där partier nominerar och där valkorporatio-

nen är politisk är inte heller så som ibland antytts i debatten

- -

unikt för Sverige. Denna form för utseende lekmannadomare

av av nämndemannakaraktär finns i en eller form i andra skandinavisannan

ka länder och, efter vad vi kunnat inhämta, även i Tyskland. Skillnaden kan sägas vara att man där inte betraktar nämndemannauppdraget som ett politiskt uppdrag, som på vissa håll sker här, och att det inte är möjligt att med uppgifter från domstolarna utläsa vilket parti

som har nominerat den enskilde nämndemannen.

Nämndemännens ställning m.m. sou 1994:99

I samband med att rätten att påkalla proportionella nämndemannaval

infördes år 1975 beskrevs nämndemannauppdraget av justitieutskottet som ett förtroendeuppdrag till vilket det inte är knutet uppgifter av

politisk natur. Det påpekades vidare att även om valkorporationen är politiskt sammansatt därav inte följer att uppdraget kan uppfattas som

förenat med ett politiskt ansvar. Utredningens utgångspunkt avseende

nämndemannauppdragets karaktär överensstämmer med denna

beskrivning se även utskottets uttalande i 1991/92:JuU19 s. 11.

Som de utländska erfarenheterna visar är alltså ett förtroendeuppdrag nämndeman i och för sig inte oförenligt med att nämnsom

demannakåren utses av en politisk valförsamling. Eftersom utred-

ningen inte vill förorda att nämndemännen skall utgöra ett slumpvis urval av befolkningen hämtat från röstlängderna anser vi att ut-

gångspunkten bör vara att kommuner respektive landsting även i fortsättningen bereder och genomför val av nämndemannakåren.

Tanken att tillskapa en speciell valförsamling enbart för nämndemannavalen synes nämligen knappast vara ett realistiskt alternativ. Eventuellt kan man överväga att låta endast landstingen ha hand om

denna uppgift i framtiden. På det sättet skulle valförsamlingen komma ett steg bort från de lokala politiska organisationerna i tingsrätternas

domsagor. För de kommuner som står utanför landstingen får av naturliga skäl i så fall kommunfullmäktige även fortsättningsvis fungera som valförsamling för nämndemannavalen. Ett bibehållande av de nuvarande valkorporationerna eller en av

dessa hindrar emellertid inte att rekryteringen skulle kunna göras mer öppen än den är i dag, för att stödja de uttryckliga kraven i 4 kap. 7 §

rättegångsbalken och 19 § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar allsidig sammansättning med hänsyn till ålder, kön och yrke. Vi på en återkommer till detta i nästa avsnitt. Man kan även ifrågasätta om kravet på att nämndemännen i underrätterna skall vara folkbokförda i den kommun ingår i domstolens domkrets bör upprätthållas som strikt. Även detta krav bör gälla i normalfallet kan tänka sig om man

att undantagsvis låna nämndemän från andra domsagor när så är

påkallat av särskilda skäl.

sou 1994:99 Nämndemännens ställning

m.m.

8.4 Nämndemannakárens

sammansättning och rekrytering

Rekryteringen till nämndemannauppdragen bör öppnare än

vara

i dag. Det bör möjligt för även icke partipolitiskt aktiva

vara att

kandidera och väljas till dessa uppdrag. I detta avsnitt redogörs för olika alternativ för att uppnå breddad rekrytering. Bl.a.

en kan man inrätta frilistor till vilka allmänheten kunde nominera kandidater. Andra alternativ är att antalet nämndemän ökas och att det sammanhängande antalet mandatperioder nämnsom en

deman får tjänstgöra begränsas. Vi vidare att regeln

anser om proportionella val bör tas bort.

I Domstolsverkets rapport 199224 gjorde verket den bedömningen

att

valsystemet var den utslagsgivande faktor som påverkade rekryteringen och sammansättningen av nämndemannakåren. Valsystemet innebär

att dagens nämndemän rekryteras från begränsad krets, de en

partipolitiskt aktiva. I ett läge där tendensen är att allt fler medborgare engagerar sig i samhällsfrågor samtidigt de politiska partiernas

som

medlemsantal är vikande finns en fara för att rekryteringsbasen

kommer att bli smalare i framtiden. Det kan därför kanske bli svårt

för de politiska partier som är representerade i valförsamlingen

att

finna alla de kandidater behövs för att få allsidigt

som en sammansatt

nämndemannakår. En öppnare rekrytering till uppdragen skulle kunna

lösa ett sådant problem. Det måste också positivt även icke ses som att partipolitiskt aktiva lämpade personer nämndemän i engageras som den dömande verksamheten.

Utredningen har sett på olika sätt att bredda rekryteringen till nämndemannauppdraget. Ett alternativ, som påminner det franska

om

systemet för att utse jurymän, är att nämndemännen utses från

en

slumpmässigt vald lista från vilken de som av en eller anledning

annan

inte kan komma i fråga har sorterats bort. Den franska modellen, där samtliga kandidater ursprungligen hämtas från röstlängderna, innebär

emellertid en omständlig utsorteringsprocedur i flera stadier. Därtill

kommer invändningen att, även sättet är acceptabelt for utseende

om

av jurymän som endast skall tjänstgöra vid en eller ett fåtal rättegångar, det knappast kan lämplig metod lekmanna-

ses som en att utse

domare som förväntas delta i dömandet under flerårig mandat-

en period. Vi vill därför inte förorda sådan metod för utseende en av

nämndemän. Inte heller vill vi föreslå ett system flyttar över

som

Nämndemännens ställning m.m. sou 1994:99

nomineringsrätten till vissa organisationer, eftersom detta kan innebära risk för att dagens ordning med en utgångspunkt i det politiska en

systemet i stället kommer att ersättas av ett korporativt inslag eller att

vissa särintressen kommer En sådan ordning skulle ha sin att gynnas.

utgångspunkt utanför vårt representativa demokratiska system och

framstå riskabel för domstolarnas oavhängighet och opartiskhet. som Ett system innebär att nomineringsrätten övergår från de politiska som

partierna i valförsamlingen till ideella organisationer eller att rätten att nominera delades mellan partierna och organisationerna skulle även

innebära inte är medlemmar fortfarande skulle stå att personer som

utanför nämndemannauppdragen. Ett annat sätt att bredda rekryteringen som tål att övervägas är att det i varje kommun upprättades en s.k. frilista till vilken allmänheten

kunde nominera kandidater. I valet mellan att fullmäktige eller

landstinget skulle tvingas att välja ett visst antal personer från denna

lista eller att valförsamlingen skulle ha rätt att frivillighetens väg från listan har utredningen valt det sistnämnda alternatiutse personer Vi det inte sig lämpligt eller realistiskt att införa vet. anser vara vare

regel skulle tvinga valförsamlingen att mot sin vilja rösta på

en som uppsatta på sådan s.k. frilista. personer en Som vi det kommer nämndemännen även i framtiden i första ser

hand att rekryteras bland de partipolitiskt aktiva efter partinominering- Detta bör emellertid inte hindra att nomineringsförfarandet öppnas

ar.

och att även icke partipolitiskt aktiva medborgare bör kunna föreslås och kandidera till nämndemannauppdrag. Den gällande yttersta principen proportionell fördelning av antalet nämndemannaupp-

om en drag mellan partierna kommer i ett sådant förfarande att framstå som

främmande, eftersom sådan ordning inte uppmuntrar till förslag på

en kandidater. Vi därför att denna regel, som för övrigt externa anser

efter särskilda överväganden frågan inte är införd beträffande

av

jurymännen, bör tas bort. Vid öppnare rekrytering måste det finns vissa garantier för att

en endast är lämpade för uppdraget nomineras till nämnpersoner som

demän. En beskrivning de egenskaper som en nämndeman

av

förväntas besitta motsvarande den finns för jurymän i 12 kap. 5 §

som

tryckfrihetsförordningen kunde därför vara till hjälp. Om, så som

anförs val nämndemännen även i fortsättningen skall ske av ovan, av

politisk valförsamling kommer ansvaret för de nominerades

en

lämplighet ytterst att falla denna. Någon form av valberedning, aktivt än i dag arbetar för att förhindra att olämpliga

som mer

väljs till nämndemän kommer därför att krävas. Vi tror

personer emellertid inte att detta skulle innebära något större problem för

valförsamlingarna, i synnerhet diskuteras i det följande,

om, som

sou 1994:99 Nämndemännens ställning m.m.

nämndemännens mandatperiod frikopplas från den gäller för som valförsamlingen.

Det naturliga förfarandet är att valförsamlingen väljer den valberedning som har att bereda val av nämndemän. I detta sammanhang vill vi emellertid framkasta tanken i valberedningen borde att även ingå någon ledamot som hämtas utanför valförsamlingens krets och

vars mandat inte vilar på politiska grunder. Om landstingen ensamma i framtiden får ansvaret att välja nämndemännen landsvore t.ex. en hövding, en pensionerad domare eller någon betrodd medannan borgare utanför landstinget en tänkbar ledamot valberedningen. En av sådan valberedning skulle även aktivt kunna understödja öppnare en rekrytering till nämndemannauppdragen än är fallet i dag. som För att nämndemannakåren skall få den allsidiga sammansättning med hänsyn till ålder, kön och yrke den enligt lag skall ha kan, som förutom att rekryteringen öppnas till omfatta även att personer föreslagna på en s.k. frilista, även övervägas inte antalet nämndeom män bör ökas jämfört med i dag. Det är möjligt fler att yngre, yrkesverksamma personer skulle villiga att åta sig sådana uppdrag vara om de visste att de inte behövde tjänstgöra lika ofta förväntas som av den enskilde nämndemannen för närvarande. Även frågan om en begränsning av antalet mandatperioder för nämndemännen och dess

eventuella konsekvenser bör studeras närmare. Ett alternativ är att nämndemännen endast tillåts sitta under två sammanhängande mandatperioder och att de sedan måste stå över period innan de blir en behöriga att åter kandidera vid val till nämndeman. Ett sådant system tillämpas t.ex. i Tyskland.

Åtgärder

8.5 för betona

att nämndemannauppdragets särställning

Nämndemannauppdraget är inte politiskt till sin karaktär. För

att betona detta anser vi att mandatperioden för nämndemännen bör särskiljas från valkorporationens samt att nämndemännens

partitillhörighet inte bör framgå av de listor sänds till som domstolarna.

Som nämnts ovan är nämndemannauppdraget inte att betrakta ett som politiskt uppdrag. Detta kan inte betonas. Dagens välja nog system att nämndemän, vilket inte kräver några större förändringar, kan anser

Namndemännens ställning m.m. sou 1994:99

dock ibland, om än obefogat, leda till att allmänheten tror attt

uppdraget är förenat med ett partipolitiskt ansvar. Utredningen hzar därför sett på om det, förutom genom en bredare rekrytering, finns andra sätt att förhindra missuppfattningar om nämndemannauppdragen

karaktär.

Ett sätt att markera att nämndemannauppdraget har en särställning i förhållande till andra uppdrag vars innehavare väljs av valförsamlingen är att skilja mandatperioderna åt. Fram till år 1989 var nämndemännens mandatperiod sexårig. Systemet var ursprungligen sådant att förnyelsen av nämndemannakåren skedde successivt, dvs.

nämndeman avgick valdes hans ersättare på sex år och inte för om en

den kvarvarande mandatperioden. Detta system övergavs år 1975 i

samband med att man införde regeln om att en minoritet kan genom-

driva proportionella val. Vid samma tillfälle infördes också en regel

att hälften nämndemannakåren skulle väljas om vart tredje år. om av Avsikten var att tillgodose behovet av såväl kontinuitet som pro-

portionalitet. För att underlätta rekryteringen av nämndemän infördes

slutligen år 1989 den treåriga mandatperioden. Den tidigare sexåriga mandatperioden hade ibland ansetts vara en nackdel, eftersom den inte korrekt återspeglade den politiska samman-

sättningen i fullmäktige jfr 1987/882138 s. 18-19. Med tanke

prop. på att nämndemannauppdraget inte är ett politiskt uppdrag kan, enligt

vår uppfattning, en återspegling i nämndemannakåren av fullmäktiges sammansättning emellertid inte vara något eftersträvansvärt i sig. Om dessutom rekryteringen, rekommenderar, öppnas kommer i

som realiteten inte heller någon sådan återspegling i nämndemannakåren i längden att möjlig. De nackdelar som olika mandatperioder kan vara tänkas ha, så merarbete eller begränsade möjligheter att fördela som samtliga uppdrag mellan tänkbara partikandidater vid ett tillfälle, kan

emellertid vägas mot vissa fördelar. En öppnare rekrytering till

nämndemannauppdragen leder förmodligen till att valförsamlingen eller dess valberedning måste inta en mer aktiv roll för att få fram

lämpliga kandidater. Kunskaper måste inhämtas om personer som inte

är kända för valförsamlingens ledamöter. Det måste förmodas vara

enbart positivt detta merarbete kan förläggas till en tid när

om

valförsamlingen inte är fullt sysselsatt med valen till de olika politiska förtroendeposterna. Vi förordar, för att markera att uppdraget inte är

förenat med något politiskt ansvar, att nämndemännens mandatperioder särskiljs från den som gäller för den väljande församlingen. Ett sätt att skilja de olika valperioderna är att låta nämndemännen väljas vid olika tillfällen så att deras mandatperioder, så som var fallet mellan åren 1975 och 1989, gick omlott. En nackdel med detta är om

antingen skulle tvingas korta ned nuvarande mandatperiod eller

man

sou 1994:99 Nämndemännens ställning m.m.

förlänga den med det dubbla. Med tanke på att det kan anses vara önskvärt med en viss kontinuitet i dömandet är det svårt att rekommendera det förstnämnda alternativet. Eftersom den tidigare sexåriga mandatperioden kortades ned till tre år för att underlätta rekryteringen

kan inte heller det alternativet lyckad lösning. Ett

senare ses som en

sätt är dock att hälften av nämndemannakåren väljs året före och hälften året efter valet till den politiska valförsamlingen utan någon förändring i mandatperiodens längd. Under förutsättning att valperioden till de kommunala församlingarna förlängs till fyra år är ett annat

sätt att skilja mandatperioderna att man låter nämndemännens

mandatperiod även fortsättningsvis vara treårig. Förr eller

senare

skulle ett vidmakthållande av den nuvarande mandatperioden dock

innebära att nämndemannavalen kom att sammanfalla med tidpunkten

för val till den politiska valförsamlingen. Vi är den uppfattningen

av

att även nämndemännen bör väljas för en period av samma längd

som

valförsamlingens, men att valet bör förläggas så att mandatperioden påbörjas vid den tidpunkt då hälften valförsamlingens mandatperiod

av gått ut. Alternativt kan man även i detta fall komplettera förfarandet genom att låta nämndemännens mandatperioder gå omlott så att hälften

väljs året före valet till valförsamlingen och hälften året efter detta val. Ett annat sätt att understryka uppdragets särställning är sådant att

det utan större kostnader eller omgång borde kunna genomföras om-

gående. Systemet tillämpas redan i andra länder med valsystem

liknande vårt och innebär att det från de nämndemannalistor som skickas till domstolarna inte går att utläsa vilket parti den enskilde nämndemannen tillhör. Vi rekommenderar därför att valförsamlingarna redan vid nästa valtillfälle utesluter uppgifter partitillom hörighet från de nämndemannalistor som sänds till domstolarna. Detta skulle innebära att det inte längre skulle bli möjligt för domstolen, massmedia eller enskilda att, med ledning enbart domstolens lista, av

få fram uppgifter om den enskilde nämndemännens politiska hemvist.

