Allmänna val på våren? : om tid för val, mandatperioder, sessionstider, budgetår : diskussionspromemoria

National Library of Sweden

Denna bok digitaliserades på Kungl. biblioteket år 2013

Allmänna val på våren? Om tid för val, mandatperioder, sessionstider, budgetår

Diskussionspromemoria av Grundlagberedningen Stockholm 1970

Statens offentliga utredningar 1970

Kronologisk förteckning

1. Barns utemiljö. Tryckeribolaget. C. 2. Om stat och kyrka. Beckman. U. 3. Balanserad regional utveckling. Esselte. In. 4. Reformerad lärarutbildning. Svenska Reproduktions A B . U. 5. Statligt stöd till fiskehamnar. Esselte. J o . 6. Ny livsmedelsstadga m.m. Del I. Förslag och motiv. Tryckeribolaget. S. 7. Ny livsmedelsstadga m.m. Del II. Bilagor. Tryckeribolaget. S. 8. Yrkesteknisk högskoleutbildning. Svenska Reproduktions A B . U. 9. Snöskotern-fordonet och föraren. Esselte. K. 10. Fria läromedel. Beckman. U. 1 1 . Folktandvårdens utbyggande och reglering. Beckman. S. 12. Värnpliktstjänstgöringens civila meritvärde. Esselte. Fö. 13. Sveriges energiförsörjning. Energipolitik och organisation. Svenska Reproduktions A B . I. 14. Urbaniseringen i Sverige. Bilagedel I till Balanserad regional utveckling. Esselte. In. 15. Balanserad regional utveckling. Bilagor. Del II. Esselte. In. 16. Riksdagsgrupperna • Regeringsbildningen. Norstedt & Söner. J u . 17. Ersättare för riksdagsledamöterna. Esselte. J u . 18. Upphandling av byggnader. Del 2. Administrationen. Beckman. Fi. 19. Svensk FN-lag. Esselte. J u . 20. Behörighet, meritvärdering, studieprognos. Specialundersökningar av kompetensfrågor. Esselte. U. (Utkommer senare.) 2 1 . Vägar till högre utbildning. Esselte. U. (Utkommer senare.) 22. Pedagogisk utbildning och forskning. Berlingska Boktryckeriet, Lund. U. 23. Understödsföreningar. Svenska Reproduktions AB. Fi. 24. Rationell bensinhandel. Esselte. H. 25. Aspirationer, möjligheter och skattemoral. Göteborgs Offsettryckeri A B , Surte. Fi. 26. Körkort och körkortsregistrering. Norstedt & Söner. K. 27. Allmänna val på våren? Norstedt & Söner. J u .

Anm. Om särskild tryckort ej anges är tryckorten Stockholm.

Statens offentliga utredningar 1970:27 Justitiedepartementet

Allmänna val på våren? Om tid för val, mandatperioder, sessionstider, budgetår

Diskussionspromemoria av Grundlagberedningen Stockholm 1970

Stockholm 1970. Kungl. Boktryckeriet P A Norstedt & Söner

Innehåll

Förord

5 Sammanfattning av promemorian . . . .

6 Kapitel 1 Inledning

9 Kapitel 2 Riksdagen

2.1 2.2

Gällande ordning och författningsutredningens förslag Vissa önskemål för framtiden . . 2.2.1 När är det tänkbart att hålla ordinarie allmänna val? 2.2.2

12 12

Tiden mellan valet och mandatperiodens början bör vara så kort som möjligt, d. v. s. högst några veckor

2.2.3 Budgetårets omläggning till kalenderår

2.2.4 Statsverkspropositionen bör läggas fram vid riksdagens början

2.2.7 2.3

18 20 23

Kompletterande uppgifter om vårvalsmodellen på den statliga sidan

23 Kapitel 3 Konsekvenserna för kommunerna samt förhållandet mellan statlig och kommunal budgetering

3.1 Det bör inte vara för lång tid mellan statsverkspropositionens framläggande och budgetårets början Arbetsårets början

18 18

Förläggningen av de kommunala mandatperioderna m. m. 3.1.1 Gällande ordning 3.1.2 Önskemål om snabbare valgenomslag

25 Hur mandatperioderna skulle kunna förläggas vid vårval

3.1.4 Vad skulle vårval betyda för valgenomslaget? . . . . Vissa särskilda problem . .

27 29

Samma budgetår kommun m. m 3.2.1 3.2.2

3.2.3 3.2.4

25 25

3.1.5 3.2

17 If—SOU 1970:27

Val på hösten Val på våren Sammanfattning av 2.3 . .

16 Det bör inte vara för kort tid mellan valet och statsverkspropositionens framläggande

Undersökning av i vad mån olika lösningar uppfyller de uppställda önskemålen

2.3.1 2.3.2 2.3.3

för

stat

och

Det ömsesidiga beroendet Statens och kommunernas möjligheter att överblicka varandras budgetering vid nuvarande olika budgetårsförläggning Några allmänna slutsatser av 3.2.1 och 3.2.2 Närmare från kommunernas synpunkt

30 30

30 31 31

3.4 Närmare från statens synpunkt 3.2.6 Förening av förtroendemannauppdrag m. m. . . . . Hur skulle förfarandet vid kommunala indelningsändringar påverkas av en övergång till vårval? Sammanfattning av 3

Kapitel 4 Vissa mål 4.1

4.2 4.3

gemensamma

32 33

34 35

spörs-

Valdeltagandet 4.1.1 Semesterförläggningen . . 4.1.2 Utlandsresefrekvensen .. 4.1.3 Andrakammarvalet den 1 juni 1958 Administrativa valförberedelser.. Några frågor rörande politiska valförberedelser

37 37 37 38 39 39 40

Bilagor 1 2 3

4 Tidsschema för statens nuvarande budgetarbete Tidsschema för statens budgetarbete enligt vårvalsmodellen Tidsschema för riksdagens budgetarbete enligt vårvalsmodellen . . . .

42 43 44

SOU 1970: 27

Förord

Frågorna om hur riksdagens mandatperiod och arbetsår bör läggas hänger nära samman med spörsmålen om hur statens budgetår bör vara förlagt och när de allmänna valen bör hållas. För dessa frågor torde en gemensam lösning krävas. Under sitt arbete på en ny riksdagsordning har grundlagberedningen särskilt övervägt en lösning som bl. a. skulle innebära att valen flyttas till våren. De nämnda frågorna tillhör visserligen inte de stora författningspolitiska spörsmålen. Men särskilt om större ändringar i dessa avseenden aktualiseras blir frågorna härom likväl av betydande allmänt intresse. Grundlagberedningens direktiv avslutas med följande uttalande: "Då det är ett önskemål att den offentliga debatten i författningsfrågan så mycket som möjligt underlättas, bör utredningen successivt offentliggöra kortfattade framställningar av material och slutsatser." Detta uttalande ligger f. ö. i linje med önskemål, som ofta förts fram under de senare årens diskussion av demokratins funktionsproblem, nämligen att spörsmål som är under utredning bör kunna bli föremål för en informerad allmän debatt innan sådana beslut fattas som kan bli de reellt avgörande. Grundlagberedningen har därför beslutat att nu publicera en diskussionspromemoria om ovannämnda frågor, särskilt spörsmålet om en "vårvalsmodell". PromeSOU 1970:27

morian söker ge en i möjlig mån fullständig uppfattning om de olika skäl och motskäl som hittills kommit fram. Beredningen gör därvid, mer eller mindre bestämt, åtskilliga bedömningar. Alla dessa bedömningar är självfallet helt preliminära i avvaktan på bl. a. den offentliga debatt som beredningen hoppas att promemorian skall föranleda. En flyttning av valen till våren skulle i hög grad påverka de politiska valförberedelserna och partiernas arbetsförhållanden över huvud taget. Det är naturligtvis inom partierna själva som man med särskild sakkunskap kan belysa dessa sidor av problemkomplexet. Det är grundlagberedningens förhoppning att den nu publicerade promemorian blir föremål för ingående och allsidiga överväganden inte minst inom de politiska partierna. Diskussionspromemorian har i huvudsak utarbetats inom en arbetsgrupp med herr Hilding Johansson som ordförande och med herrar Gudmund Ernulf, Arne Gadd, Allan Hernelius och Sten Wahlund som ledamöter. Arbetsgruppen har biträtts av vissa av de till beredningen knutna experterna. Sekreterare åt arbetsgruppen har varit sekreteraren hos beredningen Carl Herman Bergh.

Sammanfattning av promemorian

När man skall ta ställning till frågan om riksdagens mandatperioder och arbetsår måste man också ta upp bl. a. spörsmålen om det statliga budgetårets förläggning och om tiden för riksdagsvalen. Ett ställningstagande till någon av dessa frågor styr i viss mån lösningen av de andra. En gemensam lösning krävs och vilken modell man här kommer till beror alltså i inte ringa mån på vilket delproblem man löser först. Grundlagberedningen har ansett att det rätta sättet att nalkas problemkomplexet är att först fixera vilka önskemål man främst vill ställa på en sådan gemensam lösning. Beredningen har försöksvis utgått från följande önskemål: 1. De ordinarie valen bör hållas antingen under senare delen av maj eller under tiden den 15 september—den 31 oktober. 2. Valgenomslaget bör vara snabbt, d. v. s. den nyvalda riksdagens mandatperiod bör börja högst några veckor efter valet. Den nuvarande ordningen, att den gamla riksdagen sitter kvar flera månader efter valet till den nya, har beredningen t. v. ansett oacceptabel. Man skulle då hellre få godta, att besvär över val inte hinner klaras upp före mandatperiodens början. 3. Det statliga budgetåret bör läggas om till kalenderår. Detta önskemål är dock alldeles särskilt preliminärt, eftersom den frågan också är beroende av vilket 6

resultat budgetutredningen kommer till. 4. Statsverkspropositionen bör läggas fram vid riksdagens början. Den utgör ju varje år en betydande del av riksdagens arbetsmaterial. 5. Det bör inte vara för kort tid mellan riksdagsvalet och statsverkspropositionens framläggande. En eventuell ny regering bör helst ha goda reella möjligheter att påverka nästa budgetförslag. 6. Det bör inte vara för lång tid mellan statsverkspropositionens framläggande och budgetårets början. Huvudskälet är att ju kortare den tiden är desto lättare bör det vara att föra en efter konjunkturerna följsam finanspolitik. Härefter har grundlagberedningen undersökt i vad mån olika modeller uppfyller de uppställda önskemålen. Kravet på snabbt valgenomslag gör det påkallat med en annan gemensam lösning än den vi nu har. I största korthet skisseras fyra olika höstvalsmodeller. Häremot ställs en vårvalsmodell, som utvecklas närmare. Den har nämligen synts uppfylla önskemålen bättre än höstvalsmodellerna. Emellertid har i promemorian en rad ytterligare synpunkter för och mot olika tänkbara modeller förts in i bilden. De lösningar som skisseras med utgångspunkt från höstval är följande. Skiss A. Val vid samma tid som nu (den tredje söndagen i september). Riksdagens SOU 1970: 27

