Kungl. Maj:ts proposition med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m. m.; given Stockholms slott den 16 mars 1973

Nr 90

Kungl. Maj:ts proposition med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m. m.; given Stockholm s slott den 16 mars 1973.

Kungl. Maj:t vill härm ed, u nder åberopande av bilagda utdrag av sta tsrådsprotokollet över justitieären d en , fö r prövning i grundlagsenlig ordning förelägga riksdagen de förslag om vars avlåtande till riksdagen föredragande departem entschefen hem ställt.

GUSTAF ADOLF

LENNART G EIJER

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen läggs fram förslag till ny regeringsform och ny riks­ dagsordning samt till ändringar i successionsordningen och try ck frih ets­ förordningen. Förslagen bygger på det betänkande med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning som förra året lades fram av grundlagberedningen. Enligt förslaget skall den nya regeringsform en (R F ) sam t successions­ ordningen (SO) och try ckfrihetsförordningen (T F ) utgöra rikets grund­ lagar. Den nya riksdagsordningen (R O ), som innehåller regler om riksda­ gens arbetsform er och inre organisation, har ej grundlagskaraktär m en in tar en m ellanställning mellan grundlag och vanlig lag. Reglerna i RO är uppdelade i huvudbestäm m elser och tilläggsbestämmelser. H uvudbestäm ­ melserna kan ändras antingen genom e tt beslut med kvalificerad m ajori­ tet eller i samma ordning som gäller för grundlagsändring. Tilläggsbestäm­ m elserna, som innehåller regler av m indre betydelse om riksdagsarbetet, skall kunna ändras på samma sätt som vanlig lag. Den föreslagna nya R F är uppdelad på 13 kapitel. 1 1 kap. anges statsskickets grunder. Här fastslås bl. a. a tt den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allm än och lika rö strä tt och förverk­ ligas genom e tt representativt och parlam entariskt statsskick och genom kom m unal självstyrelse. Det fastslås också a tt konungen är rikets stats­ chef. Vidare anges huvuduppgifterna fö r riksdagen, regeringen, dom sto-

1 R iksdagen 1973. 1 sami. N r 90 * *

larna och förvaltningsm yndigheterna. I 2 kap. har tagits in vissa bestäm ­ m elser om grundläggande fri- och rättig h eter. I detta kapitel, som saknar m otsvarighet i grundlagberedningens förslag, ges vissa riktlinjer för sam­ hällsverksam heten. Bl. a. slås fast a tt sam hället skall verka för rättvisa och jäm likhet m ellan m edborgarna och a tt varje m edborgare bö r ha rä tt till utbildning, arbete och social trygghet. 1 k apitlet behandlas också vissa för m edborgarna väsentliga trygghetsfrågor, näm ligen skyddet för enskildas egendom och rä tte n för den enskilde till trygghet i arbetsanställningen och till inflytande över sina arbetsförhållanden. Vidare tillförsäkras i k apitlet m edborgarna vissa fri- och rättig h ete r som har särskild betydelse för politisk och liknande verksam het, såsom y ttra n d efrih e t, rä tt till inform ation, m ötesfrihet, d em o n stratio n srä tt, föreningsfrihet och rörelse­ frihet. Det närm are innehållet i dessa fri- och rättigheter kan enligt förslaget i princip anges endast i lag. I 3 och 4 kap. i förslaget till RF finns bestäm m elser om riksdagen och om riksdagsarbetet. Vad som bestäm des vid 1 9 6 8 -1 9 6 9 års partiella författningsreform om direkta val till hela riksdagen, om riksdagens storlek, om treårig valperiod och om riksdagens riksproportionella sam­ m ansättning står fast. Av tekniska skäl sätts dock ledam otsantalet ner från 350 till 349. Det system med ersättare för riksdagsledam ot, som är antaget som vilande, är in arb etat i den nya RF och RO. R östrättsåldern sänks till 18 år och anknyts till åldern på valdagen. Enligt föreskrift i RO skall ordinarie val till riksdagen liksom nu hållas i septem ber. I sin nya sam m ansättning skall riksdagen samlas redan på fem tonde dagen efter valdagen, d ock tidigast på fjärde dagen e fte r det att valets utgång har kungjorts. Riksdagens arbetsår (lagtim a riksm öte) löper enligt förslaget till RO från höst till vår. Riksdagsvalen överklagas hos en ny instans, en av riksdagen utsedd valprövningsnäm nd. Talm an och vice talm an väljs enligt förslaget för riksdagens hela valperiod. Om statschefen finns föreskrifter i 5 kap. i förslaget till R F. S tats­ chefen har enligt förslaget ställning som sym bol för riket och fullgör representativa uppgifter. Dessa uppgifter fö ru tsätter att statschefen är orienterad om sam hällets inre utveckling och om förhållandet till andra stater. D ärför skall statsm inistern hålla statschefen u n derrättad om rikets angelägenheter. Vidare skall, när det behövs, regeringen sam m anträda i konselj u nder statschefens ordförandeskap. Statschefen skall fungera som ordförande vid utrikesnäm ndens sam m anträden. Statschefen skall också närvara vid riksm ötets öppnande och på hem ställan av talm annen förkla­ ra d etta öppnat. Regeringsskifte äger rum vid en särskild konselj inför statschefen. Bestäm m elser om regeringen och om regeringsarbetet finns i 6 och 7 kap. i förslaget till RF. Vid regeringsbildning skall talm annen överlägga med partiledarna och vice talm ännen och sedan föreslå riksdagen en statsm inisterkandidat. Förslaget anses godkänt, om inte m er än hälften av riksdagsledam öterna röstar därem ot. F örkastas förslaget, upprepas fö r­ farandet. Har riksdagen fyra gånger förkastat talm annens förslag, skall extra val till riksdagen hållas. Bifalls talm annens förslag, utser statsm inis­

tern övriga statsråd. Nuvarande skyldighet för statsråd a tt avgå med anledning av m isstroendeförklaring behålls. Beslut om entledigande fattas av talm annen. Om statsm inistern entledigas eller avlider, skall talm annen entlediga övriga statsråd. I övrigt enledigas statsm inistern av talm annen och annat statsråd av statsm inistern. Enligt förslaget får endast den vara statsråd som är svensk m edborgare sedan m inst tio år. Regeringsärendena avgörs av regeringen vid regeringssam m anträde. U ndantag görs för de s. k. kom m andom ålen, vilka under statsm inisterns överinseende kan avgöras av chefen fö r det dep artem en t vartill ärendena hör. I 8 kap. i förslaget till RF m eddelas bestäm m elser om lagar och andra föreskrifter. Begreppet samfälld lag avskaffas och riksdagen blir ensam lagstiftare. Riksdagen har rä tt a tt besluta lag i vad äm ne som helst. I fråga om vissa äm nen är lagform en u ttryckligen föreskriven. F öreskrifter av privaträttslig n atu r skall sålunda m eddelas genom lag. Detsamm a gäller sådana föreskrifter om förhållandet m ellan enskilda*och det allmänna som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonom iska förhållande, däribland föreskrifter om skatt till staten. Lagform en är också föreskriven för bl. a. bestäm m elser om kom m unernas befogenheter och åligganden och vissa andra kom m unala förhållanden. E fter bem yndigande i lag skall regeringen genom förord­ ning kunna m eddela föreskrifter angående skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa, näringsverksam het, trafik eller ordning på allmän plats, undervisning och utbildning, m. m. Regeringen får dock i princip inte begränsa någon av de politiska fri- och rättigheter som är särskilt näm nda i 2 kap. D etta innebär bl. a. a tt regeringen inte får föreskriva frihetsstraff. U nder tid då riksm öte ej pågår skall finans- och sk atte­ u tsk o tten - efter bem yndigande i lag om annan skatt än skatt på inkom st, förm ögenhet, arv eller gåva — på förslag av regeringen k unna bestäm m a om skattesatsen eller besluta a tt sk att som avses med lagen skall börja eller upphöra a tt utgå. B eslutet fattas genom lag, som regeringen skall underställa riksdagen inom en m ånad från början av närm ast följande riksm öte. U tan särskilt bem yndigande av riksdagen skall, med vissa begränsningar, regeringen vara behörig a tt genom förordning besluta dels föreskrifter om verkställighet av lag, dels föreskrifter som ej enligt grundlag skall meddelas av riksdagen. F inansm akten behandlas i 9 kap. i förslaget till RF. Här fastslås grundsatsen a tt statens m edel inte får användas på annat sätt än riksdagen har bestäm t. Om användningen av statsm edel för skilda behov skall riksdagen i allm änhet bestäm m a genom budgetreglering. Riksdagen före­ ta r budgetreglering för närm ast följande budgetår eller, om särskilda skäl föranleder det, för annan budgetperiod. B udgetåret skall enligt förslaget till RO fo rtfaran d e o m fatta tiden den 1 ju li—den 30 juni. I förevarande kapitel i förslaget till RF m eddelas vidare bestäm m elser om tilläggsbudget och om att riksdagen kan besluta riktlinjer för viss statsverksam het för längre tid än anslag till verksam heten avser. I kapitlet fastslås också att statens medel och dess övriga tillgångar i princip står till regeringens disposition. Riksdagen skall fastställa grunder för den statliga förm ögen-

hetsdispositionen. Regeringen får inte utan riksdagens bem yndigande ta upp lån eller i övrigt ikläda staten ekonom isk förpliktelse. I 10 kap. i förslaget till RF ges bestäm m elser om förhållandet till andra stater. Reglerna är utfo rm ad e så a tt de i allt väsentligt stäm m er överens med nuvarande ordning. Riksdagens inflytande över ingåendet av internationella överenskom m elser och åtagandet i annan form av in tern a­ tionella förpliktelser befästes dock och preciseras i vissa hänseenden, bl. a. genom en regel om a tt rättskipnings- och förvaltningsuppgift skall kunna överlåtas till icke svenskt organ endast om riksdagen m edger det. Om rättskipning och förvaltning handlar 11 kap. i förslaget till RF. Där anges högsta dom stolens och regeringsrättens ställning och vidare a tt annan dom stol in rättas med stöd av lag. D om stol får dock inte inrättas för redan begången gärning eller för visst mål. Det föreskrivs a tt vid dom stol skall finnas ordinarie dom are samt a tt i högsta dom stolen och regeringsrätten bara den får tjänstgöra som har u tn äm n ts till ordinarie dom are i dom stolen. Det rättsskydd som ordinarie dom are åtn ju ter fixeras. I kapitlet fastslås a tt det finns förvaltningsm yndigheter som lyder under regeringen och förvaltningsm yndigheter under riksdagen samt att förvaltningsuppgifter kan anförtros åt kom m un. Bestäm m elser m eddelas vidare om tillsättning av tjänster. Vid tillsättning av statlig tjänst skall avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklig­ het. Den nya RF ger u ttry c k för grundsatsen a tt utlänning är likställd med svensk m edborgare i fråga om m öjligheterna a tt erhålla tjänst eller uppdrag hos stat eller kom m un. E tt antal undantag från principen görs direkt i R F. I övrigt får krav på svenskt m edborgarskap uppställas bara i lag eller enligt fö ru tsättningar som anges i lag. I 12 kap. i förslaget till R F, som handlar om kontro llm ak ten , m edde­ las bl. a. bestäm m elser om k o n stitu tio n su tsk o tte ts granskning av stats­ rådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. Nya regler föreslås om statsrådens juridiska ansvar. Åtal för b ro tt i tjän steu tö v ­ ningen beslutas av k o n stitu tio n su tsk o tte t. B rott som inte är grovt föran­ leder dock inte ansvar. Åtal prövas av högsta dom stolen. Förslaget innebär a tt rik srätten avskaffas. Riksdagen kan enligt förslaget avge m isstroendeförklaring m ot statsråd. Reglerna härom stäm m er i allt vä­ sentligt överens med vad som gäller f. n. R iksdagsledam ot får, enligt bestäm m elser i RO, fram ställa interpellation eller fråga till statsråd i angelägenhet som angår dennes tjänsteutövning. I kapitlet meddelas vidare bestäm m elser om riksdagens om budsm än och riksdagens revisorer. I k apitlet föreskrivs slutligen bl. a. a tt åtal för b ro tt i utövningen av tjänst som ledam ot av högsta dom stolen eller regeringsrätten väcks i högsta dom stolen. I det avslutande 13 kap. i förslaget till RF har tagits in bestäm m elser som skall gälla när riket befinner sig i krig eller krigsfara. Den föreslagna nya R O är uppdelad på 9 kapitel. Bestäm m elserna i RO in n e fa tta r i första hand en anpassning av riksdagens arbetsform er till reglerna i den nya RF. Reglerna om uppskov med ärenden från e tt riksm öte till nästa behålls i den föreslagna RO och får utvidgad tilläm pning därigenom a tt ärende

skall kunna uppskjutas även över riksdagsval. I sam band därm ed klargörs a tt regeringen kan återkalla p roposition intill dess a tt u tsk o tt har avgivit sitt betänkande i ärendet. I fråga om propositionstiderna föreslås inte några sakliga ändringar. Också i fråga om m otionstiderna behålls nuvarande regler i huvudsak oförändrade. M otion med anledning av händelse av större vikt får m edan riksm öte pågår väckas av m inst tio ledam öter, om händelsen ej har k u n n at förutses eller beaktas under den allm änna m otionstiden eller ku n n at föranleda m o tio n srä tt enligt annan bestäm m else i RO. I fråga om u tsk o tten s arbete föreslås bl. a. den ny h eten a tt, om m inst en tredjedel av ledam öterna i e tt u tsk o tt vid behandlingen av e tt ärende begär a tt upplysningar eller y ttra n d e skall inhäm tas från lagrådet eller annan statlig m yndighet, u ts k o tte t skall föranstalta om det. M ajoriteten kan dock avslå y rkandet om den finner a tt därm ed förenat dröjsm ål med ärendets behandling skulle leda till avsevärt men. M öjligheterna a tt införa tidsbegränsningar i kam m arens d e b a tte r vid­ gas. Varje riksdagsledam ot skall dock alltid få y ttra sig minst sex m inuter, vartill kom m er rä tte n till genm äle. Statsrådens fö reträd esrätt i debatterna begränsas. S tatsråden skall fortfarande få b ryta talarordningen, m en bara för kortare inlägg (högst tio m inuter) för a tt bem öta annan talare. Interpellation bör enligt förslaget väckas bara i angelägenhet av större allm änt intresse. Skyldighet införs för statsråd a tt inom fyra veckor svara eller förklara varför svaret dröjer eller uteblir. Enkel fråga — enligt förslagets term inologi ” fråga” — skall kunna vara försedd med kort motivering. De ändringar som föreslås i SO och T F har k araktären av följdänd­ ringar. Följdändringar i övrigt till den nya RF och den nya RO avses att läggas fram senare. I propositionen fö ru tsätts, liksom i grundlagberedningens förslag, att den nya RF och nya RO efter riksdagsbeslut våren 1973 och våren 1974 skall börja tilläm pas den 1 januari 1975. Ä ndringarna i fråga om stats­ chefens befogenheter träd er enligt de föreslagna övergångsbestäm m elser­ na inte i kraft u nder den tid G ustaf VI A dolf är konung.

1 Förslag till Regeringsform

1 kap. STATSSKICKETS GRUNDER

1 § All offentlig m akt i Sverige utgår från folket. Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allm än och lika rö strä tt. Den förverkligas genom e tt representativt och parlam en­ tariskt statsskick och genom kom m unal självstyrelse. Den offentliga m akten utövas u nder lagarna. Regeringsform en, succes­ sionsordningen och tryckfrihetsförordningen är rikets grundlagar.

2 §

Riksdagen är folkets främ sta företrädare. Riksdagen stiftar lag, beslutar om sk a tt till staten och bestäm m er hur statens m edel skall användas. Riksdagen granskar rikets styrelse och förvaltning.

3 §

K onungen är rikets statschef.

4 §

Regeringen sty r riket. Den är ansvarig inför riksdagen.

5 §

I riket finns prim ärkom m uner och sekundärkom m uner. B eslutanderät­ ten i kom m unerna utövas av valda försam lingar. K om m unerna får taga u t skatt fö r skötseln av sina uppgifter.

6 §

För rättskipningen finns dom stolar och för den offentliga förvaltning­ en statliga och kom m unala förvaltningsm yndigheter. 7 § D om stolar och förvaltningsm yndigheter skall i sin verksam het iakttaga saklighet och o p artiskhet. De får ej utan rättsligt stöd särbehandla någon på grund av hans personliga förhållanden, såsom tro , åskådning, ras, hudfärg, ursprung, kön, ålder, nationalitet, språk, sam hällsställning eller förm ögenhet.

2 kap. GRUNDLÄGGANDE F R I-O C H RÄTTIGHETER

1 § Sam hället skall verka för rättvisa och jäm likhet m ellan m edborgarna. V aije m edborgare bör ha rä tt till utbildning, arbete och social trygghet.

2 §

Arbetstagare bör genom lag eller avtal vara tillförsäkrad inflytande över ledningen och fördelningen av arb etet och andra frågor som berör honom nära i hans anställning. Han bö r genom lag vara skyddad m ot uppsägning som är sakligt ogrundad.

3 § Enskild bör vara tillförsäkrad ersättning enligt grunder som bestäm m es i lag för det fall a tt hans egendom tages i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande.

4 § Varje m edborgare skall g entem ot det allm änna vara tillförsäkrad 1. yttran d e- och try ck frih et: frihet a tt i tal, skrift eller bild eller på annat sätt m eddela u ppgifter och fram föra åsikter, 2. rä tt till inform ation: rä tt a tt inhäm ta och m ottaga uppgifter och upplysningar, 3. m ötesfrihet: frihet a tt anordna och a tt deltaga i m öten, 4. d em o n stratio n srä tt: rätt a tt ensam eller i grupp fram föra åsikter på allmän plats, 5. föreningsfrihet: frihet a tt sam m ansluta sig med andra till förening, 6. religionsfrihet: frihet a tt sam m ansluta sig med andra till trossam ­ fund och a tt utöva sin religion. 7. rörelsefrihet: frihet a tt röra sig inom riket och a tt läm na riket. Vaije m edborgare skall skyddas m ot a tt m yndighet tvingar honom att tillhöra förening eller trossam fund eller att ge sina åsikter till känna. Han skall också skyddas m o t a tt m yndighet u tsä tte r honom fö r kroppsvisita­ tion eller annat påtvingat kroppsligt ingrepp, för husrannsakan, för intrång i hans brev-, post- eller teleförbindelser eller för hem lig avlyss­ ning. Det närm are innehållet i de fri- och rättigheter och d et skydd i övrigt som avses i första och andra styckena angives i den ordning som föreskrives i 8 kap. B eträffande try ckfriheten och rätten a tt taga del av allm än handling gäller vad som är föreskrivet i tryckfrihetsförordningen.

3 kap. RIKSDAGEN

1 § Riksdagen utses genom fria, hemliga och direkta val. Riksdagen består av en kam m are med trehu n d rafy rtio n io ledam öter. För ledam öterna skall finnas ersättare.

2 §

R ö strätt vid val till riksdagen tillkom m er svensk m edborgare som är bosatt i riket. Om rö strä tt för svensk m edborgare som ej är bosatt i riket finns bestäm m elser i lag. Den som icke har u p p n ått ad erto n års ålder senast på valdagen eller som är om yndigförklarad av dom stol h ar ej rösträtt. Frågan huruvida rö strätt enligt första stycket föreligger avgöres på grundval av en före valet u p p rättad röstlängd.

3 § Ordinarie val till riksdagen förrättas vart tredje år.

4 § Regeringen får fö ro rd n a om extra val till riksdagen mellan ordinarie val. Extra val hålles inom tre m ånader efte r föro rd n an d et. E fter val till riksdagen får regeringen icke fö rordna om extra val förrän tre m ånader har fö rflu tit från den nyvalda riksdagens första sam m an­ träde. Ej heller får regeringen förordna om extra val u n d er tid då dess ledam öter, efter det a tt samtliga har entledigats, uppehåller sina b e fa tt­ ningar i avbidan på a tt ny regering skall tillträda. Bestämmelser om ex tra val i visst fall finns i 6 kap. 3 §.

5 § Nyvald riksdag samlas på fem tonde dagen efter valdagen, dock tidigast på fjärde dagen efter d e t a tt valets utgång har kungjorts. Vaije val gäller fö r tid en från d et a tt den nyvalda riksdagen har sam lats till dess den närm ast d ärefter valda riksdagen samlas. Denna tid är riksdagens valperiod.

6 §

F ö r val till riksdagen är riket indelat i valkretsar. M andaten i riksdagen utgöres av treh u n d ratio fasta valkretsm andat och tre ttio n io utjäm ningsm andat. De fasta valkretsm andaten fördelas mellan valkretsarna på grundval av

en beräkning av förhållandet mellan antalet röstberättigade i varje valkrets och an talet röstberättigade i hela riket. Fördelningen fastställes för tre år i sänder.

7 § M andaten fördelas m ellan partier. Med p arti avses varje sam m anslut­ ning eller grupp av väljare, som upp träd er i val u nder särskild beteckning. E ndast parti som har få tt m inst fyra pro cen t av röstern a i hela riket är berättigat att deltaga i fördelningen av m andaten. Parti som h ar fått färre röster deltager dock i fördelningen av de fasta valkretsm andaten i valkrets, där partiet har få tt m inst tolv pro cen t av rösterna.

8 §

De fasta valkretsm andaten fördelas för varje valkrets pro p o rtio n ellt mellan partierna på grundval av valresultatet i valkretsen. U tjäm ningsm andaten fördelas mellan p artierna så, a tt fördelningen av alla m andat i riksdagen, med undantag av de fasta valkretsm andat som har tillfallit parti med m indre än fyra p rocent av rösterna, blir p ro p o rtio ­ nell m ot de i fördelningen deltagande partiernas röstetal i hela riket. Har p arti vid fördelningen av de fasta valkretsm andaten erhållit flera m andat än som m otsvarar den proportionella representationen i riks­ dagen för p artiet, bortses vid fördelningen av utjäm ningsm andaten från p artiet och de fasta valkretsm andat det har erhållit. Sedan utjäm nings­ m andaten har fördelats m ellan partierna, tillföres de valkretsar. Vid m andatfördelningen m ellan partierna användes uddatalsm etoden med första divisorn jäm kad till 1,4.

9 § F ö r vaije m andat som e tt p arti har erhållit utses en riksdagsledam ot sam t ersättare för honom .

10 § Endast den som u ppfyller villkoren för rö strätt och som är m yndig kan vara ledam ot av riksdagen eller ersättare fö r ledam ot.

11 § Val till riksdagen får överklagas hos en av riksdagen utsedd valprövningsnäm nd. Den som har valts till riksdagsledam ot utövar sitt uppdrag utan hinder av a tt valet har överklagats. Ändras valet, intager ny ledam ot sin plats så snart ändringen har kungjorts. Vad nu sagts om ledam ot äger motsvarande tilläm pning på ersättare. V alprövningsnäm nden består av ordförande, som skall vara eller ha

varit ordinarie dom are och som ej får tillhöra riksdagen, och sex andra ledam öter. L edam öterna väljes efter varje ordinarie val, så snart valet har vunnit laga kraft, för tid e n till dess n y tt val till näm nden har ägt rum . O rdföranden väljes särskilt. N äm ndens beslut får ej överklagas.

12 § Y tterligare bestäm m elser i de äm nen som angives i 2 - 1 1 §§ samt om utseende av ersättare för riksdagsledam öterna meddelas i riksdagsordning­ en eller annan lag.

4 kap. RIKSDAGSARBETET

1 § Riksdagen sam m anträder till riksm öte årligen. Riksm öte hålles i S tockholm , om icke riksdagen eller talm annen bestäm m er annat av hänsyn till riksdagens säkerhet eller frihet.

2 §

Riksdagen utser inom sig för varje valperiod en talm an samt en förste, en andre och en tredje vice talm an.

3 § Regeringen och varje riksdagsledam ot får i enlighet med vad som närm are angives i riksdagsordningen väcka förslag i fråga om allt som kan kom m a u n d er riksdagens prövning, om ej annat är bestäm t i denna regeringsform. Riksdagen väljer inom sig u tsk o tt, däribland e tt k o n stitu tio n su tsk o tt, ett fin ansutskott och e tt sk a tte u tsk o tt, enligt bestäm m elser i riksdagsord­ ningen. Ärende som väckes av regeringen eller riksdagsledam ot beredes före avgörandet av u tsk o tt, om ej annat är bestäm t i denna regeringsform.

4 §

När ärende skall avgöras i kam m aren, får varje riksdagsledam ot och varje statsråd y ttra sig i enlighet med vad som närm are angives i riksdagsordningen. Bestäm m elser om jäv finns i riksdagsordningen.

5 § Vid om röstning i riksdagen gäller som riksdagens beslut den mening varom m er än hälften av de röstande förenar sig, om ej annat särskilt angives i denna regeringsform eller, beträffande frågor som hör till

förfarandet i riksdagen, i huvudbestäm m else i riksdagsordningen. Om förfarandet vid lika röstetal finns bestäm m elser i riksdagsordningen.

6 §

Riksdagsledam ot och ersättare får fullgöra uppdrag som ledam ot u tan hinder av tjänsteuppgift eller annan sådan förpliktelse som åligger honom .

7 § Riksdagsledam ot eller ersättare får icke läm na sitt uppdrag utan riksdagens medgivande. När det finns anledning till det, skall valprövningsnäm nden självmant pröva om ledam ot eller ersättare är behörig enligt 3 kap. 10 §. Den som förklaras obehörig är därm ed skild från sitt uppdrag. L edam ot eller ersättare får i annat fall än som avses i andra stycket skiljas från uppdraget endast om han genom b ro tt har visat sig uppenbar­ ligen olämplig för uppdraget. Beslut härom fattas av dom stol.

8 §

Ingen får väcka talan m ot den som utövar eller har u tö v a t uppdrag som riksdagsledam ot eller beröva honom friheten eller hindra honom a tt resa inom riket på grund av hans y ttra n d en eller gärningar u n d er utövandet av uppdraget, u ta n a tt riksdagen har medgivit det genom beslut om vilket minst fem sjättedelar av de röstande har förenat sig. Misstänkes riksdagsledam ot för b ro tt i annat fall, skall bestäm m elser i lag om gripande, anhållande eller häktning tilläm pas endast om han erkänner b ro tte t eller har tagits på bar gärning eller fråga är om b ro tt för vilket ej är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år.

9 § U nder tid då riksdagsledam ot är riksdagens talm an eller tillhör rege­ ringen utövas hans uppdrag som riksdagsledam ot av ersättare. Riksdagen kan i riksdagsordningen föreskriva att ersättare skall träd a i riksdagsleda­ m ots ställe när denne är ledig. Bestäm m elserna i 6 § och 8 § första sty ck et om skydd för utövandet av uppdrag som riksdagsledam ot gäller även talm annen och hans uppdrag. F ör ersättare som utövar uppdrag som riksdagsledam ot gäller bestäm ­ melserna om ledam ot.

10 § Ytterligare bestäm m elser om riksdagsarbetet m eddelas i riksdagsord­ ningen.

5 kap. STATSCHEFEN

1 §

S tatschefen hålles av statsm inistern u n d errättad om rikets angelägenhe­ ter. När det behövs sam m anträder regeringen i konselj u n d er statschefens ordförandeskap.

2 §

Som statschef får endast den tjänstgöra som är svensk m edborgare och har fyllt tjugofem år. Han får icke sam tidigt vara statsråd eller utöva uppdrag såsom talm an eller riksdagsledam ot. S tatschefen skall sam råda med statsm inistern, innan han reser utrikes.

3 § Är konungen av sjukdom , utrikes resa eller annan orsak hindrad att fullgöra sina uppgifter, in träder enligt gällande tronföljd medlem av konungahuset, som ej är h indrad, för att såsom tillfällig riksföreståndare fullgöra statschefens uppgifter.

4 §

U tslocknar konungahuset, utser riksdagen en riksföreståndare a tt fullgöra statschefens uppgifter tills vidare. Riksdagen utser sam tidigt en vice riksföreståndare. D etsam m a gäller, om konungen dör eller avgår och tro nföljaren ännu ej har fyllt tjugofem år.

5 § Har konungen u nder sex m ånader utan avbrott varit hindrad att fullgöra sina uppgifter eller u n d erlåtit a tt fullgöra dem , skall regeringen anm äla det till riksdagen. Riksdagen bestäm m er, om konungen skall anses ha avgått.

6 §

Riksdagen kan utse någon att efter regeringens förordnande tjänstgöra som tillfällig riksföreståndare när ingen med behörighet enligt 3 eller 4 § kan tjänstgöra. Talm annen eller, vid förfall för honom , vice talm an tjänstgör efter regeringens förordnande som tillfällig riksföreståndare, när ingen annan behörig kan tjänstgöra.

7 § Konungen kan ej åtalas för sina gärningar. Ej heller kan riksförestånda­ re åtalas för sina gärningar som statschef.

6 kap. REGERINGEN

1 § Regeringen består av statsm inistern och övriga statsråd. S tatsm inistern utses i den ordning som angives i 2—4 §§. Statsm inistern tillsätter övriga statsråd.

2 §

När statsm inister skall utses, kallar talm annen företrädare för vaije partigrupp inom riksdagen till samråd. T alm annen överlägger med vice talm ännen och avgiver sedan förslag till riksdagen. Riksdagen skall senast på fjärde dagen härefter, utan beredning i u tsk o tt, pröva förslaget genom om röstning. R östar m er än hälften av riksdagens ledam öter m ot förslaget, är det förkastat. I annat fall är det godkänt.

3 § Förkastar riksdagen talm annens förslag, förfares på n y tt enligt 2 §. Har riksdagen fyra gånger förkastat talm annens förslag, skall förfarandet för utseende av statsm inister avbrytas och återupptagas först sedan val till riksdagen har hållits. Om ej ordinarie val ändå skall hållas inom tre m ånader, skall ex tra val fö rrättas inom sam m a tid.

4 § När riksdagen har godkänt förslag om ny statsm inister, anm äler denne så snart det kan ske de av honom utsedda statsråden för riksdagen. D ärefter äger regeringsskifte rum vid en särskild konselj inför statschefen eller, vid förfall för denne, inför talm annen. Talm annen kallas alltid till konseljen. Talm annen u tfärd ar förordnande för statsm inistern på riksdagens vägnar.

5 § F örklarar riksdagen a tt statsm inistern eller annat statsråd icke å tn ju te r riksdagens fö rtro en d e, skall talm annen entlediga statsrådet. Kan rege­ ringen förordna om extra val till riksdagen, skall dock beslut om

entledigande ej m eddelas om regeringen inom en vecka från m isstroende­ förklaringen fö ro rd n ar om ex tra val.

6 §

Statsråd skall entledigas, om han begär det. S tatm inistern entledigas av talm annen och annat statsråd av statsm inistern. S tatsm inistern får även i annat fall entlediga annat statsråd.

7 § Om statsm inistern entledigas eller dör, skall talm annen entlediga övriga statsråd.

8 §

Har regeringens samtliga ledam öter entledigats, uppehåller de sina befattningar till dess ny regering har tillträ tt. Har annat statsråd än statsm inistern entledigats på egen begäran, uppehåller han sin befattning till dess efterträdare har tillträ tt, om statsm inistern begär det.

9 § Endast den får vara statsråd som är svensk m edborgare sedan minst tio år. Statsråd får icke utöva allm än eller enskild tjänst. Han får ej heller inneha uppdrag eller utöva verksam het som kan rubba förtro en d et för honom .

10 §

Vid förfall för talm annen övertager vice talm an de uppgifter som enligt d etta kapitel ankom m er på talm annen.

7 kap. R E G E R IN G S A R B E T E !

1 § För beredning av regeringsärenden skall finnas e tt regeringskansli. I detta ingår d ep artem en t för skilda verksam hetsgrenar. Regeringen förde­ lar ärendena mellan dep artem en ten . Statsm inistern utser bland statsråden chefer för departem enten.

2 §

Vid beredningen av regeringsärenden skall behövliga upplysningar och y ttra n d en inhäm tas från berörda m yndigheter. 1 den o m fattn in g som behövs skall tillfälle läm nas sam m anslutningar och enskilda a tt y ttra sig.

3 §

Regeringsärenden avgöres av regeringen vid regeringssam m anträde. Regeringsärenden som gäller verkställighet inom försvarsm akten av fö r­ fattningar eller särskilda regeringsbeslut kan dock, i den om fattning som angives i lag, u nder statsm inisterns överinseende avgöras av chefen för det d epartem ent till vilket ärendena hör.

4 §

S tatsm inistern kallar övriga statsråd till regeringssam m anträde och är ordförande vid sam m anträdet. Minst fem statsråd skall deltaga i rege­ ringssam m anträde.

5 §

D epartem entschef är vid regeringssam m anträde föredragande i ärende som hö r till hans d epartem ent. S tatsm inistern kan dock förordna a tt ärende eller grupp av ärenden, som hö r till visst departem ent, skall föredragas av an n at statsråd än departem entschefen.

6 §

Vid regeringssam m anträde föres p rotokoll. Skiljaktig m ening skall antecknas i p ro tokollet.

7 §

F ö rfattningar, förslag till riksdagen och andra expeditioner av regering­ ens beslut skall för att bliva gällande skrivas under av statsm inistern eller annat statsråd på regeringens vägnar. Regeringen kan dock genom förordning föreskriva a tt tjänstem an i särskilda fall får skriva under expedition.

8 § S tatsm inistern kan utse ett av de övriga statsråden a tt i egenskap av ställföreträdare vid förfall för statsm inistern fullgöra hans uppgifter. Har statsm inistern ej u tse tt ställföreträdare eller har också denne förfall, över­ tages statsm inisterns uppgifter i stället av d e t av de tjänstgörande statsråden som har tillhört regeringen längst tid . Om två eller flera statsråd har tillhört regeringen lika länge, har den äldste av dem företräde.

8 kap. LAGAR OCH ANDRA F Ö R E SK R IFT E R

1 § Lag eller annan föreskrift får ej innebära att svensk m edborgare skall k unna landsförvisas eller a tt svensk m edborgare som är bosatt i riket skall k unna berövas sitt m edborgarskap i annat fall än då han är eller samtidigt blir m edborgare i annan stat. Lag eller annan föreskrift får ej innebära a tt straff eller annan b rottspåföljd skall k unna ådöm as för gärning som icke var belagd med b rottsp åfö ljd , när den förövades, eller att svårare b rottspåföljd skall kunna ådöm as för gärningen än den som var föreskriven då. Vad nu sagts om b rottspåföljd gäller även förverkande eller annan särskild rättsverkan av b ro tt.

2 §

F öreskrifter om enskildas personliga ställning sam t om deras personliga och ekonom iska förhållanden inbördes m eddelas genom lag. Sådana föreskrifter är bland andra: 1. föreskrifter om svenskt m edborgarskap, 2. föreskrifter om rä tt till släktnam n, om äktenskap och föräldraskap, om arv och testam ente sam t om fam iljeförhållanden i övrigt, 3. föreskrifter om rä tt till fast och lös egendom , om avtal sam t om bolag, föreningar, sam fälligheter och stiftelser.

3 § Föreskrifter om förhållandet m ellan enskilda och det allm änna, som gäller åligganden fö r enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonom iska förhållanden, meddelas genom lag. Sådana föreskrifter är bland andra föreskrifter som begränsar de frioch rättig h eter och d et skydd i övrigt som enligt 2 kap. 4 § tillkom m er svensk m edborgare, föreskrifter om b ro tt och rättsverkan av b ro tt, föreskrifter om skatt till staten sam t föreskrifter om rekvisition och annat sådant förfogande.

4 § F öreskrifter om rådgivande folkom röstning i hela riket m eddelas genom lag.

5 § G runderna för ändringar i rikets indelning i kom m uner samt grunderna för kom m unernas organisation och verksam hetsform er och för den

kom m unala beskattningen bestäm m es i lag. I lag m eddelas också före­ skrifter om kom m unernas befogenheter i övrigt och om deras åligganden.

6 §

U nder tid då riksm öte ej pågår kan finans- och sk a tte u tsk o tte n , efter bem yndigande i lag om annan skatt än skatt på inkom st, förm ögenhet, arv eller gåva, på förslag av regeringen bestäm m a om skattesatsen eller besluta a tt skatt som avses i lagen skall börja eller upphöra a tt utgå. Bem yndigande kan in n e fa tta rätt a tt göra skillnad mellan olika slag av verksam het och olika delar av riket. Finans- och sk a tte u tsk o tte n utövar sin b eslu tan d erätt vid gem ensam t sam m anträde. Beslut fattas på riks­ dagens vägnar genom lag. Lag som finans- och sk a tte u tsk o tte n har beslutat med stöd av första stycket skall av regeringen underställas riksdagen inom en m ånad från böljan av närm ast följande riksm öte. Riksdagen prövar lagen inom en månad härefter.

7 § Utan hinder av 3 eller 5 § kan regeringen efter bem yndigande i lag genom förordning m eddela föreskrifter om annat än skatt, om föreskrif­ terna avser något av följande äm nen: 1. skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa, 2. utlännings vistelse i riket, 3. in- eller utförsel av varor, av pengar eller av andra tillgångar, tillverk­ ning, k o m m unikationer, kreditgivning eller näringsverksam het, 4. ja k t, fiske eller natur- och m iljövård, 5. trafik eller ordningen på allmän plats, 6. undervisning och utbildning. U tan hinder av 3 § kan regeringen efter bem yndigande i lag genom förordning m eddela föreskrifter om förbud a tt röja sådant som någon har erfarit i allm än tjänst eller under utövande av tjänsteplikt. Bem yndigande som avses i denna paragraf m edför ej rä tt a tt m eddela föreskrifter som i annat hänseende än som angives i andra stycket begränsar någon av de fri- och rä ttig h ete r eller d e t skydd i övrigt som enligt 2 kap. 4 § tillkom m er svensk m edborgare. Sådant bem yndigande m edför ej heller rä tt a tt m eddela föreskrifter om annan rättsverkan av b ro tt än böter. Riksdagen kan i lag, som innehåller bem yndigande med stöd av denna paragraf, föreskriva även annan rättsverkan än b ö te r för överträdelse av föreskrift som regeringen m eddelar med stöd av bem yndi­ gandet.

8 §

U tan hinder av 2, 3 eller 5 § kan regeringen e fte r bem yndigande i lag genom förordning m eddela föreskrifter om anstånd med a tt fullgöra förpliktelse.

2 Riksdagen 1973. 1 sami. N r 90 * *

9 § U tan hinder av 3 § kan regeringen efter bem yndigande i lag genom förordning meddela föreskrifter om tull på införsel av vara. Regeringen eller kom m un kan e fte r riksdagens bem yndigande m eddela sådana föreskrifter om avgifter, som på grund av 3 § annars skall m eddelas av riksdagen. 10 § Regeringen kan e fte r bem yndigande i lag i äm ne som angives i 7 § första sty c k et eller 9 § genom förordning bestäm m a a tt föreskrift i lagen skall börja eller u p phöra a tt tilläm pas. D etta gäller även om föreskriften begränsar någon av de fri- och rättig h eter eller det skydd i övrigt som enligt 2 kap. 4 § tillkom m er svensk m edborgare.

11 § B em yndigar riksdagen enligt denna regeringsform regeringen a tt m ed­ dela föreskrifter i visst äm ne, kan riksdagen därvid medgiva a tt regeringen överlåter åt förvaltningsm yndighet eller kom m un a tt m eddela bestäm m el­ ser i äm net. I fall som nu sagts kan riksdagen också uppdraga åt förvaltningsm yndighet u nder riksdagen a tt meddela sådana bestäm m elser.

12 § F öreskrifter som regeringen har m eddelat med stöd av bem yndigande som avses i denna regeringsform skall underställas riksdagen för prövning, om riksdagen bestäm m er det.

13 §

Regeringen får utöver vad som följer av 7 —10 §§ genom förordning besluta 1. föreskrifter om verkställighet av lag, 2. föreskrifter som ej enligt grundlag skall meddelas av riksdagen. Regeringen får ej på grund av första stycket besluta föreskrifter som avser riksdagen eller dess m yndigheter. Den får ej heller på grund av bestäm m elsen i första sty ck et 2 besluta föreskrifter som avser den kom m unala beskattningen. Regeringen får i förordning som avses i första sty ck et överlåta åt underordnad m yndighet a tt m eddela bestäm m elser i äm net.

14 §

Behörighet för regeringen att besluta föreskrifter i visst äm ne u tg ö r ej hinder för riksdagen a tt genom lag m eddela föreskrifter i samma äm ne.

15 § G rundlag stiftas genom två likalydande beslut. Det andra b eslutet får ej fattas, förrän d e t efter det första b eslutet har hållits val till riksdagen i hela riket och den nyvalda riksdagen har sam lats. Riksdagen får icke såsom vilande antaga ett förslag om stiftande av grundlag, som är oförenligt med annat vilande grundlagsförslag, u ta n a tt sam tidigt förkasta d et först antagna förslaget.

16 § R iksdagsordningen stiftas på samma sätt som grundlag. Den kan också stiftas genom endast ett beslut, om m inst tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av riksdagens ledam öter förenar sig om beslutet. Tilläggsbestäm melse i riksdagsordningen beslutas dock i samma ordning som lag i allm änhet.

17 § Lag får ej ändras eller upphävas annat än genom lag. I fråga om ändring eller upphävande av grundlag eller av riksdagsordningen äger 15 och 16 §§ m otsvarande tilläm pning.

18 § F ö r a tt avge y ttra n d e till regeringen över lagförslag skall finnas ett lagråd, vari ingår dom are i högsta dom stolen och regeringsrätten. Även riksdagsutskott får inhäm ta y ttra n d e från lagrådet enligt vad som närm a­ re angives i riksdagsordningen. N ärm are bestäm m elser om lagrådet m ed­ delas i lag.

19 § Beslutad lag skall utfärdas av regeringen u ta n dröjsm ål. Lag med sådana föreskrifter om riksdagen eller dess m yndigheter som ej skall intagas i grundlag eller riksdagsordningen kan d ock utfärdas av riksdagen. Lagar och förordningar skall kungöras så snart det kan ske.

9 kap. FINANSMAKTEN

1 § Om riksdagens rä tt a tt besluta om sk atter och avgifter till sta te n finns bestäm m elser i 8 kap.

2 § S tatens m edel får icke användas på annat sätt än riksdagen har bestäm t. Om användningen av statsm edel för skilda behov bestäm m er riksdagen genom budgetreglering enligt 3 - 5 §§. Riksdagen får d ock bestäm m a a tt m edel tages i anspråk i annan ordning.

3 §

Riksdagen företager budgetreglering för närm ast följande budgetår eller, om särskilda skäl föranleder d et, för annan budgetperiod. Riks­ dagen bestäm m er därvid till vilka belopp statsinkom sterna skall beräknas och anvisar anslag till angivna ändam ål. Besluten härom upptages i en statsbudget. Riksdagen kan besluta a tt särskilt anslag på statsbudgeten skall utgå för annan tid än budgetperioden. Vid budgetreglering enligt denna paragraf skall riksdagen beakta behovet under krig, krigsfara eller andra utom ordentliga förhållanden av medel för rikets försvar.

4 §

Kan budgetreglering enligt 3 § icke avslutas före budgetperiodens början, bestäm m er riksdagen eller, om riksm öte ej pågår, fin an su tsk o tte t i den o m fattn in g som behövs om anslag för tiden till dess budgetregle­ ringen för perioden slutföres.

5 §

F ör löpande budgetår kan riksdagen på tilläggsbudget göra ny b eräk­ ning av statsinkom ster sam t ändra anslag och anvisa nya anslag.

6 §

Regeringen avgiver förslag till statsbudget till riksdagen.

7 §

Riksdagen kan i sam band med budgetreglering eller annars besluta riktlinjer fö r viss statsverksam het för längre tid än anslag till verksam ­ heten avser.

8 §

S tatens m edel och dess övriga tillgångar står till regeringens disposi­ tion. Vad nu sagts gäller dock icke tillgångar som är avsedda för riksdagen eller dess m yndigheter eller som i lag har avsatts till särskild förvaltning.

9 § Riksdagen fastställer i den om fattn in g som behövs grunder fö r förvalt­ ningen av statens egendom och förfogandet över den. Riksdagen kan därvid föreskriva att åtgärd av visst slag ej får vidtagas utan riksdagens tillstånd.

10 § Regeringen får icke utan riksdagens bem yndigande taga upp lån eller i övrigt ikläda staten ekonom isk förpliktelse. U nder riksdagen skall finnas m yndighet med uppgift a tt i enlighet med riksdagens bem yndigande taga upp och förvalta lån till staten. Närmare bestäm m elser härom m eddelas i lag.

11 § En inom riksdagen utsedd lönedelegation överlägger i förhandlingsfrågor rörande anställningsvillkor, som skall gälla för statens arbetstagare eller i övrigt tillhör riksdagens prövning, med statsråd som regeringen bestäm m er. B eträffande arbetstagare hos riksdagen eller dess m yndig­ heter överlägger lönedelegationen dock i stället med den som riksdagen bestäm m er. L önedelegationen får på riksdagens vägnar godkänna avtal i sådan fråga eller, om frågan har undantagits från avtal, förslag till reglering av den. Vad nu sagts gäller ej om riksdagen för visst fall har beslutat annat. Närmare bestäm m elser om lönedelegationens sam m ansättning m ed­ delas i riksdagsordningen.

12 § R iksbanken är m yndighet u nder riksdagen. Riksbanken förvaltas av sju fullm äktige. En av dessa och en suppleant för honom förordnas av regeringen för tre år i sänder. Övriga sex väljes av riksdagen. Den fullm äktig som regeringen har förordnat är ordförande. Han får ej utöva annat uppdrag eller inneha tjänst inom riksbankens ledning. Bestäm m elser om riksdagens val av fullm äktige, om riksbankens ledning i övrigt sam t om dess verksam het meddelas i riksdagsordningen och annan lag. F ullm äktig som riksdagen vägrar ansvarsfrihet är därm ed skild från sitt uppdrag. Regeringen kan återkalla fö rordnandet för o rdföranden eller för dennes suppleant.

13 § Endast riksbanken har rä tt a tt utgiva sedlar. Bestäm m elser om pen­ ning- och betalningsväsendet m eddelas i övrigt genom lag.

10 kap. FÖR HÄLLANDET T ILL ANDRA STATER

1 § Ö verenskom m else med annan stat eller med m ellanfolklig organisation ingås av regeringen.

2 §

Regeringen får ej ingå för riket bindande internationell överenskom ­ melse u tan a tt riksdagen har godkänt denna, om överenskom m elsen fö ru tsätter a tt lag ändras eller upphäves eller a tt ny lag stiftas eller om den i övrigt gäller äm ne i vilket riksdagen skall besluta. Är i fall som avses i första stycket särskild ordning föreskriven för d et riksdagsbeslut som förutsättes, skall samma ordning iakttagas vid godkän­ nandet av överenskom m elsen. Regeringen får ej heller i annat fall än som avses i första stycket ingå för riket bindande internationell överenskom m else utan a tt riksdagen har godkänt denna, om överenskom m elsen är av större vikt. Regeringen kan dock und erlåta a tt inhäm ta riksdagens godkännande av överenskom m el­ sen, om rikets intresse kräver det. I sådant fall skall regeringen i stället överlägga med utrikesnäm nden innan överenskom m elsen ingås.

3 § Regeringen får uppdraga åt förvaltningsm yndighet a tt ingå in te rn atio ­ nell överenskom m else i fråga där överenskom m elsen ej kräver riksdagens eller utrikesnäm ndens m edverkan.

4 § Bestäm m elserna i 1—3 §§ äger m otsvarande tilläm pning på åtagande av internationell förpliktelse för riket i annan form än överenskom m else sam t på uppsägning av internationell överenskom m else eller förpliktelse.

5 § B eslutanderätt som enligt denna regeringsform tillkom m er riksdagen, regeringen eller annat i regeringsform en angivet organ och ej avser fråga om stiftande, ändring eller upphävande av grundlag kan i begränsad om fattn in g överlåtas till m ellanfolklig organisation för fredligt sam arbete, till vilken riket är eller skall bliva anslutet, eller till m ellanfolklig dom stol. Om sådan överlåtelse beslutar riksdagen i den ordning som är föreskriven för stiftande av grundlag eller, om beslut i sådan ordning ej kan avvaktas, genom e tt beslut varom m inst fem sjättedelar av de röstande och minst tre fjärdedelar av ledam öterna förenar sig. R ättskipnings- eller förvaltningsuppgift kan, i annat fall än som avses i

första stycket, överlåtas till annan stat, till m ellanfolklig organisation eller till utländsk eller in ternationell in rättning eller sam fällighet, om riksdagen fö ro rd n ar om det genom e tt beslut, varom m inst tre fjärdedelar av de röstande förenar sig, eller genom beslut i den ordning som gäller för stiftande av grundlag.

6 §

Regeringen skall fortlöpande hålla utrikesnäm nden u n d errättad om de utrikespolitiska förhållanden, som kan få betydelse för riket, och överläg­ ga med näm nden om dessa så ofta det behövs. I alla utrikesärenden av större vikt skall regeringen före avgörandet överlägga med näm nden, om det kan ske.

7 § U trikesnäm nden består av talm annen sam t nio andra ledam öter, som riksdagen väljer inom sig. N ärm are bestäm m elser om utrikesnäm ndens sam m ansättning meddelas i riksdagsordningen. U trikesnäm nden sam m anträder på kallelse av regeringen. Regeringen är skyldig a tt sam m ankalla näm nden om m inst fyra av näm ndens ledam öter begär överläggning i viss fråga. O rdförande vid sam m anträde med näm n­ den är statschefen eller, om han har förfall, statsm inistern. L edam ot av utrikesnäm nden och den som i övrigt är k n u te n till näm nden skall visa varsam het i fråga om m eddelanden till andra om vad han har erfarit i denna egenskap. O rdföranden kan besluta om ovillkorlig tystnadsplikt.

8 §

Chefen fö r det d ep artem en t till vilket utrikesärendena h ö r skall hållas u n d erä ttad , när fråga som är av betydelse för förhållandet till annan stat eller till m ellanfolklig organisation u ppkom m er hos annan statlig m yndig­ het.

9 § Regeringen får insätta rikets försvarsm akt eller del därav i strid för a tt m öta väpnat angrepp m ot riket. Svensk väpnad styrka får i övrigt insättas i strid eller sändas till annat land endast om 1. riksdagen medgiver d et, 2. det är medgivet i lag som angiver fö rutsättningarna fö r åtgärden, 3. skyldighet a tt vidtaga åtgärden följer av internationell överenskom ­ melse eller förpliktelse som har godkänts av riksdagen. F örklaring a tt riket är i krig får, uto m vid väpnat angrepp m ot riket, icke givas utan riksdagens medgivande. Regeringen får bem yndiga försvarsm akten a tt använda våld i enlighet med internationell rä tt och sedvänja för a tt hindra kränkning av rikets territo riu m i fred eller u n d er krig m ellan främ m ande stater.

11 kap. RÄTTSKIPNING OCH FÖR VA LTN IN G

1 § Högsta dom stolen är högsta allm änna dom stol och regeringsrätten högsta förvaltningsdom stol. R ä tte n a tt få mål prövat av högsta dom stolen eller regeringsrätten kan begränsas genom lag. I högsta dom stolen och regeringsrätten får endast den tjänstgöra såsom ledam ot som har u t­ näm nts till ordinarie dom are i dom stolen. A nnan dom stol än högsta dom stolen eller regeringsrätten inrättas med stö d av lag. D om stol får icke inrättas för redan begången gärning och ej heller för viss tvist eller i övrigt fö r visst mål. Vid dom stol som avses i andra stycket skall finnas ordinarie dom are. I fråga om dom stol som har in rättats för handläggning av en viss bestäm d grupp eller vissa bestäm da grupper av mål får dock i lag göras undantag härifrån.

2 §

Ingen m yndighet, ej heller riksdagen, får bestäm m a, h u r dom stol skall döm a i d et enskilda fallet eller hur dom stol i övrigt skall tilläm pa rättsregel i särskilt fall.

3 §

R ättstvist m ellan enskilda får icke utan stö d av lag avgöras av annan m yndighet än dom stol. H ar annan m yndighet än dom stol berövat någon friheten med anled­ ning av b ro tt eller misstanke om b ro tt, skall den beslutet rör kunna få saken prövad av dom stol u ta n oskäligt dröjsm ål. Detsamm a gäller om svensk m edborgare av annan anledning än nu sagts har blivit om händer­ tagen tvångsvis. Med prövning av dom stol likställes i sistnäm nda fall prövning av näm nd, om näm ndens sam m ansättning är bestäm d i lag och o rdföranden i näm nden skall vara eller ha varit ordinarie dom are.

4 § Om dom stolarnas rättskipningsuppgifter, om huvuddragen av deras organisation o ch om rättegången föreskrives i lag.

5 §

Den som har utn äm n ts till ordinarie dom are får skiljas från tjänsten endast 1. om han genom b ro tt eller grovt eller up p rep at åsidosättande av tjänsteåliggande har visat sig uppenbarligen oläm plig att inneha tjänsten, 2. om han har u p p n å tt gällande pensionsålder eller annars enligt lag är skyldig a tt avgå med pension. Har ordinarie dom are skilts från tjänsten genom beslut av annan

m yndighet än dom stol, skall han k unna påkalla dom stols prövning av beslutet. D etsam m a gäller beslut varigenom ordinarie dom are har av­ stängts från utövning av sin tjänst eller ålagts att undergå läkarundersök­ ning. Om det påkallas av organisatoriska skäl, får den som har utn äm n ts till ordinarie dom are fö rfly ttas till annan jäm ställd dom artjänst.

6 §

U nder regeringen lyder justitiekanslern, riksåklagaren, de centrala äm betsverken och länsstyrelserna. A nnan statlig förvaltningsm yndighet lyder u n d er regeringen, om m yndigheten ej enligt denna regeringsform eller annan lag är m yndighet u nder riksdagen. F örvaltningsuppgift kan an förtros åt kom m un. F örvaltningsuppgift kan överläm nas till bolag, förening, sam fällighet eller stiftelse. In n efattar uppgiften m yndighetsutövning, skall det ske genom lag.

7 § Ingen m yndighet, ej heller riksdagen eller kom m uns beslutande organ, får bestäm m a, hur förvaltningsm yndighet skall i särskilt fall besluta i ärende som rör m yndighetsutövning m ot enskild eller m ot kom m un eller som rör tilläm pning av lag.

8 §

R ättskipnings- eller förvaltningsuppgift får ej fullgöras av riksdagen i vidare mån än som följer av grundlag eller riksdagsordningen.

9 § Tjänst vid dom stol eller vid förvaltningsm yndighet som lyder u nder regeringen tillsättes av regeringen eller av m yndighet som regeringen bestäm m er. Vid tillsättning av statlig tjänst skall avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. E ndast den som är svensk m edborgare får inneha eller utöva dom ar­ tjänst, äm bete som lyder om edelbart under regeringen, tjänst eller uppdrag såsom chef för m yndighet som lyder om edelbart under riks­ dagen eller regeringen eller såsom ledam ot av sådan m yndighet eller dess styrelse, tjänst i regeringskansliet närm ast under statsråd eller tjänst såsom svenskt sändebud. Även i annat fall får endast den som är svensk m edborgare inneha tjänst eller uppdrag, om tjänsten eller uppdraget tillsättes genom val av riksdagen. I övrigt får krav på svenskt m edborgar­ skap för behörighet a tt inneha eller utöva tjänst eller uppdrag hos staten eller kom m un uppställas endast i lag eller enligt fö ru tsättn in g ar som angives i lag.

10 §

G rundläggande bestäm m elser om statstjänstem ännens rättsställning i andra hänseenden än som beröres i denna regeringsform m eddelas i lag.

11 § Resning i avgjort ärende sam t återställande av fö rsu tten tid beviljas av regeringsrätten när fråga är om ärende för vilket regeringen, förvaltnings­ dom stol eller förvaltningsm yndighet är högsta instans samt i annat fall av högsta dom stolen. Närmare bestäm m elser härom kan meddelas i lag.

12 § Regeringen får medgiva undantag från föreskrift i förordning eller från bestäm m else som har m eddelats med stöd av beslut av regeringen, om ej annat följer av lag eller beslut om utgiftsanslag.

13 § Regeringen får genom nåd eftergiva eller m ildra b rottspåföljd eller annan sådan rättsverkan av b ro tt sam t eftergiva eller mildra annat liknan­ de av m yndighet beslutat ingrepp avseende enskilds person eller egen­ dom . När synnerliga skäl föreligger, får regeringen förordna a tt vidare åtgärd fö r a tt u tred a eller lagföra brottslig gärning ej skall äga rum .

12 kap. KONTROLLMAKTEN

1 § K o n stitu tio n su tsk o tte t skall granska statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. U tsk o ttet har rä tt a tt för d etta ändam ål utfå p rotokollen över beslut i regeringsärenden o ch de handlingar som hör till dessa ärenden. Varje annat u tsk o tt och varje riksdagsledam ot får hos k o n stitu tio n su tsk o tte t skriftligen väcka fråga om statsråds tjä n ste u t­ övning eller handläggningen av regeringsärende.

2 § Det åligger k o n stitu tio n su tsk o tte t a tt när skäl föreligger till d et, dock m inst en gång om året, m eddela riksdagen vad u tsk o tte t vid sin gransk­ ning har funnit förtjäna uppm ärksam het. Riksdagen kan med anledning därav göra fram ställning till regeringen.

3 §

Den sorn är eller har varit statsråd får fällas till ansvar för b ro tt i utövningen av statsrådstjänsten endast om han därigenom grovt har åsidosatt sin tjänsteplikt. Åtal beslutas av k o n stitu tio n su tsk o tte t och prövas av högsta dom stolen.

4 § Riksdagen kan avgiva förklaring, a tt statsråd icke åtn ju ter riksdagens förtro en d e. F ör sådan förklaring, m isstroendeförklaring, fordras a tt mer än hälften av riksdagens ledam öter förenar sig därom . Y rkande om m isstroendeförklaring upptages till prövning endast om d et väckes av minst en tio n d el av riksdagens ledam öter. Det upptages icke till prövning under tiden från det a tt ordinarie val har ägt rum eller beslut om ex tra val har m eddelats till dess den genom valet utsedda riksdagen samlas. Y rkande avseende statsråd som efte r att ha entledigats uppehåller sin befattning enligt 6 kap. 8 § får ej i något fall upptagas till prövning. Y rkande om m isstroendeförklaring skall icke beredas i u tsk o tt.

5 §

Riksdagsledam ot får, enligt bestäm m elser i riksdagsordningen, fram ­ ställa interpellation eller fråga till statsråd i angelägenhet som angår dennes tjänsteutövning.

6 §

Riksdagen väljer en eller flera om budsm än att i enlighet med instruk­ tion som riksdagen beslutar utöva tillsyn över tilläm pningen i offentlig verksam het av lagar och andra författningar. O m budsm an får föra talan i de fall som angives i instruktionen. O m budsm an får närvara vid dom stols eller förvaltningsm yndighets överläggningar och har tillgång till m yndighetens protokoll och hand­ lingar. D om stol och förvaltningsm yndighet sam t tjänstem an hos staten eller kom m un skall tillhandagå om budsm an med de upplysningar och yttra n d en han begär. Sådan skyldighet åligger även annan, om han står u nder om budsm ans tillsyn. Allmän åklagare skall på begäran biträda om budsm an. N ärm are bestäm m elser om om budsm an finns i riksdagsordningen.

7 §

Riksdagen väljer inom sig revisorer a tt granska den statliga verksam­ heten. Riksdagen kan besluta a tt revisorernas granskning skall o m fatta också annan verksam het. Riksdagen fastställer in stru k tio n fö r reviso­ rerna.

Revisorerna får enligt bestäm m elser i lag infordra handlingar, uppgifter och y ttra n d e n som behövs för granskningen. N ärm are bestäm m elser om revisorerna finns i riksdagsordningen.

8 §

Åtal för b ro tt i utövningen av tjänst som ledam ot av högsta dom stolen eller regeringsrätten väckes i högsta dom stolen av riksdagens om budsm an eller justitiekanslern. Högsta dom stolen prövar också om ledam ot av högsta dom stolen eller regeringsrätten enligt vad därom är föreskrivet skall skiljas eller avstängas från sin tjänst eller vara skyldig a tt undergå läkarundersökning. Talan väckes av riksdagens om budsm an eller justitiekanslern.

13 kap. KRIG OCH K RIGSFARA

1 § K om m er riket i krig eller krigsfara och pågår icke riksm öte, skall regeringen eller talm annen kalla till riksm öte. Den som utfärdar kallelsen kan besluta a tt riksdagen skall sam m anträda på annan o rt än S tockholm . Pågår riksm öte, kan riksdagen eller talm annen besluta om sam m anträ­ desort.

2 §

Är riket i krig eller om edelbar krigsfara, skall en inom riksdagen utsedd krigsdelegation träda i riksdagens ställe, om förhållandena kräver det. Om riket är i krig, meddelas förordnande att krigsdelegationen skall träda i riksdagens ställe av utrikesnäm ndens ledam öter enligt närm are bestäm m elser i riksdagsordningen. Innan förordnande meddelas skall samråd ske med statsm inistern, om det är m öjligt. Hindras näm ndens ledam öter av krigsförhållandena a tt sam m anträda, meddelas fö ro rd n an ­ det av regeringen. Om riket är i om edelbar krigsfara, meddelas fö ro rd ­ nande som nu sagts av utrikesnäm ndens ledam öter i förening med statsm inistern. F ör förordnande fordras därvid a tt statsm inistern och sex av näm ndens ledam öter är ense. K rigsdelegationen och regeringen kan i sam råd eller var för sig besluta att riksdagen skall återtaga sina befogenheter. Krigsdelegationens sam m ansättning bestäm m es i riksdagsordningen.

3 § Medan krigsdelegationen är i riksdagens ställe utövar den de befogen­ heter som annars tillkom m er riksdagen. Krigsdelegationen får dock ej fatta beslut på ockuperat om råde. Den får ej heller fa tta beslut som avses i 11 § första stycket första punkten eller andra eller fjärde stycket. Krigsdelegationen beslutar själv om form erna för sin verksam het.

4 §

Ä r riket i krig och kan till följd därav regeringen icke fullgöra sina uppgifter, kan riksdagen bestäm m a om bildande av regering och om regeringens arbetsform er.

5 §

Är riket i krig och kan till följd därav varken riksdagen eller krigsdelegationen fullgöra sina uppgifter, skall regeringen handha dessa i den mån den finner det behövligt fö r a tt skydda riket och slutföra kriget. Regeringen får ej på grund av första stycket stifta , ändra eller upphäva grundlag, riksdagsordningen eller lag om val till riksdagen.

6 §

Ä r riket i krig eller krigsfara eller råder sådana utom ordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara vari riket har befu n n it sig, kan regeringen med stöd av bem yndigande i lag genom förordning m eddela sådana föreskrifter i visst äm ne som enligt grundlag annars skall m eddelas genom lag. E rfordras det även i annat fall med hänsyn till försvarsberedskapen, kan regeringen med stöd av bem yndi­ gande i lag genom förordning bestäm m a att i lag m eddelad föreskrift om rekvisition eller annat sådant förfogande skall börja eller upphöra att tilläm pas. I lag med bem yndigande som avses i första sty c k et skall noga angivas under vilka föru tsättn in g ar bem yndigandet får u tn y ttjas. Bemyndigande m edför ej rä tt a tt stifta, ändra eller upphäva grundlag, riksdagsordningen eller lag om val till riksdagen.

7 §

Ä r riket i krig eller om edelbar krigsfara, kan regeringen med stöd av riksdagens bem yndigande besluta a tt uppgift, som enligt grundlag ankom ­ m er på regeringen, skall fullgöras av annan m yndighet. Sådant bem yn­ digande får icke o m fatta befogenhet enligt 5 eller 6 § i d etta kapitel, om ej fråga är endast om beslut a tt lag i visst äm ne skall börja tilläm pas. U nder krig, krigsfara eller andra av krig föranledda utom ordentliga förhållanden får med avseende på dom stol fö r avdelning av försvars­ m akten göras undantag från föreskriften i 11 kap. 1 § a tt vid dom stol skall finnas ordinarie dom are.

8 §

Regeringen får ingå överenskom m else om vapenstillestånd utan att inhäm ta riksdagens godkännande och utan a tt rådgöra med utrikesnäm n­ den, om uppskov med överenskom m elsen skulle innebära fara för riket.

9 § På o ckuperat om råde får ej fattas beslut som innebär stiftande, ändring eller upphävande av grundlag, riksdagsordningen, lag om val till riksdagen eller lag om högm ålsbrott, b ro tt m ot rikets säkerhet, äm bets­ b ro tt, b ro tt av krigsm än, sabotage, upplo p p , uppvigling eller samhällsfarlig ryktesspridning. På ockuperat om råde får icke något offentligt organ m eddela beslut eller vidtaga åtgärd som ålägger någon rikets m edborgare a tt lämna o ck upationsm akten sådant bistånd som denna icke får kräva enligt folkrättens regler. In tet ärende får avgöras i riksdagens nam n på ockuperat om råde, såvida icke m inst tre fjärdedelar av ledam öterna deltager i avgörandet.

10 §

Är riket i krig, b ö r statschefen följa regeringen. Befinner han sig på annan o rt än regeringen, skall han anses hindrad a tt fullgöra sina uppgifter som statschef.

11 § Är riket i krig, får val till riksdagen hållas endast efter beslut av riksdagen. Ä r riket i krigsfara, när ordinarie val skall hållas, kan riksdagen besluta a tt uppskjuta valet. Sådant beslut skall om prövas inom e tt år och därefter med högst e tt års m ellanrum . Beslut som avses i d e tta stycke blir gällande endast om m inst tre fjärdedelar av riksdagens ledam öter förenar sig om det. Är riket till någon del o ck u p e rat, när val skall hållas, beslutar riksdagen de jäm kningar av reglerna i 3 kap. som är påkallade. U ndantag får dock ej göras från 3 kap. 1 § första stycket, 2 §, 6 § första sty ck et och 7 - 1 1 §§. Vad som sägs i 3 kap. 6 § första stycket, 7 § andra sty ck et och 8 § andra stycket om riket skall i stället gälla den del av riket fö r vilken val skall hållas. Minst en tiondel av alla m andaten skall vara utjäm ningsm andat. Ordinarie val, som till följd av första sty ck et icke hålles på föreskriven tid , skall hållas så snart det kan ske sedan kriget eller krigsfaran har upp h ö rt. Det åligger regeringen och talm annen att i sam råd eller var för sig se till a tt de åtgärder som behövs härför blir vidtagna. Har ordinarie val till följd av denna paragraf hållits på annan tid än när d et annars skulle ha ägt rum , skall riksdagen bestäm m a tid en för därnäst följande ordinarie val till den månad under tredje eller fjärde året efter det först näm nda valet, då ordinarie val skall hållas enligt riksdags­ ordningen.

ÖVERGÅNGSBESTÄMMELSER 1. Genom denna regeringsform upphäves den äldre regeringsformen. Den äldre regeringsform en skall dock med nedan angivna undantag tilläm pas i stället för den nya regeringsformen till utgången av det år

u n d er vilket riksdagen slutligt antager denna sam t, i de fall sorn angives nedan, även därefter. 2. De föreskrifter i den äldre regeringsform en angående konungens ställning och befogenheter som angives under 4 skall, så länge G ustaf VI A dolf är konung, tilläm pas i stället för m otsvarande föreskrifter i denna regeringsform. U nder samma tid skall i övrigt vad i denna regeringsform eller, om ej annat särskilt angives, i annan fö rfattn in g föreskrives om regeringen i stället gälla K onungen i statsrådet o ch vad i denna regerings­ form föreskrives om statschefen i stället gälla K onungen. U tan hinder av bestäm m elsen i 3 kap. 1 § i denna regeringsform skall riksdagen bestå av treh u n d rafem tio ledam öter intill utgången av löpande valperiod. Bestäm m elserna om rö strä tt i 3 kap. 2 § i denna regeringsform skall börja tilläm pas i sam band med a tt röstlängd u p p rättas året efter det u n d er vilket riksdagen slutligt antager regeringsform en. Skall n y tt val till riksdagen hållas före den tid p u n k t då denna regeringsform enligt 1 skall bölja tilläm pas, skall bestäm m elserna i 3 kap. om antalet ledam öter i riksdagen och om ersättare för dem , om tid för e x tra val, om tiden fö r nyvald riksdags första sam m anträde, om den nyvalda riksdagens valperiod, om fördelning av m andaten m ellan valkrets­ ar och m ellan partier, om riksdagsledam ots behörighet och prövning därav och om överklagande av val till riksdagen sam t m otsvarande be­ stäm m elser i annan lag tilläm pas. E fter sådant val skall även bestäm m el­ serna i 4 kap. 9 § om ersättare för riksdagsledam ot äga tilläm pning. Riksdagen skall, så snart denna regeringsform har få tt kraft av grundlag, välja ledam öter i valprövningsnäm nden sam t, enligt vad som föreskrives därom i den nya riksdagsordningen, ersättare för dem. Bestäm m elserna i 8 kap. 16 och 17 §§ i denna regeringsform skall tilläm pas i fråga om den nya riksdagsordningen, så snart denna regerings­ form har fått k raft av grundlag. F ör dom stol i vilken endast en ordinarie tjänst som dom are finns in rättad , då denna regeringsform träd er i tilläm pning, skall bestäm m elsen i 11 kap. 1 § tredje sty ck et första punk ten tilläm pas först sedan pågående ändringar i dom kretsindelningen har genom förts i vad de berör dom ­ stolen. 3. Ordinarie val till riksdagen enligt 3 kap. 3 § i denna regeringsform skall äga rum på tid u n d er år 1976, som bestäm m es i riksdagsordningen. Den valperiod fö r riksdagens ledam öter som pågår, när denna rege­ ringsform får k raft av grundlag, upp h ö r n är den närm ast därefter valda riksdagen har sam lats. 4. Bestämmelsen i 2 första stycket skall o m fa tta följande föreskrifter i den äldre regeringsform en: 1 och 3 §§, bestäm m elsen i 4 § a tt Konungen skall utnäm na e tt statsråd, 5 § tredje stycket första pu n k ten , bestäm m el­ sen i 6 § första sty ck et a tt statsrådet skall bestå av cheferna för d epartem enten sam t statsråd utan d ep artem en t, 6 § andra och tredje styckena, 7 och 8 §§, 9 § första stycket första pu n k ten , 14, 15, 38, 39 och 40 §§, 42 § andra sty c k et, 43, 91 och 92 §§ samt bestäm m elsen i 108 § första sty ck et första punk ten om fö rordnande om n y tt val.

Bestäm m elsen i 2 första stycket skall vidare om fatta 9 § andra stycket i den äldre regeringsform en, varvid hänvisningen till 106 och 107 §§ skall gälla 12 kap. 3 och 4 §§ i denna regeringsform , samt 35 § i den äldre regeringsform en, varvid hänvisningen till 107 § skall gälla i 12 kap. 4 § i denna regeringsform . 5. U nder den i 2 första stycket angivna tiden kan finnas en av Konungen utsedd ställföreträdare för statsm inistern med de uppgifter, som angives i 7 kap. 8 § i denna regeringsform. 6. Äldre fö rfattn in g eller föreskrift äger fo rtsatt giltighet utan hinder av a tt den icke har tillkom m it i den ordning som skulle ha iakttagits vid tilläm pning av denna regeringsform. B em yndigande, som har beslutats av Konungen och riksdagen gem ensam t eller av riksdagen ensam , får u tn y tt­ jas även efter den u nder 1 angivna tid p u n k ten , tills riksdagen bestäm m er annorlunda. Bestäm m elserna i 8 kap. 17 § i denna regeringsform skall gälla i fråga om äldre fö rfattn in g , som , vid tilläm pning av denna regeringsform, skulle ha beslutats genom lag, eller som har tillkom m it genom beslut av K onungen och riksdagen gem ensam t eller genom beslut av riksdagen ensam. 7. Bestämmelser i äldre lag eller annan fö rfattn in g om Konungen eller Kungl. Maj:t skall e fte r utgången av den i 2 första sty ck et angivna tiden gälla regeringen, såvida det icke följer av fö rfattn in g eller i övrigt framgår av om ständigheterna a tt konungen personligen, högsta dom ­ stolen, regeringsrätten eller k am m arrätt åsyftas. F öreskrift som enligt äldre lag eller annan fö rfattn in g skall beslutas av K onungen och riksdagen gem ensam t skall i stället beslutas genom lag. 8. F örekom m er i lag eller annan fö rfattn in g hänvisning till eller avses där eljest föreskrift som har ersatts genom bestäm m else i denna regerings­ form , tilläm pas i stället den nya bestäm m elsen. 9. Om bud för svenska kyrkan sam m anträder till allm änt kyrkom öte enligt vad som är särskilt föreskrivet. Till prästerlig b efattning inom svenska kyrkan får ej annan utnäm nas än den som bekänner kyrkans lära. M edför annan befattning skyldighet a tt undervisa i kristendom eller teologisk vetenskap, skall tagas den hänsyn till de sökandes trosåskådning som därav kan påkallas. B efatt­ ningshavare, som ej tillhör svenska kyrkan, får icke deltaga i avgörande av mål eller ärende, som angår kyrkans religionsvård eller religionsundervis­ ning, utövning av prästäm b etet, befordring eller äm betsansvar inom kyrkan. När sådant ärende avgöres av regeringen, skall dock hinder som nu sagts icke gälla för annan än föredraganden. Till ärkebiskop eller biskop u tnäm ner regeringen en av de tre som har föreslagits i den ordning som kyrkolag föreskriver. Om tillsättning av prästerliga tjänster i försam lingarna och den rä tt som därvid tillkom m er regeringen och försam lingarna föreskrives i kyrkolag. Utan hinder av vad denna regeringsform föreskriver om a tt lag stiftas, ändras eller upphäves av riksdagen skall i fråga om kyrkolag gälla, att sådan lag stiftas, ändras eller upphäves av regeringen gem ensam t med

riksdagen; dock a tt därvid erfordras sam tycke jämväl av allm änt kyrko­ m öte. Har av riksdagen antaget förslag angående kyrkolag ej utfärd ats som lag före närm ast följande lagtim a riksm ötes början, är förslaget förfallet. Vad i denna regeringsform föreskrives om prim ärkom m uner skall, med undantag av 1 kap. 5 § första stycket andra p u n k te n , äga m otsvarande tilläm pning i fråga om kyrkliga kom m uner. G enom denna regeringsform göres ej ändring i vad som hittills har gällt enligt 2 § i den äldre regeringsform en. Det forna prästeståndets privilegier, förm åner, rättig h ete r och friheter skall fo rtfaran d e gälla, om de ej har ägt oskiljaktigt sam m anhang med den stån d et fö ru t tillkom m ande represen tatio n srätten och således u p phört med denna. Ä ndring eller upphävande av dessa privilegier, förm åner, rättigheter o ch frih eter får ej ske på annat sätt än genom regeringens och riksdagens sam m anstäm m ande beslut och med bifall av allm änt k y rk o ­ m öte.

3 R iksdagen 1973. 1 sami. N r 90 * *

2 Förslag till Riksdagsordning

1 kap. RIKSMÖTEN

1 §

Ordinarie val till riksdagen hålles i septem ber. Om tid för ex tra val är föreskrivet i 3 kap. 4 § och 6 kap. 3 § regeringsformen.

2 §

Riksdagen samlas efte r riksdagsval till lagtim a riksm öte på tid som angives i 3 kap. 5 § regeringsform en. Riksdagen skall varje år, då ordinarie riksdagsval icke hålles, samlas till lagtim a riksm öte på dag i septem ber eller o k to b er som riksdagen har b estäm t vid närm ast föregående lagtima riksm öte. Har tillkännagivande om extra val gjorts före den fastställda dagen och har icke riksdagen med anledning av valet samlats till riksm öte senast i juli, skall dock riksm öte enligt d etta stycke ej inledas.

Tilläggsb estä m m else 1 . 2.1 Talm anskonferensen avgiver förslag till riksdagen om dag då lagtim a riksm öte skall börja u nder år när ordinarie riksdagsval icke hålles.

3 §

Riksdagen samlas till urtim a riksm öte, om regeringen eller talm annen fö rordnar därom . Talm annen är skyldig a tt utlysa urtim a riksm öte, om m inst e tth u n d ra ­ fem ton av riksdagens ledam öter begär det och anger skäl för begäran. R iksm ötet inledes då inom tjugo dagar från d e t a tt begäran fram ställdes. Kallelse till urtim a riksm öte skall kungöras i allmänna tidningarna senast dagen före riksm ötets början.

4 §

Lagtim a riksm öte som har inletts under augusti, septem ber eller o k to b e r skall avslutas senast den 3 1 maj följande år. Riksdagen kan om synnerliga skäl föreligger förlänga riksm ötet, dock längst till och med den 15 ju n i. A nnat riksm öte pågår så länge riksdagen finner d et nödvändigt. R iksm öte avslutas senast när nästa lagtima riksm öte skall bölja. Har regeringen föro rd n at om extra val, kan den u nder återstoden av

valperioden besluta a tt avbryta riksm öte. R iksm ötet skall avslutas om e­ delbart efter d et a tt beslutet har tillkännagivits vid sam m anträde med kam m aren.

Tilläggsbestämmelse 1.4.1 Talm anskonferensen y ttra r sig till riksdagen över fråga om förlängning till dag efter den 31 maj av riksm öte som har inletts under augusti, septem ber eller o ktober.

5 § Vid första sam m anträdet med kam m aren u n d er riksm öte föredrages berättelse av riksdagens valprövningsnäm nd om granskning av bevis om val av ledam öter och ersättare. Berättelse om granskning av bevis som inkom m er under riksm öte föredrages så snart d e t kan ske. Vid första sam m anträdet anställes u p p ro p . D ärefter väljes talm an och vice talm än i fall som angives i 8 kap. 1 §.

Tilläggsbestämmelse 1.5.1 K am m arens första sam m anträde u nder ett riksm öte börjar klockan 11. K am m arkansliet skall om m öjligt, skriftligen eller telegrafiskt, u nder­ rä tta riksdagsledam öterna om tid p u n k ten för det första sam m anträdet.

6 §

Lagtima riksm öte öppnas vid e tt särskilt sam m anträde med kam m aren senast på riksm ötets tredje dag. S tatschefen förklarar därvid på talm an­ nens hem ställan riksm ötet öppnat. Vid förfall fö r statschefen förklarar talm annen riksm ötet öppnat. Vid sam m anträdet avgiver statsm inistern regeringsförklaring, om icke särskilda skäl föranleder annat. Talm annen fastställer e fte r sam råd med vice talm ännen ordningen för detta sam m an­ träde.

Tilläggsbestäm melse

1 . 6.1 S am m anträdet för riksm ötets ö ppnande äger rum klockan 14 den första dagen under riksm ötet, om icke talm annen bestäm m er annan tidpunkt.

7 §

Talm annen eller, i hans ställe, vice talm an leder riksdagens arbete. T alm anskonferensen överlägger om åtgärder som kan främja planm äs­ sighet i riksdagens arbete.

T alm anskonferensen består av talm annen, vice talm ännen, en fö re trä­ dare för varje partigrupp i riksdagen som m otsvarar p arti med m inst fyra p rocent av rösterna i hela riket vid senaste val till riksdagen, u tsk o tten s o rdförande sam t vice ordföranden i riksdagens förvaltningsstyrelse. Parti­ gruppernas företrädare tillsätts vid början av varje lagtim a riksm öte för tiden till dess nästa lagtim a riksm öte börjar. De utses med m otsvarande tilläm pning av det förfarande som angives i 7 kap. 12 § första stycket.

Tilläggsbestämmelser 1.7.1 ^ Talm anskonferensen sam m anträder på kallelse av talm annen.

1.7.2 Vid förfall för o rdföranden i u ts k o tt inträder vice ord fö ran d en i hans ställe. S uppleanter fö r partigruppernas företrädare behöver ej utses. Talm anskonferensen sam m anträder inom stängda dörrar. Vill k onfe­ rensen inhäm ta upplysningar av någon som ej tillh ö r konferensen, får konferensen kalla honom till sam m anträde. K am m arsekreteraren och direktören för förvaltningskontoret får deltaga i konferensens överlägg­ ningar.

1.7.3 Vid konferensens sam m anträden föres p rotokoll. U nderrättelse om konferensens beslut tillställes dem som besluten avser.

8 §

Riksdagsledam ot kan efter prövning erhålla ledighet från sitt uppdrag. Beviljas ledam ot ledighet för en tid av m inst en m ånad, skall hans uppdrag u nder den tid han är ledig utövas av ersättare.

Tilläggsbestämmelse

1 . 8.1 Ansökan om ledighet från uppdrag som riksdagsledam ot skall innehålla de skäl varpå ansökan grundas. Ansökan skall avse ledighet u nder viss tid. A nsökan prövas av talm annen, om den gäller ledighet u n d er k o rtare tid än en m ånad, och av riksdagen om den gäller för längre tid.

9 § När ersättare skall inträda på grund av föreskrift i regeringsform en eller 8 § i d etta kapitel, skall talm annen kalla ersättaren till tjänstgöring.

T alm annen skall därvid iakttaga den ordning mellan ersättarna som har bestäm ts enligt lag om val till riksdagen. Om särskilda skäl föranleder det, får dock talm annen frångå den sålunda bestäm da ordningen.

Tilläggsbestämmelse 1.9.1 E rsättare som skall utöva uppdrag som riksdagsledam ot skall erhålla skriftligt bevis härom . Beviset skall angiva vilken ledam ot som ersättaren träd e r i stället för och tiden för föro rd n an d ets bö ljan och slut. Bevis om slutdagen kan utfärdas särskilt. Talm annen skall för kam m aren tillkännagiva när ersättare träder i ledam ots ställe och när ledam ot återtager sin plats.

2 kap. KAMMARSAMMANTRÄDEN

1 §

Talm annen leder kam m arens sam m anträden. Han får vid överläggning i äm ne som är upptaget på föredragningslistan icke y ttra sig i sakfrågan.

2 §

Vid förfall för talm annen leder vice talm an sam m anträde. Har samtliga vice talm än förhinder, ledes sam m anträdet av den av de närvarande ledam öterna som längst tid har varit ledam ot av riksdagen. Om två eller flera har tillhört riksdagen lika länge, har den äldste av dem företräde. D etsam m a skall gälla, innan talm an och vice talm än har valts. Vad som enligt 1 § gäller om begränsning i talm annens y ttra n d e rä tt skall tilläm pas också på annan som leder sam m anträde med kam m aren.

3 § F ör varje ledam ot skall finnas särskild plats i plenisalen.

Tilläggsbestämmelse 2.3.1 L edam öterna tager plats i plenisalen valkretsvis. Särskilda platser skall finnas för talm annen och vice talm ännen sam t för statsråden.

4 § S am m anträde med kam m aren är offentligt. Dock kan sam m anträde hållas inom stängda dörrar, om d e t påkallas av hänsyn till rikets säkerhet eller i övrigt till förhållandet till främ m ande stat eller m ellanfolklig

organisation. Därom beslutar riksdagen. Skall regeringen vid sam m anträ­ de läm na riksdagen m eddelande, kan även regeringen förordna om stängda dörrar. Ledam ot eller tjänstem an i riksdagen får ej obehörigen yppa vad som har förekom m it vid sam m anträde inom stängda dörrar. Riksdagen kan dock besluta a tt för särskilt fall helt eller delvis upphäva tystnadsplikten.

Tilläggsbestämmelse 2.4.1 I plenisalen skall finnas särskilda platser för åhörare. Å hörare som u p p träd e r störande kan genast utvisas. Om oordning uppstår bland åhörare, kan talm annen utvisa samtliga åhörare.

5 § Upptagning från offentligt kam m arsam m anträde för sändning i radio eller television får äga rum efter överenskom m else med talm anskon­ ferensen.

6 §

Kallelse till annat sam m anträde än som avses i 1 kap. 5 eller 6 § utfärdas av talm annen. Kallelsen skall anslås i riksdagens lokaler senast klockan 1 8 dagen före sam m anträdet och m inst fjo rto n tim m ar i förväg. Om synnerliga skäl föreligger, får kallelsen dock anslås senare. 1 sådant fall får sam m anträdet hållas endast om m er än hälften av riksdagens ledam öter medgiver det.

Tilläggsbestämmelser 2 . 6.1 Kallelse till sam m anträde bö r om möjligt införas i en eller flera dagliga tidningar. Avses a tt sam m anträde skall fortsätta efte r klockan 19, skall talm annen före klockan 16 sam m anträdesdagen u n d errätta kam m a­ ren m untligen och genom anslag.

2 . 6.2

När val skall förrättas, angives d e tta särskilt i kallelsen.

7 § Talm annen skall till varje sam m anträde låta u p p rätta föredragningslista över alla på kam m arens bord vilande ärenden. U ndantag får göras för ärende som antages bli behandlat inom stängda dörrar. Vid sam m anträdet

skall talm annen föredraga ärendena i den ordning vari de har tagits upp på föredragningslistan. Med ärende jäm ställes val som skall fö rrättas vid sam m anträdet.

Tilläggsbestämmelser 2.7.1 Förslag till ny statsm inister eller yrkande om m isstroendeförklaring föres upp som första p u n k t på föredragningslistan. I övrigt tages ärendena upp i följande ordning, om icke talm annen bestäm m er annat: 1. val, 2. prop o sitio n er sam t skrivelser från regeringen med redogörelse för viss verksam het, 3. förslag och redogörelser från andra riksdagsorgan än u tsk o tt, 4. m otioner, 5. u tsk o ttsb etän k a n d en i den ordning u tsk o tte n angives i tilläggsbe­ stäm m else 4.2.1.

2.7.2 F ör varje ärende göres anteckning om bordläggning. Har u tsk o tt hem ställt a tt ärende skall avgöras efter endast en bordläggning, anm ärkés det särskilt.

2.7.3 Om anteckning på föredragningslistan för särskilda fall föreskrives i tilläggsbestäm m elserna 2.10.1, 2.14.1, 3.6.1, 6.1.1, 6.1.2 och 6.2.2.

2.7.4 Före vaije sam m anträde anslås föredragningslistan i plenisalen och på de övriga platser som talm annen bestäm m er. Den skall dessutom delas u t till ledam öterna och till u tsk o tten . Föredragningslistan och tillhörande handlingar skall finnas tillgängliga i kam m arkansliet.

8 §

Beslut a tt sam m anträde skall avslutas eller a tt uppehåll skall göras i pågående sam m anträde fattas av kam m aren utan föregående överlägg­ ning.

9 § Talm annen ställer proposition till beslut. F inner han yrkande strida m ot grundlag eller m ot riksdagsordningen, skall han, med angivande av skäl, vägra proposition. Begär kam m aren ändå proposition, skall talm an­

nen hänvisa frågan till k o n stitu tio n su tsk o tte t för avgörande. P roposition får ej vägras på vad u tsk o tte t har förklarat icke strida m o t grundlag eller m ot denna riksdagsordning.

10 § Vid sam m anträde får varje ledam ot och varje statsråd, med de undantag denna riksdagsordning föreskriver, fritt y ttra sig i alla frågor som är u n d er behandling och om lagligheten av allt som tilldrager sig vid sam m anträdet. Statschefen kan avgiva äm betsförklaring inför kam m aren. Talm annen kan efter samråd med de av partigrupperna utsedda ledam öterna i talm anskonferensen besluta a tt d eb att u ta n sam band med annan handläggning får äga rum vid sam m anträde med kam m aren. Sådan d eb a tt får begränsas till a tt avse särskilt äm ne eller delas in i avsnitt efter äm ne.

Tilläggsbestämmelse

2 . 10.1 M eddelande om d eb a tt enligt 10 § tredje stycket skall tagas upp på föredragningslistan till det sam m anträde då d eb a tte n skall äga rum .

11 § Ingen får vid sam m anträde deltaga i behandlingen av ärende som rör h onom eller någon h onom närstående personligen. S tatsråd får dock deltaga i överläggningen i ärende angående hans tjänsteutövning.

12 § Ingen får vid sam m anträde u tta la sig otillbörligt om annan eller begagna personligen föroläm pande u ttry c k eller i övrigt i ord eller handling up p träd a på sätt som strider m ot god ordning. Den som har ord et skall begränsa sitt anförande till d et äm ne som behandlas. B ryter någon m ot vad som föreskrives i första stycket och rättar han sig ej efter talm annens erinran, får talm annen taga från h onom ord et för pågående överläggning.

13 § Talm annen skall samråda med de av partigrupperna u tse d d a ledam öter­ na i talm anskonferensen om uppläggningen av kam m arens överläggningar.

14 § Riksdagen kan i tilläggsbestämmelse till denna riksdagsordning föreskri­ va begränsning av antalet anföranden som en talare får hålla u nder överlägg­ ningen i en fråga och av tiden fö r varje anförande. Därvid får skillnad göras mellan olika kategorier av talare, såsom statsråd och företrädare för m ajoritet eller m inoritet i u tsk o tt eller för partigrupp, sam t m ellan talare som har efterkom m it anm odan av talm annen om förhandsanm älan inför en överläggning och talare som har u n d erlå tit det. Begränsning i y ttra n d e rä tte n som sägs i första sty ck et kan på förslag av talm annen beslutas också särskilt i sam band med överläggningen i viss fråga. Beslutet fattas utan föregående överläggning. Vid tilläm pningen av denna paragraf skall alltid iakttagas a tt envar som vill y ttra sig i en fråga därvid får tala i sex m inuter. R ätt till bem ötande och genm äle som avses i 15 § andra stycket föreligger oberoende av vad som kan ha bestäm ts enligt denna paragraf.

Tilläggsbestämmelser 2.14.1 Den som önskar ordet vid överläggning i kam m aren b ö r såvitt möjligt göra anm älan därom till kam m arkansliet senast dagen före d et sam m an­ träde då överläggningen skall inledas. Talm annen kan vid första bordläggningen av e tt u tsk o ttsb etän k a n d e anm oda dem som önskar y ttra sig när ärendet skall avgöras a tt anm äla sig enligt första stycket och därvid angiva den tid som de beräknar för sina anföranden. Talm annens anm odan antecknas på föredragningslista, som upptager b etänkandet. A nförande från den som har u n d erlåtit förhandsanm älan får ej överstiga sex m inuter, om icke talm annen finner skäl a tt medgiva längre tid.

2.14.2 A nförande i särskilt anordnad d e b a tt utan sam band med annan handläggning får icke överstiga fem ton m inuter eller, b eträffan d e anfö­ rande från statsråd eller en särskilt utsedd företrädare för varje parti­ grupp, tre ttio m inuter. Partigrupp skall till talm annen anm äla företrädare som sägs i första stycket.

15 § Talm annen bestäm m er ordningen mellan dem som före överläggningen i en viss fråga har anm ält a tt de vill y ttra sig. De som begär o rd et under överläggningen y ttra r sig i den ordning de har anm ält sig. Statsråd får u tan hinder av vad som sägs i första sty ck et göra k ortare inlägg för a tt bem öta annan talare. Med talm annens medgivande kan

ledam ot oberoende av talarordningen få o rd e t för genmäle till annan talare.

Tilläggsbestämmelser 2.15.1 O beroende av talarordningen kan talm annen läm na ord et till ledam ot för genmäle som innehåller upplysning eller rättelse med anledning av föregående talares anförande eller b em ötande av angrepp från dennes sida. Tiden för genm äle får ej överstiga tre m inuter, om ej talm annen av särskilda skäl medgiver utsträckning till sex m inuter. Varje talare kan få avgiva två genm älen på samma huvudanförande. Dock kan talm annen medgiva e tt tredje genm äle om högst tre m inuter.

2.15.2 O beroende av talarordningen får ledam ot u nder överläggningen i en fråga instäm m a med föregående talare utan a tt angiva skäl.

2.15.3 Särskilt inlägg från statsråd till b em ötande av annan talare får ej överstiga tio m inuter. Har talm annen redan beviljat ledam ot rä tt till genm äle, får denne y ttra sig före statsrådet.

2.15.4 Den som y ttra r sig skall tala från talarstolen eller från sin plats i plenisalen.

16 § Vid sam m anträde föres fullständigt proto k o ll. Ingen får tala u tanför pro to k o llet. Vid justering av pro to k o ll får beslut ej ändras. Kamm arens pro to k o ll sam t handlingar som inkom m er till eller utgår från kam m aren skall utgivas av try ck e t, om de ej enligt vad som föreskrives särskilt skall hållas hemliga.

Tilläggsbestämmelser 2.16.1 Y ttrande vid sam m anträde skall upptecknas och utan dröjsm ål göras tillgängligt på kam m arkansliet. H ar talaren ej gjort anm ärkning m ot uppteckningen senast klockan 12 den fem te vardagen efter sam m anträ­ det, anses han ha godkänt den. Om talaren ju sterar uppteckningen, bör han på den anteckna sitt nam n eller sin signatur.

2.16.2 P rotokoll justeras av kam m aren på sjunde vardagen efte r sam m anträ­ det, om riksdagen sam m anträder då, och annars vid närm ast följande sam m anträde. P rotokoll som ej har ju sterats vid slu tet av e tt riksm öte justeras vid den tid p u n k t som talm annen bestäm m er. M eddelande om tiden för sådan justering införes i den eller de tidningar i vilka kam m ar­ sam m anträden gives till känna. P rotokollet justeras inför de ledam öter som är närvarande. Vid justeringssam m anträde kan ledam ot begära beriktigande av p ro to ­ kollet i fråga om y ttra n d e som annan ledam ot har godkänt enligt 2.16.1.

3 kap. ÄRENDENAS VÄCKANDE

1 §

Regeringen avgiver förslag till riksdagen genom proposition. Proposition skall vara åtföljd av regeringens p ro to k o ll i ärendet, av redogörelse för ärendets tidigare behandling, av m otivering och av lagrådets y ttra n d e , då sådant föreligger.

Tilläggsbestämmelse 3.1.1

Proposition avlämnas genom att den gives in till kam m arkansliet. Den anm äles av talm annen vid sam m anträde med kam m aren efte r det a tt den har delats u t till riksdagens ledam öter.

2 §

B udgetåret börjar den 1 juli. Regeringen skall senast den 10 januari eller, om h inder m öter till följd av nyligen in trä ffat regeringsskifte, snarast m öjligt d ärefter avlämna proposition med förslag till statsbudget (budgetproposition) för d e t närm ast följande budgetåret. P ropositionen skall innehålla finansplan och nationalbudget. Regeringen skall avgiva särskilt förslag till slutlig reglering av statsbudgeten (kom pletteringsproposition). Sådant förslag skall om hinder ej m öter avlämnas före utgången av april månad. Annan p roposition angående anslag för det närm ast följande budget­ året skall avlämnas senast den 20 mars, såvida regeringen icke finner a tt propositionens behandling kan uppskjutas till följande riksm öte. Proposition med förslag om n y tt eller väsentligen höjt anslag bör innehålla uppskattning av fram tida kostn ad er för d e t ändam ål som förslaget avser. Om förslag till anslag grundar sig på plan fö r längre tid än den för vilken anslaget har beräknats i propositionen, bör planen redovisas.

3 § Annan p roposition än sådan som avses i 2 § skall avlämnas senast den 10 april, om regeringen anser a tt p ro p ositionen bö r behandlas under pågående riksm öte.

4 § Bestäm m elserna i 2 § andra sty ck et och 3 § om den tid då proposi­ tion skall avlämnas gäller endast vid lagtima riksm öte som enligt 1 kap. 4 § skall avslutas senast den 31 maj. Bestäm m elserna gäller ej 1. om budgetpropositionen med stöd av 2 § har avläm nats e fte r den 10 januari, 2. i fråga om proposition varigenom regeringen enligt lag för prövning underställer riksdagen en utfärdad förordning, 3. om regeringen finner synnerliga skäl föreligga a tt avlämna proposi­ tionen senare.

5 § Regeringen b ö r avläm na sina propositioner på sådana tider a tt anhop­ ning av arbete hos riksdagen om möjligt förebygges. Regeringen skall sam råda med talm annen därom . P roposition kan avlämnas även när riksm öte ej pågår.

6 §

Regeringen får läm na m eddelande till riksdagen genom skrivelse eller också m untligen genom statsråd vid sam m anträde med kam m aren.

Tilläggsbestämmelser 3.6.1 Skall statsråd vid sam m anträde med kam m aren läm na m untligt m ed­ delande till riksdagen, bör anteckning härom göras på föredragningslistan till sam m anträdet.

3.6.2 Regeringen skall årligen sam tidigt med budgetpropositionen läm na riksdagen redogörelse för verksam heten inom de kom m ittéer som har tillsatts på grund av regeringens beslut.

7 § U tsk o tt får väcka förslag hos riksdagen i äm ne som hö r till dess handläggning.

8 §

A nnat organ som helt eller delvis utses av riksdagen får väcka förslag hos riksdagen i fråga som rör organets kom petens, organisation, personal eller verksam hetsform er. Riksdagen kan föreskriva a tt sådant organ även i annat fall får väcka förslag hos riksdagen. Om redogörelse till riksdagen från riksdagsorgan är särskilt föreskrivet.

Tilläggsbestäm melser 3.8.1 Förslag och redogörelse från riksdagsorgan, som avses i 8 §, ingives till kam m arkansliet och anm äles av talm annen vid sam m anträde med kam ­ m aren efter d et a tt förslaget eller redogörelsen h a r delats u t till riksda­ gens ledam öter.

3.8.2 Talm anskonferensen får väcka förslag hos riksdagen i fråga som gäller riksdagsarbetets bedrivande. Talm anskonferensen kan vidare i annat fall framlägga förslag för riksdagen i fråga som gäller riksdagen eller dess organ, om förslaget grundar sig på utredning som talm anskonferensen har tillsatt på riksdagens uppdrag. Riksdagens förvaltningsstyrelse får väcka förslag hos riksdagen i fråga, som rör förvaltningen inom riksdagen eller dess m yndigheter, om denna faller u nder styrelsens handläggning.

3.8.3 Om förslagsrätt för fullm äktige i riksbanken, fullm äktige i riksgälds­ k o n to ret, riksdagens om budsm än och riksdagens revisorer i annan fråga än som avses i 8 § första stycket första p u n k te n föreskrives särskilt.

9 § Riksdagsledam ot avgiver förslag till riksdagen genom m otion. 1 en och samma m otion får icke sam m anföras förslag i skilda äm nen.

Tilläggsbestämmelse 3.9.1

Motion avlämnas genom a tt den gives in till kam m arkansliet av m otionär personligen eller, om m otionären eller m otionärerna har förfall, av annan

riksdagsledam ot. U nder uppehåll i riksdagsarbetet vid ju l eller påsk får m otion dock insändas med posten. M otion bö r läm nas i fyra exem plar och innehålla uppgift om det p arti som m otionären tillhör och om m otionärens plats i plenisalen. Talm annen anm äler m otion för kam m aren.

10 § M otion får väckas inom fem ton dagar från den dag då budgetproposi­ tionen anm äldes i kam m aren. Om riksm ötet u p p h ö r innan m otionstiden har gått till ända, löper ny m otionstid om fem ton dagar från böljan av nästa lagtim a riksm öte. Fastställes i något fall statsbudget för annan tid än budgetåret, bestäm m er riksdagen om m otionstidens förläggning.

11 § U töver vad som följer av 10 § får m otion med anledning av proposi­ tion avlämnas inom fem ton dagar från den dag då propositionen anm äldes i kam m aren. I ärende som m åste avgöras skyndsam t kan riksdagen, om den finner synnerliga skäl föreligga, på förslag av regering­ en besluta om k ortare m otionstid. M otion får i de fall som riksdagen föreskriver väckas med anledning av skrivelse från regeringen med redogörelse för viss verksam het. Därvid äger bestäm m elserna i första stycket m otsvarande tilläm pning.

Tilläggsbestämmelse 3.11.1 Motion får avlämnas med anledning av skrivelse från regeringen med årlig redovisning för verksam heten inom S tatsföretag AB.

12 § Har proposition u ppskjutits från e tt riksm öte till annat, får m otion med anledning av propositionen väckas 1. vid första riksm ötet i valperiod inom sju dagar från dess början, 2. om propositionen har väckts så sent under riksm öte att den i 11 § föreskrivna m otionstiden icke har löpt u t när riksm ötet upphör, senast på andra dagen av nästa lagtim a riksm öte eller, om riksdagen dessförinnan beslutar a tt behandla propositionen vid urtim a riksm öte, inom sju dagar från beslutet. Vid tilläm pningen av första stycket skall med proposition jäm ställas skrivelse som avses i 11 § andra stycket.

13 § Bestäm m elserna i 11 och 12 §§ äger m otsvarande tilläm pning på m otion med anledning av förslag av sådant riksdagens organ som avses i 8 §. Riksdagen kan föreskriva a tt m otion får väckas också med anledning av redogörelse till riksdagen från sådant organ.

Tilläggsbestämmelse 3.13.1 M otion får avlämnas med anledning av redogörelse från fullm äktige i riksbanken, fullm äktige i riksgäldskontoret, styrelsen för riksdagsbiblio­ te k et, riksdagens om budsm än eller riksdagens revisorer.

14 § Har riksdagen kallats till urtim a riksm öte m ed stöd av begäran från ledam öter i riksdagen, får m otion i fråga som har fö ra n lett kallelsen avlämnas inom fyra dagar från riksm ötets början.

15 § Motion med anledning av händelse av större vikt får m edan riksm öte pågår väckas gem ensam t av m inst tio ledam öter, om händelsen ej har kunnat förutses eller beaktas u nder m otio n stid som avses i 10 § eller kunnat föranleda m o tio n srä tt enligt annan bestäm m else i d etta kapitel.

16 § K o n stitu tio n su tsk o tte t skall till kam m aren för slutligt beslut anm äla vilande beslut i ärende angående grundlag eller riksdagsordningen. Skall efter vad som sägs i regeringsform en i annat fall tilläm pas den ordning som gäller för grundlagsändring, skall vilande beslut i ärendet anmälas av det u tsk o tt till vars handläggning frågan hör.

17 § Yrkande om m isstroendeförklaring skall fram ställas vid sam m anträde med kam m aren. Y rkandet skall avlämnas skriftligen till proto k o llet så snart det har fram ställts.

18 §

Vill åklagare påkalla a tt riksdagen enligt 4 kap. 8 § första stycket regeringsform en medgiver att talan väckes m ot riksdagsledam ot eller att ingripande göres i dennes personliga frihet, skall han skriftligen ansöka om det hos riksdagens talm an. Vad som har sagts nu om åklagare skall

gälla även annan sorn vill begära riksdagens medgivande a tt få föra talan vid dom stol med anledning av riksdagsledam ots handlande. Är ansökningshandlingen så ofullständig a tt den icke kan läggas till grund för riksdagens prövning eller har sökanden icke gjort antagligt att han är behörig a tt vidtaga eller hos m yndighet begära den åtgärd, varom fråga är, skall talm annen avvisa ansökan. I an n at fall skall han anmäla den vid sam m anträde med kam m aren.

Tilläggsbestämmelse 3.18.1 Sökande skall i ansökningshandlingen angiva de om ständigheter på vilka ansökan grundas.

19 § P roposition och m otion får återkallas till dess u tsk o tt har avgivit betänkande i ärendet. Återkallas proposition, förfaller m otion som har väckts med anledning av propositionen. Har proposition blivit återkallad, får m otion väckas m ed anledning därav inom sju dagar från det a tt återkallelsen anm äldes i kam m aren.

Tilläggsbestämmelse 3.19.1 Å terkallelse skall göras i skrivelse, som ingives till kam m arkansliet. Talm annen avskriver förslag som har återkallats eller förfallit på grund av återkallelsen och gör anm älan härom i kam m aren. Om förslaget har hänvisats till u tsk o tt, skall d etta underrättas om avskrivningen.

20 §

Vad som i allm änhet gäller om beräkning av lagstadgad tid skall tilläm pas också på tid då åtgärd enligt bestäm m else i d e tta kapitel senast skall vidtagas.

4 kap. ÄRENDENAS BEREDNING

1 § Proposition, m otion sam t förslag och redogörelse från riksdagsorgan som sägs i 3 kap. 8 § skall fö r beredning hänvisas till u tsk o tt. Detsamma skall gälla ansökan som åsyftas i 3 kap. 18 § och som talm annen har anm ält i kam m aren sam t skrivelse från regeringen med redogörelse för viss verksam het.

Innan ärende hänvisas till u tsk o tt skall det bordläggas vid sam m anträde med kam m aren, om kam m aren icke beslutar om edelbar hänvisning.

2 §

Riksdagen skall vid början av varje lagtim a riksm öte inom sig tillsätta ett k o n stitu tio n su tsk o tt, e tt fin an su tsk o tt, e tt sk a tte u tsk o tt och m inst tolv andra u tsk o tt. Valet gäller för tiden till dess nästa lagtima riksm öte börjar. Riksdagen kan under riksm öte tillsätta ytterligare u tsk o tt för längst den tid som har angivits i första stycket.

Tilläggs b estäm m elser 4.2.1 Riksdagen skall inom en vecka från början av lagtim a riksm öte tillsätta följande sexton u tsk o tt: 1. e tt k o n stitu tio n su tsk o tt (KU), 2. e tt fin an su tsk o tt (FiU ), 3. ett sk a tte u tsk o tt (SkU ), 4. e tt ju stitie u tsk o tt (JuU ), 5. e tt lagutskott (LU), 6. e tt u trik e su tsk o tt (UU), 7. ett försvarsutskott (F ö ll), 8. ett socialförsäkringsutskott (SfU), 9. e tt so cialutskott (SoU ), 10. e tt k u ltu ru tsk o tt (KrU), 11. e tt u tb ild n in g su tsk o tt (UbU), 12. e tt tra fik u tsk o tt (TU ), 13. ett jo rd b ru k su tsk o tt (JoU ), 14. e tt n äringsutskott (NU), 1 5. e tt in rik esu tsk o tt (InU ) och 16. e tt civilutskott (CU). U tskotten väljes i den ordning de har tagits upp ovan.

4.2.2 T illsätter riksdagen ytterligare u tsk o tt, skall den angiva dess huvudsak­ liga arbetsuppgifter.

3 § Varje u tsk o tt skall bestå av udda antal ledam öter, lägst fem ton.

4 Riksdagen 1973. 1 sami. N r 90 * *

Tilläggsbestämmelse 4.3.1

Varje u tsk o tt skall bestå av fem to n ledam öter.

4 § K o n stitu tio n su tsk o tte t skall, utöver sin uppgift enligt 12 kap. 1 § regeringsform en, bereda ärenden som rör grundlagarna och riksdagsord­ ningen.

5 § F in an su tsk o ttet skall, utöver sina uppgifter enligt 8 kap. 6 § och 9 kap. 4 § regeringsform en, bereda ärenden om allm änna riktlinjer för den ekonom iska politiken och för budgetregleringen sam t ärenden som rör riksbankens verksam het. S k a tte u tsk o tte t skall, utöver sin uppgift enligt 8 kap. 6 § regerings­ form en, bereda ärenden om statliga och kom m unala skatter.

6 §

Riksdagen föreskriver efter vilka grunder övriga ärenden skall fördelas m ellan u tsk o tt. Därvid skall iakttagas a tt ärenden som hö r till ett äm nesom råde hänföres till sam m a u tsk o tt. Dock får bestäm m as att ett u tsk o tt skall finnas för beredning av ärenden om sådan lag som avses i 8 kap. 2 § regeringsform en, oberoende av äm nesom råde. Riksdagen kan avvika från de grunder som sålunda har fastställts liksom från 5 §, om det i särskilt fall är påkallat av hänsyn till sam bandet m ellan olika ärenden, e tt ärendes särskilda beskaffenhet eller arbetsför­ hållandena.

Tilläggsbestäm m elser 4.6.1 K o n stitu tio n su tsk o tte t skall, utöver sina uppgifter enligt 4 §, bereda ärenden om lagstiftning i k o n stitutionella och allm änt förvaltningsrättsliga äm nen, ärenden om press- eller partistöd, lagstiftning om radio, television och film liksom andra ärenden som angår y ttran d efrih et, opinionsbildning och religionsfrihet, övriga ärenden om riksdagen, riks­ dagens om budsm an och riksdagens m yndigheter uto m riksbanken, riks­ gäldskontoret och riksdagens revisorer, ärenden om medgivande från riksdagen a tt väcka talan m ot riksdagsledam ot eller a tt ingripa i hans personliga frihet sam t ärenden av allm än betydelse fö r den kom m unala självstyrelsen. 4.6.2 F in an su tsk o tte t skall, utöver sina uppgifter enligt 5 § första stycket, bereda ärenden om beräkning av statens inkom ster och andra ärenden

rörande statsbudgeten, som icke tillhör annat u tsk o tts beredning, allm änt budgettekniska ärenden, ärenden om penning-, kredit- och valutapolitiken, om riksgäldskontoret och riksdagens revisorer, om förvaltningsrevision, statlig redovisning och rationalisering, om upphandling i allm änhet inom statsförvaltningen, om statens egendom i allm änhet samt förvaltningsekonom iska ärenden i övrigt som icke rö r enbart visst äm nesom råde. Det skall även sam m anställa statsbudgeten.

S k a tte u tsk o tte t skall, utöver sina uppgifter enligt 5 § andra stycket, bereda ärenden om taxering, uppbörd och folkbokföring samt ärenden om alkoholhaltiga varor.

4.6.4 Ju stitie u tsk o tte t skall bereda ärenden som rör dom stolarna, arrende­ näm nderna och hyresnäm nderna, åklagarväsendet, polisväsendet och krim inalvården sam t ärenden rörande bro ttsb alk en , rättegångsbalken och lagar som ersätter eller har nära sam band med föreskrifter i dessa balkar.

4.6.5 L ag u tsk o ttet skall bereda ärenden rörande giftermåls-, föräldra-, ärv­ da-, handels- eller jordabalken eller lagar som ersätter eller a n k n y ter till föreskrifter i dessa balkar, i den mån ärendena icke tillhör annat u tsk o tts beredning. Det skall även bereda ärenden som gäller lagstiftning om försäkringsavtalsrätt, bolags- och föreningsrätt, växel- och ch eck rätt, skadeståndsrätt, im m aterialrätt, utsökning, konkurs, in ternationell privat­ rätt sam t lagstiftning i andra ärenden av allm änt privaträttslig beskaffen­ het.

4.6.6 U trik esu tsk o tte t skall bereda ärenden om rikets förhållande till och överenskom m elser m ed främ m ande stater och m ellanfolkliga organisatio­ ner, Sveriges representation i utlan d et och bistånd till främ m ande lands utveckling sam t ärenden i övrigt om utrikes handel och intern atio n ellt ekonom iskt sam arbete, allt i den m ån ärendena icke tillhör annat u tsk o tts beredning.

4.6.7 F örsvarsutskottet skall bereda ärenden om m ilitärt försvar, civilförsvar, psykologiskt försvar, ekonom iskt försvar, vapenfri tjänst och värnplikti­ gas ekonom iska förm åner.

4.6.8 Socialförsäkringsutskottet skall bereda ärenden om allmän försäkring och yrkesskadeförsäkring sam t studiesociala ärenden.

4.6.9 S ocialu tsk o ttet skall bereda ärenden om barna- och ungdom ssvård, åldringsvård, nykterhetsvård, socialhjälp, stöd åt barnfam iljer, arbetar­ skydd, arbetstid, sem ester, hälso- och sjukvård, handikappvård och reha­ bilitering sam t sociala ärenden i övrigt.

4.6.10 K u ltu ru tsk o tte t skall bereda ärenden som rör allm änna kultur- och bildningsändam ål, ungdom sverksam het, intern atio n ellt k u lturellt samar­ bete sam t idrotts- och friluftsverksam het. Det skall även bereda kyrkofrå­ gor och ärenden om radio och television i den mån de icke tillhör k o n stitu tio n su tsk o tte ts beredning.

4.6.11 U tb ildningsutskottet skall bereda ärenden om högre utbildning och forskning, skolväsendet, lärarutbildning och vuxenutbildning.

4.6.12 T ra fik u tsk o ttet skall bereda ärenden om järnvägar, post, telegraf, telefon, vägar, vägtrafik, sjöfart, lu ftfa rt och väderlekstjänst.

4.6.13 Jo rd b ru k su tsk o tte t skall bereda ärenden om jo rd b ru k , skogsbruk, trädgårdsnäring, ja k t, fiske och v atten rätt. Det skall även bereda ärenden om naturvård sam t ärenden om miljövård i övrigt som icke tillhör annat u tsk o tts beredning.

4.6.14 N äringsutskottet skall bereda ärenden om allm änna riktlinjer för näringspolitiken och därm ed sam m anhängande forskningsfrågor sam t ärenden om industri och hantverk, handel, statlig företagsam het, kon­ sum entfrågor, pris- och konkurrensförhållanden i näringslivet, kredit- och fondväsendet och det affärsmässiga försäkringsväsendet.

4.6.15 In rik esu tsk o ttet skall bereda ärenden om arbetsm arknaden, regional utveckling, lokaliseringsstöd, allmän tjänsteplikt, arbetsavtalsrätt, arbets­

löshetsförsäkring, arbets- och anställningsförhållanden i allmän tjänst, svenskt m edborgarskap och utlänningars ställning.

4.6.16 C ivilutskottet skall bereda ärenden om bostadspolitiken, hyresregle­ ring, bebyggelseplanläggning, byggnadsväsende!, fysisk planering, ex p ro p ­ riation, fastighetsbildning, lantm äteriväsendet, länsförvaltningen m ed lo­ kala sk attem yndigheter och exekutionsväsendet, statistik, brandväsendet och rikets adm inistrativa indelning sam t sådana kom m unfrågor som icke tillhör k o n stitu tio n su tsk o tte ts beredning.

7 § A nnat ärende än budgetpropositionen får delas mellan två eller flera u tsk o tt endast om särskilda skäl föranleder det.

8 § U tsk o tt skall avgiva betänkande i ärende som har hänvisats till u tsk o tte t och som ej har återkallats. U tsk o tt kan dock överflytta ärende till annat u tsk o tt, om d etta sam tycker därtill, eller överenskom m a med e tt eller flera u tsk o tt a tt de skall bereda ärendet gem ensam t genom deputerade i sam m ansatt u tsk o tt. Sådant u tsk o tt avgiver betänkande till riksdagen. Betänkande i ärende vars behandling har uppskjutits från en valperiod för riksdagen till nästa skall avgivas av u tsk o tt som har tillsatts av den nyvalda riksdagen. U tsk o tt kan till anm älan till kam m aren av vilande beslut som sägs i 3 kap. 16 § foga y ttra n d e i ärendet.

Tilläggsbestämmelse

4.8.1 Beslut av finans- och sk a tte u tsk o tte n i fråga som avses i 8 kap. 6 § regeringsform en meddelas regeringen genom skrivelse.

9 § Ä rende, i vilket u tsk o tt har avgivit betänkande, skall från kam m aren återförvisas till u tsk o tte t för ytterligare beredning, om m inst en tredjedel av de röstande ansluter sig till yrkande om det. Återförvisning enligt denna paragraf får ej göras m er än en gång i sam m a ärende. K am m aren kan även hänvisa ärendet till annat u tsk o tt för ytterligare beredning. Föreligger sam tidigt yrkande härom och yrkande om återfö r­ visning, skall sistnäm nda yrkande prövas först. Beslutas därvid återfö r­

visning, förfaller yrkandet om hänvisning till annat u tsk o tt. 10 § Statlig m yndighet skall läm na upplysningar och avgiva y ttra n d e , då u tsk o tt begär det. Sådan skyldighet åligger dock ej regeringen. M yndig­ het som ej lyder under riksdagen kan hänskjuta begäran från u tsk o tt till regeringens avgörande. Begär m inst en tredjedel av ledam öterna i e tt u tsk o tt vid behandlingen av ett ärende att upplysningar eller y ttra n d e skall inhäm tas från m yndig­ het som avses i första stycket, skall u tsk o tte t föranstalta om d e tta , såvida det icke finner att därm ed förenat dröjsm ål med ärendets behandling skulle leda till avsevärt men.

11 § U tsk o tt får sam m anträda också u nder tid då riksm öte icke pågår, om dess u ppgifter kräver det. Tilläggsbestämmelser 4.11.1 U tskott sam m anträder första gången på kallelse av talm annen inom två dagar efter valet. D ärefter sam m anträder u tsk o tte t på kallelse av ordföranden. F ör ändam ål som sägs i 9 kap. 4 § regeringsform en kan fin an su tsk o ttet sammankallas också på begäran av regeringen. F ör ända­ mål som sägs i 8 kap. 6 § regeringsform en sam m ankallas finans- och sk a tte u tsk o tte n första gången på begäran av regeringen. Skall u tsk o tt enligt vad nu sagts sam m ankallas på regeringens begäran, utfärdas kallel­ sen av talm annen. Personlig kallelse skall utgå till samtliga ledam öter och suppleanter. Kallelse bör om möjligt anslås i riksdagens lokaler senast klockan 18 dagen före sam m anträdet och införas i en eller flera dagliga tidningar.

4.11.2 U tsk o tt får sam m anträda sam tidigt med kam m aren endast om för­ handlingen i kam m aren avser annat än ärendes avgörande eller val och u tsk o tte t i förväg har medgivit det genom enhälligt beslut.

4.11.3 Innan ordförande har valts, föres o rd et av den av de närvarande ledam öterna som har varit ledam ot av riksdagen längst tid. Om två eller flera har tillh ö rt riksdagen lika länge, har den äldste av dem företräde. Vid gem ensam t sam m anträde m ed finans- och sk a tte u tsk o tte n enligt 8 kap. 6 § regeringsform en föres ordet av den av u tsk o ttso rd fö ran d en a som har varit ledam ot av riksdagen längst tid. Om de har tillh ö rt riksdagen lika länge, har den äldste av dem företräde.

4.11.4 Över sam m anträde med u ts k o tt föres protokoll.

12 § U tskott skall sam m anträda inom stängda dörrar. Om särskilda skäl föreligger, kan u tsk o tte t medgiva a tt även annan än ledam ot, suppleant och tjänstem an i u tsk o tte t är närvarande.

13 § I u tsk o tt får ingen närvara, när ärende som rö r honom eller någon honom närstående personligen förekom m er till överläggning eller beslut.

14 § O m röstning inom u tsk o tt skall göras öppet. Är rösterna lika delade, gäller den m ening som o rdföranden biträder. Ledam ot som har förlorat vid om röstning inom u tsk o tt kan till u tsk o tte ts betänkande foga reservation med yrkande. B etänkandet får dock icke fördröjas därigenom.

15 § L edam ot, suppleant eller tjänstem an i u tsk o tt får ej obehörigen yppa vad som enligt beslut av regeringen eller u tsk o tte t skall hållas hem ligt m ed hänsyn till rikets säkerhet eller av annat synnerligen viktigt skäl, som betingas av förhållandet till främ m ande stat eller m ellanfolklig organisa­ tion.

5 kap. ÄRENDENAS AVGÖRANDE 1 § U tskotts betänkande skall före ärendets avgörande bordläggas vid två sam m anträden med kam m aren, om ej riksdagen på u tsk o tte ts förslag beslutar a tt ärendet skall avgöras e fte r endast en bordläggning.

Tilläggsbestämmelser 5.1.1 U tskottsbetänkande får icke anm älas i kam m aren förrän det har delats u t till riksdagens ledam öter.

5.1.2 Vill ledam ot in fö r avgörandet av e tt ärende fram ställa yrkande som ej redovisas i u tsk o tte ts betänkande, skall han snarast möjligt underrätta talm annen om yrkandet. Y rkandet bör sättas upp skriftligt och delas ut till ledam öterna innan ärendet avgöres; m otiveringen skall därvid uteläm ­ nas.

2 §

Ä rende om m isstroendeförklaring skall ligga på kam m arens bord till det andra sam m anträdet efter det då yrkandet fram ställdes och avgöras senast vid det därpå följande sam m anträdet. Vad sålunda har föreskrivits äger m otsvarande tilläm pning på förslag av talm annen till ny statsm inister. Därvid skall iakttagas den i 6 kap. 2 § andra sty ck et regeringsform en föreskrivna fristen.

3 § Ärende i vilket överläggning äger rum får ej upptagas till avgörande förrän kam m aren på talm annens förslag har fu n n it överläggningen avslu­ tad. Ärende avgöres m ed acklam ation eller, om ledam ot yrkar det, genom om röstning. F ordras för beslut anslutning från särskilt flertal, skall ärendet alltid avgöras genom om röstning. A vgörandet av ärende skall, om det behövs, delas upp på skilda beslut.

4 § N är ärende avgöres med acklam ation, skall talm annen ställa proposi­ tion på varje yrkande som har fram ställts under överläggningen. Proposi­ tionen avfattas så a tt den kan besvaras med ja eller nej. Talm annen tillkännagiver hur beslutet har u tfallit enligt hans up p fattn in g och befäster det med klubbslag, om ej om röstning begäres.

5 § När ärende avgöres genom om röstning, ställes m ot det yrkande, som enligt talm annens u ppfattning har vunnit riksdagens bifall, eller, när acklam ation ej har sk ett, m ot det yrkande, som talm annen bestäm m er, annat yrkande som k ontraproposition. Föreligger flera än två yrkanden som kan ställas m ot varandra, skall först med tilläm pning av 4 § beslutas vilket yrkande som skall vara k o n traproposition. O m röstning göres öppet. Talm annen tillkännagiver hur om röstningen har utfallit och befäster beslutet m ed klubbslag.

Tilläggsbestäm m elser 5.5.1 Då om röstning skall äga rum , u p p rä tta r talm annen om röstningsproposition. F ordras i visst fall för beslut anslutning från särskilt flertal, angives det i om röstningspropositionen. Sedan ledam öterna e fte r förvarning har intagit sina platser i plenisalen, läses om röstningspropositionen upp och underställes kam m aren för godkännande. O m röstning kan fö rrättas m ed uppresning. Om talm annen e fte r om ­ röstning med uppresning finner tvekan råda om om röstningens resultat eller ledam ot begär rösträkning, verkställes ny om röstning med om röstningsapparat eller, när sådan icke kan användas, med nam nupprop.

5.5.2 Vid om röstning med uppresning uppm anar talm annen först de leda­ m öter som vill rösta för ja-propositionen att resa sig och riktar därefter sam m a uppm aning till de ledam öter som vill rösta fö r nej-propositionen. Vid om röstning med om röstningsapparat fotograferas den tablå som visar hur varje ledam ot har röstat. Vid om röstning med n am nupprop anm odar talm annen två ledam öter att taga plats vid talm ansbordet för a tt föra anteckningar över o m röst­ ningen. Vice talm ännen ropas upp först och d ärefter övriga ledam öter e fte r platsnum m er i plenisalen. Något av följande svar skall avgivas: ja, nej, avstår.

6 §

U ppkom m er lika röstetal vid om röstning om vilket yrkande som skall vara k o ntraproposition, avgöres utgången genom lottning. Är rösterna lika delade i huvudom röstning ställer talm annen proposi­ tion på förslag om återförvisning av ärendet till u tsk o tte t. Ä rendet skall återförvisas om minst hälften av de röstande förenar sig härom . Beslutas ej återförvisning, avgör lo tten vilken mening som skall vara riksdagens beslut. E fter återförvisning upptages ärendet på n y tt i sin helhet till avgörande i kam m aren. U ppstår därvid åter lika röstetal vid huvudom röstning, skall lo ttning äga rum genast.

7 § Har avgörandet i lagärende delats upp på två eller flera beslut, får riksdagen om edelbart e fte r det sista delbeslutet på förslag av talm annen eller ledam ot besluta a tt ärendet skall för ytterligare beredning återfö r­ visas till u tsk o tte t. Beslutar riksdagen återförvisning, har delbesluten förfallit. Beslut enligt denna paragraf om återförvisning av ärende får ej upprepas.

8 §

F ordras för beslut anslutning från särskilt flertal och föreligger m er än ett förslag till sådant beslut, utväljer riksdagen först, med tilläm pning av vad som »gäller i allm änhet, e tt av förslagen. D ärefter avgöres om d etta förslag skall antagas eller förkastas. Föreligger sam tidigt två eller flera yrkanden om m isstroendeförklaring m ot sam m a statsråd, skall endast en om röstning äga rum.

9 § L edam ot får om edelbart efter ärendes avgörande anm äla reservation eller avgiva röstförklaring.

10 § G enom särskilt beslut kan riksdagen till närm ast följande lagtim a riksm öte uppskjuta behandlingen av ärende. Ärende som gäller sta tsb u d ­ geten för närm ast följande budgetår får dock uppskjutas endast om det kan ske utan olägenhet för budgetregleringen. Beslut om uppskov kan upprepas. Avslutas riksm öte i fö rtid med anledning av ex tra val, skall ärende som riksdagen icke har h u n n it avgöra anses utan särskilt beslut up p sk ju tet till det första lagtim a riksm ötet efter valet. . Ärende som ej har återkallats skall avgöras före utgången av kalender­ året efte r det då ärendet väcktes eller, om hinder härem ot m öter till följd av fö rordnande om ex tra val, snarast möjligt efter det a tt den nyvalda riksdagen har sam m anträtt.

Tilläggsbestäm m else 5.10.1 Beslut a tt u ppskjuta ärende fattas på fram ställning av u tsk o tt, till vars handläggning ärendet hör. U tsk o ttet skall inhäm ta y ttra n d e från talm ans­ konferensen. K am m aren kan även utan sådan fram ställning besluta uppskov i sam band med behandlingen av utsko ttsb etän k an d e.

11 § Riksdagen kan vid u rtim a riksm öte besluta a tt till behandling upptaga u p pskjutet ärende.

Tilläggsbestämmelse 5.11.1 Beslut a tt vid urtim a riksm öte upptaga up p sk ju tet ärende fattas på förslag av u tsk o tt till vars handläggning ärendet hö r eller på förslag av talm annen. T alm anskonferensen skall höras i frågan.

1 2 § Slutligt beslut i ärende angående grundlag fattas vid första riksm ötet i den valperiod som följer på riksdagsvalet närm ast efter det vilande beslutet i ärendet, såvida ej avgörandet uppskjutes till annat riksm öte. I fråga om uppskov äger bestäm m elserna i 10 § första och andra styckena och i 11 § m otsvarande tilläm pning. Ä rendet skall avgöras slutligt före nästa ordinarie val till riksdagen.

Tilläggsbestämmelse 5.12.1 Tilläggsbestäm melserna 5.10.1 och 5.11.1 äger m otsvarande tilläm p­ ning i fråga om uppskov med slutligt beslut i ärende angående grundlag.

13 § Riksdagens beslut i anledning av proposition sam t annat beslut, varom regeringen skall u n derrättas, m eddelas regeringen genom skrivelse.

Tilläggsbestäm m else 5.13.1 Riksdagens beslut med anledning av proposition sam t annat beslut, av talm annen. U tskott som har b erett ärende skall få del av kam m arens beslut i ärendet.

6 kap. INTERPELLATIO NER OCH FRÅGOR T ILL STATSRÅD

1 § Interpellation skall ha bestäm t innehåll och vara försedd med motive­ ring. Interpellation bör väckas endast i angelägenhet av större allm änt intresse. Riksdagen beslutar om interpellationen får framställas. Beslutet fattas utan föregående överläggning. Statsråd, som icke besvarar interpellation inom fyra veckor från det att riksdagen medgav a tt interpellationen fick fram ställas, skall före utgången av denna tid m untligen m eddela riksdagen varför svar uteblir eller anstår. Sådant m eddelande får ej följas av överläggning. Interpellation förfaller om den ej har besvarats vid det riksm öte då den väcktes.

Kartong: S. 59, tilläggsbestäm m else 5.13.1 första stycket första raden har rättats.

Tilläggsbestämmelser 6 . 1.1 Interpellation ingives till kam m arkansliet och anm äles av talm annen vid sam m anträde med kam m aren utan dröjsm ål efter det a tt interpellationen har delats u t till riksdagens ledam öter. Frågan huruvida interpellationen får fram ställas avgöres vid närm ast följande sam m anträde och tages upp på föredragningslistan till d etta sam m anträde. Medgiver riksdagen att interpellationen får fram ställas, låter talm annen skyndsam t statsrådet få del av den. Den som vid riksm öte, som enligt 1 kap. 4 § skall avslutas senast den 31 maj, ingiver in terpellation till kam m arkansliet efte r utgången av april m ånad skall i in terpellationen angiva skälen till a tt denna icke har ingivits tidigare.

6 . 1.2 När statsråd äm nar besvara in terpellation, bestäm m er talm annen efter samråd m ed statsrådet vid vilket sam m anträde svaret skall lämnas. M eddelande härom anslås senast klockan 11 dagen före sam m anträdet och tages upp på föredragningslistan. Svar på interpellation får delas u t till ledam öterna i förväg. Har så skett, kan statsrådet begränsa sitt anförande till en sam m anfattning av svaret.

2 §

Fråga skall ha bestäm t innehåll. Den får vara försedd med en kort inledande förklaring. N är fråga besvaras, får endast den ledam ot som har fram ställt frågan och det statsråd som läm nar svaret taga del i överlägg­ ningen. Riksdagen kan föreskriva begränsning i y ttra n d e rä tte n för dessa talare u töver vad som följer av 2 kap. 14 §.

Tilläggsbestäm m elser

6 . 2.1 Fråga ingives till kam m arkansliet. Den skall vara egenhändigt u nder­ tecknad av den ledam ot som fram ställer frågan. Talm annen låter utan dröjsmål statsrådet få del av frågan och anm äler den vid närm ast följande sam m anträde.

6 . 2.2

Vad som föreskrives i 1 § tredje stycket och i tilläggsbestämmelse 6.1.2 första sty ck et skall tilläm pas också på fråga. Om icke särskilda skäl föranleder annat, skall frågor besvaras vid en eller två frågestunder varje vecka. Fråga bör besvaras vid den frågestund som infaller närm ast efter sex dagar från det a tt frågan läm nades till kam m arkansliet.

När fråga besvaras, får det första anförandet från varje talare räcka längst tre m inuter, det andra längst två m inuter och varje följande anförande längst en m inut.

7 kap. GEMENSAMMA BESTÄMMELSER OM VAL INOM RIKSDAGEN 1 § Bestäm m elserna i 2 —12 §§ gäller val som ankom m er på kam m aren. Bestäm m elserna i 2 § första stycket, 6 §, 8 - 1 0 §§ och 12 § andra sty ck et skall tilläm pas endast i den mån riksdagen ej föreskriver annat.

Tilläggsbestämmelse 7.1.1 Utöver de val som kam m aren fö rrättar enligt regeringsform en och riksdagsordningen skall den företaga val till 1. riksgäldsfullm äktige, 2. styrelsen för riksdagsbiblioteket, 3. Nordiska rådets svenska delegation, 4. E uroparådets svenska delegation, 5. styrelsen fö r Stiftelsen Riksbankens jubileum sfond. Kam m aren skall också varje år utse ad e rto n ledam öter av riksdagen, vilka får deltaga i bolagsstäm m or med S tatsföretag AB.

2 §

Val beredes av en inom riksdagen utsedd valberedning. V alberedningen utses vid första sam m anträdet med kam m aren under riksdagens valperiod för tiden till valperiodens slut. Varje partigrupp, vilken m otsvarar parti som vid valet till riksdagen har få tt m inst fyra procent av rösterna i hela riket, skall besätta en plats. D ärutöver fördelas tio platser pro p o rtio n ellt mellan samma partigrupper. Ledam öterna tillsättes med tilläm pning av det förfarande som angives i 12 § första stycket.

Tilläggsbestäm m elser 7.2.1 Talm annen fastställer för varje partigrupp det antal ledam öter, som partigruppen skall tillsätta i valberedningen. Därvid skall han vid den proportionella fördelningen tilläm pa den beräkningsgrund som angives i 4 § andra stycket.

7.2.2 Valberedningen bereder alla val som förrättas av kam m aren uto m val av riksföreståndare, vice riksföreståndare, person som skall inträda som tillfällig riksföreståndare, talm an, vice talm än, kam m arsekreterare samt riksdagens om budsm än och deras ställföreträdare. Om beredning av val av om budsm än och ställföreträdare föreskrives i tilläggsbestäm m else 8.10.2.

7.2.3 V alberedningen håller på kallelse av talm annen sitt första sam m anträde sam m a dag som den utses. D ärefter sam m anträder beredningen på kallelse av ordföranden. Bestäm m elserna i 4 kap. 12 § sam t tilläggsbestäm m elserna 4.11.1 andra stycket och 4 .1 1 .2 —4 äger m otsvarande tilläm pning på valbered­ ningen.

3 § Framlägges vid val som avser två eller flera personer en gemensam lista, som upptager nam n på så många personer som valet avser, och har listan godkänts av alla i valberedningens sam m anträde deltagande ledam öter eller av alla u to m en, skall talm annen ställa proposition på godkännande av listan och förklara de på denna upptagna personerna valda. Val med slutna sedlar skall dock förrättas, om det begäres av m inst så niånga riksdagsledam öter, som m otsvarar det tal vilket erhålles, om samtliga röstberättigade ledam öters antal delas med an talet av de personer valet avser, ökat med e tt. D etta val skall äga rum vid e tt följande sam m anträde. Följer av särskild bestäm m else a tt innehavare av visst uppdrag skall väljas för sig, skall valet fö rrättas med acklam ation. Om ledam ot begär d et, skall valet dock fö rrättas med slutna sedlar. Föreligger enhälligt förslag från valberedningen, skall i sådant fall valet äga rum först vid ett följande sam m anträde.

4 § Val förrättas med slutna sedlar, om ej annat följer av 3 § eller annan huvudbestäm m else i riksdagsordningen. Skall två eller flera personer utses genom val med slutna sedlar, fördelas platserna pro p o rtio n ellt mellan partier. Med parti avses därvid varje grupp av riksdagsledam öter som vid valet u p p träd e r u n d er särskild beteckning. Platserna fördelas mellan partier genom a tt de en efter en tilldelas det parti som för varje gång visar det största jäm förelsetalet. Jäm förelsetalet är lika med partiets röstetal, så länge ingen plats har tilldelats p artiet, och erhålles d ärefter genom a tt partiets röstetal delas med det tal som m otsvarar an talet platser som redan har tilldelats p artiet, ök at med ett. Vid lika jäm förelsetal skiljes genom lottning.

Tilläggs bestäm m elser 7.4.1 Valsedlarna skall vara lika till storlek, m aterial och färg. Valsedel skall vara enkel, sluten och om ärkt. Den får innehålla uppgift om det val för vilket den gäller. Valsedel är ogiltig om den är försedd m ed kännetecken som upp en b ar­ ligen har blivit anbragt på valsedeln med avsikt eller om den saknar giltigt kandidatnam n. Har ledam ot i e tt val läm nat m er än en valsedel, är valsedlarna ogiltiga. Har sedlarna sam m a innehåll, skall dock en valsedel betraktas som giltig vid sam m anräkningen. Namn på valsedel skall anses obefintligt om kandidaten ej är valbar, nam net är överstruket eller det ej fram går klart vem som avses.

7.4.2 Vid p ro p o rtio n ellt val användes valsedlar, på vilka före nam nen har satts ut p artibeteckning (partinam n eller annan beteckning i ord fö r viss grupp av riksdagsledam öter eller för viss m eningsriktning). Namnen föres upp i en följd u nder varandra. Valsedel är ogiltig om den saknar p artibeteckning eller upptager mer än en partibeteckning. Namn på valsedel skall anses obefintligt, om ordningen mellan nam net och annat nam n ej fram går klart. De platser som har tilldelats e tt parti besattes så a tt partiets första plats tillerkännes den vars nam n står främ st i ordningen inom p artiet, partiets andra plats den som bär det andra nam net i ordningen och så vidare enligt sam m a grund. När ordningen mellan nam n på e tt partis valsedlar skall bestäm m as, äger 14 kap. 6 § vallagen (1 9 7 2 :6 2 0 ) m otsva­ rande tilläm pning.

7.4.3 Vid val av en person med slutna sedlar får valsedel ej upptaga partibeteckning. Innehåller valsedel två eller flera kandidatnam n, är den ogiltig. Vid lika röstetal skiljes genom lottning.

7.4.4 Vid val med slutna sedlar anm odar talm annen fem ledam öter a tt taga plats vid talm ansbordet. Av dessa skall tre biträda när valsedlarna öppnas och granskas och två föra anteckningar över valet. Upprop verkställes i sam m a ordning som enligt tilläggsbestämmelse 5.5.2. När ledam ot ropas upp, skall han gå fram till talm ansbordet och läm na sin valsedel till talm annen. Sedan sam tliga godkända valsedlar har lästs upp av talm annen och

antecknats av kam m arsekreteraren och de två ledam öterna, jäm föres anteckningarna över valet. T alm annen m eddelar resu ltate t av valet, så snart d e tta har fastställts.

7.4.5 Skall två eller flera val med slutna sedlar fö rrättas, får talm annen, såvida ledam ot icke yrkar annat, bestäm m a a tt valsedlarna skall avlämnas i samtliga val, innan sam m anräkning företages i något av valen.

5 § Val med slutna sedlar får överklagas hos riksdagens valprövningsnäm nd. Valet skall gälla u tan hinder av a tt det har överklagats.

Tilläggsbestämmelser 7.5.1 Besvär över val som sägs i 5 § ställes till valprövningsnäm nden. Besvärshandlingen skall ges in till kam m arkansliet inom fem dagar från den dag då resu ltatet av valet m eddelades i kam m aren. Så snart besvärstiden har gått u t, skall talm annen vid sam m anträde m ed kam m aren tillkännagiva samtliga besvär som har anförts. Talm annen skall härvid angiva viss k o rt tid inom vilken förklaring över besvären skall ha kom m it in till valprövningsnäm nden. När förklaringstiden har gått u t skall talm annen genast sända besvärshandlingarna till valprövningsnäm nden. Talm annen bör därjäm te skyndsam t inkom m a till valprövningsnäm nden m ed y ttra n ­ de över besvären.

7.5.2 Har vid valet föreskrift i 4 § eller i tilläggsbestäm m elserna 7 .4 .1 —5 blivit åsidosatt och är det ej osannolikt a tt felet har inverkat på valutgången, skall valprövningsnäm nden undanröja valet och fö ro rd n a om omval. Kan felet avhjälpas genom förnyad sam m anräkning eller annan sådan mindre ingripande åtgärd, skall valprövningsnäm nden d ock i stället uppdraga åt talm annen a tt vidtaga erforderlig rättelse.

7.5.3 Valsedlar och annat valm aterial skall förvaras under betryggande säkerhet till dess a tt valet har vunnit laga kraft.

6 §

Val, som enligt vad som är särskilt föreskrivet avser tid m otsvarande riksdagens valperiod, skall förrättas snarast efter valperiodens början och gälla till dess a tt riksdagen fö rrättar n y tt val u nder nästa valperiod.

7 § H ar ny ledam ot tagit plats i riksdagen med anledning av a tt utgången av val till riksdagen har blivit ändrad efter överklagande, skall val som riksdagen har fö rrä tta t dessförinnan u nder valperioden göras om , såvida det begäres av m inst tio riksdagsledam öter.

8 §

Skall två eller flera väljas, utses tillika suppleanter till m inst sam m a antal som de ordinarie ledam öterna. Vad som är föreskrivet om dessa äger m otsvarande tilläm pning i fråga om suppleanterna.

Tilläggsbestämmelse 7.8.1 Sedan riksdagen h ar fö rrä tta t val till organ och därvid u tse tt supplean­ te r m ed stöd av 8 §, kan den besluta a tt öka antalet suppleanter i organet. Suppleantval som föranledes härav skall fö rrättas så snart det kan ske.

9 § Är av riksdagen vald ledam ot i e tt organ frånvarande, intages hans plats, om det kan ske, av suppleant som h ö r till samma partigrupp. I övrigt gäller a tt suppleanterna har företräde i den ordning i vilken de har valts eller, om valet har fö rrättats med gem ensam lista, i den ordning i vilken de har förts upp på listan.

Tilläggsbestämmelse 7.9.1 L edam ot eller suppleant som har få tt plats från två eller flera grupper anses vald fö r den grupp, från vilken plats först har tilldelats honom .

10 § Är till e tt uppdrag endast den valbar som tillh ö r riksdagen och läm nar den valde riksdagen eller utses han till riksdagens talm an eller till statsråd, skall han avgå från uppdraget.

5 R iksdagen 1973. 1 sami. N r 90 * *

11 § Den som har u tse tts till uppdrag genom val av riksdagen får ej undandraga sig uppdraget utan a tt riksdagen medgiver det.

12 § Läm nar den som har valts till e tt organ sitt uppdrag i förtid och avsåg det val genom vilket uppdraget tillsattes vid m andatperiodens början två eller flera personer, skall den partigrupp eller de partigrupper, som han var vald för, till talm annen anm äla en efterträdare. Talm annen förklarar den anm älde vald. G öres ej sådan anm älan eller anm äles m er än en person, utser talm annen efterträdare. Är i annat fall än som avses i första stycket plats ledig i fö rtid , anställes kom pletteringsval för den återstående tiden med tilläm pning av vad som gäller i allm änhet.

13 § Organ, vars ledam öter helt eller delvis utses av kam m aren, väljer inom sig o rd förande och en eller flera vice ordförande, om ej annat är föreskrivet.

14 § Val inom organ, som sägs i 13 §, fö rrättas med acklam ation eller, om ledam ot begär det, med slutna sedlar.

Tilläggsbestämmelse 7.14.1

Valsedlarna skall vara lika till storlek, m aterial och färg. Valsedel skall vara enkel, sluten och om ärkt. Vid lika röstetal skiljes genom lottning.

8 kap. VISSA BEFATTNINGSHAVARE OCH ORGAN

1 § Val av talm an sam t av förste, andre och tredje vice talm an fö rrättas vid första sam m anträdet med kam m aren under riksdagens valperiod och gäller till valperiodens slut. Talm ännen väljes var för sig i nu näm nd ordning. F ö rrättas valet med slutna sedlar, är den vald som får m er än hälften av de avgivna rösterna. Uppnås icke sådan röstövervikt, förrättas n y tt val. F år ej heller då någon m er än hälften av de avgivna rösterna, fö rrättas e tt tredje val mellan de två som vid den andra om röstningen uppnådde de

högsta röstetalen. Vid tredje om röstningen är den vald sorn får de flesta rösterna.

2 §

Riksdagen utser genom särskilt val en ersättare fö r ordföranden i riksdagens valprövningsnäm nd. Vad som i 3 kap. 11 § regeringsform en föreskrives om o rdföranden äger m otsvarande tilläm pning på ersättaren. Vid val med slutna sedlar av ordföranden eller hans ersättare tilläm pas det förfarande som angives i 1 § andra stycket.

3 § Vid val med slutna sedlar av riksföreståndare, vice riksföreståndare eller person som skall kunna inträda som tillfällig riksföreståndare tilläm pas det förfarande som angives i 1 § andra stycket. Valet gäller till dess riksdagen beslutar annat.

4 § Riksdagens lönedelegation består av sjutton ledam öter, vilka riksdagen väljer för riksdagens valperiod.

5 § Lönedelegationen sam m anträder inom stängda dörrar. Om särskilda skäl föreligger, får delegationen medgiva a tt även annan är närvarande än ledam ot, suppleant, tjänstem an hos delegationen och den med vilken delegationen skall rådpläga i förhandlingsfrågor. Vad som föreskrives i 4 kap. 11 § och 14 § första stycket äger m otsvarande tilläm pning på delegationen. Ledam ot som har förklarat sig ej instäm m a i delegationens beslut kan reservera sig. Innan avtal i förhandlingsfråga har träffats eller förhandling annars har slutförts eller förslag som avses i 9 kap. 11 § regeringsform en har fram lagts för delegationen, får ledam ot, suppleant eller tjänstem an ej utan delegationens tillstånd yppa vad som har förekom m it vid sakens behandling i delegationen.

Tilläggsbestämmelser 8.5.1 I förhandlingsfrågor rörande anställningsvillkor för arbetstagare hos riksdagen och dess m yndigheter överlägger lönedelegationen med talm an­ nen eller med annan ledam ot av riksdagens förvaltningsstyrelse som styrelsen förordnar.

8.5.2 Tilläggsbestäm melserna 4 .1 1 .1 —4 äger m otsvarande tilläm pning på lönedelegationen.

8.5.3 Lönedelegationen skall före den 15 januari varje år läm na riksdagen redogörelse fö r sin verksam het under föregående år. Vid redogörelsen fogas avtal och andra handlingar som har underställts delegationen för godkännande.

8.5.4 L edam ot, suppleant eller tjänstem an skall första gången han är närva­ rande vid sam m anträde med delegationen avgiva försäkran om a tt han skall iakttaga tystnadsplikten.

8.5.5 Lönedelegationen fö ro rd n ar sekreterare åt sig.

6 §

Val av fullm äktige i riksbanken avser riksdagens valperiod. Fullm äktige väljer inom sig en chef för riksbanken sam t inom eller utom sig en vice chef för riksbanken. Är denne icke själv fullm äktig, skall han vara särskild suppleant för riksbankschefen i fullm äktige och som sådan ha fö reträd e till tjänstgöring fram fö r övriga suppleanter.

7 § Val av ledam öter i utrikesnäm nden avser riksdagens valperiod. För talm annen är vice talm an suppleant i utrikesnäm nden. A ntalet valda suppleanter skall vara nio.

8 §

U trikesnäm nden sam m anträder inom stängda dörrar. Statsm inistern får medgiva a tt även annan än ledam ot, suppleant, statsråd och tjänste­ m an är närvarande.

Tilläggsbestämmelse

8 . 8.1

Tilläggsbestäm melserna 4.11.4 och 8.5.4 äger m otsvarande tilläm pning på utrikesnäm nden. S ekreterare hos näm nden förordnas av regeringen.

Suppleant i utrikesnäm nden skall alltid underrättas om näm ndens sam m anträden.

9 § F ör ändam ål som avses i 13 kap. 2 § regeringsform en sam m anträder utrikesnäm ndens ledam öter på kallelse av talm annen eller, vid förfall för honom , vice talm an, ävensom på kallelse av två av näm ndens övriga ledam öter. Förhandlingarna ledes av talm annen, av vice talm an eller, om ingen av dem är tillstädes, av den av de närvarande ledam öterna som har varit ledam ot av riksdagen längst tid. Om två eller flera har tillhört riksdagen lika länge, har den äldste av dem företräde. Är vid om röstning till beslut rösterna lika delade, gäller den mening som ordföranden biträder.

10 § Val av om budsm an gäller för tiden från valet till dess n y tt val har fö rrättats u n d er fjärde året därefter. På hem ställan av det u tsk o tt som granskar berättelse över om budsm ans verksam het kan riksdagen dock dess­ förinnan entlediga om budsm an som ej åtn ju te r riksdagens förtroende. Vid val med slutna sedlar av om budsm an tilläm pas förfarandet i 1 § andra stycket. Avgår om budsm an i fö rtid , skall riksdagen snarast välja efterträd are för ny fyraårsperiod. Riksdagen väljer en eller flera personer a tt tjänstgöra i om budsm ans ställe. Bestäm m elserna i första och andra styckena om om budsm an äger m otsvarande tilläm pning på ställföreträdare.

Tilläggsbestämmelser 8 . 10.1 K o n stitu tio n su tsk o tte t utser inom 20 dagar från det a tt u tsk o tte t har blivit tillsatt en delegation, JO -delegationen, bestående av sex ledam öter i u tsk o tte t, för a tt då riksdagens om budsm an påkallar d et sam råda med om budsm an om arbetsordningen eller i andra frågor av organisatorisk art.

8 . 10.2 Val av om budsm an och ställföreträdare beredes av JO -delegationen, som därvid sam råder med de av partigrupperna utsedda ledam öterna i talm anskonferensen.

11 § Riksdagens revisorer skall vara tolv. De väljes fö r riksdagens valperiod. Riksdagen väljer bland revisorerna en ordförande och en eller flera vice ordförande. O rdföranden och varje vice o rd förande väljes för sig.

12 § Riksdagens krigsdelegation består av talm annen som ordförande och av fem tio andra ledam öter, vilka riksdagen väljer för riksdagens valperiod. Riksdagsledam ot är behörig a tt vara ledam ot i krigsdelegationen utan hinder av a tt han tillh ö r regeringen. S uppleanter skall icke utses till krigsdelegationen. F år ledam ot varaktigt förfall när delegationen har trä tt i riksdagens ställe, utses annan riksdagsledam ot till ersättare i den ordning som är angiven i 7 kap. 12 § första stycket.

Tilläggsbestäm melser

8 . 12.1 Det åligger krigsdelegationens ordförande och vice ordförande att förbereda delegationens verksam het för den händelse delegationen skulle träda i riksdagens ställe.

8 . 12.2 Bestäm m elserna i 4 kap. 12 § sam t tilläggsbestäm m elserna 4.11.1 andra stycket och 4.11.2 och 4 äger m otsvarande tilläm pning på krigsdelegationen under tid då delegationen ej är i riksdagens ställe.

13 § Riksdagen kan m eddela närm are bestäm m elser för riksdagens organ.

9 kap. BESTÄMMELSER OM PERSONAL OCH FÖRVALTNING

1 § Kam m aren u tser en kam m arsekreterare. Val av kam m arsekreterare äger rum vid början av riksm ötet närm ast e fte r ordinarie val till riksdagen och gäller för tiden till dess n y tt val av kam m arsekreterare förrättas. K am m arsekreteraren låter föra proto k o llet vid sam m anträde med kam m aren. Han expedierar riksdagens beslut och biträder i övrigt talm annen i riksdagsarbetet.

Tilläggsbestämmelser 9.1.1 Vid val m ed slutna sedlar av kam m arsekreterare tilläm pas det förfaran­ de som angives i 8 kap. 1 § andra stycket.

9.1.2 K am m arsekreteraren förestår kam m arkansliet och är sekreterare i krigsdelegationen. Han för p ro tokoll vid sam m anträde med talm anskon­ ferensen.

2 §

U tsk o tten biträdes av sekreterare. H uvudsekreteraren hos u tsk o tt skall vara svensk medborgare.

3 §

Riksdagens förvaltningskontor ledes av riksdagens förvaltningsstyrelse. Styrelsen består av talm annen som ordförande och å tta andra ledam öter, vilka riksdagen väljer inom sig för riksdagens valperiod.

4 § Riksdagens förvaltningskontor skall, såvitt gäller riksdagen och riksda­ gens m yndigheter, i den o m fattning riksdagen bestäm m er 1. handlägga frågor angående förhandlingar om anställnings- och arbetsvillkor för arbetstagare sam t andra personalfrågor, 2. m eddela gem ensam m a förvaltningsbestäm m elser, 3. göra upp förslag till anslag på statsbudgeten. F örvaltningskontoret handlägger i övrigt, enligt vad riksdagen närm are föreskriver, frågor om förvaltningen inom riksdagen och frågor om förvaltning av ekonom isk n atu r inom riksdagens m yndigheter, utom riksbanken och särskild m yndighet som avses i 9 kap. 10 § andra stycket regeringsformen.

5 § Besvär över beslut av riksdagens organ i förvaltningsärende m ot vilket talan får föras enligt vad som är föreskrivet därom , prövas av regerings­ rätten i de fall som riksdagen särskilt bestäm m er och i övriga fall av riksdagens besvärsnäm nd. Besvärsnämnden består av ordförande, som skall inneha eller ha innehaft dom aräm bete och ej vara ledam ot av riksdagen, och fyra andra ledam öter, valda inom riksdagen. O rdföranden väljes särskilt. Val till besvärsnäm nden avser riksdagens valperiod. För ordföranden skall finnas en ersättare. Vad som föreskrives om ordföranden äger m otsvarande tilläm pning på ersättaren.

Tilläggsbestämmelse 9.5.1 Vid val med slutna sedlar av ordförande i besvärsnäm nden tilläm pas det förfarande som angives i 8 kap. 1 § andra stycket.

6 §

Riksdagsledam ot skall av statsm edel åtn ju ta arvode för sitt uppdrag. Bestämmelser härom , om andra ekonom iska förm åner i anledning av uppdraget och om gottgörelse till ersättare för riksdagsledam ot meddelas i lag.

7 § Om tillgång för riksdagens ledam öter och organ till bibliotek och om bistånd i övrigt åt dem med sakuppgifter för riksdagsarbetet sam t om u tsk o tts och ledam öters studieresor finns särskilda föreskrifter.

Tilläggsbestämmelse 9.7.1 U tskott får besluta, a tt företrädare för u tsk o tte t skall företaga studie­ resor för a tt in h äm ta upplysningar i äm ne inom dess beredningsom råde. U tsk o tt skall sam råda med talm anskonferensen, innan det fa tta r beslut om utrikes studieresa. Talm anskonferensen skall uttala sig om i vad mån resan läm pligen bör genom föras. Därvid skall hänsyn tagas till riksdagens internationella förbindelser, till kostnaderna och till om ständigheterna i övrigt. T alm anskonferensen kan m eddela närm are bestäm m elser om u tsk o t­ tens studieresor. L edam ot av riksdagen kan erhålla stipendium för enskild studieresa. Talm anskonferensen kan m eddela närm are bestäm m elser om sådana resor.

8 §

Åtal m ot här angiven befattningshavare för b ro tt, begånget i u töv­ ningen av hans uppdrag eller tjänst, får beslutas, 1. åtal m ot fullm äktig i riksbanken eller någon av riksdagens revisorer endast av fin an su tsk o tte t, 2. åtal m ot ledam ot av riksdagens förvaltningsstyreise, av riksdagens valprövningsnäm nd eller av riksdagens besvärsnäm nd eller m ot riksdagens om budsm an eller kam m arsekreteraren endast av k o n stitu tio n su tsk o tte t. Riksdagen kan föreskriva a tt vad i första sty ck et sägs om beslut om åtal m ot fullm äktig i riksbanken ej skall tilläm pas i fråga om b ro tt, begånget vid handläggningen av fråga angående in- eller utförsel av valuta.

Tilläggsbestämmelser 9.8.1 Vad i 8 § första sty c k et sägs om beslut om åtal m ot fullm äktig i riksbanken skall ej tilläm pas i fråga om b ro tt, begånget i utövningen av riksbankens b eslutanderätt enligt valutalagen (1 939:350).

9.8.2 Om behörighet a tt besluta om åtal m ot vissa andra befattningshavare än de i 8 § näm nda finns särskilda föreskrifter.

ÖVERGÅNGSBESTÄM M ELSER 1. Genom denna riksdagsordning upphäves den äldre riksdagsord­ ningen. Den äldre riksdagsordningen skall d ock med nedan angivna undantag tilläm pas i stället för den nya riksdagsordningen till utgången av det år under vilket riksdagen slutligt antager den nya regeringsformen sam t, i de fall då så nedan angives, även därefter. 2. F öreskriften i 5 § första stycket andra p u n k te n i den äldre riksdagsordningen sam t föreskrifterna i 34 § första sty ck et första och andra punkterna och tredje stycket i samma riksdagsordning skall tilläm pas i stället för m otsvarande föreskrifter i denna riksdagsordning så länge G ustaf VI A dolf är konung, föreskrifterna i 34 § i fråga om lagtima riksm öte. Om tilläm pning av bestäm m elserna i 14 § i den äldre riksdagsordning­ en om rö strä tt vid val till riksdagen gäller vad som följer av föreskriften i 2 andra stycket andra punkten övergångsbestäm m elserna till regeringsfor­ men. Om tilläm pning vid val till riksdagen, som äger rum före den tid p u n k t då den äldre riksdagsordningen enligt 1 skall u p p h ö ra a tt tilläm pas, av bestäm m elser i 3 kap. i den nya regeringsform en och i annan lag i stället fö r m otsvarande föreskrifter i den äldre riksdagsordningen föreskrives i 2 tredje stycket övergångsbestäm m elserna till regeringsform en. I fråga om sådant val skall ej heller bestäm m elserna i den äldre riksdagsordningen om u tfärdande och om granskning av fullm akt tilläm pas. Vid riksdag som med anledning av valet sam m anträder före nyss näm nda tid p u n k t skall tilläm pas föreskrifterna i denna riksdagsordning i 1 kap. 5 § första stycket, 8 och 9 §§ med tilläggsbestäm m elser sam t 8 kap. 12 § andra sty ck et ävensom bestäm m elsen i första stycket sistnäm nda paragraf om krigsdelegationens sam m ansättning. Bestämmelsen i 53 § andra stycket i den äldre riksdagsordningen skall i fråga om sådan riksdag gälla varje ledam ot av statsrådet. Bestämmelsen i 5 kap. 8 § första stycket i denna riksdagsordning skall gälla i fråga om sådant förslag till ändring i riksdagsordning som riksdagen behandlar före den u nder 1 angivna tid p u n k ten .

3. Lagtima riksm öte skall under det år, då den nya riksdagsordningen enligt 1 börjar tilläm pas, inledas den 10 januari eller den dag dessförinnan som följer av bestäm m elserna i 3 kap. i den nya regeringsform en om riksdagens första sam m anträde efte r extra val. Uppskov enligt 2 § sjätte sty ck et i den äldre riksdagsordningen med riksdagens avslutan­ de till dag e fte r den 31 decem ber får ej beslutas. I fråga om lagtima riksm öte som avses i första stycket skall tilläm pas vad i denna riksdags­ ordning föreskrives om lagtim a riksm öte som har inletts i augusti, septem ber eller oktober. 4. Val inom riksdagen, som enligt särskild föreskrift skall avse tid m otsvarande riksdagens valperiod, fö rrättas vid början av det under 3 angivna riksm ötet för återstoden av valperioden. M otsvarande m andat­ perioder som enligt äldre bestäm m elser skulle löpa efter årsskiftet upp h ö r därm ed a tt gälla. T alm annen och vice talm ännen vid den riksdag, som avslutas vid det under 1 angivna årsskiftet, kvarstår i sina uppdrag till dess lagtim a riksm öte enligt 3 inledes. Om val av ledam öter och ersättare i valpröv­ ningsnäm nden är föreskrivet under 2 övergångsbestäm m elserna till rege­ ringsform en. 5. Vid den riksdag, som avslutas vid det u nder 1 angivna årsskiftet, kan ärende enligt 58 § tredje sty c k et i den äldre riksdagsordningen uppskjutas till lagtim a riksm öte som sägs under 3. U ppskjutet ärende skall avgöras inom den tid som föreskrives i 5 kap. 10 § i denna riksdagsordning. Har avgörandet av vilande förslag till grundlag med stöd av 64 § i den äldre riksdagsordningen uppskjutits över den under 1 angivna tidp u n k ten , skall ärendet upptagas vid det lagtim a riksm öte som sägs under 3. Om ärendets fo rtsa tta handläggning gäller vad som föreskrives i 5 kap. 12 § i denna riksdagsordning. 6. Befogenheten a tt åtala b ro tt av befattningshavare, som angives i 9 kap. 8 § i denna riksdagsordning, skall bedöm as efter äldre lag om, när handlingen företogs, fö r åtal gällde fö ru tsättn in g som ej har upptagits i denna riksdagsordning. 7. F örekom m er i lag eller annan författning bestäm m else som syftar på riksdagssession eller i övrigt på sam m anträdesperiod med riksdagen, skall bestäm m elsen i stället gälla riksm öte. 8. Andra stycket i övergångsbestäm m elserna till kungörelsen (197 1 :2) om beslutade ändringar i regeringsform en och riksdagsordningen skall alltjäm t äga tilläm pning.

3 Förslag till ändring i successionsordningen1

§ 9

Successionsordningen skall tilläm pas i sin nya lydelse från ingången av året efter det u n d er vilket den nya regeringsform en har antagits slutligt. 'Successionsordningen omtryckt 1965:817.

4 Förslag till ändringar i tryckfrihetsförordningen1

1 KAP.

1 §

Det skall ock stå envar fritt a tt, i alla de fall då ej annat är i denna förordning föreskrivet, m eddela uppgifter och u nderrättelser i vad ämne som helst för offentliggörande i try ck t skrift till dess fö rfattare eller utgivare eller, om fö r skriften finnes särskild red ak tio n , till denna eller till företag för yrkesmässig förm edling av n yheter till periodiska skrifter.

Privilegier å skrifters utgivande Privilegier å skrifters utgivande må icke m eddelas; K onungen må icke m eddelas; regeringen 1 Förordningen omtryckt 1971:273

Om den rä tt, som tillkom m er upphovsm an till litte rä rt eller k o n stn är­ ligt verk eller fram ställare av fotografisk bild, och om förbud m ot a tt återgiva litte rä rt eller konstnärligt verk på e tt sä tt, som kränker den andliga odlingens intressen, gälle vad i lag är stadgat.

2 KAP.

1 § Till främ jande av e tt fritt m eningsutbyte och en allsidig upplysning skall, i den ordning nedan sägs, varje svensk m edborgare äga fri tillgång till allm änna handlingar. I denna rä tt m å gälla allenast sådana inskränk­ ningar som påkallas antingen av hänsyn till rikets säkerhet och dess förhållande till främ m ande m akt eller i anledning av m yndighets verksam ­ het för inspektion, ko n tro ll och annan tillsyn eller för b ro tts fö rekom ­ m ande och beivrande eller till skydd för statens, m enigheters och enskildas behöriga ekonom iska intresse eller av hänsyn till privatlivets helgd, personlig säkerhet, anständighet och sedlighet. I särskild av K onungen och riks- I särskild lag skola noga angivas dagen sam fällt stifta d lag skola de fall, då enligt nyssnäm nda noga angivas de fall, då enligt grunder allm änna handlingar skola nyssnäm nda grunder allmänna hållas hemliga. handlingar skola hållas hemliga.

1 1 § Ändring, som avses i 10 §, skall Ä ndring, som avses i 10 §, skall sökas hos den m yndighet, som har sökas hos den m yndighet, som har a tt upptaga klagan över beslut a tt upptaga klagan över beslut eller åtgärd i det mål eller ärende, eller åtgärd i d et mål eller ärende, till vilket handlingen hör, eller om till vilket handlingen hör, eller om klagan ej är tillåten i sådant mål klagan ej är tillåten i sådant mål eller ärende eller handlingen ej eller ärende eller handlingen ej tillhör mål eller ärende, som m yn­ tillhör mål eller ärende, som m yn­ digheten har a tt handlägga, hos digheten har a tt handlägga, hos den m yndighet, som i allm änhet den m yndighet, som i allm änhet har a tt upptaga klagan över m yn­ har att upptaga klagan över m yn­ dighetens beslut eller åtgärder. dighetens beslut eller åtgärder. Vad nu sagts gälle ock angående Vad nu sagts gälle ock angående den ordning i vilken ändring skall den ordning i vilken ändring skall sökas. 1 stället för hos K onungen i sökas. I stället för hos regeringen statsdepartem enten skall ändring skall ändring sökas hos regerings­ sökas hos regeringsrätten. rätten .

14 §

F innes hos m yndighet allm än handling, som skall hållas hem lig, och anser m yndigheten särskild åtgärd behöva vidtagas till beredande av trygghet m ot obehörigt utläm nande, äger m yndigheten förse handlingen med anteckning därom a tt den är hemlig. Sådan anteckning skall innehålla uppgift å det lagrum , som åberopas för handlingens hem lighål­ lande, dagen för anteckningen sam t den m yndighet, som låtit verkställa anteckningen. B eträffande särskilda slag av B eträffande särskilda slag av handlingar, vilkas hem lighållande handlingar, vilkas hem lighållande för rikets säkerhet är av synnerlig för rikets säkerhet är av synnerlig betydelse, äger K onungen fö ro rd ­ betydelse, äger regeringen fö ro rd ­ na a tt viss m yndighet skall pröva na att viss m yndighet skall pröva fråga om utläm nande. Har sådant fråga om utläm nande. Har sådant förordnande m eddelats, skall å förordnande m eddelats, skall å handling som däri avses, jäm te de handling som däri avses, jäm te de uppgifter som angivas i första uppgifter som angivas i första sty c k et, antecknas den m yndig­ stycket, antecknas den m yndig­ h et, som sålunda är behörig a tt h et, som sålunda är behörig att pröva fråga om utläm nande. pröva fråga om utläm nande. F ram ställning hos annan m yndig­ Fram ställning hos annan m yndig­ het a tt utbekom m a handling, varå het a tt utb ek o m m a handling, varå dylik anteckning sk e tt, skall oför­ dylik anteckning sk e tt, skall oför­ dröjligen på sökandens begäran dröjligen på sökandens begäran hänskjutas till den behöriga m yn­ hänskjutas till den behöriga m yn­ digheten. digheten. Ej må i annan ordning än i d e tta lagrum sägs handling förses med anteckning därom att den är hemlig.

3 KAP.

4 §

Vad i 1 och 3 §§ är stadgat om fö rfattares an o n y m itet skall även avse utgivare av try c k t skrift som ej är periodisk.

4 KAP.

7 § Av varje try ck t skrift, som fram ställts vid b o k try ck eri h är i riket, skall bok try ck aren , sam tidigt med skriftens utgivande, för granskning avlämna e tt exem plar (granskningsexem plar), i S tockholm till chefen för ju stitie­ dep artem en tet och å annan o rt till hans där förordnade om bud. E fter medgivande av chefen för näm nda dep artem en t må dock med skriftens avläm nande anstå till viss tid efter utgivandet. G ranskningsexem plar skall vara fullständigt och felfritt sam t i övrigt i sam m a skick som de för spridning avsedda exem plaren. Vad i första stycket föreskrivits Vad i första stycket föreskrivits skall ej avse bild- eller tillfällig- skall ej avse bild- eller tillfällighetstry ck och ej heller m eddelan- h etstry ck och ej heller m eddelan­ den från offentlig m yndighet. den från offentlig m yndighet. K onungen äger ock i andra fall Regeringen äger ock i andra fall medgiva undantag från vad i första medgiva undantag från vad i första stycket föreskrivits. sty ck et föreskrivits. Angående skyldighet för boktry ck aren a tt avlämna för bibliotek avsedda exem plar av try c k t skrift m eddelas bestäm m elser i lag.

7 KAP.

3 § Har m eddelande, som enligt 1 Har m eddelande, som enligt 1 kap. 1 § andra stycket avlämnats kap. 1 § tredje sty ck et avläm nats för offentliggörande i try ck t för offentliggörande i try ck t skrift, icke blivit in fö rt i skriften skrift, icke blivit in fö rt i skriften

Om någon genom a tt läm na m eddelande till annan förövar u p p ro r, högförräderi, landsförräderi, landssvek, spioneri, grovt spioneri eller försök, förberedelse eller stäm pling till sådant b r o tt, så ock om någon som på grund av allm än b efattning eller i och för utövande av lagstadgad tjänsteplikt erhållit kännedom om förhållande, varom han eljest enligt lag har a tt iakttaga ty stn ad , uppenbarar vad han sålunda erfarit, m å, ehuru m eddelandet skett för offentliggörande i tryckt skrift, gärningen åtalas och ansvar därför ådöm as enligt vad därom är stadgat. Om ansvar för utläm nande av allm än handling, som skall hållas hemlig, stadgas i den särskilda lag, som avses i 2 kap. 1 §.

4 § Med beaktande av det i 1 kap. angivna sy ftet med en allmän try ck frih et skall såsom o tillåtet y ttra n d e i try ck t skrift anses sådan enligt lag straffb ar fram ställning som in n efattar: 1. högförräderi, förövat med 1. högförräderi, förövat med uppsåt a tt riket eller del därav uppsåt a tt rik et eller del därav skall m ed våldsam ma eller eljest skall med våldsam ma eller eljest lagstridiga m edel eller m ed u t­ lagstridiga m edel eller med u t­ ländskt bistånd läggas under främ ­ ländskt bistånd läggas u nder främ ­ m ande m akt eller bringas i b ero­ m ande m akt eller bringas i bero­ ende av sådan m akt eller a tt del av ende av sådan m akt eller a tt del av riket skall sålunda lösryckas eller riket skall sålunda lösryckas eller a tt åtgärd eller beslut av K onung­ a tt åtgärd eller beslut av sta ts­ en, riksdagen eller högsta dom ar­ chefen, regeringen, riksdagen eller m akten skall med u tlä n d sk t bi­ högsta dom arm akten skall med stånd fram tvingas eller hindras, så­ utländskt bistånd fram tvingas eller fram t gärningen innebär fara för hindras, såfram t gärningen innebär uppsåtets förverkligande; fara för upp såtets förverkligande; försök, förberedelse eller stäm p­ försök, förberedelse eller stäm p­ ling till sådant högförräderi; ling till sådant högförräderi; 2. krigsanstiftan, såfram t fara fö r a tt riket skall invecklas i krig eller andra fientligheter fram kallas med u tländskt bistånd; 3. u p p ro r, förövat m ed uppsåt 3. uppror, förövat med uppsåt a tt statsskicket skall m ed vapen­ a tt statsskicket skall m ed vapen­ m akt eller eljest med våldsam ma m akt eller eljest med våldsam ma m edel o m stö rtas eller a tt åtgärd medel om störtas eller a tt åtgärd eller beslut av K onungen, riks­ eller beslut av statschefen, rege­ dagen eller högsta dom arm akten ringen, riksdagen eller högsta skall sålunda framtvingas eller dom arm akten skall sålunda fram ­ hindras, såfram t gärningen innebär tvingas eller hindras, såfram t gär­ fara för uppsåtets förverkligande; ningen innebär fara för uppsåtets förverkligande;

Nuvarande Ivdelse Föreslagen lydelse försök, förberedelse eller stam p- försök, förberedelse eller stäm p­ ling till sådant u p p ro r; ling till sådant u ppror; 4. landsförräderi eller landssvek, i vad därigenom , då rik et är i krig eller eljest i lag m eddelade bestäm m elser om sådant b ro tt äga tilläm pning, någon förleder krigsfolk hörande till rikets eller med rik et förbunden stats krigsm akt eller andra som äro verksam m a fö r försvaret av riket till m yteri, trolöshet eller m odlöshet eller genom osann fram ställning sprider m isströstan bland allm änheten eller begår annan dylik förrädisk gärning som är till men fö r försvaret eller för folkförsörjningen eller, om riket är helt eller delvis ockuperat av främ m ande m akt utan a tt m ilitärt m otstånd förekom m er, för m otståndsverksam heten; försök, förberedelse eller stäm pling till sådant landsförräderi eller landssvek; 5. landsskadlig vårdslöshet, i vad därigenom någon av oaktsam het begår gärning som avses under 4; 6. ärekränkning m ot Konungen 6. ärekränkning m ot Konungen eller annan m edlem av konunga­ eller annan m edlem av konunga­ huset eller m ot regent som är satt huset eller m ot den som i egen­ i K onungens ställe; skap av riksföreståndare fullgör statschefens uppgifter; 7. föroläm pning m ot någon 7. föroläm pning m ot någon som innehar eller innehaft äm bete som innehar eller innehaft äm bete eller annan befattning, varm ed eller annan befattning, varmed äm betsansvar är fö re n at, eller nå­ äm betsansvar är förenat, eller nå­ gon som enligt K onungens fö ro rd ­ gon som enligt regeringens fö ro rd ­ nande åtn ju ter skydd såsom äm ­ nande åtnjuter skydd såsom äm ­ betsm an, om missfirmelsen sker i betsm an, om missfirmelsen sker i eller för hans befattning; eller för hans befattning; 8. (Punkten upphävd, se 1 9 7 1 :29) 9. uppvigling, varigenom någon söker förleda till brottslig gärning, svikande av m edborgerlig skyldighet eller ohörsam het m ot m yndighet; 10. spridande av falskt ry k te eller annat osant påstående, som är ägnat a tt fram kalla fara för rikets säkerhet, eller gärning innebärande a tt någon till främ m ande m akt fram för eller låter fram kom m a sådant ry k te eller påstående; 11. spridande av falskt ry k te eller annat osant påstående, som är ägnat a tt fram kalla fara för folkförsörjningen eller för allmän ordning och säkerhet eller a tt undergräva aktningen för m yndighet eller annat organ, som äger besluta i allm änna angelägenheter; 12. h o t m ot eller m issaktning för folkgrupp av viss ras, med viss hudfärg, av visst nationellt eller etniskt ursprung eller med viss trosbe­ kännelse; eller 13. (Punkten upphävd, se 1 9 7 1 :29) 14. (Punkten upphävd, se 1 9 7 1 :29) 15. ärekränkning m ot enskild person.

6 Riksdagen 1973. 1 sami. N r 90 * *

Med ärekränkning förstås i denna paragraf förtal och föroläm pning. F örtal innebär, a tt någon u tp e k ar annan såsom brottslig eller klandervärd i sitt levnadssätt eller eljest läm nar uppgift som är ägnad a tt u tsä tta denne för andras m issaktning, dock ej om det med hänsyn till om ständigheterna var försvarligt a tt läm na uppgift i saken och han visar a tt uppgiften var sann eller a tt han hade skälig grund för den. F örtal av avliden in n e fa tta r a tt gärningen är sårande för de efterlevande eller a tt den eljest kan anses kränka den frid, som bör tillkom m a den avlidne. F öroläm pning innebär a tt någon sm ädar annan genom kränkande tillm äle eller beskyllning eller genom annat skym fligt beteende m ot honom .

12 KAP.

1 §

Tryckfrihetsm ål upptages av Tryckfrihetsm ål upptages av tingsrätt inom vars dom krets läns­ tingsrätt inom vars dom krets läns­ styrelse har sitt säte. F örekom m er styrelse har sitt säte. F örekom m er anledning a tt även annan tingsrätt anledning a tt även annan tingsrätt inom länet skall äga upptaga inom länet skall äga upptaga tryckfrihetsm ål, äger K onungen tryckfrihetsm ål, äger regeringen förordna därom . fö ro rd n a därom . Till tryckfrihetsm ål hänföras mål angående ansvar eller enskilt anspråk på grund av try ck frih etsb ro tt så ock ansökningsm ål, som avses i 9 kap. 5 § .

15 §

N ärm are bestäm m elser om rä t­ tegången i tryckfrihetsm ål m edde­ N ärm are bestäm m elser om rä t­ las i särskild lag, stifta d i den tegången i tryckfrihetsm ål m edde­ ordning 8 7 § regeringsformen las i lag. föreskriver. Äro inom sam m a län flera tings­ Äro inom samma län flera tings­ rätter, vilka äga upptaga try ck fri­ rä tte r, vilka äga upptaga try ck fri­ hetsm ål, skola de uppgifter, som hetsm ål, skola de uppgifter, som avses i 4, 6, 8 och 9 §§, fullgöras avses i 4, 6, 8 och 9 §§, fullgöras av den tin g srätt K onungen be­ av den tingsrätt regeringen be­ stäm m er. stäm m er.

13 KAP.

5 § Bestämmelsen i 1 kap. 1 § and­ Bestäm m elsen i 1 kap. 1 § tred­ ra stycket angående m eddelande je sty c k et angående m eddelande av uppgifter och underrättelser för av uppgifter och u nderrättelser för offentliggörande i tryckt skrift offentliggörande i try c k t skrift

i tilläm pliga delar gälla vad i 1 kap., ; I kap., 4 kap. 9 §, 6 kap., 7 kap., 8 kap., 1 ,2 , 5 - 7 och 1 0 - 1 2 §§ sam t 9 - -12 kap. är föreskrivet.

14 KAP.

6 §

M ed lag förstås i denna förord- (Denna paragraf utgår). ning stadgande, som, i den ord­ ning fö r varje särskilt fa ll är fö r e ­ skriven, tillk o m m it genom sam ­ fä llt beslut av K onungen och riks­ dagen.

Övergångsbestämmelser T ryckfrihetsförordningen skall tilläm pas i sin nya lydelse från ingången av året e fte r det under vilket den nya regeringsform en har antagits slutligt. U nder den tid som sägs i 2 första stycket övergångsbestäm m el­ serna till regeringsform en skall dock föreskrifterna i 1 kap. 8 § första stycket, 2 kap. 11 § första och andra styckena och 14 § andra sty ck et, 4 kap. 7 § tredje stycket, 7 kap. 4 § första stycket, 1, 3, 6 och 7 sam t 12 kap. 1 § första stycket och 15 § andra stycket tilläm pas i sin äldre lydelse. Vid tilläm pningen av 7 kap. 3 § andra stycket och 13 kap. 5 § första stycket skall, i fråga om fö rfattn in g ar som har u tfärd ats före den dag då tryckfrihetsförordningen enligt första stycket skall börja tilläm pas i sin nya lydelse, som lag anses endast fö rfattn in g som har tillkom m it genom sam fällt beslut av Konungen och riksdagen.

Utdrag av protokollet över justitieärenden, hållet inför Hans Maj:t Konungen i statsrådet på Stockholms slott den 16 mars 1973.

Närvarande: S tatsm inistern PALME, m inistern för utrikes ärendena WICKMAN, statsråden STRÄNG, ANDERSSON, JOHANSSON, HOLM­ QVIST, ASPLING, LUNDKVIST, G E IJE R , OD HN O FF, MOBERG, BENGTSSON, N ORLING, LÖ FBERG, LIDBOM, CARLSSON.

Chefen fö r ju stitie d ep a rtem e n tet, statsrådet Geijer, anm äler efter gem en­ sam beredning med statsrådets övriga ledam öter fråga om n y regerings­ fo rm och n y riksdagsordning m. m. och anför.

1 I n le d n in g

V årt statsskick vilar form ellt ännu på den grund som lades 1809. F örfattningsutvecklingen efter tillkom sten av 1809 års regeringsform (R F ) har präglats av stark k o n tin u itet. Den har inneburit a tt statslivets ty n g d p u n k t gradvis har förskjutits m ot riksdagen, sam tidigt som riks­ dagens sam m ansättning har dem okratiserats. Den verkställande m akten har successivt övergått från konungen till regeringen, som genom parla­ m entarism ens fram växt fö r sin m aktutövning sam tidigt har gjorts beroen­ de av riksdagens förtroende. Denna utveckling m ot politisk dem okrati och e tt parlam entariskt styrelseskick har sk e tt dels genom författningsreform er inom ram en fö r 1809 års RF, dels genom fram växandet av en ko n stitu tio n ell sedvanerätt vid sidan av RF. I fråga om riksdagens ställning och sam m ansättning har utvecklingen m arkerats av tillkom sten av 1866 års riksdagsordning (R O ), varigenom ståndsriksdagen avskaffa­ des, sam t de 1909 och 1 9 1 8 -1 9 2 1 antagna bestäm m elserna om rö strätt vilka tillsam m ans innebar a tt allm än och lika rö strä tt genom fördes. E fter den politiska dem okratins och parlam entarism ens g enom brott kan författn in g sd eb atten sägas i sto rt sett ha läm nat frågorna om de bärande principerna för statsskicket. Den har i stället successivt kom m it a tt inriktas på dem okratins verksam hetsform er. I debatten fördes sålunda m ot bakgrunden av dem okratiseringsprocessen fram krav på en effektivisering och m odernisering av de dem okratiska institutionerna. F ör a tt gå sådana reform krav till m ötes tillkallades i augusti 1954 författningsutredningen 1 m ed uppgift att genom föra en samlad översyn av dem okratins

1 L edam öter riksdagsledam öterna Rickard Sandler, ordförande, Emil Ahlkvist, Olle Dahlén, Harald Hallén, Elis H åstad, Ossian Sehlstedt och Sten Wahlund samt chefredaktören Jo h n H artm an. Sedan H artm an och Håstad avlidit inträdde den 1 mars 1957 chefredaktören Per Wrigstad och den 26 maj 1959 riksdagsledamoten Henrik M unktell som ledam öter i utredningen. Proffessor Jörgen Westerståhl förordnades den 7 mars 1958 att vara ledam ot av utredningen.

funktionsproblem . U tredningens om fattande arbete u tm ynnade i slutbe­ tä n k an d et (SOU 1963:16—19) Sveriges statsskick med förslag till ny RF och ny RO. F örfattningsutredningens förslag blev förem ål för en om fattande rem issbehandling. Som fram går av de offentliggjorda sam m anställningarna av rem issyttrandena (SOU 1964:38 sam t 1965:2, 3, 23 och 37) utsattes förslaget fö r hård kritik. Bl. a. m ot den bakgrunden fram stod e tt vidare utredningsarbete som nödvändigt. I april 1966 tillkallades grundlagberedningen2 för a tt fo rtsätta och slutföra det arbete på en to ta l författningsreform som inletts av författningsutredningen. Den första etap p en i grundlagberedningens arbete avslutades i maj 1967, då beredningen lade fram b etänkandet (SOU 1967:26) Partiell författningsreform . Förslaget lades till grund fö r prop. (19 6 8 :2 7 ) med förslag till ändringar i bl. a. RF och RO som antogs av 1968 och 1969 års riksdagar (KU 1968:20 och 1969:1, rskr 1969:56). G rundlagsändringar­ na, som i si,n helhet träd d e i k raft den 1 januari 1971, innebar bl. a. att tvåkam m arriksdagen ersattes med en enkam m arrriksdag bestående av 350 ledam öter, som skulle utses genom direkta val för en valperiod om tre år. Frågan om e tt valtekniskt sam band m ellan riksdagsvalen och de kom m u­ nala valen löstes genom a tt den ordningen infördes a tt dessa val skulle äga rum sam tidigt. Den partiella författningsreform en innebar vidare att parlam entarism en inskrevs i författningen på så sätt a tt riksdagen fick m öjlighet a tt genom beslut om m isstroendeförklaring fram tvinga rege­ ringens eller enskilt statsråds avgång. 1 mars 1972 avläm nade grundlagberedningen sitt slutbetänkande (SOU 1972:15) med förslag till en to ta l författningsreform . B etänkandet innehåller förslag till en ny R F och till en ny RO. Vidare föreslås ändringar i tryckfrihetsförordningen (T F ) och successionsordningen (SO). Beredningens slutbetänkande har rem issbehandlats. Y ttranden har avgetts av högsta dom stolens och regeringsrättens ledam öter, justitiekanslern (JK ), riksåklagaren (R Å ), riksdagens om budsm än (JO ), riksmarskalksäm betet, Svea h ovrätt, h ovrätten över Skåne och Blekinge, kam m arrätten i G öteborg, överbefälhavaren, civilförsvarsstyrelsen, socialstyrelsen, kam ­ m arkollegiet, riksrevisionsverket, riksskatteverket, överstyrelsen för eko­ nom iskt försvar, arbetsdom stolens ordförande, arbetsm arknadsstyrelsen, statens invandrarverk, länsstyrelserna i S tockholm s, Uppsala, Ö stergöt­ lands, Jönköpings, Kronobergs, Malmöhus, G öteborgs och Bohus, Hal­ lands och N o rrbottens län, 1965 års valtekniska utredning, äm betsan-

2 Ledam öter landshövdingen V alter Åman, ordförande, dåvarande ledam öterna av riksdagens andra kam m are, sederm era statsråden Ingem und Bengtsson och Ingvar Carlsson, riksdagsledam oten Allan Hernelius, dåvarande ledam oten av första kam ­ m aren, redaktören Birger L undström , riksdagsledam oten Georg Pettersson samt dåvarande ledam oten av andra kam m aren, f. d. professorn Sten Wahlund. Till nya utredningsm än kallades i decem ber 1967 riksdagsledam oten Hilding Johansson som efterträdare till herr Carlsson och i april 1969 riksdagsledam oten Arne Gadd som efterträdare till herr Bengtsson.

svarskom m ittén, utredningen om författningspublicering, offentlighetsoch sekretesslagstiftningskom m ittén, m assm ediautredningen, 1967 års rekvisitions- och förfogandeutredning, alkoholpolitiska utredningen, b u d ­ getutredningen, utredningen om kom m unernas ekonom i, 1968 års b ered­ ning om stat och kyrka, kårobligatorieutredningen, länsberedningen, u t­ redningen om den kom m unala dem okratin, fullm äktige i riksbanken, fullm äktige i riksgäldskontoret, riksdagens förvaltningskontor, riksdagens revisorer, Svenska kom m u n fö rb u n d et, Svenska landstingsförbundet, Sve­ riges advokatsam fund, Lantbrukarnas riksförbund, T jänstem ännens cen­ tralorganisation, S tatstjänstem ännens riksförbund, Sveriges akadem ikers centralorganisation, Landsorganisationen i Sverige, Svenska arbetsgivare­ föreningen, Sveriges in d ustriförbund och Svenska företagares riksför­ bund. Länsstyrelserna har vid sina remisssvar fogat y ttra n d en från vederbörande landstings förvaltningsutskott. Länsstyrelserna i S tock­ holm s, G öteborgs och Bohus, Malmöhus och Jönköpings län har bifogat yttran d en från kom m unfullm äktige i S tockholm , G öteborg, Malmö och Jönköping. Riksåklagaren har överläm nat y ttran d en från överåklagarna i Stockholm s, G öteborgs och Malmö åklagardistrikt sam t från cheferna för länsåklagarm yndigheterna i Uppsala, Hallands och K opparbergs län. Överbefälhavaren har vid sitt y ttran d e fogat y ttra n d e n från chefen för arm én, chefen för försvarshögskolan, försvarets m aterielverk, fortifikationsförvaltningen och försvarets civilförvaltning. D essutom har en skrift m ed sy n p u n k te r på delar av förslaget kom m it in från Fredrika Bremerförbundet. Jag anhåller nu a tt få ta upp frågan om en to ta l författningsreform på grundval av grundlagberedningens slutbetänkande och rem issyttrandena över detta. I det följande avser jag a tt läm na en utförlig redogörelse för huvud­ linjerna i beredningens förslag och beredningens överväganden i skilda frågor av principiell betydelse. Jag avser också a tt redogöra fö r bered­ ningens förslag till ny R F och vad beredningen har an fö rt i anslutning till detta. Den närm are behandlingen av förslaget till ny RO anser jag em ellertid lämpligen böra ske med utgångspunkt i beredningens i be­ tän k an d et läm nade m otivering (bet. s. 2 3 0 —321). Denna torde d ärför få fogas till proto k o llet som bilaga 1. Beredningens författningsförslag torde vidare få fogas till p ro to k o llet som bilaga 2. Av vad jag nyss näm nde om rem issbehandlingen av beredningens betänkande fram går a tt det varit o m fattande. Många rem issinstanser har gjort betän k an d et och de framlagda förslagen till förem ål för en ingående behandling. Med hänsyn härtill torde den sam m anställning av y ttra n d en a som har u ta rb e tats inom ju stitied ep artem en tet b öra föras till d etta protokoll som bilaga 3. Jag vill slutligen i d etta sam m anhang erinra om a tt beredningen i b etänkandet (SOU 1972:16) i anslutning till förslagen till ny RF och ny RO lagt fram förslag till följdförfattningar. Dessa avser jag em ellertid inte a tt behandla i d e tta sam m anhang.

2 Grundlagsarbetet

2.1 F örfattningsutredningen Som näm ndes inledningsvis lade författningsutredningen år 1963 fram förslag till en to ta l författningsreform . Enligt d e tta skulle 1809 års RF och 1866 års RO ersättas med en ny regeringsform och en ny riksdags­ ordning, av vilka endast den förra skulle vara grundlag. Den föreslagna RO, som endast innehöll regler om riksdagens arbets­ form er och inre organisation, skulle visserligen vara svårare a tt ändra än vanlig lag men ej ha grundlagskaraktär. Mindre betydelsefulla föreskrifter om riksdagsarbetet fogades till RO i form av tilläggsbestämmelser, vilka skulle kunna ändras i sam m a ordning som vanlig lag. U tredningens förslag till RF utgick från folksuveränitetens princip och gav u ttry c k fö r en strävan a tt låta det rådande parlam entariska statsskic­ ket kom m a till u ttry c k i författningen. Förslaget byggde i sto r utsträck­ ning på k o n stitu tio n ell praxis men innehöll också flera betydelsefulla nyheter. Till n yheterna hörde förslaget att riksdagen skulle bestå av en kam m are m ed 290 ledam öter, vilka skulle väljas dels genom personval i valkretsar, dels genom listval i regioner. En m inoritet inom utredningen föreslog dock a tt ordningen med två kam m are skulle behållas. Parlam en­ tarism ens krav på a tt regeringen måste åtm instone tolereras av majori­ te ten inom folkrepresentationen kom till u ttry c k i förslaget till RO genom en regel a tt riksdagen skulle kunna fram tvinga regeringens eller enskild regeringsledam ots avgång genom beslut om m isstroendeförkla­ ring. Riksdagens centrala ställning i det k o n stitutionella system et m arke­ rades vidare av a tt inte bara beskattningen och den statliga utgiftsregleringen utan även de centrala delarna av norm givningen skulle ligga hos riksdagen ensam. I fråga om riksdagsarbetet, vilket som näm nts huvudsakligen reglera­ des i RO, innebar förslaget bl. a. a tt valperioden efter lagtim a val, vilket alltjäm t skulle hållas i septem ber, började redan den 15 oktober, att lagtim a riksm öte årligen började den 15 o k to b e r och norm alt pågick längst till och med den 15 maj, a tt riksm öte inleddes med en allmän m otionstid sam t a tt budgetpropositionen avlämnades redan i m itten av decem ber. Enligt utredningens förslag skulle den m onarkiska statsform en bestå. K onungen föreslogs ha vissa uppgifter inom det k o n stitutionella syste­ m et. Bland dessa m ärktes främ st a tt konungen, liksom tidigare, skulle utse statsm inister. A tt m inistärbildningen skedde i överensstäm m else med parlam entarism ens principer skulle säkerställas genom en bestäm melse att konungen, innan han utnäm nde statsm inister, måste rådgöra med riksda­ gens talm an och med företrädare fö r partigrupper inom riksdagen. Konungen skulle enligt förslaget också utn äm n a övriga statsråd. Även befogenheten a tt entlediga statsråd skulle ligga hos konungen. Till konungens u ppgifter föreslogs vidare höra a tt på hem ställan av statsm inis­ tern besluta om urtim a val. Konungen skulle slutligen i viss utsträckning medverka vid regeringsärendenas avgörande.

Rikets styrelse skulle enligt utredningens förslag tillkom m a regeringen. S tatsm inistern erhöll genom olika stadganden en stark ställning inom denna. Sålunda skulle konungen vid utnäm nandet av övriga statsråd vara bunden av statsm inisterns förslag. Konungen skulle vidare vara skyldig a tt på statsm inistern begäran entlediga statsråd. Avgick statsm inistern, skulle konungen entlediga även övriga statsråd. I fråga om regeringsarbete! föreslog utredningen a tt beslut i regeringsärenden skulle kunna fattas i tre olika förm er, av enskilt statsråd, i m inisterråd och i konselj. Den första beslutsform en var avsedd fö r den stora m ängden ru tin b e to n ad e ärenden. De viktigare regeringsärendena skulle behandlas i m inisterråd under statsm inisterns ordförandeskap. Beslut i m inisterråd skulle fattas enligt sedvanliga regler för kollegialt beslutsfattande. Beslut i vissa av de ärenden som föll under m inisterrådet, bl. a. propositioner och vissa utnäm ningar, skulle fattas i konselj under ordförandeskap av konungen. Beslut skulle härvid kom m a till stånd genom a tt konungen biträdde m inisterrådets förslag. K om petensen a tt stifta lag, med vilken term utredningen förstod generella rättsregler av mera väsentlig innebörd, föreslogs tillkom m a riksdagen ensam. Norm givningsm akten i övrigt skulle ligga hos rege­ ringen, vilken dock skulle kunna hänskjuta ärenden till riksdagens avgörande. Den form ella lagkraftens princip föreslogs kom m a till öppet u ttry c k i grundlagstexten. Det egentliga lagom rådet avgränsades genom dels e tt generellt stadgande, dels spridda regler som för normgivning inom skilda äm nesom råden föreskrev lagform. Särskilt betydelsefulla inom sistnäm nda kategori var de regler om grundäggande fri- och rättigheter som hade sam m anförts i e tt särskilt kapitel i regeringsform en. Dessa regler hade en dubbel fu n k tio n genom a tt de dels utgjorde en del av regleringen av hur norm givningskom petensen skulle fördelas mellan riksdagen och regeringen, dels i viss utsträckning gav direktiv om lagstiftningens innehåll. Här kan särskilt näm nas stadganden om opinionsfriheten i dess olika form er, om den personliga friheten och om tryggheten till egendom sam t regler om rätten till undervisning och utbildning, arbete och social hjälp. U tredningen föreslog i d etta sam m an­ hang också e tt förbud m ot retroaktiv strafflagstiftning sam t föreskrifter om rä tt dom stol. Enligt e tt m otivuttalande skulle utredningens förslag innebära a tt dom stolarna tillerkändes s. k. lagprövningsrätt. Någon u t­ trycklig författningsregel av denna innebörd fanns dock ej. I fråga om finansm akten innebar utredningens förslag en anpassning till gällande praxis. Inte heller i fråga om dom stolarnas och förvaltnings­ m yndigheternas ställning innebar förslaget någon ändring i förhållande till det rådande rättsläget. I e tt särskilt kapitel i förslaget till RF hade utredningen samlat vissa bestäm m elser fö r krig och andra utom ordentliga förhållanden. Bland dessa m ärktes särskilt e tt stadgande som gav riksdagen m öjlighet att för sådana förhållanden genom s. k. ramlagar utvidga regeringens normgivningskom petens. Vidare föreslogs a tt riksdagen, om den på grund av krigsförhållanden inte kunde sam m anträda i sin ordinarie sam m ansätt­ ning, skulle företrädas av en inom riksdagen vald krigsdelegation.

F örfattningsutredningens förslag blev — som fö ru t har näm nts — förem ål fö r en o m fattan d e rem issbehandling. Det av utredningen före­ slagna valsystem et u tsa tte s fö r m ycket hård rem isskritik. Vidare anm ärk­ tes både u n d er rem issbehandlingen och i den offentliga deb atten att förslaget bl. a. i fråga om regeringsbildningen, avgörandet av de viktigaste regeringsärendena och handhavandet av upplösningsinstitutet stod i m indre god överensstäm m else med parlam entarism ens principer. Kritik riktades också m ot förslaget till reglering av de medborgerliga rättig h eter­ na, vilka ansågs ha erhållit e tt alltför svagt och opreciserat skydd. Även i fråga om regleringen av norm givningskom petensen fick förslaget uppbära kritik. Flera rem issinstanser uttalade sam m anfattningsvis a tt utredningens förslag inte var av beskaffenhet a tt kunna läggas till grund för lagstift­ ning.

2.2 Författningsfrågans vidare behandling

Medan rem issbehandlingen av författningsutredningens förslag fo rt­ farande pågick, lade Kungl. Majit fram förslag till grundlagsändringar (prop. 1964:140) beträffande vissa begränsade frågor som hade behand­ lats av bl. a. författningsutredningen. Förslagen antogs i allt väsentligt av 1964 och 1965 års riksdagar (KU 1964:19 och 1965:1 m. fl., rskr 1965:64 m. fl.). G rundlagsändringarna avsåg bl. a. in rä tta n d e t av en riksdagens lönedelegation och av en krigsdelegation, vilken i krigstid skulle kunna träd a i riksdagens ställe. Vidare tillkom en m öjlighet a tt i begränsad om fattn in g överlåta ko n stitu tio n ell b eslutanderätt, som ej avsåg stiftan d e, ändring eller upphävande av grundlag, på m ellanfolklig organisation fö r fredligt sam arbete. G enom en annan ändring överfördes de grundläggande bestäm m elserna om statstjänstem ännens rättsliga ställ­ ning, uto m såvitt gällde dom are, från regeringsform en till vanlig lag. Den offentliga d ebatten om författningsutredningens förslag rörde sig bl. a. om frågan om behovet av e tt valtekniskt sam band mellan riksdags­ val och kom m unalval. Denna fråga kom i riksdagen a tt sam m ankopplas med frågan om utvidgad dem okrati på länsplanet. Sedan riksdagen begärt a tt båda dessa frågor skulle utredas, tillsattes vid årsskiftet 1964/65 länsdem okratiutredningen, vilken i sitt betänkande (SOU 1965:54) Författningsfrågan och det kom m unala sam bandet u ttalade sig för någon form av valtekniskt sam band mellan riksdagsval och kom m unalval. I början av år 1965 fick en ny utredning, 1965 års valtekniska utredning, i uppdrag a tt undersöka bl. a. frågan om de valtekniska förutsättningarna för a tt hålla riksdagsval och kom m unalval på sam m a dag. I betänkandet (SOU 1965:74) Gem ensam valdag förklarade utredningen a tt sådana föru tsättn in g ar förelåg. Parallellt m ed rem issbehandlingen av författningsutredningens förslag och det nyss näm nda utredningsarbetet pågick överläggningar i författningsfrågan mellan företrädare för de fyra stora partierna. Man kom härvid överens om a tt en to ta l författningsreform borde ske m en a tt fö rfa tt­ ningsutredningens förslag inte i föreliggande skick kunde läggas till grund fö r revisionen. Enighet förelåg em ellertid om vissa grundläggande prin­

ciper fö r det fo rtsa tta grundlagsarbetet, bl. a. a tt en fram tida författning borde vila på folksuveränitetens grund och a tt parlam entarism en borde inskrivas i författningen. Man kom vidare överens om att riksdagen borde bestå av en kam m are och a tt riksdagsledam öterna skulle utses i direkta och proportionella val. Som fram går av vad som näm ndes inledningsvis ledde den första etappen i den år 1966 tillsatta grundlagberedningens arbete till e tt förslag till partiell författningsreform . Förslagen lades till grund för proposition som i allt väsentligt antogs av 1968 och 1969 års riksdagar. Den partiella författningsreform en innebar bl. a. a tt tvåkam m arriksdagen ersattes med enkam m arriksdagen. Val till enkam m arriksdagen hölls första gången i septem ber 1970. Sedan grundlagberedningen vid sitt fo rtsatta arbete fu n n it d et fördel­ aktigt a tt en reform av riksdagens utskottsorganisation och budget­ behandling genom fördes redan u nder enkam m arriksdagens första val­ period, 1971 — 1973, lade den vid årsskiftet 1969/70 fram delbetänkandet U JU 1969:62) Ny utskottsorganisation. På grundval av förslagen i betänkandet beslutades grundlagsändringar (prop. 1970:40, KU 1970:27 och 1971:1, rskr 1 9 7 1 :1) av innebörd att den dittillsvarande indelningen av u tsk o tt e fte r statsrättslig fun k tio n ersattes med en indelning efter äm ne. I mars 1970 avläm nade beredningen betänkandet (SOU 1970:17) E rsättare fö r riksdagsledam öterna. På grundval av d etta lade Kungl. Maj:t fram förslag till ändringar i bl. a. regeringsform en och riksdagsordningen (prop. 1972:66), vilka av 1972 års riksdag antagits såsom vilande (KU 1972:30). Förslagen går u t på a tt ersättare skall finnas för riksdagsleda­ m ot som är riksdagens talm an eller som tillhör statsrådet liksom för ledam ot som är ledig.

3 Huvuddragen i grundlagberedningens slutbetänkande

Det av grundlagberedningen i mars 1972 framlagda slutbetänkandet innehåller, som fö ru t har näm nts, förslag till ny R F och ny RO. Beredningen föreslår a tt den nya RF samt TF och SO skall vara rikets grundlagar. F ör grundlagsändring skall som hittills krävas två beslut av riksdagen med mellanliggande val. Den nya RO skall därem ot inte vara grundlag utan få en m ellanställning mellan grundlag och vanlig lag. RO föreslås innehålla regler endast om riksdagens arbetsform er och inre organisation. Bestäm m elserna är uppdelade i huvudbestäm m elser, vilka kan ändras endast genom e tt riksdagsbeslut med kvalificerad m ajoritet eller i den ordning som gäller för grundlagsstiftning, och i tilläggsbestäm­ melser, vilka kan ändras som vanlig lag. Beredningen u tta la r a tt grundlagarna i första hand m åste fastslå att den politiska m akten skall ligga förankrad hos m edborgarna och på grundval härav anvisa form er för den samhälleliga verksam heten för de beslutande organens tillkom st, sam m ansättning och arbete sam t för

fattande och verkställande av beslut i grundläggande frågor. Nära fö rk n ip ­ pade med form erna för den politiska verksam heten är enligt beredningen reglerna om y ttra n d e frih e t och besläktade friheter som förenings- och försam lingsfrihet. Beredningen finner TF:s ställning som grundlag väl förenlig med de angivna utgångspunkterna. Den erinrar om a tt frågan om en enhetlig reglering i grundlag av y ttra n d efrih e te n i olika m assm edier utreds av m assm ediautredningen. Beredningens eget förslag sägs innebära en viss precisering och förstärkning av skyddet för andra form er av y ttra n d efrih e t än try ck frih eten och fö r vissa närstående friheter. H uvuduppgifterna för en regeringsform anger beredningen vara a tt ge grunderna fö r det representativa och parlam entariska system et och för fördelningen av offentliga fu n k tio n e r mellan riksdagen, regeringen, övriga förvaltningsm yndigheter, dom stolarna och kom m unerna. H ärutöver har bara e tt fåtal förhållanden reglerats i den föreslagna nya RF. Hit hör vissa regler om medborgerliga fri- och rättigheter, särskilt viktiga procedur­ regler för riksdagen och regeringen sam t bestäm m elser om statschefens ställning och befogenheter. Vissa specialregler för krig, krigsfara och andra utom o rd en tlig a förhållanden har också få tt ingå i RF. Förslaget a tt det skall vara svårare a tt ändra huvudbestäm m else i RO än bestäm m else i vanlig lag m otiverar beredningen med behovet av skydd fö r m in o riteter m ot beslut som till deras nackdel ändrar proceduren i riksdagen. D etta behov sägs inte göra sig gällande beträffande RO:s tilläggsbestäm m elser, vilka i huvudsak svarar m ot den nuvarande riksdagsstadgan. Beredningen bygger sitt förslag på folksuveränitetens, det representa­ tiva system ets och parlam entarism ens grundvalar. Den nya grundlagen b ry ter helt m ed det m aktdelningssystem , som från början präglade 1809 års RF. Riksdagen framhävs som det centrala statsorganet. Regeringen skall grunda sin ställning på riksdagens sam m ansättning och ansvara inför riksdagen. Statschefen, som enligt förslaget alltjäm t skall vara en m onark, skall inte ha någon politisk m akt. Regeringen b ör enligt beredningen få de befogenheter som krävs för a tt den skall kunna agera med den kraft och snabbhet som fordras i e tt utvecklat samhälle som vårt. Riksdagens dom inerande ställning bör em ellertid kom m a till u ttry c k i grundlagen inte bara i fråga om regeringsbildningen och den parlam entariska k o n tro l­ len utan också beträffande fu nktionen a tt fatta grundläggande beslut genom lag eller budgetreglering. Beredningen förklarar a tt de politiska partierna utgör ett bärande elem ent i vår dem okrati. Den instäm m er i u tta la n d en av författningsutredningen om a tt man bör avstå från a tt ingripa med lagstiftning rörande partiernas organisation och verksam het. Beredningen fram håller a tt det m era preciserade skydd åt y ttran d e- och föreningsfriheterna som förslaget fö r med sig kom m er också den politiska verksam heten och de politiska partierna till godo. Beredningen stry k er u nder även organisationernas betydelse för folk­ styret. Organisationsväsendet är enligt beredningen bl. a. e tt m edel för

grupper med särskilda intressen a tt ge u ttry c k för sina åsikter. Det är nödvändigt a tt visa sto r varsam het i fråga om lagregleringen av organisa­ tionernas inre verksam het, eftersom en sådan reglering skulle kunna försäm ra fö rutsättningarna för en fri åsiktsbildning. 1 likhet med författningsutredningen finner grundlagberedningen em ellertid särskilt viktigt a tt in te organisationerna som sådana blir representerade i riksdagen eller de andra beslutande organen. En utveckling i riktning m ot ett korporativt system är enligt beredningens m ening inte förenlig med den grundläggan­ de principen a tt de beslutande organen skall sam m ansättas genom val med allm än och lika rö strätt. Som framgår av den redogörelse som hittills har läm nats sy ftar inte beredningens förslag till några genom gripande förändringar av vårt gällan­ de statsskick. 1 sto r utsträckning har beredningens ansträngningar gått ut på a tt i den skrivna författningen ge e tt riktigt u ttry c k för den levande k o n stitu tio n e n så som denna har utbildats under 1900-talet. D etta hind­ rar em ellertid inte a tt beredningens förslag innehåller flera praktiskt betydelsefulla nyheter. I d etta avsnitt skall i d et följande läm nas en sam m anfattning av beredningens förslag i olika hänseenden. En utförliga­ re redogörelse för förslagets innebörd i särskilda huvudfrågor ges i sam­ band med a tt de senare tas upp till närm are behandling.

Riksdagen och dess sammansättning

Vad som beslöts vid den partiella reform en 1968/69 om k am m ar-och valsystem står enligt beredningens slutbetän k an d e fast. I syfte a tt hindra a tt lika röstetal uppkom m er vid viktigare voteringar föreslår beredningen dock a tt antalet ledam öter i riksdagen bestäms till 349. Beredningen för på n y tt fram sitt förslag om ersättare för riksdagsledam öterna. Det föreslås a tt rösträttsåldern skall sänkas till 18 år och att åldern på valdagen skall vara avgörande, inte som nu åldern vid närm ast föregående årsskifte. Beredningen ger sitt förord åt a tt också m yndighetsåldern sänks till 18 år. V albarhetsåldern skall enligt förslaget följa m yndighetsåldern. Beredningen avstyrker tanken på en lagreglering av partiernas nom ineringsförfarande. Den anser a tt förslag till e tt valsystem som ökar m öjligheten för väljarna a tt vid valförrättningen påverka personvalet måste föregås av en särskild utredning. Riksdagsval och kom m unalval skall enligt förslaget överklagas hos en ny instans, valprövningsnäm nden. Denna utses av riksdagen och består av ordförande och sex andra ledam öter. Riksdagsval prövas av den valprövningsnäm nd som utsågs av den föregående riksdagen.

Valgenomslaget, riksdagsarbetet m. m.

E tt snabbare valgenomslag för riksdagsvalen föreslås. Val skall som hittills hållas i septem ber. Riksdagen skall i sin nya sam m ansättning

sam m anträda på to lfte dagen efter valdagen, dock tidigast på fjärde dagen efter det a tt valresultatet har kungjorts. Riksdagens arbetsår, kallat lagtim a riksm öte, löper som regel från någon dag i o k to b e r till utgången av maj. Sessionsindelningen slopas. B udgetpropositionen läggs som nu fram i början av januari. Inte heller i fråga om den allm änna m otionstiden gör förslaget någon ändring. Den kom m er alltså a tt infalla i januari. Beredningen föreslår en viss förk o rtn in g av propositionstiderna på våren. D essutom införs e tt krav för de flesta fall på riksdagens tillstånd fö r a tt propositionen, som avses bli behandlad u nder våren, skall få avlämnas e fte r de stipulerade tiderna. M öjligheterna a tt begränsa riksdagsdebatterna vidgas. Varje ledam ot skall dock alltid få y ttra sig i en fråga. R egeringsledam öternas fö re träd esrä tt i d eb a tte rn a begränsas. Beredningen föreslår i övrigt ändringar i förhållan­ de till gällande rätt i fråga om bl. a. m otions- och spörsm ålsinstituten.

Statschefen

K onungen är enligt förslaget rikets statschef. Han tilldelas i förslaget till RF in te någon politisk m akt m ed behåller sin ställning som sym bol för rik et och sina representativa uppgifter. Inte heller utövar han befälet över försvarsm akten. Statschefen d eltar inte i regeringens beslutssam m an­ träden. Term en konselj förbehålls fö r sam m anträden av inform ations­ karaktär mellan statschefen och regeringen. Statsm inistern skall fo rt­ löpande hålla statschefen u n d errättad om rikets angelägenheter. Stats­ chefen kvarstår som ordförande i utrikesnäm nden. Vid riksm ötets öpp­ nande, som enligt förslaget skall försiggå i riksdagens plenisal, är stats­ chefen närvarande och förklarar på talm annens hem ställan riksm ötet ö ppnat. Statschefens roll vid regeringsbildning övertas närm ast av talm an­ nen. Beredningen föreslår att konungens rättsliga im m unitet skall u p p ­ hävas. Beredningen föreslår inte någon ändring av tronföljdsreglerna i succes­ sionsordningen.

Regeringsbildningen

Beredningens förslag innebär a tt regeringsbildningen förankras hos riksdagen. När ny statsm inister skall utses, överlägger talm annen med partiföreträdarna och med vice talm ännen. Han föreslår d ärefter riks­ dagen en statsm inisterkandidat. D enne m åste godkännas av riksdagen. Något positivt bifall krävs em ellertid inte. F ör godkännande räcker att inte m er än hälften av riksdagens alla ledam öter röstar em ot förslaget. Skulle talm annens förslag till ny statsm inister underkännas av riksdagen, upprepas proceduren med överläggningar och om röstning. E fter fyra m isslyckade försök upplöses riksdagen au tom atiskt. Det ankom m er enligt förslaget på statsm inistern a tt utse övriga m inistrar i regeringen (term en statsråd används in te i förslaget). Stats­

m inistern kan närhelst han finner det läm pligt entlediga en minister. Reglerna om m isstroendeförklaring har i förslaget u tform ats på i huvudsak sam m a sätt som de gällande.

Regeringsarbetet

B eslutanderätten i regeringsärenden tillkom m er uteslutande m inistä­ ren. S tatschefen m edverkar inte vid avgörandet av ärendena. Inom regeringen ligger b eslutanderätten hos m inistrarna kollektivt. U ndantag görs endast för ärenden angående befälet över försvarsm akten, ” k om m andom ålen” , som kan avgöras av försvarsm inistern ensam u nder statsm inisterns överinseende. Är m eningarna bland m inistrarna delade i ett ärende, träffas avgöran­ det genom m ajoritetsbeslut. Vid lika röstetal har statsm inistern utslagsröst. Protokoll skall föras vid regeringssam m anträde. Det skall bekräftas av föredraganden och godkännas av statsm inistern. Bekräftelse och godkän­ nande är föru tsättn in g ar fö r expediering och verkställande. Bekräftelse och godkännande skall vägras om beslutet anses strida m ot grundlag men får in te vägras i annat fall.

Folkomröstning. Kommunernas ställning.

B efogenheten a tt fatta politiska beslut på riksplanet ligger enligt förslaget hos riksdagen och hos regeringen. K om petensfördelningen dem emellan görs i första hand i regeringsform ens kapitel om lagar och lagstiftning, om finansm akten och om förhållandet till andra stater. Beredningen ställer sig avvisande till beslutande folkom röstningar som inslag i vårt statsskick. D ärem ot skall som hittills rådgivande fo lk o m rö st­ ning k unna äga rum , om riksdagen fa tta r beslut härom med vanlig m ajoritet. Beredningen ger u ttry c k för a tt den kom m unala självstyrelsen b ör betrak tas som en av statsskickets grunder. Förslaget innebär i övrigt a tt kom m unernas uppgifter och verksam hetsform er samt deras beskattnings­ rä tt skall utform as genom lag.

Normgivningsmakten

Befogenhet a tt besluta om norm er, dvs. om rättsligt bindande före­ skrifter, skall enligt förslaget tillkom m a både riksdagen och regeringen. F ör föreskrifter, som beslutas av riksdagen, använder beredningen b eteck ­ ningen lag och för föreskrifter, som beslutas av regeringen, term en förordning. N orm er av särskild betydelse för m edborgarna eller för samhällslivet i övrigt bör beslutas genom lag. L agstiftningsm akten skall sålunda ligga hos riksdagen. Härvidlag skiljer sig förslaget principiellt från nuvarande RF, enligt vilken lagstiftningsm akten tillkom m er konungen och riksdagen gem ensam t.

RF b ö r enligt beredningen ange e tt lagom råde, dvs. äm nen i vilka föreskrifter endast eller i varje fall i första hand skall m eddelas i lag. Men y tte rst kan riksdagen enligt förslaget lagstifta i vilken fråga som helst, alltså även i en fråga som faller inom regeringens förordningsom råde. Gränsen kring lagom rådet dras i förslaget så a tt den i sto rt sett stäm m er överens m ed praxis. All civillag, dvs. lag om enskildas ställning och inbördes förhållanden, skall således stiftas av riksdagen. Detsamma gäller strafflag och andra föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allm änna, däribland alla föreskrifter som kan sägas bestäm m a eller begränsa enskilds andliga frihet, hans fysiska frihet och hans rä tt till egendom . H ärutöver föreskrivs lagform en i vissa särskilda bestäm m elser i grundlagen. I vissa äm nen inom lagom rådet skall riksdagen kunna överlåta, delegera, sin norm givningsbefogenhet till regeringen. Det gäller främ st näringsrätten. Delegation får i princip dock inte avse föreskrifter som begränsar någon av de fri- och rättigheter som beskrivs särskilt i lagstiftningskapitlet. Direkt på grund av bestäm m elser i regeringsform en får regeringen besluta förordning om verkställighet av lag och om sådant som in te enligt grundlag skall regleras i lag. Regeringen kan som hittills förelägga riksdagen förslag till lagar inte bara inom det egentliga lagom rådet u tan också i äm ne där regeringen själv får u tfä rd a förordning. Riksdagen skall em ellertid även utan förslag från regeringen kunna lagstifta inom regeringens förordningsom råde. En fö ru t­ sättning är dock a tt en fram ställning i saken från riksdagen in te har efterkom m its av regeringen inom skälig tid. Beredningen håller fast vid 1970 och 1971 års beslut a tt lagrådsgranskningen inte skall vara obligato­ risk. Beredningen tä n k er sig a tt också riksdagens u tsk o tt skall få rä tt att höra lagrådet.

Medborgerliga fri- och rättigheter, m. m.

Beredningen föreslår a tt i regeringsform en intages vissa regler till m edborgarnas skydd, vilka inte skall k unna genom brytas annat än genom grundlagsändring. Hit h ö r ett förbud m ot in rättan d e av dom stol för prövning av redan begången gärning eller eljest för visst mål, ett förbud m ot retroaktiv straffrättskipning sam t e tt förbud m ot landsförvis­ ning av svensk m edborgare. Till samma kategori kan vidare hänföras rätten fö r den som har blivit döm d till straff eller om händertagen m ot sin vilja a tt få sin sak prövad av dom stol eller, i vissa fall, av dom stolsliknande organ. Beredningen förslår vidare a tt vissa rättig h eter som kan anses vara av särskild betydelse för den politiska verksam heten beskrivs tämligen utförligt i grundlagen sam t att det i denna slås fast a tt dessa rättigheter inte kan inskränkas på annat sätt än genom lag. Hit h änför beredningen y ttra n d efrih e te n , rätten till inform ation, m ötesfriheten, dem onstrationsrä tte n , föreningsfriheten, religionsfriheten och rörelsefriheten sam t rätten till skydd m ot vissa m yndighetsingripanden, såsom påtvingade kroppsliga

ingrepp, husrannsakan och intrång i post- eller telehem ligheten. Besläktad med dessa regler är en föreskrift av innebörd a tt vid expropriation eller annat sådant förfogande ersättning skall utgå enligt i lag angivna grunder. Beredningen fö ru tsätter a tt gällande praxis i fråga om de rättstilläm pande m yndigheternas behörighet och skyldighet a tt pröva överensstäm ­ melsen mellan grundlag och annan lag eller författning skall bestå.

Finansmakten

S katt skall enligt förslaget beslutas genom lag. B eskattningsm akten ligger alltså kvar hos riksdagen. Enligt vad beredningen föreslår skall dock riksdagen i skattelag kunna överlåta åt regeringen a tt i fråga om indirekt sk att höja eller sänka eller eljest bestäm m a skattesats eller besluta att lagen i fråga skall börja eller upphöra a tt gälla, allt enligt de närm are riktlinjer som anges i lagen. En av regeringen beslutad skatteförordning skall alltid underställas riksdagen u n d er riksm öte inom tid som är angiven i riksdagens bem yndigande, högst två m ånader. Det fö ru tsätts a tt riks­ dagen utan dröjsm ål tar ställning till regeringens skattebeslut. Hela avgiftsm akten lägger beredningen prim ärt hos riksdagen, men förslaget bygger på förutsättningen a tt riksdagen genom vidsträckta bem yndiganden kan delegera sin b eslutanderätt till regeringen. Riksdagen behåller enligt beredningen sitt principiellt obegränsade in flytande över statsutgifterna och vidare över statens tillgångar och statens skuldsättning. Liksom hittills fö ru tsätts dock a tt riksdagen ger m er eller m indre vidsträckta bem yndiganden åt regeringen. Utgiftsregleringens anknytning till budgetåret behålls. Regeringsformen m edger em ellertid ö p p et dels a tt riksdagen beslutar a tt särskilt anslag skall utgå fö r annan tid än budgetåret, dels a tt riksdagen fattar principbeslut för tid utöver det närm ast följande budgetåret. B udgetbestäm m elsem a i försla­ get är så allm änt hållna a tt de m edger även e tt system med utbyggd program budgetering.

Förhållandet till andra stater

Reglerna om förhållandet till andra sta te r har i beredningens förslag utfo rm ats så a tt de i allt väsentligt stäm m er överens med rådande ordning. Riksdagens in flytande över utrikespolitiken befästs och precise­ ras i vissa hänseenden. Bl. a. föreslås en regel om att rättskipnings- och förvaltningsuppgifter skall kunna överlåtas till icke svenskt organ endast om riksdagen medger det. Beslut härom skall fattas med kvalificerad m ajoritet. Den 1 9 6 4 -1 9 6 5 införda regeln om överlåtande till mellanfolklig organisation av befogenhet a tt besluta om lagar, sk a tte r osv. har tagits in i förslaget. Beredningen föreslår bestäm m elser om b eslutanderätten i fråga om krig, fred och vapenstillestånd. Den läggs i princip hos riksdagen, dock med vidsträckta m öjligheter för regeringen a tt handla till rikets försvar m. m.

Rättskipning och förvaltning

Beredningen fastslår i sitt förslag till regeringsform rättskipningens och förvaltningens norm m ässighet sam t dom stolarnas och förvaltningsm yndig­ heternas självständighet i sin rättstilläm pande verksam het. Beredningen föreslår a tt utlänning i princip skall vara likställd med svensk m edborgare i fråga om tillträde till offentlig tjänst. Vissa undantag från denna regel uppställs em ellertid i förslaget till regeringsform och ytterligare undantag tänkes bli införda i annan lag eller författning.

Kontrollmakten

Beredningens förslag m edför inte några ändringar i sak såvitt gäller k o n stitu tio n su tsk o tte ts granskning av regeringens arbete, misstroendeförklaringsinstitutet sam t riksdagens revisors- och om budsm annain stitu tio n er. D ärem ot föreslår beredningen nya regler om det juridiska ansvaret fö r m inistrarna sam t för ledam öterna i högsta dom stolen och regeringsrätten och för justitiekanslern och riksdagens om budsm än. Åtal fö r b ro tt, som h ö r till själva äm betsutövningen, skall i samtliga fall prövas av riksrätten. Denna dom stol skall enligt förslaget bestå av tre överrättspresidenter och av tre lekm än, valda av riksdagen u ta n fö r kretsen av riksdagsledam öter. Åtal m ot m inister för b ro tt i äm betsutövningen får beslutas endast av k o n stitu tio n su tsk o tte t. — Den nuvarande opinionsnäm nden föreslås bli avskaffad.

Den konstitutionella beredskapen

Beredningen har byggt vidare på det regelsystem, avseende krig och andra utom ordentliga förhållanden, som tillkom genom 1964/1965 års grundlagsreform och som i något m odifierat skick har intagits i bered­ ningens förslag till regeringsform . Genom e tt särskilt stadgande ger beredningen konstitutionell grund åt vissa bestäm m elser i de s. k. beredskapslagarna, som inte rym s inom de delegationsregler som enligt försla­ get skall gälla redan i fredstid. Beredningen föreslår vidare vissa spärrar m ot lagstiftning under ockupation.

Ikraftträdande

Enligt beredningens förslag skal! den nya RF och den nya RO i princip träd a i tilläm pning den 1 januari 1975. Ä ndringarna i fråga om stats­ chefens befogenheter skall dock inte träda i kraft så länge G ustaf VI A dolf är konung. U nder denna tid tilläm pas enligt beredningen i stället m otsvarande regler i 1809 års RF och 1866 års RO.

Reservationer m. m. I beredningens betänkande upplyses a tt fortlöpande k o n ta k t u nder utredningsarbetet har hållits med de politiska partierna genom deras representanter i beredningen. Av betänkandet kan utläsas att bered­ ningens ledam öter i flera sam m anhang har sökt sam m anjäm ka m otstridi-

7 Riksdagen 1973. 1 sami. N r 90 * *

ga stå n d p u n k te r och finna lösningar som kan godtas av skilda politiska m eningsriktningar. Beredningen har också på de flesta punkterna n ått fram till enighet i grundläggande frågor. Flera reservationer och särskilda y ttra n d en har em ellertid fogats till betän k an d et. Herrar Hernelius, Lund­ ström och Wahlund har sålunda reserverat sig till förm ån för införandet av kvinnlig tronföljd. Herr Hernelius påyrkar straffrättslig im m unitet för konungen. Herrar Hernelius, L undström och Wahlund har reserverat sig för en ordning med beslutande folkom röstning i grundlagsfrågor. Herrar Hernelius och L undström påkallar i var sin reservation en minskning av antalet riksdagsledam öter. H errar Hernelius och Wahlund förordar in­ förandet av ett personvalssystem . H errar Hernelius, Lundström och Wahlund u tta la r sig till förm ån för en flyttning av de allm änna valen till våren och en omläggning av budgetåret till kalenderår. Herrar Hernelius, L undström och Wahlund har reserverat sig till förm ån för ökade möjlig­ heter för riksdagen a tt överta norm givningskom petens från regeringen. Herrar Hernelius och L undström tar avstånd från förslaget angående skattefullm akter. Herr Hernelius förordar a tt kollektivanslutning till politiskt parti förbjuds genom en bestäm m else i RF. Herrar Hernelius och L undström har reserverat sig till förm ån för återinförande av obligatorisk remiss till lagrådet. H errar Hernelius och L undström påyrkar offentliga utfrågningar i u tsk o tte n . Herrar Hernelius, L undström och Wahlund har reserverat sig till förm ån för en rä tt a tt väcka m otion med anledning av särskild händelse. Herr Lundström förordar en annan utform ning av spörsm ålsinstitutet än den av beredningen föreslagna. Herrar Hernelius, L undström och Wahlund har reserverat sig till förm ån för en förlängd följdm otionstid i vissa fall. H err L undström påyrkar att seriem etoden skall användas vid voteringar inom riksdagen. Herrar Hernelius, Lund­ ström och Wahlund m o tsätter sig förslaget a tt u tsk o tt skall kunna sam m anträda sam tidigt med kam m aren. Herr Hernelius har vidare utan anknytning till någon bestäm m else i författningsförslagen reserverat sig angående ordensväsendet. Såväl herr L undström som herrar Hernelius och Wahlund har avgett särskilda y ttra n d e n angående gemensam valdag. H err L undström har avgett särskilt y ttra n d e angående personval. Herr H ernelius har avgett e tt särskilt y ttra n d e med allm änna sy npunkter på grundlagberedningens arbete.

4 Särskilda huvudfrågor

4.1 Riksdagen och dess sammansättning

4.1.1 Gällande ordning

På grundval av e tt förslag från grundlagberedningen (SOU 1967:26) fattad e statsm akterna 1968 och 1969 beslut om nytt kam m ar- och valsystem (prop. 1968:27, KU 1968:20 och 1969:1, rskr 1969:56). Beslutet innebar a tt tvåkam m arriksdagen fr. o. m. 1971 ersattes med en

enkam m arriksdag bestående av 350 ledam öter. Samtliga led am ö ter utses num era på en gång i direkta val. Den ordinarie valperioden för riksdagen är tre år, och treåriga m andatperioder gäller också fö r landsting och kom m unfullm äktige. Riksdags- och kom m unalvalen äger rum på samma dag (gemensam valdag). F ö r valen till riksdagen gäller e tt valsätt som är så k on stru erat att partiernas representation i riksdagen blir p ro portionell m ot deras respektive röstsiffror i hela landet. Av de 350 m andaten i riksdagen fördelas 310 inom valkretsarna på grundval av valresultatet i varje valkrets, m edan återstående 40 m andat används för a tt u tjäm na de avvikelser i rik sproportionaliteten som kan uppstå vid fördelningen inom valkretsarna. Dessa utjäm ningsm andat tillförs sedan valkretsar. F ö r a tt m otverka långtgående p artisplittring i riksdagen har valsystem et försetts med vissa spärrar m ot sm åpartier. Huvudregeln är a tt endast parti som har få tt m inst 4 % av röstern a i hela rik et får delta i m andatfördelningen. P arti med färre röster får dock delta i m andatfördelningen i valkrets där partiet har fått 12 % av rösterna. — Alla m andat i riksdagen fö ru tsä tts bli besatta med kandidater som har nom inerats lokalt i valkretsarna, men något bostadsband finns inte. Bestäm m elser om fördelningen inom e tt parti av m andat som har tillfallit partiet i en valkrets ges i vallagen (1972:620). Reglerna bygger på principen a tt det är ordningsföljden på valsedeln som bestäm m er rangord­ ningen mellan kandidaterna. Proceduren för nom inering inom partierna av kan d id ater till valet är em ellertid helt oreglerad. Med viss begränsning till skydd m ot m issbruk kan väljarna vid valförrättningen fritt föra fram nam n u nder en partibeteckning. Särgrupper inom e tt parti kan alltså fram träda med egna listor, s. k. spränglistor. V äljarna kan vidare stryka eller lägga till nam n på de valsedlar som partierna står bakom . Krav på officiell k andidatur föreligger med andra ord inte. Det nuvarande val­ system et verkar em ellertid ändå så a tt partiernas kandidatnom inering i stor u tsträckning blir utslagsgivande i fråga om fördelningen på person av riksdagsm andaten. E fter en ändring år 1969 i 14 § RO gäller num era a tt rö strä tt vid val till riksdagen tillkom m er svensk m edborgare som har u p p n ått 19 års ålder senast u nder kalenderåret närm ast före valet. Den som på grund av dom stols förklaring är eller efte r uppnådd m yndighetsålder skall förbli om yndig har dock inte rö strätt. F ör rä tt a tt rösta vid kom m unala val uppställs enligt kom m unallagarna sam m a villkor i fråga om m edborgar­ skap, ålder och m yndighet som b eträffande riksdagsval. G enom en lagändring 1969 sänktes den civilrättsliga m yndighetsåldern från 21 till 20 år. Sam tidigt vidgades den civilrättsliga behörigheten för ungdom ar i åldern 18—20 år. Som en konsekvens av den sänkta m yndighetsåldern vidtogs också ändringar av e tt flertal 21-årsgränser inom vitt skilda rättsom råden. Här kan också näm nas a tt en 1 8-årsgräns gäller för bl. a. ingående av äktenskap, för skyldighet a tt fullgöra värnplikt och för rä tt a tt sluta arbetsavtal. Enligt 26 § RO kan endast den som är m yndig och upptagen i röstlängd som röstberättigad vara ledam ot av riksdagen.

4.1.2 Vilande grundlagsförslag

Med utgångspunkt i förslag i grundlagberedningens betänkande (SOU 1970:17) E rsättare för riksdagsledam öterna har 1972 års riksdag som vilande antagit förslag till ändringar i R F och RO som in n eb är a tt e tt system med ersättare för riksdagsledam öterna införs (prop. 1972:66, KU 1972:30). Riksdagen har därjäm te antagit en särskild lag om ersä tta re för riksdagsledam öter (rskr 1972:204). R eform en innebär a tt det skall finnas ersättare för riksdagsledam ot som är riksdagens talm an eller som tillhör statsrådet liksom för ledam ot som är ledig. U nder den tid som led am o t är talm an eller statsråd skall hans m andat innehas av ersättare. Beviljas ledam ot ledighet för minst en m ånad skall ersättare kallas in för att tjänstgöra i ledam otens ställe. E rsättare skall enligt vad som föreskrivs i vallagen utses från sam m a parti, i sam m a valkrets och från sam m a listtyp som ledam oten. Avsikten är a tt de erforderliga grundlagsändringarna skall antas slutligt av 1974 års riksdag och ersättarna finnas tillgängliga för tjänstgöring om edelbart därefter.

4.1.3 Författningsutredningen

F örfattningsutredningen lät göra en o m fattan d e undersökning av kandidatnom ineringen inom partierna inför andrakam m arval (SOU 1958:6). V arken den svenska undersökningen eller erfaren h etern a från utlan d et ansågs m otivera någon reglering i lag av partiernas nom ineringsförfarande. U tredningen pekade på a tt det enligt erfarenheten var partiernas ” inre cirklar” som visade sig särskilt intressserade av a tt göra kandidatlistorna mera representativa för valm anskåren i sto rt, m edan den större kretsen av aktiva partim edlem m ar tenderade a tt i fö rsta hand nom inera personer u r sin egen krets. F örfattningsutredningen ansåg em ellertid a tt det proportionella val­ system et borde kom pletteras med en anordning som möjliggjorde för väljarna a tt vid valet påverka inte bara m andatfördelningen mellan partierna u tan också personvalet inom partierna. Enligt utredningens mening b orde härvid tre riktlinjer vara vägledande. F ör det första borde system et konstrueras så a tt väljarna verkligen stim ulerades a tt vid sidan av partivalet också intressera sig för personvalet. F ö r det andra gällde det att se till a tt utgången av personvalet inte blev slum partad. P artierna borde d ärför behålla e tt väsentligt inflytande över personvalet. F ör det tredje hävdade utredningen att det inte var lyckligt om personliga valkam panjer fick en tillspetsning som skapade olust inom partiorganisa­ tionerna. U tredningens överväganden u tm ynnade i förslag om obligato­ riskt personval vid valkretsvalen, om partirekom m endation av vissa k andidater och om m indre valkretsar som ram för väljarkontakt och personpropaganda. Den föreslagna ordningen krävde officiell kand id atu r, dvs. endast på visst sätt i förväg anm älda k andidater kunde kom m a i fråga vid valet. Till skillnad från valkretsvalen skulle av utredningen föreslagna regionval vara utpräglade listval.

F lertalet av de rem issinstanser som uttalad e sig om utredningens personvalssystem ställde sig kritiska till detta. F örfattningsutredningens förslag i de övriga frågor, som jag har behandlat i det föregående, saknar num era i allt väsentligt ak tu a lite t och kan förbigås här.

4.1.4 Grundlagberedningens slutbetänkande

Beredningen anser a tt besluten i sam band m ed enkam m arreform en om riksdagens storlek, valsystem et och den gem ensam m a valdagen inte bö r om prövas. Den m odifikationen föreslås dock a tt ledam otsantalet skall sänkas till 349 så a tt man så långt möjligt kan undvika lika rö stetal vid om röstning. Beredningens allm änna u ttalande angående 1967 års författningsuppgörelse har em ellertid föranlett två reservationer och två särskilda y ttra n d en inom beredningen. H err Hernelius fullföljer två tidigare reser­ vationer inom beredningen (se SOU 1967:26 s. 240 och 1970:17 s. 74) och förordar att ledam otsantalet sänks till 299. Även herr L undström anser a tt riksdagen b ö r reduceras med om kring 50 platser. Båda åberopar a tt det höga ledam otsantalet har skapat arbetsproblem för riksdagen och a tt införandet av e tt ersättarsystem kan m otverka den försvagning av kam m arens representativitet som annars skulle u ppstå vid en minskning av ledam otsantalet. — H err L undström fö rordar i e tt särskilt y ttra n d e en översyn av principen om gem ensam valdag. Han m enar a tt erfarenheterna från 1970 års val visar a tt de kom m unala frågorna på e tt olyckligt sätt kom i skym undan. Även herrar Hernelius och Wahlund u tta la r skepsis m ot den gem ensam m a valdagen men förklarar sig vara b u n d n a av kom prom issen om enkam m arreform en. Beredningen har i förslaget till ny R F och ny RO fö rt in bestäm m elser om ersättare fö r riksdagsledam öterna vilka i sak stäm m er överens med dem som beredningen föreslog i sitt föregående betänkande. Bered­ ningens förslag om ersättare skiljer sig från det av riksdagen prelim inärt godkända på e tt par p u n k ter. Sålunda skall enligt beredningen ersättare för frånvarande ledam ot obligatoriskt kallas in vid en ledighetsperiod om redan 15 dagar. Vid k ortare ledighet skall ersättare tjänstgöra om m inst tio av riksdagens ledam öter begär det. Beredningen har ko m p le tte ra t författningsutredningens utrednings­ material rörande partiernas kandidatnom inering med en undersökning av nom ineringsförfarande inför riksdagsvalet 1970 (SOU 1972:17). U nder­ sökningen visar enligt beredningen a tt partierna vid 1970 års val snarast gjorde större ansträngningar än vad som fram gick av den tidigare undersökningen för a tt låta m edlem m arna kom m a till tals på e tt tidigt stadium . Beredningen instäm m er för sin del i författningsutredningens uttalanden m ot lagreglering av nom ineringsförfarandet. Beredningen tillägger a tt den k ontroll av förfarandet inom partierna som en formalisering kräver skulle m edföra intrång i föreningsfriheten och k u n n a inverka menligt på partiernas verksam het.

Beredningen har u n d er sitt arbete ägnat åtskillig uppm ärksam het åt frågan om man skulle kunna göra det lättare för väljarna att vid själva valförrättningen träffa e tt verkligt personval. En utgångspunkt för bered­ ningen har varit a tt m an inte nu bö r gå ifrån den överenskom m else om valsystem et som låg till grund för enkam m arreform en. Beredningen förklarar vidare a tt valsystem et så långt det är möjligt bör lägga i väljarnas hand a tt påverka riksdagens sam m ansättning. Beredningen fram håller i anslutning härtill a tt det ligger i partiernas eget intresse a tt beakta väljaropinionen vid kandidatnom ineringen. Det poängteras a tt möjlig­ heten för särgrupper inom e tt parti a tt föra fram spränglistor är ägnad a tt påverka partiinstanserna a tt skänka gehör åt särgruppernas önskem ål under det ordinära nom ineringsförfarandet. Beredningen anger vissa krav som bör ställas på m etoder som kan kom m a i fråga för a tt stärka väljarnas inflytande över riksdagens personsam m ansättning. Små grupper får inte styra personvalet på b ekost­ nad av den stora mängden väljare som kanske helst överlåter valet av personer på partiinstanserna. S tora ekonom iska insatser eller andra ovidkom m ande om ständigheter får inte bli avgörande för personvalet. Proceduren får inte bli för kom plicerad. Den nuvarande m öjligheten att föra fram k andidater som inte är nom inerade av parti bör behållas. Beredningen anför avslutningsvis a tt den inte har haft möjlighet a tt göra de o m fattan d e och tidsödande undersökningar som problem en kräver. Förslag till e tt n y tt personvalssystem måste enligt beredningen föregås av en särskild utredning. Herrar H ernelius och W ahlund har i en reservation gett u ttry c k för uppfattningen a tt det arbete som har u tfö rts inom beredningen ger tillräckligt underlag för e tt kon k ret förslag till ök at inslag av personval. Reservanterna fö rordar e tt personvalssystem inom det riksproportionella system et med obligatorisk personröstning och officiell k an d id atu r och till stor del påm innande om det system som tilläm pas i Finland. Väljaren bö r enligt förslaget själv utm ärka vilka av partiets k andidater han vill se valda. E tt partis m andat fördelas mellan dess kand id ater efter högsta personliga röstetal. — I e tt särskilt y ttra n d e fram håller herr L undström a tt det enligt hans m ening är viktigt a tt en separat utredning angående personval snarast kom m er till stånd. En sänkning av rösträttsåldern skulle enligt beredningens up p fattn in g vidga dem okratin genom a tt dels öka andelen röstberättigade m edbor­ gare, dels stim ulera ungdom ens politiska intresse. Med tanke på den fö rbättrade skolundervisningen i sam hällskunskap, massmediernas infor­ m ationsverksam het och föreningsverksam heten b ör enligt beredningen flertalet ungdom ar efte r hand få b ättre föru tsättn in g ar a tt ta ställning i politiska frågor redan innan de u ppnår den nu gällande rösträttsåldern. Beredningen föreslår d ärför a tt rösträttsåldern sänks till 18 år. Bered­ ningen har vid valet av åldersgräns b ea k ta t den betydelse som 18-årsgränsen redan har för in trä d an d et av medborgerliga rättig h eter och skyldig­ heter. Beredningen förklarar a tt den em ellertid inte syftar till en åtskillnad mellan rö strättsålder och m yndighetsålder. Med tanke på det

sätt på vilket beredningens uppdrag har avgränsats har den em ellertid inte ku n n at lägga fram något form ligt förslag om sänkning av m yndighets­ åldern. — Beredningen behåller i förslaget sam m ankopplingen mellan m yndighetsålder och ålder fö r valbarhet till riksdagen. Beredningen utta la r att d et är önskvärt a tt rö strättsåld ern , liksom andra till viss ålder k n u tn a rättigheter, i princip in träd er sam m a dag som en berörd person u ppnår angiven ålder. Beredningen fö rordar en reform med denna innebörd och förklarar a tt de tekniska förutsättningarna för a tt u p p rätta röstlängderna på grundval av m edborgarnas ålder på valdagen num era föreligger. Beredningen har särskilt prövat frågan huruvida nuvarande regel om att om yndighetsförklaring alltid skall m edföra fö rlu st av rösträtten o fö rän d ­ rad bör föras över till den nya författningen och har stannat för att inte förorda någon ändring. Enligt beredningens m ening är alternativet när­ mast a tt tillerkänna alla m edborgare som har u p p n ått rösträttsålder rö strätt utan hänsyn till om de är om yndigförklarade eller inte. Bered­ ningen m enar em ellertid a tt många om yndigförklarade, särskilt sådana som lider av svåra psykiska störningar, lättare än andra skulle kunna bli offer för otillbörlig påverkan och a tt d etta skulle leda till stötande konsekvenser. Uppslaget a tt endast de som på grund ju st av sinnessjuk­ dom eller annan psykisk rubbning är om yndigförklarade skulle förlora rö strätten avvisar beredningen, likaså tan k en a tt införa e tt fristående kriterium som skulle skilja ut de personer som på grund av sin sinnes­ beskaffenhet inte bö r få ha rösträtt. Mot det förra alternativet gör beredningen den invändningen a tt det skulle bli möjligt för den sjuke eller dennes anhöriga a tt disponera över rö strä tte n genom a tt välja någon annan tilläm plig grund för om yndighetsförklaringen. Mot den senare tanken åberopar beredningen a tt det skulle bli svårt a tt bestäm m a och klart ange vilken grad av själslig ab norm itet som bö r krävas för a tt en person skall förklaras förlustig rö strätten . Man skulle enligt beredningen även i övrigt stö ta på svårlösta problem när det gällde a tt utform a reglerna för det tän k ta in stitu te t. G rundlagberedningen har vid sitt arbete med rösträttsfrågorna också haft a tt överväga om man b ör tillerkänna i riket b o satta utländska medborgare rätt a tt delta i val av ko m m u n fu llm ä k tig e och landstingsmän (jfr KU 1968:10, rskr 1968:96). Beredningens överväganden m ynnar u t i a tt någon sådan rö strä tt inte bö r införas. Mot den kom m unala rö strätten talar enligt beredningen delvis samma principiella skäl som lägger hinder i vägen för utlänningars rä tt a tt rösta vid riksdagsval. Någon klar gräns mellan statliga och kom m unala angelägenheter anser beredningen inte föreligga. H ärutöver finner beredningen praktiska skäl kunna åberopas m ot förslaget. Beredningen pekar på m öjligheten a tt i stället förkorta tiden för erhållandet av svenskt m edborgarskap och därm ed av fullstän­ diga politiska rättigheter.

4.2 Valgenomslaget, riksdagsarbetet m. m.

4.2.1 Gällande ordning

Ordinarie val till riskdagen förrättas nu den tredje söndagen i septem ­ ber vart tredje år, sam tidigt med valen till landstingen och kom m unfull­ m äktige. V alperioden löper både fö r riksdagen och för kom m unerna från b öljan av det följande året (i S tockholm inleds dock valperioden redan den 15 o k to b e r u nder valåret). U nder höstsessionen e fte r valet sam m an­ träder alltså riksdagen fortfarande i den äldre sam m ansättningen. För kom m unernas vidkom m ande (b o rtsett från Stockholm ) leder den nuva­ rande ordningen till a tt budgeten för valperiodens första år förbereds av den gamla styrelsen och fastställs av fullm äktigförsam lingen i dess gamla sam m ansättning. Riksdagen sam m ankom m er varje år som regel den 10 januari och är därefter i princip k onstituerad till årets slut. Riksdagens arbete är indelat i arbetsperioder, sessioner, nämligen vårsession, höstsession och ex tra session. Endast vårsessionen är obligatorisk, men också höstsessionen hålls varje år. Vårsessionen skall avslutas den 31 maj men kan undantags­ vis förlängas, längst t. o. m. den 15 juni. Höstsessionen börjar i o k to b er och slutar i allm änhet i m itten av decem ber. U nder tid då vårsession eller höstsession inte pågår, kan riksdagen kallas till extra session. Det statliga budgetåret löper fr. o. m. den 1 juli t. o. m. den 30 juni nästföljande kalenderår. B udgetpropositionen avlämnas till riksdagen i sam band med riksdagens öppnande. E fter budgetpropositionens avläm­ nande löper en allm än m otionstid om 15 dagar. A ndra propositioner som avser statens inkom ster och utgifter för nästkom m ande budgetår skall f. n. i princip avlämnas till riksdagen inom 70 dagar. Spärregeln gäller dock inte den s. k. kom pletteringspropositionen. För övriga propositio­ ner som enligt regeringens mening bör behandlas u n d er vårsessionen gäller en m otsvarande tidsgräns om 90 dagar. G ränserna kan efter regeringens bedöm ande överskridas om vissa i RO angivna skäl föreligger. Riksdagen kan uppskjuta behandlingen av ärende som inte berör riksstaten till annan session eller till nästföljande riksdag. F örnyat uppskov kan beslutas. Ä rendet skall dock avgöras senast u n d er nästföljan­ de riksdag. U ppskov till följande riksdag får inte beslutas u nder år då ordinarie val till riksdagen förrättas. Meddelas fö rordnande om nyval, förfaller uppskovsbeslut. En väsentlig del av riksdagsarbetet är förlagt till kam m aren. D eb atträt­ ten i kam m aren för riksdagsledam öter och statsråd kan i princip sägas vara fri. Sedan 1971 har em ellertid riksdagen möjlighet a tt på förslag av talm annen genom särskilt beslut begränsa tiden för anförande i viss fråga. Speciella inskränkningar i y ttra n d e rä tte n gäller vid svar på enkla frågor.

4.2.2 Författningsutredningen

Enligt författningsutredningen skulle valen till riksdagen alltjäm t äga rum i slutet av septem ber. U tredningen önskade em ellertid e tt snabbare genomslag av valet och föreslog a tt valperioden skulle inledas redan den 15 oktober. Också riksdagens arbetsår skulle börja denna dag. ” Riks­ m ö te t” skulle utan uppdelning i sessioner pågå till den 1 5 maj året därpå, med m öjlighet till förlängning. F örfattningsutredningen uttalade vissa sym patier för e tt statligt budgetår som sam m anfaller med kalenderåret. I brist på närm are utredning föreslog fö rfattningsutredningen dock ingen ändring i fråga om budgetårets förläggning. B udgetpropositionen skulle enligt förslaget läggas fram den 15 decem ber. A n n a n proposition angående statens inkom ster eller utg ifter för det närm ast kom m ande budgetåret, kom pletteringspropositionen undantagen, skulle enligt utredningen i allm änhet avlämnas senast den 1 mars. Någon tidsgräns för avlämnande av propositioner som rör annat än budgeten för det kom m ande året ansågs inte behövlig. Den allm änna m otionstiden förläde författnings­ utredningen till riksm ötets två första veckor. F örfattningsutredningens förslag innebar alltså a tt b u d getpropositio­ nen skulle läggas fram inem ot en månad tidigare än nu och två m ånader efter riksm ötets början. Förslaget har kritiserats med tanke på båda dessa konsekvenser.

4.2.3 Grundlagberedningens promemoria om vårval

Beredningen diskuterade i prom em orian (SOU 1970:27) Allmänna val på våren frågorna om tid för val, m andatperioder, sessionstider och budgetår. Beredningen angav i prom em orian vissa önskem ål som kan ställas på en lösning av problem kom plexet. E tt krav som uppställdes var a tt valgenomslaget bör vara snabbt. Beredningen diskuterade härefter i vad mån olika lösningar svarar m ot de uppställda önskem ålen. En m o­ dell med valen förlagda till våren ty c k tes beredningen vara den fördelaktigaste. Denna lösning innebar a tt riksdags- och kom m unal­ valen skulle hållas under senare delen av maj m ånad. Riksdagens valpe­ riod skulle börja den 10 juni, dess arbetsår norm alt först den 1 septem ber. B udgetpropositionen skulle läggas fram i början av septem ber och budgetåret läggas om till kalenderår. Riksdagens arbete u nder hösten koncentreras till budgetbehandlingen. D et årliga rik sm ö tet skulle pågå till inem ot den 15 april och sakna sessionindelning. Över diskussionsprom em orian har y ttra n d e inhäm tats från de i riks­ dagen företrädda partierna, kom m unförbunden och vissa m yndigheter. Beredningen har vidare sam rått med utredningen om den kom m unala dem okratin och med budgetutredningen, i vars uppdrag (Fi 1970:64) ingår a tt i sam råd med beredningen pröva frågan huruvida budgetåret bör läggas om. Den ledande tanken i prom em orian — a tt låta riksdagens valperiod börja k o rt tid e fte r valet — har allm änt godtagits. De flesta av dem som

har y ttra t sig har också stö tt förslagen om a tt valen skall hållas på våren och att statens budgetår skall bringas a tt sam m anfalla med kalenderåret. Betänkligheter har dock u ttry c k ts i de två senare hänseendena.

4.2.4 Grundlagberedningens slutbetänkande

Beredningen fram håller inledningsvis a tt det är principiellt otillfreds­ ställande a tt e tt valutslag får effek t på riksdagens sam m ansättning först efte r några m ånaders förlopp. Beredningen pekar vidare på de svårigheter som kan uppstå om valet leder till m ajoritetsskifte. Skall beredningens förslag om regeringsbildningen genom föras, blir det enligt beredningen alldeles nödvändigt att riksdagen kan fungera i sin nya sam m ansättning k o rt tid efter valet. Beredningen föreslår näm ligen a tt en ny statsm inister inte skall kunna tillträda förrän han har godtagits av riksdagen vid en om röstning. Beredningen påpekar vidare a tt en omläggning av riksdagens valperiod aktualiserar e tt helt kom plex av frågor som m åste lösas. Dit hör problem som rör riksdagens sessionstider, tiderna för väckande av förslag i riksdagen, budgetårets förläggning, arbetsgången hos statsdepartem enten o ch m yndigheterna, sam verkan mellan staten och kom m unerna i budget­ angelägenheter sam t sam arbetet med andra länder angående den ekono­ miska politiken. E fter att ha redogjort för den av beredningen tidigare skisserade vårvalsmodellen och y ttra n d en a över denna k o n staterar beredningen att frågan om en omläggning av budgetåret ännu in te är m ogen a tt lösas. Beredningen hänvisar till a tt budgetutredningen ännu inte har redovisat sitt material och sina ställningstaganden. I d e tta läge har beredningen inte funnit någon annan möjlighet än a tt utarb eta e tt förslag som avhjälper den största bristen i gällande bestäm m elser, näm ligen att riksdagen efter val sam m anträder till höstsession i sin gamla sam m ansättning. Bered­ ningen tillägger a tt dess författningsförslag em ellertid har u tfo rm ats så att ställningstagandet i frågorna om tiden för val m. m. inte behöver inverka på grundlagstexten. Det kan därfö r bli möjligt a tt senare genom föra en reform i dessa hänseenden u ta n någon lång tid su td rä k t. — Herrar H ernelius, L undström och Wahlund har i denna del en från m ajoriteten avvikande åsikt. De förklarar i en reservation a tt beredningen borde ha föreslagit inte bara e tt snabbt valgenomslag u ta n också en flyttning av valen till våren, en omläggning av statens budgetår så a tt d et kom m er att sam m anfalla med kalenderåret och vidare en m otsvarande omläggning av riksdagens arbetsår, av tiderna för väckande av förslag m. m., allt i enlighet med den skiss som beredningen beskrev i sin prom em oria om vårval. Reservanterna fö rordar i andra hand a tt riksdagen i sam band med behandlingen av förslaget till R F fattar e tt principbeslut om omläggning snarast möjligt. Beredningens m ajoritet bygger alltså sitt nu fram lagda förslag på förutsättningen a tt budgetåret och tiden för budgetpropositionens fram ­ läggande sam t valdagen är fixerade på samma sä tt som f. n. Förslaget har

' I

i övrigt följande innebörd. Nyvald riksdag skall sam m anträda på to lfte dagen e fte r valdagen, dock tidigast på fjärde dagen efte r det a tt valets utgång har lfungjorts. Därmed inleds såväl den nyvalda riksdagens valperiod som e tt n y tt ” riksm öte” . År då ordinarie val fö rrättas kom m er alltså det årliga riksm ötet som regel a tt börja om kring m ånadsskiftet septem ber—o k to b e r. De mellanliggande åren börjar riksm ötet på den dag under septem ber eller o k to b e r som riksdagen bestäm m er under det närm aste föregående riksm ötet. R iksm ötet pågår, utan form ell indelning i sessioner, i regel till maj månads utgång men skall kunna förlängas, om synnerliga skäl föreligger, längst t. o. m. den 15 juni. E xtra riksm öten kan inkallas vid behov. Ä renden skall kunna uppskjutas från e tt riksm öte till nästa. Det nuvarande fö rbudet a tt uppskjuta riksdagsärende från en riksdag till behandling av en nyvald riksdag upphävs. Om e tt val m edför regeringsskifte, har den nya regeringen m öjlighet a tt återkalla sådana uppskjutna propositioner från den gamla regeringen som den inte vill ställa sig bakom . Även fö r kom m unernas del bör man enligt beredningen sträva efte r e tt snabbare valgenomslag så a tt de nyvalda fullm äktige och den av dem valda styrelsen kan ta ansvaret för nästa års budget. En fö ru tsättn in g för den föreslagna ordningen är enligt beredningen a tt den som har valts till riksdagsledam ot kan utöva m andatet provisoriskt i avbidan på a tt besvär över valet prövas. Beredningen lägger fram förslag som syftar till a tt göra valprövningsproceduren snabbare och a tt hålla nere an talet förordnanden om omval. Det föreslås sålunda a tt valbesvärsprövningen skall an förtros åt e tt särskilt organ, riksdagens valprövningsnäm nd, och a tt e tt stadgande om grunderna fö r prövningen av valbesvär skall införas i vallagen. Beredningen diskuterar utförligt hur riksdagsarbetet bö r gestaltas inom den uppdragna ram en. Den finner a tt arbetsförhållandena i enkam m ar­ riksdagen u n d er dess första arbetsår har varit otillfredsställande. Arbetsforceringen i slutet av vårsessionen kritiseras. Som en särskild nackdel framhålls a tt riksdagsarbetet tenderar a tt ta ledam öternas hela tid i anspråk med bristande k o n ta k te r med y ttervärlden som följd. Beredningen överväger härefter hur man för fram tiden skall kom m a till rätta med arbetssvårigheterna. Beredningens förslag i fråga om riksdagens kom petens och rätten a tt där väcka initiativ sägs inte innebära något som kan antas leda till m inskad arbetstillström ning till riksdagen. Inte heller eljest anser beredningen a tt man har skäl att vänta sig a tt riksdagens arbetsbörda skall lätta. Beredningen erinrar efter d e tta k onstaterande om att enligt dess förslag möjlighet öppnas för riksdagen a tt under icke-valår inleda det årliga riksdagsarbetet redan i septem ber. Avsikten är em ellertid inte a tt åstadkom m a någon perm anent förlängning av den årliga arbets­ perioden. R ik tp u n k te n b ö r vara att arb e tet skall hinnas med inom loppet av 7 1/2 till 8 m ånader. Slutsatsen blir a tt m edlet a tt skapa ändam ålsen­ liga arbetsförhållanden i riksdagen är — i vidsträckt mening — arbetsplanering. D enna in n e fa tta r frågor om d et årliga riksm ötets uppläggning, om

/

dispositionen av riksdagens arbetsvecka och arbetsdag och om ordningen för kam m ardebatterna. Beredningen stryker först under vikten av a tt regeringens propositioner till riksdagen så långt sig göra låter avlämnas kontinuerligt u nder hela året och enligt planer som har u p p rättats i sam råd med riksdagens arbetsledande organ. Särskilda regler bör enligt beredningen gälla i syfte a tt förekom m a att vårens propositioner avlämnas så sent a tt arb etet i riksdagen under maj månad måste forceras starkt. Dels föreslås a tt de nuvarande propositionsfristerna om 90 resp. 70 dagar förkortas med ungefär 10 dagar. Dels föreslås a tt dessa frister skall få större betydelse på så sätt a tt det skall ankom m a på riksdagen att avgöra om propositionsfris­ terna av särskilda skäl skall få överskridas. Riksdagens tillstånd skall enligt förslaget lämnas i förväg, innan propositionen väcks. Endast i de m ycket sällsynta fall då regeringen finner a tt sto r skyndsam het är av nöden och att det skulle vara till avsevärd olägenhet att avvakta den förlängning av riksdagsbehandlingen som förhandsprövningen fö r med sig b ö r kravet på medgivande frånfallas, A tt propositionstiderna fö rkortas på våren to rd e enligt beredningen få till följd en ökning av andelen propositioner som väcks under hösten eller som väcks tidigare men behandlas först under hösten. En sådan utveckling sägs stäm m a väl med beredningens allm änna m ålsättning i fråga om riksdagsarbetets upplägg­ ning. Beredningen behandlar h ärefter frågan om till vilken tid p u n k t en allm än m otionstid i riksdagen bör förläggas. Tanken a tt förlägga en sådan m otionstid till de första veckorna av det un d et hösten påbörjade riksm ötet avvisas. Beredningen finner det u to m ordentligt svårt a tt lösgöra en allm än m otionstid från rätten a tt väcka följdm otioner med anledning till b u dgetpropositionen, som ju enligt förslaget skall avlämnas i januari. En dubblering av m otionstiden b ö r enligt beredningen inte kom m a i fråga. Den allm änna m otionstiden föreslås alltså som hittills infalla under tiden närm ast efter det a tt budgetpropositionen har lagts fram och endast då. Beredningen drar den slutsatsen av vad den föreslår i fråga om propositions- och m otionstider m. m . a tt riksdagsarbetet liksom hittills kom m er a tt ha sin ty n g d p u n k t på våren. En utjäm ning av arbetsbördan mellan vår och höst — bl. a. med hjälp av uppskovsinstitutet — är em ellertid enligt beredningen angelägen. Det årliga riksm ötet sägs med förslaget bli en m ycket öppen enhet i fråga om ärendenas behandling. Inte heller riksdagens valperiod skall bilda någon sluten enhet för handläggningen av ärendena. D ärem ot anser beredningen a tt det alltjäm t bör iak ttas a tt ärendena i allm änhet skall ha blivit avgjorda om kring e tt år efter d e t att de väcktes. D ärjäm te måste uppställas en y tte rsta tidsgräns inom vilken e tt ärende skall vara slutbehandlat. Denna har beredningen dragit vid utgången av kalenderåret e fte r det då ärendet väcktes. Beredningen anser a tt det årliga riksm ötet skall inledas med en öppningshögtidlighet. Vid denna bö r statsm inistern i allm änhet avge en regeringsförklaring i vilken regeringens politik skisseras. Denna förklaring

\

bö r enligt beredningens m ening bilda utgångspunkten för en allm änpoli­ tisk d eb a tt kort efter det a tt riksm ötet har öppnats. D ärem ot anser beredningen a tt den nuvarande allm änpolitiska d eb a tte n i januari, ” re­ m issdebatten” , b ö r utgå. F inansdebatten med anledning av fin an su tsk o t­ tets u tlå ta n d e över finansplanen fö ru tsätts finnas kvar. E fter a tt ha d iskuterat några ändringar i syfte a tt fö rb ä ttra riksdagens detaljplanering k o n sta te ra r beredningen a tt de nyss näm nda åtgärderna för a tt m inska pressen i riksdagsarbetet u n d er vissa perioder inte to rd e visa sig tillräckliga. Beredningen finner för sin del att man mera m ålm edvetet än hittills måste sträva e fte r a tt hålla talartiden i kam m aren inom vissa gränser. Beredningen förklarar a tt en m edveten avvägning bör kom m a till stånd m ellan önskem ålet om obeskuren y ttra n d e rä tt i kam m aren och andra intressen. Särskilt fram hålls a tt en obegränsad frihet för ledam öterna a tt föra fram sy n p u n k te r och argum ent i kam m aren kan kom m a a tt binda ledam öterna vid riksdagsarbetet i sådan grad a tt den hindrar u tb y te av åsikter m ellan dem och väljarna. En styrning av riksdagsdebatterna sägs dessutom många gånger kunna vara till gagn för själva m en in g su tb y tet och de syften som bär upp principen om y ttra n d e ­ frihet u nder kam m aröverläggningarna. Så kan t. ex. ko rtare och mera k oncen trerad e d eb a tte r öka intresset hos allm änheten för kam m aröver­ läggningarna. I första hand b ör det enligt beredningen ankom m a på partigrupperna a tt i sam råd med talm annen på frivillig väg kom m a till rä tta med d ebattproblem en. Talm annen b ö r spela en aktiv roll för a tt hålla kam m ardebatterna inom rimliga gränser. Men också m öjligheterna a tt i form ell ordning begränsa k am m ardebatterha b ö r vidgas. RO:s huvud­ bestäm m elser b ö r ställa till riksdagens förfogande verksamma m edel att styra och begränsa k am m ardebatterna. De närm are bestäm m elserna bör ges i tilläggsbestäm m elserna. Det finns em ellertid en gräns för inskränk­ ningar, som inte får överskridas: varje talare skall alltid få hålla e tt huvudanförande om sex m inuter i varje fråga som kan bli förem ål för överläggning, vartill kom m er replikrätten. Från de angivna utgångspunkterna föreslår beredningen följande såvitt gäller d e b a tte r i allm änhet. Riksdagen bem yndigas i RO a tt u tfärda fö reskrifter som begränsar antalet anföranden som en talare får hålla i en fråga och längden av varje anförande. På förslag av talm annen skall riksdagen vidare i anslutning till en viss deb a tt kunna besluta om restriktioner för denna av samma slag. En talare skall dock alltid ha rä tt till e tt huvudanförande om sex m inuter i en fråga, vartill kom m er replikrätten. — De föreslagna bestäm m elserna kom m er enligt beredningen bl. a. a tt göra det möjligt a tt så disponera en d eb a tt a tt den kan bringas till sitt slut ungefärligen inom en i förväg bestäm d tid . Beredningen anser det inte behövligt a tt med RO införliva en föreskrift som tillåter kam m aren a tt genom särskilt beslut avbryta en pågående d eb a tt i syfte a tt förekom m a o b struktionstalande. Beredningen m enar a tt man t. v. i sto rt sett kan avstå från a tt u tn y ttja en i RO:s huvudbestäm m elser nedlagd befogenhet a tt i tilläggsbestäm m el­

ser föreskriva debattbegränsningar. Beredningen fö rordar dock a tt man försöksvis stipulerar begränsningar i två hänseenden. Beredningens förslag i denna del framgår av bilaga 1. Beredningens förslag angående regle­ ringen av talarordningen återkom m er jag till i specialm otiveringen till RO.

4.3 Statschefen

4.3.1 Gällande ordning

Enligt RF är konungen och riksdagen de högsta statsorganen. Konungen står form ellt i spetsen för regeringsm akten och för domstolsorganisationen. Det är em ellertid endast vid riksstyrelsens utövande som han m edverkar personligen. K onungens ställning härvidlag är i verklig­ heten en annan än den som fö ru tsätts i RF. Genom ko n stitu tio n ell praxis har parlam entarism en vunnit insteg i gällande rä tt och givit denna en innebörd som väsentligt avviker från RF:s b etraktelsesätt. Parlam enta­ rismens principer kom dock till u ttry c k i R F genom grundlags­ ändringarna vid den partiella författningsreform en 1968—69. Härigenom blev också i RF:s text de grundsatser på vilka R F ursprungligen vilade genom brutna. Vid samma tillfälle vidtogs en del justeringar i RF:s lydelse som syftade till a tt m ildra m otsättningarna mellan R F och den k o n stitu ­ tionella praxis som utvecklats. K onungen utövar i princip sina offentliga fu n k tio n e r endast i stats­ rådet. Statsrådets ledam öter utses enligt RF av konungen. Dennes uppgift är em ellertid i praktiken begränsad till a tt utse en regeringsbildare, dvs. en statsm inister. De övriga ledam öterna av statsrådet tillsätts i enlighet med statsm inisterns förslag. Vid valet av statsm inisterkandidat ia k tta r konungen num era i praxis parlam entarism ens principer, dvs. han beaktar a tt den blivande regeringen måste ha stöd av en m ajoritet i riksdagen eller i vart fall tolereras av denna. I fråga om statsrådens entledigande är konungen sedan 1971 form ellt b unden av regler i R F (jfr 35 §). Enligt dessa skall han entlediga statsråd antingen e fte r m isstroendeförklaring från riksdagens sida eller på statsm inisterns begäran. Avgår statsm inistern, skall övriga statsråd entledigas. Frågorna om utnäm ning och entledigande av regeringsledam öter behandlas närm are i e tt följande avsnitt. Regeringsärendena föredras i statsrådet och avgörs av konungen. Form ellt fungerar statsråden sålunda endast som rådgivare. Enligt fast k o nstitutionell praxis utövar em ellertid konungen num era inte någon personlig beslutanderätt. Hans beslut överensstäm m er alltså alltid med regeringens förslag. Sedan 1971 föreskriver RF att konungen i e tt par frågor är skyldig a tt besluta i enlighet med förslag av statsm inistern. Det gäller beslut om entledigande av statsråd sam t om nyvalsförordnande och avbrytande av riksdagssession (jfr 35 och 108 §§ RF). E tt förenklat beslutsförfarande tilläm pas för s. k. kom m andom ål. Dessa avgörs av konungen i närvaro av endast föredraganden (jfr 15 § RF).

Enligt 38 § RF krävs konungens underskrift på vissa viktigare expedi­ tio n e r av regeringsbeslut. Konungens nam nunderskrift skall vara kontrasignerad av föredragande statsrådet. Andra expeditioner underskrivs av föredragande statsråd et. U nderskrift och kontrasignation är fö ru ts ä tt­ ningar för expeditions giltighet. E fter grundlagsändring 1968—1969 föreligger inte längre någon skyldighet för föredragande statsråd att kontrasignera respektive underteckna expeditionen. K onungen äger utöva vissa fu n k tio n e r u ta n statsrådets m edverkan. Enligt 14 § RF för han sålunda personligen befälet över krigsm akten. V idare står hovet enligt 48 § RF u nder konungens enskilda styrelse. Som överhuvud för det kungliga huset har konungen vissa befogenheter, t. ex. a tt läm na sam tycke till prinsessors gifterm ål. Konungen beslutar om utdelande av o rdnar i det s. k. ordenskapitlet. Vissa särskilda bestäm m elser i grundlagarna fö ru tsä tte r konungens m edverkan. Han har sålunda a tt årligen förklara riksdagen öppnad (jfr 34 § RO). Han är vidare ordförande vid sam m anträde med u trikesnäm n­ den (jfr 49 § RO). K onungen kan enligt 3 § R F inte göras ju rid isk t ansvarig för sina handlingar, vare sig i sin egenskap av statsch ef eller privatperson. Det har gjorts gällande a tt inte heller i fråga om privaträttsliga angelägenheter statligt tvång kan utövas m ot konungen personligen. Den svenska kronan går i arv. T ronföljden är fastställd i 1810 års successionsordning. Kronan ärvs enligt denna endast av män och genom m än. Skulle kungaätten utslockna, skall riksdagen enligt RF utkora e tt n y tt konungahus.

4 .3.2 Författningsutredningen

I författningsutredningens förslag behölls det ärftliga kungadöm et. Konungen betecknades i förslaget som ” rikets s ta ts c h e f’. Ordet ” K onungen” användes därem ot inte för a tt beteckna regeringsm akten. Inte heller skulle de högsta dom stolarna döm a i konungens nam n. Konungen skulle enligt utredningen ha dels vissa representativa och cerem oniella uppgifter, dels befogenheter som direkt hängde samman med parlam entarism ens tilläm pning. D ärjäm te skulle han i viss u tsträ ck ­ ning medverka vid regeringsärendenas avgörande. Det skulle sålunda enligt utredningens förslag ankom m a på konungen a tt — med iakttagande av parlam entarism ens principer — utse och entlediga statsråd. Också extra val skulle beslutas av konungen. Beslut härom fick konungen dock fa tta endast på begäran av statsm inistern. Han var därem ot inte rättsligt skyldig a tt efterkom m a statsm inisterns begäran. Enligt förslaget tillkom rikets styrelse ” regeringen” . Regeringens beslut skulle fattas av konung och statsråd i konselj, av statsråden i m inisterråd eller av enskilt statsråd. I konselj skulle mera betydelsefulla regeringsären­ den avgöras. Beslut i konselj kom enligt vad utredningen tä n k te sig till stånd genom att konungen godkände e tt förslag som hade u p p rättats av m inisterrådet. Det betonades a tt statsråden med utredningens förslag inte

längre fram stod som statschefens rådgivare. F ö r det fall a tt konungahuset utslocknar föreslog utredningen en bestäm m else som gav riksdagen frihet a tt välja mellan en m onarkisk och en republikansk statsform . I den offentliga d eb a tte n och u n d er rem issbehandlingen av u tre d ­ ningens förslag anm ärktes a tt förslaget på flera centrala punkter, t. ex. i fråga om regeringsbildningen, de viktigare regeringsärendenas avgörande och upplösningsinstitutets handhavande, innehöll avvikelser från folk­ suveränitetens princip. Det hävdades också a tt förslaget på en del av dessa p u n k te r innefattad e e tt steg tillbaka i förhållande till vad som vid förslagets framläggande var k o n stitu tio n e ll sedvanerätt.

4.3.3 Grundlagberedningen

Beredningen föreslår ingen ändring i fråga om statsform en. Denna är alltså enligt förslaget alltjäm t m onarkisk. Beredningen förklarar a tt de av statschefens fu n k tio n e r som har sin grund i konungens traditionella ställning som innehavare av regeringsm ak­ ten inte kan förenas med e tt parlam entariskt system . S tatschefen bö r därför inte ha någon politisk m akt. I enlighet härm ed förs hans roll vid regeringsbildningen över till riksdagen och dess organ. Inte heller skall det ankom m a på statschefen a tt entlediga regeringsledam öter, ” m inistrar” eller a tt besluta om extra val. Regeringen består enligt förslaget enbart av m inistrarna, och statschefen deltar inte i regeringens beslutssam m anträ­ den, ” regeringssam m anträden” . Han skall inte underteckna expeditioner av regeringsbeslut. Statsstyrelsen utövas enligt förslaget inte i konungens nam n. D etsam m a gäller i fråga om den högsta dom arm akten. S tatschefen behåller därem ot enligt beredningens förslag sin ställning som sym bol för riket och sina representativa uppgifter. Dessa uppgifter fö ru tsätter enligt beredningen a tt statschefen är orienterad om sam hällets inre utveckling och om rikets förhållande till andra stater. Med hänsyn härtill föreslås att statschefen och regeringen skall sam m anträda till konselj minst en gång vaije kvartal under statschefens ordförandeskap och a tt regeringen då skall redogöra för aktuella beslut, åtgärder och planer. Beredningen utgår vidare från a tt statschefen inform ellt skall få inform ation från regeringen som hittills. Beredningen förordar a tt statschefen alltjäm t som regel skall presidera i utrikesnäm nden, när denna sam m anträder för att rådslå med regeringen. Det föreslås vidare att statschefen skall närvara vid riksdagens, ” riks­ m ö tets” , öppnande och på hem ställan av talm annen förklara riksm ötet ö p p n at. Regeringsskifte äger rum vid en särskild konselj inför statschefen. Enligt beredningens förslag är statschefen inte längre högste befäl­ havare för försvarsm akten. Försvarsm akten sorterar liksom andra grenar av statsförvaltningen under regeringen. Beredningen gör vissa u ttalanden angående det sätt på vilket statsche­ fen bör utöva sina representativa uppgifter. Det sägs a tt den bild av statschefen som form as genom hans agerande inte får bli sådan att den

ger intry ck av kon flik t eller spänning m ellan statschefen o ch regeringen. Det b ö r vara en uppgift för regeringen a tt dra up p riktlinjerna för statschefens handlande sorn rikets främ ste representant. Sam stäm m ighet mellan statschefens handlande och regeringens politik är enligt bered­ ningen av särskild vikt i fråga om statschefens utlandsförbindelser. Såvitt gäller hans representation inom landet fram håller beredningen a tt han bö r undvika bl. a. sådant som kan u p pfattas som ståndspunktstagande i om stridda sam hällsproblem . Beredningen diskuterar särskilt statschefens m edverkan vid u tdelandet av ordnar. E fter a tt ha återgivit e tt förslag enligt vilket statsm yndigheter­ nas b efa ttn in g med alla ordensutm ärkelser till svenska m edborgare skall upphöra, förklarar beredningen a tt det m åste anses u te slu te t a tt stats­ chefen, om förslaget genom förs, kom m er a tt befatta sig med utdelning av ordnar som belöning för insatser i offentlig tjänst. En konsekvens blir enligt beredningen vidare a tt han inte b ö r m edverka vid utdelande av o rdnar som belöning för insatser i det svenska sam hället i andra fall. I den mån o rdensutdelandet skall fo rtsätta d ärefter — t. ex. b eträffande u tlä n d ­ ska m edborgare — fö ru tsä tte r beredningen a tt principerna fö r statsche­ fens handlande utform as u n d er sam råd mellan statschefen och rege­ ringen. — Beredningens u tta la n d e om ordensväsendet har fö ra n lett en reservation av herr Hernelius. Enligt e tt u ttalande av beredningen bö r hovet stå u ta n fö r den statliga förvaltningsorganisationen. U tifrån e tt n u tid a betrak telsesätt finner beredningen a tt svensk lag bör äga tilläm pning för konungen i sam m a utsträckning som för andra medborgare. D etta bö r gälla civillag lika väl som strafflag. Allm än lag bö r vara tilläm plig både på konungens handlande i äm betet och på hans handlande som privatperson. H err H ernelius har reserverat sig också på denna p u n k t. Han fö rordar fö r sin del, i nära anslutning till vad författningsutredningen föreslog, e tt stadgande om att konungen inte kan åtalas för sina gärningar. Beredningen har ansett a tt det saknas skäl a tt överväga ändring i reglerna om tronföljden och har därför i det väsentliga läm nat succes­ sionsordningen u ta n fö r författningsreform en. Herrar H ernelius, L und­ ström och W ahlund har anm ält reservation och förordar a tt full jäm ställd­ het mellan könen skall råda i fråga om tronföljden. N uvarande tro n fö lja­ res rä tt b ö r dock enligt reservanterna inte rubbas. Beredningen anser a tt RF bö r ge riksdagen handlingsfrihet för det fall att konungahuset utslocknar. I avvaktan på e tt beslut om den fram tida statsform en skall riksdagen enligt förslaget i denna situation utse en riksföreståndare a tt fullgöra statschefens uppgifter tills vidare. Beredningens förslag angående den tid p u n k t vid vilken de nya reglerna om statschefens ställning b ö r träda i tilläm pning behandlas i e tt senare avsnitt.

8 Riksdagen 1973. 1 sami. N r 90 * *

4.4 Regeringsbildningen

4.4.1 Gällande ordning

Bestäm m elserna i nu gällande RF om utnäm ning och entledigande av ledam öter av statsrådet sam t om regeringens ställning i förhållande till riksdagen har tillkom m it eller få tt sin nuvarande avfattning genom 1968—69 års partiella författningsreform . Enligt RF skall konungen utnäm na e tt statsråd (4 §). I d e tta ingår som ledam öter en statsm inister, departem entschefer sam t statsråd utan depar­ te m en t (f> §). Regeringsbildningen har i praxis gått till så a tt konungen efter samråd med riksdagens talm än och företrädare för partigrupper i riksdagen har u tn ä m n t statsm inister på grundval av partiställningen i denna. Övriga ledam öter av statsrådet utses av konungen i enlighet med statsm inisterns förslag. Av en undersökning som har u tfö rts på grundlag­ beredningens uppdrag (SOU 1970:16) fram går att någon fast praxis i fråga om förfarandet vid de överläggningar som föregår utnäm ningen av statsm inister inte kan anses ha u tb ild at sig. I fråga om entledigande av ledam ot av statsrådet föreskrivs num era i RF a tt konungen skall entlediga statsm inistern eller annan ledam ot av statsrådet, om statsm inistern begär det (35 § andra sty ck et). Avgår statsm inistern, skall konungen entlediga även övriga ledam öter av stats­ rådet (35 § tredje stycket). Särskilda regler gäller för entledigande av ledam ot av statsrådet som har blivit förem ål för m isstroendeförklaring från riksdagens sida (35 § första stycket). G enom reglerna om d etta in stitu t, som tillkom vid 1968—69 års partiella författningsreform , har parlam entarism en kom m it till öppet u ttry c k i grundlagstexten. Bestäm m elserna om m isstroendeför­ klaring (107 §) bygger på betrak telsesättet a tt regeringen bö r förutsättas ha riksdagens fö rtroende så länge denna inte har uttalat m isstroende m ot regeringen (negativt parlam entariskt ansvar). M isstroendeförklaring kan beslutas på yrkande av minst en tiondel av riksdagens ledam öter och måste om fattas av mer än hälften av riksdagens ledam öter. M isstroende­ förklaring kan riktas både m ot statsm inistern och m ot annan ledam ot av statsrådet. Konungen är skyldig a tt entlediga den som har blivit förem ål för sådan förklaring, såvida förordnande om nyval inte meddelas inom en vecka efte r det förklaringen gavs. Om förklaringen har rik tats m ot statsm inistern, skall hela statsrådet entledigas. E tt beslut om m isstroendeförklaring kan, som framgår av det nyss sagda, m ötas med e tt förordnande om nyval (1 0 8 §). Sådant förordnande m eddelas av konungen om statsm inistern begär det. Har nyvalsförordnan­ de m eddelats, kan pågående riksdagssession avbrytas genom beslut av konungen m eddelat på begäran av statsm inistern. E fter nyval får fö ro rd ­ nande om sådant val inte på n y tt meddelas förrän fem m ånader har fö rflu tit från den nyvalda riksdagens första sam m anträde.

4.4.2 F örfattningsutredningen Som har näm nts i det föregående skulle det enligt författningsutredningens förslag ankom m a på konungen a tt — med iakttagande av parlam entarism ens principer —utnäm na och entlediga statsråd. U tnäm ­ ningen av andra statsråd än statsm inistern föreslogs skola ske på sta ts­ m inisterns förslag. Enligt e tt särskilt stadgande skulle konungen, innan han utnäm nde statsm inister, rådgöra med riksdagens talm an och med företrädare för partigrupper inom riksdagen. Konungen var enligt u tre d ­ ningens förslag form ellt behörig a tt entlediga statsråd u ta n föregående hem ställan eller godkännande av statsm inistern. Enligt e tt m otivuttalande skulle entledigande av enskilt statsråd em ellertid inte k unna ske u tan att statsm inistern var un d errättad . Om statsm inistern hem ställde a tt statsråd skulle entledigas, fick entledigande in te vägras. Avgick statsm inistern, skulle samtliga statsråd entledigas. U tredningen lade vidare fram förslag om införande av e tt m isstroendeförklaringsinstitut. U tredningens förslag i d etta hänseende har i allt väsentligt införlivats med nu gällande RF genom 1968—69 års författningsreform .

4.4.3 G rundlagberedningen G rundlagberedningen anm ärker inledningsvis a tt frågorna om rege­ ringens avgångsskyldighet och om upplösningsrätten har reglerats i sam band med enkam m arreform en. Beredningen har in te funnit anledning till mera djupgående förnyade överväganden i dessa frågor utan föreslår endast vissa detaljändringar som bö r ses som en anpassning till ändringar i andra hänseenden. Bland de ändringar som föreslås av beredningen märks a tt statsm inistern entledigar annan m inister, när avgången inte är föran­ ledd av m isstroendeförklaring, a tt beslut om entledigande i an n at fall fattas av riksdagens talm an, a tt förordnande om extra val skall meddelas av regeringen samt a tt sådant fö rordnande inte får meddelas efter vare sig ordinarie eller extra val till riksdagen förrän tre m ånader har fö rflu tit från den nyvalda riksdagens första sam m anträde. Beredningen behandlar d ärefter frågan om regeringsbildningen och tar till en början upp spörsm ålet huruvida det är möjligt a tt i grundlagen eller dess m otiv fastlägga handlingsm önster för hur den som utser m inistär­ ledare b ö r gå till väga i olika ty p situ atio n er för a tt hans val skall kom m a a tt falla på den som vid varje tillfälle kan påräkna det bredaste parlam entariska underlaget. Enligt beredningen är det knappast möjligt att utarb eta något generellt tilläm pligt handlingsm önster. I vissa lägen, främ st när e tt enda parti har m ajoritet i riksdagen, är enligt beredningen uppgiften enkel och något fastlagt handlingsm önster in te behövligt. Det kan em ellertid enligt beredningen finnas lägen, där man över huvud taget inte kan tala om en viss lösning såsom den riktiga. V ar och en av flera lösningar kan vara tänkbar, och valet m ellan dem kan vara e tt val mellan olika politiska program . Det enda k riteriet på e tt val av m inistärledare är enligt beredningen, om den utsedde m inistärledaren och hans m inistrar kan fungera.

Beredningen fö ro rd ar a tt statm inistern skall utse de övriga m edlem ­ m arna av regeringen. Det viktigaste k o nstitutionella problem et är enligt beredningen h ur statsm inister skall utses. Vad gäller form erna för utseende av statsm inister har beredningen som utgångspunkt haft a tt uppgiften a tt utse m inistärledare bör handhas av organ eller person med m er eller m indre direkt m andat från folket. Beredningen tar till en början avstånd från tanken att statsm inistern skulle väljas av riksdagen. Det är knappast möjligt a tt utform a e tt i alla hänseende tillfredsställande system för att utse statsm inister genom val inom riksdagen. E tt väsentligt påpekande i sam band med tanken på val är enligt beredningen a tt valet knappast skulle kunna förrättas utan någon förberedelse och a tt därm ed de känsligaste problem en i sam band med utseende av m inistärledare ändå skulle återstå a tt lösa. Beredningen tar härefter upp frågan om uppgiften a tt utse statsm inister kan läggas på talm annen. Beredningen kom m er fram till a tt talm annen är den som fram för andra b ö r kom m a i fråga som initiativtagare till och ledare av regeringsförhandlingar och att han också är den som bör ha a tt summ era förhandlingarna och föreslå statsm inisterkandidat. Som skäl för a tt på d etta sätt föra fram riksdagens talm an anför beredningen bl. a. att talm annen får antas ha en täm ligen lång erfarenhet av politiskt arbete, att han är riksdagens främ ste fö reträdare och till följd härav har en p artipolitiskt m indre u tsa tt position sam t a tt han är vald av riksdagen och kan sägas ha en form av politiskt ansvar som kan utkrävas därigenom att han inte blir omvald till riksdagsledam ot eller till talm an. Beredningen påpekar em ellertid a tt det har hävdats att talm annen, särskilt i vissa situ atio n er, inte skulle kunna befria sig från politiska bindningar. Beredningen har på grund härav fu n n it det önskvärt a tt man får e tt korrektiv m ot e tt från parlam entarisk sy n p u n k t oriktigt val av statsm inister. Härtill kom m er enligt beredningen a tt det även av andra skäl är naturligt a tt riksdagen får det sista o rd et. Beredningen diskuterar h ärefter om m isstroendeförklaringsinstitutet skulle kunna fungera i önskat hänseende. Som skäl fö r a tt lita till d e tta in stitut anför bered ­ ningen a tt man därm ed inte inför något m om ent i proceduren som kan försvåra regeringsbildningen. H ärem ot anför beredningen em ellertid att ett från parlam entarisk synpunkt ” o rik tig t” val av statsm inister kan kom m a a tt stå sig till följd av a tt de personer som inte stödjer regeringen dröjer med a tt väcka yrkande om m isstroendeförklaring. Beredningen tillägger a tt en eventuell motvilja m ot a tt väcka yrkande om m isstroende­ förklaring kan förstärkas av a tt den som en gång har u tse tts till statsm inister därm ed, med undantag för tiden närm ast efter e tt riksdags­ val, har möjlighet a tt m öta en sådan förklaring med förordnande om extra val. Beredningen k om m er fram till a tt man m åste ställa det kravet på proceduren för regeringsbildning a tt den föreslagne kandidaten skall i någon form godkännas av riksdagen innan han förordnas och därm ed förfogar över upplösningsvapnet. Kravet a tt in te i onödan försvåra regeringsbildning leder em ellertid enligt beredningen till a tt man inte bör

kräva a tt statsm inisterkandidaten får uttryckligt stö d av en m ajoritet bland ledam öterna. Enligt beredningen skulle de krav som kan ställas på proceduren för regeringsbildningen uppfyllas genom följande ordning. Talm annen får till uppgift a tt ta initiativ till regeringsbildningen. Han skall vara den som tar em o t och prövar den avgående regeringens avskedsansökan och det skall också vara han som k o n staterar avgångsskyldighet på grund av m isstroen­ deförklaring m ot statsm inistern. Det blir enligt beredningens förslag en skyldighet för talm annen a tt inleda förhandlingar med företrädare för partigrupper i riksdagen. I sam band med förhandlingarna skall talm annen överlägga med vice talm ännen. Han skall d ärefter lägga fram förslag till statsm inister för riksdagen. Denna skall senast på fjärde dagen efter det a tt den har m ottagit förslaget rösta om detta. Förslaget skall anses g odkänt, om inte m er än hälften av riksdagens alla ledam öter rö star em ot d et. F örkastar riksdagen förslaget, skall talm annen inleda en ny serie förhandlingar och d ärefter på n y tt avge förslag till riksdagen, vilket behandlas enligt sam m a regler. Om riksdagen ännu efte r fyra förslag inte har gett sitt godkännande, skall försöken avbrytas och ex tra val till riksdagen autom atiskt äga rum . Beredningens förslag innebär inte a tt det uppställs något krav på a tt statsm inistern skall presentera en m inisterlista före om röstningen i riksdagen. E fter godkännandet skall han em ellertid så snart som möjligt anm äla de övriga m inistrarna för riksdagen. Den nya regeringen skall d ärefter enligt förslaget tillträda i och med en särskild konselj inför statschefen. Enligt beredningen bö r regeringsförhandlingar som föranleds av u t­ gången i e tt riksdagsval ledas av den nya riksdagens talm an. E ftersom i d etta fall den gamla regeringens avskedsansökan kan kom m a redan innan den nyvalda riksdagen har hunnit sam m anträda, bör em ellertid fö r tids vinnande det beslut som innebär a tt statsm inistern entledigas och att regeringen sitter kvar som expeditionsm inistär m eddelas av den gamla riksdagens talm an. Den gamla riksdagens talm an bö r enligt beredningen inte göras obehörig genom grundlag a tt inleda förhandlingarna med p artiföreträdare. Beredningens förslag innebär vidare a tt det inflytande över regeringens sam m ansättning som statsm inistern uttrycklingen har tillagts genom 1968—69 års författningsreform ytterligare befästes genom a tt stats­ m inistern även form ellt blir den som utser och entledigar övriga m inist­ rar. D et är enligt beredningen helt klart, a tt en statsm inister, när han väljer u t sina m inistrar, inte kan bortse från önskem ålen inom de partier eller det parti som u tgör regeringsunderlag. Beredningen m enar em ellertid a tt det inte kan kom m a i fråga a tt binda statsm inistern vid valet av m edarbetare i regeringen.

4.5 Regeringsarbetet

4.S.1 Gällande ordning

Enligt 5 § i nuvarande RF skall för särskilda grenar av rikets styrelse finnas statsd ep artem en t. F ör vaije dep artem en t u tser konungen bland statsrådets ledam öter en chef och föredragande. K onungen kan dock förordna annan ledam ot av statsrådet a tt i fråga om särskilda ärenden vara föredragande i departem entschefens ställe. S tatsrådet består av departem entscheferna sam t statsråd utan d epartem ent. Konungen u tn ä m ­ ner en av statsrådets ledam öter till statsm inister. D epartem entens antal bestäm s i lag. D epartem entens benäm ningar och fördelningen av ärenden mellan d epartem enten bestäm s av konungen genom en särskild stadga. Också an talet statsråd u ta n d ep artem ent skall vara b estäm t i lag. Det skall enligt 6 § RF dock vara lägst tre. Lagen (1 9 68:744) om antalet statsdepartem ent och statsråd u ta n d ep artem ent föreskriver a tt an talet departem ent skall vara tolv o ch a tt statsråd utan departem ent skall finnas till ett antal av lägst tre och högst sju. Enligt 6 § RF bör bland statsråden u tan d ep artem ent m inst två ha förvaltat civil beställning, dvs. tidigare ha innehaft civil statstjänst. Regeringsärendena bereds i statsdepartem enten. Vid beredningen full­ görs vissa sam ordnande uppgifter av statsrådsberedningen. Denna bildar tillsam m ans med d epartem enten kärnan i Kungl. Maj:ts kansli. S tatsråds­ beredningen utgörs av statsm inisterns kansli sam t de två statsråd som enligt RF skall ha innehaft statstjänst ( ”ju ristk o n su lte rn a” ) och deras kansli. Som fö ru t har näm nts skall enligt 7 § RF sam tliga regeringsärenden uto m de s. k. kom m andom ålen avgöras av konungen i sam band med föredragning i statsrådet. K om m andom ål — dvs. sådana regeringsärenden som har sam band med konungens ställning som högste befälhavare över krigsm akten — avgörs av konungen efter anm älan av chefen för försvars­ d epartem entet. Konungen är enligt 8 § RF förhindrad a tt fatta beslut i regeringsärenden över vilka statsrådet skall höras, om inte m inst tre ledam öter är närvarande utöver föredraganden. Vid avgörandet av ären­ den av ” synnerlig vikt och om fattn in g ” skall samtliga ledam öter av statsrådet, som inte har laga förfall, vara närvarande. Över alla regerings­ ärenden som avgöres i statsrådet skall enligt 9 § RF föras protokoll. Av det sagda fram går a tt ordningen med s. k. m inisterstyrelse, som innebär a tt departem entscheferna har form ell b eslutanderätt i vissa grupper av regeringsärenden, är okänd för 1809 års RF. D etta hin d rar inte a tt d epartem entscheferna genom olika författningsbestäm m elser har erhållit beslu tan d erätt i ärenden som rör exempelvis frågor om arb etsfö r­ delningen inom d ep a rtem e n te t eller tillsättande av vissa tjänster. I d e tta sam m anhang kan vidare näm nas a tt utrikesm inistern är chef för samtliga svenska beskickningar och konsulat sam t a tt justitiem in istern har vissa uppgifter enligt tryckfrihetsförordningen. Ledam öterna av statsrådet är enligt nuvarande RF form ellt konungens rådgivare och därför i princip ansvariga endast för sina råd till konungen,

därem ot inte för dennes beslut. F ö r a tt en statsrådsledam ot skall undgå ansvar för konungens beslut krävs em ellertid enligt 9 § RF a tt han u ttryckligen anför reservation till pro to k o llet. Statsrådsledam öternas ansvar är dels politiskt, dels ju ridiskt. Vad gäller utkrävandet av det politiska ansvaret kan hänvisas till vad som tidigare h ar sagts om m isstroendeförklaringsinstitutet. Frågan om u tk rävandet av d et juridiska ansvaret behandlas i specialm otiveringen. Som fram hållits i det föregående utövar konungen enligt k o n stitu tio ­ nell praxis inte längre någon personlig b eslu tan d erätt u tan fattar sina beslut i överensstäm m else med statsrådets förslag. Några regler om hur konungen skall förfara om m eningsskiljaktligheter föreligger mellan statsrådets ledam öter finns em ellertid inte. I d e tta sam m anhang bör fram hållas att föredragandens kontrasignation eller underskrift av expedi­ tion av beslut i e tt regeringsärende enligt 38 § RF är en förutsättning för a tt d e tta skall bli gällande. Vid konseljen är det num era i själva verket endast fråga om e tt form ellt bekräftande av de beslut som i realiteten har fattats under ärendenas beredning. F lertalet ru tinärenden avgörs reellt vid s. k. departem entsberedning, som utgöres av en föredragning inför depar­ tem entschefen. I frågor som b erör m er än e tt dep artem en t förekom m er gem ensam beredning genom a tt departem entscheferna rådgör med var­ andra. Frågor av större räckvidd slutligen avgörs reellt vid sam m anträde med samtliga statsråd u nder statsm inisterns ordförandeskap, s. k. allmän beredning. Provisoriskt kan enligt RF alla resp. e tt antal statsråd utöva riksstyrel­ sen i interim sregering och i tillförordnad regering. Grundlagsreglerna om interim sregering fö ru tsä tte r att om röstning äger rum bland statsråden (jfr 42 § andra stycket RF). F ör tillförordnad regering finns inga m otsvaran­ de regler i RF.

4.5.2 Författningsutredningen

F örfattningsutredningen föreslog a tt det vid sidan av departem enten skulle inrättas e tt regeringskansli med främ sta syfte a tt tillgodose sam ord­ nings- och gransk ningsuppgifter inom regeringen. Kansliet föreslogs stå under statsm inisterns ledning. B eträffande an talet statsråd upptog för­ fattningsutredningen i förslaget till RF endast en föreskrift a tt det skulle finnas statsråd av två slag, d epartem entschefer och statsråd i regerings­ kansliet, och a tt minst två statsråd skulle ingå i regeringskansliet. Något grundlagskrav på a tt antalet statsråd eller d ep artem en t skulle anges i lag uppställdes inte. Vad gäller form erna för regeringsärendenas avgörande angav u tred­ ningen som en utgångspunkt för sitt förslag a tt form och realitet borde bringas i b ättre överensstäm m else med varandra. D etta sades b ety d a bl. a. a tt i fråga om ärenden som i realiteten avgjordes och lämpligen borde avgöras av enskilt statsråd även den form ella beslu tan d erätten liksom det k o n stitutionella ansvaret skulle ligga hos denne. På m otsvarande sätt

borde enligt utredningen regeringsärenden som var av mera politisk n atu r eller i övrigt av större vikt avgöras av m inistären i dess helhet genom e tt kollektivt beslut för vilket också e tt kollektivt ansvar borde kom m a ifråga. U tredningen föreslog i enlighet härm ed a tt statsråden samlade till ministerråd skulle utgöra den centrala gem ensam m a instansen i rege­ ringens verksam het och a tt i denna krets beslut borde fattas i alla ärenden av större vikt. Övriga regeringsärenden skulle enligt förslaget delegeras till avgörande genom enskilt statsråd. Enligt utredningen gjorde statschefens ställning som företrädare för riket och riksstyrelsen det naturligt och läm pligt a tt statschefen medver­ kade vid tillkom sten av vissa regeringsbeslut. Såsom form för denna medverkan föreslogs i anslutning till gällande ordning behandling i konselj av ifrågavarande regeringsärenden. Till de ärenden som skulle avgöras i konselj hänförde utredningen bl. a. p ro positioner och andra skriftliga m eddelanden till riksdagen, författn in g ar rörande regeringsarbe­ te! och vissa tjänstetillsättningar. Alla regeringsärenden som upptogs i konselj skulle enligt förslaget dessförinnan ha behandlats i m inisterråd. Beslut i e tt konseljärende föreslogs kom m a till stånd genom a tt konungen biträdde m inisterrådets förslag. Statsrådens uppgift i konseljen skulle inte såsom enligt 1809 års RF vara a tt råda statschefen u tan a tt lägga fram de förslag till beslut som de u nder k o n stitu tio n e llt ansvar hade u p p rättat i m inisterrådet. Över beslut i regeringsärende skulle enligt förslaget föras protokoll. F ör det fall a tt skiljaktiga meningar förelåg i m inisterrådet uttalade utredningen a tt om röstning måste anordnas och a tt därvid samma regler syntes böra iakttagas som vid kollegialt beslu tsfattan d e i allm änhet. Reservationer m ot beslut i m inisterrådet skulle enligt förslaget antecknas i p ro tokollet. Vid konseljbeslut kunde därem ot med den av utredningen föreslagna ordningen reservationer inte förekom m a.

4.S.3 Remissyttrandena över författningsutredningens förslag

U tredningens förslag om inrättande av e tt regeringskansli m ötte i allm änhet inte några erinringar från rem issinstanserna (jfr SOU 1965:3 s. 25 o.f.). Den av utredningen fö rordade uppdelningen i tre olika beslutsform er för regeringsärendenas avgörande föranledde skilda bedöm anden. Å ena sidan fram fördes den u p p fattningen a tt den föreslagna ordningen var m er ändamålsenlig än den gällande. Å andra sidan hävdades a tt e tt genom ­ förande av förslaget skulle — utan a tt något i sak vanns — försvåra regeringsarbetet med onödiga form aliteter. F rån kritikernas sida fram för­ des också den synpunkten a tt m inisterrådet lika litet som fö r närvarande konseljen skulle kunna bli e tt forum för en realbehandling av regeringsärendena och a tt man d ärfö r endast skulle ersätta en fik tio n med en annan. Vidare ifrågasattes i några y ttra n d en läm pligheten av a tt ha två olika form er för kollegiala beslut i regeringsärenden. Även förslaget om införande av form ell m inisterstyrelse kritiserades. I denna del hävdades

bl. a. a tt en form ell m inisterstyrelse skulle innebära a tt äm betsm ännen kom a tt erhålla en annan och svagare k o n stitu tio n ell ställning än tidigare. Kritik riktades också m ot det föreslagna stadgandet a tt konselj ärende­ na skulle avgöras genom a tt konungen godkände m inisterrådets förslag. Det fram hölls bl. a. a tt d e tta stadgande inrym de en veto rätt för konungen. I fråga om form erna för om röstning i m inisterrådet fram hölls från olika håll a tt reglerna härom var så betydelsefulla a tt de borde ha intagits i förslaget till regeringsform.

4 .5.4 Grundlagberedningen

Enligt beredningens förslag består regeringen av statsm inistern och övriga m inistrar. Någon föreskrift om an talet m inistrar är inte upptagen i förslaget, inte heller någon bestäm m else om a tt an talet skall anges i lag. Det kan dock näm nas a tt beredningen föreslår en regel om a tt minst fem m inistrar skall delta i regeringssam m anträde. Beredningen förklarar a tt ingenting hindrar e tt m er eller mindre fast organiserat samråd inom sm ärre grupper av m inistrar, grupper som kan tänkas växla e fte r frågornas beskaffenhet. Beredningen anser a tt det finns e tt behov av en ersättare som i statsm inisterns frånvaro kan fylla de viktiga beslu tsfu n k tio n er som enligt förslaget är lagda på honom . Beredningen fö ro rd ar därfö r a tt det skall finnas en ställföreträdare för statsm inistern. Till ställföreträdare utser statsm inistern någon av de andra m inistrarna. Har också statsm inisterns ställföreträdare förfall, in träder enligt förslaget annan m inister enligt åldersordning. Enligt förslaget skall det för beredningen av regeringsärenden finnas e tt regeringskansli, i vilket skall ingå d ep artem ent för skilda verksam hets­ grenar. Den nuvarande statsrådsberedningen är tä n k t a tt ingå i regerings­ kansliet. S tatsm inistern utser bland m inistrarna chefer för departem en­ ten. Beredningen förklarar a tt antalet dep artem en t inte behöver vara bestäm t i lag. Riksdagen får ändå ta ställning till an talet i sam band med budgetbehandlingen. Någon föreskrift om a tt i regeringen måste ingå m inistrar som inte tillika är departem entschefer finns inte i förslaget, inte heller någon bestäm m else som för en eller flera m inistrar uppställer juridisk utbildning eller föregående innehav av statstjänst som kom pe­ tensvillkor. Som tidigare har näm nts innebär beredningens förslag a tt konungen inte längre skall ta någon b efattning med avgörandet av regeringsärenden. På beslutsform erna i regeringen bör enligt beredningen i första hand ställas det kravet a tt de skall ge säkerhet för a tt ärendena blir omsorgs­ fullt beredda och riktigt avgjorda. Beredningen u tta la r a tt det är svårt a tt härvidlag generellt ge företräde åt vare sig e tt system med ensam beslut eller e tt system med sam fällda beslut. Det är em ellertid o m vittnat a tt de nuvarande handläggningsform erna har utgjort underlag fö r e tt o m fattan ­ de gem ensam t samråd inom större eller mindre grupper av regeringsmed­

lem m ar och tjänstem än. Det är enligt beredningen inte osannolikt att det form ellt enskilda ansvaret vid beslutsform en ” ensam m inister” skulle k unna leda till a tt sam arbetet över departem entsgränsem a avtog. I vaije fall kan behovet av om sorgsfull beredning och prövning inte åberopas som stöd för a tt beslutsform en ” ensam m inister” skulle vara överlägsen. E tt andra syfte hos beslutsform erna kan enligt beredningen sägas vara a tt de skall ge underlag för utkrävande av ansvar, både i politiskt och i ju rid isk t hänseende. Allm änt sett torde form en ” sam fällda beslut” beträffande det politiska ansvaret snarast vara mera ändam ålsenlig än ensam beslut, eftersom det är e tt intresse att regeringsarbetet så långt möjligt präglas av enhetliga värderingar. Härtill kom m er, a tt den samfäll­ da beslutsform en b ättre än ensam beslut kan fånga upp alla de varierande beredningsform er som har utvecklats i praxis. Vad gäller det juridiska ansvaret to rd e d et enligt beredningen vara likgiltigt, om man väljer den ena eller den andra beslutsform en. Beredningen diskuterar vidare vilken verkan beslutsform en kan ha i fråga om regeringens sam m anhållning. Det kan vara angeläget att rege­ ringen, särskilt om den består av företrädare fö r skilda partier, arbetar i form er som stim ulerar till sam m anhållning mellan m inistrarna. E tt sam fällt ansvar gentem ot riksdagen och allm änheten to rd e skärpa kravet på sam m anhållning. Beredningen fram för vidare den synpu n k ten att regeringens sam m anhållning bör kom m a till u ttry c k även m ot underord­ nade m yndigheter. Det finns en risk a tt en m inister som ensam stod för vissa beslut i högre grad än nu skulle se sig oförhindrad att ge underhandsdirektiv till sådana m yndigheter. Beredningen fram håller slutligen att en fördel med a tt alla regerings­ ärenden avgörs i en och samma form är att man i annat fall kan befara att det väcks krav på överprövning hos regeringen i dess helhet av beslut som h ar fattats i enklare form . Beredningen har på grundval av dessa överväganden kom m it fram till a tt avstå från a tt förorda en uppdelning av regeringsärendena i enmansärenden och kollektivärenden. Enligt beredningens förslag skall beslutan­ d erä tten i regeringsärenden tillkom m a m inistären och utövas vid rege­ ringssam m anträden. U ndantag härifrån görs dock i fråga om regerings­ ärenden som angår befälet över försvarsm akten. Sådana ärenden skall enligt förslaget kunna avgöras under statsm inisterns överinseende av chefen för det dep artem en t till vilket ärendena hör. Vid regeringssam­ m anträde är norm alt d ep artem entschef föredragande i de ärenden som h ö r till d epartem entet. Enligt beredningen torde det gem ensam m a politiska ansvaret m ot riksdagen och väljarna medverka till att regeringen som regel u ppträder u tå t som en en h et och i det längsta undviker a tt m arkera särm eningar även i frågor där m eningsm otsättningar kan ha förekom m it under de interna överläggningarna. Beredningen föreslår em ellertid en bestäm m else för de, enligt beredningen, teo retisk t tänkbara fall då regeringsbesluten inte blir enhälliga. Beredningen har vid sina överväganden i denna fråga huvudsakligen haft sin uppm ärksam het inriktad på två beslutsform er: 1/

kollegial om röstning med utslagsröst för statsm inistern och 2/ beslutan­ derätten lagd hos statsm inistern ensam. Till förm ån för den kollegiala beslutsform en talar enligt beredningen a tt denna tilläm pas i de statliga och kom m unala m yndigheternas styrelser, i de kollegiala dom stolarna och i andra offentliga organ och a tt den d ärför med säkerhet u p pfattas som naturlig bland allm änheten. F ör beslutsform en n r 2 sägs å andra sidan tala vissa praktiska skäl. Lägsta antalet närvarande m inistrar kan sättas lågt och ingående regler om kallelseförfarande m. m. kan undvaras. Denna beslutsform harm onierar också enligt beredningen väl med regler­ na om att statsm inistern bestäm m er över regeringens sam m ansättning och a tt en m isstroendeförklaring m ot statsm inistern skall föranleda att hela regeringen avgår. Beredningen har vid sina överväganden fu n n it skälen för den kollegiala beslutsform en väga tyngst och föreslår d ärför e tt stadgande a tt som beslut vid regeringssam m anträde skall, om om röstning begärs, den me­ ning gälla varom flertalet av de närvarande m inistrarna förenar sig eller, vid lika röstetal, den mening som statsm inistern biträder. En följd av valet av den kollegiala beslutsform en blir enligt bered­ ningen a tt grundlagen måste innehålla vissa garantier m ot beslut bakom vilka står m ycket få ledam öter. R egeringssam m anträde skall sålunda enligt förslaget kunna hållas endast om m inst fem m inistrar är närvaran­ de. F ö r det fall a tt det i något ärende skulle föreligga olika m eningar föreslås därjäm te a tt ärendet inte får avgöras, såvida inte m er än hälften av regeringens ledam öter är närvarande. Vid regeringssam m anträde skall enligt beredningens förslag föras pro ­ tokoll. En m inister skall vidare liksom för närvarande, ha inte bara rätt utan principiellt också skyldighet a tt anföra avvikande mening till pro tokollet. G ör han inte d et, får han dela ansvaret för beslutet.

4.6 Folkom röstning

4.6.1 Gällande ordning

Bestämmelser om folkom röstning finns i 49 § 2 m om . RF och i 1 § 2 mom. RO. Enligt det förstnäm nda lagrum m et kan Kungl. Maj:t och riksdagen genom sam fällt stiftad lag förordna a tt allm än folkom röstning skall anställas, om d et med hänsyn till något ärendes särskilda vikt och beskaffenhet prövas nödigt a tt folkets mening inhäm tas innan ärendet avgörs. I lagen skall bestäm m as vilken eller vilka frågor som skall besvaras genom om röstningen sam t tiden och sä tte t för denna. R ätt a tt delta i om röstningen tillkom m er var och en som är röstberättigad vid riksdags­ val. E fter om röstningen skall ärendet behandlas i grundlagsenlig ordning. Det svenska fo lkom röstningsinstitutet är rådgivande och fakultativt. In­ stitu te t beslutande folkom röstning är inte känt i svensk statsrätt. Inte heller förekom m er någon form av obligatorisk folkom röstning.

4.6 2 Författningsutredningen

F örfattningsutredningen förklarade a tt den svenska folkstyrelsen vä­ sentligen var representativ och borde så förbli. E tt folkom röstningsinstitu t, som skulle utgöra e tt m era norm alt återkom m ande inslag i det politiska beslu tsfattan d et, måste d ärfö r enligt utredningen avvisas. D etta synsätt sades inte utesluta e tt folkom röstningsinstitut som skulle kunna tjäna som en y tte rsta garanti för folkstyrelsen i vissa särskilda fall och som d ärför kunde beräknas kom m a till användning jäm förelsevis sällan. U tredningen ansåg att den rådgivande folkom röstningen liksom dittills borde kunna användas vid behandlingen av någon viss fråga, om riksdagen skulle finna det påkallat. H ärför krävdes em ellertid enligt utredningen inga särskilda bestäm m elser i grundlag, eftersom en rådgivande om röst­ ning inte berör den statsrättsliga kom petensfördelningen mellan de olika statsorganen. U tredningen förklarade sig utgå från a tt rådgivande folkom ­ röstning skulle k unna kom m a till stånd endast efter särskilt beslut av riksdagen. Den fann em ellertid den i 49 § RF föreskrivna lagformen m indre lämplig, eftersom denna form enligt utredningens m ening inte borde användas för beslut avseende k onkreta fall. Utredningen föreslog a tt beslutande folkom röstning skulle kunna förekom m a i en särskild situation. Enligt utredningen skulle e tt vilande beslut i e tt grundlagsärende underställas folkom röstning i sam band med närm ast följande riksdagsval, om minst en tredjedel av riksdagens ledam ö­ ter gjorde fram ställning om det inom tre veckor e fte r beslutet eller om regeringen beslutade om det inom samma tid. Det vilande grundlagsbeslutet skulle förfalla, om m ajoriteten av de deltagande i folkom röstningen röstade m ot det och denna m ajoritet svarade m ot m er än hälften av antalet godkända röster vid det sam tidigt förrättad e riksdagsvalet.

4.6.3 Grundlagberedningen

Grundlagberedningen utta la r inledningsvis, a tt det representativa syste­ met är nödvändigt i fråga om handläggningen av rikets gem ensamma angelägenheter. D etta system kan em ellertid enligt beredningen kom plet­ teras med folkom röstning i frågor och sam m anhang där d et är lämpligt. Beredningen behandlar d ärefter det av författningsutredningen fram ­ lagda förslaget om beslutande folkom röstning i sam band med grundlags­ ändring. Beredningen finner att de nu gällande reglerna om grundlagsänd­ ring — med e tt riksdagsval mellan de två besluten — är tillräckliga för att ge säkerhet m ot förhastade ändringar av grundlag. En folkom röstning som bihang till e tt riksdagsval sägs överhuvudtaget vara mindre tillfreds­ ställande, särskilt med hänsyn till a tt kom m unalvalen fö rrättas samtidigt. Skulle det å andra sidan föreskrivas a tt folkom röstning om e tt vilande grundlagsförslag skulle förrättas separat, riskerar man a tt deltagandet i folkom röstningen blir lågt och utslaget i denna därfö r m indre representa­ tivt för väljaropinionen än utslaget i e tt riksdagsval. Tre ledam öter av beredningen (herrar Hernelius, L undström och

W ahlund) h ar reserverat sig till förm ån för en ordning med beslutande folkom röstning i grundlagsfrågor i huvudsaklig överensstäm m else med författningsutredningens förslag. Reservanterna har som grund fö r sitt ställningstagande anfört a tt det är av särskild vikt a tt de lagar som reglerar grunderna för det dem okratiska styrelseskicket om gärdas med det ex tra skydd som en m öjlighet till folkom röstning innebär. Reservan­ terna hävdar bl. a. a tt grundlagsfrågor lä tt kom m er i skym undan för den mångfald andra frågor som förekom m er i en valstrid. Beredningen diskuterar också m öjligheterna a tt utvidga folkom röstningsinstitutet beträffande andra frågor än grundlagsfrågor. Den avvisar till en början tanken på rätt för en m in o ritet inom riksdagen a tt få folkom röstning till stånd och fram håller därvid a tt det m andat som ett riksdagsparti har få tt av sina väljare vilar på e tt program som o m fa tta r en mångfald frågor och a tt program m ets förverkligande fö ru tsä tte r en mängd beslut med m er eller m indre nödvändigt sam band inbördes. En rä tt för en m inoritet i riksdagen a tt påkalla folkom röstning skulle enligt beredningen kunna begagnas i propagandistiskt syfte genom a tt m in o rite­ ten begärde folkom röstning i någon enstaka fråga som därigenom bröts ut u r sitt naturliga sam m anhang. Beredningen påpekar a tt de nu näm nda olägenheterna är särskilt kännbara i fall då folkom röstningen följer efter riksdagsbehandlingen. Den fram håller em ellertid a tt även en fo lk o m rö st­ ning som föregår behandlingen i riksdagen är behäftad med svagheter. Beredningen hävdar a tt det från principiell synpunkt knappast är till­ fredsställande, om m ajoriteten skall fastställa form uleringen av den fråga som ställs till väljarna på m inoritetens begäran. Det kan em ellertid enligt beredningen inte heller godtagas a tt m in o ritete n själv får form ulera frågan och därm ed kanske m arkera det propagandistiska draget i o m rö st­ ningen. E ftersom det således liksom f. n. bör krävas m ajoritetsbeslut i riksdagen för a tt folkom röstning skall få hållas, skulle enligt beredningens u ppfattning en m öjlighet a tt anordna beslutande folkom röstning knap­ past få någon större praktisk betydelse. D ärem ot kan d et enligt bered­ ningen vara av värde både för m ajoritet och för m inoritet, a tt det finns en möjlighet a tt anordna rådgivande folkom röstning. Enligt beredningen bö r grundlagen även i fortsättningen uppställa krav på a tt folkom röstning beslutas genom lag. Härigenom får man bl. a. en garanti för a tt form uleringen av den fråga som skall ställas till väljarna kom m er u nder prövning av riksdagen. Beredningen föreslår dessutom att det skall finnas vissa perm anenta lagbestäm m elser om folkom röstning avseende exempelvis rö strä tt och fö rfaran d et vid röstning och röstsam ­ m anräkning.

4.7 Kommunernas ställning i grundlagen

4.7.1 Gällande ordning

1 nu gällande grundlagar finns bara en bestäm m else av central betydel­ se för kom m unernas del. 1 57 § R F faststlås att kom m unernas rätt att

utkräva sk atter av m edborgarna skall regleras i kom m unallagarna, vilka stiftas gem ensam t av riksdag och regering. Intill 1971 fram hävdes vidare den kom m unala självstyrelsens betydelse för sam hällsskicket genom föreskriften i 6 § RO om landstingen och stadsfullm äktige i de landstingsfria städerna som valkorporationer till riksdagens första kam mare.

4.7.2 Författningsutredningen

I utredningens förslag till RF fick kom m unerna en plats redan i portalparagrafen. 1 1 kap. 1 § i förslaget h ette det sålunda a tt den svenska folkstyrelsen ” förverkligas genom parlam entariskt statsskick och kom ­ munal självstyrelse” . 1 fo rtsättningen innehöll em ellertid förslaget inte m ycket m er om kom m unerna än nuvarande RF. I 7 kap. 2 § i förslaget föreskrevs att bestäm m elser om åligganden för kom m unerna skall ges i lag om det inte är fråga om endast mindre ingripande föreskrifter. I samma lagrum föreslogs vidare a tt bestäm m elser om grunderna för den kom m unala organisationen och verksam heten skall ges i lag. B eträffande den kom m unala beskattningsm akten togs i 8 kap. 1 § i förslaget upp bestäm m elsen a tt sk a tt inte får beslutas annorledes än genom lag eller, såvitt angår skatt för a tt täcka kom m uns m edelsbehov, med stöd av lag.

4.7.3 Remissyttrandena över författningsutredningens förslag

U nder rem issbehandlingen av författningsutredningens slutbetänkanden fram kom flera och delvis m otstridiga synpunkter på frågan huruvida och på vilket sätt den kom m unala självstyrelsen b orde förankras i RF. Enligt en m ening borde en regeringsform b efa tta sig endast med stats­ sk ickets grunder, och det fanns enligt anhängarna av denna åsikt över huvud taget inte någon anledning a tt näm na kom m unerna i grundlagarna. A ndra ansåg, att det av regeringsform en borde framgå a tt den k om m una­ la självstyrelsen är en med det parlam entariska statsskicket likvärdig del av folkstyrelsen. Från något håll efterlystes en definition av begreppet kom m unal självstyrelse. E tt par rem issinstanser önskade utförligare be­ stäm m elser i regeringsform en än förslagets om kom m unernas kom petens och om den kom m unala beskattningsm akten.

4.7.4 Länsdemokratiutredningen

Den år 1964 tillkallade länsdem okratiutredningen hade bl. a. i uppgift att överväga i vilken utsträckning principerna för de regionala och lokala organens ställning bör regleras i grundlag i stället för genom vanlig lag eller praxis. U tredningen redovisade sin stån d p u n k t i denna fråga i b etän k a n d et (SOU 1965:54) Författningsfrågan och det kom m unala sam bandet. U tredningen ansåg (s. 98) att den kom m unala självstyrelsen och den kom m unala d em okratin h ar en given plats i en m odern författning. Det borde enligt utredningen vara m öjligt a tt tydligare än

som hade sk e tt i författningsutredningens förslag ge u ttry c k åt tan k en att den representativa dem okratin vilar inte bara på en nationell folkrepre­ sentation u ta n också på folkvalda regionala och lokala organ. Den principen fann utredningen em ellertid böra iakttas a tt i RF inte tas in andra regler om den kom m unala självstyrelsen än sådana som in n e fa tta r väsentliga grundsatser, vilka enligt en allm änt o m fattad m ening inte bör kunna ändras annat än med anlitande av de kvalificerade regler som gäller för grundlagsändring. En tilläm pning av denna princip ledde enligt utredningen till a tt det inte bö r kom m a i fråga a tt i R F ta in regler om den kom m unala kom petensen. U tredningen fram höll a tt arbetsfördel­ ningen m ellan stat och kom m un in te följer några fasta principer som skulle k unna fångas i en lagtext och a tt den också ständigt ändras i ta k t med sam hällsutvecklingen. Em ellertid ansåg utredningen a tt d et vore en tillgång om den kom m unala rörelsefriheten på skatteom rådet kunde garanteras genom e tt grundlagsstadgande. D ärjäm te förordade u tre d ­ ningen a tt e tt tekniskt sam band mellan riksdagsval och kom m unalval om gärdades med grundlagsskydd.

4.7.5 Pågående utredningsarbete angående kommunerna

Den kom m unala självstyrelsen i Sverige har under de senaste årtio n d e­ na varit förem ål för en djupgående om vandling. Denna process är ännu inte avslutad. Flera utredningar sysslar med frågor av väsentlig betydelse för kom m unerna. Av störst intresse är länsberedningen (C 1970:28) och utredningen (C 1970:29) om den kom m unala dem okratin, båda tillkalla­ de år 1970, sam t kom m unalekonom iska utredningen (Fi 1 9 7 1 :8), tillkal­ lad 1971. Länsberedningen har i uppgift a tt bereda frågor om den regionala sam hällsförvaltningens uppgifter och organisation. I direktiven fram hålls a tt de utredningar om länsproblem atiken som från skilda utgångspunkter har verkställts bör sam m anfattas och k om pletteras innan de slutligen prövas av statsm akterna. Den p arlam entariskt sam m ansatta beredningen föreslås arbeta från två utgångspunkter näm ligen dels a tt p rim ärkom ­ m unerna även fram deles bör svara för betydelsefulla sam hällsuppgifter och dels a tt statsm akterna har e tt självklart ansvar för bl. a. den regionala utvecklingen. E tt fortlöpande samspel måste dock fö ru tsättas ske mellan statsm akternas åtgärder och den kom m unala verksam heten. Beredningen skall behandla frågan om sam hällsuppgifternas fördelning i sto rt mellan stat och kom m un sam t vidare frågan om uppgiftsfördelningen inom den kom m unala sektorn mellan prim är- och sekundärkom m uner. Därvid bör enligt direktiven bl. a. form er fö r interkom m unal samverkan övervägas liksom åtgärder för a tt nå bästa möjliga sam ordning av kom m unal verksam het, som har olika huvudm än, och av verksam hetens finansiering. En tredje huvudfråga som ankom m er på beredningen avser uppgiftsför­ delningen inom den statliga sektorn mellan centrala och regionala organ. I direktiven fö r den ko m m u n a le ko n o m isk a utredningen uttalas att ta k ten i den kom m unala utgiftsexpansionen m åste nedbringas till en nivå

som står i b ättre överensstäm m else med tillväxten i landets to ta la inkom ster och p ro d uktionskapacitet. En allsidig utredning om kom m u­ nernas ekonom iska situation anses m otiverad och b ö r avse såväl den prim ärkom m unala som den landstingskom m unala verksam heten. 1 up p ­ draget ingår en bedöm ning av den fram tida kom m unala finansieringssituationen. B eträffande skattefinansieringen uttalas a tt det i dag fram står som helt klart att u try m m e t för fo rts a tt stegring av den kom m unala utdebiteringen är y tte rst begränsat. K om m ittén bör m ot denna bakgrund redovisa konsekvenserna fö r de kom m unala utgiftsprogram m en av en i fram tiden i huvudsak oförändrad genom snittlig utdebiteringsnivå. Det fram hålls också att kom m ittén alternativt bö r pröva frågan om en begränsning av den kom m unala beskattningsrätten liksom olika form er av begränsningar av den kom m unala expansionen genom fysiska regleringar eller en kvantitativ reglering av lånefinansieringen. I direktiven berörs också m öjligheten att sam ordna den prim är- och sekundärkom m unala utdebiteringen. U tredningen om den kom m unala d em okratin har som sin h uvudupp­ gift att undersöka m öjligheterna till e tt vidgat och fördjupat m edborger­ ligt engagemang i den kom m unala verksam heten. En av utredningens utgångspunkter är a tt den skall söka skapa b ättre föru tsättn in g ar fö r det representativa system ets fu n k tio n i kom m unerna.

4.7.6 Grundlagberedningen

Beredningens förslag innebär i fråga om kom m unerna inga näm nvärda sakliga ändringar. Den främ sta anledningen härtill är enligt beredningen att de frågor som har sam band med den kom m unala självstyrelsen och med fördelningen av uppgifter m ellan stat och kom m un är förem ål för särskilda utredningar. Beredningen har i d etta läge u tfo rm at sitt förslag så att det är förenligt med rådande förhållanden och om möjligt inte heller hindrar sådana förändringar som kan tänkas bli en följd av de pågående utredningarna. A tt den kom m unala självstyrelsen är en av statsskickets grunder kom m er i beredningens förslag till u ttry c k i 1 kap. 5 § R F där det sägs a tt riket skall vara indelat i kom m uner och att m edborgarna i dessa skall företrädas av valda om bud som beslutar självständigt under lagarna. B estäm m elsen gäller bäde landstingskom m uner och prim ärkom m uner. 1 fråga om den kom m unala beskattningsrätten har beredningen u nder hänvisning till det pågående u tredningsarbetet begränsat sig till a tt i RF (7 kap. 4 §) ta in e tt stadgande att varje kom m un äger a tt ta u t skatt från kom m unens m edlem m ar för skötseln av kom m unernas uppgifter enligt grunder som bestäm m es i lag. Enligt beredningen kan den kom m unala förvaltningen betraktas som en form av utövning av offentlig m akt, y tte rst delegerad av riksdagen. E tt stadgande som återspeglar denna up p fattn in g finns i 1 kap. 7 § i beredningens förslag till RF. 1 övrigt föreslås beträffande kom m unerna a tt regler om grunderna för ändringar i

kom m unindelningen (1 kap. 5 §) sam t om kom m unernas uppgifter och om grunderna för deras organisation och verksam het (7 kap. 4 §) skall få ges endast i lag. Beredningens förslag angående kom m unernas ställning är i och för sig enhälligt. H err Hernelius förklarar em ellertid i e tt särskilt y ttra n d e att förslaget har kom m it a tt ge en alltför undanskym d plats åt den kom m u­ nala självstyrelsen.

4.8 Medborgerliga fri- och rättigheter

4.8.1 Gällande ordning

Sverige har ratificerat E uroparådets konvention angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna jä m te vissa tilläggsprotokoll (jfr- prop. 1951:165, 1953:32 och 1964:87) samt de två F N -konventionem a om medborgerliga och politiska samt om ekonom is­ ka, sociala och kulturella rättig h eter (jfr. prop. 1 9 7 1 :125; konventioner­ na h ar ännu inte tr ä tt i kraft). D etta innebär i och för sig inte a tt konventionernas bestäm m elser har införlivats med den svenska rä ttso rd ­ ningen. De grundsatser som fastslås i dessa har em ellertid sedan länge kom m it till u ttry c k i den svenska lagstiftningen. Vad gäller de svenska grundlagarna innehåller dessa dock endast i begränsad om fattn in g stadganden m otsvarande de rättighetsförklaringar som återfinnes i många andra staters författningar. I Sverige har grundlagsregleringen på ifrågavarande om råde i huvudsak tagit sikte på tryckfriheten. G enom 1949 års tryckfrihetsförordning tillerkänns sålunda m edborgarna en vidsträckt rä tt a tt i try c k t skrift y ttra tankar och åsikter, offentliggöra allm änna handlingar sam t m eddela uppgifter och underrättelser. R ättighetsförklaringarna i andra staters fö rfattningar m otsvaras i svensk grundlag närm ast av stadgandena i 16 § RF. 1 d etta lagrum , som har sitt ursprung i den m edeltida konungaeden införd i konungabalken i Magnus Erikssons landslag, uttalas a tt ” K onungen b ör rä tt och sanning styrka och befordra, vrångvisa och o rä tt hindra och förbjuda, ingen fördärva eller fördärva låta, till liv, ära, personlig frihet och välfärd, u tan han lagligen förvunnen och döm d är, och ingen avhända eller avhända låta något gods, löst eller fast, utan rannsakning och dom , i den ordning, Sveriges lag och laga stadgar föreskriva; ingens fred i dess hus störa eller störa låta; ingen från o rt till annan förvisa; ingens samvete tvinga eller tvinga låta, u tan skydda var och en vid en fri utövning av sin religion, så vitt han därigenom icke störer sam hällets lugn eller allm än förargelse åstadkom m er” . 1 16 § RF stadgas vidare a tt Konungen skall låta en var bliva döm d av den dom stol, varunder han rätteligen hö r och lyder. I 16 § RF saknas således bestäm m elser om åtskilliga rättig h eter som b rukar återfinnas i de utländska m otsvarigheterna, såsom åsikts- och y ttra n d efrih e t, förenings- och försam lingsfrihet, skydd fö r brev-, telefonoch telegrafhem lighet, förbud m ot retroaktiv strafflagstiftning m. m.

9 Riksdagen 1973. 1 sa m i N r 90 * *

Vidare är innebörden av stadgandena i 16 § RF oklar och om tvistad. Enligt den u ppfattning till vilken författningsutredningen och grundlag­ beredningen har anslutit sig och som num era synes vara den förhärskande skulle lagrum m et em ellertid i första hand ge u ttry c k för principen om norm m ässighet i de verkställande organens m aktutövning.

4.8.2 Författningsutredningen

F örfattningsutredningen u ttalade a tt det i 16 § RF uppställda kravet på norm m ässighet och på en rättvis och likform ig behandling av m ed­ borgarna borde kom m a till u ttry c k även i en ny grundlag. U tredningen föreslog d ärför a tt 16 § i dess helhet skulle överföras till den föreslagna regeringsform en med den ändringen a tt stadgandet skulle riktas till ” rikets alla m yndigheter” . Enligt utredningen borde em ellertid därutöver i ett särskilt kapitel i den nya regeringsform en sam m anföras bestäm m elser om vissa grundläg­ gande m edborgerliga fri- och rättigheter. I e tt inledande stadgande i 2 kap. i sitt förslag till RF upptog utredningen opinionsfriheten i dess olika form er: åsiktsfrihet, y ttra n d e fri­ het, try ck frih et, religionsfrihet, försam lingsfrihet och föreningsfrihet. I stadgandet fastslogs a tt m edborgarna ägde, enligt vad i grundlag och annan lag närm are stadgades, fritt u ttry c k a tankar och åsikter, fritt m eddela och m ottaga uppgifter och underrättelser, fritt bekänna och utöva sin religion sam t fritt sam m ankom m a och fritt sam m ansluta sig för allm änna eller enskilda syften. F öreskriften a tt ifrågavarande friheter skulle utövas enligt vad som närm are stadgades i lag skulle enligt utredningen tolkas så a tt det inte skulle vara möjligt att genom lagstift­ ning göra sådana inskränkningar i ifrågavarande friheter a tt de inte längre kunde anses råda. En andra grupp av friheter avsåg den personliga friheten samt rä tte n att fritt välja vistelseort inom landet eller lämna riket, hem frid och friheten a tt o fö rk rän k t sända m eddelanden. Dessa friheter skulle enligt förslaget ej k unna inskränkas annorledes än genom lag eller med stöd av lag. En tredje grundsats avsåg tryggheten till egendom. E xpropriation och annat d ylikt förfogande över egendom skulle få ske endast under föru tsättn in g ar som angavs i lag. Till en särskild grupp hade utredningen samlat bestäm m elser om rä tt till undervisning och utbildning, om rä tt till näringsfrihet och om rä tt till arbete och social hjälp. Vidare fastslogs i förslaget svensk m edborgares rätt och plikt a tt deltaga i landets försvar. Om alla de senast angivna rättigheterna gällde a tt de skulle närm are utform as genom lag eller i vissa fall genom andra författningar. Förslaget innehöll vidare föreskrifter om rä tt dom stol och om förbud m ot retroaktiv strafflagstiftning. U tredningen skrev i k apitlet även in asylrättens princip sam t en föreskrift om a tt utlänning här i riket skulle åtn ju ta fri- och rättig h eter i

likhet med svensk m edborgare, såvitt ej annat var särskilt stadgat. F örfattningsutredningen berörde i m otiven till förslaget till regerings­ form en fråga som har nära sam band med frågan om en grundlagsregle­ ring av medborgerliga fri- och rättig h eter, nämligen den s. k. lagprövnings­ rätten . U tredningen u ttalade bl. a. som sin u p p fattn in g a tt dom stolarna enligt gällande rä tt kunde pröva en författnings grundlagsenlighet samt förklarade a tt det fram lagda förslaget innebar a tt en dylik lagprövnings­ rä tt skulle finnas även i fortsättningen. Enligt utredningen kunde en sådan rätt utgöra en värdefull garanti för grundlagens efterlevnad. Eftersom endast några få av de föreslagna rättighetsreglerna var om edel­ bart bindande för lagstiftaren, skulle em ellertid enligt utredningen en lagprövningsrätt som utgick från dessa regler bli aktuell närm ast i den form en att d et ifrågasattes om en av regeringen beslutad fö rfattn in g var av sådan n atu r a tt den i stället hade b o rt beslutas av riksdagen som lag.

4.8.3 Remissyttrandena över författningsutredningens förslag

Många rem issinstanser underströk värdet i och för sig av e tt kapitel om grundläggande rättigheter. De flesta av de rem issinstanser som y ttra d e sig över förslaget i denna del ställde sig em ellertid kritiska till dess u tfo rm ­ ning. Så gott som genom gående anm ärktes att grundlagsskyddet för frioch rättigheterna var alltför svagt eller opreciserat. Det fram hölls bl. a. a tt förslaget öppnade stora m öjligheter till inskränkningar i skyddet för de fri- och rättig h eter varom var fråga. U tredningens u tta la n d en i fråga om vissa rättig h eter att dessa ej fick inskränkas i så hög grad att de inte längre kunde anses råda ansågs ge föga ledning vid rättstilläm pningen. Det anm ärktes vidare att principförklaringarna om bl. a. rä tt till undervisning och utbildning och till arbete inte i och för sig gav den enskilde något rättsligt skydd. En återkom m ande invändning var a tt sam ordningen mellan reglerna i utredningens förslag till R F om de m edborgerliga frioch rättigheterna och reglerna i 7 kap. i förslaget om lag och lagstiftning var otillfredsställande. Från några håll hävdades vidare a tt urvalet av frioch rättig h eter borde göras något annorlunda. F lertalet av de rem issinstanser som y ttra d e sig angående lagprövnings­ rätten hävdade a tt en viss sådan rätt fick anses föreligga enligt gällande rätt. G enom gående hävdades em ellertid a tt frågan om lagprövningsrättens innebörd och om fattning blivit otillräckligt utredd i förslaget. Flera rem issinstanser gav u ttry c k för den u p p fattningen a tt en viss lagpröv­ ningsrätt borde finnas även i fortsättningen.

4.8.4 Grundlagberedningen

Beredningen förklarar sig i likhet med författningsutredningen vara av den åsikten att den nya R F bö r ge u ttry c k för grundsatsen om norm m ässighet i all m yndighetsutövning. Denna grundsats b ör enligt beredningen expressivt slås fast i RF:s inledande kapitel genom a tt man

där inför e tt stadgande med anknytning till 16 § nuvarande RF a tt rikets m yndigheter skall styrka rätt och sanning, hindra vrångvisa och o rätt sam t skydda envar till liv, ära, personlig frihet och välfärd. I frågan om grundlagarna skall reglera innehållet i sam hällsorganens beslut har enligt beredningen olika m eningar yppats inom denna. Vissa av ledam öterna har ansett det angeläget a tt den nya regeringsform en kom m er att innehålla sådana bestäm m elser om m edborgarnas fri- och rättigheter som inte kan sättas åt sidan genom vanlig lag. Dessa ledam öter har därvid främ st pekat på behovet av e tt skydd fö r de fri- och rättigheter som är av särskilt intresse för politisk verksam het, såsom y ttra n d e- och inform ationsfriheten, förenings-, församlings- och dem onstrationsfriheten, religionsfriheten samt den personliga friheten. Andra ledam öter har fram hållit a tt en ny regeringsform skulle ge en felaktig bild av sam hällets strävanden, om den uppehöll sig enbart vid m edborgarnas skydd m ot övergrepp och inte dessutom fick innehålla en program förklaring angåen­ de välfärdsstatens strävanden för ekonom isk, social och kulturell utveck­ ling och utjäm ning. Det sägs vidare a tt de ledam öter som har önskat a tt grundlagen skall innehålla bindande rättighetsregler bl. a. har övervägt en regel a tt lag, som begränsar de åsyftade rättigheterna, på yrkande av en m inoritet i riksdagen skulle underställas folkom röstning. Samma ledam öter har också övervägt e tt krav på a tt en sådan lag skulle kunna antagas endast genom beslut med kvalificerad m ajoritet. Mot båda dessa lösningar har gjorts invändningar inom beredningen. De allm änna sy n p u n k te r på fo lk o m röstningsinstitutet som har fram förts inom denna har sålunda gjort sig gällande även i d etta sam m anhang. Mot lösningen a tt inskränk­ ningar i fri- och rättigheterna skulle kunna beslutas endast med kvalifice­ rad m ajoritet h ar rik tats en kritik som väsentligen hänger sam m an med frågan om den rättsliga prövningen av riksdagens lagbeslut. Skulle giltigheten av e tt sådant beslut prövas av de rättstilläm pande m yndighe­ terna, kunde det nämligen enligt kritikerna tänkas inträffa a tt e tt av riksdagen fa tta t beslut underkändes därför a tt en m yndighet ansåg att b eslutet innefattad e en sådan begränsning som enligt grundlagen skulle kräva kvalificerad m ajoritet. D etta skulle k unna föranleda osäkerhet om innebörden av gällande rä tt och indirekt k u n n a få till följd a tt de rättstilläm pande organen drogs in i politiska strider. De ledam öter inom beredningen som har önskat a tt grundlagen skall innehålla en program förklaring har hävdat a tt en sådan förklaring i första hand borde ge u ttry c k för allas rä tt till arbete, fö r deras rätt till trygghet i ekonom iskt och socialt hänseende och för deras rätt till utbildning. Förklaringen borde enligt samma ledam öter vidare i klara ordalag ge u ttry c k för de högsta statsorganens skyldighet a tt verka fö r ekonom isk, social och k ulturell utveckling och utjäm ning. Mot bakgrund av u p p fa tt­ ningen a tt en grundlag bö r innehålla endast sådan regler som kan åberopas i en rättslig procedur inför en tilläm pande m yndighet eller som i varje fall har en påvisbar innebörd har andra ledam öter fram hållit a tt så allm änt form ulerade krav inte har sin plats i grundlag.

Beredningens samtliga ledam öter har em ellertid fu n n it det angeläget a tt kunna lägga fram e tt så långt möjligt enhälligt förslag i de centrala frågorna om m edborgarnas rättig h eter gentem ot sam hället. De har d ärför enats om en lösning som innebär a tt m an på ömse sidor har f å tt efterge vissa av sina önskem ål. Enligt beredningens förslag skall den nya grundlagen tydligare än den gällande ge u ttry c k för innehållet i m edborgarnas rättig h eter till opinions­ bildning och klarare än denna beskriva deras personliga rörelsefrihet. I förslaget fastslås sålunda a tt svensk m edborgare skall ha frihet a tt i tal, skrift eller bild eller på annat sätt m eddela uppgifter och fram föra åsikter, rä tt att inhäm ta och m ottaga uppgifter och upplysningar, frihet a tt anordna och att deltaga i m öten, rä tt a tt ensam eller i grupp fram föra krav och åsikter på allm än plats, frihet a tt sam m ansluta sig med andra enskilda till förening, frih et a tt sam m ansluta sig med andra enskilda till trossam fund eller a tt ge sina åsikter till känna eller u tsä tte r honom för och a tt läm na riket. I förslaget sägs vidare a tt svensk m edborgare skall skyddas m ot a tt m yndighet tvingar honom att tillhöra förening eller trossam fund eller a tt ge sina åsikter till känna, eller u tsä tte r h onom för kroppsvisitation eller an n at påtvingat kroppsligt ingrepp, fö r husrannsa­ kan i bostaden, för intrång i hans brev-, post- eller teleförbindelser eller för hemlig avlyssning. De nu angivna fri- och rättig h etern a skall em eller­ tid samtliga kunna begränsas genom lag antagen m ed vanligt m ajoritetsbe­ slut. G rundlagen skall enligt beredningens förslag inte innehålla någon program förklaring om välfärdsstatens mål. Beredningen näm ner a tt en grupp ledam öter, då regler om kvalificerad m ajoritet inte längre har påyrkats av m otsidan, har avstått från a tt kräva ett förbud i grundlag för rättstilläm pande m yndigheter a tt pröva om en av riksdagen beslutad lag är grundlagsenlig med avseende på tillkom st eller innehåll. Enligt beredningens förslag skall den nya grundlagen i vissa särskilda hänseenden slå fast klara regler om skydd för medborgerliga rättigheter. Sålunda föreslås e tt ovillkorligt förbud m ot in rättan d e av dom stol för prövning av redan begången gärning eller eljest fö r visst mål. Vidare innehåller förslaget e tt ovillkorligt förbud m ot retroaktiva straffdom ar. E tt förbud för regeringen a tt m eddela föreskrifter om frihetsstraff ingår också i detta. Beredningen föreslår e tt ovillkorligt förbud m ot förvisning av svensk m edborgare och därtill e tt förbud m ot a tt beröva en svensk m edborgare hans m edborgarskap. Till kategorin av regler om absoluta rättigheter räknar beredningen vidare en regel om rä tt för den som av annan m yndighet än dom stol har blivit döm d till straff eller blivit om händertagen m ot sin vilja a tt få sin sak prövad av dom stol eller, i vissa fall, av dom stolsliknande organ. R ättighetskaraktär har vidare en föreskrift a tt, om egendom som någon har förvärvat tages från honom genom ex p ro p riatio n eller annat sådant förfogande, skall ersättning utgå enligt grunder som bestäm s i lag.

4.9 Normgivningsmakten

4.9.1 Gällande ordning

De m aktdelningsprinciper som avspeglas i 1809 års R F har i fråga om norm givningsm akten tagit sig u ttry c k i a tt denna på olika sätt har fördelats mellan konung och riksdag. H uvuddelen av den centrala normgivningen skall ske genom beslut av konungen och riksdagen i förening (samfälld lagstiftning). Vissa fö rfattningar - bl. a. den s. k. ekonom iska och adm inistrativa lagstiftningen — kan beslutas av konung­ en ensam , m edan andra — bl. a. angående skatt till staten — skall beslutas av riksdagen ensam. På skilda ställen i RF — liksom i tryckfrihetsförordningen - återfinnes bestäm m elser som anger att vissa äm nen skall regleras i den samfällda lagstiftningens form . Här kan näm nas stadgandena om stiftande av grundlag (81 §) — varvid krävs två riksdagsbeslut med mellanliggande riksdagsval kyrkolag (87 § 2 m om .) — varvid krävs sam tycke av k y rk o m ö te t — sam t kom m unallag (57 §). Hit hö r även stadgandena om beslutande av vissa föreskrifter rörande högsta dom stolen och regerings­ rätten (17, 18 och 22 §§), om beslutande av föreskrifter om val till riksdagen (49 §), grunderna för förvärv av svenskt m edborgarskap (33 §) och statstjänstem ännens rättsställning sam t det centrala stadgandet om stiftande av ” allmän civil- och krim inallag” (87 § 1 m om .) Beteckningen lag används num era endast för de sam fällt beslutade författningarna. För sådana fö rfattningar som beslutas av riksdagen ensam brukar användas beteckningen förordning. Vid utövandet av den sam fällda lagstiftningsm akten är konung och riksdag till alla delar likställda. Båda har initiativ rätt och sam m anstäm ­ m ande beslut erfordras för a tt en lag skall kom m a till stånd. N um era läggs em ellertid endast undantagsvis lagförslag fram i riksdagen på annat sätt än genom proposition. Vidare ger Kungl. Maj:t alltid sitt sam tycke till e tt av riksdagen antaget lagförslag, även om d e tta skulle avvika från vad Kungl. Maj:t har föreslagit. En beslutad lag utfärdas av Kungl. Majit. Av 89 § RF kan utläsas a tt befogenheten a tt u tfärd a föreskrifter ” sorn rikets allm änna hushållning röra” eller som gäller ” grunderna för allmänna in rättningar av alla slag” (den ekonom iska och adm inistrativa lagstiftningen) prim ärt ligger hos konungen. 1 näm nda stadgande öppnas em ellertid en m öjlighet för denne a tt ” åt riksdagen överläm na a tt gem ensam t med H onom något avgöra, som rikets allmänna styrelse rörer” . Med e tt sålunda överläm nat ärende skall förfaras ” på det sätt som angående lagfrågor är i 87 § 1 m om . stadgat” . U tan e tt sådant initiativ från konungens sida får riksdagen inskränka sig till a tt besluta ” föreställ­ ningar och önskningar, a tt hos K onungen anm älas” . I praxis har vidare den ordningen utbildat sig att i vissa fall riksdagens y ttra n d e inhäm tas över en författn in g som form ellt beslutas av Kungl. Majit ensam . F örfattningar som har beslutats av Kungl. Majit ensam har beroende på sitt innehåll rubricerats kungörelse, stadga, reglem ente eller instruktion. Flertalet av de regler i gällande RF som gäller fördelningen av

norm givningskom petens vållar inte några större tilläm pningsproblem . Det centrala stadgandet i äm net — den i 87 § 1 m om . RF intagna bestäm m elsen a tt allmän civil- och krim inallag skall beslutas i den sam fällda lagstiftningens form — har em ellertid gett upphov till svårighe­ ter vad gäller gränsdragningen m ellan de fö rfattningar som avses i d etta stadgande och de författn in g ar som åsyftas i 89 §. Denna gränsdragning vållade bekym m er redan 1809 och försök har d ärefter vid flera tillfällen gjorts a tt på grundval av principiella överväganden dra en gräns m ellan de två kategorierna, u ta n a tt man har lyckats uppnå några påtagliga resultat. Helt allm änt kan sägas a tt den praxis som med tiden har stabiliserat sig h änför bestäm m elser som innebär väsentliga ingrepp i m edborgarnas frihet och egendom överhuvudtaget, vare sig dessa bestäm m elser varit att anse som civil- och krim inallag i gängse mening eller ej, till den samfällda lagstiftningens om råde. Tvekan kan em ellertid råda om i vilken u tsträ ck ­ ning denna praxis grundas på en extensiv tolkning av 87 § 1 m om . RF och i vad mån den är e tt resultat av a tt Kungl. Maj:t använt sin i 89 § angivna befogenhet a tt överflytta e tt ämne från sitt eget om råde till den sam fällda lagstiftningens. Det anses gälla att en samfälld stiftad lag — oavsett vad som är den statsrättsliga grunden för det ursprungliga valet av lagform en — kan ändras eller upphävas endast genom lagstiftning i sam m a ordning som den i vilken den ändrade eller upphävda lagen tillkom . Den princip, som här kom m er till u ttry c k , b ru k ar kallas den form ella lagkraftens princip. Till spörsm ålet om fördelningen av norm givningsm akten hör även frågan huruvida norm givningsbefogenhet, som grundlagen har tillerkänt e tt visst statsorgan, av d etta kan överlåtas (delegeras) till e tt annat. Som redan har näm nts gör 89 § RF det möjligt för konungen a tt åt riksdagen överläm na att gem ensam t med honom i den sam fällda lagstiftningens form avgöra frågor som rör rikets allmänna styrelse. På grund av den form ella lagkraftens princip kom m er frågor som efter e tt sådant överläm nande har avgjorts genom samfälld lagstiftning a tt, så länge de alltjäm t är reglerade genom lag, vara undandragna Kungl. Maj:ts norm givningskom petens. 1 övrigt saknas regler om överlåtelse av norm givningskom petens i 1809 års RF. Härav har dragits den slutsatsen a tt sådan överlåtelse inte är tillåten i andra fall än som avses i 89 §. De fullm aktslagar som tillkom u nder och i anslutning till de två världskrigen torde em ellertid i viss utsträckning ha in neburit a tt riksdagen delegerat lagstiftningskom petens till Kungl. Maj:t. De ofta återkom m ande föreskrifterna i sam fällt stiftad lag varigenom uppdras åt konungen att u tfärda närm are bestäm m elser om lagens tilläm pning eller i någon särskild genom lagen reglerad fråga anses därem ot inte u ttry c k a någon delegation av lagstiftningskom petens utan endast utgöra e tt k onstaterande av en befogenhet, som tillkom m er Kungl. Maj:t såsom innehavare av den styrande m akten.

4.9.2 Författningsutredningen

F örfattningsutredningen föreslog att term en lag endast skulle avse generella rättsregler och uteslutande användas för a tt beteckna fö rfa tt­ ningar som innehöll så väsentliga rättsregler, a tt de fö r sin tillkom st krävde riksdagsbeslut. Lag skulle enligt förslaget stiftas av riksdagen ensam. Till lagom rådet hänförde utredningen bl. a. grundlag — som för sin tillkom st krävde två riksdagsbeslut med mellanliggande riksdagsval —, kom m unallag och skattelag. U ttrycket ” allmän civil- och krim inallag” återfanns inte i förslaget u ta n ersattes med en uppräkning av äm nen i fråga om vilka reglering skulle få ske endast genom lag. I 7 kap. 2 § första stycket i förslaget till R F föreskrevs sålunda a tt bestäm m elser om svenskt m edborgarskap, om enskildas egendom och inbördes förhållande, om b ro tt och påföljd för b ro tt, om rättegångsförfarandet, om värnplikt och annan tjänsteplikt och om åligganden i övrigt för kom m uner eller enskilda skulle få ges endast genom lag. En n y h et i förhållande till gällande RF var också den del av kom petensregleringen som anknöt till de i utredningens förslag till RF samlade reglerna om m edborgerliga frioch rättigheter. Som tidigare näm nts föreskrevs i fråga om en del av dessa fri- och rättig h eter a tt de skulle utövas enligt vad som närm are stadgades i lag och i fråga om andra a tt de fick inskränkas endast genom lag eller — några fall — med stöd av lag. Av riksdagen beslutad lag skulle enligt utredningens förslag överlämnas till regeringen för utfärdande. Regeringen kunde em ellertid inom tre veckor efter överläm nandet, om anledning därtill förelåg, is tä lle t för a tt u tfärda lagen återsända den till riksdagen för ny behandling. Denna möjlighet var avsedd a tt användas när e tt tekniskt fel hade u ppkom m it i en beslutad lag eller de förutsättningar som hade legat till grund för lagbeslutet u nder tiden före utfärd an d et hade rubbats på e tt avgörande sätt. I den styrande fu n k tio n en , vilken som tidigare har näm nts skulle tillkom m a regeringen, föreslogs ingå viss norm givningskom petens o m fat­ tande fö rfattningar för ” rikets styrelse och förvaltning” . Härtill kom a tt i de äm nen som angavs i 7 kap. 2 § första stycket i förslaget till RF mindre ingripande bestäm m elser skulle få beslutas av regeringen eller - i vissa fall — annan m yndighet. Regeringen skulle kunna för y ttra n d e eller antagan­ de som lag förelägga riksdagen förslag till fö rfattn in g som regeringen ägde besluta för rikets styrelse och förvaltning. Den form ella lagkraftens princip föreslogs kom m a till öp p et u ttry c k i regeringsform en genom en föreskrift a tt lag inte fick ändras eller upphävas på annat sätt än genom lag stiftad i sam m a ordning som den ändrade eller upphävda lagen. B eträffande frågan om delegation av norm givningskom petens u ttalad e utredningen att någon egentlig delegation av lagstiftningsbefogenhet inte borde kunna medges u ta n stöd i grundlag. Den av grundlagen angivna kom petensregleringen borde ligga fast o ch inte k unna kringgås på en bakväg genom delegation. U tredningen fann det vara väl förenligt med

denna stån d p u n k t a tt tilläm pningsbestäm m elser av adm inistrativ n atu r till lag kunde utfärdas av regeringen och a tt erinran om denna befogenhet kunde inrym m as i lagen i fråga. U tredningen ansåg em ellertid a tt det i vissa lägen var oundgängligen nödvändigt a tt k unna genom fullm aktslagar överskrida grundlagens för norm ala förhållanden givna kom petensregle­ ring. I överensstäm m else härm ed föreslog utredningen a tt det i RF skulle intas en bestäm m else av innehåll, att riksdagen kunde genom s. k. ramlag bem yndiga regeringen a tt, då riket var i krig eller krigsfara eller då andra utom ordentliga förhållanden rådde, i visst äm ne m eddela föreskrifter som annars skulle ges i lag eller med stöd av lag. I d etta sam m anhang bör vidare erinras om a tt utredningen b eträffande vissa av de i 2 kap. förslaget till RF angivna rättigheterna föreskrev a tt dessa, fö ru to m genom lag, skulle kunna inskränkas även med stöd av lag.

4.9.3 Remissyttrandena över författningsutredningens förslag

Mot författningsutredningens förslag till reglering av normgivningsm akten riktades u n d er rem issbehandlingen åtskillig k ritik. Denna tog i första hand sikte på huvudstadgandet i 7 kap. 2 § första stycket i förslaget till R F. Huvuddelen av de rem issinstanser som y ttra d e sig om d etta stadgande fram höll att såväl uppräkningen av de till lagom rådet hörande äm nena som undantagsregeln hade få tt en så vag utform ning att det var förenat med stora svårigheter a tt fastslå vad stadgandet egentligen innebar. Några rem issinstanser fram höll därjäm te a tt sam ordningen m ellan huvudstadgandet i 7 kap. 2 § första sty ck et och reglerna i 2 kap. var bristfällig. En rem issinstans påpekade sålunda a tt bestäm m elserna i 2 kap. 1 och 2 §§, vilka avhandlar opinionsfriheten och den personliga friheten, å ena, och 7 kap. 2 § första sty ck et å andra sidan, delvis täcker varandra utan a tt förhållandet mellan de båda kapitlen har klargjorts.