Vidare skulle eventuella rutiner hos domstolen att indela nämndemännen i grupper på basis av deras partitillhörighet förhindras.

Utredningen vill i detta sammanhang påpeka att en sådan gruppindelning av domstolarna med tanke på att nämndemannauppdraget inte är av politisk natur varken är lämplig eller önskvärd. Domstolarnas indelning av nämndemännen i grupper bör i stället ske slumpvis genom lottning, i bokstavsordning eller, för en allsidig sammansättning av de enskilda grupperna, med hänsynstagande nämnde-

av männens ålder, kön och yrke. Vi anser att denna rekommendation är

av viktig principiell och symbolisk natur. Den ger ett stöd för lagens

krav på en allsidig sammansättning enligt vissa kriterier inte är som

Nämndemdnnens ställning m.m. sou 1994:99

av politisk natur och de bakomliggande principerna som justitieutskottet gett uttryck för.

8.6 Nämndemannamedverkan i andra instans

Medverkan av nämndemän i målen i överrätterna är beroende

av vilka uppgifter dessa domstolar skall ha i framtiden. I vissa

mål är nämndemannamedverkan av stort värde även i överrätt.

En renodlat rättslig omprövning i andra instans talar dock emot nämndemannamedverkan. Även utvecklingen inte går i den

om

riktningen kan man emellertid överväga om man inte borde införa en rätt for parterna i målet att bestämma om omprövning-

en av målet skall ske med nämndemän eller inte. Nämndemän-

nen kunde i dessa fall ersättas av ytterligare en juristdomare.

Medverkan av lekmannadomare i hovrätt och kammarrätt är en relativt ung företeelse som infördes år 1977. Sådan medverkan i andra instans

är inte heller särskilt vanligt förekommande utomlands. Det bör dock påpekas att lekmän medverkar i dömandet i vissa mål i andra instans

i Danmark och Norge. Tanken att nämnd skulle delta i brottmål även i hovrätt var emellertid inte ny för 1970-talet utan diskuterades redan

under seklets första hälft. När 1972 års domarutredning föreslog att

nämndemän skulle delta vid avgörande av vissa typer av mål även i andra instans motiverades detta dock främst med medborgarnas intresse av insyn i och kontroll av domstolarnas verksamhet. Medverkan av nämndemän i hovrätt och kammarrätt ansågs dessutom

ytterligare kunna förstärka allmänhetens förtroende för dömandet,

även om det skulle vara så att deras deltagande i och för sig inte skulle leda till en säkrare och bättre rättskipning. Det var alltså

huvudsakligen förtroende- och insynsargument som anfördes till

förmån för införande av lekmannadomare i dessa domstolar, även om

synpunkter som att lekmannamedverkan kunde vara av värde framförallt vid bedömningen av bevisvärderings- och påföljdsfrågor

också framfördes. Enligt direktiven skall utredningen se möjligheten att avstå från lekmannamedverkan i den andra och vanligen den sista instan- - sen. Vid informella förfrågningar bland hovrätts- och kammarrättsdomare har framkommit att det inte föreligger några generellt negativa erfarenheter av nämndemännens medverkan i dömandet i

sou 1994:99 Nämndemännens ställning m.m.

dessa domstolar, även om det också finns kritiska synpunkter av

principiell natur. Tankar har dock framförts att lekmannamedverkan kanske inte behövs i alla de slag av mål där sådan förekommer i dag.

Från kammarrättshåll, men även av nämndemannarepresentanterna i expertgruppen, har t.ex. pekats på att man kan ifrågasätta om

nämndemännen verkligen borde medverka i alla typer av socialförsäk-

ringsmål som kommer upp till prövning i kammarrätterna. Som ett

särskilt argument för lekmannamedverkan i kammarrätt har å andra

sidan nämnts insyns- och kontrollaspekterna i ett rättegångsförfarande

som ofta sker inom stängda dörrar. Där har nämndemannamedverkan bedömts som särskilt värdefull. Frågan om fortsatt medverkan i dömandet av lekmän i andra instans är i första hand beroende av vilka uppgifter dessa domstolar skall ha

framgent. Om överrätterna i framtiden skall ägna sig främst

rättsfrågor och inte bevisvärderingsfrågor samt kritiskt granska underrättens domar i stället för att ompröva dem i hela deras vidd kan argumenten för nämndemän i andra instans komma att minska avsevärt

i styrka. En renodlat rättslig överprövning i andra instans talar emot

nämndemannamedverkan. Frågan kan också leda till olika svar beroen-

de på vilken domstolsorganisation det är fråga om. Med hänsyn till att

det för närvarande pågår ett utredningsarbete om rättegången i hovrätt

anser vi att det i dagsläget inte är vare sig möjligt eller lämpligt att

närmare bedöma om man i framtiden bör avstå från lekmannamedverkan i hovrätt och kammarrätt. Vi rekommenderar därför att arbetet i

Hovrättsprocessutredningen avvaktas och att frågan tas upp till behandling först när man säkrare vet hur överrättsförfarandet kommer att gestalta sig i framtiden.

Oavsett hur detta förfarande kommer att utformas kan man emellertid tänka sig en ordning där parterna, i brottmål endast den

tilltalade, gavs en valrätt som gjorde det möjligt att avstå från nämnd

i andra instans även om prövningen i underrätten skett med medverkan av nämnd och överrättens domförhetsregler medför att sådan medverkan även skall föreligga vid prövningen där. Ett förfarande där parterna i viss mån förfogar över nämndemannamedverkan i rättegången föreligger i Norge. Man skulle i sådana fall kunna tänka sig att

nämndemännen, om parterna begärde det, byttes ut mot ytterligare en juristdomare. Hur förfarandet skulle utformas om parterna i de

tvistemål det här är fråga om inte skulle vara överens får utredas närmare.

Nämndemännens ställning m.m. sou 1994:99

8.7 Övrigt om nämndemän

I detta avsnitt tas upp frågor om nämndemännens rösträtt, ett

återinförande av en övre åldersgräns och ersättningen vid tjänstgöringen. Vi pekar på ersättningsnivåernas samband med rekry-

teringen av nämndemän.

Röstrdtten

Nämndemännen i tingsrätt hade fore den l juli 1983, då den in-

dividuella rösträtten infördes, kollektiv rösträtt. Som skäl för en övergång till individuell rösträtt framfördes att de nämndemän som

tjänstgjorde i hovrätt, kammarrätt och länsrätt redan hade sådan. Detsamma var fallet med de nämndemän som tjänstgjorde i tings-

rätterna när dessa dömde i egenskap av fastighetsdomstol eller vattendomstol. Ett system där nämndemännen i tingsrätt sågs som ett kollektiv ansågs vidare, enligt justitieministerns mening, knappast

tidsenligt prop. l982/83:126 s. 22.

I de av oss studerade länderna vars lekmannadomare liknar de svenska nämndemännen har samtliga lekmannadomare individuell rösträtt. Som ett argument för ett återinförande av den kollektiva nämnden skulle kunna anföras att nämndemannauppdraget är så av

speciell karaktär att det kan finnas anledning att frångå den för

politiskt valda förtroendemän i övrigt gällande principerna om individuell rösträtt. En kollektiv nämnd skulle kunna ses som en särskild markering av detta förhållande. Några egentligt bärande skäl därutöver för att återgå till kollektiv rösträtt är emellertid svåra att finna. Någon sådan har för övrigt aldrig funnits i överrätterna och man kan hävda att antalet nämndemän som ingår i rätten i så fall måste ökas i dessa domstolar jfr SOU 1974:96 s. 204. En sådan återgång kunde också, med tanke på förhållandena i med Sverige

närstående länder som Danmark, Finland, Norge, Tyskland och

Österrike, internationellt sett framstå som något tillbakasträvande.

.Sjuttioársgränsen

Justitieutskottet uttalade hösten 1993 l993/94:JuU4 att utredningen borde överväga frågan om man bör aktualisera ett återinförande av en

övre åldersgräns för nämndemännen.

sou 1994:99 Nämndemännens ställning

m.m.

Den tidigare gällande övre åldersgränsen för valbarhet till nämnde-

mannauppdrag på 70 år avskaffades den l januari 1989. l lagstiftningsärendet uttalades att effekterna att åldersgränsen slopades fick

av

följas noggrant. Om de nominerande och väljande inte levde

organen

upp till det ökade ansvar som avskaffandet åldersgränsen innebar

av fick andra åtgärder övervägas i framtiden.

Av en rapport från Domstolsverket från år 1989 framgår nämn-

att

demännen genomsnittligt betydligt äldre än befolkningen i var övrigt både före och efter lagändringen. Efter det att gränsen slopades hade

dessutom gruppen nämndemän över 65 år fått högre medelålder. en De nyvalda nämndemännen var dock oftast väsentligt än den yngre

totala nämndemannakåren. Vid undersökning år 1992 konstaterades

en sedan att nämndemannakåren totalt sett hade blivit något under yngre

perioden 1989-1992. Dock visade denna undersökning väsentligt

en

lägre andel nyutsedda nämndemän i den yngsta åldersklassen och

en

klart högre andel nyutsedda nämndemän i de äldsta åldersklasserna

jämfört med vad varit fallet år 1989. De tendenser funnits som som

år 1989 till en föryngring nämndemannakåren hade alltså

av mattats av. När det gällde de äldre nämndemännen hade dock kåren blivit mer

representativ med befolkningen som helhet. Antalet nämndemän över

65 år uppgick år 1990 till 22 %, vilket skall jämföras med att

motsvarande andel av befolkningen då 24 %.

var I justitieutskottets betänkande angående anslag till rättshjälp m.m. år 1992 1992/93:JuU19 redovisas uppgifter inhämtade från Domstolsverket avseende nämndemannakårens sammansättning för perioden

den 1 januari 1992 t.o.m. den 31 december 1994. Där framgår bl.a. att antalet nämndemän år 1992 fyllt eller skulle fylla 70 år

som var 652 av totalt 7 837 nämndemän. Vidare år 1992 uppges att mer än hälften av de manliga nämndemännen 59 år eller äldre och var att mer

än hälften av de kvinnliga nämndemännen 55 år eller äldre.

var

Som vi framhållit tidigare är det vikt eftersträvar

av att man att

nämndemannakåren får allsidig sammansättning med en hänsyn till ålder, kön och yrke. Det kan därför kanske lämpligt

vara att en

uppföljning sker av utvecklingen sedan den övre åldersgränsen slopades för drygt fem år sedan. Om det visar sig valförsam-

att

lingarna vid nominering och val av kandidater inte iakttar kravet en allsidig rekrytering av nämndemän speglar befolkningen och

som

dess sammansättning bättre bör kanske särskilda insatser för

göras att uppmuntra till att så sker. Ett sätt att förhindra alltför sned en

rekrytering av nämndemän i de övre åldersklasserna är att återinföra en övre åldersgräns. Huruvida denna skall 70 år, densamma

vara som

för andra förtroendeuppdrag tillsätts valförsamlingarna eller

som av den som gäller för yrkesdomarna bör i sådant fall utredas närmare. Vi

Nämndemännens ställning m.m. sou 1994:99

vill dock inte för närvarande rekommendera att man återinför en övre åldersgräns. Man bör också beakta det förhållandet att andelen äldre

i befolkningen lär öka i framtiden. Eventuella åtgärder får givetvis inte leda till snedrekrytering i den andra riktningen. Frågan om ålders-

en

gränsen kan heller inte ses isolerad från andra faktorer som påverkar rekryteringen. Vi har i det föregående tagit upp frågan om antalet nämndemän bör ökas för att den enskilde nämndemannens uppdrag inte skall bli så krävande. En annan faktor rör ersättningen för

nämndemannauppdraget som vi nu övergår till att behandla.

Ersättningen till nämndemännen

Det är svårt att diskutera frågor om en allsidig sammansättning av nämndemannakåren utan att samtidigt konstatera att rekryterings-

problemen har ett visst samband med den ersättning som utgår till

nämndemännen vid tjänstgöringen i domstol. Det är t.ex. lättare för pensionärer att tjänstgöra, eftersom de sällan riskerar att förlora någon arbetsinkomst under tjänstgöringsdagarna. Motsatsvis är det svårare

för småföretagare att vara nämndemän eftersom tiden i domstol kan innebära ett ekonomiskt avbräck i rörelsen. Om ersättningsnormerna

inte är tillfredsställande finns således en risk att yrkesverksamma

nämndemän avsäger sig sina uppdrag och att det blir svårare att

nyrekrytera sådana de förlorar ekonomiskt på uppdraget.

om Riksdagen har vid flera tillfällen behandlat motioner med önskemål att nämndemännens ersättningar höjs. Det har därvid konstaterats om att behov förbättring föreligger, att det ekonomiska av en men

utrymmet för närvarande saknas se t.ex. senast 1993/94:JuU20. Det

ankommer knappast på vår utredning att lägga fram förslag på ett nytt ersättningssystem, ett sådant har för övrigt lagts fram av Domstolsver-

ket. Utredningen vill dock framhålla att det förmodligen är en

förutsättning för att kraven på en allsidigt sammansatt nämndemannakår skall kunna infrias i längden att nämndemännen tillerkänns skälig

kompensation för det inkomstbortfall som tjänstgöringen kan innebära

för dem. I sammanhanget bör uppmärksammas att ersättningen till

nämndemännen är låg jämfört med vad som gäller för många andra samhälleliga uppdrag. Man bör inte underskatta att ersättningsnivån

kan komma att spegla synen på uppdragets betydelse.

sou 1994:99 Nämndemä/mens ställning m.m.

8.8 Utseende

av jurymän

I detta avsnitt diskuteras frågan hur jurymän skall om utses. Någon annan urvalsmetod än den gällande vi inte nu anser vara lämplig. De olika alternativ som diskuterat i fråga om utseende av nämndemän bör dock kunna tillämpas även i fråga om jurymännen.

Även jurymännen val utses genom av politiska valförsamlingar, huvudsakligen landstingen, efter nominering av de politiska partierna. Den svenska tryckfrihetsjuryn skiljer sig dock från den gängse i utlandet förekommande brottmålsjuryn inte enbart det sätt på genom vilken den utses. Juryn skall dessutom, förutom att den skall ha en bred folklig förankring, också vara kompetent att bedöma tryckfrihetsoch yttrandefrihetsmål. Vidare är det endast vissa svenska domstolar som har behörighet att döma i denna typ av mål. Meningen med den svenska juryn har således inte varit att bedömningen skuldfrågan av i tryckfrihets- och yttrandefrihetsmål skall ske slumpvist gjort av ett urval av befolkningen. Någon sådan urvalsmetod har heller aldrig tillämpats sedan juryn tillkom år 1815. I stället skedde urvalet ursprungligen av parterna och domstolen. Sedan tillkomsten den av nu gällande tryckfrihetsförordningen har juryn val, varvid utsetts genom ett visst antal jurymän dessutom skall eller ha varit nämndemän. vara Vi anser oss inte ha anledning inom för att nu ramen vårt utredningarbete ta upp en diskussion om ett avskaffande jurysystemet av som sådant eller principerna att juryns ställningstagande inte motiveras och att dess friande ställningstagande avgör ansvarsfrågan slutligt. Dessa frågor blev nämligen föremål för behandling i samband med yttrandefrihetsgrundlagens tillkomst och sådana lösningar avvisades då. Utredningen har beträffande nämndemännen kommit fram till att det nuvarande systemet med valkorporation är att föredra framför en slumpvisa uttaganden från röstlängderna. När det gäller jurymän skulle man i och för sig kunna hävda att de invändningar som framförts ovan under avsnitt 8.3 mot ett sådant förfarande inte borde göra sig gällande med samma styrka. Yttrandefrihetsutredningen diskuterade som tidigare nämnts olika lösningar för komma till att rätta med risken för misstankar politiskt färgade juryutslag. Det om enda säkra sättet att lösa problemet ansågs tillämpade vara att man ett rent slumpmässigt urvalsförfarande. En sådan metod skulle å andra

Nämndemännens ställning m.m. sou 1994:99

sidan inte ge några garantier för att juryn skulle få den önskvärda kompetensen och avfärdades därför som ett tänkbart alternativ till det gällande valsystemet. Med hänsyn till tryckfrihetsjuryns särskilda karaktär anser inte heller vi att en övergång till att ta jurymän direkt från röstlängderna vore ett system att rekommendera. Eftersom vi har stannat vid att det nuvarande systemet där valen sker av politiska valförsamlingar fortfarande är det bästa alternativet beträffande nämndemännen får samma synpunkter även sägas gälla för jurymännens vidkommande. Vi anser därför inte att en annan urvalsmetod bör införas. De olika alternativ som vi i det föregående diskuterat i fråga om utseende av nämndemän bör på motsvarande sätt kunna tillämpas i fråga om jurymännen.