valperiod börjar den 15 oktober eller kanske något tidigare men knappast före den 1 oktober. Riksdagsåret börjar samtidigt. Statsverkspropositionen läggs också fram då. Riksdagen kan emellertid knappast vara klar med sin budgetbehandling i tid till den 1 januari. Budgetåret skulle då inte kunna läggas om till kalenderår. Det nuvarande budgetåret skulle emellertid inte kunna behållas. En omläggning skulle bli nödvändig, sannolikt till tiden den 1 april— den 31 mars. Skiss B. Den utgår från ett statligt budgetår den 1 april—den 31 mars och innefattar dels vissa modifikationer i, dels viss utbyggnad av skissen A. Valtiden är oförändrad av hänsyn till önskemål om snabbt valgenomslag även på den kommunala sidan. Riksdagens valperiod skulle börja den 15 oktober. I övrigt skulle en viss senareläggning ske. Arbetsåret tankes börja den 1 november. Statsverkspropositionen kommer två veckor senare, alltså den 15 november. Om man kan vänta med att ta in petita till den 15 augusti skulle man kunna undvika budgetarbete under semestertiden. Riksdagen skulle möjligen kunna hålla på med budgetarbetet till den 15 mars. Över tre månader skulle då stå till buds härför, sedan avdrag skett för juluppehållet. Riksdagsåret slutar den 15 juni (då totalt samma sessionstid som nu). Modellen borde kunna ge ett förhållandevis bra informationsläge vid den statliga budgeteringen. För kommunerna skulle detta läge försämras. Skiss C. Den utgår från oförändrat budgetår. Statsverkspropositionen kan komma tidigast i början av januari. Valet så sent som möjligt, alltså sista söndagen i oktober. Mandatperioden börjar den 15 november. Riksdagsåret också (troligen senaste tänkbara tidpunkt). Riksdagen får dock vänta ganska länge på statsverkspropositionen. Skiss D. Den avser frågan hur det skulle bli, om man håller fast vid det snabba valgenomslaget men i övrigt gör så små änd2f—SOU 1970: 27

ringar som möjligt i gällande ordning. I huvudsak skulle man då bara göra den ändringen, att riksdagen på hösten efter valet skulle bestå av de nyvalda ledamöterna. Möjligheterna att hålla dessa sysselsatta den hösten synes dock osäkra. Samtidigt synes man knappast kunna låta var tredje höst till stor del gå förlorad för riksdagsarbetet. Den vårva/^modell som grundlagsberedningen genom denna promemoria lägger fram för diskussion skulle i huvudsak te sig på följande sätt. Valet skulle hållas någon söndag i princip under senare delen av maj. Dock skulle pingstdagen och troligen också söndagen före pingst få undvikas. Man skulle med hänsyn härtill ta förslagsvis i första hand den tredje söndagen i maj, därefter den fjärde, femte (om den finns) och den andra söndagen. Valdagen blir självfallet liksom nu beräkningsbar obegränsad tid i förväg. Tidigaste tänkbara valdag skulle bli den 11 maj och senaste den 31 maj. Riksdagens valperiod tankes börja den 10 juni. Dess arbetsår börjar dock först den 1 september. Under tiden den 10 juni—den 1 september skulle den nya riksdagen normalt inte behöva samlas. Någon gång skulle en kort extrasession i mitten av juni kunna bli aktuell, närmast om valet lett till regeringskris. Eventuella valbesvär skulle kunna klaras upp under sommaren. Statsverkspropositionen skulle läggas fram i början av september. Riksdagen skulle alltså få den i det närmaste samtidigt som den börjar sin ordinarie verksamhet. En ny regering som träder till efter valet får viss tid att påverka budgetförslaget. Budgetåret läggs om till kalenderår (ett ofrånkomligt element i en vårvalsmodell, förefaller det). Den tid som står till riksdagens förfogande för budgetarbetet skulle emellertid förkortas med, reellt sett, ungefär en månad. Detta kan dock motverkas på olika sätt. Enligt det förslag till ny utskottsorganisation, som nyligen lagts fram (SOU 1969: 62, proposition 1970: 40), skul-

le fler utskott än nu delta i budgetberedningen. Riksdagens arbete under hösten skulle i ökad utsträckning koncentreras till budgeten, jämfört med nuvarande vårsession. Tiden mellan statsverkspropositionens framläggande och budgetårets början skulle förkortas med drygt 1 1/2 månad. Riksdagsåret skulle pågå till inemot den 15 april. Juluppehåll som f. n. Arbetsåret skulle dock inte vara sessionsindelat. Departementsarbetet med budgeten skulle kunna börja redan den 1 mars, då alltså petita skulle vara inne. Genom denna förlängning av tiden mellan petitas ingivande och statsverkspropositionens framläggande bör sommarsemestern något så när kunna säkras för flertalet budgettjänstemän. Denna promemoria utgår från den kompromisslösning om gemensam valdag som ingick i 1968/69 års partiella författningsreform. Vårval för riksdagen medför alltså detsamma för kommunerna. De kommunala mandatperioderna skulle då säkerligen i stor utsträckning få läggas om. De nyvalda kommunala representationerna skulle lämpligen välja ny kommunstyrelse (nytt förvaltningsutskott) i juni. Höstens budgetarbete skulle utföras av nyvalda organ, inte längre av de gamla. Omläggningen kan alltså sägas medföra ett snabbare valgenomslag också på den kommunala sidan. Troligen är det mest lämpligt att även övriga nämnder nyväljs i juni. Att nämndernas mandatperiod skulle skära räkenskapsåret vore någon, men föga tungt vägande nackdel.

8 Det statliga och kommunala budgetåret skulle komma att sammanfalla. Detta synes vara övervägande fördelaktigt från kommunal synpunkt. Det är måhända mera diskutabelt om man kan säga detsamma för statens del. Det beslutsunderlag avseende den kommunala budgeteringen och planeringen som staten bör ha för sin budgetering och finanspolitik bör dock kunna komma med via en kompletteringsproposition, som läggs fram i början av november. Viss omläggning får ske av förfarandet vid kommunala indelningsändringar. Bl. a. synes besluten härom få fattas avsevärt tidigare än nu i förhållande till ikraftträdandet. Å andra sidan torde de nyvalda organen också kunna träda till tidigare. Effekten på valdeltagandet är svårbedömbar. Om man jämför tillgängliga uppgifter om semesterförläggning och utlandsresefrekvens för maj och september utfaller jämförelsen f. n. till någon nackdel för maj valsalternativet. De administrativa valförberedelserna, som i denna framställning inkluderar även röstlängdsförfarandet, synes utan större svårigheter kunna läggas om för vårval. När det gäller de politiska valförberedelserna vid vårval nöjer sig grundlagberedningen med att ställa vissa frågor. Beredningen räknar med att få de i promemorian behandlade problemen belysta genom den diskussion inom bl. a. de politiska partierna och kommunerna samt den offentliga debatt, som beredningen utgår från att denna promemoria skall föranleda.

SOU 1970: 27

1 Inledning

Grundlagberedningen har till huvuduppgift att utarbeta förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning. Beredningens direktiv är intagna i statsrådsprotokollet över justitieärenden den 1 april 1966. (Se riksdagsberättelsen 1967 Ju: 61.) Våren 1967 lade beredningen fram förslag till partiell författningsreform (SOU 1967: 26). Förslaget accepterades i allt väsentligt av statsmakterna (se särskilt propositionen 1968: 27 och konstitutionsutskottets utlåtande 1968: 20). Den partiella reformen innefattar bl. a. övergång till enkammarriksdag och nytt, i princip riksproportionellt valsystem. Valen till riksdagen samt till landstingen och kommunfullmäktige (den nya benämningen för stadsoch kommunalfullmäktige) skall vidare äga rum samtidigt (den s. k. gemensamma valdagen). Valen skall förrättas vart tredje år med början 1970. Den partiella reformen kommer i sin helhet att träda i funktion vid årsskiftet 1970—71.

da statsverkspropositionens finansplan, alltså det dokument där regeringen lägger fram sin allmänna bedömning av de samhällsekonomiska utsikterna för det kommande budgetåret och anger huvuddragen av den finanspolitik som regeringen föreslår. Utskottets utlåtande över finansplanen avses ligga till grund för en allmän finansdebatt i kammaren så tidigt som möjligt under riksdagens budgetarbete. Även på andra sätt avses finansutskottet fungera som ett samordnande beredningsorgan i riksdagens budgetarbete. Förslaget till ny utskottsorganisation är avsett att behandlas i riksdagen första gången vårsessionen 1970. Om det då accepteras skulle det kunna antas slutligt av den riksdag, som väljs hösten 1970 och träder till i januari 1971. Det skulle då vara tekniskt möjligt att sätta den nya utskottsorganisationen i funktion redan mycket kort tid efter det att enkammarriksdagen trätt i verksamhet — om riksdagen så önskar.

Helt nyligen har beredningen vidare lagt fram förslag till ändring av riksdagens utskottsorganisation (SOU 1969: 62, förslaget har med bara smärre modifikationer förelagts riksdagen genom proposition 1970: 40). Det gäller främst en övergång (i huvudsak) till s. k. fackutskott, d. v. s. utskott som vart och ett inom sitt sakområde bereder både lag- och budgetärenden. Vidare föreslås bl. a. den nyheten att ett särskilt utskott, finansutskottet, skall bere-

Vidare har beredningen avgett ett betänkande om ersättare för riksdagens ledamöter (SOU 1970: 17). F. n. arbetar beredningen vidare med förslag till en partiell reform, som främst skulle avse en helt ny riksdagsordning. Beredningen hoppas kunna lägga fram förslag härom vid årsskiftet 1971—1972. Parallellt med detta arbete fortsätter beredningen sitt arbete på en ny regeringsform. I fråga om en ny riksdagsordning m. m.

SOU 1970: 27

har beredningen tagit upp bl. a. spörsmålen om hur riksdagens mandatperioder och ordinarie arbetsår skall förläggas. Dessa frågor aktualiserar emellertid en rad andra. När kan ordinarie riksdagsval hållas? När skall statsverkspropositionen läggas fram och hur skall det statliga budgetåret vara förlagt? Det gäller vidare inte bara riksdagens budgetarbete utan man måste se till budgetproceduren i dess helhet. Som kommer att framgå av det följande förefaller alla dessa frågor så beroende av varandra, att en gemensam lösning av dem ter sig snart sagt nödvändig. Med utgångspunkt från vissa önskemål, som synes relevanta och som behandlas i det följande, har beredningen övervägt flera olika sådana lösningar. Därvid har beredningen funnit att betydande skäl förefaller tala för en modell, som bl. a. innebär att riksdagsvalen flyttas till våren. På grund av den gemensamma valdagen skulle då också kommunalvalen, d. v. s. landstings- och kommunfullmäktigevalen, komma att äga rum på våren. Detta skulle medföra inte obetydliga förändringar för kommunerna. (I denna promemoria menas med kommun såväl borgerlig primärkommun som landstingskommun, om annat inte framgår.) Dessa spörsmål berörs också i det följande. Grundlagberedningen har diskuterat dem vid en informell överläggning med Svenska kommunförbundets styrelse och en med Svenska landstingsförbundets styrelse. Därvid har inte framkommit några avgörande invändningar från kommunal synpunkt mot en övergång till vårval. Vissa olägenheter har framhållits, liksom vissa fördelar. Det är inte bara grundlagberedningen som har att utreda frågan om det statliga budgetårets förläggning. Nyligen har en utredning rörande det statliga budgetsystemet tillsatts. Dess direktiv är intagna i statsrådsprotokollet över finansärenden den 13 juni 1969. En av budgetutredningens uppgifter är att i samråd med grundlagberedningen pröva frågan om budgetåret bör läggas om till kalenderår. Budgetutredningen skall därvid bl. a. analysera de administ10

rativa konsekvenserna av en sådan omläggning. Grundlagberedningen återkommer i det följande närmare till direktiven i denna del. Redan här må dock nämnas att vårval och statligt kalenderbudgetår förefaller oskiljaktigt förenade med varandra. Utgår man från att valen hålls på våren, torde därav följa att statens budgetår får läggas om till kalenderår. Och om man i stället utgår från att budgetåret bringas att sammanfalla med kalenderåret torde valen inte längre kunna hållas på hösten utan får flyttas till våren. Det nu sagda utvecklas i det följande. I promemorian behandlas inte problem som hänger samman med extraordinarie riksdagsval (upplösningsval). Promemorian är uppdelad i tre huvudavsnitt. Under 2 behandlas de frågor som främst gäller riksdagen. Beredningen inleder med några ord om den ordning som skall gälla enligt hittills fattade beslut. Vidare anges de förslag som författningsutredningen på sin tid lade fram. Beredningen går sedan över till att ange och i någon mån motivera och prioritera vissa önskemål. Därefter undersöks i vad mån dessa önskemål kan tillgodoses med en vårvalsmodell och med olika tänkbara varianter av höstvalsmodeller. Slutligen lämnas kompletterande uppgifter för den statliga sidan om den vårvalsmodell som beredningen f. n. överväger. Under 3 görs ett försök att i någon mån belysa vårvalsmodellens konsekvenser för kommunerna. Här berörs också samordningen mellan den statliga och den kommunala budgetproceduren. Vidare berörs frågan hur en övergång till vårval skulle påverka förfarandet vid kommunala indelningsändringar. Under 4 tas slutligen upp vissa problem som kan sägas vara gemensamma för den statliga sidan och den kommunala sidan. Behöver man (på längre sikt) befara att valdeltagandet minskar om valen flyttas till våren? Hur hinner man med de administrativa valförberedelserna vid vårval? Slutligen ställs vissa frågor rörande de politiska valförberedelserna vid vårval. SOU 1970: 27