4.9.4 Grundlagberedningen

Beredningen fastslår inledningsvis att i en ny grundlag uppbyggd enligt den representativa och parlam entariska dem okratins principer lagstift­ ningsm akten bö r ligga hos riksdagen ensam . Det sägs vidare a tt en följd härav blir a tt lagform en bö r kunna begagnas även för beslut om skatt. Lag skall enligt förslaget norm alt stiftas genom e tt beslut med enkel m ajoritet. U ndantag härifrån görs em ellertid dels i fråga om grundlag, dels i fråga om riksdagsordningen. F ör stiftande av grundlag skall, liksom för närvarande, krävas två likalydande riksdagsbeslut. Före det andra beslutet skall val i hela riket till riksdagen hållas, och d etta beslut skall fattas sedan den nyvalda riksdagen har samlats. H errar Hernelius, L undström och Wahlund har inom beredningen reserverat sig till förm ån för en ordning m ed beslutande folkom röstning i sam band med grundlagsstiftning. Riksdagsordningen kan enligt förslaget stiftas antingen i samma ordning som grundlag eller genom endast e tt beslut, om minst tre

fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av riksdagens ledam öter förenar sig om beslutet. Tilläggsbestämmelse i riksdagsordningen skall dock beslutas enligt reglerna om stiftande av lag i allm änhet. Lag skall enligt beredningens förslag u tfärdas av regeringen. Denna skall inte kunna vägra a tt u tfärda en beslutad lag. Riksdagen skall enligt beredningen kunna stifta lag i vilket ämne som helst. Om riksdagen finner det ändam ålsenligt a tt ge lagens form åt en föreskrift, så skall denna form stå öppen. Riksdagen föreslås å andra sidan få frihet a tt välja en annan form för sina beslut i de fall då inte grundlagen av särskilda skäl föreskriver lagform en. En lag är enligt beredningen till sin typ en föreskrift med generell giltighet. Grundlagen skall dock inte hindra a tt lagform en, liksom hittills, begagnas för en föreskrift som reellt syftar till att lösa något enstaka k o n k ret problem , när riksdagen undantagsvis finner d etta nödvändigt. Riksdagen torde i sådana fall enligt beredningen, i enlighet med praxis hittills, välja att ge lapen en generell form . Enligt beredningen bör de centrala delarna av norm givningsom rådet ligga under riksdagen ensam och inte genom delegation k unna öppnas för regeringen. Som skäl härför anför beredningen i första hand behovet av offentlig d ebatt kring planerade lagar och önskem ålet om växelverkan mellan m edborgarna och deras valda fö reträdare sam t kravet på en viss stabilitet i befogenhetsfördelningen. Beredningen anför em ellertid y tte rli­ gare skäl som pekar i sam m a riktning: oppositionen bö r vara så mångsidigt orienterad som m öjligt om viktiga avgöranden för att kunna ta på sig regeringsansvaret vid en om kastning av m ajoritetsförhållandena; riksdagen återspeglar fler opinioner och en behandling där ger därför större säkerhet fö r ” representativa” avgöranden; lagarna blir mer genom ­ arbetade, tekniskt bättre, tack vare tvånget till offentlig redovisning; en riksdag som hade avhänt sig m akten a tt stifta lag skulle minska i betydelse och politiken skulle kunna råka i vanrykte. Beredningen fram håller det betydelsefulla i a tt man drar en tydlig gräns kring de äm nen och förhållanden som inte skall kunna regleras på annat sätt än genom lag. Till grund för beredningens överväganden i denna del ligger den principen att inskränkningar i m edborgarnas personliga frihet och rätt till egendom inte skall kunna företagas annat än med stöd av lag, den s. k. legalitetsprincipen. De centrala bestäm m elserna i förslaget om lagstiftningsm aktens fördelning anger med utgångspunkt häri att föreskrifter i vissa angivna äm nen skall meddelas genom lag. Dessa äm nen är m edborgarnas rättsliga ställning, deras egendom , deras förhållanden inbördes, deras rättigheter och skyldigheter m ot det allm änna och förhållandet i övrigt mellan enskilda och det allmänna. Beredningen förklarar a tt regleringen har en särskild klarhet i vissa hänseenden, som rör förhållandet mellan enskilda och det allm änna, och hänvisar härvid till att vissa friheter av särskild betydelse för samhälls­ skicket — bland dem y ttrande-, förenings-, församlings- och dem onstrationsfriheterna — beskrivs i grundlagstexten. Beredningen påpekar att detsam m a gäller skyddet för den personliga integriteten i vissa hänseen­

den — skydd m ot påtvingade kroppsliga ingrepp, m ot husrannsakan och m ot intrång i korrespondens m. m. Beredningen föreslår vidare a tt föreskrifter om frihetsstraff och konfiskation alltid skall beslutas genom lag. Liksom gällande RF innehåller beredningens förslag dessutom åtskilliga spridda bestäm m elser som hänvisar till eller fö ru tsä tte r närm are reglering i lag. D etta gäller sålunda i fråga om bestäm m elser om valen till riksdagen, riksdagsarbetet, kom m unernas organisation och arbetsform er, kom m unernas beskattningsrätt, rättegångsförfarandet m. fl. äm nen. I fråga om regeringens norm givningskom petens innebär beredningens förslag först och främ st a tt regeringens behörighet a tt förordna om tilläm pningen eller verkställigheten av lag uttryckligen förankras i grundlagen. Förslaget i denna del hindrar enligt beredningen inte a tt man vid gränsdragningen m ellan lag och tilläm pningsföreskrifter handlar i enlighet med rådande praxis. Grundlagsförslaget sägs vidare i anslutning till gällande RF slå fast a tt ” restkom petensen” tillkom m er regeringen. I fall då ingenting särskilt sägs i grundlag om a tt norm er skall ha form en av lag skall med andra ord regeringen kunna ge föreskrifter. Liksom nu skall dock regeringen kunna hänskjuta en fråga som den anser viktig till riksdagen för beslut genom lag och vidare skall regeringen, liksom nu, kunna begära riksdagens y ttra n d e över e tt förslag som den anser falla inom regeringens kom petens. Riksdagen skall också enligt förslaget kunna ingripa på regeringens om råde med e tt eget initiativ. D etta fö ru tsätter dock a tt en fram ställning i äm net från riksdagen till regeringen inte har efterkom m its inom skälig tid. H errar Hernelius, L undström och Wahlund har i en reservation u tta la t sig m ot denna begränsning av riksdagens initiativrätt. Den norm givningskom petens som regeringen tillerkänts enligt det nu sagda finner beredningen i sto rt sett svara m ot den nuvarande adm inistra­ tiva lagstiftningsm akten. I fråga om vad som nu b rukar kallas den ekonom iska lagstiftningsm ak­ ten säger beredningen inledningsvis att denna i sto rt sett får anses röra förhållandet mellan enskilda och det allm änna. Den tillhör alltså det om råde som enligt legalitetsprincipen kan regleras bara genom lag och som således tillhör lagom rådet i beredningens förslag. Beredningen förklarar a tt den har funnit det svårt a tt i klara bestäm m elser fånga den gräns som i praxis har dragits mellan om rådena för den sam fällda och för den s. k. ekonom iska lagstiftningen. I stället har beredningen valt att föreslå a tt hela kom plexet prim ärt flyttas till lagom rådet och a tt det sedan läggs i riksdagens hand a tt pröva i vad mån regeringen skall bem yndigas att besluta norm er. Samma m öjlighet till delegering skall enligt förslaget finnas i fråga om föreskrifter angående trafiken och ordningen på allm änna platser. Riksdagens m öjligheter a tt delegera norm givningskom petens till regeringen begränsas em ellertid av en före­ skrift att sådan delegering inte får avse föreskrift som begränsar någon av de fri- och rättig h eter eller det skydd i övrigt som anges i förslaget. Vad gäller de s. k. fullm aktslagarna föreskrivs i beredningens förslag till

R F a tt riksdagen eller krigsdelegationen äger bem yndiga regeringen att, då riket är i krig eller krigsfara eller sådana utom ordentliga förhållanden råder som är föranledda av krig eller krigsfara vari riket har b efunnit sig, m eddela sådana föreskrifter som eljest skulle ha givits genom lag. Regeringen kan dock inte bem yndigas att stifta, ändra eller upphäva grundlag, riksdagsordningen eller lag som reglerar val till riksdagen. 1 fråga om fördelningen mellan riksdagen och regeringen av normgivningskom petens på beskattningsom rådet kan här hänvisas till den följande redogörelsen för beredningens förslag i fråga om finansm akten. F öreskrifter som beslutas av regeringen skall enligt förslaget benäm nas förordning. I likhet med författningsutredningen föreslår beredningen att den form ella lagkraftens princip skall kom m a till u ttry c k i grundlagen. Vad som en gång har bestäm ts som lag skall alltså inte kunna ändras eller upphävas på annat sätt än genom ny lag. Det skall därem ot stå riksdagen fritt a tt i sam band med upphävandet av en lag överläm na äm net till regeringen för reglering i annan ordning under föru tsättn in g a tt grundla­ gen inte fö ru tsätter reglering i lag. Det föreslagna stadgandet hindrar enligt beredningen inte a tt förordning ändras eller upphävs genom lag.

4.10 Finansmakten

4.10.1 Gällande ordning

G rundtanken i gällande RF:s regler om finansm akten är a tt bestäm ­ m anderätten över statens inkom ster, utgifter och förm ögenhet tillkom ­ m er riksdagen ensam. RF:s reglering om finansm akten är i huvudsak oförändrad sedan 1809 och återgår på en äldre tids stathushållningssystem , vilket både till principer och teknik var e tt annat än våra dagars. Praxis har delvis utvecklat sig i klar strid med grundlagen, och åtskilliga bestäm m elser tilläm pas inte eller kan inte tilläm pas. O ffentliga in kom ster b rukar num era indelas i dels skatter, dels avgifter och priser. S ka tter kan i princip karakteriseras som tvångsbidrag utan d irekt m otprestation från det allm änna, medan avgifter och priser erläggs som ersättning för direkta m o tprestationer av det allm änna. Gränsen mellan skatter och avgifter är em ellertid flytande. Från priser bortses i d et följande. Enligt 57 § RF utövas ” svenska folkets urgamla rätt a tt sig beskatta av riksdagen allena” . Föreskriften kom pletteras av e tt par andra bestäm m el­ ser i RF med liknande innebörd. Enligt 60 § får inga allm änna avgifter, u to m tullen på inkom m ande och utgående spannm ål, höjas utan riksdagens sam tycke. I 73 § föreskrivs bl. a. a tt inga nya pålagor får påbjudas utan riksdagens godkännande. Av grundläggande betydelse i R F är skillnaden mellan ordinarie inkom ster och bevillningar (jfr 59 §.) En bevillning kan vara speciell eller allm än. RF:s indelning av statsinkom sterna har i och för sig inte något att

göra med den m oderna indelningen av de offentliga inkom sterna i sk a tte r samt avgifter och priser. Det torde em ellertid kunna sägas a tt num era alla statliga sk a tte r är bevillningar och a tt alla bevillningar är skatter. Till de viktigaste skatterna h ö r f. n. inkom st- och förm ögenhetsskatterna, m ervärdesskatten, de s. k. p u n k tsk a tte rn a , den allm änna arbetsgivareav­ giften, im port- och ex p o rttu llarn a, arvs- och gåvoskatten, stäm pelskatter­ na sam t autom obilskatten. U tm ärkande för bevillningarna är enligt R F att beslut om dem skall fattas av riksdagen varje år för det följande budgetåret. Besluten måste alltså upprepas varje år om bevillningarna skall fo rtsätta. G rundtanken i RF är a tt det sam m anlagda bevillningsbeloppet skall avpassas så a tt det täcker skillnaden m ellan beslutade utg ifter och påräknade ordinarie inkom ster. Numera åtar sig em ellertid riksdagen bevillningar inte genom årliga beslut i sam band med budgetregleringen u tan genom särskilda beslut om skatteförordningar, vilka norm alt gäller fö r en obestäm d fram tid. Som en rest av det äldre betrak telsesättet är a tt b etra k ta att riksdagen årligen fattar beslut om det procenttal av grundbeloppet varm ed inkom stskatten skall utgå. Beslutet har em ellertid inte den verkan som R F avser i fråga om bevillningsbeslut. Riksdagens beslut om sk atter utfärdas num era som förordningar av regeringen ” i överensstäm m else med riksdagens beslut” . S kattefö ro rd ­ ningarna kan ändras och upphävas av riksdagen ensam , u tan att regeringens form ella sam tycke, såsom i fråga om lagstiftning, måste tillkom m a. Någon gång har em ellertid också lagform en begagnats för skattebeslut. S katt får givetvis inte tas u t till högre belopp än riksdagen har bestäm t. Som jag nyss har näm nt uppställer em ellertid RF härvidlag e tt u ndantag i fråga om spannm ålstullen. Vanligen anses a tt riksdagen i princip inte äger delegera till regeringen a tt höja sk a tt eller besluta om ny skatt. På tullom rådet har em ellertid förekom m it enstaka bem yndiganden av d etta slag. Det har gjorts gällande att riksdagens bevillningsbeslut in n e fa tta r endast e tt åt regeringen givet bem yndigande som regeringen kan begagna eller avböja, helt eller delvis. I praxis har stu n d o m tullsänkningar beslutats av regeringen u tan att särskilt riksdagsbem yndigande har förelegat. 1 sto rt sett saknar em ellertid frågan om regeringens rä tt a tt avstå från en erbjuden bevillning praktisk betydelse. Inte sällan har riksdagen delegerat sänkningsrätt till regeringen, särskilt på tullom rådet. Vad d ärefter gäller avgifter som inte är a tt räkna som skatter får utgångspunkten anses vara a tt regeringen på egen hand äger bestäm m a storleken av avgifter där staten läm nar särskilt vederlag. I vissa fall har riksdagen m edverkat vid bestäm m andet av grunderna för avgifterna. Praxis har d ock gått i den riktningen a tt m edel som i statsverksproposi­ tionen redovisas u nder rubriken U ppbördsm edel i statens verksam het utgår enligt ta x o r som bestäm s av regeringen eller av m yndighet enligt grunder som har fastställts av regeringen.

Jag har tidigare näm n t a tt gränsen mellan sk a tte r och avgifter är flytande. Är den enskilde tvingad att anlita den prestation fö r vilken avgiften tas ut, fö ru tsätts i princip riksdagens bem yndigande. Detsamma gäller avgift för vilken ingen m o tprestation u tgår eller som avsevärt överstiger statens kostnad för m o tprestationen. Härifrån har dock gjorts flera undantag. Regeringen har t. ex. på egen hand ansetts kunna förordna om avgifter i rent näringsreglerande syfte. Tilläggas b ör att praxis i fråga om b estäm m anderätten angående avgifter inte är entydig. K om m unernas beskattningsrätt erkänns genom en föreskrift i 57 § RF att det genom kom m unallagarna bestäm s ” huruledes särskilda m enigheter m å för egna behov sig b esk atta” . Budgetregleringen angår den sida av statsverksam heten som avser förfogandet över statens tillgångar. Den b etecknar närm are bestäm t den verksam het som går u t på a tt fastställa innehållet i statens budget. Budgetregleringen in n e fa tta r i praktiken två m om ent: beräkning av inkom sternas storlek och bestäm m ande av utgifterna. Enligt 62 § RF ankom m er det på riksdagen a tt sedan statsverkets behov har blivit prövade åtaga sig en därem ot svarande bevillning sam t att tillika fastställa hur särskilda sum m or därav skall användas till särskilda ändam ål och a tt anslå dessa sum m or u nder bestäm da h u vudtitlar i riksstaten. De av riksdagen anvisade m edlen ställs till regeringens förfogande för de angivna ändam ålen (64 §). RF:s budgetregleringsbestäm m elser anses num era ha den innebörden a tt riksdagen äger, om den så önskar, fastställa anslagen i detalj sam t sätta villkor av olika slag för anslagen. R iksstaten, dvs. statsbudgeten, fastställs för budgetår. Till grund för riksdagens ställningstagande ligger e tt budgetförslag av regeringen, den s. k. statsverkspropositionen. Om budgetbehandlingen i riksdagen finns regler i RO. Av väsentlig betydelse är a tt initiativrätten i budgetärenden inte, som i åtskilliga andra länder, är uteslutande förbehållen regeringen. Riksdagen kan alltså besluta högre u tgifter än regeringen har yrkat. Riksdagens budgetbehandling har i vissa hänseenden reform erats i sam band med att ny utskottsorganisation infördes år 1971. Det statshushållningssystem som RF bygger på utgår från e tt statiskt betraktelsesätt. D etta synsätt är sedan länge övergivet. Statsbudgeten har i e tt ekonom iskt utvecklat samhälle som vårt få tt andra u ppgifter vid sidan av den gamla att vara en hushållsplan. Den tjänstgör även som ett medel för inkom stutjäm ning och som e tt instrum ent för den ekonom iska politiken. B udgetteori och budgetpraxis har anpassat sig härefter. Vid sidan om och delvis m ot grundlagen har sålunda u tb ild ats vissa principer för budgettekniken. Av de principer som nu tilläm pas skall här bara näm nas dem som innebär att statsbudgeten bö r o m fatta alla inkom ster och u tgifter inom den statliga sektorn och att både inkom ster och utgifter bö r redovisas i budgeten var för sig med sina b ru tto b elo p p . Budgetpraxis har kom m it att avvika från RF:s bestäm m elser som budget regleringen på flera punkter. 1 det följande skall beröras några av de problem som härigenom har aktualiserats.

Bevillningarna har enligt RF e tt organiskt sam band med budgetregle­ ringen. D etta har em ellertid i praktiken upplösts. Som har näm nts tidigare kan det inte anses att riksdagen i sam band med budgetregleringen fa tta r något beslut om a tt åtaga sig bevillning. En beräkning av statsinkom sterna fastställs därem ot då riksdagen fattar beslut om riksstaten. I sam band med budgetregleringen eller i annat sam m anhang fattar riksdagen en rad beslut som får ekonom iska konsekvenser inte bara för det närm ast följande budgetåret u tan för en längre, ofta obestäm d tid. Ibland b erö r besluten över huvud taget inte det närmast följande b udgetåret. Riksdagen medger t. ex. a tt vissa tjän ster får in rättas, den beslutar a tt e tt n y tt äm betsverk skall inrättas, den beslutar om principreform er och den godkänner fö rfattn in g ar om statsbidrag. Viss osäkerhet råder om den rättsliga karaktären av en del sådana beslut. Då RF föreskriver a tt bevillningen skall ha rollen av en budgetfyllnadssumm a utgår den från att varje budget skall vara balanserad. Kravet på balansering har em ellertid sedan ganska lång tid tillbaka frångåtts, såväl i fråga om totalb u d g eten som d riftbudgeten. D etta sam m anhänger med budgetens nutida uppgift att tjäna som instrum ent för att uppnå stabilitet i sam hällsekonom in. R F synes fö ru tsätta a tt regeringens budgetproposition är fullständig. RO räknar därem ot med a tt propositioner i budgetärenden läggs fram efter det a tt statsverkspropositionen har avläm nats Gfr 54 § RO). Sådana förekom m er också i b etydande utsträckning. Av särskild betydelse är propositionen angående ” riksstatens slutliga reglering” , den s. k. k om pletteringspropositionen. RF fö ru tsä tte r att budgetregleringen för e tt b udgetår är avslutad i och med a tt riksstaten antages av riksdagen. Sedan länge tilläm pas em ellertid e tt system med tilläggsbudgeter, varigenom riksdagen u nder löpande budgetår anvisar ytterligare medel. G rundlagsstiftaren torde ha u tg å tt från a tt budgeten skall regleras i e tt beslut. Fastställd budgetreglering utgör också alltjäm t förutsättning för regeringens dispositionsrätt till statsm edlen. Sedan länge fattas och expedieras em ellertid riksdagens anslagsbeslut successivt, innan riksstaten är fastställd. På grundval härav vidtar regeringen och m yndigheterna förberedande åtgärder för verksam heten u nder det nya budgetåret. I praktiken betraktas riksdagens e fte r hand fattad e anslagsbeslut som definitiva. Beslutet om riksstatens fastställande har få tt karaktären av en expeditionsåtgärd, varigenom anslagsbesluten och övriga budgetbeslut sammanställs. M akten över utgifterna ligger alltså hos regeringen. Reellt är em ellertid riksdagens frihet vid utgiftsprövningen i viss mån begränsad. Riksdagen måste sålunda se till att statsutgifter, sorn är garanterade i lag, kan utgå. Den har också i övrigt a tt sörja för att medel anvisas så att statens förpliktelser av olika slag kan infrias. För a tt på visst om råde trygga största möjliga verkliga inflytande från riksdagens sida inrättades efter grundlagsändring år 1965 riksdagens lönedelegation. Denna är i princip

behörig att på riksdagens vägnar godkänna avtal och annan reglering i förhandlingsfråga rörande anställningsvillkor som skall gälla för statens arbetstagare eller eljest tillhör riksdagens prövning. R örande frågan om dispositionen över statens tillgångar gäller, som redan har an ty tts, först och främ st att de m edel som in fly ter till statskassan står under regeringens disposition. Härvid bortses från medel som förvaltas av riksdagens egna organ. Regeringen får använda statsm ed­ len endast på det sätt som riksdagen har bestäm t genom budgetreglering­ en eller i annan ordning (65 § R F). Enligt en num era gängse åsikt har em ellertid riksdagens utgiftsbeslut karaktären av erbjudanden som det i princip stå r regeringen fritt a tt u tn y ttja eller avböja. Denna frihet är dock i flera hänseenden begränsad och har i övrigt föga praktisk betydelse. Begagnar sig regeringen av e tt utgiftsbem yndigande, kan den inom ram en för riksdagens anslagsvillkor fastställa ytterligare villkor och anvisningar till de utano rd n an d e m yndigheterna. I fråga om regeringens och underlydande m yndigheters förvaltning av och förfogande över andra statstillgångar än penningm edel finns grundlagsregler endast såvitt gäller fast egendom . Kronans fasta egendom skall enligt 77 § RF förvaltas efter de grunder som riksdagens föreskriver och får inte avhändas kronan u tan riksdagens sam tycke. Beträffande lös egendom har man enligt praxis a tt i första hand hålla sig till det anslagsbeslut, till vilket den ifrågavarande egendom en kan föras tillbaka. Den grundsatsen har vidare vunnit erkännande att statens fordringar inte kan efterskänkas utan bem yndigande. Regeringen kan enligt 76 § RF inte utan riksdagens sam tycke ta .u p p lån. Också andra utfästelser, som kan nödvändiggöra anslag från riksdagens sida, anses böra i allm änhet underställas riksdagen. Enligt 72 § RO, som fick sin nuvarande lydelse 1969, skall riksdagen utse tolv revisorer a tt enligt särskild instruktion granska statsverkets tillstånd, styrelse och förvaltning. I praxis har hinder inte ansetts föreligga att utsträcka revisorernas granskningsom råde härutöver. Vissa delreform er beträffande revisorernas organisation och arbete har genom ­ förts enligt beslut av riksdagen åren 1967 och 1969.

4.10.2 Vissa äldre utredningar

A tt RF:s bestäm m elser om finansm akten behöver revideras har uppm ärksam m ats sedan länge. F ör a tt skapa ett säkert underlag fö r en revision tillsattes 1948 års budgetutredning, som 1952 avgav betän k an d et (SOU 1952:45) Bestäm m elser och praxis rörande statens budget. U ppgiften a tt se över RF:s bestäm m elser anförtroddes åt 1950 års bud g eträttsk o m m itté. Denna avgav b etänkandet (SOU 1954:40) G rundla­ garnas bestäm m elser om budgeten m. m. Förslaget gick u t på a tt bringa RF:s bestäm m elser om finansm akten i överensstäm m else med praxis med så få ändringar i grundlagstexten som möjligt. Förslaget ledde inte till lagstiftning. De båda utredningarnas arbetsresultat kom em ellertid att

u tn y ttjas av författningsutredningen. H är kan också näm nas a tt den 1957 tillsatta bud g etk o m m ittén år 1959 avlämnade betänkandet (SOU 1959:16) Riksdagens budgetarbete.

4.10.3 Författningsutredningen

F örfattningsutredningens förslag innebar a tt nuvarande grundlagsbe­ stäm m elser om finansm akten skulle ersättas av andra, vilka i huvudsak anslöt sig till gällande praxis. Grundlagsregleringen var ganska k o rtfa tta d i förslaget. F örfattningsutredningen lade de n utida skatte- och avgiftsbegreppen till grund för RF:s reglering av de statliga inkom sterna. U trednjngen fann det självklart a tt endast riksdagen skulle kunna besluta ålägga m edborgarna att erlägga sk a tt till staten och att kom m una­ la sk atter skulle kunna beslutas endast med stöd av riksdagens beslut. U tredningen ansåg a tt lagform en borde användas också för skattebeslu­ ten. S kattebesluten skulle på så sätt inte vara bundna till visst budgetår. En konsekvens av a tt lagform en valdes var enligt utredningen a tt den befogenhet som enligt gällande rä tt kunde tillkom m a regeringen a tt sänka eller vägra m o tta en bevillning och a tt, för visst fall, höja bevillning, skulle kom m a att sakna m otsvarighet. En begränsad rätt fö r regeringen a tt jäm ka tullsatser borde dock enligt utredningen kunna grundas på tullförfattning. Enligt författningsutredningen skulle avgiftsm akten i princip tillk o m ­ ma riksdagen men kunna delegeras till regeringen eller förvaltningsm yn­ dighet. Det skulle sålunda bli riksdagens sak a tt bestäm m a fördelningen av beslu tan d erätten från fall till fall. Budgetregleringen borde enligt författningsutredningen, liksom hittills, inte b etrak tas som en art av lagstiftning. E ftersom riksdagen skulle ha det centrala ansvaret för statsfinanserna borde det enligt utredningen också vara den som beslutade om budgetregleringen. Av RF borde klart framgå a tt befogenheten o m fattad e såväl beräkningen av statsinkom sterna som anvisande av anslag. H ärutöver föreslog utredningen en bestäm m else som ålade regeringen a tt lägga fram förslag till årlig statsbudget och en föreskrift som uttryckligen erkände förfarandet med tilläggsbudgeter under löpande budgetår. B ortsett från principen om budgetperiodens begränsning till bestäm d tid var i utredningens förslag till R F inte upptagen någon av de nutida principerna för budgetreglering. Enligt utredningens mening borde de närm are bestäm m elserna om de grunder enligt vilka statsbudgeten skall uppställas upptagas i en budgetlag. Något förslag till sådan lag presentera­ de utredningen inte. U tredningen u ttalade i m otiven a tt principen om budgetregleringens begränsning till e tt år inte hindrade a tt riksdagen fattade beslut som faktiskt avsåg eller kunde avse längre tid än det närm ast följande budgetåret. Av riksdagens m aktställning över utgifterna följde enligt författnings-

10 R iksdagen 1973. 1 sami. N r 90 * *

utredningen att de anslagsbeslut som riksdagen har fa tta t skulle verkstäl­ las. E tt visst handlingsutrym m e fö r regeringen förelåg dock enligt utredningen. Rådande ordning i fråga om förfogande över statens tillgångar på annat sätt än genom budgetreglering och i fråga om förvaltning av statsegendom var enligt utredningen ändam ålsenlig och borde bibehållas. F örfattningsutredningen föreslog a tt riksdagens revisorsinstitution borde bestå. Revisorernas uppgift borde karakteriseras som granskning av användningen av statens medel. U tredningen fann det angeläget att revisorerna bedrev sin verksam het så a tt de fungerade som e tt betydelse­ fullt aktivt organ för riksdagens ko n tro llm ak t. Revisorerna kunde tjäna inte bara som ett värdefullt kom plem ent till den u n d er regeringen sorterande revisionsverksam heten. G enom revisorernas verksam het kunde riksdagen även erhålla direkt och viktig inform ation om förhållandena inom statsförvaltningen.

4.10.4 Remissyttrandena över författningsutredningens förslag

Från flera håll anm ärktes under rem issbehandlingen m ot författnings­ utredningens förslag a tt det inte beredde grundlagsskydd för den kom m unala beskattningsrätten. I övrigt godtog rem issinstanserna i sto rt sett vad utredningen föreslog i fråga om ska tter och avgifter. E tt par rem issinstanser påpekade a tt det var svårt a tt bedöm a fördelningen av budgetföreskrifterna mellan grundlag och särskild bu d ­ getlag i avsaknad av förslag till sådan lag. En rem issinstans förordade att principer som gällde flerårsbalansering av budgeten o ch utgiftsreglering på längre sikt skulle kom m a till u ttry c k i RF. Också den viktiga utgiftsreglering som kom m er till stånd vid sidan av budgeten borde enligt sam m a rem issinstans behandlas i grundlag. Den av författningsutredningen förordade ordningen rörande disposi­ tionen över de statliga tillgångarna m ö tte ingen invändning i sak under rem issbehandlingen. Inte heller bibehållandet av riksdagens revisorer som e tt riksdagens kontrollorgan föranledde kritik.

4.10.5 Aktuellt utredningsarbete m. m.

Den tidigare näm nda budgetutredningen tillkallades 1969 och har i uppgift (Fi 1970:64) a tt företa en bred översyn över det statliga budgetsystem et. U tredningens huvuduppgift har angetts vara a tt pröva vilka förändringar som b ö r vidtas i det statliga budgetsystem et för a tt det skall bli e tt så effektivt instrum ent som möjligt för a tt styra användning­ en av de ekonom iska resurserna och fö r stabiliseringspolitiken. Genom direktiven till utredningen har frågan om andra bestäm m elser om statsbudgeten än dem som bör fogas in i grundlag undantagits från grundlagberedningens arbete. U tredningen och grundlagberedningen har anm odats a tt sam råda i flera frågor.

U nder senare år har en o m fattan d e utrednings- och försöksverksam het bedrivits rörande nya budgeterings- och planeringssystem för den offentliga ekonom in. P rogram budgetering har alltm er kom m it a tt använ­ das som en sam m anfattande benäm ning på en rad olika åtgärder och reform er som b erö r planering, budgetering, granskning m. m. Dessa syftar gem ensam t till a tt skapa fö ru tsättningar för a tt träffa mer m edvetna val, öka ratio n aliteten i b eslu tsfattan d e t och därm ed främ ja en b ä ttre hushållning med knappa resurser. Inom försvarssektorn har u tfo rm ats e tt program budget- och plane­ ringssystem avsett a tt tillgodose även statsm akternas behov. System et har b örjat genom föras fr. o. m. budgetåret 1972/73 (prop. 1970:97, SU 1970:203, rskr 1970:420). Kungl. Maj:t har genom proposition till 1972 års riksdag (1972:103) b e re tt riksdagen tillfälle a tt y ttra sig över vad chefen för försvarsdepartem entet har u tta la t angående åtgärder i syfte a tt ge riksdagen ökad insyn i försvarets långsiktiga planeringspro­ cess. Riksdagen förklarade sig inte ha något a tt erinra m ot u ttalan d en a (FöU 1972:73, rskr 1972:309). Inom den civila sektorn har försöksverksam heten med program budge­ tering hittills främ st sy ftat till a tt ge erfaren h eter från tilläm pningen på m yndighetsnivå. Till grund för arbetet ligger betän k an d en (SOU 1967:11 — 13) av program budgetutredningen. En redogörelse fö r försöks­ verksam heten och erfarenheterna av denna har senast läm nats i 1973 års statsverksproposition (bil. 2 G em ensam m a frågor, s. 9). Frågan om m öjligheterna a tt använda program budgetering för stats­ budgeten undersöks av budgetutredningen. D enna har 1972 u tg e tt en rapport med prelim inära förslag vad gäller program budgetering på statsm aktsnivå och utform ningen av budgetsystem et. Som huvudkom po­ nen ter i e tt program budgetsystem för statsm akterna tä n k er sig u tredning­ en en ökad användning av analyser av mål o ch medel, en klarare rollfördelning mellan statsm akterna och m yndigheterna, en ändam ålsindelning av statsbudgeten, en u tökad planeringsverksam het sam t krav på prestations- och kostnadsredovisning. En u tredning inom riksdagen har haft i uppdrag a tt göra en allmän översyn av riksdagsrevisionens konstitu tio n ella ställning och uppgifter m. m. U tredningen har redovisat sitt arbete i e tt den 17 februari 1971 dagtecknat betänkande. B etänkandet överläm nades i sin huvuddel till grundlagberedningen för övervägande (KU 1 9 7 1 :37).

4.10.6 G rundlagberedningen

I frågan om befogenheten a tt besluta om sk a tte r och avgifter erinrar beredningen inledningsvis om a tt lagstiftaren nu har a tt utgå från e tt parlam entariskt system . Å ena sidan bö r sk a tte r i princip beslutas av riksdagen. Å andra sidan väcker det i e tt sådant system m indre betänkligheter a tt ge regeringen en viss b estäm m anderätt när effektivi­ tetsskäl påkallar det. Sådana skäl sägs med styrka tala m ot riksdagsmedverkan när det gäller mängden av sm ärre avgifter, om än andra faktorer

kan spela in och påverka bedöm ningen i annan riktning. På gränsom rådet mellan sk atter och avgifter behövs enligt beredningen inte sällan aktionsm öjligheter för regeringen. Men också i fråga om rena sk a tte r gör sig effektivitetsskäl gällande. K onjunkturpolitiska, alkoholpolitiska och handelspolitiska skäl talar för att regeringen får viss beslu tan d erätt på skatteom rådet. Regeringen bö r enligt beredningen inte ha någon direkt på RF grundad beskattningsm akt. Inte heller bö r den befogenhet a tt avböja eller sänka av riksdagen beslutad skatt som nu kan tillkom m a regeringen kvarstå. Regler om sk att bör beslutas genom lag. Skall möjlighet öppnas för riksdagen a tt delegera beslu tan d erätt till regeringen, bör m öjligheten enligt beredningen i lika mån ta sikte på en rätt a tt höja som a tt sänka sk att. Från de angivna utgångspunkterna diskuterar beredningen h ärefter spörsm ålet om sk attefullm akter för regeringen. Det främ sta m otivet för sådana fullm akter finner beredningen, som härvidlag har sam rått med budgetutredningen, vara en önskan a tt kunna använda indirekta skatter, såsom m ervärdesskatten och vissa p u n k tsk atter, som medel inom ko n ju n k tu rp o litik en . F ö r a tt d etta fullt u t skall vara möjligt krävs dels att sk a tte rn a kan varieras när som helst på året, dels a tt beslut härom kan sättas i verket m ycket snabbt så a tt man undviker ham string o ch andra sådana effek ter som m otverkar ändam ålet med åtgärden. Beredningen prövar först alternativa utvägar a tt tillgodose önskem ålen. En m ycket snabb handläggning av skattefrågan i riksdagen är enligt beredningen inte utan vidare a tt föredra fram för en riksdagsprövning i lugn och ro efter underställning i efterhand. I vilket fall som helst är man u nder riksdagens ferier inte hjälpt med enbart tillgången till en snabb procedur. Då måste riksdagen först kallas till e tt särskilt riksm öte, en extraordinär åtgärd, som kan fö rta det eftersträvade överraskningsm om entet. Beredningen avvisar tanken på att e tt särskilt organ inom riksdagen skulle få överta riksdagens rä tt att medge sk atteåtgärder i de fall som det nu är fråga om . Sådana riksdagsdelegationer bör inrättas endast när m ycket speciella skäl föreligger. Det stäm m er enligt beredningen b ättre med parlam entariska principer att regeringen ensam ta r sitt ansvar inför riksdagen i dess helhet. E fter a tt ha k o nstaterat a tt e tt fullm aktssystem kan utform as så att riksdagens ställning knappast skulle behöva påverkas kom m er beredning­ en till slutsatsen att RF bör medge a tt riksdagen i viss utsträckning ger regeringen fullm akter a tt besluta i fråga om indirekta skatter. Förslaget har följande innebörd. Riksdagen skall i fråga om andra sk atter än sk a tt på inkom st, förm ögenhet, arv eller gåva i skattelag kunna överlåta åt regeringen a tt höja eller sänka eller eljest bestäm m a skattesats eller besluta a tt lagen i fråga skall börja eller u p phöra a tt gälla, allt enligt de närm are riktlinjer som anges i lagen. En av regeringen beslutad skatteförordning skall alltid underställas riksdagen, inom tid som är angiven i riksdagens bem yndigan­ de. Denna frist får inte överstiga två m ånader. Är riksdagen inte samlad, m åste den kallas till e tt särskilt riksm öte. Det fö ru tsätts a tt riksdagen

utan dröjsm ål ta r ställning till regeringens skattebeslut. Beredningen b eto n ar a tt riksdagen i fullm aktsbestäm m elserna kan ställa upp snävare begränsningar för a tt fullm akten skall få begagnas än som krävs av RF. H errar Hernelius och L undström m o tsätter sig i en reservation förslaget om skattefullm akter. De befarar att riksdagen genom e tt sk attebeslut av regeringen i realiteten ställs inför fullbordat faktum . De hänvisar också till m öjligheterna a tt behandla riksdagsärende skyndsam t och a tt kalla in extra riksm öte. Det kan tilläggas a tt beredningens förslag, liksom författningsutredningens, innebär a tt sk attebesluten i enlighet med praxis frikopplas från den årliga budgetprocessen. Beredningen ansluter sig till författningsutredningens förslag i fråga om regleringen av avgiftsm akten. Avgifter till staten skall alltså enligt förslaget beslutas av riksdagen eller, e fte r dess bem yndigande, av regeringen eller förvaltningsm yndighet. Beredningen utgår från att delegering sker i vid o m fattn in g och i enkla form er. Regeringens kom petens fö ru tsätts i praktiken — efter delegation — bli densam m a som nu. A tt gränsen mellan vad som är skatt och vad som är avgift är oskarp anses vara acceptabelt med tanke på a tt det ankom m er på riksdagen a tt göra gränsdragningen. Någon förskjutning av gränsen i förhållande till gällande rä tt är in te åsyftad. Beredningen förklarar a tt den kom m unala beskattningsrätten är e tt oum bärligt elem ent i den kom m unala självstyrelsen. Som tidigare har näm nts nöjer sig em ellertid beredningen — med hänvisning till pågående utredningsarbete angående kom m unernas ekonom i — med a tt föreslå e tt stadgande av innehåll a tt varje kom m un äger ta ut skatt från kom m unens m edlem m ar för skötseln av kom m unens uppgifter enligt grunder som bestäm s i lag. Budgetregleringen skall enligt beredningens förslag alltjäm t ligga i riksdagens händer. Beredningen teck n ar vid sin översiktliga genom gång av äm net först en allm än bakgrund till sitt förslag. Det heter att beredning­ ens uppdrag har begränsats genom direktiven till budgetutredningen. Beredningen har efter denna utrednings tillkom st u p p fattat sin uppgift så a tt den skall utfo rm a grundlagsbestäm m elser om budgetregleringen som i sto rt sett m otsvarar vad författningsutredningen föreslog. Endast sådana regler om statens budget som har direkt sam band med riksdagens och regeringens befogenheter b ör tas in i grundlag. Dock bö r utöver de frågor som författningsutredningen behandlade i R F ytterligare e tt par regleras där. B udgettekniska frågor som inte har hem ort i RF har fallit utan fö r grundlagberedningens arbetsom råde. Beredningen har sett sin uppgift så a tt den inte bara skall anpassa de nya grundlagsbestäm m elserna till rådande praxis. Det har ansetts angelä­ get a tt överblicka aktuella utvecklingstendenser och se om några slutsatser kan dras av dessa för grundlagsregleringens vidkom m ande. Som den viktigaste faktorn som har tillkom m it efte r det a tt fö rfattn in g su tred ­ ningen lade fram sitt förslag beteck n ar beredningen program budgetering-

en. E fter a tt ha redogjort för pågående utredningsarbete i äm net anm ärker beredningen a tt gällande RF inte reser något hinder m ot att program budgetering införs. Statsbudgeten är enligt beredningen i främ sta rum m et e tt instrum ent för riksdagen a tt styra de samhälleliga resurserna till skilda ändam ål. De politiska värderingarna blir härvid avgörande. H ur de tillgängliga medlen skall användas för att uppställda mål skall nås bör d ärem ot enligt beredningen i sto r utsträckning kunna avgöras på m yndighetsnivå. Avsikten med den nya program budgeteringen är att m yndigheterna skall få b ättre m öjligheter a tt rationellt realisera de av statsm akterna uppställ­ da m ålen. Beredningen säger sig inte ha något a tt invända m ot en ny b udgettek n ik som har till syfte a tt ge regeringen och riksdagen e tt b ättre beslutsunderlag. P rogram budgettekniken sy ftar, beto n ar beredningen, inte till någon förskjutning i nuvarande befogenhetsfördelning mellan riksdag och regering å ena sidan och m yndigheterna å den andra. I sam m anhanget stryker beredningen u n d er intresset av a tt den enskilde riksdagsledam otens aktionsm öjligheter på utgiftsregleringens om råde bevaras. Beredningen avvisar b estäm t varje tanke på en begränsning av m öjligheterna a tt från riksdagens sida få till stånd andra eller högre anslag än regeringen har föreslagit. B udgetbestäm m elserna i beredningens förslag sägs vara så allm änt hållna a tt de möjliggör även e tt system med utbyggd program budgetering. Beredningen fram håller vidare a tt statsbudgeten är e tt instrum ent för konjunkturstabilisering. Härav följer a tt något krav på balansering av budgeten inte kan uppställas i grundlagen. Beredningen uppehåller sig härefter vid frågor om ekonom iska avgöranden på flerårssikt. Den u tta la r a tt det bör skapas grundlagsstöd för en befogenhet för riksdagen a tt fatta beslut med budgetkonsekvenser för längre tid än det närm ast följande budgetåret. Beredningen vill sålunda göra det möjligt a tt besluta särskilt anslag för annan tid än budgetår. Den vill vidare uttryckligen tillåta s. k. princip- eller organisationsbeslut med räckvidd utöver det närm ast följande budgetåret. Frågan sägs em ellertid närm ast vara den om man bö r gå e tt steg längre och i RF ställa up p krav på riksdagsbeslut inom det ekonom iska om rådet för längre perioder. Någon generell förlängning av den nuvarande ettåriga budgetperioden sägs inte b ö la kom m a i fråga. D ärem ot betonas intresset av a tt riksdagen m edverkar vid den långsiktiga ekonom iska planeringen. Riksdagen kan annars lä tt bli fak tisk t bunden av den flerårsplanering som handhas av regering och m yndigheter. Det kan hävdas a tt spörsm ålet får skärpt ak tu alitet allteftersom system atisk långtidsplanering och system atiska långtidsstudier blir vanligare på regerings- och m yndighetsnivå. Emeller­ tid, fram håller beredningen, måste riksdagen, om den skulle fatta form liga flerårsbeslut, vara rättsligt o förhindrad a tt sederm era ändra sådana beslut. Så få hinder som möjligt bö r föreligga m ot politiska kursförändringar. Beredningen redogör i det följande för det läge i vilket utredningarna om statliga flerårsplaneringssystem på den m ilitära respek­

tive den civila sektorn befinner sig. Beredningen anser a tt man har att avvakta att planerings- och analyssystem en, särskilt de inom den civila sektorn, utform as närm are. Slutsatsen av resonem anget blir a tt den nya grundlagen inte b ö r kräva flerårsbudgetering eller studier eller analyser på flerårssikt. Beredningen har dock genom e tt par bestäm m elser i RO velat ge u ttry c k fö r riksdagens deltagande i de långsiktigare, reellt styrande besluten. En bestäm m else innebär a tt även fram tida kostn ad er för e tt föreslaget projekt bör redovisas för riksdagen av regeringen, när anslag begärs. En annan bestäm m else sy ftar till a tt regeringen fö r riksdagen skall redovisa flerårsplaner och flerårsstudier som ligger till grund för anslagsyrkanden för det närm ast följande budgetåret. Beredningen övergår i det följande till a tt diskutera vad som bör gälla för ettårsbudgetens del. Beredningen säger sig, bl. a. m ot bakgrund av det pågående program budgetarbetet, ha övervägt om man bö r söka i RF uppställa några gränser fö r riksdagens befattn in g med budgetregleringen. Man kunde tän k a sig dels spärr m ot alltfö r vidsträckta bem yndiganden till regeringen, dels spärr m ot överdrivna detaljingripanden från riksda­ gens sida. Beredningen har em ellertid kom m it till resu ltatet a tt det knappast är m öjligt eller läm pligt a tt dra sådana gränser. Grundlagen bör medge sto r flexibilitet på utgiftsregleringens om råde. Enligt beredningens förslag kom m er grundlagen in te heller i fo rtsättningen a tt lägga några band på utvecklingen av den statliga budgettekniken. Beredningen säger sig, u töver vad som fram går av den hittills läm nade redogörelsen, vara överens med författningsutredningen angående budget­ regleringens anpassning till nuvarande praxis. B udgetfrågor bö r sålunda k unna tagas upp i s. k. särpropositioner, som avlämnas till riksdagen efter budgetpropositionen. En kom pletteringsproposition bör som nu läggas fram senare på våren. R F bö r innehålla stöd för tilläggsbudgeter under löpande budgetår. Enligt grundlagberedningens mening är det ofrån k o m ­ ligt a tt riksdagen även i fram tid en fa tta r och expedierar sina beslut i anslagsfrågor successivt. Någon system atisk totalom prövning av budgeten i sam band med dess fastställande kan inte kom m a i fråga. Den möjlighet som riksdagen redan nu har a tt behandla sam m a fråga m er än en gång under en session bör em ellertid enligt beredningen någon gång kunna u tn y ttja s till om prövning av e tt redan fa tta t anslagsbeslut. F ör närvarande förekom m er dels a tt statsinkom ster uppbärs och används helt vid sidan om statsbudgeten, dels a tt bara överskott respektive u n derskott av viss verksam het redovisas i budgeten. F ör dessa form er av s. k. specialdestination föreslår beredningen grundlagsstöd. Sådan specialdestination skall kräva riksdagens godkännande. I princip bö r enligt beredningen all disposition över statens m edel bero av riksdagen. De medel som riksdagen anvisar för andra behov än riksdagens och dess m yndigheters bö r ställas till regeringens disposition. Det kan enligt vad beredningen u tta la r knappast kom m a i fråga att regeringen vägrar a tt verkställa e tt anslagsbeslut. Den rörelsefrihet som regeringen behöver kan uppnås genom anslagssy ste m ets k o n stru k tio n . Om inte annat framgår av riksdagens anslagsbeslut, to rd e man få utgå

från a tt regeringen får underskrida anslaget, om det föranleds av att förutsättningarna för utgiftsbeslutet klart har förändrats, t. ex. vid konjunkturom svängningar. Beredningen påpekar a tt e tt anslagsbeslut om sådant aldrig kan ligga till grund för civilrättsliga anspråk m ot staten. Regeringen ställer i sin tu r anslagen till m yndigheternas förfogande. Därvid bör regeringen enligt beredningen få ge ytterligare föreskrifter som är förenliga med riksdagens beslut. De u nder regeringen lydande m yndigheternas u tgifter skall alltså ha också e tt regeringsbeslut till grund. Beredningen finner det naturligt att det är en sak för regeringen och andra m yndigheter a tt också i övrigt förvalta och förfoga över statens egendom . I sto r utsträckning följer av anslagsbeslut med stöd varav tillgången har anskaffats hur tillgångarna får disponeras. Riksdagen skall givetvis kunna ändra sådana regler. Den skall också i övrigt kunna ge regler för förvaltningen av och förfoganden över statens egendom . I ett par avseenden bö r enligt beredningens mening ges direkta bestäm m elser i R F. I enlighet med vad som redan nu gäller föreslår beredningen sålunda dels e tt förbud a tt avhända staten fast egendom utan riksdagens bem yndigande, dels e tt förbud a tt utan sådant bem yndigande efterge statens fordringar. Bem yndigandena kan, tillägger beredningen, ges i generell form . Beredningen föreslår i anslutning till gällande praxis en bestäm m else i R F a tt regeringen eller annan statlig m yndighet inte får ta u p p lån eller annars ikläda staten ekonom isk förpliktelse u ta n riksdagens bem yndigan­ de. U nder rubriken revision u tta la r beredningen a tt det är angeläget att man inom riksdagen system atiskt intresserar sig för hur fattade beslut har utfallit i verkligheten och lägger u tfallet till grund för nya ställningstagan­ den. Denna löpande återkoppling bö r ha sin tyng d p u n k t i u tsk o tten . Den nya utskottsorganisationen bör här kom m a väl till pass. En mera system atisk resultatkontroll från u tsk o tten s sida skulle stärka riksdagens k o ntrollm akt. Denna bö r man enligt beredningen med bestäm dhet värna om . U tskottens granskning skulle kunna präglas av större k o n tin u itet än den p u n k tk o n tro ll som riksdagens revisorer kan göra. Em ellertid saknas det enligt beredningen för närvarande m öjlighet a tt bedöm a i vad mån u tsk o tten s granskningsverksam het kom m er a tt inverka på revisorernas nuvarande uppgifter. Beredningen avstår d ärför från att i fråga om revisorerna föreslå några ändringar av större betydelse. I fråga om beredningens förslag b eträffande riksdagens revisorer återkom m er jag i specialm otiveringen. Där behandlas också beredningens förslag rörande riksbanken, penningväsendet o ch riksgäldskontoret. Här bör em ellertid näm nas a tt beredningen i dessa hänseenden inte föreslår några m era avsevärda avvikelser i förhållande till rådande ordning.

5 Departementschefen

S .l Allmänna synpunkter

Av våra fyra grundlagar — 1809 års regeringsform , 1866 års riksdags­ ordning, 1810 års successionsordning och 1949 års try c k frih etsfö ro rd ­ ning — är regeringsform en den centrala. I denna ges de grundläggande reglerna om form erna för sam hällsorganens verksam het och om hur besluten i sam hällsfrågorna skall tillkom m a och förverkligas. Vid tillkom sten av 1809 års RF tedde det sig naturligt a tt konungen tillädes e tt betydande p o litisk t inflytande. K onungen ansågs ensam böra inneha den styrande m akten. Em ellertid fram stod d et sam tidigt som en angelägen uppgift att bestäm m a gränserna för konungens m aktutövning. Lag skulle stiftas av konungen och riksdagen gem ensam t. Härigenom och genom a tt rätten a tt besluta om sk att sam t att pröva utgiftsbehov och fastställa utgiftsanslag lades på riksdagen fick denna e tt b etydande infly­ tande över statsverksam heten. I 1809 års RF kom sålunda en m aktdelnings­ princip till u ttryck. Utvecklingen under tid e n e fte r tillkom sten av 1809 års R F har visat sto r k o n tin u itet. T y n gdpunkten i statslivet har gradvis förskjutits m ot riksdagen, sam tidigt som dess sam m ansättning har dem okratiserats. Den verkställande m akten har förts över till en regering vars ställning genom parlam entarism ens fram växt gjorts beroende av riksdagens förtroende. Den politiska dem okratin och parlam entarism en utgör sålunda num era de bärande principerna i vår författning. Den fortlöpande om daning som sam hällsordningen har genom gått har självfallet sa tt spår också i den skrivna författningen. Trots a tt de idéer och värderingar som sam hällssystem et nu bygger på är helt andra än de som präglade 1809 års fö rfattningsarbete h ar em ellertid den då tillkom na RF behållits som en y ttre ram fö r den levande k o n stitu tio n e n . Även författningsreform er som har inneburit en om prövning av grundvalarna för statsskicket, såsom 1866 års representationsreform genom vilken vår nuvarande RO tillkom och rö strättsre fo rm e m a i början av d e tta sekel, har ansetts kunna genom föras med bibehållande av grunddragen i 1809 års RF. Det förhållandet a tt utvecklingen har kunnat fortgå u tan någon genom gripande och to ta l förändring av 1809 års R F har till stor del sin förklaring i a tt det varit möjligt a tt vid sidan av den skrivna fö rfattningen bygga up p en k o n stitu tio n ell sedvanerätt som inte bara har utgjort e tt kom plem ent till den skrivna fö rfattningen u tan också m edfört a tt åtskilliga form ellt o rubbade bestäm m elser successivt har förlorat sitt innehåll eller fått en annan innebörd. U tvecklingen av en k o n stitu tio n ell sedvanerätt av denna om fattn in g har givetvis inte k u n n at ske utan a tt en b etydande spänning har u p p stå tt mellan vår skrivna fö rfattn in g och det faktiska statsskicket. Den skrivna författningen, i första hand R F, har, tro ts åtskilliga ändringar, blivit inte bara ofullständig u tan också i åtskilliga stycken missvisande.

A lltsedan den parlam entariska dem okratin blivit fast förankrad i vårt land har fö rfattn in g sd eb atten k o ncentrerats m era till dem okratins arbets­ sätt och verksam hetsform er än till dess principiella frågeställningar. Till d etta har givetvis också i hög grad bidragit a tt den parlam entariska dem okratin i vårt land sedan lång tid tillbaka har kunnat uppvisa en b etydande stabilitet och arbetsduglighet. Det m otsatsförhållande som u p p stå tt m ellan de form ellt kvarstående grundprinciperna i RF och det faktiska statsskicket har em ellertid också fö ra n lett krav på en to ta l översyn av vår författning. Det är m ot denna bakgrund naturligt a tt det arbete på en författningsrevision som inleddes när författningsutredningen tillsattes år 1954 utm ynnande i förslag till en helt ny RF och en helt ny RO. F örfattningsutredningens förslag kom som bekant inte till genom förande. På grundlagberedningen har det ankom m it a tt m ot bakgrund av det m aterial som författningsutredningen lagt fram fo rtsätta arb etet på en revision av vår författning med sikte på en to ta l fö-fattningsreform . E tt första betydelsefullt led i grundlagberedningens arbete slutfördes år 1967 i och med a tt beredningen i enlighet med sitt uppdrag lade fram förslag till en partiell författningsreform . Förslagen som i allt väsentligt antogs av 1968 — 1969 års riksdagar innefattad e bl. a. införandet av enkam m arriksdagen sam t av m isstroendeförklaringsinstitutet varigenom parlam entarism en kom till u ttry c k även i den skrivna författningen. Även om 1968 — 1969 års författningsreform innebar a tt vår skrivna författning i betydelsefulla delar anpassades till de krav som man kan ställa på en m odern k o n stitu tio n , kvarstår behovet av en genom gripande om arbetning av författningen. Den nuvarande R F ger fortfarande u ttry c k för grundprinciper som står i direkt strid med den parlam entariska dem okratin och ger därm ed en felaktig bild av det faktiska statsskicket. G rundlagberedningens om fattande arbete i återstående delar avslutades genom a tt förslag till ny RF och ny RO lades fram under våren 1972. Liksom vid u ta rb e tan d e t av de förslag som låg till grund för 1968—1969 års partiella reform har beredningen strävat efter a tt nå fram till lösningar som kan vinna en bred anslutning hos de dem okratiska partierna. I vissa delar utgör förslagen nu som då en kom prom iss mellan olika ståndpunkter. Ock­ så enligt min m ening är det angeläget a tt en författningsreform kan genom ­ föras med en bred anslutning i grundläggande frågor. V ärdefullt i det avse­ endet är a tt beredningen har k n u tit an till vår o m fattan d e k o nstitutionella praxis. Därigenom kan förslagen i en inte obetydlig utsträckning ses som ett lagfästande av d et nuvarande k o n stitutionella system et. De praktiska er­ farenheterna av d e tta , vilka obestridligen i allt väsentligt är goda, har också kunnat tillvaratas i förslagen. Dessa har därigenom i väsentliga delar kom ­ mit a tt fram stå som e tt fullföljande av en sedan lång tid tillbaka pågående konstitu tio n ell utveckling. G rundlagberedningens förslag till ny R F och RO har, liksom tidigare författningsutredningens m otsvarande förslag, gjorts till förem ål för en om fattande rem issbehandling. Under rem issbehandlingen har de grund­

läggande värderingar som förslagen ger u ttry c k för allm änt godtagits. Vissa rem issinstanser har visserligen varit kritiska m o t utform ningen av förslagen. Det är em ellertid enligt m in mening inte ägnat a tt förvåna a tt så är fallet. Det är här fråga om en o m fattande, kom plicerad och för samhället i dess helhet betydelsefull lagstiftningsprodukt, om vars närm are innehåll och utform ning delade m eningar m åste råda. Den kritik som förts fram får em ellertid inte undanskym m a d et förhållandet a tt förslagen i allm änhet ansetts väl ägnade a tt läggas till grund för en författningsreform . Som m in fö reträdare fram höll i anslutning till den partiella författningsreform en (prop. 1968:27 s. 188) är det givet a tt höga krav måste ställas på en författningsreform . En ny fö rfattn in g med dess centrala ställning i rättssystem et m åste bäras upp av inre sam m anhållning och konsekvens. Enligt m in mening uppfyller grundlagberedningens förslag dessa krav. Den sakliga och lagtekniska bearbetningen av den om fattan d e m aterian har skett på e tt sätt som förtjänar erkännande. De stora linjerna i statsskicket har dragits upp på e tt enkelt och överskådligt sätt. I system atiskt och språkligt hänseende finner jag också förslagen ändam åls­ enliga. En författningsreform b ö r nu kunna genom föras på grundval av beredningens förslag. G rundlagberedningen har som allmän bakgrund till de framlagda förslagen förklarat a tt grundlag bö r innehålla bestäm m elser som anvisar form erna fö r sam hällsorganens verksam het och som reglerar hu r besluten i sam hällsfrågor skall tillkom m a och förverkligas. Jag delar denna uppfattning. Jag anser alltså a tt utgångspunkten bör vara att de bestäm m elser som skall tillerkännas den särskilda dignitet och det särskilda skydd som förankring i grundlag m edför endast bö r dra upp ram arna för den politiska ak tiviteten och sam hällsverksam heten. I princip bö r följaktligen gälla a tt politikens inriktning och innehåll inte slås fast i grundlag. Härvidlag finner jag em ellertid avsteg i e tt visst avseende vara påkallat. Självfallet anser jag, liksom beredningen, a tt i grundlag skall beredas skydd för vissa i e tt d em okratiskt styrelseskick av vår ty p grundläggande medborgerliga fri- och rättigheter. Det är em ellertid naturligt a tt, när vår författning nu reform eras, också sam hällsverksam hetens inriktning i vissa särskilt viktiga hänseenden kom m er till u ttry c k . Det är förenat med vissa fördelar a tt i en ny grundlag slå fast sådana i en m odern d em okrati naturliga mål för politiken som a tt sam hället skall verka för rättvisa och jäm likhet mellan m edborgarna och a tt varje m edborgare bö r ha rä tt till arbete, utbildning och social trygghet. Även föreskrifter som skyddar anställningstrygghe­ ten och äganderätten har en naturlig plats i en sådan program förklaring. Jag avser a tt återkom m a till dessa frågor när jag i d et följande tar upp bestäm m elserna i grundlag om medborgerliga fri- och rättig h eter till närm are behandling. När det gäller innehållet i en ny RF är jag också, liksom beredningen, av uppfattningen a tt det b ör kom m a till klart u ttry c k a tt den politiska m akten skall ligga förankrad hos m edborgarna. Som givna beståndsdelar bö r sålunda ingå regler om allm än och lika rö strä tt, om hemliga val, om

ett representativt system och om e tt parlam entariskt styrelsesätt. A tt folksuveränitetens princip, såsom den vuxit fram i vår konstitutionella praxis, konsekvent kom m er till u ttry c k i vår skrivna författning och att den i nu gällande R F ännu form ellt kvarstående m aktdelningsprincipen därm ed försvinner ser jag som en b ety d an d e vinning och ett väsentligt inslag i reform en. Jag vill i det sam m anhanget liksom beredningen stryka under den betydelsefulla verksam het som bedrivs inom våra politiska partier och vårt o m fattan d e organisationsväsende. De politiska partierna utgör, som beredningen fram håller, e tt bärande elem ent i vår dem okrati. Någon lagreglering av partiernas verksam het finner jag lika litet som beredningen vara önskvärd. Naturligt är em ellertid a tt denna verksam het får e tt mera preciserat skydd genom regler om y ttrande- och föreningsfrihet i grundlag. U töver vad jag nu har näm nt ser jag som naturliga elem ent i en ny grundlag regler om h u r de högsta statsorganen skall bildas och i vilken ordning de skall verka. Till grundlagsom rådet får sålunda föras de viktigaste reglerna om riksdagens bildande, såsom regler om riksdagens storlek, huvuddragen av proceduren i riksdagen och grunderna för val till riksdagen. 1 grundlag bör vidare, m ed utgångspunkt i e tt parlam entariskt b etraktelsesätt, behandlas regeringsbildningen och form erna för regerings­ arbete!. Bestäm m elserna om statschefens ställning och befogenheter har också sin givna plats i grundlag. På grundlagen ankom m er därjäm te a tt i grova drag fördela de offentliga funktionerna. F olksuveränitetens princip bör därvid, som beredningen har fram hållit, kom m a till u ttry c k genom att riksdagen klart ges ställningen som det centrala statsorganet. På riksdagen bör sålunda ligga a tt fa tta grundläggande beslut genom lag och budget­ reglering, m edan det bö r ankom m a på andra organ — regeringen, dom stolar och förvaltningsm yndigheter - att tilläm pa lagarna och verkställa besluten. Den kom m unala självstyrelsen, som utgör e tt för vårt statsskick u tm är­ kande drag, bö r självfallet också kom m a till u ttry c k i grundlag.

Jag har i det föregående redogjort för beredningens förslag i de avseenden jag nu har angett. Jag avser a tt i fortsättn in g en återkom m a till förslagen i skilda hänseenden. I d etta sam m anhang finner jag em ellertid anledning a tt beröra det särskilda spörsm ålet om författningsstoffets fördelning m ellan en ny R F och en ny RO. F. n. har, som jag fö ru t har näm nt, såväl RF som RO karaktär av grundlagar. D etta fram står som naturligt m ot bakgrunden av a tt båda innehåller sådana grundläggande bestäm m elser om vårt statsskick som bör om fattas av det särskilda skydd som förankringen i grundlag m edför. Genom a tt såväl RF som RO nu är grundlagar kan de bestäm m elser som ingår i dem ändras eller upphävas endast om riksdagen fa tta t beslut med samma innehåll två gånger och val till riksdagen fö rrä tta ts mellan de två besluten. G rundlagberedningen anser a tt de nuvarande form kraven för ändring eller upphävande av grundlag inte bö r mjukas upp. Beredningen har

em ellertid funnit a tt m an, genom a tt dela upp fö rfattn in g ssto ffet på så sätt a tt de bestäm m elser som är av grundläggande ko n stitu tio n ell betydelse förs till R F och de regler som u tan a tt ha sådan betydelse endast avser riksdagsarbetet samlas i RO, kan reducera det krav på tid su td rä k t som ligger i de nuvarande form kraven för ändring och upphävande av grundlag till a tt enbart gälla R F. Beredningen föreslår dock sam tidigt a tt också RO skall bli svårare a tt ändra än lagar i allm änhet. Förslaget in n e fa tta r sålunda a tt kvalificerad m ajoritet — tre fjärdedelar av de röstande och m er än hälften av riksdagens ledam öter — krävs för beslut om ändring av RO. Uppnås inte den föreskrivna m ajoriteten, skall RO kunna ändras i samma ordning som grundlag. De särskilda form krav som nu ställs upp för ändring eller upphävande av bestäm m elser i grundlag fyller en viktig fu n k tio n . De utgör, som beredningen har u n d erstru k it, en garanti för a tt avgörande ändringar av statsskicket kan genom föras bara om en stabil m ajo ritet bland väljarna godtar dem . G enom den tid su td rä k t de m edför kan också förhastade ändringar förhindras. Behovet av skydd är naturligtvis särskilt fram trä­ dande i fråga om bestäm m elser som är väsentliga för vårt statsskick. Liksom beredningen finner jag a tt det, när det gäller sådana bestäm m elser, inte kan kom m a i fråga a tt m juka upp de gällande form kraven för ändring eller upphävande. N är fråga är om bestäm m elser om riksdagens inre organisation och verksam hetsform er är behovet av skydd m ot förhastade beslut m indre fram trädande. Som beredningen har fram hållit är det i fråga om dem i stället behovet a tt skydda m in o riteter m ot beslut som till deras nackdel ändrar proceduren i riksdagen som träd er i förgrunden. F rån denna synpunkt sett b ö r det alltså vara möjligt a tt när det gäller regler som enbart rö r riksdagsarbetet medge a tt ändring också kan ske genom ett beslut och fylla skyddsbehovet med krav på särskild m ajo ritet för beslut om ändring. Enligt min m ening är det naturligt a tt, som beredningen också har gjort, sam m anföra de grundläggande författningsreglerna i RF och göra RO till en fö rfattn in g om riksdagsarbetet. 1 en sådan uppdelning, som inte har fö ran lett någon kritik under rem issbehandlingen, ligger a tt en ny RO kom m er a tt innehålla enbart bestäm m elser om riksdagens arbetsfor­ m er och organ m en — till skillnad från nuvarande RO — in te de för statsskicket väsentliga reglerna om riksdagens bildande. V idare innebär fördelningen a tt vissa andra konstitu tio n ellt viktiga bestäm m elser om riksdagsarbetet förs till RF. Med den nu angivna fördelningen av författningsstoffet mellan R F och RO öppnas m öjlighet a tt, i enlighet med vad jag nyss an ty d d e, låta kravet på tid su td rä k t fö r ändringar falla såvitt avser RO. Behovet av särskilt m inoritetsskydd kan fyllas genom a tt, som beredningen föreslår, krav på särskild m ajoritet för ändringar i RO genom e tt beslut ställs upp. Härigenom når man fördelen a tt förslag om sådana ändringar i riksdagens arbetsform er som godtas av det stora flertalet riksdagsledam öter kan

genom föras u ta n dröjsm ål. Om i något fall föreskriven m ajoritet inte uppnås, bö r fortfarande de form krav gälla för ändring som uppställs i fråga om grundlag. F. n. finns sådana bestäm m elser om riksdagens inre organisation och arbetsform er som inte har speciell betydelse för m in o riteten s arbetsm öj­ ligheter i riksdagsstadgan. Denna kan ändras genom vanligt m ajoritetsbe­ slut. Beredningen föreslår a tt m otsvarande bestäm m elser förs in i nya RO i form av särskilda tilläggsbestäm m elser, som skall k unna ändras enligt de regler som gäller om ändring av lag i allm änhet. En ordning som den föreslagna är enligt min m ening förenad med påtagliga fördelar. Den innebär a tt till sam m a lagverk kan föras såväl viktigare grundläggande bestäm m elser som m er detaljbetonade. Härigenom underlättas över­ blicken över bestäm m elserna. Jag fö rordar alltså a tt förslaget också i den delen följs. Jag vill tillägga a tt jag liksom beredningen räknar med a tt åtskilliga bestäm m elser om riksdagsorgan också i fortsättn in g en kom m er a tt ha sin plats i fristående instruktioner och reglem enten. U töver de förslag till ny R F och ny RO som i enlighet med vad jag nu har sagt har u ta rb e tats inom ju stitie d ep a rtem e n tet läggs också fram förslag till ändringar i successionsordningen och try ckfrihetsförordningen (TF). Till dessa ändringar som också u ta rb e tats på grundval av förslag från beredningens sida och som h a r karaktären av följdändringar återkom m er jag i det följande. Som fö ru t har näm nts tas frågan om följdändringar i annan lagstiftning inte upp i d etta sammanhang. Liksom grundlagberedningen utgår jag från a tt de förslag som nu läggs fram skall kunna behandlas av riksdagen u nder vårsessionen 1973 och vårsessionen 1974. De förslag till bestäm m elser om ik raftträd an d e som ingår i departem entsförslagen innebär i överensstäm m else m ed beredning­ ens m otsvarande förslag a tt den nya R F och den nya RO skall börja tilläm pas den 1 januari 1975.

5.2 Riksdagen och dess sammansättning F ö r en d em okrati av den ty p som har vuxit fram i Sverige är frågor som rör förhållandet m ellan folket och den beslutande folkrepresenta­ tionen av grundläggande betydelse. Det var, i vid bem ärkelse, sådana frågor som stod i centrum vid 1968 och 1969 års grundlagsreform . Den lösning som valdes innebar a tt tvåkam m arriksdagen ersattes av en riksdag med en kam m are bestående av 350 ledam öter, a tt direkta val till hela riksdagen vart tredje år sam tidigt med kom m unalvalen infördes samt att e tt riksproportionellt valsystem med spärrar m ot sm åpartier genom fördes. Val till den nya riksdagen ägde rum första gången 1970 och enkam m arreform en trädde i sin helhet i kraft vid ingången av år 1971. G rundlagberedningen har i sitt slutbetänkande inte föreslagit någon annan ändring i 1 9 6 8 -1 9 6 9 års beslut om k am m ar-o ch valsystem än en

tekniskt betingad justering av antalet ledam öter i riksdagen till 349. Beredningen är em ellertid inte enig. Två led am ö ter fö rordar en sänkning av riksdagens platsantal till om kring 300. En ledam ot vill a tt principen om gemensam valdag för riksdags- och kom m unalval skall om prövas. Flertalet rem issinstanser to rd e ha u tg å tt från a tt de beslut som fattades som led i enkam m arreform en skall läm nas o rubbade. Från några håll har dock förts fram kritik som rör frågorna om an talet ledam öter i riksdagen och den gem ensam m a valdagen. Förslagen om m inskning av riksdagens storlek har m otiverats med a tt det nuvarande ledam otsantalet har skapat arbetsproblem fö r riksdagen och a tt dessa problem blir ännu mera kännbara om riksdagen tillförs ersättare fö r riksdagsledam öterna utan a tt ledam otsantalet reduceras. Det har vidare åberopats a tt en sänkning av ledam otsantalet inte behöver leda till någon näm nvärd m inskning av kam m arens representativitet. Frågan om an talet led am ö ter i riksdagen berördes i sam band med a tt förslag om ersättare fö r ledam öterna förelädes riksdagen (prop. 1972:66). Föredragande d ep artem entschefen uttalad e i det sam m anhanget (s. 37) a tt det inte finns anledning a tt koppla sam m an ersättarfrågan med frågan om lämpligt antal riksdagsledam öter. E rsättarsystem et i den utform ning som förordas i p ro p ositionen kan knappast väntas få någon m ärkbar negativ effekt på arbetsförhållandena i riksdagen. Frågan om lämpligt antal riksdagsledam öter varken kan eller b ö r bedöm as u teslutande eller ens huvudsakligen under hänsynstagande till arbetsförhållandena i riks­ dagen. Andra fak to rer, t. ex. hänsynen till m öjligheterna att bereda olika landsdelar allsidig representation i riksdagen, väger tungt i e tt sådant sam m anhang. Riksdagen anslöt sig (KU 1972:30 s. 8) till dessa u tta la n ­ den angående an talet ledam öter i riksdagen. De överväganden i frågan om antalet riksdagsledam öter som gjordes i sam band med behandlingen av ersättarfrågan rubbas enligt min mening inte av några nytillkom na faktorer. Jag vill em ellertid tillägga följande. Beskärs antalet m andat i riksdagen, kan — med det ersättarsystem som riksdagen har beslutat — den opinion i en valkrets, som till följd av m inskningen blir helt u ta n ordinarie företräd are i riksdagen, inte heller förm edlas av någon ersättare. En större red u k tio n av ledam otsantalet leder på grund av denna och andra om ständigheter otvivelaktigt till en försäm ring av riksdagens representativitet tro ts tillgången på ersättare. Vidare vill jag fästa uppm ärksam heten på beredningens förslag a tt på annat sätt än genom a tt m inska ledam otsantalet fö rb ä ttra riksdagens arbetsförhållanden. På denna väg torde en hel del stå a tt vinna. Jag återkom m er i det följande till vissa av dessa förslag. — Jag finner alltså inte skäl a tt föreslå någon annan m inskning av riksdagens ledam otsantal än den som beredningen av rent tekniska skäl förordar, näm ligen till 349 platser. Som fram går av vad jag har näm nt i det föregående går kritiken m ot den gem ensam m a valdagen u t på a tt de kom m unala frågorna kom m er alltför m ycket i skym undan i valrörelsen. Det har fram hållits att

m edborgarnas intresse för och kunskap om kom m unala frågor minskar, om de kom m unala valen hålls sam tidigt med riksdagsvalen. Frågan om valtekniskt sam band mellan riksdagsval och kom m unalval blev inför författningsuppgörelsen 1967 förem ål för livlig diskussion. Jag ser inte någon anledning a tt nu upprepa de fram förda argum enten. Jag vill bara erinra om a tt den lösning som valdes, sam ordning genom gem ensam valdag, växte fram under hänsynstagande till flera olika synpunkter. A tt nu - när erfarenheter av den nya ordningen föreligger från endast ett val — överväga a tt riva upp den lösning som träffades finner jag inte befogat. Jag vill i sam m anhanget erinra om a tt utredningen om den kom m unala dem okratin, som tillkallades 1970, i enlighet med sitt uppdrag kan väntas kom m a a tt lägga fram förslag som syftar till att stim ulera m edborgarnas intresse för kom m unalpolitiken och hålla den kom m unala dem okratin levande. Min slutsats blir således a tt besluten om kam m ar- och valsystem 1 9 6 8 -1 9 6 9 u ta n ändring i sak bö r läggas till grund för den nu aktuella författningsreform en. Av vad jag redan har sagt fram går a tt riksdagen u n d er 1972 har fa tta t vilande beslut om a tt införa e tt system med ersättare fö r riksdagsledamöterna. Beslutet innebär a tt riksdagsledam ot under den tid han är riksdagens talm an eller tillhör regeringen skall ha ersättare. D ärjäm te skall ersättare tjänstgöra för ledam ot som beviljas ledighet för en månad eller längre tid. E rsättarna utses från samma p arti sam t samma valkrets och lista som ledam oten. Avsikten är att system et skall börja tilläm pas i början av 1974 sedan riksdagen slutligt har antagit behövliga ändringar i gällande RF och RO. Riksdagens beslut i ersättarfrågan bygger på e tt separat förslag från grundlagberedningen. I de delar beredningen i slu tb etä n k an d e t har haft anledning a tt beröra frågan om ersättare har den u tg å tt från sitt tidigare förslag i äm net. D etta förslag avviker från vad riksdagen prelim inärt har beslutat, främ st i fråga om förutsättn in g arn a för ersättares inträde vid ledighet för ordinarie ledam ot. Jag fö rordar a tt regler om ersättare för riksdagsledam öterna tas up p i den nya fö rfattningen i överensstämmelse med riksdagens beslut i frågan 1972. Vad jag hittills har sagt innebär a tt regleringen i den nya författningen av riksdagens bildande och sam m ansättning till m ycket sto r del kom m er a tt följa beslut som statsm akterna ganska nyligen har fa tta t. De sakliga n y h eter som kan kom m a i fråga är därför få. Av frågor som beredningen har tagit upp skall jag här först beröra problem et om p erso n m o m en tet i valet. Det to rd e vara en i vårt land allm änt om fattad åsikt a tt val till riksdagen b ö r ha karaktär av val m ellan partier. P artierna är bärare av program för det politiska handlandet. G enom a tt ge sin anslutning till det ena eller det andra partiet kan väljaren påverka sam hällsutvecklingen i önskad riktning. Vad jag har sagt nu hindrar in te a tt det är ett dem okratiskt önskem ål att väljarna inom ram en för e tt partival får ett

direkt infly tan d e på vem som väljs. Det är också angeläget a tt skapa närm are k o n ta k te r m ellan väljare och valda. På två vägar kan m an söka stärka m edborgarnas infly tan d e över riksdagens personsam m ansättning: via kandidatnom ineringen inom partierna och via själva valhandlingen. Proceduren för nom inering av kand id ater inom partierna är i vårt land helt oreglerad. Beredningen har m ot bakgrund av en undersökning av nom ineringsförfarandet inför riksdagsvalet 1970 kom m it till slutsatsen a tt någon sådan reglering inte heller b ö r kom m a till stånd. Av samma u ppfattn in g var författningsutredningen. Beredningen k o n staterar för sin del a tt den u tfö rd a undersökningen ger vid handen a tt de partiinstanser som har det slutliga ansvaret för k an didatlistorna h ar strävat efter a tt göra listorna representativa för valm anskåren. Ingen rem issinstans har förespråkat någon lagreglering av nom inerings­ förfarandet. Också jag anser a tt det skulle vara opåkallat och oläm pligt att slå in på denna väg. Som beredningen påpekar skulle en form alisering av nom ineringsförfarandet kräva en statlig kon tro ll över förfarandet inom partierna, något som kunde bli menligt för deras verksam het. Nu gällande regler om vem som skall besätta m andat som inom en valkrets har tillfallit e tt visst parti bygger på principen a tt det är ordningsföljden på valsedeln som bestäm m er rangordningen mellan kandidaterna. F astän valsystem et ger väljarna en vidsträckt frihet a tt föra fram nam n u nder en partibeteckning, förhåller det sig onekligen så a tt partiernas kandidatnom inering blir utslagsgivande fö r valet av person inom ett parti. Beredningen anser a tt valsystem et så långt d et är m öjligt bö r lägga i väljarens hand a tt påverka riksdagens personsam m ansättning. Beredning­ en säger sig em ellertid inte ha haft m öjlighet a tt göra de undersökningar som skulle behövas för ett förslag till ett n y tt personvalssystem . E tt förslag i frågan måste enligt beredningen föregås av en särskild utredning. Två led am ö ter i beredningen presenterar em ellertid i en reservation e tt konkret förslag till personvalssystem inom ram en för det riksproportionella valsättet. Förslaget innebär att rangordningen mellan kandidaterna på en valsedel bestäm s av väljarna genom m arkeringar på valsedeln. O m arkerad valsedel blir i princip ogiltig. M andat som har tillfallit ett parti fördelas m ellan partiets kandidater efte r högsta personliga röstetal. System et fö ru ts ä tte r officiell kandidatur. U nder rem issbehandlingen har endast en rem issinstans öppet anslutit sig till det i reservationen förordade personvalssystem et. Tre länsstyrelser förordar a tt en särskild utredning angående personval kom m er till stånd. Beredningens m ajoritet anger vissa krav som b ö r ställas på m etoder för personval. Små grupper b ö r inte få styra personurvalet på bekostnad av den stora mängden av väljare, som kanske helst överlåter valet av personer till partiinstanserna. Stora ekonom iska insatser eller andra ovidkom m ande om ständigheter får inte bli utslagsgivande för person­ valet. M etoden får inte bli så kom plicerad a tt den är svår a tt förstå för de

11 R iksdagen 1973. 1 sami. N r 90 # *

röstande eller näm nvärt fö rd rö jer fastställande av valresultatet. Vad beredningen sålunda har an fö rt förtjänar enligt m in m ening instäm m an­ de. E tt annat önskem ål som anges av beredningen och som är värt stort beaktande går u t på a tt den nuvarande m öjligheten a tt föra fram kandidater som inte är nom inerade av parti b ör behållas. Det av reservanterna föreslagna personvalssy sterne t, som har det finländska valsättet till förebild, strider på flera p u n k te r m er eller m indre u tta la t m ot de krav man enligt vad jag nyss näm nde bö r k u n n a ställa på en m etod för personval. Förslaget b ör enligt min mening därfö r inte tas upp till närm are övervägande i d e tta sam m anhang. Jag anser em ellertid a tt önskem ålen om större m öjligheter för m edborgarna a tt vid själva valet påverka riksdagens personsam m ansättning och om starkare band mellan väljarna och deras företrädare b ö r beaktas i så m å tto a tt särskilda sakkunniga tillkallas för a tt undersöka hur personm om entet vid valen kan stärkas. Åt en sådan k o m m itté b ö r kunna an fö rtro s också frågan om valkretsindelningen. Jag återkom m er till d etta spörsmål i e tt senare sam m anhang. Även vissa andra utredningsuppgifter som gäller de allm änna valen skulle kunna tas upp av k om m ittén. Jag avser a tt senare anm äla frågan om tillkallande av sakkunniga för utredning av dessa spörsmål. Beredningen har aktualiserat flera frågor som gäller den allmänna rö strätten . Bl. a. har beredningen b erö rt rösträttsåldern. Så sent som 1969 fattad e riksdagen slutligt beslut om sänkning av rösträttsåld ern så a tt rö strä tt kom a tt tillfalla den som senast under valåret uppnår 20 års ålder. R eform en hade sin bakgrund i den samma år beslutade sänkningen av den civilrättsliga m yndighetsåldern från 21 till 20 år. E fter 1969 har frågan om sänkning av såväl rösträttsåld ern som m yndighetsåldern vid flera tillfällen aktualiserats i riksdagen. Beredningen föreslår nu enhälligt att rösträttsåldern skall sänkas till 18 år. Beredningen åberopar a tt sänkningen skulle vidga dem okratin genom att öka andelen röstberättigade m edborgare och genom a tt stim ulera ungdom ens politiska intresse. Beredningen anser a tt flertalet ungdom ar genom bl. a. fö rb ä ttrad skolundervisning i sam hällskunskap, m assm edier­ nas inform ationsverksam het och föreningsverksam heten efter hand bör få b ättre förutsättningar att i yngre år ta ställning i politiska frågor. Beredningen m otiverar valet av 18-årsgränsen med den betydelse som denna gräns i andra sam m anhang har för in trädandet av medborgerliga rättig h ete r och skyldigheter. Beredningen fö ru tsä tte r a tt det traditionella sam bandet mellan rö strättsåld er och m yndighetsålder skall bevaras också för fram tiden. Frågan om sänkning av m yndighetsåldern fö ru tsätts kom m a a tt behandlas i annat sam m anhang. Samtliga rem issinstanser som har u ttalat sig i frågan tillstyrker den föreslagna sänkningen av rösträttsåldern. Också jag anser det värdefullt om rösträttsåld ern kan sänkas till 18 år. Sam hällsutvecklingen har onekligen fört med sig a tt ungdom en num era i allm änhet har större insikter i sociala, politiska och ekonom iska frågor. En sänkning av

rösträttsåld ern b ö r k unna m edverka till a tt rik ta ungdom ens intresse i sam hällsfrågor till den politiska ak tiv itet som har den representativa dem okratin och dess olika organ som bas. I likhet med grundlagberedningen anser jag det värdefullt om m an kan bevara sam bandet mellan rö strättsåld ern och m yndighetsåldern. Frågan om sänkning av m yndighetsåldern påkallar em ellertid särskilda k o m p let­ terande överväganden. Inom ju stitie d ep a rtem e n tet förbereds en prom e­ moria i äm n et, och efter rem issbehandling beräknas proposition kunna läggas fram i början av år 1974. R ö strättsåldern vid kom m unala val b ör självfallet vara densam m a som vid riksdagsval. R ö strätten s inträde är f. n. inte k n u te n till m edborgarens ålder på valdagen utan till hans ålder vid kalenderårsskiftet närm ast före valet. Denna ordning har röstlängdstekniska orsaker. Den för med sig den konsekvensen a tt åldern för rö strä tte n s inträde varierar m ellan olika individer med upp till e tt år, beroende på när på året födelsedagen infaller. Beredningen föreslår a tt rö strä tte n — liksom andra rättigheter, som är an k n u tn a till viss ålder — skall in träd a på födelsedagen. Enligt beredningen föreligger num era inte några tekniska hinder m ot att u p p rätta röstlängden på grundval av m edborgarnas ålder på valdagen. R ö strätt skulle alltså, om beredningens förslag förverkligas, tillkom m a den som senast på valdagen uppnår 18 års ålder. Beredningens förslag a tt rö strätten skall k nytas till födelsedagen har inte m ö tt någon kritik u nder rem issbehandlingen. R iksskatteverket, som enligt gällande föreskrift är central valm yndighet, har förklarat sig inte ha något a tt invända m ot förslaget från valteknisk synpynkt. Också jag ansluter mig till förslaget. Beredningen har särskilt prövat frågan huruvida nuvarande regel att om yndighetsförklaring alltid skall föranleda fö rlu st av rösträtten bö r oförändrad föras över till den nya författningen. Beredningen diskuterar några alternativa lösningar. En m öjlighet skulle vara a tt endast den som har förklarats om yndig på sådan grund som anges i 10 kap. 1 § första sty ck et 1 föräldrabalken är utesluten från rö strätt. Den åsyftade grunden gäller sådan oförm åga att handha personliga eller ekonom iska angelägenheter som är föranledd av sinnessjukdom , sinnesslöhet eller annan rubbning av själsverksamheten. Denna lösning skulle em ellertid ö ppna m öjlighet för den sjuke eller dennes anhöriga a tt disponera över rö strä tte n genom att välja annan möjlig grund för om yndighetsförklaringen. En annan lösning går u t på att man uppställer e tt fristående k riterium varigenom personer med viss angiven sinnesbeskaffenhet diskvalificeras från rö strä tt. En sådan regle­ ring te r sig dock av olika skäl m ycket svår a tt genom föra. E tt tredje alternativ innebär a tt om yndighetsförklaring inte i något fall leder till förlust av rö strätten . H ärem ot kan invändas a tt stötande konsekvenser kunde bli följden, särskilt när fråga är om personer med grava psykiska störningar. Risken fö r otillbörlig påverkan på dessa personer och för m isstankar om sådan påverkan kan inte negligeras.

B eredningen har funnit a tt nackdelarna med de diskuterade alternativ­ lösningarna är så b etydande a tt den anser nuvarande ordning vara a tt före­ dra. Någon kritik har inte rik tats m o t denna bedöm ning u nder rem issbe­ handlingen. Vid mina överväganden av frågan h ar jag inte kom m it till annan slutsats än beredningen. Beredningen har under sitt arbete med rösträttsfrågorna även övervägt om m an bö r tillerkänna i riket b o sa tta utländska medborgare rätt a tt delta i val av ko m m u n fu llm ä k tig e och landstingsmän. Beredningen vill för sin del inte förorda någon form av kom m unal rö strä tt för utlänningar. Beredningen pekar på m öjligheten a tt i stället fö rk o rta tid en för erhållande av svenskt m edborgarskap och därm ed av fullständiga politiska rättigheter. F lertalet rem issinstanser som tar upp frågan ger sin anslutning till beredningens m ening. Bl. a. statens invandrarverk har, å andra sidan, en positiv inställning till kom m unal rö strä tt för utlänningar. De närm are villkoren för kom m unal rö strä tt bö r enligt min mening inte tas in i grundlag utan som hittills anges enbart i kom m unallagarna. Jag ser därför inte någon anledning a tt i d etta sam m anhang ta ställning till frågan om kom m unal rö strätt för utländska m edborgare. Beredningen har i sitt förslag behållit den nuvarande överensstäm m el­ sen m ellan m yndighetsålder och ålder fö r valbarhet till riksdagen. En sänkning av m yndighetsåldern till 18 år bö r enligt beredningen leda till att även valbarhetsåldern blir 18 år. Jag har, liksom rem issinstanserna, inte någon erinran m ot beredningens ställningstagande i denna del.

5.3 Valgenomslaget, riksdagsarbetet m. m.

O rdinarie riksdagsval äger enligt gällande rä tt rum i septem ber vart tredje år. V alperioden löper från början av det följande kalenderåret. Riksdagen samlas varje år som regel den 10 jan u ari och är d ärefter i princip konstituerad till årets slut. A rbetsåret är indelat i en vårsession och en höstsession. En konsekvens av a tt valperioden för en nyvald riksdag börjar först vid årsskiftet är a tt riksdagen under valåren samlas till höstsession i sin gamla sam m ansättning. En sådan ordning inbjuder till k ritik. Vill man lägga om riksdagens m andatperiod, aktualiseras em ellertid ett helt kom plex av frågor. En fråga gäller förläggningen av riksdagens årliga arbetsperiod och gången i sto rt av riksdagsarbetet. En annan avser tiden på året fö r de allmänna valen. En tredje fråga är till vilken tid det statliga budgetåret skall förläggas. D etta löper för närvarande fr. o. m. den 1 juli t. o. m. den 30 juni nästföljande kalenderår. En om läggning av budgetåret har i sin tu r vitt förgrenade verkningar: för arbetsrytm en i statsd ep artem en ten och hos m yndigheterna, för den ekonom iska samverkan mellan stat och k om m un och för det internationella sam arbetet m. m. I en 1970 publicerad prom em oria diskuterade grundlagberedningen olika m odeller för lösning av det angivna problem kom plexet. En modell med valen förlagda till våren var enligt beredningen den som bäst svarade m ot de önskem ål man kunde ställa. D enna lösning innebär a tt valen hålls

under senare delen av maj, a tt riksdagens valperiod börjar den 10 ju n i och dess arbetsår norm alt den 1 septem ber, sam t a tt budgetåret läggs om till kalenderår. Det årliga riksm ötet pågår till om kring den 15 april och saknar sessionsindelning. I y ttra n d en över beredningens prom em oria om vårval yppa­ des vissa betänkligheter m ot förslagen a tt fly tta valen till våren och a tt lägga om budgetåret. I sitt slutbetän k an d e har beredningen funnit a tt frågan om budgetåret inte var m ogen a tt lösas. Beredningen har därvid hänvisat till a tt budgetutredningen — i vars uppdrag ingår a tt ta ställning till frågan om budgetårets förläggning — ännu inte har redovisat sitt m aterial och sin stån d p u n k t. I d e tta läge har beredningen stannat fö r att m ed m insta möjliga ändringar i övrigt föreslå en omläggning av riksdagens valperiod så a tt denna inleds k o rt e fte r valet. Beredningens förslag bygger alltså på oförändrad tid för valdagen, för budgetårets förläggning och för budgetspropositionens framläggande. Det innebär i övrigt a tt riksdagen årligen är samlad till ett ” riksm öte” som i en följd sträcker sig från höst till vår och som valår börjar sam tidigt med den nya valperioden. Ärende skall enligt förslaget kunna skjutas från e tt riksm öte till nästa, oberoende av om ärendet då kom m er a tt handläggas av en nyvald riksdag. Tre ledam öter inom beredningen har em ellertid velat gå längre och har ansett a tt beredningen borde ha föreslagit en omläggning helt i enlighet med den vårvalsmodell som beredningen skisserade i prom em orian. I andra hand har reservanterna u tta la t sig till förm ån för a tt riksdagen i sam band med behandlingen av grundlagsfrågan fa tta r e tt principbeslut om övergång till vårval, kalenderbudgetår m. m ., så a tt reform en kan sättas i verket med full effekt fr. o. m. 1976. Det är principiellt otillfredsställande a tt — som nu är fallet — folket, efter a tt ha gett sin vilja till känna i val, u nder mer än tre m ånader företräds av en representation som har sitt m andat från e tt äldre val. Denna eftersläpning försvårar ett om edelbart regeringsskifte, grundat på m ajoritetsskifte vid valet. Den hindrar vidare en ordning med form ell m edverkan från riksdagens sida vid regeringsbytet. E tt snabbt valgenom ­ slag är d ärför en för dem okratins fu n k tio n angelägen och värdefull reform . Den har också vunnit stöd från de rem issinstanser som har uppehållit sig vid frågan. Mera kom plicerad är frågan h u r hela det problem kom plex skall lösas vari spörsm ålet om m andatperiodens förläggning ingår som en huvudkom ­ p o n en t. Olika frågor griper här in i varandra på ett sätt som lär göra det om öjligt a tt finna en samlad lösning som är invändningsfri. Särskilt intresse tilldrar sig frågorna om tiden för de allm änna valen och om budgetårets förläggning. U nder rem issbehandlingen av beredningens slutbetänkande har frågan om tid en för de allm änna valen i allm änhet förbigåtts med tystnad. F lertalet av dem som y ttrade sig över beredningens diskussionsprom em o­ ria var em ellertid positivt inställda till val på våren. F ör egen del finner jag inte en övergång från höstval till vårval otvetydigt fördelaktig. Bl. a. är att vänta a tt höstval ger större föru tsättn in g ar än vårval för politikerna

och partiorganisationerna a tt förbereda och genom föra en valrörelse på ett sådant sätt a tt väljarna får den mest allsidiga inform ationen. Av stor betydelse i frågan om tiden på året för riksdagsvalen är givetvis sam bandet m ellan tiden för val och budgetårets förläggning. Val i maj, i enlighet med beredningens m odell i diskussionsprom em orian, är sålunda inte förenligt med e tt statligt budgetår sorn löper per den 1 juli. Den tid som u nder valår skulle stå till riksdagens förfogande för b u dgetarbetet skulle näm ligen då bli alltfö r k o rt. I än högre grad gäller d e tta om valet läggs tidigare på våren. Vårval fö r alltså med sig krav på en omläggning av budgetåret. Några rem issinstanser har i y ttra n d e över beredningens slutbetänkande förordat a tt det statliga budgetåret bringas a tt sam manfalla med kalenderåret och därm ed också med det inom kom m unerna tilläm pade budgetåret. Enligt m in m ening bö r m an inte binda sig för en lösning med val på våren och kalenderbudgetår innan budgetutredningens överväganden om budgetårets förläggning är tillgängliga och har granskats och värderats. U tredningen har i sitt y ttra n d e fram hållit a tt den har a tt överväga såväl interna som internationella aspekter på budgetårets förläggning och a tt den kom m er a tt presentera sina ställningstaganden i frågan i sitt slutbe­ tänkande, som kan väntas föreligga u nder år 1973. Jag vill b eto n a a tt de svårigheter som m an har a tt uppm ärksam m a inför en ifrågasatt omlägg­ ning av b u dgetåret inte är av enbart teknisk och arbetsmässig art. En flyttning av budgetåret kan t. ex. m edföra en förändring av beslutsunder­ laget fö r statens finanspolitik, sådan den kom m er till u ttry c k i bu d g et­ propositionen. Den frågan återstår då a tt behandla om ett snabbare valgenomslag kan förenas med nuvarande ordning beträffande budgetår och valdag. Beredningens förslag visar enligt m in m ening a tt så är fallet. Förslaget ansluter sig i fråga om riksdagsarbetets uppläggning m ycket nära till den ordning som redan nu praktiseras. Omläggningen av riksdagens arbets­ period från e tt arbetsår, som börjar på våren och slutar på hösten, till ett arbetsår, som sträcker sig från höst till vår, kan antas i realiteten b etyda ganska litet för arbetsgången. Som beredningen påpekar kom m er riksdagsarbetet liksom hittills a tt ha sin ty ngdpunkt på våren. A tt sessionsuppdelningen försvinner får ses som fördel. Vissa k om plikationer kan om läggningen visserligen tänkas kom m a a tt föra med sig för riksdagsarbetet under hösten efte r ordinarie riksdagsval. Bered­ ningen tä n k er sig att riksdagens arbetsm aterial under höstm ånaderna i huvudsak skall utgöras av ärenden som har uppskjutits från den gamla riksdagen. Från m in sida föranleder en sådan ordning inte någon erinran. Om e tt val m edför regeringsskifte skall givetvis, som beredningen också föreslår, den nya regeringen kunna återkalla sådana uppskjutna proposi­ tio n er från den tidigare regeringen som den inte vill ställa sig bakom . Sam m anfattningsvis gäller sålunda a tt jag ansluter mig till beredningens förslag a tt tid en mellan val till riksdagen och riksdagens nya valperiod

skall förkortas sam t till vad beredningen har u tta la t angående tiden fö r de allm änna valen, budgetårets förläggning, tid p u n k ten för budgetproposi­ tionens fram läggande och grundschem at för riksdagsarbetet. Beredningen har, som fö ru t har näm nts, u tfo rm at sina författningsförslag så a tt ställningstagandet i frågan om tiden för val, budgetårets förläggning m. m. inte behöver inverka på grundlagstexten. Enligt beredningens förslag ges reglerna i dessa avseenden sålunda i RO, vilket innebär a tt en reform kan genom föras utan någon lång tid su td rä k t. Jag finner en sådan ordning i nuvarande läge lämplig och fö rordar att beredningens förslag i det hänseendet följs. Jag vill tillfoga a tt nya regler om ett snabbt valgenomslag kan tilläm pas första gången i anslutning till valen i septem ber 1976. En förutsättning för en ordning med e tt snabbt valgenomslag är att den som har valts till riksdagsledam ot kan utöva m andatet provisoriskt i avbidan på a tt besvär över valet prövas. I syfte a tt göra valprövningsproceduren snabbare och a tt hålla nere an talet förordnanden om omval föreslår beredningen att valbesvärsprövningen skall an fö rtro s åt ett särskilt organ, riksdagens valprövningsnäm nd, och att e tt stadgande om grunderna för prövningen av valbesvär skall införas i vallagen. Jag återkom m er till dessa frågor i specialm otiveringen. Jag vill em ellertid redan här fram hålla att jag i allt väsentligt in te har något att invända m ot förslagen. Frågan om e tt snabbare genom slag av valen har ak tu alitet också för kom m unernas och landstingskom m unernas del, eftersom de kom m unala valperioderna enligt nuvarande regler i allm änhet inleds först vid årsskiftet efter valet. Den nuvarande ordningen leder till a tt budgeten för valperiodens första år förbereds av den gam la styrelsen och fastställs av fullm äktigeförsam lingen i dess gam la sam m ansättning. F ör Stockholm s kom m un gäller em ellertid särskilda regler som innebär a tt valperioden börjar redan den 15 o k to b e r u nder valåret. Det är naturligtvis ett önskem ål a tt de kom m unala representationernas m andatperioder kan börja i närm are anslutning till valet än för närvarande och så att de nyvalda försam lingarna kan hinna realbehandla staten fö r året efte r valåret. U ttalanden i denna riktning har gjorts bl. a. under rem issbehandlingen av beredningens slutbetänkande. Frågan om de kom m unala m andatperiodernas förläggning övervägs av utredningen om den kom m unala dem okratin. I sitt rem issyttrande har utredningen för­ klarat a tt den har funnit det m otiverat a tt avvakta vidare behandling av frågan tills erfarenheter föreligger av den nya teknik för sam m anräkning av de allm änna valen som har införts genom den av 1972 års riksdag antagna vallagen. I d e tta läge saknar jag anledning a tt ta ställning till frågan om en omläggning av de kom m unala m andatperioderna. Denna fråga kan m ycket väl avgöras fristående, efter det a tt beslut har fattats om e tt snabbt genom ­ slag av valresultatet fö r riksdagens del, låt vara a tt man så till vida får anses bunden som valdagen är gemensam för riksdags- och kom m unalval. Jag skall h ärefter gå närm are in på vad beredningen föreslår i fråga om

riksdagsarbetets uppläggning. Beredningens förslag har, utöver vad jag redan har n äm nt, i k o rth e t följande innebörd. År då ordinarie val förrättas börjar riksm ötet om kring m ånadsskiftet sep tem b er—oktober. De mellanliggande åren inleds riksm ötet på den dag under septem ber eller o k to b e r som riksdagen bestäm m er. R iksm ötet pågår till maj m ånads utgång men kan, om synnerliga skäl föreligger, förlängas, längst t. o. m. den 15 juni. Beredningen föreslår att de nuvarande propositionstiderna om 90 respektive 70 dagar, räknat från den 10 januari, förkortas m ed ungefär tio dagar. Beredningen tänker sig därjäm te a tt proposition, som skall behandlas under våren, i regel inte får avlämnas efter utgången av propositionstiden, om inte riksdagen genom särskilt beslut i förväg har läm nat sitt medgivande. Den allm änna m otionstiden föreslås som hittills infalla under tiden närm ast efter det a tt budgetpropositionen har lagts fram , dvs. den 10 januari. Någon allmän m otionstid förläggs alltså inte till början av riksm ötet under hösten. Det årliga riksm ötet inleds med en öppningshögtidlighet. Vid denna skall statsm inistern i allm änhet avge en regeringsförklaring i vilken regeringens p olitik presenteras. Regeringsför­ klaringen är avsedd a tt bilda utgångspunkt för en allm änpolitisk d ebatt i inledningsskedet. Den nuvarande allm änpolitiska d eb a tte n i januari slopas. Beredningen föreslår a tt riksdagen skall få ökade m öjligheter att införa restriktioner för debatterna i kam m aren. Riksdagen skall sålunda såväl genom generella föreskrifter som genom särskilt beslut för viss debatt kunna begränsa an talet anföranden som en talare får hålla i en fråga och längden av varje anförande. En talare skall dock alltid ha rä tt till e tt huvudanförande om sex m inuter i en fråga, vartill kom m er replikrätten. Riksdagen har, särskilt efter övergången till enkam m arsystem et, haft att b ro tta s med vissa arbetssvårigheter. Det har tidvis varit besvärligt att få tid en a tt räcka till för u tsk o tts- och kam m ararbetet. Med hänsyn härtill kunde övervägas att utsträcka riksdagens årliga arbetsperiod. Fastän beredningen, som näm nts, föreslår a tt riksdagen skall få m öjlighet a tt inleda höstens arbete tidigare än för närvarande, åsyftar den inte någon perm anent förlängning av det årliga riksm ötet. Jag kan ansluta mig till beredningens uppfattning i d etta hänseende. F ör en fungerande representativ dem okrati är det synnerligen viktigt att ledam öterna i folkrepresentationen har rimlig tid till k o n ta k t med väljarna och med var­ dagslivet u ta n fö r riksdagen. Den riksdagsfria tiden av året bör d ärför inte krym pas u ta n m ycket starka skäl. Mot denna bakgrund är det naturligt a tt beredningens överväganden angående riksdagsarbetet präglas av en strävan a tt fö rb ä ttra arbetsplaneringen och på så sätt få till stånd en effektivare hushållning med den tid som står till buds. De förslag till rationellare arbetsform er som beredningen lägger fram gäller dels riksm ötets uppläggning i sto rt och den långsiktigare arbetsplaneringen, dels riksdagens arbetsvecka och arbets­ dag, dels riksdagsdebatterna. I fråga om riksdagsarbetets mera långsiktiga uppläggning har bered­

ningens mål varit att få till stånd en utjäm ning av arb etet över riksdagsåret. Som särskilt angeläget har fra m stå tt önskem ålet att minska arbetspressen under den senare delen av våren. I d e tta avseende har beredningen fäst särskild vikt vid a tt sådana p ro positioner som skall avgöras före riksm ötets slut på våren avlämnas i god tid och i ett jä m n t flöde. Jag är i och för sig helt ense med beredningen om betydelsen härav. De förslag till åtgärder i fråga om propositionsavläm nandet som beredningen lägger fram har jag därem ot svårt a tt följa. Förslaget om förkortning av propositionstiderna beaktar enligt min mening inte betingelserna för regeringens propositionsarbete. Redan f. n. förekom m er u nder statsrådsberedningens ledning och i samråd med företrädare för riksdagen en noggrann planering av den ordning i vilken vårens p ropositioner skall avlämnas till riksdagen. Stora ansträngningar görs a tt färdigställa propositionerna enligt den u p p rättad e planen. T rots d etta har det inte kun n at undvikas a tt e tt antal p ro positioner m åst avlämnas efter utgången av gällande propositionstider. Det har inte heller varit möjligt att undvika en anhopning av p ro positioner till fristernas slut. F örkla­ ringarna till d e tta är flera. F örst och främ st m åste, som beredningen själv påpekar, beaktas att många tjänstem än inom d epartem enten under hösten är sysselsatta med arb e tet på budgetpropositionen och först sedan d etta är avslutat kan ägna tid åt andra propositioner. Den höga refo rm tak te n ställer vidare stora krav på departem entens personella resurser. H ärtill kom m er naturligt nog a tt regeringsförslag kan ha sin grund i förhållanden som inte har varit möjliga a tt förutse eller beakta i tid. Ö nskem ålet a tt inte fördröja genom förandet av angelägna reform er har lett till a tt utvägen a tt vänta med behandlingen av en proposition till kom m ande höst i flera fall har fram stått som oacceptabel. Av det sagda framgår a tt man inte kan lösa problem en som uppstår för u tsk o tt och kam m are till följd av fördröjningar i propositionsavläm ­ nandet endast genom a tt fö rk o rta de i RO föreskrivna propositions­ tiderna. Beredningen har över huvud taget inte pekat på någon åtgärd som skulle kunna u n d erlätta för d epartem enten att tidigarelägga proposi­ tionsavläm nandet. U nder sådana om ständigheter anser jag mig inte kunna biträda förslaget om fö rkortning av propositionsfristerna. A nsträng­ ningarna bö r enligt min m ening i stället riktas in dels på a tt så långt möjligt avlämna vårens propositioner före utgången av nu gällande propositionstider, dels på a tt undvika en stark anhopning av nya p ro positioner till fristernas slutperiod. D et bör vidare vara m öjligt a tt öka andelen propositioner som behandlas u nder hösten. S to r uppm ärksam het kom m er givetvis också i fo rtsättningen a tt ägnas dessa spörsm ål inom de­ p artem en ten och statsrådsberedningen. Enligt m in mening är inte heller förslaget a tt riksdagen i förväg skall pröva om en proposition får avlämnas efter propositionstidens utgång ägnat att leda till några fö rb ättrin g ar i riksdagens arbetssituation. I uppskovsinstitutet har riksdagen redan enligt gällande rä tt e tt m edel att avböja behandling u nder våren av för sent avlämnade regeringsförslag.

Inget hindrar heller a tt frågan om uppskov aktualiseras av ledam ot på e tt tidigt stadium , näm ligen vid remiss av propositionen till u tsk o tte t, låt vara a tt uppskovsbeslut i allm änhet fö ru tsätter fram ställ­ ning av beredande u tsk o tt. Enligt min up p fattn in g föreligger snarare risk för att den föreslagna, obligatoriska förprövningsproceduren skulle m otverka sitt syfte genom a tt tillföra riksdagen e tt n y tt arbetsm om ent utan m otsvarande vinst. Jag föreslår därför att det också i fortsättningen får ankom m a på regeringen att avgöra om en proposition som avses bli behandlad under våren skall få avlämnas efter propositionsfristens utgång. Det b ö r som villkor härför föreskrivas a tt synnerliga skäl föreligger. Vad jag nu har sagt ger vid handen att jag i likhet med beredningen utgår från att m öjligheten för riksdagen att besluta om uppskov med behandlingen av ärenden kvarstår. Vad beredningen annars har föreslagit i syfte a tt fö rb ättra arbetsför­ hållandena i riksdagen ger inte anledning till några erinringar. Förslaget i fråga om d eb a ttrestrik tio n e r torde vara läm pligt avvägt med tanke å ena b* n på önskem ålet a tt riksdagsdebatterna skall bli kortare och mera kon­ centrerade och å andra sidan på kravet a tt vaije ledam ot skall kunna föra fram sin m ening i varje fråga och därjäm te ha möjlighet att bem öta annan talare som har angripit honom . Inte heller beredningens förslag i övrigt i fråga om riksdagsarbetets uppläggning föranleder några uttalan d en från m in sida. Jag har alltså inte något a tt erinra m ot förslagen i fråga om allmänna m otionstidens förläggning, regeringsförklaring i sam band med riksm ötets öppnande på hösten och förläggningen av de allm änna d ebatterna.

5.4 S tatschefen 1809 års RF byggde på tan k en a tt konungen personligen skulle utöva en b etydande m akt. Dagens k o n stitutionella verklighet är en helt annan. Utvecklingen kan kanske enklast beskrivas så a tt vårt statsskick från att ha varit en k o n stitu tio n e ll m onarki har blivit e tt statsskick med konungen som form ell statschef men med den offentliga m aktutövningen förankrad i folksuveränitetens och parlam entarism ens principer. Övergången har ägt rum stegvis och har skett jäm sides med a tt riksdagens m akt har förstärkts och dem okratin har fördjupats. Den fortgående begränsningen av konung­ ens m akt har tagit sig uttry ck fra m fö ra llt på två sätt. Dels har m onarken vid valet av m inistär blivit bunden av styrkeförhållandena i riksdagen och av de råd han får beträffande regeringsbildningen av talm än och partiledare. Dels har en ko n stitu tio n ell praxis u tb ild ats enligt vilken han alltid är skyldig att följa m inistären vid regeringsärendenas avgörande. Det dröjde länge innan den långtgående begränsning av m onarkens m aktposition, som har skett i enlighet med parlam entarism ens principer, satte spår i R F. Så skedde först med den partiella grundlagsreform en 1968 — 1969. G enom de då införda bestäm m elserna om m isstroende­ förklaring kom RF att erkänna regeringens beroende av riksdagens fö rtro en d e. Sam tidigt ändrades grundlagstexten så a tt konungens i konselj

fattade beslut kan göras verkningslösa genom statsrådens vägran att kontrasignera. Också på några andra p u n k ter jäm kades grundlagstexten i syfte a tt m ildra m otsättningen m ellan denna och ko n stitu tio n ell praxis. T rots d etta ger vår nuvarande R F en annan bild av konungens roll i statslivet än den han verkligen utövar såsom parlam entarisk m onark. Det har ankom m it på beredningen a tt ange statschefens ställning i en m odern grundlag. E fter ingående överläggningar nådde beredningens ledam öter fram till en gem ensam stån d p u n k t i de väsentliga frågorna rörande statschefens ställning. I den allmänna d e b a tte n har denna uppgörelse kom m it a tt kallas ” Torekovskom prom issen” . H uvudpunkterna i uppgörelsen är följande. Den m onarkiska statsform en behålls. S tats­ chefen får em ellertid endast representativa och cerem oniella uppgifter. Han kom m er a tt sakna all politisk m ak t, och riksstyrelsen förs inte längre i hans nam n. S tatschefen sam m anträder med regeringen i kvartalskonselj som har en rent inform ativ karaktär. Han är ordförande i utrikesnäm nden. Han förklarar riksm ötet öppnat och deltar i konselj, vid vilken regeringsskifte äger rum . Han är därem ot inte närvarande vid regeringens beslutssam m anträden och u n dertecknar inte några expedi­ tio n er av regeringsbeslut. S tatschefens hittillsvarande uppgifter vid regeringsbildning övertas närm ast av riksdagens talm an. S tatschefen u tfärdar inte heller några expeditioner angående statsrådens tillsättande och entledigande. Han har inte längre ställning som högste befälhavare för krigsm akten. Frågorna om statsform en och statschefens ställning har sedan bered­ ningens förslag lades fram väckt e tt b etydande intresse. K ritiska röster m ot förslaget har inte saknats vare sig bland rem issinstanserna eller i den allmänna d ebatten. En närm are granskning av inläggen från skilda håll visar em ellertid att enigheten i statschefsfrågan egentligen sträcker sig påfallande långt. Enigheten gäller till en början det förhållandet a tt det skall finnas en statschef. Landets högsta värdighet anses böra innehas av en enda person och denne anses böra vara innehavare av e tt särskilt statschefsäm bete. D ärem ot torde inte många i vårt land vara villiga att förorda e tt system där statschefen, även om han är president, är centrum för en m aktsfär vid sidan av och i viss konkurrens med den som har riksdagen som sin m edelpunkt. Som jag har fram hållit tidigare är det en fast utgångspunkt för en ny svensk k o n stitu tio n a tt den statliga m atken skall utgå från den folkvalda representationen. S tatsskicket skall med andra ord vara representativt och parlam entariskt. En särskild statschef, som fungerar jäm sides med riksdagen och en parlam entarisk regering, får enligt sakens natur m ycket begränsade uppgifter i statslivet. Frågan om statsform en får m ot bakgrunden härav m indre betydelse än vad m an o fta vill tillm äta den. Många i vårt land anser att det ärftliga konungadöm et är ett främ m ande inslag i det dem okratiska statsskicket. T anken är a tt statschefsäm betet vinner sin fulla sym bolverkan endast om statschefen har sitt uppdrag direkt eller indirekt från folket sam t a tt i en de­

m okrati, som utgår från alla m edborgares lika värde, ingen b ö r ärva en offentlig befattning och vara oavsättlig från en sådan befattning. Å andra sidan har m onarkin obestridligen stöd hos bety d an d e befolkningsgrupper. Den har också visat sig kunna fungera på e tt från parlam entarisk synpunkt oklanderligt sätt. Jag skall em ellertid inte gå närm are in på argum enten för och em ot m onarki eller republik. Jag nöjer mig med att konstatera att beredningens ledam öter har enats om a tt i den nya RF inte frångå nuvarande statsform och att denna stå n d p u n k t har vunnit m ycket stark anslutning vid rem issbehandlingen av beredningens förslag. Jag vill också tillägga a tt konungadöm ets bevarande i dag är en given utgångs­ punkt vid utform ningen av en ny författning, om fö rfattningen skall få önskvärt stöd i riksdagen och folkopinionen. När det h ärefter gäller a tt närm are bestäm m a statschefens uppgifter inom ram en fö r e tt parlam entariskt styrelseskick, finner man på n y tt att enigheten är stor på en central p u n k t. S tatschefen bö r inte tilldelas någon som helst befogenhet, som innebär att han kan utöva m akt. E tt par rem issinstanser har visserligen så till vida avvikande up p fattn in g som de förordar a tt uppgiften att leda proceduren vid regeringsbildning skall ligga på statschefen i stället för, som beredningen har tä n k t sig, på talm annen. F ör egen del anser jag det em ellertid o tän k b art a tt i en ny författning tilldela konungen den uppgiften. I övrigt kan jag nöja mig med a tt konstatera a tt den anpassning av den skrivna författn in g en till k o nstitutionell praxis som ligger i a tt statschefen fråntas de form ella m aktbefogenheter han nu har, allm änt ses som e tt naturligt led i arb e tet på en ny författning. Även med utgångspunkt i a tt en ny RF inte skall ge utrym m e för m aktutövning från statschefens sida kan uppenbarligen skilda lösningar tänkas i fråga om statschefens ställning och funktioner. F lertalet rem issinstanser har förbigått dessa frågor med ty stn ad , många säkerligen under in try c k av a tt beredningens förslag är grundat på en överens­ kom m else m ellan de fyra stora politiska partierna. Andra rem issinstanser är em ellertid kritiska m ot beredningens förslag, bland dem regerings­ rättens ledam öter och Svea hovrätt. K ritiken går ut på att statschefen har ställts u ta n fö r riksstyrelsen på e tt sätt som inte skänker tillräckligt underlag åt den sym bolroll som han enligt beredningen bör spela. U tifrån ett sådant resonem ang förs fram förslag om att statschefen skall m edverka form ellt i vissa statshandlingar, t. ex. vid utnäm ning av regering, vid prom ulgation av lagar och förordningar, vid ingående av överenskom m elser med främ m ande m akter, vid m eddelande av nåd och i utnäm ningsfrågor som ankom m er på regeringen. Förslagen fö ru tsä tte r a tt beslutskonseljer med statschefen skall hållas. Enligt m in m ening fullföljer beredningen på e tt förtjänstfullt sätt en konsekvent linje i sitt förslag om statschefens uppgifter. S tatschefens uppgifter blir av representativ och cerem oniell art. Hans person och hans nam n k n y ts inte till beslut och åtgärder inom statslivet med politisk innebörd. I d etta ser jag något positivt. Även en rent form ell m edverkan från statschefens sida vid tillkom sten av politiska beslut kan i vissa lägen

tänkas bli en belastning fö r den sym bolställning som statschefen b ö r inta. Vidare ligger det e tt d em okratiskt värde i a tt de y ttre form erna i den politiska beslutsprocessen så nära som m öjligt avspeglar den verkliga ansvarsfördelningen. Bestäm m elser om form ell m edverkan från stats­ chefens sida i e tt p o litiskt skeende, u ta n a tt denna m edverkan h ar något faktiskt underlag, får ofrånkom ligen en fiktiv prägel som m åste anses otillfredsställande från lagteknisk sy npunkt och leder till a tt fö rfa tt­ ningen blir bristfällig från inform ativ synpunkt. U nder rem issbehand­ lingen har en instans erinrat om nuvarande regler i R F om nyvalsförord­ nande och om entledigande av statsråd. Enligt dessa m eddelar konungen vissa beslut, om statsm inistern begär det. En sådan lagteknisk utform ning kunde godtas när det gällde a tt bringa nuvarande R F i överensstäm m else med parlam entarism ens principer. A tt i en ny fö rfattn in g använda en sådan innehållslös k o n stru k tio n är enligt min åsikt otillfredsställande. Med hänsyn till det anförda g odtar jag beredningens förslag rörande statschefens uppgifter. Sam m anfattningsvis b iträd er jag i princip innehållet i den uppgörelse angående statschefen och hans ställning i en ny författning som har träffats inom grundlagberedningen. På enstaka p u n k te r kom m er jag em ellertid — efter överläggningar mellan fö reträdare för de fyra stora partierna i riksdagen — a tt föreslå jäm kningar i beredningens förslag. Jag kom m er i det följande närm are in på vissa delfrågor som gäller statschefens ställning och uppgifter. S tatschefen får enligt grundlagberedningens förslag väsentligen repre­ sentativa uppgifter. I sin egenskap av samlande rep resen tan t och sym bol för landet som helhet fullgör han en betydelsefull fu n k tio n som ställer stora krav på hans person. Det är självklart a tt statschefen i det egentliga statslivet b ör fylla en sym bolfunktion i sam m anhang där det är läm pligt med hänsyn till hans ställning. Beredningen föreslår bestäm m elser om att statschefen skall delta i två cerem onier: vid ö p pnande av riksdagen och vid konselj i sam band med regeringsskifte. Också jag finner det önskvärt a tt stats­ chefen genom sin m edverkan m arkerar vikten av dessa händelser. I övrigt bestäm s statschefens representativa uppgifter till sto r del genom sedvana. Av särskilt intresse är hans roll som rikets främ ste företrädare i förhållande till andra länder. Som beredningen påpekar utövar statschefen vissa fu n k tio n e r enligt gällande fo lk rä tt. Sålunda skall främ m ande sändebud ackrediteras hos honom och tas em ot av honom . De kreditbrev genom vilka svenska sändebud ackrediteras i främ m ande stater undertecknas vidare av statschefen. Betydelsefulla för våra utlands­ förbindelser är också de statsbesök som statschefen enligt vad som är brukligt avlägger i andra stater. O m vänt utövar statschefen värdskapet vid utländska statsöverhuvudens besök i Sverige. Också i andra sam m anhang har statschefen representationsplikter gentem ot utländska statsm än, diplom ater och andra besökare. Inom landet fullgör statschefen representationsuppgifter av m er eller m indre officiell k arak tär på skilda om råden av samhällslivet. Någon

genom gång av dessa uppgifter anser jag inte behövlig här. En speciell fråga, näm ligen statschefens b efattning med ordensväsendet, kom m er att anm älas i särskild ordning. Statschefens hela agerande inför offentligheten m åste präglas av hans roll a tt fö re träd a nationen i dess helhet. Som beredningen utvecklar u tfö r­ ligt får hans sätt att utöva representation inom landet och iförhållande till andra sta te r inte vara sådant att det ty d e r på m otsatsförhållande eller spänning m ellan statschefen och de politiskt ansvariga organen. Från flera sy n p u n k te r är det betydelsefullt a tt statschefen har nära k o n ta k ter med de politiskt ansvariga organen, i första hand med regeringen. F ör a tt statschefen skall kunna fullgöra sina representativa uppgifter måste han sålunda vara väl orienterad om rikets in- och utrikespolitiska angelägenheter. Beredningens förslag om särskilda kvartalskonseljer för inform ation från regeringen till statschefen har m ö tt kritik under rem issbehandlingen. Inte heller jag finner det behövligt och ändam ålsenligt att föreskriva regelbundet återkom m ande sam m anträden med cerem oniell karaktär för inform ation till statschefen. En smidigare ordning är a tt föredra. Först och främ st skall naturligtvis — som beredningen också har avsett — statsm inistern fortlö p an d e hålla statschefen underrättad om rikets angelägenheter. Det är självklart att önskem ål från statschefen om upplysningar från statsm inistern och annat statsråd i regeringsangelägenheterna efterkom m es. S am m anträde av inform ationskaraktär, konselj, bör kunna kom m a till stånd mellan statschefen och regeringen under statschefens o rdförandeskap, när det behövs. A tt ange särskilda fall när konseljer skall äga rum eller fasta tidsintervaller för konseljer är enligt min m ening opåkallat. Konselj bö r kom m a till stånd när statschefen och statsm inistern gem ensam t finner a tt behov av konselj föreligger. Som ordförande vid konselj är statschefen form ellt sam m ankallande. B eträffande särskilt in form ationen om utrikesärenden förordar bered­ ningen att statschefen liksom hittills som regel skall presidera i utrikesnäm nden. Mot d etta förslag har jag inte något a tt invända. Statschefens ställning i förhållande till försvarsm akten har up p m ärk ­ sammats av e tt par rem issinstanser. Beredningens förslag att försvars­ m akten skall sortera u nder regeringen och att statschefen alltså varken reellt eller form ellt skall vara högste befälhavare har godtagits. Förslag har em ellertid förts fram bl. a. om a tt statschefen i R F skall tillförsäkras ställning som ” försvarets främ ste företräd are” . Jag delar u p p fattningen a tt statschefen inte skall ha några formella uppgifter i förhållande till försvarsm akten. Någon grundlagsbestäm m else om att statschefen är försvarsm aktens främ ste företrädare behövs inte enligt min åsikt. Det följer nämligen redan av a tt han är rikets främ ste representant. F ö r att statschefen skall kunna fullgöra sina uppgifter som en symbol också för rikets försvarskrafter bör han dock, som har fram hållits av bl. a. överbefälhavaren, av regeringen titu lärt tilläggas försvarets högsta m ilitära grad. I två frågor avseende statschefen uppkom delade meningar inom grundlagberedningen. Jag skall först ta upp frågan om im m unitet.

Beredningens m ajoritet har föreslagit att konungens nuvarande rättsliga im m unitet skall upphävas. En ledam ot av beredningen vill därem ot att statschefen alltjäm t skall vara fredad från åtal. Åtskilliga rem issinstanser, bland dem högsta dom stolens och regeringsrättens ledam öter, hävdar a tt konungens rättsliga im m unitet b ö r behållas. F ö r närvarande gäller enligt 3 § R F a tt konungen inte kan åtalas, dvs. göras juridiskt ansvarig, fö r sina handlingar vare sig i egenskap av statschef eller privatperson. En sådan ordning är m ycket nära förbunden med m onarkins begrepp. Den har sålunda sin m otsvarighet i andra m onarkier, bl. a. i D anm ark och Norge. Det kan knappast vara förenat med några p raktiskt betydelsefulla olägenheter a tt behålla en ordning som in­ nebär a tt konungen inte kan ställas till ansvar för b ro tt. Jag anser a tt man bör kunna gå önskem ålen om e tt behållande av nuvarande ordning tillm ötes genom a tt också i den nya fö rfattningen föreskriva a tt konungen inte kan åtalas för bro tt. E n regel som den näm nda innebär, liksom den nuvarande, att konungen inte kan åtalas för sina gärningar vare sig som statschef eller privatperson. D ärem ot innebär den inte a tt konungen åtn ju te r im m unitet i civilrättsliga angelägenheter. I sistnäm nda hänseende in n e fa tta r regeln en inskränkning i förhållande till vad som har antagits gälla nu. Nuvarande R F innehåller inte några bestäm m elser om regents ansvar. Enligt min m ening är det naturligt a tt den som i konungens ställe är statschef lika litet som konungen skall kunna åtalas för sina handlingar i egenskap av statschef. I d etta fall b ör em ellertid im m uniteten inte sträcka sig längre än så. I andra avseenden bö r den som i konungens ställe är statschef bära fullt rättsligt ansvar. Beredningens m ajoritet har ansett a tt det saknas anledning a tt göra ändring i nuvarande regler om tronföljden. Tre ledam öter förordar därem ot att kvinnor i fråga om tronföljden jäm ställs med m än, dock utan rubbning av nuvarande tronföljares rä tt. E tt par rem issinstanser har instäm t i d etta önskem ål. Som skäl för kvinnlig tro n fö ljd har åberopats principen om jäm ställd­ het mellan könen. L ikställdhet mellan prinsar och prinsessor beträffande tronföljden kan em ellertid knappast anses ha något förn u ftig t sam band med den dem okratiskt betydelsefulla frågan om jäm likhet mellan män och kvinnor i arbetslivet och sam hället i övrigt. Jag finner alltså inte någon anledning a tt föreslå någon ändring i tronföljdsreglerna. Beredningen har föreslagit a tt riksdagen, för den händelse konunga­ h uset skulle utslockna, skall utse en riksföreståndare a tt tills vidare fullgöra statschefens uppgifter. Tanken är a tt riksdagen skall få rådrum a tt ta ställning till den fram tida statsform en. — Regeringsrättens ledam öter har reagerat m ot a tt det lämnas ö p p et vad som skall hända sedan riksföreståndare väl har u tse tts och m enar a tt statsform en realiter kan kom m a a tt ändras utan grundlagsändring. F ör egen del ansluter jag mig em ellertid till beredningens förslag. Jag kan näm na att redan författningsutredningen föreslog en regel med i sak samma innebörd. Det kan enligt min mening knappast kom m a i fråga a tt i RF ge

föreskrifter om val av e tt n y tt konungahus. Det to rd e för övrigt inte vara väl förenligt med den föreslagna R F a tt frågan om den fram tida statsform en lämnas öppen under någon längre period efter konunga­ husets utslocknande. Perm anentas u ta n grundlagsändring ordningen med en riksföreståndare, synes man nämligen kom m a i viss m otsättning till regeln i 1 kap. 3 § om a tt konungen är rikets statschef. Det får d ärför fö rutsättas a tt frågan om statsform en snarast bringas till e tt avgörande om konungahuset har utslocknat. Slutligen vill jag näm na a tt jag liksom beredningen anser a tt hovet b ö r stå u ta n fö r den statliga förvaltningsorganisationen. Någon ändring i nuvarande ordning åsyftas inte. Någon grundlagsbestäm m else i äm net behövs inte. Jag vill också fram hålla a tt förslaget till ny grundlag inte berör konungens rä tt a tt som överhuvud fö r det kungliga huset fatta vissa beslut. Inte heller i d e tta avseende åsyftas någon ändring i vad som nu gäller.

5.5 Regeringsbildningen Regeringens beroendeförhållande till riksdagen i e tt parlam entariskt statsskick kan säkras på två vägar. Dels kan uppställas föreskrifter som garanterar riksdagen e tt avgörande inflytande vid bildandet av en ny rege­ ring. Dels kan ges regler som gör det m öjligt för riksdagen a tt fram tvinga avgång av en redan verksam regering som inte längre har riksdagens för­ troende eller ens tolereras av denna. F örst genom den partiella reform en 1968—1969 kom parlam enta­ rismens princip till direkt u ttry c k i grundlag. N yheterna gällde regeringens avgångsskyldighet. M isstroendeförklaring infördes som en form för a tt u t­ kräva ansvar av regeringen. Vidare reviderades bestäm m elserna om en tle­ digande av statsråd och om nyval till riksdagen. En m ajoritet av riksdagens ledam öter kan avge m isstroendeförklaring m ot regeringen eller m ot enskilt statsråd med verkan a tt den som drabbas av förklaringen m åste avgå om inte nyval utlyses inom en vecka. I annat fall än då m isstroendeförklaring har avgetts skall statsråd entledigas då statsm inistern begär det. Om statsm i­ nistern avgår eller avlider, skall övriga statsråd entledigas. Reglerna om statsråds entledigande fram häver regeringens k araktär av e tt kollektiv, up p ­ byggt kring statsm inisterns person. Den sida av parlam entarism en som gäller regeringsbildningen läm ­ nades åt sidan vid enkam m arreform en 1968 — 1969. De äldre reglerna om tillsättande av statsråd kvarstår därför ännu i RF. Enligt RF är det konungen som kallar och utnäm ner ledam öterna i statsrådet. Han utser en av dem a tt vara statsm inister. K onungen ia k tta r enligt konstitu tio n ell praxis parlam entarism ens principer vid regeringsbildningen. Denna praxis innebär att konungen, innan han u tnäm ner statsm inister, sam råder med riksdagens talm än och med företrädare för partigrupper i riksdagen. Han u tnäm ner d ärefter med ledning av vad som har fram kom m it vid sam rådet statsm inister på grundval av partiställningen i riksdagen. Till

övriga statsrådsposter u tn ä m n er konungen dem som statsm inistern har föreslagit. Beredningen har i sitt slutbetänkande föreslagit en ordning som syftar till a tt göra riksdagen d irekt utslagsgivande även vid en ny regerings tillkom st. Förslaget har följande innebörd. Beredningen föreslår a tt det skall ankom m a på talm annen a tt ta initiativ till och leda de förhandlingar mellan p artiföreträdarna, som är ett led i proceduren vid regeringsbildningen, sam t a tt sam m anfatta resultatet av förhandlingarna genom a tt för riksdagen framlägga förslag om statsm inisterkandidat. Talm annen skall sam råda med vice talm ännen innan han avger sitt förslag. Beredningen har in te ansett det m otiverat a tt a tt i grundlag eller i m otiven till denna närm are fastlägga handlings­ m önster för hu r talm annen b ö r gå till väga i olika ty p situ atio n er fö r a tt hans val skall falla på den som kan påräkna det bredaste parlam entariska underlaget. Den statsm inisterkandidat som talm annen har föreslagit måste godkännas av riksdagen vid om röstning innan han förordnas som regeringschef. O m röstningsreglerna har — i överensstäm m else med regler­ na om om röstning vid m isstroendeförklaring — u tfo rm ats så att e tt underkännande fö ru tsä tte r a tt en m ajoritet av riksdagens alla ledam öter röstar em ot den föreslagne kandidaten. F örkastar riksdagen talm annens förslag, skall denne e fte r ytterligare förhandlingar presentera riksdagen n y tt förslag till statsm inister. Om riksdagen efter fyra förslag inte har gett sitt godkännande, skall försöken avbrytas och extra val till riksdagen autom atiskt äga rum . Beredningens förslag om regeringsbildningen har tillkom m it efter ingående överväganden. Bl. a. har beredningen låtit utfö ra en u nder­ sökning angående regeringsbildningen i vissa västeuropeiska länder (SOU 1970:16). Det fö rtjän ar a tt särskilt påpekas a tt beredningens förslag är enhälligt. U nder rem issbehandlingen har förslaget i allm änhet läm nats utan erinran. I flera rem issyttranden har dock fram förts kritik. E tt par rem issinstanser fö ro rd ar a tt uppgiften a tt leda proceduren vid regeringsbildning bör ligga kvar hos statschefen. Som skäl åberopas a tt statschefen lättare än en politiskt vald talm an kan spela en neutral roll vid överläggningarna med partierna. F ör egen del vill jag peka på den unika ställning som talm annen in tar i det politiska livet. Han utses från en k rets av personer med särskilda personliga kvalifikationer och bety d an d e politisk erfarenhet. Grundlagen tillerkänner honom vidare en särställning som garant fö r parlam entaris­ mens och det parlam entariska arbetets fu n k tio n ssätt. Dessa förhållanden ger honom fö ru tsättn in g ar a tt handla u tan b u ndenhet av sin p artitill­ hörighet och borgar för a tt uppgiften a tt leda proceduren vid regerings­ bildningen u tfö rs opartisk t o ch objektivt i den utsträckning som d etta över huvud taget är m öjligt. Jag delar alltså beredningens uppfattning att det bö r vara talm annen som lägger fram förslag om regeringsbildare. Svea h ovrätt behandlar i sitt rem issyttrande anordningen med en särskild om röstning inom riksdagen angående den av talm annen utpekade

12 Riksdagen 1973. 1 sami. N r 90 # *

regeringsbildaren. H ovrätten ställer sig kritisk till beredningens m otive­ ring för förslaget. Mot beredningens om röstningskonstruktion skulle främ st kunna invän­ das a tt den i e tt läge där splittringen i riksdagen är stor skulle kunna försvåra tillkom sten av en ny regering. Bl. a. med hänsyn härtill skulle man som ett" alternativ till beredningens förslag kunna tänka sig en ordning där den obligatoriska k o ntrollom röstningen är slopad och där m an förlitar sig på det rem edium m o t en parlam entariskt felaktig utnäm ning av statsm inister från talm annens sida som ligger i m öjligheten till beslut om m isstroende­ förklaring. De invändningar som kan göras m ot grundlagberedningens för­ slag är em ellertid enligt min m ening inte så starka a tt de bör anses avgöran­ de. Det ligger e tt b etydande värde i a tt förslaget har vunnit anslutning från företrädare för samtliga i beredningen representerade partier. Jag föreslår a tt förslaget godtas. Inträffar en regeringskris efter ett riksdagsval, som har rubbat partiernas inbördes styrkeförhållanden i riksdagen, föreligger vissa särskil­ da problem . G enom de regler om ett om edelbart valgenomslag m. m. som jag har b erört i det föregående är det sörjt fö r a tt den nyvalda riksdagen m ycket snart kan ta ställning i regeringsfrågan. Förslag till ny statsm i­ nister skall självfallet läggas fram av den talm an som den nyvalda riksdagen har u tse tt. I allm änhet b ör det också vara denne som leder de föregående sonderingarna m ellan partiernas företrädare. Liksom bered­ ningen anser jag em ellertid a tt det inte bö r vara uteslu tet a tt den gamla riksdagens talm an för tids vinnande m edverkar i e tt inledande skede. Ansökan om avsked kan inges till och prövas av den gamla riksdagens talm an. Beredningens förslag innebär, som fram går av vad jag nyss har sagt, att en föreslagen regeringschef in te åläggs a tt före förtroendeom röstningen presentera en m inisterlista. Det är em ellertid tydligt a tt riksdagens ställningstagande realiter kom m er a tt gälla in te bara vem som skall bli statsm inister u ta n också — och fram för allt — regeringens partimässiga sam m ansättning och dess program i sto rt. Det to rd e därför kunna förutses a tt talm annen i p rak tik en inte kom m er a tt lägga fram något förslag till statsm inister fö r riksdagen förrän den tilltä n k te statsm inistern kan ge besked angående sin regerings politiska karaktär. Avser två eller flera partier a tt samverka i regeringsfrågan, kan m an vidare anta att de sonderingar som föregår talm annens förslag har lett till överenskom m else också om regeringens personsam m ansättning. A tt uppställa krav på fullständig m inisterlista före kontrollom röstningen är em ellertid inte lämpligt. Man måste räkna med a tt det parlam entariska läget kan vara så låst att upprepade försök a tt få till stånd en ny regering inte leder till framgång. Grundlagsregleringen bör anvisa en väg u t u r e tt sådant parlam entariskt dödläge. Beredningen har föreslagit att extra val till riksdagen autom atiskt skall äga rum sedan e tt fjärde förslag från talm annen till ny statsm inister har förkastats av riksdagen. Jag anser mig även i d etta avseende kunna godta

beredningens förslag. Liksom beredningen anser jag det rim ligt att räkna med a tt h o te t om extra val kom m er a tt fram tvinga en lösning av regeringsfrågan senast i den fjärde omgången. I undantagsfall kan em ellertid e tt extra val vara enda sä tte t att bry ta e tt parlam entariskt dödläge. Sam m anfattningsvis anser jag alltså a tt beredningens förslag i fråga om regeringsbildning bör godtas i dess helhet. Det innebär enligt min mening en lösning som , utan a tt onödigtvis försvåra tillkom sten av en ny regering, möjliggör en önskvärd anpassning till den m ångfald av situa­ tioner, delvis m ycket svåra att förutse, som kan vara aktuella vid en regeringskris.

5.6 R egeringsarbetet Enligt den parlam entariska praxis som vuxit fram i vårt land och som nu föreslås bli grundlagsfäst ankom m er det på regeringen a tt under ansvar inför riksdagen utöva vad som med en term häm tad från nuvarande RF benäm ns riksstyrelsen. I parlam entarism en såsom den nu allm änt u p pfattas och kom m er till u ttry c k i förslaget till R F ligger a tt regeringen är ett kollektiv, uppbyggt kring statsm inisterns person, vilket får fö ru t­ sättas hållas sam m an av gem ensam m a politiska värderingar och m ålsätt­ ningar. B estäm m andet i grundlag av regeringens arbetsform er m åste ses m ot den nu an ty d d a bakgrunden. A rbetsform erna m åste vara anpassade till regeringens funk tio n er och till dess karakteristiska uppbyggnad. De bör inte göras till förem ål för en ingående grundlagsreglering som tynger regeringsarbetet med fo rm aliteter och hin d rar anpassning av arbetet till växlande förhållanden. En allmän utgångspunkt b ör vara att man visar återhållsam het med a tt binda regeringens arbetsform er i grundlag. I fråga om regeringsarbetet är det två huvudfrågor som påkallar uppm ärksam het, nämligen regeringsarbetets organisation och form erna för regeringsärendenas avgöranden. Dessa frågor avser jag a tt behandla i det följande. Till andra frågor med anknytning till regeringsarbetet avser jag a tt återkom m a i specialm otiveringen. I det föregående har jag läm nat en översiktlig redogörelse för de nuvarande organisatoriska form erna fö r regeringsarbetet. Av denna redogörelse fram går sam m anfattningsvis följande. Den förvaltningsorgani­ sation som om edelbart biträd er regeringen vid u tövandet av riksstyrelsen är och har sedan länge varit uppdelad på statsdepartem ent. I spetsen för e tt d ep artem ent står e tt statsråd. Vissa regeringsledam öter är inte departe­ m entschefer. S tatsråden u tan departem ent, s. k. konsultativa statsråd, skall enligt R F vara m inst tre. E tt eller två av dessa statsråd har till särskild uppgift a tt granska de inom de olika d epartem enten u tarb etad e förslagen från form ell och juridisk synpunkt. Av övriga konsultativa statsråd är re­ gelmässigt några knutna till d epartem ent, där de är föredragande i grupper

av ärenden. Enligt RF skall två av de konsultativa statsråden ha innehaft civil statstjänst. Vissa sam ordnande uppgifter fullgörs av statsrådsbered­ ningen samt av d et eller de statsråd som h ar granskningsuppgifter. Depar­ tem enten som sådana fungerar i regel inte som m yndigheter, dvs. de har inte några beslutande funktioner. A ntalet d ep artem ent och statsråd utan de­ partem en t bestäm s — enligt föreskrift i RF — i lag. D epartem entens be­ näm ningar och fördelningen av ärenden mellan d epartem enten fastställs i en särskild stadga. De bestäm m elser om regeringsarbetets organisation som finns i beredningens förslag till RF an k n y ter nära till den nuvarande organisa­ tionen. Förslaget o m fattar till en början föreskriften att regeringen består av statsm inistern och övriga statsråd (enligt beredningens term inologi m inistrar). F ör beredningen av regeringsärenden skall vidare enligt föreskrifter i förslaget finnas e tt regeringskansli i vilket ingår d ep artem ent fö r olika verksam hetsgrenar. Statsm inistern utser bland statsråden chefer fö r departem enten. Chefen fö r e tt departem ent är föredragande i de ärenden som h ör till d ep artem en tet. Statsm inistern kan dock förordna a tt ärenden som h ö r till e tt departem ent skall föredragas av annat statsråd än departem entschefen. Statsm inistern skall utse e tt av stats­ råden a tt vara hans ställföreträdare. Några rem issinstanser har anlagt kritiska sy npunkter på beredningens förslag till organisatorisk reglering av regeringsarbete!. Den tanken har fö rts fram a tt statsrådskretsen bö r vidgas väsentligt. F ö r a tt regeringen likväl till fullo skall kunna fullgöra den politiska styrningen har i det sam m anhanget hävdats att det inom statsrådskretsen b ö r bildas ett särskilt inre kab in ett för politiska frågor. E tt par andra instanser anser a tt beredningen har läm nat alltför stort spelrum åt statsm inistern och regeringen a tt bestäm m a regeringens sam m ansättning. E tt önskem ål som har fram förts är vidare att i grundlag eller lag skall anges ram ar för antalet statsråd och antalet d ep a rtem e n t, ett annat att det i R F klart skall utsägas a tt i regeringen skall ingå både departem entschefer och statsråd u ta n departem ent. I e tt pär remissvar ställs krav på grundlagsbestäm ­ melse om juridisk kom petens för två av regeringens ledam öter som inte är departem entschefer. Mot bakgrund av vad som har fram kom m it under rem issbehand­ lingen av beredningens förslag är det enligt min mening angeläget att understryka det i och för sig självklara förhållandet a tt man vid utform ningen av grundlagsreglerna om regeringsarbete! m åste räkna med olika ty p e r av regeringar: enpartiregering, koalitionsregering m ellan två eller flera partier och samlingsregering. De olika typerna av regering kan kräva olika arbetsform er. V idare m åste beaktas a tt de sam hällsproblem som står i förgrunden fö r regeringens verksam het kan växla och att ty n g d p u n k ten i regeringsarbetet därför kan förskjutas från tid till annan. Man kan enligt m in m ening inte heller helt bortse från a tt den rent personliga uppfattningen hos regeringsledam öterna om det lämpligaste sä tte t a tt organisera arbetet inom regeringen kan vara skiftande.

S ynpunkter sorn de näm nda talar enligt m in m ening stark t för att statsm inistern och regeringen bö r ges den m ycket vidsträckta möjlighet att bestäm m a regeringens sam m ansättning och form erna för fördelningen av uppgifterna inom regeringskretsen som beredningens förslag medger. U nder rem issbehandlingen har inte ifrågasatts annat än a tt departem entssystem et med dess i huvudsak vertikala uppdelning av förvaltnings­ om rådena och en m otsvarande gruppering av de m yndigheter som sorterar under regeringen bör behållas. D etta system bör också i fortsättningen vara grundlagsfäst. Men med d etta b ör man i det väsentliga göra halt när det gäller grundlagsreglering av regeringsarbetets organisa­ tion. Om grundlagsregleringen av regeringsarbetet begränsas på det sätt jag nu har fö ro rd at, öppnas m öjligheter a tt variera arbetsform erna alltefter behov och m ålsättning. A rbetet kan m ycket väl bedrivas i form er som överensstäm m er med de nuvarande. Man kan också tänka sig a tt e tt m er eller m indre fast organiserat sam råd kom m er till stånd inom grupper av statsråd, grupper som kan variera med hänsyn till frågornas beskaffenhet. U teslutet är inte heller a tt genom organisatoriska åtgärder inom grundlagens ram främ ja en omläggning i riktning m ot vad som kan kallas e tt inre kabinett. I likhet med beredningen finner jag det inte m otiverat a tt i R F eller annan lag ange ram ar för an talet statsråd eller antalet departem ent. Självklart är em ellertid a tt riksdagen skall vara tillförsäkrad ett inflytande i dessa frågor. D etta uppnås enligt m in mening på e tt tillfredsställande sätt genom reglerna om riksdagens anslagsm akt. Vidare bör det vara regeringens ensak a tt under parlam entariskt ansvar bestäm m a på vilket sätt man skall sörja för den behövliga rättsliga k ontrollen inom regeringen av dess beslut och förslag. I ett avseende är jag tveksam b eträffande vad beredningen har föreslagit i fråga om de organisatoriska form erna för regeringsarbetet. Jag syftar på förslaget a tt statsm inistern skall utse en ställföreträdare. Jag känner mig inte övertygad om behovet av en sådan särskild ersättare. Det är visserligen riktigt att R F bör ge en anvisning om vem som i statsm inisterns frånvaro skall fullgöra de uppgifter som enligt skilda bestäm m elser i R F åligger honom . F ör d etta ändam ål skulle det i och för sig vara tillräckligt med en regel av innebörd a tt de övriga statsråden vid förfall fö r statsm inistern träd er i hans ställe i tjänsteåldersordning. I linje med vad jag föro rd at i det föregående ligger em ellertid a tt d et bö r öppnas möjlighet fö r statsm inistern a tt, om han så önskar, utse en ställföreträdare. Jag föreslår alltså en ordning som innebär a tt statsm inistern inte är skyldig men kan utse en ställföreträdare som vid förfall för statsm inistern fullgör hans funk tio n er. Om statsm inistern inte har u tse tt någon ställföreträdare, bör vid förfall för statsm inistern övriga statsråd träda in i hans ställe i åldersordning. En regel med denna innebörd behövs för övrigt också för det undantagsfall att inte bara statsm inistern u ta n också en av honom utsedd ställföreträdare har förfall.

I det föregående har jag använt o rd et regeringen för a tt b eteckna såväl landets högsta styrande organ som den krets av personer, statsråden, som faktiskt beslutar i d etta organ. F orm ellt har statsråden em ellertid för närvarande endast ställning som konungens rådgivare. Riksstyrelsen förs i konungens nam n, och besluten i regeringsärenden fattas form ellt av konungen i statsrådet eller i s. k. kom m andokonselj. Viktigare expedi­ tio n er i regeringsärenden skrivs u n d er av konungen. Som jag tidigare har näm nt följer beredningens förslag en annan linje. Förslaget innebär a tt i regeringsorganet ingår endast de i parlam entarisk ordning utsedda statsråden, därem ot inte statschefen. S tatschefen m edverkar således enligt förslaget inte vid tillkom sten av regeringens beslut, och regerings­ m akten utövas inte i hans nam n. S tatschefen und erteck n ar inte heller några expeditioner av regeringens beslut. I sam band med a tt jag i e tt tidigare avsnitt berörde statschefens ställning fram höll jag a tt det råder allm än enighet om a tt statschefen inte bör tillförsäkras något inflytande vid regeringsärendenas avgörande. D ärem ot har några rem issinstanser hävdat a tt statschefen rent form ellt borde m edverka vid tillkom sten av vissa regeringsbeslut. Också i d etta avseende delar jag em ellertid beredningens u ppfattning. Mina skäl härför har jag angivit i avsnittet om statschefens ställning. F orm ellt kännetecknas det nuvarande svenska system et för regerings­ ärendenas avgörande av a tt det alldeles övervägande antalet ärenden behandlas i allmän konselj. F orm ell m inisterstyrelse är okänd för 1809 års RF. Reellt träffas em ellertid avgörandet före konseljen och då o fta av vederbörande departem entschef ensam. I frågor som b erö r m er än ett departem ent förekom m er olika form er av gemensam beredning mellan departem enten. Politiskt särskilt betydelsefulla eller annars m ycket viktiga frågor avgörs vid sam m anträde med samtliga statsråd, s. k. allm än beredning. F örfattningsutredningen tog fasta på nu näm nda förhållanden och föreslog fo rm er fö r regeringsärendenas avgörande som b ättre än de nuvarande avsågs svara m ot realiteterna. Enligt utredningens förslag skulle ärenden av mera ru tin b e to n ad karaktär inte avgöras av regeringen som kollektiv utan av enskilt statsråd. Gränsen m ellan kollektivärenden och statsrådsärenden skulle dras i en adm inistrativ författning. Beredningen har därem ot avstått från att föreslå en uppdelning av regeringsärendena i enm ansärenden och kollektivärenden. Enligt förslaget skall b eslutanderätten i regeringsärenden tillkom m a m inistären som sådan och utövas vid regeringssam m anträde. U ndantag härifrån görs dock i fråga om regeringsärenden som gäller befälet över försvarsm akten. Sådana ärenden skall under statsm inisterns överinseende k unna avgöras av chefen fö r d et d ep artem ent till vilket ärendena hör. Beredningen ank n y ter här till gällande ordning för handläggning av de s. k. kom m andom ålen. B eredningen har utförligt m otiverat sitt ställningstagande. Den skär­ skådar de två beslutsform erna från skilda sy n p u n k ter. Den anser det in te osannolikt a tt e tt form ellt enskilt ansvar vid beslutsform en

” ensam t sta tsråd ” skulle leda till a tt sam arbetet mellan d epartem enten avtog och beredningen av ärendena blev m indre omsorgsfull. I fråga om det politiska ansvaret finner beredningen a tt form en sam fällt beslut skulle vara mera ändamålsenlig än ensam beslut, eftersom det är ett intresse a tt regeringsarbete! så långt som möjligt präglas av enhetliga värderingar. E tt sam fällt ansvar stim ulerar enligt beredningen vidare till sam m anhållning m ellan statsråden, något som kan vara av särskilt värde för regeringar med företrädare för skilda partier. Beredningen anser den kollektiva beslutsform en också vara den som är bäst förenlig med vårt system m ed självständiga äm betsverk. De rem issinstanser som har u tta la t sig i frågan har allm änt tillsty rk t den kollektiva beslutsform en. Kritiska sy n p u n k te r anförs endast av Svea hovrätt. H ovrätten fö rordar en ordning med ensam beslut fö r statsråd och anger som huvudskäl fö r d etta önskem ålet om nära överensstäm m else mellan norm och realitet. Enligt h ovrätten har beredningen b o rtsett från själva föru tsättn in g en fö r en ordning med ensam beslut, näm ligen a tt den endast tilläm pas i fråga om ärenden som inte är av politisk n a tu r eller annars av större vikt. F ör egen del anser jag a tt i princip alla regeringsärenden skall avgöras av regeringen som e tt kollektiv. Jag kan i det väsentliga instäm m a i beredningens skäl härtill. Jag skall em ellertid — i nära anslutning till beredningens argum entering — anlägga några sy n p u n k ter på frågan om förhållandet m ellan form en för beslu tsfattan d et i regeringen och den bakom liggande realiteten. Enligt e tt parlam entariskt synsätt bör avgörandena i alla regerings­ ärenden färgas av eller åtm instone vara förenliga med värderingar, gem ensam m a för hela regeringen. Det är m ed tanke på den stora m ängden regeringsärenden — år 1971 i ru n t tal 26 000 — visserligen ofrånkom ligt a tt e tt avsevärt antal ärenden m åste avgöras e fte r reellt ställningstagande från endast en ledam ot i regeringen. Men avgörandet bör i sådana fall vara e tt u ttry c k , inte enbart för det enskilda statsrådets värderingar utan fö r hela regeringens. Med d etta b etraktelsesätt ligger det en realitet i a tt alla regeringsärenden avgörs av regeringen genom sam fällt beslut, fastän flertalet ärenden realbehandlas av endast e tt eller e tt par statsråd. När det i fråga om beslutsform erna hävdas a tt en överensstäm m else mellan regel och verklighet bör eftersträvas torde m an syfta på a tt den eller de som verkligen har sakbehandlat frågan, m en ingen annan, u tå t skall stå bakom beslutet. En författningsm ässig uppdelning av regeringsärendena på enm ansbeslut och sam fällda beslut skulle em ellertid bara bristfälligt kom m a a tt återspegla den verkliga beslutsprocessen inom regeringen. I realiteten skulle säkerligen många ärenden som hänvisades till den kollektiva beslutsform en kom m a a tt avgöras u tan a tt andra än föredraganden närm are kände till frågan. Det är nämligen en om öjlighet att i en författning dra en klar gräns kring de ärenden där e tt gem ensam t bedöm ande verkligen behövs och äger rum . Vidare skulle beslutsform erna

inte fånga upp alla de m ellanform er av gemensam beredning inom regeringen som förekom m er nu. Allt efter om ständigheterna kan e tt, två, tre eller flera statsråd ge u ttry c k för sin mening i e tt ärende. N aturligt är också a tt samråd äger rum på tjänstem annanivå m ellan departem enten. Som särskilda nackdelar av en uppdelning av regeringsärendena på samfällda beslut och statsrådsbeslut bör näm nas a tt man kan befara kom petenstvister i efterh an d , huruvida e tt statsråd har varit behörigt att fatta e tt visst beslut ensam , sam t krav på överprövning hos regeringen i dess helhet av enm ansbeslut. En föru tsättn in g för det resonem ang som jag har fört är att regeringens arbete kan begränsas till sådana angelägenheter som typiskt kräver ställningstagande från regeringsorganet. En strävan u nder senare år har varit a tt decentralisera beslu tan d erätten i olika ärendegrupper, främ st sådana av m era löpande art från regeringen till underlydande m yndighe­ ter. En särskild utredning, departem entsutredningen, har sysslat med dessa frågor. Det samlade resultatet av allt decentraliseringsarbete från m itten av 1960-talet har blivit a tt det årliga antalet konseljärenden minskat från ca 35 000 år 1964 till ca 26 000 år 1971. D epartem entsut­ redningen har nu avslutat sitt arbete. Vissa förslag från utredningen har ännu inte prövats. Jag anser det angeläget att arbetsm ängden i regeringen ytterligare reduceras genom decentralisering av ärendegrupper. A rbetet med decentraliseringsfrågorna fo rtsätter också och bedrivs inom stats­ rådsberedningen. Beredningens förslag a tt de s. k. kom m andom ålen, med avsteg från huvudregeln, skall kunna avgöras av departem entschef har inte m ö tt någon gensaga under rem issbehandlingen. Jag har efter samråd med chefen för försvarsdepartem entet kom m it till samma u ppfattning som beredningen. Flertalet av de ärenden som i dag handläggs som kom m an­ dom ål är i och för sig av den k araktär a tt de bö r vara regeringsärenden. Det är främ st kravet på snabbhet som påkallar att kom m andom ålen bör kunna avgöras i enklare form er än andra regeringsärenden. Betydelsen av en snabb handläggning accentueras om riket skulle kom m a i en krissitua­ tion. Nuvarande avgränsning av ärenden som behandlas som kom m ando­ mål bör em ellertid ses över. Ö versynen får utföras som led i u ta rb e tan d e t av följdförfattningarna. Med det undantag som jag har behandlat nu skall alltså enligt förslaget alla regeringsärenden avgöras av regeringen vid regeringssam m anträde. Vad som är e tt regeringsärende får i första hand bestäm m as form ellt. Det är em ellertid u p penbart a tt regeln om kollektiv beslutsform inte får kringgås på så sätt a tt ärenden förklaras vara departem entschefsärenden. Principen m åste vara a tt alla frågor som anses kräva e tt ställningstagande från någon i regeringskretsen skall behandlas som regeringsärenden. De särskilda bestäm m elserna om handläggning av kom m andom ål bygger på denna tanke. I e tt fåtal speciella fall bör det dock liksom hittills vara möjligt a tt i särskild författning förlägga den form ella beslutande­ rätten hos en departem entschef. En särställning i det avseendet in tar beslut som h ör till beredningen av regeringsärenden och beslut som gäller

adm inistrationen inom ett d epartem ent. Jag vill också erinra om att utrikesd ep artem en tet jäm te sedvanliga departem entala uppgifter har m yndighetsfunktioner, nämligen med avseende på utrikesrepresentationen. Vidare kan näm nas a tt vissa frågor enligt try ck frih etsfö ro rd ­ ningen handläggs av chefen för ju stitie d ep a rtem e n tet. I det avseendet bör em ellertid påpekas a tt den år 1971 tillsatta m assm edieutredningen har i uppdrag att överväga om inte chefen för ju stitie d ep a rtem e n tet för fram tiden kan befrias från de uppgifter som åligger honom enligt tryckfrihetsförordningen. I gällande rä tt saknas regler om hu r konungen skall förfara om statsrådets ledam öter skulle redovisa skiljaktiga meningar i en fråga. G rundlagsbestäm m elserna om s. k. interim sregering genom statsrådets ledam öter fö ru tsä tte r a tt avgörandet i sådan regering kan träffas genom om röstning. Beredningen har tagit upp frågan vilken mening som skall bli regeringens beslut, när åsikterna i e tt ärende är delade bland statsråden. F ö r de te o re tisk t tänkbara fall då besluten inte blir enhälliga har beredningen i huvudsak övervägt två beslutsregler, nämligen dels kollegial om röstning med utslagsröst för statsm inistern, dels b eslutanderätten lagd hos statsm inistern ensam . Beredningen fö rordar för sin del den kollegiala beslutsform en, närm ast för a tt vinna anslutning till vanliga principer för beslutsfattande i offentliga organ. E tt par rem issinstanser har ställt sig kritiska till den föreslagna beslutsregeln. H ovrätten över Skåne och Blekinge m otiverar utförligt sin avvisande stå n d p u n k t. Enligt h o v rätten in tar statsm inistern en nyckel­ ställning inom regeringen. Bl. a. ligger det i hans hand att entlediga annat statsråd när han finner det läm pligt. Det är enligt h ovrätten svårt a tt tänka sig att något beslut skulle kunna fattas i regeringen, om statsm inistern m o tsätter sig det. H ovrätten anser em ellertid a tt det vore a tt gå för långt a tt i RF föreskriva a tt statsm inistern alltid har a tt träffa avgörandet. H ovrätten m enar a tt e tt i viss m ån likartat resonem ang som i fråga om statsm inistern kan anföras b eträffande andra ledam öter av regeringen. Som e tt exem pel näm ner h ovrätten att finansm inistern i fråga om åtgärder som påverkar budgeten in ta r en nyckelställning och har e tt särskilt politiskt ansvar. Man kan vidare enligt hovrätten inte bortse från a tt olika ledam öter i en regering på grund av erfarenhet och politisk ställning kan kom m a a tt dom inera u nder det interna arb etet. Särskilda k om plikationer och politiska problem kan med en om röstningsregel uppstå, om regeringen är sam m ansatt av företrädare för flera p artier och man därför har a tt ta hänsyn till överenskom m else som har träffats i sam band med koalitionsbildningen. Resonem anget för h ovrätten till slutsatsen a tt det knappast är möjligt a tt uppställa någon regel för regeringens b eslutsfattande. Det b ö r enligt h ovrätten vara varje regerings ensak a tt bestäm m a sina arbetsform er och kom m a överens om m etoderna för beslu tsfattan d et. Den allm änna principen b ör vara a tt regeringens m edlem m ar enas om besluten m en a tt det finns en möjlighet fö r enskilda m edlem m ar a tt låta anteckna skiljaktig mening till protokollet.

F ör egen del anser jag a tt e tt grundlagfäst förfarande med en regelrätt om röstning som utslagsgivande för regeringens ställningstagande är främ m ande för en parlam entarisk regering. Den nuvarande grundlags­ bestäm m elsen om om röstning inom statsråd et, när d etta för riksstyrelsen som interim sregering, bygger på en äldre tids syn på regeringsledam öterna som äm betsm än och på regeringen som den högsta m yndigheten inom byråkratin. Regler om om röstning inom regeringen saknas också i flertalet jäm förliga utländska författningar. Jag vill fram hålla a tt en ordning utan om röstningsbestäm m elser i R F inte m edför någon försvag­ ning av den k o n stitutionella kontrollen av regeringen. Enligt förslaget skall e tt statsråd, liksom för närvarande, ha inte bara rä tt u tan också så till vida en skyldighet a tt anföra avvikande mening till p ro to k o llet a tt han, om han underlåter d et, får dela ansvaret för beslutet. Jag föreslår alltså a tt någon bestäm m else om om röstning i regeringen inte tas in i RF.

5.7 Folkomröstning

Som fram går av det föregående delar jag den av såväl författningsutredningen som grundlagberedningen u ttalade g ru nduppfattningen a tt den svenska folkstyrelsen skall förverkligas genom e tt representativt system . I svensk rätt förekom m er för närvarande ingen annan form av folkom röstning än den rådgivande. Den d eb att som har fö rts om beslutande folkom röstning har huvud­ sakligen gällt frågan om införande av sådan om röstning i sam band med grundlagsändring. F örfattningsutredningen föreslog a tt en tredjedel av riksdagens ledam öter skulle k unna föra u t e tt vilande grundlagsförslag till folkom röstning och samma stån d p u n k t intas av en m inoritet inom grundlagberedningen. Beredningens m ajoritet avvisar därem ot tanken på beslutande folkom röstning som ett inslag i grundlagsstiftningsförfarandet. F ö r egen del delar jag beredningens up p fattn in g a tt något väsentligt inte skulle vara a tt vinna med beslutande folkom röstning i grundlags­ frågor. Som beredningen har fram hållit är en folkom röstning i sådan fråga såsom bihang till e tt riksdagsval m indre tillfredsställande. En ordning som innebär att särskild folkom röstning hålles i grundlagsfrågor har den avgörande nackdelen a tt om röstningen kan befaras tilldra sig ganska litet intresse och därm ed ge ett utslag som är m indre representa­ tivt fö r väljaropinionen än resu ltatet av e tt riksdagsval. Jag delar beredningens up p fattn in g a tt det kan vara av värde a tt ha möjlighet a tt efter m ajoritetsbeslut i riksdagen hålla rådgivande folkom ­ röstning, t. ex. i en fråga där partierna önskar få kännedom om uppfattningen bland väljarna, innan de tar ställning för egen del. D ärem ot är jag i likhet med beredningen bestäm d m otståndare till tanken a tt tillägga en m in o ritet i riksdagen rätt a tt få till stånd en

folkom röstning. En sådan ordning skulle inte kunna undgå a tt minska parlam entarism ens funktionsduglighet. E tt folkom röstningsinstitut av rådgivande karaktär innebär inte a tt avgörandet undandras statsorganen. Det finns därför inte något behov av a tt i grundlag ha närm are regler om m öjligheterna a tt anordna sådan folkom röstning. Det är tillräckligt att det i grundlag slås fast a tt befogenheten a tt besluta om rådgivande folkom röstning i hela riket skall ligga hos riksdagen. Som beredningen har föreslagit b ör riksdagen för sådana beslut även i fortsättn in g en använda lagstiftningens form .

5.8 Kommunernas ställning i grundlagen

Den lokala folkliga självstyrelsen har gamla anor i vårt land. Dess m oderna historia kan sägas ta sin början i m itten av 1800-talet. Sedan dess har den kom m unala självstyrelsen fortgående ökat i betydelse och om fattning. I våra dagar svarar kom m unerna, de lokala o ch de regionala, i nära sam verkan m ed staten för en rad betydelsefulla sam hällsuppgifter och m edverkar därigenom på e tt helt annat sätt än tidigare i samhällsbyggandet. Den om vandling som den folkliga självstyrelsen har undergått har få tt sitt återsken i arten av den rättsliga regleringen. 1809 års RF räknade inte från början med den lokala självstyrelsen som något m om ent i k o n stitu ­ tionen. Regleringen av den lokala självstyrelsen sågs i stället länge som ett äm ne för konungens ekonom iska lagstiftningsm akt. 1862 års kom m un­ reform genom fördes sålunda genom av konungen ensam utfärdade förordningar. Redan i sam band med representationsreform en 1866 fick em ellertid den rättsliga regleringen av kom m unerna en högre dignitet. I 57 § R F fastslogs då a tt kom m unallagar skulle stiftas gem ensam t av konungen o ch riksdagen, sam tidigt som den kom m unala beskattnings­ rätten fick e tt särskilt om näm nande. M otivet härtill var främ st den roll som de kom m unala försam lingarna enligt RO fick vid val till första kam m aren. Även om 1866 års grundlagsreform alltså stärk te ko m m u ­ nernas ställning kan deras plats i grundlagarna sägas vara blygsam i förhållande till den betydelse de har få tt i vårt samhälle. Både författningsutredningens och grundlagberedningens förslag till ny RF ger u ttry c k åt den betydelsefulla ställning i samhällslivet som kom m unerna har. De regler i förslagen som gäller kom m unerna är visserligen inte många eller ingående. I båda förslagen ges em ellertid på fram trädande plats u ttry c k för tanken a tt den kom m unala självstyrelsen hör till statsskickets grunder. Beredningens förslag innehåller sålunda i 1 kap. R F, som behandlar statsskickets grunder, en bestäm m else som förklarar a tt riket skall vara indelat i kom m uner och a tt m edborgarna i dessa skall företrädas av valda om bud som beslutar självständigt enligt lagarna. Beredningen använder därvid e tt kom m unbegrepp som in n e fa tta r alla slag av kom m uner. I en annan paragraf i samma kapitel heter det

vidare a tt statliga och kom m unala förvaltningsm yndigheter verkställer de beslutande organens föreskrifter. I anslutning till denna bestäm melse u tta la r beredningen i m otiven a tt all kom m unal förvaltning kan betraktas som en form av utövning av offentlig m akt, y tte rst delegerad av riksdagen. I 7 kap. RF har beredningen vidare tagit in föreskriften a tt varje kom m un äger ta ut sk att från kom m unens m edlem m ar för skötseln av kom m unens uppgifter enligt grunder som bestäm s i lag. I andra kom petensregler i 1 och 7 kap. i beredningens förslag till R F föreskrivs att regler om grunderna för ändringar i kom m unindelningen, om kom m unernas uppgifter och om grunderna för deras organisation och verksam het skall kunna ges endast i lag. Beredningen förklarar sin relativa återhållsam het i fråga om grundlags­ regleringen av kom m unernas ställning med hänvisning till a tt frågor som har sam band med den kom m unala självstyrelsen och med fördelningen av uppgifter m ellan staten och kom m unerna är förem ål för särskilda utredningar. Beredningen syftar på det arbete som bedrivs inom länsberedningen, utredningen om den kom m unala dem okratin och utredningen om kom rriunernas ekonom i. U nder rem issbehandlingen har bl. a. länsberedningen och den kom ­ m unalekonom iska utredningen intagit en positiv hållning till bered­ ningens förslag i sto rt till reglering av kom m unernas ställning. Svenska ko m m u n fö rb u n d et har förklarat sig inte vilja m otsätta sig att bered­ ningens förslag om den kom m unala självstyrelsen läggs till grund för lagstiftning. Åtskilliga rem issinstanser är därem ot k ritiskt inställda till beredningens förslag, bland dem Svenska landstingsförbundet och utredningen om den kom m unala dem okratin. En återkom m ande synpunkt är a tt pågående utredningar inte får tas till in täk t för e tt uppskov med en fastare förankring i grundlag av den kom m unala självstyrelsen. R elationerna mellan stat och kom m un har tilldragit sig särskild uppm ärksam het. K om m unerna anses av flera rem issinstanser ha fått en alltför under­ o rdnad och av staten beroende ställning i beredningens förslag. Bered­ ningens u tta la n d e om den kom m unala förvaltningen såsom y tte rst en delegerad statsm akt har m ött gensagor. Från flera håll fram förs önskem ål om a tt den kom m unala b esk attningsrätten skall få ett starkare skydd än enligt beredningens förslag. L andstingsförbundet och e tt par andra rem issinstanser föreslår att både landstingskom m unerna och de prim ära borgerliga kom m unerna bö r näm nas i grundlag. F ör min del finner jag det till en början vara angeläget understryka den stora betydelse som den kom m unala självstyrelsen har för den svenska dem okratin. Genom den kan dem okratins idé om m änniskornas medinflytande på angelägenheter som b erör dem förverkligas i vid om fattning. Viktiga sam hällsuppgifter kan decentraliseras till organ där de om besörjs under hänsynstagande till skiftande lokala förhållanden. I det kom m u­ nala livet fostras m edborgarna till e tt intresse och ett ansvarstagande för sam hällsfrågor som kom m er också riksstyrelsen till godo. Som jag redan har näm nt har den kom m unala verksam heten i vårt land successivt

expanderat. K om m unerna har blivit instrum ent för den samhälleliga reform politiken. T yngdpunkten i arbetsfördelningen inom den offentliga sektorn m ellan stat och kom m un har också successivt förskjutits till kom m unernas förm ån. Var jag n u har sagt ger vid handen a tt jag liksom beredningen anser a tt den ställning som k o m m unerna in ta r inom vårt dem okratiska samhälls­ system är sådan a tt den klart måste avspeglas i en ny grundlag. Enligt min m ening bö r kom m unernas roll i den svenska dem okratin i vissa avseenden kunna fram hävas starkare än som sk e tt i beredningens förslag. En betydelsefull fråga är i vilka avseenden kom m unernas ställning bör kom m a till u ttry c k i grundlag eller, med andra ord, vilka äm nen en grundlagsreglering angående kom m unerna bö r avse och vilken o m fattning den b ö r ha. Liksom på sin tid länsdem okratiutredningen anser jag att man också beträffande kom m unerna b ö r hålla fast vid principen a tt i RF inte skall tas in andra m ateriella bestäm m elser än sådana vilka in n e fa tta r de väsentliga grundsatser, som in te bö r kunna ändras annat än med anlitande av de kvalificerade regler som gäller för grundlagsstiftning. Det är med denna utgångspunkt främ st i tre hänseenden som en grundlags­ reglering avseende kom m unerna kan övervägas, nämligen i fråga om den kom m unala indelningens stru k tu r, innebörden i den kom m unala själv­ styrelsen och den därm ed förenade b esk attningsrätten sam t i fråga om form erna för den kom m unala verksam heten. Den borgerliga kom m unala verksam heten har alltsedan k o m m unrefor­ men 1862 varit förlagd till en lokal och en regional nivå, och har utövats av vad m an b rukar kalla prim ärkom m uner och sekundärkom m uner. F ör de lokala, prim ära kom m unerna används num era den enhetliga beteck­ ningen kom m un. Som sekundärkom m uner fungerar landstingskom m u­ nerna. D et kan enligt m in m ening med fog hävdas a tt den nu angivna grundläggande strukturen i den kom m unala indelningen inte b ö r kunna överges u tan sådana överväganden som föregår en grundlagsändring. Jag föreslår därför a tt det i en grundlagsbestäm m else i inledningskapitlet bör slås fast att det i riket skall finnas såväl prim ärkom m uner som sekundärkom m uner. En bestäm m else med denna innebörd anser jag inte föregripa resultatet av länsberedningens arbete. Den föreslagna regeln skänker em ellertid endast vaga hållp u n k ter för indelningen i kom m uner. Liksom beredningen anser jag därför a tt den bö r k om pletteras m ed en bestäm m else, som tillförsäkrar riksdagen ett avgörande inflytande på den kom m unala indelningen genom a tt slå fast att grunderna för ändringar i rikets indelning i kom m uner skall bestäm m as i lag. Med en sådan bestäm m else avses inte endast form ellt betonade regler om kom m unala indelningsändringar (jfr lagen (1919:293) om ändring i kom m unal och ecklesiastik indelning). I anslutning till praxis bö r också de m ateriella principerna fö r sådana indelningsreform er som den år 1952 avslutade storkom m unreform en o ch den nu pågående sammanläggningen av kom m uner inom kom m unblock anges i lag. Liksom hittills b ö r det ankom m a på regeringen a tt i de enskilda fallen förordna om ändring i den kom m unala indelningen.

Det andra äm net för en eventuell grundlagsreglering gäller, som fö ru t näm nts, innebörden av den kom m unala självstyrelsen och den därm ed förenade beskattningsrätten. I vårt land präglas förhållandet m ellan k om m unerna och statsm akterna och därm ed den kom m unala självstyrel­ sen av en helhetssyn. G enerellt sett gäller sålunda a tt sta te n och k om m unerna sam verkar på skilda om råden och i olika form er för att uppnå gem ensam m a samhälleliga mål. Utgår man från d etta sy n sätt, är det varken läm pligt eller möjligt a tt en gång för alla dra orubbliga och preciserade gränser i grundlag kring en kom m unal självstyrelsesektor. Arbets- och befogenhetsfördelningen mellan stat och kom m un m åste i stället i ganska vid o m fattning kunna ändras i ta k t med sam hällsutveck­ lingen. Vid en grundlagsreglering av h ithörande frågor måste beaktas att den kom m unala självstyrelsen är förem ål för överväganden inom olika statliga utredningar. U tredningsuppdragen b erör flera för kom m unerna b ety d el­ sefulla angelägenheter. Länsberedningen har sålunda att överväga up p ­ giftsfördelningen i stort mellan stat och kom m un samt frågan om ansvarsfördelningen mellan prim är- och sekundärkom m uner. Den kom ­ m unalekonom iska utredningen har i uppdrag a tt pröva frågan om en begränsning av den kom m unala beskattn in g srätten och m öjligheten att sam ordna den prim är- och sekundärkom m unala utdebiteringen. Liksom beredningen anser jag a tt resultatet av d e tta utredningsarbete in te bör föregripas genom m era kategoriska grundlagsföreskrifter, i all synnerhet som arb e tet rör frågor där grundlagsreglering för närvarande helt saknas eller är knapphändig. Vad jag hittills har fram hållit talar visserligen för att man ia k tta r återhållsam het när det gäller a tt i grundlag ange den kom m unala självstyrelsen. Det hindrar enligt min mening em ellertid inte a tt R F ger tydligt u ttry c k för vissa fundam entala drag i fråga om kom m unernas ställning i styrelseskicket. Genom lagstiftningen har som näm nts kom m unerna få tt betydelsefulla åligganden. Dessa uppgifter ger många gånger sto r handlingsfrihet åt kom m unerna. Av grundläggande betydelse fö r kom m unernas kom petens är em ellertid att de utöver sina särskilda åligganden har en fri sektor inom vilken de kan om besörja egna angelägenheter. Inom d etta om råde finns alltså utrym m e fö r en kom m unal initiativrätt. Denna in itiativrätt kan sägas bilda en kärna i den kom m unala självbestäm m anderätten som bör kom m a till klart u ttry c k i RF. Jag föreslår därfö r a tt det redan i RF:s inledande paragraf tas in en bestäm m else med innehåll att den svenska folkstyrelsen förverkligas fö ru to m genom e tt representativt och parla­ m entariskt statsskick också genom kum m unal självstyrelse. Det senare u ttry c k e t är visserligen obestäm t, men det kan likväl anses belysande när det gäller a tt ge u ttry c k åt principen om en självständig och inom vissa ram ar fri bestäm m anderätt för kom m unerna. Den kom m unala initiativrätten är starkt fö rb u n d en med den k o m m u ­ nala b eskattningsrätten. En ändamålsenlig avvägning mellan olika k o m ­ m unala ändam ål och åtgärder fö ru tsä tte r en k o m bination av politiskt och

ekonom iskt ansvar. Liksom beredningen anser jag a tt principen om rä tt för kom m unerna att utkräva sk a tt fö r a tt täcka m edelsbehovet skall förankras i grundlag. Jag fö ro rd ar em ellertid a tt principen kom m er till u ttry c k redan i 1 kap. R F om statsskickets grunder (5 §). De grunder efter vilka kom m unalskatt får tagas u t skall naturligtvis bestäm m as i lag. En bestäm m else om d e tta är i departem entsförslaget upptagen i 8 kap. 5 § RF. Den närm are ansvarsfördelningen mellan stat och kom m un bö r m ot bakgrund av vad jag nyss har sagt inte anges i grundlag. D ärem ot delar jag beredningens u ppfattning a tt RF bö r anvisa på vilket sätt kom m unernas uppgiftsom råde skall avgränsas. I princip bö r också här ställas kravet a tt lagform en skall anlitas. G enom kravet på riksdagens m edverkan skapas en garanti för att frågorna om de kom m unala arbetsuppgifterna blir förem ål för den allm änna d eb att och därav följande genom lysning som deras vikt fordrar. Jag föreslår en bestäm m else i äm net i 8 kap. 5 § RF. G enom att välja form uleringen a tt kom m unernas befogenheter och åligganden skall anges i lag har jag velat tydligt m arkera a tt kom m unerna också i fo rtsättningen skall ha sig tilldelade e tt om råde där de själva mera fritt bedöm er vilken verksam het som skall bedrivas. Det förhållandet a tt statsm akterna i särskilda fö rfattn in g ar har ålagt kom m unerna a tt sörja för b ety d an d e sam hällsuppgifter, vilka alltså blir obligatoriska för kom m unerna, sätter sin särskilda prägel på svensk offentlig förvaltning. Den o m fattan d e kom m unalisering av förvaltningen som har ägt rum bör stadfästas i grundlag. I 1 kap. 6 § RF föreslår jag i likhet med beredningen en bestäm m else som anger att det fö r den offentliga förvaltningen finns fö ru to m statliga också kom m unala förvalt­ ningsm yndigheter. I 11 kap. R F , som handlar om rättskipning och förvaltning, b ör em ellertid därutöver enligt min m ening tas in e tt i förhållande till beredningens förslag n y tt stadgande som direkt utsäger a tt förvaltningsuppgift kan an fö rtro s åt kom m un. I fråga om form erna f ö r den kom m unala verksam heten ansluter jag mig i sak till vad beredningen har föreslagit. Någon detaljerad grundlags­ reglering b ö r alltså inte kom m a i fråga. Tre grunddrag bö r em ellertid stadfästas i RF. F ör det första skall det givetvis fram gå att också den kom m unala självstyrelsen står på den allm änna och lika rö strätten s grund. Om d etta ges bestäm m elser i 1 kap. 1 § R F. F ö r det andra bör utsägas a tt även den kom m unala dem okratin är representativ. Jag föreslår i d e tta avseende a tt i 1 kap. 5 § R F tas in en bestäm m else om att b eslutanderätten i kom m unerna skall utövas av valda försam lingar. F ör det tredje bö r i R F ges en anvisning om den rådande fu n ktionsfördel­ ningen inom kom m unerna m ellan beslutande organ å den ena sidan och förvaltande och verkställande å den andra. Sådan anvisning ges genom bestäm m elserna i 1 kap. 5 och 6 §§ R F. Till det nu sagda kom m er a tt RF också i fråga om kom m unernas organisation och verksam hetsform er bör skydda den kom m unala självstyrelsen genom a tt reglera vem som har beslutanderätten. Principen b ö r vara a tt basreglerna — i den m ån de inte kan utläsas u r grundlag — bestäm s av riksdagen i lag. Den åsyftade ord­ ningen fram går av de bestäm m elser som jag föreslår i 8 kap. 5 § RF.

5.9 Medborgerliga fri- och rättigheter

Den politiska utvecklingen i Sverige visar a tt en dem okrati kan växa fram och befästas u tan a tt grundlagen innehåller några bindande regler om lagstiftningens innehåll i form av en fri- och rättighetskatalog av det slag som återfinnes i många utländska författningar. De fri- och rättigheter som i dag te r sig självklara för varje svensk m edborgare, såsom y ttrande- och inform ationsfrihet, religionsfrihet, föreningsfrihet och dem onstrationsfrihet, har tagit form genom a tt statsm akterna har reglerat och garanterat dem i vanlig lag. I e tt väsentligt hänseende - näm ligen i fråga om try ck frih ete n och rätten a tt ta del av allmänna handlingar — föreligger em ellertid grundlagsskydd genom tryckfrihetsförordningen. Vår enda m otsvarighet till de i utländska grundlagar förekom m ande rättighetskatalogerna, 16 § i nuvarande RF, är därem ot oklar till sin innebörd och erbjuder knappast någon garanti i rättslig mening för m edborgarnas fri- och rättigheter. Det nu sagda skall självfallet inte up p fattas så a tt de medborgerliga fri- och rättigheterna skulle vara mera oskyddade i vårt land än på andra håll. M edborgarnas främ sta skydd m ot övergrepp ligger och m åste ligga i det dem okratiska system et som sådant med fritt arbetande politiska partier som slår vakt om de grundläggande politiska rättig h etern a, med fria val byggda på allmän och lika rö strä tt, med behandling i riksdagen av lagförslag och m ed en vidsträckt allmän d ebatt. Den y tte rsta garantin för fri- och rättig h eter är dem okratins förankring i folkopinionen. Som e tt naturligt led i författningsreform en ingår a tt i grundlag införa bestäm m elser om de medborgerliga fri- och rättigheterna. Även om sådana bestäm m elser har en självklar plats i en m odern grundlag, kan em ellertid arten och o m fattningen av regleringen diskuteras. En utgångspunkt för regleringen av de medborgerliga fri- och rättig­ heterna är dock given, nämligen att den fö r all politisk verksam het i en dem okrati grundläggande tryckfriheten och rätten a tt ta del av allm änna handlingar, vilken b ru k ar benäm nas offentlighetsprincipen, liksom hittills skall vara skyddad på särskilt sätt i grundlag genom try ck frih etsfö ro rd ­ ningens utförliga bestäm m elser. Det är enligt min m ening viktigt att hålla i m innet a tt de m eningsskiljaktigheter som kan råda angående regleringen i grundlag av fri- och rättigheterna alltså ej till någon del gäller tryckfriheten och offentlighetsprincipen. I d etta sam m anhang kan också vara anledning att erinra om att förslag nyligen förelagts riksdagen (prop. 1973:33) om ändringar i tryckfrihetsförordningen som gäller offentlig­ hetsprincipens tilläm pning på bl. a. sådant inform ationsm aterial som behandlas med au tom atisk d atateknik. Vidare b ör framhållas att frågan om enhetlig reglering i grundlag av y ttra n d efrih e te n i massmedia f. n. utreds av m assm edieutredningen. Inom grundlagberedningen har frågan om regleringen i grundlag av övriga medborgerliga fri- och rättigheter gett upphov till skilda meningar. Bl. a. hävdades från vissa av beredningens ledam öter att de fri- och

rättig h eter som är av särskilt intresse för den politiska verksam heten b o rd e skyddas på särskilt sätt. Sålunda övervägdes ett krav på a tt lag som inskränker någon av dessa fri- och rättigheter skulle kunna beslutas endast med kvalificerad m ajoritet i riksdagen. A ndra ledam öter fann att svårigheter var förenade med denna lösning och pekade på att try c k ­ friheten redan åtn ju te r e tt m ycket stark t skydd i grundlag. Mot förslaget anfördes främ st a tt innebörden och räckvidden av sådana bestäm m elser — enligt vad grundlagberedningens undersökningar gav vid handen — var svåra a tt överblicka. Vidare anfördes a tt bestäm m elserna skulle kunna få till följd a tt de rättstilläm pande organen drogs in i politiska strider eftersom det i vissa fall skulle kunna ifrågasättas att fö rfattn in g ar som dom stolar och förvaltningsm yndigheter hade a tt tilläm pa ej tillkom m it i grundlagsenlig ordning. Inom beredningen förelåg enighet om a tt e tt krav på kvalificerad m ajoritet skulle innebära risker för tekniska kom plika­ tioner. Av andra led am ö ter hävdades a tt en ny R F skulle ge en felaktig bild av vårt samhälle, om den inte innehöll en program förklaring angående välfärdsstatens strävanden m ot ekonom isk, social och k ulturell utveckling och utjäm ning. H ärem ot invändes främ st att så allm änt form ulerade krav in te har sin plats i grundlag u ta n snarare hör hem m a i politiska partiers program . Beredningens samtliga ledam öter har funnit det angeläget att kunna lägga fram e tt så långt möjligt enhälligt förslag i de centrala frågorna om m edborgarnas rättig h eter gentem ot sam hället. Mot denna bakgrund enades ledam öterna om en lösning som bl. a. innebär a tt den nya grundlagen skall innehålla beskrivningar av de politiska fri- och rättig­ heterna och av den personliga friheten men a tt den sam tidigt skall medge a tt dessa fri- och rättig h eter begränsas genom lag antagen med vanligt m ajoritetsbeslut. Beredningen fö r inte heller fram något förslag att grundlagen skall innehålla krav på lagstiftningens innehåll i form av en allmän program förklaring om den statliga verksam hetens mål. Den valda lösningen innebär slutligen att grundlagen inte uppställer något förbud för de rättstilläm pande organen a tt utöva den lagprövningsrätt som har utvecklats i praxis. B eträffande vissa särskilda frågor av rättig h etsk arak tär föreslår bered­ ningen em ellertid regler som är bindande för lagstiftaren. I förslaget till R F återfinnes sålunda förbud m ot tillfälliga dom stolar, m ot retroaktiva straffdom ar och m ot landsförvisning av svensk m edborgare samt ett förbud a tt beröva en här i riket bosatt svensk m edborgare hans m edborgarskap. Till denna kategori av föreskrifter räknar beredningen också e tt stadgande om rä tt för den, som av annan m yndighet än dom stol har blivit döm d till straff eller om händertagen m ot sin vilja, a tt få sin sak prövad av dom stol eller, i vissa fall, av dom stolsliknande organ. Här kan också näm nas en föreskrift som innebär a tt ersättning alltid skall utgå vid expropriation och annat sådant förfogande. R em isskritiken m ot beredningens förslag vad gäller reglering av de medborgerliga fri- och rättigheterna följer i sto r utsträckning samma

1 3 Riksdagen 1973. 1 sami. N r 90 * *

linjer som den diskussion inom beredningen som ledde fram till förslaget. Vissa rem issinstanser för sålunda fram krav på a tt grundlagen skall innehålla en program förklaring om den statliga verksam hetens inriktning. A ndra instanser efterlyser e tt starkare skydd fö r de politiska fri- och rättigheterna än vad som ligger i kravet på lagform för inskränkningar i dessa. I det föregående har jag som min uppfattn in g u tta la t a tt grundlagens huvuduppgift bör vara a tt bestäm m a form erna fö r den samhälleliga verksam heten. Det är i en dem okrati av särskild betydelse a tt de politiska spelreglerna inte kan m anipuleras. Det är därför i första hand dessa regler som bö r o m fattas av grundlagsskydd. Jag har em ellertid sam tidigt fram hållit som naturligt a tt vid en reform av vår fö rfattn in g också samhällsverksam hetens inriktning i vissa särskilt viktiga hänseenden kom m er till u ttry c k . Jag anser sålunda a tt i grundlagen bö r föras in vad som kan kallas för en program förklaring för den samhälleliga verksam he­ ten. En sådan förklaring kan visserligen in te ges rättsligt bindande karaktär. D etta hindrar em ellertid inte a tt den kan få betydelse för samhällsutvecklingen genom a tt ställa upp mål för statsm akternas handlande. Den viktigaste grundsatsen bakom all samhällelig verksam het bör vara att denna y tte rst skall vara inriktad på a tt åstadkom m a rättvisa och jäm likhet mellan m edborgarna. D enna princip bör enligt m in mening slås fast i grundlagen. I grundlagstexten bö r vidare till konkretisering av den grundläggande principen anges vissa för m edborgarna särskilt viktiga om råden där denna bör kom m a till u ttry c k . Jag tän k er här på rätten till utbildning och arbete sam t på sam hällets strävan a tt bereda alla medborgare social trygghet. Enligt min mening är det inte onaturligt a tt åtm instone i vissa väsentliga hänseenden närm are ange målen för sam hällets verksam het i grundlag. Beredningen har föreslagit a tt grundlagen skall innehålla en bestäm m else om skydd för enskildas egendom av innebörd, att egendom som någon h ar förvärvat får tagas från honom genom expropriation eller annat sådant förfogande endast om ersättning utgår enligt grunder som bestäm m es i lag. Jag är in te främ m ande för beredningens tanke att R F b ö r innehålla en bestäm m else om den enskildes egendom strygghet. Regeln b ö r em ellertid ges en mer allm änt hållen utform ning än i beredningens förslag för a tt b ättre svara m ot den sakliga innebörd som beredningen to rd e ha avsett att bestäm m elsen skulle ha. Den kom m er också härigenom a tt såsom närm are utvecklas i specialm otiveringen stå i b ättre överensstäm m else med vissa föreskrifter i gällande rätt. Enligt m in m ening skulle en grundlagsreglering, som gäller den enskildes ekonom iska trygghet, vara ofullständig och missvisande, om den inte också slog fast den enskildes rä tt till trygghet i arbetsanställningen och till inflytande över sina arbetsförhållanden. Jag förordar av denna anledning a tt RF får innehålla e tt stadgande till skydd också för denna rätt. Till de nu näm nda stadgandena som ta r sikte på vissa väsentliga

trygghetsfrågor återkom m er jag i specialm otiveringen. Jag vill em ellertid redan här fram hålla a tt dessa stadganden, i likhet med den allmänna program förklaring som jag h ar behandlat i det föregående, inte är u tform ade som rättsligt bindande föreskrifter utan anger mål för sam hällets verksam het. Några av de rem issinstanser som vill ha e tt starkare skydd för de politiska fri- och rättigheterna än det av beredningen föreslagna, anser att den om ständigheten att Sverige har anslutit sig till konventioner om mänskliga fri- och rättig h eter b ör slå igenom i en ny grundlag. Det har förordats a tt m an bör överväga e tt grundlagsstadgande om a tt bestäm m el­ serna i de k onventioner av d etta slag som Sverige har anslutit sig till skall tilläm pas n ationellt. F ör egen del anser jag a tt konventionernas främ sta värde för den enskilde ligger i själva konventionsinnehållet och i att Sverige genom a tt ansluta sig till konventionerna förp lik tat sig att respektera dessa. Vad särskilt gäller den europeiska konventionen om de mänskliga rättig h etern a (europarådskonventionen) finns dessutom ett speciellt kontrollsystem som Sverige har u n d erk astat sig. I d etta ingår bl. a. en rätt fö r en enskild person, som anser a tt en av sam hället vidtagen åtgärd inkräktar på hans rättig h eter enligt konventionen, att hos den europeiska kom m issionen fö r de mänskliga rättigheterna, som är e tt organ för utredning och förlikning, påkalla u tredning i frågan. En fråga om åsidosättande av konventionens bestäm m elser kan vidare under vissa fö ru tsättningar av kom m issionen eller av den berörda staten hänskjutas till den europeiska dom stolen för de mänskliga rättigheterna. I den mån en lag i u n d ertecknande stat befinns strida m ot konventionen är staten skyldig a tt ändra lagstiftningen. A tt ta ytterligare e tt steg och införliva rättighetskonventionerna med svensk rä tt stö ter em ellertid på praktiska och tekniska svårigheter. Särskilt bö r pekas på den brist på enhetlig juridisk term inologi som ofta utm ärker k onventionstexterna. Härtill kom m er a tt den teknik som har använts vid k o n stru k tio n en av konventionerna i hög grad skiljer sig från svensk lagstiftningsteknik. K onventionerna läm par sig därför inte för en direkt tilläm pning i enskilda tvister inför svenska dom stolar och m yndig­ heter. Man m åste räkna med a tt e tt införlivande av konventionerna med svensk grundlag i åtskilliga fall skulle kunna m edföra ovisshet om vad som gäller i detalj på olika rättsom råden. Enligt min u p p fattn in g b ö r man sträva e fte r a tt i grundlag på lämpligt sätt reglera e tt begränsat antal fri- och rättig h ete r som allm änt anses vara av särskild betydelse. Regleringen bö r självfallet inte ha sådant innehåll a tt den omöjliggör eller allvarligt försvårar lagstiftning till skydd för väsentliga samhälleliga eller enskilda intressen. Så t. ex. måste rätten att meddela uppgifter och upplysningar kunna begränsas av hänsyn till rikets säkerhet. Det måste vidare — för a tt ta e tt an n at exem pel — vara möjligt a tt göra de inskränkningar i den personliga friheten som erfordras för a tt man skall kunna förebygga och beivra b ro tt eller för a tt man i vissa fall skall kunna bereda personer erforderlig vård. Om jag skall ta e tt tredje

exem pel kan jag näm na dem onstrationsfriheten. Det är u p penbart att en vidsträckt d em onstrationsfrihet är e tt stark t dem okratiskt intresse. Det är em ellertid lika uppenbart a tt dem onstrationsfriheten i den praktiska tilläm pningen måste kunna begränsas med hänsyn bl. a. till trafikför­ hållanden och allmän ordning. Man kan från de utgångspunkter som jag nu har angett tän k a sig flera sätt a tt utfo rm a en grundlagsreglering av medborgerliga fri- och rättighe­ ter. Den m etod som har valts av grundlagberedningen i fråga om den personliga friheten och de politiska fri- och rättig h etern a går ut på att man i allmänna ordalag beskriver dessa i grundlag och i övrigt begränsar sig till att ange a tt inskränkningar i fri- och rättig h etern a får föreskrivas endast i lagform. Regler av d e tta slag kom m er närm ast a tt fungera som en kom petensreglering som drar upp gränsen m ellan regeringens och riks­ dagens norm givningsm akt. Som e tt särskilt m om ent tillkom m er em eller­ tid a tt grundlagen ger besked om vad som skall gälla i den mån lagbestäm m elser saknas. Om man vill ge fri- och rättigheterna e tt starkare skydd är flera m öjligheter te o re tisk t tänkbara. E tt alternativ som ibland diskuteras innebär a tt m an uppställer e tt krav på en särskild procedur - exempelvis beslut med kvalificerad m ajoritet eller beslut i den ordning som gäller för grundlagsändring — vid stifta n d et av lagar som inskränker de i grundlagen angivna fri- och rättigheterna. Denna lösning har em ellertid avgörande nackdelar. Om man låter e tt sådant skydd avse samtliga de fri- och rättigheter som anges i beredningens förslag, kom m er som beredningen har påvisat (jfr de.n vid b etän k an d et fogade bilagan 3) den särskilda beslutsregeln a tt gälla i fråga om viktiga bestäm m elser i brottsbalken, krim inalvårdslagstiftningen, socialvårdslagstiftningen, central lagstiftning med anknytning till försvarsväsendet och betydelsefull lagstiftning av polisiär natur. Bl. a. kom m er ingen straffbestäm m else med frihetsstraff i skalan a tt k unna beslutas annat än i den särskilda ordningen. Detta innebär i sin tu r att skyddet kom m er a tt sträcka sig långt u ta n fö r de ty p isk t politiska rättigheterna och gälla också t. ex. näringsverksam het och andra frågor av ekonom isk natur. Om man å andra sidan försöker göra undantag från kravet på kvalificerad m ajoritet i fråga om vissa frihetsberövanden, m öter man besvärliga gränsdragningsproblem . Som exem pel härpå kan näm nas a tt skilda m eningar kan göra sig gällande i frågan huruvida föreskrifter om sådana straffprocessuella frihetsberövan­ den som häktning och anhållande eller om sådana frihetsberövanden som förekom m er i olika vårdlagar bö r om fattas av kravet på särskild besluts­ ordning eller ej. E tt annat om råde där m eningarna kan b ry ta sig gäller frihetsinskränkningar av det slag som ligger i föreskrifterna om värnplikt, civilförsvarsplikt o ch annan tjänsteplikt. En regel a tt sådana föreskrifter får beslutas endast med kvalificerad m ajoritet skulle kunna innebära att försvarspolitiken i viktiga hänseenden kom a tt bestäm m as av en m inoritet inom riksdagen. Det senast anförda exem plet leder över till en annan aspekt på den nu behandlade frågan. Hur man än avgränsar det om råde, som skall om fattas

av e tt krav på särskild beslutsordning, kvarstår a tt räckvidden av d etta krav inte kan till fullo överblickas. Det finns all anledning att befara att det särskilda skyddet under alla om ständigheter kom m er att o m fatta också föreskrifter i äm nen där skilda politiska uppfattn in g ar och sam­ hälleliga värderingar gör sig gällande utan a tt de aktuella spörsm ålen i praktiken h ar något rimligt sam band med enskildas fri- och rättigheter. 1 sådana fall skulle en särskild beslutsregel på e tt otillbörligt sätt kom m a i strid med den för den dem okratiska beslutsordningen grundläggande m ajoritetsprincipen. En reglering som uppställer krav på särskild beslutsordning för rättighetsinskränkande norm givning m edför även andra svårigheter. Som ett exem pel bland många på de lagtekniska problem man m öter när man försöker a tt i grundlag u tform a en reglering av d etta slag kan näm nas de fall där olika ty p e r av rättigheter b ry ter sig m ot varandra. Jag behöver i d etta sam m anhang endast peka på straffstadgandet om störande av förrättning eller allmän sam m ankom st i vilket y ttran d efrih eten står m ot dem onstrationsrätten och m ötesfriheten. I sådana fall m edför kravet på särskild beslutsordning för inskränkning av en rättighet svårigheter a tt genom positiva lagbestäm m elser skydda en m otstående rättighet. Om man uppställer e tt krav på kvalificerad m ajoritet eller på någon annan särskild procedur vid stifta n d et av lagar som inskränker de grundlagsfästa fri- och rättigheterna m åste man som jag redan har a n ty tt räkna med a tt räckvidden av d etta krav kan kom m a att bli om stridd. D etta kan i viss mån m otverkas genom a tt man i grundlagen preciserar och begränsar varje rättighetsregels tilläm pningsom råde. Det ligger em el­ lertid i sakens n a tu r a tt en sådan reglering fö r a tt m edföra önskat resultat måste bli m ycket utförlig. Jag vill i d e tta sam m anhang erinra om a tt det för a tt åstadkom m a en effektivt skyddande o ch sam tidigt praktiskt användbar reglering i fråga om endast två särskilda fri- och rättigheter — try ck frih eten och rätten a tt ta del av allm änna handlingar — har krävts en särskild grundlag - tryckfrihetsförordningen — innehållande mer än 100 paragrafer, en sekretesslag, innehållande närm are 50 paragrafer sam t en rik flora särskilda sekretessbestäm m elser. Det är enligt min uppfattn in g ute slu te t a tt i grundlagen undanröja alla oklarh eter i en rättighetsreglering som spänner över så vida fält som d et här är fråga om . Det föreligger d ärför en b ety d an d e risk för att en dom stol eller annan m yndighet intar en annan stå n d p u n k t än riksdagen i frågan, huruvida en lag inskränker en grundläggande rättighet, och till följd därav anser en lag som har antagits enligt de vanliga reglerna för lagstiftning vara ogiltig. D etta kan i sin tu r kom m a a tt m edföra att grundlagsenligheten i u tfärdade lagar ofta sätts i fråga sam t m edföra k o n flikter mellan riksdagen och de rättstilläm pade organen, ko n flik ter som på lång sikt kom m er a tt förringa allm änhetens fö rtroende för lagar som har u tfärdats i behörig ordning. Med d e tta sista är jag inne på den i själva verket tyngst vägande invändningen m ot vaije system som bygger på a tt lagar i vissa icke närm are preciserade äm nen skall beslutas med kvalificerad m ajoritet. Varje system av d e tta slag skapar inte bara risker fö r olustiga procedur­

strider i riksdagen u ta n innebär också, och fram för allt, på sikt en påtaglig risk för politisering av dom stolarna till nackdel både för d em okratin och rättssäkerheten. Av de skäl som jag nu har an fö rt anser jag mig inte kunna förorda att det i en ny RF förs in en m era generellt utform ad rättighetsreglering som ställer upp gränser för lagstiftarens handlingsfrihet. Jag ansluter mig i stället till den av beredningen föreslagna lösningen, vilken inte är förenad med de allvarliga olägenheter som följer med de andra lösningar jag har redogjort för. G enom den av beredningen föreslagna regleringen säkerstäl­ les a tt alla inskränkningar i de grundläggande fri- och rättigheterna kom m er a tt beslutas av folkets valda företrädare under den offentlighet och den allm änna d eb att som följer med en riksdagsbehandling. Som jag redan har n äm nt föreslår beredningen a tt R F beträffande vissa särskilda frågor skall innehålla regler som begränsar lagstiftarens h and­ lingsfrihet. De flesta av dessa regler — bl. a. fö rbuden m ot retroaktiv straffrättskipning och m ot landsförvisning av svensk m edborgare sam t fö rb u d e t att beröva här i riket b o sa tt svensk m edborgare hans m edborgar­ skap — är em ellertid enligt beredningens förslag form ellt riktade till de rättstilläm pande organen och innebär a tt dessa får en grundlagsfäst skyldighet att sätta föreskrifter som kränker ifrågavarande förbud åt sidan. Några rem issinstanser har föreslagit a tt de nu näm nda stadgandena i stället skall riktas till de norm givande organen. Jag ansluter mig till denna uppfattning. D et är enligt min åsikt m indre tilltalande a tt grundlagen skall synas fö ru tsätta a tt statsm akterna kom m er a tt besluta föreskrifter som m yndigheterna inte får följa. Som jag kom m er att utveckla närm are i d et följande, fö ru tsätter jag att den lagprövningsrätt som fö r närvarande får anses tillkom m a de rättstilläm pande organen skall bestå även efter antagandet av en ny R F . Även med den av mig förordade u tform ningen av bestäm m elserna kom m er alltså dom stol att kunna åsidosätta lag eller annan författn in g , om lagen eller fö rfattningen står i u pp en b ar strid med en grundlagsbestäm m else. Beredningens förslag a tt i grundlag skriva in e tt förbud m ot retroaktiv straffrättskipning har inte fö ran lett några invändningar under rem issbe­ handlingen. Detsam m a gäller i fråga om det föreslagna fö rb u d et m ot tillfälliga dom stolar. Jag anser liksom beredningen a tt de för rättsstaten u tm ärkande principer som ligger bakom förslaget i dessa delar bör k om m a till u ttry c k i en ny R F. Som jag redan har näm nt bö r fö rbudet m ot retroaktiv straffrättskipning em ellertid ersättas med e tt förbud m ot retroaktiv normgivning på straffrätten s om råde. Jag delar beredningens u p p fattn in g a tt den m edborgarna tillkom m ande rä tte n a tt vistas i riket är av så väsentlig betydelse a tt den bör slås fast i grundlag. Liksom beredningen anser jag vidare a tt en bestäm m else som slår fast denna rä tt bö r k om pletteras med e tt förbud m ot a tt beröva en här i riket bosatt svensk m edborgare hans m edborgarskap. I överensstäm ­ melse m ed vad jag tidigare har sagt bör ifrågavarande föreskrifter utform as så a tt de riktas till de norm givande organen. Det av beredningen föreslagna stadgandet om rä tt fö r den, som av

annan m yndighet än dom stol har blivit döm d till straff eller om h än d erta­ gen m ot sin vilja, a tt få sin sak prövad av dom stol eller, i vissa fall, av dom stolsliknande organ har u tsa tts för kritik u nder rem issbehandlingen av innebörd a tt stadgandet i sin föreslagna lydelse leder till en k onflikt med nu gällande lagstiftning om strafföreläggande och ordningsbot. Denna kritik är enligt min uppfattn in g befogad och har fö ran lett mig att begränsa stadgandets tilläm pningsom råde till a tt avse enbart frihetsberövanden. H ärm ed to rd e man bevara det från m edborgarnas synpunkt väsentligaste av beredningens förslag i denna del. I grundlagberedningens förslag har bestäm m elserna om de politiska frioch rättigheterna tagits in i 7 kap. om lagar och lagstiftning, m edan föreskrifterna om förbud m ot retroaktiva straff, m ot landsförvisning av svensk m edborgare och m ot berövande av svenskt m edborgarskap återfinnes i 10 kap. om rättskipning och förvaltning. I samma kapitel har beredningen tagit in den regel om skydd m ot expropriation utan ersättning som jag har näm nt i det föregående sam t föreskriften om rätt till dom stolsprövning av beslut om frihetsberövande m. m. U nder rem issbehandlingen har från en del håll förordats a tt den nya RF skulle innehålla e tt särskilt kapitel om grundläggande fri- och rättigheter. Som jag redan har näm nt bör enligt min m ening de av beredningen föreslagna reglerna av rättighetskaraktär utökas m ed en allmän program förklaring om den samhälleliga verksam hetens inriktning och med en regel om arbetstagares r ä tt till trygghet i sin anställning m. m. Det blir då naturligt a tt samla de viktigaste rättighetsreglerna i e tt särskilt kapitel, som bör följa närm ast efter det inledande kapitlet om stats­ skickets grunder. Enligt min m ening bör e tt sådant kapitel om grundläg­ gande fri- och rättig h eter (2 kap. i departem entsförslaget) inledas med den allm änna program förklaringen. D ärefter bö r följa de bestäm m elser som ta r sikte på den enskildes ekonom iska trygghet och hans m öjligheter a tt påverka sina anställningsförhållanden. K apitlet bör avslutas med föreskrifterna om de politiska fri- och rättigheterna. F öreskrifterna om förbud m ot retro ak tiv strafflagstiftning, m ot landsförvisning av svensk m edborgare och m ot berövande av svenskt m edborgarskap har så nära sam band med reglerna om normgivningen a tt de b ö r föras in i det kapitel som behandlar denna fråga (8 kap. i departem entsförslaget). F öreskriften om rä tt till dom stolsprövning av beslut om frihetsberövande har enligt min mening sin naturliga plats i det kapitel som behandlar rättskipning och förvaltning (11 kap. i departem entsförslaget). En särskild fråga är i vilken utsträckning m an bör göra grundlagens regler om fri- och rättigheter tillämpliga även i fråga om här i riket bosatta personer som inte är svenska medborgare. F ö rfattningsutredningen hade i sitt förslag till RF tagit in e tt stadgande enligt vilket utlänning här i riket skulle åtn ju ta fri- och rättig h eter i likhet med svensk m edborgare, såvitt inte annat var särskilt stadgat. I grundlagberedningens förslag avser reglerna om de politiska frioch rättigheterna sam t om den personliga friheten endast svenska m edborgare. D etsam m a gäller i fråga om rä tte n för den som av annan anledning än b ro tt har blivit om händertagen tvångsvis att få o m h än d erta­

gandet prövat av dom stol. Stadgandena om förbud m ot landsförvisning o ch berövande av m edborgarskap kan självfallet inte ta sikte annat än på svenska m edborgare. I övrigt är de av beredningen föreslagna reglerna tilläm pliga även i fråga om andra än svenska m edborgare. E tt par rem issinstanser h ar hävdat a tt grundlagen bör ge här b o satta utlänningar e tt starkare skydd än vad beredningen har föreslagit. Enligt dessa instanser bör i princip samma regler gälla för utlänningar som för svenska m edborgare. En här i riket bosatt utlännings rättsställning skiljer sig på ett avgörande sätt från en svensk m edborgares genom att endast den svenska m edborgaren har en ovillkorlig rätt a tt uppehålla sig i riket och a tt bereda sig sin utk o m st här. Så länge denna grundläggande skillnad består, kom m er e tt grundlagsskydd i andra hänseenden fö r här i riket b o satta utlänningar a tt te sig synnerligen ofullkom ligt. E n rä tt a tt ge u ttry c k för meningar eller att delta i allm änna sam m ankom ster är sålunda av begränsat värde, om utlänningen inte har någon garanti för a tt få ett kanske kortvarigt uppehållstillstånd förlängt. H ärtill kom m er a tt det finns e tt legitim t behov av a tt i fråga om utlänningar i vissa hänseenden kunna göra inskränkningar i den personliga friheten och i de politiska frioch rättigheterna i annan form än lagstiftningens. Som exem pel härpå kan näm nas 14 § utlänningslagen som tillåter Kungl. Maj:t att inskränka utlänningars rä tt a tt uppehålla sig inom visst om råde. Jag kan vidare erinra om den befogenhet som 34 § utlänningslagen ger Kungl. Majit a tt föreskriva inskränkningar och villkor för utlännings vistelse i riket. Vad gäller frågan om rätten till dom stolsprövning av frihetsberövande åtgärd vill jag påpeka att någon sådan m öjlighet inte föreligger vad gäller tagande i förvar av utlänning enligt 35 § utlänningslagen. Vad jag nu har sagt leder till den slutsatsen att d e t, såvitt gäller de politiska rättigheterna och rörelsefriheten, inte torde vara möjligt a tt i grundlag bereda här i riket b o satta personer som inte är svenska m edborgare e tt starkare skydd än vad som gjordes i författningsutredningens förslag. En sådan regel, som innebär a tt skyddet kan genom bry­ tas av föreskrifter av vilken k o n stitu tio n e ll valör som helst, saknar em ellertid enligt min mening självständig rättslig betydelse. I fråga om tryggande av utlänningarnas rättsställning b ö r man enligt m in m ening i stället fo rtsätta på den väg som man h ittills har b e trä tt, nämligen att efter överenskom m elser med andra länder genom vanlig lagstiftning till­ försäkra de här bosatta utlänningarna sam m a förm åner som svenska m edborgare. Som jag har näm nt i det föregående fö ru tsä tte r jag i likhet med beredningen a tt den s. k. lagprövningsrätt som har utvecklats i rättspraxis skall bestå även efter antagandet av den nya R F. D enna r ä tt har hittills i huvudsak kom m it till u ttry c k genom dom stolsavgöranden. Den torde em ellertid få anses tillkom m a samtliga organ som tilläm par rättsregler under utövande av rättskipning eller offentlig förvaltning. Lagprövnings­ rätten som den har u tfo rm ats i rättspraxis, kan, k o rt u ttry c k t, sägas innebära a tt en m yndighet har rä tt — och skyldighet — a tt i sin

rättstilläm pande verksam het sätta åt sidan en föreskrift sorn strider m ot en bestäm m else i en författning av högre k o n stitu tio n e ll valör. Vanlig lag får med andra ord vika för grundlag. H ärför krävs em ellertid a tt den ifrågasatta lagen stå r i uppenbar strid m ed en klar bestäm m else i grundlag. Självfallet bö r d et också i fo rtsättningen vara så a tt e tt ak tsty ck e, som utger sig för a tt vara en författning m en som över huvud taget inte härrör från e tt organ som är behörigt a tt besluta författningar, inte skall tilläm pas av m yndigheterna. Vad gäller frågan om k o n flik te r m ellan fö rfattn in g ar på skilda konstitu tio n ella nivåer — ko n flik ter som kan bestå i a tt en viktig form föreskrift i en högre författning har satts åt sidan vid tillkom sten av en lägre, i att e tt organ har beslutat en viss fö rfattn in g i klar strid med en kom petensföreskrift i en högre författning eller i a tt två fö rfattningar av olika valör innehåller m ot varandra up p en b art stridande m ateriella föreskrifter — är d et också naturligt a tt d et i enlighet med den praxis som har utvecklat sig fo rtfaran d e gäller a tt en föreskrift i en författning av högre valör skall äga företräde fram för en föreskrift av lägre valör. D etta betraktelsesätt är uppenbarligen en föru tsättn in g för att regler om e tt särskilt grundlagsstiftningsförfarande och grundlagsregler om a tt vissa föreskrifter endast får beslutas genom lag skall ha någon mening. D et kan därför sägas stå i överensstäm m else med in ten tio n ern a bakom grundlagens regler i dessa hänseenden a tt man även i fo rts ä tt­ ningen tillåter en dom stol eller förvaltningsm yndighet a tt i e tt anhängigt ärende beakta exempelvis e tt upp en b art frångående av grundlagens kom petensfördelning m ellan riksdag och regering. T ydligt är a tt en lagprövningsrätt med den o m fattning som jag nu har angett liksom hittills får ringa eller ingen praktisk betydelse. A tt gröva form fel eller andra uppenbara åsidosättanden av grundlagsregler skulle förekom m a vid normgivningen fram står som i hög grad osannolikt, i all synnerhet som de regler om fördelningen av norm givningskom petensen som nu föreslås är så u tform ade a tt de m edger e tt visst spelrum för de norm givande organen.

5.10 Normgivningsmakten

De centrala statsorganen i en parlam entarisk stat, folkrepresentationen och regeringen, kan sägas ha till huvuduppgift a tt leda sam hällsutveck­ lingen och a tt bestäm m a den offentliga verksam hetens inriktning i sto rt. I betydande utsträckning fullgör de denna uppgift genom normgivning, dvs. genom a tt besluta föreskrifter som blir bestäm m ande för m yndig­ heters och enskildas handlande. Det är en i vår k u ltu rk rets allm änt om fattad åsikt a tt normgivningen inom de för m edborgarna viktigaste äm nesom rådena bö r utövas av folkrepresentationen eller i varje fall under dess m edverkan. D etta synsätt ligger bakom uppfattningen, a tt folket genom folkrepresentationen skall ha del i besluten om de norm er som föreskriver inskränkningar i m edborgarnas frihet eller rätt till egendom . Det har u nder infly tan d e av e tt natu rrättslig t betraktelsesätt hävdats a tt i själva verket endast norm er

som har sådant innehåll skulle vara a tt b etra k ta som lagar. Lagbegreppet skulle således vara m ateriellt bestäm t. I 1809 års RF avspeglas e tt härifrån delvis avvikande sätt att se på lagbegreppet. I d et beröm da m em orialet från 1809 års k o n stitu tio n su t­ skott talas visserligen bl. a. om ” lagar i deras egentliga bem ärkelse” och om ” rikets civil- och krim inallagar samt det gällande rättegångssättet” . Den grundläggande bestäm m elsen om dessa lagar, vilka för sin tillkom st kräver riksdagens m edverkan, återfinns i 87 § 1 mom. R F . Men därutöver används u ttry c k e t lag även för a tt beteckna vissa författningar som har e tt vidare innehåll och som beslutas av konungen (89 § RF). Till om rådet för den lagstiftning som skall äga rum under riksdagens m edverkan hänförs enligt 87 § RF ” allm än civil- och kriminallag” . D etta begrepp to rd e i huvudsak o m fatta de bestäm m elser som ingick eller ansågs böra ingå i 1734 års lag. D äijäm te förs genom särskilda bestäm m elser i RF föreskrifter i vissa speciella äm nen in u n d er riksdagens m edbestäm m ande. I övrigt ligger norm givningsm akten hos konungen. N um era reserveras beteckningen lag för författningar som har tillkom ­ m it genom sam fällt beslut av Kungl. Maj:t och riksdagen. I den m ån R F uttryckligen föreskriver denna form för föreskrifter i vissa äm nen, kan m an således säga a tt vårt nuvarande lagbegrepp är m ateriellt bestäm t. Em ellertid öppnas genom 89 § R F en möjlighet fö r Kungl. Maj:t a tt hänskjuta förslag till författn in g ar inom Kungl. Maj:ts beslutsfär till riksdagen för prövning enligt reglerna om allmän civil- och kriminallag. F ö rfattn in g ar som har tillkom m it på d e tta sätt kan sägas vara lagar inte i kraft av sitt innehåll u tan på grund av den form i vilken de har tillkom m it, nämligen genom sam fällt beslut av Kungl. Maj:t och riksdagen. I d etta sam m anhang bör näm nas a tt enligt vedertagen uppfattn in g en samfällt stiftad lag — oavsett om den sam fällda lagstiftningens form i det särskilda fallet är föreskriven i RF eller ej - kan ändras eller upphävas endast genom sam fällt beslut av Kungl. Majit och riksdagen. Man brukar för denna grundsats använda beteckningen den form ella lagkraftens princip. I författningsutredningens förslag används e tt lagbegrepp som ansluter till den praxis som gäller nu. Lagbegreppet är alltså inte i förslaget begränsat till a tt o m fatta föreskrifter i vissa särskilda äm nen. Enligt utredningen skulle term en lag avse generella rättsregler och användas i första hand för att b eteckna författningar, som innehöll så väsentliga rättsregler, a tt de för sin tillkom st krävde riksdagsbeslut. Förslaget innebar visserligen den avvikelsen från gällande rätt, att lag skulle stiftas av riksdagen ensam. U tredningen bestäm de em ellertid lagom rådets o m fattning på i princip sam m a sätt som om rådet för den sam fällda lagstiftningen anges i 1809 års R F. I skilda bestäm m elser i förslaget näm ndes sålunda olika äm nen som skulle regleras genom lag. 1 övrigt skulle norm givningsm akten tillkom m a regeringen. Förslaget öppnade sam m a möjlighet till utvidgning av lagom rådet som 1809 års R F . Regeringen skulle alltså k unna förelägga riksdagen e tt författningsförslag i en fråga i

vilken regeringen var behörig att besluta, för a tt riksdagen skulle antaga förslaget som lag. Den form ella lagkraftens princip grundlagsfästes genom en särskild föreskrift. G rundlagberedningens syn på lagbegreppet skiljer sig inte på något avgörande sätt från den åskådning som ligger bakom fö rfattningsutredningens förslag. Beredningen anser sålunda a tt en lag till sin ty p är en föreskrift med generell giltighet. G rundlagen bö r em ellertid inte hindra a tt lagform en i undantagsfall begagnas för en föreskrift som sy ftar till att lösa något enstaka kon k ret problem . I likhet med författningsutredningen föreslår beredningen a tt lag skall stiftas av riksdagen ensam. Bered­ ningen ansluter sig till vedertagen teknik genom a tt i sitt förslag till RF ange e tt antal äm nen som skall regleras genom lag. Den går em ellertid längre än 1809 års RF och författningsutredningen när d e t gäller m öjligheterna a tt utvidga lagom rådet u töver det i lagtexten särskilt an­ givna. Enligt beredningen skall riksdagen sålunda i princip k unna av egen k raft stifta lag i vilket äm ne som helst. E n i system et inbyggd spärr — riksdagen skall k unna gå u ta n fö r det i RF beskrivna lagom rådet endast om regeringen har underlåtit a tt inom skälig tid efterkom m a en av riksdagen gjord fram ställning om viss normgivning - kan inte sägas rubba den grundläggande principen bakom beredningens förslag att all normgiv­ ning y tte rst skall om fattas av riksdagens kom petens. I den m ån riksdagen beslutar föreskrifter utan fö r det om råde inom vilket den m åste besluta genom lagstiftning, skall d et enligt beredningen stå riksdagen fritt att använda lagform en, om den anser d e tta ändam ålsenligt. Riksdagen skall em ellertid i sådana fall också k u n n a välja en annan form för sina beslut. Liksom författningsutredningen föreslår beredningen a tt den form ella lagkraftens princip grundlagsfästes. Jag delar i allt väsentligt beredningens syn på lagbegreppet. Enligt m in m ening ligger i lagbegreppet först och främ st att d etta endast kan o m fatta rättsregler. Sådana regler kännetecknas i princip av a tt de är bindande för m yndigheter och enskilda. Av det för rättssta ten u tm ärk an ­ de kravet på normmässig behandling av m edborgarna följer vidare a tt en rättsregel skall vara en generell föreskrift. Till dessa egenskaper som u tm ärker rättsregler i allm änhet kom m er sedan det m om ent som skiljer lagar från andra rättsregler, näm ligen a tt lag skall ha beslutats av riksdagen. Jag delar författningsutredningens och beredningens u p p fa tt­ ning a tt rätten a tt besluta lag skall ligga hos riksdagen ensam. Jag föreslår således a tt någon samfälld lagstiftning inte skall förekom m a i fram tiden. Denna ordning utesluter givetvis inte att regeringen u ta rb e tar lagförslag som den överläm nar till riksdagen för prövning. En m edverkan av regeringen i denna form fram står som naturlig och ändamålsenlig och kan fö ru tsättas bli e tt norm alt led i lagstiftningsproceduren också enligt den nya regeringsform en. Jag har i det föregående u tta la t a tt en lag liksom varje annan rättsregel skall vara en generell föreskrift. Som beredningen har fram hållit kan det visserligen undantagsvis vara nödvändigt a tt genom lag ge föreskrifter som blir tilläm pliga endast i fråga om ett enstaka fall.

Enligt min m ening måste lagen em ellertid även i en sådan situation vara generellt utform ad. Jag kan således inte ansluta mig till den uppfattning som kom m er till u ttry c k hos beredningen a tt det bör vara m öjligt för riksdagen a tt genom lag fatta e tt beslut som uttryckligen anges avse endast e tt visst kon k ret fall. Jag är m edveten om att det inte är helt lätt a tt ange innebörden av kravet på generell tilläm pbarhet. Enligt min mening får en lag anses uppfylla d etta krav om den exempelvis avser situationer av e tt visst slag eller vissa typer av handlingssätt eller om den riktar sig till eller på annat sätt berör en i allm änna term er bestäm d k rets av personer. En lag som anger tid p u n k ten för en folkom röstning eller form uleringen av den fråga som skall ställas till folket får sålunda anses vara generellt tilläm pbar, eftersom den gäller för alla som d eltar i folkom röstningen. M otsvarande gäller enligt min up p fattn in g i fråga om lag som avbryter en arbetskonflikt. Det blir därem ot med den u p p fa tt­ ning b eträffande lagbegreppet som jag nu har g ett u ttry c k fö r inte möjligt för riksdagen a tt genom lag besluta i särskilt fall om angelägenhet i vilken avgörandet enligt gällande rä tt ankom m er på regeringen, dom stol eller annan m yndighet. Av min tidigare redogörelse fram går a tt såväl 1809 års RF som författningsutredningens förslag drar en y ttre gräns för riksdagens kom petens, som riksdagen inte kan överskrida av egen kraft, m edan grundlagberedningen därem ot ö ppnar hela norm givningsom rådet för riksdagen. Enligt min åsikt är det bäst förenligt med folksuveränitetens princip att man inte uppställer några form ella hinder för riksdagens normgivningskom petens. D et är visserligen ofrånkom ligt a tt regeringen och u nderordnade m yndigheter i praktiken har hand om en m ycket b ety d an ­ de del av normgivningen. Riksdagen bör em ellertid på n orm om rådet ha en principiell frihet a tt ingripa med lagstiftning i vilket äm ne som helst. Som har näm nts fö ru t in n e fa tta r grundlagberedningens förslag dock en viss spärr för riksdagens m öjligheter a tt gå in på vissa delar av norm givningsom rådet. Riksdagen skall sålunda inte kunna m eddela föreskrifter u ta n fö r ramen för det egentliga lagom rådet annat än om regeringen har u n d erlåtit a tt inom skälig tid efterkom m a en av riksdagen gjord fram ställning om normgivning. U nder rem issbehandlingen har påpekats att denna spärregel kan befaras m edföra vissa gränsdragningsproblem . E ftersom föreskriften skulle begränsa riksdagens handlingsfrihet även i fråga om äm nen där regeringens norm givningskom petens grundas på riksdagsbem yndiganden, kunde talm annen exempelvis bli tvungen att avgöra om en inom riksdagen väckt lagstiftningsfråga var i kon flik t med e tt tidigare delegeringsbeslut eller ej. En liknande situation kunde vidare tänkas uppkom m a på grund av svårigheterna a tt fastställa innebörden av u ttry c k et ” inom skälig tid ” . F ö r egen del anser jag att m an inte kan bortse från dessa invändningar. Med hänsyn härtill och då regeln under alla förhållanden inte skulle få någon näm nvärd betydelse i det parlam entariska system et bör den inte tas up p i den nya R F. I likhet med författningsutredningen och grundlagberedningen anser jag a tt den form ella lagkraftens princip bör kom m a till u ttry c k i grundlagstexten.

U tifrån b etraktelsesättet a tt riksdagen b ö r ha en obegränsad rörelsefri­ het inom hela norm givningsom rådet ligger det nära till hands a tt också hävda att riksdagen fritt bör kunna bestäm m a i vad m ån den själv skall utöva sin b eslutanderätt eller överlämna den till andra organ. Man kan vidare fram föra den u ppfattningen, a tt det med e tt parlam entariskt styrelsesätt inte finns så sto r anledning a tt dra någon skarp gräns m ellan folkrepresentationens och regeringens fu n k tio n er, eftersom regeringen för sin existens är beroende av folkrepresentationens fö rtro en d e. Em eller­ tid är det en viktig sida av folksuveräniteten a tt de m est betydelsefulla politiska besluten alltid skall fattas av det statsorgan som bäst avspeglar de inom befolkningen föreliggande opinionerna, alltså av riksdagen. Rikdagen skulle inte fylla sin uppgift, om den i någon m era betydande om fattning överläm nade åt andra organ a tt fa tta dessa beslut. I enlighet härm ed innebär grundlagberedningens förslag a tt de centrala delarna av norm givningsm akten skall utövas av riksdagen ensam. U töver de skäl h ärför som sam m anhänger med riksdagens principiella ställning som det främ sta statsorganet åberopar beredningen bl. a. behovet av offentlig d ebatt kring planerade lagar, önskem ålet om växelverkan m ellan m edbor­ garna och deras valda om bud sam t kravet på en viss stabilitet i befogenhetsfördelningen. Beredningen p ek a r vidare på önskem ålet a tt o ppositionen skall vara så mångsidigt orienterad som m öjligt om viktiga avgöranden, så a tt den skall kunna ta på sig regeringsansvaret vid en om kastning av m ajoritetsförhållandena. Beredningen u ttry c k e r också den uppfattningen att tvånget till offentlig redovisning m edför a tt lagarna blir mer genom arbetade. Jag ansluter mig till dessa skäl fö r att lägga den centrala normgivningen hos riksdagen ensam . Slutsatsen av vad jag nu har sagt blir a tt grundlagen bö r innehålla en reglering som fastslår ett obligatoriskt lagområde — dvs. förbjuder riksdagen a tt i annan form än grundlagsstiftningens avhända sig sin norm givningsm akt i vissa frågor. Frågan h ur man skall avgränsa d e t obligatoriska lagom rådet och i övrigt utfo rm a regleringen av kom petensfördelningen mellan riksdagen och regeringen hö r till de tek n isk t m est kom plicerade i författningsarbe­ te t. Flera ty p e r av lösningar är te o re tisk t tänkbara. F ö r a tt en reglering av norm givningskom petensens fördelning m ellan statsorganen skall kunna ge dessa erforderlig ledning sam t förebygga k o n stitu tio n ella tvister angående legaliteten i deras agerande, måste den utform as på sådant sätt, a tt den blir klar till sin innebörd. Regleringen får å andra sidan inte vara så utförlig, att man kom m er i k onflikt med kravet på översiktlighet. Man b ö r vidare se till a tt den m etod som man använder något så när klart ger u ttry c k för de bakom kom petensregleringen liggande grundsatserna. Som jag redan har näm nt återfinns på skilda ställen i 1809 års RF föreskrifter a tt vissa angivna äm nen skall regleras i den samfällda lagstiftningens form . Dessa föreskrifter — sam t vissa föreskrifter i T F från vilka jag b ortser i fo rtsättningen — avgränsar tillsam m ans det obligato­ riska lagom rådet. Inom d etta kan i princip inte någon annan än Kungl. Maj:t och riksdagen i förening besluta rättsregler.

Regleringen i 1809 års R F kan inte sägas uppfylla rimliga krav på klarhet och lättilläm plighet. Den grundläggande bestäm m elsen i 87 § 1 m orn., a tt allm än civil- och krim inallag skall beslutas i den samfällda lagstiftningens fo rm , har sålunda varit om tvistad i fråga om sin innebörd ända sedan den kom till. Den gräns som i praxis har kom m it a tt dras kring om rådet för den sam fällda lagstiftningen kan endast högst ofullständigt härledas ur reglerna om det obligatoriska lagom rådet i 1809 års R F. I författningsutredningens förslag till reglering av norm givningsm akten används en teknik för att avgränsa det obligatoriska lagom rådet som i någon mån avviker från lösningen i 1809 års R F . U tredningen ersatte bestäm m elsen om allmän civil- och krim inallag med en betydligt mer detaljerad föreskrift enligt vilken bestäm m elser om svenskt m edborgar­ skap, om enskildas egendom och inbördes förhållanden, om b ro tt och påföljd för b ro tt, om rättegångsförfarandet, om värnplikt och annan tjänsteplikt och om åligganden i övrigt fö r kom m uner och enskilda fick beslutas endast genom lag. Som ytterligare e tt m om ent i gränsdragningen kring det obligatoriska lagom rådet föreslog utredningen en föreskrift att m indre ingripande bestäm m elser i de uppräknade äm nena skulle kunna beslutas av regeringen eller i vissa fall av annan m yndighet. D et säger sig självt att särskilt denna sista föreskrift m åste m edföra betydande tolkningsproblem . Till tolkningssvårigheterna bidrog vidare ett antal i ett särskilt kapitel samlade bestäm m elser om grundläggande fri- och rättighe­ ter, vilka i de flesta fall fick inskränkas endast genom lag eller som skulle utform as närm are genom lag. Även i vissa andra sammanhang uppställdes krav på lagform. Inte heller författningsutredningens lösning kan således - såsom också fram hölls från många håll u nder rem issbehandlingen — anses vara tillräckligt klar för att vara godtagbar. G rundlagberedningen har vid utform ningen av sitt förslag till kom pe­ tensreglering valt e tt tillvägagångssätt som i flera hänseenden skiljer sig från de lösningar som återfinns i 1809 års R F och hos författningsutredningen. Beredningen beskriver genom en uppräkning av olika äm nen ett om råde inom vilket norm givningskom petensen i första hand skall ligga hos riksdagen och utövas genom lagstiftning. D etta om råde kan lämpligen betecknas som det primära lagområdet. I fråga om vissa äm nen skall riksdagen kunna delegera norm givningskom petens inom det prim ära lagom rådet till regeringen. Sådan delegation skall em ellertid i princip aldrig kunna avse föreskrifter som begränsar de i förslaget särskilt näm nda fri- och rättigheterna. Den del av det primära lagom rådet inom vilket delegation inte är möjlig utgör det obligatoriska lagområdet. Det om råde som ligger u ta n fö r det prim ära lagom rådet kan betecknas som regeringens primärområde, eftersom regeringen där har en d irekt på RF grundad behörighet att besluta rättsnorm er. Härtill kom m er att regeringen enligt förslaget skall ha en generell behörighet att besluta föreskrifter om verkställighet av lag. F ö r det fall a tt riksdagen u tn y ttja r sina m öjligheter a tt delegera norm givningskom petens till regeringen eller att gå in på regeringens prim ärom råde, kom m er riksdagens och rege­

ringens fa k tisk a norm givningsom råden inte a tt sam m anfalla med de i grundlag angivna prim ärom rådena. Beredningen förklarar a tt den vid gränsdragningen kring det prim ära lagom rådet har u tgått från grundsatsen att inskränkningar i m edborgarnas personliga frihet och rä tt till egendom inte skall k u n n a företas annat än med stöd av lag. Till d e t prim ära lagom rådet för beredningen först och främ st föreskrifter om enskildas personliga ställning sam t om deras personliga och ekonom iska förhållanden inbördes. I denna del sam m an­ faller det prim ära lagom rådet i allt väsentligt med d et obligatoriska. Till d et prim ära lagom rådet räknas vidare föreskrifter om m edborgarnas rättigheter och skyldigheter m ot det allm änna och om förhållandet i övrigt mellan enskilda och d e t allm änna. Inom d e tta om råde, vars utsträckning delvis preciseras med hjälp av beskrivningar av m edborgarna tillkom m ande fri- och rättig h eter, återfinner man bl. a föreskrifter om skatt till staten , de straffrättsliga föreskrifterna och huvuddelen av det norm kom plex som b rukar kallas för den ekonom iska lagstiftningen och som enligt nuvarande praxis till betydande del faller under Kungl. Maj:ts kom petens. D et prim ära lagom rådet sägs vara b estäm t på sådant sätt att den norm givningskom petens som ligger u ta n fö r d e tta och som således utgör regeringens prim ärom råde i stort sett skall o m fatta den s. k. adm inistrativa lagstiftning som nu ligger under Kungl. Maj:t. Beredningen förklarar a tt den har bestäm t de äm nesom råden som kan bli förem ål för delegation på sådant sätt att det i första hand skall bli möjligt a tt till regeringen överlåta sådan ekonom isk normgivning som inte f. n. sker i den samfällda lagstiftningens form . Bland de rättig h eter beträffande vilka rätten a tt besluta inskränkande föreskrifter inte får överlåtas till regeringen, m ärks yttrande-, inform ations-, m ötes-, dem ons­ trations-, förenings- och religionsfriheterna sam t den personliga friheten. En konsekvens härav blir bl. a. a tt föreskrifter om frihetsstraff, till skillnad från vad som gäller nu, enligt beredningens förslag inte kan beslutas på annat sätt än genom lagstiftning. Regeringsrättens ledam öter har hävdat att m an bö r överväga a tt behålla den nuvarande form en fö r kom petensfördelning. De förklarar att ifrågavarande gränsdragning mellan riksdagens och regeringens ko m p e­ tensom råden visserligen är m ycket vag form ellt sett men a tt den har den fördelen a tt den genom en långvarig praxis ligger fast i p raktiken. Det to rd e, hävdar ledam öterna vidare, inte erbjuda alltför stora svårigheter att finna en adekvat form ulering av rådande praxis som är läm pad att införas i grundlagstexten. Jag delar i och för sig uppfattningen a tt den kom petensfördelning som har u tb ild ats i praxis i sto rt sett är ändamålsenlig och därför i huvudsak bör ligga till grund även för en fram tida fördelning av norm givningskom petensen mellan riksdag och regering. Såsom bl. a. författningsutredningens förslag ger vid handen är det em ellertid inte möjligt a tt ge R F ett sådant innehåll att den klart och tydligt lagfäster nuvarande praxis. Härtill k om m er att praxis knappast är fullt entydig. En lösning enligt den av regeringsrättens ledam öter förordade linjen skulle i själva verket

innebära att man till sto r del avstod från att lagfästa fördelningen av norm givningskom petensen mellan riksdag och regering. Enligt min u ppfattning är d et ofrånkom ligt a tt vid utform ningen av en ny R F ge bestäm m elser om kom petensfördelningen som uppfyller högt ställda krav på k larhet och konsekvens. Från denna utgångspunkt m åste den av regeringsrättens ledam öter förordade lösningen avvisas. E tt av de viktigaste leden i beredningens förslag och det m om ent i d e tta som kanske är av allra störst intresse från principiell sy n p u n k t är m öjligheten till delegation av norm givningskom petens från riksdagen till regeringen. I den mån denna möjlighet u tn y ttja s innebär den a tt gränsen m ellan de om råden inom vilka riksdagen och regeringen faktiskt utövar norm givningsverksam het kom m er a tt dras i vanlig lag^ D etta grundläg­ gande elem ent i k o nstruktionen har i huvudsak läm nats utan ko m m en ­ tarer u n d er rem issbehandlingen. Särskilt Svea hovrätt har em ellertid intagit en kritisk hållning. H ovrätten anser bl. a. a tt m öjligheten till delegation skapar en onödigt stark m otsättning m ellan form och realitet. Det om råde inom vilket norm givningsm akten utövas av riksdagen kom ­ m er i grundlagstexten att fram stå som större än vad det i själva verket är. H ovrätten fram håller vidare som en brist från inform ativ sy n p u n k t att man m åste söka på annat håll än i RF fö r a tt få en riktig bild av m aktförhållandet mellan riksdag och regering. D ärjäm te pekar hovrätten på de praktiska olägenheter som ligger i a tt en rad författningar, som i dag beslutas av regeringen och som även fortsättningsvis bör höra till regeringens kom petensom råde, först förs över till riksdagens om råde för a tt d ärefter återdelegeras till regeringen. H ovrätten fram håller slutligen att svensk rätt trad itio n ellt har intagit en m ycket restriktiv hållning när det gäller delegation av lagstiftningsm akt. Beredningen har, som jag ser saken, med sin k o n stru k tio n av kom petensfördelningsregleringen velat uppnå två mål. F ö r det första har den genom sin beskrivning av det prim ära lagom rådet velat på e tt pregnant sätt ange det norm givningsom råde som i princip bö r ligga under riksdagen. F ör det andra har den genom a tt överläm na en del av kom petensregleringen åt den vanliga lagstiftningen velat undvika de svårigheter som är fö rbundna med uppgiften a tt i R F göra en gränsdrag­ ning mellan riksdagens och regeringens faktiska norm givningsom råden som uppfyller rimliga krav på att vara lättilläm pad och entydig. Enligt min m ening har beredningen i huvudsak lyckats u p p n å de uppsatta m ålen. Beskrivningen av det prim ära lagom rådet, vari b estäm ­ melserna om grundläggande fri- och rättigheter utgör ett viktigt elem ent, avspeglar på ett klargörande sätt de grundläggande principerna bakom kom petensfördelningen. K onstruktionen med delegation av lagstiftningskom petens möjliggör en klar och sam tidigt smidig kom petensregle­ ring. G enom a tt denna delvis tillåts ske i vanlig lag kan den göras betydligt mer detaljerad än vad som är möjligt i fråga om en reglering i grundlag. H ärtill kom m er att den i dessa delar lä tt kan anpassas till förändrade synsätt och nya förhållanden, eftersom den kan ändras genom ett enda riksdagsbeslut med vanig m ajoritet. G entem ot kritiken att den

föreslagna k o n stru k tio n e n har brister från inform atio n ssy n p u n k t kan invändas a tt grundlagen dock ger besked om det om råde inom vilket delegation får ske. Med hänsyn till a tt delegation i huvudsak skall kunna avse endast sådana äm nen som nu ligger inom regeringens kom petens­ om råde direkt på grund av bestäm m elser i grundlag anser jag in te heller att m an från principiella utgångspunkter kan rikta någon bärande invändning m ot att kom petensregleringen såvitt gäller dessa äm nen i fram tiden sker i vanlig lag. Självfallet bör gränsen kring det prim ära lagom rådet inte dras på sådant sätt a tt m an tvingas a tt i m ycket sto r utsträckning delegera norm givningskom petens till regeringen för att åstadkom m a en i praktiken lämplig uppgiftsfördelning m ellan riksdag och regering. D et har under rem issbehandlingen och även i den allm änna d eb a tte n påpekats att beredningen h ar gett det prim ära lagom rådet en alltför vidsträckt om fattning. Enligt m in m ening är denna kritik befogad. Som närm are utvecklas i det följande föreslår jag därför en viss begränsning av det prim ära lagom rådet i förhållande till beredningens förslag. Av vad jag nu har sagt torde framgå a tt jag anser a tt fördelarna med beredningens k o n stru k tio n klart väger upp de nackdelar som kan anses vara förenade med den. Jag föreslår därför a tt norm givningsm aktens fördelning regleras på grundval av de av beredningen föreslagna principer­ na. Jag vill i d e tta sam m anhang understryka a tt delegation av normgiv­ ningskom petens självfallet inte skall vara tillåten i andra fall än de i RF angivna. En fråga som h ar uppm ärksam m ats u nder rem issbehandlingen gäller hur riksdagen skall utfo rm a sina bem yndiganden till regeringen. Farhågor har u ttry c k ts för a tt bem yndigandena skulle bli så allm änt hållna att de inte m ycket skulle skilja sig från grundlagstextens beskrivningar av de äm nen i fråga om vilka delegation är möjlig. Enligt m in mening skulle så allm änt hållna bem yndiganden stå i uppenbar strid med de in te n tio n e r som ligger bakom grundlagens regler. H ur detaljerade bem yndigandena skall vara bör em ellertid få avgöras av riksdagen från fall till fall. Är det fråga om från m edborgarnas synpunkt m indre ingripande föreskrifter b ör man kunna ge täm ligen vidsträckta bem yndiganden. N är det gäller föreskrif­ ter, t. ex. på näringsrättens om råde, där mera väsentliga medborgarintressen kan kom m a a tt beröras av regleringen, bö r riksdagen därem ot mera preciserat ange de ram ar inom vilka regeringen skall få röra sig. Viss kritik har såväl under rem issbehandlingen som i den allmänna deb atten riktats m ot den närmare utform ningen av d e t primära lagområ­ d et i beredningens förslag. Som jag har näm nt i det föregående föreslår beredningen a tt den offentligrättsliga delen av det prim ära lagom rådet skall o m fatta alla föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna. Det h ar hävdats a tt denna beskrivning är alltfö r vidsträckt. Man har därvid särskilt fram hållit a tt beredningens förslag innebär a tt det prim ära lagom rådet kom m er att om fatta alla föreskrifter som på något sätt rör förhållandet mellan enskilda och det allm änna, således även för enskilda berättigande författningar, vilka nu i sto r utsträckning beslutas

14 Riksdagen 1973. 1 sami. N r 90 * *

av Kungl. Maj:t i anslutning till riksdagens budget behandling. Om beredningens förslag antas, skulle därfö r behovet av delegation bli m ycket sto rt. Inte ens med e tt m axim alt u tn y ttja n d e av de m öjligheter härtill som öppnas i beredningens förslag skulle det em ellertid bli möjligt a tt i den utsträckning som synes önskvärd överföra norm givningsuppgifter till regeringen. Jag har fö r egen del kom m it till den uppfattn in g en a tt den anförda kritiken är befogad. Den offentligrättsliga delen av d et prim ära lagom rå­ det bör d ärför avgränsas på annat sätt än beredningen har gjort. Minsta möjliga avsteg b ö r dock göras från principerna bakom beredningens bestäm ning av lagom rådet. Med utgångspunkt i beredningens uttalande a tt denna vid gränsdragningen kring det prim ära lagom rådet har u tgått från grundsatsen a tt inskränkningar i m edborgarnas personliga frihet och rä tt till egendom inte skall kunna företas annat än med stöd av lag, föreslår jag a tt grundlagen skall till den offentligrättsliga delen av det prim ära lagom rådet hänföra endast sådana föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allm änna som gäller åligganden för enskild eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonom iska förhållanden. Om u ttry c k e t ingrepp kan visserligen sägas dels a tt det är ganska obestäm t till sin innebörd, dels att det an ty d er a tt det skulle finnas vissa från böljan givna rättigheter. Jag anser em ellertid inte att dessa invänd­ ningar väger särskilt tu n g t. Med ingrepp bö r enligt min mening förstås sådana åtgärder från norm givarens sida som allm änt anses innebära inskränkningar i enskildas dittillsvarande handlingsfrihet, möjligheter att förfoga över egendom etc. Med den beskrivning av det prim ära lagom rådet som jag föreslår kom m er alla berättigande eller till m edborgarnas ställning ” neu trala” offentligrättsliga föreskrifter att falla u ta n fö r det prim ära lagom rådet. En sådan ordning ansluter väl till den praxis som nu råder. Den innebär em ellertid a tt till regeringens prim ärom råde kom m er a tt hänföras vissa äm nen som nu regleras i lagform. Jag kan som exem pel näm na föreskrifterna om allm änna barnbidrag och bestäm m elserna om förvaltningsförfarandet. Sådana äm nen kan em ellertid även i fortsättningen regle­ ras i lag i den u tsträckning som riksdagen anser lämpligt. Jag vill här stryka under a tt riksdagen föreslås få full frihet att p å eget initiativ besluta föreskrifter inom hela norm givningsom rådet. U tn y ttjar den sin möjlighet a tt i en viss fråga gå in på regeringens kom petensom råde, kom m er till följd av den form ella lagkraften denna fråga a tt vara undandragen regeringens kom petens så länge lagregleringen består. Vad gäller sådana förm åner av ekonom iskt slag som barnbidrag kan därjäm te framhållas, att d e t här är fråga om äm nen över vilka riksdagen har det avgörande inflytandet redan genom sitt innehav av finansm akten. Beredningen föreslår a tt det delegeringsbara o m rådet skall om fatta föreskrifter om skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa, föreskrifter om in- eller utförsel av varor eller pengar, om tillverkning, om transport, om handel eller om näringsverksam het i övrigt sam t föreskrifter om trafik eller om ordningen på allm än plats. Jag har funnit anledning a tt föreslå en viss utvidgning av d e t delegeringsbara om rådet i förhållande till

beredningens förslag. Jag återkom m er till denna fråga i specialm otivering­ en. En fråga som fö rtjän ar särskild uppm ärksam het gäller regeringens behörighet a tt besluta fö re skrifte r om verkställighet av lag. Enligt beredningen är gränsen flytande m ellan sådant som b ö r avhandlas i själva lagen och sådant som bö r betrak tas som verkställighetsföreskrifter. Det är, fo rtsä tte r beredningen, klart a tt huvudreglerna alltid m åste tas upp i själva lagen. H ur långt lagen skall gå i detaljer m åste därem ot vara riksdagens sak a tt bedöm a. Ju mera detaljbetonad lagen blir, desto m indre blir u try m m e t för reglering genom verkställighetsföreskrifter. Beredningens syn på hithörande frågor illustreras av dess fram ställning av regleringen av tystnadsplikten. Enligt beredningen skulle endast straffb e­ stäm m elsen och det huvudsakliga angivandet av de intressen som skall skyddas genom denna plikt behöva anges i lag. A tt i detalj ange de fall då tystnadsplikt skall iak ttas skulle därem ot enligt beredningen på grund av bestäm m elsen om regeringens behörighet a tt utfärd a föreskrifter om verkställighet av lag kunna ankom m a på regeringen. Det har under rem issbehandlingen påpekats a tt det, om man accepte­ rar beredningens nu angivna sy n sätt, blir möjligt att få till stånd en långtgående faktisk delegation av normgiving till regeringen vid sidan av den i grundlagen fö ru tsatta och därm ed sätta hela dennas kom petens­ fördelning ur kraft. D et skulle vara tillräckligt a tt riksdagen begränsade sig till a tt besluta m y ck et allm änt hållna lagregler vilka sedan fylldes u t av regeringen med ” verkställighetsföreskrifter” . Jag delar de k ritiskt inställda instansernas u p p fattn in g a tt någon sådan m öjlighet självfallet inte bör finnas. Med föreskrifter om verkställighet av lag b ör enligt min mening i första hand förstås tilläm pningsföreskrifter av rent adm inistrativ karak­ tär. I viss utsträckning torde det em ellertid vara ofrånkom ligt a tt tillåta, att regeringen m ed stöd av sin behörighet a tt besluta verkställighetsföre­ skrifter i m ateriellt hänseende ” fyller u t” en lag, även om lagen i och för sig skulle befinna sig inom det obligatoriska lagom rådet. En föru tsättn in g fö r a tt regeringen skall få göra d e tta m åste em ellertid vara, a tt den lagbestäm m else som skall k om pletteras är så detaljerad a tt regleringen inte tillförs något väsentligt n y tt genom den av regeringen beslutade föreskrif­ ten. I verkställighetsföreskriftens form får således inte beslutas om något som kan upplevas som e tt n y tt åliggande för enskilda eller om något som kan betrak tas som e tt tidigare ej föreliggande ingrepp i enskildas personliga eller ekonom iska förhållanden. Jag anser exem pelvis att regeringen inte på grund av sin behörighet a tt besluta föreskrifter om verkställighet av lag bör kunna u tfärda sådana föreskrifter om tystnads­ plikt som beredningen näm ner. B eträffande den s. k. fullm aktslagstiftning, som ta r sikte på krig, krigsfara och andra sådana förhållanden, hänvisar jag till fram ställningen i specialm otiveringen till 13 kap. 6 § förslaget till RF. Jag vill här endast näm na a tt jag i likhet med beredningen föreslår att riksdagens m öjligheter a tt fö r sådana förhållanden delegera norm givningskom petens till rege­ ringen skall vara betydligt större än i fråga om norm ala förhållanden och i själva verket o m fatta huvuddelen av det obligatoriska lagom rådet.

Jag vill avslutningsvis beröra en term inologisk fråga. Beredningen föreslår a tt m an i fo rtsättningen skall använda beteckningen förordning för de av regeringen beslutade författningarna. D etta förslag har inte utsa tts för någon egentlig kritik u nder rem issbehandlingen. Jag finner inte någon anledning a tt frångå beredningens förslag på denna punkt.

5.11 Finansmakten

R ätten a tt bestäm m a om inkom ster till staten och a tt förfoga över statens tillgångar, främ st genom beslut om u tgifter, b rukar sam m anfattas under beteckningen finansm akten. F inansm akten är e tt av statsm akternas viktigaste instrum ent fö r a tt styra sam hällsutvecklingen. Med dess hjälp fördelas resurser m ellan skilda ändam ål, påverkas inkom stfördelningen och främjas tillväxt och balans i sam hällsekonom in. F inansm akten och den i d et föregående behandlade norm givningsm ak­ te n är inte två sidoordnade m edel för styrning av sam hällsutvecklingen. Normgivning är näm ligen e tt betydelsefullt inslag i vad som traditionellt räknas till finansm akten. V iktigast är a tt skyldigheten att erlägga skatt och betala vissa avgifter till staten regleras genom normgivning. Men också på utgiftssidan griper norm givningen in. Å tskilli­ ga lagar och andra författn in g ar innehåller bestäm m elser om statsutgifter eller fö ru tsä tte r a tt sådana skall kom m a till stånd. Väsentliga funk tio n er avseende finansm akten, främ st budgetregleringsprocessen, ligger dock u ta n fö r normgivningen. Redan i 1809 års RF lades beskattningsm akten och befogenheten att bestäm m a över statens utgifter och förm ögenhet hos riksdagen ensam. Dessa befogenheter visade snart sin betydelse och kom att tjäna som en viktig hävstång för riksdagen när denna ville stärka sitt inflytande över politiken g entem ot regeringsm akten. Även i det utvecklade parlam enta­ riska system som num era råder ter det sig självklart a tt de grundläggande befogenheter som det här är fråga om alltjäm t i princip skall tillkom m a riksdagen. Både författningsutredningens och grundlagberedningens för­ slag har också denna innebörd. Om det än alltså inte är aktuellt a tt överge de grundvalar, på vilka nuvarande grundlagsregler om finansm akten vilar, gäller å andra sidan a tt grundlagsregleringen på om rådet är i sto rt behov av reform ering. Gällande regler är i huvudsak oförändrade sedan 1809. De återgår på en äldre tids statshushållningssystern, vilket både till princip och teknik var ett annat än våra dagars. Praxis har delvis utvecklat sig i strid m ot grundlagen och åtskilliga bestäm m elser tilläm pas inte längre. I det följande skall jag ta upp vissa huvudfrågor angående finansm ak­ tens reglering i grundlag, nämligen frågorna om rätten a tt besluta om skatter och avgifter till staten, om budgetregleringen, om befogenheten att i övrigt disponera över statens tillgångar och om k ontrollen av statens ekonom iska verksam het. A ngående den kom m unala beskattningsrätten hänvisar jag till vad jag i det föregående har anfört om kom m unerna (5.8). S tatens viktigaste offentligrättsliga inkom ster utgörs av skatter och

avgifter. En sk a tt k an karaktäriseras som e tt tvångsbidrag till det allm änna u ta n d irekt m otp restatio n . Med avgift förstås vanligen en penningprestation som betalas fö r en specificerad m otp restatio n från det allmänna. G ränsen mellan sk a tte r och avgifter är em ellertid flytande. Som jag redan har näm n t tillkom m er beskattningsm akten riksdagen enligt 1809 års R F . E tt för gällande R F :s finansm aktsbestäm m elser centralt begrepp är bevillningen. D et to rd e k unna sägas a tt det m oderna skattebegreppet num era sam m anfaller med bevillningsbegreppet. I 1809 års R F är ta n k en a tt riksdagen varje år skall åtaga sig en bevillning för a tt täcka m edelsbehovet för det följande budgetåret. Sedan länge åtar sig em ellertid riksdagen bevillningen inte genom årliga beslut i samband med budgetregleringen utan genom särskilda beslut om skatteförordningar, vilka i allm änhet gäller tills vidare. Regeringen saknar för närvarande inte alldeles bestäm m anderätt i fråga om skatter. G ällande R F m edger u ttryckligen regeringen en befogenhet att höja spannm ålstullen. Vidare har riksdagen på tu llom rådet i enstaka fall delegerat befogenhet till regeringen a tt höja skatt eller besluta a tt viss skatt skall börja utgå. D elegation av d e tta slag anses em ellertid i allm änhet o tillåten. — I bevillningsbegreppet har ansetts ligga a tt riksdagens bevillningsbeslut är erbjudanden eller bem yndiganden åt regeringen a tt ta u t skatt enligt de av riksdagen beslutade reglerna. I konsekvens härm ed har förekom m it att regeringen själv har beslutat om generella tullsänkningar. På tullom rådet har riksdagen inte sällan dele­ gerat sänkningsrätt till regeringen. B estäm m anderätten i fråga om uttag av offentligrättsliga avgifter är i gällande rä tt inte entydig. Regeringen har på egen hand ansetts kunna fastställa storleken av avgifter, för vilka särskild m o tprestation utgår, i vart fall om den enskilde frivilligt anlitar p restationen och avgiften är beräknad endast med tan k e på att täcka statens kostnader. 1 andra fall har i allm änhet — m en inte alltid — riksdagens m edverkan eller bem yndigande ansetts behövligt vid fastställandet av avgifter. Som jag har redovisat tidigare föreslår beredningen a tt det för närvarande form ellt gällande sam bandet mellan beskattning och budget­ reglering skall upplösas helt. S k att till sta te n skall enligt beredningen i princip beslutas genom lag. D ärm ed är också sagt a tt beskattningsrätten ligger hos riksdagen ensam. Någon direkt på RF grundad befogenhet a tt höja eller sänka skatt skall inte tillkom m a regeringen. D ärem ot föreslår beredningen a tt riksdagen i begränsad utsträckning genom s. k. skattefullm akter skall k u n n a överläm na viss beslu tan d erätt på skatteom rådet till regeringen. Förslaget om skattefullm akter har enligt beredningen sitt främ sta m otiv i önskem ålet a tt effektivt kunna använda indirekta skatter som konjunktu rp o litisk a instrum ent. F ö r att d e tta fullt u t skall vara m öjligt krävs enligt beredningen dels a tt skattern a kan varieras när som helst på året, dels a tt beslut härom kan sättas i verket m ycket snabbt så a tt man slipper ham string och andra sådana effekter. Beredningen åberopar också handelspolitiska och alkoholpolitiska skäl till stöd för en viss handlingsbefogenhet för regeringen på skatteom rådet.

Beredningens förslag om skattefullm akter gäller alltså endast indirekta skatter. I fråga om sådana skall riksdagen i den särskilda skattelagen kunna överlåta åt regeringen att höja eller sänka eller annars bestäm m a skattesats eller besluta a tt lagen i fråga skall börja eller u p p h ö ra att gälla, allt enligt de närm are riktlinjer som anges i lagen. En av regeringen beslutad skatteförordning skall underställas riksdagen vid riksm öte inom högst två m ånader. D et fö ru tsätts a tt riksdagen inom en m ånad tar ställning till regeringens skattebeslut. I fråga om rä tte n a tt besluta om avgifter till staten följer beredningen, som har fram gått av m in föregående redogörelse, e tt förslag av författningsutredningen. F ö resk rifter om sådana avgifter skall sålunda beslutas av riksdagen eller, e fte r dess bem yndigande, av regeringen eller förvaltningsm yndighet. Beredningen fö ru tsätter delegering i vid o m fatt­ ning och i enkla form er. Beredningen finner det acceptabelt a tt gränsen mellan skatter och avgifter är oskarp, eftersom det ankom m er på riksdagen a tt göra gränsdragningen. Beredningen har upptagit bestäm m elser i R F om beslutsbefogen­ heterna i fråga om sk a tte r o ch avgifter i de två första paragraferna i ett kapitel med rubriken Finansm akten. Det är enligt m in m ening m ed e tt n utida betraktelsesätt naturligt att, som beredningen förordar, beslut om skyldighet a tt erlägga skatt till staten form ellt frigörs från den årliga utgiftsprövningen. S k att bör beslutas genom normgivning av i princip sam m a slag som den som annars används vid m aktutövning m o t m edborgarna. I likhet m ed e tt par remissinstanser anser jag a tt man bö r ta steget fullt u t och inlem m a RF :s bestäm m elser om skatt till sta te n med det k apitel som h andlar om lagar och andra föreskrifter. D etsam m a bö r enligt m in m ening gälla de föreskrifter som reglerar rä tte n a tt besluta om avgifter till staten. Sam m anhanget m ed och förhållandet till andra grundlagsregler om normgivning bö r på så sätt k unna fram träda tydligare. Mellan skyldig­ heten a tt utgöra ekonom iska p restationer till staten och statens utgiftsreglering råder å andra sidan e tt så nära sam band a tt det b ö r markeras i kapitlet om finansm akten genom en bestäm m else, som i fråga om riksdagens m akt över sk atter och avgifter hänvisar till föreskrifterna i lagstiftningskapitlet. N äm nda sam band kan föranleda a tt föreskrifter om skatt bör tidsbegränsas eller att skattebeslut b ö r fattas i sam band med budgetregleringens slutförande. Vad jag nyss sade om form en för skattebeslut hindrar naturligtvis in te sådana tillvägagångssätt. I föregående avsnitt har jag föreslagit a tt bl. a. sådana föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allm änna som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i deras ekonom iska förhållanden skall höra till det prim ära lagom rådet. F öreskrifter om sk a tt — till frågan om gränsen mellan sk a tt och avgift återkom m er jag — faller otvivelaktigt under den återgivna beskrivningen. Liksom beredningen och en i d etta hänseende enhällig rem issopinion ser jag inte skäl a tt till någon del un d an ta skattereglerna från d e t prim ära lagom rådet. I fråga om beredningens förslag om sk attefullm akter är rem issopinio­ nen delad. Bland de rem issinstanser som in tar en positiv hållning märks

budgetutredningen. D enna anser em ellertid a tt beredningens förslag inte är tillräckligt långtgående för att k unna tillgodose den stabiliseringspolitiska handlingsfriheten. Bl. a. fö rordar utredningen att underställningsfristen utsträck s så a tt regeringen kan u tn y ttja en skattefullm akt också i början av riksdagens som m aruppehåll utan a tt d ärför behöva kalla riksdagen till extra riksm öte. De rem issinstanser som ställer sig avvisande till förslaget om sk attefullm akter åberopar — utöver principen om riksdagens suveränitet på skatteo m råd et — önskem ålet om en genom lys­ ning i förväg inför offentligheten av den ifrågasatta skatteåtgärden. En rem issinstans för fram tanken a tt regeringen skulle åläggas a tt sam råda med e tt riksdagsutskott innan den fattar beslut om att begagna ett riksdagsbem yndigande. F ö r egen del har jag förståelse för den tvekan som m an på många håll hyser inför tanken a tt regeringen skall k unna besluta norm er på skatteom rådet. Bakom denna tvekan ligger den i och för sig riktiga inställningen a tt skattereglerna har sådan vikt för fördelningen av sam hällets resurser och för inkom stfördelningen mellan olika m edborgargrupper a tt reglerna bö r beslutas e fte r offentlig d eb a tt och av ett statsorgan där alla politiska m eningsriktningar av betydelse har m öjlighet a tt göra e tt infly tan d e gällande. Å andra sidan föreligger i e tt ekonom iskt högt utvecklat samhälle som vårt e tt behov av beslutsbefogenheter på skatteo m råd et som knappast hade sin m otsvarighet i äldre tid. Jag syftar på beslut som har till syfte att hindra rubbningar i den sam hällsekonom iska balansen. Sverige torde f. n. vara sämre rustat än åtskilliga andra jä m fö rb a ra länder när det gäller de k o n stitutionella m öjligheterna att använda sk a tte r som k o n ju n k tu rp o li­ tiska redskap. Men också handelspolitiska och alkoholpolitiska skäl talar, som beredningen har fram hållit, för en m öjlighet a tt få till stånd skattebeslut i annan ordning än efter sedvanlig riksdagsbehandling. Jag erinrar i sam m anhanget om den beslutskom petens för regeringen som redan föreligger på tullom rådet. Liksom beredningen anser jag a tt man m åste välja en medelväg, där de skilda intressena vägs m ot varandra och så långt m öjligt jäm kas samman. Mina överväganden har le tt mig till en lösning som i olika avseenden avviker från beredningens. Till en b ö lja n vill jag fram hålla a tt m an knappast behöver hysa några betänkligheter m ot a tt låta riksdagen bem yndiga regeringen att bestäm m a om tullar. Det rör sig här oftast om okontroversiella beslut, m otiverade av handels- eller penningpolitiska skäl. Med tanke på dessa fall anser jag att det är opåkallat a tt i fråga om tullar grundlagsfästa en skyldighet för regeringen a tt underställa riksdagen sina beslut. E tt underställningsförfarande skulle många gånger u p pfattas som onödigt om ständligt. Jag vill em ellertid erinra om a tt riksdagen enligt förslaget har en generell befogenhet a tt bestäm m a att föreskrifter som regeringen m eddelar med stöd av riksdagsbem yndigande skall underställas riksdagen för prövning. Enligt min m ening behöver vidare grundlagen in te uttryckligen begränsa riksdagens delegationsbefogenhet såvitt gäller tullar till a tt avse endast

vissa skatteåtgärder. B eträffande tullar förordar jag alltså en uppm jukning av kom petensbestäm m elsem a i förhållande till beredningens förslag. Vad därefter gäller övriga sk atter är jag ense med beredningen om att b eslutanderätten i fråga om de s. k. direkta skattern a alltid b ö r ligga kvar hos riksdagen. 1 fråga om indirekta skatter har m an enligt m in mening anledning a tt skilja mellan fall då riksdagen är samlad till riksm öte och fall då riksdagen h a r ferier. Ö nskem ålet om a tt k unna få till stånd vissa skatteändringar m ycket snabbt och överraskande i syfte att förekom m a ham string och andra sådana effekter utgör visserligen ett m ycket beaktansvärt skäl a tt ö ppna möjlighet till beslut om sk atter i särskild ordning även u nder pågående riksdagssession. D et har em ellertid redan i gällande rätt ansetts m öjligt att genom föra behandlingen av vissa riksdagsärenden med stor snabbhet. Liksom beredningen föreslår jag sådana regler i den nya riksdagsordningen, i första hand om fö rkortning av m otionstiden (3 kap. 11 §), a tt det klart kom m er a tt fram gå att riksdagen kan handlägga e tt ärende med stor skyndsam het. Med tanke härpå anser jag att man nu bör avstå från en möjlighet för regeringen eller annat särskilt organ a tt besluta om skatt — b o rtse tt nu från tullar — u nder tid när riksm öte pågår. Förhållandena är annorlunda u n d er riksdagens ferier. Stabiliseringspolitiskt m otiverade skatteåtgärder bör självfallet kunna sättas in även under sådan tid. Behovet härav tillgodoses em ellertid enligt min u ppfattning inte genom m öjligheten a tt kalla riksdagen till e tt extra riksm öte. F ö r det första kan m an räkna med a tt e tt sådant riksm öte inte gärna kom m er till stånd annat än i extraordinära situationer. F ö r det andra accentueras de problem med avseende på ham string och andra sådana effekter som jag nyss har berört. R edan sam m ankallandet av riksm ötet to rd e börja utlösa de verkningar som man vill undvika. Härtill kom m er a tt den tid som fö rfly te r från det a tt kallelsen offentliggörs till dess riksdagens skattebeslut föreligger med nödvändighet inte kan bli helt kort. Mot denna bakgrund finner jag det vara synnerligen angeläget att kunna öppna en m öjlighet för annat organ än riksdagen a tt med stöd av riksdagsbem yndigande besluta om indirekta sk a tte r under tid då riks­ dagen inte är samlad till riksm öte. Jag har med anledning härav undersökt om d e tta låter sig göra utan a tt m an i högre grad ger avkall på principen om riksdagens bestäm m anderätt över beskattningen. Mina överväganden har le tt mig till slutsatsen a tt så är fallet. Den lösning som jag förordar innebär a tt riksdagens beslutanderätt kan delegeras till e tt särskilt, p ro portionellt sam m ansatt riksdagsorgan. Inom riksdagen är den främ sta sakkunskapen i sam hällsekonom iska frågor och i skattefrågor företrädd inom finans- och sk a tte u tsk o tte n . Jag föreslår a tt det särskilda organet skall bestå av dessa två u tsk o tts ledam öter tillsammans. U tsk o tten b ö r kunna kallas till sam m anträde med kort varsel och deras behandling av skattefrågan kan ske snabbt och i obun d n a form er. Någon fri b eslutanderätt bör em ellertid inte tillkom m a

de båda u tsk o tten . I e tt parlam entariskt system är det regeringen som, m ed ansvar in fö r hela riksdagen, har ledningen över landets finanspolitik. D ärför bör gälla att skattebeslut av u tsk o tte n kan kom m a till stånd endast på förslag av regeringen. Vidare bör såväl regeringens som u tsk o tten s ansvar in fö r hela riksdagen markeras genom att den i bered­ ningens förslag upptagna underställningsproceduren behålls. U tsk o tten s skattebeslut bö r få form en av lag. Som jag näm nde nyss bö r en sådan provisorisk skattelag obligatoriskt underställas riksdagens prövning. D et är enligt m in m ening en svaghet i beredningens förslag angående skattefullm akter a tt underställningsfristen är så k o rt — två m ånader — a tt det i p raktiken blir svårt a tt u tn y ttja en skattefullm akt under som m arens två första m ånader, eftersom i så fall e tt extra riksm öte måste kallas in. En särskild fördel med en ordning enligt vilken den på skattefullm akten grundade b eslutanderätten tillkom m er e tt riksdagsorgan är a tt man knappast behöver hysa några betänkligheter m ot att låta riksdagens prövning av den beslutade skatteåtgärden anstå till höstens ordinarie riksm öte. På så sätt kan m an indirekt öka den stabiliseringspolitiska handlingsberedskapen u nder som m arens första m ånader. Jag före­ slår a tt underställning skall göras inom en m ånad från början av det riksm öte som följer närm ast efter skattelagens utfärdande. Praktiska skäl talar för att underställningen görs av regeringen i proposition. I en sådan proposition kan regeringen redovisa effekten av den utfärdade lagen och den vidare konjukturutvecklingen. Finans- och sk a tte u tsk o tte n bör inte vara hänvisade till att godta eller avslå e tt av regeringen fram lagt förslag till skattelag. U tskottens leda­ m öter bör vid ärendets behandling vara oförhindrade a tt föreslå ändringar av och tillägg till förslaget. Skulle u tsk o tte t inta en stån d p u n k t som regeringen finner oförenlig med den förda finanspolitiken, kan regeringen genom a tt återta sitt förslag till u tsk o tte n hindra a tt något provisoriskt skattebeslut kom m er till stånd. Vad beredningen i övrigt har föreslagit angående bem yndiganden för regeringen att besluta föreskrifter om indirekta sk atter bör enligt min mening i det väsentliga ha m otsvarande tilläm pning på bem yndiganden till finans- och sk a tte u tsk o tte n . Sålunda bör delegationsm öjligheten avse endast rä tt a tt variera eller annars bestäm m a om skattesatsen och att förordna a tt viss skattelag skall börja eller upphöra a tt gälla. S kattefu ll­ m akt b ö r m eddelas i den särskilda skattelagen. V idare b ö r gälla att riksdagen ta r ställning till det underställda skattebeslutet inom en månad från underställningen. Till skillnad från beredningen anser jag det därem ot inte nödvändigt a tt i RF föreskriva a tt bem yndigande skall ange de riktlinjer som skall gälla för fullm aktens u tn y ttjan d e . D et kan fö rutsättas att riksdagen även u ta n en sådan föreskrift i de flesta fall anger grunder för u tsk o tten s b eslutanderätt. Min stån d p u n k t i frågan om skattefullm akter kan sålunda sam m anfat­ tas på följande sätt. N är det gäller tull fö rordar jag a tt riksdagen utan

några i grundlag uppställda begränsningar skall kunna delegera beslutan­ d erätt till regeringen. B eträffande andra indirekta sk a tte r anser jag att delegation bör kunna avse b eslu tan d erätt endast u nder tid då riksdagen inte håller riksm öte. B eslutanderätten bör ligga hos riksdagens finans- och sk a tte u tsk o tt. U tsk o tten bö r em ellertid inte kunna besluta an n at än på förslag av regeringen. Av u tsk o tten beslutad skattelag skall underställas riksdagen för prövning vid nästföljande riksm öte. När d et gäller avgiftsm akten anser jag det knappast rationellt och i överensstämmelse med en lämplig arbetsfördelning mellan riksdag och regering a tt riksdagsbeslut i någon form skall krävas i fråga om alla förekom m ande avgifter. Åtskilliga avgifter har inte heller den karaktären att riksdagens m edverkan kan anses påkallad från principiella synpunkter. En naturlig utgångspunkt för en reglering av avgiftsm akten är enligt m in m ening den i det föregående föreslagna avgränsningen av det om råde inom vilket riksdagens m edverkan prim ärt krävs vid normgivning i allm änhet. Kravet på riksdagsbeslut b ö r i princip gälla också föreskrifter om avgifter som kan anses höra till d e tta om råde. Bestäm m elser om avgifter som faller u ta n fö r om rådet i fråga bö r därem ot enligt min u ppfattn in g kunna beslutas av regeringen direkt med stöd av regerings­ form en. Vad jag har sagt nu innebär a tt föreskrifter om avgifter b ör ligga inom riksdagens prim ära lagom råde, om föreskrifterna avser åligganden för enskilda eller ingrepp i deras ekonom iska förhållanden. I den mån enskilda skall förpliktas a tt erlägga en avgift för vilken någon direkt m o tp re statio n från det allm änna inte utgår - jag fö ru tsä tte r härvid att pålagan inte i själva verket utgör en skatt - har man otvivelaktigt a tt göra med e tt åliggande som i princip b ör kräva riksdagsbeslut. Vanskligare är a tt bedöm a i vilka fall en avgift som erläggs i u tb y te m ot vara eller tjänst faller u nder riksdagens kom petensom råde. Avgöran­ de vikt b ö r enligt min m ening fästas vid om den enskilde befinner sig i en sådan situation att han rättsligt eller faktiskt kan anses tvingad att erlägga avgiften. Frågan får avgöras för vaije särskilt fall efter en helhetsbedöm ­ ning. När avgiften inom en visst verksam hetsom råde erläggs frivilligt som ersättning för vara eller prestation och avser a tt bidra till eller helt täcka statens kostnader inom ifrågavarande verksam hetsom råde bör avgiftssättningen falla inom regeringens kom petensom råde. När därem ot avgiftssättningen sy ftar till in tä k te r som klart överstiger statens kostnader bör avgiftssättningen anses falla inom riksdagens kom petensom råde. D etta utesluter inte a tt viss avgift inom e tt verksam hetsom råde får innebära ett överuttag och likväl anses tillhöra regeringens kom petensom råde, om nämligen andra avgifter inom samma verksam hetsom råde läm nar m otsva­ rande underuttag. A vgiftssättningen inom ett verksam hetsom råde bör således betrak tas som en helhet. Till avgifter som på denna grund bör anses falla inom regeringens kom petensom råde to rd e vara a tt hänföra många av de avgifter som f. n. bestäm s av regeringen eller av m yndighet under regeringen, såsom taxorna för de affärsdrivande verken och avgifter som erläggs för tjänster av s. k. uppdragsm yndigheter.

D et kan fram hållas att den föreslagna lösningen inte innebär a tt regeringen i förhållande till riksdagen har full handlingsfrihet att bestäm m a om avgifter som betalas frivilligt och inte in n e fa tta r något egentligt överuttag i förhållande till läm nade prestationer. F ö r det första kan lagstiftningen begränsa regeringens rä tt a tt avgiftsbelägga p restationer från det allmänna. F ö r det andra kan riksdagen vid beviljande av anslag till en verksam het ha fö ru tsatt a tt n y ttig h ete r som tillhandahålls allm änheten i verksam heten skall vara skattefinansierade eller i vart fall subventione­ rade. Sådana villkor måste givetvis regeringen respektera. Även i fråga om avgifter som i enlighet m ed d et tidigare sagda i princip bör vara förbehållna riksdagens kom petens föreligger e tt behov av beslu tan d erätt för regeringen. Inte m inst praktiska skäl talar i många fall för a tt regeringen får bestäm m a avgifterna, eventuellt sedan riksdagen har angivit e fte r vilka principer de skall beräknas. Riksdagen bör därför såsom också beredningen har föreslagit ha m öjlighet a tt delegera beslu tan d erätt på avgiftsom rådet till regeringen. Med hänsyn till avgifter­ nas genom snittligt sett m indre ingripande n a tu r anser jag d et liksom beredningen inte påkallat a tt u n d an ta särskilda slag av avgifter från delegationsm öjligheten eller a tt i R F föreskriva e tt särskilt underställningsförfarande. Delegation inom avgiftsom rådet bö r enligt m in mening kom m a till stånd i inte obetydlig o m fattn in g sam t i enkla form er. Något krav på a tt bem yndigande skall ges i lag b ö r sålunda inte uppställas. Riksdagens befogenheter a tt delegera beslutskom petens har den fördelen att någon strikt gränsdragning mellan avgifter som prim ärt ligger inom regeringens kom petensom råde och övriga avgifter inte är behövlig. I fall då d et är tveksam t om regeringen har en egen rä tt a tt besluta om avgifter kan den nämligen utverka riksdagens bem yndigande för sin befogenhet. På grundval av det anförda fö rordar jag alltså a tt de allm änna reglerna om fördelning av norm givningskom petens mellan riksdag och regering görs tillämpliga också i fråga om avgifter, m ed det tillägget a tt riksdagen tillerkänns rä tt a tt inom sitt kom petensom råde delegera b eslu tan d erätt till regeringen. I vissa fall kan det vara tveksam t om en penningpålaga skall betecknas som skatt eller avgift. Den praktiska betydelsen av en gränsdragning torde inskränka sig till situationer då riksdagen överväger m öjligheten av att delegera beslutskom petens till regeringen. Enligt m in m ening har man i allm änhet a tt göra med en avgift i RF :s bem ärkelse endast om e tt specificerat vederlag utgår för den erlagda penningprestationen. Även i vissa andra fall får dock en penningpålaga anses ha k arak tär av avgift och inte av skatt. E tt sådant fall föreligger när penningprestationen tas ut endast i näringsreglerande syfte och i sin helhet tillförs näringsgrenen i fråga enligt särskilda regler. K ännetecknande för dessa fall är ofta att avgifterna och de därem ot svarande u tgifterna inte redovisas i statsb u d ­ geten. F rån sådana utgångspunkter bör man alltjäm t k unna b etra k ta de avgifter som utgår som led i prisregleringen inom jo rd b ru k e ts och fiskets om råden som avgifter i statsrättslig bem ärkelse. Jag kan i sam m anhanget anm ärka a tt sådana avgifter självfallet hö r till lagom rådet. Den beteck­

ning som i det särskilda fallet åsätts en penningpålaga är självfallet inte avgörande för dess statsrättsliga karaktär. Den nuvarande allmänna arbetsgivareavgiften och tidigare utgående investeringsavgifter är sålunda a tt hänföra till sk atter fastän de b etecknats som avgifter. En pålaga förlorar inte heller sin k arak tär av skatt en b art därför a tt den inte i första hand har m otiverats med behovet av inkom stförstärkning utan främ st fullföljer e tt stabiliseringspolitiskt, försörjningspolitiskt eller annat sådant syfte. B estäm m andet av statens utgifter är det ojäm förligt viktigaste ledet i dispositionen över statens tillgångar. Av min i det föregående läm nade redogörelse för gällande rä tt fram går a tt användningen av statens penningtillgångar principiellt tillhör riksdagens befogenhetsom råde. U t­ gifternas verkställande ankom m er därem ot — b o rtsett från u tgifter ur m edel som riksbanken och riksgäldskontoret disponerar — på regeringen. Riksdagens sam tycke till utgifter läm nas fram för allt genom budgetregle­ ringen. I begränsad utsträckning tas em ellertid särskilda tillgångar i anspråk fö r särskilda ändam ål u ta n a tt uppföras på statsbudgeten. Budgetregleringen in n efattar dels en beräkning av inkom sternas storlek, dels e tt fastställande av utg ifter för angivna ändamål. 1809 års RF räknar med a tt statsbudgeten, riksstaten, skall vara balanserad, dvs. utgifter och inkom ster skall exakt m otsvara varandra. D etta åstadkom s genom a tt den förut näm nda bevillningen avses tjäna som en budgetutfyllnadssum m a. R iksstaten fastställs för budgetår. H ur riksstaten skall vara uppställd anges inte i R F . Till grund för riksdagens budgetreglering ligger e tt budgetförslag från regeringen, den s. k. statsverkspropositionen. Initiativ­ rätten i budgetärenden är em ellertid inte förbehållen regeringen. Riksda­ gen kan sålunda bl. a. besluta högre anslag än regeringen har föreslagit. RF läm nar riksdagen fria händer a tt i den utsträckning den finner lämpligt k n y ta villkor till beviljade anslag. Riksdagens anslagsbeslut anses vanligen ha k arak tär av bem yndiganden och innebära a tt m edel ställs till regeringens förfogande för de angivna ändam ålen. Praxis har på åtskilliga p u n k te r kom m it a tt avvika från gällande RF :s bestäm m elser om budgetregleringen. Särskilt bör fram hållas a tt kravet på budgetens balansering sedan ganska lång tid tillbaka har frångåtts och att riksdagen i sam band m ed budgetregleringen eller vid annat tillfälle fa tta r en rad beslut som får ekonom iska konsekvenser för staten inte bara för det närm ast följande budgetåret utan också för en längre, ofta obestäm d tid. De allm änna principer som ligger till grund för statsbudgetens u tform ning har i stor utsträckning utvecklats i praxis och h ar aldrig blivit lagfästa. Författningsutredningen föreslog nya grundlagsbestäm m elser om bud­ getregleringen vilka anslöt sig till gällande praxis. Reglerna var förhållan­ devis sum m ariska. Enligt utredningens m ening borde de närm are bestäm ­ melserna om b u dgettekniken tas upp i en särskild budgetlag. G rundlagberedningens förslag bygger, som jag redan har n äm nt, på gällande grundsats a tt statsutgifterna fastställs av riksdagen. Beredningen

förklarar, med hänvisning till det arbete som för närvarande pågår inom budgetutredningen, att den h ar begränsat reglerna i R F om statens budget till sådant som har direkt sam band med riksdagens och regeringens befogenheter. I huvudsak h ar beredningen föreslagit bestäm ­ m elser i sam m a äm nen som författningsutredningen. B eredningen för­ klarar sig vara ense med utredningen angående behövliga åtgärder fö r a tt överbrygga nuvarande m o tsättningar m ellan skriven rä tt och praxis på utgiftsregleringens om råde. Till beredningens förslag härvidlag, som har fö ra n lett bestäm m elser i R F och RO, återkom m er jag i specialm otive­ ringen. Jag vill em ellertid redan nu näm na a tt beredningen liksom författningsutredningen inte ställer upp något krav i grundlag på budgetbalans. En nyhet i beredningens förslag är bestäm m elser som ger u ttry c k lig t stöd åt budgetära flerårsbeslut. Beredningen har em ellertid inte nöjt sig med a tt bringa de nya grundlagsbestäm m elserna till överensstäm m else med rådande praxis. Beredningen har också u n d ersö k t behovet av a tt anpassa reglerna till nya sam hällsekonom iska och finanspolitiska krav. D et är främ st den m oderna program budgeteringen och den ekonom iska långtidsplaneringen som har stå tt i centrum fö r beredningens intresse. Beredningen k o n sta te ra r såvitt gäller program budgeteringen a tt grundlagen med beredningens förslag inte heller i fortsättningen kom m er att lägga några band på utvecklingen av den statliga budgettekniken. I fråga om flerårsplaneringen blir beredningens slutsats att den nya grundlagen inte bör uppställa krav på flerårsbudgetering eller stu d ier eller analyser på flerårssikt. Som jag näm nde nyss föreslår em ellertid beredningen grundlagsstöd för en befogenhet fö r riksdagen att fa tta beslut med budgetkonsekvenser för längre tid än närm ast följande budgetår, Beredningen föreslår också bestäm m elser i RO som syftar till a tt tillförsäkra riksdagen e tt allsidigt underlag för avgöranden med långsiktiga konsekvenser. Liksom beredningen finner jag för min del självklart att det bör tillkom m a riksdagen a tt fastställa h u r statens m edel b ö r användas. Riksdagens utgiftsbeslut bö r liksom hittills i allm änhet fattas inom ram en för en budgetreglering. Härigenom kan man säkerställa en helhetsbedöm ­ ning som innesluter flera viktiga m om ent, såsom en avvägning mellan olika utgiftsändam ål och mellan skilda vägar att uppnå ett och samma mål, en prövning av sä tte t a tt finansiera utgifterna och därm ed av de ekonom iska uppoffringar som utgifterna nödvändiggör samt en bedöm ­ ning av den statliga ekonom ins roll inom hela sam hällsekonom in. Jag delar beredningens uppfattn in g a tt budgetregleringen inte b ö r ha k araktär av lagstiftning. Om de nu angivna huvudp u n k tern a torde inte råda några delade m eningar. Beredningens förslag till bestäm m elser i RF och RO om den statliga utgiftsregleringen har i allm änhet också godtagits under remiss­ behandlingen. B udgetutredningen förklarar sig dela beredningens u p p fa tt­ ning angående vilka frågor om statens budget som bör regleras i grundlag. Utredningen tillägger a tt de reform förslag som h ar disk u terats inom

utredningen i fråga om program budgetering, statsbudgetens utform ning och avgränsning samt anslagssystem ets utform ning torde k u n n a genom ­ föras inom ram en för beredningens förslag till R F och R O . En kritisk inställning till beredningens förslag redovisas därem ot av Svea hovrätt. H ovrätten finner d e t vara en svaghet att beredningen inte har företagit någon närm are granskning av de budgettekniska och budgeträttsliga frågorna. H ovrätten anm ärker a tt i beredningens förslag ingen upplysning lämnas om t. ex. anslagstyperna och ingen an ty d an ges om begrepp som driftb u d g et, kapitalbudget, långtidsbudget, finansplan, kom pletteringsproposition etc. F ör egen del anser jag a tt ständiga förändringar i fråga om budgetens innehåll, den ekonom isk-politiska d eb a tte n och den tekniska utveckling­ en leder till a tt det statliga budgetsystem et måste k unna förnyas successivt. Enligt min m ening b ö r RF inte lägga hinder i vägen för en sådan utveckling. Frågorna om statsbudgetens och anslagssystem ets utform ning ägnar sig därför inte för grundlagsreglering. Nära sam band med budgetsystem ets u tform ning har den statliga lång­ tidsplaneringen. Önskem ålen om e tt utbyggt planeringssystem har vuxit fram ur insikten a tt beslut u n d er den årliga budgetbehandlingen o fta har konsekvenser också på längre sikt och a tt som följd härav den faktiska bunden h eten vid den årliga utgiftsprövningen kan vara ganska om fat­ tande på grund av tidigare års beslut. E tt utbyggt system för planering kan införas endast successivt och under hänsynstagande till föreliggande o likheter mellan skilda sektorer av den statliga verksam heten. Planeringsarbetet b ö r ledas av regeringen. Men det är givet a tt studier på flerårssikt är av utom o rd en tlig t intresse också för riksdagens del. Då det gäller a tt ta ställning till form erna för riksdagens deltagande i planeringsprocessen, m åste man beakta planering­ ens karaktär. F ö rst och främ st b ör naturligtvis riksdagen få del av inform ation som utgör resultat av studierna och som kan vara av betydelse för beslut som riksdagen skall fatta. De av beredningen i 3 kap. 2 § RO föreslagna bestäm m elserna syftar till a tt trygga en sådan inform a­ tio n . I övrigt b ö r riksdagens m edverkan i det väsentliga få form en av insyn i planeringsarbetet. Enligt riktlinjer, som statsm akterna godtog 1972, har det parlam entariska deltagandet i försvarsplaneringen huvud­ sakligen k arak tär av insyn i viktiga planeringsm om ent. E tt insynsförfarande kan em ellertid åstadkom m as inom ram en för riksdagens nuvarande arbetsform er och kräver inte några särskilda föreskrifter i RF eller RO. H ittills har varit tal om en planering som endast redovisar besluts­ underlag. I vissa fall måste em ellertid riksdagen fa tta ekonom iska beslut som u tg ö r bestäm da led i en fixerad handlingsplan för fram tiden. D et rör sig alltså här om en mera bindande planering. Det är en självklarhet att riksdagen i sådana fall skall ha del av och i allm änhet ta ställning till hela det ifrågavarande projektet. Så sker redan nu. 1 beredningens förslag har upptagits bestäm m elser som anvisar flera olika form er i vilka riksdagen

kan fa tta beslut med ekonom isk verkan utöver budgetåret. Riksdagen kan sålunda direkt besluta om anslag för längre tid än e tt budgetår. Den kan vidare bem yndiga regeringen att utlägga beställningar eller företa andra investeringar för vilka u tgifterna belöper på flera budgetår. Riksdagen kan också i sam band med budgetbehandlingen eller i andra sam m anhang besluta om ” riktlinjer för viss statsverksam het” , dvs. fatta s. k. princip- eller organisationsbeslut. Jag vill också näm na a tt lagbeslut av riksdagen inte sällan kan inkludera ekonom iska åtaganden för fram ­ tiden. Mot de av beredningen föreslagna bestäm m elserna har jag inte någon erinran (jfr 9 kap. 3 § andra sty ck et, 7 § och 10 § första stycket i departem entsförslaget till R F). D ärem ot kan det enligt min m ening inte kom m a i fråga a tt i RF ange bestäm da fall då planer, som avses bli bindande, skall underställas riksdagens prövning eller då riksdagen annars skall ha a tt fa tta beslut som gäller tid utöver det närm ast följande budgetåret. Inte heller beredningen har föreslagit några bestäm m elser härom . Vad jag har fram hållit i det föregående leder till slutsatsen a tt R F inte bör innehålla bestäm m elser om flerårsplanering eller flerårsstudier och inte heller andra föreskrifter om riksdagens avgöranden på flerårssikt än dem som beredningen har föreslagit. Det är inte bara med tan k e på statsbudgetens uppgift som e tt instrum ent för fördelningen av ekonom iska resurser som det är önskvärt att grundlagens bestäm m elser inte i onödan binder statsm akternas handlingsm öjligheter. Också från stabiliseringspolitisk sy n p u n k t är det angeläget a tt R F m edger stor flexibilitet på utgiftsregleringens om råde. Som beredningen har föreslagit skall RF givetvis inte uppställa något krav på budgetbalans eller på jäm vikt mellan budgetens inkom ster och utgifter ens på längre sikt. RF:s bestämmelser om utgiftsregleringen bö r vidare lämna utrym m e för snabba åtgärder i k o njunkturdäm pande eller konjunkturstim ulerande syfte. G rundlagberedningens förslag tillgodoser d etta önske­ mål så till vida som riksdagen enligt förslaget har full frihet att bestäm m a storleken av och villkoren för utgiftsbem yndigandena till regeringen. F rån nu angiven sy n p u n k t inger em ellertid beredningens ställningstagande i e tt an n at avseende tvekan. Jag sy ftar på frågan om regeringens skyldighet a tt verkställa av riksdagen beslutade utgifter. Beredningens förslag innebär att de m edel som riksdagen anvisar för annan verksam het än sådan som bedrivs av riksdagen eller dess m yndigheter liksom nu skall stå till regeringens förfogande. I anslutning härtill föreslår beredningen en bestäm m else (8 kap. 9 § i beredningens förslag till R F) om att de medel som riksdagen har anvisat på statsbudgeten eller på annat sätt inte får användas i strid med vad riksdagen h ar föreskrivit. Mot denna regel, som ger u ttry c k åt en grundläggande princip på utgiftsregleringens om råde, finns inget a tt invända. I m otiven till bestäm m elsen förklarar beredningen em ellertid att den anser a tt riksdagens anslagsbeslut i princip skall verkställas. Det fram går dock a tt beredningen räknar med a tt regeringen har en viss frihet att, även u tan direkt stöd i anslagsvillkoren, underskrida anslag.

Frågan om regeringens rä tt a tt helt eller delvis lämna av riksdagen anvisade anslag obegagnade är inte av någon stor betydelse i ett parlam entariskt statsskick. D et är in te ak tuellt a tt tänka sig att regeringen skulle vägra bedriva av riksdagen beslutade verksam heter därför att den gör en annan avvägning b eträffande resursanvändningen än riksdagen. I likhet med e tt par rem issinstanser, bland dem budgetutredningen, anser jag em ellertid a tt RF bör in ta den principiella stå ndpunkten a tt det får ankom m a på regeringen att u n d er parlam entariskt ansvar avgöra i vad mån de u tgifter som anslagen möjliggör skall verkställas. En prövningsrätt för regeringen har sin främ sta p raktiska betydelse i e tt läge då det från stabiliseringspolitisk synpunkt blir önskvärt a tt utan dröjsmål begränsa de statliga utgifterna. Också när det gäller a tt tillvarata uppkom m ande besparingsm öjligheter är en sådan prövningsrätt av betydelse. Med hänsyn till d et anförda anser jag a tt grundlagberedningens m otivuttalande att riksdagens utgiftsbeslut i princip skall verkställas inte bö r vara vägle­ dande. Jag vill i övrigt fram hålla att regeringen givetvis alltid måste respektera a tt vissa utgifter m åste göras på grund av lag eller för staten föreliggande förpliktelser. Av betydelse är vidare att regeringen är bunden av riksdagens anslagsvillkor. Av dessa kan följa a tt e tt visst anslag inte isolerat kan läm nas obegagnat med hänsyn till a tt det ingår som e tt led i en större utgiftsplan. Sam m anfattningsvis anser jag a tt beredningen har givit grundlagsregle­ ringen i fråga om utgiftsm akten en lämplig o m fattning och, b o rtse tt från den p u n k t jag berörde nyss, e tt i det väsentliga riktigt innehåll. Till detaljerna i bestäm m elserna återkom m er jag i specialm otiveringen. I fråga om regeringens och underlydande m yndigheters disposition över andra statstillgångar än penningm edel finns för närvarande grund­ lagsbestäm m elser endast såvitt gäller fast egendom. K ronans fasta egendom skall enligt nuvarande R F förvaltas efter de grunder som riksdagen föreskriver och får inte avhändas kronan utan riksdagens sam tycke. B eträffande lös egendom är enligt praxis i första hand det anslagsbeslut, som ligger till grund för tillgångens anskaffande, vägle­ dande fö r dispositionsrätten. Sedvanerättsligt gäller a tt statens fordringar inte kan efterskänkas utan riksdagens bem yndigande. Regeringen kan enligt nuvarande R F inte ta up p lån utan riksdagens sam tycke. Också i övrigt anses fråga om a tt ikläda staten ekonom isk förpliktelse i allm änhet böra underställas riksdagen. Beredningen finner det naturligt a tt d e t är regeringens och övriga m yndigheters sak a tt förvalta och förfoga över statens egendom . Beredningen anser em ellertid a tt riksdagen skall kunna fastställa grunder för egendom sdispositionen utöver vad som följer av villkor i anslagsbesluten. Beredningen föreslår bestäm m elser härom i R F. I e tt par hänseenden b ör enligt beredningen ges direkta dispositionsföreskrifter i en ny R F . I anslutning till författningsutredningens förslag föreslår sålunda beredningen dels ett förbud att avhända staten fast egendom utan riksdagens bem yndigande, dels e tt förbud a tt utan sådant bem yn­ digande efterge statens fordringar. Beredningen förordar vidare en grundlagsbestäm m else om att regeringen eller annan statlig m yndighet

inte får ta upp lån eller annars ikläda staten ekonom isk förpliktelse u tan riksdagens bem yndigande. U nder rem issbehandlingen h ar rik ta ts kritik m ot d et föreslagna fö rb u d e t i R F a tt u ta n riksdagens bem yndigande överlåta eller p an tsätta statens egendom och a tt efterge statens fordringar. B udgetutredningen förklarar i sitt y ttra n d e a tt den statliga förm ögenhetsredovisningen för närvarande främ st är in riktad på a tt redovisa statens förm ögenhetsställning fö r vissa tillgångar och a tt d e tta synsätt återspeglas i beredningens förslag. Enligt budgetutredningens m ening bö r förm ögenhetsredovisningens främ sta syfte i stället vara a tt vägleda resursfördelningsbesluten inom den statliga sektorn. Med denna utgångspunkt kan man enligt utredningen anta a tt riksdagen vill fastställa regler för förvaltningen av den statliga förm ögenheten i andra kategorier än e fte r en uppdelning i fast och lös egendom respektive fordringar. Jag delar budgetutredningens u ppfattning. Den civilrättsliga kategori­ indelningen to rd e vara bestäm d av andra fak to rer än dem som i våra dagar b ö r vara vägledande för h u r de statliga tillgångarna skall disponeras. Min stån d p u n k t in n eb är dock inte a tt riksdagens in flytande med avseende på den statliga förm ögenheten skall försvagas. Redan innehavet av u tgiftsm akten ger riksdagen e tt fast grepp över den statliga förm ögenhetsdispositionen. Jag anser a tt det därutöver b ör finnas en bestäm m else i RF som ålägger riksdagen att fastställa grunder för förvaltningen av och förfogandet över statens egendom . D et bör ankom m a på riksdagen a tt avgöra vilken om fattn in g en sådan reglering skall ha. Riksdagen bö r vara oförhindrad a tt förbehålla sig rä tte n a tt i ko n k reta fall pröva om överlåtelse eller annan åtgärd i fråga om visst slag av egendom bö r kom m a till stånd. Jag har i det väsentliga inte någon erinran m ot den av beredningen föreslagna bestäm m elsen om riksdagens inflytande i fråga om de statliga utfästelserna. Med anknytning till vad jag har sagt fö ru t om det angelägna i en hög handlingsberedskap på det k onjunkturpolitiska o m råd et vill jag em ellertid, i enlighet med vad budgetutredningen har u tta la t i sitt rem issyttrande, und erstry k a betydelsen av a tt riksdagen läm nar regeringen de för en effektiv stabiliseringspolitik erforderliga bem yndigandena. Också m ed tanke på effektiviteten inom förvaltningen är det betydelse­ fullt a tt regeringen och m yndigheterna får tillräcklig frihet a tt ingå ekonom iska förbindelser. Riksdagen granskar den statliga verksam heten genom e tt parlam enta­ riskt sam m ansatt kontrollorgan, riksdagens revisorer. Vissa delreform er rörande revisorernas organisation och verksam het har genom förts under senare år. Beredningen förklarar a tt man med bestäm dhet bör värna om riksdagens ko n tro llm ak t. Den anser a tt denna kon tro llm ak t skulle kunna stärkas genom en system atisk granskning inom riksdagsutskotten av utfallet av beslutade reform er. U tskottens granskning skulle enligt beredningen k unna präglas av större k o n tin u itet än den p u n k tk o n tro ll som riksdagens revisorer kan göra. Beredningen fö rordar em ellertid att riksdagens särskilda revisorsinstitution skall behållas och föreslår inte

15 R iksdagen 1973. 1 sami. N r 90 * #

några ändringar av större betydelse beträffande denna. Den statliga revisionsverksam heten hade tidigare en kam eralt betonad inriktning. N um era ligger tyn g d p u n k ten i en k o n tro ll av den statliga verksam hetens ändam ålsenlighet och lönsam het. K ontrollen kan sägas ha e tt tvåfaldigt syfte. Dels eftersträvas a tt uppdaga och bota b rister i m yndigheternas organisation och effektivitet. Dels är m ålet a tt vinna kunskap om u p p n åd d a resultat som underlag för nya beslut från statsm akternas sida. Det är enligt min m ening naturligt a tt den verksam het som jag nu i k o rth e t har angivit leds av regeringen. Jag vill sålunda fram hålla d e t nära sam bandet mellan å ena sidan redovisningen av kostn ad er och p restatio ­ ner och å den andra den statliga budgeteringen. G enom regeringens försorg bö r fram taget m aterial och gjorda analyser tillföras d et underlag på vilket riksdagen h ar a tt grunda sina beslut. Jag anser det em ellertid också fullt i sin ordning a tt den av regeringen ledda redovisnings- och kontrollverksam heten får e tt kom plem ent i en liknande aktivitet inom riksdagen. Liksom beredningen är jag av åsikten att den nya, på äm nesindelning grundade utskottsorganisationen väl läm par sig för en kontinuerlig granskning av resu ltatet av det statliga reform arbetet. Jag ser em ellertid även e tt bety d an d e värde i a tt en kon tro ll av den expanderande statliga verksam heten kan utövas av e tt i förhållande till statsförvaltningen helt fristående o ch självständigt organ av den ty p som den nuvarande riksdagsrevisionen representerar. E tt sådant särskilt revisionsorgan to rd e för riksdagens del ha en speciell uppgift a tt fylla i fråga om inform ation och granskning i äm nen som berör flera förvaltningsgrenar eller förvaltningen över huvud taget och som inte läm pligen kan behandlas i de separata fac k u tsk o tte n . Liksom beredningen anser jag a tt nuvarande bestäm m elser om riksdagens revisorer i d e t väsentliga bör kvarstå oförändrade. Jag återkom m er i specialm otiveringen till frågan om bestäm m elsernas utform ning.

6 Upprättade författningsförslag

I enlighet med vad som har an fö rts i det föregående har inom ju stitie d ep a rtem e n tet u p p rä tta ts förslag till 1. regeringsform 2. riksdagsordning 3. ändring i successionsordningen 4. ändringar i tryckfrihetsförordningen. En översikt över m otsvarigheter mellan gällande rä tt samt grundlag­ beredningens förslag och departem entsförslagen till RF och RO har utarbetats. Ö versikten to rd e få fogas till p ro to k o llet som bilaga 4.

7 Specialmotivering till framlagda författningsförslag

7.1 Förslaget till ny regeringsform

Som grundlagberedningen har fram hållit är huvuduppgifterna för RF att ge grunderna för det representativa och parlam entariska system et och

för fördelningen av offentliga fu n k tio n e r mellan riksdagen, regeringen, förvaltningsm yndigheterna, dom stolarna och kom m unerna. H ärut­ över b ör RF innehålla regler om m edborgarnas grundläggande fri- och rättig h eter. N aturligt är också a tt i R F med dess k arak tär av grundlag tas upp vissa särskilt viktiga procedurregler fö r riksdagen och regeringen sam t bestäm m elser om statschefens ställning och befogenheter. I RF bör också i enlighet med beredningens förslag ingå vissa specialregler för krig, krigsfara och andra u to m ordentliga förhållanden. Liksom grundlagberedningens förslag är departem entsförslaget till RF indelat i kapitel. I system atiskt hänseende ansluter departem entsförslaget helt till beredningens förslag med det undantaget a tt, i enlighet med vad som har näm nts tidigare, grundläggande regler om fri- och rättig h eter i departem entsförslaget sam lats i e tt särskilt kapitel. D epartem entsför­ slaget innehåller sålunda 13 kapitel m edan beredningens förslag o m fattar 12 kapitel. Det i förhållande till beredningens förslag nya k apitlet har fö rts in som e tt andra kapitel, vilket innebär a tt 2 —12 kap. i beredningens förslag i departem entsförslaget m otsvaras av 3 — 13 kap. 1 1 kap. i departem entsförslaget ges, liksom i beredningens förslag, vissa grundläggande regler om statsskicket som kan sägas bilda bakgrund till bestäm m elserna i flera av de följande kapitlen. I 3 och 6 kap. som bär rubrikerna Riksdagen resp. Regeringen kom m er grunderna för det representativa och parlam entariska system et till u ttry c k . 4 och 7 kap. innehåller regler om riksdagens och regeringens arbetsform er. 5 k ap ,av ser statschefen. I 8 och 9 kap. h a r tagits in reglerna om lagstiftning och finansm akt. 10 kap. behandlar förhållandet till andra stater. I 11 kap. ges regler om rättsskipning och förvaltning. 12 kap. innehåller regler om riksdagens kontrollerande uppgifter, m edan 13 kap. u p p ta r specialreg­ lerna fö r krig och krigsfara.

1 kap. STATSSKICKETS GRUNDER Inledningskapitlet i den föreslagna R F innehåller vissa grundläggande regler om statsskicket. Avsikten är a tt det skall ge en bild i sto rt av de grundstenar på vilka den svenska författningen vilar. K apitlets uppbygg­ nad överensstäm m er nära m ed 1 kap. i beredningens förslag.

1 §

I denna paragraf ges en allm än karakteristik av det svenska sta ts­ skicket. Bestämmelserna h ar i beredningens förslag sina m otsvarigheter i 1 kap. 1 och 6 §§ sam t 10 kap. 5 § första sty ck et första punkten. Författningsutredningen U tredningen föreslog a tt i RF:s första paragraf skulle inskrivas a tt all statsm akt i Sveriges rike utgår från Sveriges folk, a tt den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rö strätt, a tt folkstyrelsen förverkligas genom parlam entariskt statsskick och kom­ m unal självstyrelse sam t a tt regeringsform en, successionsordningen och tryckfrihetsförordningen är rikets grundlagar.

Grundlagberedningen Beredningen föreslår a tt i 1 kap. 1 § R F föreskrivs a tt all offentlig m akt i Sverige utgår från folket sam t a tt den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rö strä tt. I 1 kap. 6 § i beredningens förslag till RF anges a tt regeringsform en, successionsord­ ningen och tryckfrihetsförordningen är rikets grundlagar. Nämnas b ö r i d etta sam m anhang också att i 10 kap. 5 § första sty ck et första punk ten i beredningens förslag till regeringsform föreskrivs a tt dom stolar och förvaltningsm yndigheter skall handlägga ärenden, träffa sina avgöranden och även i övrigt handla i enlighet med rättsordningen, sådan denna fram går u r grundlagarna sam t u r andra lagar, förordningar, föreskrifter och rättsregler. D epartem entschefen I likhet m ed grundlagberedningen anser jag att RF bör inledas m ed en bestäm m else som ger u ttry c k åt det svenska statsskickets karaktär av folkstyrelse. I första sty ck et av denna paragraf h ar d ärför intagits deklarationen a tt all offentlig m akt i Sverige utgår från folket. Den fria åsiktsbildningen sam t den allm änna och lika rö strätten är av grundläggande betydelse för folkstyrelsen. I inledningsparagrafen bör därför slås fast att den svenska folkstyrelsen bygger på dessa principer. En bestäm m else härom har i enlighet m ed beredningens förslag införts i paragrafens andra stycke. För att ytterligare klargöra folkstyrelsens karaktär är det enligt m in mening läm pligt a tt göra det tillägget i andra stycket a tt folkstyrelsen förverkligas genom e tt representativt och parla­ m entariskt statsskick och genom kom m unal självstyrelse. Beredningen h a r i 10 kap. 5 § första stycket första punkten i sitt förslag till R F tagit in en utförlig bestäm m else som skall slå fast a tt dom stolarna och förvaltningsm yndigheterna i sin verksam het är bundna av rättsordningens regler. I sitt rem issyttrande över beredningens lagför­ slag har riksdagens om budsm än fram hållit a tt vid sidan av den fria åsiktsbildningen och d en allm änna rö strätten bör såsom särskilt u tm ä r­ kande för den svenska folkstyrelsen näm nas a tt den underkastar sig lagens band. G rundsatsen om all m aktutövnings lagbundenhet är enligt om budsm ännens m ening så viktig a tt den bö r slås fast i RFrs inlednings­ paragraf. G rundsatsen kom m er då a tt gälla för alla offentliga organ, även riksdagen. Jag delar om budsm ännens uppfattning. I tredje sty ck et av förevarande paragraf h a r d ärför tagits in bestäm m elsen a tt den offentliga m akten utövas under lagarna. Genom denna allmänna bestäm m else blir en särskild föreskrift om dom stolarnas och förvaltningsm yndigheternas bundenhet av rättsordningen onödig. I tredje sty ck et av inledningspara­ grafen till regeringsform en bör i överensstäm m else m ed författningsutredningens förslag lämpligen också ingå bestäm m elsen a tt regerings­ form en, successionsordningen och tryckfrihetsförordningen är rikets grundlagar.

2 §

Paragrafen anger liksom i beredningens förslag riksdagens ställning och funktioner.

F ö rfa t t n ingsu tredninge n I det av författningsutredningen föreslagna inledningskapitlet till RF angavs i fyra paragrafer a tt riksdagen fö reträd er svenska folket, a tt lag stiftas av riksdagen, a tt svenska folkets urgamla rä tt a tt sig beskatta utövas av riksdagen allena, a tt riksdagen fastställer h u r statens m edel skall användas sam t a tt riksdagen enligt föreskrifter i regeringsform en granskar rikets styrelse och förvaltning.

Grundlagberedningen Enligt beredningens förslag till RF föreskrivs i 2 § i inledningskapitlet a tt riksdagen är folkets främ sta företrädare, a tt den stifta r lag, beslutar om sk a tt till staten och bestäm m er hur statens medel skall användas sam t att den granskar rikets styrelse och förvaltning.

D epartem entschefen E fte r den allm änna karakteristiken av det svenska statsskicket i 1 § bör i 2 § klarläggas a tt riksdagen är folkets främ sta företrädare. I paragrafen b ör också anges riksdagens viktigaste uppgifter. Beredningens förslag bör följas i dessa avseenden. På grund av den betydelse som riksdagens beskattningsm akt h ar b ö r den näm nas vid sidan av lagstiftningsm akten, fastän föreskrifterna om skatt till staten ges i form av lag. Den beskrivning av riksdagens uppgifter som ges i denna paragraf m åste bli allm änt hållen. I olika kapitel i d et följande — i första hand 8 kap. — föreslås vissa begränsningar och delegationsm öjligheter.

3 § I överensstämmelse med grundlagberedningens förslag anges i denna paragraf a tt konungen är rikets statschef. Något behov av a tt i inledningskapitlet m eddela ytterligare bestäm m elser om statschefen finns inte. B eträffande de uppgifter som tillkom m er konungen i egenskap av statschef hänvisar jag till vad jag fö ru t anfört om statschefens ställning enligt den föreslagna RF. Till vissa speciella frågor återkom m er jag i det följande.

4 § I denna paragraf ges liksom i beredningens förslag en beskrivning av regeringens uppgifter och ställning.

Grundlagberedningen Enligt beredningens förslag bö r i 4 § i inledningskapitlet anges att regeringen sty r rik et i enlighet med regeringsform en och a tt den är ansvarig inför riksdagen.

D epartem entschefen I likhet m ed grundlagberedningen anser jag att i denna paragraf bör kom m a till u ttry c k a tt regeringen sty r riket under ansvar in fö r riksdagen. Eftersom det redan av 1 § tredje stycket fram går a tt regeringen härvid har a tt iak tta bestäm m elserna i R F, är en särskild bestäm m else av sådant innehåll onödig. Den närm are innebörden i sto rt av a tt regeringen styr riket fram går av bestäm m elser i olika kapitel i det följande, vartill jag återkom m er. Regeringens ansvar inför riksdagen behandlas särskilt i 12 kap.

5 § I denna paragraf fastslås liksom i berednigens förslag vissa grunder för den kom m unala självstyrelsen.

Grundlagberedningen Beredningen föreslår a tt i 5 § i inledningskapitlet skall föreskrivas a tt riket är indelat i kom m uner, a tt grunderna för ändringar i indelningen bestäm s genom lag sam t a tt i kom m unerna m edborgarna företräds av valda om bud, som beslutar självständigt enligt lagarna. Nämnas b ö r i d etta sam m anhang också a tt beredningen i 7 kap. 4 § andra punk ten i sitt förslag tagit upp en bestäm m else av innehåll att varje kom m un äger uttaga skatt från kom m unens m edlem m ar för skötseln av kom m unens uppgifter enligt grunder som bestäm s i lag.

D epartem entschefen Innebörden av förevarande paragraf i departem entsförslaget har be­ rö rts i det allm änna avsnittet (5.8) om kom m unernas ställning enligt grundlagen. U töver vad som har sagts där vill jag anföra följande. Bestämmelsen om prim ärkom m uner och sekundärkom m uner ta r sikte på a tt det i rik et skall finnas kom m uner dels på det lokala, dels på det regionala planet. H ärutöver binder departem entsförslaget till RF inte lagstiftaren i fråga om kom m unbildningen. Indelningen i prim ärkom m u­ n er och sekundärkom m uner skall i princip täcka hela landet. Paragrafens första p unkt har em ellertid avfattats m ed tanke på a tt den nuvarande indelningen i landstingskom m uner läm nar tre prim ärkom m uner utanför. Begreppet kom m un används i departem entsförslaget till RF som gem en­ sam beteckning för prim ärkom m uner och sekundärkom m uner. Som jag har näm nt fö ru t inkluderas därem ot inte de nuvarande kyrkliga kom m u­ nerna. Liksom beredningen föreslår jag a tt huvudparten av nu gällande grundlagsbestäm m elser, som berör svenska kyrkan, skall föras över till övergångsbestäm m elserna till RF. Jag anser a tt de kyrkliga kom m unernas k o n stitutionella ställning tills vidare bör regleras i sam m a ordning. I RF:s övergångsbestäm m elser bör alltså tas in en föreskrift om a tt RF:s regler i

fråga om kom m unerna skall gälla också de kyrkliga kom m unerna. E tt undantag får em ellertid göras för bestäm m elsen i 1 kap. 5 § att beslu­ tan d erätten i kom m unerna utövas av valda representanter. Enligt gällande lagstiftning, i vilken det in te nu finns anledning att göra ändring, kan nämligen beslu tan d erätten i kyrklig försam ling i vissa fall utövas direkt av kom m unm edlem m arna på kyrkostäm m a. Förslaget till RF hindrar inte a tt kom m unala angelägenheter överförs till kom m unalförbund eller liknande subjekt för sam verkan m ellan kom m uner. Bestäm m elser om obligatorisk samverkan måste givetvis ges i lag. D etsam m a gäller reglerna för den ordning genom vilken ett fast sam arbete kom m er till stånd inom e tt särskilt subjekt. Kravet på lagform får anses framgå av 8 kap. 5 § i departem entsförslaeet. När det i första sty c k et talas om a tt ” b eslu ta n d erätten ” i kom m unerna utövas av valda försam lingar är innebörden naturligtvis inte a tt de kom m unala näm nderna skulle sakna varje självständig beslutanderätt. U ttry ck ssättet an k n y ter i stället till de nuvarande kom m unallagarnas uppdelning e fte r fun k tio n av de kom m unala organen i dels beslutande, dels verkställande och förvaltande (jfr bl. a. 4 § kom m unallagen). Bestämmelsen i förevarande paragraf om b eslutanderätten i kom m unerna bildar en viss parallell till föreskrifterna i 2 § om riksdagens ställning inom riket. Den skall också ställas sam m an med föreskriften i 6 § om ” kom m unala förvaltningsm yndigheter” . Den i den här aktuella paragra­ fen åsyftade b eslu tan d erätten gäller beslut av m era grundläggande natur eller av m era generell räckvidd. Det är fråga om avgöranden där det politiska m o m en tet, allm änt se tt, är dom inerande. Beredningen föreslog i sin 5 § en avfattning enligt vilken m edborgarnas om bud i kom m unerna beslutar ” självständigt enligt lagarna” . A tt också den kom m unala m aktutövningen m åste vara lagbunden framgår i departem entsförslaget, u to m av reglerna i 8 kap., redan av bestäm m el­ serna i 1 kap. 1 § tredje stycket och behöver därför inte särskilt framhållas i förevarande paragraf. Bestämmelsen i andra sty c k et om den kom m unala beskattningsrätten är som övriga föreskrifter i kapitlet e tt principstadgande. Den är alltså inte a tt läsa så a tt den kom m unala beskattningsrätten m åste vara fri ens i den m eningen a tt varje kom m un helt o b u n d en kan bestäm m a sk a tte u t­ tagets storlek. Av 8 kap. 5 § i departem entsförslaget framgår a tt principens närm are förverkligande är u nderkastat lagstiftning. Den av beredningen föreslagna bestäm m elsen att grunderna för änd­ ringar i rikets indelning i kom m uner bestäm s genom lag har i departe­ m entsförslaget förts över till 8 kap. 5 §.

6 §

I denna paragraf om talas förekom sten av dom stolar och förvaltnings­ m yndigheter. Paragrafen har i beredningens förslag sin m otsvarighet i 7 §.

Grundlagberedningen Beredningen u tta la r a tt man sedan gam m alt har brukat skilja mellan rättskipning som ligger hos dom stolarna och förvaltning som om händerhas av förvaltningsm yndigheterna. Man har därvid m ed rättskipning fö rstå tt den verksam het som består i att slita rättstvister, i övrigt avgöra frågor angående enskildas personliga eller ekonom iska förhållanden samt att ådöm a straff och andra brottspåföljder. Med förvaltning har man i första hand avsett verkställighet av den styrande m aktens beslut. Denna traditionella distinktion mellan rättskipning o ch förvaltning h ar kom m it till u ttry c k i 1 kap. 7 § beredningens förslag till RF. Där föreskrivs i första stycket a tt dom stolarna avgör rättstvister, tilläm par strafflag och i övrigt prövar rättsfrågor enligt vad som anges närm are i 10 kap. I andra sty ck et av sam m a paragraf föreskrivs a tt statliga och kom m unala förvalt­ ningsm yndigheter verkställer de beslutande organens föreskrifter. Beredningen påpekar i sam m anhanget a tt det vid en närm are gransk­ ning av dom stolarnas och förvaltningsm yndigheternas uppgifter och rättsliga ställning visar sig a tt det inte är m öjligt a tt med utgångspunkt i gällande rä tt dra någon skarp gräns mellan rättskipande och förvaltande verksam het. Både förvaltningsm yndigheterna och dom stolarna skall beakta såväl lagar som i adm inistrativ ordning utfärdade föreskrifter. F örvaltningsm yndigheterna sysslar i stor utsträckning med rent rättstilläm pande verksam het. D om stolsprövning i överinstans har vidare förts in på stora om råden av förvaltningen. A tt gränsen mellan dom stolarnas och förvaltningsm yndigheternas verksam hetsom råden är flytande framgår vidare enligt beredningen av a tt i fråga om brottsbekäm pningen uppgifter har kunnat överflyttas från dom stolarna till åklagar- och polism yndig­ heterna. En viktig skillnad m ellan dom stolarnas och förvaltningsm yndig­ heternas ställning ligger dock enligt beredningen däri a tt många förvalt­ ningsm yndigheter, i m otsats till dom stolarna, är skyldiga a tt i fråga om vissa slag av verksam het lyda av regeringen eller annan överordnad m yndighet u tfärdade direktiv fö r särskilda fall. I d etta sam m anhang bör näm nas a tt i beredningens förslag term en m yndighet inte o m fa tta r riksdagen eller de kom m unala beslutande försam lingarna (landstingen och kom m unfullm äktige) m en väl övriga statliga och kom m unala organ. Regeringen är således en m yndighet. Även dom stolarna utgör m yndigheter. A ndra m yndigheter än dom stolarna betecknas förvaltningsm yndigheter. Fastän regeringen förestår den sta t­ liga förvaltningen och själv i viss m ån fullgör förvaltningsuppgifter, betecknas den i beredningens förslag, närm ast av tekniska skäl, inte som förvaltningsm yndighet. Till m yndighet h än fö r beredningen också organ som är organiserade i privaträttsliga form er men som har till uppgift att utöva offentlig m akt.

D epartem en tschefen I inledningskapitlet till beredningens förslag till RF om näm ns före­ kom sten av dom stolar och förvaltningsm yndigheter och görs e tt försök

att ange dessa organs huvudsakliga funk tio n er. Enligt den av beredningen föreslagna lagtexten avgör dom stolarna rättstvister, tilläm par strafflag och prövar i övrigt rättsfrågor, medan förvaltningsm yndigheterna verk­ ställer de beslutande organens föreskrifter. Denna beskrivning av d o m sto ­ larnas och förvaltningsm yndigheternas fu n k tio n e r har kritiserats i ett antal rem issyttranden. Från flera håll har fram hållits a tt den bild som lagtexten ger inte överensstäm m er med de faktiska förhållandena. Bered­ ningen har också själv i m otiveringen till 10 kap. i sitt förslag m edgett att det inte är m öjligt a tt med utgångspunkt i gällande rä tt dra någon skarp gräns m ellan rättsk ip an d e och förvaltande verksam het. Det är visserligen sant a tt dom stolarna avgör rättstvister och prövar andra rättsfrågor. Men detsam m a gör e tt sto rt antal förvaltningsm yndig­ heter. Jag behöver här bara erinra om a tt många skiftande beslut av olika förvaltningsm yndigheter kan överklagas hos förvaltningsdom stol och a tt i dessa ärenden förvaltningsm yndigheten och dom stolen gör exakt sam m a prövning. I dessa ty p e r av ärenden, som rör olika slag av m yndighetsut­ övning, in ta r också förvaltningsm yndigheterna en lika självständig och oberoende ställning som dom stolarna. Prövningen av rättsfrågor är således inte något exklusivt för dom stolarna. G entem ot beredningens karakteristik av förvaltningsm yndigheterna kan vidare anföras att d e t inte bara är förvaltningsm yndigheterna som verkställer de beslutande orga­ nens föreskrifter. Även den rättstilläm pande verksam het som utövas av dom stolarna torde få anses innefatta e tt verkställande av föreskrifter som beslutats av riksdagen eller regeringen. Också i andra avseenden än de nu näm nda kan invändningar göras m ot den nu av beredningen föreslagna utform ningen av paragrafen rörande dom stolarna och förvaltningsm yn­ digheterna. Enligt gängse term inologi benäm ns dom stolarnas döm ande verksam het rättskipning m edan förvaltningsm yndigheternas uppgifter brukar anges vara förvaltning. Det är enligt min uppfattn in g inte m eningsfullt a tt i R F s inledningskapitel söka ge en närm are karakteristik av den roll som dessa olika sam hällsorgan spelar. Över huvud taget torde det inte vara möjligt a tt i några korta satser ge en rättvisande beskrivning av de likheter och o lik h eter som finns mellan dom stolarnas och förvaltningsm yndig­ heternas verksam het. Jag föreslår d ärför a tt i förevarande paragraf endast slås fast a tt för rättskipningen finns dom stolar och för den offentliga förvaltningen statliga och kom m unala förvaltningsm yndigheter. I departem entsförslaget till RF har de organisatoriska term erna m yndighet och förvaltningsm yndighet sam m a innebörd som i bered­ ningens förslag med den skillnaden a tt jag under begreppet m yndighet inte för in rättssu b jek t som är organiserade i privaträttsliga form er. Till frågan om överföring av offentliga förvaltningsuppgifter på sådana rättssubjekt återkom m er jag i sam band med behandlingen av 11 kap. i departem entsförslaget.

7 § I denna paragraf ges vissa grundläggande norm er fö r dom stolarnas och förvaltningsm yndigheternas handlande. Bestämmelserna i paragrafen er­ sätter bestäm m elserna i 1 kap. 8 § och 10 kap. 5 § andra sty ck et i beredningens förslag.

Gällande rätt I den ålderdom liga 16 § RF föreskrivs för närvarande följande: ” K onungen bör rä tt och sanning styrka och befordra, vrångvisa och o rätt hindra och förbjuda, ingen fördärva eller fördärva låta, till liv, ära, personlig frihet och välfärd, u ta n han lagligen förvunnen och döm d är, och ingen avhända eller avhända låta något gods, fast eller löst, utan rannsakning och dom , i den ordning, Sveriges lag och laga stadgar föreskriva; ingens fred i dess hus störa eller störa låta; ingen från o rt till annan förvisa; ingens samvete tvinga eller tvinga låta, utan sk y d d a var och en vid en fri utövning av sin religion, såvitt han därigenom icke störer sam hällets lugn eller allmän förargelse åstadkom m er. K onungen läte en var bliva döm d av den dom stol, varunder han rätteligen hörer o ch ly d er.”

F örfattningsutredningen I 2 § i inledningskapitlet till utredningens förslag till RF upptogs en praktiskt taget ordagrann m otsvarighet till 16 § RF. Paragrafen inleddes med en erinran om a tt föreskrifterna stod i överensstäm m else m ed vad som av ålder gällt i riket. Vidare ändrades den adressat till vilken föreskrifterna rik ta r sig, i det a tt ordet ” K onungen” b y tte s u t m ot u ttry c k e t ” rikets alla m yndigheter” . I e tt särskilt y ttra n d e av en av utredningens ledam öter och två av dess ex p erter förordades a tt paragrafen skulle göras m era k o rtfa tta d och bara innehålla a tt rikets alla m yndigheter, fram gent liksom hittills, skall styrka rätt och sanning, hindra vrångvisa och o rätt sam t skydda envar till liv, ära, personlig frihet och välfärd.

Grundlagberedningen Beredningen anser det läm pligt att RF:s inledningskapitel slår fast principen om norm m ässighet i all m yndighetsutövning och föreslår därför att i kapitlet införs den version av principen om norm m ässighet som förordades i det särskilda y ttra n d e t till författningsutredningens förslag. 1 enlighet härm ed föreslår beredningen att i kapitlets avslutningsparagraf föreskrivs a tt rikets m yndigheter skall styrka rä tt och sanning, hindra vrångvisa och o rä tt sam t skydda envar till liv, ära, personlig frih e t och välfärd. I 10 kap. 5 § andra sty ck et i beredningens förslag till R F föreskrivs a tt m yndighet inte u ta n stöd av någon rättsregel får särbehandla någon på grund av hans personliga förhållanden, såsom tro, åskådning, ras, hudfärg, ursprung, kön, ålder, n atio n alitet, språk, sam hällsställning eller förm ögen­

h et. V ärdet av en sådan bestäm m else ligger enligt beredningen främ st däri, a tt den konkretiserar grundsatsen om m yndigheternas normmässiga handlande.

D epartem entschefen Riksdagens om budsm än har kritiserat den av grundlagberedningen föreslagna bestäm m elsen i inledningskapitlets slutparagraf. De påpekar att det krav på norm m ässighet vid m yndighetsutövningen, som nu finns inskrivet i 16 § RF, dåligt kom m er till u ttry c k i den av beredningen föreslagna lagtexten, därför a tt de ord som tydligast för ta n k arn a till norm m ässigheten — lagligen sam t Sveriges lag och laga stadgar — ej kom m it m ed. Enligt om budsm ännens m ening b ry ter det av beredningen föreslagna stadgandet alltför m ycket m ot stilen i övrigt i förslaget. De befarar vidare a tt stadgandet m ed sina ålderdom liga u ttry c k mera kom m er a tt up p fattas som en kvarleva än som en också för våra dagars m yndigheter grundläggande handlingsregel. O m budsm ännen fö ro rd ar a tt 1 k apitlet i stället intages en bestäm m else som i n u tid a sp råk d räk t ger u ttry c k för det viktiga kravet a tt m yndigheterna skall ia k tta saklighet och opartisk h et sam t handla fritt från godtycke och inte särbehandla någon utan laga stöd. Jag ansluter mig till de sy n p u n k te r som fram fö rts av riksdagens om budsm än. I första p u n k te n av förevarande paragraf i departem entsförslaget h a r sålunda tagits in föreskriften a tt dom stolar och förvaltnings­ m yndigheter i sin verksam het skall iakttaga saklighet och opartiskhet. Som en andra p u n k t i paragrafen har tagits u p p det förbud m ot särbehandling av någon på grund av hans personliga förhållanden, som i beredningens förslag till RF återfinns i 10 kap. 5 § andra stycket. F ö rb u d et i fråga an k n y te r på sådant sä tt till föreskriften i första punkten av förevarande paragraf att det enligt min mening h ar sin naturliga plats i d etta sam m anhang.

2 kap. GRUNDLÄGGANDE FRI- OCH RÄ TTIG H ETER Som fram går av vad jag har u tta la t i den allm änna m otiveringen (5.9) har i departem entsförslaget de m est betydelsefulla reglerna om fri- och rättig h eter sam lats i förevarande kapitel. K apitlet, som saknar m otsvarig­ het i grundlagberedningens förslag, inleds i enlighet med vad jag föro rd at i den allm änna m otiveringen m ed e tt stadgande som avser den sam hälle­ liga verksam hetens inriktning (1 §). H ärefter ges i två paragrafer (2 och 3 §§) bestäm m elser som tar sikte på den enskildes ekonom iska trygghet och hans m öjligheter a tt påverka sina arbetsförhållanden. K apitlet avslutas m ed föreskrifter om politiska fri- och rättigheter och om den personliga friheten (4 §).

1 §

Sorn jag har fram hållit i den allm änna m otiveringen utgör stadgandena 1 denna paragraf en allm än program förklaring som avser a tt understryka a tt den samhälleliga verksam heten skall vara inriktad på a tt åstadkom m a rättvisa och jäm likhet mellan m edborgarna sam t a tt bereda dem arbete, utbildning och social trygghet. Stadganden av denna art kan givetvis inte tillerkännas rättsligt bindande verkan. De kan därför inte åberopas som grund för k o n k reta krav från m edborgarnas sida g entem ot statsorganen. De ger em ellertid u ttry c k fö r sam hällets strävanden fö r ekonom isk, social och k u ltu re ll utveckling.

2 §

I den n a paragraf anges a tt arbetstagare genom lag eller avtal bör vara tillförsäkrad inflytande över ledningen och fördelningen av arb e tet och andra frågor som berör h onom nära i hans anställning. Vidare anges att han genom lag bör vara skyddad m ot uppsägning som är sakligt ogrundad. U tform ningen av stadgandena ger klart vid handen a tt de, liksom stadgandena i föregående paragraf, inte har rättsligt bindande karaktär. De ger u ttry c k för en strävan från sam hällets sida a tt bereda den enskilde ökat in flytande över sina arbetsförhållanden och ökad trygghet i sin anställning. I sistnäm nda hänseende vill jag erinra om a tt utredningen rörande ökad anställningstrygghet m. m. i januari innevarande år har lagt fram förslag till lag om anställningsskydd (jfr SOU 1973:7). Avsikten är a tt proposition på grundval av förslaget skall föreläggas riksdagen senare i år.

3 § I denna paragraf klarläggs a tt den enskilde i princip skall vara tillförsäkrad ersättning om hans egendom tas i anspråk genom expropria­ tion eller annat sådant förfogande. F öreskriften m otsvarar 10 kap. 9 § i grundlagberedningens förslag. Den av grundlagberedningen föreslagna bestäm m elsen innebär att ersättning alltid skall utgå vid expropriation eller annat sådant fö rfo ­ gande. U ppenbarligen h ar beredningen härvid förbisett a tt gällande lag i vissa fall m edger ianspråktagande av m ark utan k o n ta n t ersättning. I 70 och 113 §§ byggnadslagen (1 9 4 7 :3 8 5 ) ges sålunda bestäm m elser av innebörd a tt m ark kan tas i anspråk u ta n ersättning, om m arkägaren kan anses kom penserad för ingreppet på an n at sätt. Det kan också erinras om a tt 4 kap. 1 § första sty c k e t expropriationslagen (1 9 7 2 :7 1 9 ) innehåller regler beträffande s. k. delexpropriation som , i likhet med m otsvarande bestäm m elser i äldre lagstiftning, m edför att sådan expro p riatio n i vissa fall kan ske u ta n a tt k o n ta n t ersättning utgår (jfr prop. 1971:122 s. 190).

D et är enligt min m ening angeläget a tt grundlagsföreskriften om ex p ropriation m. m . inte får en u tform ning som gör a tt den utesluter bestäm m elser av det slag som jag nu har pekat på och därm ed kom m er i kon flik t med gällande lag. I enlighet med vad jag uttalade i den allm änna m otiveringen h ar föreskriften d ärfö r i departem entsförslaget getts en mer allm änt hållen utform ning än i beredningens förslag. Den bör liksom föreskrifterna i närm ast föregående paragraf ha rekom m endationskaraktär. I tydlighetens intresse vill jag fram hålla d e t i och för sig ganska självklara a tt föreskriften i förevarande paragraf tar sikte en d ast på sådana ingripanden i egendom srätten som avses exempelvis i expropria­ tionslagen eller i rekvisitions- och förfogandelagstiftningen. Den o m fa tta r därem ot inte t. ex. bestäm m elser i planlagstiftning eller naturvårds- och m iljöskyddslagstiftning om begränsning i m öjligheterna a tt använda fast egendom .

4 § D enna paragraf, som m otsvarar 7 kap. 2 § andra och tredje styckena i beredningens förslag, innehåller som jag nyss näm nde föreskrifter om de politiska fri- och rättigheterna och om den personliga friheten. Paragrafen är uppbyggd på så sätt, a tt den dels beskriver fri- och rättigheterna, dels i fråga om hu r det närm are innehållet i dem anges hänvisar till 8 kap. Av regleringen i 8 kap. i departem entsförslaget följer a tt begränsningar i princip kan göras endast genom lag. Som jag har näm nt i det allm änna avsnittet om norm givningsm akten (5 .1 0 ) har bestäm m elserna i paragrafen betydelse i fråga om fördelningen av norm givningskom petens bl. a. därigenom a tt de drar en gräns för riksdagens m öjligheter a tt delegera sådan kom petens till regeringen.

Grundlagberedningen Beredningen förklarar inledningsvis a tt den har funnit anledning att i grundlagen u ttry c k a vissa av de grundsatser som av ålder h ar ansetts särskilt betydelsefulla för m edborgarnas m öjlighet a tt verka politiskt. Beredningen övergår därefter till a tt p u n k t för p u n k t precisera dessa grundsatsers innehåll.

Y ttrandefriheten Y ttran d efrih eten beskrivs i beredningens förslag som frihet a tt i tal, skrift eller bild eller på annat sätt m eddela uppgifter och fram föra åsikter. Härtill kom m er en föreskrift enligt vilken svensk m edborgare skall skyddas m ot a tt m yndighet tvingar honom att ge sina åsikter till känna. Kravet på lagbeslut för inskränkning av y ttra n d efrih e te n o m fattar

enligt beredningen de föreskrifter i brottsbalken som drar gränserna kring y ttra n d efrih e te n . Hit sägs i främ sta rum m et höra de bestäm m elser som m otsvarar katalogen i 7 kap. 4 § T F över otillåtna y ttra n d en och vidare bestäm m elserna om o tillåtet offentliggörande, såsom obehörig befattning eller vårdslöshet med hemlig uppgift. Kravet på lagbeslut o m fattar enligt beredningen också förvaltningsrättsliga regler om tillstånd till eller anm älan om offentlig tillställning eller allm än sam m ankom st i vad sådana regler gäller dram atisk eller m untlig fram ställning e. d. som är avsedd a tt förekom m a vid tillställningen eller sam m ankom sten. Också bestäm m elsen i 34 § lagen (1964:541) om behandling i fångvårdsanstalt om förbud för intagen a tt utan tillstånd avsända skriftligt m eddelande innebär enligt beredningen en begränsning av rätten a tt m eddela uppgifter och fram föra åsikter. Detsamma sägs gälla liknande bestäm m elser i andra lagar, såsom 15 § lagen (1966:293) om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall. Som ytterligare exem pel på bestäm m elser som innebär begränsningar av den i stadgandet beskrivna y ttra n d efrih e te n näm ner beredningen kravet i 2 § radiolagen (1 9 6 6 :7 5 5 ) på tillstånd av m yndighet för att använda radiosändare, bestäm m elsen i 5 § samma lag om ensam rätt att bestäm m a om rundradiosändning och reglerna om film censur i fö ro rd ­ ningen (1 9 5 9 :3 4 8 ) med särskilda bestäm m elser om biograf föreställningar m. m. Förslaget innebär enligt beredningen vidare a tt bestäm m else om tystn ad sp lik t för tjänstem än m. fl. skall beslutas genom lag. I fråga om y ttra n d efrih e te n s ” negativa” sida, dvs. rätten a tt underlåta a tt ge sina åsikter till känna, näm ner beredningen a tt denna i e tt viktigt hänseende skyddas direkt i grundlag, näm ligen genom en föreskrift om hemliga val. Inte heller i övrigt torde det enligt beredningen finnas några offentligrättsliga skyldigheter a tt ge sina åsikter till känna. Beredningen förklarar a tt den anser det självklart a tt vittnesplikten eller en dom ares t eller annan befattningshavares skyldighet a tt ta ställning i ett mål eller ärende inte kan sägas inskränka v ittnets eller befattningshavarens r ä tt att hålla inne m ed sin mening.

R ä tte n till inform ation D enna rä tt beskrivs i beredningens förslag som rä tt a tt inhäm ta och m ottaga uppgifter och upplysningar. Enligt beredningen är en fö ru tsättn in g för upplysning och m eningsut­ byte a tt det finns m etoder a tt nå fram till allm änheten. Beredningen näm ner i d e tta sam m anhang kravet på a tt var och en skall ha rä tt a tt inneha och använda ljudradio- och televisionsm ottagare sam t påpekar att föreskriften i 3 § radiolagen om att sådan m ottagare får innehas och användas av var och en står i samklang m ed beredningens förslag. Även i övrigt m åste det enligt beredningen finnas m öjligheter för allm änheten

a tt genom lån på bibliotek, genom inköp eller på annat sä tt bereda sig tillgång till inform ation. B eredningen påpekar a tt bestäm m elser i lagar om sluten vård om de intagnas korrespondens o fta föreskriver in te bara begränsningar i deras rä tt a tt sända skriftliga m eddelanden u ta n även i rä tte n a tt m ottaga sådana m eddelanden. I d e tta hänseende in n eb är sådana bestäm m elser begränsningar av den i förslaget fastslagna rä tte n till inform ation.

M ötesfriheten Beredningen beskriver m ötesfriheten som frihet a tt anordna och a tt deltaga i m öten. Beredningen förklarar a tt m ö tesfriheten regleras främ st genom lagen (1 9 5 6 :6 1 8 ) om allm änna sam m ankom ster sam t påpekar a tt rä tte n a tt anordna offentliga dem o n stratio n er där — i m otsats till i beredningens förslag — betraktas som en del av m ötes- eller försam lingsfriheten. De bestäm m elser i lagen om allm änna sam m ankom ster som kräver tillstånd för sam m ankom st m åste enligt beredningen betraktas som begränsningar av försam lingsfriheten. D etsam m a bör rimligen gälla bestäm m elser om anm älningsplikt eftersom en sådan bestäm m else innebär förbud a tt utan anm älan anordna m öte. Beredningen m enar a tt grundlagsförslaget om m ötesfriheten också to rd e böra återverka på vissa bestäm m elser i kungörelsen (1 9 1 3 :3 8 0 ) om rä tt för den som är bosatt i u tla n d et a tt giva eller m edverka i offentlig föreställning m. m. i Sverige. Krigsartiklarnas bestäm m else om olovlig sam m ankom st (22 kap. 7 § b ro ttsb a lk en ) sägs också o m fattas av kravet på reglering i lag.

D em onstrationsrätten Denna r ä tt beskrivs i beredningens förslag som rä tt a tt ensam eller i grupp fram föra krav och åsikter på allmän plats. Beredningen näm ner a tt det i gällande rä tt förekom m er vissa begräns­ ningar i d em o n stratio n srätten . Reglerna härom om fattas av det av beredningen uppställda kravet på lagstiftning. Beredningen pekar på 3 § lagen om allm änna sam m ankom ster. Enligt d etta lagrum får dem onstra­ tion på allm än plats inte hållas utan tillstånd av polism yndigheten. Vid prövningen av tillståndsfrågan skall m yndigheten beakta vikten u r allmän sy n p u n k t av a tt försam lingsfriheten upprätthålles. Om dem onstrationsfriheten i enlighet med förslaget införs i grundlag på det sä tte t a tt begränsningar skall fö ru tsä tta lagbeslut, kan det, hävdar beredningen, knappast anses tillfredsställande a tt lagen på d etta sätt ställer upp e tt krav på tillstånd utan a tt avgörandet av tillståndsfrågorna binds närm are.

Föreningsrätten D enna rä tt beskrivs av beredningen som frihet a tt sam m ansluta sig med andra enskilda till förening. Denna bestäm m else kom pletteras med en

föreskrift a tt svensk m edborgare skall skyddas m ot att m yndighet tvingar h onom a tt tillhöra förening. B eredningen påpekar inledningsvis a tt föreningsrätten är erkänd i vårt land, även om några allm änna lagbestäm m elser därom inte finns. Den är enligt beredningen grundläggande för den politiska verksam heten där­ igenom a tt de politiska partierna är a tt anse som föreningar. Beredningen fram håller vidare a tt arbetsgivarnas och arbetstagarnas organisationer också är föreningar. Detsam m a gäller organisationerna inom konsum entoch lantb ru k sk o o p eratio n en . Även e tt bolag är enligt beredningen a tt anse som en förening i grundlagsstadgandets mening. B rottsbalkens förbud m ot olovlig kårverksam het (18 kap. 4 §) och fö rb u d e t m ot politiska uniform er i 1947 års lag i äm net (1 9 4 7 :1 6 4 ) är enligt beredningen inskränkningar av föreningsrätten. B eredningen förklarar a tt de form krav som för skilda typer av föreningar ställs upp i lagarna om ekonom iska föreningar, om aktiebolag osv. inte är begränsningar av föreningsrätten i grundlagsbestäm m elsens m ening. Deras fu n k tio n är a tt ange de rättsliga ram arna för dem som vill begagna en särskild juridisk k o n stru k tio n , som innebär särskilda fördelar i form av ansvarighetsbegränsning, m inoritetsskydd osv. Beredningen fram håller a tt föreningsfriheten också har en annan sida, nämligen rä tte n a tt stå u ta n fö r föreningar. Denna rä tt kan påverkas av föreskrifter i föreningsstadgar, avtal e . d . Begränsningar av denna art är em ellertid en angelägenhet för 'civilrättslig lagstiftning. Den av bered­ ningen föreslagna bestäm m elsen till skydd för den ” negativa” förenings­ friheten sy ftar på offentligrättsligt tvång a tt tillhöra en viss förening, exempelvis d et s. k. kårobligatoriet för studerande vid universitet och högskolor.

R eligionsfrihet Beredningen föreslår a tt svensk m edborgare skall ha frihet att sam m ansluta sig med andra enskilda till trossam fund och a tt utöva sin religion. Vidare skall svensk m edborgare skyddas m ot a tt m yndighet tvingar honom a tt tillhöra trossam fund. Beredningen förklarar att det är självklart a tt religionsutövningen inte får störa sam hällets lugn eller åstadkom m a allmän förargelse. D etta inskärps av 1 § religionsfrihetslagen (1 9 5 1 :6 8 0 ) och återspeglas främ st i b rottsbalkens föreskrift om straff för förargelseväckande beteende. Enligt beredningen kan d etta inte betraktas som en begränsning av religionsfri­ heten. Beredningen påpekar a tt de begränsningar som enligt lagen om allm änna sam m ankom ster gäller i försam lingsfriheten är tilläm pliga även på offentlig gudstjänst. Beredningen erinrar om a tt rätten a tt stå utanför trossam fund är fastslagen i 4 § religionsfrihetslagen.

R örelsefrihet Beredningen förklarar inledningsvis, a tt rä tte n för varje m edborgare a tt röra sig inom riket är e tt nödvändigt m om ent i den politiska friheten. Den som agiterar för en stå n d p u n k t måste kunna sätta sig i förbindelse med dem han vill påverka. Beredningen understryker vidare a tt även b o rtsett därifrån rä tte n a tt röra sig f ritt är en självklarhet i e tt d em okratiskt samhälle. G odtycklig inspärrning eller h o t om inspärrning skulle kunna begagnas som påtryckningsm edel för a tt förkväva de övriga politiska friheterna. G rundlagen bör enligt beredningens mening i sitt principstadgande om dessa frih eter in te sakna grundsatsen a tt var och en har frihet a tt röra sig inom rik et. Beredningen m enar a tt sam hället givetvis också bö r avstå från att hindra m edborgarna från a tt läm na rik et; även denna princip bör införas i grundlagen. Beredningen förklarar a tt den rä tt som grundlagsbestäm m elsen ger m edborgarna inte innebär a tt m edborgarna skall k u n n a sätta sig över trafikföreskrifter och liknande bestäm m elser. A tt en vägtrafikant vid m öte skall färdas på vägens högra sida är inte någon begränsning i hans rörelsefrihet i grundlagens m ening. I första hand åsyftas begränsningar som drabbar en viss person eller vissa bestäm da personer men inte andra som befinner sig i sam m a y ttre situation. Tvångsmässigt om h än d erta­ gande, liksom reseförbud, innebär sålunda enligt beredningen begräns­ ningar av rörelsefriheten. Som ytterligare exem pel näm ner beredningen e tt generellt förbud för invånare i en viss landsända a tt besöka andra delar av landet och e tt allm änt förbud för m edborgarna a tt lämna h em orten. Beredningen n äm ner vidare avspärrning av större om råden, såsom gränszoner och delar av skärgårdar, av hänsyn till försvaret, likaså avspärrning eller frihetsberövande med syfte a tt hindra spridning av sm ittsam sjukdom . A tt en b ro ttsp la ts avspärras u nder en utredning eller att m ilitärt förråds- eller övningsom råde hålles avstängt kan därem ot enligt beredningen inte sägas vara en begränsning i denna mening. Det är inte heller fråga om en sådan begränsning n är det i brottsbalken föreskrivs straff för den som ta r olovlig väg över to m t eller plantering eller över annan äga som kan ta skada. Samma sägs gälla e tt förbud m ot obehörig m o to rtrafik på enskild väg. Avgörande bör enligt beredningen i första hand vara om avstängningen m era varaktigt hindrar den som är instängd eller utestängd från a tt kom m a i k o n ta k t med andra m änniskor. Beredningen uppehåller sig vidare vid passtvånget, dvs. det principiella fö rb u d et a tt lämna riket u tan a tt inneha pass. D etta är enligt beredningen en klar begränsning av svenska m edborgares rä tt a tt läm na riket och om fattas följaktligen av förslagets krav på reglering i lag. Det sagda gäller enligt beredningens m ening in te bara passtvånget i inskränkt m ening utan även regleringen av rä tte n a tt få pass. Beredningen förklarar vidare a tt en skyldighet för särskilda grupper att

16 R iksdagen 1973. 1 sami. N r 90 * *

stanna kvar i rik et, t. ex. underhållsskyldiga, enligt beredningens förslag skulle fö ru tsätta lag. Fängelsestraff och annat frihetsberövande av den som är m isstänkt eller döm d för b ro tt är enligt beredningen en sådan begränsning av den personliga friheten som åsyftas med grundlagsbestäm m elsen. Detsamm a sägs gälla annat tvångsmässigt om händertagande, exempelvis inom sjukeller socialvården. V ärnplikt, annan tjänsteplikt och liknande skyldighet a tt stå till förfogande u n d er längre eller ko rtare tid för något allm änt ändam ål innebär enligt beredningen likaså sådana begränsningar av rörelsefriheten a tt bestäm m elser därom får m eddelas endast genom lag. Beredningen påpekar till sist a tt bestäm m elserna i 19—23 §§ i polisinstruktionen (1 9 65:686) m edger tvångsmässigt om händertagande även i andra fall än dem som kan stödjas på rättegångsbalkens regler (jfr num era 1 7 -2 1 §§ i polisinstruktionen, 1972:511). Beredningens förslag sägs innebära a tt bestäm m elser som dessa m åste beslutas genom lag.

D en personliga frih e te n i övrigt U nder denna rubrik behandlar beredningen den frihetssfär som avgränsas genom föreskrifterna a tt svensk m edborgare, om ej annat föreskrivs i lag, skall skyddas m o t a tt m yndighet u tsätter honom för kroppsvisitation eller annat påtvingat kroppsligt ingrepp, för husrann­ sakan i bostaden, för intrång i hans brev-, post- eller teleförbindelser eller för hemlig avlyssning. Beredningen erinrar inledningsvis om a tt to rty r, spöstraff och andra sådana kroppsliga ingrepp inom b ro ttm ålsprocessen eller krim inalvården sedan länge är bannlysta i vårt land. Vissa andra kroppsliga tvångsingrepp kan enligt beredningen förekom m a, exempelvis vaccination, blodprovstagning, annan tvångsmässig läkarundersökning och kroppsvisitation. Enligt beredningens u ppfattning kan man em ellertid som grundregel slå fast i grundlagen a tt svensk m edborgare skall skyddas m ot kroppsvisita­ tion och andra påtvingade kroppsliga ingrepp. D etta sägs innebära a tt de fall då sådana ingrepp skall k unna företagas inom den offentliga verksam heten skall fö ru tsätta beslut genom lag. D etta gäller enligt beredningen även reglerna om polism ans användande av våld o ch om användande av skjutvapen i polistjänsten. Beredningen fö rk larar a tt rätten till hem frid i grundlagen bör kom m a till u ttry c k på det sä tte t a tt svensk m edborgare förklaras åtnjuta skydd m ot husrannsakan. Med husrannsakan åsyftas i svenskt lagspråk inte bara undersökning av hem i vanlig m ening utan även annan undersökning av hus, rum eller slutet förvaringsställe. G rundlagsskyddet bör enligt beredningen o m fatta endast bostaden. Beredningen fö rk larar a tt grundlagen enligt dess mening bör garantera skydd m ot intrång i förtrolig kom m unikation med andra m änniskor genom post, telefo n , telegram o. d. Beredningen fram håller a tt det som

skyddas är förtro lig h eten . D etta sägs innebära a tt organ fö r det allmänna inte får b ry ta brev eller andra slutna försändelser, avlyssna telefonsam tal eller röja innehållet i telegram u ta n stöd av bestäm m else i lag. Beredningen förklarar a tt skyddet också gäller andra form er av hemlig avlyssning, t. ex. begagnande av dolda m ikrofoner eller annan sådan avancerad teknisk u trustning. A vbrott av teleförbindelser till följd av att ab o n n e n t har u ra k tlå tit a tt betala telefonabonnem ang sägs därem ot inte vara a tt anse som in trån g i denna mening. Bestämmelser i lagar om vård av intagna som m edger censur av brev och andra skriftliga m eddelanden till och från intagna innebär enligt beredningen begränsningar av deras rä tt till förtrolig kom m unikation. Beredningen påpekar a tt rä tte n till förtrolig k o m m unikation skyddas m ot intrång från enskilda genom brottsbalkens regler om brytande av post- eller telehem lighet och om intrång i förvar. Beredningen förklarar a tt de n u behandlade grundlagsföreskrifterna innebär a tt grundlagens krav på lagstiftning kom m er a tt gälla en sto r del av bestäm m elserna i rättegångsbalken om tvångsm edel i b ro ttm å l och dessutom m otsvarande bestäm m elser i andra lagar, såsom allmänna ransoneringslagen (195 4 :2 8 0 ), lagen (1960:418) om straff fö r varusmugg­ ling, lagen (1 9 5 2 :9 8 ) med särskilda bestäm m elser om tvångsmedel i vissa b ro ttm å l och lagen (1 9 69:36) om telefonavlyssning vid förundersökning angående grovt n a rk o tik a b ro tt m . m. Detsam m a sägs gälla vissa av reglerna om exekutiva åtgärder, exempelvis om häm tning av barn, om återtagande av gods, om u tm ätning av lös egendom och om vräkning. Beredningen påpekar a tt regler om användande av exekutivt tvång i viss o m fattning h ar utvecklats i praxis utan form ellt lagstöd. Denna praxis bygger på en tolkning av exekutionsrättsliga lagbestäm m elser. Förslaget innebär enligt beredningen inte krav på a tt sådan praxis skall kodifieras genom lag.

D epartem entschefen Beredningens urval av de fri- och rättigheter som i grundlagen skall om gärdas med särskilt skydd h ar i huvudsak läm nats u ta n erinran av rem issinstanserna. D etsam m a gäller i fråga om beredningens beskrivningar av dessa fri- och rättig h eter. Jag är av den uppfattn in g en a tt en grundlagsreglering av här avsett slag bör inrikta sig på de fri- och rättig h ete r som har e tt särskilt sam band med den politiska dem okratin och därfö r kan sägas utgöra en del av de politiska ” spelreglerna” . Enligt min mening har beredningen i sitt förslag tagit m ed de fri- och rä ttig h ete r som det från denna utgångspunkt finns särskild anledning a tt ange i grundlag. Med något enstaka undantag anser jag vidare a tt beredningen på e tt tillfredsställande sätt har beskrivit och avgränsat de i förslaget intagna fri- och rättigheterna. Till vad bered­ ningen har anfört i anledning av sitt förslag i denna del vill jag endast tillägga följande.

Y ttrandefriheten Några rem issinstanser har berört frågan om konsekvenserna i tryckfrihetsrättsligt hänseende av a tt föreskrifter om tystnadsplikt enligt beredningens förslag kräver lagform. Jag återkom m er till denna fråga i anslutning till 8 kap. 7 § andra stycket. RÅ h ar u nder rem issbehandlingen påpekat a tt det te r sig stötande a tt det av grundlagen in d irek t skall framgå a tt svensk m edborgare genom lag skulle kunna tvingas a tt ge sina åsikter till känna. RÅ har i första hand ifrågasatt om m an inte skulle kunna ge den ” negativa” y ttra n d efrih e te n e tt absolut grundlagsskydd, dvs. i grundlag förbjuda a tt den inskränks ens genom lagstiftning. Han har i andra hand föro rd at a tt stadgandet utgår. Jag delar u p p fattn in g en a tt det självfallet inte bö r kom m a i fråga a tt en m edborgare vare sig i lag eller på annat sä tt åläggs a tt avslöja sin politiska eller religiösa åskådning. Beredningen h ar sannolikt lagt denna begränsade innebörd i o rd et åsikter. O rdet är em ellertid inte enty d ig t. E tt absolut grundlagsförbud m o t a tt ålägga någon a tt yppa sina åsikter skulle därför kunna kom m a i ko n flik t med e tt legitim t behov av a tt föreskriva uppgiftsskyldighet i skilda hänseenden. Jag kan därför inte förorda e tt absolut grundlagsförbud av nu behandlat slag. Det torde inte heller vara möjligt a tt uppställa e tt sådant förbud begränsat till a tt avse åsikter i politiska och religiösa frågor. Särskilt den första av dessa två bestäm ­ ningar är så vag a tt m an, även om man gör den näm nda begränsningen, måste befara a tt det u p p står tvister om grundlagsenligheten av föreskrif­ ter om uppgiftsskyldighet av helt legitim t slag. Jag vill å andra sidan inte heller låta den av beredningen föreslagna bestäm m elsen utgå, eftersom d e tta skulle innebära a tt behörighet a tt föreskriva en sådan skyldighet som avses i bestäm m elsen i vissa fall skulle k unna delegeras till regeringen. Jag vill m ed anledning av e tt påpekande av en rem issinstans fram hålla a tt skyddet för friheten a tt hålla inne m ed sina åsikter självfallet också o m fattar sådana faktiska uppgifter, varigenom någons åsikter röjs, exempelvis tillhörighet till politiskt parti.

D em onstrationsrätten O rdet krav i beredningens förslag bö r utgå. Enligt m in mening är ordet åsikter tillräckligt för a tt ge beskrivningen åsyftad om fattning. Någon ändring i sak avses inte.

Före n ingsfrih eten RÅ har liksom i fråga om den ” negativa” y ttra n d efrih e te n fö ro rd at a tt den ” negativa” föreningsfriheten antingen bereds e tt absolut grundlags­ skydd eller in te alls om näm ns i RF.

Det är, såvitt jag kan se, in te m öjligt a tt ge friheten a tt stå utanför förening e tt absolut skydd av det slag som RÅ i första hand har förordat. D et får näm ligen anses föreligga e tt legitim t behov av a tt genom offentligrättsliga föreskrifter ålägga personer a tt inträda i föreningar av olika slag. F ö ru to m det av beredningen om näm nda kårobligatoriet kan pekas på den i 24 § förordningen (1 9 40:910) om yrkesmässig autom obiltrafik m. m. föreskrivna skyldigheten a tt tillhöra förening av utövare av yrkesmässig trafik , skyldigheten a tt tillhöra vägförening enligt lagen (19 3 9 :6 0 8 ) om enskilda vägar och skyldigheten a tt tillhöra samfällighet för gem ensamhetsanläggnings utfö ran d e, underhåll och drift enligt lagen (1966:700) om vissa gem ensam hetsanläggningar. Jag vill å andra sidan, lika litet som i fråga om den ” negativa” y ttra n d efrih e te n , förorda a tt bestäm m elsen om frihet a tt stå u ta n fö r förening skall utgå ur R F, eftersom m öjligheterna a tt göra inskränkningar i denna frihet då i viss utsträckning skulle falla inom det delegeringsbara om rådet. Några rem issinstanser h ar fö ro rd at a tt R F skulle innehålla e tt förbud m ot s. k. kollektivanslutning till politiskt parti. Frågan om denna anslutningsform gäller förhållandet mellan föreningar inbördes sam t m ellan föreningar och deras m edlem m ar och är således av civilrättslig natur. Som jag tidigare har fram hållit är grundlagens huvuduppgift a tt ge regler om det inbördes förhållandet m ellan de offentliga organen. Härtill kom m er a tt den bör slå fast vissa för den politiska verksam heten särskilt väsentliga grundsatser rörande förhållandet mellan m edborgarna och det allm änna. En civilrättslig regel av ifrågasatt slag hör därem ot enligt min u ppfattning in te hem m a i grundlag.

R eligionsfriheten RÅ h ar uppm ärksam m at också den av beredningen föreslagna bestäm ­ melsen till skydd för den ” negativa” religionsfriheten och har även här föreslagit, i första han d , a tt denna frih et bereds e tt absolut grundlags­ skydd och, i andra hand, a tt bestäm m elsen får utgå. Med anledning av vad RÅ har an fö rt vill jag fram hålla att 4 § religionsfrihetslagen (1 9 5 1 :6 8 0 ) ger u ttry c k åt grundsatsen a tt ingen är skyldig a tt tillhöra trossam fund. Denna grundsats är otvivelaktigt allm änt om fattad . Från denna synpunkt skulle således i och för sig inte finnas något hinder m ot a tt ge friheten a tt stå u ta n fö r trossam fund e tt absolut grundlagsskydd. 1 form ellt hänseende skulle em ellertid en bestäm m else i grundlagen härom kunna föranleda m issförstånd vid tolkningen av de i förslaget i övrigt inskrivna principerna om grundläggande fri- och rättig ­ heter. Andra stycket i 4 § visar a tt grundlagen skyddar m edborgarna m ot a tt m yndighet tvingar dem a tt tillhöra förening eller trossam fund eller a tt ge sina åsikter till känna. Jag anser d ärför a tt 4 § inte heller beträffande religionsfriheten b ö r innehålla något sådant stadgande som RÅ efterlyser.

D en personliga frih ete n i övrigt Under rem issbehandlingen h ar påpekats a tt det saknas anledning att begränsa skyddet m ot husrannsakan till a tt avse sådan åtgärd i bostaden. Jag delar denna åsikt och föreslår a tt ifrågavarande begränsning utgår. Jag vill m ed anledning av e tt uttalande av en rem issinstans framhålla a tt u ttry c k e t husrannsakan i grundlagstexten används för a tt beteckna varje av m yndighet företagen undersökning av hus, rum eller slutet förvaringsställe oavsett sy fte t med undersökningen. Jag anser därför i likhet m ed beredningen a tt det i RF föreskrivna skyddet m ot husrann­ sakan även o m fa tta r exekutiva åtgärder i den mån dessa är förenade med undersökning av det slag som jag har näm nt nu.