8.9 Jävsfrågor i jurysystemet

I detta avsnitt diskuteras de frågor som aktualiserats i anledning av Europadomstolens dom i målet Holm. Bl.a. föreslås en lösning innebär en utvidgad möjlighet till prövning utan som jury i vissa tryckfrihets- och yttrandefrihetsmål med hänsyn till de särskilda omständigheterna i målet. Vi lägger fram ett förslag om ändring i tryckfrihetsförordningen.

För jurymännen gäller de vanliga jävsbestämmelserna i 4 kap. 13 § rättegångsbalken. Särskilt bestämmelsen i dess punkt det s.k. grannlagenhets- eller delikatessjävet, bör uppmärksammas här. Därav följer att en juryman är jävig att delta i behandlingen av ett mål "om eljest särskild omständighet föreligger, som är ägnad att rubba förtroendet till hans opartiskhet i målet". Jurymännens, liksom nämndemännens, uppdrag får, som justitieutskottet uttryckt det, betraktas som ett förtroendeuppdrag till vilket inte är knutet uppgifter av politisk natur och som inte är förenat med något politiskt ansvar. Likväl kan det inte helt uteslutas att valsystemet i kombination med juryns särskilda uppgifter kan medföra att det någon gång på grund av särskilda omständigheter kan uppkomma grundad anledning att anta att en juryman kan komma att påverkas av partipolitiska eller andra ovidkommande hänsyn vid sin prövning i ett mål. Denna fråga har blivit uppmärksammad genom Holm-målet Ser. A Vol. 279 A, vars utgång innebar att Sverige fälldes i Europadom- -

sou 1994:99 Nämndemännens ställning m.m.

stolen. Domstolen ansåg nämligen att jurymännens politiska tillhörighet i det aktuella tryckfrihetsmålet med dess politiska bakgrund

innebar att domstolens objektiva opartiskhet kunde ifrågasättas. Europadomstolens dom kan dock enligt vår mening inte läsas som ett

fördömande av det svenska jurysystemet sådant eller

som som

generellt riktat mot det sätt på vilket juryns ledamöter väljs.

Bakgrunden till Europadomstolens dom är bestämmelsen i art. 6 1 om rätten för envar att när det gäller prövning hans civila rättigav heter vara berättigad till rättegång inför oavhängig och opartisk en domstol. Europadomstolen hävdar ett krav även på s.k. objektiv

opartiskhet, dvs. att det inte för en objektiv iakttagare finns någon rimlig grund att befara en partisk inställning från domstolens sida. Omständigheterna i Holm-målet var följande. Carl G. Holm hade

vid Stockholms tingsrätt väckt enskilt åtal avseende förtal mot författaren till en bok utgiven av Tidens Bokförlag AB samt skadeståndstalan mot förlaget. Holms talan grundade sig på vissa uttalanden

som gjorts i boken om hans politiska uppfattning. Inför rättegången i tingsrätten gjorde Holm invändning om jäv under åberopande 4

av

kap. 13 § 9 rättegångsbalken mot vissa medlemmar juryn på den

av grunden att medlemmar av det socialdemokratiska arbetarpartiet SAP

inte borde ingå i juryn. Holm ansåg att dessas opartiskhet kunde

ifrågasättas eftersom såväl bokens författare förlaget starkt som var

knutet till den socialdemokratiska rörelsen. J ävsinvändningen ogillades

av både tingsrätten och hovrätten, mot beslut talan inte fick föras. vars

Då tryckfrihetsmålet slutligen avgjordes hade fem av de nio jurymedlemmarna olika anknytning till SAP. Juryn fann inte att de ifrågavarande uttalandena i boken var brottsliga och Holms talan lämnades

därför utan bifall. I Europadomstolen gjorde Holm gällande att han på grund juryns av

sammansättning inte fått en opartisk domstolsprövning sätt

som anges i art. Europadomstolen fann, liksom kommissionen, med hänvisning till de särskilda omständigheterna i målet, att art. 6 blivit kränkt eftersom tingsrätten, i den sammansättning den hade vid avgörandet av tryckfrihetsmålet, inte kunde oberoende anses som en och opartisk domstol. Europadomstolen konstaterade att det fanns en

koppling mellan svarandena i tryckfrihetsmålet och de fem juryleda-

möter som Holm gjort invändning om jäv mot och att denna koppling kunde ge upphov till misstankar om jurymännens oberoende och opartiskhet. Härtill kom avsaknaden av möjlighet till överklagande

av

den frikännande domen. Holms yrkande skadestånd ogillades

om men

han tillerkändes ersättning för rättegångskostnader. Enligt vår mening väcker Europadomstolens avgörande i första hand frågan om den nu gällande svenska lagstiftningen är utformad så

att

Namndemännens ställning m.m. sou 1994:99

den inrymmer en rättstillämpning som är förenlig med konventionen och domstolens avgörande i det aktuella målet. Därvid bör beaktas att Europarådets ministerkommitté, som bl.a. har till uppgift att se till att Europadomstolens domar verkställs, synes vara av den uppfattningen att de svenska jävsreglerna, så som de är utformade i dag, inte utgör en tillräcklig garanti för att kravet på s.k. objektiv opartiskhet skall kunna uppfyllas. Enligt uppgift från Utrikesdepartementet avvaktar nämligen ministerkommittén lagstiftningsåtgärder från svensk sida innan Holm-målet kommer att avskrivas. Bestämmelsen i 4 kap. 13 § 9 rättegångsbalken om jäv får enligt vår mening anses fylla samma syften som Europadomstolens princip om s.k. objektiv opartiskhet. Inget i förarbetena till den bestämmelsen talar mot en sådan tolkning. Eftersom Europakonventionen fr.0.m. den 1 januari 1995 kommer att vara gällande svensk rätt innebär det att dess innehåll och Europadomstolens rättspraxis blir rättskällor som skall beaktas i vår rättstillämpning. Det får därför i framtiden förmodas att våra domstolar i tryckfrihets- och yttrandefrihetsmål kommer att beakta Holm-domen vid tillämpning av jävsbestämmelserna i rättegångsbalken. Med hänsyn till jurysystemets särskilda natur synes emellertid även med en sådan tillämpning av jävsbestämmelserna böra övervägas vissa justeringar av lagstiftningen för att bättre säkerställa förfarandets objektiva opartiskhet. En sådan justering skulle vara att tillåta att hovrättens beslut angående jäv mot juryman får överklagas till Högsta domstolen. Detta skulle fordra ett upphävande av klagoförbudet i 54 kap. 8 § rättegångsbalken på denna punkt. Högsta domstolen skulle därmed kunna leda rättstillämpningen i denna principiellt viktiga och känsliga fråga. En ändring skulle vara att genom ändring i 12 kap. tryckannan frihetsförordningen öka antalet jurymän som skall utses i varje län och i anslutning därtill öka det antal jurymän som parterna får utesluta. Denna väg beträds nu såvitt gäller Stockholms län jfr förslag om grundlagsändring i prop. 1993/94:118 som kan träda i kraft den 1 januari 1995. En ökning av antalet jurymän i de båda grupperna är en åtgärd som generellt sett i praktiken kan minska jävsproblemet, om än inte i alla, så i vart fall i flertalet jurymål. Slutligen skulle de åtgärder som vi diskuterat i fråga om utseendet av nämndemän m.m. om de appliceras även på valförfarandet beträffande jurymännen ytterligare kunna stärka jurysystemets legitimitet. Detta är emellertid en ändring vars genomförande är av långsiktig karaktär och vars slutresultat det för närvarande är mera svårt att förutse.

sou 1994:99 Ndmndemännens ställning m.m.

Även med de föreslagna ändringarna får vi emellertid räkna med att

det åtminstone inom överskådlig tid kommer finnas fall där på att

grund av systemet för urval av jurymän även tillämpning

en av

jävsbestämmelserna eller en ökning av antalet jurymän på jurylistorna inte kommer att kunna garantera domstolens objektiva opartiskhet i jurymål. Ministerkommitténs inställning beträffande frågan

om

avskrivning av Holm-målet pekar också på att mer långtgående anpassningsåtgärder än de nyss diskuterade bör övervägas. Den lösning som i så fall ligger närmast till hands innebär att det införs en möjlighet att under särskilda omständigheter bestämma

att

skuldfrågan skall prövas utan jurys medverkan även om parterna inte är ense om detta. De fall det här är fråga är sådana där med

om

hänsyn till de föreliggande omständigheterna medverkan av jury uppfattas stå i strid med kravet på oavhängig och opartisk pröv-

en ning. Vi är av den åsikten att i sådana fall borde Högsta domstolen kunna

ge tillstånd att målet prövas enbart rätten dvs. jurymedverkan

av utan

men med nämnd. När en fråga uppkommer medverkan jury

om en av

kan innebära att domstolens objektiva opartiskhet sätts i fråga skall tingsrätten på yrkande av en part eller det eljest föreligga

om anses

anledning till det hänskjuta frågan om uteslutande av juryprövning i

målet till Högsta domstolen som skall pröva sådant tillstånd bör om

ges. En sådan ordning synes dock mot bakgrund av Europakonventionens krav knappast behövlig när enbart ett allmänt intresse står

mot

den tilltalades eller med andra ord när det är fråga allmänt åtal

om

utan förening med talan om enskilt anspråk.

Vi föreslår med beaktande ovanstående synpunkter av att en ny

paragraf, 2 a införs i 12 kap. tryckfrihetsförordningen. Författ-

ningsförslaget har följande lydelse.

12 kap. 2 a § tryckfrihetsförordningen

I mål om allmänt åtal förenat med talan enskilt anspråk om och i mål om enskilt åtal skall målet prövas utan jury om parterna är ense om det eller

medverkan av jury kan uppfattas stå i strid med kravet pá en oavhängig och opartisk prövning.

Frågan om ett mål skall prövas utan jury i fall

som avses

i första stycket 2 avgörs Högsta domstolen på talan

av av

part eller efter framställning tingsrätten.

av

Iingsrattens beslut att hänskjuta frågan ett mål skall

om

prövas utan jury till Högsta domstolen far inte överklagas.

SOU 1994:99

9 Konsekvenser våra

av överväganden

m.m.

För utredningen gäller regeringens direktiv dir. 1984:5 till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningstörslagens inriktning, regeringens direktiv dir. 1988:43 till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående beaktande EG-aspekter i

av ut-

redningsverksamheten samt regeringens direktiv dir. 1992:50 till kommittéer och särskilda utredare att redovisa regionalpolitiska

om konsekvenser.

Utredningens uppdrag har innefattat en kartläggning behovet

av av

att stärka domarnas ställning och lämna förslag till inriktning

av ett

fortsatt utredningsarbete. Några konkreta förslag har, i

utom ett

särskilt avseende, därför inte lagts fram. Värt förslag utesluta

om att

jurymedverkan i tryckfrihets- och yttrandefrihetsmål i vissa särskilda fall bör enligt vår bedömning inte föranleda några beräkningsbara kostnadsökningar. De ekonomiska och administrativa konsekvenser som ett eventuellt genomförande av de olika alternativa förslag

som framförts i våra överväganden bör lämpligen beaktas och bedömas i

ett fortsatt utredningsarbete. Detsamma gäller eventuella regionalpoli-

tiska konsekvenser.

I våra utredningsdirektiv har ifrågasätts Sverige i alltmer

om ett utvidgat europeiskt samarbete kan avvika alltför mycket från vad som är det normala för domstolarna och domarnas rättsliga ställning i andra jämförbara europeiska länder. Vi har därför haft anledning att särskilt studera hur förhållandena är i bl.a. vissa de stater inav som går i den europeiska unionen EU. I våra överväganden har vi också

tagit hänsyn till förhållandena vid vissa internationella domstolar. Vi

finner för vår del att de utgångspunkter vi kommit fram till är som

förenliga med Sveriges internationella åtaganden.

SOU 1994:99

IV EXPERTERNAS PROMEMORIOR

Inledning

Utredaren har biträtts 20 experter. Experterna har varit indelade i

av

fem arbetsgrupper för deluppgifterna 1 Utnämning ordinarie

av

domare och därmed sammanhängande frågor, 2 Domarnas rättsliga ställning, 3 Domarnas löner och bisysslor 4 Domarnas

m.m.,

arbetsuppgifter och 5 Nämndemännens ställning m.m. Experterna har deltagit i de olika arbetsgrupperna enligt följande. Grupp I Utnämning av ordinarie domare och därmed

samman-

hängande frågor har bestått av Jan Francke, sammankallande, samt

Birgitta Alexanderson, Birgitta Cronier, Barbro Lundholm, Anders Nordström och Christer Rune.

Grupp Domarnas rättsliga ställning har bestått Hans Ragne-

av malm, sammankallande, och Jan Heuman.

Grupp III Domarnas löner och bisysslor har bestått Lars

m.m. av

Åhlén, sammankallande, samt Per Eriksson och Staffan Lundin. I

gruppen har även adjungerats byråchefen Per Bylén från Domstols-

verket. Visst samråd har även skett med Jan Heuman och Hans

Ragnemalm i fråga justitierådens och regeringsrådens bisysslor.

om

Grupp IV Domarnas arbetsuppgifter har bestått av Inge Lindqvist,

sammankallande, samt Jan Carrick, Meijt Cederdahl och Arnold

Joelsson. I gruppen har vid något sammanträde även adjungerats

ett

par representanter för yngreföreningarna vid Hovrätten för Västra

Sverige och Kammarrätten i Göteborg. Grupp V Nämndemännens ställning har bestått Allan m.m. av Ekström, sammankallande, samt Anna-Karin Lundin, Karin Svensson och John Thörngren.