2 Riksdagen

2.1. Gällande ordning redningens förslag

och

författningsut-

Med gällande ordning åsyftas här den ordning som införs i samband med enkammarreformen. (Se SFS 1969: 22, regeringsformen och riksdagsordningen omtryckta, se SFS 1969: 795 och 796.) Ordinarie val till riksdagen förrättas den tredje söndagen i september. Kommunalvalen skall f. ö. hållas samtidigt med riksdagsvalen. Riksdagens mandatperiod (valperiod) blir treårig och börjar den 1 januari efter valet. Under höstmånaderna efter valet är det således den gamla riksdagen som fungerar. Däremot är det ingenting som hindrar att regeringsskifte sker genast efter valet. Om det begås fel vid det ordinarie valet har man drygt tre månader på sig att konstatera och rätta till felet (t. ex. genom omval), innan mandatperioden börjar. Riksdagens årliga arbete är normalt uppdelat på en (obligatorisk) vårsession och en (fakultativ) höstsession. Vårsessionen börjar som regel den 10 januari och slutar i allmänhet den 31 maj. Undantagsvis kan den förlängas, men inte längre än till den 15 juni. Höstsessionen börjar i oktober och slutar i allmänhet i mitten av december. Mellan dessa sessioner kan riksdagen kallas in till extra session. Det statliga budgetåret löper från och med den 1 juli till och med den 30 juni. SOU 1970: 27

(Det kommunala budgetåret däremot sam manfaller med kalenderåret.) Statsverkspropositionen läggs fram vid vårsessionens början. Det ger riksdagen drygt 4 1/2 månad (brutto) för budgetbehandlingen. Samtidigt får riksdagen en viktig del av sitt arbetsmaterial genast när arbetsåret börjar. Departementen börjar sitt arbete med statsverkspropositionen omkring den 1 september. Förvaltningsmyndigheternas petita skall i regel vara inlämnade då. En regering som träder till efter ett ordinarie val har flera månader på sig att sätta sin prägel på det kommande budgetförslaget. — Juni månad används för utformande av regleringsbrev. Enligt författningsutredningens förslag (SOU 1963: 16—18) skulle de ordinarie riksdagsvalen alltjämt hållas under senare delen av september. Däremot ville författningsutredningen ha ett snabbare valgenomslag på riksdagsplanet. Riksdagens valperiod skulle därför börja redan den 15 oktober efter valet. Skulle omval bli nödvändigt skulle de mandat, som kunde beröras därav, gälla provisoriskt tills omvalet verkställts. Riksdagens ordinarie årliga verksamhet skulle också börja den 15 oktober. Arbetet skulle utan sessionsindelning normalt kunna hålla på till den 15 maj året därpå, med möjlighet till förlängning. Under tid då riksdagens ordinarie verksamhet inte pågick skulle den kunna kallas till extra möte. Författningsutredningen uttalade vissa sympatier för ett budgetår som sammanfaller 11

med kalenderåret. I brist på närmare utredning härom föreslog dock utredningen oförändrat budgetår. Statsverkspropositionen skulle enligt förslaget läggas fram den 15 december, alltså knappt en månad tidigare än nu men likväl två månader efter det att riksdagsarbetet börjat. (För en utförligare sammanfattning av författningsutredningens förslag, se SOU 1966: 17 s. 71 f. Där ingår också bl. a. en fyllig redovisning av remissorganens reaktioner.) 2.2. Vissa önskemål för

framtiden

2.2.1 När är det tänkbart att hålla ordinarie allmänna val? Grundlagberedningen har hittills inte varit inne på tanken att slopa den nuvarande ordningen, enligt vilken tiden för ordinarie riksdagsval är på förhand bestämd genom författning. Gemensam valdag förutsätter f. ö. en sådan ordning. Det är uppenbart att allmänna val helst inte bör hållas under tid då vinterklimat eller dåligt väglag kan råda i någon del av landet. Inte heller bör val hållas under semestertiden. Helst bör inte heller någon del av valkampanjen kollidera med semestertiden. Valen får alltså hållas på hösten, som nu, eller på våren. När det gäller frågans tidigare behandling kan särskilt hänvisas till propositionen 1919: 121 s. 17—18. Se även konstitutionsutskottets utlåtanden 1951: 11, 1961: 12 och 1967: 22. Det synes inte tidigare på allvar ha övervägts att flytta riksdagsvalen (andrakammarvalen) till våren. Huvudskälet härtill har uppenbarligen varit att riksdagsval inte kunnat hållas under vårsessionen eller kort efter dess slut. Något sådant hinder föreligger inte nu när också sessionstiden är i stöpsleven, liksom f. ö. valperiodens förläggning. I utlåtandet 1961 antydde också konstitutionsutskottet att en omläggning av sessionstiderna kunde medföra, att frågan om valtiden kom i ett helt nytt läge. Sedan gäller det hur valtiden närmare skall preciseras. För vårvalens del kan då anföras att tillräcklig tid för valrörelse mås12

te finnas mellan riksdagens slut och valen. Detta torde leda till att valen helst inte bör hållas före den 15 maj. Samtidigt förefaller de bl. a. från kommunal synpunkt helst inte böra äga rum så sent som i juni. Höstval torde inte böra hållas före den 15 september. Annars sammanfaller valkampanjen för mycket med semestertiden. Och senare än i oktober torde ordinarie val inte böra äga rum. För en gemensam lösning enligt ovan torde alltså få framställas det önskemålet, att de ordinarie allmänna valen skall hållas antingen under senare delen av maj eller under tiden den 15 september—den 31 (eller möjligen den 15) oktober. Om man inte fäster sig för mycket vid de angivna exakta tidsgränserna torde man kunna säga att önskemålet är så starkt att det närmast är fråga om ett absolut krav. Hur valdagen bör läggas inom dessa tidsramar blir en senare fråga. 2.2.2 Tiden mellan valet och mandatperiodens början bör vara så kort som möjligt, d. v. s. högst några veckor Det förefaller inte rimligt att riksdagen skall fungera i sin gamla sammansättning i flera månader efter det att val till ny riksdag hållits. Riksdagsvalet bör slå igenom på riksdagsplanet (och inte bara på regeringsplanet) så fort som möjligt. Detta ligger också helt i linje med beredningens direktiv, enligt vilka vår författning även formellt så konsekvent som möjligt skall grundas på folksuveränitetens princip. Mot den nuvarande ordningen kan också åberopas argument av mer praktisk natur. Leder ett val till regeringsskifte får den nya regeringen till en början möta den gamla riksdagen. Det är uppenbart att svårigheter då kan uppstå, trots att misstroendeförklaring inte kan avges. Även författningsutredningen föreslog att den nyvalda riksdagens mandatperiod skulle börja kort efter valet. Över huvud taget förefaller kravet på snabbt valgenomslag under senare år ha vunnit ökat stöd i den allmänna opinionen. Här må endast pekas på ett uttalande som konstitutionsutskottet SOU 1970: 27

nyligen gjort (i utlåtande 1969: 25 i anledning av proposition med förslag till ändringar i landstingslagen och till särskilda bestämmelser för Stockholms läns landstingskommun jämte följdmotioner). Utskottet yttrade (s. 9) att det från principiella synpunkter är önskvärt att ett nyval får politiskt genomslag så snart som möjligt. Den nuvarande ordningen, enligt vilken såväl riksdagen som landstingen och fullmäktige — utom stadsfullmäktige i Stockholm — sammanträder i sin gamla sammansättning efter nyval intill valårets utgång, ansåg utskottet inte tillfredsställande. Den fråga som nu behandlas är emellertid inte helt komplikationsfri. Författningsutredningens förslag att riksdagens valperiod skulle börja redan den 15 oktober föranledde en viss remisskritik. Det sattes från något håll t. o. m. i fråga, om sammanräkningen av valet säkert kunde vara klar till dess. Detta motargument torde man emellertid numera kunna bortse från. Valtekniska utredningen har nyligen lagt fram ett förslag till ny valteknik (SOU 1969: 19). När det förslaget genomförts kommer det officiella valresultatet att föreligga på kortare tid än en vecka. (Regeringen har antytt som sin avsikt att förslaget skall genomföras till 1973 års val, se propositionen 1969: 148.) Något remissorgan påtalade vidare att författningsutredningens förslag ledde till att en nyvald ledamot kunde få tillträda sitt uppdrag med mycket kort varsel. Detta är naturligtvis riktigt. Synpunkten kan dock enligt grundlagberedningens mening inte tillmätas någon nämnvärd vikt. Även den som kandiderar på "icke valbar" plats måste räkna med att han kan bli vald. Remisskritiken mot författningsutredningens förslag i denna del utgår i stället främst från att det officiella valresultatet inte nödvändigtvis också blir det definitiva. Valet kan överklagas. Besvären kan leda till exempelvis omval. Med ett förslag som författningsutredningens hinner man inte säkert klara av valbesvär, innan mandatperioden börjar. Utredningen ansåg att denna olägenhet fick tas. Mandaten borde viSOU 1970:27

dare i fall av omval gälla provisoriskt, tills omvalet verkställts. Remissorganen föreföll visserligen beredda att acceptera att mandat skulle kunna gälla medan inkomna valbesvär prövades. Däremot ansågs det från några håll helt principvidrigt, att mandat som berörs av valbesvär skulle vara giltigt även sedan det förordnats om omval. Ett sådant förordnande innebar ju att hela valförrättningen i valkretsen undanröjdes. Därmed försvann själva grundvalen för mandatet. Detta motargument mot tanken på ett snabbt valgenomslag kan inte avfärdas utan vidare. Besvär över riksdagsval har visserligen hittills varit ovanliga. Ännu sällsyntare har det varit att besvär bifallits. Efter år 1920 har omval till andra kammaren bara skett år 1952 (i två valkretsar). Det är emellertid något osäkert hur det nya valsystemet kommer att påverka besvärsfrekvensen, tiden för behandlingen av besvärsmålen samt bifallsfrekvensen. Vidare kan omval i det nya systemet leda till större omkastningar än tidigare. Grundlagberedningen tänker då på sådana undantagsfall då spärreglerna mot småpartier berörs. I det nya valsystemet kan vidare omval i en valkrets påverka resultatet även i annan valkrets. Med hänsyn bl. a. till det sagda har beredningen i detta sammanhang börjat närmare pröva valbesvärsinstitutet i hela dess vidd. Syftet är främst att undersöka om det är möjligt att snabbare än nu komma fram till ett definitivt valresultat. Eller åtminstone reducera risken för omval ytterligare. (Valbesvär som vid bifall bara föranleder ny röstsammanräkning utgör naturligtvis ett mindre problem.) Vad beredningen hittills kommit fram till tyder på att det är möjligt att reducera risken för omval i viss mån, men inte helt. F. ö. skulle valtekniska utredningens nämnda förslag medföra viss tidsvinst och i vissa avseenden ökad säkerhet. Det är dock sannolikt omöjligt att på en gång få ett så snabbt valgenomslag, som författningsutredningen tänkte sig, och alltid ha ett definitivt valresultat klart innan 13