3 kap. RIKSDAGEN Liksom beredningen finner jag det lämpligt a tt en ny RF får innehålla två kapitel om riksdagen, e tt om riksdagens bildande och sam m ansättning och e tt om riksdagsarbetet. K apitlen har i departem entsförslaget beteck­ nats som 3 resp. 4. De m otsvaras i beredningens förslag av 2 och 3 kap. Det kan vara tveksam t i vilket kapitel regler som gäller riksdagsleda­ m ots ställning bö r placeras. Jag fö ro rd ar a tt de regler om avsägelse av ledam otsuppdraget och om prövning av behörigheten för ledam ot som beredningen h ar tagit u p p i kapitlet om riksdagens sam m ansättning flyttas till k ap itle t om riksdagsarbetet (4 kap. 7 § i d ep artem entsför­ slaget). I 3 kap. i departem entsförslaget behandlas i övrigt samma frågor som i 2 kap. i beredningens förslag. K apitlet innehåller sålunda reglerna om riksdagens storlek, rö strä tte n vid val till riksdagen, valperiodens längd, m öjligheterna att upplösa riksdagen och anordna extra val, valkretsindelningen, m andatfördelningen m ellan valkretsarna och partier­ na, valbarhet och behörighet sam t prövning av valbesvär.

1 §

Denna paragraf innehåller vissa grundläggande regler om riksdagens bildande och sam m ansättning. Den överensstäm m er med motsvarande lagrum (1 §) i beredningens förslag, b o rtse tt från en redaktionell justering. Från gällande rä tt (se 49 § RF sam t 1 och 14 §§ RO) avviker bestäm m elserna i lagrum m et på två p u n k te r. Det föreslås sålunda dels att riksdagens ledam otsantal skall sänkas från 350 till 349, dels a tt det skall finnas ersättare fö r ledam öterna. I d et senare hänseendet har em ellertid förslaget sam m a innebörd som e tt av riksdagen såsom vilande fattat beslut om ändring i nuvarande R F och RO. Frågan om riksdagens ledam otsantal h a r jag b erört i den allm änna m otiveringen (5.2).

2 §

Redan i 1 kap. 1 § har principen om allm än och lika rö strä tt kom m it till u ttry c k . I 3 kap. 2 § ges ytterligare bestäm m elser om rö strä tte n vid val till riksdagen. De h ar i gällande rä tt sin m otsvarighet i 14 § RO. I sak har inte gjorts någon ändring i förhållande till vad beredningen har föreslagit i 2 kap. 2 §. Mina ställningstaganden till frågorna om rö strättsåld ern , dagen för rö strätten s in trädande och om yndigförklarades rö strätt har jag redovisat i den allm änna m otiveringen (5.2). Jag skall här beträffande 2 § tillägga endast följande. Liksom beredningen anser jag a tt grundlagsreglerna om rö strätten skall innehålla e tt uttry ck lig t förbehåll om a tt bestäm m elser om rö strätt för svensk m edborgare, som inte är b o sa tt i rik et, skall meddelas i lag. Givetvis skall artonårsgränsen gälla också fö r utlandssvenskarnas rö strätt. Jag föreslår a tt första sty ck et i paragrafen avfattas så a tt d etta framgår tydligt. Jag vill erinra om a tt frågan om en utvidgning av utlandssvenskar­ nas rö strä tt övervägs av valtekniska utredningen. Som beredningen fram håller avses m ed ” om yndigförklarad av dom ­ stol” i första sty ck et såväl den som h ar om yndigförklarats efter a tt ha u p p n ått m yndighetsåldern som den som dom stol har förklarat skola förbli om yndig även sedan han har u p p n å tt m yndighetsåldern. I anledning av e tt påpekande under rem issbehandlingen vill jag angående första stycket vidare fram hålla a tt vid om val rö strä tt tillkom m er även person som efter den första valdagen m en senast på dagen för om valet fyller 18 år. Andra sty ck et om röstlängd har efter påpekande från e tt par rem issinstanser få tt en avfattning som b ättre än den av beredningen föreslagna torde klargöra a tt röstlängden har karaktär av e tt exklusivt bevismedel vid avgörandet av frågan om rö strätt enligt första stycket föreligger. E ftersom röstlängden skall färdigställas före valet, m åste uppenbarligen åtm instone i viss utsträckning sent inträffade förändringar av betydelse fö r rö strätten lämnas obeaktade. En fråga för sig är i vad mån det skall vara tillåtet att u n d er proceduren för anm ärkningar över röstlängden beakta om ständigheter som har in trä ffat efter den dag som ligger till grund för röstlängdens u p p rättan d e. G rundlagsstadgandet i andra sty ck et (jäm för 12 §) hindrar in te a tt denna fråga regleras i vallagen. Till undvikande av m issförstånd vill jag tillägga att den som u nder röstlängdens giltighetstid men först efte r dess tillkom st fyller 18 år givetvis skall antecknas i röstlängden som rö stberättigad fr. o. m. den dag då han blir 18 år.

3 § I denna paragraf föreskrivs a tt ordinarie val till riksdagen förrättas vart tredje år. Paragrafen står i överensstämmelse med gällande rä tt (49 § RF och 3 § R O ) och m ed beredningens förslag. Som fram går av det föregående (5 .3 ) anser jag det inte nödvändigt a tt i grundlag fixera tid p u n k ten på året för de allm änna valen. I 1 kap. 1 § i förslaget till RO har tagits upp en bestäm m else om a tt ordinarie val till riksdagen hålls i septem ber.

4 § Paragrafen handlar om ex tra val (nyval) till riksdagen. Den m otsvarar 4 § i beredningens förslag.

Gällande rätt Reglerna om nyvalsförordnande och avbrytande av riksdagssession gjordes till förem ål för en översyn i sam band m ed enkam m arreform en. Enligt 108 § i nuvarande R F fö ro rd n ar konungen om nyval till riks­ dagen, om statsm inistern begär det. E fter nyval får fö rordnande om sådant val inte m eddelas på n y tt förrän fem m ånader har fö rflu tit från den nyvalda riksdagens första sam m anträde. Nyval gäller endast för återstoden av löpande treårsperiod (49 § R F och 3 § RO). När nyval har hållits, skall enligt 5 § RO den nyvalda riksdagen sam m anträda inom tre m ånader från fö ro rd n an d e t på tid som konungen bestäm m er. I 35 § RO ges bestäm m elser om form en för tillkännagivande av beslut om nyval.

Grundlagberedningen Beredningen förklarar a tt reglerna om upplösning av riksdagen nu inte behöver om prövas annat än i detaljer. Liksom hittills skall alltså extra val gälla bara för återstoden av löpande treårsperiod, inte för en ny sådan period. Beredningen anser a tt tidsspärren m ot e tt up p rep at e x tra val bör förkortas till tre m ånader. D et bö r vara möjligt a tt under denna tid klara av budgetbehandlingen. Å andra sidan föreslår beredningen a tt samma tidsspärr för ex tra val skall gälla även efter ordinarie val. Till stöd härför åberopas a tt en regering som har förlorat e tt val inte bör kunna om intetgöra valet genom a tt upplösa riksdagen innan denna har h u n n it ta ställning till regeringsfrågan. Beredningen förslår ytterligare en begräns­ ning i m öjligheterna a tt besluta om extra val: expeditionsm inistär skall inte kunna fatta sådant beslut. Med expeditionsm inistär fö rstår bered­ ningen en regering som fungerar för löpande ärenden e fte r det a tt statsm inistern och därm ed hela regeringen har entledigats. Beredningen erinrar em ellertid i sam m anhanget om sitt förslag a tt extra val autom a­ tiskt kom m er till stånd sedan riksdagen fyra gånger i följd har förkastat förslag från talm annen till ny statsm inister (se 5 kap. 3 §). Här gäller inte någon spärr u nder tiden närm ast e fte r e tt val. Som har fram gått av vad som nyss har sagts skall enligt beredningen beslut om extra val fattas av regeringen som sådan. Beredningen föreslår a tt den nuvarande bestäm m elsen om en tidrym d efter föro rd n an d et om ex tra val inom vilken den nyvalda riksdagen skall sam m anträda ersätts m ed en regel om en tidsgräns för siälva valet. Förslaget m otiveras med a tt en generell bestäm m else skall finnas (se 5 §) om a tt nyvald riksdag sam m anträder inom viss tid e fte r e tt val. Bered­ ningen föreslår a tt ex tra val skall hållas inom två m ånader från fö ro rd ­ nandet. Beredningen har övervägt en särskild regel för det fall a tt två-

m ånadersgränsen skulle leda till a tt val måste hållas under som m arm åna­ derna m en har avvisat tanken på en särregel. Beredningen finner d et inte behövligt med särskilda bestäm m elser om hur beslut om extra val skall kungöras. F ör underrättelse till riksdagen kan regeringen med stöd av RO anlita skrivelse eller m untligt m eddelan­ de. Beredningen m enar också a tt kungörelse i Svensk författningssam ling kan vara lämplig.

D epartem entschefen Vad beredningen har föreslagit i denna paragraf har i allm änhet godtagits u nder rem issbehandlingen. Också jag ansluter mig i det väsentliga till förslaget. Det är endast i fråga om tidsgränsen för ex tra val som en om prövning synes m otiverad. Enligt beräkningar av riksskatteverket, som är central valm yndighet, innebär beredningens förslag en förk o rtn in g av tiden för förberedelse av extra val m ed up p till tre veckor i jäm förelse m ed den tid som för närvarande skulle stå till buds. Beredningen har föreslagit fö rkortade tider vid ex tra val för utsändande av rö stk o rt sam t för post- och utlandsröstning (SOU 1972:16 s. 12). R iksskatteverket, som i sitt rem issyttrande utgår från de av beredningen föreslagna fristerna för valförberedelser, bedöm er det u n d er vissa i y ttra n d e t angivna fö ru ts ä tt­ ningar visserligen som m öjligt a tt genom föra e tt ex tra val inom två m ånader. V erket anser em ellertid a tt den tillgängliga tiden blir y tterligt knapp. Bl. a. kom m er endast en m ycket k o rt tid a tt vara tillgänglig för nom ineringar inom partierna. Redan riksskatteverkets beräkningar inger stark t tvivel om det lämpliga i att bestäm m a fristen för extra val till endast två m ånader. Tidsram arna för olika led i valförberedelsem a får enligt min m ening inte pressas så a tt några m arginaler inte finns. En rimlig tid för nom ineringar m åste stå till buds. Till vad jag nu har sagt kom m er a tt riksdagen nyligen vid sin behandling av förslag till ny vallag (KU 1972:49, rskr 1972:269) har beslutat frister för valförberedelsem a, som är inte oväsentligt längre än de som beredningen räknade med. Förlängningen gäller bl. a. tiden för leverans av valsedlar till partierna, tid en för poströstning och för röstning hos utlandsm yndighet sam t tiden för utsändande av rö stk o rt. Mot denna bakgrund föreslår jag a tt perioden m ellan beslut om ex tra val och valet förlängs till tre m ånader. Tiden är en m axim ifrist, som alltså inte behöver u tn y ttja s till fullo. Jag vill fram hålla a tt en fördel med en längre frist är a tt m öjligheterna därigenom ö kar a tt finna en valdag som är gynnsam med tanke på valdeltagandet. I förhållande till beredningens förslag har 4 § ändrats — fö ru to m på den p u n k t jag nyss berörde — också i redaktionellt hänseende.

5 § Denna paragraf, som m otsvarar beredningens 5 §, behandlar frågorna om riksdagens valperiod och dess första riksm öte efter val.

I den allm änna m otiveringen h ar jag fö ro rd at a tt riksdagens valperiod i enlighet med beredningens förslag inleds snarast möjligt efter val till riksdagen (5.3). Beredningen föreslår a tt denna tanke förverkligas på så sätt a tt riksdagen — oavsett vad som annars gäller om riksdagens sam m anträdestider — samlas kort efter valet och a tt den nya valperioden inleds m ed d et första sam m anträdet. En sådan lösning, som inte har stö tt på något m otstånd under rem issbehandlingen, finner också jag fördel­ aktig. Det är naturligt a tt en nyvald riksdag så snart som möjligt ko n stitu erar sig genom a tt utse talm än, u tsk o tt och andra riksdagsorgan. Att den nya riksdagen samlas till riksm öte om edelbart är vidare en föru tsättn in g fö r system et med m edverkan från riksdagens sida vid rege­ ringsbildningen. En sådan ordning är också av sto rt värde för de överlägg­ ningar mellan och inom partierna som ofta aktualiseras av valutgången, vare sig regeringsbyte är aktuellt eller inte. En fördel med sam m ankopp­ lingen m ellan det första sam m anträdet och sta rtp u n k te n för valperioden ligger också i att det finns garantier fö r a tt landet alltid har en riksdag som kan samlas till riksm öte. Jag kan inte se någon särskild olägenhet med den konsekvens av lösningen som består i a tt riksdagens valperiod kom m er a tt variera något i längd. Beredningen föreslår a tt riksdagen efter val skall sam m anträda på to lfte dagen efter valdagen, eller om sam m anräkningen skulle kom m a att kungöras senare än på åtto n d e dagen efter valdagen, på fjärde dagen efter det a tt valets utgång har kungjorts. Beredningen har i första hand räknat med att m askinell sam m anräkningsteknik av den typ som föreslagits av valtekniska utredningen (jfr SOU 1971:72) skulle kom m a till användning vid valen. I den nya vallag, som 1972 års riksdag har antagit (SFS 1972:620), har em ellertid förslaget om e tt m askinellt röstnings- och sam tnanräkningsförfarande inte blivit genom fört. Vallagen innehåller em ellertid regler som gör det möjligt a tt påskynda sam m anräkningsförfarandet. Det är ändå m ycket tveksam t om det blir möjligt a tt slutföra sam m anräkningen och kungöra den i sådan tid a tt riksdagen m ed stöd av huvudregeln kan samlas redan på to lfte dagen efter valdagen. P åpekanden härom har gjorts från några rem issinstanser, bland dem riksskatteverket i egenskap av central valm yndighet. I och för sig kunde m an överväga a tt nöja sig med en bestäm m else om att riksdagen skall samlas på fjärde dagen efter det a tt valutgången har kungjorts. Enligt min m ening ligger det em ellertid e tt värde i att grundlagen ger direkt besked om den dag, räknat från valet, då den nya valperioden norm alt skall inledas. Denna dag bör då bestäm m as så, att m öjligheten a tt börja senare behöver u tn y ttjas endast i undantagsfall. Jag föreslår därför, liksom riksskatteverket, a tt tiden m ellan valet och det första sam m anträdet enligt huvudregeln förlängs från tolv till fem ton dagar. Med denna frist kom m er en nyvald riksdag i regel a tt sam m anträda första gången på en m åndag, fö ru tsa tt a tt valet förrättas en söndag.

6 - 9 §§ Dessa paragrafer u p p ta r bestäm m elser om m andatfördelningen mellan valkretsarna och mellan partier. De m otsvaras i beredningens förslag av 6 - 1 0 §§. Som jag har näm n t i den allm änna m otiveringen (5.2) saknas skäl a tt nu om pröva den riksproportionella valm etod som beslöts 1968—1969. G rundlagsbestäm m elser om denna finns för närvarande i 15 — 19 §§ RO. Liksom beredningen anser jag em ellertid a tt vissa av dessa bestäm m elser bör placeras i vallagen, bland dem reglerna om fördelning av partiernas utjäm ningsm andat mellan skilda valkretsar, och a tt de regler som behålls i grundlag kan ges en något annan avfattning än för närvarande. I förhållande till vad beredningen har föreslagit fö rordar jag dock en delvis avvikande redigering av reglerna i R F och vissa form ella jä m k ­ ningar. Jag är också, i likhet m ed en rem issinstans, av den uppfattningen a tt m an i grundlag bör behålla bestäm m elsen om det undantag från den strikta rikspro p o rtio n aliteten som skall få ske när e tt parti blir överrepresenterat redan vid fördelningen av de fasta valkretsm andaten (17 § 2 m om . andra stycket i nuvarande RO). Som beredningen påpekar har indelningen i valkretsar till sto r del förlorat sin k o n stitutionella betydelse i och med övergången till det riksproportionella valsystem et. V alkretsarna bildar ju inte längre slutna enheter vid m andatfördelningen. En viss betydelse kan dock valkretsin­ delningen få för platsfördelningen till följd av regeln a tt e tt parti med m indre än fyra p rocent av rösterna i hela landet skall delta i m andatfördelningen i valkrets där d et h ar få tt m inst tolv p rocent av rösterna. F rån andra sy n p u n k te r är em ellertid valkretsindelningen alltjäm t av stort intresse. Samtliga riksdagskandidater m åste sålunda nom ineras i de lokala valkretsarna. Möjligheten för riksdagsledam öterna att stå i k o n ta k t med sina väljare varierar med valkretsarnas befolkningsmässiga och geografiska storlek. V alkretsindelningen kom m er helt naturligt också att bilda underlag för de politiska partiernas regionala verksam het. Beredningen har inte närm are övervägt frågorna om rikets indelning i valkretsar. Jag vill em ellertid fram hålla a tt den valkretsindelning för riksdagsval som vi nu har går tillbaka till 1921. Den har sedan dess inte varit förem ål för någon allmän översyn. V alkretsarna varierar avsevärt i storlek. Den m insta valkretsen besätter sålunda för närvarande endast två m andat, den stö rsta så många som 36. G enom den pågående kom m unindelningsreform en har inträffat ändringar i valkretsarna. Dessa har i vissa fall få tt en geografisk avgränsning som ter sig om otiverad. I den allm änna m otiveringen (5 .2 ) har jag fö ro rd at a tt särskilda sakkunniga tillkallas för a tt undersöka hu r personm om entet i valen skall kunna stärkas. E tt nära till hands liggande m edel för a tt åstadkom m a d etta är a tt m inska de större valkretsarna, varigenom väljarna får b ättre möjlighet a tt bilda sig en uppfattn in g om de personer som kandiderar till riksdagsval för de olika partierna. Mindre valkretsar u n d erlä tta r vidare

k o n tak tern a under löpande valperiod m ellan väljarna och deras o m bud i riksdagen. Av vad jag har an fö rt nu fram går a tt jag anser a tt valkretsindelningen bör bli förem ål för en allm än översyn. U ppgiften a tt genom föra denna översyn bör enligt min m ening sam ordnas med uppgiften a tt undersöka hu r p ersonm om entet i valen skall kunna stärkas.

10 § D enna paragraf m otsvarar beredningens 11 § första stycket och reglerar riksdagsledam ots och ersättares valbarhet och behörighet. F ö r närvarande gäller enligt 26 § RO a tt endast den som är m yndig och upptagen i röstlängd som röstberättigad kan vara ledam ot av riksdagen. Beredningen har uppställt samma behörighetsvillkor med tillägg för e tt krav på svenskt m edborgarskap. Liksom nu bö r i princip endast den som är röstberättigad kunna vara behörig till riksdagsuppdrag. Den nuvarande sam m ankopplingen mellan behörighet och anteckning i röstlängden om rö strätt är em ellertid, som har påpekats under rem issbehandlingen, i e tt avseende förenad m ed en svaghet. D et kan sålunda inte uteslutas a tt en riksdagsledam ot på grund av något te k n isk t missöde faller ur röstlängden utan att det u p p m ärk ­ sammas i sådan tid a tt rättelse kan kom m a till stånd. I så fall m ister han sitt riksdagsm andat. Med hänsyn härtill anser jag att det är a tt föredra a tt behörigheten får anknyta till villkoren för rö strätt, sådana de anges i 2 § första sty c k et i förevarande kapitel och, beträffande utlandssvenskar, i annan lag. Den som uppfyller dessa rösträttsvillkor är med en sådan regel valbar och behörig för riksdagsuppdrag oberoende av om han är upptagen som röstberättigad i röstlängd eller inte. Omvänt blir t. ex. den som förlorar sitt svenska m edborgarskap obehörig, fastän han tills vidare står kvar som röstberättigad i röstlängd. I sistnäm nda avseende gäller för övrigt detsam m a enligt beredningens förslag som följd av det i d etta upptagna särskilda villkoret om svenskt m edborgarskap. Jag har i den allm änna m otiveringen (5.2) tillstyrkt a tt valbarhetsåldern liksom nu skall överensstäm m a m ed m yndighetsåldern. Om rö strä tt i enlighet m ed vad jag tidigare h ar fö ro rd at inträder vid fyllda 18 år och om också m yndighetsåldern sänks till 18 år, kom m er villkoren för valbarhet och rö strä tt a tt sam m anfalla helt. Eftersom m yndighetsåldern inte bör grundlagsfästas, m åste em ellertid i denna paragraf som e tt särskilt behörighetsvillkor vid sidan av rösträtten uppställas krav på m yndighet. Som jag h ar näm nt fö ru t anser jag a tt reglerna om avsägelse av ledam otskap, som i beredningens förslag finns i 2 kap. 11 § andra sty c k et, bör förås över till kapitlet om riksdagsarbetet. De har i departem entsförslaget få tt sin plats i 4 kap. 7 §.

11 § Denna paragraf innehåller de grundläggande bestäm m elserna om besvär över val till riksdagen. Den har hos beredningen sin m otsvarighet i 12 § första och tredje styckena.

Gällande rätt I 22 § första sty ck et i nuvarande RO stadgas a tt besvär över val till riksdagen kan anföras hos regeringsrätten enligt föreskrifter i vallagen. D enna bestäm m else innebär bl. a. a tt lagligheten av de allm änna valen kan prövas endast e fte r besvär. I 22 § andra stycket RO stadgas a tt, om på grund av utgången av besvär över riksdagsval valet skall göras om i en eller flera valkretsar, de fullm akter som h ar u tfärdats fö r riksdagens ledam öter likväl skall gälla till dess nya ledam öter har blivit utsedda.

Grundlagberedningen Beredningen u tta la r inledningsvis a tt riktigheten av e tt riksdagsval, vilket u ttry c k i d etta sam m anhang används för a tt beteckna ordinarie val, extra val, omval sam t förrättning för utseende av efterträd are till avgången riksdagsledam ot eller av ny ersättare, liksom h ittills bör kunna prövas endast efter besvär. B eredningen fram håller a tt dess förslag om e tt snabbare valgenomslag kom m er a tt ställa stora krav på valprövningsprocessens snabbhet och därjäm te gör det önskvärt a tt fö rordnanden om omval blir förhållandevis sällsynta. Beredningen diskuterar h ärefter olika om ständigheter som kan kom m a a tt påverka belastningen p å d e t valbesvärsprövande organet. Till en början fram hålls a tt e tt m askinellt valförfarande av den ty p som har föreslagits av valtekniska utredningen är ägnat a tt, åtm instone i viss m ån, nedbringa antalet fel. Beredningen ställer em ellertid härem ot konsekven­ serna av det riksproportionella valsystem et, vilket innebär a tt e tt fel som har begåtts i en valkrets kan få betydelse även för valet i andra valkretsar. Beredningen påpekar a tt besvärsrätt till följd härav får anses föreligga för varje röstberättigad m edborgare beträffande valförrättningen i vilken valkrets som helst. Vidare är sannolikheten för a tt fel skall kunna inverka på valutgången större med det riksproportionella än med det tidigare valsystem et. Båda dessa om ständigheter är enligt beredningen ägnade a tt öka besvärsfrekvensen, den senare dessutom a tt m edföra a tt e tt k onsta­ terat fel o ftare än fö rr leder till förordnande om omval. Beredningen näm ner också som en konsekvens av det riksproportionella valsystem et a tt besvärsprövningen torde ha försvårats i jäm förelse m ed tidigare. B eredningen har för a tt tillgodose de med det snabba valgenomslaget sam m anhängande krav på valprövningsförfarandet som jag nyss har näm nt gått fram på två vägar. Dels h a r den lagt fram förslag till e tt stadgande i vallagen om grunderna för besvärsprövningen, vilket innebär a tt fel i sam band med valförrättning skall föranleda rättelse i något

m indre u tsträckning än vad som nu är fallet (SOU 1972:16 s. 15). Enligt stadgandet skall sålunda e tt k o n staterat fel leda till rättelse endast om det inte är osannolikt att felet har inverkat på valutgången. Dels har beredningen föreslagit a tt d et för handläggningen av valbesvärsmålen skall inrättas e tt särskilt organ, valprövningsnäm nden, där m ålen skall kunna bli förem ål för en friare prövning och en smidigare handläggning än vad som kan ske inom ram en för e tt dom stolsförfarande. Möjlighet till en friare prövning av valbesvärsmålen m edför enligt beredningen bl. a. a tt man i något större utsträckning än f. n. kan undvika om valsförordnanden i sådana fall där e tt omval med hänsyn till om ständigheterna ter sig om otiverat. Beredningen understryker em ellertid a tt prövningen av valbesvär även i fo rtsättningen skall ha k arak tär av rättstilläm pning. Beredningen föreslår a tt valprövningsnäm nden erhåller vissa ytterligare uppgifter. N äm nden föreslås sålunda pröva besvär också över val av landstingsm an och kom m unfullm äktige. Den skall vidare granska bevisen om val av riksdagsledam öter och ersättare sam t pröva ledam öters och ersättares behörighet. N äm nden föreslås slutligen också pröva besvär över vissa val inom riksdagen (7 kap. 5 § i förslaget till RO). V alprövningsnäm nden skall enligt beredningens förslag bestå av ord ­ förande och sex andra ledam öter, vilka väljs av riksdagen efter varje ordinarie val, så snart valet h ar vunnit laga kraft, för tiden till dess n y tt val till näm nden har ägt rum . Av bestäm m elsen om näm ndens valperiod följer a tt besvär över riksdagsval kom m er a tt prövas av den valprövningsnäm nd som har u tse tts av den gamla riksdagen. Beredningen har avstått från a tt i lagtext ställa upp några kom petensvillkor i fråga om näm ndens ledam öter. Den u tta la r em ellertid i m otiven a tt det är läm pligt a tt det i näm nden ingår personer med politisk erfarenhet och a tt det i den finns representerad erforderlig juridisk och valteknisk sakkunskap. A tt ord ­ föranden skall väljas på grund av sin särskilda sakkunskap får enligt beredningen anses fram gå av en bestäm m else a tt denne skall väljas särskilt. Beredningen har i paragrafen tagit in en bestäm m else av samma innebörd som stadgandet i 22 § andra stycket i nuvarande RO. Beredningen p åpekar a tt dess förslag om e tt snabbare valgenomslag m edför a tt omval aldrig kan ske, innan den nyvalda riksdagen börjar sitt arbete.

Departem en tschefen En nackdel som är nödvändigt fö rbunden med e tt om edelbart genomslag av e tt riksdagsval är att riksdagens sam m ansättning till en början kan kom m a a tt vara prelim inär, näm ligen i avbidan på a tt besvär över valet prövas och valet, eventuellt efter omval, vinner laga kraft. O lägenheterna av d etta osäkerhetstillstånd kan vara b etydande när situationen är sådan att redan en m indre förskjutning i m andatfördel­ ningen kan kasta om m ajoritetsförhållandena och påverka regeringsfrågan. Det är följaktligen naturligt att beredningen har lagt särskild vikt

vid a tt riksdagens sam m ansättning snarast möjligt skall bli definitiv utan a tt man därför ger avkall på det självklara kravet a tt e tt valresultat som h ar blivit oriktigt till följd av begånget fel inte får bestå. Beredningens förslag innebär a tt de näm nda olägenheterna skall m ötas på två sätt. Dels föreslås en regel i vallagen om den m ateriella valprövningen som innebär a tt e tt k o n sta te ra t fel inte skall föranleda omval, om det ter sig osannolikt a tt felet inverkat på valresultatet. Dels föreslås a tt valbesvärsprövningen skall flyttas från regeringsrätten till en särskild näm nd, utsedd av riksdagen. Beredningens förslag om grunderna för valbesvärsprövningen har få tt e tt positivt m ottagande u n d er rem issbehandlingen. Också jag instäm m er i princip i vad beredningen har föreslagit härvidlag. Förslaget om in rä tta n ­ de av en valprövningsnäm nd har därem ot föranlett delade m eningar bland rem issinstanserna. Tre åsiktriktningar kan urskiljas. En grupp remissin­ stanser g odtar beredningens förslag, bland dem riksskatteverket och valtekniska utredningen. En annan grupp, till vilken bl. a. hö r regerings­ rättens ledam öter och e tt par dom stolar, avstyrker förslaget. En tredje grupp in ta r en förm edlande hållning och fö ro rd ar a tt valprövningsnäm n­ den förändras i riktning m ot en särskild valprövningsdom stol. F ör min del vill jag särskilt fram hålla a tt den sam m ansättning som det valprövande organet kan få om d et utgörs av en valprövningsnäm nd gör d et möjligt a tt tillföra organet inte bara juridisk expertis utan även valteknisk sakkunskap sam t personer som besitter praktisk erfarenhet av valarbetet och som representerar e tt allm änt m edborgarom döm e. F örde­ larna härm ed ligger på två plan. G enom a tt det inom själva valprövnings­ näm nden finns tillgång också till annan sakkunskap än juridisk bör handläggningen av valbesvären k unna underlättas och påskyndas. Väl så betydelsefullt är em ellertid a tt e tt m edborgar- och lekm annaelem ent får göra sig gällande vid de för dem okratins funktionssätt viktiga avgöranden som det här kan vara fråga om . Även inom ram en för en rättslig valbesvärsprövning ges nämligen utrym m e för sy npunkter där en mera allmän erfaren h et och en up p fattn in g om vad som är rimligt spelar in. De m o t valprövningsnäm nden kritiska rem issinstanserna har fram för allt fram hållit a tt det kan befaras a tt partipolitiska hänsyn kan kom m a a tt få e tt sta rk t inflytande på målens avgörande. Jag anser em ellertid att dessa farhågor är överdrivna. L edam öterna av valprövningsnäm nden — vare sig de är lekm än eller experter — kom m er säkerligen a tt vara y tte rst måna om a tt inte u tsä tta sig för m isstanke a tt vid sina ställningstaganden i näm nden ha gynnat något visst parti. En stark strävan till objektivitet och till enighet torde kom m a a tt göra sig gällande. Vid mina överväganden har jag kom m it till slutsatsen a tt det inte finns skäl a tt frångå beredningens enhälliga förslag a tt valbesvärsprövningen för fram tiden skall ankom m a på en av riksdagen utsedd valprövningsnäm nd. Jag har då beaktat a tt m an bör kunna tillm ötesgå rem isskritiken på så sätt a tt i RF skrivs in e tt krav på a tt näm ndens ordförande skall vara eller

ha varit ordinarie dom are och a tt han skall stå u ta n fö r riksdagen. Det kan vara läm pligt a tt ytterligare någon ordinarie ledam ot får företräda juridisk sakkunskap. Det ankom m er em ellertid på riksdagen a tt ta ställning i det avseendet n är valprövningsnäm nden utses. Vad beredningen i övrigt h a r föreslagit i sin 12 § om valbesvär, provisorisk utövning av riksdagsm andat och val till valprövningsnäm nden föranleder inte någon erinran från m in sida. Det torde vara ofrånkom ligt a tt valprövningsnäm nden handlägger alla besvär i fråga om de sam tidigt fö rrättad e valen, alltså även besvär över val av landstingsm an och kom m unfullm äktige. Jag biträder också bered­ ningens förslag om uppgifter i övrigt som bö r anförtros valprövnings­ näm nden. Till vissa av dessa u ppgifter återkom m er jag i det följande. Som jag h ar a n ty tt tidigare anser jag a tt reglerna om prövning av ledam ots behörighet bör ha sin plats i 4 kap. I departem entsförslaget har den regel, som finns i 2 kap. 12 § andra stycket i beredningens förslag, förts in i 4 kap. 7 § andra stycket.

12 § Bestämmelsen har, m ed en redaktionell jäm kning, häm tats från 13 § i beredningens förslag. Den u p p ta r en erinran om a tt ytterligare regler i de äm nen som anges i 2 —11 §§ och om utseende av ersättare m eddelas i riksdagsordningen eller annan lag.

4 kap. RIKSDAGS ARBETET I d etta kapitel, som hos beredningen är betecknat 3 kap., ges föreskrifter om riksdagens arbetsform er, om riksdagsledam öternas ställ­ ning och m öjligheter a tt bedriva riksdagsarbetet sam t om de huvudfall då ersättare skall överta ordinarie ledam ots uppdrag. Bestämmelserna i kapitlet fö ru tsätts bli kom pletterade genom regler i RO. En erinran om detta ges i k apitlets sista paragraf. K apitlets uppläggning är i det väsentliga densam m a som hos bered­ ningen. Som förut har näm nts har i 7 § i departem entsförslaget tagits in de regler om avsägelse från riksdagsuppdrag och om prövning av behörighet a tt inneha sådant uppdrag, som i beredningens förslag finns i 2 kap. (11 § andra sty ck et och 12 § andra sty c k et). Reglerna har förts sam m an med bestäm m elsen om avsked på grund av b ro tt (3 kap. 6 § andra sty ck et i beredningens förslag). F öreskriften i 3 kap. 6 § första stycket andra p u n k te n i beredningens förslag har få tt utgå.

1 §

Denna paragraf fastslår först och främ st den num era självklara grundsatsen a tt riksdagen varje år skall sam m anträda för en sam m an­ hängande arbetsperiod. Den u p p ta r vidare en bestäm m else om riksdagens

sam m anträdesort. I båda hänseendena har lagrum m et av fattats enligt beredningens förslag (1 §), som h ar läm nats u ta n k o m m e n ta r under rem issbehandlingen. Enligt nuvarande bestäm m elser tillkom m er det konungen a tt e fte r sam råd m ed riksbanks- och riksgäldsfullm äktige u tsä tta annan riksdagsort än huvudstaden. I övrigt ger de föreslagna bestäm m elserna u ttry c k för vad som redan nu gäller (se 49 § 1 m om . och 50 § första stycket R F sam t 2 och 31 §§ RO). G rundregeln om de årliga riksm ötena kom pletteras genom bestäm m el­ ser i 1 kap. 1—4 §§ i förslaget till RO. Av dessa fram går när på året riksm öte skall inledas, om särskild kallelse fordras och hu r länge riksm öte pågår. Bestäm m elser som vid krig och krigsfara möjliggör avsteg från vad som föreskrivs i förevarande paragraf är upptagna i 13 kap. 1, 2 och 5 §§.

2 §

Paragrafen handlar om val av talm an och vice talm än. Den överens­ stäm m er med 2 § hos beredningen. F ö r närvarande gäller enligt 52 § R F a tt varje riksdag väljer en talm an och tre vice talm än. Talmansvalen avser alltså i allm änhet e tt år. En k la r strävan h a r redan gjort sig gällande a tt stärka talm annens ställning i det k o nstitutionella livet. E tt u ttry c k härför är det vilande beslut som riksdagen 1972 h ar fa tta t om a tt talm annens riksdagsuppdrag skall utövas av ersättare. B eslutet innebär bl. a. a tt talm annen in te får delta i om röstningar eller val i kam m aren eller, annat än undantagsvis, tillhöra riksdagsorgan. Enligt nu föreliggande förslag kom m er nya betydelsefulla uppgifter att läggas på riksdagens talm an. Av särskilt intresse är hans uppgift a tt leda förhandlingarna vid regeringsbildning och a tt lägga fram förslag för riksdagen till ny statsm inister. Jag vill också näm na a tt jag i det följande, liksom beredningen, föreslår a tt talm annen skall tjänstgöra som statschef, när annan behörig person inte är tillgänglig. Mot denna bakgrund blir det, som beredningen fram håller, än m er angeläget a tt talm annen m öts med fö rtroende från alla grupper inom riksdagen. Skälen för a tt talm annen skall stå utan fö r det i snävare bem ärkelse politiska riksdagsarbetet och därm ed fö r a tt hans riksdagsuppdrag skall utövas av ersättare har alltså vunnit i styrka. En bestäm m else om ersättare fö r talm annen återfinns i 9 § i förevarande kapitel. I syfte a tt ytterligare stärka talm annens ställning föreslår beredningen n u att talmansval får avse riksdagens hela valperiod. Jag finner förslaget välm otiverat. Liksom beredningen anser jag det inte av behovet påkallat att öppna någon m öjlighet fö r riksdagen a tt med kvalificerad m ajoritet besluta om talm annens entledigande under löpande m andatperiod. N ärm are bestäm m elser om val av talm an ges i 1 kap. 5 § och 8 kap. 1 § i förslaget till RO. I 2 kap. 1 § i d etta förslag föreskrivs vidare a tt talm annen inte skall få y ttra sig i sak under överläggningarna i kam m aren. Liksom för närvarande bör riksdagen utse tre vice talm än. F astän dessa bö r kunna delta aktivt i det politiska kam mar- och u tsk o ttsarb e tet och

1 7 R iksdagen 1973. 1 sami. N r 90 * *

därför inte inom riksdagen kom m er a tt inta en ställning m otsvarande talm annens, bö r de liksom denne utses för hel valperiod.

3 § Bestäm m elserna i lagrum m et gäller rätten a tt väcka förslag i riksdagen och beredningen av riksdagsärenden. De återfinns också i beredningens förslag i 3 §. Två för det svenska riksdagsarbetet fundam entala och karakteristiska drag är den enskilde riksdagsledam otens initiativ rätt och den obligato­ riska u tskottsberedningen av ärenden. I denna paragraf grundlagsfästs dessa principer. I första stycket ges bestäm m elser om in itiativrätten och i andra sty ck et föreskriften om utskottsbehandling. N ärm are bestäm m elser i båda dessa avseenden återfinns i förslaget till RO (se 3 och 4 kap.). I beredningens förslag tilläggs i första stycket de enskilda riksdags­ ledam öterna initiativrätt. Självklart är em ellertid a tt en av regeringens viktigaste uppgifter också i fortsättningen är a tt u ta rb e ta förslag som prövas av riksdagen. En grundlagsbestäm m else om rätten a tt väcka initiativ i riksdagen som m ed tystn ad förbigår regeringens förslagsrätt gör enligt m in m ening inte rättvisa åt den ordning som kom m er a tt gälla. Jag föreslår därför att regeringen näm ns jäm sides med riksdagsledam ot som förslagsställare i riksdagen. 1 så fall kan man undvara den särskilda regel om r ä tt a tt väcka lagsförslag som beredningen har tagit upp i 7 kap. 13 § i sitt förslag till R F. G enom a tt regeringen näm ns redan i första stycket får man också en b ä ttre korrespondens med bestäm m elsen om u tsk o tts­ behandling i andra stycket. Bestäm m elsen i första stycket får inte up p fattas så a tt bara regeringen och enskild riksdagsledam ot får väcka förslag i riksdagen. Vem som i övrigt skall ha initiativ rätt får em ellertid regleras i RO. Den grundlagsfästa in itiativrätten ta r sikte endast på egentliga riksdags­ ärenden, dvs. sakfrågor som riksdagen enligt RF är ko m p eten t a tt besluta om. Den är så avfattad a tt något hinder inte skall föreligga a tt genom bestäm m elser i RO begränsa förslagsrätten tidsm ässigt. R ätten för regeringen och fö r enskild riksdagsledam ot a tt väcka ärenden är enligt förslaget inte undantagslös. Skall initiativrätten ha något verkligt grundlagsskydd, måste em ellertid undantagen fram gå av R F. I d e t nu fram lagda förslaget är sådana undantag upptagna i 6 kap. 2 och 3 §§ (förslag till ny statsm inister) och i 12 kap. 4 § (yrkande om m isstroendeförklaring). En av beredningen fö ru tsa tt begränsning i rätten för riksdagsledam ot a tt väcka lagförslag (7 kap. 7 § andra sty ck et i beredningens förslag) saknar därem ot m otsvarighet i föreliggande förslag. Som beredningen fram håller i anslutning till 3 kap. 2 § i sitt förslag till RO får fö ru tsättas a tt regeringen, liksom hittills, inte lägger fram förslag i klart interna riksdagsangelägenheter. Liksom beredningen anser jag att något u ttry c k lig t fö rb u d i det avseendet inte är påkallat. Bestäm m elserna i andra stycket ger, som redan h ar näm nts, stöd för d et för vårt riksdagsskick utm ärkande förhållandet a tt tyn g d p u n k ten i

riksdagsarbetet ligger hos u tsk o tte n . Bestäm m elserna, som delvis har sin m otsvarighet i 53 § i nuvarande R F , skiljer sig från vad beredningen har föreslagit endast såtillvida a tt också finans- och sk a tte u tsk o tte n näm ns särskilt vid sidan om k o n stitu tio n su tsk o tte t. Orsaken härtill är a tt jag föreslår a tt de båda u tsk o tte n skall få i RF angivna uppgifter på finansm aktens om råde (se 8 kap. 6 § och 9 kap. 4 §). Det beredningstvång som föreskrivs i andra stycket gäller endast de centrala kategorierna av ärenden: de ärenden som väcks av regeringen eller av riksdagsledam ot. I 4 kap. 1 § i förslaget till RO utvidgas em ellertid beredningsskyldigheten också till andra ärendekategorier. I anledning av e tt påpekande u nder rem issbehandlingen vill jag framhålla att det enligt m in m ening m ed tillräcklig tydlighet fram går a tt skyldig­ h eten a tt före avgörandet låta bereda ärende i u tsk o tt gäller endast egentliga riksdagsärenden och alltså inte inbegriper procedurfrågor, som riksdagen ta r ställning till som led i det löpande arb e tet, och inte heller val eller in terpellationer och frågor till statsråd. F ö r undantag från beredningstvånget enligt förevarande paragraf krävs grundlagsstöd. E tt undantag fram går av 12 kap. 4 § (yrkande om m isstroendeförklaring).

4 § I paragrafen behandlas y ttra n d e rä tte n i riksdagens kam m are. Den överensstäm m er i sak med vad beredningen har föreslagit i 4 §. Riksdagens led am ö ter och statsråden har av ålder haft en vidsträckt rä tt a tt y ttra sig u n d er överläggningarna i riksdagen (jfr 52 § första stycket och 53 § i nuvarande RO). Beredningen föreslår a tt rätten att y ttra sig i kam m aren i huvudsak skall regleras i RO, i första hand i dess 2 kap. U tgångspunkten är alltjäm t a tt y ttra n d e rä tte n skall vara fri. Bered­ ningen föreslår em ellertid ökade m öjligheter a tt begränsa riksdagsdebat­ terna. H uvudpunkterna i beredningens förslag i denna del har jag behandlat i det allm änna m otiveringen. B eträffande de begränsningar i rätten a tt ta till orda i kam m aren som förslaget innebär hänvisar jag i övrigt till beredningens fram ställning (se bilaga 1, särskilt avsnitt 2.3 och översikten i kom m entaren till 2 kap. 10 § RO). Eftersom RO enligt förslaget in te längre skall ha ställning av grundlag, har beredningen an sett d et m otiverat a tt i R F slå fast vad som kan anses vara det centrala i principen om den fria y ttra n d e rä tte n i kam m aren, näm ligen a tt varje ledam ot och vaije statsråd skall kunna ge u ttry c k för sin mening inför avgörandet av ett riksdagsärende. Beredningens förslag h ar läm nats utan erinran under rem issbehandlingen. F ö r egen del har jag endast gjort en form ell jäm kning i den av beredningen föreslagna regeln i äm net. Som beredningen fram håller hindrar grundlagsbestäm m elsen i fråga inte a tt RO m edger vissa begränsningar i d eb a ttfrih eten , så länge varje ledam ot och statsråd som så önskar får kom m a till tals i ärendet på rimligt sätt. Här liksom i föregående paragraf faller sådant som procedurfrågor sam t interpellationer och frågor till statsråd u tanför begreppet ” ärende” .

I paragrafen, sorn innehåller föreskrifter om om röstning i riksdagen, kom m er m ajoritetsprincipen till u ttry c k . Bestämmelserna är i sak desamm a som i beredningens 5 §.

Grundlagberedningen Beredningen förklarar a tt m ajoritetsprincipen är oskiljaktigt förbunden med dem okratins princip o ch anser a tt den b ö r grundlagsfästas. Bered­ ningen definierar principen för riksdagens del så a tt det för a tt en viss mening skall bli riksdagens beslut erfordras — m en också är tillräckligt — a tt m er än h älften av de röstande förenar sig om meningen. Särskilda skäl kan em ellertid enligt beredningen föranleda a tt annan beslutsprincip än den som bygger på enkelt flertal bör tilläm pas i särskilda fall. D et kan sålunda för det första vara önskvärt a tt i riksdagsärende beslut m ed visst innehåll kom m er till stånd endast om det får instäm m ande från en kvalificerad m ajoritet, vilket från den andra sidan sett innebär att en m inoritet med en viss styrka kan gå segrande ur m eningsbrytningen. Sådant avsteg från m ajoritetsregeln måste enligt b ere d ­ ningen ha stöd i R F. Beredningen beskriver d ärefter olika sätt a tt u tform a en regel om kvalificerad m ajoritet och anger i vilka fall R F enligt förslaget kräver kvalificerad m ajoritet för beslut (se b etän k a n d et s. 134). F ör det andra bö r enligt beredningen undantag kunna göras från m ajoritetsprincipen i syfte a tt ge riksdagsm inoriteten särskilt skydd eller särskild fördel när kam m aren skall avgöra vissa procedurfrågor. Bered­ ningen m enar att undantag av d etta slag bör k u n n a föreskrivas i huvudbestäm m else i RO och hänvisar till sådana undantagsregler i förslaget. Beredningen påpekar i det sam m anhanget a tt 5 § inte gäller val inom riksdagen. Beredningen anm ärker a tt den föreslagna regeln i 5 § inte in n e fa tta r krav på a tt avgörande i riksdagen alltid skall träffas genom om röstning men a tt bestäm m elserna i RO garanterar a tt om röstning alltid kom m er till stånd, när det behövs. Till ” de rö stan d e” enligt 5 § räknar beredningen inte dem som m arkerar a tt de avstår från a tt rösta. Samma innebörd har beredningen givit u ttry c k e t ” de rö sta n d e ” i lagrum i R F och RO, enligt vilka särskild andel av de röstande bestäm m er voteringens utgång. Beredningen påpekar a tt regeln i 5 § i två hänseenden måste k om pletteras av bestäm m elser i RO (5 kap.), nämligen dels för fall av lika röstetal, dels fö r de situ atio n er då riksdagen sam tidigt h ar a tt välja mellan tre eller flera alternativa förslag.

D epartem entschefen Jag anser det principiellt väsentligt a tt RF får ge uttry ck åt m ajoritetsprincipen, som för närvarande endast är u nderförstådd i RF och RO. Den av beredningen föreslagna regeln h ar läm nats utan

ko m m en tar av rem issinstanserna. Jag har inte något a tt erinra i sak m ot regeln och beredningens u tta la n d en i anslutning till denna. Det kan tilläggas att departem entsförslagen till RF och RO u pptar samma bestäm m elser om kvalificerad m ajo ritet som beredningens förslag.

6 §

Den föreslagna bestäm m elsen gäller riksdagsledam ots m öjligheter a tt utöva sin b efattning. Den m otsvaras hos beredningen av 6 § första sty c k et första punkten.

Gällande rätt I 4 § i nuvarande RO stadgas a tt riksdagsm an in te får förm enas a tt utöva sin riksdagsm annabefattning; dock gäller under krigstid undantag för m ilitärpersoner, då de av K onungen beordras i rikets tjänst. Det brukar särskilt fram hållas a tt bestäm m elsen bl. a. innebär a tt statlig eller kom m unal m yndighet eller enskild arbetsgivare inte får vägra anställd ledighet för a tt fullgöra riksdagsuppdraget. Enligt 1 § 1 m om . första sty ck et RO representeras svenska folket av riksdagen. I tredje sty ck et i samma m om ent stadgas a tt riksdagsm ännen i utövningen av sin b efattning inte kan bindas av andra föreskrifter än rikets grundlagar. S tadgandet vill inskärpa a tt alla föreskrifter som ges en riksdagsm an av hans väljare i syfte a tt binda h onom i utövningen av hans uppdrag saknar rättslig betydelse.

För fa ttn ingsu tred n inge n I 6 kap. 13 § i sitt förslag till RF upptog författningsutredningen ett stadgande a tt rikdagsledam ot inte får förm enas a tt fullgöra sitt uppdrag. I samma lagrum föreslogs en föreskrift a tt riksdagsledam ot i utövningen av sitt uppdrag in te är bunden av andra än i R F och RO givna föreskrifter.

Grundlagberedningen Beredningen anser a tt den av författningsutredningen föreslagna föreskriften om a tt riksdagsledam ot inte får förm enas a tt fullgöra sitt uppdrag synes inbjuda till en tolkning som är vidsträcktare än som är åsyftat. Beredningen föreslår a tt föreskriften i anslutning till det typfall som i första hand brukar föras in under m otsvarande bestäm m else i gällande R F får en mera begränsad innebörd och avfattas så att riksdagsledam ot äger fullgöra sitt uppdrag utan hinder av tjänsteuppgift eller annan sådan förpliktelse som åligger ho n o m . Riksdagsm annauppdraget skall enligt beredningens förslag rättsligen ta över skyldighet att fullgöra tjänst eller uppdrag som inte låter förena sig m ed ledam otsuppdraget, vare sig åliggandet är av offentligrättslig eller privat rättslig natur. Också beredningen anser a tt en bestäm m else med liknande innebörd

som den som nu återfinns i 1 § 1 m om . tredje stycket RO bör införas i en ny RF. Med hänsyftning på författningsutredningens stadgande i äm net utta la r beredningen a tt riksdagsledam ot tydligen m åste ställa sig till efterrättelse också annan lag än R F och RO. Till undvikande av m issförstånd bö r därför en bestäm m else i frågan få en annan och snävare avfattning än vad författningsutredningen föreslog. Bestämmelsen bör sålunda preciseras så a tt den bara gäller ledam otens ställningstaganden. Den bö r enligt beredningen innehålla a tt ledam oten i sina ställningsta­ ganden inte är b u n d en av andra föreskrifter än dem som m eddelas i grundlag.

D epartem entschefen Den av beredningen föreslagna föreskriften om rä tt för riksdagsleda­ m ot a tt utan hinder av vissa andra förpliktelser fullgöra sitt uppdrag har i allm änhet läm nats utan erinran under rem issbehandlingen. Också jag anser a tt bestäm m elsen h ar få tt en lämplig avfattning. Den bör dock uttryckligen inbegripa också ersättare. Högsta dom stolens ledam öter h ar i sitt rem issyttrande sa tt i fråga om inte beredningens m otiv till bestäm m elsen går för långt. Som exempel näm ns a tt en företagare, som har åtagit sig e tt uppdrag vilket han inte kan fullgöra på grund av riksdagsm annaskapet, måste anses skyldig a tt vidta rimliga åtgärder för a tt m ed k o n trah en ten inte skall åsamkas förlust. Jag kan instäm m a i d etta uttalande. Jag vill tillägga att en riksdagsledam ot såvitt gäller egna åtaganden över huvud taget inte bö r kunna åberopa den här aktuella bestäm m elsen annat än i fråga om uppgift som fö ru tsä tte r hans personliga insats i en sådan o m fattning a tt hans m edverkan i riksdagsarb e tet skulle bli m era allvarligt lidande. Som beredningen fram håller kan en riksdagsledam ot inte med stöd av den näm nda bestäm m elsen m o tsätta sig t. ex. plikten a tt inställa sig som part eller v ittne vid dom stol. Bestämmelsen hindrar naturligtvis inte heller e tt i övrigt lagenligt frihetsberövande, om man b ortser från sådant som häm tning för fullgörande av värnpliktstjänstgöring, vilken ju står tillbaka för riksdagsuppdraget. Om skydd för riksdagsledam ot m ot annars tilläm pliga frihetsinskränkande åtgärder finns särskilda bestäm m elser i 8 §■ Den av beredningen förordade bestäm m elsen om a tt riksdagsledam ot vid sina ställningstaganden inte är bunden av andra föreskrifter än dem som m eddelas i grundlag h ar under rem issbehandlingen kritiserats av Svea h ovrätt. Jag delar den kritiska inställning till bestäm m elsen som hovrätten har intagit. Som hovrätten fram håller saknar num era de skäl som ursprungligen m otiverade en föreskrift med den föreslagna inne­ börden aktu alitet. Till d etta kom m er att d et är svårt a tt ge e tt k o rtfa tta t och sam tidigt k o rre k t u ttry c k fö r den tankegång som ligger bakom föreskriften i fråga. Mot beredningens form ulering kan t. ex. invändas att den inte b eaktar a tt riksdagsledam öterna vid beslut i anslagsärenden m åste ta hänsyn till utgiftsåtaganden i gällande lag. Av de skäl som nu har anförts föreslår jag a tt bestäm m elsen i fråga får utgå ur RF.

7 och 8 §§ Som fram går av d et föregående har till 7 § i departem entsförslaget förts alla grundlagsregler som avser fall då riksdagsledam ot och ersättare kan entledigas från sitt uppdrag i fö rtid . Bestäm m elserna i paragrafen motsvaras följaktligen i beredningens förslag av föreskrifterna i 2 kap. 11 § andra sty c k et och 12 § andra sty ck et sam t i 3 kap. 6 § andra stycket och 7 §. Reglerna i 8 § i departem entsförslaget överensstäm m er i sak med 3 kap. 7 § i beredningens förslag.

Gällande rätt Enligt 21 § i nuvarande RO kan riksdagsledam ot avsäga sig sitt uppdrag hos länsstyrelsen vid valtillfället eller senare, under tid när session inte pågår. F ör a tt h an u nder session skall få avsäga sig uppdraget krävs enligt 29 § RO a tt han visar hinder som godkänns av riksdagen. Enligt e tt år 1972 antaget vilande förslag till ändring i RO skall avsägelse enligt 21 § göras hos centrala valm yndigheten. Reglerna om avsägelse skall gälla också ersättare. I 32 § 1 m om . RO föreskrivs a tt, innan riksdagen sam m anträder, riksdagsledam öternas fu llm a k te r skall granskas inför justitiem inistern eller den som K onungen i dennes ställe fö ro rd n ar i närvaro av tre fullm äktige i riksbanken och tre fullm äktige i riksgäldskontoret. G ransk­ ningen har till förem ål a tt undersöka om fullm akterna har utfärd ats i föreskriven form . Enligt 32 § 2 m om . RO tillkom m er det riksdagen a tt oberoende av resultatet av fullm aktsgranskningen pröva riksdagsledam ots behörighet. Denna befogenhet anses vara en riksdagen åvilande plikt. I m otsats till valprövningen to rd e behörighetsprövningen gälla ledam otens behörighet i prövningsögonblicket. N um era företas regelmässigt inte några särskilda åtgärder i riksdagen för granskning av nyvald ledam ots behörighet. R iksdagsledam ot, som av riksdagen h ar förklarats vara obehörig att utöva ledam otsuppdraget, m åste läm na befattningen. Enligt vilande grundlagsförslag gäller de återgivna bestäm m elserna i 32 § RO också ersättare. Riksdagsledam ot h ar fö r närvarande enligt brottsb alk en endast e tt partiellt straffrättsligt äm betsansvar. D etta o m fa tta r tagande av m uta och b ro tt m ot ty stn ad sp lik t, därem ot inte tjänstem issbruk eller tjänstefel. Riksdagsledam ot kan vidare döm as för s. k. osjälvständigt äm b etsb ro tt, dvs. allm änt b ro tt varigenom han har åsidosatt sin äm betsplikt som riksdagsledam ot. Enligt 110 § R F får em ellertid talan m ot riksdagsleda­ m ot för hans gärningar eller y ttra n d en i denna egenskap inte väckas, om inte riksdagen tillåter det genom beslut i vilket m inst 5/6 av de röstande instäm m er. Sådant tillstånd erfordras vidare för a tt friheten skall kunna berövas ledam ot för sådana gärningar eller y ttra n d en . Im m unitetsskyddet enligt 110 § RF gäller också skadeståndstalan m ot riksdagsledam ot. — Riksdagsledam ot kan enligt brottsbalken dömas till avsättning från sitt uppdrag dels för tagande av m uta och b ro tt m ot tystnadsplikt, dels om

han genom allm änt b ro tt — vare sig b ro tte t har sam band med ledam otsuppdraget eller inte — har visat sig uppenbarligen inte vara skickad att inneha sin b efattning, fö ru tsatt a tt för b ro tte t är stadgat fängelse i två år eller därutöver. D ärem ot kan riksdagsledam ot inte dömas till suspension från sitt uppdrag. Åtal för äm b etsb ro tt av riksdagsledam ot prövas av allm än dom stol, som också har a tt ta ställning till frågan om avsättning. I 111 § första sty ck et R F upptas bestäm m elser som ger riksdags­ ledam ot visst im m u n ite tssk y d d också m o t andra frihetsberövanden än m o t dem som har sin grund i b ro tt i riksdagsm annaverksamheten. Bestämmelserna to rd e, då de infördes, ha åsyftat a tt säkerställa riksdags­ m ännen m ot förhastade åtgärder från adm inistrativa m yndigheters sida. Paragrafens form ulering fram står num era som föråldrad och i flera hänseenden föreligger olika u p p fattn in g ar om dess innebörd. I 110 § första sty ck et andra p u n k te n RF finns e tt förbud a tt förvisa riksdagsledam ot från riksdagens sam m anträdesort. I sam m a paragrafs första och andra stycken ges vidare föreskrifter om särskilt straffskydd för riksdagen, dess organ och tjänstem än sam t de enskilda riksdagsleda­ m öterna.

F örfattningsutredningen Enligt 6 kap. 13 § andra sty c k et i utredningens förslag till RF fick riksdagsledam ot in te utan riksdagens sam tycke avsäga sig sitt uppdrag. Det skulle tillkom m a riksdagen a tt pröva riksdagsledam ots behörighet (14 § andra stycket i samma kap.). 1 6 kap. 15 § första sty ck et förslaget till R F tog utredningen upp en im m unitetsregel i fråga om riksdagsledam ots y ttra n d en och gärningar i egenskap av ledam ot med sam m a innebörd som den nu gällande. I paragrafens andra stycke fanns en bestäm m else om skydd fö r riksdags­ ledam ot m ot frihetsberövande i anledning av gärning som han har begått u ta n fö r riksdagsm annaverksam heten. U tredningen näm nde särskilt a tt adm inistrativa frihetsberövanden skulle kunna företas g entem ot riksdags­ ledam ot under samma fö ru tsättn in g ar som i fråga om andra personer. U tredningen föreslog inte någon m otsvarighet till bestäm m elserna i 110 § R F om förbud a tt förvisa riksdagsledam ot från sam m anträdesorten och om särskilt straffskydd.

Ä m betsansvarskom m itten K om m ittén h ar i sina b etänkanden (SOU 1969:20 och 1972:1) om äm betsansvaret lagt fram förslag till n y tt sanktionssystem för offentliga funktionärer. I fråga om fu n k tio n ärer i allm änhet innebär förslaget sam m anfattningsvis följande. Lindrigare förseelser i tjänsteutövningen avkrim inaliseras. Straffansvar behålls för vissa allvarligare förseelser: m issbruk av m yndighet och vårdslöshet i m yndighetsutövning. Vidare skall enligt förslaget straffansvar inträda för m u tb ro tt och för b ro tt mot

tystnadsplikt. Icke straffbara tjänsteförseelser kan leda till disciplin­ påföljder. A vsättning avskaffas som b ro ttsp å fö ljd , likaså suspension. Såväl b ro tt som ej krim inaliserad tjänsteförseelse kan em ellertid m edföra avsked. Frågan härom är enligt förslaget a tt se som en tvist m ellan arbetsgivare och arbetstagare. Sådan tvist kan prövas civilrättsligt av arbetsdom stolen eller av allm än dom stol. Ä m betsansvarskom m ittén föreslår särskilda regler för vissa fu n k tio ­ närsgrupper, bland dem riksdagsledam öter. Sålunda fö rordar kom m ittén a tt riksdagsledam öter — liksom för övrigt ledam öter av beslutande kom m unala försam lingar — inte skall om fattas av straffbuden rörande m issbruk av m yndighet och vårdslöshet i m yndighetsutövning. I övrigt skall de vara underkastade i princip sam m a straffansvar som andra offentliga fu nktionärer. F ör riksdagsledam öternas del b ör dock enligt k om m ittén alltjäm t gälla sådana regler om prövning av åtalsfrågan som nu finns intagna i 110 § R F . Ansvar i disciplinär ordning ifrågasätts inte för riksdagsledam ot. Åtal m ot riksdagsledam ot för äm b etsb ro tt bör prövas av allmän dom stol enligt vanliga regler. I den m ån riksdagsledam öter skall vara straffrättsligt ansvariga för sina gärningar bör enligt kom m ittén m öjlighet finnas a tt till följd av b ro tt skilja dem från deras ledam otskap. Den privaträttsliga syn på avskedsfrågan såsom en tvist m ellan arbets­ givare och arbetstagare som har anlagts i fråga om offentliga fu nktionärer i allm änhet stäm m er em ellertid enligt k o m m itté n m indre väl när fråga blir om försam lingsledam öters rä tt till sina uppdrag. K om m ittén föreslår a tt entledigandefrågan prövas ex officio av allmän dom stol i sam band med b ro ttm å let.

Grundlagberedningen Beredningen föreslår (2 kap. 11 § andra stycket i förslaget till R F ) i likhet med författningsutredningen a tt ledam ot eller ersättare inte får lämna sitt uppdrag u tan riksdagens medgivande. Beredningen finner denna ordning principiellt m est tillfredsställande. Beredningen föreslår vidare (2 kap. 12 § andra sty c k et) att prövningen av ledam öters och ersättares behörighet skall läggas hos valprövnings­ näm nden. Som skäl härfö r anför beredningen a tt valprövningsnäm nden på grund av an tale t ledam öter och sina smidigare arbetsform er är b ättre lämpad för rättstilläm pande verksam het än riksdagen. Beredningen föreslår därem ot inte någon ändring i fråga om behörighetsprövningens om fattning och utform ning i övrigt. N äm ndens skyldighet a tt självmant pröva om ledam ot eller ersättare uppfyller de i RF uppställda behörig­ hetsvillkoren skall sålunda inträda endast när det finns särskild anledning därtill. En av näm nden avgiven förklaring a tt ledam ot eller ersättare är obehörig m edför enligt beredningen a tt dennes uppdrag upphör. V alprövningsnäm nden skall också efter val till riksdagen granska bevisen om val av ledam öter och ersättare. Beredningen fö re slå ra tt regler härom tas in i vallagen. Förslaget innebär a tt bevisgranskningen får samma begränsade inriktning som den nuvarande fullm aktsgranskningen.

Beredningen anser bestäm m elserna om i vilka fall riksdagsledam ot m ot sin vilja kan skiljas från uppdraget vara av grundläggande vikt för riksdagsledam ots ställning. I R F bör uttöm m ande anges när ledam ot på rättslig väg kan tvingas avgå före valperiodens slut. B ortsett från fall av bristande behörighet bö r d et enligt beredningen inte kom m a i fråga a tt i fö rtid entlediga riksdagsledam ot från hans uppdrag annat än som följd av brottslig gärning. Beredningen diskuterar med anledning härav de frågor som samman­ hänger med riksdagsledam ots juridiska ansvar. Beredningen, som i ämnet har sam rått med äm betsansvarskom m ittén, ansluter sig till kom m itténs mening i de hänseenden som om fattas av redogörelsen i det föregående. U tifrån denna stå n d p u n k t föreslår beredningen dels en bestäm m else om a tt ledam ot eller ersättare, som inte är obehörig till uppdraget, får skiljas från d e tta endast om dom stol finner a tt han genom b ro tt har visat sig inte vara skickad a tt inneha det (3 kap. 6 § andra sty c k et), dels en bestäm m else som nära ansluter till den nuvarande im m unitetsregeln i 110 § RF (3 kap. 7 § första sty ck et). Räckvidden av im m unitetsregeln i fråga behöver enligt beredningen preciseras. S yftet med bestäm m elsen är a tt skydda riksdagsledam öternas y ttra n d efrih e t och självständighet i utövningen av det egentliga riksdagsarb e tet. Men d e tta syfte kräver inte a tt medgivande från riksdagen uppställs t. ex. som villkor för åtal för e tt b ro tt som ledam ot har begått vid sidan av själva riksdagsarbetet, även om b ro tte t skulle innebära att riksdagsledam oten åsidosätter sin äm betsplikt som riksdagsledam ot. T illäm pningsom rådet fö r im m unitetsregeln h ar därför av beredningen angivits så a tt fråga skall vara om gärning eller y ttran d e vid u tövandet av riksdagsm annauppdraget. Sitt uppdrag utövar en riksdagsledam ot enligt beredningen inte bara u nder förhandlingarna i kam m aren. Också hans deltagande i vissa riksdagsorgan är att anse som u tflöde av ledam otsuppdraget. Avgörande är sam bandet mellan verksam heten i organet och det egentliga riksdagsarbetet. Regeln om riksdagsprövning to rd e enligt beredningen o m fatta riksdagsledam ots handlande i u tsk o tte n , valbered­ ningen, krigs- och lönedelegationerna, talm anskonferensen och utrikes­ näm nden, men inte verksam heten i andra riksdagsorgan, såsom förvaltningsstyrelsen, riksdagens revisorer eller riksbanksfullm äktige. I 9 kap. 8 § förslaget till RO har beredningen em ellertid tagit in särskilda bestäm m elser om befogenhet a tt besluta om åtal för b ro tt i tjänsten inom vissa riksdagsorgan. — Im m unitetsskyddet gäller enligt beredningens förslag liksom nu inte bara åtal u ta n även skadeståndstalan. Det om fattar därjäm te alla frihetsberövande åtgärder samt reseförbud som avser annat än e tt förbud a tt läm na riket. - I 3 kap. 17 § RO föreslår beredningen föreskrifter om tillvägagångssättet när d et gäller a tt bringa fråga om hävande av im m u n iteten u nder riksdagens prövning. B eredningen föreslår a tt riksdagsledam ot skall åtn ju ta e tt visst im m unitetsskyd d m o t frihetsberövanden också m ed anledning av b ro tt som han har begått u ta n fö r riksdagsmannaverksamheten. Bestämmelsen härom (3 kap. 7 § andra sty c k et), som i sak har h äm tats från författningsutred-

ningen, innebär a tt om ledam ot m isstänks för sådant b ro tt, vad i lag är föreskrivet om gripande, anhållande eller häktning skall tilläm pas endast om ledam oten erkänner b ro tte t eller h ar tagits på bar gärning eller fråga är om b ro tt, för vilket in te är stadgat lindrigare straff än fängelse i två år. Beredningen har i sitt förslag till R F inte någon motsvarighet till föreskrifterna i 110 § första och andra styckena nuvarande RF om särskilt straffskydd för riksdagen, dess organ och tjänstem än sam t de enskilda riksdagsledam öterna. M otsvarande stadganden i brottsbalken torde enligt beredningen erbjuda e tt tillräckligt skydd. Inte heller har bestäm m elsen i sam m a lagrum om fö rb u d a tt förvisa riksdagsledam ot från sam m anträdesorten fö rts över till beredningens förslag till RF.

D epartem entschefen E tt sam m anhållande drag hos bestäm m elserna i 7 och 8 §§ är a tt de, direkt eller in d irek t, rö r riksdagsledam öternas (ersättarnas) m öjligheter att fritt och obu n d et utöva sitt riksdagsuppdrag. Jag har i allt väsentligt inte något a tt erinra m o t beredningens förslag till grundlagsreglering av riksdagsledam öternas rättsliga ställning. Jag vill em ellertid i det följande beröra några frågor som h ar tilldragit sig speciell uppm ärksam het under rem issbehandlingen eller som annars är av särskilt intresse. Regeringsrättens led am ö ter är kritiska m ot förslaget a tt det skall ankom m a på valprövningsnäm nden a tt pröva riksdagsledamots och ersättares behörighet. K ritiken sam m anhänger uppenbarligen m ed rege­ ringsrättens avvisande inställning till tan k en a tt överflytta valbesvärsprövningen till näm nden. Som h ar fram gått biträder em ellertid jag för min del d e tta förslag. Inom ram en för valbesvärsprövningen kan näm nden kom m a a tt ta ställning till en kandidats valbarhet. Jag anser det med hänsyn bl. a. härtill konsekvent och ändam ålsenligt a tt det också i övrigt är näm nden som prövar frågan om ledam ots och ersättares behörighet. Beredningen har m ed utgångspunkt i äm betsansvarskom m itténs förslag utförligt behandlat frågorna om riksdagsledam ots (ersättares) juridiska ansvar. Vad beredningen har u tta la t har i allm änhet godtagits av rem issinstanserna. Jag har inte heller något a tt erinra m ot de av beredningen förordade lösningarna. D et är em ellertid a tt m ärka a tt beredningen föreslår grundlagsbestäm m elser endast i två hänseenden: en bestäm m else om avsked på grund av b ro tt och en regel om im m unitet i riksdagsverksam heten (6 § andra sty ck et resp. 7 § första stycket i beredningens förslag). Båda dessa bestäm m elser låter sig lika väl förena med gällande ansvarssystem för offentliga funktionärer som med det av äm betsansvarskom m ittén föreslagna. En olägenhet m ed den i fråga om avsked på grund av b ro tt tä n k ta ordningen — som överensstäm m er med den nuvarande — är a tt det kan dröja ganska lång tid innan något slutligt avgörande föreligger. Det kunde med tanke därpå övervägas a tt fö rordna a tt alla åtal m ot riksdagsledam ot eller ersä tta re , där avskedsfrågan kan bli aktuell, skall handläggas direkt av högsta dom stolen eller annars av endast en instans. En sådan ordning

finner jag em ellertid inte påkallad. Det får fö ru tsättas a tt dom stolarna handlägger åtal av sådant slag med fö rtu r. M ajoriteten av de rem issinstanser som har haft särskild anledning a tt y ttra sig över den av beredningen föreslagna bestäm m elsen om visst im m u n ite tssk y d d fö r riksdagsledam ot såsom enskild person har förordat a tt denna bestäm m else skall utgå. Invändningarna m ot bestäm m elsen går bl. a. ut på a tt sam tliga straffprocessuella frihetsberövanden num era är kringgärdade av starka rättssäkerhetsgarantier. Det h ar också åberopats a tt bestäm m elsen kan skapa betänkliga hinder för rättsväsendet. Invändningar av det slag som jag h a r näm nt nu riktades m ot den aktuella bestäm m elsen redan under rem issbehandlingen av författningsutredningens förslag. Beredningen h ar likväl ansett a tt bestäm m elsen bör tas m ed i grundlag. F ö r egen del vill jag inte m o tsätta mig a tt så sker. Im m unitetsregeln kan kom m a a tt tjäna som e tt värn i orostider m ot a tt folkrepresentationen sätts u r spel genom förhastade eller annars ogrunda­ de m yndighetsingripanden. Med anledning av påpekanden om svårigheter att genom föra b ro ttsu tred n in g ar m ot riksdagsledam ot vill jag fram hålla a tt bestäm m elsen inte hin d rar a tt riksdagsledam ot t. ex. meddelas reseförbud eller a tt han häm tas till polisförhör eller dom stol. Liksom beredningen anser jag a tt valprövningsnäm nden skall granska bevisen om val av ledam öter och ersättare. Jag vill påpeka a tt avsikten inte är a tt näm nden vid bevisgranskningen skall göra några särskilda undersökningar för att kontrollera ledam öternas och ersättarnas behörig­ het. Endast om särskilda skäl påkallar det, har näm nden att aktualisera be hörighe tsf rågan. Im m unitetsskyddet i 8 § första sty ck et är avsett a tt gälla också den som inte längre är riksdagsledam ot eller ersättare sam t ersättare som inte längre tjänstgör. D etta bö r kom m a till klart u ttry c k i lagtexten. Andra stycket är därem ot givetvis tilläm pligt endast på den som är riksdags­ ledam ot sam t, till följd av bestäm m elsen i 9 § tredje sty ck et, ersättare som tjänstgör för ledam ot. Har tillstånd enligt 8 § första stycket läm nats till åtal, behövs inte något särskilt medgivande från riksdagen för a tt dom stols dom på frih e tsstra ff skall k unna verkställas. U töver vad jag nu har sagt föreslår jag några form ella jäm kningar i den av beredningen föreslagna lagtexten.

9 §

Paragrafen, som i beredningens förslag motsvaras av 8 §, innehåller bestäm m elser om ersättare för riksdagsledam öterna. Som jag tidigare har näm nt föreslår jag a tt den ordning med ersättare för riksdagsledam öterna, om vilken riksdagen under 1972 har fa tta t vilande beslut, utan ändring i sak införlivas med den nya författningen. Enligt det vilande beslutet anges de fall då ersättare skall träda in för riksdagsledam ot i en särskild lag, lagen (1 9 72:236) om ersättare för

riksdagsledam öterna. Med det nu fram lagda förslaget är det em ellertid av sådan k o n stitu tio n e ll vikt a tt talm annens riksdagsm andat utövas av ersättare a tt fö rhållandet bör fram gå av R F . Där bör då också anges att ersättare skall tjänstgöra för ledam ot som är statsråd och a tt ersättare kan träda i tjänst n är ledam ot är ledig. I vad mån den senare m öjligheten skall u tn y ttjas bö r inte bestäm m as i R F utan i RO (jfr 1 kap. 8 § i förslaget till RO). B eredningen anser a tt bestäm m elser, som tar sikte på utövningen av uppdraget som riksdagsledam ot, in te u ta n vidare kan anses tilläm pliga på talm annen eller på ledam ot som är statsråd. Dessa fullgör ju inte riksdagsm annauppdraget själva. Beredningen rik ta r uppm ärksam heten på bl. a. de föreskrifter som i departem entsförslaget är upptagna i 6 § och i 8 § första stycket. Enligt beredningen bör dessa föreskrifter gälla också för talm annen och hans uppdrag. Beredningen fö re slå re n uttrycklig bestäm ­ melse härom . D enna återfinns i departem entsförslaget med något ändrad lydelse i andra sty c k et av förevarande paragraf. Som beredningen påpekar behövs inte någon m otsvarande regel fö r statsrådens del. Riksdagsleda­ m ot som är statsråd upp träd er i riksdagen endast som statsråd. I denna sin egenskap åtn ju te r han viss åtalsim m unitet i enlighet m ed den bestäm m else som jag föreslår i 12 kap. 3 §. Denna im m unitet o m fattar bl. a. y ttra n d e n u n d er kam m aröverläggningarna. Liksom beredningen anser jag a tt bestäm m elser sådana som de som är upptagna i 3 kap. 10 § sam t 7 § och 8 § andra stycket i förevarande kapitel i departem entsförslaget också är tilläm pliga på talm annen och på statsråd tro ts a tt deras uppdrag som riksdagsledam ot perm anent utövas av ersättare. I fråga om innebörden i övrigt fö r ledam ot av a tt hans uppdrag fullgörs av ersättare kan jag här hänvisa till vad som förekom i lagstiftningsärendet angående införande av ersättare. Tredje sty ck et överensstäm m er m ed m otsvarande bestäm m else enligt vilande grundlagsbeslut (28 § 2 m om . RO). Också när det gäller ersättares ställning kan jag hänvisa till fram ställningen i näm nda lagstiftningsärende.

10 §

I paragrafen föreskrivs a tt ytterligare bestäm m elser om riksdagsarbetet m eddelas i RO. Den m otsvarar 9 § hos beredningen.

5 kap. STATSCHEFEN I d e tta kapitel i departem entsförslaget ges, liksom i m otsvarande kapitel, 4 kap., i grundlagberedningens förslag, regler om förhållandet mellan statschefen och regeringen och om utövandet av statschefens uppgifter då han är förhindrad a tt själv utöva dem . K apitlet ansluter m ycket nära till beredningens förslag. En ny pragraf, 7 §, om statschefens rättsliga im m unitet har tillkom m it. Paragrafnum reringen är i övrigt

densam m a som hos beredningen. U nder rem issbehandlingen h a r e tt par instanser efterlyst en bestäm ­ melse i R F där statschefens uppgifter sam m anfattas. Jag ser em ellertid inte något behov av en sådan sam m anfattande föreskrift. I R F och RO föreslås bestäm m elser om de särskilda uppgifter som åvilar statschefen (5 kap. 1 §, 6 kap. 4 § och 10 kap. 7 § RF samt 1 kap. 6 § RO). Av folkrättsliga regler och fast praxis följer vilka representativa uppgifter som d ärutöver är k n u tn a till statschefsäm betet. I term inologiskt hänseende h ar u nder rem issbehandlingen rik ta ts kritik m ot ordet statschef. F ö r egen del finner jag em ellertid inte skäl a tt frångå beredningens term inologi. O rdet statschef bör begagnas i fall när innehavaren av statschefsäm betet åsyftas, vare sig denne är konung eller annan person. Den som tjänstgör som statschef utan a tt vara konung betecknas i departem entsförslaget, liksom hos beredningen, som riksföre­ ståndare, vice riksföreståndare eller tillfällig riksföreståndare. I praxis har tillträdande konung alltid avlagt konungaförsäkran inför statsrådet. Någon författningsbestäm m else som påbjuder sådan försäkran finns inte. D ärem ot h a r ständerna 1809—1810 fastställt och Kungl. Maj:t godkänt e tt form ulär till konungaförsäkran. D etta är ännu i kraft. Beredningen har föreslagit a tt riksdagen skall besluta a tt upphäva form uläret till konungaförsäkran och h ar lagt fram lagförslag om d etta (SOU 1972:16 s. 7). B ruket av konungaförsäkran bör enligt beredningen upphöra. D ärem ot fö ro rd ar beredningen a tt den som annat än rent tillfälligt tjänstgör som statsch ef vid lämpligt tillfälle skall fram träda inför riksdagen och ge u ttry c k fö r sin beredvillighet a tt åtaga sig de med äm betet förenade plikterna. En bestäm m else som möjliggör a tt sådan ” äm betsförklaring” avges i kam m aren har intagits i förslaget till RO (2 kap. 10 § andra stycket). E tt par rem issinstanser är av m eningen att konungaförsäkran inte bör avskaffas. Själv ansluter jag mig em ellertid till beredningens förslag. N uvarande konungaförsäkran är föråldrad och kan inte gärna bestå sedan en ny fö rfattn in g har införts. Den bö r ersättas av en förklaring, riktad till riksdagen, av det slag som beredningen har förordat. Ä m betsförklaring bö r avges in te bara av en tillträdande konung utan också av annan som under längre tid skall tjänstgöra som statschef. T illträder någon sta ts­ chefsäm betet under tid då riksm öte inte pågår, avges förklaringen lämpligen i sam band med a tt nästa riksm öte öppnas. Förslag till upphävande av gällande form ulär till konungaförsäkran får utarbetas tillsam m ans m ed övriga fö ljdförfattningar. Liksom beredningen anser jag a tt sådan s. k. tro- och huldhetsed, som tronföljare och annan prins som är berättigad till tro n fö ljd har brukat avlägga vid uppnående av viss ålder och vid tronskifte, inte bör förekom m a i fram tiden.

1 §

D enna paragraf u p p ta r bestäm m elser som sy ftar till a tt tillförsäkra statschefen den orientering om in- och utrikespolitiska förhållanden som han behöver för a tt kunna fullgöra sina uppgifter. Den har få tt en annan lydelse än hos beredningen, bl. a. har föreskriften om särskilda s. k. kvartalskonseljer slopats. I d e tta avseende liksom i fråga om bestäm m el­ sernas u tform ning kan jag hänvisa till den allm änna m otiveringen (5.4).

2 §

I förevarande paragraf anges vissa kom petensregler för den som skall tjänstgöra som statschef. Vidare föreskrivs a tt statschefen skall sam råda med statsm inistern innan han reser utrikes.

Gällande rätt Enligt nuvarande R F (39, 41 och 93 §§) är m inim iåldern för tro n tillträd e och för regentskap 25 år. I 2 § R F är föreskrivet a tt konungen skall vara av den rena evangeliska läran, och detsam m a är fö ru ts a tt i 4 § successionsordningen. Några uttryckliga kom petensregler uppställs in te av R F i fråga om riksföreståndare som utövar regeringen i konungens nam n u n d er dennes om yndighet. K onungen skall enligt 39 § i nuvarande RF sam råda med statsrådet in pleno innan han reser utrikes.

Grundlagberedningen Som gem ensam m a kom petensvillkor fö r alla som skall tjänstgöra som statschef föreslår beredningen i första stycket av denna paragraf svenskt m edborgarskap och en ålder av m inst 25 år. Statsråd skall enligt förslaget inte få tjänstgöra som statschef. När talm annen eller riksdagsledam ot tjänstgör som statschef, bör han enligt beredningen inte få utöva uppdraget som talm an resp. riksdagsledam ot. Han behöver em ellertid inte avsäga sig uppdraget. Beredningen fö rk larar a tt resu ltate t av pågående överväganden an­ gående relationerna m ellan sta te n och svenska kyrkan inte bö r föregripas och föreslår därför a tt 2 § i nuvarande RF om tillhörighet till den rena evangeliska läran skall föras in i övergångsbestäm m elserna till RF. I paragrafens andra stycke föreslår beredningen en föreskrift om samråd m ellan statschefen och statsm inistern innan statschefen reser utrikes. Sam rådet möjliggör enligt beredningen a tt statschefens resor kan sam ordnas med landets utrikespolitik.

D epartem entschefen Jag fö ro rd ar a tt förevarande paragraf får det innehåll som beredningen h ar föreslagit. Jag anser d et alltså inte läm pligt a tt — som en rem issinstans har fö ro rd at — slopa fö rb u d e t för den som tjänstgör som statschef a tt sam tidigt vara statsråd eller utöva sysslan som talm an. Skulle talm annen väljas till riksföreståndare enligt 4 § och kan m an räkna med a tt uppdraget blir långvarigt, ligger det nära till hands a tt tän k a sig a tt talm annen avsäger sig talm ansuppdraget. Någon bestäm m else om d e tta synes inte behövlig. Det kan påpekas att förevarande paragraf inte uppställer krav på att den som tjänstgör som statschef skall vara man. Det är endast själva tronföljden som , enligt successionsordningen, är förbehållen män. Kvinna k an alltså kom m a a tt tjänstgöra som riksföreståndare m ed stöd av bestäm m else i 4 eller 6 §. Med anledning av e tt påpekande från riksm arskalksäm betet vill jag fram hålla a tt m an kan räkna med a tt utrikesm inistern får tillfälle a tt fram föra sina sy n p u n k ter på statschefens utrikesresor u ta n a tt d e tta anges i någon u ttrycklig bestäm m else. D et är också möjligt att behandla viktigare frågor om statschefens utrikesresor vid konselj enligt 1 §. Liksom beredningsförslaget u p p ta r departem entsförslaget en särskild övergångsbestämmelse om a tt statschefen skall tillhöra den rena evange­ liska läran.

3 § Denna paragraf u pptar regler om vem som skall fullgöra statschefens p likter då konungen har förhinder.

Gällande rätt Om konungen reser utrikes, in träd er enligt 39 § i nuvarande RF i hans ställe såsom regent närm ast arvsberättigade prins som har u p p n ått behörig ålder och som inte har förhinder. Om ingen behörig prins finns att tillgå, skall statsrådet föra riksstyrelsen. ” Interim sregering” i någon av de angivna form erna övertar riksstyrelsen också när konungen av sjukdom är hindrad a tt fullgöra sina uppgifter (40 § RF). Om konungen eller regent ” går i fä lt” eller reser till avlägsnare inrikes orter, skall han enligt 43 § RF tillsätta en s. k. tillförordnad regering, som beslutar i de ärenden som konungen föreskriver. T illförordnad regering består av m inst tre statsråd under ordförandeskap av antingen en prins eller ytterligare e tt statsråd.

D epartem entschefen I nära anslutning till gällande rä tt h ar beredningen föreslagit att statschefens uppgifter vid förfall för konung, som har tillträ tt tro n en , skall utövas av närm ast arvsberättigade m edlem av konungahuset som inte

själv har förhinder. Mot d e tta förslag har jag inte något a tt invända. Endast såtillvida har jag annan m ening än beredningen a tt jag inte anser d et behövligt a tt regeringen i d e tta fall u tfärd ar något förordnande för ersättaren. Det är tillräckligt a tt regeringen, i allm änhet efte r anm älan från konungen, konstaterar a tt h inder föreligger för konungen a tt fullgöra statschefsuppgifterna. Om d e tta behövs inte någon föreskrift i RF. F ör närvarande gäller a tt regent alltid skall inträda när konungen är utom lands. Bestämmelsen i förevarande paragraf är em ellertid så avfattad a tt en utrikes resa måste utgöra e tt faktiskt hinder för konungen a tt full­ göra statschefsuppgifterna för a tt tillfällig riksföreståndare skall ersätta honom . B estäm m elserna om tillförordnad regering har inte någon direkt m otsvarighet i d et föreslagna 5 kap. D et är em ellertid in te uteslu tet a tt anse a tt sådant hinder för konungen som avses i den här aktuella paragrafen föreligger, när han vistas på ” avlägsen” o rt inom landet. I sam m anhanget vill jag påpeka a tt det i 13 kap. 10 § i departem entsförslaget (jfr 1 2 kap. 3 § i beredningens förslag) har tagits in en bestäm m else om a tt statschefen u nder krig skall anses hindrad a tt fullgöra sina uppgifter om han befinner sig på annan o rt än regeringen. När tillfällig riksföreståndare träd e r i konungens ställe har han a tt fullgöra alla de uppgifter, som hör till statschefsäm betet. Han bör sålunda t. ex. fungera som ordförande i utrikesnäm nden. Det bö r avslutningsvis påpekas a tt det i förevarande paragraf inte anges u ttö m m an d e vem som skall tjänstgöra som tillfällig riksföreståndare när konungen h ar förhinder. K om pletterande regler i d etta avseende finns i

6 §.

4 § I 4 § regleras utövningen av statschefsäm betet i fall då konungahuset har u tslocknat eller konungen in te har fyllt 25 år.

Gällande rä tt Enligt 94 § R F och 9 § successionsordningen gäller nu a tt riksdagen skall välja e tt n y tt konungahus, om konungahuset skulle utslockna. I 93 § R F föreskrivs — efter en år 1965 slutligt antagen grundlagsändring — a tt riksdagen, för den händelse konungen dör och tronföljaren inte har u p p n å tt 25 års ålder, skall utse en riksföreståndare som skall fungera till dess konungen har fyllt 25 år. I avvaktan på val av n y tt konungahus resp. av riksföreståndare om besörjer enligt 41 och 42 §§ R F interim sregering riksstyrelsen. Den situationen a tt konungen dö r utan a tt efterläm na bröstarvingar men drottningen är havande är beaktad i 2 § successionsordningen. T ronföljden blir då beroende på om barn et blir en son eller en d o tte r. I d etta läge skall riksdagen fö ro rd n a om hur regeringen skall föras tills

18 Riksdagen 1973. 1 sami. N r 90 * ■*

vidare. Fram till dess a tt riksdagen har gett sitt förordnande fungerar interim sregering. N edkom m er d rottningen sederm era med en son, skall riksdagen fö ro rd n a riksföreståndare. Blir barnet en d o tter, tillträder den prins som närm ast är berättigad till tro n en e fte r den avlidne konungen. Finns ingen arvsberättigad m edlem av konungahuset, skall n y tt konunga­ hus väljas.

D epartem entschefen Beredningen har föreslagit a tt riksdagen, både för det fall a tt konungahuset har utslocknat och för det fall a tt konungen har avlidit eller avgått och tronföljaren är u n d er 25 år, skall utse en riksföreståndare a tt tills vidare fullgöra statschefens uppgifter. Jag vill erinra om a tt jag i den allm änna m otiveringen (5.4) har berört frågan om hu r m an bör fö r­ hålla sig när konungahuset har utslocknat och då u tta la t a tt jag ansluter mig till beredningens förslag. Jag har in te heller något a tt erinra m ot beredningens förslag i vad d et avser det fall a tt tronföljaren är under 25 år. Liksom beredningens förslag innebär departem entsförslaget a tt det vid sidan om riksföreståndaren skall väljas en vice riksföreståndare, som ersätter riksföreståndaren när denne har förhinder. Under den tid som kan fö rflyta till dess riksdagen h ar träffat sitt val, skall reglerna i 6 § tilläm pas. R iksföreståndare och vice riksföreståndare väljs tills vidare. Det innebär a tt riksdagen när som helst kan besluta a tt entlediga den en gång valde och fö ro rd n a om n y tt val. Bestämmelser om val av riksföreståndare ges i 8 kap. 3 § i förslaget till RO. Givetvis kvarstår en riksföreståndare (vice riksföreståndare), som fullgör statschefsuppgifterna i om yndig konungs ställe, längst till dess konungen har fyllt 25 år. T ronledighet kan uppkom m a, fö ru to m genom dödsfall, genom a tt statschefen avgår. Enligt 5 § kan riksdagen under vissa om ständigheter förklara a tt konungen skall anses ha avgått. Liksom beredningens förslag utgår departem entsförslaget från att m öjlighet till abdikation finns. Med u ttry c k e t avgå avses alltså också det fall att konungen frivilligt avsäger sig k ro n a n .

5 § I paragrafen ges regler om förlust av kronan på den grund a tt konungen faktiskt har u p p h ö rt a tt utöva sina uppgifter.

Gällande rätt Om konungen vid utrikes resa stannar uto m riket m er än tolv m ånader, skall enligt 91 § i nuvarande R F regenten eller statsrådet sam m ankalla riksdagen inom fem ton dagar efter den angivna tidens utgång. Sedan konungen har blivit u n d errättad om d etta m en inte

återvänt till rik et, ” tage riksdagen den författning om rikets styrelse, vilken riksdagen nyttigast finner” . Innebörden av det citerade u ttry c k e t är något om tvistad. Enligt 92 § skall sam m a förfarande tilläm pas om konungens sjukdom är av den beskaffenhet a tt han u n d er en längre tid än tolv m ånader in te har b e fa tta t sig m ed regeringsärendena.

D epartem entschefen I viss anslutning till gällande rä tt har beredningen föreslagit a tt riksdagen e fte r anm älan från regeringen skall pröva om statschefen skall anses ha avgått när han u n d er sex m ånader utan av b ro tt in te har fullgjort sina uppgifter. Beredningen påpekar a tt en underlåten h et a tt utöva statschefsuppgifterna kan vara e tt sä tt a tt i praktiken läm na äm betet. Jag b iträ d er beredningens förslag i nu angivna hänseende. Regeln bör dock enligt min m ening uttryckligen förklaras gälla enbart konungen. I fråga om riksföreståndare, som riksdagen h ar valt m ed stöd av 4 §, är näm ligen avsikten a tt riksdagen skall ha större handlingsfrihet än som följer av 5 §. Den föreslagna regeln är m er vidsträckt än nu gällande på så sätt att den skall tilläm pas inte bara när konungen är utrikes eller sjuk u tan också när han av annan orsak fak tisk t in te fullgör sina uppgifter. F ö r a tt man skall kunna tala om a tt konungen inte fullgör sina uppgifter får naturligtvis fö ru tsättas a tt han h ar fy llt 25 år och alltså h ar tillträ tt tro n en . Regeringens anm älan till riksdagen bör, som beredningen fram håller, göras i p roposition, eftersom e tt ställningstagande från riksdagens sida påkallas. F inner riksdagen att konungen skall anses ha avgått, blir tronföljdsreglerna i successionsordningen tilläm pliga. I sista hand får riksdagen välja en riksföreståndare enligt 4 §.

6 §

I denna paragraf kom pletteras de föregående bestäm m elserna i kapitlet om vem som skall utöva statschefens funk tio n er. A ngående gällande rä tt kan jag hänvisa till redogörelsen vid 3 och 4 §§. Beredningen fram håller a tt reglerna i 3 och 4 §§ innebär a tt statschefsuppgifterna i konungens frånvaro eller e fte r hans avgång kom m er a tt utövas av en rik sfö re stå n d are,. antingen en m edlem av konungahuset eller också en av riksdagen vald riksföreståndare. Bered­ ningen k o n sta te ra r em ellertid a tt behov av ersättare kan förekom m a mer eller m indre tillfälligt och a tt för sådana fall en ersättare bö r finnas tillgänglig. I denna paragraf föreslår beredningen därför a tt riksdagen kan välja en person som efte r fö rordnande av regeringen skall k unna inträda som tillfällig riksföreståndare. I sista hand bö r enligt förslaget talm annen, eller vid förfall fö r honom , vice talm an rycka in som tillfällig riksföre­ ståndare. Jag instäm m er i vad beredningen h ar föreslagit. Praktiska skäl talar dock enligt min m ening för a tt också talm annen (vice talm an) inträder

som statschef först efte r förordnande från regeringen. Jag anser vidare att lagrum m et bör få en något annorlunda redaktionell u tform ning än beredningen har föreslagit. Påpekas kan a tt d et i 8 kap. 3 § i förslaget till RO ges regler om val av ersättare enligt första stycket i förevarande paragraf. Sådant val gäller till dess riksdagen beslutar annat.

7 § Paragrafen u p p ta r bestäm m elser om konungens och riksföreståndares rättsliga im m unitet. Den saknar m otsvarighet i beredningens förslag. Jag har i den allm änna m otiveringen (5.4) behandlat innehållet i bestäm m elserna i paragrafen och innebörden av dem . Utöver vad jag har sagt där vill jag endast göra några detaljanm ärkningar. Det förhållandet a tt åtal inte får väckas m ot konungen u teslu ter givetvis också a tt konungen ställs till ansvar för b ro tt på annat sätt än genom åtal, t. ex. genom strafföreläggande. Bestämmelsen a tt åtal ej får väckas u te slu te r också ansvarstalan av målsägande. Im m unitetsregeln i fråga om riksföreståndare gäller endast b ro tt som begås u nder utövning av statschefsäm betet. När det gäller b ro tt av annat slag, ges ingen särskild regel. För sådant b ro tt kan således ansvar utkrävas i vanlig ordning in fö r allmän dom stol.

6 kap. REGERINGEN

Liksom i beredningens förslag h ar i departem entsförslaget grundlagsreglerna om regeringen delats på två kapitel, 6 kap. m ed rubriken Regeringen och 7 kap. med rubriken Regeringsår be te t. I 6 k ap ., som m otsvarar 5 kap. i beredningens förslag, har sam lats regler om regeringens och enskilda regeringsm edlem m ars tillsättning och entledigande och om behörighetskrav för m edlem av regeringen. K apitlet har samma upplägg­ ning som hos beredningen. En viss sam m andragning av lagtexten har företagits med verkan a tt kap itlet i departem entsförslaget u p p ta r tio paragrafer m o t tolv i beredningens förslag.

1 §

Paragrafen innehåller grundläggande bestäm m elser om regeringens sam m ansättning. M otsvarande regler är också hos beredningen upptagna i

1 §•

Enligt gällande RF (4 och 6 §§) utnäm ner konungen e tt statsråd, bestående av chefer för departem ent och statsråd utan d epartem ent. Av statsrådets ledam öter u tnäm ner konungen en a tt vara statsm inister och statsrådets främ ste ledam ot. U tnäm ningsfrågan är e tt regeringsärende. Beredningen föreslår i denna paragrafs första stycke en föreskrift som

säger a tt regeringen består av statsm inistern och övriga ” m inistrar” . Det styrande statsorganet, regeringen, är alltså e tt kollektiv under statsm inis­ terns ledning. Något visst m insta antal ledam öter i regeringen föreskrivs inte i bestäm m elsen. Jag har inte något an n at a tt invända m ot den föreslagna föreskriften än a tt det enligt min m ening saknas tillräckliga skäl a tt frångå den hävdvunna benäm ningen statsråd i fråga om de enskilda regeringsledam ö­ terna. O rdet kan fö r fram tiden m ed så m ycket större fördel användas för de enskilda regeringsm edlem m arna som det in te längre skall begagnas för regeringskollektivet. I paragrafens andra stycke hänvisas i fråga om tillsättningen av statsm inister till de följande paragraferna. D ärjäm te föreskrivs i enlighet med beredningens förslag a tt statsm inistern utser övriga statsråd. Denna regel, som jag har berört redan i den allm änna m otiveringen (5.5), innebär i sak inte någon förändring i förhållande till nuläget. Bestämmel­ sen te r sig ganska självklar m ot bakgrunden av a tt regeringen skall ha karaktär av en kollektiv en h et kring statsm inistern. Den utgör också den naturliga konsekvensen av den 1 9 6 8 - 1 9 6 9 införda regeln a tt statsm inis­ tern beslutar om entledigande av annan regeringsledam ot. Som jag har anfört i den allm änna m otiveringen angående statschefens ställning bör det ankom m a på statsm inistern a tt också form ellt utfärd a förordnande för annat statsråd. Beredningen tog i denna paragraf även upp en föreskrift om att statsm inistern skulle utn äm n a en av regeringens ledam öter a tt vara statsm inisterns ställföreträdare. Som jag h ar angett fö ru t anser jag em ellertid a tt någon skyldighet fö r statsm inistern a tt utse ställföreträdare inte skall föreligga. D ärem ot bö r han ha en möjlighet a tt utse ställföreträdare. En bestäm m else härom har i departem entsförslaget tagits in i 7 kap. 8 §.

2 §

I denna paragraf beskrivs huvudp u n k tern a i proceduren för utseende av ny statsm inister. Bestäm m elserna saknar m otsvarighet i gällande rä tt. De överensstäm m er, b o rtse tt från e tt par språkliga justeringar, m ed vad beredningen har föreslagit i sam m a paragraf.

Grundlagberedningen Beredningen räknar med a tt proceduren vid regeringsbildningen kom m er a tt följa en fast praxis oberoende av hur långt grundlagen går i detaljreglering. Beredningen fö ro rd ar därför att lagregleringen av proce­ duren blir förhållandevis k o rtfa tta d . Grundlagen bör enligt beredningens mening ålägga talm annen a tt som led i regeringsbildningsproceduren ta k o n ta k t m ed fö reträdarna för riksdagens partigrupper. Beredningen fö ro rd ar a tt talm annen skall kalla företrädare för alla partigrupper till samråd. I vissa lägen kan det

nämligen vara av betydelse a tt inhäm ta upplysningar även från de mindre partigrupperna och det kan vara svårt a tt i förväg avgöra när så är fallet. O m fattningen av sam rådet med var och en av företrädarna får anpassas efter behovet. Talm annen bör kalla till samråd även i fall då statsm inis­ tern avgår av personliga skäl eller annars under sådana om ständigheter att hans avgång inte är u ttry c k för a tt det eller de partier som har regeringsansvaret vill dra sig tillbaka. Beredningen pekar på a tt denna ordning stäm m er överens med vad som tilläm pades vid statsm inister­ skiftet 1969. Beredningen h ar inte funnit någon föreskrift påkallad om den ordning i vilken p artifö reträd arn a skall kallas. A llm änt se tt torde talm annen enligt beredningen kom m a till beslut snabbast om han inleder sam rådet med företrädare för den största partigruppen och d ärefter fo rtsätter i ordning neråt efter gruppernas storlek. Vid e tt fo rtsa tt samråd kan en friare ordning visa sig lämplig. Det bör vara varje grupps sak a tt utse sin eller sina företrädare. B eredningen har m ot bakgrund av vad som förekom m er i vissa andra västeuropeiska länder övervägt behovet av föreskrifter om skriftlighet och offentlighet kring regeringsbildningen. Beredningen har em ellertid funnit a tt det är bäst a tt överläm na till talm annen a tt avgöra vad som skall publiceras. Det kan finnas förhandlingslägen där en fullständig ö p penhet skulle k unna äventyra m öjligheterna a tt nå resultat. Beredningen finner det naturligt a tt talm annen anm äler sitt förslag om ny statsm inister m untligen vid kam m arsam m anträde. Den särskilda fö rtroendeom röstningen kan enligt beredningen föregås av en d eb a tt. Riksdagens beslut skall em ellertid innefatta endast godkännande eller förkastande av talm annens förslag. Något ställnings­ tagande till de skäl som har fram förts u nder d eb a tte n skall inte göras. Liksom y rkande om m isstroendeförklaring bö r enligt beredningen talm annens förslag om n y statsm inister inte beredas i u tsk o tt. Överlägg­ ningar inom och m ellan partigrupperna är en lämpligare m etod a tt förbereda om röstningen. Det to rd e enligt beredningens åsikt inte vara m öjligt att i grundlagstexten ange tiden för talm annens förhandlingar. D ärem ot bör uppställas en tid inom vilken talm annens förslag skall prövas av riksdagen. Beredningen föreslår a tt denna tid bestäm s till fyra dagar.

D epartem entschefen Jag har redan i den allm änna m otiveringen (5.5) behandlat huvudpunk­ terna i beredningens förslag angående förfarandet när ny statsm inister skall utses och därvid anslutit mig till förslaget. Beredningens förslag till närm are reglering av d etta förfarande har i allm änhet läm nats utan erinran under rem issbehandlingen. In te heller jag har någon invändning i sak m ot beredningens lagtext eller m ot dess u ttalanden i anslutning till denna. Proceduren är enligt m in m ening så u tform ad a tt den säkrar ett allsidigt inform ationsunderlag för talm annens ställningstagande i stats­

m inisterfrågan utan a tt i onödan tyngas av form ella bestäm m elser. Svea hovrätt h ar i sitt rem issyttrande funnit det naturligt a tt ytterligare någon u töver talm annen är närvarande vid konsultationerna med p artiföreträdarna. Talm annen bör givetvis inte vara hindrad från att låta någon biträda sig vid konsultationerna. Någon bestäm m else härom är enligt min m ening inte behövlig. Även beredningens förslag a tt överläggningar med fö reträdare för partigrupperna skall föregå också en statsm inisterutnäm ning som följer på en avgång av personliga eller liknande skäl anser jag böra biträdas. Skälen för den föreslagna ordningen är att det inte sällan kan vara svårt att avgöra om en avgång från statsm inisterposten har personliga eller politiska bevekelsegrunder och a tt talm annen — med eller utan fog — kunde m isstänkas vilja främja en viss politisk lösning av regeringsfrågan, om han med stöd av en undantagsregel underlät a tt höra partigruppernas företrädare innan han pekade ut ny statsm inister.

3 § Paragrafen reglerar hur m an skall förfara om talm annen misslyckas med a tt utpeka en statsm inisterkandidat som riksdagen kan godkänna. Bestäm m elserna återfinns också hos beredningen i 3 §. Som beredningen fram håller finns det skäl a tt an ta a tt talm annen som regel kom m er a tt presentera riksdagen e tt förslag först när han har få tt sådana försäkringar från partiernas företrädare a tt han kan utgå från att hans förslag inte k om m er a tt förkastas. G rundlagen måste naturligtvis ändå reglera vad som skall hända om förslaget förkastas. Beredningen föreslår a tt det i 2 § angivna förfarandet skall upprepas tills någon kandidat har blivit godkänd. E fter fyra försök skall dock ex tra val utlösas auto m atisk t. Jag h a r redan i den allmänna m otiveringen förklarat a tt jag ansluter mig till denna lösning. Jag föreslår em ellertid e tt par ändringar i lagtexten. I enlighet med vad jag har föro rd at i 3 kap. 4 § bö r sålunda den tid inom vilken valet skall äga rum sättas till tre m ånader i stället för till två. Vidare b ör för tydlighetens skulle anges a tt fö rfaran d et för utseende av statsm inister skall avbrytas efter den fjärde misslyckade om röstningen och återupptas först sedan val till riksdagen har hållits. Vidare bö r en reservation göras fö r det fallet a tt ordinarie val ändå skall hållas inom trem ånadersperioden. Som beredningen har föreslagit (SOU 1972:16 s. 11), bör det vara talm annen som bestäm m er dagen för det extra valet. D enna fråga bör em ellertid tas upp i sam band med följdlagstiftningen.

4 § I denna paragraf regleras d et form ella fö rfaran d et i sam band med en ny regerings tillträd e. Den m otsvarar 4 och 5 §§ i beredningens förslag. Beredningen föreslår a tt regeringsskiftet skall äga rum vid en särskild konselj inför statschefen i närvaro av talm annen och den avgående

regeringen. Dessförinnan skall den nye statsm inistern anm äla övriga regeringsm edlem m ar för riksdagen. F örordnande för den nye statsm inis­ tern utfärdas av talm annen på riksdagens vägnar. I d et väsentliga är jag ense med beredningen. Jag anser em ellertid a tt en föreskrift om a tt den avgående regeringen skall kallas till konseljen kan undvaras. Jag vill vidare förorda en u ttrycklig bestäm m else om a tt vid förfall för statschefen talm annen skall leda konseljen. Tillägget sam m anhänger med a tt jag, till skillnad från beredningen, i 5 kap. föreslår a tt talm annen skall träd a in som tillfällig riksföreståndare fö rst e fte r förordnande av regeringen. A tt låta konseljen för regeringsskifte bli beroende av e tt föro rd n an d e från den avgående regeringen är em ellertid föga läm pligt. Tjänstgör som statschef tillfällig eller vice riksföreståndare, är det givetvis i första hand denne som skall presidera vid konseljen i fråga. Beredningen föreslår a tt statsrådsförsäkran (jfr SFS 1958:405) avskaf­ fas. Jag är av sam m a m ening som beredningen. Svea ho v rätt anser i sitt rem issyttrande a tt fö rordnande för statsm inis­ tern bör utfärdas av statschefen med kontrasignation av talm annen. I enlighet med den tankegång som jag angav i den allm änna m otiveringen (5.4) finner jag det em ellertid riktigast a tt, såsom beredningen har föreslagit, fö ro rd n an d et u tfärd ats på riksdagens vägnar av talm annen. Det är naturligt m ot bakgrund av a tt det är riksdagen som har godkänt statsm inistern på förslag av talm annen. Som beredningen u tta la r i m otiven skall inte m inisterlistan bli förem ål för något riksdagens ställningstagande. Statsm inisterns anm älan kan vara m untlig eller skriftlig. Jag instäm m er m ed beredningen i a tt statsm inis­ te rn b ö r göra anm älan till riksdagen om alla ändringar i regeringens sam m ansättning. Någon föreskrift om d e tta behövs em ellertid inte.

5 - 7 §§ Paragraferna h andlar om entledigande av statsråd. De m otsvarar 6 —9 §§ i beredningens förslag.

Gällande rä tt Beslut om entledigande av statsråd fattas av konungen i statsrådet. Konungen är em ellertid e fte r den partiella reform en 1968—1969 bunden av uttryckliga regler i 35 § R F. M isstroendeförklaring m ot statsråd skall sålunda leda till a tt statsråd et entledigas, om inte nyvalsförordnande meddelas inom en vecka från förklaringen. I annat fall entledigas statsm inistern eller an n at statsråd, om statsm inistern begär det. Om statsm inistern avgår, skall alla övriga ledam öter av statsrådet entledigas, dock m ed den inskränkningen a tt de skall kvarstå som expeditionsm inistär till dess ny statsm inister utnäm ns.

Grundlagberedningen Beredningen föreslår a tt rådande ordning angående entledigande av statsråd i princip skall behållas m en fö ro rd ar vissa jäm kningar i reglerna, främ st såvitt gäller frågan hos vem b eslu tan d erätten skall ligga. Bered­ ningen anser sålunda a tt statm inistern bö r vara den som beslutar om entledigande av annat statsråd u tom när avgången är föranledd av m isstroendeförklaring. I alla övriga fall bör beslut om entledigande fattas av talm annen. En avvikelse från gällande rä tt är vidare a tt också annat statsråd än statsm inistern h a r r ä tt till avsked. M otsättningen m ot gällande rä tt (se prop. 1968:27 s. 206, KU 1968:20 s. 30) är em ellertid enligt beredningen skenbar. I en särskild bestäm m else (se 8 § i departem entsförslaget) bör näm ligen anges a tt e tt statsråd, som har entledigats på egen ansökan, skall sitta kvar tills en efterträd are har tillträ tt, om statsm inis­ tern begär det. I red aktionellt hänseende h ar bestäm m elserna i bered­ ningens förslag fördelats på fyra paragrafer. Den första (6 §) handlar om entledigande av statsm inistern, den andra (7 §) om entledigande av annan m inister, den tredje (8 §) om regeringens m öjlighet a tt m öta m isstroende­ förklaring m ed fö rordnande om extra val och den fjärde (9 §) om regerings avgångsskyldighet n är statsm inistern läm nar regeringen.

D epartem entschefen Liksom beredningen anser jag a tt det nu inte är ak tuellt a tt i något väsentligt avseende ändra reglerna om entledigande av statsråd annat än i fråga om vem som form ellt skall fatta avskedsbesluten. M isstroendeförklaring beslutas av riksdagen. Jag har tidigare förordat a tt det skall bli talm annens uppgift a tt ta initiativ till de form ella överläggningarna om regeringsbildning och a tt senare föreslå riksdagen ny statsm inister. Vad jag har sagt nu talar för a tt det bör ankom m a på talm annen — riksdagens främ ste företrädare — a tt besluta om entledi­ gande dels när statsråd har drabbats av m isstroendeförklaring, dels när statsm inistern i an n at fall skall avgå. Statsm inistern har redan nu den reella beslu tan d erätten när det gäller a tt entlediga annan m edlem av regeringen, om m an bortser från fall av m isstroendeförklaring. B eslutanderätten bör för fram tiden tillkom m a honom också form ellt. Mot den i sak föga b etydande jäm kningen i förhållande till gällande rä tt a tt alla sta tråd får rä tt till avsked h ar jag inte något a tt erinra. Inget hindrar a tt statsm inistern före utgången av den respittid som gäller för förordnande om ex tra val beslutar att entlediga annat statsråd, som har blivit förem ål för m isstroendeförklaring. Jag instäm m er alltså i sak med vad beredningen har föreslagit om statsråds entledigande. Jag föreslår dock a tt bestäm m elserna redigeras på annat sätt än hos beredningen. I 5 § har jag sam lat bestäm m elserna om avsked som följd av m isstroendeförklaring, m edan bestäm m elserna om entledigande av enskilt statsråd i an n at fall har tagits in i 6 §. Föreskriften om a tt hela regeringen avgår, när statsm inistern u tträ d er ur

regeringen, återfinns i 7 §. D ispositionen an k n y ter till gällande rä tt och möjliggör en fö rk o rtn in g av tex ten i förhållande till beredningens förslag.

8 §

I lagrum m et ges bestäm m elser om s. k. expeditionsm inistär. Bestäm­ m elserna är i beredningens förslag upptagna i 10 §. Enligt 35 § i nuvarande R F träder beslut om entledigande av statsrådets samtliga ledam öter i tilläm pning först när ny statsm inister utnäm ns. Några form ella inskränkningar i sådan expeditionsm inistärs kom petens är inte uppställda. Författningsutredningen föreslog (3 kap. 3 § förslaget till RF) att expeditionsm inistärs behörighet skulle vara begränsad till ” löpande ärenden och sådana ärenden, vilkas avgörande icke kan uppskjutas utan betydande o lägenhet” . Beredningen har i sitt förslag i allt väsentligt behållit nuvarande ordning i fråga om expeditionsm inistär. Beredningen avvisar sålunda i princip tanken a tt i grundlagen begränsa expeditionsm inistärs behörighet. Bristen på stöd i riksdagen inskränker enligt beredningens mening ändå regeringens handlingsm öjligheter till de åtgärder som författn in g su tred ­ ningen åsyftade med sitt stadgande. Å andra sidan finner beredningen att innebörden av u ttry c k som ” ärende som inte utan betydande olägenhet kan uppskjutas” förskjuts, om expeditionsm inistären sitter kvar under en längre tid. Beredningen fö ro rd ar dock den form ella behörighetsbegränsningen för expeditionsm inistär a tt den inte får besluta om ex tra val. En rem issinstans har m ed hänvisning till författningsutredningens förslag u tta la t sig för en reglering av expeditionsm inistärs befogenheter. För egen del ansluter jag mig em ellertid till beredningens stån d p u n k t att expeditionsm inistärs handlingsfrihet inte läm par sig för statsrättslig reglering. Jag b iträd er d o ck det undantag från denna grundsats som beredningen har föreslagit i fråga om beslut om extra val. Bestämmelse om denna kom petensbegränsning är i departem entsförslaget upptagen i 3 kap. 4 §. Som framhålls i beredningens m otiv b ö r det vara m öjligt att under pågående längre regeringskris byta ut enstaka statsråd, om det skulle visa sig nödvändigt. I förevarande paragrafs andra punkt har tagits in den tidigare berörda bestäm m elsen om a tt enskilt statsråd som har blivit entledigat på egen begäran skall uppehålla sin befattn in g till dess efterträdare har tillträtt, om statsm inistern begär det. Det är enligt min mening självklart att ett statsråd inte kan hållas kvar i regeringen i längden, om han har en be­ stäm d önskan a tt avgå.

9 § Lagrum m et, som i beredningens förslag utgör 11 §, u p p ta r bestäm ­ melser om krav på svenskt m edborgarskap för statsråd och om förbud för stasråd a tt utöva viss verksam het och inneha vissa uppdrag.

Gällande rätt Enligt 4 § i R F kallar konungen till statsrådet ” kunnige, erfarne, redlige och allm änt ak tad e , infödde svenska m edborgare” . Vidare föreskrivs i sam m a paragraf: ” Ej må de som äro i rä tt upp- och nedstigande skyldskap, ej heller syskon eller äkta m akar på en gång vara ledam öter av sta tsrå d e t” . I 34 § R F föreskrivs a tt ledam ot av statsrådet inte tillika får utöva an n at äm bete och inte heller uppbära några inkom ster därav.

F örfattningsutredningen F örfattningsutredningen bibehöll i sitt förslag till R F (3 kap. 1 §) villkoret a tt endast den som genom födseln är svensk m edborgare kan utses till statsråd. U tredningen uppställde i övrigt inte några kvalifika­ tionskrav fö r statsråd. I 3 kap. 2 § R F föreslog utredningen e tt stadgande om a tt statsråd inte får utöva annan tjänst, allmän eller enskild, eller inneha uppdrag inom bolag, förening eller inrättning, vars verksam het har huvudsakligen ekonom iskt syfte, eller uppbära inkom st av tjänst eller uppdrag som nu h ar sagts.

Grundlagberedningen Beredningen anser det, främ st med tanke på faran för påtryckningar i ett spänt läge, betydelsefullt a tt grundlagen ställer upp krav på a tt statsråd skall ha varit svensk m edborgare u nder avsevärd tid. Beredningen anser a tt tio år är en rimlig tid. B eredningen anser a tt grundlagen bö r slå vakt om regeringens ställning och anseende genom en föreskrift av liknande art som den fö rfattnings­ utredningen föreslog i 3 kap. 2 § förslaget till R F . Beredningens bestäm m else i äm net har det innehållet a tt statsråd inte får utöva annan tjänst, allmän eller enskild, och a tt han inte heller får inneha uppdrag eller utöva verksam het som kan rubba fö rtro e n d e t till honom .

De par t em entschefen D en av beredningen föreslagna bestäm m elsen om a tt stasråd skall ha varit svensk m edborgare sedan minst tio år har inte m ö tt någon kritik u nder rem issbehandlingen. Av skäl som beredningen har angett anser också jag a tt den som endast under en mera begränsad tid har varit svensk m edborgare inte bör få tillhöra regeringen. Jag ansluter mig sålunda till vad beredningen h ar föreslagit i frågan. E tt par rem issinstanser h ar efterlyst andra kom petensvillkor i RF för statsråd. Liksom beredningen och författningsutredningen är jag av åsikten a tt m an kan undvara sådana. Det ligger uppenbarligen i högsta grad i regeringens eget intresse a tt dess m edlem m ar har sådana egenskaper att de tillvinner sig fö rtro e n d e i riksdagen och hos allm änheten. I frågan om krav på juridisk k om petens för vissa av regeringens ledam öter får jag

hänvisa till vad jag an fö rt i den allm änna m otiveringen angående regeringsarbete! (5.6). Av skäl som jag näm nde nyss kan man ifrågasätta behovet av föreskrifter om a tt statsråd inte får utöva tjänst eller inneha upp­ drag av visst slag m. m. Jag vill em ellertid inte bestrida a tt bestäm ­ melser av denna art kan ha e tt värde. Bestäm m elsernas syfte är i första hand a tt värna om statsrådstjänstens integritet, men de kan också m otiveras av önskem ålet a tt e tt statsråd inte skall splittra sina krafter. De av beredningen föreslagna reglerna har läm nats utan anm ärkning av rem issinstanserna. Inte heller jag föreslår någon ändrad avfattning. Det får från fall till fall bedöm as om det rubbar fö rtro e n d et fö r e tt statsråd att han innehar e tt visst uppdrag eller utövar en viss verksam het. I allm än­ het to rd e gälla a tt d e t är oläm pligt att ett statsråd har uppdrag inom bo­ lag, förening eller inrättning, vars verksam het har huvudsakligen ekono­ m iskt syfte. A tt undantagslöst u p prätthålla en sådan regel låter sig emel­ lertid inte göra. Å andra sidan kan också innehav av uppdrag av annat slag ha menlig inverkan på fö rtro e n d et för den som utövar statsrådstjänst.

10 § I denna paragraf, som överensstäm m er m ed 12 § hos beredningen, föreskrivs a tt vice talm an vid förfall för talm annen övertar de uppgifter som enligt kapitlet ankom m er på talm annen.

7 kap. REGERINGS ARBETET D etta kapitel m otsvaras av 6 kap. i grundlagberedningens förslag. Det har i departem entsförslaget getts en annan disposition än den av beredningen föreslagna. Avsikten är a tt paragrafföljden b ä ttre skall avspegla gången i regeringsärendenas handläggning. Det inleds sålunda med två paragrafer om beredningen av regeringsärenden, varefter följer fyra paragrafer om regeringssam m anträden. K apitlet avslutas med två paragrafer som behandlar dels expeditioner av regeringens beslut, dels er­ sättare för statsm inistern. Bestäm m elserna i beredningens förslag i 4 § angående om röstning vid regeringssam m anträde saknar m otsvarighet i departem entsförslaget. Det­ samma gäller bestäm m elserna i 7 § i beredningens förslag om skyldighet a tt vägra vissa u nderskrifter i fråga om regeringsbeslut som strider m ot grundlag och a tt underlåta expediering och verkställighet av beslut i pro to k o ll utan vederbörliga underskrifter. Jäm fö rt med beredningens förslag har reglerna om protokollföring och underskrifter av expeditioner fö rk o rta ts avsevärt i departem entsförslaget.

1 §

I paragrafen behandlas den förvaltningsorganisation som om edelbart biträder regeringen vid riksstyrelsens utövning. 1 § första t. o. m . tredje punkterna m otsvaras i beredningens förslag av 1 § andra stycket. Fjärde punkten m otsvaras hos beredningen av 3 § första pu n k ten .

Gällande ordning Enligt 5 § i gällande R F skall för särskilda grenar av rikets styrelse finnas statsd ep artem en t till det antal, som bestäm m es genom en av konungen och riksdagen gem ensam t stiftad lag. D epartem entens benäm ­ ningar och fördelningen av ärendena d epartem enten emellan bestäm s av konungen genom en särskild stadga. För varje departem ent utser konungen bland statsrådets ledam öter en chef. D epartem entens huvuduppgift är a tt bereda och expediera de ärenden som avgörs av regeringen. I Kungl. Maj:ts kansli ingår, fö ru to m departem enten, organisatoriska enheter med särskilda uppgifter, n äm ­ ligen statsrådsberedningen och statsdepartem entens organisationsavdelning. S tatsrådsberedningens uppgift är a tt biträda statsm inistern och de s. k. granskningskonsulterna. S tatsdepartem entens organisationsavdelning är e tt ce ntralt adm inistrativt organ inom departem entsorganisationen. Till Kungl. Maj:ts kansli hänförs, närm ast av historiska skäl, också justitiekanslers- och riksåklagaräm betena.

D epartem entschefen I den allm änna m otiveringen (5.6) har jag diskuterat i vilken utsträckning de organisatoriska fom erna för regeringsarbete! bör regleras i grundlag. Jag anslöt mig därvid till beredningens uppfattn in g att m an i sto rt sett bör nöja sig med a tt i R F slå fast den departem entala indelningen. Som sam m anfattande benäm ning fö r d epartem enten och andra organi­ satoriska en h eter som biträder regeringen i dess arbete har beredningen föreslagit term en regeringskansli. Jag har inte något a tt erinra m ot detta. I regeringskansliet kom m er sålunda bl. a. statsrådsberedningen a tt ingå, något som em ellertid inte behöver kom m a till u ttry c k i RF. D ärem ot bör enligt min m ening för fram tiden ju stitiekanslersäm betet och riksåklagar­ äm betet in te hänföras till regeringskansliet. Förevarande paragraf u p p ta r i anslutning till vad jag nu har sagt bestäm m elser om a tt d e t för beredningen av regeringsärenden skall finnas e tt regeringskansli, a tt i d e tta ingår dep artem en t för skilda verksam hets­ grenar, a tt regeringen fördelar ärendena m ellan d epartem enten och att statsm inistern bland statsråden utser chefer för departem ent. Bestäm m el­ serna stäm m er i sakligt hänseende överens med vad beredningen har föreslagit.

I lagrum m et ges bestäm m elser om regeringsärendenas beredning. Bestäm m elserna återfinns i beredningens förslag i 2 §.

Gällande ordning Regeringsärendena bereds i första hand inom statsrådskretsen och inom dep artem en ten . Om denna form av beredning saknas grundlagsbe­ stäm m elser. B eredningsförfarandet har em ellertid också en y ttre sida. I 10 § i gällande R F föreskrivs sålunda a tt regeringsärendena, innan de föredras i konselj, skall beredas av den föredragande genom ” nödiga upplysningars inhäm tande från vederbörande äm betsverk” . D etta är dock inte den enda form i vilken ärendena tillförs m aterial utifrån. V anligt är a tt ärenden rem itteras också till olika organisationer. 1 förvaltningsärenden kan y ttra n d en också inhäm tas från enskilda parter och intressenter. I lagstiftningsfrågor och andra större ärenden tillsätts vidare i stor utsträckning särskilda, fristående kom m ittéer eller sakkun­ niga fö r a tt verkställa utredningar. G enom förvaltningslagen (1 9 7 1 :2 9 0 ) har in fö rts allm änna förfaranderegler för förvaltningsm yndigheterna. Lagen gäller em ellertid form ellt inte ärenden hos regeringen.

F örfattningsu tred ningen O rdningen med remiss av ärenden från d ep artem en ten till berörda m yndigheter utgjorde enligt utredningen ett karakteristiskt drag i den svenska förvaltningsverksam heten. Övervägande skäl talade enligt utred ­ ningen för a tt den nuvarande grundlagsbestäm m elsen i 10 § R F till sin innebörd behölls oförändrad. Med hänsyn till a tt organisationernas y tt­ randen regelbundet inhäm tades i frågor som b erö r dem och med hänsyn till den faktiska vikt som dessa y ttra n d en tillm ättes syntes det u tredning­ en naturligt a tt i e tt stadgande i RF angående rem issförfarandet även re­ misser till enskilda sam m anslutningar om näm ndes. U tredningen u pptog i enlighet med det sagda en föreskrift om regeringsärendenas beredning i sitt förslag till RF (4 kap. 2 §). Föreskriften innehåller a tt vid regeringsärendenas beredning erforderliga upplysningar och y ttra n d en skall inhäm tas från berörda m yndigheter sam t a tt enskilda sam m anslut­ ningar i lämplig om fattn in g skall beredas tillfälle y ttra sig.

Grundlagberedningen Beredningen har inte funnit skäl a tt föreslå någon grundlagsbestäm ­ melse angående det fristående utredningsväsendet. Beredningen har d ärför utform at paragrafen om beredning av regeringsärenden väsentligen i enlighet med författningsutredningens förslag. Enligt den föreslagna paragrafen skall vid beredningen av regeringsärenden inhäm tas behövliga upplysningar och y ttra n d e n från berörda m yndigheter och i erforderlig

o m fattning tillfälle läm nas sam m anslutningar och enskilda a tt y ttra sig. Beredningen p åpekar a tt föreskriften om remiss har avfattats med tanke också på besvärs- och utnäm ningsärenden och andra partsärenden.

D epartem entschefen Ehligt min m ening b ö r form erna för regeringens rent interna beredning av olika slag av regeringsärenden inte låsas fast i grundlag. De b ö r liksom hittills k u n n a gestaltas på det sätt som fram står som m est ändam ålsenligt. Vad jag n u sagt gäller beträffande båda de huvudgrupper av ärenden som regeringsarbetet o m fa tta r, dvs. dels författnings- och budgetärenden och andra ärenden i vilka regeringen inte fungerar som förvaltningsm yndig­ het, dels ärenden i vilka regeringen h ar fu n k tio n e n av högsta förvaltnings­ m yndighet. I fråga om båda ärendegrupperna är det em ellertid e tt betydelsefullt m om ent som bör ägnas särskild uppm ärksam het. Jag åsyftar det m om ent i beredningen av ärendena som består i a tt upplysningar och m eningsyttringar inhäm tas u tifrån som underlag för regeringens beslut. A tt det som e tt led i beredningen av regeringsärende i stor utsträckning inhäm tas y ttra n d e n från m yndigheter, organisationer och andra enskilda sam m anslutningar är e tt karakteristiskt och betydelsefullt inslag i svensk politisk beslutsprocess. R em issyttranden från olika organisationer över grundlagberedningens förslag v ittn ar också om den vikt man från d etta håll tillm äter rem issförfarandet, särskilt i lagstiftningsärenden. Det är enligt m in m ening naturligt a tt ordningen m ed rem isser från regeringen som e tt led i beredningsarbetet även i fortsättn in g en kom m er till u ttry c k i R F. I departem entsförslaget har bestäm m elserna härom , vilka har tagits upp i den här aktuella paragrafen, getts det innehåll som grundlagbered­ ningen har föreslagit. Bestäm m elserna i förevarande paragraf är tilläm pliga också i förvalt­ ningsärenden som handläggs av regeringen. F rån e tt par håll har det em ellertid u nder rem issbehandlingen efterlysts ytterligare grundlagsstadganden angående handläggningen av förvaltningsärenden hos regeringen Vid tillkom sten av förvaltningslagen u ttalade jag (prop. 1971:30 s. 319) a tt lagen inte till någon del borde göras tilläm plig hos Kungl. Maj:t i statsrådet m en a tt jag utgick från a tt handläggningen av ärenden hos Kungl. Maj:t i tilläm pliga delar skulle följa samma principer som enligt förvaltningslagen skall gälla fö r underordnade m yndigheter. Jag är alltjäm t av samma uppfattning. I konsekvens med denna anser jag inte heller a tt R F bör innehålla ytterligare bestäm m elser som d irekt eller genom hänvisning till annan lagstiftning reglerar handläggningen av regeringsärenden av förvaltningsnatur. Jag vill em ellertid fram hålla att andra p u n k te n i den här aktuella paragrafen är så avfattad a tt den ger u ttry c k fö r en av de väsentligaste grundsatserna i förvaltningsförfarandet, den s. k. kom m unikationsprincipen (jfr 15 § i förvaltningslagen). Jag vill också erinra om a tt statsrådsberedningen har u ta rb e ta t anvisningar som innebär a tt förvaltningslagens principer i flera betydelsefulla hänseenden

skall tilläm pas även vid handläggning av förvaltningsärenden hos Kungl. Maj:t. Som jag har fram hållit tidigare innebär inte förslagets regler om regeringens beslutsform er något hinder m ot a tt beslut som gäller regeringsärendenas beredning fattas av enskilt statsråd eller av tjänstem an i d epartem ent. Jag vill i anslutning till vad som h ar tagits upp i denna paragraf också något beröra det led i beredningen av ärenden före regeringens avgöranden som utgörs av d e t s. k. utredningsväsendet. D etta har under senare år flera gånger uppm ärksam m ats i riksdagen (jfr KU 1970:24, 1971:18 och 1972:36). Önskem ål har fram förts i skilda hänseenden, främ st om en mera vidsträckt användning av parlam entariskt sam m an­ satta ko m m ittéer, om direktivens utform ning och om större offentlighet och insyn i utredningsarbetet. G rundlagberedningen har inte tagit upp frågan om det fristående utredningsväsendet till närm are övervägande och har in te heller föreslagit a tt det i något avseende skall grundlagfästas. Som fram går av vad jag har sagt i det föregående delar jag den u p p fattn in g som kom m it till u ttry c k i grundlagberedningens betänkande och som innebär a tt form erna fö r det utredningsarbete som föregår regeringens avgöranden inte skall grundlagfästas utöver vad som sker genom de föreslagna reglerna om rem issförfarandet. Liksom grundlag­ beredningen finner jag därfö r inte anledning a tt i d e tta sam m anhang gå närm are in på de frågor om det fristående utredningsväsendet som aktualiserats i riksdagen. R ent allm änt vill jag em ellertid fram hålla a tt det förhållandet a tt regeringen m åste bära det slutliga ansvaret för u tfo rm ­ ningen av och innebörden i förslag som läggs fram för riksdagen b ör föra m ed sig a tt det y tte rst får ankom m a på regeringen a tt avgöra hur den utredning bö r bedrivas som anses behövlig som grundval för förslagen. På regeringen får alltså ligga a tt avgöra sådana frågor som om utredning skall ske genom en särskild ko m m itté eller anförtros annan från departe­ m enten fristående utredningsm an och vidare att ange de riktlinjer efter vilka arb e tet i så fall skall bedrivas. Jag vill em ellertid ta tillfället i akt att som min åsikt deklarera a tt utredning genom parlam entariskt sam m an­ satta k o m m itté er är e tt u to m o rd e n tlig t värdefullt inslag vid beredningen av lagstiftningsfrågor och andra likartade viktigare ärenden. Liksom hittills bö r denna utredningsform u tn y ttja s i betydande om fattning.

3 § Paragrafen reglerar form erna fö r beslut i regeringsärenden. Bestäm m el­ serna m otsvaras i beredningens förslag av 1 § första stycket första punk ten och tredje stycket.

Gällande ordning I 7 § i gällande RF stadgas a tt alla ärenden med undantag av kom m andom ålen skall föredragas och avgöras inför konungen i stats­ rådet.

Om kom m andom ålen finns bestäm m elser i 15 § R F. Med kom m ando­ mål förstås sådana mål som konungen i egenskap av högste befälhavare över krigsm akten om edelbarligen besörjer och som han, då han själv fö r rikets styrelse, får avgöra i närvaro av chefen för det dep artem en t dit ärendet hör. G enom lagen (1 9 2 1 :1 5 ) om kom m andom ål är fastställt vilka ärenden som skall handläggas som kom m andom ål. I lagen karakteriseras kom m andom ålen som ärenden som avser verkställighet i m ilitärt hän­ seende av vad krigsm akten har a tt fullgöra på grund av lagar, fö rfa tt­ ningar eller särskilda av konungen i statsrådet fattad e beslut. R iksstyrelsen kan enligt skilda bestäm m elser i R F provisoriskt utövas av annan än konungen: av tillförordnad regering, interim sregering eller riksföreståndare (jfr redogörelsen u n d er 5 kap. 3 och 4 §§). Inte i något fall räknar em ellertid R F m ed form ell rä tt för e tt statsråd a tt självständigt besluta i regeringsärende.

D epartem entschefen I den allm änna m otiveringen (5.6) har jag diskuterat och gett min anslut­ ning till beredningens förslag att alla regeringsärenden utom kom m andom ål skall avgöras av regeringen som kollektiv vid regeringssam m anträde. I d etta sam m anhang kan jag hänvisa till vad jag därvid uttalade. F örsta p u n k te n i förevarande paragraf har i departem entsförslaget, jäm förd m ed den lydelse som beredningen har föreslagit, jäm k ats för a tt grundsatsen om sam fällt avgörande av regeringsärendena skall kom m a till klarare u ttry c k . O rdet regeringssam m anträde används som beteckning på de sam m an­ träden vid vilka regeringen fattar beslut. Dessa sam m anträden to rd e lik­ som f. n. konseljerna i regel bli av enbart form ellt registrerande n atu r. De sam m anträden med regeringen vid vilka överläggning är avsedd a tt före­ kom m a och där regeringsbesluten o fta fattas reellt behandlas inte i RF. För dem kan liksom nu term en allm än beredning användas. F ö r sam m an­ träd en m ellan statschefen och regeringen (jfr 5 kap. 1 § och 6 kap. 4 §) används beteckningen konselj. Beredningen h ar beskrivit kom m andom ålen som ” regeringsärenden angående befälet över försvarsm akten” . U ttry ck e t ” befäl över” har em ellertid här använts i en annan betydelse än den i vilken det begagnas i de m ilitära fö rfattningarna. Jag föreslår därför a tt kom m andom ålen i anslutning till u ttry c k ssä tte t i lagen om kom m andom ål i stället betecknas som ” regeringsärenden som gäller verkställighet inom försvarsm akten av fö rfattn in g ar eller särskilda regeringsbeslut” . A tt m ärka är a tt bestäm ­ melsen om kom m andom ål i enlighet m ed beredningens förslag har avfattats så att också statsm inistern inför riksdagen får bära e tt ansvar för deras handläggning.

19 R iksdagen 1973. 1 sami. N r 90 * •>

4 § I paragrafen ges vissa bestäm m elser om regeringssam m anträden. Beredningen h a r upptagit m otsvarande föreskrifter i 1 § första stycket andra och tredje punkterna.

Gällande rätt Enligt 8 § i gällande RF får konungen inte fatta beslut i ärenden, över vilka statsrådet bör höras, om inte m inst tre av statsråden fö ru to m den föredragande är närvarande. S tatsrådets samtliga ledam öter, som in te har förhinder, skall övervara alla ärenden av synnerlig vikt och om fattning. Sådana ärenden anges i R F vara ” frågor och förslag om nya allmänna författningars vidtagande; om upphävande och förändring av de fö ru t gällande; om nya allm änna in rättningar u ti särskilda styrelsens grenar; med flera av dylik b eskaffenhet” . Som har näm nts fö ru t fö rordnar konungen enligt 43 § R F tillfö ro rd ­ nad regering, n är han reser till avlägsnare inrikes o rt. D en tillförordnade regeringen består vanligtvis av fyra statsråd, mellan vilka d epartem enten fördelas. Dess kom petens anges i en särskild instruktion. Enligt denna brukar åt den tillförordnade regeringen överlåtas att avgöra alla regerings­ ärenden m ed undantag av vissa angivna, viktigare ärenden. Enligt 42 § R F skall samtliga m edlem m ar av statsrådet, när d etta för riksstyrelsen som s. k. interim sregering, vara närvarande och rösta, om de inte h a r laga förfall.

Grundlagberedningen Enligt beredningens m ening är d e t u ta n uttrycklig bestäm m else i RF klart a tt statsm inistern är regeringens ordförande. D et skall enligt beredningen åligga statsm inistern a tt kalla övriga statsråd till regerings­ sam m anträde. Beredningen föreslår - liksom författningsutredningen att fö r norm alfallet regeringssam m anträde skall kunna hållas om m inst fem m inistrar är närvarande. E tt högre m inim ital skall em ellertid gälla i fall då m er än en mening uttalas i något ärende. Ä rendet får då inte avgöras om in te m er än h älften av ledam öterna är närvarande. Som förut har näm n ts har beredningen i 4 § andra stycket föreslagit en bestäm m else om a tt, vid skilda m eningar inom regeringen, den m ening skall gälla som får de flesta rösterna eller, vid lika rö stetal, den m ening som statsm inis­ tern biträder.

D e part em en t s c h e f en Till skillnad från beredningen anser jag att det i RF uttryckligen bör sägas a tt statsm inistern är ordförande vid regeringssam m anträde. Som o rdförande skall han kalla övriga statsråd till sam m anträde. Några fo rm fö resk rifter om kallelseförfarandet bö r inte tas in i R F. Helst b ö r naturligtvis alla statsråd delta i regeringssam m anträde. Men

d etta är uppenbarligen inte alltid m öjligt. Man bör bl. a. tillgodose behovet av a tt regeringen kan fungera m ed reducerat antal ledam öter under sem estertider. Liksom beredningen anser jag a tt m inim italet bör sättas vid fem statsråd. Beredningens förslag om särregler för d et fall a tt någon ledam ot har avvikande m ening m åste ses m ot bakgrunden av den om röstningsregel som beredningen h ar föreslagit för regeringens del. Som jag har angett i den allm änna m otiveringen (5.6) anser jag em ellertid inte a tt RF b ö r inne­ hålla någon bestäm m else om om röstning inom regeringen. Enligt min m e­ ning behöver RF då inte heller u p p ta några särbestäm m elser för fall av skiljaktig m ening. A rbetet inom en parlam entarisk regering bygger på öm sesidigt fö rtro e n d e mellan regeringsm edlem m arna. D et to rd e kunna fö ru tsättas a tt det vid e tt regeringssam m anträde i vilket endast e tt m indre antal av regeringens ledam öter d eltar inte kom m er a tt fattas beslut i en fråga av någon vikt, om m eningarna är delade bland de deltagande statsråden. B eslutet to rd e i e tt sådant läge — även u ta n särskild föreskrift — uppskjutas, så a tt alla eller flertalet statsråd får tillfälle a tt u tta la sin m ening före avgörandet. Förslaget u p p ta r inte någon m otsvarighet till de nuvarande bestäm ­ melserna om tillförordnad regering. Någon föreskrift som begränsar regeringens kom petens eller möjliggör form ligt beslut om sådan begräns­ ning för fall då endast e tt m indre antal ledam öter d eltar i regeringssam­ m anträde kan inte anses behövlig. Det säger sig självt a tt e fte r överenskom m else m ellan regeringens ledam öter s. k. sem esterregering i princip kom m er a tt begränsa sin verksam het till a tt besluta i vad som kan betecknas som löpande ärenden.

5 § Paragrafen anger vem som är föredragande inom statsrådskretsen i regeringsärende. 1 beredningens förslag återfinns bestäm m elserna i 3 § andra och tredje punkterna. Enligt 5 § i gällande RF u tser konungen för varje d ep artem en t bland statsrådets ledam öter en chef och föredragande. Det är dock konungen obetaget att förordna annan ledam ot av statsrådet a tt i departem entsche­ fens ställe föredraga de ärenden som konungen bestäm m er. Beredningen h ar i nära anslutning till vad som sålunda gäller föreslagit bestäm m elser om a tt chefen för e tt dep artem en t vid regeringssam m an­ träde är föredragande i de ärenden som h ö r till departem entet men a tt statsm inistern kan förordna a tt ärenden som hö r till e tt departem ent skall föredras av annat statsråd. Jag har ingen annan erinran m ot vad beredningen h a r föreslagit än a tt jag anser a tt m an bö r välja en form ulering som klart ger vid handen a tt fö rordnande fö r annan än vederbörande departem entschef a tt vara föredragande kan avse både uppgiften a tt handlägga enstaka ärende och skyldigheten a tt tills vidare svara för en viss kategori av ärenden inom dep artem en tet i fråga. Självfallet kan fö ro rd n an d et innebära a tt statsm inistern själv skall vara föredragande i departem entschefs ställe.

6 och 7 §§ I paragraferna föreslås bestäm m elser om protokollföring vid regerings­ sam m anträde och om u n derskrift av expeditioner av regeringsbeslut. I beredningens förslag finns m otsvarande bestäm m elser i 5 —7 §§.

Gällande rätt I 9 § i gällande RF föreskrivs a tt p ro to k o ll skall föras i alla mål som förekom m er i statsrådet. D ärutöver finns en föreskrift om särskilda pro to k o ll i mål som angår rikets förhållande till främ m ande m akt. Sådana pro to k o ll skall föras, när rik ets säkerhet eller annars synnerligen viktiga skäl kräver a tt ifrågavarande mål hålls hemliga. I fråga om kom m ando­ m ålen föreskriver 15 § R F a tt p ro to k o ll skall förås vid behov. De statsråd som är närvarande vid en konselj är enligt 9 § R F skyldiga a tt till p ro to k o lle t ” y ttra och förklara” sina meningar. D en som inte reserverar sig till p ro to k o lle t är politiskt och juridiskt ansvarig för beslutet. Några grundlagsbestäm m elser om u nderskrift av protokollen finns inte. I praxis förs p ro to k o llen departem entsvis. En tjänstem an utses a tt vara proto k o llfö rare fö r samtliga dep artem en t. Protokollen från varje konselj undertecknas — fö ru to m av protok o llfö raren — av konungen och av föredragande departem entschefen. H ar annat statsråd varit föredragande i vissa ärenden, u n d erte ck n a r även han p ro to k o lle t. Enligt 38 § R F skall konungens skrivelser och propositioner till riksdagen eller allm änt k y rk o m ö te , allm änna författningar sam t av konungen u tfärd ad e fullm akter på äm beten och tjänster fö r att bli gällande vara försedda med konungens underskrift och med kontrasigna­ tion av vederbörande föredragande, som h ar a tt svara för a tt expeditio­ nerna stäm m er m ed p rotokollen. D etsam m a skall gälla andra expeditio­ ner i den mån konungen har b estäm t det genom generella föreskrifter eller beslut i d et särskilda fallet. Sådana föreskrifter har m eddelats genom kungörelsen (19 6 8 :4 0 , senast ändrad 1972:405) om vissa exp ed itio n er i regeringsärenden. Övriga regeringsbeslut skall enligt samma paragraf i RF vara u ndertecknade av föredragande statsrådet. Dessa s. k. äm betsskrivel­ ser kontrasigneras av en departem entstjänstem an. Enligt den lydelse som 38 § R F tidigare hade ålades föredragande statsrådet a tt vägra kontrasignation eller underskrift i fråga om regerings­ beslut som han fann strida m ot grundlag. I alla andra fall ansågs efter ordalagen föreligga en skyldighet att kontrasignera eller skriva under expedition. Bestäm m elserna om kontrasignationsvägran ansågs strida m ot parlam entarism ens principer och slopades därfö r genom 1968—1969 års författningsreform . I nu gällande lydelse innebär 38 § RF a tt föredragan­ den m era fritt bedöm er om han skall kontrasignera eller inte. Det kan sålunda inte hävdas a tt ett statsråd förfar grundlagsstridigt, om han vägrar sin nam nteckning endast på grund a tt han m o ts ä tte r sig beslutet. Enligt den instru k tio n som norm alt gäller för tillförordnad regering undertecknas utgående expeditioner av e tt statsråd med kontrasignation

av expeditionschefen eller annan föredragande tjänstem an, om expedi­ tionen i vanliga fall skulle ha varit försedd med konungens underskrift, och i övriga fall av expeditionschefen eller annan föredragande tjänste­ m an m ed kontrasignation av den tjänstem an som har b erett ärendet. A ngående u n d erskrifter av beslut, som h ar fattats av hela statsrådet såsom interim sregering, gäller särskilda regler enligt 42 § R F .

För fa ttn ingsu tredn ingen U tredningen upptog i förslaget till R F (4 kap. 5 § andra stycket) bestäm m elser om a tt p ro to k o ll föres över beslut i regeringsärenden och a tt skiljaktig m ening vid beslut i m inisterråd antecknas i pro to k o llet. U tredningen förklarade a tt m an borde räkna m ed tre huvudgrupper av p rotokoll, eftersom d et enligt förslaget skulle finnas tre beslutsform er inom regeringen: beslut i konselj, beslut i m inisterråd och beslut av enskilt statsråd. Några föreskrifter om h u r pro to k o ll skall undertecknas föreslogs inte. U tredningen ansåg a tt några regler i grundlag om hur regeringsexpeditioner skrivs u nder inte behövdes. U tredningen fö ru tsa tte a tt beslut i konselj skulle skrivas u n d er av konungen med kontrasignation av föredragande statsråd, beslut i m inisterråd såväl av o rdföranden i m inisterrådet som av den föredragande sam t beslut av enskilt statsråd av denne. Några bestäm m elser om kontrasignationsvägran togs inte upp i förslaget.

Grundlagberedningen Beredningen har i anslutning till gällande ordning föreslagit bestäm m elser i 5 § om protokollföring vid regeringssam m an­ träde. Enligt dessa skall skiljaktig m ening antecknas i p ro to k o lle t. Vaije föredragande skall bekräfta p ro to k o lle t i fråga om de av honom föredragna ärendena. S tatsm inistern skall godkänna pro to k o llet. Är statsm inistern föredragande, b ek räftar hans ställföreträdare p ro tokollet. Också de av beredningen i 6 § föreslagna föreskrifterna om underskrift av expeditioner av regeringens beslut följer nära vad som gäller nu. E xpeditionerna skall sålunda enligt beredningens förslag skrivas under endera av statsm inistern m ed bekräftelse av föredraganden eller, om statsm inistern är föredragande, av hans ställföreträdare, eller också, enligt grunder som regeringen beslutar, av föredraganden eller tjänstem an. Beredningen förklarar a tt det saknas anledning a tt i grundlagen specificera i vilka fall en m era högtidlig form för u nderskriften bör väljas. D etta kan regleras i adm inistrativ ordning. Beredningen fö ru tsätter att regeringen inte kom m er a tt uppdra åt tjänstem an a tt skriva under fö rfattn in g eller förslag till riksdagen, in te heller viktigare utnäm ningar. Beredningen fram håller a tt det med de bestäm m elser fö r regeringsärendenas avgörande som beredningen föreslår bö r gälla a tt föredraganden som allm än regel blir skyldig a tt bekräfta p ro tokoll och expedition även i

fall när han inte instäm m er i beslutet. Bekräftelse av pro to k o ll har enligt beredningen den innebörden a tt proto k o llet enligt den bekräftandes m ening rä tt återger de beslut som har fa tta ts vid sam m anträdet. B ekräftelse av expedition innebär vidare a tt expeditionen stäm m er överens med beslutet sådant d etta har återgivits i pro to k o llet. D etta är enligt beredningen självklart och behöver därför inte anges i lagtexten. B eredningen anser a tt det inte kan uteslutas a tt det i e tt krisläge kan ha betydelse a tt statsråden tvingas a tt ta ställning till regeringsbeslutens grundlagsenlighet. En ko n tro ll - utöver den som ligger i skyldigheten att låta anteckna avvikande mening till p ro to k o llet - kan enligt beredningen vinnas genom a tt föredraganden blir skyldig a tt vägra bekräftelse i fall då han anser beslutet grundlagsstridig!, särskilt om en sådan vägran leder till a tt beslutet in te får verkställas. Beredningen fö ro rd ar därför a tt föredra­ ganden skall vara skyldig a tt vägra bekräfta p ro to k o ll och ex pedition i fråga om beslut som han anser grundlagsstridigt. Vidare föreslår beredningen a tt beslut i p ro to k o ll u tan bekräftelse in te skall få expedieras eller verkställas. Vad som h ar sagts om föredragandens bekräftelse bör enligt beredningen gälla också statsm inisterns godkännan­ de av p rotokoll. Beredningen har av fattat 7 § i sitt förslag i enlighet med d et sagda.

D epartem entschefen De nuvarande reglerna om underskrift av regeringsprotokoll och expeditioner h ar sin bakgrund i det förhållandet a tt konseljbesluten enligt gällande R F form ellt fattas av konungen efter h örande av statsråden. Om denna ordning överges och beslu tan d erätten också form ellt förs över till regeringen, m åste givetvis också en ny ordning i fråga om protokollföring och expeditioner införas. Beredningens förslag till nya regler om protokollföring och expeditio­ ner h ar e tt du b b elt syfte. E tt syfte är a tt genom de föreslagna reglerna trygga a tt id e n tite t föreligger m ellan utgående expeditioner och fattad e beslut. E tt annat syfte är a tt söka m otverka grundlagsstridiga beslut. D etta kom m er till u ttry c k främ st genom förslaget om skyldighet att vägra underskrift av protokoll och expeditioner för att hindra a tt grundlagsstridigt beslut verkställs. H ärutöver måste givetvis beaktas att regeringsprotokollen fyller en viktig fun k tio n som grundval för den k onstitu tio n ella kontrollen. U nder rem issbehandlingen har beredningens förslag kritiserats i skilda hänseenden. De kritiska rem issinstanserna har bl. a. förordat a tt bestäm ­ melserna skall förenklas. Den u p p fattningen har också fö rts fram att reglerna i beredningens förslag om skyldighet för statsråd, som finner beslut strida m ot grundlag, a tt vägra skriva u nder pro to k o ll och expedition bör utgå. Också enligt m in mening kan behovet av regler om skyldighet a tt vägra skriva under pro to k o ll sättas i fråga. Det finns också anledning a tt söka åstadkom m a en förenkling av de föreslagna b estäm ­ melserna om protokollföring och expeditioner.

Bestäm m elser som innebär a tt regeringsledam ot skall vägra sin u nder­ skrift om han finner beslut grundlagsstridig!, har sin givna betydelse i e tt regeringssystem, där besluten fattas av statschefen, särskilt om denne är i rättsligt hänseende oansvarig och dessutom oavsättlig. I en regering, där b eslutanderätten tillkom m er de parlam entariskt utsedda ledam öterna som ett kollektiv, ställer sig em ellertid saken annorlunda. D et är till en början helt klart a tt m an i e tt parlam entariskt system inte har anledning a tt räkna m ed a tt e tt regeringsbeslut kom m er till stånd, om regeringschefen m o ts ä tte r sig d e t därfö r a tt han anser det grundlagsstridigt. Men det är också en självklarhet a tt om någon annan ledam ot av regeringen, allra helst om det är den föredragande, hävdar a tt e tt p åtän k t beslut är oförenligt med gällande grundlag, frågan tas upp till ingående övervägande inom regeringen, innan avgörande träffas. Skulle em ellertid regeringen tro ts resta invändningar kom m a fram till a tt beslutet är grundlagsenligt och b ö r kom m a till stånd, ligger det — om man utgår från a tt vanlig beslutsordning tilläm pas — knappast någon ytterligare spärr i regler om skyldighet för den ledam ot som hävdar m otsatsen a tt vägra underskrift för a tt därigenom hindra verkställighet av beslutet. En sådan regel skulle endast få till följd a tt annan ledam ot, som anser beslutet god­ tag b art, förordnades a tt överta ärendet (jfr- 5 § andra punk ten i departem entsförslaget). En lösning, som innebär a tt v eto rä tt tillkom m er föredragande statsråd som anser e tt visst avgörande oförenligt med grundlag, finner jag inte godtagbar. Är m eningarna inom regeringen delade angående e tt besluts grundlagsenlighet, b ö r det i sista hand vara regeringen som enligt annars tilläm pliga beslutsprinciper träffar avgörandet. En annan sak är a tt leda­ m ot som anser e tt beslut grundlagsstridigt alltid måste kunna få sin u p p ­ fattning antecknad i pro to k o llet. Mot bakgrunden av vad jag nu har sagt har jag kom m it till slutsatsen a tt R F inte bör innehålla någon m otsvarighet till de av beredningen föreslagna reglerna om skyldighet a tt vägra u nderskrift på pro to k o ll och expeditioner. Följs d e tta förslag, blir statsråd, även om han anfört reservation till p ro to k o lle t, i princip alltid skyldig a tt enligt de härför gällande föreskrifterna und erteck n a p ro tokoll och expeditioner. D etta får em ellertid fö rutsättas h a m ycket ringa praktisk betydelse, eftersom m öjlighet alltid b ör finnas a tt i e tt sådant läge låta annat statsråd överta det aktuella ärendet. Om bestäm m elserna om skyldighet a tt vägra underskrift slopas i enlighet med vad jag nu har fö ro rd at, bör också de i övrigt föreslagna reglerna om und ersk rifter på p ro to k o ll och expeditioner kunna förenklas. Därvid m åste em ellertid beaktas vad jag nyss näm nde om reglernas syfte, nämligen a tt trygga id e n tite te n m ellan utgående expeditioner och fattade regeringsbeslut. Beredningens förslag har den innebörden a tt proto k o llet är det grundläggande d o k u m e n tet i fråga om regeringens beslut. F ö rst sedan p ro to k o lle t har vederbörligen ju sterats kan expedition utfärdas. U nder­ skrift på expeditionen b ety d er enligt e tt u tta la n d e av beredningen att

expeditionen stäm m er överens med beslutet, sådant d etta har återgetts i p ro tokollet. Enligt m in m ening bö r em ellertid originalexpeditionen inte vara sekundär i förhållande till proto k o llet u ta n en självständig bärare av beslutet. Vid bristande överensstäm m else m ellan pro to k o ll och expedi­ tio n b ö r expeditionen ha företräde. En m otsvarande ordning to rd e vara den förhärskande på flertalet om råden i svensk offentlig förvaltning. F ör denna ordning talar också både principiella och praktiska skäl. Konsekvensen av vad jag nu h ar sagt blir för regeringsbeslutens del a tt ko n tro llen av en ex p e d itio n d irekt bö r gälla dess överensstäm m else med det beslut som verkligen h ar fattats. Härav följer a tt e tt beslut kan expedieras innan p rotokoll, som u p p ta r beslutet, är färdigställt. De när­ mare bestäm m elserna om protokollföringen och om form erna fö r ju ste ­ ring av pro to k o ll behöver med hänsyn härtill enligt min m ening inte tas upp i RF utan kan ges i särskild av regeringen u tfärd ad förordning. I R F bö r således i fråga om protokoll från regeringssam m anträde endast föreskrivas a tt sådant p ro tokoll skall föras och a tt skiljaktig m ening skall antecknas i p ro to k o lle t. Bestäm m elser härom h ar i departem entsförslaget förts in i 6 §. Givetvis skall p ro to k o lle t i fråga om varje ärende återge uppgift om närvarande statsråd, o rd förande och föredragande samt om beslutets innehåll. P rotokollets k o n stitutionella uppgift blir alltjäm t i främ sta rum m et a tt bilda underlag för den form ella granskning som riksdagen genom k o n stitu tio n su tsk o tte t u nderkastar regeringsarbetet. Bestäm m elsen a tt skiljaktig m ening skall antecknas i proto k o llet har, som jag har fram hållit fö ru t, den innebörden a tt den som har deltagit i sam m anträdet m en in te h ar anfört skiljaktig m ening är ansvarig för beslutet som om han hade instäm t i d et. I den allm änna m otiveringen (5.4) har jag avstyrkt en ordning enligt vilken statschefen skriver under expeditioner av regeringsbeslut. I princip b ör em ellertid gälla a tt utgående expeditioner skall vara underskrivna av åtm instone ett statsråd som har deltagit i regeringssam m anträde där besluten fattades. F ö r d e tta talar bl. a. önskem ålet a tt skapa garantier för att expeditionerna rik tigt återger innehållit i regeringsbesluten. Det är enligt min m ening också en naturlig ordning a tt en underskrift av statsråd, liksom f. n., som regel får utgöra föru tsättn in g för en expedi­ tions giltighet. I departem entsförslagets 7 § har det nu sagda kom m it till uttryck. De närm are bestäm m elserna om statsråds underskrifter på expedi­ tioner b ö r enligt m in m ening inte ges i R F u ta n i en av regeringen beslutad förordning. Huvudregeln b ö r därvid vara a tt expedition u nder­ tecknas av föredragande statsråd med kontrasignation av en departem entstjänstem an. Särskilt betydelsefulla beslut b ö r em ellertid underteck­ nas av statsm inistern eller den som i hans ställe har tjänstgjort som ordförande vid regeringssam m anträdet i fråga, lämpligen med kontrasig­ nation av föredragande statsråd. Till denna kategori kan hänföras bl. a. författningar, förslag till riksdagen och höga utnäm ningar. RF bö r em ellertid enligt m in m ening inte utesluta m öjligheten för

regeringen a tt i begränsad utsträckning låta enbart regeringstjänstem än underteckna expeditioner. E tt sådant arrangem ang svarar m ot e tt prak tisk t behov. Jag vill också erinra om a tt föredragande tjänstem an enligt hittills tilläm pad ordning u n d erteck n ar exp ed itio n er av vissa beslut, som h ar fattats av tillförordnad regering. De fall då tjänstem annaunder­ skrift kan kom m a i fråga bö r anges i författning som regeringen beslutar. D et säger sig självt a tt tjänstem ans befogenhet inte bö r sträckas utöver ärenden av m era ru tin b e to n ad karaktär. Har tjänstem an i det särskilda fallet r ä tt a tt u n d erteckna expedition, är denna naturligtvis giltig tro ts a tt den inte u p p ta r un d ersk rift av statsråd. I enlighet m ed vad jag nu har sagt föreslås i 7 § i departem entsförslaget en bestäm m else av innebörd a tt regeringen kan föreskriva a tt tjänstem an för särskilda fall får skriva under expedition. S tatsm inisterns beslut angående regeringens sam m ansättning och om fördelningen av uppgifter inom regeringen (jfr 6 kap. 1 och 6 §§ samt 7 kap. 1 och 5 §§) blir enligt förslaget, till skillnad från m otsvarande beslut enligt rådande ordning, inte regeringsbeslut. Liksom beredningen anser jag det inte av behovet påkallat a tt i R F ta in fö resk rifter om do k u m en tatio n en av dessa beslut. Lämpligen bö r besluten tas in i ett särskilt p ro to k o ll som förs på statsm inisterns ansvar.

8 §

Paragrafen innehåller bestäm m elser om vem som skall ersätta stats­ m inistern, när han h ar förfall. Den m otsvaras i beredningens förslag av

8 §.

Enligt föreliggande förslag till RF har statsm inistern många viktiga b eslutsfunktioner. 1 R F bör därför regleras vem som övertar statsm inis­ terns uppgifter, n ä r h an själv är förhindrad a tt fullgöra dem . Beredningen h ar föreslagit a tt i första h and en av statsm inistern särskilt utsedd ställföreträdare skall träda i statsm inisterns ställe. I den allmänna m otiveringen h ar jag föro rd at en ordning som innebär a tt statsm inistern inte är skyldig m en har möjlighet a tt utse en ställföreträdare. I den mån ställföreträdare har u tse tts, skall han givetvis träda i statsm inisterns ställe vid förfall för denne. Om ställföreträdare inte har u tse tts eller om också utsedd ställföreträdare har förfall, bör gälla att den äldste av de ledam öter i regeringen som inte har förfall skall tjänstgöra som ersättare. Förevarande paragraf i departem entsförslaget har u tfo rm ats i enlighet med det sagda. I fall då annan än ställföreträdare skall träda in som ersättare bör turordningen m ellan statsråden i första hand bestäm m as efter tjänsteålder. 1 paragrafen används u ttry c k e t den som ” har tillh ö rt regeringen längst tid ” . Härm ed förstås den som har den längsta sam m anlagda tjänste­ tiden som statsråd. Har två eller flera samma tjä n ste tid , avgörs fö reträdet mellan dem efte r levnadsålder. I paragrafen anges att ersättare träder in när statsm inistern har ” förfall” . Med d etta u ttry c k åsyftas givetvis även sem ester och annan

ledighet. S tatsm inistern bör i sådant i det föregående näm nt pro to k o ll som förs på hans ansvar låta anteckna, när han är ledig. Självfallet kan statsm inistern, liksom för övrigt annat statsråd, u n d er sem ester eller annan ledighet träda i tjänst när han så önskar, exem pelvis för att delta i av g iran d e t av något särskilt viktigt ärende. E rsättare för statsm inistern får i första hand överta dennes uppgifter i fråga om regeringssam m anträden. Bland övriga uppgifter kan näm nas a tt ersättaren, i statschefens och statsm inisterns frånvaro, blir o rdförande i utrikesnäm nden. Några form ella begränsningar i ersättarens befogenheter i jäm förelse med statsm inisterns föreslås inte. R ent form ellt kom m er ersättaren sålunda bl. a. a tt kunnda entlediga annat statsråd med stöd av 6 kap. 6 §. Man kan em ellertid utgå från a tt denna befogenhet inte kom m er a tt u tn y ttja s an n at än i helt extraordinära situationer. Bestäm m elserna i förevarande paragraf innebär a tt ersättare övertar uppgifter som ankom m er på statsm inistern men att han inte i övrigt träd er i statsm inisterns ställe. Härav följer bl. a. a tt en ersättares avgång från statsrådstjänsten u nder tid då han fullgör uppgifter som ankom m er på statsm inistern inte får den konsekvens som enligt 6 kap. 7 § i departem entsförslaget följer på statsm inisterns avgång.

8 kap. LAGAR OCH ANDRA F Ö R ESK R IFTER D etta kapitel, som m otsvaras av 7 kap. i beredningens förslag, innehåller regler om normgivningen. Med anledning av a tt k apitlet handlar inte bara om riksdagens normgivning u ta n om normgivning över huvud taget har k apitlets rubrik ändrats i förhållande till den av grundlagberedningen föreslagna, Lagar och lagstiftning. Som jag har näm nt i det allmänna avsnittet om medborgerliga fri- och rättigheter (5.9) har jag funnit det vara läm pligt att föra de bestäm m elser om fri- och rättigheter som beredningen har samlat i 7 kap. 2 § andra och tredje styckena till e tt särskilt kapitel om grundläggande fri- och rättigheter (jfr 2 kap. 4 § i departem entsförslaget). I likhet med vissa rem issinstanser anser jag em ellertid att vissa bestäm m elser, som i bered­ ningens förslag har tagits in i andra kapitel, bö r fly ttas till förevarande kapitel. Jag föreslår sålunda a tt reglerna om sk atter och avgifter till staten (8 kap. 1 och 2 §§ i beredningens förslag) och bestäm m elserna om vissa ” absoluta” rättigheter (1 0 kap. 7 och 8 §§ i beredningens förslag) arbetas in i norm givningskapitlet. Vad gäller skatt till staten finns det, om riksdagen blir ensam lagstiftare, inte längre anledning a tt göra skillnad mellan sk attefö rfattn in g ar o ch lag i allm änhet. I departem entsförslaget har vidare, som fö ru t har näm nts, till förevarande kapitel fly tta ts över bestäm m elsen i 1 kap. 5 § första stycket i beredningens förslag till RF, a tt grunderna för ändringar i kom m unindelningen skall bestäm m as genom lag.

Av vad jag har näm n t i det allm änna avsnittet om m edborgerliga frioch rättigheter (5 .9 ) fram går vidare a tt de bestäm m elser i förevarande kapitel som m otsvarar 10 kap. 7 och 8 §§ i beredningens förslag utfo rm ats som förbud m ot lagstiftning och annan norm givning av visst innehåll. Jag har funnit det läm pligt a tt låta kap itlet inledas med dessa bestäm m elser, vilka har förts sam m an i en paragraf (1 §). 1 övrigt följer k apitlets uppläggning i sto rt sett samma plan som 7 kap. i beredningens förslag. E fter reglerna om det prim ära lagom rådet (2 —5 §§) och en särskild regel om lagbeslut om sk a tt av riksdagsutskott med stöd av bem yndigande (6 §) följer föreskrifter om delegation av normgivningsk om petens till i första hand regeringen (7 —12 §§). I 13 § ges föreskrifter om regeringens direkt på R F grundade norm givningskom petens. I 14 § regleras riksdagens m öjligheter a tt besluta föreskrifter inom regeringens om råde. K apitlet avslutas med e tt antal bestäm m elser som avser form erna för stiftande av grundlag och riksdagsordningen (15 och 16 §§), den form ella lagkraftens princip (17 §), lagrådet (1 8 §) sam t u tfärdande av lagar och kungörande av lagar och förordningar (1 9 §).

1 §

Förevarande paragraf, som i beredningens förslag m otsvaras av 10 kap. 7 och 8 § första och andra punkterna, innehåller bestäm m elser om fö rb u d , riktade till de norm givande organen, m ot landsförvisning av svensk m edborgare, m ot a tt beröva en här i riket b o sa tt svensk m edborga­ re hans m edborgarskap sam t m ot retroaktiv strafflagstiftning. B eträffande dessa bestäm m elser hänvisar jag i första hand till fram ställ­ ningen i det allm änna avsnittet om medborgerliga fri- och rättigheter (5.9). Jag vill em ellertid k o m p lettera denna i e tt par hänseenden. I m otiveringen till bestäm m elsen om fö rb u d m ot landsförvisning av svensk medborgare utta la r beredningen a tt genom denna uppställs ett förbud a tt vidtaga åtgärder som innebär a tt svenska m edborgare tvångsvis förpassas u r riket. Högsta dom stolens ledam öter har u n d er rem issbehand­ lingen förklarat a tt d e tta u ttalande efter o rden innebär h inder m ot a tt en svensk m edborgare utläm nas till annat land fö r b ro tt. D etta kan enligt ledam öterna inte vara meningen och följer inte heller av lagtexten. Jag vill instäm m a i ledam öternas uttalande. Den av mig förordade bestäm m el­ sens tilläm pningsom råde är begränsat till a tt avse föreskrifter enligt vilka svensk m edborgare skulle k unna åläggas a tt läm na riket och sam tidigt förbjudas a tt återvända hit. I fråga om en svensk m edborgare som redan är bosatt utom lands u tesluter bestäm m elsen föreskrifter enligt vilka m edborgaren skulle kunna förbjudas a tt återvända till riket. Som bered­ ningen har fram hållit utgör bestäm m elsen inte något hinder m ot en rättslig reglering som innebär a tt det som e tt m om ent i e tt statligt anställningsförhållande eller i värnplikten ingår en med straff eller annan påföljd sanktionerad tjänsteplikt a tt vistas uto m riket. Beredningen föreslår (10 kap. 8 § i beredningens förslag) beträffande svensk m edborgare som är bosatt i riket, a tt dennes m edborgarskap inte

skall få tas från honom , såvida han inte är eller sam tidigt av fri vilja blir medborgare i annan stat. Den närm are u tform ningen av denna bestäm ­ melse har u n d er rem issbehandlingen kritiserats i skilda hänseenden. Några rem issinstanser har hävdat a tt bestäm m elsen bör göras tilläm plig också i fråga om i u tla n d et b o satta svenska m edborgare. Från annat håll har påpekats a tt fö rutsättningen för fråntagande av m edborgarskapet när någon sam tidigt blir m edborgare i annan sta t — a tt han skall bli d etta av fri vilja — strider m ot bestäm m elserna i 7 § 3 i lagen (1950:382) om svenskt m edborgarskap. Det är enligt min u p p fattn in g inte möjligt a tt u tsträ ck a skyddet för det svenska m edborgarskapet till a tt avse även u tom lands b o sa tta personer u ta n a tt sam tidigt ändra 8 § lagen om svenskt m edborgarskap. Enligt denna paragraf förlorar svensk m edborgare, som är född u to m riket sam t aldrig har haft hemvist här och inte heller har uppehållit sig här under förhållanden som ty d e r på sam hörighet med Sverige, sitt svenska m edbor­ garskap, när han fyller tjugotvå år. Lagen uppställer inte som någon föru tsättn in g för förlust av d e t svenska m edborgarskapet a tt den som berörs skall vara eller bli m edborgare i någon annan stat. Jag kan inte finna a tt det föreligger någon anledning a tt ändra denna bestäm m else i medborgarskapslagen. Härtill kom m er a tt en begränsning av grundlags­ skyddet till a tt avse föreskrifter rörande h är i riket b o satta personer inte kan sägas stå i strid med h u vudsyftet med d e tta stadgande och bestäm ­ melsen om förbud m ot föreskrifter rörande landsförvisning, nämligen a tt förhindra a tt m öjlighet öppnas att ty sta obekväm a företrädare för politiska m inoriteter genom a tt de förpassas u r landet. Jag är av de skäl som jag nu har näm nt inte beredd a tt frångå beredningens förslag att grundlagsskyddet i förevarande hänseende bara skall o m fatta svenska m edborgare som är b o satta här i riket. D ärem ot kan jag inte finna annat än a tt den kritik som ta r sikte på den bristande överensstäm m elsen mellan beredningens förslag och 7 § 3 i lagen om svenskt m edborgarskap är berättigad. Enligt den i sistnäm nda bestäm m else intagna huvudregeln förloras svenskt m edborgarskap av ogift barn u n d er aderton år, som blir utländsk m edborgare genom att u tländskt m edborgarskap förvärvas av föräldrarna, om de har vårdnaden om barnet. En eventuell viljeförklaring från barnets sida a tt det vill eller inte vill bli m edborgare i den andra staten tillm äts således inte någon betydelse. Den grundsats som kom m er till u ttry c k i denna bestäm m else — a tt m edlem m arna av en familj såvitt m öjligt skall ha sam m a status i m edborgarskapsrättsligt hänseende - är allm änt interna­ tionellt erkänd och bör enligt min mening inte frångås på det sätt som skulle bli följden om man godtog beredningens förslag i förevarande hänseende. I enlighet med det anförda har beträffande grundlagsskyddet för det svenska m edborgarskapet i 1 § i departem entsförslaget föreskrivits, a tt lag eller annan föreskrift inte får innebära a tt svensk m edborgare, som är b osatt i riket, skall kunna berövas sitt m edborgarskap i annat fall än då han är eller sam tidigt blir m edborgare i annan stat.

Med anledning av e tt påpekande u nder rem issbehandlingen vill jag fram hålla a tt d et i bestäm m elsen använda o rd et beröva m arkerar a tt d et skall vara fråga om a tt någon kan förklaras förlustig sitt m edborgarskap u tan sitt uttryckliga sam tycke.

2 §

I denna paragraf, som m otsvarar 1 § och 10 kap. 8 § tredje p u n k te n i beredningens förslag, finns bestäm m elser om krav på lagform för den normgivning som avser enskildas personliga ställning sam t deras förhållan­ den inbördes. Förslaget överensstäm m er i sak med grundlagberedningens förslag i äm net. Den närm are innebörden av de föreslagna bestäm m elser­ na har jag b erö rt i det allm änna avsnittet om norm givningsm akten (5.10). Påpekanden u nder rem issbehandlingen h a r fö ra n lett vissa redaktionella ändringar i förhållande till beredningens förslag. De av beredningen använda bestäm ningarna adoption, vårdnad, förm yndarskap och u n d er­ hållsskyldighet har alla fo rts in u nder u ttry c k e t föräldraskap och, såvitt gäller underhållsskyldighet, även u nder bestäm ningen äktenskap. De föreslagna bestäm m elsernas innebörd har förtydligats i vissa hänseenden genom att de hos beredningen använda u ttry c k e n ” föreskrifter om enskilds n am n” och ” föreskrifter om fast och lös egendom ” har ersatts med ” föreskrifter om rä tt till släktnam n” och ” fö resk rifter om rä tt till fast och lös egendom ” . U ppräkningen av juridiska personer i andra styckets sista p u n k t har få tt en annan utform ning. Inte i något av dessa fall åsyftas en ändring i sak i förhållande till beredningens förslag.

3 § Paragrafen innehåller bestäm m elser som föreskriver lagform för den norm givning som rör vissa för den enskilde särskilt betydelsefulla m o­ m ent i förhållandet mellan honom och det allm änna i den mån denna normgivning inte om fattas av bestäm m elserna i 2 §. Paragrafen m otsvarar närm ast 2 § första sty ck et och 8 kap. 1 § första stycket i beredningens förslag. 1 fråga om den närm are innebörden av dessa bestäm m elser och de ändringar som h är föreslås i förhållande till beredningens m otsvarande föreskrifter hänvisar jag i första hand till fram ställningen i det allm änna avsnittet om norm givningsm akten (5.10). Bestäm m elsen i första sty ck et har u tfo rm ats på sådant sätt a tt det skall framgå a tt även en föreskrift, som t. ex. i något hänseende begränsar om fattningen av e tt tidigare föreskrivet ingrepp i enskildas förhållanden och d ärför kan sägas på sä tt och vis gå i ” b erättigande” riktning, om fattas av kravet på lagform . Som exempel kan näm nas en föreskrift som ö ppnar en ny m öjlighet till avdrag vid beräkningen av beskattningsbar inkom st vid bestäm m andet av statlig inkom stskatt. I fråga om föreskrifter av d e tta slag torde e tt krav på lagform i de flesta fall dessutom följa redan av den form ella lagkraftens princip (17 §).

Jag vill i sam m anhanget påpeka att bestäm m elserna i paragrafen inte avser sådana åligganden etc. för en tjänstem an hos staten eller kom m un som följer av hans anställning. I fråga om normgivningen rörande statstjänstem ännens rättsställning finns bestäm m elser i 11 kap. 10 §. Vad gäller före­ skrifter om kom m unaltjänstem ännen blir i första hand bestäm m elserna i 5 § om grunderna för kom m unernas organisation och verksam hetsform er att tilläm pa. Jag hänvisar i sistnäm nda fråga till specialm otiveringen till 5 §. Någon d irekt m otsvarighet till andra stycket finns inte i beredningens förslag. D etta stycke har tillkom m it bl. a. med anledning av m itt förslag a tt bestäm m elserna om de politiska fri- och rättig h etern a och om den personliga friheten skall fly ttas till e tt särskilt kapitel sam t a tt föreskrif­ tern a om skatt till staten skall arbetas in i förevarande kapitel. Som jag h ar näm nt i den allm änna m otiveringen (5.10) u tgör bestäm m elserna om de politiska fri- och rättigheterna och om den personliga friheten ett m om ent i beskrivningen av det prim ära lagom rådet, eftersom inskränk­ ningar i dessa fri- och rättig h eter i princip får beslutas endast genom lag. Om dessa bestäm m elser fly ttas u t u r kap itlet om norm givningen, blir det därfö r nödvändigt a tt i förevarande paragraf ange a tt det i första sty ck et uppställda kravet på lagform o m fa tta r föreskrifter som innebär rättighetsinskränkningar. I och med a tt bestäm m elserna om skatt till staten utgår u r kap itlet om finansm akten, blir det vidare naturligt att i förevarande paragraf särskilt ange skatt till staten som e tt av de äm nen som om fattas av huvudregeln i första stycket. Också kom m unalskatt o m fattas i och för sig av ordalagen i första stycket. Reglerna om normgivningen på den kom m unala beskattningens om råde återfinns em ellertid i 1 kap. 5 § och i 5 § förevarande kapitel. Jag delar den u p p fattn in g som har u ttry c k ts av beredningen a tt till föreskrifter om sk a tt inte bara bö r hänföras sådana bestäm m elser om vem som är skattskyldig, på vad sk atten skall utgå, skattesats o. d., som d irek t regle­ rar skattens tyngd och fördelning, utan även de regler som gäller grunder­ na för taxerings- och u p p bördsförfarandet. I den allmänna motiveringen (5.11) har jag fram hållit a tt de bestäm ­ m elser som är upptagna i första stycket av förevarande paragraf är att tilläm pa också på föreskrifter om avgifter till staten. Det kan tilläggas att de gäller också föreskrifter om offentligrättsliga avgifter till kom m un. Reglerna i första sty ck et leder em ellertid, som jag också har fram hållit i den allm änna m otiveringen, inte till att samtliga avgiftskategorier faller inom lagom rådet. Avgifter har därför inte kun n at näm nas jäm sides med sk a tte r i paragrafens andra stycke. Jag vill påpeka att jag i den allmänna m otiveringen har behandlat frågan om gränsen mellan sk atter och avgifter. Jag vill slutligen fram hålla att m an, genom a tt i analogi med vad som föreslås i fråga om 2 § ta med e tt exem plifierande andra stycke i före­ varande paragraf, också vinner den fördelen a tt det blir m öjligt att u t­ tryckligen näm na straffrä tte n som e tt av de äm nen som i princip skall utform as genom lagstiftning.

4 §

Förevarande paragraf uppställer krav på lagform för föreskrifter om rådgivande folkom röstning i hela riket. Den överensstäm m er helt med 3 § i beredningens förslag. Som jag h ar fram hållit i det allm änna avsnittet om folkom röstningsin stitu te t (5 .7 ) fö ru ts ä tte r m öjligheten a tt anordna rådgivande fo lk o m ­ röstning enligt min mening inte någon grundlagsbestäm m else. Jag delar em ellertid den av grundlagberedningen fram förda u p p fattningen a tt den nya RF b ö r klargöra a tt rådgivande folkom röstning i hela riket inte skall kunna anordnas utan a tt riksdagen har tagit ställning bl. a. till u tfo rm ­ ningen av den fråga som skall ställas till m edborgarna. Det är vidare naturligt a tt uppställa e tt krav på lagform för sådana generella föreskrif­ ter om folkom röstning som gäller frågor av sam m a slag som de spörsmål som regleras i vallagen: rätten att delta i folkom röstning, förfarandet vid röstning, sam m anräkning av röster etc. Förevarande paragraf avser såväl bestäm m elser som h än fö r sig till en viss folkom röstning som föreskrifter av m era generell natur. Frågan om eventuell kom m unal folkom röstning faller u ta n fö r den föreslagna grundlagsbestäm m elsens tilläm pningsom rå­ de.

5 § I paragrafen föreskrivs lagform för viktigare n o rm er rörande ko m m u ­ nerna. F öreskrifterna i lagrum m et har i beredningens förslag sin m otsva­ righet i 1 kap. 5 § första stycket andra p u n k ten och 7 kap. 4 §.

Gällande rätt Den kom m unala verksam heten regleras dels genom de egentliga k o m ­ m unallagarna, dels genom speciella lagar och andra författningar. K om m unallagarna stiftas enligt 57 § andra sty ck et R F sam fällt av Kungl. Maj:t och riksdagen. K om m unallagsbegreppet bestäm s med 1862 års kom m unalförordningar som utgångspunkt. D et o m fattar i princip varje lag som ersätter eller kan b etrak tas som en u tb ry tn in g u r eller en kom plettering av d e tta författningskom plex. De viktigaste kom m unal­ lagarna är kom m unallagen (1 953:753), kom m unallagen (1 9 57:50) för S tockholm , landstingslagen (1 954:319), lagen (1 9 61:436) om försam lingsstyrelse, lagen (1 9 5 7 :2 8 1 ) om k om m unalförbund och lagen (1 9 1 9 :2 9 3 ) om ändring i kom m unal och ecklesiastik indelning. K om m u­ nallagarna innehåller regler om kom m unal indelning och organisation, om kom m unernas verksam hetsform er, b eskattning och ekonom i, om deras grundläggande befogenheter sam t om statsk o n tro ll, rö strä tt, valbar­ het, m andatperioder m. m. F ör den kom m unala speciallagstiftningens k o n stitutionella k arak tär har 73 § R F betydelse. Lagrum m et fö ru ts ä tte r samverkan mellan Kungl.

Majit och riksdagen i fråga om andra pålagor än sta tssk a tte r och har åberopats som stöd för viktiga delar av samfälld kom m unal speciallag­ stiftning. Annan kom m unal speciallagstiftning får anses ha sin grund i att Kungl. Maj:t med stöd av 89 § RF har överlåtit del av sin ekonom iska och adm inistrativa lagstiftningsm akt till sam fällt beslut med riksdagen. F örfattningar, som föreskriver m indre långtgående ingrepp i medborgerlig r ä tt och frihet eller i den kom m unala självbestäm m anderätten, har Kungl. Majit själv beslutat, i vissa fall efter a tt ha in h ä m ta t y ttra n d e från riksdagen. En grupp för sig bildar av Kungl. Majit beslutade författn in g ar om statsbidrag, som grundas på beslut som riksdagen har fattat i samband m ed statsregleringen. Reglerna om den kom m unala b eskattningen har getts genom samfälld lagstiftning, dels som näm nts i kom m unallagarna, dels mera utförligt i kom m unalskattelagen. Den senare har inte kom m unal­ lags n atu r, och dess konstitu tio n ella grundval är ganska oklar. Inom varje kom m un bestäm s utdebiteringens höjd genom beslut av kom m unens full­ m äktige.

D epartem entschefen Jag har i den allm änna m otiveringen (5.8) redogjort fö r beredningens förslag till kom petensregler i äm nen som rör kom m u n ern a och för min egen inställning i sto rt i frågan. Som fram går av denna fram ställning instäm m er jag i sak i beredningens förslag. Bestäm m elserna i förevarande paragraf ansluter ganska nära till gällan­ de rä tt. K om petensregleringen i äm nen som rör k o m m unerna måste em ellertid vara i sam klang med de allm änna principerna i 8 kap. för norm givningsm aktens fördelning. Som följd härav har o m rådet för lagstiftning i viss mån vidgats. Kravet på lagform o m fa tta r fö rst och främ st de äm nen som nu regleras i kom m unallag, sådant d etta begrepp för närvarande uppfattas. Men förslaget arbetar inte med d etta kom m unallagsbegrepp. Kravet på lag­ form enligt 5 § sträcker sig längre. Sålunda fordras lag inte bara fö r bestäm m elser om kom m unernas mera allm änna kom petens. I princip skall vaije föreskrift varigenom kom m u­ nerna bem yndigas eller åläggs a tt fullgöra vissa upp g ifter beslutas som lag. Såvitt gäller kom m unernas förpliktelser föreligger h är en parallell med bestäm m elsen i 3 § om a tt föreskrifter som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonom iska förhållande måste m eddelas genom lag. I viss utsträckning blir det em ellertid alltjäm t möjligt för regeringen att m eddela bestäm m elser om kom m unernas uppgifter. Riksdagens befogen­ heter enligt 7 § a tt delegera norm givningsm akt i vissa äm nen till regeringen bör näm ligen gälla också föreskrifter som rör kom m unerna. Så kan rege­ ringen t. ex. med stöd av delegation besluta om förordningar, som reglerar kom m unernas uppgifter inom hälsovårdens eller skolväsendets om råde. Re­ geringen kan vidare stödja en norm givningsbefogenhet när det gäller kom ­

munala uppgifter på sin rätt enligt 13 § a tt m eddela verkställighetsföreskrifter till lag. Jag vill i sam m anhanget fram hålla a tt föreskrifter som i m ateriellt hänseende m era i detalj reglerar en förvaltningsuppgift, som har a n fö rtro tts kom m unerna, ofta inte kan sägas gälla befogenheter eller ålig­ ganden för kom m unerna. Sådana föreskrifter faller alltså inte på grund av förevarande paragraf u nder lagom rådet. F örfattn in g ar om statsbidrag till kom m unerna in n e fa tta r o fta villkor för att statsbidrag skall få åtnjutas. Här rö r det sig em ellertid uppenbarligen inte om sådana prim ära åligganden för kom m unerna a tt statsbidragsförfattningarna skulle behöva med stöd av förevarande paragraf utfärdas som lagar. I de flesta fall to rd e inte heller den om ständigheten att en författning om statsbidrag kan sägas behandla en kom m unal befogenhet leda till a tt lagform en måste iakttas. Bestäm m elserna i en statsbidragsförfattning kan nämligen regelmässigt ses som endast en bekräftelse på a tt verksam heten i fråga redan ligger inom den kom m unala kom petensen enligt allm änna reg­ ler. När det i den här aktuella paragrafen sägs att föreskrifter om kom m unernas befogenheter skall m eddelas i lag, syftas inte bara på kom m unernas rä tt a tt beträffande vissa angelägenheter bevilja anslag eller ikläda sig ekonom iskt ansvar för olika ändam ål. Också kom m unernas m aktbefogenheter åsyftas. Den kom m unala beskattningsrätten in ta r en särställning och behandlas särskilt i RF. I övrigt kan riksdagen i lag tillägga kom m unerna sådana befogenheter som rä tt a tt m eddela in stru k ­ tio n er för den kom m unala förvaltningens organisation och arbetssätt, v eto rä tt och rätt a tt fastställa offentligrättsliga avgifter som inte om fattas av 3 §. I förevarande paragraf ställs inte d irekt upp några begränsningar i riksdagens behörighet a tt förse k o m m unerna med norm givningskom petens. Av andra bestäm m elser i k apitlet, främ st 3 och 7 §§, kan em ellertid utläsas a tt kom m unerna i princip inte kan bem yndigas a tt besluta rättsn o rm er som faller inom riksdagens prim ära lagområde. Bestäm m el­ serna i 9 § andra sty ck et tillåter dock riksdagen a tt utan h inder av 3 § bem yndiga kom m un a tt bestäm m a om avgifter. Ytterligare en möjlighet för kom m un a tt besluta rättsn o rm er inom lagom rådet öppnas via rege­ ringens rä tt a tt efte r riksdagens bem yndigande delegera vidare till k om m un viss kom petens att m eddela föreskrifter som prim ärt h ö r till riksdagens kom pentensom råde. Jag återkom m er till dessa frågor u nder

11 §.

G enom föreskriften i förevarande paragraf a tt grunderna fö r den kom m unala beskattningen skall bestäm m as i lag kom m er lagkravet att o m fatta sådana skatteregler som nu finns upptagna i kom m unallagarna och i kom m unalskattelagen. Befogenheten för kom m unerna a tt, enligt de grunder som är fastställda i lag, bestäm m a om sk a tte u ttag e t har direkt stöd av grundlagsbestäm m elsen i 1 kap. 5 § RF. Regeringens normgivningskom petens på den kom m unala beskattningens om råde är starkt begränsad. Regeringen kan endast besluta verkställighetsföreskrifter till de i lag intagna skattereglerna (se 13 §) sam t med stöd av 8 § efte r

2 0 R iksdagen 1973. 1 sami. N r 90 * *

bem yndigande m eddela föreskrifter om anstånd med erläggande av kom m unal skatt. I fråga om kom m unernas organisation och verksam hetsform er är det endast grunderna som behöver anges i lag. Sam m anställd med 13 § första stycket 2 innebär denna bestäm m else a tt regeringen med stöd direkt i R F är behörig a tt meddela mera detaljbetonade föreskrifter som gäller k o m m u ­ nernas organisation och verksam hetsform er. På grund härav kan regeringen t. ex. som villkor fö r åtn ju tan d e av statsbidrag föreskriva a tt verksam het som kom m un bedriver med stöd av statsbidraget skall adm inistreras på visst sätt. Regeringen är vidare k o m p e ten t a tt meddela bestäm m elser av den art som nu är upptagna i stadgan (1 9 6 5 :602) om vissa tjänstem än hos k o m m u ­ ner m . fl. S yftet med begränsningen i förevarande paragraf av lagom rådet till a tt avse grunderna för kom m unernas organisation och verksam hetsfor­ m er är em ellertid inte a tt regeringen i sto r utsträckning skall gripa in med bestäm m elser. Självfallet skall det i stället vid om fattn in g ankom m a på kom m unerna att själva utfo rm a detaljregleringen på om rådet. Det torde utan särskild bestäm m else i RF k unna fö rutsättas att regeringen ia k tta r den återhållsam het i fråga om reglering av den kom m unala verksam heten som påkallas av hänsyn till den kom m unala självstyrelsen. Som jag fram höll i den allm änna m otiveringen (5 .8 .) b ör föreskrivas a tt de m ateriella principerna för kom m unala indelningsreform er skall upptas i lag. B estäm m anderätten i de k onkreta fallen skall som hittills ligga hos regeringen. Jag vill slutligen näm na a tt bestäm m elserna i den h är aktuella paragra­ fen avser föreskrifter som gäller specifikt för kom m unernas del. I många sam m anhang är em ellertid en k om m un e tt med enskilda jä m fö rb a rt rättssu b jek t och som sådan underkastad sam m a rättsregler som dessa. Det finns också konstitu tio n ell rä tt, t. ex. den om allm änna handlingars offentlighet, som är av sam m a betydelse för kom m unal och statlig verksam het. I vissa fall kan det vara svårt att dra gränsen mellan n o rm er som åsyftas i förevarande paragraf och andra, som också de är tilläm pliga på kom m unerna. Gränsdragningen to rd e em ellertid i allm änhet få m indre betydelse, eftersom man kan räkna med a tt den reglering som i det sär­ skilda fallet är aktuell u nder alla om ständigheter faller u nder lagom rådet.

6 §

Paragrafen innehåller föreskrifter om finans- och sk a tte u tsk o tte n s m öjligheter att efter bem yndigande av riksdagen och på förslag av regeringen besluta provisoriskt om skatt genom lag u n d er tid då riksm öte inte pågår. Paragrafen motsvaras i beredningens förslag närm ast av bestäm m elserna i 8 kap. 1 § andra och tredje styckena. Min stå n d p u n k t till frågan om skattefullm akter har jag redovisat i den allm änna m otiveringen (5.11). I det följande tar jag upp endast vissa mera detaljbetonade spörsmål om utform ningen av bestäm m elserna i före­ varande paragraf. Jag har i den allm änna m otiveringen u tta la t a tt m öjligheten a tt

delegera b eslu tan d erätt till finans- och sk a tte u tsk o tte n borde avse endast ind irek ta skatter. D etta begrepp är em ellertid inte helt entydigt. Jag föreslår därför a tt det delegeringsbara o m råd et i lagtexten beskrivs negativt på så sä tt a tt det sägs o m fa tta annan sk a tt än sk att på inkom st, förm ögenhet, arv eller gåva. Till sk a tt på inkom st är f. n. a tt hänföra den statliga ink o m stsk atten för fysiska och ju ridiska personer, vidare sjöm ans­ skatten, kupongskatten, utskiftningsskatten och ersättningsskatten, bevill­ ningsavgifterna för särskilda förm åner och rättig h eter sam t lotterivinstskatten. Till sk a tt på arv räknas också skatt på förvärv genom testam ente. Med nuvarande skattesystem blir det i främ sta rum m et m ervärdesskatten och vissa p u n k tsk a tte r som k om m er i fråga för delegering. D et kan em ellertid näm nas a tt också företeelser som tips-, totalisator- och lo tte ri­ m edel hö r till den delegeringsbara gruppen, i den mån de skall anses vara skatter. Också i fråga om tullar kan b eslu tan d erätt delegeras till finansoch sk a tte u tsk o tte n . Tullarna o m fattas em ellertid också av bestäm m elsen i 9 § första sty ck et om m öjlighet för riksdagen a tt överlåta beslu tan d erätt till regeringen. Det kan förväntas a tt riksdagen i fråga om tu llar i första hand k om m er a tt anlita den senare delegationsm öjligheten. Bem yndigande för finans- och sk a tte u tsk o tte n a tt bestäm m a om skatt skall ges i lag om den skatt som beslu tan d erätten skall avse. Riksdagen kan i bem yndigandet ställa upp snävare villkor för fullm aktens använd­ ning än som följer av RF, t. ex. genom a tt ange en latitu d för variation av skattesatsen eller genom a tt begränsa fullm aktens giltighetstid. Det syfte som har påkallat a tt en delegationsm öjlighet införs på sk a tte­ om rådet kräver i allm änhet inte annat än a tt u tsk o tte n skall k unna ändra nivån på utgående skatter. I vissa fall föreligger em ellertid också e tt behov av en rä tt för u tsk o tte n att föreskriva a tt bestäm m elser i en skattelag, som i och fö r sig är i k raft men som vilar, skall börja tilläm pas. Som exem pel kan näm nas en lag som föreskriver en skatt på investeringar i k o njunkturdäm pande syfte. På m otsvarande sätt bö r u tsk o tte n k unna besluta att bestäm m elserna i fråga skall u p p h ö ra a tt gälla. Det är inte alltid möjligt a tt i lagar som har åsyftats nu ange den skattesats som skall tilläm pas. Riksdagen bö r med tanke på sådana fall ha rä tt a tt till u tsk o tte n delegera inte bara befogenhet a tt variera en i lag angiven skattesats u ta n också att d irekt bestäm m a skattesatsen. Jag föreslår a tt de skatteåtgärder, som kan in nefattas i en skattefullm akt, i lagtexten beskrivs så a tt u tsk o tten e fte r bem yndigande i skattelag kan bestäm m a om skattesatsen eller besluta a tt skatt som avses med lagen skall börja eller upphöra a tt utgå. Beredningens förslag om sk attefu llm ak ter till regeringen innebär att riksdagen i fullm akten kan medge att regeringen i sitt skattebeslut gör skillnad mellan olika slags verksam het och olika delar av landet. En rem issinstans har em ellertid m o tsatt sig a tt en bestäm m else införs som möjliggör regional skattedifferentiering. Enligt min up p fattn in g kan behov m ycket väl föreligga av a tt ge sk a tte­ åtgärder som beslutas i k o n ju n k tu rp o litisk t syfte en selektiv inriktning, inte bara med avseende på olika slag av verksam het utan också beträffande skilda geografiska om råden. A tt i grundlag uppställa e tt även för riksdagen

bindande förbud m ot regional differentiering av skatt till staten kan k n ap ­ past kom m a i fråga. Vad saken gäller nu är om också u tsk o tte n skall ha m öjlighet a tt vid beslut om sk att, efter bem yndigande av riksdagen, göra skillnad mellan olika delar av landet. Enligt min mening bö r RF öppna en sådan m öjlighet. I RF bör därför föreskrivas att u tsk o tte n kan tilläggas befogenhet a tt göra skillnad mellan olika slag av verksam het och olika delar av landet. M otsättningsvis fram går då a tt differentieringar av skattesatsen på annan grund inte k om m er i fråga. Jag vill u n d erstry k a a tt jag med det sagda inte har tagit ställning till läm pligheten av a tt i olika lägen variera storleken av en skatt mellan olika regioner. D enna fråga får övervägas i annat sammanhang. Finans- och sk a tte u tsk o tte n bör bilda en enhet vid utövandet av beslu tan d erätt enligt denna paragraf. En föreskrift med denna innebörd har tagits upp i första stycket tredje p u n k te n . Av paragrafen fram går vidare a tt u tsk o tten kan fatta beslut med stöd av skattefullm akt endast på förslag av regeringen. D etta innebär bl. a. a tt u tsk o tte n kan kallas sam m an för a tt besluta om skatteåtgärd endast e fte r initiativ från regeringen. En bestäm melse härom bör införas i förslaget till RO (tilläggsbestäm m else 4.11.1). I RO bö r vidare finnas en föreskrift om a tt u tsk o tte n s sam m anträde leds av den av de båda u tsk o tten s ordförande som har flest riksdagsår (tilläggsbestäm m else 4.11.3). Även i fråga om expedition av u tsk o tten s beslut till regeringen får en föreskrift i RO anses påkallad (tilläggsbestäm m else 4.8.1). U töver vad som har sagts nu synes behov inte föreligga av särskilda form ella regler angående u tsk o tten s handläggning av skattefrågan eller om regeringens förslag i sådan fråga. D et ligger i sakens n a tu r a tt regeringen skall framlägga sitt förslag för u tsk o tten i skriftlig form . Förslaget behöver inte tillställas u tsk o tte n förrän i om edelbart sam band med deras första sam m anträde. Av allm änna regler följer a tt förslaget blir offentligt när d et överlämnas till u tsk o tte n . U nder handläggningens gång kan regeringen jäm ka sitt förslag men också intill dess beslut fattas, återkalla det. U tskottens sam m anträde kom m er enligt 4 kap. 12 § förslaget till RO att hållas inom stängda dörrar. Sam m a paragraf m edger a tt statsråd kan få tillträde till u tsk o tten s sam m anträde för överläggning­ ar med u tsk o tten . U tsk o tten beslutar om skatt i riksdagens ställe. Beslutet b ö r d ärfö r ha form en av lag. Lämpligen bör det tas upp i en särskild lag, som i förekom m ande fall förklaras gälla tills vidare i stället fö r m otsvarande bestäm m elser i den till grund för beslutet liggande skattelagen. Av 19 § i förevarande kapitel följer a tt den av u tsk o tte n beslutade lagen skall utfärdas av regeringen. Enligt vad jag har föreslagit i den allm änna m otiveringen skall en av u tsk o tte n beslutad skattelag underställas riksdagen i p roposition inom en m ånad från närm ast följande riksm ötes början. I paragrafens andra stycke h ar därjäm te föreskrivits a tt lagen skall prövas av riksdagen inom en m ånad från underställningen. Några särskilda bestäm m elser om form erna fö r riksdagens ställningstagande behövs in te enligt min mening. Vill

riksdagen ändra eller upphäva den av u tsk o tte n beslutade lagen, måste b eslutet fattas som lag. Den nya lagen m åste naturligtvis innehålla ik raftträdande- och övergångsbestäm m elser. Väljer riksdagen a tt godkän­ na den av u tsk o tte n beslutade lagen, kan det ske form löst. Men riksdagen kan också, utan ändring i sak, med den grundläggande skattelagen införliva bestäm m elserna i den provisoriska lagen, som därvid får upp­ hävas.

7 §

D enna paragraf innehåller de grundläggande reglerna om regeringens m öjligheter a tt efte r riksdagens bem yndigande besluta föreskrifter i äm nen som prim ärt faller u nder riksdagens kom petens. F ö rsta stycket m otsvarar närm ast 5 § första stycket i beredningens förslag. Tredje sty ck et första och andra p u n k te rn a svarar m ot 5 § tredje stycket första p u n k te n första ledet och 8 § i beredningens förslag, m edan andra stycket och tredje sty ck et tredje p u n k te n saknar direkta m otsvarigheter i detta. Beredningen har u tfo rm at sina bestäm m elser som regler om riksdagens k om petens a tt delegera behörighet till regeringen. Jag har funnit det lämpligast a tt i kapitlet genom gående fram häva det organ som är behörigt a tt fa tta de m ateriella besluten. I enlighet härm ed har i departem entsförslaget reglerna i denna paragraf u tfo rm ats som föreskrifter om regering­ ens behörighet a tt besluta m ateriella rättsn o rm er efter delegation av riksdagen.

F örsta stycket Grundlagberedningen Beredningen föreslår att riksdagen inom den offentliga rätten s om råde (2 § i beredningens förslag) och i fråga om den normgivning som gäller k o m m unerna (4 § i beredningens förslag) skall genom lag kunna bem yn­ diga regeringen a tt m eddela 1. förordningar om skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa, 2. förordningar om in- eller utförsel av varor eller pengar, om tillverkning, om tran sp o rt, om handel eller om näringsverk­ sam het i övrigt sam t 3. förordningar om trafik eller om ordningen på allm än plats. Enligt en särskild bestäm m else i tredje sty ck et får sådana bem yndiganden em ellertid inte avse föreskrifter som begränsar någon av de fri- och rättigheter eller d e t skydd i övrigt som enligt 2 § andra eller tredje stycket i beredningens förslag skall tillkom m a svensk m edborgare. Härifrån görs dock — vilket kom m er a tt behandlas u n d er 10 § — e tt u ndantag för förordningar a tt lag i visst äm ne skall börja eller upphöra att gälla. Som fö ru t näm nts o m fattar 2 § i beredningens förslag hela den s. k. ekonom iska lagstiftningen, som alltså prim ärt läggs hos riksdagen. G enom 5 § första sty c k et avser beredningen bl. a. a tt göra det m öjligt a tt återföra denna normgivning till regeringen. Beredningen förklarar a tt det är dessa

föreskrifter som åsyftas med de i 5 § angivna förordningarna om in- eller utförsel av varor eller pengar, om tillverkning, om tran sp o rt, om handel eller om näringsverksam het i övrigt. U ttry ck e t näringsverksam het i övrigt skall enligt beredningen o m fatta sådana verksam heter som jo rd b ru k med binäringar, skogsbruk, bank- eller försäkringsrörelse, uthyrnings- eller förm edlingsverksam het av skilda slag, privat läkar- eller tandläkarverk­ sam het, konsult-, revisions- eller advokatrörelse, hotell- eller restaurang­ rörelse sam t drivande av dans- och andra nöjesetablissem ang. Beredningen förklarar vidare a tt föreskrifter om skydd för liv, person­ lig säkerhet eller hälsa (vapenförordningen, 1949:340, fö rfattn in g ar om explosiva varor o. d., hälsovårdsstadgan, 1958:663, m. fl.), om trafiken och om ordningen på allm änna platser nu kan utfärdas av regeringen, även d e tta inom ram en för den ekonom iska och adm inistrativa lagstift­ ningsm akten. Beredningen näm ner a tt vissa sådana fö rfattn in g ar num era beslutas genom lag (arbetarskyddslagen, 1949:1, livsmedelslagen, 1971:511, m. fl.) och att de m est bety d an d e regeringsförfattningarna på dessa om råden har tillkom m it u n d er m edverkan från riksdagens sida. Beredningen förklarar att den anser det läm pligt a tt riksdagen, när dessa författn in g ar prim ärt förs över till lagom rådet, får en möjlighet a tt ge regeringen behörighet att fö rordna på sam m a sätt som i fråga om näringslagstiftningen. Beredningen fram håller a tt stora delar av den s. k. beredskapslagstiftningen faller inom ramen för den föreslagna delegeringsm öjligheten. Den påpekar a tt åtskilliga av beredskapslagarna innehåller regler om a tt regeringen i krislägen, som beskrivs med varierande ordalag, kan sätta alla eller vissa bestäm m elser i de skilda lagarna i tilläm pning sam t förklarar a tt behovet av sådan delegering regleras i 12 kap. i beredningens förslag till RF såvitt det är fråga om krig, krigsfara eller andra av krig föranledda utom ordentliga förhållanden. Beredningen m enar att en liknande teknik, med blandning av huvudbestäm m elser i själva lagen, vilka i allm änna ordalag beskriver förutsättn in g arn a för ingripande, och särbestäm m elser beslutade av regeringen, em ellertid kan vara lämplig även i andra fall. Beredningen hänvisar härvid till 1 § tredje stycket allm änna prisregle­ ringslagen (1 9 5 6 :2 3 6 ) och 1 § lagen (19 7 1 :1 7 6 ) om vissa internationella sanktioner. Beredningen förklarar a tt de nu diskuterade delegationsbehoven rör lagar som faller u nder 2 § i beredningens förslag. I vissa speciella fall kan d e t enligt beredningen finnas e tt rimligt behov av delegering även i fråga om annan lag. Som e tt exem pel härpå näm ns a tt krigssjukvårdslagen (1 9 5 3 :6 8 8 ) in n e fa tta r inte bara bestäm m elser om tjänsteplikt med avseende på krig och andra utom ordentliga förhållanden u ta n också vissa bem yndiganden med avseende på fredstida förberedelser för krigssjukvården. E ftersom dessa bem yndiganden delvis rör den kom m unala sjuk­ vårdsorganisationen, bör man enligt beredningen öppna en möjlighet till delegation också inom det om råde som anges i 4 § i beredningens förslag.

D epartem entsch efe n U nder rem issbehandlingen har kam m arrätten i G öteborg fram fört den tanken a tt samma delegeringsm öjligheter borde föreligga inom civilrät­ tens som på den offentliga rätten s om råde. Enligt kam m arrätten är uppdelningen mellan civilrättslig och offentligrättslig lagstiftning inte särskilt meningsfylld i e tt m odernt välfärdssamhälle. K am m arrätten tillägger a tt den förordade utvidgningen av delegeringsm öjligheterna i sak inte to rd e ha näm nvärd betydelse, därfö r a tt de äm nen som enligt beredningens förslag kan regleras genom delegerad norm givning i regel är förem ål enbart för offentligrättslig lagstiftning. Man skulle em ellertid undvika onödiga gränsdragnings- och tolkningsproblem . Man kan enligt min u ppfattning inte utan fog hävda a tt gränsdragning­ en mellan civilrätt och offentlig rä tt åtm instone i viss utsträckning är konventionellt betingad och a tt sam m a politiska mål o fta kan uppnås såväl genom civilrättslig som genom offentligrättslig normgivning. Den traditionella indelningen avspeglar em ellertid en realitet så till vida a tt Kungl. Maj:ts m öjligheter a tt besluta rättsn o rm er för närvarande så gott som helt är begränsade till det offentligrättsliga om rådet. Om man följde k am m arrätten s förslag skulle man därför b ry ta med en av de grundläggan­ de principerna bakom den nuvarande fördelningen av normgivningskom petens mellan de två högsta statsorganen. Den av k am m arrätten förordade förändringen skulle dessutom kunna få ganska betydande praktiska konsekvenser. Det to rd e t. ex. k unna hävdas a tt en delegationsbestäm m else avseende näringsverksam het skulle göra det m öjligt att delegera delar av k ö p rätten till regeringen. Jag är inte beredd a tt föreslå en sådan möjlighet till utvidgning av regeringens kom petensom råde u ta n ansluter mig till beredningens up p fattn in g i den nu avhandlade frågan. Delegation i de äm nen som anges i första stycket bö r således vara möjlig endast på d et offentligrättsliga om rådet. Bestämmelsen i första stycket är utfo rm ad som e tt undantag från bl. a. 3 §. E ftersom denna paragraf innehåller den grundläggande regeln om skatt till staten och särskilda regler skall gälla om s. k. skattefullm akter (6 och 9 §§) har det blivit nödvändigt a tt i första stycket av förevarande paragraf uttryckligen ange a tt de delegationsm öjligheter som öppnas där inte gäller skatt. Frågan vilka äm nen som bö r stå ö ppna för delegation har inte närm are diskuterats av någon remissinstans. Som jag har näm nt i det allm änna avsnittet om norm givningsm akten (5.10) är behovet av delegation inte så sto rt enligt d et nu framlagda förslaget som enligt beredningens förslag. Behov av delegation kvarstår dock inom samtliga de äm nesom råden som anges av beredningen. Vad gäller den närm are om fattningen av de av beredningen angivna äm nesom rådena ansluter jag mig till vad beredning­ en har u tta la t. I fråga om betydelsen av första stycket av förevarande paragraf för normgivningen inom det om råde som avser kom m unerna hänvisar jag till vad jag har sagt under 5 §. Sådana beredskapslagar som allm änna ransoneringslagen (1 9 54:280) allm änna prisregleringslagen (1 9 5 6 :2 3 6 ) och lagen (1 9 3 9 :2 5 4 ) om skyl­ dighet för kom m un a tt fullgöra vissa av krig m. m. föranledda arbetsupp­

gifter förs genom uppräkningen u nder 3 in u n d er förevarande paragraf, i den mån de inte om fattas av föreskrifterna om fullm aktslagar i 1 3 kap. 6 § i departem entsförslaget (12 kap. 4 § i beredningens förslag). Om man begränsar sig till a tt tillåta delegation inom de av beredningen angivna äm nesom rådena, kom m er vissa frågor, som nu ligger under regeringens kom petens och som enligt min u p p fattn in g även i fo rts ä tt­ ningen bör k unna regleras av regeringen, a tt befinna sig inom det obligatoriska lagom rådet. E ftersom det här är fråga om bestäm m elser som inte kan sägas vara begränsade till a tt avse frågor om verkställighet av lag, föreslår jag därför att det delegeringsbara om rådet utvidgas i några hänseenden. I 14 § utlänningslagen (1 9 5 4 :1 9 3 ) bem yndigas Kungl. Maj:t a tt, när det av hänsyn till rikets säkerhet finnes påkallat, inskränka utlänningars rä tt a tt uppehålla sig inom visst om råde. Med stöd av d e tta bem yndigan­ de har Kungl. Maj:t beslutat kungörelsen (1 9 6 7 :1 0 ) om skyddsom råden m. m. Enligt 70 § utlänningslagen kan Kungl. Maj:t även u n d er andra utom ordentliga förhållanden än krig och krigsfara utfärd a särskilda föreskrifter bl. a. om utlännings uppehåll i riket, rätt till anställning här och avlägsnande härifrån sam t om utlännings om händertagande i anstalt eller förläggning. Regeringens m öjligheter a tt besluta sådana regler som jag har näm nt nu och som på grund av 3 § ligger inom d e t prim ära lagom rådet, får grundlagsstöd genom a tt vid 2 i departem entsförslaget anges a tt delegation kan avse föreskrifter om utlännings vistelse i riket. Enligt min m ening är den av beredningen föreslagna bestäm ningen ” ineller utförsel av varor och pengar” alltför snävt utform ad. Jag kan näm na a tt de bem yndiganden för Kungl. Maj:t som återfinnes i valutalagen (1 9 3 9 :3 5 0 ) avser ut- och införsel av svenska och utländska betalnings­ medel, fordringar och värdepapper. Jag fö ro rd ar med anledning härav a tt förevarande bestäm m else utform as så a tt den kom m er a tt gälla föreskrif­ te r om in- eller utförsel av varor, pengar eller andra tillgångar. På liknande sätt finner jag den av beredningen föreslagna bestäm ningen ” tra n sp o rt” för snävt utform ad och föreslår därför att den ersätts med ” k om m unika­ tio n e r” . Likviditets- o ch kassakvotslagen (1 9 6 2 :2 5 6 ), placeringskvotslagen (1 9 62:257) och ränteregleringslagen (1 9 6 2 :2 5 8 ) innehåller bem yndigan­ den för regeringen a tt sätta in restriktioner av olika slag på det kreditpolitiska om rådet. Dessa restriktioner gäller i första hand bankers och andra kreditinrättningars verksam het. Det är em ellertid tveksam t om bem yndigandena kan anses gälla näringsverksam het i den m ening som avses i första sty ck et 3 i beredningens förslag. I departem entsförslaget har d ärför i denna p u n k t forts in kreditgivning som e tt av de äm nen som kan bli förem ål för delegation. Inom jaktens, fiskets sam t natur- och miljövårdens om råden finns för nävarande flera av Kungl. Maj:t beslutade fö rfattn in g ar som faller inom tilläm pningsom rådet för 3 §. Som exem pel kan näm nas jaktstadgan (1938: 279), jakttidskungörelsen (19 7 2 :2 4 6 ), fiskeristadgan (1954:607) o ch k u n ­ görelsen (1 9 6 5 :57) om lokala bestäm m elser till skydd för djurlivet. Det kan vidare ifrågasättas om inte av regeringen beslutade reglem enten för n atio ­

nalparker och föreskrifter om fridlysning av vissa växt- o ch djurarter har en alltför självständig ställning i förhållande till lagstiftningen på om rådet (jfr 5 och 14 §§ naturvårdslagen, 1964:822) för a tt de skall kunna betraktas som föreskrifter om verkställighet av lag. E ftersom det synes läm pligt att bestäm m elser av nu angiven ty p inte skall behöva beslutas av riksdagen, har bland de äm nen, beträffande vilka delegation är tillåten, i departem entsförslaget vid 4 tagits upp ja k t, fiske eller n a tu r-o c h miljövård. På utbildningens om råde beslutas för närvarande en stor mängd före­ skrifter av Kungl. Maj:t. L äroplaner och andra föreskrifter om undervis­ ningens innehåll faller enligt departem entsförslaget u nder regeringens kom ­ petens på grund av bestäm m elserna om restkom petensen i 13 § första sty ck et 2. Även stora delar av skolstadgan (1 9 7 1 :235) är av beskaffenhet a tt kunna beslutas av regeringen med stöd av 13 §. I den mån bestäm m el­ serna i denna eller liknande fö rfattningar på undervisningens om råde kan sägas gälla åligganden för enskilda eller i övrigt avse ingrepp i enskildas personliga förhållanden eller gälla kom m unernas befogenheter eller åliggan­ den faller de em ellertid på grund av 3 och 5 §§ inom lagom rådet. Eftersom enligt min mening bestäm m elser av det slag som återfinns i skolstadgan även i fortsättningen bör beslutas av regeringen finner jag d et därför påkallat a tt i förevarande paragraf ö ppna en särskild delegationsm öjlighet avseende före­ skrifter om undervisning och utbildning.

Andra stycket D epartem entschefen I gällande rätt finns e tt sto rt antal föreskrifter om tystn ad sp lik t för anställda i offentlig tjänst m. fl. som har beslutats i annan form än lag. Beredningen förklarar a tt dess förslag innebär a tt bestäm m elser om tystnadsplikt alltid skall beslutas genom lag. Som jag tidigare har näm nt anser beredningen em ellertid a tt kravet på lagform får anses o m fatta endast straffbestäm m elsen och d et huvudsakliga angivandet av de intres­ sen som skall skyddas. Regeringen skall därem ot genom verkställighetsföreskrifter kunna i detalj ange de fall då tystn ad sp lik t skall iakttagas. Jag har med anledning av d e tta u ttalande förklarat a tt jag för min del inte är beredd a tt acceptera en så vidsträckt om fattning av begreppet verkställighetsföreskrifter. Jag anser em ellertid a tt det bör vara m öjligt fö r regering­ en a tt besluta föreskrifter om tystnadsplikt i ungefär den u tsträckning som anges av beredningen. En sådan möjlighet öppnas genom föreskrifter i andra stycket av förevarande paragraf i departem entsförslaget. D enna bestäm m else in n efattar e tt undantag från principen att m edborgares y ttra n d efrih e t får inskränkas endast genom lag. Jag vill i d e tta sam m an­ hang fram hålla a tt enligt min mening en tystnadsplikt som har föreskri­ vits av regeringen med stöd av e tt i lag givet bem yndigande inte är att anse som föreskriven i lag i den mening som avses i 7 kap. 3 § andra stycket och 13 kap. 5 § första stycket TF. D etta gäller även om straffbestäm m elsen skulle finnas i lag. Jag vill till sist erinra om a tt frågan om regleringen av tystnadsplikten har nära sam band med det arbete som utfö rs av m assm edieutredningen sam t offentlighets- och sekretesslagstiftningskom m ittén.

Tredje stycket Gällande rätt Kungl. Maj:t beslutar för närvarande i ganska sto r utsträckning bestäm ­ melser om frihetsstraff men to rd e i allm änhet inte föreskriva längre strafftid än sex m ånader.

Grundlagberedningen Som redan har näm n ts får enligt 7 kap. 5 § tredje stycket i beredning­ ens förslag bem yndigande som riksdagen beslutar med stöd av första eller andra sty ck et i sam m a paragraf inte avse föreskrift som begränsar någon av de fri- och rättigheter eller det skydd i övrigt, som enligt 7 kap. 2 § andra eller tredje sty ck et beredningens förslag tillkom m er svensk m ed­ borgare, såvida det inte är fråga endast om en förordning att lag i e tt visst äm ne skall börja eller u p phöra att gälla. Beredningen förklarar a tt frihetsstraff aldrig b ö r få föreskrivas annat än genom lag. Enligt beredningens mening bö r även vissa andra rättsverk­ ningar av b ro tt vara undantagna från regeringens beslutsom råde. I enlighet härm ed föreslår beredningen en bestäm m else (8 § i beredningens förslag) enligt vilken regeringen inte kan besluta föreskrift om svårare påföljd för b ro tt än b ö te r, ej heller om konfiskation av egendom eller om annan särskild rättsverkan av gärning.

D epartem entschefen Som jag har näm n t i den allm änna m otiveringen (5 .1 0 ) utgör b estäm ­ melserna om de politiska fri- och rättigheterna och om den personliga friheten e tt av de viktigaste inslagen i beskrivningen av det obli­ gatoriska lagom rådet. I tredje sty ck et första punk ten förevarande paragraf slås i huvudsaklig överensstäm m else med beredningens förslag fast, a tt bem yndigande för regeringen enligt denna paragraf inte m edför rätt a tt meddela föreskrifter som begränsar någon av de fri- och rättigheter eller det skydd i övrigt som enligt 2 kap. 4 § departem entsförslaget till RF skall tillkom m a svensk m edborgare. Som enda undantag härifrån anges sådana föreskrifter om tystnadsplikt som avses i andra stycket. I övrigt kan de i 2 kap. 4 § angivna fri- och rättigheterna således begränsas endast genom lag. En m otsvarighet till den av beredningen föreslagna regeln, a tt regeringen efter bem yndigande skall kunna för­ ordna a tt lag i visst äm ne skall börja eller u p phöra a tt gälla även om lagen begränsar någon av fri- och rättigheterna, återfinnes i 10 § departem entsförslaget. Jag delar i sak beredningens u p pfattning, a tt regeringen inte skall k unna m eddela föreskrifter om svårare påföljd för b ro tt än b ö te r eller om förverkande eller annan särskild rättsverkan av b ro tt, och föreslår endast vissa tekniskt betingade avvikelser från dess förslag i d e tta hänseende. E ftersom i departem entsförslaget alla straffbestäm m elser om fattas av 3 § (2 § i beredningens förslag) finns det inte något utry m m e för sådana bestäm m elser inom den s. k. restkom petensen. Den av beredningen

föreslagna bestäm m elsen kan således endast avse sådan norm givning som regeringen vidtar med stöd av delegation. Det är d ärfö r enligt min mening n aturligt a tt bestäm m elsen arbetas in i den paragraf som innehåller de grundläggande bestäm m elserna om delegation på det offentligrättsliga om rådet. Bestäm m elsen, som återfinns i tredje styckets andra punkt, har vidare fö rk o rtats i förhållande till beredningens förslag. Någon änd­ ring i sak är em ellertid inte åsyftad. Bestämmelsen hindrar regeringen från a tt föreskriva andra brottsp åfö ljd er än b ö te r och fö rb ju d er den vidare a tt besluta föreskrifter om annan rättsverkan av b ro tt. Jag vill i d e tta sam m anhang påpeka a tt regeringen redan på grund av fö resk riften i 2 kap. 4 § första sty ck et 7 jäm fö rd med bestäm m elsen i förevarande styckes första p u n k t är hindrad a tt m eddela föreskrifter om frihetsinskränkande åtgärder såvitt gäller svensk m edborgare. Det är inte ovanligt a tt till allm änheten riktade handlingsregler i e tt visst äm ne finns intagna i en fö rfattn in g som h ar beslutats av regeringen, m edan därem ot bestäm m elser om straff för överträdelser av dessa regler finns i sam fällt beslutad lag. Som exem pel på sådana s. k. b lankettstraffstadganden kan näm nas 37 § naturvårdslagen (1 9 6 4 :8 2 2 ) jä m fö rd med 5 och 14 §§ sam m a lag, 31 § allm änna förfogandelagen (19 5 4 :2 7 9 ) och 11 § lagen (1 9 7 1 :1 7 6 ) om vissa internationella sanktioner. Skulle straff­ stadgandet föreskriva annan rättsverkan än b ö te r to rd e det, om grund­ lagen saknade e tt uttry ck lig t stöd för tekniken med b lankettstraffstadganden, kunna hävdas a tt denna teknik innebar e tt o tillåtet kring­ gående av i första hand bestäm m elsen i tredje styckets andra punkt. E ftersom m etoden med blankettstraffstadganden kan vara praktisk, före­ slår jag att det i tredje stycket tas in en föreskrift som in n eb är a tt riks­ dagen i en lag med e tt bem yndigande av det slag som avses i förevarande paragraf kan föreskriva även annan rättsverkan än b ö te r för överträdelse av föreskrift som regeringen m eddelar med stöd av bem yndigandet. Det blir härigenom exempelvis m öjligt a tt i lag föreskriva frih e tsstra ff som påföljd för b ro tt m ot en av regeringen föreskriven ty stn ad sp lik t. Själv­ fallet bö r man em ellertid sträva efter att i största möjliga u tsträckning i lag beskriva de gärningar som kan följas av frihetsstraff.

8 §

I denna paragraf, som m otsvarar 5 § andra sty ck et i beredningens förslag, öppnas en m öjlighet för regeringen att efte r riksdagens bem yndi­ gande besluta om m oratorium .

Grundlagberedningen Beredningen erinrar om a tt m oratorium enligt gällande m oratorielag (1 9 4 0 :3 0 0 ) kan beslutas av regeringen även i kriser som har annan orsak än krig, krigsfara eller andra av krig föranledda förhållanden och att detsam m a är förhållandet enligt d et nyligen fram lagda förslaget till ny m oratorielag (SOU 1971:56). Beredningen har u tfo rm at sitt grundlagsstadgande om bem yndigande a tt besluta föreskrifter om m oratorium på

sådant sä tt, a tt d e t medger undantag frän de krav pä lagtorm sorn uppställs i 1 och 2 §§ i beredningens förslag (civilrättslig och offentlig­ rättslig normgivning).

D epartem en tschefen Det har u nder rem issbehandlingen påpekats a tt regeringens m öjligheter a tt besluta om m oratorium även bör o m fatta kom m unalskatt. Jag delar denna u p pfattning. I departem entsförslaget har därfö r gjorts e tt tillägg av denna innebörd till den av beredningen föreslagna bestäm m elsen. D enna har, i överensstäm m else med 7 §, u tfo rm ats som en föreskrift om regeringens behörighet a tt besluta e fte r delegation av riksdagen.

9 § I paragrafen öppnas m öjlighet för riksdagen a tt till regeringen delegera beslu tan d erätt i fråga om tullar och a tt till regeringen och till k om m un överlåta a tt bestäm m a om avgifter. Paragrafen m otsvaras i beredningens förslag närm ast av bestäm m elserna i 8 kap. 1 § andra sty ck et sam t 2 §. 1 den allm änna motiveringen (5 .1 1 ) har jag föreslagit att riksdagen utan a tt vara bunden av särskilda inskränkningar i RF skall k unna delegera beslu tan d erätt angående tullar till regeringen. Med tullar b ör jäm ställas andra sk atter på in- eller utförsel av varor. Bestäm m elser härom har tagits upp i paragrafens första stycke. Jag vill erinra om a tt riksdagen enligt 12 § i departem entsförslaget kan bestäm m a a tt föreskrifter om tull, beslutade av regeringen med stöd av bem yndigande, skall u nder­ ställas riksdagens prövning. Också när det gäller rätten a tt besluta om avgifter till staten hänvisar jag i första hand till fram ställningen i den allm änna m otiveringen (5.11). Som jag förordade där, bö r sådana föreskrifter om avgifter, som innebär åligganden för enskilda eller ingrepp i deras ekonom iska förhållanden, i princip höra till lagom rådet enligt vad som sägs i 3 §. Avgifter som inte har denna k arak tär b ö r d ärem ot falla direkt under regeringens kom petens (jfr 13 § första sty ck et 2 i departem entsförslaget). Också beträffande förstnäm nda avgiftskategori bö r em ellertid regeringen kunna få besluts­ befogenhet, näm ligen med stöd av delegation. En föreskrift härom har upptagits i andra sty ck et av förevarande paragraf. Av 3 § i departem entsförslaget följer a tt riksdagen, om den själv skulle besluta föreskrifter om avgifter, måste använda lagform en. Riksdagens bem yndigande för regeringen att fastställa avgifter behöver därem ot inte ges i lag. Riksdagen är oförhindrad a tt föreskriva villkor och grunder för fullm aktens u tn y ttjan d e . Regeringen bö r ha m öjlighet a tt överlåta sin kom petens a tt bestäm m a om avgifter till förvaltningsm yndighet. Bestäm ­ m elserna i 11 § i departem entsförslaget om subdelegation är så avfattade a tt de gäller också föreskrifter om avgifter. Av dessa bestäm m elser fram går a tt subdelegation av regeringen fö ru tsä tte r medgivande från riksdagen. Beredningens förslag a tt riksdagen skulle få rätt a tt direkt till förvaltningsm yndighet överlåta b eslutanderätt angående avgifter kan jag

d ärem ot inte biträda. Jag hänvisar här till mina u nder 11 § redovisade sy n p u n k te r i fråga om subdelegation i allm änhet. Som jag näm nde u n d er 5 § kan riksdagen i lag tillägga kom m un befogenhet att besluta om offentligrättsliga avgifter. U tan särskild be­ stäm m else härom i RF skulle denna kom petens dock inte k unna om fatta föreskrifter om avgifter som är a tt hänföra till 3 §. Gällande rä tt uppvisar em ellertid exem pel på a tt kom m unerna i lag har bem yndigats att fastställa avgifter av n äm nt slag. Denna m öjlighet bör alltjäm t föreligga. A ndra stycket av förevarande paragraf h ar d ärfö r avfattats så a tt riksdagen kan bem yndiga — fö ru to m regeringen - också kom m un att u tan hinder av 3 § m eddela föreskrifter om avgift. Jag vill tillägga att sådan befogenhet kan tilläggas kom m un också e fte r subdelegation av regeringen. Enligt vad jag föreslår i 11 § kan näm ligen riksdagen i bem yndigande för regeringen a tt m eddela fö resk rifter i visst äm ne medge a tt regeringen överlåter till kom m un a tt m eddela bestäm m elser i äm net.

10 § G enom förevarande paragraf, som närm ast m otsvarar d et andra ledet i 5 § tredje stycket i beredningens förslag, ges underlag främ st för vissa bestäm m elser i de s. k. fullm aktslagarna.

Departe men t s c h e f en Sådana fullm aktslagar som allm änna förfogandelagen (1 954:279), allm änna ransoneringslagen (1 9 5 4 :2 8 0 ) och lagen (1 9 7 1 :1 7 6 ) om vissa internationella sanktioner inleds med en bestäm m else som bem yndigar regeringen a tt u nder vissa föru tsättn in g ar förordna a tt andra bestäm m el­ ser i lagen skall tilläm pas. Bland dessa bestäm m elser m ärks dels bem yndiganden för regeringen a tt besluta m ateriella föreskrifter av visst slag, dels bestäm m elser om straff och ofta också om förverkandeförklaring som rättsverkan av överträdelser av bestäm m elser i lagen eller av före­ sk rifter som regeringen har u tfärd at med stöd av denna. Fängelse ingår regelmässigt i straffskalorna. H ur denna k o n stru k tio n fungerar i p rakti­ ken kan illustreras med hjälp av e tt exem pel som gäller lagen om vissa internationella sanktioner. Denna lag u tn y ttja d e s i om edelbart sam band med a tt den trädde i k raft för beslut om san k tio n er m ot Rhodesia. I en särskild kungörelse (1 9 7 1 :1 7 7 ) om tilläm pning av näm nda lag förordnade Kungl. Maj:t a tt vissa paragrafer i lagen skulle äga tilläm pning. Med stöd av de bem yndiganden som finns i dessa paragrafer beslutade Kungl. Maj:t d ärefter en särskild kungörelse (1 9 71:178) om vissa sanktioner m ot Rhodesia. I den mån bestäm m elserna i 13 kap. 6 § i departem entsförslaget inte är tillämpliga, finns som jag tidigare har n äm nt stöd för de i fullm aktslagam a intagna bem yndigandena för regeringen a tt m eddela materiella föreskrifter i 7 § första stycket. K onstruktionen med blankettstraffstadganden med fängelse i skalan grundlagsförankras genom samma paragraf tredje sty ck et tredje pu n k ten . I förevarande paragraf ges stöd för bem yndiganden för regeringen a tt förordna a tt föreskrifter i en i kraft

varande lag skall börja eller upphöra a tt tilläm pas. Paragrafens tilläm p­ ningsom råde begränsas em ellertid för de nu åsyftade lagarnas del av a tt d et endast får vara fråga om lagbestäm m elser i de äm nen som anges i 7 § första stycket. Som beredningen har funnit finns det inte någon anled­ ning a tt begränsa regeringens behörighet i nu behandlat hänseende till att o m fatta endast lagbestäm m elser som inte inskränker de i 2 kap. 4 § angivna fri- och rättigheterna. Det är tvärtom av p raktiska skäl påkallat att man inte begränsar regeringens behörighet på d etta sätt. Jag erinrar om att det regelmässigt är fråga om a tt sätta i tilläm pning bl. a. föreskrifter om frihetsstraff. Också på tullo m råd et föreligger e tt behov av bem yndiganden som går u t på a tt regeringen kan fö rordna a tt en i k raft varande lag skall börja tilläm pas eller u p phöra a tt tilläm pas. E tt m otsvarande behov kan tänkas uppkom m a såvitt gäller avgifter till staten. Förevarande paragraf har därför gjorts tilläm plig också på lagbestäm m elser i äm nen som anges i 9 §.

11 § I denna paragraf, som närm ast m otsvarar 5 § fjärde stycket andra punk ten i beredningens förslag, öppnas en möjlighet till subdelegation av norm givningskom petens inom det prim ära lagom rådet till m yndigheter och kom m uner. G enom paragrafen ges bl. a. stöd för den s. k. kom m u­ nala förordningsm akten i den mån denna avser äm nen som faller u nder 3 §■

Grundlagberedningen Beredningen föreslår — såsom kom m er a tt behandlas u n d er 13 § — a tt regeringen inom sitt eget prim ärom råde skall kunna överlåta åt under­ ordnad m yndighet a tt m eddela närm are bestäm m elser i e tt äm ne. Beredningen föreslår vidare a tt riksdagen, när den m eddelar beslut om bem yndigande enligt 5 § i beredningens förslag, i varje särskilt fall skall k unna ta ställning till i vad mån en liknande m öjlighet till vidare delegering behövs. Enligt beredningen bö r riksdagen dessutom ha möjlig­ het a tt direkt i bem yndigandelagen ge en rä tt a tt u tfärda föreskrifter åt en viss statlig förvaltningsm yndighet. G enom särskilda hänvisningar i 8 kap. 14 § och 12 kap. 4 § i beredningens förslag öppnas samma m öjligheter i anslutning till de där avsedda bem yndigandena.

D epartem entschefen Beredningens förslag att riksdagen skall kunna medge a tt regeringen delegerar viss norm givningskom petens vidare till förvaltningsm yndighet har inte u tsa tts för någon egentlig kritik u nder remissbehandlingen. D ärem ot har några rem issinstanser reagerat m ot förslaget a tt riksdagen skall kunna vända sig direk t till en förvaltningsm yndighet. Det har härvid bl. a. gjorts gällande att en sådan möjlighet för riksdagen skulle m otverka en klar och konsekvent funktionsfördelning.

Det är för närvarande in te ovanligt a tt regeringen i en författn in g överläm nar åt en viss m yndighet a tt besluta fö resk rifter i e tt visst hänseende. Jag delar beredningens u p p fattn in g a tt regeringen b ö r ha m öjlighet härtill inom hela sitt kom petensom råde. 1 den mån regeringens norm givningsbefogenhet är grundad på delegation, b ö r regeringen em el­ lertid inte k u n n a delegera vidare u tan riksdagens uttryckliga medgivande. E tt sådant medgivande kan vara generellt u tfo rm a t eller avse t. ex. subdelegation i vissa särskilda hänseenden till en viss angiven m yndighet. Det to rd e därem ot inte föreligga något egentligt behov av a tt tillåta riks­ dagen a tt, när den till regeringen delegerar rä tte n a tt m eddela föreskrifter i e tt visst äm ne, sam tidigt beordra en angiven u nder regeringen lydande förvaltningsm yndighet a tt utfärd a närm are fö resk rifter i äm net. Den mest rationella funktionsfördelningen m åste vara a tt i sådana situationer förvaltningsm yndigheterna får sina uppdrag av regeringen. Det bö r em ellertid vara möjligt för riksdagen, a tt sam tidigt som den delegerar norm givningskom petens till regeringen i e tt äm ne, uppdraga d irekt åt förvaltningsm yndighet u nder riksdagen a tt besluta närm are föreskrifter i äm net. I likviditets- och kassakvotslagen (1 9 6 2 :2 5 6 ), i placeringskvotslagen (1 9 6 2 :2 5 7 ) sam t i valutalagen (1 9 3 9 :3 5 0 ), vilka lagar i första hand innehåller bem yndiganden för Kungl. Maj:t a tt m eddela vissa föreskrifter, läggs sålunda uppgiften a tt utfärd a närm are bestäm m elser i anledning av regeringens fö rordnanden d irekt på riksbanken. Jag har med anledning av det nu anförda tagit med en m otsvarighet till den av beredningen före­ slagna bestäm m elsen, a tt riksdagen i en lag med bem yndigande för rege­ ringen skall k unna direkt ge viss statlig förvaltningsm yndighet rä tt att u t­ färda föreskrifter, endast såvitt gäller förvaltningsm yndighet under riks­ dagen. En fråga som aktualiseras i d etta sam m anhang gäller den s. k. k o m m u ­ nala förordningsm akten. G enom vissa av regeringen beslutade författning­ ar tillerkänns kom m unernas fullm äktige rä tt a tt besluta för allm änheten bindande föreskrifter, vilka i regel är straffsanktionerade i den författning som innehåller bem yndigandet. De viktigaste slagen av sådana föreskrifter är lokala ordningsstadgor, ham nordningar, brandordningar och hälsovårdsordningar. Det bö r dock tilläggas a tt fullm äktiges beslut i flertalet fall måste fastställas av länsstyrelsen fö r a tt bli giltiga. F öreskrifterna kan i dessa fall också beslutas av länsstyrelsen m ot fullm äktiges vilja. De m åste då fastställas av Kungl. Maj:t. F öreskrifterna i de fö rfattn in g ar som jag h ar näm n t nu ligger på grund av 3 § i huvudsak inom det prim ära lagom rådet. D etta innebär att sådana av regeringen beslutade författningar, som innehåller bem yndiganden för kom m unernas fullm äktige, i fram tiden m åste grunda sig på delegation enligt 7 §. Det blir då naturligt a tt se bem yndigandena fö r kom m unernas fullm äktige som fall av subdelegation av riksdagens norm givningskom pe­ tens. Jag föreslår d ärför a tt i förevarande paragraf tas in bestäm m elser av innehåll a tt subdelegation skall kunna ske även till kom m un. A tt bestäm m elserna får betydelse också för kom m uns m öjligheter att besluta föreskrifter om avgifter har jag berört u n d er 9 §.

Den norm givningskom petens som enligt den föreslagna paragrafen skall kunna delegeras vidare till förvaltningsm yndighet eller kom m un är visserligen form ellt inte begränsad till närm are bestäm m elser i äm net utan avser bestäm m elser över huvud taget i d etta. Det måste em ellertid fö ru t­ sättas a tt subdelegationen i allm änhet kom m er a tt o m fatta endast en del av den norm givningskom petens som regeringen erhållit genom bem yndi­ gandet. En sådan ordning överensstäm m er också bäst med den föreslagna bestäm m elsens ordalydelse. Såvitt gäller föreskrifter om vissa avgifter, där norm givningskom petensen delegerats till regeringen med stöd av 9 § andra stycket, kan det dock vara ändam ålsenligt a tt rätten a tt besluta om avgifterna i sin helhet av regeringen överläm nas till förvaltningsm yndighet eller kom m un. Lagtexten är in te avsedd a tt lägga h inder i vägen härför. Straffbestäm m elser bör enligt min up p fattn in g inte bli förem ål för subdelegation. E ftersom rä tte n till subdelegation bygger på medgivande av riksdagen, kan riksdagen u tsträck a eller begränsa subdelegationsm öjligh eten på det sätt som riksdagen finner lämpligt. 1 m otsats till vad som är fallet i beredningens förslag är bestäm m elser­ na i förevarande paragraf direkt tillämpliga i fråga om alla RFrs fall av delegation av sådan norm givningskom petens som prim ärt tillkom m er riksdagen. De särskilda föreskrifter rörande subdelegation som återfinnes på andra ställen i beredningens förslag blir därm ed överflödiga.

12 § Förevarande paragraf, som närm ast m otsvarar 5 § fjärde sty ck et första p u n k te n i beredningens förslag, innehåller bestäm m elser om underställ­ ning av föreskrifter som regeringen har beslutat med stöd av delegation.

Grundlagberedningen Beredningen anser a tt det i de fall då riksdagen har givit regeringen fullm akt a tt besluta förordningar kan finnas e tt behov av a tt underkasta regeringens beslut en efterhandsgranskning i riksdagen. Beredningen föreslår a tt riksdagen skall vara generellt behörig a tt förbinda e tt beslut om bem yndigande enligt 5 § i beredningens förslag med föreskrift att regeringen skall vara skyldig a tt underställa riksdagen utfärd ad e förord­ ningar inom viss tid. Beredningen anser a tt riksdagen bör kunna föreskri­ va en viss längsta giltighetstid i avvaktan på riksdagens prövning och har fö rt in en erinran härom i den föreslagna bestäm m elsen. G enom särskilda hänvisningar i 8 kap. 14 § och 12 kap. 4 § i beredningens förslag öppnas sam m a möjlighet för riksdagen vad gäller de där avsedda bem yndigandena.

D epartem entschefen Jag delar beredningens uppfattn in g a tt det bö r vara möjligt för riksdagen a tt föreskriva skyldighet fö r regeringen a tt för prövning underställa riksdagen föreskrifter som regeringen har beslutat med stöd av delegation. Riksdagen skall självfallet härvid vara oförhindrad att bestäm m a a tt de av regeringen beslutade föreskrifterna skall ha begränsad giltighetstid i avvaktan på prövningen. Liksom i fråga om 11 § har jag u tfo rm at förevarande paragraf på sådant sätt a tt den blir tilläm plig i fråga om samtliga fall av delegation av riksdagens prim ära norm givningskom petens enligt RF.

13 § Förevarande paragraf innehåller bestäm m elser om regeringens direkt på RF grundade norm givningskom petens. Den m otsvaras i beredningens förslag av 6 §. I h ithörande frågor kan i första hand hänvisas till fram ställningen i det allm änna avsnittet om norm givningsm akten (5.10). I andra sty ck et i departem entsförslaget har i förhållande till beredning­ ens förslag gjorts e tt tillägg i förtydligande syfte beträffande normgivningen i fråga om den kom m unala beskattningen. Någon ändring i sak är inte åsyftad. Tillägget har tillkom m it fö r a tt det skall bli helt klart att föreskrifter om skattesatsen vid den kom m unala beskattningen inte hör till regeringens restkom petens enligt första stycket 2. 1 den mån de i 5 § avsedda lagbestäm m elserna i d etta äm ne inte kom pletteras med verkställighetsföreskrifter enligt första sty ck et 1, skall de kunna fyllas u t en­ dast av kom m unala organ. Tredje sty ck et ger regeringen rä tt a tt inom sitt prim ärom råde delegera norm givningskom petens till underordnad m yndighet. Som jag an fö rt i sam band m ed behandlingen av 11 § bör regeringen ha delegationsmöjligheter inom hela sitt kom petensom råde. Den norm givningskom petens som kan delegeras till underordnad m yndighet är inte heller här form ellt begränsad till närm are bestäm m elser i äm net u tan avser bestäm m elser över huvud taget i d etta. Också när d e t gäller delegation enligt denna paragraf m åste man i allm änhet räkna med a tt regeringen till den underordnade m yndigheten överlåter inte hela u tan bara en del av sin norm givningskom petens. B eträffande föreskrifter om avgifter som faller inom ram en för regeringens restkom petens kan det dock vara ändam ålsenligt a tt rätten a tt besluta om avgifterna i sin helhet läggs i händerna på underordnad m yndighet. Avsikten är a tt d etta skall vara tillåtet.

14 §

1 denna paragraf, som närm ast svarar m ot 7 § i beredningens förslag, fastslås grundsatsen om riksdagens handlingsfrihet inom hela normgivningsom rådet.

21 Riksdagen 1973. 1 sami. N r 90 * *

B eträffande paragrafen kan i första hand hänvisas till fram ställningen i det allm änna avsnittet om norm givningsm akten (5.10). Jag vill u töver vad som sägs där tillägga följande. Som jag redan har n äm nt kan riksdagen med stö d av 89 § i nuvarande R F göra fram ställningar till Kungl. Maj:t i frågor som hör till den s. k. ekonom iska och adm inistrativa lagstiftningen. Jag har också n äm nt att den ordningen har utb ild at sig i praxis att Kungl. Maj:t i vissa fall in h äm tar riksdagens y ttra n d e över förslag till fö rfattningar som form ellt beslutas av Kungl. Maj.t ensam. Beredningen har i 7 § i sitt förslag tagit in bestän melser om båda de näm nda typerna av riksdagsbeslut. Dessa bestäm m elser saknar m otsvarighet i det nu fram lagda förslaget. Riksda­ gen skall självfallet även i fortsättningen vara o förhindrad a tt fatta sådana beslut som jag har näm nt nu. E ftersom dessa beslut endast har politisk betydelse men därem ot saknar rättslig verkan, kan jag em ellertid inte finna a tt det finns tillräcklig anledning a tt näm na dem i grundlagen.

15 § Paragrafen innehåller regler om form erna för stiftande av grundlag. Den motsvaras i beredningens förslag av 9 §.

Grundlagberedningen m. m. Beredningen förklarar att de gällande föreskrifterna om stiftande av grundlag enligt dess m ening i sto rt sett är lämpliga och lägger fram ett förslag som nära ansluter sig till gällande rä tt, enligt vilken rikets grundlagar inte kan ändras eller upphävas annat än genom konungens och två riksdagars beslut (81 § i nuvarande RF). Beredningens förslag innebär a tt grundlag skall stiftas genom två likalydande riksdagsbeslut. Före det andra beslutet skall enligt förslaget val i hela riket till riksdagen hållas, och d etta beslut skall fattas sedan den nyvalda riksdagen har sam lats. Det förekom m er för närvarande a tt riksdagen som vilande antar alternativa förslag till ändring av e tt grundlagsstadgande eller under en valperiod fattar e tt vilande beslut, som strider m ot e tt tidigare under sam m a valperiod antaget vilande beslut. F örfattningsutredningen föreslog a tt denna praxis in te längre skulle få tilläm pas. E tt m otiv fö r denna stån d p u n k t var a tt väljarna borde få veta vilket förslag de skulle ta ställning till i riksdagsvalet mellan de två besluten i en grundlagsfråga. Beredningen förklarar a tt den ansluter sig till författningsutredningens stå n d p u n k t. Beredningen förordar att i paragrafen om stiftande av grundlag tas in en föreskrift enligt vilken riksdagen inte skall kunna antaga e tt förslag om stiftande av grundlag såsom vilande, om förslaget är oförenligt med annat vilande grundlagsförslag. Tillvägagångssättet sägs med denna avfattning bli a tt riksdagen senast i sam band med det senare beslutet upphäver det tidigare beslutet. Föreskriften innebär enligt beredningen a tt det blir en uppgift fö r talm annen a tt vid ställandet av

beslutsproposition pröva de två förslagens förenlighet. Stannar talm annen och kam m aren i skilda m eningar härom skall KU enligt allm änna regler skilja mellan dem (2 kap. 9 § förslaget till RO).

D epartem entschefen I sak har jag in te t a tt erinra m o t beredningens förslag rörande ordningen fö r stiftande av grundlag. Vissa redaktionella jäm kningar bör dock göras i den av beredningen föreslagna lagtexten. Jag delar beredningens u ppfattning a tt det in te är tillfredsställande från principiell sy n p u n k t a tt två sinsem ellan oförenliga grundlagsförslag skall kunna vara vilande sam tidigt. Jag ansluter mig därför till beredning­ ens förslag i denna fråga. Jag har em ellertid gjort en viss redaktionell ändring i beredningens förslag. Denna har föranletts av ett påpekande u nder rem issbehandlingen a tt man av den föreslagna regeln närm ast får in try c k et a tt det är om öjligt a tt, sedan e tt grundlagsförslag har antagits som vilande, anta e tt n y tt därem ot stridande förslag, fastän avsikten är a tt d etta skall vara möjligt under fö ru tsättn in g a tt det först antagna förslaget upphävs. Jag vill med anledning av e tt annat påpekande under rem issbehandlingen fram hålla a tt med u ttry c k e t a tt e tt förslag är ofören­ ligt m ed an n at vilande grundlagsförslag självfallet avses a tt förslagen sakligt se tt är oförenliga.

16 § Paragrafen innehåller regler om form erna för stiftan d e av riksdagsord­ ningen. Den m otsvaras i beredningens förslag av 10 §.

Grundlagberedningen Som fö ru t näm nts föreslår beredningen a tt RO inte längre skall vara grundlag. D etta skall ses m ot bakgrund av a tt RO enligt förslaget skall innehålla regler endast om riksdagens arbetsform er och inre organisation. Tilläggsbestäm melserna i RO m otsvarar närm ast den nuvarande riksdagsstadgan. H uvudbestäm m elserna i RO skall kunna stiftas endast i den ordning som gäller för grundlag eller också genom e tt riksdagsbeslut med kvalificerad m ajoritet. Beredningen föreslår a tt det för om edelbart beslut skall krävas att tre fjärdedelar av de röstande och m er än hälften av riksdagens ledam öter förenar sig om beslutet. Tilläggsbestäm melserna skall, i analogi med vad som gäller i fråga om den nuvarande riksdagsstadgan, stiftas i sam m a ordning som vanlig lag.

D epartem entschefen Som jag redan tidigare u tta la t ansluter jag mig till beredningens förslag a tt riksdagsordningen inte längre skall ha k araktär av grundlag. Jag

biträder också beredningens förslag rörande vilka regler som skall gälla fö r antagande av riksdagsordningen. Med anledning av föreskriften a tt tilläggsbestäm m elserna skall beslutas i sam m a ordning som lag i allm änhet vill jag påpeka a tt det nu fram lagda förslaget saknar m otsvarighet till 11 § i beredningens förslag. Enligt näm nda paragraf skulle som huvudregel gälla a tt annan lag än grundlag eller riksdagsordningen stiftas genom endast e tt beslut. D etta är enligt min m ening självklart och behöver inte särskilt sägas ut i RF. De allm änna reglerna om hur riksdagen fa tta r sina beslut återfinns i 4 kap. 5 § RF.

17 § 1 denna paragraf fastslås den form ella lagkraftens princip. Paragrafen överensstäm m er i sak helt med 12 § i beredningens förslag. De ändringar som har gjorts är uteslutande av redaktionell karaktär. I fråga om den närm are innebörden av bestäm m elsen i paragrafen hänvisar jag till vad jag har u tta la t i det allmänna avsnittet om normgivningsm akten (5.10). Någon m otsvarande bestäm melse rörande regering­ ens förordningar finns inte i RF. A tt dessa kan ändras eller upphävas genom lag följer av 14 §.

18 § Denna paragraf innehåller de grundläggande bestäm m elserna om lag­ rådet. Den m otsvarar 14 § i beredningens förslag och skiljer sig därifrån endast i red aktionellt hänseende.

Gällande rätt De grundläggande bestäm m elserna om lagrådet finns nu i 21 § RF. Enligt d e tta lagrum har lagrådet a tt avge utlåtande över de förslag till stiftan d e, upphävande, ändring eller förklaring av lagar eller författningar, vilka för sådant ändam ål överlämnas av konungen. Före den grundlagsändring som beslutades av 1970 och 1971 års riksdagar var lagrådsgranskning obligatorisk i fråga om lagstiftningen enligt 87 § RF och den lagstiftning som enligt särskilda bestäm m elser skall ske i den i 87 § R F föreskrivna ordningen. N um era ankom m er det, som fram går av det nyss sagda, på Kungl. Majit a tt bestäm m a vilka lagförslag lagrådet skall y ttra sig över. Som ledam öter av lagrådet skall enligt 21 § andra stycket i RF tjänstgöra tre justitieråd och en av regeringsrättens lagfarna ledam öter. Kungl. Maj:t har m öjlighet a tt ersätta e tt av ju stitieråden med annan ” lagfaren, skicklig och oväldig person” . Kungl. Majit kan vidare förordna ytterligare en ” för insikt, erfarenhet och redlighet känd person” att deltaga i behandlingen av visst ärende. Sistnäm nda m öjlighet har u tn y tt­ jats endast vid något enstaka tillfälle.

Grundlagberedningen Beredningen påpekar inledningsvis a tt den tidigare har tillsty rk t up p ­ hävandet av reglerna om obligatorisk lagrådsgranskning som e tt proviso­ rium . Den an fö r härefter a tt den inte har funnit det praktiskt m öjligt att på n y tt föreslå en obligatorisk granskning sam t föreslår a tt den ordning som beslöts 1970 och 1971 skall bestå. Beredningen fram håller som skäl till sin inställning bl. a. a tt åtskilliga viktiga grupper av lagar — exempelvis grundlagar, sk attefö rfattn in g ar och kom m unallagar — föll u ta n fö r den obligatoriska granskningen, m edan å andra sidan även okom plicerade förslag och sådana förslag där lagrådets y ttra n d e annars inte var sakligt behövligt ham nade inom det obligatoriska granskningsom rådet. Bered­ ningen an fö r vidare a tt lagrådet om möjligt in te bö r arbeta på m er än två avdelningar. Den fram håller också a tt det knappast är m öjligt a tt finna ändam ålsenliga regler för a tt avgränsa de förslag där en lagrådsgranskning är påkallad. Beredningen anför avslutningsvis a tt, eftersom det är ange­ läget a tt lagrådet får y ttra sig i ju st de fall där dess y ttra n d e är mest behövligt, det knappast finns någon annan m öjlighet än a tt frågan om remiss till lagrådet får prövas i varje särskilt lagärende. U nder hänvisning till de underhandsrem isser från u tsk o tt till lagrådet som förekom m er i praxis och till a tt riksdagen enligt förslaget form ellt blir ensam lagstiftare föreslår beredningen a tt grundlagen skall göra det möjligt för e tt u tsk o tt a tt genom form ligt beslut begära y ttran d e av lagrådet. I beredningens förslag till riksdagsordning (4 kap. 10 § )g ö rs en skillnad m ellan lagrådet och annan statlig m yndighet n är det gäller u tsk o tts r ä tt a tt inhäm ta y ttra n d e. Medan y ttra n d en från andra statliga m yndigheter än lagrådet skall kunna inhäm tas redan när en tredjedel av ledam öterna i e tt u tsk o tt begär det, skall m otsvarande rä tt såvitt gäller lagrådet endast tillkom m a u tsk o ttsm a jo riteten . R ätten för en m inoritet a tt låta u tsk o tte t inhäm ta y ttra n d e begränsas enligt beredningens förslag av a tt m ajoriteten kan m o tsätta sig m inoritetens önskan, om den skulle finna a tt med det önskade y ttra n d e t förenat dröjsmål med ärendets behandling skulle leda till avsevärt men. Den föreslagna skillnaden m ellan lagrådet och andra m yndigheter motiveras av beredningen med att lagrådets kom petens inte är begränsad till e tt visst äm nesom råde utan sträcker sig över hela lagstiftningsfältet. Av denna anledning skulle enligt beredningen en befogenhet för en m inoritet a tt påkalla lagrådets bistånd — tro ts de m odifikationer med vilka denna befogenhet skulle vara försedd - kunna leda till en oacceptabel ansvällning av lagrådets verksam het eller till stockningar i lagstiftningsarbetet. Herrar Hernelius och L undström har reserverat sig till förm ån för obligatorisk remiss till lagrådet. Enligt reservanterna är det lämpligt att bestäm m a om rådet för den obligatoriska granskningen genom hänvisning till 7 kap. 1 och 2 §§ i beredningens förslag till RF. Vad som m eddelas genom förordning efter delegation enligt 7 kap. 5 § i beredningens förslag bö r dock falla utanför. U tanför det obligatoriska granskningsom rådet bör

enligt reservanterna också skattelagarna falla. D etta kan godtagas särskilt på grund av a tt utsk o tten genom beredningens förslag får behörighet att inhäm ta lagrådets yttran d e. Som skäl fö r a tt återinföra den obligatoriska lagrådsgranskningen anför reservanterna a tt granskningen i lagrådet utgör en garanti fö r rättssäkerhetsintresset och fö r enhetlighet, konsekvens och klarhet i rättssystem et. Beredningen föreslår a tt regeringsform en i fråga om lagrådets sam m an­ sättning endast skall föreskriva a tt det i lagrådet skall ingå dom are i högsta dom stolen och regeringsrätten sam t a tt närm are bestäm m elser i äm net skall m eddelas i lag.

D epartem entschefen U nder rem issbehandlingen har en del röster höjts till förm ån för reservanternas förslag om återinförande av den obligatoriska lagråds­ granskningen. Man har härvid i allm änhet anslutit sig till reservanternas u ttalande a tt granskningen i lagrådet utgör en garanti för rättssäkerhets­ intresset och för enhetlighet, konsekvens och klarhet i rättssystem et. Som jag förklarade i sam band med övergången till nuvarande ordning med fakultativ granskning (prop. 1970:24 s. 37) är det enligt min mening inte förenligt med en fullt konsekvent parlam entarism a tt tillförsäkra ett organ som saknar parlam entarisk förankring en ovillkorlig rä tt a tt y ttra sig i vissa lagstiftningsärenden. Även om lagrådets verksam het otvivel­ aktigt ofta är värdefull som e tt led i arb e tet på a tt få fram fullgoda lagstiftningsprodukter, bör det ankom m a på regeringen a tt ensam avgöra h u r dess förslag lämpligen bör förberedas och utform as. Som ytterligare e tt skäl a tt hålla fast vid nuvarande ordning kan åberopas de olägenheter av arbetsteknisk n a tu r som följer med en obligatorisk lagrådsgranskning. Jag hänvisar även i d etta hänseende till vad jag u tta la d e i sam band med övergången till fakultativ granskning (anf. prop. s. 36). Jag är således inte beredd a tt föreslå en återgång till ordningen med obligatorisk lagrådsgranskning. Det kan m ot bakgrund av a tt lagrådet num era in ta r i princip sam m a ställning som andra rem issinstanser ifråga­ sättas om bestäm m elser om lagrådet överhuvudtaget har sin plats i RF. Jag har em ellertid ansett mig kunna biträda beredningens förslag att lagrådet även i fortsättningen skall näm nas i grundlag. I likhet m ed beredningen anser jag a tt lagrådet liksom h ittills huvud­ sakligen bör bestå av dom are från de två högsta instanserna men att det saknas anledning att grundlagsfästa de närm are reglerna om lagrådets sam m ansättning. Jag kom m er senare a tt lägga fram förslag till sådana regler avsedda a tt tas in i lagen (1 9 65:186) om lagrådet. Jag delar beredningens uppfattn in g a tt även riksdagsutskott bö r kunna inhäm ta y ttra n d e från lagrådet. Jag har ingen invändning m ot att en utsk o ttsm in o rite t får kräva a tt y ttra n d e inhäm tas från lagrådet på samma villkor som från andra statliga organ. U tsk o ttsm ajo riteten skall alltid ku n ­

r

na förhindra a tt y ttran d e inhäm tas, om den finner a tt därm ed förenat dröjsm ål med ärendets behandling skulle leda till avsevärt m en. Jag före­ slår a tt enligt beredningens förslag i förevarande paragraf av R F föreskrivs a tt även riksdagsutskott får inhäm ta y ttra n d e från lagrådet enligt vad som närm are anges i riksdagsordningen sam t a tt i riksdagsordningen utskottsm in o ritet tillerkänns den av mig förordade begränsade rätten a tt få till stånd en remiss till lagrådet.

19 § Denna paragraf innehåller bestäm m elser om u tfärdande av lagar sam t om kungörande av lagar och förordningar. Den motsvaras i beredningens förslag av 15 §.

Grundlagberedningen Beredningen föreslår a tt RF skall innehålla en föreskrift a tt regeringen u tan dröjsm ål skall utfärd a lag som riksdagen har stifta t. Frågan om u tfärdande av lag bö r enligt beredningen liksom nu vara e tt regeringsärende. Beredningen för inte fram någon m otsvarighet till författningsutredningens förslag a tt regeringen i stället för a tt u tfärda en av riksdagen beslutad lag skall kunna återsända lagen till riksdagen för ny behandling. Enligt beredningen skulle en sådan m öjlighet a tt hindra u tfärd an d e t vara m indre väl förenlig med det parlam entariska system et. Regeringen har, enligt beredningen, m öjligheter att anlägga sina sy n p u n k ter på lagförsla­ gen u nder behandlingen i riksdagen. Ändras förhållandena e fte r det att riksdagen har tagit ställning, kan regeringen, fram håller beredningen vidare, föreslå ändring genom proposition.

D epartem entschefen Beredningens u ppfattning a tt u tfärd an d e t av lag i princip bör ankom ­ ma på regeringen delas av mig. Jag föreslår em ellertid e tt visst begränsat undantag från denna grundsats. Med utgångspunkt i beredningens u tta ­ lande, a tt riksdagen bör välja lagform en även för föreskrifter om riksdagens interna angelägenheter, har en rem issinstans påpekat a tt en konsekvens av 15 § i beredningens förslag blir a tt även lagar med sådana föreskrifter m åste utfärdas av regeringen. Jag anser d etta förhållande vara m indre tillfredsställande och föreslår d ärför a tt RF skall göra det möjligt för riksdagen a tt själv utfärd a lagar med föreskrifter om riksdagen eller dess m yndigheter, om föreskrifterna in te skall tas in i grundlag eller i riksdagsordningen. Om riksdagen väljer a tt inte u tn y ttja denna möjlighet, får det ankom m a på regeringen a tt med stö d av huvudregeln u tfärda även sådana lagar. A tt regeringen skall u tfärd a sina egna förordningar är självklart och behöver inte näm nas i grundlag.

I likhet med beredningen anser jag a tt regeringen inte bör kunna återsända en i behörig ordning beslutad lag till riksdagen för ny behand­ ling. Jag vill em ellertid fram hålla a tt enligt min uppfattn in g den m yndig­ heterna tillkom m ande lagprövningsrätten (jfr 5.9) fö r regeringens del innebär bl. a. a tt denna bör ha rätt och skyldighet a tt vägra a tt utfärda en lag som har tillkom m it i uppenbart grundlagsstridig ordning. U tredningen om författningspublicering har påpekat a tt det råder en viss oklarhet angående den närm are innebörden av begreppet utfärdande. Det anses enligt utredningen ibland a tt i d e tta begrepp innefattas såväl prom ulgationsbeslutet som b eslutet om författningens kungörande. I andra sam m anhang åter träffar man på e tt b etraktelsesätt enligt vilket kungörandet är e tt från u tfärd an d e t skilt förfarande. U tredningen anser för sin del a tt kravet på kungörande är av så väsentlig betydelse för med­ borgarna a tt det bö r ha u ttrycklig förankring i grundlag. U tredningen pekar bl. a. på a tt en författn in g enligt härskande uppfattn in g blir bin­ dande för m edborgarna först efte r kungörandet. Jag delar utredningens uppfattning och föreslår a tt det i ett andra stycke i paragrafen tas in en föreskrift a tt lagar och förordningar skall kungöras så snart det kan ske.

9 kap. FINANSMAKTEN D etta kapitel motsvaras i beredningens förslag av 8 kap. Beredningen föreslog bestäm m elser om sk a tte r och avgifter till sta te n i de två inledande paragraferna i k apitlet om finansm akten. Som jag har angett i det föregående har dessa bestäm m elser i departem entsförslaget arbetats in i kapitlet om lagar och andra föreskrifter (8 kap.) och i förevarande kapitel ersatts av en föreskrift (1 §) som hänvisar till regleringen i 8 kap. I övrigt u p p ta r förevarande kapitel i departem entsförslaget regler i samma äm nen som i beredningens förslag. Dispositionen är em ellertid delvis en annan. Principen om riksdagens m akt över statens medel har i departem entsförslaget kom m it till u ttry c k redan i 2 §. I samma paragraf har också angivits de två vägar på vilka m edlen tas i anspråk, genom budgetreglering och genom s. k. specialdestination. H ärefter följer i e tt sam m anhang reglerna om budgetregleringen ( 3 - 5 §§). Följande paragra­ fer innehåller föreskrifter om förslag till statsbudget från regeringen (6 §) och om riksdagens princip- och organisationsbeslut (7 §). I 8 § föreslås bestäm m elser om vem som förfogar över statens medel och dess övriga tillgångar, i 9 § om riksdagens inflytande över den statliga förm ögenhetsdispositionen sam t i 10 § om dess m edverkan i fråga om statens ekonom iska förpliktelser och om organ för statlig upplåning. Kapitlets tre sista paragrafer u p p ta r bestäm m elser om riksdagens lönedelegation (11 §), om riksbanken (12 §) och om betalningsväsendet (13 §). Beredningen b erö r u nder rubriken till förevarande kapitel vissa term inologiska spörsm ål. Sålunda förklarar beredningen att begreppet stat i betydelsen budget in te längre b ör användas i RF och RO. ” R iksstat” bö r i enlighet härm ed bytas u t m ot ” statsbudget” , ” statsregle-

ring” m ot ” budgetreglering” , ” tilläggsstat” m ot ” tilläggsbudget” och ” statsregleringsår” m ot ” budgetår” . Vidare anser beredningen a tt man in te längre behöver u ttry c k en statsverket, riksgäldsverket o ch bankover­ ket i RF eller RO. U ttry ck et statsverkspropositionen b ö r enligt bered ­ ningen bytas u t m ot ” budgetp ro p o sitio n en ” . U ttry ck et k ronan kan enligt beredningen i lagtexten bytas m ot ” sta te n ” , varvid em ellertid även den förvaltningssektor som lyder u nder riksdagen inbegrips. Beredningen tillägger a tt begreppet k ronan i den mån det har en specifik innebörd alltjäm t kan användas i de sam m anhang som det behövs. Vad beredningen sålunda har u tta la t har godtagits eller läm nats utan ko m m en tar u nder rem issbehandlingen. Också jag finner den av bered­ ningen föreslagna term inologin ändam ålsenlig. Jag får i det följande anledning a tt beröra vissa ytterligare term inologiska frågor.

1 §

I enlighet med vad jag nyss näm nde u nder kapitelrubriken u p p ta r förevarande paragraf en hänvisning till 8 kap. i fråga om regleringen av skatte- och avgiftsm akten. G enom hänvisningen är avsett a tt m arkera sam bandet m ellan beskattnings- och avgiftsm akten å ena sam t befogen­ h eten a tt bestäm m a över utgiftsregleringen å den andra sidan. Dessa befogenhetskom plex hänförs också traditionellt u nder begreppet finans­ m akten. Den nya R F saknar m otsvarighet till det i 1809 års R F förekom m ande begreppet ” ordinarie in k o m ster” . Någon beteckning för eller några särskilda regler om andra statsinkom ster än skatter och avgifter återfinns inte i förslaget.

2 §

I paragrafen fastslås den grundläggande regeln om riksdagens bestäm ­ m a nderätt över statens m edel och anges de vägar på vilka riksdagen bestäm m er om statsm edlens användning. Bestämmelserna i paragrafen motsvaras i beredningens förslag av föreskrifterna i 9 § första punk ten och i 8 §.

Gällande rätt

Enligt 64 § i nuvarande RF skall rikets ordinarie statsm edel och inkom ster sam t bevillningarna vara under konungens disposition att användas till de av riksdagen prövade behoven och efte r den u p p rättad e staten. I 65 § RF föreskrivs a tt ifrågavarande medel inte får användas annorlunda än som har blivit fastställt. Det kan tillfogas a tt enligt 68 § R F de till riksgäldsverket anslagna m edlen inte får användas till andra behov än dem som riksdagen har fastställt. N um era anses a tt använd­

ningen av statens penningtillgångar över huvud taget principiellt tillhör riksdagens befogenhetsom räde. I fråga om innebörden av 64 och 65 §§ RF har olika meningar fram förts. Som tidigare har näm nts är em ellertid n u förtiden den gängse uppfattningen a tt riksdagens utgiftsbeslut har k araktär av bem yndiganden som det står regeringen fritt a tt m ottaga eller avböja. U tnyttjas bem yndigandet, måste em ellertid de av riksdagen u p p satta villkoren följas. Riksdagens sam tycke till u tgifter lämnas fram förallt genom statsregleringen som innebär att vissa på riksstatens inkom stsida upptagna in kom ster anvisas fö r de ändam ål som anges genom de på dess utgiftssida u pp fö rd a anslagen. R F anty d er (59, 62, 64 §§) a tt d etta är den norm ala form en fö r riksdagens utgiftsreglering. N um era tilläm pas också den s. k. fullständighetsprincipen, som innebär a tt statsbudgeten bö r o m fa tta all statlig verksam het och ange alla de medel som beräknas inflyta till eller utbetalas från statliga m yndigheter eller andra statliga organ. Nära sam band med denna princip har b ru tto p rin cip en , enligt vilken för vaije förvaltningsom råde samtliga u tgifter och inkom ster skall kom m a till synes i budgeten. Med avsteg från de angivna principerna förekom m er em ellertid vissa form er av utgiftsreglering som in te , i vart fall inte direkt, avspeglas på riksstaten. U ndantag från fullständighetsprincipen innebär a tt inkom ster uppbärs och tas i anspråk för särskilda ändam ål helt u ta n fö r riksstaten. Beredningen använder härför term en specialdestination vid sidan om statsbudgeten. Det kanske viktigaste exem plet på sådan specialdestina­ tion u tg ö r inkom st- och utgiftsregleringen inom stora delar av socialför­ säkringssystem et, bl. a. i fråga om den allm änna tjänstepensioneringen. Vidare kan näm nas a tt avgifter o ch u tbetalningar för prisregleringen inom jo rd b ru k e ts och fiskets om råden upptas i särskilda budgetar. E tt tredje exem pel representerar de s. k. revolverande lånefonderna, vars nyutlåning utan a tt redovisas på statsbudgeten häm tas från inflytande am orteringsmedel. G enom nettoredovisning i statsbudgeten görs undantag från b ru tto ­ principen. Beredningen talar här om specialdestination i anslutning till statsbudgeten. N ettoredovisning innebär a tt endast över- eller und ersk o tt av en verksam het förs upp på statsbudgeten. Den tilläm pas bl. a. för affärsverkens del och beträffande av m yndigheter bedriven s. k. uppdrags­ verksam het. Från nu angivna form er av specialdestination bör skiljas vad bered­ ningen beteck n ar som specialdestination inom statsbudgeten. Denna innebär a tt vissa inkom ster anslås för vissa särskilda utg ifter i en specialbudget inom statsbudgetens ram. Riksdagens principiella frihet vid bestäm m andet av statsutgifterna kan vara begränsad av olika skäl. Riksdagen kan sålunda inte undandra sig att anvisa anslag som fordras för tilläm pning av en samfällt stiftad lag. Riksdagen måste också sörja fö r sådana anslag som fordras för a tt staten

skall k unna fullgöra sina skyldigheter på grund av ingångna avtal. A tt riksdagen härutöver rent faktiskt i hög grad är b unden av sina tidigare beslut om anslag till skilda ändam ål har berörts i den allm änna m otive­ ringen (5.11).

F örfa ttn in g m t redningen U tredningen föreslog a tt bestäm m elser skulle tas u p p i RF (8 kap. 5 §) om att statens medel är u n d er regeringens disposition och a tt de inte får användas på annat sätt än riksdagen har fastställt. Enligt förslaget skulle riksdagen genom budgetreglering bestäm m a till vilka belopp statsin­ k om sterna skall beräknas och anvisa anslag till de utgiftsändam ål som riksdagen finner böra tillgodoses (8 kap. 3 §). Någon föreskrift om den utgiftsreglering som kom m er till stånd vid sidan om statsbudgeten upptogs inte i förslaget. I m otiven förklarade em ellertid utredningen att det inte var utsagt a tt statsbudgeten skulle o m fatta samtliga inkom ster och u tgifter eller a tt in kom ster och u tgifter skulle redovisas med sina b ru tto b elo p p .

Grundlagberedningen Beredningen förklarar a tt någon av riksdagen oberoende rä tt för regeringen a tt göra u tg ifte r i princip inte skall finnas. I 9 § första punkten föreslår beredningen i anslutning härtill en bestäm m else med innehåll a tt de m edel som riksdagen har anvisat inte får användas i strid med vad riksdagen har föreskrivit. Redan i den allm änna motiveringen (5.11) har angetts a tt beredningen ger den föreslagna regeln den innebörden a tt riksdagens utgiftsbeslut i princip skall verkställas. Bered­ ningen påpekar a tt anslagsbeslut som sådana aldrig kan ligga till grund för civilrättsliga anspråk m ot staten. Det är enligt beredningens m ening naturligt att i princip samtliga statsinkom ster och statsu tg ifter redovisas över statsbudgeten. Det bör dock enligt beredningen vara m öjligt att specialdestinera vid sidan av statsbudgeten i särskilda fall. Beredningen föreslår a tt stöd härför ges genom en föreskrift (8 §) i R F, enligt vilken riksdagen bestäm m er i vad mån m edel som tillkom m er staten får uppbäras och användas utan att redovisas på statsbudgeten. Beredningen förklarar a tt den föreslagna paragrafen ger stöd också för specialdestination i anslutning till statsb u d ­ geten. Frågan om specialdestination inom statsbudgeten bö r enligt beredningen inte regleras i RF. Beredningen utta la r a tt riksdagen i sam band med a tt den läm nar sitt godkännande till specialdestination vid sidan av eller i anslutning till statsbudgeten kan bestäm m a riktlinjer för användningen och redovis­ ningen av de ifrågavarande m edlen. Riksdagens godkännande kan avse viss tid eller gälla tills vidare och det kan ges som lag eller i annnan form .

Beredningen ta r upp fråga om redovisningen av de statliga aktiebola­ gens in kom ster och utg ifter och k o n sta te ra r a tt bolagens verksam het kom m er till u ttry c k på statsbudgeten endast i den mån bolagen ger utdelning på aktierna eller får anslag för täckning av förlust eller för lån från staten eller i fall då anslag ges till n yteckning av aktier el. dyl. Beredningen föreslår inte någon ändring i gällande ordning.

D epartem entschefen Det viktigaste ledet i förfogandet över statens egendom utgör avhändelser, som avser penningm edel, eller med andra ord utgifter. I den allm änna m otiveringen (5.11) har jag angivit a tt m akten över statsutgif­ terna liksom hittills b ö r ligga hos riksdagen. Enligt min mening bör en föreskrift om denna grundsats inleda de bestäm m elser i förevarande kapitel som gäller dispositionen över statens tillgångar. I enlighet härm ed bör i första sty ck et av förevarande paragraf föreskrivas att statens m edel inte får användas på annat sätt än riksdagen har bestäm t. Den föreslagna föreskriften innebär inte a tt det är riksdagen som verkställer utgifterna. Denna uppgift bör som hittills i allm änhet tillkom m a regeringen. Frågan föreslås bli närm are reglerad i 8 §. Innebörden av förevarande bestäm m else är i stället a tt varje utgiftsanordning av regeringen eller annan m yndighet m åste ha sin grund i e tt riksdagsbeslut och följa de villkor för medlens användning som riksdagen har uppställt i sitt beslut. Som jag har utvecklat i den allmänna m otiveringen är avsikten med bestäm m elsen därem ot inte att rättsligt förplikta regeringen a tt verkställa riksdagens utgiftsbeslut. I linje härm ed ligger a tt regeringen, när den ställer m edel till en m yndighets förfogande, skall kunna ge ytterligare föreskrifter för användningen, fö ru tsatt att föreskrifterna inte strider m ot innehållet i riksdagens beslut. Med statens m edel avses i första hand penningm edel men också andra likvida tillgångar sam t fordringar av k o rtfristig n a tu r (finansiella o m sä tt­ ningstillgångar). Bestäm m elsen o m fattar både inkom stm edel och kapital­ medel. Medlen kan användas inte bara genom u tgifter i mera snäv bem ärkelse utan också genom utlåning. U tlåningstransaktioner kan dock vara a tt b etra k ta som penningplaceringar och faller då inom om rådet för penningförvaltningen. Bestämmelsen i första stycket bö r k om pletteras med föreskrifter om de m etoder genom vilka riksdagen kan reglera utgifterna. Dessa föreskrif­ ter har tagits in i paragrafens andra stycke. I den allm änna m otiveringen har jag u tta la t a tt riksdagens utgiftsbeslut norm alt bö r fattas inom ram en för en budgetreglering. En budget kan betecknas som en plan fö r en viss tidsperiod över in kom ster och utgifter. G enom a tt samtliga statliga in­ kom ster och u tgifter inlem m as i en statsbudget möjliggörs en samlad överblick över och e tt sam lat ställningstagande till hela den statliga sek­ torn.

Det to rd e em ellertid inte heller för fram tiden vara m öjligt att undantagslöst hävda den tidigare näm nda fullständighetsprincipen för statsbudgetens del, än m indre b ru tto p rin cip en . Liksom beredningen anser jag a tt särskilda m edel genom specialdestination vid sidan om eller i anslutning till statsbudgeten skall kunna tas i anspråk fö r speciella ändam ål. Det m åste helt naturligt bli riksdagens sak att bestäm m a när sådan specialdestination skall förekom m a. Angående de ifrågavarande bestäm m elsernas närm are u tform ning vill jag fram hålla följande. Med budgetreglering avses först och främ st den verksam het som går u t på a tt fastställa innehållet i den årliga statsbudge­ ten. Bestämmelser härom föreslås i 3 §. U nder begreppet b ö r em ellertid i d e tta sam m anhang föras också det särskilda förfarande, som måste tillgripas om statsbudgeten inte har hunnit fastställas före budgetperio­ dens början, sam t de åtgärder som resulterar i ny inkom stberäkning eller nya eller ändrade anslag på tilläggsbudget u nder löpande budgetår. Bestäm m elser i nu näm nda hänseenden föreslås i 4 och 5 §§. I båda fallen är fråga om en verksam het som står i bestäm d relation till statsbudgeten och har denna som utgångspunkt. Den föreskrift som öppnar m öjlighet till specialdestination bör ges en utform ning som tydligare än i beredningens förslag anger den rättsliga innebörden. Jag vill fram hålla a tt riksdagen genom specialdestination inte endast u n d an tar vissa m edel från budgetregleringen utan också bestäm ­ m er vilka ändam ål som skall tillgodoses. Specialdestination m edger alltså inte undantag från bestäm m elsen i paragrafens första stycke. Anledning saknas att i grundlagstexten beröra de form er i vilka utg ifter kan bestäm m as utan a tt uppföras i statsbudgeten. I enlighet med dessa överväganden har i andra stycket föreskrivits att riksdagen genom budgetreglering bestäm m er om användningen av stats­ m edel för skilda behov, dock a tt riksdagen får bestäm m a i annan ordning om ianspråktagande av medel. Liksom hittills kom m er riksdagen vid utgiftsregleringen rent faktiskt att i sto r om fattning vara bunden av tidigare åtaganden. Frågan om den rättsliga b u ndenheten av åtaganden som kom m it till u ttry c k i lag kom m er därem ot i e tt något annat läge genom förslaget a tt riksdagen skall vara ensam lagstiftare. Riksdagen ges härigenom alltid möjlighet att genom beslut om lagändring få till stånd den önskvärda överensstäm m el­ sen mellan lagstiftning och utgiftsreglering. Som fram går av det följande lägger R F inte heller några h inder i vägen för om prövning av redan fattad e utgiftsbeslut.

3 § I denna paragraf föreslås bestäm m elser om den årliga budgetregle­ ringen. M otsvarande bestäm m elser är också i beredningens förslag upptagna i 3 §.

Gällande rätt I avsnitt 4.10 har jag översiktligt redogjort för innehållet i gällande bestäm m elser och praxis i fråga om budgetregleringen. H ärutöver behöver endast följande näm nas. F ör a tt tillgodose den finansiella beredskapen finns i 63 § i nuvarande RF upptagna vissa specialbestäm m elser. Enligt 1 m om . skall riksdagen årligen efter förslag av konungen, i den ordning som gäller för riksstatens reglerande, anta beredskapsstat för försvarsväsendet. Denna beredskapsstat skall u p p ta de särskilda anslag som erfordras vid krigsfara eller krig för a tt u p p rätth ålla rikets fred och oberoende. B eredskapsstaten innebär e tt bem yndigande som regeringen på vissa villkor får u tn y ttja genom att fastställa en fö rsk o ttssta t. Enligt 2 mom. äger riksdagen i samma ordning som är föreskriven i fråga om beredskapsstat för försvarsväsendet anta allmän beredskapsstat med de anslag som kan erfordras vid ekonom isk kris eller annat nödläge.

Förfat tn ingsu tredn ingen U tredningen föreslog i 8 kap. 2 och 3 §§ R F fö resk rifter om att riksdagen, på grundval av e tt av regeringen avgivet förslag till stats­ budget fö r det närm ast följande bu d g etåret, bestäm m er till vilka belopp statsinkom sterna skall beräknas och anvisar anslag till de utgiftsändam ål som riksdagen finner b öra tillgodoses. U tredningens förslag innebar a tt riksdagens anslagsbeslut skulle kunna fattas successivt och vara definitiva. S tatsbudget borde alltjäm t u p p rättas men den behövde inte form ligen fastställas av riksdagen. De garantier som kan anses erforderliga fö r a tt garantera enhetlighet och planmässighet i budgetbehandlingen fick enligt utredningen sökas i särskilda regler angående handläggningen och beredningen av budgetärenden i riksdagen. I 10 kap. 1 § i förslaget till R F u p ptog utredningen vidare bestäm m el­ ser om a tt riksdagen för varje budgetår, efte r förslag av regeringen, skall antaga beredskapsbudget för rikets försvar och a tt den kan antaga beredskapsbudget för ekonom isk kris eller annat nödläge. Det tillädes i paragrafen a tt allm änna bestäm m elser om villkor för användningen av anslag som har upptagits i beredskapsstat ges i lag.

Grundlagberedningen Beredningen utgår från a tt budgetperioden regelmässigt skall o m fatta en tid av 12 m ånader. Beredningen föreslår dock a tt möjlighet öppnas i RF för riksdagen a tt när särskilda skäl föreligger fastställa statsbudget för annan tid. M öjligheten har föreslagits i första hand med tanke på en övergångsbudget i sam band med omläggning av budgetåret. Beredningen räknar em ellertid härutöver med extraordinära lägen där det skulle kunna te sig önskvärt a tt fastställa statsbudgeten för kortare tid än 12 m ånader. Budgetårets förläggning föreslås blir fastslagen i RO (3 kap. 2 §), inte i RF.

G enom statsbudgeten skall riksdagen enligt vad som föreslås i 3 § bestäm m a till vilka belopp statsinkom sterna skall beräknas och anvisa anslag till angivna ändam ål. Beredningen fram håller a tt den rättsligt betydelsefulla sidan av statsbudgeten är utgiftssidan. Beredningen fastslår a tt dess förslag innebär a tt riksdagen fritt kan bestäm m a om anslagsindelningen, anslagsposternas storlek och anslagsform erna sam t om anslagsvillkoren. Riksdagen har m öjlighet å ena sidan a tt gå m ycket långt i detaljreglering, å den andra a tt ge m ycket vidsträckta bem yndiganden. Beredningen fram håller i anslutning härtill a tt det är viktigt a tt riksdagen utfo rm ar sina anslagsbeslut och andra beslut i sam band därm ed på ett sådant sätt a tt det fram går vilken rörelsefrihet som ges åt adm inistratio­ nen. Det bö r i regeringens propositioner klart m arkeras vad som föreslås vara anslagsvillkor och vad som bara är avsett som underlag för riksdagens beslut. Enligt beredningens mening är det ofrånkom ligt a tt riksdagen också för fram tiden fa tta r och expedierar sina beslut i anslagsfrågor successivt. Å andra sidan kan det någon gång uppstå behov av a tt om pröva ett under budgetbehandlingens gång fa tta t anslagsbeslut. Någon obligatorisk om ­ prövning i sam band med budgetens fastställande vill beredningen inte förorda. D ärem ot bö r redan nu föreliggande möjlighet att under samma riksm öte fatta beslut m er än en gång i samma anslagsfråga behållas. Beredningen fö ru tsä tte r a tt den om prövningsm öjlighet som härigenom ställs till förfogande används m ycket sparsam t. Med hänsyftning på m öjligheten till om prövning av anslagsbesluten fö rordar beredningen en föreskrift om a tt riksdagen form ellt fastställer statsbudgeten. Härigenom skulle budgetarb etet vara slu tfö rt. Som redan har näm nts föreslår beredningen grundlagsstöd för en befogenhet för riksdagen a tt fatta anslagsbeslut som avser längre tid än närm ast följande budgetår. Bestämmelsen härom innehåller a tt riksdagen vid budgetregleringen i fråga om särskilt anslag får besluta a tt det skall utgå för annan tid än den som budgeten i övrigt gäller. Regeln är avfattad så a tt den gör det m öjligt a tt låta e tt anslag löpa också på k o rtare tid än för budgetår. De nuvarande fakultativa bestäm m elserna i R F om allmän beredskapsstat behöver enligt beredningen inte föras över till en ny RF. Det blir en praktisk fråga vilken budgetteknisk form som bör väljas för att tillgodose sådana ändam ål. D ärem ot b ö r RF alltjäm t slå fast a tt försvarsändam ålen skall tillgodoses. Beredningen fö re slå ra tt det sker genom en bestäm m else om a tt riksdagen vid fastställande av statsbudgeten skall beakta behovet av medel a tt tagas i anspråk för rikets försvar under krig, krigsfara eller andra utom ordentliga förhållanden.

Departem en t s c h e f en I den allmänna m otiveringen (5.11) har jag behandlat flera frågor av allmän betydelse beträffande budgetregleringen, nämligen frågorna om skattebeslutens form ella sam band med budgetregleringen, budgetens

balansering, b udgetsystem et, flerårsplaneringen sam t i anslutning härtill den önskvärda om fattningen av grundlagsregleringen. Jag har också i den allm änna m otiveringen (5.3) berört spörsm ålet om budgetårets förlägg­ ning. Jag hänvisar i första hand till vad jag sålunda tidigare har anfört. Som jag fram höll i den allm änna m otiveringen är det enligt min m ening inte ak tuellt a tt fö r norm ala fall tilläm pa annan budgetperiod än 12 m ånader. I likhet med beredningen finner jag det em ellertid m otiverat a tt genom en bestäm m else i R F öppna en m öjlighet a tt reglera budgeten för annan period. Jag vill dock fram hålla bestäm m elsens undantagskaraktär. En definitiv övergång till en flerårsbudget b ör enligt min mening inte k unna ske u tan grundlagsändring. Budgetregleringen som sådan in n e fa tta r två m om ent, nämligen in­ kom stberäkning och anslagsanvisning. Inkom stberäkningen har inte några direkta rättsliga konsekvenser. Den är em ellertid av stor indirekt betydelse. F ör det första måste utgiftsregleringen naturligtvis göras m ot bakgrunden av inkom stberäkningen. F ör det andra bildar denna en utgångspunkt för överväganden om skatte- eller avgiftshöjningar eller om sänkningar av sådana pålagor. F ör det tredje föreligger e tt direkt sam band mellan inkom stberäkningen och bedöm ningen av statens lånebehov. Som jag redan har näm nt skall liksom nu krävas riksdagens medgivande för den statliga upplåningen (jfr 10 §). Direkt rättslig innebörd har därem ot de utgiftsbeslut som riksdagen fattar. Med den om fattn in g som statsbudgeten num era har få tt och med den ko rta tid som fö rfly te r mellan avslutandet av budgetarbetet i riksdagen och budgetårets början måste utgiftsbesluten fattas och expedieras successivt för a tt departem ent och m yndigheter skall hinna vidta de förberedande åtgärder som erfordras för a tt besluten skall kunna börja verkställas med budgetårets början. Den i tiden ganska långt u tsträ ck ta budgetbehandlingen kan tänkas m otverka enhetlighet och planmässighet i riksdagens bedöm ning och försvåra a tt k o n ju nkturförändringar i tillräcklig om fattn in g blir beaktade. Som beredningen har fram hållit kan det em ellertid inte kom m a i fråga att till förekom m ande härav i e tt slutskede i riksdagens budgetarbete företa en allom fattande om prövning av budgetbesluten. De en gång expedierade utgiftsbesluten måste i allm änhet anses som definitiva. Överblick och sam ordning i riksdagens budgetbehandling bö r i första hand åstadkom ­ mas med andra medel. E tt av m otiven bakom den år 1971 genom förda u tskottsreform en var att få till stånd större planmässighet och klarare linjer i riksdagens budgetberedning. G rundlagberedningen har em ellertid inte helt velat utesluta möjlig­ heten till en om prövning av anslagsbeslut, som har fa tta ts under loppet av budgetbehandlingen, utan har föreslagit a tt en allmän befogenhet för riksdagen att behandla sam m a fråga m er än en gång under samma riksm öte skall gälla också utgiftsbesluten. Mot d etta förslag har jag inte någon erinran. Det kan exempelvis tänkas fall av häftig k o n ju n k tu ro m ­ svängning där en sådan befogenhet skulle kunna vara en tillgång. Klart är

em ellertid a tt en om prövningsm öjlighet av praktiska skäl måste u tn y ttjas m ed m ycket sto r försiktighet. D ärem ot ställer jag mig tveksam till beredningens förslag a tt omprövningsm öjligheten bör leda till att riksdagen form ellt beslutar om fastställelse av statsbudgeten. Det är ovisst vilken rättslig innebörd som enligt beredningens förslag skall tillm ätas en sådan fastställelse. Kravet på form ell fastställelse kan enligt min m ening föranleda m issförstånd. F ör egen del anser jag a tt man konsekvent b ö r hålla fast vid a tt varje riksda­ gens anslagsbeslut är e tt med andra riksdagsbeslut jäm ställt avgörande. Det är a tt m ärka a tt m öjligheten till om prövning enligt förslaget gäller samtliga riksdagsbeslut. O m prövningsm öjligheten ger därfö r inte anled­ ning till särbehandling för anslagsbeslutens del. Härtill kom m er att beredningen räknar med a tt anslagsbeslut skall kunna omprövas också e fte r det a tt budgetregleringen har blivit avslutad, näm ligen genom beslut som under löpande budgetår uppförs på tilläggsstat. Inte heller behöver statsbudgeten form ellt fastställas i syfte a tt hindra a tt anvisade medel tas i anspråk i fö rtid . Det ligger i sakens n atu r a tt någon rä tt inte föreligger a tt disponera anslag före budgetårets b örjan, om det inte har särskilt medgivits i riksdagens beslut. Av nu anförda skäl fö rordar jag a tt kravet på fastställelse av statsbudgeten utgår ur grundlagstexten. Riksdagens b efattning med statsbudgeten bö r i stället beskrivas så a tt riksdagen företar budgetreglering för viss budgetperiod. En annan sak är a tt riksdagen vid ställningstagandet i varje anslagsfråga m åste beakta a tt beslutet skall ses som e tt led i den större plan för den statliga verksam heten och indirekt för hela sam hällsekonom in som statsbudgeten utgör. D etta viktiga förhållande bö r kom m a till u ttry c k i lagtexten. Med stöd av d et anförda har i första sty c k et av förevarande paragraf föreskrivits a tt riksdagen fö retar budgetreglering för närm ast följande budgetår eller, om särskilda skäl föranleder d et, för annan budgetperiod, a tt riksdagen därvid bestäm m er till vilka belopp statsinkom sterna skall beräknas och anvisar anslag till angivna ändam ål sam t a tt besluten härom upptas i en statsbudget. Jag vill tillägga a tt av 2 § andra stycket följer a tt inte samtliga statsinkom ster och statsutgifter behöver ingå i budgetregle­ ringen eller uppföras på statsbudgeten. Som har fram gått av den allmänna m otiveringen (5 .1 1 ) har jag inte någon erinran m ot den frihet som de föreslagna bestäm m elserna skänker åt riksdagen vid anslagsbeslutens utform ning. I enlighet med vad jag har angett i det föregående biträder jag beredningens förslag om grundlagsstöd för budgetbeslut som avser längre tid än närm ast följande budgetår. Jag har in te heller något a tt invända m ot a tt bestäm m elsen härom avfattas så a tt anslagsbeslut kan gälla också k ortare tid än 12 m ånader. I departem entsförslaget har bestäm m elsen i äm net placerats i e tt andra stycke av paragrafen och få tt den lydelsen att riksdagen kan besluta a tt särskilt anslag på statsbudgeten skall utgå för annan tid än budgetperioden. Bestämmelsen ger stöd för anslagsbeslut av det slag som de nuvarande reservationsanslagen representerar men också

22 Riksdagen 1973. 1 sami. N r 90 * *

för beslut som gäller anslag med visst belopp u nder ettv art av e tt bestäm t antal budgetår eller u nder varje budgetår tillsvidare samt fö r beslut om anslag avseende annan tolvm ånadersperiod än budgetåret. Jag vill em ellertid fram hålla att riksdagen här som annars är rättsligt oförhindrad att ändra tidigare fattade anslagsbeslut och att e tt anslagsbeslut som sådant inte kan läggas till grund för civilrättsliga anspråk m ot staten. Det förtjänar också understrykas a tt bestäm m elsen inte får u tn y ttja s så att statsbudgeten förlorar sin k arak tär av ettårsbudget. Ö nskem ålet om att bevara handlingsfriheten fö r fram tiden bildar em ellertid en naturlig spärr m o t en sådan utveckling. Beredningens förslag angående beredskapsstat för försvarsväsendet och allmän beredskapsstat har godtagits eller läm nats utan erinran under rem issbehandlingen. Liksom beredningen anser jag det inte behövligt att överföra nuvarande fakultativa regler om allm än beredskapsstat till en ny R F. D ärem ot bör, också i d e tta avseende i överensstäm m else med vad beredningen föreslår, i RF införas en bestäm m else som ålägger riksdagen a tt vid den årliga budgetregleringen beakta försvarsberedskapsändam ålen. G rundlagsbestäm m elsen bö r em ellertid lämna öppet i vilken b u d g ettek ­ nisk form d etta skall ske. I departem entsförslaget har endast vissa redaktionella jäm kningar gjorts i den av beredningen föreslagna föreskrif­ te n i äm net.

4 § Paragrafen behandlar det fallet a tt riksdagen inte har hunnit slutföra budgetbehandlingen före början av e tt n y tt budgetår. Motsvarande bestäm m elser har i beredningens förslag tagits up p i 5 §.

Gällande rätt F ö r den situationen att riksdagen inte har ” staten reglerat eller ny bevillning sig åtagit” före budgetårets början föreskriver f. n. 109 § RF a tt den förra statsregleringen och bevillningen skall fortfara till dess ny statsreglering och bevillning beslutas. Bestämmelsen kan em ellertid inte tilläm pas num era. S kattebesluten fattas i praktiken oberoende av budgetregleringen. Och på grundval av riksdagens successiva anslagsbeslut vidtas redan före budgetårets början sådana förberedelser a tt man i dessa delar knappast kan återgå till föregående års budget. I de fall då budgetbehandlingen inte har varit avslutad vid det nya budgetårets början har man d ärför måst tillgripa andra medel än RF anvisar, t. ex. provisorisk reglering eller tilläggsstater. Problem et ställdes på sin spets vid upplösningen av andra kam m aren våren 1958. Riksdagen beslöt då att de delar av budgetregleringen och bevillningen, som riksdagen redan hade fa tta t beslut om , skulle gälla intill dess riksdagen hade fa tta t beslut om budgeten eller annars beslutat annorlunda.

Författningsu tredningen Som tidigare har näm nts föreslog utredningen a tt riksdagens anslagsbeslut skulle vara definitiva efter hand som de förelåg. Härav följde enligt utredningen a tt regler för det fall a tt budgetregleringen inte är avslutad vid budgetårets inträde behövdes endast för sådan del av statsbudgeten som inte har slutbehandlats. I sådan del borde enligt utredningen den förra statsbudgeten lända till efterrättelse till dess riksdagen har beslutat därom . U tredningen u p p to g en bestäm m else med denna innebörd i 8 kap. 3 § i förslaget till RF.

Grundlagberedningen Beredningen fö ro rd ar för sin del sam m a lösning som författningsutredningen. Ä r riksdagen inte klar med budg etarb etet före det nya budget­ årets b ö lja n , bör alltså de anslagsbeslut gälla som riksdagen redan har hunnit fatta. Beredningen anm ärker i lagm otiven a tt hinder givetvis inte m öter m o t a tt riksdagen reglerar budgeten provisoriskt. I den mån riksdagen inte ens provisoriskt har hunnit behandla budgeten, skall enligt förslaget den föregående budgeten ha förlängd giltighet.

De part em en tschefen Som grundlagberedningen påpekar m åste genom särskilda bestäm m el­ ser sörjas för a tt den statliga verksam heten kan fo rtsätta på legitim grundval även om riksdagens budgetreglering undantagsvis inte skulle vara avslutad före den nya budgetperiodens inträde. Motsvarande problem aktualiseras därem ot inte för skatternas del, eftersom skattelagarna i all­ m änhet kom m er a tt ha giltighet över budgetårsgränsen. Den av beredningen föreslagna lösningen i fråga om budgetregleringen har u nder rem issbehandlingen kritiserats av budgetutredningen, som anser a tt allvarliga olägenheter kan följa av en regel om a tt föregående statsbudget i vissa delar skall gälla för tid u nder det nya budgetåret. U tredningen näm ner som exem pel a tt anslagen för utbyggnaden av en verksam het eller för en större investering enligt en tidigare godtagen plan har beräknats med olika belopp för skilda år. Jag kan instäm m a i budgetutredningens kritik. Enligt min m ening bör man söka en utväg som b ä ttre än den av beredningen föreslagna medger en smidig anpassning till föreliggande medelsbehov och som elim inerar risken för bristande sam m anhang mellan olika delar av den budgetregle­ ring som kom m er a tt gälla u nder första tiden av det nya budgetåret. Till en bö ljan vill jag fram hålla a tt ja g så till vida är ense med beredningen att jag anser att beslut som riksdagen har fa tta t inom ram en för den reguljära budgetbehandlingen skall ha giltighet oberoende av om budgetregleringen har blivit slutförd i tid eller inte. Det kan med den avfattning som 3 § har få tt i departem entsförslaget in te föreligga någon tvekan om att anslagsbesluten har den angivna rättsverkan.

Vad d ärefter angår de delar av budgeten, sorn riksdagen in te i vanlig ordning hinner slutbehandla, b ö r enligt min m ening först och främ st gälla a tt riksdagen själv genom provisoriska beslut reglerar anslagen i den om fattn in g och för den tid som behövs. Initiativ till sådana provisoriska b eslut kan utgå från regeringen eller från riksdagens u tsk o tt. En försening av riksdagens budgetbehandling to rd e i främ sta rum m et aktualiseras genom e tt förordnande om extra val. K om bineras e tt sådant förordnande med beslut om avbrytande av riksm öte, är risken stor att riksdagen inte ens provisoriskt hinner besluta om behövliga anslag i avbidan på a tt budgetregleringen fullföljs. I e tt sådant läge vore en m öjlighet a tt låta anslag utgå i enlighet med regeringens budgetförslag. Beredningen har för sin del prövat denna utväg m en förkastat den. Också jag anser att förslaget i fråga inger vissa principiella betänkligheter. I stället vill jag förorda att det får ankom m a på riksdagens fin ansutskott att på riksdagens vägnar provisoriskt anvisa de anslag som behövs för att statsverksam heten skall kunna löpa u tan störningar. Jag fö ru tsä tte r då att riksdagens u tsk o tt, som föreslås i 4 kap. 11 § RO, kan sam m anträda också u nder tid då riksm öte inte pågår. Jag föreslår sålunda a tt det i förevarande paragraf föreskrivs att om budgetreglering enligt 3 § inte kan avslutas före budgetperiodens början, riksdagen eller, om riksm öte in te pågår, fin an su tsk o tte t bestäm m er om anslag i den om fattn in g som behövs för tiden till dess budgetregleringen för perioden slutförs. I departem entsförslaget till RO (tilläggsbestäm m el­ se 4 .1 1 .1 ) föreslås en föreskrift som berättigar regeringen a tt i den aktuel­ la situationen begära a tt fin an su tsk o tte t sam m ankallas. N är det i förevarande paragraf talas om anslagsbeslut ” i den o m fa tt­ ning som behövs” är därm ed avsett a tt erinra dels om a tt riksdagens redan beslutade anslagsanvisningar u ta n vidare länder till efterrättelse, dels om a tt den provisoriska regleringen till tid och om fattn in g skall begränsas till vad som är nödvändigt för statsverksam hetens behöriga gång. I likhet med beredningen vill jag påpeka a tt författningsförslaget har den innebörden a tt en riksdag, som efter extra val samlas för att återu p p ta den på grund av valet avbrutna budgetbehandlingen, kan bygga vidare på de anslagsbeslut som den föregående riksdagen har fa tta t. Det gör härvidlag ingen skillnad om riksdagen i sin nya sam m ansättning hinner samlas före budgetårets början eller först därefter.

5 § Paragrafen innehåller bestäm m elser om beslut på tilläggsbudget under löpande budgetår. Den m otsvaras i beredningens förslag av 7 §.

Gällande rätt

1809 års R F bygger på principen a tt riksstaten skall utgöra en fullständig, i förväg uppgjord plan för den kom m ande budgetperiodens statshushållning. I betydande u tsträckning har det em ellertid visat sig a tt de resurser som har ställts till förfogande i riksstaten har varit otillräckliga. Problem et har på senare tid lösts så a tt riksdagen på förslag av regeringen har beslutat anslag på ” tilläggsstat” till den löpande budgeten. U nder senare år har i allm änhet tre tilläggsstater förekom m it. N um era b ru k ar tilläggsstaterna inte balanseras med inkom ster.

F örfattningsutredningen U tredningen ansåg a tt tilläggsbudgetar för löpande budgetår inte var önskvärda men fann det sam tidigt in te möjligt a tt undvika sådana budgetar. Y tterligare anslag för det löpande budgetåret borde upptagas på tilläggsbudget. Det borde även stå riksdagen fritt att för det löpande b u dgetåret företaga n y beräkning av statsinkom ster, men sådan beräkning behövde in te föras upp på tilläggsbudget. U tredningen föreslog bestäm ­ melser i 8 kap. 3 § i förslaget till R F som svarar m ot vad som nu har angetts.

Grundlagberedningen Enligt beredningen visar erfarenheten a tt det knappast är m öjligt att helt undvika tilläggsanslag. U ttryckligt stöd b ör finnas i R F för tilläggsbudgetar. Ö verhuvudtaget, förklarar beredningen, bö r riksdagen vara form ellt oförhindrad a tt höja och sänka anslag under löpande budgetår. Den av beredningen föreslagna grundlagsbestäm m elsen innehål­ ler a tt riksdagen för löpande budgetår genom tilläggsbudget får bestäm m a ny beräkning av statsinkom ster, anvisa nya anslag och ändra anslag.

D epartem entschefen E tt system med tilläggsbudgetaruppvisarbådenackdelarochfördelar. Det försvårar å ena sidan en samlad överblick över och avvägning m ellan de skilda utgiftsändam ålen. Å andra sidan kan det vara e tt värdefullt medel a tt öka den k o n junkturpolitiska rörligheten i expansiv riktning på budgetens utgiftssida. Liksom beredningen anser jag a tt RF bör ge stöd för budgetregleringsbeslut under löpande budgetår. De av beredningen föreslagna bestäm m elserna har inte föranlett någon erinran under rem issbehandlingen. Jag har inte funnit skäl till annat än vissa form ella jäm kningar i den föreslagna lagtexten.

6 §

I paragrafen upptas en bestäm m else om regeringens förslag till riksdagen till statsbudget. Paragrafen har samma innehåll som 4 § i beredningens förslag.

Gällande rätt Enligt 58 § i nuvarande R F skall konungen årligen för riksdagen uppvisa statsverkets tillstånd till alla delar, till inkom ster och utgifter, fordringar och skulder. I sam m anhang med uppvisandet av statsverkets tillstånd och behov skall enligt 59 § RF framställas förslag för riksdagen angående sättet att genom bevillningar fylla vad sta te n , dvs. budgeten, kan erfordra utöver de ordinarie inkom sterna. R F fö ru tsä tte r närm ast a tt statsverkspropositionen är fullständig. RO räknar därem ot med a tt propositioner i budgetärenden framläggs efter statsverkspropositionens avläm nande (54 §). Sådana propositioner före­ k om m er också i betydande utsträckning. Av särskild vikt fö r budgetregle­ ringen är den årligen, i regel i slu tet av april, framlagda propositionen angående ” riksstatens slutliga reglering” , den s. k. kom pletteringsproposi­ tionen. Det har i 54 § RO särskilt näm nts att kom pletteringspropositio­ nen får avlämnas efter den där angivna tiden för avläm nande av budget­ propositioner. För fa 11 ni ngsu tre åninge n U tredningen var av åsikten a tt det i RF borde finnas bestäm m elser, som klarlägger vad regeringen har a tt iak tta för a tt riksdagen skall kunna reglera budgeten. U tredningen u p p to g i enlighet härm ed i 8 kap. 2 § i förslaget till RF bestäm m elser om a tt regeringen till riksdagen skall avge förslag till statsbudget för det närm ast följande budgetåret, innefattande förslag till beräkning av statsinkom sterna och till anslag. U tredningen utgick från a tt ytterligare förslag rörande budgeten skulle kunna framläggas efter budgetpropositionens framläggande. D etta kom till u ttry c k i 2 kap. 2 § i förslaget till RO, där bl. a. kom pletteringsproposi­ tio n en särskilt näm ndes. Av sam m a paragraf framgick också a tt budget­ propositionen skulle innehålla finansplan och nationalbudget.

Grundlagberedningen Beredningen föreslår a tt det i RF föreskrivs att regeringen avger förslag till riksdagen till statsbudget. I m otiven uttalas a tt det av kapitlets bestäm m elser om budgetregleringen framgår a tt budgetpropositionen skall up p ta förslag såväl till inkom stberäkning som till anslag. Bered­ ningen föreslår k o m pletterande bestäm m elser om regeringens bud g etfö r­ slag i RO (3 kap. 2 §). Det föreskrivs där a tt budgetpropositionen skall innehålla finansplan och nationalbudget och att regeringen skall avge särskilt förslag till slutlig reglering av statsbudgeten, kom pletteringsproposition. Det fö ru tsätts vidare i paragrafen a tt vissa pun k ter kan brytas ut ur b udgetpropositionen och bli förem ål för särskilda propositioner. I paragrafens sista stycke återfinns de i den allm änna motiveringen berörda bestäm m elserna om förslag med verkan på lång sikt. Det föreskrivs sålunda a tt proposition med förslag om n y tt eller väsentligen förhöjt anslag b ö r innehålla uppskattning av fram tida k ostnader för det ändam ål som förslaget avser. Vidare sägs a tt om förslag till anslag grundar sig på

plan fö r längre tid än den för vilken anslaget har beräknats i propositionen, planen b ör redovisas. Paragrafen i fråga anger också tid p u n k te r för framläggande av propositioner i budgetärenden. Beredningen gör i m otiven vissa u ttalanden angående innehållet i budgetpropositionen. Denna bö r up p ta förslag till de föreskrifter för anslagens u tn y ttjan d e som regeringen anser böra gälla. Det är vidare angeläget a tt redovisningen i budgetpropositionen ger ett så gott underlag som möjligt för riksdagens deltagande i den resultatkontrollerande verksam heten, vilken tillm äts särskild betydelse för program budgeteringens del. Enligt beredningen bö r budgetpropositionen u p p ta också anslagsförslag som gäller riksdagen och dess m yndigheter, men dessa förslag bö r liksom hittills utform as av riksdagens egna organ. B eredningen förklarar a tt hinder inte m öter m ot a tt ty n g dpunkten i de stabiliseringspolitiska övervägandena förläggs till kom pletteringsproposi­ tionen. Beredningen pekar också på m öjligheten av a tt en proposition med kon ju n k tu rp o litisk a överväganden läggs fram för riksdagen u nder hösten.

D epartem entschefen B udgetpropositionen spelar en central roll i riksdagens arbete och bildar grunden för b u dgetarbetet i u tsk o tt och kam m are. Den är också regeringens viktigaste årliga handlingsprogram och därm ed ett underlag också för oppositionspartiernas politik. Jag anser det självklart att förevarande kapitel skall innehålla en bestäm m else om b u d getpropositio­ nen. B udgetpropositionen skall först och främ st innehålla förslag till inkom stberäkning och till anslag för det kom m ande budgetåret. Det bör därjäm te finnas föreskrift om a tt propositionen skall innefatta finansplan och nationalbudget. Dessa d okum ent bildar en grundval fö r finansutskot­ tets beredning av frågorna om de allm änna riktlinjerna för den ekonom iska politiken och för budgetregleringen. Det b ö r vara en strävan att riksdagen i budgetpropositionen får en samlad överblick över rikets finanser. Denna strävan kan em ellertid aldrig helt förverkligas. Det är nödvändigt a tt vissa förslag bryts ut o ch föreläggs riksdagen genom särskilda propositioner. Av speciell betydelse är kom p­ letteringspropositionen. G enom den kan riksdagen i slutskedet av bud g et­ behandlingen få underlag för en säkrare och aktuellare fram tidsbedöm ning än som annars hade varit m öjligt. Också beträffande kom pletterings­ propositionen b ö r finnas en föreskrift i den nya författningen. Beredningen har föreslagit a tt bestäm m elserna om finansplan och nationalbudget och om kom pletteringspropositionen skall ges i RO. U nder rem issbehandlingen har från e tt håll kritiserats att RF inte läm nar upplysning om de angivna aktstyckena. Enligt min mening skulle det em ellertid vara e tt onödigt och fö r fram tiden kanske hindersam t band på statsm akternas handlingsfrihet att u p p ta bestäm m elser i de berörda

hänseendena i grundlag. Jag biträder alltså vad beredningen har föreslagit om reglernas fördelning mellan R F och RO. I den allm änna m otiveringen (5.11) har jag förklarat mig inte ha något att invända m ot de av beredningen i RO föreslagna bestäm m elserna om framläggande för riksdagen av särskilt underlag för beslut med verkan på längre sikt. I den allm änna m otiveringen (5.3) har jag också d iskuterat frågan om den tid inom vilken regeringens propositioner i budgetärenden senast b ö r föreläggas riksdagen.

7 § I denna paragraf återfinns bestäm m elser om s. k. princip- och organisationsbeslut av riksdagen. Paragrafen motsvaras av 6 § i bered­ ningens förslag.

Gällande rätt De föreslagna bestäm m elserna saknar m otsvarighet i 1809 års RF. Vid sidan av denna har em ellertid, som jag har näm nt i det föregående, utbildats en praxis enligt vilken regeringen lägger fram princip- eller organisationsförslag till riksdagen u ta n d irekt sam band m ed förslag till anslag för närm ast följande budgetår. Regeringen hem ställer vanligen att riksdagen skall y ttra sig över eller form ligen godkänna grunderna för e tt reform förslag. Intar riksdagen en positiv hållning, fullföljer regeringen reform arbetet. I vissa fall u ta rb e ta r och utfärd ar regeringen författningar med stöd av riksdagens ställningstagande. O ftast leder riksdagens beslut till a tt regeringen sederm era återkom m er med preciserade förslag till anslag för e tt följande budgetår. R iktlinjer och villkor av det slag som föreläggs riksdagen genom de fristående princippropositionerna knyts ofta också till regeringens anslagsförslag, vare sig dessa tas upp i b udgetpropositionen eller i s. k. särpropositioner.

Gru ndlagb eredn ingen Beredningen förklarar a tt riksdagen genom regeringens principförslag får tillfälle a tt på längre sikt än för nästa budgetår diskutera och ta ställning till inriktningen av skilda reform er. Enligt beredningen bö r riksdagens deltagande i principavgörandena kom m a till u ttry c k genom en grundlagsbestäm m else som anger a tt riksdagen vid fastställande av statsbudget eller eljest får besluta riktlinjer för viss statsverksam het för längre tid än anslag till verksam heten avser. Med riktlinjer för viss statsverksam het avser beredningen enligt e tt m otivuttalande bl. a. grunder för själva verksam heten, främ st ett angivan­ de av m ålen och de huvudsakliga m edlen. Också huvuddragen i den erforderliga organisationen åsyftas. Riksdagen kan vid sin behandling av principförslagen ange vissa ekonom iska restriktioner för den fo rtsatta planeringen. Med stöd av den föreslagna bestäm m elsen bö r riksdagen

också kunna ta ställning till större spörsm ål om program indelning av statsbudgeten, anslagsindelning och den statliga verksam hetens redovis­ ning i övrigt i statsbudgeten.

D epartem entschefen Som jag redan har angivit i den allm änna m otiveringen (5.11) kan riksda­ gen genom princip- och organisationsbeslut ta ställning i e tt vidare perspek­ tiv än budgetårets till föreliggande reform planer. Många för sam hällsut­ vecklingen betydelsefulla frågor kan på så sätt kom m a u nder riksdagens bedöm ande på e tt stadium , då ännu flera vägar a tt uppnå målen står öppna. Enligt min mening skulle det vara en klar brist om R F med tystn ad förbigick den beslutsform varom nu är fråga. Den av beredningen föreslagna bestäm m elsen har därfö r efter e tt par form ella jäm kningar förts in i förevarande paragraf i departem entsförslaget. Beslut av det slag som avses i paragrafen är inte rättsligt bindande men kan få sto r faktisk betydelse fö r riksdagens fram tida handlingsfrihet. D enna betydelse ökar om principbeslutet kom bineras med beslut om anslag för följande budgetår eller med e tt bem yndigande för regeringen a tt utlägga beställningar eller på annat sätt ikläda staten ekonom iska förpliktelser som led i förverkligandet av en plan.

8 §

Paragrafen u p p ta r bestäm m elser om rätten a tt disponera över statens tillgångar. Den motsvaras i beredningens förslag närm ast av 9 § andra punkten.

Gällande rätt Enligt 64 § i nuvarande R F står ” rikets ordinarie statsm edel och in kom ster” sam t bevillningsmedel u nder konungens disposition. Av Kungl. Maj:ts allmänna befogenhet att styra riket följer vidare att regeringen i princip också i övrigt bestäm m er förfogandet över och förvaltningen av den statliga förm ögenheten, låt vara att Kungl. Maj:t därvid kan vara bunden av grunder som riksdagen har fastställt och beroende av dess godkännande i det särskilda fallet. Riksdagen kan därem ot inte d irek t förfoga över den statliga egendom en, endast ge riktlinjer för och sam tycke till dispositionsåtgärder. Från vad jag nu har sagt gäller det undantaget a tt m edel och andra tillgångar som är avsedda för riksdagen o ch dess verk är undandragna Kungl. Maj:ts dispositionsrätt.

Grundlagberedningen Beredningen förklarar a tt regeringen naturligtvis inte skall disponera över de anslag som riksdagen anvisar till riksdagens organ och m yndig­ heter. I övrigt är det enligt beredningens m ening en naturlig sak att

anslagen ställs till regeringens disposition. Regeringen ställer i sin tu r anslagen till berörda m yndigheters förfogande genom regleringsbrev eller på annat sätt. Därvid bö r regeringen få ge de ytterligare föreskrifter som är förenliga med riksdagens anslagsbeslut. De under regeringen lydande m yndigheternas utgifter skall alltså liksom f. n. ha också e tt regeringsbe­ slut som grund. I enlighet med det sagda föreslår beredningen i 9 § andra punk ten i förslaget till RF en föreskrift om att de medel som riksdagen anvisar för annan verksam het än sådan som bedrivs av riksdagen eller dess m yndigheter stå r till regeringens förfogande. Någon uttrycklig regel om vem som disponerar över statens tillgångar i övrigt har inte tagits upp i beredningens förslag. I m otiven u tta la r beredningen em ellertid a tt det naturligen är en sak för regeringen och övriga m yndigheter att förvalta sam t förfoga över statens egendom .

D epartem entschefen A nnat har inte ifrågasatts än a tt regeringen alltjäm t skall vara det statsorgan som y tte rst om besörjer dispositionen över statens tillgångar. Denna grundsats bö r enligt min mening kom m a till u ttry c k i RF inte bara i fråga om penningm edel och andra likvida tillgångar utan också beträffande annan statlig egendom . Jag föreslår a tt det sker genom en föreskrift som säger a tt statens m edel och dess övriga tillgångar står till regeringens disposition. O rdet disposition är avsett att innefatta både förvaltningsåtgärder — rättsliga och faktiska — och förfogandeåtgärder, såsom avhändelse och pantsättning. Den föreslagna bestäm m elsen innebär a tt riksdagen inte kan ställa m edel direkt till en m yndighets förfogande eller t. ex. avhända staten en fastighet utan regeringens m edverkan (jfr angående det senare fallet 11 kap. 8 § i departem entsförslaget till R F ). En annan sak är a tt regeringen i sitt handlande på olika sätt är b unden av riksdagsbeslut. Av 2 § första stycket i förevarande kapitel följer a tt statens m edel inte får användas i strid med riksdagens beslut. Samma regel har indirekt stor betydelse för regeringens bestäm m anderätt i fråga om åtskillig annan statlig egendom . Härtill kom m er a tt regeringen i enlighet med vad som föreslås under följande paragraf är bunden av grunder som riksdagen beslutar angående förfogandet över och förvaltningen av statens fasta och lösa egendom . A tt m ärka är också att riksdagens lagbeslut binder regeringen, t. ex. i fråga om vilka utgifter som m åste verkställas. A tt statens egendom är under regeringens disposition b etyder n atu r­ ligtvis inte att regeringen själv skall fa tta beslut i alla uppkom m ande frågor. Regeringen kan — o ch måste också i m ycket betydande o m fattning — genom fö rfattningar och andra direktiv överlåta åt underordnade m yndigheter a tt u tbetala medel och i övrigt disponera över statens tillgångar. Regeringen kan i sådana direktiv meddela ytterligare dispositionsföreskrifter, fö ru tsatt a tt de inte strider mot vad riksdagen har beslutat. Från den uppställda regeln bör göras två undantag. Liksom f. n. bö r

egendom som är avsedd för riksdagen eller dess m yndigheter disponeras av riksdagens egna organ. Men härtill kom m er a tt det m ed tanke på alldeles speciella fall bö r finnas en m öjlighet a tt anordna en statlig förm ögenhetsförvaltning som är fristående i förhållande till regeringen. Som exem pel från gällande rä tt kan näm nas a tt avgifter för den allm änna tilläggspensioneringen enligt vad som föreskrivs i 19 kap. 5 § lagen (1 9 62:381) om allmän försäkring går till en fond, allm änna pensionsfon­ den, med vars tillgångar kostnaderna för försäkringen bestrids. Fonden förvaltas på sä tt ” Konungen med riksdagen” förordnar. Enligt reglem ente (19 5 9 :2 9 3 ) angående allm änna pensionsfondens .förvaltning skall de penningm edel som ingår till fonden förvaltas av tre särskilda styrelser. En förvaltningsform av d e tta slag bö r ha stöd i lag. Jag fö rordar därför a tt det i förevarande paragraf görs e tt förbehåll för vad som kan vara bestäm t i lag angående befogenhet fö r annan än regeringen a tt disponera över statlig egendom . Paragrafen o m fattar endast tillgångar som tillkom m er det offentlig­ rättsliga organet staten. Egendom som tillhör aktiebolag, vilket helt eller delvis ägs av staten , om fattas alltså inte av bestäm m elserna.

9 § I paragrafen föreskrivs i första punk ten a tt riksdagen i den om fattn in g som behövs fastställer grunder för förvaltningen av statens egendom och förfogandet över den. Det tilläggs i andra punkten a tt riksdagen därvid kan föreskriva a tt åtgärd av visst slag skall beslutas av riksdagen. F ör redogörelse för gällande rä tt angående riksdagens inflytande över den statliga förm ögenhetsdispositionen sam t för författningsutredningens och grundlagberedningens förslag i äm net hänvisas till fram ställningen i avsnitt 4.10. De av beredningen föreslagna bestäm m elserna är upptagna i

10 §.

D epartem entschefen Jag har redan i den allm änna motiveringen (5 .1 1 ) angett min inställning till frågan om form erna för riksdagens m edverkan i den statliga förm ögenhetsdispositionen. Jag hänvisar i första hand till vad jag där har an fö rt och nöjer mig i det följande med k o m pletterande kom m entarer till de av mig föreslagna bestäm m elserna. Paragrafen föreskriver att riksdagen är skyldig a tt bestäm m a grunder för den statliga förm ögenhetsdispositionen. Paragrafen gäller inte bara den egendom som står u n d er regeringens och dess underlydande m yndigheters disposition u tan även de tillgångar som förvaltas av riksdagsorgan. Riksdagen kan fritt avgöra vilken o m fattn in g och vilket innehåll som regleringen skall ha. Det kan vara läm pligt att riksdagens föreskrifter ges i lag, men grundlagsbestäm m elsen uppställer inte något krav på lagform . Används lagform en, är det av vikt att reglerna utform as

så, a tt det klart fram går om de rik tar sig en b art till statens företrädare eller om de avses ha direkt civilrättslig verkan. I paragrafens andra p unkt har föreslagits en bestäm m else som innebär a tt riksdagen vid fastställandet av grunderna för den statliga förm ögenhetsdispositionen kan föreskriva exempelvis a tt egendom av visst slag inte får avhändas staten utan att riksdagen har sam tyckt till åtgärden i det k o n k reta fallet. Bestämmelsen skall ses m ot bakgrund av den i 11 kap. 8 § R F föreslagna föreskriften a tt förvaltningsuppgift inte får fullgöras av riksdagen i vidare mån än som följer av grundlag eller riksdagsordningen. Som jag angav u nder föregående paragraf, ankom m er verkställigheten av den ifrågavarande åtgärden på regeringen eller annan m yndighet. O beroende av vilka allm änna dispositionsregler som riksdagen faststäl­ ler, är regeringens och övriga m yndigheters handlingsfrihet vid förvalt­ ningen av och förfogandet över statens egendom begränsad. I fråga om likvida tillgångar, m edel, är bestäm m elsen i 2 § första sty ck et direkt tilläm plig. Av samma bestäm m else får em ellertid vidare anses följa att egendom som har anskaffats för m edel, anvisade av riksdagen, inte får disponeras på sätt som strider m ot riksdagens anslagsbeslut. I praxis har egendom , som har förvärvats enligt riksdagens beslut för a tt för fram tiden vara statsegendom , inte ansetts kunna säljas u tan riksdagens hörande. O brukbar eller obehövlig m ateriel kan försäljas, men regeringen to rd e in te ensidigt kunna genom försäljning av m ateriel reducera t. ex. den av riksdagen beslutade försvarsorganisationen. Vad jag har föreslagit i denna paragraf sy ftar inte till rubbning av nu näm nd praxis. Jag vill tillägga att riksdagen givetvis är oförhindrad a tt besluta annan användning av viss statlig egendom än som från början var fö ru tsatt. En sådan om prövning kan många gånger vara önskvärd för att främ ja en god hushållning med de statliga resurserna.

10 §

Paragrafen innehåller bestäm m elser om form erna för den statliga skuldsättningen och om riksdagsorgan med uppgift a tt taga up p och förvalta lån till staten. Den motsvaras i beredningens förslag av bestäm m elserna i 11 och 15 §§.

Gällande rätt Som har näm nts förut kan konungen enligt 76 § i nuvarande RF inte utan riksdagens sam tycke upptaga lån eller belasta riket med ny gäld. Bestämmelsen avser först och främ st upplåning i egentlig m ening. Ofta anses den böra tilläm pas också i fråga om andra utfästelser, vars fullgörande nödvändiggör anslag av riksdagen. I varje fall anses sådana utfästelser vanligen böra underställas riksdagen. Frågor om bl. a. köpeoch leveransavtal, ansvarighetsförbindelser, beviljande av pensioner och in rättan d e av tjän ster är därför i princip riksdagsärenden. Från principen a tt utfästelser underställs riksdagen görs em ellertid undantag för utfästel­ ser som så a tt säga hör till statslivets norm ala gång och som inte lämpligen bö r belasta riksdagens tid.

F astän näm nda grundlagsbestäm m else räknar med a tt Kungl. Maj:t kan kom m a a tt upp ta lån, är det i själva verket riksdagen ensam som både beslutar om upplåningen och låter verkställa den genom e tt särskilt organ, riksgäldskontoret. I 66 § i nuvarande RF föreskrivs a tt riksgälds­ k o n to re t förblir under riksdagens styrelse, inseende och förvaltning sam t a tt riksdagen ansvarar fö r den rikets gäld som k o n to re t om besörjer. Riksdagen skall enligt 70 § 2 m om . RO välja fullm äktige a tt förvalta riksgäldskontorets m edel och tillhörigheter. Det kan anm ärkas att det i andra länder inte förekom m er a tt statsskulden förvaltas av e tt verk som lyder u nder folkrepresentationen.

F örfattningsutredningen U tredningen föreslog i 8 kap. 7 § i förslaget till RF en bestäm m else om a tt regeringen inte utan riksdagens bem yndigande får upptaga lån eller ikläda sta te n ekonom iska förpliktelser. U tredningens avsikt var att bestäm m elsen skulle svara m ot praxis. S tatsskuldens förvaltning och den därm ed förenade upplåningsverksam heten borde enligt utredningens m ening alltjäm t om besörjas av ett riksdagens verk. Det k unde em ellertid ifrågasättas om det var behövligt med e tt särskilt verk för dessa uppgifter, som inte heller kunde handhas oberoende av de allm änna finans- och penningpolitiska m ålsättningarna. Med d et nära sam band som förelåg mellan riksgäldskontorets och riksbankens huvuduppgifter syntes en läm plig lösning vara a tt riksbanken övertog uppgiften a tt förvalta statsskulden, inklusive om besörjandet av erforderlig upplåning. En sådan lösning kunde em ellertid in te genom föras utan en särskild utredning. F örfattningsutredningen utgick därför i sitt förslag till ny RF och RO från a tt riksgäldskontoret alltjäm t skulle finnas kvar, men fö ru tsatte a tt den berörda frågan blev förem ål för snar prövning. Den av utredningen i R F föreslagna bestäm m elsen (8 kap. 8 § tredje sty ck et) innehöll a tt det ankom m er på riksgäldskontoret a tt enligt riksdagens bem yndigande upp ta lån och förvalta statsskulden. F örfattningsutredningens tanke a tt riksgäldskontorets huvuduppgifter skulle föras över till riksbanken avstyrktes under rem issbehandlingen bestäm t av riksgäldsfullmäktige.

Grundlagberedningen I saklig överensstäm m else med författningsutredningens förslag u pptar beredningen i 11 § en bestäm m else enligt vilken regeringen eller annan statlig m yndighet inte utan riksdagens bem yndigande får ta upp lån eller eljest ikläda staten ekonom isk förpliktelse. Beredningen förklarar att man enligt dess mening inte i RF bör låsa fast hu r handhavandet av den u n d er riksdagen lydande statsupplåningen b ö r organiseras. D etta spörsm ål kan regleras i vanlig lag. I 15 § i beredningens förslag föreskrivs därför endast att riksdagen u p p d rar åt

m yndighet, som lyder under riksdagen, a tt taga up p och förvalta lån. Det tilläggs a tt bestäm m elser härom meddelas i lag. Beredningen u tta la r att den inte har tagit ställning till behovet av ändring av den nuvarande organisationen. Vid u ta rb e tan d e t av förslag till följdlagstiftning har beredningen därfö r u tg å tt från a tt riksgäldskontoret skall bestå tills vidare (jfr SOU 1972:16 s. 25).

D epartem entschefen I den allm änna motiveringen (5.11) har jag förklarat a tt jag i det väsentliga g odtar den av beredningen föreslagna bestäm m elsen om riksdagens in flytande i fråga om den statliga skuldsättningen. Jag fram höll också önskvärdheten av a tt riksdagen läm nar regeringen tillräckligt vidsträckta bem yndiganden att ikläda staten ekonom iska förpliktelser. Jag vill här tillägga följande synpunkter. B efogenheten a tt ikläda staten ekonom iska förpliktelser har nära sam band med rä tte n a tt disponera över statens tillgångar. Det bö r i princip vara regeringens sak att göra utfästelser på statens vägnar. Jag anser a tt det kan vara vilseledande a tt i den nu aktuella bestäm m elsen allm änt näm na a tt inte heller statlig m yndighet kan ingå ekonom iska förbindelser u ta n riksdagens medgivande. Man kan härav möjligen få uppfattningen a tt en regeringen u n derordnad m yndighet kan göra utfästelser på sta te n s vägnar d irekt med stöd av e tt riksdagsbem yndigande. Jag föreslår därfö r a tt bestäm m elsen, som i paragrafen bildar e tt första stycke, får handla endast om regeringens rä tt a tt ikläda staten ekono­ miska förpliktelser. Den befogenhet i d etta hänseende som av praktiska skäl m åste tillkom m a underordnade m yndigheter b ö r ha stöd i direktiv från regeringens sida. Till frågan om befogenhet för e tt riksdagens organ a tt ta upp lån återkom m er jag strax. Jag vill liksom beredningen fram hålla a tt förevarande bestäm m else enbart är en kom petensregel och alltså inte reglerar frågan i vad mån en förbindelse, som m yndighet med överskridande av sin behörighet har ingått, är bindande för staten. Behövliga bem yndiganden till regeringen a tt ikläda staten ekonom iska förpliktelser b ö r liksom nu kunna läm nas i enkla form er i sam band med budgetregleringen. Förbindelser som — även för längre tid än närm ast följande b udgetår — är nödvändiga för en m yndighets löpande verksam ­ het to rd e regelmässigt kunna anses medgivna genom riksdagens beslut om anslag till m yndigheten. Som jag har fram hållit tidigare u tgör riksdagsbem yndiganden i fråga om investeringsprogram eller andra projekt en betydelsefull form för riksdagens direkta m edverkan i den statliga reform planeringen. Den egentliga statliga upplåningen om besörjs för närvarande av ett riksdagens organ, riksgäldskontoret. Liksom beredningen anser jag att denna ordning bö r kunna bestå. Riksgäldsfullm äktige har i sitt rem issytt­ rande m o tsatt sig förslaget a tt riksgäldskontoret inte direkt i RF skall utpekas som det riksdagsorgan som skall taga up p och förvalta lån. För

egen del ansluter jag mig em ellertid till beredningens u p p fattn in g a tt RF inte i d e tta hänseende b ö r binda de organisatoriska form erna. Liksom beredningen anser jag alltså a tt RF endast skall ange att m yndighet som lyder u n d er riksdagen skall ha till uppgift a tt ta upp lån och förvalta statsskuld. En bestäm m else härom , som innebär a tt också den ifrågavarande riksdagsm yndigheten med stöd av R F kan få befo­ genhet a tt ingå förbindelser på statens vägnar, har uppenbarligen ett nära sam band med den i det föregående behandlade regeln om riksdagens sam tycke till utfästelser från regeringens sida. Jag föreslår därför att bestäm m elserna sam m anförs i en paragraf. Bestäm m elsen om det låneförvaltande riksdagsorganet b ö r därvid bilda e tt andra stycke i paragrafen. Den av beredningen föreslagna form uleringen av denna bestäm m else skulle kunna ge in try c k et a tt riksdagen kan ge bem yndigan­ de a tt up p ta statslån endast åt den ifrågavarande riksdagsm yndigheten * och alltså inte åt regeringen. En sådan ensam rätt för riksdagsorganet bör inte stipuleras i grundlag. Jag fö ro rd ar a tt bestäm m elsen i stället får den lydelsen a tt under riksdagen skall finnas m yndighet med uppgift a tt ta upp lån och förvalta lån till staten. F orm uleringen innebär inte a tt den angivna uppgiften m åste vara den enda eller ens den huvudsakliga för den ifrågavarande m yndigheten. M yndighetens befogenhet att ta upp lån bö r givetvis vara beroende av riksdagens bem yndigande. Med hänsyn till att första sty ck et enligt vad jag fö ro rd ar direkt b ö r avse endast regeringens befogenhet b ör kravet på riksdagens bem yndigande uttryckligen näm nas även i andra stycket. I d etta stycke bö r också i enlighet med beredningens förslag göras en erinran om a tt närm are bestäm m elser om den ifrågavarande m yndigheten skall finnas i lag. Jag har inte fö r avsikt att föreslå att uppgiften att taga upp och förvalta lån till staten nu skall föras över från riksgäldskontoret till annan riksdagsm yndighet. Jag avser a tt återkom m a till frågan om en lag om riksgäldskontoret i sam band med arb e tet på följdlagstiftningen. Enligt grunderna för förevarande paragraf to rd e inte heller annat riks­ dagsorgan än det i andra stycket näm nda få göra utfästelser på statens vägnar fö r sin verksam het utan riksdagens tillstånd. Av riksbankens grundlagfästa ställning som landets centralbank to rd e dock följa att banken utan särskilt riksdagsmedgivande har befogenhet a tt ikläda sig förpliktelser som har om edelbart sam band med bankens verksam het.

11 § Paragrafen innehåller bestäm m elser om riksdagens lönedelegation. Den m otsvaras i beredningens förslag av 12 §.

Gällande rätt F ö r a tt åt riksdagen trygga stö rsta möjliga inflytande vid bestäm m ande av statstjänstem ännens anställningsvillkor inrättades genom grundlagsänd­ ring år 1965 riksdagens lönedelegation. Enligt 62 § andra stycket i

nuvarande RF skall denna lönedelegation, om inte riksdagen för visst fall beslutar annorlunda, i förhandlingsfrågor rörande anställningsvillkor, som skall gälla för statens arbetstagare eller eljest tillhör riksdagens prövning, rådpläga med ledam ot av statsrådet som konungen fö ro rd n ar därtill, samt på riksdagens vägnar godkänna avtal i sådan fråga eller, om sådan fråga har undantagits från avtal, förslag till reglering av frågan.

Gm ndlagberedningen Beredningen föreslår i sak inte någon annan ändring av grundlagsbe­ stäm m elserna om lönedelegationen än a tt det uttryckligen anges att lönedelegationen i fråga om arbetstagare hos riksdagen och dess m yndigheter inte skall överlägga med statsråd utan med den som riksdagen utser därtill.

D epartem entschefen Bestäm m elserna om riksdagens lönedelegation an k n y ter till regeln i föregående paragraf om iklädande av förpliktelser. Liksom beredningen anser jag a tt nu gällande regler om lönedelegationen b ö r överföras till en ny R F u tan annan ändring i sak än den som beredningen har föreslagit. Jag fö rordar dock a tt d et av paragrafen får framgå a tt lönedelegationen skall utses inom riksdagen och a tt en erinran görs om a tt närm are bestäm m elser om delegationens sam m ansättning finns i RO. I departem entsförslaget har vidare gjorts vissa språkliga jäm kningar i lagtexten.

12 § Paragrafen innehåller bestäm m elser om riksbanken. Den motsvaras i beredningens förslag av 13 §.

Gällande rätt Riksbanken är e tt riksdagens verk. Enligt 72 § i nuvarande RF står banken u nder riksdagens garanti och förvaltas av därtill valda fullm äktige efter sam fällt stiftad lag. Banken är en statlig in stitu tio n men anses utgöra e tt från kronan skilt rättssubjekt. I näm nda grundlagsparagraf föreskrivs angående bankofullm äktige att de skall vara sju, av vilka konungen för tre år i sänder fö rordnar en jäm te en suppleant och de övriga sex jä m te sex suppleanter väljs av riksdagen för tid och på sätt i RO sägs. Den av konungen förordnande ordinarie ledam oten är fullm äk­ tiges o rdförande men får inte utöva annan befattn in g inom riksbankens styrelse. F ullm äktig som av riksdagen vägras ansvarsfrihet skall avgå från sin befattning. De av konungen fö r fullm äktig eller suppleant m eddelade förordnandena får återkallas när konungen prövar det skäligt. I paragra­ fen föreskrivs vidare att fullm äktige inom sig utser chef för riksbanken sam t inom eller u to m sig en suppleant för honom a tt vid inträffande förfall inträda i hans ställe med fullmäktigs rätt och ansvar. Bestäm m elser om riksdagens val av fullm äktige är upptagna i 70 § i nuvarande RO. Varje år väljs två fullm äktige och två suppleanter för en treårsperiod. Varje ledam ot och suppleant väljs fö r sig. F ullm äktig

behöver inte vara led am o t av riksdagen. Fullm äktige kan enligt 111 § RF i och för sin b efa ttn in g in te m ottaga befallningar u ta n av riksdagen och enligt dess in stru k tio n er och inte heller ställas till redo och ansvar utan efte r riksdagens beslut. F ör fullm äktige finns särskild ansvarighetslag. Som nyss näm ndes förvaltas riksbanken av fullm äktige efter samfällt stiftad lag. Ifrågavarande lagbestäm m elser är i huvudsak upptagna i lagen (1934:437) om Sveriges riksbank. Riksdagen har vidare u tfärd at särskilt reglem ente fö r riksbankens styrelse och förvaltning (B ankoreglem entet, riksdagens författningssam ling 1970:5).

Författningsutredningen Det fanns enligt utredningen inte någon anledning a tt överväga någon ändring av den hävdvunna ordningen i fråga om den svenska central­ bankens ställning och organisation. U tredningen u p p to g i 8 kap. 8 § i förslaget till R F bestäm m elser bl. a. om a tt riksbanken är under riksdagens garanti, a tt den lyder under riksdagen och a tt den står under ledning av särskilda fullm äktige. Närmare bestäm m elser om fullm äktige gavs i förslaget till RO.

Grundlagberedningen Beredningen föreslår a tt riksbanken skall behålla sin nuvarande ställning. Sam ordning mellan penning- och kreditp o litik en å ena, samt finanspolitiken å andra sidan kan enligt beredningen ske inom ram en för nuvarande ordning. 1 13 § föreslår beredningen bestäm m elser om a tt riksbanken lyder under riksdagen och förvaltas av sju fullm äktige. En av dessa, vilken skall vara ordförande m en inte får utöva annan b efa ttn in g inom riksbankens ledning, och en suppleant för honom förordnas för tre år i sänder av regeringen. De övriga sex väljs av riksdagen. I paragrafen sägs vidare att föreskrifter om sådant val, om riksbankschef och vice riksbankschef, om suppleanter för de av riksdagen valda fullm äktige, om riksbankens organisation i övrigt och om dess verksam het meddelas i RO och annan lag. I e tt andra stycke tilläggs a tt fullm äktig vilken riksdagen har vägrat ansvarsfrihet är skild från sin befattn in g och a tt regeringen äger återkalla förordnandet fö r ord fö ran d en eller dennes suppleant. De av beredningen i RO föreslagna bestäm m elserna (7 kap. 4 §, 8 kap. 6 §) innebär bl. a. a tt den nuvarande successiva förnyelsen av riksbanks­ fullm äktige slopas och a tt fullm äktige i stället väljs proportionellt på en gång för tid m otsvarande riksdagens valperiod. I 9 kap. 8 § RO föreslår beredningen en bestäm m else angående prövning av åtal m ot riksbanksfullm äktig för gärning i utövningen av uppdraget.

2 3 Riksdagen 1973. 1 sami. N r 90 * *

D epartem entschefen Liksom beredningen anser jag a tt riksbanken alltjäm t bör bestå som en m yndighet under riksdagen. Det får förutsättas a tt, liksom hittills, den kredit- och penningpolitik som riksbanken bedriver sam ordnas inom ramen för den av regeringen förda ekonom iska politiken. Med de av beredningen föreslagna reglerna om val av fullm äktige i riksbanken reduceras ytterligare risken för m o tsättningar mellan regering och riksbank. Förslaget innebär nämligen a tt man alltid kan räkna med a tt det parti eller de partier på vars fö rtroende regeringen grundar sin ställning också har det bestäm m ande in fly tan d et i riksbankens fullm äktige. De av beredningen föreslagna grundlagsbestäm m elserna om riksbanken står i överensstäm m else med gällande rä tt. Enligt min mening kan angivelsen av vilka äm nen rörande riksbanken som skall behandlas i RO och annan lag förkortas. I övrigt föreslår jag endast e tt par formella jäm kningar i lagtexten.

13 § Paragrafen innehåller bestäm m elser om penning- och betalningsväsen­ det. Bestäm m elserna är desam m a som i 14 § första stycket och andra stycket första p u n k te n i beredningens förslag.

Gällande rätt I fråga om riksbankens verksam het föreskrivs i 72 § i nuvarande RF att endast riksbanken äger utgiva sedlar som ” för m ynt i riket må erkännas” . F orm uleringen lägger inte hinder i vägen för annan bank a tt utge sedlar. Grundlagsbestäm m elsen har em ellertid kom p letterats genom 1 § lagen (1897:28 s. 1) med vissa bestäm m elser om riksbankens sedelutgivnings­ rä tt, så ock angående forum för riksbanken. Enligt denna paragraf är riksbanken ensam berättigad a tt utge sedlar. Riksbanken skall enligt 72 § RF vid anfordran inlösa sedlarna med guld efte r deras lydelse. Undantag härifrån kan dock u nder vissa angivna om ständigheter medgivas av konungen och riksdagen sam fällt eller, på vissa villkor, av konungen. Riksbankens skyldighet a tt inlösa sedlarna med guld har varit suspende­ rad oavbrutet sedan år 1931. Riksbankens sedelutgivningsrätt regleras genom bestäm m elser i riks­ bankslagen (1 934:437). O m fattningen av sedelutgivningsrätten har i 9 § gjorts beroende på storleken av den m etalliska kassan. Enligt 11 § består den m etalliska kassan av guldm ynt och o m y n ta t guld. Sedan 1948 har em ellertid tilläm pats e tt system som innebär a tt sedelutgivningsrätten med avsteg från 9 § riksbankslagen maximeras genom särskild, för ett år i taget antagen lagstiftning (se senast lagen, 1972:137, med särskilda bestäm m elser om riksbankens sedelutgivning). I sådan lag har brukat intagas bem yndigande för konungen att förordna tillfälligt om sedelutgiv­ ningen. E tt bem yndigande av samma slag läm nas för övrigt också i 9 § riksbankslagen.

I 79 § 2 m om . RF föreskrivs a tt någon förändring i rikets m ynt till skrot eller k o m inte får äga rum u ta n riksdagens bifall, konungens rättighet a tt låta slå m ynt dock o förkränkt. M y n trätten är reglerad i lagen (1 9 7 0:1028) om rikets m ynt.

Grundlagberedningen Beredningen föreslår — liksom tidigare författningsutredningen — å ena sidan att guldinlösningsskyldigheten utm ö n stras ur grundlagen, å andra sidan a tt riksbankens sedelm onopol blir grundlagsfäst. Beredningen föreslår vidare a tt det föreskrivs a tt bestäm m elser om penning- och betalningsväsendet i övrigt meddelas genom lag. Beredningens förslag u p p ta r också en föreskrift som ger grundlagsstöd åt sådana bem yndiganden för regeringen att bestäm m a om sedelutgivningen som nyss berördes.

D epartem entschefen Riksbanksfullm äktige har i sitt rem issyttrande b etecknat det som självfallet a tt nuvarande skyldighet för riksbanken a tt inlösa sina sedlar med guld skall upphävas. Jag delar denna uppfattn in g . Jag ansluter mig också till vad beredningen har föreslagit om a tt riksbankens ensam rätt att utge sedlar skall grundlagsfästas och att bestäm m elser om penning- och betalningsväsendet skall ges i lag. D ärem ot anser jag a tt de av beredningen föreslagna bestäm m elserna om rä tt för regeringen a tt e fte r bem yndigande från riksdagen fö rordna tillfälligt i fråga om penning- och betalnings­ väsendet kan utgå som obehövliga. Dessa bestäm m elser har beredningen föreslagit med tanke på de bem yndiganden som förekom m er i den tidigare näm nda lagstiftningen om sedelutgivningsrätten. Som riksbanks­ fullm äktige har påpekat i sitt rem issyttrande m edför em ellertid e tt borttagande av guldinlösningsskyldigheten a tt de med denna sam m an­ hängande bestäm m elserna i 9 och 11 §§ riksbankslagen om den m etal­ liska kassan och om det i relation till denna kassa ställda sedeltaket kan upphävas. D ärm ed b ortfaller också behovet av den provisoriska lagstift­ ningen om sedelutgivningsrätten, vilken har gällt i stället för bl. a. 9 § riksbankslagen.

10 kap. FÖR HÅ LLA ND ET TILL ANDRA STATER G rundlagberedningen har funnit att den rättsliga regleringen av förhål­ landet till andra stater är av så stor betydelse a tt en samlad behandling i e tt särskilt kapitel i R F (9 kap. i beredningens förslag) är påkallad. Jag ansluter mig till denna uppfattning. En utgångspunkt för den i förevarande kapitel intagna regleringen är att handläggningen av utrikesärendena är en riksstyrelsefunktion bland andra och a tt ansvaret för utrikespolitiken d ärför i första hand skall åvila regeringen. Som beredningen har fram hållit m otiverar em ellertid utrikes­ politikens betydelse för rikets säkerhet a tt riksdagen försäkrar sig om en

vidsträckt insyn däri och e tt sta rk t inflytande däröver. D etta synsätt avspeglas bl. a. i reglerna på tra k ta trä tte n s om råde och i reglerna om behörighet a tt u tfärd a krigsförklaring, insätta krigsm akten i strid och i övrigt använda m ilitärt våld. K apitlet har väsentligen sam m a disposition som 9 kap. hos beredning­ en. Den enda avvikelsen från beredningens förslag i d etta hänseende består i a tt alla regler om ingående av internationella överenskom m elser har samlats före regeln som behandlar frågan om uppsägning av sådana överenskom m elser. I departem entsförslaget finns sålunda reglerna om ingående av sådana överenskom m elser i 1—3 §§ (i beredningens förslag 1, 2 och 4 §§) och regeln om uppsägning i 4 § (i beredningens förslag 3 §).

1 och 2 §§ Dessa paragrafer innehåller de grundläggande reglerna om ingående av internationella överenskom m elser. De m otsvarar 1 och 2 §§ i beredning­ ens förslag.

Gällande rätt Av Kungl. Maj:ts allm änna styrelsem akt enligt 1 § i nuvarande RF anses följa en rä tt a tt fö reträd a Sverige gentem ot främ m ande stater och mellanfolkliga organisationer. Denna rätt är uttryckligen erkänd i 12 § R F, där det i första punk ten sägs a tt konungen äger ingå överenskom m el­ se med främ m ande m akt, sedan statsrådet har h ö rts i frågan. I 12 § RF återfinns vidare föreskrifter om riksdagens m edbestäm m an­ derä tt vid tillkom sten av trak tate r. Om en överenskom m else med främ ­ m ande m akt angår en fråga som riksdagen enligt RF äger avgöra ensam eller med konungen, skall överenskom m elsen framläggas för riksdagen till godkännande. D etsam m a skall gälla i fråga om andra överenskom m elser av större vikt. I överenskom m elsen skall tas in förbehåll, varigenom dess giltighet görs beroende av riksdagens bifall. Frågan huruvida en trak tat som inte b erör riksdagens lagstiftnings- eller beskattningsm akt är av större vikt bedöm es av Kungl. Maj:t ensam under k o n stitu tio n ellt ansvar. K ravet på riksdagens godkännande är undantagslöst vad gäller trak tate r i frågor där riksdagen enligt R F har beslutanderätt. Andra överenskom m el­ ser av större vikt kan ingås u ta n riksdagens godkännande, om rikets intresse kräver det. I sådana fall skall i stället utrikesnäm nden beredas tillfälle a tt y ttra sig innan överenskom m elsen ingås.

F örfattningsu tredningen U tredningen ansåg a tt någon m otsvarighet till första m eningen i 12 § R F inte behövdes, eftersom rä tte n a tt avsluta tra k ta te r liksom befogen­ heten att avgöra övriga utrikesärenden fick anses ingå som e tt led i rikets styrelse, vilken skulle tillkom m a regeringen. I fråga om riksdagens godkännande vid avslutande av trak tate r anslöt sig utredningens förslag

m ycket nära till gällande regler. En n y h et var a tt u ttry c k e t m ellanfolklig organisation fördes in i grundlagstexten. Enligt utredningens m ening erfordrades inte någon föreskrift i grundlag om a tt överenskom m else skulle innehålla förbehåll om a tt dess giltighet var beroende av riksdagens bifall.

Grundlagberedningen Beredningen förklarar inledningsvis a tt den i likhet med författningsutredningen inte finner någon anledning a tt föreslå några mera genom ­ gripande ändringar av nu gällande bestäm m else om trak tate r. Bestäm m elserna i 1 och 2 §§ i beredningens förslag avser överenskom ­ melser med främ m ande stater och m ellanfolkliga organisationer. U ttry c­ ket m ellanfolklig organisation o m fattar enligt beredningen bara organisa­ tioner som är rättssu b jek t enligt fo lk rä tte n . Så är fallet i huvudsak med organisationer som är sam m anslutningar av stater. D etta innebär enligt beredningen givetvis inte a tt regeringen skulle vara förhindrad a tt ingå överenskom m elser med andra icke inhem ska organisationer, t. ex. frivil­ liga hjälporganisationer, eller med utländska eller internationella företag. Sådana överenskom m elser faller dock under andra regler, t. ex. reglerna om finansm akten. Med överenskom m elser av det slag som nu har behandlats jäm ställs i beredningens förslag andra internationella förpliktelser av folkrättslig art. Som exem pel härpå näm ns ensidiga förpliktelser. Beredningen näm ner vidare det fallet a tt Sverige tillhör en intern atio ­ nell organisation som enligt sina stadgar kan rikta direktiv till m edlem s­ staterna men bara med enhälligt beslut. Enligt beredningen kan e tt beslut som på d e tta sätt innebär direktiv jäm ställas med en ny överenskom m el­ se, eftersom m edlem sstaterna folkrättsligt sett har kvar sin handlingsfri­ het. A tt Sverige biträder e tt sådant beslut m åste, sägs d et, statsrättsligt sett b etrak tas som ingående av en överenskom m else. Beredningen u tta la r a tt regeringen såsom utövare av riksstyrelsen även i fram tiden bör vara behörig att ingå överenskom m elser med främ m ande stater och mellanfolkliga organisationer. D etta slås fast i 1 § i beredning­ ens förslag, där det sägs a tt regeringen äger ingå överenskom m else med annan stat eller med m ellanfolklig organisation och även på annat sätt ikläda riket internationell förpliktelse. Enligt beredningen är ändam ålet med d etta stadgande inte bara a tt ange a tt regeringen är behörig att ikläda riket förpliktelser. Bestäm m elsen klargör också a tt regeringen som regel inte kan överlåta sin behörighet till annan m yndighet. Beredningen öppnar dock en begränsad rätt till sådan överlåtelse i 4 § (jfr. 3 § i departem entsförslaget). I 2 § uppställer beredningen vissa statsrättsliga villkor för a tt regering­ en skall få ikläda riket internationella förpliktelser. Dessa villkor gäller riksdagens godkännande av internationella överenskom m elser. En­ ligt beredningen bör bestäm m elserna härom vara u tform ade på sådant sätt a tt riksdagens ställningstagande inte föregrips genom åtaganden som

regeringen gör. F ordras exempelvis en lagändring eller e tt anslagsbeslut för a tt Sverige skall kunna fullgöra en internationell överenskom m else, skall regeringen enligt beredningen inte kunna ingå den u ta n riksdagens godkännande. Riksdagens godkännande skall em ellertid inte behöva inhäm tas, om det m otsvarande riksdagsbeslutet (lagändringen, anslagsbeslutet etc.) redan är fa tta t, såvida överenskom m elsen inte är av större vikt. Beredningen näm ner a tt nu gällande RF inte innehåller någon regel för det fallet a tt uppfyllande av d et internationella åtagandet fö ru tsä tte r en ändring av grundlag. Den rådande uppfattningen är enligt beredningen att åtagandet då inte kan godkännas av riksdagen u ta n a tt grundlagsänd­ ringen först har genom förts eller i varje fall a tt ändringsförslaget har antagits eller antas slutligt i anslutning till godkännandet. Beredningen hänvisar i d etta sam m anhang till prop. 1964:140 s. 101 och anför följande exem pel: En konvention som fö ru tsätter rätt till fri etablering f ö rd e an­ slutna staternas m edborgare inom alla näringsgrenar skulle fö ru tsä tta änd­ ring av den regel i T F som innehåller a tt ägare till periodisk skrift skall vara svensk m edborgare eller svensk juridisk person. Beredningen förklarar a tt den i sitt förslag behåller de gällande reglerna för grundlagsändring och dessutom föreslår särskilt form krav, nämligen kvalificerad m ajoritet, för vissa andra beslut (se t. ex. 9 kap. 5 § andra stycket i beredningens förslag). Principen a tt riksdagens handlingsfrihet inte skall elimineras bör enligt beredningens m ening med tanke på dessa fall leda till a tt samma krav ställs vid prövningen av den internationella förpliktelsen. Beredningen u tta la r a tt dess förslag nära ansluter sig till de nu gällande bestäm m elserna såvitt gäller riksdagens prövning av internationella över­ enskom m elser eller förpliktelser i frågor som inte om fattas av riksdagens kom petens i den m eningen a tt e tt riksdagsbeslut om lagändring, anslag e. d. behövs för a tt åtagandet skall kunna fullgöras. Beredningen påpekar att det u n d er rem issbehandlingen av författningsutredningens förslag u ttry c k te s önskem ål a tt en ny regeringsform skulle få en sådan avfattning och m otivering a tt därav klart framgick regeringens och riksdagens befogenheter i fråga om vapenstillestånd och fredsfördrag sam t a tt det därvid ansågs självklart a tt riksdagens m edverkan skulle krävas så långt det var p raktiskt genom förbart. Beredningen näm ner att frågan senare har b erörts även av KU (1 9 68:20 s. 33). Beredningen anser a tt e tt fredsfördrag u nder alla förhållanden skall underställas riksdagens prövning. Frågan om prövning i riksdagen av vapenstillestånd behandlar beredningen i 12 kap. Beredningen föreslår på grund av det nu anförda a tt internationell överenskom m else eller förpliktelse skall föreläggas riksdagen för prövning dels om den fö ru tsätter e tt riksdagsbeslut för a tt k unna genom föras, dels om den innebär slutande av fred. Även annan internationell överenskom ­ melse eller förpliktelse skall enligt förslaget föreläggas riksdagen för prövning om den är av större vikt. Prövningen i riksdagen skall dock i

detta fall på vissa villkor kunna ersättas med en föregående rådplägning i utrikesnäm nden. Prövningen i riksdagen av en in ternationell överenskom m else skall enligt beredningens förslag i regel följa vanliga bestäm m elser om beh an d ­ lingen av riksdagsärenden. Beredningen föreslår dock a tt särskilda form ­ krav som gäller för det riksdagsbeslut som fö ru tsätts (t. ex. två riksdags­ beslut med val em ellan såsom vid grundlagsändring) skall tilläm pas också vid prövningen av den överenskom m else som korresponderar med beslu­ tet. Beredningen påpekar till sist att dess förslag inte innehåller någon m otsvarighet till den nuvarande regeln a tt, då riksdagens godkännande fö ru tsätts, överenskom m elsen skall innehålla ett förbehåll därom . D et har ansetts tveksam t, i vad mån e tt sådant förbehåll är folkrättsligt verksam t. H ärtill kom m er enligt beredningen a tt det syfte som den nuvarande regeln avser a tt fylla kan anses bli i viss utsträckning tillvarataget genom artikel 46 i 1969 års W ien-konvention om tra k ta trä tte n . I denna stipule­ ras a tt en stat kan begära upphävande av en överenskom m else om den har slutits i uppenbar k o nflikt med en intern kom petensregel av grundläggan­ de betydelse.