Grupp III och IV har ingett följande fem idéskisser utgör

som

kapitlet IV Experternas promemorior. Grupp V har valt att inte

publicera någon idéskiss.

sou 1994:99 Experternas promemorior

1 domare

Utnämning av och därmed

sammanhängande frågor

Rapport

av arbetsgrupp I Jan Francke, Birgitta Alexanderson, Birgitta

Cronier, Barbro Lundholm Anders Nordström och Christer Rune

, beträffande de ämnen som expertgruppen haft att behandla:

rekrytering av domare

-

utnämning av ordinarie domare

-

kvarstående i anställning efter pension

-

tidsbegränsade förordnanden

-

1 Inledning

Det torde vara en allmän uppfattning att senare tids strävanden mot renodling av domstolarnas arbetsuppgifter nu bör följas av en översyn

i samma riktning av domarnas verksamhet. Detta är angeläget inte

minst mot bakgrund av den klarare bestämning de olika domstolsin-

av

stansernas roller som skett och den förläggning tyngdpunkten i

av rättskipningen till första instans som det återstår att fullborda.

Denna översyn bör syfta till att skilja beredning och dömande så att domaren kan koncentrera sig på den uppgiften så långt detta

senare

är möjligt. I första instans är beredningsarbetet så grundläggande att

det motiverar att domaren har rotelansvar. I överrätt bör domaren

döma i endast fárdigberedda mål. Ett öppet karriärsystem for domare befordrar respekten för och auktoriteten hos domarämbetet. Domarnas självständighet gentemot

den politiska makten bör klart markeras. Det skall synas att 11:2 RF

är praktisk verklighet. Även självständigheten i domstolarnas

en administrativa verksamhet bör säkerställas.

Rekrytering av domare

1.2.1 I takt med de snabba förändringarna i samhället beroende bl.a.

på internationella influenser har domstolarnas roll blivit krävande. mer

Domarna ställs i ökad utsträckning inför komplicerade och ömtåliga rättspolitiska bedömningar. Det är av vikt att blivande domare tillförs

Experternas promemorior sou 1994:99

erfarenheter från andra verksamheter utanför domstolsväsendet så att de blir än bättre skickade att fullgöra de viktiga och ofta grannlaga

uppgifter förelagts dem. Vidgade erfarenheter från andra jurist-

som

banor inom samhället skulle således ytterligare öka domarnas

kunnande och därmed gagna rättskipningen. Tiden är nu mogen för att

helt öppna rekryteringen till domarbanan.

1.2.2 Den nuvarande domarkarriären bör avskaffas i princip. Den kan dock ersättas i vissa delar av en beredarkarriär vid domstolskanslierna under 1.2.4. Endast ordinarie domare eller, vid förfall för

se

sådan, den som har varit ordinarie domare skall utöva domsmakt.

Man kan överväga att anförtro rättskipning och rättsvård i enklare mål

och ärenden andra befattningshavare inom rättsväsendet se under

1.2.4. Denna fråga kräver dock särskild utredning.

1.2.3 Dagens domarutbildning och domarkarriär har vissa förtjänster

och har i stort varit ägnade att garantera en god rättstillämpning. Som

nämnts bör dock en ny ordning införas som innebär ett avskaffande av domarbanan. Denna har under senare tid visat på uppenbara brister.

Ett godkännande för domarbanan ges redan efter utbildningens avslutande. Denna alltför tidig. Övertidpunkt måste anses vara

rätternas behov av fiskaler innebär att alltför många lockas in på en domarbana där förutsättningarna att få en ordinarie domartjänst blivit allt mindre. En bidragande orsak härtill är införandet av skicklighetskriteriet vid ansökan om ordinarie tjänst.

1.2.4 Som förutsättning för att kunna bli domare bör gälla att man har en grundläggande utbildning i rättegångsverksamhet. Enligt gruppens uppfattning bör denna fullgöras som en praktiktjänstgöring

efter juristexamen under sammanlagt tre år i underrätt och överrätt.

Ansvaret för utbildningen bör ligga respektive HR/KR och den bör organiseras så flexibelt att den också kan inledas i överrätt. Gruppens

majoritet kan väl tänka sig att en genomgången sådan tjänstgöring bör krävas alla yrkesmässigt eller i förvärvssyfte företräder

av som

annan inför rätta. Rekryteringen till utbildningen bör styras centralt.

1.2.5 Som domare bör rekryteras personer som efter att ha

-

genomgått nämnda grundutbildning har förvärvat hög yrkesskick-

-

lighet i sådan juridisk verksamhet som är relevant för rättskipningen. Till denna krets hör i första hand åklagare, advokater, affärs- och

BA biträder detta.

sou 1994:99 Experternas promemorior

förvaltningsjurister. Beredare i domstolskansli jfr 1.2.4 bör också räknas hit liksom rättsvetenskapsmän och jurister med lagstiftnings-

meriter från områden som berör rättskipningen. Till domare skall givetvis utses andra än som visat sig besitta ett

stort mått av självständighet och oräddhet i sin tidigare yrkesroll.

Detta kan for övrigt härledas ur 1:9 RF

1.2.6 Efter praktiktjänstgöringen får praktikanten söka sig ut på den

vanliga arbetsmarknaden för jurister, privat eller offentlig. Först efter

sådan meritering som anges under 1.2.3 kan de komma i fråga för

domartjänst. Som ovan nämnts kan man exempelvis söka en beredartjänst vid domstolskansli, vilket jämsides med annat kvalificerat juridiskt arbete

skall anses vara meriterande för en domartjänst. För att verkligen

skilja de beredande och de dömande uppgifterna krävs nämligen enligt gruppens uppfattning rättsbildade beredare i alla tre dom-

stolsinstanserna. En särskild karriär för lagfarna beredare bör därför inrättas. I första instans skulle dessa beredare också kunna ges behörighet att hantera rättsvårdsfrågor och döma i enklare mål

eventuellt som konstituerade domare.

Den närmare utformningen av beredarkarriären och organisationen

av de därmed sammanhängande domstolskanslierna kräver vidare

överväganden. Gruppen förutsätter dock att befordringstjänster kan

inrättas, åtminstone i överrätternas kanslier gärna med en beteckning som visar på nivån, t.ex. kanslirád. Beredarkarriären bör ha både fasta och tidsbegränsade tjänster så att

växelgång mellan arbete i och utom domstol blir möjlig för den som vill meritera sig för sluttjänst som domare. Betydande meritvärde bör

kunna tillskrivas väl utförd tjänst som beredare i överrätt, och särskilt då i HD/RR. Gruppen räknar med att detta skall kunna ge dessa

tjänster behövlig attraktionskraft; sådan beredning skulle innefatta

rotelansvar. Varje domare skall biträdas av åtminstone en beredare

fast anställd eller praktikant och en kanslist.

1.2.7 Gruppens grundläggande utgångspunkt är att i varje instans alla

domare skall ha samma tjänsteställning. Vi tror att sådan lika rang,

givetvis med lika lön, bidrar till tjänsternas attraktionskraft. För

domares och domstolars verksamhet skall instruktion ha lagform. Generellt giltiga administrativa beslut, såsom i fråga om arbets-

2 GR anser att rekrytering for den måste bli mindre än hittills. 3 Enligt AN är vad här sägs en självklarhet inte behöver poängteras. som

Experternas promemorior sou 1994:99

ordning, rotelindelning och andra fundamentala angelägenheter skall domarna inom varje domstol fatta i plenum eller i annan form som bestämts i plenum. Löpande personal- och ekonomiadministration bör emellertid handhas av den domare som plenum för viss tid utser att vara administrativ chef. Denna bör möjligen ha visst lönetillägg och skall naturligtvis beredas viss lättnad i dömandet. Gruppen vill i detta sammanhang peka på att förslaget förutsätter en viss storlek hos domstolen; jämför nedan under 1.6. Förordnandet som administrativ chef skall alltså tidsbegränsat vara utan automatisk förlängning. Innehavaren skall normalt återgå till dömande verksamhet. Eventuellt lönetillägg administrativ chef som bör därför inte vara så stort att posten uppfattas befordringssom en tjänst.

1.3 Utnämning domare

av ordinarie

Som utgångspunkter för gruppens överväganden i denna del har gällt dels att endast ordinarie domare inom det föreslagna systemet, ryms dels att domarnas självständighet gentemot statsmakten skall markeras på ett tydligare sätt än som för närvarande är fallet. Utnämningsmakten bör ligga kvar hos regeringen men då balanseras att av rekryteringen av domarna förbehålls en särskild Uänsteförslagsnämnd med uppgift att till ledig domartjänst efter samråd med den berörda domstolen föreslå tre kandidater mellan vilka regeringen får träffa sitt val; regeringen binds därvid också av skicklighetskriteriet. Tjänsteförslagsnämnden skall bestå ordförandena i HD/RR, RÅ, av advokatsamfundets ordförande samt för en av våra juridiska fakulteter

denna uppgift kan lämpligen cirkulera mellan fakulteterna. Fackliga

företrädare bör inte finnas medf Dessa bör komma till tals under beredningsarbetet. Den som vill bli domare skall anmäla sitt intresse hos nämnden eventuellt med angivande av önskemål om särskild tjänst. Anmälan skall var offentlig. Nämnden skall också kunna självmant söka lämpliga kandidater. Tjänsteförslagsnämnden bör också svara för rekrytering och tillsättning av beredare. Beredare bör dock tillsättas efter ett ansökningsförfarande.

BL förordar facklig representation nämnden.

sou 1994:99 Experternas promemorior

1.4 Kvarstående i

anställning efter pension

Gruppens flertals finner det inte motiverat att gå ifrån nuvarande ordning.

Tidsbegränsade förordnanden

Gruppen är enig om att tidsbegränsade domarförordnanden inte bör

tillåtas. De kolliderar med kravet på domarens oberoende.

Övergångsordning

till 1.2 ovan

Övergångsproblemen kräver särskild utredning. Det är dock angeläget

med hänsyn till reformens syften att den tilltänkta nyordningen uppnås inom överskådlig tid. Reformen förutsätter organisationsförändringar vilka möjligen kan bli tidskrävande. Överrätterna bör krympas. I fråga om underrätterna måste vissa tingsrätter slås medan eller tingsrätt

samman en annan stor

bör brytas ned i mindre. På sikt bör efter mönster länsrätterna den

av normala domkretsen i första instans bli länet utom i de folktätaste -

regionerna. Det är ofrånkomligt att ordinarie domare förblir domare. Detta följer redan av konstitutionella skäl. De tjänsterna kan emellertid

nya behöva fördelas mellan dem. En del överrättsdomare kan

flytta till

underrätt och där ta de icke-ordinarie domarnas platser. Eftersom

domartjänsterna torde bli färre än i dag räcker säkert inte normal

naturlig avgång. Äldre domare bör därför genom särskilda förmåner eller på annat sätt stimuleras att avgå i förtid.

De svåraste problemen med den tänkta nyordningen är förknippade

med effekterna för de icke-ordinarie domarna, dvs. och assessorerna fiskalerna. Majoriteten i innehavare sådan tjänst gruppen anser att av

vid reformens början inte kan göra anspråk på fortsatt inneha

att

domartjänstf Domartjänsterna blir inte tillräckligt många för det.

Under övergångstiden kommer emellertid många dem kunna av att

5 CR och BA förordar att domaren får frihet välja tiden för sin att avgång med pension i spannet 65-70 års ålder och anför två skäl: DeLs skulle domaren sin tjänst vid högre ålder än nu, deLsblir han i regel bättre yrkesman med åren; och 70 år år en internationellt vanlig pensionsålder tidigare praktiserad också i vån land. 6 BL hävdar att så skall vara fallet.

Experternas promemorior sou 1994:99

söka ordinarie domartjänst utan att den inledda reformen behöver hindra det. Andra kommer att kunna räkna med att få beredartjänst till vilka de bör förtur. Dessa tjänster bör kunna ge ett uttalat ges meritvärde for ordinarie domartjänst det nya snittet. Detta gäller av

beredartjänsterna såväl i överrätt vilka är förenade med rotelansvar

i underrätt i vilka ingar viss rättsvård och ett dömande i som en enklare mål. Det yttersta ansvaret för att dessa befattningshavares kompetens kommer till sin rätt måste under alla förhållanden tas staten, vid av behov inom statsförvaltningens totalram. Ur den icke-ordinarie domarkåren har statsförvaltningen ålder kunnat tillgodose andra av behov rättsbildande befattningshavare. Kårens överdimensionering av besvärande redan motiverar därmed ett sådant statligt an- - nu -

svarstagande. Gruppen vill slutligen framhålla att de antydda organisatoriska förändringarna trots det motstånd förslag om indragning av små

tingsrätter hittills tenderat att väcka har rationella skäl för sig även -

den skisserade reformen inte genomförs. Rättskipningens lokala

om

förankring i första instans tillgodoses under alla förhållanden bäst nämndemännen, vilkas anknytning till bygden inte beror av hur

genom

yrkesdomarna och deras kanslier organiseras och lokaliseras.

sou 1994:99 Experternas promemorior

2 Domarnas

rättsliga ställning

av arbetsgrupp Hans Ragnemalm och Jan Heuman

1 Utgångspunkten

Som påpekas i direktiven 8 bör reglerna domares anställningsom skydd vara sådana att de samtidigt som de borgar för ett självständigt dömande innehåller tillräckliga garantier för att den i ett eller som annat avseende brister i tjänstduglighet inte utövar domarsysslan. Det är svårt att se att dessa önskemål går att förena med ett upprätthållande av den doktrin som ligger bakom den nuvarande regleringen. Denna innebär att det inte föreligger någon väsensskillnad mellan innehav av offentlig och privat tjänst och än mindre mellan olika typer av offentlig tjänst låt att vissa modifikationer ändå vara måst accepteras. Allmänhetens berättigade krav på att domarfunktionen fullgörs på ett opartiskt, kompetent och riktigt sätt kan inte anses tillfredsställt, om domarens anställningsskydd fråga primärt ses som en mellan honom, hans fackförening och hans arbetsgivare. Den nuvarande ordningen med ett närmast privaträttsligt och kollektivavtalsrättsligt präglat förfarande vid en förvaltningsmyndighet, Statens ansvarsnämnd, då det är fråga om avskedande, avstängning, läkarundersökning eller disciplinansvar, tar inte vederbörlig hänsyn till den antydda allmänna samhälls- eller medborgaraspekten. Den i grundlagen RF 11:5 fastlagda rätten att påkalla domstolsprövning har i konsekvens härmed tagit sig den egendomliga formen att domaren inte kan hos domstol överklaga ett beslut, gått honom emot, utan är som hänvisad till att väcka ett slags tvistemålstalan, varvid forum bestäms av huruvida hans fackliga organisation tar sig saken Arbetsdoman

stolen eller inte tingsrätt.

Utgångspunkten för det här skisserade förslaget är följaktligen, att det nuvarande privaträttsligt präglade synsättet överges vad gäller domarfunktionen och att Statens ansvarsnämnd och Arbetsdomstolen frånkopplas befattning med hithörande frågor. I stället bör eftersträvas ett system, som anknyter till vad som nu gäller beträffande justitieråd och regeringsråd.