valperioden börjar. (F. ö. måste även ett omval kunna överklagas.) Det gäller då att väga fördelarna med ett snabbt valgenomslag mot den nackdelen, att valresultatet i undantagsfall kan komma att ändras under en kort tid efter det att valperioden börjat. Fördelarna synes väga över — och det i sådan grad att hög prioritet bör ges åt önskemålet att riksdagens mandatperiod skall börja högst några veckor efter valet. Efter valet skall alltså den gamla riksdagen praktiskt sett inte längre kunna fungera. En liknande ordning torde gälla i de flesta andra länder. (Om den nya riksdagen också bör inleda sin ordinarie verksamhet genast när valperioden börjar är en fråga för sig. Till detta spörsmål återkommer beredningen.) Med detta ställningstagande torde det i det nya valsystemet bli nödvändigt, att alla mandaten i fall av omval får gälla provisoriskt, tills omvalet verkställts. En sådan regel ingår i själva verket redan i den partiella reformen. Den har emellertid kommit med där bara för all säkerhets skull. Man räknade då med att den knappast skulle behöva användas i praktiken. Mandatperioderna börjar ju f. n. först den 1 januari efter valet.

2.2.3 Budgetårets omläggning till kalenderår Det statliga budgetåret sammanföll med kalenderåret före år 1923. Detta år lades det om till den nuvarande tiden den 1 juli— den 30 juni. Det huvudsakliga syftet var att förkorta den långa tid, över ett halvår, som då förflöt mellan det att budgeten fastställts och det att den trädde i funktion. Riksdagens budgetbehandling ägde nämligen liksom nu rum på våren men avsåg alltså det därpå följande kalenderåret. Författningsutredningen ansåg att goda skäl kunde anföras för att lägga om budgetåret till kalenderår. En omläggning av budgetåret skulle dock i vissa hänseenden medföra komplikationer och kunde inte genomföras utan närmare undersökningar. I sitt förslag utgick därför utredningen från oförändrat budgetår. 14

Under remissbehandlingen av förslaget (SOU 1965: 34 s. 41, 45—46) uttalade statskontoret, att det säkerligen i vissa hänseenden skulle vara fördelaktigt om budgetåret lades om till kalenderår. Enligt en länsstyrelse borde man undersöka om inte så kunde ske. Därmed skulle de olika myndigheterna få möjlighet att avlämna sina anslagsäskanden vid en annan tidpunkt än den nuvarande (den 1 september). Petita måste nu utarbetas på sommaren. Detta ansåg länsstyrelsen från skilda synpunkter mindre ändamålsenligt. Såvitt då kunde bedömas skulle det för länsstyrelsens del vara till avgjord fördel om budgetåret sammanföll med kalenderåret. Också statistiska centralbyrån beklagade att författningsutredningen inte tagit upp frågan om en omläggning av budgetåret till närmare behandling. Det föreföll centralbyrån inte nödvändigt att låta valet stå mellan nuvarande budgetår och kalenderåret. I princip kunde budgetåret löpa mellan vilka tider av året som helst. Centralbyrån anförde dock bl. a. att det ofta innebär en påtaglig olägenhet för statistisk redovisning och därmed för analys och planering, att budgetåret inte sammanfaller med kalenderåret. Denna olägenhet skulle ytterligare förvärras, om budgetåret inte skulle börja vid ett halvårs- eller åtminstone kvartalsskifte. I den inledningsvis nämnda budgetutredningens direktiv (1970 års riksdagsberättelse, Fi: 64) anför chefen för finansdepartementet, statsrådet Sträng, bl. a. följande. Den ekonomiska politiken bör självfallet utformas mot bakgrund av så tillförlitliga ekonomiska prognoser som möjligt. Det är ett angeläget krav att dessa prognoser täcker hela den framförliggande budgetperioden. Genom att de samhällsekonomiska prognoserna av praktiska skäl har en bindning till kalenderåret och då tillförlitligheten i hög grad avtar med prognosperiodens längd, medför budgetårets nuvarande förläggning att prognoser för senare hälften av budgetåret i huvudsak saknas. Dessa och andra skäl, t. ex. samordning med den kommunala budgetperioden, talar därför för en omläggning av budgetåret till kalenderår. Det bör ankomma på utredningen, som vid prövningen av denna fråga bör samråda med SOU 1970: 27

grundlagberedningen, att bl. a. analysera de administrativa konsekvenserna av en sådan omläggning. Budgetutredningens direktiv innehåller således ett ganska bestämt förord för kalenderbudgetår. Frågan om övergång till kalenderbudgetår för staten kan inte nu överblickas fullständigt. Först måste budgetutredningens arbete avvaktas. Emellertid kan grundlagberedningen inte undgå att i flera sammanhang komma in på problemet i den fortsatta framställningen. Med hänsyn till syftet med denna promemoria torde det också vara angeläget att spörsmålen redovisas, så gott beredningen f. n. kan göra det. Med ett visst föregripande av det följande må här tas upp några preliminära synpunkter i största korthet. Kommunernas och flertalet enskilda företags budget- och räkenskapsår sammanfaller med kalenderåret. I den mån det är angeläget att uppnå någon grad av samordning mellan å ena sidan statens och å andra sidan kommunernas (och kanske också näringslivets) ekonomiska ettårsplanering borde det vara fördelaktigt att planeringsperioden sammanfaller på ömse sidor. Vidare är kalenderåret beskattningsår för de allra flesta skattebetalare. Kalenderåret kan således sägas vara statens inkomstår. Det förefaller då också böra vara dess utgiftsår. Ett uttryck för den motsättning som nu föreligger här utgör fastställandet av uttagningsprocenten till statlig inkomstskatt. Den fastställs i maj formellt för följande budgetår (1/7—30/6) men reellt för följande kalenderår. Här föreligger alltså den egendomligheten att riksdagen därvid är bunden av föregående riksdags beslut i saken, såvitt avser den första hälften av budgetåret, alltså andra hälften av löpande kalenderår. Att de samhällsekonomiska prognoserna bör täcka hela budgetåret förefaller vidare vara ett naturligt krav. Möjligheterna att få prognoserna att bli något så när pålitliga även för andra hälften av budgetåret bör väl öka allteftersom prognostekniken utvecklas. Emellertid synes det klart att en omlägg3f—SOU 1970: 27

ning av det statliga budgetåret till kalenderår också skulle föra vissa problem med sig. Annorlunda uttryckt: att det statliga budgetåret går om lott med det kommunala och eljest normalt förekommande budgetåret saknar inte sina fördelar. Vid utformningen av den statliga finanspolitiken är det viktigt att staten har tillgång till så tillförlitliga uppgifter som möjligt om investeringsplanerna hos kommunerna och det enskilda näringslivet. Vad kommunerna beträffar bör det ligga i sakens natur att de minst osäkra uppgifterna härom kan ges på senhösten, då kommunerna just fastställt sina budgeter för följande år. Med nuvarande system inhämtas dessa uppgifter för statsverkspropositionen främst just vid den tiden (den s. k. novemberenkäten). Uppgifterna träffar dock bara första hälften av det statliga budgetår det gäller (det budgetåret ligger då drygt 7—19 månader fram i tiden). Det synes vidare f. n. något tvivelaktigt i vad mån novemberenkäten förmår fånga in näringslivets investeringsplaner för följande kalenderår. Emellertid synes det finnas viss risk för att statens informationsläge i nämnda avseenden försämras, om budgetåret läggs om till kalenderår. Åtminstone gäller detta det beslutsunderlag som erhålls från kommunerna. Investeringsenkäterna skulle nämligen då få göras på senvåren eller försommaren för att ligga till grund för finansplanen i en statsverksproposition som läggs fram senast i början av september. Vidare är det möjligt att färska uppgifter (från OECD) om det internationella konjunkturläget är svåra att få på försommaren. Det torde råda allmän enighet om det angelägna i att statens möjligheter att föra en adekvat finanspolitik förbättras. De institutionella förhållanden som är av betydelse här bör alltså helst utformas så att detta syfte befordras. Emellertid förefaller det — preliminärt — inte omöjligt att i huvudsak eliminera den informationsförsämring som nyss nämnts. Visserligen inte såvitt avser statsverkspropositionen. Men väl via en kompletteringsproposition som skulle kunna

läggas fram i början av november. Under förutsättning dock att enkäten till kommunerna kan grundas på kommunstyrelsernas och förvaltningsutskottens budgetförslag och inte som nu på de definitiva kommunala budgetbesluten. Vidare förutsätts att det blir möjligt att genomföra finanspolitiska omdispositioner via kompletteringspropositionen. Till dessa spörsmål återkommer grundlagberedningen i det följande. Det torde också få förutsättas att statens inkomstberäkningar kan göras tidigare än nu eller således i tid för nyssnämnda kompletteringsproposition. Detta bör kunna ske genom att beräkningarna grundas på ett urval ur årets deklarationsmaterial i stället för på det samlade taxeringsutfallet. Beräkningarna torde inte behöva bli osäkrare för det. Däremot kan problemet hur urvalet skall göras innefatta vissa svårigheter. Det bör dock vara en fördel att tiden mellan det inkomstår, som beräkningarna grundas på, och det budgetår det gäller skulle förkortas med sex månader jämfört med nuläget. Att kanslihusets arbete med statsverkspropositionen vid kalenderbudgetåret får ske delvis på sommaren är en nackdel från semester- och därmed från rekryteringssynpunkt. Som närmare utvecklas i det följande bör emellertid räckvidden härav kunna begränsas. Det vill synas som om kommunernas informationsläge vid deras budgetarbete skulle kunna förbättras något om statens budgetår läggs om till kalenderår. Statsverkspropositionen skulle ju då komma medan det kommunala budgetarbetet alltjämt pågår och avse hela det kommunala budgetår det gäller. Att en förbättring här för kommunerna — i och för sig — också är ett statligt intresse är givet. Även denna sida av saken behandlas vidare i det följande. Det såväl preliminära som ofullständiga i vad nu anförts må ånyo understrykas. Det bör dock — i förening med budgetutredningens nyss citerade direktiv — enligt grundlagberedningens mening kunna ge anledning att t. v. anse det som ett plus för en gemensam lösning, att den innefattar 16