De par tem entschefen Beredningens förslag innebär inte något avsteg från den i gällande rä tt fastslagna grundsatsen, a tt internationella överenskom m elser skall ingås av regeringen. Inte heller vad gäller frågan om riksdagens godkännande av sådana överenskom m elser skiljer sig beredningens förslag i något avgöran­ de hänseende från gällande rätt. Jag anser a tt beredningens förslag är lämpligt och ansluter mig till det i sak. Jag föreslår dock vissa ändringar av huvudsakligen redaktionell art. Beredningen fastslår i 1 § att regeringen vid sidan av sin behörighet a tt ingå internationella överenskom m elser även har kom petens a tt på annat sätt ikläda riket internationella förpliktelser. D enna distinktion, som har goda skäl för sig, återkom m er på flera ställen i de närm ast följande paragraferna. Det är enligt min m ening lämpligt a tt förenkla lagtexten genom a tt inte särskilt näm na ensidiga åtaganden av internationella förpliktelser i k apitlets inledande paragrafer utan i stället i en särskild föreskrift (jfr- 4 § i departem entsförslaget) slå fast a tt bestäm m elserna i de närm ast föregående paragraferna äger m otsvarande tilläm pning på sådana åtaganden. I fråga om föreskriften i 1 § förklarar beredningen a tt en huvuduppgift för denna är a tt klargöra att i princip ingen annan än regeringen är behörig a tt på rikets vägnar ingå internationella överenskom m elser. Jag anser a tt föreskriften bör form uleras om så a tt d etta framgår klarare än i beredningens förslag. Som beredningen har uttalat innebär kravet på a tt riksdagen skall godkänna en internationell överenskom m else a tt regeringen inte skall

få ingå en sådan överenskom m else med för riket bindande verkan förrän riksdagens godkännande föreligger. Det har u nder rem issbehand­ lingen påpekats a tt de av beredningen i 2 § föreslagna bestäm m elserna em ellertid närm ast ger vid handen a tt riksdagens prövning skall ske först efter det a tt regeringen har träffat en bindande överenskom m else. Jag anser a tt denna kritik är befogad. I departem entsförslaget har 2 § därför getts en utform ning som klart anger a tt fråga är om föreskrifter som anger förutsättningarna för regeringens statsrättsliga kom petens a tt med u tn y ttja n d e av sin i 1 § fastslagna behörighet binda riket genom in te rn a­ tionella överenskom m elser. E tt av de fall där enligt en särskild föreskrift i beredningens förslag en internationell överenskom m else alltid skall underställas riksdagen är när överenskom m elsen innebär slutande av fred. Jag kan inte finna a tt denna föreskrift är nödvändig. E tt fredsavtal måste alltid anses vara av sådan betydelse a tt det på grund av bestäm m elserna i tredje stycket första punk ten kräver riksdagens godkännande. S ituationen då ett fredsavtal skall ingås kan vidare så gott som aldrig tänkas vara sådan a tt regeringen skulle kunna hävda a tt rikets intresse kräver a tt avtalet ingås u tan a tt det godkänns av riksdagen. A nnorlunda torde det förhålla sig vid ingående av vapenstillestånd. Särskilda regler om d e tta finns i 13 kap. 8 § i d ep arte­ m entsförslaget. Jag ansluter mig i övrigt till beredningens uttalan d en angående inne­ börden av bestäm m elserna i förevarande paragrafer.

3 § G enom bestäm m elserna i förevarande paragraf i departem entsförslaget öppnas en viss m öjlighet fö r regeringen a tt överläm na till förvaltnings­ m yndighet a tt ingå internationella överenskom m elser. Bestämmelserna återfinns i beredningens förslag i 4 §. Beredningen påpekar a tt d et i angelägenheter av m indre räckvidd, särskilt i fråga om tilläm pning av överenskom m elser med generell sy ft­ ning, såsom post- eller telekonventioner, sedan länge har följts den praxis a tt statlig förvaltningsm yndighet, efter uttrycklig eller underförstådd delegation från regeringen, har tillåtits ingå överenskom m else med m o t­ svarande m yndighet i annat stat. Jag delar beredningens u ppfattning att denna praxis bör få u ttry c k lig t stöd i RF. Liksom beredningen anser jag att m yndighetens behörighet bör kunna grundas endast på e tt klart bem yndigande och a tt sådan behörighet skall kunna föreligga uteslutande i fall då det inte fordras någon behandling i riksdagen eller i u trikesnäm n­ den. B em yndigandet bö r kunna avse såväl viss fråga som visst slag av frågor. Som beredningen har påpekat kom m er bestäm m elsen i paragrafen huvudsakligen att tilläm pas i fråga om sådana överenskom m elser som en svensk förvaltningsm yndighet ingår med m otsvarande förvaltningsm yn­ dighet i e tt annat land. Bestäm m elserna bör em ellertid inte utesluta a tt en svensk förvaltningsm yndighet tilläggs behörighet a tt sluta överenskom ­

melser även med regering eller m inisterium . D etta kan, som beredningen näm ner, få betydelse i fall då m otsvarande förvaltningsuppgift i den främ m ande sta te n handläggs av sådant organ.

4 § G enom denna paragraf, som delvis m otsvaras av 3 § i beredningens förslag, görs bestäm m elserna i 1— 3 §§ i departem entsförslaget tilläm pliga dels i fråga om ensidiga åtaganden av internationella förpliktelser, dels i fråga om uppsägning av internationella överenskom m elser och förpliktel­ ser. F öreskrifterna i 1, 2 och 4 §§ i beredningens förslag gäller enligt uttryckliga bestäm m elser i varje paragraf inte bara internationella över­ enskom m elser u ta n även ensidiga åtaganden av internationella förpliktel­ ser. Som jag redan har näm nt u n d er 1 och 2 §§ kan man göra lagtexten enklare och m era lättläst genom a tt i kapitlets inledande paragrafer tala endast om internationella överenskom m elser och därefter genom en särskild regel i förevarande paragraf göra stadgandena tilläm pliga även på åtaganden av förpliktelser. Någon ändring i sakligt hänseende åsyftas givetvis inte med denna ändring. I 3 § beredningens förslag finns föreskrifter om riksdagens och utrikesnäm ndens m edverkan vid uppsägning av internationell överenskom m else. Enligt d etta stadgande skall bestäm m elserna om behandling i riksdagen eller utrikesnäm nden av internationell överenskom m else eller förpliktelse ha m otsvarande tilläm pning på uppsägning av sådan överenskom m else eller förpliktelse. Beredningen förklarar a tt denna föreskrift inte innebär att uppsägning nödvändigtvis skall behandlas i riksdagen eller utrikes­ näm nden därför a tt den överenskom m else eller förpliktelse, som skall sägas upp, vid ingåendet behandlades där. Uppsägningen skall enligt beredningen bedöm as självständigt. F ö ru tsä tte r uppsägningen lagändring e. d. skall den således prövas i riksdagen. Är den, tagen för sig, av större vikt skall den underställas riksdagen eller behandlas i utrikesnäm nden. Beredningens förslag i nu behandlat hänseende har inte u tsa tts för någon kritik i sak u nder rem issbehandlingen. Jag förordar a tt frågan om riksdagens och utrikesnäm ndens m edverkan vid uppsägning av intern atio ­ nell överenskom m else eller förpliktelse regleras i enlighet med bered­ ningens förslag. Beredningen har inte lagt fram förslag till regler om vem som skall vara behörig a tt på rikets vägnar säga upp en internationell överenskom m else eller förpliktelse. Det behöver enligt beredningen inte u ttryckligen anges a tt regeringens behörighet a tt ingå internationell överenskom m else eller förpliktelse också innefattar behörighet a tt säga upp sådan. Sannolikt har beredningen avsett a tt detsam m a skall gälla i fråga om förvaltningsm yn­ digheter. Det kan visserligen sägas a tt det är självklart att det organ som är behörigt a tt ingå en internationell överenskom m else också är behörigt a tt företräda riket när överenskom m elsen skall sägas upp. Det är em ellertid

enligt min m ening m est följdriktigt a tt ha uttryckliga grundlagsregler angående alla m om ent i uppsägningsförfarandet. Jag fö rordar a tt u p p ­ sägning av internationell överenskom m else eller förpliktelse regleras i samma utsträckning som ingåendet av sådan överenskom m else. D etta kan ske genom en föreskrift i förevarande paragraf a tt bestäm m elserna i 1—3 §§ skall äga m otsvarande tilläm pning på uppsägning av in ternationell överenskom m else eller förpliktelse.

5 § Denna paragraf innehåller bestäm m elser om överlåtelse av svenska offentliga organs uppgifter till internationella organisationer, främ m ande stater och andra icke svenska sam fälligheter. Den överensstäm m er med 5 § i beredningens förslag.

Första stycket Gällande rätt Bestäm m elserna i 81 § tredje stycket i nuvarande R F, vilka kom till 1964—65, gör det möjligt att i vissa fall bryta igenom regeln a tt en tra k ta t eller konvention, som för Sveriges vidkom m ande fö ru tsätter en grundlagsändring, kan ingås först sedan grundlagsändringen är genom ­ förd. Enligt bestäm m elserna kan beslu tan d erätt, som enligt RF tillkom ­ mer konungen och riksdagen, gem ensam t eller var för sig, eller annat statligt organ och inte avser frågor om stiftande, ändring, förklaring eller upphävande av grundlag, i begränsad o m fattn in g överlåtas på m ellanfolklig organisation för fredligt sam arbete, till vilken riket är eller skall bli anslutet. Beslut om sådan överlåtelse kan — fö ru to m i den ordning som gäller för grundlagsändring - fattas sam fällt av konungen och en riksdag, om iakttagande av grundlagsändringsform en skulle m edföra för riket menlig tid su td räk t. 1 sistnäm nda fall erfordras för beslutet a tt i riksdagen minst fem sjättedelar av de röstande och m inst tre fjärdedelar av ledam öterna instäm m er i beslutet. Innebörden härav är a tt grundlagen i p raktiken i vissa fall kan ändras genom ett enda beslut utan a tt d e tta kom m er till synes i grundlagstexten. En av vinsterna med denna kon­ stru k tio n är a tt den mellanfolkliga organisationen inte blir grundlagsfäst. En befogenhetsöverlåtelse kan återkallas genom ett enda beslut med vanlig m ajoritet.

Grundlagberedningen G rundlagberedningen föreslår a tt bestäm m elserna i 81 § tredje stycket i nuvarande R F förs över till den nya grundlagen u ta n väsentliga ändringar. Även enligt förslaget skall b eslutanderätt kunna överlåtas endast i begränsad om fattning. 1 enlighet med principen i förslaget a tt lag skall stiftas av riksdagen ensam bör enligt beredningen även befogenheten

a tt besluta med stöd av denna bestäm m else läggas på riksdagen ensam. Lagform en finner beredningen vara den naturliga form en för beslut om överlåtelse av k o nstitutionell befogenhet. Den bö r em ellertid inte vara obligatorisk. B eredningen förklarar att de föreslagna bestäm m elserna, i likhet med nuvarande, avser befogenhet som i avsaknad av bestäm m elserna inte skulle kunna fråntas e tt i dem avsett organ u tan ändring av R F. Vad som avses är enligt beredningen i första hand de befogenheter som förslaget tillägger riksdagen och regeringen, för riksdagens vidkom m ande främ st lagstiftning, beskattning och budgetreglering och för regeringens vidkom ­ m ande sådana funktioner som rym s inom befogenheten a tt styra riket, exempelvis a tt utfärd a föreskrifter i de hänseenden som fram går av förslaget. Talm annens befogenheter med avseende på regeringens till- och avsättande sägs också principiellt sett höra dit, liksom statsm inisterns befogenhet a tt förordna och entlediga m inistrar; här to rd e dock enligt beredningen förbehållet om ” begränsad o m fattn in g ” utesluta överlåtelse av befogenhet till m ellanfolklig organisation. Den högsta dom sm akten hö r också enligt beredningen till de befogen­ heter som inte u ta n grundlagsändring eller beslut enligt d etta stycke kan överlåtas till m ellanfolklig organisation. Bestäm m elserna i 10 kap. i beredningens förslag om högsta dom stolen och regeringsrätten innebär visserligen a tt rätten a tt fullfölja talan dit kan begränsas genom lag. De medger em ellertid inte att högre dom stolsinstans inrättas. Beredningen näm ner vidare a tt resningsbefogenheten är lagd uteslutande hos de två högsta dom stolarna. A tt överföra tilläm pning av svensk lag till utländska eller internationella organ som är undandragna den kon tro ll som ligger i resningsinstitutet innebär enligt beredningen en begränsning av de högsta dom stolarnas grundlagsenliga uppgifter och kräver därför ändring av grundlag eller, såvitt det är fråga om överlåtelse till m ellanfolklig organisation för fredligt sam arbete, beslut enligt första stycket. Beredningen diskuterar vidare frågan om överlåtelse av uppgifter på m ellanfolklig dom stol. Beredningen förklarar a tt den anser d e t u ppenbart a tt t. ex. högsta dom sm akten inte ens ” i begränsad o m fattn in g ” skall k unna överlåtas till en fristående m ellanfolklig dom stol u n d er lindrigare fö ru tsättningar än dem som enligt paragrafen skall gälla vid överlåtelse därav till m ellanfolklig organisation. Det synes beredningen å andra sidan inte heller rimligt att göra en sådan överlåtelse helt omöjlig utan ändring av grundlag. Fall kan enligt beredningen tänkas då en fristående m ellan­ folklig dom stol är mera ändam ålsenlig från svensk sy n p u n k t än en dom stol som tillhör en m ellanfolklig organisation. E ftersom d e t inte är helt klart a tt u ttry c k e t ” m ellanfolklig organisation” o m fa tta r även m ellanfolklig dom stol, föreslår beredningen d ärför a tt stadgandet u t­ tryckligen jäm ställer m ellanfolklig dom stol med internationell organisa­ tio n för fredligt sam arbete. G rundlagberedningen erinrar om att både den gällande regeln i 81 § tredje stycket R F och den av beredningen föreslagna regeln o m fattar överlåtelse av sådan rättskipning gentem ot enskilda, som annars utövas av

exempelvis högsta dom stolen, men inte accepterande av ju risd ik tio n hos dom stol för rättskipning m ellan stater, sådan sqm utövas av den interna­ tionella dom stolen i Haag. Beredningen förklarar a tt en sådan dom stol väl kan sägas vara e tt överstatligt organ. G enom a tt erkänna den förbinder sig Sverige a tt u tfo rm a sitt interna regelsystem eller i övrigt fatta in tern a beslut så a tt de anpassas till dom stolens utslag. B undenheten är em ellertid endast folkrättslig.

D epartem entsch efe n V årt deltagande i det allt närm are internationella sam arbetet har m edfört behov av en möjlighet att med k o rt varsel överlåta k o n stitu tio ­ nella befogenheter till internationella organ. En sådan m öjlighet öppnas f. n. genom bestäm m elserna i 81 § tredje stycket RF. De av beredningen föreslagna bestäm m elserna ansluter sig m ycket nära till de nu gällande. Jag delar beredningens u ppfattning a tt den 1 9 6 4 -6 5 valda lösningen är ändam ålsenlig och bö r behållas. De av beredningen föreslagna bestäm m elserna skiljer sig från nu gällande bestäm m elser främ st därigenom att de är begränsade till a tt avse beslu tan d erätt som tillkom m er sådana organ som är u ttry c k ­ ligen angivna i RF. Svea h o v rätt har i sitt rem issyttrande gett u ttry c k för u ppfattn in g en a tt det saknas sakliga skäl för denna begränsning. Jag vill med anledning av d etta fram hålla a tt beredningens förslag i d e t näm nda avseendet närm ast får ses som e tt tillägg i förtydligande syfte. Någon ändring i sak i förhållande till vad som nu gäller är inte avsedd. Med hänsyn härtill finner jag för min del att den föreslagna ändringen bör göras. F rånsett några obetydliga ändringar av rent redaktionell art föreslår jag sålunda a tt de här aktuella bestäm m elserna får den lydelse som har föreslagits av beredningen. Mot vad beredningen har u tta la t om bestäm m elsernas innebörd har jag inte något a tt erinra.

Andra stycket Grundlagberedningen Enligt beredningen innebär de i beredningens förslag till R F intagna bestäm m elserna om rättskipning och förvaltning bl. a. a tt varken rättsk ip ­ ning eller förvaltning kan överlåtas till utländska eller mellanfolkliga organ utan u ttry c k lig t grundlagsstöd. Beredningen förklarar a tt e tt sådant stöd i viss u tsträckning ges i 5 § första stycket. Det alltm er ökande internationella sam arbetet gör det em ellertid enligt beredningen önskvärt a tt kunna överföra rättskipnings- och förvaltningsuppgifter till icke svenska organ i större o m fattning och i något enklare form än som fö ru tsätts som norm alt i första stycket. Beredningen pekar i d etta sam m anhang på Sveriges med stöd av lagen (1959:590) om gränstullsam ­ arbete med annan stat träffade överenskom m elser med Norge och Finland om sådant sam arbete varigenom svenska förvaltningsuppgifter i

viss om fattn in g har överfly ttats till m yndigheter i sistnäm nda stater. Beredningen förklarar a tt den med anledning av det anförda i andra stycket har tagit in en bestäm m else, som gör d et m öjligt fö r riksdagen a tt även i andra fall än som avses i första stycket överflytta rättskipningsoch förvaltningsuppgifter till icke svenska organ. Enligt den föreslagna bestäm m elsen kan rättskipnings- eller förvaltningsuppgift, i annat fall än som avses i första stycket, överlåtas till annan stat, till m ellanfolklig organisation eller eljest till icke svensk inrättn in g eller sam fällighet, om riksdagen m edger d et genom e tt beslut, varom minst tre fjärdedelar av de röstande förenar sig, eller genom beslut i den ordning som gäller för stiftande av grundlag. Beredningen påpekar a tt e tt beslut med kvalifice­ rad m ajoritet b ö r vara den norm ala beslutsform en i de fall som avses med andra stycket. Beredningen fram håller vidare a tt bestäm m elsen har u tfo rm ats så a tt den i stö rsta möjliga utsträckning b ea k ta r de skiftande form er i vilka det internationella sam arbetet bedrivs eller kan kom m a a tt bedrivas. Beredningen påpekar a tt de befogenhetsöverlåtelser som kan innebära dju p a ingrepp i rättsordningen genom gående faller u n d er första sty ck et i paragrafen och alltså norm alt fö ru tsätter grundlagsändring. De fall som kom m er u nder andra stycket torde enligt beredningen i sto rt sett vara av m er alldaglig natur. Beredningen säger sig ha funnit d et angeläget att bestäm m elsen å ena sidan utform as så a tt e tt beslut i allm änhet skall k u n n a fattas u tan tid su td rä k t men å andra sidan ger större säkerhet m ot påtryckningar utifrån än gällande grundlagsregler, som i d e tta hänseende inte innehåller några särskilda form krav.

D epartem entschefen Sveriges överenskom m elser med Norge och Finland om gränstullsam ­ arbete har ansetts vara förenliga med nu gällande R F . R iktigheten av denna up p fattn in g har em ellertid ifrågasatts och det to rd e i varje fall vara osäkert om det för närvarande skulle vara möjligt a tt efter vanligt m ajoritetsbeslut i riksdagen överläm na mera om fattan d e rättskipningseller förvaltningsuppgifter till icke svenska organ. U nder alla om ständig­ h eter innebär regelsystem et i den nu föreslagna RF a tt överlåtelse av offentligrättslig befogenhet till icke svenska organ kan ske endast med uttry ck lig t stöd i grundlag. Jag delar beredningens u p p fattn in g a tt sådan överlåtelse b ö r kunna förekom m a även i andra fall än som avses i första stycket. Det h ar u nder rem issbehandlingen av beredningens förslag hävdats a tt d et inte föreligger något behov av a tt för de fall som avses i andra stycket ha en särskild beslutsordning med krav på kvalificerad m ajoritet. Man stö d er sig härvid på beredningens u tta la n d e a tt det skall vara fråga om att överlåta uppgifter som i sto rt sett torde vara av m er alldaglig natur. Jag delar u p pfattningen att bestäm m elserna kan förväntas huvudsakligen kom m a till användning i sådana sam m anhang. Eftersom bestäm m elserna o m fattar varje rättskipnings- och förvaltningsuppgift som inte i R F är

k n u te n till e tt där angivet organ, medger de em ellertid överlåtelser också av ganska betydelsefulla funk tio n er. Skall m an k unna godta regler att kom petensöverlåtelser kan ske genom riksdagsbeslut med vanlig m ajori­ te t, m åste reglerna enligt min u p p fattn in g ges e tt b etydligt snävare tilläm pningsom råde än de nu föreslagna. Vill m an i så fall undvika a tt få e tt m ellanrum mellan de olika överlåtelsereglernas tilläm pningsom råden inom vilket befogenhetsöverlåtelser över huvud taget inte kan äga rum tro ts a tt det där är fråga om m indre betydelsefulla beslutsbefogenheter än som avses i första stycket, blir man tvungen a tt utvidga d e t om råde som skall o m fattas av första styckets form krav. Enligt m in u ppfattning skulle d etta i onödigt hög grad försvåra överlåtelser av offentligrättsliga uppgifter till utländska eller internationella organ. Jag kan inte finna annat än a tt den av beredningen föreslagna lösningen innebär en lämplig avvägning m ellan olika intressen och jag fö rordar a tt andra stycket utform as i enlighet med beredningens förslag.

6 §

D enna paragraf innehåller bestäm m elser om regeringens samverkan med utrikesnäm nden. Den överensstäm m er i allt väsentligt med 6 § i beredningens förslag.

Gällande rätt Enligt 54 § första stycket i nuvarande RF skall vaije riksdag tillsätta en näm nd med uppgift a tt med konungen rådpläga om ärenden, som angår rikets förhållande till främ m ande m akter. Rådplägning med denna utrikesnäm nd bö r äga rum i alla utrikesärenden av större vikt före avgöran­ det. I andra stycket av samma paragraf föreskrivs a tt m inistern för utrikes ärendena i början av varje riksdag och sederm era så ofta om ständigheter­ na föranleder det skall lämna näm nden en fram ställning av de allm änna utrikespolitiska förhållanden, som kan erhålla betydelse för riket. F örsta stycket i 54 § RF utgår från att det finns två olika huvudgrup­ per av utrikesärenden, nämligen ärenden ” av större vikt” och övriga ärenden. Endast beträffande den första gruppen av ärenden har utrikes­ näm nden rä tt a tt bli hörd. Enligt den förhärskande uppfattningen föreligger, tro ts a tt lagtexten endast talar om a tt rådplägning bö r äga rum , en skyldighet för regeringen a tt rådpläga med näm nden i alla utrikesärenden som tillhör denna grupp. E ndast om rådplägning inte hinns med på grund av ett ärendes brådskande n atu r får regeringen fatta beslut i saken utan a tt ha hört näm nden. G enom bestäm m elserna i andra stycket i 54 § RF säkerställs att utrikesnäm nden får fortlöpande allsidig orientering om förhållandena på det utrikespolitiska om rådet. Denna orientering sker num era huvudsak­ ligen på så sätt att näm ndens ledam öter och suppleanter regelbundet tillställs skriftliga utrikespolitiska översikter.

För fa ttningsu tred ningen F örfattningsutredningens förslag anslöt sig i sak nära till gällande rätt. U tredningen föreslog a tt u trikesnäm nden skulle behållas som riksdagens organ fö r d e t närm are sam arbetet mellan regering och riksdag i utrikes­ politiska ärenden. Enligt utredningens m ening borde i R F upptagas e tt u ttry c k lig t stadgande om skyldighet för regeringen a tt med näm nden d ry fta d et allm änna utrikespolitiska och försvarspolitiska läget. I fråga om skyldighet för regeringen a tt rådpläga med näm nden i utrikesärenden av större vikt borde enligt utredningen gällande ordning behållas. U tred­ ningen föreslog i tydlighetens intresse a tt term en ” utrik esären d en ” skulle ersättas med u ttry c k e t ” ärende som angår rikets förhållande till främ ­ m ande stat eller m ellanfolklig organisation” . Vidare föreslogs en före­ skrift a tt utrikesnäm ndens ledam öter, d är så kunde ske, i förväg skulle få del av alla upplysningar av betydelse i ärenden i vilka rådplägning med näm nden skulle äga rum .

Grund lagh eredn inge n Beredningen har föreslagit bestäm m elser som innebär a tt regeringen fortlö p an d e skall hålla utrikesnäm nden u n d errättad om de utrikespolitis­ ka förhållanden, som kan få betydelse för riket, och d ry fta dessa med näm nden så ofta det behövs. I alla utrikesärenden av större vikt skall regeringen enligt förslaget före avgörandet rådpläga med näm nden, om d et kan ske. Beredningen förklarar a tt dess förslag nära ansluter sig både till gällande rä tt och till författningsutredningens förslag. Vad gäller u ttry c ­ ket ” utrikespolitiska förhållanden” u tta la r beredningen a tt d e tta självfal­ let o m fa tta r de utrikespolitiska sidorna av försvarspolitiken och handels­ politiken.

D epartem entschefen Jag delar författningsutredningens och grundlagberedningens u p p fa tt­ ning a tt det närm are sam arbetet mellan regeringen och riksdagen i utrikesfrågor även i fortsättningen bö r ske genom utrikesnäm nden på sam m a sätt som för närvarande. Regeringen skall således vara skyldig att överlägga med näm nden i alla utrikesärenden av större vikt, såvida d etta inte är om öjligt av särskilda skäl. Den skall vidare hålla näm nden fortlö p an d e u n derrättad om d et utrikespolitiska läget i den mån d etta kan beröra Sverige. Med utrikesärenden förstås i d e tta sam m anhang ärenden som angår rikets förhållanden till främ m ande sta t eller till m ellanfolklig organisation. Någon kritik har inte u nder rem issbehandlingen rik tats m ot bered­ ningens förslag till utform ning av bestäm m elserna i de avseenden jag nu har näm nt. Enligt min mening b ör förslaget, med vissa sm ärre redaktio­ nella ändringar, godtas.

Jag vill erinra om att enligt 13 kap. 2 § i departem entsförslaget uppgiften att besluta a tt krigsdelegationen skall träda i riksdagens ställe vilar på utrikesnäm ndens ledam öter.

7 § D enna paragraf innehåller, liksom 7 § i beredningens förslag, bestäm ­ melser om utrikesnäm ndens sam m ansättning, om sam m ankallande av utrikesnäm nden och om tystnadsplikt för den som är k n u te n till näm nden.

Gällande rätt Gällande bestäm m elser om utrikesnäm ndens sam m ansättning tillkom i sam band med enkam m arreform en 1968—69 och den strax därpå följande reform en av utskottsväsgndet. Bestäm m elserna återfinnes i 49 § första stycket nuvarande RO. Det föreskrivs där a tt utrikesnäm nden skall bestå av talm annen sam t nio andra ledam öter som riksdagen utser inom sig. I 49 § tredje sty ck et RO föreskrivs bl. a. a tt konungen skall sam m an­ kalla näm nden så o fta ärendena fordrar det. 1 fjärde stycket slås fast att näm nden alltid skall sam m ankallas om minst fyra av näm ndens ledam öter hos m inistern för utrikes ärendena gör fram ställning om rådplägning i viss angiven fråga. Vidare föreskrivs i tredje sty ck et a tt ordet i utrikesnäm n­ den i konungens frånvaro föres av statsm inistern eller, om han inte är närvarande, av m inistern för utrikes ärendena. Bestäm m elser om tystnadsplikt återfinns för närvarande i 54 § tredje stycket RF. Det föreskrivs där att näm ndens ledam öter bör visa största varsam het i avseende på m eddelanden till andra om vad som har förekom m it vid näm ndens sam m anträden. Vidare öppnas en möjlighet för konungen eller den som i hans frånvaro leder förhandlingarna att föreskriva ovillkorlig tystnadsplikt för näm ndens ledam öter. Enligt 49 § sjätte stycket RO skall ledam ot och suppleant i utrikesnäm nden vid det första sam m anträde han deltar i avge försäkran om att han skall iaktta tystnadsplikten. I 49 § första och andra styckena RO ges närm are regler fö r hur ledam öter och suppleanter i utrikesnäm nden utses och tjänstgör i näm nden. Enligt 50 § andra stycket RF ankom m er det i första hand på utrikesnäm nden a tt förordna att krigsdelegationen skall träda i riksdagens ställe. I 49 § fjärde stycket RO ges bestäm m elser om sam m ankallande av näm nden för d e tta ändam ål.

Grundlagberedningen Beredningen föreslår a tt endast de grundläggande bestäm m elserna om utrikesnäm nden skall tas in i RF m edan de återstående skall föras in i RO (jfr bl. a. 8 kap. 7 —9 §§ i beredningens förslag till RO). Till de

grundläggande reglerna räknar beredningen regler om sam m ansättning, ordförandeskap, sam m ankallande o ch tystnadsplikt. B eredningen före­ slår i dessa hänseenden inte någon ändring av saklig betydelse i förhållan­ de till vad som jäm kningarna nu gäller. Beredningen har sålunda i första sty ck et av 7 § i sitt förslag tagit in bestäm m elser att utrikesnäm nden består av talm annen sam t nio andra ledam öter, som riksdagen väljer inom sig. Närmare bestäm m elser om utrikesnäm ndens sam m ansättning skall m eddelas i RO. I andra stycket föreskrivs a tt näm nden sam m anträder på kallelse av regeringen och dessutom a tt den skall sam m ankallas, om m inst fyra av ledam öterna begär rådplägning i viss fråga. O rdförande vid sam m anträde med näm n­ den skall vara statschefen eller, om han är frånvarande, statsm inistern. Enligt tredje stycket skall ledam ot av näm nden och den som eljest är k n u te n till näm nden visa varsam het i fråga om m eddelanden till andra om vad han har erfarit i denna egenskap. O rdföranden kan enligt förslaget besluta om ovillkorlig tystnadsplikt. Beredningen påpekar i anslutning till tredje sty ck et a tt det däri intagna stadgandet har förtydligats genom att det uttryckligen sägs a tt ty stnadsplikten o m fattar inte bara näm ndens ledam öter utan även suppleanter och andra som är k n u tn a till näm nden, t. ex. såsom tjänstem än. Beredningen erinrar i förevarande sam m anhang om a tt utrikesnäm n­ dens ledam öter enligt 12 kap. 6 § i beredningens förslag har vissa uppgifter i sam band med förordnande a tt krigsdelegationen skall träda i riksdagens ställe. N ärm are bestäm m elser i det avseendet finns i 8 kap. 9 § i förslaget till RO.

D epartem entschefen De av beredningen i förevarande paragraf upptagna bestäm m elserna överensstäm m er i allt väsentligt med gällande rä tt. De har inte blivit förem ål för någon egentlig kritik u nder rem issbehandlingen. Enligt min m ening är beredningens fördelning av reglerna om utrikesnäm nden m ellan RF och RO lämplig. Jag fö rordar med anledning av d et nu sagda a tt paragrafen utform as i huvudsaklig överensstäm m else med beredning­ ens förslag. Jag föreslår em ellertid vissa jäm kningar av redaktionell natur. I överensstäm m else med vad jag föreslår i andra sam m anhang (jfr bl. a. 6 kap. 4 § i departem entsförslaget) bör som föru tsättn in g för att statsm inistern skall inträda som ordförande i utrikesnäm nden uppställas a tt statschefen har förfall. Med anledning av vissa u tta la n d en under rem issbehandlingen vill jag påpeka a tt bestäm m elserna i 5 kap. om tillfällig riksföreståndare är tilläm pliga även i det fall som avses i denna paragraf. D etta innebär a tt tillfällig riksföreståndare som fullgör statsche­ fens uppgifter i övrigt också är ordförande i utrikesnäm nden.

2 4 R iksdagen 1973. 1 sami. N r 90 * *

8 § I denna paragraf fastslås en skyldighet för m yndighet a tt hålla utrikesm inistern und errättad om frågor som har u ppkom m it vid m yndig­ heten och som är av betydelse för Sveriges utrikespolitik. Paragrafen har sin m otsvarighet i 8 § i beredningens förslag.

Gällande rätt I 11 § i nuvarande RF föreskrivs a tt alla m eddelanden till främ m ande m akt eller svenska beskickningar i mål som angår rikets förhållande till främ m ande m akter skall ske genom m inistern för utrikes ärendena. Syftet med denna bestäm m else är a tt garantera en enhetlig ledning av utrikespolitiken, så a tt alla för rik et förpliktande åtaganden skall ske genom utrikesledningen. Bestämmelsen avser endast de ärenden som angår rikets förhållande till främ m ande m akt, d ärem o t inte förvaltningsöverenskom m elser av teknisk eller opolitisk natur.

Grundlagberedningen Beredningen näm ner inledningsvis a tt författningsutredningen föreslog a tt bestäm m elsen i l l § RF inte skulle få någon m otsvarighet i en ny RF. Motivet härtill var a tt bestäm m elsen ansågs avse e tt äm ne som närm ast var en intern regeringsangelägenhet. Beredningen förklarar a tt den för sin del anser att det i fråga om utrikespolitiken finns e tt särskilt stark t intresse av enhetlighet och konsekvens. Enligt beredningen bö r grundla­ gen, som e tt m om ent i befästandet av parlam entarism , ge garantier för en sam m anhållen bedöm ning av frågor med utrikespolitisk betydelse. Beredningen anser sålunda a tt en ny RF bö r innehålla en m otsvarighet till nuvarande 11 § RF, form ulerad för n u tid a förhållanden. Beredningen näm ner a tt ärenden som kräver internationella k o n ta k te r eller i övrigt har internationella aspekter under senare decennier har blivit allt vanligare hos m yndigheter u ta n fö r u trikesdepartem entet. Dessa m yndigheter har, av naturliga skäl i många fall haft en om fattan d e d irek t korrespondens med utlan d et. Beredningen förklarar a tt även till synes tekniska ärenden kan rym m a eller snabbt få utrikespolitisk betydelse och att d e t d ärfö r alltjäm t finns ett behov a tt säkra en utrikespolitiskt betingad enhetlig överblick över ärenden av d etta slag. D etta behov växer sig snarast allt starkare ju mera o m fattan d e och rikt förgrenade m yndigheternas utrikesförbindelser blir. Enligt beredningen måste en central kon tro ll finnas över alla utrikesförbindelser som har någon utrikespolitisk betydelse eller kan m edföra rättsliga förpliktelser för riket. Beredningen m enar a tt denna k o ntroll inom regeringen måste an förtros åt utrikesm inistern. Beredningen föreslår på grund härav a tt det i RF föreskrivs a tt en av m inistrarna skall vara chef för e tt u trik esd ep artem en t och a tt han skall hållas u n d errättad , när fråga som är av betydelse för förhållandet till annan stat eller till m ellanfolklig organisation u ppkom m er hos annan statlig m yndighet. Beredningen förklarar a tt bestäm m elsen har getts en

avfattning som är avsedd a tt klargöra a tt det inte är tillräckligt att m yndigheten u n d e rrä tta r utrikesm inistern om sitt beslut. U nderrättelse skall enligt beredningen läm nas i så god tid a tt utrikesm inistern får en reell möjlighet a tt orientera m yndigheten om sakens utrikespolitiska sida.

D epartem entschefen Den av beredningen föreslagna bestäm m elsen har blivit förem ål för viss kritik under rem issbehandlingen. En instans m enar a tt bestäm m elsen bör utgå u r RF. A ndra instanser hävdar a tt det in te finns någon anledning att grundlagfästa förekom sten av e tt u trikesdepartem ent. Jag delar för min del beredningens u p p fattn in g a tt grundlagen bö r ge garantier för en sam m anhållen bedöm ning av de utrikespolitiska frågorna. Av väsentlig betydelse härvidlag är a tt det slås fast att utrikesledningen skall hållas inform erad om alla k o n ta k te r av utrikespolitisk betydelse som svenska m yndigheter håller med utländska eller internationella organ. Jag föror­ dar d ärfö r a tt det i R F tas in en sådan regel om underrättelseskyldighet som har föreslagits av beredningen. Med hänsyn till a tt an talet departe­ m en t inte längre skall vara b estäm t i lag och till a tt fördelningen av ärendena och departem entens nam n i fortsättningen skall ankom m a på regeringen ensam finner jag det därem ot m indre läm pligt a tt i grundlag föreskriva att det skall finnas e tt särskilt u trikesdepartem ent. Jag vill erinra om att samma betraktelsesätt avspeglas i utform ningen av bestäm ­ melsen i 7 kap. 3 § andra p u n k te n i departem entsförslaget. I enlighet med det nu sagda föreslår jag a tt d e t i förevarande paragraf föreskrivs a tt chefen för det d ep artem en t till vilket utrikesärendena h ör skall hållas u n d errättad , när fråga som är av betydelse för förhållandet till annan stat eller till m ellanfolklig organisation uppkom m er hos annan statlig m yndighet.

9 § D enna paragraf innehåller bestäm m elser om befogenheten a tt sätta in försvarsm akten i strid, befogenheten att avge förklaring a tt rik et är i krig och befogenheten a tt bem yndiga försvarsm akten a tt använda våld för att hindra kränkning av rikets territo riu m . Paragrafen överensstäm m er med 9 § i beredningens förslag.

Gällande rätt Enligt 13 § i 1809 års RF, vilket stadgande upphävdes i sam band med enkam m arreform en, ankom det på konungen a tt börja krig eller sluta fred. U pphävandet av ifrågavarande paragraf m otiverades av föredragande d epartem entschefen med a tt bestäm m elsen var obsolet. KU, som till­ sty rk te a tt paragrafen upphävdes, u ttalade bl. a. (KU 1968:20 s. 33) att upphävandet innebar a tt frågan om befogenheten a tt ” börja krig” — dvs. i realiteten att kon statera att riket folkrättsligt befinner sig i krig - kom

a tt bli oreglerad. D etta utgjorde enligt u ts k o tte t en viktig principiell brist i grundlagarna. Eftersom 13 § inte byggde på några överväganden av den num era aktuella problem atiken, skulle det em ellertid enligt u tsk o tte t inte vara b ättre a tt behålla stadgandet. Vad gäller rätten a tt disponera över krigsm akten föreskrivs i 80 § andra stycket i nuvarande RF a tt krigsm akten skall organiseras efter grunder som fastställs genom samfällt stiftad lag. Enligt 28 § värnplikts­ lagen (1 9 4 1 :9 6 7 ) kan konungen efter statsrådets hörande - alltså inte genom beslut i kom m andoväg — till tjänstgöring inkalla samtliga värnplik­ tiga eller behövligt antal av dem , när rikets försvar eller dess säkerhet i övrigt kräver d et. U tanför rikets gränser får arm én tilldelade värnpliktiga användas endast till rikets försvar och, såvida riksdagen inte är samlad eller skall sam m anträda inom tre ttio dagar, endast e fte r det a tt riksdags­ kallelse har utfärdats. Kungl. Maj:t kan vidare med stöd av kungörelsen (1967:18) om svensk beredskapsstyrka för F N -tjänst ställa svensk beredskapsstyrka till FN:s förfogande för a tt deltaga i fredsbevarande opera­ tion. S tyrkan kan också biträda vid hjälpverksam het utom lands i sam­ band med n atu rk a tastro f. Till grund för denna författning ligger e tt beslut av 1964 års riksdag (prop. 1964:81, SU 1964:65, rskr 1964:177).

Författningsu tredningen F örfattningsutredningen ansåg att man vid u tfo rm an d e t av en m otsva­ righet till stadgandet i 13 § i 1809 års R F inte borde utgå från d et form ella begreppet krigsförklaring utan från realiteten bakom d etta u ttry c k , näm ligen att rikets krigsm akt sattes in i strid. Enligt utredningen borde rätten a tt besluta om insättande av krigsm akten i princip ligga på regeringen som utövare av riksstyrelsen. F ör varje annan m ilitär aktion från vårt lands sida m ot främ m ande sta t än e tt försvarskrig borde em ellertid krävas riksdagens sam tycke. U tredningen u ttalad e vidare a tt även i sådana fall då väpnad styrka enligt överenskom m else med annan stat eller m ellanfolklig organisation u p p rättad es för a tt fullgöra bevakningsuppgifter eller liknande funktioner av i första hand polisiär n atu r i varje särskilt fall borde krävas riksdagens medgivande. U ndantag härifrån borde em ellertid göras för d et fall att förpliktelse a tt sända sådan styrka förelåg på grund av rikets anslutning till m ellanfolklig organisation. U tredningen ansåg vidare a tt regeringen skulle k unna bem yndiga krigs­ m akten att vid väpnad ko n flik t mellan främ m ande sta te r använda våld till värnande av rikets neu tralitet. På grundval av dessa överväganden föreslog utredningen a tt d e t i RF skulle föreskrivas (1 0 kap. 3 § i utredningens förslag till R F ) a tt rikets krigsm akt eller del därav inte fick sättas in i strid u ta n riksdagens medgivande annat än för a tt avvärja angrepp m ot riket. Inte heller fick svensk väpnad styrka sändas till annat land u ta n riksdagens medgivande, om inte förpliktelse därtill förelåg på grund av rikets anslutning till m ellanfolklig organisation. U tredningen föreslog vidare a tt regeringen, för a tt värna rikets neu tralitet under krig m ellan främ m ande stater, skulle

k unna bem yndiga krigsm akten a tt använda våld i den utsträckning som internationell rä tt och sedvänja medgav.

Grundlagberedningen Vad gäller frågan om in sä tta n d et av försvarsm akten i strid förklarar beredningen a tt den ledande principen m åste vara a tt regeringen skall k u n n a disponera rikets försvarskrafter till skydd för riket. Om en annan sta t börjar krig m ot Sverige, skall alltså regeringen k unna sätta in väpnade sty rk o r m ot angreppet. E tt angrepp kan enligt beredningen förm odas kom m a så snabbt a tt prövning i riksdagen inte kan avvaktas. Beredningen näm ner a tt d et ofta har förekom m it a tt sta te r har inlett väpnat angrepp m ot främ m ande te rritorium utan a tt själva vilja betrak ta angreppet som e tt krig. Den svenska regeringens behörighet a tt sätta in försvarsm akten för a tt m öta e tt angrepp kan enligt beredningen givetvis inte få vara beroende av om angriparen u ttryckligen förklarar krig eller b etra k tar angreppet som e tt krig. Det m åste vara regeringens sak att u nder parlam entariskt ansvar ta ställning till angreppets k araktär och bestäm m a försvarsinsatsernas o m fattning d ärefter. Beredningen erinrar om a tt nationernas rä tt till självförsvar enligt FN-stadgan (art. 51) inträder ” i händelse av e tt väpnat angrepp” . Beredningen anser d et principiellt riktigt, a tt den svenska grundlagen a n k n y ter till denna term inologi och gör regeringens rä tt a tt disponera försvarskrafterna beroende av väpnat angrepp m o t riket. D enna form ule­ ring u teslu ter enligt beredningen preventivkrig; e tt väpnat angrepp skall k u n n a konstateras. Beredningen u tta la r a tt regeringen i enlighet med d e t sagda skall vara behörig a tt sätta in svenska väpnade sty rk o r vid angrepp m o t riket och d e tta oberoende av om angriparen b etra k tar angreppet som e tt krig. Det m åste också vara främ st regeringens sak a tt i e tt sådant läge avgöra om angreppet statsrättsligt sett innebär a tt krig råder. Beredningen påpekar a tt en förklaring härom från Sveriges sida har vissa viktiga rättsverkning­ ar. Enligt beredskapslagarna träder åtskilliga fullm aktsbestäm m elser i tilläm pning. K rigsartiklarna i 22 kap. b ro ttsb alk en träd er också i kraft. Vidare kan en förklaring a tt krig råder ha politiska verkningar. En krigsförklaring har också vissa folkrättsliga effekter. Vilka dessa effekter är to rd e enligt beredningen vara i någon m ån oklart. Beredningen näm ner a tt d e t i e tt rem issyttrande över författningsutredningens förslag påpekades, a tt en svensk krigsförklaring u ta n samband med e tt väpnat angrepp m ot riket kan tänkas orsaka e tt läge, där regeringen har form ella fö ru tsättningar a tt föra krig. Man kan enligt beredningen vidare tänka sig a tt det genom krigsförklaringen uppkom na tillståndet fö rsätter riksdagen i en sådan tvångssituation a tt dess medver­ kan kan erhållas lättare än annars. Beredningen anser a tt grundlagen bör innehålla e tt uttry ck lig t förbud för regeringen a tt u ta n riksdagens medgivande u tfärd a krigsförklaring uto m vid väpnat angrepp m ot riket.

Beredningen redogör h äre fte r för författningsutredningens stån d p u n k t i frågan om förutsättn in g arn a för att sända väpnad styrka till annat land. Beredningen förklarar a tt den delar utredningens uppfattn in g , a tt svensk väpnad styrka aldrig skall k unna sändas till u tla n d et, b o rtsett från angreppsfallet, u ta n a tt riksdagen har godkänt åtgärden. Beredningen anser a tt huvudregeln, som författningsutredningen föreslog, bö r vara a tt riksdagen gör sin prövning i vaije särskilt fall. Em ellertid bör grundlagen enligt beredningen i vissa speciella fall godta e tt i förväg läm nat godkännande. Det synes beredningen sålunda nödvändigt a tt regeringen får möjlighet a tt sända väpnad styrka till annat land i de av författnings­ utredningen åsyftade fallen som avses med art. 43 i FN-stadgan, u ta n en särskild prövning i riksdagen. F ör d e tta syfte föreslår beredningen a tt styrka skall kunna sändas till annat land, om skyldighet att vidtaga åtgärden följer av in ternationell överenskom m else som h ar godkänts av riksdagen. 1 och med a tt grundlagen u ttryckligen anger a tt överenskom ­ melsen skall ha godkänts av riksdagen föreligger enligt beredningens mening ingen anledning a tt begränsa bestäm m elsens räckvidd till FN-fallet. Om en svensk väpnad styrka ställs exempelvis till säkerhetsrådets förfogande, blir det enligt beredningen en nödvändig konsekvens a tt styrkan i viktiga hänseenden ställs u n d er icke svenskt befäl och icke svenska rättsregler. Beredningen behandlar vidare de fall som avses i kungörelsen om svensk beredskapsstyrka för FN-tjänst. Enligt beredningen kan dessa tänkas vara så brådskande a tt det inte är m öjligt a tt avvakta prövning av riksdagen. Beredningen hävdar em ellertid a tt utsändande till annat land av svensk styrka även i dessa fall är av sådan vikt a tt de allm änna förutsättn in g arn a bö r vara godkända av riksdagen. D etta kan enligt beredningen lämpligen ske genom en lag som anger dessa förutsättningar. Enligt beredningens m ening bö r alltså 1967 års kungörelse kom pletteras med en sådan lag (jfr SOU 1972:16 s. 31). Även i de fall som åsyftas här kan det bli nödvändigt a tt svensk styrka ställs u nder icke svensk ordning. I nära anslutning till författningsutredningens förslag föreslår bered­ ningen vidare, a tt regeringen skall kunna bem yndiga försvarsm akten a tt använda våld i enlighet med internationell rä tt och sedvänja för a tt hindra kränkning av rikets territo riu m i fred eller u nder krig mellan främ m ande stater. På grundval av det nu sagda föreslår beredningen a tt d e t i paragrafens första styckes första p unkt skall föreskrivas att regeringen äger insätta rikets försvarsm akt eller del därav i strid för a tt m öta väpnat angrepp m ot riket. Svensk väpnad styrka får enligt förslaget i annat fall insättas i strid eller sändas till annat land endast om riksdagen m edger d et, om det är medgivet i lag som anger förutsättningarna för åtgärden eller om skyldighet a tt vidta åtgärden följer av internationell överenskom m else eller förpliktelse som har godkänts av riksdagen. I andra stycket före­ skrivs att förklaring a tt riket är i krig, utom vid väpnat angrepp m ot riket, inte får ges u ta n riksdagens medgivande. Enligt tredje stycket äger

regeringen bem yndiga försvarsm akten a tt använda våld i enlighet med internationell rä tt och sedvänja för a tt hindra kränkning av rikets territorium i fred eller u nder krig mellan främ m ande stater.

D epartem entschefen De av beredningen föreslagna bestäm m elserna har u n d er rem issbehand­ lingen uttryckligen tillstyrkts av företrädare för försvaret. Viss kritik har fram förts av Svea h ovrätt som bl. a. m enar a tt föreskriften a tt regeringen får sätta in försvarsm akten för a tt m öta e tt väpnat angrepp m ot riket u ttry c k er en självklarhet och d ärfö r kan utgå. Jag delar författningsutredningens och grundlagberedningens u p p fa tt­ ning a tt det i princip skall ankom m a på regeringen a tt fa tta beslut om a tt sätta in försvarsm akten i strid. Enligt min m ening b ö r d e tta kom m a till klart uttry ck i RF. Författningsutredningens och beredningens förslag präglas av en strä­ van a tt ge riksdagen största möjliga in flytande i de här behandlade frågorna. D etta står i samklang med önskem ålet a tt utrikespolitiken i största möjliga utsträckning skall föras in u n d er riksdagen. Beredningens lösningar förefaller mig genom gående vara lämpliga från såväl principiella som praktiska utgångspunkter och jag föreslår därfö r a tt förevarande paragraf utform as i enlighet med beredningens förslag. Jag ansluter mig också till beredningens u ttalanden om bestäm m elsernas närm are inne­ börd. En följd av bestäm m elserna i första sty ck et är a tt föreskrifter om användningen av svensk m ilitär styrka i FN -tjänst etc. i fortsättningen m åste finnas i lag. Förslag till sådan lagstiftning bö r u tarb etas i sam band med annan följdlagstiftning.

11 kap. RÄTTSKIPNING OCH FÖRVALTNING I förevarande kapitel i departem entsförslaget har, liksom i m otsvaran­ de kapitel — 10 kap. — i grundlagberedningens förslag, tagits in vissa grundläggande regler om dom stols- och förvaltningsorganisationen. Reg­ lerna k n y te r an till 1 kap. 6 § i departem entsförslaget, i vilken slås fast a tt det för rättskipningen finns dom stolar och för den offentliga förvaltningen förvaltningsm yndigheter. Jag vill här erinra om att jag i anslutning till 1 kap. 6 § i departem entsförslaget berörde innebörden i begreppet rättskipning och förvaltning och också vad som in n efattas i begreppet förvaltningsm yndighet. I kapitlet har gjorts vissa om disponeringar i förhållande till beredning­ ens förslag. De regler som rör rättskipningen och dom stolarna har sålunda förts sam m an i de inledande fem paragraferna. D ärefter meddelas i två paragrafer bestäm m elser som bara avser förvaltningsm yndigheterna. Där­ efter följer fyra paragrafer med regler som berör både dom stolar och förvaltningsm yndigheter. K apitlet avslutas med två paragrafer som avser

speciella befogenheter för regeringen. D epartem entsförslaget saknar m otsvarighet till vissa bestäm m elser i beredningens förslag. D etta beror till en del på a tt vissa bestäm m elser har fö rts över till andra kapitel. Som förut näm n ts har sålunda i 1 kap. 1 § tredje stycket och 7 § tagits in m otsvarigheter till de bestäm m elser om dom stolarnas och förvaltningsm yndigheternas bu n d en h et av rättsord­ ningens regler och om förbud m ot diskrim inering som återfinns i 10 kap. 5 § första sty ck et första punk ten och andra stycket i beredningens förslag. Vidare har i 2 och 8 kap. i departem entsförslaget förts in m otsvarigheter till 10 kap. 7 —9 §§ i beredningens förslag. D epartem entsförslaget saknar vidare m otsvarighet till de bestäm m elser om riksrätten som finns i 10 kap. 3 § och 12 § andra stycket i beredningens förslag. Jag anser nämligen a tt behov inte finns av denna specialdom stol. H ärtill återkom m er jag i d et följande i sam band med behandlingen av 12 kap. 3 § i förslaget. Förslaget saknar också motsvarig­ het till bestäm m elserna om perm u tatio n i 10 kap. 10 § i beredningens förslag. D etta sam m anhänger med att det vid tillkom sten av perm utationslagen (1 9 7 2 :2 0 5 ) konstaterades att regler i äm net k unde föras in genom sam fällt stiftad lag och inte krävde någon grundlagsändring. Enligt perm utationslagen ligger b eslutanderätten i perm utationsärenden hos vissa underordnade m yndigheter med m öjlighet fö r den som saken rör att anföra besvär hos Kungl. Maj:t. Vissa särskilt betydelsefulla ärenden skall enligt lagen överläm nas till Kungl. Maj:t för avgörande. Med hänsyn till den syn på p erm u tatio n sin stitu tet som kom till u ttry c k vid perm utationslagens tillkom st och på grund av den fullständiga lagreglering av äm net som nu föreligger finns enligt min mening inte någon anledning att i grundlag föra in föreskrifter om perm utation.

1 § Paragrafen innehåller bestäm m elser om dom stolsorganisationen, för­ bud m ot in rättan d e av dom stol för redan begången gärning eller för visst mål sam t krav på ordinarie dom are vid dom stol. Bestäm m elserna motsva­ rar 1 § sam t 2 § första stycket andra och tredje p u n k tern a och andra sty ck et i beredningens förslag.

Gällande rätt 1 nuvarande R F finns utförliga bestäm m elser om högsta dom stolen och regeringsrätten. I 17 § RF föreskrivs att Kungl. Maj :ts do m srätt skall uppdras åt minst tolv av Kungl. Maj:t u tnäm nda lagkunniga, erfarna och redliga personer som fullgjort vad fö rfattningarna föreskriver för dem som får nyttjas i dom areäm beten. De kallas ju stitieråd och u tg ö r Kungl. Maj:ts högsta dom stol. Närmare bestäm m elser om högsta dom stolens sam m ansättning och tjänstgöring skall meddelas i särskild lag. Enligt 22 § 1 m om . RF kan i högsta dom stolen mål prövas och avgöras av fem justitieråd. Flera än sju

dom are får inte på en gång deltaga i prövningen av något mål, om inte fö r vissa fall an n at har föreskrivits i lag. I sam m a ordning bestäm s dom arnas antal vid behandling av fråga, huruvida talan i mål som fullföljs till högsta dom stolen får kom m a under dess prövning i fall då enligt lag särskilt tillstånd därtill krävs, ävensom vid avgivande av y ttra n d e över nådeansökningar varm ed högsta dom stolen har a tt ta befattning. I 18 § R F föreskrivs a tt Kungl. Maj:ts rä tt a tt pröva och avgöra besvär i förvaltningsärenden skall i den utsträckning som Kungl. Majit och riksdagen bestäm m er i lag uppdras åt m inst sju av Kungl. Maj:t u tnäm nda personer som förvaltat civil beställning sam t däri ådagalagt insikt, erfarenhet och redlighet. De kallas regeringsråd och u tg ö r Kungl. Maj:ts regeringsrätt. Minst två tredjedelar av hela an talet regeringsråd skall ha fullgjort vad författningarna föreskriver för dem som får n y ttjas i dom areäm beten. Närmare bestäm m elser om regeringsrättens sam m ansätt­ ning och tjänstgöring skall meddelas i lag. Enligt 22 § 2 m om . RF kan i regeringsrätten mål prövas och avgöras av fem ledam öter ävensom av fyra, om tre av dem är ense om slutet. I lag skall bestäm m as an talet regeringsråd som skall deltaga vid behandling av fråga huruvida talan får kom m a u n d er regeringsrättens prövning i fall då enligt författningarna särskilt tillstånd därtill krävs. Enligt 23 § R F skall alla högsta dom stolens och regeringsrättens beslut utfärdas ” i Konungens nam n och med Dess höga underskrift eller u n d er Dess sekret” . I 34 § RF föreskrivs a tt ju stitie rå d eller regeringsråd inte tillika får inneha eller utöva annat äm bete. Beträffande dom stolsorganisationen u nder högsta dom stolen och rege­ ringsrätten finns nu ingen annan reglering i RF än a tt hovrätterna särskilt näm ns i den grundlagsföreskrift, 47 § RF, som fastslår dom stolarnas självständiga ställning. Nämnas bör vidare i d etta sam m anhang a tt i 16 § RF föreskrivs a tt Kungl. Maj:t skall låta envar bli döm d av den dom stol varunder han rätteligen hö r och lyder. De i 17 § RF om näm nda närm are bestäm m elserna om högsta d o m sto ­ lens sam m ansättning och tjänstgöring sam t de i 22 § 1 m om . RF fö ru tsatta k o m p letteran d e bestäm m elserna om högsta dom stolens dom förhet återfinns i 3 kap. rättegångsbalken. Enligt 4 § näm nda kapitel utgörs högsta dom stolen av högst 22 justitieråd . Övergångsvis kan dock antalet ju stitieråd vara större. De i 18 § och 22 § 2 m om . RF angivna m otsvarande bestäm m elserna för regeringsrätten finns i lagen (1 9 71:289) om allm änna förvaltningsdom stolar. Enligt 3 § näm nda lag består rege­ ringsrätten av högst 18 regeringsråd. Övergångsvis kan dock Också an talet regeringsråd vara större. R ätten a tt fullfölja mål till högsta dom stolen är i vissa fall avskuren. Sålunda får enligt 36 § lagsökningslagen (1 9 46:808) klagan inte föras över hovrätts beslut i mål om lagsökning eller betalningsföreliggande som enligt 34 § sam m a lag fullföljts till hovrätt. Även i andra lagar, bl. a. i rättegångs­ balken och jordabalken, finns bestäm m elser som inskränker rätten att full­ följa talan till högsta dom stolen. I rättegångsbalken finns vidare regler som visserligen inte inskränker fullföljdsrätten men som har det innehållet a tt i

m ycket sto r utsträckning talan prövas av högsta dom stolen endast om den­ na m eddelat tillstånd därtill, s. k. prövningstillstånd. Regeringsrätten prövar enligt lagen om allm änna förvaltningsdom stolar främ st besvär över k am m arrätts beslut och besvär över annat beslut i förvaltningsärende som enligt lag eller av riksdagen beslutad författning anförs hos dom stolen. Härav följer a tt inte alla mål som handlagts av förvaltningsdom stol kan fullföljas till regeringsrätten. Sålunda kan exem ­ pelvis enligt 1 § lagen (19 6 1 :2 6 2 ) om försäkringsdom stol klagan inte föras över försäkringsdom stolens beslut. Liksom beträffande högsta dom stolen finns för regeringsrättens del bestäm m elser enligt vilka i stor utsträckning fullföljd talan prövas av regeringsrätten bara u nder fö ru tsä tt­ ning a tt regeringsrätten m eddelat prövningstillstånd. F öreskrifter härom finns i förvaltningsprocesslagen ( 1 9 7 1 :291). U töver högsta dom stolen och regeringsrätten finns i vårt land e tt stort antal dom stolar, exempelvis hovrätter, kam m arrätter, tingsrätter, sk atte­ rätter, länsrätter, krigsrätter, arbetsdom stolen och försäkringsdom stolen. Samtliga dom stolar är verksam m a med stöd av bestäm m elser i lag. De åsyf­ tande lagarna är bl. a. rättegångsbalken, lagen om allm änna förvaltnings­ dom stolar, lagen (1971:52) om sk a tte rä tt och länsrätt, militära rättegångs­ lagen (1 948:472), lagen om arbetsdom stol och lagen om försäkringsdom ­ stol.

F örfat t n ingsu tred ningen F örfattningsutredningen föreslog a tt grundlagsbestäm m elserna rörande högsta dom stolen och regeringsrätten skulle väsentligt begränsas. I u tre d ­ ningens förslag till RF föreskrevs beträffande högsta dom stolen bara, att högsta dom stolen har högsta d om srätten i mål som tillhör allm änna eller särskilda dom stolars prövning sam t a tt inskränkning i rätten a tt fullfölja talan till högsta dom stolen får ske bara enligt grunder som anges i lag. B eträffande regeringsrätten, som enligt utredningens förslag skulle be­ näm nas högsta förvaltningsdom stolen, föreskrevs endast att ifrågavarande dom stol har högsta dom srätten i förvaltningsm ål enligt vad därom föreskrivs i lag. D om stolsorganisationen i övrigt berördes inte i den av utredningen föreslagna regeringsform en. Dock m eddelades bestäm m elser rörande riksrätten.

Grundlagberedningen I beredningens förslag till RF förbehålls dom stolarna rätten a tt i vissa hänseenden avgöra rättsliga frågor. D om stolsbegreppet bö r därfö r enligt beredningens mening på något sätt förankras i grundlag. Beredningen har valt m etoden att i regeringsformen ta in vissa regler om dom stolsväsen­ dets organisation i sto rt och om kom petensen att besluta norm er rörande dom stolarnas uppgifter och arbetsform er m. m. sam t att därjäm te grund-

lagfästa vissa särskilt betydelsefulla drag i dom stolarnas organisation och rättsliga ställning. I 10 kap. 1 § i beredningens förslag till RF anges grunddragen av dom stolsväsendets uppbyggnad. Sålunda föreskrivs a tt högsta dom stolen, h ovrättern a och tingsrätterna är allm änna d om stolar sam t a tt regerings­ rätten och kam m arrätterna är allm änna förvaltningsdom stolar. D ärjäm te anges a tt högsta dom stolen och regeringsrätten döm er i sista instans. Sam tidigt föreskrivs em ellertid i 10 kap. 2 § andra stycket a tt rätten a tt fullfölja talan till högsta dom stolen eller regeringsrätten får begränsas genom lag. Med stöd av denna bestäm m else skall det fortfarande vara tillåtet a tt ha såväl regler som förbjuder fullföljd av talan till högsta instans som regler vilka innebär a tt fullföljd talan prövas av högsta dom stolen eller regeringsrätten bara om dom stolen m eddelar prövnings­ tillstånd. I fråga om dom stolsväsendet föreskrivs vidare i 10 kap. 1 § i bered­ ningens förslag a tt annan dom stol än de uppräknade kan inrättas genom lag. I m otiven till bestäm m elsen u tta la r beredningen att det är önskvärt a tt det i en lag som avser in rättan d e t av en dom stol klart kom m er till uttry ck a tt det är fråga om en dom stol. Spörsm ålet huruvida en m yndighet skall anses vara dom stol eller ej kan dock enligt beredningen inte avgöras uteslutande på grundval av h u r m yndigheten betecknas. Beredningen har i 10 kap. 1 § också infört e tt ovillkorligt fö rb u d m ot inrättande av dom stol för redan begången gärning eller för viss tvist eller i övrigt för visst mål. Det uppställda fö rb u d e t o m fa tta r inte bara tillfälliga specialdom stolar, som skulle döm a över redan begångna gärningar, utan även d om stolar som av helt legitim a skäl inrättas för en viss kategori av brottm ål. Sådana d om stolar kan på grund av d et föreslagna fö rb u d e t inte handlägga mål som avser gärningar begångna före dom stolens inrättande. Olägenheten härav anser beredningen inte vara särskilt betydande. I fråga om andra mål än b ro ttm å l innebär den föreslagna bestäm m elsen inte något förbud m ot a tt mål av en generellt bestäm d kategori, som redan är anhängiga exempelvis vid allmän dom stol, överförs till en särskild dom stol. Föreskriften förbjuder därem ot a tt individualiserade tvister eller mål överförs till en särskild dom stol. Det förekom m er o fta a tt en kom m un eller del av kom m un förs över från en dom krets till en annan eller a tt dom kretsar slås samman. Den föreslagna bestäm m elsen hindrar inte a tt e tt mål om e tt b ro tt, som har förövats före om regleringen, e fte r denna prövas av den dom stol där åtalet skall väckas enligt allm änna regler. I 10 kap. 2 § i beredningens förslag föreskrivs a tt i högsta dom stolen eller regeringsrätten bara den får tjänstgöra som har u tn ä m n ts till ordinarie dom are i dom stolen. Vid annan dom stol — varmed avses dom stolen som organisatorisk enhet och inte dom stolen i den sam m an­ sättning i vilken den avgör e tt visst mål eller mål av visst slag — skall enligt förslaget finnas minst en ordinarie dom are. Beredningen fram håller a tt den sistnäm nda bestäm m elsen inte u tgör något hinder m ot a tt t. ex. den enda ordinarie dom artjänsten vid en m indre dom stol tillfälligt

uppehålls av en vikarie u nder den ordinarie innehavarens sem ester eller tjänstledighet. Med hänsyn till den pågående dom sagoregleringen föreslår beredningen en övergångsbestäm m else som gör det m öjligt att u nder en övergångstid vakanssätta den ordinarie dom artjänsten vid s. k. enm ansdom stolar. Vidare har beredningen för krigsrätternas del tagit in en undantagsbestäm m else i 12 kap. 5 § andra stycket i sitt förslag till RF.

D epartem entschefen D om stolarnas rättskipande verksam het är e tt m ycket viktigt elem ent i sam hället. G arantier bö r finnas för att dom stolarna i enlighet med nuvarande ordning också i fram tiden kom m er a tt intaga en självständig ställning och arbeta i sådana form er a tt största möjliga rättssäkerhet uppnås. Det b ö r också finnas garantier för att vissa ty p e r av avgöranden alltid träffas av dom stol eller kan dras under dom stols prövning. De förslag med nu angiven syftning som grundlagberedningen har lagt fram kan jag i allt väsentligt ansluta mig till. I likhet med beredningen anser jag a tt det inte kan ifrågakom m a a tt i grundlag räkna upp vilka dom stolar som finns i vårt land eller a tt i grundlag söka uttöm m ande definiera begreppet dom stol. E fter genom fö­ randet av 1971 års förvaltningsrättsreform torde större klarhet än tidigare råda b eträffande vilka statsorgan som enligt svensk rä tt är a tt anse som dom stolar. N är nya m yndigheter inrättas, bör för den händelse tveksam ­ het kan råda klarläggas huruvida m yndigheten utgör dom stol eller ej. I förevarande paragraf har i första stycket fastslagits a tt högsta dom stolen är högsta allm änna dom stol och regeringsrätten högsta förvalt­ ningsdom stol. Det av historiska skäl betingade äldre synsättet a tt högsta dom stolen och regeringsrätten utövar en Kungl. M aj.t tillkom m ande do m srätt och besvärsprövningsrätt kan inte behållas. U nder sådana förhållanden kan dessa två dom stolars beslut i fo rtsättn in g en inte utfärdas i konungens nam n och u nder hans sekret. Högsta dom stolens och regeringsrättens beslut b ör i likhet med vad som gäller för andra d om stolar utfärdas i vederbörande dom stols eget nam n. I likhet med författningsutredningen och grundlagberedningen anser jag vidare a tt behov inte föreligger av en så utförlig grundlagsreglering av högsta dom stolens och regeringsrättens verksam het som den nuvarande rege­ ringsform en innehåller. RF bör sålunda enligt min m ening inte up p ta bestäm m elser om antalet ledam öter i högsta dom stolen och regeringsrät­ ten , om deras titlar, om behörighetsvillkor för ifrågavarande dom stolsled am ö ter eller om högsta dom stolens och regeringsrättens dom fö rh et. Det bö r i fråga om ledam otsantal, behörighetsvillkor och d o m fö rh e t räcka med a tt bestäm m elser finns i lag. F öreskriften om fö rb u d för ledam öter­ na av högsta dom stolen och regeringsrätten a tt tillika inneha eller utöva annat äm bete är enligt min m ening inte heller av beskaffenhet a tt böra tas upp i grundlag. G rundlagsbestäm m elsen om högsta dom stolen och regeringsrätten har i sam m a stycke kom p letterats med en föreskrift om a tt rätten a tt få mål

prövat av högsta dom stolen eller regeringsrätten kan begränsas genom lag. En sådan bestäm m else är nödvändig för a tt man skall k unna behålla nuvarande ordning enligt vilken i vissa dom stolsm ål fullföljd till högsta dom stolen eller regeringsrätten inte alls får ske och i övriga mål prövning av dessa dom stolar i sto r utsträckning kan erhållas endast u nder fö ru tsä tt­ ning a tt prövningstillstånd meddelas. Bestäm m elsen, som i sak överens­ stäm m er med vad beredningen har föreslagit, har form ulerats så a tt den täck er både fullföljdsförbuds- och prövningstillståndfallen. I fråga om högsta dom stolen och regeringsrätten bör vidare föreskrivas att i dessa dom stolar endast den får tjänstgöra såsom ledam ot som har utnäm nts till ordinarie dom are i dom stolen. Bestäm m elsen, som i sak överensstäm m er med beredningens förslag, ingår i första stycket av 1 §. A tt högsta dom stolen och regeringsrätten näm ns i förevarande paragraf är m otiverat både med hänsyn till dessa två dom stolars principiella ställning som högsta rättskipande instanser och med hänsyn till att förslaget till R F innehåller flera olika speciella regler som rör dessa dom stolar. M otsvarande skäl finns inte a tt i regeringsform en ange en del av de övriga dom stolar som vi har i vårt land. Någon fullständig uppräkning i grundlag av dom stolarna kan, som jag förut sagt, i vilket fall som helst inte kom m a ifråga. Från rättsliga sy n p u n k te r saknas anledning a tt välja u t en del av dom stolarna u nder högsta dom stolen och regerings­ rätten och särskilt näm na dem i regeringsform en. Jag föreslår således att inga andra dom stolar än högsta dom stolen och regeringsrätten nam nges i RF. R örande dom stolsorganisationen i övrigt bö r endast slås fast att annan dom stol än högsta dom stolen eller regeringsrätten in rättas med stöd av lag. Sam tidigt bör em ellertid i enlighet med beredningens förslag slås fast a tt dom stol inte får inrättas för redan begången gärning och ej heller för viss tvist eller i övrigt för visst mål. Härigenom blir det inte bara generellt förbjudet för regeringen a tt utan stöd av lag in rätta dom stolar. Det blir dessutom förbjudet för riksdagen a tt besluta om in rättan d e av dom stol för prövning av redan begången gärning eller för visst mål. Dessa bestäm m elser är från rättssäkerhetssynpunkt av sto r principiell betydelse. De har tagits in i e tt andra stycke av förevarande paragraf. Med dom stolarnas självständiga ställning rim m ar bäst a tt dom stolarnas döm ande befattningshavare i största möjliga utsträckning utgörs av dom are som åtn ju te r e tt sådant anställningsskydd som nu tillkom m er ordinarie dom are. F ör högsta dom stolens och regeringsrättens del har jag i det föregående föro rd at en regel av innehåll a tt endast den får tjänstgöra såsom ledam ot som har utnäm nts till ordinarie dom are i dom stolen. Av organisatoriska skäl är det inte möjligt att uppställa en m otsvarande regel för övriga dom stolars del. Med hänsyn till de skiftande förhållandena vid dessa andra dom stolar är det inte möjligt a tt för dessa dom stolars del up p ­ ställa en längre gående regel än a tt vid sådan dom stol skall finnas ordinarie dom are, vilket innebär att vid den organisatoriska enhet som ifrågavarande dom stol utgör måste finnas m inst en befattningshavare som har ställningen av ordinarie dom are. En bestäm m else av d etta innehåll har tagits upp i tredje stycket av förevarande paragraf. Bestäm m elsen kan em ellertid inte

göras undantagslös. F ör vissa specialdom stolars del synes det nämligen på­ kallat a tt öppna en möjlighet till undantag från nyssnäm nda bestäm m else. Sålunda synes arbetsdom solen och m arknadsdom stolen arbeta u nder så speciella förhållanden a tt det kan vara m otiverat att dom arna där även i fortsättningen liksom f. n. är förordnade endast för viss tid. Också för m ellankom m unala ska tte rä tte n s del skulle det vara förenat med olägen­ h eter att nu ställa upp ett krav på att ordinarie dom are skall finnas vid dom stolen. Det är vidare inte o tä n k b art a tt i fram tiden någon specialdom ­ stol inrättas beträffande vilken särskilda om ständigheter kom m er a tt före­ ligga som m otiverar e tt undantag från den nyssnäm nda bestäm m elsen. Jag föreslår därför a tt tredje stycket av förevarande paragraf byggs u t med en föreskrift av innehåll a tt i fråga om dom stol som har inrättats för handlägg­ ning av viss eller vissa bestäm da grupper av mål undantag i lag från nyss­ näm nda bestäm m else får göras. U nder krig, krigsfara eller andra av krig föranledda utom ordentliga fö r­ hållanden måste vidare undantag från huvudregeln få göras beträffande dom stol för avdelning vid försvarsm akten. Bestämmelse om d etta har tagits upp i 13 kap. 7 § andra stycket i departem entsförslaget. Med hänsyn till den pågående domsagoregleringen har vidare i övergångsbestämmelserna till regeringsform en tagits in en bestäm m else som gör det möjligt att u nder en övergångstid vakansrätta den ordinarie dom artjänsten vid s. k. enm ansdom stolar. 1 d etta sam m anhang vill jag slutligen understryka att även om man nu grundlagfäster principen a tt det räcker med en ordinarie dom are per dom ­ stol såsom organisatorisk enhet, avsikten är att dom stolarna i all den u t­ sträckning som är organisatoriskt möjlig skall utrustas med ordinarie dom are.

2 §

I paragrafen ges förbud m ot direktiv till dom stol om hu r den skall avgöra e tt enskilt ärende. F öreskriften i paragrafen m otsvarar 5 § första stycket andra punk ten i beredningens förslag. Gällande rätt I första ledet av 47 § i nuvarande RF fastslås dom stolarnas självstän­ diga ställning i den döm ande verksam heten. Där föreskrivs nämligen att rikets h o v rätter och alla andra dom stolar skall döm a efte r lag och laga stadgar. Med lag och laga stadgar avses samtliga gällande rättsregler. Paragrafen inskärper således a tt dom stolarna i sitt döm ande bara har a tt rätta sig e fte r rättsreglerna och inte får ta em ot order och anvisningar om h u r de skall döm a i det enskilda fallet.

Fö rfattningsutredn ingen

U tredningen ansåg att principen om dom stolarnas självständiga ställ­ ning i förhållande till andra m yndigheter liksom hittills borde vara fastslagen i regeringsformen och förordade en bestäm m else av innehåll att dom stolarna skall döm a efter vad som föreskrivs i lag och annan författning.

Grundlagberedningen Sedan i 10 kap. 5 § första stycket första punk ten i beredningens förslag till regeringsform slagits fast att såväl dom stolar som förvaltnings­ m yndigheter i sin verksam het är bundna av rättsordningen, föreskrivs i nästföljande p u n k t a tt ingen m yndighet, ej heller riksdagen, får bestäm m a h u r dom stol eller annan m yndighet skall i särskilt fall skipa rä tt eller i övrigt tilläm pa rättsregel. G enom d etta förbud m ot direktiv i särskilda fall tillförsäkras bl. a. dom stolarna självständighet i sin rättstilläm pande verksam het. Beredningen fram håller a tt förbudet m ot direktiv i särskilt fall inte avser den situationen a tt en dom stol efter besvär över en lägre dom stols beslut undanröjer d e tta med den m otiveringen a tt beslutet i visst hänseende var felaktigt och d ärefter återförvisar m ålet till den lägre dom stolen fö r förnyad handläggning, varvid denna i visst hänseende skall lägga överrättens beslut till grund för sitt avgörande. U nderrättens skyldighet a tt ställa sig överrättens beslut till efterrättelse följer nämligen inte av någon överrätten tillkom m ande direktivrätt utan b ero r på att m ålet i den del det har prövats av ö v errätten har kom m it a tt undandras u n d errätten s vidare prövning. D epartem en tschefen D om stolarnas självständighet är av grundläggande betydelse fö r rätts­ säkerheten. Vid döm andet och den rättstilläm pande verksam heten i övrigt har dom stolarna a tt ia k tta gällande rättsregler av olika slag. Skulle någon m yndighet utan rättsligt stöd m eddela allm änna föreskrifter till ledning för dom stolarnas handlande, är dom stolarna helt o b undna av dessa. Enligt departem entsförslaget följer d e tta redan av bestäm m elsen i 1 kap. 1 § tredje stycket a tt den offentliga m akten utövas u nder lagarna. En särskilt viktig sida av dom stolarnas självständighet är a tt inget annat organ skall kunna gripa in och bestäm m a hu r dom stol skall döm a i det enskilda fallet eller hur dom stol vid sin rättstilläm pning i övrigt skall besluta i särskilt fall. Några direktiv av sådan ty p bö r inte kunna meddelas vare sig av regeringen eller annan m yndighet eller av riksdagen. Från rättssäkerhetssynpunkt är denna sida av dom stolarnas självständig­ het så viktig a tt en särskild bestäm m else i äm net bör tas in i grundlag. I förevarande paragraf har därför, i saklig överensstäm m else med grundlag­ beredningens förslag, föreskrivits a tt ingen m yndighet, ej heller riksdagen, får bestäm m a h u r dom stol skall döm a i det enskilda fallet eller h ur dom stol i övrigt skall tilläm pa rättsregel i särskilt fall. 1 7 § i departe­ m entsförslaget har tagits in en regel av liknande slag avseende förvalt­ ningsm yndigheterna.

3 § Paragrafen innehåller bestäm m elser som i princip förbehåller d o m sto ­ larna prövningen av vissa ty p e r av ärenden. M otsvarande bestäm m elser finns i 6 § i beredningens förslag.

Grundlagberedningen I 10 kap. 6 § första stycket i beredningens förslag föreskrivs att annan m yndighet än dom stol inte får med bindande verkan utan stöd av lag slutligt avgöra rättstvist mellan enskilda. Beredningen fram håller att bestäm m elsen inte om öjliggör en överflyttning av den slutliga prövningen av rättstvister mellan enskilda till annan m yndighet än dom stol, t. ex. en statlig skiljenäm nd, under föru tsättn in g a tt överföringen sker genom lag. U tanför bestäm m elsen faller avgöranden som ligger inom om rådet för den s. k. frivilliga rättsvården, t. ex. ärenden om ad o p tio n och registrering av bouppteckning, ävensom sådana rättsliga avgöranden som beslut om hem skillnad eller äktenskapsskillnad efter gem ensam ansökan. Har annan m yndighet än dom stol berövat någon friheten eller ådöm t h onom straff eller konfiskation för ett b ro tt eller bestäm t annan sådan särskild rättsverkan av en gärning, skall enligt andra stycket av nyssnäm n­ da paragraf den som beslutet rör på begäran få saken prövad av dom stol utan dröjsm ål. Bestämmelsen innebär till en början a tt m ynd ig h etsu t­ övning av straffrättskipnings n atu r — varmed avses inte bara ådöm andet av b ro ttsp åfö ljd er i b rottsbalkens m ening u ta n även beslut om sådan särskild rättsverkan av en gärning som förverkande av egendom eller förvisning m. m. — aldrig skall k unna slutligt undandras dom stolarna. Som exem pel på straffrättskipning som o m fattas av bestäm m elsen näm ­ ner beredningen åklagarm yndigheternas befattn in g med strafföreläggan­ den och polism yndigheternas b efattning med förelägganden om parkeringsoch ordningsbot. Bestämmelsen o m fa tta r em ellertid inte bara straffdom ar och därm ed likställda avgöranden u tan också beslut om frihetsberövande med anledning av m isstanke om b ro tt. I fråga om sådana beslut är enligt beredningens m ening kravet på m öjlighet till dom stolsprövning utan dröjsm ål uppfyllt, om det finns en föreskrift av innebörd a tt beslutet förfaller efter viss k o rt tid för den händelse det inte har fa tta ts eller fastställts av dom stol. 1 en andra p u n k t i andra sty ck et har beredningen föreskrivit att möjlighet till dom stolsprövning utan dröjsm ål skall finnas också i sådana fall där en svensk medborgare har blivit om händertagen tvångsvis av annan anledning än b ro tt. Som exem pel på sådana tvångsom händertaganden kan näm nas intagning på sjukhus enligt lagen (1 9 6 6 :2 9 3 ) om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall. Regeln har inte kunnat göras tilläm plig på utlänningar, d ärför att vissa beslut om frihetsberö­ vande enligt utlänningslagstiftningen anses böra vara undantagna från nu ifrågavarande överprövning. Bestämmelsen fram tvingar enligt beredning­ en inte en dom stolsprövning i fall där fråga är om e tt endast kortvarigt frihetsberövande, t. ex. häm tning enligt 23 kap. 7 § rättegångsbalken eller 13 § 2 m om . andra stycket lagen (1 9 5 4 :5 7 9 ) om nykterhetsvård. När del gäller tvångsom händertagande av annan anledning än b ro tt är enligt beredningens förslag m öjlighet till dom stolsprövning inte obligato­ risk. I d e tta fall är det tillåtet att saken i stället prövas av näm nd, under föru tsättn in g a tt näm ndens sam m ansättning är bestäm d i lag och o rd fö ­ randen i näm nden är eller har varit ordinarie dom are. H ärigenom ges grundlagsstöd åt den överprövning som enligt lagen om beredande av

sluten psykiatrisk vård i vissa fall görs av psykiatriska näm nden. Bestämmelserna i andra stycket är enligt beredningen inte tillämpliga på beslut om frihetsberövande som fattas av övervakningsnäm nd, kriminalvårdsnäm nden eller liknande m yndighet inom krim inalvården. E tt sådant beslut får nämligen anses utgöra bara e tt led i verkställandet av ett av dom stol tidigare fa tta t beslut om frihetsberövande. M otsvarande gäller enligt beredningen i fråga om t. ex. anstaltsstyrelses beslut om återh äm ­ tande till anstalt av den som har om händertagits enligt lagen om nykterhetsvård. D epartem entschefen Enligt svensk rä tt handläggs på e tt sto rt antal om råden frågor av rättslig k arak tär av förvaltningsm yndighet utan a tt m öjlighet finns att dra frågorna under dom stols prövning. Senast i sam band med 1971 års förvaltningsrättsreform (prop. 1971:30, KU 36, rskr 222) företogs en o m fattan d e översyn av kom petensfördelningen m ellan Kungl. Maj:t och adm inistrativ dom stol. Med det kom petensfördelningssystem som vi har sedan gam m alt är d et inte m öjligt a tt i grundlag dra någon generell, klar gränslinje mellan dom stolarnas och förvaltningsm yndigheternas kom pe­ tensom råden. D ärem ot är d et möjligt a tt i enlighet med grundlagbered­ ningens förslag slå fast i regeringsform en a tt vissa avgränsade, särskilt betydelsefulla kategorier av ärenden skall i princip eller undantagslöst k unna bli förem ål för dom stols prövning. Beredningen anser a tt rättstvister mellan enskilda i allm änhet skall slutligt avgöras av dom stol när de tvistande inte u ta n m edverkan av det allm änna kan kom m a fram till en lösning. Jag är av sam m a uppfattn in g men vill gå ett steg längre. Enligt min m ening bö r avgörandet av sådana tvister inte bara i sista instans utan även i tidigare instans i princip vara en dom stolssak. Det bö r dock inte vara uteslu tet a tt genom lag öppna m öjlighet för annan m yndighet än dom stol a tt handha ifrågavarande rättskipningsuppgifter, om en sådan ordning skulle befinnas ändam ålsen­ lig. I första stycket av förevarande paragraf föreskrivs därfö r a tt rättstvist mellan enskilda inte får u tan stöd av lag avgöras av annan m yndighet än dom stol. Med rättstvist mellan enskilda avser jag därvid sådana tvister som rör enskildas inbördes rättigheter, skyldigheter eller rättsliga ställ­ ning men därem ot inte fall där en enskild m o tsätter sig en av annan en­ skild gjord ansökan och där det är offentligrättsliga och inte p rivaträtts­ liga sy n p u n k ter som skall vara avgörande för utgången. Beredningen har föreslagit a tt i grundlag skall skrivas in a tt om annan m yndighet än dom stol har berövat någon friheten eller ådöm t honom straff eller förverkande för e tt b ro tt eller bestäm t annan sådan särskild rättsverkan av en gärning, den som beslutet rör skall på begäran få saken prövad av dom stol utan dröjsm ål. Mot d etta förslag kan, som RÅ har gjort, invändas att detsam m a inte är förenligt med rättegångsbalkens regler angående strafföreläggande och föreläggande av ordningsbot. Såda­ na förelägganden kan avse såväl bö tesstraff som egendom sförverkande eller annan sådan särskild rättsverkan. Sedan föreläggandet har blivit

25 R iksdagen 1973. 1 sami. N r 90 * *

godkänt, gäller det som dom vilken har vunnit laga k raft och kan således inte genom något ord in ärt rättsm edel dras under dom stols prövning. A nledning finns inte a tt i d etta sam m anhang göra någon ändring i bestäm m elserna om strafföreläggande och föreläggande av ordningsbot. Med hänsyn härtill föreslår jag, såsom fö ru t har näm nts (5.9 ), a tt den av beredningen föreslagna bestäm m elsen jäm kas till att om fatta bara frihetsberövanden på grund av b ro tt eller m isstanke om b ro tt. E ftersom en dom stolsprövning inte alltid kan kom m a till stånd omgående utan kan dröja en viss tid , är d e t vidare läm pligt a tt i lagrum m et anges a tt den en­ skilde i ifrågavarande fall skall ha rä tt till dom stolsprövning u ta n oskäligt dröjsm ål. I enlighet härm ed föreskrivs i andra stycket av förevarande paragraf a tt om annan m yndighet än dom stol har berövat någon friheten med anledning av b r o tt eller m isstanke om b ro tt, den beslutet rö r skall kunna få saken prövad av dom stol u tan oskäligt dröjsmål. I likhet med beredningen anser jag a tt i R F b ö r slås fast a tt samma rättsskydd skall finnas för de fall då svensk m edborgare av annan anledning än b ro tt eller m isstanke om b ro tt har blivit om händertagen tvångsvis. Bestämmelsen har tagits in i andra stycket av förevarande paragraf. Enligt gällande utlänningslagstiftning kan beslut om utlännings om händertagan­ de bara i vissa fall kom m a under dom stols prövning. U tlänningsutredningen har i b etän k a n d et (Ds In 1972:20) F rihetsberövande enligt utlännings­ lagen föreslagit en bety d an d e utvidgning av m öjligheterna för utlänningar att få ett frihetsberövande enligt utlänningslagstiftningen överprövat av dom stol. B etänkandet är för närvarande förem ål för remissbehandling. Frågan om utlänningslagstiftningens fram tida innehåll på nu ifrågavaran­ de p u n k t står således öppen. Med hänsyn till d e tta bö r bestäm m elserna angående rä tt till prövning av dom stol inte nu utsträckas till a tt om fatta också frihetsberövanden enligt utlänningslagstiftningen. När d et gäller om händertaganden tvångsvis av annan anledning än b ro tt eller m isstanke om b ro tt bö r med prövning av dom stol likställas prövning av näm nd, om näm ndens sam m ansättning är bestäm d i lag och ordföranden i näm nden skall vara eller ha varit ordinarie dom are. En be­ stämmelse härom bö r ingå i det nu behandlade lagrum m et. Härigenom kom m er regeringsform en inte att lägga hinder i vägen för e tt bibehållande av den näm ndprövning som nu är föreskriven i lagen (1966:293) om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall och lagen (1 9 67:940) angående om sorger om vissa psykiskt utvecklingsstörda. Dock b ö r för utskrivningsnäm ndem as och beslutsnäm ndernas del föreskrivas a tt ord ­ föranden inte bara bö r utan skall uppfylla nyssnäm nda krav. Med den utform ning, som den föreslagna bestäm m elsen i RF får och som f. ö. speciallagstiftningen på om rådet till sto r del redan har, finns fullgoda garantier för a tt den ifrågavarande näm ndprövningen blir lika betryggan­ de från rättssäkerhetssynpunkt som en prövning av dom stol. I d etta sammahang vill jag fram hålla a tt även om en näm nd av nu åsyftat slag enligt svenskt betraktelsesätt in te är a tt anse som dom stol, arten av de uppgifter varmed näm nden tar befattning, dess sam m ansättning, dess utredningsm öjligheter sam t dess helt självständiga ställning i förhållande till rege­ ringen och andra förvaltningsm yndigheter (jfr 7 §) talar för a tt den inter-

n ationellträttsligt sett får b etra k tas som dom stol i den bem ärkelse som d e tta begrepp har i E uroparådets konvention angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.

4 § I paragrafen krävs a tt dom stolsväsendet och rättegången i huvudsak skall regleras genom lag. Föreskriften i paragrafen h ar sin m otsvarighet i 2 § första stycket första p u n k te n i beredningens förslag.

Gällande rätt Enligt nuvarande RF skall bestäm m elser om dom stolsväsendet och om rättegångsförfarandet i sto r utsträckning m eddelas i form av lag. U nder 1 § har näm nts a tt i 17, 18 och 22 §§ RF krävs a tt vissa kom p letteran d e be­ stäm m elser rörande högsta dom stolen och regeringsrätten skall ges i lag. I detta sam m anhang bö r vidare observeras a tt inom ram en för allm än civiloch kriminallag, som enligt vad fö ru t näm nts stiftas av riksdagen och Kungl. Maj:t gem ensam t m ed stöd av 87 § 1 m om . R F , faller också civil- och krim inalprocesslag. D etaljartade föreskrifter kan em ellertid utfärdas av Kungl. Maj :t såsom innehavare av den styrande m akten.

F örfattningsutredningen U tredningen föreslog att bestäm m elser om rättegångsförfarandet inte skulle få m eddelas annorledes än i lag. Mindre ingripande bestäm m elser skulle dock i annan fö rfattn in g än lag kunna m eddelas av regeringen eller, enligt vad därom särskilt föreskrevs, av annan m yndighet. Tillämpningsbestäm m elser av adm inistrativ n a tu r till lag kunde enligt utredningens för­ slag beslutas av regeringen eller annan m yndighet.

Grundlagberedningen Enligt 10 kap. 2 § i beredningens förslag skall bestäm m else om dom sto­ larnas uppgifter, om deras organisation, om rättegången och om fullföljd till högre rätt m eddelas i lag. D enna föreskrift u tg ö r enligt beredningens m ening e tt skydd för dom stolarnas självständiga ställning. I d etta sam­ m anhang kan erinras om a tt regeringen enligt 7 kap. 6 § i beredningens förslag till RF har möjlighet att genom förordning besluta föreskrifter om verkställighet av lag.

D epartem entschefen l likhet med grundlagberedningen anser jag att bestäm m elserna om dom ­ stolsväsendet och rättegångsförfarandet i huvudsak bör ha karaktären av lag. Föreskrift härom har tagits in i förevarande paragraf. I fråga om dom stolarna gäller att deras verksam het inte uteslutande utgörs av rättskipning. D om stolarna har även vissa adm inistrativa uppgif­ ter som hänger samman med den döm ande verksam heten. Sålunda sysslar d om stolarna med personalärenden. De har också rapporteringsskyldighet för statistiska och andra ändam ål och skyldighet a tt m edverka vid spridandet av kännedom om de avgöranden som dom stolarna träffar.

Det finns även andra adm inistrativa sidor i deras verksam het. När det gäller de adm inistrativa uppgifterna finns det inte anledning a tt kräva a tt dom stolarnas uppgifter skall vara föreskrivna i lag. Kravet på lagform b ö r enligt min mening bara o m fatta de bestäm m elser som avser dom stolarnas rättskipande uppgifter. I d e tta sam m anhang vill jag påpeka a tt en grundlagsbestäm m else av d e tta innehåll inte h indrar a tt i en fö rfattn in g som utfärdas av regeringen föreskrivs a tt besvär i vissa ärenden skall anföras hos k am m arrätt. Lagkravet får nämligen anses vara u ppfyllt därigenom a tt i 8 § lagen (1971:289) om allm änna förvaltningsdom stolar anges a tt kam m arrätt prövar besvär över beslut i förvaltningsärende som enligt lag eller annan författning anförs hos dom stolen. H uvuddragen av dom stolarnas organisation bö r vara bestäm d i lag. Det kan därem ot inte vara ändam ålsenligt a tt kräva a tt dom stolsorganisationen i detalj skall regleras genom lag. Mindre betydelsefulla bestäm m el­ ser i äm net bö r k u n n a meddelas av regeringen. Enligt 8 kap. 13 § i departem entsförslaget kan regeringen genom förordning besluta föreskrif­ te r om verkställighet av lagar. Övriga bestäm m elser om lagstiftningen i 8 kap. i departem entsförslaget har u tfo rm ats i syfte a tt åstadkom m a att den näm nda föreskriften om regeringens rätt att utfärd a bestäm m elser som avser verkställighet av lag inte skall få e tt alltför b re tt tilläm pnings­ om råde. På förevarande om råde, där utgångspunkten b ö r vara att inte belasta de lagar som handlar om dom stolarnas organisation med bestäm ­ melser som är m indre betydelsefulla från rättssäkerhetssynpunkt, är det m ot den bakgrunden enligt min mening läm pligt a tt uttryckligen slå fast att lagkravet o m fa tta r bara huvuddragen av dom stolarnas organisation och inte organisationen i dess helhet. Enligt grundlagberedningens mening b ör i RF föreskrivas a tt b estäm ­ melser om rättegången och om fullföljd till högre rä tt skall m eddelas i lag. Även jag finner a tt det från rättsskyddssynpunkt är värdefullt a tt regeringsform en uppställer krav på a tt dessa äm nen regleras i lag. Med hänsyn till a tt i begreppet rättegång får anses ingå fullföljd till högre rä tt, talas i departem entsförslaget em ellertid bara om rättegången. Jag vill i d etta sam m anhang erinra om att bestäm m elsen inte u tesluter att rege­ ringen m eddelar sådana föreskrifter om rättegången som avser rena verk­ ställigheten av de av riksdagen beslutade reglerna i äm net.

5 § Paragrafen innehåller bestäm m elser om ordinarie dom ares rättsställ­ ning. Bestäm m elserna återfinns i beredningens förslag i 15 §.

Gällande rätt Enligt 36 § första stycket i nuvarande RF får den som har u tn äm n ts till dom are, dvs. ordinarie dom are, skiljas från tjänsten endast av dom stol efter åtal eller genom beslut om entledigande i sam band med pensione­ ring. Om det befinns erforderligt av organisatoriska skäl, får han dock fö rfly ttas till annan jäm ställd dom artjänst. Lagrum m et fick sin nuvarande lydelse i sam band med grundlagsändringarna 1 9 6 4 -1 9 6 5 .

Bestämmelser om äm bets- och tjänstem äns, däribland dom ares, avsätt­ ning med anledning av b ro tt är upptagna i b rottsbalken. F ör vissa s. k. självständiga äm b etsb ro tt anges avsättning som påföljd direk t i straffbu­ den. Vid sidan härav gäller a tt äm betsm an, som genom e tt b ro tt har visat sig uppenbarligen inte vara skickad a tt inneha sin befattning, utöver annan påföljd skall döm as till avsättning. Bestämmelser om skyldighet för bl. a. dom are a tt avgå i sam band med pensionering finns i statstjänstem annalagen (1 965:274). Pensionering kan vara ålderspensionering eller förtidspensionering. Avgång med förtidspen­ sion kom m er i fråga vid förlust eller nedsättning av arbetsförm åga o. d. Beslut om pensionsavgång fattas i adm inistrativ ordning, i vissa fall av Kungl. Maj:t. A tt dom are skiljs från tjänsten bety d er i 36 § R F a tt han slutligt förlorar sin anställning. Domare kan em ellertid i vissa fall tvingas a tt tem p o rärt från träd a utövningen av sin tjänst. Så blir fallet om han döms till suspension av dom stol i b rottm ål. I e tt par fall kan dom are avstängas tills vidare från utövningen av tjänsten. Dels kan han sålunda med stöd av lagen (1 9 5 5 :2 6 1 ) om avstängning av dom are avstängas om han på sannolika skäl är m isstänkt för b ro tt som kan antas m edföra avsättning. Beslut härom fattas av den dom stol som är behörig a tt ta upp brottm ålet. Dels kan han enligt bestäm m elser i statstjänstem annalagen bli förem ål för avstängning i fall då han inte kan fullgöra sin tjänst tillfredsställande, om den bristande tjänstdugligheten beror av sjukdom , lyte e. d. eller om den sannolikt har sådan orsak och vederbörande vägrar a tt låta sig undersökas av läkare som anvisas honom . Beslut om avstängning av ordinarie dom are fattas i nu näm nda fall av Kungl. Maj:t. Föreligger m isstanke om sjukdom eller liknande förhållande som påverkar tjänstdugligheten, kan enligt statstjänstem annalagen beslutas om läkarundersökning av tjänstem an. Gäller det ordinarie dom are, är också i d e tta fall Kungl. Maj:t beslutande m yndighet.

Ä m betsansvarskom m ittén K om m ittén, som i fråga om äm betsansvaret avgivit dels e tt principbe­ tänkande (SOU 1969:20) och dels e tt slutbetän k an d e (SOU 1972:1), anlägger en privaträttslig syn på det offentliga anställningsförhållandet i dess helhet. K om m ittén anser i enlighet härm ed a tt sam tliga frågor som rör d etta anställningsförhållandes bestånd bö r lösas på privaträttslig väg. I konsekvens härm ed föreslår k o m m itté n , som tidigare näm nts, a tt avsättning skall avskaffas som b rottspåföljd, likaså suspension. Tjänste­ man skall em ellertid kunna skiljas från sin tjänst i huvudsak i de fall där avsättning nu kan kom m a i fråga som b rottspåföljd. Avsked kan sålunda enligt vad k o m m itté n föreslår följa dels med anledning av b ro tt, dels till följd av sådan tjänsteförseelse som enligt kom m ittén s förslag inte längre skall vara krim inaliserad. Men avskedsfrågan skall ses som en tvist mellan arbetsgivare och arbetstagare. K om m ittén tä n k er sig a tt beslut om avsked i regel skall fattas av den offentlige arbetsgivaren, varefter tjänstem annen kan få tvisten prövad vid allmän dom stol eller vid arbetsdom stolen.

Också frågor om avsked i sam band med pensionering, om avstängning från tjänsten, om skyldighet a tt undergå läkarundersökning sam t om förflyttning kan tjänstem an enligt förslaget få prövade av dom stol i tvistem ålsordning. D om stolsprövningen föregås i allm änhet även här av e tt särskilt beslut på arbetsgivarsidan.

Grundlagberedningen I 10 kap. 15 § i beredningens förslag till regeringsform finns bestäm m elmelser om ordinarie dom ares rättsställning. Beredningen påpekar a tt be­ stäm m elserna i huvudsak överensstäm m er med m otsvarande föreskrifter i 36 § i nuvarande RF m en a tt beredningen vid utform ningen av paragra­ fen beak tat äm betsansvarskom m itténs förslag. Enligt beredningens förslag får den som har u tn ä m n ts till ordinarie dom are avskedas från tjänsten endast om han genom b ro tt eller eljest genom grov eller upprepad försum m else i tjänsten har visat sig inte vara skickad a tt inneha denna eller om han har u p p n ått gällande pensionsålder eller eljest enligt lag är skyldig a tt avgå med pension. Beredningen fram håller a tt av bestäm m elsen följer a tt om det i sam band med utnäm ningen av en tjänstem an har gjorts förbehåll a tt denne skall inneha tjänsten endast fram till viss tid p u n k t eller tills vidare, den utnäm nde aldrig kan anses vara utnäm nd till ordinarie dom are i grundlagens mening. Av bestäm m elsen följer också a tt föreskrifter om skyldighet fö r ordinarie dom are a tt avgå med pension före gällande pensionsålder kan ges bara i lag. Med anknytning till äm betsansvarskom m itténs förslag har beredningen i nyssnäm nda paragraf tagit in en bestäm m else som sy ftar till att i enlighet med tankarna bakom 36 § första stycket i nuvarande RF ge garantier för a tt beslut om avsked av ordinarie dom are alltid skall kunna kom m a u nder dom stols prövning. Också e tt beslut om avstängning av ordinarie dom are eller om skyldighet för sådan dom are a tt undergå läkarundersökning innebär enligt beredningen e tt så b ety d an d e ingrepp i dom ares ställning a tt grundlagen även för sådana fall b ör föreskriva en rä tt för denne a tt få beslutet prövat av dom stol. F öreskrift härom har likaledes av beredningen intagits i paragrafen. I anslutning till 36 § första stycket nuvarande R F u p p ta r beredningens förslag också en bestäm m else av innehåll a tt den som har utn äm n ts till ordinarie dom are får fö rfly ttas till annan jäm ställd dom artjänst, om det påkallas av organisatoriska skäl.

D epartem entschefen Jag har fö ru t fram hållit a tt dom stolarnas självständiga ställning är av grundläggande betydelse för rättssäkerheten. F ö r stärkande av denna själv­ ständighet har jag bl. a. fö ro rd at a tt dom stolarna i den utsträckning som är organisatoriskt möjlig skall u tru stas med ordinarie dom are. I 1 § tredje stycket i förevarande kapitel har tagits in en bestäm m else av innehåll a tt vid dom stol skall finnas ordinarie dom are. F ö r a tt en dom ares ställning av

ordinarie skall innebära den åsyftade garantin för självständighet i döm an­ det m åste bestäm m elser meddelas, vilka ger ordinarie dom are ett grundlags­ skydd m ot a tt skiljas från tjänsten i andra fall än då befogad anledning därtill finns. Bestäm m elser av sådant innehåll har tagits in i förevarande paragraf. Ingen annan dom are än den som är anställd u n d er sådana form er att han å tn ju te r det anställningsskydd som paragrafen tillerkänner ordina­ rie dom are kan räknas som ordinarie dom are i grundlagens mening. Som beredningen påpekar kan alltså tjänstem an som innehar tjänst fram till viss tid p u n k t eller tills vidare inte i grundlagens m ening anses vara utnäm nd till ordinarie dom are. Bestäm m elserna om ordinarie dom ares anställningsskydd bör bygga på de nuvarande föreskrifterna i äm net i 36 § första stycket RF. Sam tidigt måste beaktas att äm betsansvarskom m ittén har föreslagit a tt en privat­ rättslig syn skall anläggas på det offentliga anställningsförhållandet och a tt i anslutning därtill avsättning — och även suspension — skall avskaffas som b rottspåföljd. Tjänstem an skall em ellertid enligt kom m itténs förslag kunna i disciplinär väg avskedas från sin tjänst i huvudsak i de fall där avsättning nu kan kom m a i fråga som brottsp åfö ljd . Avskedsfrågan skall i egenskap av tvist mellan arbetsgivare och arbetstagare kunna i dessa och andra fall bli förem ål för dom stols prövning. Över äm betsansvarskom m itténs förslag har y ttra n d en inhäm tats från e tt sto rt antal m yndigheter och organisationer. Jag har ännu inte tagit slutlig ställning till ko m m ittén s förslag. Det finns dock enligt min m ening anledning räkna med a tt en reform i huvudsaklig linje med kom m ittéförslaget kom m er a tt genom ­ fö ras. Vid utform ningen av de grundlagsbestäm m elser, som berörs av äm betsansvarskom m itténs förslag, synes d ärför kunna fö ru tsättas a tt den av ko m m ittén föreslagna reform en i sina huvuddrag kom m er till stånd. G enom förs den av äm betsansvarskom m ittén föreslagna ordningen, bör den avse också ordinarie dom are. Från rättssäkerhetssynpunkt finns inte anledning a tt göra något undantag b eträffande denna personalkategori. Jag vill dock erinra om a tt en specialbestäm m else beträffande justitieråd och regeringsråd har införts i 12 kap. 8 § andra stycket i departem entsförslaget. Med nyss angivna utgångspunkt h ar i första stycket av förevarande paragraf föreskrivits att den som har u tn ä m n ts till ordinarie dom are får skiljas från tjänsten endast om han genom b ro tt eller grovt eller upprepat åsidosättande av tjänsteåliggande har visat sig uppenbarligen oläm plig a tt inneha tjänsten eller om han har u p p n ått gällande pensionsålder eller annars enligt lag är skyldig a tt avgå med pension. D äijäm te har i andra stycket av paragrafen föreskrivits a tt han skall kunna påkalla dom stols prövning, om beslutet fattas av annan m yndighet än dom stol. Med sistnäm nda bestäm m else har jag inte tagit ställning till frågan, huruvida vid e tt genom förande av äm betsansvarskom m itténs förslag initiativet till dom stolsprövning skall tas av vederbörande m yndighet eller av den enskilde tjänstem annen. G rundlagsbestäm m elsen b ör förstås så a tt om avskedsfrågan för ordinarie dom are inte på annat sätt kom m er under dom stols prövning, sådan prövning skall kunna påkallas av den enskilde.

Något behov av a tt i grundlag fixera de fall i vilka ordinarie dom are skall vara skyldig a tt avgå med förtidspension finns inte. F rån rättssäkerhets­ sy n p u n k t synes det tillräckligt a tt i grundlagen krävs a tt dessa fall skall vara angivna i lag. Den grundlagsskyddade rä tte n till dom stolsprövning av vissa beslut som rö r ordinarie dom are bö r i enlighet med grundlagberedningens förslag om fatta inte bara beslut om skiljande från tjänsten u tan också vissa andra beslut av m era ingripande art, nämligen beslut om avstängning från utövning av tjänsten och beslut om skyldighet a tt undergå läkarun­ dersökning. Bestämmelse härom har upptagits i andra stycket av föreva­ rande paragraf. I e tt tredje stycke har tagits in en bestäm m else som begränsar m öjligheterna att fö rfly tta ordinarie dom are. I överensstäm m else med grundlagberedningens förslag och vad som nu gäller har föreskrivits att den som har u tn ä m n ts till ordinarie dom are får fö rfly ttas bara under fö ru tsättn in g a tt fö rflyttningen påkallas av organisatoriska skäl och fö rflyttningen sker till annan jäm ställd dom artjänst.

6 och 7 §§ 1 6 § ges bestäm m elser om förvaltningsorganisationen. Därutöver innehåller paragrafen en reglering av förvaltningsm yndigheternas ställ­ ning. I sistnäm nda hänseende kom pletteras paragrafen av vad som föreskrivs i äm net i 7 §. Bestämmelserna i förevarande paragrafer har i beredningens förslag sina m otsvarigheter i 4 § och 5 § första stycket andra punk ten andra ledet.

Gällande rätt H uvudbestäm m elsen om förvaltningsorganisationen och om förvalt­ ningsm yndigheternas ställning finns i andra ledet av 47 § i nuvarande RF. Där föreskrivs a tt ” rikets kollegier, lantregeringen tillika med alla andra verk sam t högre och lägre äm betsm än, skola förvalta dem åliggande sysslor och värv, enligt de instru k tio n er, reglem enten och föreskrifter som redan givna äro eller fram deles k unna givas, lyda Konungens bud och befattningar och räcka varandra handen till fullgörande därav och av allt vad rikets tjänst utav dem fo rd rar” . Lantregeringen, som är liktydig med länsstyrelserna, näm ns också i 46 § R F , där det sägs att ” landet skall förbliva indelat i hövdingdöm en under den vanliga lantregeringen” . Sam tidigt föreskrivs a tt ” ingen generalguvernör” får förordnas inom riket. I 27 § nuvarande RF näm ns justitiekanslern och dennes viktigaste arbetsuppgifter. Enligt lagrum m et får konungen till justitiekansler utnäm ­ na en ” lagfaren, skicklig och oväldig person” som varit n y ttja d i dom arevärv. Denne åligger såsom konungens högste om budsm an fram för allt a tt föra eller låta föra konungens talan i mål som rör kronans rätt sam t a tt på konungens vägnar ha tillsyn över rättvisans handhavande och i sådan egenskap beivra fel som begås av dom are och äm betsm än.

De statliga förvaltningsm yndigheterna står — i m otsats till dom stolarna - principiellt i e tt lydnadsförhållande till högre m yndighet och i sista hand till Kungl. Maj:t. D etta kom m er till u ttry c k i den nyssnäm nda bestäm m elsen i 47 § RF att de skall lyda Kungl. Maj:ts bud och befallningar. Denna lydnadsplikt skall möjliggöra en effektiv ledning av statsstyrelsen. L ydnadsplikten innebär a tt de berörda m yndigheterna i princip är skyldiga a tt hörsam m a inte bara generella föreskrifter utan också föreskrifter som m eddelas fö r särskilda fall. T rots RF:s generella u ttry ck ssätt är em ellertid de statliga förvaltningsm yndigheternas princi­ piella lydnadsförhållande u nder Kungl. Maj:t underkastat väsentliga begränsningar. Bestäm m elsen i 47 § RF avsåg inte a tt bryta den svenska rättstrad itio n , enligt vilken förvaltningsm yndigheterna på vissa om råden skall stå lika självständiga och ha sam m a rä tt och skyldighet a tt handla efter eget om döm e som dom stolarna. Denna grundsats är e tt karakteris­ tiskt drag fö r svensk förvaltning. Den sam m anhänger med a tt varje tjänstem an bär ansvaret fö r sina beslut, m edan regeringens ansvar inte o m fattar u nderordnade m yndigheters avgöranden. Det är em ellertid förenat m ed svårigheter a tt precisera h u r långt förvaltningsm yndigheter­ nas självständighet sträcker sig. Förhållandena är skiftande alltefter den art av förvaltningsverksam het varom fråga är. Om en lag eller annan författning, som har stiftats under riksdagens m edverkan, an fö rtro r en viss b eslutanderätt åt en u nder Kungl. Maj:t sorterande förvaltningsm yn­ dighet, är m eningen regelmässigt a tt denna b eslutanderätt skall utövas fullt självständigt och u ta n a tt högre m yndighet eller regeringen blandar sig i handläggningen av k onkreta fall. Även i sådana fall där m yndighets beslutanderätt grundar sig på föreskrifter som har givits av Kungl. Maj:t anses m yndigheten böra fullt självständigt handlägga i allt fall sådana ärenden som berör enskilds rätt. I båda fallen kan högre m yndighet och i sista hand Kungl. Majit ingripa endast e fte r anförda besvär eller med stöd av författningsbestäm m else som ger högre m yndighet rätt a tt på annat sätt inskrida i k o n k reta fall. S tundom u ttry c k s gällande rätts stån d p u n k t på det sä tte t, a tt förvaltningsm yndigheterna är helt självständiga såvitt gäller deras rättstilläm pande verksam het. S tatsm akterna eller andra m y n ­ digheter kan inte med bindande verkan föreskriva hur en förvaltnings­ m yndighet i e tt visst fall skall tilläm pa en rättsregel. Även i vissa andra fall saknar förvaltningsm yndighet skyldighet a tt följa direktiv som gäller särskilda fall. Ingen kan t. ex. med bindande verkan föreskriva vad en m yndighet skall u tta la i e tt y ttra n d e. En ganska hög grad av självständig­ het anses ibland tillkom m a förvaltningsm yndigheter som är i besittning av särskild teknisk eller vetenskaplig sakkunskap. En särskilt långtgående lydnadsplikt föreligger å andra sidan inom försvarsm akten och polisväsen­ det sam t när det gäller verksam het av kom m ersiell natur. I fall då Kungl. Majit kan m eddela föreskrift till en förvaltningsm yn­ dighet m åste föreskriften självfallet ha form en av e tt form ellt beslut av Kungl. Majit. F öreskriften kan inte m eddelas av enskilt statsråd.

Författningsutredningen Bland förvaltningsm yndigheterna näm ndes i tre skilda paragrafer i utredningens förslag till regeringsform justitiekanslern, riksåklagaren och överbefälhavaren. B eträffande justitiekanslern angavs att han såsom regeringens högste om budsm an har tillsyn över lagars och andra fö rfa tt­ ningars tilläm pning. Enligt utredningens lagförslag var riksåklagaren u n d er regeringen högste åklagare i riket. Ö verbefälhavaren hade under regeringen ledningen av rikets krigsm akt. R örande förvaltningsm yndigheternas ställning föreskrevs i den av utredningen föreslagna regeringsform en att rikets förvaltningsm yndighe­ ter skall fullgöra sina uppgifter efte r vad som föreskrivs i lag och annan fö rfattn in g och i enlighet med u tfärd ad e anvisningar. F öreskriften avsåg att ge u ttry c k för den självständiga ställning som förvaltningsm yndighe­ terna av hävd intar, med bibehållande av nuvarande m öjlighet för överordnad m yndighet, i sista hand regeringen, a tt ge anvisningar rörande underordnad förvaltningsm yndighets handlande. Förvaltningsm yndig­ heternas skyldighet a tt tillhandagå varandra med y ttra n d e n , upplysningar och annat sådant biträde behövde enligt utredningens m ening inte grundlagfästas. Någon m otsvarighet till reglerna i 46 § RF förekom inte i utredningens förslag till regeringsform. U tredningens förslag fö ru tsatte förekom sten av centrala, regionala och lokala förvaltningsm yndigheter. Något förbud i grundlag m ot förening av civil och m ilitär m yndighetsutövning ansågs inte påkallat.

Grundlagberedningen A nledning saknas enligt beredningens u p p fattn in g a tt i grundlag mera utförligt reglera statsförvaltningens uppbyggnad. Det bör em ellertid av regeringsformen framgå a tt regeringen är överordnad de statliga förvalt­ ningsm yndigheterna. Regeringsform en bör därjäm te ange vissa särskilt betydelsefulla delar av den statliga förvaltningen. I enlighet härm ed föreslår beredningen a tt i regeringsform en (10 kap. 4 § första stycket) föreskrivs att under regeringen lyder justitiekanslern, riksåklagaren, polis­ väsendet, försvarsm akten, centrala m yndigheter och äm betsverk, länssty­ relserna sam t andra statliga förvaltningsm yndigheter. Sam tidigt ges i lagtexten en erinran om a tt vissa statliga m yndigheter, om vilka regler finns på andra ställen i regeringsform en och i annan lag, lyder under riksdagen och således inte är underställda regeringen. 1 d etta sam m anhang erinrar beredningen i lagmotiven om a tt förvaltningsuppgifter också kan åvila kom m unerna. S töd härför finns i 7 kap. 4 § i beredningens förslag till regeringsform , där det föreskrivs a tt kom m unernas uppgifter samt grunderna fö r deras organisation och verksam het bestäm s i lag. Förvaltningsuppgift kan an förtros åt bolag, förening, stiftelse eller annan sådan sam fällighet. Som exem pel härpå näm ner beredningen sådan

verksam het som utövas av A ktiebolaget Svensk bilprovning och av Sveriges advokatsam funds styrelse och disciplinnäm nd. Enligt beredning­ ens förslag till RF (1 0 kap. 4 § andra sty c k et) får sådan överlåtelse av förvaltningsuppgift ske endast genom lag. Bestäm m elsen a tt statliga förvaltningsm yndigheter lyder u n d er rege­ ringen innebär enligt beredningen a tt de är skyldiga a tt följa av regeringen — därem ot ej av enskild m inister — m eddelade föreskrifter även för enskilda fall, om inte dessa föreskrifter står i strid med lag eller annan författning. Denna konstru k tio n innebär a tt om fattningen och u tfo rm ­ ningen av m yndigheternas lydnadsplikt eller, från annan sida sett, självständighet i sto r utsträckning kom m er a tt falla u ta n fö r grundlagen. Sedan beredningen fastslagit a tt förvaltningsm yndigheterna är b undna av rättsordningen, u tta la r den som sin up p fattn in g a tt den kanske viktigaste garantin för a tt förvaltningsm yndigheterna skall fullfölja sina uppgifter på e tt f ö rd e n enskildes rättstrygghet tillfredsställande sätt ligger i a tt de i grundlag tillförsäkras självständighet i sin rättstilläm pande verksam het. F ör det ändam ålet har i 10 kap. 5 § beredningens förslag till RF intagits en bestäm m else av innehåll a tt ingen m yndighet, ej heller riksdagen, får bestäm m a hu r förvaltningsm yndighet skall i särskilt fall tilläm pa rättsre­ gel. Med u ttry c k e t ” tilläm pa rättsregel” avses tilläm pningen av redan gällande norm er. Bestämmelsen innebär a tt t. ex. regeringen inte får bestäm m a hu r en annan m yndighet skall avgöra e tt visst ärende i relation till en sådan norm . Den hindrar därem ot inte a tt regeringen, inom ram en fö r sin norm givningskom petens, u tfärd ar en ny föreskrift, även om denna skulle vara föranledd av det aktuella ärendet. Bestämmelsen hin d rar inte heller a tt överordnad m yndighet övertar underordnad m yndighets h an d ­ läggning av visst ärende. Inom rättstilläm pningen torde d e tta enligt beredningen likväl aldrig kunna ske u ta n stöd av en författningsbestäm ­ melse. Är det fråga om tilläm pning av lag torde övertagande av un d ero rd ­ nad m yndighets handläggning fö ru tsätta bestäm m else i lag.

D epartem entschefen Den offentliga förvaltningsorganisationen i vårt land är m ycket o m fat­ tande. Många av förvaltningsm yndigheterna har hela riket till verksam ­ hetsom råde och är självfallet statliga. Därjäm te finns i sto r utsträckning regionala och lokala statliga förvaltningsm yndigheter. De allra flesta statliga förvaltningsm yndigheterna lyder u nder Kungl. Majit, men det finns också vissa förvaltningsm yndigheter som sorterar u nder riksdagen. Vid sidan av de statliga förvaltningsm yndigheterna finns även kom m unala förvaltningsm yndigheter, av vilka de flesta är organ-åt prim ärkom m uner­ na men en del är knutna till sekundärkom m unerna. De kom m unala förvaltningsm yndigheterna utövar till sto r del sådan förvaltning som är ett u tflöde av den kom m unala självstyrelsen. Vissa kom m unala organ, som utövar s. k. specialreglerad kom m unal förvaltning, har em el­ lertid särskilda förvaltningsuppgifter som av staten h ar anfö rtro tts åt kom m unala organ. En del förvaltningsm yndigheter har

både statliga och kom m unala inslag så a tt det kan vara svårt a tt säga om de är statliga eller kom m unala m yndigheter. Offentliga förvaltningsupp­ gifter kan handhas inte bara av de statliga och kom m unala förvaltnings­ m yndigheterna och av m yndigheter av blandad natur. Det förekom m er också a tt bolag, föreningar, sam fälligheter och stiftelser får överta verksam het som innefattar förvaltning fö r det allmännas räkning. Det kan inte kom m a i fråga a tt i RF ge annat än en antydan om förvaltningsorganisationen i Sverige. Med den snabba utveckling vari sam hället befinner sig skulle det näm ligen vara o p raktiskt att söka närm are reglera förvaltningsorganisationen i grundlag. Det torde vara tillfyllest a tt av regeringsform en fram går a tt de viktigaste förvaltnings­ m yndigheterna lyder u nder regeringen, a tt en del statliga förvaltnings­ m yndigheter sorterar u nder riksdagen, a tt förvaltningsuppgifter kan an fö rtro s åt kom m un sam t a tt offentliga förvaltningsuppgifter också kan överläm nas till privaträttsliga rättssubjekt av typen bolag, förening eller stiftelse. Den uppräkning av statliga förvaltningsm yndigheter som grundlagbe­ redningen har gjort i sitt förslag till regeringsform har kritiserats i flera rem issyttranden. Bl. a. har fram hållits a tt begreppen polisväsendet och försvarsm akten inte passar, därför a tt de åsyftar verksam hetsom råden och inte anger m yndigheter. Det har också fram hållits a tt huvuddelen av polisväsendet lyder under de av beredningen särskilt näm nda länsstyrel­ serna. Jag vill för min del föreslå a tt i 6 § första stycket av förevarande kapitel anges a tt under regeringen lyder justitiekanslern, riksåklagaren, de centrala äm betsverken och länsstyrelserna sam t a tt därtill fogas föreskrif­ ten a tt annan statlig förvaltningsm yndighet lyder under regeringen, om det inte är bestäm t i regeringsform en eller annan lag att den är m yndighet u nder riksdagen. Anledning saknas att i RF beskriva de uppgifter som tillkom m er de särskilt uppräknade m yndigheterna. Inte heller to rd e behov föreligga av någon grundlagsbestäm m else i övrigt rörande dessa m yndigheter. Något förbud i grundlag m ot förening av civil och m ilitär m yndighetsutövning, m otsvarande förbudet i 46 § nuvarande RF, synes inte påkallat. Inte heller behöver fastslås i grundlag a tt förvaltningsm yndigheterna skall biträda och hjälpa varandra. På grund av den betydelse som de kom m unala förvaltningsm yndighe­ terna har bör, som jag har näm nt i den allm änna m otiveringen (5.8), RF:s förvaltningskapitel ge vid handen att förvaltning kan utövas av kom m una­ la m yndigheter. Det to rd e inte behöva näm nas i lagtexten att den kom m unala förvaltningen har en dubbel n atu r och att kom m unala förvaltningsm yndigheter d ärför kan ta befattning både med förvaltning som är e tt utflö d e av den kom m unala självstyrelsen och med specialreglerad kom m unal förvaltning. Det är enligt min mening tillräckligt a tt i andra sty ck et av den nu behandlade 6 § anges a tt förvaltningsuppgift kan anförtros åt kom m un. E tt överläm nande till kom m un av förvaltningsupp­ gift kan ske dels genom de allm änna bem yndiganden som kom m unalla­ garna innehåller och dels genom bestäm m elser i andra författningar som tillkom m it i den ordning som sägs i 8 kap. i departem entsförslaget.

I likhet med grundlagberedningen anser jag, som fö ru t näm nts, a tt i regeringsform en bö r om talas a tt förvaltningsuppgift kan överläm nas till bolag, förening, sam fällighet eller stiftelse. Bestäm m elsen i äm net har tagits in i tredje stycket av 6 § förevarande kapitel. Beredningen kräver för sin del a tt överläm nandet alltid skall ske genom lag. D etta synes mig vara e tt alltfö r långtgående krav. I flera olika sam m anhang, bl. a. i fråga om statlig affärsverksam het, finns det enligt min m ening inte anledning a tt kräva denna form för e tt överläm nande till bolag, förening eller annat liknande privaträttsligt rättssu b jek t av förvaltningsuppgift som det all­ m änna har. Kravet på lag b ö r begränsas till de fall då förvaltningsuppgif­ te n in n e fa tta r m yndighetsutövning. Med m yndighetsutövning åsyftar jag härvid, i överensstäm m else m ed vad jag anförde i sam band med tillkom s­ ten av förvaltningslagen (1 9 7 1 :2 9 0 ), utövning av befogenhet a tt bestäm ­ ma om förm ån, rättighet, skyldighet, disciplinär bestraffning eller annat jä m fö rb a rt förhållande (jfr 3 § första sty ck et förvaltningslagen). Beträf­ fande den närm are innebörden av begreppet kan jag här hänvisa till vad jag anförde i propositionen 1 9 7 1 :30 (del 2 s. 330 ff.). När det i förevarande paragraf sägs a tt vissa förvaltningsm yndigheter lyder u nder regeringen är d et e tt u ttry c k för att dessa m yndigheter i princip har att följa de fö resk rifter av allm än n atu r eller direktiv för särskilda fall som regeringen m eddelar. E tt enskilt statsråd har därem ot inte någon befälsrätt över m yndigheterna. Regeringens rä tt a tt m eddela direktiv till förvaltningsm yndigheterna är em ellertid begränsad. Den främ sta begränsningen ligger i den i 1 kap. 1 § i departem entsförslaget fastslagna principen a tt den offentliga m akten utövas u n d er lagarna. Där har sålunda slagits fast a tt alla samhällsorgan är bundna av rättsordning­ ens regler. D etta gäller bl. a. både regeringen och förvaltningsm yndighe­ terna. Regeringen får alltså inte till förvaltningsm yndigheterna u tfärda direktiv som strider m ot gällande rätt. D ärem ot föreligger inget hinder för regeringen a tt inom ram en för sin norm givningskom petens utfärda nya bestäm m elser som kanske ta r sikte ju st på en aktuell situation. Enligt grundlagberedningens up p fattn in g är det inte tillräckligt a tt slå fast a tt förvaltningsm yndigheterna skall handla i enlighet med rättso rd ­ ningen. En viktig garanti fö r den enskildes rättstrygghet ligger enligt beredningen däri a tt inte bara dom stolarna utan också förvaltningsm yn­ digheterna tillförsäkras självständighet i den rättstilläm pande verksam het som de utövar. Beredningen föreslår d ärfö r a tt i grundlag skall slås fast a tt ingen m yndighet, ej heller riksdagen, får bestäm m a h u r förvaltnings­ m yndighet skall i särskilt fall tilläm pa rättsregel. Jag ansluter mig till den grundtanke som beredningen här har givit u ttry c k åt. Regeringen och riksdagen sam t andra överordnade organ b ör inte få ge direktiv om hu r en förvaltningsm yndighet skall besluta i e tt individuellt ärende som innefat­ ta r egentlig rättstilläm pning. Det av beredningen använda begreppet rättsregel är ganska obestäm t. Enligt mångas up p fattn in g in n e fa tta r begreppet bl. a. adm inistrativa bestäm m elser om förvaltningsm yndigheternas interna förhållanden och om förhållandet mellan olika statliga m yndigheter inbördes. Det är vidare

a tt observera a tt förvaltningsm yndigheterna in te bara handlägger ärenden utan också utövar faktisk verksam het av olika slag. D enna faktiska verksam het kan vara reglerad genom bestäm m elser som är att betrak ta som rättsregler. Enligt min mening bö r i enlighet med vad som utta la ts av vissa rem issinstanser RF:s förbud m ot direktiv till förvaltningsm yndighet för särskilda fall ges en större kon k retio n och fasthet än vad grundlagbe­ redningens förslag i äm net har. F ö rb u d et b ö r begränsas till a tt om fatta förvaltningsm yndigheternas handläggning av ärenden, m edan m yndighe­ ternas faktiska handlande lämnas utanför. Vidare bö r fö rb u d e t i första hand ta sikte på sådana ärenden som rö r m yndighetsutövning m ot enskild. Med m yndighetsutövning m ot enskild avser jag härvid, i anslut­ ning till vad jag nyss u ttalade rörande det generella begreppet m yndig­ hetsutövning, utövning av befogenhet a tt för enskild bestäm m a om förm ån, rättighet, skyldighet, disciplinär bestraffning eller annat jä m fö r­ b art förhållande. Det är fram för allt när d et är fråga om ärenden av denna typ som det är e tt starkt rättssäkerhetsintresse att förvaltningsm yndig­ h eterna är fullt självständiga i förhållande till överordnade organ. F ö rb u ­ det m ot direktiv i särskilda fall to rd e em ellertid böra o m fatta också m yndighetsutövning m ot kom m un. F ö r kom m unerna är det av betydelse a tt ingen m yndighet och inte heller riksdagen kan bestäm m a hu r förvaltningsm yndighet skall besluta i e tt ärende som r ö r e n m ot kom m un riktad m yndighetsutövning. F ö rb u d et m ot direktiv i särskilda fall torde också böra o m fatta en del ärenden som har annan k araktär än som förut sagts. Övervägande skäl synes näm ligen tala för a tt förbudet b ö r om fatta alla ärenden som rör tilläm pning av lag. Härvid avses inte bara ärenden i vilka viss av riksdagen beslutad lag tilläm pas utan även ärenden i vilka fråga är om tilläm pning av verkställighetsföreskrifter till lagen som regeringen kan ha utfärdat med stöd av 8 kap. 13 § i departem entsförslaget. Det av grundlagberedningen föreslagna fö rbudet m ot direktiv till förvaltningsm yndighet i särskilt fall rörande tilläm pning av rättsregel rik ta r sig enligt sin ordalydelse inte till kom m unernas beslutande organ. Det förbud i äm net som jag förordar bör o m fatta även dessa organ. Det synes naturligt a tt i d etta hänseende parallellställa riksdagen och kom m u­ nernas beslutande organ. 1 d etta sam m anhang vill jag fram hålla att fö rbudet inte är avsett a tt hindra att riksdagen eller kom m uns beslutande organ vid beviljande av anslag uppställer villkor som a n k n y ter till k o n k reta fall. Med stöd av det anförda har i departem entsförslaget i 7 § i förevarande kapitel föreskrivits a tt ingen m yndighet, ej heller riksdagen eller kom m uns beslutande organ, får bestäm m a h u r förvaltningsm yndig­ het skall i särskilt fall besluta i ärende som rör m yndighetsutövning m ot enskild eller m ot kom m un eller som rör tilläm pning av lag.

8 §

I denna paragraf meddelas en ytterligare bestäm m else om kom petens­ fördelningen mellan å ena sidan riksdagen och å andra sidan dom stolarna

och övriga m yndigheter. Bestäm m elsen skall i princip förhindra att riksdagen sysslar med rättskipnings- eller förvaltningsuppgifter. F öreskrif­ ten har i beredningens förslag m otsvarigheter i 13 §.

Gällande rätt Enligt 90 § i nuvarande RF får u nder riksdagens eller dess u tsk o tts överläggningar och prövning inte i något annat fall eller på något annat sätt än grundlagarna bokstavligen föreskriver kom m a frågor om äm betsoch tjänstem äns till- och avsättande, regerings- och dom arem akternas beslut, resolutioner och utslag, enskilda m edborgares och k o rporationers förhållanden eller verkställigheten av någon lag, fö rfattn in g eller in rä tt­ ning. Paragrafen har i sak bibehållits oförändrad alltsedan RF:s tillkom st. Den är e tt u ttry c k för strävan a tt i enlighet med då gängse k o n stitu tio n e l­ la teorier skilja den lagstiftande m aktens verksam hetsom råde från den styrande m aktens och dom stolarnas. Riksdagen skall inte få ta befattning med rättskipning eller förvaltning på annat sätt än grundlagarna u ttry c k ­ ligen medger. F örbudet gäller såväl beslut som diskussionsinlägg. I fråga om de i grundlagarna föreskrivna undantagen från fö rb u d et skall här b lo tt erinras om bestäm m elserna angående statsrådens k o nstitutionella ansvarighet. T olkningen av 90 § RF har vållat svårigheter. Den u p p fattn in g som i paragrafen sett e tt förbud m ot varje om näm nande vid riksdagens över­ läggningar av de i bestäm m elsen angivna äm nena kan num era anses övergiven. Paragrafen tilläm pas inte heller i praxis enligt ordalydelsen. A llm änt synes kunna sägas att bestäm m elsen upprätth ålls så snart e tt k o n k ret m yndighetsbeslut tas upp till d eb att som självständig fråga, m edan därem ot en riksdagsman anses oförhindrad a tt i en annan fråga använda det beslut som han vill kritisera som belysande exem pel, t. ex. på så sä tt a tt han kritiserar e tt visst beslut i m otiven till en m otion vari han påyrkar en lagändring.

Gru nd lagb eredningen Beredningen anser a tt redan kravet på en lämplig arbetsfördelning leder till a tt riksdagen i huvudsak endast bö r ta befattn in g med no rm b e­ slut och inte med rättstilläm pning av olika slag. Det finns särskilda organ, nämligen regeringen, förvaltningsm yndigheterna och dom stolarna, som skall se till a tt norm besluten blir följda i tilläm pningen. Också behovet av stabilitet i rättsförhållanden mellan enskilda gör det enligt beredningen angeläget a tt riksdagen inte griper in i handläggningen av enskilda fall. Man kan därför enligt beredningen utgå från a tt riksdagen som regel kom m er a tt avhålla sig från a tt ingripa genom lagstiftning i enstaka rättsförhållanden. I vissa undantagsfall kan det dock tänkas bli nödvän­ digt a tt lösa konkreta problem genom lag. D ärför innehåller, som förut näm nts, beredningens förslag inte något förbud m ot lagar som ta r sikte på k o n k reta fall.

Beredningens förslag till RF innehåller regler som har till syfte att förhindra a tt riksdagen på e tt oläm pligt sätt blandar sig i regeringens, dom stolarnas och förvaltningsm yndigheternas arbetsuppgifter. Vissa ty ­ per av riksdagsbeslut är enligt beredningens förslag absolut förbjudna; inte ens i lagform får riksdagen gripa in i dessa fall. I andra fall uppställs förbud m ot riksdagsingripande i andra fo rm er än genom lag eller utgiftsanslag. I 10 kap. 13 § fastslår beredningen som huvudregel att riksdagen inte får upphäva, ändra eller fastställa beslut som regeringen, dom stol eller annan m yndighet har fattat. D etta förbud m ot vissa ty p e r av riksdagsbe­ slut o m fa tta r också riksdagsbeslut som har form en av lag. Beredningen u tta la r i sam m anhanget a tt enligt dess förslag till RF (7 kap. 7 §) riksdagen undantagsvis kan ändra fö rfattn in g som har beslutats av regeringen. D etta innebär enligt beredningen ingen prövning av det beslut varigenom författningen tillkom och hindras därfö r enligt beredningens mening inte av den föreslagna bestäm m elsen. Från den uppställda huvudregeln gör beredningen vissa undantag för fastställelsebeslut. Beredningen hänvisar till a tt enligt dess förslag till RF vissa beslut av regeringen skall underställas riksdagen för prövning, nämligen skatteförordning på grundval av riksdagens bem yndigande (8 kap. 1 §) och vissa beslut om in ternationell överenskom m else eller förpliktelse (9 kap. 2 §). I andra fall ö p p n ar den av beredningen föreslagna grundlagstexten m öjlighet för riksdagen a tt i sam band med bem yndigande föreskriva att beslut på grundval av bem yndigandet skall underställas riksdagen för prövning (7 kap. 5 § 8 kap. 14 § och 12 kap. 4 §). Även i övrigt kan behov tänkas föreligga a tt föreskriva underställ­ ning av beslut som regeringen eller förvaltningsm yndighet fa tta r på grundval av riksdagens bem yndigande. Så kan enligt beredningen vara fallet vid bem yndigande a tt föreskriva avgifter (8 kap. 2 §) och vid andra bem yndiganden på finansm aktens om råde (såsom överlåtelse av fast egendom , eftergift av fordran och upptagande av lån, se 8 kap. 10 och 11 §§). F ör samtliga dessa fall måste enligt beredningen förbehåll göras. Beredningens lagförslag innehåller d ärför två undantag från den förut näm nda huvudregeln. I den första undantagsregeln sägs att om prövning i riksdagen av förordning eller av internationell överenskom m else eller förpliktelse gäller vad som föreskrivs i 7 —9 och 12 kapitlen. I den andra undantagsregeln anges att om riksdagen eljest äger bem yndiga regeringen eller annan m yndighet a tt fatta beslut, den kan föreskriva a tt beslut som grundas på bem yndigandet skall underställas riksdagen för prövning. Vill riksdagen på annat sätt än som avses i huvudregeln besluta om angelägenhet som det enligt fö rfattn in g ankom m er på regeringen, dom ­ stol eller annan m yndighet att pröva, är enligt beredningens lagförslag d etta tillåtet bara u nder förutsättning a tt beslutet har form en av lag eller utgiftsanslag. i övrigt är det förbjudet för riksdagen att besluta om sådan angelägenhet. I fråga om de föreslagna bestäm m elsernas betydelse för om fattningen av y ttra n d erätten i riksdagens kam m are hänvisar beredningen till special­ motiveringen till 2 kap. 10 § förslaget till RO.

D epartem entschefen I överensstäm m else med nuvarande ordning b ö r principen vara att riksdagen inte skall vara e tt förvaltande eller rättsk ip an d e organ u ta n att förvaltnings- och rättskipningsuppgifterna skall ligga hos regeringen, förvaltningsm yndigheterna och dom stolarna. Redan på grund av sin organisation och sam m ansättning är riksdagen som regel inte läm pad att h andha uppgifter av sistnäm nda slag utan bö r i huvudsak ägna sig åt de u ppgifter som följer med dess innehav av normgivnings- och finansm ak­ ten och åt kontrollen av rikets styrelse och förvaltning. Principen kan sägas kom m a till u ttry c k redan i de bestäm m elser om riksdagen, rege­ ringen, dom stolarna och förvaltningsm yndigheterna som finns i 1 kap. av departem entsförslaget (2, 4 och 6 §§). A nledning finns em ellertid a tt i likhet med vad grundlagberedningen föreslår ta in en klarläggande bestäm m else rörande kom petensfördel­ ningen i fråga om rättskipnings- och förvaltningsuppgifter mellan å ena sidan riksdagen och å andra sidan regeringen, dom stolarna och förvalt­ ningsm yndigheterna i d et kapitel av RF som handlar om rättskipning och förvaltning. Beredningens förslag avser såväl beslut om generella föreskrifter som avgöranden i egentliga rättskipnings- och förvaltningsärenden. Med hän­ syn till a tt sy ftet med bestäm m elsen är a tt klargöra a tt riksdagen i princip inte har a tt ta b efattning med det senare slaget av frågor anser jag att bestäm m elsen direkt bö r ta sikte på riksdagens m öjligheter a tt handha rättskipnings- och förvaltningsuppgifter. Spörsm ålet om riksdagens kom ­ petens a tt besluta generella föreskrifter i frågor som har avgjorts eller enligt författning skall avgöras av regeringen eller annan m yndighet regleras uttö m m an d e i 8 kap. i departem entsförslaget till RF. Beredningen har vid utform ningen av förevarande bestäm m else u tgått från a tt det bö r vara möjligt för riksdagen att genom lag fatta ett beslut som uttryckligen avser e tt k o n k ret fall. F ör egen del har jag anslutit mig till uppfattningen a tt även om en lag är aktualiserad av e tt visst konkret problem , den dock alltid måste ges e tt sådant innehåll a tt den blir generellt tilläm pbar. Lagstiftningsvägen står således öppen bara för beslut av n o rm karaktär men inte för det direkta avgörandet av k o n k reta fall. Bestämmelsen bö r därför utform as med utgångspunkt från a tt ett avgörande i enskilt rättskipnings- eller förvaltningsärende inte kan kom ­ m a till stånd genom lag. Vad jag hittills har sagt leder fram till a tt den nu diskuterade bestäm m elsen först och främ st bö r innebära a tt riksdagen inte skall k u n n a besluta i sådan rättskipnings- eller förvaltningsangelägenhet som enligt särskilda föreskrifter ankom m er på regeringen, dom stol eller annan m yndighet. D etta är em ellertid enligt min m ening inte tillräckligt. Riks­ dagen bö r i princip inte heller kunna genom lag tillägga sig själv förvalt­ nings- eller rättskipningsuppgift, exempelvis a tt besluta om näringstill­ stånd eller expropriation. Också denna grundsats b ör kom m a till tydligt u ttry c k i RF.

26 R iksdagen 1973. 1 sami. N r 90 * *

I bestäm m elsen b ö r inte göras något förbehåll fö r utgiftsbeslut. D et är nämligen enligt min m ening tydligt a tt riksdagen vid beviljande av anslag inte fullgör någon förvaltningsuppgift ens när besluten ta r sikte på enskilda fall. Vissa andra bestäm m elser i förslagen till RF och RO fö ru tsätter därem ot a tt riksdagen fa tta r beslut av m er eller m indre utpräglad förvaltningsnatur. Med hänsyn härtill m åste bestäm m elsen innehålla e tt undantag för det fall a tt förvaltningsuppgift har lagts på riksdagen genom föreskrift i grundlag eller riksdagsordningen. Sålunda m ö ter exempelvis inget h inder för riksdagen a tt med stöd av 9 kap. 9 § i departem entsförslaget till RF besluta om tillstånd i särskilda fall till förvaltnings- eller förfogandeåtgärder avseende statens egendom . E tt annat exem pel på a tt förvaltningsuppgift enligt bestäm m else i grundlag ankom m er på riksdagen kan häm tas från bestäm m elserna i 4 kap. 8 § i förslaget till R F, enligt vilka riksdagen bl. a. har a tt besluta om tillstånd till åtal m ot riksdagsledam ot för b ro tt u nder u tövandet av ledam otsuppdraget. Enligt förslaget till RO skall riksdagen vidare i åtskilliga fall fatta beslut angående riksdagsarbetet vilka h ar tilläm pningskaraktär. På grundval av dessa överväganden har jag k o m m it fram till a tt kom petensfördelningen mellan riksdagen å ena sam t dom stolar och m yndigheter å andra sidan bö r kom m a till u ttry c k genom en bestäm m el­ se av innehåll a tt rättskipnings- eller förvaltningsuppgift inte får fullgöras av riksdagen i vidare mån än som följer av grundlag eller riksdagsordning­ en.

9 § Paragrafen innehåller bestäm m elser om tillsättning av statliga tjänster sam t föreskrifter om i vilken utsträckning svenskt m edborgarskap skall krävas för innehav eller utövande av tjänst eller uppdrag hos staten eller kom m un. M otsvarande bestäm m elser återfinns i 14 § i beredningens förslag.

Gällande rätt Enligt 28 § andra stycket första punk ten i nuvarande RF skall konungen vid alla befordringar fästa avseende ” endast å de sökandes förtjänst och skicklighet, men icke på deras bö rd ” . Bestämmelsen h än fö r sig form ellt bara till sådana tjänster som tillsätts genom fullm akt men anses analogt tilläm plig vid alla statliga tjänstetillsättningar, även om ansökningsförfarande inte förekom m er. Bestämmelsen syftar till a tt garantera befordran efte r objektiva grunder. F ör åtskilliga tjänster specifi­ ceras befordringsgrunderna närm are genom bestäm m elser i olika special­ författningar. 1 28 § första sty ck et första punkten R F föreskrivs a tt konungen äger a tt i statsrådet utnäm na och befordra svenska m edborgare till alla de äm beten och tjänster på vilka konungen utfärd ar fullm akt. H uvudprinci­ pen är således för närvarande att svenskt m edborgarskap u tg ö r villkor för

erhållande av statstjänst. Visserligen avser bestäm m elsen enligt sin orda­ lydelse bara e tt mindre antal statliga tjän ster, nämligen sådana vilkas innehavare tillsätts av Kungl. Maj:t genom fullm akt. I praxis har em eller­ tid bestäm m elsen fått en betydligt mera vidsträckt tilläm pning. Den anses sålunda o m fatta samtliga av Kungl. Maj:t tillsatta ordinarie tjänster, oavsett anställningsform en. Även vad b eträ ffar extra ordinarie tjänster, som tillsätts av Kungl. Maj:t, anses gälla att de i princip är förbehållna svenska m edborgare. I fråga om sådana fall därem ot, då det ankom m er på underordnad m yndighet a tt tillsätta tjänsten, h ar praxis utvecklat sig i den riktningen a tt tjänster som inte är ordinarie anses kunna, i vart fall e fte r tillstånd av Kungl. Maj:t, besättas med annan än svensk m edborgare. Bestämmelsen har inte ansetts utgöra hinder m ot att fö ro rd n a utlänning a tt på k ortare tid som vikarie uppehålla viss tjänst, även om han inte k u n n at kom m a i fråga som ordinarie innehavare av tjänsten. Från huvudregeln om svenskt m edborgarskap som villkor för erhållan­ de av statstjänst görs i 28 § första stycket andra och tredje p u n k tern a RF undantag för vissa grupper av tjänster. Dessa är lärarbefattningar vid universiteten — med undantag för de teologiska lärartjänsterna - läraroch andra beställningar vid andra inrättn in g ar för vetenskap, slöjd eller skön konst sam t i övrigt befattningar av vilkas innehavare krävs naturve­ tenskaplig, medicinsk eller teknisk utbildning ävensom befattningar som olönad konsul. I fråga om möjlighet a tt erhålla sådana tjänster är utlänningar i princip jäm ställda med svenska m edborgare.

Författningsu tred ningen Beträffande befordringsgrunderna vid statliga tjänstetillsättningar före­ slog utredningen en grundlagsbestäm m else, enligt vilken vid tjänstetill­ sättning avseende skulle fästas bara vid fö rtjän st och skicklighet. Bestäm ­ melsen skulle äga tilläm pning på alla slags statliga tjänstetillsättningar, oavsett vilken anställningsform som begagnades och även om ansökningsförfarande inte tilläm pades. Frågan om ändring av reglerna rörande svenskt m edborgarskap som villkor för erhållande av statstjänst har varit förem ål för behandling av särskilt tillkallad utredningsm an, som år 1963 avgav sitt slutbetänkande (SOU 1963:7). F örfattningsutredningen h ar vid utform ningen av sitt förslag till RF sam rått med denne. F örfattningsutredningen föreslog a tt huvudprincipen skulle vara a tt utlänning var oförhindrad att erhålla statstjänst här i landet. D etta borde gälla oavsett huruvida tjänsten var ordinarie eller ej och utan hänsyn till om befattningen tillsattes av regeringen eller av underordnad m yndighet. Det låg em ellertid i sakens natur, fram höll utredningen, a tt den angivna principen inte kunde upprätthållas utan betydelsefulla inskränkningar. E tt inte obetydligt antal statstjänster var nämligen uppenbarligen av sådan beskaffenhet att svenskt m edborgarskap måste vara ovillkorligt kom petenskrav. U tred­ ningen föreslog a tt i RF skulle anges vissa särskilda kategorier av tjänster, vilka grundlagsenlig! skulle förbehållas svenska m edborgare. D etta skulle

gälla tjänster med vilka var förenad m yndighetsutövning i ledande ställning eller uppgift att företräda riket eller åliggande av betydelse för rikets säkerhet. Den närm are preciseringen av vilka tjän ster de olika kategorierna om fattad e avsågs i första hand skola ske genom särskild lag. Enligt utredningens förslag skulle i RF vidare anges a tt för innehav eller utövande av annan tjänst, som innefattade m yndighetsutövning, fick som villkor uppställas krav på svenskt m edborgarskap. F öreskrifter härom skulle meddelas i form av lag. Vid sidan av den allm änna grundlagsbe­ stäm m elsen i äm net föreslog utredningen några specialbestäm m elser som in nefattade krav på svenskt m edborgarskap. Bl. a. föreslogs att endast den som var svensk m edborgare skulle få inneha eller utöva dom artjänst.

Grund lagb ered n ingen I 10 kap. 14 § första sty ck et i beredningens förslag till RF föreskrivs a tt tjänst vid dom stol eller statlig förvaltningsm yndighet som lyder under regeringen tillsätts av regeringen eller av annan m yndighet som bestäm s i författning. I andra stycket av sam m a paragraf föreskrivs a tt vid tillsätt­ ning av sådan tjänst avseende skall fästas bara vid förtjänst och skicklig­ het. Med tanke på de s. k. transportspärrarna görs dock d e t förbehållet a tt beträffande inskränkning i rätten för den som innehar tjänst att erhålla annan likartad tjänst gäller vad som föreskrivs särskilt. I tredje sty ck et av samma paragraf behandlar beredningen frågan i vad m ån svenskt m edborgarskap skall krävas för erhållande av offentliga tjän ster och uppdrag. I anslutning till u tta la n d en , som gjordes i sam band med a tt 28 § RF genom beslut åren 1960 och 1961 fick sin nuvarande lydelse, sam t författningsutredningens och den särskilt tillkallade u tred ­ ningsm annens förslag i äm net föreslår beredningen a tt den nya RF skall ge u ttry c k för grundsatsen a tt utlänning är likställd med svensk med­ borgare i fråga om m öjligheterna a tt erhålla tjänst eller uppdrag hos staten eller kom m un. Från denna grundsats m åste em ellertid e tt stort antal undantag göras. Dessa motiveras av beredningen med bl. a. hänsyn till rikets säkerhet och önskem ålet a tt beslut som rör enskildas rättsliga ställning skall fattas av svenska m edborgare. De viktigaste av de tjänster och uppdrag som skall vara förbehållna svenska m edborgare bör enligt beredningens u p p fattn in g anges direkt i RF. D enna b ö r vidare göra det möjligt för riksdagen att genom lag antingen direkt utestänga utlänningar från andra tjänster och uppdrag eller bem yndiga exem pelvis regeringen a tt göra d e tta e fte r av riksdagen fastställda riktlinjer. 1 enlighet härm ed föreslår beredningen a tt i R F föreskrivs a tt endast den som är svensk m edborgare får inneha eller utöva dom artjänst, äm bete som lyder om edelbart under regeringen, tjänst eller uppdrag såsom chef för m yndig­ het som lyder om edelbart u n d er riksdagen eller regeringen eller såsom ledam ot av sådan m yndighet eller dess styrelse, tjänst i regeringskansliet närm ast under m inister eller tjänst såsom svenskt sändebud. Även i annat fall får enligt beredningens förslag till RF endast den som är svensk m edborgare inneha tjänst eller uppdrag som tillsätts genom val av

riksdagen. I övrigt får enligt den föreslagna lagtexten krav på svenskt m edborgarskap för behörighet a tt inneha eller utöva tjänst eller uppdrag hos staten eller kom m un uppställas endast i lag eller enligt förutsättning­ ar som anges i lag. Med äm bete som lyder om edelbart u nder regeringen åsyftar beredning­ en sådana enm ansm yndigheter som ju stitiek an slem och riksåklagaren. Överbefälhavaren och försvarsgrenscheferna faller också under denna bestäm ning. Såsom äm bete eller m yndighet som lyder om edelbart u nder regeringen räknar beredningen också en m yndighet som norm alt har a tt följa direktiv, vilka utfärdas av en annan förvaltningsm yndighet, m en som i vissa fall h ar a tt vända sig direkt till regeringen för a tt inhäm ta direktiv eller rap p o rtera om sin verksam het. F öreskrifter som uppställer krav på svenskt m edborgarskap för innehav av vissa tjän ster och uppdrag återfinns också på några andra håll i beredningens förslag till R F. Beredningens förslag till RO innehåller likaledes en bestäm m else i äm net. I övrigt har beredningen tä n k t sig a tt bestäm m elser i ifrågavarande hänseende skall intagas i stats- och kom m unaltjänstem annalagarna.

D epartem entschefen I huvudsaklig överensstäm m else med grundlagberedningens förslag förordar jag a tt i första stycket av förevarande paragraf föreskrivs a tt tjänst vid dom stol eller vid förvaltningsm yndighet som lyder under regeringen tillsätts av regeringen eller av m yndighet som regeringen bestäm m er. Någon anledning finns enligt m in m ening inte a tt kräva a tt annan tillsättningsm yndighet än regeringen skall vara utpekad i fö rfa tt­ ning. Om så befinns ändam ålsenligt bör det vara tillåtet för regeringen a tt genom beslut, som inte har författningens form , överläm na tillsättandet av vissa tjänster åt annan m yndighet. I några rem issyttranden har förordats a tt ordinarie dom artjänster inte skulle få tillsättas av annan m yndighet än regeringen. T ankar har också fram förts om e tt särskilt tillsättningsförfarande för d om artjänster i syfte att säkerställa dom stolarnas oavhängighet. All hittillsvarande erfarenhet talar em ellertid för a tt något behov av e tt speciellt tillsättningsförfarande för dom artjänster inte finns. Vad angår förslaget a tt ordinarie dom ar­ tjänster alltid skall tillsättas av regeringen finner jag det oläm pligt a tt binda adm inistrationen av dom stolsväsendet genom en grundlagsbestäm ­ melse av denna innebörd. B estäm m elsen i nu gällande regeringsform a tt vid statliga tjä n ste tillsätt­ ningar avseende skall fästas bara vid de sökandes förtjänst och skicklighet men inte vid deras börd riktade sig ursprungligen m ot det tidigare rådande b ru k et a tt i många fall låta börden spela en väsentlig roll vid tillsättning av statliga tjänster. Numera är bestäm m elsen e tt u ttry c k för principen a tt statliga tjänster skall tillsättas efte r objektiva grunder utan hänsynstagande till ovidkom m ande om ständigheter. Med ” fö rtjän st” avses närm ast den vana som förvärvats genom föregående tjänstgöring.

Med ” skicklighet” b rukar förstås läm pligheten för befattningen, ådaga­ lagd genom teoretisk och praktisk utbildning sam t den dittillsvarande verksam hetens art. I beredningens förslag har regeln om a tt avseende skall fästas bara vid förtjänst och skicklighet behållits. I e tt rem issyttrande har satts i fråga, om inte bl. a. arbetsm arknadspolitiska och lokaliseringspolitiska skäl kom m er a tt göra det erforderligt med undantag från principen om fö rtjän st och skicklighet som enda tillsättningsgrunder. Riksdagens om budsm än ifrågasätter huruvida specialregeln om objektivitet vid tjäns­ tetillsättning fortfarande behövs för den händelse kravet på o b jektivitet i den offentliga verksam heten fastslås i annat sam m anhang. Så som regeln föreslås lyda kan den enligt om budsm ännens m ening leda till en bunden­ het i prövningen som kan bli till nackdel för sta tsn y tta n u ta n a tt innebära någon sakligt befogad fördel i trygghetshänseende för tjänstem ännen. Även om vissa skäl talar för den av riksdagens om budsm än intagna stån d p u n k ten a tt en särskild bestäm m else om de grunder vid vilka avseende skall fästas vid tillsättning av statliga tjänster är onödig, om i enlighet med vad jag föreslår principen om saklighet och o partiskhet kom m er till u ttry c k i 1 kap. 7 § R F , anser jag dock a tt kravet på saklighet vid tjänstetillsättningar är så viktigt a tt det bör få en speciell plats i RF. Vid utform ningen av lagbestäm m elsen i äm net synes hänsyn böra tas till a tt arbetsm arknadspolitiska och lokaliseringspolitiska hänsyn kan göra det nödvändigt a tt vid vissa tjänstetillsättningar ta hänsyn inte bara till de fak to rer som i första hand b rukar läggas in i begreppen förtjänst och skicklighet. Regeln i äm net bör utform as så a tt den klart ger vid handen att även andra sakliga grunder kan få vägas in vid bedöm ning­ en. I enlighet härm ed har i andra stycket av förevarande paragraf föreskrivits a tt vid tillsättning av statlig tjänst avseende skall fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Ges grundlagsbestäm ­ melsen d etta innehåll, blir det onödigt a tt i lagtexten göra förbehåll för de s. k. transportspärrarna. G rundlagberedningens förslag a tt utlänningar i allm änhet skall vara likställda med svenska m edborgare i fråga om m öjligheterna a tt erhålla tjänst eller uppdrag hos staten eller kom m un sam t a tt endast de viktigaste av de tjänster och uppdrag som m åste förbehållas svenska m edborgare skall anges i RF och a tt i övrigt krav på svenskt m edborgarskap för behörighet a tt inneha eller utöva tjänst eller uppdrag hos sta te n eller k om m un skall få uppställas endast i lag eller enligt fö rutsättningar som anges i lag, har inte m ö tt några invändningar från rem issinstansernas sida. Inte heller beredningens förslag rörande den närm are utform ningen av grundlagsbestäm m elserna i äm net har i allm änhet föranlett någon kritik. Jag har d ärför i tredje stycket av förevarande paragraf intagit bestäm m el­ ser som i sak överensstäm m er med grundlagberedningens ifrågavarande förslag. Härigenom tillgodoses såväl intresset av a tt erhålla så kvalificera­ de innehavare som m öjligt av allm änna tjänster som önskem ålet om en intensifiering av d et m ellanfolkliga sam arbetet. Vissa specialbestäm m elser in n efattande krav på svenskt m edborgarskap har jag b erört i sam band med behandlingen av 3, 5 och 6 kap. i

departem entsförslaget (jfr- 3 kap. 10 §, 5 kap. 2 § och 6 kap. 9 §). En m otsvarande specialbestäm m else beträffande huvudsekreterare hos riks­ dagsutskott tas upp i förslaget till RO (jfr. 9 kap. 2 §). I övrigt torde frågan om kom plettering av den allm änna grundlagsbestäm m elsen med bestäm m elser i andra lagar få anm älas i e tt senare sammanhang.

10 §

I paragrafen m eddelas viss föreskrift om statstjänstem ännens rättsställ­ ning. M otsvarande bestäm m else finns i 16 § i beredningens förslag.

Gällande rätt I 36 § första sty ck et i nuvarande RF finns, som förut har näm nts, bestäm m elser om dom ares skiljande från tjänsten. I andra stycket av samma paragraf föreskrivs a tt grundläggande bestäm m elser i övrigt om statstjänstem ännens rättsställning ges i lag. S tycket fick sin nuvarande lydelse vid ändringar i R F åren 1 9 6 4 -1 9 6 5 .

Grundlagberedningen Beredningen har i 10 kap. 16 § förslaget till regeringsform intagit en bestäm m else av innehåll a tt grundläggande bestäm m elser om statstjän ste­ m ännens rättsställning i de hänseenden, som inte berörs i 14 eller 15 § i beredningens förslag eller eljest i grundlag, m eddelas i lag.

D epartem entschefen Jag har i d e t föregående föreslagit a tt regler om ordinarie dom ares rättsställning i vissa avseenden skall m eddelas i 5 § av d etta kapitel. I närm ast föregående paragraf har intagits vissa bestäm m elser om anställ­ ning av statstjänstem än och om krav på svenskt m edborgarskap för innehav eller utövande av vissa tjänster. På annat håll i regeringsform en m eddelas vissa särbestäm m elser rörande några speciella kategorier b e fa tt­ ningshavare. 1 övrigt bör — i likhet med vad som nu gäller — i grundlag bara föreskrivas a tt grundläggande bestäm m elser om statstjänstem ännens rättsliga ställning i andra hänseenden än som berörs i regeringsform en meddelas i lag. En föreskrift av d etta innehåll har intagits i förevarande paragraf.

11 § Paragrafen innehåller bestäm m elser om de särskilda rättsm edlen res­ ning och återställande av fö rsu tten tid. Bestäm m elserna har sina m otsva­ righeter i 12 § i beredningens förslag.

Gällande rätt Enligt 19 § i nuvarande RF tillkom m er det regeringsrätten a tt i mål av beskaffenhet a tt kunna tillhöra dess eller kam m arrätts slutliga prövning upptaga och avgöra ansökningar om resning eller återställande av fö rsu t­ ten tid . Alla övriga sådana ansökningar skall enligt samma paragraf avgöras av högsta dom stolen. På rättegångsbalkens om råde finns närm are föreskrifter om högsta dom stolens befogenhet i dessa hänseenden i 58 kap. näm nda balk. Högsta dom stolen kan em ellertid bevilja resning och återställa fö rsu tten tid även u ta n fö r rättegångsbalkens tilläm pningsom ­ råde. Sålunda har högsta dom stolen ansett sig behörig pröva fråga om resning i besvärsmål som avgjorts av Kungl. Maj:t (jfr. NJA 1966 s. 401). I fråga om regeringsrättens befogenhet a tt bevilja resning och återställa fö rsu tten tid finns inte någon annan författningsreglering än föreskriften i 19 § RF. Författningsutredningen Enligt författningsutredningens u p p fattn in g var högsta dom stolens och regeringsrättens (” högsta förvaltningsdom stolens” ) befogenhet i fråga om de särskilda rättsm edlen resning och återställande av fö rsu tten tid inte av beskaffenhet a tt böra tas upp i grundlag. I fråga om högsta dom stolen hänvisades till bestäm m elser i äm net i 58 kap. rättegångsbalken. F ör regeringsrättens del kunde enligt utredningen bestäm m elser väntas flyta in i den lag om förvaltningsförfarandet, vartill förslag utarb etad es av besvärssakkunniga. U nder rem issbehandlingen av författningsutredningens förslag fö ro rd a­ des från flera håll a tt bestäm m elser om resning och återställande av fö rsu tten tid skulle behållas i regeringsform en. Bl. a. fram hölls a tt 19 § RF utgjorde det enda lagstödet för a tt använda dessa rättsm edel u ta n fö r rättegångsbalkens om råde.

Grundlagberedningen Beredningen u nderstryker a tt högsta dom stolens och regeringsrättens befogenhet a tt avgöra ärenden om resning och återställande av fö rsu tten tid i sto r utsträckning grundas uteslu tan d e på bestäm m elserna i 19 § RF. Under hänvisning härtill och till ifrågavarande rättsm edels k arak tär av extraordinära ingripanden i de vanliga rättegångs- och förvaltningsförfa­ randena föreslår beredningen att i den nya RF tas in en m otsvarighet till bestäm m elserna i 19 § i nuvarande RF. Enligt beredningens förslag (10 kap. 12 §) skall resning i avgjort ärende sam t återställande av fö rsu tten tid få beviljas i enlighet med vad som föreskrivs i lag eller annars gäller. A nsökan därom skall handläggas av högsta dom stolen eller, om ansökan avser ärende för vilket regeringsrätten är högsta instans, av regeringsrätten. Beredningen fram håller a tt de föreslagna bestäm m elserna u tform ats på sådant sätt a tt de inte u tg ö r något hinder m ot a tt högsta dom stolen och regeringsrätten även i fo rtsättningen avgör ansökningar om resning eller återställande av fö rsu tten tid i enlighet med vad som för närvarande gäller, sam tidigt som de em eller­

tid ger riksdagen full frihet a tt i lag ge bestäm m elser om de två högsta dom stolarnas handhavande av dessa rättsm edel.

D epartem entschefen Som grundlagberedningen har fram hållit talar starka skäl fö r a tt bestäm m elserna om resning och återställande av försutten tid tas upp i en ny R F. Högsta dom stolens och regeringsrättens befogenheter m ed avseen­ de på dessa extraordinära rättsm edel är av sådan grundläggande betydelse a tt bestäm m elser i äm net väl försvarar sin plats i grundlag. F ö r bestäm ­ m elser i d etta äm ne talar också d et förhållandet a tt de näm nda dom sto­ larnas befogenheter i det aktuella hänseendet till sto r del bygger uteslu­ tande på 19 § i nuvarande RF. I rem issyttrandena över grundlagberedningens förslag har bl. a. från regeringsrättens sida förordats en viss om fördelning mellan regeringsrät­ ten och högsta dom stolen av handhavandet av de extraordinära rä tts­ m edlen. Även jag anser a tt det lämpligen b ör ankom m a på regeringsrätten a tt bevilja resning och återställande av fö rsu tten tid inte bara när fråga är om ärenden för vilka regeringsrätten är högsta instans u ta n såvitt gäller alla ärenden där regeringen, förvaltningsdom stol eller förvaltningsm yndig­ het är högsta instans. I övriga fall bö r b eslutanderätten liksom hittills ligga hos högsta dom stolen. En bestäm m else av nu angivet innehåll har tagits in i förevarande paragraf. Där föreskrivs också a tt närm are bestäm m elser i äm net kan m eddelas genom lag.

12 § I paragrafen behandlas frågan om regeringens dispensm akt. Paragrafen saknar m otsvarighet i beredningens förslag.

Gällande rätt

Enligt en i svensk rä tt allm änt erkänd grundsats kan Kungl. Majit regelmässigt bevilja dispens — dvs. undantag i gynnande riktning i det särskilda fallet — från föreskrifter i fö rfattn in g ar som har beslutats av Kungl. Majit eller från föreskrifter som har u tfärd ats med stöd av en av Kungl. Majit beslutad författning. Från föreskrifter i lagar och från föreskrifter i fö rfattningar som grundar sig på riksdagens beskattande eller anslagsbeviljande m akt kan Kungl. Majit bevilja dispens endast om och i den mån m edgivande därtill finns i lagen eller fö rfattningen i fråga. När det gäller fö rfattningar som Kungl. Majit har beslutat m ed stöd av bem yndigande i lag, torde läget vara det a tt Kungl. Majit har en självständig dispensrätt i den mån fö rfattningen kan anses falla inom ram en för Kungl. Majits adm inistrativa och ekonom iska lagstiftnings­ m akt. G enom föreskrifter i skilda fö rfattn in g ar ges befogenhet a tt besluta dispens åt olika förvaltningsm yndigheter.

I fråga om d ispensinstitutets rättsliga grund föreligger olika u p p fa tt­ ningar. Enligt e tt b etraktelsesätt skulle varje norm givningskom petens innefatta en dispensm akt. D etta innebär bl. a. a tt ett bem yndigande i lag för Kungl. Majit a tt m eddela dispens skall betraktas som en delegering till Kungl. Maj:t av lagstiftningskom petens. Enligt en annan u ppfattning skulle Kungl. Maj:ts dispensm akt ha sin grund i föreskriften i 1809 års regeringsform (1 §) om konungens allm änna styrelsem akt. Denna m akt up p fattas då på sådant sätt a tt den kan utövas såväl genom norm beslut som genom beslut i särskilda fall. Kravet på u ttryckligt bem yndigande för dispens från lagar och från fö rfattn in g ar som grundar sig på riksdagens beskattande eller anslagsbeviljande m akt m otiveras enligt d etta synsätt av hänsynen till riksdagens b eslutanderätt i lagstiftningsfrågor och finansiel­ la frågor.

D epartem entschefen Liksom hittills kom m er det i fo rtsättningen att finnas behov av att i särskilda fall kunna göra u ndantag från föreskrifterna i olika fö rfattn in g ­ ar. Sådana undantag bör enligt m in m ening kunna beslutas på ungefär samma sätt som för närvarande. F örfattningsutredningens och grundlag­ beredningens förslag till regeringsform innehåller inga bestäm m elser om dispensm akten. E tt dispensinstitut av det slag som nu föreligger i praxis kan knappast ses som e tt u tflöde av norm givningskom petensen så som d etta begrepp u p pfattas i föreliggande förslag till RF. Enligt min m ening leder princi­ perna bakom förslagets reglering av norm givningsm akten till att dispens­ in stitu te t i fortsättningen i stället bör betraktas som en form av rättstilläm pning. En konsekvens av nu angivna synsätt blir a tt regeringens behörighet a tt bevilja dispens från en fö rfattn in g i fortsättningen bör grundas på en uttrycklig föreskrift i författningen. D ispensbehörigheten för regeringen bör dessutom kunna grundas på föreskrift i annan fö rfa tt­ ning under förutsättning a tt denna är av m inst samma valör som den fö rfattn in g som dispensen gäller. Det nu sagda bör gälla även såvitt fråga är om regeringens behörighet a tt dispensera från sina egna förordningar samt från bestäm m elser som har utfärd ats av förvaltningsm yndighet med stöd av beslut av regeringen. I förenklingssyfte bör i RF tas in en bestäm m else som anger att regeringen får medge undantag från föreskrift i förordning eller från bestäm m else som har m eddelats med stöd av beslut av regeringen, om ej annat följer av lag eller beslut om utgiftsanslag. När här talas om förordning åsyftas både förordning som regeringen kan utfärda utan m edverkan av riksdagen och förordning som fö ru tsätter bem yndi­ gande av riksdagen. Sam m anfattningsvis innebär den nu föreslagna ordningen beträffande regeringens dispensm akt a tt regeringen kan dispensera från bestäm m elser i lag endast om bem yndigande därtill läm nats i lagen eller annan lag. Från föreskrifter i förordning eller i bestäm m elser som m eddelats med stöd av beslut av regeringen kan regeringen dispensera utan särskilt förbehåll

därom i författningen i fråga. Härvid fö ru tsätts dock a tt regeringens dispensbeslut in te kom m er i k o n flik t med vad riksdagen b eslutat genom lag eller beslut om utgiftsanlag.

13 § I paragrafen ges regler om nåd och abolition. Paragrafen m otsvaras i beredningens förslag av 11 §.

Gällande rätt Enligt 26 § i nuvarande RF får konungen i b ro ttm å l bevilja nåd, mildra livsstraff sam t återge ära och till kronan förverkat gods. I praxis har n åd ein stitu tet kom m it a tt tilläm pas även beträffande sådan särskild rättsverkan av en gärning som förvisning, straffskatt och genom discipli­ när bestraffning tilldelad varning eller beslutat löneavdrag. Det har vidare ansetts m öjligt a tt i viss u tsträckning bevilja nåd även b eträffande annat än följder av gärning. En inskränkning i benådningsrätten är föreskriven i 102 § sista p u n k te n RF. Enligt denna bestäm m else får inte konungen genom nåd återinsätta i rikets tjänst statsråd, justitieråd eller regeringsråd som av riksrätten döm ts till avsättning. Över ansökningar om nåd skall Kungl. Majit, om inte skäl till bifall uppenbarligen saknas, höra regeringsrätten när fråga är om mål av beskaffenhet a tt kunna tillhöra dess eller kam m arrätts slutliga prövning sam t i andra fall högsta dom stolen. Den benådade har rä tt a tt välja mellan a tt m ottaga den erbjudna nåden eller a tt undergå det straff till vilket han har blivit döm d. Bestäm m elserna i 26 § R F fö ru tsä tte r en individuell benådning i konkreta fall. I praxis har em ellertid hinder inte ansetts föreligga m ot a tt förordna om generell benådning av en viss grupp av döm da, s. k. am nesti. Den rättsliga grunden fö r sådana beslut är om tvistad. Enligt en u p p fa tt­ ning kan am nestiin stitu tet härledas u r 26 § RF. Enligt en annan u p p fa tt­ ning grundar sig am nestibeslut på konstitu tio n ell sedvanerätt. Kungl. Majit anses vidare ha rä tt a tt besluta om befrielse från åtal för någon som är m isstänkt för b ro tt, s. k. abolition. A bolition kan vara individuell eller kollektiv. Liksom beträffande am nestiin stitu tet föreligger delade m eningar i frågan huruvida rä tte n a tt m eddela abolition kan härledas u r 26 § RF.

Författningsutredningen F örfattningsutredningen föreslog a tt i RF skulle föreskrivas a tt rege­ ringen får genom nåd m ildra eller efterge straff eller annan påföljd för b ro tt sam t återge egendom som på grund av b ro tt förverkats till staten. U tredningen föreslog inte någon m otsvarighet till regeln i 26 § RF om valfrihet för den benådade a tt m ottaga nåden eller undergå det u td ö m d a straffet. En sådan regel skulle enligt utredningen inte stäm m a väl överens med benådningens k arak tär av ensidig statsakt. F öreskrifter om den

förberedande behandlingen av nådeärenden hade enligt utredningens mening inte sin plats i RF. U ttryckliga grundlagsbestäm m elser om rätten a tt bevilja am nesti och m eddela abolition ansågs obehövliga.

Grundlagberedningen Enligt beredningen bö r regeringens befogenhet a tt bevilja nåd behållas i den nya grundlagen. N ådeom rådet bör därvid bestäm m as i huvudsaklig överensstäm m else med nuvarande praxis. I beredningens förslag till RF (1 0 kap. 11 §) fastslås inledningsvis att regeringen får genom nåd undanröja eller m ildra straff eller annan b rottspåföljd, konfiskation eller annan sådan rättsverkan av gärning. D ärjäm te föreskrivs a tt regeringen får efterge an n at liknande av m yndig­ het beslutat ingrepp i enskilds rörelsefrihet eller egendom . Genom bestäm ningen ” liknande” säger sig beredningen ange a tt e tt ingripande för a tt falla inom bestäm m elsens tilläm pningsom råde måste dels väsent­ ligen ha karaktär av skydd för e tt allm änt intresse, dels innehålla e tt visst repressivt m om ent. Beredningens lagförslag innehåller inte någon m otsvarighet till den nuvarande bestäm m elsen att den som har erhållit nåd skall ha frihet a tt bestäm m a om han vill m ottaga nåden eller ej. Beredningen säger sig dela författningsutredningens up p fattn in g att en sådan frihet inte står i överensstäm m else med nådens k araktär av ensidig statsakt. Beredningen förklarar a tt de föreslagna bestäm m elserna om nådeinstitu te t avser även am nesti. Enligt beredningens lagförslag kan regeringen förordna a tt vidare åtgärd för a tt u treda eller lagföra brottslig gärning inte skall äga rum. Härigenom ger beredningen grundlagsstöd för regeringens befogenhet att besluta om abolition. Bestämmelsens avfattning medger beslut om såväl individuell som kollektiv abolition. Beredningen påpekar a tt beslut om abolition kan innebära att enskild person utpekas som skyldig till brottslig gärning u tan a tt dom stol har tagit ställning i frågan. Bl. a. på grund härav bö r in stitu te t handhas med största försiktighet. Beredningen föreslår d ärför a tt regeringen skall få besluta om abolition endast om det föreligger synnerliga skäl för åtgärden. Beredningen har tagit in vissa bestäm m elser om handläggningen av nådeärenden i en särskild lag som utgör en påbyggnad av regeringsfor­ men. Dessa bestäm m elser överensstäm m er i sto rt med m otsvarande föreskrifter i 26 § i nuvarande RF.

D epartem entschefen N åd einstitutet utgör i främ sta rum m et e tt kom plem ent till straffrä tt­ skipningen. Det möjliggör e tt efterskänkande eller m ildrande av straff genom särskild statsakt i fall där exempelvis på grund av om ständigheter som inträffat e fte r dom en det u tdöm da straffet fram står som obilligt. Enligt ordalagen i 26 § RF kan n åd e in stitu te t tilläm pas inte bara i

fråga om straff och andra b ro ttsp åfö ljd er i egentlig m ening u tan också i fråga om förverkande av egendom på grund av b ro tt. I praxis har in stitu te t tilläm pats också b eträffande sådan särskild rättsverkan av en gärning som förvisning, straffsk att och genom disciplinär bestraffning tilldelad varning eller b eslu tat löneavdrag. Det har vidare ansetts möjligt att i viss utsträckning bevilja nåd även beträffande annat än följder av gärning, såsom i fråga om u td ö m t vite sam t varning eller tvångsarbete enligt äldre lösdriverilagstiftning. G em ensam t för de m yndighetsingripanden m o t enskilda, som ansetts k unna vara förem ål för nåd, har varit att bakom dem ligger sam hällets intresse av a tt u p prätthålla allm än ordning och säkerhet sam t a tt de i högre eller lägre grad har en repressiv prägel. E tt behov av a tt behålla n åd e in stitu te t föreligger uppenbarligen. Någon anledning a tt föreskriva ändringar i in stitu te ts tilläm pningsom råde sådant detta utbildats genom praxis to rd e inte finnas. I enlighet härm ed och i nära överensstäm m else med grundlagberedningens lagförslag fö ro rd ar jag att i första stycket av förevarande paragraf föreskrivs a tt regeringen får genom nåd efterge eller m ildra b rottspåföljd eller annan sådan rättsverkan av b ro tt sam t efterge eller m ildra an n at liknande av m yndighet beslutat ingrepp avseende enskilds person eller egendom . G enom den valda form uleringen har jag velat ange a tt nåd kan kom m a i fråga inte bara när d et gäller straff och andra egentliga brottsp åfö ljd er u ta n också b eträ ffan ­ de andra offentligrättsliga rättsverkningar av b ro tt och närbesläktade ingrepp m ot enskilds person eller egendom . U tanför d et föreslagna lagrum m ets tilläm pningsom råde faller liksom h ittills ingripanden som i första hand är föranledda av en persons behov av vård och ingripanden som huvudsakligen är föranledda av hänsyn till ett enskilt intresse, t. ex. ålägganden a tt utge skadestånd. G enom förs äm betsansvarskom m itténs för­ slag rörande utform ningen av de offentliga funktionärernas disciplinansvar, torde avsked och disciplinpåföljd enligt den av kom m ittén föreslagna lagen om disciplinansvar i offentlig tjänst m . m. kom m a a tt falla u ta n fö r det här angivna om rådet för nåd, därför a tt de ifrågavarande sanktionerna enligt förslaget har en privaträttslig karaktär. I sam band med en reform e­ ring av disciplinansvaret får övervägas huruvida regeringen bö r tillerkän­ nas en m ot benådningsbefogenheten svarande rä tt a tt dispensera från m yndighets beslut enligt nyssnäm nda disciplinlag. Sådana disciplinåtgär­ der som exempelvis varning enligt kungörelsen (1 9 6 4 :4 2 8 ) om m edicinalpersonal u nder socialstyrelsens inseende kom m er, om äm betsansvarskom ­ m itténs förslag genom förs, fo rtfaran d e a tt ha en offentligrättslig karaktär och kan därför enligt det här fram lagda förslaget bli förem ål för nåd. B estäm m elserna i första sty ck et av förevarande paragraf avser, liksom beredningens m otsvarande bestäm m elser, både individuell nåd och am ­ nesti. Den nuvarande bestäm m elsen om att en benådad har rä tt a tt välja mellan a tt ta em ot nåden eller a tt undergå straffet bör i enlighet med författningsutredningens och grundlagberedningens förslag utgå. Regeringsform ens föreskrifter angående n åd e in stitu te t bör på sätt

författningsutredningen och grundlagberedningen föreslagit begränsas till de från statsrättslig sy n p u n k t grundläggande bestäm m elserna. Några särskilda regler om beredningen av nådeärenden har därför inte tagits in i förslaget till regeringsform . Bestäm m elser i d etta hänseende får övervägas i sam band med följdlagstiftningen (jfr SOU 1972:16 s. 40). G enom förs äm betsansvarskom m itténs förslag rörande avskaffande av äm betsstraffet avsättning, blir den begränsning i benådningsrätten, som med avseende på statsråd, justitieråd och regeringsråd nu är föreskriven i 102 § sista p u n k te n R F , inaktuell. Även om kom m ittéförslaget inte skulle genom föras, saknas anledning a tt behålla en m otsvarighet till bestäm m elsen i fråga. Jag vill slutligen i d etta sam m anhang fram hålla att den föreslagna nådebestäm m elsen i R F inte hindrar a tt ärenden som nu brukar tas upp nådevägen genom lag överförs till handläggning i annan ordning. En sådan åtgärd, som kan vara m otiverad av önskan a tt minska regeringens arbete med m indre betydelsefulla ärenden, begränsar em ellertid inte den behörighet a tt besluta om nåd som den föreslagna grundlagbestäm m elsen ger regeringen. 1 enlighet med grundlagberedningens förslag bö r i regeringsform en tas in en bestäm m else som uttryckligen ger regeringen befogenhet a tt besluta om såväl individuell som kollektiv abolition. D ärför föreskrivs i andra stycket av förevarande paragraf a tt när synnerliga skäl föreligger regering­ en får fö ro rd n a a tt vidare åtgärd för a tt u tred a eller lagföra brottslig gärning inte skall äga rum .

12 kap. KONTROLLMAKTEN I e tt statsskick som står på parlam entarism ens grund är det naturligt att riksdagen som en huvuduppgift har att bedriva en kontrollerande verksam het genom a tt granska regeringens allm änna politik. På riksdagen bör också ankom m a en övervakning av regeringens funktion som högsta förvaltningsm yndighet. Det ligger vidare i riksdagens intresse a tt bevaka att m yndigheter och offentliga fu nktionärer lojalt och effektivt förverkli­ gar de direktiv för sam hällsverksam heten som har givits i lagar och andra beslut. En insyn på olika förvaltningsom råden kan också ge riksdagen underlag för nya beslut. E tt visst m om ent av kontroll för nu angivna syften kan sägas ligga i riksdagens allm änna ställning i förhållande till regeringen. Riksdagens sakbehandling av regeringens förslag kan sålunda anses höra till dess kontrollm akt i vid bem ärkelse. När man talar om riksdagens kon tro ll­ m akt, m enar man em ellertid vanligtvis särskilda rättsliga institu t, där kon­ trollfunktionen är den dom inerande. Även med denna snävare avgränsning kan man ha skilda m eningar om vilka kontrollerande funktioner som bör innefattas i k o n trollm akten. G rundlagberedningen har i sitt förslag till

RF i e tt särskilt kapitel, 11 kap., med rubriken K ontrollm akten fört sam m an de in stitu t som enligt beredningen bör ingå i kontrollsystem et. Beredningen föreslår regler om riksdagens k o n tro llfu n k tio n i förhållan­ de till regeringen i 1 —5 §§ i det näm nda k apitlet. Av dessa är de bestäm m elser om m isstroendeförklaring, som togs in i R F genom refor­ men 1968—1969 och som beredningen nu har tagit in i sitt förslag, av störst principiellt intresse. Av sto r betydelse är em ellertid också föreskrif­ terna om k o n stitu tio n su tsk o tte ts granskning av regeringsverk­ sam heten. Viss an knytning till denna granskning har de bestäm m elser om statsrådens juridiska ansvar som finns i förslaget. En inom riksdagen ofta u tn y ttja d kanal fö r upplysningar om regeringens politik och åtgärder är det s. k. spörsm ålsinstitutet. En bestäm m else om d etta ingår också i förslaget. Den granskning av statsrådens äm betsutövning och regeringsärendenas handläggning som k o n stitu tio n su tsk o tte t utövar enligt gällande fö rfa tt­ ning är num era in rik tad på en rättsk o n tro ll. N ärbesläktad med denna granskning är den rätts- och förvaltningskontroll som sedan länge utövas genom riksdagens om budsm anna- och revisorsinstitutioner. Beredningen föreslår bestäm m elser om dessa organ i 6 och 7 §§ i sitt kapitel om k ontrollm akten. Slutligen har beredningen i 8 § i kapitlet tagit upp regler om juridiskt ansvar fö r högsta dom stolens och regeringsrättens ledam öter sam t för JO och JK. Reglerna i dessa avseenden har viss beröring med bestäm m elserna om tillsyn genom riksdagens om budsm an. Av vad jag nu har sagt fram går a tt beredningen i sitt förslag nära har an k n u tit till de ko n tro llfo rm er som redan nu har sin plats i vår författning. D etta förefaller naturligt med tanke på a tt vårt k o n tro ll­ system efter hand har anpassats till nya k o n stitutionella tä n k esä tt och till vår tids sam hällsförhållanden. De sakliga n yheterna i kapitlet är också ganska få. De gäller i huvudsak frågan om ju ridiskt ansvar för statsråden och de högsta dom arna, där f. n. äldre, till nuvarande betraktelsesätt m indre väl anslutande regler alltjäm t kvarstår. Jag delar beredningens uppfattn in g om vilka in stitu t som bör in n e­ fattas i k ontrollm akten. Också enligt min m ening bör dessa in stitu t regleras i e tt särskilt kapitel i en ny RF. Förevarande kapitel i departem entsförslaget, 12 kap., ansluter därför till beredningens förslag i fråga om dispositionen. Också innehållsmässigt står det i nära överensstäm m el­ se med beredningsförslaget.

1 och 2 §§ Dessa paragrafer behandlar, liksom i beredningsförslaget, k o n stitu ­ tio n su tsk o tte ts granskningsverksam het.

Gällande rätt

G enom den partiella grundlagsreform en 1 9 6 8 -1 969 intogs på initiativ av k o n stitu tio n su tsk o tte t i 105 § i nuvarande R F nya regler om u tsk o t­

tets granskningsverksam het. Reform en hade sam band med a tt misstro endeförklaringsinstitutet sam tidigt infördes. Den nya lydelsen ansluter nära till vad författningsutredningen föreslog på denna punkt. G rund­ tanken bakom ändringen är att u tsk o tte ts granskning skall vara adm i­ nistrativt och inte politiskt inriktad (jfr KU 1968:20 s. 40). Enligt 105 § RF skall k o n stitu tio n su tsk o tte t granska statsrådens äm betsutövning och regeringsärendenas handläggning. F ör detta ändam ål skall u tsk o tte t begära a tt utfå statsrådsprotokollen. Särskilt p ro tokoll i utrikesärenden enligt 9 § RF får dock begäras bara i fråga om särskilt angivet ärende. Kungl. Maj.t skall i så fall pröva om hinder m öter m ot att lämna ut p ro to k o llet med hänsyn till rikets säkerhet eller andra av förhållandet till främ m ande m akt betingade, synnerligen viktiga skäl. Regeringen får inte vägra a tt lämna ut protokollet u tan a tt u trikesnäm n­ den har blivit hörd. P rotokoll i kom m andom ål kan fordras endast i fråga om sådant som gäller allm änt kända och av u tsk o tte t uppgivna händelser. Riksdagens ledam öter och övriga u tsk o tt kan genom skriftlig anm älan till k o n stitu tio n su tsk o tte t påkalla granskning i uppgivna hänseenden. Det åligger k o n stitu tio n su tsk o tte t att årligen och när skäl till det annars föreligger m eddela riksdagen vad u tsk o tte t vid sin granskning har funnit förtjäna uppm ärksam het. Riksdagen kan i anledning därav göra fram ställ­ ning till Kungl. Maj:t.

Grundlagberedningen Beredningen förklarar a tt den inte har haft anledning a tt till ny prövning ta upp de frågor som har sam band med statsrådens politiska ansvar och som behandlades vid enkam m arreform en. Beredningen har därför bara gjort en teknisk genomgång av de bestäm m elser som nu finns upptagna i 105 § i nuvarande RF. I förhållande till dessa bestäm m elser innebär beredningens förslag endast de ändringarna a tt te x ten delas på två paragrafer, att inskränkningarna i rätten a tt erhålla protokoll i vissa utrikesärenden och i kom m andom ål upphävs och att u tsk o tte t berättigas att u tfå, fö ru to m proto k o llen , också de övriga handlingar som hö r till besluten i regeringsärenden. Beredningen anm ärker a tt k o n stitu tio n su tsk o tte t vid sin granskning av regeringsärendenas handläggning bör kunna anlägga också förvaltningsekonom iska synpunkter.

D epartem entschefen Bestämmelserna i 1 och 2 §§ i beredningens förslag har i allm änhet läm nats utan erinran u n d er rem issbehandlingen. Svea hovrätt har dock i sitt rem issyttrande hävdat a tt en mera ändam ålsenlig ordning för kontroll över regeringen och regeringskansliet hade bort övervägas. F orm erna fö r riksdagens särskilda granskning av regeringens verksam ­ het fick sin nuvarande gestaltning så sent som 1968—1969. Jag anser det inte påkallat att redan nu överväga ett annat system . Liksom beredningen

anser jag därför a tt bestäm m elserna i 105 § R F i det väsentliga bör flyttas över till en ny RF. Jag delar vidare beredningens uppfattn in g a tt k o n stitu tio n su tsk o tte t genom en bestäm m else i RF skall berättigas att utan begränsning få del av p ro tokoll och övriga handlingar rörande beslut i regeringsärenden. Jag biträder alltså vad beredningen har föreslagit om utform ningen av 1 och 2 §§. I departem entsförslaget har em ellertid gjorts vissa rent redaktionella jäm kningar i den av beredningen föreslagna lagtexten.

3 § Paragraren innehåller, liksom i beredningens förslag, bestäm m elser om statsrådens juridiska ansvar.

Gällande rätt De form er fö r utkrävande av ansvar för statsråden som infördes i 1 809 års RF var e tt u ttry c k för m aktdelningsprincipen. Konungen skulle själv vara juridiskt oansvarig m edan hans rådgivare skulle vara underkastade ständernas kontroll. Ständerna skulle u n d er vissa fö ru tsättningar kunna väcka fråga om a tt rådgivare skulle skiljas från sin befattning, antingen på rent politisk väg eller också på rättslig väg, efter åtal vid en särskild dom stol, riksrätten. De ursprungliga ansvarsform erna har få tt ringa tilläm pning. Genom m isstroendeförklaringsinstitutet, som infördes 1968—1969, skapades en för det parlam entariska system et inrättad m etod a tt utkräva politiskt ansvar. Reglerna om juridiskt ansvar har em ellertid i det väsentliga stå tt kvar oförändrade sedan 1809. Om k o n stitu tio n su tsk o tte t vid sin granskning av statsrådsprotokollen finner a tt något statsråd uppenbarligen har handlat em ot rikets grundlag eller allmän lag eller tillsty rk t överträdelse därav eller vållat eller befräm ­ jat sådan överträdelse genom uppsåtligt fördöljande av någon upplysning, skall u tsk o tte t enligt 106 § R F ställa det felande statsrådet under åtal inför riksrätten genom en av riksdagens om budsm än. R iksrätten skall döm a efter allm än lag och efte r en särskild ansvarighetsförfattning, 1810 års ansvarighetslag fö r statsrådets ledam öter, föredragande och konungens rådgivare i kom m andom ål. Ansvarighetslagen straffbelägger endast vissa m ycket grova äm betsförbrytelser av statsråd. I vissa fall hänvisar lagen till det på m otsvarande gärning tilläm pliga lagrum m et i allmän strafflag. I andra fall anges som påföljd avsättning. Meningarna är delade rörande den närm are om fattningen av statsrå­ dens nuvarande juridiska ansvar. Det är sålunda oklart om riksrätten kan med tilläm pning av 20 kap. brottsbalken döm a statsråd för äm b etsbrott som inte är krim inaliserat i ansvarighetslagen och vidare om k o n stitu ­ tio n su tsk o tte t kan åtala för sådan i äm betet begången gärning vars lagstridighet inte om edelbart fram går av statsråd sp ro to k o llet. Om så inte

2 7 Riksdagen 1973. 1 sami. N r 90 * *

kan ske, uppkom m er dessutom fråga om statsråd för gärning som inte om fattas av ansvarighetslagen eller för gärning som han har begått i exempelvis egenskap av departem entschef kan avkrävas äm betsansvar vid allmän dom stol efter åtalsprövning av allmän åklagare. D ärem ot torde det vara klart a tt statsråd av allmän dom stol kan dömas för sådant b rott som exempelvis misshandel av annan tjänstem an och vidare att han för allm änt b ro tt över huvud kan dömas av allm än dom stol och med tilläm pning av brottsbalken avsättas från statsrådsäm betet. R iksrätten har enligt RF a tt pröva inte bara åtal m ot statsråd utan också åta* m ot ju stitie rå d eller regeringsråd för b ro tt i äm b ete t. Bestäm­ melser örn riksrättens sam m ansättning ges i 102 och 106 §§ RF. R iksrätten består av höga dom are, äm betsm än och m ilitära befälhavare u n d er ordförandeskap av presidenten i Svea h ovrätt. Den är dom för med tolv personer. R iksrättens dom ar kan inte överklagas. R iksrättsåtal har förekom m it endast fem gånger, senast 1 854.

F örfat tningsutredningen U tredningen ansåg a tt åtal m ot statsråd för allm änt b ro tt - vare sig b ro tte t innebar e tt åsidosättande av tjänsteplikt eller inte — borde väckas i vanlig ordning vid allmän dom stol. R ätten att besluta om åtal m ot statsråd för s. k. självständigt äm b etsbrott borde därem ot tillkom m a enbart k o n stitu tio n su tsk o tte t, och målet borde avgöras av riksrätten. B rottsbalkens allm änna bestäm m elser om ä m b etsb ro tt skulle enligt för­ slaget gälla också statsråd. Någon särskild ansvarighetslag för statsråd skulle alltså inte finnas. Det undantaget gjordes dock a tt äm b etsb ro tt av statsråd för att kunna föranleda riksrättsåtal skulle in n e fa tta e tt så grovt åsidosättande av statsrådets tjänsteplikt a tt för b ro tte t enligt lag kunde dömas till avsättning. 1 de fall då statsråd hade åsidosatt sin tjänsteplikt u tan a tt fö rutsättningarna för riksrättsåtal var för handen, skulle konsti­ tu tio n su tsk o tte t enligt författningsutredningen göra anm älan till riks­ dagen. Sådan anm älan kunde leda till ett politiskt ansvarsutkrävande. R iksrätten skulle enligt författningsutredningens förslag pröva mål om ansvar eller enskilt anspråk på grund av äm b etsb ro tt av statsråd eller av ledam ot av någon av landets båda högsta dom stolar. R iksrätten skulle bestå av fjorton ledam öter, varav hälften valda av riksdagen och hälften yrkesdom are.

Grundlagberedningen Beredningen anser i fråga om statsrådens juridiska ansvar att det å ena sidan skulle vara om öjligt a tt utan vidare föra över de gällande reglerna om rättegång in fö r riksrätten till en ny grundlag. Å andra sidan vore det knappast läm pligt a tt göra allm änna straff- och processrättsliga regler direkt tillämpliga på statsrådens handlande i äm b ete t, eftersom statsråden i sin tjänsteutövning ofta ställs i situationer som inte har full motsvarig­ h et för andra tjänstem äns vidkom m ande. Intressekollisioner kan oftare

tänkas tala för straffrih et än i andra fall av äm betsansvar. D etta anser beredningen tala för att i varje fall uppgiften a tt pröva frågor om allm änt åtal m ot statsråd för hans äm betsutövning läggs på organ u ta n fö r det allm änna åklagarväsendet. U ppgiften bör enligt beredningen som hittills ligga på k o n stitu tio n su tsk o tte t. Beredningen anser vidare a tt särskilda krav bör ställas på den dom stol som skall pröva åtal m ot statsråd för b ro tt i tjänsten. Beredningen föreslår därför att åtalen skall väckas hos en särskild dom stol, vilken föreslås få överta den nuvarande beteckningen riksrätten. Beredningen diskuterar h ärefter hu r den krets av b ro tt närm are skall avgränsas beträffande vilken den särskilda åtals- och dom stolsproceduren skall tilläm pas. F örutom b ro tt som saknar allt sam band med tjä n ste u t­ övningen bö r även en del b ro tt som har sådant sam band falla u ta n fö r kretsen. De särskilda reglerna bör först och främ st gälla statsråds äm betsutövning vid regeringssam m anträdena. Men också hans handlande i tjänsten u ta n fö r regeringssam m anträdena bör i sto r utsträckning o m fat­ tas av dessa regler. Beredningen kom m er till slutsatsen a tt statsrådens handlande i de lägen där de u p p träd e r med den a u k to rite t som följer av att de är led am ö ter i regeringen, men också endast d etta deras handlande, bör undandras prövning av de ordinära rättsvårdande organen och i stället prövas i den särskilda ordningen. Den här åsyftade begränsningen har beredningen i lagtexten u ttry c k t genom orden ” beslut eller annan åtgärd som tillhör hans äm betsutövning” . E tt sto rt antal av de gärningstyper som är straffbelagda genom brottsbalken kan tänkas bli förövade genom e tt handlande som ligger inom ram en för e tt statsråds äm betsutövning så som den nu har beskrivits, fram håller beredningen. Å andra sidan faller de självständiga äm b etsb ro tten i viss o m fattning u ta n fö r de särskilda reglerna, t. ex. tagande av m uta och som regel också b ro tt m ot tystnadsplikt. En ytterligare fö ru tsättn in g för tilläm pning av de särskilda reglerna om statsrådsansvar anges vara att den påtalade åtgärden står i strid med annan grundlagsbestäm m else eller med annan lag. Beredningen u n d er­ stryker a tt bestäm m elsen i lagrum m et inte är någon självständig straff­ bestäm m else. Å tal kan väckas endast om statsrådets handlande är straff­ belagt på annat ställe. Proceduren in fö r riksrätten är av beredningen avsedd främ st för grova uppsåtliga b ro tt. I förevarande paragraf i beredningens förslag anges uttryckligen a tt k o n stitu tio n su tsk o tte t skall kunna besluta om åtal inför riksrätten bara i fall då statsrådet genom sin åtgärd grovt har åsidosatt sin äm betsplikt. Å tgärder som väl faller inom ram en för e tt statsråds äm betsutövning i den m ening som beredningen åsyftar men som enligt k o n stitu tio n su tsk o tte ts åsikt inte in n e fa tta r grovt åsidosättande av tjänsteplikt skall inte heller kunna åtalas enligt allm änna regler. Endast politiskt ansvar kom m er alltså i fråga för e tt åsidosättande av tjänsteplikt som inte är grovt. Beredningen förklarar a tt k o n stitu tio n su tsk o tte ts granskning av p ro to ­ kollen och övriga handlingar i regeringsärenden u tg ö r e tt underlag för

prövning av åtalsfrågor. Åtal skall em ellertid kunna väckas också för gärningar som inte kom m er till synes i dessa handlingar. U tsk o tte t skall kunna uppdra åt någon av riksdagens om budsm än a tt fullständiga utredningen. Åt om budsm an skall också kunna uppdras a tt u tfö ra åtalet. Bestämmelser i dessa hänseenden kan enligt beredningen m eddelas i instru k tio n en fö r om budsm ännen. Beredningen påpekar a tt riksrätten med brottsbalkens nuvarande påföljdsregler kan kom m a a tt döm a ett statsråd till avsättning. Avskaffas — som äm betsansvarskom m ittén föreslår — avsättning som b rottspåföljd, finns det enligt beredningens m ening ingen anledning a tt behålla e tt särskilt avsättningsinstitut för statsrådens vidkom m ande. En tillräcklig m öjlighet att skilja statsråd, som har övertygats om b ro tt, från hans äm bete, för den händelse han inte självmant avgår, erbjuder enligt beredningen m isstroendeförklaringsinstitutet. Beredningens förslag innebär a tt någon särskild ansvarighetslag för statsrådens del inte behövs. Beredningen föreslår i RF särskilda regler om straffrättsligt ansvar för gärningar i äm betet, fö ru to m beträffande statsråden, också i fråga om dom arna i högsta dom stolen och i regeringsrätten sam t riksdagens om budsm än och justitiekanslern (jfr 11 kap. 8 § i beredningens förslag). Beredningen anser a tt den ställning som dessa befattningshavare intar i det k o n stitutionella system et gör det m indre läm pligt a tt låta åtal för sådana gärningar prövas av allmän dom stol och föreslår därför a tt också dessa åtal skall handläggas av riksrätten. Beredningen anger vissa krav som bör ställas på riksrätten. Den bör besitta hög juridisk kom petens, den bör innehålla företrädare för ett allm änt m edborgarom döm e med erfarenhet från samhällelig verksam het, dess avgöranden bö r kunna träffas utan tid su td rä k t, och de bö r bli slutgiltiga. Kraven i fråga uppfylls enligt beredningen om riksrätten får bestå av tre fram stående yrkesdom are och lika många av riksdagens valda ledam öter och det vidare föreskrivs a tt rätten s avgöranden inte får överklagas. En fördel med den föreslagna sam m ansättningen, som kom ­ m er till u ttry c k i 10 kap. 3 § i beredningens förslag, är enligt beredningen a tt varken yrkesdom arna eller lekm ännen ensam m a kan bestäm m a fällande dom , fö ru tsatt a tt vanliga om röstningsregler tilläm pas. Beredningen anser det oläm pligt att i riksrätten får ingå dom are från högsta dom stolen eller regeringsrätten, detta med tanke på a tt riksrätten skall pröva talan m ot sådan dom are. Presidenten i Svea h ovrätt föreslås bli riksrättens ordförande. 1 övrigt bör dom stolens yrkesdom are vara presidenter i h ovrätt eller kam m arrätt och ingå i dom stolen efter tjänsteålder. Enligt 11 kap. 8 § andra stycket i beredningens förslag till RF skall riksrätten pröva, fö ru to m ansvarsfrågor, vissa andra mål som gäller de högsta dom arnas ställning. Det bö r härutöver enligt beredningen vara m öjligt a tt genom lag ge riksrätten ytterligare u ppgifter (jfr SOU 1972:16 s. 32). Tilläggas kan a tt beredningen har rådgjort med äm betsansvarskom m it-

tén angående frågorna om statsrådens juridiska ansvar och om riksrätten. K om m itténs förslag (SOU 1972:1 s. 157 f.) har också i det väsentliga samma innebörd som grundlagberedningens.

D epartem entschefen Nuvarande regler om statsrådens juridiska ansvar är ålderdom liga och oklara och i sto rt behov av översyn. Det förslag till lösning som beredningen i sam råd med äm betsansvarskom m ittén presenterar har i det väsentliga läm nats utan erinran av flertalet rem issinstanser. Endast en instans, JK , för fram kritik som riktar sig m ot den grundläggande kon stru k tio n en av reglerna. JK hävdar a tt statsråd i princip skall vara underkastade sam m a straffrättsliga ansvar som andra m edborgare och säger sig därför inte k u n n a biträda beredningens förslag a tt straffrihet skall inträda fö r statsråd som genom b ro tt har åsidosatt sin tjänsteplikt. Givetvis bör inte u tan starka skäl införas bestäm m elser som ger en särställning åt en viss personkategori i straffrättsligt hänseende. Enligt min m ening går det em ellertid inte a tt bortse från a tt ledam öterna i e tt lands regering stu n d tals m åste handla u nder betingelser åt vilka det ordinära straffrättsliga regelsystem et in te skänker tillräckligt beaktande. Beredningen fram håller m ed rä tta a tt s. k. intressekollisioner o ftare kan tänkas tala för straffrihet för regeringsledam öternas del än i andra fall av äm betsansvar. Jag anser därför liksom beredningen a tt statsråds h andlan­ de i tjänsten i viss utsträckning bör undantas från straffrättsligt ansvar. Den m eto d som beredningen förordar fö r att få till stånd den önskvärda begränsningen av statsrådens straffrättsliga äm betsansvar inne­ bär a tt e tt riksdagens organ, k o n stitu tio n su tsk o tte t, skall pröva om åtal skall väckas m ot e tt statsråd fö r b ro tt i tjänsten och a tt u tsk o tte t därvid skall u n derlåta a tt beivra b ro tt varigenom äm betsplikten inte har åsido­ satts grovt. Mot denna lösning har jag inte något a tt erinra. Den innebär att m indre allvarliga tjänsteförseelser efte r delvis skönsmässiga övervägan­ den läm nas straffria och endast kan föranleda e tt politiskt ansvar. Det är enligt min m ening helt i sin ordning a tt gränsdragningen mellan straffvärt och straffritt i första hand får göras av e tt organ som kan tillföra prövningen e tt m om ent av politisk bedöm ning. Det är em ellertid in te bara beträffande om fattningen av det stra ffrä tts­ liga ansvaret och ordningen fö r prövning av åtalsfrågan som beredningen föreslår särskilda regler avseende statsråds b ro tt i tjänsten. Särregleringen gäller också behörig dom stol. Beredningen föreslår a tt åtal m ot statsråd som beslutas av k o n stitu tio n su tsk o tte t skall väckas vid en särskild dom stol, riksrätten. R iksrätten föreslås få också vissa andra uppgifter, främ st a tt pröva åtal m ot justitieråd och regeringsråd samt JO och JK för b ro tt i äm betet. Enligt min m ening finns det em ellertid skäl att ifrågasätta behovet av den föreslagna specialdom stolen. En allm än princip bör vara att specialdom stolar inrättas bara om tun g t vägande skäl föreligger. Den nuvarande riksrätten har, som jag förut har näm nt, in te fungerat sedan 1854. Det finns anledning att anta a tt dess

arvtagare i en ny RF endast m ycket sällan eller kanske aldrig skulle kom m a a tt träda i fu n k tio n . U nder sådana förhållanden har man enligt min m ening anledning a tt överväga om skälen är tillräckligt starka för att behålla en ordning med en särskild riksrätt och om inte de uppgifter som är tä n k ta fö r riksrätten skulle kunna anförtros dom stol inom det allm änna dom stolsväsendet. Det är i första hand högsta dom stolen som därvid kom m er i åtanke. Såvitt gäller åtal m ot statsråd fö r äm b etsb ro tt kan jag inte se något hinder m ot a tt förlägga prövningen till högsta dom stolen. Denna dom stol har en sam m ansättning som tillgodoser de särskilda krav som måste ställas när det gäller prövningen av åtal m ot statsråd. Ö nskem ålet om ett slutligt avgörande inom kort tid tillgodoses också genom a tt åtal väcks direkt i högsta dom stolen. Inte heller när det gäller åtal m ot regeringsråd för b ro tt i tjän steu tö v ­ ningar föranleder enligt min m ening en prövning förlagd till högsta dom stolen betänkligheter. Invändningar skulle därem ot kunna riktas m ot a tt högsta dom stolen får handlägga mål m ot någon av dom stolens egna ledam öter angående b ro tt i tjänsten. Jag vill em ellertid i det avseendet erinra om a tt gällande lagstiftning i andra sam m anhang g odtar a tt högsta dom stolen ingår i prövning av sina egna avgöranden. Så kan bli fallet till följd av reglerna om resning och besvär över domvilla. Vidare gäller enligt 3 kap. 10 § skadeståndslagen (1 9 7 2 :2 0 7 ) a tt talan om ersättning m ot staten fö r skada, som vållas genom fel eller försum m else vid m yndighetsutövning, skall väckas vid högsta dom stolen, när talan är föranledd av beslut av sam m a dom stol. F ör egen del anser jag det därför godtagbart a tt högsta dom stolen blir forum också för det fallet a tt åtal skulle väckas m ot någon av dom stolens ledam öter för äm b etsb ro tt. Inte heller i övrigt kan jag finna tillräckligt behov av a tt behålla rik srättsin stitu tet. Jag föreslår därför a tt bestäm m elserna om d e tta får utgå u r RF. För statsrådens del blir följden av d etta a tt av k o n stitu tio n s­ u tsk o tte t beslutat åtal fö r äm b etsb ro tt skall prövas av högsta dom stolen i stället för av riksrätten. E tt par rem issinstanser har kritiska sy n p u n k ter på beredningens förslag till närm are avgränsning av den b ro ttskategori för vilken särskilda åtalsoch forum regler för statsråd skall gälla. JK vänder sig i sitt rem issyttrande m ot åtskillnaden m ellan äm b etsb ro tt, som har begåtts genom själva tjänsteutövningen, och andra b ro tt, varigenom tjänsteplikten har blivit åsidosatt. Högsta dom stolens ledam öter anm ärker a tt den av beredningen valda beskrivningen av det om råde där de särskilda reglerna om statsrådsansvar skall gälla, dvs. ” beslut eller annan åtgärd som tillhör (statsrådets) äm betsutövning” , inte alltid täcker u n d e rlå ten h e tsb ro tt. Två instanser påpekar a tt sådant som tagande av m u ta och b ro tt m ot tystnadsplikt faller u ta n fö r reglerna och fram håller a tt det kan leda till olägenheter om åtal för äm b etsb ro tt, som har nära sam band med varandra, t. ex. åtal för tagande av m uta och för e tt därav föranlett felaktigt beslut, skall handläggas av skilda dom stolar. Enligt min mening är den av beredningen föreslagna avgränsningen

av o m rådet för det särskilda statsrådsansvaret i princip riktig och i full överensstäm m else med sy ftet m ed särregleringen. Denna bör in te o m fatta andra gärningar än sådana där de tidigare näm nda intressekollisionerna kan tänkas spela in. Med denna utgångspunkt saknas anledning att särställa e tt handlande som ligger u ta n fö r utövningen av statsrådstjänsten. Det bör därvid inte göra någon skillnad om e tt statsråd genom sitt handlande skulle ha åsidosatt en skyldighet som följer av hans tjänst, t. ex. genom a tt — i privatlivet — röja en hemlig uppgift. Men in te heller alla b ro tt som kan begås u nder tjänsteutövningen bör höra till om rådet för k o n stitu tio n su tsk o tte ts åtalsprövning. U tanför bör falla gärningar som inte är typiskt förbundna m ed de befogenheter och uppgifter som tillkom m er en regeringsledam ot. De gärningar som bör bli förem ål för en särskild prövning är endast sådana som ingår som led i själva utövningen av statsrådstjänsten och som alltså kan tänkas vara styrda av politiska m otiv och värderingar. Huruvida b ro tte t, med hittillsvarande term inologi, är e tt självständigt eller osjälvständigt äm b etsb ro tt är därem ot utan betydelse i sam m anhanget. Jag kan em ellertid instäm m a i anm ärkningen a tt de av beredningen föreslagna ordalagen inte alltid täcker u n d erlåten h etsb ro tt som bör o m fattas av paragrafen. En annan form ulering bör därför väljas. Jag föreslår a tt de särskilda reglerna om ansvar för statsråd får gälla ” bro tt i utövningen av statsrådstjänsten” . Någon ändring i sak i förhållande till vad beredningen avsåg är inte åsyftad genom det ändrade u ttry c k ssättet. Om, som jag har föreslagit, högsta dom stolen i stället för riksrätten blir den instans som skall pröva e tt av k o n stitu tio n su tsk o tte t beslutat åtal m ot e tt statsråd, föreligger in te något problem med avseende på h and­ läggningen av annat åtal, vilket står i nära sam band med det som u tsk o tte t har beslutat. Högsta dom stolen blir näm ligen med tilläm pning av 19 kap. 6 § rättegångsbalken behörig a tt u p p ta åtal för sam tliga brott. S am m anfattningsvis gäller sålunda a tt jag i sak biträder beredningens förslag till reglering av statsrådens juridiska ansvar med den m odifikatio­ nen a tt åtal som har beslutats av k o n stitu tio n su tsk o tte t bö r väckas hos högsta dom stolen och inte vid en särskild riksrätt. Jag föreslår em ellertid a tt föreskrifterna i förevarande paragraf ges en annan avfattning än i beredningens förslag. Jag har redan föro rd at a tt den kategori av b ro tt som avses med lagrum m et beskrivs i andra ordalag än beredningens. Mot beredningens u tform ning av lagtexten kan också riktas e tt par andra invändningar. Det bö r enligt m in m ening framgå a tt inte bara k o n stitu ­ tio n su tsk o tte t u tan också, om åtal väcks, dom stolen har a tt iak tta att endast b rott varigenom tjänsteplikten har blivit grovt åsidosatt får leda till ansvar. Bestämmelsen i paragrafen är, som beredningen också fram ­ håller, inte någon självständig straffbestäm m else. Det bör därför av lagtexten kunna utläsas a tt e tt statsråds handlande kan m edföra straff­ ansvar endast om det är straffbelagt enligt allm änna regler. Jag anser vidare a tt det bö r kom m a till klart u ttry c k a tt bestäm m elsen o m fattar också åtal fö r b ro tt som statsråd, som har avgått, har begått u nder sin tjän stetid . I enlighet med det sagda har lagrum m et i departem entsförsla-

get få tt innehållet att den sorn är eller har varit statsråd får fällas till ansvar för b ro tt i utövningen av statsrådstjänsten endast om han därige­ nom grovt har åsidosatt sin tjänsteplikt samt att åtal beslutas av k o n stitu tio n su tsk o tte t och prövas av högsta dom stolen. Föreskrifterna i förevarande paragraf innebär att k o n stitu tio n su tsk o t­ te t tilläggs exklusiv rätt a tt pröva åtalsfrågan så snart e tt statsråd är m isstänkt för bro tt begånget genom själva utövningen av statsråds­ tjänsten. Beslutar u tsk o tte t om åtal, bör det ankom m a på någon riksdagens om budsm an att väcka och u tfö ra åtalet. U tsk o ttet bör också k unna uppdra åt om budsm an a tt fullständiga den utredning som skall ligga till grund för u tsk o ttets åtalsprövning. Bestämmelser om om buds­ mans skyldigheter i dessa hänseenden bör m eddelas i instru k tio n en för JO . O m budsm an bör givetvis inte åläggas a tt själv göra något u ttalande i åtalsfrågan. Tidigare har föreslagits (se 7 kap. 3 och 6 §§) att regeringsärenden i allm änhet skall avgöras kollektivt vid regeringssam m anträde och att närvarande statsråd som inte reserverar sig till p ro to k o llet skall stå ansvar fö r fattad e beslut. D etta h indrar inte a tt k o n stitu tio n su tsk o tte t vid sitt ställningstagande till frågan om åtal med anledning av e tt felaktigt regeringsbeslut beaktar den större eller m indre befattning som olika regeringsledam öter har tagit med e tt ärende. En sådan bedöm ning får anses falla inom ram en för prövningen av om tjänsteförseelsen i det enskilda fallet är a tt anse som grov eller inte. Liksom beredningens förslag innebär departem entsförslaget a tt b ro tt som faller u ta n fö r det om råde som anges i förevarande paragraf skall handläggas i vanlig ordning av de ordinära rättsvårdande organen. Jag vill fram hålla a tt de regler som föreslås i den här aktuella paragrafen låter sig förena också med e tt n y tt saktionssystem för offentliga fu n k tio n ärer i allm änhet i enlighet med äm betsansvarskom m itténs förslag. E tt genom förande av d etta förslag får em ellertid verkningar i två hänseenden av intresse i d etta sam m anhang. För det första m edför en sådan allm än begränsning av krim inaliseringen av tjänsteförseelser som förslaget innebär en m otsvarande minskning av behovet av åtalsprövning enligt förevarande paragraf. F ör det andra kom m er statsråd inte längre att kunna m ed anledning av b ro tt döm as till avsättning såsom enligt nu gällande påföljdsregler. D etta aktualiserar frågan om någon ersättning för avsättningsinstitutet bör införas för statsrådens vidkom m ande. Liksom beredningen och äm betsansvarskom m ittén vill jag besvara frågan nekande. Regeringen vilar på riksdagens förtro en d e, och det är tillfyllest att riksdagen genom m isstroendeförklaring kan skilja en försum lig regerings­ ledam ot från hans tjänst. I praktiken kan man räkna med a tt e tt statsråd frivilligt eller efte r ingripande från statsm inistern avgår om han döm s för e tt allvarligare b ro tt. Talan m ot statsråd om enskilt anspråk på grund av b ro tt som avses i förevarande paragraf bör få föras endast om åtal väcks för b ro tte t eller om k o n stitu tio n su tsk o tte t m edger a tt talan får väckas. Också sådan ta ­ lan bör prövas av högsta dom stolen. Jag vill erinra om a tt enligt 3 kap.

10 § skadeståndslagen talan m ot staten om skadestånd med anledning av beslut av regeringen skall föras i högsta dom stolen. Bestämmelser i nu berörda hänseenden får tas in i rättegångsbalken. Frågan härom får tas upp i sam band m ed följ dlagstiftningen.

4 § I denna paragraf ges, liksom i beredningens förslag, regler om misstroendeförklaringsinstitutet. Som jag har n äm nt fö ru t införlivades m isstroendeförklaringsinstitutet med svensk rä tt genom den partiella författningsreform en 1968—1969. 1 107 § i nuvarande RF föreskrivs a tt riksdagen äger avge förklaring a tt ledam ot av statsrådet inte å tn ju te r riksdagens förtro en d e. F ör sådan förklaring fordras att m er än hälften av riksdagens ledam öter vid om röstning förenar sig därom . Y rkande om m isstroendeförklaring tas upp till prövning endast om det väcks av m inst en tiondel av riksdagens ledam öter. Y rkande om m isstroendeförklaring får inte tas upp till prövning u nder tiden från det ordinarie val har ägt rum eller förordnande om nyval har m eddelats till dess den genom valet utsedda riksdagen sam m anträder. I 57 § i nuvarande RO föreskrivs bl. a. a tt yrkande om m isstroendeförklaring inte skall beredas i u tsk o tt. Beredningens förslag angående m isstroendeförklaring stäm m er i allt väsentligt överens med de regler i gällande rä tt, som jag nyss har återgivit. Beredningen har tillagt en m ening som säger a tt yrkande om m isstroende­ förklaring inte kan tas up p till prövning, om det statsråd det gäller redan har entledigats. Bestämmelsen syftar enligt beredningen främ st på det fallet a tt regeringen efte r det a tt statsm inistern har avgått sitter kvar som expeditionsm inistär. En m isstroendeförklaring i e tt sådant läge skulle enligt beredningen vara en m eningslös dem onstration. Vad beredningen har föreslagit har inte föranlett någon erinran under rem issbehandlingen. Inte heller jag finner skäl a tt frångå beredningens förslag. I departem entsförslaget har endast gjorts en ändring i förtydligan­ de syfte, avseende fö rb u d e t a tt rikta yrk an d e om m isstroendeförklaring m ot statsråd som kvarstår i tjänsten tills vidare efter beslut om entled i­ gande.

5 § I paragrafen behandlas d et s. k. spörsm ålsinstitutet.

Gällande rätt

1 52 § tredje stycket i nuvarande RO stadgas a tt riksdagsledam ot på sätt riksdagen föreskriver till statsråd får fram ställa spörsm ål i äm ne u ta n fö r föredragningslistan och a tt sådana spörsm ål är antingen interp el­ lationer eller enkla frågor fö r upplysningars inhäm tande. Sista p u n k te n i sty ck et reglerar riksdagens m öjlighet att inskränka y ttra n d e rä tte n i kam m aren i fråga om spörsmål.

N ärm are bestäm m elser om spörsm ålsform erna återfinns i riksdagsstadgan. Angående dessa bestäm m elser skall här endast näm nas följande. Både interpellation och enkel fråga skall vara skriftliga och av bestäm t innehåll. Interpellation skall vara försedd m ed m otivering, enkel fråga därem ot inte. Riksdagens tillstånd erfordras för att in terpellation skall få fram ställas. N är enkel fråga besvaras, råder särskilda inskränkningar i deb attfrih eten . Y ttranderätten är därem ot i princip fri vid besvarandet av interpellation. En saklig begränsning i fråga om vad spörsm ål får avse innefattas i stadgandet i 90 § i nuvarande RF, som dock inte är begränsat till spörsm ål utan gäller generellt. Enligt d etta får frågor om till- eller avsättande av äm bets- och tjänstem än, beslut av regerings- och förvalt­ ningsm yndigheter, dom stolsavgöranden, enskilda m edborgares och kor­ porationers förhållanden sam t verkställigheten av någon lag, författning eller in rättning inte kom m a u n d er riksdagens överläggning och prövning i annat fall än som uttryckligen anges i grundlag. F ö rbudet i 90 § RF tilläm pas i praktiken så a tt spörsm ål eller överläggning inte tillåts beträffande e tt konkret fall i och för sig m edan samma fall kan åberopas som exem pel vid diskussion om en allmän princip som berörs av fallet. # För fa t tningsutredningen U tredningen ansåg a tt spörsm ålsinstitutets karaktär av politiskt kon­ trollm edel borde m edföra att en allmän bestäm m else om in stitu te t togs in i RF. U tredningen föreslog inte någon direkt m otsvarighet till bestäm m elsen i 90 § i nuvarande RF. Den ansåg det em ellertid erforderligt med en särskild avgränsning av de äm nen som interpellation och spörsm ål — utredningens beteckning för den enkla frågan — fick avse. U tredningen förordade en uppm jukning av gränserna för den parlam entariska frågerätten . Det låg enligt utredningen i sakens n atu r a tt frågeinstitutet skulle få avse regeringsm aktens åtgärder och u n derlåtenhet att vidta åtgärder. Den enda begränsning som syntes böra uppställas var a tt interpellation eller spörsmål inte fick avse riksstyrelseärenden som ” om edelbart gäller enskild person eller enskild sam m anslutning” . Därmed åsyftades kon­ kreta beslut i exempelvis besvärs-, utnäm nings-, dispens- och nådeärenden. Det var här enligt utredningen fråga om sådana ärenden där någon inblandning i konkreta fall från riksdagens sida inte borde få förekom m a i annan ordning än i sam band med k o n stitu tio n su tsk o tte ts granskning av statsrådens tjänsteutövning. Enskilda personers och sam­ m anslutningars förhållanden borde i princip inte få göras till förem ål för någon d ebatt i riksdagen.

Grundlagberedningen Också beredningen anser a tt RF bör innehålla en bestäm m else om spörsm ålsinstitutet. Beredningen förordar a tt bestäm m elsen utform as så

allm änt a tt den inte lägger hinder i vägen för eventuella reform er av riksdagsarbetet. Enligt förevarande paragraf i beredningens förslag äger ledam ot av riksdagen enligt regler i riksdagsordningen fram ställa in te r­ pellation eller fråga till m inister angående dennes äm betsutövning. Med ” fråga” avses vad som nu betecknas ” enkel fråga” . De närm are bestäm m elserna om spörsm ålsform em a har beredningen tagit upp i 6 kap. i sitt förslag till RO. Här kan hänvisas till beredningens m otivering till bestäm m elserna (se bilaga 1 till d etta p rotokoll). I d etta sam m anhang bör em ellertid näm nas a tt beredningen har strävat efter a tt reservera interpellationsform en för viktigare politiska frågor. 1 6 kap. 1 § RO föreslår beredningen därför en föreskrift om a tt interpella­ tion bö r väckas endast i angelägenhet av större allm änt intresse. B eredningen avvisar tan k en på att några begränsningar skall gälla i rätten a tt rikta spörsm ål till statsråd angående angelägenhet som hör till dennes tjänsteutövning. Det bör enligt beredningens m ening inte föreligga något hinder a tt ta upp enskilda regeringsärenden till granskning genom interpellation eller fråga. I m o tsatt fall kunde man enligt beredningen befara a tt den föreliggande strävan, a tt låta k o n stitu tio n su tsk o tte ts granskning av statsrådens äm betsutövning och regeringsärendenas h an d ­ läggning få en tekniskt-adm inistrativ snarare än en politisk inriktning, skulle m otverkas. Å tgärder och avgöranden i särskilda ärenden av andra m yndigheter än regeringen får enligt beredningen inte göras till förem ål för interpellation eller fråga. Sådan får gälla endast den befattning som e tt statsråd har tagit eller borde ha tagit med ärendena eller m ed de föreskrifter som reglerar handläggningen av dem. B eträffande dom stolars och andra rättstilläm pande m yndigheters avgöranden innebär d etta enligt beredningen att ingen­ ting annat kan tas upp i en interpellation eller fråga än statråd ets åtgärder med och inställning till de föreskrifter som reglerar handläggningen eller avgörandet av ärendena. Beredningen fram håller vidare a tt en interpellation aldrig kan m ynna ut i e tt ställningstagande från riksdagens sida. Riksdagen är generellt hindrad a tt om pröva regeringens beslut i särskilda ärenden, y ttra r beredningen och hänvisar till den bestäm m else som i dess förslag är intagen i 10 kap. 13 § RF. B eredningen föreslår inte någon bestäm m else som d irekt förbjuder överläggning i de hänseenden som anges i 90 § i nuvarande R F. D etta innebär em ellertid enligt beredningen inte a tt frihet råder a tt i kam m aren diskutera vilket ämne som helst. Beredningen redogör för vad dess förslag innebär beträffande y ttra n d efrih e te n i kam m aren, bl. a. vid spörsmålsdebatter, i m otiven till 2 kap. 10 § i sitt förslag till RO (se bilaga 1 till detta protokoll).

D epartem entschefen Spörsm ålsinstitutet fyller inom det parlam entariska system et en viktig funktion genom de m öjligheter som det ger riksdagen till inform ation

och deb att. Liksom beredningen anser jag därför att en allmän bestäm ­ melse om in stitu te t bör tas in i d etta kapitel. Jag delar också bered­ ningens u p p fattn in g a tt i RF bör anges de två spörsm ålsform erna — interpellation och fråga - m edan regleringen av deras användning bör vara e tt äm ne fö r RO. Beredningen föreslår a tt spörsm ål till statsråd, till skillnad från vad som nu är fallet, skall kunna avse även hans b efattning med regerings­ ärenden som gäller konkreta fall, och det även om enskild person eller sam m anslutning är om edelbart berörd. Förslaget har inte gett upphov till någon kritik u nder rem issbehandlingen. Också jag finner det principiellt riktigt a tt regeringsledam öternas hela äm betsutövning kan bli förem ål för granskning och m eningsutbyte i riksdagen via interpellationer och frågor. Jag vill em ellertid sam tidigt understry k a den begränsning av spörsmålsin stitu te ts användningsom råde som följer av a tt spörsm ål skall avse statsråds äm betsutövning. Endast regeringens eller enskilt statsråds beslut och åtgärder eller underlåten h et a tt vidta åtgärd som faller u nder regeringens behörighet får bli förem ål för interpellation eller fråga. A ndra m yndigheters agerande får inte göras till en huvudsak vare sig i själva spörsm ålet eller i den efterföljande debatten. Jag instäm m er i de sy n p u n k te r som beredningen har anlagt härvidlag. Jag vill tillägga att h in d ret a tt i interpellation eller fråga direkt till behandling ta upp avgörande av dom stol eller annan rättstilläm pande m yndighet naturligtvis inte får kringgås på det sä tte t a tt e tt statsråd tillfrågas om han anser ett visst avgörande läm pligt eller i överensstäm m else med gällande rä tt. En annan sak är a tt e tt m yndighetsbeslut kan få bilda utgångspunkt för en diskussion om behovet av ändring i lag eller annan författning. Det är inte u te slu te t att rätten a tt rikta spörsm ål till statsråd också beträffande partsärenden kan leda till att enskilda personer blir förem ål för en uppm ärksam het som upplevs som kränkande. Också i d etta avseende vill jag fram hålla att diskussionen i riksdagen skall vara inriktad på regeringens agerande. Direkt kritik m ot eller direkta om döm en om enskilda bör inte få förekom m a. Jag vill också erinra om bestäm m elserna i 2 kap. 12 § i förslaget till RO som innebär a tt ingen vid sam m anträde med kam m aren får u tta la sig otillbörligt om annan eller begagna personli­ gen föroläm pande u ttry c k eller annars i ord eller handling up p träd a på sätt som strider m ot god ordning sam t a tt den som har ord et skall begränsa sitt anförande till det äm ne som behandlas. B rottsbalkens regler om y ttra n d efrih e te n s gränser är också tilläm pliga. Förslaget a tt vidga det om råde inom vilket spörsmål får ställas kan tänkas leda till en ökad frågefrekvens. En inte önskvärd förskjutning i riksdagsarbetets inriktning skulle kunna bli följden. Beredningen har uppm ärksam m at d e tta och föreslår i anslutning till 6 kap. RO vissa reform er i syfte bl. a. att hålla inom rimliga gränser den tid som i riksdagen sam m anlagt åtgår för spörsm ålens besvarande. Det kan fö ru t­ sättas a tt behövliga initiativ till ändringar i reglerna om spörsm ålsinstitutets utform ning kom m er att tas inom riksdagen, om utvecklingen påkallar det.

Vad jag nu har sagt ger vid handen a tt jag b iträd er vad beredningen har föreslagit om spörsm ålsinstitutet. I departem entsförslaget har endast gjorts vissa redaktionella jäm kningar i lagtexten.

6 §

I paragrafen ges, liksom i beredningens förslag, bestäm m elser om om b u d sm an n ain stitu tio n en .

Gällande rätt Enligt 96 § i nuvarande R F skall riksdagen fö ro rd n a m inst två för lagkunskap och u tm ä rk t redlighet kända m edborgare a tt i egenskap av riksdagens om budsm än, enligt in stru k tio n som riksdagen u tfärdar, ha tillsyn över lagars och författningars efterlevnad till den del dessa skall tilläm pas av dem som är underkastade äm betsansvar. O m budsm ännen har a tt åtala dem som i sina äm beten av väld^ m annam ån eller annan orsak har begått någon olaglighet eller un d erlåtit a tt behörigen fullgöra sina äm betsplikter. I 99 § R F föreskrivs a tt om budsm an kan övervara alla dom stolars och m yndigheters överläggningar och beslut, dock u tan rätt a tt därvid y ttra sin m ening, sam t a tt om budsm an äger tillgång till alla dom stolars och m yndigheters protokoll och handlingar. K onungens äm betsm än i allm änhet är skyldiga a tt läm na ” om budsm ännen laglig handräckning sam t alla fiskaler, a tt m edelst aktioners u tfö ran d e en var av dem biträda, då han det äskar” . I 9 6 - 9 8 och 100 §§ RF finns därjäm te bestäm m elserom ställföreträdare för om budsm ännen, om val och entledi­ gande av om budsm än och ställföreträdare, om ställföreträdares tjän st­ göring när äm bete har blivit ledigt och om årlig äm betsberättelse. 68 § i nuvarande RO innehåller regler om val av om budsm an och stä llföreträda­ re m. m. F ör riksdagens om budsm än gäller en av riksdagen u tfärdad instruktion (SFS 1967:928).

Grundlagberedningen Beredningen anm ärker a tt, e fte r det att författningsutredningen år 1963 lade fram sitt förslag till RF, grundlagsreglerna om riksdagens om budsm än har ändrats vid två tillfällen, åren 1965 och 1969, och ny in stru k tio n u tfärdats år 1967. G enom dessa ändringar har enligt bered­ ningen in stitu te t i stora drag kom m it a tt få den u tform ning som utredningen föreslog. Beredningens förslag innebär i förhållande till gällande rätt endast en ändring i lagtextens disposition och utform ning. I förevarande paragrafs första stycke föreslår sålunda beredningen bestäm m elser om a tt riksdagen väljer m inst två om budsm än att utöva tillsyn över tilläm pningen av lagar och fö rfattningar enligt in stru k tio n . I andra sty ck et har beredningen sam lat föreskrifter om om budsm ännens

befogenheter. O m budsm an äger närvara vid dom stolars och förvaltnings­ m yndigheters överläggningar och har tillgång till deras p ro tokoll och handlingar. Stats- och kom m unaltjänstem än skall tillhandagå om budsm an med de upplysningar och y ttran d en som han begär. Om budsm an äger väcka åtal i de fall som anges i in struktionen. Allmän åklagare skall på begäran biträda honom . Vad som i övrigt är föreskrivet i 9 6 - 1 0 0 §§ i 1809 års RF bör enligt beredningen förås över till RO (se 8 kap. 11 §) eller till instruktionen för om budsm ännen.

Ä m be tsansvarsko m m itten Enligt kom m itténs förslag (SOU 1972:1 s. 186) skall JO fortfarande ha tillsyn över offentliga funktionärer. Tillsynen skall o m fatta främ st alla utövare av offentlig m yndighet, vare sig de är offentligt anställda eller inte, och därutöver även de personkategorier som om fattas av den av kom m ittén föreslagna disciplinlagen. Härigenom förs till tillsynsom rådet exempelvis arbetstagare i sådana samhällsägda företag som utövar m era väsentliga offentliga fu n k tio n e r eller som har m onopolställning.

1972 års JO -utredning Riksdagen beslöt 1972 (KL) 1972:19) a tt låta tillsätta en utredning med uppgift a tt överväga frågor om riksdagens om budsm äns u ppgifter och arbetsform er m. m. Beslutet har sin bakgrund i en fo rtsatt ökning av om budsm ännens arbetsbörda. Utredningen är inte närm are bunden i sitt uppdrag u ta n kan förutsättningslöst pröva såväl principiella frågor om om budsm ännens uppgifter och arbetsform er som praktiska och organisa­ toriska spörsm ål.

D epartem entschefen Riksdagens o m budsm annainstitution in tar en stark ställning i vårt land som en garanti av ex trao rd in är natur för m edborgarnas rättssäkerhet. Det kan in te råda någon tvekan om a tt RF också i fortsättningen skall innehålla grundläggande bestäm m elser om in stitutionen. Med tanke på JO:s ställning som e tt riksdagens kontrollorgan bör det ankom m a på riksdagen själv att förbereda reform er angående om buds­ m annaäm bete!. Som jag näm nde nyss har riksdagen också nyligen tillsatt en utredning med uppgift att göra en översyn av JO -institutionen. Jag begränsar mig därför till a tt behandla frågor som direkt gäller u tfo rm ­ ningen av grundlagstexten angående o m budsm annainstitutionen. E tt riktm ärke bör vara a tt grundlagsföreskrifterna om JO inte skall hindra de ändringar beträffande institutionen som kan bli resultatet av de nu pågående övervägandena inom riksdagen. 1 det väsentliga är jag ense med beredningen angående avfattningen av reglerna i RF om o m budsm annainstitutionen. Jag vill em ellertid med

anledning av påpekanden u n d er rem issbehandlingen föreslå några änd­ ringar. Riksdagens om budsm än påpekar i sitt rem issyttrande a tt det är möjligt att den sittande JO -utredningen kom m er in på frågan om om budsm än­ nens antal och ställföreträdarnas ställning. Det är enligt om budsm ännen inte o tä n k b art a tt utredningen kom m er fram till a tt t. ex. en organisation m ed en JO och en eller flera biträdande om budsm än skulle vara den lämpligaste. O m budsm ännen förordar därför att i paragrafens första mening utsägs att riksdagen väljer en eller flera om budsm än. Jag instäm ­ m er i vad om budsm ännen sålunda har anfört. Flera rem issinstanser anser a tt beredningens förslag är alltfö r allm änt hållet såvitt gäller JO :s tillsynsom råde. Jag delar denna u ppfattning. A tt i RF nu precisera den personkrets som skall vara underkastad JO:s tillsyn låter sig em ellertid inte göra. En särskild fråga som m åste övervägas är återverkningarna för JO:s del av ett genom förande av äm betsansvarskom m itténs förslag till regler om äm betsansvar och disciplinärt ansvar i offentlig tjänst. Frågan om JO :s tillsynsom råde torde höra till dem som JO -utredningen kom m er a tt behandla. A tt m ärka är em ellertid a tt JO:s tillsyn inte gärna kan kom m a a tt avse annat än rättstilläm pningen inom offentlig verksam het. Åt d etta bö r RF alltså kunna ge u ttry c k . Sam tidigt bö r em ellertid klargöras a tt tillsynsom rådet inom den angivna ram en skall preciseras i JO:s in stru k tio n , varvid det kan ges en större eller m indre om fattning. Jag föreslår d ärför a tt det i paragrafen föreskrivs a tt JO i enlighet med in stru k tio n som riksdagen utfärd ar skall utöva tillsyn över tilläm pningen i offentlig verksam het av lagar och andra författningar. Riksdagens om budsm än fö rordar vidare i sitt rem issyttrande a tt skyldighet a tt tillhandagå JO med upplysningar och y ttra n d en bör åvila inte bara, som beredningen föreslår, stats- och kom m unaltjänstem än utan också m yndighet som sådan sam t enskilda förtroendem än och andra befattningshavare som inte är stats- eller kom m unaltjänstem än. Jag är i sak ense med om budsm ännen. Skyldigheten a tt tillhandagå JO med upplysningar och y ttra n d en bör först och främ st vidgas till att gälla dom stolar och förvaltningsm yndigheter. Men den bör också gälla — fö ru to m tjänstem än hos staten och hos kom m un — andra personer som, i enlighet med vad som bestäm s i JO -instruktionen, skall stå under JO:s tillsyn. I sam m anhanget vill jag fram hålla a tt ingenting hindrar att en längre gående skyldighet a tt tillhandagå JO än som följer förevarande paragraf föreskrivs i JO -instruktionen eller i annan lag, t. ex. i fråga om arten av det bistånd som skall lämnas. Från e tt par håll har fram ställts önskem ål om a tt krav på lagkunskap för kom petens som JO skall föras in i RF. Jag anser em ellertid att det är en självklarhet som inte behöver utsägas i lagtexten a tt endast den som har juridisk utbildning kan utöva om budsm annaäm betet. Utöver de ändringar i förhållande till beredningens förslag som jag nyss näm nde har i departem entsförslaget gjorts vissa justeringar av redaktio­ nell natur. Bl. a. har föreskriften om rä tt a tt föra talan fly tta ts från andra till första stycket.

En sam m anställning av 1 och 3 §§ i förevarande kapitel å ena sidan och den här aktuella paragrafen å den andra ger vid handen a tt statsrådens tjänsteutövning liksom hittills inte faller u nder JO:s tillsynsbefogenhet. U nder 3 § har jag em ellertid näm n t a tt det enligt bestäm m el­ ser i JO -instruktionen b ö r ankom m a på JO a tt tillhandagå kon stitu tio n s­ u tsk o tte t m ed u tredning som grund för prövning huruvida åtal m ot statsråd skall väckas och a tt, om åtal beslutas, utfö ra detta. Jag vill erinra om att i 8 § i d etta kapitel finns föreskriven befogenhet för JO a tt väcka åtal m ot ledam ot av högsta dom stolen eller regerings­ rätten och att föra talan m ot sådan ledam ot i vissa frågor angående tjänsteinnehavet. Bestäm m elser om val av JO , om hans entledigande, om ställföreträdare m. m. finns i 8 kap. 10 § och bestäm m else om prövning av fråga om åtal m ot JO i 9 kap. 8 § i förslaget till RO.

7 § Paragrafen u p p ta r, liksom m otsvarande paragraf i beredningens förslag, bestäm m elser om riksdagens revisorer.

Gällande rätt Gällande grundlagsregler om riksdagens revisorer återfinns främ st i 72 § i nuvarande RO. Enligt paragrafensTörsta stycke skall riksdagen utse tolv revisorer att enligt särskild instruktion granska statsverkets tillstånd, styrelse och förvaltning. I praxis har h inder inte ansetts föreligga för riksdagen a tt utsträck a revisorernas granskningsom råde härutöver. 72 § RO innehåller vidare bestäm m elser om val av revisorer och om supplean­ te r m. m. Riksdagen har u tfärd at in stru k tio n (1 9 6 7 :9 3 6 ) för riksdagens reviso­ rer. Av betydelse för revisorernas verksam het är vidare bl. a. kungörelsen (1949:357) angående skyldighet att tillhandahålla riksdagens revisorer vissa handlingar och upplysningar in. m.

1970 års revisionsutredning Riksdagens revisorer och deras verksam het har u nder senare år varit föremål för flera utredningar. Dessa har le tt till vissa reform er i syfte a tt öka revisorernas effektivitet (KU 1967:60, BaU 1967:63, BaU 1969:49, KU 19 7 1 :37). Senast har 1970 års revisionsutredning gjort en översyn av revisorsinstitutionens ställning och uppgifter (se KU 1971:37). U tred­ ningens betänkande överläm nades i sin huvuddel till grundlagberedningen för övervägande. Revisionsutredningen har inte funnit skäl att avvika från principerna i 1967 och 1969 års riksdagsbeslut angående revisorerna. Utredningen k onstaterar a tt en förstärkning av riksdagsrevisionen ligger väl i linje med det allmänna k o n stitutionella reform arbetet och att någon begränsning av granskningsrätten inte har satts i fråga. U tredningen har ägnat ingående

uppm ärksam het åt frågan om granskningsverksam hetens om fattning och inriktning, särskilt de principer som skall ligga till grund för urvalet av granskningsobjekt. U tredningen förklarar a tt dess förslag föga påverkar bestäm m elserna i nuvarande RO om revisorerna. Vissa ändringar anses dock önskvärda. I e tt utkast till grundlagsändring föreslår utredningen a tt första m eningen i 72 § RO får följande lydelse: ” Riksdagen granskar den statliga och statsunderstödda verksam heten genom en särskild statsrevision, vilken står u nder ledning av tolv statsrevisorer.”

Grundlagberedningen Enligt beredningens m ening finns det in te anledning a tt göra några större ändringar i fråga om riksdagens revisorer. Deras ställning bör vara densam m a som nu. Omvandling till u tsk o tt b ör in te ske. Man bör enligt beredningen inte heller befordra en utveckling i den riktningen, a tt den u nder riksdagen lydande revisionen alltm er får karaktären av e tt verk, för vilket riksdagens revisorer utgör styrelse med e tt kanske bara översiktligt grepp om verksam heten. Tvärtom bör enligt beredningen revisorerna och deras suppleanter så m ycket som m öjligt ta personlig del i granskningen. D etta sägs innebära a tt någon sänkning av revisorernas antal inte aktualiseras. Beredningen föreslår att det i förevarande paragrafs första stycke föreskrivs a tt riksdagen väljer revisorer att granska de statliga m yndighe­ ternas förvaltning sam t, i en andra p u n k t, a tt riksdagen kan besluta a tt revisorernas granskning skall o m fatta även annan verksam het. Det tilläggs a tt riksdagen fastställer in stru k tio n för revisorerna. Med hänsyftning på dessa bestäm m elser förklarar beredningen att revisorernas granskningsom råde bör vara i huvudsak ofö rän d rat. Tyngd­ punkten bö r alltjäm t ligga på granskningen av den förvaltningssektor som lyder under regeringen. Regeringens adm inistrativa praxis bö r em ellertid enligt beredningen i fo rtsättningen granskas enbart av k o n stitu tio n su t­ sk o ttet. Det avsedda undantaget bö r framgå av revisorernas instruktion. Beredningen anser att riksdagen i enlighet m ed vad som redan nu gäller bör kunna utsträck a revisorernas granskningsom råde till a tt avse annat än de statliga m yndigheternas förvaltning. I första hand kom m er den statsunderstödda verksam heten i b etraktande. N um era gäller generella regler om rä tt fö r revisorerna att granska sådan verksam het (se den tidigare näm nda kungörelsen angående skyldighet a tt tillhandahålla riks­ dagens revisorer vissa handlingar och upplysningar m. m .). Beredningen anser att nuvarande ordning angående granskning av den statsu n d erstö d ­ da verksam heten bör bestå, sådan den har utvecklats i praxis. Reglerna om denna granskning b ör dock tas upp i lag. Beredningen lägger fram förslag till en sådan lag (SOU 1 972:16 s. 29). Beredningen behandlar särskilt frågan huruvida revisorerna bör ha rä tt a tt granska de statliga bolagen och k o n staterar a tt frågan länge har varit om stridd. F ö r närvarande har revisorerna i regel inte någon sådan rä tt.

2 8 R iksdagen 1973. 1 sami. N r 90 * *

Den av beredningen föreslagna grundlagstexten sägs em ellertid inte hindra att riksdagen ger revisorerna granskningsrätt med avseende på de statliga bolagen. Beredningen anger h ärefter de m otstående intressen som inverkar på e tt ställningstagande till frågan huruvida granskningsrätt bör föreligga eller inte. Beredningen fastslår a tt dess förslag inte innebär någon ändring i sak jäm fö rt m ed vad som gäller nu. I paragrafens andra stycke föreslår beredningen föreskrifter om att revisorerna enligt bestäm m elser i lag äger infordra handlingar, upplys­ ningar och y ttra n d e n som de behöver för sin granskning. I anslutning till andra stycket förklarar beredningen a tt revisorernas granskningsrätt i första hand innebär en rä tt a tt få tillgång till det granskningsunderlag som de behöver, alltså en skyldighet för i första hand dem som granskas a tt ge revisorerna sådant underlag. Revisorernas rä tt a tt infordra handlingar, upplysningar och y ttra n d en som de behöver för sin granskning bör enligt beredningen regleras närm are i den tidigare näm nda lagen. Beredningen u nderstryker i fråga om inriktningen av revisorernas granskning angelägenheten av a tt den tendens till kon cen tratio n till generella och principiella frågor, som har fra m trä tt u n d er senare år, förstärks. När det gäller förhållandet m ellan riksdagens revisorers sam t riksrevisionsverkets och sta tsk o n to re ts verksam het får man enligt beredningen liksom hittills sträva efter en sam ordning i praktiken i läm plig o m fa tt­ ning. Beredningen påpekar a tt 1970 års revisionsutredning föreslog att statligt revisionsorgan skulle vara skyldigt a tt verkställa de undersök­ ningar som ” statsrevisionen” särskilt begär. D etta förslag anser sig beredningen in te kunna biträda. Man bör enligt beredningen in te skapa något slags dubbelt huvudm annaskap för dessa revisionsorgan. B eredningen finner inte någon institutionell åtgärd påkallad såvitt gäller k o n ta k ten m ellan riksdagens revisorer och det löpande riksdagsarb e tet. Riksdagen kan på förslag av t. ex. u tsk o tt ge revisorerna särskilda utredningsuppdrag. Beredningen rekom m enderar em ellertid återhållsam ­ h e t härvidlag. Riksdagen kan, y ttra r beredningen vidare, göra fram ställning till regeringen med anledning av vad revisorerna har iakttagit. Någon grund­ lagsbestämm else om d etta finner beredningen in te behövlig. Revisorerna bör enligt beredningen alltjäm t kunna hänvända sig direkt till regeringen med fram ställningar, något som kan utsägas i revisorernas instruktion. De frågor som direkt sam m anhänger med riksdagens val av revisorer, suppleanter, o rdförande, m. m. har beredningen reglerat i RO, främ st i 8 kap. 12 §. Beredningen föreslår där den ny h eten a tt endast den får vara revisor som är ledam ot av riksdagen.

D epartem entschefen I den allm änna m otiveringen har jag berört riksdagsrevisionens ställ­ ning i sto rt som kontrollorgan. Liksom beredningen anser jag a tt RF bör

innehålla de grundläggande reglerna om riksdagens revisorer. Den närm a­ re utform ningen av riksdagsrevisorernas uppgifter, organisation och ar­ betssätt är em ellertid enligt min m ening en angelägenhet för riksdagen själv. Liksom i fråga om riksdagens om budsm än ser jag alltså ingen anledning a tt nu gå in på andra frågor än dem som om edelbart gäller avfattningen av grundlagstexten angående revisorerna. Jag ta r alltså inte upp till behandling de spörsmål angående granskningsarbetets bedrivande och granskningsverksam hetens uppläggning som riksdagens revisorer har aktualiserat i sitt m ycket utförliga rem issyttrande. Det kan fö ru tsättas a tt dessa frågor uppm ärksam m as under riksdagsbehandlingen av förslaget till ny RF. Riksdagens revisorer är i sitt rem issyttrande kritiska m ot det sä tt på vilket beredningen har angivit revisorernas grundläggande granskningsuppgift, dvs. granskning av ” de statliga m yndigheternas förvaltning” . De ordalag som beredningen har valt leder enligt revisorerna tankarna till en vertikalt in rik ta d förvaltningsrevision av varje m yndighet för sig. Enligt en sam stäm m ig u p p fattn in g skall em ellertid revisorerna, fram hålls d et i y ttra n d e t, vid sin granskning lägga ty n g d p u n k te n på frågor av generell och principiell innebörd inom ram en för en helhetssyn på statsverksam ­ heten. Också från andra sy n p u n k ter anser revisorerna a tt det av bered­ ningen föreslagna u ttry c k ssä tte t är m indre väl valt. Enligt riksdagsuttalanden skall sålunda revisorerna uppm ärksam m a frågan huruvida sam hällsut­ vecklingen har gjort vissa statliga åtaganden m indre angelägna. De skall vidare k unna redovisa utfallet av olika reform er. En annan uppgift är en revisionell prövning av statsbudgetens inkom stsida och därm ed av form er­ na för statsverksam hetens finansiering. Nu näm nda granskningsuppgifter kan enligt revisorerna knappast utläsas ur beskrivningen ” de statliga m yndigheternas förvaltning” . Revisorerna hyser för egen del den u p p fa tt­ ningen a tt i stället u ttry c k e t ” den statliga verksam heten” väl fyller kravet på en klar och koncentrerad beskrivning av det principiella granskningsom rådet och därför är a tt föredra. Jag kan instäm m a i vad revisorerna sålunda har anfört. Jag fö rordar alltså a tt revisorernas prim ära granskningsom råde i paragrafen anges med orden ” den statliga verksam heten” . Sam m a u ttry c k upptog, som näm nts fö ru t, 1970 års revisionsutredning i sitt förslag till ändring av 72 § i nuvarande RO. R evisorerna har vidare föreslagit a tt den statsunderstödda verksam he­ ten u ttryckligen skall näm nas i paragrafen som granskningsobjekt vid sidan om den statliga verksam heten. A ndra punk ten i den föreslagna paragrafen, enligt vilken riksdagen kan besluta a tt revisorernas granskning skall o m fatta också annan verksam het, skulle i så fall kunna utgå. 1 d etta hänseende finner jag em ellertid inte skäl föreligga a tt frångå vad bered­ ningen har föreslagit. Andra punkten i beredningens förslag bör alltså enligt min m ening behållas. Den är tilläm plig, fö ru to m på den statsu n d er­ stödda verksam heten, också på den verksam het som bedrivs av statliga bolag. D enna verksam het kan näm ligen in te anses falla under u ttry c k e t ” den statliga verksam heten” .

Riksdagens revisorer har i sitt rem issyttrande föreslagit a tt revisorerna i fo rtsättningen skall benäm nas ” statsrevisorerna” . Inte heller i denna nam nfråga är jag em ellertid beredd a tt frångå beredningens förslag. E fter e tt påpekande från riksdagens revisorer vill jag föreslå a tt ordet upplysningar i andra sty ck et i beredningens förslag b y ts u t m ot ordet uppgifter. Beredningen har föreslagit a tt för fram tiden endast den som är riksdagsledam ot skall kunna vara riksdagsrevisor. Jag fö ro rd ar a tt d etta behörighetsvillkor får fram gå redan av föreliggande paragraf. U töver vad nu har sagts har jag i sak ingen erinran m ot den av beredningen föreslagna lagtexten. Jag föreslår dock a tt det i paragrafen erinras om a tt närm are bestäm m elser om revisorerna finns i riksdagsord­ ningen. I departem entsförslaget har denna erinran tagits in i e tt tredje stycke.

8 §

Paragrafen innehåller bestäm m elser angående ju ridiskt ansvar m. m. för högsta dom stolens och regeringsrättens ledam öter. Bestäm m elserna m o t­ svaras i beredningens förslag av föreskrifterna i 8 § första sty ck et första och tredje p u n k tern a sam t andra stycket.

Gällande rätt Enligt 101 § i nuvarande RF svarar högsta d o m sto len s och regerings­ rättens ledam öter inför riksrätten för grövre fel vid utövningen av själva dom aräm betet. Dessa beskrivs så a tt ledam ot ” av egennytta, vrångvisa eller försum lighet så o rätt döm t, a tt därigenom någon, em ot tydlig lag och sakens utredda och behörigen sty rk ta förhållande, m istat eller kun n at m ista liv, personlig frihet, ära och egendom ” . Behöriga åklagare är justitiekanslern och riksdagens om budsm än. Ansvaret utkrävs med tilläm pning av 20 kap. brottsbalken, varvid avsättning kan ådöm as. Regeln i 101 § RF avses u teslu ta åtal vid allm än dom stol m ot justitieråd och regeringsråd för alla egentliga äm b etsb ro tt. Deras äm betsansvar är alltså begränsat. D ärem ot kan de åtalas vid allmän dom stol för allm änna b ro tt. Också h är kan avsättning ifrågakom m a. Vid sidan om det juridiska ansvaret har justitie- och regeringsråden e tt ansvar in fö r ett politiskt forum . Ansvaret utkrävs av en av riksdagen tillsatt näm nd, den s. k. opinionsnäm nden. Denna näm nd kan enligt 103 § R F besluta a tt ledam ot av högsta dom stolen eller regeringsrätten skall anses vara utesluten från riksdagens förtroende. I så fall skall Kungl. Majit e fte r anm älan av riksdagen skilja dom aren i fråga från tjänsten. O pinionsnäm nden har inte någon gång begagnat sin m öjlighet a tt besluta om m isstroende. U nder 11 kap. 5 § i departem entsförslaget har näm n ts att ordinarie dom are enligt statstjänstem annalagen kan skiljas från tjänsten i sam band med förtidspensionering på grund av sjukdom eller annan liknande

om ständighet, vidare a tt han av sådan orsak kan avstängas från tjänsten sam t a tt beslut kan fattas om a tt han skall undergå läkarundersökning, när m isstanke föreligger om sjukdom e. d. som påverkar tjänstedugligheten. Dessa regler gäller också dom arna i de högsta dom stolarna. Beslut i de angivna frågorna fattas beträffande dessa dom are av Kungl. Maj:t. I sam m anhanget näm ndes också a tt ordinarie dom are kan avstängas från tjänstgöring genom dom stolsbeslut när m isstanke om b ro tt föreligger. J K är underkastad brottsbalkens bestäm m elser om äm b etsb ro tt. Åtal m ot honom för självständigt äm b etsb ro tt skall enligt rättsgångsbalken väckas vid högsta dom stolen. F ör osjälvständigt äm b etsb ro tt och för annat allm änt b ro tt svarar han vid allmän u n d errätt. Åtal m ot JK för självständigt äm b etsb ro tt kan inte väckas av riksdagens om budsm än. E fter en ändring (19 7 2 :4 1 7 ) i 3 § åklagarinstruktionen (19 6 4 :7 3 9 ) torde riksåklagaren fr. o. m. den 1 juli 1972 vara behörig a tt föra åtal m ot JK inför högsta dom stolen. Också JO får antagas i princip lyda u n d er allm änt åtal för sina åtgärder i äm b etet. Bortser man från rekonventionstalan, varom finns en bestäm ­ melse i 96 § RF, är em ellertid åtalsfrågan oklar. JK äger in te väcka åtal m ot JO. Vidare saknas bestäm m elser om forum för prövning av e tt åtal m ot JO. JK kan som andra tjänstem än döm as till avsättning med anledning av b ro tt. I proposition (1970:72 s. 51) med förslag angående bl. a. JK:s arbetsrättsliga ställning fram hölls a tt det med hänsyn till JK:s särskilda förtroendeställning borde vara m öjligt a tt tillsätta tjänsten med förord­ nande tills vidare och a tt det borde vara möjligt a tt skilja JK från tjänsten under de föru tsättn in g ar som anges i statstjänstem annalagen, om han inte längre åtn ju te r Kungl. Maj:ts fö rtro en d e. Med hänvisningen till stats­ tjänstem annalagen åsyftades 30 §, enligt vilken uppsägning av tjänstem an som är förordnad tills Ridare kan ske, förutom i två särskilt angivna fall, om uppsägningen av annat skäl är påkallad från allm än synpunkt. JO är en riksdagens förtroendeäm betsm an. Med stöd av 97 § RF kan riksdagen på hem ställan av k o n stitu tio n su tsk o tte t entlediga honom före m andattidens utgång, om han inte å tn ju te r riksdagens förtroende.

Förfat tningsutredningen U tredningen föreslog såvitt gäller ledam öterna i de två högsta dom stolsinstanserna ingen m otsvarighet till 103 § RF. Den kon tro ll som opinionsnäm nden skulle utöva sto d enligt utredningens m ening inte i överensstäm m else med principen om dom stolarnas självständighet. Be­ träffande det juridiska ansvaret fann utredningen inte någon anledning till en begränsning till äm b etsb ro tt av den art som anges i 101 § RF, i synnerhet som någon ” politisk ansvarighet” in fö r opinionsnäm nden inte längre skulle kom m a i fråga. Den naturligaste lösningen var enligt utredningen a tt äm b etsb ro tt av justitie- eller regeringsråd bedöm des på sam m a sätt som äm b etsb ro tt, begånget av annan tjänstem an. F ör själv­ ständigt äm b etsb ro tt borde sådan dom are åtalas inför riksrätten. 1 övrigt

borde åtal väckas inför allm än dom stol. U tredningen föreslog en bestäm m else i RO, enligt vilken rätten att besluta om åtal m ot bl. a. riksdagens om budsm än och deras ställföreträ­ dare för fel eller försum m else i tjän sten var förbehållen den s. k. lagnäm nden, e tt u tskottsliknande organ. Någon inskränkning i äm betsansvaret för om budsm ännens del ansåg utredningen inte påkallad. U tredningen hänvisade frågorna om regler om forum och behörig åklagare till arb etet med följdförfattningar. Grundlagberedningen Vad först gäller högsta d o m stolens och regeringsrättens ledam öter tar beredningen inte upp någon m otsvarighet till opinionsnäm nden. Bered­ ningen hänvisar till författningsutredningens uttalande i frågan och till e tt utta la d e m ed samma innebörd i den fö ru t näm nda prop. 1970:72 (s. 46) med förslag angående justitierådens och regeringsrådens arbetSrättsliga ställning. De högsta dom arna bör enligt beredningen kunna åtalas och döm as för alla straffbara gärningar m ed an knytning till äm betet. I vissa fall bö r åtal prövas av riksrätten. Gränsen m ellan riksrättens och allm än dom stols k om petens drar beredningen på e tt sätt liknande det som fö ro rd ats för fall av åtal m ot statsråd. Bara sådana äm b etsb ro tt som har e tt om edelbart sam band m ed döm andet bör kom m a u n d er riksrättens prövning. Bered­ ningen gör i lagtexten avgränsningen m ed orden ” b ro tt vid handlägg­ ningen eller avgörandet av mål eller ärende i dom stolen” . Ä m betsbrott — självständiga eller osjälvständiga — som förövas utan om edelbart sam band med dom arfu n k tio n en kom m er med denna form ulering a tt bedöm as enligt allm änna regler, likaså allm änna b ro tt som inte h ar anknytning till tjänsten. F ör de fall då e tt b ro ttm å l skall prövas av riksrätten föreslår beredningen a tt åtal m ot dom aren skall kunna väckas endast av justitiekanslern eller envar av riksdagens om budsm än. Beredningen behandlar frågor om avsked från de högsta dom aräm bete­ na m ed utgångspunkt i äm betsansvarskom m itténs förslag (se härom redogörelsen u nder 4 kap. 7 och 8 §§ sam t 11 kap. 5 §). Beredningen säger sig vara ense m ed äm betsansvarskom m ittén om a tt fråga om avsked på grund av b ro tt från sådant äm bete skall bedöm as av riksrätten. I bro ttm ål som handläggas av riksrätten bö r enligt beredningen frågan om avsked prövas i om edelbart sam band m ed åtalet u tan a tt yrkande om avsked behöver fram ställas av den som u tfö r åtalet. Fälls justitie- eller regeringsråd till ansvar av annan dom stol, får justitiekanslern eller någon riksdagens om budsm an föra särskild talan om avsked vid riksrätten, om så anses påkallat. Beredningen anser liksom äm betsansvarskom m ittén a tt m öjlighet bör finnas a tt skilja justitie- eller regeringsråd, lika väl som andra ordinarie dom are, från äm betet också med anledning av tjän stefö r­ seelse som m ed kom m itténs förslag inte längre kom m er a tt vara straffbar. Även en sådan avskedsfråga bör em ellertid enligt beredningen prövas av riksrätten. Justitiekanslern och envar av riksdagens om budsm än bör kunna väcka talan. Beredningen instäm m er med kom m ittén i a tt reglerna

om disciplinära pätöljder m ed anledning av tjänsteförseelse därem ot inte bör tilläm pas på ledam öterna av högsta dom stolen och regeringsrätten. I 10 kap. 15 § i sitt förslag till RF föreslår beredningen a tt bl. a. frågor om pensionsavgång, om avstängning från tjänsten och om skyldighet a tt undergå läkarundersökning såvitt gäller ordinarie dom are alltid skall kunna dras u n d er dom stols prövning. Enligt vad beredningen föreslår i förevarande paragrafs andra stycke skall prövningen i fråga om justitieeller regeringsråd ankom m a på riksrätten. Självfallet, säger beredningen, bör det inte finnas något h inder m ot a tt hithörande frågor som rör tilläm pning av statstjänstem annalagen först prövas i adm inistrativ ord­ ning. E tt beslut, fa tta t i adm inistrativ ordning, bör em ellertid in te kunna gå i verkställighet, om inte den dom are som det gäller sam tycker till det. Justitiekanslern och riksdagens om budsm an är enligt beredningens förslag taleberättigade in fö r riksrätten också i dessa fall. Den av beredningen föreslagna bestäm m elsen fö ru tsätter uttryckligen a tt avsked, avstängning och läkarundersökning av justitie- eller regerings­ råd kan beslutas endast med stöd av föreskrift som är upptagen i lag. Enligt beredningen är det en brist a tt det praktiskt se tt in te finns någon m öjlighet a tt göra gällande e tt rättsligt ansvar för riksdagens om budsm än. Bl. a. m ed tanke på JO:s praxis a tt göra u tta la n d en m ed betydelse för m yndigheternas rättstilläm pning är det enligt beredningens m ening naturligt, om rättsordningen ställer till förfogande m edel a tt vinna en dom stolsprövning av JO:s äm betsutövning. Beredningen anser det läm pligt a tt åtal fö r äm b etsb ro tt av JO och av justitiekanslern prövas av riksrätten. Enligt beredningen skulle det nämligen inte vara tillfreds­ ställande a tt JO och JK, som enligt förslaget skall vara behöriga a tt väcka åtal m ot justitieråd, själva svarade in fö r högsta dom stolen. Endast b ro tt vid handläggningen eller avgörandet av mål eller ärende bör em ellertid lagforas vid riksrätten. A ndra äm b etsb ro tt bör, i likhet m ed vad som föreslås fö r de högsta dom arnas del, prövas i vanlig rättegång. Fråga om åtal m ot JK för b ro tt som h ö r u nder riksrättens kom petens bör enligt beredningen prövas av regeringen, fråga om åtal m ot JO av k o n stitu tio n s­ u tsk o tte t. F ö ro rd n ar regeringen om åtal m ot JK kan den också, u t­ talar beredningen, förordna åklagare a tt u tfö ra åtalet, exempelvis riksåkla­ garen. Gäller det JO , bö r k o n stitu tio n su tsk o tte t antingen fö ro rd n a någon a tt u tfö ra åtalet eller också begära a tt regeringen förordnar åklagare för uppgiften. En bestäm m else m ed d e tta innehåll föreslår beredningen i den särskilda lagen om riksrätten (jfr SOU 1972:16 s. 33). Beredningen anser a tt det från k o nstitutionell synpunkt in te föreligger något hinder m ot a tt de av äm betsansvarskom m ittén i allm änhet föreslag­ na reglerna om avsked från tjänsten fullt u t blir tilläm pliga på JK. Beträffande JO to rd e enligt beredningen inga regler om avsked i civilrätts­ lig ordning behövas. Beredningen behåller nämligen den ordningen a tt riksdagen på förslag av k o n stitu tio n su tsk o tte t kan skilja om budsm an från hans äm bete, om han har förlorat riksdagens förtroende (8 kap. 11 § i förslaget till RO). Dessa regler är enligt beredningen tillräckliga även för fall då JO har blivit döm d för b ro tt.

Ä m betsansvarskom m ittén Som redan delvis har fram gått stäm m er kom m itténs förslag till ansvarsregler fö r justitieråd , regeringsråd, justitiekanslem och riksdagens om budsm än nära överens m ed grundlagberedningens (SOU 1972:1 s. 159). I u tk a st till ändringar i nuvarande RF har em ellertid kom m ittén gett ifrågavarande grundlagsregler en något annorlunda utform ning än beredningen. K om m itténs förslag har den innebörden a tt i varje fall fråga om avsked på grund av b ro tt eller icke straffbar tjänsteförseelse sam t frågor om avstängning från tjänsten och om skyldighet a tt undergå läkarundersökning skall upptagas direkt av riksrätten u tan a tt föregås av beslut i adm inistrativ ordning. K om m ittén fö ru tsätter, till skillnad från beredningen, a tt yrkande om avsked med anledning av b ro tt alltid, alltså även när själva b ro ttm ålet handläggs av riksrätten, m åste fram ställas inför riksrätten fö r a tt avskedsfrågan skall kom m a under rätten s prövning. De båda utredningskom m ittéernas förslag skiljer sig också däri a tt äm bets­ ansvarskom m ittén inte räknar med a tt k o n stitu tio n su tsk o tte t självt kan förordna åklagare att föra talan m ot JO.

D epartem entschefen I 11 kap. 5 § i departem entsförslaget har, i överensstäm m else med vad beredningen har förordat, tagits upp bestäm m elser som är avsedda a tt trygga de ordinarie dom arnas självständiga rättsställning. I förevarande paragraf har beredningen föreslagit särskilda regler för justitierådens och regeringsrådens vidkom m ande. Med tan k e på dessa dom ares m ycket betydelsefulla uppgifter finner jag en sådan specialreglering i RF m otive­ rad. Särreglerna har som sitt främ sta syfte a tt ge garantier för en prövning i kvalificerad ordning av frågor som gäller ansvar för de högsta dom arna beträffande deras sätt a tt fullgöra dom argärningen eller som angår deras ställning i dom stolen. E tt andra syfte är a tt tillse a tt också de högsta dom arna i sin äm betsutövning är underkastade en rättslig kontroll. H uvudpunkterna i beredningens förslag till reglering av ju stitierådens och regeringsrådens rättsliga ställning har godtagits eller läm nats utan erinran u nder rem issbehandlingen. Liksom beredningen anser jag a tt det in te bör kom m a ifråga a tt underkasta dom arna i de högsta dom stolarna e tt politiskt ansvar genom e tt in stitu t av samma eller liknande slag som den nuvarande opinionsnäm nden. Deras ansvar bö r vara enbart ju ridiskt. Å andra sidan finns det inte någon anledning att göra de högsta dom arnas ansvarighet för b ro tt i tjänsten snävare än för dom are och offentliga fu n k tio n ärer i allm änhet. Också på denna p unkt är jag alltså ense med beredningen. Jag vill påpeka att e tt genom förande av äm betsansvarskom m itténs förslag m edför a tt det straffrättsliga ansvaret för lindrigare förseelser i tjänsten faller bort. Redan i specialm otiveringen till 3 § i förevarande kapitel har jag behandlat frågan huruvida riksrätten bör behållas i en ny RF. Jag kom till

den slutsatsen a tt något behov av en sådan specialdom stol in te kan anses föreligga. D etta innebär em ellertid in te a tt jag är beredd a tt förorda a tt åtal m ot ju stitie rå d eller regeringsråd för b ro tt i tjänsten skall handläggas i sam m a processuella ordning som an d ra b ro tt. En sådan handläggningsgång är, så vitt gäller ju stitieråd en , inte godtagbar med hänsyn till instans­ ordningen och får även för regeringsrådens del anses mindre lämplig. Som jag antydde i anslutning till 3 § bör högsta dom stolen göras till forum för prövning av åtal m ot justitieråd och regeringsråd för b ro tt i äm betet. Åtal m ot de högsta dom arna för b ro tt i äm betet - jag återkom m er strax till den närm are avgränsningen av b rottskategorin — bör, som beredningen h ar föreslagit, enligt föreskrift i RF få väckas enbart av JO och JK. Jag finner alltså inte skäl a tt biträda e tt förslag från RÅ under rem issbehandlingen om a tt denne skulle få sam m a åtalsbefogenhet i fråga om justitieråd och regeringsråd som JO och JK. I huvudsak kan jag ansluta mig till beredningens förslag till avgränsning av de gärningar, fö r vilka de särskilda åtals- och forum reglerna skall gälla. Sam m a princip som ligger till grund för m otsvarande gränsdragning i 3 § för statsrådens del bö r alltså vara vägledande. Då em ellertid enligt vad jag föreslår högsta dom stolen och inte riksrätten blir behörig dom stol, anser jag, till skillnad från beredningen, a tt till det särskilda ansvarsom rå­ det bör föras alla b ro tt, begångna i själva tjänsteutövningen, även sådana som har förövats vid fullgörandet av adm inistrativa uppgifter som kan ankom m a på dom stolsledam ot. E tt påpekande under rem issbehandlingen om a tt u n d erlå ten h e tsb ro tt in te alltid rym s under den av beredningen föreslagna form uleringen bör också beaktas. Jag föreslår d ärför a tt den särskilda brottskategorin anges i sam m a ordalag som jag för m otsvarande fall har föreslagit i 3 §. Den gjorda avgränsningen innebär bl. a. a tt sådana äm b etsb ro tt som tagande av m uta och överträdelse av tystnadsplikt i allm änhet faller u ta n fö r tilläm pningsom rådet för första sty ck et av förevarande paragraf. Åtal fö r näm nda b ro tt skall alltså väckas i u n d errätt enligt vanliga regler. D etta förhållande kan inte undgå a tt få konsekvenser för rättegångsbal­ kens regler om s. k. forum privilegiatum för andra dom are och vissa andra högre tjänstem än. Dessa regler torde u nder alla om ständigheter få ses över, om äm betsansvarskom m itténs förslag till reglering av ämbetsansvaret genom förs. Denna fråga får tas upp i sam band m ed följdlagstiftningen. I enlighet m ed det anförda har i första stycket i förevarande paragraf i departem entsförslaget föreskrivits a tt åtal för b ro tt i utövningen av tjänst som ledam ot av högsta dom stolen eller regeringsrätten väcks i högsta dom stolen av riksdagens om budsm an eller justitiekanslem . I 11 kap. 5 § i departem entsförslaget har tagits upp bestäm m elser som innebär a tt frågor om avsked av ordinarie dom are, om avstängning av sådan dom are från tjänsten och om skyldighet för honom a tt undergå läkarundersökning alltid skall kunna dras inför dom stol. Jag näm nde a tt jag vid utform ningen av dessa bestäm m elser ansåg mig kunna för­ u tsä tta a tt äm betsansvarskom m itténs förslag till n y tt sanktions-

system för offentliga fu n k tio n ärer i sina huvuddrag kom m er till stånd. De regler som har tagits upp i 11 kap. 5 § och som i sak överensstäm ­ m er med de av beredningen föreslagna är tillämpliga också på högsta dom stolens och regeringsrättens ledam öter. I förevarande paragrafs andra stycke har em ellertid beredningen föreslagit särskilda regler för de högsta dom arnas del. Beredningen har därvid byggt på principerna i äm betsansvarskom m itténs förslag. Beredningen föreslår att dom stolsprövningen i fråga om avsked, avstängning och läkarundersökning skall förläggas till riksrätten. D ärem ot föreslår beredningen in te några särskilda regler för justitierådens och regeringsrådens del såvitt gäller villkoren för de ifrågavarande ingripandena. Beredningen räknar sålunda med a tt, för­ uto m b ro tt, även sådana lindrigare förseelser i tjänsten, som med kom m it­ téns förslag inte längre skall vara krim inaliserade, i exceptionella fall kan leda till avsked också av ledam ot av högsta dom stolen eller regerings­ rätten. De regler som beredningen har föreslagit i andra stycket av förevarande paragraf har i allm änhet godtagits i sak under rem issbehandlingen. Kritik har dock förts fram från regeringsrättens ledam öter. Dessa finner det inte tilltalande a tt, n är fråga uppkom m er om tvångsvis förtidspensionering eller läkarundersökning av justitie- eller regeringsråd, ärendet skall väckas av JK eller JO och prövas av riksrätten. Ledam öterna anser att den nuvarande ordningen, enligt vilken prövningen ankom m er på regeringen och sker i sam råd med vederbörande dom stol, är a tt föredra. A tt låta frågor om tvångspensionering m. m. slutligt avgöras av rege­ ringen skulle stå i strid både med de regler om dom stolsprövning som jag i 11 kap. 5 § har föreslagit för alla ordinarie dom ares del och med den av äm betsansvarskom m ittén föreslagna grundsatsen a tt alla frågor om det offentligrättsliga anställningsförhållandets bestånd skall kunna prövas i tvistem ålsordning av dom stol. Jag är inte beredd att härvidlag förorda något undantag för ledam öterna i högsta dom stolen och regeringsrätten. I sak har jag fö r min del inte något an n at a tt invända m ot vad beredningen h ar föreslagit i andra sty ck et av förevarande paragraf än att prövningen av frågorna om avsked, avstängning och skyldighet att undergå läkarundersökning bör åvila högsta dom stolen i stället för riksrätten. Jag föreslår dock en i form ellt hänseende annan, mera koncentrerad utfo rm n in g av andra stycket än den som beredningen har förordat. Föreskrifterna i andra stycket är inte avsedda a tt hindra a tt bestäm ­ melser införs i vanlig lag om prövning i adm inistrativ ordning av frågorna om avsked, avstängning och läkarundersökning. E tt adm inistrativt beslut kan em ellertid inte gå i verkställighet utan sam tycke från den dom are b eslutet gäller. Läm nas inte sam tycke, blir det en sak för JO eller JK att i högsta dom stolen väcka talan m ot dom aren i fråga. Om och i vilken u tsträckning en ordning med adm inistrativ prövning bör införas får övervägas i annat sam m anhang. Såvitt gäller avsked på grund av b ro tt eller tjänsteförseelse som inte längre är straffbar synes det em ellertid ligga närm ast till hands att talan väcks direkt i högsta dom stolen utan

föregående adm inistrativt beslut. Det fram går av bestäm m elserna i andra stycket a tt högsta dom stolen vid handläggning av bro ttm ål enligt paragra­ fens första stycke kan pröva frågan om avsked med anledning av b ro tte t endast om yrkande därom har fram ställts av JO eller JK. Vad beredningen har föreslagit om JO:s och JK:s juridiska ansvar m. m. h ar i allm änhet godtagits av rem issinstanserna. Också jag ansluter mig till huvudp u n k tern a i den föreslagna ordningen. Av vad jag tidigare har an fö rt fram går em ellertid att prövningen av åtal m ot JK och JO för b ro tt i äm betet enligt min mening inte bör göras av riksrätten. Också denna prövning bör i stället ankom m a på högsta dom stolen. I det väsentliga saknas för närvarande grundlagsbestäm m elserom JK:s och JO:s juridiska ansvar. Beredningen har i första sty ck et av förevarande paragraf föreslagit bestäm m elser om behörigheten a tt besluta om åtal m ot JK och JO för b ro tt i äm b etet och om prövning av sådant åtal av riksrätten. Placeringen av dessa bestäm m elser i RF to rd e i huvudsak ha betingats av en önskan a tt trygga a tt riksrätten och inte allmän dom stol blir behörigt forum , d e tta m ed tanke på JO:s och JK:s rätt a tt åtala högsta dom stolens ledam öter för äm b etsb ro tt. Om em ellertid riksrätten i enlighet m ed vad jag har föreslagit får utgå, bortfaller näm nda skäl för grundlagsreglering. F ör min del anser jag det knappast behövligt a tt u p p ta föreskrifter om JK:s och JO:s juridiska ansvar i RF. I fråga om JO bör en bestäm m else om a tt åtal för b ro tt i utövningen av äm betet beslutas av k o n stitu tio n s­ u tsk o tte t enligt m in m ening tas in bland övriga åtalsregler avseende befattningshavare k n u tn a till riksdagen, dvs. i 9 kap. 8 § RO. En bestäm m else om att riksdagen på förslag av det u tsk o tt som granskar om budsm ännens verksam het kan entlediga om budsm an och ställfö reträ­ dare, som inte åtn ju te r riksdagens förtroende, har i enlighet med beredningens förslag förts in i 8 kap. 10 § förslaget till RO. JO:s och JK:s juridiska ansvar m. m. bö r i övrigt kunna regleras i annan lag eller fö rfattning. Frågan om utform ningen av denna reglering får tas upp i sam band med följdlagstiftningen.

13 kap. KRIG OCH K RIGSFARA F ör närvarande finns i våra grundlagar endast några få spridda bestäm m elser som ta r sikte på förhållandena under krig och krigsfara. 50 § i nuvarande RF innehåller regler om riksdagens sam m anträdesort bl. a. u nder krig, om riksdagens krigsdelegation sam t om hur det skall förfaras när rikets styrelse till följd av krig, vari riket befinner sig, inte kan föras enligt RF:s bestäm m elser eller när av sam m a skäl varken riksdagen eller krigsdelegationen kan fullgöra sina uppgifter. I 63 § RF föreskrivs att riksdagen årligen skall anta beredskapsstat fö r försvarsväsendet och i 74 § R F finns föreskrifter om rekvisition för krigsm aktens behov när denna har ställts på krigsfot. Enligt 30 § i nuvarande RO kan konungen och riksdagen gem ensam t besluta a tt u ppskjuta riksdagsval när

riket är i krig eller krigsfara. F örfattningsutredningen samlade i sitt förslag till RF bestäm m elser för krig och andra utom ordentliga förhållanden i e tt särskilt kapitel (10 kap.). F ö ru to m m otsvarigheter till de näm nda, nu gällande bestäm ­ m elserna innehöll det föreslagna kap itlet bl. a. föreskrifter om ” ram lag” , om insättande av krigsm akten i strid, om inkallande av riksdagen vid krig eller krigsfara och om överflyttning av uppgifter u nder krig från en m yndighet till en annan. G rundlagberedningen diskuterar ingående frågan om behovet av sär­ skilda regler för krissituationer. Beredningen utgår härvid från a tt en stat kan kom m a i lägen då det inte är m öjligt a tt ia k tta annars gällande k o n stitutionella regler. Den näm ner som exem pel, a tt regeringen eller något annat i grundlagen föreskrivet organ kan bli d rabbat av krigshändel­ se, så a tt det inte kan arbeta på vanligt sä tt, eller a tt beslut under krig kan behöva fattas så skyndsam t a tt den vanliga proceduren måste sättas åt sidan. Enligt beredningen kan olika utvägar beträdas för att tillgodose behovet av att i krissituationer kunna göra avsteg från den vanliga k o n stitutionella ordningen. En är a tt helt lita till den s. k. k o n stitu tio ­ nella n ö d rätten . En annan sägs vara a tt göra grundlagsändring möjlig under enklare form er än de annars gällande, exem pelvis genom e tt enda riksdagsbeslut med kvalificerad m ajoritet. Som en tredje utväg anger beredningen a tt man i görligaste mån förutser de situationer som kan uppkom m a och redan i fredstid utfo rm ar grundlagen så a tt den kan följas även i krissituationer. Beredningen avvisar båda de först näm nda utvägar­ na. Den k o n stitu tio n ella n ö d rätten finner beredningen vara en alltför osäker grund för statsm akternas handlande under orostider. En m öjlighet att snabbt genom föra grundlagsändring skulle enligt beredningen inne­ bära risker fö r eftergifter för påtryckningar från utlandet. Beredningen fö rordar således a tt RF får innehålla särskilda bestäm m el­ ser för krissituationer. I likhet med författningsutredningen föreslår beredningen a tt dessa samlas i e tt särskilt kapitel sist i RF (12 kap. i beredningens förslag). Beredningens förslag skiljer sig em ellertid från författningsutredningens bl. a. därigenom a tt kapitlets tilläm pningsom ­ råde enligt beredningen bör begränsas till att avse endast krig, krigsfara och därav föranledda utom ordentliga förhållanden. Det behov av snabb­ het i beslutsprocessen som kan föreligga under andra utom ordentliga förhållanden bör enligt beredningen tillgodoses inom ramen för den vanliga kom petensregleringen. De grundläggande tankegångarna bakom beredningens förslag har inte blivit förem ål för någon kritik under rem issbehandlingen. Från flera håll har u n d erstru k its vikten av a tt m an så m ycket som möjligt begränsar om rådet för den k o n stitutionella n ö d rätten . F ör egen del kan jag helt ansluta mig till beredningens stå n d p u n k t. Det är enligt min uppfattn in g av synnerligen sto r betydelse a tt m an redan i fredstid tillskapar k o n stitu ­ tionella regler som i stö rsta möjliga utsträckning gör det möjligt för statsm akterna och andra offentliga organ att agera inom grundlagens ram även i krissituationer. Härigenom reduceras riskerna för tvister om det

k o n stitu tio n ellt riktiga i de offentliga organens handlande sam tidigt som det blir svårare för oansvariga grupper a tt gripa m akten i kritiska lägen. Eftersom det h är är fråga om en undantagsreglering fö r särskilda förhållanden anser jag i likhet m ed författningsutredningen och bered­ ningen a tt ifrågavarande bestäm m elser bör samlas i e tt särskilt kapitel sist i RF. De i kap itlet intagna reglerna gör det m öjligt a tt i m ycket betydande utsträckning bry ta igenom det konstitu tio n ella regelsystem et i övrigt. Det är d ärför enligt m in u p p fattn in g angeläget a tt deras tilläm p­ ningsom råde begränsas så m ycket som möjligt. Jag fö ro rd ar av denna anledning i fråga om huvuddelen av bestäm m elserna i förevarande kapitel a tt dessa skall vara tilläm pliga endast när riket befinner sig i krig eller krigsfara. I några fall är det em ellertid nödvändigt a tt låta en föreskrift avse även sådana utom o rd en tlig a förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara vari riket har b efunnit sig. Jag vill i sam m anhanget erinra om a tt regler som gör det möjligt att fa tta beslut med nödvändig snabbhet under andra u to m ordentliga förhållanden än som nu har näm nts finns i 8 kap. Det av beredningen föreslagna kapitlet om krig och krigsfara ansluter sig i fråga om sitt innehåll ganska nära till författningsutredningens förslag. Beredningen föreslår i 1 och 2 §§ bestäm m elser om inkallande av riksdagen och om riksdagsval u nder krig och krigsfara. 3 § innehåller en bestäm m else om statschefen u nder krig. I 4 § har beredningen tagit in en regel som ger riksdagen eller krigsdelegationen m öjlighet a tt bem yndiga regeringen att under vissa förhållanden genom förordning ge föreskrifter som annars skulle ha givits genom lag. U nder 5 § föreslår beredningen en bestäm m else om överflyttning av befogenheter från regeringen till andra m yndigheter. I 6 § finns regler om krigsdelegationen. G enom 7 § ger beredningen riksdagen eller krigsdelegationen befogen­ het a tt förordna om regeringens sam m ansättning och arbetsform er. 1 8 § har beredningen fö rt in bestäm m elser om a tt regeringen u nder krig kan utöva riksdagens befogenheter. I 9 § återfinns en regel om form erna för avtal om vapenstillestånd. Slutligen föreslår beredningen i 10 § regler om skydd för statsskicket u nder o ckupation. Beredningen påpekar a tt be­ stäm m elsen om beredskapsbudgeter saknar m otsvarighet i förslaget och hänvisar till a tt riksdagen redan enligt de allm änna bestäm m elserna om utgiftsregleringen (8 kap. 3 § tredje stycket i beredningens förslag till R F), skall besluta om vad som behövs för beredskapen. I fråga om rätten för regeringen att sätta in rikets försvarsm akt i strid och vissa närliggande äm nen hänvisar beredningen till 9 kap. i sitt förslag till RF. 1 fråga om om fattningen av den av beredningen föreslagna regleringen har kritik under rem issbehandlingen förts fram i endast e tt remissvar. Det hävdas i d etta att regelsystem et är alltför detaljerat. I övrigt h ar förslaget i d etta hänseende tillstyrkts eller läm nats utan erinran. Jag kan för min del inte finna annat än att regleringen i allt väsentligt är ändamålsenlig. Jag förordar därfö r att kap itlet i huvudsak får det innehåll som har föreslagits av beredningen. Jag anser em ellertid a tt en viss om disponering av reglerna i kapitlet bör göras.

På flera ställen i d et föreslagna kapitlet näm ner beredningen krigsdele­ gationen vid sidan av riksdagen (jfr 2, 4 , 5, 7 och 10 §§). Beredningen förklarar a tt dess avsikt med d etta är a tt m arkera att sådana bestäm m el­ ser om riksdagens kom petens i kapitlet som inte innehåller något om näm nande av krigsdelegationen skall gälla endast riksdagen. (Jfr 2 § första, andra och fjärde styckena i beredningens förslag.) Den teknik som beredningen har valt såvitt avser reglerna i d e tta kapitel står em ellertid i m indre god överensstäm m else med den generella regeln i beredningens förslag (12 kap. 6 §) a tt krigsdelegationen u n d er vissa om ständig­ heter träd er i riksdagens ställe vilken inn eb är a tt alla bestäm m elser i RF om riksdagens kom petens därvid au to m atisk t blir tilläm pliga även i fråga om krigsdelegationen. Enligt min u p p fattn in g är d et en klar fördel om man använder en enhetlig tek n ik fö r hela RF. Enklast åstadkom m er man d etta genom a tt fly tta fram de grundläggande bestäm m elserna om krigsdelegationen (6 § i beredningens förslag) som 2 § i d etta kapitel och om edelbart d ärefter som 3 § föra in en ny paragraf i vilken sägs att krigsdelegationen, m edan den är i riksdagens ställe, med vissa angivna undantag utövar de befogenheter som annars tillkom m er riksdagen. Krigsdelegationen behöver med en sådan disposition inte särskilt anges i de kom petensreglerande paragraferna i kapitlet. E tt fram fly ttan d e av bestäm m elserna om krigsdelegationen i enlighet med vad jag nu har fö ro rd at för med sig vissa följdändringar. F örst och främ st kan 1 § andra sty ck et i beredningens förslag utgå. Vidare bör föreskrifterna i 7 och 8 §§ i beredningens förslag, vilka hör organiskt sam m an med bestäm m elserna om krigsdelegationen, fly ttas fram som 4 och 5 §§. H ärefter kan lämpligen följa de paragrafer som gäller överföran­ de av kom petens nedåt från riksdagen till regeringen (4 och 5 §§ i beredningens förslag). Den del av k apitlet som rö r kom petensfrågor kom m er då att avslutas med paragraferna om ingående av vapenstille­ stånd (8 §) och om befogenhetsinskränkningar för organ som arbetar på ockuperat om råde (9 §). Sist i k apitlet kom m er bestäm m elserna om statschefen i krig (1 0 §) och om riksdagsval u n d er och efter krig och krigsfara (11 §). Tolkningen av u ttry c k e t krig är uppenbarligen av grundläggande betydelse för hu r man skall u p p fatta regelsystem et i förevarande kapitel. Beredningen behandlar krigsbegreppet ganska utförligt och förklarar därvid inledningsvis a tt det ofta är svårt a tt avgöra om en stat internationellrättsligt befinner sig i krig. Beredningen m enar a tt svårigheter i d etta hänseende kan kom m a a tt m öta även de inhem ska organ som har att avgöra om Sverige b efinner sig i krig. Enligt beredningen åvilar uppgiften a tt träffa e tt sådant avgörande i första hand regeringen. Beredningen hänvisar i d e tta sam m anhang till 9 kap. 9 § och 12 kap. 1, 4, 5 och 8 §§ i sitt förslag till RF sam t till 15 § beredskapskungörelsen (1960:515). Beredningen förklarar vidare a tt det av vissa bestäm m elser i 12 kap. i dess förslag till RF ( 1 , 6 och 7 §§) följer a tt även riksdagen, talm annen och utrikesnäm ndens ledam öter kan kom m a a tt få självstän­ digt ta ställning till frågan om Sverige är i krig. Beredningen påpekar i

sam m anhanget, a tt bl. a. krigsartiklarna i 22 kap. b ro ttsb a lk en och de föreskrifter i de s. k. fullm aktslagarna, som för sin tilläm pning fordrar att riket är i krig, to rd e träda i kraft vid e tt k rig su tb ro tt, oberoende av om något av de nyss angivna organen har förklarat a tt krigstillstånd råder. I praktiken kan em ellertid de m yndigheter som har a tt tilläm pa fö rfa tt­ ningar av d e tta slag enligt beredningen förväntas kom m a a tt avvakta en sådan förklaring från regeringen. Om stridshandlingar inleds m ot svenskt territorium och förbindelserna med den högsta ledningen inte fungerar, har civilbefälhavaren och länsstyrelsen m öjlighet a tt, u tan att k o n statera krigstillstånd, m eddela beslut som ger m yndigheter och allm änhet erforderlig ledning fö r handlandet (3 § lagen (1 9 60:513) om beredskapstillstånd). Det är enligt beredningens up p fattn in g in te möjligt a tt i vare sig lageller m otivtext närm are ange vilka slags handlingar eller händelser som skall anses innebära a tt krigstillstånd inträder. Beredningen fö ru tsätter em ellertid a tt RF:s bestäm m elser om krig alltid skall vara tilläm pliga, om riket är helt eller delvis o ckuperat. Det i förslaget till RF använda krigsbegreppet sägs i d e tta hänseende skilja sig från det begrepp som begagnas i b ro ttsb alk en (22 kap. 16 §). Beredningen förklarar em ellertid a tt utform ningen av 22 kap. 16 § andra stycket b ro ttsb alk en innebär, a tt d etta förhållande in te kom m er a tt m edföra några praktiska olägenheter. Jag kan för m in del instäm m a i de uttalan d en av beredningen i anslutning till krigsbegreppet som jag nu har återgivit. D etta innebär bl. a. a tt jag delar beredningens up p fattn in g a tt krig i RF:s m ening alltid skall anses föreligga vid o ckupation.

1 § Denna paragraf innehåller bestäm m elser om inkallande av riksdagen på grund av krig eller krigsfara samt om m öjligheten a tt u nder sådana förhållanden bestäm m a annan sam m anträdesort fö r riksdagen än S tock­ holm . Paragrafen motsvaras i beredningens förslag av 1 § första stycket.

Gällande rätt En fö ru tsättn in g för a tt den i 74 § i nuvarande R F föreskrivna rätten till rekvisition för krigsm aktens behov skall få u tn y ttja s är a tt riksdagen inkallas. I övrigt saknas i gällande grundlagar bestäm m elser om inkallande av riksdagen med anledning av krig eller krigsfara. I sam m anhanget kan em ellertid erinras om den bestäm m else i 28 § värnpliktslagen (1941:967) som innebär a tt arm en tilldelade värnpliktiga kan användas utom rikets gränser endast efte r det a tt riksdagskallelse har u tfärd ats, såvida riksdagen inte redan är samlad eller skall sam m anträda inom tre ttio dagar. Av 50 § första stycket RF fram går a tt konungen e fte r samråd med riksbanks- och riksgäldsfullm äktige kan fö ro rd n a om annan sam m anträ­ desort för riksdagen än rikets huvudstad, bl. a. n är fiendens fram trängan­

de gör sam m anträde där om öjligt eller farligt för riksdagens frihet och säkerhet.

Grundlagberedningen Beredningen förklarar a tt den i likhet med författningsutredningen anser a tt RF bö r ge garantier för att riksdagen såvitt m öjligt finns samlad, när riket befinner sig i krig eller krigsfara. Enligt beredningen bö r det, om riksdagen i en sådan situation inte är sam lad, åligga regeringen och talm annen var fö r sig a tt kalla till riksm öte. Beredningen föreslår att den nya RF i likhet med den nuvarande skall innehålla bestäm m elser om fly ttn in g av riksdagens sam m anträdesort i fall då riket befinner sig i krig eller krigsfara. Enligt förslaget kan den som med stöd av förevarande paragraf u tfärd ar kallelse till riksm öte besluta a tt riksdagen skall sam m anträda på annan ort än S tockholm . Pågår riksm öte när riket kom m er i krig eller krigsfara kan riksdagen eller talm annen besluta om sam m anträde på annan o rt än Stockholm .

D epartem entschefen I likhet med beredningen anser jag a tt det är av stö rsta vikt att riksdagen finns samlad i de kritiska situ atio n er som avses i paragrafen. G enom a tt skyldighet a tt sam m ankalla riksdagen läggs på regeringen och talm annen var för sig m inskas, som beredningen har fram hållit, riskerna för a tt krigshandlingar får till följd att kallelse inte utfärdas. Jag delar också beredningens uppfattn in g i fråga om behovet av bestäm m elser om fly ttn in g av riksdagens sam m anträdesort. De bestäm ­ m elser i d etta avseende som skall tas in i förevarande kapitel bör, i enlighet med vad jag har an fö rt i det föregående, ta sikte endast på krig o ch krigsfara. Regler som gör det möjligt för riksdagen a tt sam m anträda u ta n fö r S tockholm under andra utom ordentliga förhållanden finns i 4 kap. 1 § i departem entsförslaget. Liksom beredningen finner jag det naturligt a tt den som sam m ankallar riksdagen med stöd av bestäm m elserna i denna paragraf också beslutar om riksdagens sam m anträdesort. Om riksm öte skulle pågå när riket kom m er i krig eller krigsfara, b ö r det självfallet i första hand ankom m a på riksdagen själv att besluta om sin sam m anträdesort. Det kan em ellertid tänkas m öta svårigheter a tt få fram ett riksdagsbeslut; riksdagsledam öter­ na kan t. ex. befinna sig på sina hem orter med anledning av jul- eller påskuppehåll. Det bör i sådant fall vara möjligt för talm annen att besluta om sam m anträdesort. Jag delar beredningens u ppfattning a tt det även utan särskilt stadgande får anses vara självklart a tt talm annen eller regeringen skall k unna fa tta beslut om annan sam m anträdesort än Stockholm utan sam band med riksdagskallelse, om en sådan skulle vara överflödig av den anledningen a tt riksdagen ändå skall samlas på grund av bestäm m elserna om lagtima riksm öte. Det sagda ger vid handen a tt jag ansluter mig till beredningens förslag

till bestäm m elser om inkallande av riksdagen på grund av krig eller krigsfara och i fråga om m öjligheten a tt under sådana förhållanden bestäm m a annan sam m anträdesort för riksdagen. Förevarande paragraf har därför i departem entsförslaget u tfo rm ats i enlighet med beredningens förslag (jfr 12 kap. 1 § första stycket i beredningens förslag). Jag vill erinra om a tt 12 kap. 1 § andra stycket i beredningens förslag, i enlighet med vad jag har an fö rt under kapitelrubriken, saknar m otsvarighet i departem entsförslaget.

2 §

Paragrafen innehåller bestäm m elser om sam m ankallande av riksdagens krigsdelegation samt om avslutandet av delegationens verksam het. Den har i beredningens förslag sin m otsvarighet i 6 §.

Gällande rätt I 50 § andra stycket i nuvarande R F finns bestäm m elser om riksdagens krigsdelegation. Dessa bestäm m elser tillk o m vid 1 9 6 4 -6 5 års partiella författningsreform och fick sin nuvarande lydelse genom riksdagsbeslut 1970 och 1971. Krigsdelegationen skall enligt bestäm m elserna träda i riksdagens ställe, om riket kom m er i krig och krigsförhållandena påkallar det. F örordnande a tt delegationen skall träd a i riksdagens ställe m eddelas i första hand av utrikesnäm nden, vilken om möjligt dessförinnan skall ha sam rått med statsm inistern. Om näm nden på grund av krigsförhållandena inte kan sam m anträda, m eddelas fö rordnandet av konungen. Krigsdelega­ tionen kan också träda i riksdagens ställe redan om riket hotas av om edelbar krigsfara. H ärför krävs em ellertid a tt statsm inistern och sex av utrikesnäm ndens ledam öter är ense. K onungen och krigsdelegationen kan var för sig besluta a tt riksdagen skall återta sina befogenheter. D elegatio­ nen beslutar själv om form erna för sin verksam het.

Grundlagberedningen Beredningen föreslår inte någon annan ändring i förhållande till nuvarande bestäm m elser än a tt fö rordnande a tt krigsdelegationen skall träda i riksdagens ställe skall m eddelas av utrikesnäm ndens ledam öter, inte av utrikesnäm nden. I övrigt har de nuvarande bestäm m elserna, i sakligt hänseende ofö rän d rad e, förts över till 6 § i beredningens förslag till RF.

D epartem entschefen 1 enlighet med vad jag har anfört i anslutning till kapitelrubriken har till förevarande paragraf i departem entsförslaget förts de bestäm m elser om riksdagens krigsdelegation som i beredningens förslag finns i 6 §. Föreskriften i näm nda paragraf i beredningens förslag a tt krigsdelegatio-

29 Riksdagen 1973. 1 sa m i N r 90 * *

nen själv skall besluta om form erna för sin verksam het har em ellertid därvid brutits loss och förts över till närm ast följande paragraf i departem entsförslaget, som behandlar delegationens kom petens. I sak överensstäm m er bestäm m elserna i den här aktuella paragrafen med m otsvarande bestäm m elser i beredningens förslag. D etta innebär att det enligt bestäm m elserna i fö rsta hand är utrikesnäm ndens ledam öter, och inte som f. n. utrikesnäm nden, som m eddelar förordnande att krigsdelegationen skall träda i riksdagens ställe. Det förhållandet att beslut skall fattas av utrikesnäm ndens ledam öter, inte av utrikesnäm n­ den, får till följd a tt bestäm m elsen i 10 kap. 7 § i departem entsförslaget om ordförandeskapet i utrikesnäm nden inte blir tilläm plig vid fattan d et av sådana beslut. I 8 kap. 9 § förslaget till RO föreskrivs a tt förhand­ lingarna i dessa fall i första hand skall ledas av talm annen. Jag förordar a tt det i de bestäm m elser som har tagits upp i första sty ck et i den av beredningen föreslagna paragrafen görs vissa ändringar av rent redaktionell k arak tär i syfte a tt göra lagtexten m era lä ttlä st. Det är sålunda enligt min m ening läm pligt att i e tt fö rsta stycke i paragrafen anges båda de fall — krig och om edelbar krigsfara — då beslut kan fattas att delegationen skall träda i riksdagens ställe. Andra stycket kom m er då att uteslutande innehålla föreskrifter om befogenheten a tt fatta sådana b e s lu t.

3 § Denna paragraf innehåller bestäm m elser om krigsdelegationens kom pe­ tens. A ndra stycket m otsvarar 6 § tredje stycket andra punkten i beredningens förslag.

Gällande rätt I gällande rätt finns inte någon annan regel i fråga om krigsdelegatio­ nens kom petens än den som ligger i föreskriften a tt delegationen skall träd a i riksdagens ställe. Denna föreskrift innebär a tt krigsdelegationen, när den träder i fu n k tio n , övertar riksdagens grundlagsenliga befogen­ heter. Som fö ru t har näm nts bestäm m er enligt 50 § andra stycket i nuvarande RF delegationen själv om form erna för sin verksam het.

Grundlagberedningen I beredningens förslag används samma teknik som i gällande R F , dvs. krigsdelegationens kom petens anges genom föreskriften att delegationen träder i riksdagens ställe. Förslaget innebär em ellertid a tt delegationen i fråga om tre slag av beslut inte skall överta riksdagens befogenheter. Delegationen kan sålunda inte besluta att riksdagsval skall hållas medan riket är i krig (jfr 2 § första sty ck et första p u n k ten i beredningens förslag). Nära sam band härm ed har en föreskrift i beredningens förslag som innebär att delegationen inte kan besluta om de jäm kningar av

reglerna i RF om val som påkallas, om riksdagsval skall hållas m edan riket till någon del är ockuperat (jfr 2 § andra sty ck et). K rigsdelegationen kan inte heller bestäm m a om tiden för ordinarie riksdagsval i fall som avses i 12 kap. 2 § fjärde sty ck et i beredningens förslag. Beredningen gör vidare den generella befogenhetsinskränkningen beträffande såväl riksdagen som krigsdelegationen a tt dessa organ förbjuds a tt fa tta beslut på ockuperat om råde (10 § första stycket i beredningens förslag).

D epartem entschefen Som jag har utvecklat i anslutning till kapitelrubriken är det enligt min m ening läm pligt att reglera krigsdelegationens kom petens i en särskild paragraf som tas in i om edelbar anslutning till de regler i föregående paragraf som anger när delegationen träd er i riksdagens ställe. Jag fö ro rd ar att det i e tt första stycke i förevarande paragraf tas in en föreskrift som innebär att krigsdelegationen m edan den är i riksdagens ställe i princip skall utöva de befogenheter som annars tillkom m er riksdagen. Andra stycket kan då lämpligen innehålla den bestäm m else om a tt delegationen själv skall besluta om form erna för sin verksam het som i beredningens förslag finns i 6 § tredje stycket. Det ligger enligt min mening i sakens n atu r a tt endast riksdagen skall kunna fa tta de beslut rörande riksdagsval som enligt beredningens förslag är undantagna från delegationens kom petens. Jag delar vidare bered ­ ningens uppfattn in g a tt krigsdelegationen inte bör kunna fa tta beslut på o ckuperat om råde. I departem entsförslaget har dessa inskränkningar i delegationens allm änna kom petens angetts. Till frågan om beslut på o ckuperat om råde återkom m er jag u nder 9 §. I likhet med beredningen anser jag a tt föreskriften, a tt delegationen själv skall besluta om form erna för sin verksam het, innebär a tt delegationen inte är bunden av de bestäm m elser i RF och RO som avser riksdagens arbetsform er, såsom föreskrifterna om y ttrande- och initiativ­ rä tt, om utskottsbehandling av ärenden och om sam m anträdesort och -tid. Delegationen är därem ot självfallet bunden av de bestäm m elser som för beslut av visst slag uppställer krav på särskild m ajoritet.

4 § I denna paragraf i departem entsförslaget, som m otsvarar 7 § i beredningens förslag, öppnas m öjlighet för riksdagen a tt, om riket är i krig och regeringen till följd därav är hindrad a tt fullgöra sina uppgifter, bestäm m a om bildandet av regering och regeringens arbetsform er.

Gällande rätt Om rikets styrelse till följd av krig, vari riket befinner sig, inte kan föras enligt grundlagens regler, kan enligt 50 § tredje stycket i nuvarande RF riksdagen eller krigsdelegationen till rikets skydd och krigets

slutförande förordna h u r riksstyrelsen skall förestås. Den näm nda bestäm m elsen i 50 § tredje stycket R F tillkom efter ett riksdagsinitiativ i sam band med den partiella grundlagsreform en 1 9 6 4 -6 5 . U nder riksdagsbehandlingen riktade föredragande departem entschefen (andra kam m arens p ro to k o ll 1964 n r 30 s. 154 f) viss kritik m ot bestäm m elsen, som gick ut på att denna var oklar till sin innebörd. Han uttalad e bl. a. a tt bestäm m elsens premiss (” Kan till följd av krig, vari riket befinner sig, rikets styrelse icke föras efter vad i denna regerings­ form stadgas” ) närm ast tyd d e på a tt bestäm m elsen skulle vara tilläm plig så snart någon grundlagsbestäm m else, som avser rikets styrelse, på grund av kriget inte gick att i allo tilläm pa, oavsett vad bestäm m elsen reglerade. R ättsföljden i bestäm m elsen, nämligen att riksdagen eller krigsdelegatio­ nen får till rikets skydd och krigets slutförande fö rordna hur riksstyrelsen skall förestås, sades därem ot ge intry ck av att bestäm m elsen endast skulle syfta på det fall a tt till följd av krig hinder skulle uppkom m a för statschefen eller legal ställföreträdare för denne att fullgöra sina fu n k tio ­ ner. U tsk o ttets m otivering bibringade enligt departem entschefen läsaren den uppfattningen a tt en tredje tolkning skulle vara avsedd, näm ligen att stadgandet åsyftade det fall a tt statschefen eller statsrådet eller båda hade satts ur funktion på grund av kriget.

Grundlagberedningen Beredningen förklarar a tt den vid u tarb etan d et av sitt förslag har beaktat den kritik m ot det nuvarande stadgandet som har återgivits i det föregående. Beredningens förslag innebär att riksdagen eller krigsdelega­ tionen kan besluta om undantag från de vanliga reglerna om regeringens bildande och arbetsform er, under förutsättning a tt riket befinner sig i krig och regeringen till följd härav inte kan fullgöra sina uppgifter enligt bestäm m elserna i 6 kap. i beredningens förslag som handlar om regeringsarbetet.

D epartem entschefen Krigshändelser kan få till följd a tt regeringen helt upphör att fungera. Den självklara åtgärden i e tt sådant läge måste vara att ersätta den ej fungerande regeringen med en ny. Situationen kan em ellertid vara sådan att det är omöjligt eller förenat med allvarliga olägenheter a tt anlita det förfarande för regeringsbildning som föreskrivs i R F. I RF m åste det därför göras möjligt för riksdagen (krigsdelegationen) a tt i sådant fall bestäm m a om enklare form er för bildande av regering. En annan tän k b ar följd av en krigssituation, som också bör förutses, är a tt regeringen inte kan arbeta i de form er som föreskrivs i R F, t. ex. som följd av att departem entsorganisationen inte fungerar. Även i e tt sådant läge bör riksdagen (krigsdelegationen) k unna besluta om avvikelser från RF:s ordinarie regelsystem. Enligt min mening svarar de av beredningen föreslagna bestäm m elser

väl m ot de behov som jag nu har n äm nt. Hänvisningen i d etta till kapitlet i R F om regeringsarbetet kan em ellertid ge den felaktiga uppfattningen a tt bestäm m elsen ta r sikte endast på den senare av de två situ atio n er som jag har beskrivit i det föregående, nämligen a tt regeringen finns kvar men inte kan arbeta i de i RF föreskrivna form erna. Jag föreslår därför a tt näm nda hänvisning utgår. I övrigt har förevarande paragraf u tfo rm ats i enlighet med beredningens m otsvarande förslag.

5 § Enligt denna paragraf, som närm ast m otsvaras av 8 § beredningens förslag, skall regeringen, med vissa undantag, överta de uppgifter som norm alt ligger på riksdagen, om både denna och krigsdelegationen av krig är förhindrade a tt fungera.

Gällande rätt Enligt 50 § fjärde stycket i nuvarande RF skall, om till följd av krig, vari riket b efinner sig, varken riksdagen eller krigsdelegationen kan fullgöra sina uppgifter, till rikets skydd och krigets slutförande de uppgifter som ankom m er på konungen och riksdagen sam fällt eller på riksdagen ensam handhas i den ordning som föreskrivs för regeringsären­ den. K onungen skall dock ej kunna stifta, ändra, förklara eller upphäva grundlag eller lag, som reglerar val till riksdagen.

Grundlagberedn ingen De av beredningen i 8 § föreslagna bestäm m elserna ansluter sig m ycket nära till gällande rä tt. Regeringen skall enligt dessa handha riksdagens (krigsdelegationens) uppgifter i den mån den finner det behövligt för a tt skydda riket och slutföra kriget. Beredningen föreslår em ellertid e tt par tillägg till vad som nu gäller. Paragrafen innehåller sålunda särskilda regler om b eslu tsfattan d et i de ärenden som avses i denna. Dessa regler innebär att beslut i ärende som annars ankom m er på riksdagen (krigsdelegatio­ nen) kan fattas endast om m er än hälften av regeringens ledam öter är närvarande och flertalet av de närvarande, bland dem statsm inistern, förenar sig om beslutet. Paragrafen innehåller vidare vissa bestäm m elser som inskränker regeringens m öjligheter a tt fa tta beslut på o ckuperat om råde.

D epartem entschefen Det är av största vikt att statsapparaten kan fungera och m otstån d et föras vidare under krig, även om varken riksdagen eller krigsdelegationen längre är i stånd a tt fungera. Den naturliga utvägen i e tt sådant läge är att i den utsträckning som behövs fly tta över riksdagens uppgifter till regeringen.

Jag kan i och för sig förstå beredningens önskan a tt genom särskilda beslutsregler skapa vissa garantier m ot m issbruk av de befogenheter som enligt denna paragraf läggs på regeringen. H ärem ot m åste em ellertid ställas behovet av att regeringens arbete inte onödigtvis försvåras i lägen då största möjliga handlingskraft från regeringens sida kan behövas. Särskilt den av beredningen föreslagna quorum regeln kan tänkas ge upphov till k om plikationer och i vissa fall rent av göra det om öjligt för regeringen a tt fungera på e tt grundlagsenlig! sätt. Det kan sålunda inte ens uteslutas a tt krigshändelserna kan m edföra a tt det i vissa situationer ej går a tt uppfylla kravet på a tt fem statsråd skall vara närvarande vid regeringssam m anträde (jfr. 7 kap. 4 § i departem entsförslaget). Som jag närm are har utvecklat i det allm änna avsnittet om regeringsarbetet anser jag inte a tt RF för norm ala förhållanden b ö r innehålla någon bestäm m el­ se om om röstning i regeringen. De skäl som jag där har an fö rt till stöd för denna stån d p u n k t är enligt min mening tilläm pliga även i fråga om den särskilda regel med krav på m ajoritet och instäm m ande av statsm inistern som beredningen har föreslagit i förevarande sam m anhang. På grundval av vad jag nu har anfört fö ro rd ar jag a tt de av beredningen föreslagna reglerna om beslutsfattande i de situ atio n er som avses i paragrafen får utgå. Reglerna om begränsningar i regeringens m öjligheter a tt besluta med stöd av denna paragraf, m edan den befinner sig på o ckuperat om råde, bör enligt min mening utgå u r paragrafen. Jag återkom m er till denna fråga under 9 § men vill redan här säga a tt det förhållandet a tt de näm nda reglerna får utgå inte innebär någon ändring i sak i förhållande till beredningens förslag. I övrigt har bestäm m elserna i förevarande paragraf u tfo rm ats i enlighet med vad beredningen har föreslagit i 8 §.

6 §

I denna paragraf ges grundlagsstöd för de s. k. fullm aktslagarna i den mån dessa för sin tilläm pning kräver a tt riket är i krig eller krigsfara eller a tt sådana utom ordentliga förhållanden råder som har föranletts av krig eller av krigsfara vari riket har befunnit sig. 1 paragrafen finns vidare en specialregel som o m fattar vissa fall som avses i rekvisitionslagen (1 942: 583) och beredskapsförfogandelagen (1 942:584). Paragrafen m otsvarar 4 § i beredningens förslag.

Gällande rätt

Bland nu gällande fullm aktslagar märks rekvisitionslagen, beredskapsför­ fogandelagen, allmänna förfogandelagen (1 954:279), allm änna ransone­ ringslagen (1 954:280), allm änna prisregleringslagen (1 9 5 6 :2 3 6 ) och all­ m änna tjänstepliktslagen (1959:83). Dessa lagar ger under vissa angivna villkor och situationer - t. ex. krig, krigsfara eller andra av krig föranledda u tom ordentliga förhållanden — regeringen vidsträckta befogenheter a tt handla fö r a tt tillvarata vissa av lagarna angivna, allm änt form ulerade syften

såsom tillgodoseende av behovet av förn ö d en h et, som är behövlig för krigs­ bruk eller för ekonom isk försvarsberedskap eller som i övrigt är av vikt för befolkningen eller p roduktionen. I fråga om den lagtekniska uppbyggnaden av dessa lagar kan hänvisas till fram ställningen under 8 kap. 10 § i departem entsförslaget. Det kan hävdas a tt fullm aktslagarna innebär a tt riksdagen överlåter delar av sin grundlagsenliga norm givningskom petens till regeringen. D etta skulle, i enlighet med den allm änt om fattan d e uppfattningen a tt överlåtelse av lagstiftningsm akt inte kan ske utan stöd i grundlag, innebära a tt sådant stöd skulle krävas för fullm aktslagstiftningen. D etta krav är em ellertid f. n. u p pfyllt endast i fråga om rekvisitionslagen, vilken grundar sig på 74 § RF.

För fa t tningsutredningen En av de grundläggande principerna bakom författningsutredningens reglering av norm givningsm akten var a tt delegation av riksdagens lagstift­ ningsm akt i princip inte skulle vara tillåten. U tredningen ansåg em ellertid a tt en fullm aktslagstiftning av det slag som förelåg i gällande rä tt inte kunde undvaras. Den föreslog därför a tt RF skulle innehålla bestäm m el­ ser (10 kap. 2 § i utredningens förslag till R F ) enligt vilka riksdagen ägde bem yndiga regeringen a tt, då riket var i krig eller krigsfara eller då andra u tom ordentliga förhållanden rådde, i visst ämne m eddela föreskrifter som annars skulle ha givits i lag eller med stöd av lag. Sådant bem yndigande skulle enligt förslaget få ges endast genom lag, av utredningen benäm nd ramlag. I lagen skulle noggrant anges under vilka fö ru tsättningar den fick tilläm pas. U tredningens förslag innebar således a tt man avvisade tanken på generalfullm akter, dvs. lagar med bem yndiganden som fö r viss tid ger regeringen en allmän frihet att handla m ot eller upphäva gällande lag och som innebär a tt folkrepresentationen fö r m otsvarande tid helt avstår från a tt utöva inflytande.

Grundlagberedningen Beredningens förslag överensstäm m er i huvudsak med fö rfattn in g su t­ redningens. Befogenhet a tt besluta sådana bem yndiganden som avses i paragrafen föreslås em ellertid uttryckligen tillkom m a även krigsdelegatio­ nen. I de av beredningen föreslagna bestäm m elserna sägs vidare a tt regeringen inte får bem yndigas a tt stifta, ändra eller upphäva grundlag, riksdagsordningen eller lag som reglerar val till riksdagen. Beredningen har slutligen gjort bestäm m elsernas tilläm pningsom råde snävare än vad som var fallet i författningsutredningens förslag genom a tt låta det utöver krig och krigsfara endast avse sådana utom ordentliga förhållanden som är föranledda antingen av krig — varm ed åsyftas även krig vari Sverige inte har deltagit — eller av krigsfara vari Sverige har befunnit sig. Beredningen förklarar a tt de bem yndiganden för regeringen som

återfinns i n u gällande fullm aktslagstiftning samtliga faller inom det om råde som utstakas av de föreslagna bestäm m elserna sam m anställda med 7 kap. 5 § och 8 kap. 14 § i beredningens förslag till RF. Beredningen påpekar a tt sådana föreskrifter i dessa lagar, som innebär att regeringen får fa tta vissa beslut endast om riksdagen sam tycker därtill (t. ex. 1 § tredje stycket allm änna förfogandelagen), inte är att anse som bem yndiganden i den nya RF:s m ening utan tvärtom står i överensstäm ­ melse med dennas bestäm m elser om lagom rådet. Beredningen fö ru tsätter med andra ord a tt riksdagen i sådana fall läm nar sitt sam tycke genom lag. Beredningen erinrar i d etta sam m anhang om a tt tiden för följdm otioner kan begränsas i ärende som måste avgöras skyndsam t (3 kap. 11 § i beredningens förslag till RO).

D epartem entschefen Som jag har näm nt i det allm änna avsnittet om norm givningsm akten (5 .1 0 ) utgår departem entsförslaget liksom de av författningsutredningen och grundlagberedningen fram lagda förslagen från att delegation av riks­ dagens i grundlag fastslagna norm givningskom petens skall kunna ske endast i de fall som uttryckligen anges i grundlag. D etta innebär bl. a. a tt grundlagsstöd krävs för de s. k. fullm aktslagarna. Jag har i anlsutning till kapitelrubriken u tta la t a tt förevarande kapitels tilläm pningsom råde enligt min m ening bör begränsas så m ycket som möjligt. Jag anser det därför vara i princip lämpligt a tt, som beredningen har föreslagit, låta den nu behandlade paragrafen avse endast de fall då riket befinner sig i krig eller krigsfara eller då sådana utom ordentliga förhållanden råder som är föranledda av krig eller av krigsfara vari riket har befunnit sig och alltså inte utom ordentliga förhållanden som har annan orsak. D etta innebär visserligen a tt man för a tt finna stöd för vissa bestäm m elser exem pelvis i allm änna ransoneringslagen och allmänna prisregleringslagen får gå till 8 kap. Jag kan em ellertid inte finna att det skulle vara några särskilda olägenheter förenade med detta. Jag vill därför inte — som har föreslagits från en del håll u nder rem issbehandlingen — fö ro rd a a tt paragrafens tilläm pningsom råde generellt utsträcks till a tt o m fatta även andra utom ordentliga förhållanden än som anges i beredningens förslag. Därem ot anser jag a tt man bör göra en utvidgning i e tt särskilt hänseende. 1 § rekvisitionslagen innehåller a tt Kungl. Maj:t kan sä tta lagen i tilläm pning så snart förordnande enligt 74 § i nuvarande RF har m eddelats a tt krigsm akten eller någon del därav skall ställas på krigsfot. Sedan krigsm akten har återgått till fredsfot upp h ö r rätten till rekvisition enligt lagen från och med den dag Kungl. Maj:t bestäm m er. Beredskapsförfogandelagen ger rä tt till förfogande i fall då inte någon del av försvarsm ak­ ten är ställd på krigsfot. F ör tilläm pning av beredskapsförfogandelagen räcker a tt försvarsm akten tagits i anspråk för ändam ål som anges i 28 § 1 m om . väm pliktslagen (19 4 1 :9 6 7 ). Beredskapsförfogandelagen får inte användas, om det är möjligt att tilläm pa rekvisitionslagen. I 28 § 1 m om . värnpliktslagen föreskrivs a tt Kungl. Maj:t kan inkalla

värnpliktiga till tjänstgöring, ” då rikets försvar eller dess säkerhet eljest det kräver” . Enligt 27 § 2 m orn. samma lag kan värnpliktig, om Kungl. Maj:t med hänsyn till krigsberedskapen finner det nödvändigt, åläggas a tt fullgöra en eller flera beredskapsövningar. Inkallelse enligt de nu återgivna bestäm m elserna i värnpliktslagen har sålunda inte sorn nödvändig föru tsättn in g att riket är i krig eller krigsfara. Så snart inkallelse skett med stöd av någon av de nu näm nda bestäm m elserna kan dock rekvisitionslagen eller beredskapsförfogandelagen tilläm pas. E ftersom de fall som avses i dessa bestäm m elser i värnpliktslagen inte helt faller in u nder de f ö ru ts ä tt­ ningar som anges i de bestäm m elser beredningen har föreslagit, är det enligt m in åsikt nödvändigt a tt utvidga förutsättningarna så a tt de ger stöd för tilläm pning av rekvisitionslagen och beredskapsförfogandelagen även i nu avsedda situationer. Jag finner inte anledning a tt i övrigt göra några sakliga avvikelser från beredningens förslag. I överensstäm m else med vad jag har fö ro rd at i fråga om delegationsbestäm m elserna i 8 kap. anser jag em ellertid a tt reglerna i paragrafen bör utform as som föreskrifter om regeringens behörighet att besluta m ateriella rättsn o rm er e fte r delegation av riksdagen, inte som föreskrifter om riksdagens behörighet a tt delegera. Med anledning av e tt påpekande under rem issbehandlingen vill jag fram hålla a tt lag m ed sådana bem yndiganden som avses i förevarande paragraf självfallet kan tillkom m a såväl under norm ala förhållanden som i de situationer som beskrivs i paragrafen. 7 § Bestämmelserna i paragrafens första stycke gör det möjligt a tt under krig och om edelbar krigsfara överflytta uppgifter som enligt grundlag ankom m er på regeringen till annan m yndighet. I andra stycket finns en regel om dom are vid krigsrätt. Paragrafen m otsvarar 5 § i beredningens förslag. Förhållandena när riket befinner sig i krig kan vara sådana a tt de nödvändiggör en om fattande om fördelning av uppgifter såväl från regeringen till förvaltningsm yndigheter som mellan förvaltningsm yndig­ h eter inbördes. Det bö r av beredskapsskäl vara möjligt a tt genom föra en sådan om fördelning redan vid om edelbar krigsfara. E tt överförande av uppgifter från e tt organ till e tt annat kan i stor utsträckning ske inom ram en för departem entsförslagets regler om regeringens och förvaltnings­ m yndigheternas kom petens. De bestäm m elser som finns intagna i lagen (1 9 42:87) med särskilda bestäm m elser angående stats- och kom m unal­ m yndigheterna och deras verksam het vid krig eller krigsfara m . m ., den s. k. adm inistrativa fullm aktslagen, kom m er t. ex. inte i konflikt med bestäm m elserna i förslaget till RF. Det är därem ot u ppenbart a tt uppgifter som enligt uttryckliga grundlagsbestäm m elser ligger på regeringen ensam inte kan föras över på andra m yndigheter u tan särskilt grundlagsstöd. Det viktigaste exem plet på sådana uppgifter är regeringens norm givningsverksam het enligt 8 kap. förslaget till RF. Enligt beredningens förslag skall riksdagen (krigsdelega­ tio n en ) kunna bem yndiga regeringen a tt, när riket är i krig eller

om edelbar krigsfara, läm na från sig sådana uppgifter till andra m yndig­ heter. Beredningen gör em ellertid undantag fö r de ex traordinära uppgif­ ter som enligt andra bestäm m elser i 12 kap. i beredningens förslag kan tillkom m a regeringen, näm ligen dess uppgifter som lagstiftare e tc., när varken riksdagen eller krigsdelegationen kan fungera, och de uppgifter som kan läggas på regeringen genom fullm aktslagar (12 kap. 4 och 8 §§ i beredningens förslag). I sistnäm nda hänseende gör den föreslagna bestäm m elsen det em ellertid möjligt a tt i m ycket begränsad o m fattning överföra uppgifter vidare från regeringen till annan m yndighet. Förslaget innebär nämligen a tt sådan m yndighet skall kunna m eddela beslut om a tt lag i visst ämne skall börja tilläm pas. Denna regel syftar närm ast på föreskriften i 3 § lagen om beredskapstillstånd enligt vilken civilbefäl­ havare eller länsstyrelse under föru tsättn in g ar, som i viss utsträckning skall anges av regeringen, kan förordna om beredskapstillstånd och tillkännage d e tta genom beredskapslarm . Enligt 9 § beredskapskungörelsen innebär nämligen beredskapslarm a tt e tt sto rt antal fö rfattningar — bl. a. krigssjukvårdslagen, allm änna förfogandelagen, allmänna ransone­ ringslagen, allm änna prisregleringslagen och allm änna tjänstepliktslagen — skall börja tilläm pas. De av beredningen föreslagna bestäm m elserna om överförande av uppgifter från regeringen till andra m yndigheter (12 kap. 5 § första stycket i beredningens förslag) har inte blivit förem ål för någon kritik under rem issbehandlingen. De har uttryckligen tillstyrkts av företrädare för försvaret. Jag anser för min del a tt bestäm m elserna är ändamålsenliga. De har därför, i sakligt hänseende oförändrade, fö rts in i första stycket av förevarande paragraf i departem entsförslaget. I likhet med föreskrifterna i närm ast föregående paragraf har bestäm m elserna i departem entsförsla­ get em ellertid u tfo rm ats som regler om regeringens behörighet a tt efter riksdagens bem yndigande vidtaga vissa åtgärder och inte som regler om riksdagens behörighet att bem yndiga regeringen a tt vidtaga dessa. Enligt 95 § m ilitära rättegångslagen (1 9 48:472) kan Kungl. Maj.t med avseende på krig, beredskapstillstånd och beredskapsövning förordna att krigsrätt i stället för allm än und errätt skall vara dom stol för avdelning av krigsm akten. Jag ansluter mig till den u ppfattning som har u ttry c k ts av beredningen att det inte är möjligt a tt i fråga om krigsrätt vidhålla kravet på a tt det vid dom stol skall finnas ordinarie dom are (jfr 11 kap. 1 § i departem entsförslaget till R F). Jag fö rordar därför att det i andra stycket av förevarande paragraf — i enlighet med vad beredningen har tagit upp i 12 kap. 5 § andra stycket i sitt förslag — förs in en regel som m edger undantag från d e tta krav under krig, krigsfara och andra av krig föranledda utom ordentliga förhållanden.

8 §

G enom denna paragraf öppnas en m öjlighet a tt i fråga om överenskom ­ melse om vapenvila göra undantag från det i 10 kap. (jfr 2 § tredje sty ck et) uppställda kravet på a tt in ternationell överenskom m else skall

godkännas av riksdagen eller behandlas i utrikesnäm nden. En överenskom m else om vapenvila om fattas av föreskrifterna om internationella överenskom m elser i 10 kap. E tt avtal om vapenvila m åste norm alt anses vara av den vikt a tt d e t på grund av bestäm m elserna i 10 kap. 2 § tredje stycket skulle fö ru tsä tta riksdagens godkännande eller behandling i utrikesnäm nden. I likhet med beredningen anser jag em ellertid a tt situationen i sam band med ingående av vapenvila kan vara sådan a tt det skulle vara förenat med allvarliga olägenheter fö r riket att avvakta den i 10 kap. 2 § tredje stycket föreskrivna behandlingen, innan en överenskom m else kan gå i verkställighet. I förevarande paragraf i departem entsförslaget har därför, i överensstäm m else med vad bered­ ningen har tagit upp i 7 § i sitt förslag, fö rts in en bestäm m else som i fråga om överenskom m elser om vapenvila tillåter regeringen a tt göra undantag från reglerna i 10 kap. 2 §. Vissa redaktionella ändringar har em ellertid gjorts i förhållande till beredningens förslag för a tt bestäm m el­ sen till sin uppläggning skall ansluta till 10 kap. 2 § i d epartem entsför­ slaget.

9 § Denna paragraf innehåller föreskrifter om riksdagens och andra offentliga organs verksam het på o ckuperat om råde.

Grundlagberedningen I grundlagberedningens förslag återfinnes regler om offentliga organs agerande på ockuperat om råde i två paragrafer. G enom bestäm m elsen i 10 § första stycket förbjuds riksdagen och krigsdelegationen a tt fa tta beslut m edan de befinner sig på sådant om råde. I fråga om regeringen finns en föreskrift i 8 § andra stycket enligt vilken denna förbjuds a tt på ockuperat om råde stifta , ändra eller upphäva lag om högm ålsbrott, b ro tt mot rikets säkerhet, äm b etsb ro tt, b ro tt av krigsmän, sabotage, upplopp, uppvigling eller samhällsfarlig ryktesspridning. G enom 10 § andra stycket förbjuds slutligen varje offentligt organ som befinner sig på o ckuperat om råde a tt m eddela beslut eller vidtaga åtgärd som ålägger någon rikets m edborgare a tt läm na o ckupationsm akten sådant bistånd som den icke äger kräva enligt folk rätten s regler. Till grund för förslaget a tt riksdagen och krigsdelegationen skall förbjudas att verka på ockuperat om råde anför beredningen a tt en fiende, som har o ckuperat svenskt territo riu m , kan tänkas vilja tillskapa e tt inhem skt lagstiftande organ, som kan gå ockupationsm aktens ärenden, och därvid försöka ge d etta e tt sken av legalitet genom a tt u tn y ttja riksdagsledam öter eller ledam öter av krigsdelegationen, som har fallit i dess händer eller som eljest står under dess inflytande. Beredningen anför vidare a tt det är tän k b art a tt en o ckupationsm akt skulle u tsä tta e tt legalt svenskt lagstiftande organ, som arbetade på ockuperat om råde, för obehöriga påtryckningar avsedda a tt påverka d ettas avgöranden.

Vad gäller bestäm m elserna i 8 § andra sty c k et om regeringens verksam het på o ckuperat om råde påpekar beredningen inledningsvis att den föreslagna regleringen innebär a tt regeringen kan kom m a a tt utöva de befogenheter som den tilläggs enligt denna paragraf (a tt handha riksdagens uppgifter i den mån regeringen finner det behövligt för att skydda riket och slutföra kriget), m edan den befinner sig på ockuperat om råde. Beredningen har därför fu n n it det påkallat med en särskild regel som för sådant fall förbjuder regeringen a tt fatta beslut som gäller lag om b ro tt vilka kan ha särskild betydelse för relationerna m ellan m edborgarna och en o ckupationsm akt. Beredningen förklarar a tt den har angivit de kategorier av b ro tt som avses med förbudet genom en uppräkning som nära ansluter sig till brottsbalkens term inologi. Den påpekar em ellertid att med u ttry c k et ” b ro tt m ot rikets säkerhet” avses inte bara gärningar av d et slag som för närvarande beskrivs i 19 kap. b ro ttsb alk en u ta n även sådana b ro tt som anges i 22 kap. 1 — 10 §§ sam m a balk. Beredningen förklarar att det enligt dess u ppfattning inte är lämpligt att förbjuda andra offentliga organ än riksdagen och krigsdelegationen att arbeta på ockuperat om råde. Inte bara regeringen u ta n också förvalt­ ningsm yndigheterna, dom stolarna och de kom m unala organen skall alltså kunna fo rtsätta sin verksam het under en o ckupation. Enligt beredningen bör RF em ellertid till m edborgarnas skydd uppställa e tt förbud för dessa organ a tt vidtaga åtgärder, som innebär a tt någon rikets m edborgare ålägges att lämna o ckupationsm akten sådant bistånd som denna inte äger påkalla enligt folk rätten s regler. Beredningen förklarar a tt de folkrättsliga regler som åsyftas för närvarande återfinnes i första hand i avdelning li l i reglem entet angående lagar och bru k i lantkrig (bilaga till IV Haag-konventionen). Beredningen påpekar em ellertid a tt också Genéve-konventionen av den 12 augusti 1949 angående skydd för civilpersoner innehåller vissa regler av åsyftat slag.

D epartem entschefen Det har under rem issbehandlingen satts i fråga om ockupation över huvud taget är e tt äm ne som läm par sig för grundlagsreglering. Det finns enligt min m ening otvivelaktigt fog för en viss tvekan härvidlag. Erfarenheterna från det senaste världskriget visar a tt en o ckupation kan gestalta sig på en mångfald olika sä tt. A tt i grundlag uttöm m ande reglera de offentliga organens handlande i en ockupationssituation torde därför vara u teslu tet. Jag anser em ellertid a tt det kan vara av värde att i grundlag ha vissa regler i d e tta hänseende som syftar till a tt stärka m edborgarnas ställning i deras m o tstånd mot en ockupationsm akt. Jag kan inte finna annat än a tt den av beredningen föreslagna regleringen bedöm d från denna utgångspunkt i stort sett har lämplig om fattning och e tt ändamålsenligt innehåll. Jag föreslår em ellertid a tt man avviker från beredningens förslag i e tt hänseende. Det kan råda tvekan om det lämpliga i att över huvud taget förbjuda offentliga organ att verka på ockuperat om råde. Man kan sålunda hävda

att det från m edborgarnas synpunkt norm alt torde vara m est fördelaktigt a tt den offentliga m akten i största möjliga utsträckning utövas av den egna statens organ. Enligt min u p p fattn in g finns det goda skäl för en sådan uppfattning. Det kan, som jag ser saken i varje fall inte kom m a i fråga a tt som någon rem issinstans har p åyrkat förbjuda inte bara riksdagen och krigsdelegationen u tan även regeringen a tt fa tta beslut på ockuperat om råde. Den viktigaste frågan i sam m anhanget to rd e vara huruvida man bör ha e tt förbud av nu angivet slag för riksdagen. Beredningen har som e tt av skälen för e tt sådant förbud åberopat a tt en ockupant kan tänkas kom m a a tt u tsä tta riksdagen fö r obehöriga påtryckningar. Jag vill inte bestrida a tt det kan föreligga risk för sådana ak tiviteter från en ockupationsm akts sida. Riksdagen m åste em ellertid på grund av sin storlek norm alt vara m indre m ottaglig för påtryckningar än regeringen, vilken enligt beredningens förslag ensam skall kunna utöva lagstiftningsm akt på ockuperat om råde. Jag kan därför inte finna att d etta skäl för beredningens stån d p u n k t är övertygande. S törre tyngd har då det andra argum ent som beredningen har fört fram , näm ligen risken för a tt o ckupationsm akten u tn y ttja r riksdagsledam öter som stå r under dess infly tan d e till att åstadkom m a e tt följsam t lagstiftande organ som är utru sta t med e tt sken av legalitet. Denna fara kan em ellertid enligt min mening effektivt m otverkas genom en föreskrift som innebär a tt inte något ärende får avgöras i riksdagens nam n på ockuperat om råde, om inte en sto r m ajoritet av riksdagens alla ledam öter — förslagsvis tre fjärdedelar — d eltar i den om röstning genom vilken ärendet avgörs. G enom en sådan föreskrift m inskar man självfallet också m öjligheten för o ckupationsm ak­ ten a tt påverka innehållet i riksdagens beslut. Enligt min mening skulle en reglering som innebar a tt riksdagen — med den nu angivna begränsningen — kunde fa tta beslut även på ockuperat om råde utgöra e tt starkare skydd för m edborgarna än den av beredningen föreslagna ordningen. Jag fö ro rd ar därför a tt man i det hänseende som jag nu har behandlat avviker från beredningens förslag. D ärem ot kan jag inte finna annat än att beredningens argum entation är hållbar såvitt gäller krigsdelegationen. Som jag har näm nt under 3 § i förevarande kapitel förordar jag d ärför att det av beredningen föreslagna fö rb u d et för delegationen att fa tta beslut på ockuperat om råde behålls. U nder en o ckupation kan det tänkas uppkom m a intressekollisioner, där ockupationsm aktens krav och m edborgarnas bästa står m ot varandra. Beredningen har med tanke på d e tta lagt fram förslag till en regel som innebär a tt regeringen, när den fungerar som lagstiftare på o ckuperat om råde, inte får fa tta beslut som gäller lagar om vissa b ro tt av särskild betydelse för förhållandet mellan o ckupationsm akten och m edborgarna. D etta förbud, som enligt min u p p fattn in g är välm otiverat, bör till följd av m itt ställningstagande i fråga om riksdagens m öjligheter a tt verka på ockuperat om råde utsträckas till att avse även riksdagen. Självfallet bör denna, m edan denna befinner sig på ockuperat om råde, inte heller kunna stifta, ändra eller upphäva grundlag, riksdagsordningen eller lag om val till riksdagen.

Det av beredningen föreslagna fö rb u d et för samtliga offentliga organ att ålägga m edborgarna skyldighet a tt lämna ockupationsm akten annat bistånd än denna kan kräva enligt folkrättens regler är enligt m in mening välm otiverat. Den bestäm m else som förbjuder krigsdelegationen a tt fatta beslut på ockuperat om råde har, som jag nyss näm nde, i departem entsförslaget förts sam m an med övriga regler om delegationens kom petens i 3 §. 1 övrigt anser jag em ellertid att den grundlagsreglering som gäller ock u p a­ tion bör samlas i förevarande paragraf. Bestämmelserna i första stycket i departem entsförslaget innehåller fö rb u d et m ot lagstiftning av visst innehåll på ockuperat om råde. A ndra stycket ta r upp de bestäm m elser som gäller frågan om bistånd åt ockupationsm akten m edan tredje stycket innehåller den särskilda quorum regel som skall gälla när riksdagen fattar beslut på ockuperat om råde. Avslutningsvis vill jag i anslutning till bestäm m elserna i förevarande paragraf påpeka att 11 § i departem entsförslaget innehåller en regel om riksdagsval under ockupation.

10 §

Denna paragraf, som m otsvarar 3 § i beredningens förslag, innehåller bestäm m elser om statschefen i krig. Statschefens ställning gör det enligt grundlagberedningen naturligt att han under krig följer regeringen. Beredningen föreslår därför att det i RF tas in en föreskrift av d e tta innehåll. Beredningen föreslår vidare en bestäm m else av innebörd a tt statschefen, om han under krig befinner sig på annan o rt än regeringen, skall anses vara hindrad a tt fullgöra sina uppgifter i den mening som avses i 4 kap. 3 § i beredningens förslag. Beredningen fram håller a tt man genom denna bestäm m else m inskar m öjligheterna för en fiende, som har bem äktigat sig statschefens person, att u tn y ttja denne för sina syften. Jag anser a tt de av beredningen föreslagna reglerna är lämpliga och förordar a tt de med vissa redaktionella ändringar tas in i förevarande paragraf i departem entsförslaget. Jag vill påpeka a tt bestäm m elserna i paragrafen avser envar som uppehåller äm betet som statschef.

1 1 § Denna paragraf innehåller bestäm m elser om riksdagsval under och om edelbart efter krig eller krigsfara. Den motsvaras av 2 § i beredningens förslag.

Gällande rätt Om riket befinner sig i krig eller krigsfara, kan enligt 30 § i nuvarande RF, om det finns oundgängligen nödvändigt, konungen och riksdagen gem ensam t besluta, a tt val till riksdagen skall uppskjutas — dock högst

e tt år från det valet b o rt äga rum — sam t a tt valperiod, som skolat utlöpa, förlängs med e tt år. Härvid kan dessutom bestäm m as, a tt giltighetstiden för det val, som äger rum i stället för det uppskjutna, skall förkortas med e tt år. Beslut som avses i stadgandet kan upprepas. För de riksdagsbeslut som avses i paragrafen erfordras a tt m inst tre fjärdedelar av de röstande vid votering har instäm t i beslutet.

F örfattningsut redningen F örfattningsutredningen föreslog a tt riksdagen, om riket v a r i krigsfara och lagtim a val skulle hållas, på förslag av regeringen kunde besluta att valet skulle ställas in. F ör sådant beslut skulle fordras a tt m inst tre fjärdedelar av riksdagens ledam öter vid om röstning hade förenat sig om beslutet. Hade val ställts in, skulle val hållas så snart det k unde ske. U tredningen föreslog vidare att val till riksdagen, om riket var i krig, inte skulle få hållas u ta n riksdagens m edgivande. Hade till följd av krig lagtima val blivit inställt, skulle val hållas så snart som möjligt e fte r d et att krigstillståndet hade upphört.

Grundlagberedningen B eredningen har i 2 § första stycket i sitt förslag till R F tagit in bestäm m elser om hållande av val under krig och krigsfara som nära ansluter sig till dem som författningsutredningen föreslog. Beredningen förklarar a tt den delar utredningens u p p fattn in g a tt val till riksdagen norm alt inte bör hållas, m edan riket befinner sig i krig, samt a tt det bör vara möjligt a tt inställa e tt ordinarie val, när riket är i krigsfara. Enligt beredningens åsikt bö r em ellertid krigsfara inte kunna föranleda att ett ordinarie riksdagsval uppskjutes m er än e tt år i sänder. E ftersom krigsdelegationen kan träda i riksdagens ställe redan vid om edelbar krigsfara bör beslut a tt uppskjuta val kunna fattas också av delegationen. I m otsats till författningsberedningen föreslår beredningen a tt beslut att uppskjuta riksdagsval skall kunna fattas även utan förslag av regeringen. Det av beredningen föreslagna stadgandet skiljer sig också från u tred ­ ningens därigenom att inte endast beslut a tt hålla riksdagsval u nder krig utan även beslut a tt uppskjuta val kräver kvalificerad m ajoritet. Beredningens förslag innehåller vidare regler som avser den situationen att riksdagsval skall hållas m edan riket till någon del är ockuperat. Enligt beredningen bör man därvid k unna från valet u ndanta det ockuperade o m rådet. I 2 § andra stycket i sitt förslag har beredningen tagit in bestäm m elser som gör det m öjligt fö r riksdagen att i sådant fall förordna om de avsteg från regeringsform ens bestäm m elser om riksdagens bildande som situationen kan nödvändiggöra. Dessa avsteg kan em ellertid inte avse bestäm m elsen a tt riksdagsval skall vara fria, hemliga och direkta eller föreskrifterna om rö strä tt, om a tt riket skall vara indelat i valkretsar, om principerna för m andatfördelningen, om valbarhet eller om valbesvär. I andra stycket föreskrivs vidare att m inst en tiondel av alla m andaten skall

vara utjäm ningsm andat. Beredningen förklarar a tt e tt ordinarie val, som på grund av bestäm m elserna i första sty ck et inte har hållits på bestäm d tid , självfallet bör hållas så snart de om ständigheter som h ar fö ran lett uppskovet inte längre föreligger. En bestäm m else av denna innebörd återfinnes i det föreslagna stycket av 2 § i beredningens förslag. Bestäm m elserna innebär enligt beredningen bl. a. a tt man inte skall avvakta den m ånad, då ordinarie val enligt riksdagsordningen skall hållas. Skyldighet a tt om besörja a tt val kom m er till stånd skall enligt förslaget åvila regeringen och talm annen var för sig. De bör em ellertid om m öjligt handla i sam råd med varandra. I fjärde stycket av den näm nda paragrafen har beredningen tagit in en regel om valperioden för den riksdag som har valts genom e tt uppskjutet ordinarie val. Denna regel är avsedd att göra det möjligt för den nyvalda riksdagen att inom vissa gränser bestäm m a sin valperiod med hänsyn till den tid p u n k t då det uppskjutna valet ägde rum .

D epartem entschefen Jag delar författningsutredningens och beredningens up p fattn in g a tt den fö r krig gällande huvudregeln b ö r vara a tt riksdagsval inte skall äga rum . Denna regel skall självfallet gälla i fråga om såväl ordinarie som extra val. Krigsläget kan em ellertid vara sådant att det inte utgör hinder för e tt riksdagsval. G rundlagen bör d ärför göra det möjligt för riksdagen att besluta a tt val skall hållas. Jag ansluter mig till utredningens och beredningens förslag a tt fö r e tt sådant beslut bö r krävas a tt tre fjärdedelar av riksdagens ledam öter rö star för beslutet. Också när det gäller m öjligheterna a tt under krigsfara skjuta upp ordinarie riksdagsval ansluter jag mig till vad beredningen har föreslagit. Med hänsyn till a tt e tt beslut att ställa in e tt riksdagsval utgör e tt betydande ingrepp i det konstitu tio n ella system et och till a tt delade m eningar kan råda om huruvida det i e tt visst läge är fråga om krigsfara anser jag liksom beredningen a tt också e tt sådant beslut måste kräva anslutning av en stor m ajoritet — tre fjärdedelar — bland riksdagens ledam öter. Av sam m a skäl finner jag det angeläget a tt riksdagen m inst en gång årligen ta r ställning till frågan om förhållandena alltjäm t om öjliggör riksdagsval. 1 enlighet med vad jag nu har sagt har första sty ck et i förevarande paragraf i departem entsförslaget, med vissa redaktionella ändringar, u tfo rm ats i enlighet med beredningens förslag. Som jag har näm nt i det föregående b ö r den om ständigheten a tt riket helt eller delvis är ockuperat alltid anses innebära a tt riket befinner sig i krig i RF:s mening. Enligt huvudregeln i första stycket skall riksdagsval således inte äga rum under o ckupation. Det kan antagas a tt det norm alt finns särskilt starka skäl att undvika riksdagsval när riket är ockuperat till en del. 1 d etta laga to rd e vanligtvis krigshandlingar pågå, varjäm te o ckupationen innebär a tt statsledningen inte har ko n tro ll över hela landet. Man kan em ellertid tänka sig a tt det i vissa fall är önskvärt att hålla riksdagsval även när en del av riket är ockuperat. Som exem pel på

en sådan situation kan näm nas, a tt en främ m ande m akt såvitt gäller Sverige kan ha haft endast det begränsade krigsm ålet a tt tillförsäkra sig k o n tro ll över en m indre del av lan d et, och a tt krigshandlingarna har u p p h ö rt sedan d e tta mål har uppnåtts. Den om ständigheten a tt ockupationstillstånd råder i en del av landet b ö r i e tt sådant fall inte göra det om öjligt a tt hålla riksdagsval i rikets huvuddel. F öreskrifterna i andra sty ck et i beredningens förslag avser en situation av det slag som jag nu har angivit. Jag finner den där föreslagna lösningen vara lämplig. A ndra stycket av förevarande paragraf har därfö r avfattats i enlighet med beredningens förslag. Både författningsutredningens och beredningens förslag innebär a tt man inte skall dröja längre än nödvändigt med a tt hålla riksdagsval efter krigets eller krigsfarans upphörande. Om riksdagsval till följd av bestäm m elserna i första sty ck et inte har ägt rum på ordinarie tid, skall enligt beredningen val i stället hållas så snart som möjligt efter det a tt kriget eller krigsfaran har u p p h ö rt. Som jag redan har näm nt föreslår beredningen a tt både regeringen och talm annen skall vara skyldiga a tt se till a tt de åtgärder som behövs härfö r blir vidtagna. Det saknas anledning att närm are uppehålla sig vid beredningens förslag i dessa hänseenden. Det är enligt m in mening upp en b art a tt man här bö r följa förslaget. D ärem ot finns det skäl a tt något beröra e tt särskilt m om ent i regleringen. Beredningens förslag innebär — i m otsats till författningsutredningens — a tt e tt ordinarie val, som till följd av krig eller krigsfara inte kan äga rum , kom m er a tt skjutas upp och alltså inte a tt ställas in. Det val som hålls närm ast efter det a tt kriget eller krigsfaran har u p p h ö rt blir således e tt ordinarie val, vilket innebär a tt det i princip avser en tid av tre år. Enligt författningsutredningens förslag skulle i stället det val, som kom att hållas närm ast efter det a tt man hade ställt in e tt lagtima val, regelmässigt bli e tt urtim a val och gälla endast för återstoden av löpande valperiod. Jag kan för egen del inte finna annat än a tt den av beredningen föreslagna ordningen är lämplig. Det m åste enligt min m ening vara önskvärt a tt den riksdag som väljs om edelbart efter e tt krig eller e tt tillstånd av krigsfara får arbeta en hel treårsperiod. Jag ansluter mig d ärfö r i den nu behandlade frågan till beredningens förslag. Också tredje stycket av förevarande paragraf har sålunda u tfo rm ats i enlighet m ed beredningens förslag. F öreskriften i tredje stycket a tt e tt up p sk ju tet ordinarie val skall hållas så snart som möjligt efter det a tt kriget eller krigsfaran har u p p h ö rt kan få till följd a tt valet kom m er a tt hållas på annan tid av året än den i RO föreskrivna — enligt departem entsförslaget i septem ber m ånad. D ärem ot skall självfallet nästföljande ordinarie val hållas under den i RO angivna m ånaden. I likhet med beredningen finner jag det av denna anledning läm pligt att ge den riksdag som tillkom m er genom det uppskjutna valet m öjlighet att inom vissa gränser bestäm m a sin valperiod på sådant sätt a tt denna inte blir kortare än tre år. Liksom i den av beredningen föreslagna paragrafen har regeln i förevarande paragraf i departem entsförslaget tagits upp i fjärde stycket.

30 Riksdagen 1973. 1 sami. N r 90 * *

ÖVERGÅNGSBESTÄM M ELSER Jag utgår i likhet med grundlagberedningen från a tt förslagen till ny RF och ny RO skall kunna antagas slutligt under våren 1974 av den riksdag, som väljs vid det ordinarie riksdagsvalet i septem ber 1973. Bestäm m elsen i 82 § i 1809 års RF innebär a tt den nya RF får k raft av grundlag i och med a tt öppet brev om grundlagsbeslutets utfärdande läses upp i riksdagen. Jag delar em ellertid beredningens u ppfattning a tt den nya RF i princip bör träda i tilläm pning först den 1 januari 1975. Som beredningen har påpekat skapar författningsrevisionen nämligen på flera pun k ter problem angående sam ordningen mellan gamla och nya regler. Beredningen näm ner som exem pel a tt den nya RF:s bestäm m elser om lagstiftningen och om regeringsarbetet m edför åtskilliga förändringar i förhållande till nuvarande ordning vilka kräver omläggning av arbetsruti­ ner och annat föreberedelsearbete. Övergångsbestämmelserna till den nya RF bör d ärför i enlighet med vad beredningen har föreslagit inledas med en föreskrift som innebär a tt 1809 års RF med vissa avvikelser skall gälla intill utgången av år 1974. Denna föreskrift, som i departem entsförslaget liksom i beredningens förslag finns i punkt 1, bör utform as så a tt den kan tilläm pas även om det slutliga antagandet av den nya RF skulle skjutas upp till en senare tid p u n k t under valperioden än den som jag har näm nt i det föregående. Som beredningen har påpekat råder e tt så nära sam band mellan den nya RF och den nya RO a tt de två lagarna i huvudsak m åste börja tilläm pas sam tidigt. I likhet m ed beredningen förordar jag därför a tt det i övergångsbestäm m elserna till RO förs in en föreskrift av innebörd a tt den nya RO i princip skall börja tilläm pas vid sam m a tid p u n k t som den nya RF. Jag delar beredningens up p fattn in g a tt det i övergångsbestämmelserna uttrycklingen bö r slås fast a tt grundlagsreform en innebär a tt 1809 års RF upphävs. Beredningen föreslår vissa avvikelser från huvudregeln a tt den nya RF skall börja tilläm pas den 1 januari 1975. Den viktigaste av dessa, vilken utgör resultatet av en kom prom iss inom beredningen, gäller statschefens ställning och befogenheter. Beredningen föreslår i d etta hänseende a tt rådande rättsläge skall bestå så länge G ustaf VI A dolf är rikets konung. Jag fö ro rd ar att beredningens förslag följs i denna del. F öreskrifter av nu angiven innebörd finns i departem entsförslaget under p u n k t 2 första sty ck et och u n d er p unkt 4. I likhet m ed beredningen anser jag a tt an talet riksdagsledam öter bör sättas ned från nuvarande 350 till föreslagna 349 först sedan valperioden har u tg å tt för den riksdag som fa tta r det slutliga beslutet om den nya RF. Vidare bör, som beredningen har föreslagit, bestäm m elserna om sänkt rö strättsåld er av praktiska skäl börja tilläm pas först i sam band med att röstlängd up p rättas det år under vilket den nya RF träder i tilläm pning. Jag fö ro rd ar a tt övergångsbestäm m elser i nu angivna hänseenden, i enlighet m ed vad beredningen har föreslagit, tas upp under p u n k t 2 andra stycket.

B eredningen har lagt fram förslag till en särskild övergångsbestäm m else som avser den situationen a tt n y tt val enligt 108 § i nu gällande RF skulle anordnas efter det a tt den nya RF har fått k raft av grundlag men före den tid p u n k t då den enligt huvudregeln skall börja tilläm pas. Enligt beredningen b ö r i sådant fall flertalet regler i 2 kap. i beredningens förslag till R F — bland dem bestäm m elsen om an talet riksdagsledam öter — tilläm pas om edelbart. Beredningen påpekar a tt denna ordning leder till att de nya bestäm m elserna om överklagande av val till riksdagen kan aktualiseras innan den nya RF skall börja tilläm pas. Beredningen föreslår d ärför u nder p unkt 2 fjärde sty ck et a tt riksdagen, så snart den nya RF har få tt grundlags kraft, skall välja ledam öter och ersättare för dem i valprövningsnäm nden. Jag finner inte anledning a tt frångå beredningens förslag i nu behandlade hänseende. Jag vill erinra om a tt riksdagen under våren 1972 som vilande antog ett grundlagsändringsförslag (prop. 1972:66, KU 1972:30), som innebär a tt ersättare skall finnas för riksdagsledam ot som är riksdagens talm an eller som tillhör statsrådet liksom fö r ledam ot som är ledig. Dessa regler överensstäm m er i sak med m otsvarande bestäm m elser i departem entsförslaget till R F. Avsikten är a tt de som vilande antagna ändringarna i nu gällande RF skall antas slutligt i början av 1974 års riksdag och a tt ersättarna skall finnas tillgängliga för tjänstgöring täm ligen om edelbart därefter. Bestämmelserna under p u n k t 2 tredje stycket i departem entsförslagets övergångsbestäm m elser innebär i fråga om ersättarn a endast a tt, i händelse av nyval u nder den tid som avses där, bestäm m elserna i 3 kap. R F skall träda i stället för m otsvarande u nder våren 1974 slutligt antagna bestäm m elser i 1809 års RF. Beredningen förklarar a tt det inte kan uteslutas a tt den nya RO kan behöva ändras redan före den tid p u n k t då den nya RF skall börja tilläm pas. Beredningen anser därför a tt de särskilda reglerna om stiftan d e, ändring och upphävande av RO som finns i den nya RF bö r bli tilläm pliga i fråga om den nya RO och övergångsbestäm m elserna till denna så snart den nya R F har få tt k raft av grundlag och föreslår a tt en bestäm m else av denna innebörd skall tas in u nder p u n k t 2 fem te stycket i övergångsbestäm m elserna. Jag anser a tt den av beredningen föreslagna regeln är läm plig och fö ro rd ar a tt p unkt 2 fem te sty ck et utform as i enlighet med beredningens förslag. Övergångsbestämmelserna till RO behöver em ellertid inte särskilt näm nas, eftersom de får anses utgöra en del av RO. Liksom beredningen anser jag a tt övergångsbestäm m elserna till RO vid tilläm pningen av de särskilda reglerna om ändring etc. i RO är att b etra k ta som huvudbestäm m elser i denna. Med anledning av den i 10 kap. 2 § i beredningens förslag till RF intagna föreskrift, som innebär a tt det vid varje dom stol skall finnas ordinarie dom are, påpekar beredningen a tt d etta krav, till följd av de pågående ändringarna i dom kretsindelningen, för närvarande inte är uppfyllt för alla de av ändringarna berörda tingsrätter där endast en ordinarie dom artjänst finns in rättad . Beredningen lägger därför fram förslag till en särskild övergångsbestäm m else som gör det m öjligt att

u nder en övergångstid göra undantag från det i 10 kap. 2 § uppställda kravet för enm ansdom stolam as del. Som fram går av det föregående har i 1 1 kap. 1 § i departem entsförslaget tagits in en bestäm m else som i sak överensstäm m er med den av beredningen föreslagna föreskriften om krav på a tt det vid alla dom stolar skall finnas ordinarie dom are. Jag finner d e t liksom beredningen nödvändigt a tt från d e tta krav tills vidare undantaga sådana enm ansdom stolar som berörs av de ändringar i dom kretsindelningen om vilka riksdagen 1969 fattade principbeslut (prop. 1969:44, 1LU 1969:38, rskr 1969:283). Jag fö ro rd ar därför a tt p u n k t 2 sjätte stycket i övergångsbe­ stäm m elserna utform as i enlighet med vad beredningen har föreslagit. Enligt beredningen bör det i en särskild övergångsbestämmelse slås fast att det första ordinarie valet enligt den nya R F skall hållas tre år efter närm ast föregående ordinarie val. I likhet med beredningen anser jag en sådan bestäm m else vara påkallad. P unkt 3 första stycket b ö r därför avfattas i enlighet med beredningens förslag. Jag delar den u ppfattning som har u ttry c k ts av beredningen att bestäm m elserna om det snabba valgenomslaget (3 kap. 5 § i departem entsförslaget till R F ) bör bli tilläm pliga vid det ordinarie riksdagsval som skall hållas 1976 och a tt det därför bland övergångsbestäm m elserna bör tas in en föreskrift som innebär a tt giltighetstiden för de m andat som grundar sig på 1973 års val fö rk o rtas. En sådan föreskrift finns intagen under p u n k t 3 andra stycket i departem entsförslaget. Enligt 7 kap. 8 § i departem entsförslaget till RF kan statsm inistern utse e tt av de övriga statsråden a tt vara hans ställföreträdare. Denna m öjlighet bör enligt min uppfattn in g föreligga även under den övergångs­ tid som skall gälla i fråga om den nuvarande m onarkens ställning och befogenheter. Jag föreslår därför u nder p unkt 5 en föreskrift a tt det under denna tid kan finnas en ställföreträdare för statsm inistern, form ellt utsedd av konungen. Jag föreslår i likhet med beredningen särskilda övergångsbestäm m elser om giltigheten av och om ändring och upphävande av vissa grupper av äldre författningar. Sådana bestäm m elser återfinnes under punkt 6. Övergångsbestämmelser som h änför sig till sådana i äldre lagar och andra författn in g ar förekom m ande term er, hänvisningar m. m. som inte låter sig förena med regleringen i den nya RF återfinnes under p u nkterna 7 och 8. Jag föreslår slutligen i likhet med beredningen a tt den reglering i 1809 års RF som avser förhållandet s ta t—kyrka och prästerståndets privilegier i huvudsak behålls oförändrade och överförs till p u n k t 9 i övergångsbe­ stäm m elserna till den nya RF.