Experternas promemorior sou 1994:99

2.2 Grunder för ordning

en ny

Det systemet bör bygga på enkelhet. Förfarandet bör inte avvika nya från vad normalt gäller. Befintliga organ bör anlitas. Rättssäkersom heten för domarna bör förstärkas samtidigt som möjligheten till uppgörelser mellan arbetsgivare och anställd över huvudet på den av misskött domarsyssla berörde enskilde bortfaller. en Vad gäller valet av beslutande organ kan följande synpunkter anläggas:

a Domare bör inte kunna skiljas från tjänsten på annat sätt än

genom beslut av domstol. Inte heller andra avgöranden, som avser domarnas rättsliga ställning, bör anförtros annat organ än domstol. Det gäller både beslut om åtgärder, som utgör förstadier till ett entledigande avstängning, läkarundersökning, och beslut, vilka liksom ett skiljande från tjänsten utgör reaktioner mot domares pliktförsummelse disciplinpåföljd.

b Beträffande varje kategori domare bör och samma domstol

av en träffa avgörandet i samtliga frågor av aktuellt slag. befintliga domstolsorganisationen bör anlitas. Inga special-

c Den

domstolar bör inrättas. Inte heller bör domstolens sammansättning avvika från vad som normalt gäller.

d Då brottmål endast bör handläggas av allmän domstol, och då

brott i tjänsteutövningen är grund för skiljande av en domare från en tjänsten, blir konsekvensen att allmän domstol bör väljas. inom domstolshierarkien bör bestämmas så domare vid

e Nivån att

underrätter alla slag svarar inför hovrätt och överrättsdomare inför av HD. Beträffande valet initiativtagare till aktuella förfaranden vid av allmän domstol bör följande beaktas:

f Frågan skall föra talan i mål och ärenden rörande

om vem som domares rättsliga ställning bör på motsvarande sätt ges en enkel lösning. Samma organ bör i samtliga fall vara initiativtagare. Då väckande åtal för brott i tjänsteutövningen utgör ett av de

g av

avsedda initiativen, kan endast åklagare komma i fråga. Med hänsyn till det rör sig mängd olika typer

h att om en av

initiativ bör välja en åklagare, som i sin ordinarie funktion också man och huvudsakligen sysslar med annat än åtalsfrågor. Tänkbara - är då endast JO och JK, båda redan nu har tillsyn över domare som och även är behöriga att väcka åtal mot domare.

i JO/JK officio men i många fall krävs de facto att en

agerar ex anmälan görs. Sådan anmälan kan göras inte bara av den som berörs domarens sätt att sköta sin tjänst utan av envar. I åtskilliga här av

sou 1994:99 Experternas promemorior

aktuella situationer t.ex. då det kan konstateras domare inte - att en

förmår sköta sin tjänst får det ett åliggande för

- anses vara

domstolens chef att göra anmälan.

2.3 Reaktioner domares

mot pliktförsummelser

2.3.1 Skiljande från tjänsten grund brott

av

Man bör i sammanhanget inte skilja mellan brott i tjänsten och övriga "vanliga" brott, eftersom även brott utom tjänsten kan motivera

- -

att domaren entledigas.

Då domstol prövar åtal mot domare för brött, bör i samma

rättegång också prövas om gärningen är sådan karaktär domaren

av att

bör skiljas från sin tjänst. Genom att frågan entledigande direkt

om

besvaras i domen uppnår högre grad rättssäkerhet än vad

man en av

grundlagen RF 11:5 kräver; det blir inte, som enligt gällande ordning, fråga om att i efterhand påkalla domstolsprövning ett

av

rörvaltningsbeslut. Samtidigt bortfaller den komplikation

som nu

uppstår som en följd av att domstolen vid bestämmandet straffet

av

inte vet hur ansvarsnämnden kommer att ställa sig till frågan

om

avskedande; domstolen kan med den föreslagna ordningen direkt anpassa straffet till den egna bedömningen entledigandefrågan.

av

Brottmål kan, som påpekats, inte gärna handläggas än

av annan allmän domstol. De nuvarande bestämmelserna s.k. forum om

privilegiatum bör emellertid modifieras. Det främsta skälet härför är att samma forumregler enligt vad här förordas bör gälla beträffande alla frågor kring domartjänsten; det gäller alltså att finna lämplig

en nivå for handläggning inte bara brottmål utan även andra av av typer av ärenden.

Hovrätts kompetens enligt RB 2:2 att som första instans uppta mål

om ansvar eller enskilt anspråk på grund brott har begåtts av som av domare i allmän underrätt etc. bör utvidgas till att omfatta även sådant mål mot bl.a. länsrättsdomare. På motsvarande sätt bör RB 3:3 ges en

utformning som gör HD behörig beträffande bl.a. åtal mot kammar-

rättsdomare och regeringsrättssekreterare. Då utgångspunkten för

förslaget är att brottmål inte bör handläggas av annan än ordinarie

allmän domstol, får acceptera att HD prövar även mål man mot

justitieråd. Som framgått ovan bör åtal mot domare endast väckas J O/J K.

av

Experternas promemorior sou 1994:99

2.3.2 Skiljande från tjänsten grund av grov eller upprepad tjänsteförseelse

l princip samma förfarande kan med fördel användas här.

2.3.3 Avstängning förstadium till ett senare definitivt

som

skiljande från tjänsten

D20.

2.3.4 Disciplinansvar

Då tjänsteförseelse, som kan föranleda disciplinpåföljd, samtidigt kan

utgöra ett brott, är det stor fördel, om även här samma initiativtaen

JO/JK och samma prövningsorgan allmän domstol anlitas.

gare

Något särskilt system för att förhindra dubbla påföljder för samma

gärning erfordras då inte.

2.4 Åtgärder vid domares bristande tjänstduglighet

2.4.1 Entledigande grund av nedsatt arbetsförmåga

Då det är fråga om att skilja en domare från hans tjänst bör, som framhällits, domstol generellt vara exklusivt behörig. Samma förfarande bör alltså anlitas här.

2.4.2 Avstängning och läkarundersökning

D20. Jämför 2.3.3 ovan.

2.5 domare organisatoriska skäl Förflyttning av av

Kriterierna för förflyttningsskyldighet bestäms i lag. Allmän domstol beslutar enligt samma system som ovan. JK utför talan på regeringens

uppdrag.

sou 1994:99 Experternas promemorior

2.6 JO:s och JK:s

tillsyn över domare och

domstolar

Nuvarande regler ändras endast på det sättet att HD, RegR, Lagrådet, justitieråd och regeringsråd undantas från tillsynen. Däremot kvarstår möjligheten att väcka åtal för brott i utövningen tjänst ledamot

av som

av HD, RegR eller Lagrådet. Angående skälen för sådan ändring,

en se Ragnemalm i Festskrift för Suviranta 1993 159 s.

SOU 1994:99 Experternas promemorior

3 Domarnas löner

av arbetsgrupp III Lars Åhlén, Per Bylén, Per Eriksson

och Staffan Lundin

3.1 Individuella löner för domare

Gruppens förslag: Med hänsyn till domarnas konstitutionella särställning avvisas tanken på ett system med individuell lönesättning, grundad på skicklighetsbedömning. Också andra skäl talar mot en sådan ordning.

3.1.1 Inledning

Alltsedan är 1990 tillämpas på det statliga området liksom tidigare inom den enskilda sektorn ett tydligt system där lönerna för de flesta statsanställda fastställs individuellt. Enligt 1990 års centrala avtal skall sålunda grundläggande faktorer för lönesättningen av statsanställda vara inte bara ansvar, arbetsuppgifternas svårighetsgrad och övriga krav som är förenade med arbetsuppgifterna, även den utan anställdes skicklighet och resultat i förhållande till verksamhetsmâlen. Enligt det kollektivavtal som nu gäller skall lönerna invara dividuellt bestämda och differentierade, inte de lokala om parterna kommer överens om annat.

Övergången från det gamla, lönegradsbaserade lönesystemet till den

nya, individuellt präglade ordningen har skett i samförstånd mellan arbetsgivar- och arbetstagarorganisationerna. En lönesättning som bygger på den anställdes individuella prestationer är utan tvivel ägnad att höja effektiviteten i verksamheten och leder på sikt till löner, som uppfattas som rättvisa av de anställda. I praktiken har emellertid domarkollektivet kommit att ställas

utanför det nya systemet. Den lönedifferentiering förekommer är

som sålunda i första hand knuten till den tjänst domaren har; med som högre tjänst följer högre lön. Därutöver förekommer differentiering en med hänsyn till tjänstetid på domarbanan och till hur lång tid viss en tjänst innehafts. Däremot görs ingen fortlöpande individuell skicklighetsbedömning vid fastställande av den enskilde domarens lön.

Experternas promemorior sou 1994:99

Trots den råder mellan arbetsgivaren och arbetssamsyn som

tagarorganisationerna när det gäller den generella nyttan av in-

dividuellt bestämda löner, grundade på skicklighet och resultat, har ingendera parten på allvar strävat efter att utvidga detta system till att gälla även för domarnas del. Det kan t.ex. nämnas att domarnas fackliga organisation, JUSEK, i sitt lönepolitiska program slagit fast att bör sträva efter en individuell lönesättning på det statliga man området gjort särskilt undantag för domarna. Man har därvid men pekat bl.a. på att en sådan ordning skulle vara oförenlig med domarnas ställning enligt grundlagen.

3.1.2 Hänsynen till domarnas konstitutionella särställning

Domstolarna har särställning i förhållande till andra statliga en

myndigheter. Denna särställning tar sig uttryck i att domstolarna skall självständiga och stå fria från påverkan av riksdag, regering och

vara

andra myndigheter. Ett indirekt lagstöd härför finns i 11 kap. 6 §

regeringsformen RF, vilken motsatsvis utsäger att domstolarna, till inte lyder under regeringen. Även

skillnad från övriga myndigheter,

det förhållandet att domstolsorganisationen i sina huvuddrag regleras

i grundlag 11 kap. 1 och 4 §§ RF markerar domstolarnas särskilda

betydelse.

Också de ordinarie domarna åtnjuter ett särskilt grundlagsskydd. Bl.a. härigenom intar de särställning i förhållande till övriga statsen tjänstemän. Till skillnad från dessa är domarna sålunda tillförsäkrade

ett anställningsskydd, som gränsar till oavsättlighet ll kap. 5 § RF.

Principen domstolarnas och domarnas självständighet och om

oberoende har djup förankring hos regering och riksdag se bl.a.

uttalanden i direktiven och i 1989/90:79 om domarbanan och prop. meritvärderingen vid tillsättning av domartjänster. Denna princip har också verkningar långt utanför de förhållanden som avses med bestämmelserna i RF. Över huvud kan sägas att regering och taget riksdag har iakttagit stor försiktighet då man rört sig på områden, en kan antas betydelse för domstolarnas ställning. Som exempel som

kan nämnas att regeringen aldrig har aktualiserat bestämmelsen i 11 kap. 9 § RF rörande rätten att till en underordnad myndighet delegera

sin utnämningsmakt vad gäller ordinarie domare. Ett annat exempel är den domstolarnas oberoende som i vart fall riksdagen omsorg om visade i samband med Domstolsverkets inrättande. Vad särskilt angår domarnas ställning kan även framhållas det

speciella tillsättningsförfarande ligger i den verksamhet som

som

utövas Tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet T FN. I

av

sou 1994:99 Experternas promemorior

stället för att låta meritvärderingen skötas Domstolsverket, har

av man valt att lägga denna grannlaga uppgift på särskilt ett sammansatt

organ, bestående av bl.a. högt kvalificerade domare från olika instanser under ledning Högsta domstolens ordförande.

av

Den försiktiga attityd sålunda intagits kan också sägas

som

genomsyra utredningens direktiv, inte minst i den del rör

som

individuell lönesättning domare. Det finns all anledning

av att värna

om denna i alla sammanhang. Förändringar bör följaktligen inte vidtas, om de kan misstänkas menlig inverkan på möjligheterna

en

att vidmakthålla domarnas självständiga och oberoende ställning.

Även den svenska domarkåren

om generellt fyller mycket högt ställda krav på yrkesskicklighet, är det möjligt att på objektiva grunder peka ut vissa domare som skickligare än andra. En avvägning olika

av

domares individuella skicklighet sker också kontinuerligt i samband med tillsättande av ordinarie domartjänster alla nivåer. Meritvärderingen sker i dessa fall inom TFN, som är väl skickad att utföra denna uppgift, och det slutliga ställningstagandet görs regeringen.

av

Den fråga som nu är aktuell är skicklighetsbedömning bör

om en ske också då det gäller att utan samband med

- utnämningar

bestämma domarnas löner. Härvid kan först konstateras sådan att en

bedömning inte skulle kunna kringgärdas med tillnärmelsevis

samma

rättssäkerhetsgarantier som då fråga är utnämning ordinarie

om av

domare. Något grundlagsskydd mot godtycke, motsvarande det

som

gäller beträffande meritvärderingen vid tillsättande ordinarie

av

tjänster, skulle inte finnas. Skicklighetsbedömningen skulle inte heller kunna läggas i händerna på ett organ det kvalificerade slag

av som TFN utgör.

Redan den omständigheten att meritvärderingen skulle komma

att ske på ett i lag oreglerat sätt är allvarligt ägnad att ifrågasätta om en

individuell lönesättning är förenlig med kravet på oberoende hos domarna. Frånvaron sådan reglering skulle kunna medföra risk

av en

för att ett betydande godtycke smög sig vid bedömningen. Det kan

inte uteslutas att faktorer, inte är relevanta för strikt besom en

dömning av den enskilde domarens skicklighet, kunde komma att

beaktas.

I stället för TFN och regeringen har hand skicklighets- - som om

bedömningen vid tjänstetillsättningar skulle motsvarande bedöm-

ningar i samband med lönesättning få läggas på arbetsmarknadens

parter. Det är otänkbart att TFN och regeringen en gång om året eller vartannat år skulle gå igenom ca 1 000 domares meriter for

att

lönesätta varje enskild domare. Detta skulle bl.a. innebära

att

Domstolsverket fick ett avsevärt inflytande. Verket

är en administrativ myndighet med den övergripande uppgiften att förvalta och fördela de

Experternas promemorior sou 1994:99

medel som anslås av riksdagen. Däremot kan Domstolsverket knappast sägas ha ett ansvar för kvaliteten i den enskilde domarens avgörande; detta vilar på domaren själv. Med de knappa resurser som i dag finns till förfogande måste Domstolsverket ge en hög prioritet effektiviteten i dömandet. Redan häri ligger en allvarlig risk för att verket i samband med lönerevisioner skulle vilja premiera domare, som har förmåga att snabbt avgöra sina mål, på bekostnad av de domare som lägger andra, mer svårgripbara kvalitetsaspekter på sitt arbete. Självständighet och oberoende kan t.ex. mycket väl komma att uppfattas ett hinder för effektiviteten och som ett utslag av att som vederbörande är besvärlig person. Likaså skulle man kunna tänka en sig att den domare, som utnyttjar sina juridiska kunskaper till en noggrann analys av de mål och ärenden som han har att avgöra, bedöms som mindre skicklig än den som i första hand prioriterar att hålla balanserna Beroende .på vilka egenskaper som premieras nere. såsom kännetecken skicklighet, skulle lönesättningen således kunna få negativ inverkan på domarens benägenhet att stå fri och obunden en inför dem är satta att bestämma hans lön. I sin förlängning skulle som detta kunna leda till att domarna, för att försäkra sig om en god löneutveckling, anpassade sig till en syn på sin yrkesroll som står i strid med kravet på självständighet och oberoende. Blotta misstanken sådana konsekvenser är nog för att man skall ställa sig avvisande om till tanken på en individualiserad lönesättning. I detta sammanhang kan det vara på sin plats att erinra om vad föredragande departementschefen uttalade i propositionen prop. 1989/90:79 s. 14 om domarbanan och meritvärderingen vid tillsättning domartjänster vad gällde vikten av att skicklighetsbeav dömningen lades i händerna på ett därtill kompetent organ: "Det är viktigt att domartjänsterna tillsätts på objektiva grunder och enligt enhetliga principer. .Tjänsteförslagsnämnden har en sammansättning . som borgar förgod personkännedom och för en opartisk och sakkunnig bedömning. Genom sin samlade erfarenhet av olika referensgivare har nämnden också goda möjligheter att bedöma värdet av de uppgifter dessa lämnat. Tjänsteförslagsnämndens medverkan som skapar alltså goda förutsättningar för att domartillsättningarna även i fortsättningen kommer att ske utan ovidkommande hänsyn och på ett från rättssäkerhetssynpunkt oantastligt sätt." De synpunkter som nu anförts får anses innebära att en individuell, skicklighetsbaserad lönesättning av domarna inte är förenlig med det grundlagsfästa kravet på självständighet och oberoende hos denna yrkeskår. Risken för att ett sådant lönesystem skulle få negativa verkningar är alltför stor.

sou 1994:99 Experternas promemorior

3.1.3 Synpunkter praktiskt slag

av

En individuell lönesättning bygger på att lönen skall bestämmas så

nära verksamheten som möjligt. För både arbetsgivaren och arbets-

tagarorganisationen är det en nödvändig förutsättning för att lönesättningen skall kunna ske korrekt att parterna har erforderlig kännedom

om de personer, vilkas löner skall fastställas. För domarnas del skulle

detta kräva att löneförhandlingarna antingen fördes på varje enskild

domstol, med konsekvens att det i samband med varje lönerevision

fick föras lokala löneförhandlingar på emot 140 arbetsplatser,

upp eller på Domstolsverksnivå med nära medverkan de enskilda av domstolscheferna. En sådan ordning, oavsett vilken väljer, skulle man

innebära att lönesättningen blev mycket otymplig och svårhanterlig.