kalenderbudgetår. I Norge lade man för ett decennium sedan om budgetåret från den 1 juli—den 30 juni till kalenderår. Vid ett studiebesök i Oslo som grundlagberedningen gjorde i början av 1969 upplystes om själva övergången, att den gick mycket lättare än man räknat med. Vilka slutsatser som kan dras härav för Sveriges del får dock lämnas öppet. 2.2.4 Statsverkspropositionen bör läggas fram vid riksdagens början Som tidigare sagts föreslog författningsutredningen att riksdagsåret skulle börja den 15 oktober. Statsverkspropositionen skulle dock inte komma förrän den 15 december. Vidare skulle en allmän motionstid löpa under riksdagens två första veckor. Till statsverkspropositionen skulle knytas en följdmotionstid om 31 dagar. Förslagen har kritiserats i en arbetspromemoria upprättad inom justitiedepartementet (SOU 1966: 17 s. 87 ff). Där anförs bl. a. följande. Statsverkspropositionen måste i realiteten tjäna som grundval både för väckande av många "allmänna" motioner och för realbehandlingen av dem. Det kan vidare bli svårt att avgöra vad som verkligen är följdmotion till statsverkspropositionen. Denna har ju inte ett begränsat sakområde utan spänner över de flesta samhällsområden. Motionstiden efter statsverkspropositionens avlämnande skulle därför kunna utvecklas till ett slags allmän motionstid. Först då skulle kanske huvuddelen av motionerna flyta in. Slutsatsen blir att vissa farhågor kan hysas för att riksdagen innan statsverkspropositionen har avlämnats inte skulle bli tillräckligt försörjd med arbetsmaterial i form av motioner. Det anses osäkert om höstpropositionernas antal kan ökas i stället. Det anses vidare rent allmänt som en given fördel att riksdagen får huvudparten av sitt arbetsmaterial så tidigt som möjligt under sitt arbetsår. Mot den kritiken kan möjligen invändas att riksdagen den första tiden också kan syssla med ärenden som uppskjutits från tidigare riksdag. Man skulle kanske rentav kunna införa möjlighet att uppskjuta ärenSOU 1970: 27

de över val, alltså från den gamla riksdagen till den nyvalda. Detta skulle dock ge upphov till en del särskilda problem. Det måste sannolikt alltid vara möjligt för en ny regering, som träder till efter valet, att återkalla proposition som lagts fram för den gamla riksdagen men ej hunnit behandlas av den. Vidare måste man t. ex. ta ställning till vad som skall hända med en uppskjuten motion om motionären inte är med i den nya riksdagen. Och över huvud taget torde uppskovsmöjligheten utgöra en osäker grund för sysselsättning för följande riksdag. Troligen skulle detta särskilt gälla för nyvald riksdag. Under den gamla riksdagens sista session skulle man nog vanligen i alla partier vara angelägen om att få "sina" ärenden avgjorda före valet. Den refererade kritiken mot författningsutredningens förslag förefaller i det väsentliga bärande. Riksdagens arbetsmaterial torde i framtiden snarare öka än minska. Det har vidare länge och med rätta klagats över den starka arbetsanhopning som brukar uppstå under slutet av sessionerna, särskilt i maj. Att då införa en anordning som kan öka risken för att den första tiden av riksdagen inte kan utnyttjas fullt ut torde man om möjligt böra undvika. Att riksdagen får så stor del av sitt arbetsmaterial som möjligt så tidigt som möjligt är över huvud taget av stor vikt för att den skall kunna planera sitt arbete rationellt. Grundlagberedningen vill därför här beteckna det som ett starkt önskemål, att statsverkspropositionen skall läggas fram redan vid riksdagens början (eller åtminstone i mycket nära anslutning till dess början). 2.2.5 Det bör inte vara för kort tid mellan valet och statsverkspropositionens framläggande En ny regering som träder till efter ett val bör helst ha goda reella möjligheter att påverka nästkommande budget. Detta kan ses som ett uttryck för önskemålet om snabbt valgenomslag och kommer att bli viktigare än hittills, eftersom tiden mellan de ordinarie valen förkortas (från fyra till tre år). SOU 1970: 27

Tvingas en ny regering av tidsskäl att lägga fram ett budgetförslag, som helt utformats av den föregående regeringen, är den nya regeringen visserligen inte för den skull förhindrad att genast föra fram sin egen budgetpolitik. Det kan ske i ändringseller tilläggsförslag till riksdagen. Men den nya regeringen måste då agera mycket snabbt. Vidare blir riksdagens budgetbehandling splittrad. Det finns ytterligare ett skäl som talar mot att statsverkspropositionen skall läggas fram kort efter valet. Det skulle nämligen leda till att valkampanjen åtminstone delvis äger rum samtidigt med det avgörande skedet i regeringens budgetarbete. Det vore, som grundlagberedningen f. n. ser det, en fördel om en gemensam lösning kunde utformas så, att åtminstone ett par månader förflyter mellan ordinarie riksdagsval och statsverkspropositionens framläggande. Möjligen kan det dock invändas att en sådan mellantid, om den inte görs längre, i realiteten inte så mycket ökar regeringens chanser att påverka statsverkspropositionen. (Är det parlamentariska läget efter valet oklart, kan det f. ö. ta sin tid innan regeringsfrågan är löst.) Däremot skulle regeringen få bättre möjligheter att komma med ändrings- eller tilläggsförslag under riksdagens budgetarbete. Sådana förslag skulle splittra det arbetet. Häremot torde dock kunna anföras att det för en ny regering inte rimligen kan vara fråga om att göra en helt annorlunda statsverksproposition än den föregående regeringen inriktat sig på. Vad som i praktiken kan tänkas är andra ställningstaganden på vissa kontroversiella punkter. För att utforma dessa i statsverkspropositionen bör man inte behöva mer än en mindre del av den tid det tar att göra en hel sådan proposition, låt vara att helhetsöverblicken måste bevaras även vid punktingripanden. Men även om det skulle ligga något i nyssnämnda invändning torde intresset, att en ny regering skall kunna få sin egen budgetpolitik att slå igenom så snabbt som möjligt, väga över.

2.2.6 Det bör inte vara för lång tid mellan statsverkspropositionens framläggande och budgetårets början Författningsutredningen föreslog att statsverkspropositionen skulle läggas fram redan den 15 december utan att budgetåret skulle ändras. Detta förslag mötte bestämd kritik från flera håll under remissbehandlingen. Även om den kritiken inte i alla avseenden är aktuell numera visar den på en del förhållanden som måste beaktas. Först och främst blir det givetvis svårare att göra något så när säkra prognoser (t. ex. angående den ekonomiska utvecklingen) ju längre tid före prognosperiodens början bedömningen måste göras. Man bör inte minst av finanspolitiska skäl söka undvika att förlänga den nuvarande tiden mellan statsverkspropositionens framläggande och budgetårets början (drygt 5 1/2 månad). Tvärtom skulle det vara en fördel från bl. a. nämnda synpunkt om den tiden kunde förkortas. Denna bedömning torde äga sin giltighet även om det blir möjligt att göra vissa finanspolitiska omdispositioner via en kompletteringsproposition. Men önskemålet förlorar naturligtvis i så fall en del av sin styrka. Vidare bör förvaltningsmyndigheterna känna till budgetutfallet för det föregående budgetåret (år —1) samt vad de får för det löpande budgetåret (år 0) när de slutligt utformar sina petita för det följande budgetåret (år + 1 ) . Detta önskemål kan inte tillgodoses fullt ut om statsverkspropositionen skall läggas fram alltför lång tid före budgetårets början. Med författningsutredningens nyssnämnda förslag skulle man enligt remisskritiken åtminstone delvis ha fått släppa önskemålet. 2.2.7 Arbetsårets början I avsnittet om önskemål vill grundlagberedningen ytterligare anföra följande. Enligt författningsutredningens förslag skulle riksdagen börja sitt ordinarie arbete samtidigt som (under valåren) dess valperiod börjar. Särskilt om man vill ha ett snabbt valgenomslag kan det också tyckas natur18

ligt att kräva, att den nya riksdagen skall träda i verksamhet genast när dess mandattid börjar. Enligt grundlagberedningens mening är detta emellertid normalt inte nödvändigt. Det viktiga är att den gamla riksdagens mandattid upphör kort efter valet. Och att det alltså är den nya riksdagen som samlas, om riksdagen träder samman redan kort efter valet.

2.3 Undersökning av i vad mån olika lösningar uppfyller de uppställda önskemålen Grundlagberedningen vill genast erinra om den långa tid som f. n. förflyter mellan det ordinarie riksdagsvalet och valperiodens början. Som framgår av det föregående är detta en brist, som numera får anses snart sagt oacceptabel. Godtas detta betraktelsesätt är alltså en ny gemensam lösning påkallad. Önskemålen under 2.2.1 om valtiden och 2.2.2 om snabbt valgenomslag har beredningen preliminärt uppfattat som särskilt tvingande. En inventering av tänkbara gemensamma lösningar bör alltså t. v. utgå från att dessa önskemål tillgodoses i första hand. 2.3.1 Val på hösten Maximal handlingsfrihet enligt ovan i fråga om valtid: den 15 september—den 31 oktober. Denna begränsning medför i praktiken att valet inte kan hållas tidigare än f. n. Man torde nämligen få utgå från söndagen som valdag. Den tredje söndagen i september kan infalla under tiden den 15—den 21 september. Nedan följer några alternativa skisser, som är mer eller mindre rapsodiska. De torde dock vara tillräckliga som underlag för diskussion. Skiss A. Om man till en början utgår från oförändrad valtid torde valperioden få börja tidigast den 1 och senast den 15 oktober. Om man även i övrigt tänker sig s. a. s. snabbast möjliga "start" skulle riksdagen börja sitt ordinarie arbete samtidigt. Statsverkspropositionen skulle också läggas fram SOU 1970:27

då. En efter valet nytillträdande regering får emellertid då knappast någon tid att påverka budgetförslaget. Skall vidare budgetåret sammanfalla med kalenderåret får riksdagen allra högst 2 1/2 månad på sig för sin budgetbehandling (endast senare hälften av december reserveras då för regleringsbreven). F. n. disponerar riksdagen för detta ändamål drygt 4 1/2 månad minus påsken och helgdagarna i maj. Det är ytterst tveksamt om en så kort tid för riksdagens budgetbehandling som den ifrågasatta över huvud taget är tänkbar. Det torde t. v. vara säkrast att räkna med att budgetåret inte kan sammanfalla med kalenderåret vid höstval. Samtidigt är det uppenbart att det nuvarande budgetåret inte kan behållas, om statsverkspropositionen skall läggas fram omkring tre månader tidigare än nu. Närmast skulle budgetåret få bli den 1 april—den 31 mars. Vid första påseende synes det dock föga tilltalande att ta på sig besvären med en omläggning av budgetåret, när omläggningen inte skulle ske till kalenderår. Det bör också framhållas att budgetutredningens direktiv inte nämner något annat alternativ för omläggning av budgetåret än till kalenderår. Skiss B. Det är dock givet att det står budgetutredningen fritt att undersöka och eventuellt förorda vilken budgetårsförläggning som helst. 1 det diskussionsunderlag som denna promemoria är avsedd att utgöra bör inte saknas en skiss som bygger på ett statligt budgetår den 1 april—den 31 mars och som är något mer utförd än under A. Därvid synes man till en början kunna diskutera valtiden något. Under 1950- och 1960-talen har vid tre tillfällen motionerats i riksdagen om en viss senareläggning av valtiden. Ett argument har därvid varit att semestertiden och nuvarande valtid skulle ligga för nära varandra (valkampanjen skulle i viss mån komma i kläm). Från denna synpunkt kunde det vara önskvärt att valen hålls först t. ex. den första eller andra söndagen i oktober (alltså någon gång under tiden 1/10—7/10 eller 8/10—14/10). Emellertid måste den gemensamma valdaSOU 1970: 27