P unkten 1 Jag hänvisar i fråga om dessa bestäm m elser till vad jag har anfört i anslutning till rubriken till övergångsbestäm m elserna.

P u n kten 2 Jag hänvisar i fråga om andra, tredje, fjärde, fem te och sjätte styckena sam t den allm änna bakgrunden till bestäm m elserna i första sty ck et till vad jag har anfört i anslutning till rubriken till övergångsbestäm m elserna. G enom bestäm m elsen i första sty ck et första punk ten preciseras den tid p u n k t intill vilken nuvarande regler om konungens ställning och befogenheter längst skall tilläm pas. Som fram går av vad jag har an fö rt i anslutning till rubriken till övergångsbestäm m elserna kom m er tidsgränsen a tt sam m anfalla med det tro n sk ifte varigenom Gustav VI A dolf upphör a tt vara rikets konung. F ör a tt bestäm m elsen skall bli tilläm plig fö ru tsätts a tt d e tta tronskifte äger rum efter den i 1 angivna tid p u n k ten . Om den nuvarande m onarkens regeringsinnehav upp h ö r dessförinnan blir även i fråga om statschefens ställning och befogenheter reglerna i den nya RF tilläm pliga från nyssnäm nda tid p u n k t. De under 4 angivna bestäm m elserna i nu gällande RF torde inte täcka alla de fall, där begreppet ” regeringen” begagnas i den nya RF. F ö r att undvika oklarhet med anledning härav kom pletteras bestäm m elserna med en generell föreskrift i 2 första sty c k et, enligt vilken den nya RF:s föreskrifter om regeringen u n d er övergångstiden i stället skall gälla konungen i statsrådet. Stadgandet avser också andra författningar, t. ex. RO, som tillkom m er som e tt led i författningsreform en. Av liknande skäl föreslår jag i likhet med beredningen en regel enligt vilken föreskrifter om statschefen under sam m a tid i stället skall gälla konungen. Som exem pel på sådana föreskrifter kan näm nas bestäm m elsen i 10 kap. 7 § i departem entsförslaget till RF om ordförandeskap i utrikesnäm nden och bestäm ­ melsen i 13 kap. 10 § i sam m a förslag.

P unkten 3 1 fråga om bestäm m elserna i denna punkt hänvisar jag till vad jag har anfört i anslutning till rubriken till övergångsbestäm m elserna.

P unkten 4 1 fråga om den allm änna bakgrunden till förevarande bestäm m elser hänvisar jag till vad jag har an fö rt i anslutning till rubriken till övergångsbestäm m elserna och till p u n k te n 2. Den under punkten 2 första stycket föreslagna övergångsbestämmelsen berör i första hand den nya RF:s grundläggande regler om rikets styrelse (1 kap. 4 § samt 7 kap. 3, 4, 6 och 7 §§ i departem entsförslaget). Den har vidare betydelse för bestäm m elserna om regeringsbildningen och om tillsättande och entledigande av statsråd (6 kap. 1—8 §§) sam t för föreskrifterna om tillsättande av chefer fö r d epartem enten och om

föredragande (7 kap. 1 och 5 §§ i departem entsförslaget). Ifrågavarande övergångsbestäm m else o m fattar slutligen också samtliga bestäm m elser i 5 kap. i departem entsförslaget med undantag av 4 §. I stället för de nu näm nda bestäm m elserna i den nya RF skall under övergångstiden gälla de regler i nuvarande RF som anges i denna övergångsbestämmelse.

P unkten 5 I fråga om denna bestäm m else hänvisar jag till vad jag har an fö rt i anslutning till rubriken till övergångsbestäm m elserna.

P unkten 6 U nder denna p u n k t har tagits in föreskrifter om giltigheten av äldre författningar. Enligt 8 kap. 1 § i departem entsförslaget till RF får föreskrifter av visst innehåll (landsförvisning av svensk m edborgare, berövande av svenskt m edborgarskap, retro ak tiv strafflagstiftning) inte finnas. E fter­ som näm nda grundlagsbestäm m elser på grund av den m yndigheterna tillkom m ande lagprövningsrätten skall beaktas även i rättstilläm pningen, innebär de a tt exem pelvis en föreskrift om retro ak tiv t straff, som till äventyrs skulle finnas när den nya RF b örjar tilläm pas, inte får tilläm pas efter denna tid p u n k t. I övrigt bör principen vara a tt fö rfattn in g ar som gäller när den nya RF börjar tilläm pas skall gälla även d ärefter. Det m åste sålunda anses självklart a tt en m ateriell föreskrift som har beslutats av e tt organ som var behörigt därtill enligt de kom petensregler som gällde när föreskriften tillkom skall äga fo rts a tt giltighet, även om kom petensreglerna d ärefter ersätts med andra. D etta innebär, som beredningen har påpekat, bl. a. att sådana av regeringen beslutade straffbestäm m elser som har frihetsstraff i straffskalan (jfr. 8 kap. 7 § tredje stycket i departem entsförslaget till RF) skall gälla även efter det a tt den nya RF har trä tt i tilläm pning, så länge de har o fö rän d rat innehåll. Av annat slag är sådana föreskrifter som innebär a tt riksdagen överlåter del av sin norm givningskom petens till något annat organ, vanligtvis regeringen. De flesta av de bem yndigandeföreskrifter som förekom m er i gällande rä tt får stö d av bestäm m elser i den nya RF. Som exem pel härpå kan näm nas a tt den s. k. fullm aktslagstiftningen enligt d ep artem entsför­ slaget kom m er a tt grunda sig på föreskrifterna i 8 kap. 7 och 10 §§ samt på föreskrifterna i 13 kap. 6 och 7 §§. I gällande rä tt kan em ellertid också finnas bem yndiganden som inte skulle kunna beslutas i sin nuvarande utform ning med stöd av bestäm m elser i den nya RF. Jag delar beredningens u p p fattn in g a tt även sådana bem yndiganden bör gälla tills vidare. Den föreslagna övergångsbestäm m elsen avser också bem yndigande som riksdagen har b eslutat i annan form än genom författning. Av vad jag nu har sagt fram går a tt det i många fall, även utan särskilda övergångsbestämmelser i äm net, får anses vara helt klart a tt äldre

fö rfattningar skall gälla även efter det a tt den nya R F har börjat tilläm pas. I andra fall kan em ellertid viss tvekan råda. Jag ansluter mig d ärför till beredningens up p fattn in g a tt man i tydlighetens intresse bör ha övergångsbestäm m elser i de n u behandlade frågorna. Jag fö rordar av denna anledning a tt det, som beredningen har föreslagit, u n d er förevaran­ de punkt förs in en föreskrift a tt alla äldre fö rfattn in g ar eller föreskrifter skall äga fo rtsa tt giltighet u tan hinder av a tt de inte har tillkom m it i den ordning som skulle ha iakttagits vid tilläm pning av den nya RF. I överensstäm m else m ed vad beredningen har föreslagit fö ro rd ar jag vidare a tt härtill fogas en föreskrift a tt bem yndigande, som h ar beslutats av konungen och riksdagen gem ensam t eller av riksdagen ensam , skall få u tn y ttja s även efter den tid p u n k t då den nya R F skall börja tilläm pas till dess riksdagen bestäm m er annat. Beredningen förklarar a tt d et äldre författn in g sb estån d et, även b o rt­ sett från frågorna om giltigheten av äldre författn in g ar, m åste inpassas i de form er och kategorier som den nya RF skapar. Beredningen anser av denna anledning a tt frågorna om ändring och upphävande av fö rfa tt­ ningar som har tillkom m it enligt bestäm m elserna i nu gällande RF bör regleras i övergångsbestäm m elserna. Behovet av sådana bestäm m elser i d etta hänseende gäller enligt beredningens m ening främ st sådana äldre fö rfattningar som , om den nya RF hade gällt vid deras tillkom st, skulle ha beslutats genom lag. Beredningen föreslår a tt den form ella lagkraftens princip skall göras tilläm plig i fråga om alla dessa äldre fö rfattningar liksom i fråga om alla äldre fö rfattningar som har tillkom m it genom sam fällt beslut av konungen och riksdagen eller genom beslut av riksdagen ensam. Jag ansluter mig till beredningens up p fattn in g och förordar att en föreskrift av nu angiven innebörd förs in i andra stycket i denna pun k t. F öreskriften innebär, som beredningen har påpekat, bl. a. a tt av regeringen beslutade föreskrifter om frih etsstraff får upphävas endast genom lag. F ö rfattn in g ar som har beslutats av Kungl. Maj:t efter riksdagens hörande men som enligt den nya RF inte behöver beslutas i lagform om fattas inte av den föreslagna bestäm m elsen.

P unkten 7 I den nya RF b etecknar o rd et konungen endast m onarkens person. I e tt m ycket stort antal lagar och andra fö rfattn in g ar förekom m er em ellertid nu term erna Konungen eller Kungl. Maj:t i fall då beteck­ ningen regeringen skulle ha använts, om den nya RF hade varit tillämplig. D et blir därför, som beredningen påpekar, nödvändigt a tt genom e tt generellt stadgande anpassa term inologin i de äldre författningarna till den nya RF:s system . Övergångsstadgandet kom pliceras em ellertid av a tt ” K onungen” och ” Kungl. M aj:t” för närvarande i författningstext används i andra bem ärkelser än konungen i statsrådet och konungen i k om m andokon­ seljen. 1809 års R F b etra k tar sålunda konungen som bärace också av den högsta dom sm akten. I sam band med den 1971 beslutade förvaltningsrätts-

reform en har visserligen i e tt sto rt antal författn in g ar stadganden om a tt besvär skulle fullföljas hos ” K onungen” eller ” Kungl. M aj:t” b y tts ut m ot bestäm m elser om a tt besvär skall anföras hos regeringsrätten respektive hos k am m arrätten. Sådana ändringar har em ellertid inte kun n at genom ­ föras över hela fältet. I vissa fall kvarstår term en Kungl. Maj:t i fullföljdssam m anhang, fastän talan skall fullföljas hos regeringsrätten eller hos kam m arrätten (se lagen (1 9 71:309) om behörighet för allm än förvaltningsdom stol a tt pröva vissa m ål). Någon gång kan det också hända att u ttry c k e t Konungen i fö rfattn in g användes när högsta dom stolen åsyftas. — O rdet Konungen begagnas vidare i vissa fall i lagtext för a tt beteckna m onarkens person (se t. ex. 18 kap. 2 § b ro ttsbalken). F ör de nu angivna fallen görs, i överensstäm m else med vad bered­ ningen har föreslagit, e tt förebehåll i punk ten 7 första stycket. Term en Konungen kan em ellertid i lag förekom m a i en bem ärkelse, som inte stäm m er överens med någon av de i övergångsstadgandet angivna. Som exem pel kan näm nas a tt enligt 3 kap. 1 § rättegångsbalken ” K onungens” dom srätt utövas av högsta dom stolen. Sådana bestäm m elser m åste underkastas följdändringar. Förslag till sådana ändringar kom m er a tt utarbetas i sam band m ed arb etet på följdlagstiftning. Det kan fram hållas att övergångsbestämmelsen under punk ten 7 inte gäller u ttry c k e t ” Kungl. Maj:t och K ronan” . H ärm ed avses den del av staten som lyder u nder regeringen. Övergångsbestämmelsen i punkten 7 första sty ck et bör självfallet avfattas så a tt den, med undantag för de fall där ” Konungen” och ” Kungl. Maj:t” b etecknar konungen personligen, högsta dom stolen, regeringsrätten eller k am m arrätt, skall börja tilläm pas först efter u t­ gången av den i 2 fö rsta stycket angivna tiden. Föreskrifter som enligt bestäm m elser i lag eller annan författning skall beslutas av konungen gem ensam t med riksdagen (se t. ex. 2 kap. 5 § lagen (1 9 6 2 :3 8 1 ) om allm än försäkring: ” Konungen m ed riksdagen” och 1 § tredje sty ck et allm änna förfogandelagen: ” K onungen med riksdagens sam tycke” ) bö r enligt min mening i fram tiden beslutas genom lag. En föreskrift av denna innebörd återfinnes i punkten 7 andra stycket. Även i detta hänseende ansluter jag mig till vad beredningen har föreslagit.

P unkten 8 Hänvisningar i lag eller författning till bestäm m else som upphävs genom författningsreform en bö r självfallet i första hand korrigeras genom följdändringar. Som beredningen har fram hållit låter sig d etta inte göra fullt ut, t. ex. i fråga om ålderdomliga författningar. U nder denna p unkt ges därför, i enlighet med vad beredningen har föreslagit, en generell föreskrift om a tt uttry ck lig eller underförstådd hänvisning till bestäm m el­ se, som har ersatts av bestäm m else i den nya R F, skall gälla den senare bestäm m elsen. Jag vill med anledning av e tt uttalande under rem issbe­ handlingen påpeka a tt en föreskrift i den nya RF inte kan anses ha ersatt m otsvarande äldre föreskrift i denna övergångsbestämmelses m ening förrän den har börjat tilläm pas.

P unkten 9 Svenska kyrkan 1809 års RF innehåller bestäm m elser om konungens trosbekännelse (2 §), om bekännelse av svenska kyrkans lära som kom petensvillkor (28 §), om tillsättning av prästerliga tjän ster (2 8 —30 § §) och om kyrkolagstiftning (87 § 2 m orn.). Frågan h u r reglerna om svenska kyrkan skall sam ordnas med regelsyste­ m et i övrigt i den nya R F kräver ytterligare överväganden. I likhet med grundlagberedningen föreslår jag därför a tt nuvarande grundlagsbestäm ­ melser i äm net, m ed visst undantag, skall behållas och föras in i RF:s över­ gångsbestäm m elser. F ö ru to m rent redaktionella jäm kningar bör därvid även göras vissa ändringar som föranleds av förslaget till ny RF i övrigt. I likhet med grundlagberedningen anser jag a tt förevarande övergångs­ bestäm m else bör inledas med e tt stadgande om k y rk o m ö te t. Därefter bör, som beredningen har föreslagit, följa föreskrifterna i 28 § andra stycket i nuvarande R F om villkor för tillträde till prästerlig b efattning m. m. sam t föreskrifterna i 29 och 30 §§ i nuvarande RF om u tnäm ning av ärkebiskop och biskopar sam t om tillsättning av prästerliga tjänster i försam lingarna. Bestämmelsen i 28 § tredje stycket i nuvarande R F om utnäm ning av kvinna till prästerlig tjänst saknar aktu alitet e fte r tillkom sten av lagen (1958:5 14) om kvinnas behörighet till prästerlig tjänst och kan därför utgå. Även de nu gällande reglerna om kyrkolagstiftning bö r behållas tills vidare. Också dessa regler, vilka helt avviker från den ordning som enligt departem entsförslaget gäller angående lagstifning, bör ha sin plats i över­ gångsbestäm m elserna till den nya RF. I fråga om fem te sty ck et hänvisar jag till vad jag har anfört under 1 kap. 5 § i departem entsförslaget till RF. Jag delar författningsutredningens och beredningens uppfattning att beträffande bestäm m elsen i 2 § i nuvarande RF om konungens trosbe­ kännelse inte bö r göras någon ändring i förhållande till gällande rätt. En föreskrift av denna innebörd, avfattad i enlighet med beredningens förslag återfinnes i p unkt 9 sjätte stycket.

Prästerskapets privilegier Enligt 114 § i nuvarande RF skall de forna riksståndens privilegier, förm åner, rättig h eter och friheter fo rtfaran d e gälla, där de ej ägt oskiljaktigt sam m anhang med den stånden förut tillkom m ande represen­ tatio n srätten och således up p h ö rt med denna. Ändring eller upphävande därav får ej ske, utan genom konungens och riksdagens sam m anstäm m an­ de beslut och med bifall, om frågan rör ridderskapets och adelns eller prästerskapets privilegier, förm åner, rättig h eter och friheter, i förra fallet av ridderskapet och adeln sam t i det senare av allm änt kyrkom öte.

B eträffande frågorna om vilka u rkunder och fö rfattn in g ar som har privilegienatur och i vilken utsträckning de olika privilegierna fortfarande har rättslig betydelse kan jag hänvisa till fram ställningen i författningsutredningens betänkande (SOU 1963:17 s. 489 ff). Vad angår borgarstån­ dets privilegier kan tilläggas följande. G enom statsm akternas beslut 1964 överläts de s. k. donationsjordarna till städerna med full äganderätt varjäm te den s. k. tolagsersättningen och de särskilda ersättningarna för förlorade tullfriheter m. m. avvecklades. Vidare har det av vissa städer utövade au ktionsm onopolet u p p h ö rt vid utgången av 1972. E fter dessa ändringar kvarstår inte någonting av betydelse av städernas särskilda rättigheter i förhållande till staten. Beredningen förklarar a tt, såvitt den kun n at finna, de privilegier som en gång har tillförsäkrats adeln och ridderskapet, borgarståndet och b o ndeståndet antingen har u p p h ö rt a tt gälla eller också helt har mist sin betydelse. Denna bedöm ning är enligt min up p fattn in g riktig och jag förordar därför i likhet med beredningen att d et särskilda grundlagsskyd­ det för dessa privilegier avskaffas. Därem ot är d et, som beredningen konstaterar, o k lart i vilken utsträckning prästerskapets privilegier alltjäm t gäller och har någon betydelse. Mot bakgrund av vad jag nu har anfört finner jag i likhet m ed grundlagberedningen a tt bestäm m elser­ na i 114 § nuvarande RF bö r överföras till den nya RF:s övergångsbe­ stäm m elser i den mån de rör prästerskapets privilegier.

7 .2 Förslaget till ny riksdagsordning Som förut har näm nts (5 .1 ) har i departem entsförslagen till RF och RO, liksom i grundlagberedningens m otsvarande förslag, författningsinnehållet fördelats så a tt de grundläggande författningsreglerna förts till RF och reglerna om riksdagsarbetet till RO. I förslaget till RO har sålunda i huvudsak endast tagits in bestäm m elserna om riksdagens arbetsform er och organ. De fö r statsskicket väsentliga regler som rör riksdagens bildande och andra i vår nuvarande RO upptagna k o n stitu tio n e llt viktiga bestäm m elser har därem ot förts in i förslaget till RF, i första hand i 3 och 4 kap. Med d e tta hänger sam m an att förslaget, som också har näm nts i d et föregående, innebär a tt RO inte behåller sin karaktär av grundlag. D ärem ot skall d et vara svårare a tt ändra RO än lagar i allm änhet. Reglerna i det avseendet har tagits in i 8 kap. 16 och 17 §§ i förslaget till RF. I departem entsförslaget är bestäm m elserna i RO på sam m a sätt som i beredningens förslag uppdelade på huvudbestäm m elser och tilläggsbe­ stäm m elser. Uppdelningen har, i enlighet med vad som har näm nts förut, skett så a tt som tilläggsbestäm m elser har förts in sådana bestäm m elser om riksdagens inre organisation och arbetsform er som inte finns intagna i

vår nuvarande RO u tan i stället i riksdagsstadgan. H uvudbestäm m elserna o m fattar sålunda de grundläggande reglerna som bl. a. avser att garantera riksdagsledam öternas arbetsm öjligheter o ch tilläggsbestäm m elserna före­ skrifter av detaljbetonad karaktär. I förslaget har huvudbestäm m elserna tagits in kapitelvis i paragrafer och tilläggsbestäm m elserna med särskild num rering i d irekt anslutning till de paragrafer de har nära anknytning till. Av föreskrifterna i 8 kap. 16 och 17 §§ i förslaget till RF fram går a tt tilläggsbestäm m elserna i RO skall kunna ändras och upphävas i samma ordning som vanlig lag. Det bör också här erinras om a tt förslaget till RO fö ru tsätter a tt åtskilliga bestäm m elser om riksdagsorgan får sin plats i sär­ skilda in stru k tio n er och reglem enten. D epartem entsförslaget till RO överensstäm m er innehållsm ässigt och i system atiskt hänseende så gott som helt med beredningens förslag. Det o m fattar sålunda nio kapitel. I 1 kap. ges bestäm m elser om riksm öten och i 2 kap. om kam m arsam m anträden. I 3, 4 och 5 kap. är bestäm m elserna om riksdagsärendenas behandling samlade. 3 kap. behandlar ärendenas väckande, 4 kap. ärendenas beredning och 5 kap. ärendenas avgörande. I kapitlen närm ast efter dem som gäller behandlingen av de egentliga riksdagsärendena ges bestäm m elser om andra slag av handläggning inom riksdagen. I 6 kap. finns föreskrifter om interpellationer och frågor till statsråd, i 7 kap. om val inom riksdagen och i 8 kap. särregler om vissa riksdagsorgan och befattningshavare. 9 kap. tar upp bestäm m elser om personal och förvaltning. Som jag fram höll i sam band med genom förandet av utsk o ttsrefo rm en (prop. 1970:40 s. 20) är det naturligt a tt anse a tt d et i första hand får ankom m a på riksdagen själv a tt bestäm m a h u r dess verksam het skall utform as. Liksom då tillkom m er vidare den om ständigheten a tt bered­ ningen, vilken i allt väsentligt står enhällig bakom förslaget och vars ledam öter fortlöpande har hållit k o n ta k t med sina partigrupper, genom sin sam m ansättning representerar en vidsträckt erfarenhet i dessa frågor. Under rem issbehandlingen har också sy n p u n k te r på förslaget an fö rts i m ycket begränsad utsträckning. Jag kom m er att i fo rtsättningen i huvudsak begränsa mig till a tt behandla de ganska fåtaliga frågor, där jag har en annan up p fattn in g än beredningen eller av annan anledning vill förorda avvikelser från dess förslag. Jag vill erinra om a tt jag i den allm änna m otiveringen (5 .3 ) har b erört de frågor som sam m anhänger med riksdagens arbetsplanering. I övrigt anser jag mig kunna hänvisa till vad beredningen har an fö rt i specialm otiveringen till sitt förslag till RO. Som fö ru t har näm nts har denna fogats till d e tta p ro to k o ll som bilaga 1. Vissa rent redaktionella jäm kningar i beredningens förslag har jag inte funnit anledning a tt kom m entera särskilt. U nder rubriken till RO behandlar grundlagberedningen i e tt längre avsnitt frågan om riksdagens inform ationsbehov. Jag vill med anledning härav anm ärka att talm anskonferensen e fte r beslut av riksdagen (KU 1972:25) h ar tillsatt en utredning med uppgift a tt överväga frågor om riksdagens inform ationsbehov. U tredningsuppdraget torde em ellertid inte

avse den av beredningen i berörda avsnitt hehandlade frågan om utskottsm inoritets befogenhet a tt få till stånd utredning inom u tsk o tte t. Beträf­ fande denna fråga vill jag erinra om a tt jag redan i k om m entaren till 8 kap. 18 § i förslaget till RF har förklarat a tt jag i och för sig ansluter mig till beredningens förslag om rä tt för u tsk o ttsm in o ritet a tt inhäm ta y ttra n d e från statlig m yndighet men att jag, till skillnad från bered­ ningen, anser att regeln i fråga inte b ö r göra u ndantag för lagrådet.

1 kap. RIKSMÖTEN

6 §

Paragrafen u p p ta r bestäm m elser om öp p n an d et av lagtim a riksm öte. Det föreskrivs bl. a. a tt statschefen på talm annens hem ställan förklarar riksm ötet öppnat och a tt vid förfall för statschefen talm annen förklarar riksm ötet öppnat. Med anledning av e tt påpekande u nder rem issbehand­ lingen vill jag fram hålla a tt dessa bestäm m elser har den innebörden att det vid förfall för konungen i första hand ankom m er på tjänstgörande riksföreståndare a tt avge den ifrågavarande förklaringen. Enligt paragrafens sista p u n k t fastställer talm annen e fte r sam råd med vice talm ännen ordningen för öppningssam m anträdet. Riksmarskalksäm b etet har i sitt rem issyttrande föreslagit att paragrafen skall kom plet­ teras med en föreskrift om a tt sam råd rörande form erna för riksm ötets öpp n an d e skall äga rum även med företrädare för konungens hov. Det är enligt min mening självklart a tt sådant samråd skall kom m a till stånd. Någon särskild bestäm m else härom i RO anser jag em ellertid inte behövlig.

8 §

Paragrafen innehåller regler om ledighet fö r riksdagsledam ot och om ersättare för ledam ot som är ledig. Beredningen har i överensstäm m else med sitt tidigare förslag angående ersättare för riksdagsledam öterna föreslagit att ersättare skall tjänstgöra för riksdagsledam ot som har beviljats ledighet u nder fem ton dagar eller längre tid. Enligt 1 § lagen (1 9 7 2 :2 3 6 ) om ersättare för riksdagsleda­ m öterna skall em ellertid ersättare tjänstgöra i stället för riksdagsledam ot först när fråga är om ledighet u nder minst en m ånad. Lagen träd er i kraft när de förslag till ändringar i gällande RF och RO, avseende ersättare för riksdagsledam öterna, som riksdagen antog som vilande 1972, h ar antagits slutligt. Jag föreslår att förevarande paragraf ändras så a tt den kom m er a tt överensstäm m a med vad som föreskrivs i näm nda lag. I konsekvens härm ed b ö r andra sty ck et av tilläggsbestämmelse 1.8.1 innehålla att

ansökan om ledighet prövas av talm annen om den gäller ledighet u n d er kortare tid än en m ånad och av riksdagen om den gäller för längre tid. Lagen om ersättare för riksdagsledam öterna bö r upphöra a tt gälla fr. o. m. den dag då den nya R F:s och RO:s regler om ersättare b o lja r tilläm pas. Frågan härom får tas upp i sam band med u ta rb e tan d e t av följdlagstiftningen.

9 § Paragrafen u p p ta r bestäm m elser om kallelse av ersättare till tjä n st­ göring m. m. Beredningen har under beteckningen 1.9.1 upptagit en tilläggsbestäm ­ melse angående begäran av e tt visst antal ledam öter om a tt ersättare skall kallas till tjänstgöring. Liksom det vilande grundlagsförslaget angående ersättare för riksdagsledam öterna ö p p n ar em ellertid departem entsförslaget inte någon m öjlighet för visst antal riksdagsledam öter a tt inkalla ersättare. Den näm nda tilläggsbestäm m elsen h ar därfö r fått utgå.

2 kap. KAMMARSAMMANTRÄDEN 15 § Paragrafen och dess tilläggsbestäm m elser innehåller regler om talarordningen vid kam m aröverläggningarna. Beredningen föreslår bl. a. a tt stats­ rådens nuvarande rätt a tt få ord et oberoende av talarordningen skall begränsas. Statsråd skall enligt förslaget få b ry ta talarordningen endast för kortare inlägg för a tt bem öta annan talare. Tiden fö r sådant inlägg har i tilläggsbestäm m elserna m axim erats till tio m inuter. Beredningens av mig biträdda förslag att göra det möjligt för riksdagen att besluta begränsning av antalet anföranden som en talare får hålla i en fråga (2 kap. 14 § RO) nödvändiggör en om prövning av nuvarande regler för statsrådens ställning i d ebatterna. Beredningens förslag till lösning kan enligt min m ening leda till a tt statsrådens m öjligheter a tt u nder kam m ar­ d eb attern a försvara regeringens politik i vissa fall kan visa sig alltför snäva. Jag vill em ellertid inte m otsätta mig vad beredningen har föresla­ git. Skulle erfarenheten visa att den tid som har bestäm ts för statsråds inlägg till bem ötande av talare, tio m inuter, är för k o rt, kan tiden utsträckas genom en enkel ändring i tilläggsbestäm m elserna.

3 kap. ÄRENDENAS VÄCKANDE

1 § Paragrafen innehåller bestäm m elser om regeringens p ro positioner till riksdagen. Jag vill här erinra om att regeringens förslagsrätt i sakfrågor i departem entsförslaget har blivit grundlagsfäst genom en bestäm m else i 4 kap. 3 § första sty ck et RF.

2 - 4 §§ Paragraferna u p p ta r bestäm m elser om propositionstider. I den allm änna motiveringen (5 .3 ) har jag avstyrkt beredningens förslag om fö rkortning av nu gällande p ropositionstider och om särskild prövning från riksdagens sida huruvida proposition får avlämnas efter propositionsfristens utgång. Som följd härav har i departem entsförslaget gjorts vissa ändringar i förevarande paragrafer i förhållande till bered­ ningens förslag. Sålunda har i 2 § andra stycket sista dagen för avläm nan­ de av anslagspropositioner (utom kom pletteringspropositionen) bestäm ts till den 20 mars och i 3 § sista dagen fö r avläm nande av andra p ro positioner fixerats till den 10 april. 1 4 § andra stycket 3 har fö rts in en bestäm m else enligt vilken regeringen kan avläm na prop o sitio n efter fristernas utgång, om den finner synnerliga skäl föreligga. V idare h ar 4 § andra stycket 4 sam t tilläggsbestäm m else 3.4.1 enligt beredningens förslag få tt utgå u r lagtexten. Frågan om redovisning i p ro p ositioner av underlag för riksdagens långsiktigare bedöm ningar har jag b erört i den allm änna m otiveringen (5 .1 1 ) och i specialm otiveringen till 9 kap. 6 § i förslaget till RF. I specialm otiveringen till näm nda paragraf har jag också u tta la t mig om vad som b ö r redovisas i b udgetpropositionen sam t om kom pletteringsproposi­ tionen.

15 § Paragrafen u p p ta r en bestäm m else om m o tio n srätt med anledning av inträffad händelse. Den saknar m otsvarighet i beredningens förslag. I frågor som om edelbart föranleds av något av riksdagen fa tta t beslut eller av annan u nder riksdagen inträffad händelse får enligt 55 § 1 m om . fjärde stycket gällande RO m otion väckas så länge session pågår. Författningsutredningens m ajoritet förordade a tt näm nda föreskrift skulle behållas i en ny RO. I e tt särskilt y ttra n d e till utredningens betänkande föreslogs därem ot att bestäm m elsen skulle utgå. Grundlagberedningen har för sin del anslutit sig till den senare m eningen. Enligt beredningen kan behovet av en rätt a tt när som helst väcka m o tio n med anledning av riksdagsbeslut eller andra händelser inte anses vara påtagligt. Beredningen anser a tt i allt fall de nackdelar som är förenade m ed den ifrågavarande befogenheten väger över. Varje form ulering av m otionsrätten måste enligt beredningen läm na e tt stort utry m m e för skönsmässiga, politiskt influerade bedöm ningar. Det kan enligt beredningens m ening bli svårt a tt i en fram tid stå em ot en liberal tilläm pning, varigenom den åsyftade begränsningen av rätten a tt väcka fristående m otioner till en särskild m otionstid kan bli illusorisk. — En m inoritet inom beredningen har em ellertid föreslagit a tt, så länge riksm öte pågår, m otion i vilken minst tio ledam öter instäm m er får väckas med anledning av händelse av större vikt, vilken inte har k u n n at förutses eller beaktas u n d er den allm änna m otionstiden. Reservanterna har under rem issbehandlingen fått

instäm m anden från e tt par håll. F ör egen del har jag förståelse för beredningens tvekan in fö r en bestäm m else om rä tt a tt så länge riksm öte pågår väcka m o tio n med anledning av inträffad händelse. Å andra sidan finner jag det svårt a tt bortse från a tt principiella skäl talar för en sådan m otionsrätt. Den parlam entariska oppositionen bö r inte u tan m ycket starka skäl avskäras från en m öjlighet a tt för riksdagen lägga fram förslag med anledning av verkligt betydelsefulla händelser som inte rimligen har k u n n at förutses eller beaktas under den allm änna m o tionstiden. Jag är därför beredd a tt tillstyrka en sådan förslagsrätt, fö ru ts a tt a tt bestäm m elserna om denna kan utform as så a tt risken för m issbruk begränsas. Enligt min m ening är det förslag som reservanterna inom beredningen h ar fö rt fram godtagbart från de angivna synpunkterna. Jag föreslår därfö r a tt det i en ny paragraf 1 3 kap., betecknad 15 §, föreskrivs att m otion med anledning av händelse av större vikt får väckas m edan riksm öte pågår gem ensam t av m inst tio ledam öter, om händelsen in te har k u n n at förutses eller beaktas under den allm änna m otionstiden eller k u n n at föranleda m o tio n srä tt en­ ligt annan bestäm m else i 3 kap. Jag vill understryka den föreslagna bestäm m elsens undantagskaraktär. Bestämmelsen bör t. ex. inte få leda till a tt en allmän m otionstid Utvecklas i början av höstens riksm öte. Kravet på a tt händelse av större vikt skall ha in trä ffat får inte sättas för lågt. N orm ala k o njunkturrörelser kan inte anses falla u nder bestäm ningen, naturligtvis inte heller en utebliven konjunkturförändring. Det blir talm annens sak a tt vaka över a tt bestäm m elsen inte får en tilläm pning som leder till a tt regeln om tidsbegränsad rä tt a tt väcka fristående m o tio n er urholkas. Den nya paragrafen har m edfört en förskjutning i num reringen av följande paragrafer. 1 6 - 2 0 §§ i departem entsförslaget m otsvaras alltså i beredningens förslag av 1 5 - 1 9 §§.

4 kap. ÄRENDENAS BEREDNING

2 §

Paragrafen innehåller bestäm m elser om riksdagens skyldighet a tt tillsätta u tsk o tt. Enligt departem entsförslaget till R F (8 kap. 6 §) skall finans- och sk a tte u tsk o tte n u n d er vissa fö ru tsättn in g ar tillsam m ans kunna besluta provisorisk skattelag. S k a tte u tsk o tte t bör d ärfö r näm nas i förevarande huvudbestäm m else i RO vid sidan av k o n stitutions- och finansutskotten.

5 § I denna paragraf återfinns vissa bestäm m elser om finans- och sk atte­ u tsk o tten s uppgifter. Med tanke på a tt sk a tte u tsk o tte t enligt departem entsförslaget skall näm nas i RF b ör en föreskrift om d etta u tsk o tts viktigaste uppgifter, i likhet med vad som är fallet i fråga om k o n stitutions- och fin an su tsk o t­

ten , tas in i huvudbestäm m else i RO. En sådan föreskrift återfinns i andra stycket av förevarande paragraf. D epartem entsförslaget till RF innebär a tt finans- och sk a tte u tsk o tte n skall ha vissa uppgifter d irekt på grund av bestäm m elser i RF. F inans­ u tsk o tte t skall i vissa fall kunna fatta provisoriska anslagsbeslut. Vidare skall, sorn jag har näm nt u n d er 2 §, finans- och sk a tte u tsk o tte n tillsam ­ mans kunna besluta provisorisk skattelag. En erinran härom bör göras i denna paragraf.

6 §

F örevarande paragraf och de till denna fogade tilläggsbestäm m elserna innehåller föreskrifter om u tsk o tten s uppgifter. Bland de äm nen som enligt tilläggsbestämmelse 4.6.1 i beredningens förslag skall om fattas av k o n stitu tio n su tsk o tte ts k om petens näm ns ären­ den om kom m unallag. Som jag har n äm n t under 8 kap. 5 § i d ep arte­ m entsförslaget till RF saknar d e tta förslag em ellertid d irekt m otsvarighet till det nuvarande kom m unallagsbegreppet. Enligt min u ppfattning b ö r i fo rtsättningen till k o n stitu tio n su tsk o tte ts kom petensom råde hänföras de lagärenden rörande kom m unerna som kan sägas vara av allmän betydelse för den kom m unala självstyrelsen. Jag fö rordar a tt förevarande tilläggs­ bestäm m else avfattas i enlighet härm ed. Ä renden om arrendenäm nderna b ö r fogas till äm nesuppräkningen i tilläggsbestäm m elsen 4.6.4.

8 §

Paragrafens huvudbestäm m elser innehåller föreskrifter om u tsk o tts betän k an d e i ärende som har hän sk ju tits till u tsk o tte ts beredning. I enligthet med vad jag har u tta la t under 8 kap. 6 § förslaget till RF har jag i en ny tilläggsbestämmelse till paragrafen tagit upp en föreskrift om form en för expedition av skattebeslut som finans- och sk a tte u tsk o tte n har fa tta t med stöd av bestäm m elserna i näm nda lagrum i RF.

10 § I denna paragraf finns regler om u tsk o tts m öjligheter att inhäm ta upplysningar och y ttra n d en från statliga m yndigheter. Som jag redan har näm nt fö rordar jag att den av beredningen föreslagna rätten för en u tsk o ttsm in o ritet a tt få till stånd en begäran om y ttra n d e från statlig m yndighet utsträcks till att gälla även y ttran d e från lagrådet. I fråga om skälen till d e tta ställningstagande hänvisar jag till vad jag har anfört under 8 kap. 18 § i departem entsförslaget till RF.

11 § D enna paragraf och de till denna fogade tilläggsbestäm m elserna innehåller föreskrifter om utsk o ttssam m an träd en . F in an su tsk o tte ts uppgift enligt 9 kap. 4 § i departem entsförslaget till R F sam t finans- och sk a tte u tsk o tte n s uppgift enligt 8 kap. 6 § samma förslag föranleder vissa tillägg till texten i tilläggsbestäm m elserna 4.11.1 och 4.11.3 i förhållande till vad beredningen h ar föreslagit. Jag hänvisar i denna fråga till vad jag har an fö rt u n d er de nu näm nda lagrum m en i RF.

7 kap. GEMENSAMMA BESTÄM MELSER OM VAL INOM RIKS­ DAGEN 4, 5 och 14 §§ Vissa ändringar bör göras i förhållande till beredningens förslag såvitt gäller tilläggsbestäm m elserna 7.4.1 och 7 .1 4 .1 , vilka innehåller föreskrif­ te r om utform ningen av valsedlar, sam t tilläggsbestämmelse 7.5.1, som behandlar den form ella handläggningen av valbesvärsmål, så a tt dessa bestäm m elser kom m er att sam ordnas med vallagens (1 9 7 2 :6 2 0 ) regler i m otsvarande hänseenden.

8 kap. VISSA BEFATTNINGSHAVARE OCH ORGAN Av vad jag h ar u tta la t i det föregående fram går a tt jag inte kan biträda beredningens förslag att det skall finnas en särskild riksrätt för pröv­ ningen av åtal för b ro tt i äm betet av statsråd och vissa andra befattningshavare i fram skjuten ställning. Till följd härav saknar d ep arte­ m entsförslaget m otsvarighet till 10 § i beredningens förslag till d etta kapitel. 11 — 14 §§ i beredningens förslag m otsvaras därför av 10—13 §§ i departem entsförslaget.

2 §

Paragrafen innehåller bestäm m elser om val av ersättare för o rd fö ran ­ den i valprövningsnäm nden. I 3 kap. 1 1 § andra stycket i departem entsförslaget till R F föreskrivs a tt ordföranden i valprövningsnäm nden skall vara eller ha varit ordinarie dom are och a tt han inte får tillhöra riksdagen. Samma villkor bör självfallet gälla även för ersättare för ordföranden. Jag fö ro rd ar att en föreskrift av denna innebörd tas in i förevarande paragraf.

10 §

Förevarande paragraf och de till denna k n u tn a tilläggsbestäm m elserna innehåller föreskrifter om riksdagens om budsm än och om ställföreträdare för dem . Enligt beredningens förslag (11 § tredje stycket sista p u n k ten ) skall

31 R iksdagen 1973. 1 sami. N r 90 * *

ställföreträdare, om någon riksdagens om budsm an har avgått i fö rtid , uppehålla den avgångnes äm bete till dess a tt riksdagen har valt efte rträ d a ­ re. I fråga om ställföreträdare föreskrivs vidare i tilläggsbestämmelse 8.11.3 i beredningens förslag a tt av ställföreträdarna har den företräde till tjänstgöring som har u tse tts först eller, om en eller flera har u tse tts sam tidigt, den äldste. Riksdagens om budsm än u tta la r i sitt rem issyttrande a tt frågan om ställföreträdares tjänstgöring när om budsm an har avgått i förtid b ö r k unna regleras i instruktionen för om budsm ännen. O m budsm ännen påpekar a tt RO inte i övrigt ger några regler om när ställföreträdare skall inträda och förklarar att det inte synes nödvändigt att d är särskilt näm na det fallet a tt JO -äm bete har blivit vakant. Såvitt gäller tilläggsbestäm m el­ se 8.11.3 i beredningens förslag y ttra r om budsm ännen a tt stadgandet är h äm tat från 98 § i nu gällande R F, där det em ellertid endast avser det fall a tt JO -äm bete har blivit ledigt. I övrigt saknas f. n. regler om den ordning i vilken ställföreträdarna skall inträda. O m budsm ännens strävan har varit a tt såvitt m öjligt bereda ställföreträdarna lika tillfällen a tt tjänstgöra. Enligt om budsm ännen synes det inte förekom m a skäl a tt b ry ta denna praxis. Jag ansluter mig till dessa u tta la n d en av om budsm ännen och fö rordar a tt några bestäm m elser av nu behandlat slag inte förs in i RO.

9 kap. BESTÄMMELSER OM PERSONAL OCH FÖR VA LTN IN G

6 §

Det förefaller mig vara m indre läm pligt från lagteknisk sy n p u n k t a tt som beredningen slå fast i RO att riksdagsledam ot skall ha rä tt även till andra ekonom iska förm åner för sitt uppdrag än arvode u ta n a tt därvid ange vari dessa förm åner skall bestå. D etaljerade bestäm m elser i d etta hänseende kan em ellertid självfallet inte ges i RO. Jag fö rordar d ärfö r a tt endast rätten till arvode kom m er till direkt u ttry c k i förevarande paragraf. Såvitt gäller övriga ekonom iska förm åner med anledning av uppdraget som riksdagsledam ot bö r det vara tillräckligt med en föreskrift i RO a tt bestäm m elser härom skall meddelas i lag.

8 §

Förevarande paragraf innehåller åtalsregler avseende vissa befattnings­ havare k n u tn a till riksdagen.

Första s ty c k e t I överensstäm m else med vad jag har föreslagit i fråga om föreskrifterna i 12 kap. 3 och 8 §§ i departem entsförslaget till RF fö ro rd ar jag a tt de gärningar som skall om fattas av bestäm m elserna i förevarande paragraf beskrivs som ” b ro tt, begångna i utövningen av uppdrag eller tjä n st” . Som jag har fram hållit i m otiveringen till 12 kap. 3 § RF är någon ändring i sak i förhållande till vad beredningen har avsett inte åsyftad genom det

ändrade u ttry c k ssättet. Beredningen föreslår a tt särskilda åtalsregler rörande JO skall föras in i RF. Som jag har anfört i motiveringen till 12 kap. 8 § i departem entsförslaget till R F torde denna placering av reglerna i huvudsak ha betingats av en önskan a tt, med tanke på JO:s rä tt a tt åtala högsta dom stolens ledam öter för äm b etsb ro tt, trygga a tt rik srätten och inte allmän dom stol skulle bli behörigt forum . D etta skäl faller em ellertid b o rt, om - som jag har föreslagit — någon riksrätt inte in rättas. En föreskrift om a tt åtal m ot JO för b ro tt i utövning av äm betet skall beslutas av k o n stitu tio n su tsk o t­ te t bö r i stället, i enlighet med vad jag h ar föro rd at u n d er 12 kap. 8 § i departem entsförslaget till RF, föras in bland övriga åtalsregler i föreva­ rande paragraf. I fråga om bestäm m elserna i första sty ck et hänvisar jag i övrigt till beredningens uttalan d en i specialm otiveringen till 9 kap . 8 § i bered­ ningens förslag.

Andra s ty c k e t Gällande rätt De särskilda bestäm m elserna i ansvarighetslagen (19 3 6 :3 2 4 ) för full­ m äktige i riksbanken och fullm äktige i riksgäldskontoret m. fl., vilka innebär a tt de där avsedda fun k tio n ärern a har fullt äm betsansvar men a tt åtal m ot dem för b ro tt i tjänsten kan ske endast efte r beslut av riksdagen, fin an su tsk o ttet eller riksdagens revisorer, gäller fö r riksbankens del även i fråga om direktionsledam ot som inte är fullm äktig. Enligt 13 § 1 m om . bankoreglem entet (R FS 1970:5) består direktionen av riksbankschefen, vice riksbankschefen, en d eputerad utsedd inom fullm äktige, en annan av de av riksdagen valda fullm äktige sam t den ban k d irek tö r till vars verksam ­ hetsom råde föreliggande ärende hör. D irektionen har till uppgift att enligt fullm äktiges bestäm m ande förbereda ärenden som skall handläggas av fullm äktige, tillse a tt fullm äktiges beslut verkställs, utöva tillsyn över görom ålen inom banken, besluta om köp och försäljning av utländska valutor, pröva utlåningsärenden sam t handha den löpande förvaltningen i övrigt. I fråga om den till riksbanken k n u tn a valutastyrelsen saknas särskilda ansvarsbestäm m elser. V alutastyrelsen utgöres enligt 6a § valutalagen (1 9 3 9 :3 5 0 ) av sju ledam öter, av vilka fyra utses av Kungl. Maj:t och de övriga av riksbanksfullm äktige. 1 13 § 2 m om . bankoreglem entet före­ skrivs att fullm äktige till ledam öter i valutastyrelsen skall utse vice riksbankschefen, en fullm äktig eller suppleant för fullm äktig och en bankdirektör. V alutastyrelsen har till uppgift a tt utöva riksbankens i valutalagen angivna b eslu tan d erätt. Häri ingår a tt enligt bestäm m elser i lagen och med stöd av denna m eddelade förordnanden besluta om in- och utförsel av svenska och utländska betalningsm edel m . m. Enligt e tt uttalande av JO (JO:s äm betsberättelse 1971 s. 323 f) bö r fullm äktig som har insatts som ledam ot i valutastyrelsen anses vara underkastad

ansvarighetslagen. Det kan enligt JO vara tveksam t om lagen skall anses tilläm plig även i fråga om suppleant som är ledam ot i styrelsen. Skäl kan dock enligt JO anföras för a tt suppleant härvid har samma ställning som fullm äktig. Enligt JO talar vidare övervägande skäl för a tt ansvarighets­ lagen är tilläm plig på vice riksbankschefen vid all dennes verksam het i banken, alltså även när han fungerar som o rdförande i valutastyrelsen. JO anser slutligen a tt goda skäl talar fö r a tt bank d irek tö r, som av fullm äktige har utsetts till ledam ot i valutastyrelsen, d är verkar i sin egenskap av direktionsledam ot i riksbanken och d ärför o m fattas av ansvarighetslagen. Såvitt gäller de fyra av Kungl. Majit utsedda ledam öterna i styrelsen förklarar JO a tt något stadgande i lag eller författning som skulle frita dessa från JO:s åtal inte torde finnas. Det är dock enligt JO uppen b art, att det av praktiska och andra skäl inte bör kom m a i fråga a tt JO utövar tillsyn över e tt organ av vars ledam öter nära hälften och bland dem ordföranden är fritagna från sådan tillsyn.

Gru ndlagb eredn ingen Såvitt gäller riksbanksfullm äktige föreslår beredningen a tt dessa i fråga om gärningar i utövningen av uppdraget skall om fattas av samma straffbestäm m elser som offentliga fu n k tio n ä re r i allm änhet men att rätten att besluta om åtal skall förbehållas finansutskottet. Enligt beredningen b ö r i RO tas in bestäm m elser om prövning av åtal endast i fråga om sådana befattningshavare, som är om näm nda i RF eller i annan huvudbestäm m else i RO. Övriga föreskrifter b ö r ha sin plats i andra författningar. G rundlagberedningen förklarar a tt den inte har u ta rb e tat förslag till regler u ta n fö r RO i äm net u tan a tt sådana regler lämpligen b ör utform as som e tt led i beredningen av äm betsansvarskom m itténs förslag. Därvid får ställning tas till vad som i skilda hänseenden bö r gälla för bl. a. direktionsledam ot i riksbanken och för ledam öterna i valutastyrelsen.

Ä m betsansvarskom m ittén Ä m betsansvarskom m ittén föreslår (SOU 1972:1 s. 165) a tt de särskil­ da åtalsreglem a för riksbanksfullm äktige och andra till banken knutna fu n k tio n ärer skall avskaffas och att frågan huruvida åtal skall väckas får prövas av riksdagens om budsm än enligt sam m a regler som föreslås för JO:s tillsyn i allm änhet över statliga funktionärer. Enligt kom m ittén ter sig den im m unitet som har tillerkänts fullm äktige m. fl. i riksbanken inte längre lika befogad, sedan banken har tillagts sådana i grundlagen ursprungligen inte förutsedda m yndighetsfunktioner som handhavandet av valutaregleringen innebär. I d etta för riksbankens verksam het väsent­ liga hänseende fram står riksbanken inte längre som e tt enbart av riksdagen beroende organ utan i stället som e tt vanligt statligt förvalt­ ningsorgan. Det te r sig enligt ko m m ittén inte heller lika angeläget att behålla de nuvarande åtalsreglem a, om vanliga tjänstefel inte längre skall vara straffbara. Den särskilda åtalsprövningen skulle då främ st kom m a att

avse endast b ro tt m ot de av k o m m itté n föreslagna straffb u d en rörande oriktig m yndighetsutövning, vilka för riksbankens del kan tänkas bli tilläm pliga huvudsakligen inom dess valutareglerande verksam het.

D epartem entschefen Som fram går av det föregående delar jag beredningens up p fattn in g att RO bör innehålla en särskild bestäm m else om åtalsprövning såvitt gäller bl. a. riksbanksfullm äktig. Det är enligt min m ening upp en b art a tt en riksbanksfullm äktig, som ingår i d irektionen för riksbanken eller i valutastyrelsen, utövar sitt uppdrag där i egenskap av fullm äktig. Om annat inte föreskrivs i RO, k om m er han d ärfö r a tt även i denna verksam het om fattas av den särskilda åtalsregeln. I m otsats till vad beredningen har fö ru tsatt blir d et därfö r nödvändigt a tt redan i föreva­ rande sam m anhang ta ställning till vilka ansvarsregler som b ö r gälla för direktionsledam ot och för ledam ot i valutastyrelsen. 1 fråga om direktionen u tta la r riksbanksfullm äktige i sitt rem issyttran­ de över beredningens förslag a tt det är rimligt a tt de särskilda åtalsreglem a får avse också vice riksbankschefen, även om denne in te är fullm äktig. Enligt fullm äktige finns det därem ot inte anledning a tt som i ansvarighetslagen utsträcka de särskilda åtalsreglerna till a tt gälla även övriga direktionsledam öter. Fullm äktige synes em ellertid i sitt y ttra n d e ha u tg å tt från a tt riksbanksfullm äktig, som ingår i direktionen, även i sin egenskap av direktionsledam ot skall om fattas av de föreslagna åtalsbestäm m elserna. Det är enligt min m ening lämpligt a tt föreskrifterna om exklusiv åtalsbefogenhet för fin an su tsk o tte t skall gälla också i fråga om fullm äktigs verksam het i direktionen. D etta är också departem entsförslagets innebörd. Jag anser em ellertid a tt det inte kan kom m a i fråga a tt ha olika ansvarighetsregler för personer som ingår i sam m a organ. F ö r vice riksbankschefen och den b an k d ire k tö r som ingår som ledam ot i direk­ tionen b ör därför gälla sam m a regler som i fråga om fullm äktig. Bestäm m elserna om de ledam öter som inte är fullm äktige har em ellertid inte sin plats i RO. Såvitt gäller valutastyrelsen förklarar riksbanksfullm äktige i sitt rem issyttrande a tt några särregler i åtalsavseende inte b ör gälla för styrelsens ledam öter. Skälet h ärför sägs vara a tt valutastyrelsen väsent­ ligen har till uppgift a tt utöva offentlig m yndighet genom a tt pröva enskildas valutaärenden. Visserligen beslutar styrelsen även om generella regler inom valutaregleringen. Dessa beslut har em ellertid enligt fullm äk­ tige närm ast karaktären av verkställighetsbeslut i den meningen a tt de är avsedda a tt m öta de av fullm äktige fastlagda kraven på valutapolitiken. De särskilda skäl som har befunnits tala för att fullm äktige tillerkänns viss im m unitet i åtalsavseende har alltså enligt fullm äktige inte m otsva­ rande giltighet för valutastyrelsens ledam öter. Jag delar äm betsansvarskom m itténs och riksbanksfullm äktiges upp­ fattning a tt de avgöranden som faller inom ramen för valutaregleringen är av sådan art a tt vanliga åtalsregler b ö r gälla för de fu n k tio n ä re r som

träffar dessa avgöranden. Handläggningen av valutaärenden ligger i första hand på valutastyrelsen. V alutaärende kan em ellertid efte r besvär eller underställning kom m a a tt handläggas också av fullm äktige. Enligt min mening bör sam m a åtalsregler gälla för samtliga fu n k tio n ärer som utövar b eslu tan d erätt enligt valutalagen, oavsett i vilken instans besluten fattas och oavsett om fu nktionären är fullm äktig eller ej. Jag förordar d ä rfö r a tt det i RO görs e tt undantag från huvudregeln i första sty c k et av förevarande paragraf såvitt avser riksbanksfullm äktigs deltagande i utöv­ ningen av riksbankens b eslutanderätt enligt valutalagen. Av lagtekniska skäl b ö r em ellertid hänvisningen till gällande valutalag inte göras i huvudbestäm m else i RO. Jag fö rordar a tt undantagsregleringen delas upp på en bestäm m else i andra sty ck et av förevarande paragraf, enligt vilken riksdagen skall k unna föreskriva a tt bestäm m elsen i första sty c k et inte skall tilläm pas i fråga om b ro tt av riksbanksfullm äktig begånget vid handläggningen av fråga angående in- eller utförsel av valuta sam t på en tilläggsbestäm m else som u pptar en direkt hänvisning till föreskrifterna i valutalagen.

7 .3 Förslaget till ändring i successionsordningen Enligt 5 kap. 4 § i departem entsförslaget till RF skall riksdagen få handlingsfrihet för det fall a tt konungahuset utslocknar. 1 avvaktan på beslut om den fram tida statsform en skall riksdagen då utse en riksföre­ ståndare att fullgöra statschefens uppgifter tills vidare. En konsekvens härav är att de nuvarande reglerna i 94 § RF och 9 § SO om a tt riksdagen vid konungahusets utslocknande skall välja e tt n y tt konungahus inte skall få någon m otsvarighet i fram tiden. Jag föreslår d ärför a tt 9 § SO upphävs. M otsvarande bestäm m else i 94 § i nuvarande RF u p p h ö r att gälla på grund av övergångsbestäm m elserna till den nya RF. Liksom beredningen föreslår jag inte några andra ändringar i SO än den nu näm nda. Jag har redan i den allm änna m otiveringen (5.4) förklarat a tt jag inte finner skäl a tt förorda införande av kvinnlig tronföljd. Det är knappast heller läm pligt a tt göra ingrepp i denna ålderdom liga grundlag för a tt i form ellt hänseende bringa den i full överensstäm m else med den nya RF. Av p u n k t 8 i övergångsbestäm m elserna till nya R F följer att uttrycklig eller u nderförstådd hänvisning i SO till bestäm m else i 1809 års RF som har ersatts med bestäm m else i den nya RF skall gälla den senare bestäm m elsen.

7 .4 Förslaget till ändringar i try ck frihetsförordningen 1 kap. 1 §, 3 kap. 4 §, 7 kap. 3 § och 13 kap. 5 § Alltsedan 1809 har tryckfriheten y tte rst grundats på 86 § RF. Denna bestäm m else kvarstår ännu i huvudsak oförändrad. Liksom beredningen föreslår jag a tt bestäm m elsen överförs till T F som e tt första stycke i dess

första paragraf. Till följd härav m åste vissa redaktionella ändringar göras i 3. kap. 4 §, 7 kap. 3 § och 13 kap. 5 §.

2 kap. 1 §, 12 kap. 15 § och 14 kap. 6 § I 14 kap. 6 § finns f. n. en definition av begreppet lag, enligt vilken med lag förstås stadgande som har tillkom m it genom sam fällt beslut av konungen och riksdagen. Liksom beredningen föreslår jag a tt denna definition utgår. TF:s lagbegrepp m åste nämligen anpassas till den nya RFrs lagbegrepp. En följdändring m åste göras i 2 kap. 1 §. En annan ändring, som också hänger sam m an med om regleringen av normgivningsm akten, har gjorts i 12 kap. 15 § första stycket.

Övriga paragrafer I de fall, då TF begagnar ordet Konungen i betydelsen Kungl. Maj:t i statsrådet, bör o rd et, i enlighet m ed term inologin i den nya R F, bytas ut m ot ” regeringen” . Av denna k ara k tär är ändringarna i 1 kap. 8 § första sty ck et, 2 kap. 11 § första och andra styckena och 14 § andra stycket, 4 kap. 7 § tredje sty ck et, 7 kap. 4 § första sty c k et 7 sam t 12 kap. 1 § första sty ck et och 15 § andra stycket. Bestäm m elsen i 7 kap. 4 § första stycket 6 använder därem ot o rd et Konungen såsom syftande på ko­ nungens person. O rdet Konungen får därför kvarstå i bestäm m elsen. Vad som sägs i denna om regent bör dock i stället föreskrivas gälla den som i egenskap av riksföreståndare fullgör statschefens uppgifter. I 7 kap. 4 § första sty ck et 1 och 3 syftar f. n. ord et K onungen både på konungen personligen i hans egenskap av statsch ef och på Kungl. Maj:t i konselj. O rdet K onungen har här ersatts med orden ” statschefen” och ” rege­ ringen” .

Övergångsbestämmelserna Ä ndringarna i T F b ör självfallet träd a i tilläm pning sam tidigt som den nya RF. De ändringar som innebär a tt ordet K onungen byts ut m ot ordet regeringen bör dock, i konsekvens med vad som har föreslagits i fråga om den nya RF, inte tilläm pas u nder den tid då G ustaf VI A dolf är konung. Om det nya lagbegreppet tilläm pades fullt u t även på äldre fö rfa tt­ ningar, skulle ansvarsfriheten för m eddelare k unna få ändrad räckvidd. Frågan härom utreds i annan ordning. R esultatet av pågående utredningar bör enligt min mening inte föregripas. Liksom beredningen föreslår jag därfö r a tt det i övergångsbestäm m elserna föreskrivs a tt vid tilläm pningen av 7 kap. 3 § andra stycket och 13 kap. 5 § första stycket det gamla lagbegreppet alltjäm t skall ha giltighet i fråga om fö rfattningar som har u tfärd ats innan den nya R F börjar tilläm pas.

8 Hemställan

Jag hem ställer a tt Kungl. Maj:t för prövning i grundlagsenlig ordning förelägger riksdagen förslagen till 1. regeringsform 2. riksdagsordning 3. ändring i successionsordningen 4. ändringar i tryckfrihetsförordningen. Med bifall till vad föredraganden sålunda m ed instäm m ande av statsrådets övriga ledam öter hem ställt fö rordnar Hans Maj.t K onungen a tt till riksdagen skall avlåtas proposition av den lydelse bilaga till d e tta p ro to k o ll utvisar. Ur pro to k o llet: Britta G yllensten

G r u n d l a g b e r e d n i n g e n s m o ti v till f ö rs la g t il l r ik s d a g s o r d n in g

2.1 Förslagets uppläggning

G randlagberedningen har redan i avsnitt 1.1 i special motiveringen angivit dels hu r regelstoffet om riksdagen bö r fördelas mellan RF och RO, dels vilken statsrättslig ställning som RO bör ha. Som där framgår kom m er den nya RO att innehålla bestäm m elser enbart om riksdagens arbetsform er och organ, därem ot - till skillnad från nuvarande RO inte om riksdagens bildande. Alla regler om riksdagsarbetet och riksda­ gens olika in stitu tio n er har em ellertid inte få tt sin plats i beredningens RO. Vissa k o n stitu tio n e llt viktiga föreskrifter om riksdagsarbetet har tagits in i 3 kap. i förslaget till RF. I 12 kap. i sam m a förslag har inrym ts särskilda stadganden om riksdagen och dess arbete u nder krig och krigsfara. S trödda bestäm m elser om riksdagsproceduren förekom m er i andra kapitel i R F, som också innehåller grundläggande regler om vissa riksdagsorgan. Beredningen räknar därjäm te med a tt åtskilliga bestäm m el­ ser om riksdagsorgan liksom hittills kom m er a tt ha sin plats i fristående in stru k tio n er och reglem enten. Den föreslagna RO svarar inte bara m ot den del av nuvarande RO som reglerar riksdagsproceduren m. m. u tan också m ot den nuvarande riksdagsstadgan. D etaljbetonade föreskrifter har näm ligen i förslaget förts till särskilda tilläggsbestämmelser. Om uppdelningen av RO på huvudbestäm ­ m elser och tilläggsbestäm m elser hänvisas till avsnitt 1.1 i specialm otive­ ringen. Beredningens förslag till RO bygger på sam m a system atik som FU:s förslag. Även innehållsmässigt har de båda förslagen nära släktskap. Liksom FU:s förslag är beredningens traditionellt i den bem ärkelsen att det i hög grad har bibehållit det nuvarande riksdagsskickets stru k tu r. I åtskilliga hänseenden har beredningen fört FU:s förslag till reglering vidare. F ö r dessa delar hänvisas en gång fö r alla till FU:s m otiv, SOU 1963:18 (rem issyttrandena återfinns i SOU 1965:37). E fter 1963 har presenterats flera utredningsförslag om reform ering av riksdagsarbetets organisation. En parlam entarisk arbetsgrupp undersökte 1964 arbetsform erna för en enkam m arriksdag med 350 ledam öter. 1965 avgav den sam m a år tillsatta riksdagens organisationsutredning ett be­ tänkande med förslag rörande effektivisering av riksdagsarbetet (se KU 1965:47). I sitt förslag till enkam m arriksdag behandlade grundlagbered­ ningen också riksdagens arbetsform er (SOU 1967:26 s. 113 ff). De ändringar som föreslogs och sederm era genom fördes inskränkte sig em ellertid till vad som påkallades av omläggningen av kam m arsystem et. Beredningen har därefter, som tidigare har näm nts, i delbetänkanden föreslagit en ny utskottsorganisation - en sådan infördes 1971 - och ett system med ersättare för riksdagsledam öterna.

De förslag, som beredningen sålunda tidigare har lagt fram på riksdagsom rådet, har i det väsentliga byggts in i nu föreliggande förslag till ny RO. 1 övrigt har arbetet på den nya riksdagsordningen i stora stycken haft k araktären av en mera tekniskt b etonad översyn. Omläggningen av riksdagens årliga arbetsperiod har em ellertid föranlett åtskilliga ändringar. Beredningen har vidare sett det som en angelägen uppgift a tt inom ram en för riksdagsårets uppläggning effektivisera och rationalisera riksdagsarbete t. Beredningens överväganden i denna del har få tt en samlad redovis­ ning i e tt följande avsnitt u n d er rubriken till RO, 2.3. I ett annat sådant avsnitt, 2.4, diskuteras översiktligt frågor som gäller riksdagens inform a­ tionsbehov. I flera andra hänseenden har beredningen övervägt mera djupgående reform förslag m en har funnit skälen a tt gå ifrån nuvarande ordning otillräckliga; så beträffande frågeinstituten, offentligheten i u tsk o tte n , initiativreglem a och voteringsm etoden. Beredningen har lagt huvudvikten vid den reglering som bör göras i huvudbestäm m elserna i RO. Tilläggsbestäm melserna har i väsentlig om ­ fattning h äm tats från gällande RSt. Beredningen har fu n n it det ändam åls­ enligt a tt frågor av organisatorisk karaktär men utan större betydelse för utform ningen av huvudbestäm m elserna i RO utreds genom riksdagens egen försorg. Inte heller presenterar beredningen förslag till ändringar i instruktioner och andra sådana ” in tern a” föreskrifter. Den centrala uppgiften fö r en riksdagsordning kan sägas vara a tt ange gången för de egentliga riksdagsärendenas behandling. Som ovan an ty d ­ des vilar beredningens förslag på samma principer som för närvarande bestäm m er handläggningsgången i den svenska riksdagen. Förslag skall alltså väckas i särskilt angiven ordning och hänvisas till u tsk o tt u tan föregående kam m arbehandling. U tskotten är fasta och specialiserade. Sedan u tsk o tt har avgivit y ttra n d e över e tt förslag, avgörs d etta efter i regel endast en kam m arbehandling. Riksdagen m åsta ta ställning till alla icke återkallade förslag inom viss tid från det att de väcktes. — Bestämmelserna om ärendenas behandling har sam lats i tre kapitel, 3, 4 och 5 om ärendenas väckande, beredning respektive avgörande. Dessa kapitel kan sägas bilda kärnan i den nya RO. I kapitlen närm ast efte r dem som gäller behandlingen av de egentliga ärendena ges bestäm m elser om två andra slag av handläggning inom riksda­ gen: i 6 kap. finns föreskrifter om interpellationer och frågor till m inister, i 7 kap. ges allm änna bestäm m elser om val inom riksdagen och i 8 kap. finns särregler om val till vissa riksdagsorgan. Sistnäm nda kapitel innehåller därjäm te viss reglering av förfarandet i riksdagsorgan. RO inleds och avslutas med kapitel med m era allm änna bestäm m elser om riksdagsarbete t. 1 kap. handlar sålunda om riksm öten och 2 kap. om kam m arsam ­ m anträden. Det sista k apitlet, 9 kap., ta r upp bestäm m elser om personal och förvaltning. Vid sidan av de slutliga avgöranden som riksdagen träffar i ärenden och i val kan den ha a tt fa tta beslut i mer eller m indre fristående frågor av procedurm ässig art (se om term inologin följande avsnitt). Någon u ttö m ­ mande reglering av handläggningen av sådana frågor ges inte i RO, utan

riksdagen och talm annen får en viss frihet a tt bestäm m a handläggningsordningen. Många gånger fram går det em ellertid av de särskilda föreskrif­ terna i RO eller ligger i sakens n atu r vilket förfarande som är tilläm pligt. A llm änt kan sägas a tt, om inte annat fram går, förslag i procedurfrågor kan resas form löst i kam m aren av vaije ledam ot; m o tio n sin stitu te t gäller inte annat än förslag i egentliga ärenden. Om beredning av andra frågor än ärenden görs e tt u tta la n d e i kom m entaren till 4 kap. 1 §, och om beslutsförfarandet i procedurfrågor finns en anteckning u nder rubriken till 5 kap.

2.2 Terminologiska frågor

O rdet ” riksdag” används för närvarande i grundlagarna i flera olika betydelser. Denna flertydighet är oläm plig och kan vålla m issförstånd. Beredningen föreslår d ärför en mera differentierad term inologi. Beteckningen riksdag bör enligt beredningens mening förbehållas statsorganet, fo lkrepresentationen. Beteckningen har i beredningens för­ slag en mera allm än, överordnad betydelse, som in n e fa tta r skilda organi­ sationsform er: plenum , u tsk o tt, delegation, etc. F ör den viktigaste organisationsform en, sam m ankom sten med i princip riksdagens alla ledam öter, använder beredningen term en kam m aren. — Som nam n på sam m anträdesperiod för riksdagen föreslår beredningen ord et riksm öte. Samma term användes av FU. Angående beteckningar för skilda slag av riksm öten hänvisas till m otiveringen till 1 kap. Ordet ” riksdag” kom m er alltså med beredningens förslag inte längre att b eteckna riksdagens m öte. Likaså undviker beredningen a tt använda ordet för a tt utm ärka den u nder e tt visst år eller e tt visst riksm öte verksam m a folkrepresentationen ( ” 1969 års riksdag” ). Med riksdagens organ avser beredningen organ som helt eller delvis utses av riksdagen, alltså även riksdagens verk. K am m aren faller u ta n fö r beteckningen. Det har redan sagts att handläggningen av ” ärenden” är riksdagens centrala uppgift. Med e tt ärende förstår beredningen en sakfråga, till vilken riksdagen som statsorgan skall eller kan ta ställning. Vilka dessa sakfrågor är bestäm s av reglerna om riksdagens behörighet och uppgifter t. ex. i fråga om lagstiftning, budgetreglering, regeringsbildning och parlam entarisk kontroll. Också redogörelse från riksdagsorgan (eller från regeringen) och k o n stitu tio n su tsk o tte ts granskningsbetänkande ger enligt beredningens term inologi upphov till ärende, fastän riksdagen i dessa fall inte behöver fa tta annat beslut än a tt lägga redogörelsen eller betänkan­ det till handlingarna; e tt sådant beslut är em ellertid ibland förb u n d et med en m eningsyttring. Val inom riksdagen räknas inte till ” ärenden” . Inte heller in terpellatio­ ner eller frågor till m inister är enligt förslaget ” ärenden” . U nder behandlingen av vad som har b etecknats som e tt ärende (och likaså i sam band med val) kan det uppkom m a procedurfrågor av olika slag, om vilka riksdagen m åste besluta. Det kan t. ex. gälla fråga om till

vilket u tsk o tt e tt förslag skall hänvisas eller fråga om att begränsa y ttra n d e rä tte n vid viss överläggning. Sådana frågor hänförs inte till kategorin ärenden. Dit h ö r inte heller mera fristående frågor av tillämpningskaraktär angående riksdagsarbetet: frågor om a tt avsluta eller för­ länga ett riksm öte, om att fastställa tiden för början av lagtima riksm öte, om att bevilja ledam ot ledighet, om att tillsätta e tt särskilt u tsk o tt för att lätta arbetsbördan för andra, m. fl. Angelägenhet som gäller förfarandet eller arb e tet i riksdagen och som inte är ärende, benäm ner beredningen fråga. Samma ord används em eller­ tid också för a tt allm änt beteckna ett handläggningsäm ne, vare sig det gäller ärende, procedurfråga eller annat.

2.3 Riksdagens arbetsplanering

2.3.1 Arbetsläget under senare år

Riksdagens arbetsuppgifter har under det senaste decenniet blivit både mer om fattande och m er kom plicerade. Sifferuppgifterna i bilagorna 5 - 9 belyser utvecklingen. D enna återspeglas även i statistiken över kam m ar­ sam m anträdena, bilagorna 1 0 -1 2 . Plenitidens längd har som väntat påverkats också av övergången till en kam m are med e tt ganska stort antal ledam öter. Det framgår av redovisningen a tt kam m ararbetet i den nya riksdagen u nder dess första arbetsår har varit påtagligt mera betungande än i tvåkam m arriksdagen. A ntalet plenitim m ar var sålunda under 1971 610, e tt tal som med nära etth u n d rafem tio tim m ar överstiger plenitiden i andra kam m aren u nder det år, 1967, då plenitiden där var längst. Antalet kvällsplena uppgick våren 1971 till 25 m ot 16 i andra kam m aren vårsessionen 1970. Väl så betydelsefull som den sam m anlagda sam m anträdestiden i riksdagen u n d er ett år är plenitidens och arbetsuppgifternas fördelning mellan och inom riksdagens arbetsperioder. Från bilagorna 5, 7, 10, 11 och 13 kan inhäm tas att en fortgående arbetsutjäm ning u nder senare år har kom m it till stånd m ellan vår- och höstsessionerna. Höstsessionen torde dock ännu vara m indre arbetstyngd än vårsessionen. Maj månad är alltjäm t den mest belastade. U nder åren 1 9 6 6 -1 9 7 0 föll genom snittligt om kring 39 procent av vårsessionens plenitid på maj m ånad. Motsvarande siffra för åren 1952—1965 var 45 procent. År 1971, då vårsessionen måste förlängas tre dagar in i juni, inföll 38 procent av kam marens sam m anträdestid u nder våren i maj och juni. Det är då a tt m ärka att hela denna tid med drygt 33 pro cen t översteg plenitiden i andra kam m aren u nder våren 1970. A ntalet kvällsplena i m a j-ju n i 1971 var tolv.

2.3.2 Kritik mot nuvarande arbetsförhållanden

Det är tydligt a tt den verklighet som avspeglas i de nyss redovisade siffrorna, särskilt dem från 1971, är otillfredsställande. Skall riksdags­ arbetet forceras starkt m ot arbetsperiodens slut, kan syftet med riksda­

gens prövning av ärendena delvis förfelas. Långa diskussioner i kam m aren försätter, särskilt u nder denna tid, lätt kam m aren i tidsnöd och m edför en snedbelastning av deb attid en mellan olika ärenden och mellan olika talare i sam m a ärende. A rbetet u nder sena kvällstim m ar innebär fysiska och psykiska påfrestningar på ledam öter och tjänstem än. Överläggningar och beslut i kam m aren u n d er kvällar och n ä tte r ham nar lätt i e tt ” publicistiskt m ö rk er” och förm edlas in te i önskvärd om fattning till allm änheten. U tsträckta kam m aröverläggningar kan kom m a att inkräkta på u tsk o ttsa rb e te t och förskjuta ty n g dpunkten i riksdagsbehandlingen i riktning från en verklig granskning av förslagen m ot m eningsutbyten från låsta positioner. Och sist m en inte m inst: riksdagsarbetet tenderar a tt ta all ledam öternas tid i anspråk med bristande k o n ta k te r med yttervärlden till följd.

2.3.3 Hur kan arbetsförhållandena förbättras?

Beredningens förslag i fråga om riksdagens k om petens och rätten att där väcka initiativ innebär inte något som kan förm odas leda till minskad arbetstillström ning till riksdagen. Tvärtom har man anledning att räkna m ed a tt den offentliga verksam hetens expansion leder till att riksdagsärendena fö r fram tiden ökar i antal, o m fattning och svårighet. Vissa övergångssvårigheter har sannolikt gjort arbetsförhållandena mera pressande u n d er enkam m arriksdagens första arbetsår än de eljest skulle ha varit. Enligt grundlagberedningens bedöm ande har man em eller­ tid knappast fog för att räkna med att — om inga särskilda åtgärder sätts in — arbetstiden i kam m aren går ned mera väsentligt u nder kom m ande år. De ökade krav som enligt det nyss sagda kan kom m a att ställas på riksdagen kan visa sig m er än väl uppväga vad som tidsmässigt vinns genom den naturliga anpassningen till nya arbetsförhållanden. U nder alla om ständigheter m åste man kalkylera med och bereda sig på a tt m öta en sådan utveckling. I 4.7 i den allm änna m otiveringen har beredningen angett de ram ar som bör gälla för det årliga riksdagsarbetet. Som där fram går bör riksdagsordningen öppna m öjligheter för riksdagen a tt inleda riksm ötet redan i septem ber. Avsikten är em ellertid inte a tt den ökade elasticitet som riksdagsordningen på så sätt förlänar åt riksm ötet skall leda till någon perm anent förlängning av den årliga arbetsperioden. Det är angeläget a tt riksdagsledam öter som så önskar kan vara verksam m a inom sitt ” vanliga” yrke u nder ej alltfö r kort tid årligen. R iktpunkten bör vara a tt riksdagsarbetet skall hinnas med inom loppet av sju och en halv till åtta m ånader. Med de angivna förutsättningarna blir m edlet att skapa ändamålsenliga arbetsförhållanden i riksdagens arbet splanering - ordet här taget i vidsträckt bem ärkelse. I första hand aktualiseras frågor om det årliga riksm ötets uppläggning och om riksdagens långsiktiga arbetsplanering. E tt huvudmål såväl för den författningsm ässiga regleringen som för de arbetsledande organens anstängningar bör vara a tt åstadkom m a en utjäm ­

ning över riksdagsåret. Vidare kräver sättet att disponera riksdagens arbetsvecka och arbetsdag sin uppm ärksam het. Men också frågorna om detaljplaneringen av riksdagsdebatterna och om d eb a ttrestrik tio n e r måste föras in i d etta sam m anhang.

2.3.4 Propositionernas avlämnande

Propositionerna utgör den mest o m fattande posten i riksdagens arbets­ m aterial. P ropositioner som avser statens inkom ster och utgifter för nästkom m ande budgetår skall för närvarande i princip avlämnas till riksdagen inom sjuttio dagar från riksdagens öppnande. För övriga propositioner, som enligt regeringens mening bör behandlas under vår­ sessionen, gäller en m otsvarande tidsgräns om n ittio dagar. Gränserna kan efter regeringens bedöm ande överskridas om vissa i RO angivna skäl föreligger. En väsentlig orsak till den besvärande arbetstoppen i maj utgör dröjsm ålen med avläm nandet av propositioner under våren. Dessa dröjs­ mål har sedan lång tid varit en källa för kritik och ett återkom m ande tem a i utredningar om riksdagens arbetsform er. Senast har k o n stitu tio n s­ u ts k o tte t i sitt granskningsbetänkande för 1971, nr 34, påtalat förse­ ningar i propositionsavläm nandet under 1970 och en kraftig anhopning av propositioner till vissa tid er sam t en allt större allmän förskjutning u n d er senare år i propositionsavläm nandet till den senare delen av vårsessionen. — Spridningen och förseningen i propositionsavläm nandet vissa år framgår av bilaga 5. Det är givetvis otillfredsställande att vårens propositioner avlämnas så sent a tt arbetet u nder maj m ånad måste forceras starkt. Själva anhop­ ningen av sam tidigt avlämnade propositioner försvårar därjäm te för riksdagsledam öterna att väcka följdm otioner och leder, som konstitu ­ tio n su tsk o tte t har påpekat i ovannäm nda betänkande, till en bristfällig redovisning av förslagen i massmedierna. När det gäller att få till stånd en b ättre sakernas ordning är de givna utgångspunkterna a tt varje proposition bö r avlämnas i god tid före den tid p u n k t då riksdagen senast m åste träffa sitt avgörande och a tt tillflödet i övrigt bör vara sådant a tt m otions-, utskotts- och kam m ararbetet kan flyta jäm nt. A tt kräva att m erparten av propositionerna skulle läggas på riksdagens bord i början av riksm ötet vore knappast realistiskt. Vad man kan inrikta sig på är att propositioner så långt sig göra låter lämnas kontinuerligt u n d er hela året. Men detta är inte tillfyllest för att riksdagen skall kunna skaffa sig det erforderliga underlaget för sin arbetsplanering. Riksdagen m åste också få del av planer över proposi­ tionsavläm nandet. Regeringen bör göra upp dessa planer i samråd med riksdagens arbetsledande organ. Det är angeläget att planerna hålls. De angivna riktlinjerna bör kom m a till u ttry c k i riksdagsordningen. Ett dylikt lagfästande lär em ellertid inte vara nog för a tt man skall kunna hoppas på avsevärt drägligare arbetsförhållanden undet det årliga riksm ö­ te ts slutskede. Flera om ständigheter samverkar till att riksdagens arbets­

belastning kom m er a tt förbli starkast u n d er senvåren. B udgetbehand­ lingen tar sin stora trib u t av arbetstiden. Många propositioner har sam band med budgeten och måste d ärför behandlas jäm sides med b udgetpropositionen. Sem estrarna u n d er som m aren och regeringens b u d ­ getarbete u n d er hösten gör det svårt a tt öka antalet propositioner som avlämnas på hösten. O fta ter det sig angeläget a tt inte fördröja genom ­ förandet av en reform från den 1 juli till den 1 januari genom a tt vänta till hösten med riksdagsbehandlingen av en proposition. — Särskilda regler b ö r därfö r gälla fö r propositionsavläm nandet u nder våren. G rund­ lagberedningen vill föreslå en lösning som innebär a tt riksdagen skaffar sig ett fastare grepp om propositionstillström ningen under den aktuella tiden och a tt propositionsfristem a fö rk o rtas något. B udgetpropositionen bö r i regel läggas fram senast den 10 januari. A ndra anslagspropositioner — uto m kom pletteringspropositionen — bör i princip avlämnas senast den 10 mars (m ot om kring den 20 m ars för närvarande). Också fö r andra propositioner än anslagspropositioner bör uppställas en sista dag, vilken skall gälla u n d er förutsättning a tt det förslag som innefattas i propositionen är avsett att träda i kraft vid halvårsskiftet eller a tt regeringen eljest anser det erforderligt att proposi­ tionen slutbehandlas innan riksm ötet avslutas på våren. I d etta fall bör fristen gå u t den 31 mars (m o t om kring den 10 april för närvarande). Det är tydligt a tt de uppställda tidsgränserna inte kan vara absoluta. I undantagsfall m åste regeringen kunna avlämna propositioner efter frister­ nas utgång med anspråk på a tt få dem behandlade under pågående riksm öte. Främ st i åtanke kom m er förslag som föranleds av sent inträffade förhållanden och vars genom förande inte kan anstå. Bered­ ningen föreslår em ellertid a tt det i fram tiden i allm änhet skall ankom m a på riksdagen a tt avgöra om propositionstiderna av särskilda skäl skall få överskridas. Riksdagens medgivande skall enligt förslaget lämnas i förväg, innan propositionen väcks. T alm anskonferensen skall y ttra sig över en begäran från regeringen a tt få väcka en proposition efter den stipulerade tidens utgång. Mot förslaget skulle kunna invändas a tt riksdagen redan i uppskovsin stitu te t har ett m aktm edel m ot a tt p ro positioner avlämnas för sent under riksm ötet. Skillnaderna är em ellertid inte oväsentliga. Med bered­ ningens förslag blir frågan, huruvida proposition som inte avlämnas före fristens utgång skall behandlas under riksm ötet eller ej, obligatoriskt förem ål för särskild prövning och, kan man anta, i många fall offentlig debatt. D enna prövning äger därjäm te rum utan a tt riksdagen är u tsa tt för det try ck som kan följa av a tt en proposition, som fö ru tsätter riksdagsbehandling före riksm ötets slut, redan ligger på riksdagens bord. A tt ett förslag är brådskande bö r i princip in te föranleda a tt man gör avkall på kravet på förhandsm edgivande från riksdagen för a tt en proposition skall få avlämnas efter propositionsfristens utgång. Endast i de m ycket sällsynta fall då regeringen finner a tt stor skyndsam het är av nöden och att det skulle vara till avsevärd olägenhet att avvakta den förlängning av riksdagsbehandlingen, som förhandsprövningen för med

sig, b ö r kravet på medgivande frånfallas. En dylik situation kan föreligga när regeringen vill föreslå en höjning med om edelbar verkan av en indirekt skatt i stabiliseringspolitiskt syfte. Beredningen vill särskilt u n d erstryka att tillström ningen av p ropositio­ ner inom de uppställda fristerna bör vara jäm n. Kan man tro ts sådana bem ödanden förutse en viss anhopning av propositioner till fristens slut, bör riksdagen överväga a tt i begränsad utsträckning u tn y ttja möjligheten att medge att fristerna överskrids, så att tillflödet av regeringsförslag tänjs ut till from m a för arb etet med fö ljdm otioner och för publiciteten kring förslagen. Medgivande för d etta ändam ål bör regeringen em ellertid begära i god tid och som ett led i sam planeringen av riksdagsarbetet mellan regering och riksdag. Medgivanden a tt överskrida p ro positionstiderna får inte heller ges sådan om fattn in g a tt förkortningen av fristerna i realiteten uteblir. A tt propositionstiderna fö rk o rta s på våren to rd e få som följd en ökning av andelen propositioner, som väcks u nder hösten eller som väcks tidigare men avgörs först u nder hösten. En sådan utveckling stäm m er väl med beredningens allm änna m ålsättning att få till stånd en jäm n sprid­ ning i propositionsavläm nandet över hela året. Beredningen är medveten om a tt u nder en övergångstid förslag, som med nuvarande ordning hade k unnat behandlas i riksdagen u nder våren, med den tä n k ta nyordningen kan kom m a a tt avgöras först påföljande höst. En viss fördröjning av ett m indre antal inte alltfö r trängande reform er får bli det pris som betalas för a tt riksdagen inte av tidsskäl skall nödgas inskränka prövningen av framlagda förslag. G rundlagberedningen har inte funnit det nödvändigt att stadga särskil­ da frister inom vilka p ro p ositioner skulle avlämnas för a tt bli behandlade före årsskiftet.

2.3.5 De fristående motionerna

Liksom hittills bö r m otioner som inte anknyter till propositioner eller särskilda riksdagsinitiativ få väckas endast under en begränsad tid av året. Förläggningen av en allmän m otionstid är väsentlig fö r hu r det årliga riksm ötet kom m er a tt gestaltas. G rundlagberedningen har prövat flera olika lösningar inom ram en för det schema för det årliga riksdagsarbetet och för budgetprövningen, som beredningen nu förordar. Den tanken inställer sig lätt att den allm änna m otionstiden bör förläggas till de första veckorna av det u nder hösten inledda riksm ötet. Det är em ellertid uto m ordentligt svårt a tt lösgöra en allmän m otionstid från rätten att väcka fö ljdm otioner med anledning av budgetpropositionen, som ju skulle läm nas i januari. A tt — helt eller delvis — dubblera den allmänna m otionstiden skulle leda till en splittring av arbetsresurserna och i vissa fall rentav till dubbelbehandling av samma fråga och m otverka strävan att få överblick över arbetsm aterialet för en längre tid fram åt. Beredningen har därför stannat för a tt föreslå att endast en allmän m otionstid om året skall stå till buds och att denna som nu skall infalla under tiden närmast

efter det a tt budgetpropositionen har lagts fram . Det bör betonas att lösningen från m otionärernas synpunkt är fördelaktig: de allm änna m otionerna kan förberedas inom partierna u nder hosten, m edan riks­ dagen är samlad, och m otionärerna kan, om de så vill, använda budget­ p ropositionen som grundval för sina förslag. Med den valda lösningen är det tydligt a tt en b etydande del av de allm änna m otionerna kom m er att behandlas först på hosten under nästa riksm öte.

2.3.6 Den långsiktiga planeringen

Av vad som hittills har sagts om riksdagsbehandlingen av propositioner och m o tio n er framgår a tt det årliga riksm ötet i fråga om ärendenas behandling blir en m ycket öppen enhet. Inte heller riksdagens valperiod skall bilda någon sluten enhet för handläggningen av ärenden. D ärem ot bör alltfo rt iakttas att ärendena i allm änhet skall ha blivit avgjorda om kring e tt år efter det a tt de anhängiggjordes. D äijäm te måste uppstäl­ las en y tte rsta tidsgräns inom vilken e tt ärende skall vara slutbehandlat. Denna har beredningen dragit vid utgången av kalenderåret efter det då ärendet väcktes. Planeringen av riksdagsarbetet m åste med den gjorda uppläggningen sträcka sig över till nästa årliga riksm öte och vara ” rullande” . Frågan om uppskov m ed behandlingen av ärende till hösten bö r uppm ärksam m as på ett tidigt stadium av vårens riksdagsarbete. Strängt taget vore det i god överensstäm m else med det anlagda synsättet a tt ärenden, som inte var avgjorda vid slutet av det årliga riksm ötet, au to m atisk t flyttades till nästa lagtim a riksm öte. I syfte att förbehålla kam m aren den y tte rsta kontrollen över frågan om anstånd med e tt ärendes behandling föreslår beredningen dock a tt ordningen med form ligt uppskovsbeslut behålls. Skall denna k o ntroll bli m era än en form alitet, måste uppskovsfrågorna underställas kam m aren i god tid före riksm ötets slut. A tt riksdagsarbetet u nder höst och vår bildar en sam m anhängande arbetsperiod lär m edverka till att den första tiden på det nya kalenderåret kan u tn y ttja s b ättre än nu, särskilt i fråga om kam m ararbetet. Möjlighe­ ten att låta behandlingen av ärenden som är anhängiga under hösten anstå till efter årsskiftet b ö r i första hand u tn y ttja s beträffande propositioner och, i den mån också utskottsberedningen skall skjutas till efter julferier­ na, då främ st sådana, som handläggs av u tsk o tt utan eller med relativt föga betungande budgetärenden. Den redan införda uppdelningen av budgetberedningen på nästan samtliga u tsk o tt gör f. ö. a tt e tt ganska intensivt u tsk o ttsarb ete över lag kan sättas i gång utan dröjsm ål efter juluppehållet, något som torde verka i riktning m o t en tidigare avslutning av kam m arbehandlingen av flertalet budgetärenden u nder våren. Beredningen har inte funnit skäl a tt föreslå ändringar i fråga om vilka organ som skall handha arbetsplaneringen eller i vilka form er denna skall försiggå.

32 R iksdagen 1973. 1 sami. N r 90 * *

2.3.7 De allmänpolitiska debatterna

På grundlagberedningens förslag (SOU 1969:62 s. 62) delades 1971 den tidigare s. k. rem issdebatten i början av året upp i dels en allm än­ politisk d eb a tt, som hölls den 1 9 - 2 2 januari, dels en finansdebatt, som hölls den 3 mars i anledning av finan su tsk o ttets utlåtande över finans­ planen. E rfarenheterna av den nya ordningen är väl inte helt gynnsam m a. Det är svårt att avskärma de sam hällsekonom iska och statsfinansiella spörsm ålen från den första d eb atten . F inansdebatten kom m er därigenom lä tt i skym undan. H ärtill m edverkar a tt de båda d eb attern a kom m er ganska nära varandra. F ör m otio n sarb etet är det hindersam t a tt den allm änpolitiska d eb a tte n infaller under den allm änna m otionstiden. M otionsarbetet i sin tu r försvårar fö r ledam öterna a tt i kam m aren följa d eb a tte n i önskvärd utsträckning. G rundlagberedningen anser att det är av värde a tt det åtm instone en gång årligen anordnas en d ebatt i riksdagen, som spänner över hela det politiska fältet. D ebatten möjliggör en diskussion av de långsiktiga politiska m ålen och av den allm änna politiska situationen. Varje ledam ot får tillfälle a tt utan a tt vara bunden till visst ärende föra fram sy n p u n k ter som han finner angelägna. D ebatten ger på så sätt en bild av vilka sam hällsfrågor som är dagsaktuella och speglar frontställningarna mellan partier och andra grupperingar. B eredningen tän k er sig a tt det årliga riksm ötet skall inledas med en öppningshögtidlighet. Vid denna bör statsm inistern i allm änhet avge en regeringsförklaring, vari regeringens politik skisseras. Det förefaller n atu r­ ligt a tt denna förklaring får bilda utgångspunkt för en sådan allmän deb att, som ovan har angivits. Denna bör hållas snarast möjligt efter det att riksm ötet har öppnats, dock först sedan riksdagen har fö rrä tta t de val som ankom m er på den. Särskilt efter riksdagsval fram står en inledande, allmän d eb a tt som påkallad. Leder e tt riksdagsval till regeringsskifte, bör såväl regeringsförklaring som den därpå följande deb atten anstå till dess ny regering har bildats. — Beredningen föreslår nedan vissa åtgärder som syftar till a tt göra den allm änpolitiska debatten mera intresseväckande än den är fö r närvarande. Vissa av skälen för en ” rem issdebatt” i januari synes ha ryckts undan för fram tiden. F inansdebatten har i princip redan övertagit rem issdebat­ tens klassiska roll i fråga om m eningsutbytet kring de grundläggande budgetpolitiska frågorna. Och en allm än debatt i januari kom m er inte längre att utgöra u p p ta k ten till arb etet under e tt n y tt riksm öte eller en ny valperiod. De arbetsm ässiga olägenheterna med jan u arid eb a tte n har redan fram hållits. Beredningen anser a tt det är tillfyllest att riksdagen håller en rent allm änpolitisk d ebatt u nder e tt vanligt riksdagsår och föreslår a tt den allm änpolitiska debatten i januari slopas. Beredningen fö ru tsä tte r a tt finansdebatten i fortsättningen äger rum en eller e tt pär veckor tidigare än vad fallet var 1971.

2.3.8 Detaljplaneringen

Även om strävandena a tt jäm na u t riksdagens arbetsbörda över hela riksm ötet skulle visa sig bära fru k t, m åste man likväl räkna med att arbetssituationen för kam m arens del kom m er a tt bli pressad u n d er vissa perioder, särskilt m ot slutet av riksm ötet på våren. Nästa fråga blir därför om något står a tt vinna på en om disposition av riksdagens arbetsschem a, sett över en kortare tid , främ st veckoschem at. En möjlighet vore att låta riksdagens arbetsvecka, som nu vanligen om sluter tisdag t. o. m. fredag, norm alt o m fatta ytterligare en dag, t. ex. m åndagen. Beredningen avvisa­ de 1967 tanken på en utsträckning av arbetsveckan och har in te funnit skäl a tt frångå denna uppfattning. Snarare torde önskem ålet a tt vissa dagar i veckan kan hållas öppna för ledam öternas k o n ta k ter med det dagliga livet och m ed organisationer och kom m unalt arbete nu te sig än angelägnare. — G rundlagberedningen m o tsätter sig likaså uppslaget att alltid inleda kam m arsam m anträdena på förm iddagarna och förlägga u tsk o ttsarb e tet till kvällstid. B eredningsarbetet skulle uppenbarligen bli lidande härpå. E tt par sm ärre ändringar bör em ellertid kunna prövas. E rfarenheten har visat a tt vid enstaka tillfällen i pressade arbetslägen behov har förelegat för u tsk o tt a tt sam m anträda sam tidigt med kam m aren. Bered­ ningen föreslår med tanke på sådana undantagssituationer att det nuva­ rande fö rb u d e t m ot samtidiga kam m ar- och utskottssam m anträden m ju­ kas upp. Det bö r vara möjligt fö r e tt u tsk o tt a tt om enighet därom i förväg föreligger sam m anträda m edan sådana förhandlingar i kam m aren pågår, som gäller annat än val eller avgörande av ärende. D et är då närm ast fråga om sam m anträde där in terpellationer eller frågor besvaras. — Beredningen vill fram hålla vikten av a tt varje u tsk o tt planerar sitt arbete noggrant. Inhäm tade upplysningar om u tsk o tten s sam m anträdestider u n d er vårsessionen 1971 ger vid handen a tt fredagarna u tn y ttja s för utskottssam m anträden i ringa om fattning. De to rd e kunna tas i anspråk oftare. F ö r kam m arens del kan man peka på m öjligheten a tt låta plenum utan av b ro tt fortgå längre än nu, t. ex. till klockan 19. Härigenom kan i många fall kvällsplenum undvikas. Behöver sam m anträde likväl äga rum på kvällen, b ö r middagspausen kunna förkortas. En omläggning av arbetsschem at efte r nu angivna riktlinjer genom förs försöksvis under vårsessionen 1972. — Tid torde också kunna vinnas genom a tt man strävar e fte r a tt föra sam m an olika p u n k te r i e tt u tsk o ttsu tlå ta n d e eller två eller flera, varandra närstående utlåtan d en i block för d eb att respekti­ ve votering i ett sam m anhang. G enom planering av u tsk o tts- och kam m ararbetet bö r så långt m öjligt tillses att ärenden, som har nära sam band med varandra, förs fram till avgöranden i kam m aren sam tidigt. I viss o m fattning har den skisserade ordningen försöksvis tilläm pats under 1971. E rfarenheterna har varit goda.

2.3.9 Debattbegränsningar erfordras

De nyss angivna åtgärderna to rd e em ellertid inte visa sig tillräckliga. Den utvägen återstår a tt pröva a tt m an, när så behövs, direkt in rik tar sig på a tt begränsa längden på kam m ardebatterna. På grundlagberedningens förslag fick riksdagen fr. o. m. 1971 genom en föreskrift i 52 § fjärde stycket RO befogenhet a tt på förslag av talm annen genom särskilt beslut begränsa tiden för varje anförande i viss fråga. N ågot beslut om tidsbegränsning fattades dock inte u nder år 1971. Särskilda inskränkningar i y ttra n d e rä tte n gäller vid svar på enkla frågor. G rundlagberedningen har under våren 1971 inhäm tat y ttra n d en från riksdagens partigrupper huruvida det behövs ytterligare restriktioner för d eb attern a i kam m aren. Svaren ger u ttry c k för den u p p fattningen att fo rtsatta försök b ör göras a tt begränsa debattiden på frivillighetens väg, innan man tillgriper skärpt lagstiftning. I svaren diskuteras olika m etoder att efte r överenskom m else förk o rta överläggningarna i kam m aren. Därvid an k n y ter partigrupperna dels till vissa sy npunkter i frågan som har fram förts i en inom beredningens sekretariat u p p rättad prom em oria, dels till en överenskom m else våren 1971 inom riksdagen om förhandsanm älan och tidsangivelse fö r anförande inför vissa större debatter. G rundlagberedningen har fö r sin del kom m it till den u p pfattningen att man mera m ålm edvetet än hittills m åste inrikta sig på a tt hålla talartiden i kam m aren inom vissa gränser. En sådan strävan kan som tidigare har fram hållits ses som e tt inslag i planeringen av riksdagens arbete. Det är näm ligen inte givet att det i och för sig m ycket starka önskem ålet om obeskuren y ttra n d e rä tt i kam m aren obetingat skall ha företräde fram för andra intressen med vilka det kan k om m a i konflikt. En m edveten avvägning bö r kom m a till stånd. Särskilt kan fram hållas att en obegränsad frihet för ledam öterna a tt föra fram sy n p u n k ter och argum ent i kam m aren kan kom m a att binda ledam öterna vid riksdagsarbetet i sådan grad a tt den hindrar u tb y te av åsikter mellan ledam öterna och väljarna. En styrning av riksdagsdebatterna kan dessutom mången gång vara till gagn fö r m eningsutbytet och de syften som bär upp principen om y ttra n d e frih e t u n d er kam m ard eb attem a. F ö r det första är kanske alterna­ tivet en av faktisk tidsnöd fram tvingad begränsning av deb atten , varvid slum pen delvis blir den som fördelar den tillgängliga tiden m ellan olika ärenden och olika talare. F ör det andra to rd e kortare, stringentare och mera k o ncentrerade d eb a tte r och anföranden öka intresset för kam m ar­ överläggningarna såväl hos ledam öterna som hos allm änheten.

2.3.10 Frivilliga begränsningar

I första h and bö r det ankom m a på partigrupperna a tt i samråd med talm annen på frivillig väg kom m a till rä tta med d ebattproblem en. De uppslag som har förts fram i partigruppernas y ttra n d en till beredningen bör k unna tjäna till god ledning. Lämpligt synes vara att bygga vidare på

m etoden med förhandsanm älan och tidsangivelse för anförande. Parallellt härm ed b ö r man kunna inrikta sig på en vidgad planering och fördelning av olika talares insatser i kam m aröverläggningarna. G rundlagberedningen skall em ellertid i fortsättningen endast diskutera vilka författningsbe­ stäm m elser — främ st då i riksdagsordningen — som kan anses behövliga.

2.3.11 Föreskrifter i riksdagsordningens huvudbestämmelser om begräns­ ning av debatterna

D ebatterna i anledning av svar på in terpellationer och enkla frågor tar en avsevärd del av kam m arens tid i anspråk. Beredningen för på annan plats (se u nder 6 kap. RO) fram vissa förslag rörande spörsm ålsinstituten. I övrigt vill beredningen föreslå nya föreskrifter i två hänseenden i syfte a tt begränsa kam m ardebatten. F ö r det första b ö r det — i viss anslutning till nuvarande praxis — i riksdagsordningen slås fast a tt talm annen skall spela en aktiv roll för a tt hålla k am m ardebatterna inom rimliga gränser och a tt han därvid skall sam råda med riksdagsgruppernas företrädare i talm anskonferensen. Tal­ m annen och dessa ledam öter bö r k ontinuerligt ha sin uppm ärksam het riktad på plenitidens längd och i den mån det behövs överlägga om åtgärder för a tt fö rk o rta debatterna. Sam rådet kan m ynna u t i överens­ kom m elser m ellan partierna om frivilliga debattbegränsningar, varvid ofta talm annens och kam m arkansliets m edverkan erfordras, eller också i förslag till riksdagen om formliga beslut om d eb a ttrestrik tio n e r fö r visst fall eller i initiativ till författningsändringar. F ör det andra b ör m öjligheterna a tt i form ell ordning begränsa d eb attern a vidgas. Riksdagsordningens huvudbestäm m elser bör ställa till riksdagens förfogande verksam m a m edel a tt styra och begränsa kam m ar­ d ebatterna. De närm are föreskrifter som kan erfordras bör ges i tilläggs­ bestäm m elserna, varigenom en smidigare anpassning till utvecklingen och vunna erfarenheter kan kom m a till stånd. Ingrepp i riksdagsledam öternas frih et att y ttra sig i kam m aren bör em ellertid göras med varsam het. Det finns enligt beredningens m ening en gräns för inskränkningar vilken inte får överskridas: varje led a m o t skall äga a tt - u ta n godkännande i förväg av sitt p arti eller av annan instans — ta till orda inför avgörandet av varje ärende och i varje annan fråga som kan kom m a u nder överläggning (jäm för 3 kap. 4 § RF). Med utgångspunkt i det sagda och med beaktande av att föreskrifterna bör vara sådana a tt de kan bilda grund för och stödja arrangem ang med frivilliga överenskom m elser föreslår beredningen följande. Riksdagen bem yndigas i riksdagsordningen a tt utfärd a fö re skrifter som begränsar antalet anföranden som en talare får hålla i en fråga och längden av vaije anförande. Bestämmelserna får utform as så a tt t. ex. m inistrar och partiledare behandlas generösare än andra talare. Möjlighet öppnas också a tt särskilt begränsa tiden för anförande från icke förhandsanm äld talare. En talare skall dock alltid ha rä tt till m inst e tt huvudanförande om sex m inuter i en fråga. Vidare läm nas replik rätten ograverad. Inom den

angivna ram en kan föreskrifterna varieras på skilda sätt, t. ex. med hänsyn till debattens art, och tillåta undantag och lä ttn a d er från restriktionerna. — På förslag av talm annen skall riksdagen vidare i anslutning till en viss d eb a tt kunna besluta om restriktioner för denna av det slag som nyss har angivits. En sådan bestäm m else svarar nära m ot den nuvarande i 52 § fjärde sty ck et riksdagsordningen men in n e fa tta r mera långtgående befogenheter. I förening med talm annens befogenheter a tt bestäm m a ordningen mellan ärendena på föredragningslistan och ordningen mellan förhandsanm älda talare öppnar de föreslagna bestäm m elserna tillräckliga möjlig­ h eter till regelstyrning av kam m ardebatterna. Det torde bl. a. bli genom ­ förbart a tt, om det anses nödvändigt, så kontrollera en d eb att a tt den kan bringas till sitt slut ungefärligen inom en i förväg fastställd tid. Av avgörande vikt är därvid a tt p raktiskt taget samtliga talare kan förm ås a tt anm äla sig i förväg till debatten. U tom lands förekom m er på flera håll en s. k. clöturebestäm m else, enligt vilken parlam entet kan besluta a tt avsluta deb atten tro ts a tt alla som önskar y ttra sig ännu inte har talat. S yftet är väl m estadels a tt lägga hinder i vägen för ” filibustertalande” . Parlam entarisk obstru k tio n har em ellertid hittills varit den svenska riksdagen främ m ande. Med hänsyn härtill och då de befogenheter a tt besluta om deb attrestrik tio n er, som enligt ovan skulle tillkom m a riksdagen, fullt u tn y ttjad e sätter en gräns för o b struktionstalande, anser beredningen a tt någon ” clötureregel” inte bör införlivas med riksdagsordningen.

2.3.12 Föreskrifter i tilläggsbestämmelserna

B eredningen anser a tt m an för närvarande i stort sett kan avstå från a tt u tn y ttja en i riksdagsordningens huvudbestäm m elser nedlagd befogenhet a tt i tilläggsbestäm m elser föreskriva debattbegränsningar. Försöksvis bör dock begränsningar stipuleras för två fall. F ör det första bör m etoden med förhandsanm älan m ed tidsuppgift för anförande och därpå grundad planering av en d eb att få det stöd som ligger i en begränsning av tiden för inlägg från talare som inte har efterk o m m it en anm aning från talm annen om förhandsanm älan. F ö r det andra bör man begränsa längden på anförande i den allm än­ politiska d eb a tt, som enligt vad beredningen har föreslagit ovan skulle hållas k o rt e fte r det a tt det årliga riksm ötet har inletts på hösten, och i andra fristående (allm änna) debatter. Tiden kan förslagsvis sättas till 30 m inuter för m inister o ch partiledare och till 15 m inuter för andra ledam öter. Tidsbegränsningen syftar till a tt göra de allm änna d eb a tte rn a mera överskådliga och lättillgängliga. I samma syfte bör man fo rtsätta på den inslagna vägen med äm nesgruppering av anförandena i den allm än­ politiska d eb a tte n och hårdare än hittills styra ledam öternas inlägg till avgränsade äm nesblock. D enna styrning kan göras effektiv genom en föreskrift som uttryckligen berättigar talm annen att tillhålla talare a tt inte u nder anförandet läm na det äm ne som skall behandlas.

2.3.13 Ministrarnas särställning i debatterna

M inister har för närvarande rä tt att få ordet praktiskt taget när som helst och hur ofta som helst u n d er en riksdagsdebatt. Han är inte heller vid replikskifte nödsakad a tt ia k tta den snäva tidsram , som föreskrifterna om genm äle eljest utstakar. Skall det i fram tiden bli m öjligt att inskränka antalet anföranden som en talare får hålla i samma fråga under kam m ar­ deb atten , lär det bli nödvändigt a tt se över reglerna för m inistrarnas ställning i kam m ardebatten. En om prövning har vid flera tillfällen påkallats också från andra utgångspunkter. M inistrarnas förm ånsläge i förhållande till andra talare i riksdagen har kritiserats. Å ena sidan har hävdats a tt de skall underkastas samma regler som övriga talare. Å andra sidan har y rkats a tt gruppledare eller annan talesm an för en riksdags­ grupp skulle få samma företräde i debatterna som m inistrar. Enligt beredningens m ening kan man in te bortse från a tt den nuvaran­ de ordningen, form ellt sett, skänker m inistrarna e tt betydande övertag i m eningsutbyten med andra talare. Man bö r därför överväga om en viss utjäm ning kan kom m a till stånd. A tt därvid välja den vägen a tt vissa ledande riksdagsm än u ta n fö r regeringskretsen jäm ställs m ed m inistrarna anser beredningen inte lyckligt. D ebatterna skulle ytterligare splittras och svårigheterna accentueras för övriga riksdagsledam öter a tt kom m a till tals i den nuvarande kam m aren och a tt därifrån nå u t till allm änheten via massmedierna. Två om ständigheter talar fö r a tt en rä tt fö r m inistrarna a tt fritt gå in i kam m ard eb atten är mindre angelägen nu än den var i den gamla tvåkam m arriksdagen. Dels behöver en m inister bevaka endast en d ebatt i en fråga. Dels kan vid förhandsanm älan till en d ebatt talm annen num era med tilläm pning av allm änna regler placera m inistern på den plats på talarlistan som svarar m ot hans önskem ål a tt i huvudanförandet kunna bem öta angrepp och sy n p u n k ter från oppositionsföreträdare. De anförda argum enten lär em ellertid inte föra ända därhän a tt m inistrar i fråga om y ttra n d e rä tte n helt likställs med riksdagsledam öter i allm änhet. M inistrarna torde ha e tt särskilt behov av a tt kunna gå i svaromål u ta n fö r vad som rym s inom den vanliga replikrätten. A tt m inistrarna har goda m öjligheter a tt ta upp m eningsutbyten med andra talare ligger även i den parlam entariska oppositionens intresse. Vid en avvägning mellan de olika sy n p u n k ter som spelar in har grundlagberedningen — i anslutning till en tanke som beredningen fram förde i SOU 1967:26 s. 1 3 5 -1 3 6 — stannat för a tt föreslå a tt m inister får en ovillkorlig rä tt a tt oavsett turordningen på talarlistan bem öta annan talare i kortare inlägg, m edan han i fråga om längre, mera fristående anföranden har a tt anm äla sig till talarlistan som riksdagsleda­ m ö ter i allm änhet. Beredningen utgår från a tt förhandsanm älan kom m er till stånd inför debatten i alla någotsånär betydelsefulla frågor. Tiden för sådant särskilt inlägg från m inister, som gäller bem ötande, bör fixeras i tilläggsbestämmelser. Den kan försöksvis sättas till tio m inuter. Tiden är så avpassad a tt den kan medge en m inister a tt bem öta m er än en talare i e tt och sam m a inlägg.

2.3.14 Replikrätten i övrigt

G rundlagberedningen fö rordar a tt den nuvarande begränsningen av antalet genm älen till två på samma huvudanförande m jukas upp så a tt talm annen får rä tt a tt medge en tredje replik. Denna tredje replik bör aldrig få överstiga tre m inuter. Man kan utgå från a tt talm annen visar sto r återhållsam het med att bevilja en tredje replik.

2.4 Riksdagens inform ationsbehov

2.4.1 Behovet av sakinformation i riksdagsarbetet ökar

De avgöranden som riksdagen träffar i ärendena fram går ur politiska värderingar och avvägningar. Men de m åste tillika vara grundade på en säker up p fattn in g om rådande sakliga förhållanden och om de faktiska verkningarna för fram tiden av skilda ställningstaganden. Det allm ännas vidgade engagemang, de tekniska och vetenskapliga n yheterna och den snabba utvecklingen i övrigt inom snart sagt alla om råden av samhällslivet ställer stegrade krav på riksdagsledam öternas sakkunskap och på riks­ dagens inform ationsförsörjning. Svårigheterna består inte enbart i a tt skaffa fram e tt rikhaltigt faktaunderlag för besluten. Lika viktigt är a tt inform ationsm aterialet sovras och a tt riksdagsledam öterna får m öjlighet a tt bedöm a och tillgodogöra sig sakuppgifterna.

2.4.2 Informationsbehovet i ett parlamentariskt statsskick

Frågan om riksdagens inform ationsförsörjning kan inte bedöm as isole­ rad. Inform ationens volym och inriktning får avpassas till den roll som riksdagen skall spela i det politiska system et. Riksdagens k o n tro llin stitu t fyller delvis en inform erande funktion. Särskilt tydligt är d e tta i fråga om revisorsinstitutionenoch spörsmålsinstitu te t. Den inform ation, som tillförs riksdagen genom kontrollm edlen, har em ellertid i allm änhet inte någon om edelbar betydelse för avgörandet av sakfrågorna. Beredningen läm nar därför riksdagens kontrollorgan åt sidan i den fo rtsatta fram ställningen. Om således de särskilda k o n tro llin stitu ten kan förse riksdagen med m aterial som åtm instone indirekt kan få betydelse för ärendenas avgöran­ de, så kan det å andra sidan hävdas a tt själva sakbehandlingen av regeringens förslag i riksdagen är a tt se som utövningen av en kontroll i vid bem ärkelse av regeringen. Från denna synpunkt är det viktigt a tt u tsk o tte n har resurser a tt genom lysa och granska det m aterial som ligger till grund för propositionerna och a tt vid behov skaffa kom pletterande uppgifter. Härigenom sätts riksdagen och dess ledam öter i stånd till en självständig arbetsinsats också i dessa ärenden. G enom förslag med eller utan ank n y tn in g till propositioner för den parlam entariska oppositionen fram alternativ till regeringspolitiken. Även om dessa förslag på grund av det parlam entariska läget inte skulle ha några utsik ter a tt vinna riksdagens bifall, är de av stor vikt med tanke på

den fortgående politiska d eb a tte n och opinionsbildningen. Det är därför e tt angeläget allm änt intresse a tt o ppositionspartierna har god tillgång till sakm aterial. Inom riksdagen skall inte bara p artier u ta n även enskilda ledam öter k unna väcka förslag och få dem prövade i sak. Skall ledam otsinitiativen få reell betydelse, måste ledam öterna och beredningsorganen ha god tillgång till upplysningskanaler. Om alltså flera skäl kan åberopas till stöd för en väl utbyggd inform ationsapparat i riksdagens tjänst, så ter sig från andra sy n p u n k ter en begränsning av riksdagens utredningskapacitet m otiverad. Man bör sålunda söka förebygga en oläglig splittring m ellan regering och riksdag av tillgängliga expertresurser. Och i tid er då regeringen inte kan stödja sig på en fast sam m anhållen m ajoritet i riksdagen skulle tillgången till en om fångsrik sakkunnigstab i riksdagen i förening med en vid förslagsrätt för partier och u tsk o tt kunna m edföra a tt det politiska initiativet gled regeringen u r händerna och regeringsm akten blev föga åtråvärd (jäm för SOU 1969:62 s. 82). Över huvud stäm m er det bäst överens med den grundläggande arbetsfördelningen mellan regering och riksdag a tt de fristående riksdagsinitiativen har en inriktning m era m ot lösningar i sto rt än m ot detaljerade förslag. Den närm are utform ningen av projekten bör — om nu riksdagen skulle ställa sig positiv — ankom m a på regeringen.

2.4.3 Behöver informationsresurserna i riksdagen stärkas?

Inform ationsfrågorna har u n d er senare år blivit förem ål för särskild uppm ärksam het inom riksdagen. Delvis är intresset betingat av de nya m edel att bevara och inhäm ta inform ation som den m oderna datatek n i­ ken erbjuder. Sedan 1969 undersöker en arbetsgrupp, riksdagens ADButredning, m öjligheterna a tt u tn y ttja au tom atisk databehandling i riksdagsarbetet, i främ sta rum m et för lagring och återvinning av inform ation, både sådan som har tillkom m it inom och sådan som har tillkom m it utom riksdagen. — Vidare har uppm ärksam heten riktats på äm nesom råden, där inform ationsförsörjningen för närvarande anses vara eftersatt. Man har pekat på a tt riksdagen inte har lika god tillgång till — och inte heller lika goda m öjligheter att tillgodogöra sig — sakkunskap på de tekniska och naturvetenskapliga fälten som på exempelvis de juridiska och ekonom iska om rådena. På riksdagens hem ställan har e tt m otionspar som behandlar d etta spörsm ål överläm nats till grundlagberedningen för övervägande (se KU 1968:38). Slutligen har i skilda sam m anhang uttalats önskem ål om åtgärder och ändringar som allm änt syftar till a tt underlätta tillgången till sakupplysningar i riksdagsarbetet och att stärka resurserna på inform a­ tionsom rådet. Den nyligen genom förda u tsk o ttsrefo rm en , som innebär a tt u tsk o tten delas in efter fackom råden, to rd e ha fö rb ä ttra t fö rutsättningarna för a tt fördjupa sakbehandlingen av riksdagsärenden. Man kan räkna med a tt utsk o ttsled am ö tern as egen sakkunskap förstärks inom de skilda äm nes­ om rådena. K o n tak ter utvecklas lättare än tidigare mellan u tsk o tt å ena

och m yndigheter och experter inom skilda fack å den andra sidan. Beredningen anser em ellertid a tt tillgången till sakinform ation bör fö rb ättras ytterligare. Bl. a. synes partigrupperna för närvarande ha otillräckliga ekonom iska och personella resurser att samla in, bearbeta och bedöm a inform ation; det ligger i sakens natur att problem et främ st har ak tu alitet för oppositionspartier. Beredningen vill också vitsorda att kapaciteten inom riksdagen a tt söka och bedöm a inform ation är mindre utvecklad i fråga om vissa äm nesom råden än beträffande andra, trad itio ­ nellt b ättre bevakade. Enligt beredningens m ening har man tre vägar att gå när det gäller a tt fö rb ä ttra inform ationsförsörjningen i allm änhet. För det första kan man överväga en ordning enligt vilken en m inoritet inom u tsk o tt har befogen­ h et a tt få till stånd viss u tredning inom u tsk o tte t. F ör det andra kan man ge partigrupperna ekonom iska resurser a tt bygga ut sin egen inform ationsapparat och a tt anlita u tom stående m ot ersättning i större u tsträ ck ­ ning än nu. F ö r det tredje är det tän k b art a tt u p p rätta e tt centralt utredningskansli inom riksdagen, lämpligen genom utbyggnad av riks­ dagens upplysningstjänst. De anvisade åtgärderna är inte sinsemellan u tb y tb a ra medel a tt nå samma resultat. De kan m ycket väl, på varierande sätt, kom bineras med varandra. Å andra sidan är det tydligt a tt varje åtgärd i någon u tsträ ck ­ ning kan tillgodose behov som också de andra är ägnade a tt fylla.

2.4.4 Utskottsm inoritets befogenhet att få till stånd utredning inom utskottet

Frågan om en m inoritets rä tt a tt påfordra viss utredning inom e tt u tsk o tt är knappast något p raktiskt viktigt problem i den svenska riksdagen. M inoritetens krav på sakupplysningar brukar nämligen beaktas av m ajoriteten. Från principiell synpunkt får det em ellertid anses b ety ­ delsefullt a tt skapa garantier för a tt rimliga krav från m inoriteten på ytterligare belysning i sak av e tt ärende tillgodoses. Den främ sta invändningen m ot en obetingad m inoritetsbefogenhet är a tt det kan bli svårt att värja sig m ot risken för förhalning av e tt ärende. En obegränsad m öjlighet för en m inoritet a tt kalla enskilda personer till utfrågningar in fö r u tsk o tt kan även eljest tänkas leda till störningar i utsk o ttsarb e tet. U nder sådana förhållanden ligger det nära till hands a tt hänvisa till alternativet a tt vidga partiernas resurser a tt företa utredningar i egen regi. Em ellertid har u tsk o tte n för närvarande enligt 47 § RO en särskild befogenhet a tt begära upplysningar och y ttra n d en av statliga m yndighe­ ter. Beredningen föreslår a tt bestäm m elsen härom förs över till den nya RO. Frånvaron av befogenhet för u tsk o ttsm in o ritete r a tt u tn y ttja rätten att höra statliga m yndigheter i e tt ärende kan svårligen kom penseras genom höjda anslag till partigrupperna eller genom utbyggnad av upplysningstjänsten, i all synnerhet när fråga är om kom pletterande uppgifter i e tt propositionsärende.

Vid en avvägning av de m otstående synpunkter, sorn gör sig gällande, har beredningen för sin del kom m it till slutsatsen att en befogenhet bör tillerkännas en m inoritet om m inst en tredjedel av ledam öterna i e tt u ts k o tt a tt påkalla upplysningar och y ttra n d e n från statliga m yndigheter — med e tt undantag, vartill beredningen strax återkom m er. En bestäm ­ melse härom återfinns i 4 kap. 10 § andra stycket RO. Till förekom m an­ de av m issbruk har bestäm m elsen försetts med det tillägget a tt u tsk o tte t, dvs. u tsk o ttsm a jo riteten , kan m o tsätta sig den begärda utredningen, om denna m edför dröjsm ål med ärendets handläggning i riksdagen, under den ytterligare förutsättningen a tt d etta dröjsm ål leder till avsevärt men, t. ex. därigenom a tt e tt brådskande och viktigt beslut försenas. Den m inoriteten tillkom m ande befogenheten är naturligtvis underkas­ tad samma begränsningar som u tsk o tte ts lagfästa rä tt a tt påkalla y ttra n ­ den från statlig m yndighet. Den avser sålunda inte y ttra n d e från rege­ ringen. Inte heller gäller den hörande av enskild tjänstem an. M inoritetens initiativ kan alltså u tm y n n a endast i en hem ställan till m yndigheten som sådan a tt y ttra sig. I likhet m ed m ajoriteten bör m inoriteten äga påkalla a tt y ttra n d e t avges m untligen inför u tsk o tte t. M yndighet som lyder u n d er regeringen kan som eljest h än skjuta begäran till regeringens avgörande, om den skulle finna det förenat med särskilda svårigheter a tt efterkom m a fram ställningen. Såtillvida är m inoritetens befogenhet mera begränsad än den som tillkom m er m ajoriteten, a tt m inoriteten enligt förslaget inte kan kräva y ttra n d e annat än i ett redan anhängigt ärende i u tsk o tte t. Härm ed förstås ärende som har rem itterats till u tsk o tte t och ärende som u tsk o ttsm a jo riteten med begagnande av sin in itiativrätt har beslutat a tt föra fram till kam m aren. F inner u tsk o ttsm a jo riteten a tt en fram ställning från en m inoritet om y ttra n d e inte skall vidarebefordras av u tsk o tte t till m yndigheten därför a tt obehörigt dröjsmål skulle bli följden, bör u tsk o tte t sederm era i betän k an d et i ärendet ange skälen för d etta sitt ställningstagande. Som beredningen har fram hållit u nder 7 kap. 14 § R F bör riksdagen principiellt vara jäm ställd med regeringen i fråga om rätten a tt i lagärende inhäm ta y ttra n d e från lagrådet. Lagrådet inbegrips bland de m yndigheter från vilka u tsk o tt enligt 4 kap. 10 § första stycket RO kan begära y ttra n d e. D ärem ot om fattas inte lagrådet av m inoritetsbefogenheten enligt andra stycket i samma paragraf. Lagrådets k om petens är näm ligen inte — som andra m yndigheters — begränsad till visst äm nesom råde utan sträcker sig över hela lagstiftningsfältet. Med hänsyn härtill skulle en befogenhet också för en m in o ritet a tt påkalla lagrådets bistånd — tro ts de m odifikationer med vilka denna befogenhet skulle vara försedd — kunna leda till en oacceptabel ansvällning av lagrådets verksam het eller till stockningar i lagstiftningsarbetet. F ör a tt annan utredning än y ttra n d e från statlig m yndighet skall kom m a till stånd fordras enligt förslaget beslut av u tsk o ttsm a jo riteten . Beredningen fö ru tsätter a tt u tsk o tte n som hittills visar generositet med a tt föranstalta om sakm aterial, som en m inoritet önskar få tillfört behandlingen. I övrigt bör den parlam entariska oppositionen tillgodoses

genom a tt partigruppernas resurser a tt själva inhäm ta upplysningar och få till stånd utredningar ökas. Med det här ovan sagda har beredningen inte tagit ställning till spörsm ålet huruvida utfrågning av utom stående i u tsk o tt skall kunna göras offentligt. Se härom u nder 4 kap. 12 §.

2.4.5 Informationsfrågorna bör i övrigt utredas särskilt

Som nyss antyddes anser grundlagberedningen a tt också andra åtgärder än införande av en m inoritetsbefogenhet i u tsk o tten bör vidtas för att fö rb ä ttra tillgången till inform ation i riksdagsarbetet. M inoritetsbefogenheten har ju begränsad räckvidd och betydelse. Den m edför inte heller direkt någon utbyggnad av riksdagens inform ationsapparat. Beredningen har under 2.4.2 anlagt sy n p u n k ter på vilka behov av sakuppgifter och utredningar som får anses vara relevanta för riksdagens del och har u nder 2.4.3 pekat på de m etoder a tt allm änt fö rb ä ttra tillgången på faktaunderlag för initiativ och beslut som enligt bered­ ningens m ening i första hand bör prövas. Det kan diskuteras hu r skilda åtgärder närm are skall avvägas m ot varandra. Denna fråga är till b ety d an ­ de del av organisatorisk och praktisk art. De lösningar som övervägandena kan m ynna u t i behöver inte sätta spår i RO. U nder sådana förhållanden är det knappast en uppgift för grundlagberedningen a tt lägga fram ytterligare förslag om riksdagens inform ationsförsörjning. U tredningar inom riksdagen sysslar för närvarande med inform ations­ frågor och därtill anknytande problem . ADB-utredningen har redan näm nts. I dess uppdrag ingår a tt undersöka hur riksdagen med hjälp av d atateknik och på annat sätt skall kunna tillförsäkra sig erforderlig sakkunskap särskilt i tekniska och vetenskapliga spörsmål (se BaU 1969:37 och 1970:49). Riksdagens förvaltningsstyreise har i juni 1971 beslutat a tt tillsätta en arbetsgrupp som skall se över den inre organisatio­ nen fö r riksdagens upplysningstjänst (se KU 1971:68). Bakgrunden är yrkanden om personalförstärkning åt upplysningstjänsten. Av intresse är också a tt riksdagen har låtit tillkalla en u tredning rörande riksdagsbiblio­ te k et (BaU 1969:44) i vars uppdrag ingår a tt överväga bibliotekets ställning inom riksdagsförvaltningen. Mot den angivna bakgrunden anser grundlagberedningen det läm pligt a tt riksdagen själv tillsätter en parlam entarisk utredning med uppgift a tt göra en samlad bedöm ning av riksdagens inform ationsbehov och sätten att tillgodose det. U tredningen bö r alltså först och främ st överväga frågan om ö k at anslag till partigrupperna för införskaffande och bearbetning av sakuppgifter sam t spörsm ålet om utbyggnad av riksdagens upplysningstjänst. I anslut­ ning härtill b ör utredningen ägna särskild uppm ärksam het åt behovet av inform ation i tekniska och naturvetenskapliga äm nen och i andra därm ed jäm förliga discipliner. U tredningen bör vidare beakta de problem som aktualiseras genom den nya inform ationsteknikens landvinningar. Det är inte självklart att upplysningstjänsten eller den enhet, som i fram tiden

kom m er a tt svara m ot denna, organisatoriskt skall vara inordnad i riksdagens förvaltningskontor. En betydelsefull roll i inform ationshänseende spelar litteraturförsörjningen genom riksdagsbiblioteket. Det finns anledning för utredningen a tt pröva läm pligheten av en organisatorisk sam ordning av ledningen fö r upplysnings- och utredningsenheten och för riksdagsbiblioteket. U tredningen b ör tillsättas snarast. Dess utredningsarbete kan antas bli ganska långvarigt och arb etet måste sannolikt delas upp i etapper. G rundlagberedningen har ingen anledning a tt ta ställning till huruvida de ovan näm nda särskilda utredningarna skall uppgå i den n ytillsatta k o m m itté n eller på vilket sätt den erforderliga sam ordningen eljest skall etableras. Grundlagberedningen föreslår a tt de uppgifter som nu ankom m er på upplysningstjänsten och riksdagsbiblioteket m arkeras i RO (se 9 kap. 7 §), d e tta som e tt u ttry c k fö r den vikt beredningen tillm äter partigrup­ pernas, ledam öternas och de skilda riksdagsorganens tillgång till sakupp­ lysningar för riksdagsarbetet. De organisatoriska bestäm m elserna bör hållas u ta n fö r RO.

2.4.6 Riksdagens utåtriktade information

Det har hittills endast varit tal om riksdagens behov av inform ation som underlag för dess avgöranden av ärenden. Av annan art är frågan om inform ation till allm änheten om riksdagen och riksdagsarbetet. F ö r e tt levande folkstyre är det e tt centralt intresse a tt m edborgarna fortlöpande får ta del av de beslut som folkrepresentationen fa tta r och a tt de genom ökad insyn i parlam entsarbetet får förståelse för den representativa dem okratins funktionssätt. F ör m edborgarnas m öjligheter a tt följa riksdagsarbetet spelar m assm e­ diernas bevakning en avgörande roll. G rundlagberedningen har lå tit göra en undersökning av dagspressens nyhetsbevakning av riksdagsarbetet vissa perioder u n d er åren 1939, 1951, 1959 och 1969. U ndersökningen, som har letts av docent Stig H adenius, G öteborgs universitet, redovisas i en fristående bilaga, SOU 1972:17. U ndersökningen tillåter inte några långtgående slutsatser, eftersom den inte in n efattar någon bedöm ning av m aterialets kvalitet. Det är em ellertid beredningens u p p fattn in g a tt pressens bevakning av riksdagsarbetet för närvarande inte svarar m ot de önskem ål man kan hysa. Å tgärder bör därför vidtas för a tt främja förbindelserna mellan riksdagen och massmedierna. Det är beredningens u p p fattn in g a tt riks­ dagen även i andra hänseenden bö r vara mera aktiv för a tt sprida kännedom om det parlam entariska arbetet. Riksdagen har ingalunda förbisett frågan om den u tå trik ta d e inform a­ tionen. Här kan hänvisas till redogörelsen i KU 1971:67. T alm anskonfe­ rensen uppdrog i början av 1970 åt 1969 års organisationsutredning att behandla spörsm ålet. I skrivelse den 21 o k to b e r 1970 till konferensen fann em ellertid utredningen a tt förslag i äm net inte lämpligen borde

u tarb etas då. U tredningen m enade att det vore fördelaktigt om e tt förslag kunde grundas på någon tids erfarenhet av enkam m arsystem et. Enligt utredningens åsikt borde riksdagen om något eller e tt par år föranstalta om en större undersökning av frågorna om den u tå trik tad e info rm atio ­ nen. T alm anskonferensen godtog utredningens ståndpunkt. Tiden to rd e nu vara mogen a tt närm are analysera behovet av u tå trik ­ tad inform ation om riksdagen och dess verksam het och a tt undersöka vilka åtgärder från riksdagens sida som bör vidtas för att fö rb ä ttra denna inform ation. G rundlagberedningen vill förorda a tt också denna uppgift an fö rtro s åt den av beredningen ovan föreslagna utredningen.

2.5 De särskilda stadgandena

1 kap. RIKSMÖTEN FU sam m anförde i 1 kap. FRO bestäm m elser om riksm öten och kam m arsam m anträden. Beredningen har fu n n it det lämpligt a tt dela upp m otsvarande sto ff på två kapitel, e tt om riksm öten och ett om kam m ar­ sam m anträden. Till kapitlet om riksm öten har fö rts — fö ru to m regler om lagtim a och u rtim a riksm öten — bestäm m elser om det första sam m anträ­ det u nder e tt riksm öte och om riksm ötets öppnande. Där har också vissa regler som avser riksdagsarbetet i allm änhet få tt sin plats, nämligen de som gäller ledningen av riksdagsarbetet, ledam ots ledighet från riksdags­ arb etet och ersättares tjänstgöring.

1 - 4 §§

Lagtim a och urtim a riksm öten Enligt 3 kap. 1 § RF skall riksdagen sam m anträda till riksm öte årligen. Denna princip får sitt närm are innehåll genom förevarande paragrafer i RO. Som fram hålls under 3 kap. 1 § RF om krig och krigsfara förekom m er avsteg från eljest gällande ordning. R iksm öte skall, enligt vad beredningen har utvecklat i 4.7 i den allm änna m otiveringen, både under år då ordinarie val hålls och under mellanliggande år inledas på hösten och pågå i regel till maj m ånads utgång. F ör d e tta så a tt säga ordinarie riksm öte använder beredningen term en ” lagtima riksm öte” . — När riksdagen samlas efter ex tra val, bör därm ed alltid inledas ett n y tt riksm öte. Också d etta benäm ns i förslaget lagtim a riksm öte. F ör lagtima riksm öte närm ast efter extra val använder beredningen i m otiven — men inte i lagtexten — ordet ” vaderiksm öte” . — Gem ensam t för de berörda riksm ötena är a tt de skall kom m a till stånd obligatoriskt, utan att något initiativ från regering, riksdagsledam öter eller annan behöver tas (låt vara a tt tid p u n k ten för riksm ötets början kan behöva preciseras genom e tt särskilt beslut). Riksdagen måste em ellertid k unna samlas till riksm öte vilken dag som helst på året, alltså även när lagtima riksm öte inte pågår. H ärför erfordras då ett särskilt initiativ. R iksm öte som kom m er till stånd efter sådant initiativ kallar beredningen

” urtim a riksm öte” . — De här angivna benäm ningarna på riksm öten är desam m a som FU föreslog. E tt riksm öte är i beredningens förslag beteckningen på en någorlunda sam m anhängande arbetsperiod för riksdagen. Riksdagsordningen räknar inte med någon sessionsindelning av e tt riksm öte. D etta hindrar inte a tt av brott kan göras i arb etet u nder e tt riksm öte. U ppehåll aktualiseras främ st kring de större helgerna, ju l och påsk. I talm annens befogenhet a tt kalla till kam m arsam m anträden (se 2 kap. 6 § RO) ligger också en rä tt a tt bestäm m a om avbrott i kam m ararb etet under pågående riksm öte. — Någon särskild term för a tt beteckna an nuiteten i riksdagens verksam het, såsom ” riksdagsår” , begagnas inte i RO. R iksm öten som betecknas som "lagtim a” kan, beroende på om ständig­ h eterna, få skilda y ttre förlopp. Sålunda har man anledning a tt dröja vid de o likheter som föreligger mellan e tt riksm öte, som följer om edelbart på riksdagsval, och annat lagtim a riksm öte. Vid riksm öte e fte r val, vare sig ordinarie eller extra, skall riksdagen utse talm än och fö rrätta val till flertalet riksdagsorgan. Vid lagtima riksm öte, som inte inleder valperiod, gäller valbestyren nästan enbart u tsk o tten . En särskild följd m o tio n srätt är k n u te n till riksm öte närm ast efter val, se 3 kap. 12 § 1. Särskilt intresse torde det ha a tt granska gången av e tt vaderiksm öte. Samlas riksdagen till sådant riksm öte u n d er augusti—o k to b e r, dvs. under eller närm ast före den tid då det årliga, ” ordinarie” riksm ötet eljest skall börja, behöver inga egentliga k om plikationer u ppstå i fråga om form erna för riksdagsarbetet. V aderiksm ötet kan inta det ordinarie riksm ötets plats och få sam m a y ttre fö rlopp och följa samma regler som e tt riksm öte närm ast e fte r ordinarie val. Det skall alltså enligt förslaget avslutas 31.5 eller, om riksdagen beslutar förlängning, senast 15.6. — Vad som därem ot kräver speciell uppm ärksam het är e tt vaderiksm öte som inleds efter o k to b e r men före augusti. Också e tt vaderiksm öte av det senare slaget är givetvis e tt n y tt lagtima riksm öte. Pågår annat riksm öte, när vaderiksm ötet inleds, avslutas alltså därm ed det förra riksm ötet (4 § första stycket sista m eningen). Vaderiks­ m ö tet skall öppnas, och val inom riksdagen skall fö rrättas i samma u tsträckning som annars vid d et första riksm ötet i en valperiod. V aderiks­ m ö te t innebär med beredningens förslag såtillvida en fortsättn in g på närm ast föregående riksm öte som ärenden, vilka inte har avgjorts innan den gamla valperioden löper u t, blir anhängiga vid vaderiksm ötet (5 kap. 10 §). Men i princip gäller också härvidlag detsam m a för varje riksm öte, som inleder valperiod. V aderiksm öte, som börjar i novem ber eller senare, avviker em ellertid enligt förslaget från annat lagtima riksm öte därigenom att de tidsfrister för riksm ötes avslutande och för fram läggande av andra propositioner än budgetpropositionen och kom pletteringspropositionen, som annars gäller, inte är tilläm pliga. V aderiksm ötet i fråga pågår så länge det behövs, dock längst till dess nästa lagtim a riksm öte skall börja. — Någon särbestäm m else som gäller budgetpropositionens fram läggande har inte uppställts fö r vaderiksm ötets del. Inte heller garanterar RO a tt någon allmän m o tio n srä tt står till buds vid e tt vaderiksm öte; se dock fö r e tt

speciellt fall 3 kap. 10 § första stycket andra m eningen. Enligt GLB:s förslag är — med viss m odifikation — tiden för avläm nande av b u d g etp ro ­ positionen fixerad enbart till e tt bestäm t datum . D etsam m a kan i princip sägas gälla den allm änna m otionstiden, vilken är knuten till nyssnäm nda tid p u n k t. A vsaknaden av särbestäm m elser i de angivna hänseendena skall ses m ot bakgrunden av det tidigare berörda förhållandet a tt ej avgjorda ärenden flyttas över från föregående riksm öte till vaderiksm ötet. Se närm are u nder 3 kap. 2 och 10 §§. Den ovan näm nda rätten enligt 3 kap. 12 § 1. a tt väcka m otion med anledning av uppskjuten proposition m. m. kan få särskild betydelse vid vaderiksm öte, varom nu är fråga. Uppskov kan beslutas från vaderiksm öte som från varje annat riksm öte. Urtima riksm öte kan givetvis inledas endast när lagtima riksm öte inte pågår. Gången av e tt urtim a riksm öte blir delvis en annan än den vid e tt lagtim a. Några val behöver inte förrättas, inte ens till u tsk o tten (4 kap. 2 §). Någon öppningscerem oni skall inte förekom m a. Det urtim a riks­ m ö te t pågår så länge riksdagen anser det erforderligt men skall avslutas senast när nästa lagtim a riksm öte skall börja (såvida inte regeringen redan dessförinnan avbryter riksm ötet i sam band med extra val). P ropositioner kan väckas u n d er urtim a riksm öte. Rörande rä tte n a tt väcka m otioner hänvisas till vad som sägs i m otiveringen till 3 kap. 14 §. Ä renden som har u ppskjutits från e tt föregående riksm öte tas inte upp till behandling vid urtim a riksm öte utan särskilt beslut härom (5 kap. 10 och 11 §§). Ä rende kan uppskjutas från e tt u rtim a riksm öte.

Detaljm otivering Tiden på året för ordinarie val har inte fixerats i förslaget till RF (2 kap. 3 §). Dess direkta och indirekta betydelse för uppläggningen av det årliga riksdagsarbetet är em ellertid sådan a tt månaden för valet bör bindas i RO. Enligt 1 § skall sålunda ordinarie val hållas i septem ber. Dagen får anges i vallagen. Jäm fö r för gällande rä tt 13 § RO. Paragrafen erinrar också om bestäm m elsen i RF om tid p u n k te n för extra val. Denna bildar utgångspunkt för vaderiksm ötets inledande. Såvitt angår 2 § hänvisas beträffande gällande rä tt till 2 och 5 §§ RO och i fråga om FU:s förslag till 1 :1 och 2 FRO. En sam m anställning av 2 kap. 5 § RF och 1 kap. 2 § första stycket RO i beredningens förslag ger vid handen a tt en nyvald riksdags första sam m anträde m arkerar början på både en ny valperiod och e tt n y tt riksm öte. Den gamla riksdagen kan alltså tänkas sam m anträda ända till det ögonblick då den nya riksdagen inleder sitt första plenum. Också för andra riksm öten än dem som bildar u p p ta k ten till en valperiod gäller a tt de inleds i och m ed det första kam m arsam m anträdet. Av 2 § andra stycket första meningen följer att riksdagen mellan valåren måste samlas till riksm öte senast 31.10. Vid slutet av närm ast föregående lagtima riksm öte har riksdagen a tt med beaktande av arbets­ läget bestäm m a vilken dag som höstens arbete skall inledas. T alm anskon­ ferensen är den givna instansen fö r beredning av denna fråga. Dagen kan

inte ändras genom beslut vid e tt m ellankom m ande urtim a riksm öte. — Den angivna ordningen kan em ellertid knappast praktiseras om ex tra val äger rum på som m aren eller på hösten. Denna situation uppm ärksam m as i sty ck ets andra mening. Bestäm m elsen täcker två fall. Dels kan det hända a tt vaderiksm ötet b ö lja r före den dag som var fastställd som den första för höstens ordinarie riksm öte. Inledes vaderiksm ötet efter u t­ gången av juli, skall i så fall något n y tt lagtima riksm öte inte börja på hösten u ta n vaderiksm ötet fortgå till våren. Dels kan det tänkas a tt vaderiksm ötet inte har b örjat, när det ordinarie riksm ötet skulle inledas, ehuru valet vid denna tid p u n k t har hållits eller tillkännagivande om valet föreligger. I d etta fall förskjuts början av höstens lagtim a riksm öte till den dag då riksdagen samlas till vaderiksm ötet. Inget h indrar a tt riksda­ gen kom m er samman till u rtim a riksm öte u nder återsto d en av valperio­ den. Någon formlig kallelse till lagtim a riksm öte behövs inte. Av tilläggsbe­ stäm m else 1.5.1 fram går a tt riksm ötet inleds klockan 11. Om u n d errät­ telse till ledam öterna från kam m arkansliet angående riksm ötets början, se samma tilläggsbestäm m else. U nderrättelse, som där avses, är inte något villkor fö r a tt riksdagen skall kunna sam m anträda, u ta n en ren serviceåt­ gärd. Reglerna i 3 § om urtim a riksm öte ansluter nära till vad som nu gäller om extra session enligt 2 § RO (jäm för 51 § RF och 1 § R S t) och till vad FU föreslog om urtim a riksm öte i 1:1 och 3 FRO. Det är inte något villkor a tt riksdagsledam öter som begär urtim a riksm öte skall åberopa samma skäl till stöd för sin fram ställan. Form lig kallelse m åste utfärdas till urtim a riksm öte. Endast i särpräglade situationer kan det kom m a i fråga a tt kalla ledam öterna till riksm öte dagen efter kallelsens u tfärd an ­ de. U nderrättelse från kam m arkansliet enligt tilläggsbestäm m else 1.5.1 kan få särskild praktisk betydelse när urtim a riksm öte skall hållas. — Av 12 kap. 1 § RF fram går att regeringen eller talm annen vid krig och vid krigsfara skall kalla till u rtim a riksm öte, om riksdagen inte är samlad. Talm annens befogenhet a tt kalla till urtim a riksm öte är inte begränsad till fall, då visst antal ledam öter påfordrar det. Se om riksm ötets avslutande 108 § i nuvarande R F samt 2, 5 och 35 §§ i nuvarande RO. FU:s bestäm m elser i äm net återfinns i 1:4 FRO. Beredningen har ansett a tt de nuvarande bestäm m elserna om när riksdagsarbetet vanliga år skall avslutas på våren bö r bibehållas. Bestäm m elserna i 4 § andra stycket om avbrytande av riksm öte i avvaktan på utgången av extra val överensstäm m er i allt väsentligt med de nuvarande (se SOU 1967:26 s. 185 f och 195 f). Befogenheten att avbryta riksm öte föreligger endast när regeringen har fö ro rd n at om extra val, inte när extra val skall hållas d ärför a tt riksdagen fyra gånger har 'förkastat talm annens förslag till ny statsm inister (5 kap. 3 § RF). De skäl som har förestavat regeringens rä tt a tt i det förra fallet avbryta riksdagsarb etet h ar knappast giltighet i den senare situationen. Det skulle vidare te sig föga konsekvent om en expeditionsm inistär — och det är alltid en sådan man har a tt göra m ed när förslag till ny statsm inister underställs

33 R iksdagen 1973. 1 sami. N r 90 * *

riksdagen — kunde avbryta riksm ötet, d etta med tanke på att en sådan regering är betagen rätten a tt besluta om extra val (2 kap. 4 § andra stycket RF). Beslut av regeringen a tt avbryta riksm öte kan tillkännages för kam m a­ ren m untligen genom m inister eller genom skrivelse till riksdagen (se 3 kap. 6 § RO). A tt e tt riksm öte avslutas (avbryts) innebär a tt kam m ararbetet upphör. Vissa andra aktiviteter, t. ex. u tsk o ttsarb e te (4 kap. 11 §), kan fortgå. Talm annen kan fullgöra sin skyldighet a tt expediera skrivelser över de beslut, so.n riksdagen har fa tta t, även efter det a tt riksm ötet har avslutats eller avbrutits. Och protokoll från kam m arsam m anträde kan justeras också e fte r riksm ötets slut (tilläggsbestäm m else 2.16.2).

5 och 6 §§ I rubricerade lagrum föreslår beredningen bestäm m elser om riksm ötets inledningsskede. Se för närvarande 20 och 3 2 —34 §§ RO samt 1 och 3 §§ RSt. FU:s förslag är upptaget i 1:5—7 FRO . 5 § gäller i huvudsak det första sam m anträdet med kam m aren vid ett riksm öte. Som tidigare har näm nts inleds e tt riksm öte i och med d etta sam m anträde. — Tilläggsbestämmelse 1.5.1 har k om m enterats ovan under 1 - 4 §§. Det är angeläget a tt riksdagen kan börja arbeta utan dröjsm ål efter det att riksm ötet har inletts. F ör d etta syfte behövs föreskrifter i två hänseenden. Dels b ö r sörjas för k o n tro ll i någon form av vilka personer som rätteligen bildar riksdagen. Dels bör riksdagen snarast konstituera sig, dvs. utse de personer och organ, vilkas m edverkan erfordras för att arbetet skall kom m a i gång. Vissa bestäm m elser härom ges i 5 §. Bevis om val av riksdagens ledam öter bö r alltjäm t utfärdas, likaså om val av ersättare. Som sådant bevis b ö r kunna godtas behörigen u n d erte ck ­ nat utdrag ur pro to k o ll eller annan handling från den förrättning, vid vilken ledam ot eller ersättare har blivit utsedd. Av dessa utdrag framgår alltså av vilka personer riksdagen rätteligen består. Bevisen bör granskas av något riksdagens organ. Som fram går av specialm otiveringen till 2 kap. 12 § R F föreslår beredningen a tt denna uppgift an förtros åt valprövnings­ näm nden. På sam m a ställe berör beredningen frågan om innebörden av bevisgranskningen och dennas sam band med den uppgift a tt pröva ledam öters och ersättares behörighet, som tillika åvilar valprövnings­ näm nden. Bestäm m elser om u tfärdande av bevis för riksdagsledam öter (och deras ersättare), om översändande av bevisen till ledam öterna och till valpröv­ ningsnäm nden, om granskning av bevisen och granskningens om fattning sam t om tid p u n k te n för granskningen får läm pligen sin plats i vallagen. I RO föreslås endast föreskrifter om a tt berättelse över bevisgranskningen skall föreläggas kam m aren. V alprövningsnäm nden bör fullgöra gransk­ ningen i sådan tid a tt berättelse över den kan föredras på riksm ötets första sam m anträde; det sagda har sin främ sta betydelse i fråga om det

första riksm ötet efte r val. På grundval av godkända bevis bö r därefter vid det första sam m anträ­ det fö rrättas upprop av led am ö ter och av tjänstgörande ersättare. U ppro­ pet syftar dels till kon tro ll av ledam öternas (ersättarnas) närvaro, dels till k o ntroll av deras iden titet. Skall val av talm än fö rrättas, b ör valen äga rum vid det första sam m anträdet, sedan upp ro p har verkställts. Talmansval aktualiseras i allm änhet endast vid d et första rik sm ö tet i en valperiod, se 3 kap. 2 § RF och 8 kap. 1 § RO. A tt ålderspresidenten för ord et i kam m aren till dess talm ansvalen har fö rrä tta ts fram går av 2 kap. 2 §. Också valberedningen bö r utses vid riksm ötes första sam m anträde. Härom finns en bestäm m else i 7 kap. 2 §. Talmansvalen skall föregå val av valberedningen. Läm pligen bö r även val av kam m arsekreterare fö rrä t­ tas vid det inledande sam m anträdet. Inte heller de nu näm nda valen aktualiseras vid varje riksm öte. En särskild förklaring a tt e tt riksm öte är öppnat behöver inte uppstäl­ las som en fö ru tsättn in g för a tt riksdagsarbetet skall kunna sättas i gång. Beredningen anser em ellertid att m an bö r föra trad itio n en vidare och till inledningsskedet av e tt lagtim a riksm öte förlägga en sam m ankom st i solenna form er, vid vilken riksm ötet förklaras öp p n at. En särskild öppningssam m ankom st får e tt ökat berättigande om regeringen vid sam m anträdet läm nar riksdagen en översikt i form av en regeringsförkla­ ring rörande de arbetsuppgifter som väntar den u nder riksm ötet. E tt sådant inslag ger öppningssam m anträdet e tt nyhetsvärde utöver det som k n y te r sig till det cerem oniella förloppet. Ö ppningshögtidligheten, som regleras i 6 §, b ö r b ä ttre än nu passas in i det m ö n ster som gäller i e tt parlam entariskt statsskick. C erem onin bör sålunda förläggas till riksdagens plenisal. Det b ör vidare ankom m a på e tt riksdagens organ, lämpligen talm annen, a tt bestäm m a tid p u n k ten för sam m ankom sten (se dock nedan) och a tt närm are utfo rm a högtidlighe­ ten. Sam bandet m ellan de främ sta statsorganen b ör kom m a till uttry ck genom a tt statschefen och regeringens ledam öter är närvarande. Stats­ chefen bör, på hem ställan av talm annen, förklara riksm ötet öppnat. Har statschefen eller den som i hans ställe tjänstgör som statschef förhinder, åligger det talm annen a tt öppna riksm ötet. Regeringsförklaringen skall föredras av statsm inistern eller hans ställföreträdare och inte av stats­ chefen. Ö ppningssam m ankom sten bör förläggas till så tidig tid p u n k t under riksm ötet som möjligt. De i k om m entaren till 5 § om näm nda åtgärderna och valen b ö r em ellertid föregå ö p p n an d et. I norm ala fall to rd e öppningscerem onin kunna äga rum på efterm iddagen den första dagen under riksm ötet. En föreskrift härom har införts i tilläggsbestäm m elserna. Gäller öppningssam m anträdet det första riksm ötet i en valperiod, blir det i främ sta rum m et en uppgift fö r den gamla riksdagens presidium a tt u tstaka det cerem oniella förloppet och vidta behövliga förberedelser. Avgörande ord et tillkom m er dock den nyvalde talm annen. Regeringsförklaringen är tä n k t som underlag för den allm änpolitiska

d eb a tt, som enligt vad beredningen har angivit i m otivavsnittet om riksdagens arbetsplanering bör följa kort tid efter det att riksm ötet har öppnats. Det är med hänsyn härtill önskvärt a tt förklaringen får en viss fyllighet. L agtexten m edger a tt en regering som har avgått efter nederlag vid val m en som kvarstår som expeditionsm inistär underlåter a tt avge regeringsförklaring, se härom ovan u n d er 2.3.7. Också en ren äm betsm annaregering kan finna en sådan förklaring opåkallad. F ör närvarande överläm nar regeringen en s. k. riksdagsberättelse till riksdagen vid dess öppnande. B erättelsen upptas num era i huvudsak av en redogörelse för de statliga k o m m ittéerna. En redogörelse för dessa bör också fortsättningsvis kom m a riksdagen till del. Den behöver em ellertid inte överläm nas ju st vid riksm ötets öppnande; den bör lämpligen avse kalenderår. En föreskrift om en sådan redogörelse föreslår beredningen i tilläggsbestämmelse 3.6.2. I övrigt behöver RO inte innehålla någon anvisning om en ” riksdagsberättelse” . Det kan anm ärkas a tt d e t kan finnas anledning för statsm inistern a tt i regeringsförklaringen göra en allm änt hållen tillbakablick på den politik som har fö rts under det gångna året.

7 § Se b eträffande gällande rätt 50 § RO och 67 § RSt och beträffande FU:s förslag 1:8 FR O . Kraven på en omsorgsfull planering av riksdagsarb e tet kan antagas efte r hand bli stegrade. Det y tte rsta ansvaret för riksdagsarbetets planläggning och bedrivande bö r som hittills ligga hos talm annen. Ledningen av riksdagsarbetet är jäm te ledningen av kam m arsam m an­ trädena (2 kap. 1 §) talm annens huvuduppgift. Beredningen har i m otive­ ringen till 3 kap. 2 § RF tecknat en allmän bild av den ställning som talm annen enligt beredningens förslag bö r inta inom riksdagen. Nedan sam m anfattar beredningen de viktigaste av de uppgifter och fu n k tio n er utöver de nyss näm nda som talm annen har enligt förslaget. En del av dessa kan ses som utflö d en av den centrala uppgiften a tt leda riksdags­ arbetet. Talm annen tjänstgör som statschef, när annan behörig person inte kan inträda (4 kap. 6 § R F). Talm annen ta r initiativ till och leder fö rh a n d ­ lingarna vid regeringsbildning, avger förslag till riksdagen om ny stats­ m inister sam t fullgör i övrigt vissa uppgifter vid regeringsskifte (5 kap. 2 - 5 §§ R F). Beslut om entledigande av statsm inistern och därm ed av hela regeringen sam t, när riksdagen har beslutat om m isstroendeförkla­ ring, av annan m inister enskilt fattas av talm annen (5 kap. 6, 7 och 9 §§ RF). — Talm annen är ordförande i riksdagens förvaltningsstyrelse (9 kap. 3 § RO). Han är också ordförande i krigsdelegationen (8 kap. 13 § RO). Vidare är han självskriven ledam ot av utrikesnäm nden (9 kap. 7 § R F) och han har för visst fall en ledningsfunktion med anknytning till näm nden (8 kap. 9 § RO). Talm annen har det främ sta ansvaret för riksdagens förbindelser med andra länders parlam ent, och det åligger

honom i d etta och andra sam m anhang a tt u tå t representera riksdagen. Det erinras om hans uppgift a tt fastställa ordningen för riksm ötets högtidliga öppnande (1 kap. 6 § RO). Talm annen prövar frågor om ledighet från uppdrag som riksdagsledam ot och kallar ersättare till tjänstgöring (1 kap. 8 och 9 §§ RO). Talm annen förhandsprövar ansökan om a tt riksdagen skall häva ledam ots im m unitet (3 kap. 17 § RO). Han har vissa särskilda befogenheter när det gäller a tt tillsätta ledam öter och suppleanter i riksdagsorgan (1 kap. 7 § tredje stycket, 7 kap. 2 och 12 §§ RO). Man kan, slutligen, n otera a tt talm annen äger och i vissa fall skall kalla till urtim a riksm öte (1 kap. 3 § RO och 12 kap. 1 § R F ) samt att han kan bestäm m a om annan sam m anträdesort än S tockholm (3 kap. 1 § och 12 kap. 1 § RF). F ör a tt återvända till frågan om riksdagsarbetets ledning anser bered­ ningen a tt talm annen alltfo rt i viss o m fattning b ör dela ansvaret härför med talm anskonferensen. Av särskild betydelse är den för kam m are och u tsk o tt gem ensamma arbetsplanering som kom m er till stånd med tal­ m anskonferensen som centralorgan. B eredningen föreslår i e tt par avseenden ändrade regler om talm ans­ konferensens sam m ansättning. Det är för det första önskvärt a tt varje parti som är representerat i riksdagen därför a tt det har en väljarandel av m inst fyra procent får utse en företrädare i talm anskonferensen. Bered­ ningen har funnit det läm pligt a tt man därvid tilläm par det förfarande som anvisas för fyllnadsval i p ro portionellt sam m ansatta organ enligt 7 kap. 12 § första sty ck et; varje partigrupp anm äler sin representant till talm annen, som förklarar h onom för vald. P artirepresentanternas m andat i konferensen bör ha samma längd som u tskottsordförandenas, och de bör alltså utses för sam m a tid som u tsk o ttsle d am ö ter (se 4 kap. 2 §). — För det andra anser beredningen, i likhet med 1969 års organisationsut­ redning inom riksdagen, a tt vice o rdföranden i riksdagens förvaltningsstyrelse b ö r bliva självskriven ledam ot av talm anskonferensen som e tt led i en strävan att etablera en nära k o n ta k t mellan talm anskonferensen och förvaltningsstyrelsen. Samma ändam ål tjänar föreskriften i tilläggsbestäm­ m elserna a tt direktören för förvaltningskontoret skall få delta i konferen­ sens överläggningar. Det finns anledning a tt något dröja vid frågan vilka medel som står talm annen och talm anskonferensen till buds vid planeringen av riksda­ gens arbete. Talm annen har vissa form liga beslutsbefogenheter, som är utslag av hans ledningsfunktion. Viktigast är kanske a tt han är den som kallar kam m aren till sam m anträde (2 kap. 6 §). Av betydelse är vidare hans rä tt a tt bestäm m a ordningen mellan ärendena på föredragningslistan (tilläggsbestäm melse 2.7 .1 ) och m ellan förhandsanm älda talare (2 kap. 15 §). Man kan vidare n otera a tt talm annen äger kalla riksdagen till urtim a riksm öte (1 kap. 3 §) och a tt det ankom m er på honom a tt besluta om fristående d eb att i kam m aren (2 kap. 10 §). Em ellertid äger inte talm anskonferensen på arbetsplaneringens om råde fatta några rättsligt bindande beslut. Och till stor del ligger den form ella b eslutanderätten i frågor som påverkar arbetsplaneringen u ta n fö r talm an­

nens kom petens. De centrala arbetsledande organen har under sådana om ständigheter a tt — som hittills — främ st verka genom a tt inhäm ta upplysningar, ta initiativ, sam råda och m edverka till frivilliga överens­ kom m elser. E tt par nya bestäm m elser i RO u n d erstry k er vikten av a tt talm annen i särskilda avseenden är aktivt verksam för a tt förebygga snedbelastning och oacceptabla påfrestningar i riksdagsarbetet: han skall enligt 2 kap. 13 § sam råda med företrädare för partigrupperna om åtgärder som kan främja k o n ce n tratio n i kam m arens överläggningar, och han skall enligt 3 kap. 5 § sam råda m ed regeringen angående tidsplanen för propositioner­ nas avläm nande. I vissa angelägenheter skall talm anskonferensen enligt särskilda före­ skrifter höras obligatoriskt. Så är fallet i fråga om beslut om tid p u n k ten för lagtima riksm ötets inledande u n d er år då ordinarie val inte hålls (tilläggsbestäm m else 1.2.1), i fråga om förlängning av det årliga riksm ötet till dag e fte r 31.5 (tilläggsbestäm m else 1.4.1), i fråga om fram ställning från regeringen a tt få läm na proposition efte r propositionsfristens utgång (tilläggsbestäm m else 3.4.1) och i frågor om uppskov till annat riksm öte med behandlingen av ärende och om upptagande av uppskjutet ärende till behandling vid u rtim a riksm öte (tilläggsbestäm m else 5.10.1, 5.11.1 och 5.12.1). — Av betydelse fö r talm anskonferensens aktionsm öjligheter är dess i tilläggsbestäm m else 3.8.2 föreslagna befogenhet att väcka ärende hos riksdagen i angelägenhet som gäller riksdagsarbetets bedrivande. E tt par skilda u ppgifter har a n fö rtro tts åt talm anskonferensen. Enligt 2 kap. 5 § är det konferensens sak a tt överenskom m a om radio- och TV-sändning från kam m aren, och enligt tilläggsbestämmelse 9.7.1 tar konferensen viss befattn in g med u tsk o tten s studieresor och stipendier till enskilda ledam öters studieresor.

8 och 9 §§ Förslaget till lydelse av dessa paragrafer med tillhörande tilläggsbe­ stäm m elser har m ed endast redaktionella ändringar förts över från beredningens betän k an d e om ersättare för riksdagsledam öterna, SOU 1970:17, vartill hänvisas. Jäm för också 3 kap. 8 § RF.

2 kap. KAMMARSAMMANTRÄDEN De avgöranden som ankom m er på riksdagen skall nästan undantagslöst träffas vid sam m anträde med kam m aren. K am m aren är den självklara platsen också för andra form er av handläggning i riksdagen. Förevarande kapitel norm erar inte uttö m m an d e arb e tet i kam m aren. I p raktiskt taget alla kapitel i RO finns föreskrifter som gäller kam m arsam m anträden. Av särskild betydelse är givetvis bestäm m elserna om beslutsordningen vid ärendenas avgörande i 5 kapitlet. I 2 kap. har em ellertid samlats regler för kam m ararbetet med m era allmän innebörd, regler som skall iakttas vid all handläggning i kam m aren eller i vart fall vid m er än en handläggnings-

form . K apitlet innehåller sålunda bl. a. bestäm m elser om ledningen av kam m arsam m anträde, om offentlighet, om kallelse, handläggningsordning och avbrott och om y ttra n d e rä tte n . Bestäm m elserna om y ttra n d e ­ rä tte n innefattar — som har fram gått u nder rubriken till RO — inte oväsentliga n y h eter i förhållande till gällande rätt.

1 § Se om gällande rä tt 51 § RO och om FU:s förslag i 1:8 FRO. D et är en självklar uppgift för talm annen a tt leda kam m arens sam m an­ träden. D enna huvuduppgift slås allm änt fast i 1 §. Den preciseras till innehållet i andra bestäm m elser i d e tta och andra kapitel i RO. Enligt 3 kap. 8 § R F skall talm annens m andat som riksdagsledam ot utövas inte av h onom själv utan av ersättare. Härav följer bl. a. att talm annen inte får delta i om röstningar eller val i kam m aren. Någon bestäm m else som uttryckligen förbjuder honom a tt göra d et har bered­ ningen inte ansett erforderlig. Inom KU har (1 9 6 8 :2 0 s. 20) väckts tanken a tt rä tt skulle tillerkännas talm annen a tt y ttra sig i kam m aren, oavsett om han har rö strä tt där eller inte. Det var enligt u tsk o tte t inte alldeles odiskutabelt a tt talm annen skulle vara förhindrad a tt över huvud ta till orda i sakfrågor. G rundlagberedningen anser det angeläget a tt m an kan bygga upp en stark tillit till talm annens oväld i alla läger inom riksdagen. Bäst förenligt med denna strävan är enligt beredningens m ening att talm annen som hittills är rättsligt förhindrad a tt ta till orda i sakfrågor. Han bö r sålunda inte få y ttra sig i själva saken vare sig i ärenden, inför val inom riksdagen, vid besvarandet av in terpellationer eller frågor eller i fristående debatter. A tt talm annen före kam m arbehandlingen har tagit befattn in g i sak med e tt ärende, såsom fallet är i fråga om förslag till ny statsm inister och kan vara i fråga om ärende om riksdagsförvaltningen, bör inte föranleda undantag. Riksdagsordningen b ö r därem ot medge talm annen a tt ställa förslag och y ttra sig i flertalet procedurangelägenheter. Han bör givetvis kunna föreslå t. ex. a tt sam m anträde skall avslutas eller ajourneras, a tt det skall hållas inom stängda dörrar eller a tt ärende skall rem itteras till visst u tsk o tt. Men han bö r också vara oförhindrad a tt m otivera förslag som han sålunda har fram ställt eller beslut som han har fa tta t som ledare av kam m arsam m anträdena (jäm för 9 §). Talm annen bör vidare som riksda­ gens främ ste företrädare och som ledare för riksdagsarbetet k unna göra u tta la n d en av skilda slag i kam m aren utan sam band med viss p u n k t på föredragningslistan: redogöra för tidsplaneringen i riksdagsarbetet, inlägga gensaga m ot uppenbart missvisande och för riksdagens ledam öter krän­ kande publicitet m. m. Den an ty d d a avgränsningen av talm annens y ttra n d e rä tt ansluter nära till vad som nu gäller. Den är naturlig i b etrak tan d e av talm annens uppgifter och det förhållandet a tt hans ledam otsbefattning skall utövas av ersättare. Beredningens stå n d p u n k t har kom m it till u ttry c k i 1 §

genom föreskriften a tt talm annen inte får y ttra sig i sakfrågan vid överläggning i kam m aren i ämne som är upptaget på föredragningslistan. Talm annens rä tt a tt ställa förslag och göra u tta la n d en i procedurfrågor och a tt i övrigt y ttra sig vid sidan om sakfrågorna framgår dels m otsättningsvis av den nyss återgivna föreskriften, dels av hans befogen­ heter a tt leda riksdagsarbetet och kam m arsam m anträdena.

2 §

Se nu 33 § 2 och 4 m om . RO. Jäm för 1:8 FRO. Presiderar vice talm an i kam m aren, äger han inte y ttra sig i vidare mån än talm annen. Han är d ärem ot oförhindrad a tt delta i om röstning och i val; ersättare in tar inte hans plats i kam m aren därför a tt han fullgör talm anssysslorna (SOU 1970:17 s. 47). Inget hindrar a tt vice talm an är närvarande i kam m aren och där deltar i överläggning och beslut, m edan kam m aren leds av annan vice talm an som kom m er efter i rangordningen (se KU 1970:48 s. 8); det kan anm ärkas a tt m otsvarande möjlighet inte står talm annen till buds. Å lderspresidenten bö r leda kam m arsam m anträde såväl intill dess tal­ m annen och vice talm ännen har valts som för det m indre sannolika fallet a tt vid något tillfälle efter talm ansvalen ingen av vice talm ännen är tillstädes för a tt ersätta talm annen.

3 § Paragrafen följer gällande rätt (5 § R S t) och FU:s förslag ( 1 :1 1 FR O ). Det är onödigt a tt i fö rfattn in g ange den ordning mellan valkretsarna som skall vara bestäm m ande fö r placeringen.

4 §

Se för gällande rätts del 51 och 56 §§ RO sam t 2 och 6 §§ RSt. Jäm för 1:12 FRO. Principen a tt kam m arens förhandlingar skall vara offentliga är funda­ m ental i e tt d em okratiskt statsskick. Den slås fast i 4 § första stycket. M öjligheten a tt göra undantag bör enligt beredningens m ening u ttry c k li­ gen begränsas till fall då det påkallas av hänsyn till rikets säkerhet eller eljest till dess förhållande till främ m ande stat eller m ellanfolklig organisa­ tion. Beredningen vill erinra om att kam m arsam m anträden inom stängda dörrar förekom u nder andra världskriget m en inte har hållits sedan dess. Beslut om a tt e tt sam m anträde skall vara slutet bö r som nu k unna fattas dels av kam m aren, dels av regeringen, när denna avser att läm na m untligt m eddelande till riksdagen genom m inister vid sam m anträdet (se 3 kap. 6 §). Givetvis kan förordnande om stängda dörrar avse del av e tt sam m anträde. Beredningen fö rordar uttryckliga bestäm m elser i RO om den ty stn ad s­ plikt som bör åligga personer som har övervarit kam m arsam m anträde

inom lyckta dörrar (jäm för äm betsansvarskom m ittén i SOU 1972:1 s. 139 f och 141 f). — S yftet med e tt beslut a tt hålla sam m anträde inom stängda dörrar skulle förfelas om de närvarande fritt ägde m eddela utom stående vad som har förekom m it vid sam m anträdet. U tgångspunk­ ten bö r därför vara a tt tystn ad skall iakttas. Det vore em ellertid olämpligt om tystnadsplikten obetingat k n ö ts till e tt i förväg givet förordnande om sam m anträde inom lyckta dörrar. Den skulle därigenom k u n n a kom m a a tt o m fatta uppgifter och y ttra n d e n vilkas hem lighållande inte påfordras av sy fte t med fö ro rd n an d et. D enna konsekvens undgår man om riksdagen kan i efterhand förklara a tt viss del av vad som har förekom m it under det hemliga sam m anträdet — eller rentav förhandlingen i sin helhet — inte skall vara underkastad tystnadsplikt. Denna befogenhet a tt upphäva ty stnadsplikten gäller i lika mån vare sig det är regeringen eller riksdagen som har beslutat om stängda dörrar. S kyldigheten a tt ia k tta tystn ad träffar inte sådana m eddelanden som kan anses behöriga. Beredningen har därvid främ st haft i åtanke under­ rättelser till riksdagsledam öter som inte var närvarande vid d et hemliga sam m anträdet. I gengäld gäller ty stnadsplikten också för ledam ot (och tjänstem an i riksdagen) som i andra hand har få tt del av uppgifter, läm nade vid ett slutet sam m anträde. Överträdelse av tystn ad sp lik ten ådrager straffansvar enligt b ro tts­ balken. Häri m edför äm betsansvarskom m itténs förslag inte någon änd­ ring. H ar riksdagsledam ot åsidosatt tystn ad sp lik ten under själva utöv­ ningen av sitt ledam otskap, t. ex. u nder anförande i kam m aren vid e tt senare, offentligt sam m anträde, krävs enligt 3 kap. 7 § förslaget till RF riksdagens tillstånd för åtal. B ryter ledam oten m ot ty stnadsplikten i annat sam m anhang, t. ex. genom a tt privat an fö rtro någon en hemlig uppgift, behövs därem ot inte sådant tillstånd för a tt åtal skall få väckas (se specialm otiveringen till 3 kap. 6 och 7 §§ RF). E tt särskilt spörsmål är i vad mån ty stnadsplikten skall o m fatta också m eddelande för offentliggörande i try ck t skrift eller i radio och TV. Frågan om den fram tida avvägningen mellan behovet av sekretess i det offentliga livet och intresset av skydd för m assm ediernas inform ations­ källor är förem ål för utredning av 1969 års offentlighets- och sekretesslagstiftningskom m itté i sam arbete med den år 1970 tillsatta utredningen om enhetlig reglering i grundlag av y ttra n d e frih e te n i massmedier. Beredningen har em ellertid fö r sin del ansett a tt skyldigheten a tt iaktta tystnad om vad som har y ttra ts vid e tt slutet kam m arsam m anträde bör gälla också m eddelanden till nyhetsorganen; ty stnadsplikten kan med förslaget antas kom m a a tt o m fatta endast sådant som av viktiga utrikeseller försvarspolitiska skäl bö r hållas hem ligt. G enom a tt ty stnadsplikten föreskrivs i RO kom m er enligt nu gällande bestäm m elser i try ck frih ets­ förordningen och radioansvarighetslagen ansvar för överträdelse att kunna utkrävas också för m eddelande i publiceringssyfte (oavsett om överträdelsen innebär b ro tt m ot rikets säkerhet eller ej). Bestäm m elserna i sekretesslagen om när kam m arens pro to k o ll skall hållas hem liga får anpassas till regleringen i denna paragraf. Avgörande

bör vara om p rotokoll innehåller sådant sorn o m fattas av tystnadsplikt enligt paragrafen. Beredningen föreslår inte någon särskild bestäm melse om a tt hem ligt pro to k o ll skall justeras inom stängda dörrar. Härom kan riksdagen besluta med stöd av 4 § första stycket. U nderlåter riksdagen det, får anses a tt ty stnadsplikten b eträffande vad som är upptaget i p ro to k o llet därm ed har hävts och proto k o llet blivit offentligt.

5 § Lagrum m et ansluter nära till vad som nu finns föreskrivet i 2 § andra stycket RSt, jä m fö r KU 1964:38. Principen att förhandlingarna i kam m aren skall vara offentliga når sitt syfte endast genom m edverkan och förm edling av m assmedierna. U t­ gångspunkten för talm anskonferensens prövning bör därför vara att hinder inte skall läggas för sändningar i radio och TV. Liksom hittills kan talm anskonferensen läm na medgivande tills vidare till alla upptagningar eller till vissa slags upptagningar.

6 §

Se 51 § RO och 4 § RSt beträffande gällande rätt. FU:s förslag är upptaget i 1 :9 FRO. Enligt vad som tidigare har sagts behövs inte någon formlig kallelse till det första sam m anträdet u nder ett lagtima riksm öte. Om kallelse till urtim a riksm öte och därm ed till det första sam m anträdet under sådant riksm öte finns en bestäm m else i 1 kap. 3 § tredje stycket. Någon u ttrycklig föreskrift om kallelse till sam m anträdet fö r riksm ötets ö p p n an ­ de är inte erforderlig (jäm för tilläggsbestäm m else 1.6.1). Kallelse till andra sam m anträden med kam m aren än som nu har berörts bör liksom för närvarande utfärdas av talm annen. Till förekom m ande av överrum p­ ling b ör RO ange en m inim itid före e tt sam m anträde för utfärdande av kallelse. Den nuvarande anknytningen till ett bestäm t klockslag, klockan 18 dagen före sam m anträdet, är ägnad a tt skapa klarhet för ledam öterna och bö r enligt beredningens m ening bibehållas. Den kom pletterande föreskriften om kallelse m inst fjorton tim m ar i förväg syftar till att hindra a tt kallelse till e tt sam m anträde med början på eftern atten - om ett sådant m ot förm odan skulle bli ak tuellt — utfärdas först sent på efterm iddagen närm ast föregående dag. I speciella situ atio n er kan det hända a tt kam m aren skulle behöva sam m anträda med k o rtare varsel än som nyss har angetts. Om det får framgå av RO a tt en m öjlighet a tt underskrida fristen för kallelse till plenum får u tn y ttja s endast i undantagsfall, läggs vidare prövningen härav i talm annens hand och krävs slutligen godkännande vid det u tlysta sam m anträdet av en m ajoritet av riksdagens alla ledam öter för att sam m anträdet skall få hållas, torde man inte behöva befara att m öjlighe­ ten används i oträngt mål. L agtexten hindrar inte a tt två sam m anträden hålls under en och

sam m a dag. A tt så sker är em ellertid m indre väl förenligt med syftet med reglerna om bordläggning. G enom bordläggningen skall nämligen lämnas rådrum a tt överväga och även inform ellt överlägga om fram lagda förslag. — ” Kvällsplenum” som fortsättning på förm iddagens plenum är inte något fristående sam m anträde till vilket särskild kallelse skall utfärdas; angående underrättelse om a tt sam m anträde avses fo rtsätta på kvällen, se tilläggsbestäm m elserna. — Det torde framgå av vad beredningen har an fö rt under rubriken till RO a tt kvällsplena så långt sig göra låter bör undvikas. Kallelse bör utfärd as i viss bestäm d form — genom anslag i riksdags­ huset — för a tt anses ha u tgått i tid. Något undantag härvidlag — eller beträffande fristen för kallelse — bör inte få göras därför a tt fråga är om kallelse till sam m anträde inom stängda dörrar.

7 och 8 §§ Se för gällande rätt 51 § RO samt 3 7 —39 §§ RSt. Jfr FU:s förslag i 1:10, 13 och 14 FRO . Till varje kam m arsam m anträde skall till ledam öternas ledning u p p rä t­ tas en föredragningslista. 7 § kräver inte a tt all handläggning som förekom m er vid sam m anträdet skall ha tagits upp på listan. Paragrafen avser bara ärenden, som har bordlagts vid e tt föregående sam m anträde, och val som skall fö rrättas vid sam m anträdet i fråga. I tilläggsbestäm m el­ serna erinras om andra fall då anteckning enligt särskild föreskrift skall göras på föredragningslistan. Av denna skall sålunda framgå bl. a. a tt svar kom m er a tt läm nas vid sam m anträdet på in terpellation eller fråga och att en fristående d eb a tt skall äga rum . — Vid ett sam m anträde kan därjäm te förekom m a handläggning, av i allm änhet form ell art, som inte behöver finnas antecknad på föredragningslistan. T alm annen bör, på e tt par undantag när, ha frihet a tt bestäm m a i vilken ordning ärendena (härm ed jäm ställs val) skall föras upp på föredragningslistan (se SOU 1967:26 s. 134). Om han så vill, bör han em ellertid i det väsentliga k unna falla tillbaka på en författningsbestäm d ordning, se tilläggsbestämmelse 2.7.1. Talm annens befogenhet att be­ stäm m a ordningen på föredragningslistan är e tt icke oviktigt m edel a tt, när tiden är kn ap p , länka huvudinsatserna i k am m ararbetet till de viktigare ärendena. Självfallet får kam m aren vid e tt sam m anträde inte handlägga ärende, som inte vid sam m anträdets början finns upptaget på föredragningslistan (b o rtsett från viss form ell handläggning, se ovan). L edam öterna bör vidare kunna förlita sig på den en gång tillkännagivna föredragningsordningen. O rdningen mellan de ärenden (val; om andra p u n k ter på föredrag­ ningslistan, se nedan) som har fö rts upp på listan får d ärför inte kastas om , sedan sam m anträdet väl har inletts, vare sig genom beslut av talm annen eller av kam m aren. Talm annen skall med andra ord alltid föredraga ärendena i den ordning de har tagits upp på föredragningslistan. En naturlig utgångspunkt är a tt e tt sam m anträde pågår till dess

samtliga ärenden på föredragningslistan har handlagts. Liksom hittills kom m er em ellertid uppskov ofta a tt bli nödvändigt. E tt betydelsefullt fall är det då m an vill avvakta a tt en ersättare hinner inställa sig till en viktig votering. En konsekvens av a tt ordningen mellan ärendena på föredragningslistan inte får rubbas är em ellertid a tt e tt uppskov m åste avse alla återstående ärenden på föredragningslistan. Någon bestäm m else som uttryckligen tar sikte på den generella m öjligheten a tt uppskjuta ärende till följande plenum to rd e inte erford­ ras. Enligt 8 § är det kam m arens uppgift a tt - på förslag av talm annen eller ledam ot - besluta om a tt kam m arsam m anträde skall avslutas. Med denna bestäm m else, sam m anställd med föreskriften a tt ärendena skall föredragas i den ordning de har tagits upp på föredragningslistan, är det sagt a tt uppskov kan beslutas, men bara på så sätt a tt kam m aren ” sätter streck” på föredragningslistan efter e tt visst ärende. Den föreslagna ordningen överensstäm m er med den som nu tilläm pas i riksdagen. Den innebär givetvis inte att sådant uppskov med slutligt ställningstagande, som grundas på särskilda bestäm m elser (se t. ex. 5 kap. 2 § och 7 kap. 3 §), lägger hinder i vägen för handläggning av återstående ärenden på föredragningslistan vid pågående sam m anträde. — Ä rende som ej har m edhunnits vid e tt sam m anträde bör placeras främ st på föredragnings­ listan till nästa sam m anträde; avsteg härifrån kan em ellertid ibland vara m otiverat. F ö rb u d et a tt u nder förhandlingens gång ändra ordningen på föredrag­ ningslistan gäller enligt 7 § endast ärenden och val. Hinder föreligger således inte a tt exempelvis låta e tt aviserat svar på en fråga eller en interpellation utgå från listan och a tt fo rtsätta med de p u n k ter som följer därefter. Om m öjligt b ö r det dock förebyggas a tt uppskov m. m. varom nu är fråga leder till a tt ärenden på e tt för ledam öterna överraskande sätt kom m er a tt behandlas vid en tidigare tim m e än beräknat.

9 § Bestäm m elsen om propositionsvägran ger åt talm annen en viktig befogenhet som han har a tt u tn y ttja för a tt i riksdagshandläggningen bevara tro h eten m ot de k o nstitutionella reglerna. Den nuvarande bestäm ­ melsen i 61 § (jäm för 51 §) RO hade en nära m otsvarighet hos FU i 1:14 FRO , och FU:s stadgande har med endast e tt par avvikelser förts till 9 §. Sålunda föreslår beredningen för sin del a tt talm annen skall vara skyldig a tt vägra a tt ställa proposition inte b lo tt på yrkande som strider m ot regeringsform en eller m ot riksdagsordningen utan även på yrkande som strider m ot annan grundlag än regeringsformen.

10 § Se om gällande rä tt 52 § första stycker RO och beträffande FU:s förslag 1:15 FRO . Jäm för 3 kap. 4 § i beredningens förslag till RF. Principen om fri y ttra n d e rä tt i kam m aren för ledam öter och m inistrar

är av grundläggande betydelse för riksdagsarbetet och har kom m it till u ttry c k i 10 § första stycket. Principen m åste em ellertid genom brytas på flera p unkter. Inskränkningar — andra än sådana som enligt allmän lag gäller i y ttra n d efrih e te n — bör få m eddelas endast i RO. Beredningen sam m anfattar nedan i system atisk uppställning, huvud­ sakligen genom hänvisningar till författningsrum , vilka inskränkningar som med beredningens förslag kom m er a tt gälla i rätten a tt ta till orda i kam m aren.

1 överläggning få r över h uvud taget inte fö re ko m m a 1.1 R ätten a tt y ttra sig gäller endast fråga som författningsenligt är eller kan kom m a u n d er handläggning vid det sam m anträde det gäller. Enligt 2 kap. 10 § tredje sty ck et kan talm annen besluta a tt en fristående d eb att skall äga rum vid e tt sam m anträder En sådan d eb a tt kan, allt efter vad talm annen bestäm m er, få spänna över hela det politiska fältet (allm änpolitisk d e b a tt, se ovan i avsnittet om riksdagens arbetsplanering, u n d er rubriken till RO) eller begränsas till visst eller vissa äm nen. I andra fall föreligger inte rä tt a tt y ttra sig vid sidan om eljest förekom m ande handläggning. 1.2 Beslut huruvida interpellation får fram ställas skall fattas utan föregående överläggning. 6 kap. 1 § RO. 1.3 M eddelande från m inister om skälet till a tt svar på interpellation u teblir eller anstår får ej följas av överläggning. 6 kap. 1 § RO. 1.4 Beslut om att sam m anträde skall avslutas eller uppehåll göras i sam m anträdet fattas u ta n föregående överläggning. 2 kap. 8 § RO. 1.5 Beslut enligt 14 § i d etta kapitel om begränsning av y ttra n d e rä tte n vid d eb a tt i viss fråga fattas utan föregående överläggning. Beredningen vill anm ärka a tt enligt dess förslag något hinder aldrig föreligger m ot överläggning i sam band med beslut om bordläggning av u tsk o ttsb etän k an d e eller av ärende om m isstroendeförklaring.

2 Vissa personer eller kategorier av personer få r inte delta i överlägg­ ningen

2.1 A ndra än riksdagsledam öter (varm ed jäm ställs tjänstgörande ersät­ tare) och m inistrar är uteslutna från a tt delta i kam m arens förhandlingar. 2 kap. 10 § första sty ck et RO. S tatschefen (den som tjänstgör i hans ställe) äger dock i två särskilda fall ta till orda i kam m aren, näm ligen dels enligt 1 kap. 6 § RO vid riksm ötets öppnande, dels enligt 2 kap. 10 § andra stycket RO vid avgivande av äm betsförklaring. Om statschefens äm betsförklaring hänvisas till vad som sägs u nder rubriken till 4 kap. RF. 2.2 Den som utövar talm ansbefattningen får inte y ttra sig i sakfrågor. 2 kap. 1 och 2 §§ RO. 2.3 Den som är jävig får inte delta i m eningsutbyte i ärende som jävet gäller. 2 kap. 11 § RO (u ndantag för m inister i ärende angående hans tjänsteutövning).

2.4 I överläggning angående fråga till m inister får ingen annan delta än den ledam ot som har fram ställt frågan och den m inister som läm nar svaret. 6 kap. 2 § RO. 2.5 T alm annen kan för pågående överläggning ta o rd et från den som har b ru tit m ot 2 kap. 12 § första stycket RO och inte rä tta t sig efter talm annens erinran. 2 kap. 12 § andra stycket RO.

3 Vissa begränsningar gäller i fråga om innehållet i vad som få r yttras 3.1 Enligt 90 § i nuvarande R F får frågor om till- och avsättande av äm bets- och tjänstem än, beslut av regering och förvaltningsm yndigheter, dom stolsavgöranden, enskilda m edborgares och korp o ratio n ers förhållan­ den samt verkställigheten av någon lag, fö rfattn in g eller inrättning inte kom m a u n d er riksdagens överläggning (och prövning) i an n at fall än som uttryckligen anges i grundlag. G rundlagberedningen u p p ta r i sitt förslag inte någon bestäm m else som direkt fö rb ju d er överläggning i de angivna hänseendena. D etta b e ty d e r em ellertid inte a tt y ttra n d e rä tte n härvidlag kom m er a tt bli fri. Ovan u nder p u n k t 1.1 konstaterade beredningen a tt y ttra n d e n i kam m aren m åste an k n y ta till handläggning som äger rum där. En annan sida härav är a tt riksdagens statsrättsliga u ppgifter anger ramar för innehållet i de y ttra n d e n som förekom m er. I ärenden som väcks genom proposition, m otion eller förslag från något riksdagens organ påkallas ett beslut av riksdagen. Beslutet måste falla inom riksdagens kom petensom råde. När e tt sådant ärende d e b a tte ­ ras, bör i d eb a tte n inte få föras in något som är för ärendets avgörande utan betydelse. Av särskilt intresse i d etta sam m anhang är stadgandet i 10 kap. 13 § förslaget till RF. Enligt d etta får riksdagen inte ikläda sig rättstilläm parens roll genom a tt om pröva beslut som regeringen, dom stol eller annan m yndighet har fa tta t. Inte heller får riksdagen eljest, på annat sätt än genom lag eller utgiftsanslag, besluta om angelägenhet som det enligt gällande författning ankom m er på sådan m yndighet att pröva Gämför 10 kap. 5 § första stycket sista m eningen R F). De frågor om m yndigheternas handlande i k o nkreta fall, som på så sätt är uteslutna från beslutskom petensen, får inte heller bli förem ål för något självstän­ digt bedöm ande under kam m arförhandlingarna i e tt rätteligen väckt ” beslutsärende” . Det sagda är em ellertid inte så a tt förstå att dom stolars dom ar eller andra m yndigheters åtgärder inte skulle k unna — liksom hittills — åberopas som utgångspunkt eller exem pel vid diskussion om t. ex. behovet av lagändring. Vad som är ovidkom m ande är om döm en om läm pligheten och rättsenligheten i m yndigheternas agerande m ot bak­ grunden av om ständigheterna i varje enskilt fall. Principen om riksdagens befogenheter såsom norm erande för vad som får y ttra s vid skilda tillfällen i kam m aren leder till en vidsträcktare y ttra n d e rä tt i d e b a tte r vid svar på interpellationer och frågor. Som framgår av 1 1 kap. 5 § RF och närm are utvecklas i m otiven till d e tta

lagrum föreslår beredningen a tt spörsmål till m inister skall kunna avse också hans befattn in g m ed k o n k reta regeringsärenden, även om dessa rör enskild person eller sam m anslutning. D etta m edför givetvis a tt avgöran­ det i e tt d y lik t ärende också får ventileras vid spörsm ålsdebatten i kam m aren. Av spörsm ålsinstitutens k araktär av m edel för politisk k o n ­ troll av regeringen från riksdagens sida följer a tt andra m yndigheters handläggning av särskilda fall får granskas och beröras u nder interpellations- eller frågedebatt i den mån det behövs för a tt belysa en påtalad åtgärd eller underlåten h et från regeringens eller enskild m inisters sida, m en endast så långt. Med tanke på den självständiga ställning i förhållan­ de till regeringsm akten som förvaltningsm yndigheterna enligt förslaget skall inta också fortsättningsvis to rd e det inte o fta finnas anledning att närm are uppehålla sig vid m yndigheternas agerande. Avgöranden av dom stolar och förvaltningsm yndigheter kan naturligtvis också inom ram en för spörsm ålsinstituten anföras till stöd för krav på ändring i en allmän reglering. — Vad nu har sagts om m öjligheterna a tt i kam m aren beröra regeringens och m yndigheternas enskilda avgöranden gäller också för d eb a tte r om k o n stitu tio n su tsk o tte ts granskningsbetänkande och i ärende om m isstroendeförklaring. Liknande sy n p u n k te r får anläggas på frågan i vad mån riksdagen vid granskningen av om budsm ännens verksam ­ hetsberättelse kan överlägga om de åtgärder av äm bets- och tjänstem än som har varit u nder om budsm ännens prövning; utgångspunkten är att riksdagen endast har a tt b efa tta sig med o m budsm ännens ställnings­ taganden. De s. k. fristående d eb attern a kan synas in ta en särställning. Rimligen m åste de em ellertid röra sig inom de om råden som annars kan kom m a under överläggning i kam m aren, låt vara a tt d e b a tte n är frikopplad från behandlingen av bestäm da ärenden och annan särskild handläggning. Beredningen vill hävda a tt ställningstaganden av regeringen, som faller under äm net för d eb a tte n , kan avhandlas fritt, liksom u n d er spörsmålsd ebatterna. När det gäller dom stolars och andra m yndigheters beslut och åtgärder får diskussionen röra sig inom sam m a gränser som vid de nyssnäm nda debattern a, m en in te gå därutöver. Det resonem ang som beredningen nu har fö rt angående m öjligheterna a tt under kam m aröverläggningarna avhandla m yndigheternas tillämpningsbeslut och verkställighetsåtgärder äger i det väsentliga sin giltighet också beträffande rätten a tt beröra enskilda personers och sam m anslut­ ningars förhållanden. En parlam entarisk ak tio n via en in terpellation eller en fråga kan t. ex. visserligen beröra någon enskild. Men det måste fasthållas att diskussionens inriktning gäller regeringens åtgärder eller u n derlåtenhet. Enskildas handlande får inte bli förem ål för direkt kritik eller direkta om döm en. Någon enstaka gång kan handläggningen i riksdagen och därtill knu tn a anföranden mera om edelbart gälla enskildas förhållanden. Så kan vara fallet om anslag har y rkats till enskild person eller sam m anslutning. Vid val inom riksdagen b ör kunna överläggas om kandidaternas personliga kvalifikationer. Bestäm m elsen i 12 § bör under alla förhållanden bilda e tt skydd m ot a tt enskilda blir förem ål för

kränkande uppm ärksam het som följd av kam m ardiskussionerna. Det blir en uppgift för talm annen a tt vaka över a tt talarna i kam m aren u n derlåter a tt avge ovidkom m ande om döm en om m yndigheters och dom stolars handläggning och a tt u tsä tta de enskilda för onödig u ppm ärk­ sam het, liksom talm annen i övrigt har att se till a tt talarna håller sig till saken. I 12 § har talm annen få tt e tt uttry ck lig t stöd för ingripanden m ot den som inte begränsar sitt anförande till det äm ne som behandlas. 3.2 F ör riksdagsledam öters och m inistrars y ttra n d e frih e t i kam m aren gäller som för andra de gränser som stadgas i allm än lag, t. ex. i bestäm m elserna i b ro ttsb alk en om ärekränkning, samhällsfarlig ryktes­ spridning och beljugande av m yndighet. Jäm för 2 kap. 12 § RO. Beredningen erinrar om a tt det för talan vid dom stol m ot riksdagsleda­ m ot för hans y ttra n d e n i kam m aren fordras särskilt tillstånd av riksdagen enligt 3 kap. 7 § RF. 3.3 Y ttrande får inte vara kränkande för annan eller eljest strida m ot god ordning. 2 kap. 12 § RO.

4 K vantitativa inskränkningar kan fö re ko m m a

4.1 Riksdagen kan i fråga om överläggningar i allm änhet inom vissa gränser inskränka an talet anföranden från samme talare och tiden för varje anförande. Se 14 § i d e tta kapitel med tilläggsbestämmelser. 4.2 Riksdagen kan föreskriva längre gående inskränkningar i y ttra n d e ­ rätten vid svar på fråga. Se 6 kap. 2 § RO och tilläggsbestäm m else 6.2.2.

11 § Se b eträffande gällande rätt 53 § tredje stycket RO. Paragrafen stäm m er överens med vad FU föreslog i 1:16 FRO , med en jäm kning som är betingad av att m inister enligt beredningens förslag har ersättare i riksdagsm annauppdraget. Bestämmelsen gäller inte val inom riksdagen. I fråga om jäv inom u tsk o tt hänvisas till 4 kap. 13 §.

12 § Se 52 § sista stycket i nuvarande RO. Paragrafen överensstäm m er med 1:17 i FU:s förslag u to m såtillvida a tt föreskriften om skyldighet a tt hålla sig till saken har tillkom m it. Denna föreskrift har kom m enterats under 10 §. Talm annen kan enligt andra stycket ta ordet ifrån talare som tro ts erinran åsidosätter föreskriften. Har en allm än d eb att med stöd av 10 § tredje stycket delats i äm nesavsnitt, följer av 12 § första stycket andra meningen a tt talare, som avser a tt beröra flera äm nen i d eb atten , m åste hålla flera anföranden, e tt för varje äm ne. I likhet med FU föreslår beredningen a tt varningsinstitutet inte förs över till en ny RO.

13 och 14 §§ Se 52 § nuvarande RO och 43 § RSt. Bestäm m elserna i 13 och 14 §§ ö ppnar olika m öjligheter a tt minska om fånget på kam m ardebatterna. Beredningen har angivit sin stån d p u n k t rörande d eb a ttrestrik tio n e r i m otivdelen om riksdagens arbetsplanering u nder rubriken till RO och nöjer sig nedan med vissa detaljpåpekanden. B efogenheten a tt besluta om begränsning av an talet anföranden från en och sam m e talare gäller inte bara överläggningen inför avgörandet av e tt ärende u ta n även d eb a tte n vid annan handläggning, t. ex. besvarandet av en interp ellatio n , bordläggning av e tt ärende, behandling av en fristående procedurfråga eller val. Den gäller också fristående d eb att eller, om denna är äm nesindelad, varje avsnitt av d eb atten . En fråga i paragrafens bem ärkelse får i sam band m ed avgörande av ärende anses avgränsad av det u tsk o ttsb etän k a n d e eller de betänkanden eller av de p u n k ter i e tt betänkande, som talm annen föredrager i kam m aren före en överläggning. Till de kategorier av talare som får gynnas vid beslut om restriktioner kan räknas också t. ex. m o tio n ärer och interpellanter. Väljer riksdagen att särställa företrädare för m ajoritet och m in o ritet i u tsk o tt, bö r lämpligen förfaras så a tt u tsk o tte t i sitt utlåtan d e antecknar vilka personer som i kam m ardebatten skall representera de olika grupperingar­ na inom u tsk o tte t. En föreskrift i tilläggsbestäm m elser om debattbegränsningar kan m ycket väl utform as så a tt den medger riksdagen rä tt a tt för visst fall sätta restriktionerna ur kraft. M öjligheterna a tt enligt 14 § andra sty ck et åstadkom m a begränsningar genom beslut fö r en viss d eb a tt är desam m a som enligt första stycket. Beslutet kan alltså innebära exempelvis a tt längre tid u tm äts åt partileda­ re eller a tt inte förhandsanm äld talare behandlas m era restriktivt än förhandsanm äld. A tt en tilläggsbestämmelse om begränsning i y ttra n d e ­ rätten är tilläm plig på en viss d ebatt hindrar inte a tt restriktionerna skärps genom särskilt beslut enligt andra stycket. Beslut som under pågående d eb att fattas om begränsning av antalet anföranden från en talare bö r avse an talet anföranden under återstoden av d ebatten. Enligt 14 § tredje stycket andra m eningen påverkas inte rätten till genm äle eller b em ö tan d e av beslut om begränsning fa tta t med stöd av paragrafen. H ar an talet anföranden från en talare begränsats, skall alltså avräkning inte göras för genm äle eller b em ötande. Och tiden för varje b em ötande från m inister, 10 m inuter enligt tilläggsbestäm m else 2.15.3, kan t. ex. inte reduceras genom beslut enligt andra stycket. ” G aranti­ reglerna” i tredje stycket gäller endast begränsningar i y ttra n d e rä tte n , som har beslutats med stöd av paragrafen. Av 6 kap. 2 § fram går att restriktioner för frågedebatter får föreskrivas som inte ta r hänsyn till gränserna i tredje stycket. Jäm för beträffande tredje stycket 3 kap. 4 § RF. Tilläggsbestäm melsen i 2.14.1 andra stycket är avsedd a tt stim ulera till

34 Riksdagen 1973. 1 sami. N r 90 * *

förhandsanm älan i fall då talm annen efter sam råd med partigruppernas representanter enligt 13 § h ar funnit sådan särskilt angelägen som underlag för planeringen av en större d eb a tt. Tanken är a tt erforderlig begränsning av taletiden i första hand skall kunna åstadkom m as på frivillig väg. Talm annen b ö r vara oförhindrad a tt påpeka fö r talare, när denna har överskridit den tid för anförande som han själv har anm ält. Icke förhandsanm äld talare är skyldig att avsluta sitt anförande efter sex m inuter, såvida inte talm annen medger honom längre tid, t. ex. därför att talaren har skälig ursäkt för sin underlåten h et a tt anm äla sig. Bestämmel­ sen begränsar inte antalet anföranden som den inte förhandsanm älde talaren får hålla. Tilläggsbestäm melse 2.14.2 avser endast fristående d eb a tte r, i första hand den allm änpolitiska d eb a tte n i början av riksm ötet på hösten. Bestämmelsen begränsar inte antalet anföranden. Den gäller inte interp ellationsdebatter. Det kan em ellertid tänkas a tt svar på interpellationer läm nas u nder en i övrigt fristående deb att. D et synes då lämpligt att riksdagen fattar särskilt beslut enligt 14 § andra stycket om samma begränsningar av tid en för anföranden i interp ellatio n sd eb atten som för anförandena i den allm änna d ebatten.

15 § Se 52 § i nuvarande RO sam t 4 4 - 4 6 och 48 §§ RSt. Angående FU:s förslag hänvisas till 1:18 FRO. Beredningen föreslår i 15 § dels en begränsning av m inistrarnas debattprivilegier, dels en viss utvidgning av ledam öternas replikrätt. Förslagen har m otiverats u n d er rubriken till RO. I övrigt följer föreskrif­ tern a i lagrum m et och i tilläggsbestäm m elserna gällande rätt. H uruvida e tt anförande är a tt anse som genm äle respektive bem ötande från m inister eller ej kan med beredningens förslag vara av intresse även om anförandet inte b ry ter eljest gällande talarordning. H ar anförandet replikkaraktär, kan det sålunda t. ex. få hållas u tan hinder av a tt talaren i fråga redan i d e b a tte n har förb ru k at det antal (huvud-)anföranden som har fastställts med stöd av 14 §, se denna paragraf, tredje stycket. Någon begränsning av an talet inlägg från m inister med anledning av ett och samma huvudanförande får enligt förslaget inte uppställas i tilläggs­ bestäm m elserna. Ministers rä tt till b em ötande är enligt 15 § andra stycket ovillkorlig; d et är endast tiden för varje inlägg som kan preciseras i tilläggsbestämmelserna. I anslutning till tilläggsbestämmelse 2.15.1 antecknar beredningen att inlägg från m inister till bem ötande av annan talare inte är a tt anse som ” huvudanförande” enligt bestäm m elsen.

16 § Se beträffande gällande rä tt 52 § första och fem te styckena och 76 och 82 §§ RO sam t 4 0 - 4 2 §§ RSt.

16 § första sty ck et stäm m er överens m ed 1:21 FR O . F öreskrifterna i lagrum m et och i tilläggsbestäm m elserna in n e fa tta r in te någon saklig avvikelse från vad som gäller nu. Med förslagets term inologi ingår yttran d en a vid kam m arsam m anträde i p ro to k o lle t; nuvarande term in o lo ­ gi är inte enhetlig. Av 9 kap. 1 § framgår a tt kam m arsekreteraren svarar för protokollföringen.

3 kap. ÄRENDENAS VÄCKANDE Förevarande kapitel reglerar endast initiativ i fråga om ” ärenden” . Beredningen h ar tidigare i avsnittet om term inologin angivit vad den förstår med e tt ärende i RO. A tt e tt ärende väcks (anhängiggörs) innebär enligt förslaget a tt e tt beslut av riksdagen påkallas i en sakfråga. Beredningens förslag bygger, liksom nuvarande riksdagsskick, på grund­ satserna a tt varje rätteligen väckt ärende skall leda till beslut i sak av riksdagen inom viss tid (i fråga om verksam hetsberättelser o. dyl. behöver dock beslutet inte innebära annat än a tt berättelsen läggs till handlingar­ na), och a tt ärendet före avgörandet i kam m aren skall beredas i u tsk o tt. Regleringen av in itiativ rätten i förslaget till ny RO följer även i övrigt samma huvudlinjer som gällande rä tt, liksom FU:s förslag gjorde. Den viktigaste n y h eten kan sägas vara det tidigare redovisade förslaget angående propositionstider. Beredningen har u n d er sitt arbete övervägt men avvisat förslag å ena sidan om a tt slopa de enskilda riksdagsledam ö­ ternas m o tio n srä tt till förm ån för en självständig initiativ rätt för u tskottsm inoriteter, å andra sidan om a tt avskaffa de tidsmässiga begränsningarna i rätten a tt väcka (fristående) m otioner. Beredningen har ansett initiativ­ rätten för de enskilda ledam öterna vara en om istlig beståndsdel i svenskt riksdagsskick. Principerna om a tt varje ärende skall utsk o ttsb ered as och leda till beslut i sak ger de enskilda ledam öternas m o tio n srä tt en, in te rnationellt sett, ganska unik kvalitet. S tåndpunkten a tt m o tio n srätten — å andra sidan — m åste begränsas tidsmässigt skall ses m ot bakgrunden av de b etydande rättsverkningar som anhängiggörandet av en m otion sålunda utlöser. — Beredningen har också ställt sig avvisande till förslag a tt införa självständig initiativrätt för u tskottsreservanter vid sidan om m o tio n srätten och a tt medge m otionsrätt i anslutning till u tsk o ttsin itia­ tiv. Skälen h ärfö r anges i k o rth e t i m otiveringen till enskilda lagrum i kapitlet. Initiativ till e tt ärende i riksdagen kan sålunda enligt förslaget liksom nu utgå från regeringen och från riksdagen. U tom stående (t. ex. enskilda m edborgare, sam m anslutningar, kom m unala organ) får inte väcka form li­ ga förslag i riksdagen. E tt u n dantag representerar dock stadgandet i 17 §, vilket saknar m otsvarighet i gällande RO. Enligt d etta får behörig åklagare eller enskild i form ell ordning föreslå riksdagen a tt för visst fall häva riksdagsledam ots im m unitet. Inom riksdagen kan ärende väckas av u tsk o tt, av andra riksdagsorgan och av enskild ledam ot. (Här och eljest i d etta avsnitt bortses från yrk an d e om m isstroendeförklaring och förslag från talm annen till ny statsm inister.) För varje initiativberättigad m åste —

direkt eller indirekt - ges svar på frågorna i vilka äm nen och på vilka tid e r förslag får väckas. K apitlet har i stort disponerats så a tt regeringens initiativ rätt behandlas först och därefter i tu r och ordning u tsk o tten s, andra riksdagsorgans, riksdagsledam öternas och utom ståendes rätt att väcka förslag. Sist i k apitlet har som en nyhet tagits upp bestäm m elser om återkallelse av proposition och m otion. Vissa bestäm m elser om rä tt och om skyldighet a tt väcka ärenden har fått sin plats i RF, se 3 kap. 3 § (riksdagsledam öternas förslagsrätt), 7 kap. 7 § (förslag till riksdagen angående föreskrifter som prim ärt hö r till regeringens norm givningsom råde), 7 kap. 13 § (lagförslag kan väckas inom riksdagen och av regeringen), 8 kap. 4 § (skyldighet för regeringen a tt avge förslag till statsbudget) och 11 kap. 2 § (åliggande för k o n stitu ­ tio n s u tsk o tte t a tt m eddela riksdagen resultatet av sin granskningsverksam het) sam t bestäm m elser som gäller plikt för regeringen a tt underställa riksdagen utfärdad förordning. En särskild initiativform anges i 11 kap. 1 § (väckande av fråga hos k o n stitu tio n su tsk o tte t om m inisters äm betsut­ övning). Reglerna om initiativform em a innefattar att e tt en gång väckt, själv­ ständigt förslag bildar en ram för ärendets fo rtsatta behandling i riks­ dagen. I viss utsträckning måste em ellertid riksdagsledam öterna kunna u n d er handläggningens gång få ställa ” nya” yrkanden i ärendet. På tre vägar kan — liksom nu — sådana ” osjälvständiga” förslag tillföras e tt redan väckt ärende: i följdm otion (m estadels), under u tsk o ttsb eh a n d ­ lingen och i yrk an d en under överläggningen i kam m aren. I fråga om u tsk o tte n är det endast reservanternas förslagsrätt som här är av intresse, eftersom u tsk o ttsm a jo riteten alltid kan falla tillbaka på sin självständiga förslagsrätt (7 §). A llm änt sett vill grundlagberedningen hävda a tt u try m m e t för nya yrkanden i e tt anhängigt ärende bö r vara mera vidsträckt om yrkandena förs fram i följd m o tio n er än enbart i reservationer till u tsk o ttsu tlå ta n d e t, och m inst om de ställs först i kam m aren. Intresset av tidig offentlighet kring riksdagsförslagen och av en ordnad och koncentrerad handläggning i u tsk o tte n talar för a tt följdförslag i görligaste mån bör läggas fram redan i m otioner och inte först vid u tsk o ttsb o rd et via partirepresentanterna. B eträffande yrkanden som ges till känna först u nder kam maröverlägg­ ningen tillkom m er den betydelsefulla faktorn a tt de inte har blivit u tskottsberedda. A tt närm are precisera om fattningen av förslagsrätten i de tre fallen lå ter sig knappast göra. I stor utsträckning torde hittillsvarande praxis inom riksdagen kunna bli vägledande för gränsdragningen. Det förtjänar näm nas a tt yrkanden som har förts fram först u nder kam m aröverlägg­ ningarna i praxis har bedöm ts m ycket restriktivt. — I fråga om vad som får yrkas reservationsvis i u tsk o tt i anslutning till e tt självständigt u tskottsinitiativ har m an anledning a tt vara m era generös i sin bedöm ning än m an är eljest. Härigenom kan frånvaron av rä tt a tt väcka följdm otio­ ner till utskottsförslag i viss m ån kom penseras. Regleringen av utskottsinitiativet bö r näm ligen inte bli sådan a tt den kan tänkas inbjuda

riksdagsm ajoriteten till ak tio n er via u tsk o tte n i syfte a tt hindra opposi­ tionen a tt presentera alternativförslag. Bestäm m elserna om förslagsrätten in n e fa tta r inte något förbud att behandla en fråga m er än en gång under e tt riksm öte. Samma stån d p u n k t intar gällande rä tt sedan 1971 (se SOU 1967:26 s. 213). Frågan om dubbelbehandling har för anslagsbeslutens del berörts särskilt i special­ m otiveringen till 8 kap. 5 § RF.

1 §

Jäm för för gällande rätts del 56 § RF och 54 § första stycket RO. Lagrum m et överensstäm m er i huvudsak m ed 2:1 FRO . Kravet på a tt regeringens p ro to k o ll i ärendet skall bifogas m otiveras bl. a. av önske­ m ålet a tt riksdagen skall få kännedom om skiljaktig mening inom regeringen. Det är inte nödvändigt a tt redogörelsen för ärendets tidigare behandling och m otiveringen för förslaget läm nas i form av protokolls­ utdrag. Som ” p ro p o sitio n ” bör lämpligen betecknas endast förslag från rege­ ringen, varigenom ”ä ren d e” väcks i riksdagen. Med förslag bör därvid jäm ställas annan fram ställning från regeringen om riksdagens ställnings­ tagande. A tt initiativ av annat slag från regeringens sida kan tas genom skrivelse till riksdagen berörs u nder 6 §. Regeringen kan påfordra riksdagens beslut i varje ärende som faller inom riksdagens kom petens när inte annat särskilt framgår. Dock får fö rutsättas a tt regeringen, liksom hittills, avhåller sig från att lägga fram förslag i klart interna riksdagsangelägenheter. I allm änhet to rd e det inte bli aktuellt att propositionsvägen föreslå ändringar i annan författnings­ reglering som väsentligen gäller riksdagen och dess egna m yndigheter än sådan som är upptagen i R F, i huvudbestäm m elserna i RO, i vallagen eller i riksbankslagen (likn.). Med hänsyn till det nära sam bandet med lagrum m en i RO kan regeringen m åhända också få anledning att beröra innehållet i tilläggsbestäm m elser till RO. Har riksdagen själv begärt utredning och förslag genom regeringen i en riksdagsfråga som norm alt inte bö r bli förem ål för initiativ från regeringen, är denna givetvis oförhindrad a tt lägga fram proposition. Enligt tilläggsbestäm m elserna avlämnas proposition genom att inges till kam m arkansliet. T idpunkten h ärfö r blir avgörande för om de i 2 och 3 §§ stadgade propositionstiderna skall anses ha iakttagits. Tiden för väckande av följ d m otioner räknas från den dag då propositionen anmäls i kam m aren. F ör att denna tid inte realiter skall beskäras, bör gälla att proposition får anm älas i kam m aren först när propositionen har delats ut till riksdagsledam öterna. Talm annen b ö r i vissa fall kunna dröja med att anm äla en avlämnad proposition i kam m aren, se under 11 §.

2 §

Jäm fö r 34 och 54 §§ RO sam t 2:2 FRO. Beredningen hänvisar till 4 kap. i den allm änna m otiveringen, till specialm otiveringen till 8 kap. 4 § RF och till m otivavsnittet ” Riksdagens arbetsplanering” , 2.3 i specialm otiveringen. De i lagrum m et angivna p ro positionstiderna bygger på a tt bud­ getåret löper per 1.7. Budgetårets förläggning bö r därfö r kom m a till direkt u ttry c k i paragrafen. De föreskrivna fristerna är inte tilläm p­ liga, om riksdagen med stöd av 8 kap. 3 § första sty c k et RF av särskilda skäl fastställer statsbudget för annan tid än gällande budgetår. B udgetpropositionen skall alltid framläggas senast 10.1 (se dock 19 §), d e tta även om riksm ötet då är avbrutet i avvaktan på ex tra val (jäm för 5 § andra stycket) eller om den sittande regeringen är en expeditionsm inistär. Enda undantaget utgörs av det fall då e tt regeringsskifte har ägt rum kort tid före 10.1. En ny tillträdd regering bö r inte vara hänvisad till a tt presentera ett budgetförslag, som har u ta rb e ta ts av den föregående regeringen. Det är em ellertid angeläget a tt budgetpropositionen inte försenas i onödan. Har den nya regeringen tillträ tt före ingången av decem ber m ånad, bö r budgetförslaget kunna avlämnas i vanlig tid. Av 2 § första stycket kan m otsättningsvis utläsas a tt någon ny budgetproposition inte behöver avlämnas efte r extra val, även om budgetregleringen inte har h u n n it avslutas (eller ens påbörjas), innan den nyvalda riksdagen sam m anträder första gången. Det är fö ru tsatt att de anslagsbeslut, som den gamla riksdagen kan ha hun n it fa tta på grundval av den redan fram lagda budgetpropositionen, förblir gällande, i den mån riksdagen inte u nder vaderiksm ötet ändrar dem . (Se u n d er 8 kap. 5 § R F .) Enligt vad beredningen föreslår i 5 kap. 10 § andra stycket RO kom m er budgetpropositionen i obehandlade delar autom atiskt att bli anhängig vid vaderiksm ötet. B udgetproposition som har väckts under den gamla riksdagens valperiod e fte r det att riksm ötet har avbrutits skall i sin helhet behandlas vid vaderiksm ötet. Har valet le tt till regeringsskifte, kan den nya regeringen ändra inriktningen i budgetarb etet bl. a. genom att återkalla delar av budgetpropositionen (se 18 §), genom att lägga fram nya propositioner av mera begränsad räckvidd än en form lig budgetpro­ position och genom kom pletteringspropositionen. Äger extra val rum u nder våren, kan situationen vara sådan att regeringen har fog a tt läm na kom pletteringsproposition senare än 30.4. Bestämmelsen om tidsgränsen i andra stycket kom m enteras under 3 och 4 §§. Den gäller inte förslag till skattelag eller andra propositioner, som avser inkom ster för det följande budgetåret. För sådana förslag blir i stället 3 § tilläm plig, i den m ån förslaget inte ingår i kom pletteringspro­ positionen. F ör k o m m entar till tredje sty ck et hänvisas till specialm otiveringen till 8 kap. 4 § RF.

3 och 4 §§

Jäm för 54 § nuvarande RO och 2:2 FRO. I 3 § uppställs en tidsfrist för andra p ro positioner än dem som avses med 2 §. In nebörden av denna tidsgräns o ch av fristen i 2 § andra stycket preciseras i 4 §. Beredningen hänvisar för kom m entar i första hand till avsnittet om riksdagens arbetsplanering u nder rubriken till RO. S yftet med tidsgränserna är att m otverka trängsel på riksdagens arbetsschem a u nder slutskedet av det årliga riksm ötet. En självklar föru tsättn in g fö r a tt de skall gälla är därför a tt man har att göra med en proposition, som är avsedd a tt behandlas u n d er det pågående riksm ötet. Av 3 § följer sålunda a tt en efter den i paragrafen uppställda fristen avlämnad proposition, på vilken inte någon av undantagsbestäm m elserna i 4 § är tilläm plig, ändock skall tas em ot av riksdagen, fö ru tsatt att det inte av förslag om tid p u n k ten för ik raftträd an d e eller eljest framgår att regeringen förväntar sig a tt propositionen skall behandlas innan riksm ötet avslutas. U tgångspunkten är att en sådan proposition skall uppskjutas till nästa riksm öte. Men något hinder fö r riksdagen a tt behandla propositio­ nen redan u nder pågående riksm öte föreligger inte. — Vad nu har sagts har enligt ordalagen i 2 § andra stycket m otsvarande tilläm pning på särpropositioner till budgetpropositionen. Även sådana propositioner skall nämligen i enstaka fall kunna uppskjutas till höstens riksm öte, se 5 kap. 10 § RO och specialm otiveringen till 8 kap. 5 § RF. Enligt 4 § första stycket gäller propositionstiderna endast under det ordinära, årliga riksm ötet. Givetvis kan u nder d etta riksm öte propositio­ ner väckas från riksm ötets början, alltså även före årsskiftet. Fristerna gäller inte t. ex. under sådant vaderiksm öte, som har inletts efter utgången av o k to b er, inte heller när riksm ötet är avbrutet med anledning av förordnande om extra val. F ör det årliga riksm ötets del m odifieras d ärefter i andra stycket av 4 § kravet att propositioner skall lämnas inom viss tid genom undantag i skilda hänseenden. P unkt 2 gör undantag för proposition rörande beslut om föreskrifter som regeringen fa tta r med stö d av ett delegationsbem yndigande och som enligt grundlag eller annan lag skall underställas riksdagen för prövning inom viss tid . Sådana regeringsbeslut skall m eddelas i form av förordning (se 7 kap. 5 §, 8 kap. 1 och 14 §§, 10 kap. 13 § sam t 12 kap. 4 § RF). Punkt 3 tillåter a tt en begäran från regeringen a tt få överskrida propositionstiden lämnas till riksdagen först sedan denna tid har löpt ut. Bortser man från förslag som betingas av o fö rutsedda händelser, bör em ellertid frågor om att läm na propositioner ” för sen t” underställas riksdagen i god tid före den tilläm pliga fristens utgång. Något undantag som särskilt ta r sikte på propositioner, orsakade av krig, farsot eller annan sådan u tom ordentlig händelse, har inte uppställts. Det är självklart a tt riksdagen i dylika situ atio n er k om m er att medge att proposition läggs fram efter propositionstidens utgång. Undantagen under 2. och 4. kan också bli tillämpliga för de åsyftade fallen.

5 § Jäm fö r 54 § andra stycket RO. F ö r k o m m entar till lagrum m ets första stycke hänvisas till m otivdelen under rubriken till RO. A ndra stycket to rd e vara erforderligt bl. a. fö r att proposition — liksom nu - skall kunna avlämnas u nder som m aren. P roposition som har avläm nats när riksm öte inte pågår skall anmälas i kam m aren så snart nästa riksm öte har börjat och blir anhängig vid d etta riksm öte. Ingenting hin d rar a tt propositionen avlämnas under slutet av en valperiod för riksdagen fö r a tt anm älas i kam m aren först u nder nästa valperiod.

6 §

Paragrafen överensstäm m er med vad FU föreslog i 2:3 i FR O . Se för nuvarande RO:s del 54 och 56 §§. M estadels kom m er skrivelse från regeringen a tt läggas till handlingarna o m edelbart efter d et att den har föredragits i kam m aren. S tundom kan den em ellertid få andra verkningar. Det sades u n d er 1 § att beteckningen proposition b ö r förbehållas fö r förslag och därm ed jäm ställd fram ställ­ ning till riksdagen som ger upphov till ärende. Förslag i procedurfråga bör tagas upp i skrivelse, jä m fö r tilläggsbestämmelse 3.4.1. Enligt tilläggsbe­ stäm m else 3.18.1 skall p roposition återkallas i skrivelse. Någon enstaka gång kan skrivelse ge upphov till ett riksdagsärende. Så är fallet när regeringen — u ta n a tt påkalla något ställningstagande från riksdagen — överläm nar redogörelse för viss verksam het till riksdagen. Någon begränsning av den tid under vilken regeringsskrivelser får avlämnas uppställs inte. Den i tilläggsbestäm m elserna angivna redogörelsen fö r de statliga kom m ittéerna läm nas för närvarande i riksdagsberättelsen, se om denna u n d er 1 kap. 6 §.

7 § Samtliga u tsk o tt har fr. o. m. 1971 självständig in itiativrätt, se SOU 1969:62 s. 80 ff o ch KU 1970:28 s. 7. Förevarande lagrum överensstäm ­ m er så gott som helt med 43 § i nuvarande RO. In itiativrätten gäller även för u tsk o tt som tillsätts särskilt fö r viss beredningsuppgift. Den är inte underkastad någon tidsbegränsning. U tskottens rätt att föra fram lagför­ slag vidkänns en viss inskränkning som följd av bestäm m elsen i 7 kap. 7 § andra stycket RF. Vid sin prövning av förslaget om generell initiativrätt för u tsk o tten avslog riksdagen (KU 1970:27 s. 7) en m otion i vilken yrkades a tt u tsk o tt skulle få ta initiativ inom sitt beredningsom råde, om minst en tredjedel av u tsk o tte ts ledam öter önskade det. Som har näm nts u n d er kapitel­ rubriken har inte heller grundlagberedningen — nu lika litet som 1969 funnit tillräckliga skäl föreligga a tt införa en rä tt fö r en u tsk o ttsm in o ritet

att reservationsvis bringa e tt fristående initiativ till prövning i kam m aren. En i tiden fri förslagsrätt fö r u tsk o ttsm in o ritete r skulle, om den u tn y ttja ­ des i näm nvärd om fattning, kunna avsevärt försvåra planeringen av riksdagsarbetet och m otverka strävandena e fte r en, åtm instone i ettårsintervaller, sam m anhållen behandling av närliggande ärenden. Den barriär m ot dubbelbehandling u n d er ett riksm öte som finns i m otionstiderna skulle till sto r del raseras. G rundlagberedningen u ttalad e 1969 viss tvekan a tt ge u tsk o ttsm a jo riteten självständig initiativ rätt, d etta med tanke på önskem ålet att värna om effektiviteten i regeringens verksam het. Dessa betänkligheter skulle bli ännu starkare o m redan en m inoritet i u tsk o tten kunde ta politiska initiativ. Man kan också hänvisa till andra aktionsm öj­ ligheter som kom m er a tt stå oppositionen och enskilda ledam öter till buds, när m otionsvägen är stängd, främ st kanske interpellationer och frågor. — Om utskottsreservanters rätt a tt föra fram förslag inom ram en för huvudförslaget har talats u nder kapitelrubriken.

8 §

F ör gällande rä tt hänvisas främ st till 55 § 2 m om . RO och 31 och 32 §§ RSt. FU:s förslag i äm net återfinns i 2:8 FRO. Organ, som står u nder riksdagens huvudm annaskap, kan ha speciell anledning att i särskilda frågor göra fram ställningar som kan leda till riksdagsbeslut. I den mån behov härav föreligger, bö r organen utrustas med formlig rätt a tt väcka initiativ direkt i riksdagen. På samma sätt bör verksam hetsberättelser från riksdagsorgan lämnas till riksdagen och anses anhängiggöra ärenden. Så långt sig göra låter bö r RO i huvudbestäm m elserna enhetligt ange i vilka fall andra riksdagsorgan än u tsk o tt skall få väcka ärenden i riksdagen. Blir särreglering i tilläggsbestäm m elser eller särskild författning nödvändig, bö r denna ha stöd i huvudbestäm m else i RO. Samtliga riksdagsorgan föreslås i 8 § få befogenhet att väcka förslag, som gäller det egna organets organisation, personal, kom petens och verksam hetsform er. Inom denna ram bö r organet kunna resa förslag av både större och m indre vikt, sålunda även sådana som skulle m edföra ändringar i den för organet grundläggande norm eringen i t. ex. RF eller RO. Härigenom undgår m an en gränsdragning m ellan ” in tern a” och ” externa” riksdagsfrågor. T alm anskonferensen och riksdagens förvaltningsstyrelse synes såtill­ vida inta en särställning som de kan ha anledning a tt i riksdagsangelägenheter väcka förslag, som gäller andra en h e te r hörande till riksdagen än dem själva. Deras förslagsrätt har anpassats härtill i tilläggsbestäm m elser­ na. Därvid har beredningen k n u tit an till praxis att talm anskonferensen tillsätter utredningar som rör riksdagen eller dess organ o ch lägger fram resultatet för riksdagen. Tilläggsbestäm melsen innebär a tt talm anskonfe­ rensen som underlag för förslag som gäller ” riksdagsarbetets bedrivande” kan tillsätta utredning även u tan särskilt uppdrag från kam m aren. Vissa organ b ö r kunna få befogenhet a tt väcka förslag hos riksdagen

u ta n fö r om rådet för rena riksdagsangelägenheter, i ” sakfrågor” sorn aktualiseras i organets verksam het. Initiativrätten fö r dessa organ skulle alltså bli av samma art som u tsk o tten s. Den kan såtillvida sägas möta m indre betänkligheter än u tskottsinitiativen som förslag från organen ger upphov till följdm otioner (13 §) och därjäm te alltid blir förem ål för behandling i en annan instans, nämligen i u tsk o tt, före avgörandet i kam m aren. Endast en närm are genom gång kan utvisa vilka riksdagsorgan, som bör få befogenhet a tt väcka förslag angående annat än det egna organet eller riksdagsfrågor i övrigt och vilken om fattn in g denna befogenhet i så fall skall ha. In itiativrätten to rd e få preciseras i in stru k tio n er o ch reglemen­ ten . Den erforderliga genom gången bö r företagas inom riksdagen i sam band med behandlingen där av beredningens förslag till ny RO och göras i nära sam verkan med fö reträdare för organen i fråga. Bestämmelser om förslagsrätt finns redan nu i instruktionen för om budsm ännen (2 § tredje stycket; jä m fö r 100 § R F ) och i in stru k tio n en för riksdagens revisorer (13 §, jä m fö r 72 § fjärde stycket RO). H ärutöver k om m er det sannolikt endast i fråga att ge riksbanksfullm äktige och riksgäldsfullmäktige initiativrätt. Några tidsmässiga inskränkningar i riksdagsorganens förslagsrätt bör inte fastställas. Det b ör liksom hittills beträffande varje organ för sig, t. ex. i in struktion, anges huruvida och när organet skall avge verksam hetsberät­ telse eller annan redogörelse till riksdagen. Framlägger organet i redogö­ relsen förslag till beslut av riksdagen, bö r förslagen anges eller sam m anfat­ tas u nder särskild rubrik.

9 § Se 55 § 1 mom. fem te stycket RO och 33 § RSt sam t 2:4 FRO. G enom ” m o tio n ” kan riksdagsledam ot, ensam eller tillsam m ans med andra ledam öter, väcka ärende i så gott som varje sak som kan bli föremål fö r beslut av riksdagen. En reservation får dock göras för ärenden för vilka en särskild initiativform anvisas i RF eller RO, såsom i fråga om yrkande om m isstroendeförklaring eller förslag till ny statsm inister. En annan begränsning i m o tio n srätten kan m otsättningsvis utläsas av stad­ gandet i 7 kap. 7 § andra sty ck et RF. — Principen om de enskilda ledam öternas förslagsrätt har kom m it till u ttry c k redan i 3 kap. 3 § RF, se specialm otiveringen till d etta lagrum. Bestäm m elsen i andra stycket, vilken skall ses i sam m anhang med regeln i 4 kap. 7 §, innebär inte a tt frågor, som hö r till skilda u tsk o tts beredningsom råden, alltid måste behandlas i olika m otioner. E tt naturligt avgränsat problem bö r sålunda kunna behandlas i en m otion, fastän det faller i gränsom rådet mellan två u tsk o tt. Det b ö r dock vara e tt riktm ärke att förslag som hö r till skilda u tsk o tts beredning inte b ör sam m anföras i en och samma m otion. Beredningen föreslår, liksom FU gjorde, a tt m otion alltid avlämnas

genom a tt ges in till kam m arkansliet. O rdningen in n e fa tta r praktiska fördelar för riksdagsledam öterna. Vidare vinner man att m otionstidens slutdag in te behöver fixeras vid sam m anträdesdag, se nedan u nder 11 §. M otion b ö r avlämnas u nder expeditionstid av m otionären eller en av m otionärerna personligen eller, om samtliga m o tio n ärer har förhinder, av annan riksdagsledam ot G äm för uttalan d e av KU i u tlåtande 1966:16). U nder riksdagens jul- och påskferier bö r det dock vara tillåtet a tt sända m otion till kam m arkansliet med post. Skälen h ärför anges under 11 §. Skickas m o tio n med post, bö r den vara egenhändigt u n dertecknad av åtm instone en m otionär. Insändande av m otion i brev sker på avsända­ rens risk. När det gäller a tt bedöm a om m otion, som har skickats i brev, har kom m it in till kam m arkansliet i rä tt tid, bör bestäm m elserna i 7 § förvaltningslagen tilläm pas analogiskt. Det är fö ru tsatt G äm för 5 § andra sty ck et) a tt m otion kan avlämnas endast m edan riksm öte pågår.

10 § Se 55 § 1 m om . första stycket RO och 2:5 FRO. Paragrafen reglerar den allmänna m otionstiden. Förläggningen av denna har diskuterats i m otivdelen u nder rubriken till RO. Beredningen föreslår ingen ändring av tidens längd. Någon allm än m otionstid löper enligt förslaget i allm änhet inte från böljan av riksm ötet närm ast efter riksdagsval, lika litet som från böljan av annat riksm öte. I gengäld övertar den nyvalda riksdagen de ärenden som har läm nats obehandlade av den gamla riksdagen, alltså även m otioner anhängiggjorda u nder den allm änna m otionstiden. Om em eller­ tid riksm öte avbryts eller eljest med anledning av ex tra val up p h ö r kort efter det a tt budgetpropositionen har anm älts i kam m aren, kan den då löpande allm änna m otionstiden kom m a att delvis falla bort. För att säkerställa en o b ru ten , allm än m otionstid om fem ton dagar årligen föreslås därfö r i första stycket för det åsyftade fallet att en ny, allmän m otionstid förläggs till början av vaderiksm ötet. — Även om 10 § första stycket andra m eningen saknar tilläm pning, kan det finnas särskilda m öjligheter a tt väcka m otioner i början av riksm öte efter val, näm ligen till följd av bestäm m elsen i 12 § 1. om följdm otionsrätt. Denna m otions­ rätt kan bli o m fattan d e vid vaderiksm öte fö r den händelse b u dgetpropo­ sitionen kvarstår obehandlad i väsentliga delar. Det kan också hända att budgetpropositionen anm äls i kam m aren först u nder vaderiksm ötet; i så fall blir huvudregeln i 10 § första sty ck et första meningen om allmän m otionstid givetvis tillämplig. Bestäm m elserna i första stycket utgår från det vanliga fallet att budgetpropositionen avser statsbudget fö r det närm ast följande budget­ året. Enligt 8 kap. 3 § första stycket regeringsform en får riksdagen dock, när särskilda skäl föranleder det, fastställa statsbudget för annan tid. I så fall kan den allm änna m otionstiden inte utan vidare anknytas till budgetpropositionens framläggande. Det får ankom m a på riksdagen att

fatta särskilt beslut om den allm änna m otionstidens förläggning. En bestäm m else härom har för fullständighetens skull tagits in som e tt andra stycke i paragrafen. Det är em ellertid a tt m ärka a tt en omläggning av budgetåret till exempelvis kalenderbudgetår — något som nödvändiggör en övergångsbudget för annan tid än e tt år — inte kan genom föras utan ändringar av RO.

11 och 12 §§ Se 55 § RO sam t 2:5 och 6 FRO. Paragraferna anger när följdförslag via m otioner (se u nder kapitel­ rubriken) får väckas med anledning av propositioner och skrivelser från regeringen. I 11 § föreslår beredningen att tiden för väckande av följdm otion från det a tt en proposition anm äls i kam m aren utsträcks till fem ton dagar. Slutdagen behöver inte vara dag då kam m aren sam m anträder. Är slutda­ gen en lördag, söndag eller annan helgdag, förlängs m otionstiden till nästa vardag (19 §). I förhållande till vad som nu gäller innebär förslaget att m otionstiden för norm ala fall förlängs en till sex dagar, beroende på vid vilket sam m anträde propositionen anmäls. Den föreslagna ordningen har enligt beredningens bedöm ande flera förtjänster. Den allm änna m otions­ tiden och följdm otionstiden får sam m a längd o ch beräknas på samma sätt. M otionstiden blir likartad för alla propositioner, oberoende av när de anm äls i kam m aren, o ch kan alltid lätt fixeras till bestäm t slutdatum . M otionstiden kom m er att före slutdagen innefatta två dagar m ed samma nam n i veckan och därm ed för det mesta två dagar för sam m anträde med partigrupperna. Med den genom snittliga u tsträckning av m otionstiden, som blir följden av förslaget, bör man enligt beredningens mening vidare k u n n a avvara m öjligheten a tt för särskilda fall förlänga följdm otionstiden. A tt följdm o­ tio nstiden är fixerad till fem to n dagar skulle em ellertid kunna tänkas leda till olägenheter för m otionärerna under jul- och påskferierna; det är att m ärka a tt juluppehållet med beredningens förslag infaller u n d er riksm ö­ tet. Det synes dock möjligt a tt på det hela taget elim inera dessa olägenheter. Dels skall som har näm nts m otionstiden förlängas om dess sista dag infaller på en helgdag. Dels bör ledam öterna — som fram går av tilläggsbestämmelse 3.9.1 - kunna lämna in m otion i brev u nder ferierna. Dels b ö r talm annen vara berättigad a tt — efter samråd med regeringen — dröja med att anm äla en avläm nad proposition i kam m aren, vilket inte h indrar att propositionen delas ut till ledam öterna. På så sätt kan talm annen se till a tt en rimlig del av m otionstiden kom m er att infalla under tid då ledam öterna är samlade till riksdagsarbete. Det b ö r sålunda undvikas a tt en proposition anm äls i kam m aren endast kort före julferier­ nas början med påföljd att m otionstiden kom a tt nästan helt falla under julferierna och löpa u t innan riksdagsarbetet åter inleds. M otionstiden bö r — som FU föreslog — kunna förkortas endast genom

särskilt beslut av riksdagen och endast e fte r fram ställning från regeringen. F örkortning b ö r vara en ren undantagsföreteelse, o ch följdm otionstiden får aldrig helt sättas u r spel. A ndra meningen i 11 § fö ru tsätter a tt u tsk o tt m åste avvakta m otionstidens utgång före sitt slutliga ställnings­ tagande i ärendet. Beslut om förkortning av m otionstiden kan fattas vid det sam m anträde, då propositionen u tsk o ttsrem itteras, och behöver därm ed in te fördröja handläggningen. Som har angivits u nder 6 § kan i enstaka fall ärende väckas också genom skrivelse från regeringen, näm ligen om skrivelsen u p p ta r redo­ görelse fö r viss verksam het. Möjlighet b ö r öppnas för riksdagen a tt, då det anses läm pligt, medge rä tt a tt m otionera med anledning av sådan skrivelse. I tilläggsbestäm m elserna föreslår beredningen a tt fö ljdm otioner skall kunna avlämnas när regeringen i skrivelse överläm nar årsredogörelse för S tatsföretag AB. D ärem ot föreslås inte någon m o tio n srätt med anledning av skrivelse till riksdagen med redogörelse fö r verksam heten inom E uroparådets m inisterkom m itté, ehuru också denna skrivelse får anses ge upphov till e tt ärende; jä m fö r vad som sägs u nder 13 § om redogörelse från E uroparådets svenska delegation. P unkt 1 i 12 § gäller alla uppskjutna pro p o sitio n er (skrivelser), vare sig följdm otionstiden i sin helhet har gått u t under e tt tidigare riksm öte eller inte. F öreskriften i fråga har sin grund däri a tt riksdagen i sin nya sam m ansättning bör k unna m otionsvägen öva in flytande på de regeringsförslag som den skall ta ställning till. Någon särskild olägenhet följer knappast av a tt riksdagsbehandlingen av uppskjutna propositioner under valår måste avvakta utgången av en ko rtare m otionstid på hösten. Som fram går av 4 kap. 8 § andra stycket m åste nämligen alla över e tt val uppskjutna ärenden beredas av u tsk o tt som har tillsatts av den nyvalda riksdagen, varför den gamla riksdagens u tsk o tt ofta saknar anledning a tt u nder som m aruppehållet ta befattning med u ppskjutna ärenden och i vart fall inte kan slutföra beredningsarbetet. — Bestämmelsen i 12 § 2. om rä tt a tt vid lagtim a och vid urtim a riksm öte väcka följdm otion till uppskjuten proposition har till syfte a tt kom pensera bortfallet av m otionstid enligt 11 § vid slutet av föregående riksm öte. Den har delvis sin m otsvarighet i gällande rä tt. Den aktualiseras endast när p u n k t 1 i lagrum m et inte är tillämplig. Frågan om rä tt a tt väcka följdm otion med anledning av a tt proposition har blivit återkallad berörs nedan under 18 §.

13 § Se 55 § 2 mom. RO och 32 och 34 §§ RSt sam t FRO 2:5 och 6. In itiativrätten fö r riksdagens verk kan sägas ha vuxit fram ur behovet a tt väcka m o tio n er i anslutning till förslag från verken. Någon tvekan kan knappast råda om a tt följdm otion skall få väckas när riksdagsorgan med stöd av 8 § har anhängiggjort e tt verkligt förslag hos riksdagen. Tveksamt är därem ot om följdm otioner alltid bö r få avlämnas på grund av a tt riksdagsorgan har avgivit verksam hetsberättelse eller annan

redogörelse till riksdagen. En sådan redogörelse kan beröra sakfrågor inom e tt ganska b re tt fält. Beredningen anser läm pligast a tt man liksom nu genom uppräkning anger de fall då verksam hetsberättelse och liknan­ de redogörelse kan utlösa m otionsrätt. U ppräkningen i tilläggsbestäm m el­ serna ank n y ter till den som finns i 32 § RSt. Redogörelserna från N ordiska rådets och E uroparådets svenska delegationer har dock uteslu­ tits. Riksdagen har tidigare själv uppm ärksam m at den risk som föreligger a tt en m otionstid i anledning av a tt redogörelse har överläm nats från någon Nordiska rådets session utvecklas till en ny allm än m otionstid (KU 1964:28). När beredningen 1969 föreslog a tt u tsk o tte n skulle få självständig in itiativrätt, tog den avstånd från tanken a tt e tt fristående u tsk o ttsin itia­ tiv skulle få ge upphov till en särskild m otio n srätt (SOU 1969:62 s. 85). Intresset från de ledam öters sida som inte sitter i u tsk o tte t a tt få sina sy n p u n k te r beaktade i den av u tsk o tte t resta frågan k unde enligt beredningen tillgodoses genom återrem issbefogenheten, som har tillagts också en m inoritet, och via k o n ta k te r mellan ledam öterna inom parti­ grupperna. Beredningen har som tidigare näm nts inte heller nu velat förorda m otionsrätt i anslutning till utskottsinitiativ. Som ytterligare skäl vill beredningen åberopa a tt en dylik m o tio n srätt på n y tt skulle aktualise­ ra distinktionen mellan ” begränsade” och ” obegränsade” u tsk o ttsin itia­ tiv, så snart e tt u tsk o tt avsåg a tt föra fram e tt eget förslag i sam band med u tlå ta n d et över e tt rem ittera t ärende. M otionsrätten skulle vidare i sådana fall kunna leda till dröjsm ål med behandlingen av det rem itterade ärendet eller till andra kom plikationer i handläggningen. Via reservatio­ ner till u tsk ottsinitiativet från u tsk o ttsm in o ritete r b ör tillräckliga möjlig­ h eter kunna tillförsäkras kam m aren a tt in fö r avgörandet välja mellan olika förslag i den u ppkom na frågan, se härom u nder kapitelrubriken.

14 § Bestämmelsen har häm tats från 2:4 FRO. Den saknar m otsvarighet i gällande rätt. Liksom nu b ö r inte någon allm än m otionstid föreskrivas för urtim a riksm öte. E tt sådant riksm öte to rd e som regel föranledas av e tt brådskan­ de regeringsförslag, och då följer en m otionsrätt med anledning av detta förslag av 11 §. Har riksdagen enligt 1 kap. 3 § andra stycket kom m it sam m an till urtim a riksm öte på begäran av riksdagsledam öter, bör em ellertid m otioner få väckas i den eller de frågor som har föranlett kallelsen. M otionsrätten i fråga torde knappast föra med sig några olägenheter: den aktualiseras i praktiken bara i ex traordinära situationer, den är inskränkt med avseende på äm net och den är starkt begränsad till tiden. I 12 § 2. och 13 § ges en särskild m o tio n srä tt för det fallet att riksdagen vid urtim a riksm öte beslutar att pröva e tt u p p sk ju tet ärende. Bestäm m elserna i 1 0 -1 3 §§ om m otionstider gäller i övrigt såväl urtim a riksm öte som lagtim a, när annat inte särskilt sägs.

I frågor som om edelbart föranleds av något av riksdagen fa tta t beslut eller av annan u n d er ” riksdagen” inträffad händelse, får enligt 55 § 1 m om . fjärde sty ck et nuvarande RO m otion väckas så länge session pågår. FU:s m ajoritet förordade a tt stadgandet skulle bibehållas i en ny RO (2:5 sista sty ck et F R O ), m edan i e tt särskilt y ttra n d e föreslogs att bestäm m el­ sen skulle utgå. G rundlagberedningen ansluter sig fö r sin del till den senare m eningen. F ö r e tt par av de fall, där bestäm m elsen nu anses tilläm plig (se riksdagsuttalande 1948, SäU 1 s. 29), föreslår beredningen särskild reglering av m o tio n srätten , näm ligen då riksdagen sam m anträder till u rtim a riksm öte (1 4 §) och då den b eslutar a tt behandla up p sk ju tet ärende vid u rtim a riksm öte (12 § 2. och 13 §). 1 övrigt kan behovet av en m öjlighet a tt när som helst väcka m otion i anledning av riksdagsbeslut eller andra händelser inte anses vara påtagligt. Interpellations- och frågeinstituten, liksom u tsk o tten s initiativ rätt, erbjuder garantier för a tt ” inträffade händelser” kan behandlas i riksdagen vid varje tid p u n k t. De nackdelar som är förenade med m otionsbefogenheten i fråga synes i alla händelser väga över. Varje form ulering av m o tio n srä tte n m åste läm na ett stort utry m m e för skönsmässiga, politiskt influerade bedöm ningar. Det kunde i en fram tid bli svårt att stå em ot en liberal tilläm pning, varigenom den åsyftade begränsningen av rätten a tt väcka fristående m otioner till en särskild m otio n stid kunde bli illusorisk.

15 § Lagrum m et, som saknar m otsvarighet i gällande RO, överensstäm m er i sak med 2:9 FRO. Andra meningen kan bli tilläm plig på beslut enligt 9 kap. 5 § RF om överlåtelse av befogenhet på m ellanfolklig organisation eller annat icke svenskt organ. Av 5 kap. 12 § RO fram går när anm älan av vilande beslut skall göras. Angående u tsk o tte ts rä tt a tt vid anm älan y ttra sig över det vilande förslaget hänvisas till 4 kap. 8 § RO.

16 § L agrum m et har avfattats i enlighet med vad som sägs i 57 § RO.

17 § Jäm fö r 52 § sista sty ck et RO. Paragrafen saknar i övrigt m otsvarighet i gällande rätt. FR O u p p ta r in te något förslag i frågan. Lagrum m et ö p p n ar en kanal för åklagare och enskild a tt få en fram ställning om hävande av en riksdagsledam ots im m unitet prövad av riksdagen. H uvudtanken är a tt en sådan fram ställning skall ge upphov till e tt riksdagsärende, som avgörs efter utskottsberedning (se 4 kap. 1 §) och överläggning i kam m aren. Em ellertid m åste vissa garantier föreligga för a tt endast seriösa fram ställningar blir förem ål för denna behandlingsprocedur. En viss förprövning har därför a n fö rtro tts åt talm annen. Denne skall sålunda se till a tt ansökan har sådan substans a tt en riksdagspröv-

ning blir meningsfull. Om inte sökanden efter påm innelse ko m p letterar vad som brister i underlaget för ansökan, skall talm annen genom beslut avvisa ansökan. D etsam m a skall han göra om sökanden in te kan antas vara behörig a tt vidta eller hos m yndighet påkalla den åtgärd, vartill han vill utverka riksdagens medgivande. Enskild person vill t. ex. väcka åtal för b ro tt utan a tt vara målsägande eller, om han är målsägande, u ta n att åklagaren dessförinnan efter angivelse har prövat åtalsfrågan, när det gäller b ro tt u nder allm änt åtal. Det b ö r åligga sökanden a tt förebringa viss utredning till stöd fö r sin behörighet. Naturligtvis skall talm annen också visa ifrån sig en ansökan som avser talan eller ingripande vartill riksdagens tillstånd uppenbarligen inte behövs. — F inner talm annen ansökan godtagbar från de sy n p u n k te r som nu har anlagts, skall han anm äla den i kam m aren. F örst därigenom uppkom m er e tt riksdagsärende. Det i lagrum m et anvisade fö rfaran d et bö r gälla också för sökande som själv är riksdagsledam ot. Någon bestäm m else av sam m a innebörd som 52 § sista stycket m eningen i gällande RO tas inte upp i förslaget.

18 § Frågan om återkallelse av ärende berörs endast knapphändigt i nuva­ rande RO, se 58 § första stycket. FU ansåg inte a tt något uttryckligt stadgande om återtagande av initiativ var behövligt. Praxis har em ellertid visat viss osäkerhet om vilka verkningar som skall knytas till en återkallel­ se. Beredningen har därfö r ansett a tt RO b ö r innehålla bestäm m elser i frågan. Regleringen har dock begränsats till a tt avse återtagande av proposition och m otion. D etta innebär a tt RO enligt förslaget inte erkänner någon form lig rä tt a tt återkalla andra förslag. Vägande skäl kan åberopas till stöd för en befogenhet a tt återkalla en gång väckta propositioner och m otioner före avgörandet i kam m aren. Förslagsställare löper m indre politiska risker, om de har m öjligheter att förfoga över sina förslag, och kan därm ed antas bli mera benägna än eljest a tt väcka initiativ i känsliga frågor. R ätten a tt åte rta propositioner kan tänkas vara av särskilt värde för parlam entariskt svaga regeringar. Möjlig­ heten a tt uppskjuta behandlingen av en proposition över e tt riksdagsval skapar e tt särskilt behov av a tt kunna ta tillbaka propositionsförslag. En ny regering bör efter valet k unna återta den gamla regeringens ännu anhängiga propositioner och inte behöva ta upp en kam p i riksdagen m ot förslag som bär ” regeringens” nam n. R ätten a tt återkalla m edför också i övrigt praktiska fördelar. Beredningen föreslår att propositioner och m otioner - helt eller delvis — skall kunna återkallas av förslagsställaren intill dess u tsk o tt har avgivit betänkande över förslaget. T idpunkten för justering av u tsk o ttsu tlå ta n d et b ö r vara avgörande gräns. Något krav på sam tycke från kam m arens eller u tsk o tte ts sida bö r inte uppställas för a tt förslaget skall få läggas ner. Finns e tt verkligt intresse hos riksdagsm ajoriteten fö r det förslag, som tas tillbaka, kan man räkna med a tt utskottsm ajo riteten begagnar sin

initiativ rätt till a tt föra fram förslaget till kam m aren. Är det återkallade förslaget en proposition, kan det därjäm te väckas på n y tt i följdm otion till återkallelsen, se nedan. P roposition eller m otion bö r därem ot enligt beredningens m ening inte få återtagas, in te ens efter sam tycke av riksdagen, sedan u tsk o ttsu tlåtan det över förslaget föreligger. D enna stå n d p u n k t kan till väsentlig del härledas ur u tsk o tten s självständiga in tita tiv rä tt: u tsk o tte t behöver ju inte stödja sitt förslag på initiativ från annat håll. Har flera m o tio n ärer und erteck n at en m otion, b ö r m otionen inte kunna återkallas u ta n a tt i princip sam tliga m otionärer sam tycker. Har m otionär läm nat riksdagen — den av honom underskrivna m otionen har t. ex. u ppskjutits över e tt val, men m otionären blir inte omvald — bör han varken direkt eller indirekt k unna förfoga över m otionen. Han bör sålunda å ena sidan inte längre vara behörig a tt återkalla m otionen och å andra sidan inte kunna hindra a tt m edm otionärer, som alltjäm t tillhör riksdagen, återkallar m otionen. Å terkallas proposition, bö r som hittills fö ljdm otioner till p ropositio­ nen förfalla. Det to rd e få ankom m a på talm annen a tt avgöra vilka följdm otioner som skall avskrivas tillsam m ans med det återkallade pro p o ­ sitionsförslaget. Har e tt förslag, som avskrivs med anledning av återkallel­ se, blivit rem ittera t till u tsk o tt, skall u tsk o tte t und errättas om avskriv­ ningen. U tsk o ttet behöver inte avge något betän k an d e till kam m aren i sam band med a tt utskottsbehandlingen i frågan avslutats. Det bö r inte kom m a i fråga a tt medge en särskild rä tt a tt väcka följdm otioner d ärför a tt en m otion har blivit återkallad. Man kan hysa tvekan också om läm pligheten av a tt låta återtagandet av en proposition få ge upphov till följdm otioner. Beredningen anser em ellertid a tt opposi­ tionsgrupperna har e tt befogat intresse av a tt k unna lita på och in rä tta sig efter a tt frågor, som har tagits upp i propositioner, blir förem ål för fullständig riksdagsbehandling utan väsentlig tid su td rä k t, i den mån det finns en opinion härför. F ö ljdm otioner bö r därför k unna väckas under en kortare tid e fte r det a tt en proposition har blivit återkallad.

19 § Bestäm m elsen i paragrafen är ny. I 2 § lagen den 30 maj 1930 om beräkning av lagstadgad tid föreskrivs nu a tt om tid , då enligt lag eller särskild fö rfattn in g åtgärd sist skall vidtagas, infaller på söndag, annan allmän helgdag (varm ed jäm ställs den 1 m aj), lördag, m idsom m arafton eller ju lafto n , får åtgärden vidtagas nästa söckendag. Beredningen anser a tt denna regel b ö r tilläm pas med avseende på samtliga de frister, som anges i d etta kapitel av RO (se 2 § första och andra styckena samt 3, 10—14 och 18 §§). H ärför erfordras em ellertid en särskild föreskrift i RO, eftersom huvudbestäm m elserna i denna är av högre statsrättslig valör än lagen om beräkning av lagstadgad tid. 19 § RO har få tt sådan lydelse a tt ändringar i de allm änna reglerna om beräkning av lagstadgad tid u tan vidare blir tilläm pliga på tidsfristerna i 3 kap. RO.

35 Riksdagen 1973. 1 sami. N r 90 * *

M otsättningsvis fram går a tt den s. k. söndagsregeln inte är avsedd att gälla fö r tidsfrister som anges i huvudbestäm m elser i andra kapitel i RO. När inte annat särskilt föreskrivs gäller regeln em ellertid för frister som anges i tilläggsbestäm m elserna, se t. ex. tilläggsbestämmelse 7.5.1.

4 kap. ÄRENDENAS BEREDNING U tsk o ttsarb etet reform erades på grundval av e tt förslag som grundlag­ beredningen lade fram vid årsskiftet 1 9 6 9 -1 9 7 0 . Beredningen har genom rundfråga till tjänstem än hos u tsk o tte n och partigrupperna försökt få klarhet i hu r den nya organisationen har fungerat. Det allm änna intrycket synes vara a tt de nya u tsk o tte n har fungerat bra, låt vara a tt vissa svårigheter har förekom m it i starten. Beredningen har i d e tta läge ansett a tt huvuddragen i beredningsorganisationen inte bör övervägas på ny tt. En m era ingående prövning har beredningen gjort bara på två p u nkter med e tt visst sam band inbördes, nämligen beträffande offentliga utfråg­ ningar i u tsk o tte n och b eträffande u tsk o ttsm in o ritets rä tt a tt påkalla utredning. Innehållet i 4 kap. RO har sålunda i det väsentliga h äm tats från gällande rätt. Beredningen hänvisar beträffande m otiveringen en gång för alla till förarbetena till u tsk o ttsrefo rm en , SOU 1969:62, prop. 1970:40 och KU 1970:27.

1 §

Se om gällande rä tt 55 § 3 m om . och 58 § första stycket RO samt 31 § RSt. FU:s förslag i äm net är upptaget i 3:1 FRO. Den för svenskt riksdagsskick karakteristiska grundsatsen om skyldig­ het a tt bereda ärenden har såvitt gäller regeringsinitiativ och m otioner säkrats redan i R F, se 3 kap. 3 §. Beredningstvånget utvidgas i denna paragraf i RO a tt gälla förslag och redogörelser från riksdagsorgan samt av talm annen upptagna ansökningar om hävande av riksdagsledam ots im m u­ nitet. Av 5 kap. 2 § och 11 kap. 4 § R F fram går a tt förslag från talm annen till ny statsm inister och yrkande om m isstroendeförklaring inte får utskottsberedas. Något hinder föreligger inte för riksdagen a tt hänvisa andra frågor än ärenden till beredning i u tsk o tt. Av särskilda bestäm m elser kan dock utläsas a tt utskottsberedning stu n d o m är utesluten. Val skall t. ex. i allm änhet beredas inom valberedningen. Och av tilläggsbestäm m else 6.1.1 fram går a tt någon beredning i u tsk o tt av fråga om medgivande att fram ställa interpellation inte kan bli aktuell. Bestämmelsen i andra stycket om bordläggning följer gällande rätt och F U s förslag.

2 §

Jä m fö r 3 kap. 3 § andra stycket förslaget till RF. Paragrafen och dess tilläggsbestäm m elser har i sak väsentligen sam m a innehåll som 36 § RO (jäm för 53 § R F) och 7 och 8 §§ RSt. Beredningen föreslår inte någon ändring i den gällande utskottsorganisationen, som o m fa tta r sexton u tsk o tt. Beredningen har em ellertid kom m it till u p pfattningen a tt huvud­ bestäm m elserna i RO inte bö r hindra en red u k tio n av antalet u tsk o tt till fem ton, om riksdagen i en fram tid skulle finna en sådan påkallad. F öreskrifterna i 2 § har den innebörden a tt riksdagen vid början av varje lagtim a riksm öte skall tillsätta minst fem ton fasta u tsk o tt. Något hinder föreligger inte m ot en utök n in g av an talet fasta u tsk o tt under pågående riksm öte efter ändring i tilläggsbestäm m elserna. F ö r särskild beredningsuppgift (se 6 § andra sty c k et) kan riksdagen när som helst tillsätta u tsk o tt vid sidan om den mera perm anenta beredningsorganisa­ tionen. U tskottens m andatperiod sträcker sig till b öljan av nästa lagtima riksm öte. D etta innebär dels a tt u tsk o tt finns tillgängliga under som m ar­ uppehållet mellan två årliga riksm öten (se 11 §), dels a tt utskottsval inte behöver fö rrättas vid urtim a riksm öte. U tsk o tt, tillsatt för visst eller vissa ärenden, som eljest ankom m er på annat u tsk o tt, upplöses givetvis när det har fullgjort sin beredningsuppgift. Någon särregel om utskottsval ges inte för vaderiksm öte. Talm annen och m inister kan in te vara ledam ot eller suppleant i u tsk o tt, se u nder 7 kap. 10 §.

3 § Se nu 37 § RO och 9 § RSt. A tt suppleant skall utses fram går med beredningens förslag av 7 kap. 8 § RO.

4 och 5 §§ Till dessa lagrum har med endast form ella ändringar fö rts över innehållet i 38 och 39 §§ nuvarande RO. A tt fin an su tsk o ttet skall handlägga ärenden om riksgäldskontoret fram går dock med förslaget bara av tilläggsbestäm m elserna (4.6.2).

6 §

Paragrafen är i sak överensstäm m ande med 40 § i nuvarande RO. I första sty ck et har fackindelningsprincipen få tt en mera allm änt hållen form ulering än enligt gällande bestäm m else. Med stöd av andra stycket kan e tt ärende, som enligt den — i fö rfattn in g — föreskrivna arbetsfördel­ ningen hö r till e tt visst perm anent u tsk o tts beredningsom råde, hänskjutas antingen till annat fast u tsk o tt eller till e tt särskilt u tsk o tt. F ö ru tsä tt­ ningarna fö r att avvikelse skall kunna göras har preciserats något. M otsättningsvis fram går a tt ärende som gäller någon av grundlagarna eller

riksdagsordningen alltid m åste beredas av k o n stitu tio n su tsk o tte t. Beredningen har inte ingått i prövning av den fördelning av ärenden mellan u tsk o tte n som riksdagen har beslutat och som nu finns upptagen i 10—25 §§ RSt. Beredningen vill dock näm na a tt ärende om hävande av riksdagsledam ots im m unitet bör beredas av k o n stitu tio n su tsk o tte t. Ä ren­ den om riksdagens revisorer har fö rts till finan su tsk o ttets handläggning. Beredningen u p p ta r inte någon m otsvarighet till föreskriften i 69 § sista stycket RSt a tt lönedelegationens redogörelse skall rem itteras till KU. Därav följer a tt redogörelsen skall behandlas av d et u tsk o tt, inrikesutsk o tte t, som enligt gällande fördelningsföreskrifter har a tt bereda frågor om arbets- och anställningsförhållanden i allmän tjänst. Beredningen har vidare anpassat beskrivningen av finans- och sk a tte u tsk o tte n s äm nesom rå­ den till den av beredningen föreslagna regleringen på finansm aktens om råde.

7 § Lagrum m et m otsvarar 41 § RO i gällande rätt. F örutsättningarna för att e tt ärende skall få delas mellan två eller flera u tsk o tt har m jukats upp något. Jä m fö r 3 kap. 9 § andra stycket. 7 § skall självfallet iak ttas inte bara då kam m aren skall u tsk o ttsrem ittera ett ärende, u ta n också då ett u tsk o tt överväger a tt med stöd av 8 § överflytta beredningsuppgift till annat u tsk o tt.

8 §

F örsta stycket stäm m er så gott som helt överens med 42 § i nuvarande RO. G rundlagberedningen erinrar om att gemensam beredning m ellan två u tsk o tt kan kom m a till stånd också genom a tt e tt u tsk o tt på begäran av e tt annat avger y ttra n d e i sak till det senare u ts k o tte t; uttrycklig bestäm m else härom har ansetts vara överflödig (SOU 1969:62 s. 79). Beredningen ta r inte upp någon m otsvarighet till föreskriften i 30 § RSt (jäm fö r 58 § andra stycket RO). Med reglerna i 8 § första stycket saknas anledning a tt låta u tsk o tt till kam m aren återläm na e tt till u ts k o tte t en gång rem ittera t ärende. A ndra stycket är nytillkom m et. Det föranleds av att ärende enligt beredningens förslag skall kunna skjutas från en valperiod för riksdagen till nästa och fastslår den ganska självklara principen a tt den nyvalda riksdagen skall grunda sitt avgörande på betänkande från u tsk o tt, som samma riksdag har tillsatt. D etta hindrar inte a tt uppskjutna ärenden förbereds inom utskottskanslierna u nder t. ex. som m aruppehållet när­ mast före e tt ordinarie val, inte heller a tt u tsk o tt, valt av den gamla riksdagen, u ta rb e ta r utkast till betänkande a tt föreläggas det nya u tsk o t­ te t, något som kan tänkas vara arbetsekonom iskt lämpligt i politiskt okontroversiella ärenden (se 11 § nedan). Det är dock a tt m ärka a tt en ny fö ljdm otionstid enligt 3 kap. 12 § 1. löper u n d er den första veckan av valperiodens inledande riksm öte. F ö r vaderiksm ötes del får bestäm m elsen

i andra sty ck et bl. a. den konsekvensen a tt ärende, som den gamla riksdagen inte hade hunnit avgöra när riksm ötet avbröts (se 5 kap. 10 § andra sty c k et) m en vari u tsk o tt hade avgivit b etänkande till kam m aren, återgår till u tsk o tte t för ny beredning; någon uttry ck lig föreskrift härom har inte ansetts erforderlig. N är k o n stitu tio n su tsk o tte t anm äler vilande grundlagsförslag till kam m a­ ren, y ttra r sig u tsk o tte t enligt praxis inte över förslaget. Beredningen m enar em ellertid a tt det kan vara värdefullt a tt den nyvalda riksdagen får ta ställning till vilande beslut, i fråga om grundlag eller annat äm ne, på grundval av u tta la n d en från e tt u tsk o tt, som återspeglar den nya riksdagens sam m ansättning. Till undanröjande av tvekan har d ärför i tredje sty c k et u tsk o tt, som anm äler vilande beslut, uttryckligen b erä tti­ gats a tt foga eget y ttra n d e vid anm älan. Y ttran d e t kan givetvis avse endast frågan huruvida det vilande beslutet skall antas eller förkastas. Det kan anm ärkas a tt någon särskild befogenhet a tt väcka m otion med anledning av vilande beslut inte föreligger enligt förslaget; bestäm m elsen i 3 kap. 12 § 1. är inte tilläm plig i d e tta fall.

9 § Lagrum m et överensstäm m er i sak m ed vad som nu föreskrivs i 63 § RO. Vid tilläm pningen av första sty c k et skall, som eljest, till ” de röstan d e” inte hänföras de som m arkerar a tt de avstår från a tt rösta. O beroende av om återförvisning har kom m it till stånd enligt denna paragraf, kan återförvisning äga rum som e tt led i själva beslutsordningen jäm likt 5 kap. 6 eller 7 §§.

10 § Se angående gällande rä tt 47 § RO. För ko m m en tar hänvisas till avsnitt 2.4.4 i specialm otiveringen.

11 § För a tt e tt effektivt kam m ararbete skall kunna inledas utan dröjsm ål efter riksm ötets böljan på hösten kan det vara erforderligt a tt u tsk o tte n sam m anträder under som m aren och förhösten mellan riksm ötena. Ut­ sk o ttsu tlå tan d e n kan då föreligga färdiga när kam m ararbetet sta rtar (jäm för vad som har sagts ovan u n d er 8 §). Man skulle möjligen kunna göra gällande a tt u tsk o tte n inte ägde hålla formliga sam m anträden, när riksm öte inte pågår. F ö r att förebygga en sådan tolkning föreslår beredningen i denna paragraf en föreskrift som uttryckligen medger utskottssam m anträden också mellan riksm öten. Tilläggsbestäm melse 4.11.2 har kom m enterats ovan under 2.3.8 i specialm otiveringen. Övriga tilläggsbestäm m elser har häm tats från 26, 27 och 29 §§ RSt.

12 § U tsk o tten sam m anträder av ålder inom stängda dörrar. Sedan 1971 finns en uttry ck lig bestäm m else härom i 28 § RSt. U nder senare år har em ellertid vid återkom m ande tillfällen höjts röster för a tt utskottssam ­ m anträdena i viss utsträckning borde öppnas för allm änheten. Inom riksdagen har frågan behandlats senast i KU:s utlåtande 1971:17, d a r e n k o rtfa tta d redogörelse läm nas också för den tidigare riksdagsbehand­ lingen. G rundlagberedningen har för sin del ingående övervägt frågan om o ffentlighet i u tsk o tten . Inom beredningen har förelegat enighet om a tt u tsk o tte n skall överläg­ ga och fa tta beslut inom stängda dörrar. D ärem ot har m eningarna b ru tit sig kring spörsm ålet om utfrågningar och föredragningar i u tsk o tte n skall k unna vara offentliga. M ajoriteten av beredningens ledam öter har ställt sig avvisande också härtill. U tsk o tten är redan i rådande läge oförhindrade a tt till sig kalla sakkunniga och andra o ch a tt på så sätt dra n y tta av de fördelar som m untligheten och frågeform en kan erbjuda när det gäller att inhäm ta upplysningar och sy n p u n k te r i e tt äm ne. Denna m öjlighet kom m er a tt stå till buds också för fram tiden. Till stö d för att utfrågningarna skulle kunna hållas in fö r ö ppna dörrar har åberopats bl. a. a tt o ffentligheten kan vara e tt korrektiv m ot felaktiga och ofullständiga upplysningar i e tt äm ne, a tt den ger sto ff och stim ulans åt den offentliga debatten u ta n fö r riksdagen och a tt den ökar intresset för riksdagens arbete, särskilt det annars lätt förbisedda arb e tet i u tsk o tten . Beredningen vill inte frånkänna de åberopade argum enten bärkraft. Man har dock enligt beredningens m ening anledning a tt vara skeptisk m ot a tt tillägga utskottsoffentligheten sto r betydelse i de angivna hänseende­ na. Den procedur som leder fram till beslut av riksdagen in n e fa tta r redan som förhållandena i vårt land är nu rika m öjligheter till offentlig inform ation och öppen redovisning av ståndpunktstaganden. Vad särskilt gäller allm änhetens intresse fö r riksdagsarbetet, erinrar beredningen om sitt förslag a tt riksdagen skall låta undersöka m öjligheterna a tt fö rb ättra den u tå trik ta d e inform ationen (se u n d er 2.4.6 ovan). I varje fall måste fördelarna med öppna u tskottsutfrågningar m. m. vägas m ot de nackdelar som kan vara förenade med offentlighet i utsk o ttsarb e tet. U tskottsberedningen är det bärande elem entet i det svenska riksdagsarbetet. Det ligger nära till hands a tt an ta a tt partigrupper­ na, såväl m ajoritets- som m inoritetskonstellationer, i vissa lägen skulle vilja ta till vara de offentliga utskottsutfrågningarnas publicitetsm ässiga fördelar. Därmed skulle dessa utfrågningar dras in i kraftm ätningarna mellan partierna in fö r väljarna. Följden härav kunde i sin tu r bli störningar av den förtroendefulla och avspända atm osfär som brukar prägla de svenska riksdagsutskotten. Möjligheten a tt nå sam förståndslösningar kunde försvåras. Och blev offentliga utfrågningar e tt mera regul­ jä rt inslag i utskottsbehandlingen, kan man befara a tt beredningsarbetet

korn a tt bedrivas m indre effektivt och a tt k ortare tid än nu kom att stå till buds för sakliga diskussioner inom u tsk o tten . Risken för a tt u tsk o tten s sakbehandling av ärendena skulle bli lidande har fö r beredningen varit det avgörande skälet m ot tanken a tt medge offentlighet vid utfrågningar inom u tsk o tten . Beredningen har em ellertid också fäst avseende vid risken a tt offentliga utskottssam m anträden skulle försvaga allm änhetens intresse för kam m ardebatterna. U tskottens sam m anträden skall alltså enligt beredningens förslag fo rt­ farande alltid vara slutna. Inte heller i fråga om m öjligheten a tt låta enstaka utom stående närvara vid sam m anträdena innebär beredningens förslag någon ändring i vad som nu gäller. Sedan 1971 föreligger inte något hinder m ot a tt u tsk o tt m edger också m inister tillträde till u tsk o tts­ sam m anträde. Beredningen erinrar em ellertid om e tt u ttalande av konsti­ tu tio n su tsk o tte t (1970:27 s. 9) enligt vilket m inister skall få inställa sig endast på begäran av vederbörande u tsk o tt och endast fö r a tt lämna upplysningar etc., inte för att delta i överläggning med u tsk o tte t.

13 § I 44 § andra stycket RO finns nu en bestäm m else om a tt ingen får närvara i u tsk o tt när ärende om granskning av hans egna åtgärder i utövning av tjänst eller uppdrag förekom m er till överläggning eller beslut. Denna jävsbestäm m else utvidgas nu i anslutning till vad FU föreslog i 3:17 FR O (jäm för också 2 kap. 11 § i beredningens förslag) a tt allm änt gälla ärende som rör ledam ot (suppleant, tjänstem an) eller någon honom närstående personligen.

14 § Bestäm m elsen överensstäm m er med 46 § i nuvarande RO. Beslut vid u tskottssam m anträde fattas i princip i samma form er som i kam m aren. Om sä tte t för om röstning ges inga regler, och något mera form aliserat förfarande behöver inte iakttas (jäm för u ttalande av bered­ ningen i SOU 1969:62 s. 110). Föreligger m er än två yrkanden i samma angelägenhet, skall tilläm pas sam m a voteringsordning som i kam m aren. Den tanken har fram kastats a tt det inte borde vara tillåtet a tt lägga ner sin röst vid om röstning inom u tsk o tt; e tt avstående vore inte förenligt med principen om beredningstvång. Det är naturligtvis önskvärt a tt u tsk o ttsle d am o t, som finner sig inte kunna ta ställning vid avslutande om röstning i e tt ärende som behandlas av u tsk o tte t, ställer sin plats till förfogande för suppleant. Men någon föreskrift härom b ör enligt beredningens u p p fattn in g inte ges. Bl. a. är att beakta a tt ledam ot alltjäm t kom m er a tt vara oförhindrad a tt avstå från a tt rösta vid ärendes avgörande i kam m aren. Det kan - såväl i u tsk o tt som i kam m are — förhålla sig så a tt det förslag ledam oten stöder har blivit elim inerat i en tidigare om röstning. En reglering skulle vidare ha aktualiserat svårlösta problem om närvaroplikt o ch/eller kvorum regel för

u tskottssam m anträdenas del. — Ingenting hindrar a tt den som har avstått från a tt rösta läm nar en m otivering härtill i e tt särskilt y ttrande. I fråga om val inom u tsk o tt hänvisas till 7 kap. 13 och 14 §§. Reservationsvis fram ställda yrkanden m åste ligga inom ram en fö r det behandlade ärendet. I inledningen till specialm otiveringen till 3 kap. RO har beredningen anlagt några sy npunkter på h u r långt reservanternas förslagsrätt sträcker sig. Jäm fö r också vad som sägs i anslutning till 3 kap. 7 § RO. Det åligger u tsk o ttso rd fö ran d e n a tt ha sin uppm ärksam het riktad på frågan om e tt yrkande får föras fram reservationsvis i ett ärende. Avgörandet träffas i första hand av u tsk o tte t (utskottsm ajoriteten), i andra hand av talm annen och kam m aren, då proposition skall ställas på bifall till en av u tsk o tte t godtagen reservation, och, vid oenighet mellan talm annen och kam m aren, i sista hand av k o n stitu tio n su tsk o tte t (2 kap. 9 §).

15 § S tadgandet har m ed endast redaktionella ändringar fly tta ts från 48 § RO. Beredningen erinrar om a tt tystnadsplikt kan följa av bestäm m elser i brottsbalken och av föreskrift i annan lag. F ör närvarande torde därjäm te föreligga straffsanktionerad tystnadsplikt för u tsk o tten s del utan stöd i uttrycklig författningsbestäm m else dels i fråga om innehållet i sådan handling hos u tsk o tt som skall hållas hemlig enligt sekretesslagen, dels beträffande upplysningar som har läm nats vid beredningen av e tt ärende, såvida u tsk o tte t har b eslutat a tt upplysningarna skall hållas hemliga (i vilka fall u tsk o tt äger fa tta sådant beslut är dock något tveksam t). T ystnadsplikten i fråga gäller inte gentem ot nyhetsorganen (b o rtsett från överträdelse bestående i a tt hemlig handling läm nas ut). Ä m betsansvarskom m ittén har i sitt b etänkande (SOU 1972:1 s. 139 f) föreslagit a tt straffb arh et i fråga om yppande av hemlig uppgift skall fö ru tsätta a tt själva ty stnadsplikten finns uttryckligen angiven i fö rfa tt­ ning. Beredningen ansluter sig härtill såvitt gäller tystnadsplikten i riksdagen (jäm för ovan under 2 kap. 4 §). Det kan fö ru tsättas a tt en allmän föreskrift kom m er a tt införas, som stadgar plikt a tt iaktta tystn ad rörande innehållet i allm än handling som är hemlig. D etta synes inte ge anledning till erinran: därm ed inte sagt a tt föreskriften skall ha tryckfrihetsrättsliga konsekvenser. D ärem ot anser beredningen a tt någon bestäm ­ melse inte b ö r införas som u p prätthåller en tystnadsplikt som följd av beslut av u tsk o tt i vad äm ne som helst om a tt läm nad upplysning skall hållas hemlig. Beredningen hyser å ena sidan principiella betänkligheter m ot en icke närm are definierad m öjlighet a tt besluta om tystnadsplikt beträffande vad som har förekom m it u nder handläggningen i u tsk o tt. Å andra sidan to rd e själva den rättsliga ty stnadsplikten vara skäligen verkningslös så länge den inte gäller gentem ot press och radio - och en utvidgning i d e tta hänseende bö r inte kom m a i fråga. Det to rd e under alla om ständigheter vara en förtroendefråga om tystn ad iakttas i de situatio­ ner som nu avses. (Jä m fö r KU 1970:48 s. 6.)

5 kap. ÄRENDENAS AVGÖRANDE D etta kapitel m otsvarar 4 kap. i FRO. Det innehåller bestäm m elser om bordläggning, om voteringsm etod och beslutsordning i övrigt, om up p ­ skov med behandlingen av ärende och om riksdagens skrivelser. Av de till kapitlet hörande frågorna har beredningen ägnat den om voteringsm etod särskild uppm ärksam het. K apitlet gäller direkt endast ärenden. Bestäm m elserna om själva beslutsförfarandet bör em ellertid tilläm pas också på procedurfrågor. Angående val inom riksdagen hänvisas till 7 kap.

1 §

Lagrum m et med dess tilläggsbestäm m elser stäm m er nära överens med vad som gäller nu, se 59 § RO och 49 § RSt, och med vad FU föreslog, se 4:1 FRO. S yftet med bordläggningar av u tsk o ttsb etän k a n d en kan sägas vara trefaldigt: att varsla riksdagsledam öterna om de ärenden som står inför sitt avgörande, a tt ge rum för inläsning och övervägande av betänkandena och att möjliggöra mer än en överläggning i kam m aren före avgörandet. Beredningen har undersökt m öjligheten av a tt ersätta bordläggningsproceduren med en annan som även den skapar en frist m ellan utskottsbetänkandets framläggande å ena, och ärendets avgörande å andra sidan. Beredningen har em ellertid inte kunnat se a tt några avgörande fördelar skulle vinnas genom att man frångår den nuvarande ordningen. Inte heller har beredningen funnit skäl föreslå någon befogenhet vare sig fö r en m inoritet eller för en m ajoritet i kam m aren a tt få till stånd en tredje bordläggning eller eventuellt ytterligare bordläggningar av ett u tsk o ttsb etän k a n d e. E tt u tn y ttja n d e av en sådan befogenhet skulle k unna försvåra genom förandet av u p p rättad e arbetsplaner. De uppskovsm öjligheter som står till buds enligt förslaget to rd e vara fullt tillräckliga. När e tt ärende skall företas till avgörande, kan sålunda redan en m inoritet i kam m aren få ärendet återförvisat till det u tsk o tt som har avgett betänkande, och m ajoriteten i kam m aren har befogenhet a tt hänvisa ärendet till annat u tsk o tt för ytterligare beredning (4 kap. 9 § RO). Återrem iss kan också kom m a till stånd enligt 6 eller 7 § i d e tta kapitel som e tt led i själva beslutsproceduren. Med stöd av 10 § kan kam m aren vidare inom vissa gränser besluta om uppskov till närm ast följande lagtim a riksm öte. Även på annat sätt kan riksdagen skaffa sig ett extra rådrum inför e tt ärendes avgörande. E tt ärende kan av talm annen placeras sist på föredragningslistan och d ärefter uppskjutas till nästa sam m anträde genom att plenum avbryts när man har hun n it till den ifrågavarande punkten på föredragningslistan (se under 2 kap. 7 och 8 §§ RO). Talm annen är också oförhindrad a tt under någon k ortare tid underlåta a tt i kam m aren anm äla e tt fram lagt och till ledam öterna utd elat utskottsb etän k an d e. E tt sådant dröjsm ål kan någon gång vara

m otiverat t. ex. med tanke på önskem ål om offentlig granskning och belysning av utskottsförslaget före det slutliga avgörandet. Något hinder m ot överläggning vare sig vid första eller andra bordlägg­ ningen av e tt u tsk o ttsb etän k a n d e m öter inte enligt beredningens förslag. Beredningen räknar em ellertid med a tt d eb a tt liksom hittills regelmässigt kom m er a tt äga rum endast då b etän k a n d et skall företas till avgörande. Endast vid d e tta tillfälle kan kam m aren pröva frågan om återförvisning, remiss till an n at u tsk o tt eller uppskov till följande riksm öte. B eredningen u p p ta r liksom FU inte någon m otsvarighet till stadgandet 1 59 § andra stycket i nuvarande RO om avgörande av ” u tsk o tts förberedande, hem ställanden och förfrågningar” . I fråga om rä tte n a tt ställa nya yrkanden i e tt ärende först i kam m aren inför avgörandet hänvisas till vad som har sagts under rubriken till 3 kap. om ärendenas väckande.

2 §

F örsta sty ck et återger vad som nu finns föreskrivet i 57 § första stycket RO. Sam m a förfarande som gäller för ärende om m isstroendeför­ klaring skall enligt andra sty ck et tilläm pas på förslag från talm annen till ny statsm inister. Härvidlag måste dock iakttas a tt sam m anträden med kam m aren sätts ut så a tt riksdagen röstar om förslaget senast på fjärde dagen e fte r det a tt förslaget anm äldes i kam m aren första gången (5 kap. 2 § RF). Y tterligare en bestäm m else om avgörande av ärende om m isstroende­ förklaring återfinnes i 8 § andra stycket.

3 - 5 §§ Se b eträffande gällande rätt 60 § RO och 51, 52 och 54 §§ RSt. A tt e tt ärende avgörs innebär att riksdagen skiljer sig från ärendet genom e tt slutligt beslut. I 3 —5 §§ ges bestäm m elser om beslutsordning och voteringsm etod. Lagrum m en kom pletteras av föreskrifterna i de närm ast följande paragraferna, 6 —8 §§. G rundlagberedningen har övervägt a tt föreslå en allmän kvorum regel, dvs. en bestäm m else som kräver a tt e tt visst antal ledam öter skall vara närvarande fö r a tt riksdagen skall k unna påbörja behandlingen av ärende eller i vart fall fö r att den skall vara beslutsmässig, men har avstått härifrån. En allm än kvorum bestäm m else skulle kunna öppna en obstruktionsm öjlighet för en m inoritet. Den torde också, om den helt skall fylla sitt ändam ål, leda till tidsförlust och besvär i kam m ararbetet. En kvorum regel ter sig över huvud m indre behövlig i en så pass stor försam ling som den svenska riksdagen, i all synnerhet om bortovarande ledam öter avlöses av ersättare. Det sagda hindrar inte a tt det finns fog för en kvorum regel eller kvorum liknande bestäm m elser för särskilda fall. Enligt 2 kap. 6 § RO erfordras medgivande av m er än hälften av riksdagens ledam öter för att

sam m anträde skall få hållas, till vilket kallelse har u tfärd ats utan iakttagande av den i paragrafen angivna fristen. Och för särskilt angivna fall, t. ex. fö r ändring i RO, är föreskrivet a tt e tt visst antal riksdagsleda­ m ö ter måste ansluta sig till e tt förslag för a tt det skall bli riksdagens beslut; häri ligger en sorts kvorum regel innesluten. Vanskligast a tt ta ställning till vid utform ningen av beslutsordningen i riksdagen är frågan hu r riksdagen skall träffa sitt avgörande, när tre eller flera yrkanden i en och samma beslutsfråga föreligger. De två huvudtyper av parlam entariska voteringsm etoder som används i den angivna besluts­ situationen är elim inationsm etoden och seriem etoden. I den svenska riksdagen tilläm pas elim inationsm etoden. Mot bakgrunden av den kritik som hade riktats m ot denna m etod ägnade FU stor uppm ärksam het åt voteringsspörsm ålen och lät publicera en särskild undersökning rörande beslutsordning och voteringsm etod i den svenska riksdagen och vissa andra beslutande försam lingar (SOU 1961:21 s. 107 ff). FU föreslog em ellertid för egen del a tt dittillsvarande praxis vid ärendenas avgörande tills vidare skulle bibehållas i huvudsak. Enligt FU:s m ening förtjänade frågan om voteringsm etod att övervägas ytterligare. Också grundlagberedningen har särskilt uppehållit sig vid frågan om riksdagens voteringsm etod. På beredningens uppdrag har fil. lic. Bo Bjurulf gjort en undersökning angående parlam entariska voteringsm eto­ der och skisserat några alternativ till det i riksdagen nu tilläm pade voteringsförfarandet. U ndersökningen och e tt tillägg till denna fogas vid betänkandet som bilaga 14. Beredningen hänvisar till undersökningen för en redogörelse för de skilda voteringsm etoderna och deras egenskaper. Bjurulfs undersökning har inom beredningen diskuterats i första hand av en särskild arbetsgrupp. A rbetsgruppen föreslog att beredningens överväganden närm ast borde avse e tt val m ellan elim inationsm etoden i nuvarande utform ning, en m etod med två voteringsom gångar inom ramen för elim inationsm etoden och seriem etoden. Beredningen beslöt att bere­ da riksdagens partigrupper tillfälle att y ttra sig i frågan. Flertalet p artigrupper förordade i sina svar a tt nuvarande voteringsm etod begagnas också i fram tiden. Avvikande m ening hade folkpartiets riksdagsgrupp, som föreslog övergång till seriem etoden, och vänsterpartiet kom m unister­ nas partigrupp, som förordade en m etod med två voteringsom gångar, snarlik den som hade presenterats av arbetsgruppen inom beredningen. Det förefaller beredningen klart a tt ingen voteringsm etod kan tillgodo­ se alla de krav man önskar ställa: a tt m etoden skall vara enkel och lättilläm pad, a tt den skall hindra ” ta k tisk ” röstning och förekom m a beslut, bakom vilka står endast en m inoritet, a tt varje grupp i riksdagen kan dels m arkera sin egen stå n d p u n k t, dels ge u ttry c k för subsidiära preferenser, osv. Inte heller elim inationsm etoden, så som den nu tilläm ­ pas, går fri från kritik. Men denna m etod har e tt särskilt försteg fram för andra däri a tt den sedan länge tilläm pas inte b lo tt i riksdagen u ta n även inom kom m unerna och organisationslivet. En bred m ajoritet inom riksdagen är till freds med m etoden. U nder senare år har taktiska m anövrer vid voteringarna varit sällsynta. Som regel har de som avser att

stödja ja-förslaget i huvudvoteringen avstått från att deltaga i förberedan­ de votering. Beredningen har fö r sin del kom m it till slutsatsen a tt andra voteringsm etoder i vart fall inte har sådana förtjänster a tt de uppväger de nackdelar som skulle vara förenade med a tt bry ta bestående ordning. G rundlagberedningen föreslår alltså a tt nuvarande voteringsm etod behålls. Också i övrigt bö r gällande beslutsordning bestå i det väsentliga. Bestäm m elserna i 1866 års RO om beslutsförfarandet är em ellertid svårtolkade och stäm m er delvis inte överens med vad som faktiskt tilläm pas. Beredningen har u tfo rm at bestäm m elserna i 3 —5 §§ efter m önster av FU:s m otsvarande föreskrifter i 4 : 2 - 4 FRO. F örsta sty c k et i 3 § är avsett a tt ge garantier för a tt överläggningen i ett ärende inte avslutas innan alla talare som så vill har u tn y ttja t den rä tt a tt y ttra sig i saken som tillkom m er dem enligt reglerna i 2 kap. RO. Bestäm m elsen ger alltså inte något stöd för a tt kam m aren genom m ajoritetsbeslut klipper av d eb a tte n ; talm annen får över huvud taget inte ställa p roposition på att överläggningen skall anses avslutad, så länge någon talare som är därtill berättigad önskar y ttra sig. Enligt 3 § andra stycket är utgångspunkten att beslutsproceduren skall inledas med acklam ation. Ä rende skall dock avgöras genom om edelbar om röstning (votering) — här avses endast själva huvudom röstningen — om ledam ot begär det. O m edelbar om röstning skall vidare tillgripas när fråga är om beslut som fordrar instäm m ande från en kvalificerad m ajoritet. Denna bestäm m else kom m enteras nedan u n d er 8 §. I 3 § tredje stycket sägs uttryckligen a tt avgörandet i e tt ärende kan delas upp på delbeslut. Med delbeslut åsyftas här inte särskilt beslut om vilket yrkande som skall uppställas som kontrap ro p o sitio n i en votering. Något sådant avgörande behöver ju inte träffas om ärendet eller den del därav det gäller om edelbart avgörs genom acklam ation. I stället åsyftas beslut i e tt visst avsnitt av ärendet, t. ex. beslut om utform ningen av viss paragraf i e tt lagförslag. Också sådant beslut som avses i 8 § första stycket första m eningen är e tt delbeslut. Frågor om den ordning i vilken yrkanden skall fram ställas till (del)beslut (propositionsordning) ventileras nedan u n d er 7 och 8 §§. Bestäm m elserna i 3 —5 §§ om beslutsproceduren är avsedda a tt tilläm pas i fråga om varje delbeslut. I 4 § beskrivs det inledande acklam ationsförfarandet. Om något form ligt yrkande över huvud taget inte reses i kam m aren före avgörandet, skall talm annen givetvis likväl ställa proposition på u tsk o tte ts hem ställan. Y rkandet i e tt ärende får inte ställas, sedan överläggningen är avslutad. Det gäller också form ella yrkanden, t. ex. om återrem iss eller remiss till n y tt u tsk o tt enligt 4 kap. 9 §. Vissa form ella yrkanden är dock tillåtna som inslag i själva beslutstekniken. E tt exem pel härpå är yrkande om återrem iss enligt 7 § i d e tta kapitel. 5 § klargör a tt det är elim inationsm etoden som skall tilläm pas vid om röstning angående tre eller flera yrkanden till e tt beslut. F öreskrifter­ na i 4 § bö r ha m otsvarande tilläm pning när beslut skall fattas om vilket yrkande som skall vara kon trap ro p o sitio n i en votering.

Liksom FU föreslår grundlagberedningen att om röstning alltid skall göras öppet. Utgången av om röstning bestäm s, om inte annat är särskilt stadgat, genom enkelt flertal av de avgivna rösterna. Härom hänvisas till 3 kap. 5 § R F och specialm otiveringen till d e tta lagrum och till vad som sägs nedan u nder 8 §. Om fö rfarandet, när lika röstetal uppkom m er, är föreskrivet i 6 §. Tilläggsbestäm m elserna i 5 § om detaljerna i om röstningsförfarandet har i huvudsak häm tats från gällande rä tt. Beredningen fö rordar sålunda att uppresning behålls som en om röstningsform . Enligt beredningens förslag skall inte som vilande kunna antagas alternativa beslut i grundlagsärende eller i ärende, där sam m a beslutsord­ ning som i grundlagsfrågor tilläm pas (7 kap. 9 § R F). Några specialbe­ stäm m elser om beslutsgången i fråga om vilande grundlagsförslag föreslås d ärfö r inte.

6 §

Se angående gällande rä tt 60 § 2 och 3 mom. RO. FU föreslog att talm annen vid lika röstetal skulle bestäm m a vilken m ening som skulle vara riksdagens beslut, 4:4 FRO. Frågan om hur man skall förfara när rösterna i en votering delar sig lika har ak tu alitet endast när det är avsett a tt utgången av om röstningen skall bestäm m as genom enkelt flertal av de avgivna rösterna. Man kan tänka sig tre vägar a tt y tte rst ta sig u r det dilemma som då uppstår. F ör det första kan man anse e tt förslag b o rtk astat, när lika antal röster har avgivits för och em ot det. F ör det andra kan man tillägga talm annen utslagsröst eller, om han inte annars har rö strätt i kam m aren, rä tt att avgöra vilken mening som skall gälla, om rösterna har fördelat sig lika. F ö r det tredje kan man låta lo tten fälla avgörandet. Den först näm nda lösningen är oförenlig med elim inationsm etoden för om röstning. Denna m etod tillåter nämligen a tt två positiva förslag ställs m ot varandra. — Enligt beredningens förslag skall talm annen inte ha rö strä tt i kam m aren. D et skulle harm oniera illa härm ed och med önskem ålen om talm annens obundna och auktoritativa ställning i riksda­ gen a tt han skulle träffa avgörandet vid lika röstetal. M öjligheten a tt — som hittills — anlita lottning återstår. Denna utväg kan sägas väcka m indre betänkligheter när det gäller om röstning om vilket yrkande som skall vara kontrap ro p o sitio n . Mera stö tan d e är att överlåta åt lo tten a tt avgöra vad som skall bli riksdagens beslut i huvudom röstning. Dock bör enligt beredningens up p fattn in g lo ttn in g i sådana fall kunna tillgripas som en sista resurs, fö ru tsatt a tt man kan begränsa an talet fall då m ajoritet för en m ening inte uppnås. D etta synes vara möjligt. Beredningen föreslår sålunda (2 kap. 1 § RF) att riksdagen skall bestå av e tt udda antal ledam öter. D etta förhållande i förening med e tt ersättarsystem och kvittningsöverenskom m elser lär m edföra a tt an talet

fall då lika röstetal uppkom m er vid politiskt viktiga voteringar reduceras. För de situationer, då rösterna i huvudvotering tro ts allt faller lika för två yrkanden, föreslår beredningen i princip återförvisning av ärendet till u tsk o tte t. Inte sällan kan man räkna med a tt utan särskilda åtgärder m ajoritet uppnås för endera m eningen när ärendet ånyo föreläggs kam m aren; a tt lika röstetal uppstod första gången kan t. ex. ha varit en följd av frånvaro, som inte hade kom penserats genom ersättare eller genom kvittning. I andra fall kan u tsk o tte t föra fram lösningar, som rubbar jäm viktsläget i kam m aren. M etoden a tt återrem ittera ärendet bö r em ellertid förses med e tt par reservationer. F ö r det första kan det någon gång hända — särskilt när fråga är om delbeslut - a tt båda sidor är beredda a tt åtnöjas med det beslut som fram går u r en lottdragning. Å terrem iss bö r därför vara beroende av särskilt beslut härom , varvid det bö r räcka att hälften av de röstande instäm m er i beslutet. Talm annen b ö r obligatoriskt ställa propo­ sition på förslag om återrem iss, när lika röstetal har u ppkom m it vid huvudom röstning. F ör det andra bö r återrem iss få förekom m a bara en gång i ett ärende. U tfaller rösterna lika, när ärendet på n y tt behandlas i kam m are - vare sig vid huvudom röstning i samma fråga som förra gången eller i en annan delfråga - bör lottdragning äga rum genast. Å terförvisning skall avse ärendet i dess helhet. Delbeslut i ären d et, som redan har fattats, förfaller alltså. Det b ö r observeras a tt flera ” ärenden” kan vara förem ål fö r avgörande i kam m aren vid e tt och sam m a tillfälle; endast det ärende, i vilket rösterna vid huvudom röstning har delat sig lika, skall återförvisas. Några särskilda bestäm m elser om fö rfaran d et vid lottdragning har beredningen inte ansett erforderliga.

7 § I anslutning till föredragningen i kam m aren av ett utsk o ttsb etän k an d e eller del därav kan riksdagen ha a tt ta ställning till en mångfald yrkanden. Uppenbarligen kan vanligen inte alla dessa föras samman i en enda grupp av jäm ställda förslag. I stället måste de ordnas i mindre grupper, varur e fte r acklam ation eller votering väljs u t särskilda beslut, e tt ur varje grupp. Indelningen av yrkandena i sådana grupper och ordningsföljden mellan grupperna bestäm s genom ” propositionsordningen” . När propositionsordningen görs upp måste man först och främ st se till a tt yrkanden som går att förena inte ställs på en linje och slås ut m ot varandra. Men propositionsordningen kan också tänkas vara e tt medel att dela up p yrkanden, som inbördes utesluter varandra eller i vart fall har ett nära sam band, i mindre grupper, som var och en - om så behövs — underkastas voteringsförfarandet. Som exem pel kan näm nas a tt form ella yrkanden enligt praxis tas upp före m ateriella yrkanden. En bestäm d propositionsordning anvisas i 4 kap. 9 § andra stycket RO för det fall att i ett ärende sam tidigt föreligger yrkanden om remiss till n y tt u tsk o tt och om återförvisning (i d etta

sam m anhang är inte fråga om återrem iss enligt 5 kap. 6 eller 7 §). Då flera sakyrkanden föreligger, är det praxis i riksdagen a tt motiveringsyrkande, som inte åtföljs av förslag till ändrad ” kläm ” , avskiljs från sakyrkandena och upptas till avgörande efter dessa, om anledning därtill då finns. Det är alldeles tydligt a tt det inte är praktiskt möjligt a tt i regler i RO om propositionsordningen fånga in alla uppkom m ande beslutssituationer. H ithörande frågor får till största delen lösas i praxis. Talm annen måste inom vida ram ar kunna laga efter läglighet när han fram ställer yrkandena i e tt ärende till beslut. G rundlagberedningen skall i det följande uppehålla sig vid endast ett par problem som kan sägas gälla propositionsordningen. Föreligger ändringsyrkanden vid två eller flera lagrum i ett lagförslag och kan lydelsen av vaije lagrum , tek n isk t sett, bestäm m as fö r sig, måste lagärendet avgöras genom delbeslut. FU föreslog i 4:5 FRO för sådana fall a tt riksdagen o m edelbart efter det sista delbeslutet skulle kunna återförvisa ärendet till u ts k o tte t och a tt, om återförvisning inte kom till stånd, riksdagen obligatoriskt skulle besluta om antagande eller förkas­ tande av lagförslaget i dess helhet. S yftet med förslaget var att förebygga att e tt förslag antages fastän m ajoriteten ställer sig avvisande till den lagstiftningsprodukt som fram går ur delbesluten eller fastän delbesluten i något avseende står i strid med varandra. När det gäller att bedöm a läm pligheten av obligatoriskt slutavgörande i lagärende, vari har förekom m it delbeslut, måste enligt beredningen beaktas det fallet a tt, vid sidan om ändringsyrkanden vid två eller flera paragrafer i lagförslaget, redan från början föreligger yrkande om avslag på förslaget i dess helhet. Man kan i d e tta läge antingen först rösta för och em ot avslagsyrkandet och d ärefter, om d etta yrkande inte bifalles, genom delbeslut fastställa lagens lydelse. Eller också kan man gå den m o tsatta vägen och först h y p o te tisk t bestäm m a avfattningen av de skilda paragraferna i lagförslaget och d ärefter rösta huruvida förslaget i sålunda föreliggande skick bö r antas eller förkastas. Praxis följer den först angivna propositionsordningen. Infördes en föreskrift om obligatoriskt slutavgö­ rande, finge m an gå över till den senare ordningen. Ingetdera förfaringssättet är invändningsfritt. Mot det senare kan anm ärkas a tt det genom gående favoriserar anhängarna till avslagslinjen. Dessa kan nämligen få tillfälle a tt vid om röstningarna om de olika lagrum m en rösta fram en lydelse, som är oacceptabel för riksdagsmajoriteten . G rundlagberedningen vill d ärför närm ast förorda a tt nuvarande ordning tilläm pas också i fram tiden. Något stadgande i RO som direkt lägger h inder i vägen för det andra av de två diskuterade förfaringssätten vill beredningen dock inte föreslå. En konsekvens av beredningens ställningstagande blir em ellertid a tt någon bestäm m else om obligatoriskt slutavgörande i lagärende inte tages upp i förslaget till RO. E tt avgörande skäl för beredningen har varit a tt m an redan genom att införa en särskild m öjlighet till återremiss kan i sto r utsträckning neutralisera olägenheterna av a tt innehållet i skilda lagrum bestäm s genom delbeslut. Så långt fö r alltså beredningen FU:s förslag vidare.

Av 7 § fram går att yrkande om återrem iss inte behöver ställas förrän delbesluten har fattats. Y rkandet kan följas av överläggning. Återremiss enligt paragrafen får beslutas endast en gång i e tt ärende. A tt ärendet tidigare har varit återre m itterat med stöd av 6 § eller 4 kap. 9 § utgör därem ot inte något hinder m ot återrem iss enligt 7 §. Det är a tt m ärka att återförvisning enligt 7 § kan kom m a till stånd endast efter m ajoritets­ beslut. M öjligheten a tt återförvisa e tt ärende står till buds endast i ärende som in n e fa tta r lagförslag, låt vara a tt sam m a ärende kan gälla också anslag o. dyl., och endast om själva lagfrågan har delats upp på delbeslut. Vad som skall anses vara e tt ” ärende” i paragrafens m ening får avgöras med ledning av de ändam ålssynpunkter som bär upp stadgandet. T ankarna går givetvis först och främ st till en helt ny lag; den föregående fram ställ­ ningen har närm ast avsett d etta fall. 7 § aktualiseras em ellertid också vid sam tidiga ändringar i flera lagrum i en gällande lag. Men någon gång kan det då vara fråga om av varandra helt oberoende ändringar, som mera av praktiska skäl har fö rts samman i en proposition och ett u tsk o ttsb etän ­ kande. Vaije sådan ändring får b etrak tas som e tt ärende för sig. Å andra sidan kräver m ycket o fta en viss reform ändringar i flera lagar. I så fall föreligger endast e tt ärende, och skilda beslut rörande olika lagar är a tt se som delbeslut vid tilläm pningen av 7 §. — En återförvisning måste o m fatta inte bara lagfrågorna u ta n också sådana i kam m aren sam tidigt behandlade frågor om anslag, om principer fö r viss organisation, m. m., som har så nära sam band med lagfrågorna a tt de får sägas höra till ärendet. E fter återförvisning skall ärendet i sin helhet företagas till n y tt avgörande i kam m aren. När beredningen ovan avvisade tanken på obligatoriskt slutavgörande i lagärende, fö ru tsattes a tt fråga var om beslut som efter vanligheten skall träffas med enkel m ajoritet. F ordras för visst beslut bifall från en kvalificerad m ajoritet, kan det em ellertid bli nödvändigt att anordna en särskild slutom röstning. Om d etta handlar 8 §.

8 §

Med beredningens förslag kom m er något o ftare än hittills a tt aktualise­ ras riksdagsärende i vilket för positivt beslut krävs kvalificerad m ajoritet. Av särskilt intresse är a tt huvudbestäm m elser i RO kan ändras genom ett beslut med kvalificerad m ajoritet. Beredningen hänvisar till vad som sägs u nder 3 kap. 5 § RF. F öreskrifterna om kvalificerad m ajoritet fö r med sig vissa särskilda problem i fråga om beslutsproceduren i kam m aren. Dessa skall i k o rth e t diskuteras nedan i e tt sam m anhang. 1. Om det krävs a tt e tt särskilt flertal skall instäm m a i e tt förslag för att det skall bli riksdagens beslut, b ö r ärendet alltid avgöras genom om röstning. En bestäm m else härom har införts i 3 § andra stycket. En jäm förelse med 8 § första stycket ger em ellertid vid handen a tt kravet på om edelbar om röstning endast avser det fall, då e tt positivt förslag ställs m ot avslag. Måste riksdagen först bland två eller flera alternativ utvälja

e tt fö r dylik slutom röstning, kan beslut härom fattas med acklam ation enligt eljest gällande regler. — Vid om röstning varom nu är fråga torde rösträkning alltid få företagas. 2. I flera fall gäller a tt e tt avgörande, som kan träffas genom e tt beslut av riksdagen med kvalificerad m ajoritet, alternativt kan träffas i den ordning som gäller fö r grundlagstiftning, alltså genom två beslut med mellanliggande val till riksdagen. Så är t. ex. fallet i fråga om ändring av huvudbestäm m else i RO. O m röstning om antagande av e tt förslag genom e tt beslut bö r enligt beredningens mening avse endast d etta, inte sam tidigt i andra hand frågan om bifall till e tt vilande beslut med samma innehåll. Uppnås inte kvalificerad m ajoritet — förslaget avslås eller får bara anslutning från ett enkelt flertal — b ö r frågan om antagande av e tt m otsvarande vilande beslut kom m a u n d er kam m arens prövning endast som följd av e tt särskilt yrkande härom . Sådant yrkande skall, lika väl som flertalet andra yrkanden, resas (subsidiärt) under den överläggning som föregår avgöran­ det (se ovan u n d er 3 —5 §§). Den förordade ordningen, som to rd e kom m a a tt iakttas u ta n några föreskrifter härom i RO, är ägnad a tt skapa ökad klarhet i riksdagens b eslutsfattande. Man kan vidare åberopa a tt fråga är om beslut med olika rättslig karaktär. Av betydelse är in te m inst a tt e tt förslag, avsett att antagas genom ett enda beslut, m åhända inte helt är läm pat fö r att genom föras i den ordning som gäller fö r stiftan d e av grundlag; bestäm ­ melserna om ikraftträd an d e kan t. ex. behöva ändras. 3. Enligt grundlagberedningens m ening bö r det lämpligen framgå av om röstningspropositionen när bifall till e tt yrkande fö ru tsä tte r anslut­ ning av en kvalificerad m ajoritet. En u ttrycklig föreskrift härom föreslås i tilläggsbestämmelse 5.5.1. 4. Frågan om stipulerad kvalificerad m ajoritet har u p p n åtts i ett ärende bö r inte avgöras vid en om röstning i vilken två positiva förslag står em ot varandra. Det kan ju hända a tt inget av dessa förslag i inbördes tävlan n år erforderlig anslutning, ehuru en bred m ajoritet i riksdagen föredrar vilket som helst av förslagen fram för bestående ordning. I 8 § föreslås d ärfö r a tt, i fall då mer än e tt alternativ har förts fram till beslut som för antagande kräver kvalificerad m ajoritet (” särskilt flerta l” ), avgörandet skall delas upp i två självständiga etapper. Riksdagen skall först villkorligt anta e tt positivt förslag, dvs. bestäm m a vilket av de föreliggande förslagen som skall ställas m ot sta tu s quo. D ärefter avgörs om d etta förslag skall bifallas eller förkastas. F ö r bifall erfordras enligt vad därom är stadgat anslutning från kvalificerad m ajoritet; om röstning är obligatorisk. K am m aren skall enligt lagrum m et ta särskild ställning för eller em ot det utvalda positiva förslaget, även om något form ligt avslagsyrkande inte har ställts u nder överläggningen och även om förslaget i fråga vann sto rt över annat förslag i den första beslutsom gången. Det kan tänkas någon gång inträffa att det förslag som har gått segrande u r den förberedande beslutsom gången inte vinner bifall från en

36 R iksdagen 1973. 1 sa m i N r 90 * *

kvalificerad m ajoritet och alltså faller igenom men a tt e tt annat positivt förslag, som har förts fram i ärendet, skulle kunna få tillräcklig anslut­ ning, om det härefter ställdes m ot avslag, eftersom anhängarna till det först näm nda förslaget föredrar det alternativa förslaget fram för status quo. Bestäm m elserna i RO gör det då möjligt fö r riksdagen a tt utan näm nvärt dröjsm ål sluta upp kring det alternativa förslaget. Dels får nämligen avgörandet i ärendet anses ha varit uppdelat på delbeslut, varför, när fråga är om lagärende, 7 § blir tilläm plig och kam m aren i den uppkom na situationen genast kan återförvisa ärendet till u tsk o tte t. Dels kan m an räkna med a tt, om ärendet inte återförvisas, u tsk o tte t likväl med stöd av sin in itiativrätt snarast fö r fram det förslag som anses kunna få erforderligt instäm m ande i kam m aren. Det ” förslag” som enligt 8 § skall antagas eller förkastas kan gälla ändring i e tt enstaka lagrum , t. ex. i RO. Medför en reform ändringar i flera olika paragrafer i RO, bör det slutgiltiga avgörandet avse samtliga berörda paragrafer sam m antagna i den lydelse de har få tt vid den förberedande beslutsom gången, ställda m ot lagrum m en i deras dittillsvarande avfattning. F ör den första beslutsom gången skall tilläm pas vanliga regler. Beslut kan fattas med acklam ation. Vid om röstning gäller enkelt flertal. Avgö­ randet, som i sig är e tt delbeslut, kan i sin tu r delas upp på delbeslut, avseende t. ex. skilda paragrafer. A ndra sty c k et i 8 § har häm tats från 57 § tredje stycket i nuvarande RO. Eftersom bara en om röstning får förekom m a i ärende om miss­ troendeförklaring m ot en viss m inister, är första stycket i 8 § inte tilläm pligt i ärende om m isstroendeförklaring.

9 § Se om gällande rä tt 60 § 2 m om . tredje stycket och 77 § RO samt 55 § RSt. Beredningens förslag följer FU:s, se 4:6 FRO.

10 §

Om uppskov ges fö r närvarande bestäm m elser i 58 § tredje och fjärde styckena RO. Se angående FU:s förslag 3:18 sam t 4:7 och 9 FRO. Om uppskovsinstitutets användning under senare år finns uppgifter i statistikbilaga 13. U ppskovsinstitutet får i beredningens förslag sto r betydelse som m edel att jäm na ut arbetsbördan mellan olika riksm öten. Härom hänvisas till fram ställningen i avsnitt 2.3.6 u nder rubriken till RO. In stitu tets uppgift a tt vara e tt m aktm edel i riksdagens hand för a tt få regeringen att respektera de stadgade propositionstiderna blir därem ot m indre fram trä­ dande. Dess roll härvidlag övertas till största delen av den tillståndspröv­ ning från riksdagens sida som i regel skall äga rum innan regeringen läm nar en proposition e fte r propositionsfristens utgång. 10 § har den innebörden a tt e tt ärende, som är anhängigt vid ett

riksm öte, antingen skall avgöras u n d er riksm ötet eller också uppskjutas till följande lagtim a riksm öte; det är därem ot inte sagt a tt huvudregeln är a tt ärende skall avgöras under det riksm öte då det väcktes. Möjligheten till uppskov är em ellertid begränsad. Av tredje stycket fram går a tt vaije ärende måste avgöras i sak inom viss tid efter det a tt det har väckts. Paragrafen ger med andra ord u ttry c k för principen om behandlingstvång. Med beredningens förslag förfaller aldrig e tt ärende vid utgången av riksm öte eller valperiod. De föreslagna bestäm m elserna om uppskov skiljer sig från gällande rä tt på i huvudsak följande punkter. F ö r det första kan uppskov ske över riksdagsval, ordinarie eller extra. M öjligheten a tt uppskjuta ärenden över e tt ordinarie riksdagsval är ett viktigt elem ent i beredningens förslag till uppläggning av det årliga riksdagsarbetet. I konsekvens härm ed föreslår beredningen a tt ärenden skall kunna föras över också till vaderiksm öte, alltså det första riksm ötet i den nya valperioden e fte r ex tra val. Härigenom når man en i flera hänseenden p raktiskt ändam ålsenlig ordning. Beredningen hänvisar till kom m entaren till 1 och 3 kap. — Avsikten är a tt kam m aren skall ta ställning till frågan om e tt ärende skall avgöras under pågående riksm öte eller uppskjutas till nästa. F ö rk o rtas e tt riksm öte med anledning av extra val, har riksdagen em ellertid till sto r del ingen valm öjlighet, och avbryts riksm ötet i sam band med extravalsförordnandet, kan något uppskovsbeslut över huvud inte fattas därefter. I paragrafens andra stycke ges d ärfö r en regel om autom atisk överflyttning av anhängiga ärenden till vaderiksm ötet. Föreligger redan uppskovsbeslut, kom m er d etta a tt gälla uppskov till vaderiksm ötet, som ju är e tt lagtim a riksm öte, se första sty ck et första meningen. A tt ärende, som har n ått kam m aren men inte har hunnit avgöras, återgår till u tsk o tte t är näm n t under 4 kap. 8 §. F ö r det andra erkänns u ttryckligen m öjligheten a tt u ppskjuta också ärende som rö r statsbudgeten fö r instundande budgetår. H ärom hänvisas till specialm otiveringen till 8 kap. 5 § RF. F ö r det tredje innebär beredningens förslag a tt något särskilt riksdags­ beslut inte fordras för att e tt på hösten anhängigt ärende skall kunna skjutas till följande vår. Det årliga riksm ötet o m fattar ju en sam m an­ hängande period från höst till vår. F öreskrifterna om form erna fö r uppskovsbeslut i tilläggsbestämmelse 5.10.1 överensstäm m er med gällande rätt. Enskild riksdagsledam ot kan form löst anm äla önskem ål hos u tsk o tte t om uppskov med ärende. Har ärendet kom m it till slutlig handläggning i kam m aren, kan han där yrka uppskov med behandlingen. F ö r d etta fall gäller inte något krav på att talm anskonferensen skall y ttra sig. Av 2 § följer a tt ärende om m isstroendeförklaring och om förslag till ny statsm inister inte kan uppskjutas till annat riksm öte. I fråga om grundlagsärenden och ärenden som handläggs i samma ordning reglerar 10 § uppskov med det första, vilande beslutet. Om uppskov med det slutliga avgörandet, efter riksdagsval, är föreskrivet i 12 §. Om rä tt a tt väcka m otion med anledning av u p pskjutet ärende finns

bestäm m elser i 3 kap. 12 och 13 §§, och om u tskottsberedning av ärende som har upp sk ju tits till ny valperiod ges en föreskrift i 4 kap. 8 § andra stycket.

11 § Se 58 § fem te stycket nuvarande RO sam t 3:18 och 4:7 FRO. Beredningens förslag följer dessa föreskrifter. Beredningen föreslår att det får ankom m a på vederbörande u tsk o tt eller på talm annen a tt ta initiativ till a tt u p p sk ju tet ärende skall behandlas vid urtim a riksm öte. Om m o tio n srätt med anledning av bifall till sådant förslag, se 3 kap. 12 och 13 §§.

12 § Om uppskov med slutligt beslut i grundlagsärende finns nu bestäm m el­ ser i 58 § sista stycket och 64 § RO. FU föreslog bestäm m elser i äm net i 4:8 FRO. Jäm fö r beredningens förslag till ny R F, 7 kap. 9 §. U tgångspunkten är att den slutliga prövningen i grundlagsärende skall äga rum vid det första riksm ötet i den nya valperioden efter det riksdagsval som följer på det prelim inära beslutet i ärendet. Riksdagen b ö r em ellertid ensam kunna besluta om uppskov med det definitiva ställningstagandet. De allm änna reglerna i 10 och 11 §§ om uppskov m. m. bö r gälla också i fråga om vilande grundlagsbeslut. Dock bör yttergränsen för uppskov bestäm m as annorlunda. Beredningen föreslår att slutligt avgörande skall ha träffats innan nästa ordinarie val till riksdagen äger rum . U trym m et för uppskov blir alltså i de flesta fall vidare än enligt vanliga regler. Har riksdagen efter e tt riksdagsval inte hunnit fa tta slutligt beslut innan valperioden löper ut med anledning av e tt extra val, m edför det inte a tt ärendet förfaller, utan riksdagen får ta ställning till ärendet i första hand vid vaderiksm ötet. 12 § blir a tt tilläm pa också på ärenden som skall handläggas i samma ordning som är föreskriven fö r stiftande av grundlag, t. ex. i fråga om ändring i RO som inte beslutas vid e tt tillfälle med kvalificerat flertal. I 3 kap. 15 § och 4 kap. 8 § tredje sty ck et finns bestäm m elser om anm älan till kam m aren av vilande förslag.

13 § L agrum m et och dess tilläggsbestäm m elser återger i sak vad som nu är föreskrivet i 62, 79 och 80 §§ RO. Jäm för också 4:10 FRO.

6 kap. IN TERPELLA TIO N ER OCH FRÅ GO R T IL L MINISTER Se om gällande rä tt 52 § tredje stycket RO och 35, 36 och 47 §§ RSt. FU:s förslag är upptaget i 2:11 och 12 FRO. Jä m fö r vidare 11 kap. 5 § i beredningens förslag till ny R F och vad som sägs i specialm otiveringen till d e tta lagrum om de äm nen som b ö r kunna bli förem ål för spörsm ål till minister. F rågeinstitutens betydelse kan för närvarande sägas ligga i de möjlig­ heter de ger riksdagen, särskilt oppositionen, till in form ation, till debatt, till fram förande av skilda intressen, till initiativ och till kritik av regeringen. Samma syften b ö r institu ten tjäna i fram tiden. Särskilt interpellationsform en har intresse från allm änpolitisk synpunkt. Sedan åren u n d er andra världskriget har frågeinstituten kom m it a tt användas alltm era inom riksdagen. Beredningen hänvisar till statistikbila­ gorna 8 och 9. En fo rtsa tt utveckling i denna riktning har inte bara ljusa sidor. Sakbehandlingen av ärendena kan tänkas bli lidande, och intresset i riksdagen förskjuts m åhända från riktgivande ställningstaganden till detaljfrågor och k o n k reta fall. Beredningen vill här erinra om sitt förslag att frågor till m inister i fo rtsättningen skall k unna avse också enskilda regeringsbeslut. Beredningen har funnit anledning till kritik m ot de nuvarande fråge­ in stitu ten i främ st två hänseenden. Det vill å ena sidan synas som om interpellationen inte till fyllest har m arkerats som och läm pats till ett instrum ent i angelägenheter av mera allm änt intresse. Interpellationsfor­ men används inte sällan i fall då snarare den enkla frågan hade bort anlitas, och vice versa. Det kan å andra sidan sägas a tt nuvarande föreskrifter inte tillräckligt tillgodoser ett behov a tt hålla inom rimliga gränser den tid som i riksdagen sam m anlagt anslås till spörsmålens besvarande. Mot denna bakgrund u ta rb e tad e en arbetsgrupp inom beredningen i b öljan av 1971 en modell till e tt reviderat spörsm ålsinstitut. D etta innefattade, delvis efte r m önster från det norska stortinget, tre form er: interpellationer, frågor försedda med en ko rtare m otivering, och enkla frågor. Enligt den skisserade ordningen skulle krävas anslutning från minst tio riksdagsledam öter fö r a tt interpellation skulle få framställas. A rbetsgruppens prom em oria rem itterades till riksdagens partigrupper för yttrande. Den fick e tt blandat m ottagande. Mot den föreslagna utform ningen av in terp ellatio n sin stitu tet riktades kritik som bl. a. gick ut på a tt begränsningen av rätten a tt interpellera k unde tänkas leda till att högst välm otiverade aktioner av enskilda ledam öter stoppades. — Från flera håll vitsordades em ellertid a tt användningen av de nuvarande två frågeinstituten inte är konsekvent. Beredningen har därefter övervägt uppslaget a tt överlåta åt e tt för­ troendevalt organ a tt pröva frågor om tillstånd a tt fram ställa interpella­ tion, varvid kunde föreskrivas a tt redan en m inoritet skulle k unna bevilja tillstånd. Beredningen har em ellertid funnit a tt inte heller d e tta förslag

går fritt från kritik av bl. a. den art sorn anfördes m ot den i prom em orian föreslagna konstru k tio n en . I d e tta läge vill beredningen förorda a tt man tills vidare nöjer sig med vissa sm ärre ändringar i den nuvarande regleringen av frågeinstituten. Beredningen anser sig då k unna räkna med m edverkan från partigrupper­ nas sida för a tt få till stånd en rationellare användning av frågeinstituten. Riksdagen b ö r alltså avvakta vilka verkningar som dessa ansträngningar leder till, innan mera genom gripande förändringar i institutens uppbygg­ nad prövas. F ör det första föreslår beredningen e tt stadgande med karaktär av rekom m endation med innebörden a tt interpellation bö r väckas bara i angelägenhet av större allm änt intresse. F ö r det andra föreslås att en interpellation skall mångfaldigas och distribueras till ledam öterna innan den anm äls i kam m aren och a tt den obligatoriskt skall bordläggas en gång. Ä ndringarna b ör kunna något bidra till a tt göra riksdagens prövning av anhållan a tt få ställa interpellation mera reell än den är nu. F ör det tredje tän k er sig beredningen a tt den enkla frågan, i förslaget benäm nd endast ” fråga” , skall k unna förses med en k ortare inledande förklaring. En övergång till d etta in stitu t to rd e på så sätt främjas. Beredningen vill föreslå också några andra n y h eter i förhållande till gällande rä tt. E tt par av dem bö r även de k unna m edverka till a tt styra över ak tioner till frågeform en, ehuru de är avsedda a tt tillgodose även andra syften. In terpellationer gäller o fta dagsaktuella politiska frågor. Interpellatio n sin stitu tet är e tt m edel a tt i sådana frågor få till stånd en redovisning från regeringen av skälen till beslut och u nderlåtenheter. Beredningen föreslår inte någon svarsplikt för m inistrarna. Men om svar lämnas, b ör det kom m a snarast m öjligt. Interpellation som kvarstår obesvarad en längre tid kan inte sällan antas ha förlorat sin aktu alitet. Beredningen räknar med a tt de ovan angivna förslagen skall leda till e tt strängare urval av spörsm ål som blir förem ål för interpellationer. I betraktande härav bör det vara möjligt a tt kräva a tt tillfrågad m inister inom viss tid — beredningen föreslår fyra veckor — läm nar svar på interpellation eller m eddelar kam m aren varför svar u teblir eller försenas. En regel härom torde också få den gynnsam m a verkan a tt svar på interpellationer, som har ställts u n d er årets första m ånader, inte gärna uppskjuts till riksm ötets hårt arbetsbe lastade slutskede. I linje med det sagda ligger a tt svar på in terpellation inte lämpligen bör uppskjutas till kom m ande riksm öte. I synnerhet ett uppskov över e tt val te r sig olägligt. Beredningen föreslår a tt interpellation — f. ö. också fråga — som inte har besvarats vid det riksm öte då den ställdes är förfallen. Som redan har a n ty tts bör man inte i onödan belasta riksdagens arbetsprogram under slu tet av det årliga riksm ötet med interpellationsdebatter. Ställs en in terpellation kort innan e tt riksm öte skall avslutas, riskerar in terpellanten a tt m inistern inte hinner svara innan interpellationen förfaller. U pphör riksm ötet innan fyraveckorsfristen har löpt ut, behöver m inistern inte ens m eddela varför svar uteblir; vid riksm ötets slut

b ortfaller ju interpellationer! och därm ed också underrättelseskyldigheten enligt 1 § andra stycket. Redan näm nda förhållanden to rd e få till följd att ledam öterna lägger sig vinn om a tt ställa sina in terpellationer i god tid före riksm ötets slut. V ikten av a tt ledam öterna visar återhållsam het med att väcka in terpellationer u n d er riksm ötets sista månad b ö r em ellertid b etonas genom en bestäm m else om att interpellation som lämnas efter utgången av april skall up p ta skälen till a tt spörsm ålet reses först vid denna sena tid p u n k t. Beredningen föreslår, slutligen, a tt man slopar begränsningen av antalet anföranden som frågeställaren får hålla i sam band med a tt fråga besvaras. 1 gengäld bö r tiden fö r varje anförande, från m inistern såväl som från frågeställaren, från och med det andra i ordningen begränsas hårdare än för närvarande. Som kom m entar till stadgandena i 6 kap. tillägger beredningen följande. Det har tidigare fram hållits a tt interpellationer och frågor inte är ” ärenden” med förslagets term inologi. Frågan om tillstånd a tt fram­ ställa interpellation skall inte utskottsberedas. N är talm annen bestäm m er tid fö r besvarande av interpellation eller fråga skall han givetvis, som sker nu, k o n ta k ta också in terpellanten respektive frågeställaren. Meddelande från m inister om skälet till a tt svar på interpellation u teblir eller dröjer får inte följas av debatt. I annat fall skulle i realiteten en svarsplikt kom m a a tt föreligga. Interp ellatio n sd eb atter kan begränsas med stöd av den allm änna bestäm m elsen i 2 kap. 14 §. F ö r överläggningar vid svar på frågor gäller därem ot särskilda, restriktiva bestäm m elser. Minister eller ledam ot äger enligt dessa inte åberopa den replikrätt, som eljest tillkom ­ m er den, till stöd för a tt få utsträcka tiden fö r anförande utöver vad tilläggsbestämmelse 6.2.2 m edger (se 6 kap. 2 § sista m eningen och 2 kap. 14 § tredje sty ck et andra meningen). Endast i undantagsfall börsvar på frågor lämnas annat än vid frågestund. Avsteg kan vara m otiverat för a tt möjliggöra sam tidigt svar på en interpellation och en fråga som har nära sam band med interpellationen. — A ngående vilka äm nen som får avhandlas i spörsm ålsdebatter hänvisas till vad som anförts under 2 kap. 10 § RO.

7 kap. GEMENSAMMA BESTÄMMELSER OM VAL INOM RIKS­ DAGEN I FU:s förslag till ny RO fanns e tt särskilt kapitel, 5 kap., om val inom riksdagen. F örutom allm änna valbestäm m elser innehöll kapitlet särskilda valbestäm m elser sam t föreskrifter om ledam otsantal och m andattid för riksdagsorgan som var angivna i F R F och FRO. G rundlagberedningen har fördelat denna m ateria på två kapitel. I förevarande kapitel ges föreskrif­ ter som är gem ensam m a för alla eller flertalet val inom riksdagen. I 8 kap. har sam m anförts särregler för val av vissa organ och bestäm m elser om förfarandet i organen, se vidare under rubriken till 8 kap. T yngdpunkten i 7 kap. ligger på bestäm m elser om val som ankom m er på kam m aren. Bestäm m elserna härom återfinns i 1 — 12 §§. Beredningen

har i större utsträckning än FU försökt a tt lösa frågor sorn aktualiseras vid val till varje eller flertalet riksdagsorgan genom enhetliga föreskrifter. Regleringen blir därm ed enklare och lättare a tt överblicka och risken för misstag och m issförstånd m indre. Utöver de frågor, i vilka FU upptog gem ensamma valregler, föreslår sålunda beredningen enhetliga bestäm ­ melser angående besvär över val med slutna sedlar, om val på grund av att kam m aren efter valbesvär har fått ändrad sam m ansättning, val av supple­ an ter och ordningen för suppleanternas tjänstgöring, skyldighet att lämna uppdraget i vissa fall och skyldighet a tt åtaga sig uppdrag. Beredningens förslag u p p ta r inte något fall där val inom riksdagen skall fö rrättas genom valnäm nd eller valmän. D ärem ot kan andra av kam m aren utsedda riksdagsorgan ha a tt fö rrätta val, som i allm änhet gäller organen själva. I kapitlets två avslutande paragrafer har införts bestäm m elser om val inom u tsk o tt och andra riksdagsorgan.

1 §

De i 2—12 §§ upptagna bestäm m elserna gäller i princip alla val som kam m aren skall fö rrätta. I fråga om vissa av bestäm m elserna görs em ellertid i andra sty ck et av denna paragraf en reservation för undantag och avvikelser som föreskrivs särskilt. Särreglerna kan finnas i RO eller i annan författning. Den enhetliga regleringen av valfrågorna i d etta kapitel gör en översyn nödvändig av valbestäm m elser som nu återfinns i särskilda reglem enten och stadgar.

2 och 3 §§ Se nu 75 § 1 och 2 m om . RO och 57 och 58 §§ RSt. Jäm för 5:1 och 3 FRO. G rundlagberedningen föreslår ett par ny h eter angående valbered­ ningen. Dels b ör denna utses för tid m otsvarande riksdagens valperiod. Valberedningens arbete bö r kunna u n derlättas genom a tt organet sålunda görs mera perm anent. Dels föreslås nya regler om valberedningens sam m ansättning. Denna bestäm s direkt i RO, såvitt gäller fördelningen av platserna m ellan partierna. F ör varje partigrupp utses den eller de som gruppen anm äler till talm annen. Förslaget är främ st betingat av ett önskem ål a tt tillförsäkra varje partigrupp med m inst fyra procent av väljarna bakom sig en representant i valberedningen. V alberedningen har ju till uppgift a tt vara e tt forum för överläggningar och överenskom m el­ ser mellan partierna om olika riksdagsorgans sam m ansättning. Det är därför viktigt a tt i beredningen finns språkrör för alla m eningsriktningar som kan influera på valens utgång. Också parti som inte av egen kraft kan besätta någon plats i e tt riksdagsorgan kan öva sådant inflytande. D ärem ot är det m indre angeläget a tt vaije parti är representerat i valberedningen strikt i förhållande till sin styrka. E tt andra skäl för förslaget är a tt d etta in n e fa tta r e tt enkelt och tidsbesparande tillväga­ gångssätt a tt besätta platserna i valberedningen.

Valberedningen skall utses vid kam m arens första sam m anträde under en valperiod, e fte r det a tt val av talm än och kam m arsekreterare har fö rrättats. Givetvis skall val som den nyvalda riksdagen har a tt fö rrätta beredas av den valberedning som den nya riksdagen har tillsatt. — Vid den proportionella fördelningen av tio platser m ellan partigrupperna skall bortses från den plats som obligatoriskt tillkom m er varje grupp enligt andra stycket andra m eningen. A tt partigrupperna skall anm äla också suppleanter till valberedningen fram går av 8 §. I tilläggsbestäm m elserna har i nära anslutning till 58 § RSt vissa val undantagits från valbered­ ningens handläggning. Valberedningens m edverkan är naturligtvis uteslu­ ten också i fall då uppdrag tillsätts genom anm älan från partigrupperna (se 1 kap. 7 § tredje sty ck et och 7 kap. 12 § första stycket). Stadgandet i 3 § första stycket skiljer sig från vad som gäller nu därigenom att krav på enhällighet från valberedningens sida inte längre uppställs för a tt talm annen skall ställa proposition på valberedningens förslag. D etta är en konsekvens av a tt varje parti, som har passerat fyraprocentsspärren, enligt 2 § skall ha en representant i valberedningen. Det vore nämligen föga rimligt a tt e tt parti som är sto rt nog a tt vara fö re trä tt i valberedningen men för litet a tt av egen kraft kunna besätta en plats i organ av u tsk o tts storlek, genom att vägra godkänna en gemensam lista för val till organet skulle kunna tvinga fram val med slutna sedlar. Val av enstaka befattningshavare skall för närvarande i flera fall enligt särskilda bestäm m elser fö rrättas med acklam ation, om inte någon leda­ m ot begär val med slutna sedlar. Vissa av dessa val skall inte beredas av valberedningen (t. ex. val av talm än). G rundlagberedningen anser det lämpligast a tt den nyss återgivna regeln om acklam ationsförfarande tilläm pas vid alla val till uppdrag som tillsätts särskilt, och d etta vare sig valet förbereds av valberedningen eller ej. En bestäm m else härom har tagits upp i 3 § andra stycket. Till förekom m ande av överrum pling bör gälla a tt val med slutna sedlar, då sådant begärs, äger rum först vid e tt senare sam m anträde för det fall a tt valberedningen enhälligt hade före­ slagit kandidat till valet.

4 § Se för gällande rä tt 75 § 2 mom. RO och 5 9 —61 §§ RSt. FU:s förslag är upptaget i 5:4 FRO. E huru man kan förvänta a tt acklam ationsförfarande med stö d av 3 § första eller andra stycket kom m er a tt bli det vanliga vid val inom kam m aren, bö r regleringen som utgångspunkt ha a tt val skall förrättas med slutna sedlar. U ndantag härifrån, som bö r få uppställas endast i huvudbestäm m else i RO, innefattas enligt förslaget — fö ru to m i de nyss näm nda bestäm m elserna om val med acklam ation — i föreskrifterna i 1 kap. 7 § tredje sty ck et och 7 kap. 2 § andra stycket sty ck et och 12 § sty ck et om tillsättning av uppdrag genom anm älan från partigrupperna. Skall val med slutna sedlar avse två eller flera personer, bör det vara proportionellt. Från denna regel görs inte något form ligt undantag. I de fö r e tt organ grundläggande bestäm m elserna kan em ellertid föreskrivas

att fu n k tio n ärer skall väljas ” var för sig” ; det är då form ellt inte fråga om att utse ” två eller flera” personer. — Å andra sidan b ö r slutet val av endast en person göras u tan a tt partibeteckningar begagnas vid valet. Platserna i e tt riksdagsorgan skall enligt gällande rä tt fördelas mellan partierna enligt d’H ondts m etod (heltalsm etoden) utan karteller. Bered­ ningen har — särskilt med urskottsvalen för ögonen — ingående övervägt huruvida andra regler än de nuvarande b ö r gälla för m andatfördelningen vid proportionella val inom riksdagen. Beredningen har därvid prövat förslag a tt d irekt i författning ange platsernas fördelning mellan partier, att förbjuda att två eller flera partier går fram under en beteckning på valsedlarna (fa k tisk t k artellförbud), a tt låta den proportionella fördel­ ningen avse det sam m anlagda antalet utsk o ttsp la tse r och a tt övergå till annan m andatfördelningsm etod (t. ex. uddatalsm etoden). Fastän nuvarande ordning läm nar e tt par önskem ål obeaktade, har beredningen likväl stan n at för a tt inte föreslå någon ändring. Beredningen har fäst avgörande vikt vid a tt de politiskt relevanta styrkeförhållandena i kam m aren så nära som möjligt kom m er a tt avspeglas i varje u tsk o tt och annat organ. På grund härav har tanken på en sam tidig fördelning av samtliga u tsk o ttsp latser få tt falla. Beredningen har vidare funnit att d ’Hondts m etod utan förbindelse med faktiskt kartellförbud är den enda som garanterar att såväl e tt parti med absolut m ajoritet i kam m aren som två eller flera sam verkande partier med kam m arm ajoritet kan tillvinna sig m ajoritet i varje u tsk o tt (annat organ). - Inte heller i fråga om fördelningen av platser inom e tt parti föreslår beredningen ändrade regler (hänvisningen i tilläggsbestäm m else 7.4.2 till vallagen avser det förslag till vallag som har lagts fram i en inom ju stitie d ep a rtem e n tet u pprättad prom em oria, Ds Ju 1971:24). Reglerna om fördelningen mellan partierna av platserna i pro p o rtio ­ nellt sam m ansatt riksdagsorgan är av sådan vikt a tt de bör få den stabilitet som är förbunden med en placering i RO. Det bör observeras a tt ord et ” parti” i 4 § har annan betydelse än begreppen ” p artigrupp” och ” parti” i 2 §. I tilläggsbestäm m elserna har beredningen öp p n at en m öjlighet a tt låta sam m anräkningen i e tt val anstå till dess rösterna har avgivits också i ett annat val. Då em ellertid de i valen deltagande bö r k unna grunda sina ställningstaganden inför varje val på säkert underlag fö r a tt få bästa tänkbara utdelning, har den förkortade proceduren gjorts beroende av sam tycke från sam tliga närvarande ledam öter. Beredningen har sett över bestäm m elserna om valsedels utseende och om valsedels och nam ns ogiltighet. Reglerna har gjorts mera fullständiga, sam tidigt som de har liberaliserats. Bestämmelserna i 7.4.1 är gemensam­ ma för proportionella val och fö rv a l av endast en person. Särbestäm m el­ ser för dessa båda slag av val upptas i 7.4.2 respektive 7.4.3. Avsikten är a tt bestäm m elserna u ttö m m an d e skall ange i vilka fall en valsedel är ogiltig. Den om ständigheten a tt en valsedel i e tt proportionellt val u p p ta r färre eller flera nam n än valet avser m edför alltså inte att valsedeln blir ogiltig; därem ot måste på sedeln finnas m inst ett giltigt

nam n. — Av bestäm m elserna fram går a tt en valsedel inte skall anses m ärkt och därm ed ogiltig därfö r att den innehåller valbeteckning eller överstrykning av nam n och självfallet ej heller därfö r a tt den, vid prop o rtio n ellt val, u p p ta r partibeteckning. Har valsedel i val som gäller endast en person försetts med partibeteckning, är den därem ot a tt anse som avsiktligt m ärkt och som sådan ogiltig. — Valsedel i icke p ro p o rtio ­ nellt val får upp ta endast e tt nam n, men överstruket nam n skall givetvis anses som obefintligt. Beredningen har u tg ått från a tt ordningen med personliga suppleanter i p ro p o rtio n ellt sam m ansatta organ inte längre kom m er a tt tilläm pas i något fall och har anpassat bestäm m elserna om valsedlarnas uppställning därefter; jä m fö r 8 §. Reglerna om förfarandet vid sam m anräkningen av valsedlar har häm ­ tats från nuvarande riksdagsstadga. Liksom hittills bör sam m anräkningen äga rum offentligt vid sam m anträde med kam m aren. Blir sam m anräkningsförfarandet vidlyftigt, kan sam m anträdet ajourneras eller avslutas, varvid i det senare fallet sam m anräkningen får återu p p tas vid följande sam m anträde. Avbryts sam m anräkningen måste givetvis sörjas för att valsedlarna förvaras under betryggande form er.

5 § Gällande rä tt erbjuder inte någon möjlighet a tt överklaga ett val inom riksdagen. Inte heller anvisar den någon annan väg a tt få till stånd rättelse av valet. D etta anser grundlagberedningen vara en brist. E huru något praktiskt behov av a tt korrigera valresultat hittills knappast har gjort sig gällande, kan det uppenbarligen inte uteslutas a tt fel begås, t. ex. vid tilläm pningen av bestäm m elserna om fördelningen av platser mellan partierna eller inom ett parti. Avsaknaden av föreskrifter om prövning av val som kam m aren fö rrä tta r kan bli mera besvärande om , som bered­ ningen förordar, flertalet val skall gälla tid m otsvarande riksdagens valperiod. Beredningen föreslår därför a tt besvär skall kunna anföras hos riks­ dagens valprövningsnäm nd också över val inom riksdagen. K lagorätten gäller dock endast val, som har fö rrä tta ts med slutna sedlar, och ta r sikte på fel som kan ha begåtts vid röstavgivningen, vid granskningen och räkningen av valsedlarna och vid fastställandet av valresultatet. Det är endast fel av valfunktionär — talm annen eller den som har b iträ tt honom vid förrättn in g en — som kan läggas till grund för besvär över ett val. I tilläggsbestäm m elserna ta r beredningen upp form ella och m ateriella bestäm m elser om ifrågavarande valbesvär. Dessa föreskrifter har u tfo r­ m ats med de av beredningen föreslagna, m otsvarande reglerna beträffan ­ de val till riksdagen m. m. som förebild, se förslag till bestäm m elser i vallagen i beredningens separata betänkande angående följdändringar, och där intagen motivering. Besvärsrätt tillkom m er varje riksdagsledam ot. Är fem te besvärsdagen lördag, söndag eller därm ed jäm ställd dag, blir

påföljande söckendag sista dag för besvär, se under 3 kap. 19 §. F ö rordnar valprövningsnäm nden om ny sam m anräkning av valsedlar, skall också denna förrättas vid kam m arsam m anträde.

6 §

Se 5:2 FRO. Liksom FU (SOU 1963:18 s. 154) anser grundlagberedningen att valen inom riksdagen i allm änhet b ör avse riksdagens valperiod, dvs. den tid för vilken e tt riksdagsval gäller (se 2 kap. 5 § andra stycket RF). En sådan grundregel ligger i linje med beredningens u p p fattn in g att m indre vikt bör fästas vid valperiodens indelning i ” riksdagsår” . Av särskilda skäl bör dock vissa organ utses för annan m andatperiod. U ndantagna i förslaget är valprövningsnäm nden (2 kap. 12 § RF), u tsk o tte n (4 kap. 2 § RO, se härom SOU 1969:62 s. 100—101), partigruppernas företrädare i talm ans­ konferensen (1 kap. 7 § RO), ledam öterna i riksrätten (8 kap. 10 § RO), riksdagens om budsm än (9 kap. 1 § RO; dennes tjänsteperiod kom m er dock nästan alltid a tt följa riksdagens valperiod). Beredningen föreslår inte någon generell regel om att m andatperioden fö r val inom riksdagen skall följa riksdagens valperiod. M andattiden får fixeras särskilt för varje organ och befattningshavare. I förevarande paragraf preciseras em ellertid närm are gränserna för m andatperiod som enligt vad sålunda sägs i skilda författningsrum skall följa riksdagens valperiod. Val som gäller sådan period bör fö rrättas alldeles i början av riksdagens valperiod. M andattiden bör sträcka sig in på nästa valperiod fö r riksdagen u n d er den helt k o rta tid som förfly ter till dess den nya riksdagen har h unnit verkställa n y tt val. Regeln om m andatperiodens slu tp u n k t m otiveras av att åtskilliga organ, t. ex. utrikesnäm nden, krigs­ delegationen och riksbanksfullm äktige, med tanke på arten av sina uppgifter bör vara perm anent tillgängliga. I vissa fall bö r dock valet upphöra a tt gälla med valperiodens utgång. D etta får då anges särskilt (se 1 § andra sty c k et) i den bestäm m else som prim ärt reglerar m andattiden för valet i fråga, se 7 kap. 2 § i fråga om valberedningen och 8 kap. 1 § beträffande talm ännen. Det får ankom m a på talm annen a tt bestäm m a vid vilket sam m anträde val inom riksdagen skall äga rum . I vissa fall har valtillfället fixerats närm are i fö rfattn in g , se t. ex. 7 kap. 2 § (val av valberedning), 8 kap. 1 § (val av talm än) och tilläggsbestämmelse 4.2.1 (val av 16 u tsk o tt). A tt val skall antecknas på kallelsen och på föredragningslistan till det sam m an­ träde, då valet skall förrättas, fram går av tilläggsbestämmelse 2 . 6 .2 respektive av 2 kap. 7 §.

7 § Bestäm m elsen saknar m otsvarighet i gällande rä tt och i FU:s förslag. — Med beredningens förslag om den tid p u n k t då riksdagen efte r val skall samlas till riksm öte kom m er e tt omval till riksdagen a tt påverka dess

sam m ansättning först sedan riksdagen har hunnit välja flertalet organ och befattningshavare. Omvalet kan em ellertid leda till förskjutningar i partiernas styrkeförhållanden som m edför a tt de valda organen och befattningshavarna inte längre är representativa för kam m aren i dess ändrade sam m ansättning. D etta vore otillfredsställande, allra helst som flertalet val inom riksdagen avser hela valperioden. Möjlighet b ör därför föreligga att i de åsyftade fallen göra om valen. Regeln härom i 6 § har utfo rm ats så a tt vaije parti, som har u p p n ått minst fyra p rocent av rösterna vid riksdagsvalet, kan få till stånd omval inom riksdagen. Omval behöver bara avse något eller vissa av de ifrågakom m ande valen. I begäran om omval skall anges vilka val som åsyftas. — Även om n y tt val till riksdagsorgan inte äger rum enligt denna paragraf, kan personförändring i kam m aren som följd av omval till riksdagen leda till byte på poster, som riksdagen har tillsatt, nämligen jäm lik t 12 § i d etta kapitel (jäm för 10 §).

8 §

Nästan undantagslöst stadgas i gällande rä tt a tt det skall finnas suppleanter eller andra ersättare för ledam öter i organ och fö r andra fu n k tio n ärer som riksdagen tillsätter. Enligt beredningens m ening skulle det m edföra en förenkling a tt generellt föreskriva a tt det skall väljas suppleanter. Regeln b ö r dock in te gälla val vid vilka endast en b e fa tt­ ningshavare skall utses. F ö r fu n k tio n ärer som väljs för sig, t. ex. talm an­ nen, finns nämligen o fta anledning a tt ge särskilda föreskrifter om ersättare. I vissa nuvarande riksdagsorgan utses personliga suppleanter, så t. ex. för riksdagens revisorer. System et med gruppsuppleanter efter m önster av vad som gäller fö r u tsk o tten s del synes em ellertid vara praktiskt överläg­ set. A ntalet suppleanter bö r vara lika stort som an talet ledam öter, men det bö r stå riksdagen fritt a tt utse flera. Tilläggsbestäm m elsen om utökning av antalet suppleanter u nder löpande m andatperiod är a tt se som e tt förtydligande på denna punkt. Tilläggsbestäm melsen aktualiseras i första hand när efterträd are ta r plats i avgången riksdagsledam ots ställe, när m inister har entledigats från sin post och därm ed återin träd e r i riksdagen och när ersättare träder i tjänst i riksdagen (se SOU 1970:17 s. 53). Vad som gäller för ledam öterna i e tt riksdagsorgan, t. ex. i fråga om tid p u n k t för val, valsätt, m andatperiod, behörighetskrav och avgångsskyldighet, skall tilläm pas också på suppleanterna. Av 8 § följer a tt supplean­ terna väljs på en gång genom en självständig valförrättning e fte r valet av ledam öterna. Enligt 1 § andra stycket kan förekom m a särskilda bestäm m elser med avvikelser från 8 §. Särbestäm m elser om suppleanter finns i t. ex. 8 kap. 7 § (utrikesnäm nden) och 8 kap. 13 § (krigsdelegationen).

9 § Lagrum m et innehåller i sam m andraget skick och med en m indre avvikelse i sak vad som nu är föreskrivet i 64 § RSt. Paragrafen följer vad FU i 3:19 FR O , tilläggsbestäm m elserna, föreslog om ordningen för utskottssuppleanternas inträde. — Något krav på a tt ordinarie ledam ot skall ha fö rfa ll för att suppleant skall få träda in uppställs inte. Bestämmelsen är vidare så avfattad a tt den inte hindrar att suppleant avstår tjänstgöring för den ordinarie ledam oten till annan suppleant med sämre placering i turordningen och likväl sam tidigt är närvarande vid sam m anträdet; den som hö r till sam m a partigrupp som den ordinarie ledam oten bö r dock inte lämna platsen vid ” b o rd e t” om därm ed suppleant från annat parti in tar platsen. Beredningen syftar inte till ändring i praxis i t. ex. u tsk o tten enligt vilken suppleanter från annat parti än frånvarande ordinarie ledam ot i allm änhet underlåter att besätta platsen vid bo rd et, fastän suppleant från den ordinarie ledam otens eget parti in te är närvarande. Vad som sägs i 8 § gäller endast om inte annat är föreskrivet, se t. ex. 8 kap. 6 § andra sty ck et och bestäm m elser om ersättare till ledam ot som har valts särskilt.

10 §

Som villkor för valbarhet uppställs o fta i fråga om organ och funktionärer, som riksdagen utser, ledam otskap i riksdagen. Avgår den valde u r riksdagen, b ö r han i regel läm na också den post till vilken han har utsetts. D etta föreskrivs för närvarande i e tt par fall (se t. ex. 71 § RO om ledam ot i lönedelegationen) m en b ö r enligt beredningens åsikt kom m a till allm änt u ttry c k . En sam m anställning av 10 § med 6 § ger vid handen a tt de ledam öter (suppleanter) i e tt organ som läm nar riksdagen vid valperiodens utgång därm ed också skiljs från organet men att övriga ledam öter kvarstår i d etta tills den nya riksdagen har fö rrättat n y tt val till organet. Riksdagsledam ot, som blir m inister eller talm an, skall enligt 3 kap. 8 § RF ha ersättare i riksdagen och vara obehörig att själv utöva ledam otskapet där. Som följd härav bö r han i allm änhet ej heller vara behörig att väljas till b efattning som tillsätts inom riksdagen (jäm för nu 44 § RO för u tsk o tten s del; se också SOU 1969:62 s. 107 och 1970:17 s. 54 och 63). Mest konsekvent synes då vara att den som har valts till en sådan befattning men d ärefter utses till m inister eller till talm an, läm nar befattningen. Avgår m inistern sederm era u r regeringen och återinträder i utövningen av riksdagsm annaskapet, kan plats beredas honom i u tsk o tt eller annat organ under löpande m andatperiod med stöd av 12 § eller tilläggsbestämmelse 7.8.1. — Paragrafen avser inte utnäm ning till vice talm an. Av lagrum m et följer bl. a. att talm an eller vice talm an, som utnäm ns till m inister, därm ed måste avgå från talm ansuppdraget. Ny talm an (vice

talm an) skall då med stöd av 12 § andra sty ck et väljas fö r resten av valperioden. U ndantag kan föreskrivas från bestäm m elserna i paragrafen. Sådana återfinns i förslaget i 8 kap. 13 § (krigsdelegationen). Det bö r uppm ärk­ sammas a tt talm annen i denna sin egenskap tillh ö r vissa riksdagsorgan (talm anskonferensen, förvaltningsstyrelsen, utrikesnäm nden och krigs­ delegationen). Av 4 kap. 2 § R F i förslaget fram går a tt talm an eller vice talm an inte får utöva talm ansuppdraget u nder tid då han tjänstgör som statschef; han är em ellertid i d etta fall inte skyldig a tt avgå från talm ansbefattningen.

11 § Bestäm m elsen har sam m a lydelse som 62 § RSt. Jäm för 5:6 första stycket FRO beträffande uppdrag som ledam ot eller suppleant i u tsk o tt. De uppdrag som tillsätts genom val av riksdagen är av sådan vikt att det i princip b ö r vara en m edborgerlig skyldighet a tt åta sig dem och att kvarstår i dem. S kyldigheten avser inte bara riksdagsledam öter utan även andra, när dessa är valbara. Den är ej heller begränsad till uppdrag som ledam ot eller suppleant i organ u ta n gäller också b efattningar som t. ex. talm an, kam m arsekreterare eller riksdagens om budsm an. En följd av stadgandet får anses vara a tt den som är anställd hos staten eller hos k om m un eller enskild arbetsgivare ej får vägras ledighet eller eljest förm enas a tt fullgöra det uppdrag till vilket riksdagen har u tse tt honom . Inget hindrar a tt t. ex. en ledam ot i u tsk o tt av riksdagen berättigas att avgå u r e tt u tsk o tt för a tt k unna inta en ledig plats i annat u tsk o tt. Anhållan a tt få läm na e tt uppdrag bör inges till talm annen, som har att anm äla den i kam m aren. K am m aren kan fa tta beslut i frågan utan föregående utskottsberedning.

12 § En person kan i fö rtid läm na e tt uppdrag till vilket riksdagen har utsett honom , t. ex. genom a tt han avlider, genom a tt han efte r egen begäran avgår från uppdraget eller genom a tt han blir obehörig a tt kvarstå. F ör närvarande förekom m er på skilda håll bestäm m elser om kom pletteringsval, se t. ex. 33 § 3 morn., 70 § 1 och 2 m om . och 71 § RO samt 65 § RSt. FU föreslog i 5:13 FRO en allmän bestäm m else om kom pletteringsval när ledighet har uppkom m it. Frågan om h u r e tt uppdrag, som har blivit ledigt u nder löpande m andatperiod, skall besättas får större betydelse ifall m andatperioderna för val inom riksdagen i allm änhet skall bli treåriga. Den bör enligt beredningens m ening lösas genom en allmän bestäm m else. Därvid bör m an lämpligen skilja mellan de fall, då den avgångne var en av flera i ett — i princip — p ro portionellt sam m ansatt organ, och dem då han hade blivit vald för sig till en post.

F ör de förstnäm nda fallen, som regleras i paragrafens första stycke, har beredningen funnit det prak tisk t ändam ålsenligt och principiellt invändningsfritt a tt den lediga platsen fylls efter anm älan till talm annen från den partigrupp för vilken den avgångne var vald. Som reservregel gäller att talm annen genom eget ställningstagande utser efterträd are; man kan förm oda a tt regeln m ycket sällan behöver tas i anspråk. Får två eller flera partigrupper anses ha u tse tt en gem ensam represen­ tan t i e tt organ och avgår denne, skall de partier, för vilka den avgångne var vald, tillsam m ans anm äla efterträdare. E tt sådant fall kan vara för handen om organet i fråga har få ledam öter eller om det parti för vilket den avgångne valdes har delats i två e fte r valet. A tt två eller flera partigrupper av valtekniska skäl har gått fram under gem ensam valbeteck­ ning vid e tt val inom riksdagen bör dock i allm änhet in te föranleda att anm älan om efterträd are skall göras av annat parti än det till vilket den från b öljan utsedde hörde. 1 regel har nämligen då de samverkande partierna inbördes fördelat de platser som tillkom dem . — Delas en partigrupp e fte r valet i två grupper eller i fraktioner och kan de nya partierna (frak tio n ern a) inte enas om vem som skall efterträda den avgångne, får talm annen träffa avgörandet med beak tan d e av partiernas (fraktionernas) inbördes styrka och representation i övrigt i organet i fråga. Kom pletteringsval enligt första stycket avser givetvis endast återståen­ de del av m andatperioden. Det är fö ru tsatt a tt talm annen vid sam m anträ­ de med kam m aren ger till känna vem som in ta r den lediga platsen. Först då anses efterträd aren vald. Därav följer a tt vakans kan fyllas endast u nder tid då riksm öte pågår. D etta är m otiverat av önskem ålet a tt samråd skall kunna äga rum inom partigruppen innan anm älan görs. Har den ledigblivna posten vid m andatperiodens början tillsatts genom särskilt val, m ö te r inget hinder m ot a tt fö rrä tta n y tt val enligt samma regler som fö r det ursprungliga valet. Valet bör avse den återstående m andattiden. En föreskrift härom återfinns i andra stycket. Kom pletteringsvalet skall sålunda i d e tta fall — därem ot inte om första stycket är tilläm pligt — beredas inom valberedningen, såvida valet från m andat­ periodens början har b eretts där. Bestämmelser får förekom m a som avviker från andra stycket — men inte från första. Särregler finns i 8 kap. 10 och 11 §§. Det är självklart att efterträd are till ledam ot, som i förtid har läm nat valberedningen, skall utses på samma sätt som den avgångne ledam oten, dvs. enligt förfarandet i första stycket. Detsamma gäller fyllnadsval av partigrupps företrädare i talm anskonferensen. Det to rd e inte behöva utsägas i lagtexten a tt talm annen — i förekom ­ mande fall e fte r samråd med berörd partigrupp — kan underlåta att om besöija kom pletteringsval, om val fö r ny m andatperiod skall äga rum inom den allra närm aste tiden.

13 och 14 §§

Paragraferna avser val inom riksdagsorgan. 14 § m otsvaras närm ast av 75 § 3 m om . RO i gällande rätt och av 5:14 FR O i FU:s förslag. Reglerna fö r val inom riksdagsorgan är avsevärt knapphändigare än de bestäm m elser som gäller för val inom kam m aren. F öreskrifterna i tilläggsbestäm m elserna 7 .4 .1 —3 torde em ellertid kunna tjäna till ledning också vid val inom riksdagsorgan. A tt m ärka beträffande 14 § är att riksdagens krigsdelegation enligt 12 kap. 6 § tredje sty ck et förslaget till R F själv beslutar om form erna för sin verksam het.

8 kap. VISSA BEFATTNINGSHAVARE OCH ORGAN

D etta kapitel innehåller särskilda bestäm m elser om val av befattnings­ havare, k n u tn a till eller utsed d a av riksdagen, och av riksdagsorgan sam t om förfarandet i riksdagsorgan. Det är em ellertid långtifrån alla regler av angivet slag som har få tt sin plats i kapitlet. Följande principer har varit vägledande vid fördelningen av regelstoffet. Vissa riksdagsorgan och flertalet befattningshavare läm nas helt u ta n fö r regleringen i R F och RO. Om andra organ, såsom u tsk o tten , kom m er under alla om ständigheter a tt finnas bestäm m elser på annat håll i RO än i 8 kap. F ö r dessa organs del har det synts ligga närm ast till hands a tt i anslutning rill regleringen i övrigt ge föreskrifter också om sam m ansätt­ ning och valperioder m. m. sam t om förfarandet. De grundläggande reglerna om åtskilliga riksdagsorgan har fått sin plats i RF. Flertalet av dessa berörs inte alls eller i vart fall inte mera självständigt i RO:s kapitel om riksm öten, kam m arsam m anträden eller ärendenas behandling. O fta vore det oläm pligt a tt tynga RF med närm are föreskrifter om dessa organs sam m ansättning och m andatperioder och med andra särregler om val till organen. Sådana regler har därför placerats i d etta kapitel av RO. Vad som nu sades om speciella valbestäm m elser har också tilläm pning i fråga om procedurregler för sam m a organ. Kan man räkna med att det kom m er a tt finnas särskild in stru k tio n eller särskilt reglem ente för ett visst organ, bö r dock föreskrifter, som gäller förfarandet, i allm änhet upptas däri. E tt skäl a tt likväl införa en procedurregel i RO är önskem ålet att om gärda regeln med det skydd som en placering i huvudbestäm m else i RO erbjuder. De olika organen och befattningshavarna har i k apitlet tagits upp huvudsakligen i den ordning i vilken de näm ns i RF. Lagtexten i kapitlet bygger vidare på de organisatoriska bestäm m elser som finns i förslaget till RF. Det har ansetts onödigt att tynga paragraferna med uttryckliga hänvisningar till berörda lagrum i RF. 1 sak har nuvarande bestäm m elser om förfarandet i skilda organ väsentligen oförändrade förts över till förslaget.

3 7 Riksdagen 1973. 1 sami. N r 90

1 §

Se 33 § 1 m om . nuvarande RO och 5:5 FRO. Talm ännens m andatperiod är angiven redan i 3 kap. 2 § RF. Angående tid p u n k ten fö r talm ansval hänvisas också till 1 kap. 5 § andra stycket RO och till vad som sägs i specialm otiveringen till denna paragraf. A tt talm ännens m andatperiod u p p h ö r i och med a tt riksdagens valperiod löper u t är e tt undantag från regeln i 7 kap. 6 § a tt val inom riksdagen, avseende riksdagens valperiod, gäller till dess a tt riksdagen har förrättat n y tt val. Innan talm ansval under ny valperiod har ägt rum , för ålderspresidenten ord et i kam m aren, 2 kap. 2 §. Talm an som har u tse tts av den gamla riksdagen är o förhindrad a tt under sin äm betsperiod t. ex. kalla ersättare att tjänstgöra u nder den nya valperioden. Bestäm m elserna i lagrum m et om valm etoden är desamm a som gäller nu. L ottning får tillgripas i tredje om gången och i andra om gången, då det gäller a tt avgöra vilka två som har fått flest röster. Någon särskild bestäm m else härom utöver den som har föreslagits i tilläggsbestämmelse 7.4.3 to rd e inte vara erforderlig. — A tt talm ansval i första hand skall fö rrättas med acklam ation fram går av 7 kap. 3 § andra stycket. Talmans­ val skall inte beredas av valberedningen (tilläggsbestäm m else 7.2.2).