Med det första alternativet skulle dessutom omfattande och kostsamma utbildningsinsatser bli nödvändiga, såväl på arbetsgivarsidan hos som

den fackliga organisationen.

Detta skulle trots allt inte utgöra ett absolut hinder mot inen dividuell lönesättning för domarna; den utveckling redan ägt som rum vad gäller lönesättningen för domstolsbiträdena lär inte ha hindrats av att verksamheten är uppsplittrad på många små arbetsplatser. Ett uppenbart problem är emellertid att arbetsgivarfunktionen utövas

av domstolschefen, som själv är domare. Naturligtvis kan denne inte förhandla med sig själv om sin egen lön. Samtliga domstolschefers löner fick därmed bestämmas i annan ordning, vilket avsevärt skulle

komplicera bilden.

En annan praktisk svårighet hänger samman med att många av våra

domstolar bemannas med endast ett fåtal ordinarie domare. Det är sålunda långt ifrån ovanligt att det på en domstol tjänstgör endast lagman och en rådman. Och i många fall är denne rådman lokalombud för domarnas fackliga organisation. Vid sådana domstolar skulle rådmannen ensam få löneförhandla med sin kollega lagmannen i dennes skepnad av arbetsgivare. Det säger sig självt att sådan en lösning inte är tillfredsställande.

Som synes är det inte bara principiella hänsyn talar mot

som en

individuell lönesättning av domarna. Det skulle också i praktiken bli ytterst svårt att genomföra ett sådant systern för de ordinarie domarna.

En stor grupp, domstolscheferna, skulle få undantas eller på något sätt särbehandlas. Troligen skulle undantag får göras också for de allra

högsta befattningshavarna justitieråd, regeringsråd och presidenter

-

eftersom det torde vara omöjligt att skicklighetsgradera dessa. Och

-

även för de minsta domstolarna skulle någon form av specialarrange-

mang krävas.

Experternas promemorior sou 1994:99

3.2 Andra möjligheter till lönedifferentiering

Gruppens förslag: Dagens differentierade lönesättning, som bygger på tjänstens innehåll och tjänstetidens längd, bör behållas. En ytterligare differentiering bör åstadkommas genom att befordrade tjänster införs och genom att rådstjänsterna nya i överrätt omvandlas till befordrade tjänster.

3.2.1 Differentiering efter tjänstens innehåll och tjänstetidens längd

Att tanken på en individuellt, skicklighetsbaserad lönesättning avvisas innebär inte att en lönedifferentiering på andra grunder skulle vara utesluten. En sådan differentiering bör dock liksom i dag bygga -- på tjänstens innehåll och innehavarens tjänstetid och inte på en bedömning av den enskilde domarens skicklighet. Härvid kan framhållas att lönesättning som utgår bl.a. från tjänstetidens längd i sig en innehåller ett inte ringa mått av skicklighetsbelöning: längre tids tjänstgöring, desto större erfarenhet och rutin och i princip även högre prestationstörmåga. Att lönerna är knutna till tjänstens innehåll innebär vidare i sig självt att lönesättningen rymmer ett avsevärt inslag av skicklighetsbedömning. Varje befordrad tjänst tillsätts liksom numera även de obefordrade ordinarie domartjänsterna sålunda med utgångspunkt i sökandenas individuella skicklighet och lämplighet för tjänsten. Och i dag har vi för de ordinarie domarnas del inte mindre än sju olika lönekategorier, varav sex är hänförliga till befordrade tjänster. Löneintervallet är för dessa före 1993 års lönerevision 26 900 - 41 000 kr i månaden. Lägger man härtill att de befordrade domartjänsterna utgör upp emot 40 % av samtliga tjänster, står det klart att en individuell lönesättning i praktiken är genomförd i en inte ringa omfattning.

3.2.2 Inrättande av ytterligare befordrade tjänster

Enligt direktiven bör utredningen belysa i vad mån domstolsväsendet skulle gagnas av att ytterligare kategorier av domartjänster inrättades. Man pekar därvid på att det i stort sett saknas karriärvägar för

sou 1994:99 Experternas promemorior

skickliga domare, som det av någon anledning inte är aktuellt att ge ett chefsansvar. Domstolarnas främsta uppgift är att slita tvister mellan enskilda eller

mellan det allmänna och enskilda medborgare. Domstolarna är

emellertid även administrativa myndigheter. De ingår sålunda i en sammanhållen administrativ organisation med Domstolsverket som högsta beslutande organ under regeringen. Varje domstol utgör en

självständig myndighet, som har att i den mån uppgifterna inte

ankommer på verket sköta sin egen administration. -

Chefsskapet på olika nivåer i domstolarna utövas av ordinarie

domare, i större eller mindre utsträckning biträdda av administrativ

personal. Chefsdomaren måste härmed i sin yrkesroll kombinera olika egenskaper: dels skall han vara en framstående domare, dels skall han besitta särskilda administrativa färdigheter.

Genom universitetsstudier i juridik och genom den domarutbildning som bedrivs inom ramen för den nuvarande domarkarriären är väl

sörjt för att domarna besitter en hög yrkesskicklighet på det dömande

området. Någon motsvarande utbildning ges emellertid inte vad

beträffar de administrativa arbetsuppgifterna. Domarna har således en hög yrkesmässig kompetens vad gäller den

dömande verksamheten, men de är i mycket amatörer på det administ-

rativa fältet. Trots detta sker i princip all befordran för de ordinarie

domarnas del, inte till mer kvalificerade dömande uppgifter om man

undantar de få som utnämns till justitieråd eller regeringsråd utan till

chefsbefattningar, med vilka följer ett större eller mindre administ-

rativt ansvar. Härtill kommer att befordran inte i första rumet sker

med utgångspunkt i administrativa färdigheter, även om sådana efter

hand kommit att tillmätas allt större betydelse, utan framför allt med beaktande av yrkesskickligheten som domare. Härmed är risken

uppenbar att de skickligaste domarna undandras den dömande verksamheten för att i stället syssla med något som de kanske är mindre lämpade för, nämligen administration. Samtidigt

kan genom-

snittligt yrkesskickliga domare med fallenhet för administrativa

arbetsuppgifter få ägna sig enbart rättskipning under hela sin

yrkesverksamma tid. Med andra ord kan ifrågasättas om nuvarande befordringsgång leder till att rätt man eller kvinna alltid hamnar rätt plats. Det kan också med fog påstås att nuvarande befordringssystem inte lämnar rätt signaler vad gäller olika tjänsters inom rättsväsendet. Är betydelse det rimligt

att administrativa tjänster skall värderas upp på bekostnad av den dömande verksamheten såsom fallet är i dag Trots allt är rättskipning den centrala uppgiften för en domare, och den administrativa

Experternas promemorior sou 1994:99

verksamheten har inget annat egentligt syfte än att skapa förutsättningar för att rättskipningen skall kunna fungera på bästa sätt. Mot bakgrund av det anförda framstår det som påkallat att tillskapa alternativa karriärvägar för de skickliga domare, inte vill eller är som lämpade att påta sig administrativt chefsskap. En möjlighet härvidlag skulle kunna vara att inrätta vad som inom andra sektorer på arbetsmarknaden brukar benämnas specialisttjänster. Tanken bakom sådana tjänster är bl.a. att befordran skall ske på ett sätt som gynnar organisationen i stort. Med andra ord skall man genom befordran åstadkomma att varje anställds kompetens inom olika områden tas till vara på efektivast möjliga sätt: den som har administrativ fallenhet och ledaregenskaper skall bli chef, och den som utmärker sig på företagets egentliga arbetsfält skall befordras till en välbetald och statusfylld specialisttjänst. Nu lär det emellertid inte vara möjligt att utan vidare tillämpa det enskilda näringslivets strategier domstolsväsendet. Det har sålunda av hävd inte ansetts lämpligt att domare specialiserar sig på enbart vissa dömande uppgifter, lika litet som specialisering förordats inom t.ex. advokatväsendet. I stället har man haft som utgångspunkt att den dömande verksamheten, liksom rättssäkerheten, bäst främjas om domarna kan utnyttjas för alla typer av mål inom sitt verksamhetsfält. Det kan nämligen med fog ifrågasättas om en specialisering inte skulle medföra allvarliga effektivitetsförluster vid t.ex. den cirkulation som bör äga rum inom varje domstol. Och särskilt mindre domstolar skulle förmodligen ställas inför allvarliga problem vid sjukdom, tjänstledighet 0.d., om inte en uppkommen vakans genast kunde fyllas av en domarkollega med allsidiga kunskaper. specialisering inom ett visst juridiskt område skulle förmodligen också motverka ett önskvärt utbyte mellan olika domstolar. Under alla omständigheter torde man kunna konstatera att specialisttjänster skulle kunna komma i fråga endast vid de största underrätterna, där målunderlaget är tillräckligt omfattande. Med andra ord skulle befordran till en specialisttjänst i många fall kunna bli möjlig, endast om domaren flyttade till en större domstol. Härmed skulle man riskera en kvalitetsmässig utarmning av de mindre domstolarna. Om man avvisar tanken på införandet av specialisttjänster enligt det enskilda näringslivets modell följer emellertid inte att man därmed måste avstå från att överväga inrättande av nya tjänster för särskilt kompetenta domare. För att komma till rätta med de inledningsvis berörda problemen framstår det tvärtom som angeläget att befordrade domartjänster kommer till stånd utanför den administrativa sfären. Dessa tjänster skulle då inte vara förbehållna dem som har specialkunskaper inom ett visst område utan sådana domare som är kända för att

sou 1994:99 Experternas promemorior

rent allmänt besitta osedvanligt stor yrkesskicklighet. Härmed skulle man åstadkomma inte bara en befogad uppvärdering den dömande av verksamheten, utan framför allt skapa förutsättningar för enskilda att domares färdigheter på olika områden tas till på bästa sätt, till vara gagn för verksamheten i stort. En yrkesskicklig domare skulle inte längre behöva söka administrativa chefsbefattningar, för vilka han kanske inte är skickad, bara för att bli befordrad. Och administrativa begåvningar skulle kunna komma till sin rätt, även deras juridiska om kunskaper inte är av yppersta klass. En modell som skulle kunna tillgodose dessa önskemål kunde innebära att man på ett antal domstolar inrättade särskilda rådstjänster, med vilka följde bättre anställningsvillkor än för de sedvanliga "biträdande lagman" eller "lze rådmanlhovrättsrådlkammarrättsråd". Dessa tjänster skulle utlysas i vanlig ordning och tillsättas av regeringen på förslag från TFN. Utöver nyss nämnda fördelar med det beskrivna skulle systemet inrättandet av nya befordrade tjänster också medföra domstolscheatt fen avdelningschefen skulle kunna avlastas del sina dömande en av uppgifter för att i större utsträckning kunna ägna sig administration. Det skulle sålunda inte längre behöva krävas att denne själv handlade uppmärksammade mål eller utövade ordförandeskapet vid kollegial sammansättning. Sådana uppgifter skulle med förtroende kunna läggas på innehavarna av de nya tjänsterna. I vilken omfattning sådana tjänster skulle kunna inrättas bör övervägas vidare. Man bör därvid ta ställning till de skulle om vara förbehållna underrätterna eller även överrätterna skulle komma i om fråga. Delvis blir denna fråga beroende av vilken inställning har man till förslagen i nästkommande avsnitt. Ytterligare överväganden bör också göras vad gäller lönesätningen. Ett alternativ kan här att vara en "lze rådman skall ha lön chefsrådman. samma som en

3.2.3 Överrättstj änstema omvandlas till befordrade tjänster

Ytterligare ett alternativ, som med fördel skulle kunna övervägas vidare, vore att omvandla hovrättsråds- och kammarrättsrådstjänsterna till befordrade befattningar. Den ordning vi har i dag, där underrättsoch överrättstjänsterna på rådsnivå är helt jämställda, torde vara tämligen unik för Sverige, och frågan är detta system har någon om som helst förankring i allmänhetens medvetande. Anmärkas kan också att likställdheten mellan överrätts- och underrättstjänster gäller endst på rådsnivån. Tjänsterna i överrätt domstolschef och lagman som som är som huvudregel högre lönesatta än motsvarande tjänster i underrätt.