gen beaktas. Önskemål om snabbare valgenomslag än nu även på den kommunala sidan synes på senare tid ha vuxit sig allt starkare (se under 3.1.2). Dessa önskemål avser närmast att budgeten för kalenderåret efter valåret skall fastställas av de nyvalda representativa organen och inte som nu (utom i Stockholm) av de gamla. Vidare borde helst också budgetförslaget utarbetas av nyvald kommunstyrelse resp. nyvalt förvaltningsutskott. Skall dessa önskemål åtminstone i någon mån kunna realiseras synes valen få hållas så tidigt som möjligt. Här räknas därför med oförändrad valtid. Även i övrigt skulle man kunna bygga vidare på de data som nämndes under A. Emellertid öppnar sig här eventuellt en möjlighet att undvika budgetarbete under semestertiden. Data skulle då modifieras enligt följande. Statsverkspropositionen läggs fram den 15 november. Petita tas in till den 15 augusti. Med hänsyn till att budgetårsskiftet sker redan den 1 april bör petitaarbetet kunna vara avslutat redan före midsommar. Mera tvivelaktigt är dock om tiden för kanslihusets arbete med statsverkspropositionen kan förkortas så starkt som till tre månader, inklusive tryckningstid. Riksdagens valperiod skulle börja t. ex. den 15 oktober. Dess arbetsår den 1 november. Den skulle då inte behöva vänta mer än två veckor på statsverkspropositionen. Riksdagsåret skulle få hålla på till den 15 juni om man vill undvika förkortning i förhållande till nu. (Jul- och påskuppehållen förutsätts då oförändrade.) En allmän motionstid skulle kunna löpa hela november och inkludera följdmotionstid till statsverkspropositionen. Om man utgår från att riksdagen skulle kunna hålla på med budgetarbetet till den 15 mars, skulle brutto fyra månader stå till buds. Härifrån skulle avgå ca tre veckor för juluppehållet. Det vill synas som om statens informationsläge vid utformningen av dess finanspolitik skulle kunna bli bättre än nu. Men då inte för statsverkspropositionen utan fölen kompletteringsproposition som skulle 19

läggas fram förslagsvis i början av februari. De på kalenderår baserade prognoserna skulle täcka tre fjärdedelar av det statliga budgetår det gäller, alltså mer än nu. Kommunernas information om den statliga budgeteringen och finanspolitiken skulle däremot försämras. När de slutbereder och fastställer sina budgeter skulle de knappast hinna ta hänsyn till en statsverksproposition som kommer den 15 november, ens om man tänker sig en viss senareläggning av det kommunala budgetarbetet i förhållande till nuläget. De skulle således känna den statliga budgeteringen bara för de tre första månaderna (januari—mars) av det kommunala budgetår det gäller. Den nuvarande egendomliga bundenheten för riksdagen när uttagningsprocenten till statlig inkomstskatt skall fastställas skulle, synes det, förvärras om uttagningsprocenten alltjämt inte skulle kunna varieras annat än per kalenderårsskifte. Skiss C. Om man i stället utgår från oförändrat budgetår torde man kunna konstatera, att statsverkspropositionen knappast bör läggas fram tidigare än den 1 januari. Det ligger då närmast till hands att lägga riksdagsvalet så sent som möjligt, alltså till sista söndagen i oktober. Mandatperioden torde då få börja den 15 november. Riksdagsåret också. Annars får riksdagen hålla på alltför långt in på sommaren (den 15 november—den 15 juni = 7 månader). Men statsverkspropositionen kommer alltså då tidigast 1 1/2 månad efter riksdagens början. Vidare får man i realiteten helt släppa önskemålen om ett snabbare kommunalt valgenomslag. Denna modell förefaller inte särskilt tilltalande. Skiss D. Man kan då fråga sig hur det skulle bli, om man håller fast vid det snabba valgenomslaget men i övrigt gör så litet ändringar som möjligt i gällande ordning. I sak skulle det väsentligen innebära bara den ändringen att den riksdag som samlas på hösten efter valet skulle bestå av de nyvalda ledamöterna och inte längre av de gamla. Valperioden skulle således börja

förslagsvis den 15 oktober. Det ligger kanske då närmast till hands att lägga om riksdagens arbetsår till den 15 oktober—den 31 maj. Statsverkspropositionen skulle emellertid inte komma förrän närmare tre månader efter arbetsårets början. Men riksdagens verksamhet borde ändå reellt kunna te sig ungefär som nu (under förutsättning att full sysselsättning kan erhållas på hösten valåren, se nedan). Att sessionsindelningen tagits bort skulle närmast vara en fördel från praktisk synpunkt. — Man skulle också kunna tänka sig den formella uppläggningen att arbetsåret med sessionsindelning fortfarande i princip anknyter till kalenderåret. Men för valåren krävs då särskilda regler. Arbetsåret skulle dessa år få sluta på våren. Höstsessionen med den nya riksdagen under valåret skulle få karaktären av en särskild session. — Vad gäller möjligheterna att hålla den nya riksdagen sysselsatt under hösten efter valet må dock erinras om vad som sagts i det föregående om uppskov med ärenden över val. På våren före valet skulle man sannolikt få räkna med en stark anhopning av ärenden. Skulle den nya riksdagen på hösten efter valet normalt bli undersysselsatt skulle riksdagsarbetet totalt sett förlora i effektivitet jämfört med nuläget. — Det må erinras om att budgetåret inte skulle bli lagt om till kalenderår. 2.3.2 Val på våren Val förslagsvis den tredje söndagen i maj, åtminstone som huvudregel. Denna dag kan dock vara pingstdagen. För många skulle det kanske verka stötande att valen äger rum på en sådan helgdag. Man kan då ha den subsidiära regeln att valen hålls den fjärde söndagen i maj om den tredje söndagen är pingstdagen. Att som huvudregel ha valen den fjärde söndagen i maj synes inte så bra. Särskilt för kommunernas del torde det vara angeläget att valen inte hålls senare än nödvändigt. Men även när pingstdagen är den fjärde söndagen i maj kan dock den tredje söndagen kanske vara mindre lämplig som valdag, med hänsyn till valdeltagandet. I veckan före valdagen skulSOU 1970: 27

le ju Kristi Himmelsfärds dag infalla. Man skulle kanske i det läget få ha valdagen sista söndagen i maj, om den är den femte söndagen, eljest den andra söndagen. Tidigaste valdag skulle då bli den 11 maj, vilket går något utöver den angivna latituden för valtiden. Man kan naturligtvis tänka sig att riksdagens mandatperiod är rörlig så till vida, att den alltid börjar t. ex. femton dagar efter valet. Men det är kanske mest praktiskt att ha ett bestämt datum. Den 1 juni kan då vara i tidigaste laget och vara en otänkbart tidig dag om valet hålls först den fjärde eller femte söndagen i maj. Den 15 juni i senaste laget. Här räknas med den 10 juni. Då skulle alltså de gamla riksdagsledamöternas mandat upphöra och de nyvaldas mandat börja gälla. Men den nya riksdagen kan naturligtvis inte börja sitt arbetsår då. Det får ske först den 1 september. Vid behov kan givetvis den nya riksdagen kallas in till extra session mellan den 10 juni och den 1 september. Normalt torde detta emellertid kunna bli aktuellt bara när valet lett till regeringsskifte. Det kan då finnas anledning att hålla en debatt om regeringsprogram i anslutning till valperiodens början. En sådan session torde kunna vara avslutad före midsommar. Vid första påseende kan det kanske tyckas egendomligt att låta över tre månader förflyta mellan det att valet äger rum och det att de valda träder i verksamhet. Men det rör sig här om en tid som normalt i mycket präglas av sommarstiltje. En fördel med systemet må redan här påpekas. Man torde som tidigare sagts inte kunna helt eliminera risken för att det begås fel vid valförrättningen och att ett sådant fel måste korrigeras, t. ex. genom omval i vederbörande valkrets. En sådan rättelseåtgärd kan inte vara klar före den 10 juni, då valperioden börjar. Men väl före den 1 september (utom i det ytterligt säregna undantagsfallet att omval måste ske efter omval). Riksdagen skulle alltså liksom nu i princip alltid kunna börja sin ordinarie verksamhet i sin definitiva sammansättning. SOU 1970:27

Statsverkspropositionen skulle läggas fram i början av september, den 1 eller kanske den 7 september. Det kan tänkas att det visar sig så väsentligt för kanslihuset att kunna vänta till den senare dagen att man bör välja denna. Riksdagen skulle alltså få statsverkspropositionen i princip med detsamma, när arbetsåret börjar. Vidare skulle en ny regering, som träder till efter valet, få en viss tid på sig att påverka budgetförslaget. Kanslihusets budgetarbete skulle, till den del statsråden involveras, i huvudsak äga rum medan riksdagen inte är samlad. Det är en olägenhet med nuvarande ordning att regeringens budgetarbete i stor utsträckning (och i sin mest avgörande del) sammanfaller med riksdagens höstsession. Däremot skulle det nya systemet medföra en försämring i semesterhänseende för kanslihuset och, synes det, konjunkturinstitutet. Denna försämring bör dock, såvitt avser kanslihuset, i huvudsak inte behöva drabba fler än vissa tjänstemän i finansdepartementet. Å andra sidan skulle naturligtvis förvaltningsmyndigheterna slippa skriva sina petita på sommaren. Och deras tjänstemän torde normalt inte behöva vara tillgängliga för överläggningar i budgetfrågor efter juni månads utgång. Budgetåret skulle läggas om till kalenderår. En sådan omläggning ingår i själva verket som ett snart sagt ofrånkomligt element i en vårvalsmodell. Fördelarna med kalenderbudgetår har tidigare antytts. Som då underströks måste det emellertid allsidigt undersökas vilka konsekvenser en sådan omläggning skulle få. För den administrativa sektorn görs detta i första hand av budgetutredningen. För grundlagberedningens del blir konsekvenserna för riksdagen en av de primära frågorna. Hinner riksdagen klara budgetbehandlingen i tid till den 1 januari? Grundlagberedningen vågar inte räkna med att riksdagsåret kan börja före den 1 september. Däremot kan det möjligen förtjäna att övervägas i vad mån riksdagens budgetarbete (på utgiftssidan) kan fortsätta framemot mitten av december. 21

Här måste uppmärksammas att kanslihuset har ett klart intresse av att kunna vänta med statsverkspropositionen till några dagar in i september. Det är nämligen betydelsefullt att regeringens slutliga finanspolitiska bedömningar för statsverkspropositionen kan göras först efter julisemestern eller således i augusti. Vidare är det väsentligt att förvaltningsmyndigheterna får regleringsbreven i tid före budgetårets början. Senare delen av december innefattar inte så många arbetsdagar. Riksdagen möter således konkurrens om tiden både såvitt avser början av september och december. Regleringsbreven bör dock i största utsträckning kunna färdigställas successivt under hösten, allt eftersom riksdagens anslagsbeslut kommer. Önskemålet att det skall bli möjligt att göra finanspolitiska omdispositioner via en kompletteringsproposition utgör dock en viss komplikation, både för kanslihuset och riksdagen. Vad riksdagen beträffar får man också beakta bl. a. att det skall finnas utrymme för återremiss till utskott och, eventuellt, remiss till annat utskott. Preliminärt har grundlagberedningen räknat med att tre månader — minst — måste anslås till riksdagens budgetarbete (den 1 september—den 1 december eller kanske snarare den 7 september—den 7 december). F. n. är motsvarande tid drygt 4 1/2 månad. I den tiden ingår dock påskuppehållet och de många helgdagarna i maj. Den reella tidsförkortningen skulle därför bli ungefär en månad. Denna förkortning kan emellertid motverkas av en ökad koncentration till budgetärenden under hösten, jämfört med nuvarande vårsession. Detta skulle underlättas av den ändring i principerna för fördelningen av ärenden mellan utskott, som grundlagberedningen föreslagit (se promemorians inledning). Förslaget skulle medföra att fler utskott än nu arbetar med budgeten. Andra ärenden skulle då i så stor utsträckning som möjligt behandlas senare. Önskemålet om en särskild utskottsberedning av finansplanen och en finansdebatt på grundval därav skulle inte behöva mot-