2 §

Bestäm m elserna i paragrafen ko m p letterar reglerna i 2 kap. 12 § RF om valprövningsnäm ndens sam m ansättning. F ö r andra ledam öter i näm n­ den än ordföranden utses suppleanter enligt 7 kap. 8 §; dessa är inte ” personliga” .

3 § Enligt 4 kap. 4 § RF skall riksdagen, om konungahuset utslocknar, utse en riksföreståndare a tt tills vidare fullgöra statschefens uppgifter. Sam tidigt skall riksdagen välja en vice riksföreståndare. D etsam m a skall gälla om konungen avgår och tronföljaren ännu inte har fyllt 25 år. Enligt 6 § i sam m a kapitel kan riksdagen besluta utse någon att efte r regeringens förordnande tjänstgöra som tillfällig riksföreståndare då person med behörighet enligt 3 eller 4 § i kapitlet inte kan inträda. I 8 kap. 3 § RO ges bestäm m elser om val av dessa befattningshavare. Någon bestämd m andatperiod uppställs inte i paragrafen. Givetvis kvarstår en riksföre­ ståndare (vice riksföreståndare), som fullgör statschefens uppgifter i om yndig kungs ställe, inte längre än till dess kungen har fyllt 25 år. 1 övrigt gäller företaget val tills vidare. Riksdagen kan när som helst entlediga den en gång utsedde och förordna om n y tt val. Den kan också, när fråga är om person som in träder som tillfällig riksföreståndare, besluta att underlåta n y tt val. Fråga huruvida den som har valts skall bytas u t (enbart entledigas) är e tt ärende som kan väckas på vanligt sätt genom proposition, m otion eller u tskottsinitiativ. Härifrån är att skilja

själva valet av ny befattningshavare. Sådant val skall inte beredas av valberedningen. Det fö ru tsätts a tt valet förbereds inform ellt vid överlägg­ ningar m ellan fö reträdare för regeringen och partigrupperna. Beredningen u p p ta r inte någon m otsvarighet till den nuvarande speciella kvorum regeln i 74 § RO.

4 och 5 §§ Se nu 71 § RO och 69 § RSt. Den grundläggande bestäm m elsen om riksdagens lönedelegation åter­ finns i 8 kap. 12 § RF. I sak gäller om delegationens sam m ansättning väsentligen detsam m a enligt förslaget som enligt gällande rä tt, men de särskilda reglerna härom (4 §) har k u n n at förkortas med hänsyn till den generella regleringen i 7 kap. RO av frågor om val inom riksdagen. Reglerna i 5 § och i lagrum m ets tilläggsbestäm m elser om förfarandet i lönedelegationen m. m. har med endast m indre jäm kningar h äm tats från gällande rätt.

6 §

Se angående gällande rä tt 72 § R F och 70 § RO. Bestäm m elser om riksbanksfullm äktige är upptagna redan i 8 kap. 13 § RF. I specialm otiveringen till denna paragraf anges de viktigaste n y h eter­ na i fråga om val till fullm äktige. Beredningen vill tillägga följande. Som hittills behöver riksbanksfullm äktig inte vara ledam ot av riks­ dagen. A ndra valbarhetsvillkor kan em ellertid uppställas, se härom 30 och 31 §§ riksbankslagen. Fullm äktige skall liksom nu utse vice o rd fö ran ­ de inom sig, något som följer av 7 kap. 13 § RO. - Den av regeringen utsedde fullm äktigen får inte utöva annan b efattning inom riksbankens ledning ( 8 kap. 13 § R F ) och kan därför inte väljas till riksbankschef eller vice riksbankschef. Fullm äktiges val av riksbankschef och vice riksbanks­ chef avser samma tid som fullm äktiges m andatperiod, vilken i sin tu r m otsvarar riksdagens valperiod. Avgår fullm äktig, som är riksbankschef, t. ex. d ärfö r a tt ansvarsfrihet har vägrats honom , läm nar han naturligtvis därm ed också posten som bankchef. Vice riksbankschefen är särskild suppleant för riksbankschefen i fullm äktige, om han inte d eltar i fullm äktige redan som ordinarie ledam ot. Är både riksbankschefen och vice riksbankschefen frånvarande från fullm äktigesam m anträde, in träder för riksbankschefen någon av de suppleanter som är valda för samma partigrupp som denne.

7 och 8 §§ Se nu 54 § RF och 49 § RO. Om utrikesnäm nden och dess sam m ansättning ges regler i 9 kap. 7 § RF, jä m fö r också 6 § i sam m a kapitel. 8 kap. 7 § RO u p p ta r den n y h eten att m andatperioden för utrikesnäm nden blir i princip densam m a som

riksdagens valperiod. I jäm förelse med m otsvarande bestäm m elser i gällande rätt har tex ten i 7 § ku n n at förkortas avsevärt. På flera punkter griper de allm änna föreskrifterna i 7 kap. in. Av 7 kap. 10 § fra m g å ra tt ledam ot skall avgå u r näm nden om han läm nar riksdagen. Beredningen har inte behållit det undantag härifrån som gäller nu och som innebär att ledam ot, som läm nar riksdagen vid utgången av riksdagens valperiod, likväl kvarstår i näm nden till dess n y tt val till näm nden har förrättats. Med beredningens förslag om riksdagens valperiod och om dess första riksm öte under en valperiod kan en plats i utrikesnäm nden, som har blivit ledig vid utgången av riksdagens valperiod, återbesättas inom loppet av någon eller e tt par dagar genom a tt den nyvalda riksdagen fö rrättar n y tt val till näm nden. A tt m ärka är också att ledam öter och suppleanter i näm nden, som har blivit om valda till riksdagen, kvarstår i n äm nden tills n y tt val till denna äger rum (7 kap. 6 §). 8 § med tilläggsbestäm m elser får anses återge vad som gäller nu om utrikesnäm ndens sam m anträden; uttry ck lig t stadgande om stängda dörrar saknas dock för närvarande.

9 § Beslut enligt 12 kap. 6 § R F om krigsdelegationens inkallande fattas form ellt inte av utrikesnäm nden u ta n av utrikesnäm ndens ledam öter. I överensstäm m else med vad som nu stadgas i 49 § fem te stycket RO ges i denna paragraf för det åsyftade fallet regler om ledam öternas sam m an­ kallande, om o rd förande vid sam m anträde och om beslut vid lika röstetal. Har ordinarie ledam ot förhinder, kan givetvis suppleant träda i hans ställe.

10 § Om riksrätten stadgas i första hand i 10 kap. 3 § RF. Där fram går att riksrätten består av tre överrättspresidenter och av tre ledam öter, utsedda av riksdagen. 8 kap. 10 § RO innehåller bestäm m elser om val av dessa ledam öter och av ersättare för dem . Beredningen förordar en ordning som m otverkar en mera m arkerad politisering av valet. Ledam öterna bör sålunda inte utses p ro portionellt utan var och en för sig. I p unkt 4 övergångsbestäm m elserna till RO föreslås att de tre först valda ledam öter­ na väljs för en tid av två, tre respektive fyra år. Ledam öterna to rd e som följd härav kom m a a tt utses successivt i fram tiden. Härigenom och genom m andatens längd u ppnår man a tt val till riksrätten knappast kan u tn y ttja s av en riksdagsm ajoritet som m edel fö r en strävan a tt få till stånd en rättslig uppgörelse med en nyss besegrad regering. I linje med det synsätt som nyss anlades ligger bestäm m elserna att ledam öternas ersättare inte är personliga utan att riksrättens ordförande avgör vilken av de tre ersättarna som vid förfall för ordinarie ledam ot skall tjänstgöra i rä tte n ; en sådan ordning torde överensstäm m a med vad som eljest gäller när flera lekm annarepresentanter kan kom m a i fråga för tjänstgöring i dom stol.

11 § Innehållet i d e tta lagrum med tilläggsbestäm m elser har u ta n någon ändring i sak häm tats från 96 —98 §§ RF, 6 8 § RO och 6 6 och 71 §§ RSt. De grundläggande bestäm m elserna om om budsm ännen återfinns i 11 kap. 6 § förslaget till RF.

12 § Bestäm m elsen bygger på 11 kap. 7 § RF. Se fö r gällande rä tts del 72 § RO. G rundlagberedningen föreslår inte någon ändring av an talet riksdagsrevisorer. — F ör närvarande gäller a tt även annan än ledam ot av riksdagen kan vara riksdagsrevisor. Riksdagens revisorer är em ellertid e tt instrum ent för a tt tillgodose riksdagens kontroll- och inform ationsbehov. Enligt beredningens mening b ör revisorerna ta personlig del i granskningen så långt sig göra låter. Det stå r mindre väl i överensstäm m else med det sagda att revisor inte tillhör riksdagen. I praxis har revisorerna också varit parlam entariker. I några fall har avsteg härifrån gjorts såtillvida a tt revisor har få tt behålla sitt uppdrag en m andatperiod efte r det a tt han har läm nat riksdagen. Sedan revisorernas m andatperiod num era har blivit treårig, har skälen fö r ett sådant arrangem ang försvagats. G rundlagbered­ ningen föreslår a tt riksdagens revisorer — liksom ledam öterna i flertalet andra riksdagsorgan — alltid skall tillhöra riksdagen. B eredningen föreslår vidare a tt revisorernas suppleanter inte längre skall vara personliga. 1 övrigt in n e fa tta r förslaget endast sm ärre ändringar i förhållande till vad som gäller nu om val av revisorer. O rdföranden och vice ord fö ran d e väljs i princip efter det a tt valet av revisorer h ar ägt rum. O rdförandevalet rubbar därm ed inte den riktiga proportionella sam m an­ sättningen. F ö rrättas valet med slutna sedlar, skall bortses från sedel som u p p ta r nam n på någon som inte är revisor och alltså inte behörig till posten som o rd förande (vice o rdförande), se tilläggsbestämmelse 7.4.1 tredje stycket. Val med acklam ation kom m er till stånd enligt vad som sägs i 7 kap. 3 § andra stycket. Vid val med slutna sedlar föreslås endast en valomgång och inte det förfarande som gäller för val av talm än m. fl. (1 § andra stycket).

13 § Krigsdelegationen behandlas i förslaget till RF främ st i 12 kap. 6 §. B estäm m elserna i 8 kap. 13 § RO om delegationens sam m ansättning m. m. avviker på några punkter från vad som gäller nu, jä m fö r 73 § RO. För det första har talm annen gjorts till självskriven ordförande i delega­ tionen. (Jä m fö r SOU 1970:17 s. 64). Som sådan har han samma befogenheter som andra ledam öter i delegationen, alltså även rö strätt (jäm för hans ställning i utrikesnäm nden och i förvaltningsstyrelsen). Vice talm an ersätter inte i denna egenskap talm annen i krigsdelegationen. Det

ankom m er på delegationen att inom sig utse vice ordförande. — F ö r det andra innebär förslaget a tt den i 7 kap. 12 § första stycket anvisade m etoden a tt fylla ledig plats skall begagnas såväl när ledam ot definitivt har läm nat delegationen — vare sig i fredstid eller i krigstid — som när ledam ot har fått varaktigt förfall u nder det a tt delegationen är i riksdagens ställe. F ör det förra fallet är 7 kap. 12 § första stycket direkt tilläm pligt, för det senare har tagits u p p en särskild föreskrift i tredje stycket av förevarande paragraf. — F ö r det tredje föreslås a tt delegatio­ nens m an d attid följer riksdagens valperiod. Följdes de regler om a tt m inister är obehörig a tt ingå i organ, valda inom riksdagen, som har angetts i det föregående (7 kap. 10 §), skulle m inister inte kunna väljas till eller kvarstå i krigsdelegationen. Med hänsyn till krigsdelegationens särskilda ställning och de förhållanden under vilka den verkar anser em ellertid beredningen a tt riksdagsledam ot skall k unna tillhöra krigsdelegationen o ch utöva sitt ledam otskap i denna, även om han sam tidigt bekläder m inisterpost. En undantagsbestäm m else som möjliggör d etta har tagits upp i paragrafens andra stycke. Då krigsdelegationen är i riksdagens ställe bestäm m er den själv om form erna fö r sin verksam het (12 kap. 6 § tredje sty ck et RF). I tilläggs­ bestäm m elserna ges i anslutning till 70 § RSt vissa fö resk rifter om delegationens verksam het u nder ” fre d stid ” .

14 § Bestäm m elsen erinrar om a tt regleringen beträffande i RO berörda organ inte behöver vara uttö m m an d e. Det förhållandet a tt i 8 kap. ingenting sägs om proceduren i vissa organ, t. ex. hos riksbanksfullm äkti­ ge, ger sålunda inte fog för några m otsatsslut, där sådana vöre möjliga, till den reglering som har gjorts i fråga om andra organ i kapitlet.

9 kap. BESTÄMMELSER OM PERSONAL OCH FÖR VA LTN IN G Förevarande kapitel innehåller bestäm m elser om personalen inom riksdagen, om förvaltningen inom riksdagen och dess m yndigheter, om ersättning till riksdagsledam öterna och om åtal m ot vissa funktionärer. F ör närvarande saknas i det väsentliga föreskrifter i RO om riksdagens förvaltnings- och personalorganisation. — O rganisationsfrågorna togs upp till särskild granskning av FU, som föreslog en ny förvaltningsorganisa­ tion. I FR O ingick e tt särskilt kapitel, 6 kap., med förvaltningsbestäm melser. På grundval av bl. a. FU:s förslag undergick riksdagens personaloch förvaltningsorganisation genom gripande förändringar 1966/67. R eform erna förbereddes av 1965 års organisationsutredning, tillsatt inom riksdagen, se KBaU 1966:1, 2 och 3 med därtill fogade betän k an d en av utredningen. R eform arbetet fullföljdes inför övergången till enkam m ar­ riksdagen av 1969 års organisationsutredning, vars förslag lades till grund för riksdagens beslut (se främ st KBaU 1970:1, vartill har fogats u tre d ­ ningens två betänkanden).

Enligt beredningens mening bö r man fo rtsä tta på den inslagna vägen och låta fo rtsatta reform er på förvaltnings- och personalorganisationens om råde förberedas av utredningar inom riksdagen. Beredningen har alltså för sin del avstått från a tt m era i detalj pröva personal- och förvaltnings­ frågorna. R iksdagsförvaltningens uppbyggnad är em ellertid av sto r betydelse för riksdagens funktionsduglighet. Den bör därför erhålla fasthet genom a tt huvuddragen — som FU tä n k te sig — anges i RO. Regleringen i 9 kap. utgår från gällande ordning. Endast en fråga har beredningen ansett böra bli förem ål fö r särskilda överväganden: frågan om förhållandet i stort mellan den inre och den y ttre riksdagsförvaltningen.

1 och 2 §§ 1 30 § i den före 1971 gällande riksdagsstadgan fanns vissa bestäm m el­ ser om tjänstem än hos kam m are och u tsk o tt. Vid övergången till enkam m arriksdagen utfärdades inte några nya personalbestäm m elser i författningsform , vilka m otsvarar dem i den äldre RSt. B an k o u tsk o ttet (19 7 0 :8 4 ) förklarade em ellertid a tt förvaltningsstyrelsen och k o n stitu ­ tio n su tsk o tte t borde ha sin uppm ärksam het riktad på frågan om inte vissa bestäm m elser om personalorganisationen ånyo borde införas i RSt. I 9 kap. RO har nu föreslagits regler om biträde från tjänstem än i det egentliga riksdagsarbetet: enligt 1 § av en kam m arsekreterare i kam m ar­ arb e tet och i fråga om riksdagens arbetsplanering och enligt 2 § av särskilda sekreterare i u tsk o ttsarb e tet. Regleringen är em ellertid inte så utförlig som den som fanns i den äldre RSt. G rundlagberedningen läm nar för sin del öp p et huruvida mera detaljerade föreskrifter om personalorga­ nisationen bö r ges i tilläggsbestäm m elser i 9 kap. eller, kanske hellre, i särskild författning. I enlighet med vad riksdagen beslutade 1970 föreslås a tt kam m arsekre­ teraren väljs fö r en tid av tre år. Angående den närm are tid p u n k te n för valet hänvisas till kom m entaren till 1 kap. 5 och 6 §§. Val av kam m ar­ sekreterare skall inte beredas av valberedningen; förslag i frågan läggs lämpligen fram av kam m arens presidium . 1 § hindrar inte a tt annat personalärende som rör kam m arsekreteraren än frågan om anställning handläggs av förvaltningsstyrelsen; en sådan ordning finner beredningen för sin del praktisk och i övrigt lämplig. O beroende av 1 § kan särskild tjänstebenäm ning ges åt kam m arsekreteraren. Enligt 2 § skall huvudsekreterare i u tsk o tt vara svensk m edborgare. A tt också kam m arsekreteraren m åste ha svenskt m edborgarskap framgår redan av 10 kap. 14 § tredje sty ck et RF. I fråga om svenskt m edborgar­ skap som villkor för innehav av andra tjän ster hos riksdagen eller dess m yndigheter hänvisas till specialm otiveringen till näm nda lagrum i RF. Av tilläggsbestämmelse 9.1.2 fram går a tt e tt särskilt kam m arkansli står u nder kam m arsekreterarens ledning. Några bestäm m elser som på visst sätt binder u tsk o tten s personalorganisation ges därem ot inte i kapitlet.

3 och 4 §§ Se för gällande rätt främ st 6 8 § RSt och instru k tio n en för riksdagens förvaltningskontor (R FS 1970:4). Riksdagens egna förvaltningsuppgifter var länge splittrade på skilda organ med delvis oklara befogenheter. E tt sto rt antal viktigare förvalt­ ningsuppgifter samlades em ellertid 1966 hos det då in rättad e förvalt­ n ingskontoret, som ställdes under en särskild, parlam entarisk styrelse. 1971 fick det centrala förvaltningsorganet betydligt större uppgifter i fråga om personaladm inistrationen än det hade tidigare. Sam tidigt utö k a­ des styrelsen, nu kallad riksdagens förvaltningsstyrelse, och anknöts närm are till ledningen för det egentliga riksdagsarbetet, främ st genom att talm annen gjordes till självskriven ordförande i styrelsen. R eform strävandena har enligt beredningens bedöm ande le tt till att riksdagens egen förvaltningsorganisation har u p p n ått e tt sto rt m å tt av sam ordning och effektivitet. Beredningen föreslår inte någon ändring i fråga om förvaltningsstyrelsens sam m ansättning eller ställning inom den inre riksdagsförvaltningen. Beredningen behåller i sitt förslag system et med särskilda m yndigheter (verk) som är k n u tn a till riksdagen, ehuru de har förvaltningsuppgifter, som riktar sig ” u tå t” , alltså andra uppgifter än a tt handha riksdagens egen adm inistration (jäm för 10 kap. 4 § första stycket RF). Av förslaget till RF fram går a tt riksbanken, riksdagens om budsm än och deras kansli samt riksdagens revisorer och deras kansli u tgör sådana m yndigheter. I särskild lag föreslås a tt riksgäldskontoret skall bestå som förvaltningsorgan under riksdagen (jäm för 8 kap. 15 § RF). Tills vidare har man också att räkna med riksdagsbiblioteket o ch Nordiska rådets svenska delegation med kansli som riksdagsm yndigheter enligt särskilda bestäm m elser. De nu angivna m yndigheterna b rukar inordnas u nder beteckningen den y ttre riksdagsförvaltningen. U ppenbarligen aktualiseras inom den y ttre riks­ dagsförvaltningen adm inistrativa frågor av sam m a slag som inom den inre riksdagsförvaltningen. De organisationsutredningar inom riksdagen, som har fö rb e re tt reform erna på förvaltningsom rådet 1966 och 1971 har em ellertid såtillvida måst begränsa sig som de inte har k u n n a t föreslå grundlagsändringar och inte har haft a tt närm are behandla den y ttre riksdagsförvaltningen. R eform erna har därfö r endast i m indre mån berört riksdagens verk. FU prövade på sin tid frågan om förvaltningsorganisationen inom hela riksdagsom rådet. Bl. a. föreslog utredningen a tt det skulle inrättas dels ett riksdagens kon to r, dels en riksdagens förvaltningsdelegation. Den senare, som skulle ledas av talm annen, skulle vara överinstans i förvalt­ ningsärenden för riksdagen och alla dess m yndigheter. På förvaltnings­ delegationen skulle ankom m a a tt 1 . granska och sam m anställa anslagsäskanden, som avser riksdagen och u nder riksdagen lydande m yndigheter; 2 . m eddela förvaltningsbestäm m elser som är gem ensamma för m yn­ digheter lydande u nder riksdagen; samt 3. pröva o ch avgöra besvär.

Tanken på e tt organ, överordnat det nuvarande förvaltningskontoret och riksdagens m yndigheter, har knappast längre någon ak tu alitet. Det to rd e räcka a tt erinra om a tt talm annen är ordförande i förvaltningsstyrelsen och a tt spörsm ålet om besvärsinstans redan har lösts (se 5 § nedan). Vad som synes kom m a i fråga, för den händelse man vill få till stånd en mera långtgående sam ordning m ellan den inre och den y ttre riksdagsförvaltningen, är a tt låta förvaltningskontorets k om petens i större eller m indre utsträckning o m fatta också riksdagens m yndigheter. Det är då a tt märka a tt förvaltningskontoret redan nu handlägger vissa frågor som rö r riksdagens verk. Viktigast är a tt förvaltningskontoret förhandlar om anställnings- och arbetsvillkor för anställda hos riksdagen och alla dess m yndigheter. I åtskilliga hänseenden har förvaltningskonto­ ret kom petens som o m fa tta r riksdagens verk u to m riksbanken och riksgäldskontoret. Beredningen m enar a tt det från flera sy n p u n k ter kan vara läm pligt a tt utvidga förvaltningskontorets befogenheter på den y ttre riksdagsförvaltningens om råde. I vilken o m fattn in g så skall ske ta r dock grundlagbered­ ningen inte ställning till. I RO bö r nämligen inte närm are fixeras hur långt befogenheterna skall sträcka sig. Där bö r anges endast gränserna för förvaltningskontorets möjliga kom petens. En sådan gränsdragning är av särskild vikt såvitt gäller förhållandet till riksdagsm yndigheter som finns angivna i RF eller RO. Vilka uppgifter som inom den i RO angivna ram en skall åvila förvaltningskontoret får ankom m a på riksdagen a tt bestäm m a i instru k tio n eller annan lag eller genom beslut i annan form . Beredningen har stannat för a tt positivt beskriva de uppg ifter som kan läggas på förvaltningskontoret. M etoden har bl. a. den fördelen a tt den är ägnad a tt undanröja tvekan om huruvida det skulle in k räk ta på ett riksdagsorgans på RF eller RO fotade kom petens a tt an fö rtro en viss förvaltningsuppgift, som b erör organet i fråga, till förvaltningskontoret. I 4 § första stycket anges förvaltningsuppgifter som kan uppdras åt förvaltningskontoret i fråga om riksdagen och alla m yndigheter under riksdagen. U nder begreppet ” riksdagen” faller i d etta sam m anhang, fö ru to m kam m are och u tsk o tt med därtill knu tn a kanslier, bl. a. talm ans­ konferensen sam t löne- och krigsdelegationerna. Bestäm m elserna i stycket gör det möjligt för riksdagen a tt ge förvaltningskontoret i sto rt sett de befogenheter som FU tilläde den föreslagna förvaltningsdelegatio­ nen; dock kan förvaltningskontoret inte vara besvärsinstans. A tt förvaltningskontoret redan nu är förhandlingsorgan för riksdagen och dess verk är näm nt ovan. K ontoret har för närvarande a tt handlägga också andra personalärenden i fråga om såväl riksdagen som riksdagens verk eller vissa av dem, men sådan befogenhet föreligger endast på e tt par p u nkter avseende tilläm pning av statstjänstem annalagen (jäm för vad som sägs nedan om utfärdande av tjänstem annastadga). En utvidgning kan kom m a a tt påkallas som följd av förslag från äm betsansvarskom m ittén till n y tt sanktionssystem för offentliga funktionärer. Det är självklart och har inte ansetts behöva kom m a till öpp et u ttry c k i lagrum m et a tt personalfrågor, som enligt föreskrift i huvudbestäm m else i RO skall

handläggas i särskild ordning, inte kan föras u nder förvaltningskontorets kom petens, se t. ex. 1 § i d etta kapitel. — En viss rä tt a tt utfärda gem ensam m a förvaltningsföreskrifter för riksdagen och sam tliga verk följer för närvarande av förvaltningskontorets ställning som central förhandlingsm yndighet, se 4 § i k o n to rets in stru k tio n (jäm fö r 2 § 3). Förvaltningskontoret har också bem yndigats a tt utfärda tjänstem anna­ stadga för riksdagen och dess verk. Skall förvaltningskontoret genom förvaltningsföreskrifter, varom nu är fråga, erhålla någon ny eller utvid­ gad befogenhet, bör riksdagen fa tta beslut härom , även om den fö rfa tt­ ning, vari föreskrifterna ingår, eljest utfärdas av förvaltningskontoret. Rörande sådan handläggning som regleras i förvaltningslagen b ö r avvikan­ de bestäm m elser för riksdagsförvaltningens del meddelas endast av riksdagen själv, jä m fö r 1 § andra stycket förvaltningslagen och prop. 1971:30 s. 319. — Riksdagens förvaltningskontor gör enligt gällande ordning upp förslag till anslag på riksstaten beträffande riksdagen och dess verk utom riksbanken och riksgäldskontoret. Frågan om anslagsäskanden är inte aktuell för riksbankens del. G enom bestäm m elsen i p u n k t 3 i 4 § första stycket öppnas m öjlighet för riksdagen a tt låta förvaltningskontoret sakgranska också anslagsfram ställning som gäller riks­ gäldskontoret. Endast anslag som nu tas upp u nder h u vudtiteln ” Riks­ dagen och dess verk” avses, inte anslag till täckande av u n d ersk o tt på riksgäldsfonden. Av 4 § andra stycket fram går a tt förvaltningskontoret allm änt är central m yndighet för handläggning av riksdagens förvaltningsärenden. Även här måste göras den självklara reservationen att speciella förvalt­ ningsuppgifter, som enligt bestäm m elser i RF eller RO ankom m er på särskilt organ, (se t. ex. 5 § i d e tta kapitel) inte kan läggas på förvalt­ n ingskontoret. Bestämmelsen i andra stycket har inte den innebörden att alla övriga förvaltningsfrågor, som gäller riksdagen, måste hänföras till förvaltningskontorets handläggning. — Paragrafens andra stycke medger vidare att riksdagen låter förvaltningskontoret om besörja den interna ekonom iska förvaltningen hos riksdagsm yndigheter. Här avses sådant som lokal- och in ten d en tu rtjän st och tryckeriservice. Beredningen har em eller­ tid ansett a tt man inte bör rubba riksbankens och — så länge verket består — riksgäldskontorets självständiga ställning i fråga om den egna ekonom iska förvaltningen. Dessa m yndigheter har därför undantagits i andra stycket. Till 3 § anm ärker beredningen a tt vice talm an inte in träd er i förvaltningsstyrelsen i talm annens ställe. Styrelsen skall enligt 7 kap. 13 § inom sig utse en vice ordförande. När denne presiderar i talm annens frånvaro kom m er styrelsen a tt bestå av endast å tta ledam öter; någon särskild suppleant för talm annen som ledam ot väljs nämligen inte.

5 § I denna paragraf anges vilka instanser som skall pröva besvär över beslut av riksdagsorgan i förvaltningsärenden. Sedan 1971 gäller att

sådana besvär prövas av regeringsrätten i rättsfrågor och av riksdagens besvärsnäm nd i andra frågor. Bestäm m elser härom återfinns (fr. o. m. 1972) i 2 § 2 lagen om allm änna förvaltningsdom stolar och i besvärsstadgan för riksdagen och dess verk (R FS 1970:3). E fter den om organisation av förvaltningsrättskipningen som träd er i kraft 1972 kom m er flertalet mål, som enligt den tidigare ordningen har prövats av regeringsrätten som enda dom stolsinstans, a tt i stället avgöras av kam m arrätt. Denna blir i allm änhet slutinstans, och regeringsrätten får i huvudsak ställning som prejudikatinstans. Mot denna bakgrund kunde övervägas a tt möjliggöra fullföljd till kam m arrätt även av talan m ot beslut av riksdagsorgan. I e tt av riksdagen godkänt u tlåtande ställde sig em eller­ tid b a n k o u tsk o tte t (1 9 70:39) av principiella och praktiska skäl närm ast avvisande till tanken. Beredningen ansluter sig till u tsk o tte ts uppfattning. Enligt 5 § skall besvär över förvaltningsbeslut av riksdagsorgan alltså prövas antingen av regeringsrätten eller av riksdagens besvärsnäm nd. I paragrafen anges därjäm te besvärsnäm ndens sam m ansättning. I vilka fall besvärsrätt över huvud taget föreligger och i vilka fall besvär skall fullföljas till den ena eller den andra instansen lämnas öp p et i paragrafen. Med ” riksdagens organ” avses här som eljest i beredningens förslag varje organ som helt eller delvis utses av riksdagen, således också riksdagens m yndigheter.

6 §

Se för närvarande 23 § RO. A tt riksdagsledam öterna får ersättning för sitt arbete och sina o m kost­ nader — och tillräckligt sto r ersättning — är uppenbarligen viktigt från dem okratins synpunkt. R ekryteringen till riksdagsuppdraget främ jas, och garantier skapas för a tt ledam öterna inte blir så beroende av andra inkom stkällor a tt deras oberoende i riksdagsarbetet kan sättas i fråga. I denna paragraf berättigas de till arvode och andra ekonom iska förm åner. I vilka form er ersättning skall utgå och vilken storlek de skilda förm åner­ na skall ha får bestäm m as i lag. Lagrum m ets form ulering m edger a tt ledam öterna erhåller, fö ru to m arvode, särskild kostnadsersättning, trak ta­ m ente, reseförm åner, pension, avgångsersättning och försäkringsförm å­ ner. Vid tjänstgöring för riksdagsledam ot skall ersättare ha i princip samma ekonom iska förm åner som ordinarie ledam ot (jäm för 3 kap. 8 § tredje stycket R F). Därjäm te kan i vissa fall s. k. exspektansbidrag vara m otiverat (se SOU 1970:17 s. 62). Bestämmelser härom får ges i lag. Ersättare kan em ellertid inte med stöd av RO göra anspråk på ersättning för tid då han inte utövar ledam otskapet. Med stö d av 4 § kan handläggningen av förvaltningsfrågor rörande ekonom iska förm åner som avses i 6 § anförtros åt riksdagens förvalt­ ningskontor. Har så sk e tt, kan förvaltningsstyrelsen enligt tilläggsbestäm ­ melse 3.8.2 andra sty ck et väcka förslag hos riksdagen om ändring i den lag, som reglerar förm ånerna.

7 § Beredningen hänvisar till vad som har sagts u nder rubriken till RO om riksdagens inform ationsbehov, särskilt avsnitt 2.4.5. Paragrafens tilläggs­ bestäm m elser återger 73 och 74 §§ RSt.

8 §

1 kom m entaren till 3 kap. 6 och 7 §§ RF har beredningen angivit vilka regler om juridiskt ansvar som bö r gälla för riksdagsledam öter. Där har också näm nts i vilka riksdagsorgan som riksdagsledam ots verksam het får anses vara en beståndsdel av själva ledam otskapet och därför underkastad den ansvarsreglering som gäller för detta. Frågan om rättsligt ansvar för riksdagens om budsm än har behandlats u nder 11 kap. 8 § RF. I anslut­ ning till förevarande lagrum i RO vill beredningen diskutera det rättsliga ansvaret för andra till riksdagen k n u tn a funktionärsgrupper: riksbanksoch riksgäldsfullm äktige, riksdagens revisorer, ledam öterna i valpröv­ ningsnäm nden, besvärsnäm nden, förvaltningsstyrelsen och styrelsen för riksdagsbiblioteket sam t anställd personal. Det kan antas a tt nu näm nda fu n k tio n ärer (b o rts e tt då från ledam öter­ na i valprövningsnäm nden) enligt gällande rä tt har fullt äm betsansvar. För riksbanks- och riksgäldsfullm äktiges del liksom i fråga om vissa andra befattningshavare hos riksbanken och riksgäldskontoret är d etta u ttry c k ­ ligen fastslaget i ansvarighetslagen 26.6.1936 för fullm äktige i riksbanken och fullm äktige i riksgäldskontoret m. fl. Enligt denna lag gäller em eller­ tid särskilda åtalsregler för dessa funktionärer. Å tal m ot fullm äktig kan beslutas av riksdagen, fin an su tsk o ttet eller riksdagens revisorer. Härmed är a tt jä m fö ra en bestäm m else i 111 § andra sty c k et RF enligt vilken fullm äktige i riksbanken och i riksgäldskontoret sam t riksdagens revisorer inte kan åtalas i och för sina befattningar annat än efter riksdagens beslut. 1 övrigt torde inga särskilda åtalsregler gälla för nu ifrågavarande riksdagsfunktionärer. Åtal för b ro tt i äm betet anhängiggörs vid allmän und errätt. FU föreslog ( 6 kap. 7 § FRO) att åtal m ot fullm äktige i riksbanken och i riksgäldskontoret och m ot riksdagens revisorer för fel eller försum ­ melse i tjänsten skulle beslutas av finansnäm nden och a tt åtal m ot ledam öter av riksdagens förvaltningsdelegation, av styrelsen för riksda­ gens k o n to r och av styrelsen för riksdagsbiblioteket och riksdagens upplysningstjänst sam t m ot riksdagens sekreterare skulle beslutas av lagnäm nden (se om finansnäm nden och lagnäm nden 3 kap. 2 och 3 §§ FRO). Samtliga nu angivna befattningshavare borde enligt FU:s mening vara underkastade äm betsansvar i sam m a utsträckning som äm bets- och tjänstem än vid statsförvaltningen i övrigt. Ä m betsansvarskom m itténs förslag till n y tt sanktionssystem för b efa tt­ ningshavare i allmän tjän st har b erörts tidigare i specialm otiveringen till 3 kap. 6 och 7 §§ och till 11 kap. 3 och 8 §§ RF. Sam m anfattningsvis innebär kom m itténs förslag följande. Lindrigare förseelser i tjänsteutöv­ ning avkrim inaliseras. Avsättning avskaffas som brottspåföljd. Icke straff­

bara tjänsteförsum m elser kan em ellertid leda till disciplinpåföljder. Och såväl b ro tt som ej krim inaliserad tjänsteförsum m else kan m edföra avsked. Fråga härom är a tt se som en tvist mellan arbetsgivare och arbetstagare. Sådan tvist kan prövas civilrättsligt av arbetsdom stolen eller av allmän dom stol. U tifrån antagandet a tt äm betsansvarskom m itténs riktlinjer för regle­ ring av äm betsansvar kom m er a tt godtas av statsm akterna redovisar beredningen nedan sin up p fattn in g om hur ansvarsbestäm m elserna i stort bö r utform as för de riksdagen underställda funktio n ärsg ru p p er som har angivits inledningsvis. På e tt par p u n k te r avviker beredningens förslag från vad äm betsansvarskom m ittén föreslår i fråga om sam m a befattnings­ havare, se avsnitt 4.6.4 i kom m itténs betänkande (SOU 1972:1). Såvitt gäller uppdragstagarna har beredningen vid sina överväganden u tg å tt från riksdagsledam öternas rättsliga ställning i u tsk o tt m. fl. organ, vilkas verksam het får anses ingå som led i riksdagsarbetet i snävare bem ärkelse. I utövningen av dessa uppdrag åtn ju te r riksdagsledam öterna en ganska långtgående im m u n itet enligt beredningens förslag: det grundläggande straffrättsliga ansvaret är inskränkt, åtal kan kom m a till stånd först efter medgivande från en kvalificerad kam m arm ajoritet, några disciplinpåfölj­ der kom m er inte i fråga, och avsked under löpande m andatperiod kan beslutas endast av dom stol till följd av b ro tt. Mellan dessa uppdrag och uppdragen som fullm äktig, revisor eller ledam ot i styrelse eller annat dylikt organ föreligger skillnader som b ör ta sig u ttry c k i en strängare reglering fö r uppdragstagare som hö r till den senare kategorin. Å andra sidan kan någon skarp gräns knappast dras m ellan arten av riksdagsleda­ m öternas verksam het i u tsk o tt, delegationer osv. och i de riksdagsorgan varom i första hand är fråga nu. En annan sy n p u n k t som förtjänar beaktande är den a tt stark t differentierade regler för skilda uppdragstagargrupper bör undvikas. L edam öterna i samtliga u nder denna paragraf behandlade riksdags­ organ sam t anställda i riksdagen och dess verk bö r liksom offentliga fu n ktionärer i allm änhet om fattas också av straffbuden rörande missbruk av m yndighet och vårdslöshet i m yndighetsutövning. Beredningen före­ slår em ellertid i anslutning till FU:s förslag a tt rätten att fa tta beslut om åtal m ot ledam öter i viktigare riksdagsorgan för b ro tt i tjänsten förbehålls e tt riksdagsorgan. Avgränsningen av om rådet för den särskilda åtalsprövningen har gjorts på e tt sätt liknande det som u nder 1 1 kap. 3 och 8 §§ har förordats i fråga om åtal m ot m inister, ledam ot av någon av de högsta dom stolarna sam t JK och JO. Åtalsregeln gäller alltså enbart b ro tt som har begåtts genom beslut eller annan åtgärd som hör till själva utövningen av uppdraget. Det synes naturligast a tt finan su tsk o ttet får behörighet att besluta om åtal m ot riksdagsrevisor och m ot fullm äktig i riksbanken eller riksgäldskontoret. I fråga om ledam ot i valprövningsnäm nden, besvärsnäm nden, förvaltningsstyrelsen eller styrelsen för riksdagsbiblioteket ligger åtalsprövningen lämpligen på k o n stitu tio n su tsk o tte t. Åtal m ot anställda hos riksdagen och dess verk för b ro tt i tjänsten bör i allm änhet kunna väckas utan föregående medgivande från en parlam entarisk in­

stans. U ndantag b ö r em ellertid göras åtm instone i fråga om kam m arsekre­ teraren, också här bör det ankom m a på k o n stitu tio n su tsk o tte t a tt ta ställning i åtalsfrågan. — Riksdagens om budsm än bö r vara skyldiga att på uppdrag av åtalsbeslutande u tsk o tt u tfö ra åtalet. U tskott som prövar åtalsfrågan bö r kunna påkalla JO:s biträde med förundersökningen. Åtal bör väckas vid allmän u n d errätt. De nu aktuella funktionärerna bör alla kunna skiljas från sina b e fa tt­ ningar i anledning av b ro tt. Riksdagens revisorer, ledam öterna i förvaltningsstyrelsen och ledam öterna i besvärsnäm nden u to m ordföranden (och dennes ställföreträdare) måste enligt beredningens förslag tillika vara riksdagsledam öter. Läm nar de riksdagen, avgår de därm ed också från näm nda förtro en d eu p p d rag (7 kap. 10 § RO). Fälls riksdagsledam ot för b ro tt, prövas i b ro ttm å let om han b ör kvarstå som ledam ot eller avskedas (se under 3 kap. 6 och 7 §§ RF). Något praktiskt behov av a tt anvisa form er fö r en särskild prövning av frågan om avsked från uppdrag, för vars innehav ledam otskap i riksdagen är e tt behörighetsvillkor, föreligger enligt beredningens mening inte. — Ingår riksdagsledam ot i riksdagsorgan utan a tt ledam otskapet i riksdagen är e tt valbarhetsvillkor, synes m est konsekvent a tt frågan om avsked på grund av b ro tt från d etta uppdrag prövas i sam m a ordning som frågan om avsked från riksdagsm annauppdraget. Detsam m a bö r — bl. a. med tanke på intresset av enhetlighet — gälla för de m edlem m ar i organet som inte är riksdagsledam öter, vare sig de har tillsatts av riksdagen eller av regeringen. Beredningen vill alltså förorda att fråga om avsked på grund av b ro tt från uppdrag som riksbanksfullm äktig, riksgäldsfullm äktig, ledam ot i valprövningsnäm nden, ledam ot i styrelsen för riksdagsbiblioteket eller o rd förande i besvärs­ näm nden (och ställföreträdare för denne) prövas ex officio av den dom stol som döm er i b ro ttm ålet. — I fråga om anställda hos riksdagen och dess verk, inbegripet kam m arsekreteraren, finns enligt beredningens mening inte skäl att göra avsteg från de regler om avsked på grund av b ro tt som äm betsansvarskom m ittén har föreslagit för andra offentliga funktionärer. Arbetsgivarens rätt att besluta om avsked bör tillkom m a förvaltningsstyrelsen såvitt gäller högre tjänstem än såväl inom riksdagen som inom dess verk och i övrigt den m yndighet, som i allm änhet handlägger personalärenden beträffande arbetstagaren. Enligt beredningens åsikt föreligger knappast något praktiskt behov av att öppna m öjlighet a tt avskeda de förtroendem än i riksdagsorgan, varom nu är fråga, med anledning av försum m else i tjänsten som inte är straffbar. Man torde kunna nöja sig med a tt omval till uppdraget kan underlåtas och, beträffande fullm äktig i riksbanken och i riksgäldskonto­ ret, med a tt ansvarsfrihet kan vägras, varigenom fullm äktig tvingas avgå under löpande m andatperiod. Man kan vidare inte bortse från svårigheter­ na att u tpeka det organ som skulle pröva avskedsfrågan. Inte heller bör berörda uppdragstagare kunna träffas av disciplinpåföljder. — A nnor­ lunda ställer sig saken för arbetstagare hos riksdagen och dess verk. Dessa, inklusive kam m arsekreteraren, bör kunna avskedas också som följd av förseelser i tjänsten, som inte m edför straffansvar. Beslut härom fattas av

samma riksdagsorgan som enligt vad ovan sades är behörigt a tt avskeda anställd som har övertygats om b ro tt. Den ansvarsreglering, vars huvudpunkter har angivits i det föregående, b ör endast delvis återspeglas i RO. I 9 kap. 8 § föreslår beredningen en bestäm m else om prövning av åtal m ot befattningshavare, som är om ­ näm nda i RF eller tidigare i huvudbestäm m else i RO. Övriga föreskrifter b ö r ha sin plats i andra författningar. En erinran härom har intagits i tilläggsbestämmelse till 9 kap. 8 § såvitt gäller beslut om åtal m ot andra befattningshavare än de i lagrum m et om näm nda. Beredningen har inte u ta rb e tat förslag till regler u ta n fö r RO i äm net. Dessa utfo rm as lämpligen som e tt led i beredningen av äm betsansvarskom m itténs förslag. Därvid får ställning tas till vissa speciella problem , t. ex. vad som i skilda hänseenden bör gälla fö r direktionsledam ot i riksbanken, fö r riksgäldsdirektören och för ledam öterna i riksbankens valutastyrelse (se om den senare JO:s äm betsberättelse 1971 s. 323 f och m otivavsnitt 4.6.4 i äm betsansvars­ kom m itténs b etänkande; jäm fö r fin an su tsk o ttets betänkande 1971:44).

ÖVERGÅNGSBESTÄMMELSER Förslagen till ny RF och ny RO har e tt nära inbördes sam m anhang. Ingendera lagen kan i sin helhet träda i tilläm pning före den andra. Som har utvecklats i m otiven till övergångsbestäm m elserna till RF räknar beredningen med a tt författningsrevisionen, med vissa inskränkningar, skall få praktisk verkan från och med den 1 januari 1975. Vid denna tid p u n k t skall alltså i princip samtliga bestäm m elser i RO vara tillämpliga. Det sagda u teslu ter inte a tt vissa delar eller enstaka regler i den nya RO får slå igenom redan tidigare. F ör riksdagens del kräver särskilt över­ gången från e tt arbetsår, som följer kalenderåret, till en årlig arbets­ period, som sträcker sig från höst till och med följande vår, uppm ärksam ­ het. Det vore möjligt a tt övergå till den nya ordningen från och med ” höstsessionen” 1974 eller i och med a tt riksdagen under samma år samlas efter e tt eventuellt nyval. Enligt beredningens m ening talar em ellertid praktiska skäl för att det nya k o n stitutionella regelkom plexet i görligaste mån träd e r i tilläm pning vid en och sam m a tid p u n k t och inte etappvis. Får genom förandet av den nya RO så gott som helt anstå till årsskiftet 1974/75, skapar m an också säkrare h ållpunkter för det adm inistrativa förberedelsearbetet inför nyordningen än om man måste kalkylera med en partiell tilläm pning redan u nder hösten 1974. Med den valda utgångspunkten bör om läggningen av riksdagsåret kom m a till stånd på så vis a tt, sedan 1974 års riksdag på vanligt sätt har avslutats den 31 decem ber, e tt lagtima riksm öte börjar den 10 januari 1975. D etta riksm öte följer, ehuru i tiden fö rk o rta t, de regler som enligt den nya RO gäller för det ordinära, årliga riksm ötet. R iksm ötet skall alltså öppnas vid e tt särskilt sam m anträde och erforderliga val förrättas i inledningsskedet (se om valen nedan u nder 4). Bestäm m elserna i den nya RO om tid p u n k ten för budgetpropositionens fram läggande, om den därtill anknutna allm änna m otionstiden och om fristerna för avlämnande

av andra p ro p ositioner blir fullt ut tillämpliga. R iksm ötet avslutas den 31 maj, såvida riksdagen inte beslutar förlängning med stöd av 1 kap. 4 § RO. På hösten 1975 inleds därefter e tt n y tt lagtim a riksm öte enligt bestäm m elserna i 1 kap. 2 § RO, varvid en ny öppningshögtidlighet äger rum och bl. a. nya utskottsval förrättas. Ehuru alltså beredningen räknar med a tt författningsreform en skall börja tilläm pas den 1 januari 1975, har bestäm m elsen om tid p u n k ten för den nya RO:s — liksom den om den nya RF:s — tilläm pning få tt en utform ning som möjliggör för riksdagen a tt uppskjuta det slutliga ställningstagandet i författningsfrågan från 1974 års riksdag. Övergångs­ bestäm m elserna till RO är dock, till skillnad från dem som gäller RF, inte avpassade fö r e tt uppskov med avgörandet ända till 1976 års riksdag. Önskem ålet om e tt snabbt genomslag av 1976 års ordinarie val (se 2 tredje stycket övergångsbestäm m elserna till R F) kräver nämligen särskil­ da föreskrifter om riksdagsarbetet under hösten 1976, fö r den händelse slutligt beslut i författningsfrågan skulle fattas först under våren 1976 och reform en i sin helhet alltså träda i tilläm pning den 1 januari 1977. Riksdagen kan em ellertid, om det slutliga avgörandet m ot förm odan skulle uppskjutas till 1976, med stöd av 2 fem te sty c k et övergångsbe­ stäm m elserna till RF besluta behövliga ändringar i övergångsbestäm m el­ serna till den nya RO.

1 Den nya RO måste antagas av riksdagen i den ordning som gäller för grundlagsstiftning. Den svarar närm ast m ot nuvarande RO och m ot riksdagsstadgan. Dessa fö rfattn in g ar bö r uttryckligen upphävas, riksdagsstadgan dock inte genom övergångsbestäm m elserna till RO. Som nyss har fram hållits kom m er em ellertid de nya reglerna om riksdagens arbetsfor­ mer att tilläm pas i de äldres ställe först med ingången av året efter det då den nya RF antages slutligt. Enligt 2 kan dock några nya bestäm m elser kom m a a tt avlösa äldre redan en tid före det ifrågavarande årsskiftet, andra först en tid efter. Fastän den äldre RO byts ut m ot den nya i den ordning som gäller för stiftande av grundlag, k o m m er den nya RO inte a tt få karaktär av grundlag. Så snart den nya RF och den nya RO har satts i k raft enligt vad som föreskrivs i 81 och 82 §§ i den äldre RF, kan huvudbestäm m elserna i den nya RO med stöd av 2 fem te stycket övergångsbestäm m elserna till den nya RF ändras genom e tt beslut med kvalificerad m ajoritet, likaså dess övergångsbestäm m elser; tilläggsbestäm m elserna till RO kan ändras genom ett beslut med enkel m ajoritet. Intill årsskiftet e fte r det slutliga antagandet kan därem ot ändring i den äldre RO inte genom föras annat än i den ordning som gäller fö r grundlagsändring.

2

Ö vergångsbestäm m elserna under denna p u n k t är a tt se som k o m plette­ ringar till övergångsbestäm m elserna till den nya RF under m otsvarande punkt. I första stycket anges sålunda e tt par bestäm m elser i den äldre RO rörande kungen, vilka under den tid G ustaf VI A dolf är kung skall tilläm pas också efter utgången av det år då den nya författn in g en antages slutligt. Beslut enligt 1 kap. 4 § andra sty ck et i den nya RO om a tt avbryta riksm öte skall under denna övergångstid med stöd av 5 § första stycket i den äldre RO fattas av kungen på statsm inisterns begäran. S istnäm nda stycke överensstäm m er med 108 § andra stycket i den äldre RF. Lagtima riksm öte skall under sam m a tid öppnas, inte i den ordning som anges i 1 kap. 6 § i den nya RO, utan enligt föreskrifterna i 34 § i den äldre RO om riksdags öppnande. Vad där sägs om överläm nande av statsverkspropositionen och riksdagsberättelsen kan dock inte tilläm pas e fte r om läggningen av riksdagsåret, vilken har till följd a tt riksm öte norm alt inleds vid en annan tid på året än då näm nda handlingar skall avlämnas till riksdagen. C erem onin för riksdags öppnande enligt den äldre RO läm nar knappast rum för en regeringsförklaring av det slag, som beredningen räknar med skall ligga till grund för den allm änpolitiska debatten i början av riksm ötet. Lämpligen avger statsm inistern regerings­ förklaring vid e tt sam m anträde med kam m aren k o rt efter öppningshögtidligheten (jäm för 3 kap. 6 § i den nya RO). — Enligt 2 första stycket övergångsbestäm m elserna till RF kom m er u n d er sam m a övergångstid vad som på annat ställe i den nya RO än i 1 kap. 4 § andra stycket är sagt om regeringen a tt gälla konungen i statsrådet. Bestäm m elserna i den nya RO om riksföreståndare m. fl. och om förslag från talm annen till ny stats­ m inister kan som följd av näm nda övergångsbestäm m elser över huvud taget inte bli tilläm pliga, så länge G ustaf VI A dolf är konung. Utan särskild bestäm m else gäller ” m inister” som beteckning i RO på ledam ot av statsrådet u nder övergångstiden. I andra sty ck et berörs e tt annat fall där bestäm m else i den äldre RO kan kom m a a tt tilläm pas också efter det u n d er 1 åsyftade årsskiftet. Sänkningen av rösträttsåldern enligt 2 kap. 2 § i den nya RF kan sålunda beaktas först vid uppgörandet av röstlängd u nder det första året som den nya författningen är i tilläm pning ( 2 andra sty ck et övergångsbestäm m el­ serna till R F). Vid extraval som äger rum e fte r årsskiftet före den tid p u n k t då den nya röstlängden skall lända till efterrättelse gäller alltså alltjäm t den högre rösträttsåldern enligt 14 § i den äldre RO. I tredje sty ck et erinras inledningsvis om a tt flertalet bestäm m elser om val till riksdagen m. m. (dock, som fram går av det nyss sagda, inte bestäm m elsen om rösträttsåld er) i den äldre RO enligt 2 tredje stycket övergångsbestäm m elserna till RF ersätts av andra regler redan vid val som förrättas e fte r det slutliga antagandet av författningsförslaget men före det därpå följande årsskiftet. Det tilläggs a tt inte heller bestäm m elserna i den äldre RO om utfärd an d e och granskning av fullm akt (20 § och 32 § 1 m om .) skall tilläm pas vid sådant val. Bestäm m elser i dessa hänseenden skall enligt beredningens förslag upptas i annan fö rfattn in g än RF eller

38 Riksdagen 1973. 1 sami. N r 90 * *

RO, nämligen i vallagen. Å terstående mening i stycket ger särregler i fråga om vaderiksdag som sam m anträder före det aktuella årsskiftet. Flertalet av dessa sam m anhänger med a tt ersättare skall finnas för led am ö tern a vid vaderiksdagen ( 2 tredje stycket sista m eningen övergångsbestäm m elserna till RF). Fjärde stycket utgör e tt kom plem ent till 2 fem te stycket övergångsbe­ stäm m elserna till RF, vilket avser den tidigare om näm nda m öjligheten att ändra den nya RO genom e tt beslut med kvalificerad m ajoritet.

3 Innehållet i denna p unkt har redan b erörts under rubriken till övergångsbestäm m elserna. Förlängning med stö d av 2 § sjätte stycket i den äldre RO av den riksdag som enligt huvudregeln skall vara avslutad vid det årsskifte, då den nya författningen skall börja tilläm pas, bör inte kom m a till stånd. Skulle behov uppkom m a a tt samla riksdagen till dag i januari före den 1 0 , kan riksdagen kallas till urtim a riksm öte med stöd av 1 kap. 3 § i den nya RO.

4 Det riksm öte som enligt 3 skall inledas i början av januari u n d er det år, då den nya RF och RO träd er i tilläm pning, skall följa reglerna för ett lagtim a riksm öte. En konsekvens härav är a tt val till u tsk o tte n och till talm anskonferensen skall fö rrättas i början av riksm ötet (1 kap. 7 § och 4 kap. 2 § RO). Valen gäller till dess nästa lagtima riksm öte börjar. Övergången till en ny RO kräver em ellertid för några andra fall särskilda bestäm m elser i fråga om val inom riksdagen. Enligt den nya fö rfattningen kom m er flertalet val inom riksdagen att avse tid m otsvarande riksdagens valperiod. En del av dessa val gäller nu endast för e tt år i taget. Till e tt par organ väljs ledam öterna för närvarande visserligen för längre tid , men förnyelsen görs successivt. I de angivna fallen måste de nya reglerna bringas i tilläm pning genom a tt val anordnas i början av det riksm öte som avses u nder 3, även fö r det fall att d etta riksm öte — som sannolikt är — inte inleder valperiod för riksdagen. — Några organ har redan enligt gällande rä tt treåriga m andatperioder, anpassade efter riksdagens ordinarie valperiod. Det vore fullt m öjligt att låta dessa m andat bestå u n d er pågående valperiod fö r riksdagen även sedan den nya RO har trä tt i tilläm pning. Praktiska skäl talar em ellertid för a tt partigrupperna i e tt sam m anhang får ta ställning till sam m ansätt­ ningen av samtliga organ, som tillsätts för tid m otsvarande riksdagens valperiod. Med hänsyn härtill och då de treåriga m andatperioderna under alla om ständigheter måste jäm kas till överensstäm m else med riksdagens valperiod föreslår beredningen a tt alla val inom riksdagen, som avser riksdagens valperiod, förnyas vid början av det första riksm ötet sedan den nya RO har trä tt i tilläm pning. Valen avser återstoden av valperioden. Den exakta slu tp u n k ten bestäm s av eljest gällande regler, se 7 kap. 6 §

RO och specialm otiveringen till denna. Bestäm m elserna i 7 kap. 2 § och 8 kap. 1 § RO om vid vilket sam m anträde val av valberedning och av talm än skall äga rum får m otsvarande tilläm pning. Val som har fö rrättats enligt äldre bestäm m elser och som enligt dessa sträcker sig in på det nya året b ö r självklart upphöra a tt gälla när m otsvarande val har fö rrä tta ts enligt 4 första sty ck et första meningen. En bestäm m else härom införs i andra m eningen i sam m a stycke. Enligt den äldre RO väljs talm ännen fö r ” riksdag” . Deras uppdrag u p p h ö r alltså norm alt den 31.12. Med tanke på de viktiga uppgifter som enligt den nya RF och RO åligger talm annen bör talm ansposterna em ellertid inte vara vakanta ens under de få dagar som fö rfly te r från årsskiftet då författningen börjar tilläm pas till dess a tt det första riksm ötet inleds. En bestäm m else som förebygger d etta har införts i andra stycket. Enligt de nya författningsbestäm m elserna skall några val inom riks­ dagen gälla för en flerårsperiod u ta n a tt likväl följa riksdagens valperiod. 1 fråga om riksdagens om budsm än påkallas inte några övergångsbestäm m el­ ser: val som har fö rrättats före den tid p u n k t då den nya RO skall börja tilläm pas stå r kvar enligt reglerna i gamla RO (vilka i sak stäm m er överens med de nya). Inte heller för kam m arsekreterarens del to rd e någon övergångsbestäm m else vara behövlig. Det kan fö ru tsättas a tt kam m ar­ sekreterarens förordnandeperiod på adm inistrativ väg anpassas till den tid p u n k t då ny period skall börja löpa e fte r 1976 års ordinarie val till riksdagen. D ärem ot fordras en särskild föreskrift om tid p u n k ten för det första valet av ledam öter till riksrätten i dess nya sam m ansättning. A tt de tre ledam öter och de tre ersättare som då skall utses bör få olika långa m andatperioder, har utvecklats u nder 8 kap. 10 § RO. Vad slutligen beträffar valprövningsnäm nden finns en särskild föreskrift i 2 fjärde stycket övergångsbestäm m elserna till RF.

5 Lika väl som riksdagen för närvarande enligt 58 § tredje sty c k et RO norm alt kan uppskjuta ärende till nästföljande riksdag, bö r den u nder det år, då slutligt beslut fattas om den nya RO, kunna uppskjuta ärende till det lagtim a riksm öte som börjar efter årsskiftet. En bestäm m else härom återfinns i första stycket under 5. Enligt näm nda stycke i den äldre RO gäller a tt beslut om uppskov förfaller, om förordnande om nyval meddelas. Enligt den nya RO får därem ot beslut om extra val inte denna effekt. Innebörden härav och av förevarande övergångsbestäm m else är följande. Meddelas förordnande om nyval före årsskiftet utan a tt riks­ dagen med anledning av valet samlas före årets utgång, är samtliga ärenden förfallna vid årsskiftet (h är bortses från vilande förslag till grundlagsändring). Meddelas beslut om ex tra val strax efter årsskiftet, skall utan hinder därav ärende som har u ppskjutits av den nyss avslutade riksdagen tagas upp till behandling vid det lagtim a riksm öte som inleds i januari.

U ppskjutet ärende sorn blir anhängigt vid janu aririk sm ö tet kan upp­ skjutas ytterligare enligt bestäm m elserna i 5 kap. 10 § RO. Angående den tid p u n k t då ärendet senast måste avgöras bör gälla vad som föreskrivs i detta lagrum s tredje stycke. Till undvikande av m issförstånd har en uttrycklig bestäm m else härom införts i övergångsbestäm m elserna. Enligt 64 § i den äldre RO gäller särskilda bestäm m elser om uppskov med beslut över vilande förslag i grundlagsfråga. Sådant uppskov kan beslutas till annan riksdag än den närm ast följande. Bestäm m elserna i den nya RO om uppskov m ed det slutliga avgörandet i grundlagsärenden avviker på e tt par p u n k te r från vad som gäller enligt äldre rä tt. D et kan inte uteslutas a tt riksdagen u ppskjuter det slutliga ställningstagandet i ett grundlagsärende, t. ex. om ändring i try ck frihetsförordningen, över det årsskifte då den nya RO skall börja tilläm pas. Ä rendet b ör då u nder alla förhållanden bli anhängigt vid det första riksm ötet e fte r årsskiftet. D ärefter bör det behandlas enligt reglerna i 5 kap. 12 § RO, vilka innebär att fo rts a tt uppskov kan kom m a i fråga men att avgörande skall träffas före nästa ordinarie val till riksdagen. Beredningen föreslår e tt stadgande härom i andra stycket u nder 5.

6

I 9 kap. 8 § i den nya RO har föreslagits bestäm m elser enligt vilka åtal m ot vissa befattningshavare, k n u tn a till riksdagen, fö r b ro tt i utövningen av deras uppdrag får väckas endast e fte r beslut av e tt riksdagsorgan. I den mån dessa regler in n e fa tta r begränsningar i förhållande till äldre rä tt av m öjligheterna a tt väcka åtal to rd e inte erfordras någon föreskrift fö r a tt klargöra a tt de nya åtalsbestäm m elserna skall gälla också i fråga om handlingar som har begåtts före den tid p u n k t då den nya RO och därm ed åtalsbestäm m elserna skall börja tilläm pas. B eträffande riksbanksfullm äk­ tige och riksdagens revisorer får em ellertid m öjligheterna a tt åtala anses vara i e tt par hänseenden vidare enligt den nya RO än enligt äldre rätt. För sådana fall bö r de äldre och för befattningshavaren gynnsam m are åtalsreglerna tilläm pas, när fråga är om b ro tt som har begåtts u nder de äldre bestäm m elsernas giltighetstid. En föreskrift med denna innebörd har införts under 6 (jäm fö r 7 § lagen om införande av brottsbalken).

7 De s. k. beredskapslagarna innehåller oftast föreskrifter av den typen att visst beslut skall underställas riksdagen inom angiven tid från böljan av nästkom m ande riksdagssession eller a tt förordnande om att vissa bestäm m elser skall u p phöra a tt gälla skall meddelas före avslutandet av angiven riksdagssession. Också i andra lagar och fö rfattn in g ar — u ta n fö r om rådet fö r de interna riksdagsförfattningarna, från vilka nu bortses — kan förekom m a föreskrifter som a n k n y ter till begreppet riksdagssession. 1 övergångsbestäm m elserna till RO bö r införas en generell bestäm m else om att vad som i lagar och författn in g ar sägs om riksdagssession i stället

skall gälla riksm öte efter det a tt den nya RO har trä tt i tilläm pning. Begreppen riksdagssession och riksm öte är em ellertid inte helt jä m fö r­ bara; e tt riksm öte är i allm änhet en längre arbetsperiod än en riksdags­ session. En konsekvens av den föreslagna övergångsbestäm m elsen kan därför bli a tt frister som enligt ordalagen an k n y ter till exempelvis utgången av viss riksdagssession kom m er a tt förlängas. Det finns på grund härav anledning a tt för fram tiden uppm ärksam m a behovet av översyn av bestäm m elser som u p p ta r frister av angivet slag. Enstaka äldre lagar — vid sidan av de rent k o n stitutionella — använder i stället fö r ” riksdagssession” begreppet riksdag, varmed då avses riksda­ gens m öte. Enligt p u n k t 7 skall e fte r det årsskifte, då den nya RO börjar tilläm pas, också hänsyftning på sådan sam m anträdesperiod avse riksm öte enligt den nya RO. F örekom m er i lag eller fö rfattn in g u ttry c k som att ” riksdagen är sam lad” följer vidare av övergångsbestäm m elsen under denna p u n k t a tt därm ed skall förstås a tt riksm öte pågår. 1 beredskapslagarna finns vanligen föreskrifter om a tt regeringen efter a tt ha m eddelat förordnande med visst innehåll skall ” underställa riksdagen” föro rd n an d et inom angiven tid för prövning (se t. ex. 1 § andra stycket valutalagen, jä m fö r tredje sty ck et). Med u ttry c k e t torde avses a tt propositionen i frågan inom fristen skall föreläggas riksdagen vid en riksdagssession, eventuellt vid en ex tra session. Ehuru beredningens förslag till ny RO innebär a tt en p roposition kan väckas i riksdagen också under tid då riksm öte inte pågår (3 kap. 5 § andra sty ck et), åsyftas därm ed inte a tt ge ändrad innebörd åt det ifrågavarande u ttry c k e t i beredskapslagarna. Vid en översyn av dessa kan det dock vara läm pligt att 1 klarhetens intresse ändra form uleringen därhän a tt fö ro rd n an d e t skall ” underställas riksdagen under rik sm ö te” (jäm för u ttry c k ssä tte t i 8 kap. 2 § tredje stycket förslaget till RF).

8

1 sam band med införandet av den nya u tsk ottsorganisationen u tfärda­ des en övergångsbestämmelse till ändringarna i RO med fö resk rifter om kvarstående hänvisningar i lag eller fö rfattn in g till äldre u tsk o tt. Denna bestäm m else kan fortfarande ha aktu alitet och b ör därför behålla sin giltighet.

39 R iksdagen 1973. 1 sami. N r 90 * *

V

0 t(« tu y < * « i AB, Sthlm 73.2 512 s

L

Bilaga 2 till Kungl. Maj:ts proposition nr 9 0 år 1973

Bilaga 2

Grundlagberedningens författningsförslag

1) Förslag till Regeringsform

1 kap. STATSSKICKETS GRUNDER 1 § All offentlig m akt i Sverige utgår från folket. Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt.

2 §

Riksdagen är folkets främ sta företrädare. Den stiftar lag, beslutar om skatt till staten och bestäm m er h u r statens m edel skall användas. Den granskar rikets styrelse och förvaltning.

3 § Konungen är rikets statschef.

4 § Regeringen sty r riket i enlighet med denna regeringsform . Den är ansvarig inför riksdagen.

5 § Riket är indelat i kom m uner. G runderna för ändringar i indelningen bestäm m es genom lag. I kom m unerna företrädes m edborgarna av valda om bud, som beslutar självständigt enligt lagarna.

6 §

Regeringsform en, successionsordningen och tryckfrihetsförordningen är rikets grundlagar.

7 § D om stolarna avgör rättstvister, tilläm par strafflag och prövar eljest rättsfrågor enligt vad som angives närm are i 10 k apitlet. Statliga och kom m unala förvaltningsm yndigheter verkställer de beslu­ tande organens föreskrifter.

1 R iksdagen 1973. 1 sami. N r 90

8 § Rikets m yndigheter skall styrka rä tt och sanning, hindra vrångvisa och o rä tt sam t skydda envar till liv, ära, personlig frihet och välfärd.

2 kap. RIKSDAGEN

1 § Riksdagen utses genom fria, hemliga och direkta val. Riksdagen består av en kam m are med treh u n d rafy rtio n io ledam öter. Ersättare för ledam öterna skall finnas.

2 §

R ö strätt vid val till riksdagen tillkom m er vaije i riket bosatt svensk m edborgare som har u p p n å tt aderton års ålder senast på valdagen. Om rö strätt fö r svenska m edborgare som ej är b o satta i riket stadgas i lag. Den som är om yndigförklarad av dom stol äger ej rö strätt. R ö strätten skall grundas på en före valet uppgjord röstlängd.

3 § Ordinarie val till riksdagen förrättas vart tredje år.

4 § Regeringen får m ellan ordinarie val fö ro rd n a om e x tra val till riksda­ gen. Sådant val hålles inom två m ånader e fte r fö ro rd n an d et. E fter val till riksdagen får regeringen icke förordna om extra val förrän tre m ånader har fö rflu tit från den nyvalda riksdagens första sam m anträ­ de. Ej heller får regeringen förordna om ex tra val efte r d et a tt statsm inis­ tern har entledigats. I 5 kap itlet är föreskrivet a tt ex tra val i visst fall skall hållas utan särskilt förordnande.

5 § Nyvald riksdag skall samlas på to lfte dagen e fte r valdagen, dock tidigast på fjärde dagen e fte r det a tt valets utgång h ar kungjorts. Vaije val gäller för tiden från det a tt den nyvalda riksdagen har sam lats till dess a tt den närm ast d ärefter valda riksdagen samlas. Denna tid är riksdagens valperiod.

F ö r val till riksdagen är riket indelat i valkretsar.

7 § M andaten i riksdagen fördelas mellan partier. Med parti avses vaije sam m anslutning eller grupp av väljare, som u p p trä d e r i val u n d er särskild beteckning (partibeteckning). Av m andaten är treh u n d ratio fasta valkretsm andat och de övriga utjäm ningsm andat. Endast parti, som har få tt m inst fyra p ro ce n t av rösterna i hela riket, är berättigat a tt deltaga i fördelningen av m andaten. Parti, som har fått färre röster, deltager dock i fördelningen av de fasta valkretsm andaten i valkrets, där p artiet har få tt m inst tolv p rocent av rösterna.

8 §

De fasta valkretsm andaten fördelas p ro p o rtio n ellt för tre år i sänder m ellan valkretsarna. Fördelningen grundas på en beräkning av förhållan­ d et mellan an talet röstberättigade i valkretsarna och an talet röstberättiga­ de i hela riket.

9 § F ö r varje valkrets fördelas de fasta valkretsm andaten m ellan partierna på grundval av valresultatet i valkretsen. U tjäm ningsm andaten fördelas först mellan partierna så, a tt fördelning­ en av alla m andat i riksdagen, med undantag av de fasta valkretsm andat som har tillfallit p arti med m indre än fyra pro cen t av rösterna, svarar m ot de i fördelningen deltagande partiernas rö stetal i hela riket. D ärefter tillföres de valkretsar. Den m andatfördelning mellan partierna som angives i första och andra styckena skall göras enligt uddatalsm etoden med första divisom jäm kad till 1,4.

10 § F ö r varje m andat, som e tt parti har erhållit, utses en riksdagsledam ot.

11 § Endast den som är svensk m edborgare, m yndig och upptagen i röstlängd såsom röstberättigad kan vara ledam ot av riksdagen eller ersättare fö r ledam ot. L edam ot eller ersättare får icke lämna sitt uppdrag u ta n riksdagens medgivande.

12 § Val till riksdagen får överklagas hos en av riksdagen utsedd valprövningsnäm nd. Den som har valts till riksdagsledam ot u tövar sitt uppdrag

u tan hinder av a tt valet har överklagats. Ändras valet, skall ny ledam ot intaga sin plats så snart ändringen har kungjorts. Vad sorn har sagts nu om ledam ot skall ha m otsvarande tilläm pning på ersättare. V alprövningsnäm nden skall, när det finnes anledning därtill, självmant pröva, om ledam ot eller ersättare är behörig enligt 11 § första stycket. Valprövningsnäm nden består av ordförande och sex andra ledam öter. L edam öterna väljes efter varje ordinarie val, så snart valet har vunnit laga k raft, för tiden till dess n y tt val till näm nden har ägt rum . O rdföranden väljes särskilt. N äm ndens beslut får icke överklagas.

13 § Närmare bestäm m elser i de äm nen som angives i 2—12 §§ sam t om utseende av ersättare för riksdagsledam öterna m eddelas i riksdagsord­ ningen eller annan lag.

3 kap. RIKSDAGSARBETET

1 § Riksdagen skall sam m anträda till riksm öte årligen. R iksm öte hålles i Stockholm , om icke riksdagen eller talm annen bestäm m er annat av hänsyn till riksdagens säkerhet eller frihet.

2 §

Riksdagen u tse r inom sig för varje valperiod en talm an sam t en förste, en andre och en tredje vice talm an.

3 § Vaije riksdagsledam ot äger i enlighet m ed vad som närm are angives i riksdagsordningen väcka förslag i fråga om allt som kan kom m a under riksdagens prövning, såvida icke annat är b estäm t i denna regeringsform. Riksdagen väljer inom sig u tsk o tt, däribland e tt k o n stitu tio n su tsk o tt, enligt bestäm m elser i riksdagsordningen. Ä rende som väckes av rege­ ringen eller riksdagsledam ot skall före avgörandet beredas av u tsk o tt, såvida icke an n at är b estäm t i denna regeringsform.

4 § Då ärende skall avgöras i kam m aren, äger varje riksdagsledam ot och varje m inister y ttra sig i enlighet med vad som närm are angives i riksdagsordningen. Om jäv gäller vad som föreskrives där.

5 § Vid om röstning i riksdagen skall den m ening varom m er än hälften av de röstande förenar sig gälla som riksdagens beslut. U ndantag från denna regel skall dock gälla i de fall som angives särskilt i denna regeringsform eller, b eträffande frågor som hö r till fö rfaran d et i riksdagen, i huvudbe­ stäm m else i riksdagsordningen. Om förfarandet vid lika rö stetal gäller vad som bestäm m es i riksdagsordningen.

6 §

Riksdagsledam ot äger fullgöra sitt uppdrag u ta n hinder av tjänsteuppgift eller annan sådan förpliktelse som åligger ho n o m . Han är vid sina ställningstaganden icke bunden av andra föreskrifter än dem , som m eddelas i grundlag. L edam ot eller ersättare, som icke enligt 2 k ap itle t 11 § är obehörig, får skiljas från uppdraget endast om dom stol finner a tt han genom b ro tt har visat sig icke skickad a tt inneha det.

7 § Ingen får väcka talan m ot riksdagsledam ot eller hindra honom a tt röra sig inom riket på grund av hans y ttra n d en eller gärningar vid utövandet av uppdraget, u ta n a tt riksdagen har medgivit det genom beslut varom m inst fem sjättedelar av de röstande förenar sig. Misstänkes ledam ot fö r b ro tt i annat fall, skall vad i lag är föreskrivet om gripande, anhållande eller häktning tilläm pas endast om han erkänner b ro tte t eller har tagits på bar gärning eller fråga är om b ro tt, för vilket ej är stadgat lindrigare straff än fängelse i två år.

8 §

U nder tid då riksdagsledam ot är riksdagens talm an eller tillhör rege­ ringen utövas hans uppdrag av ersättare. E rsättare skall träda i stället för ledam ot som är ledig, om m inst tio av riksdagens ledam öter begär det. Riksdagen äger föreskriva a tt ersättare även i annat fall skall träda i ledam ots ställe, då denne är ledig. Vad som föreskrives i 6 § första stycket och 7 § första stycket skall ha m otsvarande tilläm pning i fråga om talm annen och hans uppdrag. F ö r ersättare som u tövar uppdrag som riksdagsledam ot gäller vad som är föreskrivet i fråga om ledam ot.

9 § Närm are bestäm m elser om riksdagens organisation och arbetsform er meddelas i riksdagsordningen.

4 kap. STATSCHEFEN

1 §

Statschefen sam m anträder med regeringen till konselj en gång varje kvartal. Därvid är statschefen ordförande. Regeringens ledam öter redogör för aktuella beslut, åtgärder och planer. Det åligger statsm inistern a tt fortlöpande hålla statschefen underrättad om rikets angelägenheter. När så erfordras föreslår statsm inistern extra konselj.

2 §

Som statschef får endast den tjänstgöra som är svensk m edborgare och har fyllt tjugofem år. Han får icke sam tidigt vara m inister eller tjänstgöra såsom talm an eller riksdagsledam ot. Statschefen skall sam råda med statsm inistern, innan han reser utrikes.

3 § Är konungen av sjukdom , utrikes resa eller annan orsak hindrad a tt fullgöra sina uppgifter, fö ro rd n ar regeringen enligt stadgad tronföljd m edlem av konungahuset, som ej är hindrad, a tt såsom tillfällig riksföre­ ståndare fullgöra statschefens uppgifter.

4 § U tslocknar konungahuset, u tser riksdagen en riksföreståndare a tt fullgöra statschefens uppgifter tills vidare. Riksdagen u tser sam tidigt en vice riksföreståndare. D etsam m a skall gälla, om konungen d ör eller eljest avgår och tro n fö l­ jaren ännu ej h ar fyllt tjugofem år.

5 § Om statschefen u n d er sex m ånader utan av brott har varit hindrad a tt fullgöra sina u ppgifter eller eljest u n d erlåtit a tt fullgöra dem , skall regeringen göra anm älan därom till riksdagen. Riksdagen bestäm m er, om statschefen skall anses ha avgått.

6 §

Riksdagen äger utse någon a tt e fte r regeringens fö rordnande tjänstgöra som tillfällig riksföreståndare när person med behörighet enligt 3 eller 4 § icke kan inträda. U ppkom m er behov av någon som fullgör statschefens u ppgifter och kan behörig person icke inträda, tjänstgör talm annen eller, vid förfall för hon o m , vice talm an såsom tillfällig riksföreståndare.

5 kap. REGERINGEN

1 § Regeringen består av statsm inistern och övriga m inistrar. Statsm inistern utses i den ordning som anges i 2—5 §§. Statsm inistern tillsätter övriga m inistrar och utser en av dem a tt vara hans ställföreträ­ dare.

2 § När statsm inister skall utses, kallar talm annen företrädare för p arti­ grupperna inom riksdagen till samråd. Talm annen överlägger med vice talm ännen och avgiver sedan förslag till riksdagen. Riksdagen skall, senast på fjärde dagen efte r det a tt den har m ottagit förslaget, u ta n beredning i u tsk o tt pröva förslaget genom om röstning. R östar m er än hälften av riksdagens ledam öter m ot förslaget, är det förkastat. I annat fall är det godkänt.

3 § F örkastar riksdagen talm annens förslag, förfar denne på n y tt så som angives i 2 § första stycket. Riksdagen prövar talm annens nya förslag enligt reglerna i 2 § andra stycket. F örkastar riksdagen även d e tta förslag, upprepas sam m a förfarande. Har riksdagen fyra gånger förkastat talm an­ nens förslag, skall ex tra val till riksdagen fö rrättas inom två m ånader i enlighet med bestäm m elserna i 2 kapitlet.

4 § När riksdagen har godkänt förslag om ny statsm inister, anm äler denne så snart det kan ske de av honom utsedda m inistrarna för riksdagen. D ärefter äger regeringsskifte rum inför statschefen vid en särskild konselj, till vilken även talm annen och den avgående regeringen kallas.

5 § Talm annen u tfärd ar förordnande för statsm inistern på riksdagens vägnar.

6 §

Talm annen entledigar statsm inistern, om statsm inistern begär det eller riksdagen förklarar a tt statsm inistern icke å tn ju te r riksdagens förtroende.

7 § Statsm inistern entledigar annan m inister, om denne begär det eller statsm inistern finner det läm pligt. Talm annen entledigar annan m inister än statsm inistern, om riksdagen förklarar a tt m inistern icke åtn ju ter riksdagens förtroende.

8 §

Om regeringen efter m isstroendeförklaring m ot statsm inistern eller annan m inister är behörig a tt förordna om e x tra val till riksdagen, skall talm annen entlediga m inistern först när en vecka har fö rflu tit efter förklaringen och endast om regeringen då icke h ar föro rd n at om sådant val.

9 § Om statsm inistern avgår, entledigar talm annen övriga m inistrar.

10 § Har regeringens samtliga ledam öter entledigats, uppehåller de sina befattningar till dess ny regering har tillträ tt. Har annan m inister än statsm inistern blivit entledigad efte r egen ansökan, skall han uppehålla sin befattning till dess efterträd are har tillträ tt, om statsm inistern hem ställer därom .

11 § Endast den får vara m inister som är svensk m edborgare sedan m inst tio år. M inister får icke utöva annan tjänst, allmän eller enskild. Han får ej heller inneha uppdrag eller utöva verksam het som kan rubba fö rtro en d et för honom .

12 § Vid förfall för talm annen övertager vice talm an de uppg ifter som en­ ligt d e tta kapitel ankom m er på talm annen.

6 kap. R E G E R IN G S A R B E T E !

1 § Regeringen beslutar vid regeringssam m anträde. S tatsm inistern kallar övriga m inistrar till sådant sam m anträde. Minst fem m inistrar skall deltaga däri.

F ör beredning av regeringsärenden skall finnas e tt regeringskansli. I d e tta ingår dep artem en t fö r olika verksam hetsgrenar. Regeringen fördelar ärendena mellan departem enten. Regeringsärenden angående befälet över försvarsm akten kan, i den om fattning som angives i särskild lag, u n d er statsm inisterns överinseende avgöras av chefen för det d ep artem ent vartill ärendena hör.

2 § Vid beredningen av regeringsärenden inhäm tas behövliga upplysningar och y ttra n d en från berörda m yndigheter. I erforderlig om fattning skall tillfälle läm nas sam m anslutningar och enskilda a tt y ttra sig.

3 § S tatsm inistern utser bland m inistrarna chefer för departem enten. Chefen för e tt d ep artem en t är vid regeringssam m anträde föredragande i de ärenden som hör till dep artem en tet. Statsm inistern kan dock förordna a tt ärenden, som hö r till e tt dep artem en t, skall föredragas av annan m inister.

4 § Yppas vid regeringssam m anträde skilda m eningar i något ärende, får ärendet ej avgöras såvida icke mer än hälften av m inistrarna är närvaran­ de. Som beslut skall, om om röstning begäres, den m ening gälla varom flertalet av de närvarande m inistrarna fö ren ar sig eller, vid lika röstetal, den m ening som statsm inistern biträder.

5 § Vid regeringssam m anträde föres p ro to k o ll. Skiljaktig m ening anteck­ nas i p ro to k o lle t. Varje föredragande b ek räftar p ro to k o lle t i fråga om de av h onom föredragna ärendena. Statsm inistern godkänner p ro tokollet. Är statsm inistern föredragande, b ek rä fta r hans ställföreträdare p ro to ­ kollet.

6 §

F örfattningar, förslag till riksdagen och andra expeditioner av rege­ ringens beslut skall på regeringens vägnar skrivas under 1 . av statsm inistern med bekräftelse av föredraganden eller, om statsm inistern är föredragande, av hans ställföreträdare, eller 2 . enligt grunder som regeringen beslutar av föredraganden eller tjänstem an.

7 § F inner föredraganden a tt beslut strider m ot grundlag, skall han vägra bek räfta pro to k o ll och expedition. Vad som har sagts nu om föredragan­ den gäller, då statsm inistern är föredragande, i stället dennes ställföre­ trädare. Statsm inistern skall vägra godkänna p ro to k o ll i fråga om beslut som han finner strida m ot grundlag. Beslut i pro to k o ll utan bekräftelse eller u ta n godkännande får ej expedieras eller verkställas.

8 §

Är statsm inistern hindrad a tt fullgöra sina uppgifter, övertager hans ställföreträdare dessa. Har denne förhinder, in träd er i hans ställe den av övriga <ninistrar som har tillhört regeringen längst tid och, om två eller flera har tillhört regeringen lika länge, den äldste av dem .

7 kap. LAGAR OCH LAGSTIFTNING

1 § Föreskrifter om enskildas personliga ställning sam t om deras personliga och ekonom iska förhållanden inbördes meddelas genom lag. Till sådana föreskrifter räknas: 1 . föreskrifter om enskilds nam n, om äktenskap, föräldraskap och ad o p tio n , om vårdnad och förm ynderskap, om underhållsskyldighet, om arv och testam ente sam t om fam iljeförhållanden i övrigt; 2 . föreskrifter om fast och lös egendom , om avtal m ellan enskilda sam t om föreningar, bolag, stiftelser och andra enskilda sam m anslut­ ningar.

2 §

Föreskrifter om m edborgarnas rättigheter och skyldigheter m o t det allm änna och om förhållandet i övrigt mellan enskilda och det allmänna meddelas genom lag. Om ej annat stadgas i lag, skall svensk m edborgare ha frihet a tt i tal, skrift eller bild eller på annat sätt m eddela u ppgifter och fram föra åsikter, rä tt a tt inhäm ta och m ottaga uppgifter och upplysningar, frihet a tt anordna och a tt deltaga i m öten, rä tt att ensam eller i grupp fram föra krav och åsikter på allmän plats, frihet a tt sam m ansluta sig m ed andra enskilda till förening, frihet a tt sam m ansluta sig med andra enskilda till trossam fund och a tt utöva sin religion sam t frihet a tt röra sig inom riket och a tt läm na riket. Om try ck frih eten och rätten a tt taga del av allmän handling gäller vad som är föreskrivet i tryckfrihetsförordningen. Om ej annat stadgas i lag, skall svensk m edborgare skyddas m ot att m yndighet tvingar honom a tt tillhöra förening eller trossam fund eller att

ge sina åsikter till känna, eller u tsä tte r h onom för kroppsvisitation eller annat påtvingat kroppsligt ingrepp, för husrannsakan i bostaden, för intrång i hans brev-, post- eller teleförbindelser eller för hemlig avlyss­ ning.

3 § F öreskrifter om rådgivande folkom röstning i hela riket m eddelas genom lag.

4 § K om m unernas uppgifter sam t grunderna för deras organisation och verksam het bestäm m es i lag. Varje kom m un äger uttaga skatt från kom m unens m edlem m ar för skötseln av kom m unens uppgifter enligt grunder som bestäm m es i lag.

5 § U tan h in d e r av vad som är föreskrivet i 2 eller 4 § kan riksdagen genom lag bem yndiga regeringen a tt m eddela 1 . förordningar om skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa; 2 . förordningar om in- eller utfärsel av varor eller pengar, om tillverk­ ning, om tran sp o rt, om handel eller om näringsverksam het i övrigt; 3. förordningar om trafik eller om ordningen på allmän plats. U tan h inder av vad som är föreskrivet i 1 eller 2 § kan riksdagen genom lag bem yndiga regeringen a tt m eddela förordning om anstånd med fullgörande av förpliktelse. Bem yndigande enligt första eller andra stycket får ej avse föreskrift som begränsar någon av de fri- och rättig h eter eller d et skydd i övrigt, so ili enligt 2 § andra eller tredje sty ck et tillkom m er svensk m edborgare, såvida icke fråga är endast om förordning a tt lag i e tt visst äm ne skall börja eller u p phöra a tt gälla. Riksdagen kan föreskriva a tt förordning som m eddelas med stö d av bem yndigande enligt första eller andra stycket skall gälla endast viss tid i avvaktan på riksdagens prövning. Riksdagen kan medgiva, att regeringen överlåter åt u n d erordnad m yndighet a tt m eddela närm are bestäm m elser i äm net, eller a tt viss sådan m yndighet m eddelar dylika bestäm m elser. Om bem yndigande för regeringen a tt besluta om skatt till staten eller om penning- och betalningsväsendet gäller vad som är föreskrivet i 8 kap.

6 § Regeringen får genom förordning besluta 1 . föreskrifter om verkställighet av lag; 2 . föreskrifter som ej enligt grundlag skall m eddelas genom lag.

Regeringen äger icke på grund av första stycket besluta föreskrifter om riksdagen eller dess m yndigheter. I förordning som åsyftas i första stycket får regeringen överlåta åt u ndero rd n ad m yndighet a tt m eddela närm are bestäm m elser i äm net.

7 § Regeringen äger fö r y ttra n d e eller för antagande som lag förelägga riksdagen förslag till föreskrifter som regeringen kan besluta m ed stöd av 5 eller 6 §. Riksdagen kan göra fram ställning till regeringen om sådana föreskrifter. Riksdagen kan även utan förslag av regeringen genom lag besluta föreskrifter som åsyftas i första sty ck et, om fram ställning i äm net till regeringen icke efterkom m es inom skälig tid.

8 §

Regeringen kan icke besluta föreskrift om svårare påföljd fö r b ro tt än b ö ter, ej heller om konfiskation av egendom eller om annan särskild rättsverkan av gärning.

9 § G rundlag stiftas genom två likalydande beslut. F öre det andra beslutet skall val i hela riket till riksdagen hållas, och d etta beslut skall fattas sedan den nyvalda riksdagen har sam lats. Riksdagen äger icke antaga e tt förslag om stiftande av grundlag såsom vilande, om förslaget är oförenligt med an n at vilande grundlagsförslag.

10 § Vad som sägs i 9 § gäller även riksdagsordningen. Denna kan dock stiftas genom endast e tt beslut, om m inst tre fjärdedelar av de röstande och m er än hälften av riksdagens ledam öter förenar sig om beslutet. Tilläggsbestämmelse i riksdagsordningen beslutas enligt reglerna om stiftan d e av lag i allm änhet.

11 § A nnan lag än grundlag eller riksdagsordningen stiftas genom endast ett beslut, om icke annat följer av vad som föreskrives i 9 k ap itle t 5 §.

12 § Lag får ej ändras eller upphävas annat än genom ny lag. På stiftande av sådan lag äger 9 - 1 1 §§ m otsvarande tilläm pning.

13 § Lagförslag kan väckas av regeringen och inom riksdagen.

14 § Regeringen äger inhäm ta y ttra n d e över lagförslag från lagrådet. Även riksdagsutskott äger inhäm ta y ttra n d e från lagrådet enligt vad som närm are angives i riksdagsordningen. I lagrådet ingår dom are i högsta dom stolen och regeringsrätten. Närmare bestäm m elser om lagrådets sam m ansättning m eddelas i lag.

15 § Regeringen skall utan dröjsm ål utfärd a lag som riksdagen har stifta t.

8 kap. FINANSM AKTEN

1 § F öreskrifter om sk att till staten m eddelas genom lag. I lag om annan sk a tt än sk att på inkom st, förm ögenhet, arv eller gåva kan dock riksdagen bem yndiga regeringen a tt enligt givna riktlinjer genom förordning bestäm m a eller ändra skattesatsen eller besluta a tt lagen skall börja eller u p phöra a tt gälla. Riksdagen kan medgiva a tt skillnad härvid göres mellan olika slags verksam het och olika delar av landet. H ar regeringen m eddelat förordning m ed stöd av andra stycket, skall den inom tid som skall vara angiven i bem yndigandet, högst två m ånader, under riksm öte underställa riksdagen förordningen för prövning. Om riksdagen inom en m ånad e fte r underställningen förkastar förordningen, u p p h ö r denna a tt gälla den dag riksdagen bestäm m er. Skall förordningen upphöra a tt gälla, skall regeringen kungöra d etta så som fö rfattningar i allm änhet kungöres.

2 §

F öreskrifter om avgift till staten beslutas av riksdagen eller, e fte r dess bem yndigande, av regeringen genom förordning eller av förvaltnings­ m yndighet.

3 § Riksdagen fastställer årligen statsbudget fö r det närm ast följande budgetåret. När särskilda skäl föranleder d et, får dock riksdagen fastställa statsbudget för annan tid. G enom statsbudgeten bestäm m er riksdagen till vilka belopp statsin­ kom sterna skall beräknas och anvisar anslag till angivna ändam ål. Därvid

får riksdagen i fråga om särskilt anslag besluta a tt d et skall utgå fö r annan tid än den som budgeten i övrigt gäller. Vid fastställande av statsbudget skall riksdagen beakta behovet av medel a tt tagas i anspråk för rikets försvar u n d er krig, krigsfara eller andra utom ordentliga förhållanden.

4 § Regeringen avgiver till riksdagen förslag till statsbudget.

5 § Har behandlingen av regeringens budgetförslag icke slu tfö rts före budgetårets början, gäller i de delar, som riksdagen ej har reglerat, den föregående statsbudgeten, tills riksdagen beslutar annat.

6 §

Vid fastställande av statsbudget eller eljest får riksdagen besluta riktlinjer för viss statsverksam het för längre tid än anslag till verksam ­ h eten avser.

7 § F ö r löpande budgetår får riksdagen genom tilläggsbudget bestäm m a ny beräkning av statsinkom ster, anvisa nya anslag och ändra anslag.

8 §

Riksdagen bestäm m er i vad mån m edel, som tillkom m er sta te n , får uppbäras och användas u tan att redovisas på statsbudgeten.

9 § De m edel som riksdagen har anvisat i statsbudgeten eller på annat sätt får ej användas i strid med vad riksdagen har föreskrivit. De m edel som anvisas fö r annan verksam het än sådan, som bedrives av riksdagen eller dess m yndigheter, står till regeringens förfogande.

10 §

Riksdagen äger fastställa grunder för förvaltningen av statens egendom . S tatens fasta egendom får icke överlåtas eller p an tsättas u ta n riksda­ gens bem yndigande. Detsam m a gäller statens lösa egendom i den mån riksdagen bestäm m er det. Statens fordringar får icke eftergivas utan riksdagens bem yndigande.

11 § U tan riksdagens bem yndigande får icke regeringen eller annan statlig m yndighet taga upp lån eller eljest ikläda staten ekonom isk förpliktelse.

12 § I förhandlingsfrågor rörande anställningsvillkor, som skall gälla för statens arbetstagare eller eljest tillhör riksdagens prövning, överlägger riksdagens lönedelegation med m inister, som regeringen fö rordnar därtill, eller, b eträffande arbetstagare hos riksdagen eller dess m yndigheter, med den som riksdagen bestäm m er. L önedelegationen får på riksdagens vägnar godkänna avtal i sådan fråga, eller, om frågan har undantagits från avtal, förslag till reglering av den. Vad som sägs i denna paragraf gäller ej i den mån riksdagen för visst fall har beslutat annorlunda.

13 § Riksbanken lyder u nder riksdagen. Riksbanken förvaltas av sju fullm äktige. En av dessa, vilken skall vara ordförande men icke får utöva annan b efattning inom riksbankens ledning, och en suppleant för h o n o m förordnas för tre år i sänder av regeringen. De övriga sex väljes av riksdagen. F öreskrifter om sådant val, om riksbankschef och vice riksbankschef, om suppleanter för de av riksdagen valda fullm äktige, om riksbankens organisation i övrigt och om dess verksam het m eddelas i riksdagsordningen och annan lag. F ullm äktig, vilken riksdagen har vägrat ansvarsfrihet, är skild från sin befattning. Regeringen äger återkalla fö ro rd n an d e t för ordföranden eller för dennes suppleant.

14 § Endast riksbanken har rätt a tt utgiva sedlar. Bestäm m elser om penning- och betalningsväsendet m eddelas i övrigt genom lag. Riksdagen kan dock i lag bem yndiga regeringen a tt genom förordning besluta tillfälligt därom ; om sådant bem yndigande gäller vad som är föreskrivet i 7 k apitlet 5 § tredje och fjärde styckena.

15 § Riksdagen uppdrager åt m yndighet, som lyder u nder riksdagen, att taga upp och förvalta lån. Bestämmelser härom m eddelas i lag.

9 kap. FÖR H Ä LLA N D ET TILL ANDRA STATER

1 § Regeringen äger ingå överenskom m else med annan stat eller med m ellanfolklig organisation och även på annat sätt ikläda riket in te rn atio ­ nell förpliktelse.

2 § In ternationell överenskom m else eller förpliktelse skall föreläggas riks­ dagen för prövning, 1 . om den fö ru tsä tte r a tt lag ändras eller upphäves eller a tt ny lag stiftas eller den eljest gäller äm ne, i vilket riksdagen skall fa tta beslut; 2 . om den innebär slutande av fred. . Är i fall som avses i första stycket 1 särskild form föreskriven fö r det riksdagsbeslut som fö ru tsättes, skall sam m a form iakttagas vid prövning­ en av överenskom m elsen eller förpliktelsen. Regeringen skall även i andra fall än dem som avses i första sty ck et för prövning förelägga riksdagen internationell överenskom m else eller för­ pliktelse, som är av större vikt. Regeringen kan dock underlåta d e tta , om den anser a tt rikets intresse kräver d et; då skall i stället utrikesnäm nden få tillfälle a tt y ttra sig, innan överenskom m elsen eller förpliktelsen ingås.

3 § Vad som sägs i 2 § om behandling i riksdagen eller utrikesnäm nden av internationell överenskom m else eller förpliktelse skall ha m otsvarande tilläm pning på uppsägning av sådan överenskom m else eller förpliktelse.

4 § Regeringen äger uppdraga åt förvaltningsm yndighet att utöva dess behörighet enligt 1 § i fråga där ingående av överenskom m else eller förpliktelse ej kräver riksdagens eller utrikesnäm ndens m edverkan.

5 § B eslutanderätt, som enligt denna regeringsform tillkom m er riksdagen eller regeringen eller visst annat i regeringsform en angivet statligt organ och ej avser fråga om stiftande, ändring eller upphävande av grundlag, kan i begränsad om fattning överlåtas till m ellanfolklig organisation för fredligt sam arbete, till vilken riket är eller skall bliva anslutet, eller till m ellanfolklig dom stol. Om sådan överlåtelse beslutar riksdagen i samma ordning som gäller för stiftande av grundlag eller, om beslut i sådan ordning ej kan avvaktas, genom e tt beslut varom m inst fem sjättedelar av

de röstande och m inst tre fjärdedelar av ledam öterna förenar sig. R ättskipnings- eller förvaltningsuppgift kan, i annat fall än dem som avses i första stycket, överlåtas till annan stat, till m ellanfolklig organisa­ tion eller eljest till icke svensk inrättning eller sam fällighet, om riksdagen medgiver det genom e tt beslut, varom m inst tre fjärdedelar av de rö stan d e förenar sig, eller genom beslut i den ordning som gäller för stiftande av grundlag.

6 §

Regeringen skall fortlöpande hålla utrikesnäm nden u n d errättad om de u trikespolitiska förhållanden, som kan få betydelse för riket, och dry fta dessa med näm nden så ofta det behövs. I alla utrikesärenden av större vikt skall regeringen före avgörandet rådpläga med näm nden, om det kan ske.

7 § U trikesnäm nden består av talm annen sam t nio andra ledam öter, som riksdagen väljer inom sig. Närmare bestäm m elser om utrikesnäm ndens sam m ansättning meddelas i riksdagsordningen. N äm nden sam m anträder på kallelse av regeringen. Den skall sam m an­ kallas, om m inst fyra av ledam öterna begär rådplägning i viss fråga. O rdförande vid sam m anträde med näm nden är statschefen eller, om han är frånvarande, statsm inistern. Ledam ot av näm nden och den som eljest är k nuten till näm nden skall visa varsam het i fråga om m eddelanden till andra om vad han har erfarit i denna egenskap. O rdföranden äger besluta om ovillkorlig tystnadsplikt.

8 §

En av m inistrarna skall vara chef för e tt u trikesdepartem ent. Han skall hållas u n d errättad , när fråga som är av betydelse fö r förhållandet till annan stat eller till m ellanfolklig organisation uppkom m er hos annan statlig m yndighet.

9 § Regeringen äger insätta rikets försvarsm akt eller del därav i strid för a tt m ö ta väpnat angrepp m ot riket. Svensk väpnad styrka får i annat fall insättas i strid eller sändas till annat land endast 1 . om riksdagen medgiver det; 2 . om det är medgivet i lag som angiver förutsättn in g arn a fö r åtgär­ den; 3. om skyldighet a tt vidtaga åtgärden följer av in ternationell överens­ kom m else eller förpliktelse som har godkänts av riksdagen. F örklaring a tt riket är i krig får, u to m vid väpnat angrepp m o t riket,

2 R iksdagen 1973. 1 sami. N r 90

icke givas u ta n riksdagens medgivande. Regeringen äger bem yndiga försvarsm akten a tt använda våld i enlighet med in ternationell rätt och sedvänja för a tt hindra kränkning av rikets te rrito riu m i fred eller u nder krig mellan främ m ande stater.

10 kap. RÄTTSKIPNING OCH FÖRVALTNING

1 § Högsta dom stolen, hovrätterna och tingsrätterna är allm änna dom sto­ lar. R egeringsrätten och k am m arrätterna är allm änna förvaltningsdom ­ stolar. Högsta dom stolen och regeringsrätten döm er i sista instans. Annan dom stol kan inrättas genom lag. Dom stol får icke in rättas för redan begången gärning, ej heller för viss tvist eller eljest för visst mål.

2 §

Om dom stolarnas uppgifter, om deras organisation, om rättegången och om fullföljd till högre rä tt stadgas i lag. I högsta dom stolen eller regeringsrätten får endast den tjänstgöra som har u tn ä m n ts till ordinarie dom are i dom stolen. Vid annan dom stol skall finnas m inst en ordinarie dom are. R ätten a tt fullfölja talan till högsta dom stolen eller regeringsrätten får begränsas genom lag.

3 § F ör ändam ål som angives i 11 kap itlet skall finnas en riksrätt, bestående av tre av presidenterna i ho v rätt eller k am m arrätt sam t tre av riksdagen för viss tid valda ledam öter. Presidenten i Svea h o v rätt är ordförande. Har han förfall, in träder den till tjänsteåren äldste av de övriga presidenterna i hans ställe. I övrigt tager presidenterna säte i riksrätten e fte r tjänsteålder. Ingen av ledam öterna får tillhöra riksdagen såsom ledam ot eller ersättare. R iksrättens utslag får icke överklagas. Bestämmelser om riksdagens val av ledam öter i riksrätten och om ersättare för dessa m eddelas i riksdags­ ordningen. G enom lag kan ytterligare uppgifter läggas pä riksrätten.

4 § U nder regeringen lyder justitiekanslern, riksåklagaren, polisväsendet, försvarsm akten, centrala m yndigheter och äm betsverk, länsstyrelserna sam t andra statliga förvaltningsm yndigheter. I denna regeringsform och i annan lag finns bestäm m elser om m yndigheter som lyder u n d er riksda­ gen. Förvaltningsuppgift kan genom lag an fö rtro s åt bolag, förening, stiftel­ se eller annan sådan samfällighet.

5 § D om stolar och förvaltningsm yndigheter skall handlägga ärenden, träffa sina avgöranden och även i övrigt handla i enlighet m ed rättsordningen, sådan denna fram går u r grundlagarna sam t u r andra lagar, förordningar, föreskrifter och rättsregler. Ingen m yndighet, ej heller riksdagen, får bestäm m a, hu r dom stol eller annan m yndighet skall i särskilt fall skipa rä tt eller eljest tilläm pa rättsregel. M yndighet får icke utan stöd av någon rättsregel särbehandla någon på grund av hans personliga förhållanden såsom tro, åskådning, ras, hudfärg, ursprung, kön, ålder, nationalitet, språk, sam hällsställning eller förm ögen­ het.

6 §

A nnan m yndighet än dom stol får icke med bindande verkan u ta n stöd av lag slutligt avgöra rättstvist mellan enskilda. Har annan m yndighet än dom stol berövat någon friheten eller ådöm t h onom straff eller konfiskation för e tt b ro tt eller bestäm t annan sådan särskild rättsverkan av en gärning, skall den beslutet rö r på begäran få saken prövad av dom stol u tan dröjsm ål. D etsam m a skall gälla, om svensk m edborgare av annan anledning än b ro tt har blivit om händertagen tvångsvis; dock får i d etta fall saken i stället prövas av näm nd, om dennas sam m ansättning är bestäm d i lag och o rdföranden i näm nden är eller har varit ordinarie dom are.

7 § S traff eller annan brottspåföljd får icke ådöm as för gärning som icke var belagd med b rottspåföljd när gärningen förövades. Ej heller får svårare b rottspåföljd ådöm as för gärningen än den som var föreskriven då. Vad som sägs i första sty ck et om b rottspåföljd skall gälla även k onfiskation och annan rättsverkan av gärning.

8 §

Svensk m edborgare får icke landsförvisas. Är han b o sa tt i riket, får hans m edborgarskap icke tagas från h o n o m , såvida han icke är eller sam tidigt av fri vilja blir m edborgare i annan stat. F öreskrifter om svenskt m edborgarskap m eddelas i övrigt genom lag.

9 § Om egendom som någon har förvärvat tages från h onom genom ex p ropriation eller annat sådant förfogande, skall ersättning utgå enligt grunder som bestäm m es i lag.

10 §

Regeringen äger medgiva ändring i vad som har föreskrivits i testam en­ te, donationsbrev, stiftelseurkund eller annan sådan handling, om före­ skriften ej längre kan tilläm pas eller eljest synnerliga skäl till ändring föreligger. Befogenhet a tt i sådana fall medgiva ändring kan också genom lag tilläggas annan m yndighet.

11 § Regeringen äger genom nåd undanröja eller m ildra straff eller annan brottsp åfö ljd , konfiskation eller annan sådan rättsverkan av gärning sam t eftergiva annat liknande av m yndighet beslutat ingrepp i enskilds rörelse­ frihet eller egendom . När synnerliga skäl föreligger, äger regeringen fö rordna a tt vidare åtgärd för a tt u tred a eller lagföra brottslig gärning icke skall äga rum .

12 § Resning i avgjort ärende sam t återställande av fö rsu tten tid får beviljas i enlighet med vad som föreskrives i lag eller eljest gäller. Ansökan därom handlägges av högsta dom stolen eller, om ansökan avser ärende fö r vilket regeringsrätten är högsta instans, av regeringsrätten. Resning får icke beviljas i ärende som har avgjorts av riksrätten.

13 § Riksdagen får icke upphäva, ändra eller fastställa beslut, som rege­ ringen, dom stol eller annan m yndighet har fa tta t, eller eljest, på annat sätt än genom lag eller utgiftsanslag, besluta om angelägenhet, som det enligt fö rfattn in g ankom m er på sådan m yndighet a tt pröva. Om prövning i riksdagen av förordning eller av internationell överenskom m else eller förpliktelse gäller dock vad som föreskrives i 7 —9 och 12 kapitlen. Äger riksdagen eljest bem yndiga regeringen eller annan m yndighet a tt fatta beslut, kan den föreskriva a tt beslut som grundas på bem yndigandet skall underställas riksdagen för prövning.

14 § Tjänst vid dom stol eller statlig förvaltningsm yndighet som lyder u nder regeringen tillsättes av regeringen eller av annan m yndighet som bestäm ­ mes i författning. Vid tillsättning av sådan tjänst skall avseende fästas endast vid förtjänst och skicklighet. Om inskränkning i rätten för den som innehar en tjänst a tt erhålla annan likartad tjänst gäller dock vad som föreskrives särskilt. Endast den som är svensk m edborgare får inneha eller utöva dom ar­ tjänst, äm bete som lyder om edelbart u nder regeringen, tjänst eller uppdrag såsom chef för m yndighet som lyder om edelbart u nder riksda­

gen eller regeringen eller såsom ledam ot av sådan m yndighet eller dess styrelse, tjänst i regeringskansliet närm ast u nder m inister eller tjänst såsom svenskt sändebud. Även eljest får endast den som är svensk m edborgare inneha tjänst eller uppdrag som tillsättes genom val av riksdagen. I övrigt får krav på svenskt m edborgarskap för behörighet a tt inneha eller utöva tjänst eller uppdrag hos staten eller kom m un uppställas endast i lag eller enligt föru tsättn in g ar som angives i lag.

15 § Den som har u tn ä m n ts till ordinarie dom are får avskedas från tjänsten endast 1 . om han genom b ro tt eller eljest genom grov eller upprepad försum m else i tjänsten har visat sig icke skickad a tt inneha denna; 2 . om han h ar u p p n ått gällande pensionsålder eller eljest enligt lag är skyldig a tt avgå med pension. F atta s beslutet av annan m yndighet än dom stol, skall han kunna påkalla dom stols prövning. Detsam m a skall gälla beslut om avstängning från tjänsten eller skyldighet a tt undergå läkarundersökning. Om det påkallas av organisatoriska skäl får den som h ar u tn ä m n ts till ordinarie dom are fö rfly ttas till annan jäm ställd dom artjänst.

16 § Grundläggande bestäm m elser om statstjänstem ännens rättsställning i de hänseenden, som icke beröres i 14 eller 15 § eller eljest i grundlag, m eddelas i lag.

11 kap. KONTROLLM AKTEN

1 § K o n stitu tio n su tsk o tte t skall granska m inistrarnas äm betsutövning och regeringsärendenas handläggning. U tsk o ttet äger för d e tta ändam ål u tfå p rotokollen över beslut i regeringsärenden och de till dessa ärenden hörande handlingarna. Varje annat u tsk o tt och vaije riksdagsledam ot äger hos k o n stitu tio n su tsk o tte t skriftligen väcka fråga om m inisters äm bets­ utövning eller handläggningen av regeringsärenden.

2 § Det åligger k o n stitu tio n su tsk o tte t a tt årligen, och eljest när skäl därtill föreligger, m eddela riksdagen vad u tsk o tte t vid sin granskning har funnit förtjäna uppm ärksam het. Riksdagen äger med anledning därav göra fram ställning till regeringen.

3 § Skulle k o n stitu tio n su tsk o tte t finna a tt en m inister genom beslut eller annan åtgärd som tillhör hans äm besutövning har b ru tit m o t grundlag eller annan lag och därigenom grovt åsidosatt sin äm betsplikt, skall u tsk o tte t låta åtala honom inför riksrätten. Ingen får åtalas i annan ordning för a tt han genom gärning som åsyftas i första sty ck et har åsidosatt sin äm betsplikt som minister.

4 § Riksdagen äger avgiva förklaring, a tt m inister icke åtn ju te r riksdagens förtroende. F ö r sådan förklaring, m isstroendeförklaring, fordras a tt m er än hälften av riksdagens ledam öter förenar sig därom . Yrkande om m isstroendeförklaring upptages till prövning endast om d et väckes av m inst en tiondel av riksdagens ledam öter. Det upptages icke till prövning, om den m inister det gäller redan har blivit entledigad, ej heller i något fall under tiden från det ordinarie val har ägt rum eller beslut om ex tra val har m eddelats till dess den genom valet utsedda riksdagen samlas. Y rkande om m isstroendeförklaring skall icke beredas i u tsk o tt.

5 § L edam ot av riksdagen äger, enligt regler i riksdagsordningen, fram ställa interpellation eller fråga till m inister angående dennes äm betsutövning.

6 §

Riksdagen väljer m inst två om budsm än a tt utöva tillsyn över tilläm p­ ningen av lagar och författningar. Riksdagen fastställer in stru k tio n för om budsm ännen. O m budsm an äger närvara vid dom stolars och förvaltningsm yndigheters överläggningar och har tillgång till deras p ro to k o ll och handlingar. Statsoch kom m unaltjänstem än skall tillhandagå om budsm an med de upplys­ ningar och y ttra n d e n han begär. O m budsm an äger väcka åtal i de fall som angives i instru k tio n en . Allmän åklagare skall på begäran b iträd a honom .

7 § Riksdagen väljer revisorer a tt granska de statliga m yndigheternas förvaltning. Riksdagen kan besluta att revisorernas granskning skall o m fatta även annan verksam het. Riksdagen fastställer in stru k tio n för revisorerna. Revisorerna äger enligt bestäm m elser i lag infordra handlingar, upplys­ ningar och y ttra n d e n , som de behöver för sin granskning.

8 §

Åtal m ot ledam ot av högsta dom stolen eller regeringsrätten för b ro tt vid handläggningen eller avgörandet av mål eller ärende i dom stolen får väckas endast av justitiekanslern eller envar av riksdagens om budsm än. I m otsvarande fall får åtal m ot justitiekanslern väckas endast av regeringen och åtal m ot någon av riksdagens om budsm än endast av k o n stitu tio n s­ u tsk o tte t. Åtal skall i alla dessa fall väckas hos riksrätten. R iksrätten prövar också, om ledam ot av högsta dom stolen eller regeringsrätten enligt bestäm m else i lag skall avskedas eller avstängas från sin tjänst på grund av b ro tt, sjukdom eller annan om ständighet eller vara pliktig a tt undergå läkarundersökning. Ä rende som avses i d etta stycke väckes av justitiekanslern eller någon av riksdagens om budsm än.

12 kap. KRIG OCH K RIGSFARA

1 §

K om m er riket i krig eller krigsfara och pågår icke riksm öte, skall regeringen eller talm annen kalla till riksm öte. Den som u tfärd ar kallelse äger besluta a tt riksdagen skall sam m anträda på annan o rt än S tockholm . Pågår riksm öte, beslutar riksdagen eller talm annen därom . A tt riksdagens krigsdelegation i vissa fall skall träda i riksdagens ställe är föreskrivet i 6 §.

2 §

Är riket i krig, får val till riksdagen icke hållas u ta n medgivande av riksdagen. Är riket i krigsfara när ordinarie val skall hållas, kan valet uppskjutas med riksdagens eller krigsdelegationens medgivande; beslut därom skall om prövas senast e fte r e tt år och d ärefter m inst en gång om året. F ö r medgivande som avses i d etta stycke fordras a tt m inst tre fjärdedelar av ledam öterna förenar sig därom . Skall val hållas, när riket till någon del är ock u p erat, bestäm m er riksdagen de jäm kningar av reglerna i 2 k apitlet om riksdagens sam m an­ sättning som påkallas av läget. U ndantag får icke göras från 2 kap itlet 1 § första stycket, 2 eller 6 §, 7 § första eller tredje sty ck et eller 9, 10, 11 eller 12 §; vad som sägs i 6 §, 7 § tredje stycket och 9 § andra stycket om riket skall i stället gälla den del av riket för vilken val skall förrättas. Minst en tiondel av alla m andaten skall vara utjäm ningsm andat. Ordinarie val, som till följd av bestäm m else i första stycket icke hålles på föreskriven tid, skall hållas så snart det kan ske e fte r det a tt kriget eller krigsfaran har u p p h ö rt; det åligger regeringen och talm annen a tt i samråd eller var för sig se till a tt behövliga åtgärder blir vidtagna. Har ordinarie val till följd av bestäm m else i denna paragraf hållits på annan tid än då det eljest skulle ha ägt rum , skall riksdagen bestäm m a tiden fö r därnäst följande ordinarie val till den m ånad u n d er tredje eller fjärde året därefter, då ordinarie val skall hållas enligt riksdagsordningen.

3 § U nder krig bö r statschefen följa regeringen. Befinner han sig på annan ort än regeringen, skall 4 kapitlet 3 § äga tilläm pning.

4 § Riksdagen eller krigsdelegationen äger bem yndiga regeringen a tt, då riket är i krig eller krigsfara eller sådana utom ordentliga förhållanden råder som är föranledda av krig eller av krigsfara vari riket har befu n n it sig, genom förordning meddela sådana föreskrifter i visst äm ne som eljest skulle ha givits genom lag. Regeringen kan dock icke bem yndigas a tt stifta, ändra eller upphäva grundlag, riksdagsordningen eller lag som reglerar val till riksdagen. Bem yndigande enligt första stycket skall givas genom lag. Lagen skall noga angiva u nder vilka fö ru tsättningar den får tilläm pas. Om sådant bem yndigande gäller i övrigt vad som är föreskrivet i 7 k apitlet 5 § fjärde stycket.

5 § Riksdagen eller krigsdelegationen äger bem yndiga regeringen a tt, då riket är i krig eller i om edelbar krigsfara, besluta a tt uppgift, som enligt bestäm m else i grundlag ankom m er på regeringen, i stället skall fullgöras av annan m yndighet. Sådant bem yndigande får icke om fatta befogenhet enligt 4 eller 8 § i d e tta kapitel, såvida icke fråga är endast om beslut att lag i e tt visst äm ne skall börja gälla. U nder krig, krigsfara eller andra av krig föranledda utom ordentliga förhållanden får med avseende på dom stol för avdelning av försvarsm ak­ ten undantag göras från vad som enligt 10 kap itlet 2 § eljest gäller om att vid dom stol skall finnas m inst en ordinarie dom are.

6 §

Om riket kom m er i krig och krigsförhållandena kräver d et, skall riksdagens krigsdelegation träda i riksdagens ställe. F örordnande därom m eddelas antingen av utrikesnäm ndens ledam öter enligt närm are bestäm ­ melser i riksdagsordningen, om så kan ske e fte r sam råd med statsm inis­ tern , eller också av regeringen, om näm ndens ledam öter på grund av krigsförhållandena icke kan sam m anträda. Krigsdelegationen skall träda i riksdagens ställe redan vid om edelbar krigsfara, om statsm inistern och minst sex av näm ndens ledam öter är ense därom . Krigsdelegationen och regeringen äger i sam råd eller var för sig besluta a tt riksdagen skall återtaga sina befogenheter. Krigsdelegationens sam m ansättning bestäm m es i riksdagsordningen. D elegationen beslutar själv om form erna för sin verksam het.

7 § Är riket i krig och kan till följd därav regeringen icke fullgöra sina uppgifter enligt bestäm m elserna i 6 k ap itlet, äger riksdagen eller dess krigsdelegation bestäm m a om regeringens bildande och arbetsform er.

8 §

Är riket i krig och kan till följd därav riksdagen eller dess krigsdele­ gation icke fullgöra sina uppgifter, skall regeringen handhava dessa i den mån den finner det behövligt för a tt skydda riket och slutföra kriget. F ö r beslut i regeringen i ärende som eljest ankom m er på riksdagen fordras att m er än hälften av m inistrarna är närvarande och a tt flertalet av de närvarande m inistrarna, bland dem statsm inistern, förenar sig om beslu­ tet. Regeringen äger ej på grund av bestäm m elsen i första sty ck et stifta, ändra eller upphäva grundlag, riksdagsordningen eller lag som reglerar val till riksdagen. På o ckuperat om råde får regeringen ej heller stifta, ändra eller upphäva lag om högm ålsbrott, b ro tt m ot rikets säkerhet, äm bets­ b ro tt, b ro tt av krigsmän, sabotage, upplopp, uppvigling eller samhällsfarlig ryktesspridning.

9 § H ar regeringen ingått överenskom m else om vapenstillestånd och skulle uppskov med verkställandet innebära fara för rik et, äger regeringen u n derlåta a tt hänskjuta överenskom m elsen till prövning i riksdagen eller rådplägning i utrikesnäm nden.

10 §

Riksdagen eller dess krigsdelegation får icke fa tta beslut på o ckuperat om råde. På ockeuperat om råde får icke något offentligt organ m eddela beslut eller vidtaga åtgärd som ålägger någon rikets m edborgare a tt läm na ockupationsm akten sådant bistånd som den icke äger kräva enligt folkrättens regler.

ÖVERGÅNGSBESTÄM M ELSER 1. G enom denna regeringsform upphäves den äldre regeringsform en. Den äldre regeringsform en skall dock med nedan angivna undantag tilläm pas i stället för den nya regeringsform en till utgången av det år u nder vilket riksdagen slutligt antager denna sam t, i de fall då så nedan angives, även därefter. 2. Vad som i den äldre regeringsform en är föreskrivet angående K onungens ställning och befogenheter och som närm are angives u n d er 4

nedan skall i stället för m otsvarande föreskrifter i den nya regeringsfor­ men tilläm pas u nder den tid G ustaf VI A dolf är konung. U nder sam m a tid skall vad som eljest i den nya regeringsform en, i dessa övergångsbe­ stäm m elser eller, om ej annat särskilt angives, i annan författning är föreskrivet om regeringen gälla Konungen i statsrådet och vad som eljest i den nya regeringsform en är föreskrivet om statschefen gälla K onungen. Utan h inder av bestäm m elsen i 2 kap itlet 1 § i denna regeringsform skall riksdagen bestå av treh u n d rafem tio led am ö ter intill utgången av löpande valperiod. Bestäm m elserna om rö strä tt i 2 k apitlet 2 § i denna regeringsform skall tilläm pas första gången vid u p p rättan d et av röstlängd året e fte r d e t u n d er vilket riksdagen slutligt antager regeringsform en. A nordnas n y tt val till riksdagen före den tid p u n k t då denna regerings­ form enligt 1 skall börja tilläm pas, skall bestäm m elserna i 2 k apitlet om antalet ledam öter i riksdagen och om ersättare för dem , om tid för ex tra val, om tiden för nyvald riksdags första sam m anträde, om den nyvalda riksdagens valperiod, om fördelning av m andaten m ellan valkretsar och mellan partier, om riksdagsledam ots behörighet och prövning därav och om överklagande av val till riksdagen sam t m otsvarande bestäm m elser i annan lag tilläm pas. E fter sådant val skall även bestäm m elserna i 3 kapitlet 8 § om ersättare för riksdagsledam ot äga tilläm pning. Riksdagen skall så snart denna regeringsform har få tt kraft av grundlag välja ledam öter i valprövningsnäm nden sam t, enligt vad som föreskrives därom i den nya riksdagsordningen, ersättare för dem . Bestäm m elserna i 7 k ap itle t 10 och 12 §§ i denna regeringsform skall tilläm pas i fråga om den nya riksdagsordningen och övergångsbestäm m el­ serna till denna så snart denna regeringsform har få tt k raft av grundlag. F ö r dom stol i vilken endast en ordinarie tjänst som dom are finnes inrättad då denna regeringsform träder i tilläm pning skall bestäm m elsen i 10 k apitlet 2 § första stycket tredje m eningen i denna regeringsform tilläm pas först sedan pågående ändringar i dom kretsindelningen har genom förts i vad de b erö r dom stolen. 3. Ordinarie val till riksdagen enligt 2 kap itlet 3 § i denna regerings­ form skall äga rum på tid under år 1976, som bestäm m es i riksdagsord­ ningen. Den valperiod för riksdagens ledam öter som pågår n är denna regerings­ form får k raft av grundlag upp h ö r när den närm ast d ärefter valda riksdagen h ar samlats. 4. Bestäm m elsen i 2 första stycket skall o m fatta följande föreskrifter i den äldre regeringsform en: 1 och 3 §§, bestäm m elsen i 4 § a tt K onungen skall u tn äm n a e tt statsråd, 5 § tredje stycket första m eningen, bestäm ­ melsen i 6 § första sty ck et a tt statsrådet skall bestå av cheferna för d epartem enten sam t statsråd utan dep artem en t, 6 § andra och tredje styckena, 7 och 8 §§, 9 § första stycket första m eningen, 14, 15, 38, 39 och 40 §§, 42 § andra stycket, 43, 91 och 92 §§ sam t bestäm m elsen i 108 § första sty ck et första m eningen om förordnande om n y tt val. N äm nda bestäm m else under 2 skall vidare o m fatta 9 § andra stycket i den äldre regeringsform en, varvid hänvisningen till 106 och 107 §§ skall

gälla 11 k apitlet 3 och 4 §§ i denna regeringsform , sam t 35 § i den äldre regeringsform en, varvid hänvisningen till 107 § skall gälla 11 k apitlet 4 § i denna regeringsform. 5. U nder den i 2 första stycket angivna tiden skall finnas en av Konungen utsedd ställföreträdare fö r statsm inistern med de uppgifter, som angives i 6 kap itlet 8 § i denna regeringsform . 6 . Äldre fö rfattn in g eller föreskrift äger fo rts a tt giltighet utan hinder av a tt den icke har tillkom m it i den ordning som skulle ha iakttagits vid tilläm pning av denna regeringsform . Bem yndigande som h ar beslutats av K onungen och riksdagen gem ensam t eller av riksdagen ensam får u tn y tt­ jas även e fte r den u n d er 1 angivna tid p u n k ten , tills riksdagen bestäm m er annorlunda. Bestämmelserna i 7 k apitlet 12 § i denna regeringsform skall gälla i fråga om äldre fö rfattn in g som , vid tilläm pning av denna regeringsform, skulle ha beslutats genom lag eller som har tillkom m it genom beslut av Konungen och riksdagen gem ensam t eller genom beslut av riksdagen ensam. 7. Vad i äldre lag eller författning är föreskrivet om K onungen eller Kungl. Majit skall e fte r utgången av den i 2 första sty ck et angivna tiden gälla regeringen, såvida det icke följer av fö rfattn in g eller eljest fram går av om ständigheterna a tt Konungen personligen, högsta dom stolen, rege­ ringsrätten eller kam m arrätten åsyftas. Föreskrift som enligt äldre lag eller fö rfattn in g skall beslutas av K onungen och riksdagen gem ensam t skall i stället beslutas genom lag. 8 . F örekom m er i lag eller annan fö rfattn in g hänvisning till eller avses där eljest föreskrift som har ersatts genom bestäm m else i denna regerings­ form , tilläm pas i stället den nya bestäm m elsen. 9. O m bud för svenska kyrkan sam m anträder till allm änt k y rkom öte enligt vad som är särskilt föreskrivet. Till prästerlig b efattning inom svenska k yrkan får ej annan utnäm nas än den som b ekänner kyrkans lära. M edför annan befattn in g skyldighet a tt undervisa i kristendom eller teologisk vetenskap, skall tagas den hänsyn till de sökandes trosåskådning som därav m å påkallas. B efatt­ ningshavare, som ej tillhör svenska kyrkan, får icke deltaga i avgörande av m ål eller ärende, som angår kyrkans religionsvård eller religionsundervis­ ning, utövning av prästäm b etet, befordring eller äm betsansvar inom kyrkan. Då sådant ärende avgöres av regeringen, skall dock hinder som nu sagts icke gälla fö r annan än föredraganden. Till ärkebiskop eller biskop u tn äm n er regeringen en av de tre som har föreslagits i den ordning som kyrkolag stadgar. Om tillsättning av prästerliga tjänster i försam lingarna och den rä tt som därvid tillkom m er regeringen och försam lingarna föreskrives i kyrkolag. U tan hinder av vad den nya regeringsform en föreskriver om a tt lag stiftas av riksdagen skall i fråga om kyrkolag gälla, a tt sådan lag stiftas av regeringen gem ensam t med riksdagen; dock a tt därvid erfordras sam tycke jäm väl av allm änt ky rk o m ö te. Har av riksdagen antaget förslag till kyrkolag ej utfärd ats som lag före närm ast följande lagtim a riksm ötes

början, är förslaget förfallet. Bestämmelsen i 1 kap itlet 5 § andra sty ck et i den nya regeringsformen skall icke gälla kyrklig kom m un. G enom denna regeringsform göres ej ändring i vad som hittills har gällt enligt 2 § i den äldre regeringsform en. Det forna p rästeståndets privilegier, förm åner, rättig h ete r och friheter skall fortfarande gälla, om de ej har ägt oskiljaktigt sam m anhang med den ståndet fö ru t tillkom m ande represen tatio n srätten och således u p p h ö rt med denna. Ändring eller upphävande av dessa privilegier, förm åner, rättigheter och friheter får ej ske annorledes än genom regeringens och riksdagens sam m anstäm m ande beslut och med bifall av allm änt kyrko­ m öte.

2) Förslag till riksdagsordning

1 kap. RIKSMÖTEN

1 §

Ordinarie val till riksdagen hålles i septem ber. Om tid fö r extra val är föreskrivet i 2 kap itlet 4 § regeringsform en.

2 §

Riksdagen sam m anträder e fte r riksdagsval till lagtim a riksm öte på tid som angives i 2 k ap itle t 5 § regeringsform en. Riksdagen skall varje år, då ordinarie riksdagsval icke hålles, sam m an­ träda till lagtim a riksm öte på dag i septem ber eller o k to b e r som riksdagen har bestäm t vid närm ast föregående lagtima riksm öte. H ar tillkännagivan­ de om extra val gjorts före den fastställda dagen och har icke riksdagen med anledning av valet sam lats till riksm öte senast i juli, skall dock riksm öte enligt d e tta stycke ej inledas.

Tilläggsbestämmelse 1 . 2.1 Talm anskonferensen avgiver förslag till riksdagen om dag då lagtima riksm öte skall börja under år när ordinarie riksdagsval icke hålles.

3 § Riksdagen sam m anträder till urtim a riksm öte, om regeringen eller talm annen fö ro rd n ar därom . Talm annen är skyldig a tt utlysa urtim a riksm öte, om m inst e tth u n d ra­ fem ton av riksdagens ledam öter begär det och anger skäl för begäran. R iksm ötet inledes då inom tjugo dagar från det a tt begäran fram ställdes.

Kallelse till u rtim a riksm öte skall kungöras i allm änna tidningarna senast dagen före riksm ötets böljan.

4 § Lagtim a riksm öte som har inletts u n d er augusti, septem ber eller o k to b e r skall avslutas senast den 31 maj följande år. Riksdagen äger dock om synnerliga skäl föreligger förlänga rik sm ö te t, längst till och med den 15 juni. A nnat riksm öte pågår så länge riksdagen finner det nödvändigt. R iksm öte avslutas senast när nästa lagtim a riksm öte skall börja. Har regeringen fö ro rd n at om extra val, äger den u n d er återstoden av valperioden besluta a tt avbryta riksm öte. R iksm ötet skall avslutas om e­ delbart efter d e t a tt beslutet h ar tillkännagivits vid sam m anträde med kam m aren.

Tilläggsbestämmelse 1.4.1 T alm anskonferensen y ttra r sig till riksdagen över fråga om förlängning till dag efter den 31 maj av riksm öte som har in letts u n d er augusti, septem ber eller o ktober.

5 § Vid första sam m anträdet med kam m aren u n d er riksm öte föredrages berättelse av riksdagens valprövningsnäm nd om granskning av bevis om val av ledam öter och ersättare. Berättelse om granskning av bevis som inkom m er u n d er riksm öte föredrages så snart det kan ske. Vid första sam m anträdet anställes u pprop. D ärefter väljes talm an och vice talm än i fall som angives i 8 k apitlet 1 §.

Tilläggsb estäm m else 1.5.1 K am m arens första sam m anträde under e tt riksm öte b o lja r klockan 11. Kam m arkansliet skall om m öjligt, skriftligen eller telegrafiskt, u nder­ rätta riksdagsledam öterna om tidpu n k ten för det första sam m anträdet.

6 §

Lagtima riksm öte öppnas vid e tt särskilt sam m anträde med kam m aren senast på riksm ötets tredje dag. Statschefen förklarar på talm annens hem ställan riksm ötet öp p n at. Vid hinder för statschefen förklarar tal­ m annen riksm ötet öp p n at. Statsm inistern avgiver regeringsförklaring om icke särskilda skäl föranleder annat. Talm annen fastställer e fte r samråd med vice talm ännen ordningen fö r d etta sam m anträde.

Tilläggs b estä m m else 1 . 6.1 Sam m anträdet fö r riksm ötets öppnande äger rum klockan 14 den första dagen u n d er riksm ötet, om icke talm annen bestäm m er annan tid p u n k t.

7 § Talm annen eller, i hans ställe, vice talm an leder riksdagens arbete. Talm anskonferensen överlägger om åtgärder som kan främ ja planmäs­ sighet i riksdagens arbete. Talm anskonferensen består av talm annen, vice talm ännen, en företrä­ dare fö r varje partigrupp i riksdagen som m otsvarar parti m ed m inst fyra pro cen t av rösterna i hela riket vid senaste val till riksdagen, u tsk o tten s ordförande sam t vice ordföranden i riksdagens förvaltningsstyrelse. P arti­ gruppernas företrädare tillsätts vid början av vaije lagtim a riksm öte för tiden till dess nästa lagtim a riksm öte b oljar. De utses m ed m otsvarande tilläm pning av det förfarande som angives i 7 k ap itle t 12 § första stycket.

Tilläggsbestä m melser 1.7.1 Talm anskonferensen sam m anträder på kallelse av talm annen.

1.7.2 Vid förfall för o rdföranden i u tsk o tt in träder vice o rdföranden i hans ställe. Suppleanter för partigruppernas företrädare behöver ej utses. T alm anskonferensen sam m anträder inom stängda dörrar. Vill konfe­ rensen inhäm ta upplysningar av någon som ej tillhör konferensen, får konferensen kalla honom till sam m anträde. K am m arsekreteraren och direktören för förvaltningskontoret äger deltaga i konferensens överlägg­ ningar.

1.7.3 Vid konferensens sam m anträden föres p ro to k o ll. K onferensens beslut delgives dem som besluten avser.

8 §

R iksdagsledam ot äger e fte r prövning erhålla ledighet från sitt uppdrag. Gäller beslut om ledighet fem ton dagar eller längre tid , skall ersättare tjänstgöra i ledam otens ställe så länge denne är ledig.

Tilläggsbestämmelse

1 . 8.1

A nsökan om ledighet från uppdrag som riksdagsledam ot skall innehålla de skäl varpå ansökan grundas. Ansökan skall avse ledighet u nder viss tid. A nsökan prövas av talm annen, om den gäller ledighet i högst fjo rto n dagar, och av riksdagen om den gäller för längre tid.

9 §

När ersättare skall in träd a på grund av föreskrift i regeringsform en eller 8 § i d etta kapitel, skall talm annen u tfä rd a kallelse. Han skall därvid iakttaga den ordning mellan ersättarna som har bestäm ts enligt vallagen. Om särskilda skäl föranleder det, får dock talm annen frångå den sålunda bestäm da ordningen.

Tilläggsbestämmelser

1.9.1 Begäran enligt 3 kap itlet 8 § första sty ck et andra m eningen regeringsfor­ men om a tt ersättare skall kallas göres skriftligen till talm annen.

1.9.2 E rsättare som skall utöva uppdrag som riksdagsledam ot skall erhålla skriftligt bevis härom . Beviset skall angiva vilken ledam ot som ersättaren träder i stället för och tiden för föro rd n an d ets början och slut. Bevis om slutdagen kan utfärdas särskilt. Talm annen skall för kam m aren tillkännagiva när ersättare träd er i ledam ots ställe och när ledam ot återtager sin plats.

2 kap. KAMMARSAMMANTRÄDEN

1 §

Talm annen leder kam m arens sam m anträden. Han får vid överläggning i äm ne som är upptaget på föredragningslistan icke y ttra sig i sakfrågan.

2 §

Vid förfall fö r talm annen leder vice talm an sam m anträde. Har samtliga vice talm än förhinder, ledes sam m anträdet av den av de närvarande ledam öterna som längst tid har varit ledam ot av riksdagen och, om två eller flera h ar varit ledam öter lika lång tid , den äldste av dem . D etsam m a skall gälla, innan talm an och vice talm än h ar valts. Vad som enligt 1 § gäller om begränsning i talm annens y ttra n d e rä tt skall tilläm pas också på annan som leder sam m anträde med kam m aren.

3 § F ö r vaije ledam ot skall finnas särskild plats i plenisalen.

Tilläggsb estä m m else 2.3.1 L edam öterna tager plats i plenisalen valkretsvis. Särskilda platser skall finnas för talm annen och vice talm ännen sam t för m inistrarna.

4 § Sam m anträde med kam m aren är offentligt. D ock kan sam m anträde hållas inom stängda dö rrar om det påkallas av hänsyn till rikets säkerhet eller eljest till förhållandet till främ m ande stat eller m ellanfolklig organi­ sation. Därom beslutar kam m aren. Skall regeringen vid sam m anträde läm na riksdagen m eddelande, kan även regeringen fö rordna om stängda dörrar. Ledam ot eller tjänstem an i riksdagen får ej obehörigen y ppa vad som har förekom m it vid sam m anträde inom stängda dörrar. Riksdagen kan dock besluta a tt för särskilt fall helt eller delvis upphäva tystnadsplikten.

Tillägg sb e stäm m else 2.4.1 I plenisalen skall finnas särskilda platser för åhörare. Å hörare som u p p träd e r störande kan genast utvisas. Om oordning u p p står bland åhörare, äger talm annen utvisa samtliga åhörare.

5 § Upptagning från offentligt kam m arsam m anträde för sändning i ljud­ radio eller television får äga rum efte r överenskom m else med talm anskon­ ferensen.

6 §

Kallelse till annat sam m anträde än som avses i 1 k apitlet 5 eller 6 § utfärdas av talm annen. Kallelsen skall anslås i riksdagens lokaler senast klockan 18 dagen före sam m anträdet och m inst fjorton tim m ar i förväg. Om synnerliga skäl föreligger, får kallelsen dock utfärdas senare. I sådant fall får sam m anträdet hållas endast om m er än hälften av riksdagens ledam öter medgiver det.

Tilläggsbestämmelser

2 . 6.1 Kallelse till sam m anträde bö r om m öjligt införas i en eller flera dagliga tidningar. Avses a tt sam m anträde skall fo rtsätta e fte r klockan 19, skall talm annen före klockan 16 sam m anträdesdagen u n d errätta kam m aren muntligen och genom anslag.

2 . 6.2

När val skall fö rrättas, angives d etta särskilt i kallelsen.

7 § Talm annen skall till vaije sam m anträde låta u p p rä tta föredragningslista över alla på kam m arens bord vilande ärenden. U ndantag får göras fö r ärende som antages bli behandlat inom stängda dörrar. Vid sam m anträdet skall talm annen föredraga ärendena i den ordning vari de har tagits upp på föredragningslistan. Med ärende jäm ställes val som skall fö rrättas vid sam m anträdet.

Tilläggsbestämmelser 2.7.1 Förslag till ny statsm inister eller yrkande om m isstroendeförklaring föres upp som första p u n k t på föredragningslistan. I övrigt iakttages följande ordning, om icke talm annen bestäm m er annat: 1 . val; 2 . p ro p ositioner sam t skrivelser från regeringen m ed redogörelse för viss verksam het; 3. förslag och redogörelser från andra riksdagsorgan än u tsk o tt; 4. m otioner; 5. u tsk o ttsb etän k a n d en i den ordning u tsk o tte n angives i tilläggsbestäm ­ melse 4.2.1.

2.7.2 F ör vaije ärende göres anteckning om bordläggning. Har u tsk o tt hem ­ ställt a tt ärende skall avgöras efter endast en bordläggning, anm ärkes det särskilt.

2.7.3 Om anteckning på föredragningslistan för särskilda fall är föreskrivet i tilläggsbestäm m elserna 2.10.1, 2.14.1, 3.4.1, 3.6.1, 6.1.1, 6.1.2 och

6 .2 .2 .

3 R iksdagen 1973. 1 sami. N r 90

2.7.4 Före vaije sam m anträde anslås föredragningslistan i plenisalen och på de övriga platser som talm annen bestäm m er. Den skall dessutom delas u t till ledam öterna och till u tsk o tten . Föredragningslistan och tillhörande hand­ lingar skall finnas tillgängliga i kam m arkansliet.

8 §

Beslut att sam m anträde skall avslutas eller a tt uppehåll skall göras i pågående sam m anträde fattas av kam m aren u ta n föregående överlägg­ ning.

9 § Talm annen ställer proposition till beslut. F in n er han yrkande strida m ot grundlag eller m ot riksdagsordningen, skall han, med angivande av skäl, vägra proposition. Begär kam m aren likväl p roposition, skall talm an­ nen hänvisa frågan till k o n stitu tio n su tsk o tte t fö r avgörande. Proposition får ej vägras på vad u ts k o tte t h ar förklarat icke strida m ot grundlag eller m ot riksdagsordningen.

10 §

Vid sam m anträde äger vaije ledam ot och vaije m inister a tt, m ed de u ndantag riksdagsordningen stadgar, fritt y ttra sig i alla frågor som är u n d er behandling och om lagligheten av allt som tilldrager sig vid sam m anträdet. S tatschefen äger avgiva äm betsförklaring in fö r kam m aren. Talm annen äger e fte r sam råd med de av partigrupperna utsedda ledam öterna i talm anskonferensen besluta att d e b a tt u ta n sam band med annan handläggning får äga rum vid sam m anträde m ed kam m aren. Sådan d eb a tt får begränsas till a tt avse särskilt ämne eller delas in i avsnitt efter äm ne.

Tilläggsbestämmelse

2 . 10.1

M eddelande om d eb a tt enligt 10 § tredje sty ck et skall tagas upp på föredragningslistan till det sam m anträde då d eb a tte n skall äga rum .

11 § Ingen får vid sam m anträde deltaga i behandlingen av ärende som rör h o n o m eller någon h onom närstående personligen. M inister får dock deltaga i överläggningen i ärende angående hans tjänsteutövning.

12 § Ingen får vid sam m anträde u tta la sig otillbörligt om annan eller begagna personligen föroläm pande u ttry c k eller eljest i ord eller handling u p p träd a på sätt som strider m ot god ordning. Den som h ar ord et skall begränsa sitt anförande till det äm ne som behandlas. B ryter någon m ot vad som föreskrives i första sty ck et och rä tta r han sig ej e fte r talm annens erinran, äger talm annen taga från honom ord et för pågående överläggning.

13 § Talm annen skall sam råda med de av p artigrupperna utsedda ledam öter­ na i talm anskonferensen om uppläggningen av kam m arens överläggningar.

14 § Riksdagen äger i tilläggsbestämmelser till riksdagsordningen föreskriva begränsning av an talet anföranden som en talare får hålla u n d er över­ läggningen i en fråga och av tiden fö r varje anförande. Därvid får skillnad göras m ellan olika kategorier av talare, såsom m inister och företrädare för m ajoritet eller m in o ritet i u tsk o tt eller för partigrupp, samt mellan talare som har efterk o m m it anm odan av talm annen om förhandsanm älan in fö r en överläggning och talare som har u n d erlå tit det. Begränsning i y ttra n d e rä tte n som sägs i första stycket kan på förslag av talm annen beslutas också särskilt i sam band m ed överläggningen i viss fråga. B eslutet fattas u ta n föregående överläggning. Vid tilläm pningen av denna paragraf skall d ock alltid iakttagas a tt envar som vill y ttra sig i en fråga får hålla e tt anförande om sex m inuter. R ätt till bem ötande och genm äle som avses i 15 § andra stycket föreligger oberoende av vad som kan ha bestäm ts enligt denna paragraf.

Tilläggsbestämmelser 2.14.1 Den som önskar ord et vid överläggning i kam m aren b ör såvitt m öjligt göra anm älan därom till kam m arkansliet senast dagen före det sam m an­ träde då överläggningen skall inledas. Talm annen äger vid första bordläggningen av e tt utskottsb etän k an d e anm oda dem som önskar y ttra sig när ärendet skall avgöras att anm äla sig enligt första stycket och därvid angiva den tid som de beräknar för sina anföranden. Talm annens anm odan skall antecknas på föredragningslista, som upptager b etänkandet. A nförande från den som har u n d erlåtit förhandsanm älan får ej överstiga sex m inuter, såvida icke talm annen finner skäl a tt medgiva längre tid.

2.14.2 A nförande i särskilt anordnad d eb a tt u ta n sam band m ed annan handlägg­ ning får icke överstiga fem ton m in u ter eller, beträffande anförande från m inister eller en särskilt utsedd företrädare för varje partigrupp, tre ttio m inuter. Partigrupp skall till talm annen anm äla företrädare som sägs i första stycket.

15 § Talm annen bestäm m er ordningen mellan dem som före överläggningen i en viss fråga har anm ält a tt de vill y ttra sig. De som begär o rd et u nder överläggningen y ttra r sig i den ordning de har anm ält sig. M inister får utan hinder av vad som sägs i första stycket göra kortare inlägg för a tt bem öta annan talare. Med talm annens m edgivande kan ledam ot oberoende av talarordningen få ordet för genmäle till annan talare.

Tilläggsbestämmelser 2.15.1 O beroende av talarordningen kan talm annen läm na ord et till ledam ot för genm äle som innehåller upplysning eller rättelse med anledning av föregående talares anförande eller bem ötande av angrepp från dennes sida. Tiden för genm äle får ej överstiga tre m inuter om ej talm annen av särskilda skäl medgiver utsträckning till sex m inuter. Varje talare får avgiva två genm älen på sam m a huvudanförande. Dock kan talm annen medgiva e tt tredje genm äle om högst tre m inuter.

2.15.2 O beroende av talarordningen äger ledam ot u nder överläggningen i en fråga instäm m a med föregående talare utan a tt angiva skäl.

2.15.3 Särskilt inlägg från m inister till bem ötande av annan talare får ej överstiga tio m inuter. Har talm annen redan beviljat ledam ot genm äle, äger denne y ttra sig före m inistern.

2.15.4 Den som y ttra r sig skall tala från talarstolen eller från sin plats i plenisalen.

16 § Vid sam m anträde fores fullständigt protokoll. Ingen får tala u ta n fö r pro to k o llet. Vid justering av p ro to k o ll får beslut ej ändras.

Kam m arens p ro to k o ll sam t handlingar som inkom m er till eller utgår från kam m aren skall utgivas av try ck e t, såvida de ej enligt vad som är särskilt föreskrivet skall hållas hemliga.

Tilläggsb estäm melser 2.16.1

Y ttran d e vid sam m anträde skall upptecknas och utan dröjsm ål göras tillgängligt på kam m arkansliet. H ar talaren ej gjort anm ärkning m ot uppteckningen senast klockan 12 den fem te vardagen efter sam m anträ­ det, anses han ha godkänt den. Om talaren ju sterar uppteckningen, bör han på den anteckna sitt nam n eller sin signatur.

2.16.2 P rotokoll justeras av kam m aren på sjunde vardagen efter sam m anträdet, om riksdagen sam m anträder då, och eljest vid närm ast följande sam m an­ träde. P rotokoll som ej h ar justerats vid slu tet av e tt riksm öte justeras vid den tid p u n k t som talm annen bestäm m er. M eddelande om tiden för sådan justering införes i den eller de tidningar i vilka kam m arsam m anträden gives till känna. P roto k o llet justeras inför de ledam öter som är närvaran­ de. Vid justeringssam m anträde äger ledam ot begära beriktigande av p ro to ­ kollet i fråga om y ttra n d e som annan ledam ot h ar godkänt enligt 2.16.1.

3 kap. ÄRENDENAS VÄCKANDE

1 § Regeringen avgiver förslag till riksdagen genom proposition. P roposition skall vara åtföljd av regeringens pro to k o ll i ärendet, av redogörelse för ärendets tidigare behandling, av m otivering och av lagrådets y ttra n d e , då sådant föreligger.

Tilläggsbestäm melse 3.1.1 Proposition avlämnas genom att ingivas till kam m arkansliet. Den anm äles av talm annen vid sam m anträde m ed kam m aren efter det a tt den har delats ut till riksdagens ledam öter.

2 §

B udgetåret börjar den 1 juli. Regeringen skall senast den 10 januari eller, om hinder m ö te r till följd av nyligen in trä ffat regeringsskifte, snarast m öjligt d ärefter avlämna p roposition med förslag till statsbudget (budg etp ro p o sitio n ) för det närm ast följande budgetåret. Propositionen skall innehålla finansplan och nationalbudget. Regeringen skall avgiva

särskilt förslag till slutlig reglering av statsbudgeten (kom pletteringsproposition). Sådant förslag skall om hinder ej m öter avlämnas före utgången av april m ånad. Annan proposition angående anslag för det närm ast följande budget­ året skall avlämnas senast den 10 mars, såvida regeringen icke finner att propositionens behandling kan uppskjutas till följande riksm öte. P roposition med förslag om n y tt eller väsentligen h ö jt anslag bör innehålla uppskattning av fram tida kostnader för det ändam ål som förslaget avser. Om förslag till anslag grundar sig på plan för längre tid än den för vilken anslaget har beräknats i propositionen, bör planen redovisas.

3 § A nnan proposition än sådan som avses i 2 § skall avlämnas senast den 31 mars, om regeringen anser a tt propositionen bör behandlas u nder pågående riksm öte.

4 § Bestämmelserna i 2 § andra stycket och 3 § om den tid då proposition skall avlämnas gäller endast vid lagtim a riksm öte som enligt 1 k apitlet 4 § skall avslutas senast den 31 maj. Bestämmelserna gäller ej 1 . om budgetpropositionen m ed stö d av 2 § har avläm nats efter den 10 januari; 2 . i fråga om p roposition varigenom regeringen enligt grundlag eller annan lag för prövning underställer riksdagen en u tfärdad förordning; 3. om riksdagen har medgivit undantag innan propositionen avlämnas; 4. om regeringen anser att propositionen måste behandlas skyndsam t och m edgivande från riksdagen icke kan avvaktas u ta n avsevärt m en.

Tilläggsbestäm melse 3.4.1 Fram ställning från regeringen om m edgivande att få avlämna proposition efter utgången av föreskriven tid göres i skrivelse till riksdagen. Skrivelsen anm äles i kam m aren så snart den har kom m it riksdagen till handa och hänvisas d ärefter till talm anskonferensen för yttran d e. Frågan om m ed­ givande tages upp på föredragningslistan till det sam m anträde med kam m aren vid vilket den skall avgöras.

5 § Regeringen bö r avlämna sina propositioner på sådana tid e r a tt anhopning av arbete hos riksdagen om m öjligt förebygges. Regeringen skall sam råda med talm annen därom . P roposition kan avlämnas även när riksm öte ej pågår.

6 § Regeringen får läm na m eddelande till riksdagen genom skrivelse eller också m untligen genom m inster vid sam m anträde m ed kam m aren.

Tilläggsbestämmelser 3.6.1 Skall m inister vid sam m anträde m ed kam m aren läm na m untligt m edde­ lande till riksdagen, bör anteckning härom göras på föredragningslistan till sam m anträdet.

3.6.2 Regeringen skall årligen sam tidigt m ed budgetpropositionen läm na riks­ dagen redogörelse för verksam heten inom de kom m ittéer som har tillsatts på grund av regeringens beslut.

7 § U tsk o tt äger väcka förslag hos riksdagen i äm ne som h ö r till dess handläggning.

8 §

A nnat organ som helt eller delvis utses av riksdagen får väcka förslag hos riksdagen i fråga som rö r organets kom petens, organisation, personal eller verksam hetsform er. Riksdagen äger föreskriva att sådant organ även eljest får väcka förslag hos riksdagen. Om redogörelse till riksdagen från riksdagsorgan är särskilt föreskrivet.

Tilläggsbestäm m elser 3.8.1 Förslag och redogörelse från riksdagsorgan, som avses i 8 §, ingives till kam m arkansliet och anmäles av talm annen vid sam m anträde m ed kam ­ m aren e fte r det a tt förslaget eller redogörelsen har delats u t till riksda­ gens ledam öter.

3.8.2 T alm anskonferensen äger väcka förslag hos riksdagen i fråga som gäller riksdagsarbetets bedrivande. På uppdrag av riksdagen äger talm anskonfe­ rensen vidare tillsätta utredning i fråga som eljest gäller riksdagen eller dess organ och framlägga utredningens förslag för riksdagen. Riksdagens förvaltningsstyrelse äger väcka förslag hos riksdagen i fråga, som rör förvaltningen inom riksdagen eller dess m yndigheter, såvitt denna faller under styrelsens handläggning.

3.8.3 Om förslagsrätt för fullm äktige i riksbanken, fullm äktige i riksgäldskon­ to ret, riksdagens om budsm än och riksdagens revisorer i annan fråga än som avses i 8 § första sty ck et första m eningen är särskilt föreskrivet.

9 § Riksdagsledam ot får avgiva förslag till riksdagen genom m otion. I en och sam m a m otion får icke sam m anföras förslag i skilda äm nen.

Tilläggsbestäm melse 3.9.1 M otion avlämnas genom a tt ingivas till kam m arkansliet av m otionär personligen eller, om m otionären eller m otionärerna har förfall, av annan riksdagsledam ot. U nder uppehåll i riksdagsarbetet vid jul eller påsk får m otion dock insändas m ed posten i brev. M otion b ör läm nas i fyra exem plar och innehålla uppgift om det parti som m otionären tillhör och om m otionärens plats i plenisalen. Talm annen anm äler m o tio n för kam m aren.

10 § M otion får väckas inom fem ton dagar från den dag då budgetpropo­ sitionen anm äldes i kam m aren. Om riksm ötet upp h ö r innan m otionstiden har gått till ända, löper ny m otionstid om fem ton dagar från början av nästa lagtim a riksm öte. Fastställes i något fall statsbudget för annan tid än budgetåret, bestäm m er riksdagen om m otionstidens förläggning.

11 § U töver vad som följer av 10 § får m o tio n med anledning av proposi­ tion avlämnas inom fem ton dagar från den dag då propositionen anm äldes i kam m aren. I ärende som måste avgöras skyndsam t kan riksdagen, om den finner synnerliga skäl föreligga, på förslag av regering­ en besluta om kortare m otionstid. M otion får i de fall som riksdagen föreskriver väckas m ed anledning av skrivelse från regeringen m ed redogörelse för viss verksam het. Därvid skall första stycket äga m otsvarande tilläm pning.

Tilläggsbestämmelse 3.11.1 M otion får avlämnas med anledning av skrivelse från regeringen med årlig redovisning fö r verksam heten inom S tatsföretag AB.

12 § H ar p roposition uppskjutits från e tt riksm öte till annat, får m otion med anledning av propositionen väckas 1 . vid första riksm ötet i valperiod inom sju dagar från dess början; 2 . om p ro p ositionen har väckts så sent u n d er riksm öte a tt den i 11 § föreskrivna m otionstiden icke h ar löpt u t när riksm ötet u p p h ö r, senast på andra dagen av nästa lagtima riksm öte eller, ifall riksdagen dessförinnan beslutar a tt behandla propositionen vid urtim a riksm öte, inom sju dagar från beslutet. Vid tilläm pningen av första sty ck et skall m ed p roposition jäm ställas skrivelse som avses i 11 § andra stycket.

13 § Bestäm m elserna i 11 och 12 §§ skall ha m otsvarande tilläm pning på m otion med anledning av förslag av sådant riksdagens organ som avses i 8 §. Riksdagen äger föreskriva a tt m o tio n skall kunna väckas också med anledning av redogörelse till riksdagen från sådant organ.

Tilläggsbestämmelse 3.13.1 M otion får avlämnas med anledning av redogörelse från fullm äktige i riksbanken, fullm äktige i riksgäldskontoret, styrelsen för riksdagsbiblio­ te k et, riksdagens om budsm än eller riksdagens revisorer.

14 § Har riksdagen kallats till u rtim a riksm öte m ed stöd av begäran från ledam öter i riksdagen, får m otion i fråga som h ar föranlett kallelsen avlämnas inom fyra dagar från riksm ötets början.

15 § K o n stitu tio n su tsk o tte t skall till kam m aren för slutligt beslut anm äla vilande beslut i ärende angående grundlag eller riksdagsordningen. Skall efte r vad som sägs i regeringsform en eljest tilläm pas den ordning som gäller för grundlagsändring, skall vilande beslut i ärendet anm älas av det u ts k o tt till vars handläggning frågan hör.

16 § Y rkande om m isstroendeförklaring skall fram ställas vid sam m anträde m ed kam m aren. Y rkandet skall avlämnas skriftligen till p ro to k o lle t så snart det h ar fram ställts.

17 § Vill åklagare påkalla a tt riksdagen enligt 3 kapitlet 7 § första stycket regeringsform en medgiver a tt talan väckes m ot riksdagsledam ot eller a tt ingripande göres i dennes personliga frihet, skall han skriftligen ansöka därom hos riksdagens talm an. Vad som har sagts nu om åklagare skall gälla även den som eljest vill begära riksdagens medgivande a tt få föra talan vid dom stol med anledning av riksdagsledam ots handlande. Är ansökningshandlingen så ofullständig a tt den icke kan läggas till grund för riksdagens prövning eller har sökanden icke gjort antagligt a tt han är behörig a tt vidtaga eller hos m yndighet begära den åtgärd, varom fråga är, skall talm annen avvisa ansökan. I annat fall skall han anm äla den vid sam m anträde med kam m aren.

Tilläggsbestämmelse 3.17.1 Sökande skall i ansökningshandlingen angiva de om ständigheter på vilka ansökan grundas.

18 § P roposition och m otion får återkallas till dess u tsk o tt har avgivit betänkande i ärendet. Å terkallas proposition, förfaller m otion som har väckts m ed anledning av propositionen. Har prop o sitio n blivit återkallad, får m o tio n väckas m ed anledning därav inom sju dagar från det a tt återkallelsen anm äldes i kam m aren.

Tilläggsbestämmelse 3.18.1 Återkallelse skall göras i skrivelse, som ingives till kam m arkansliet. Talm annen avskriver förslag som har återkallats eller förfallit på grund av återkallelsen och gör anm älan härom i kam m aren. Om förslaget har hänvisats till u tsk o tt, skall d e tta u n d errättas om avskrivningen.

19 § Vad som i allm änhet gäller om beräkning av lagstadgad tid skall tilläm pas också på tid då åtgärd enligt bestäm m else i d etta kapitel senast skall vidtagas.

4 kap. ÄRENDENAS BEREDNING

1 § Proposition, m o tio n sam t förslag och redogörelse från riksdagsorgan som sägs i 3 kapitlet 8 § skall för beredning hänvisas till u tsk o tt. Detsam m a skall gälla ansökan som åsyftas i 3 k apitlet 17 § och som talm annen h a r anm ält i kam m aren sam t skrivelse från regeringen m ed redogörelse för viss verksam het. Före hänvisning till u tsk o tt skall ärendet bordläggas vid sam m anträde m ed kam m aren, såvida kam m aren icke beslutar om edelbar hänvisning.

2 §

Riksdagen skall vid början av varje lagtim a riksm öte inom sig tillsätta e tt k o n stitu tio n su tsk o tt, e tt fin an su tsk o tt och m inst tr e tto n andra u tsk o tt. Valet gäller fö r tiden till dess nästa lagtim a riksm öte börjar. Riksdagen äger under riksm öte tillsätta ytterligare u tsk o tt för längst den tid som har angivits i första stycket.

Tilläggsbestämmelser

Riksdagen skall inom en vecka från böljan av lagtima riksm öte tillsätta följande sexton u tsk o tt: 1. e tt k o n stitu tio n su tsk o tt (KU), 2. e tt fin an su tsk o tt (FiU ), 3. ett sk a tte u tsk o tt (SkU), 4. e tt ju stitie u tsk o tt (JuU ), 5. e tt lag u tsk o tt (LU), 6 . e tt u trik e su tsk o tt (UU), 7. e tt försvarsutskott (FöU ), 8 . e tt socialförsäkringsutskott (SfU), 9. e tt socialu tsk o tt (SoU), 10. e tt k u ltu ru tsk o tt (KrU), 11. e tt utbild n in g su tsk o tt (UbU), 12. e tt tra fik u ts k o tt (TU), 13. e tt jo rd b ru k su tsk o tt (JoU ), 14. e tt näringsutskott (NU), 15. e tt in rik esu tsk o tt (InU ) och 16. e tt civilutskott (CU). U tsk o tten väljes i den ordning de har tagits upp ovan.

Tillsätter riksdagen ytterligare u tsk o tt, skall den angiva dess huvudsakliga arbetsuppgifter.

3 § Vaije u tsk o tt skall bestå av u dda antal ledam öter, lägst fem ton.

Tilläggsbestäm melse 4.3.1 Varje u tsk o tt skall ha fem ton ledam öter.

4 § K o n stitu tio n su tsk o tte t skall, utöver sin uppgift enligt 11 kap itlet 1 § regeringsform en, bereda ärenden som rö r grundlagarna och riksdagsord­ ningen.

5 § F in an su tsk o tte t skall bereda ärenden om allm änna riktlinjer för den ekonom iska politiken och för budgetregleringen samt ärenden som rör riksbankens verksam het.

6 §

Riksdagen föreskriver efter vilka grunder övriga ärenden skall fördelas mellan u tsk o tt. Därvid skall iakttagas a tt ärenden som h ö r till e tt äm nesom råde hänföres till sam m a u tsk o tt. Dock får bestäm m as a tt ett u tsk o tt skall finnas för beredning av ärenden om sådan lag som avses i 7 k apitlet 1 § regeringsform en, oberoende av äm nesom råde. Riksdagen äger avvika från de grunder som sålunda har fastställts liksom från 5 § om det i särskilt fall är påkallat av hänsyn till sam bandet mellan olika ärenden, e tt ärendes särskilda beskaffenhet eller arbetsför­ hållandena.

Tilläggsbestämmelser 4.6.1 K o n stitu tio n su tsk o tte t skall, utöver sin uppgift enligt 4 §, bereda ären­ den om lagstiftning i k o nstitutionella och allm änt förvaltningsrättsliga äm nen, ärenden om press- eller partistöd, lagstiftning om radio, television och film liksom andra ärenden som angår y ttra n d efrih e t, opinionsbild­ ning och religionsfrihet, övriga ärenden om riksdagen, dess om budsm än och m yndigheter uto m riksbanken, riksgäldskontoret och riksdagens revisorer, ärenden om medgivande från riksdagen a tt väcka' talan m ot riksdagsledam ot eller a tt ingripa i hans personliga frihet samt ärenden om kom m unallag eller eljest av allmän betydelse för den kom m unala själv­ styrelsen.

F in an su tsk o tte t skall, fö ru to m de ärenden som angives i 5 §T bereda ärenden om beräkning av statens in k o m ster och andra ärenden rörande statsbudgeten, som icke tillhör annat u tsk o tts beredning, allm änt budget­ tekniska ärenden, ärenden om penning-, kredit- ocfr valutapolitiken, om riksgäldskontoret och riksdagens revisorer, om förvaltningsrevision, sta t­ lig redovisning och rationalisering, om upphandling i allm änhet inom statsförvaltningen, om statens egendom i allm änhet sam t förvaltningsekonom iska ärenden i övrigt som icke rö r enbart visst äm nesom råde. Det skall även sam m anställa statsbudgeten.

S k a tte u tsk o tte t skall bereda ärenden om statliga och kom m unala skatter, ärenden om taxering, upp b ö rd och folkbokföring sam t ärenden om alkoholhaltiga varor.

Ju stitie u tsk o tte t skall bereda ärenden som rör dom stolarna och hyres­ näm nderna, åklagarväsendet, polisväsendet och krim inalvården samt ären­ den rörande b rottsbalken, rättegångsbalken och lagar som ersätter eller har nära sam band med stadganden i dessa balkar.

L agutskottet skall bereda ärenden rörande giftermåls-, föräldra-, ärvda-, handels- eller jordabalken eller lagar som ersätter eller an k n y ter till stadganden i dessa balkar, i den mån ärendena icke tillhör annat u tsk o tts beredning. Det skall även bereda ärenden som gäller lagstiftning om försäkringsavtalsrätt, bolags- och föreningsrätt, växel- och checkrätt, skadeståndsrätt, im m aterialrätt, utsökning, konkurs, internationell privat­ rä tt sam t lagstiftning i andra ärenden av allm änt privaträttslig beskaffen­ het.

U trik esu tsk o ttet skall bereda ärenden om rikets förhållande till och överenskom m elser med främ m ande sta te r och mellanfolkliga organisa­ tioner, Sveriges representation i u tla n d et och bistånd till främ m ande lands utveckling sam t ärenden i övrigt om utrikes handel och in te rn atio ­ nellt ekonom iskt sam arbete, allt i den mån ärendena icke tillhör annat u tsk o tts beredning.

F örsvarsutskottet skall bereda ärenden om m ilitärt försvar, civilförsvar, psykologiskt försvar, ek onom iskt försvar, vapenfri tjänst och värnplik­ tigas ekonom iska förm åner.

Socialförsäkringsutskottet skall bereda ärenden om allmän försäkring och yrkesskadeförsäkring sam t studiesociala ärenden.

S o cialutskottet skall bereda ärenden om barna- och ungdom svård, åld­ ringsvård, nykterhetsvård, socialhjälp, stöd åt barnfam iljer, arbetarskydd, arbetstid, sem ester, hälso- och sjukvård, handikappvård och rehabilitering sam t sociala ärenden i övrigt.

K u ltu ru tsk o tte t skall bereda ärenden som rör allmänna kultur- och bildningsändam ål, ungdom sverksam het, intern atio n ellt kulturellt sam ar­ bete sam t id ro tts- och friluftsverksam het. Det skall även bereda kyrkofrå­ gor och ärenden om radio och television i den mån de icke tillhör k o n stitu tio n su tsk o tte ts beredning.

U tbildnin g su tsk o ttet skall bereda ärenden om högre utbildning och forskning, skolväsendet, lärarutbildning och vuxenutbildning.

T ra fik u tsk o ttet skall bereda ärenden om järnvägar, post, telegraf, telefon, vägar, vägtrafik, sjöfart, lu ftfart och väderlekstjänst.

Jo rd b ru k su tsk o tte t skall bereda ärenden om jord b ru k , skogsbruk, träd­ gårdsnäring, ja k t, fiske och v atten rätt. Det skall även bereda ärenden om naturvård sam t ärenden om miljövård i övrigt som icke tillhör annat u tsk o tts beredning.

N äringsutskottet skall bereda ärenden om allm änna riktlinjer fö r närings­ politiken och därm ed sam m anhängande forskningsfrågor samt ärenden om industri och hantverk, handel, statlig företagsam het, konsum entfrå­ gor, pris- och konkurrensförhållanden i näringslivet, kredit- och fondvä­ sendet och det affärsmässiga försäkringsväsendet.

In rik e su tsk o ttet skall bereda ärenden om arbetsm arknaden, regional utveckling, lokaliseringsstöd, allmän tjän step lik t, arbetsavtalsrätt, arbets­ löshetsförsäkring, arbets- och anställningsförhållanden i allm än tjänst, svenskt m edborgarskap och utlänningars ställning.

C ivilutskottet skall bereda ärenden om bostadspolitiken, hyresreglering, bebyggelseplanläggning, byggnadsväsendet, fysisk planering, expropria­ tion, fastighetsbildning, lantm äteriväsendet, länsförvaltningen m ed lokala sk attem yndigheter och exekutionsväsendet, statistik, brandväsendet och rikets adm inistrativa indelning sam t sådana kom m unfrågor som icke tillhör k o n stitu tio n su tsk o tte ts beredning.

7 § A nnat ärende än budgetpropositionen får delas mellan två eller flera u tsk o tt endast om särskilda skäl föranleder det.

8 §

U tsk o tt skall avgiva b etänkande i ärende som h ar hänvisats till u tsk o tte t och som ej h a r återkallats. U tsk o tt äger dock ö v erflytta ärende till annat u tsk o tt, om d etta sam tycker därtill, eller överenskom m a med e tt eller flera u tsk o tt a tt de skall bereda ärendet gem ensam t genom deputerade i sam m ansatt u tsk o tt. Sådant u tsk o tt avgiver b etänkande till riksdagen. B etänkande i ärende vars behandling har u ppskjutits från en valperiod fö r riksdagen till nästa skall avgivas av u tsk o tt som har tillsatts av den nyvalda riksdagen. U tskott äger vid anm älan till kam m aren av vilande beslut som sägs i 3 kapitlet 15 § foga y ttra n d e i ärendet.

9 § Ä rende, vari u tsk o tt h ar avgivit betänkande, skall från kam m aren återförvisas till u tsk o tte t för ytterligare beredning, om m inst en tredjedel av de röstande ansluter sig till yrkande härom . Å terförvisning enligt denna paragraf får ej göras m er än en gång i samma ärende. K am m aren äger även hänvisa ärendet till annat u tsk o tt fö r ytterligare beredning. Föreligger sam tidigt yrkande härom och y rkande om återfö r­ visning, skall sistnäm nda yrkande prövas först. Beslutas därvid återfö r­ visning, är yrk an d et om hänvisning till annat u tsk o tt förfallet för den gången.

10 § Statlig m yndighet skall läm na upplysningar och avgiva y ttra n d e , då det begäres av u tsk o tt. Sådan skyldighet åligger dock ej regeringen. M yndig­ het som ej lyder u nder riksdagen äger hänskjuta begäran från u tsk o tt till regeringens avgörande. Begär m inst en tredjedel av ledam öterna i e tt u tsk o tt vid behandlingen av e tt ärende a tt upplysningar eller y ttra n d e skall inhäm tas från annan i

första sty ck et åsyftad m yndighet än lagrådet, skall u tsk o tte t föranstalta härom , såvida d e t icke finner a tt därm ed förenat dröjsmål med ärendets behandling skulle leda till avsevärt m en.

11 § U tskott får sam m anträda också u n d er tid då riksm öte icke pågår, om dess u ppgifter kräver det.

Tilläggsbestämmelser 4.11.1 U tsk o tt sam m anträder första gången på kallelse av talm annen inom två dagar från det a tt valet har ägt rum . D ärefter sam m anträder u tsk o tte t på kallelse av ordföranden. Personlig kallelse skall utgå till samtliga ledam öter och suppleanter. Kallelse bö r om m öjligt anslås i riksdagens lokaler senast klockan 18 dagen före sam m anträdet och införas i en eller flera dagliga tidningar.

4.11.2 U tsk o tt får sam m anträda sam tidigt med kam m aren endast om förhand­ lingen i kam m aren avser annat än ärendes avgörande eller val och u tsk o tte t i förväg har medgivit d et genom enhälligt beslut.

4.11.3 Innan o rdförande h a r valts, föres ordet av den av de närvarande ledam öterna som längst tid har varit ledam ot av riksdagen och, om två eller flera har tillh ö rt riksdagen lika länge, den äldste av dem.

4.11.4 Över sam m anträde med u tsk o tt föres protokoll.

12 § U tsk o tt skall sam m anträda inom stängda dörrar. Om särskilda skäl föreligger, äger u ts k o tte t medgiva a tt även annan än ledam ot, suppleant och tjänstem an är närvarande.

13 § I u tsk o tt äger ingen närvara, när ärende som rö r honom eller någon honom närstående personligen förekom m er till överläggning eller beslut.

14 § O m röstning inom u tsk o tt skall göras öppet. Är rösterna lika delade, gäller den mening som o rdföranden biträder. L edam ot som har fö rlo rat vid om röstning inom u tsk o tt äger till u tsk o tte ts betänkande foga reservation m ed yrkande. B etänkandet får dock icke fördröjas därigenom .

15 § L edam ot, suppleant eller tjänstem an i u tsk o tt får ej obehörigen yppa vad som enligt beslut av regeringen eller u tsk o tte t skall hållas hem ligt med hänsyn till rikets säkerhet eller av an n at av förhållandet till främ m ande stat eller m ellanfolklig organisation betingat, synnerligen viktigt skäl.

5 kap. ÄRENDENAS AVGÖRANDE

1 § U tsk o tts betänkande skall före ärendets avgörande bordläggas vid två sam m anträden med kam m aren, om ej riksdagen på u tsk o tte ts förslag beslutar a tt ärendet skall avgöras e fte r endast en bordläggning.

Tilläggsbestämmelser 5.1.1 U tskottsbetänkande får icke anm älas i kam m aren förrän det har delats ut till riksdagens ledam öter.

5.1.2 Vill ledam ot in fö r avgörandet av e tt ärende fram ställa yrkande som ej redovisas i u tsk o tte ts betänkande, skall han snarast möjligt u n d errätta talm annen om y rkandet. Y rkandet bör sättas upp skriftligt och delas ut till ledam öterna innan ärendet avgöres; m otiveringen skall därvid uteläm ­ nas.

2 §

Ä rende om m isstroendeförklaring skall ligga på kam m arens bord till det andra sam m anträdet efter det då yrkandet fram ställdes och avgöras senast vid det därpå följande sam m anträdet. Vad sålunda h ar föreskrivits skall äga m otsvarande tilläm pning på förslag av talm annen till ny statsm inister. Därvid skall iakttagas den i 5 k apitlet 2 § andra stycket regeringsform en föreskrivna fristen.

4 Riksdagen 1973. 1 sami. N r 90

3 § Ä rende vari överläggning äger rum får ej upptagas till avgörande förrän kam m aren på talm annens förslag har funnit överläggningen avslutad. Ärende avgöres m ed acklam ation eller, om ledam ot yrkar det, genom om röstning. F ordras för beslut anslutning från särskilt flertal, skall ärendet alltid avgöras genom om röstning. Avgörandet av ärende skall, om d et behövs, delas up p på skilda beslut.

4 § När ärende avgöres m ed acklam ation, skall talm annen ställa proposi­ tion på vaije yrkande som har fram ställts u nder överläggningen. Proposi­ tionen avfattas så a tt den kan besvaras med ja eller nej! Talm annen tillkännagiver h u r beslutet har utfallit enligt hans up p fattn in g och befäster det med klubbslag, såvida ej om röstning begäres.

5 § När ärende avgöres genom om röstning, ställes m ot det yrkande, som enligt talm annens u p p fattn in g h ar vunnit riksdagens bifall, eller, när acklam ation ej h ar sk e tt, m ot det yrkande, som talm annen bestäm m er, annat yrkande som kontrap ro p o sitio n . Föreligger flera än två yrkanden som kan ställas m ot varandra, skall först m ed tilläm pning av 4 § beslutas vilket yrkande som skall vara kontraproposition. O m röstning göres öp p et. Talm annen tillkännagiver hu r beslutet har utfallit och befäster det m ed klubbslag.

Tilläggsbestämmelser 5.5.1 Då om röstning skall äga rum , skall talm annen u p p rä tta om röstningsproposition. F ordras i visst fall för beslut anslutning från särskilt flertal, skall det angivas i om röstningspropositionen. Sedan ledam öterna efter förvarning h ar intagit sina platser i plenisalen, läses om röstningspropositionen upp och underställes kam m aren för godkännande. O m röstning kan fö rrättas med uppresning. Om talm annen efter om ­ röstning m ed uppresning finnér tvekan råda om om röstningens resultat eller ledam ot begär rösträkning, skall ny om röstning verkställas med om röstningsapparat eller, när sådan icke kan användas, med nam nupp­ rop.

5.5.2 Vid om röstning m ed uppresning uppm anar talm annen först de ledam öter som vill rösta för ja-propositionen a tt resa sig och rik ta r därefter samma uppm aning till de led am ö ter som vill rösta fö r nej-propositionen. Vid om röstning m ed om röstningsapparat fotograferas den tablå som visax hu r varje ledam ot h ar röstat.

Vid om röstning m ed nam n u p p ro p anm odar talm annen två ledam öter a tt taga plats vid talm ansbordet för a tt föra anteckningar över om röst­ ningen. Vice talm ännen ropas up p först och d ärefter övriga ledam öter efter platsnum m er i plenisalen. N ågot av följande svar skall avgivas: ja, nej, avstår.

6 §

U ppkom m er lika röstetal vid om röstning om vilket yrkande som skall vara kontrap ro p o sitio n , avgöres utgången genom lottning. Är rösterna lika delade i huvudom röstning, skall talm annen ställa proposition på förslag om återförvisning av ärendet till u tsk o tte t. Ären­ det skall återförvisas om m inst hälften av de röstande förenar sig härom. Beslutas ej återförvisning, avgör lo tten vilken m ening som skall vara riksdagens beslut. E fter återförvisning skall ärendet på n y tt i sin helhet upptagas till avgörande i kam m aren. U ppstår därvid åter lika röstetal vid huvudom ­ röstning, skall lo ttn in g äga rum genast.

7 § Har avgörandet i lagärende delats upp på två eller flera beslut, får riksdagen om edelbart e fte r det sista delbeslutet på förslag av talm annen eller ledam ot besluta a tt ärendet skall för ytterligare beredning återförvi­ sas till u tsk o tte t. Beslutar riksdagen återförvisning, har delbesluten förfallit. Beslut enligt denna paragraf om återförvisning av ärende får ej upprepas.

8 §

F ordras för beslut anslutning från särskilt flertal och föreligger m er än e tt förslag till sådant beslut, skall riksdagen först, med tilläm pning av vad som gäller i allm änhet, utvälja e tt av förslagen. D ärefter avgöres om d etta förslag skall antagas eller förkastas. Föreligger sam tidigt två eller flera yrkanden om m isstroendeförklaring m ot sam m e m inister, skall endast en om röstning äga rum .

9 § L edam ot får om edelbart efte r ärendes avgörande anm äla reservation eller avgiva röstförklaring.

10 § G enom särskilt beslut kan riksdagen till närm ast följande lagtima riksm öte uppskjuta behandlingen av ärende. Ä rende som gäller statsbud­ geten fö r närm ast följande budgetår får dock uppskjutas endast om det kan ske u tan olägenhet för budgetregleringen. Beslut om uppskov kan upprepas.

Avslutas riksm öte i fö rtid med anledning av ex tra val, skall ärende som riksdagen icke h ar h u n n it avgöra anses u ta n särskilt beslut u p pskjutet till det första lagtim a rik sm ö tet e fte r valet. Ärende som ej h ar återkallats skall avgöras före utgången av kalender­ året efter det då ärendet väcktes eller, om hinder h ärem o t m ö ter till följd av förordnande om extra val, snarast möjligt e fte r d et a tt den nyvalda riksdagen har sam m anträtt.

Tilläggsbestäm melse 5.10.1 Beslut a tt uppskjuta ärende fattas på fram ställning av u tsk o tt, till vars handläggning ärendet hör. U tsk o ttet skall inhäm ta y ttra n d e från talm ans­ konferensen. K am m aren äger även u ta n sådan fram ställning besluta uppskov i sam band m ed behandlingen av u tsk o ttsb etän k a n d e.

11 § Riksdagen äger vid u rtim a riksm öte besluta a tt till behandling upptaga u p pskjutet ärende.

Tilläggsbestämmelse

5 . 11.1 Beslut a tt vid urtim a riksm öte upptaga u p pskjutet ärende fattas på förslag av u tsk o tt till vars handläggning ärendet h ö r eller på förslag av talm annen. T alm anskonferensen skall höras i frågan.

12 § Slutligt beslut i ärende angående grundlag fattas vid första riksm ötet i den valperiod som följer på riksdagsvalet närm ast efter det vilande beslutet i ärendet, såvida ej avgörandet uppskjutes till annat riksm öte. I fråga om uppskov äger bestäm m elserna i 10 § första och andra styckena och i 11 § m otsvarande tilläm pning. Ä rendet skall avgöras slutligt före nästa ordinarie val till riksdagen.

Tilläggsbestäm melse 5.12.1 Tilläggsbestäm melserna 5.10.1 och 5.11.1 äger m otsvarande tilläm pning i fråga om uppskov m ed slutligt beslut i ärende angående grundlag.

13 § Riksdagens beslut i anledning av proposition samt annat beslut, varom regeringen skall und errättas, meddelas regeringen genom skrivelse.

Tilläggsbestämmelse

Riksdagens skrivelser sättes upp av kam m arkansliet och undertecknas av talm annen. U tsk o tt som har b e re tt ärende skall få del av kam m arens beslut i ärendet.

6 kap. IN TERPELLA TIO N ER OCH FRÅ GO R TILL M INISTER

1 § Interpellation skall ha bestäm t innehåll och vara försedd m ed m otive­ ring. Interpellation bör väckas endast i angelägenhet av större allm änt intresse. Riksdagen beslutar om in terpellationen får fram ställas. Beslutet fattas utan föregående överläggning. Minister, som icke besvarar interpellation inom fyra veckor från det a tt riksdagen medgav a tt in terpellationen fick fram ställas, skall före utgången av denna tid m untligen m eddela riksdagen varför svar u teblir eller anstår. Sådant m eddelande får ej följas av överläggning. Interpellation förfaller om den ej har besvarats vid det riksm öte då den väcktes.

Tilläggsbestämmelser

6 . 1.1

In terpellation ingives till kam m arkansliet och anm äles av talm annen vid sam m anträde med kam m aren utan dröjsmål e fte r det a tt interpellationen har delats u t till riksdagens ledam öter. Frågan huruvida interpellationen får fram ställas avgöres vid närm ast följande sam m anträde och tages upp på föredragningslistan till d etta sam m anträde. Medgiver riksdagen a tt interpellationen får fram ställas, låter talm annen skyndsam t m inistern få del av den. Den som vid riksm öte, som enligt 1 k apitlet 4 § skall avslutas senast den 31 maj, ingiver interpellation till kam m arkansliet e fte r utgången av april månad skall i interpellationen angiva skälen till a tt denna icke har avgivits tidigare.

6 . 1.2

När m inister äm nar besvara interpellation, bestäm m er talm annen efter sam råd med m inistern vid vilket sam m anträde svaret skall lämnas. M eddelande härom anslås senast klockan 11 dagen före sam m anträdet och tages upp på föredragningslistan. Svar på in terpellation får delas u t till ledam öterna i förväg. Har så skett, kan m inistern begränsa sitt anförande till en sam m anfattning av svaret.

2 §

Fråga skall ha bestäm t innehåll. Den får vara försedd med en kort inledande förklaring. N är fråga besvaras, får endast den ledam ot som har fram ställt frågan och den m inister som läm nar svaret taga del i överlägg­ ningen. Riksdagen äger föreskriva begränsning i y ttra n d e rä tte n för dessa talare utöver vad som följer av 2 kapitlet 14 §.

Tilläggsbestämmelser

6 . 2.1

Fråga ingives till kam m arkansliet. Den skall vara egenhändigt underteck­ nad. Talm annen låter utan dröjsmål m inistern få del av frågan och anm äler den vid närm ast följande sam m anträde.

6 . 2.2

Vad som föreskrives i 1 § tredje stycket och i tilläggsbestäm m else 6.1.2 första stycket skall tilläm pas också på fråga. Om icke särskilda skäl föranleder annat, skall frågor besvaras vid en eller två frågestunder varje vecka. Fråga b ör besvaras vid den frågestund som infaller närm ast efter sex dagar från det a tt frågan läm nades till kam m arkansliet. När fråga besvaras, får det första anförandet från varje talare räcka längst tre m inuter, det andra längst två m inuter och varje följande anförande längst en m inut.

7 kap. GEMENSAMMA BESTÄMMELSER OM VAL INOM RIKSDAGEN

1 § Bestämmelserna i 2—12 §§ gäller val som ankom m er på kam m aren. Bestäm m elserna i 2 § första stycket, 6 §, 8 —10 §§ och 12 § andra stycket skall tilläm pas endast i den mån ej annat är föreskrivet.

Tilläggsbestämmelse

7.1.1

Utöver de val som kam m aren fö rrättar enligt regeringsform en och riksdagsordningen skall den företaga val till 1 . riksgäldsfullm äktige; 2 . styrelsen för riksdagsbiblioteket; 3. N ordiska rådets svenska delegation; 4. E uroparådets svenska delegation; 5. styrelsen för Stiftelsen Riksbankens jubileum sfond. Kam m aren skall också vaije år utse aderton ledam öter av riksdagen, vilka äger deltaga i bolagsstäm m or med S tatsföretag AB.

2 §

Val beredes av en inom riksdagen utsedd valberedning. V alberedningen utses vid första sam m anträdet med kam m aren u nder riksdagens valperiod för tiden till valperiodens slut. Vaije partigrupp, vilken m otsvarar parti som vid valet till riksdagen har få tt minst fyra p rocent av rösterna i hela riket, skall besätta en plats. D ärutöver fördelas tio platser prop o rtio n ellt mellan samma partigrupper. Ledam öterna tillsättes m ed tilläm pning av d et förfarande som angives i 12 § första stycket.

Tilläggsbestämmelser 7.2.1 Talm annen fastställer för vaije partigrupp det antal ledam öter, som partigruppen skall tillsätta i valberedningen. Därvid skall han vid den proportionella fördelningen tilläm pa den beräkningsgrund som angives i 4 § andra stycket.

7.2.2 Valberedningen bereder alla val som fö rrättas av kam m aren uto m val av riksföreståndare, vice riksföreståndare, person som skall inträda som tillfällig riksföreståndare, talm an, vice talm än, kam m arsekreterare samt riksdagens om budsm än och deras ställföreträdare. Om beredning av val av om budsm än och ställföreträdare föreskrives i tilläggsbestämmelse 8 . 11 . 2 .

7.2.3 Valberedningen håller på kallelse av talm annen sitt första sam m anträde sam m a dag som den utses. D ärefter sam m anträder beredningen på kallelse av ordföranden. B estäm m elserna i 4 k apitlet 12 § sam t tilläggsbestäm m elserna 4.11.1 andra stycket och 4 .1 1 .2 —4 äger m otsvarande tilläm pning på valbered­ ningen.

3 § Framlägges vid val som avser två eller flera personer en gem ensam lista, som upptager nam n på så många personer som valet avser, och har listan godkänts av alla i valberedningens sam m anträde deltagande ledam öter eller av alla u tom en, skall talm annen ställa proposition på godkännande av listan och förklara de på denna upptagna personerna valda. Val med slutna sedlar skall dock förrättas, om det begäres av m inst så många riksdagsledam öter, som m otsvarar det tal vilket erhålles, om samtliga röstberättigade ledam öters antal delas med an talet av de personer valet avser, ökat m ed ett. D etta val skall äga rum vid e tt följande sam m anträde. F öljer av särskild bestäm m else a tt innehavare av visst uppdrag skall väljas för sig, skall valet fö rrättas med acklam ation, såvida ledam ot ej

begär val m ed slutna sedlar. Föreligger enhälligt förslag från valbered­ ningen, skall sådant val äga rum först vid e tt följande sam m anträde.

4 §

Val fö rrättas m ed slutna sedlar, om ej an n at följer av 3 § eller annan huvudbestäm m else i riksdagsordningen. Skall två eller flera personer utses genom val med slutna sedlar, fördelas platserna p ro portionellt mellan partier. Med parti avses därvid varje grupp av riksdagsledam öter som vid valet u ppträder u nder särskild beteckning. Platserna fördelas mellan p artier genom a tt de en efter en tilldelas det parti som för varje gång visar det största jäm förelsetalet. Jäm förelsetalet är lika med partiets röstetal, så länge ingen plats har tilldelats partiet, och erhålles d ärefter genom a tt partiets röstetal delas med det tal som m otsvarar antalet platser som redan har tilldelats partiet, ökat med e tt. Vid lika jäm förelsetal skiljes genom lottning.

Tilläggsbestämmelser

Valsedel skall vara enkel, sluten och om ärkt. Den får innehålla uppgift om det val för vilket den gäller. Valsedel är ogiltig om den upptager något kännetecken som uppenbar­ ligen har blivit med avsikt anbragt på den eller om den saknar giltigt kandidatnam n. H ar ledam ot i e tt val läm nat m er än en valsedel, är valsedlarna ogiltiga. Har sedlarna samma innehåll, skall dock en valsedel b etraktas som giltig vid sam m anräkningen. Namn på valsedel skall anses som obefintligt om kandidaten ej är valbar, nam net är överstruket eller det ej fram går vem som avses.

Vid p ro p o rtio n ellt val användes valsedlar, på vilka före nam nen har satts u t partibeteckning (partinam n eller annan beteckning i ord för viss grupp av riksdagsledam öter eller fö r viss m eningsriktning). N am nen föres upp i en följd, det ena u nder det andra. Valsedel är ogiltig om den saknar partibeteckning eller upptager m er än en partibeteckning. Fram går ordningen mellan kandidatnam n på valsedel ej klart, skall dessa nam n anses som obefintliga. De platser som har tilldelats e tt parti besättes så a tt partiets första plats tillerkännes den vars nam n står främ st i ordningen inom partiet, partiets andra plats den som bär det andra nam net i ordningen och så vidare enligt sam m a grund. När ordningen m ellan nam n på e tt partis valsedlar skall bestäm m as, äger 14 k apitlet 6 § vallagen m otsvarande tilläm pning.

Vid val av en person m ed slutna sedlar får valsedel ej upptaga p artibeteck­ ning. Innehåller valsedel två eller flera kandidatnam n, är den ogiltig. Vid lika rö stetal skiljes genom lottning.

Vid val m ed slutna sedlar anm odar talm annen fem ledam öter a tt taga plats vid talm ansbordet. Av dessa skall tre biträda när valsedlarna öppnas och granskas och två föra anteckningar över valet. U pprop verkställes i sam m a ordning som enligt tilläggsbestämmelse 5.5.2. När ledam ot ropas upp, skall han gå fram till talm ansbordet och läm na sin valsedel till talm annen. Sedan samtliga godkända valsedlar har lästs upp av talm annen och antecknats av kam m arsekreteraren och de två ledam öterna, jäm föres anteckningarna över valet. N är resultatet av valet h ar fastställts, m eddelas d e tta om edelbart av talm annen.

Skall två eller flera val med slutna sedlar förrättas, äger talm annen, såvida ledam ot icke y rk ar annat, bestäm m a a tt valsedlarna skall avlämnas i samtliga val, innan sam m anräkning företages i något av valen.

5 §

Val med slutna sedlar får överklagas hos riksdagens valprövningsnäm nd. Valet skall gälla u tan hinder av a tt d et h ar överklagats.

Tilläggsbestämmelser

Besvär över val som sägs i 5 § ställes till valprövningsnäm nden. Besvärs­ handling skall ingivas till kam m arkansliet inom fem dagar från den dag då resultatet av valet m eddelades i kam m aren. Så snart besvärstiden har gått u t skall talm annen tillkännagiva inkom na besvär vid sam m anträde m ed kam m aren sam t översända besvärshandlingam a till valprövningsnäm nden. Talm annen skall vid tillkännagivandet i kam m aren angiva viss kort tid inom vilken förklaring över besvären skall ha kom m it in till valprövnings­ näm nden. Talm annen bö r y ttra sig till valprövningsnäm nden över besvä­ ren.

Har vid valet föreskrift i 4 § eller i tilläggsbestäm m elserna 7.4 .1 —5 blivit åsidosatt och är d et ej osannolikt a tt felet har inverkat på valutgången, skall valprövningsnäm nden undanröja valet och förordna om omval. Kan felet avhjälpas genom förnyad sam m anräkning eller annan sådan m indre ingripande åtgärd, skall valprövningsnäm nden dock i stället uppdraga åt talm annen a tt vidtaga erforderlig rättelse.

Valsedlar och annat valm aterial skall förvaras u nder betryggande säkerhet till dess a tt valet har vunnit laga kraft.

6 §

Val, som enligt vad som är särskilt föreskrivet avser tid m otsvarande riksdagens valperiod, skall fö rrättas snarast e fte r valperiodens början och gälla till dess a tt riksdagen fö rrä tta r n y tt val u n d er nästa valperiod.

7 § H ar ny ledam ot tagit plats i riksdagen m ed anledning av a tt utgången av val till riksdagen har blivit ändrad e fte r överklagande, skall val som riksdagen h ar fö rrä tta t dessförinnan u nder valperioden göras om , ifall det begäres av m inst tio riksdagsledam öter.

8 §

Skall två eller flera väljas, skall tillika utses suppleanter till m inst sam m a antal som de ordinarie ledam öterna. Vad som är föreskrivet om dessa skall äga m otsvarande tilläm pning i fråga om suppleanterna.

Tilläggsbestämmelse 7.8.1 Sedan riksdagen har fö rrä tta t val till organ och därvid u tse tt suppleanter m ed stöd av 8 §, äger den besluta öka an talet suppleanter i organet. Suppleantval som föranledes härav skall fö rrättas så snart det kan ske.

9 § Är av riksdagen vald ledam ot i e tt organ frånvarande, intages hans plats, om det kan ske, av suppleant som hö r till sam m a partigrupp. I övrigt gäller a tt suppleanterna äger företräde i den ordning vari de har valts eller, om valet har fö rrättats med gemensam lista, i den ordning vari de har forts up p på listan.

Tilläggsbestämmelse 7.9.1 Ledam ot eller suppleant som h ar få tt plats från två eller flera grupper anses vald för den grupp, från vilken plats först har tilldelats honom .

10 § Är till e tt uppdrag endast den valbar som tillhör riksdagen och läm nar den valde riksdagen eller utses han till riksdagens talm an eller till m inister, skall han avgå från uppdraget.

11 § Den som h ar u tse tts till uppdrag genom val av riksdagen får ej undandraga sig uppdraget u tan a tt riksdagen medgiver det.

12 § Läm nar den som har valts till e tt organ sitt uppdrag i förtid och avsåg det val genom vilket uppdraget tillsattes vid m andatperiodens början två eller flera personer, skall den partigrupp eller de partigrupper, som han var vald för, till talm annen anm äla en efterträdare. Talm annen förklarar den anm älde för vald. Göres ej sådan anm älan eller anm äles mer än en person, u tser talm annen efterträdare. Ä r eljest plats ledig i fö rtid , skall kom pletteringsval för den återstående tiden anställas m ed tilläm pning av vad som gäller i allm änhet.

13 § Organ, vars ledam öter helt eller delvis utses av kam m aren, skall inom sig välja ord fö ran d e och en eller flera vice ordförande, såvitt ej annat är föreskrivet.

14 § Val inom organ, som sägs i 13 §, fö rrättas med acklam ation eller, om ledam ot begär d et, med slutna sedlar.

Tilläggsbestämmelse 7.14.1 Valsedel skall vara enkel, sluten och om ärkt. Vid lika röstetal skiljes genom lottning.

8 kap. VISSA BEFATTNINGSHAVARE OCH ORGAN

1 §

Val av talm an sam t av förste, andre och tredje vice talm an förrättas vid första sam m anträdet med kam m aren u n d er riksdagens valperiod och gäller till valperiodens slut. Talm ännen väljes var fö r sig i nu näm nd ordning. F örrättas valet med slutna sedlar, är den vald som får m er än hälften av de avgivna rösterna. U ppnås icke sådan röstövervikt, förrättas n y tt val. Får ej heller då någon m er än hälften av de avgivna rösterna, förrättas ett tredje val mellan de två som vid den andra om röstningen uppnådde de högsta röstetalen. Vid tredje om röstningen är den vald som får de flesta rösterna.

2 §

Riksdagen utser genom särskilt val en ersättare för o rdföranden i riksdagens valprövningsnäm nd. Vid val med slutna sedlar av ordföranden eller hans ersättare tilläm pas det förfarande som angives i 1 § andra stycket.

3 § Vid val med slutna sedlar av riksföreståndare, vice riksföreståndare eller person som skall k unna inträda som tillfällig riksföreståndare tilläm pas det förfarande som angives i 1 § andra stycket. Valet gäller till dess riksdagen beslutar annat.

4 § Riksdagens lönedelegation består av sjutton ledam öter, vilka riksdagen väljer inom sig för riksdagens valperiod.

5 § Lönedelegationen sam m anträder inom stängda dörrar. Om särskilda skäl föreligger, äger delegationen medgiva a tt även annan är närvarande än ledam ot, suppleant, tjänstem an och den med vilken delegationen skall rådpläga i förhandlingsfrågor. Vad som föreskrives i 4 k apitlet 11 § och 14 § första sty ck et skall äga m otsvarande tilläm pning på delegationen. L edam ot som har förklarat sig ej instäm m a i delegationens beslut äger reservera sig. Innan avtal i förhandlingsfråga har träffats eller förhandling eljest har slutförts eller förslag som avses i 8 kapitlet 12 § regeringsform en har fram lagts för delegationen, får ledam ot, suppleant eller tjänstem an ej u tan delegationens tillstånd y ppa vad som har förekom m it vid sakens behandling i delegationen.

Tilläggsbestäm melser

8.5.1 I förhandslingsfrågor rörande anställningsvillkor för arbetstagare hos riksdagen och dess m yndigheter skall lönedelegationen överlägga med talm annen eller med annan ledam ot av riksdagens förvaltningsstyrelse som styrelsen förordnar.

8.5.2 Tilläggsbestäm melserna 4 .1 1 .1 —4 äger m otsvarande tilläm pning på löne­ delegationen.

8.5.3 L önedelegationen skall före den 15 januari varje år läm na riksdagen redogörelse för sin verksam het u n d er föregående år. Vid redogörelsen skall fogas avtal och andra handlingar som har underställts delegationen för godkännande.

8.5.4 L edam ot, suppleant eller tjänstem an skall första gången han är närvaran­ de vid sam m anträde med delegationen avgiva försäkran om a tt han skall iakttaga tystnadsplikten.

8.5.5 Lönedelegationen fö ro rd n ar sekreterare åt sig.

6 §

Val av fullm äktige i riksbanken avser riksdagens valperiod. Fullm äktige väljer inom sig en chef fö r riksbanken samt inom eller utom sig en vice chef för riksbanken. Är denne icke själv fullm äktig, skall han vara särskild suppleant för riksbankschefen i fullm äktige och som sådan ha företräde till tjänstgöring fram för övriga suppleanter.

7 §

Val av ledam öter i utrikesnäm nden avser riksdagens valperiod. F ö r talm annen är vice talm an suppleant i utrikesnäm nden. A ntalet valda suppleanter skall vara nio.

8 §

U trikesnäm nden skall sam m anträda inom stängda dörrar. S tatsm inis­ tern äger medgiva a tt även annan än ledam ot, suppleant, m inister och tjänstem an är närvarande.

Tilläggsbestämmelse 8 . 8.1

Tilläggsbestäm melserna 4.11.4 och 8.5.4 äger m otsvarande tilläm pning på utrikesnäm nden. Sekreterare hos näm nden förordnas av regeringen. Suppleant i utrikesnäm nden skall alltid u n d errättas om näm ndens sam m anträden.

9 § F ör ändam ål som avses i 12 k apitlet 6 § regeringsform en sam m anträ­ der utrikesnäm ndens ledam öter på kallelse av talm annen eller, vid förfall

för ho n o m , vice talm an, så ock på kallelse av två av näm ndens övriga ledam öter. Förhandlingarna ledes av talm annen, av vice talm an eller, om ingen av dem är tillstädes, av äldste närvarande ledam ot. Är vid o m rö st­ ning till beslut röstern a lika delade, gäller den m ening som ordföranden biträder.

10 §

Val av ledam öter i riksrätten gäller för tiden från valet till dess n y tt val har fö rrättats u nder fjärde året d ärefter. Ledam ot skall dock, utan hinder av a tt den tid för vilken han är vald har gått ut, tjänstgöra i rik srätten vid fo rtsa tt behandling av mål i vars handläggning han har deltagit förut. Varje ledam ot väljes för sig. F ö rrättas valet med slutna sedlar, tilläm pas det förfarande som angives i 1 § andra stycket. Avgår ledam ot i fö rtid , skall riksdagen snarast välja efterträdare för ny fyraårsperiod. Riksdagen väljer tre ersättare fö r de valda ledam öterna i riksrätten. Vad som sägs i första och andra styckena skall gälla också ersättarna. R iksrättens ordförande bestäm m er vem av ersättarna som vid förfall för ordinarie ledam ot skall tjänstgöra fö r denne i rätten .

11 § Val av om budsm an gäller för tiden från valet till dess n y tt val har fö rrä tta ts u n d er fjärde året därefter. På hem ställan av det u tsk o tt som granskar om budsm ännens verksam hetsberättelse äger riksdagen dock dessförinnan entlediga om budsm an som ej å tn ju te r riksdagens fö rtro e n ­ de. V id val med slutna sedlar av om budsm an tilläm pas förfarandet i 1 § andra stycket. Avgår om budsm an i fö rtid , skall riksdagen snarast välja efterträd are för ny fyraårsperiod. Riksdagen väljer erforderligt antal ställföreträdare för om budsm ännen. Vad som sägs i första och andra styckena angående om budsm an skall ha m otsvarande tilläm pning på ställföreträdare. H ar om budsm an avgått i fö rtid , skall ställföreträdare uppehålla hans äm bete till dess a tt riksdagen har valt efterträdare.

Tilläggsbestämmelser

8 . 11.1 K o n stitu tio n su tsk o tte t skall inom 20 dagar från det a tt u tsk o tte t har blivit tillsatt utse en delegation, JO -delegationen, bestående av sex ledam öter i u tsk o tte t, för a tt då någon av riksdagens om budsm än påkallar det sam råda med om budsm ännen om arbetsfördelningen eller arbetsordningen eller i andra frågor av organisatorisk art.

8 . 11. 2 Val av riksdagens om budsm än och ställföreträdare för dem skall beredas av JO -delegationen, som därvid skall sam råda m ed de av partigrupperna utsedda ledam öterna i talm anskonferensen.

8.11.3 Av ställföreträdarna äger den företräde till tjänstgöring som har utsetts först eller, om två eller flera har u tse tts sam tidigt, den äldste.

12 § Riksdagens revisorer skall vara tolv. De väljes inom riksdagen för riksdagens valperiod. Riksdagen väljer bland revisorerna en ordförande och en eller flera vice ordförande. O rdföranden och varje vice ordförande väljes för sig.

13 § Riksdagens krigsdelegation består av talm annen som ordförande och av fem tio andra ledam öter, vilka riksdagen väljer inom sig för riksdagens valperiod. R iksdagsledam ot är behörig a tt vara ledam ot i krigsdelegationen utan hinder av a tt han tillhör regeringen. S uppleanter skall icke utses till krigsdelegationen. F år ledam ot varak­ tigt förfall när delegationen har tr ä tt i riksdagens ställe, skall annan riksdagsledam ot utses till ersättare i den ordning som är angiven i 7 kapitlet 12 § första stycket.

Tilläggsbestämmelser 8.13.1 Det åligger krig sd eleg atio n en ordförande och vice ordförande a tt förbe­ reda delegationens verksam het för den händelse delegationen skulle träda i riksdagens ställe.

8.13.2 Bestäm m elserna i 4 k apitlet 12 § sam t tilläggsbestäm m elserna 4.11.1 andra sty ck et och 4.11.2 och 4 skall äga m otsvarande tilläm pning på krigsdelegationen u n d er tid då delegationen ej är i riksdagens ställe.

14 § Riksdagen äger meddela närm are bestäm m elser för riksdagens organ.

9 kap. BESTÄMMELSER OM PERSONAL OCH FÖRVALTNING

1 §

K am m aren utser en kam m arsekreterare. Val av kam m arsekreterare äger rum vid början av riksm ötet närm ast efter ordinarie val till riksdagen och gäller för tiden till dess n y tt val av kam m arsekreterare förrättas. K am m arsekreteraren skall låta föra proto k o llet vid sam m anträde med kam m aren. Han skall expediera riksdagens beslut och i övrigt biträda talm annen i riksdagsarbetet.

Tilläggsbestäm melser

9.1.1 Vid val med slutna sedlar av kam m arsekreterare tilläm pas det förfarande som anggives i 8 k apitlet 1 § andra stycket.

9.1.2 K am m arsekreteraren förestår kam m arkansliet och är sekreterare i krigs­ delegationen. Han för pro to k o ll vid sam m anträde med talm anskonferen­ sen.

2 §

U tsk o tten biträdes av sekreterare. H uvudsekreteraren hos u ts k o tt skall vara svensk m edborgare.

3 § Riksdagens förvaltningskontor ledes av riksdagens förvaltningsstyrelse. Styrelsen består av talm annen som ordförande och å tta andra ledam öter, vilka riksdagen väljer inom sig för riksdagens valperiod.

4 § Riksdagens förvaltningskontor skall, såvitt gäller riksdagen och riksda­ gens m yndigheter, i den om fattn in g riksdagen bestäm m er 1. handlägga frågor angående förhandlingar om anställnings- och arbetsvillkor för arbetstagare sam t andra personalfrågor; 2. m eddela gem ensam m a förvaltningsbestäm m elser; och 3. göra up p förslag till anslag på statsbudgeten. F örvaltningskontoret handlägger i övrigt, enligt vad riksdagen närm are föreskriver, frågor om förvaltningen inom riksdagen och frågor om förvaltning av ekonom isk n a tu r inom riksdagens m yndigheter, uto m riksbanken och särskild m yndighet som avses i 8 k apitlet 15 § regerings­ form en.

5 § Besvär över beslut av riksdagens organ i förvaltningsärende, m ot vilket talan får föras enligt vad som är föreskrivet därom , skall prövas av regeringsrätten i de fall som riksdagen särskilt bestäm m er och i övriga fall av riksdagens besvärsnäm nd. Besvärsnämnden består av ordförande, som skall inneha eller ha innehaft dom aräm bete och ej vara ledam ot av riksdagen, och fyra andra ledam öter, valda inom riksdagen. O rdföranden väljes särskilt. Val till besvärsnäm nden avser riksdagens valperiod. F ö r o rdföranden skall finnas en ställföreträdare. Vad som föreskrives om o rdföranden skall ha m otsvarande tilläm pning på ställföreträdaren.

Tilläggsbestämmelse 9.5.1 Vid val med slutna sedlar av ordförande i besvärsnäm nden tilläm pas det förfarande som angives i 8 kap itlet 1 § andra stycket.

6 §

Riksdagsledam ot äger av statsm edel åtn ju ta arvode och andra ekono­ miska förm åner för sitt uppdrag. Bestäm m elser härom och om gottgörelse till ersättare för riksdagsledam ot m eddelas i lag.

7 § Om tillgång för riksdagens ledam öter och organ till bibliotek och om bistånd i övrigt åt dem med sakuppgifter fö r riksdagsarbetet sam t om u tsk o tts och ledam öters studieresor är särskilt föreskrivet.

Tilläggsbestämmelse 9.7.1 U tsk o tt får besluta, a tt företrädare för u tsk o tte t skall företaga studie­ resor för a tt inhäm ta upplysningar i äm ne inom dess beredningsom råde. U tsk o tt skall sam råda med talm anskonferensen, innan det fa tta r beslut om utrikes studieresa. Talm anskonferensen skall uttala sig om i vad mån resan lämpligen bö r genom föras. Därvid skall hänsyn tagas till riksdagens internationella förbindelser, till kostnaderna och till om ständigheterna i övrigt. Talm anskonferensen äger m eddela närm are bestäm m elser om u tsk o t­ tens studieresor. L edam ot av riksdagen kan erhålla stipendium för enskild studieresa. Talm anskonferensen äger m eddela närm are bestäm m elser om sådana resor.

5 R iksdagen 1973. 1 sami. N r 90

8 §

Å tal m ot här angiven befattningshavare för b ro tt, begånget genom beslut eller annan åtgärd som tillhör utövningen av hans uppdrag eller tjänst, får beslutas, 1. åtal m o t fullm äktig i riksbanken eller någon av riksdagens revisorer endast av finansutskottet; 2. åtal m o t ledam ot av riksdagens förvaltningsstyrelse, av riksdagens valprövningsnäm nd eller av riksdagens besvärsnäm nd eller m ot kam m ar­ sekreteraren endast av k o n stitu tio n su tsk o tte t.

Tilläggsbestämmelse 9.8.1 Om behörighet a tt besluta om åtal m ot vissa andra befattningshavare är särskilt föreskrivef.

ÖVERGÅNGSBESTÄMMELSER 1. G enom denna riksdagsordning upphäves den äldre riksdagsord­ ningen. Den äldre riksdagsordningen skall dock med nedan angivna undantag tilläm pas i stället fö r den nya riksdagsordningen till utgången av det år u n d er vilket riksdagen slutligt antager den nya regeringsform en sam t, i de fall då så nedan angives, även därefter. 2. F öreskrifterna i 5 § första sty ck et andra m eningen i den äldre riksdagsordningen sam t föreskrifterna i 34 § första stycket första och andra m eningarna och tredje stycket i samma riksdagsordning skall tilläm pas i stället för m otsvarande föreskrifter i den nya riksdagsord­ ningen så länge G ustaf VI A dolf är konung, föreskrifterna i 34 § i fråga om lagtim a riksm öte. Om tilläm pning av bestäm m elserna om rö strätt i 14 § i den äldre riksdagsordningen gäller vad som följer av föreskriften i 2 andra stycket andra m eningen övergångsbestäm m elserna till regeringsform en. Om tilläm pning vid val till riksdagen, som äger rum före den tid p u n k t då den äldre riksdagsordningen enligt 1 skall upphöra a tt tilläm pas, av bestäm m elser i 2 k apitlet i den nya regeringsform en och i annan lag i stället för m otsvarande föreskrifter i den äldre riksdagsordningen är stadgat i 2 tredje stycket övergångsbestäm m elserna till regeringsform en. 1 fråga om sådant val skall ej heller bestäm m elserna i den äldre riksdagsord­ ningen om u tfärdande och om granskning av fullm akt tilläm pas. Vid riksdag som med anledning av valet sam m anträder före nyss näm nda tid p u n k t skall tilläm pas föreskrifterna i den nya riksdagsordningen i 1 kapitlet 5 § första sty ck et och 8 och 9 §§ med tilläggsbestäm m elser samt 8 kap itlet 13 § andra sty ck et ävensom bestäm m elsen i första sty ck et sistnäm nda paragraf om krigsdelegationens sam m ansättning; bestäm m el­ sen i 53 § andra stycket i den äldre riksdagsordningen skall gälla varje ledam ot av statsrådet.

Bestäm m elsen i 5 k apitlet 8 § första sty c k et i den nya riksdagsord­ ningen skall gälla i fråga om sådant förslag till ändring i den nya riksdagsordningen eller i övergångsbestäm m elserna till denna som riksda­ gen behandlar före den u ndér 1 angivna tidp u n k ten . 3. Lagtim a riksm öte skall u n d er det år, då den nya riksdagsordningen enligt 1 böljar tilläm pas, inledas den 10 januari eller den dag dessförinnan som följer av bestäm m elserna i 2 k apitlet regeringsform en om riksdagens första sam m anträde efter ex tra val; infaller den 10 januari på en helgdag, inledes riksm ötet närm ast följande söckendag. Uppskov enligt 2 § sjätte stycket i den äldre riksdagsordningen med riksdagens avslutande till dag efter den 31 decem ber får ej beslutas. I fråga om lagtim a riksm öte som nyss har sagts skall tilläm pas vad i den nya riksdagsordningen är föreskrivet om lagtima riksm öte som har inletts i augusti, septem ber eller o k to b er. 4. Val inom riksdagen, som enligt vad därom är föreskrivet skall avse tid m otsvarande riksdagens valperiod, fö rrättas vid böljan av det u nder 3 angivna riksm ötet för återstoden av valperioden. M otsvarande m andatpe­ rioder som enligt äldre bestäm m elser löper efte r årsskiftet upp h ö r därm ed a tt gälla. Talm annen och vice talm ännen vid den riksdag, som avslutas vid det u nder 1 angivna årsskiftet, kvarstår i sina uppdrag till dess lagtima riksm öte enligt 3 inledes. Riksdagen skall vid början av nyssnäm nda riksm öte tillika utse leda­ m ö ter och ersättare i riksrätten. Val av en ledam ot och en ersättare skall gälla endast till andra året och val av en av de övriga ledam öterna och en av de övriga ersättarna endast till tredje året efte r valet. Om val av ledam öter och ersättare i valprövningsnäm nden är föreskri­ vet u nder 2 övergångsbestäm m elserna till regeringsform en. 5. Vid den riksdag, som avslutas vid det u nder 1 angivna årsskiftet, kan ärende enligt 58 § tredje sty ck et i den äldre riksdagsordningen uppskjutas till lagtim a riksm öte som sägs u nder 3. U ppskjutet ärende skall avgöras inom den tid som föreskrives i 5 kapitlet 10 § i den nya riksdagsordningen. H ar avgörandet av vilande förslag till grundlag med stöd av 64 § i den äldre riksdagsordningen u ppskjutits över den under 1 angivna tid p u n k ten , skall ärendet upptagas vid det lagtim a riksm öte som sägs u nder 3. Om ärendets fo rtsatta handläggning gäller vad som föreskrives i 5 k apitlet 12 § i den nya riksdagsordningen. 6. Befogenheten a tt åtala b ro tt av befattningshavare, som angives i 9 kapitlet 8 § i den nya riksdagsordningen, skall bedöm as e fte r äldre lag om , när handlingen företogs, för åtal gällde förutsättning som ej har upptagits i den nya riksdagsordningen. 7. F örekom m er i lag eller annan författning bestäm m else som syftar på riksdagssession eller eljest på sam m anträdesperiod med riksdagen, skall bestäm m elsen i stället gälla riksm öte. 8. Andra sty ck et i övergångsbestäm m elserna till ändringar den 14 januari 1971 (nr 2) i regeringsform en och riksdagsordningen skall alltjäm t äga tilläm pning.

3) Förslag till upphävande av 9 § successionsordningen

9 §

Successionsordningen skall tilläm pas i sin nya lydelse från ingången av året efter det under vilket den nya regeringsform en har antagits slutligt.

4) Förslag till ändring i tryckfrihetsförordningen

1 kap. 1 § M ed try ck frih et förstås varje svensk medborgares rätt att, utan några av m yndighet eller annat allm änt organ i förväg lagda hin­ der, utgiva skrifter, a tt sedermera endast inför laglig d o m sto l kunna tilltalas fö r deras innehåll, och a tt icke i annat fa ll kunna straffas därför, än om detta innehåll stri­ der m o t tydlig lag, given a tt beva­ ra allm änt lugn, utan a tt återhålla allmän upplysning. I överensstäm m else med de i 1 överensstäm m else med dessa regeringsformen fastställda grun­ grunder för en allm än tryck frih et derna för en allmän tryck frih et och till säkerställande av e tt fritt och till säkerställande av e tt fritt m eningsutbyte och en allsidig m eningsutbyte och en allsidig upplysning skall d et stå vaije upplysning skall det stå varje svensk m edborgare fritt att, med svensk m edborgare fritt a tt, med iakttagande av de bestäm m elser iakttagande av de bestäm m elser som äro i denna förordning med-

2 kap. 1 §

Till främ jande -------------------- och sedlighet.

I särskild av K onungen och riks­ I särskild lag skola noga angivas dagen sam fällt stifta d lag skola de fall, då enligt nyssnäm nda noga angivas de fall, då enligt grunder allm änna handlingar skola nyssnäm nda grunder allm änna hållas hemliga. handlingar skola hållas hemliga.

2 kap. 11 § Ä ndring, som avses i 10 §, skall Ändring, som avses i 10 §, skall sökas hos den m yndighet, som har sökas hos den m yndighet, som har att upptaga klagan över beslut el­ att upptaga klagan över beslut el­ ler åtgärd i d et mål eller ärende, ler åtgärd i det mål eller ärende, till vilket handlingen hör, eller om till vilket handlingen hör, eller om klagan ej är tillåten i sådant mål klagan ej är tillåten i sådant mål eller ärende eller handlingen ej eller ärende eller handlingen ej tillhör mål eller ärende, som m yn­ tillhör mål eller ärende, som m yn­ digheten har a tt handlägga, hos digheten har a tt handlägga, hos den m yndighet, som i allm änhet den m yndighet, som i allm änhet har a tt upptaga klagan över m yn­ har a tt upptaga klagan över m yn­ dighetens beslut eller åtgärder. dighetens beslut eller åtgärder. Vad nu sagts gälle ock angående Vad nu sagts gälle ock angående den ordning i vilken ändring skall den ordning i vilken ändring skall sökas. I stället för hos K onungen i sökas. I stället för hos regeringen statsdepartem enten skall ändring skall ändring sökas hos regerings­ sökas hos regeringsrätten. rätten.

Finnes e n lig t------------------------- - -------------riksdagen bestäm m er.

3 kap. 4 §

V ad i ----------------------------------------- är periodisk.

7 kap. 3 § H ar m eddelande, som enligt 1 H ar m eddelande, som enligt 1 kap. 1 § andra sty ck et avläm nats kap. 1 § tredje sty ck et avlämnats för offentliggörande i try ck t för offentliggörande i try c k t skrift, icke blivit in fö rt i skriften skrift, icke blivit in fö rt i skriften och in n e fa tta r det ärekränkning och in n e fa tta r det ärekränkning m ot enskild person, gälle om an­ m ot enskild person, gälle om an­ svar fö r sådan ärekränkning vad i svar fö r sådan ärekränkning vad i lag är stadgat. lag är stadgat. Om n å g o n ---------------------------------- - — är stadgat. Om a n s v a r---------------------------------- i 2 kap. 1 §.

7 kap. 4 § Med b e a k ta n d e som in­ Med b e a k ta n d e som in­ nefattar: nefattar: 1. högförräderi, förövat med 1. högförräderi, förövat med uppsåt a tt riket eller del därav u ppsåt a tt riket eller del därav skall m ed våldsam m a eller eljest skall med våldsam ma eller eljest lagstridiga m edel eller med u t­ lagstridiga m edel eller med u t­ ländskt bistånd läggas under främ ­ ländskt bistånd läggas u nder främ ­ m ande m akt eller bringas i beroen­ mande m akt eller bringas i beroen­ de av sådan m akt eller a tt del av de av sådan m akt eller a tt del av riket skall sålunda lösryckas eller riket skall sålunda lösryckas eller att åtgärd eller beslut av K onung­ att åtgärd eller beslut av statsche­ en, riksdagen eller högsta do­ fen, regeringen, riksdagen eller m arm akten skall med u tlän d sk t högsta dom arm akten skall med u t­ bistånd fram tvingas eller hindras, ländskt bistånd framtvingas eller såfram t gärningen innebär fara för hindras, såfram t gärningen innebär uppsåtets förverkligande; fara för uppsåtets förverkligande;

12 kap. 15 §

13 kap. 5 §

ra stycket angående m eddelande je stycket angående m eddelande av uppgifter och u nderrättelser för av uppgifter och u n d errättelse r för offentliggörande i try ck t skrift offentliggörande i try ck t skrift skall gälla även m eddelande för skall gälla även m eddelande för offentliggörande i skrift, som tryck- offentliggörande i skrift, sorn tryck-

14 kap. 6 §

I 1 kap. 8 § första stycket, 2 kap. 11 § andra stycket och 14 § andra stycket, 4 kap. 7 § tredje stycket, 7 kap. 4 § första stycket 7 sam t 12 kap. 1 § första sty ck et skall ord et ” K onungen” i olika böjningsform er bytas u t m ot ” regeringen” i m otsvarande form .

Ö vergångsbestämmelser T ryckfrihetsförordningen skall tilläm pas i sin nya lydelse från ingången av året e fte r d e t u n d er vilket den nya regeringsform en har antagits slutligt. U nder den tid som sägs i 2 första stycket övergångsbestämmelser­ na till regeringsform en skall dock föreskrifterna i 1 kap. 8 § första stycket, 2 kap. 11 § första och andra styckena och 14 § andra stycket, 4 kap. 7 § tredje sty ck et, 7 kap. 4 § första sty ck et, 1, 3, 6 och 7 sam t 12 kap. 1 § första stycket och 15 § andra stycket tilläm pas i sin äldre lydelse. Vid tilläm pningen av 7 kap. 3 § andra sty ck et och 13 kap. 5 § andra stycket skall, i fråga om fö rfattningar som har u tfärdats före den dag då tryckfrihetsförordningen enligt första stycket skall bölja tilläm pas i sin nya lydelse, som lag anses endast fö rfattn in g som har tillkom m it genom sam fällt beslut av K onungen och riksdagen.

Bilaga 3 till Kungl Maj:ts proposition nr 90 år 1973

Sammanställning av remissyttrandena över grundlagberedningens betän­ kande (SOU 1972:15) N y regeringsform, Ny riksdagsordning

1. Remissinstanser och remissuppdrag m. m.

G rundlagberedningens förslag till ny regeringsform (R F ) och ny riksdagsordning (RO) (SOU 1972:15) har i s i n h e l h e t f ö ry ttra n d e rem itterats till länsstyrelserna i S tockholm s, Uppsala, Ö stergötlands, Jönköpings, Kronobergs, M almöhus, Hallands, G öteborgs och Bohus sam t N orr­ b o tte n s län, samtliga länsstyrelser e fte r hörande av vederbörande landstings förvalt­ ningsutskott, länsstyrelserna i Stockholm s, G öteborgs och Bohus samt M alm öhus län därjäm te efter hörande av kom m unfullm äktige i S tock­ holm , G ötebörg respektive Malmö, vidare till fullm äktige i riksbanken, fullm äktige i riksgäldskontoret, riksdagens revisorer, Svenska k o m m u n fö rb u n d et, Svenska landstingsförbundet, Sveriges advokatsam fund, L antbrukarnas riksförbund (L R F ), T jänstem ännens centralorganisation (TCO), Statstjänstem annens riksförbund, Sveriges akadem ikers centralorganisation (SACO), Landsorganisationen i Sverige (LO ), Svenska arbetsgivareföreningen, Sveriges industriförbund, Svenska företagares riksförbund och riksm arskalksäm betet. F ö r y ttra n d e företrädesvis ö v e r v i s s a d e l a r (nedan angivna inom parentes) av b etän k a n d et har d e tta rem itterats till högsta dom stolens ledam öter (1 kap., 3 kap. 6 och 7 §§, 6 o ch 7 kap., 9 kap. 1—5 och 8 §§, 10 kap., 11 kap. 1—3, 6 —8 §§, 12 kap. RF, övergångsbestäm m elserna till R F, 9 kap. 8 § RO, try c k frih etsfö ro rd ­ ningen), regeringsrättens le d am ö ter (1 och 2 kap., 3 kap. 6 och 7 §§, 6 och 7 kap., 9 kap. 1 - 5 och 8 §§, 10 kap., 11 kap. 1—3, 6 - 8 §§, 12 kap. RF, övergångsbestäm m elserna till R F, 9 kap. 8 § RO, try c k frih etsfö ro rd ­ ningen).

justitiekanslern (JK ) (sam m a delar som högsta dom stolens led am ö ter), riksåklagaren (R Å ) (sam m a delar som högsta dom stolens ledam öter), Svea ho v rätt (sam m a delar som högsta dom stolens ledam öter), h ovrätten över Skåne och Blekinge (sam m a delar som högsta d o m sto ­ lens ledam öter), kam m arrätten i G öteborg (sam m a delar som regeringsrättens ledam ö­ ter), överbefälhavaren (6 kap. 1 §, 7 kap. 2 och 5 §§, 8 kap. 3 §, 9 kap., 10 kap. 4, 5 och 14 §§, 12 kap. RF), civilförsvarsstyrelsen (7 kap. 2, 4 och 5 §§, 8 kap. 3 och 14 §§, 10 kap. 14 §, 12 kap. R F ), socialstyrelsen (7, 10 och 12 kap. R F), kam m arkollegiet (1 kap. 5 och 7 §§, 7 kap. 1—7 §§, 8 kap., 10 kap. 4 - 6 , 9 - 1 6 §§ R F, övergångsbestäm m elserna till R F p. 6 - 9 ) , riksrevisionsverket (7, 8, 10 och 12 kap. R F), riksskatteverket (2 kap., 7 kap. 4 §, 8 kap., 12 kap. 4 § RF), överstyrelsen för ekonom iskt försvar (sam m a delar som civilförsvars­ styrelsen), arbetsdom stolens ordförande (7 kap., 8 kap. 12 §, 10 kap. R F), arbetsm arknadsstyrelsen (7 kap. 2 och 5 §§, 8 kap. 3 —11 §§, 10 kap. 4, 8 och 14 § § ,1 2 kap. 4 § R F), statens invandrarverk (2 kap. 2 §, 10 kap. 8 och 14 §§ RF), 1965 års valtekniska utredning (2 kap. R F), äm betsansvarskom m ittén (10 kap., 11 kap. 1—3, 6 —8 §§ R F, 9 kap. 8 § RO, tryckfrihetsförordningen), utredningen om författningspublicering (7 kap., 9 kap. 1—5 §§ R F), offentlighets- och sekretesslagstiftningskom m ittén (7 kap. 2 §, 9 kap. 7 § R F, 2 kap. 4 § RO, tryckfrihetsförordningen), m assm ediautredningen (sam m a delar som offentlighets- och sekretesslagstiftningskom m ittén), 1967 års rekvisitions- och förfogandeutredning (7 kap. 2 och 4 —7 §§, 8 kap. 14 §, 12 kap. 4 § R F), alkoholpolitiska utredningen (8 kap. 1 och 2 §§ R F), budgetutredningen (8 kap. RF, 1 kap. 1, 2 och 4 §§, 3 kap. 2 —5 §§ RO), utredningen om kom m unernas ekonom i (1 kap. 5 §, 7 kap. 4 och 5 §§, 8 kap. RF, 1 kap. 1, 2 och 4 §§, 3 kap. 2 - 5 §§ RO), 1968 års beredning om stat och kyrka (övergångsbestäm m elserna till RF p. 9), kårobligatorieutredningen (7 kap. 2 § R F), länsberedningen (1 kap. 5 §, 7 kap. 4 §, 10 kap. R F), utredningen om den kom m unala dem okratin (1 kap. 5 §, 7 kap. 4 och 5 §§, 8 och 10 kap., 11 kap. 7 § R F, 1 kap. 1, 2 och 4 §§, 3 kap. 2 - 5 §§ RO), riksdagens om budsm än (samm a delar som högsta dom stolens ledam ö­ ter) och riksdagens förvaltningskontor (9 kap. RO).

Remissvar har avgetts av samtliga nu näm nda rem issinstanser. Till grund för y ttra n d e t från kom m unfullm äktige i S tockholm ligger u tlå ta n d en från stadsjuristen i S tockholm , från borgarrådsberedningen och från kom m unstyrelsen. Till grund för y ttra n d e t från kom m unfull­ m äktige i G öteborg ligger en av stadskansliet avgiven prom em oria, en prom em oria u p p rättad av kom m unalrådet Holger Bergqvist sam t kom ­ m unstyrelsens förslag. Y ttran d e t från kom m unfullm äktige i Malmö grun­ das på e tt förslag från kom m unstyrelsen. Länsstyrelsen i G öteborg och Bohus län har vid sitt y ttra n d e fogat e tt av föredraganden i länsstyrelsen fram lagt förslag till y ttra n d e. Länsstyrelsen i Jönköpings län h ar bifogat e tt y ttra n d e från kom m unfullm äktige i Jönköping. Riksåklagaren har bifogat y ttra n d en från överåklagarna i Stockholm s, G öteborgs och Malmö åklagardistrikt samt från cheferna fö r länsåklagarm yndigheterna i U pp­ sala, Hallands och K opparbergs län. Ö verbefälhavaren har överläm nat y ttra n d e n från chefen för arm én, chefen för försvarshögskolan, försvarets m aterielverk, fortifikationsförvaltningen och försvarets civilförvaltning. Skrift med sy n p u n k te r på delar av förslaget har utan föregående remiss kom m it in från Fredrika B rem er-Förbundet.

2. Allmänna synpunkter

B e h o v e t a v e n t o t a l f ö r f a t t n i n g s r e f o r m behandlas av några remissinstanser. K am m arrätten i G öteborg påpekar a tt det har sagts, a tt d e t konse­ kventa genom förandet av den parlam entariska dem okratin b o rd e kunna ske inom gällande grundlagars — RF s och RO:s - ram , och a tt det därvid har fram hållits, a tt fö r dem okratins och parlam entarism ens genom föran­ de viktiga författningsändringar tidigare har k u n n at ske inom denna ram och a tt samma teknik skulle kunna kom m a till användning nu n är det är fråga om sakligt se tt m indre djupgående ändringar. H ärem ot invänder kam m arrätten a tt i synnerhet RF num era inte fö rtjän ar något högt betyg som författningsteknisk skapelse. D etta är enligt kam m arrätten i och för sig inte ägnat a tt förvåna. RF är från början uppbyggd u tifrå n en helt annan statsrättslig princip (den dualistiska med m onarken och folkrepre­ sentationen som varandra balanserande statsm ak ter) än den dem okratisk-parlam entariska som nu gäller. Det innebär därfö r i dag betydande svårigheter även fö r en skolad ju rist att u r gällande RF få en riktig u p p fattn in g om existerande statsskick. K am m arrätten ser det d ärfö r som en väsentlig vinst a tt få en grundlag som ger en klar och tydlig bild av statsskicket. U tredningen om den kom m unala dem okratin förklarar att den ansluter sig till u p pfattningen att en grundlagrevision är nödvändig för a tt bringa grundlagarna i överensstäm m else med gällande praxis. SA C O fram håller a tt behovet av en helt ny grundlag inte har m inskat ge­

nom de partiella författningsreform er som företagits i olika om gångar ef­ ter det författningsutredningen 1966 lade fram förslag till ny författning. Länsstyrelsen i Jönköpings län har inte något a tt erinra m ot a tt en helt ny regeringsform nu k om m er till stånd med tanke på de betydelsefulla ändringar som nyligen har genom förts och nu föreslås. Regeringsrättens ledam öter, Svea hovrätt och länsstyrelsen i Hallands län anser a tt det inte föreligger något starkare behov av en to ta l författningsreform . Regeringsrättens ledam öter fram håller att 1809 års RF har visat en ovanlig seghet och förm åga till anpassning till nya förhållanden. Den är nu den äldsta i k raft varande k o n stitu tio n e n i E uropa. De stora omvälvningar i svenskt politiskt liv, som har inträffat sedan 1809, har hittills alla kunnat kom m a till u ttry c k genom ändringar i grundlagen. D ärjäm te har en författningsrättslig praxis utvecklats, varige­ nom det m oderna folk sty ret har kun n at etableras och vidareföras inom den gamla författningens y ttre ram. S tatsrättsligt sett har den viktigaste reform en sannolikt varit parlam entarism ens slutliga grundlagsfästande genom 1969 års grundlagändringar. Ö nskem ålet om en to ta l författnings­ reform har enligt ledam öterna burits upp av en strävan icke så m ycket a tt åstadkom m a stora förändringar i sak som a tt få en grundlag vilken mera realistiskt skildrar de verkliga m aktförhållandena i landet än den nuvaran­ de. Ledam öterna u tta la r em ellertid som sin uppfattn in g , a tt om man med en författningsreform inte åsyftar någonting annat än a tt ge regler om statsorganens bildande och om deras verksam het, både praktiska och historiska skäl synes tala för att erforderliga grundlagsändringar inarbetas i 1809 års RF. M öjligheterna därtill är enligt ledam öterna goda. Svea hovrätt hänvisar till sitt rem issyttrande över författningsutredningens slutbetänkande i vilket hovrätten vitsordade, a tt det särskilt av lagteknis­ ka skäl är m otiverat a tt vårt land får en ny författning. H ovrätten tillägger em ellertid, a tt behovet av en ny fö rfattn in g ingalunda är trängande e fte r de reform er som redan har genom förts inom ram en för 1809 års R F, särskilt 1968—1969. Behovet ligger väsentligen på det rent tekniska planet. Det kan inte påstås att några egentliga olägenheter är förenade med det nuvarande tillståndet. Enligt h ovrätten innebär bered­ ningens förslag också närm ast en regelrevision på det tekniska planet. 1 det faktiska statsskicket sådant det i dag gestaltar sig föreslås endast ändringar av begränsad räckvidd, och dessa to rd e, hävdar h ovrätten, i och för sig kunna genom föras genom fo rtsatta partiella reform er. Enligt länsstyrelsen i Hallands län har tanken på en allmän författningsrevision på senare tid få tt allt fler förespråkare. Det viktigaste skälet härför är enligt länsstyrelsen mera önskem ålet om en grundlag som u ttry c k e r statsskickets reella innebörd och återspeglar de dem okratiska värderingar, som om fattas av dagens Sverige, än strävan a tt åstadkom m a djupgående förändringar. Det är enligt länsstyrelsen i och för sig knappast ägnat att förvåna a tt intresset hos en bredare allm änhet för författningsfrågor förefaller svagt. Länsstyrelsen anser att grundlagberedningen inte har visat att behovet av a tt ersätta de nuvarande grundlagarna med e tt n y tt författningskom plex är så trängande, a tt lagstiftningsarbetet m åste for­ ceras.

I några y ttra n d e n fram förs a l l m ä n n a s y n p u n k t e r p å u t f o r m n i n g e n a v e n g r u n d l a g . J K fram håller a tt grundlag m åste avfattas med sikte på a tt den skall kunna bestå i m er eller m indre oförändrat skick u n d er avsevärd tid. JK u tta la r i det avseendet vidare. Grundlag får varken utsäga för m ycket eller fö r litet. D et krävs klara och koncisa regler sam t e tt språkbruk och ordval som inte leder till tolkningssvårigheter. Enligt 84 § nuvarande regeringsform skall grundlag tolkas efter bokstaven, en princip vars giltighet för fram tiden inte av beredningen ifrågasatts, ehuru den in te kom m it till u ttry c k i förslaget till ny regeringsform. Yviga form uleringar och regler i form av högtidliga proklam ationer utan närm are preciseringar leder erfarenhetsm ässigt lä tt till att reglerna får en i förhållande till det språkliga innehållet endast partiell eller inskränkt tilläm pning eller kanske med tiden faller m er eller m indre i glömska. Skall grundlagen ha ett bestående värde får dess regler fram för allt inte utform as så a tt de öppnar m öjlighet till skilda tolkningar alltefter svängningar i rådande politiska uppfattningar. Det kanske största värdet i grundlagsregler ligger tvärtom just däri a tt de u tg ö r e tt värn för de enskilda m ot politiskt m aktspel.

Enligt Svea hovrätt u tgör k o n stru k tio n en av en ny fö rfattn in g på flera sätt en särpräglad lagstiftningsuppgift. 1 in te ringa u tsträck n in g blir det fråga om a tt avfatta regler som å ena sidan är av hög dignitet o ch spänner över vida fält m en å andra sidan under norm ala förhållanden saknar — och b ö r sakna — egentlig praktisk betydelse. Avgörandet vad som b ö r stå i författningen får också i viss utsträckning träffas med hänsyn mera till traditionella, konventionella, inform ativa och liknande skäl och m indre till det praktiska behovet av en reglering. I en helt annan om fattn in g än eljest blir det också nödvändigt a tt falla tillbaka på oprecisa regler av m era principiell och deklaratorisk karaktär. — Man m åste enligt hovrätten vid författn in g sarb etet utgå från en genom tänkt u p p fattn in g om vilken betydelse en skriven författning bör ha, vilket m å tt av precisering och b u ndenhet den bö r in n efatta, vilka h uvudpunkter som bö r tillgodoses vid avfattningen etc. — En viktig fråga finner hovrätten vara hu r radikalt man b ö r förändra relationen m ellan skriven grundlag och konstitu tio n ell praxis. A tt man har goda skäl a tt vara försiktig synes h o v rätten framgå redan av a tt 1809 års R F visat sig kunna tjäna så väl u nder så lång tid — och alltjäm t kan fungera som grundlag u tan egentliga olägenheter. Särskilt måste det vara oläm pligt att binda detaljer i grundlag. Det torde över huvud taget vara orealistiskt a tt eftersträva en bestäm d precisering på alla väsentliga p u n k te r. — Enligt hovrätten synes vid den närm are kon stru k tio n en av en ny författning bl. a. följande h u vudsynpunkter böra beaktas.

Till en början gör sig naturligtvis den ideologiska sy n p u n k ten gällande, a tt en ny författn in g b ör ge klart u ttry c k för grundläggande k o n stitu tio ­ nella värderingar. D etta understryks särskilt i direktiven. Det sägs att man b ör så konsekvent som möjligt bygga författningen på folksuveränitetens grund sam t grundlagfästa parlam entarism ens princip. En annan huvudsynpunkt bö r vara a tt största möjliga överensstäm m el­

se b ör eftersträvas m ellan grundlagens regler och det faktiska statsskicket. Författningsutredningen lade sto r vikt vid denna sy n p u n k t, och den kom m er också till u ttry c k i direktiven till GLB. Det konstateras i dessa att behovet av en ny fö rfattn in g sam m anhänger m ed den avsevärda diskrepans som föreligger mellan vår skrivna författn in g och statsskickets realiteter. Helt kan denna diskrepans naturligtvis inte undanröjas. Det är em ellertid enligt hovrättens mening angeläget att undvika, att lagtexten blir vilseledande och a tt praxis redan från början utvecklas i strid med grundlagen. Vidare b ö r man beakta det allm änna ” inform ativa” intresset av att författningen ger ett klart o ch enkelt u ttry c k för statsskickets huvud­ grunder. Även denna sy npunkt fram går av direktiven, bl. a. då det sägs a tt grundlagen ” skall ge en låt vara allm än bild av sam hällsapparatens uppbyggnad” . Som författningsutredningen fram höll bör författningen kunna läsas och begripas av vaije allm änintresserad m edborgare. Man b ö r också tänka på a tt författningen bö r kunna i översättning ge en ko rrek t föreställning i utlan d et om det svenska statsskickets principer. Som en rent praktisk huvudsynpunkt vill hovrätten också fram hålla, a tt man b ö r undvika a tt åstadkom m a olägenheter genom tekniska n y k o n stru k tio n e r på p u n k te r där m an in te syftar till någon egentlig ändring i sak. Den bästa lösningen kan ibland vara a tt inskränka regleringen till mera allm änt hållna bestäm m elser som grund och ram för fo rtsatt k o n stitu tio n e ll praxis. Över huvud taget är det angeläget att m an hela tiden har klart för ögonen vilka faktiska förändringar som åsyftas.

Enligt SACO måste författningssystem et vara så uppbyggt, att det på e tt skäligt sätt tillgodoser de enskilda m änniskornas intressen och a tt, då m a k tfu n k tio n en fördelas, det sker i syfte att garantera individerna säkerhet och trygghet. Svenska företagares riksförbund fram håller att vid arb etet på en ny författn in g försiktighet m åste iakttagas, så att inte grundvalarna rubbas fö r det statsskick som har möjliggjort genom förandet av en dem okratiskparlam entarisk ordning inom en m onarkisk författningsram . Vidare m åste, för a tt författningen skall äga livskraft även fö r fram tiden, de internationella folk- och statsrättsliga förhållandena, särskilt i de till EEC an k n u tn a staterna uppm ärksam m as. F ö rbundet un d erstry k er kraftigt a tt de statsrättsliga förhållandena i N orden — o ch särskilt i D anm ark och Norge - m åste uppm ärksam m as så a tt den blivande svenska författningen inte fjärmas u tan närmas våra grannländer med vilka vi enligt förbundet har varit och förhoppningsvis kom m er a tt bli allt närm are förbundna.

H elhetsom döm en om förslaget har avgivits av några remissinstanser.

En positiv inställning till förslaget redovisas av hovrätten över Skåne och Blekinge, kam m arrätten i Göteborg, landstingets i Jönköpings län fö rv a ltn in g su tsko tt sam t länsstyrelserna i Göteborgs och Bohus och i Kronobergs län. Hovrätten över Skåne och Blekinge u tta la r bl. a. följande.

H ovrätten fram höll i sitt y ttra n d e 1.6.1964 över författningsutredningens förslag till regeringsform såsom e tt helhetsom döm e att d etta förslag hade b etydande förtjänster. De stora linjerna i statsskicket hade dragits upp på e tt enkelt och överskådligt sätt och många av de framlagda

lösningarna var välgrundade och ändam ålsenliga. H ovrätten ansåg likväl a tt förslaget icke skapade tillräcklig klarhet om innebörden av de medborgerliga fri- och rättigheterna, deras förhållande till lagstiftningen och gränserna för regeringens befogenheter a tt fö rordna på om råden som i allm änhet är förbehållna reglering genom lag. H ovrätten ansåg det vara nödvändigt att förslaget ytterligare bearbetades innan det k u n d e fram ­ läggas och antagas. H ovrätten fram höll dock a tt författningsutredningens arbete hade fö rt författningsfrågan i e tt sådant läge a tt — u n d er förutsättning a tt en lösning k unde åstadkom m as av de politiska huvudfrå­ gorna, till vilka h ovrätten icke to g ställning — enighet också to rd e kunna nås om antagande av en ny regeringsform. Den bearbetning som n u har u tfö rts av grundlagberedningen h a r i båda de angivna hänseendena fö rt frågan i e tt sådant läge a tt arb e tet på att åstadkom m a en ny regeringsform nu bör kunna slutföras. Såvitt fram går av betän k an d et föreligger en allm än enighet om de politiska huvudfrågor­ na. De avvikande m eningar, som har u tta la ts, synes i varje fall icke vara av sådan betydelse a tt de hindrar e tt slutförande av arb e tet på den nya regeringsform en. Den sakliga och lagtekniska bearbetningen på de om rå­ den som är förem ål för hovrättens granskning är genom gående fö rtjän t av e tt högt betyg. Några väsentliga o k larheter synes icke längre kvarstå. Förslaget är ifråga om disposition och språkbehandling föredöm ligt. E ndast ifråga om vissa detaljer h ar h ovrätten såsom närm are utvecklas i det följande funnit anledning upptaga en diskussion och fram föra alternativa förslag. Ingenting av vad där fram föres är dock av så väsentlig betydelse a tt det skapar någon tvekan eller något hinder a tt genom föra förslaget i allt väsentligt enligt grundlagberedningens betänkande. Med tanke på det o m fattan d e, långvariga och skickliga arbete som har nedlagts på frågan av författningsutredningen och grundlagberedningen vore det y tte rst beklagligt om man icke nu skulle lyckas a tt ersätta den gällande, otidsenliga, svårtolkade och i många hänseenden ofullständiga regerings­ form en med en ny sådan. H ovrätten tillstyrker sålunda i allt väsentligt a tt grundlagberedningens förslag lägges till grund för en ny regeringsform.

Enligt kam m arrätten i G öteborg utgör beredningens förslag till RF e tt i det stora hela konsekvent utfö ran d e i fö rfattn in g av den representativa dem okratin. Bestäm m elserna i förslaget begränsar sig väsentligen till de spelregler som b ö r gälla i e tt sådant statsskick och till skyddet av vissa, i e tt dem okratiskt styrelseskick oum bärliga rättigheter. De sakliga lös­ ningarna i förslaget fram står nästan utan undantag som ändam ålsenliga och p raktiskt genom förbara. Något annat är in te heller a tt vänta med hänsyn till a tt förslaget uppenbarligen bygger på en bred fond av erfarenheter av de problem som m öter i en parlam entarisk dem okrati. K am m arrätten hälsar med tillfredsställelse a tt vi nu synes k u n n a få en för vårt statsskick ändam ålsenlig författning sam t fram håller att den kritik som den i vissa hänseenden rik ta r m ot förslaget i regel inte gäller de sakliga lösningarna u tan huvudsakligen det form ella genom förandet av dessa. K am m arrätten ger avslutningsvis u ttry c k för den uppfattn in g en att förslaget är väl ägnat att läggas till grund för lagstiftning. L andstingets i Jönköpings län fö rv a ltn in g su tsk o tt förklarar att det finner beredningens förslag som helhet utgöra en garanti för e tt bevarande och en fördjupning av folkstyret. D etta kom bineras med förändringar som kan fö ru tsättas

leda till en fö rb ättrin g av de beslutande försam lingarnas arbetsform er. Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län förklarar att den ansluter sig till h u vudpunkterna i förslaget. Länsstyrelsen i Kronobergs län konstaterar med tillfredsställelse att e tt om fattande utredningsarbete h ar kunnat slutföras med så sto r enighet på centrala p u n k te r och a tt parlam entaris­ m ens principer har inskrivits i förslaget. Länsstyrelsen finner det också betydelsefullt a tt folkrepresentationens ställning, effektivitet och kon­ trollm öjligheter stärks. Förslaget till k o n stitu tio n har enligt länsstyrelsen få tt e tt klart och överskådligt u ttry c k i lagtexten. I språkligt hänseende är det föredöm ligt enkelt och lä ttfattligt. Länsstyrelsen förklarar avslut­ ningsvis att den i allt väsentligt tillstyrker förslaget. En något m er kritisk hållning intas av SAC O , som em ellertid finner förslaget i åtskilliga delar förtjän stfu llt. SACO fram håller att den nuvarande RF är sta rk t föråldrad i fråga om språk och system atik sam t förklarar a tt beredningens förslag i båda dessa avseenden innebär förbättringar. S pråket är i d etta m odernt och lä tt a tt förstå. L ättfattligheten har em ellertid i en del fall vunnits på klarhetens bekostnad. Förslagets system atiska uppbyggnad förtjänar frånsett vissa detaljer uppskattning. K apitelindelning och k ap itelrubriker främ jar över­ skådlighet och klarhet och har i huvudsak f å tt en lyckad utform ning. - Den gamla RF finner SACO läm na åtskilliga i vår tid väsentliga konstitu ­ tionella frågor u ta n reglering, m edan den på flera andra p u n k ter har kom m it a tt bli en död bokstav. Regler fö r de högsta statsorganens handlande har i stället i m otsvarande utsträckning utb ild at sig i k o n stitu ­ tionell praxis. De principer om riksdagens ensam rätt a tt fa tta väsentliga politiska beslut, om regeringsm aktens beroende av folkrepresentationen och om riksstyrelsens utövande genom kollegiala beslut av m inistrarna, på vilka författningsförslaget bygger, svarar b ättre än den nuvarande regeringsform ens delning av statsm akten mellan konung och riksdag, m ot de i konstitutionell praxis sedan länge accepterade form erna för stats­ m aktens utövning. Så långt anser SACO också att förslagets principiella uppbyggnad kan lämnas u ta n erinran i sak. Em ellertid kan SACO inte undgå att känna viss tvekan in fö r en grundlagsreform som i huvudsak inskränker sig till en kodifiering av vissa regler, nämligen de regler som har te tt sig rimliga och lämpliga just u nder den tid de har vuxit fram. Då grundlag skrives är enligt SACO en naturlig utgångspunkt a tt söka ge lagen en u tform ning som i sina huvudlinjer stå r sig u nder lång tid. Dock saknas överväganden i m otivtexterna om reglernas läm plighet sett i e tt långt tidsperspektiv, om reglernas betydelse vid förändringar i balansen mellan skilda m aktcentra i sam hället, om m öjligheten a tt med dessa regler m öta sådana politiskt allvarliga situ atio n er från vilka rik et u nder nyare tid varit befriat. ÖB fram håller att den form ella bearbetningen av RF är genom gripande och a tt den därigenom har blivit överskådligare och mera lättläst än den gällande. Den är em ellertid enligt ÖB på flera ställen behäftad med oklarheter. Även högsta d om stolens ledamöter, länsstyrelsen i Jönköpings län

och L O fram fö r vissa kritiska synpunkter. Högsta d o m stolens leda­ m ö ter anser a tt det allm änt m ot förslaget kan anm ärkas att många viktiga äm nen, som vore fö rtjän ta a tt behandlas i en m odern grundlag, h ar läm nats u ta n fö r regleringen. Hit hö r frågor om individens skydd m ot lagstiftningsm akten, m inoritetsskydd sam t förhållandet mellan stat och kom m un. Dessa spörsm ål bö r upptagas till övervägande vid ärendets fo rtsatta behandling. Länsstyrelsen i Jönköpings län förklarar a tt den inte har något a tt erinra m ot a tt en helt ny regeringsform nu k om m er till stånd. Man kan enligt länsstyrelsen em ellertid inte undvika vissa olägen­ heter med en helt ny författning. Bl. a. är det risk för m indre lämplig ordning o ch fö r en olycklig osäkerhet i tilläm pningen, när in te erfaren­ heterna från gällande lag h ar behandlats o ch gällande rä tt har analyserats i en utförlig motivering. I dessa avseenden finns, säger länsstyrelsen, vissa brister i grundlagberedningens förslag. Beredningen redovisar sålunda sina m otiv relativt knapphändigt. Bestäm m elserna relateras i ganska ringa grad till k o n stitu tio n e ll praxis o ch b etän k a n d et synes endast i ringa grad anknyta till den historiska utvecklingen. L O u p p fa tta r beredningens förslag som i första hand en kodifiering av gällande praxis, varvid parlam entarism en har skrivits in i grundlagarna. I förslaget ingår även a tt de grundlagsändringar som har gjorts u n d er senare år passas in i e tt m oderniserat sam m anhang. LO k o n staterar vidare a tt beredningen genom sina direktiv och fram för allt genom bindande förhandskom prom isser har varit förhindrad att ta upp m er genom gripande och fram tidssyftande analyser av och förslag till en ny författning. Med hänsyn till a tt en grundlagsreform to rd e låsa fast författningsfrågan för lång tid fram över ser LO det som en avgörande brist hos b etän k a n d et a tt det helt saknas e tt utredningsunderlag fö r andra lösningar än de som beredningen h ar föreslagit. En stark t kritisk a ttity d till förslaget fram kom m er i de y ttran d en som har avgivits av regeringsrättens ledamöter, JK , Svea hovrätt, chefen fö r armén, länsstyrelsen i Hallands län, Sveriges a dvo ka tsa m fu n d och Svenska företagares riksförbund. Regeringsrättens ledam öter fram håller inledningsvis a tt förslaget i hög grad skiljer sig från författningsutredningens sam t a tt det i väsentliga avseenden b är prägel av politisk kom prom iss. L edam öterna anför i fo rtsättningen bl. a. följande. Förslaget b är även tydliga spår av a tt den tid beredningen h aft till förfogande för förslagets slutliga utform ning varit k o rt. Motiven är genom gående knapphändiga och i många fall föga upplysande. Icke sällan består de i en deklaration a tt en viss rättsregel b ö r ha den eller den innebörden, u ta n a tt grunderna närm are redovisas. Förslagets k arak tär av överenskom m else mellan de i beredningen företrädda riksdagspartierna avspeglas i en stark bu n d en h et till dagens svenska förhållanden och en utform ning av grundlagsbuden läm pad fö r sådana problem som de nuvarande politiska partiernas företrädare kan vänta sig a tt m öta. Det sagda innebär å ena sidan att förslaget endast i ringa mån an k n y ter till den k o n stitutionella trad itio n en i Sverige eller tillgodogör sig andra staters erfarenheter i fråga om konstitu tio n ella

6 Riksdagen 1973. 1 sami. N r 90

problem s lösning sam t å andra sidan a tt förslaget innehåller föga av analys rörande fram tida behov på det k o n stitutionella om rådet. G rundlagberedningen drar e tt streck över hela den hittillsvarande rättsutvecklingen på det statsrättsliga om rådet. Den praxis som u nder de gångna 160 åren utvecklat sig u n d er tilläm pningen av de olika grundlagsparagraferna sättes u r fu n k tio n . G rundlagberedningen synes icke ha b e a k ta t olägenheterna härav. N uvarande säkerhet om rättsläget går förlorad för lång tid , innan m otsvarande praxis utvecklats i anslutning till de nya bestäm m elserna. En grundlagsreform , som in n e fa tta r en to ta l om skrivning av alla bestäm m elser och en helt ny disposition, innebär a tt grundlagstiftaren ålägger sig uppgiften a tt ta upp o ch lösa alla existerande statsrättsliga frågor på en gång. D etta gäller även den m ajoritet av spörsm ål, kring vilka det icke står någon strid eller som just nu saknar större a k tu alitet och därför förbises m en som i e tt n y tt läge kan få betydelse. U ppenbarligen h ar grundlagberedningen icke h aft möjlighet a tt penetrera alla dessa problem . Endast på enstaka p u n k te r b erö r beredningen h ur de föreslagna bestäm m elserna förhåller sig till hittills gällande rä tt. Icke heller ger b etän k a n d et tillräcklig upplysning om i vad mån grundlagberedningen stö d er sig på de förslag som författningsutredningen fram lade och på det o m fattan d e rem issm aterialet över dess betänkande, som innehåller en sto r mängd värdefulla sy n p u n k te r på de statsrättsliga problem som m öter i Sverige. Vilket värde d etta m aterial kom m er a tt ha som tolkningsdata b eträffande grundlagberedningens förslag är således oklart.

Sam m anfattningsvis u tta la r ledam öterna a tt förslaget enligt deras m ening inte är ägnat a tt läggas till grund för en ny regeringsform. E tt sådant avbrott i den konstitu tio n ella k o n tin u iteten som skulle bli följden, om beredningens förslag genom fördes, kan godtagas endast om man med en ny regeringsform vinner beaktansvärda principiella fördelar. Enligt ledam öternas åsikt är så inte fallet. JK fram håller a tt det är givet a tt stora svårigheter m åste föreligga att u tfo rm a en grundlag som , på sam m a gång som den är avsedd a tt lagbinda nu bestående k o n stitutionella praxis, är skriven med sikte på en oviss fram tida utveckling. Som helhetsom döm e om det avgivna förslaget till ny regeringsform måste konstateras a tt det knappast fyller de krav man vill ställa på en grundlag. Den inbördes dispositionen mellan regeringsform en o ch riksdagsordningen kan ge anledning till invändningar. Språkbruk och ordval avviker från hittillsvarande grundlagsspråk och nya te rm er och begrepp förekom m er angående vilkas innebörd man ställer sig tveksam. F orm uleringarna är o fta vaga och alltför allm änt hållna. Bristen på klarhet i ord och m ening är sålunda påtaglig. Såsom exem pel hänvisar JK till 4 kap. om statschefen. Sedan i 1 och 2 §§ har talats om den b efattning med rikets angelägenheter som skall ankom m a på statschefen och de fö ru tsättn in g ar fö r behörighet a tt ” tjänstgöra” som skall gälla för statschefen, förekom m er i 3 § benäm ningen konungen. D enna växling i u ttry c k ssätt fram står enligt JK som om otiverad. Sam m anfattningsvis finner JK a tt det är svårt a tt överblicka räckvidden av reglerna o ch deras avgränsning m ot varandra, helst som m otivuttalandena stu n d o m knappast

överensstäm m er med föreslagna bestäm m elser och inte heller alltid är entydiga. Det förefaller därför finnas stora risker för a tt förslaget, om det genom föres, kom m er a tt m edföra ovisshet och svårigheter vid tilläm p­ ningen. Enligt Svea hovrätt kan det inte förebäras några sakliga skäl varför man i dag skulle nöja sig med m indre än en tekniskt fullgod lösning av författningsfrågan.

Tyvärr m åste d et k onstateras att GLB:s förslag knappast kan bedöm as som en godtagbar slu tp ro d u k t av det långvariga arb e tet på fö rfattnings­ frågan. D et ger e tt klart intry ck av a tt ha färdigställts i sto r hast, något som syns b e k rä fta t av vad som upplyses om arbetets bedrivande. De lagtekniska lösningarna är på flera p u n k te r m indre lyckade. M otiven är genom gående y tte rst knapphändiga och delvis svåröverskådliga. Som särskilt anm ärkningsvärt fram står fö r hovrätten, a tt betän k an d et uppvisar väsentliga tekniska brister även i avsnitt som har klar politisk betydelse. De brister som föreligger fram står som särskilt väsentliga med hänsyn till den i grunden förändrade roll den skrivna författningen k o m m er a tt få genom a tt den gamla RF ersätts med en ny. Sedan länge h ar vi till väsentlig del byggt på en fast och väl utvecklad k o n stitu tio n e ll praxis, m edan den skrivna författningen endast haft begränsad betydelse. A ntas en ny R F, blir konsekvensen a tt grundvalen för praxis förändras. U tan väl genom arbetade lagtexter och klargörande motivskrivningar riskerar man en besvärande oklarhet i praxis.

H ovrätten påpekar vidare a tt m an i b etän k a n d et saknar en allmän diskussion av den tekniska problem atik som är förenad med a tt skriva en ny författning, något som enligt h o v rätten u tg ö r en sannolik förklaring till en del av bristerna i förslaget.

GLB:s förslag innehåller en inte oväsentligt större textm assa än FU:s. Likafullt kan det knappast hävdas a tt GLB i det stora hela lyckats åstadkom m a en klarare och mera precis reglering än författningsutredningen. Belysande är t. ex. behandlingen av frågorna om normgivningsm aktens fördelning och om skydd fö r m edborgerliga rättigheter. A tt GLB in te tillgodosett alla önskem ål om en mera preciserad reglering behöver em ellertid inte ge anledning till befogad k ritik. En del önskem ål av denna art kan naturligtvis ha varit överdrivna och svåra eller kanske d irekt oläm pliga a tt tillgodose. B etänkandet innehåller em ellertid ingen an ty d an om a tt GLB gjort några överväganden av denna art. Redan det förhållandet, a tt GLB presenterat en avsevärt längre fö rfattn in g ste x t än författningsutredningen utan a tt ändå uppnå den efterlysta klarheten ens på alla väsentliga p unkter, ger anledning till tvekan om GLB kan anses ha gjort en läm plig avvägning.

H ovrätten övergår d ärefter till a tt bedöm a förslaget med hänsyn till de av hovrätten fram förda h u vudsynpunkter på kon stru k tio n en av en ny fö rfattn in g som har redovisats tidigare i d etta avsnitt.

Bedöm er man GLB:s förslag med hänsyn till dessa huvudsynpunkter, får man konstatera, att GLB har väl tillgodosett den ideologiska sy n punk­ ten men i väsentligt m indre mån de övriga. Allm änna överväganden om folksuveränitetens och parlam entarism ens principer syns ha varit bestäm ­ mande både för förslagets disposition och uppbyggnad i sto rt och fö r de

närm are lagtekniska k o n stru k tio n ern a. Ingen av de övriga här näm nda huvudsynpunkterna diskuteras uttryckligen. En genom gående strävan har varit a tt framhäva riksdagens ställning i statslivet. D etta h ar b etra k tats som en konsekvens av folksuveränitetens och parlam entarism ens principer. Man kan med visst fog ifrågasätta denna uppfattning. De näm nda principerna kan sägas ha blivit fullt genom förda sedan riksdagens sam m ansättning i dess helhet gjorts b eroen­ de av samtidiga, direkta val, regeringen gjorts beroende av riksdagen samt alla inslag av personlig kungam akt avskaffats. H ur m aktförhållandet mellan regering och riksdag d ärefter gestaltas kan sägas sakna direkt sam band med själva principerna i fråga. GLB:s förslag inrym m er en besvärande spänning mellan fik tio n och realitet i fråga om regeringen och riksdagen. Å ena sidan fram håller GLB (s. 76, 89, 120 m. fl.) a tt riksdagen är ” det centrala sta tso rg an e t” , a tt riksdagens ” dom inerande ställning” bör kom m a till u ttry c k i grundlagen etc. och drar en rad konsekvenser på papperet från denna utgångspunkt. Å andra sidan und erstry k er GLB (s. 76 m . fl.) a tt regeringen, så länge den ” tolereras” av riksdagen, m åste k unna ” agera med den k ra ft och snabbhet som fordras i e tt utvecklat sam hälle” och a tt ” grundlagen b ör ge regeringen de befogenheter som d etta kräver” . Båda leden i argum en­ teringen m å vara berättigade, m en hu r de skall k unna förenas i p rak tik en är en svår fråga som fö rtjän at närm are överväganden än dem GLB redovisat. Man fäster sig vid a tt GLB själv u ttry c k er bedöm ningen (s. 89) a tt de föreslagna ändringarna i fråga om riksdagens ställning in te kom m er a tt få ” några näm nvärda effek te r i fråga om riksdagsarbetets o m fa tt­ ning” . Man kan inte välja sig för in try c k et, a tt GLB är tillfreds med att riksdagen ” fram står som ” den centrala och dom inerande statsm ak ten . H ovrätten inser givetvis att det är ofrånkom ligt a tt röra sig m ed vissa fiktioner då det gäller grundlagsregleringen av m ak tfö rh ållan d et mellan regeringen och riksdagen. D etta gör det em ellertid särskilt viktigt a tt beakta de övriga huvudsy n p u n k ter som fram hållits här. Det är angeläget att avståndet mellan norm och realitet inte blir onödigt sto rt u ta n att man får en någorlunda rättvisande lagtext. I vart fall måste m an söka undvika rent praktiska olägenheter av principiellt m otiverade k o n stru k ­ tioner. Förslaget i fråga om norm givningsm akten belyser särskilt väl dessa problem . GLB konstaterar, a tt lagstiftningsm askineriet o ch därm ed den reella m akten ligger i regeringens händer, och man åsyftar ingen ändring häri. Av principiella skäl föreslås em ellertid att den centrala lagstiftnings­ m akten skall ligga hos riksdagen ensam . Riksdagens kom petensom råde skall in te vara begränsat till vad som i dag täcks av samfälld lagstiftning u ta n skall sträcka sig vida därutöver — i själva verket så långt därutöver a tt GLB nödgas införa särskilda bestäm m elser om delegation av lagstift­ ningsm akt från riksdagen till regeringen för a tt korrigera slu tresu ltatet. En sådan k o n stru k tio n blir inte bara direkt vilseledande i fråga om vad som fak tisk t gäller u ta n leder också till oklarhet i praxis på om råd en där ingen ändring åsyftas i sak. E tt liknande exem pel ger GLB:s k o n stru k tio n av avgiftsm akten. Denna tilläggs i sin helhet riksdagen med rä tt för denna a tt delegera befogenhe­ te r till regeringen eller till förvaltningsm yndighet. Även om man b o rtser från problem atiken regering-riksdag går inte förslaget fritt från anm ärkningar fö r bristande överensstäm m else mellan norm o ch realitet. D enna sy n p u n k t har t.ex. överhuvudtaget in te beak­ tats vid diskussionen om beslut i regeringsärenden skall kunna fattas av enskilt statsråd eller endast av regeringen i dess helhet.

H ovrätten uppehåller sig också vid utform ningen av m otiven till förslaget och fram håller i det avseendet bl. a. följande. I sitt rem issyttrande över GLB:s förslag till partiell författningsreform 1967 sade sig h o v rätten beklaga a tt beredningens förslag var en u nder tidsnöd åstadkom m en sam m anjäm kning av olika stå n d p u n k te r och inte följden av en principiell, sakligt underbyggd argum entering. Det var önskvärt, fram höll hov rätten , a tt GLB vid det fo rtsatta arb e tet på en to ta l författningsreform förutsättningslöst prövade och redovisade vad som från teoretiska och praktiska utgångspunkter kunde vara de bästa lösningarna. H ovrätten m åste kon statera, a tt slutb etän k an d et inte m ot­ svarar d e tta önskem ål. Det har redan fram hållits a tt m otiveringarna genom gående är k napp­ händiga. Särskilt fäster man sig vid a tt författningsutredningens förslag och rem issyttranden över d etta diskuteras i så liten utsträckning och a tt även specialm otiveringarna till de enskilda stadgandena är så k o rtfa tta d e . Åtskilliga avvikelser från författningsutredningen har inte m otiverats liksom inte heller en rad oklara p u n k te r i GLB:s egna författn in g stex ter. O fta är det svårt a tt få klarhet om GLB avser någon ändring i sak i förhållande till gällande ordning. H ovrätten har inte k u n n a t undgå in try c k e t a tt det förhållandet, a tt politisk oenighet mellan partiernas företrädare i GLB u ndanröjts eller inte uppkom m it, många gånger ansetts göra d et obehövligt a tt utfo rm a en g en om tänkt m otivering, även om sakfrågorna inte i och för sig varit av utpräglat politisk beskaffenhet.

Sam m anfattningsvis u tta la r h ovrätten a tt förslaget till ny regerings­ form b är tydliga tecken av a tt ha färdigställts i sto r hast. De tekniska lösningarna är på åtskilliga pun k ter m indre lyckade. F örfattn in g stex tern a är otillräckligt genom arbetade och m otiven är genom gående kn ap p a och inte sällan bristfälliga. En rätt genom gripande överarbetning av förslaget är enligt hovrätten nödvändig. Man bö r härvid söka åstadkom m a en närm are överensstäm m else mellan den skrivna författningen och det faktiska statsskicket. Man bör också sträva efte r a tt få en grundlag som förm edlar en k o rre k t föreställning om det svenska statsskickets grunder och som kan läsas och begripas av vaije allm änintresserad m edborgare. Chefen fö r arm én hälsar med tillfredsställelse a tt beredningen beh an d ­ lar grundläggande frågor angående försvaret. Beredningens p ro d u k t är em ellertid enligt chefen för arm én en utpräglad aktualitetsp ro d u k t. Beredningen synes in te så som författningsutredningen ha varit angelägen om en konsekvent anknytning till historisk utveckling och svensk fö rfattningstradition. Inte heller synes långsiktigheten i e tt grundlagsar­ bete ha tillfyllest b eak tats och den författningsreform , som nu föreslås, därför icke ha setts som e tt konsekvent led i en levande k o n tin u ite t. B etydande osäkerhet måste föreligga, hu r en så nutidspräglad författningsprodukt kan fungera i en oviss fram tid. Det hade enligt chefen för arm én varit a tt föredra, om beredningens förslag mera hade u tfo rm ats som e tt led i e tt fortlöpande reform arbete på det principiellt beståendes grund — genom successiva partiella reform er — än som en fullständig, snabbt fram m otiverad och snabbt genom förd engångsom form ning av hela det aktuella författningskom plexet. En sådan ordning skulle inte bara ha

varit allm änt a tt föredra u ta n skulle också ha inneburit fö rd elar för försvarsfrågornas behandling i sam m anhanget. - I anslutning till frågan om beredningens behandling av försvarsfrågorna anför chefen fö r arm én a tt den k o n stitutionella ram en för m edborgarnas och m yndigheternas handlande u nder krig och andra utom ordentliga förhållanden b ö r så långt m öjligt överensstäm m a med den u nder norm ala förhållanden gällande. G enom a tt ansvarsfördelning sam t order- och rapportvägar i görligaste m ån behålls underlättas totalförsvarets m obilisering och fu n k tio n . En fö ru tsättn in g — bland andra - är dock, a tt de regler, som grundlagarna ger, är otvetydiga. Chefen för arm én anser a tt det av grundlagberedningen fram lagda förslaget till de delar det b erö r totalförsvaret i sto rt svarar m ot d e tta krav. Väsentliga förb ättrin g ar med tanke på totalförsvaret o ch på de särskilda förhållandena u nder krig, krigsfara eller andra u to m o rd e n t­ liga om ständigheter är em ellertid angelägna eller önskvärda i vissa speciella fall. E ftersom fö rfattningen u tgör grundvalen för statens offentliga liv, m åste den enligt länsstyrelsen i Hallands län utgöra en fullvärdig lagstiftningsprodukt. 1 d etta hänseende finner länsstyrelsen det fram lagda förslaget förete åtskilliga brister. Även om det ligger e tt b ety d an d e värde i a tt erhålla en helt ny, m odernt avfattad och till tidsförhållandena avpassad författning, bö r förarbetena anknyta till den historiska utveck­ ling, u r vilken den har fram gått. B etänkandet saknar em ellertid historiska perspektiv. De föreslagna bestäm m elserna relateras vidare endast i begrän­ sad om fattn in g till konstitu tio n ell praxis. De m otiv som redovisas för viktiga stadganden är o fta knapphändiga. Skulle förslaget genom föras, kom m er grundlagstolkaren därför enligt länsstyrelsen a tt få b ety d an d e svårigheter när det gäller a tt avgöra innehållet i gällande rätt. Inte heller har de frågeställningar som följer av en på folksuveränitetens grund kon stru erad författning närm are belysts. På grund härav har länsstyrelsen inte övertygats a tt den föreslagna författningen ger en statsrättslig ordning som är överlägsen den gällande med dess invanda och i praxis närm are utfo rm ad e begrepp och institu tio n er. 1 allt fall måste förslaget bli förem ål för om sorgsfull om arbetning. Sveriges a d vokatsam fund anser a tt det, sedan en ingripande författningsreform har genom förts av 1968 och 1969 års riksdagar, hade varit önskvärt a tt det fo rtsatta u tredningsarbetet hade k u n n at genom föras med den inträngande grundlighet som fram står som självklar vid a rb e te t med a tt tillskapa en helt ny författning. Det är d ärför enligt sam fundet beklagligt att beredningen inte har getts tillfälle a tt fullfölja den ur­ sprungliga tanken a tt den totala författningsreform som dess uppdrag in n e fa tta r skulle genom föras stegvis u ta n i stället haft a tt presentera e tt förslag till bl. a. ny regeringsform i dess helhet. Sannolikt ligger häri anledningen till att b etän k an d et blivit k o rtfa tta t o ch till att det b eträf­ fande regeringsform en in te innehåller erforderlig redogörelse fö r och analys av gällande rä tt och k o n stitu tio n ell praxis, m edan m otiveringen till vissa stadganden är y tte rst knapphändig och ibland har inskränkts till

enbart en redogörelse för vad som ö verensko mmits inom beredningen. Dessa brister i betänkandet gör förslaget svårbedöm t och den föreslagna R F svårtillämplig. Enligt sam fundet synes ytterligare och fördjupad u tredning av de kom plexa frågeställningar som är förknippade m ed en ny fö rfattn in g böra genom föras innan en ny RF antas. Svenska företagares riksförbund m enar att förslaget har brister som är så b e ty d an d e a tt det in te ens e fte r en m ycket ingående om arbetning kan läggas till grund för en p roposition o ch riksdagsbehandling. F ö rb u n d et avstyrker d ä rfö r bestäm t förslaget i föreliggande form . D e g r u n d l ä g g a n d e p r i n c i p e r n a bakom förslaget har behandlats av e tt antal rem issinstanser. Flera rem issinstanser har uppehållit sig vid beredningens syn på frågorna om f o l k s u v e r ä n i t e t e n s p r i n c i p , d e n r e p r e ­ s e n t a t i v a d e m o k r a t i n oc h p a r l a m e n t a r i s m e n . Någ­ ra av dessa — länsstyrelserna i Jönköpings och i N o rrb o tte n s län, fö rv a ltn in g su tsko tten i landstingen i Jönköpings och i K ronobergs län sam t ko m m u n fu llm ä k tig e i S to c k h o lm (m ajoriteten) - har u ta n närm are k o m m en tar anslutit sig till beredningens u p p fattn in g i dessa frågor. En klart positiv inställning till förslaget i denna del redovisas också av kam m arrätten i Göteborg. K am m arrätten näm ner a tt det på sina håll har fram skym tat a tt tänkbara alternativ till det föreslagna styrelseskicket inte har penetrerats tillräckligt i betän k an d et. En sådan kritik to rd e enligt kam m arrätten b o ttn a i a tt man inte är beredd a tt helt förlika sig med folksuveränitetens idé utan gärna ser a tt m aktbefogenhe­ te r ges åt m in o riteter på m ajoritetens bekostnad eller a tt m aktbefogenhe­ tern a ökas hos organ, som inte kan anses ha sin m akt m er eller m indre direkt från folkm ajoriteten. K ritikerna har enligt kam m arrätten i allm än­ het inte heller presenterat k o n k reta alternativ till det framlagda förslaget. Länsstyrelsen i Uppsala län förklarar att den ansluter sig till de principer som beredningen har arbetar efter. Den tillägger att beredningen har diskuterat olika m öjligheter a tt öka den enskilde m edborgarens medinflytande och även framlagt förslag a tt värna om m inoritetsgruppernas in­ tressen. Länsstyrelsen anser a tt dessa frågor b ör få en fram skjuten plats i det fo rtsa tta arb etet med en författningsreform . K ritiska sy n p u n k ter på beredningens sätt a tt behandla hithörande frågor fram förs av några rem issinstanser. Regeringsrättens ledam öter säger a tt förslaget vilar på principen a tt all offentlig m akt i Sverige utgår från folket. G enom förd i praktiken leder grundsatsen till att folket u tövar sin m akt i den representativa dem okratins form er, dvs. för statsverksam hetens vidkom m ande genom riksdagen. Denna grundregel slås fast i 1 kap. 2 §. I övrigt har in te gjorts några principiella överväganden rörande vilken fu n k tio n en m odern grundlag bö r fylla i e tt dem o k ratisk t samhälle eller huruvida den nyssnäm nda grundläggande principen om fo lk et som källa fö r all offentlig m akt b ör få även andra u ttry c k . F olk et företrädes av riksdagen som kan fatta beslut, även de för den enskilde m edborgarens personliga frihet mest genom gripande, genom

enkel m ajo ritet. A tt en sto r del av m edborgarna kan ha en från riksdagsm ajoriteten avvikande u p p fattn in g beaktas enligt ledam öterna föga. I själva verket möjliggör valsystem et a tt flertalet väljare fö re trä tt andra åsiktsriktningar än dem som riksdagsm ajoriteten o m fattar. Sist­ näm nda förhållande må vara ofrånkom ligt i e tt representativt system men b ör föranleda särskild uppm ärksam het vid u ta rb e tan d e t av ny k o n stitu ­ tion. Svea hovrätt anser a tt det fram står som en kännbar brist a tt GLB inte alls har diskuterat innebörden och konsekvenserna av a tt den gamla m aktdelningsprincipen överges till förm ån för folksuveränitetens och parlam entarism ens principer. Även från folkets, dvs. de enskilda m edbor­ garnas, sy n p u n k t har e tt system , byggt på balans o ch k o n tro ll mellan skilda m akter, haft bestäm da fördelar. Dessa aspekter k unde ha förtjänat a tt beröras men antyds inte alls i b etän k an d et. Påfallande är enligt h ovrätten t. ex. h u r frågorna om medborgerliga rättigheter h ar skjutits i bakgrunden och hu r ringa intresse som har ägnats frågorna om k o n stitu ­ tionell k o n troll. Över huvud taget kunde enligt hovrätten innebörden av folksuveränitetens princip ha förtjänat en viss diskussion. F olk et figurerar i R F närm ast i första paragrafen, m edan R F i övrigt behandlar riksdagen som ” folkets främ sta fö re träd are” . Svenska företagares rik sfö rb u n d påpekar a tt 1809 års RF vilar på m aktdelningens principer. A tt åstad­ kom m a balans och kon tro ll i utövningen av statsm akten var, fo rts ä tte r fö rbundet, för dåtidens grundlagsstiftare synnerligen nödvändigt. H isto­ riska erfarenheter av frihetstid o ch envälde var av m ycket sto r betydelse fö r grundlagsstiftam a i deras arbete. I författn in g strad itio n en som kom till u ttry c k i 1809 års grundlag fanns drag från den principiellt dem okra­ tiska germ anska rättsstaten. G rundlagberedningens förslag till regerings­ form saknar enligt förbundet helt historisk anknytning. K lart utsägs att den nya grundlagen över huvud inte skall konstituera e tt system med k rafter som balanserar varandra, utan vila på folksuveränitetens grund. D enna väsentliga förändring hade b o rt motiveras utförligt och dess eventuella fram tida konsekvenser analyserats. Förslaget innehåller, en bestäm d avsikt a tt k o n centrera m akten till regeringen, som kan ges bem yndiganden som under lång tid fö rh in d rar opinionen i riksdagen att kom m a till tals. K ungam akten reduceras i praktiken till en kuliss u ta n något som helst innehåll. F ö rb u n d et u ttry c k e r sitt beklagande av den tren d som h är kom m er till synes och förklarar a tt e tt fullföljande av utredningens in ten tio n er, i avsaknad av balanserade k rafter, försvagar vårt rättssam hälle, varjäm te risker finns a tt vår position u tom lands bland våra stora handelspartners försäm ras. Beredningens u tta la n d en om p a r t i e r n a s s t ä l l n i n g h a r för­ an lett några kom m entarer. Länsstyrelsen i Uppsala län n äm n er a tt beredningen har b etra k tat partierna som ” e tt bärande elem ent i vår dem o k rati” och a tt den har arb e tat u nder den givna fö ru tsättn in g en a tt den politiska verksam heten i Sverige även i fram tiden främ st skall försiggå genom partier. D etta ger, fo rtsätter länsstyrelsen, de politiska partierna en m ycket stark ställning i vårt samhällsliv. Beredningens på förhand

antagna synsätt kan ha in n eb u rit en begränsning i dess arb e te som därigenom in te k u n n at bedrivas tillräckligt fö ru tsättningslöst i d etta avseende. En m er ingående diskussion om partiernas roll och o m andra vägar a tt låta folkopinioner kom m a till u ttry c k i de beslutande organen hade varit önskvärd. Det to rd e till slut vara om öjligt av bl. a. praktiska skäl a tt finna andra vägar a tt kanalisera folkviljan/folkrepresentationen än genom partierna. Partiernas starka ställning m otiveras enligt länsstyrel­ sens u p p fattn in g av a tt de inte bara fungerar som valkorporationer. De h ar även en viktig roll som ko n tak to rg an till m edborgarna och som m eddelare av en kontinuerlig upplysning i sam hällsfrågor mellan valtillfäl­ lena. Länsstyrelsen i Jönköpings län och sam m a läns landstings fö rv a lt­ n in g su tsko tt förklarar sig dela grundlagberedningens u p p fattn in g a tt partiernas organisation och verksam het inte b ö r lagregleras. Även i fråga om o r g a n i s a t i o n e r n a s s t ä l l n i n g förekom ­ m er vissa uttalan d en . Länsstyrelsen i Uppsala län, fö rv a ltn in g su tsk o tten i landstingen i Jönköpings och i Kronobergs län, Svenska landstingsförbun­ d e t och L O instäm m er alla i beredningens uttalan d en , a tt det fram står som viktigt a tt organisationer inte som sådana blir representerade i beslutande organ, sam t a tt en utveckling m ot e tt k orporativt system inte är förenlig med den grundläggande principen a tt de beslutande organen skall sam m ansättas genom val med allmän o ch lika rö strätt. L O ansluter sig vidare uttryckligen till beredningens uttalan d e om nödvändigheten av sto r varsam het i fråga om lagreglering av organisationernas inre verksam­ het. Länsstyrelsen i Uppsala län u n d erstry k er vad beredningen h ar sagt om a tt sam hället b ö r un d erlätta för organisationer a tt m edverka i opinionsbildningen och spridandet av inform ation. Några rem issinstanser har u tta la t sig angående förslagets d i s p o s i ­ t i o n o c h s p r å k l i g a u t f o r m n i n g . Beredningens f ö r d e l n i n g a v f ö r f a t t n i n g s m a t e r i a m e l l a n R F o c h R O tillstyrks av länsstyrelsen i N o rrb o tte n s län och synes uttryckligen godtas också av länsstyrelsen i Uppsala län. J K anser därem ot a tt den inbördes dispositionen mellan R F och RO kan ge anledning till invändningar. Det synes sålunda enligt JK a tt i den förra i b etydande utsträckning har upptagits bestäm m elser som närm ast h ör till den senare. D etta gäller bl. a. reglerna i 2 kap. om val till riksdagen och i än högre grad bestäm m elserna i 3 kap. 4 och 5 §§ om y ttra n d e rä tt och röstning i riksdagen. Beredningens förslag a tt R O i n t e l ä n g r e s k a l l v a r a g r u n d l a g tillstyrks av länsstyrelsen i N o rrb o tte n s län. Länsstyrelsen i Uppsala län anser a tt det — med den m otivering som har anförts om behovet a tt skydda m inoriteter i riksdagen m ot oförm ånliga procedurändringar — torde vara ofrånkom ligt a tt göra riksdagsordningen svårare a tt ändra än andra lagar. I samma riktning u tta la r sig hovrätten över Skåne och Blekinge. Kritik m ot förslaget i nu behandlade hänseende fram förs endast av länsstyrelsen i Hallands län, som anser att RO även i fortsättningen b ör vara grundlag, eftersom denna fö rfattn in g enligt förslaget kom m er a tt up p ta åtskilliga k o n stitu tio n ellt viktiga stadganden.

En ytterligare lagstiftningsteknisk kom plikation ligger enligt länsstyrelsen i de föreslagna t i l l ä g g s b e s t ä m m e l s e r n a till RO. En dylik sam m anflätning av bestäm m elser i en o ch samma fö rfattn in g förefaller inte länsstyrelsen ändam ålsenlig. Länsstyrelsen anser a tt bestäm m elserna om riksdagens inre organisation och arbetsform er, som inte h ar speciell betydelse fö r m inoritetens arbetsm öjligheter, bör hållas samlade i riksdagsstadgan. System et med tilläggsbestäm m elser till RO har därem ot föranlett positiva uttalan d en av hovrätten över Skåne och Blekinge och av länsstyrelsen i Uppsala län. Positiva uttalan d en av hovrätten över Skåne och Blekinge, länsstyrel­ sen i K ronobergs län och SA C O om d i s p o s i t i o n e n a v f ö r ­ s l a g e t t i l l R F oc h o m s p r å k b e h a n d l i n g e n i d etta h ar återgivits i d et föregående. Kritik m ot förslaget i d etta hänseende fram förs av Svea hovrätt. H ovrätten fram håller inledningsvis a tt från allm änt inform ativ synpunkt förslagets disposition och dess inre balans är av betydelse liksom naturligtvis fö rfattningstexternas om fång och avfatt­ ning. H ovrätten u tta la r i fortsättn in g en bl. a. följande.

D ispositionen har inte m otiverats närm are men utgår uppenbarligen från rent principiella överväganden. H ovrätten vill fram hålla a tt det in te syns helt tilltalande att om edelbart efter de inledande stadgandena om statsskickets grunder gå över till en rad tek n ik aliteter rörande riksdagsval och riksdagsarbete. Av skäl som utvecklas närm are i det följande förordar h o v rätten a tt särskilda kapitel införs om medborgerliga rättigheter och om d om stolar och rättskipning. I stället b ö r 2 och 3 kap. sam m anföras till e tt kapitel om riksdagen sam t 5 och 6 kap. till e tt o m regeringen. Man kan också ifrågasätta behovet av e tt särskilt 9 kap. om förhållandet till andra stater. Möjligen skulle man även kunna undvara e tt särskilt 11 kap. om riksdagens k o n tro llm ak t. Ser man till den utförlighet och precision, varmed olika frågekom plex reglerats, k o n staterar man en b etydande ojäm nhet som ingalunda svarar m ot äm nenas relativa betydelse. GLB har t. ex. väsentligt m era a tt säga om riksdagen än om regeringen, om norm givningsm akten än om finans­ m akten. Mot den ingående regleringen av diverse detaljfrågor i 12 kap. om krig och krigsfara stå r några ytterlig t magra bestäm m elser om regeringsarbetet i 6 kap., och varken principen om gem ensam valdag eller förläggningen av ordinarie val och av budgetåret regleras alls i förslaget. Förslaget m åste sägas brista i fråga om inre balans. Inte heller i fråga om dispositionen av sto ffet inom och m ellan kapitlen kan förslaget gå fritt från in v ä n d n in g a r . Reglerna om m edborgerliga rättigheter (h ar t. ex.) delats upp på flera kap itel med bristande överskådlighet som följd. A nm ärkningar måste också göras m ot dispositionen av bl. a. 6 kap., om regeringsarbetet. M ot avfattningen av de särskilda stadgandena måste vissa allm änna erinringar fram ställas. Det ligger i sakens n atu r att höga form ella krav m åste ställas på en ny regeringsform . Det följer redan av a t t vaije allm än-intresserad m edborgare bö r kunna ta del av tex ten och att denna även skall k unna i översättning ge e tt någorlunda klart u ttry c k för statsskickets grunder. D etta har knappast beaktats av GLB. A vfattningen av paragraferna har i många fall blivit tu n g o ch om ständlig. FU:s förslag var k lart a tt föredra från de nu diskuterade synpunkterna.

H ovrätten fram för därjäm te som sin åsikt a tt en inte oväsentlig fö rkortning av beredningens förslag är önskvärd.

3. Vissa huvudfrågor

3.1. Riksdagens bildande och sammansättning m. m.

Några rem issinstanser berör frågan om r i k s d a g e n s s t o r l e k . Länsstyrelserna i Kronobergs, M alm öhus och N orrbottens län anser a tt någon ändring av ledam otsantalet (b o rts e tt från den tekniskt betingade sänkningen till 349) inte b ö r göras förrän ytterligare e rfaren h e ter har vunnits. F rån e tt par andra håll förordas en sänkning av ledam otsantalet. Länsstyrelsen i Jönköpings län föreslår sålunda en red u k tio n till om kring 300 och åberopar a tt ersättarsystem et m edför e tt reellt tillsk o tt till riksdagen. Landshövdingen och en annan ledam ot av länsstyrelsen i Hallands län anser a tt ledam otsantalet b ör sänkas, varvid e tt platsantal om 299 i första hand b ö r övervägas. L edam öterna åberopar ersättarsy ste­ m et och erfarenheterna från arb e tet i den nya riksdagen. Svenska företagares riksförbund anser en sänkning till 249 platser läm plig och hänvisar till vikten av a tt riksdagen fungerar effektivt. Statstjänstem ännens riksförbund förordar likaså en sänkning av ledam o tsan talet m en ta r inte ställning till vilket antal som är det mest ändam ålsenliga. Samma inställning har länsstyrelsen i Hallands län (m ajo riteten ) som m otiverar önskem ålet om en red u k tio n med a tt ersättare införs. Länsstyrelsen i Kronobergs län anser a tt inte heller övriga beslut i sam band med enkam m arreform en bö r om prövas nu. Med särskild hän­ syftning på d e n g e m e n s a m m a v a l d a g e n ger Ö stergötlands läns landstings fö rva ltn in g su tsk o tt (m ajoriteten), S to c k h o lm s läns lands­ tings fö rv a ltn in g su tsk o tt o ch en m in o ritet inom ko m m u n sty relsen i G öteborg u ttry c k för sam m a u p pfattning. Mer eller m indre avvikande m eningar har em ellertid också getts till känna. U nder åb eropande av att de kom m unala frågorna vid gem ensam valdag kom m er i skym undan förordar Lantbrukarnas riksfö rb u n d och Svenska företagares rik sfö rb u n d a tt ordningen med gem ensam valdag frångås. Lantbrukarnas riksfö rb u n d är anhängare av en m andatperiod på fyra år. Enligt två ledam öter i Ö stergötlands läns landstings fö rv a ltn in g su tsk o tt är erfaren h etern a från 1970 års val sådana a tt principen om gem ensam valdag bö r ses över. Av samma m ening är k o m m u n fu llm ä k tig e i G öteborg (vars beslut grundas på förslag från en m ajoritet inom kom m unstyrelsen). En ledam ot av styrel­ sen fö r Svenska landstingsförbundet utta la r tveksam het om läm pligheten av den gem ensam m a valdagen. Han befarar också a tt den k o rta m andat­ perioden blir till nackdel fö r den kom m unala verksam heten o ch anser en om prövning lämplig efter en tids erfarenhet. Fyra ledam öter av utred­ ningen om den kom m unala dem okratin m enar att det krävs en ordentlig analys av hu r den gem ensam m a valdagen fungerar o ch fin n er det m otiverat a tt frågan blir förem ål för förnyad saklig prövning.

Ingen rem issinstans har förespråkat någon lagreglering av k a n d i ­ d a t n o m i n e r i n g e n i n o m p a r t i e r n a . Länsstyrelserna i Uppsala, Kronobergs och Hallands län anser a tt särskild u tred n in g bör k om m a till stånd angående frågan om p e r s o n v a l s s y s t e m . Läns­ styrelserna i K ronobergs och Hallands län finner det värdefullt om det personliga m om entet i valet av riksdagsledam ot kan stärkas. F ör u tre d ­ ning av personvalsfrågan u tta la r sig också två ledam öter inom utred­ ningen om den kom m unala dem okratin. Enligt ledam öternas u p p fattn in g är personvalsm om entet väsentligt inte minst från kom m unaldem okratisk sy n p u n k t. M alm öhus läns landstings fö rv a ltn in g su tsk o tt delar bered­ ningens åsikt a tt det är väljarna själva som så långt möjligt b ö r påverka sam m ansättningen av de olika folkrepresentationerna. U tsk o tte t ansluter sig till beredningens mening a tt det redan är ganska väl sörjt för a tt väljarnas önskem ål tillgodoses vid u p p rä tta n d e t av kandidatlistorna. E ndast en rem issinstans, länsåklagarm yndigheten i Hallands län, tar öppen stå n d p u n k t fö r det i reservation till beredningens betän k an d e fram förda förslaget om personvalssystem e fte r finländsk förebild. Vad beredningen har u tta la t i fråga om r ö s t r ä t t berörs av flera rem issinstanser. Beredningens förslag a tt rösträttsåld ern skall sänkas till 18 år o ch att rö strätten skall in träd a på födelsedagen har in te stö tt på någon invänd­ ning u n d er rem issbehandlingen. U ttryckliga instäm m anden h ar kom m it från länsstyrelsen i Jönköpings län, från fö rv a ltn in g su tsk o tten i Öster­ götlands, Jönköpings och M alm öhus läns landsting sam t från k o m m u n ­ fu llm ä ktig e i M almö. R iksska ttev erk et har från valteknisk sy n p u n k t inte någon erinran m ot förslaget. Östergötlands läns landstings förvaltnings­ u ts k o tt sam t ko m m u n fu llm ä k tig e i S to c kh o lm och i M almö fram håller särskilt a tt m yndighetsålder och rö strättsåld er även för fram tid en bö r sam m anfalla. K o m m u n fu llm ä k tig e i G öteborg fö ru tsä tte r a tt också den kom m unala rö strätten inträder vid 18 år. K o m m u n fu llm ä k tig e i S to c kh o lm instäm m er i beredningens förslag a tt rö strä tt alltjäm t in te skall tillkom m a om yndigförklarade personer. D enna fråga har i övrigt inte kom m enterats u nder rem issbehandlingen. Frågan om k o m m u n a l rö strä tt för utländska m edborgare har rö n t e tt relativt livligt intresse under rem issbehandlingen. R em issopinio­ nen är delad. F lertalet av dem som y ttra r sig i frågan b iträ d er bered­ ningens förslag a tt kom m unal rö strätt in te b ö r tillkom m a utländska m edborgare u ta n a tt man i stället b ö r överväga a tt förk o rta tid en för erhållande av svenskt m edborgarskap. Av denna åsikt är utredningen om den kom m unala dem okratin (m ajo riteten ), Svenska k o m m u n fö rb u n d e t (m ajoriteten i styrelsen), länsstyrelsen i N o rrb o tten s län, förvaltnings­ u tsk o tte n i Uppsala, Östergötlands, Kronobergs och M alm öhus läns landsting sam t ko m m u n fu llm ä k tig e i S to c k h o lm , i G öteborg och i Malmö. Utredningen o m den kom m unala d em okratin finner d et svårt att m otivera a tt utländska m edborgare får rö strä tt i de kom m unala valen men inte i riksdagsvalet. Samma hållning in ta r e tt par an d ra av de näm nda instanserna. K o m m unfullm äktige i S to c k h o lm fram håller a tt det

speciellt i Stockholm s kom m un med e tt m arkant inslag av invandrare är av betydelse a tt utländska m edborgare ges fö rb ä ttrad e m öjligheter till delaktighet i den politiska beslutsprocessen. Positiva till ta n k en på kom m unal rö strätt för utlänningar är statens invandrarverk (m ajorite­ ten ), en led a m o t av utredningen om den kom m unala d em o k ra tin och åtta ledam öter i styrelsen fö r Svenska ko m m u n fö rb u n d e t. Invandrarverket säger sig ha kunnat k o n statera a tt åtskilliga i Sverige b o sa tta utlänningar av olika anledningar antingen dröjer länge innan de söker och får m edborgarskap eller helt avstår från a tt söka m edborgarskap, eftersom de räknar m ed a tt efter e tt antal år återvända till sitt ursprungsland. A tt invandrarna h ar denna valm öjlighet överensstäm m er enligt verket väl med riktlinjerna för invandringspolitiken. Det är visserligen sant a tt beslut som fattas av riksdagen i hög grad kan kom m a a tt påverka många frågor på det lokala planet. O m vänt kan man därem ot inte hävda, a tt beslut i enskilda folkvalda kom m unala försam lingar i någon större u tsträckning påverkar den rikspolitiska utvecklingen. A rgum entet om den oklara gränsen m ellan rikspolitiska och kom m unala angelägenheter b ö r därför enligt verkets mening in te tillm ätas någon avgörande betydelse för bedöm ningen av frågan om kom m unal rö strä tt för invandrare. — F ör närvarande är ca 400 00 0 utlänningar b osatta i Sverige. Därav är sanno­ lik t ca 20 0 000 yrkesverksam m a. Det finns kom m uner med u p p till 20 % invandrare. Invandrarna har u n d er e tt sto rt antal år som sk atteb etalare och på andra sätt bidragit till sina kom m uners utveckling u ta n att sam tidigt k unna påverka denna. V erket anser det från dem okratisk sy n p u n k t helt otillfredsställande a tt stora delar av kom m unernas invånare på d etta sätt har utestängts från kom m unalt m edinflytande. V erkets erfaren h eter är a tt invandrarna o fta ser denna brist på in fly ta n d e som en ren diskrim inering. Det är in te bara e tt intresse för invandrarna a tt de kan påverka utvecklingen. Sam hället har självfallet också behov av m edverkan från invandrarnas sida, bl. a. för a tt m otverka u ppkom sten av isolerade grupper i det svenska sam hället. — I några fall kan kom m unal rö s trä tt för invandrare i Sverige kom m a a tt innebära a tt invandrare blir rö stb erä tti­ gade i två länder. D etta anser dock verket inte vara något bärande argum ent m ot sådan rö strä tt. — Beredningen har anfört praktiska svårigheter som argum ent m ot kom m unal rö strä tt för invandrare men inte närm are gått in på dessa svårigheter. Det är naturligtvis givet a tt krav på viss tids bosättning i landet m åste ställas upp. V erket b ed ö m er de praktiska svårigheterna in te vara tillräckligt stora fö r a tt de skall m otivera a tt man inte inför kom m unal rö strä tt för invandrare. — S am m an fatt­ ningsvis anser verket a tt starka skäl ta lar för att införa kom m unal rö strä tt för i Sverige b osatta utlänningar. R östrätten bör inträda efter förslagsvis tre års bosättning i landet. V erket föreslår m ot bakgrund av det anförda a tt de praktiska problem som är förknippade med en sådan kom m unal rö strätt närm are utreds. — Två led am ö ter i verkets styrelse och en b yråchef vid verket är av skiljaktig m ening och anser a tt de skäl som kan anföras för och em ot kom m unal rö strätt för invandrare hittills är m ycket ofullständigt klarlagda varför inte bara de praktiska utan även de

principiella problem som är förknippade med en kom m unal rö s trä tt för i Sverige b o satta utlänningar närm are b ö r utredas. Den näm nde ledam oten av utredningen om den kom m unala dem okratin und erstry k er betydelsen av a tt utländska m edborgare beredes m öjligheter a tt tidigare än nu få fullständiga politiska rättigheter. U töver d e tta är det em ellertid enligt hans m ening befogat a tt ge utländska m edborgare — som av olika anledningar inte vill frånsäga sig sitt m edborgarskap i h em landet — möjlighet a tt påverka utform ningen av närm iljön, bl. a. genom rä tt till deltagande i de kom m unala valen. — K valifikationstiden för erhållandet av svenskt m edborgarskap b ör fö r invandrare från de nordiska länderna sättas till 2 år och för övriga till 3 år. Samma grunder bö r gälla fö r rä tt till en b art kom m unal rö strä tt. Även om en sådan reform är fö rb u n d e n med vissa praktiska problem bö r dessa dock k unna lösas. Det är därför, heter det avslutningsvis, en brist a tt frågan erhållit en så knapphändig behand­ ling i grundlagberedningens förslag till ny grundlag. — Samma villkor för kom m unal rö strä tt för utländska m edborgare föreslås av de tidigare näm nda ledam öterna i styrelsen fö r Svenska k o m m u n fö rb u n d et.

3.2 V algenom slaget, budgetåret m. m. T anken på e tt s n a b b t v a l g e n o m s l a g för riksdagens del har inte m ö tt någon kritik hos rem issinstanserna. Positiva om döm en om förslaget på denna punkt fälls av länsstyrelserna i Jönköpings och N orrbottens län och av fö rv a ltn in g su tsk o tten i Östergötlands och Jönköpings läns landsting. Några rem issinstanser u tta la r sig till förm ån för e tt snabbt valgenom­ slag också på den kom m unala sidan. Så gör fö rvaltningsutskotten i Uppsala, Östergötlands, Jönköpings och M alm öhus läns landsting samt ko m m u n fu llm ä ktig e i G öteborg och i Malmö. F ö rvaltningsutskottet i Uppsala läns landsting m otiverar sin stån d p u n k t med att e tt nyvalt landsting vid e tt snabbt valgenomslag till skillnad från nu skulle få m öjlighet att besluta om nästkom m ande års inkom st- och utgiftsstat, något som enligt fö rvaltningsutskottet inte to rd e sakna betydelse vid m ajoritetsskifte. K o m m u n fu llm ä k tig e i Malmö understryker det angeläg­ na i a tt frågan om e tt snabbare genom slag av de kom m unala valen upptas till behandling snarast. Utredningen om den kom m unala dem okratin förklarar allm änt a tt den hittills inte har haft anledning a tt låsa sig i ställningstaganden som sam m anhänger med frågan om tid p u n k ten för den kom m unala m andatperiodens början. Frågan om v å r v a l e l l e r h ö s t v a l berörs uttryckligen bara av två rem issinstanser. F örvaltningsutskottet i Östergötlands läns landsting vill a tt riksdagen i sam band med behandlingen av förslaget till ny RF fattar e tt principbeslut om övergång till val på våren och till statligt kalenderbudgetår. Utredningen om den kom m unala dem okratin säger sig inte ha tagit ställning till läm pligheten av vår- eller höstval. Frågan om det s t a t l i g a b u d g e t å r e t s f ö r l ä g g n i n g har rö n t större uppm ärksam het. F ö ru to m Östergötlands läns landstings

fö rv a ltn in g su tsko tt u tta la r sig länsstyrelsen i Hallands län, förvaltningsut­ s k o tte t i Hallands läns landsting och en m inoritet inom kom m unstyrelsen i G öteborg fö r en övergång till kalenderbudgetår. De näm nda instanserna anser a tt det skulle vara fördelaktigt om de statliga och de kom m unala budgetåren fick sam m anfalla. Länsstyrelsen i Kronobergs län anser att skäl kan anföras fö r kalenderbudgetår men m enar a tt frågan förtjänar ytterligare utredning. B udgetutredningen förklarar a tt en av dess uppgifter är att pröva frågan om budgetårets förläggning. Det ankom m er därvid på utredningen att bl. a. analysera de adm inistrativa konsekvenserna av en om läggning av budgetåret. U tredningen sam m anväger vid sina överväganden i frågan såväl interna som internationella aspekter på budgetårets förläggning. U tredningen kom m er a tt presentera sina ställningstaganden i denna fråga i sitt slutbetänkande. U tredningen räknar med a tt d etta kom m er att föreligga u nder våren 1973. Utredningen om kom m unernas ek o n o m i förklarar a tt frågan om budgetårets förläggning för utredningen har betydelse med tanke på m öjligheterna till sam verkan mellan stat och k om m un inom budgetpolitiken. U tredningen redovisar från denna utgångspunkt aspekter på frågan. Å ena sidan, hävdar utredningen, kan kom m unernas budgeter återverka på statens finanspolitik. Den kom m u­ nala sektorns växande relativa tyngd i den sam lade ekonom in gör det alltm era nödvändigt a tt förfoga över aktuell inform ation om den kom m unala utvecklingen vid utform ningen av statens ekonom iska politik. Med nuvarande förläggning av statens och kom m unernas budget­ år följer goda m öjligheter a tt i arb e tet med budgetpropositionen utform a finanspolitiken med beaktande av de ekonom iska konsekvenserna av de förslag till kom m unala budgeter som behandlas sam tidigt. Å andra sidan inverkar statsbudgetens innehåll på kom m unernas budgetarbete. Med nuvarande ordning kan de kom m unala budgeterna utform as med kunskap om statsbudgetens innehåll avseende tiden fram till utgången av ju n i m ånad påföljande år. En förskjutning av det statliga budgetåret till a tt sam m anfalla med kalenderår skulle innebära a tt förslag till statens budget, avseende tid en fram till och med utgången av påföljande år, skulle presenteras sam tidigt som riktlinjerna för kom m unernas budg etp o ­ litik dras upp. En om läggning skulle alltså sam m antaget innebära, a tt den för kom m unerna överblickbara statliga budgetperioden skulle förlängas med e tt halvt år. Sam tidigt skulle em ellertid regeringens budgetproposi­ tion få utform as u ta n kunskap om innehållet i de kom m unala budgeterna för den aktuella perioden. Vilka sy n p u n k ter på behovet av sam ordning av det statliga och det kom m unala b u dgetarbetet som slutligen skall tillm ätas avgörande betydelse, blir enligt utredningen bl. a. beroende av vilken relativ betydelse fö r den allm änna ekonom iska utvecklingen som tillm äts den statliga resp. den kom m unala budgetpolitiken. U tredningen vill därvid fram hålla a tt staten bär ansvaret för den övergripande ekonom iska politiken. D etta ställer krav på e tt gott underlag för den statliga budgetpolitiken. I d etta sam m anhang är inform ation om utveck­ lingen av kom m unernas b udgeter av central betydelse.

Några rem issinstanser noterar särskilt a tt grundlagberedningen har u tfo rm at sina författningsförslag så a tt ställningstaganden till frågorna om tiden för val, om budgetår m. m. inte behöver inverka på grundlagstex ten . Sådana k o nstateranden återfinns hos förvaltn in g su tsko tten i Östergötlands och Hallands läns landsting sam t hos budgetutredningen och utredningen om den kom m unala dem okratin. Vissa rem issinstanser tar upp f r å g o r u n d e r v i l k a f ö r u t ­ s ä t t n i n g a r e t t s n a b b t v a l g e n o m s l a g f ö r k o m m u ­ n e r n a s d e l k a n f ö r v e r k l i g a s o c h i ö v r i g t f å a v ­ s e d d v e r k a n . Länsstyrelsen i Östergötlands län anser a tt nu gällande ordning för sam m anräkning av vid kom m unfullm äktigval avgivna röster inte ger u try m m e för a tt i näm nvärd grad få fram e tt snabbare, slutligt valresultat. Det är därför enligt länsstyrelsens m ening ofrånkom ligt att sam m anräkningsförfarandet vad gäller utseende av kom m unfullm äktige och suppleanter för dessa reform eras och a tt datatekniken därvid kom m er till användning. Liknande sy n p u n k ter återfinns hos länsstyrelsen i Hallands län. Också länsstyrelsen i Jönköpings län pekar på de svårigheter för sam m anräkningsförfarandet som e tt snabbt genomslag av de kom m unala valen fö r med sig men m enar a tt problem en går a tt lösa. (H är hänvisas också till de rem issyttranden som redovisas under 2 kap. 5 § R F .) Utredningen om den kom m unala d em okratin utta la r a tt den har studerat frågan om m andatperiodens förläggning med utgångspunkt från alternativa tid p u n k ter för de allm änna valen. Det har därvid fram kom m it a tt m öjligheten a tt åstadkom m a e tt snabbare valgenomslag för kom m u­ nernas del i hög grad sam m anhänger med hur lång tid som behöver avsättas fö r den definitiva sam m anräkningen av valen. Härvid har hittills fram kom m it a tt sam m anräkningen av de kom m unala valen sannolikt kom m er a tt ta b etydligt längre tid i anspråk än sam m anräkningen av riksdagsvalet. Enligt uppgift från ju stitie d ep a rtem e n tet kom m er höstriks­ dagen a tt få ta ställning till e tt förslag om vissa förändringar i valteknik och sam m anräkningsförfarande, vilket torde kom m a a tt m edföra fö rk o r­ tad sam m anräkningstid. Vad förslaget, om det genom förs, exakt skulle kom m a a tt innebära i tidshänseende kan dock enligt utredningen inte utrönas förrän tekniken har prövats vid e tt val. U tredningen har med hänsyn till d e tta funnit det m otiverat a tt avvakta vidare behandling av m andatperiodens förläggning och därm ed sam m anhängande frågor tills erfarenheter av den föreslagna sam m anräkningstekniken föreligger. För­ valtningsutskottet i M alm öhus läns landsting fram håller — med utgångs­ punkt i a tt valdagen behålls oförändrad — a tt det i realiteten, tro ts ett snabbt valgenomslag, to rd e vara p raktiskt om öjligt för de nyvalda kom m unala försam lingarna a tt påverka budgetförslaget. En reell möjlig­ het a tt påverka budgeten to rd e fordra ingående m edverkan under relativt lång tid före det faktiska b eslutsfattandet. F örvaltningsutskottet pekar också på det praktiska problem et a tt o rdförandena i näm nder och styrelser måste utses vid det första landstingsm ötet och ” således inte har någon m öjlighet a tt m otivera näm ndernas fram ställning till landstinget.

Landstingslagen ger inte m öjlighet för landstinget a tt bereda avgående näm ndsordförande rä tt a tt delta i överläggningarna” . Länsstyrelsen i M alm öhus län instäm m er i vad fö rvaltningsutskottet sålunda har anfört. Ingen rem issinstans har kom m en terat beredningens förslag om riksda­ gens sam m anträdestider, om tiden för avläm nande av propositioner, om y ttra n d e rä tte n i kam m aren och om r i k s d a g s a r b e t e t i s t o r t i övrigt.

3.3 Statschefens ställning

Endast en rem issinstans, LO, förordar a tt r e p u b l i k skall införas. Enligt LO:s principiella u p p fattn in g ligger det en oförenlig m otsättning mellan det av beredningen föreslagna stadgandet i 1 kap. R F a tt all offentlig m akt u tgår från folket och a tt folkstyrelsen bygger på allmän och lika rö strä tt, å ena sidan, och förslaget a tt konungen är rikets statschef å den andra. De grunder som förslaget skall bygga på är u ttry c k för a tt Sverige skall vara en ko n stitu tio n ell dem okrati. Det är e tt synsätt som LO finner självklart m ot bakgrund av sam hällsutvecklingen. I dem okratibegreppet ligger enligt LO:s mening en värdering om allas lika värde inom statslivet, vilket fram för allt kom m er till u ttry c k i rösträtten. D em okratibegreppet u teslu ter a tt någon genom exempelvis kön, förm ö­ genhet eller börd skulle vinna e tt grundlagsfäst fö reträd e fram för andra inom statslivet. M onarkin är enligt LO:s up p fattn in g en rest från det gamla börds- och ståndssam hället, som är oförenligt med e tt dem okra­ tiskt statsskick. D ärför b ö r m onarkin, i enlighet med d et beslut som fattades av 1971 års LO-kongress, avskaffas. D et kan enligt LO i och för sig ifrågasättas om det över huvud taget behövs en statschef. Men de förslag som grundlagberedningen lagt fram kvarstår i sto rt sett endast representativa uppgifter för statschefen. Dessa torde kunna delas upp m ellan regeringschefen, talm annen och andra företrädare för statsm akter­ na. R ationella skäl synes alltså tala för a tt själva statschefsinstitutionen avskaffas sam tidigt med m onarkin. LO finner dock a tt andra skäl talar för a tt statschefsinstitutionen behålles. Det främ sta skälet är a tt det enligt det helt övervägande an talet länders k o n stitu tio n e r finns en statschef. Sverige skulle kom m a a tt på e tt uppm ärksam m at sätt bryta internationell k o n stitu tio n ell praxis om vi saknade en statschef. E tt annat skäl av mer psykologisk art är a tt det av många m åhända skulle kom m a att u p p fattas som e tt tom rum om m onarkin inte fick någon efterföljd där statschefen kan personifieras. Mot bakgrund av här redovisade skäl anser LO a tt Sverige bö r bli en republik med en president som statschef. LO anser sig inte kunna i detalj gå in på vilka k o n stitutionella befogenheter en president bör ha, u ta n stan n ar vid a tt i en skiss antyda vad som bör bli förem ål fö r vidare utredning innan en n y regeringsform antages. Presidenten bö r således enligt LO:s m ening i huvudsak ha representativa uppgifter. De initiativ och uppgifter i sam band med regeringsombildning, som beredningen vill överföra från konungen till talm annen b ö r ligga

7 R iksdagen 1973. 1 sami. N r 90

kvar på statschefen. Då presidenten inte bö r ha någon initiativrätt eller andra u ppgifter i det dagspolitiska skeendet torde valet till posten kunna ske under odram atiska form er. Ingen av rem issinstanserna synes ha något att erinra m ot beredningens förslag a tt statschefen (konungen) skall vara u t a n p o l i t i s k m a k t (jäm för dock avsnittet om regeringsbildningen). A tt denna princip b ö r ligga till grund fö r en ny fö rfattn in g om näm ns med gillande av bl. a. överåklagaren i S to c kh o lm s åklagardistrikt, överbefälhavaren och länsstyrelsen i N orrbottens län. Också flera av de rem issinstanser som enligt nedan ställer sig kritiska till den närm are utform ningen av beredningens förslag förklarar sig uttryckligen utgå från a tt statschefen skall vara utan m aktbefogenheter. K nappast m er än en remissinstans, länsstyrelsen i N orrbottens län (m ajoriteten), förklarar sig uttryckligen i y ttra n d e t godta d e n n ä r ­ m a r e r e g l e r i n g e n i f ö r s l a g e t a v f r å g o r n a o m s t a t s c h e f e n s s t ä l l n i n g o c h u p p g i f t e r . Högsta d o m ­ stolens ledam öter förklarar a tt de i det väsentliga har u n d erlåtit att gå in på bl. a. spörsm ålet om statschefens ställning, d etta med tanke på äm nets övervägande politiska karaktär. R iksm arskalksäm betet y ttra r a tt äm betet av principiella skäl in te har ansett sig böra behandla frågan om konungens statsrättsliga ställning. F lertalet rem issinstanser läm nar äm net utan kom m entar. En ö p p et kritisk hållning in tar regeringsrättens ledam ö­ ter, Svea hovrätt, chefen fö r armén, försvarets materielverk, landshöv­ dingen och tvä andra ledam öter av länsstyrelsen i Jönköpings län, länsstyrelsen i Hallands län, Lantbrukarnas riksförbund och Svenska företagares riksförbund. Y ttran d et från regeringsrättens ledam öter kan sägas vara representativt för de rem issinstanser som ställer sig avvisande till beredningens sätt att lösa spörsm ålen om statschefens ställning. L edam öterna y ttra r bl. a. följande. Den statschefen av grundlagberedningen tillm ätta rollen som sym bol för riket lå ter sig svårligen genom föra, om denne nära nog fullständigt skiljes från riksstyrelsen. E fter m önster från exempelvis Danmark och Norge bö r statschefen form ellt m edverka i vissa statshandlingar, t. ex. vid utnäm ning av regering, vid prom ulgation av lagar och förordningar, vid ingående av överenskom m elser med främ m ande m akter, vid m eddelande av nåd och i utnäm ningsfrågor som ankom m er på regeringen. D etta fö ru tsätter a tt en beslutskonselj b i b e h å l l s .---------------- R ent allm änt kan ifrågasättas om m an bö r avstå från e tt i statslivet fungerande statsöverhu­ vud, som icke är om edelbart beroende av politiska växlingar och som i särskilda situ atio n er kan vara en nationell tillgång. Liknande sy n p u n k ter utvecklas av Svea hovrätt. Sam m anfattningsvis u tta la r h ovrätten a tt den politiska kom prom iss som inom grundlagbered­ ningen har träffats om statschefen har genom förts på e tt icke godtagbart sätt. H ovrätten säger sig in te kunna frigöra sig från in trycket, a tt en diskussion om statsform en — eller åtm instone sådana mera allmänna överväganden om statschefens ställning i en parlam entarisk dem okrati som direktiven fö ru tsatt — skulle ha le tt till andra lösningar. Vad som nu

presenterats fram står enligt h ovrätten som en specialkonstruktion för nuvarande statsfo rm , vilken u tfo rm ats genom politiska kom prom isser u ta n tillräckligt beaktande av frågornas tekniska sida. H ovrätten vill understryka vikten av a tt grundlagsregler om rikets statschef avfattas på e tt sätt som tillgodoser rimliga anspråk på saklig konsekvens och formell värdighet. Enligt h ovrätten är en undervärdering av representativa form er en genom gående tendens i beredningens behandling av frågor som har sam band med konungen. — H ovrätten avstyrker förslaget om obligato­ riska kvartalskonseljer för info rm atio n till statschefen. Om inga beslut skall fattas, över huvud taget ingen åtgärd av ens expeditionell natur vidtas, synes särskilda sam m anträden av denna art inte böra föreskrivas. RF bö r inte reglera på vad sätt inform ation skall lämnas. D et bö r endast slås fast, a tt d et åvilar statsm inistern a tt svara fö r a tt statschefen blir inform erad fortlöpande. Särskilda i grundlag föreskrivna cerem onier för inform ation skulle ge e tt föga tilltalande, för statschefens värdighet närm ast n ed sättande intryck. Frågan kom m er em ellertid enligt hovrätten i e tt annat läge om statschefen ges vissa form ella uppgifter, såsom den att u tfärda vissa expeditioner. Härvidlag fram håller hovrätten a tt det fö r den är något av en självklarhet a tt de viktigaste ex peditionerna — prom ulga­ tion av lagar, viktigare utnäm ningar och liknande — skall undertecknas av statschefen med kontrasignation av vederbörande statsråd. H ovrättens förord för a tt statschefen skall underteckna särskilt viktiga expeditioner bygger främ st på en principiell u ppfattning om statschefens funktioner och om vad som är en naturlig ordning. Särskilt synes d et önskvärt att inlem m a statschefen i det k o nstitutionella system et — i beredningens förslag fram står statschefen närm ast som e tt fristående elem ent. Enligt hovrätten är det fullt förenligt med principen om statschefens m aktlöshet a tt låta honom underteckna viktigare expeditioner. U ppgiften kan konstrueras som en rent form ell, representativ fu nktion. H ovrätten erinrar om nuvarande regler om nyvalsförordnande, avbrytande av riksdagssession och utnäm ning av statsråd. Besluten expedieras form ellt av konungen, men det fram går av grundlagen a tt avgörandet ligger helt hos statsm inistern. — Det naturligaste enligt h ovrätten är vidare att förordnanden för statsm inistern och övriga m inistrar utfärdas av statsche­ fen, med konstrasignation av talm annen i fråga om statsm inistern och i övriga fall av statsm inistern. Statschefen bö r även m edverka vid entledi­ gande av statsm inister eller annan regeringsledam ot. Däri ligger inte att statschefen skall ha e tt självständigt inflytande utan endast a tt han som rikets främ ste företrädare skall form ellt u tfärd a expeditionerna. — H ovrätten anteck n ar avslutningsvis a tt dess förslag leder fram till a tt det blir både m öjligt och läm pligt a tt ha en grundlagsfäst ordning med konseljer inför statschefen, t. ex. minst en konselj i m ånaden och därutöver då statsm inistern begär det. Chefen fö r arm én finner det ofrånkom ligt, a tt konungen för att rä tt k unna fullgöra sin av beredningen fö ru tsatta fu n k tio n som ” rikets s ta ts c h e f ’, ” rikets främ ste rep rese n tan t” (in åt o ch u tå t) och ” sym bol för rik e t” måste ha e tt stark t och stadigvarande engagemang i rikets allmänna

angelägenheter. Därigenom får den angivna fu n k tio n e n sin naturliga grund och förnuftiga m ening, m arkeras ansvaret och säkerställs sam m an­ hang m ellan form ell sym bolik och levande verklighet i gem enskapen kring det, som förbinder oss alla. — C hefen för arm én återger e tt uttalan d e av beredningen a tt de av statschefens funk tio n er som har sin grund i konungens traditionella ställning som innehavare av regerings­ m akten inte kan förenas med e tt parlam entariskt system . H ärem ot invänder han a tt såvitt honom är bekant är i samtliga n u fungerande europeiska m onarkier parlam entarism en fast ro tad , vilket icke hindrar a tt m onarken där — även om han eller hon saknar politisk m akt — aktivt deltager i regeringsarbetet, i större eller m indre om fattn in g fa tta r beslut i regeringsärenden och har centrala funktioner vid regeringsbildningen. Då såväl från allm än sy n p u n k t som från totalförsvarssynpunkt synes angeläget, att hittillsvarande sam m anhang mellan konung och regering icke bryts och då erfarenheterna synes visa a tt num era tilläm pad praxis i d etta avseende fungerar effektivt och väl, föreslås a tt sådan ändring av grundlagberedningens förslag sker a tt sam m anhanget behålls även efter bo rttag an d et av kvarstående m öjligheter till personlig m aktutövning från konungens sida. F ör a tt konungen liksom hittills skall vara nära och fortlöpande förenad med — ” införlivad m ed” — statslivet och väl insatt i statsverksam heten, bö r konungens statschefsställning alltfo rt innefatta deltagande i regeringsarbetet, bl. a. i de regeringssam m anträden, där de viktigare regeringsärendena slutgiltigt skall avgöras. Hur författningsm ässigt en sådan ordning skall utform as — och kom bineras eller icke kom bineras med en form ell kunglig b eslutanderätt — bör enligt arm éche­ fen givetvis ankom m a på h ärutinnan sakkunniga a tt föreslå. Det synes honom em ellertid helt m öjligt a tt en sådan ordning kan skapas — sannolikt in n efattan d e också en formell beslu tan d erätt u ttry c k an d e regeringens vilja — u ta n a tt den personliga kungam akten blir i något avseende reellt större än den grundlagberedningen förordat. Försvarets materielverk u tta la r som sin m ening a tt för stora delar av svenska folket begreppet konungen har u p p fattats som en samlande sym bol och representerat den nationella enheten. Såsom sådan samlande sym bol avses konungen uppenbarligen behållas, och i förslaget benäm nes han statschef. Konungen såsom statschef bör tilldelas uppgifter, som ger hans ställning som rikssym bol och statschef e tt innehåll. Förslaget är på denna p unkt alltfö r knapphändigt. Beredningen föreslår ordförandeskap i utrikesnäm nden. A ndra u ppgifter för konungen kunde vara exempelvis a tt vid eller e fte r konselj besluta vissa viktigare utnäm ningar av statliga tjänstem än och a tt utdela fram deles förekom m ande belöningar till fö rtjän ta tjänstem än och övriga medborgare. Landshövdingen och två andra ledam öter i länsstyrelsen i Jönköpings län anför a tt stadgandet i 1 kap. 3 § R F i beredningens förslag a tt konungen är rikets statschef synes ha alltför ringa förankring i regeringsform en i övrigt, även i dess 4 kap. F ö r det fall a tt lagtexten har u tfo rm ats i syfte a tt på e tt relativt enkelt sätt ändra statsskicket till republik, då kungahuset utslocknar, uttalas a tt det knappast kan vara

tänkbart a tt m ed så begränsade ändringar göra en sådan grundläggande ändring av statsskicket. Det torde bl. a. in te vara m öjligt a tt ge en president endast de befogenheter som statschefen har enligt 4 kap. R F i förslaget. En sådan ordning skulle näm ligen ge presidenten en ställning som i sin to ta la m aktlöshet inte stod i rim ligt förhållande till a tt han är folkvald. E tt alternativ med talm annen som statschef skulle åter ge denne befogenheter vid regeringsskifte som nu avvisas för statschefen. En ordning efter schweiziskt m önster, där statschefens befogenheter är anfö rtro d d a en av regeringens ledam öter, to rd e fö ru tsä tta en konstant samregering, främ m ande för vårt system. Som beredningen har påpekat bidrar varje statschefens agerande som kom m er till allm änhetens känne­ dom till a tt form a dess bild av honom . D ärför bö r hans sym bolroll inte heller i alltför hög grad töm m as på sitt innehåll. Benäm ningen statschef u tg ö r en erinran härom . Den ter sig med det förslag som har framlagts föga adekvat. Med anledning härav vill ledam öterna — utan a tt närm are precisera något förslag — fram hålla m öjligheterna a tt vid sidan av representationsuppgifterna ge statschefen e tt rim ligt antal funktioner, i realiteten sym boliska men till form en m ed reellt innehåll, även inom statslivet. Redan enligt fo lk rä tte n har statschefen några sådana fu n k tio ­ ner. De ytterligare uppgifter som i första hand ifrågasätts b ör i huvudsak vara av liknande k ara k tär och avse t. ex. a tt stadfästa vissa utnäm ningar och vissa viktigare lagar och u nderteckna expeditioner härom . Sådana frågor skulle förekom m a vid konseljerna. S tatschefens sym bolroll kan därigenom få e tt underlag i fråga om fu n k tio n e r i viss likhet med engelsk ko nstitutionell praxis. Länsstyrelsen i Hallands län anser a tt reglerna om regeringsbildning b ör u tfo rm as så a tt statschefen skall leda regeringsbild­ ningen och form ellt u tn ä m n a regeringen. Lantbrukarnas rik sfö rb u n d fram håller a tt konungens ställning redan är sådan a tt han inte har någon m akt. LR F m enar a tt beredningen i sitt förslag har tagit från konungen, inte några uppgifter varigenom han utövar personlig m akt, men väl uppgifter som har stärk t hans ställning som sym bol fö r riket. Tydligen har beredningen inte velat ta steget fullt u t till republik, eftersom det med all sannolikhet strider m ot folkm ajori­ tetens värderingar, m en å andra sidan har m an velat tillgodose republi­ kanska önskem ål genom a tt så m ycket som möjligt försvaga konungens ställning som sym bol för riket för a tt på det sättet eventuellt fram deles underlätta övergången till republik. Det finns enligt förb u n d et ingen sakligt grundad anledning a tt bryta den långvariga traditionen med konseljer av nuvarande slag och ersätta den med den klum piga anordning­ en med särskilda inform ationskonseljer. Vad man åsyftar med anordning­ en, nämligen a tt ge statschefen den orientering som behövs för hans representativa uppgifter och hans ställning som sym bol fö r riket, kan på e tt enklare och m ot svensk tradition mera p ietetsfullt sätt ordnas genom a tt den nuvarande konseljen med statschefen som o rdförande bibehålles. Svenska företagares rik sfö rb u n d anser a tt konungen inte kan fram trä­ da som sym bol för riket om han inte själv är en fun k tio n av en statsrättslig verklighet. F ö rb u n d e t föreslår a tt konungen såtillvida skall

delta i regeringsarbete! som hans form ella m edverkan krävs för beslut i vissa viktigare regeringsärenden. Högsta d om stolens ledam öter anm ärker a tt konungens uppgifter enligt förslaget till R F — även vid en jäm förelse med andra länder där statschefen inte har någon politisk m akt — är u ttu n n a d e på e tt sätt som knappast är förenligt med begreppet statschef. U nder alla förhållanden bö r statschefen, när han finner det påkallat, äga kalla till konselj. Han bör också kunna sam m ankalla utrikesnäm nden. Också Svea hovrätt finner beteckningen statschef m indre lyckad med den av beredningen fastlagda principen om fullständig m aktlöshet. Då denna beteckning inte tidigare förekom m it i författningen, skulle det fram stå som egendom ligt om den införs sam tidigt som alla även form ella ch efsfunktioner avskaffas. Några tekniska skäl föreligger inte som gör d etta nödvändigt. Som e tt alternativ skulle man kunna överväga o rd et statsöverhuvud. H ovrätten säger sig vara m edveten om a tt även term inologin är en fråga med politisk innebörd. Om o rd et statschefen skall införas, synes det em ellertid enligt hovrätten nödvändigt a tt ytterligare överväga vissa av beredningens förslag. Liknan­ de sy n p u n k ter på term en statschef fram förs av kam m arrätten i Göteborg, försvarets materielverk, landshövdingen och tvä andra ledam öter av länsstyrelsen i Jönköpings län sam t länsstyrelsen i Hallands län. Kammar­ rätten i Göteborg anser a tt beteckningen statsch ef över huvud taget inte behöver användas i grundlagstexten, u tan det är från olika synpunkter att föredra att d irekt tala om ” konungen” . D et stundom fram förda påståendet a tt m an lagtekniskt har fö rb erett övergång till republik genom a tt använda o rd et ” s ta ts c h e f ’ är ogrundat, fo rtsä tte r kam m arrätten. En sådan ändring av statsskicket kräver även enligt beredningens förslag grundlagsändring. Det kan inte heller spela någon roll om en grundlags­ ändring o m fattar en eller annan paragraf mer eller m indre. Angående u tta la n d en om s t a t s c h e f e n s r o l l v i d r e g e ­ r i n g s b i l d n i n g e n hänvisas till särskilt avsnitt. Statschefens s t ä l l n i n g i f ö r h å l l a n d e t i l l f ö r s v a r s ­ m a k t e n behandlas av överbefälhavaren, chefen fö r armén och riksm arskalksäm betet. Överbefälhavaren k o n staterar a tt konungens funk­ tion enligt förslaget a tt vara ” rikets främ ste rep rese n tan t” och ” sym bol för rik et” är viktig inte m inst vid krig och krigsfara. En sam lande gestalt som representerar k o n tin u itet och tradition är då av sto r betydelse. ÖB b iträder beredningens förslag a tt statschefen inte längre skall vara högste befälhavare fö r försvarsm akten. Konungen bö r em ellertid enligt ÖB:s förm enande som representant för landet representera också rikets krigsm akt. F ör a tt k unna fullgöra sina uppgifter som sym bol för rikets försvarskrafter b ö r konungen liksom hittills inneha krigsm aktens högsta m ilitära grad. Han bö r ha tillgång till en personlig stab med stabschef och m ilitära ad ju tan ter sam t till nam net vara chef för vissa fredsförband. Chefen fö r arm én anser a tt konungen för fram tiden varken reellt eller form ellt bö r vara högste befälhavare fö r försvarsm akten. En annan väg bör väljas för a tt reglera förhållandet mellan statschefen och försvarsmak­ ten. Chefen för arm én fram håller a tt i de flesta andra länder — m onarkier

såväl som republiker — statschefen sym boliserar nationen och riket också på så sätt, a tt han äger fram träda som högste befälhavare eller titu lärch ef eller på annat sätt som främ ste företrädare fö r försvaret. Arme'chefen utvecklar h ärefter hu r statschefen i krig kan få m ycket stor betydelse som en sam lande sym bol för nationen. Mot denna bakgrund finner han det förhastat a tt så radikalt som beredningen föreslår ändra konungens traditionella ställning inom försvarsm akten. Även med tanke på sam m an­ hållningen i fredstid inom krigsm akten finner han det m otiverat a tt konungens nuvarande ställning och uppgifter som högste befälhavare bibehålls i jäm kad form . Han föreslår a tt d e tta sker i den form en a tt åt konungen ges ställning som ” försvarets främ ste företrädare” . Hans förslag i fråga om statschefens förhållande till försvarsm akten är i övrigt väsentligen överensstäm m ande med överbefälhavarens. Riksm arskalksäm b etet anlägger i allt väsentligt samma sy n p u n k te r som chefen fö r arm en på frågan om konungens ställning i förhållande till försvarsm akten och för fram i huvudsak sam m a förslag. Ä m betet tillägger a tt det inte sällan förekom m er a tt e tt land tilldelar e tt annat lands m onark en hederstitel i generals- eller amiralsgrad. Även i Sverige har utländska m onarker utn äm n ts till och m ottagit m otsvarande svenska m ilitära grader. Från internationell sy n p u n k t finner äm betet det ofrånkom ligt a tt konungen innehar försvarets högsta grad. Såvitt gäller k o n u n g e n s m e d v e r k a n v i d u t d e l a n d e t a v o r d n a r hänvisar riksm arskalksäm betet till y ttra n d e, avgivet av kanslersäm betet vid Kungl. Maj:ts orden, och länsstyrelsen i Jönköpings län till sitt eget y ttra n d e, i båda fallen över den inom statsrådsberedning­ en och finansdepartem entet u p p rättad e prom em orian (Ds Fi 1972:5) ” O rdnar och m edaljer” . Länsstyrelsen i N o rrb o tten s län tillstyrker att statsm yndigheternas b efattning med ordensutm ärkelser upphör. I sam­ m anhanget hänvisas också till tidigare återgivet uttalan d e av försvarets materielverk. R iksm arskalksäm betet anser liksom beredningen a tt h o v f ö r v a l t ­ n i n g e n alltjäm t bö r stå u ta n fö r den statliga förvaltningsorganisatio­ nen m en vill i m otsats till beredningen a tt en m otsvarighet till den nuvarande bestäm m elsen i 48 § RF om a tt konungens hov står under hans enskilda förvaltning upptas i en ny grundlag. Regeringsrättens ledam öter, Svea hovrätt och överåklagaren i G öte­ borgs åklagardistrikt efterlyser e tt s a m l a t a n g i v a n d e i R F a v s t a t s c h e f e n s u p p g i f t e r . Regeringsrättens ledam öter vänder sig m ot a tt det inte någonstans i RF görs reda för statsskickets natur, om riket är en k o n stitu tio n e ll m onarki eller inte. I anslutning härtill kritiserar ledam öterna den föreslagna bestäm m elsen i 4 kap. 4 § RF a tt en r i k s f ö r e s t å n d a r e s k a l l u t s e s o m k o n u n g a h u s e t u t s l o c k n a r . Vad d ärefter skall hända lämnas öp p et, y ttra r ledam ö­ terna. A tt statsskicket på d e tta sätt kan ändras u ta n grundlagsändring är otillfredsställande. Skall m onarkin avskaffas, b ö r denna liksom andra k o n stitutionella ändringar ske i grundlagsform . Landshövdingen och två andra ledam öter av länsstyrelsen i Jönköpings län hänvisar till ett

u tta la n d e av länsstyrelsen av liknande innebörd med anledning av m otsvarande stadgande i författningsutredningens förslag till RF (se SOU 1965:3 s. 21). In fö ran d et av k v i n n l i g t r o n f ö l j d förordas av länsstyrelsen i Hallands län, av m inoriteter inom länsstyrelserna i Kronobergs och i M alm öhus län, av Lantbrukarnas riksförbund och av Fredrika-Bremer- F örbundet. M inoriteten inom länsstyrelsen i M alm öhus län m enar att könsdiskrim inering i fråga om tronföljden är ägnad a tt m otverka den attity d fö rän d rin g hos många m edborgare som är nödvändig för a tt full jäm ställdhet mellan könen allm änt skall uppnås. Liknande innebörd har det u ttalan d e av Fredrika-Brem er-Förbundet varm ed förb u n d et m otiverar sin stån d p u n k t. F ö rb u n d e t tillägger a tt det m ed sitt u ttalan d e inte tar ställning till frågan om m onarkins vara eller icke vara. Åtskilliga rem issinstanser anser a tt konungen alltjäm t skall ha r ä 11 sl i g i m m u n i t e t . Av denna m ening är högsta d om stolens ledamöter, regeringsrättens ledamöter. Svea hovrätt, kam m arrätten i Göteborg, överåklagarna i S to c kh o lm s och i M almö åklagardistrikt, länsäklagarna i Uppsala och i Hallands län, riksm arskalksäm betet sam t länsstyrelserna i Hallands och N orrbottens län. Regeringsrättens ledam öter an fö r att statsöverhuvudets sym bolställning fordrar a tt den person som skall vara denna sym bol fö r riket å tn ju te r rättslig im m unitet. Han fritas självfallet inte därm ed från a tt följa landets lagar, men landets rättsliga sanktionssystem bö r inte kunna sättas i rörelse m ot honom . Liknande synpunkter återfinns i e tt par andra rem issyttranden. Länsåklagaren i Hallands län finner a tt det även från internationell sy n p u n k t skulle fram stå som ganska främ m ande om konungen inte skulle ha samma im m unitetsskydd som främ m ande sändebud i diplom atiska kåren. Skall konungen kunna åtalas, bö r hans ansvar enligt länsåklagaren i vart fall begränsas till grov b rottslighet. Dessa sy n p u n k ter återkom m er i y ttra n d e t från länsstyrelsen i Hallands län. R iksm arskalksäm betet om näm ner a tt e tt med 3 § gällande R F lik a rtat, på historisk grund vilande författningsskydd tillkom m er statscheferna i de danska och norska m onarkierna ävensom a tt liknande bestäm m elser gäller i t. ex. republiken Finland. Enligt kam m arrätten i G öteborg är det naturligt a tt behålla den hittillsvarande ordningen a tt konungen är fredad från åtal, även om hans uppgifter begränsas i sto rt sett till a tt företräda riket. Å andra sidan bör det finnas m öjlighet för riksdagen a tt reagera, om konungen allvarligt åsidosätter sina skyldigheter eller undergräver sitt anseende genom att begå grövre b ro tt. E tt tillägg till 4 kap. 5 § R F a tt riksdagen för sådana fall får bestäm m a a tt konungen skall anses ha avgått, skulle enligt kam m arrättens m ening på e tt läm pligt sätt uppväga riskerna med a tt ha kvar regeln a tt konungen inte får ställas under ansvar. Från e tt par håll — överåklagaren i M alm ö åklagardistrikt, länsäklagarna i Uppsala och i Hallands län, länsstyrelserna i Hallands och i N orrbottens län — görs påpekanden om behovet av särskilda regler om åtalsprövning och om fo ru m , för det fall a tt konungen skall kunna lagforas fö r b ro tt.

Överåklagaren i S to c kh o lm s åklagardistrikt föreslår a tt den som tjänstgör i statschefens ställning skall åtn ju ta ansvarsfrihet för sina gärningar sorn statschef.

3.4 Regeringsbildningen Bara e tt fåtal rem issinstanser uppehåller sig vid problem en kring regeringsbildningen. Länsstyrelsen i Jönköpings län förklarar a tt de sy n p u n k ter som länsstyrelsen i y ttra n d e över författningsutredningens betänkande anlade på statschefens då föreslagna befogenheter, särskilt såvitt gällde regeringsbildningen, har tillgodosetts i beredningens be­ tänkande. K ritisk inställning till beredningens förslag har Svea hovrätt, länsstyrelserna i Uppsala och Hallands län, Lantbrukarnas riksförbund och Svenska företagares riksförbund. Förslaget a tt t a l m a n n e n s k a l l ö v e r t a s t a t s c h e f e n s r o l l som initiativtagare och förhandlare m ellan partierna kan enligt länsstyrelsen i Uppsala län m edföra vissa problem . F örhandlaren i de ifrågavarande överläggningarna bör spela en neutral roll. D etta to rd e vara svårt fö r en talm an som i allm änhet u tse tts u r det största partiet. P roblem en to rd e främ st kom m a a tt aktualiseras i lägen där partierna har svårt a tt fungera, t. ex. vid bildning av m inoritetsregeringar. En statschef bör ha b ättre m öjligheter a tt agera över huvudet på partierna. Statschefen torde vara tillräckligt ” avpolitiserad” fö r a tt fungera obunden av ev. tidigare partitillhörighet. Med hänvisning till de fram förda synpunkterna föreslår länsstyrelsen a tt proceduren vid regeringsbildning ses över. Därvid b ör beaktas m öjligheterna a tt ge statschefen, ev. i samverkan med talm annen, en aktivare roll, vilket inte to rd e strida m ot parlam entaris­ mens idé som den tilläm pas i många västeuropeiska länder. Riksdagens behov av in flytande tillm ötesgås genom kravet a tt den föreslagne statsm inistern skall godkännas vid en om röstning i riksdagen. Länsstyrel­ sen i Hallands län, Lantbrukarnas riksfö rb u n d och Svenska företagares riksförbund förordar mera bestäm t a tt uppgiften a tt leda proceduren vid regeringsbildning skall ligga på statschefen. De två riksförbunden åbero­ par i det väsentliga samma skäl som länsstyrelsen i Uppsala län. Länsstyrelsen i Hallands län anför a tt, om statschefen inte handlar opartiskt i sam band med regeringsbildningen, han uppenbarligen äventy­ rar m onarkins existens. Svea hovrätt går inte i sak in på frågan om vem som skall leda k onsultationerna vid regeringsbildning och utse regeringsbildare m en fram håller rent allm änt a tt det synes naturligt a tt ytterligare någon person är närvarande vid dessa konsultationer. Den viktigaste p u n k te n i beredningens förslag om regeringsbildningen är enligt Svea hovrätt a tt talm annen skall avge e tt form ellt förslag till riksdagen om statsm inisterkandidat och a tt r i k s d a g e n s k a l l p r ö v a f ö r s l a g e t g e n o m o m r ö s t n i n g . H ovrätten beteck­ nar den förordade ordningen som e tt förslag om ” positiv parlam enta­ rism” och anser a tt det är e tt av de mera originella förslagen i beredningens betänkande. Förslaget är enligt hovrättens förm enande

något överraskande med hänsyn till direktiven och in tern atio n ellt sett täm ligen unikt. En närm are granskning av m otiven har för hovrätten ådagalagt sådana brister a tt h ovrätten har ansett sig inte kunna gå förbi äm net fastän anledning har saknats a tt ta ställning i sak till förslaget. H ovrätten y ttra r:

Man fäster sig vid regeln, a tt förslag skall anses godkänt om inte minst 175 riksdagsledam öter röstar nej. Det kan onekligen sägas vara besynner­ ligt a tt utfo rm a e tt parlam entariskt system så, a tt en ny regeringschef kan utnäm nas efter a tt ha förlorat en fö rtroendeom röstning, låt vara i relativa men inte i absoluta tal. Man väntar sig ett ingående resonem ang om denna synpunkt i m otiven. A nm ärkningsvärt nog har den em ellertid helt förbigåtts av beredningen. A tt frågeställningen är i hög grad praktisk torde klargöras redan av ytliga spekulationer kring de många skiften på statsm inisterposten som skedde u nder tiden mellan tillkom sten av m ajoritetsregeringarna 1917 och 1936. Inte heller har beredningen närm are övervägt situationen då ett statsm inisterskifte är påkallat u n d er riksdagens sessionsuppehåll. E tt praktiskt fall visar skiftet 1969: statsm inistern avgår som partiledare vid ordinarie partikongress som hålls m ellan riksdagens sessioner. Enligt beredningens förslag får man välja mellan a tt låta sk iftet på statsm inister­ posten anstå tills riksdagen samlas på n y tt, alltså kanske fyra m ånader, eller inkalla riksdagen till extra session. Om statsm inistern avlider eller ett skifte av annat skäl inte kan anstå, går det inte a tt undvika en extra session. R edan de nu påvisade båda luckorna i m otiven ger anledning till tvekan om förslaget är tillräckligt väl genom tänkt. Denna tvekan förstärks av de k orta skäl som redovisats av beredningen. Det anförs till en början a tt den som ” har u tse tts till statsm inister” redan därigenom får sin m aktställning stärkt. D etta utvecklas så: ” Vid valet av m edarbetare och vid förhandlingar med andra partigrupper har han tack vare sin ställning som regeringschef goda förhandlingsm öjlighe­ te r.” Av d e tta skrivsätt kan man vilseledas a tt tro , a tt statsm inistern skall utnäm nas för sig och tillträda sitt äm bete, innan regeringen i övrigt u tsetts. A tt d etta inte är avsett fram går em ellertid klart både av lagtexten i 4 § och av andra ställen i m otiven. Regeringsskifte äger rum i e tt sam m anhang vid den extra konselj som skall hållas inför statschefen. 1 de citerade m otivuttalandena borde o rden ” u tse tts till statsm inister” resp. ” ställning som regeringschef’ ha u tb y tts m ot ” få tt uppdrag att bilda regering” resp. ” ställning som tilltä n k t regeringschef” . Men därm ed syns resonem anget bli förfelat som m otiv för om röstning i riksdagen. E fter det anförda c ita te t fo rtsä tte r beredningen: ” D et kan tänkas a tt de grupper som inte stödjer regeringen dröjer med a tt väcka yrkanden om m isstroendeförklaring, och till följd därav kan även e tt från parlam enta­ risk sy n p u n k t ” o rik tig t” val av statsm inister kom m a a tt stå sig.” Denna argum entering strider m ot beredningens egen definition på parlam enta­ rism: regeringen skall åtm instone tolereras av riksdagen. Om riksdagsmajo rite te n inte avlägsnar regeringen med en m isstroendeförklaring, kan det alltså inte hävdas a tt det skett e tt från parlam entarisk sy n p u n k t oriktigt val av statsm inister. Y tterligare anför beredningen: ” En eventuell m otvilja a tt väcka yrkande om m isstroendeförklaring kan förstärkas av a tt den som en gång har u tse tts till statsm inister därm ed har möjlighet a tt m öta en sådan förklaring med nyvalsförordnande och därm ed utsläcka alla riksdagsleda­ m öternas m andat.” D etta m otiv blir tydligen det avgörande. I följande

stycke k o nkluderar beredningen, a tt m an m åste kräva ” a tt den föreslagna kandidaten skall i någon form godkännas av riksdagen, innan han förordnas och alltså förfogar över upplösningsvapnet” . Ordalagen visar a tt m otiven avfattats med utgångspunkt i gällande regler och in te i beredningens eget förslag. Som fö ru t påpekats föreslår beredningen a tt upplösningsvapnet skall överföras från statsm inistern personligen till regeringen i dess helhet. H uvudskälet för den föreslagna ordningen med positiv parlam entarism syns sålunda vara, a tt den utgör en garanti m ot m issbruk av rä tte n a tt förordna om nyval. U tan a tt diskutera behovet av en sådan garanti vill hovrätten påpeka som en ytterligare brist i m otiven, a tt beredningen inte alls b erört alternativet a tt frånta en ny regering rätten a tt m ö ta en om edelbar m isstroendeförklaring med e tt nyvalsförordnande. H ovrätten har n o te ra t a tt beredningen föreslagit en annan begränsning av denna rätt, fö ru to m a tt den överförts från statsm inistern till regeringen. H ovrätten avstår från a tt diskutera förslaget i sak och inskränker sig till att påtala de uppenbara bristerna i underbyggnaden såvitt denna fram går av b etän k an d et. E ftersom det gäller e tt av beredningens från p raktiskt politisk sy n p u n k t viktigaste förslag, har h o v rätten funnit dessa brister inge allvarliga betänkligheter.

H ovrätten påpekar vidare vad som u p p fattas som ytterligare brister i m otivskrivningen:

I fråga om talm annen fram håller beredningen a tt han ” kan sägas ha en form av politiskt ansvar som kan utkrävas därigenom a tt han inte blir omvald till riksdagsledam ot eller till talm an” . Em ellertid föreslår bered­ ningen i an n at sam m anhang a tt talm annen skall väljas för hel valperiod och in te som nu fö r vaije riksdag. Saken får särskild betydelse vid regeringskris i anslutning till val. Beredningeri anför a tt den nyvalde talm annen bö r agera i sådana fall, d ock a tt regeringens avskedsansökan tas em o t och prövas av den avgående talm annen. Angående statschefens rent form ella m edverkan vid föro rd n an d e och entledigande av m inister hänvisas till rem issam m anställning i fråga om statschefens ställning Qfr. 3.3).

3.5 Regeringsarbete!

Frågor om r e g e r i n g s a r b e t e t s o r g a n i s a t i o n tas upp av några rem issinstanser. Regeringsrättens ledam öter u tta la r a tt det är värdefullt a tt statsdepartem enten enligt förslaget fo rtsa tt sam m anhålles organisatoriskt inom den enhet som e tt regeringskansli utgör. Sam arbetet under förberedelsearbetet med regeringsärendena underlättas av a tt det försiggår inom ram en för denna enhet. LO saknar i beredningens betänkande en analys av och diskussion om hu r regeringsarbete! bö r vara upplagt. Enligt LO:s erfarenheter är nuvarande form er för regeringsarbe­ te! m indre tillfredsställande. Någon avgörande förändring av dessa har inte sk e tt u nder lång tid , tro ts a tt regeringens uppgifter och arbetsbörda fått en helt annan o m fattning än de hade fö r exempelvis 40 år sedan. Statsråden är fö r få och blir därför i alltfö r sto r utsträckning u pptagna av adm inistrativa problem . Det politiska agerande, som bö r vara statsrådens huvuduppgift, riskerar a tt kom m a i skym undan av den adm inistrativa

arbetsbördan. Därigenom uppstår uppenbara risker för a tt allt fler frågor med politisk an knytning förs över till tjänstem anna- och ex p ertp lan et. Dessa risker synes ytterligare förstärkas av a tt statsrådens främ sta m edarbetare — statssekreterarna — inte längre, som ursprungligen var tä n k t, huvudsakligen fungerar som politiska rådgivare. Enligt LO:s m ening b ö r statsrådskretsen väsentligt vidgas. F ör a tt regeringen till fullo skall kunna utöva den politiska styrning, som m åste vara dess huvuduppgift, bö r inom regeringskretsen bildas e tt särskilt inre kab in ett fö r politiska frågor. LO saknar i förslaget en belysning av om den här beskrivna arbetsordningen bö r grund lagfästas och i så fall hur det form ella ansvaret bö r fördelas. L änsstyrelsen i Jönköpings län hävdar a tt i en ny R F bö r anges såväl det lägsta som det högsta an talet m inistrar, som kan få ingå i regeringen. I varje fall bör bestäm m elser härom m eddelas i lag. G enom föres beredningens förslag om om röstning vid regeringssam m anträde får nämligen an talet m inistrar en helt annan k o n stitu tio n e ll betydelse än för närvarande. I lag b ö r av sam m a skäl upptas en ram fö r an talet d epartem ent. Länsstyrelsen fö ru tsä tte r härvid a tt lagstiftning sker med regeringens m edverkan. Svea hovrätt k o n staterar a tt en strävan hos beredningen har varit a tt ge statsm inistern och regeringen stö rsta möjliga handlingsfrihet i fråga om regeringens sam m ansättning. D enna strävan har em ellertid enligt hovrät­ tens åsikt drivits för långt då det inte klart sägs u t ens a tt det skall finnas både departem entschefer och statsråd utan departem ent. H ovrätten fö rordar också att en uttry ck lig regel tas upp som även för fram tiden grundlagsfäster ordningen med två ju ristkonsulter. Också regeringsråden Hjern och Petrén sam t Svenska företagares riksförbund fö ro rd ar a tt en m otsvarighet till den nuvarande bestäm m elsen i 6 § R F in fly ter i en ny RF. Regeringsråden Hjern och Petrén y ttra r a tt den nuvarande regeln u tg ö r det legala underlaget för rådande praxis a tt i en regering skall ingå två s. k. ju ristkonsulter. A tt denna regel föreslås avlägsnad väcker enligt de båda regeringsråden betänkligheter. Juristkonsulterna u tgör en viktig garanti fö r a tt regeringens beslutsfattande alltid är lagenligt. Självfallet kan regeringen av sina tjänstem än erhålla de upplysningar som kan erfordras fö r a tt rä tt bedöm a olika tilltän k ta besluts laglighet. I den hittillsvarande svenska ordningen ligger em ellertid en särskild styrka. Denna rättsk o n tro ll utövas näm ligen hos oss av personer som har samma form ella ställning som övriga statsråd såsom m edlem m ar av regeringen. Det är ofrånkom ligt a tt rättsgarantierna för regeringsbeslutens rättsenlighet försvagas, om man avlägsnar juristk o n su ltern a och ersätter dem med en service av tjänstem än som icke har något ansvar för de beslut som fattas. En regel av hittillsvarande art bö r bibehållas men om form uleras så a tt den utsäger a tt två av regeringens m edlem m ar, som inte är chefer för dep artem en t, skall vara lagfarna. Svenska företagares riksförbund anför a tt lagstiftningsverksam heten som en följd av bl. a. sam hällets allt hastigare om vandling kom m er a tt bli större än någonsin tidigare. Det synes d ärfö r nödvändigt a tt regeringen alltid är tillförsäkrad hög juridisk kom petens och stor erfarenhet av den statliga förvaltningen. F ö rb u n d et

hänvisar också till önskem ål som u ttalades av flera rem issinstanser vid rem issbehandlingen av författningsutredningens förslag (SOU 1965:3 s. 32). Ingen rem issinstans kan anses göra gällande a tt s t a t s c h e f e n bör tillförsäkras något inflytande vid regeringsärendenas avgörande. Angåen­ de statschefens form ella m edverkan vid tillkom sten av vissa beslut hänvisas till avsnittet om statschefens ställning (avsnitt 3.3). Det kan tilläggas a tt länsstyrelsen i Hallands län i anslutning till sitt förslag att statschefen skall stadfästa utnäm ningar på högre tjän ster och viktigare lagar föreslår a tt reglerna om regeringsärendenas avgörande som konse­ kvens härav om arbetas. Beredningens förslag a tt alla regeringsärenden skall avgöras genom s a m f ä l l d a b e s l u t vinner u ttry ck lig anslutning från regeringsrät­ tens ledamöter, från länsstyrelserna i Uppsala och Jönköpings län och från försvarets materielverk. Flera av de rem issinstanser, beträffan d e vilka 6 kap. RF särskilt har angivits i rem issen, har läm nat förslaget i förevarande del utan invändning, bland dem fustitiekanslern, högsta dom stolens ledamöter, hovrätten över Skåne och Blekinge sam t kam m ar­ rätten i Göteborg. Regeringsrättens ledam öter säger sig kunna ansluta sig till beredningens allm änna resonem ang om fördelarna av a tt tilläm pa en kollektiv beslutsform . Därigenom undviks bl. a. kom petenstvister i efterhand exempelvis om huruvida en m inister har varit behörig a tt fa tta e tt visst beslut ensam . Än viktigare är enligt ledam öterna den politiska effekten, bestående i a tt regeringens kollektiva ansvar fö r besluten m arkeras och att sam m anhållningen inom regeringen befordras. Länsstyrelsen i Uppsala län m enar a tt form en med sam fällda beslut ger större enhetlighet åt regeringens arbete. En föru tsättn in g för a tt regeringen skall fungera som en en h et där alla m inistrarna har gem ensam t ansvar finner länsstyrelsen dock vara, a tt arb e tet förbehålls viktigare frågor. Länsstyrelsen tillstyrker d ärför a tt ansträngningarna fo rtsätts a tt delegera enklare regeringsären­ den till andra m yndigheter. L änsstyrelsen i Jönköpings län n o te ra r med tillfredsställelse beredningens bestäm da ställningstagande m ot all mi­ nisterstyrelse. S annolikt kom m er i praxis en ordning som i sak överensstäm m er med den nuvarande a tt tilläm pas. Regeringssam m anträ­ dena blir alltså endast form ellt registrerande, och de reella besluten fattas dessförinnan vid allm änna eller gem ensam m a beredningar eller av enskilda m inistrar. Försvarets materielverk återger med gillande ett uttalan d e av beredningen a tt det är bäst förenligt med vårt system med självständiga äm betsverk a tt rätten a tt ge direktiv till förvaltningsm yndig­ heterna läggs hos regeringen som sådan. Svea hovrätt in tar en annan hållning än de nu näm nda rem issinstanser­ na och ställer sig tveksam till de skäl som beredningen har an fö rt för en ordning som inte rym m er b eslu tan d erätt för enskilt statsråd i regeringsärende. E fter a tt i sam m andrag ha återgivit beredningens m otivering i äm net fastslår hovrätten a tt hela argum enteringen fram står som förfelad, eftersom den b ortser från själva föru tsättn in g en för en ordning med

ensam beslut, nämligen a tt den tilläm pas endast i fråga om ärenden som inte är av politisk n a tu r eller eljest av större vikt. Även efte r den bety d an d e decentralisering från regeringen, som har skett på grundval av departem entsutredningens arbete, kom m er e tt m ycket sto rt antal ären­ den a tt avgöras av regeringen varje år. D et är naturligtvis en ren fiktion a tt hävda, a tt regeringen i dess helhet sä tte r sig in i vart och e tt av dessa ärenden. B eaktar man d e tta , kan m an — säger h o v rätten — svårligen acceptera beredningens resonem ang om sam arbete över departem entsgränsem a, enhetliga värderingar, gem ensam t politiskt ansvar, sam m anhåll­ ning inom regeringen etc. Det gäller vanliga förvaltningsärenden som förs up p till regeringen i dess egenskap av högsta förvaltningsm yndighet. — H uvudskälen för och em ot ensam beslut har enligt h o v rätten helt förbigåtts av beredningen. F ö r en sådan ordning talar d e t allm änna önskem ålet om så nära överensstäm m elser som m öjligt m ellan norm och realitet. Mot en sådan ordning talar trad itio n en och en principiell syn på regeringen som en enhet och e tt kollektiv. H ovrätten säger sig vara väl m edveten om svårigheten a tt b ryta med e tt trad itio n ellt betraktelsesätt men vill dock understryka värdet i en beslutsform som m era svarar m ot realiteterna än den nuvarande. — H ovrätten anm ärker re n t allm änt, a tt hela frågekom plexet om form erna för regeringens handlande kunde ha varit fö rtjä n t av a tt tas u p p till m era förutsättningslösa och djupgående överväganden än som redovisas av beredningen. Den gamla diskussionen om ” m inisterstyrelse” har t. ex. o fta fö rts från oklara utgångspunkter. Frågan hade m otiverat en viss analys i d e tta sam m anhang. Man kan inte heller kom m a ifrån a tt regeringen kan ha behov av a tt handla utan alltfö r stark form ell b u n d en h et, väsentligen under sitt politiska ansvar. Sålunda skulle, anm ärker h ovrätten slutligen, t. ex. den nyligen inträffade flygkapningsincidenten kunna ge anledning till särskilda överväganden, vilka läm pligen borde utgå från de fö ru t anförda sy n p u n k tern a om närm are överensstäm m else m ellan norm och realitet. Beredningens förslag a tt regeringsärenden som angår befälet över försvarsm akten, med avsteg från huvudregeln, u n d er statsm inisterns överinseende skall kunna avgöras av chefen för det d ep artem en t till vilket ärendena h ör lämnas uttryckligen u ta n erinran av överbefälhavaren och av chefen fö r armén. De av beredningen föreslagna reglerna om o m r ö s t n i n g i n o m r e g e r i n g e n vid skilda m eningar inom denna (6 kap. 4 § R F) godtas, om än med viss tvekan, av länsstyrelserna i Uppsala och Jönköpings län. Länsstyrelsen i Uppsala län finner form uleringarna i 6 kap. 4 § RF och beredningens kom m entarer härtill något överarbetade, d etta sett m ot bakgrunden av behovet av sam m anhållning och ömsesidigt fö rtroende mellan m inistrarna. Länsstyrelsen i Jönköpings län anm ärker a tt om röstningsreglerna kan m edföra problem i koalitionsregeringar. Bl. a. högsta dom stolens och regeringsrättens ledamöter, justitiekanslern och kam m arrätten i G öteborg har inte rik ta t någon kritik m ot reglerna i fråga. H ovrätten över Skåne och Blekinge avvisar därem ot klart om röstnings-

bestäm m elserna och föreslår a tt 6 kap. 4 § får utgå. Svea hovrätt förordar a tt 4 § andra sty ck et utgår. H ovrätten över Skåne och Blekinge anför:

D et är svårt a tt uppställa någon om röstningsregel, då regeringen ej är tillsatt till e tt visst antal med e tt personligt m andat för varje ledam ot. Det förhåller sig i stället så a tt statsm inistern enligt förslaget skall utses genom en särskild procedur i riksdagen, varefter han anm äler av honom u tsedda m inistrar. Det ligger också i statsm inisterns hand a tt entlediga annan m inister så snart han finner det lämpligt. Härav följer a tt statsm inistern intager en nyckelställning och a tt det är svårt a tt tänka sig a tt något beslut skulle kunna fattas i regeringen om han m o tsätter sig det. En utväg som kunde övervägas vöre a tt statsm inistern alltid, enligt föreskrift i regeringsform en, hade a tt fa tta avgörandet. D etta vore em ellertid a tt driva konsekvenserna av statsm inisterns politiska ställning som den ledande alltför långt och a tt eventuellt lägga a lltfö r sto r börda på ho n o m . Det kan inte begäras a tt statsm inistern utöver den politiska ledningen i sto rt också skall hinna med a tt i detalj sätta sig in i alla förekom m ande frågor. Han m åste i hög grad lita på det arb ete som u tfö res av departem entscheferna och hans ställningstagande b ö r därför inte anges som det avgörande genom en uttry ck lig lagregel. D et torde vara tillräckligt a tt hans politiska ledarställning utesluter a tt regeringen fa tta r några beslut fö r vilka han inte kan ta sin del i d e t politiska ansvaret. H ärtill kom m er a tt e tt i viss mån lik artat resonem ang kan föras också ifråga om andra ledam öter av regeringen. Det ligger i sakens natur a tt så snart e tt beslut har ekonom iska konsekvenser finansm inistern är involverad. Man kan aldrig bortse ifrån a tt de åtgärder regeringen beslutar återverkar på finansm inisterns uppgift a tt u p p rätta och han d h a rikets budget. I dylika situationer kom m er alltså även han a tt intaga en nyckelställning och har e tt särskilt politiskt ansvar för vidtagna åtgärder. Samma resonem ang skulle kunna anläggas på utrikesm inisterns roll, då det gäller landets förhållande till andra länder, och i viss m ån på varje dep artem en tsch ef när det gäller ärenden inom hans dep artem en t. Man kan vidare inte bortse ifrån a tt olika ledam öter i en regering p. g. a. erfarenhet och politisk ställning kan kom m a a tt dom inera u nder en regerings interna arbete. Särskilda k om plikationer i d et nu angivna m ö n stret och svårlösta politiska problem kan kom m a a tt u p p stå om regeringen är sam m ansatt av fö reträdare fö r flera partier och man därför har a tt taga hänsyn till de mer eller m indre preciserade överenskom m elser m ellan dem som träffats vid koalitionsbildningen. Nu angivna förhållan­ den to rd e ge vid handen a tt det knappast är m öjligt a tt uppställa någon regel fö r regeringens beslutsfattande. Enligt hovrättens mening är det inte behövligt a tt i regeringsform en ange några regler för hur regeringen fattar beslut. Det b ö r vara varje regerings ensak a tt bestäm m a sina arbetsform er och kom m a överens om m etoderna fö r b eslutsfattandet. Den allm änna principen synes böra vara a tt regeringens m edlem m ar enas om besluten, m en a tt det dock finnes en viss m öjlighet för enskilda m edlem m ar a tt låta anteckna skiljaktig mening till p ro to k o lle t, en möjlighet som är nödvändig för a tt icke divergenser i m indre frågor och av m indre betydelse skall förhindra och försvåra regeringsarbete!. Om skiljaktig m ening inom regeringen skall tillm ätas så sto r betydelse a tt den får särskilda konsekvenser är en politisk fråga, som får lösas med politiska medel.