Experternas promemorior sou 1994:99

Den utveckling har ägt rum och som alltjämt fortgår inom som domstolsväsendet kan också anses peka på ett behov av att höja överrätternas status i förhållande till underrätterna. Bl.a. kan framhållas att olika ändringar i domförhetsreglerna i någon man genom mån suddat ut skillnaderna mellan de båda instanserna. Vidare kan

införandet av prövningstillstånd i olika mål ses som ett uttryck för att

velat bespara överrätterna från den masshantering av mindre mål man förekommer i underrätterna. Och de tankar som från tid till som

senast i den av justitierådet Bengt Lambe ledda utredningen

annan, nu hovrätterna, förts fram att begränsa hovrätternas överprövning om om

till främst s.k. rättsfrågor ställer ytterligare krav på hög

att avse

juridisk kompetens i Överrätterna. Detta innebär självfallet inte att man

skall göra avkall kvaliteten i underrätterna. Det är här den

kvantitativa tyngdpunkten i rättskipningen skall ligga, och kvalitetskrahögt ställda vad gäller underrätternas avgöranden, inte

ven måste vara minst för att begränsa överklagandefrekvensen. Sannolikt skulle med reform detta slag också kunna finna man en av vägar att rationalisera verksamheten i Överrätterna. Om man nya

genomgående ställde högre skicklighetskrav överrättsdomarna än på dem tjänstgör i underrätt, borde det sålunda vara möjligt att

som ändra domförhetsreglerna i hovrätt och kammarrätt, så att målen där kunde avgöras med färre domare i rätten än vad som gäller i dag. Efter modell från de högsta instanserna skulle t.ex. merparten av

besluten prövningstillstånd kunna fattas av endast en lagfaren

om domare. En fördel med det skisserade systemet skulle vara att man annan tillskapade naturlig befordringsgång, skulle borga för en en som successivt stigande kompetens i domstolen högre upp man kommer i instanskedjan. Det kan med fog ifrågasättas om det är rimligt att

i dag är fallet, skall ha andra instans som i praktiken är

man, som en

slutinstans, legitimitet när det gäller att ändra överklagade

vars

avgöranden grundas enbart att fler domare deltar i rättens avgörande där än vad är fallet i underinstansen. I längden torde det

som svårt att hävda att kvaliteten i dömandet beror på hur många vara

domare deltagit i handläggningen och inte på domarnas in-

som

dividuella skicklighet. Inte minst torde internationella jämförelser resa tvivel det lämpliga i den nuvarande ordningen.

om

sou 1994:99 Experternas promemorior

3.2.4 Övergångsfrågor

Inrättandet av befordrade tjänster utan administrativt borde ansvar kunna påbörjas genast. En lösning skulle här kunna att med vara man, beaktande av behov och resurser, i ett sammanhang fördelade ett visst

antal sådana tjänster på ett lämpligt antal domstolar. Tjänsterna skulle sedan tillsättas successivt i samband med uppkomna vakanser på nuvarande tjänster. Möjligen skulle härvid börja med under-

man rätterna för att sedan beroende på hur överrättstjänsterna kan tänkas -

bli behandlade ta ställning till utbyggnad till

- en av systemet att

gälla även hovrätter och kammarrätter. En omvandling av tjänsterna hovrättsråd och kammarrättsråd

som

till befordrade tjänster torde däremot ske på betydligt längre sikt. Av betydelse för ställningstagandet i denna fråga blir sålunda vilka

förändringar i hovrättsprocessen som kan bli följden nuvarande av utred-ningsarbete på området. Det vore av många skäl inte heller

någon lycklig lösning, om man i ett slag höjde rådslönerna i överrätt

till nivåer över dem som gäller i underrätt. De nuvarande hovrättsråden och kammarrättsråden har t.ex. utnämnts utan den särskilda

meritbedömning som är tänkt i det nya systemet. Också resursfrågor

talar mot en omedelbar övergång. I stället torde få tänka sig att man successivt införa den nya ordningen under ett antal år, t.ex. så att en

viss andel av de årligen uppkomna vakanserna ersattes befordrade

av tjänster.

3.3 Vem skall bestämma domarnas löner

Gruppens förslag: En särskild domarlönenämnd inrättas med uppgift att bestämma lönerna för ordinarie domare. Nämnden skall bestämma dels vilka löneramar som skall gälla

för kollektivet av ordinarie domare, dels fördelningen

av

lönemedel mellan olika kategorier av sådana domare. Det skall också ankomma på nämnden att svara för löneinplacering

av nyutnämnda domare.

I fråga om övrig dömande personal skall det nuvarande förhandlingssystemet behållas.

Domarlönenämnden bör bestå ledamöter representerar av som

regeringen, arbetsgivaren och domarnas fackliga organisation.

Experternas promemorior sou 1994:99

3.3.1 Nuvarande system

Löneramarna för domarkollektivet, liksom för övriga statstjänstemän, fastställs genom återkommande centrala förhandlingar mellan arbetsmarknadens parter Statens Arbetsgivarverk SAV för arbetsgivaren och SACO för arbetstagarna. Sedan ramarna fastställts, sker den individuella fördelningen mellan domarna genom lokala förhandlingar. Dessa förs mellan Domstolsverket som arbetsgivare och

JUSEK som företrädare för domarna. Lokala förhandlingar på arbetsplatsnivå förs inte för den dömande personalen men väl för vissa kategorier andra tjänstemän inom domstolsförvaltningen.

av Anmärkas skall att de allra högsta domarna förts till den s.k. frikretsen och får sina löner ensidigt bestämda av regeringen. Den nuvarande strukturen för bestämmande av domarnas löner är

mycket komplicerad, och en rad myndigheter och andra organ är på

olika sätt inblandade i processen. En närmare beskrivning av detta återfinns i bilaga

3.3.2 Tänkbara alternativ

Såsom närmare beskrivits under avsnitt 3.1.2 intar domarna en

särställning inom statstjänstemannakollektivet. De förutsätts inta en självständig roll gentemot överordnade administrativa myndigheter och

skall stå självständiga under lagarna gentemot de verkställande och lagstiftande statsmakterna. Ordinarie domare kan vidare inte sägas upp

andra statstjänstemän, och de tillhör den numera mycket

som

begränsade krets av statsanställda som utses genom fullmakt.

En viktig förutsättning för att domarnas självständighet skall kunna

upprätthållas är att deras anställningsförhållanden fastställs under

sådana former, att ingen misstanke kan uppkomma om att statsmakterna indirekt försöker styra verksamheten i domstolarna. Det är också

vikt att anställningsförhållandena utformas på ett sådant sätt att inga

av tvivel kan uppstå om domarnas integritet. Det kan härvid uppmärkatt just frågor om domares anställningsförhållanden har tagits sammas

upp till behandling i FN:s straffrättskonvention från år 1985 under ett avsnitt som rör grundläggande principer för den dömande verksam-

hetens oavhängighet. För att domstolarna skall kunna fullgöra de centrala uppgifter som åvilar dem i ett rättssamhälle som det svenska, krävs att de har

förmåga att attrahera de skickligaste juristerna på marknaden. Också ur denna aspekt är det nödvändigt att domarnas anställningsförhållanden är de bästa möjliga. Även det just för tillfället, främst

om

sou 1994:99 Experternas promemorior

till följd av rådande lågkonjunktur, finns ett överskott på dugliga yngre jurister, kan man inte räkna med att domstolarna under alla förhållanden kan utöva en lockelse på eliten de nyutexaminerade av

juristerna. Man kan för övrigt i dag skönja tendensen på håller

att nytt

på att svänga på grund av en viss konjunkturuppgång; återigen har unga fiskaler börjat lämna Svea hovrätt i ökande omfattning. Har

en

man ambitionen att i framtiden rekrytera domare bland yrkes-

t.ex.

verksamma advokater jfr förslagen från arbetsgrupp I säger det sig självt att anställningsförhållandena måste konkurrenskraftiga i

vara jämförelse med vad gäller på den enskilda sektorn. som Enligt vår mening finns det, inte minst mot bakgrund domarnas av

särställning, goda skäl att ifrågasätta den nuvarande ordningen för bestämmande av domarnas löner. Också andra omständigheter talar i samma riktning. Som redovisats under avsnitt 3.1 bör man undvika

en

individuell, skicklighetsbaserad lönesättning domarna. Eftersom

av

nuvarande kollektivavtal som huvudprincip bygger på individuellt

bestämda löner, skulle domarna komma att utgöra ett undantag från den eljest gällande ordningen, vilket i sig praktiska skäl är av en

olycklig lösning. Det framstår som mer ändamålsenligt att bryta ut

domarkollektivet ur det rådande systemet än att låta domarnas löner for all framtid bestämmas i strid med de i avtal uppställda principerna

för statlig lönesättning.

Vad nu anförts innebär att det finns goda skäl att överväga nya

former för hur domarnas löner skall bestämmas. Utgångspunkterna for

en sådan översyn måste vara att lönerna skall fastställas på ett sätt som dels främjar domstolarnas och domarnas självständighet och oberoende, dels garanterar en hög kvalitet hos våra domstolar.

En tänkbar möjlighet vore härvid att föra samtliga ordinarie domare

till den s.k. frikretsen och låta regeringen ensidigt fastställa deras löner. Detta skulle emellertid strida mot den allmänna utvecklingen i

samhället, där parternas betydelse för lönebildningen betonas. En annan möjlighet, nämns i direktiven, att knyta

som vore domarnas löner till någon annan grupp avlönas staten. Detta som av skulle emellertid ge fel signaler och, i stället för att framhäva domarnas särart, snarare vara ägnad att dölja denna. Härtill kommer att den nuvarande kopplingen mellan domarlöner och arvoden till

riksdagsledamöter visat sig mycket olycklig och på intet sätt bidragit till en tillfredsställande löneutveckling för domarna, tvärtom.

snarare Den modell som i stället framstår som mest intressant innebär att en särskild domarlönenämnd inrättas. Också partssammansatt central en

törhandlingsgrupp skulle kunna övervägas. Ett sådant organ bör

ges

exklusiv befogenhet att fastställa löner och andra anställningsvillkor-

såväl vid nyutnämning vid återkommande revisioner för som -

Experternas promemorior sou 1994:99

samtliga ordinarie domare utanför frikretsen. Härav följer att nämnden/förhandingsgruppen skulle ha att bestämma såväl de löneramar som skall gälla för kollektivet av ordinarie domare som

fördelningen mellan olika kategorier av sådana domare. Vägledande

bör därvid inte vilka medel som från tid till annan anses kunna vara avsättas i olika avtalsrörelser utan i stället de utgångspunkter som nyss angetts, dvs. sådana som sätter omsorgen om domstolsväsendet i första rummet.

Enligt avtalet den 28 juni 1993 om upphörande av chefslöneavtalet skulle partssammansatt central förhandlingsgrupp temporärt inrättas

en för lönesättning av de domare som tidigare har omfattats av chefslöneavtalet. En sådan förhandlingsgrupp har konstituerats i maj 1994. Den

består av företrädare för Arbetsgivarverket, Domstolsverket, SACO-S, SF och TCO-OF. Gruppens sammansättning liknar således Chefslönenämndens, dock med den skillnaden att regeringen inte har någon

representant. De erfarenheter som kommer att vinnas i gruppens

arbete är tänkta att läggas till grund för fortsatta överväganden om

vem som skall bestämma domarnas löner.

Av avtalet framgår också att parterna, under perioden fram till den

1 juli 1994, skall komma överens om den fortsatta hanteringen av

domarnas lönesättning. Det finns således ett kollektivavtalsbundet åtagande för parterna att komma överens i frågan, vilket innebär att de diskussioner förs nedan inrättande en domarlönenämnd som om av

med myndighetsstatus i princip bygger på att enighet kan nås mellan

parterna. Som bekant bygger lönesättningen av domare i dag på den fria förhandlingsrätten. En domarlönenämnd skall därför bygga på avtal mellan arbetsgivaren och domarnas fackliga organisation efter mönster från vad tidigare gällt beträffande chefslönenämnden. I ett sådant som avtal skulle parterna kunna komma överens om att domarna avstår från sin rätt att förhandla om löner och överlåter uppgiften att bestämma lönerna till domarlönenämnden. Avtalet skulle också kunna

reglera i vad mån andra anställningsförhållanden pensioner,

-

semester, sjukförmåner etc. skulle fastställas av nämnden eller följa

i centrala avtal. I sistnämnda hänseende kan det vad som överenskoms framstå mest ändamålsenligt att efter modell från vad som i som -

huvudsak gällde för avtalet om chefslönenämnden lämna så mycket

-

som möjligt utanför nämndens kompetensområde. De synpunkter redovisats ovan tar sikte på ordinarie domare.

som Det är endast dessa som intar en grundlagsmässig särställning, och det saknas bärande skäl att låta domarlönenämnd hantera också övriga en

dömande kategoriers lönesättning.

sou 1994:99 Experternas promemorior

3.3.3 Domarlönenämndens

sammansättning m.m.

sammansättningen av en domarlönenämnd bör vara sådan att de utgångspunkter som beskrivits i det föregående avsnittet får genomslag i nämndens arbete. Självfallet skall staten och Domstolsverket

-

verket i sin egenskap av arbetsgivare representerade,

- vara men

arbetsgivarinslaget bör inte bli alltför dominerande. Den förra bör representeras av statssekreteraren i justitiedepartementet och det

senare

av generaldirektören. Av naturliga skäl bör även domarna

vara

representerade genom sin fackliga organisation. Detta innebär emellertid inte att nämnden skulle prägel förhandlingsorgan;

av domarlönenämnden skall ensidigt fastställa anställningsvillkoren, även om, såsom tidigare var fallet med chefslönenämnden, strävan bör vara

att nå samförståndslösningar mellan arbetsgivare och arbetstagare.

Härutöver bör som ledamöter ingå också företrädare för höga domarämbeten, lämpligen två presidenter. Domarlönenämnden kommer med den beskrivna konstruktionen att, liksom fallet var med chefslönenämnden, utgöra myndighet. en egen Kansliresurser bör kunna tillföras den Domstolsverket på genom

samma sätt som i dag gäller beträffande TFN och Notarienämnden.

3.4 Avslutande

anmärkningar

De förslag som redovisats i de föregående avsnitten tar sin utgångs-

punkt i den domarkarriär som vi har i dag. Tänker sig radikalt man en

ändrad domstolsorganisation av det slag arbetsgrupp I föreslagit,

som

kommer inte längre förutsättningar att finnas för vissa de reformer

av som nu har diskuterats. Vad gäller frågan om individuella löner bör resonemangen emellertid hålla även om domarkarriären avskaffas och helt öppen en

domarbana införs. Detta gäller däremot inte förslagen ytterligare

om

karriärvägar; enligt grupp lzs förslag skall alla domare vara likställda, och några karriärvägar skall över huvud taget inte finnas. Något hinder mot att en domarlönenämnd inrättas kan inte rimligen finnas, även om grupp I:s förslag sätts i verket. Möjligen skulle dock

nämndens sammansättning revideras; bl.a. tänker sig grupp I att

det inte skall finnas några presidenttjänster.

Experternas promemorior SOU 1994:99

Bilaga I

Organ Uppgift

Regeringen Beslutar om lönesättning för ett tiotal domare inom fem myndighetsområden frikretsen.

Godkänner kollektivavtal för alla statsanställda.

Statens Reglerar, tillsammans med övriga parter, lönerna

arbetsgivarverk för 240 domare som förut har hanterats av

ca Chefslönenämnden chefslöneområdet. Träffar kollektivavtal om löner i de fall då

enighet inte ha kunnat nås i lokala förhandlingar.

Beslutar fördelning av lokalt utrymme i de fall om då enighet inte har kunnat nås i lokala förhandlingar och då frågan inte överlämnas till lönenämnden. Förhandlar om lönesättning av enskilda domare främst i samband med tillsättning i de fall då enighet inte har kunnat nås i lokala förhandlingar.

Domstolsverket Träffar kollektivavtal för vissa domare inom

myndighetsområdet.

Beslutar fördelning av lokalt utrymme i de fall om då central förhandling inte påkallas. Beslutar om lönesättning av enskilda domare främst i samband med tillsättning.

Förhandlar före beslut om lönesättning.

Patentbesvärs- Träffar kollektivavtal för andra domare inom

rätten myndighetsområdet än ordföranden.

Beslutar fördelning lokalt utrymme i de fall om av

då central förhandling inte påkallas.

Beslutar om lönesättning av enskilda domare främst i samband med tillsättning. Förhandlar före beslut om lönesättning.

SOU 1994:99 Experternas promemorior

Organ Uppgift

SACO Reglerar, tillsammans med övriga lönerna parter, för domare som förut har hanterats Chefslöneav nämnden. Träffar kollektivavtal om löner för medlemmar i organisationen i de fall då enighet inte har kunnat

nås i lokala förhandlingar.

TCO-OF Reglerar, tillsammans med övriga lönerna parter, för domare som förut har hanterats Chefslöneav nämnden. Träffar kollektivavtal om löner för medlemmar i

organisationen i de fall då enighet inte har kunnat nås i lokala förhandlingar.

SF Reglerar, tillsammans med övriga lönerna parter, för domare som förut har hanterats Chefslöneav nämnden i de fall då enighet inte har kunnat nås i

lokala förhandlingar.