verkas i avgörande grad. Behövs det skulle man kunna något mer än nu bryta ut organisationsförslag till särpropositioner att behandlas efterföljande vår. Sådana förslag lär ofta ha relativt små budgetkonsekvenser till en början. Och administrativa förändringar torde inte nödvändigtvis behöva genomföras vid ett budgetårsskifte. Skulle ett organisationsbeslut på våren ändra förutsättningarna för en förvaltningsmyndighets petita kan myndigheten få anstånd med sina anslagsäskanden. En skiss till tidsschema för riksdagens budgetarbete under nu angivna premisser återfinns i bil. 3. Skissen utgår från förslagen i propositionen 1970: 40 om ny utskottsorganisation m. m. Någon hänsyn till landstingsveckan har ej tagits. Att med utgångspunkt från hittills förekomna debattider i kamrarna o. d. bedöma rimligheten i en sådan skiss är naturligtvis mycket vanskligt. Beredningen har dock låtit göra ett sådant försök med utgångspunkt från debattiderna i andra kammaren vårsessionen 1968 samt grova uppskattningar av tidsåtgången i de budgetberedande utskotten och för sammanträden med riksdagsgrupperna. Därvid har plenitiden räknats upp med hänsyn till enkammarriksdagens högre ledamotsantal. Vidare har hänsyn tagits — så gott sig göra låter — till den annorlunda ärendefördelning mellan höst och vår som vårvalsmodellen förutsätter. Resultaten tyder inte på att den presenterade skissen till tidsschema skulle vara orealistisk (med all reservation således för beräkningarnas osäkerhet). Tidsschemat förutsätter dock att — inte minst — utskottsarbetet tidsplaneras noga och att tidsplanen hålls. Inom rimliga gränser bör man också vara berättigad räkna med att riksdagen och dess utskott skall kunna inrätta sig efter den tid som står till buds. Det förefaller därför grundlagberedningen som om den ifrågasatta förkortningen av tiden för riksdagens budgetarbete skulle kunna genomföras utan alltför stora svårigheter. Till frågan om motionstiderna återkommer beredningen nedan. I Norge läggs regeringens budgetförslag fram i stortinget först i början av oktober. SOU 1970: 27

Stortingets budgetbehandling måste vara klar före den 1 januari, då budgetåret börjar löpa. Grundlagberedningen studerade det norska systemet vid ett studiebesök i stortinget i februari 1969. Trots den relativt snäva tidsramen förefaller stortingets budgetbehandling på intet sätt lättvindig. Tidsramen har alltid hållits, låt vara med hjälp av en strikt arbetsplanering. Det uttalades att systemet fungerar tillfredsställande. 2.3.3 Sammanfattning av 2.3 Det kan konstateras att den vårvalsmodell som nu skisserats i allt väsentligt uppfyller de önskemål som ställts upp i det föregående. Valtiden ligger i princip inom de stipulerade latituderna. Valgenomslaget sker snabbt. Budgetåret blir lika med kalenderåret. Riksdagen behöver i princip inte vänta på statsverkspropositionen. Det förflyter flera månader mellan valet och statsverkspropositionens framläggande. Tiden mellan statsverkspropositionens framläggande och budgetårets början förkortas med drygt 11/2 månad. Det torde slutligen kunna tilläggas att den ökade koncentrationen i riksdagen till budgetarbetet, när detta skall äga rum, bör verka i riktning mot en bättre överblick över och samordning av budgetbehandlingen. Över brister i detta hänseende har man klagat länge. Höstval medger inte ett lika fullständigt tillmötesgående av de uppställda önskemålen. 2.4 Kompletterande uppgifter om vårvalsmodellen på den statliga sidan Den 1 september skulle alltså riksdagen börja sitt ordinarie arbete. Samtidigt eller åtminstone inom en vecka därefter skulle statsverkspropositionen komma. Utskottsberedningen av budgeten skulle börja snarast. Som tidigare sagts har grundlagberedningen i annat sammanhang föreslagit den nyheten att ett speciellt utskott skall särskilt bereda finansplanen. Den beredningen avses leda fram till ett principutlåtande från allmänna samhällsekonoSOU 1970: 27

miska synpunkter över regeringens budgetförslag. Utlåtandet skulle ligga till grund för en allmän finansdebatt i kammaren. Denna debatt skulle kunna hållas i början av oktober. Under tiden skulle övriga utskott hålla på med sitt budgetarbete (utlåtanden skulle dock kunna avges först efter finansdebatten). Följdmotioner till statsverkspropositionen skulle ges in senast två veckor efter dess framläggande. "Allmänna" motioner bör i första hand behandlas på våren. Hur länge sådana motioner skall kunna väckas torde inte behöva behandlas i detta sammanhang. Så fort som möjligt efter finansdebatten skulle utskotten slutföra sin beredning av huvudtitlarna. Därvid skulle de ha ledning av vad som förekommit under finansdebatten. Utskottens utlåtanden skulle behandlas i kammaren allteftersom de avges. Man måste som sagt förutsätta att det görs upp en detaljerad tidsplan och att utskotten följer denna noggrant. Vid uppgörandet av tidsplanen bör omfattningen av de olika utskottens aktuella budgetarbete bedömas och beaktas. Vidare torde man generellt böra fastställa en sista dag för sådana utskottsutlåtanden över huvudtitlarna som inte ges i anledning av kammarens beslut om återremiss e. d. De kommunala skattebesluten för det följande kalenderåret kommer fram först efter den 1 september. Detsamma gäller den skatteintäktsprognos som grundar sig på det löpande årets taxering. Uppgifter härom skulle få beaktas i en kompletteringsproposition i november. Att beräkningen av skatteinkomsterna sannolikt ändå skulle få grundas på ett urval av årets deklarationer och inte på det totala taxeringsresultatet har redan sagts. Det får övervägas närmare hur denna proposition mer exakt kan passas in i riksdagens tidschema. Grundlagberedningen berör detta spörsmål något i det följande (3.2). Redan här må anföras att man sannolikt måste godta en förhållandevis kort följdmotionstid till kompletteringspropositionen. F. n. får man räkna med att riksdagen 23

senast den 30 november måste vara klar med de beslut, som påverkar följande års preliminärskatteuttag. (Om de nya tabellerna skall tillämpas från samma tid som nu.) Detta hindrar kanske inte att riksdagen behandlar andra sidor av budgeten under någon tid in i december. Förslagsvis den 7 december skall emellertid statsbudgeten vara klar. En illustration till det ovan sagda utgör tidsschemat i bil. 3. Skulle ytterligare överväganden visa att detta tidsschema blir för pressat för riksdagen skulle kanslihusets önskemål i sammanhanget få maka åt sig, om vårvalsmodellen i princip godtas. Det skulle innebära att statsverkspropositionen obetingat skulle komma den 1 september och/eller att riksdagen inte skall behöva vara klar med budgeten förrän den 15 december. Under hösten skulle riksdagen i princip inte behandla andra ärenden än sådana som måste tas i samband med budgeten eller som eljest är brådskande. Den regelbundet återkommande frågestunden måste dock passas in i schemat. Dessutom måste det finnas utrymme för interpellationsdebatter. Behandlingen av lagförslag däremot koncentreras i möjlig mån till våren. Då behandlas också de "allmänna" motionerna. Även propositioner i organisations- eller principfrågor torde ofta kunna behandlas på våren. I den mån en sådan lag- eller organisationsfråga har större ekonomiska konsekvenser men inte är preliminärt beaktad i löpande budget kan möjligen problem uppstå. Det är naturligtvis angeläget att i princip alla frågor med samhällsekonomiska eller statsfinansiella aspekter kan vägas mot varandra i ett sammanhang, eller således närmast under budgetarbetet. Möjligen skul-

le man systematiskt kunna göra så att om en reform, som beslutats på våren, under det efterföljande budgetarbetet befinns spränga den finanspolitiska ramen, man uppskjuter reformen något. De politisktpsykologiska svårigheter som här kan uppstå bör måhända vara överkomliga om man i princip är enig om ett sådant system. Riksdagen torde kunna sluta inemot den 15 april (den 1 september—den 15 april = 7 1/2 månad). Juluppehåll skulle göras som f. n. Arbetsåret skulle dock inte vara formellt indelat i sessioner. Hur påsken skulle passas in i systemet kan kanske diskuteras. Den kan ju komma både före, efter och omkring den 15 april. En större fråga är emellertid hur det skulle gå att förbereda och genomföra valrörelserna. Att låta riksdagen sluta några veckor tidigare under valår kan möta svårigheter. Budgeten är visserligen avklarad redan före årsskiftet och utgör alltså inget problem. Men det kan tänkas att våren blir särskilt arbetstyngd just under valåren. Frågan om valrörelserna tillhör emellertid spörsmålen om de politiska valförberedelserna (se nedan). Möjligen finns det inom partierna erfarenheter från upplösningsvalet den 1 juni 1958 som kan vara av intresse för spörsmålet om vårval. Departementsarbetet med budgeten varar f. n. cirka fyra månader. I vårvalsmodellen skulle det kunna börja redan den 1 mars. Då skulle petita alltså vara ingivna. Förhandlingarna mellan fackdepartementen och finansdepartementet bör då kunna vara slutförda i juni. I augusti skulle finansplanen skrivas och de slutliga finanspolitiska bedömningarna för statsverkspropositionen göras. — Om utbrytning av en organisationsproposition till våren vållar problem, kan den berörda myndigheten som sagt få anstånd med sina petita.

SOU 1970: 27

3 Konsekvenserna för kommunerna samt förhållandet mellan statlig och kommunal budgetering

Framställningen i denna promemoria grundar sig på 1968/69 års partiella författningsreform, alltså bl. a. på kompromisslösningen om den gemensamma valdagen. Skall riksdagen väljas på våren kommer alltså även landstingen och kommunfullmäktige (de kommunala representationerna) att väljas då.

3.1 Förläggningen av de kommunala datperioderna m. m.

man-

3.1.1 Gällande ordning Representationernas mandatperioder börjar liksom riksdagens den 1 januari efter valet. Styrelsernas mandattider börjar ett år senare. Detsamma gäller i allmänhet för de specialreglerade kommunala nämnderna. Denna ettårseftersläpning kommer dock att tas bort till 1970 års val. Därefter (d. v. s. fr. o. m. 1971) kommer representationernas och dessa nämnders valperioder att sammanfalla. Nämnderna kommer att väljas av de nyvalda representationerna under hösten efter kommunalvalen. — När det gäller de oreglerade nämnderna bestämmer kommunerna f. n. såväl längden som förläggningen av deras mandattider. Denna frihet ansågs böra bestå när nyssnämnda reform beslöts. (Se till det sagda propositionen 1969: 129, konstitutionsutskottets utlåtande 1969:44 och riksdagens skrivelse 1969: 405.) Det torde dock få antas att kommuSOU 1970:27

nerna i allmänhet anslutit de oreglerade nämndernas mandattider till styrelsens. I Stockholm gäller dock särskilda regler. Kommunfullmäktiges valperiod börjar där redan den 15 oktober efter valet. De nya fullmäktige utser genast styrelse och borgarråd. Dessas mandatperioder börjar i och med att de väljs. Nämnderna i övrigt träder däremot till vid kalenderårsskifte. 3.1.2 Önskemål om snabbare valgenomslag Under senare år har man ibland kritiserat den ordning, som enligt det sagda gäller för de kommunala representationerna i allmänhet. Man har särskilt pekat på att det är den gamla representationen som fastställer budgeten för den nya representationens första verksamhetsår. Man har krävt ett snabbare valgenomslag och rekommenderat att det system som gäller i Stockholm skall införas också i andra kommuner. En annan metod presenterades i ett förslag till särskild lag om storlandstingskommun för det nya Stockholms län (SOU 1968: 35). Enligt det förslaget skulle valperioden visserligen alltjämt i princip börja den 1 januari efter valet. Men under valåren skulle det vara det nyvalda landstinget och inte det gamla som fastställer budgeten för nästa år. (Förslag till budget skulle dock få läggas fram av det gamla förvaltningsutskottet.) Denna modell blev emellertid inte accepterad i detta lagärende (propositionen 1969: 112, konstitutionsutskottets utlåtande