3.6 Folkomröstning

Endast e tt fåtal rem issinstanser uppehåller sig vid folkom röstningsfrågorna. Frågan om b e s l u t a n d e f o l k o m r ö s t n i n g s om et t l ed i p r o c e d u r e n f ö r g r u n d l a g s ä n d r i n g har fö ra n lett några uttalanden. Länsstyrelserna i Uppsala, Kronobergs och N o rrbottens län ger sin anslutning åt beredningens m ening a tt in te m ycket skulle vara a tt vinna med beslutande folkom röstning i grundlagsfrågor. Länsstyrelsen i K rono­ bergs län u tta la r a tt de föreslagna bestäm m elserna i 7 kap. 9 § R F om förfarandet vid grundlagsändring läm nar tillräckliga garantier för att ändringar i fö r statsskicket väsentliga principer inte sker u ta n förankring hos folkm ajoriteten. Enligt länsstyrelsen i N orrbottens län skulle försla­ get från reservanterna i grundlagberedningen om folkom röstning i vissa fall i grundlagsfrågor i sam band med de allm änna valen alltfö r m ycket belasta en redan fö ru t av tre sam tidiga val tyngd valorganisation och valrörelse. Regeringsrättens ledam öter (m ajo riteten ) diskuterar frågan om folk­ om röstning som led i prövningen av förslag om grundlagsändring men kom m er till slutsatsen a tt önskem ålet om a tt en b etydande fo lkm ajoritet skall stå bakom grundlagsändringar får tillgodoses på andra vägar (se härom u n d er 7 kap. 9 § R F). T eoretiskt sett finner man det vara m ycket som talar för folkom röstning, då fråga är om ändring av en grundlag, enligt vilken all m akt kom m er från folket. Man ställer sig frågan om denna grundläggande regel skall kunna upphävas och en annan m aktkälla anges i grundlagen u tan a tt folket har blivit direkt tillfrågat. Det fram hålls em ellertid a tt folkom röstning kan ifrågakom m a b lo tt i sällsynta fall då någon k lart definierad principfråga skall avgöras. Förslaget från reservanterna i beredningen a tt beslutande fo lk o m rö st­ ning skall hållas om vilande förslag till grundlagsändring, i fall det begärs av m inst en tredjedel av riksdagens ledam öter, får instäm m anden från Svea hovrätt och Svenska företagares riksförbund. Svea hovrätt erinrar om sitt fö ro rd för ett förslag med samma innebörd från författningsutredningen och sitt i anslutning härtill gjorda u ttalande a tt d et syntes angeläget a tt på något sätt kom p lettera de nuvarande reglerna om två riksdagsbeslut med enkel m ajoritet. Svenska företagares riksförbund hänvisar till reservationen i frågan inom beredningen och tillägger a tt frånvaron av m aktbalans i den föreslagna grundlagen kunde motvägas av m öjligheten fö r en riksdagsm inoritet a tt begära folkom röstning i grund­ lagsfrågor. Beredningens f ö r s l a g a t t i n t e h e l l e r i ö v r i g t v i d g a o m r å d e t f ö r f o l k o m r ö s t n i n g utöver det nuvarande godtas av länsstyrelserna i Uppsala, Kronobergs och M almöhus län. L änsstyrel­ sen i Uppsala län ansluter sig därjäm te till förslaget a tt beslut om rådgivande folkom röstning b ö r fattas i lagform .

En annan syn pä to lk o m rö stn in g sin stitu tet har två ledam öter av regeringsrätten (regeringsråden Hjern och Petrén). Vid sin behandling av frågorna om kom m unernas ställning i statsskicket efterlyser de en analys av m aktfördelningen mellan folket, representerat i riksförsam lingen, och folket, fö re trä tt av regionalt, kom m unalt och lokalt valda om bud, samt folket sådant det fram träder vid folkom röstning. G rundlagen m åste enligt ledam öterna ge u ttry c k för en från böljan klart genom tänkt grundsyn på vilka form er som folkviljan skall fram träda i. F olkom röstningsinstitutet, y ttra r ledam öterna i anslutning till 7 kap. 3 § R F , har behandlats styvm oderligt i beredningens betänkande. I en författning, som bygger på folksuveränitetens princip, m åste starka skäl föreligga för a tt begränsa folkom röstningsinstitutets fu n k tio n till att b lo tt vara rådgivande. Det ter sig enligt ledam öternas m ening naturligt a tt i verkligt avgörande frågor låta folket i referendum ge u ttry c k åt sin uppfattning. Utredningen om den kom m unala d em okratin fram håller a tt den enligt sina direktiv har a tt överväga frågan om kom m unal folkom röstning men a tt utredningen ännu inte har tagit upp denna fråga till behandling.

3.7 K om m unernas ställning G rundlagberedningens reglering i RF av den kom m unala självstyrelsen (1 kap. 5 och 7 §§ sam t 7 kap. 4 §) har rö n t ganska sto r u ppm ärksam het från rem issinstansernas sida. Tonen i rem issyttrandena får sägas vara övervägande kritisk. De flesta rem issinstanserna som behandlar kom m unfrågorna gör a l l ­ m ä n n a u t t a l a n d e n om det sätt på vilket den kom m unala självstyrelsen har reglerats i förslaget. En fråga som därvid o fta återkom ­ m er är den vilken betydelse det skall tillm ätas för utfo rm n in g en av grundlagsbuden om kom m unerna a tt för närvarande tre k o m m itté er är sysselsatta m ed grundläggande frågor om den kom m unala självstyrelsen, nämligen länsberedningen, utredningen om den kom m unala dem okratin och utredningen om kom m unernas ekonom i. En positiv hållning till beredningens förslag i sto rt i äm n et in ta r överåklagaren i Göteborgs åklagar distrikt, länsberedningen, utredningen om kom m unernas ek o n o m i och en ledam ot av länsstyrelsen i S to c kh o lm s län. Överåklagaren i Göteborgs åklagardistrikt hälsar med tillfredsställelse a tt den kom m unala självstyrelsen förankras i grundlag genom stadgandet i 1 kap. 5 § RF. Länsberedningen fram håller att den bl. a. har att överväga uppgiftsfördelningen i sto rt m ellan stat och ko m m u n , mellan prim är- och sekundärkom m uner inbördes sam t inom den statliga sek­ to rn m ellan centrala och regionala organ. Länsberedningen säger sig dela grundlagberedningens u p p fattn in g a tt grundlagsreglerna om k o m m unerna med tanke på det pågående utredningsarbetet måste utform as så a tt de är förenliga med rådande förhållanden och om möjligt in te heller hin d rar sådana förändringar som kan tänkas bli en följd av utredningarna. Den näm nde ledam oten i länsstyrelsen i S to c kh o lm s län har sam m a upp fatt-

8 Riksdagen 1973. 1 sami. N r 90

ning. F ör den inställning som utredningen om kom m unernas eko n o m i in tar redogörs i det följande vid behandlingen av den kom m unala be­ skattningsrätten. Svenska k o m m u n fö rb u n d e t (m ajo riteten ) vill inte m o ts ä tta sig a tt beredningens förslag om den kom m unala självstyrelsen läggs till grund för lagstiftning, om det inte anses möjligt a tt u ppskjuta författningsreform en till en senare tid p u n k t. F ö rb u n d e t är dock inte fullt tillfreds med beredningens förslag. Om bestäm m elserna i RF om kom m u n ern a skall utform as med den m ålsättningen a tt de skall vara förenliga m ed gällande ordning och inte heller hindra förändringar som kan följa som resultat på u tredningsarbetet om kom m unerna, blir bestäm m elserna, m enar kom ­ m u n fö rb u n d et, m er eller m indre ofullgångna, urholkade och som grund­ lagsskydd b etra k tad e av tvivelaktigt värde. Från denna sy n p u n k t kan enligt förb u n d et stark t ifrågasättas om in te resultatet av utredningarna b orde avvaktas innan slutlig ställning tages till utform ningen av bestäm ­ m elser i regeringsform en om den kom m unala självstyrelsen. Det är i viss mån oroande a tt grundlagsskyddet för den kom m unala självstyrelsen enligt beredningens förslag fram står som så u ttu n n a t, a tt — något tillspetsat u ttry c k t — garantier saknas för a tt riksdagen in te utan grundlagsändring kan inkräkta på kom m unernas rättigheter. Som skäl att likväl inte m o tsätta sig beredningens förslag (se dock vad nedan sägs om den kom m unala b eskattningsrätten) åberopar förb u n d et att m öjligheten a tt senare aktualisera frågan om ändringar i grundlagen ju alltid står öppen. Det är förbundets förhoppning a tt riksdagen i fram tid en liksom h ittills skall slå vakt om de värden som den kom m unala självstyrelsen representerar. — K om m unförbundet finner inte anledning till erinran m ot d et i 1 kap. 5 § RF föreslagna stadgandet. — I ett särskilt u ttalande k o n sta te ra r tvä ledam öter i k o m m u n fö rb u n d e ts styrelse a tt beredningen allm änt sett har behandlat den kom m unala självstyrelsen m ycket k n ap p ­ händigt o ch gett den en alltför undanskym d plats i fö rfattn in g stex ten . L edam öterna i fråga instäm m er i övrigt i styrelsem ajoritetens y ttra n d e. Också somliga av de rem issinstanser som enligt det följande är övervägande kritiska m ot beredningens förslag fäller erkännsam m a om ­ döm en om d etta i vissa hänseenden. Sålunda ger Svenska landstingsför­ b u n d et stark t stö d åt den av beredningen i m otiven deklarerade utgångs­ p u n k te n a tt den kom m unala självstyrelsen är att b e tra k ta som en av statsskickets grunder. K o m m u n fu llm ä ktig e i S to c kh o lm finner det värde­ fu llt a tt den kom m unala självstyrelsen, grundad på den representativa dem okratin, skrivs in i grundlagen, eftersom den kom m unala d em okratin kan betecknas som det ursprungligaste och djupaste u ttry c k e t för den dem okratiska sam hällsprincipen. Hallands läns landstings fö rva ltn in g su t­ s k o tt säger sig kunna ansluta sig till det sakliga innehållet i 7 kap . 4 § RF. Stadgandet u tg ö r enligt u tsk o tte t en välbehövlig precisering i jäm förelse med den nuvarande grundlagsbestäm m elsen om den kom unala verksam ­ heten, vilken e fte r sin ordalydelse endast rör beskattningsrätten. En kritisk inställning till beredningens förslag redovisar Svenska lands­ tingsförbundet, länsstyrelserna i S to c kh o lm s län (m ajo riteten ) och i

M alm öhus län, S to c kh o lm s läns landstings förvaltn in g su tsko tt, k o m m u n ­ fu llm ä ktig e i Stockh o lm , Hallands läns landstings fö rva ltn in g su tsko tt, u t­ redningen om den kom m unala dem okratin, Svea hovrä tt och två leda­ m ö ter av regeringsrätten. Svenska landstingsförbundet m enar a tt den av beredningen uttalad e grundsynen på den kom m unala självstyrelsen m otiverar a tt denna får en väsentligt starkare ställning i en ny R F än i den gällande. E fte r en genom gång av de bestäm m elser som beredningen föreslår i R F om kom m unerna konstaterar förb u n d et a tt den ställning som kom m unerna ges i förslaget i huvudsak överensstäm m er med den ställning som de h ar i dag. D etta hindrar inte a tt förb u n d et på vissa viktiga p u n k te r är k ritiskt m ot förslaget och dess m otiv. Det är sålunda enligt fö rb u n d e ts m ening tveksam t om pågående utredningsverksam het bö r tas till in tä k t för a tt en i sig m otiverad precisering av den kom m unala självstyrelsens ställning inte sker. Grundlagsregler b ö r rimligen inte ges en sådan utfo rm n in g a tt villkoren för den kom m unala självstyrelsen radikalt kan ändras, u tan att d etta påverkar form uleringen i grundlagen. Innehållet i R F:s reglering av den kom m unala självstyrelsen hindrar inte att förändringar genom förs i enlighet med de resultat sittande utredningar kan presentera. Dessa ändringar b ö r då självfallet få form en av en grundlagsrevision. F ö rb u n d e t anser vidare a tt både beredningens förslag till grundlagstext rörande kom m unerna och kom m entarerna härtill saknar den precisering m an b ö r kräva av en grundlag och dess förarbeten. Styrelsen fö ru tsä tte r därfö r a tt en överarbetning kom m er a tt ske innan förslaget blir förem ål för riksdagens beslut. — Den kritik som fö rb u n d et i övrigt rik ta r m ot beredningens förslag redovisas i det följande. Enligt uttalan d e av k o m m u n fu llm ä k tig e i S to c kh o lm har den kom ­ m unala självstyrelsen inte få tt den fram trädande plats den fö rtjän a r i lagförslaget. I de delar av grundlagberedningens förslag som är av kom m unalt intresse är de sakliga n yheterna få och synes in te vara av genom gripande art. I avvaktan på pågående utredningars resu ltat är det enligt kom m unfullm äktige väsentligt a tt de värden som den kom m unala självstyrelsen representerar redan nu kom m er till klarare u ttry c k i den nya grundlagen än vad grundlagberedningen har angivit. Den lokala självbestäm m anderätten och kom m unernas i princip fristående ställning gentem ot staten b ö r ges en iner central plats i grundlagen och en klarare u tform ning än som har föreslagits av beredningen. Länsstyrelsen i S to c kh o lm s län (m ajoriteten) anser a tt de i RF upptagna stadgandena om kom m unerna läm nar föga skydd för den kom m unala självstyrelsen. Länsstyrelsen delar den kritiska u p p fattn in g som har kom m it till u ttry c k i Stockholm s läns landstings förvaltningsut­ skotts och Stockholm s kom m unfullm äktiges rem issyttranden (om det förstnäm nda hänvisas till referat i det följande). Den kom m unala självsty­ relsen är e tt av fundam enten i det svenska statsskicket. Den lokala självbestäm m anderätten bygger också på urgamla trad itio n er i vårt land. Det borde enligt länsstyrelsen vara en självklarhet a tt den kom m unala självstyrelsen som haft och har en så väsentlig betydelse fö r den svenska

sam hällsutvecklingen ges ett klart u tta la t grundlagsskydd. H ärför krävs inga särskilda utredningar utan endast en fast politisk vilja a tt värna den kom m unala dem okratin. Enligt länsstyrelsens m ening är det påkallat a tt den kom m unala självstyrelsen regleras i e tt särskilt kapitel i regeringsfor­ men, vari de grundläggande elem enten i den kom m unala självstyrelsen slås fast: det representativa styrelseskicket, valsättet, den ovillkorliga b eskattningsrätten, planm onopolet samt den kom m unala kom petensen att ta upp egna frågor av lokal betydelse och däri fatta självständiga beslut. Någon uppdelning av RF m ellan prim är- och sekundärkom m uner­ nas verksam het b ö r inte göras. Länsstyrelsen i M alm öhus län konstaterar a tt något grundlagskydd för närvarande inte föreslås för den kom m unala självstyrelsen o ch besk att­ ningsrätten. Länsstyrelsen anser det em ellertid angeläget a tt det i dessa hänseenden sker en verklig reglering i grundlag. Denna reglering bö r inte avvakta pågående utredningsarbete u tan göras nu. Från principiell utgångspunkt, hävdar Hallands läns landstings fö rva lt­ ningsutskott, är det angeläget a tt den kom m unala och landstingskom m u­ n a l organisationen fastläggs i grundlag såsom en viktig del av det svenska statsskicket. Innehållet i begreppet kom m unal självstyrelse lär in te kunna klart preciseras, eftersom den kom m unala verksam heten o m fa tta r både en självstyrelsesektor i egentlig m ening och en sektor inom vilken kom m unerna handlar såsom verkställare av statsm akternas beslut. Oav­ sett d e tta förhållande har den kom m unala verksam heten utvecklats till en betydelsefull k o m p o n e n t inom det dem okratiska sty ret i landet. Detsam­ ma gäller även den landstingskom m unala verksam heten som idéhistoriskt har samma grund som den kom m unala men av olika skäl har anvisats en snävare sektor att arbeta inom . Mot denna bakgrund ställer u tsk o tte t frågan om kom m uners och landstingskom m uners roll i det svenska statsskicket tillräckligt betonas i förslaget. F örvaltningsutskottet hade gärna sett a tt de här berörda aspekterna hade kom m it till klarare u ttry c k än som har skett i 1 kap. 5 §. Utredningen o m den kom m unala dem okratin konstaterar a tt bered­ ningen har beh an d lat den kom m unala självstyrelsen m ycket k o rtfa tta t. E fter a tt ha återgivit beredningens m otiv härför fo rtsätter utredningen. När 1809 års författning utarbetades existerade inte kom m uner i n u tid a mening och kunde således inte ingå som ett konstituerande elem ent i författningen. Genom utvecklandet av en kom m unal självstyrel­ se på såväl prim ärkom m unal som sekundärkom m unal nivå lades grunden för en genom gripande förändring i statsskicket. Det torde inte råda några delade meningar om a tt den utom o rd en tlig t snabba expansionen av den kom m unala verksam heten, som ägt rum u nder de senaste decennierna, fram hävt den m ycket centrala roll, som den kom m unala självstyrelsen spelar i vårt land. K om m unernas beslutanderätt har i dag en sådan o m fattn in g att kom m unerna delar ansvaret med staten för flertalet sam hällsuppgifter vad avser sam hällsplanering och samhällsservice. U tredningen om den kom m unala d em okratin anser d ärfö r a tt en svensk fö rfattning, som avses spegla de grundläggande dragen i vårt samhällsliv, b ö r ge kom m unerna en stark ställning i statsskicket. Enligt

utredningens mening är det därför angeläget a tt fö ru tsättn in g arn a fö r den kom m unala självstyrelsen m arkeras på e tt klarare sä tt i grundlagen än vad som är fallet i grundlagberedningens förslag. Två av ledamöterna i regeringsrätten (regeringsråden Hjern o ch P etrén) u tta la r som sin mening a tt kom m unernas ställning i svenskt statsskick i förslaget inte har beaktats i rimlig grad. Orsaken härtill har angivits bl. a. vara länsberedningens pågående arbete. Enligt ledam öternas m ening är det em ellertid inte i dag möjligt a tt an ta en ny grundlag, som vilar på folksuveränitetens princip, u ta n a tt grundlagen beaktar också den folk­ vilja som har fått sitt representativa u ttry c k i de kom m unala försam ­ lingarna. Förslaget innehåller i sto rt sett inte mera därom än a tt det överlåts åt riksdagen a tt besluta om den kom m unala självstyrelsens grunder och villkor. E tt sådant b etraktelsesätt är enligt de två regerings­ råden inte godtagbart. Det b ö r i själva grundlagen slås fast a tt kom m u n er­ na har rätt a tt om besörja sina angelägenheter. Denna befogenhet b ö r inte kunna berövas dem av riksdagen genom lag. Överhuvud efterlyser man i den situation, vari landet fö r närvarande befinner sig en analys av m aktfördelningen mellan folket representerat i riksförsam lingen och folket fö re trä tt av regionalt, kom m unalt och lokalt valda o m bud — landsting, kom m uner och försam lingar — sam t folket sådant det fram trä­ der vid folkom röstning. Det lå ter sig inte göra a tt i efte rh a n d , sedan länsberedningen har fram lagt sina förslag och dessa behandlats, söka i en redan antagen ny grundlag föra in några löst påklistrade regler om kom m unernas roll. G rundlagen måste ge u ttry c k för en från b örjan klart genom tänkt grundsyn på vilka form er folkviljan skall fram träda i. E fter a tt ha återgivit e tt u ttalande i beredningens direktiv om den kom m unala självstyrelsen som e tt viktigt och för vårt land karaktäristiskt inslag i förvaltningsorganisationen u tta la r Svea hovrätt i anslutning till 10 kap. förslaget till RF a tt hovrätten delar m eningen a tt e tt kap itel om förvaltningen måste behandla också den kom m unala sidan, om det skall fylla sin avsedda inform ativa fu nktion. K apitlet bör enligt hovrätten ange bl. a. de båda kom m unala nivåerna — den regionala och den lokala — sam t grunddragen i den kom m unala organisationen, med b eslutande samt förvaltande och verkställande organ. — De sy n p u n k ter som h o v rätten i övrigt anlägger på beredningens förslag i nu aktuell del redovisas i det följande, likaså sy npunkterna från S to c kh o lm s läns landstings fö rva lt­ ningsutskott. Somliga rem issinstanser uppehåller sig särskilt vid grundlagbered­ ningens inställning till frågan om r e l a t i o n e r n a m e l l a n s t a t o c h k o m m u n . U ttalanden i d etta hänseende från länsstyrelsen i S to ckh o lm s län, ko m m u n fu llm ä k tig e i Stockh o lm , Hallands läns lands­ tings fö rva ltn in g su tsko tt sam t regeringsråden Hjern och Petrén har redan återgivits. Som tidigare har näm nts förklarar högsta dom stolens ledam öter att frågan om förhållandet mellan stat och kom m un hö r till dem som vöre fö rtjän ta a tt behandlas i en m odern grundlag men som av beredningen

har läm nats u ta n fö r regleringen. Spörsm ålet bör enligt ledam öterna tas upp till övervägande vid ärendets fo rtsatta behandling. Av övriga instanser behandlar Svenska landstingsförbundet frågan mest utförligt. L andstingsförbundet har fäst sig vid e tt uttalande av bered­ ningen a tt de kom m unala m yndigheterna till m ycket betydande del kan up p fattas som organ för tilläm pning av riksdagens lagbeslut. D etta gäller särskilt de m yndigheter som är verksam m a inom den specialreglerade förvaltningen. Men också i övrigt, säger beredningen i den åsyftade passusen, kan kom m unalförvaltningen up p fattas som en form av u tö v ­ ning av offentlig m akt, y tte rst delegerad av riksdagen. L andstingsförbun­ det finner dessa u tta la n d en diskutabla. Det är enligt förbundet självklart a tt den specialreglerade sektorn inom den kom m unala verksam heten är så styrd av riksdagens lagbeslut a tt beredningens verklighetsbeskrivning är tillämplig. F ör den oreglerade delan av landstingens verksam het synes den därem ot m indre väl anpassad. De lagbeslut som fattas av riksdagen och som äger tilläm pning på den inte reglerade sektorn gäller främ st verksam­ hetsform erna och har ingen inriktning på verksam hetens art. U ndantag därifrån utgör endast de allm änna form uleringar som förekom m er i 4 § landstingslagen. Enligt denna har landstingen a tt vårda sina angelägenhe­ te r dels i vissa angivna fall, dels u ta n specifikation i andra fall, så länge handhavandet av dessa ytterligare uppgifter inte ankom m er på annan enligt gällande författning. Landstingsförbundet ifrågasätter vidare starkt beredningens sy npunkt att kom m unalförvaltningen y tte rst in n eb är en delegation från riksdagen. Delegering innebär enligt fö rbundets u p p fa tt­ ning a tt den genom delegering avhända uppgiften kan återtas av den delegerande parten u ta n omgång och a tt en skyldighet norm alt finns för den part som erhållit delegationen a tt i ärenden av principiell natur underställa dessa den delegerade partens prövning. E tt sådant synsätt på den oreglerade sektorn av den kom m unala verksam heten överensstäm m er enligt fö rb u n d et inte med den praxis som u tg ö r grunden fö r den kom m unala självstyrelsen. Enligt u ttalande från S to ckh o lm s läns landstings fö rv a ltn in g su tsko tt görs genom stadgandena i 1 kap. 5 § o ch 7 kap. 4 § RF den kom m unala självstyrelsens livsbetingelser beroende av fram tida lagstiftning genom riksdagen. Enligt förvaltningsutskottets u p p fattn in g synes det som om grundlagberedningen i alltför hög grad har varit fångad av föreställningen att den kom m unala självstyrelsen o ch verksam heten inom kom m unerna skulle utgöra delegerad statsm akt. Även om delar av den kom m unala verksam heten grundas på statliga beslut och är underkastad statliga direktiv äger kom m unerna av ålder frihet att i övrigt sörja för m edborgar­ nas gem ensam m a angelägenheter oberoende av statliga föreskrifter. Det föreslagna stadgandet i 7 kap. 4 § enligt vilket ” K om m unernas uppgifter bestäm m es i lag” skall enligt beredningens m otiv ses som en begränsning av statens m öjligheter a tt pålägga kom m unerna arbetsuppgif­ ter. Det u tg ö r em ellertid enligt sin ordalydelse en begränsning även av kom m unernas självbestäm m anderätt. F örvaltningsutskottet anser a tt den kom m unala självstyrelsen såsom en bärande princip för det svenska

sam hällsskicket bö r kom m a till klart u ttry c k i grundlagen. D enna princip b ö r fastläggas oberoende av pågående utredningar rörande k o m m unerna och deras verksam het. Stadsjuristen i S to c k h o lm s k o m m u n anlägger på tal om 7 kap. 4 § RF liknande synpunkter som Stockholm s läns landstings förvaltningsutskott. Stadgandet skulle enligt stadsjuristen kunna u p pfattas så att gränserna för kom m unernas ” egenförvaltning” m åste närm are bestäm m as i lag, ett antagande som kan anses besty rk t av det förhållandet a tt, då det gäller kom m unernas organisation och verksam het, enligt förslaget endast grun­ derna behöver bestäm m as i lag. F örfattningsutredningens förslag inne­ höll, sägs det, a tt i lag skulle givas bestäm m elser om grunderna för den kom m unala organisationen och verksam heten (SOU 1963:16, sid. 71). Härigenom synes klarare än som skett i beredningens förslag kom m uner­ na behållas vid den handlingsfrihet inom det oreglerade förvaltningsom rå­ det som av ålder tillkom m er dem . Den föreslagna paragrafens första stycke synes d ärför böra ges lydelsen: ” G runderna för kom m unernas organisation och verksam het bestäm m es i lag” . Svea hovrätt m enar a tt stadgandet i 1 kap. 5 § R F knap p ast ger u ttry c k fö r att den kom m unala självstyrelsen b ör betrak tas som en av statsskickets grunder. Särskilt om man sam m anställer 5 § med 7 § andra stycket får man närm ast in try c k et a tt kom m unerna är u nderordnade staten, handlar u teslutande enligt dess lagar och verkställer dess beslut. Beredningen synes också u p p fatta kom m unerna på d etta sätt. Även kom m unernas ” egen” , oreglerade förvaltning kan enligt beredningen b etra k tas som ” y tte rst delegerad av riksdagen” . U tan a tt ingå på någon diskussion av denna up p fattn in g vill hovrätten fram hålla, att d et inte har varit sådana sy n p u n k ter på den kom m unala självstyrelsen som har fö ra n lett kraven på dess grundlagsfästande. Riksåklagaren och riksdagens om budsm än lägger fram förslag till om form ulering av 1 kap. 5 § R F i beredningsförslaget. Riksåklagaren ifrågastätter om i stadgandets andra stycke orden ” enligt lagarna” är erforderliga. Stadgandets ty n g d p u n k t ligger i a tt i grundlagen fastslås principen om kom m unal självstyrelse. A tt kom m unen skall handla i enlighet med gällande lagar synes självklart och behöver knappast påpekas i d etta sam m anhang. Även om begreppet ” kom m unal självstyrel­ se” kan sägas vara obestäm t är det dock belysande när det gäller att b eto n a kom m unernas självständighet. Skäl kan därför tala fö r a tt — såsom i författningsutredningens förslag — intaga d etta begrepp i grundla­ gen. Med beaktande av det anförda kunde enligt RÅ 5 § andra stycket förslagsvis få följande lydelse: ” K om m unal självstyrelse råder. M edborgar­ na i kom m unerna företrädes av valda om bud som beslutar självständigt” . Riksdagens om budsm än finner den definition av den kom m unala självsty­ relsen, som föreslås i paragrafen, föga lyckad. Det är enligt om budsm än­ nen inte något särskilt utm ärkande för den kom m unala verksam heten att man där beslutar självständigt enligt lagarna. M otsvarande kan sägas gälla alla organ som har a tt om besöqa rättskipning och offentlig förvaltning. Det to rd e i själva verket vara m ycket svårt att finna på en k o rtfa tta d

definition som på e tt adekvat sätt återger den kom m unala självstyrelsens innebörd. Övervägas bör, säger om budsm ännen, o m det inte vore att föredra a tt 5 § andra stycket angav att i kom m unerna företräds m edbor­ garna av valda om bud som om besöijer den kom m unala självstyrelsen och tilläde a tt grunderna för kom m unernas uppgifter och befogenheter bestäm m es i lag. Frågan om grundlagsgarantier för d e n k o m m u n a l a b e ­ s k a t t n i n g s r ä t t e n har också den tilldragit sig särskilt intresse från rem issinstansernas sida. De flesta som tar up p frågan anser att grundlagsskyddet i beredningens förslag är otillräckligt. Endast en remiss­ instans, utredningen om kom m unernas eko n o m i, förklarar sig u ttry c k li­ gen nöjd med förslaget i denna del. U tredningen u tta la r följande. I de direktiv fö r grundlagberedningens arbete som angavs år 1966 sägs a tt frågan om grundlagsskydd för den kom m unala b eskattningsrätten inte bö r förbigås i arb etet på en ny grundlag. I decem ber 1971 tillkallade chefen för finansdepartem entet sakkunniga fö r u tredning om kom m uner­ nas ekonom i — KEU (F i 1971:8). Frågan om den kom m unala b esk att­ ningen har uppm ärksam m ats även i KEU:s direktiv. U tredningen skall enligt sina direktiv genom föra en allsidig utredning av kom m unernas ekonom iska situation. U tredningsarbetet bör avse såväl den prim ärkom ­ m unala som den landstingskom m unala verksam heten. KEU har som central uppgift att göra bedöm ningar av den fram tida kom m unalekono­ miska utvecklingen i olika hänseenden. Enligt direktiven b ö r KEU koncentrera sin uppm ärksam het vad gäller den fram tida kom m unala utvecklingen till perioden 1971—80. Vad gäller frågan om skattefinansiering av kom m unernas verksam het framhålls i direktiven a tt utredningen bör, m ot bakgrund av analyser rörande den fram tida efterfrågan på kom m unala tjänster och bedöm ­ ningar av utvecklingen för övriga finansieringskällor, belysa effek tern a för den kom m unala utdebiteringen. Det fram står i dag helt klart a tt u trym ­ m et för en fo rtsa tt stegring av den kom m unala utdebiteringen är y tte rst begränsat. Mot bakgrund härav har KEU få tt i uppdrag att redovisa konsekvenserna för de kom m unala utgiftsprogram m en av en i fram tiden i huvudsak o förändrad genom snittlig utdebiteringsnivå, således en sk atte­ finansiering inom ram en för skatteunderlagets tillväxt. I sam band härm ed har k o m m itté n a tt alternativt pröva frågan om en begränsning av den kom m unala b eskattningsrätten, begränsning av den kom m unala expansio­ nen genom fysiska regleringar eller ev. kvantitativ reglering av lånefinan­ sieringen. Olika form er fö r begränsningar eller k o m binationer därav b ör utredas. Inom KEU förbereds för närvarande vissa undersökningar avsedda att bilda underlag för utredningens överväganden, bl. a. i de stycken som angivits ovan. KEU delar grundlagberedningens u p p fattn in g a tt stadgan­ det rörande kom m unernas b esk attningsrätt, i avvaktan på ev. ytterligare utredningsresultat, bö r begränsas till a tt gälla varje kom m uns rä tt att, enligt grunder som bestäm m es i lag, ta u t skatt från kom m unens m edlem m ar fö r skötseln av kom m unens uppgifter.

Svenska ko m m u n fö rb u n d e t hör till de kritiska instanserna. K om m un­ förbundet om talar a tt dåvarande Svenska stadsförbundet o ch Svenska landskom m unernas fö rb u n d år 1963 var för sig och i skilda sam m anhang uttalade bestäm da önskem ål om införandet av e tt grundlagsskydd för den fria kom m unala beskattningsrätten, inbegripet rätten a tt bestäm m a över

de kom m unala m edlens användning. U ttlandena var enligt k o m m u n fö r­ b u n d et närm ast föranledda av den oro man känner i kom m u n ern a inför utvecklingen i en rad andra länder, där den kom m unala självstyrelsen m er eller m indre har förlorat sin betydelse till följd av a tt k o m m unerna har berövats sin beskattningsrätt och därigenom tvingats att begränsa sin verksam het. I 7 kap. 4 § RF har beredningen, y ttra r kom m u n fö rb u n d et, intagit regler till skydd för den kom m unala b eskattningsrätten. Det föreslagna skyddet är em ellertid, heter det, inte kategoriskt u ta n vagt och urholkat. Förslaget är i denna del inte godtagbart från kom m unala synpunkter. K om m unförbundet finner anledning att u n d erstry k a upp­ fattningen a tt lokal och regional beslu tan d erätt sam t kom m unala initiativ fö ru tsä tte r a tt k o m m unerna har fri beskattningsrätt och a tt de får självständigt bestäm m a över de kom m unala skattem edlens användning inom ram en fö r sin kom petens. På anförda skäl hem ställer fö rb u n d e t att här berörda regler i R F får en utform ning som tillförsäkrar k o m m unerna en i verklig mening grundlagsskyddad fri beskattningsrätt. D et är angelä­ get, säger fö rb u n d e t, a tt riksdagen inte i annan ordning än den för grundlagsändring föreskrivna skall kunna begränsa den kom m unala be­ skattningsrätten, exempelvis m axim era sk a tte u ttag e t genom a tt införa bestäm m elser om s. k. sk a tte tak , eller frånta k o m m unerna deras självbe­ stäm m anderätt över de kom m unala skattem edlens användning för ända­ mål som ligger inom ram en fö r den kom m unala kom petensen. Enligt förbundets mening bö r det vara möjligt a tt lösa denna fråga utan att avvakta pågående utredning om kom m unernas ekonom i. U tredningen om den kom m unala dem okratin anlägger samma huv u d sy n p u n k ter som k om m unförbundet. Också S to ckh o lm s läns landstings fö rv a ltn in g su tsk o tt och k o m m u n ­ fu llm ä ktig e i S to c kh o lm fö rordar a tt kom m unernas fria beskattningsrätt får e tt starkare grundlagsskydd än enligt beredningens förslag och att ett sådant skydd införs utan a tt pågående utredningsarbete avvaktas. Svea hovrätt anser a tt konsekvensen av a tt man med hänsyn till utredningsarbetet om den kom m unala ekonom in inte anser sig kunna införa något grundlagsskydd för den kom m unala b eskattningsrätten borde ha blivit a tt något stadgande om denna beskattningsrätt inte togs upp i RF. H ovrätten anm ärker allm änt att det får anses tveksam t om innehållet i en ny författn in g , som dock avses bestå under rä tt lång tid, skall påverkas av utredningar som råkar pågå ju st vid det tillfälle då författningen antas. Det kan med visst fog sägas, a tt i vart fall principfrå­ gorna borde prövas i e tt något vidare perspektiv. Av den föregående redogörelsen har fram gått a tt även länsstyrelserna i S to c k h o lm s (m ajoriteten) och i M alm öhus län förespråkar e tt fastare grundlagsskydd för den kom m unala beskattningsrätten. Det kan anm är­ kas a tt frågan om grundlagsreglering av denna b eskattningsrätt inte behandlas särskilt i rem issyttrandet från Svenska landstingsförbundet. Det av beredningen använda k o m m u n b e g r e p p e t diskuteras i några rem issyttranden. Utredningen om kom m unernas ek o n o m i har fu n n it a tt beredningens förslag till reglering av frågan om kom m unindel­

ning av landet inte föregriper eller på annat sätt begränsar m öjligheterna för utredningens överväganden. Svenska landstingsförbundet y ttra r a tt i beredningens förslag till RF genom gående används ett enhetligt kom m unbegrepp, vilket täck er såväl prim ärkom m uner som landsting. D etta har, sägs det, synbarligen inte ansetts påverka den kom m unala självstyrelsens ställning. F ö rbundet anser em ellertid a tt begreppet landstingskom m un bö r finnas kvar i grundlagen. Skulle man vilja avskaffa en av de två form erna för kom m unal självstyrel­ se och överföra dess uppgifter till statliga organ, skulle det innebära e tt så djupt ingrepp i grunderna för nuvarande statsskick att förändringen bö r föranleda en grundlagsrevision. F örbundet fö rordar således att båda kom m unform erna skall näm nas i grundlagstexten. En ändring av förslaget till ny RF på denna p u n k t behöver inte lägga hinder i vägen för en funktionell arbetsfördelning mellan stat och kom m un. D ärem ot hindrar den att den kom m unala självstyrelsens organisation i grund förändras u tan de m ycket ingående överväganden som en grundlagsrevision innebär. B eträffande landstingens ställning påpekas särskilt att landstingens existens tidigare garanterades grundlagsmässigt genom deras fun k tio n som valkorporationer till riksdagens första kam m are. G enom den partiel­ la författningsreform en 1968—69 gick denna garanti för den kom m unala självstyrelsens bestånd förlorad. Också länsstyrelsen i M alm öhus län och Hallands läns landstings fö rv a ltn in g su tsk o tt är av den meningen att såväl p rim ärkom m uner som landstingskom m uner bö r näm nas i grundlags­ texten.

3.8 Medborgerliga fri- och rättigheter

Av de rem issinstanser som har y ttra t sig om regleringen i sto rt av de medborgerliga fri- och rättigheterna har överåklagaren i G öteborgs åklagardistrikt, arbetsm arknadsstyrelsen och länsstyrelsen i Jönköpings län utan närm are k om m entar godtagit beredningens förslag. Även överåklaga­ ren i S to c kh o lm s åklagardistrikt och länsstyrelsen i Uppsala län har i allt väsentligt ställt sig positiva till detta. Huvuddelen av de övriga remissin­ stanser som har y ttr a t sig i denna fråga synes godta huvuddragen i förslaget men u ttry c k e r kritiska sy n p u n k ter beträffande vissa enskildhe­ ter. Några instanser slutligen — däribland regeringsrättens ledam öter (m ajoriteten), JK, Svea hovrätt, Sveriges advokatsam fund, SACO och Sveriges in dustriförbund — intar en m er eller mindre kritisk hållning till förslaget i dess helhet. Några rem issinstanser u tta la r sig om f ö r s l a g e t s a l l m ä n n a k v a l i t e t . Länsstyrelsen i Uppsala län anser a tt beredningen rättstekniskt väl har löst sin uppgift. Den använda tekniken stå r i överensstäm ­ melse med den i direktiven förordade. Svea hovrätt hävdar därem ot att beredningens behandling av hithörande frågor måste betecknas som otillfredsställande. J K u tta la r i fråga om de rättigheter som anges i 7 kap. 2 § förslaget till RF att han inte är övertygad om a tt de föreslagna reglerna härom i sin helhet har erhållit en sådan u tform ning a tt de i praktiken blir det effektiva skydd för m edborgarna som är särskilt

betydelsefullt i tid e r av oro eller politiska växlingar. Sveriges industriför­ bund anser a tt de brister i fråga om regleringen av de medborgerliga frioch rättigheterna som vidlåder GLB:s förslag inte torde k unna avhjälpas med mindre förslaget i denna del överses och om arbetas. Sveriges företagares riksförbund ger u ttry c k för en liknande uppfattning. Svea hovrätt, länsstyrelserna i Uppsala och Hallands län, SAC O och Sveriges in dustriförbund anser a tt reglerna om m edborgerliga fri- och rättigheter bö r samlas i e t t s ä r s k i l t a v s n i t t i RF. Sveriges ad vokatsam fund ger u ttry c k för en liknande inställning. Enligt Svea hovrätt är en grundlagsreglering av de m edborgerliga frioch rättigheterna påkallad bl. a. av inform ativa skäl. Som en konsekvens härav måste man lägga sto r vikt vid att bestäm m elserna blir avfattade och införda på e tt klart, enkelt och lättöverskådligt sätt. D etta har inte blivit förhållandet i GLB:s förslag. Reglerna har sp littrats på - fö ru to m 1 kap. — 7 kap. om lagar och lagstiftning sam t 10 kap. om rättskipning och förvaltning. Inom kapitlen är de i sin tu r fördelade på e tt flertal paragrafer utan a tt en tillfredsställande system atik har iakttagits. Huvud­ stadgandet i 7 kap. 2 § har också få tt en avfattning som är m ycket litet tilltalande, m ed två långa uppräkningar och en hänvisning till TF inskjuten dem em ellan. Den naturliga lagtekniska lösningen m åste, enligt hovrätten, vara a tt samla ifrågavarande bestäm m elser på e tt ställe. Om det sker, kom m er flertalet av de system atiska o nöjaktigheter, som k ännetecknar GLB:s förslag, a tt bortfalla u ta n vidare. En möjlighet kunde vara a tt placera bestäm m elserna i slu tet på e tt fö rk o rta t 1 kap. Em ellertid to rd e de bli så pass om fattande, att de spränger ram en för e tt inledningskapitel. H ovrätten finner därför starka skäl tala fö r att ett särskilt kapitel ägnas åt dessa regler. Den naturliga placeringen synes liksom hos FU vara 2 kap. Sveriges a d vokatsam fund finner det anm ärkningsvärt a tt de m edbor­ gerliga fri- och rättigheterna, vilka borde stå i förgrunden i en m odern författning på dem okratisk grund, i förslaget till regeringsform såväl bokstavligen som till sitt innehåll kom m it i skym undan m edan intresset m era samlats kring fördelningen av lagstiftningskom petensen mellan riksdag och regering och andra gränsdragningar mellan riksdag och m yndigheter. Sålunda innehåller regeringsform en inte en fristående rättighetsdeklaration med central placering i lagen. I förslagets första kapitel återfinns endast det ålderdom ligt u tform ade och m åhända därigenom svårlästa stadgandet i 8 § om norm m ässighet vid m yndighetsutövningen, m edan de grundläggande fri- och rättigheterna behandlas på mera undanskym da platser såsom i 7 kap. 2 § andra och tredje styckena. Några rem issinstanser har b erört stadgandet i 1 k a p . 8 § f ö r s l a ­ g e t t i l l R F . Riksåklagaren sam t överåklagarna i S to c kh o lm s och Göteborgs åklagar d istrik t tillsty rk er förslaget i denna del. H ovrätten över Skåne och Blekinge anser a tt stadgandet väl kan undvaras m en vill inte m otsätta sig a tt i R F upptas en erinran om a tt denna bygger på en rättsoch frihetstradition från äldre grundlagar. Riksdagens om budsm än anser stadgandet vara otjänligt för sitt viktiga ändam ål a tt fastslå kravet på

norm m ässigt handlande vid m yndigheternas rättstilläm pning o ch m ak tu t­ övning. 1 denna fråga kan vidare hänvisas till rem issam m anställningen under 1 kap. 1 och 8 §§ sam t 10 kap. 5 § förslaget till RF. Några rem issinstanser har b erört frågan om o m f a t t n i n g e n a v g r u n d l a g s r e g l e r i n g e n a v d e m e d b o r g e r l i g a f r i o c h r ä t t i g h e t e r n a . Regeringsrättens ledam öter (m ajoriteten), Svea hovrätt, länsstyrelsen i Hallands län, SA C O och Sveriges industriförbund diskuterar betydelsen för den svenska grundlagens del av de i n t e r n a t i o n e l l a s t r ä ­ v a n d e n a i f r å g a o m m e d b o r g e r l i g a f r i - o c h r ä t ­ t i g h e t e r . Svea hovrätt påpekar att e tt om fattan d e in te rnationellt arbete har bedrivits och bedrivs under svensk m edverkan i sy fte a tt sprida ökad respekt för m edborgerliga fri- och rättigheter. I m oderna fö rfatt­ ningar utgör rättighetsförklaringar av något slag e tt n orm alt inslag. Det skulle då te sig m ärkligt om vårt land antog en ny fö rfattn in g utan a tt bereda plats för bestäm m elser i dessa äm nen. H ovrätten näm n er vidare Europarådskonventionen och F N -konventionen om de mänskliga rättig­ heterna. Man skulle enligt hovrätten kunna överväga a tt ge e tt starkare skydd för ifrågavarande rättig h eter genom e tt grundlagsstadgande om a tt fördragsbestäm m elserna skall tilläm pas nationellt. Regeringsrättens leda­ m ö ter (m ajoriteten), länsstyrelsen i Hallands län och SA C O m enar att Sverige genom a tt godta E uroparådets konvention angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna jä m te protokoll redan har b u n d it sig på viktiga punkter, något som måste slå igenom i en ny grundlag. Sveriges in dustriförbund u tta la r a tt vad vårt land genom att b iträda näm nda konvention har förpliktat sig att iakttaga på det interna­ tionella planet rimligen synes böra beaktas också i nationell svensk lagstiftning. Några rem issinstanser önskar a tt bestäm m elser om s o c i a l a r ä t ­ t i g h e t e r tas in i RF. Socialstyrelsen förklarar sig vara väl m edveten om den begränsade effekten av en förklaring, att m edborgarna har rätt till arbete, rätt till trygghet i ekonom iskt o ch socialt hänseende och rätt till utbildning och att en deklaration av hithörande slag till huvudsaklig del endast ger u ttry c k för en m ålsättning. Betydelsen härav b ö r dock inte underskattas. Styrelsen finner därför att det skulle vara av värde att ifrågavarande såsom grundläggande betecknade mänskliga rättigheter finns inskrivna i regeringsform en och ifrågasätter om inte till n y tt övervägande b ö r upptagas frågan om ej så b ö r ske. Länsstyrelsen i K ronobergs län anser att d et med hänsyn till den vikt rä tt till arbete, utbildning och vård tillm äts finns skäl som talar för att dessa rättigheter uppm ärksam m as vid överarbetningar av GLB:s förslag. LO hävdar att en allm än deklaration om allas rä tt till arbete, social trygghet och utbildning skall ingå bland de medborgerliga fri- och rättigheter som u p p ta s i en ny R F. En ny RF skulle enligt LO ge en skev bild av vårt samhälles strävanden om den enbart reglerade m edborgarnas skydd m ot övergrepp och inte berörde sam hällets ansvar för m edborgarnas välfärd. ÖB, chefen fö r armén och chefen fö r försvarshögskolan anser att

m edborgarnas r ä t t o c h s k y l d i g h e t a t t d e l t a i r i k e t s f ö r s v a r b ö r kom m a till u ttry c k i grundlagen. Överåklagaren i S to c k h o lm s åklagardistrikt, länsåklagaren i Hallands län och landstingets i Kronobergs län fö rv a ltn in g su tsk o tt (m ajoriteten) fö ro rd ar a tt k o l l e k t i v a n s l u t n i n g t i l l p o l i t i s k t p a r t i förbjuds genom en bestäm m else i RF. Enligt länsstyrelsen i Hallands län bör diskuteras i vilken form friheten a tt slippa kollektivanslutning skall regleras. Svea hovrätt hävdar a tt det allm änt kan anm ärkas m ot GLB:s förslag a tt det v ä l m y c k e t t a r s i k t e p å p o l i t i s k a r ä t t i g h e ­ t e r . Man får enligt hovrätten e tt intry ck av a tt GLB mera sett frågorna från sam hällets än från de enskildas sy n p u n k t. Belysande är t. ex. m otiven i fråga om rätten till inform ation (bet. s. 156) som endast talar om m öjligheterna att nå fram till m edborgarna. En klar brist, som särskilt kom m er till synes i 7 kap. 2 § tredje sty c k et, är även a tt skyddet endast avser åtgärder av m yndighet och inte angrepp från andra håll, t. ex. av enskilda organisationer. G enom stadgandet i 7 kap. 2 § tredje sty ck et h ar GLB gått in på det viktiga frågekom plexet om skydd för privatlivet. Av b etänkandet a tt döm a har GLB em ellertid, fo rts ä tte r h ovrätten, inte gjort någon allmän översyn av vad som b ru k ar räknas till den personliga integriteten och sökt fastställa vad som inom d etta om råde b ö r ges grundlagsskydd. Det är enligt hovrätten up p en b art a tt äm net är svårbehandlat och a tt redan system atiseringen erbjuder stora svårigheter. Em ellertid gäller det y tte rst väsentliga frågor, som blivit livligt uppm ärk­ sammade och diskuterade u n d er senare år inte m inst i sam band med d atateknikens problem (se t. ex. SOU 1972:47, ” D ata och in te g ritet” ). Med hänsyn härtill syns det hovrätten naturligt a tt särskilt överväga m öjligheterna a tt bygga u t skyddet på d etta om råde. Flera rem issinstanser har uppehållit sig vid frågan om e tt s t a r k a r e s k y d d f ö r d e m e d b o r g e r l i g a f r i - o c h r ä t t i g h e t e r ­ n a än vad som ligger i det av GLB uppställda kravet på lagform för inskränkningar i dessa. Enligt regeringsrättens ledam öter (m ajo riteten ) bö r principen om m aktens förankring i folkviljan inte innebära a tt fo lkrepresentationen genom beslut med enkel m ajoritet vid e tt enda tillfälle kan göra u to m ordentligt långtgående ingripanden i m edborgarnas frihetssfär. Leda­ m öterna fo rtsätter. Det kan ifrågasättas om den m otvikt som den allm änna rö strätten vid nästa val innebär är en tillräcklig garanti i en m odern grundlag. F örfattningssystem et b ö r vara så uppbyggt, a tt det på e tt skäligt sätt tillgodoser vaije enskild sam hällsm edlem s intresse av a tt, då m a k tfu n k tio ­ nerna fördelas, det sker i syfte a tt garantera individerna säkerhet och trygghet. En ny grundlag måste därför i stora drag reglera förhållandet mellan de enskilda och den sta t, vars invånare dessa utgör. Statens fu n k tio n e r är flerfaldiga. Dels har den a tt fullgöra uppgifter som icke individerna kan lösa var för sig, dels skall den ge de enskilda m änniskorna skydd och tillförsäkra envar en personlig frihetssfär, dels skall den se till a tt m otsatsförhållanden mellan enskilda löses på fredlig väg.

1 en m odern grundlag måste dessa statens u ppgifter i förhållande till m edborgarna på något sätt preciseras. I 1809 års regeringsform har 16 § ansetts fullgöra en sådan fu nktion. I beskuret skick har den överförts till grundlagberedningens förslag och där infattats i 1 kap. som en avslutande 8 §. Enligt m otiven (s. 124) är avsikten härm ed a tt ge u ttry c k för grundsatsen om norm m ässighet i all m yndighetsutövning. Av sam m an­ hanget att döm a synes em ellertid bestäm m elsen icke skola vara förplik­ tande för riksdagen i dess verksam het bl. a. som normgivare. Den avses icke heller skola få någon självständig betydelse u ta n vara av deklaratorisk karaktär. Den skall sålunda icke kunna åberopas av någon i det särskilda fallet. Behov föreligger av tydliga stadganden om de uppgifter sta te n har att fullgöra gentem ot sina m edborgare och andra, som vistas på svenskt te rrito riu m , liksom rörande de skyldigheter de enskilda har gentem ot staten. Sådana regler finns i flertalet m oderna fö rfattn in g ar och har där o ftast karaktären av rättighetsförklaringar. A ndra tekniska lösningar är också möjliga. Sverige har genom att godtaga E uroparådets konvention angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna jäm te tillhörande p rotokoll redan bun d it sig på viktiga punk­ ter, något som b ö r slå igenom i en ny grundlag.

Grundlagberedningen behandlar icke frågeställningen u tifrån m edbor­ garnas sy n p u n k t u ta n från den m otsatta aspekten. G rundlagsreglerna om individernas rättigheter har sålunda utform ats såsom fö re sk rifter rörande fördelningen av norm givningsm akten, vilken beredningen icke vill binda fö r riksdagens del (s. 1 0 6 -1 0 8 ). Frågan skjuts därm ed åt sidan. Då förslagets huvudlinjer presenteras (s. 75 —85) finns det icke heller där med något avsnitt vare sig om folket eller om m edborgarna tagna var för sig. E tt erkännande av a tt det finns e tt behov av garantier fö r grundläg­ gande medborgerliga fri- och rättig h eter u tgör de på olika håll i förslaget fö­ rekom m ande bestäm m elserna om normgivningens form ella beskaffenhet. På något undantag när har dessa bestäm m elser den innebörden att inskränkningar i de näm nda friheterna kan göras genom lag, dvs. genom beslut med enkel m ajoritet i riksdagen. B lott lagform en används finns i det närm aste ingen gräns fö r vad som är m öjligt. I själva verket är inte heller lagform en obligatorisk ens när det gäller m ycket stora ingrepp i rörelsefriheten. G enom delegation eller på annat sätt kan nämligen normgivning på dessa om råden övergå till i första hand regeringen. D et skydd för medborgerliga fri- och rättig h eter som grundlagbered­ ningens förslag till regeringsform kan erbjuda är således svagt. Bättre garantier har övervägts men avvisas med k o rtfa tta d e m otiveringar. Frågan om a tt förstärka vissa sådana rättigheters rättsliga ställning genom att för m era b etydande inskränkningar kräva beslut i grundlagsform diskuteras exempelvis inte närm are. Förslaget är dock inte främ m ande fö r denna tanke. I 10 kap. 8 § stadgas sålunda att svensk m edborgare icke får landsförvisas och a tt, om han är bosatt i riket, hans m edborgarskap inte får tagas från honom , annat än om han är eller av fri vilja sam tidigt blir m edborgare i annan stat. Reglerna om förbud m ot expatriering har dock tagits in i k apitlet om rättskipning och förvaltning och har närm ast form en av anvisningar till de döm ande och förvaltande organen. F ö rbu­ den är em ellertid avsedda a tt vara absoluta vilket fram går av den allm änna motiveringen (s. 108). Här näm ns dock inte den viktiga begränsningen av skyddet m ot berövande av svenskt m edborgarskap till dem som är b o satta i riket. Den speciella motiveringen (s. 199) har som skäl för denna begränsning endast helt k o rt anfört att det to rd e vara tillfyllest att begränsa skyddet på d etta sätt.

G rundtanken i den rättsstatliga ordning, som gäller i Sverige, är a tt m edborgarna tillerkänts vissa rättig h eter o ch ålagts vissa skyldigheter och att det finns fristående organ vilka o partiskt sliter de tv ister som ofrånkom ligen m åste uppstå dels mellan staten och de enskilda m än­ niskorna, dels ock, m ellan enskilda inbördes. F ö rfattningen bör i e tt land med e tt rättsstatligt system vara den grundläggande rättskällan i fråga om m edborgarnas relationer till staten och de organ, som skall säkerställa a tt det grundlagfästa skyddet också i realiteten kom m er m edborgarna till del. F örfattningsutredningen sökte på sin tid lösa förevarande fråga genom a tt lägga fram förslag till e tt k apitel om medborgerliga rättigheter. Grundlagberedningen har inte anslutit sig till en sådan lösning. Enligt vår mening fö rtjän a r det övervägas a tt kon stru era skyddet för grundläggande medborgerliga fri- och rättigheter på sådant sätt a tt inskränkningar av större betydelse skall fordra beslut i den form som stadgas för grundlags­ ändring. Man har i nära nog alla andra m oderna författn in g ar k u n n a t lösa problem et a tt på en gång slå fast vissa principiella fri- och rättig h e te r för m edborgaren och sam tidigt ange de begränsningar i dessa som den enskilde m åste tåla med hänsyn till viktiga allm änna intressen. Som redan näm nts b ö r E uroparådskonventionen här k u n n a vara till hjälp. Kring den har utvecklats en o m fattan d e praxis, u r vilken d et borde vara m öjligt a tt häm ta vägledning. Vad Sverige ansett sig k unna godtaga på det in te rn atio ­ nella planet med rä tt fö r vaije enskild svensk a tt påkalla internationella organs ingripanden till k ontroll av a tt Sverige fullgör sina skyldigheter, borde också kunna införlivas med den inom statliga rätten , där det har sin plats i kon stitu tio n en .

Liknande sy npunkter fram förs av SACO. Frågan om h u r sta rk t skydd m an bö r bereda de m edborgerliga fri- och rättigheterna diskuteras också i e tt särskilt y ttra n d e av regeringsråden K ö r lo f och Sjöberg. De två regeringsråden näm ner inledningsvis a tt det förslag till RF, som tidigare framlades av författningsutredningen, inne­ höll e tt k apitel som o m fattad e en uppräkning av medborgerliga fri- och rättigheter sam t påpekar a tt förslaget i denna del kritiserades sta rk t av bl. a. regeringsrätten. G rundlagberedningens nu föreliggande förslag u p p ­ tager, fo rts ä tte r de två regeringsråden, icke någon m otsvarande rättighetsförklaring men innehåller åtskilliga bestäm m elser, särskilt i 7 och 10 kap., som i viss m ån svarar därem ot. De an fö r vidare.

U ppdelningen på två kapitel ger bestäm m elserna en väsentligt olika karaktär. I 7 kap. som handlar om lagar och lagstiftning, anges e tt flertal fri- och rättig h ete r i den form en, a tt de säges skola tillkom m a svensk m edborgare om ej annat stadgas i lag. I 10 kap., som handlar om rättskipning och förvaltning, riktar sig grundlagsförslaget form ellt till dom stolar och m yndigheter med förbud t. ex. a tt u td ö m a straff fö rv issa gärningar eller a tt landsförvisa svensk m edborgare eller beröva honom hans m edborgarskap. De rättigheter, som uppräknats i 10 kap., får härigenom väsentligt starkare karaktär än de, som angivits i 7 kap. De i 10 kap. angivna rättigheterna kan endast inskränkas genom grundlags­ ändring, m edan det beträffande de i 7 kap. angivna rättig h etern a räcker med a tt riksdagen stifta r lag i äm net. Från system atisk sy n p u n k t hade det varit naturligare, om de inskränk­ ningar i riksdagens lagstiftningsm akt, som följer av bestäm m elserna i 10 kap. uttryckligen angivits ha denna innebörd o ch placerats i anslutning till 7 kap. eller i allt fall på en mera fram trädande plats i regeringsform en.

Om så skett, kunde em ellertid urvalet av de rättigheter, som ansetts värda a tt skyddas fram för andra, knappast undgå att väcka kritik. De skäl, som ta lar fö r en utvidgning av an talet fri- och rättig h eter, redovisas utförligt i d et y ttra n d e , som andra ledam öter av regeringsrätten framlägger. De skäl, som talar m ot en sådan utvidgning, är av två slag. Det första är svårigheten a tt, när det gäller fri- och rättig h eter som avser annat än sådant som kan föras in u n d er bestäm da rättsliga d istinktioner, i författn in g stex ten så klart och otvetydigt ange fri- och rättigheternas innehåll och räckvidd att stadgandena i fråga blir praktiskt användbara sam tidigt som de, fö r a tt inte förlora sin m ening, inte får göras alltför snäva. Det andra skälet är de uppenbara olägenheter som är förknippade med a tt an fö rtro dom stolar och andra m yndigheter den o m fattan d e lagprövning som kan följa av en ordning med e tt sto rt antal grundlags­ fästa fri- och rättigheter. En någorlunda fullständig redovisning i grundlagsform av exempelvis de fri- och rättigheter, som anges i 7 kap. 2 § av förslaget, och av de inskränkningar, som b ö r gälla i fråga om dessa rättig h eter, skulle innebära en lagstiftning av b etydande om fattning. Det kan näm nas a tt tryckfri­ hetsförordningen med fö ljdförfattningar rör b lo tt e tt detaljom råde i det stora kom plex, varom här kan bli fråga. I allt fall to rd e det av praktiska skäl bli nödvändigt a tt genom delegation av lagstiftningsm akten överläm­ na e tt flertal detaljfrågor till reglering i författn in g ar av lägre valör än grundlag. A tt lägga om fattan d e statsrättsliga k o n tro llfu n k tio n e r i dom stolarnas hand kan m öta b etänkligheter även u r dom stolarnas synvinkel. E tt underkännande från dom stols sida av en fö rfattn in g — även om åtgärden fö ru tsä tte r en saklig granskning av författningens innebörd — m åste i regel kom m a a tt u tå t fram träda så, a tt dom stolen icke godtager den form som valts för antagande och utfärd an d e av författningen. Det är icke någon tacksam uppgift a tt med sådana argum ent utm ana den mer eller mindre breda folkopinion, vilken står bakom en nytillkom m en författning. Minst av allt är det fråga om något privilegium fö r den döm ande m ak ten , och den i betän k an d et använda term en ” lagprövningsrätt” är således i hög grad missvisande. D om stolarna kan em ellertid enligt sakens n a tu r inte gärna undgå att vid behov undersöka, om en föregiven lag eller fö rfa tt­ ning är vad den utger sig fö r a tt vara eller, vid kollision mellan stridiga bestäm m elser, träffa avgörande vilken av dem som skall ha företrädet. Den noggrannhet, varm ed statsm akterna iakttagit grundlagens bud, har m edfört a tt dom stolarna hittills icke i näm nvärd utsträckning behövt sätta sin au k to ritet på spel vid utövning av sin skyldighet a tt pröva om lagar och författningar tillkom m it i vederbörlig ordning. F örhållandet kan, som nyss näm nts, bli e tt annat, om grundlagen innehåller en o m fattan d e, i allm änna ordalag avfattad katalog över fri- och rättigheter, som endast kan inskränkas i viss angiven ordning, t. ex. genom grundlags­ ändring. I belysning av det anförda finns icke någon erinran m ot att vissa speciella fri- och rättigheter, som endast kan inskränkas genom grundlag, upptagits i förslaget till ny regeringsform och det måste betecknas som en förtjänst a tt de avgränsats genom form uleringar, som icke ger a lltfö r stort utry m m e för skilda tolkningar. Såsom fö ru t a n ty tts kan em ellertid ifrågasättas om urvalet av de rättig h eter, som endast skall k u n n a inskrän­ kas genom grundlag, är helt rationellt, sam t om den valda dispositionen är ändamålsenlig.

J K fram håller a tt en fö ru tsättn in g fö r a tt upptagandet i grundlag av för

m edborgarna särskilt betydelsefulla fri- och rättig h eter skall ha något reellt värde är a tt garantier skapas för a tt de inte kan lättvindigt upphävas eller inskränkas. Kan de — vilket beredningen föreslår — upphävas eller begränsas av riksdagen genom e tt enkelt m ajoritetsbeslut, låt vara i lagform , får deras intagande i grundlag närm ast karaktären av en högtidlig p roklam ation utan m otsvarande realitet. Risken är enligt JK sto r a tt de helt eller delvis sätts åsido i orostider, då behovet av dem gör sig särskilt starkt gällande. Skall dessa rättig h eter sättas i särklass i fråga om skydd, fordras e tt annat system än det som beredningen föreslagit. Frågan hu r e tt sådant system skall gestaltas b eror på hu r stark t skydd man vill åstadkom m a och är därför närm ast av politisk natur. Med beredningens förslag blir skillnaden i fråga om skydd in te särskilt sto r mellan de rättig­ heter som uppräknas i 7 kap. 2 § förslaget till R F och andra rättigheter. — JK b eto n ar vidare vikten av a tt, om de i 7 kap. 2 § förslaget till R F an­ givna rättig h etern a skall om gärdas med särskilt skydd, deras o m fattning och innehåll i övrigt tydligt fixeras genom klara regler. Man måste även göra klart för sig alla konsekvenser som följer av a tt till en rättig h et har knutits e tt sådant särskilt skydd. Enligt R Å är de skäl som GLB har anfört fö r a tt det i väsentliga delar inte är möjligt a tt ge fri- och rä ttig h ete r grundlagsskydd visserligen beaktansvärda. RÅ är em ellertid av den uppfattningen a tt u tsik te r kunde finnas a tt i enlighet med de av departem entschefen i direktiven angivna riktlinjerna åtm in sto n e i någon utsträckning skapa e tt starkare skydd för allm änna fri- och rättig h eter än som skett i förslaget. Med hänsyn till frågans betydelse b ö r enligt R Å s m ening m öjligheterna härtill ytterligare övervägas. Skydd b ö r dock endast kom m a i fråga, när skyddsom rådet kan anses så o diskutabelt och klart begränsat a tt vid lagprövning tolkningssvårigheter ej kan antagas uppkom m a. En m öjlighet vore m åhända a tt ge vissa av de i 7 kap. 2 § 3 stycket uppräknade ” negativa” rättig h etern a grundlagsskydd. Det får anses självklart att m yndighet över huvud ej under några om ständigheter skall äga rä tt a tt tvinga någon a tt tillhöra visst trossam fund. Det to rd e väl inte heller anses läm pligt att m yndighet skall k unna tvinga någon a tt tillhöra viss förening. Om det av allm änna skäl skulle anses vara angeläget a tt i grundlag ge skydd m ot tvång av m yndighet a tt tillhöra viss förening lärer förordningen av ty p ” kårobliga­ to rie t” knappast ha den betydelse a tt enbart på grund därav e tt grundlagsskydd inte skulle kunna genom föras. Vad angår m yndighets rä tt a tt tvinga någon att ge sina åsikter tillkänna anger beredningen u ttry c k li­ gen (bet. s. 156) a tt den anser självklart a tt varken v ittnesplikten eller en befattningshavares skyldighet a tt taga ställning i e tt mål eller ärende kan sägas inskränka v ittn ets eller befattningshavarens rätt a tt hålla inne med sin mening. Om hänsyn tages till a tt dylika situ atio n er faller u ta n fö r stadgandet, synes knappast behov föreligga a tt hålla m öjligheten öppen för riksdagen a tt genom vanlig lag ge m yndighet rä tt a tt tvinga någon a tt ge sina åsikter tillkänna. Enligt överåklagarens i M almö åklagardistrikt förm enande b ö r av grundlag framgå vilka undantag och inskränkningar som får göras i

9 R iksdagen 1973. 1 sami. N r 90

m edborgarnas fri- och rättigheter. Lagtekniska svårigheter bö r in te hindra en så viktig angelägenhet. En liknande tankegång redovisas av länsstyrel­ sen i Hallands län, som säger att grundlagen b ör ange de begränsningar i fri- och rättigheterna som den enskilde med hänsyn till viktiga allm änna intressen måste underkasta sig. Enligt Svea hovrätt är det självfallet, att e tt rättig h etsk ap itel bör utfo rm as så a tt det ger e tt så stark t skydd som m öjligt. Även om det nuvarande tillståndet i vårt land kan bedöm as som tillfredsställande, får m an vid u tarb etan d e av en ny författning inte underlåta a tt beakta riskerna för politiska krissituationer och liknande i en o fö ru tseb a r fram tid. E tt verksam t skydd fö r medborgerliga rättig h eter k an i ett fö rä n d ra t läge få vital betydelse. H ovrätten vill em ellertid in te gå in på någon närm are diskussion av m etoder för att lagtekniskt åstadkom m a grundlagsskydd för medborgerliga rättigheter. M åhända är det med hänsyn till GLB:s kom prom iss orealistiskt att påkalla tekniska lösningar som ger e tt starkare skydd än det GLB föreslagit. Den överarbetning av GLB:s förslag till ny RF som h ovrätten har fö ro rd at bör em ellertid även o m fatta rättighetsreglerna. Länsstyrelsen i Kronobergs län förklarar sig vara m edveten om svårig­ h etern a att i grundlag ge u ttry c k fö r m edborgerliga fri- och rättig h eter och a tt dessa i alla situ atio n er uppenbarligen ej kan gälla u ta n begräns­ ning. D et kan dock ifrågasättas om det inte är möjligt a tt ge de mest grundläggande fri- och rättigheterna, t. ex. föreningsrätten och m ötesfri­ h eten , e tt starkare skydd än vad som nu föreslås i lagtexten. Enligt förslaget kan de, u ta n a tt något hinder härför föreligger i grundlagen, inskränkas genom lagstiftning och därigenom lätt kringgås eller m ista sin verkan. Jämförelsevis å tn ju te r det try c k ta ordet genom T F e tt betydligt b ättre skydd än vad nyss exem plifierade och sannolikt lika betydelsefulla fri- o ch rättigheter har. Länsstyrelsen anser det värdefullt om dessa syn­ p u n k te r uppm ärksam m as i den fo rtsa tta beredningen av grundlagsför­ slaget. Sveriges advokatsam fund hälsar med tillfredsställelse a tt stadganden om fö rb u d m ot retroaktiv strafflagstiftning och landsförvisning har intagits i den nya RF men kan inte anse det vara tillfyllest a tt de mänskliga rättigheterna ges skydd i regeringsform en endast i några enstaka avseen­ den, m edan m edborgarnas övriga rättigheter kan kringskäras genom lagstiftning, dvs. genom riksdagsbeslut, som kan fattas med en en d a rösts övervikt. Om skyddet fö r individen i stället i största möjliga utsträckning inskrivs i grundlag, skapas större trygghet för den enskilde m edborgaren. E tt sådant skydd kan vara av sto r betydelse i orostider. Statstjänstem ännens riksförbund anför principiella b etänkligheter m ot att y ttra n d efrih e te n inte avses å tn ju ta grundlagsskydd i likhet med try ck frih ete n . Det synes inte befogat, a tt y ttra n d efrih e te n i an d ra media än try c k t skrift skall k u n n a inskränkas genom lag e fte r enkelt m ajoritets­ beslut i riksdagen. Det b orde därför övervägas, om in te y ttra n d efrih e te n skall grundlagfästas på e tt sådant sätt, a tt inskränkning i y ttra n d efrih e te n m åste ske genom ändring av grundlag. Svenska företagares riksförbund anser att det skulle ha varit av sto rt

intresse a tt taga del av de syften och förhållanden för vilka inskränk­ ningar i de medborgerliga fri- och rättig h etern a lagstiftningsvägen skulle vara tillåten, eller de ändam ål u n d er vilka sådana begränsningar inte skulle kunna m otiveras. M assm edieutredningen erinrar om att den har till uppgift a tt i grundlag u tfo rm a principerna för y ttra n d efrih e te n i m assmedier. Om utredningens fram tida förslag genom förs, to rd e in te bara tryck frih eten kom m a att om fattas av grundlagen. Y ttran d efrih eten och vad därm ed äger sam band kom m er sålunda a tt vara förankrad i grundlag i större u tsträckning än nu. Härigenom blir alltså skyddet fö r y ttra n d e frih e te n starkare än vad som direkt fram går av 7 kap. 2 § andra stycket förslaget till RF. Tre rem issinstanser behandlar frågan huruvida r ä t t i g h e t s r e g l e r n a b ö r o m f a t t a ä v e n h ä r b o s a t t a u t l ä n d s k a m e d b o r g a r e . Svea hovrätt påpekar a tt GLB till skillnad m ot författningsutredningen inte har fö rt något allm änt resonem ang om utlänningars ställning. D etta fram står enligt h ovrätten som en brist. E ftersom det i princip gäller mänskliga rättig h eter, borde d e t kunna övervägas a tt stadga, a tt utlänning skall å tn ju ta sam m a rä ttig h ete r som svensk m edborgare, såvida annat in te föreskrivs i lag. Måhända b ö r vissa undantag göras, t. ex. för rörelsefriheten. Statens invandrarverk fram hål­ ler a tt bestäm m elserna i 7 kap. 2 § R F garanterar fri- och rättig h eter endast för svenska m edborgare. Visserligen kan en i Sverige bosatt utlänning genom stadganden i allm än lag få i sto rt sett samma skydd som svenska m edborgare u ta n en uttry ck lig grundlagsgaranti. V erket anser det em ellertid vara en lämpligare ordning a tt en härvarande u tlän n in g i grundlag i princip garanteras de fri- och rättig h eter, som tillk o m m er svensk m edborgare med de inskränkningar som stadgas i allm än lag. Utlänningslagen, som bl. a. stadgar a tt utlänning ej får vistas h är i riket u tan tillstånd, är huvudexem plet på nu existerande sådan inskränkande lagstiftning. Inledningssatsen i 2 och 3 styckena av 7 kap. 2 § R F, ” Om ej annat stadgas i lag . . skull e m ot denna bakgrund läm pligen k unna kvarstå oförändrad om orden ” svensk m edborgare” i de näm nda styckena u tb y tte s m ot ” envar” . Sverige har dessutom , fo rts ä tte r verket, ratificerat den europeiska konventionen angående skydd fö r de mänskliga rättighe­ tern a och de grundläggande friheterna. Enligt folk rätten o ch näm nda k onvention to rd e gälla, a tt utlänningar — med vissa begränsningar — skall i fråga om bl. a. de rättigheter som u ppräknats i 7 kap. 2 § R F i förelaget vara likställda med landets egna m edborgare, och a tt de inte får u tsättas för rättsvägran eller o rättfärdig behandling. V erket anser a tt det m est sym patiska alternativet skulle vara a tt tillförsäkra både svenska m edborga­ re och invandrare vissa grundläggande fri- och rättig h eter i en helt reservationslös rättighetskatalog i grundlagen. Som GLB påpekat skulle det em ellertid, säger verket avslutningsvis, sannolikt innebära stora svårigheter a tt genom föra d etta alternativ. SA C O påpekar a tt bestäm m el­ serna i 7 kap. 2 § synes utesluta kravet på lagform b eträffan d e föreskrifter som rö r fri- och rättig h ete r när det gäller utlänningar. D etta kan enligt SACO inte ha varit meningen.

Några rem issinstanser h ar uppm ärksam m at frågan om l a g p r ö v ­ n i n g s r ä t t e n . Regeringsrättens ledam öter u tta la r a tt det av fö rfattn in g ste x te n fram ­ går att dom stolarna skall ha skyldighet och rätt att pröva lagars och andra författningars giltighet. Sålunda får av 10 kap. 5 § jä m fö rd med exem pelvis 7 kap. 2 eller 5 § anses följa a tt dom stolarna — liksom enligt nuvarande praxis — har en form ell lagprövningsrätt. En sådan rä tt kom m er givetvis m ot bakgrund av den kom plicerade fördelningen av norm givningskom petensen mellan riksdagen och regeringen a tt få långt större betydelse och räckvidd än vad som är fallet i dagens läge. Beredningens förslag får också anses innefatta i vissa hänseenden en m ateriell lagprövningsrätt. Sålunda finnes vid sidan av de fri- och rättig h eter som tagits till utgångspunkt fö r reglerna i 7 kap. 2 o ch 5 § § i spridda bestäm m elser visst direkt skydd fö r m edborgarna, som in te kan sättas åt sidan på annat sätt än genom grundlagsändring. Hit h ö r bl. a. förbud m ot retroaktiva straffdom ar och m ot landsförvisning av svensk m edborgare liksom förbud m ot a tt beröva svensk, här i rik et bosatt m edborgare hans svenska m edborgarskap. Med avseende på d e tta skydd och andra grundlagsskyddade rättigheter har dom stolarna med utgångs­ p u n k t i 10 kap. 5 § enligt ledam öterna uppenbarligen skyldighet att pröva lagars och författningars m ateriella överensstäm m else m ed ifråga­ varande fri- och rättigheter. En sådan prövningsskyldighet skulle givetvis bli av än större betydelse om ytterligare m ateriella fri- och rä ttig h ete r anges i grundlag. Länsåklagaren i Uppsala län påpekar a tt GLB inte närm are h a r d ry fta t frågan om lagprövningsrätt (b et. s. 107 f). Utan a tt redogöra fö r praxis har man låtit allt bli vid det gamla. F örfattningsutredningen ansåg på sin tid att dom stolarna hade såväl form ell som m ateriell lagprövningsrätt. I praxis synes såväl form ell som m ateriell lagprövning ha förekom m it. Det är enligt länsåklagaren tveksam t om problem et skall läm nas därhän med en förhoppning om återhållsam het. Frågan har naturligt sam band med utform ningen av våra fri- och rättigheter. Om i grundlag närm are anges u n d er vilka föru tsättn in g ar eller fö r vilka ändam ål inskränkningar i friheter och skydd får ske ökar givetvis utry m m et fö r lagprövning. Länsåklagaren u nderstryker det angelägna i a tt frågan om lagprövnings­ rä tt b lir närm are u tredd i sam band med ifrågavarande lagstiftningsarbete. Svea hovrätt an tecknar a tt GLB:s förslag i fråga om dom stolarnas lagprövningsrätt innebär a tt någon begränsning inte skall ske i förhållande till gällande praxis. H ovrätten u tta la r a tt den ansluter sig till denna ståndpunkt. Svenska företagares riksfö rb u n d anser att frågan om lagprövningsrätt b ö r utredas. Det kan i d etta sam m anhang vidare hänvisas till regeringsråden K örlofs och Sjöbergs nyss återgivna uttalan d en .

3.9 Norm givningsm akten Flera av de rem issinstanser som har behandlat GLB.s förslag till reglering av norm givningsm akten — däribland högsta d o m sto len s leda­ m öter, hovrätten över Skåne och Blekinge o ch K am m arrätten i G öteborg — har begränsat sig till en detaljgranskning av de föreslagna föreskrifterna u tan a tt därvid göra några egentliga invändningar m ot grunddragen i förslaget. A ndra rem issinstanser — bl. a. regeringsrättens ledam öter. Svea hovrätt, JK , R Å , några länsstyrelser och riksdagens om budsm än — har därem ot gjort m er allm änt hållna uttalan d en om beredningens förslag i denna del. Länsstyrelsen i N o rrb o tten s län anser a tt den i förslaget gjorda avgränsningen m ellan e tt obligatoriskt lagom råde med riksdagen såsom ensam beslutande, e tt inte obligatoriskt lagom råde, inom vilket riksdagen skall kunna överlåta norm givningsbefogenheten till regeringen samt ett regeringens eget norm givningsom råde är väl avvägd. Länsstyrelsen instäm ­ mer i beredningens uttalande a tt gränsen kring regeringens normgivnings­ om råde in te b ö r göras orubblig utan a tt det liksom h ittills även i fram tiden skall bli möjligt a tt vidga lagom rådet. A rbetsm arknadsstyrelsen och länsstyrelsen i Uppsala län tillsty rk er förslaget utan mera ingående kom m entarer. GLB:s förslag a tt l a g s t i f t n i n g s m a k t e n s k a l l l i g g a h o s r i k s d a g e n e n s a m h ar läm nats utan k o m m entar av flertalet rem issinstanser. Några u ttalanden har em ellertid gjorts i denna fråga. Enligt överåklagaren i S to c kh o lm s åklagardistrikt torde det fram stå som en självklarhet a tt riksdagen skall vara ensam lagstiftare. Förvaltningsut­ s k o tte t i landstinget i Kronobergs län finner det positivt a tt riksdagen föreslås bli ensam lagstiftare. Länsstyrelsen i Jönköpings län anser därem ot a tt GLB knappast har förebragt övertygande skäl för a tt man skall frångå nuvarande ordning enligt vilken riksdag och regering stiftar annan lag än skattelag gem ensam t. D enna ordning innebär en garanti för att också när lagfrågor tas upp i riksdagen den i d epartem entet samlade erfarenheten och överblicken kopplas in. E tt särskilt skäl för a tt ej ändra system et är enligt länsstyrelsen a tt regeringen bö r ha rä tt a tt vägra utfärd a grundlagsstridiga eller fördragsstridiga lagar. De rättig h ete r som om talas i 2 § synes vidare böra ha åtm instone det skyddet m ot förhastad lagstiftning om väsentliga inskränkningar, a tt regeringen inte utan vidare bö r vara tvingad a tt utfärd a en lag, som den anser innebära en sådan inskränkning, liksom en lag som står i strid med try ck frih eten . Länsstyrelsen kan ej se a tt en sådan ordning skulle vara oförenlig med ett parlam entariskt system . Å tm instone bör regeringen ges den av författningsutredningen upptagna m öjligheten att återsända en lag till riksdagen för ny behandling. Justitierådet H edfeldt m enar, a tt vad förslaget innehåller om a tt lagstiftningsm akten skall ligga hos riksdagen ensam ej är övertygande och fo rtsätter.

Det m åste antagas a tt förslaget på denna punkt inte återspeglar hu r lagstiftning i vårt land med all sannolikhet även fram deles kom m er a tt tillgå. Gången av e tt lagstiftningsärende är för närvarande i regel följande: 1) E tt förslag utarb etas inom e tt d ep artem ent eller av en fristående kom m itté. 2) Förslaget utsändes för y ttra n d e till m yndigheter och organisationer. 3) På grundval av förslaget och y ttra n d e n däröver utarbetas e tt departem entsförslag. 4) I vissa fall inhäm tas lagrådets y ttra n d e över departem entsförslaget. 5) P roposition framlägges för riks­ dagen. 6) M otioner i äm net framlägges i riksdagen. 7) U tsk o tt tar ställning till proposition och m otioner. 8) Riksdagen tar ställning. Mellan alla dessa led i ärendets gång finnes tillfällen att diskutera äm net i dagsoch fackpress. V ärdet av denna ordning är uppenbar. Tre m om ent bör särskilt fram hävas: a) Handläggning i olika om gångar i d ep a rtem e n te t, där specialutbildad personal finnes för ändam ålet och där man har överblick över pågående och kom m ande lagstiftningsarbeten, b) rem issförfarandet och c) o ffentligheten över förfarandets olika led vilken möjliggör en allm än d eb a tt. F ö r det fall a tt lagförslag väckes inom riksdagen finnes inga grundlagsfästa garantier för e tt lika betryggande förfarande. N atu r­ ligtvis kan i dylikt fall d et nyss beskrivna förfarandet efterliknas i detalj och exem pelvis personal från d ep artem en t tillfälligt ställas till u tsk o tte ts förfogande — såsom även nu ibland förekom m er — sam t rem issförfarande och ev. inhäm tande av lagrådsyttrande äga rum , m en man frågar sig då varför inte lika gärna riksdagen, såsom n u sker, i skrivelse till regeringen begär utredning och förslag i visst äm ne, varefter den hävdvunna ordningen tilläm pas. Vid en genom förd parlam entarism kan det ju icke bli fråga om a tt regeringen vägrar a tt efterkom m a en sådan begäran annat än möjligen av det skälet a tt regeringen ej anser äm net ha den vikt, jä m fö rt m ed andra aktuella lagstiftningsfrågor, att åtgärder genast bör vidtagas. Lagstiftning innebär fram förallt a tt företaga en prioritering mellan olika fram kom na förslag och önskem ål. L agstiftningsapparatens k apacitet är begränsad och räcker i allm änhet inte till för allt som anses önskvärt. D enna aspekt på lagstiftningsuppgiften synes grundlagbered­ ningen ej ha b eak tat. Regeringsrättens ledam öter understryker regeringens roll vid fö rb e ­ redandet av lagstiftningsbesluten. H ittillsvarande ordning enligt vilken lagarna fram går som resultat av en beslutsprocess, i vilken regering och riksdag form ellt har lika andel, återger enligt ledam öterna på sitt sätt väl de reella förhållandena. I verkligheten åvilar det huvudsakliga förberedel­ searbetet regeringen m edan riksdagen träffar det slutliga beslutet. Denna samverkan m ellan regering och riksdag är en förutsättning för en god slu tp ro d u k t. Förslaget synes b ry ta sönder denna sam verkan, då den fördelar norm givningskom petensen mellan regering och riksdag utan att göra klart a tt d et även i de fall, då riksdagen har lagstiftningsm akten, måste vara regeringen som om besörjer förberedelsearbetet. G rundlagbe­ redningen to rd e inte avse a tt riksdagen skall inrätta en egen organisation för att övertaga de uppgifter, som vid lagstiftnings förberedande nu vilar på regeringen. I grundlagen borde regeringens ansvar för lagstiftningens förberedande kom m a till u ttry c k . Svea hovrätt ger u ttry c k för tankegångar besläktade med de senast återgivna i sam band med sin behandling av stadgandet i 7 kap. 15 § om skyldighet för regeringen a tt u tfärda av riksdagen beslutade lagar.

H ovrätten påpekar a tt författningsutredningen föreslog a tt regeringen i stället för a tt utfärd a en av riksdagen antagen lag skulle k unna återsända den till riksdagen för ny behandling. En sådan möjlighet skulle, fo rtsätter h ovrätten, enligt GLB ” vara m indre väl förenlig med det parlam entariska system et” (b et. s. 166). E m ellertid får man särskilt tänka på fall, där regeringen har rent tekniska invändningar m ot riksdagens lagbeslut. Man kan inte b ortse från att det hittillsvarande kravet på sam fällda beslut verkat till förm ån för e tt nära samråd även på det tekniska planet. Övergår man till en ordning m ed ensam beslut av riksdagen, talar därför starka skäl för a tt ge regeringen en återsändanderätt enligt författningsutredningens förslag. Denna kan lämpligen begränsas t. ex. genom a tt det stadgas a tt återsändande endast får ske en gång eller u nder särskilt angivna förutsättningar. Utredningen om författningspublicering m. m. påpekar i anslutning till frågan om en återsändningsrätt för regeringen a tt regeringen, med det innehåll som p ro m ulgationsinstitutet har få tt i svensk r ä tt, alltid torde vara oförhindrad a tt vägra prom ulgation i de fall den antagna lagen är behäftad med allvarliga form ella brister, t. ex. a tt dess innehåll strider m ot vad som sägs i annan lag. D et av beredningen använda l a g b e g r e p p e t diskuteras av några rem issinstanser. Länsåklagaren i Uppsala län anser att man bör hålla fast vid kravet på a tt en lag skall vara en generell regel. D etta bör faststlås i grundlagen. O ckså Svenska arbetsgivareföreningen b etonar det angelägna i a tt man undviker kasuistiska lagar. Riksdagens om budsm än utta la r att det ingenstans i grundlagsförslaget sägs något om vad en lag är. Inte heller sägs det någonstans direkt u t a tt lag skall kunna stiftas endast av riksdagen. Indirekt fram går d ock av bestäm m elserna i 7 kap. a tt lag är något som innehåller föreskrifter och det fram går också vilka ty p e r av föreskrifter som m åste iklädas lagens form . Vidare m ärks a tt begreppet lag får betydelse fö r regeringens norm givningskom petens. Enligt 7 kap. 6 § får regeringen sålunda fö rordna om föreskrifter som ej enligt grundlag skall m eddelas genom lag, dock ej föreskrifter om riksdagen eller dess m yndigheter. Av 7 kap. 11 § utläses också a tt lag stiftas genom endast e tt beslut och av 7 kap. 12 § a tt lag ej får ändras eller upphävas annat än genom ny lag. Det synes inte tillfredsställande a tt begreppet lag har blivit så ko n tu rlö st. Så som förslaget är skrivet kan man få det in try c k et a tt lag är föreskrifter som beslutas av riksdagen och som riksdagen benäm ner lag antingen på grund av bestäm m elserna i 7 kap. eller på grund av att riksdagen finner det lämpligt. Det är enligt om budsm ännen också möjligt a tt med lag i regeringsform ens m ening skall förstås föreskrifter som riksdagen beslutar oavsett om de benäm ns lag eller ej. M ycket skulle vara vunnet genom en bestäm m else som begränsade lagform en till de föreskrifter som behandlas i 7 kap. 1 och 2 §§ samt till föreskrifter som eljest enligt regeringsform en skall eller får m eddelas genom lag. D e n g r u n d l ä g g a n d e k o n s t r u k t i o n e n av GLB:s för­ slag — grundlagen tilldelar riksdagen och regeringen var sitt k om petens­ om råde sam t medger a tt gränsen m ellan dessa om råden i viss utsträckning

fly tta s genom delegation — behandlas i några y ttra n d en . Enligt länssty­ relsen i Uppsala län är det önskvärt att lagom rådet utvidgas på d et sätt som GLB har föreslaget. Länsstyrelsen vill em ellertid fram hålla det önskvärda i a tt regeringens norm givningskom petens genom delegation från riksdagen u tn y ttja s för a tt den effektivitet och snabbhet som ofta krävs i regleringen på det näringsrättsliga o m råd et inte skall äventyras. R Å uttalar a tt den föreslagna fördelningsm etoden m edför den fördelen a tt en förhållandevis klar gränsdragning sker mellan riksdagens och regeringens norm givningsom råden. E ftersom en så vidsträckt delegations­ rä tt inte tidigare förekom m it, är det em ellertid enligt RÅ svårt att överblicka h ur den kom m er a tt verka. Risk kan föreligga a tt praktiska svårigheter uppkom m er vid tilläm pningen av en sådan ordning. Bered­ ningen har, säger RÅ, inte närm are angivit hu r delegationen enligt 5 § första sty ck et skall ske. Med hänsyn till a tt det angivna o m rådet rör så helt olika äm nen to rd e det endast i m ycket begränsad om fattn in g bli möjligt a tt ge ram lagar av ty p skattestrafflagen. Om beredningens tanke är a tt vidsträckta delegationsbem yndiganden skall ges — riksdagen kan exempelvis allm änt bem yndiga regeringen a tt utfärda förordningar angående liv och hälsa — blir situationen i realiteten ej m ycket annorlunda än om regeringen direkt i grundlagen ges rä tt a tt utfärda förordningar inom om rådet. Skillnaden b lir huvudsakligen a tt riksdagen vid delegationsrätt kan fö rordna a tt delegationen skall gälla endast under viss tid, exempelvis under den tid då riksdagen inte är samlad. Skulle därem ot beredningens avsikt vara a tt delegation endast skall avse begränsade äm nen är tän k b art a tt svårigheter i vissa fall kan uppstå. H ändelserna kan utveckla sig så a tt det vid en tid p u n k t då riksdagen ej är samlad plötsligt uppstår e tt tvingande behov a tt om edelbart utfärd a en förordning i visst hänseende rörande liv och hälsa, ehuru något riksdagens bem yndigande a tt utfärd a förordning ej finns i just d etta hänseende. Det är enligt RÅ :s m ening erforderligt a tt m an vid den fo rtsatta behandlingen av förslaget närm are överväger d elegationsrätten och h ur delegation skall ske. Länsstyrelsen i Kronobergs län fram håller a tt i en m odern stat fo lkrepresentationen inte kan direk t delta i utform ningen av samtliga författn in g ar som berör bl. a. enskilda m edborgare, företag, k o rp o ra tio ­ ner, kom m uner och landsting. D ärför har m an i Sverige Liksom i andra jäm förbara sta te r ofta sökt begränsa representationens deltagande till norm givningen m edan en detaljreglering inom norm ens ram ej sällan överlåtits till regeringen. H ur gränsdragningen skall ske kan vara förem ål för skilda m eningar och e tt flertal problem förtjänar a tt b eaktas - enligt länsstyrelsens m ening fler än som d irekt fram går av betän k an d et. — Om o rdet fullm akt u tta la r länsstyrelsen a tt d e tta i politiskt och statsrättsligt sam m anhang stundom up p fattas som något negativt. Den om ständig­ h e te n a tt m an i 7 kap. 5 § (liksom f. ö. i 8 kap. 1 §) i stället använder u ttry c k e t bem yndigande innebär enligt länsstyrelsen inte någon saklig skillnad. Givetvis är det inte bara grundlagens bokstav u ta n fastm er regerings och riksdags ävensom m edborgarnas respekt fö r dess innehåll som utgör den viktigaste garantin m ot m issbruk, men länsstyrelsen anser

dock a tt beredningen ej till fullo beaktat problem en vid u ta rb e tan d e t av förslag till regeringsform . De erinringar länsstyrelsen i an n at sam m anhang fram för g entem ot sk attefu llm ak ter enligt 8 kap. gäller i tilläm pliga delar även b eträffan d e bem yndiganden m ed stöd av 7 kap. Svea hovrä tt förklarar a tt dess allm änna intryck av törslaget har blivit, a tt GLB inte åsyftar någon konkret förändring i nuvarande kom petens­ fördelning m en vill konstruera en elastisk ordning som inte lägger några band på den fram tida utvecklingen av praxis. H ovrätten har inte någon invändning m ot denna inställning i och för sig. — H ovrätten fram håller a tt, enligt dess uppfattning, d et centrala ledet i förslagets grundläggande k o n stru k tio n är delegationsregeln i 5 § sam t fo rtsätter.

E nkelt u ttry c k t innebär förslaget, a tt m an först på papperet drar upp två skilda kom petensom råden och sedan i praktiken fly tta r gränsen mellan dem genom delegation. H ovrätten finner sig av flera skäl böra avstyrka en sådan k o n stru k tio n . Förslaget har m otiverats av rent principiella överväganden. Avsikten är a tt fram häva riksdagens ställning. De övriga h uvudsynpunkter, som enligt vad h o v rätten fö ru t utvecklat bö r iakttas vid u ta rb e tan d e t av en ny författning, har inte alls beaktats. Samtliga talar med avsevärd styrka m ot GLB :s förslag. Till en början skapar GLB:s k o n stru k tio n en onödigt stark m otsättning mellan norm och realitet. Som GLB själv fram håller ligger ledningen av det praktiska lagstiftningsarbetet hos regeringen. Någon ändring härvidlag åsyftas inte. R edan a tt ersätta de nuvarande samfällda lagbesluten med beslut av riksdagen ensam innebär alltså a tt bygga in en fiktion i författningen. Det kan inte finnas anledning a tt understry k a denna fiktion genom a tt göra riksdagens kom petensom råde större på papperet än det avses vara i praktiken. F rån inform ativ synpunkt är k o n stru k tio n e n otillfredsställande även på annat sätt än genom a tt den ger en skev bild av m aktförhållandet m ellan regeringen och riksdagen. Det är redan i sig föga tilltalande att föra in regler som hänvisar läsaren a tt söka på an n at, icke närm are preciserat håll fö r att få besked om vad som faktiskt gäller. O m en sådan k o n stru k tio n skall kunna godtas, m åste det i vart fall krävas, a tt det väsentliga fram går av lagtexten och a tt det endast är mera detaljbetonade k om pletteringar som får sökas på annat håll. Den som bara läser R F och inte letar på annat håll m åste åtm instone få huvudlinjerna klara. D etta blir inte fallet om GLB:s förslag genom förs. Delegationsregeln måste anlitas i sådan om fattning, a tt lagtexten blir vilseledande. GLB:s förslag kom m er vidare a tt orsaka olägenheter i praxis u tan att åsyfta någon ändring i sak. En rad författn in g ar, som i dag utfärdas av regeringen och som enligt GLB även fortsättningsvis skall utfärdas av regeringen, skall enligt förslaget i princip överföras till riksdagens kom petensom råde för a tt återdelegeras till regeringen. H ovrätten kan inte finna några sakliga skäl fö r en sådan ordning och finner upp en b art a tt den kan vålla praktiska olägenheter. Det naturliga m åste vara a tt utgå från det slutresultat som åsyftas och k o nstruera regler som på enklaste sätt leder till d etta resultat. H ovrätten vill erinra om a tt FU:s förslag i fråga om lagstiftningsm akten kritiserades för a tt vara alltfö r oklart o ch att direktiven till GLB efterlyser en mera fast och bestäm d reglering. H uvudändam ålet måste vara, fram hålls i direktiven, ” a tt nå en i sak tillfredsställande fördelning av norm givningskom petensen” mellan regeringen och riksdagen, men det

är också ” viktigt a tt fördelningsreglerna u tfo rm as på e tt fö r den praktiska tilläm pningen så klargörande sätt som m öjligt” . D irektiven avvisar bestäm t regler som är ” så allm änt hållna, a tt de i själva verket inom en vid ram överläm nar åt en fram tida, o förutsebar praxis a tt närm are bestäm m a, hur norm givningskom petensen skall vara fö rd elad ” . H ovrätten finner det tydligt, a tt GLB:s förslag inte svarar m ot den inställning som u ttry c k s i direktiven. Ä nnu en synpunkt ay ren t principiell art bör anföras på förslaget i denna del. Frågan om delegation av lagstiftningsm akt är allm änt sett en öm tålig n atu r. FU intog en stark t restriktiv hållning på denna p u n k t, och denna inställning syns ha vunnit allm än anslutning vid rem issbehandling­ en (SOU 1965: 34 s. 10—12). GLB håller visserligen fast vid principen a tt delegation endast skall få ske med stöd i grundlag. Likväl finner ho v rätten in te tilltalande att bygga en ny författnings grundläggande regler om lagstiftningsm akten på en delegationsregel som förutses få vidsträckt tilläm pning. H ovrätten anser sålunda att själva k o n stru k tio n e n av GLB:s förslag om prövas. R egeringsrättens ledam öter gör den bedöm ningen att den föreslagna kom petensfördelningen blir svår a tt tilläm pa i praktiken och kan ge upphov till kon flik ter. Enligt ledam öternas mening är den nuvarande form en för kom petensfördelning av norm givningsm akten mera realistisk. Enligt denna äger regeringen utöva den normgivning som följer av a tt den utövar den verkställande m akten, medan norm givningen i övrigt ankom ­ mer på riksdagen. D enna gränsdragning är visserligen m ycket vag form ellt sett men har den fördelen a tt den genom en långvarig praxis ligger fast i praktiken. Enligt ledam öterna ger den också m edborgarna e tt långt b ättre skydd m ot att norm givningsm akt fly tta s över från riksdag till regering. Det synes vara a tt föredraga a tt hålla fast vid en inarbetad ko n stitu tio n ell praxis som är o om stridd fram för a tt inlåta sig på ett helt n y tt system , vilket från början är b ehäftat med allvarliga brister. Det to rd e enligt ledam öternas u ppfattning inte erbjuda alltför stora svårigheter a tt finna en adekvat form ulering av rådande praxis läm pad a tt införas i grundlagste x ten . Några rem issinstanser behandlar GLB:s s ä t t a t t b e s k r i v a l a g o m r å d e t i 7 kap. 1 och 2 §§ förslaget till R F. JK anser att förslagets allm änt hållna bestäm ning av riksdagens kom petensom råde redan i sig ger anledning till tvekan om kom petensens om fattning. Vad gäller 1 § ges visserligen i dess andra stycke en exem plifiering, men inte heller denna är i sin avfattning tillräckligt upplysande rörande gränsen för den i paragrafen avsedda kom petensen. Inte m indre svävande är, fo rtsä tte r JK , den i 2 § beskrivna kom petensen. De båda paragrafernas räckvidd har betydelse särskilt med tanke på den regeringen tillkom ­ mande s. k. restkom petensen. En klar gräns är uppenbarligen nödvändig mellan riksdagens o ch regeringens norm givningsom råden. JK åberopar i d e tta sam m anhang e tt u ttalande av beredningen beträffande restkom pe­ tensen (s. 82) enligt vilket regeringens förordningsm akt får särskilt stor betydelse i fråga om bestäm m elser angående statsförvaltningens organi­ sation och verksam het. Sam tidigt antydes, fo rtsä tte r JK, att bestäm ning­ en i 1 och 2 §§ kvarläm nar också andra om råden för regeringens

normgivning. Vari dessa skulle bestå o ch hur gränsen närm are går, anges em ellertid inte och kan in te heller utläsas. Svea hovrätt fram håller att stadgandet i 7 kap. 2 § innebär en väsentlig utvidgning av lagom rådet i förhållande till gällande rä tt. Det är enligt hovrättens u ppfattning inte rim ligt a tt kräva lagreglering av alla de enskildas rättsförhållanden till det allm änna. — Enligt h o v rätten innebär GLB:s förslag en väsentlig ökning av fö rfattn in g ste x te n i förhållande till författningsutredningens förslag utan a tt man n ått den önskade klarheten i regleringen. V arken författningsutredningen eller GLB har sålunda lyckats avgränsa lagom rå­ det på e tt samtidigt klart och ändam ålsenligt sätt. Mot denna bakgrund ställer h o v rätten frågan om man inte i huvudsak får låta sig nöja med en generalklausul, k o m p letterad med en exem plifierande uppräkning. R ik s ­ dagens om budsm än anser a tt det på e tt tydligare sätt än som har skett borde klargöras a tt det i första hand är vad som i nuvarande grundlag betecknas som allm än civil- och krim inallag som åsyftas i de första paragraferna i 7 kap. SA C O anser a tt de i 7 kap. 1 och 2 §§ intagna huvudreglerna får anses utgöra en b ättre precisering av det centrala lagom rådet än m otsvarande bestäm m elser i författningsutredningens förslag. De kan em ellertid inte gå helt fria från k ritik. Det inledande allm änna stadgandet i 1 § förefaller SACO vara i vagaste laget även om man ta r det exem plifierande andra stycket i b etrak tan d e. Det skulle enligt SACO kunna övervägas a tt ge bestäm m elserna i 1 § första stycket och 2 § första stycket e tt mera preciserat innehåll genom a tt som utgångspunkt vid betäm m andet av gränsen kring lagom rådet ta rä tte n att genom författning skapa rättigheter o ch skyldigheter för enskild person i ena fallet i hans relatio n till andra personer, i andra fallet i hans relation till det allmänna. Avgränsningen av det d e l e g e r i n g s b a r a o m r å d e t enligt 7 kap. 5 § förslaget till R F behandlas i några y ttra n d en . Chefen fö r försvarshögskolan hälsar med tillfredsställelse a tt stora delar av den s. k. beredskapslagstiftningen faller inom ram en för den delegeringsm öjlighet som föreslås i 5 §. Regeringsrättens ledam öter u tta la r a tt delegationsbem yndigandet i 7 kap. 5 § i sak är utom o rd en tlig t vidsträckt. Hela näringslagstiftningen kan överflyttas från riksdagens lagstiftning till regeringens förordningsm akt. Paragrafen ö ppnar stora m öjligheter för en riksdagsm ajoritet a tt till regeringen överläm na de synnerligen viktiga delar av lagstiftningsm akten, som gäller de ekonom iska funk tio n ern a i sam hället, och därm ed undandraga utövandet av denna den offentliga kontro ll, som riksdagsbehandlingen av de olika lagförslagen skulle m edföra. Enligt nuvarande ordning sker all lagstiftning som gäller centrala näringsrättsliga problem u n d er m edverkan av riksdagen. F örsla­ get ö ppnar enligt ledam öterna i själva verket möjlighet till en genom gri­ pande om fördelning av norm givningsm akten på alla de om råden, där fråga är om verksam het med något ekonom iskt inslag. Som exem pel härpå näm ner ledam öterna a tt till delegationsom rådet h ör normgivnings­ m akten i fråga om handel och om näringsverksam het i övrigt. H ärm ed avses enligt m otiven bl. a. förm edlingsverksam het av skilda slag. Något

undantag för arbetsförm edling göres inte; rä tte n att fritt välja eller utöva yrke skulle således kunna få vidkännas inskränkningar utan beslut i lagform. Även Sveriges industriförbund fram håller a tt bestäm m elserna i 7 kap. 5 § innebär a tt praktiskt taget all normgivning som har sam band med näringsverksam het kan delegeras till regeringen. D etta te r sig enligt förb u n d et särskilt allvarligt i b etrak tan d e av a tt i grundlagsförslaget inte har skrivits in någon bestäm m else till skydd för näringsfriheten. F ö rb u n d et pekar vidare på det otillfredsställande i a tt förslaget inte synes räkna med att e tt riksdagens bem yndigande till regeringen av d e tta slag skall vara tidsbegränsat utan kunna lämnas för obestäm d tid. Så länge bem yndigandet gäller på ett visst om råde, är riksdagen förhindrad att själv lagstifta på om råd et, och m inoriteten i riksdagen blir under samma tid utan m öjlighet a tt väcka h ithörande frågor såsom lagstiftningsärenden i riksdagen. F ö r a tt regeringen skall få begagna e tt av riksdagen givet bem yndigande a tt lagstifta, såvitt gäller näringslagstiftning, to rd e enligt förb u n d et böra krävas a tt vissa i grundlagen upptagna föru tsättn in g ar är uppfyllda. N ärm ast kom m er därvid ifråga, a tt riket befinner sig i krig eller krigsfara eller a tt därm ed jäm förligt utom o rd en tlig t förhållande är för handen. Även då det gäller exempelvis ut- och införsel av krigsm ate­ riel bör en detaljreglering kunna överlåtas åt regeringen. Y tterligare bör gälla, att om regeringen begagnar sig av e tt givet bem yndigande, frågan skall underställas riksdagens prövning inom viss tid på samma sätt som stadgas i förslaget 8 kap. 1 § tredje stycket ifråga om förordningar, som regeringen utfärd ar på skatteom rådet. Svenska företagares riksförbund utvecklar liknande synpunkter och avstyrker sam m anfattningsvis infö­ randet av en ordning som innebär a tt befogenhet a tt i fredstid utfärda föreskrifter på näringslivsom rådet kan tillkom m a regeringen.

Länsstyrelsen i Jönköpings län anser a tt bestäm m elserna om delega­ tio n srätten i 5 § är svårtolkade. Länsstyrelsen har e tt allm änt in try c k av a tt den del av norm givningen som på grund av 7 kap. 5 och 6 §§ tillkom m er eller kan tillkom m a regeringen är alltfö r snävt avgränsad. Riksdagens om budsm än ger u ttry c k för en liknande u ppfattning. De fram håller a tt ansvaret för den allm änna ordningen och säkerheten i landet y tte rst m åste vila på regeringen. Frågan är då om regeringen får tillräcklig handlingsfrihet med den fördelning av norm givningskom petensen som valts i 5 §. Möjligt är a tt en blankofullm akt bör skrivas in för regeringen att m eddela ordningsföreskrifter i katastro fartad e eller eljest kritiska lägen. S ituationer kan ju uppkom m a som inte kun n at förutses. E tt par rem issinstanser har behandlat r e g e r i n g e n s n o r m g i v n i n g s o m r å d e sådant d etta beskrivs i 7 kap. 6 §. Med anledning av stadgandet a tt regeringen får besluta föreskrifter om v e r k s t ä l l i g h e t a v l a g anför J K a tt beredningen i d etta sam m anhang använder u ttry c k et verkställighet synonym t med tilläm p­ ning. Enligt JK kan riktigheten av denna beredningens uppfattn in g i varje fall diskuteras. JK fram håller i det avseendet följande.

U ttry ck e t verkställighet in n e fa tta r inte sällan m om ent av m yndighets­ utövning och berör i sådana fall enskilda m edborgares rättig h eter och skyldigheter. V erkställighet av lag kunde under sådana förhållanden tydas såsom innefattan d e jäm väl föreskrifter angående m yndighetsutövning såsom e tt m edel för en lags tilläm pning. Vanligtvis torde med tilläm pningsföreskrifter förstås endast rent adm inistrativa föreskrifter, d ärem ot inte regler av m ateriellträttslig natur. Det är em ellertid synnerligen o klart hu r m ycket beredningen avsett att lägga in i u ttry c k e t verkställighet (tilläm pning) av lag. Beredningen uttalar, a tt gränsen m ellan lag och tilläm pningsföreskrifter är flytande. Huvudreglerna, t. ex. förutsättn in g arn a för e tt ingripande, m åste enligt beredningen alltid upptagas i själva lagen. H ur långt lagen skall gå i detaljer måste därem ot enligt beredningen vara riksdagens sak att bedöm a. Ju m er d etaljbetonad lagen blir, desto m indre blir, anföres vidare, u trym m et för reglering genom tilläm pningsföreskrifter. Det m åste medgivas a tt gränsen mellan lag och tilläm pningsföreskrifter kan vara svår att draga. Med beredningens uppläggning av hela kom plexet norm givningsm akten blir em ellertid gränsdragningen av sto r betydelse och bö r därför vara helt klargörande. D etta gäller kanske fram för allt då fråga är om författningsreglering av inskränkningar i sådana rättigheter som avses i 2 § andra och tredje styckena. Dylika inskränkningar kan ju enligt förslaget inte kom m a u nder regeringens norm givningskom petens ens efter delegering. Med sina nyss återgivna u tta la n d en synes bered­ ningen åsyfta a tt, i den m ån riksdagen i en lag de facto inte m eddelat regler i en viss fråga, fältet skulle vara fritt för regeringen a tt u tfärda sådana sam t a tt dessa föreskrifter skulle vara a tt b etra k ta såsom tilläm pningsföreskrifter. D etta skulle enligt min mening kunna strida m ot principerna om riksdagens k om petens i 7 kap. och innebära ett kringgående av dessa. F ö resk rifter som på ena eller andra sä tte t närm are bestäm m er exempelvis innehållet i eller om fattningen av en inskränkning i en rättighet kan näm ligen svårligen betecknas som tilläm pningsföreskrif­ ter. Vad beredning anfört om ty stnadsplikten (s. 156) kan tjäna som lämplig illustration i sam m anhanget, helst som ty stnadsplikten utgör en inskränkning i en absolut rättig h et, nämligen y ttra n d efrih e te n . Bered­ ningen anför sålunda, a tt kravet på beslut i lagform får anses o m fatta det huvudsakliga angivandet av de intressen som skall skyddas. A tt i detalj ange de fall då tystnadsplikt skall iakttagas måste därem o t, anför beredningen, kunna uppdragas åt regeringen. Bestäm m elserna om verkställighetsföreskrifter skulle enligt beredningen ge stöd häråt. H är synes em ellertid fråga närm ast vara just om ty stnadspliktens om fattn in g och m otsvarande begränsning av y ttr a n d e f r ih e te n . Det är sålunda tydligt a tt också bestäm ningen verkställighet av lag är diffus, särskilt i betraktande av vad beredningen synbarligen lägger in i d etta u ttry c k . I vart fall synes mig lämpligare a tt använda u ttry c k e t tilläm pning av lag, vilket b ättre m otsvarar gängse term inologi. Skall gränsen mellan riks­ dagens och regeringens kom petensom råden strikt upprätthållas i enlighet med huvudreglerna, skulle m ycket vinnas genom e tt m otivuttalande av innehåll a tt med tilläm pningsföreskrifter endast avses rent adm inistrativa föreskrifter. Det b ö r enligt högsta d o m sto len s ledam öter erinras om a tt såatt sådana tilläm pningsföreskrifter som avses i 7 kap. 6 § inte får innehålla m ateriella bestäm m elser som enligt grundlagen skall ha lags natur. Skulle m issbruk ske, kan dom stolarna åsidosätta tilläm pningsföreskriften på grund av sin rä tt a tt pröva författnings grundlagsenlighet. Också regeringsrättens ledam öter uppehåller sig vid regeln om regeringens

generella befogenhet a tt utfärda föreskrifter om verkställighet av lag, vilken regel de finner vara svår a tt tolka. Enligt ledam öternas uppfattning torde beredningen med stadgandet ha åsyftat rä tt för regeringen att utfärda tilläm pningsföreskrifter. Bestäm m elsen synes em ellertid i sin föreslagna utform ning kunna leda till en långt gående delegation av normgivning till regeringen vid sidan av den i 7 kap. 5 § stadgade delegationsordningen. Om riksdagen inom e tt om råde, där lag enligt grundlagen skall vara enda norm givningsform , antager en allm änt hållen lagregel, blir regeringen efter ordalagen k o m p e ten t a tt på egen hand utfärda den för tilläm pningen nödiga fo rtsatta lagstiftningen. Därigenom kan, säger ledam öterna, den kom petensfördelning, vilken tidigare para­ grafer i d etta kapitel velat noggrant precisera, i p rak tik en sättas ur kraft. JK u tta la r tvekan också i fråga om regeln a tt regeringen kan besluta föreskrifter som ej enligt grundlag skall m eddelas genom lag ( r e s t k o m p e t e n s e n ) . Enligt JK är den av beredningen föreslagna form uleringen ett u ttry c k för grundtanken a tt regeringen inte får inkräkta på riksdagens norm givningsom råde. I d etta avseende säger JK fortsättningsvis.

D etta om råde är em ellertid inte u ttö m m an d e fixerat genom hänvis­ ningen till föreskrifter som enligt grundlag skall m eddelas genom lag. Utöver de fall då lagform en direkt föreskrives kan riksdagen ju , som tidigare anförts, fritt begagna denna form för sina beslut. Vidare får riksdagen en rä tt att u nder vissa fö ru tsättn in g ar genom lag besluta föreskrifter som enligt huvudreglerna ligger inom regeringens kom pe­ tensom råde. I m otiven u ttalas också (s. 153) att det blir regeringens sak att ” besluta i de hänseenden som inte enligt grundlag skall regleras genom lag och inte heller har blivit reglerade genom lag" sam t (s. 162) att regeringens norm givningskom petens begränsas ” också av lagbeslut som riksdagen h ar stifta t u ta n fö r det obligatoriska lagom rådet” . I anslutning till dessa u ttalanden inställer sig en annan tveksam fråga. Om riksdagen u tfä rd a t en lag — inom eller u ta n fö r det obligatoriska lagom rådet — och därvid läm nat vissa delar av äm net u ta n fö r regleringen, får då regeringen i form av författning m eddela kom pletterande föreskrifter av icke verkställighets- eller tilläm pningsnatur? Eller med andra o rd , är det hela det ämne lagen avhandlar eller endast de i lagen behandlade delarna av äm net som undandrages regeringens kom petens? Olika m o tivuttalanden synes m otstridiga på denna p u n k t (jfr s. 82 och s. 153). Frågan får en viss betydelse också när det gäller a tt tolka u ttry c k e t ” verkställighet av lag” . Det rimligaste synes mig vara a tt hela äm net (m ed undantag fö r vad som skall anses ligga i verkställighet av lag) kom m er att falla u ta n fö r regeringens kom petens. A tt vissa m ateriellträttsliga frågor inte reglerats i lagen kan t. ex. bero på a tt riksdagen efter prövning och överväganden funnit en reglering därav obehövlig eller olämplig. Rege­ ringen bör då inte kunna meddela föreskrifter i dessa delar, då d etta ju skulle strida m ot riksdagens beslut. Det bör tilläggas att det nu behandlade spörsm ålet inte löses av den i 12 § uttalade principen om den form ella lagkraften, då ju saken inte gäller ändring eller upphävande utan kom plettering av lag. Det synes sålunda erforderligt a tt bestäm m elsen i 6 § första stycket 2. om restkom petensen under alla om ständigheter om form uleras eller kom pletteras.

Regeringsrättens ledam öter u tta la r a tt regeln i det andra ledet i 7 kap. 6 § första stycket är svåröverskådlig till sina konsekvenser samt påpekar a tt den form ellt innebär a tt nya norm givningsom råden, vars betydelse inte har fö ru tsetts eller kun n at förutses av grundlagstiftaren, autom atiskt tillfaller regeringen. Bestämmelsen i 7 k a p . 7 § f ö r s t a s t y c k e t berörs av Svea hovrätt som u tta la r a tt en viss utvidgning av om rådet för ” riksdagens höran d e” fram står som naturlig och önskvärd, in te m inst från den av GLB fram hållna synpu n k ten om riksdagens centrala ställning. Särskilt inom om rådet för arbetsm arknads-, närings- och regionalpolitiken synes en viss gränsförflyttning till riksdagens förm ån vara fö rtjä n t a tt övervägas med hänsyn till betydelsen av de frågor som regleringarna avser. F öreskriften i 7 k a p . 7 § a n d r a s t y c k e t har behandlats av några rem issinstanser. Regeringsrättens ledam öter påpekar a tt en konsek­ vens av den föreslagna regeln är a tt i det särskilda fallet tveksam het kan upp­ stå huruvida riksdagen själv har k om petens a tt lagstifta på e tt om råde där den har överlåtit till regeringen a tt utöva norm givningsm akten. Skulle riksdagen ingripa med egen lagstiftning utan a tt form ellt ha återkallat fullm akten till regeringen, kan oklarhet uppstå om vilka regler som gäller på om rådet. Vidare är enligt ledam öterna a tt beakta a tt riksdagen inom de om råden, där regeringen form ellt har norm givningsm akten enligt 7 kap. 6 §, äger lagstifta endast om den har gjort fram ställning till regeringen, som denna inte har efterkom m it inom skälig tid. Även här kan osäkerhet uppkom m a om vem som har norm givningskom petensen i ett särskilt fall. Några rem issinstanser k r i t i s e r a r d e n f ö r e s l a g n a i n ­ s k r ä n k n i n g e n i r i k s d a g e n s m ö j l i g h e t e r a t t g å i n p å r e g e r i n g e n s n o r m g i v n i n g s o m r å d e m e d e g n a i n i t i a t i v . H ovrätten över Skåne och Blekinge anser a tt bestäm m el­ sen i 7 kap. 7 § andra stycket kan m edföra invecklade tolkningsproblem . H ovrätten u tta la r i det avseendet följande.

Om t. ex. e tt genom m otion väckt lagförslag under ärendets beredning i riksdagen har ansetts vara a tt hänföra till 1 eller 2 § i d etta k apitel men talm annen är av annan m ening och finner det höra till restkom petensen i 6 § första stycket 2., blir han tvungen a tt vägra proposition vid ärendets behandling i kam m aren, därför a tt någon tidigare fram ställning inte har gjorts till regeringen. Det skulle härigenom kunna uppkom m a tvistigheter som inte har någon egentlig politisk innebörd utan ligger på e tt mera form alistiskt plan. Man kan vidare fråga sig om den fram ställning som enligt andra stycket krävs för a tt riksdagen skall få besluta föreskrifter måste ha gjorts till ” samma regering” eller om det räcker a tt den har gjorts någon gång tidigare. Den förra läsarten leder till svårigheter att alltid kunna fastställa vad som är samma regering och den senare leder till a tt en n ytillträdande regering kan finna sig belastad av beställningar som har tillkom m it u nder en politisk situation som inte längre råder. Bestämmelsens syfte synes vara a tt förhindra a tt riksdagen under tid er av m inoritetsregering skall kunna begagna sin behörighet på e tt sätt som försvagar regeringens ställning (s. 82). Man kan em ellertid fråga sig om inte d etta sker i högre grad genom a tt riksdagen i sitt beslut konstaterar

att regeringen inte inom skälig tid har efterkom m it en fram ställning än genom a tt riksdagen utan någon sådan förklaring rent faktiskt beslutar föreskrifter på e tt om råde där kom petensen tidigare ansetts tillkom m a regeringen. H ar man en svag m inoritetsregering lär det inte kunna undvikas att d etta kom m er till synes på olika sätt. Man kan likväl utgå ifrån att riksdagen så g o tt som alltid begär utredning av regeringen. Regeringen skall åtnjuta riksdagens fö rtro en d e och kom m er således a tt i väsentliga frågor villfara riksdagens begäran. Det synes inte finnas några praktiska skäl för den förordade inskränkningen. Kam m arrätten i G öteborg anser a tt det senare ledet i 7 kap. 7 § andra stycket innebär en om otiverad inskränkning i riksdagens lagstiftningsbefogenhet och a tt det d ärför bör utgå. Överåklagaren i S to c kh o lm s åklagardistrikt, länsstyrelsen i Hallands län, en ledam ot av budgetutred­ ningen och fö rva ltn in g su tsk o ttet i landstinget i Kronobergs län (m ajori­ te ten ) ansluter sig till den u ppfattning som u ttry c k s av reservanterna inom GLB, a tt d et inte är förenligt med de grundsatser som eljest har varit ledande i beredningens arbete a tt i grundlagen dra några gränser kring regeringens kom petensom råde i fråga om norm givningen så att riksdagen skall vara hindrad a tt ingripa när den anser det behövligt. En m otsatt u p p fattn in g — a t t r i k s d a g e n i n t e b ö r k u n n a g e n o m e t t e g e t i n i t i a t i v b e s l u t a n o r m e r i n o m r e g e r i n g e n s o m r å d e - fram förs av några rem issinstanser. Enligt Svea hovrätt inger regeln i 7 kap. 7 § andra stycket starka betänkligheter. I den situation som avses bö r riksdagen enligt hovrätten vara hänvisad till att besluta om m isstroendeförklaring. A tt medge riksdagen rä tt att ingripa på regeringens om råde - kanske i en detaljfråga som f. n. anses klart ligga u ta n fö r vad riksdagen b ör syssla med — kan varken vara principiellt riktigt eller praktiskt läm pligt. En egenartad konsekvens av e tt ingripande skulle också bli, a tt den fråga det gäller även fram gent skulle tillhöra lagom rådet till följd av den form ella lagkraftens princip, i den mån delegationsbeslut inte fattas. E ftersom ifrågavarande regel avses bli tilläm plig även i fråga om föreskrifter som regeringen kan utfärda enligt 5 §, aktualiseras också frågan om återkallelse av beslut om delegation. Förslaget synes enligt hovrätten inte vara tillräckligt övervägt. Budgetutredningen fram håller att det sett u r bl. a. resursstym ingssynp unkt är angeläget a tt en klar rollfördelning råder mellan riksdag, regering och förvaltningsm yndigheterna. F ö r närvarande ansvarar varje m yndighet inför regeringen för genom förandet av den verksam het som m yndigheten har getts i uppdrag att u tfö ra, m edan regeringen ansvarar för denna verksam het i parlam entarisk ordning inför riksdagen. U tred­ ningen anser en sådan rollfördelning vara entydig och därm ed lämpligare än den föreslagna, vad gäller styrning av den statliga verksam heten. U tredningen ifrågasätter d ärfö r från sina utgångspunkter om föreskriften i 7 kap. 7 § andra stycket bö r m edtas i R F. Vid sidan av budgetutredningen uppehåller sig ytterligare några rem issinstanser vid de p r o b l e m s o m e n r i k s d a g e n o c h r e g e r i n g e n t i l l k o m m a n d e k o n k u r r e r a n d e n o r m g i v n i n g s b e f o g e n h e t k a n m e d f ö r a f ö r f ö r v a l t ­

n i n g s m y n d i g h e t e r n a s d e l . Chefen fö r arm én u tta la r a tt förslaget vad gäller ansvars-och uppgiftsfördelningen mellan i första hand riksdagen och regeringen, i andra hand m ellan dessa och verkställande m yndigheter synes ofullständigt och oklart. I nuläget överbringas riksdagens beslut till m yndigheter och allm änhet genom regeringens förm edling. Det vill synas som om e tt an norlunda läge skulle uppkom m a enligt förslaget. Regering o ch riksdag kan var för sig skapa norm er utan a tt k o n ta k t och sam m anhang m ellan dem är säkerställda, och riksdagen to rd e avses skola vända sig, lika väl som regeringen, direkt u tå t — ej minst till m yndigheter — med de norm er den skapar. Så som grundlagbered­ ningen gestaltat m aktdelningen, måste fö ru tsättas e tt direkt — dvs. icke av regeringsm akten fö rm edlat — förhållande m ellan riksdag och förvalt­ ning. — Med hänsyn till bl. a. effektiviteten i försvarsm aktens arbete fram står det som betydelsefullt a tt de ovan exem plifierade oklarheterna undanröjs. E ntydiga, enkla och konsekventa regler fö r ansvars- och uppgiftsfördelning sam t lydnadsförhållanden är särskilt angelägna inom försvarets om råde, främ st med sikte på krigsförhållanden (och m otsva­ rande) och på övergång från freds- till krigsförhållanden. ÖB utvecklar liknande sy n p u n k te r och förk larar a tt nu gällande ordning, enligt vilken regeringen o m sätter riksdagens beslut till m yndigheterna, alltjäm t bö r gälla. Försvarets m aterielverk fö ru tsä tte r a tt riksdagen inte använder sina form ella m öjligheter a tt genom d etaljföreskrifter reglera den statliga förvaltningsapparaten och därm ed begränsa regeringens befogenheter på sådant sätt a tt förvaltningens verksam het försvåras. Enligt verket bör största möjliga delegering eftersträvas inom statsförvaltningen, även från riksdagen till regeringen, för att förvaltningen skall fungera så smidigt och effektivt som möjligt. — V erket påpekar vidare a tt den m öjlighet, som genom förslaget öppnas för riksdagen att d irekt i lag med förbigående av regeringen ge en statlig förvaltningsm yndighet rä tt a tt utfärda vissa föreskrifter, innebär en principiell förändring i förhållande till nuvarande förhållanden. Enligt verket ty d e r em ellertid andra bestäm m elser och m otivuttalanden i förslaget på a tt något d ubbelt lydnadsförhållande för de statliga m yndigheterna inte har varit åsyftat. Det kan enligt riksrevisionsverkets mening inte hållas för u te slu te t, a tt stadgandet i 7 kap. 7 § andra stycket i vissa situationer kan leda till ingrepp i frågor inom om rådet fö r adm inistrativ reglering, vilka naturligen bö r ankom m a på regeringen såsom det verkställande organet. K onsekvenserna av att riksdagen skulle kunna utöva en sådan direktstyrning av förvaltnings­ m yndigheterna borde enligt verket ha belysts b ättre innan man gör ett sådant ingrepp i system et. V erket ta r vidare avstånd från beredningens förslag a tt riksdagen skall kunna direkt till underordnad m yndighet delegera befogenhet a tt utöva b eslutanderätt i vissa frågor. Enligt verket ger nuvarande ordning, där m yndigheterna i princip får sina uppdrag av regeringen, en klarare och mera konsekvent funktionsfördelning. JK ger u ttry c k för vissa sy npunkter på den f o r m e l l a l a g ­ k r a f t e n s p r i n c i p . Enligt JK ligger med gällande lagstiftnings-

10 R iksdagen 1973. 1 sami. N r 90

regler lagform ens kanske största betydelse i denna princip, i det a tt lag stiftas av Kungl. Maj:t och riksdagen sam fällt. Det är givetvis en trygghet för m edborgarna, särskilt i o rostider, a tt lag in te kan upphävas eller ändras av Kungl. Maji: eller riksdagen ensam. Beredningen föreslår ingen ändring i principen. D enna får dock m inskad betydelse om lag skall stiftas av riksdagen ensam. I realiteten får lagform en enligt JK fram deles ingen annan betydelse än den som tillkom m er e tt i annan form av riksdagen fa tta t beslut eller e tt beslut av regeringen, näm ligen att beslutet inte kan upphävas eller ändras av annan än riksdagen resp. regeringen. Ur synpunkten av ordning och reda är det enligt JK naturligen angeläget att lagform en begagnas också vid upphävande eller ändring av lag. Den form ella lagkraftens princip bö r dock inte överskattas om beredningens förslag genom förs. Svenska arbetsgivareföreningen behandlar vissa frågor som samman­ hänger med l a g s t i f t n i n g s f ö r f a r a n d e t. Enligt föreningen föranleder nödvändigheten att garantera rättssäkerheten flera krav, däribland e tt krav a tt de av statsm akterna stiftade lagarna har tillfreds­ ställande kvalitet. Häri ligger enligt föreningen a tt norm erna i möjligaste mån skall vara klara och fullständigt reglera de spörsm ål, som tas upp till behandling. I föreningens y ttra n d e uttalas vidare.

Om kravet avseende tillfredsställande kvalitet hos nya lagstiftningsprod u k ter skall kunna tillgodoses, är det erforderligt, a tt lagstiftningsproceduren ger utrym m e åt tillräckligt grundlig genom lysning av de frågor, som man avser a tt lösa i varje särskilt lagstiftningsärende. Självfallet är det u te slu te t, a tt proceduren vid stiftan d et av ny lag i detalj fastställes i grundlag. Vissa huvudlinjer bö r dock fastslås såsom också i viss utsträckning sk e tt, när det i 6 kap. 2 § i förslaget till regeringsform — bl. a. med tanke på propositioner i lagstiftningsärenden — stadgas: Vid beredningen av regeringsärenden inhäm tas behövliga upplys­ ningar och y ttra n d en från berörda m yndigheter. I erforderlig o m fa tt­ ning skall tillfälle lämnas sam m anslutningar och enskilda att y ttra sig. Med tanke på erfarenheterna från lagstiftningsarbetet u nder senare år är det angeläget, a tt m otivuttalanden, som någorlunda utförligt kom ­ p letterar de i grundlagen stadgade huvudlinjerna, görs i blivande proposition med förslag till ny regeringsform . Bland de krav, som anm äler sig i fråga om proceduren i lagstiftningsarbetet, önskar före­ ningen särskilt fram hålla följande. G enerellt sett synes man erhålla väsentligt b ättre lagförslag, om det förberedande u tredningsarbetet anförtros åt särskilt tillkallade sak­ kunniga — antingen dessa är parlam entariker eller i egentlig mening experter, som har anknytning till arbetsm arknads- eller andra organisa­ tioner, universitet eller forskningsinstitutioner — jä m fö rt med läget när lagförslag framläggs i anonym a departem entsprom em orior. Huvudregeln synes därför böra vara, a tt lagstiftningsärenden till en början skall förberedas av särskilt tillkallade sakkunniga och ej av tjänstem än inom departem enten. En sådan ordning nödvändiggör, a tt direktiv för varje särskilt utredningsprojekt utarb etas och offentliggöres. A rbetet på sakkunnignivå bör anordnas på sådant sä tt, a tt den inom utredningarna företrädda sakkunskapen verkligen kom m er till sin rä tt. D etta innebär bl. a., a tt de sakkunniga m åste beredas tillräcklig tid för a tt arbeta igenom den p roblem atik, som de satts a tt analysera. Det är

otillfredsställande, när sakkkunniga genom underhandsdirektiv från vederbörande statsråd beordras att slutföra sitt arbete och framlägga förslag inom en k napp tidsram . Det är likaså angeläget, a tt de sakkunniga erhåller rimlig handlings­ frihet när det gäller lösningen av förelagda problem . Det är helt otillfredsställande när direktiven själva anger de lösningar, som de sakkunniga skall föreslå, liksom när direktiven från utredningsarbetet undantager problem , som i själva verket utgör en integrerande del av det frågekom plex, som skall utredas. I m otsats till vad h ittills vid flera tillfällen varit fallet bör sålunda utredningsdirektiven ha en förhållandevis generell o ch o förbindande avfattning. Enligt den hittills tilläm pade ordningen, som självfallet b ör bibehållas, sänds avgivna betän k an d en norm alt på remiss till berörda m yndigheter och organisationer. Det bör tillses, a tt rem isstiden fastställes så, a tt rem issinstanserna får rimlig tid a tt sätta sig in i utsända betänkanden. U nder senare år har förekom m it åtskilliga fall, där sist näm nda önskem ål ej blivit tillgodosett. Sedan rem issinstansernas y ttra n d e n inkom m it, påbörjas i norm alfallet arbetet m ed a tt u ta rb e ta proposition i vederbörande departem ent. På d etta stadium är det en b etydande fördel, om det ursprungliga betänkandet avgetts av fristående sakkunniga, jä m fö rt med läget när det första förslaget u ta rb e tats inom det egna d ep a rtm en tet. Benägenheten att beakta grundad rem isskritik är givetvis väsentligt stö rre, om förem ålet för kritiken är något annat än en p ro d u k t från det egna d epartem entet. Såvitt angår departem entsbehandlingen är vidare angeläget a tt påpeka, att varje avgiven proposition bör innehålla en adekvat redovisning av rem issinstansernas y ttra n d en . Härvidlag har det o fta b ru stit i betydande mån. Om departem entsbehandlingen av e tt lagstiftningsärende leder till slutsatsen, att blivande lagförslag anses böra in n e fa tta väsentliga n y h eter i förhållande till det av rem issinstanserna bedöm da lagförslaget, bör d epartem entets lagförslag underkastas särskild rem issbehandling.

T akten i lagstiftningsarbetet har under senare år varit högt uppdriven. D etta har lett till konsekvenser, som varit betänkliga från rättssäkerhets­ synpunkt. Redan lagstiftningsprodukternas tekniska kvalitet h ar ofta varit otillfredsställande. N yheterna har kom m it så snabbt, a tt både m edborgarna i allm änhet och företagarna h aft svårt a tt hålla sig u nderrättade därom . I e tt sådant läge inträffar lä tt, a tt avtal och andra rättshandlingar företages under felaktiga förutsättningar, vilket kan leda till rättsfö rlu ster. I andra fall uppleves osäkerhet om vad som är lagligen tillåtet eller fö rb ju d et, sam tidigt som det kan föreligga svårigheter a tt få auktoritativa besked om innehållet i gällande rä tt. Även för specialisterna inom dom stolar, m yndigheter, organisationer och advokatväsende före­ ligger beaktansvärda svårigheter a tt tillgodogöra sig de snabba föränd­ ringarna inom rättsordningen. De påtalade bristerna, som inte kan godtagas i en rä ttssta t, to rd e ej kunna avhjälpas på annat sätt än att lagstiftningens volym minskas. Ur rättssäkerhetssynpunkt är det av vikt, a tt m edborgarna utan alltför stor omgång kan skaffa sig kännedom om innehållet i gällande rä tt. T raditionellt h ar den årliga utgåvan av Sveriges Rikes Lag varit e tt m ycket gott hjälpm edel härvidlag. Lageditionens värde som upplysnings­ källa med avseende på gällande rä tt har em ellertid under senare år m inskat i b ety d an d e grad. D etta sam m anhänger med a tt författningar, som avses träd a i k raft den 1 januari, utfärdas så sent, a tt de ej kan beaktas vid redigeringen av lageditionen. En annan om ständighet, som

m åste påtalas i nu förevarande sam m anhang, är a tt fö rfattn in g ar allt oftare förklaras skola träd a i kraft den 1 juli visst år. De blir därm ed regelmässigt ej b eaktade i lageditionen för ifrågavarande år. Enligt föreningens bedöm ande to rd e lagstiftningsärenden i allm änhet ej vara mer brådskande än a tt ik raftträd a n d et av nya lagar i det stora flertalet fall kan anstå till sådan tid p u n k t, att författningarna kan beaktas vid redigeringen av Sveriges Rikes Lag. Beredningens förslag till b e t e c k n i n g a r p å o l i k a s l a g a v f ö r f a t t n i n g a r har fö ra n lett uttalanden av några rem issinstanser. U tredningen om författningspublicering m. m. har in te t a tt erinra m ot att begreppet lag används för sådana fö rfattningar som stiftas av riksdagen ensam och a tt begreppet förordning används fö r sådana fö rfattn in g ar som beslutas av regeringen antingen efter delegation från riksdagen eller med direkt stöd av regeringsform en. Med stor säkerhet kom m er d et enligt utredningen a tt finnas behov av a tt använda andra term er fö r speciella författningar, särskilt sådana som beslutas av regeringen. Svea hovrätt påpekar a tt förslaget innebär a tt lag respektive förordning skall bli exklusiva beteckningar för fö rfattningar som beslutas av riksdagen respektive av regeringen. H ovrätten ifrågasätter om d e tta är ändam ålsen­ ligt och om överhuvudtaget någon ändring är påkallad i nuvarande praxis b eträffande rubriceringen av författningar. 19 6 7 års rekvisitions- och förfogandeutredning anser d et väsentligt a tt ändringar av ifrågavarande art inte görs utan tvingande skäl och ifrågasätter om inte beteckningsfrågan bö r övervägas ytterligare.

3 .1 0 Finansmakten

H e l h e t s o m d ö m e om beredningens förslag till reglering av frågorna om finansm akten ges bara av Svea hovrätt. H ovrätten finner att 8 kap. RF om finansm akten innehållsmässigt h ö r till de magrare i förslaget. Till sto r del u p p ta r det endast ram stadganden som m otsvarar enkla h u v u d p u n k ter i gällande rä tt, y ttra r hovrätten. T yngdpunkten i rem issyttrandena angående finansm akten ligger på frågan om s k a t t e f u l l m a k t e r . Meningarna går här isär. Beredningens förslag tillstyrks utan förbehåll av arbetsm arknads­ styrelsen, alkoholpolitiska utredningen, Östergötlands läns landstings fö rva ltn in g su tsko tt (m ajo riteten ), TCO och en m inoritet inom M alm öhus läns landsting. E tt par av dessa rem issinstanser fram håller särskilt förslagets betydelse för konjunkturstyrningen. A lk o h o lp o litiska utred­ ningen näm ner a tt den särskilt har a tt överväga prispolitikens samband med alkoholkonsum tionen och prissättningens relation till alkoholstyrkan. U tredningen säger sig ännu inte ha tagit slutlig ställning till den fram tida prispolitikens utform ning, men under behandlingen av denna fråga har utredningen kom m it till den uppfattningen a tt prissättningen på alkoholdryckerna b ör grundas på alkoholpolitiska hänsyn och att besluten angående prisförändringar måste k unna sättas i verket med sådan snabbhet a tt ham string och därm ed sam m anhängande risker för

ökat m issbruk och andra olägenheter undviks. — Det nuvarande svenska beslutssystem et i fråga om beskattning av sprit och vin kan enligt utredningen inte sägas särskilt väl motsvara dessa önskem ål. D et är sålunda inte m öjligt — i varje fall inte med bibehållande av något faktiskt inflytande från riksdagens sida — a tt höja skatterna utan a tt ham string uppstår. I förening med reglerna för m onopolbolagens prissättning innebär det nuvarande beslutssystem et vidare a tt riksdagen i praktiken nästan i detalj bestäm m er utförsäljningspriset på varje enskild dryck. Prisändringar av annan orsak än skattebeslut kan i realiteten ske endast vid ändringar i fråga om anskaffningskostnaderna för varorna. Det är således inte m öjligt a tt i prissättningen ta hänsyn t. ex. till förändringar i fråga om m issbruksfrekvensen med avseende på olika varor. Som ett exem pel på e tt prissättningssystem av helt annan ty p näm ner utredningen den i F inland gällande ordningen. Där utgår skatten som en procentuell andel av den to ta la försäljningssum m an. De faktiska priserna bestäm s sålunda inte av riksdagen utan av ett annat organ. D etta gör det möjligt att helt undvika ham string, och priset fö r olika varor kan bestäm m as inte enbart med utgångspunkt från alkoholhalt och varuvärde utan även med hänsyn till t. ex. m issbruksfrekvens. Med d etta system understryks också a tt det är alkoholpolitiska synpunkter som skall vara avgörande för prissättningen. - U tredningen har ännu inte kunnat ta stån d p u n k t i valet av prissättningssystem . S tåndpunktstagandet sam m anhänger bl. a. med hur organisationen på alkoholom rådet utform as. Såvitt utredningen kan bedöm a är em ellertid såväl den gällande ordningen som e tt system av finsk ty p förenliga med grundlagberedningens förslag till regler i 8 kap. 1 och 2 §§ R F . Om det nuvarande beslutssystem et bibehålles synes den i 8 kap. 1 § föreslagna delegeringsregeln ge bästa möjliga fö ru tsättningar att undanröja riskerna för ham string och därm ed förknippade olägenheter. U tredningen tillsty rk er därför, från de sy n p u n k te r utredningen har att företräda, a tt den av beredningen föreslagna ordningen genom förs. En välvillig hållning till förslaget om sk attefu llm ak ter in ta r b u d g etu t­ redningen (m ajoriteten). U tredningen anser em ellertid a tt beredningens förslag inte är tillräckligt långtgående. U tredningen om talar a tt den enligt sina direktiv som en huvuduppgift har a tt pröva vilka förändringar som bö r vidtas för a tt budgeten skall bli e tt så effektivt instrum ent som möjligt i stabiliseringspolitiken. U tredningen har från denna utgångspunkt granskat m öjligheterna a tt öka den stabiliseringspolitiska handlingsfri­ heten på såväl budgetens utgiftssida som dess inkom stsida. Den generella slutsatsen av dessa undersökningar är a tt den handlingsfrihet, som står till buds inom budgeten, är starkt begränsad. D etta gäller inte minst budgetens utgiftssida. Mot denna bakgrund finner budgetutredningen det synnerligen angeläget a tt de viktigaste skatterna skall kunna användas som stabiliseringspolitiska instrum ent u n d er löpande budgetår. Det gäller i första hand den statliga inkom stskatten samt m ervärdeskatten och vissa p u n k tsk atter. Det är enligt utredningens mening väsentligt att stabilise­ ringspolitiska åtgärder kan sättas in när som helst u nder året. Vad gäller användningen av de in direkta skatterna är det vidare särskilt angeläget att

beslut om förändring av dessa kan sättas i k raft m ycket snabbt, så att ham strings- och andra effek ter som m otverkar sy ftet med åtgärderna kan undvikas. När det gäller beslut om förändring av den statliga inkom st­ skatten är behovet av snabbhet inte lika påkallat. — G rundlagbered­ ningens förslag vad gäller den statliga in k om stskatten innebär, h eter det vidare, a tt denna skatt kan varieras mellan riksdagssessionerna endast om riksdagen inkallas till urtim a riksm öte. Enligt beredningens bedöm ning to rd e em ellertid urtim a riksm öte inte kom m a till stånd annat än i utpräglade krissituationer. Förslaget to rd e i p rak tik en leda till att variationer av den statliga in kom stskatten inte kom m er a tt kunna användas som stabiliseringspolitiskt intru m en t m ellan riksdagssessioner­ na. Beslut om en variation av den statliga ink o m stsk atten till följd av en sådan förändring av konjunkturläget under perioden ju n i- o k to b e r , som inte kun n at förutses med tillräcklig säkerhet i maj, kan i sådant fall tidigast genom föras i novem ber. D etta fö ru tsä tte r dels att det snabbför­ farande, som möjliggörs genom förslaget till RO , 3 kap. 11 §, tilläm pas i riksdagen, dels a tt lämpliga skatteadm inistrativa åtgärder har vidtagits i förväg. Vad gäller de indirekta skatterna innebär grundlagberedningens förslag a tt regeringen kom m er a tt sakna m öjligheter till skattevariationer under ju n i och ju li m ånader. S am m antaget, säger budgetutredningen, innebär grundlagberedningens förslag i dessa hänseenden att den stabiliseringspolitiska handlingsberedskapen enligt budgetutredningens mening i realiteten skulle bli för låg u nder alltför långa perioder. B udgetutred­ ningen fram håller a tt det från sam hällsekonom isk synpunkt är angeläget att statsm akterna kan variera den statliga ink o m stsk atten i stabiliserings­ politiskt syfte u nder hela året. B udgetutredningen fo rtsätter. D ärest det visar sig, med hänsyn till frågan om befogenhetsfördelningen mellan riksdagen och regeringen, vara om öjligt att använda den statliga inkom stskatten som instrum ent i kon ju n k tu rp o litik en u nder hela året, är det enligt budgetutredningens mening än m er angeläget att de indirekta skatterna effektivt kan u tn y ttja s i d e tta syfte. B udgetutred­ ningen vill understryka vikten av grundlagberedningens förslag vad gäller riksdagens m öjligheter att bem yndiga regeringen a tt i lag om annan skatt än sk att på inkom st, förm ögenhet, arv eller gåva snabbt ändra skattesats eller besluta att lagen skall börja eller upphöra a tt gälla. U nder tid då riksdagen inte är samlad skulle, som grundlagberedningen påpekar, redan en kallelse till en urtim a riksdag lä tt fram kalla ju st sådana ham stringseffek te r som man vill undvika. H am stringseffekterna kan illustreras av följande exem pel. K öprushen u nder fjärde kvartalet 1970 inför momshöjningen den 1 januari 1971 har u p p sk a tta ts till 400 m kr. Inför m om shöjningen för bl. a. bilar i början av år 1970 såldes under de två första m ånaderna av d e tta år fö r ca 300 m kr fler bilar än norm alt. Bilinköpen avsåg till sto r del im porterade varor, dvs. utgifterna belastade valutareserven. B udgetutredningen finner d et sålunda väsentligt att variation av indirekta skatter i stabiliseringspolitiskt syfte kan ske snabbt. D etta kan uppnås genom grundlagberedningens förslag till R F 8 kap. 1 § andra stycket.

Enligt budgetutredningens mening är det klart otillfredsställande från sam hällsekonom isk synpunkt a tt underställningstiden, som beredningen

föreslår, begränsas till högst två m ånader. Förslaget innebär nämligen a tt statsm akterna i realiteten saknar m öjligheter till snabba skattevariationer under ju n i och ju li m ånader. U rtim a riksm öte to rd e näm ligen inte kom m a till stånd annat än i utpräglade krissituationer. M öjligheterna att med säkerhet förutse konjunkturutvecklingen, såväl internationellt som n ationellt, kan vara begränsade även på kort sikt. B udgetutredningen anser därför att snabba stabiliseringspolitiska åtgärder snarast bör betrak tas som norm ala inslag i statsm akternas löpande ekonom iska verksam het, dvs. sättas in närhelst konjunkturläget så kräver. Det finns från sam hällsekonom isk synpunkt ingen anledning a tt anta a tt behov av sådana snabba åtgärder inte skulle föreligga u nder ju n i och ju li m ånader. Budgetutredningen understryker a tt riksdagen enligt grundlag­ beredningens förslag för varje särskild skatt kom m er att föreskriva den underställningsfrist som bedöm s önskvärd. Det synes därför inte vara nödvändigt a tt i grundlagen binda riksdagen vid en k o rt längsta tidsfrist. B udgetutredningen föreslår att den längsta underställningsfristen för ändring av annan skatt än skatt på inkom st, förm ögenhet, arv och gåva ändras till fyra m ånader. De adm inistrativa problem , som enligt gru n d ­ lagberedningen kan inträffa i de fall riksdagen förkastar förordning som u tfärdats av regeringen på grundval av sådant bem yndigande, förändras enligt utredningens bedöm ning inte av en sådan förlängning. Också riksrevisionsverket, som i övrigt synes ansluta sig till beredningens förslag i förevarande del, anser a tt fristen för underställning bö r bestäm m as så a tt regeringen kan u tn y ttja en skattefullm akt u nder riksdagens hela som m aruppehåll utan a tt urtim a riksm öte behöver sam mankallas. En viss tvekan in fö r förslaget om m öjlighet a tt delegera beslutsbe­ fogenhet på skatteo m råd et till regeringen y p p ar länsstyrelsen i J ö n k ö ­ pings län. Länsstyrelsen finner em ellertid starka praktiska skäl tala för den av beredningen föreslagna lösningen. Länsstyrelsen fram håller dock att befogenheten i fråga står i m indre god samklang med regeringens befogenheter i fråga o m lagstiftningen i övrigt enligt 7 kap., vilka enligt länsstyrelsen synes vara mera begränsade än för närvarande. Också länsstyrelsen i N o rrb o tte n s län (m ajo riteten ) ger u ttry c k för en viss osäkerhet inför det lämpliga i beredningens förslag. Mot förslaget ställer länsstyrelsen invändningen a tt den genom lysning av e tt sk attebeslut, som förutsättes böra ske genom en riksdagsdebatt, kom m er till stånd först i efterhand i fall då regeringen har beslutat om skatt med stöd av fullm akt. Å andra sidan, fo rtsätter länsstyrelsen, to rd e en regering, som inte är säker på a tt ha stöd av en m ajoritet av riksdagens ledam öter, knappast våga fatta e tt beslut om nya eller höjda skatter. En m öjlighet a tt närm a ståndpunkterna vore a tt lägga underställandet närm are tiden för beslutet än föreslagna högst två m ånader. R iksdagsdebatten skulle därigenom vinna i ak tu alitet och frågeställningarna vara m era levande. Förvalt­ n in g su tsko ttet i Uppsala läns landsting (m ajoriteten) kan väl förstå de m otiv som ligger bakom förslaget om skattefullm akter och önskvärd­ heten från skilda sy n p u n k ter av snabba beslut. U tsk o ttet understryker em ellertid den indirekta beskattningens återverkningar på landstingens

ekonom i. Landstingen saknar möjlighet a tt kom pensera sig för plötsliga och o fö rutsedda utgiftsökningar i en redan fastställd budget och kan därför lä tt försättas i en m ycket besvärlig ekonom isk situation vid en oväntad höjning av den indirekta beskattningen. Det eftersträvansvärda överraskningsm om entet synes vidare utesluta förhandsöverläggningar om kom pensation för landstingen för dylika utgiftsökningar. F örvaltnings­ u tsk o tte t anser a tt i fu llm akter åt regeringen av d etta slag m åste inflikas garantier för en kom pensation till de kom m unala organen i syfte att undvika budgetära kriser. Länsstyrelsen i S to c kh o lm s län finner den av beredningen föreslagna ordningen principiellt tveksam , låt vara att länsstyrelsen kan acceptera a tt t. ex. handelspolitiska skäl talar för att regeringen får rä tt a tt ändra tullar och p u n k tsk a tte r. Enligt länsstyrelsen är em ellertid stark restriktivitet m otiverad när det gäller a tt ge regeringen befogenheter i dessa hänseenden. På en p unkt avvisar länsstyrelsen bestäm t beredningens förslag. Länsstyrelsen syftar på den i 8 kap. 1 § andra stycket RF intagna bestäm m elsen a tt riksdagen kan medgiva att regeringen, när den u tn y ttja r bem yndigande a tt besluta om sk a tt, gör skillnad bl. a. mellan olika delar av landet. Länsstyrelsen efterlyser en motivering hos beredningen på denna p u n k t och u tta la r att beredningen här har in troducerat en helt ny princip för den statliga beskattningen. De regionala skillnader som h ittills har fu nnits i beskattningen har varit hänförliga till de prim är- o ch landstingskom m unala skatterna. A tt dessa varierar sam m anhänger med lokala föru tsättn in g ar och förhållanden och den kom m unala självbestäm m anderätten i fråga om beskattning, vilken utgör en av grundvalarna för den kom m unala självstyrelsen i vårt land. O jäm nheter i fråga om kom m unal utdebitering m otverkas från statens sida via den kom m unala skatteutjäm ningen. När det gäller den statliga beskattningen har dock enligt länsstyrelsen principen alltid varit a tt den skall vara neutral med hänsyn till var m edborgarna b or och var olika verksam heter bedrivs. A tt nu frångå denna fundam entala princip och grundlagsfästa m öjligheten till en olik artad , regionalt varierad statlig beskattning — utan ingående utredningar och analyser av konsekvenser från allm änt dem okratiska och sam hällsekonom iska utgångspunkter — finner länsstyrelsen h elt o acceptabelt. Förslaget, såsom det är u tfo rm at, öppnar enligt länsstyrelsens up p fattn in g m öjligheter för regeringen att differentiera samtliga indirekta skatter, sålunda exempelvis även m er­ värdeskatten. Även b o rtsett från de ur teknisk synvinkel praktiskt taget oöverkom liga svårigheterna a tt realisera sådana åtskillnader mellan olika delar av landet, uppkom m er sam hällsekonom iska, sociala och andra problem , som inte i något avseende är genom lysta o ch klarlagda. Vidare kom m er rättvisesynpunkter om villkoren fö r k onsum enter i olika regioner in i bilden. Visserligen föreslås att beslut om regional differentiering anmäls till riksdagen inom två m ånader. Enligt länsstyrel­ sens mening är dock förslaget som sådant både från principiella och praktiska synpunkter så genom gripande att det inte bör ifrågakom m a att realisera det i sam band med den n u aktuella revisionen av regerings­ form en. Med anledning av e tt u tta la n d e av grundlagberedningen i

m otiven k o n staterar länsstyrelsen a tt beredningens förslag bety d er att regeringen skulle k unna med om edelbar verkan besluta a tt en 25-procentig investeringsavgift skall införas för t. ex. enbart storstadsregionerna. Investeringsavgiften skulle em ellertid därm ed enligt länsstyrelsens mening snarare få e tt re g io n a lp o litisk syfte än fullgöra den avsedda funk tio n en som k o n ju n k tu rp o litisk t instrum ent. Länsstyrelsen kan inte ansluta sig till en sådan differentiering av investeringsavgiften. Länsstyrelsen erinrar om att h ith ö ran d e frågor behandlas i den av regeringen tillsatta utredningen om regionalpolitiska styrm edel. Enligt länsstyrelsens mening bör förslaget om differentiering av investeringsavgiften liksom andra liknande frågor behandlas av denna utredning. I avvaktan härpå bör grundlagsreglering inte ske. Länsstyrelsen i M alm öhus län (m ajo ritete n ), landshövdingen och fyra ledam öter av länsstyrelsen i Hallands län, länsåklagaren i Hallands län, en m inoritet inom fö rv a ltn in g su tsk o ttet i Ö stergötlands läns landsting, en ledam ot av budgetutredningen, Statstjänstem ännens riksförbund och Svenska företagares riksförbund avstyrker förslaget om m öjlighet att delegera beslu tan d erätt på skatteo m råd et till regeringen. Samma stånd­ p unkt kan utläsas u r e tt särskilt y ttra n d e från två ledam öter av kom m u n styrelsen i Göteborg. Länsstyrelsen i M alm öhus län u tta la r som sin m ening a tt med förslaget om skattefullm akter riksdagens fu n k tio n som främ sta företrädare för folket inskränks. Länsstyrelsen påpekar a tt regeringen enligt författningsförslaget, under förutsättning a tt bem yndigande h ar läm nats, icke blott kan ändra indirekta sk a tte r utan även låta ny lag om sådana sk atter träda i kraft eller gällande lag upphöra, något som innebär långtgående faktiska befogenheter på skatteom rådet. D etta om råde har av ålder ansetts tillkom m a riksdagen allena. I e tt fåta l fall hittills har regeringen erhållit bem yndigande a tt utöva beskattningsm akten. Å syftade beskattningsbem yndiganden har avsett om råden av m indre vikt. Väsentligt annor­ lunda blir förhållandet om förordningsm akten över samtliga sk atteo m ­ råden, utom fyra särskilt angivna, kan delegeras till regeringen. F ö r a tt ge ett begrepp om storleken av den befogenhet som sålunda föreslås kunna överföras till regeringen näm ner länsstyrelsen a tt en höjning av m ervärde­ skatten med 1 % innebär e tt ö k at sk a tte u ttag på ca 800 milj. kr. — Länsstyrelsen anser att den hävdvunna principen om riksdagens suveräni­ te t på skatteom rådet är så värdefull, inte m inst med hänsyn till att utgiftsregleringen ju ankom m er på riksdagen, a tt principen inte bör överges. H ärtill kom m er att praktiskt-juridiska skäl talar em ot den föreslagna delegeringsm öjligheten. Om nämligen riksdagen upphäver en av regeringen u tfärdad skatteförordning inställer sig bl. a. frågan vad som skall ske med redan debiterade och uppburna skattebelopp. Vidare måste ett upphävande — främ st när fråga är om m ervärdeskatt — innebära olägenheter för den handel son in rä tta t sig e fte r den skatt som regeringen har föreskrivit. Den näm nda m inoriteten inom länsstyrelsen i Hallands län erinrar om de indirekta skatternas stora andel av sk attein täk tern a och förutsäger a tt denna andel kom m er att öka för fram tiden. Med hänsyn

till de indirekta skatternas, särskilt m ervärdeskattens, stora betydelse och till d et förhållandet a tt m akten a tt bestäm m a över statens inkom ster och utgifter i e tt dem okratiskt samhälle bö r ligga hos folket anser m inoriteten d et inte försvarligt a tt i så vidlyftig om fattning som beredningen har föreslagit överlåta b eskattningsrätten på riksdagen. M inoriteten finner inte heller en skyldighet fö r regeringen a tt i efterhand underställa riksdagen e tt skattebeslut kunna ersätta en rä tt för riksdagen att i förväg pröva skattefrågan. M inoriteten åberopar också svårigheter av tekniskt adm inistrativt slag, som uppkom m er om riksdagen förkastar e tt sk a tte­ beslut av regeringen. Länsåklagaren i Hallands län, m inoriteten inom fö rv a ltn in g su tsk o ttet i Östergötlands läns landsting, Statstjänstem ännens riksförbund och Svenska företagares riksförbund m otiverar i huvudsak sin till sk attefullm akter avvisande stån d p u n k t genom en hänvisning till vad som har u ttalats i en reservation till grundlagberedningens förslag. De tvä ledamöterna i ko m m u n styrelsen i G öteborg anser a tt det to rd e vara e tt kom m unalt intresse a tt riksdagen — o ch inte regeringen - får besluta om s. k. k o njunkturm otiverade indirekta skatter och avgifter och om förändringar i sådana. De hänvisar till a tt kom m unerna ofta drabbas m ycket hårt av hastigt införda och i de kom m unala budgeterna o fö ru tsed d a nya eller höjda sk atter o ch avgifter. Länsstyrelsen i Kronobergs län d iskuterar skäl för och em ot fullm aktslagstiftning på skatteom rådet. Erinringar av principiellt slag kan enligt länsstyrelsen göras m ot en generell fullm aktslagstiftning utan betryggan­ de garantier för riksdagens m edverkan. Det finns exem pel på hur förekom sten av en sådan lagstiftning i andra länder steg för steg har m inskat folkrepresentationernas reella inflytande. F astän fullm akterna enligt beredningens förslag blir begränsade, finner länsstyrelsen det svårt a tt på föreliggande m aterial ta definitiv ställning till problem et i dess helhet o ch förordar d ärför en mer ingående utredning än som har redovisats av beredningen. Vid denna fo rtsatta utredning bör utgångs­ p u n k te n vara e tt accepterande av förslaget a tt sk a tt på inkom st, förm ögenhet, arv eller gåva undantas från fullm aktslagstiftning. Villkoren för en fullm akt bör närm are preciseras. D essutom bör beaktas konsekven­ serna för såväl konsum enter som p roducenter i den händelse en skattehöjning endast äger bestånd u nder en kortare tid eller regeringsbe­ slutet t . o . m. upphävs med retroaktiv verkan. Också länsstyrelsen i Hallands län (m ajoriteten) fö ro rd ar en mera ingående utredning och m otiverar sin ståndpunkt på i huvudsak samma sätt som länsstyrelsen i K ronobergs län. Svea hovrätt noterar a tt frågan om sk attefullm akter är av rent politisk karaktär o ch förbigår den d ärför u ta n eget ställningstagande. Vad beredningen har anfört i m otiveringen föranleder em ellertid hovrätten till följande reflexioner. Beredningen diskuterar (s. l i l ) bl. a. en ” m ellanform ” som skulle innebära, a tt regeringen visserligen får en skattefullm akt men får använda den först efter klarsignal från eller åtm instone i samråd med e tt särskilt, p roportionellt sam m ansatt riksdagsorgan. Denna möjlighet avvisar u t­

redningen av två skäl: ” Sådana särskilda riksdagsdelegationer bör inrättas endast då m ycket speciella skäl h ärför föreligger. Det stäm m er b ättre med parlam entariska principer a tt regeringen ensam tar sitt ansvar inför riksdagen i sin h elh et.” Det kan synas egendom ligt a tt ” parlam entariska principer” åberopas i d e tta sam m anhang. B ortsett h ärifrån måste d e t anm ärkas, a tt det naturligtvis inte behöver inrättas någon särskild delegation för det här åsyftade ändam ålet. U ppgiften kan läggas på fin an su tsk o tte t eller på s k a tte u tsk o tte t. En möjlig ordning kunde vara a tt samråd sker med det ena av dessa u tsk o tt i förväg m edan det andra får pröva regeringens proposition i efterhand. H ärm ed undviker man a tt den efterföljande prövningen föregrips. A tt endast samråd bör förekom m a, ingen ” klar­ signal” , syns uppenbart. H ovrätten vill som redan sagts inte förorda någon bestäm d lösning men vill ange en m öjlighet som förbigåtts i betän k an d et. Den av beredningen i 8 kap. 2 § R F föreslagna regeln om a v g i f t s m a k t e n fö re ter enligt Svea hovrätt samma principiella k o n stru k tio n som grundreglerna om lagstiftningsm akten. Den kan också enligt hov­ rä tte n bli förem ål fö r sam m a k ritik. Hela avgiftsm akten har lagts hos riksdagen som har getts befogenhet att delegera till regeringen eller till förvaltningsm yndighet. En annan och sakligt mera upplysande k o n stru k ­ tion hade enligt hovrättens mening varit att föredra. R iksrevisionsverket un d erstry k er liksom beredningen betydelsen av a tt delegation av riks­ dagens avgiftsm akt sker i enkla och generella form er. Av beslutet bör fram gå vilken princip för taxesättning som skall tilläm pas. I många fall to rd e kravet på full kostnadstäckning för viss verksam het kunna tjäna som underlag för delegering. Om man vill frångå kravet på full kostnadstäckning, bö r skälen härför redovisas. B eslutanderätten för flertalet i riksstaten under rubriken ” uppbörd i statens verksam het” upptagna avgifter to rd e, i den mån avgifterna inte fastställs genom lag, kunna på sådant sätt delegeras till regeringen. På regeringen b ör sedan ankom m a att avgöra huruvida det bör an fö rtro s åt förvaltningsm yndighet att fastställa dylik avgift. Riksdagen bör, fo rts ä tte r riksrevisionsverket, i flertalet fall k unna delegera b eslu tan d erätten beträffande ändring av redan införda avgifter. Det är em ellertid angeläget inte endast a tt en taxa kan höjas eller sänkas med k o rt varsel vid ändrade ekonom iska förhållanden utan också att smidiga anpassningar inom gränszonen för det avgiftsbelagda om rådet kan göras då ändrade om ständigheter kräver d e t, t. ex. då nya p ro d u k ter eller tjänster tillkom m er. Delegationen inom gränszonen b ör därför göras så vid a tt den ger erforderligt spelrum för regeringen att effektivt tillvarata statens ekonom iska intressen. B u d g etu t­ redningen avstyrker den föreslagna m öjligheten fö r riksdagen a tt kunna d irekt till förvaltningsm yndighet delegera rä tt a tt besluta föreskrifter om avgifter till staten. U tredningen hänvisar till önskvärdheten av en klar rollfördelning mellan riksdag, regering och förvaltningsm yndigheter (se härom rem issam m anställningen i fråga om norm givningsm akten). Några rem issinstanser gör mera a l l m ä n t h å l l n a u t t a l a n ­ d e n om beredningens bestäm m elser angående b u d g e t r e g l e r i n ­ g e n . Budgetutredningen säger sig dela beredningens synsätt a tt endast

sådana regler om statens budget som har direkt sam band med riksdagens och regeringens befogenheter bö r tas in i grundlag. Med hänsyn till behovet av kontinuerlig utveckling av budgetsystem et bö r - liksom hittills — utform ningen av statens budget regleras genom årliga ställnings­ taganden av regering och riksdag. - B udgetutredningen om talar a tt den senare kom m er a tt lägga förslag som kan kom m a a tt beröra det sakliga innehållet i grundlagberedningens förslag till R F och RO. Sålunda to rd e utredningens kom m ande förslag i fråga om program budgetering, stats­ budgetens utform ning och avgränsning sam t anslagssystem ets utform ning kom m a att beröra det sakliga innehållet i skilda delar av grundlagbe­ redningens förslag jäm te m otiveringar. Såvitt utredningen nu kan bedöm a kan de av utredningen diskuterade reform förslagen genom föras inom ram en fö r grundlagberedningens förslag till R F och RO. R iksrevisions­ verket kom m er vid sin diskussion av budgetsystem ets utform ning in på program budgeteringen. En effektiv program budgetering fö ru tsä tte r, y tt­ rar verket, tillgång till e tt redovisningssystem , som ger inform ation om resultaten av m yndigheternas arbete och därigenom öppnar m öjlighet till prioritering och värdering av olika verksam heter inom statsdriften. Riksrevisionsverket arbetar med a tt förse statsm yndigheterna med m oderna ekonom i-adm inistrativa tekniker, som i första hand syftar till a tt åstadkom m a fö rb ä ttrad planering, styrning och uppföljning av m yndigheternas verksam het. D etta sker inom ram en för det s. k. SEA-systemet (S taten s E konom i A dm inistrativa system ). E tt n y tt redo­ visningssystem — system S — har utvecklats i d etta syfte. G enom en fö rb ä ttrad redovisning u n derlättas även statsm akternas uppföljning, utvärdering och prioritering av olika m yndigheters verksam het. Riksrevi­ sionsverket u nderstryker liksom beredningen de m öjligheter till löpande uppföljning som riksdagen o ch dess u tsk o tt härigenom får. — U tveck­ lingen inom d e t statliga verksam hetsom rådet samt idéer från den ekonom isk-politiska och ekonom isk-teoretiska d ebatten m edför enligt verket behov av en successiv uppföljning och förändring av budgetsys­ tem et. D etta m ed fö r också a tt system et successivt tillförs nya hjälp­ medel såsom t. ex. m etoder fö r verksam hetsplanering, styrning, k ontroll och utvärdering. F ör närvarande finns, säger verket, ingen särskild lag, stadga eller m otsvarande som reglerar utform ningen av budgetsystem et. Varje riksdag beslutar om en ny riksstat och fastställer därm ed hu r denna skall vara u tform ad. D enna handlingsfrihet bö r med hänsyn till d et fo rtsatta utvecklingsarbetet inte reduceras. RF is regler bö r sålunda vara så u tform ade a tt tillräcklig flexibilitet medges. Avsaknaden av en samlad reglering av budgetsystem et kan dock försvåra överblicken av gällande rätt. Riksrevisionsverket fram håller därför angelägenheten av att inform a­ tion om bestäm m elser och praxis rörande budgetsystem et i dess helhet sam m anställs o ch hålls aktuell. A rbetsm arknadsstyrelsen b iträder bered­ ningens förslag till bestäm m elser om budgetregleringen. En från de näm nda instanserna avvikande uppfattning om bered­ ningens sätt att behandla frågorna om budgetregleringen redovisar Svea hovrätt. I anslutning till det inledningsvis återgivna u ttalan d et av

hovrätten y ttra r denna a tt någon närm are granskning av de b udgettek­ niska och budgeträttsliga frågorna överhuvudtaget inte har gjorts utan beredningen har ansett sitt uppdrag begränsat av det som har getts åt 1969 års budgetutredning. H ovrätten anm ärker härtill rent allm änt att d et kan ifrågasättas om in te beredningen h ar tagit något för lätt på sin uppgift. A tt en annan och m era teknisk utredning tillsatts bör inte anses ha befriat beredningen från uppgiften a tt överväga vilka frågor som bör lösas eller i vart fall beröras i en n y författning. Några sådana överväganden redovisas em ellertid inte, varför det är svårt a tt avgöra om förslaget in n e fa tta r en riktig avvägning, y ttra r hov rätten . H ovrätten anm ärker särskilt a tt i förslaget ingen upplysning läm nas om t. ex. anslagstyperna och ingen an ty d an ges om begrepp som driftb u d g et, k apitalbudget, långtidsbudget, finansplan, kom pletteringsproposition etc. U ttalanden förekom m er också angående e tt par m e r a s p e c i e l ­ l a f r å g o r s o m s a m m a n h ä n g e r m e d b u d g e t ­ r e g l e r i n g e n . Chefen fö r försvarshögskolan hälsar med till­ fredsställelse a tt beredningen i RF har tagit upp en bestäm m else som ger stöd åt utgiftsbeslut som avser eller kan avse längre tid än närm ast följande budgetår. I anslutning till den av beredningen i RO föreslagna bestäm m elsen a tt regeringen, när anslag begärs, bö r redovisa även fram tida kostnader för det föreslagna p ro jek tet, näm ner utredningen om kom m unernas ek o n o m i a tt u nder dess arbete kan aktualiseras möjlig­ heten a tt genom gående i underlaget för statliga beslut om kom m unal aktivitet införa beräkningar av beslutets kom m unalekonom iska konse­ kvenser. Budgetutredningen aktualiserar frågan om s. k. specialdestination. U tredningen säger sig dela beredningens uppfattning a tt i princip alla statsinkom ster och statsu tg ifter b ö r redovisas över statsbudgeten. Som exem pel på m edel som em ellertid fö r närvarande redovisas u ta n fö r budgeten näm ner budgetutredningen avgifter inom socialförsäkrings­ system et, såsom avgifterna till allm änna tilläggspensionen, samt vissa avgifter i sam band med prisregleringen inom jo rd b ru k e ts och fiskets o m råden. B udgetutredningen, som avväger frågan om budgetens avgränsning, frågan om nettoredovisning sam t frågan om specialdestination inom b udgeten har inte någon erinran m ot a tt, på sätt beredningen föreslår, grundlagsstöd ges åt specialdestination vid sidan av budgeten. Även om i princip alla statsinkom ster o c h statsu tg ifter b ör redovisas över budgeten, to rd e regelsystem et böra tillåta undantag från denna princip. U tred­ ningen n o te ra r vidare a tt föreskriften även möjliggör s. k. n e tto re d o ­ visning. Vidare delar utredningen grundlagberedningens u ppfattning att frågan om specialdestination inom statsbudgeten inte bö r regleras i R F. O ckså riksrevisionsverket tillsty rk er beredningens förslag i fråga om specialdestination. B udgetutredningen uppehåller sig vid den av beredningen i 8 kap. 9 § RF föreslagna regeln a tt de m e d e l s o m r i k s d a g e n h a r a n v i s a t i statsbudgeten eller på annat sätt inte får a n v ä n d a s i strid med vad riksdagen har föreskrivit. B udgetutredningen förklarar att

den för sin del — till skillnad från beredningen i dess m otivering — to lk ar denna föreskrift så a tt m edlen ställs till regeringens förfogande, dvs. som e tt bem yndigande för regeringen a tt använda m edlen, givetvis inom ram en för de villkor som riksdagen h ar föreskrivit för de enskilda anslagen. D etta innebär a tt regeringen kan underskrida anslaget, vilket den bö r k unna göra exempelvis till följd av k o njunkturförändringar. F rån stabiliseringspolitisk synpunkt är det enligt utredningen angeläget att denna m öjlighet a tt underskrida anslagen finns. Regeringens m öjligheter a tt överskrida anslag regleras i annan ordning, avslutar utredningen. Samma sy n p u n k ter förs fram av riksrevisionsverket , som också fram håller a tt underskridanden bö r kunna göras för a tt tillvarata de besparings­ m öjligheter som kan finnas utan a tt m edelsanvisningens syfte äventyras. I sam m a riktning to rd e e tt u tta la n d e av arbetsm arknadsstyrelsen gå. B udgetutredningen är kritisk m ot de av beredningen i 8 kap. 10 § R F föreslagna reglerna om f ö r v a l t n i n g e n a v o c h f ö r f o g a n ­ d e ö v e r s t a t e n s e g e n d o m . U tredningen y ttra r i denna del följande. En av budgetutredningens uppgifter är a tt förutsättningslöst se över principerna för den statliga förm ögenhetsredovisningen och föreslå principer för värdering av kapitaltillgångar. Den nuvarande statliga förm ögenhetsredovisningen är främ st in riktad på a tt redovisa statens förm ögenhetsställning för vissa tillgångar. G rundlagberedningens förslag återspeglar d e tta synsätt. Enligt budgetutredningens mening bör förm ögenhetsredovisningens främ sta syfte istället vara a tt vägleda resursfördelningsbesluten inom den statliga sektorn. Om statsm akterna kom m er a tt dela d e tta synsätt är det rimligt att anta a tt riksdagen önskar fastställa regler för förvaltningen av den statliga förm ögenheten i andra kategorier än efter en uppdelning i fast och lös egendom respektive fordringar. B udgetutredningen fö rordar d ärför a tt R F 8 kap. 10 § utgår. U tred­ ningen vill fästa uppm ärksam heten på a tt riksdagen kan reglera denna fråga i annan lag än grundlag och a tt riksdagen därigenom kan fastställa grunder fö r förvaltning, överlåtelse m. m. av statens egendom m. m. med hänsyn till de behov som riksdagen finner föreligga.

En liknande u ppfattning redovisar riksrevisionsverket sorn fö rordar att 10 § andra sty ck et med fö rb u d a tt u tan riksdagens bem yndigande överlåta eller p an tsätta statens fasta egendom och att eftergiva statens fordringar utgår. I stället b ö r enligt verkets m ening i första sty ck et finnas en bestäm m else med innebörd a tt riksdagen är skyldig a tt fastställa grunderna för förvaltning av och förfogande över statens egendom . Också arbetsm arknadsstyrelsen rekom m enderar a tt reglerna i 10 § m jukas upp. 1 anslutning till bestäm m elserna i 8 kap. 11 § i förslaget till RF om a tt regeringen eller statlig m yndighet inte utan riksdagens bem yndigande får ta upp lån eller eljest i k l ä d a s t a t e n e k o n o m i s k f ö r p l i k ­ t e l s e fäster budgetutredningen uppm ärksam heten på a tt en fö ru ts ä tt­ ning för en effektiv stabiliseringspolitik är a tt riksdagen läm nar rege­ ringen erforderliga bem yndiganden. Om d e tta inte sker, kom m er i realiteten statsm akternas m öjlighet a tt agera snabbt i olika k o n ju n k tu r­ lägen att väsentligt minska. Sådana bem yndiganden för regeringen

kom m er också a tt erfordras fö r a tt den statliga förvaltningen skall kunna bedrivas effektivt från adm inistrativ sy npunkt. På tal om i n f o r m a t i o n e n t i l l r i k s d a g e n o m u t ­ f a l l e t a v f a t t a d e b e s l u t u tta la r riksrevisionverket a tt det för verket liksom för beredningen fram står som naturligt a tt återkopplingen sker via regeringen såsom i t. ex. budgetpropositionen och i sam band med p resentationen inför riksdagen av långsiktigare p rojekt och planer. Underlag fö r återkopplingen erhålls även genom verksam hetsplaner och verksam hetsberättelser inom SEA -system ets ram . Det är sålunda enligt riksrevisionsverkets mening väsentligt a tt i förevarande sam m anhang förvaltningsm yndigheterna, regeringen och riksdagen arb etar med en gem ensam referensram .

4 Yttranden redovisade i anslutning till lagförslagen m. m.

4.1 Regeringsformen

1 kap. Statsskickets grunder

I e tt par y ttra n d e n förekom m er a l l m ä n n a u t t a l a n d e n om k apitlet. Svea hovrä tt säger a tt d et to rd e vara ofrånkom ligt a tt inleda författn in g en m ed några allm änt hållna stadganden, oavsett vilken disposition som följs i övrigt. Det ligger, fo rtsä tte r h ovrätten, i sakens n a tu r a tt det är svårt a tt åstadkom m a e tt inledningskapitel som tillfredsställer de krav som m åste ställas i både sakliga och form ella avseenden. H ovrätten k o n staterar att beredningen inte kan anses ha löst uppgiften på e tt g odtagbart sätt sam t fo rtsätter.

GLB har uppenbarligen u tgått från FU:s förslag. I m otsats till d e tta har em ellertid GLB in te h aft någon gen o m tän k t plan för k ap itlet. Det sägs endast (s. 120) a tt GLB ” liksom F U b ru tit u t e tt antal fundam entala regler om statsskicket till e tt inledande k ap itel.” FU:s förslag utgick från a tt vaije kapitel i R F skulle ha så väsentlig betydelse, att d et kunde m otsvaras av e tt sam m anfattande stadgande i 1 kap. Dessa stadganden redigerades d ärefter så, a tt varje paragraf i 1 kap. innehållsm ässigt svarade m ot det k apitel i regeringsform en som fått m otsvarande num m er. F U s lagtekniska m etod blev förem ål för skilda bedöm ningar vid rem issbehandlingen. Mot denna bakgrund finns det inte fog för erinran m ot a tt GLB släppt tan k en på en anknytning mellan de enskilda paragraferna i 1 kap. och de följande kapitlen. En konsekvens har em ellertid blivit, a tt GLB behövt en egen plan för kapitlet o ch en egen m otivering för urvalet av regler. Bristen härpå har lett till a tt kapitlet saknar organiskt sam m anhang. GLB har inte heller gjort klart vad som har k o n stitu tiv betydelse och om stadgandena går ihop med vad som sägs i följande kapitel. H ovrätten vill peka på tre möjliga alternativ. En lösning är a tt göra 1 kap. m ycket k o rtfa tta t. Det kan u p p ta tre eller högst fyra paragrafer, som anger grundvalarna för vår representativa dem okrati m en som inte har något självständigt k o n stitu tiv t innehåll. En annan lösning är att bygga ut 1 kap. så a tt det även u p p ta r vissa grundläggande regler om regeringen och riksdagen. Innehållet skulle därm ed kom m a a tt svara mot rubriken ” statsskickets g runder” . En tredje lösning är att bygga vidare på FU:s i och för sig intressanta k o n stru k tio n , m ed beaktande av remiss­ kritik en . H ovrätten är för sin del närm ast benägen a tt förorda den första av dessa lösningar. H ovrätten finner sålunda att förslagets 1 kap. måste om arbetas med utgångspunkt från en genom tänkt plan för k ap itlet. I en sådan förkortad version av 1 kap., som h ovrätten u tta la t sig för, borde man söka ge förslagets 1 §, 2 —4 §§ och 5 § m otsvarigheter i var sin paragraf. H ovrätten ifrågasätter om 1 kap. behöver innehålla någonting därutöver. Förslagets 6 —8 §§ to rd e kunna få m otsvarigheter i senare kapitel.

CO utta la r a tt beredningen i likhet med författningsutredningen har valt a tt låta RF inledas med e tt kapitel innehållande stadganden om

statsskickets grunder, som delvis är av deklaratorisk n atu r och delvis har ett mera självständigt innehåll. D enna m etodik u tsa tte s vid rem issgransk­ ningen av författningsutredningens förslag fö r delvis allvarlig kritik. SACO m enar a tt även beredningens förslag, tro ts a tt åtskilliga fö rb ä tt­ ringar har åstadkom m its, in te kan undgå a tt träffas av denna kritik. Mot bakgrund av främ st de sy n p u n k ter som fram fördes av regeringsrättens ledam öter hade det enligt SACO:s mening varit mera tillfredsställande om kapitlets innehåll hade begränsats till några k o rta stadganden av inledande karaktär. I dessa skulle exem pelvis k unna fastslås, a tt Sveriges statsskick bygger på folkets självbestäm m anderätt, utövad genom riks­ dagens och kom m unernas beslutande organ, att rikets styrelse tillkom m er regeringen och a tt Sverige är e tt konungarike med konungen som statschef. I övrigt hade endast behövt anges vilka grundlagarna är samt möjligen m edtas en regel som fastslår den kom m unala självstyrelsens princip. Reglerna om riksdagens, regeringens, dom stolarnas och förvalt­ ningsm yndigheternas k om petens hade med fördel k u n n at inleda de särskilda kapitel som h andlar om dessa statsorgan och m yndigheter. Skall över huvud den inte särskilt fö rpliktande ” m agna-charta” -regeln i 8 § bibehållas har m åhända även den sin plats i 1 kap. Vid kap itlets slutliga utform ning kunde em ellertid enligt SACO övervägas a tt däri också ta in en uttrycklig reglering av frågan om , och i så fall i vilken utsträckning, riksdagens lagstiftningsm akt och regeringens förordningsm akt skall kunna genom in casu-föreskrifter avvika från den i och för sig önskvärda principen om norm m ässighet. — SACO uttalar slutligen a tt det bör övervägas att låta övriga n u ej näm nda stadganden i k apitlet utgå eftersom de inte synes ha någon självständig betydelse. H ovrätten över Skåne och B lekinge föreslår vissa r e d a k t i o n e l l a ä n d r i n g a r i kapitlet. Enligt h ovrätten bör sålunda 6 § överföras till 1 § som e tt tredje stycke och 7 § andra stycket med ändrad lydelse utgöra e tt n y tt andra stycke i 4 §. H ovrätten föreslår vidare a tt 5 § första stycket andra meningen fly ttas till 7 kap. 4 §. K am m arrätten i G öteborg anser a tt stadgandet om konungen (3 §) b ör placeras e fte r bestäm m elsen om regeringen (4 §), eftersom konungen inte skall ha någon egentlig statsrättslig funktion.

1 §

Svea hovrätt påpekar a tt paragrafen går tillbaka på fö rfattn in g su tred ­ ningens förslag. E tt stadgande av ungefär d etta innehåll synes hovrätten utgöra en lämplig inledning till en ny författning. F ö rfattningsutredningen hade ytterligare en m ening, som angav a tt folkstyrelsen ” förverk­ ligas genom parlam entariskt statsskick och kom m unal självstyrelse” . Om man väljer en sådan lagteknisk utform ning av 1 kap., som h ovrätten har förordat i första h and, b ö r man behålla även denna te x t. Mot den anm ärktes i rem issyttranden bl. a. a tt innebörden i ord et ” parlam enta­ risk t” in te är definierad. D enna invändning är knappast bärande. Då ett huvudsyfte för refo rm arb etet ju st h ar varit a tt grundlagfästa ” parla-

11 R iksdagen 1973. 1 sami. N r 90

m entarism en” skulle d e t rentav ha e tt visst värde i o ch för sig om själva term en infördes i grundlagen. H ovrätten över Skåne och Blekinge anser att d et inledande sty ck et i paragrafen är alltfö r deklaratoriskt och lätt kan leda över till den slutsatsen att varje m aktutövning som på något sätt kan sägas vara legitim erad genom en folklig viljeförklaring också är laglig och riktig. S yftet synes vara a tt, som ett avståndstagande från betoningen av den personliga kungam akten i 1809 års regeringsform , nu fram häva stats­ skickets k arak tär av folkstyrelse. D etta bör em ellertid kunna göras i något enklare och naturligare ordalag. H ovrätten föreslår a tt första stycket erhåller följande lydelse: ” Svenska folkets rä tt a tt styra sitt land utövas enligt denna regeringsform .” Som redan har näm nts föreslår hovrätten vidare a tt 6 § fly tta s till 1 § som e tt tredje stycke. R iksdagens om budsm än föreslår a tt grundsatsen om a l l m a k t u t ­ ö v n i n g s l a g b u n d e n h e t bö r skrivas in i paragrafen. De u tta la r i det avseendet följande.

I rem issyttranden över författningsutredningens förslag (SOU 1965:2 s. 53) fram fördes från flera håll önskem ål om dels a tt det i någon av de inledande paragraferna skulle slås fast a tt m aktutövningen skall vara lagbunden, dels a tt grundlagen skulle ta upp e tt tydligt stadgande som återgav den grundläggande principen om norm m ässighet och likhet inför lagen. I e tt av rem issyttrandena fram hölls också a tt rättsordningen utgör en integrerande del av statsskicket och därför borde om näm nas bland statsskickets grunder. I grundlagberedningens förslag är önskem ålen beaktade såtillvida som i 1 kap. 8 § finns en föreskrift som i arkaiska ordalag ger u ttry c k åt m yndigheternas rättsvårdande uppgift sam t i 10 kap. 5 § andra stycket en särskild föreskrift om a tt m yndighet in te får särbehandla någon. R ättsordningen som begrepp finns visserligen om ­ näm nd i 10 kap. 5 § m en någon plats bland statsskickets grunder i 1 kap. har den ej fått. Det skall inte bestridas att det föreslagna statsskickets främ sta grund är folkstyrelsens idé. Vi finner det d ärfö r helt i sin ordning a tt d et i grundlagens första paragraf slås fast a tt all offentlig m akt i Sverige utgår från fo lk et och a tt den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allm än och lika rö strätt. Som särskilt u tm ärkande för den svenska folkstyrelsen har alltså fram hållits två drag, den fria åsiktsbildningen och den allm änna rö strätten . Åtskilliga andra drag skulle kunna anföras men de to rd e i betydelse in te kunna m äta sig med de två näm nda. Det bör kunna överlåtas åt de följande kapitlen i grundlagen a tt beskriva dem . E tt drag fram står em ellertid i våra ögon som så väsentligt och fö rm er än övriga a tt det bör näm nas vid sidan av den fria åsiktsbildningen och allm änna rö strä tte n , nämligen a tt den svenska folkstyrelsen underkastar sig lagens band. Den gamla grundsatsen a tt land skall med lag byggas har följt d e t svenska statsskicket genom tiderna och utg jo rt dess ryggrad. Få grundsatser torde vara så djupt ro tad e som denna. Vi anser liksom högsta dom stolen i dess rem issyttrande över författningsutredningens förslag grundsatsen om all m aktutövnings lagbundenhet vara av sådan vikt a tt den bör uttryckligen fastslås. Den naturliga platsen härför är 1 § där de övriga ledande grundsatserna tagits in. Lämpligen kan den då skrivas in i första stycket som redan handlar om den offentliga m akten. S tycket kan ges den lydelsen a tt all offentlig m akt i Sverige utgår från folket och utövas under lagarna. Genom a tt grunsatsen om m aktutövningens

lagbundenhet skrivs in i 1 § m arkeras att den gäller för alla offentliga organ, även riksdagen.

2 §

Paragrafen har bara fö ra n lett e tt uttalan d e av Svea hovrätt, som säger a tt stadgandets avfattning inte ger vid handen a tt i d e tta angives endast en del av riksdagens uppgifter. H ovrätten n o te ra r vidare a tt punk ten om att riksdagen stiftar lag h ar k o n stitu tiv betydelse, m edan övriga, om sk atter, statsutgifter och granskning, närm ast är inform ativa.

3 § V ad gäller frågan om statschefens ställning hänvisas till rem issam m an­ ställningen i det allm änna avsnittet om statschefen samt under 4 kap. R F. Regeringsrättens ledam öter anm ärker a tt i paragrafen sägs a tt ko­ nungen är rikets statschef utan a tt där anges någon uppgift för honom . Enligt Svea hovrätt föreligger en olycklig m otsättning m ellan de om edelbart efter varandra följande uttalandena, a tt konungen är statschef och att regeringen sty r rik et. H ovrätten påpekar vidare a tt det ingenstädes i förslaget till RF klargörs vad innebörden är i a tt vara rikets statschef. K am m arrätten i G öteborg anser a tt beteckningen statschef för konungen fram står som m indre riktig, eftersom det föreslås a tt ko­ nungen fram deles inte skall ha några egentliga statsrättsliga funktioner. K am m arrätten föreslår a tt bestäm m elsen form uleras på följande sätt. ” K onungen företräder riket som statsöverhuvud” . U nder hänvisning till vad beredningen har an fö rt om konungens roll som sym bol för riket och hans ställning som rikets främ ste företrädare utta la r chefen fö r arm én a tt det b ö r övervägas a tt ge paragrafen följande lydelse: ” K onungen är rikets statschef och fö re träd er rik et som dess främ ste representant inrikes och utrik es.” R iksm arskalksäm betet anser a tt konungens representativa uppgifter bö r kom m a till u ttry c k i paragrafen. Ä m betet u tta la r följande. Jäm likt GLB:s förslag till ny R F , 1 kap. 3 §, är ” konungen rikets statschef” . E huru statschefen enligt den allm änna m otiveringen (s. 80) inte blir innehavare av någon politisk m akt bibehåller dock statschefen enligt beredningens förslag ” sin ställning som sym bol för riket och sina representativa u ppgifter.” Enligt den speciella m otiveringen (s. 139) har ------------- statschefen som fö reträdare för riket och riksstyrelsen av ålder en mängd representationsuppgifter. E tt fullgörande av dessa tillhör ” statschefens handlande såsom rikets främ ste rep rese n tan t” . Dessa statschefens äm betsplikter om näm nas em ellertid icke i förslaget till RF. Enligt riksm arskalksäm betets uppfattn in g bör em ellertid de ovannäm nda u ttalandena i m otiven kom m a till klart u ttry c k även i lagtexten. Ä m betet föreslår därför a tt i anslutning till den föreslagna 3 § upptages ett stadgande, a tt konungen i sin egenskap av statschef fö reträd er riket som dess främ ste representant såväl inrikes som utrikes sam t a tt d etta sker i samråd med statsm inistern.

4 §

Svea hovrätt påpekar att det ingenstädes i förslaget till R F klargörs vad innebörden är i a tt styra riket. Den andra m eningen i paragrafen, om regeringens ansvar inför riksdagen, borde enligt hovrätten med hänsyn till dess centrala betydelse för statsskicket utvecklas på e tt mera pregnant sätt. Den föreslagna lydelsen är, säger h o v rätten , m indre lyckad redan med tanke på a tt ansvar kan utkrävas även in fö r rik srätt. H ovrätten över Skåne och Blekinge anser att den första m eningen, om hovrättens förslag till avfattning av 1 § första stycket antas, bör ändras till ” Regeringen leder rikets styrelse” . H ärefter bör följa ” Den är ansvarig inför riksdagen” . Bestäm m elsen i 7 § andra stycket kan, som redan har näm nts, enligt h o v rätten lämpligen överföras till e tt n y tt andra stycke i 4 § och då med lydelsen: ” U nder regeringen finnes förvaltningsm yndig­ h eter” .

5 § I fråga om denna paragraf kan i första hand hänvisas till rem issam m an­ ställningen i det allm änna avsnittet om kom m unernas ställning. A tt den kom m unala självstyrelsen ges en egen paragraf i 1 kap. synes Svea hovrätt naturligt. A vfattningen av paragrafen har em ellertid enligt hovrättens uppfattn in g genom anknytningen till kom m unindelningen blivit m indre lyckad. Utredningen om kom m unernas e k o n o m i har ingenting a tt invända mot förslaget a tt införa en bestäm m else av den lydelse som föreslås i 5 § i RF:s inledande kapitel. Stadsjuristen i S to c kh o lm s ko m m u n anser a tt det i och för sig är önskvärt a tt den kom m unala självstyrelsen, ro tad på den representativa dem okratin, blir grundlagsfäst. Mindre tillfredsställande, från redaktionell och språklig sy n p u n k t, förefaller em ellertid enligt stadsjuristen det sätt vara på vilket dessa fö r den svenska d em okratin grundläggande principer uttryckes. Sedan det i föregående paragrafer i k raftfulla satser har fastslagits a tt den offentliga m akten utgår av fo lk et, a tt riksdagen är folkets främ sta företrädare, a tt konungen är rikets statschef och a tt regeringen sty r riket, k onstateras sekundärt och i ganska slappa ord ­ vändningar a tt riket är indelat i kom m uner, där m edborgarnas valda om bud beslutar självständigt enligt lagarna. G rundsatsen om den lokala självbestäm m anderätten och kom m unernas i princip fristående ställning gentem ot staten synes, fo rtsätter stadsjuristen, förtjäna en mer fram ­ trädande plats i grundlagen och en klarare utform ning än den som har föreslagits av beredningen. Stadsjuristen erinrar om a tt författningsutredningen i sitt förslag till RF redan i den inledande paragrafen fann anledning fastslå a tt den svenska folkstyrelsen förverkligas genom parlam entariskt statsskick och kom m unal självstyrelse. I sak innebär beredningens förslag den ändringen i förhållande till gällande rä tt, säger stadsjuristen vidare, a tt grunderna för ändringar i kom m unindelningen skall bestäm m as av riksdagen. Avsikten är em ellertid a tt regeringen

alltfo rt skall besluta om själva indelningsändringen i ettv art fall, utan att denna behöver underställas riksdagen. Den föreslagna ändringen to rd e i sak inte föranleda någon erinran. Kam m arkollegiet gör följande påpekanden i anslutning till paragrafen:

Enligt beredningen gäller bestäm m elsen ” olika slag av kom m uner, både landstingskom m uner o ch p rim ärkom m uner” . K om m entaren är så k o rt­ fattad a tt risk föreligger för att den skall m issförstås. Avsikten lärer vara att bestäm m elsen skall gälla alla sorters k om m uner, näm ligen dels borgerliga prim ärkom m uner, för vilka num era inte finns annan be­ näm ning än ” k o m m u n ” och vilka före 1.1.1971 betecknades lands­ kom m un, köping eller stad, dels kyrkliga prim ärkom m uner eller för­ samlingarna, dels de borgerliga specialkom m uner som benäm nes lands­ tingskom m uner och dels de kyrkliga specialkom m uner som benäm nes kyrkliga sam fälligheter, och vartill hör inte endast de sam fälligheter som tillkom m it genom föro rd n an d e av Kungl Maj:t utan också de legala kyrkliga sam fälligheter som består jäm likt 3 § 1 mom första stycket lagen (1 9 61:436) om försam lingsstyrelse och som o m fa tta r det övervägande antalet av alla två- eller flerförsam lingspastorat. I anslutning till stadgandet i andra punk ten av förevarande paragraf må fram hållas a tt enligt gällande lagstiftning mera utförliga grunder för ändring i kom m unal indelning endast finns b eträffan d e borgerliga och kyrkliga prim ärkom m uner, näm ligen i lagen (191 9 :2 9 3 ; senaste lydelse 1969:270) om ändring i kom m unal och ecklesiastik indelning. Vad angår landstingskom m unerna innehåller landstingslagen (1 9 5 4 :3 1 9 ; senaste lydelse 1972:101) i 2 § en bestäm m else rörande landstingsfri kom m uns inträde i landstingskom m un, varjäm te 15 och 16 §§ fö ru tsä tte r att landstingskom m uns om råde kan ökas eller minskas. V idkom m ande kyrkliga sam fälligheter innehåller 3 § lagen om försam lingsstyrelse bestäm m elser om bildande av sådana sam fälligheter, varjäm te i lagen (1 9 70:940) om kyrkliga kostn ad er stadgas a tt K onungen beslutar om indelning i p astorat. Vare sig i fråga om landstingskom m uner eller beträffande pastorat eller andra kyrkliga sam fälligheter finns några regler om ekonom isk uppgörelse vid indelningsändring utan vid sådana änd­ ringar tilläm pas indelningslagen analogivis.

6 §

Som redan har näm nts föreslår hovrätten över Skåne och Blekinge att paragrafen överförs till 1 § som e tt tredje stycke. B eträffande frågan om RO:s ställning hänvisas till rem issam m anställningen i avsnittet Allmänna synpunkter.

7 §

En p o s i t i v i n s t ä l l n i n g till förslaget i denna del redovisas i e tt par y ttra n d en . Överåklagaren i Göteborgs åklagardistrikt fram håller att i paragrafen klargöres grunden för dom stolarnas och förvaltnings­ m yndigheternas verksam het varjäm te m arkeras deras självständiga ställ­ ning. D etta är av betydelse för deras kom petens och betoningen härav i det inledande kapitlet får fö r tjänstem annen anses som högst angelägen och betydelsefull. Enligt stadsjuristen i S to c kh o lm s k o m m u n synes några anm ärkningar m ot utform ningen av paragrafen, som i och för sig är klar och entydig, inte m otiverade.

K r i t i s k a s y n p u n k t e r på paragrafen fram förs i flera y ttra n ­ den. Regeringsråden Hjern och Petrén anser a tt s k i l l n a d e n m e l l a n d ö m a n d e c h f ö r v a l t a n d e v e r k s a m h e t b ö r m a r ­ k e r a s t y d l i g a r e i d et inledande k apitlet än vad som har skett. De utta la r i det avseendet följande. Redan i det inledande kapitlet har grundlagberedningen behandlat rättskipning och förvaltning i samma lagrum , ehuru den där angivit dom stolars och förvaltningsm yndigheters uppgifter på skilda sätt. G ru n d ­ lagberedningen ingår i betänkandet på e tt ställe (s. 191) på en karaktäristik av relationen mellan rättskipning och förvaltning. Mot den beskrivning beredningen där ger av dessa båda arter av offentlig verksamhet kan man i huvudsak inte ha något a tt invända. Beredningen konkluderar, a tt den traditionella d istinktionen m ellan rättskipning och förvaltning svårligen kan undvaras, men uppger d äre fte r tanken att hålla isär dessa båda verksam heter inför svårigheten a tt draga någon skarp gräns dem em ellan. Som en konsekvens härav har m an a tt se sam m an­ kopplingen i denna inledande paragraf. I denna uppläggning kan grundlagberedningen sägas ha starkt stöd i en från m edeltiden nedärvd svensk tra d itio n . I äldre tid var hela den offentliga verksam heten så organiserad, a tt någon egentlig skillnad icke gjordes mellan verkställande och döm ande m aktutövning. En rem iniscens härav finns kvar ännu i dag, då den högsta beslutande m yndigheten i riket fram träder under den gem ensam m a beteckningen Kungl. Maj*. D ärm ed förstås d ock tre inbördes helt åtskilda organ: Kungl. Maj:t i statsråd et, Kungl. Maj* i högsta dom stolen och Kungl. Maj* i regeringsrätten. Historiskt har d e tta förhållande sin förklaring i a tt den högsta dom sm akten u tsö n d rats u r vad som en gång var K onungens personliga m aktbefogenheter (högsta dom stolen 1789 och regeringsrätten 1909). Ä nnu 1809 års regeringsform b etra k tar rättskipning och förvaltning som grenar på sam m a stam . Länge var på alla nivåer gränsen m ellan verkställande och döm ande m akt flytande. Den liberalistiska epoken, som tog sin början u nder förra seklet, hade som en viktig rättspolitisk m ålsättning a tt skilja u t d öm andet från förvaltningen. Även om en råd reform er företagits i d e tta syfte, har principen dock aldrig helt genom förts. Problem et om dom stolarnas och rättskipningens system atiska plats i statsskicket, bl. a. i relation till förvaltningsverksam heten men också i förhållande till övriga statsorgan, är en huvudfråga då en författning skall konstrueras. Som en följd av grundlagberedningens allm änna brist på intresse fö r system atiska frågor och dess inriktning på praktiskt politiska kom prom isser har den icke ägnat denna problem atik någon samlad fram ställning. I den allm änna motiveringen (s. 83) har grundlagbered­ ningen ägnat to ta lt en spalt åt rättskipning och förvaltning. Där slås fast den gamla principen om förvaltningens självständighet, varefter det tillägges a tt ” en likartad ordning” skall gälla fö r dom stolarna. I övrigt finner man b lo tt spridda uttalan d en i äm net i betän k an d et. Den principiella skillnaden mellan döm ande och förvaltande verk­ sam het bör m arkeras genom att de båda i inledningen presenteras i olika paragrafer.

H ovrätten över Skåne och Blekinge anger a tt paragrafen endast bör ange gränserna fö r dom stolarnas kom petens, varvid hänvisningen till 10 kap. såsom obehövlig bö r utgå. Som redan har näm nts föreslår h ovrätten

vidare att andra stycket fly ttas över till 4 § och ges lydelsen: ” U nder regeringen finnes förvaltningsm yndigheter.” A tt dessa skall verkställa de beslutande organens föreskrifter fram går av bestäm m elserna i 10 kap. De kom m unala förvaltningsm yndigheterna behöver, säger hov rätten , inte näm nas särskilt i d e tta kapitel. Den m o tsatta uppfattn in g en , näm ligen a tt m an i e tt inledande kapitel i n t e b ö r g ö r a n å g o n s k i l l n a d m e l l a n d o m s t o l a r ­ n a s o c h f ö r v a l t n i n g s m y n d i g h e t e r n a s r o l l e r , före­ träds av kam m arrätten i Göteborg, som fram håller följande.

S yftet med 7 § är, såvitt kam m arrätten kan förstå, a tt ge en översiktlig beskrivning av dom stolarnas och förvaltningsm yndigheternas roll i det statsrättsliga system et. Beskrivningen är e tt försök a tt ange de huvud­ sakliga funk tio n ern a hos dom stolarna och förvaltningsm yndigheterna. Härvid beskrivs funk tio n ern a hos dessa båda huvu d ty p er av m yndigheter som väsentligen olika. Enligt kam m arrättens mening gäller skillnaderna mellan dom stolar och förvaltningsm yndigheter knappast uppgifterna u tan mera sättet a tt handlägga uppgifterna och organens uppbyggnad. Det är i sam m anhanget värt a tt n otera a tt GLB i m otiven till 10 kap., som handlar om rättskipning och förvaltning, kom m er fram till ” a tt det inte är möjligt att med utgångspunkt i gällande rä tt dra någon skarp gräns mellan rättskipande och förvaltande verksam het” (s. 191 v). Det låter sig visserligen sägas a tt dom stolarna avgör rättstvister, m en en sådan fun k tio n har i många fall också förvaltningsm yndigheter. A tt pröva rättsfrågor är inte heller något exklusivt för dom stolarna. Hela den sektor av förvaltningsverksam heten, som b rukar kallas m yndighetsutövning, gäller till m ycket sto r del rättstilläm pning. Det synes vidare inte riktigt a tt beskriva förvaltningsm yndigheterna såsom dem som exklusivt verk­ ställer de beslutande organens föreskrifter. Enligt kam m arrättens synsätt spelar även dom stolarna en betydelsefull roll när det gäller a tt om sätta de beslutande organens föreskrifter i praktiken. På grund av det anförda kom m er kam m arrätten till slutsatsen a tt det inte är riktigt a tt i d et statsrättsliga system som grundlagberedningen föreslår beskriva dom stolarnas och förvaltningsm yndigheternas roller som i princip olika. Det ligger närm are till hands a tt i den översiktliga beskrivningen behandla dessa båda ty p e r av organ gem ensam t. Lämpligen to rd e man därvid k unna utgå från vad GLB själv u tta la t i den inledande m otiveringen till 10 kap. R F (s. 190) och form ulera 7 § på ungefär följande sätt: ” F ö r förverkligande av riksdagens, regeringens eller kom m uns beslut finns dom stolar och förvaltningsm yndigheter” . Också i a n d r a h ä n s e e n d e n har kritik rik ta ts m ot paragrafen. RÅ redogör inledningsvis för vad beredningen har u tta la t i m otiven (s. 191 och 122 f) om skillnaden mellan rättskipande och förvaltande verksam het samt om dom stolarnas och förvaltningsm yndigheternas själv­ ständiga ställning g entem ot riksdag och regering. Enligt RÅ kan em ellertid den lydelse paragrafen har fått inte anses m otsvara vad man har tä n k t sig i m otiven till den. F örvaltningsm yndigheternas självständiga ställning kom m er, säger RÅ, inte alls till u ttry c k särskilt om andra stycket ställs i m otsats m ot första stycket. S tadgandet låter sig även m indre väl förenas med stadgandet i 10 kap 5 § första stycket. Paragrafen to rd e därför böra om form uleras. A tt finna en lämplig form ulering är enligt RÅ inte lä tt med hänsyn till a tt förvaltningsm yndighetens upp­ gifter består både av a tt verkställa högre organs föreskrifter och a tt

utöva rättstilläm pande verksam het. G ränsen mellan rättskipning och förvaltning är med andra ord inte så skarp som det föreslagna stadgandet ger vid handen. Om inte någon form ulering som täcker d et i m otiven till paragrafen angivna syftet kan åstadkom m as, fö rordar RÅ a tt i paragrafen beträffande dom stolarnas och förvaltningsm yndigheternas ställning en­ dast ges en allm än hänvisning till 10 kap., eventuellt med betonande av n o rm bundenheten i deras verksam hetsutövning. Länsåklagaren i Uppsala län finner paragrafen något missvisande. E ftersom förvaltningsm yndigheter inte en b art är verkställande organ utan liksom dom stolarna även tilläm par lag bö r enligt länsåklagaren även d etta klart framgå av paragrafen. D om stolarnas och förvaltningsm yndig­ heternas ställning och befogenheter regleras ifö rslag ets 10 kap. På grund härav kan, säger länsåklagaren, möjligen övervägas om inte paragrafen helt kan utgå. Försvarets civilförvaltning u tta la r a tt den i paragrafen föreslagna distinktionen m ellan d om stolar och förvaltningsm yndigheter inte synes helt tillfredsställande. Vad som avses med form uleringen a tt dom stolar ” prövar eljest rättsfrågor enligt vad som angives närm are i 10 k ap itle t” förefaller civilförvaltningen o k lart med hänsyn till innehållet i sagda kapitel. F örvaltningsm yndigheterna prövar även rättsfrågor. G rundlag­ beredningen fram håller också (s. 122 och 191), fo rts ä tte r civilförvalt­ ningen, a tt d et inte är m öjligt a tt med utgångspunkt i gällande rätt dra någon skarp gräns mellan rättskipande och förvaltande verksam het samt a tt förvaltningsm yndigheterna i åtskilliga hänseenden fungerar som organ för rättstilläm pning och därvid fyller en uppgift liknande dom stolarnas. Enligt civilförvaltningens mening synes en om form ulering önskvärd i syfte att nå en b ättre överensstäm m else med det faktiska läget. Skall hänvisning ske till 10 k apitlet b ör denna hänvisning avse inte endast dom stolarna utan också förvaltningsm yndigheterna. Enligt Svea hovrätt kan paragrafen in te ges den avfattning som beredningen har föreslagit. F örsta stycket ta r, fo rtsä tte r hovrätten, uppenbarligen sikte endast på de allm änna dom stolarna, inte på förvaltningsdom stolarna, och förm edlar dessutom skäligen elem entära och i sam m anhanget um bärliga upplysningar. Inför andra stycket kan man fråga sig t. ex. vad ” de beslutande organen” innebär, om det bara är statliga och kom m unala förvaltningsm yndigheter som verkställer dessa organs föreskrifter, om inte dessa förvaltningsm yndigheter har andra uppgifter än a tt verkställa sådana föreskrifter o. s. v. Paragrafen belyser enligt h o v rätten svårigheterna att avfatta stadganden av så allmän karaktär som här kom m er i fråga. Det kan vara svårt a tt undvika, att te x te n ger e tt banalt in try c k sam tidigt som den inte tål närm are juridisk analys. Riksdagens om budsm än fram håller följande. I 1 kap. 7 § har grundlagberedningen sökt sam m anfattningsvis ange dom stolarnas o ch förvaltningsm yndigheternas uppgifter. R esultatet går inte fritt från invändningar, fram för allt inte när det skärskådas ur förvaltningsdom stolarnas synvinkel. Vidare kan fram hållas, a tt om det

inte går a tt precisera dom stolarnas uppgifter u tan en hänvisning till bestäm m elserna i 10 kap., man bör nöja sig med a tt i stället ge en k o rtfa tta d definition av allmän natur. Vi fö ro rd ar att det k o rt och gott anges att dom stolarnas uppgift är att skipa rä tt. Det får sedan ankom m a på 10 kap. vars rubrik är ” R ättskipning och förvaltning” att närm are utveckla vad som ligger i a tt skipa rä tt. Inte heller beskrivningen av de statliga och kom m unala förvaltnings­ m yndigheternas uppgifter synes godtagbar. I korrespondens med vad som sägs om dom stolarna torde här kunna anges a tt dessa m yndigheter om besörjer den offentliga förvaltningen. En särskild invändning måste riktas m ot a tt i den föreslagna definitionen talas om de beslutande organens föreskrifter. Man m ö te r ibland u ttry c k e t beslutande statlig eller kom m unal församling som beteckning på riksdagen samt kom m unfull­ mäktige och landsting m. fl. T erm en beslutande organ är därem ot inte någon allm änt vedertagen term som utan vidare låter sig användas i grundlagstext. H ärtill kom m er a tt med beslutande organ i den föreslagna lagtexten to rd e åsyftas inte bara de beslutande försam lingarna utan också regeringen vid utövningen av sin förordningsm akt enligt 7 kap. Vidare bör fram hållas a tt som beskrivning av förvaltningsm yndig­ heternas verksam het är orden ” verkställer de beslutande organens föreskrifter” otillräckliga. Många m yndigheter t. ex. länsstyrelser och centrala verk har a tt ta egna initiativ, se t. ex. 3 och 4 §§ länsstyrelsein­ struktionen. Ibland har de a tt agera utan stöd av föreskrifter om läget så påkallar. M yndighet har o fta a tt verka fö r sam ordning av andra m yndigheters verksam het o ch a tt öva tillsyn över andra m yndigheter. De skall driva upplysningsverksam het etc. När det gäller de kom m unala förvaltningsm yndigheterna är karaktäristiken närm ast förvirrande. Det mest u tm ärkande fö r en del av de kom m unala m yndigheterna t. ex. barnavårdsnäm nder och nykterhetsnäm nder är inte a tt verkställa föreskrifter som m eddelats av det beslutande kom m unala organet. Deras verksam het präglas i stället av lagtillämpning. F r å g a n o m r e g l e r i n g e n a v d e k o m m u n a l a f ö r ­ v a l t n i n g s m y n d i g h e t e r n a s s t ä l l n i n g har behandlats i ytterligare e tt par y ttra n d en . Stadsjuristen i S to c k h o lm s ko m m u n p åpekar a tt i norm alt juridiskt språkbruk tveksam het inte to rd e råda om vad som i allm änhet skall avses med kom m unal förvaltningsm yndighet. Det är em ellertid att m ärka, fo rtsätter stadsjuristen, a tt enligt m otiven även förvaltningsorgan som inte form ellt har offentligrättslig status skall hänföras till det k o n stitu ­ tionella m yndighetsbegreppet i den mån de har till uppgift a tt om besörja ” m yndighetsutövning” . Stadsjuristen erinrar i d etta sam m anhang om att inom kom m unal förvaltning m yndighetsutövning genom privaträttsliga subjekt anses k unna förekom m a endast om så medgives i lag. Svenska k o m m u n fö rb u n d e t anser att bestäm m elsen i andra stycket inte synes vara helt invändningsfri, såvitt gäller kom m unala m yndigheter för speciallagsreglerad förvaltning. F ö rb u n d e t fö ru tsä tte r a tt författnings­ te x ten blir förem ål för en översyn i sådant avseende. Svenska landstingsförbundet förklarar a tt beredningen inte i andra stycket synes tillräckligt ha beaktat den kom m unala organisationens dubbla fu n k tio n av a tt vara lokalt förvaltningsorgan reglerat av statliga bestäm m elser o ch därtill e tt forum för utövandet av kom m unal dem okra­

ti. I en nödvändig om arbetning av denna p u n k t i R F bör, säger fö rb u n d e t, klart fram gå att kom m unala förvaltningsorgan i vissa fall är oberoende i förhållande till den folkvalda fullm äktigeförsam lingen.

8 §

Hovrätten över Skåne och Blekinge u ttry c k er som sin u ppfattning att stadgandet väl kan undvaras. Skälen a tt ha det kvar är enligt h ovrätten till sto r del historiskt betingade. H ovrätten m o tsätter sig inte a tt i regerings­ form en upptages en erinran om a tt denna bygger på en rätts- och frihetstradition från äldre grundlagar. Den bör dock avfattas i enlighet med det särskilda y ttra n d e t till författningsutredningens förslag och således erhålla följande lydelse: ” R ikets m yndigheter skall fram gent

Riksdagens om budsm än u tta la r i anslutning till den föreslagna u tfo rm ­ ningen av paragrafen:

G rundlagberedningen anser sig i 1 kap. 8 § ha bevarat d et krav på normmässigt handlande vid m yndigheternas rättstilläm pning och m a k tu t­ övning som finns inskrivet i nuvarande 16 § regeringsform en. Emeller­ tid har ju st de ord som tydligast för tankarna till norm m ässigheten — lagligen, Sveriges lag och laga stadgar - ej fått följa med. Kvar står endast e tt allm änt åläggande a tt vårda rätten. Det är u ttry c k t i ordalag som ansluter nära till delar av lydelsen i 16 § regeringsform en. Med all respekt för den pietet som härigenom visas de uråldriga, från landslagens konungaed härstam m ande o rden kan vi ändå inte finna annat än att stadgandet b ry te r alltför m ycket m ot stilen i övrigt i förslaget och fram står som språkligt främ m ande. Det innehåller ålderdom liga ord som inte förm edlar sin mening till nutidsm änniskan. Det fram står därför otjänligt fö r sitt viktiga ändam ål. Det kan befaras att stadgandet mera kom m er att u p p fattas som en relik än som en också för våra dagars m yndigheter och deras tjänstem än grundläggande handlingsregel. D etta är så m ycket beklagligare som man står in fö r något som det är av fundam ental betydelse att inskärpa hos m yndigheterna och deras befattningshavare, näm ligen det krav på objektivitet, opartisk h et och lika behandling av m edborgarna som är ett utm ärkande drag för den offentliga verksam heten och som sätter sitt särm ärke på denna vid jäm förelse m ed privat verksam het. I vår verksam het h ar vi ofta erfarit behov av att k unna hänvisa till e tt stadgande i grundlag som ger klart besked om objektivitetskravet. Det har bl. a. med hänsyn till de åldriga ordalagen inte te tt sig ändam ålsenligt a tt hänvisa till 16 § regerings­ form en. Enligt vår mening skulle d e t vara en styrka a tt i stället för det allm änt hållna stadgandet om rättsvården i 1 kap. 8 § få e tt stadgande som tydligt fram hävde objektivitetskravet t. ex. genom a tt föreskriva att m yndigheterna skall iak tta saklighet och o partiskhet samt handla fritt från godtycke och ej särbehandla någon utan laga stöd.

O m budsm ännen säger vidare a tt det visserligen är angeläget a tt det objektivitetskrav eller m otsvarande som ställs i 1 kap. 8 § iakttas också vid sådan offentlig förvaltning som har uppdragits åt enskilda bolag, stiftelser, föreningar eller andra inrättningar. Syftet lär em ellertid, fo rtsä tte r om budsm ännen, inte kunna uppnås på det sätt som grundlag­ beredningen har tä n k t sig, näm ligen genom a tt de vid fullgörandet av uppgifterna skall betraktas som m yndigheter. De kan visserligen då sägas utöva ” m yndighet” men o rd et är i d etta sam m anhang sy nonym t med m akt och inte med offentligt organ. Via begreppet m yndighetsutövning

kan man d ärför inte gärna kom m a fram till a tt de privata organen utgör m yndigheter. Vill man m arkera a tt kraven i 1 kap. 8 § skall gälla också sådana organ to rd e e tt särskilt tillägg härom fordras som anger a tt kraven gäller också då annan än m yndighet fullgör offentliga uppgifter.

2 kap. Riksdagen Svea hovrätt gör vissa a l l m ä n n a u t t a l a n d e n som h änför sig till både 2 och 3 kap. i förslaget till R F . H ovrätten anser a tt dessa k apitel har blivit alltfö r om fattan d e och a tt det över huvud taget är m indre tillfredsställande a tt fö rfattningen efter de inledande stadgandena övergår till en rad detaljer rörande riksdagen. I och för sig måste det vara en riktig m ålsättning a tt R F skall innehålla de m est väsentliga bestäm m elserna om riksdagen, m edan de övriga intas i en riksdagsordning som inte ges grundlags karaktär. V arken avvägningen mellan väsentligt och m indre väsentligt eller g enom förandet i lagtexten synes em ellertid ha skett på tillfredsställande sätt. Åtskilligt kan med fördel överföras till RO eller vallagen. G enom en rent teknisk bearbetning av te x tern a to rd e det också vara möjligt a tt åstadkom m a en väsentlig förkortning. U tan större svårigheter to rd e de båda kapitlen k unna föras sam m an till e tt liksom i författningsutredningens förslag. H ovrätten k o n staterar em ellertid också, att vissa frågor av väsentlig betydelse in te regleras i förslaget. Hit hö r enligt h ovrätten till en början principen a tt ordinarie val till riksdagen och val till landsting och kom m unfullm äktige skall fö rrättas på gem en­ sam valdag. D etta kan synas överraskande m ot bakgrunden av den om fattande politiska diskussionen om denna k o n stru k tio n och den stora vikt man åtm instone på sina håll har lagt vid den. Inte heller fastställs själva valdagen fö r ordinarie val. Beredningen fram håller som en särskild förtjänst hos förslaget, a tt man utan grundlagsändring kan fly tta valen till våren, lägga om budgetåret till kalenderår och som en konsekvens ändra riksdagsarbetets grundschem a på e tt genom gripande sätt. F rån principiell synpunkt kan det em ellertid enligt h ovrätten m ed fog sägas, a tt så vittgående förändringar borde kräva grundlagsändring.

1 §

Angående riksdagens ledam otsantal hänvisas till redogörelsen i det allmänna avsnittet om riksdagens bildande o ch sam m ansättning m. m. Paragrafen h ar inte i övrigt fö ra n lett några uttalan d en .

2 §

R em issyttrandena angående frågorna om rösträttsåldern och om yndig­ förklarades rö strä tt har redovisats i det allm änna avsnittet om riksdagens bildande och sam m ansättning m. m. Valtekniska utredningen påpekar a tt i paragrafens f ö r s t a s t y c k e skiljes mellan två kategorier svenska m edborgare, dels de i

riket bosatta, dels de utrikes bosatta. I fråga om förstnäm nda kategori anges som föru tsättn in g för rö strä tt bl. a. a tt vederbörande skall ha u p p n ått aderton års ålder senast på valdagen. R ö strä tte n fö r svensk m edborgare som inte är bosatt i riket skall enligt förslaget regleras i lag, varmed avses vallagen. Av lagtextens avfattning a tt döm a skulle sålunda rösträttsåldern för kategorien svenska m edborgare b o satta i utlandet bestäm m as i vallagen. U tredningen utgår ifrån a tt d e tta inte har varit grundlagberedningens mening. Självfallet b ör den ålder vid vilken rösträtt in träder anges i RF också fö r denna kategori. Lagtexten bör således utform as i enlighet härm ed, något som enligt utredningen enkelt kan åstadkom m as genom a tt u ttry c k e t ” sorn ej är b o satta i rik e t” b y ts ut mot ” sorn har u p p n å tt aderton års ålder senast på valdagen m en ej är bosatta i rik e t” . V altekniska utredningen fäster även uppm ärksam heten på att u ttry c k e t ” i riket b o sa tt” knappast är entydigt. R ik sska tteverk et visar på en svårighet vid tolkningen av lagrum m ets första stycke. Vid om val kom m er under tiden från den första valdagen fram till och med dagen för om valet e tt antal personer a tt uppnå aderton års ålder och därigenom få rö strä tt. Å ena sidan kan då hävdas a tt denna grupp har rö strätt vid om valet, å andra sidan a tt i begreppet om val ligger a tt endast de som enligt röstlängden var berättigade a tt rösta vid det första valtillfället skall få rösta vid det senare. R iksskatteverket fö ru t­ sätter att det i vallagen regleras vilket alternativ som skall tilläm pas. Två rem issinstanser b erö r paragrafens a n d r a s t y c k e . R iksska t­ teverket anser a tt stadgandet b rister i klarhet, eftersom det är allmänt hållet och inte ank n y ter till den i första stycket givna huvudregeln. R iksskatteverket föreslår d ärför a tt andra stycket utform as på samma sätt som 14 § tredje sty ck et i gällande RO. Också stadsjuristen i S to c k h o lm s k o m m u n föredrar lydelsen i 14 § nuvarande RO, vilken han anser b ättre klargöra röstlängdens bindande verkan.

3 § U nder rubriken har näm nts a tt Svea hovrätt anser det otillfredsställan­ de a tt principen om gem ensam valdag inte har blivit grundlagsfäst i förslaget och att inte heller själva dagen för ordinarie val till riksdagen är fastställd i RF.

4 § Tvä ledam öter av regeringsrätten (regeringsråden Hjern och Petrén) vänder sig m ot den ordningen a tt e tt extra val gäller bara för återstoden av löpande treårsperiod. Det kan ifrågasättas, förklarar ledam öterna, om denna för Sverige säregna ordning är fö rtjän t att bibehållas. Den var närm ast föranledd av tvåkam m arsystem et och hade då sitt berättigande fö r balansen mellan de båda kam rarnas olika m andatperioder. I andra länder, i vilkas k o n stitu tio n det finns e tt upplösningsinstitut, avser ett nyval alltid en ny full m andatperiod. Den svenska ordningen gör ett

nyvalsförordnande praktiskt om öjligt, om det inte kom m er redan u nder det första året av valperioden eller k o rt efter d ettas slut. Särskilt då valperioden är så k o rt som tre år, blir e tt nyvalsförordnande enligt förslaget en opraktisk anordning. Bestäm m elserna kan enligt ledam öterna t. o. m. i vissa fall förhindra a tt den parlam entariskt riktiga lösningen väljs, d ärfö r a tt ingen vill fram kalla e tt riksdagsval, som i realiteten skulle kom m a a tt bestäm m a riksdagens sam m ansättning b lo tt för en tid av ett år eller kanske något mera. Svea hovrä tt erinrar o m a tt rätten a tt förordna om extra val enligt förslaget tillkom m er regeringen m edan för närvarande avgörandet ligger hos statsm inistern personligen. U tan a tt ingå på frågan i sak påpekar hovrätten a tt förändringen inte alls berörs i m otiven. Tvärtom utgår dessa i avsnittet om regeringsbildningen från a tt någon ändring inte h ar skett. H ovrätten har vidare n o te ra t a tt det andra ledet i ” upplösningsrätten” , befogenheten a tt avbryta pågående riksdagssession, inte har ansetts vara av sådan betydelse a tt det har b o rt regleras i R F. Denna mening kan anses tveksam från principiellt parlam entarisk sy n p u n k t, m enar hovrätten. R ik sska ttev erket och länsstyrelsen i S to c kh o lm s län diskuterar frågan huruvida den av beredningen uppställda fristen om två m ånader mellan förordnande om extra val och valet är tillräckligt lång. Enligt riksskatteverkets beräkningar m edför beredningens förslag en förkortning av tiden för förberedelse av ex tra val med upp till tre veckor i jäm förelse med den tid som för närvarande skulle stå till buds. Den tillgängliga tid en blir enligt verket y tterligt knapp. Valet kan knappast förläggas till annan söndag än den sista inom tvåm ånadersperioden. R iksskatteverket behand­ lar i anslutning till beredningens förslag till ändringar i vallagstiftningen de olika leden i valförberedelserna vid extra val o ch deras tidsåtgång. Verkets sy n p u n k ter härvidlag redovisas i sam m anställningen över rem iss­ y ttra n d en a angående ändringarna i vallagen. R iksskatteverket k o n staterar sam m anfattningsvis a tt beredningen för a tt kunna förkorta perioden mellan beslut och valdag vid extra val föreslår fö rkortade tid e r för utsändande av rö stk o rt sam t fö r post- och utlandsröstning. Stora krav ställs i så fall, säger verket, på de m yndigheter o ch organisationer som berörs av valet. Men under vissa förutsättningar, nämligen a tt de politiska partierna kan acceptera en m ycket k o rt nom ineringstid, a tt valnäm nder­ na snabbt kan lämna länsstyrelserna uppgifter om vallokaler och valtider, a tt underlag fö r beslut om på vilka fartyg röstning skall ske snabbt kan införskaffas, a tt hög beredskap för extra val ständigt hålls (bl. a. lager av kuvert och papper till valsedlar), sam t a tt röstning utom lands får ske utan rö stk o rt m ot uppvisande av svenskt pass, bedöm er riksskatteverket det möjligt a tt genom föra e tt extra val med den av beredningen föreslagna, förkortade planeringsperioden. R iksskatteverket understryker a tt tids­ ram arna inte får pressas så a tt marginaler in te finns. E ftersom tiden för riksskatteverkets egna åtgärder är knapp, beskärs m öjligheterna till ett lyckligt genom förande även i den mån de nyss näm nda kraven på berörda m yndigheter och organisationer inte uppfylls, y ttra r verket avslutnings­ vis. Länsstyrelsen i S to ckh o lm s län är m er pessimistisk angående

m öjligheterna a tt genom föra ett extra val inom två m ånader från beslut härom . Länsstyrelsen beskriver de olika m o m enten i förberedelserna. R östlängd skall avstäm m as m ed hänsyn till att det föreslås a tt en svensk m edborgare skall vara rö stberättigad om han senast valdagen har fyllt 18 år. R ö stk o rt skall, sedan röstlängden är klar, utsändas senast 15 dagar före valet. Vidare skall partierna nom inera sina k andidater och enhetliga valsedlar upptryckas på h ärför särskilt anvisade tryckerier. U tdistrib u tio n av valsedlarna skall ske i god tid före valet. Till dessa förberedelser kom m er åtgärder för a tt inom valnäm nder och sam m anräkningsm yndigh eter planera för valet genom anskaffning och intrim ning av personal, lokaler och m ateriel. De olika förberedelseåtgärderna ankom m er fo rtsät­ ter länsstyrelsen, i sto r utsträckning på olika m yndigheter, partiorganisa­ tionerna m. fl. och kan d ärför bedrivas parallellt. Det förefaller em ellertid länsstyrelsen i hög grad osannolikt a tt ens nom ineringsarbetet, leverans av k andidatlistor till valm yndigheterna, tryckning av valsedlar sam t distribu­ tion av dessa skall k u n n a m edhinnas inom en tid av två m ånader. F ör sam m anräkningsm yndigheten to rd e också svårigheter uppstå a tt bygga upp och intrim m a en sam m anräkningsorganisation inom angiven tid. Länsstyrelsens slutsats blir a tt tidsram en om två m ånader k raftigt bör utvidgas. 5 § Angående u ttalanden om principen om e tt snabbt valgenomslag för riksdagens del hänvisas till referat i särskilt avsnitt. Några rem issinstanser uppehåller sig vid beredningens förslag om den närm are tidrym d inom vilken den nyvalda riksdagen skall sam m anträda: på to lfte dagen e fte r valdagen, dock tidigast på fjärde dagen efter det att valets utgång har kungjorts. R ik sska ttev erk et u tta la r a tt sam m anräkningsrutinernas utform ning blir avgörande för m öjligheterna a tt inom den tillm ätta tiden hinna fastställa resu ltatet av riksdagsvalet. Vid sin bedöm ning av de tidsperioder, som står till buds för sam m anräkningen e fte r e tt riksdagsval, har beredningen enligt verket u tg ått från 1965 års valtekniska utrednings betänkande (SOU 1971:72) om m askinell valteknik. Denna valteknik kom m er inte att användas vid 1973 års val. V erket om talar a tt det efter utredning, som har gjorts på Kungl. Majlis uppdrag, har föreslagit att vid 1973 års val post- och utlandsröster skall sändas till valnäm nden i den kom m un där väljaren är röstberättigad och inte såsom tidigare till länsstyrelsen. Vidare har verket föreslagit a tt länsstyrelserna skall använda autom atisk databe­ handling för m andat- och nam nfördelningar. R iksskatteverket bedöm er a tt genom förandet av dessa förslag kom m er a tt påskynda sam m anräk­ ningen i dess helhet av de tre samtidiga valen. Valdagen är alltid en söndag, h eter det vidare. Den av beredningen föreslagna regeln att riksdagen samlas tidigast på fjärde dagen efter det att valets utgång har kungjorts innebär således att kungörelsen m åste vara införd senast m åndagen åttonde dagen efter valdagen för a tt riksdagen skall kunna samlas på to lfte dagen. Det to rd e med hänsyn dels till a tt samtliga röster

kan vara länsstyrelserna tillhanda först på torsdagen efter valdagen, dels till a tt sam m anräkningen kräver tid vara ute slu te t att e tt helt färdigt underlag kan bli klart så tidigt. R iksskatteverket fö rordar d ärför a tt det generellt bestäm s a tt riksdagen samlas på fem tonde dagen efter valdagen, dock tidigast på fjärde dagen e fte r det att valets utgång har kungjorts. Med hänvisning särskilt till a tt maskinell valteknik inte kom m er att användas vid 1973 års val och till a tt det är osäkert om sådan tek n ik tas i bruk vid efterföljande val ifrågasätter också kam m arrätten i G öteborg och valtekniska utredningen om den av beredningen föreslagna tidsgrän­ sen om tolv dagar är hållbar. K am m arrätten fö ro rd ar för sin del att tidsgränsen fly ttas fram till adertonde dagen efter valdagen. K am m ar­ rätten inskjuter a tt man visserligen alltid kan falla tillbaka på reservregeln om sam m ankom st tidigast på fjärde dagen efter valutgångens kungörande men a tt det inte är läm pligt a tt u ndantaget i p raktiken blir regel. Länsstyrelsen i S to ckh o lm s län uppehåller sig m era allm änt vid frågan vad beredningens förslag innebär fö r valorganisationen. Länsstyrelsen åsyftar inte bara bestäm m elserna om e tt tidigare valgenomslag utan också de föreslagna reglerna om ersättare för riksdagsledam öterna och om tiden för extraval. U tgångspunkten m åste, säger länsstyrelsen, vara a tt den valtekniska organisationen bör anpassas efter de fö ru tsättningar som grundläggande bestäm m elser om riksdagens sam m ansättning och arbets­ form er ger. Å andra sidan är det ofrånkom ligt a tt bedöm ningarna om valorganisationens m öjligheter att uppfylla kraven m åste vara realistiska. Efter a tt ha beskrivit de svårigheter som hittills genom förda reform er i fråga om de allm änna valen har dragit med sig fö r främ st sam m anräkningsförfarandet, näm ner länsstyrelsen a tt övervägandena om valtekniken nu har resulterat i a tt riksdagen skall föreläggas proposition om ny vallag. De förslag som där förs fram ger enligt länsstyrelsen klart fö rb ä ttrad e fö rutsättningar för a tt snabbt genom föra röstsam m anräkningen vid valen. De nya form erna för hantering och sam m anräkning av röstsedelsm aterial är em ellertid oprövade, fo rtsätter länsstyrelsen. Det kan enligt länsstyrel­ sens mening inte anses rimligt att innan erfarenheter har vunnits av det nya system et besluta om ytterligare förändringar i fråga om tidsm argi­ naler m. m . Det fram hålls också a tt grundlagberedningen h ar h aft som utgångspunkt förslaget om övergång till helt maskinell valteknik, under det a tt i den fram lagda propositionen tanken på en sådan tek n ik har övergivits. Den tid som enligt huvudregeln i förevarande lagrum står till förfogande för sam m anräkning av riksdagsvalet finner länsstyrelsen utom ordentligt knapp. Bestäm m elserna om a tt ersättare skall utses för riksdagsledam öter kan enligt länsstyrelsen innebära e tt försvårande m om ent vid röstsam m anräkningen genom att tilläm pningen av den s. k. hjälpregeln vid beaktande av strykningar eller andra förändringar på partiernas valsedlar kan få minskad användning. Särskilt om e tt parti går fram med m er än en officiell valsedel kan frågan få avsevärd betydelse. Sedan länsstyrelsen h ärefter har behandlat tidsram en för anordnande av extra val (se härom under 4 §), fram håller den sam m anfattningsvis a tt det finns anledning till största tveksam het om valförfarandet kom m er att

fungera med erforderlig säkerhet inom de knappa tidsm arginaler som beredningen har u tm ä tt. Det m odifierade valtekniska förfarande som avses beslutas av årets riksdag och som är mindre tekniskt avancerat än d et varpå grundlagberedningen h a r byggt sina bedöm anden b ö r enligt länsstyrelsen rimligen prövas i åtm instone e tt val innan det läggs till grund för RF :s bestäm m elser om tidsm arginaler m. m.

6 - 1 0 §§

Svea hovrätt anser a tt bestäm m elserna i 6 —10 §§ om valsättet bör kunna fö rk o rtas väsentligt. K am m arrätten i G öteborg förklarar a tt den såvitt gäller 6 —9 §§ inte har något a tt erinra m ot a tt grundlagens bestäm m elser om m andatför­ delning begränsas till de centrala reglerna i äm net och detaljregleringen sker i vanlig lag (vallagen). Också urvalet av regler som tas in i grundlag synes i princip ändam ålsenligt. Dock synes man i grundlag böra behålla bestäm m elsen om det undantag från den strikta p ro p o rtio n aliteten som skall få ske när ett parti blir överrepresenterat redan vid fördelningen av de fasta valkretsm andaten (17 § 2 m om . andra stycket RO). K am m ar­ rä tte n fö ro rd ar dessutom några jäm kningar i de föreslagna bestäm m el­ serna. Sålunda b ö r man i 8 § undvika a tt tala om ”fördelning av fasta valkretsm andat” (jfr 16 § 2 m om . första stycket RO ). U ttry ck et ” fördel­ ning av m andat” bör reserveras fö r den fördelning som sker mellan partier. Det är knappast någon fördel a tt ord et ” p ro p o rtio n ell” m önstrats u t ur 9 § andra stycket (Jfr 17 § 2 m om . första stycket R O ), i synnerhet när m andatfördelningsm etoden in te regleras i detalj i grundlagen. I redaktionellt hänseende fö rordar kam m arrätten a tt innehållet i 7 § andra stycket och 8 § förs samman med innehållet i 6 §. K am m arrätten presenterar med ledning av de anförda synpunkterna följande förslag till lagtext. 6 § (m otsvarar 6 §, 7 § andra sty ck et och 8 § beredningens förslag). F ö r val till riksdagen är riket indelat i valkretsar. Av m andaten i riksdagen är treh u n d ratio fasta valkretsm andat och de övriga utjäm ningsm andat. A ntalet fasta valkretsm andat i varje valkrets fastställes för tre år i sänder på grundval av en beräkning av förhållandet mellan antalet röstberättigade i valkretsen och an talet röstberättigade i hela riket. 7 § (m otsvarar 7 § första och tredje styckena beredningens förslag). M andaten i riksdagen fördelas mellan partier. Med parti avses varje sam m anslutning eller grupp av väljare, som u ppträder i val under särskild beteckning (partibeteckning). Endast parti, som har få tt m inst fyra procent av röstern a i hela riket, är b erättigat att deltaga i fördelningen av m andaten. P arti, som har fått färre röster, deltager dock i fördelningen av de fasta valkretsm andaten i valkrets, där partiet har få tt minst tolv procent av rösterna. 8 § (m otsvarar 9 § beredningens förslag samt 17 § 2 m om . andra stycket RO). De fasta valkretsm andaten fördelas för varje valkrets p ro portionellt mellan partierna på grundval av valresultatet i valkretsen. U tjäm ningsm andaten fördelas m ellan partierna på grundval av valresul­

ta te t i hela rik et så, a tt fördelningen av alla m andat i riksdagen, med undantag av de fasta valkretsm andat som har tillfallit parti med m indre än fyra procent av rösterna, blir prop o rtio n ell m ot de i fördelningen deltagande partiernas röstetal i hela riket. Har parti vid fördelningen av de fasta valkretsm andaten erhållit flera m andat än som m otsvarar den proportionella representationen i riksdagen för p artiet, bortses vid fördelningen av utjäm ningsm andaten från partiet och de fasta valkrets­ m andat det erhållit. Sedan utjäm ningsm andaten fördelats mellan par­ tierna, tillföres de valkretsar. Vid m andatfördelningen mellan partierna användes uddatalsm etoden med första divisorn jäm kad till 1,4. E fter ord et ” riksdagsledam ot” i 10 § bö r enligt kam m arrätten följa ” sam t ersättare fö r h o n o m ” .

11 § Regeringsrättens ledam öter påpekar a tt om riksdagsman skulle kom m a a tt falla ur röstlängden, t. ex. på grund av något tekniskt m issöde vid längdens uppgörande, mister han autom atiskt sitt riksdagsm andat. Med hänsyn härtill m åste, fram hålls det, vallagstiftningens regler om röstlängd innehålla garantier om effektiva m öjligheter till k ontroll och rättelse av röstlängd. Svea hovrätt y ttra r a tt något möjligen kan vara att vinna på en sam ordning av stadgandena i 2 och 11 §§ om rö strätt, valbarhet och behörighet.

12 § Förslaget a tt v a l b e s v ä r s p r ö v n i n g e n s k a l l ö v e r g å f r å n r e g e r i n g s r ä t t e n t i l l e n a v r i k s d a g e n u t ­ s e d d v a l p r ö v n i n g s n ä m n d har få tt e tt blandat m ottagande av rem issinstanserna. Förslaget tillstyrks eller lämnas u ttryckligen u tan erinran av riksskatteverket, valtekniska utredningen, fö rva ltn in g su tsko t­ ten i M alm öhus och Hallands läns landsting sam t ko m m u n fö rb u n d e t. R ik sska ttev erket finner det väsentligt a tt såväl juridisk som valteknisk sakkunskap blir representerad i näm nden. Valtekniska utredningen har ingen invändning m ot förslaget om in rättan d e av en valprövningsnäm nd i den mån valprövningsprocessen därigenom kan bli snabbare. Hallands läns landstings fö rv a ltn in g su tsk o tt anser a tt förutsättn in g arn a fö r att en enhetlig praxis skall kunna utbildas vid besvärsprövningen to rd e bli bäst om valprövningsnäm nden får pröva även besvär över val till landstinget. Förslaget om en valprövningsnäm nd avstyrks av regeringsrättens ledam öter, hovrätten över Skäne och Blekinge, kam m arrätten i Göteborg, länsstyrelsen i Hallands län, S to c kh o lm s läns landstings förvaltningsut­ sk o tt, ko m m u n fu llm ä k tig e i S to ckh o lm och Statstjänstem ännens riksför­ bund. Regeringsrättens ledam öter m otiverar sin ståndpunkt på följande sätt.

12 R iksdagen 1973. 1 sami. N r 90

Det skäl som i första hand anföres fö r denna nyordning är kravet på skyndsam het vid behandlingen av valbesvär. En nyvald riksdag skall näm ligen samlas redan på to lfte dagen efter valdagen enligt 2 kap. 5 §. Vidare erfordras enligt grundlagberedningen en friare prövning och en smidigare handläggning än vad som anses kunna ske inom ram en för e tt dom stolsförfarande (s. 129). U ttalandena i m otiveringen pekar på att beredningen önskar att besvärsinstansen skall se mera p ra k tis k t-p o litis k t på besvären, även om beredningen sam tidigt u nderstryker a tt besvärsprövningen skall ha k araktär av rättstilläm pning. Enligt vår mening ligger det en styrka i den nuvarande svenska ordningen innebärande a tt prövningen av valbesvär är en rent rättslig angelägenhet utan inslag av politiska överväganden. E rfarenheten från andra länder ger vid handen a tt, om valbesvär överlåtes till bedöm ning av e tt politiskt sam m ansatt organ, politiska hänsyn får en stark influens och a tt avgörande o fta blir vad som kan gynna det ena eller det andra p artiet. Riskerna fö r en sådan utveckling ligger i ö ppen dag, om förslaget följes på denna p u n k t. I och med a tt rik sp ro p o rtio n alitet införts vid riksdagsval, får e tt bifall till valbesvär lä tt nog stora politiska konsekvenser. Fördelningen av utjäm ningsm andaten kan ändras även vid smärre röstförskjutningar vid ett nyval inom e tt om råde. Är m arginalerna m ellan de sista utjäm ningsm andaten små, kan e tt nyval efte r besvär, om än begränsat till b lo tt en m indre del av landet, m edföra en ändrad m andatfördelning. Det m åste därfö r vara e tt väsentligt rättssäkerhetskrav a tt valbesvär prövas av en opartisk instans och icke av företrädare fö r de av valet direkt berörda partierna. Denna fråga bör ses i det större sam m anhang som vi tidigare berö rt. M edborgarna har nämligen e tt befogat anspråk på garantier a tt deras i val tillkännagivna vilja också kom m er till u ttry c k i riksdagens sam m ansätt­ ning i enlighet med gällande valordning. Sådana garantier erhålles säkrast genom en efte r enbart rättsliga linjer företagen prövning av de frågor, som besvärsvägen kan uppkom m a rörande valbestäm m elsernas tilläm p­ ning. G rundlagen skall enligt förslaget inte ställa några krav på den tilltä n k ta valprövningsnäm ndens ledam öter. G rundlagberedningen fram håller visser­ ligen a tt personer med politisk erfarenhet skall ingå i näm nden och utgår sam tidigt från a tt även juridisk och valteknisk sakkunskap kom m er att vara representerad i denna. Förslaget erbjuder em ellertid inte någon säkerhet för a tt så verkligen blir fallet. G rundlagberedningen föreslår a tt valprövningsnäm nden skall pröva även kom m unala valbesvär. I dessa mål är em ellertid i än mindre grad än i mål avseende besvär över riksdagsval någon friare prövning önskvärd. I anledning av det anförda behovet av snabb prövning av besvär avseende riksdagsval vill vi fram hålla a tt det inte to rd e m öta hinder a tt vidtaga sådana åtgärder, a tt en dom stolsprövning kan bli lika snabb som prövningen i den tilltä n k ta valprövningsnäm nden. På anfö rd a skäl får vi bestäm t avstyrka förslaget om inrättande av en av riksdagen utsedd valprövningsnäm nd fö r avgörande av valbesvär.

K am m arrätten i G öteborg vitsordar att behovet av att förebygga i realiteten onödiga omval blir större om grundlagberedningens förslag genom förs. Den sedan enkam m arreform en gällande regeln att utfärdade fullm akter för riksdagsledam öter gäller oberoende av omval till dess nya fullm akter blivit utfärdade hindrar visserligen a tt valbesvär leder till a tt det inte finns någon fungerande riksdag. Em ellertid innebär den föreslagna ordningen med snabbare valgenomslag att riskerna okar fö r att

en regeringsbildning efter e tt val, som har ändrat m ajoritetsförhållandena i riksdagen, m åste äga rum innan riksdagens sam m ansättning har blivit slutgiltigt bestäm d. D ärem ot ställer sig kam m arrätten frågande in fö r den föreslagna ändringen att valbesvär in te längre skall prövas av regeringsrät­ te n . De av beredningen åberopade argum enten a tt kravet på skyndsam behandling av valbesvären påkallar inrättande av en valprövningsnäm nd är enligt k am m arrättens mening inte övertygande. R egeringsrättens h an d ­ läggning av valbesvärsmål har, såvitt kam m arrätten har sig b ek a n t, hittills knappast u tm ä rk ts av någon långsam het. M öjligheterna a tt tillgodose skärpta krav på snabb handläggning av valbesvär bör vara m inst lika goda för regeringsrätten som för en valprövningsnäm nd. Sålunda bö r regerings­ rä tte n , i den m ån det behövs, k unna in rätta en viss beredskap för att snabbt o ch effektivt kunna handlägga inkom m ande valbesvärsmål. F örutsättningarna härför är num era b ä ttre än tidigare av två anledningar. Dels har regeringsrätten sedan innevarande år egen kansliorganisation med egna föredragande. Dels har regeringsrättens uppgifter ändrats så att de besvärande balanser som har k än netecknat regeringsrättens arbetsläge bör vara övervunna till 1976 års val, då de nya reglerna är tä n k ta att tilläm pas första gången. En annan sak hade varit, fo rtsä tte r kam m ar­ rä tte n , om valbesvärsprövningen fram deles inte skulle ha karaktär av rättstilläm pning utan ske efter friare bedöm ningsgrunder. Men en sådan tan k e har beredningen tillbakavisat bestäm t. Enligt beredningens förslag skall bedöm ningsnorm en, till skillnad från vad som är fallet för närvarande, tas in i en lagbestämmelse. Länsstyrelsen i Hallands län y ttra r a tt garantier saknas för a tt juridisk sakkunskap ingår i valprövningsnäm n­ den och a tt risk föreligger a tt näm nden får en rent politisk sam m ansätt­ ning. S to c kh o lm s läns landstings fö rva ltn in g su tsko tt anför a tt med hänsyn dels till det ringa antal valbesvär som norm alt förekom m er, dels till det förhållandet a tt beredningen har framlagt förslag även till en förenkling av besvärsprövningen, to rd e prövning av valbesvär alltjäm t kunna åvila regeringsrätten. Den snabbhet i prövningen som fö ru tsätts för a tt riksdagen skall kunna samlas på sätt som beredningen föreslår torde kunna åstadkom m as genom a tt särskilda bestäm m elser utfärdas för regeringsrättens valprövningsprocess. K o m m u n fu llm ä k tig e i S to c kh o lm anser a tt nuvarande besvärsordning bö r bibehållas tills erfarenheter har vunnits av det nya valsystem ets konsekvenser i fråga om besvärsprövning. D ärtill synes det vara m indre tillfredsställande a tt e tt av riksdagen u tse tt organ skall pröva giltigheten av de val varigenom deras eventuella efte rträ­ dare utses. Än svagare är enligt fullm äktige m otiven fö r prövning av besvär över kom m unala val inom e tt av riksdagen utsett organ. En m ellanställning kan länsstyrelserna i S to c kh o lm s och Jönköpings län sägas inta. Länsstyrelsen i S to c kh o lm s län anser a tt frågan vilken valprövningsform som skall väljas är av relativt ringa praktisk betydelse med hänsyn till det låga antal överklaganden som kan väntas. Såvitt gäller tidsåtgången vid besvärsprövningen erinrar länsstyrelsen om a tt den största tid su td rä k te n to rd e föranledas av att besvärsm aterialet skall

inföfiskaffas, genom gås och beredas till föredragning, något sorn kan ske genom valtekniskt och författningsm ässigt kunnig personal, vare sig besluten sker i regeringsrätten eller i en särskild prövningsinstans. En viss tidsvinst to rd e dock en friare prövning u ta n dom stolsförfarande kunna innebära, sägs det. Mot in rättan d e av en valprövningsnäm nd talar enligt länsstyrelsen att en fristående instans b ör pröva valbesvären. Å andra sidan ger beredningens k o n stru k tio n vissa fördelar genom a tt inte bara juridisk u tan även valteknisk och politisk sakkunskap tillförs bedöm ­ ningen. Det får därvid fö ru tsättas att valprövningsnäm nden sam m ansätts så a tt kom m unalvalserfarenhet finns representerad. Förslaget om särskil­ da grunder för besvärsprövningen ger, fo rtsä tte r länsstyrelsen, ökade m öjligheter a tt undvika om valsförordnande i sådana fall där ett omval med hänsyn till om ständigheterna te r sig om otiverat. — Länsstyrelsen säger sig m ot denna bakgrund i princip k unna ansluta sig till beredningens förslag. En förutsättning fö r a tt beredningens förslag skall kunna accepteras är dock a tt valprövningsnäm ndens rättstilläm pande fun k tio n betonas genom att i grundlagen stadgas att flertalet av näm ndens ledam öter skall representera juridisk o ch valteknisk sakkunskap samt inte tillhöra riksdagen, landsting eller kom m unfullm äktige. Det bö r övervägas om inte i grundlagen också bö r stadgas att ordföranden i näm nden skall vara ledam ot av regeringsrätten. Länsstyrelsen i Jönköpings län finner det lämpligt a tt man — för a tt möjliggöra det snabba valgenomslaget — för över besvärsprövningen vid riksdagsval från regeringsrätten till e tt särskilt organ. Länsstyrelsen ställer sig em ellertid tveksam till a tt garantier saknas för a tt juridisk sakkunskap ingår i den föreslagna valprövningsnäm nden och befarar a tt näm nden får en rent politisk sam m ansättning. En tän k b ar lösning är enligt länsstyrelsen a tt valbesvärsprövningen om besörjs av en valprövningsdom stol, på läm pligt sätt sam m ansatt av dom are från regeringsrätten eller högsta dom stolen jä m te lika antal lekm än. I d etta sam m anhang kan återges uttalan d en om beredningens förslag till stadgande om g r u n d e r n a f ö r p r ö v n i n g e n a v v a l b e ­ s v ä r , vilket är avsett a tt införas i vallagen och som innebär a tt fel i sam band med valförrättning skall föranleda rättelse i något mindre utsträckning än vad som n u är fallet. (Se SOU 1972:16 s. 15). K am m arrätten i Göteborg finner inte anledning till erinran m ot den uppm jukning av reglerna som den föreslagna ändringen innebär. Det är sålunda inte rimligt a tt ett m indre fel i valproceduren skall leda till omval när risken fö r a tt felet har inverkat på valresultatet fram står som enbart teoretisk. Det torde inte vara realistiskt a tt räkna med a tt fel i valproceduren helt skall kunna undvikas. Det nya valsystem som valtekniska utredningen h ar föreslagit i betänkandet (SOU 1971:72) Maskinell teknik vid de allm änna valen syftar visserligen till a tt m inim era riskerna för form fel, men som grundlagberedningen fram håller torde därm ed riskerna för fel i valproceduren inte vara h elt uteslutna. K am m arrätten har inte något att invända m ot den av beredningen föreslagna norm en för besvärsprövningen. Också länsstyrelsen i S to c k ­ holm s län o ch k o m m u n fö rb u n d e t förklarar sig inte ha något a tt erinra

m ot den föreslagna jäm kningen i grunderna för besvärsprövningen. Samma u ppfattning kan utläsas ur det nyss återgivna u tta la n d et från S to c k h o lm s läns landstings fö rva ltn in g su tsko tt. En m era tveksam a ttity d till förslaget in ta r stadsjuristen i S to c kh o lm s ko m m u n . Han ifrågasätter om inte en besvärsprövning — så som beredningen har tä n k t sig - utifrån sannolikhetsöverväganden, eventuellt med anlitande av statistiska m etoder, o ftare är svårare a tt företa än en prövning efte r de grunder som to rd e tilläm pas i nuvarande praxis. Regeringsrätten ta r också upp förslaget a tt valprövningsnäm nden skall p r ö v a r i k s d a g s l e d a m o t s o c h e r s ä t t a r e s b e h ö r i g ­ h e t för uppdraget. Enligt gällande rä tt (26 och 32 §§ RO), y ttra r ledam öterna, ankom m er m otsvarande prövning på riksdagen själv. Skall denna prövning flyttas från riksdagen, synes det principiellt riktigare a tt förlägga den till en rättslig instans istället för till en politiskt vald näm nd. L edam öterna anm ärker i d e tta sam m anhang a tt grundlagberedningen in tar stån d p u n k ten att frågan om avskedande av riksdagsm an från uppdraget a tt vara riksdagsm an på grund av b ro tt skall avgöras av dom stol (b et. s. 138). Det synes konsekvent, m enar de, a tt varje skiljande av vald riksdagsman eller suppleant från uppdraget blir dom stolsfråga och a tt sålunda entledigande på grund av obehörighet prövas av någon av rikets högsta dom stolsinstanser på anm älan av talm annen. K am m arrätten i G öteborg för på tal p r o c e d u r e n i n f ö r v a l p r ö v n i n g s n ä m n d e n . Beredningen har inte föreslagit några särskilda procedurregler för näm nden, y ttra r k am m arrätten. Enligt ett uttalande i m otiven kan det vara läm pligt a tt utgå från reglerna i förvaltningsprocesslagen vid handläggningen av valprövningsmål. Kam­ m arrätten har i och för sig inte något a tt erinra m ot d e tta u tta la n d e m en påpekar a tt förvaltningslagens regler eo ipso torde bli tilläm pliga på valprövningsnäm ndens verksam het liksom på verksam heten hos andra dom stolsliknande förvaltningsorgan.

3 kap. Riksdagsarbetet 1 fråga om de a l l m ä n n a s y n p u n k t e r som Svea hovrätt anlägger på 2 och 3 kapitlen RF hänvisas till redogörelsen under rubriken till 2 kap.

1 §

L agrum m et har inte föranlett något u ttalande under rem issbehand­ lingen.

2 §

Svea hovrätt fram håller a tt stadgandet in n efattar förändringen att talm an och vice talm än skall utses för hel valperiod. F ö rfattningsutredningen hade föreslagit m otsvarande ordning även fö r u tsk o tten . D etta

förslag har in te alls berörts i m otiven (b et. s. 274). Det fram står enligt h ovrätten som en brist a tt man inte får veta varför beredningen i samma principfråga föijer författningsutredningen i e tt tilläm pningsfall men inte i e tt annat. D etta markeras av a tt beredningen i sam band med behandlingen av problem en o m regeringsbildningen åtm instone i sak argum enterar m ot förlängningen av talm ansm andaten.

3 § Regeln om beredningstvång synes Svea hovrä tt inte vara helt klar. Det fö ru tsätts a tt en interpellation eller en enkel fråga inte är ett ” ärende” som blir förem ål fö r ” avgörande” . Även om d e tta må vara en riktig k o n stru k tio n , är den dock inte självklar. E tt förtydligande är enligt h ovrätten önskvärt.

4 och 5 §§ Dessa paragrafer har inte blivit o m näm nda i något rem issyttrande.

6 §

Svea hovrätt hänvisar i första hand till sitt rem issyttrande över författningsutredningens förslag i m otsvarande del (SOU 1964:38 s. 91). F ö r s t a s t y c k e t Högsta do m sto len s ledam öter ifrågasätter om inte m otiven till be­ stäm m elsen i f ö r s t a m e n i n g e n går för långt (b et. s. 135). Exem pelvis m åste en företagare, som har åtagit sig e tt uppdrag vilket han inte kan fullgöra på grund av riksdagsm annaskapet, anses skyldig vidta rimliga åtgärder för a tt m edk o n trah en ten inte skall åsamkas förlust. Regeringsråden Hjern och Petrén anm ärker i anslutning till styckets första mening a tt ledam otskap i riksdagen synes svårförenligt med m edlem skap i rikets båda högsta döm ande instanser. Enligt hittills gällande principer kan tjänstledighet över huvud inte erhållas från äm bete som justitieråd eller regeringsråd, inte ens för utövande av riksdagsmannaskap. I 10 kap. 2 § RF föreslås, a tt vikarie in te skall kunna fö rordnas för justitieråd eller regeringsråd. Regeln i 3 kap. 6 § får anses innebära att fullgörande av riksdagsm annauppdrag går före fullgörande av tjänsteuppgifter som ju stitie rå d och regeringsråd. Inväljs en eller flera m edlem m ar av de högsta dom stolsinstanserna i riksdagen, kan dessas verksam het allvarligen försvåras. Denna fråga bör em ellertid enligt de båda regerings­ rådens mening in te ses bara som e tt p raktiskt arbetsproblem . Mot bakgrund av det allm änna synsätt i fråga om dom stolarnas ställning, varåt regeringsrättens m edlem m ar har givit u ttry c k i sitt rem issyttrande, kan ifrågasättas, om inte folkrepresentationen o ch de högsta dom stolsinstansem a borde hållas i sär även såtillvida, a tt d e t inte blir grundlagsenlig! möjligt a tt förena m edlem skap av riksdagen med m edlem skap i högsta

dom stolen eller regeringsrätten. Det erinras om det länge gällande fö rb u d et i R F för ju stitieråd och regeringsråd a tt tillhöra riksdagsut­ skott. D etta förbud vilade på en likartad tankegång. De båda regerings­ råden hänvisar även till fö rb u d e t i 4 kap. 2 § förslaget till R F för statschefen a tt vara riksdagsledam ot. Med bestäm m elsen i styckets a n d r a m e n i n g åsyftar beredning­ en, y ttra r Svea hovrätt, en m oderniserad m otsvarighet till nuvarande 1 § 1. tredje stycket RO. H ovrätten vill ifrågasätta om inte denna p unkt bö r utgå. De skäl som ursprungligen har m otiverat e tt stadgande av d etta innehåll saknar num era praktisk betydelse. Den aktuella frågeställningen i dag är ren t politisk o ch avser i vad mån riksdagsm ännen skall anse sig b u ndna av stå n d p u n k te r som har intagits av deras partier. Särskilt som beredningen själv har u nderstrukit partiernas grundläggande betydelse för vår representativa dem o k rati, synes det opåkallat a tt ge u ttry c k för fiktioner av den art den här berörda grundlagsregeln innehåller. Mot den föreslagna lydelsen m åste också anm ärkas a tt den kan ge in try c k et, att riksdagsm ännen inte skulle ha a tt ia k tta vanlig lag.

A n d r a s t y c k e t Överåklagaren i S to c kh o lm s åklagardistrikt säger sig dela beredningens u ppfattning a tt frågan huruvida riksdagsledam ot på grund av b ro tt skall skiljas från sitt uppdrag bör prövas ex officio av den allm änna dom stol som handlägger b ro ttm ålet. Av annan mening är länsåklagaren i K oppar­ bergs län. Han fram håller a tt frågan huruvida en riksdagsledam ot eller ersättare för sådan genom b ro tt h ar visat sig inte skickad a tt inneha uppdraget lä tt blir eller i allt fall lä tt up p fattas såsom en politisk fråga, särskilt i sådana gränsfall, då påföljden inte blir frihetsstraff. Det är vidare inte uteslutet att de olika allm änna b ro tte n av allm änheten up p fattas såsom mer eller mindre politiskt ” n eu tra la” . Länsåklagaren erinrar om att dom stolarna för närvarande inte döm er äm betsm än till suspension eller avsättning utan att dessförinnan enligt K.K den 6 novem ber 1964 om inhäm tande av m yndighets y ttra n d e i vissa mål rörande b ro tt av äm betsm än m. fl. ha läm nat den m yndighet, under vilken den tilltalade lyder, tillfälle a tt y ttra sig i anledning av åtalet. Länsåklagaren anser att en annan lösning än den av beredningen föreslagna bö r eftersträvas för a tt inte åklagare och do m sto lar skall up p fattas såsom några politiska instanser.

7 §

Svea hovrätt hänvisar i första hand till sitt rem issyttrande över författningsutredningens förslag i m otsvarande del (SOU 1964:38 s. 93). Överåklagaren i M almö åklagardistrikt finner det im m unitetsskydd, som genom bestäm m elserna i paragrafen tillförsäkras riksdagsledam ot, väl avvägt. J K fram håller a tt första styckets bestäm m elser enligt m otiven, i likhet

med m otsvarande regler i 110 § första punk ten nuvarande regeringsform , skall tilläm pas även om riksdagsledam oten har avgått u r riksdagen när fråga uppkom m er om talans väckande eller o m frihetsinskränkande åtgärder. U ttrycklig föreskrift härom upptages dock inte i stycket, fo rtsätter JK. Bestäm m elserna i andra stycket synes därem ot inte vara avsedda a tt tilläm pas i näm nda situation och något m otiv för en sådan ordning to rd e inte heller k unna åberopas. D et är inte möjligt a tt ur lagtexten utläsa denna åtskillnad i fråga om styckenas tilläm pning. U ttrycklig bestäm m else i äm net bör enligt JK intagas i första stycket. D etta kan exem pelvis ske genom a tt före o rd et ” riksdagsledam ot” inskjutes o rden ” den som är eller har varit” . JK har också andra synpunkter på lagrum m ets form ella utform ning. JK påpekar a tt de två styckena är u tform ade på e tt sinsemellan o lik a rtat sätt. Medan ty n g d ­ punk ten i första stycket ligger i e tt förbud m ot åtgärder och ingripanden, u p p ta r andra stycket direkt frihetsberövande åtgärder, låt vara endast under vissa betingelser. En likartad k o n stru k tio n synes böra eftersträvas i de båda fall styckena avhandlar.

F ö r s t a s t y c k e t Bestäm m elserna i d etta stycke om im m unitet för gärningar som utgör led i själva riksdagsarbetet godtas uttryckligen av överåklagaren i S to c kh o lm s åklagardistrikt och av länsåklagaren i Hallans län. Regerings­ råden Hjern och Petrén erinrar om a tt riksdagsledam ots im m unitet nyligen genom grundlagsändring vidgades till a tt avse även civilrättsliga anspråk. Vid en allmän om prövning av grundvalen för styrelseskicket måste sättas ifråga om en sådan ordning är välgrundad i en författning som bygger på folksuveränitetens princip. Det är helt följdriktigt att staten avstår från sina straffanspråk g entem ot folkets representanter i riksdagen i anledning av deras åtgärder i och för d etta sitt uppdrag. D ärem ot synes det inte konsekvent a tt riksdagsledam ot skall vara skyddad från civilrättsliga anspråk från enskilda personer, tillhörande det folk som riksdagsledam oten företräder. I vart fall synes man böra mot vartannat väga det behov riksdagsledam ot kan ha av skydd m ot enskildas anspråk, som har sin grund i åtgärder han företagit som m edlem av fo lk representationen, och de enskildas berättigade krav a tt exempelvis kunna få gottgörelse för skada, som m edlem av riksdagen h ar vållat genom vad han har förehaft i sin egenskap av riksdagsledam ot. H ovrätten över Skåne och Blekinge finner u ttry c k e t ” hindra honom a tt röra sig inom rik e t” in te fu llt adekvat. Det för närm ast tan k en till någon form av direkt fysiskt tvång. H ovrätten föreslår a tt det enligt vad som angives i m otiven (b et. s. 137) u tb y te s m ot ” beröva h onom friheten eller förbjuda h onom a tt resa inom rik e t” .

A n d r a s t y c k e t

Av de rem issinstanser som med hänsyn till vad som var angivet vid remissen har haft särskild anledning a tt granska förevarande lagrum har bl. a. högsta d o m stolens ledam öter och regeringsrättens ledam öter un d erlåtit a tt fram ställa anm ärkning m ot bestäm m elsen i d e tta stycke. Som nyss näm ndes g o d ta r överåklagaren i M almö åklagardistrikt u ttry c k ­ ligen im m unitetsregeln i fråga. J K fö rordar för sin del a tt im m unitetsskyddet i visst hänseende utvidgas. JK pekar på a tt som e tt fall, då frihetsberövande får ske, anges a tt riksdagsledam ot erkänner b ro tte t. Man kan härem ot enligt JK med fog invända a tt större anledning till frihetsberövande kan föreligga om ledam oten inte erkänner gärningen. Det synes JK fram för allt oläm pligt a tt på d etta sätt låta den m isstänkte själv avgöra om han skall m ista friheten eller ej. Bestäm m elsen om erkännande såsom grund fö r ingrepp, som för övrigt saknar m otsvarighet i nu gällande regler, b ö r d ärför enligt JK utgå. M ajoriteten av de näm nda rem issinstanserna ställer sig därem ot avvisande till bestäm m elserna i sty ck et, näm ligen riksåklagaren, överåkla­ garna i S to c kh o lm s och G öteborgs åklagardistrikt, länsåklagarna i Uppsala, Kopparbergs och Hallands län samt Svea hovrätt och hovrätten över Skåne och Blekinge. H ovrätten över Skåne och Blekinge m otiverar sin stå n d p u n k t sålunda. A ndra stycket i paragrafen m otsvarar 111 § första stycket RF. Bestäm m elsen har ursprungligen tillkom m it för a tt skydda riksdagsmän m ot förhastade eller eljest ogrundade ingripanden från m yndigheternas sida. Av de frihetsberövanden, m ot vilka bestäm m elsen skyddar, beslutas num era häktning av dom stol och anhållande av undersökningsledare eller åklagare. E fter nya rättegångsbalkens ikraftträd an d e är samtliga straffprocessuella frihetsberövanden kringgärdade av starka rättssäkerhetsgarantier. N ågot behov av särbestäm m elser för riksdagsm ännens del kan inte anses föreligga under norm ala förhållanden. Ej heller i kaotiska situatio­ ner synes en begränsning av m öjligheterna a tt använda straffprocessuella tvångsm edel m ot riksdagsm an utgöra något väsentligt och oundgängligt skydd för riksdagens förhandlingar. Å andra sidan skapar bestäm m elsen hinder för rättsväsendet vilka m åste anses betänkliga. Den m edför t. ex. att riksdagsm an som gjort sig skyldig till sabotage (Brb 13:4) eller spioneri (Brb 19:5) ej kan anhållas eller gripas i andra fall än dem som särskilt angivits i paragrafen. Än m er betänkligt är a tt tvångsåtgärder skulle vara uteslutna vid vanliga fö rm ö g en h etsb ro tt, tro ts a tt sådana kan vara starkt m otiverade för a tt säkra bevisningen. Riksåklagaren hänvisar till sin företrädares rem issyttrande över m otsva­ rande bestäm m else i författningsutredningens förslag (SOU 1964:38 s. 96). RÅ tillägger a tt stadgandet knappast kan vara förenligt med principen om allas likhet inför lagen. Sistnäm nda synpunkt finner man också hos överåklagaren i S to c k h o lm s åklagardistrikt och hos länsåkla­ garna i Uppsala, Kopparbergs och Hallands län. Länsåklagaren i Uppsala län fäster uppm ärksam heten på a tt några m otsvarande im m unitetsregler inte har föreslagits fö r exempelvis m inister och a tt reglerna i stycket m åste te sig stötande från allm änhetens synpunkt. Länsåklagaren i

Hallands län anser a tt det från allm änhetens synpunkt skulle vara stötande om en riksdagsledam ot i en b ro ttsu tre d n in g med flera miss­ tän k ta skulle särbehandlas i e tt läge där tvångsingripande var påkallat m ot samtliga inblandade. Överåklagaren i G öteborgs åklagardistrikt hänvisar till och återger rem issyttrandet från sin företrädare över författningsutredningens förslag i aktu ell del (SOU 1964:38 s. 96). I d etta y ttra n d e förs fram betänkligheter med avseende på m öjligheterna a tt kunna genom föra brottsu tred n in g ar m ot riksdagsledam ot för även allvarliga b ro tt. Syn­ punkterna är av liknande slag som de som återfinns i hovrättens över Skåne och Blekinge nyss återgivna y ttra n d e. I det åberopade äldre rem issyttrandet pekas också på svårigheten att avgöra om en person har tagits på bar gärning. Länsåklagaren i Uppsala län näm ner att det finns möjlighet a tt med stöd av 9 och 10 §§ lagen om behandling av häktade och anhållna låta en riksdagsledam ot läm na förvaringslokalen för att delta i en m ycket viktig votering. Länsåklagaren i Kopparbergs län invänder m ot stadgandet i andra stycket att det synes egendom ligt att prem iera b estridandet genom a tt uppställa krav på erkännande för att riksdagsledam ot skall få gripas eller häktas. D etta överensstäm m er troligen inte med allm än rättsu p p fattn in g . Med tan k e på det utredningsintresse, som särskilt vid fall av bestridande kan förutses, fram står det enligt länsåklagaren såsom m otbjudande att på grund av im m unitetsskyddet risk föreligger för a tt utredning förstörs eller försvåras.

8 §

Lagrum m et uppm ärksam m as endast av Svea hovrätt. Såvitt gäller f ö r s t a s t y c k e t diskuterar hovrätten reglerna om inkallande av ersättare, varvid även 1 kap. 8 § RO åsyftas. Dessa regler, förklarar h ovrätten, ta r sikte på fall då ledam ot är talm an eller statsråd samt fall då ledam ot ” är ledig” . Ledighet synes fö ru tsä tta begäran av ledam oten själv. Det fram står inte som helt klart a tt ersättare kan inkallas i stället för ledam ot som av sjukdom eller liknande orsak är ur stånd att begära ledighet. Det kan också tänkas situationer där det kan vara befogat att inkalla ersättare m ot ledam ots vilja, t. ex. om ledam ot har åtalats för b ro tt. H ovrätten anm ärker vidare att beredningens m otiv knappast övertygar om behovet av de särskilda bestäm m elserna i a n d r a s t y c k e t . Anses de behövliga, b ö r i vart fall placeringen och avfattningen om prövas, så a tt innebörden fram går klarare.

Paragrafen har inte berörts under rem issbehandlingen.

4 kap. S tatschefen U nder denna ru b rik redovisas endast rem issyttranden i frågor som inte redan har behandlats i d et allm änna avsnittet om statschefens ställning. K am m arrätten i Göteborg, som är kritisk m ot beteckningen statschef, fö rordar a tt kap itlet får r u b r i k e n ” K onungen” . K am m arrätten önskar vidare a tt k a p i t l e t p l a c e r a s e fte r 5 o ch 6 kapitlen i beredningens förslag så a tt dessa kom m er att betecknas 4 resp. 5 kap. Svea hovrätt har vissa a l l m ä n n a s y n p u n k t e r på kapitlets innehåll. H ovrätten säger sig ha granskat k apitlet endast från teknisk synp u n k t. Förslaget präglas enligt hovrätten av två huvudsträvanden: att såvitt möjligt tala generellt om statschefen och inte direkt och enbart om konungen sam t a tt garantera a tt det vid vaije tid p u n k t finns någon som kan fungera som statschef. — H ovrätten har fäst sig vid a tt det ingenstans i grundlagstexten anges vilka uppgifter som tillkom m er statschefen. H uvuduppgiften skall, näm ner h o v rätten , enligt beredningens m otiv vara a tt representera rik et. Vissa av reglerna i 4 kap. fö ru tsä tte r em ellertid enligt hovrätten a tt statschefens uppgifter är angivna på något sätt. Utan d e tta får det anses ute slu te t a tt införa en bestäm m else om a tt riksdagen kan förklara a tt statschefen har avgått om han u n d er viss tid inte fullgjort sina ” uppgifter” . D et är också svårt a tt tala om ” behov av någon som fullgör statschefens u ppgifter” eller om a tt någon ” tjän stg ö r” som statschef, om det inte sägs någonting alls om uppgifterna. H ovrätten anm ärker a tt nu citerade stadganden synes fö ru tsä tta något utöver rent representativa uppgifter. Sådana to rd e kunna om besöijas t. ex. av tal­ m annen i denna hans egenskap u tan att han form ellt görs till tillfällig riksföreståndare. — E fter a tt ha anfört ytterligare sy npunkter på beredningens förslag i fråga om statschefen, sam m anfattar h ovrätten att den med det anförda h ar velat påvisa a tt beredningens förslag till 4 kap. påkallar en allm än teknisk översyn, även om beredningens principiella utgångspunkt bibehålls. Regeringsrättens ledam öter utta la r a tt e tt flertal anm ärkningar kan göras m ot den allm änna utform ningen av reglerna om statschefen i beredningens förslag. Med anknytning till beredningens u ttalanden under rubriken till 4 kap. R F om det sätt på vilket statschefen bör fullgöra sina representativa uppgifter föreslår chefen fö r arm én a tt i 4 kap. som e n n y 1 § intas e tt n y tt stadgande m ed denna lydelse: ” S tatschefen o ch regeringen fastställer i samråd riktlinjerna för statschefens handlande såsom rikets främ ste rep rese n tan t” . Svea hovrätt och riksm arskalksäm betet berör beredningens förslag att k o n u n g a f ö r s ä k r a n in te vidare skall förekom m a. H ovrätten återger e tt uttalande av beredningen a tt det är ” n atu rlig t” a tt tillträdande statschef ” vid något läm pligt tillfälle fram träder inför riksdagen och ger u ttry c k fö r sin beredvillighet a tt åtaga sig de m ed äm betet förenade p likterna” . Vari skillnaden i sak kom m er a tt bestå finner h ovrätten svårt a tt inse. Inte m inst m ot bakgrunden av a tt beredningen själv betonar

postens representativa betydelse synes enligt h ovrätten några skäl inte föreligga för a tt avskaffa konungaförsäkran. R iksm arskalksäm betet om talar a tt konungaförsäkran förekom m er i de två andra skandinaviska m onarkierna, D anm ark o c h Norge. Enligt riksm arskalksäm betets up p fattn in g bör den tillträdande konungen allt­ jä m t avlägga konungaförsäkran. Den bör avläggas i samma ordalag som i nuvarande försäkran, endast med de redaktionella ändringar som kan föranledas av antagandet av ny R F. - Så snart kronan enligt successions­ ordningen har övergått till ny konung, bör denne — om han har u p p n ått behörighetsåldern — sedvanerättsligt själv inför regeringen i konselj fastställa förhållandet, antaga konunganam n och valspråk sam t avge konungaförsäkran. Självfallet bör i förväg samråd ha ägt rum med statsm inistern rörande konunganam n och valspråk. Om riksm öte sam ti­ digt pågår, h ar konungen därefter a tt in fö r riksdagen m eddela vad som förevarit inför regeringen sam t inför riksdagen upprepa sin konungaför­ säkran. Eljest avger konungen denna försäkran i sam band med nästa riksm ötes öppnande. I överensstäm m else härm ed bör riksföreståndare avge en m otsvarande äm betsförsäkran. — R iksm arskalksäm betet har inte något att erinra m ot a tt tro - och huldhetsed som har bru k at avläggas av arvsberättigade prinsar avskaffas.

1 §

R em issyttranden med anknytning till bestäm m elserna i denna paragraf har redovisats i det allm änna avsnittet om statschefens ställning.

2 §

Reglerna i d e tta lagrum fram står enligt Svea hovrä tt som m indre naturliga med hänsyn till grundlagberedningens utgångspunkt vid regle­ ringen av frågor om statschefen. Något skäl har enligt hovrätten inte anförts för förbuden i andra m eningen m ot a tt låta statsråd tjänstgöra som tillfällig statschef eller att låta talm annen leda riksdagens fö rh an d ­ lingar även då han form ellt är tillfällig statschef. Dessa bestäm m elser synes sakligt m otiverade endast i fall som avses i 4 §, men de torde vara onödiga a tt form ellt införa ens där. U ppenbart är också a tt stadgandet om särskild behörighetsålder blir svårt a tt m otivera efter reform ens genom förande. Det naturliga är a tt anknyta till m yndighet. H ovrätten har n oterat a tt in te ens d etta krav form ellt har uppställts fö r ledam otskap av regeringen (5 kap. 11 § R F ). R iksm arskalksäm betet h ar fäst sig vid stadgandet i paragrafens andra stycke. Ä m betet återger m otivuttalanden av beredningen angående statschefens utlandsförbindelser (s. 139 och 141) sam t stadgandets m o t­ svarighet i gällande R F , 39 §. Frågan om utrikes resa är således, kom m enterar äm betet sistnäm nda stadgande, ett regeringsärende och därtill, enligt 8 § gällande R F , e tt ärende ” av synnerlig vikt” . Ä m betet y ttra r h ärefter a tt med hänsyn till a tt konungen i sam band med officiella

utrikesresor o fta får anledning a tt up p träd a såsom sym bol eller fö reträ­ dare för riket och att d e tta tilldrar sig särskild uppm ärksam het i pressen och i övriga m assm edia, är e tt beslut om utrikes resa alltjäm t e tt viktigt ärende. Om em ellertid det samråd varom h är är fråga inte anses böra ske i konselj, är det dock enligt riksm arskalksäm betets uppfattn in g lämpligt att samråd äger rum m ed, fö ru to m statsm inistern, även utrikesm inistern. Ä m betet föreslår därför, a tt i grundlagen införes en bestäm m else av innehåll a tt statschefen skall sam råda med stats- och utrikesm inistrarna innan han reser utrikes.

3 - 6 §§ Svea hovrätt gör e tt par för dessa paragrafer gem ensam m a reflexioner. Enligt hovrätten innebär d et en iögonenfallande inkonsekvens a tt beredningen har lagt ned så sto r om sorg på a tt garantera a tt det vid varje tid p u n k t finns någon som kan fungera som statschef, sam tidigt som beredningen har avhänt denne alla konstitu tio n ella befogenheter och inte ens har velat ge u ttry c k i lagtexten för de representativa uppgifterna. Reglerna i 3 - 6 §§ kan och bör enligt hovrätten förenklas väsentligt.

3 § Regeringsrättens ledam öter anser a tt det är oförenligt med statschefens ställning a tt regeringen skall fö rordna ersättare för honom . T rots att enligt 3 §, vid hinder för konungen a tt fullgöra sina uppgifter, tillfällig riksföreståndare skall fö rordnas, skall vid hinder fö r den ordinarie statschefen inte riksföreståndaren inträda och fullgöra de uppgifter, som enligt förslaget åvilar statschefen, näm ligen a tt vara ordförande i utrikesnäm nden (9 kap. 7 §) och a tt öppna riksdagen (1 kap. 6 § förslaget till riksdagsordning), utan dessa uppgifter skall fullgöras i det förra fallet av statsm inistern och i det senare av riksdagens talm an.

4 § Y ttranden som gäller d e tta lagrum är återgivna i avsnittet om statschefens ställning. Här kan hänvisas också till 5 § i det följande.

5 § Svea hovrätt är kritisk m ot användningen av o rd et statschefen i paragrafen och anför härom följande. Om man skiljer i grundlagstexten m ellan ” k o n ungen” och ” statsche­ fen” , kan man inte undgå a tt det senare får tolkas som ett vidare begrepp. Om d etta begrepp begagnas i e tt lagrum , får d et anses särskilt fram hålla att det inte bara är konungen som avses. En konsekvens blir bl. a. a tt 5 § blir tilläm plig på riksföreståndare. Om en sådan inte fullgjort sina uppgifter under sex m ånader, skall regeringen anm äla det för

riksdagen, och denna kan då bestäm m a a tt riksföreståndaren skall anses ha avgått. En närm ast ofrånkom lig konsekvens blir att riksdagen inte kan anses äga behörighet a tt i an n a t fall entlediga en riksföreståndare utan egen begäran. Saken kan få betydelse i fråga om riksföreståndare som u tse tts av riksdagen enligt 4 § eller 6 §. I båda fallen to rd e beredningen ha avsett a tt riksdagen skall ha större handlingsfrihet än som föijer av 5 § (se s. 142). H ovrätten fö ro rd ar med hänsyn härtill a tt ” statschefen” ersätts med ” k o n ungen” i 5 §. R iksm arskalksäm betet saknar en m otivering i beredningens b e tä n ­ kande till de föreslagna ändringarna i fråga om hinder fö r statschefen under längre tid a tt fullgöra sina uppgifter. Med hänsyn särskilt till att ändringarna innebär en skärpning i förhållande till nuvarande bestäm ­ m elser bö r de enligt äm betet övervägas ytterligare. Svenska företagares riksförbund u tta la r sin förvåning över a tt strängare regler föreslås gälla fö r m onarken vid b ortovaro från äm betet än fö r vilken stats- eller kom m unalanställd tjänstem an som helst. L änsstyrelsen i M alm öhus län föreslår att det i lagtexten skall sägas u t a tt sådan anm älan till riksdagen som avses i paragrafen skall göras i proposition.

6 §

Svea hovrätts invändningar m ot de föreslagna föreskrifterna om riksföreståndare gäller särskilt regeln i denna paragraf a tt talm annen eller vice talm an i sista hand skall utan särskilt fö rordnande tjänstgöra som tillfällig riksföreståndare. Innebörden är oklar, anser h ovrätten. Saken har praktisk betydelse genom a tt talm annen inte får tjänstgöra i riksdagen sam tidigt som han är riksföreståndare. Blir d e tta fallet så snart den ”ord in arie” statschefen till följd av t. ex. tillfällig sjukdom är ” hindrad a tt fullgöra sina uppgifter” (3 §) oavsett om det finns någon konkret uppgift a tt u tfö ra eller in te , frågar h ovrätten och anser a tt det ligger närm ast till hands a tt besvara frågan jakande på grundval av beredningens te x t. Därav följer i sin tu r a tt talm annen au to m atisk t kom m er a tt bli tillfällig riksföreståndare från förfallets början och till dess regeringen har m eddelat fö rordnande för annan enligt 3 § eller 6 § första m eningen.

5 kap. Regeringen

S ynpunkter från rem issinstanserna i m era principiellt betonade frågor som behandlas i d e tta kapitel har redovisats i avsnitten om regeringsbild­ ningen och om regeringsarbetet. Svea hovrätt har a l l m ä n n a s y n p u n k t e r rörande kapitlet. D etta kan enligt h ovrätten inte godtas utan en genom gripande om arbet­ ning. Önskvärt är enligt hovrätten a tt 5 och 6 kap. arbetas sam m an till e tt enda. H ovrätten anser vidare a tt bestäm m elserna i 5 —10 §§ bör ses över och kunna kom prim eras till m indre än sex paragrafer.

1 §

Två ledam öter av regeringsrätten (regeringsråden Hjern och P etrén) sam t Svea h o vrä tt ogillar a tt benäm ningen statsråd ersätts m ed b e ­ t e c k n i n g e n m i n i s t e r . Enligt nuvarande ordning (5 och 6 § § RF), anm ärker de båda ledam öterna av regeringsrätten, kallas m edlem ­ m arna av regeringen statsm inister, m inister för utrikes ärendena och statsråd. Några skäl till de föreslagna förändringarna har grundlagbered­ ningen in te an fö rt. A nledning saknas a tt u r grundlagen utm ö n stra rådstiteln m ed hävd sedan m edeltiden som benäm ning på innehavare av rikets högsta äm beten. I och med a tt begreppet statsråd försvinner såsom beteckning även för regeringskollektivet, finns så m ycket m indre anled­ ning a tt avskaffa o rdet statsråd såsom benäm ning på den enskilde m edlem m en av regeringen. Också Svea hovrätt anm ärker a tt beredningen in te har an fö rt några sakliga skäl för a tt avskaffa statsrådstiteln. A tt övergå till benäm ningen m inister synes h ovrätten så m ycket m era om otiverat som beredningen föreslår a tt benäm ningen departem ent skall bibehållas. Särskilt i fråga om statsråd u ta n departem ent förefaller titelförändringen m indre lyckad. Svea hovrätt avstyrker a tt s t a t s r å d s f ö r s ä k r a n avskaffas. Svea hovrätt finner vidare det naturligaste vara a tt f ö r o r d n a n d e f ö r a n n a n m i n i s t e r ä n s t a t s m i n i s t e r n utfärdas av statschefen m ed kontrasignation av statsm inistern. Enligt Svea hovrätt föreligger det en m o tsättn in g mellan den allm änna m otiveringen och specialm otiveringen i fråga om förslaget a tt s t ä l l ­ f ö r e t r ä d a r e skall utses f ö r s t a t s m i n i s t e r n . I den förra anförs (bet. s. 97) som m otiv a tt vissa viktiga b eslutsfunktioner h ar lagts på statsm inistern. I den senare pekas därem ot (bet. s. 143) på m öjligheten a tt låta uppdragen ” tillfalla skilda m inistrar i tu r och ordning” , något som fö ru tsätter a tt det m era rör sig om en dekoration. Enligt h ovrätten förbigår beredningen den m era väsentliga frågan, om inte den konstitu tio n ella kon stru k tio n en bö r anses m edföra a tt u ppdra­ get i en koalitionsregering bör an fö rtro s en m inister som tillhör statsm inisterns parti.

2 - 4 §§ Här hänvisas till det allm änna avsnittet om regeringsbildningen. Det skall tilläggas a tt Svea hovrä tt anser a tt den avslutande relativsatsen i 4 § med fördel kan utgå.

5 § A tt talm annen u tfärd ar förordnande för n y statsm inister på riksdagens vägnar synes enligt Svea hovrätt innebära e tt ko n stlat förfarande. H ovrätten finner beredningens m otivering svårbegriplig. Enligt hovrättens m ening är det naturligaste a tt förordnande fö r statsm inistern utfärdas av statschefen m ed kontrasignation av talm annen.

Som tidigare har näm nts b ör enligt Svea hovrätt statschefen form ellt m edverka även vid entledigande av statsm inister eller annan ledam ot av regeringen. Länsstyrelsen i K ronobergs län anser a tt ordalydelsen i 9 § saknar täckning för det enligt m otiven u nder paragrafen inbegripna fallet att statsm inistern har avlidit. Länsstyrelsen föreslår a tt lagrum m et får denna lydelse: ” Om statsm inistern avgår eller avlider, entledigar talm annen övriga m inistrar” .

10 § K om m entar m ed anknytning till paragrafen förekom m er endast hos Svea hovrätt. H ovrätten anser a tt goda skäl talar fö r a tt ta upp en bestäm m else om regerings befogenheter u nder tiden mellan beslut om entledigande och utnäm ning av ny regering. H ovrätten hänvisar till 3 kap. 3 § i författningsutredningens förslag till RF.

11 § S tatens invandrarverk tillstyrker förslaget a tt även den som tidigare inte har varit svensk m edborgare men som h ar sådant m edborgarskap sedan m inst tio år får utses till minister. Svea hovrätt har n o te ra t a tt inte ens krav på m yndighet har form ellt uppställts som villkor för a tt tillhöra regeringen. Svenska företagares riksförbund fram håller a tt de nuvarande kraven på redlighet och allm än aktning alltjäm t b ö r u pprätthållas och kom m a till u ttry c k i grundlagen. En person som har visat prov på oredlighet, y ttra r fö rb u n d et, bö r sålunda självfallet inte kunna utnäm nas till ledam ot av regeringen. Angående önskem ål om juridisk kom petens hos vissa m inistrar hänvisas till y ttra n d en återgivna i avsnittet om regeringsarbetet.

6 kap. Regeringsarbetet

I första hand hänvisas till rem issyttranden som har refererats i det allm änna avsnittet om regeringsarbetet. A l l m ä n n a s y n p u n k t e r på k apitlet lämnas av Svea hovrätt. H ovrätten finner a tt kap itlet är det kanske innehållsm ässigt magraste i beredningens förslag till R F. D et är enligt h ovrätten otillfredsställande att lagtexten inte är m er inform ativ. K apitlet ger e tt något egenartat intryck. Det saknar både en genom tänkt disposition och en rimlig balans mellan de äm nen som avhandlas. Två quorum -regler återfinns, i 1 § första sty ck et och 4 § första stycket. Om d epartem ent, departem entschefer och arbetsfördelning stadgas dels i 1 § andra och tredje styckena, dels i 3 §. Därtill kom m er en bestäm m else om statsm inisterns ställföreträdare i 8 § — förutom den i 5 kap. 1 § — sam t en om u trik esd ep artem en tet i 9 kap. 8 §. Om regeringsärendenas beredning har beredningen endast två allm änt

hållna m eningar i 2 § a tt säga, båda om rem issväsendet. Utredningsväsen­ det berörs inte ens i m otiven, o ak tat riksdagen synes ha fö ru tsatt a tt vissa överväganden skulle göras av beredningen. D ärem ot handlar tre paragra­ fer, envar med två stycken näm ligen 4, 5 och 7 §§, om prak tisk t föga betydelsefulla frågor som om röstningar, reservationer, protokollsform alia och vägran a tt medverka till grundlagsstridiga beslut. — Det fram står för hovrätten som up p en b art att 6 kap. inte kan godtas utan en genom gri­ pande om arbetning. D etsam m a gäller 5 kap. Ö nskvärt är a tt dessa kapitel arbetas sam m an till e tt enda liksom h o v rätten fö ro rd at beträffande 2 och 3 kap. I 6 kap. synes 4 § andra sty ck et, 5 § e fte r de båda första m eningarna sam t 7 § k unna utgå helt. I stället b ör åtm instone något ytterligare stadgande av inform ativ k arak tär kunna intas om regeringsärendenas beredning och om utredningsväsendet. Justitierådet H ed feld t föreslår i fråga om dispositionen a tt 6 och 7 §§ får b y ta plats.

1 §

Regeringsrättens ledam öter behandlar frågan om olika k a t e g o ­ r i e r a v ä r e n d e n . I 1§, y ttra r ledam öterna, införs benäm ningen regeringsärenden såsom gemensam beteckning för de ärenden som skall handläggas av regeringen. Det torde vara en fördel a tt denna term blir grundlagsfäst. Vid sidan av regeringsärenden kom m er departem entsärenden a tt finnas kvar. D ärjäm te införs enligt 6 kap. 3 § sam t 5 kap. 1 § andra sty c k et och 7 § första stycket en ny typ av ärenden, statsm inister­ ärenden. Dessa skall enligt m otiven in te protokollföras på samma sätt som regeringsärenden (bet. s. 150). Med hänsyn till statsm inisterärende­ nas vikt bör dessa enligt ledam öterna in te i grundlagen ägnas m indre omsorg u r form sy n p u n k t än regeringsärendena. Enligt försvarets civilförvaltning finns det även andra ärenden än de s. k. kom m andom ålen som enligt nuvarande ordning handläggs av departem entschef m en som enligt den nya R F bö r hänföras till regeringsärenden. Enligt 2 § kungörelsen (1 9 4 9 :6 1 4 ) angående förbud m ot utfö rsel från rik et av krigsm ateriel — ändrad enligt kungörelsen 1972:202 — äger chefen för h andelsdepartem entet för särskilt fall meddela tillstånd a tt u tfö ra krigsm ateriel från riket. Avser ärendet utförsel i större om fattn in g eller är d e t eljest av större vikt, skall frågan underställas Kungl. Maj:t. H andelsm inistern får därjäm te enligt 3 § i brådskande fall fö ro rd n a att kungörelsen skall u nder viss ko rtare tid tilläm pas även i fråga om vara som ej är upptagen i bilagan till kungörelsen men kan få m ilitär användning. Vidare näm nes a tt Kungl. Maj:t genom beslut den 22 o k to b e r 1971 h ar bem yndigat chefen för försvarsdepartem entet a tt besluta om erforderliga avsteg från Kungl. Maj:ts beslut den 16 juni 1966 rörande provisoriska bestäm m elser om värnpliktsutbildningen. Vid genom förande av grundlagberedningens för­ slag om beslutsform en kollektivbeslut för regeringsärenden synes det därför erforderligt a tt klarlägga i vad m ån ärenden, varom h är är fråga

13 R iksdagen 1973. 1 sami. N r 90

och som f. n. avgörs av departem en tsch ef i sådan egenskap, i fo rts ä tt­ ningen skall handläggas som regeringsärenden eller som departem entschefsärenden. Civilförvaltningen finner vidare det i t r e d j e s t y c ­ k e t använda u ttry c k e t ” b efälet” över försvarsm akten oläm pligt med hänsyn till innebörden av begreppet befäl. Angående y ttra n d en om begreppet försvarsm akten hänvisas till sam ­ m anställningen u nder 10 kap. 4 § RF.

2 §

D et har redan näm nts a tt Svea hovrätt anser a tt ytterligare något stadgande av inform ativ karaktär borde intas i k apitlet rörande regeringsärendenas beredning och utredningsväsendet. Några rem issinstanser gör u tta la n d en angående b e r e d n i n g e n a v f r ä m s t l a g s t i f t n i n g s ä r e n d e n , särskilt det därtill k n u t­ na rem issförfarandet. Sveriges industriförbund k o n staterar a tt vad som föreskrivs i paragrafen om sam m anslutningars hörande inte synes syfta till någon ändring i nu tilläm pad praxis. Näringslivets organisationer har naturligt nog h a ft anledning a tt noga följa och in te sällan a tt anm äla kritik m ot denna praxis. Den centrala frågan är givetvis, om och i vad mån regeringen vid u tarb etan d e av lagförslag m . m. skänker rimligt beaktande åt de sy n p u n k te r och önskem ål, som fram kom m er i organisa­ tionernas y ttra n d en och u ttalanden i övrigt. Denna fråga kan självfallet inte regleras i lag. D ärem ot är fö rb u n d e t angeläget a tt upprepa och u n d erstryka de o fta fram förda önskem ålen a tt näringsorganisationer m. fl. som berörs av e tt lagförslag e. d. också får tillfälle a tt y ttra sig i ärendet — d e tta gäller i synnerhet näringslivets centrala organisationer — sam t a tt rem isstiden in te u tm ä ts så knappt, a tt verklig sakbehandling hos rem issinstanserna inte m edhinns. Av väsentlig betydelse för beslu tsfattar­ na är a tt redovisningen exempelvis i propositioner av inkom na rem issytt­ randen ger en rättvisande bild av yttran d en as innehåll. H är antydda önskem ål torde enligt förb u n d et inte lämpligen k unna tillgodoses genom stadganden i grundlag. Av desto större vikt blir d e t a tt regeringens ledam öter vinnlägger sig om a tt önskem ålen m er än hittills beaktas i praxis. Enligt TCO är det önskvärt a tt bestäm m elserna i lagrum m et får en sådan tilläm pning a tt organisationerna blir remissorgan i viktigare lagstiftningsfrågor och därm ed får m öjlighet a tt direkt påverka u tfo rm ­ ningen av lagstiftningen u nder förberedelsearbetet. Nuvarande ordning och praxis bör sålunda bestå. H är kan vidare hänvisas till Svenska arbetsgivareföreningens i avsnittet om normgivningsm akten återgivna u ttalanden. Länsåklagaren i Hallands län anser a tt reglerna om remiss till m yndigheter före regeringsavgöranden b ö r ges en m er tvingande u tfo rm ­ ning, t. ex. genom in sättande i la gtexten av ordet ” skall” . B e r e d n i n g e n a v r e g e r i n g s ä r e n d e n s o m g ä l l e r e n s k i l d p a r t berörs av regeringsrättens ledam öter och av Svea

hovrätt. Regeringsrättens ledam öter (m ajo riteten ) y ttra r a tt d et för regeringsärendenas riktiga avgörande är en föru tsättn in g a tt beredningsfö rfaran d et får en tillfredsställande utform ning. Det bö r observeras a tt förvaltningslagen in te är tilläm plig på regeringsärenden. Från rättssäker­ hetssy n p u n k t är det em ellertid viktigt a tt reglerna i förvaltningslagen ges m otsvarande tilläm pning på handläggningen av sådana regeringsärenden, i vilka enskild är p art. Två ledam öter av regeringsrätten (regeringsråden Hjern och P etrén) påyrkar i d etta hänseende föreskrifter i grundlag. Regeringsärenden kan ofta vara av sto r vikt fö r den enskilde. I den mån fråga är om regeringsärende, som innebär rättstilläm pning berörande enskild p art, finns sam m a behov som i andra förvaltningsärenden av a tt den beslutande m yndigheten ia k tta r vissa m inim ikrav vid ärendenas handläggning. Ö nskvärt är sålunda a tt det i 2 § k lart fastslås a tt berörd p art skall få tillfälle y ttra sig över m aterialet i regeringsärende innan det avgörs, om det in te av särskilda skäl kan anses obehövligt. Det b ö r vidare övervägas a tt ålägga regeringen a tt i dylika ärenden principiellt m otivera sina beslut. I många besvärsärenden skulle det för rättspraxis vara värdefullt om den högsta adm inistrativa instansen gav offentlighet åt skälen fö r sina stån d p u n k ter. Svea hovrätt fram håller a tt d et skulle ligga e tt värde i e tt grundlagsstadgande som hänvisar till allm änna regler, t. ex. i förvaltningslagen, beträffande handläggningen av förvaltningsärenden hos regeringen.

3 § Svea hovrätt anm ärker a tt form alia vid förordnande av d epartem ents­ chefer b ör ses över i sam band m ed den om prövning av reglerna om utnäm ning av regeringsledam ot som h ovrätten för sin del förordar.

4 § U töver vad som har refererats i avsnittet om regeringsarbetet finns här endast a tt anteckna a tt länsstyrelsen i Jön kö p in g s län fö rordar a tt om skilda m eningar föreligger inom regeringen bö r alla i tjänst varande m inistrar närvara vid det sam m anträde då ärendet avgörs och frånvarande departem entschef vara fö reträdd av den m inister som u n d er departe­ m entschefens frånvaro företräder hans departem ent.

5 § Justitierådet H ed feld t anför b eträffande 5 § a tt fö r två fu n k tio n e r, som synes ha sam m a reella innebörd, användes skilda u ttry c k , näm ligen ” b ek rä fta ” och ” godkänna” . Båda u ttry c k en är för närvarande okända i dessa och liknande sam m anhang och bör ersättas med ”ju ste ra ” . D etta ord är visserligen ” främ m ande” men så vanligt i politiskt och kom m unalt arbete liksom i föreningsliv, a tt ingen blivande läsare av RF lär vara okunnig om dess betydelse. Om d etta anses oläm pligt, b ö r antingen

” b e k rä fta” eller ” godkänna” användas genom gående. H edfeldt föreslår a tt 5 § avfattas enligt följande. Vid regeringssam m anträde — i protokollet. D etta justeras av statsm inistern sam t av varje föredragande beträffande de av honom föredragna ärendena. Är statsm inistern föredragande, justeras proto k o llet i den delen även av hans ställföreträdare. Regeringsrättens ledam öter y ttra r a tt av uppställningen av 5 - 7 §§ a tt döm a synes innebörden av reglerna vara a tt proto k o llet är det grundläg­ gande do k u m en tet. Det skall förses med två slag av skriftlig påteckning för att däri intaget beslut skall k unna expedieras, nämligen dels bekräftelse av vederbörande m inister, dels godkännande av statsm inistern. Skillnaden i rättsligt avseende m ellan godkännande och bekräftelse har inte med tillräcklig tydlighet kom m it till u ttry c k i förslaget. Svea hovrä tt anser a tt te x ten i lagrum m et efte r de båda första m eningarna kan utgå.

6 §

Som har näm nts i avsnittet om statschefens ställning är Svea hovrätt kritisk m ot beredningens bestäm m elser om utfärdande av exp ed itio n er i regeringsärenden. H ovrätten fö rordar a tt statschefen skall u n d erteckna de viktigaste expeditionerna m ed kontrasignation av vederbörande m inister. H ovrätten ifrågasätter i d etta sam m anhang det prak tisk t lämpliga i att överföra en sto r m ängd expeditionella uppgifter till en med viktiga görom ål så h å rt belastad person som statsm inistern. H ovrätten fram håller vidare a tt det konstlade i beredningens konstru k tio n fram går särskilt tydligt för det fall då statsm inistern har varit föredragande. Då skall enligt förslaget expeditionen undertecknas av statsm inistern med bekräf­ telse av hans ställföreträdare, sålunda av en person som inte har haft någon egen befattning m ed ärendet. En sådan från gängse principer avvikande ordning kan enligt hovrätten in te gärna godtas. Svenska företagares riksförbund påpekar a tt enligt gällande RF en ex pedition av Kungl. Maj:ts beslut skall vara försedd m ed kontrasignation eller u nderskrift av e tt statsråd. Med beredningens förslag a tt ex pedition i vissa fall skall kunna skrivas under av enbart tjänstem an går enligt förb u n d et nuvarande garantier med avseende på det bakom liggande beslutets innehåll förlorade. E tt statsrådsnam n är nämligen allm änt känt, m edan därem ot tjänstem annen i fråga kan vara för utom stående okänd. O säkerhet angående expeditionens laglighet kan bli följden. En anm ärkning av form ell n atu r fram ställs av justitierådet H edfeldt. Denne y ttr a r a tt ordet bek räfta förekom m er, utom beträffande p ro to ­ koll, även i fråga om expeditioner, vilket är förvillande. Där bö r u ttry c k e t vara ” skriva u n d er” . A tt i vissa fall expeditioner underskrivs med två nam n, det ena på det sä tt som nu gäller fö r kontrasignation är — med förslagets stå n d p u n k t - en detalj som inte behöver regleras i grundlag. H edfeldt vill ge lagrum m et, som enligt honom bör vara 7 §, följande lydelse.

F ö rfattn in g ar — se 6 § i förslaget — skrivas under 1. av statsm inistern och föredraganden eller, om statsm inistern är föredragande, av h onom och hans ställföreträdare; eller 2. enligt grunder — eller tjänstem an. Enligt försvarets m aterielverk bö r i varje expedition av e tt regerings­ beslut intagas hänvisning till det p ro to k o ll, som expeditionen grundar sig på. F ör fram tida dokum en tatio n , tolkning och forskning berörande e tt visst beslut är det angeläget a tt genom sådan hänvisning k u n n a gå tillbaka till det grundläggande regeringsbeslutet och i d etta eventuellt ingående motivering.

7 § J K får anses förorda att f ö r s t a s t y c k e t skall utgå. JK återger beredningens förslag angående p ro tokollföring och expediering av rege­ ringsbeslut och konstaterar a tt regelförslagen i sto rt sett m otsvarar vad som gäller nu om konseljbeslut. Dock föreligger den skillnaden a tt gällande regeringsform efter ändring 1969 (38 §) inte u p p ta r någon regel om rä tt och skyldighet för föredragande statsråd a tt vägra kontrasigna­ tion. E fter näm nda ändring anses a tt föredraganden m era fritt får bedöm a om han skall kontrasignera eller in te och att han in te kan anses handla grundlagsstridig! om han vägrar kontrasignera e tt beslut enbart på den grund a tt han m o tsätter sig detta. Om han därem ot kontrasignerar e tt beslut som strider m ot grundlag torde han em ellertid redan på grund därav k unna drabbas av ansvar, eftersom kontrasignationen tydligen även anses innebära en bekräftelse av a tt han ” i form och sak ansluter sig till sam m a beslut” . Enligt gällande regeringsform fattas konseljbesluten av konungen e fte r hörande av statsråden. G rundlagberedningens förslag innebär a tt beslutanderätten i stället skall tillkom m a regeringen, varvid allm änna regler om m ajoritetsbeslut skall tilläm pas. Det är u p penbart a tt denna omläggning föranleder behov av översyn av reglerna om p ro to k o ll­ föring, expediering och ansvar. Mot vad beredningen h ärutinnan har föreslagit har JK inte något a tt erinra u tom såvitt angår förslaget a tt föredraganden skall vara skyldig a tt vägra bekräftelse om han finner e tt beslut strida m ot grundlag. Vid e tt system som bygger på m ajoritetsbe­ slut kan det, som beredningen själv anför, inte vara riktigt a tt föredraganden genom a tt vägra bekräftelse skulle kunna hindra verkstäl­ ligheten av e tt beslut, vartill han inte har anslutit sig. I konsekvens därm ed och med hänsyn till den begränsade rättsliga innebörd som beredningen tillägger bekräftelsen b ö r d ärfö r en m inister alltid vara skyldig a tt bekräfta besluten i de ärenden som han har föredragit, vare sig han har anslutit sig till beslutet eller inte. D etta är också den av beredningen föreslagna huvudregeln. Vägrar föredraganden bekräfta, skall han tydligen i viss om fattning kunna drabbas av ansvar enligt 11 kap. 3 § i förslaget. Om han finner b eslutet grundlagsstridig!, skall han därem ot enligt beredningens förslag, likaledes u nder straffh o t jäm likt 11 kap. 3 §, tvärtom vara skyldig a tt vägra bekräftelse. Även om förslaget på denna

p u n k t kan vara ägnat a tt öka kontrollen över regeringens handlande, passar en sådan regel knappast in i system et. Frågan om e tt besluts grundlagsstridighet kan vidare vara y tte rst tveksam . Vid delade m eningar därom inom regeringen är ingalunda säkert a tt föredragandens u p p fa tt­ ning är den riktiga. Överröstas han, h ar han naturligen a tt anm äla avvikande m ening och är därm ed fri från ansvar fö r beslutets innehåll. Också regeringsrättens ledam öter b erö r paragrafens första stycke. Förslaget u p p ta r enligt dem r ä tt och p lik t för den föredragande regeringsm edlem m en a tt vägra bekräfta p ro to k o ll och expedition, om han finner e tt beslut strida m ot grundlag, tidigare kallad kontrasignationsvägran. Likaså skall statsm inistern vägra godkänna pro to k o ll i fråga om beslut, som han finner strida m o t grundlag. S ituationen te r sig märklig och innebär a tt e tt flertal av regeringsm edlem m arna har överröstat regeringschefen och fa tta t e tt beslut som den senare anser grundlagsstridig!. D et kan ifrågasättas om regler erfordras för en så extrem situ atio n , som rimligen m åste leda till a tt statsm inistern avskedar de m inistrar, som enligt hans m ening fö rb ru tit sig m ot grundlagen. Regeringsrättens ledam öter rik tar invändning även m o t a n d r a s t y c k e t i lagrum m et. Regeln a tt beslut i p rotokoll, som är u tan bekräftelse eller u tan godkännande av statsm inistern, inte får verkställas, synes enligt ledam öterna ha få tt en så vidsträckt form ulering a tt adm inistrationen i allm änhet h ar ålagts a tt kontrollera den form ella riktigheten av beslut som u tgår från regeringskansliet. D et förefaller em ellertid p raktiskt ogörligt för m yndighet i allm änhet a tt kon statera om exempelvis statsm inistern har godkänt e tt p ro to k o ll eller inte. Svea hovrä tt är av uppfattningen a tt p a r a g r a f e n i s i n h e l h e t kan utgå. Justitierådet H edfeldt har m era form ellt betonade invändningar m ot bestäm m elserna i 7 §. Han anm ärker a tt d et i lagrum m et sägs a tt föredraganden i visst fall skall vägra bekräfta expedition. Sådan bekräftel­ se är em ellertid inte obligatorisk och i de fall, där föredraganden i stället underskriver expeditioner enligt stadgandet under 2. i 6 §, stadgas ingen m otsvarande skyldighet a tt vägra underskrift. Stadgandet i 7 § :s första m ening är därför enligt H edfeldt oegentligt m en fram förallt onödigt; föredragandens justering av proto k o llet är tillräcklig garanti. H edfeldt ger lagrum m et, som han vill placera som 6 § i k ap itlet, följande avfattning. F inner statsm inistern eller föredraganden a tt beslut strider m ot grundlag, skall han vägra ju stera p ro to k o lle t. Är statsm inistern föredra­ gande, gäller det sagda även hans ställföreträdare. Innan p ro to k o llet vederbörligen ju sterats får beslut ej expedieras eller verkställas.

Paragrafen h ar inte fö ra n lett några u ttalan d en .

7 kap. Lagar och lagstiftning S ynp u n k ter som h än fö r sig till de grundläggande principerna i beredningens förslag i denna del har redovisats i det allm änna avsnittet om norm givningsm akten. Enligt kam m arrätten i G öteborg b ö r k apitlet erhålla r u b r i k e n ” Lagar och andra föreskrifter” . Härigenom markeras enligt kam m arrät­ ten, a tt k ap itle t handlar in te bara om riksdagens norm givning utan om norm givning över huvud taget. Vad gäller k a p i t l e t s o m f a t t n i n g hävdas från några håll a tt i d etta borde ingå också vissa bestäm m elser som beredningen har tagit in i andra kap itlet i RF. Sålunda anser R Å och hovrätten över Skåne och Blekinge a tt bestäm m elsen i 1 kap. 5 § första stycket, a tt grunderna för ändringar i kom m unindelningen skall bestäm m as genom lag, bö r arbetas in i 7 kap. 4 §. Också riksdagens om budsm än pekar på denna möjlighet. K am m arrätten i G öteborg föreslår att föreskrifterna i 8 kap. 1 § andra och tredje styckena sam t i 8 kap. 2 § överförs till 7 kap. Svea hovrätt fö rordar a tt stadgandet i 10 kap. 2 § fö rsta meningen förs över till 7 kap. En liknande u ppfattning u ttry c k s av riksdagens om budsm än. Justitieråden Sjöwall, Edling, H edfeldt, Petrén, Joachim sson, Bergsten, Hesser, Walberg, Gärde Widemar, H öglund och Welamson anser liksom kam m arrätten i G öteborg a tt bestäm m elserna i 10 kap. 7 —9 §§ RF m ed förbud m ot retroaktiva straff och m ot landsförvisning sam t om expropriationsersättning bö r överföras till 7 kap. Enligt kam m arrätten i Göteborg bö r 7 kap. handla om gränserna för norm givningsm akten och fördelningen av norm givningskom petensen. Em ellertid synes, fo rtsätter kam m arrätten, denna tanke inte ha blivit helt konsekvent utfö rd . I 10 kap. 7 —9 §§ finns bestäm m elser, som rik ta r sig till d om stolar och andra rättstilläm pande m yndigheter men som enligt kam m arrättens mening bö r i första hand gälla de lagstiftande organen. Det låter sig visserligen sägas a tt m an n år den avsedda rättstryggheten genom a tt i grundlag föreskriva e tt förbud för m yndighet a tt u td ö m a straff retroaktivt. Bakom en sådan bestäm m else synes em ellertid ligga den inte uttalade fö rutsättningen, a tt de lagstiftande organen kan tänkas föreskriva a tt stra ff skall utdöm as retroaktivt. Något sådant b ö r in te fö ru tsättas i grundlagen. I stället bö r denna innehålla e tt uttry ck lig t förbud m o t a tt föreskriva retroaktiva straff. Med en sådan föreskrift n år m an sam m a effek t som med den av grundlagberedningen föreslagna bestäm m elsen i 10 kap. 7 §. Man måste nämligen räkna med a tt dom stolar och andra rättstilläm pande m yndig­ h eter inte följer en lagbestäm m else eller en annan föreskrift, genom vilken det lagstiftande organet överskridit sin kom petens. — K am m arrät­ ten förklarar sig å andra sidan hysa tvekan om huruvida rättighetsreglerna i 7 kap. 2 § h ar sin lämpligaste plats i 7 kap. K am m arrätten ser fram för allt reglerna som riktade till m yndigheterna, vilket talar för a tt de placeras i k apitlet om rättskipning och förvaltning. D ärem ot b ety d er reglerna, fo rtsä tte r k am m arrätten, in te t eller m ycket litet för de

norm givande organens kom petens. Såsom fram går av reglerna, som de form ulerats av GLB, skall riksdagen kunna begränsa ifrågavarande rättig h eter genom lag. A tt rättigheterna in te kan inskränkas genom regeringsförordning följer redan av 1 § och 2 § första stycket. Skälet a tt reglerna bildar underlag för delegationsbestäm m elsen i 5 § i GLB:s förslag är endast av form ell natur. Vad som kan tala för a tt reglerna får sin plats i 7 kap. är a tt man på något diffust sätt velat binda riksdagen för a tt såvitt möjligt i sin lagstiftande verksam het skydda ifrågavarande rättigheter, men d etta fram går inte helt k lart av m otiven. K am m arrätten stannar em ellertid fö r a tt inte föreslå någon överflyttning av de i 7 kap. 2 § intagna rättighetsreglerna. Några rem issinstanser har fra m fö rt sy n p u n k te r som rö r kapitlets d i s p o s i t i o n . Särskilt kam m arrätten i G öteborg har ägnat denna fråga sto r uppm ärksam het och h ar lagt fram e tt eget utkast till e tt kapitel om lagar och andra föreskrifter. D etta inleds med tre paragrafer m otsvarande 10 kap. 7 - 9 §§ i beredningens förslag. D ärefter följer som en särskild paragraf 7 kap. 2 § andra och tredje styckena i beredningens förslag. Enligt kam m arrätten är de däri intagna reglerna av så central statsrättslig betydelse a tt de b ö r tas upp i en särskild paragraf. Som kapitlets 5 § har kam m arrätten tagit in e tt stadgande som m otsvarar 7 kap. 1 § första sty ck et och 2 § första stycket i beredningens förslag. Det är enligt kam m arrättens m ening naturligt a tt föra sam m an dessa bestäm m elser i en paragraf eftersom det enligt kam m arrättens u p p fa tt­ ning inte finns någon principiell skillnad mellan lagbestämmelser på civilrättens och på den offentliga rättens om råde. När samhällsomdaningen, såsom i m ycket stor u tsträckning är fallet, sker m ed lagstift­ ningens hjälp, är, fo rtsätter k am m arrätten, instrum entet o fta både civilrättsliga och offentligrättsliga regler. Någon saklig skillnad vid regelbyggandet m ellan dessa båda slag av regler föreligger enligt kam m ar­ rätten s m ening inte. — H ärefter följer i kam m arrättens u tk a st 7 kap. 3 — 5 §§ i beredningens förslag samt en paragraf m otsvarande 8 kap. 1 § andra och tredje styckena sam t 8 kap. 2 § i detta. De återstående paragraferna överensstäm m er i huvudsak m ed de av beredningen föreslagna 7 kap. 6 - 1 5 §§. U töver k am m arrätten i G öteborg har JK, hovrätten över Skåne och Blekinge sam t kam m arkollegiet hävdat a tt de två sista styckena i 2 § bör brytas u t till en särskild paragraf. Enligt JK m åste de där avsedda rättigheterna, eftersom de har tagits in i 2 §, vara a tt fatta som avseende förhållandet mellan de enskilda och det allm änna. De angivna rättig h eter­ na fö re te r em ellertid enligt JK i d etta hänseende en tämligen heterogen bild. Som exem pel näm ner JK y ttra n d efrih e te n . Inskränkning i denna rät­ tighet i form av tystnadsplikt är till övervägande del stadgad i enskilt intresse. Y ttran d efrih eten kan sålunda sägas spegelvänt reglera förhål­ landet mellan enskilda. - SA C O har svårt a tt se a tt bestäm m elserna i 2 § andra och tredje styckena har någon självständig betydelse i sam m an­ hanget. Deras uppgift i regeringsform en är tydligen endast a tt ange begränsningar i riksdagens befogenhet a tt delegera norm givningsm akt till

regeringen. Det kunde därfö r enligt SACO, till undvikande av m issför­ stånd angående stadgandenas valör, övervägas a tt fly tta dem till 5 §. R iksdagens om budsm än föreslår a tt i k apitlet en särskild paragraf — inskjuten m ellan de föreslagna första och andra paragraferna — förbehålles krim inallagstiftningen. I denna paragraf bö r inarbetas det som stå r i

8 §•

1 §

Enligt SACO är det inledande allm änna stadgandet i 1 § i vagaste laget, även om man ta r det exem plifierande andra stycket i b etraktande. Svea hovrätt påpekar a tt vad som om fattas av 1 § i dag tillh ö r den sam fällda lagstiftningens om råde. D et m otsvarar vad som nu betecknas ” allmän civillag” . Man har enligt hovrätten skäl a tt fråga sig om inte en m ycket k o rt beskrivning av denna typ skulle vara lika klargörande som det utförliga stadgandet i beredningens förslag. Hovrätten över Skåne och Blekinge föreslår en viss o m r e d i g e ­ r i n g a v e x e m p l i f i e r i n g e n i a n d r a s t y c k e t . F ör a tt undvika a tt term en enskild användes m ed olika innebörd i paragrafen bör ” enskilds n am n” ändras till ” släktnam n” . Föräldraskap taget som e tt v itt begrepp får anses o m fatta adoption, vårdnad, förm ynderskap och underhållsskyldighet. A tt paragrafen endast berör avtal ” m ellan enskilda” fram går av huvudstadgandet i första stycket, varför denna precisering kan utgå. U ttry ck e t ” andra enskilda sam m anslutningar” to rd e kunna undva­ ras om man räknar up p de olika juridiska personer som åsyftas sålunda: ”bolag, föreningar, sam fälligheter och stiftelser” . Även J K har synpunk­ te r på utform ningen av andra stycket. Enligt JK innehåller d e tta en exem plifiering av de föreskrifter som avses i paragrafen. Det fram går dock in te av lagtexten a tt fråga endast är om en exem plifiering. D etta bör enligt JK utm ärkas exempelvis genom orden ” företrädesvis” , ” bl. a.” eller dylikt. Form uleringarna av exem plen är också så vida a tt de bl. a. synes om fatta även föreskrifter med k arak tär av rent adm inistrativa tilläm pningsföreskrifter och därigenom kom m er i k o n flik t m ed reglerna i 6 § om regeringens kom petens. Vad som avses i 1 § andra stycket to rd e vara fö resk rifter av m ateriellträttslig innebörd såsom rätt till nam n, rätt till fast egendom etc. E tt par rem issinstanser fö rordar a tt a n d r a s t y c k e t u t g å r u r paragrafen. R Å påpekar a tt andra sty ck et innehåller en exem plifiering på föreskrifter enligt första stycket. Någon liknande exem plifiering har inte skett i lagtexten när det gäller 2 § första sty ck et, eh u ru sistnäm nda stadgande kan vara väl så svårtolkat som 1 § första stycket. F ör enhetlighetens skull synes läm pligt a tt 1 § andra sty ck et utgår och endast upptages som e tt u ttalan d e i m otiven. K am m arrätten i G öteborg har i sitt förslag till kapitel om lagar och andra föreskrifter inte tagit m ed någon m otsvarighet till andra stycket. K am m arrätten säger sig vara tveksam i fråga om läm pligheten a tt ta med en exem plifikation av det slag som finns i 7 kap. 1 § andra sty c k et i beredningens förslag. E xem plifikationen ger enligt kam m arrättens m ening inte något utöver de grundläggande

bestäm ningarna i första stycket. Dessutom löper m an, fo rtsätter kam m ar­ rätten , alltid risken a tt föreskrifter, vilka i dagens samhälle fram står som centrala, till följd av sam hällsutvecklingen förlorar sin betydelse eller blir av underordnad vikt. Åtskilliga exem pel på d etta finns i gällande RF (se t. ex. 60, 75 och 80 §§). K am m arkollegiet påpekar a tt det finns lagstiftning som blir hänförlig såväl till 1 § som till 2 § andra stycket. Så blir fallet m ed exem pelvis expropriationslagstiftningen i d et a tt expropriation i allm änhet sker till förm ån fö r staten eller kom m un m en också kan ske till förm ån för enskild. Någon olägenhet härav torde em ellertid inte behöva uppkom m a.

2 §

Riksdagens om budsm än fram håller a tt i in ternationella konventioner om mänskliga fri- och rättig h eter b rukar uppställas e tt legalitetskrav av den innebörden a tt e tt ingripande skall ha stöd såväl m ateriellt som form ellt i lag. Ingripande skall få ske endast m ed laga stöd och i laga ordning. Med hänsyn härtill ifrågasätter om budsm ännen om ej tydligare än som blivit fallet i 7 kap. 2 § bör anges a tt sådana föreskrifter som nu finns m eddelade t. ex. i rättegångsbalken, förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen skall m eddelas genom lag. H ovrätten över Skåne och Blekinge anser a tt h u v u d s t a d g a n ­ d e t i f ö r s t a s t y c k e t b ö r k o m p l e t t e r a s m e d e n e x e m p l i f i e r i n g på sam m a sä tt som har gjorts i 1 §. H ovrätten förordar med anledning härav e tt n y tt stycke med följande lydelse: ” Till sådana föreskrifter räknas: föreskrifter om b ro tt och b rottspåföljder, om utsökning och andra exekutiva åtgärder, om skydd för liv, personlig säkerhet och hälsa, om socialvård, om undervisning och utbildning, om näringsverksam het och om skatt till sta te n .” A tt föreskrifter om sk a tt till staten m eddelas genom lag behöver, om hovrättens förslag godtages, ej upprepas i 8 kap. 1 §. Några av rem issinstanserna har vissa a l l m ä n n a s y n p u n k t e r p å u t f o r m n i n g e n a v a n d r a o c h t r e d j e s t y c k e n a . JK m enar a tt det av beredningens egna kom m entarer och exem plifie­ ringar fram går a tt reglerna i sin föreslagna u tform ning förm odligen inte blir särskilt lättilläm pade. D etta gäller enligt JK kanske främ st y ttra n d e­ friheten. Riksdagens om budsm än anser a tt det med tanke på den utform ning de internationella konventionerna har kan diskuteras om inte d et som sägs i 2 § andra och tredje styckena borde uttryckas på e tt annat sätt. Frågan är sålunda om det in te hellre borde stå a tt i fråga om svensk m edborgares frihet att etc. m eddelas inskränkningar genom lag. R Å påpekar a tt den i andra och tredje styckena gjorda uppräkningen uppenbarligen avser rättigheter som redan enligt första stycket faller inom lagom rådet. Stadgandena har dock enligt RÅ med den av beredningen använda m etoden a tt fördela norm givningsm akten b erä tti­ gande, eftersom genom en hänvisning i 5 § tredje stycket till nyssnäm nda stadgande en lämplig avgränsning av riksdagens delegationsrätt enligt 5 §

första stycket erhålles. I anslutning till bestäm m elserna i a n d r a s t y c k e t har fram förts följande synpunkter. E tt par rem issinstanser uppehåller sig vid bestäm m elsen om föreskrif­ te r som innebär i n s k r ä n k n i n g i y t t r a n d e f r i h e t e n . JK m enar a tt fö rb u d e t m o t inskränkning i y ttra n d efrih e te n an n at än genom lag m edför en speciell k om plikation som förtjänar särskild uppm ärksam ­ het. Förslaget innebär, fo rtsä tte r JK , a tt tystnadsplikt, som ju begränsar y ttra n d efrih e te n , m åste vara stadgad i lag. Den s. k. oreglerade tystnads­ plikten skulle härigenom bli grundlagsstridig. Även denna form av tystnadsplikt är för närvarande förenad m ed straffrättsligt ansvar enligt 20 kap. 3 § brottsb alk en , vilket lagrum straffbelägger b r o tt m ot tystnadsplikt oberoende av dennas källa. Ä m betsansvarskom m ittén har bl. a. föreslagit, a tt endast b ro tt m ot författningsreglerad tystnadsplikt skall vara straffbelagt m edan b ry tan d e av oreglerad tystnadsplikt skall kunna m edföra disciplinärt ansvar. G rundlagberedningens förslag kom ­ m er följaktligen, säger JK , a tt få en viss betydelse när det gäller a tt ta ställning till äm betsansvarskom m itténs näm nda förslag. Blir disciplinan­ svaret i enlighet med kom m itténs förslag avtalsreglerat, torde bry tan d e av en i kollektivavtal stadgad tystnadsplikt kunna såsom avtalsbrott föranle­ da utkrävande av avtalsgrundade sanktioner (JK hänvisar här till arbetsdom stolens dom n r 2 7 /1 9 6 1 ). Om disciplinansvaret förblir offentligrättsligt reglerat, to rd e, fo rts ä tte r JK, sådant ansvar d ärem ot inte kunna utkrävas vid b ry tan d e av oreglerad ty stn ad sp lik t (JK ger här en hänvisning till Malmgren s. 2 1 7 —218 och där anm ärk ta rättsfall). I stället torde t. ex. en statstjänstem an, som ålägger en undero rd n ad a tt iakttaga tystn ad rörande vissa interna förhållanden, kom m a a tt göra sig skyldig till tjänstefel. R iksdagens om budsm än fäster uppm ärksam heten på a tt med d et innehåll andra sty ck et h ar få tt föreskrifter om tystnadsplikt fram deles inte kom m er att kunna m eddelas på an n at sätt än genom lag. O m budsm ännen har in te t i och för sig att erinra h ärem o t men fram håller att en vidgad användning h är av lagform en får vittgående konsekvenser i tryckfrihetsrättsligt hänseende m . m. R Å näm ner a tt bland de rättig h ter som m edborgarna enligt andra sty ck et skall äga om annat in te stadgas i lag anges bl. a. r ä t t a t t i n h ä m t a o c h m o t t a g a u p p g i f t e r o c h u p p l y s ­ n i n g a r . Motiven ger, fo rtsä tte r RÅ, klart besked om vad som avses m ed stadgandet. S tadgandets form ulering kan dock ge anledning till m issförstånd om innebörden och föranleda den uppfattningen att m yndigheterna alltid är skyldiga a tt lämna begärda u ppgifter och upplysningar till den enskilde. H ovrätten över Skåne och Blekinge b erör bestäm m elsen om r ä t t e n a t t t i l l h ö r a t r o s s a m f u n d . H ovrätten näm ner a tt i andra stycket föreskrives bl. a. frihet a tt sam m ansluta sig med andra enskilda till trossam fund och a tt utöva sin religion och i tredje sty ck et skydd m ot att m yndighet tvingar svensk m edborgare a tt tillhöra trossam fund. Med denna konstru k tio n har, säger hovrätten, rätten a tt stå fri i förhållande

till förekom m ande trossam fund in te kom m it till klart u ttry ck . H ovrätten förordar, a tt andra stycket, i anslutning till vad redan är stadgat i religionsfrihetslagen, ändras så att där stadgas . . frihet a tt sam m ansluta sig med andra enskilda till trossam fund och a tt utöva sin religion, liksom frihet att stå u ta n fö r trossam fund sam t frihet a tt resa inom riket och att lämna . . Som en följd härav bör tredje stycket ändras till . . m o t a tt m yndighet tvingar h onom a tt tillhöra förening eller a tt ge sina åsikter tillkänna . . I anslutning till den föreslagna bestäm m elsen om r ö r e l s e f r i h e ­ t e n u tta la r JK a tt d et inte synes u te slu te t a tt sådana på äganderätten till fast egendom grundade inskränkningar i rörelsefriheten, som allm änt accepteras i e tt rättssam hälle, kan kom m a a tt bli grundlagsstridiga med beredningens förslag. O ffentlighets- och sekretesslagstiftningskom m ittén uppehåller sig vid h ä n v i s n i n g e n t i l l T F i andra styckets sista mening. K om m it­ tén anser det, m ed hänsyn till a tt T F enligt förslaget alltjäm t tillerkännes samma grundlagsskydd som R F, fullt tillräckligt m ed den hänvisning som beredningen tagit in i R F. I fråga om u ttry c k e t ” rätten att taga del av allmän handling” p åpekar k om m ittén, att den i sitt delbetänkande (SOU 1972:47) D ata och in te g ritet h ar föreslagit särskilda regler gällande upptagningar för auto m atisk databehandling. Om d e tta förslag genom förs bör, säger k om m ittén, ordalagen i RF jäm kas så a tt de kom m er a tt om fatta även sådana upptagningar. Bestäm m elserna i t r e d j e s t y c k e t har fö ra n lett följande u tta ­ landen. Överåklagaren i Göteborgs åklagardistrikt önskar en utvidgning av s k y d d e t m o t a t t t v i n g a s t i l l h ö r a f ö r e n i n g e l l e r t r o s s a m f u n d . Enligt överåklagaren karaktäriseras den tid vi nu lever i av bl. a., inte b lo tt en förstärkning av statsm akten och dess tryck på den enskilde, u ta n även en ökad m akt och e tt ö k at try ck från enskilda organisationer m ot individen. Med hänsyn till den klara tendensen till a tt organisationerna blir allt och individen in te t, b ö r enligt överåklagaren inte bara det offentligrättsliga tvånget u ta n även tvånget från organisa­ tioner, föreningar m. fl. tagas med i bestäm m elser av grundlagskaraktär. Bestämmelsen bör d ärfö r lyda: ” Om ej annat stadgas i lag, skall svensk m edborgare skyddas m ot a tt m yndighet, eller annan vem det vara må, enskild organisation, förening eller enskild, tvingar honom a tt tillhöra förening eller trossam fund eller a tt ge sina åsikter tillkänna.” Vad gäller bestäm m elsen om skydd m ot tvång a tt tillhöra trossam fund kan vidare hänvisas till hovrättens över Skåne och Blekinge i sam band med behandlingen av andra stycket återgivna u ttalande. Bestäm m elsen om s k y d d m o t a t t t v i n g a s t i l l h ö r a f ö r e n i n g behandlas också av kårobligatorieutredningen, som kon sta­ terar a tt den föreslagna bestäm m elsen i tredje sty ck et rörande förenings­ rätten bl. a. innebär a tt föreskrifter om obligatoriskt m edlem skap i studentsam m anslutningar kan utfärdas endast av riksdagen i form av lag. Denna ordning skall alltså tilläm pas beträffande sådana föreskrifter som

kan tillkom m a e fte r ik raftträd a n d et av RF. Om det vid denna tid p u n k t fo rtfaran d e skulle finnas av Kungl. Maj.t utfärdade bestäm m elser, to rd e dessa kom m a a tt på grund av p u n k t 6 i de föreslagna övergångsbestäm m el­ serna till RF bibehålla sin giltighet tillsvidare. M assmediautredningen p åpekar beträffande föreskriften, a tt m yndig­ het in te u ta n stöd av lagbestäm m elser skall kunna tvinga m edborgare a tt ge sina åsikter till känna, a tt denna föreskrift givetvis b ö r gälla även faktiska uppgifter, varigenom vederbörandes åsikter kan röjas. R Å för, som redan h ar redovisats i avsnittet om m edborgerliga fri- och rättigheter, fram tanken a tt s k y d d e t m o t a t t a v m y n d i g ­ h e t t v i n g a s a t t t i l l h ö r a f ö r e n i n g e l l e r t r o s s a m ­ f u n d e l l e r a t t g e s i n a å s i k t e r t i l l k ä n n a skulle ges grundlagsskydd, dvs. ej kunna inskränkas genom vanlig lagstiftning. Skulle d e tta inte anses möjligt, ifrågasätter RÅ om denna del av stadgandet i tredje sty c k et bör stå kvar. Det förefaller enligt RÅ närm ast stötande a tt — såsom in direkt framgår av stadgandet — riksdagen genom vanlig lag skall kunna ge m yndighet rä tt a tt tvinga någon a tt exempelvis tillhöra visst trossam fund. Bestäm m elsen om s k y d d m o t h u s r a n n s a k a n behandlas i e tt p ar y ttra n d en . Justitierådet H ed fe ld t påpekar a tt denna h ar begrän­ sats till sådan åtgärd i bostaden. Svensk rätts bestäm m elser om husrannsakan är em ellertid, fo rtsätter ju stitie rå d et, inte begränsade till bostad, och det saknas skäl a tt, såsom har föreslagits, begränsa det grundlagsrättsliga skyddet i d etta hänseende. Som garanti i fråga om övergrepp m o t exempelvis en politisk grupp är det väl så viktigt a tt m ot olaga husrannsakan skydda partilokaler, redaktionslokaler, tryckerier osv. JK finner den av beredningen gjorda begränsningen svår a tt förstå. Den synes enligt JK knappast heller konsekvent, om man b etänker a tt skyddet m ot intrång i brev-, post- eller teleförbindelser och m ot hemlig avlyssning tydligen skall gälla utan m otsvarande lokala inskränkning. Med anledning av de bestäm m elser i tredje sty ck et som rö r den p e r s o n l i g a f r i h e t e n u tta la r JK a tt beredningen tydligen avser a tt det där stadgade kravet på lagform även skall avse vissa regler om exekutiva åtgärder exem pelvis återtagande av gods, utm ätn in g av lös egendom och vräkning, eftersom h är skulle vara fråga om intrång i den personliga friheten enligt tredje stycket. D etta kan em ellertid enligt JK om öjligen utläsas av te x ten i näm nda lagrum. I två y ttran d en föreslås vissa t i l l ä g g till tredje stycket. Enligt riksdagens om budsm än förefaller den privatlivets helgd som återspeglas i förslaget ofullkom lig. En m edborgare synes enligt om budsm ännen böra vara skyddad också m o t a tt u tan stöd i lag avkrävas m era ingående u ppgifter om sina personliga förhållanden. O m budsm ännen erinrar här om den diskussion som har ägt rum kring 1970 års folk- och bostadsräkning. Justitierådet H ed feld t efterlyser en bestäm m else om en viktig form för ingripande, näm ligen beslag av egendom , exempelvis pengar, trycksaker och lokalinredning tillhöriga en politisk organisation.

3 § I fråga om denna paragraf hänvisas till sam m anställningen i det allm änna avsnittet om folkom röstning.

4 § Svea hovrätt fram håller a tt stadgandet spänner över vida fält av den offentliga rätten . H ovrätten ifrågasätter om inte e tt m era begränsat och form ellt kom m unallagsbegrepp är m era ändam ålsenligt och om inte förhållandet m ellan 2 och 4 §§ bö r övervägas ytterligare. I fråga om y ttra n d en m ed anledning av denna paragraf hänvisas i övrigt till rem issam m anställningen i avsnittet om kom m unerna.

5 § K am m arrätten i G öteborg har givit den i dess u tk a st till normgivningskapitel intagna m otsvarigheten till 5 § följande lydelse. Riksdagen äger genom lag bem yndiga regeringen att m eddela 1. förordningar om skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa; 2. förordningar om in- eller utfö rsel av varor eller pengar, om tillverkning, om tran sp o rt, om handel eller om näringsverksam het i övrigt; 3. förordningar om trafik eller om ordningen på allm än plats; 4. förordningar om anstånd med fullgörande av förpliktelse. B em yndi­ gande får ej avse föreskrift som begränsar fri- eller rättig h et eller skydd i övrigt enligt 4 §. D ock får regeringen bem yndigas a tt föreskriva a tt lag i visst äm ne skall b ölja eller upphöra a tt gälla. Riksdagen kan föreskriva a tt förordning som m eddelas med stöd av bem yndigande enligt denna paragraf skall gälla endast viss tid i avvaktan på riksdagens prövning. Riksdagen kan medgiva, a tt regeringen överlåter åt underordnad m yndighet a tt m eddela närm are bestäm m elser i äm net. K am m arrätten anför i anslutning till d e tta u tk a st a tt den inte kan se något skäl a tt begränsa delegationsm öjligheten i 1—3 till offentligrättslig lagstiftning. Enligt k am m arrätten är uppdelningen m ellan civilrättslig och offentligrättslig lagstiftning inte särskilt m eningsfylld i e tt m o d ern t välfärdssamhälle. I sak to rd e e tt borttagande av ifrågavarande begränsning inte ha näm nvärd betydelse, därför a tt de äm nen som avses m ed delegationsm öjligheterna i 1 - 3 i regel är förem ål enbart för offentlig­ rättslig lagstiftning. Em ellertid undviker man onödiga gränsdragnings- och tolkningsproblem genom a tt ta b o rt begränsningen. Bemyndigande för regeringen a tt m eddela förordning om anstånd m ed fullgörande av förpliktelse bö r enligt kam m arrättens m ening också få kunna avse förpliktelse som tillkom m it m ed stö d av 7 kap. 4 § i beredningens förslag, t. ex. k om m unalskatt. K am m arrätten har därfö r ansett a tt d e tta fall kan tas med i uppräkningen i första stycket. Den inledande reservationen i beredningens förslag ” u tan h in d e r av e tc .” synes överflödig. - Ä ndringarna i andra stycket innebär enligt k am m arrätten

bara en form ell överarbetning i förhållande till beredningens förslag. Någon m otsvarighet till sista stycket i m otsvarande paragraf i näm nda förslag finns inte m ed hänsyn till a tt kam m arrätten föreslår a tt reglerna om skattefullm akter och avgiftsfullm akter tas up p i d e tta kapitel. R iksrevisionsverket fram håller allm änt a tt bem yndiganden som avses i paragrafen bör ges i enkla, generella form er. B estäm m elserna i f ö r s t a s t y c k e t har fö ra n lett e tt uttalan d e av hovrätten över Skåne och Blekinge, som anser a tt i andra p u n k te n orden ” om h andel” kan utgå och uppräkningen i denna p u n k t avslutas med ” eller om näringsverksam het” . Med anledning av bestäm m elsen i a n d r a s t y c k e t o m m o r a ­ t o r i u m påpekar riksrevisionsverket a tt d et i sitt y ttra n d e över m oratoriekom m itténs betänkande Ny m oratorielag har anslutit sig till k o m m itténs u p p fattn in g a tt regeringen b ör k u n n a m eddela förordnande om m oratorium u ta n riksdagens m edverkan. I fråga om t r e d j e s t y c k e t påpekar hovrätten över Skåne och Blekinge, a tt det såsom stadgandet har ko n stru erats ankom m er på riksdagen a tt, när den m eddelar bem yndigande, avfatta d etta så, a tt inte med stöd av bem yndigandet föreskrift som begränsar fri- eller rättighet eller skydd i övrigt enligt 2 § andra och tredje styckena kan meddelas. H ovrätten säger fortsättningsvis. Självfallet b ö r riksdagen sträva e fte r a tt så sker. Det måste em ellertid bli svårigheter för riksdagen a tt när den m eddelar e tt bem yndigande klart k unna förutse i detalj vilka fö resk rifter som kan m eddelas m ed stöd av det. En m öjlighet är a tt riksdagen i bem yndigandet generellt utsäger att föreskrift som begränsar fri- eller rättighet eller skydd i övrigt enligt 2 § andra och tredje styckena ej får m eddelas m ed stö d av bem yndigandet. Den närm are k ontrollen kom m er då att åvila regeringen. D etta torde också vara den ändam ålsenligaste lösningen. Enligt h ovrättens u p p fa tt­ ning är det läm pligast a tt d irekt i tredje stycket fastslå a tt det ankom m er på regeringen a tt se till a tt begränsande fö resk rifter ej meddelas. H ovrätten fö rordar a tt paragrafens tredje stycke får följande lydelse: ” Bem yndigande enligt första eller andra sty c k et m edför ej r ä tt att begränsa någon av de fri- eller rättig h ete r . . . a tt gälla.” Några rem issinstanser h ar u tta la t sig med anledning av bestäm m elsen i f j ä r d e s t y c k e t a tt riksdagen kan föreskriva a tt förordning som m eddelas med stöd av i paragrafen avsett bem yndigande skall g ä l l a e n d a s t v i s s t i d i avvaktan på riksdagens prövning. Överåklagaren i G öteborgs åklagar d istrik t fram håller att den föreslagna bestäm m elsen visserligen ger riksdagen m öjlighet a tt göra sådana begränsningar efter bedöm ande av den aktuella situationen. Fråga är em ellertid om inte sådan begränsning skulle vara regel, fö r att m an därigenom skall kunna kom m a till rä tta m ed icke önskade bestäm m elser eller form uleringar i på bem yndiganden grundade förordningar. Länsåklagaren i Uppsala län, å andra sidan, pekar på de svårigheter som kan följa med de av beredningen föreslagna tidsbegränsningarna. Länsåklagaren näm ner a tt regeringen t. ex. kan u tfärda en trafikföreskrift eller en föreskrift på det ekonom iska om rådet förenad med b ö tesstraff vid överträdelse. I e tt senare skede kan

riksdagen genom lag upphäva denna bestäm m else såsom varande enligt riksdagens m ening icke straffvärd. Om någon har b ru tit m ot bestäm m el­ sen får, fo rts ä tte r länsåklagaren, jäm likt 5 § lag om införande av brottsbalken (BrP) avgöras om han skall straffas fö r gärningen efter förordningens upphävande. För den som straffas kan d et fram stå som stötande a tt bli döm d för en gärning som riksdagen inte har ansett straffvärd. R esultatet blir inte heller tillfredsställande om den tidigare begångna gärningen e fte r förordningens u p p hörande b lir straffri. Det kan då bli beroende på många olika om ständigheter om vederbörande hinner bli döm d eller ej. H ärtill kom m er a tt en förordning med hänsyn till m öjligheten fö r riksdagen a tt senare upphäva densam m a icke kan beräknas få samma efterlevnad som en lag. På grund härav anser länsåklagaren den av beredningen föreslagna ordningen m indre lämplig. Länsstyrelsen i Kronobergs län påpekar med anledning av sam m a bestäm m else a tt införandet av denna i och fö r sig önskvärda spärr inte är invändningsfritt. Man kan inte bortse ifrån a tt om riksdagen upphäver e tt beslut d e tta kan få vittgående verkningar inte m inst i ekonom iskt hänseende för många m edborgare. H ithörande problem synes ej tillräck­ ligt beaktade. Bestämmelsen i fjärde sty ck et a tt riksdagen kan medge att r e g e ­ r i n g e n ö v e r l å t e r å t u n d e r o r d n a d m y n d i g h e t a t t m e d d e l a n ä r m a r e b e s t ä m m e l s e r i e t t ä m n e har fö ran lett kom m entarer i e tt pär y ttra n d en . Länsstyrelsen i Kronobergs län anser a tt en fråga som förtjänar a tt fram hållas är den situation som uppkom m er n är regeringen m ed stöd av e tt riksdagsbem yndigande överlåter åt en m yndighet a tt u tfärda föreskrifter. I d etta hänseende har, påpekar länsstyrelsen, u n d er senare år kritik fram förts m ot m yndig­ heternas anvisningar och övriga tilläm pningsföreskrifter. Det har stundom hävdats a tt m yndigheter har övertagit en lagstiftningsm akt som rätteligen tillkom m er riksdagen. S annolikt är problem et in te så sto rt i så a tt säga m ateriellt hänseende, enär man där relativt lä tt kan se hur långt en m yndighets kom petens sträcker sig och m yndigheterna själva regelmässigt är klart m edvetna om gränsen för sin kom petens. O klarare är därem ot, fo rtsä tte r länsstyrelsen, gränsen i de fall då en m yndighet u tfärd ar föreskrifter rörande uppgiftsskyldighet. Såvitt fram går av betänkandet har beredningen inte ägnat tillräcklig uppm ärksam het åt dessa vardagliga m en för den skull för den enskilde m edborgaren inte betydelselösa frågor. Utredningen om kom m unernas e k o n o m i fäster i anslutning till ifrågavarande bestäm m else uppm ärksam heten på frågan om de kom m u­ nalekonom iska effekterna av statsm aktens ställningstaganden rörande kom m unal verksam het i form av lagar, förordningar, tilläm pningsföre­ skrifter, råd och anvisningar etc. Det finns, säger utredningen, anledning a tt utgå från a tt den i anslutning till de fo rtsatta övervägandena avseende den fram tida kom m unalekonom iska utvecklingen finner anledning a tt närm are studera o m fattningen och de ekonom iska konsekvenserna av de statliga organens beslut rörande kom m unal aktivitet. Det kan därvid visa sig vara m eningsfullt a tt närm are pröva bl. a. frågan om form erna för

statens olika ty p e r av ställningstaganden rörande kom m unal aktivitet. Därvid kan, säger utredningen, frågan om a tt överlåta åt m yndighet underordnad regeringen a tt m eddela vissa bestäm m elser rörande kom ­ m unernas verksam het bli av särskilt intresse.

6 §

Riksdagens om budsm än ifrågasätter om d e t är rim ligt och läm pligt a tt regeringen genom en grundlagsbestäm m else får en generell befogenhet a tt förordna om tilläm pningen av lag. Enligt om budsm ännen bö r krävas e tt u ttryckligt bem yndigande i den enskilda lagen för regeringen a tt m eddela tilläm pningsföreskrifter. Högsta do m sto len s ledam öter och hovrätten över Skäne och Blekinge förordar a tt u ttry c k e t ” föreskrifter om verkställighet av lag” ersätts med ” tilläm pningsföreskrifter till lag” . R Å föreslår a tt ord et ” verkställighet” byts u t m ot ” tilläm pning” . R iksrevisionsverket återger m ed gillande beredningens u ttalan d e med anledning av bestäm m elsen i t r e d j e s t y c k e t , a tt det inte synes vara behövligt och knappast torde vara m öjligt a tt i grundlagen dra en exakt gräns för regeringens m öjlighet a tt delegera behörighet a tt besluta föreskrifter. V erket - som förklarar a tt det ansluter sig till denna uppfattning — k o n sta te ra r a tt beredningens förslag bygger vidare på nuvarande ordning med självständiga förvaltningsm yndigheter. D etta är enligt verket av betydelse bl. a. med hänsyn till de goda m öjligheter till delegering som en sådan ordning ger. Den m oderna statliga ekonom i­ adm inistrationen kan förväntas väsentligt Öka fö rutsättningarna för en effektivisering av statsd riften genom delegation.

7 § Länsstyrelsen i Kronobergs län finner a tt den i andra sty ck et angivna tidsfristen ” skälig tid ” är alltför vagt angiven. Läm pligen bör vissa bestäm da tidsfrister u tsättas och sålunda bö r regeringen åläggas a tt inom bestäm da tid er efterkom m a fram ställningar eller redovisa vidtagna åtgärder.

8 §

Överåklagaren i S to c k h o lm s åklagardistrikt förklarar a tt han delar beredningens u p p fattn in g a tt frihetsstraff aldrig b ör k unna föreskrivas i annan ordning än genom lag och a tt i paragrafen angivna rättsverkningar av b ro tt b ör vara undantagna från regeringens beslutsom råde. Överåkla­ garen ansluter sig därför till beredningens förslag. Också R Å anser att stadgandet i paragrafen är i princip riktigt. Tilläm pningen av stadgandet kan dock m edföra svårigheter i praktiken. Bland påföljderna för överträdelse av en förordning ingår m ycket ofta, även om b ro tt m ot förordningen norm alt straffas m ed b ö ter, frihetsstraff

14 Riksdagen 1973. 1 sami. N r 90

för grövre fall. D et kan tänkas a tt d et, m edan riksdagen inte är samlad, u p p står behov a tt i en förordning, som riksdagen h ar bem yndigat regeringen a tt utfärda, stadga strängare påföljd än böter. En oinskränkt tilläm pning av 8 § kan i dylika lägen tänkas m edföra praktiska svårigheter. Enligt RÅ:s m ening skulle d et inte m edföra någon fara u r rättssäkerhetssynpunkt, om fö r tid då riksdagen inte är samlad delegation rörande i 2 § första stycket angivna äm nen även får avse svårare påföljd än b ö te r under förutsättning a tt frihetsstraffet inte får överstiga en viss gräns, exempelvis sex m ånader. Eventuellt kunde i grundlagen föreskrivas att i dylika fall förordningen inom viss tid skall underställas riksdagen. Sam m a sy n p u n k ter fram förs av överåklagaren i M alm ö åklagardistrikt. Överåklagaren i Göteborgs åklagardistrikt, å andra sidan, anser a tt beredningen in te har gått tillräckligt långt n ä r d et gäller a tt begränsa regeringens handlingsfrihet. Överåklagaren påpekar inledningsvis att enligt 8 § regeringens kom petens i avseende på norm givning angående straff för överträdelser skall vara begränsad. Det kan enligt överåklagaren ifrågasättas huruvida inte ytterligare begränsning är erforderlig beträffan­ de regeringens m öjligheter a tt u tfo rm a tilläm pningsföreskrifter som ingriper i de lag- och författningsom råden, som berör allm än civil- och kriminallag. Särskild uppm ärksam het bö r riktas på detta. Högsta d o m stolens ledam öter fram håller a tt, om jäm likt m otiven till stadgandet straffbestäm m elser på något om råde bry ts u t från de fö rfattningar med vilka de h ar e tt sakligt sam band och samlas i en specialstrafflag av typ trafikbrottslagen, man m åste tillse, a tt denna lag även kom m er a tt innehålla reella gärningsbeskrivningar. Annars kan, säger ledam öterna, 7 kap. 8 § alltfö r lä tt kringgås. Påpekanden av r e d a k t i o n e l l n a t u r görs av e tt p ar remissin­ stanser. J K anser att ordet brottslig bör inskjutas före o rd et gärning. Han ifrågasätter vidare om inte o rdet konfiskation bö r ersättas m ed förverkan­ de. H ovrätten över Skåne och Blekinge fö rordar a tt bestäm m elsen ändras enligt följande: ” Regeringen kan icke besluta föreskrift om annan påföljd för b ro tt än b ö ter, ej heller om konfiskation av egendom eller om annan särskild rättsverkan av gärning.” Innebörden av stadgandet blir enligt h ovrätten densam m a.

9 § Beredningens förslag i fråga om grundlagsstiftningsförfarandet har föranlett endast e tt fåtal kom m entarer. I den m ån dessa endast avser frågan om beslutande folkom röstning i sam band med grundlagsstiftning hänvisas till rem issam m anställningen i det allm änna avsnittet om folkom ­ röstning. G rundlagberedningens förslag g o d t a s u t t r y c k l i g e n av rege­ ringsråden K örlof, Cars, Wieslander, Paulsson, Hilding och Sjöberg. Regeringsrättens övriga ledam öter är k r i t i s k a m o t f ö r ­ s l a g e t och utvecklar vissa allm änna sy n p u n k ter på frågan om stifta n d e t av grundlag.