Lokala arbetsta- Träffar kollektivavtal löner för medlemmar i om garorganisationer organisationen.

Lönenämnden Beslutar fördelning lokalt i de fall

om av utrymme

då enighet inte har kunnat nås i centrala förhand-

lingar.

I situationer där konfliktlösningssystemet för öppna avtalsrörelser

kopplas in kan även Statstjänstenämnden inkallas för att förhindra att en arbetskonflikt stör viktiga samhällsfunktioner. Om hotande eller en redan utlöst konflikt om löner skulle beröra rättsväsendet kan således

Statstjänstenämnden indirekt komma att spela en roll i domarnas lönesättningsprocess.

Ett annat sätt att beskriva nuvarande system är att utgå från

befattningar och för varje grupp beskriva vilka organ som är, eller kan bli, direkt involverade i lönesättningen.

Experternas promemorior sou 1994:99

Befattning Inkopplade organ

A. Inom Domstolsverket område

"Frikretsen" Regeringen Ordförande i Högsta domstolen Ordförande i Regeringsrätten Presidenten i Svea hovrätt Presidenten i Försäkringsöverdomstolen Ordförande i Bostadsdomstolen

"Chefslöneområdet" Arbetsgivarverket, Domstols-

Justitieråd 24 verket enligt förslag, SACO, Regeringsråd 20 TCO och SF Hovrättspresident 5 Kammarrättspresident 4

Lagman 168 Ordförandes ställföreträdare i Bostadsdomstolen

Chef för Hyresnämnd 3

Försäkringsdomare 9

Övriga domare Domstolsverket, SACO lokalt,

TCO lokalt, Arbetsgivarverket, SACO, TCO, SF, Lönenämnden

B. Inom övriga myndighetsområden

"Frikretsen" Regeringen Ordförande i Arbetsdomstolen Ordförande i Marknadsdomstolen Ordförande i Patentbesvärsrätten

Övriga domare i Patentbesvärsrätten Patentbesvärsrätten, SACO

lokalt, TCO lokalt, Arbetsgivarverket, SACO, TCO, SF,

Lönenämnden

sou 1994:99 Experternas promemorior

4 Domarnas

bisysslor

av arbetsgrupp III Lars Åhlén, Per Bylén, Per Eriksson

och Staffan Lundin

Inledning

Bestämmelser om bisysslor för anställda i statlig tjänst, däribland domare, återfinns i lagen offentlig anställning LOA, i anställom ningsförordningen AF, i avtal om upphörande chefslöneavtalet av m.m. UCL och i sektorsavtal inom civila statsförvaltningen SA-C. Bestämmelserna om bisyssla i LOA och i AF tar sikte på förtroendeskadliga sådana sysslor, medan UCL och SA-C inriktar sig på tjänstehindrande bisysslor. Enligt UCL är arbetstagaren skyldig att lämna uppgift till arbetsgivaren huruvida och i vilken omfattning han innehar eller att avser åta sig bisysslor.

Arbetstagaren är, enligt SA-C, skyldig att pd anfordran lämna

uppgift till arbetsgivaren huruvida och i vilken omfattning han innehar bisyssla. Uppgift om bisyssla får avkrävas arbetstagaren endast om arbetsgivaren finner anledning därtill med hänsyn till hans sätt att utöva tjänsten. I enlighet med såväl UCL som SA-C får arbetsgivaren ålägga arbetstagaren att helt eller delvis upphöra med eller, enligt UCL, -

inte åta sig en bisyssla som, enligt arbetsgivarens bedömande,

inverkar hindrande på tjänsteutövningen. Man torde kunna uttrycka det så, att bestämmelserna i LOA och AF tar sikte på bisysslors kvalitativa art, medan de båda avtalen hänför sig till kvantiteten av bisyssla.

Experternas promemorior sou 1994:99

4.2 Förtroendeskadli bisysslor

ga

Gruppens förslag: Nuvarande ordning fungerar i stort sett bra.

Praxis är stabil men ganska restriktiv. En något generösare

tillämpning bör kunna vara möjlig.

När det gäller förhandsbesked bör Tjänsteförslagsnämnden TF N nuvarande roll inte ändras. Emellertid bör domstolsche-

fen få större inflytande i dessa frågor. Således bör denne yttra sig då domare i den egna domstolen önskar förhandsbesked av

TFN.

4.2.1 Tjänsteförslagsnämndens för domstolsväsendet TFN praxis 1984-juni 1993

Om de besked TFN lämnat och som arbetsgruppen for närvaransom

de har tillgång till kan allmänt sägas följande. I fråga om uppdrag

motsvarande, som har varit av relativt kort varaktighet eller av

begränsad omfattning och där inte några större ekonomiska värden har

varit för handen, har TFN i de allra flesta fall fattat beslut som gått

i en för berörd arbetstagare positiv riktning. Likaså gäller detta i de fall då uppdraget har haft anknytning till nära anhörig eller där det inte funnits något eller mycket ringa ekonomiskt intresse.

Har det däremot varit fråga om återkommande eller mer omfattande

verksamhet tillika innefattande kvalificerade uppgifter och där större

ekonomiska intressen varit för handen har TFN:s inställning regel-

mässigt varit negativ. Likaså har det ansetts inte böra komma i fråga att lämna positivt besked för uppdrag där anknytning till tjänsten kan

föreligga på sådant sätt att det skulle innebära en påtaglig risk för förtroendeskada.

4.2.2 Hanteringen av förtroendeskadliga bisysslor i fortsättning

Mot bakgrund av den relativt omfattande praxis som TF N under årens lopp har skapat när det gäller bisysslor för domare, kan frågan ställas

om TF N också i fortsättningen skall vara det organ som lämnar sådana besked eller om någon annan kan träda i TFN:s ställe.

sou 1994:99 Experternas promemorior

En möjlighet skulle kunna vara att låta respektive domstolschef lämna besked i bisysslefrågor vad gäller domare i den domstolen. egna Domstolschefens eventuella bisysslor torde emellertid böra bedömas av TFN. Ett negativt besked från domstolschefen skulle kunna överprövas av TFN och sedan inte kunna gå vidare till regeringen. TFN:s besked rörande bisyssla för domstolschef torde i förekommande fall böra komma under regeringens överprövning. En fördel med sådan en ordning är att regeringen frigörs från stor del dessa frågor. en av Alternativet härtill är att TFN även i fortsättningen lämnar besked angående domares bisyssla. Härvid kan diskuteras det inte kan om vara en fördel att i så fall låta domstolschefen yttra sig då domare i den egna domstolen önskar förhandsbesked hos TFN. Det kan ses som värdefullt att också få reda på domstolschefens synpunkter i dessa frågor. TFN:s hittillsvarande befattning med bisysslor torde ha varit av stort värde, inte bara för den enskilde domaren och domstolsväsendet i stort utan också för allmänhetens och samhällets tilltro till domarna och deras förhållande till bisysslor. Det måste otvivelaktigt ligga ett betydande värde i att ett fristående organ, låt vara i huvudsak sammansatt av domare, kan på ett auktoritativt sätt uttala sig i dessa, för såväl domare som allmänhet många gånger känsliga frågor. Härtill torde också komma det intresse som regeringen får ha i dessa anses frågor och där TFN:s uttalanden också kan ge regeringen värdefulla synpunkter och stöd. Således kan det vara bra att belysa dessa frågor så grundligt som möjligt, vilket i sin tur skulle kunna tyda på det värdefulla i att TFN även i fortsättningen lämnar besked rörande bisysslor för domare. Arbetsgruppen har därför slutligt stannat för detta alternativ med den utvidgning att respektive domstolschef får yttra sig i ärendet.

4.2.3 Tjänstehindrande bisysslor

Gruppens förslag: Någon ändring förordas inte.

När det gäller tjänstehindrande bisysslor inom domarkollektivet torde dessa normalt inte inge bekymmer. Den främsta anledningen härtill får anses vara att domarnas tjänstgöringstid inte är reglerad, utan varje domare ansvarar för att den arbetsvolym åligger honom i hans som

Experternas promemorior sou 1994:99

tjänst också avverkas. Om det sedan sker på vad som kallas normal

arbetstid eller vid andra tider är i första hand den enskilde domarens

Såvitt arbetsgruppen har sig bekant har några problem i denna

ansvar. del inte försports.

sou 1994:99 Experternas promemorior

5 Frågor som rör domarnas arbetsuppgifter

av arbetsgrupp IV Inge Lindqvist, Jan Carrick, Meijt Cederdahl och Arnold Joelsson

Inledning

Expertgruppen redovisar i denna promemoria de diskussioner som förts vid gruppens sammanträden den 20 januari, den 1 och den mars 28 mars 1994.

Gruppen tar i promemorian upp olika frågor som kan vara av intresse vid ett fortsatt utredningsarbete och pekar på olika tänkbara

lösningar. Det framlagda materialet skall enbart ses som en samman-

fattning punktvis av vad gruppen har diskuterat. Det bör understrykas att promemorian således inte innefattar några ställningstaganden i sak från arbetsgruppens sida och inte heller avspeglar något samstämmigt

synsätt i alla frågor. Meijt Cederdahl är särskilt mån om att framhålla

vikten av att man tar upp frågan om i vilken omfattning vidareutbildad

administrativ personal kan sköta delegerade uppgifter i ett nytt system.

Arbetsgruppen behandlar i promemorian följande sex uppgifter/ frågor för utredningen, varav de fyra första är nämnda i direktiven.

Undersöka möjligheten att begränsa den ordinarie domarens arbetsuppgifter till i huvudsak själva processledandet och dömandet.

I samband med fråga 1 belysa vad en sådan reform skulle innebära för notarie- och domarutbildningen och vilka personaleffekter i övrigt som reformen skulle innebära.

Belysa frågan i vilken utsträckning en administrativ styrning av

verksamheten inom domstolsväsendet påverkar domarnas

självständighet.

Undersöka om systemet med att domare tjänstgör på olika poster i regeringskansli, utredningsväsende och förvaltningsmyndigheter

innan de utnämns till ordinarie domare bör förändras och vilka konsekvenser detta skulle få.

5. Ordinarie icke ordinarie domare. -

Experternas promemorior sou 1994:99

6. Rättegångsförfarandet.

Arbetsgruppen har riktat sig på domstolarnas målhantering och således, när det gäller de allmänna domstolarna, fört de s.k. sidofunk-

tionerna sidan. När det i det följande talas om ordinarie domare

avser gruppen den domare som skall handlägga och avgöra målet.

Med beredande uppgifter avses dels sådana uppgifter som avhandlas i 1 kap. 3 e § och 2 kap. 4 § 5 stycket rättegångsbalken samt 12 § sista stycket och 18 § 3 stycket lagen 1971:289 om allmänna förvaltningsdomstolar, dels sådana frågor som hänför sig till den

skriftliga och muntliga forberedelsen.

Fråga Begränsning av den ordinarie domarens arbetsuppgifter

till i huvudsak själva processledandet och dömandet.

Gruppen har listat olika moment i malhanteringen och nivågrupperat momenten enligt följande.

SOU 1994:99 Experternas promemorior

TINGSRÄTT TVISTEMÅL -

Åtgärd Nivå

I-II III Utfárdande av stämning, upptagande av återvinningsansökan m.m.

Beslut om avvisning Beslut om säkerhetsåtgärder Beslut om rättshjälp X

Beslut om inhibition Meddelande av interimistiska beslut

f Inhämtande av yttrande/förordnande av sakkunnig X

Beslut om skriftlig förberedelse X

Beslut om muntlig förberedelse X Förikningsverksamhet/beslut om medling X

11. Meddelande av tredskodom

12. Stadfästande förlikning

av

13. Beslut om avskrivning 14. Meddelande dom pá handlingarna

av efter medgivande 15. Meddelande av dom på

handlingarna efter prövning i sak 16. Huvudförhandling i förenklad form 17. Huvudförhandling i mål enkel

av

beskaffenhet 1 domare

18. Ordinär huvudförhandling

1 eller 3 domare eller 1 domare + 3 nämndemän

19. Ersättningsfrágor under hf

20. Dom, se ovan under 11, 12, 14, 15, 16, 17 och 18

21. Rättegångskostnader, storlek och fördelning X 22. Fullföljdsfrågor

x i vissa svårare fall.

Experternas promemorior SOU 1994:99

TINGSRÄTT BROTTMÃL -

Åtgärd Nivå

I-II III

Utfárdande av stämning

2 Beslut upptagande av enskilda

om anspråk X Beslut om förberedelse Beslut i frågor om säkerhets-

åtgärder häktning och kvarstad

Beslut om rättshjälp

Beslut om offentlig försvarare Beslut om målsägandebiträde Inhämtande av yttrande från

Frivården och beslut om § 7-undersökning

Beslut om rättspsyk. undersökning

10. Förordnande av sakkunnig 11. Beslut om avskrivning 12. Hållande av huvudförhandling

13. Ersättningsfrågor under hf

14. Avfattande av dom

15. Rättegángskostnader, storlek och

Fördelning

16. Fullföljdsfrågor

i vissa svårare fall

x

SOU 1994:99 Experternas promemorior

LÄNSRÄTT

Åtgärd Nivå

I-II III Upptagande av ansökanlöverklagande X

Föreläggande om komplettering Beslut om avvisning

4 Förordnande av offentligt

biträde och beslut om allmän rättshjälp Meddelande av interimistiska beslut och beslut om inhibition

Beslut om skriftväxling

Beslut om och hållande av muntlig förberedelse

Beslut om muntlig förhandling Förordnande av sakkunnig eller beslut om annan utredning 10. Hållande av muntlig förhandling

11. Föredragning

12. Avskrivning 13. Beslut om medling

14. Avfattande av dom 15. Ersättningsfrågor och rättegángskostnader

16. Fullföljdsfrågor

x i vissa svårare fall

Vid varje muntlig förhandling i allmän förvaltningsdomstol förutsätts att domaren är inläst på målet, eftersom förhandlingen endast är ett moment i handläggningen.

Experternas promemorior sou 1994:99

Nivå I

Rotelansvaret m.m.

Den ordinarie domaren har inget rotelansvar. Målet tilldelas en domare när det är berett så långt att det kan bedömas vara klart att

avgöras efter huvudförhandling såväl i förenklad som i ordinär form

eller efter föredragning. När det gäller förvaltningsdomstolarna får

målet i allmänhet anses berett när det är klart att avgöras efter förhandling eller föredragning. Nivå I förutsätter en kanslichef eller motsvarande samt kvalificerade

medhjälpare assessors-/fiskalsnivå beredningsjurister. Det övergripande ansvaret, vari ligger bl.a. att personal med tillräcklig kompetens rekryteras och att erforderliga resurser läggs ner

på beredningen, läggs på domstolschefen.

Det dagliga praktiska ansvaret, vari ligger lottning till beredarna läggs på kanslichefen. Denne har ansvar för att målen inte blir

liggande.

Beredningsjuristerna ansvarar för det enskilda målet och har således

det juridiska ansvaret för beslut m.m. under beredningen fram till dess

målet tilldelas domaren. Beredningspersonalen jurister och administrativ personal -tar det fulla ansvaret för de beslut de fattar efter delegering. En grundläggande princip skall således vara att med delegering också följer det fulla ansvaret för beslut som fattas med stöd av delegeringen.

Vilka mål avgör domaren

När det gäller frågan vilka mål den ordinarie domaren skall avgöra

kan två varianter diskuteras.