G rundlagsstiftningen är fö rtjän t av särskild uppm ärksam het. Den bö r i princip o m fatta alla för statslivet väsentliga regler. H uvudtanken är a tt dessa regler ej skall kunna ändras av den e fte r endast e tt val till riksdagen fram kom na m ajoriteten. Om ändringar i de grundläggande reglerna skall kunna göras, m åste en på något sätt d okum enterad kvalificerad opinion föreligga. Det angivna sy n sättet u tm ä rk te reglerna om grundlagsstiftning redan 1809. Enligt § 81 regeringsform en i dess ursprungliga lydelse (1815 fly ttad es dessa regler till § 56 regeringsform en) krävdes för grundlags­ ändring a tt förslag därom vilandeförklarades vid en riksdag och att förslaget vid nästkom m ande riksdag — om icke ytterligare uppskov beslöts — antogs av sam tliga fyra stånd. I andra lagstiftningsfrågor var för riksdagsbeslut tillräckligt a tt tre stånd fa tta t likalydande beslut. Vid representationsreform en 1866 bortföll givetvis den speciella garanti som låg i kravet på enighet mellan stånden. F ör a tt en grundlagsändring skulle antagas var tillräckligt, a tt e tt förslag, som vilandeförklarats vid en riksdag, slutligt bifölls av bägge kam rarna vid en senare riksdag, sedan val till andra kam m aren ägt rum . Något krav på särskild m ajo ritet i kam rarna uppställdes ej. I och m ed övergången till enkam m arsystem b ortföll helt det ursprungliga kravet om sam stäm m ighet mellan flera församlingar. När grundlagsfrågorna nu ånyo prövas finns anledning a tt taga upp frågan om ordningen för grundlagsändring. Tanken 1809 var a tt e tt förslag om grundlagsändring skulle övertänkas i lugn och ro u n d er perioden m ellan två riksdagar som den tiden var fem år. D ärefter skulle förslaget antagas i fullt sam förstånd m ellan de fyra stånden. K unde förslaget icke samla sådan enighet, förföll det. Nu gällande ordning innebär endast att m an k o n sta te ra r a tt den m ajoritet i riksdagen, som förklarade ändringsförslaget vilande vid en riksdag, består även efte r e tt nyval. D et kan ifrågasättas om inte m öjligheterna till grundlagsändring bör om gärdas med starkare garantier. O lika lösningar är tänkbara i d e tta sam m anhang. F örfattningsutredningen fram lade e tt förslag, vilket tagits upp av reservanter i grundlagberedningen, om att genom folkom röstning konsta­ tera vad folket självt h ar för m ening om ändringsförslaget. T eoretiskt se tt kan det vara m ycket som talar för folkom röstning, då fråga är om ändring av en grundlag, enligt vilken all m akt kom m er från folket. Man kan fråga sig om denna grundläggande regel skall kunna upphävas och en annan m aktkälla anges i grundlagen, u tan a tt folket blivit direkt tillfrågat. F olkom röstning kan em ellertid ifrågakom m a b lo tt i sällsynta fall då någon klart definierbar principfråga skall avgöras. Önskem ålet a tt en betydande fo lkm ajoritet står bakom grundlags­ ändringar to rd e därför få tillgodoses på andra vägar. Kravet på sådan m ajoritet har i och fö r sig erkänts i sam band med de överväganden som föregått det föreliggande förslaget. Det kan erinras om a tt det i hela fö rfattningsdebatten fö ru tsatts a tt en blivande ny grundlag skall antagas u nder relativt sto r enighet. Det synes då logiskt a tt kräva a tt, om m an vill ändra denna grundlag liknande enighet skall föreligga. En utväg synes vara a tt en rättslig garanti för en sådan övervikt till förm ån för en grundlagsändring tillskapas i form av regler om kvalificerad m ajoritet i riksdagen vid beslut om grundlagsändring. Det klassiska skälet m ot krav på kvalificerad m ajoritet är a tt m inoriteten i realiteten genom sådana beslutsregler tillerkänns e tt större in flytande än m ajoriteten. D etta argum ent, som m å vara giltigt fö r sam hällsåtgärder i gem en, förlorar sin k raft om det erkänns a tt största möjliga enighet bö r föreligga vid beslut om ändring i grundlagen. Bestäm m elser för garanterande av sådan enighet får särskild vikt om , som vi förordar, m ateriella regler till

skydd för de grundläggande medborgerliga fri- och rättigheterna får sin plats i grundlagen. Med nu angivna utgångspunkt förefaller m otstån d et m ot regler om kvalificerad m ajo ritet övervägande tekniskt betingade. Det förtjänar tilläggas a tt i alla våra nordiska grannländer det för grundlags­ ändring finns antingen regler om e tt förfarande m ed folkom röstning eller krav på en kvalificerad m ajoritet i folkrepresentationen. Svea hovrätt p åpekar a tt beredningen i likhet m ed författningsutredningen föreslår a tt s i n s e m e l l a n o f ö r e n l i g a g r u n d l a g s ­ ä n d r i n g s f ö r s 1 a g i n t e s k a l l f å v a r a v i l a n d e s a m ­ t i d i g t . H ovrätten förklarar a tt principiella skäl onekligen kan anföras för denna stå n d p u n k t. Till dessa kom m er även vissa praktiska syn­ pu n k te r, om man inför m öjlighet till folkom röstning i grundlagsfrågor. H ovrätten ifrågasätter em ellertid om dessa skäl är tillräckliga för att m otivera en ändring i förhållande till gällande rätt. Det kan vara praktiskt att anta alternativa förslag och därm ed behålla e tt större m å tt av handlingsfrihet vid den slutliga prövningen, eventuellt också undvika politisk strid vid den första prövningen. — H ovrätten påp ek ar vidare, oavsett stån d p u n k ten i sak, a tt avfattningen av paragrafen m indre väl svarar m ot m otiven. Man får enligt hovrätten närm ast in try c k e t, a tt e tt n y tt förslag in te får antas, m edan avsikten är a tt d e tta skall vara möjligt u n d er förutsättning a tt det fö rst antagna upphävs. Sam m a fråga berörs av hovrätten över Skåne och B lekinge, som fram håller a tt med u ttry c k e t i tredje meningen a tt förslag är oförenligt m ed annat vilande grundlagsförslag torde böra avses a tt förslagen sakligt sett är oförenliga. Rena redigeringsfrågor b ö r in te få leda till att den senare riksdagen endast kan a n ta eller avslå två sakligt sett skilda förslag, som berör sam m a paragraf, m en inte kan an ta d et ena och avslå det andra. — H ovrätten föreslår vidare en redaktionell ändring av paragrafens två första meningar, vilka enligt h ovrätten b ö r lyda: ” G rundlag stiftas genom två lika lydande beslut, av vilka d et första är vilande och det andra slutligt. Mellan besluten skall val i hela riket till riksdagen hållas.”

10 §

H ovrätten över Skåne och Blekinge föreslår en viss redaktionell ändring av stadgandet så att d et erhåller följande lydelse: ” Riksdagsordning antages eller ändras på sam m a sätt som gäller om stiftande av grundlag eller ock genom endast e tt beslut, om . . . i allm änhet.”

11 § Svea hovrätt ifrågasätter om inte stadgandet kan undvaras. H ovrätten över Skåne och B lekinge finner a tt stadgandet, såsom onödigt, bör utgå.

12 § Svea h o vrä tt fram håller a tt stadgandet kanske kan undvaras. Hovrätten över Skåne och B lekinge fö rordar a tt paragrafen erhåller följande lydelse: ” Lag får ej ändras eller upphävas an n at än genom ny sådan lag.” Med denna avfattning blir stadgandet i andra meningen obehövligt och kan utgå.

13 § Svea hovrä tt ifrågasätter om inte stadgandet kan utgå. A tt lagförslag kan väckas inom riksdagen behöver enligt hovrätten över Skåne och Blekinge inte föreskrivas särskilt. H ovrätten fö ro rd ar a tt i stadgandet endast utsäges, a tt lagförslag får väckas av regeringen. Av sam m a m ening är kam m arrätten i Göteborg. Riksdagens om budsm än påpekar a tt de enligt gällande instru k tio n kan göra fram ställning hos riksdagen om författningsändring. Fram ställningen kan få form en av lagförslag. Om denna ordning skall behållas, vilket om budsm ännen säger sig ha antagit, synes det inte riktigt att skriva a tt lagförslag väcks bara av regeringen och ” inom riksdagen” .

14 § Vad gäller denna paragraf har frågan om en o b l i g a t o r i s k l a g r å d s g r a n s k n i n g av vissa lagförslag tilldragit sig den stö rsta uppm ärksam heten. Beredningens förslag a tt i n t e å t e r i n f ö r a d e n o b l i g a ­ t o r i s k a l a g r å d s g r a n s k n i n g e n s t ö d s u t t r y c k ­ l i g e n av regeringsrådet Sjöberg, R Å , kam m arrätten i G öteborg och en m in o ritet i K ronobergs läns landstings fö rvaltningsutskott. R Å ifrågasätter om d et längre finns anledning a tt reglera lagrådsförfarandet i grundlag. K am m arrätten i G öteborg föreslår a tt paragrafen skall erhålla följande lydelse: ” F ö r a tt avge y ttran d e till regeringen eller riksdagsutskott över lagförslag skall finnas e tt lagråd, i vilket ingår dom are från högsta dom stolen och regeringsrätten. N ärm are bestäm m elser om lagrådets sam m ansättning m eddelas i lag.” I anslutning härtill y ttra r kam m arrätten följande. Lagrådets fun k tio n i det statsrättsliga system et synes num era kunna beskrivas så, a tt lagrådet är e tt expertorgan till vilket lagstiftande organ kan vända sig för råd i lagtekniska frågor. Även om det i och fö r sig kunde anses önskvärt, är det o tä n k b a rt a tt varje författningsförslag underkastas lagrådsgranskning. D etta beror dels på a tt granskningskapaciteten är begränsad och måste så förbli, dels på a tt vissa reform er bedöm s som så angelägna a tt en meningsfylld lagrådsgranskning inte kan hinnas med. Frågan om lagrådsgranskning eller ej i d e t enskilda fallet måste därfö r bli avhängig av en bedöm ning om en sådan granskning kan förväntas ge väsentliga lagtekniska vinster och om granskningen kan hinnas med inom önskad tid. Såsom GLB h ar föreslagit är det em ellertid

rimligt a tt denna bedöm ning inte ligger exklusivt hos regeringen u ta n , när det gäller propositioner, skall k unna korrigeras av riksdagsutskott. D etta är det från statsrättslig sy n p u n k t betydelsefulla. Dessutom b ö r riksdags­ u tsk o tt ha m öjlighet a tt u tn y ttja lagrådsgranskningen för bedöm ning av förslag som kom m it upp inom riksdagen. Mot denna bakgrund synes det inte helt adekvat att skjuta fram lagrådsgranskningen av regeringens förslag som det prim ära. Den u tfo rm ­ ning av paragrafen, som kam m arrätten föreslår, är avsedd a tt b ättre avspegla den fun k tio n lagrådet nu har och är tä n k t a tt ha. Någon hänvisning till RO synes inte behövas i paragrafen. I beredningens förslag till lag om ändring i lagen (1 9 6 5 :1 8 6 ) om lagrådet har föreskrivits a tt n orm alt tre justitieråd och e tt regeringsråd skall tjänstgöra på vaije avdelning. K am m arrätten ifrågasätter om inte med hänsyn till den allt större m ängden förvaltningsrättslig lagstiftning två ju stitieråd och två regeringsråd vore en läm pligare sam m ansättning. A lternativt kunde tänkas a tt en b art föreskriva fyra dom are från högsta dom stolen och regeringsrätten utan någon låsning av fördelningen.

T i l l f ö r m å n f ö r a t t å t e r i n f ö r a e n o b 1 i g a t o r i s k l a g r å d s g r a n s k n i n g u t t a l a r s i g regeringsrättens ledam öter (m ajoriteten), överåklagarna i S to c k h o lm s och i G öteborgs åklagardistrikt, länsåklagaren i Hallands län. Svea hovrätt, länsstyrelserna i Uppsala och Hallands län, landstingets i Kronobergs län fö rv a ltn in g su tsk o tt, en m in o ritet inom ko m m u n styrelsen i Göteborg, Sveriges advokatsam fund, Statstjänstem ännens riksförbund, SACO , Svenska arbetsgivareföreningen, Sveriges industriförbund och Svenska företagares riksförbund. Överåklagarna i S to c k h o lm s och Göteborgs åklagardistrikt, länsåklaga­ ren i Hallands län, landstingets i Kronobergs läns förvaltn in g su tsko tt, länsstyrelsen i Hallands län, SACO , Svenska arbetsgivareföreningen, Sveriges industriförbund och Svenska företagares riksförbund ansluter sig utan närm are egna k om m entarer till det uttalande i frågan som har gjorts av reservanterna inom beredningen. Regeringsrättens ledam öter (m ajoriteten) u tta la r a tt det med hänsyn till dom stolarnas fu n k tio n a tt trygga rättsenligheten i statslivet är mindre tillfredsställande a tt grundlagen inte innehåller regler, som säkerställer lagrådsgranskning på de ur rättssäkerhetssynpunkt väsentliga lagstiftningsom rådena. Hit h ö r huvuddelen av de i 7 kap. 1 och 2 §§ angivna lagstiftningsom rådena. Om de regler som har föreslagits av grundlagbered­ ningen rörande norm givningskom petensen lagfästes, blir lagrådsgransk­ ning, fo rtsätter ledam öterna, av vikt även inom delar av om rådet för regeringens kom petens. Sådan granskning kan dessutom vara av värde, när tvekan kan råda om var norm givningskom petenserv i det särskilda fallet ligger. L edam öterna erinrar i d e tta sam m anhang om innehållet i ett den 7 o k to b e r 1969 av regeringsrättens ledam öter avgivet y ttra n d e över ju stitied ep artem en tets prom em oria (Ju 1969:14) angående lagrådsgransk­ ningen. Svea hovrätt finner det naturligt a tt obligatorisk lagrådsgransk­ ning i princip föreskrivs fö r det centrala lagom rådet men a tt undantag görs för m indre ingripande förslag efte r m önster av författningsutredningens förslag till avgränsning av lagom rådet. En sådan regel skulle sam tidigt ge lagrådet en bestäm d ställning i lagstiftningsförfarandet och

tillgodose praktiska synpunkter. Om arbetsbördan anses m otivera sär­ skilda åtgärder, synes det naturligare a tt överväga lagrådets sam m ansätt­ ning och arbetssätt än a tt begränsa själva granskningsom rådet. I vart fall b ö r en n y RF läm na någon upplysning om de principer som skall vara vägledande för praxis. Länsstyrelsen i Uppsala län anser a tt den tidsförlust, som en lagrådsgranskning kan m edföra i många fall väl uppvägs av den vinst som lagrådets juridisk-tekniska granskning innebär. Det m åste t. ex. anses som synnerligen angeläget a tt lagom rådena, som o m fattar m edborgarnas frihet och rä tt till egendom , ges all den fasthet och k o n tin u ite t som deras stora vikt kräver. Sveriges advokatsam fund förklarar sig vidhålla sin up p fattn in g sådan den har angetts i tidigare rem issyttrande i frågan (TSA 1969 s. 451 ff) och åberopar sin i y ttra n d e t fram förda argum entation fö r bibehållande av den då bestående ordningen och sina sy n p u n k te r på m öjligheterna a tt definiera den lagstiftning som bör underkastas obligatorisk granskning och a tt p raktiskt genom föra d etta utan alltfö r sto r belastning på högsta dom stolen. Statstjänstem ännens riksfö rb u n d anser a tt m otiveringen, a tt e tt politiskt icke ansvarigt kollegium av tjänstem än in te skall ha inflytande över lagstift­ ningen, in te är bärande eftersom lagrådsgranskningen inte innebär någon rättspolitisk prövning av lagförslaget u tan en d ast en juridisk-teknisk granskning av lagtextens utform ning för a tt u trö n a huruvida den föreslagna tex ten överensstäm m er m ed de bakom liggande rättspolitiska intentionerna. M otiven för obligatorisk lagrådsremiss stärks dessutom , sägs det, av förslaget om riksdagen som ensam lagstiftare. Svea hovrätt rik ta r kritik m o t förslaget även f r å n e t t p a r a n d r a u t g å n g s p u n k t e r . S tadgandet är enligt hovrätten otill­ fredsställande på två sätt. Det anger inte efte r vilka principer lagrådet bör höras, något som är en brist redan från inform ativ synpunkt. Vidare fram går det inte av lydelsen, a tt stadgandet är k o n stitu tiv t beträffande lagrådet. D etta näm ns inte på annat ställe i RF. F örsta punk ten anger nu endast en självklarhet, eftersom regeringen redan enligt 6 kap. 2 § kan inhäm ta y ttran d e av vilken m yndighet som helst. Stadgandet bör sålunda ges en ändrad avfattning. I lik h e t m ed kam m arrätten i G öteborg, vars y ttran d e redan har återgivits, tillsty rk er Svea hovrätt förslaget a tt även r i k s d a g s ­ u t s k o t t s k a l l f å m ö j l i g h e t a t t i n h ä m t a y t t r a n d e f r å n l a g r å d e t . H ovrätten över Skåne och Blekinge föreslår — liksom kam m arrätten i G öteborg - den redaktionella ändringen, a tt hänvisningen till RO utgår såsom obehövlig.

15 § Riksdagens om budsm än påpekar a tt, om tanken är a tt alla fö rfa tt­ ningar riksdagen a n ta r skall utgöra lagar, konsekvensen enligt 15 § blir a tt de sam tliga skall utfärdas av regeringen. O m budsm ännen ifrågasätter om det verkligen är m eningen a tt fö resk rifter som riksdagen m eddelar

exempelvis för sina förvaltningsorgan skall tillkom m a i denna ordning. S tadgandet har vidare fö ra n lett e tt längre u ttalande av utredningen om författningspublicering rörande frågan om utfärdande och kungörande av författningar. U tredningen fram håller följande.

Förslaget till regeringsform reglerar inte u ttryckligen frågan om kungörande av fö rfattningar i 7 kap. 1 7 kap. 15 § föreslås en bestäm m else a tt regeringen skall u ta n dröjsm ål ” u tfärd a lag som riksdagen har stifta t” . I m otiven till lagrum m et förklaras inte vad som menas med ordet utfärda. På s. 166 sägs bara att d e t b ör ankom m a på regeringen a tt utfärd a de lagar som riksdagen stiftar och a tt frågan om u tfärdande av lag liksom nu b ö r vara e tt regeringsärende. D ärem ot om näm ns själva kungörandet något överraskande i 8 kap. 1 § tredje stycket. D etta handlar om vissa sk atteförordningar som regeringen kan utfärd a efter bem yndigande från riksdagen. Sådana förordningar skall underställas riksdagen för prövning och om riksdagen förkastar förordningen skall den u p phöra a tt gälla. S tycket innehåller bl. a. följande bestäm m else: ” Skall förordningen upphöra a tt gälla, skall regeringen kungöra d e tta såsom fö rfattn in g ar i allm änhet kungöres.” I m otiven sägs härom (s. 168): ” Skall regeringens beslut u p phöra a tt gälla b ö r d e tta och dagen h ärfö r givetvis kungöras i så god tid som möjligt. Ansvaret härför b ör åvila regeringen. K ungörandet b ö r ske i Svensk författningssam ling, där f. ö. regeringsbeslutet får fö ru tsättas vara in ta g et.” Innebörden av o rdet u tfärd a är oklar. I författningsutredningens betänkande (SOU 1963:17 s. 361) uttalas: ” Med lags utfärdande eller prom ulgerande förstås det beslut, varige­ nom det konstateras, a tt en lag m ed visst angivet innehåll antagits, och varigenom det förordnas, att lagen genom kungörande skall bringas till allm änhetens känn ed o m .” Enligt d e tta uttalan d e är således u tfärd an d e t uppdelat i två förfaran­ den, dels själva utfärdande- eller prom ulgationsbeslutet, i vilket m an gör en statsrättslig bedöm ning av lagens form ella oantastlighet, dels e tt sekundärt beslut om kungörande. Alltså e fte r beslutet om utfärd an d e av lagen beslutas om dess kungörande. På annat ställe i författn in g su tred ­ ningens b etänkande (s. 376) sägs å andra sidan: ” Sedan em ellertid lagen väl är u tfärd ad , är regeringen liksom riksdagen och m edborgarna bunden av den, tills den ändrats eller upphävts eller eljest u p p h ö rt a tt gälla. Lagen står i den meningen över alla.” Eftersom bindningen för m edborgarna enligt förhärskande d oktrin uppstår fö rst e fte r kungörandet synes d e tta sista u tta la n d e ty d a på a tt författningsutredningen i u tfärd an d e t inräknat inte b lo tt beslutet a tt lagen skall kungöras u ta n även själva kungörandet. V arierande u ttalanden återfinns i doktrinen. P rom ulgation används ofta synonym t med u tfärdande. Ibland har term en prom ulgation fa tta ts såsom liktydig med publikation (se H erlitz: Om lagstiftning, S tockholm 1930 s. 373 n o t. 3). Ibland anses kungörandet ingå i prom ulgationen, ibland anses a tt kungörandet ligger u ta n fö r själva prom ulgationen. Enligt H erlitz (a.a.s. 377) innebär regeringsform ens och riksdagsordningens term u tfärdande a tt handlingarnas färdigställande och deras bringande till offentlig kännedom sam m anfattats i en enda term . Malmgren (Sveriges grundlagar, kom m entaren till 87 § regeringsform en), Håkan Ström berg (Den lokala förordningsm akten, Lund 1954, s. 243 f) och T h o rn sted t (Juridikens källm aterial, 3 uppl., S tockholm 1964, s. 73) synes närm ast använda o rd et utfärd a så a tt det väl o m fa tta r e tt beslut om kungörande m en icke själva kungörandet.

Nu gällande regeringsform innehåller i 87 § 1 m om . e tt krav a tt lagar som tillkom m er efte r samfälld lagstiftning skall kungöras. M otsvarande regel anses gälla även andra författningar, även om grundlagsstöd därför saknas. I flera länder finns bestäm m elser om kungörandet i själva grundlagen. I några av dessa, V ästtyskland och Finland, stadgar grund­ lagen inte bara a tt lagar och förordningar skall kungöras u ta n anger även i vilken p u blikation d etta skall ske. I andra länder säger grundlagen a tt lagar skall kungöras enligt bestäm m elser som ges i lag, i ytterligare några fall u tta la r vederbörande grundlag endast — liksom den svenska regerings­ form en — a tt lagar skall kungöras. Enligt utredningens mening är kravet på kungörande av lagar och andra författn in g ar av sådan väsentlig betydelse för m edborgarna a tt det b ö r ha uttry ck lig t stöd i grundlag. F orm en för d etta stöd kan diskuteras. U tredningen anser inte a tt grundlagen b ö r innehålla en så detaljerad bestäm m else a tt därav fram går sä tte t för kungörandet, därem ot b ör själva grundprincipen om kungörande framgå. U tredningen avser a tt i e tt kom m ande betänkande lägga fram e tt förslag till lag om kungörande av författningar. D et enklaste sä tte t att ge stö d för kravet på kungörande är att form ulera 7 kap. 15 § på följande sä tt: ” Regeringen skall u ta n dröjsm ål utfärd a och kungöra lag som riksdagen h ar stifta t.” På d etta sä tt läm nas visserligen frågan om kungörande av andra författn in g ar än lag öppen men själva principfrågan befästs ändå. I k om m entaren till 15 § erinrar beredningen om a tt författningsutredningen föreslog a tt regeringen skulle k unna återsända en av riksdagen beslutad lag för ny behandling. Beredningen h ar funnit en sådan m öjlighet a tt hindra u tfäran d e t vara m indre väl förenlig m ed det parlam entariska system et. E tt sådant återsändande varom författningsutredningen talade fö ru tsatte dock a tt frågan var av politisk natur. Med det innehåll p ro m ulgationsinstitutet fått i svensk rä tt torde regeringen alltid vara oförhindrad a tt vägra prom ulgation i de fall den antagna lagen är b ehäftad m ed allvarliga form ella brister, t. ex. a tt dess innehåll strider m ot vad som sägs i annan lag. En klarare form ulering av 15 § skulle därfö r ernås om 15 § gavs en vidare form ulering enligt följande: ” Lagar, förordningar och andra fö rfattn in g ar om vilkas u tfärdande regeringen fa tta t beslut, skall u ta n dröjsm ål kungöras.” Fördelen med denna form ulering är a tt därav fram går a tt inte bara lagar utan även andra bestäm m elser av författningsk arak tär skall bekantgöras för allm änheten. U tredningen föreslår därför a tt 7 kap. 15 § arbetas om enligt sistnäm nda förslag. Enligt förslaget till regeringsform skall lagar utfärdas av regeringen i stället för som nu av Konungen. U tredningen, som inte har anledning gå in på frågan om statschefens funk tio n er, vill endast erinra om att förslaget m edför a tt ingress- och avslutningsm eningar i fö rfattningar ävensom und ersk rifter måste arbetas om . Av 6 kap. 6 § förslaget till regeringsform torde följa att lagar skall skrivas u nder av statsm inistern med kontrasignation av föredragande departem entschef vid utfärd an d et. Av 6 kap. 7 § andra stycket torde följa a tt författningen in te får publiceras i Svensk författningssam ling förrän den har skrivits under. Det är u p p en b a rt a tt m an härvidlag ej sällan kom m er i tidsnöd.

8 kap. F inansm akten R em issyttranden i de huvudfrågor som regleras i k apitlet har redovisats i avsnittet om finansm akten vartill hänvisas. Svea hovrätt gör vissa a l l m ä n n a u t t a l a n d e n om regleringen i k apitlet. D etta hör enligt hovrättens mening innehållsmässig till de magrare i förslaget. Till sto r del u p p ta r d et endast ram stadganden som m otsvarar enkla huvu d p u n k ter i gällande rätt. E tt allm änt in try c k är enligt h o v rätten a tt 8 kap., liksom 6 kap., sam tidigt borde fö rk o rtas och utvidgas. Vad som sägs kunde kom prim eras, och något ytterligare borde sägas fö r a tt åtm instone höja k apitlets inform ativa värde. — H ovrätten näm ner a tt om det anses m öjligt att grundlagsskydda den kom m unala beskattningsrätten, stadgandet härom närm ast hör hem m a, inte i 7 kap. utan i 8 kap. Kam m arrätten i G öteborg vill ge kap itlet en innehålls­ mässigt något annan k arak tär än beredningen har föreslagit. K am m ar­ rätten föreslår sålunda a tt 1 och 2 §§ får utgå u r kapitlet. D etta skulle då handla en b art om budgetregleringen, vilket synes k am m arrätten vara en fördel. K am m arrättens m otivering är a tt några grundläggande bestäm m el­ ser i 8 kap. om att föreskrifter om sk a tt eller avgift till staten beslutas genom lag inte behövs, eftersom d e tta följer redan av 7 kap. 2 § första stycket i beredningens förslag. Enligt kam m arrättens mening skiljer sig skattelagstiftningen i princip inte från annan lagstiftning, och den bör därför inte heller behandlas i e tt särskilt kapitel. I 7 kap. bör tas upp en särskild paragraf, 9 §, m ed de bem yndiganderegler som enligt förslaget skall gälla beträffande skattelagstiftningen och som i beredningens förslag återfinnes i 8 kap. 1 § andra och tredje styckena och i 2 §. B udgetutredningen kom m enterar beredningens förslag till t e r m i ­ n o l o g i beträffande den statliga budgeten. U tredningen n o te ra r att exempelvis ” riksstat” b y ts u t m ot ” statsb u d g et” , ” statsverksproposition” m ot ” bu d g etp ro p o sitio n ” och ” statsregleringsår” m o t ” bud g etår” . Bud­ getutredningen finner de föreslagna term erna ändamålsenliga. Också försvarets m aterielverk gör uttalan d en om term inologin men föreslår ingen ändring i förhållande till beredningen.

1 §

Det har redan näm nts a tt kam m arrätten i Göteborg anser a tt d et redan av bestäm m elserna i 7 kap. följer a tt föreskrifter om sk a tt skall beslutas i lag. Av sam m a mening är Svea hovrätt och hovrätten över Skåne och Blekinge. Medan kam m arrätten anser a tt 1 § i beredningens förslag helt skall utgå u r 8 kap., fö ro rd ar de båda hovrätterna endast a tt föreskriften i första sty ck et i paragrafen skall slopas. Hovrätten över Skåne och Blekinge in n e fa tta r sk a tt till staten i en föreslagen exem plifiering till huvudstadgandet i 7 kap. 2 § om lagstiftning i frågor som rör förhållandet mellan enskilda och det allmänna.

2 §

Som redan h ar näm nts föreslår kam m arrätten i G öteborg a tt innehållet i d e tta lagrum flyttas till en 9 § i 7 kap. S tadgandet bö r enligt k am m arrätten avfattas på följande sätt. Riksdagen kan bem yndiga regeringen a tt genom förordning besluta om avgift till staten. Sådant bem yndigande får givas också förvaltnings­ m yndighet.

3 § Svea hovrätt u tta la r a tt d et fram står som en principiell brist a tt en så väsentlig sak som budgetårets förläggning in te h ar reglerats. D enna kritik vinner enligt hovrätten stöd genom den utform ning som h a r getts första stycket. A ndra m eningen, om annan budgetperiod än e tt år, kan såvitt h ovrätten kan bedöm a endast få betydelse i sam band med en omläggning av budgetåret. I alla andra te o re tisk t tän k b ara situationer torde man k unna klara sig med en specialkonstruktion utan hinder av budgetåret. Man h a r anledning a tt reagera m o t a tt k o n stru k tio n en av en ny författning på d e tta sä tt påverkas av y ttre tillfälligheter — en viktig regel tas inte med m en därem ot en regel som bara skall tilläm pas en gång. Överbefälhavaren, chefen fö r armén, chefen fö r försvarshögskolan och försvarets civilförvaltning har in te någon invändning m o t a tt stadgandet i 63 § nuvarande R F ersätts m ed bestäm m elserna i denna paragrafs tredje stycke. D etsam m a gäller civilförsvarsstyrelsen och överstyrelsen fö r e k o n o m isk t försvar. Försvarets m aterielverk u n d erstry k er e tt uttalan d e av beredningen i m otiven (bet. s. 170) om vikten av a tt riksdagen u tfo rm a r sina anslagsbeslut och andra beslut i sam band därm ed på e tt sådant sätt, a tt därav fram går vilken rörelsefrihet som ges å t adm inistrationen, sam t om betydelsen härvidlag av hur regeringen form ulerar propositionerna.

4 § I fråga om denna paragraf har inte gjorts något uttalan d e under rem issbehandlingen.

5 § B udgetutredningen ifrågasätter om det är praktiskt g enom förbart a tt i e tt läge då statsbudgeten in te har fastställts före budgetårets början låta föregående statsbudget gälla tills vidare i fråga om de delar av budgeten som riksdagen inte har h u n n it reglera. B udgetutredningen utvecklar sina sy n p u n k te r sålunda. F. n. förekom m er a tt riksdagen fattar principbeslut om utbyggnad av en verksam het i en viss angiven ta k t u nder en följd av år eller start av en verksam het vid en viss angiven tid p u n k t. Anslagsberäkningarna baseras i sådana fall på den utbyggnad som enligt principbeslutet avses äga rum det

aktuella budgetåret. Sådana principbeslut fö ru tsätts k unna fattas även i fortsättn in g en enligt grundlagberedningens förslag till 8 kap. 6 § RF. Vidare förekom m er f. n. a tt riksdagen, särskilt vad avser större investe­ ringar, läm nar regeringen bem yndigande a tt lägga ut beställningar för en följd av år, m edan anslagen anpassas till de förväntade u tbetalningarna respektive budgetår. Stöd för m öjligheterna till sådana bem yndiganden läm nas enligt grundlagberedningens förslag till 8 kap. 11 § R F. Enligt budgetutredningens m ening kan i t. ex. näm nda fall allvarliga olägenheter uppkom m a om föregående statsbudget skall gälla. U tredningen fö rordar m ot denna bakgrund a tt man överväger andra form er i syfte a tt de fö r verksam heten erforderliga besluten skall kunna fattas, om än genom provisorisk reglering.

6 §

Svea hovrätt ifrågasätter om något behov föreligger av stadgandet i paragrafen. A tt riksdagen får besluta riktlinjer för längre tid än anslagsperioden to rd e vara självklart, förklarar hovrätten och tillägger att vad beredningen själv har an fö rt om principbeslut i kap itlet om norm givningsm akten (bet. s. 101) äger tilläm pning också i d etta sammanhang. Med ” riktlinjer för viss statsverksam het” avses enligt specialm otive­ ringen, y ttra r riksrevisionsverket , grunderna fö r själva verksam heten, inte m inst angivande av målen och de huvudsakliga medlen. H it bör enligt specialm otiveringen kunna hänföras också större spörsm ål om program ­ indelning, anslagsindelning eller över huvud verksam hetens redovisning i budgeten. Riksrevisionsverket k o n sta te ra r a tt m åldiskussioner sålunda skall ha föregått ställningstaganden som här avses. Betydelsen härav ökar inför m era långsiktiga ställningstaganden, y ttra r verket.

7 - 9 §§ N ågot u tta la n d e utöver dem som har återgivits i det allm änna avsnittet om finansm akten finns inte a tt redovisa i anslutning till dessa paragrafer.

10 § K am m arkollegiet återger e tt u ttalande av beredningen a tt liksom hittills behöver, såvitt gäller överlåtelse av statens fasta egendom , lantm äterifö rrättn in g inte grundas på särskilt riksdagsbem yndigande, eftersom b y te n som led i sådan förrättning sker med stö d av lag. K am m arkollegiet fram håller med anledning härav att, i fall som avses i 18 § sista sty c k et fastighetsbildningslagen, för ägares sam tycke till fastighetsreglering gäller sam m a villkor som för överlåtelse av fast egendom . D etta innebär a tt 8 kap. 10 § RF i dylikt fall blir tilläm plig och att således riksdagens bem yndigande behövs för medgivande till fastig­ hetsregleringen. Särskilt bem yndigande för det aktuella fallet krävs inte, men det generella försäljningsbem yndigandet (det senaste enligt Kungl.

Maj:ts cirkulär 1971:727 med ändringar 1971:1069) m åste åberopas. — F ö rbudet m o t pantsättning av statens fasta egendom innebär, fo rtsä tte r kollegiet, a tt riksdagens bem yndigande krävs för upplåtelse enligt 5 kap. jordabalken av p a n trä tt i sådan egendom . Kollegiet anm ärker a tt m otsvarande p antsättningsförbud i 77 § R F tidigare synes ha ansetts hindra även inteckning i statens egendom av n y ttja n d e rä tt och servitut, varför avtal om upplåtelse av sådana rättig h eter brukade innehålla förbud m ot inteckning. Denna praxis har em ellertid inte u p p rätth ållits u n d er senare år och skulle num era strida m ot den tvingande bestäm m elsen i 7 kap. 10 § jordabalken. — Enligt sista meningen i 10 § får statens fordringar inte ” eftergivas” utan riksdagens bem yndigande, y ttr a r kam ­ m arkollegiet vidare. Enligt beredningen bör med efterg ift likställas avskrivning och ” dylika åtgärder som faktiskt, åtm instone norm alt, leder till sam m a resultat som en e fte rg ift” . I kungörelsen (1 9 6 5 :9 2 1 ) om bevakning och avskrivning av vissa statens fordringar, m . m. (avskrivningskungörelsen) behandlas enligt kollegiet tre olika slags åtgärder som antingen direkt innebär eller — såsom beredningen har u ttry c k t det — åtm instone norm alt leder till e tt avstående av statens fordran, näm ligen avskrivning, ackord och eftergift. D et synes då kollegiet a tt om m öjligt ordet ” eftergivas” inte bör användas i grundlagstexten såsom åsyftande in te endast eftergift utan också avskrivning och ackord. Kollegiet föreslår ord et ” avstås” som är n eu tra lt och som i kom m entaren kan förklaras åsyfta alla tre slagen av åtgärder.

11 § H är hänvisas till y ttra n d e återgivet i d et allm änna avsnittet om finansm akten.

12 § Paragrafen h ar inte fö ra n lett något y ttra n d e från rem issinstanserna.

13 § F ullm äktige i riksbanken tillstyrker i det väsentliga beredningens förslag i vad dessa avser riksbanken. Fullm äktige hälsar m ed tillfredsstäl­ lelse a tt beredningen vill bevara riksbankens ställning som e tt riksdagens verk. Fullm äktige näm ner m ed gillande a tt k o n tin u iteten i fråga om den reglering som gäller riksbanken behålls i förslaget. B udgetutredningen (m ajoriteten) in tar en mera kylig hållning till ordningen a tt riksbanken lyder u nder riksdagen men avstyrker inte vad beredningen föreslår. U tredningen y ttra r i det avseendet. Som tidigare fram hållits är en av budgetutredningens uppgifter a tt fö rb ä ttra statsm akternas m öjligheter a tt bedriva stabiliseringspolitik. De stabiliseringspolitiska m edel utredningen prövar är främ st av finanspoli­

tisk n atu r. Det är em ellertid o fta svårt a tt dra en klar gräns m ellan finanspolitiska och kreditpolitiska m edel, eftersom finanspolitiska m edel kan ha kreditpolitiska e ffek te r och om vänt. F ö r a tt en effektiv ekonom isk politik skall kunna bedrivas, m åste självfallet de finanspoli­ tiska och kreditpolitiska m edlen användas sam ordnat. D et kan från denna utgångspunkt fram hållas a tt ansvaret fö r hela den ekonom iska p olitiken åvilar regeringen, vilken ansvarar parlam entariskt inför riksdagen. Den i vårt land på historiska skäl grundade ordningen a tt riksbanken lyder u nder riksdagen, får härigenom i vårt nuvarande parlam entariska statsskick en huvudsakligen form ell innebörd. Riks­ bankens fullm äktige måste naturligtvis väljas så att det (de) politiska parti (er), på vars fö rtro en d e regeringen grundar sin ställning, också har det bestäm m ande in fly ta n d et i riksbankens fullm äktige. Två ledam öter inom budgetutredningen h ar reserverat sig. Den ene ledam oten åberopar rem issyttrande från fullm äktige i riksgäldskontoret (se nedan u n d er 15 §). Den andre anser a tt andra stycket i det nyss återgivna y ttra n d e t hade bort utgå och a tt första stycket hade bort avslutas m ed u tta la n d e t att v alsättet för riksbankens fullm äktige får anses säkerställa erforderlig sam ordning.

14 § R iksbanksfullm äktige b etecknar som självfallet förslaget a tt nuva­ rande regler om skyldighet fö r riksbanken a tt inlösa sina sedlar med guld skall upphävas. Dispens från guldinlösensskyldigheten har, y ttra r fullm äk­ tige, gällt sedan år 1931 och tanken a tt man åter skulle få en inhem sk betalningsm edelscirkulation bestående av m ot varandra fritt u tb y tb a ra sedlar och guldm ynt har på lång tid inte haft någon seriös förespråkare. S tadgandet om sedlarnas u tb y tb a rh e t m ot guld b ö r sålunda enligt fullm äktige vid förestående författningsrevision utm önstras u r grund­ lagen.

15 § F ullm äktige i riksgäldskontoret säger sig inte ha något a tt erinra m ot den närm ast lagtekniska förändringen a tt riksgäldskontorets organisa­ tionsform regleras i vanlig lag. D ärem ot anser fullm äktige a tt skäl saknas för beredningens förslag a tt RF in te direkt skall ange riksgäldskontoret som den m yndighet som u nder riksdagen skall taga upp och förvalta lån. Denna betydelsefulla uppgift har, heter det i y ttra n d e t, om besörjts av riksgäldskontoret alltsedan tiden före gällande R F och - såvitt fullm äk­ tige har sig bekant — föreligger inte några planer på en ändring i d etta avseende. Fullm äktige finner inte heller a tt beredningen har anfört någon relevant m otivering för ifrågavarande ändringsförslag. B udgetutredningen (m ajoriteten) anlägger principiellt sam m a synsätt på riksgäldskontoret och dess ställning som på riksbanken (se härom under 13 §). Två ledam öter av utredningen är skiljaktiga på sä tt som har angivits i fråga om riksbanken u nder 13 §.

9 kap. Förhållandet till andra stater

Några rem issinstanser gör m era a l l m ä n n a u t t a l a n d e n om den av beredningen föreslagna regleringen. Försvarets m aterielverk u tta la r a tt genom bestäm m elserna i kap itlet m arken i Sverige bereds fö r vidgat in te rn atio n e llt sam arbete på skilda om råden. I enlighet med beredningens uttalan d e att u trikespolitiken är en angelägenhet för riksdagen kom m er d et a tt åvila denna a tt väga m ot varandra å ena sidan de fördelar som för Sveriges del kan vara förenade m ed e tt m er eller m indre långtgående intern atio n ellt sam arbete och å andra sidan det intresse Sverige kan ha av a tt vidm akthålla sin suveränitet och sitt oberoende g entem ot andra stater och sam m anslutningar av stater. De tendenser till ökade k o n ta k te r över statsgränserna, som karaktäriserar tiden e fte r andra världskriget och särskilt senare år, ger vid handen, a tt större internationalisering blir ofrånkom lig även för vårt lands del. Å andra sidan to rd e det även vara av betydelse fö r vår fo rtsatta existens i händelse av krig eller avspärrning, a tt landets handlingsfrihet bevaras genom a tt dess förm åga a tt i sådant läge vara i möjligaste mån självförsörjande vidm akthålls. De utrikespolitiska, handelspolitiska med flera överväganden, som m åste ligga bakom ställningstagande till en sådan avvägning, ankom m er på riksdagen, som har det y tte rsta ansvaret för rikets och m edborgarnas frihet och säkerhet och d ärför också för a tt resurser finns a tt försvara dessa värden. A tt m öjligheter skapas för deltagande i vidgat in tern atio n ellt sam arbete i den utsträckning riksdagen sålunda beslutar föranleder inte några invändningar från m aterielverket. Utredningen om författningspublicering anser i likhet m ed bered­ ningen a tt den rättsliga regleringen av förhållandet till andra stater är av så sto r betydelse a tt en samlad behandling i e tt särskilt kapitel är påkallad. En något avvikande up p fattn in g har Svea hovrätt. H ovrätten näm ner a tt författningsutredningens förslag in te u p ptog något särskilt kapitel om förhållandet till andra stater. De bestäm m elser som beredningen har sam m anfört i 9 kap. innehåller knappast någonting väsentligt u töver de regler som författningsutredningen tog in i skilda kapitel i sitt förslag. Redan en b ättre genom arbetning av beredningens lagtexter skulle leda till en rä tt väsentlig förkortning. H ovrättens granskning har le tt till slutsatsen a tt k apitlet bö r kortas ned till högst hälften. 1—4 §§ bör bli en eller möjligen två paragrafer. 5 § andra sty ck et bör utgå liksom ungefär hälften av 7 § och 8 §. Å terstoden av 7 § bö r sam m anföras m ed 6 §, och återstoden av 8 § bö r överföras till 6 kap. Slutligen bö r 9 § förkortas e fte r författningsutredningens m önster. D etta leder enligt h ovrätten till att behovet av e tt särskilt kapitel om förhållandet till andra sta te r kan ifrågasättas. I vart fall föreligger inga tekniska svårigheter a tt fördela de erforderliga stadgandena på de övriga kapitlen liksom i fö rfattn in g su t­ redningens förslag. Svenska företagares riksförbund anser inte att beredningens förslag i

denna del kan läggas till grund för lagstiftning. U nder de kom m ande åren och decennierna kom m er den rättsliga regleringen av förhållandet till andra stater a tt få en allt större betydelse. Vare sig Sveriges förhållande till EEC blir e tt annat än de nordiska grannländernas eller inte m åste det antagas, a tt de nordiska länderna kom m er a tt sam tidigt bli berö rd a av m ellanhavanden med utom nordiska stater och med internationella organisationer. Redan av d etta skäl borde vid u ta rb e tan d e t av 9 kap. ha tagits synnerlig hänsyn till m otsvarande statsrättsliga reglering i de andra nordiska länderna, hävdar förbundet. Enligt den allmänna m otiveringen utreds fö r närvarande i annat sam m anhang m etoderna a tt införliva tra k ta te r med det svenska rättssystem et. D ärför h ar grundlagberedningen inte närm are ingått på denna fråga. Enligt fö rbundets m ening är det em ellertid nödvändigt a tt före en grundlagsreglering åtm instone den nordiska sta tsrätten på d etta om råde utreds och beaktas. K apitlet om förhållandet till andra sta te r m åste d ärför enligt fö rb u n d et bli förem ål för en ny utredning. Därvid b ör bl. a. uppm ärksam m as, på vilka om råden som det vore ändam ålsenligt med en överflyttning av rättskipnings- och förvaltningsuppgifter till internordiska organ. Regeringsrättens ledam öter fö ro rd ar en i visst hänseende k o m p ­ l e t t e r a n d e r e g l e r i n g i k apitlet. L edam öterna anför a tt enligt beredningens m otiv statschefen skall företräda rik et och bl. a. ackreditera svenska sändebud i utlan d et. I förevarande kapitel torde enligt ledam öter­ na klart böra anges de uppgifter a tt fö reträd a Sverige i förhållande till andra länder, som föreslås skola ankom m a på statschefen. Utredningen om författningspublicering berör e tt par för flera paragra­ fer i kapitlet gem ensam m a t e r m i n o l o g i s k a f r å g o r . U tred­ ningen påpekar a tt i 12 § i gällande RF näm ns bara främ m ande m akt som avtalspart i internationella överenskom m elser. I praxis har m ellanstatlig organisation ansetts kunna hänföras u nder begreppet främ m ande m akt och d e t tillägg som grundlagberedningen gjort i d e tta hänseende innebär endast e tt förtydligande. Med m ellanfolklig organisation avses organisa­ tion som är rättssubjekt enligt folkrätten. E ftersom sådana organisationer alltid torde ha sta te r som m edlem m ar föreslår utredningen a tt u ttry c k e t m ellanfolklig organisation i 1, 5 och 8 §§ b y ts u t m ot m ellanstatlig organisation. Även m ellanfolklig dom stol i 5 § bö r bytas u t m ot m ellanstatlig dom stol. U tredningen erinrar dock om att 1964 års riksdag godtog u ttry c k e t mellanfolklig. U tredningen påpekar vidare a tt d e t inte är h elt konsekvent a tt som sker i flera stadganden tala om internationell överenskom m else eller förpliktelse. Även internationella överenskom ­ m elser innehåller som regel förpliktelser. Om u ttry c k e t ” även på annat sätt ikläda riket internationell förpliktelse” bibehålls i 9 kap. 1 § bör d ärför 9 kap. 1—4 §§ samt 10 kap. 13 § ändras till a tt avse ” in te rn atio ­ nell överenskom m else eller annan förpliktelse” .

1 och 2 §§ Flera rem issinstanser diskuterar beredningens förslag till regler om i n g å e n d e a v i n t e r n a t i o n e l l a ö v e r e n s k o m m e l s e r .

JK n äm ner a tt beredningen i m otiven (bet. s. 182) u tta la r a tt förslagets reglering av tra k ta trä tte n innebär a tt riksdagens ställningstagande inte skall föregripas genom åtagande som regeringen gör. F o rd ras t. ex. en lagändring för a tt Sverige skall kunna fullgöra en in ternationell överens­ kom m else, skall regeringen enligt m otiven inte kunna ingå den utan riksdagens godkännande. Enligt beredningen innehåller 2 § en föreskrift därom . Dessa beredningens uttalan d en motsvaras enligt JK för det första inte av den föreslagna lagtexten i 1 och 2 §§. Av dessas redigering och form ulering måste man tvärtom få den u p p fattningen a tt riksdagens prövning skall ske fö rst e fte r det a tt regeringen har träffat överenskom ­ melsen. Men vidare strider beredningens näm nda u ttalanden direkt m ot 10 kap. 13 § i förslaget, vars avfattning klart och tydligt fö ru tsä tte r a tt regeringen redan har ingått överenskom m elsen då riksdagen skall pröva denna. D etta fram går också av m otiven till denna paragraf (s. 202). — Enligt 12 § nuvarande R F skall, då riksdagens godkännande fordras, i överenskom m elsen intagas förbehåll, varigenom dess giltighet görs be­ roende av riksdagens bifall. Beredningens förslag u p p ta r ingen motsvarig­ het till denna bestäm m else, vilket enligt JK säges bero på tveksam het i vad m ån e tt sådant förbehåll är folkrättsligt verksam t. Om bestäm m else om sådant förbehåll hade införts i beredningens förslag, skulle någon m otstridighet i lagtextförslag och m otivuttalanden in te ha förelegat och grundprincipen a tt regeringen in te skall kunna föregripa riksdagens ställningstagande hade upprätth ållits. Beredningen u tta la r a tt det syfte som den nuvarande regeln om förbehåll avser a tt fylla kan anses bli i viss utsträckning tillvarataget genom artikel 46 i 1969 års W ien-konvention om tra k ta trä tte n . Däri stipuleras, a tt en stat kan begära upphävande av en överenskom m else om den har slutits i uppenbar k o n flik t m ed en intern kom petensregel av grundläggande betydelse. En granskning av artikel 46 i konventionen - till vilken Sverige fö r övrigt enligt vad JK h ar in h äm tat ännu inte har anslutit sig — synes dock ge vid handen a tt det är y tterligt tveksam t om och i vad m ån den kan tjäna som en effektiv ersättning för ett förbehåll av angivet slag. — Man måste enligt JK noga betänka det rättsläge som u ppstår om förbehåll in te har intagits i överenskom m elsen. Ingår regeringen en överenskom m else utan förbehåll, får ju denna om edelbart bindande verkan fö r Sveriges del. Man åstadkom m er med andra ord ju st den effek t som beredningen med skärpa h ar förklarat bö r undvikas, nämligen a tt riksdagens prövning föregrips. Utredningen om författningspublicering y ttra r i frågan följande. G rundlagberedningen föreslår inga genom gripande ändringar av regler­ na om hu r internationella överenskom m elser skall ingås. I förslaget bibehålls sålunda det gällande system et a tt regeringen har behörighet a tt ingå internationella överenskom m elser och a tt vissa överenskom m elser skall underställas riksdagen. I den redaktionella översynen av 12 § R F har grundlagberedningen bl. a. låtit den föreskrift utgå som säger att, då riksdagens godkännande fö ru tsätts, förbehåll om d e tta skall intagas i överenskom m elsen. U tredningen delar i och fö r sig beredningens stånd­ p unkt. B orttagandet av denna regel har em ellertid få tt till följd a tt innebörden av regeringens behörighet a tt ingå internationell överens-

15 R iksdagen 1973. 1 sami. N r 90

kommelse enligt förslaget kan missförstås. Regeringens rä tt a tt träffa internationella överenskom m elser avser givetvis alla olika slag av sådana avtal, sålunda också överenskom m elser som enligt 9 kap. 2 § skall föreläggas riksdagen för prövning. Lika självklart är a tt riksdagens ställningstagande inte får föregripas genom regeringsåtagande i överens­ kom m elsens form , något som beredningen också fram håller i m otiven. Regeringens rä tt enligt 9 kap. 1 § är följaktligen betingad av riksdagens dessförinnan läm nade medgivande i de fall som anges i 9 kap. 2 §. D etta självklara förhållande kom m er em ellertid bara till indirekt u ttry c k , nämligen i den bestäm m else som avser a tt överenskom m elsen underställs utrikesnäm nden i stället fö r riksdagen. Då skall enligt förslaget utrikes­ näm nden ges tillfälle a tt y ttra sig, innan överenskom m elsen ingås. U tredningen föreslår därför a tt 9 kap. 2 § om redigeras så a tt det av paragrafen klart fram går a tt sådana in te rnationella överenskom m elser som skall föreläggas riksdagen fö r prövning, inte får ingås förrän riksdagen godkänt dem . U tredningen ifrågasätter läm pligheten av a tt ordet ” godkännande” u tb y tts m ot ” provning” ; det är ju rimligen bara om riksdagen med gillande prövar en överenskom m else som den får ingås.

Svea hovrätt och hovrätten över Skåne och Blekinge anlägger liknande synpunkter. Svea hovrätt har i sak in te någon erinran m ot bestäm m el­ serna i 1 och 2 §§. Em ellertid finner h ovrätten bl. a. o rd et prövning i 2 § m indre k o rre k t. Vad d et gäller är, säger h ovrätten, a tt riksdagens godkännande erfordras i de fall som avses. H ovrätten över Skåne och Blekinge u tta la r a tt stadgandet i 2 § är avsett a tt vara e tt undantag från huvudregeln i 1 §. Enligt hovrättens förm enande har d etta inte kom m it till klart u ttry c k i lagtexten. O rdet prövning synes alltför vagt. Det bö r av stadgandet k lart framgå a tt regeringen i vissa fall inte ensam kan ingå för riket bindande överenskom m elser. H ovrätten fö rordar a tt den inledande punkten erhåller följande lydelse: ” Internationell överenskom m else eller förpliktelse skall för a tt bli gällande godkännas av riksdagen” . JK och utredningen om författningspublicering uppehåller sig närm are vid frågor om r i k s d a g e n s m e d v e r k a n v i d i n g å e n d e a v i n t e r n a t i o n e l l a ö v e r e n s k o m m e l s e r . J K fram håller a tt om överenskom m elsen fö ru tsätter grundlagsändring, skall riksdagens prövning försiggå i den för grundlagsändring stadgade form en, dvs. genom två riksdagsbeslut med mellanliggande riksdagsval. Enligt beredningen är den rådande u p p fattningen a tt riksdagen i e tt sådant fall i dag kan läm na sitt medgivande först sedan grundlagen har ändrats eller i anslutning till att ändringsförslaget slutligt antas. Beredningens förslag innebär den skillnaden m o t vad sålunda anses gälla för närvarande, a tt riksdagens godkännande i regel inte krävs om grundlagsändringen redan har vidtagits. E huru d et in te fram går av m otiven, to rd e enligt JK få förutsättas att frågan om grundlagsändring behandlas av riksdagen parallellt m ed godkännandet av överenskom m elsen. A tt så sker synes angeläget. Riksdagen bö r nämligen inte kunna genom godkännandet binda en kom m ande riksdag — särskilt inte en riksdag m ed ny sam m ansättning - vid dess prövning av grundlagsfrågan. Trots a tt också en riksdag m ed ny sam m ansättning genom överenskom m elsen blir u tsa tt för e tt sta rk t try ck vid sin bedöm ning av denna fråga, torde den å andra

sidan känna sig i m indre grad förpliktad av en tidigare riksdags beslut, i vart fall om det politiska läget h ar förändrats. Det är därför väl tän k b art att förslaget till grundlagsändring inte skulle bli slutligt antaget. Interna­ tionella kom plikationer kan därigenom lä tt bli följden för Sveriges del, särskilt om regeringen långt före den slutliga riksdagsbehandlingen har träffat för Sverige om edelbart bindande överenskom m else. Utredningen om författningspublicering k o n sta te ra r a tt beredningen inte h e lle ri fråga om riksdagens m edverkan vid ingående av in te rnationella överenskom ­ m elser föreslår några större förändringar av nuvarande bestäm m elser. Beredningen har dock, förklarar utredningen, preciserat och i viss mån utvidgat riksdagens funk tio n er. U tredningen y ttra r h ärefter följande.

I 9 kap. 2 § andra sty ck et föreskrivs a tt särskild form skall iakttagas vid prövningen av en överenskom m else om sådan form är föreskriven för det riksdagsbeslut som måste kom m a till stånd för a tt överenskom m elsen skall kunna godkännas. 7 kap. 9 och 10 §§ innehåller regler om viss form för riksdagens beslut i fråga om grundlag och riksdagsordning. D et är av naturliga skäl föga troligt a tt den sistnäm nda kom m er a tt ändras till följd av e tt in te rn atio n e llt åtagande. Enligt 7 kap. 11 § skall annan lag än grundlag eller riksdagsordningen stiftas genom endast e tt beslut, om icke annat följer av vad som föreskrivs i 9 kap. 5 §. I sistnäm nda paragraf ges regler om beslut om överlåtelse av b eslutanderätt på intern atio n ellt organ. Av det sagda följer a tt bestäm m elsen i 9 kap. 2 § andra stycket bara kom m er till användning i de fall då riksdagen har a tt ta ställning till en överenskom m else som fö ru tsä tte r grundlagsändring. Det kan ifråga­ sättas om inte d e tta skulle k u n n a u ttryckas m era direkt genom följande form ulering: ” F ö ru tsä tte r överenskom m else eller annan förpliktelse att grundlag ändras eller upphäves eller a tt ny grundlag stiftas skall vid prövning av överenskom m elsen eller förpliktelsen sam m a forn iakttagas som är föreskriven för stiftande av grundlag.”

Enligt 2 § tredje sty c k et skall regeringen, fo rtsä tte r utredningen, även i andra fall än dem då riksdagens kom petens berörs för prövning förelägga riksdagen överenskom m else eller förpliktelse som är av större vikt. Vad som är av större vikt to rd e regeringen enligt utredningen liksom hittills få avgöra u n d er k o n stitu tio n e llt ansvar. Regeringen kan enligt förslaget underlåta sådant underställande om rikets intresse kräver det, näm ner utredningen vidare. U tredningen utgår från a tt det i en kom m ande proposition fram hävs a tt e tt sådant underlåtande endast kan ske i y tte rsta undantagsfall. — U tredningen erinrar om a tt hinder inte torde föreligga m ot a tt riksdagen inom de gränser som i övrigt fastställs för dess delegation av kom petens till regeringen bem yndigar regeringen a tt för visst angivet fall ingå en in ternationell överenskom m else. Svea hovrätt finner avfattningen av 2 § otillfredsställande också i andra hänseenden än det som berördes nyss. Det är enligt h ovrätten språkligt m indre lyckat a tt tala om a tt ” förpliktelse” skall ” föreläggas” riksdagen för prövning. I p u n k te n 1 i första meningen är vidare det sista ledet tillräckligt. Orden ” f ö r u t s ä t t e r eljest” kan enligt h ovrätten utgå. P unkten 2 i sam m a m ening b ö r om form uleras så a tt den täcker även första m eningen i tredje stycket. Den kan helt en k elt lyda: ” om den eljest är av större v ik t” . U nder denna bestäm ning får m an naturligtvis, förklarar

hovrätten, hän fö ra fredsavtal. H ovrätten ifrågasätter slutligen om andra stycket behövs. Utredningen om författningspublicering aktualiserar e tt par frågor som inte direkt berörs i paragraferna men som h ar sam band med dessa. U tredningen påpekar a tt beredningen såvitt avser m etoderna för g e ­ n o m f ö r a n d e t a v i n t e r n a t i o n e l l a ö v e r e n s k o m ­ m e l s e r i s v e n s k r ä t t hänvisar till utredningen och d ärför inte går närm are in på denna fråga. Beredningen erinrar dock om a tt de föreslagna reglerna om lagstiftning in te u tg ö r något hinder m ot a tt riksdagen vid sin prövning av en internationell överenskom m else beslutar att denna skall gälla som lag (bet. s. 84). — U tredningen vill i d e tta sam m anhang påpeka a tt det kan leda till m issförstånd när grundlagbered­ ningen säger a tt överenskom m elser i många fall kan användas som en ersättning för lagstiftning (bet. s. 180). En överenskom m else kan inte utan vidare generellt ersätta lagstiftning. N är en stat ingår en in te rn atio ­ nell överenskom m else innebär det a tt staten åtar sig a tt se till a tt dess interna lagstiftning bringas i överensstämmelse med överenskom m elsens innehåll. I vilken u tsträckning överenskom m elsen därvid kom m er a tt ersätta den interna lagstiftningen blir beroende av dess utform ning och av varje lands regler om hu r internationella överenskom m elser skall genom ­ föras i den interna rättsordningen. De exem pel beredningen näm ner (bet. s. 180) är för Sveriges vidkom m ande sådana fall där det finns såväl internationella överenskom m elser som in tern lagstiftning med e tt m o t­ svarande innehåll. Det är därför enligt utredningen något oegentligt a tt tala om a tt överenskom m elsen ersätter lagstiftning. — U tredningens pågående arbete ger ännu inte tillräckligt underlag fö r e tt slutligt ställningstagande till hur internationella överenskom m elser lämpligen bör genom föras i svensk rä tt, heter det vidare i y ttra n d e t. Så m ycket står dock klart a tt en enda m etod inte kan kom m a i fråga. Skilda vägar m åste väljas, beroende bl. a. på innehållet i överenskom m elserna, de adressater till vilka överenskom m elserna riktar sig, överenskom m elsernas form ule­ ring och den interna lagstiftning i vilken överenskom m elserna skall införas. Såvitt utredningen nu kan bedöm a bör härm ed sam m anhängande problem em ellertid k unna lösas u ta n fö r grundlagens ram. Här kan också hänvisas till e tt u nder 5 § återgivet y ttran d e av regeringsrättens ledam ö­ ter. Utredningen om författningspublicering berör också spörsm ålet om p u b l i c e r i n g a v i n t e r n a t i o n e l l a ö v e r e n s k o m m e l ­ s e r och erinrar om a tt om riksdagen föreskriver a tt en in ternationell överenskom m else skall vara lag samma regler om kungörande som utredningen har föreslagit beträffande lagar och andra fö rfattningar (se härom u n d er 7 kap. 15 § R F) givetvis skall gälla. D ärem ot saknas anledning a tt grundlagsfästa generella regler om publicering av interna­ tionella överenskom m elser. Frågan om h u r sådan publicering b ör ske kom m er utredningen a tt behandla i e tt kom m ande betänkande.

3 § Lagrum m et kom m enteras endast av Svea h o vrä tt och av utredningen om författningspublicering. Utredningen k o n sta te ra r endast a tt bestäm ­ melsen i paragrafen innebär en n y h et, eftersom riksdagens medverkan hittills inte har erfordrats för uppsägning av en överenskom m else. Svea hovrätt finner det onödigt a tt ha en särskild paragraf om uppsägning. Innehållet kan enligt hovrättens m ening arbetas in i 1 och 2 §§.

4 § Överåklagaren i G öteborgs åklagardistrikt ifrågasätter om d et in te i bestäm m elsen bör införas e tt u ttry c k lig t förbehåll om a tt i överenskom ­ melse som ingås av förvaltningsm yndighet in te får tagas in regler rörande form ella rättsförhållanden som skiljer sig från i rik et redan gällande. Svea hovrätt pekar på m öjligheten a tt föra sam m an stadgandet i 4 § m ed innehållet i 1—3 §§ som sista stycket i en paragraf.

5 § A tt regeringen utesluts från beslu tsfattan d et enligt f ö r s t a s t y c ­ k e t är enligt överåklagaren i M almö åklagardistrikt h elt i linje med strävan till ökad m ak t för riksdagen. Den i a n d r a s t y c k e t införda m öjligheten a tt i fall av m era alldaglig n a tu r överlåta rättskipningsuppgifter o. d. till annan sta t etc. är enligt överåklagaren välm otiverad med tanke på de alltm er ökade internationella k o n tak tern a. Svea hovrätt behandlar till en böljan paragrafens f ö r s t a s t y c k e fö r sig och anm ärker a tt till d e tta har förts över den nuvarande regeln om överlåtelse av konstitu tio n ella befogenheter till m ellanfolklig organisa­ tion. H ovrätten h ar inte någon erinran m ot beredningens förslag att överlåtelse skall kunna göras också till m ellanfolklig dom stol. Medan regeln nu är tilläm plig på b eslutanderätt som tillkom m er — förutom regeringen eller riksdagen — ” an n at statligt organ” , skall den, u ttalar hovrätten fortsättningsvis, enligt beredningen avse b eslu tan d erätt som tillkom m er ”visst annat i regeringsform en angivet statligt organ” . B etraktad för sig innebär denna ändring, a tt endast sådana organ, som är så viktiga a tt de anges i RF, skall kunna fråntas beslutanderätt. Ä ndringen skall enligt hovrätten sannolikt ses i sam band m ed den helt nya regel som föreslås i andra stycket. H ovrätten har em ellertid inte kun n at finna några sakliga skäl för a tt införa begränsningen till ” i regeringsformen angivet” organ. H ovrätten övergår h äre fte r till att granska bestäm m elserna i a n d r a s t y c k e t . Dessa inger hovrätten åtskillig tvekan. H ovrätten anför följande. I m otiveringen (s. 186—187) an fö r beredningen a tt det alltm er ökande internationella sam arbetet gör det önskvärt a tt k unna överföra rättskip­ nings- och förvaltningsuppgifter till icke svenska organ ” i större o m fatt­ ning och i något enklare fo rm ” än som fö ru tsä tts som n orm alt enligt första stycket. Som exem pel pekar beredningen på a tt vissa förvaltnings­

uppgifter ö v erflyttats till finska och norska m yndigheter enligt gällande överenskom m else om gränstullsam arbete. Em ellertid h ar veterligen den grundlagsregel som infördes 1965 ännu aldrig behövt tas i bruk, och anordningarna i sam band med gränstullsam arbetet vidtogs redan före näm nda år, u tan stöd av någon grundlagsregel. Det är d ärför knappast klarlagt att d e t föreligger behov av nya bestäm m elser eller ens om den föreslagna regeln innebär en uppm jukning eller en skärpning i förhållande till vad som anses vara gällande rätt. Det fram står som föga tilltalande a tt fö r befogenhetsöverlåtelse införa två olika beslutsregler, vilka båda avviker från den norm ala ordningen genom skilda krav på kvalificerad m ajoritet. Hela RF i övrigt innehåller endast två föreskrifter om kvalificerad m ajoritet, näm ligen de som avser ändring av RO och beslut om tillstånd a tt väcka talan m ot riksdagsman. Beredningen h ar inte an fö rt bärande skäl för en så invecklad ordning som 5 § innefattar. I specialm otiveringen u tta la r beredningen a tt de fall som kom m er u nder andra sty c k et ” i sto rt se tt (to rd e ) vara av m er alldaglig n atu r” . Om d etta bringas till klart u ttry c k i lagtexten, b ör man kunna nöja sig m ed vanligt m ajoritetsbeslut, eventuellt beslut med absolut m ajoritet liksom vid m isstroendeförklaring eller om röstning om ny statsm inister. A nser m an nödvändigt a tt uppställa strängare krav, kan m an lika gärna låta regeln i första sty ck et bli tilläm plig. I sista hand får man i vart fall tilläm pa beslutsordningen vid grundlagsändring. Om en m otsvarighet till andra stycket anses erforderlig, m åste i allt fall beredningens förslag överarbetas rent tekniskt. F örhållandet mellan de båda styckena syns f. n. varken fullt klart eller sakligt korrekt. D et står klart att rättskipnings- och förvaltningsuppgifter i och fö r sig faller u nder båda styckena och a tt båda kan bli tilläm pliga på statliga organ som anges i R F. I fråga om andra statliga organ kan därem ot endast andra stycket bli tilläm pligt. Av m otiven framgår vidare a tt u ppgifter kan överföras i större om fattn in g enligt andra stycket än enligt första stycket. Lagtexten visar a tt delegation kan ske till annan sta t — i princip också till annan m ellanfolklig organisation än sådan för fredligt sam arbete — enligt andra stycket men inte enligt första. Härav syns följa t. ex. a tt den strängare regeln blir tilläm plig om länsstyrelserna (angivna i 10:4) skall fråntas uppgifter i begränsad om fattn in g men den enklare regeln om de fråntas uppgifter i större o m fattning. Det är inte heller klart vilken relationen är mellan den strängare regeln om delegation till m ellanfolklig dom stol och den enklare regeln om överförande av rättskipningsuppgift till icke svensk inrättning. Man frågar sig om det verkligen är avsett a tt strängare krav skall gälla för a tt föra över en i RF angiven dom stols rättskipande uppgift till m ellanfolklig dom stol än för att ö v erflytta den till annan stat etc.

Regeringsrättens ledam öter behandlar d e s ä r s k i l d a k o m p l i ­ k a t i o n e r s o m k a n u p p k o m m a n ä r i n t e r n a t i o ­ n e l l t o r g a n h a r f a t t a t b e s l u t s o m S v e r i g e e n l i g t m e l l a n f o l k l i g t a v t a l h a r l o v a t h ö r s a m m a . Inledning­ vis om talar ledam öterna a tt Sverige tilläm par den principen i folkrätten, att åtaganden, som Sverige har gjort genom överenskom m else med andra länder, inte kan göras gällande i Sverige, förrän de har införlivats med intern svensk rä tt genom lagstiftning. Från denna utgångspunkt har exempelvis de rättigheter, som anges i E uroparådets konvention den 4 novem ber 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, ansetts inte k unna åberopas om edelbart utan b lo tt i den m ån intern svensk rä tt garanterar rättigheten. - G rundlag­

beredningen b erö r (b et. s. 181) det problem som u ppkom m er då vissa internationella organ fordrar m öjlighet a tt u tfärd a föreskrifter, som skall vara om edelbart tilläm pliga i Sverige, oavsett om de har införlivats m ed svensk rättsordning eller inte. I 5 § andra sty ck et har intagits en regel a tt rättskipnings- eller förvaltningsuppgift kan överlåtas till annan stat, m ellanfolklig organisation eller icke svensk inrättning eller samfällighet. Grundlagen sysselsätter sig em ellertid b lo tt med frågan hu r en sådan överlåtelse skall ske, inte m ed d et svårare p roblem et h u r man skall förfara, om avgöranden av sådan främ m ande dom stol eller förvaltnings­ m yndighet kom m er i strid m ed t. ex. av svenska slutinstanser träffade avgöranden. Sverige har redan, bl. a. genom a tt underkasta sig E uropa­ rådets dom stols ju risd ik tio n och i vissa fall även In ternationella dom sto­ lens i Haag jurisdiktion, fö rsa tt sig i den situationen, a tt Sverige kan bli skyldigt att verkställa en av internationell dom stol ålagd förpliktelse, som strider m ot vad svenskt organ in te rn t h ar beslutat. Svensk rä tt saknar för närvarande regler om hu r det skall förfaras i dylika lägen. Grundlagen kan em ellertid inte stanna vid a tt skänka beslu tan d erätt till främ m ande organ u ta n måste också ge lösningar på tänkbara ko n flik ter m ellan beslut av in ternationellt organ, vilka Sverige enligt m ellanfolkliga avtal har lovat a tt hörsam m a, och beslut e fte r intern svensk rätt. Det b ö r enligt ledam ö­ ternas mening finnas något au k to ritativ t organ i Sverige med befogenhet a tt förordna om hu r en sådan rättslig kon flik t skall lösas. Utredningen om författningspublicering y ttra r a tt den enligt sina direktiv skall behandla frågan h u r de beslut, som fattas av in ternationellt organ till vilket beslu tan d erätt har överlåtits, skall införlivas med vårt rättssystem . Inte heller i d etta hänseende ger utredningens pågående arbete tillräckligt underlag för e tt slutligt ställningstagande. Även härm ed sam m anhängande problem synes dock utredningen kunna lösas u ta n fö r grundlagens ram.

6 och 7 §§

Frågan vem som vid konungens frånvaro skall vara o r d f ö r a n d e i u t r i k e s n ä m n d e n berörs av e tt par remissinstanser. Regeringsrät­ tens ledam öter har u p p fa tta t beredningens förslag så a tt statsm inistern och inte tillfällig riksföreståndare skall överta ordförandeskapet i näm nden vid hinder för konungen. Enligt riksm arskalkäm betet är det oklart huruvida i första hand riksföreståndare eller statsm inistern skall föra ord et i utrikesnäm nden när konungen är förhindrad a tt fullgöra sina uppgifter. Svea hovrätt har n o te ra t a tt statsm inisterns ställföreträdare och inte som nu utrikesm inistern föreslås fungera som ordförande när både statschefen och statsm inistern är frånvarande. Med anledning av e tt u ttalan d e i beredningens m otiv a tt statschefen skall ” presidera” i utrikesnäm nden säger sig riksm arskalkäm betet fö ru t­ sätta a tt ordvalet innebär vad som utsägs i 49 § nuvarande RO, nämligen att konungen ” leder näm ndens förhandlingar, när han är tillstädes” . F öreskrifterna om tystnadsplikt i 7 § t r e d j e s t y c k e t har

föranlett uttalan d en av offentlighets- och sekretesslagstiftningskom m ittén. S tadgandet örn tystnadsplikt beträffande näm ndens sam m anträ­ den inom stängda dörrar h a r enligt kom m ittén m ed nuvarande regler särskild betydelse genom a tt stadgande i lag gör det möjligt a tt hävda tystnadsplikten även i den del tryckfrihetsförordningens anonym itets­ skydd eljest skulle lägga hinder i vägen. Beredningen — som hänvisar till kom m itténs och m assm ediautredningens uppdrag a tt u tred a frågan om den fram tida avvägningen m ellan behovet av sekretess i d et offentliga livet och intresset av skydd fö r massmediernas inform ationskällor — anser (s. 255) för sin del, y ttra r kom m ittén, att ty stnadsplikten b ör gälla också m eddelanden till nyhetsorganen och påpekar, a tt endast sådant som av viktiga utrikes- eller försvarspolitiska skäl bö r hållas hem ligt kan antas kom m a a tt inrym m as. K om m ittén delar beredningens uppfattning. 1 fråga om bestäm m elsernas lagtekniska utfo rm n in g vill k o m m itté n på­ peka, a tt b eslutanderätten ifråga om tystnadsplikt har lagts i ordföran­ dens hand, vilket synes m indre konsekvent med hänsyn till förslagets bestäm m elser om konungens ställning i övrigt. Sistnäm nda påpekande har en m otsvarighet hos Svea hovrä tt som n o te ra r a tt sista m eningen i 7 § ger statschefen hans enda m aktbefogenhet enligt beredningens förslag. Svea hovrätt gör anm ärkningar i r e d a k t i o n e l l t hänseende m ot utform ningen av lagtexten. Å tm instone 7 § andra stycket sista m eningen och tredje stycket synes enligt hovrätten böra stå i RO. Å terstoden av te x ten i de båda paragraferna bö r kunna kom prim eras och sam m anföras i en paragraf.

8 §

F ö r s t a m e n i n g e n Riksåklagaren finner stadgandet i första meningen m otiverat med hänsyn till den betydelsefulla roll som utrikespolitiken spelar. Kam m ar­ rätten i G öteborg fö rordar därem ot a tt stadgandet får utgå ur RF. K am m arrätten hävdar a tt förekom sten av e tt utrik esd ep artem en t inte behöver grundlagsfästas. H ovrätten över Skåne och Blekinge y ttra r a tt innehållet i stadgandet behandlas i 6 kap. 1 och 3 §§ R F och inte h ö r hem m a i 9 kap. J K finner a tt föreskriften i första m eningen inte är väl förenlig m ed 6 kap. 1 § andra stycket och m otivuttalandena därtill om a tt antalet departem ent inte behöver vara bestäm t i lag och a tt fördelningen av ärendena och d epartem entens nam n bö r vara regeringens angelägenhet. E tt sätt a tt lösa frågan kunde enligt JK vara att i näm nda stycke ta in en föreskrift om existensen av e tt u trikesdepartem ent för handläggning av utrikes ärenden. En lämpligare utväg är em ellertid enligt JK:s m ening a tt, med bibehål­ lande av 6 kap. 1 § andra sty ck et oförändrat, om form ulera 9 kap. 8 § på förslagsvis följande sä tt: ” Chefen för det d epartem ent, till vilket utrikes ärendena hör, skall hållas” etc. Svea hovrätt synes inte ha något a tt erinra m ot stadgandet i och för sig men anser a tt d et b ö r överföras till 6 kap. RF.

A n d r a m e n i n g e n Överåklagaren i M almö åklagardistrikt finner föreskriften i andra m eningen vara helt på sin plats. 1 p rak tik en to rd e även i m indre viktiga fall k o n ta k t tagas med u trik esd ep artem en tet för bistånd med sakkun­ skap, y ttra r han. Försvarets m aterielverk anser a tt föreskriften in te föranleder någon principiell invändning m en gör den reflexionen a tt det i många fall kom m er a tt bli en grannlaga uppgift för m yndigheterna a tt bedöm a huruvida det i det särskilda fallet är fråga om en utrikesförbindelse som — med motivens ord — har någon utrikespolitisk betydelse eller kan m edföra rättsliga förpliktelser för riket. R esultatet av föreskriften kan kom m a a tt bli, a tt m yndigheterna underställer utrikesm inistern nästan varje fråga berörande en utlandsförbindelse. M aterielverket berör särskilt fall av upphandling av m ateriel i utlan d et. Sådan upphandling m edför rättsliga förpliktelser för riket. Ordalagen i föreskriften är sådana, a tt underrättelseskyldigheten skulle kunna anses begränsad till de fall där e tt köp sker från främ m ande stat. Å andra sidan skulle föreskriften kunna tolkas så a tt alla köp hos någon i främ m ande sta t skulle underställas utrikesm inistern. D et b ör enligt verket göras h elt k lart a tt det inte är nödvändigt a tt underställa utrikesm inistern t. ex. köp av m indre betydel­ se från främ m ande sta t u tan endast beställningar som kan ha utrikespo­ litisk återverkan. F öreskriften avstyrks av riksåklagaren, Svea hovrätt, hovrätten över Skåne och Blekinge och kam m arrätten i Göteborg. Riksåklagaren anser det tveksam t om i grundlagen på sätt som sk e tt bör m eddelas en allmän bestäm m else om underrättelseskyldighet. O säkerhet torde ibland kunna råda om huruvida en fråga är av betydelse för förhållandet till annan stat eller till m ellanfolklig organisation och behov kan föreligga av fö rty d ­ ligande av om i det ena eller andra fallet underrättelse skall lämnas. Enligt RÅ:s m ening är det lämpligare att bestäm m elser om dylik underrättelse­ skyldighet ges i annan ordning än grundlag. Svea hovrätt finner det uppenbart a tt m inst sam m a behov av underrättelse föreligger inom andra departem ent än u trikesdepartem entet. A llm änt sett to rd e m yndigheterna ha lättare a tt inse vikten av inform ation till regeringen då utrikespolitiska aspekter är aktuella än eljest, säger hovrätten. H ovrätten över Skåne och Blekinge anser a tt stadgandet skulle leda till en alltför o m fattande rapportskyldighet och förklarar a tt d e t bö r ankom m a på regeringen att reglera hu r och i vilken om fattning inform ation skall ges och sam arbete skall ske inom förvaltningen. K am m arrätten i G öteborg m enar a tt e tt stadgande av ifrågavarande innebörd kan tas in i instruktion eller liknande författning.

9 §

F öreskrifterna i lagrum m et tillstyrks u ttryckligen av överbefälhavaren, chefen fö r arm én och chefen fö r försvarshögskolan. Överbefälhavaren u tta la r sig om föreskriften att regeringen äger insätta rikets försvarsm akt

eller del därav i strid fö r a tt m ö ta väpnat angrepp m ot riket. G enom att regeringen får denna rä tt, y ttra r ÖB, ökar m öjligheterna för krigsm akten att kom m a till snabb och verkningsfull insats i e tt krigs känsliga inledningsskede. Förslaget innebär enligt ÖB:s m ening a tt svenska m ilitära sty rk o r kan insättas u ta n fö r riket om landet blir angripet. N ödvändigheten härav fram höll ÖB redan i sitt y ttran d e över författningsutredningens förslag. M öjligheten kan enligt ÖB u tn y ttja s såväl i fråga om flyg- och sjöstridskrafter som i fråga om m arkstridskrafter, främ st spaningsförband. Liknande sy n p u n k te r anförs av chefen fö r armén. Chefen fö r försvarshögskolan säger sig dela beredningens u p p fa tt­ ning a tt den svenska regeringens behörighet a tt sätta in försvarsm akten för a tt m öta e tt väpnat angrepp givetvis inte får vara beroende av om angriparen uttryckligen förklarar krig eller eljest b etra k ta r angreppet som e tt krig. Det m åste självklart vara regeringens sak a tt u n d er parlam enta­ riskt ansvar ta ställning till angreppets k araktär och bestäm m a försvarsinsatsernas o m fattning därefter. ÖB finner bestäm m elsen i paragrafens sista stycke vara av största betydelse för a tt vi snabbt och b estäm t skall k u n n a visa vår vilja och förm åga a tt värna n eu traliteten. Svea hovrätt är kritisk m o t paragrafens utform ning. F örsta meningen utsäger enligt h ovrätten en självklarhet. Över huvud taget synes bered­ ningen, förklarar h ovrätten, i lagrum m et inte ha sagt m er än författningsutredningen gjorde i sitt väsentligt kortare stadgande (10 kap. 3 § förslaget till RF). Angående begreppet krig hänvisas till sam m anställningen u nder rubri­ ken till 12 kap. RF.

10 kap. Rättskipning och förvaltning

Vissa u ttalanden rörande dom stolarnas och förvaltningsm yndigheter­ nas ställning och uppgifter har redovisats u nder 1 kap. 7 § RF. Bland de uttalan d en som h änför sig till 10 kap. återfinnes några a l l m ä n n a o m d ö m e n . R Å fram håller a tt k apitlet innehåller e tt flertal tillägg och om arbet­ ningar i förhållande till de bestäm m elser som författningsutredningens förslag innehöll i m otsvarande hänseenden. Beredningens förslag ger enligt RÅ:s mening i flera hänseenden garantier av sto r betydelse för rättssäkerheten. Överåklagaren i Göteborgs åklagardistrikt pekar särskilt på fö rbudet m ot in rättan d e av dom stolar för redan begångna b ro tt i 1 § andra stycket, regleringen av dom stolarnas och förvaltningsm yndigheter­ nas självständighet och kom petens i 5 och 6 §§, fö rb u d e t m ot retroaktiva straffdom ar i 7 § varigenom rättssatsen nullum crim en sine lege grundlagsskyddas sam t fö rb u d et m ot landsförvisning av svenska m edbor­ gare i 8 §. Överåklagaren hälsar allt d etta med tillfredsställelse och förklarar a tt det inte ger anledning till erinran liksom inte heller innehållet i övrigt. Överåklagaren i Malmö åklagardistrikt u ttalar att

nyheterna i k apitlet består, fö ru to m a tt äm net har få tt större utry m m e i grundlagen, väsentligen i a tt riksrätten har få tt lekm annainslag och a tt benådad in te kan neka m ottaga beviljad nåd, sam t a tt svenskt m edborgar­ skap i b ety d an d e utsträckning bo rtfaller som krav fö r innehav av offentlig tjänst. Dessa ändringar ligger enligt överåklagaren i linje med sam hällsutvecklingen. Länsstyrelsen i Uppsala län fram håller a tt till grund för beredningens överväganden vid gränsdragningen kring lagom rådet har lagts principen a tt inskränkningar i m edborgarnas personliga frihet och rätt till egendom inte skall kunna företas annat än med stöd av lag. 1 1 0 kap. 6 §, fo rts ä tte r länsstyrelsen, sägs a tt svensk m edborgare som blir berövad frih eten alltid kan få saken prövad av dom stol. I 10 kap. betonas på olika sätt dom stolarnas självständighet. B eträffande förvaltnings­ m yndigheterna, vars självständighet beredningen fram håller, finns där­ em ot e tt stadgande om lydnadsplikt (4 §) u n d er regeringen. S am bandet mellan lagom rådet och dom stolarnas verksam het å ena sidan sam t regeringens normgivnings- och verkställighetskom petens och förvaltnings­ m yndigheternas verksam het å andra sidan blir, u tta la r länsstyrelsen, härigenom logisk. Grundlagens regler bringas också i samklang m ed och ger stöd åt de nyligen genom förda reform erna på förvaltningsrättskipningens om råde. En allm änt kritisk syn på k apitlet redovisas av Svea hovrätt. H ovrätten saknar i b etän k a n d et en närm are diskussion av främ st dom stolarnas ställning och fu n k tio n e r i en ny fö rfattning. De sy n p u n k ter på den förändrade grundvalen fö r författningen, som h ovrätten har utvecklat i annat sam m anhang i sitt y ttra n d e (se avsnittet med redovisning av allm änna sy n p u n k te r på förslaget), sägs ha särskild betydelse i d etta sammanhang. Beredningens behandling av de frågor, som behandlas i 10 kap., får enligt h o v rätten sägas ha varit påfallande ytlig. R esultatet har blivit a tt bestäm m elserna brister i fråga om organiskt sam m anhang inbördes och med förslaget till R F i övrigt. Nära sakliga sam band råder dels mellan medborgerliga rättigheter, lagstiftning och rättskipning, dels mellan regeringsarbetet, förhållandet till andra sta te r och förvaltning. Dessa sam band har enligt hovrätten inte kom m it till klart u ttry c k i förslaget. D et fram står som rä tt u p penbart a tt 10 kap. är e tt av de kapitel som ägnats m inst uppm ärksam het av beredningen. Över huvud taget lider enligt h o v rätten d e tta kapitel av samma slags brister som har påtalats i flera sam m anhang i det föregående. Några rem issinstanser uppehåller sig särskilt vid d o m s t o l a r n a s s ä r s t ä l l n i n g . Justitieråden Sjöwall, Edling, H edfeldt, Petrén, Joa­ chimsson, Bergsten, Hesser, Walberg, Gärde Widemar, H öglund och Welamson u ttalar att förslaget i enlighet med gällande R F o ch i överensstäm m else med vad som är naturligt i en dem okratisk rättssta t tillägger dom stolarna en betydelsefull ställning i statslivet och säger i det avseendet följande. I m otiven (s. 192) fram hålls a tt högsta dom stolen och regeringsrätten genom bestäm m elserna i 12 § om resning kom m er a tt stå som de y tte rsta garanterna för lagenligheten hos m yndigheternas beslut. Även i vissa

andra hänseenden förbehåller den föreslagna regeringsform en dom stolar­ na rä tte n a tt avgöra rättsliga frågor. Enligt 6 § första stycket får annan m yndighet än dom stol inte utan stö d av lag med bindande verkan slutligt avgöra rättstvist mellan enskilda. I 6 § andra stycket stadgas a tt om annan m yndighet än dom stol har berövat någon friheten eller ädöm t h onom straff eller konfiskation fö r e tt b ro tt eller bestäm t annan sådan särskild rättsverkan av en gärning, skall den b eslutet rö r på begäran få saken prövad av dom stol u tan dröjsm ål. I 15 § andra stycket föreskrivs att om beslut om avsked, avstängning eller läkarundersökning av någon som är ordinarie dom are har fa tta ts av annan m yndighet än dom stol, skall dom aren kunna påkalla dom stols prövning av beslutet. D om stolarnas betydelsefulla fu n k tio n e r i konstitu tio n ellt avseende och vid uppehållandet av rättsordningen har fö ran lett a tt i förslaget även upptagits regler om dom stolsorganisationen och om förbud m ot att dom stolar inrättas i adm inistrativ väg (1 —3 §§). Av samma skäl innehåller förslaget, i anslutning till gällande regeringsform, bestäm m elser om dom ares principiella oavsättlighet o ch skydd m ot förflyttning (15 §). En viktig regel i d etta sam m anhang är även den i 5 § första sty ck et andra p u n k te n som innebär, såvitt nu är i fråga, a tt varken regeringen eller annan m yndighet eller riksdagen, får bestäm m a hu r dom stolar skall i särskilt fall skipa rä tt eller eljest tilläm pa rättsregel. I m otiven (s. 83, 196) fram hålles a tt dom stolarna sålunda i så gott som hela sin verksam het är helt självständiga och u teslutande skall följa gällande rättsregler o ch vara förhindrade att handla efter andra föreskrifter givna fö r särskilda fall. Med hänsyn till den särställning som sålunda enligt förslaget tillkom ­ m er dom stolarna såsom garanter för lagligheten av m yndigheternas beslut och för m edborgarnas rättssäkerhet fram står det som m indre läm pligt att bestäm m elserna om deras verksam het i förslaget sam m anförts med de föreskrifter som skall gälla om förvaltningsm yndigheternas verksam het. F ö r dessa skall väl i vissa hänseenden gälla samma regler som för dom stolarna men viktiga skillnader fram träder. Principiellt mest b ety d el­ sefullt är att förvaltningsm yndigheterna står i lydnadsförhållande till regeringen; d etta utsäges också i den föreslagna fö rfattn in g ste x te n (4 §). Såsom på flera håll påpekats i b etän k a n d et (t. ex. s. 191, 195, 196) har förvaltningsm yndighet o fta a tt lyda av regeringen eller annan överordnad m yndighet utfärdade direktiv fö r särskilda fall. Enligt förslaget skall inte heller gälla några bestäm m elser som reglerar avsked och förfly ttn in g av förvaltningstjänstem än. När man i förslaget, tro ts nu föreliggande skillnader i dom stolarnas och förvaltningsm yndigheternas ställning, valt a tt samla bestäm m elserna om dessa i e tt gem ensam t kapitel har som skäl främ st angivits, a tt d e t inte är möjligt a tt med utgångspunkt i gällande rätt dra någon skarp gräns mellan rättskipande och förvaltande verksam het (s. 190). H ärem ot må fram hål­ las a tt förslaget dock självt bygger på a tt det städse är m öjligt a tt ange huruvida en befattningshavare är dom are, dvs. fullgör döm ande verksam ­ h et, eller om han innehar en förvaltningstjänst; bestäm m elserna i 1 5 § om dom ares avsked m. m. fö ru tsä tte r nämligen a tt en sådan gräns kan dragas. I b etän k an d et (s. 83) synes man ha lagt en viss vikt vid a tt det både för dom stolar och för förvaltningsm yndigheter gäller a tt de skall vara självständiga i förhållande till riksdagen. Såsom nyss fram hållits föreligger em ellertid en principiell skillnad mellan dom stolar och förvaltnings­ m yndigheter såvitt angår den i praktiken viktigare frågan om deras självständighet i förhållande till regeringen.

Enligt regeringsrättens ledam öter måste dom stolarnas ställning definie­ ras på e tt klarare sätt i en ny grundlag än som har skett i förslaget.

D om stolarna b ö r i grundlagen tilläggas ansvar för a tt rättsordningen u pprätthålles sådan den föreligger enligt de av statsm akterna i vederbörlig ordning antagna eller eljest gällande rättsreglerna. I det avseendet uttalas följande.

Förslagets k o n stru k tio n har inte medgivit a tt dom stolarna tillm ätes någon egentlig plats i det statsrättsliga kontrollsystem et. Spörsm ålet kvarstår dock om dom stolarna i regeringsform en skall tillerkännas en ställning som om besörjande särskilda k o n tro llfu n k tio n e r i statslivet eller vara allenast u n derordnande organ med uppgift a tt om sätta, som det sägs (s. 190), riksdagens beslut i praktiken. I det m em orial, varm ed k o n stitu tio n su tsk o tte t 1809 fram lade förslaget till den nu gällande regeringsform en, om näm nde u tsk o tte t, e fte r förebild av M ontesquieus teorier, den döm ande m akten som självständig m akt vid sidan av den verkställande och den lagstiftande. Regeringsform en ger em ellertid icke i sin kom position något klart u ttry c k för denna tanke. S ystem atiskt fram ställdes den döm ande m akten närm ast som en del av K onungens fu n k tio n e r utan a tt tilläggas en fullt genom förd form ell självständighet. U nder 1800-talet vann m aktdelningsläran dock efterhand allm änt erkännande i p raktiken, och e tt o m fattan d e lagstiftningsarbete inleddes fö r a tt särskilja döm ande och ren t förvaltande organ. Det senaste halvseklets utveckling kan sägas i viss mån innebära en återgång till äldre u ppfattning a tt den döm ande verksam heten icke är artskild från annan offentlig m yndighetsutövning u tan en med denna likställd verksam het. I sam band med stiftande av en helt ny grundlag bö r klar ställning tas till de rättskipande organens roll och plats i statsskicket. Särskild uppm ärksam het b ö r därvid ägnas åt hu r de enskilda m änniskorna, vilka tillsam m ans utgör folket, kan vid behov få e tt skydd m ot kom petensöverskridanden m. m. av riksdagen eller andra den offentliga m aktens utövare. E ndast självständiga dom stolar kan fullgöra en sådan uppgift. De kan givetvis icke ge annat skydd än det som den i politisk väg beslutade rättsordningen bereder envar invånare i landet. Den enskilde skall em ellertid k unna lita på a tt en gällande rättsregel alltid iakttas av alla offentliga organ. G rundlagberedningen erkänner behovet av en döm ande m akt som garanti fö r individens rättsliga trygghet. Den p åpekar t. ex. a tt kravet på m yndigheterna a tt iakttaga norm m ässighet vid sina avgöranden u tg ö r e tt skydd för den enskildes rättssäkerhet (s. 191). Men i stor utsträckning går dess förslag i annan riktning.

Som en inskränkning i dom stolarnas k o n tro llfu n k tio n e r m åste grund­ lagberedningens förslag med avseende på resningsinstitutet u ppfattas. Om d etta föreslås i 10 kap. 12 § a tt resning i avgjort ärende skall få beviljas i enlighet med vad som föreskrives i lag eller eljest gäller. Härav följer a tt rätten till resning kan inskränkas genom en av riksdagen antagen lag, m edan resningsm öjligheten nu är om edelbart inskriven i grundlagen ( § 1 9 RF) och icke to rd e k unna inskränkas utan grundlagsändring. Resningsin stitu te ts betydelse i förevarande sam m anhang ligger i a tt även regeringsavgöranden som har karaktär av rättstilläm pning kan bli förem ål för resning. F örsvinner denna m öjlighet genom riksdagsbeslut, förändras — även om resningsinstitutet i praktiken hittills b lo tt i obetydlig om fattn in g använts i fråga om ärenden med regeringen som slutinstans — te o re tisk t sett det k o n stitu tio n ella kontrollsystem et på en viktig punkt.

L edam öterna förklarar a tt frågan om hu r dom stolarnas uppgifter skall

bestäm m as i grundlag in te är lä ttlö st. Givet är a tt de uppgifter, som sam m anhänger med dom stolarnas fu n k tio n e r i statslivet, klart bö r framgå av själva grundlagen. H är avses bl. a. lagprövningsrätten sam t rä tte n att handha de extraordinära rättsm edlen inom hela om rådet för offentlig m yndighetsutövning. V idare b ö r dom stolarnas traditionella h u vudupp­ gifter inom den löpande rättskipningen angivas. I fråga om f ö r v a l t n i n g s m y n d i g h e t e r n a s s t ä l l n i n g u tta la r regeringsrättens ledam öter följande. F örvaltningsm yndigheterna presenteras i 10 kap. 4 §. Deras organisa­ tion kan icke behandlas u ta n a tt först förvaltningens uppgifter klargjorts. Dessa har i 1 kap. 7 § angivits vara a tt verkställa de beslutande organens föreskrifter (se även s. 190). Saken kan också u ttry c k as så a tt det är förvaltningens uppgifter a tt i enlighet med de av överordnade organ fastställda riktlinjerna tillse a tt sam hället i praktiken fungerar väl. D enna allm änna grundsats ger föga vägledning. Man m åste, då man sysslar med begreppet förvaltning, göra klart fö r sig a tt d etta om spänner en m ångskiftande och olikartad verksam het. Av betydelse i d etta sam m anhang är fram för allt den skiljelinje som m åste dras m ellan den förvaltning, som består i handläggning av särskilda ärenden, och den förvaltning som utgöres av faktisk verksam het, bestående i t. ex. vägbygge, undervisning, sjukvård, järnvägsdrift. Då d et exempelvis i 10 kap. 5 § sägs a tt ” förvaltningsm yndigheter s k a l l i övrigt handla ” , synes grundlagberedningen däri inkludera även den senare arten av förvaltning. Då på väsentliga p u n k te r olika regler gäller för de båda slagen av förvaltning, b orde denna gränslinje uppm ärksam m as även i grundlagen. K am m arrätten i G öteborg d iskuterar frågan om n å g o n s k i l l ­ n a d k a n g ö r a s m e l l a n d o m s t o l a r o c h f ö r v a l t ­ n i n g s m y n d i g h e t e r . K am m arrätten hänvisar därvid inledningsvis till a tt den i anslutning till 1 kap. 7 § har fram hållit a tt uppgifterna för dom stolar och förvaltningsm yndigheter i stor utsträckning är till sin typ likartade. Vissa skiljelinjer kan d ock urskiljas, fo rts ä tte r k am m arrätten, även om dessa i många fall inte är så skarpa som man i allm änhet föreställer sig. Sålunda är dom stolarna uppbyggda på e tt speciellt sätt, som syftar till att göra dem oberoende och därm ed stärka deras opartiskhet. Medlet härvid är att förse dom stolarna med ordinarie dom are, som är i princip oavsättliga. V idare skiljer sig en dom stol från en förvaltningsm yndighet därigenom a tt dess rättskipande verksam het i princip inte är förenad med tillsyns- eller övervakningsuppgifter. I enlighet härm ed ta r en dom stol i princip aldrig upp mål eller ärenden ex officio. D om stol är vidare norm alt u tru sta d med större utredningsbefogenheter än förvaltningsm yndighet. En skillnad mellan dom stol och förvaltningsm yndighet, som man också kan peka på, är att viss rättstilläm pning av vitalt intresse fö r den enskildes rättssk y d d , såsom straffrättskipning, ansetts böra förbehållas dom stol. Beredningen har försökt a tt utveckla ytterligare en skiljelinje m ellan dom stolar och förvaltningsm yndigheter, näm ligen i fråga om skyldigheten a tt rä tta sig efter direktiv från regeringen eller annan m yndighet. Sam tidigt som beredningen i 5 § första stycket andra punkten vill föreskriva e tt absolut förbud för riksdagen, regeringen och annan m yndighet a tt bestäm m a, hu r

dom stol eller annan m yndighet skall i särskilt fall skipa rä tt eller eljest tilläm pa rättsregel, har beredningen i 4 § första stycket föreslagit en bestäm m else där det sägs ut a tt statliga förvaltningsm yndigheter lyder u nder regeringen. Vad denna lydnadsplikt innebär, sedd i förhållande till fö rb u d e t m ot direktiv i enskilda fall i 5 §, är enligt kam m arrätten y tte rst oklart och blir knappast klarare genom beredningens m otiv. Enligt k am m arrättens u ppfattning är d et i 5 § föreskrivna fö rb u d et ställt utom varje diskussion när det gäller dom stolarnas rättskipande (döm ande) verksam het. 1 vad mån detsam m a b ö r gälla förvaltningsm yndigheternas verksam het är m era tveksam t. B eredningen synes m ena a tt e tt sådant fö rb u d inte b ö r sträcka sig u ta n fö r förvaltningsm yndigheternas rättstilläm pande verksam het. K am m arrätten ifrågasätter om m an in te skulle få en m era ändam ålsenlig och sam tidigt klarare regel, om fö rb u d e t begränsades till a tt gälla huvudsakligen m yndighetsutövning m ot enskild. I några y ttra n d e n fram förs sy n p u n k te r på d i s p o s i t i o n e n a v d e n f ö r f a t t n i n g s m a t e r i a som beredningen har sam lat i kapitlet. R iksrevisionsverket anser a tt beredningens sam ordning av reglerna om rättskipning och förvaltning är lämplig, eftersom härigenom åtskilliga upprepningar har kun n at undvikas. En vanlig sy n p u n k t är a tt m an b ö r dra en s k a r p a r e g r ä n s m e l l a n d e r e g l e r s o m r ö r d o m s t o l a r n a o c h d e f ö r e s k r i f t e r s o m g ä l l e r f ö r f ö r v a l t n i n g s m y n d i g ­ h e t e r n a . De nyssnäm nda elva justitieråden förklarar i anslutning till sina tidigare återgivna u tta la n d en a tt den k o n stitu tio n e llt betydelsefulla roll som tillkom m er dom stolarna synes böra föranleda a tt bestäm m elserna om deras verksam het får utgöra e tt kap itel fö r sig (1 0 kap.), eller i vart fall ett särskilt avsnitt inom 10 kap. Som en parallell näm ner justitieråd en att bestäm m elser om den kontro llm ak t som i övrigt skall av olika instanser utövas inom regeringsform ens ram har sam lats i e tt särskilt avsnitt (11 kap.). F öreskrifterna om förvaltningen kan upptas i e tt närm ast efte r 10 kap. följande k apitel (11 och 12 kap. i förslaget får därvid ändrad num rering) eller i e tt andra avsnitt inom 10 kap. En sådan uppdelning skulle, säger justitieråden, m otsvara den disposition som har gjorts i 1 kap. 7 §, där dom stolar och förvaltningsm yndigheter näm ns för första gången i den föreslagna regeringsform en och därvid upptages i särskilda stycken. En uppdelning synes enligt ju stitieråd en böra genom föras så a tt i kapitlet eller avsnittet om dom stolarna av föreskrifterna i 10 kap. förslaget upptages 1 - 3 § §, 5 § i vad den rö r dom stol, 6 och 12 § §, 13 § i vad den rö r dom stols dom och beslut, 14 § i vad den rö r tjänst vid dom stol, 15 § sam t 16 § i vad den rö r dom ares rättsställning. I k apitlet eller avsnittet om förvaltningsm yndigheterna bö r av föreskrifterna i 10 kap. förslaget till en början upptagas 4 §. Vidare b ö r upptagas 5 § i vad den rö r förvaltningsm yndighet; bestäm m elsen kan utform as som en hänvisning till m otsvarande för dom stol givna föreskrifter. H it bö r ytterligare föras 10 och 11 §§, 13 § i vad den rör regeringen och

förvaltningsm yndighet samt 14 § i vad den rör tjänst vid statlig förvaltningsm yndighet; andra stycket i sistnäm nda paragraf kan därvid ersättas med en hänvisning till m otsvarande för dom stol givna bestäm m el­ ser. Slutligen b ö r här upptagas 16 § i vad den avser den rättsställning som tillkom m er statstjänstem ännen inom förvaltningen. — Bestäm m elserna i 10 kap. 7 —9 §§ förslaget m ed förbud m o t retroaktiva straff och m ot landsförvisning samt om expropriationsersättning b ö r enligt justitieråd en överföras till 7 kap. Regeringsrättens ledam öter hänvisar till vad de har an fö rt om dom stolarnas betydelsefulla självständiga uppgifter i en författning, som bygger på folksuveränitetens grund och tillägger a tt i konsekvens härm ed dom stolarna b ö r ägnas ett särskilt kapitel i grundlagen. D etta bö r enligt ledam öterna innehålla reglerna om dom stolsväsendets organisation och dom stolarnas sam m ansättning samt om dom arnas tillsättning och entled i­ gande m . m . En konsekvens härav blir a tt de regler som avhandlar förvaltningen bö r samlas till e tt särskilt kapitel. Ställning bö r tagas till om det skall behandla alla a rte r av offentlig förvaltning: den under regeringen lydande förvaltningen, den u nder riksdagen lydande förvaltningen och den kom m unala förvaltningen. Begränsas det till förstnäm nda del av förvaltningen, bö r k apitlet enligt ledam öterna få sin plats i nära anslutning till kapitlen om regeringen. E tt detaljerat utkast till om redigering av k apitlet presenteras av kam m arrätten i Göteborg. Enligt denna kan man lämpligen börja med bestäm m elser som är gem ensam m a för dom stolarnas och förvaltnings­ m yndigheternas verksam het, fo rtsätta med bestäm m elser som är specifika för dom stolarna, d ärefter ta upp bestäm m elser som gäller vissa prerogativ för regeringen och en bestäm m else om förvaltningsm yndigheternas lydnadsställning samt sluta med bestäm m elserna om tillsättning av tjänster vid dom stolar och förvaltningsm yndigheter. K am m arrätten före­ slår a tt kap itlet inleds med en m otsvarighet till 5 § i beredningens förslag och a tt om edelbart d ärefter placeras beredningens 13 § sam t en m otsvarighet till dennas 6 §. Som 4 § i kam m arrättens utkast har intagits en paragraf som m otsvarar 1 § och 2 § andra stycket i beredningens förslag. U tkastets 5 § utgöres av en paragraf som m otsvarar beredningens 2 § första stycket. 6 § överensstäm m er med 15 § i beredningens förslag och 7 § m otsvarar 12 § första stycket i d etta. D ärefter följer som 8 och 9 §§ beredningens 10 och 11 §§. K apitlet avslutas i k am m arrättens utkast med två paragrafer m otsvarande 4 och 14 §§ i beredningens förslag. K am m arrätten har inte upptagit någon m otsvarighet till beredningens 16 § i sitt utkast och m otiverar d etta m ed a tt denna paragraf synes överflödig med hänsyn till vad som föreskrivs i 7 kap. 2 § första sty ck et i beredningens förslag. Svea hovrätt förordar a tt m an prövar en disposition som innebär a tt m an delar ifrågavarande m ateria mellan två kapitel, varav e tt avser dom stolar och rättskipning. Därmed kan m an enligt h ovrätten vinna en b ättre överskådlighet och skarpare m arkera dom stolarnas speciella ställning. H ovrätten säger sig em ellertid vara m edveten om a tt vissa

tekniska problem är förenade med en sådan lösning, eftersom en del frågor är gem ensam m a fö r förvaltning och rättskipning och någon helt skarp gräns in te går a tt dra där emellan. Högsta dom stolens ledam öter (m ajo riteten ) anser med hänsyn till den särställning som dom stolarna även enligt förslaget in ta r i förhållande till övriga m yndigheter a tt det kan ifrågasättas om inte bestäm m elserna om dom stolarna borde upptas i e tt särskilt k apitel eller i vart fall i e tt särskilt avsnitt. L edam öterna har em ellertid in te an sett sig böra framlägga förslag härom . Vad gäller ifrågavarande författningsm aterias d i s p o s i t i o n i ö v r i g t kan först och främ st hänvisas till de under 7 kap. RF redovisade u tta la n d en som går u t på a tt vissa stadganden b ö r föras över från 10 till 7 kap. Enligt Svea hovrätt b ö r 7 - 9 §§ fly tta s till e tt särskilt kapitel om medborgerliga rättigheter. H ovrätten anser vidare a tt man bör om pröva placeringen av 10 och 11 §§, som avser regeringens fu n k tio n e r, och 13 §, som in n e fa tta r restrik tio n er på riksdagens handlande. H ovrät­ te n anser å andra sidan a tt två regler av grundläggande betydelse fö r äm net har placerats u ta n fö r 10 kap. I 1 kap. 7 § ges bl. a. en definition av dom stolarnas uppgifter. D en b ö r sam m anföras med övriga regler om dom stolarna. Om den kom m unala förvaltningen stadgas vidare i 7 kap. 4 §. D irektiven till grundlagberedningen understryker, fram håller hovrät­ ten, a tt den kom m unala självstyrelsens stora betydelse är e tt viktigt och för vårt land karakteristiskt inslag i förvaltningsorganisationen och a tt d etta otvivelaktigt är värt a tt stadfästas i grundlag. H ovrätten säger sig dela m eningen a tt e tt kapitel om förvaltningen måste behandla även den kom m unala sidan, om det skall fylla sin avsedda inform ativa fu n k tio n . D et b ö r bl. a. ange de båda kom m unala nivåerna, den regionala och den lokala, sam t grunddragen i den kom m unala organisationen, med b eslutan­ de sam t förvaltande och verkställande organ. Regeringsrättens ledam öter anser a tt reglerna i 6, 8 och 9 §§ b ö r hänföras till det kapitel, vari rättighetsfrågor behandlas. L edam öterna föreslår vidare a tt 10 § fly tta s till norm givningskapitlet. Kam m arrätten i Göteborg föreslår a tt reglerna om riksrätten får stå i 11 kap.

1 och 2 § § Frågan h u r d o m s t o l s o r g a n i s a t i o n e n s k a l l a n g e s i R F behandlas i några y ttra n d en . Enligt regeringsrättens ledam öter m åste på e tt tydligare sätt än som skett i själva grundlagen klarläggas vilka de m yndigheter är som skall betecknas dom stolar och som skall lyda u nder grundlagens bestäm m elser om dom stolar och i denna egenskap skipa rä tt. — Tanken a tt i R F särskilt nam nge vissa dom stolar synes ledam öterna vara riktig. I d et avseendet fram hålls följande. Grundlagberedningen använder därvid system atiken allm änna d o m sto ­ lar, allm änna förvaltningsdom stolar och annan dom stol (10 kap. 1 §). En konsekvens av denna blir a tt till gruppen annan dom stol skall hänföras

16 R iksdagen 1973. 1 sami. N r 90

t. ex. länsrätterna. Till gruppen annan dom stol h ö r sålunda både dom stolar som döm er inom det allm änna dom stolsväsendets k om petens­ om råde och dom stolar som utövar förvaltningsrättskipning. Önskvärt vore a tt m an i grundlagen kunde kom m a fram till en klarare term inologi. Den av grundlagberedningen brukade har den svagheten a tt o rd et allmän användes i två olika betydelser. Dels u tm ä rk er det i sam m ansättningen allm änna dom stolar om rådet för privat- och straffrättskipningen i m otsats till förvaltningsrättskipningen, dels anger det i sam m ansättningen allm änna förvaltningsdom stolar en dom stol med generell kom petens i m otsats till en dom stol med speciell kom petens. Sådana särskilda dom stolar finns såväl för civil- och straffrättskipning som inom förvaltningsrättskipningens sektor. Term inologien b ö r ändras så a tt o rd et allmän brukas b lo tt i endera av dessa båda betydelser. Möjligen kunde man begagna sådana form uleringar som allm änna dom stolar fö r civil- och straffrättskipning för att ange högsta dom stolen, hov rättern a och tingsrätterna och allm änna dom stolar för förvaltningsrättskipning fö r a tt beteckna regeringsrätten, k am m arrätterna sam t ev. även länsrätterna och län sskatterätterna. Särskilda dom stolar skulle därjäm te k unna inrättas genom lag för rättskipning inom viss del av någotdera av de båda rättskipningsom rådena.

Svea hovrätt no terar a tt de regionala förvaltningsdom stolarna inte har näm nts i 1 §. Enligt kam m arrätten i G öteborg synes det önskvärt a tt in te alltfö r hårt binda upp dom stolsorganisationen i grundlagen. Bl. a. synes det kam m ar­ rä tte n överflödigt a tt grundlagsfästa tingsrätternas existens. En om orga­ nisation med n am nbyte på u n d errättern a kan eljest kräva grundlagsänd­ ring. Frågan om hu r i n s t a n s o r d n i n g e n o c h f u l l f ö l j d s r ä t t e n b ö r avspeglas i grundlag diskuteras av några rem issinstanser. Högsta d om stolens ledam öter påpekar a tt det i 2 § andra sty ck et stadgas, a tt rä tte n a tt fullfölja talan till högsta dom stolen eller regeringsrätten får begränsas genom lag. Denna föreskrift to rd e böra ses som e tt undantag från eller precisering av stadgandet i 1 § om a tt näm nda båda dom stolar döm er i sista instans, och föreskriften har sitt berättigande därigenom . Em ellertid finns en risk för a tt läsaren m otsättningsvis antager a tt andra begränsningar av rä tt att fullfölja talan ej skulle vara tillåtna. Dylika begränsningar är sällsynta, men m ycket viktiga sådana görs t. ex. i 8 kap. 33 § och 12 kap. 72 § jordabalken. Risken fö r denna feltolkning skulle undanröjas om det anm ärkta stadgandet fly tta d es till 1 § sålunda a tt sista m eningen i dess första stycke kom a tt lyda: ” Högsta dom stolen och regeringsrätten döm er i sista instans, dock får rätten a tt fullfölja talan till dessa dom stolar begränsas genom lag” . Enligt regeringsrättens ledam öter är det riktigt a tt högsta dom stolen och regeringsrätten, såsom föreslås i 1 §, i grundlagen anges som sista instanser, envar inom sitt rättskipningsom råde. R Å påpekar a tt i 1 § första stycket anges a tt högsta dom stolen och regeringsrätten döm er i sista instans. I 2 § andra stycket stadgas, a tt rätten a tt fullfölja talan till dessa dom stolar får begränsas genom lag. Sistnäm n­ da bestäm m else b ö r enligt RÅ lämpligen sam m anföras med den i 1 § första stycket. E ftersom i begreppet ” rättegång” torde ingå reglerna om

fullföljd synes, säger RÅ vidare, ” organisation, om rättegången och om fullföljd till högre rä tt stadgas i lag” k unna bytas u t m o t ” organisation och om rättegången stadgas i lag” . Svea hovrätt ifrågasätter om inte 2 § andra stycket kan utgå. I vart fall synes enligt h ovrätten lydelsen böra jäm kas med hänsyn till a tt fullföljdsbegränsning kan erfordras längre ned i instansordningen. H ovrätten över Skåne och Blekinge p åpekar a tt den i sitt y ttra n d e över författningsutredningens förslag erinrade om det olämpliga i a tt i grundlag fastslå fullföljdsrätten som något ur rättssäker­ hetssynpunkt särskilt värdefullt som får inskränkas endast genom lag. H ovrätten förklarar a tt den vidhåller de sy n p u n k ter som då fram fördes. I anledning härav fö rordar h o v rätten a tt stadgandena i 1 § första stycket sista m eningen och 2 § andra stycket utgår. D et kan enligt kam m arrätten i Göteborg vara en viss fördel a tt instansordningen mellan högsta dom stolen och h o vrätterna respektive mellan regeringsrätten och kam m arrätterna fram går av grundlagen. Om m an väljer u ttry c k e t ” rä tte n a tt få mål p rö v at” i högsta instans, fångar m an in även reglerna om prövningstillstånd, vilka varken sakligt eller form ellt innebär någon begränsning i rä tte n a tt fullfölja talan till högsta instans. K am m arrätten har på grundval av dessa överväganden och de nyss redovisade sy npunkter som kam m arrätten har anlagt på dom stolsorganisationens angivande i R F lagt fram följande förslag till paragraf m otsvarande 1 § och 2 § andra stycket i beredningens förslag (4 § i kam m arrättens u tkast): Högsta dom stolen är högsta instans för rättskipning i b ro ttm å l och för avgörande av rättstv ister i allm änhet m ellan enskilda. R egeringsrätten är högsta instans för rättskipning i allm änhet mellan enskild och det allmänna. Som instans närm ast u nder högsta dom stolen finns h o v rätter och som instans närm ast u nder regeringsrätten kam m arrätter. R ä tte n a tt få mål prövat i högsta dom stolen eller regeringsrätten får begränsas genom lag. H ovrätt och kam m arrätt, dom stol u n d er hovrätt eller kam m arrätt sam t dom stol för särskilt slag av mål inrättas genom lag. D om stol får ej inrättas för redan begången gärning, ej heller för viss tvist eller eljest för visst mål. Ä m betsansvarskom m ittén påpekar a tt enligt 2 § andra stycket rä tte n att fullfölja talan till högsta dom stolen eller regeringsrätten får begränsas genom lag. A vfattningen av bestäm m elsen kan ge upphov till tolkningen a tt inskränkningar i rätten a tt fullfölja talan till respektive h ovrätt och kam m arrätt in te får ske. Något sådant förbud to rd e dock inte ha avsetts med bestäm m elsen. Form uleringen synes kom m ittén m indre lycklig även i e tt annat avseende. I m otiven utsägs a tt stadgandet skall möjliggöra även regler om prövningstillstånd. Gällande rä tt gör em ellertid skillnad mellan inskränkningar i själva rä tte n till fullföljd o ch inskränkningar i rä tte n a tt få e tt mål prövat i den instans, vartill talan i m ålet fullföljts. M öjligheten a tt begränsa sistnäm nda rä tt kan därför inte anses o m fattad av det föreslagna stadgandets ordalydelse. F ö r övrigt kan enligt kom m ittén anm ärkas a tt det uppställda kravet på a tt inskränkning i fullföljdsrätten skall ske genom lag synes onödigt, då det redan av paragrafens

inledningsstadgande fram går a tt bestäm m elser om fullföljd till högre rä tt skall stadgas genom lag. Enligt regeringsrättens ledam öter ger huvudregeln i 2 § om att d o m s t o l a r n a s o r g a n i s a t i o n s k a l l r e g l e r a s i l a g in te anledning till erinran. Frågan är em ellertid enligt ledam öterna hur m ycket av de organisatoriska reglerna som b ö r intas i grundlagen. I d etta sam m anhang uppkom m er frågan på vad sätt dom stolarnas eget inflytande över sin organisation kan säkerställas till förhindrande av a tt deras författningsenliga uppgifter urholkas genom a tt befogenheter i fråga om adm inistrationen av dom stolarna tilläggs andra organ. D etta spörsm ål är enligt ledam öterna fö rtjän t av vidare övervägande. D et av beredningen uppställda kravet på a tt v i d d o m s t o l s k a l l f i n n a s o r d i n a r i e d o m a r e har föranlett kom m entarer från flera håll. A rbetsd o m sto len s ordförande påpekar a tt regeln a tt vid annan dom stol än högsta dom stolen och regeringsrätten skall finnas m inst en ordinarie dom are kom m er a tt innebära en f ö r ä n d r i n g f ö r a r b e t s d o m s t o l e n s d e l . A lltsedan arbetsdom stolen in­ rättad es år 1929, har nämligen där fu nnits endast en på heltid sysselsatt dom are, näm ligen ordföranden, och han är arvodesanställd och förordnas för tre år åt gången. I varje fall, om det arbete som utföres av utredningen rörande ökad anställningstrygghet och vidgad behörighet för arbetsdom ­ stolen (In 1972:21) kom m er a tt resultera i en utvidgad organisation med m er än en heltidsanställd dom are, synes den ifrågavarande regeln vara m otiverad även fö r denna dom stols del. Också riksdagens om budsm än påpekar a tt arbetsdom stolens o rd förande in te innehar fullm akt u ta n är förordnad fö r viss tid. Enligt regeringsrättens ledam öter b ö r regeln om a tt e n d a s t o r d i n a r i e d o m a r e f å r t j ä n s t g ö r a i h ö g s t a d o m ­ s t o l e n o c h r e g e r i n g s r ä t t e n , i enlighet med grundlagbered­ ningens förslag, få sin plats i regeringsform en. Även regeln a tt v i d d o m s t o l s k a l l f i n n a s o r d i n a r i e d o m a r e b ö r grund­ lagsfästas. I fråga om sistnäm nda regel, sådan den har u tfo rm ats i beredningens förslag, förklarar ledam öterna em ellertid a tt den anger en m inim istandard, som för större dom stolar te r sig uppseendeväckande låg. F ö r a tt den bestäm m else, som säger a tt vid annan dom stol än högsta dom stolen och regeringsrätten skall finnas m inst en ordinarie dom are, skall ha någon m ening när det gäller större dom stolar, föreslår R Å att det till denna görs e tt tillägg som innebär a tt, när dom stolen är indelad i självständiga avdelningar, en ordinarie dom are skall finnas på varje avdelning. Det kan dock enligt RÅ ifrågasättas om stadgandet även med en sådan lydelse blir lämpligt avpassat för rättegången i h ovrätt. Enligt vad som n u gäller skall vid rättegången i h ovrätt alltid minst två av dom arna vara ordinarie. Den föreslagna bestäm m elsen, som anger det m inim um som kan grundlagsfästas, får naturligtvis inte ges en sådan tolkning a tt en ordinarie dom are in n efattar e tt tillräckligt skydd för dom stolarnas oberoende. I princip b ö r alla dom are vara ordinarie. D etta kan dock knappast fastslås i grundlagen, och m otsvarande kan sägas i

fråga om åklagarna, vilka enligt min uppfattn in g också principiellt b ö r ha en ordinarie ställning. H ovrätten över Skåne och Blekinge fö rordar a tt sista m eningen i första stycken i 2 § placeras som m ening n um m er två i paragrafen o ch då m ed lydelsen: ” Vid dom stol skall finnas ordinarie dom are” . U ttry ck e t ” m inst en” är enligt hovrätten m indre välvalt om man b etän k e r a tt stadgandet har avseende även på h o v rätt. — H ovrätten fram håller vidare a tt med den form ulering som användes b eträffande dom arna i högsta dom stolen och regeringsrätten (” har utn äm n ts till ordinarie dom are i d om stolen” ) m öjlighet i fram tiden k om m er a tt finnas a tt låta pensionerat ju stitieråd tjänstgöra i högsta dom stolen vid annat ju stitieråds förfall p. g. a. sjukdom . (H ovrätten hänvisar till SOU 1 9 7 1 :59 s. 63.) D et synes kam m arrätten i G öteborg vara av värde a tt grundlagsfästa den num era allm änt o m fattan d e principen, a tt samtliga dom artjänster i h ovrätt och k am m arrätt skall vara ordinarie. D ock b ö r m an enligt kam m arrätten ha m öjlighet a tt undantagsvis ha vissa icke ordinarie dom artjänster, men d etta b ö r alltid beslutas av riksdagen. K am m arrättens utkast till stadgande m otsvarande 2 § första stycket i beredningens förslag (5 § i k am m arrättens u tk a st) har följande lydelse. Om dom stolarnas uppgifter, om deras organisation, om rättegången och om fullföljd till högre rä tt stadgas i lag. I högsta dom stolen och regeringsrätten får tjänstgöra endast den som har u tn ä m n ts till ordinarie dom are i dom stolen. I h o v rätt och kam m ar­ rä tt skall samtliga do m artjän ster vara ordinarie, om ej an n at bestäm ts i lag. Vid dom stol skall alltid finnas m inst en ordinarie dom are. Det är enligt riksdagens om budsm äns mening angeläget a tt den döm ande verksam heten handhas av ordinarie dom are i all den u tsträ ck ­ ning som är möjlig. D etta säkerställs, m enar om budsm ännen, endast till y tte rst ringa del genom det föreslagna stadgandet a tt vid annan dom stol än högsta dom stolen och regeringsrätten skall finnas m inst en ordinarie dom are. Med dom stol förstås enligt m otiven här dom stolen som organisatorisk enhet, inte dom stolen i den sam m ansättning vari den avgör mål. I en sto r tingsrätt, som S tockholm s tingsrätt, skulle d e t sålunda räcka med a tt lagm annen är ordinarie dom are och i en h o vrätt behöver bara presidenten vara det. Mer vittgående är inte förslagets innebörd säger om budsm ännen. Gällande grundlag saknar, fo rtsätter de, bestäm m elser i äm net. Man strävar ändå, om än m ed växlande framgång, efter a tt låta den döm ande verksam heten så långt som möjligt handhas av ordinarie dom are. Om det nu grundlagfästs en regel av innebörd a tt det räcker med en ordinarie dom are per dom stol såsom organisatorisk enhet, kan det befaras a tt man inte in rä tta r ordinarie dom aräm beten i den utsträckning som kan vara sakligt befogad. Det to rd e vara svårt a tt u tform a en regel som passar för de skiftande förhållandena vid olika dom stolar. R ent principiellt vore d et läm pligt om det satt m inst en ordinarie dom are i varje döm ande dom stolsavdelning. Det synes dock inte realistiskt att uppställa e tt sådant krav i grundlagen. I åtskilliga fall skall rä tte n bestå av en lagfaren dom are (m ed eller utan näm nd) och det är av organisatoriska

och andra skäl in te möjligt fordra a tt denne dom are alltid skall vara ordinarie. Om stadgandet sålunda knappast kan utform as på e tt sätt som b ättre täck er de principiella önskem ålen, synes det om budsm ännen vara att föredra a tt det helt får utgå. Sveriges a d vokatsam fund anser a tt, om e tt stadgande, a tt det vid annan dom stol än de två högsta instanserna skall finnas ordinarie dom are, skall ha något värde, an talet ordinarie dom are m åste sättas i någon form av relation till dom stolens storlek.

3 § R i k s r ä t t e n s s a m m a n s ä t t n i n g synes högsta dom stolens ledam öter vara för svag. Ledam öterna hänvisar till förhållandena i våra nordiska grannländer och förklarar a tt en återgång till författningsutredningens förslag är a tt föredra. Enligt ledam öterna har bärande skäl inte anförts m ot d e tta förslag. Samma stå n d p u n k t intas av regeringsrättens ledamöter, som fram håller a tt riksrättens huvuduppgift är av straffrättskipande natur. Med den föreslagna sam m ansättningen, fo rts ä tte r leda­ m öterna, kan inträffa a tt av riksrättens m edlem m ar b lo tt en har erfarenhet av straffrättskipning. Med hänsyn till dom stolens uppgifter — bl. a. skall den pröva om dom are i de båda högsta instanserna gjort sig skyldiga till tjänstefel — bör riksrättens sam m ansättning om prövas. Anledning synes in te föreligga a tt i d etta hänseende frångå författningsutredningens förslag, som inte föranledde någon erinran under rem issbe­ handlingen. Enligt R Å :s m ening fram står d et som naturligast a tt fackdom arna i rik srätten utses bland högsta dom stolens och regerings­ rättens ledam öter sam t a tt ordförandeskapet utövas av högsta dom stolens ordförande eller, vid åtal m ot ju stitieråd , av regeringsrättens ordförande. Möjligen kan m an enligt RÅ tänka sig a tt vid åtal m ot ju stitieråd också byta ut eventuell ytterligare representant för högsta dom stolen m ot ännu en representant för regeringsrätten och vice versa vid åtal m ot regerings­ råd. Svea hovrätt anm ärker a tt vissa skäl kan anföras fö r a tt utö k a a n t a l e t l e d a m ö t e r med två. Riksdagens om budsm än anm ärker med anledning av föreskriften, a tt i n g e n a v l e d a m ö t e r n a i r i k s r ä t t e n f å r t i l l h ö r a r i k s d a g e n såsom ledam ot eller ersättare, a tt det inte klart fram går, om stadgandet åsyftar endast de av riksdagen valda ledam öterna i riksrätten eller om det gäller även fö r presidenterna som är självskrivna såsom ledam öter. Regeringsråden Hjern och Petrén anser att bestäm m elsen om riks­ rätten s sam m ansättning inte är tydlig. Den kan enligt de två regerings­ råden läsas så a tt presidenten i Svea hovrätt skall ingå som en sjunde m edlem i riksrätten. Meningen är em ellertid enligt m otiven a tt han skall vara en av de tre presidenterna i sexm annakollegiet. De rem issinstanser som har kom m enterat bestäm m elsen i t r e d j e s t y c k e t har alla ställt sig kritiska till förslaget i denna del. Enligt högsta d om stolens ledam öter bö r riksrätt förekom m a endast i extrao rd i­

nära fall, angivna i grundlag. I 11 kap. bör införas en ny paragraf (9 §), m otsvarande det i 1 § andra stycket förslaget till lag om riksrätten upptagna stadgandet rörande talan om enskilt anspråk. Regeringsrättens ledam öter anser a tt alla riksrättens fu n k tio n e r b ö r framgå avgrundlagen. D et b ö r in te , som föreslås i tredje stycket, vara möjligt a tt genom lag lägga på riksrätten ytterligare uppgifter. Bestäm m elsen berörs också av hovrätten över Skåne och Blekinge, som dessutom behandlar frågan om r e g l e r f ö r f ö r f a r a n d e t v i d r i k s r ä t t e n . H ovrätten föreslår a tt man i paragrafen inarbetar bestäm m elserna i 1 § andra sty ck et, 6 § andra stycket och, något utvidgad, hänvisningen i 9 § i förslaget till lag om riksrätten. Någon särskild lag om riksrätten skulle då enligt h ovrätten inte behövas. I anledning härav fö rordar h ovrätten att stadgandet erhåller följande lydelse. F ö r ändam ål som angives i 11 kap. skall finnas en riksrätt, bestående av tre av presidenterna i h o vrätt eller kam m arrätt samt tre av riksdagen för viss tid valda ledam öter. P residenten i Svea h ovrätt är ordförande. Har han förfall, inträder den till tjänsteåren äldste av de övriga presidenterna i hans ställe. I övrigt tager presidenterna säte i riksrätten efter tjänsteålder. Ingen av ledam öterna får tillhöra riksdagen såsom ledam ot eller ersättare. R iksrättens utslag får icke överklagas. Bestäm m elser om riksdagens val av ledam öter i riksrätten och om ersättare för dessa m eddelas i riksdagsordningen. Talan om enskilt anspråk på grund av b ro tt som avses i 11 kap. 3 § första stycket och 8 § första stycket prövas av riksrätten. Sådan talan får ej väckas med m indre åtal fö r b ro tte t äger rum eller talan biträdes av någon som är behörig a tt väcka sådant åtal. I fråga om rättegång vid riksrätten gäller i tilläm pliga delar vad som är föreskrivet om rättegång vid allm än dom stol.

Också regeringsrättens ledam öter för fram tanken a tt huvudprinciper­ na fö r förfarandet i rik srätten b ö r föras över från den särskilda lagen om riksrätten till RF. I vart fall bör, säger ledam öterna, grundlagen garantera att de straffprocessuella grundprinciperna ia k tta s i bro ttm ål, söm handläggs inför rik srätten , t. ex. genom en generell hänvisning till de för straffrättskipningen i allm änhet gällande reglerna. Länsstyrelsen i Kronobergs län finner det angeläget a tt de för rik srätten gällande processreglerna blir klart angivna.

4 §

A rbetsm arknadsstyrelsen b iträder u tan närm are ko m m en tar förslaget i denna del. Frågan om d e n n ä r m a r e i n n e b ö r d e n a v f ö r v a l t ­ n i n g s m y n d i g h e t e r n a s l y d n a d s p l i k t g e n t e m o t r e g e r i n g e n berörs i några yttran d en . Regeringsrättens ledam öter fram håller, som redan har näm nts, a tt på väsentliga p u n k ter olika regler gäller för, å ena sidan, den förvaltning som består i handläggning av särskilda ärenden och, å andra sidan, den förvaltning som utgörs av faktisk verksam het. L edam öterna påpekar

vidare a tt väsentligt i bestäm m elsen i första stycket, som påpekas i motiven, är att regeringen anges som överordnad de statliga förvaltnings­ m yndigheterna. Den närm are innebörden av denna överordnade ställning är em ellertid inte densam m a inom de båda om rådena. Såsom följer av 10 kap. 5 § äger regeringen inte beordra förvaltningsm yndigheter a tt handla på visst sätt i e tt särskilt fall. D ärem ot to rd e regeringen, såsom också anges i m otiven, liksom hittills äga a tt inom ram en för gällande rä tt genom generella tjänsteföreskrifter utöva viss ledning. Inom om rådet för rent faktisk förvaltningsverksam het to rd e regeringen, liksom överordnad m yndighet och befattningshavare, ha större befogenhet att ingripa. Grundlagen b ör utform as m ot bakgrunden av det anförda. Svea hovrätt anser a tt u ttry c k e t ” u nder regeringen lyder” är föga upplysande. Några närm are överväganden i äm net redovisas, säger h ovrätten, inte i m otiven, vilket fram står som en väsentlig brist. Försvarets m aterielverk b eto n ar a tt befallningar till äm betsverken enligt förslaget skall beslutas av regeringen och a tt regeringsledam ot eller departem entstjänstem an inte kan ge äm betsverk bindande underhandsdirektiv. Länsstyrelsen i M almöhus län säger a tt stadgandet om förvalt­ ningsm yndigheternas lydnadsplikt under regeringen inte läm nar något klart besked om h u r långt denna lydnadsplikt sträcker sig. Det måste enligt länsstyrelsen anses vara av värde a tt närm are klargöra denna fråga. Den bö r därför ytterligare utredas. Enligt länsstyrelsen i M alm öhus län är det o klart vad grundlagbered­ ningen m enar med o r d e t f ö r v a l t n i n g s m y n d i g h e t . F ör den enskilde kan det, säger länsstyrelsen, vara av sto r vikt att känna till om t. ex. e tt bolag som AB Svensk Bilprovning är en m yndighet. D etta har betydelse bl. a. för frågan om besvär kan anföras över bolagets beslut och om befattningshavare hos bolaget är underkastade JO:s tillsyn. Även i fråga om m yndighetsbegreppet b ö r därför närm are utredning och precisering ske. Några rem issinstanser har sy npunkter på b e r e d n i n g e n s u p p ­ r ä k n i n g a v f ö r v a l t n i n g s m y n d i g h e t e r . Svea hovrätt förklarar sig hysa viss tvekan inför a tt t. ex. tala om justitiekanslern utan att på något sätt presentera hans funk tio n er, ö v e r huvud taget kan man enligt hovrätten fråga sig om uppräkningen kan anses på ett tillfreds­ ställande sätt tillgodose det i direktiven angivna inform ativa syftet. JK påpekar a tt beredningen i m otiven till paragrafen talar om JK:s uppgifter i fråga om den k o n stitutionella kontrollen. Ingenstans i grundlagsför­ slaget upptas dock, fo rtsä tte r JK, några regler om JK :s kontrollverksam ­ het. Det sagda m åste betecknas som en brist. JK anser a tt bestäm m elser angående JK , m otsvarande dem i 27 § nuvarande regeringsform, bör införas i den nya grundlagen. Ä m betsansvarskom m itténs förslag till ändrad lydelse av näm nda 27 § bör härvid följas. JK fram håller i d etta sam m anhang a tt för genom förande av JK:s k o n tro llfu n k tio n i grundlagen torde böra upptagas en rä tt, m otsvarande den för riksdagens om budsm än angivna, a tt närvara vid dom stolars och förvaltningsm yndigheters över­ läggningar, d etta med hänsyn till stadgandet i 5 kap. 5 § rättegångs­ balken.

H ovrätten över Skåne och Blekinge föreslår a tt o rden polisväsendet och försvarsm akten strykes u r uppräkningen, eftersom de inte anger m yndigheter u tan sy ftar på verksam hetsom råden och alltså inte passar i sam m anhanget. De to rd e enligt h ovrätten likväl vara tillräckligt angivna genom de u ttry c k som därefter kvarstår. Länsstyrelsen i Jönköpings län anser att polisväsendet lämpligen bör utgå, eftersom huvuddelen av polisväsendet lyder u nder de i paragrafen redan angivna länsstyrelserna. Kam m arrätten i G öteborg anser det överflödigt a tt räkna upp vissa m yndigheter inom den regeringen underställda statliga förvaltnings­ organisationen. Man löper enligt kam m arrätten alltid risken med en sådan uppräkning att den snart blir inaktuell. K am m arrätten föreslår d ärför a tt man nöjer sig med a tt m arkera a tt det finns dels förvaltningsm yndigheter som lyder under regeringen, dels förvaltningsm yndigheter som lyder under riksdagen, dels förvaltningsm yndigheter som lyder under kom m un. K am m arrätten anser det vidare vara av värde a tt särskilt m arkera a tt lydnadsförhållandet inte ta r över fö rbudet m ot direktiv i särskilda fall enligt 5 § (1 § i k am m arrättens u tk a st) eller fö rb u d e t för riksdagen att överpröva m yndighets beslut enligt 13 § (2 § i kam m arrättens utkast). I enlighet härm ed föreslår kam m arrätten a tt paragrafen (10 § i kam m ar­ rättens utkast) får följande lydelse. F örvaltningsm yndighet lyder u nder regeringen, om det ej är särskilt bestäm t a tt den skall lyda under riksdagen eller kom m un. Om begräns­ ningar i rätten a tt föreskriva h u r förvaltningsm yndighet skall handla är stadgat i 1 och 2 §§ (5 och 13 §§ i beredningens förslag). Förvaltnings­ uppgift kan genom lag an fö rtro s åt bolag, förening, stiftelse eller annan sådan samfällighet. U ttry ck et f ö r s v a r s m a k t e n diskuteras av några av de till försvaret an k n u tn a rem issinstanserna, vilka genom gående förklarar a tt d etta u ttry c k synes vara avsett a tt ha samma innebörd som o rdet krigsm akten. ÖB u tta la r att begreppet krigsm akten är inarbetat och välkänt och därför kan användas i alla sam m anhang u tan risk för feltolkningar. En ändring av d etta begrepp m edför krav på följdändringar i en stor mängd fö rfattningar, reglem enten, in stru k tio n er m. m. De nackdelar som därvid uppstår är betydande. ÖB avstyrker ändring av gällande, definierat och vedertaget begrepp, om inte starka, sakligt grundade skäl föreligger. Som exem pel på författn in g ar där begreppet krigsm akten för närvarande förekom m er näm ner ÖB kungörelsen (1 9 66:483) angående krigsm aktens indelning i fred och rikets m ilitär­ territoriella indelning samt kungörelsen (1 9 6 8 :3 3 3 ) om innebörden i rättsligt hänseende av begreppet krigsm akten och krigsman. Chefen fö r armén u ttalar a tt begreppet försvarsm akten inte är entydigt definierat vare sig från adm inistrativ eller rättslig synpunkt. Det är angeläget att klarhet skapas i begreppets innebörd och a tt denna fastställs genom särskild författning. Försvarets civilförvaltning ifrågasätter om u ttry c k e t ” försvarsm akten” är tillräckligt särskiljande i förhållande till ” försvaret” med dess mera allm änna och något obestäm da innehåll. Möjligen kunde ” det m ilitära försvaret” vara en lämpligare beteckning fö r vad som avses.

Försvarets civilförvaltning näm ner i d etta sam m anhang u ttry c k en civilför­ svaret, det ekonom iska försvaret och det psykologiska försvaret. Regeringsrättens ledam öter anser att regeln i a n d r a s t y c k e t har gjorts alltför vid. Den b ö r enligt ledam öterna begränsas till a tt gälla förvaltningsuppgift som inte innebär m yndighetsutövning i egentlig mening. Stadsjuristen i S to c kh o lm s ko m m u n utta la r i anslutning till denna bestäm m else a tt den synes ha avseende endast på förvaltningsupp­ gifter som ankom m er på statliga förvaltningsm yndigheter. Överförande av kom m unala m yndigheters förvaltningsuppgifter som innebär m yndig­ hetsutövning på rättssu b jek t av privaträttslig karaktär fö ru tsä tte r em eller­ tid enligt nuvarande rättspraxis och d o k trin särskild lagstiftning. Den föreslagna regeln to rd e d ärför uttryckligen böra göras tilläm plig även på s. k. specialreglerad kom m unal förvaltning eller annan sådan särskild förvaltningsuppgift som ålagts kom m un. Stadgandet i andra stycket bö r då införas i en särskild paragraf med hänsyn till a tt bestäm m elserna i första stycket endast to rd e röra statliga förvaltningsm yndigheter. H ovrätten över Skåne och Blekinge föreslår, i enlighet med vad hovrätten har föreslagit u nder 7 kap. 1 §, den r e d a k t i o n e l l a ä n d r i n g e n i andra stycket a tt de där avsedda juridiska personerna anges enligt följande: ” bolag, förening, sam fällighet eller stiftelse” .

5 §

Några rem issinstanser har fram fört a l l m ä n n a o m d ö m e n om bestäm m elserna i paragrafen. R Å påpekar a tt första sty ck et tillsam m ans med 13 § innehåller bestäm m elser om m aktutövningens n o rm bundenhet och dom stolars och förvaltningsm yndigheters självständighet, vilka be­ stäm m elser enligt RÅ:s m ening är av stort värde. SAC O fram håller a tt e tt väl fungerande rättsväsen är den y tte rsta garantin för rättsstaten s bestånd. H ärför krävs full självständighet för dom stolarna kom binerad med en i princip exklusiv kom petens a tt skipa rä tt. Det är av dessa och andra skäl, som fram hölls redan i rem isskritiken över författningsutredningens grundlagsförslag, av största vikt a tt principen om dom stolar­ nas självständighet kom m er till klart u ttry c k i grundlagen. Grundlagberedningen har, heter det vidare, velat skriva in denna princip i den föreslagna regeringsform en främ st genom stadgandena i 1 kap. 7 § sam t 10 kap. 5 och 13 §§. Paragraferna kan u r denna sy n p u n k t läm nas i huvudsak u tan erinran. Särskilt bestäm m elserna i 10 kap. 5 och 13 §§ får anses på ett klarare och konsekventare sätt än § 47 i gällande regeringsform ge u ttry c k för principen om dom stolarnas självständiga ställning. Svea hovrätt säger att enligt första stycket både dom stolar och förvaltningsm yndigheter skall ” handla i enlighet med rättsordningen” . Härmed avses att grundlagfästa principen om m yndighetsutövningens norm m ässighet. Bestäm m elsen synes h ovrätten m indre lyckad, eftersom det to rd e åligga envar i sam hället a tt handla i enlighet med rättso rd ­ ningen. Mot den efterföljande regeln om rättskipningens självständighet

m åste enligt h ovrätten göras anm ärkningen, a tt innebörden av u ttry c k e t ” tilläm pa rättsregel” är alltfö r oklar. Regeringsråden Hjern och Petrén gör vissa allm änna uttalan d en med anknytning till paragrafen. G rundlagberedningen är i olika sam m anhang angelägen understryka den för m yndigheter, oavsett deras k araktär, generellt gällande plikten a tt iakttaga norm m ässighet vid sina avgöranden (se t. ex. s. 191). Betydelsen härav beror dock i p rak tik en på h ur pass k o n k ret innehåll norm erna har. Är dessa vaga, får kravet på norm m ässighet m indre praktisk betydelse. Sam hällsutvecklingen kom m er med de ökade anspråk på anpassning till snabbt skiftande förhållanden och till lägen skapade av nya tekniska fram steg säkerligen a tt efterhand leda till a tt allt större utrym m e m åste ges åt skönsm ässighet vid ärendens avgörande. G rundlagberedningen fö ru tsätter även en fo rtsa tt utveckling av den under senare år m edvetet fullföljda linjen a tt befria regeringen från ärenden rörande enskilda fall och koncentrera dess verksam het kring norm givning och principiellt betydelsefulla avgöranden. G enom denna decentralisering kom m er e tt fritt ställningstagande a tt i allt högre grad karaktärisera förvaltningens b eslutsstruktur. Denna utvecklingstendens m åste sm åningom avsätta spår också i grundlagstexten. Vad som först kan kom m a ifråga blir a tt i själva grundlagen införa förbud m ot sådant bru k av det fria skönet som kan betecknas d éto u rn e m en t de pouvoir.

Som fram går av rem issam m anställningen u nder 1 kap. 1 och 8 §§ RF föreslår riksdagens om budsm än a tt m aktutövningens lagbundenhet slås fast i 1 kap. 1 § och objektivitetskravet i 1 kap. 8 §. Vad gäller f ö r s t a s t y c k e t av förevarande paragraf får d e tta enligt om budsm ännen betydelse på så sätt a tt det som föreslås i fö rsta m eningen kan utgå och ty n g dpunkten läggas på det som står i andra m eningen. Förslagsvis skulle enligt om budsm ännen kunna skrivas a tt dom stolar och förvaltnings­ m yndigheter handlar självständigt enligt lagar och övriga författningar och a tt ingen m yndighet, ej heller riksdagen, får bestäm m a h ur dom stol eller annan m yndighet skall tilläm pa fö rfattn in g i särskilt fall. Liknande synpunkter på första m eningen utvecklas av regeringsrättens ledamöter, som anser a tt grundsatsen i denna bö r gälla sam tliga offentliga organ, varför föreskriften bö r utform as generellt. Enligt ledam öterna har den sin naturliga plats i anslutning till 1 kap. 8 §. I fråga om regeln i andra meningen, vari fastslås principen om självständiga förvaltningsm yndig­ h eter fram håller ledam öterna a tt regeln redan i nuvarande praxis to rd e vara begränsad till förvaltning bestående i handläggning av särskilda ärenden. D etta förhållande b ö r enligt ledam öterna fram gå av grundlagen. Som redan har näm nts förordar kam m arrätten i Göteborg a tt f ö r b u d e t i f ö r s t a s t y c k e t s a n d r a m e n i n g , såvitt gäller förvaltningsm yndigheternas verksam het, begränsas till a tt gälla huvudsakligen m yndighetsutövning m ot enskild. D etta begrepp har enligt kam m arrätten åtm instone num era, bl. a. genom tillkom sten av förvalt­ ningslagen, få tt en tillräcklig k o nkretion och fasthet för a tt användas i förevarande sam m anhang. En avgränsning med hjälp av begreppet m yndighetsutövning m ot enskild to rd e inte i sak innebära någon större skillnad m ot vad beredningen har avsett. Begreppet rättstilläm pning to rd e

dock enligt kam m arrätten vara något mera vidsträckt än begreppet m yndighetsutövning m ot enskild. Sålunda synes m an kunna tänka sig a tt en förvaltningsm yndighets beslut angående dess egen verksam het kan up pfattas som rättstilläm pning, därför a tt m yndigheten i in stru k tio n är ålagd a tt fatta sådana beslut. Enligt kam m arrättens mening b ö r det finnas möjlighet t. ex. fö r regeringen a tt ge direktiv till statens järnvägar a tt en viss järnvägslinje eller en viss statio n inte får läggas ned, även om m yndigheten i in stru k tio n skulle ha b e tro tts med beslu tan d erätt i sådana frågor. K am m arrätten ser in te någon avgörande nackdel i a tt förbudet m ot direktiv till förvaltningsm yndighet blir i vissa hänseenden snävare än vad GLB synes ha tä n k t sig. Det finns sålunda knappast något behov av a tt i grundlag förbjuda regeringen a tt föreskriva vad m yndighet skall u ttala i ett y ttra n d e. B lotta ta n k en på sådana föreskrifter b ö r falla på sin egen orim lighet, eftersom föreskrifterna skulle få det efterföljande rem issyttrandet a tt fram stå som helt m eningslöst. — På vissa enstaka om råden kan, säger kam m arrätten vidare, förekom m a a tt statlig förvalt­ ningsm yndighet är betro d d med m yndighetsutövning m ot kom m un. Även beträffande denna m yndighetsutövning bö r gälla fö rb u d m ot direktiv i enskilda fall. K am m arrätten förslår a tt paragrafen (1 § i kam m arrättens u tk a st) får följande lydelse. D om stolar och förvaltningsm yndigheter skall handlägga ärenden, träffa sina avgöranden och även i övrigt handla i enlighet med rättsordningen, sådan denna fram går u r grundlagarna samt ur andra lagar, förordningar, föreskrifter och rättsregler. Ingen m yndighet får bestäm m a, hu r dom stol skall i särskilt fall skipa rä tt eller eljest tilläm pa rättsregel. Vad n u sagts om dom stol skall gälla även förvaltningsm yndighet i fråga om m yndighetsutövning m ot enskild eller kom m un. M yndighet får icke u tan stöd av någon rättsregel särbehandla någon på grund av hans personliga förhållanden såsom tro , åskådning, ras, hudfärg, ursprung, kön, ålder, n atio n alite t, språk, samhällsställning eller förm ögen­ het. Länsåklagaren i Kopparbergs län riktar den anm ärkningen m ot den s p r å k l i g a u t f o r m n i n g e n a v f ö r s t a s t y c k e t s f ö r s t a m e n i n g a tt denna är tautologisk på e tt sätt, som kanske inte b ö r förekom m a i grundlag. Stadgandet i a n d r a s t y c k e t har få tt upphöra kritik från flera håll. Enligt R Å är utform ningen av bestäm m elsen inte invändningsfri. I och för sig förefaller det stö tan d e, säger RÅ, a tt med stöd av en ”rättsregel” någon skall k unna särbehandlas på grund av t. ex. sådana förhållanden som ras och hudfärg. I sam m anhanget uppställer sig frågan vad ” rättsregel” i d etta stycke innebär. Enligt m otiven skall ” andra rättsregler” i första stycket första m eningen avse folkrättens och sedvanerättsliga regler. Med ” rättsregel” i andra m eningen avses enligt m otiven åter ” tilläm pningen av redan gällande n o rm er” . RÅ anser det u ppenbart a tt för särbehandling av någon b eträffande exempelvis ras och hudfärg b ö r fordras e tt lagstadgande härom . A tt med stöd av ” sedvaner ä tt” särbehandla någon i dylika hänseenden bö r enligt RÅ inte

ifrågakom m a. En annan fråga som uppställer sig är om det överhuvud är möjligt a tt stadga a tt ingen får särbehandlas på grund av ” personliga förhållanden” . De personliga förhållandena kan uppenbarligen vid den rättsliga bedöm ningen spela en b ety d an d e roll ju st i det enskilda fallet, t. ex. i påföljdsfrågor, utan a tt någon ” rättsregel” direkt kan åberopas för den ena eller andra lösningen. Enligt RÅ:s m ening bö r stadgandet i andra stycket utgå. Om det överhuvud skall stå kvar b ö r en om arbetning äga rum . L iknande sy n p u n k te r utvecklas av länsåklagaren i Hallands län. D enne ifrågasätter om stadgandet har erhållit en adekvat utform ning. Det to rd e enligt länsåklagaren inte vara svårt a tt ange exem pel på fall där hänsyn — u tan rättsregel — tages och b ö r tagas till personliga om ständig­ heter av olika slag. Om en person är svensk eller utländsk m edborgare kan och bör t. ex., säger länsåklagaren, vid många avgöranden tillm ätas betydelse u ta n a tt d etta direkt angives i någon ” rättsregel” . Det kan vara en om ständighet till hans nackdel, t. ex. vid bedöm ande av risken för flyktfara, eller en om ständighet till hans fördel, t. ex. vid bedöm ande av vad han insett eller icke insett av e tt visst handlande. U pprepade återfall i b ro tt är en annan sådan om ständighet som — u ta n rättsregel — kan m edföra a tt särskild hänsyn tages till en sådan personlig om ständighet. R iktigare vore kanske a tt i stället för a tt föreskriva a tt m yndighet in te får u tan stöd av någon rättsregel särbehandla någon stadga a tt m yndighet inte får taga ovidkom m ande hänsyn till någon. Enligt Svea hovrätt synes stadgandet sakna ett i förhållande till första stycket självständigt innehåll. M yndighet skall ju alltid handla enligt ” rättso rd n in g en ” sådan denna framgår av ” rättsregler” och to rd e d ärfö r aldrig äga särbehandla någon på sätt andra stycket avser ” u tan stöd av någon rättsregel” . Riksdagens om budsm än påpekar a tt, om 1 kap. 8 § erhåller en sådan utform ning som de förordar, det förbud m o t särbehandling som föreslås i andra stycket to rd e k u n n a undvaras. S tycket synes fö r övrigt, säger om budsm ännen vidare, under alla förhållanden ha få tt en onödigt m ångordig lydelse. Enligt SAC O inställer sig en viss tveksam het inför utform ningen av stadgandet i andra stycket, som säger a tt sådan särbehandling som avses i d e tta inte får ske u ta n stö d av någon rättsregel. SACO ifrågasätter om inte undantag från fö rb u d e t m ot särbehandling borde kräva lagstöd. De knapphändiga m otiven gör det em ellertid enligt SACO svårt a tt överblicka konsekvenserna av en sådan ändring.

6 §

JK , Svea hovrätt, längsstyrelsen i Jönköpings län, riksdagens o m b u d s­ män och SA C O påpekar a tt bestäm m elsen i f ö r s t a s t y c k e t har form ulerats på sådant sätt a tt den ger in try ck av a tt dom stol skulle kunna avgöra rättstv ist m ellan enskilda utan stöd av lag. Också R Å , hovrätten över Skåne och Blekinge, kam m arkollegiet o ch Sveriges advokatsam fund anser a tt bestäm m elsen är oklart form ulerad. Ä n d r i n g s f ö r s l a g framläggs av några rem issinstanser. R Å och riksdagens om budsm än föreslår a tt sty ck et b ö r inledas med orden: ” U tan

stöd av lag får icke annan m yndighet etc.” . JK föreslår a tt bestäm m elsen erhåller exempelvis lydelsen: ” Slutligt avgörande av rättstv ist mellan enskilda får icke u ta n stö d i lag m ed bindande verkan träffas av annan m yndighet än d o m sto l” . O ckså hovrätten över Skåne och Blekinge lägger fram ett förslag till ändring: ” R ättstvister mellan enskilda avgöres av dom stol. Genom lag får föreskrivas a tt prövning av särskilt slag av rättstv ister skall avgöras av annan m yndighet” . I det utkast som har lagts fram av kam m arrätten i G öteborg har stycket följande utform ning: ” E ndast dom stol får med bindande verkan slutligt avgöra rättstvist m ellan enskilda, om ej annat bestäm ts i lag” . K am m arkollegiet slutligen föreslår a tt orden ” u ta n stöd av lag” flyttas upp närm ast efter o rden ” får icke” . Kollegiet tillägger a tt det synes antagligt a tt m ed en positiv form ulering av bestäm m elsen tolkningssvårigheter än lättare skulle kunna undvikas. Regeringsrättens ledam öter påpekar att innebörden av bestäm m elsen i första stycket är a tt genom lag det slutliga avgörandet av rättstvister mellan enskilda i obegränsad om fattn in g kan förläggas till adm inistrativa m yndigheter. Skall regelns placering i grundlagen ha någon m ening, bör stadgas a tt tvister m ellan enskilda u ta n undantag skall i sista hand kunna avgöras av dom stol. Något behov av a tt in rätta statliga skiljenäm nder, varom det talas i m otiven, för a tt slutgiltigt slita tvister m ellan enskilda to rd e inte finnas. U ppkom m ande behov bö r täckas inom ram en för det vanliga dom stolsväsendet. Det sagda hindrar inte a tt näm nder för frivillig förlikning kan inrättas. R Å anser att stadgandet i första stycket enligt sin ordalydelse o m f a t t a r m e r ä n s o m ä r a v s e t t . I m otiven anges att u ta n fö r stadgandet faller avgöranden som ligger inom den s. k. frivilliga rättsvården, t. ex. adoption. RÅ anm ärker med anledning härav a tt adoptionsärenden inte sällan kan m edföra rättstvister m ellan enskilda. Enligt Svea hovrätt bö r stadgandet i första stycket s a m m a n f ö r a s m e d b e s t ä m m e l s e n i 1 k a p . 7 § f ö r s t a s t y c k e t . Med utgångspunkt i föreskriften i a n d r a s t y c k e t , a tt, om annan m yndighet än dom stol har ådöm t någon straff, den döm de utan dröjsm ål på begäran skall få saken prövad av dom stol, påpekar R A att d etta stadgande bl. a. avser strafförelägganden och förelägganden om ordningsbot. M öjligheten a tt få e tt sådant föreläggande i sak prövat av dom stol är em ellertid och m åste också vara i hög grad begränsad. E tt g od k än t föreläggande kan undanröjas endast i de extraordinära fall, varom stadgas i rättegångsbalkens kapitel om domvilla. RÅ kan därför inte godta stadgandet i föreslaget skick. Möjligen kan det finnas skäl a tt begränsa stadgandet till a tt enbart gälla vid olika form er av frihetsberövanden. RÅ fö ru tsätter, a tt bestäm m elserna i rättegångsbalken om tid för avlåtande av häktningsfram ställning inte strider m ot förslagets u ttry c k ” utan dröjsm ål” . Chefen fö r armén anser att m i l i t ä r a c h e f e r s b e s t r a f f ­ n i n g s r ä t t i likhet med dom stolars och förvaltningsm yndigheters

bestraffningsrätt bö r ges u ttryckligt stöd i grundlagen. Chefen för arm én utgår från a tt beredningens förslag in te har avsetts innebära ändring av denna de m ilitära chefernas rä tt och skyldighet. Det är em ellertid inte tillfredsställande a tt den innefattas i den bestraffningsrätt, som tillk o m ­ m er andra m yndigheter. Sveriges a d vokatsam fund ifrågasätter läm pligheten av a tt grundlagen g e r e n d a s t s v e n s k m e d b o r g a r e r ä t t a t t f å s i n s a k p r ö v a d a v d o m s t o l , om han o m händertas tvångsvis av annan anledning än b ro tt. Regeringsrättens ledam öter m enar a tt invändningar kan göras m ot den bestäm m else i andra stycket som innebär a tt beslut om frihetsberövande i vissa fall i sista instans får p r ö v a s a v e n p å v i s s t s ä t t s a m m a n s a t t n ä m n d . L edam öterna fram håller a tt enligt art. 5 p. 4 i E uroparådets konvention angående de mänskliga rättigheterna och de medborgerliga friheterna lagligheten av e tt frihetsberövande undantags­ löst skall k unna prövas av dom stol. Det b ö r därfö r övervägas om inte sådana organisationsform er kan väljas fö r a tt täcka föreliggande behov a tt regeln i grundlagen kan göras undantagslös. P åpekanden i samma hänseende görs också av riksdagens om budsm än och av Sveriges advokatsam fund. O m budsm ännen föreslår a tt m an väljer form uleringen: ” med prövning av dom stol likställes härvid prövning av näm nd, om etc.” . J K föreslår a tt fram för ord et gärning i andra sty ck et inskjutes ord et brottslig. Samma ändring föreslås i 7 § andra sty ck et och 11 § första m eningen. Enligt JK bö r vidare ord et konfiskation bytas u t m ot förverkande (se också u n d er 7 kap. 8 §). Länsåklagaren i Hallands län påpekar a tt beredningen i andra stycket använder u ttry c k e t ” annan sådan särskild rättsv erk an ” , m edan det i 7 § andra stycket talas om ” annan rättsv erk an ” och i 11 § om ” annan sådan rättsverkan” . Länsåklagaren hänvisar vidare till det i 7 kap. 8 § använda u ttry c k e t ” annan särskild rättsverkan” . K am m arrätten i G öteborg föreslår en sm ärre r e d a k t i o n e l l ä n d r i n g i andra stycket till följd av vilken d e tta skulle få följande lydelse: ” Har a n n a n om händertagen tvångsvis. I sådant fall får dock saken i stället prövas av näm nd, om näm ndens sam m ansättning är bestäm d i lag och o rdföranden i näm nden är eller har varit ordinarie d om are” .

7 § Som fram går av rem issam m anställningen u nder 7 kap. har vissa remiss­ instanser föreslagit a tt paragrafen fly tta s över till näm nda kapitel. Det kan vidare erinras om a tt Svea hovrätt anser a tt paragrafen tillsam m ans m ed 8 och 9 §§ b ör fly ttas över till ett särskilt kapitel om m edborgerliga rättigheter. Regeringsrättens ledam öter, Svea hovrätt och kam m arrätten i G öte­ berg anser a tt föreskriften b ö r u tfo rm as som e tt f ö r b u d f ö r l a g ­ s t i f t a r e n a tt stifta retroaktiv strafflag.

Räckvidden av stadgandet i andra stycket synes riksdagens o m buds­ män oklar. Man kan exempelvis, säger om budsm ännen, fråga sig, om däri skall inläsas något fö rb u d m ot retro ak tiv skattelag så a tt den verkan en viss handling får i skattehänseende endast får bedöm as enligt den lag som gällde när handlingen företogs och inte enligt senare, för den enskilde mera betungande lag. G rundlagberedningens m otiv ty d e r på a tt en så vid­ sträckt tilläm pning inte har varit åsyftad. Frågans vikt påkallar d ock att saken klarläggs närm are. Sveriges industriförbund fram håller det önskvärda i a tt s t a d g a n ­ d e t s t i l l ä m p n i n g s o m r å d e v i d g a s . De skäl som talar för ett fö rb u d m ot retroaktiv lagstiftning på straffrätten s om råde äger enligt förb u n d et i sto r u tsträckning giltighet också i fråga om t. ex. skatte- och annan civillagstiftning. Även där är det ett rimligt krav a tt m edborgare och företag vid varje tid p u n k t skall ha m öjlighet a tt bedöm a de rättsliga konsekvenserna av sitt handlande. Saknas den m öjligheten, kan följden bli en ej försvarbar rättsförlust. Länsåklagaren i Kopparbergs län fö rordar a tt 7 § o ch 5 § brottsbalkens prom ulgationslag får samma utform ning. D etta kan åstadkom m as anting­ en genom a tt grundlagsstadgandet anpassas till bestäm m elsen i promulgationslagen eller genom a tt det senare stadgandet bringas i överens­ stäm m else med den av beredningen föreslagna föreskriften.

8 §

Det har redan i andra sam m anhang näm nts a tt vissa rem issinstanser förordar a tt paragrafen överförs antingen till 7 kap. eller till e tt särskilt kapitel om medborgerliga fri- och rättigheter. JK , som fö ro rd ar a tt stad­ gandet flyttas till 7 kap., un d erstry k er a tt författningsregler angående förvärv och förlust av svenskt m edborgarskap, såsom beredningen före­ slår, b ö r tillhöra det om råde inom vilket riksdagen inte äger delegera be­ slutan d erätten till regeringen. K am m arrätten i Göteborg, som har tagit in stadgandet som 2 § i sitt kapitel om lagar och andra föreskrifter, anser a tt f ö r b u d e t i p a r a ­ g r a f e n b ö r r i k t a s t i l l l a g s t i f t a r e n och föreslår a tt pa­ ragrafen får följande lydelse. Lag eller annan föreskrift får icke givas om a tt svensk m edborgare skall kunna landsförvisas. Ej heller får stadgas a tt svenskt m edborgarskap skall kunna tagas från någon, som är b o sa tt i riket, i an n a t fall än då han är eller sam tidigt av fri vilja blir m edborgare i annan stat. Högsta d om stolens ledam öter har tagit fasta på e tt u ttalan d e i m otiven till bestäm m elsen i första m eningen a tt genom denna uppställes förbud för m yndigheterna a tt vidtaga åtgärder som innebär a tt svenska m ed­ borgare tvångsvis förpassas ur riket. U ttalandet innebär efter o rden även hinder m ot att svensk m edborgare utläm nas till annat land fö r brott. D etta kan enligt ledam öterna givetvis inte vara meningen och följer inte heller av lagtexten.

Regeringsrättens ledamöter, SA C O och Sveriges industrifö rb u n d anser a tt fö rb u d e t m ot berövande av svenskt m edborgarskap b ö r utsträckas till a tt o m f a t t a a l l a s v e n s k a m e d b o r g a r e , även dem som är bo satta i utlandet. Sta ten s invandrarverk påpekar a tt stadgandet i andra meningen inte ta r hänsyn till de personer som — fö ru to m a tt de är svenska m edborgare — även är m edborgare i annat land. S tadgandet synes näm ligen, säger ver­ ket, tillåta att s v e n s k m e d b o r g a r e , s o m d ä r j ä m t e ä r m e d b o r g a r e i a n n a n s t a t , oavsett om han är b o sa tt i riket eller ej, fråntas sitt svenska m edborgarskap utan uttrycklig viljeförklaring. D etta överensstäm m er inte m ed gällande rä tt, och en ändring härvidlag to rd e in te ha avsetts och är enligt verkets m ening heller inte önskvärd. Statens invandrarverk påpekar vidare a tt d e p e r s o n e r s o m a v ­ s e s i 7 § 3 p . m e d b o r g a r s k a p s l a g e n kan m ista sitt svens­ ka m edborgarskap u ta n a tt de har fö rk larat sig villiga därtill. I denna del synes enligt verket det föreslagna grundlagsstadgandet innebära en be­ gränsning som in te har varit avsedd.

9 § Vissa a l l m ä n n a s y n p u n k t e r i anledning av bestäm m elsen fram förs av Svenska företagares riksförbund. S kyddet för egendom har enligt fö rb u n d e t u n d er det senaste årtio n d et i vårt land tillm ätts en allt­ m er underordnad betydelse. I m otsats härtill spelar det alltjäm t en fram ­ trädande roll i de andra nordiska länderna. Med hänsyn till den stora eko­ nom iska betydelsen av e tt likartat ekonom iskt egendom sskydd i de no r­ diska länderna, b ö r en generell svensk bestäm m else utform as med beak­ tande av annan nordisk statsrätt. F ö rb u n d e t anser a tt författningsutredningens inledande sats ” svensk m edborgares egendom är tryggad” bör bibehållas. I m otiven m åste klarläggas vad som menas m ed expropria­ tion liksom vilka andra förfoganden som stadgandet skall avse. Frågan om v i l k a e k o n o m i s k a r ä t t i g h e t e r s o m o m ­ f a t t a s a v b e s t ä m m e l s e n behandlas av kam m arkollegiet, som påpekar a tt sy ftet med stadgandet to rd e vara a tt skydda den enskildes rä tt till egendom , oavsett på vilket sätt rä tte n har tillkom m it. I det all­ m änna språkbruket to rd e enligt kollegiet ord et ” förvärv” avse kö p och by te o ch även gåva, m edan det är tveksam t om däri inbegripes familjerättsliga fång, dvs. arv, bodelning och fång på grund av testam ente. V ida­ re to rd e det få anses obestridligt a tt m ed form uleringen ” egendom som någon har förvärvat” innehavare av n y ttja n d e rä tt till fast egendom inte skulle om fattas av paragrafen. Någon anledning a tt utesluta n y ttjanderättshavare från det föreslagna grundlagsskyddet finns enligt kollegiets mening inte. På grund av det anförda föreslår kollegiet att paragrafen u t­ form as sålunda: ” Om rä tt till egendom tages från någon genom expro­ p riation e tc .” . Svea hovrätt anser a tt f ö r u t s ä t t n i n g a r n a f ö r s å d a n t f ö r f o g a n d e s o m a v s e s i p a r a g r a f e n liksom i fö rfatt-

1 7 R iksdagen 1973. 1 sami. N r 90

ningsutredningens förslag b ö r anges i denna. Flera rem issinstanser anser a tt paragrafen borde innehålla en bestäm ­ melse om g r u n d e r n a f ö r e r s ä t t n i n g e n s b e s t ä m m a nd e . Regeringsrättens ledam öter påpekar a tt stadgandet är u tfo rm at så att det möjliggör att ersättningen i lag sättes i princip h ur lågt som helst. Visserligen kan egendom sskyddande grundlagsregler försvåra olika sam­ hälleliga ingripanden men å andra sidan m åste individens behov av skydd m ot konfiskatoriska bestäm m elser beaktas. Om en grundlagsregel på d etta om råde skall ha något egentligt värde, bör den enligt ledam öterna på något sätt uttala sig om storleken av ersättningen. Sveriges a d vo ka t­ sam fu n d m enar a tt bestäm m elsen läm nar näst intill in te t skydd åt den en­ skilde, eftersom man inte har ansett sig kunna sträcka sig längre än till a tt ange a tt vid expropriation ersättning skall utgå enligt grunder som be­ stäm s i lag. I m otiven görs i d etta sam m anhang gällande a tt det inte skulle vara m öjligt a tt i grundlag fastslå e fte r vilka grunder ersättning skall be­ stäm m as vid expropriation och liknande ” med hänsyn till den mångfald av olika situ atio n er som kan kom m a a tt om fattas av e tt stadgande av den­ na in n e b ö rd ” . Förklaringen är enligt sam fundet inte övertygande. Om man exempelvis är av den u p p fattningen a tt full ersättning bö r utgå vid e xpropriation, bö r d e tta kunna kom m a till u ttry c k i R F. Om förslagets m ening är a tt slå vakt om rä tte n till ersättning, to rd e det enligt Sveriges in dustriförbund inte m öta oöverstigliga svårigheter a tt i grundlagen ta in ett stadgande som anger de allm änna grunderna för ersättningens bestäm m ande. Dessa to rd e böra innebära a tt vid expro p riatio n i princip full ersättning skall utgå med tillägg att ersättningen skall kunna nedsättas endast om synnerliga skäl talar härför. F ör a tt svensk m edborgares egendom verkligen skall vara skyddad, säger Svenska företagares riksförbund, a tt åtm instone i m otiven anges a tt ersättningen åtm instone m åste vara skälig eller motsvara m arknadsvärde. Enligt kam m arrätten i G öteborg synes det överflödigt a tt föreskriva a tt ersättning skall utgå enligt grunder som bestäm s i lag. K am m arrätten, som har tagit in stadgandet som 3 § i sitt kapitel om lagar och andra föreskrifter, föreslår att d et får följande lydelse. Lag eller annan föreskrift får ej givas om a tt egendom , som någon förvärvat, u ta n ersättning tages från honom genom ex p ropriation eller annat sådant förfogande.

10 § Som redan har näm nts föreslår regeringsrättens ledam öter a tt paragra­ fen flyttas till norm givningskapitlet. Som skäl h ärför anförs a tt perm utatio n srä tte n in te är någon form av utövande av verkställande m akt — förvaltning — utan en rä tt fö r regeringen a tt ändra bestående civilrättsliga förhållanden genom ett offentligrättsligt ingripande i vissa speciella situationer. D et är här närm ast fråga om en normgivning in casu. Länsstyrelsen i Jönköpings län anser a tt det inte finns något a tt erinra i

sak b eträffan d e paragrafen. F ö rsta m eningen anses gälla sedan gam m alt och en lagstiftning av innebörd som sägs i andra m eningen har godkänts av 1972 års riksdag. Paragrafen ger em ellertid enligt länsstyrelsen intry ck av att grundlagen på något sätt u ttö m m an d e reglerar regeringens befogenheter i förhållande till riksdagen. Länsstyrelsen ifrågasätter om detta är rim ligt. R Å m enar a tt p erm u tatio n enligt gällande rä tt kan medges även i vissa andra fall än de som anges i förevarande paragraf. Perm utationslagen (19 7 2 :2 0 5 ) ger m öjlighet till p erm u tatio n om ” annat särskilt skäl” föreligger. D et synes enligt RÅ in te nödvändigt a tt i grundlagen u ttö m m an d e reglera de fall då p erm u tatio n medges. Förslagsvis kunde grundlagsstadgandet endast innehålla en bestäm m else om a tt regeringen äger medge eller a tt annan m yndighet genom lag kan ges befogenhet a tt medge p erm u tatio n om särskilda skäl föreligger, samt en hänvisning till a tt närm are bestäm m elser om p erm u tatio n m eddelas i lag. Enligt kam m arkollegiet överensstäm m er form uleringen av förutsättningarna för p erm u tatio n i sak i beredningens förslag och perm utationslagen. O rda­ lagen skiljer sig em ellertid något från varandra i de båda form uleringarna. Kollegiet föreslår a tt grundlagsbestäm m elsen anpassas till stadgandet i perm utationslagen. R iksrevisionsverket ifrågasätter om bestäm m elsen bör ges en sådan utform ning a tt den läm nar m öjlighet till delegation från riksdagen direkt till förvaltningsm yndighet (se vidare u n d er 7 kap. 5 §).

11 § A l l m ä n n a s y n p u n k t e r p å b e r e d n i n g e n s u t f o r m ­ n i n g a v n å d e i n s t i t u t e t anläggs i e tt par y ttra n d en . Justitierådet H ed feld t näm ner inledningsvis a tt enligt m otiven om rådet för nåd skall bestäm m as huvudsakligen i överensstäm m else med nuvarande praxis och u tta la r i det avseendet följande. Det är med denna utgångspunkt svårt a tt förstå varför m an frångått gällande lags exakta bestäm ning, nåd ” i b ro ttm å l” . I stället nödgas m an, fö r a tt hålla de adm inistrativa frihetsberövandena u ta n fö r stadgandet, röra sig med den oklara bestäm ningen ” liknande” ingrepp. I m otiven påstås d etta u ttry c k ange att ingripandet m åste väsentligen ha k arak tär av skydd för e tt allm änt intresse och innehålla e tt visst repressivt m om ent. Härtill är att säga dels a tt en så utförlig bestäm ning om öjligen kan utläsas av ordalagen, dels a tt bestäm ningen är felaktig. De anförda två kriterierna är näm ligen ofta för handen vid adm inistrativa frihetsberövanden. Saken kom pliceras ytterligare av a tt vad som norm alt utgör sådant frihetsbe­ rövande stundom även u tgör b ro ttsp å fö ljd , då kallad ” överläm nande till särskild vård” . Vad angår ” särskild rättsverkan” av b ro tt dvs. annan verkan än straff eller annan b rottspåföljd i egentlig m ening, består svårigheten däri a tt man vill i e tt sam lande u ttry c k innefatta så vitt skilda företeelser som å ena sidan förverkande av egendom och liknande sam t å andra sidan förvisning. Form uleringen förverkande (ordet konfiskation b ö r undvikas) eller annan ” sådan” rättsverkan är d ärför ej tillfreds­ ställande. Slutligen b ö r — såsom i det gem ensam m a y ttra n d e t an fö rts - undvikas ett ordval som lå ter förstå a tt dom en skulle ändras genom nådebeslutet.

F öljande form ulering föreslås: Regeringen äger i b ro ttm å l genom nåd m ildra eller eftergiva straff eller annan påföljd liksom även förverkande eller annan särskild rättsverkan av b ro tt. Skadestånd och ersättning fö r rättegångskostnad är ej förem ål för nåd. N är sy n n e rlig a äga rum . Med denna form ulering blir överläm nande till särskild vård enligt b ro ttsb a lk en förem ål fö r nåd, vilket ej är m otiverat. Dylika fall in nefattas em ellertid fö r närvarande u n d er u ttry c k e t nåd i b ro ttm å l, o ch det lär ej m edföra någon praktisk olägenhet om d etta bibehålles. U ttryckligt undantag kan naturligtvis göras för d e tta slags påföljd, m en frågan synes ej vara värd en sådan k o m plikation av lagtexten.

Den beskrivning av n åd e in stitu te ts tilläm pningsom råde, som ges i grundlagsförslaget, kan enligt regeringsrättens ledam öter u p p fattas som en utvidgning av d e tta om råde. M otiven är em ellertid så knapphändiga, a tt det är svårt a tt bedöm a den reella innebörden av förslaget i denna del. Lagrum m et b ö r ges en mera preciserad utform ning och en avfattning som närm are an k n y ter till u tta la n d et i m otiven, a tt n ådeom rådet b ör bestäm m as i huvudsaklig överensstäm m else m ed nuvarande praxis. Frågan om s å d a n a d i s c i p l i n ä r a å t g ä r d e r s o m h a r f ö r e s l a g i t s a v ä m b e t s a n s v a r s k o m m i 11 é n ( S O U 1 9 7 2 : 1 ) k a n b l i f ö r e m å l f ö r n å d diskuteras av två rem issinstanser. JK u ttalar a tt äm betsansvarskom m ittén har an fö rt a tt de rent privaträttsliga följder av avtalsbrott som avsked och disciplinpåföljd skulle utgöra enligt den av k o m m itté n föreslagna disciplinlagen torde kom m a a tt falla u ta n fö r om rådet för nåd. Beredningen u tta la r samma up pfattning. JK anför följande.

F ö r egen del anser jag a tt första m eningen i 11 § k nappast ger e tt riktigt u ttry c k för denna beredningens u ppfattning, såvitt gäller dom stols beslut om avsked eller disciplinpåföljd. Man bör näm ligen observera skillnaden i u ttry ck ssätt mellan 26 § nuvarande regeringsform och den av beredningen föreslagna bestäm m elsen. I näm nda 26 § talas om K onun­ gens rätt a tt göra nåd i brottm ål. Den föreslagna regeln i 11 § lägger i stället to n v ik ten på olika form er av sådan rättsverkan av (brottslig) gärning som beslutats av m yndighet, vilket åtm instone språkligt sett inte u tesluter rättsverkan beslutad av m yndighet i annan ordning än i brottm ålsprocess, t. ex. av dom stol i civilprocess. (E tt avskeds- eller disciplinbeslut, m eddelat av m yndigheten-arbetsgivaren, hö r inte h it, då m yndigheten enligt kom m itténs förslag inte handlar i denna egenskap u ta n såsom arbetsgivare. Sådant beslut är därför i förevarande avseende a tt likställa med beslut av privat arbetsgivare.) — H uruvida regeringen bör beredas m öjlighet att bevilja nåd eller dispens b eträffande avsked och disciplinsanktioner efter e tt genom förande av kom m ittén s förslag, är en fråga som jag saknar anledning a tt u tta la mig om. V arken kom m ittén eller beredningen har för övrigt behandlat denna fråga. I sam m anhanget bö r fram hållas att därem ot disciplinåtgärder, ålagda av medicinalväsendets ansvarsnäm nd, m otsvarande näm nd vid veterinärväsendet, advokatsam fundets disciplinnäm nd eller dom kapitel, med kom m ittén s och beredningens förslag även fram deles to rd e kom m a a tt vara förem ål fö r nåd. Dessa organ kom m er näm ligen alltjäm t a tt utöva sin döm ande verksam het såsom m yndigheter och inte såsom arbetsgivare, i det a tt disciplinrätten i fråga kom m er a tt förbli offentligrättsligt reglerad. D etta

förhållande kan vara e tt skäl till a tt medge regeringen en m ot n åd e in stitu te t svarande dispensrätt i fråga om påföljder enligt den föreslagna allm änna disciplinlagen. — Då i vart fall disciplinpåföljder, ådöm da av nyssnäm nda organ, skulle falla u nder 11 §, b ö r denna också erhålla en form ulering som klart visar detta. Det u ttry c k ssätt som beredningen begagnat to rd e m ed n utida lagspråk inte o m fa tta disciplin­ förseelser och deras sanktionerande. R Å har också tagit fasta på p åpekandet i m otiven a tt d et privaträttsligt färgade betraktelsesätt som äm betsansvarskom m ittén har anlagt på frågan om utform ningen av statstjänstem ännens disciplinansvar to rd e m edföra a tt de av k o m m itté n föreslagna disciplinära åtgärderna, bl. a. beslut om avsked, inte kan bli förem ål fö r nåd. RÅ säger sig inte k unna dela denna u p p fattn in g och fram håller därvid a tt rekvisiten fö r avsked i 12 § förslaget till disciplinlag överensstäm m er m ed rekvisiten fö r avsättning i 20 kap. 8 § brottsbalken. Om äm betsansvarskom m itténs förslag blir lag b ö r d ärfö r enligt RÅ:s m ening — såvida inte med den av beredningen föreslagna lydelsen av 11 § det skulle anses m öjligt a tt bevilja nåd b eträffan d e avsked — en jäm kning av paragrafens lydelse äga rum så a tt d e tta kan ske. Överåklagaren i S to c kh o lm s åklagardistrikt förklarar a tt det inte finns skäl till erinran m ot a tt beredningen i förslaget har u te slu tit m öjligheten fö r en benådad person a tt, i s t ä l l e t f ö r a t t m o t t a g a d e n e r b j u d n a n å d e n , u n d e r g å å d ö m d p å f ö l j d . Överåklaga­ ren b erö r ytterligare ett par frågor som har sam band med n åd e in stitu te t. D et är sålunda enligt överåklagaren betydelsefullt a tt beredningen i förslaget till lag om handläggning av nådeärenden har föreslagit, a tt regeringen skall ha skyldighet a tt i n n a n n å d e ä r e n d e a v g ö r e s i n h ä m t a y t t r a n d e f r å n h ö g s t a d o m ­ s t o l e n o c h r e g e r i n g s r ä t t e n . D etta utgör enligt överåkla­ garen en viktig grund för enhetlighet i tilläm pningen av n åd ein stitu tet och tolkningen av rättsfrågor och en m otvikt till en alltfö r generös tilläm pning av benådningsrätten. Vad gäller frågan om in rättan d e av en n å d e n ä m n d ställer överåklagaren sig tveksam. A rbetsuppgifterna synes kunna utföras av redan befintliga organ och det enda skälet till e tt sådant in rättan d e skulle, fo rts ä tte r överåklagaren, enligt beredningen kunna m otiveras av en strävan a tt m inska regeringens arbete med rutinärenden. D enna fråga kräver em ellertid ytterligare utredning innan överåklagaren är beredd a tt taga en slutlig stån d p u n k t. Högsta d o m sto ­ lens ledam öter föreslår den t e r m i n o l o g i s k a ä n d r i n g e n i första stycket a tt o rdet undanröja byts u t m ot eftergiva. Härigenom undviks in try c k et a tt dom en skulle ändras genom nådebeslutet. G rundlagsfästandet av a b o l i t i o n s i n s t i t u t e t har föranlett två u ttalanden. Regeringsrättens ledam öter understryker a tt regeringens rä tt a tt besluta om abolition liksom hittills bör utövas endast i exceptio­ nella fall. Å talseftergift b ör enligt ledam öterna i princip beslutas endast på grundval av stadgande i lag. R Å förklarar att han i och för sig inte har något a tt erinra m ot stadgandet. RÅ anm äker a tt åklagare under vissa i lag

angivna fö ru tsättningar har befogenhet a tt underlåta åtal. Även om denna befogenhet skulle vidgas to rd e dock alltid böra finnas kvar en möjlighet för regeringen a tt under särskilda om ständigheter förordna a tt, indivi­ d uellt eller kollektivt, vidare åtgärd fö r a tt u treda eller lagföra brottslig gärning inte skall äga rum .

12 § O m f a t t n i n g e n a v d e e x t r a o r d i n ä r a r ä t t s ­ m e d l e n s v e r k n i n g s o m r å d e n är förem ål för uppm ärksam ­ het i några y ttra n d en . Som redan har näm nts pekar r e g e r i n g s ­ r ä t t e n s l e d a m ö t e r på a tt beredningens förslag innebär att rä tte n till resning kan inskränkas genom en av riksdagen antagen lag, medan resningsm öjligheten nu är om edelbart inskriven i grundlagen (19 § R F ) och inte to rd e kunna inskränkas u ta n grundlagsändring. Resningsin stitu te ts betydelse i förevarande sam m anhang ligger i a tt även regeringsavgöranden som har karaktär av rättstilläm pning kan bli förem ål för resning. F örsvinner denna m öjlighet genom riksdagsbeslut, förändras enligt ledam öterna teo retisk t se tt det k o n stitutionella kontrollsystem et på en viktig p u n k t. Enligt ledam öternas m ening bö r bestäm m elsen få den utform ningen a tt resning eller återställande av fö rsu tten tid kan erhållas i ärenden som tillh ö r högsta dom stolens jurisdiktion genom beslut av denna och i övriga ärenden genom beslut av regeringsrätten sam t att närm are bestäm m elser om dessa in stitu t m eddelas i lag. Om stadgandet erhåller en sådan form ulering, blir det helt klart att de extraordinära rättsm edlens verkningsom råden är obegränsat, sam tidigt som det sägs att den närm are regleringen av förfarandet m. m. ankom m er på riksdagen a tt bestäm m a genom lag. — Sam m a tankegång som nu har redovisats to rd e ligga bakom också det förslag till ändrad lydelse av första sty ck et som har lagts fram av högsta dom stolens ledam öter: ” Resning i ärende, som avgjorts genom lagakraftägande dom eller därm ed jäm förligt beslut, samt återställande av fö rsu tten tid beviljas av högsta dom stolen eller, i fråga om ärende för vilket regeringsrätten är högsta instans, av regeringsrätten. Närm are bestäm m elser härom kan m eddelas genom lag.” R Å anm ärker att det med den föreslagna lydelsen av paragrafen blir svävande hur långt högsta dom stolens befogenhet i där avsedda hänseenden sträcker sig. Om lydelsen godtas, to rd e för undanröjande av oklarheten lagbestäm m elser om o m fattningen av högsta dom stolens befogenhet böra ges. I några y ttra n d en berörs frågan h ur ärendena om resning och återställande av fö rsu tten tid skall f ö r d e l a s m e l l a n h ö g s t a d o m s t o l e n o c h r e g e r i n g s r ä t t e n . Som fram går av det nyss återgivna förslag till ändrad lydelse av paragrafen som har lagts fram av högsta d om stolens ledam öter godtar dessa beredningens förslag i denna del. Detsam m a gäller i fråga om kam m arrätten i Göteborg. Enligt äm betsansvarskom m ittén fram går av första styckets ordalydelse a tt regeringsrätten in te skall handlägga med paragrafen avsedda ansökningar i fråga om ärenden, där regeringsrätten inte är högsta instans. D etta to rd e

innebära, sägs d et, a tt extra-ordinär prövning med avseende på sådana ärenden, i vilka talan på grund av fullföljdsförbud inte kan med ordinära rättsm edel föras till högre instans inom förvaltningsdom stolsväsendet, i m otsats till vad som nu gäller m åste ske i högsta dom stolen. Regerings­ rättens ledam öter anm ärker a tt beredningens förslag m edför att om kam m arrätt i fram tiden blir slutinstans för någon grupp av mål, resning i sådant mål skulle kom m a a tt tillhöra högsta dom stolens kom petens. N aturligt vore enligt ledam öterna a tt högsta dom stolen handhade de extraordinära rättsm edlen såvitt angår civil- och straffrättskipningen och regeringsrätten beträffande förvaltningsrättskipningen samt därutöver förvaltningen i övrigt. H är kan vidare hänvisas till ledam öternas nyss återgivna u tk a st till u tform ning av första stycket. Svea hovrätt fö rordar a tt regeringsrätten får pröva alla ansökningar som avser ärenden vilka i sista instans avgörs av förvaltningsdom stol, vare sig regeringsrätten själv eller någon annan. Beredningens förslag a tt r e s n i n g i n t e s k a l l k u n n a b e v i l ­ j a s i ä r e n d e s o m h a r a v g j o r t s a v r i k s r ä t t e n har fö ran lett gensagor av högsta dom stolens ledamöter, regeringsrättens ledam öter, JK , Svea hovrätt och äm betsansvarskom m ittén, vilka samtliga förklarar a tt resning bö r k unna beviljas även i dessa ärenden. Regerings­ rättens ledam öter och J K y ttra r sig inte om vem som b ö r handlägga sådana resningsfrågor. Övriga rem issinstanser föreslår a tt befogenheten a tt bevilja resning bö r tillkom m a riksrätten själv. Enligt Svea hovrätt och äm betsansvarskom m ittén b ö r resning kunna beviljas åtm instone i de fall där det kan antas a tt utgången i m ålet har påverkats av a tt falsk handling har åberopats eller falsk utsaga har avgivits under ed eller försäkran. Också högsta dom stolens ledam öter pekar särskilt på d e tta fall. K am m arrätten i G öteborg föreslår vissa r e d a k t i o n e l l a ä n d ­ r i n g a r i första stycket, vilket enligt k am m arrätten (7 § i kam m ar­ rätten s u tk a st) b ör ha följande lydelse. A nsökan om resning i avgjort mål eller ärende sam t återställande av fö rsu tten tid handlägges av högsta dom stolen eller, om ansökan avser mål eller ärende för vilket regeringsrätten är högsta instans, av regeringsrätten. Beviljande av resning eller återställande av fö rsu tten tid skall ske i enlighet med lag eller vad eljest gäller.

13 § Det synes enligt regeringsrättens ledam öter naturligt a tt rik ta paragra­ fens förbud m ot a tt ändra dom stols beslut eller eljest ingripa i dom stolarnas verksam het till både riksdag och regering. Vad gäller m otsvarande förbud a tt ingripa i förvaltningsavgöranden och i annan förvaltningsverksam het har, fo rtsä tte r ledam öterna, fö rb u d e t främ st riksdagen till adressat. Som redan har näm nts u n d er 9 kap. 1 och 2 §§ anser J K beredningens uttalande, a tt riksdagens ställningstagande i en trak tatfråg a inte skall föregripas genom ett åtagande av regeringen, strida m ot förevarande

paragraf, vars avfattning enligt JK klart och tydligt fö ru tsä tte r a tt regeringen redan har ingått överenskom m elsen när riksdagen skall pröva den.

14 §

Vad gäller stadgandet i f ö r s t a s t y c k e t har frågan om t i l l ­ s ä t t n i n g e n a v d o m a r t j ä n s t e r tilldragit sig viss u ppm ärk­ sam het. Högsta d o m sto le n s ledam öter anser att tjän st som ordinarie dom are, med hänsyn till dom stolarnas ställning enligt grundlagen, bör tillsättas av regeringen. Regeringsrättens ledam öter (m ajoriteten) u ttalar a tt bered­ ningen har u tgått från a tt dom arna skall utses av regeringen eller annan m yndighet. Frågan om tillsättningsförfarandet har inte varit förem ål för närm are utredning. I andra länders rättssystem förekom m er dock regler om särskilt tillsättningsförfarande fö r a tt säkerställa dom stolarnas oav­ hängighet. D etta problem vore enligt ledam öternas mening fö rtjä n t av ytterligare överväganden. U nder alla om ständigheter bör det inte godtas att ordinarie dom artjänst tillsätts av förvaltningsm yndighet. Regeringsråden Hjern och Petrén utta la r i frågan följande.

Frågan om tillsättningen av dom are är e tt viktigt problem , som förtjänar ingående överväganden, om man accepterar grundsatsen att d om stolarna har e tt särskilt k o n stitu tio n e llt ansvar för rättsordningens iakttagande. A tt dom arutnäm ningarna hittills ankom m it på Kungl. Majrt, d. v. s. num era på regeringen, är historiskt sett självklart. D etta arrange­ mang är e tt arv från den tid då d om arm akten ingick som en del i K onungens befogenheter. I och med a tt dom stolarna erkännes spela en självständig roll och anses skola vara i alla avseenden oavhängiga av regeringsm akten, te r sig vårt traditionella system från olika synpunkter mera dubiöst. G rundlagberedningen anger i sin beskrivning av förslagets huvudlinjer (s. 76) parlam entarism en som en hörnpelare i statsskicket och partierna som e tt bärande elem ent i vår dem okrati. Det politiska system , för vilket beredningen skrivit det föreliggande förslaget, utgöres av e tt samhälle med flera politiska partier alla p ro portionellt fö reträd d a i riksdagen men med endast något eller några av dem utövande regeringsm akten. A tt tillsättningen av dem , som i dom stolarna skall fullgöra den rättsliga k o n tro llfu n k tio n e n i sam hället, läggs uteslutande på en regering av denna ty p är oförenligt med det system , varpå förslaget vilar. Det är svårt a tt säga var lösningen på problem et är att finna. Det finns i främ m ande länder många olika k om binationer av olika elem ent. Mest känt to rd e USA:s system vara, där presidenten nom inerar dom are i högsta instans men hans förslag skall godkännas av e tt av folkrepresenta­ tionens båda hus. I förbundsrepubliken T yskland ligger utnäm ningsrätten beträffande dom are i de högsta instanserna hos e tt kollegium med m edlem m ar utsedda av regering, parlam ent o ch dom stolarna själva. Vilken m odell som bö r väljas fö r Sveriges vidkom m ande får bli beroende av de resultat som uppnås vid frågans vidare utredning.

Regeringsråden Hellner och Sjöberg anser a tt det med de i grundlags­ förslaget inskrivna tillsättningsprincipem a — avseende får fästas bara vid

förtjänst och skicklighet — inte är påkallat a tt överväga ytterligare m edel för att i sam band med tjänstetillsättningar säkerställa dom stolarnas oavhängighet. H ovrätten över Skåne och Blekinge föreslår en viss r e d a k t i o n e l l o m a r b e t n i n g av bestäm m elsen i första stycket. H ovrätten föreslår a tt d e tta får följande lydelse: ” T jänst vid dom stol eller statlig förvalt­ ningsm yndighet som lyder under regeringen tillsättes av regeringen eller m yndighet som regeringen b estäm m er” . Kam m arrätten i G öteborg föreslår a tt ord et statlig utgår ur första stycket. S tadgandet i a n d r a s t y c k e t tillstyrks u ttryckligen av s t a ­ t e n s i n v a n d r a r v e r k , som anser a tt det är av väsentlig betydelse. Den särskilda bestäm m elsen om t r a n s p o r t s p ä r r a r behandlas av hovrätten över Skåne och Blekinge. Innebörden av stadgandet i andra stycket första punk ten är, finner h ovrätten vara, a tt tillsättning skall ske på objektiva grunder. Någon otillbörlig hänsyn får inte tas. D ärem ot sägs inte något om vad som är skicklighet och fö rtjän st, inget om hu r olika betyg skall beaktas m. m. Med hänsyn härtill to rd e stadgandet i andra stycket andra meningen (tran sp o rtsp ärram a) vara obehövligt och bör utgå. T ransportspärrar finns n u och d e tta utan stöd i lag. Hänsyn till dem b ör i fram tiden kunna tagas på samma sätt som f. n. Enligt länsåklagaren i Kopparbergs län synes kravet på a tt vid tjänstetillsättning avseende skall fästas endast vid fö rtjän st och skicklighet vara svårt a tt u p prätthålla. Som exem pel härpå anför länsåklagaren de inskränkningar, som har före­ skrivits i fråga om tillsättning av tjän ster på o rter till vilka vissa centrala verk och m yndigheter kom m er a tt utlokaliseras frå n S tockholm . Dessa inskränkningar är uppenbarligen m otiverade av skäl, som kan kom m a i konflikt med kravet på a tt endast förtjänst och skicklighet skall beaktas vid tillsättning av tjänster. Länsåklagaren ifrågasätter om inte arbetsm ark­ nadspolitiska och lokaliseringspolitiska m. fl. skäl kom m er a tt göra det erforderligt med undantag från principen om förtjänst och skicklighet. Möjlighet a tt i lag stadga undantag från principen bör ges. Riksdagens om budsm än hänvisar till sitt förslag a tt i 1 kap. 8 § fastslå kravet på objektivitet i den offentliga verksam heten (se under d etta lagrum) o ch ifrågasätter o m , med en sådan utform ning av 1 kap. 8 §, specialregeln om o b jektivitet vid tjänstetillsättning fortfarande behövs. Mot den föreslagna regeln kan enligt om budsm ännen vidare invändas att den genom sin i förhållande till 28 § RF förändrade lydelse — orden ” men icke på deras b ö rd ” har strukits — förefaller a tt ge u ttry c k för något an n at än att sakligheten skall fälla utslaget. Så som regeln föreslås lyda kan den enligt om budsm ännen leda till en bu n d en h et i prövningen som kan bli till nackdel för sta tsn y ttan utan a tt innebära någon sakligt befogad fördel i trygghetshänseende för tjänstem ännen. R Å ta r till behandling upp frågan huruvida grundsatserna i andra stycket bör gälla även vid t i l l s ä t t n i n g e n a v k o m m u n a l a t j ä n s t e r . RÅ fram håller a tt denna fråga inte har diskuterats vare sig av författningsutredningen eller av beredningen. I o ch för sig synes det RÅ önskvärt a tt de angivna grundsatserna tilläm pas även vid sådan tjänstetillsättning.

Regeringsrättens ledam öter påpekar a tt paragrafen inte innehåller k r a v p å s ä r s k i l d a k v a l i f i k a t i o n e r f ö r d o m a r e . Emellertid synes grundlagen liksom nu böra innehålla bestäm m elser om kvalifikationer för dom are i högsta dom stolen och regeringsrätten. D ärjäm te b ör föreskrivas a tt kom petensvillkoren för övriga dom are skall fastställas i lag. JK föreslår en r e d a k t i o n e l l ä n d r i n g i andra stycket. D etta bör enligt JK lyda: ” Om in s k rä n k n in g dock vad därom särskilt föreskrives i fö rfa ttn in g ” . Bestäm m elserna i t r e d j e s t y c k e t o m k r a v p å s v e n s k t m e d b o r g a r s k a p f ö r t i l l t r ä d e t i l l o f f e n t l i g t j ä n s t tillstyrkes eller lämnas u ttryckligen u ta n erinran av över­ åklagaren i M almö åklagardistrikt, chefen fö r försvarshögskolan, statens invandrarverk, länsstyrelsen i S to c kh o lm s län, fö rv a ltn in g su tsk o ttet i landstinget i sam m a län och Svenska ko m m u n fö rb u n d e t. Stadsjuristen i S to ckh o lm s ko m m u n förklarar a tt den föreslagna regleringen av utländsk m edborgares behörighet a tt tillträda kom m unal tjänst inte torde föran­ leda några anm ärkningar. Statens invandrarverk understryker vikten av a tt man inte i fram tiden genom bestäm m elser i stats- och kom m unaltjänstem annalagarna eller i annan lag urholkar det föreslagna grundlagsstadgandet. V erket anser det vidare väsentligt a tt det i varje särskilt fall blir klarlagt vad som innefattas i begreppet m yndighetsutövning. Enligt Svenska ko m m u n fö rb u n d e t synes det inte föreligga någon anledning att befara a tt bestäm m elsen skall behöva föranleda o k larheter — även om begreppet ” m yndighetsutövning” tro ts hänvisningen till vad äm betsansvarskom m ittén har anfört därom inte hör till de lätthanterliga — eftersom föreskrifter av regeringen i äm net under norm ala förhållanden kan fö ru tsättas avse bestäm t angivna ty p e r av tjänster. Vidare utgår styrelsen i d e tta sam m anhang med tanke på kom m unaltjänstem ännens anställningsvillkor från a tt dylik föreskrift av regeringen, i den mån föreskriften kan beröra en hos kom m un redan anställd utlänning, skall utgöra saklig grund för uppsägning. E tt tillägg till bestäm m elsen har övervägts av R Å , som förklarar a tt det enligt hans mening är av så stor betydelse a tt endast den som är svensk m edborgare äger utöva åliggande av betydelse för rikets säkerhet a tt det kan ifrågasättas om inte en bestäm m else härom bö r vara intagen i grundlagsstadgandet.

15 § S tadgandet tillstyrks av överåklagaren i S to ckh o lm s åklagardistrikt. Enligt regeringsrättens ledam öter synes beredningen ha accepterat äm betsansvarskom m itténs tanke a tt ordinarie dom are, justitieråd och regeringsråd undantagna, är underkastade disciplinärt förfarande och skall k unna i d i s c i p l i n ä r v ä g a v s k e d a s g e n o m b e s l u t a v m y n d i g h e t . En sådan anordning är, finner ledam öterna med hänsyn till dom stolarnas ställning inte vara godtagbar. Ledam öterna anm ärker i sam m anhanget a tt beredningen i hänseende varom här är fråga

ger ordinarie dom are sämre skydd än det äm betsansvarskom m ittén ger annan tjänstem an med fullm akt. Under det a tt k o m m itté n lägger på m yndighet a tt väcka talan vid dom stol, om fullm aktshavaren anm äler missnöje med avskedsbeslutet, tä n k e r sig beredningen a tt dom are själv skall ta initiativet till dom stolsprövning. Man synes ha fö rbisett att kom m ittén i sitt ovan angivna betänkande i denna fråga frångått det förslag som fram lades i delbetänkandet SOU 1969:20. R A anser att rä tte n a tt besluta om avsked av dom are alltid skall ligga hos dom stol. U tform ningen av f ö r s t a s t y c k e t f ö r s t a p u n k t e n har fö ra n lett erinringar i några remissvar. Ä m betsansvarskom m ittén förordar, med hänvisning till den form ulering som k o m m itté n har använt i 12 § andra stycket förslaget till lag om disciplinansvar i offentlig tjän st m. m. och i u tk a ste t till ändrad lydelse av 36 § regeringsform en, a tt i bestäm m elsen uppställes d et kravet a tt dom are för a tt i nu ifrågavarande fall k unna skiljas från sin tjänst skall ha visat sig uppenbarligen inte skickad att inneha denna. K om m ittén anm ärker vidare a tt det i beredningens lagförslag använda u ttry c k et försum m else i tjänsten enligt vedertaget språkbruk inte o m fa tta r fel i tjänsten. U ttry ck e t ” grov eller upprepad försum m else i tjä n ste n ” to rd e därför böra ersättas med ”grovt eller u pprepat åsidosättande av tjänsteåliggande” . J K anser a tt ordet eljest bö r utgå ur bestäm m elsen. Även allm änna b ro tt som inte in n efattar åsidosättande av tjänsteplikt bör näm ligen alltjäm t kunna föranleda skiljande från tjän sten . Vidare bör i samma lagrum före o rden ” icke skickad” införas o rd et ” uppenbarligen” . Sveriges a d vokatsam fund fram ­ håller a tt 15 § första stycket första punk ten är o k lart form ulerad och kan läsas så a tt ordinarie dom are får avskedas från tjänsten endast om han genom b ro tt i tjänsten eller genom grov eller upprepad försum m else i tjänsten inte visar sig skickad a tt inneha denna. Bestäm m elsen i f ö r s t a s t y c k e t a n d r a p u n k t e n ger regeringsrättens ledam öter anledning till erinringar. O m , såsom leda­ m öterna fö ru tsä tte r, dom stolarna skall utöva bestäm da statsrättsliga fu n k tio n e r, bör grundlagen u ttöm m ande ange förutsättn in g arn a för avsked av dom are. Det bör alltså inte överlämnas åt annan lag a tt reglera i vilket fall dom are är skyldig a tt avgå med förtidspension. Visserligen är nuvarande bestäm m elser härom inte grundlagsfästa. Men när det gäller att i ny grundlag stadfästa dom stolarnas särskilda ställning i statslivet är en annan reglering av äm net på sin plats. Högsta d o m stolens ledam öter anser att paragrafen bör innehålla en föreskrift om a tt o r d i n a r i e d o m a r e f å r h i n d r a s a t t u t ö v a s i n t j ä n s t e n d a s t p å g r u n d a v b e s t ä m m e l s e i l a g . F öreskriften kan lämpligen upptagas i e tt n y tt andra stycke av paragrafen. D etta m edför enligt ledam öterna viss om redigering av andra stycket i det rem itterade förslaget. H ovrätten över Skåne och Blekinge hävdar a tt stadgandet i a n d r a s t y c k e t om rätten a tt påkalla dom stolsprövning av beslut om skyldighet a tt u n d e r g å l ä k a r u n d e r s ö k n i n g är obehövligt. Vad saken gäller är enligt h ovrätten beslut om avstängning från tjänst.

Om denna grundas på ådagalagd sjukdom som inverkar på tjänstduglig­ heten eller om den grundas på vägran a tt underkasta sig den erforderliga läkarundersökningen är ovidkom m ande och behöver inte kom m a till u ttry c k i regeringsform en. Det är alltså tillräckligt a tt i andra stycket andra p u n k te n tala om beslut om avstängning från tjänsten. Länsåklagaren i Hallands län m enar a tt bestäm m elserna i paragrafen bör gälla också fö r åklagare. Denna u ppfattning delas synbarligen av överåklagaren i Göteborgs åklagardistrikt, som hänvisar till vad över­ åklagaren Mårten S tiernström har anfört i y ttra n d e den 13 novem ber 1963.

16 § Det kan erinras om a tt denna paragraf enligt kam m arrätten i G öteborg helt b ör utgå. I övrigt har paragrafen inte föranlett några uttalanden.

11 kap. Kontrollmakten

A l l m ä n n a u t t a l a n d e n om beredningens förslag till reglering av frågor rörande den konstitutionella kontrollen görs av Svea hovrätt. Enligt h o v rätten är 11 kap. på flera sätt av intresse med hänsyn till beredningens principiella utgångspunkter. Själva begreppet kontrollm akt h ar en stark förankring i 1809 års k o nstitutionella system . Det kan d ärför enligt h ovrätten sägas vara förvånande a tt beredningen, som eljest så starkt b eto n ar brytningen med äldre principer, likväl — till skillnad m ot författningsutredningen — behåller begreppet som rubrik över e tt särskilt kapitel i sitt förslag. Em ellertid är det självklart a tt k o n tro llfu n k tio n e r behövs i varje k o n stitu tio n e llt system . E tt särskilt kapitel om dessa kan m ycket väl anses m otiverat även i en författning, som bygger på folksuveränitetens och parlam entarism ens grund. K ontrollm akten åter­ kom m er s. a. s. m ed ny innebörd och ny m otivering. Beredningen för em ellertid inga resonem ang om funktionernas plats i system et. — B etraktar man de olika ko n tro llin stru m en ten vart fö r sig kan man enligt hovrätten säga sig a tt de h ar e tt väsentligt intresse från de av beredningen fram hållna sy npunkterna om riksdagens ställning. En fram flyttning av riksdagens form ella m aktpositioner på t. ex. lagstiftningens eller finans­ m aktens om råde blir lä tt väsentligen en skenreform till följd av det parlam entariska system et. Det är svårt a tt kom m a ifrån regeringsm aktens reella överlägsenhet. Vad man kan u ppnå är i första hand vidgad offentlig insyn och deb att. Från denna synpunkt har de självständiga k ontrollbe­ fogenheterna särskild betydelse. A tt en vidgad ko n tro ll och tillsyn också har e tt värde från de enskilda m edborgarnas sy n p u n k t behöver inte utvecklas, m enar h ovrätten. Inte m inst m ot bakgrunden av beredningens önskan a tt m arkera riksdagens ” centrala” och ” dom inerande” ställning kunde m an ha väntat sig en strävan efte r förnyelse i k apitlet om k ontro llm ak ten liknande den som har kom m it till u ttry c k i kapitlet om

lagstiftningsm akten. Någon sådan kom m er d ock inte till synes. — Över huvud taget innehåller 11 kap. knappast några självständiga förslag utan kan såväl system atiskt som innehållsmässigt återföras på traditionellt synsätt. Även h är får m an också k o n statera en bristande överens­ stämmelse mellan lagtexternas u tförlighet och de behandlade institutens relativa praktiska betydelse. Sam m anfattningsvis säger h ovrätten om k apitlet a tt det h ar e tt på sam m a gång konventionellt och splittrat innehåll. Det kan därfö r finnas skäl a tt fördela bestäm m elserna på andra kapitel. I vart fall synes ” k o n tro llm ak te n ” in te vara en läm plig rubrik. D et b ö r åtm instone klargöras a tt d e t bara gäller riksdagens kontro llm ak t. F örfattningsutredningens förslag ” G ranskning och tillsyn” synes hov­ rätten vara en m era lämplig rubrik. Önskem ål h ar u n d e r rem issbehandlingen fram förts om a tt kapitlet m å tte k o m p l e t t e r a s m ed ytterligare föreskrifter. Högsta d o m sto ­ lens ledam öter anser a tt i kap itlet b ör införas en ny paragraf, 9 §, m otsvarande det i 1 § andra stycket förslaget till lag om riksrätten upptagna stadgandet om enskilt anspråk. K am m arrätten i Göteborg fö rordar a tt reglerna om riksrätten i 10 kap. i förslaget fly ttas till 11 kap. J K finner det vara en brist a tt det varken i d e tta kapitel eller annorstädes i förslaget till R F tas upp några regler om J K s kontrollverksam het.

1 och 2 § § Dessa lagrum h ar i allm änhet läm nats u ta n erinran från rem issinstanser­ na. Svea hovrätt u tta la r mera a l l m ä n t om innehållet i paragraferna a tt k o n trollen över regeringen och regeringskansliet är e tt frågekom plex som förtjänar större uppm ärksam het än det har erhållit från beredningens sida. Det kan enligt hovrätten in te anses tillfredsställande a tt de mest inflytesrika organen inom den offentliga sektorn är förem ål för en k o n tro ll och tillsyn som är vida underlägsen den som varje vanlig m yndighet är underkastad. En strävan till förnyelse gjorde sig visserligen u n d er slutet av 1960-talet gällande i k o n stitu tio n su tsk o tte ts granskningsverksam het, vilken dessförinnan u n d er lång tid hade saknat egentlig betydelse. Em ellertid m åste det erinras om a tt hela system et går tillbaka på förhållandena 1809 u ta n a tt en förutsättningslös om prövning någonsin har skett. — H ovrätten finner det utgöra en k lar brist a tt beredningen inte har gjort en självständig värdering av ifrågavarande granskningsverksamh e t och övervägt om inte e tt m era ändam ålsenligt system kan konstrue­ ras. En m öjlighet är att överföra den löpande förvaltningsmässiga granskningen av regeringsärendenas handläggning till JO. En angelägen reform , som bö r kunna övervägas oavsett ställningstagandet till bered­ ningens förslag, är a tt ge JO fulla tillsynsbefogenheter gentem ot befattningshavare i regeringskansliet, oberoende sålunda av om dessa har handlat enligt regeringens eller enskilt statsråds instruktioner. I fråga om paragrafernas n ä r m a r e u t f o r m n i n g y ttra r hov­ rätten a tt i vart fall sista m eningen i 1 § och hela 2 § b ö r utgå så att

b ättre balans vinns inom kapitlet. I sak vill h o v rätten ifrågasätta om det är lämpligt a tt i RF fastlägga ordningen med årliga granskningsbetänkanden.

3 §

Flertalet av de rem issinstanser som m ed hänsyn till vad som angavs vid remissen har haft särskild anledning a tt granska bestäm m elserna om m inistrars juridiska ansvar h ar läm nat dessa u ta n erinran eller också nöjt sig med att göra m era begränsade anm ärkningar. Till dessa remissinstanser h ör högsta d o m stolens och regeringsrättens ledamöter, Svea hovrätt, hovrätten över Skåne och Blekinge, kam m arrätten i Göteborg, riksåklaga­ ren, riksdagens om budsm än och äm betsansvarskom m ittén. U ttryckligt gillande av förslaget uttalas av överåklagaren i M alm ö åklagardistrikt. En kritisk hållning till förslaget intar d ärem o t JK . D enne konstaterar inledningsvis att det to rd e kunna förväntas att reform eringen av äm betsansvaret, som i vissa hänseenden fö ru tsä tte r grundlagsändringar, sätts i k raft sam tidigt m ed en ny RF. JK behandlar därför samtliga ansvarsfrågor i 11 kap. u nder hänsynstagande också till ämbetsansvarskom m itténs förslag. — JK ta r d ärefter upp frågan om i v i l k e n o m f a t t n i n g m i n i s t e r ö v e r h u v u d s k a l l h a s t r a f f ­ r ä t t s l i g t a n s v a r och an fö r följande.

Ä m betsansvarskom m ittén föreslår, att statsråd, som begår b ro tt utan a tt därigenom efte rsätta sin tjänsteplikt, skall lagforas enligt allmänna regler. Om han genom b ro tt åsidosätter ” vad honom åligger i utövningen av statsråd säm b etet” , skall ansvar inträda endast om åsidosättandet är grovt. Är d e t inte grovt skall han över huvud inte kunna fällas till ansvar för b ro tte t. Huvuvida och i vad mån han skall kunna straffas om han u ta n fö r äm betsutövningen begår b ro tt varigenom han eftersätter sin äm betsplikt, fram går in te klart av m otiven. Det vill em ellertid närm ast synas som om avsikten vore a tt samma föru tsättn in g ar för straffbarhet skulle gälla i sådana fall (s. 158). Beredningen skiljer m ellan två brottskategorier. Den ena beskrives så, a tt m inister genom beslut eller annan åtgärd som tillhör hans äm betsutöv­ ning b ry ter m ot grundlag eller annan lag och därigenom åsidosätter sin äm betsplikt. Den andra kategorien o m fattar alla andra b ro tt. Endast beträffande den förstnäm nda kategorien u pptager lagförslaget regler. Dessa innebär, a tt sådana b ro tt tillhör riksrättens kom petensom råde om åsidosättandet är grovt och a tt straffrihet in träd er om så inte är fallet. Av m otiven (s. 206) synes fram gå, a tt m inister i övrigt skall vara underkastad allm änna straff- och processrättsliga regler. D etta skulle b etyda att han skall lagforas enligt sådana regler bl. a. om han genom b ro tt åsidosatt sin äm betsplikt på annat sätt än som avses i 3 §, t. ex. genom a tt i privat sam m anhang b ry ta m ot sin tystnadsplikt eller genom a tt taga m uta. F ö r egen del får jag u tta la a tt jag anser a tt statsråd (m inister) i princip skall vara underkastad sam m a straffrättsliga ansvar som andra m ed­ borgare. Har e tt statsråd t. ex. begått ett allm änt b ro tt, bör han straffas för d etta i sam m a utsträckning som envar annan, oberoende av om b ro tte t också in n e fa tta t åsidosättande av äm betsplikten som statsråd. K om m itténs — och i viss m ån också beredningens - förslag a tt straffrihet skall inträda om åsidosättandet inte var grovt, kan jag d ärför inte biträda.

E tt allm änt b ro tt to rd e t. o. m . kunna vara grovt även om tjänsteplikten åsidosatts i allenast ringa grad. Förslagen på denna p u n k t te r sig särskilt besynnerliga i b etra k tan d e av a tt straffb arh et skulle föreligga om det allm änna b ro tte t inte är fö ren at med eftersättan d e av tjänsteplikt. Vad som därem ot m öjligen kan vara förem ål för tvekan är huruvida tjänstepliktens åsidosättande skall läggas vederbörande extra till last om det inte är grovt. På denna p u n k t instäm m er jag i kom m itténs och beredningens u tta la n d en därom a tt statsråd i sitt handlande ofta ställs inför situ atio n er som inte h ar full m otsvarighet för andra tjänstem äns vidkom m ande sam t a tt statsrådens äm betsutövning i hög grad måste styras av politiska m otiv och värderingar. Kan tjänstepliktens åsidosättan­ de inte betecknas som grovt, bö r därför statsråd inte straffrättsligt belastas särskilt fö r åsidosättandet.

H ärefter d iskuterar JK frågan om v i l k a b r o t t s o m s k a l l h ö r a u n d e r r i k s r ä t t e n s k o m p e t e n s . JK y ttra r i det avseendet följande.

I fråga om riksrättens kom petens kräver både kom m ittén och beredningen, a tt döm a av lagtexterna, a tt b ro tte t begåtts i utövningen av äm b etet såsom statsråd (m inister). D etta skulle i sak innebära e tt återinförande av begreppet ” b ro tt i ä m b e te t” vilket, såsom e tt flertal äldre rättsfall utvisar, är ägnat a tt m edföra tolkningsproblem . L agtexter­ na svarar vidare inte helt m ot uttalan d en a i m otiven och m an har även eljest anledning a tt ställa sig tveksam till förslagen. K om m itténs avsikt synes vara a tt riksrätten alltid skall vara forum då statsråd genom b ro tt grovt efte rsatt sin äm betsplikt (s. 158). Men d e tta kan ju ske även u ta n fö r själva äm betsutövningen. En sådan vidsträckt kom petens rym s in te u n d er lagtextförslaget. — Beredningen å te r näm ner i sin exem plifie­ ring av b ro tt u n d er riksrättens kom petens bl. a. uppror, högförräderi och krigsanstiftan. Dessa b ro tt kan likaväl — om in te snarare — begås u ta n fö r äm betsutövningen och to rd e i så fall i lika hög grad strida m ot den äm betsplikt som åvilar m inister såsom regeringsledam ot. Det är svårt att förstå varför in te riksrätten skulle vara forum jäm väl i sådana fall.

JK sam m anfattar sin stå n d p u n k t på följande sätt.

Sam m anfattningsvis får jag sålunda anföra, a tt jag finner båda förslagen till lagtext m indre tillfredsställande. Mot bakgrunden av vad jag ovan u tta la t vill jag i stället föreslå t. ex. följande ändrade form ulering av 3 § första sty c k et i beredningens förslag. ” Skulle k o n stitu tio n su tsk o tte t finna att en m inister genom brottslig gärning grovt åsidosatt vad honom åligger såsom m inister, skall u t s k o t t e t inför rik srätten .” Man skulle därigenom undvika o fta svåra gränsdragningsproblem . Vidare fordras enligt min m ening en regel som klart anger a tt m inister som eljest gjort sig skyldig till b ro tt skall kunna bestraffas för d etta vid allmän dom stol enligt allmänna regler, även om han genom b ro tte t — ehuru inte grovt — åsidosatt sin tjänsteplikt, dock a tt åsidosättandet in te skall beaktas såsom försvårande om ständighet vid straffm ätningen. En sådan regel kunde åstadkom m as genom om form ulering av paragrafens andra stycke på förslagsvis följande sätt: ” H ar m inister eljest genom b ro tt åsidosatt vad h onom åligger som m inister, skall denna om ständighet inte läggas honom till last såsom försvårande.”

E tt pär rem issinstanser h ar sy n p u n k ter på d e n n ä r m a r e a v g r ä n s n i n g e n a v o m r å d e t f ö r d e s ä r s k i l d a å t a l s -

o c h f o r u m r e g l e r n a f ö r m i n i s t r a r . Högsta dom stolens ledam öter n o te ra r a tt sådant b ro tt som skall handläggas vid riksrätten i lagrum m et beskrivs med orden ” beslut eller annan åtgärd som tillhör m inisters äm betsutövning” . Det b ö r observeras anm ärker ledam öterna, a tt denna d efinition inte alltid täcker u n d erlå ten h e tsb ro tt och inte alls täck er sådant som tagande av m u ta eller b ro tt m ot tystnadsplikt. D etta b ö r närm are övervägas. Särskilt när förem ål fö r åtal är en kom bination av åtgärder eller försum m elser både inom och utom det sålunda angivna om rådet fö r riksrättens kom petens, kan u ppstå inte önskvärda kom plika­ tioner. Liknande sy n p u n k ter förs fram av riksåklagaren. RÅ hänvisar till ett m otivuttalande av beredningen enligt vilket de särskilda reglerna om m inisteransvar h ar begränsats så a tt tagande av m uta och som regel också b ro tt m ot tystandsplikt faller u ta n fö r reglerna. Enligt RÅ:s m ening har i varje fall tagande av m uta norm alt e tt sådant sam band m ed äm betsutöv­ ningen a tt det bö r falla inom det om råde som kan åtalas enligt paragrafen. Regelmässigt läm nas en m uta för a tt vederbörande äm bets­ m ans handlande inom det om rådet som tillhör hans äm bete skall påverkas. Det vore in te läm pligt om själva tagandet av m utan skulle åtalas vid allmän dom stol u nder d et a tt det felaktiga beslut som föranleddes därav skulle åtalas in fö r riksrätt. F ör a tt undvika o klarhet kunde stadgandet få följande lydelse ” beslut eller annan åtgärd som har om edelbart sam m anhang med hans äm betsutövning” . A nm ärkningar riktas också i annat hänseende m ot d e t s ä t t p å v i l k e t b e r e d n i n g e n h a r b e s k r i v i t h a n d l a n d e a v m i n i s t e r s o m k a n b l i f ö r e m å l f ö r å t a l e f t e r b e s l u t a v k o n s t i t u t i o n s u t s k o t t e t . JK y ttra r att det enligt beredningens förslag är en föru tsättn in g för riksrättens kom petens a tt m inistern genom gärningen b ry ter m ot lag. Därmed åsyftas enligt m otiven (bet. s. 206), främ st sådana föreskrifter i b ro ttsb alk en eller ”jäm förlig lag” som innehåller straffbestäm m elser. D etta m otivuttalande m åste enligt JK bero på en m issuppfattning. Vad beredningen avser to rd e vara att gärningen b ry te r m ot en i lag stadgad förpliktelse. En straffbestäm m else i t. ex. brottsb alk en ålägger em ellertid inte någon förpliktelse u tan straffbelägger b ro tt m ot en förpliktelse som är föreskriven annorstädes eller följer av allm än rättsu p p fa ttn in g . Som exem pel kan näm nas 20 kap. 3 § b rottsbalken som , u ta n a tt själv stadga ty stnadsplikt, fö ru tsä tte r en sådan plikt och stadgar straff för b ro tt m ot densam m a. Ä m betsa n sva rsko m m ittén finner a tt det av ordalagen i paragrafens första stycke inte med önskvärd tydlighet fram går att den grundläggande föru tsättn in g en fö r riksrättsåtal m ot m inister är att denne är m isstänkt fö r b rottslig gärning och a tt det sålunda inte är tillräckligt a tt han har gjort sig skyldig till sådant grovt åsidosättande av tjänsteålig­ gande, som inte längre skall vara straffbart. Härvidlag hänvisar kom m ittén till avfattningen av 11 kap. 8 §, där denna fö ru tsättn in g har kom m it till klart u ttryck. Ä m betsansvarskom m ittén återger vidare e tt u tta la n d e av beredningen i m otiven a tt k o n stitu tio n su tsk o tte t skall kunna uppdra åt någon av

riksdagens om budsm än a tt utfö ra b eslu tat åtal m o t m inister. Enligt kom m itténs m ening b ö r övervägas a tt i lagtexten ta upp b es t ä m m e l s e o m b e h ö r i g å k l a g a r e . Överåklagaren i G öteborgs åklagardistrikt rekom m enderar a tt i lag­ rum m et tas in e n b e s t ä m m e l s e o m m i n i s t r a r s a n s v a r f ö r g ä r n i n g a r u t a n f ö r ä m b e t s u t ö v n i n g e n . En sådan grundlagsreglering skulle u n d erlätta för polis och åklagare a tt stå em ot påtryckningar a tt u n derlåta beivran av b ro tt av m inister u ta n fö r tjänsten. Problem et kan enligt överåklagaren få realitet i e tt fram tida politiskt läge.

4 § Lagrum m et h ar inte m ö tt någon invändning u n d er rem issbehandlingen.

5 § Svea hovrätt finner bestäm m elserna i lagrum m et om interpellationer och frågor så knapphändiga a tt m an inte ens får upplysning om institutens innebörd och skillnaden m ellan dem . H ovrätten fö ro rd ar en något fylligare avfattning.

6 §

Svea hovrätt behandlar frågan om i v i l k e t k a p i t e l reglerna om riksdagens om budsm än bö r placeras. Riksdagens om budsm än betraktas av ålder som organ för riksdagens k o n tro llm ak t fastän deras sam band med riksdagen är mera form ellt. Det kan d ärför knappast anm ärkas på att e tt stadgande om dem h ar upptagits i 6 §, om än d e t sakligt sett hade hört bäst hem m a i k apitlet om förvaltningen.

Riksdagens om budsm än gör d e t a l l m ä n n a u t t a l a n d e t om bestäm m elserna i paragrafen a tt de är y tte rst knapphändiga. Svea hovrätt anser a tt paragrafens avfattning knappast ger en klar föreställning om om budsm ännens fu n k tio n e r och arbetssätt. Frågan om k v a l i f i k a t i o n s k r a v f ö r e n J O tas upp av några remissinstanser. Regeringsrättens ledam öter förklarar a tt den enskildes m öjligheter a tt utlösa sam hällets kontrollm ekanism är små. Anmälan till JO fram står h är som det viktigaste in strum entet. Leda­ m öterna anser det vara en allvarlig försvagning av JO -institutionen att kravet på lagkunskap fö r kom petens som JO h ar borttagits i förslaget. Bestämmelse härom b ö r införas i 6 §. Också riksdagens om budsm än k o n staterar a tt förslaget in te säger något om kvalifikationskrav för en JO utöver a tt han skall vara svensk m edborgare (10 kap. 14 § R F). Om regler skall m eddelas i äm net, synes de ha sin naturliga plats i förevarande paragraf och in te i RO eller instruktionen fö r JO. O m budsm ännen vill särskilt fram hålla a tt 96 § gällande R F anger a tt JO skall äga lagkunskap. O m budsm ännen vill inte göra gällande, a tt det skulle vara uteslutet för en

18 R iksdagen 1973. 1 sami. N r 90

icke lagfaren a tt utöva e tt om budsm annaäm bete, m en ifrågasätter ändå om d et är välbetänkt a tt låta d e tta krav falla. JO:s uppgift är ju a tt öva tillsyn över tilläm pningen av lagar och andra författningar. Denna äm betsuppgift synes ju fö ru tsätta både kunskap om lagarna och förmåga a tt rä tt u tto lk a dem , dvs. lagkunskap. Svenska företagares riksförbund finner det visserligen självklart a tt endast en fackmässigt u tbildad jurist med sakkunskap kan bedöm a de m ångskiftande rättsspörsm ål, som fram kom m er u nder utövningen av om budsm annaäm betet. U ppm ärk­ sammas bö r em ellertid a tt om budsm annaäm beten — särskilt i England har b ek lätts med andra än jurister. Även det höga personliga kravet på om budsm ännen bör kom m a till u ttry c k i grundlagtexten. Enligt för­ b undets u ppfattning bör sålunda liksom hittills i grundlagen föreskrivas a tt riksdagens om budsm än skall vara ” för lagkunskap och u tm ärkt redlighet kända m edborgare” . Frågan om a n t a l e t J O berörs av riksdagens om budsm än. I överensstäm m else med vad som för närvarande stadgas i 96 § R F anger förslaget om budsm ännens antal till m inst två. I gällande in stru k tio n för JO har antalet bestäm ts till tre. H ärjäm te finns två ställföreträdare. Riksdagen har nyligen tillsatt en utredning som skall överväga frågor om J O s uppgifter och arbetsform er m . m. Det är möjligt a tt utredningen kom m er in också på frågorna om JO:s antal och ställföreträdarnas ställning. Till vilka resultat utredningen därvid kan tänkas kom m a är inte möjligt a tt nu överblicka. 1 d e tta läge b ör enligt om budsm ännens mening den nya grundlagen inte upp ta några regler i äm net som kan m edföra h inder m ot genom förandet av förslag som utredningen eventuellt skulle vilja framlägga. D et är ju t. ex. inte o tänkbart a tt utredningen kom m er fram till a tt en organisation med en JO och en eller flera biträdande om budsm än skulle vara den läm pligaste. O m budsm ännen fö rordar därför att i första meningen av denna paragraf utsägs a tt riksdagen väljer en eller flera om budsm än. Frågan om om budsm ännens t i l l s y n s o m r å d e h ar föranlett några y ttra n d en . Riksdagens om budsm än finner det iögonfallande att det i lagrum m et inte anges över vilken personkrets JO har a tt utöva tillsyn. I 96 § gällande R F bestäm s om rådet för JO:s tillsyn genom en hänvisning till reglerna om äm betsansvaret. A tt upptaga h ärem ot svarande regler i den nya grundlagen m ö te r enligt om budsm ännen svårigheter. Ämbetsansvarskom m ittén har fram lagt förslag (SOU 1972:1) till helt nya regler om äm betsansvar och disciplinärt ansvar i offentlig tjänst. S tatsm akterna har ännu inte kun n at ta ställning till förslagen, vilka - om de genom förs — m åste få återverkningar för om budsm ännens del. Härtill kom m er att riksdagen nyligen har beslutat tillsätta en utredning med uppgift att överväga frågor om riksdagens om budsm äns u ppgifter och arbetsform er m. m. Man får m ot bakgrund av det nu anförda räkna med att JO -institutionen i en nära fram tid kan kom m a att undergå stora ändringar. Det är därför knappast m öjligt a tt nu inskriva några mera utförliga regler om om budsm ännen i den nya grundlagen. — JO:s uppgift anges i förslaget vara a tt utöva tillsyn över tilläm pningen av lagar och

författningar, fo rtsä tte r om budsm ännen sitt y ttra n d e. I sin kn ap p h et är tex ten vilseledande. D et är uppenbarligen m eningen a tt tillsynen skall på något sä tt begränsas, t. ex. a tt avse den tilläm pning av lagar och andra fö rfattningar som äger rum i offentlig verksam het. Regler härom fö ru tsätts kom m a a tt ges i en blivande ny in stru k tio n för om buds­ m ännen. Sam m anhanget skulle enligt om budsm ännen fram träda b ättre om de två m eningarna i första sty ck et drogs ihop till en, varvid det sades a tt tillsynen skall utövas i enlighet m ed den in stru k tio n som riksdagen utfärdar. Sistnäm nda om form ulering av första sty ck et förordas också av JK. JK ser em ellertid helst att liksom fö r närvarande i grundlag ges huvudregler angående personkretsen fö r JO:s tillsyn. Den bestäm ning av p ersonkretsen som fram går av äm betsansvarskom m ittens förslag till ändrad lydelse av 96 § nuvarande R F kan läggas till grund för utform ningen. Också äm betsansvarskom m ittén och SAC O finner para­ grafen vara alltför allm änt hållen såvitt gäller JO:s tillsynsom råde. De två rem issinstanserna föreslår a tt det får framgå av paragrafen a tt om buds­ m ännens tillsyn gäller dem som i allm än tjänst eller eljest i offentlig verksam het h ar a tt tilläm pa lagar och författningar. Svea hovrä tt anser a tt bestäm m elsen om JO:s r ä t t a t t n ä r v a r a v i d d o m s t o l a r s o c h f ö r v a l t n i n g s m y n d i g h e t e r s ö v e r l ä g g n i n g a r kan förtjäna a tt om prövas i sak. Det synes hovrätten från principiell sy npunkt tvivelaktigt om JO bö r äga en sådan befogenhet. R egeringsrättens ledam öter anser a tt bestäm m elsen bö r avfattas i nära överensstäm m else med nu gällande regel i 99 § RF. Enligt om budsm ännens uppfattn in g bö r s k y l d i g h e t a t t t i l l ­ h a n d a g å J O m e d u p p l y s n i n g a r o c h y t t r a n d e n åvila inte bara stats- och kom m unaltjänstem än utan också m yndighet som sådan, t. ex. länsstyrelse och kom m unal näm nd, samt enskilda förtroendem än och andra befattningshavare som inte är stats- eller kom m unaltjänstem än. Överåklagaren i M alm ö åklagardistrikt anser att skyldighet a tt på begäran b i t r ä d a J O skall föreskrivas inte bara för allmän åklagare u tan också för polism yndighet.

SA C O säger sig dela u p pfattningen a tt om budsm ännens b e f o g e n ­ h e t a t t v ä c k a å t a l är så väsentlig a tt den bö r föreskrivas i grundlag. Länsstyrelsen i M alm öhus län föreslår a tt bestäm m else införs i grundlag om r ä t t t i l l ö v e r p r ö v n i n g av beslut av JO om erinran. Länsstyrelsen anser det från rättssäkerhetssynpunkt otillfreds­ ställande a tt den som h ar träffats av en erinran av JO inte har m öjlighet att få anm ärkningen dom stolsprövad. 1 r e d a k t i o n e l l t h ä n s e e n d e har, u töver vad som tidigare har näm nts, fram ställts några erinringar. Svea hovrätt anser a tt första stycket b ö r om arbetas. Å talsbefogenheten b ö r lämpligen näm nas redan där och inte först i andra stycket. Övriga m eningar i andra stycket behöver enligt h o v rätten knappast tagas in i RF. JK och utredningen om författningspublicering är av den m eningen att lag innefattas i begreppet

författning och föreslår a tt det i första stycket talas om ” lagar och andra fö rfattn in g ar” . Slutligen kan näm nas a tt Svea hovrä tt fäster uppm ärksam heten på att förhållandet m ellan J O s och JK:s tillsynsuppgifter kan förtjäna a tt prövas vid tillfälle.

7 §

Bestämmelserna i förevarande lagrum har fö ra n lett e tt längre y ttra n d e från riksdagens revisorer. Revisorerna återger till en början dels gällande RO:s beskrivning av riksdagsrevisorem as uppgifter, dels m otsvarande beskrivning i nu ak tuellt lagrum i beredningens förslag. Revisorerna u tta la r a tt det torde bero på a tt begreppet ” statsverket” genom gående har u tm ö n stra ts ur fö rfattn in g ste x te n a tt den nuvarande form uleringen av granskningsuppgiftem a inte har behållits. Någon ändring i sak har, såvitt revisorerna kan bedöm a, inte åsyftats. Revisorerna diskuterar h ärefter närm are hu r deras g r a n s k n i n g s o m r å d e lämpligen bör beskrivas i grundlagen. De anför i d et avseendet följande. Vid 1967 års riksdag gjordes vissa u ttalanden om revisorernas uppgift, vilka får betraktas som en allm än program förklaring från riksdagens sida. Därvid fram hölls som en h u v u d p u n k t (KU 1967:60, s. 10), att revisorerna vid sin granskning borde lägga ty n d gpunkten på frågor av principiell och generell innebörd inom ram en för en helhetssyn på statsverksam heten. Sam m a m ening h ar hävdats vid andra tillfällen när inriktningen av den revisionella k ontrollen har behandlats. Vid valet av granskningsobjekt u n d er senare år h ar också revisorerna m edvetet strävat efter a tt ge företräde åt spörsm ål av större räckvidd. G rundlagbered­ ningen har för egen del strukit u n d er angelägenheten av a tt denna tendens förstärks (h u vudbetänkandet s. 211). Enligt en samstäm m ig u p p fattn in g skall således revisorerna vid sin granskning utgå från en helhetssyn på statsverksam heten. Det synes revisorerna naturligt a tt denna up p fattn in g kom m er till u ttry c k också i den grundläggande fö rfattn in g stex ten , så a tt regeringsform ens föreskrif­ te r i äm net på e tt klart och o tvetydigt sätt anger den uppgift som åligger revisorerna och därm ed det om råde som de har att granska. S ett m ot denna bakgrund lider grundlagberedningens förslag till frågans författningsreglering av en viss oklarhet, eftersom uppgiften att granska de statliga m yndigheternas förvaltning knappast kan sägas svara m ot den inriktning på generella och principiella frågor som skall utm ärka revisorernas verksam het. Det b ör vidare påpekas, a tt en granskning som syftar till e tt m era h o risontellt b etraktelsesätt vid bedöm ningen av de statliga insatserna inom olika sam hällsom råden m åste grundas på syste­ m atiska studier av den samlade statsverksam heten, på breda budgetanaly­ ser och på undersökningar av adm inistrativa funk tio n er som är gem en­ samma fö r alla statsm yndigheter eller i varje fall avser statsfinansiellt viktiga förhållanden. En sådan granskning låter sig m indre väl förenas med det föreslagna grundlagsstadgandet, vilket närm ast leder tanken till en vertikalt inriktad förvaltningsrevision av varje enskild m yndighet för sig-. Även vissa andra om ständigheter bör beaktas i sam m anhanget. Riksdagen har sålunda u tta la t (se k o n stitu tio n su tsk o tte ts förut åbero­ pade u tlåtan d e), a tt revisorerna särskilt bör uppm ärksam m a frågor om i

vad m ån sam hällsutvecklingen eller andra förhållanden har gjort vissa statliga åtaganden m indre angelägna eller rent av föråldrade. Övervägan­ den av d e tta slag kan inte gärna sägas vara en granskning av ” de statliga m yndigheternas förvaltning” . Till en sådan granskning kan lika litet hänföras den redovisning av olika reform ers u tfall som revisorerna enligt samma u tlå ta n d e likaledes skall k unna lämna. D et föreslagna stadgandet ger ej heller utrym m e för en revisionell prövning av budgetens inkom st­ sida och därm ed av form erna för statsverksam hetens finansiering, varvid inte m inst b ö r erinras om den m y c k et aktuella frågan om skäligheten av a tt statliga p restatio n er i ökad o m fattn in g beläggs med avgift. S tadgandet om revisionen i den nya regeringsform en b ö r enligt revisorernas m ening ges en m era allm än utform ning, vilken närm are k n y te r an till den nuvarande riksdagsordningens bestäm m elser och därm ed b ättre täcker den grundläggande granskningsuppgiften. Vid sina överväganden i frågan h ar revisorerna kom m it till den u ppfattningen, a tt u ttry c k e t ” den statliga verksam heten” väl fyller kravet på en klar och koncentrerad beskrivning av d et principiella granskningso m rådet och d ärfö r är att föredra fram för u ttry c k e t ” de statliga m yndigheternas förvaltning” . Även d e t förra u ttry c k e t är dock något för snävt i så m å tto som revisorerna redan enligt gällande bestäm m elser har befogenhet a tt granska inte bara statlig u ta n också statsunderstödd verksam het. G rundlagberedningen föreslår inte någon ändring i d etta avseende. Med hänsyn härtill synes det revisorerna vara m est naturligt att förhållandet kom m er till positivt u ttry c k i själva grundlagstexten, även om frågan närm are regleras i annan ordning. Enligt revisorernas mening bö r d ärfö r den grundläggande uppgift som ankom m er på revisorerna definieras som en granskning av den statliga och statsunderstödda verksam heten.

Revisorerna erinrar i det följande om a tt de saknar generell rä tt a tt g r a n s k a s t a t s ä g d a b o l a g . Revisorerna återger beredningens uttalan d en i frågan (bet. s. 210) och y ttra r följande.

R evisorerna delar fö r sin del grundlagberedningens åsikt, a tt det bör ankom m a på riksdagen a tt särskilt besluta om revisorernas rä tt a tt granska statsägda bolag. Med sitt förslag till bestäm ning av revisorernas grundläggande uppgift har revisorerna ej heller åsyftat någon utvidgning av det om råde som revisorerna för närvarande kan granska. F ör undvikande av varje m issförstånd synes dock, om d e tta förslag vinner riksdagens bifall, i en ko m m en tar till den nya regeringsform ens be­ stäm m elser i äm net böra slås fast, a tt revisorerna inte har befogenhet att granska statlig eller statsunderstödd verksam het i bolagsform m ed m indre riksdagen h ar g ett sitt medgivande härtill i varje särskilt fall. Det kan också sättas i fråga, om inte en föreskrift av angivet innehåll framdeles bö r tas in i revisorernas instruktion.

R evisorerna övergår h ärefter till andra stycket i lagrum m et om tillgång för revisorerna t i l l u n d e r l a g f ö r g r a n s k n i n g s v e r k s a m h e t e n . Revisorerna saknar i uppräkningen en hänvisning till den ty p av granskningsunderlag som m ed nu tilläm pade revisionsm etoder har störst betydelse, näm ligen uppgifter. Enligt gängse språkbruk är up p ­ lysning och uppgift inte identiska begrepp, förklarar revisorerna. Mellan dem föreligger en betydelseskillnad på så sä tt a tt upplysning i e tt sam m anhang som det förevarande avser en underrättelse eller en förklaring, m edan uppgift i m otsvarande sam m anhang innebär e tt

huvudsakligen i kvantitativa term er redovisat m aterial för belysning av faktiska förhållanden, såsom personalantal, in tä k te r/k o stn ad e r, anslags­ belastning och liknande. Eftersom granskningsverksam heten grundar sig i högre grad på uppgifter än på upplysningar från m yndigheterna, torde ordet ” u p p g ift” böra tas m ed i den nya RF:s uppräkning av det m aterial som m yndigheterna har a tt ställa till revisorernas förfogande. Revisorerna h ar vidare sy n p u n k ter på frågan om r e v i s o r s i n s t i t u t i o n e n s b e n ä m n i n g . De anför härvidlag följande.

Liksom i 72 § gällande riksdagsordning talas i 11 kap. 7 § förslaget till ny regeringsform om ” revisorer” . I andra sam m anhang använder grund­ lagberedningen benäm ningen ” riksdagens revisorer” , vilket ju i dag är revisorernas officiella beteckning. Denna beteckning är em ellertid oklar i så m åtto som den kan föranleda m issuppfattningen, a tt den av revisorerna bedrivna verksam heten avser en granskning enbart av riks­ dagens egen förvaltning. D et är vidare lä tt a tt förväxla riksdagsrevisorerna m ed ” riksrevisorerna” , en benäm ning som num era allt o ftare brukas om riksrevisionsverket eller dess granskningspersonal. Med hänsyn härtill synes riksdagens revisorer i fortsättningen böra kallas statsrevisorerna, en benäm ning som har gam m al hävd och därtill ger e tt b ä ttre u ttry c k för verksam hetens syfte och karaktär. G enom en sådan nam nändring skulle det vidare bli möjligt a tt tillgodose det praktiska behovet av en k o rt och koncentrerad beteckning på den in stitu tio n som revisorerna har led­ ningen för. Den långa och något otym pliga benäm ningen ” riksdagens revisorer och deras kansli” skulle nämligen då kunna ersättas av det enda ordet ” statsrevisionen” .

Riksdagens revisorer sam m anfattar sina synpunkter i följande förslag till a v f a t t n i n g a v 11 k a p . 7 § R F.

Riksdagen väljer statsrevisorer a tt granska den statliga och statsu n d er­ stödda verksam heten. Riksdagen fastställer instru k tio n för revisorerna. Statsrevisorerna äger enligt bestäm m elser i lag infordra de handlingar, uppgifter, upplysningar och y ttra n d e n som erfordras för deras gransk­ ning.

Revisorerna refererar längre fram i sitt y ttra n d e uttalan d en av beredningen angående g r a n s k n i n g s a r b e t e t s b e d r i v a n d e , särskilt frågan om revisorernas m edverkan i granskningen (b et. s. 209 och 210). I likhet med beredningen är revisorerna av den u ppfattningen, att några egentliga ändringar i revisorernas organisation inte är påkallade. D ärem ot finner revisorerna de uttalan d en med vilka beredningen m o ti­ verar sin stån d p u n k t något oklara och knappast ägnade a tt ge en rättvisande bild av det sätt på vilket granskningsverksam heten i dag är upplagd och fungerar. Revisorerna u tta la r vidare följande.

Den av riksdagens revisorer utövade k ontrollen var ursprungligen baserad på en ren räkenskapsgranskning, i vilken revisorerna personligen tog del. Sedan länge är em ellertid denna k o ntrollm edtod övergiven, vilket i huvudsak sam m anhänger m ed de ändrade förhållanden som in trä tt genom statsverksam hetens oavbrutna tillväxt och alltm er kom plicerade natur. Granskningen har num era k araktären av stickprovsvis insatta undersökningar från allm änt ekonom iska utgångspunkter, varvid frågor av principiell och generell innebörd i ökad u tsträckning ställts i

förgrunden fö r intresset. D enna utveckling har i sin tu r fö ra n lett en omläggning av revisionsarbetets form er, varigenom även revisorernas ställning påverkats. Det system enligt vilket granskningsverksam heten bedrivs i dag kännetecknas fram för allt av e tt nära och fortlöpande samspel m ellan revisorerna och det kansli som står till deras förfogande. H uvudpunkterna i d etta system är följande. 1. Kansliet bevakar kontinuerligt den statliga verksam heten och lägger på grundval härav fram förslag till årlig granskningsplan för revisorerna. 2. Revisorerna gör en bedöm ning av d e tta förslag och fastställer d ärefter, eventuellt med önskade jäm kningar och tillägg, granskningsplan för d e t aktuella året. De olika ärenden som är upptagna på planen kan sägas in n e fa tta lika många utredningsuppdrag åt kansliet. 3. Kansliet u tred e r ärendena enligt en av revisorerna bestäm d tu ro rd ­ ning och redovisar i varje särskilt fall resultatet därav i en s. k. granskningsprom em oria. D enna prom em oria föredras först på veder­ b örande avdelning och sedan i plenum . 4. Revisorerna gör, utan a tt binda sig för prom em orians sy npunkter och slutsatser, en bedöm ning av dess innehåll och sänder den därefter på remiss till de m yndigheter och organisationer som h ar b erörts av utredningen. 5. Sedan rem issyttrandena kom m it in, gör kansliet upp e tt förslag till slutlig åtgärd från revisorernas sida. Även d e tta förslag föredras både på avdelning och i plenum . 6. .Revisorerna g ö re n bedöm ning av förslaget och beslutar antingen a tt ärendet i fråga skall läggas till handlingarna eller att det skall förås vidare genom en skrivelse till Kungl. Majit eller till riksdagen. 7. Vid sidan av den i arbetsordningen sålunda bestäm da gången för ärendenas handläggning förekom m er u nder granskningsverksam hetens hela förlopp e tt nära sam arbete m ellan revisorernas o rdförande och kansliets chef. Den arbetsfördelning mellan revisorer och kansli som på angivet sätt präglar den i dag bedrivna verksam heten innebär a tt kansliet har en förvaltningsbevakande, förslagsställande och utredande uppgift, m edan revisorerna gör bedöm ningar av granskningsärendena i deras olika faser och har alla beslutsfunktioner samlade hos sig. Inte m inst sistnäm nda förhållande är värt a tt notera, då d e t utgör en garanti för a tt revisorerna tro ts de ändrade arbetsm etoderna h a r full insyn i och full kon tro ll av varje granskningsärende. Revisorerna h ar således en principiellt annan ställning inom organisationen än exempelvis riksrevisionsverkets styrelse. Det kan tilläggas a tt 1970 års revisionsutredning, som hade a tt närm are pröva revisorernas verksam hetsform er, fann den ovan beskrivna arbets­ fördelningen ändamålsenlig och a tt 1971 års riksdag inte hade något att invända m ot utredningens uttalan d e på denna p u n k t (KU 1971:37, s.4). Det var också 1971 års riksdag som slutligt fastställde revisorernas nuvarande personalorganisation, vilken är u tform ad med hänsyn till nu tilläm pade granskningsm etoder. Den d ärefter vunna erfarenheten har visat a tt d et system för granskningsverksam heten som tecknats till sina ko n tu rer i det föregående är väl läm pat för sitt syfte. A nledning saknas därför a tt nu vidta någon åtgärd som kunde rubba dess bärande principer. Revisorerna fö ru tsätter också a tt grundlagberedningens nyss återgivna uttalande inte skall tolkas som någon rekom m endation i denna riktning.

R evisorerna berör slutligen frågan om p r i n c i p e r n a f ö r u r ­ v a l e t a v g r a n s k n i n g s p r o j e k t och återger därvidlag till en böljan ett avsnitt ur sitt y ttra n d e i den skrivelse till talm anskonferensen i

vilken revisorerna hem ställde om en utredning rörande frågan om riksdagens revisorers uppgift i k o n stitu tio n ellt och principiellt hänseende. Det sägs i skrivelsen följande.

Allmän enighet to rd e råda om a tt revisorernas förvaltningskontroll, hur den sedan än bestäm s till sina utgångspunkter, skall ha form en av stickprovsvis insatta undersökningar. På grund av statsverksam hetens allt snabbare expansion har em ellertid frågan om de principer som skall läggas till grund för urvalet av granskningsprojekt alltm er kom m it a tt aktualiseras u n d er senare tid. I sam band med de speciella beslut om riksdagens revisorer som fattats av både 1967 och 1969 års riksdagar har starkt u n derstrukits angelägenheten av a tt revisorerna i ökad om fattning ta r u p p större frågor av principiell och generell karaktär. En närm are precisering och konkretisering av vad som rätteligen bö r förstås därm ed torde vara nödvändig fö r a tt den av riksdagen önskade inriktningen av revisionsverksam heten skall kunna kom m a till stånd i full om fattning och fö r a tt den m era långsiktiga planläggning av verksam heten för vilken fö ru tsättningar har skapats genom 1969 års riksdagsbeslut skall kunna få erforderlig stadga. Revisorerna fo rtsätter h äre fte r i sitt rem issyttrande över grundlag­ beredningens förslag.

Den u tredning som sederm era tillsattes av talm anskonferensen, 1970 års revisionsutredning, ägnade d etta spörsm ål stor uppm ärksam het och gjorde, i anslutning till en allm än bedöm ning av de riktlinjer som borde följas vid granskningsverksam hetens uppläggning, e tt försök a tt närm are klarlägga innebörden av u ttry c k e t ” frågor av principiell och generell k arak tär” . Vid riksdagsbehandlingen av utredningens betänkande hänsköts hela d e tta problem kom plex till grundlagberedningen ” för vidare prövning” (KU 1 9 7 1 :37, s. 5). G rundlagberedningen har dock inte gått in på d etta spörsm ål i annan mån än a tt beredningen, som redan berörts, stru k it u nder angelägenheten av a tt granskningsverksam heten i ökad utsträckning tar sikte på frågor av nu näm nt slag. R evisionsutredningens begreppsbestäm ning innehåller i och för sig inte något n y tt u ta n kan betecknas närm ast som en utveckling och k onkre­ tisering av de grundläggande tankegångar i äm net åt vilka redan 1969 års riksdag gav u ttry c k . G enom det inträngande och system atiska sä tt på vilket den angripit prob lem et h ar em ellertid utredningen läm nat e tt värdefullt bidrag till förståelsen för de principer efter vilka gransknings­ verksam heten skall bedrivas. Revisorerna utgår också ifrån a tt revisionsut­ redningens u tta la n d e i berörda delar (b etän k an d et, s. 13 — 20) får betrak tas som en allm än vägledning för revisionsarbetets planläggning och utförande.

Revisorerna y ttra r sam m anfattningsvis bl. a. a tt de fö ru tsä tte r dels a tt det system för granskningsarbetets bedrivande som har stadfästs genom 1971 års riksdags beslut om revisorernas personalorganisation inte nu ändras till sina grundläggande principer, dels a tt 1970 års revisionsutrednings u tta la n d en om granskningsverksam hetens uppläggning (u tre d ­ ningens b etänkande s. 13 — 20) får tjäna som allmän vägledning för revisionsarbetets planering och utförande. Av de rem issinstanser som i övrigt h ar u tta la t sig om 7 § finner JK, riksåklagaren och SAC O a tt u ttry c k e t ” annan verksam het” i första stycket är alltfö r vidsträckt. Enligt m otiven avses härm ed, förklarar R A ,

närm ast den statsunderstödda verksam heten och statliga bolag. Para­ grafens lydelse tillåter em ellertid enligt RÅ form ellt granskning av vilken verksam het som helst, t. ex. av en privat förening som in te alls uppbär statligt u n d erstö d , något som knappast kan vara m eningen. F ö r u n d ­ vikande av m issförstånd to rd e e tt klargörande u ttalande b ö ra göras vid den fo rtsatta behandlingen av förslaget, eventuellt en om form ulering av stadgandet ske. J K för fram liknande sy n p u n k te r och hävdar a tt det i vart fall bö r fram gå a tt inte rent kom m unal eller privat verksam het avses. SA C O finner det i och för sig riktigt a tt revisorernas granskningsrätt skrivs in i R F . JK b eto n ar vidare a tt d e t bö r framgå av grundlagsbe­ stäm m elsen a tt regeringens adm inistrativa praxis inte innesluts i revisorer­ nas uppgift a tt granska de statliga m yndigheternas förvaltning. A vfattningen av 7 § innebär enligt Svea hovrätt en ny h et i förhållande till gällande stadganden i RO och i instruktionen. Den ger enligt h o v rätten e tt klart intryck av a tt åsyfta en begränsning av revisorernas kom petensom råde. D etta synes dock inte vara avsett. H ovrätten föreslår a tt stadgandet får en ändrad avfattning, varigenom d e tta fastställs. A llm änt fram håller h o v rätten a tt den förvaltningsrevisionella granskning som revisorerna u tfö r m åste få en ständigt ökad betydelse m ed den offentliga förvaltningens tillväxt och statsutgifternas ökning.

8 §

Bestäm m elserna i denna paragraf om justitierådens, regeringsrådens, justitiekanslerns och riksdagens om budsm än juridiska ansvar m. m . har i fråga om h u v u d p u n k t e r n a godtagits eller läm nats utan erinran av rem issinstanserna. J K utta la r sig sam tidigt över såväl ä m b e t s a n s v a r s k o m m i 11 é n s som grundlagberedningens förslag till reglering i förevarande del. Han anser a tt det kan förväntas a tt reform eringen av äm betsansvaret, som i vissa hänseenden fö ru tsä tte r grundlagsändringar, sätts i kraft sam ­ tidigt med en ny RF. B e s k r i v n i n g e n a v d e b r o t t s o m s k a l l h a n d ­ l ä g g a s a v r i k s r ä t t e n är i lagrum m et gem ensam fö r de där b erörda äm betsm ännen. Beskrivningen har föranlett kom m entarer från högsta d o m sto len s ledam öter och från riksåklagaren. Högsta dom stolens ledam öter fäster uppm ärksam heten på a tt definitionen inte alltid täcker u n d erlå ten h e tsb ro tt och inte alls täcker sådant som tagande av m uta eller b ro tt m ot tystnadsplikt. D etta b ö r närm are övervägas. Särskilt när förem ål fö r åtal är en k om bination av åtgärder eller försum m elser både inom och u to m det sålunda angivna o m råd et för riksrättens kom petens, kan u ppstå inte önskvärda kom plikationer. Riksåklagaren m enar — i enlighet med vad han fram håller angående m otsvarande gränsdragning i 3 § beträffande m inistrarna — a tt i varje fall tagande av m uta bö r falla inom riksrättens kom petensom råde.

R e g l e r i n g e n i f r å g a o m h ö g s t a d o m s t o l e n s o c h r e g e r i n g s r ä t t e n s l e d a m ö t e r . Beredningens förslag om opinionsnäm ndens avskaffande och om regleringen i övrigt av justitierådens och regeringsrådens ansvar för b ro tt får instäm m anden eller läm nas u ttryckligen u tan erinran av regerings­ rättens ledam öter samt överåklagarna i S to c kh o lm s och M alm ö åklagard istrikt. JK u tta la r att han i likhet med äm betsansvarskom m ittén och beredningen anser a tt justitie- och regeringsråd bö r vara underkastade straffrättsligt ansvar i samma utsträckning som andra dom are och offentliga fu n k tio n ä re r i allm änhet. JK. har då såvitt gäller b ro tt enligt 20 kap. b ro ttsb alk en u tg å tt från den begränsade om fattning av krim inali­ seringen som k o m m itté n h ar föreslagit i sitt slutbetänkande. Riksåklagaren efterlyser en bestäm m else om forum fö r justitie- och regeringsråd vid åtal för äm b etsb ro tt som har förövats u tan om edelbart sam band med dom arfunktionen. Rättegångsbalken innehåller inga regler om sådant forum . RÅ sätter vidare ifråga om inte också RÅ borde få befogenhet a tt väcka åtal m ot justitieråd och regeringsråd vid riksrätten. G enom ändring i 3 § i åklagarinstruktionen äger RÅ num era, h eter det, tala å alla b ro tt som hö r u nder allm änt åtal m ed undantag för a tt han inte äger föra talan m o t den som utövar RÅ:s tjänst. Anledningen till denna ändring gentem ot vad som tidigare gällde var a tt med hänsyn till den nya skadeståndslagen J K s fu n k tio n som åklagare kunde tänkas kom m a i k onflikt med hans funktion som statens om budsm an i skadeståndstalan m ot staten i anledning av äm b etsb ro tt. RÅ:s befogenhet in n e fa tta r f. n. inte rä tt a tt åtala justitieråd eller regeringsråd för äm b etsb ro tt. Det är dock tä n k b art a tt en k o nfliktsituation av nyss angivet slag skulle kunna u ppkom m a för JK om skadeståndstalan förs m ot staten i anledning av äm b etsb ro tt av ju stitieråd eller regeringsråd. Enligt förslaget skall, när fråga uppkom m er om tvångsvis förtids­ pensionering eller läkarundersökning av justitie- eller regeringsråd, ären­ det väckas av JK eller JO och prövas av riksrätten. Regeringsrättens ledam öter finner d et inte tilltalande a tt tillgripa en sådan procedur i ärenden av d e tta slag. Den nuvarande ordningen enligt vilken prövningen ankom m er på regeringen och sker i samråd m ed vederbörande dom stol (prop. 1970:72 s. 50) är enligt ledam öterna a tt föredraga. J K erinrar om a tt äm betsansvarskom m ittén enligt m otiven i sitt slutbetän k an d e avser att yrkande om avsked alltid skall fram ställas av JO eller JK , m edan beredningen förm enar a tt riksrätten skall pröva avskedsfrågan ex officio då riksrätten döm er i b rottm ål. Denna bered­ ningens stå n d p u n k t framgår inte av dess förslag till lagtext. K om m itténs förslag synes enligt JK vara a tt föredraga, eftersom vederbörande skulle få tillfälle a tt y ttra sig rörande denna form av rättsverkan, som inte längre skall vara b rottspåföljd.

R e g l e r i n g e n i f r å g a o m J K o c h J O m. m. R iksdagens om budsm än finner inte anledning till erinran m ot förslaget a tt JO skall av k o n stitu tio n su tsk o tte t ställas u nder åtal inför riksrätten för b ro tt vid handläggningen eller avgörandet av ärende. O m budsm ännen finner det fastm er tillfredsställande a tt den oklarhet som har rå tt på denna p u n k t skingras. J K y ttra r a tt JO och JK såsom har föreslagits bör vara underkastade sam m a straffrättsliga ansvar som andra offentliga funktionärer. Också överåklagaren i M alm ö åklagardistrikt u tta la r sin tillfredsställelse med regleringen av JO :s och JK :s juridiska ansvar. Riksdagens om budsm än vänder sig em ellertid m ot e tt m otivu ttalan d e i beredningens betänkande. O m budsm ännen åsyftar en passus där bered ­ ningen hänvisar till JO :s praxis a tt göra u ttalanden m ed betydelse för m yndigheternas rättstilläm pning och säger, a tt det med tanke bl. a. härpå vore naturligt om rättsordningen ställde till förfogande e tt m edel att vinna en dom stolsprövning av J O s äm betsutövning. U ttalandet är enligt om budsm ännen något m issledande. Å tal kan ju inte kom m a ifråga annat än när anledning förekom m er a tt b ro tt h ar förövats. D et torde endast i sällsynta undantagsfall kunna göras gällande a tt JO:s uttalan d en i något ärende är av beskaffenhet a tt böra läggas honom till last såsom b ro tt. Å talsbefogenheten torde väsentligen vara avsedd för andra fall. Riks­ dagens om budsm än ta r också up p spörsm ålet om s. k. rekonventionstalan m ot JO och hänvisar till den nuvarande bestäm m elsen härom i 96 § R F. Det fram går inte klart av beredningens förslag, utta la r om budsm ännen, vad som i fo rtsättningen skall gälla i d e tta hänseende. Ä m b etsa n sva rsko m m ittén aktualiserar frågan om förordnande av åklagare vid åtal m ot JO . Beredningen har, näm ner k o m m itté n , med stöd av e tt m otivuttalande till förevarande lagrum i 6 § första stycket andra m eningen förslaget till lag om riksrätt upptagit en bestäm m else av innehåll a tt, om åtal skall väckas m ot någon av riksdagens om budsm än, k o n stitu tio n su tsk o tte t eller, e fte r u tsk o tte ts hem ställan, regeringen skall förordna särskild åklagare a tt u tfö ra åtalet. K om m ittén har därem ot, om talar den, i sitt u tk a st till ändrad lydelse av 102 § i regeringsform en förordat a tt sådant åtal u tföres av åklagare, som förordnas av regeringen efter fram ställning av k o n stitu tio n su tsk o tte t. Den av beredningen föror­ dade m öjligheten för k o n stitu tio n su tsk o tte t a tt d irekt förordna åklagare har inte närm are m otiverats, förklarar kom m ittén. Enligt kom m itténs m ening kan en dylik m öjlighet inte anses påkallad. Av samma m ening är Svea hovrätt. E tt p ar rem issinstanser behandlar spörsm ål om i vilken ordning frågor om avsked av JK och JO bör prövas. JK näm ner a tt äm betsansvars­ ko m m ittén föreslår a tt den av k o m m itté n föreslagna disciplinlagens regler om avsked på grund av b ro tt skall tilläm pas också på JK. Härvid åberopar kom m ittén J K s särskilda förtroendeställning och den fö r JK framdeles gällande anställningsform en förordnande tills vidare, varav följer a tt 30 § statstjänstem annalagen blir tillämplig. Anledning skulle d ärför inte föreligga a tt såsom för de högsta dom arna befästa e tt särskilt anställnings­

skydd genom a tt låta avskedsfrågan m . m . handläggas av riksrätten. B eredningen ansluter sig till ko m m ittén s förslag. Med hänsyn till JK:s ställning och arbetsuppgifter kan JK inte finna vad kom m ittén h ar anfört utgöra tillräckliga skäl till a tt JK:s avskedande på grund av b ro tt skall försiggå i m indre kvalificerad eller betryggande ordning än vad som skulle gälla de högsta dom arna. D etsam m a gäller JO. Även frågor om avstängning och om läkarundersökning av JO och JK bö r enligt JK:s up p fattn in g prövas av riksrätten. Också överåklagaren i S to c kh o lm s åklagardistrikt anser a tt frågan om avsked av JK på grund av b ro tt bör bedöm as av riksrätten, eftersom det i d etta hänseende inte finns någon anledning till annan behandling av JK än av justitie- och regeringsråd. Riksåklagaren anser a tt — för den händelse RÅ får befogenhet att väcka åtal vid riksrätten m ot ledam ot av högsta dom stolen eller regeringsrätten — åtal m o t RÅ fö r äm b etsb ro tt bö r väckas vid riksrätten i fall m otsvarande dem som gäller för JK och JO. RÅ h än fö r sig i sam m anhanget till e tt uttalande av beredningen a tt det, med tanke på att JK och JO är behöriga a tt väcka åtal vid riksrätten m ot högsta dom stolens ledam öter, inte skulle vara fullt tillfredsställande om de själva hade a tt svara inför högsta dom stolen för äm b etsb ro tt.

S y n p u n k t e r p å p a r a g r a f e n s a v f a t t n i n g I fråga om riksrättens dom sbehörighet beträffan d e justitie- och rege­ ringsråd synes äm betsansvarskom m ittén och beredningen vara ense i sak, förklarar JK . Förslagen till lagtext (101 § första stycket gällande RF respektive 11 kap. 8 § första stycket förslaget till RF) divergerar em ellertid. För sin del förordar JK den av kom m ittén föreslagna form uleringen eftersom den, i m otsats till beredningens förslag, inte torde kunna leda till m issförstånd eller tolkningssvårigheter. Även ifråga om redigeringen av ifrågavarande lagrum är kom m itténs förslag att föredraga fram för beredningens, som gör åtalsrätten till huvudsak. — JK finner vidare a tt kom m itténs lagtextförslag angående avsked, avstängning och läkarundersökning h ar erhållit en läm pligare utform ning än bered­ ningens m otsvarande förslag (andra styckena i näm nda paragrafer). — JK finner vidare a tt gränsen för riksrättens dom sbehörighet också i fråga om JK och JO bestäm s åtm instone form ellt olika av beredningen och äm betsansvarskom m ittén. Också h är förordar JK i sak kom m itténs förslag av de skäl som anförs beträffande justitie- och regeringsråd. Beredningen har vidare, anm ärker JK , sam m anfört regler om lagföring av justitie- och regeringsråd samt JO och JK i en paragraf. Andra stycket i paragrafen gäller em ellertid endast ju stitie -o c h regeringsråd. R edaktionellt synes enligt JK de högsta dom arna böra behandlas i en paragraf samt JO och JK i en annan paragraf. H ovrätten över Skåne och Blekinge finner det inte vara adekvat att säga a tt regeringen och riksdagen väcker åtal. De kan besluta om a tt åtal skall väckas. Justitiekanslern och riksdagens om budsm an kan därem ot väcka åtal. H ovrätten anser vidare att man inte behöver använda

u ttry c k e t riksdagens om budsm än (pluralform en), u ta n a tt form en riksda­ gens om budsm an b ö r användas som kollektiv äm betsbeteckning. Angåen­ de stadgandet om läkarundersökning hänvisar h o v rätten till vad den har a nfört under 10 kap. 15 §. H ovrätten fö ro rd ar a tt förevarande paragraf erhåller följande lydelse.

Å tal för b ro tt vid handläggning av mål eller ärende får väckas, m ot ledam ot av högsta dom stolen eller regeringsrätten av justitiekanslern eller riksdagens om budsm an, m ot justitiekanslern enligt beslut av regeringen och m ot riksdagens om budsm an enligt beslut av k o n stitu tio n su tsk o tte t. Åtal skall i alla dessa fall väckas hos riksrätten. R iksrätten prövar också, på talan av justitiekanslern eller riksdagens om budsm an, om ledam ot av högsta dom stolen eller regeringsrätten enligt bestäm m else i lag skall avsättas eller avstängas från sin tjänst.

12 kap. Krig och krigsfara

Av de rem issinstanser, som på grund av utform ningen av remissen har haft särskild anledning a tt uppm ärksam m a d etta kapitel, har bl. a. högsta d om stolens ledam öter, R Å och kam m arrätten i G öteborg läm nat förslaget i denna del u ta n kom m entar. Inte heller regeringsrättens ledam öter har — m ed undantag av en fråga rörande regleringens o m fattning i visst hänseende — an fö rt något med anledning av kapitlet. Svea hovrätt utvecklar vissa a l l m ä n n a s y n p u n k t e r p å e n r e g l e r i n g a v f ö r e v a r a n d e s l a g . H ovrätten u tta la r följande.

Det är givetvis önskvärt a tt statsm akternas handlande u nder krig eller vid krigsfara inte kan ifrågasättas från k o n stitutionella synpunkter. D etta behöver inte utvecklas närm are. Av d etta skäl infördes vissa speciella regler för krigssituationer i grundlagarna 1964 — 1965. De reviderades i e tt par viktiga hänseenden 1968 — 1969. Frågan är vilket behov av ytterligare regler som föreligger i dag och h ur långt m an b ör gå i strävandena a tt nå en säker reglering. GLB har u ta rb e tat e tt 12 kap. som h ör till de längsta i förslaget till R F. E ndast 10 kap. om rättskipning och förvaltning — som h ovrätten vill dela på två — är klart längre. En huvudfråga, som statsm akterna m åste besvara vid ställningstagandet till 12 kap., är om m an verkligen bö r ha en så utförlig reglering. H ovrätten vill för egen del anm äla stor tvekan i d etta avseende. D et ligger i sakens n a tu r a tt det är svårt a tt förutse alla situ atio n er som kan uppkom m a i så extraordinära lägen som det här gäller. Lika svårt är det a tt åstadkom m a en alldeles ”v a tte n tä t” reglering. Frågan blir då om man skall försöka få en så utförlig och väl täckande reglering som möjligt eller om man skall stanna vid en kortare och m era generell reglering av generalklausulkaraktär. Det senare alternativet är vad som närm ast representeras av FU:s förslag och som avsågs m ed de redan genom förda grundlagsändringarna. H ovrätten är benägen a tt förorda a tt m an följer denna linje. Huvudskälen för en k ortare reglering kan enkelt sam m anfattas så, att en större detaljrikedom ändå inte u tesluter risker för k o nstitutionella tvister och a tt sådana tvister blir väsentligt allvarligare om de skall föras m ot bakgrunden av m era utförlig grundlagsreglering. Man kan tillägga, att detaljregler naturligtvis i sig själva m edför nya risker för k o nstitutionella

tvister om grundlagens tolkning och tilläm pning. H ovrätten h ar redan i det föregående fram hållit, a tt ex traordinära situationer kan inträda även i fredstid men a tt GLB knappast beaktat sådana m öjligheter. H ovrätten har bl. a. pekat på den nyligen inträffade flygkapningsincidenten. Det syns vara av vikt a tt hålla sådana aspekter för ögonen då m an spekulerar över behovet av regler för krig och krigsfara.

A l l m ä n n a u t t a l a n d e n o m b e r e d n i n g e n s f ö r s l a g i d e n n a d e l förekom m er i några y ttra n d en . Förslaget t i l l s t y r k s u tan närm are k o m m en tar av överåklagaren i M alm ö åklagardistrikt. Civilförsvarsstyrelsen förklarar a tt den inte har funnit anledning till erinran m ot förslaget såvitt gäller bl. a. 12 kap. H ovrätten över Skåne och Blekinge och överstyrelsen fö r e k o n o m isk t försvar u tta la r a tt de, u töver vissa i d et följande redovisade påpekanden, inte h ar något a tt erinra m o t bestäm m elserna i kapitlet. JK fram håller a tt förutsättningarna för de i k apitlet givna föreskrif­ ternas tilläm pning är y tte rst skiftande. Sålunda anges krig, krig eller krigsfara, krig eller om edelbar krigsfara, utom ordentliga förhållanden föranledda av krig eller krigsfara vari riket befu n n it sig etc. Man kan fråga sig om tillräckliga överväganden föregått de olika u ttry c k ssätten och i vad mån dessa i sak skiljer sig från varandra. G rundlag kräver enligt JK särskild pregnans och klarhet för a tt k unna tolkas efte r bokstaven. A tt närm are tränga in i de tä n k ta olika situationerna och de därtill knu tn a u ttry c k ssätten sam t därm ed också de föreslagna m ateriella reglernas läm plighet i de skilda lägena är inte möjligt u n d er en begränsad remisstid. — JK u tta la r em ellertid tveksam het huruvida m ängden av variationer i förutsättningarna för reglernas tilläm pning verkligen är nödvändig. Därtill kom m er a tt det skall ankom m a på olika m yndigheter eller personer att verkställa den stundom vanskliga prövningen om förutsättningarna är uppfyllda. Prövningen kan åvila riksdagen, talm annen, utrikesnäm nden eller regeringen. S tundom kan avgörandet träffas av m er än en av dessa m yndigheter eller personer var för sig, vilket förefaller kunna åstad­ kom m a förvirring. — JK ifrågasätter slutligen om inte en föreskrift behövs om begränsad giltighetstid eller senare om prövning i norm al ordning av beslut som fa tta ts i ex trao rd in är ordning. D etta skulle främ st avse beslut som tagit sig u ttry c k i form av författning eller eljest h ar lång giltighetstid. C hefen fö r arm én u nderstryker betydelsen av särskilda, i förväg fastställda regler gällande krig och krigsfara. Det är enligt chefen för arm én av sto rt värde, a tt det i m öjligaste m ån skapas rättsliga grundvalar för vad som m åste göras u nder svåraste förhållanden. Chefen för armén anser a tt den allm änna om fattningen av k apitlet är lämplig. Han erinrar om a tt författningsutredningens förslag innehöll e tt kapitel med särskilda bestäm m elser för krig och andra u tom ordentliga förhållanden. Dessa m otsvarade på två p u n k te r (63 § RF och 60 § RO) vad som hade grundlagfästs redan u nder krigsåren. Till en del har vad författningsutredningen åsyftade förverkligats genom tillägg till 50 § RF och till 50 §

RO, införda 1964—65. Vid den partiella författningsreform en 1968—69 b o rtfö ll i övrigt u ta n närm are övervägande de föreslagna bestäm m elserna b eträffande krig och krigsfara och krigsm aktens in sättande eljest för strid eller i annat land. D et är enligt chefen för arm én betydelsefullt och d ärför a tt hälsa med tillfredsställelse a tt grundlagberedningen nu föreslår a tt denna lucka skall täckas. I vissa fall synes em ellertid förslagen böra kom pletteras i enlighet m ed m otiv och förslag, som anfördes av författningsutredningen 1963 vid en tid då m innet av andravärldskrigsårens problem och erfaren h eter ännu var m y ck et levande. — Chefen för arm én påpekar vidare a tt det i kap itlet genom gående inte är fråga om exakt återgivande av gällande rä tt eller av författningsutredningens förslag u tan om nya, m er eller m indre avvikande form uleringar. D et synes i flera fall tveksam t om om form ulering erfordrats. Även om det principiellt synes fördelaktigt a tt bibehålla tidigare, kända form uleringar, anser chefen för arm én em ellertid inte skillnaderna vara större än att de kan godtas. C hefen fö r försvarshögskolan ser k apitlet som e tt u ttry c k för statsm akternas strävan a tt i det längsta uppehålla kravet på legalitet och sam tidigt förebygga a tt oansvariga grupper u p p träd e r med form ellt grundade anspråk på a tt vara behöriga bärare av den offentliga m akten. Chefen för försvarshögskolan hälsar med tillfredsställelse a tt de k o n stitu ­ tionella bestäm m elserna om krig och andra u to m ordentliga förhållanden har sam lats i e tt kapitel av den nya grundlagen. Såsom grundprincip u n d er de förhållanden som avses i kap itlet bör enligt riksrevisionsverket gälla — i likhet med vad som fö ru tsätts för fu n k tio n e r inom SEA -system et — a tt sam hällsfunktionerna så långt d etta är m öjligt skall upprätthållas på samma sätt som tilläm pas i fred. Långtgående förenklingar kan d ock i många fall bli aktuella. O m fatt­ ningen och beskaffenheten av erforderliga åtgärder kan bedöm as först då den konkreta situationen föreligger m en situ atio n er som i dag kan förutses bör även enligt verkets m ening lagstiftningstekniskt vara så väl förberedda a tt statsm akterna i m inst möjliga mån behöver falla tillbaka på den s. k. k o n stitutionella n ö d rätten . Mot angivna utgångspunkter anser verket a tt bestäm m elserna i förevarande kapitel tillgodoser behovet av grundlagsreglering för ifrågavarande förhållanden. V erket u nderstryker vikten av a tt gällande fullm aktslagar kontinuerligt ses över. I e tt av landshövdingen i Jönköpings län u tfo rm a t y ttra n d e som till sitt huvudsakliga innehåll har b iträ tts av länsstyrelsen uttalas följande. Länsstyrelsen finner det vara av sto rt värde a tt genom d e tta kapitel redan i fredstid skapats rättsliga grundvalar för vad som måste göras i krissituationer, så a tt lagen kan följas även i dessa situ atio n er och att alltså i e tt sådant läge k o n stitu tio n ell n ö d rä tt inte behöver tillgripas. I huvudsak synes regleringen anknyta till vad som redan nu stadgats eller ansetts gälla och till vad författningsutredningen föreslagit. Av särskilt intresse är beredningens bedöm ning och förslag till reglering av förutsättningarna för a tt riket skall anses vara i krig (9:9 stycke 2 och olika stadganden i 12 kap. sam t kom m entarerna härtill, särskilt s. 189 och

216). Vid väpnat angrepp m ot riket fö ru tsättes liksom för närvarande regeringen i första hand kom m a a tt konstatera a tt riket befinner sig i krig — regeln i beredskapskungörelsen (1 9 6 0 :5 1 5 ) a tt Kungl. Maj:t, om rik et kom m it i krig, skall kungöra a tt krigstillstånd in trä tt kan alltså alltjäm t tilläm pas. Men bestäm m elserna hindrar in te a tt u nderordnade m yndig­ h eter genom en generell föreskrift i förväg ges m öjlighet a tt vid angrepp m ot riket själva m eddela beslut som sä tte r krigsbestäm m elserna i kraft. Även den nuvarande regeln i 3 § lagen (1 9 6 0 :5 1 3 ) om beredskapstillstånd som ger civilbefälhavare och länsstyrelse sådana befogenheter synes alltså liksom lagen överhuvud k unna bestå. Av särskilt värde finner länsstyrelsen även vara fö rb u d e t i 10 § m ot vissa beslut på ockuperat om råde. I en grundlagsbestäm m else torde man inte böra gå längre. Länsstyrelsen vill erinra om att Kungl. Maj:t redan i det s. k. m arsbrevet (19 4 3 :3 3 5 ) givit ganska vittgående föreskrifter i denna del, som åtm instone form ellt in te to rd e ha upphävts (jm f. kungörelsen 1951:644). Det synes angeläget a tt, när de nya grundlagsbe­ stäm m elserna stadfästes, beredskapslagstiftningen i allm änhet granskas m ot den nya bakgrunden och även med hänsyn tagen till ändrad bedöm ning av förhållandena överhuvud vid krig och ockupation.

ÖB har tagit fasta på en s ä r s k i l d a s p e k t på regleringen i kapitlet. Han påpekar a tt beredningen liksom författningsutredningen utgår från den fundam entala principen a tt riksdagen eller dess krigsdelegation i m esta möjliga m ån skall verka även u n d er krig. ÖB förklarar sig dela denna uppfattning. Regeringsrättens ledam öter påpekar a tt kapitlet i sin nuvarande form inte innehåller några regler om dom stolarna i krig utöver stadgandet i 5 § andra sty c k et om dom stols sam m ansättning. L edam öterna anser att g r u n d l a g e n b ö r u t ö k a s m ed regler om dom stolarnas verk­ sam het u n d er krig. H ovrätten över Skäne och Blekinge fö rordar r e d a k t i o n e l l a ä n d r i n g a r bestående i a tt 1 § andra stycket utgår och stadgandet i 6 § upptas som 2 §. K rigsdelegationen om näm nes, fram håller hovrätten, på e tt flertal ställen i k apitlet och bör därfö r presenteras om edelbart i början av detta.

1 §

Chefen fö r försvarshögskolan un d erstry k er vikten av den i paragrafen fastställda skyldigheten för regeringen och talm annen att kalla till riksm öte, n är rik et kom m er i krig eller krigsfara och riksm öte inte pågår. Speciellt viktigt förefaller de alternativa kallelsem öjligheterna paragrafen erbjuder a tt vara med hänsyn till de situ atio n er som kan tänkas uppstå till följd av krigshändelser.

Bestäm m elserna i paragrafen har inte fö ra n lett någon kom m entar.

3 § S tadgandet tillstyrks av chefen fö r arm én och av chefen fö r försvars­ högskolan. Kritiska sy n p u n k te r fram förs i två y ttra n d en . Mot bakgrunden av den starka begränsning som avses ske av statschefens befogenheter synes det enligt försvarets m aterielverk m ärkligt, att m an är så angelägen att minska ” m öjligheterna fö r en fiende, som har bem äktigat sig statschefens person, a tt u tn y ttja denne fö r sina sy ften ” . Är d et inte i så fall lika angeläget a tt u tta la m otsvarande om statsm inistern och i m otsvarande läge göra 6 kap. 8 § tillämplig? Även talm annen i egenskap av ordförande i riksdagens krigsdelegation synes ha en för rikets säkerhet och fo rtsatta fu nktion i krig mera betydelsefull fu n k tio n enligt 8 kap. 13 § förslaget till riksdagsordning och en bestäm m else om a tt hans fu n k tio n e r som ordförande u p p h ö r, om han kom m er på annan o rt än krigsdelegationen, synes lika berättigad. Det torde enligt riksm arskalksäm betet inte vara m öjligt a tt u tfo rm a en författning så a tt den i förväg kan rättsligt reglera alla de olika situationer, som kom m er a tt inträffa u nder så utom ordentliga förhållan­ den som då e tt land befinner sig i krig. Det kan exempelvis hända, att regeringens m edlem m ar b efinner sig på olika o rte r i riket eller a tt endast en del av dem överlever e tt angrepp. Det kan in träffa a tt d et är regeringen som genom stridshandlingar blir u rståndsatt a tt utöva riksstyrelsen u nder d et a tt konungen b efinner sig på icke ockuperat om råde. Konungen som i d etta fall ” befinner sig på en annan ort än regeringen” kan då vara den, vilken som fö reträdare fö r riket kan verka för a tt samla folket m ot ockupationsm akten. Riksm arskalksäm betet anser a tt andra meningen i paragrafen b ö r utgå.

4 § Chefen fö r arm en tillstyrker förslaget i denna del, vilket han finner konsekvent och välunderbyggt. Frågan om s t a d g a n d e t s r ä c k v i d d diskuteras i flera y ttra n ­ den. Chefen fö r arm én fram håller a tt stadgandets tilläm pningsom råde har gjorts snävare än vad som var fallet i författningsutredningens förslag (SOU 1963:17 s. 4 7 5 —47 6 ) genom a tt d et utöver krig och krigsfara endast avser sådana utom ordentliga förhållanden, som är föranledda antingen av krig — varmed åsyftas även krig i vilka Sverige inte har deltagit — eller av krigsfara, vari Sverige har b efunnit sig. Beredningen anger, fo rts ä tte r chefen fö r arm én, a tt därm ed sam t med 7 kap. 5 § och 8 kap. 14 § R F tillgodoses alla de bem yndigandebehov för regeringen, som nuvarande fullm aktslagstiftning inrym m er. En översiktlig granskning synes bestyrka detta. 1967 års rekvisitions- och förfogandeutredning u tta la r sig u tförligt i frågan och fram håller följande. F örfattningsutredningen hade i sitt förslag till 10 kap. 2 § regerings­ form en räknat med visst bem yndigande för regeringen med tanke på fall då riket är i krig eller krigsfara eller då andra utom ordentliga förhållan-

19 Riksdagen 1973. 1 sami. N r 90

den råder. F örfattningsutredningens förslag torde täcka även sådana fall som om fattande epidem ier, natu rk atastro fer, allm änna ekonom iska kriser och av brott i väsentlig varutillförsel som plötsligt inträffar på annan grund än krig eller krigsfara, exempelvis i en blockadsituation eller i e tt läge sådant som vid Suezkanalens plötsliga stängning för några år sedan. Förslaget innebar således, att bestäm m elsen skulle om fatta även fredliga kriser av sto r om fattn in g eller m edförande betydande ingrepp i det norm ala samhällslivet. Vilken räckvidd bestäm m elsen skulle få är dock ej klart. Det kan erinras om a tt d et redan vid 1915 års riksdagsbehandling av frågan om fo rtsa tt förfogandelagstiftning m otionsvis föreslogs, att denna skulle u tsträck as a tt gälla även ” då nöd i större utsträckning kan befaras” . Vid 1948 års riksdag åberopades vidare som stöd för en förlängning av 1939 års allm änna förfogandelag to rk an u nder närmast föregående år, det allm änna försörjningsläget i världen, vårt lands valutapolitiska läge och den därm ed sam m anhängande nödvändigheten a tt öka exporten. Enligt nu gällande allm änna förfogandelag (1 9 54:279) kan regeringen med riksdagens sam tycke förordna om förfogandeföreskrifter bl. a. när till följd av annan utom riket inträffad u tom ordentlig händelse än krig uppkom m it kn ap p h et eller bety d an d e fara för k napphet inom riket på förnödenhet, som erfordras för krigsbruk eller för ekonom isk försvars­ beredskap eller som eljest är av vikt för befolkningen eller produktionen. I grundlagberedningens förslag till 12 kap. 4 § regeringsform en har tilläm pningsom rådet för berny ndigandelagstiftningen gjorts snävare genom a tt det — utöver krig och krigsfara - endast avser sådana utom ordentliga förhållanden som är föranledda antingen av krig eller av krigsfara vari Sverige har b efunnit sig. Härigenom har en gräns dragits mellan bestäm m elser avsedda för kriser sam m anhängande med krig eller krigsfara och bestäm m elser avsedda fö r kriser i fredstid. I den mån situationer av sistnäm nda art inte kan bem ästras genom lagstiftning i vanlig ordning ö ppnar 7 kap. 5 § första sty ck et grundlagberedningens förslag möjlighet till fullm aktslagstiftning för vissa rent fredliga behov, t. ex. sjukvård. I andra stycket h a r också införts en regel om m oratorium . Behovet av bem yndigandelagstiftning om penning- och betalningsväsendet är täckt genom 8 kap. 14 § och hänvisningen till d etta lagrum i 7 kap. 5 § fem te stycket. Även rekvisitions- och förfogandeutredningen finner det angeläget ur allm änna synpunkter, att ram en för en blivande bem yndigandelagstift­ ning icke göres vidare än om ständigheterna kräver. Vid kriser i fredstid to rd e i regel finnas rådrum för a tt m edhinna riksdagsbehandling av frågan om de åtgärder som kan vara påkallade. Härtill kom m er, a tt det ur totalförsvarssynpunkt knappast föreligger behov av en fullm aktslag även för kriser u nder fred. Det är icke totalförsvarets uppgift a tt om besörja fredssam hällets katastrofberedskap av skilda slag. F örsvarets verksam het b ö r ha säkerhetspolitisk bakgrund. Av nu anförda skäl har rekvisitionsoch förfogandeutredningen in te t a tt erinra m o t grundlagberedningens förslag i denna del. D ärem ot kan enligt utredningens mening ifrågasättas, om inte förslaget till 12 kap. 4 § i e tt annat avseende få tt alltför begränsad räckvidd. U tredningen sy ftar här på det fall som avses i 27 § 2 m om . värnplikts­ lagen. Enligt d e tta m om ent kan värnpliktig, därest K onungen med hänsyn till krigsberedskapen så prövar nödvändigt, åläggas a tt — utöver tjänstgöring som avses i 1 m orn., d. v. s. grundutbildning och repeti­ tionsutbildning - i den ordning K onungen bestäm m er fullgöra en eller flera beredskapsövningar om sammanlagt högst 180 dagar. M om entet har tillkom m it bl. a. för a tt m an inte skall behöva tillgripa den mera

uppseendeväckande åtgärden a tt inkalla värnpliktiga till beredskapstjänst enligt 28 § 1 m om . värnpliktslagen, näm ligen ” då rikets försvar eller dess säkerhet eljest det kräver” . Som föru tsättn in g för a tt 27 § 2 m om . skall få tilläm pas uppställes varken krig eller krigsfara. Behov av förfogande­ rä tt kan em ellertid u ppkom m a även vid inkallelse till beredskapsövning. F ö r a tt tillgodose d e tta behov krävs e tt tillägg till 12 kap. 4 § första stycket, som förslagsvis kan få följande lydelse: ” Riksdagen äger bem yndiga regeringen a tt då riket är i krig eller krigsfara eller det erfordras med hänsyn till försvarsberedskapen eller sådana u to m o rd e n t­ liga riksdagen” . En sådan form ulering skulle ge e tt otvetydigt underlag för en bem yndigandelagstiftning som o m fattar fall enligt såväl 27 § 2 m om . som 28 § 1 m om . värnpliktslagen. Överstyrelsen fö r e k o n o m isk t försvar påpekar a tt den föreslagna bestäm m elsen begränsar tilläm pningen av fullm aktslagarna till — förutom krig och krigsfara — sådana u tom ordentliga förhållanden som orsakats av krig eller krigsfara vari rik et har b efu n n it sig. I vår nuvarande fullm aktslagstiftning finns em ellertid, fo rts ä tte r överstyrelsen, lagar med något vidare tilläm pningsom råde. Så är fallet m ed allm änna ransoneringslagen, vars 1 § tredje sty ck et ger Kungl. Maj:t befogenhet a tt, då utom riket inträffad uto m o rd en tlig händelse som ej föranletts av krig eller krigsfara le tt till k n ap p h e t eller b etydande fara för k napphet på försörjningsviktiga fö rnödenheter, u ta n riksdagens föregående sam tycke förordna a tt lagen i vissa delar skall tilläm pas. G rundlagberedningen anför, säger överstyrelsen vidare, a tt de bem yndiganden för regeringen som finns i nu gällande fullm aktslagstiftning alla faller inom det om råde som 7 kap. 5 §, 8 kap. 14 § och 12 kap. 4 § tillsam m ans utstakar. D etta to rd e bl. a. innebära, att nyssnäm nda stadgande i ransoneringslagen får anses ingå i den beredskapslagstiftning för kriser u n d er fred, som enligt grundlag­ beredningen om fattas av 7 kap. 5 §. Överstyrelsen erinrar om , att stadgandet i ransoneringslagen tillkom genom en lagändring 1957, grundad på erfarenheterna från den oljekris som blev en följd av Suezkanalens stängning året innan. — Allm änna ransoneringslagen och allm änna förfogandelagen tillhör de fö r totalförsvaret, främ st det ekonom iska försvaret, viktigaste fullm aktslagarna, anför överstyrelsen vidare. De befogenheter dessa lagar ger regeringen bör enligt överstyrel­ sens m ening alla ha sin grund i 12 kap. regeringsform en, sålunda även då de behöver tilläm pas u n d er förhållanden u ta n direkt anknytning till krig eller krigsfara. Överstyrelsen föreslår därfö r sådan ändring i 4 § första stycket, a tt bestäm m elsen får gälla även förhållanden som har föranletts av utom riket inträffad utom ordentlig händelse. D ärm ed följer a tt även kapitlets rubrik skulle behöva ändras. F o rtifikations förvaltningen förklarar a tt de allra flesta fullm aktslagar är så utform ade, a tt de vid andra utom ordentliga förhållanden än krig eller krigsfara, vari riket befinner sig, kan sättas i tilläm pning av regeringen endast efter föregående sam tycke av riksdagen. Bem yndigandena (fullm akterna) i sådana lagar har otvivelaktigt i sin helhet grundlagsstöd i förslagets 12 kap. 4 §. D et finns em ellertid lagar där kravet på riksdagens sam tycke i förväg helt eller delvis h ar eftergetts. Stöd i grundlagen för

sådana fullm akter m åste då sökas i förslagets 7 kap. 5 § eller 8 kap. 14 § och beredningen h ar ansett a tt dessa lagrum ger en tillräcklig grund i de fall då 12 kap. 4 § inte är täckande. Det förefaller dock tveksam t om så är fallet i fråga om i vaije fall allm änna ransoneringslagen och allmänna prisregleringslagen. F ö rfattn in g ste x ten synes d ärför böra om arbetas så att den täcker även de n u avsedda fallen. Försvarets civilförvaltning fram håller a tt det föreslagna stadgandets tilläm pningsom råde är snävare än vad som var fallet i författningsutredningens förslag. F rån beredskapssynpunkt förefaller det läm pligt att riksdagen inte i regeringsform en begränsar sina m öjligheter a tt genom särskilda fullm aktslagar bem yndiga regeringen a tt i extraordinära situa­ tio n er m eddela erforderliga föreskrifter. Med hänsyn härtill förefaller den av författningsutredningen föreslagna form uleringen, som fö ru to m ” krig” eller ” krigsfara” o m fa tta r ” andra utom ordentliga förhållanden” vara att föredra (civilförvaltningen hänvisar i d e tta sam m anhang till allmänna ransoneringslagen och allm änna prisregleringslagen sam t grundlagbered­ ningens förslag till 8 kap. 3 § sista stycket regeringsform en). R ubriken till 12 kap. R F b ö r i anslutning härtill lyda ” Krig och krigsfara m. m .” . Civilförvaltningen gör vidare följande anm ärkning. De föreslagna författningsrum m en 7 kap. 5 § och 8 kap. 14 § ger täckning för delegering av beslutanderätt jäm väl i fråga om vissa åtgärder på grund av förhållanden som inte är föranledda av krig eller krigsfara. F orm uleringen av dessa författningsrum synes em ellertid inte form ellt o m fatta alla de åtgärder som f. n. inrym s i skilda fullm aktslagar. I anslutning till bestäm m elsen a tt regeringen tro ts extraordinära förhållanden i n t e k a n b e m y n d i g a s a t t ä n d u v a l l a g e n påpekar riksskatteverket, a tt om val skall fö rrättas under eller efter extraordinära förhållanden situ atio n er kan uppkom m a, som kräver snabba beslut, exempelvis h u r d et skall förfaras om röstlängder förstörs, länsstyrelsernas personregister bragts ur fun k tio n m. m. Frågan om k r i g s d e l e g a t i o n e n skall näm nas i paragrafen behandlas i några y ttra n d en . Chefen fö r försvarshögskolan finner det y tte rst värdefullt a tt befogenhet a tt besluta bem yndiganden jäm likt paragrafen tillkom m er också krigsdelegationen. Överstyrelsen fö r eko ­ n o m isk t försvar och 1967 års rekvisitions- och förfogandeutredning anser att paragrafen ger e tt intry ck av a tt krigsdelegationen skulle kunna fungera vid sidan av riksdagen. D etta kan enligt de två remissinstanserna, som hänvisar till a tt delegationen enligt 1 och 6 §§ i vissa fall skall träda i riksdagens ställning, inte vara m eningen. De ifrågasätter därför om krigsdelegationen över huvud taget behöver om näm nas i paragrafen. U tredningen tillägger att, om krigsdelegationen anses böra stå kvar, ett förtydligande av paragrafen synes vara på sin plats. Ä ndringar av r e d a k t i o n e l l k a r a k t ä r föreslås i e tt pär y ttra n d en . Chefen fö r armén u tta la r a tt lagtexten närm ast tycks syfta på de bem yndiganden, som ges på förhand med hänsyn till lägen som kan kom m a a tt inträda (beredskapslagstiftning). Det är em ellertid enligt chefen fö r arm én erforderligt a tt bem yndiganden av i paragrafen avsett

slag kan lämnas, även sedan e tt sådant läge, som denna avser, h ar in trä tt. L agtexten kan givetvis sägas in n e fa tta sådana m öjligheter. F ö r tydlig­ hetens skull bö r em ellertid övervägas a tt efter första m eningen i FR F 12:4 inskjuta en ny m ening lydande: ” Sådant bem yndigande kan ges före eller e fte r in trä d an d et av angivna lägen.” F ortifikationsförvaltningen säger a tt d e t av m otiven fram går a tt kriteriet ” förhållanden som är föranledda av krig eller krigsfara vari riket har befunnit sig” avses o m fatta även krig m ellan främ m ande m akter. F ö r undvikande av m issförstånd synes d e t enligt förvaltningen läm pligt a tt välja exempelvis följande form ulering: ” sådana utom ordentliga förhållanden råder som är föranledda av krig eller krigsfara, vari riket h ar befu n n it sig, eller av krig mellan andra s t a t e r Förvaltningen hänvisar i sam m anhanget till 1 § allm änna förfogandelagen och den likartade form uleringen i allm änna ransoneringslagen.

5 § Bestäm m elserna i paragrafen tillstyrks av chefen fö r armén. C hefen fö r försvarshögskolan anser a tt vikten av bestäm m elserna i första sty ck et inte nog kan understrykas, särskilt som fullm akten enligt paragrafen tjänar som underlag för civilbefälhavares och länsstyrelsers befogenhet a tt vid förbindelseavbrott u tan a tt k onstatera krigstillstånd m eddela beslut, som ger m yndigheter och allm änhet erforderlig ledning för hand lan d et (3 § lagen om beredskapstillstånd). H ovrätten över Skåne och Blekinge påpekar a tt, som en konsekvens av h ovrättens förslag b eträffande 10 kap. 2 §, även i förevarande paragraf b ö r talas endast om a tt vid dom stol skall finnas ordinarie dom are.

6 §

Paragrafen h ar in te fö ran lett några särskilda u ttalanden.

7 § S tadgandet tillstyrks av chefen fö r försvarshögskolan.

8 §

ÖB anser a tt bestäm m elserna i paragrafen torde säkerställa erforderlig handlingsm öjlighet för regeringen för de fall a tt riksdagen (krigsdelega­ tionen) är förhindrad a tt fullgöra vissa åligganden. C hefen fö r armén u tta la r a tt beredningen i likhet med författningsutredningen har föredragit a tt utfo rm a de speciella krigs- och krigsfarebestäm m elserna med utgångspunkt i, a tt riksdagen — i sin helhet eller genom krigsdelegationen - så långt det över huvud är möjligt bö r fungera även u nder utom ordentliga förhållanden, fram för a tt föreslå en m era generell rä tt fö r regeringen a tt i sådant fall vidtaga de åtgärder och

m eddela de bestäm m elser, som den finner erforderliga. Chefen för arm én förklarar sig dela denna uppfattning. Bestämmelserna i paragrafen synes säkerställa erforderliga handlingsm öjligheter för regeringen, om riksdagen och dess krigsdelegation är förhindrade fullgöra sina uppgifter. — I 50 § gällande RF föreskrivs, a tt, om i e tt krigsläge varken riksdagen eller krigsdelegationen kan fullgöra sina uppgifter, regeringen skall handha de uppg ifter den övertar ” till rikets skydd och krigets slu tfö ran d e” . Enligt beredningens förslag skall de därem ot handhas ” i den mån regeringen finner det behövligt” för det angivna målet. Denna uppm jukning m otiveras inte (bet. s. 220) och synes onödig. C hefen för arm én föreslår, a tt o rden ” i den m ån de finner det behövligt” utgår. Det m åste föru tsättas, a tt regeringen inte behöver föreskrift a tt endast begränsa sig till behövliga åtgärder. — Beredningen föreslår, a tt stadgandet i första stycket — i m otsats till vad som gäller för närvarande — skall innehålla särskilda regler om beslu tsfattan d et i de ärenden, som avses. Det gäller dels en quorum regel, dels en svårpraktikabel regel om a tt statsm inistern m åste ” instäm m a” i beslutet. M otiveringen för dessa specialregler är inte övertygande. Vad avses ske om statsm inistern befinner sig i m in o ritet eller ensam har annan m ening än samtliga övriga i beslutsfattning deltagande m inistrar? Chefen för arm én föreslår, a tt dessa specialregler utgår. R e d a k t i o n e l l a ä n d r i n g a r föreslås i två y ttra n d en . Hov­ rätten över Skåne och Blekinge föreslår a tt stadgandets inledning får följande lydelse: ” Är riket i krig och kan till följd därav varken riksdagen eller dess krigsdelegation fullgöra sina . . .” Chefen fö r armén föreslår att ” riksdagen eller dess krigsdelegation” byts ut m ot ” riksdagen och dess krigsdelegation” .

9 § C hefen fö r försvarshögskolan u tta la r a tt undantaget i paragrafen från hänskjutning av fråga om vapenvila till riksdagen eller utrikesnäm nden synes väl befogat m ed hänsyn till de situationer som kan tänkas föreligga, då fråga kan uppstå om förhandlingar om vapenvila. Försvarets civilförvaltning anser a tt vid sidan av riksdagen även krigsdelegationen b ö r näm nas i stadgandet.

10 §

Med anledning av denna paragraf anm äler Svea hovrätt viss tvekan huruvida ockup atio n överhuvudtaget är e tt äm ne som läm par sig för grundlagsreglering. Frågan är om man verkligen kan uppställa — och tänka sig a tt i alla lägen ia k tta — en sådan regel som har intagits i första stycket. In fö r andra sty ck et frågar m an sig enligt h ovrätten om det inte finns andra folkrättsliga regler som likaväl eller hellre kunde återspeglas i en n y RF. C hefen fö r armén anser att m otiveringen till beredningens förslag

angående m yndigheters befogenhet a tt besluta, om de befinner sig inom o ckuperat om råde, kan godtas. M otiveringen till bestäm m elsen angående riksdagen och krigsdelegationen är bärande och stark. Samma skäl, som anförs m o t riksdagens och krigsdelegationens beslutsfattande inom o ckuperat om råde, m åste em ellertid med sam m a rä tt göras gällande m ot regeringen. Chefen för arm én anser, a tt regeringen inte skall kunna fatta några som helst beslut på ockuperat om råde, och föreslår därför, att andra stycket sista m eningen ( ” På o c k u p e r a t samhällsfarlig ryktes­ spridning.” ) utgår och a tt i stället e tt n y tt tredje stycke tillkom m er, så lydande: ” Regeringen får icke fatta beslut på ockuperat om råde.” C hefen fö r försvarshögskolan förklarar a tt han i princip delar beredningens u p p fattn in g a tt d e t inte är lämpligt a tt förbjuda andra offentliga organ än riksdagen a tt arbeta på ockuperat om råde. Det är u nder sådana förhållanden nödvändigt a tt såsom h ar skett i andra stycket ålägga de offentliga organen förbud a tt vidtaga åtgärder, som innebär a tt någon rikets m edborgare ålägges a tt läm na ockupationsm akten sådant bistånd, som denne in te äger p åfordra enligt folkrättens regler. Här kan vidare erinras om det uttalan d e med anledning av paragrafen som görs i det tidigare återgivna y ttra n d e t u tfo rm a t av landshövdingen i Jönköpings län.

Övergångsbestämmelser till RF

Övergångsbestäm m elserna kom m enteras av endast e tt fåtal remissin­ stanser. J K förklarar uttryckligen a tt bestäm m elserna u to m på de p u n k ter som näm ns i det följande in te har fö ra n lett något uttalan d e från hans sida.

P u n kt 2 Överåklagaren i M alm ö åklagar d istrikt förklarar a tt övergångs­ bestäm m elserna innebär e tt rimligt hänsynstagende till vår nuvarande m onark vid ändring av statschefens ställning.

P u n kt 7 U tredningen om författningspublicering föreslår a tt u ttry c k e t ” lag eller fö rfa ttn in g ” i första och andra styckena b y ts ut m ot u ttry c k e t ” lag eller annan fö rfattn in g ” .

P u n kt 8 Det är enligt J K tä nkbart a tt en hänvisning av det slag som avses i p u n k t 8 kan åsyfta en bestäm m else i nuvarande RF som alltjäm t skall gälla u n d er viss tid, t. ex. en bestäm m else upptagen i p u n k t 4. Med anledning därav b ö r enligt JK i p u n k t 8 göras e tt tillägg av innehåll att hänvisningen u n d er samma tid skall gälla bestäm m elsen i den äldre RF.

P u n k t 9 1968 års beredning om stat och kyrka förklarar i sitt rem issyttrande med anledning av bestäm m elserna i p u n k t 9 a tt det av u ttalande i slu tb etän k an d et (SOU 1972:36) från beredningen om stat och kyrka (s. 3 1 —32) fram går att beredningen anser remissen besvarad i och med att slutb etän k an d et h ar överläm nats. Övervägandena från beredningen om stat och k yrka i hith ö ran d e frågor återfinns i huvudsak i slutbetänkandets avsnitt 6.2.2 och 6.3.2. Länsstyrelsen i S to c kh o lm s län anser a tt innan den närm are utform ningen av övergångsbestäm m elserna till RF om kyrka och stat bestäm s bö r rem issbehandlingen av huvudbetän k an d et från beredningen om stat och kyrka avvaktas. Länsstyrelsen säger sig i rem issyttrande över d e tta betänkande kom m a att behandla konsekvenser för personregistrering m. m . J K påpekar a tt det i punkten, andra stycket, förekom m ande begreppet äm betsansvar försvinner om äm betsansvarsk o m m itténs förslag genom förs.

4.2 Riksdagsordningen R em issyttranden som gäller författningsstoffets fördelning m ellan RF och RO och m etoden med tilläggsbestäm m elser i RO redovisas i avsnittet med allm änna sy n p u n k ter på beredningens förslag i dess helhet. I övrigt har RO u n d er rem issbehandlingen tilldragit sig endast ringa intresse. De paragrafer som berörs av rem issyttrandena framgår av följande redo­ görelse.

1 kap. R iksm öten

1 §

U nder 2 kap. RF h ar näm nts a tt Svea hovrätt anser det otillfreds­ ställande a tt tid p u n k ten fö r ordinarie riksdagsval inte anges i RF.

2 §

Y ttran d e n som gäller valgenomslaget redovisas i det allm änna avsnittet om valgenomslaget, budgetåret och riksdagsarbetet. Se också u nder 2 kap. 5 § R F.

6 §

Regeringsrättens ledam öter h ar u p p fa tta t beredningens förslag så a tt det vid förfall för konungen i första h and ankom m er på talm annen och inte på tjänstgörande riksföreståndare a tt förklara riksm öte öppnat. R iksm arskalksäm betet läm nar sin anslutning till h u v u dpunkterna i stadgandet om riksm ötes öppnande. Ä m betet hänvisar em ellertid till e tt

m o tivuttalande av beredningen enligt vilket sam bandet mellan de främ sta statsorganen b ö r kom m a till u ttry c k vid sam m ankom sten för riksm ötes öppnande. Härav följer att form erna för ordningen vid d e tta samman­ träde b ö r fastställas av talm annen e fte r samråd inte endast m ed vice talm ännen u tan även med statsm inistern och m ed riksm arskalken, vilken på konungens vägnar har a tt handlägga ärenden tillhörande cerem onielet och bland dem cerem onien vid riksdagens högtidliga öppnande. Ä m betet anser d ärfö r a tt i RO b ör införas en bestäm m else, enligt vilken samråd rörande form erna för riksm ötets ö p pnande skall äga rum även med företrädare fö r konungens hov. Vidare föreslår riksm arskalkäm betet a tt den sedan flera sekler traditionella gudstjänsten i sam band med riks­ dagens högtidliga öppnande bibehålls också i fortsättningen.

8 §

Erinringar av Svea hovrätt, vilka gäller också denna paragraf, återfinns u n d er 3 kap. 8 § R F.

2 kap. Kammarsammanträden

4 § O ffentlighets- och sekretesslagstiftningskom m ittén u tta la r a tt stad­ gandet om tystnadsplikt beträffande kam m arens sam m anträden inom stängda dö rrar med nuvarande regler har särskild betydelse genom a tt stadgande i lag gör det möjligt a tt hävda tystnadsplikten även i den del tryckfrihetsförordningens anonym itetsskydd eljest skulle lägga hinder i vägen. G rundlagberedningen — som hänvisar till kom m itténs och mass­ m ediautredningens uppdrag a tt u tred a frågan om den fram tid a avväg­ ningen mellan behovet av sekretess i det offentliga livet och intresset av skydd för massm ediernas inform ationskällor — anser fö r sin del a tt ty stnadsplikten b ör gälla också m eddelanden till nyhetsorganen och påpekar, a tt endast sådant som av viktiga utrikes- och försvarspolitiska skäl bör hållas hem ligt kan antas kom m a a tt inrym m as. K om m ittén delar beredningens up p fattn in g i dessa avseenden.

3 kap. Ärendenas väckande

2 §

U ttalanden angående budgetårets förläggning refereras i avsnittet om valgenom slaget, budgetåret och riksdagsarbetet. B udgetutredningen har tagit fasta på bestäm m elsen i lagrum m ets sista mening. U tredningen förklarar a tt den överväger form erna för den statliga planeringen, inklusive riksdagens m edverkan i planeringsproces­ sen. Den finner den av grundlagberedningen föreslagna utform ningen av

paragrafen ändamålsenlig. U tredningen tillstyrker sålunda a tt paragrafen utform as som en fakultativ föreskrift a tt redovisa sådana planer som näm ns i sista m eningen. E tt y ttra n d e med an knytning till denna paragrafs sista stycke från utredningen om kom m unernas ek o n o m i återges i avsnittet om finans­ m akten på tal om budgetregleringen.

11 § Kronobergs läns landstings fö rv a ltn in g su tsk o tt (m ajo riteten ) tillstyrker förslag från reservanterna i beredningen a tt möjlighet b ö r öppnas till förlängning av tiden fö r väckande av m o tio n med anledning sådan proposition om anslag, som grundar sig på långtisplan. U tsk o ttet anser det vara av väsentlig vikt a tt ärenden av ifrågavarande slag får tillbörlig granskning och att tillräcklig tid ges fö r att väcka och utfo rm a följdm otion. En m inoritet om fem led am ö ter ansluter sig till bered­ ningens förslag i denna del.

13 § Riksdagens om budsm än h ar uppm ärksam m at a tt enligt tilläggsbestäm ­ melse 3.13.1 m otion får väckas bl. a. med anledning av JO:s äm betsberättelse inom fem ton dagar från det att berättelsen anm äldes i kam m aren. En m otsvarande regel, y ttra r om budsm ännen, återfinns i 32 § gällande riksdagsstadga (m otionstiden är dock n orm alt kortare). D et är em ellertid a tt m ärka a tt JO instruktionsenligt (2 § fjärde stycket nu gällande instruktion för JO ) avger sin äm betsberättelse vid riksdagens början. Den m o tio n stid som följer av 32 § riksdagsstadgan kom m er därför, prak tisk t sett, att sam m anfalla med den allmänna m otionstiden enligt 55 § gällande RO. Enligt grundlagberedningens förslag skall den allm änna m otionstiden in te vara förlagd till riksm ötets början på hösten utan till tiden närm ast e fte r det budgetpropositionen har framlagts, vilket norm alt skall ske senast den 10 januari. Vid vilken tid p u n k t JO:s äm betsberättelse skall framläggas to rd e kom m a a tt övervägas av utredningen om JO:s uppgifter och arbetsform er m. m. Skäl kan anföras för a tt berättelsen alltjäm t skall redovisa verksam heten u nder e tt kalenderår. Med hänsyn till de stora svårigheter som m ö te r att få fram berättelsen redan till den 10 januari synes det om budsm ännen önskvärt att den nu iakttagna tid p u n k ten för avläm nandet fram flyttas. Man bör inte utesluta möjlig­ heten av a tt äm betsberättelsen kan kom m a a tt framläggas vid annan tid p u n k t än budgetpropositionen. I sådant fall skulle bestäm m elsen om en särskild m o tio n srä tt i anledning av JO:s äm betsberättelse få sin betydelse. G rundlagberedningen fram håller i m otiven till förevarande paragraf — m ed anledning därav att redogörelserna från vissa andra organ inte skall utlösa m o tio n srä tt — a tt en m otionstid i anledning av redogörelse som b erör sakfrågor inom e tt ganska b rett fält kan utvecklas till en ny allm än m otionstid. Det förefaller om budsm ännen som om

denna sy n p u n k t även kunde anläggas på frågan om m otionstid i anledning av JO:s äm betsberättelse och om budsm ännen h ar därfö r velat fästa uppm ärksam heten på här berörda förhållanden.

14 § Länsstyrelsen i Hallands län och två ledam öter av ko m m unstyrelsen i G öteborg b iträd er förslaget från reservanterna inom beredningen om a tt rä tt b ö r finnas a tt väcka m otion vid sidan av den allm änna m otionstiden med anledning av inträffad händelse. D e två ledamöterna i k o m m u n s ty ­ relsen i G öteborg hänvisar till de m otioner som väcktes vid höstriksdagen 1971 på grund av konjunkturförsvagningen och tillägger a tt kom m unerna o fta m ö ter ändrade förhållanden m era påtagligt och snabbt än statsför­ valtningen.

4 kap. Ärendenas beredning

2 §

Svea hovrätt anm ärker på tal om beredningens förslag a tt talm an och vice talm än skall utses för hel valperiod a tt författningsutredningen hade föreslagit m otsvarande ordning även för u tsk o tten . D etta förslag har inte alls b erörts i m otiven. Det fram står enligt hovrätten som en brist a tt man inte får veta varför beredningen i sam m a principfråga följer författnings­ utredningen i e tt tilläm pningsfall m en inte i e tt annat.

6 §

Riksdagens revisorer u tta la r i fråga om tilläggsbestämmelse 4.6.2 att denna innebär a tt handläggningen av riksdagsärenden som rör revisorerna flyttas över från k o n stitu tio n su tsk o tte t till finansutskottet. Då revisorer­ nas granskningsom råde i väsentliga avseenden sam m anfaller med finans­ u tsk o tte ts kom petensom råde, synes den av grundlagberedningen fö ru t­ satta om läggningen vara lämplig och tillstyrks av revisorerna. — Revisorerna föreslår a tt u ttry c k e t riksdagens revisorer b y ts u t m ot ” statsrevisorerna” .

12 § Frågan om offentlighet i riksdagsutskotten berörs endast av en rem issinstans, Kronobergs läns landstings fö rvaltningsutskott. U tsk o ttets m ajoritet stö d er tanken på a tt m öjlighet införs till offentliga utskottsutfrågningar i enlighet med förslag från reservanterna i beredningen. Sådana utfrågningar skulle enligt u ts k o tte t stim ulera den offentliga inform ationen om riksdagen. En m inoritet av fem ledam öter tillstyrker beredningens förslag.

5 kap. Ärendenas avgörande

3 § Svea hovrätt anser att den nya ersättarin stitu tio n en b ö r aktualisera överväganden om en quorum regel i riksdagen. H ovrätten erinrar om a tt kom m unallagen innehåller en sådan regel och a tt denna skärptes i sam band med a tt m öjlighet öppnades a tt utse suppleanter fö r fullm äk­ tige.

6 kap. Interpellationer och frågor till minister

Inga rem issuttalanden har gjorts om d etta kapitel.

7 kap. Gemensamma bestämmelser om val inom riksdagen

11 § D et h ar h ittills ansetts, förklarar riksdagens om budsm än, att en justitieom budsm an utan vidare äger avsäga sig uppdraget (jfr 98 § regeringsform en). Enligt om budsm ännens m ening bör en JO alltjäm t äga denna rä tt och således inte vara beroende av riksdagens medgivande. Anledning till avgång kan t. ex. u ppkom m a u n d er tid då riksdagen inte är samlad. O m budsm ännen vill också fram hålla, a tt det bör stå den fritt som har valts till JO a tt inte acceptera valet. Visserligen får d e t fö ru tsättas a tt vederbörande har blivit tillfrågad före valet och a tt riksdagen inte väljer någon m ot hans vilja. Vid själva valet kan d e t em ellertid fram kom m a a tt vederbörande inte har det stöd bland riksdagens ledam öter som han har väntat och han kan då finna det svårt eller om öjligt a tt utöva äm betet.

8 kap. Vissa befattningshavare och organ

6 §

B ankofullm äktige k onstaterar a tt till följd av bestäm m elsen i lagrum­ m et sam tliga fullm äktige i riksbanken sam tidigt kom m er a tt stå under omval, vilket innebär att lagregeln inte vidare garanterar k o n tin u ite t i riksbanksledningen. Det får em ellertid tagas för givet a tt rimliga anspråk härpå kom m er a tt tillgodoses, såsom t. ex. har varit förhållandet vid utskottsval inom riksdagen. I vart fall är tydligen den sam tidiga och fullständiga förnyelsen av riksdagens organ e fte r nyval en h örnsten i den tän k ta författningsreform en, y ttra r fullm äktige. Förslaget to rd e d ärför få accepteras för riksbankens del.

8 §

R iksm arskalksäm betet anm ärker a tt det synes läm pligt a tt statsm inis­ tern före sam m anträde m ed utrikesnäm nden till statschefen anm äler medgivande a tt låta u tom stående närvara vid sam m anträdet.

11 § Enligt riksdagens om budsm än b ö r frågan om ställföreträdares tjänst­ göring n är om budsm an har avgått i förtid kunna regleras i instru k tio n en för om budsm ännen. RO ger inte i övrigt några regler om n är ställföreträ­ dare skall inträda, och det synes in te nödvändigt a tt här särskilt näm na det fallet a tt äm bete har blivit vakant. O m budsm ännen berör vidare tilläggs­ bestäm m else 8.11.3. O m budsm ännen y ttra r att stadgandet är h äm tat från 98 § i gällande RF där d et em ellertid, väl a tt m ärka, endast avser det fall a tt JO -äm betet blivit ledigt, en begränsning som inte fram går av förslaget. I övrigt saknas för närvarande regler om den ordning vari ställföreträdar­ na skall inträda. O m budsm ännens strävan har varit a tt, såvitt m öjligt, be­ reda ställföreträdarna lika tillfällen a tt tjänstgöra. Skäl a tt b ry ta denna praxis synes inte förekom m a.

12 § Lagrum m et har k o m m enterats av riksdagens revisorer. Eftersom revisorernas granskning av den statliga och statsunderstödda verksam ­ heten är e tt led i den k o n stitu tio n e lla k ontrollen, synes det revisorerna vara både form ellt och sakligt m est ko rrek t a tt revisorsuppdraget förbehålls riksdagens ledam öter. Med hänsyn härtill tillstyrker revisorerna förslaget i denna del. — D ärem ot är revisorerna inte övertygade om läm pligheten av a tt nuvarande regler för val av vice o rdförande frångås. U töver sin funktion a tt utgöra presidium för revisorsinstitutionen i dess helhet har ordföranden och dennes båda ställföreträdare den speciella och fö r ärendenas behandling viktiga uppgiften a tt vara ordförande på envar av de tre avdelningar på vilka revisorerna arbetar. Någon ändring i avdelningsorganisationen h ar inte fö ru tsatts av grundlagberedningen. Då revisorerna således även i fortsättningen skall vara organiserade på tre avdelningar och då det kanppast finns anledning a tt göra någon skillnad m ellan avdelningarnas o rd förande i fråga om sä tte t för deras val, torde det vara m est ändam ålsenligt a tt nuvarande regler härutinnan kvarstår oförändrade. Även rent praktiska skäl talar enligt revisorerna för läm pligheten av a tt an talet ordförande hos revisorerna in te varierar med m andatperioderna utan förblir fast så länge nu tilläm pad organisation består. D et framhålls vidare a tt revisorerna bö r ges den officiella beteckningen statsrevisorerna. — U nder hänvisning till nu anförda sy n p u n k ter föreslår revisorerna följande lydelse av 12 §. S tatsrevisorerna skall vara tolv. De väljes inom riksdagen fö r riksdagens valperiod. Riksdagen väljer bland statsrevisorerna en ordförande, en förste vice

ordförande och en andre vice ordförande. O rdföranden och varje vice ordförande väljes för sig. Revisorerna har vidare uppm ärksam m at de gem ensam m a bestäm m el­ serna om val inom riksdagen i 7 kap. RO och konstaterar a tt dessa innebär a tt d et personliga b andet m ellan ledam ot och suppleant upphör (9 §), a tt ledam ot och suppleant som har läm nat riksdagen eller som har u tse tts till riksdagens talm an eller till m inister m åste avgå från sitt uppdrag (1 0 §), a tt ledam ot och suppleant inte får dra sig undan sitt uppdrag utan riksdagens m edgivande (11 §) och a tt efterträd are till ledam ot och suppleant som har läm nat sitt uppdrag alltid utses (12 §). Revisorerna har för sin del inte något a tt erinra m o t de sålunda föreslagna bestäm m elserna.

9 kap. Bestämmelser om personal och förvaltning

Riksdagens förvaltningsstyrelse har förklarat sig inte ha något a tt erinra m ot bestäm m elserna i kapitlet.

3 § TCO fram håller a tt organisationen vid förvaltningsstyrelsens tillkom st rekom m enderade riksdagen att ge personalföreträdare plats i styrelsen. Så har dock inte skett. Sederm era har förvaltningsstyrelsen godkänt en rap p o rt från en arbetsgrupp för förvaltningsdem okrati inom den inre riksdagsförvaltningen. Bland de åtgärder som därigenom kom m er att företas är försöksverksam het m ed adjunktion av personalrepresentanter till förvaltningsstyrelsen. Enligt arbetsgruppens förslag förutses att personalrepresentanterna inte m edverkar i styrelsen vid frågor som rör avtal m. m. sam t vid frågor som rö r utgivning av fö rfattningar — förvaltningsstyrelsens fun k tio n m otsvarande Kungl. Maj:ts i den övriga statsförvaltningen. Personalm edverkan begränsas till frågor där förvalt­ ningsstyrelsen u p p trä d e r som verksstyrelse. A rbetsgruppens avsikt med förslaget är a tt personalrepresentanterna i dessa frågor skall äga närvaro­ rätt, rä tt a tt delta i debattern a, rä tt a tt inge förslag sam t rä tt a tt reservera sig till p ro to k o lle t. Någon rö strä tt förutses inte. I arbetsgruppens överläggningar ingick som självklart, a tt personalrepresentanterna i egenskap av styrelseledam öter skall äga full rä tt till inform ation i alla förekom m ande ärenden. TCO anser a tt denna rap p o rt väl kan läggas till grund för den önskade personalm edverkan i förvaltningsstyrelsen. Denna m edverkan bör dock enligt TCO vara förenad med rö strätt. Den tanken h ar fram förts, sägs det, a tt personalrepresentanterna skulle avhålla sig från a tt rösta i partiskiljande ärenden. TCO kan inte b iträda denna uppfattning. Förvaltningsstyrelsen h ar inte till syfte a tt fa tta politiska beslut. Dess uppgift är a tt vara adm inistrativ m yndighet. R östrätten bör därför enligt TCO vara odelad fö r personalrepresentanterna.

4 § Riksdagens förvaltningsstyrelse k o n staterar a tt beredningens förslag ö p p n ar m öjlighet för riksdagen a tt inom den i RO angivna ram en själv bestäm m a vilka u ppgifter förvaltningskontoret skall ha. A tt e tt riksdagens förvaltningskontor har in rä tta ts såsom i viss mån överinstans också till riksbanken har, u tta la r b a n ko fu llm ä ktig e , varit värdefullt fö r banken genom a tt speciell expertis där stå r till förfogande när det gäller behandlingen och avgörandet av löne- och förhandlingsfrågor liksom genom a tt sådana frågor där kan övervägas inte för vaije verk isolerat u ta n u nder tillbörligt hänsynstagande till m otsvarande avgöran­ den på andra håll inom förvaltningen. Å andra sidan är d e t för riksbanken såsom det största av riksdagens verk och med dess centrala ekonom isk/ politiska uppgifter i hög grad betydelsefullt a tt behålla en långtgående självständig ställning i fråga om egen personaladm inistration. A tt denna i vart fall bö r vara m er långtgående än när det gäller de m indre riksdagsverken är sålunda enligt fullm äktiges m ening h elt klart. I avsaknad av närm are förslag till gränsdragning i grundlagberedningens betänkande saknas anledning a tt i d etta sam m anhang ingå närm are i äm net. A llm änt vill em ellertid fullm äktige ge u ttry c k åt uppfattningen att riksbanken bö r behållas vid nuvarande självständighet i fråga om rätt a tt besluta om tjänster och löner. Till följd av lönenivåns förskjutning kan det även finnas skäl för a tt något vidga ram en för riksbankens b eslutanderätt. — A tt riksbanken uttryckligen har undantagits från förvaltningskontorets överinsyn då det gäller ” frågor om förvaltning av ekonom isk n a tu r” ligger enligt fullm äktige i linje med vad fullm äktige har sagt om lönefrågor och får enligt fullm äktige b etra k tas som självfallet. Med hänsyftning på bestäm m elsen i paragrafens första stycke, punk ten 3, uttalar riksgäldsfullm äktige a tt enligt gällande ordning förslag till anslag på statsbudgeten görs upp av förvaltningskontoret beträffande riksdagen och dess verk uto m riksbanken och riksgäldskontoret. G rund­ lagberedningen fram för i d etta sam m anhang inte något kon k ret förslag till ändring av rådande ordning men fram håller a tt m an genom stadgandet i p u n k te n 3 ger riksdagen m öjlighet a tt låta förvaltningskontoret i fortsättningen sakgranska riksgäldskontorets anslagsäskanden u n d er hu­ vudtiteln ” Riksdagen och dess verk” . R iksgäldskontorets anslagsäskanden u nder denna h u vudtitel avser k o n to rets förvaltningskostnader sam t kostnader för em ission av statslån m. m . Fullm äktige finner inte skäl till a tt låta en utom stående m yndighet sakgranska äskanden av angivet slag på sä tt beredningen to rd e ha åsyftat. Det är enligt fullm äktige betydelse­ fullt a tt riksgäldskontoret får tillfälle a tt direkt underställa riksdagen sina behov av anslagsmedel, som i allt väsentligt sam m anhänger med kon to rets u ppgifter i sam band m ed statsupplåning och statsskuldförvaltning. Fullm äktige har inte något a tt erinra m o t a tt riksgäldskontorets anslagsäskanden underställes förvaltningskontoret för y ttra n d e eller för en redaktionell och form ell granskning.

5 § B ankofullm äktige påpekar med anledning av paragrafen en anom ali i nu gällande regler. Frågor om utläm nande av allmän handling i valutaärende prövas enligt 2 kap. 9 § T F av den m yndighet där handlingen finnes, d. v. s. av valutastyrelsen, och besvär över valutasty­ relsens beslut i sådant ärende prövas enligt 2 kap. 11 § TF jäm förd m ed 6 a § valutalagen av bankofullm äktige. Enligt besvärsstadgan för riksdagen och dess verk skall besvär över beslut, som har fattats av fullm äktige i riksbanken och gäller beslut som in n e fa tta r vägran a tt utläm na handling, prövas av regeringsrätten. I 6 a § fjärde stycket valutalagen uttalas em ellertid kategoriskt a tt ” m ot fullm äktiges beslut må talan ej föras” . Det sistnäm nda stadgandet, som har tillkom m it för a tt utsäga a tt bankofullm äktige är sista instans i m ateriella valutaärenden, förbjuder sålunda enligt ordalagen den överprövning av frågor om utläm nande av allmän handling som riksdagens besvärsstadga fö ru tsätter. Den citerade bestäm m elsen i valutalagen bö r enligt fullm äktige begränsas för a tt tydliggöra a tt sådan överprövning kan ske.

8 §

Å talsbestäm m elserna i denna paragraf och beredningens m o tivuttalan­ den om hu r ansvarsreglerna i övrigt bö r utform as fö r vissa fun k tio n ärs­ grupper i riksdagen m ed utgångspunkt i äm betsansvarskom m itténs förslag har gett upphov till flera uttalan d en u nder rem issbehandlingen. En positiv hållning till de av beredningen föreslagna å t a l s r e g l e r n a in tar överåklagarna i S to c k h o lm s och M almö åklagardistrikt, riksdagens om budsm än och, såvitt gäller fullm äktige i riksbanken, bankofullm äktige. Förslaget har läm nats u tan invändning från bl. a. riksåklagaren, hovrätten över Skåne och Blekinge och riksdagens förvaltningsstyrelse. K ritiska är JK, äm betsansvarskom m ittén och SACO. Överåklagaren i M alm ö åklagardistrikt finner en ordning med åtalsprövning väl befogad med hänsyn till riksdagens stä rk ta position som det främ sta statsorganet. Överåklagaren fram håller a tt inom den privata sektorn åtskillig brottslighet undandras åtal genom ” åtalsprövning” från företagsledningars sida. Prövningens uppdelning på k o n stitu tio n su tsk o t­ tet och fin an su tsk o tte t finner överåklagaren praktisk. B a nkofullm äktige hänvisar till rem issyttrande över äm betsansvars­ kom m itténs förslag. I d etta utgår fullm äktige från att äm betsansvars­ kom m itténs huvudprinciper kom m er a tt utgöra grund för fram tida lagstiftning. E fter en genomgång av gällande rä tt sam t äm betsansvarskom ­ m itténs och beredningens förslag såvitt gäller åtal m ot i riksbanken verksam m a fu n k tio n ärer förklarar fullm äktige a tt de för egen del ansluter sig till den av grundlagberedningen antagna ståndpunkten. Som bered­ ningen påpekar, kan någon skarp gräns knappast dras mellan arten av riksdagsledam öternas verksam het i u tsk o tt, delegationer etc., där en m ycket långtgående im m unitet åtnjutes, och i t. ex. bankofullm äktige.

D etta talar enligt fullm äktige onekligen fö r a tt fullm äktigeuppdraget också i åtalshänseende ges en m ed riksdagsm annauppdraget likartad behandling. Även andra skäl kan åberopas fö r beredningens ståndpunkt. Såsom också äm betsansvarskom m ittén har fu n n it är t. ex. jäm kningar i åtalsreglerna m otiverade n ä r d et gäller statsrådens juridiska ansvar på grund av ” de intressekollisioner som kan föranledas bl. a. av att statsrådens äm betsutövning i hög grad m åste styras av politiska motiv och värderingar” . Sam m a argum ent talar em ellertid fö r m otsvarande reglering av också bankofullm äktiges verksam het. Förvisso m åste t. ex. finanspoli­ tiken ” styras av politiska m otiv och värderingar” . Men innebär äm betsansvarskom m itténs om vända ställningstagande b eträffan d e bankofull­ m äktige, a tt m an tro r a tt så ej är förhållandet m ed penningpolitiken, är d etta e tt u p p en b a rt misstag. Från den av k o m m itté n accepterade utgångspunkten i fråga om statsrådens juridiska ansvar är det enligt fullm äktige i stället rimligt a tt, i likhet m ed grundlagberedningen, förbehålla e tt riksdagsorgan rätten a tt fa tta beslut om åtal m ot bankofullm äktige och det naturliga är a tt denna befogenhet tillkom m er fin an su tsk o ttet. H ärigenom vinns även a tt frågor rörande fullm äktiges politiska och juridiska ansvar kom m er a tt beredas av sam m a instans, något som är angeläget också fö r a tt undvika kom petenskonflikter. Antag t. ex. a tt starkt kontroversiella penningpolitiska ingripanden har föranlett yrkanden om vägrad ansvarsfrihet i fin an su tsk o tte t sam tidigt som samma åtgärder angrips genom åtalsanm älningar. A tt i sådana fall den politiska och den juridiska bedöm ningen av vad som passerat bör vara sam m an­ förda till en och sam m a instans, fin an su tsk o ttet, förefaller fullm äktige klart.

J K y ttra r fö ljan d e:

Sedan gam m alt har riksdagsm ännen å tn ju tit en viss im m unitet i sin verksam het. Denna im m unitet h ar tagit sig u ttry c k i begränsning av det straffrättsliga ansvaret och särskilda regler om åtal. Man vill härigenom slå vakt om riksdagsledam öternas y ttra n d efrih e t och självständighet i utöv­ ningen av det egentliga riksdagsarbetet, särskilt i deras egenskap av ledam öter i landets lagstiftande församling. Den verksam het som utövas av de u nder förevarande paragraf behandlade organen ingår em ellertid inte i det egentliga riksdagsarbetet. Tvärtom är den, i vaije fall i sto rt sett, m est a tt likna vid den verksam het som bedrivs vid statliga förvaltnings­ m yndigheter i allm änhet. Organen torde stundom ha a tt utöva m yndig­ h et, innebärande rättsverkningar för enskilda personer. Något m otiv för im m unitet i denna verksam het kan därför inte anses föreligga. Det torde vara möjligt a tt draga en klar gräns m ellan den verksam het som ifrågavarande organ bedriver och det egentliga riksdagsarbetet, varför någon tvekan inte synes behöva uppstå till vilket verksam hetsom råde en viss åtgärd h änför sig. Med den starka begränsning av det straffbara om rådet som äm betsansvarskom m ittén föreslagit bö r m an inte utan särskilda skäl inskränka ansvaret ytterligare för vissa bestäm da personal­ grupper. Enligt min m ening bö r d ärför riksdagsm an, som h ar uppdrag i något här förevarande organ, i denna egenskap vara underkastad ansvar fö r m issbruk av m yndighet och vårdslöshet i m yndighetsutövning. Inte heller synes särskilda åtalsregler böra gälla för riksdagsman såsom

innehavare av uppdrag i något sådant organ. Det nu sagda innebär, a tt riksdagsmän såsom innehavare av uppdrag i organ, varom nu är fråga, kom m er a tt straffrättsligt behandlas på samma sätt som statstjänstem än i allm änhet. JK tillägger a tt han in te finner några skäl för a tt kam m arsekreteraren skall åtn ju ta någon form av im m unitet. Ä m betsansvarskom m ittén finner a tt den huvudfråga, som berörs i förevarande paragraf, kan sägas vara i vilken mån den i 3 kap. 7 § RF föreslagna åtalsprövningsregeln för riksdagsm an skall återspeglas i den verksam het, som utövas av sådana till riksdagen kn u tn a funktionärsgrup­ per, som antingen skall bestå av eller rent faktiskt till större eller m indre del bestå av riksdagsledam öter. U ppenbart är a tt en åtalsprövning av så kvalificerat slag inte bö r utsträckas a tt avse även fu n k tio n ärer, som inte är riksdagsledam öter, och a tt därför u n d er alla om ständigheter u p pkom ­ m er en gränsdragningsfråga. K om m ittén har för a tt u ppnå en enhetlig linje förordat a tt åtalsprövningsregeln i 110 § nuvarande RF (förslagets 3 kap. 7 §) skall gälla för riksdagsledam ot i alla organ, i vilka verksam heten så att säga utövas inom riksdagshusets m urar, m en inte eljest. Till sådan verksam het h änför k o m m itté n sålunda riksdagsledam ots utövning av uppdrag som ledam ot av riksdagens förvaltningsstyrelse, valprövnings­ näm nden, besvärsnäm nden och styrelsen fö r riksdagsbiblioteket. Annan än riksdagsledam ot, som utövar dylikt uppdrag, skall därem ot överhuvud taget inte om fattas av särskilda åtalsprövningsregler. D etsam m a gäller den som utövar uppdrag som riksdagsrevisor eller som fullm äktig i riksbanken eller riksgäldskontoret, oavsett om han är ledam ot av riksdagen eller inte. G rundlagberedningen har fö r sin del i förevarande paragraf föreslagit särskilda åtalsprövningsregler för samtliga utövare av de tidigare näm nda uppdragen, alltså oavsett om de är riksdagsledm öter eller inte. Förslaget synes inte invändningsfritt. A tt en särskild åtalsprövningsregel gäller för riksdagsledam ots egentliga verksam het kan enligt kom m itténs mening vara e tt skäl a tt låta den o m fatta även hans utövning av närbesläktade uppdrag men knappast e tt skäl a tt låta också andra än riksdagsledam öter kom m a i åtn ju tan d e av åtalsim m unitet av vad slag vara må. Vidare kan anm ärkas a tt u tö v an d et av uppdrag som fullm äktig i riksbanken eller riksgäldskontoret inte fyller någon egentlig riksdagsfunktion och därför inte kan anses påkalla särskilda åtalsprövningsregler för uppdragstagarna ens om de är riksdagsledam öter. Vad särskilt gäller den åtalsprövning, som beredningen önskar bibehålla för fullm äktig i riksbanken, vill kom m ittén nu — liksom i sitt slutbetänkande — fram hålla a tt den inte längre ter sig befogad sedan banken har tillagts sådana m yndighetsfunk­ tioner som handhavandet av valutaregleringen innebär. Inte heller finner kom m ittén påkallat att — såsom beredningen har föreslagit — särskilda åtalsprövningsregler skall gälla för kam m arsekreterare. SAC O ansluter sig till äm betsansvarskom m itténs förslag i nu aktuell del och hänvisar till sitt y ttra n d e över kom m ittén s förslag. Riksdagens om budsm än behandlar med tanke på riksbanksfullm äktige förhållandet m ellan regler om åtalsprövning och JO:s tillsynskom petens.

Inskränkningar i JO :s rä tt a tt väcka åtal för b ro tt eller förseelser får, förklarar om budsm ännen, — m ed nu gällande regler — återverkningar på JO:s tillsynskom petens. Såsom JO Lundvik har utvecklat bl. a. i e tt ärende, återgivet i JO:s äm betsberättelse 1971 s. 323, kan JO , då han in te är behörig a tt på eget initiativ väcka åtal m ot fullm äktig i riksbanken, inte heller ingripa m ot fullm äktig på annat sä tt än genom åtal utan h ar a tt avvisa klagomål som hos JO anförs m ot fullm äktig. Frågan h ur JO:s tillsynskom petens skall avgränsas torde kom m a a tt upptagas av den utredning som riksdagen har tillsatt för a tt överväga frågor om JO:s uppgifter och arbetsform er m. m. Det är enligt om budsm ännen m åhända in te ofrånkom ligt a tt en begränsning i åtalsbefogenheten m åste få till konsekvens en m otsvarande begränsning i tillsynskom petensen. Goda skäl kan dock anföras för a tt de båda befogenheterna b ö r följas åt. Med hänsyn till att klagom ål u n d er senare år vid några tillfällen har anförts hos JO m ot fullm äktige i riksbanken har om budsm ännen velat fram hålla dessa om ständigheter i anledning av grundlagberedningens förslag. Överåklagaren i G öteborgs åklagardistrikt fö ro rd ar a tt en bestäm m else ges också om de i paragrafen berörda funktionärernas straffansvar för gärningar begångna vid sidan om uppdraget eller tjänsten. Frågan om åtalsprövning rörande v e r k s a m h e t i r i k s b a n ­ k e n v i d s i d a n o m f u l l m ä k t i g e s a m m a n t r ä d e n a h ar särskilt uppm ärksam m ats i flera yttran d en . J K anser a tt behovet av regler är särskilt trängande såvitt gäller ledam öterna i valutastyrelsen, som i hög grad u tövar m yndighet. Frågan om dessa ledam öters lagföring vid b ro tt synes vara olöst. Med den av JK ovan föreslagna ordningen skulle även d etta spörsm ål k unna regleras på e tt enkelt sätt. Riksdagens om budsm än u tta la r i denna fråga följande.

Fullm äktige i riksbanken är inte b lo tt verksam m a vid fullm äktiges sam m anträden u tan har även självständiga uppgifter inom riksbanken. D etta gäller fö rst och främ st riksbankschefen, som fullm äktige utser inom sig. Riksbankschefen är ordförande i riksbankens direktion. Denna består i övrigt av vice riksbankschefen, som kan m en icke behöver vara fullm äktig, två fullm äktige sam t den b an k d ire k tö r till vars verksam hets­ om råde föreliggande ärende hör. Vidare kan här näm nas valutastyrelsen, som utövar riksbankens beslu tan d erätt i ärenden rörande in- och utförsel av svenska och utländska betalningsm edel m. m. V alutastyrelsen h ar sju ledam öter. Tre av dessa utses av fullm äktige i riksbanken. Enligt bankoreglem entet har fullm äktige a tt till led am ö ter i valutastyrelsen utse vice riksbankschefen, som är styrelsens ordförande, sam t vidare en fullm äktig eller suppleant för fullm äktig och en bankdirektör. 1 det nyss om förm älda, i JO .s äm betsberättelse 1971 s. 323 o f återgivna ärendet fann JO Lundvik övervägande skäl tala för a tt den särskilda ansvarighets­ lagen för fullm äktige i riksbanken m. fl. gällde för enskild fullm äktig vid all dennes verksam het inom riksbanken, alltså även när han tjänstgjorde som ledam ot i valutastyrelsen. G rundlagberedningen har inte angett hu r m otsvarande problem skall lösas enligt dess förslag. I m otiven förordas a tt vissa speciella frågor, berörande bl. a. ledam öter i riksbankens direktion och dess valutasty­ relse, skall behandlas som e tt led i beredningen av äm betsansvarskom m itténs förslag. Vi u nderstryker angelägenheten av a tt problem en

regleras. Vi vill också b etona a tt i direktionen och valutastyrelsen ingår såväl ledam öter som är fullm äktige i riksbanken som ledam öter, valda utom fullm äktiges krets. D et är otillfredsställande om olika regler i åtalshänseende får gälla för skilda ledam öter i e tt och sam m a organ. En sådan olikhet kan också befaras m edföra svårigheter när det gäller a tt avgränsa JO:s tillsynsbefogenhet på e tt läm pligt sätt. B ankofullm äktige y ttra r a tt om i enlighet m ed grundlagberedningens av fullm äktige förordade förslag fin an su tsk o tte t skall besluta om åtal m ot bankofullm äktig för b ro tt i befattningen, uppkom m er fråga, huruvida dessa regler bör, såsom bestäm m elserna i nuvarande ansvarighetslag, gälla fu n k tio n ärer i riksbanken även u ta n fö r fullm äktiges krets. Fullm äktige finner för sin del rimligt, a tt de särskilda åtalsreglerna får avse också vice riksbankschefen, även om denne inte är fullm äktig. En sådan regel synes naturlig inte bara m ed hänsyn till vice riksbankschefsbefattningens grundlagsfästa ställning och befattningshavarens skyldighet a tt inträda för riksbankschefen ” m ed fullm äktigs rä tt och ansvar” u ta n även med hänsyn till de uppgifter och inflytande som i riksbankens verksam het tillkom m er vice riksbankschefen. Fullm äktige finner därem ot inte anled­ ning a tt de särskilda åtalsreglerna utsträckes a tt såsom i nuvarande ansvarighetslag gälla även övriga direktionsledam öter. — Ämbetsansvarsko m m ittén har uppm ärksam m at valutastyrelsens speciella ställning inom riksbanken och de problem i åtalsavseende som följer härav. K om m ittén erinrar om att JO i e tt par ärenden har fu n n it, a tt ansvarighetslagens im m unitetsregler äger tilläm pning då direktionsledam ot i riksbanken — vice riksbankschefen och en bank d irek tö r — d eltar i valutastyrelsens beslut och a tt på grund härav inte heller sty relsen s övriga ledam öter borde kunna åtalas av JO. Angelägenheten av a tt bringa valutastyrelsens ledam öter u n d er JO :s tillsyn och lösa frågan om åtal m ot dess ledam öter synes f. ö. vara huvudskälet för a tt ko m m ittén föreslår a tt de särskilda im m unitetsreglem a för riksbankens fu n ktionärer skall upphävas. Full­ mäktige kan för sin del instäm m a i kom m itténs u p p fattn in g a tt några särregler i åtalsavseende inte b ör gälla för valutastyrelsens ledam öter. Skälet härför är a tt valutastyrelsen väsentligen har till uppgift a tt utöva offentlig m yndighet genom a tt pröva enskildas valutaärenden. Visserligen beslutar styrelsen även om generella regler inom valutaregleringen genom utfärd an d e av generella dispenser för allm änheten och av anvisningar för valutabankem as handläggning av valutaärenden. Det är em ellertid a tt m ärka a tt de egentliga policy-besluten inom valutaregleringen, vilka kan vara politiskt kontroversiella, ankom m er på bankofullm äktige. Även då valutastyrelsen fa tta r norm ativa beslut, h ar alltså dessa karaktären av verkställighetsbeslut i den meningen a tt de är avsedda a tt m ö ta de av bankofullm äktige fastlagda kraven på valutapolitiken. De särskilda skäl som har befunnits tala för a tt fullm äktige tillerkänns viss im m unitet i åtalsavseende har alltså in te m otsvarande giltighet för valutastyrelsens ledam öter. Om em ellertid såsom fullm äktige har fö ro rd at den för fullm äktige gällande im m uniteten utsträcks även till vice riksbanksche­ fen, uppkom m er fråga om dennes ställning i åtalsavseende då han, som

enligt 13 § 2 m om . andra stycket bankoreglem entet skall vara valutasty­ relsens ordförande, verkar inom denna styrelse. Det synes em ellertid fullm äktige fullt m öjligt a tt härvidlag fastlägga en rimlig gränsdragning. I den mån vice riksbankschefen deltar i beslut i valutastyrelsen antingen in pleno eller, i enlighet m ed styrelsens in stru k tio n , i delegation, bör han liksom styrelsens övriga ledam öter ha a tt svara h ärfö r enligt allm änna åtalsregler. Men i all vice riksbankschefens verksam het i övrigt inom riksbanken b ö r fö r honom gälla de im m unitetsregler som h ar förordats för fullm äktige. Vad äm betsansvarskom m ittén h ar u tta la t m ed anknytning till valuta­ styrelsen fram går av den tidigare redogörelsen. Från flera håll föreligger y ttra n d en om b e h a n d l i n g e n a v a v s k e d s f r å g o r rörande fu n k tio n ärer m ed anknytning till riksda­ gen och dess organ. Överåklagaren i S to c k h o lm s åklagar d istrik t instäm m er i vad beredning­ en har u tta la t om ordningen för prövning av frågan om avsked med anledning av b ro tt av uppdragstagare i riksdagsorgan och av anställda i riksdagsförvaltningen. B ankofullm äktige k o n staterar a tt äm betsansvarskom m ittén och bered­ ningen har lagt fram olika förslag också såvitt rör frågan om entledigande från fullm äktigeuppdraget på grund av b ro tt. F ullm äktige vill också i d etta avseende ansluta sig till grundlagberedningens förslag med hänsyn till d et av beredningen fram förda argum entet, a tt d e t synes m est konsekvent a tt frågan om avsked på grund av b ro tt från uppdrag som fullm äktig skall prövas i samma ordning som frågan om avsked från riksdagsm annauppdrag. Likaväl som riksdagsledam öter enligt J K straffrättsligt b ö r behandlas på samma sä tt som statstjänstem än i allm änhet bör de enligt denne inte heller vara underkastade andra regler om avsked från uppdrag på grund av b ro tt eller icke krim inaliserad tjänsteförseelse. Om d et av äm betsansvars­ kom m ittén föreslagna avskedssystem et genom föres, bör d et därför gälla även riksdagsmän såsom innehavare av uppdrag i något av ifrågavarande organ. Ä m betsansvarskom m ittén y ttra r i frågan följande.

Som en följd av a tt vanliga tjänsteförseelser enligt kom m itténs förslag inte längre skall k unna beivras med stöd av strafflag uppkom m er frågan om det är påkallat a tt in fö ra en ordning som gör det m öjligt a tt på grund av dylik förseelse avskeda sådana uppdragstagare varom nu är fråga. Beredningen har i m otiven till förevarande paragraf u tta la t a tt p raktiskt behov av en sådan ordning knappast föreligger och i stället hänvisat till m öjligheten a tt b eträffande fullm äktig i riksbanken eller riksgäldskonto­ ret vägra ansvarsfrihet och beträffande övriga nu berörda uppdragstagare underlåta omval. De av beredningen anvisade utvägarna ö ppnar dock m öjligheten a tt uppdragstagare tro ts a tt han gjort sig skyldig till grovt eller up p rep at åsidosättande av vad som åligger honom likväl för avsevärd tid kan fo rts ä tta a tt utöva sitt uppdrag utan a tt laglig m öjlighet finns att entlediga honom . Även om här är fråga om rena undantagsfall m åste det därför anses principiellt m er tillfredsställande, om en prövning av

avskedsfrågor kan ske i enlighet med samma m ateriella och processuella regler, som upptagits i den av ko m m ittén föreslagna disciplinlagen. Denna prövning b ör beträffande riksdagsrevisor och fullm äktige i riksbanken eller riksgäldskontoret ankom m a på fin an su tsk o tte t och beträffande sådan ledam ot i besvärsnäm nden, valprövningsnäm nden och riksdagsbib­ liotekets styrelse, som inte tillika är riksdagsledam ot, på k o n stitu tio n s­ u tsk o tte t. Enligt kom m itténs m ening b ör denna ordning tilläm pas även på det fall a tt uppdragstagaren gjort sig skyldig till brottslig gärning. Härigenom kan undvikas a tt frågan om entledigande från berörda uppdrag såsom beredningen föreslagit upptas i brottm ål. Vad angår riksdagsmän kom m er dock saken i e tt annat läge och kom m ittén vill i denna del hänvisa till vad den i sitt slutbetänkande an fö rt rörande prövning av dom stol i b ro ttm å l om skiljande av riksdagsman från hans uppdrag.

Övergångsbestämmelser

Dessa har inte b erörts i något rem issyttrande.

4.3 Successionsordningen

I fråga om den föreslagna ändringen i successionsordningen hänvisas till rem issam m anställningen i det allmänna avsnittet om statschefens ställning.

4.4 Tryckfrihetsförordningen

Överåklagarna i G öteborgs och M almö åklagardistrikt förklarar a tt de inte har någon erinran m o t förslaget i denna del.

1 kap 1 § Överåklagaren i G öteborgs åklagardistrikt u tta la r a tt det m åste ses som en lagtekniskt riktig åtgärd vid genom förandet av en så total författningsreform som beredningens förslag innebär, a tt tryckfrihetsbegreppet förs över från 86 § nuvarande RF till 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen. Också offentlighets- och sekretesslagstiftningskom m ittén förklarar att det synes riktigt a tt principstadgandet om tryckfrihetens innebörd överflyt­ tas till tryckfrihetsförordningens inledande paragraf. Länsåklagaren i Hallands län h ar en invändning av form ell karaktär m ot förslaget i denna del. Viss te x t i den föreslagna paragrafen synes länsåklagaren onödig och i viss del dessutom u r språklig sy n p u n k t föga acceptabel. Enligt länsåklagaren skulle ur första stycket kunna utgå ordet ” tydlig” sam t orden ” given a tt bevara allm änt lugn, u tan a tt återhålla allmän upplysning” .

övergångsbestämmelserna

O ffentlighets - och sekretesslagstiftningskom m ittén anm ärker a tt bered­ ningen i övergångsbestäm m elserna föreslår a tt det nya lagbegreppet inte skall gälla vid tilläm pning av 7 kap. 3 § andra sty c k et och 13 kap. 5 § första sty ck et tryckfrihetsförordningen i fråga om fö rfattn in g ar som h ar u tfärdats innan den nya R F börjar tilläm pas. D etta m otiveras av a tt man inte har velat åstadkom m a förskjutningar i fråga om ansvarsfriheten för m eddelare, en fråga som för närvarande u treds av m assm ediautredningen och av ko m m ittén . K om m ittén förklarar a tt den även i denna del tillstyrker beredningens förslag.

Övrigt Statens invandrarverk näm ner a tt enligt gällande bestäm m elser endast svensk juridisk eller fysisk person får stå som ägare till periodisk skrift och endast svensk m edborgare b o sa tt i Sverige får vara utgivare. Bestäm m elserna innebär, att invandrare, som in te är svenska m ed b o r­ gare, inte kan äga och utge t. ex. e tt eget debattorgan i invandrarfrågor. D etta rim m ar enligt verket illa m ed den princip om y ttra n d efrih e t som anses gälla i Sverige. A tt bestäm m elserna kan kringgås på skilda sä tt gör inte saken b ättre. I exempelvis en krissituation skulle nuvarande bestäm m elser dock k unna vara befogade. En medelväg kan d ärför enligt verket vara a tt i tryckfrihetsförordningen införa en bestäm m else av innebörd a tt utlänning tillförsäkras sam m a rättig h eter som svensk m edbor­ gare i den m ån inte annat stadgas i lag eller enligt föru tsättn in g ar som anges i lag.

Bilaga 4 till Kungl. Maj:ts proposition nr 90 år 1973

översikter över motsvarigheter mellan gällande rätt och förfat tningsförslagen

1. N uvarande RF:s m otsvarigheter i grundlagberedningens förslag till RF sam t i departem entsförslaget till RF och RO 1809 års RF Grundlagbered- Departementsförslaget till

13*

20 2 P 7:14 8:18 223 23 242 2 S 2 26 10:11 11:13 27 10:4 11:6 28 10:14; övg RF 9 11:9; Övg RF 9 29 övg RF 9 Övg RF 9 30 övg RF 9 Övg RF 9 312 322

44 45 46 47 10:5 1:1; 11:2, 7 48 1 Paragrafindelningen i grundlagberedningens förslag till RO överensstämmer så gott som helt med motsvarande indelning i departementsförslaget. 2 Tidigare upphävd. 3 Frågan bör enligt beredningen helt eller delvis regleras i följdförfattning.

1809 års RF Grundlagbered- Departementsförsiaget till ningens torslag

67 68 692 70* 712

75 76 8:11 9:10 77 8:10 9.-9 78 79 1 mom 79 2 mom 8:14 9:13 80 81 7:9, 10; 9:5 8:15, 16; 10:5 82 7:15 8:19 83 84 85 1:6 1:1 86 4 7:2 2:4 87 1:2; 7:1, 2, 8, 12; 1:2; 8:2, 3 ,1 7 Övg RF 9 Övg RF 9 88

2 Tidigare upphävd. 4 Förslag till ändring i kap. 1 TF.

1809 års RF Grundlagbered- Departementsförslaget till ningens förslag ----------------------------------

112 113 114 Övg RF 9 Övg RF

2. N uvarande RO:s m otsvarigheter i grundlagberedningens förslag till R F 1 sam t i departem entsförslaget till R F och RO. (Tilläggsbestämmelse till RO m arkeras på samma sätt som i lagtexten, alltså med tre siffror, åtskilda av pun k tteck en . Tilläggsbestämmelse anm ärks em ellertid särskilt endast om hänvisning inte görs till den huvudbestäm m else till vilken tilläggsbestäm m elsen är k n u te n . — Hänvisning från särskilda regler i gällande rä tt om val inom riksdagen till allm änna valregler i 7 kap. i den nya RO har i allm änhet u nderlåtits.) 1866 års RO Grundlagsbered- Departementsförslaget till ningens förslag

6 - 1 2 2

183 193 203 21 2:11 4:7 22 2:12 3:11 23 9:6 24 25 26 2:11 3:10 27 2 283 29 2:11 4:7 1 Paragrafindelningen i grundlagberedningens förslag till RO överensstämmer så gott som helt med motsvarande indelning i departementsförslaget. 2 Tidigare upphävd. 3 Frågan bör enligt beredningen helt eller delvis regleras i följdförfattning.

1866 års RO Grundlagsbered- Departementsförslaget till ningens förslag till RF RF RO

30 12:2 13:11 31 3:1; 12:1 4:1; 13:1 32 1 morn3

6 5 -6 7 2 68 8:10 69

74 75 7 :2 -4 , 14 76 2:16 77

2 Tidigare upphävd. 3 Frågan bör enligt beredningen helt eller delvis regleras i följdförfattning.

3. M otsvarigheter i grundlagberedningens förslag till R F sam t i gällande rä tt till departem entsförslaget till RF.

Departements­ grundlagbered­ 1809 års RF 1866 års RO förslaget till RF ningens förslag till RF

1 kap

2 kap 1 § 2 § 3 § 10:9 4 § 7:2 st 2 och 3 16, 86 3 kap 1 § 2:1 49 1 mom 1 1 mom, 14 2 § 2:2 14 3 § 2:3 49 1 mom 3 4 § 2:4 49 1 mom, 108 3 ,5 , 13 5 § 2:5 49 1 mom 3 ,5 6 § 2:6 och 7 st 2; 6:8 15, 16 2 mom 7 § 2:7 st 1 och 3 16 1 och 3 mom 8 § 2 5 16 2 mom, 17 9 § 2:10 16 2 mom 10 § 2:11 st 1 26 11 § 2:12 st 1 och 3 22 12 § 2:13 49 1 mom 15, 16, 22 m fl 4 kap

5 kap

6 kap

Departements- grundlagbered- 1809 års RF 1866 års RO förslaget till RF ningens förslag till RF

9 § 5:11 4 ,3 4 10 § 5:12 7 kap

8 kap 1 § 10:7, 8 2 § 7:1; 10:8 33,87 3 § 7:2 st 1; 8:1 st 1; 5 7 ,6 0 , 7 3 ,8 7 8:2 4 § 7:3 49 2 mom

9 kap

10 kap

Departements- grundlagbered­ 1809 års RF 1866 års RO förslaget till RF ningens förslag till RF

11 kap

12 § 13 § 10:11 26 12 kap

13 kap

4. M o tsv arig h eter i d e p a rte m e n ts fö rs la g e t till g ru n d la g b e re d n in g e n s fö r­ slag till R F

Grundlagberedningens Departementsförslaget förslag till RF till RF

1 kap 1 § 1:1 st 1 och 2 2 § 1:2 3 § 1:3 4 § 1:4 5 § 1:5; 8:5 p 1 6 § 1:1 st 3 p 2 7 § 1:6 8 § 1:1 st 3 p 1, 1:7 2 kap

Grundlagberedningens Departementsförslaget förslag till RF till RF

4 § 3:4

5 § 3:5

6 § 3:6 st 1

3 kap

4 kap

5 kap 1 I 6:1; 7:8 p 1

2 § 6:2

3 1 6:3

4 § 6:4 st 1

5 § 6:4 st 2