1969: 25). Som tidigare refererats anslöt sig konstitutionsutskottet dock i princip till kravet på snabbare valgenomslag än f. n. (även på den kommunala sidan). Numera kan också pekas på följande uttalande av departementschefen i propositionen 1969: 129 (s. 116). Enligt min mening talar starka skäl för att fullmäktiges och landstings mandattid bör börja tidigare i förhållande till valet än som är fallet f. n. Det skulle främst vara av värde om staten för det första budgetåret efter valet kunde fastställas av de nyvalda efter en beredning av organ tillsatta av dessa. En sådan reform bör emellertid i första hand övervägas i samband med en motsvarande reform för riksdagens del vilket f. n. sker inom grundlagberedningen. I vart fall skulle det stöta på avsevärda svårigheter att genomföra en sådan reform för kommunerna och landstingskommunerna redan till 1970 års val. En tidigareläggning av mandattidens början för fullmäktige och landsting får nämligen konsekvenser för bl. a. arbetet inom de kommunala och landstingskommunala förvaltningarna och för regleringen av kommunala indelningsändringar, konsekvenser som bör övervägas mer ingående än vad som kan ske inför 1970 års val. Jag kommer emellertid att ägna frågan fortsatt uppmärksamhet och ta de initiativ som behövs för att så snart det kan finnas lämpligt få till stånd en tidigareläggning av mandattidens början. Detta uttalande godtogs av konstitutionsutskottet. Som grundlagberedningen ser det synes kravet på snabbare valgenomslag få särskild tyngd om man går över till kommunal majoritetsparlamentarism. Men även om man håller fast vid det nuvarande samregerandet i kommunerna, är kravet enligt beredningens mening väl grundat. Ett flertal faktorer medverkar visserligen till att större, snabba omkastningar av en kommuns politik knappast är tänkbara. Men mandatperioderna bör helst inte läggas så att förläggningen motverkar de förändringar i politiken som resultatet av ett val kan föranleda. Detta blir viktigare än tidigare, i och med att valperioden förkortas från fyra till tre år. Vid beredningens i inledningen omnämnda överläggningar med kommunförbundens styrelser har man också från deras sida 26

allmänt instämt i önskemålet om snabbare valgenomslag. 3.1.3 Hur mandatperioderna skulle kunna förläggas vid vårval Vad först gäller representationerna är det uppenbart att valperioden måste börja tidigare än vid följande kalenderårsskifte. Det ligger då närmast till hands att även på den kommunala sidan söka få så kort tid som möjligt mellan val och valperiods början. Exakt när representationernas mandatperiod skulle kunna börja är i första hand beroende på när sammanräkningen av kommunalvalen kan vara klar. Valtekniska utredningen torde i sitt fortsatta arbete komma att sträva efter att kommunalvalen skall kunna räknas maskinellt liksom enligt utredningens förslag riksdagsvalen. Man bör därför kunna utgå från att sammanräkningen i framtiden kommer att gå avsevärt fortare än f. n. Utredningens arbete torde inriktas på att ett nytt system skall tillämpas vid 1973 års val. De reformer grundlagberedningens nu förevarande arbete kan leda till kan tillämpas tidigast vid 1976 års val. Hur som helst torde sådana resurser böra sättas in på sammanräkningen av kommunalvalen, att de nyvalda representationerna kan sammanträda ungefär lika tidigt som den nya riksdagen. Deras valperioder skulle då kunna börja t. ex. när riksdagens börjar (enligt ovan den 10 juni). Man kan också tänka sig den varianten att de kommunala representationernas tjänstgöringstid i princip börjar först den 1 juli men att de får särskild befogenhet att dessförinnan välja nya förvaltningsorgan. Med sistnämnda alternativ skulle de gamla representationerna sitta kvar under hela juni och då t. ex. kunna behandla revisionsberättelsen över föregående års förvaltning. Detta skulle vara fördelaktigt från den synpunkten att det är dessa representationer som är bäst insatta i den förvaltningen. Vidare skulle man kunna få exakt sammanfallande mandattid för representativa och administrativa organ. Vad sedan beträffar styrelsen synes det, som nyss antyddes, klart att den nya reSOU 1970: 27

presentationen bör välja "sin" styrelse så snart som möjligt (se vidare om budgetarbetet under 3.1.4). Styrelsens valperiod skulle kunna börja den 1 juli. Om det representativa organets börjar dessförinnan skulle styrelsens valperiod i stället kunna börja i och med att den väljs. I varje fall torde man få utgå från att landstingen och kommunfullmäktige bör sammanträda under juni efter kommunalvalet för val av åtminstone ny styrelse. Om även övriga nämnder bör nyväljas vid representationens valsammanträde i juni kan diskuteras. Här synes flera olika alternativ tänkbara, t. ex.: 1) alla övriga nämnder skall väljas vid samma tid som styrelsen och börja sin valperiod samtidigt som denna, 2) styrelse och specialreglerade nämnder väljs samtidigt och med samma valperiod medan kommunerna får bestämma själva i fråga om oreglerade (fakultativa) nämnder (ger i praktiken troligen ett resultat som ligger nära det under 1), 3) endast styrelse väljs i juni medan alla övriga nämnder väljs först på hösten, eventuellt med tillträde först den 1 januari därefter. En regel som den under 1 skulle kunna förses med det undantaget, att annan nämnd än styrelsen får väljas senare än i juni om valet inte hinns med då. Mandatperioden för sådan nämnd skulle då kunna börja i och med att den väljs eller eventuellt vid efterföljande kalenderårsskifte. Det är nämligen å ena sidan klart att det någon gång kan bli besvärligt att hinna med nämndvalen i tid om de alla måste vara klara i juni. Det må anmärkas att sådana val i allmänhet blir föremål för formell beredning även om detta inte är obligatoriskt. Personfrågorna kan möjligen ibland bli något mer komplicerade än hittills, eftersom riksdags- och kommunalvalen hålls samtidigt. (Riksdagens utskottsval sker dock först i början av september.) Vidare bör beaktas att även uppdrag som kommunalråd och landstingsråd i allmänhet torde få rekryteras i samband med nämndvalen. Sådana förtroendemän torde nämligen ofta SOU 1970:27

fungera som nämndordförande. Bl. a. eftersom uppdraget är på heltid är måhända risken för rekryteringsproblem förhållandevis stor. Å andra sidan torde det vara praktiskt om alla valfrågor kan avgöras av representationen i ett sammanhang. I samma riktning går ett uttalande av kommunalrättskommittén i dess betänkande XI (stencil K 1968: 11, s. 43). "De starka kraven på samverkan och samordning inom hela den kommunala förvaltningen torde tala för att samma valperioder tillämpas för hela förvaltningen." Detta ansågs gälla både primärkommuner och landstingskommuner. (Uttalandet avser dock närmast bara styrelse samt fakultativa nämnder. I fråga om de sistnämnda ville emellertid departementschefen i propositionen 1969: 129 inte ta ifrån kommunerna den handlingsfrihet de nu har.) Som grundlagberedningen f. n. är benägen att se det bör man sträva efter att, förutom styrelsevalet, så många nämndval som möjligt klaras upp i juni efter kommunalvalet. Endast i nödfall bör val bordläggas till senare tidpunkt (styrelsevalet bör som sagt obligatoriskt ske i juni). Vad nu sagts innefattar dock inte något ställningstagande till frågan, om mandattiden för oreglerade nämnder bör författningsregleras eller ej. 3.1.4 Vad skulle vårval betyda för valgenomslaget? Det blir av central betydelse från nämnda synpunkt vilka organ som under valåren skall utforma följande års budget. Gamla eller nyvalda? För primärkommunernas del föreskriver kommunallagen (54 §) som huvudregel att facknämndernas petita skall vara inne före den 1 september. Därefter har styrelsen september på sig att bearbeta anslagsäskandena och göra upp budgetförslaget. Styrelsen kan dock begära in petita tidigare, vilket ofta torde ske. Budgeten skall enligt huvudregeln fastställas av representationen före utgången av oktober. — Landstingen skall fastställa budgeten i oktober. — I Stockholm behöver styrelsens budgetförslag 27

inte komma förrän den sista oktober (58 § kommunallagen för Stockholm). Budgeten skall fastställas senast den 8 december (14 § andra stycket nämnda lag). I Stockholm är det alltså visserligen de nya kommunfullmäktige som fastställer budgeten. Och ny kommunstyrelse och nya borgarråd träder till i mitten av oktober. Men vid denna tidpunkt måste arbetet med budgetförslaget redan vara långt framskridet. Vid de majoritetsskiften som ägt rum i Stockholm under de båda senaste decennierna lär visserligen den nya regimen ha hunnit påverka budgetförslaget i vissa avseenden. Men detta har fått ske under stor brådska och med en intensiv arbetsinsats. De reella möjligheterna för en eventuell nytillträdande regim i Stockholm att påverka budgeten för sitt första verksamhetsår måste betecknas som otillfredsställande. Och detta omdöme måste formuleras ännu skarpare i fråga om övriga kommuner, om stockholmssystemet skulle införas där utan förlängning av gällande frister för budgetarbetet. Liknande bedömning föranleder det förslag som lades fram i betänkandet om storlandstingskommun för Stockholms län. Här ger självfallet en övergång till vårval bättre möjligheter, åtminstone teoretiskt. De nyvalda organen skulle ju träda till avsevärt tidigare än som är möjligt vid höstval. Den nya styrelsen skulle alltså, synes det, utan svårighet kunna få ett reellt inflytande på budgetförslaget för det följande kalenderåret. Vid grundlagberedningens överläggningar med styrelserna för kommunförbundet och landstingsförbundet har dock framgått att de faktiska förhållandena är tämligen komplicerade. I flertalet primärkommuner torde visserligen tyngdpunkten i budgetberedningen klart vara förlagd till hösten. I en del stora primärkommuner och i landstingskommunerna lär dock tyngdpunkten i viss mån vara förskjuten till föregående vår. Här synes man kunna urskilja två utvecklingslinjer. Enligt den ena söker styrelsen av ekonomiska skäl på ett tidigt stadium styra facknämndernas petitaarbete för 28

att undvika att de kommer med alltför höga anslagsäskanden. Ett särskilt markant exempel på detta torde vara det rambudgetsystem som tillämpas i Göteborg. Den andra linjen är den tendens till allt långsiktigare budgetplanering som gör sig gällande i snart sagt alla kommuner och som naturligtvis i viss mån minskar ettårsbudgetens betydelse. Budgetspörsmål av flerårs- eller långtidsnatur torde ofta behandlas på våren. Det torde här inte sällan gälla stora investeringsbeslut, som det tar flera eller kanske åtskilliga år att realisera. Det kan kanske diskuteras i vad mån den pågående kommunindelningsreformen kommer att påverka budgetproceduren i primärkommunerna. I varje fall torde ökningen av den genomsnittliga kommunstorleken inte vara så markant att den kan få någon direkt betydelse här. Snarare torde då ökade uppgifter för och hårdare ekonomisk press på kommunerna verka i riktning mot att tyngdpunkten i budgetarbetet i viss mån fördelas jämnare över året än nu. Kommunerna tvingas ju då till en hårdare ekonomisk styrning och till ett noggrannare och mer tidskrävande budgetarbete. Det måste medges att den antydda utvecklingen i viss mån begränsar möjligheterna för den i juni valda styrelsen att påverka budgetarbetet. (Man torde för övrigt få räkna med att den nya styrelsen knappast kan börja verka förrän vid månadsskiftet juli—augusti). Men de slutliga budgetbesluten på beredningsplanet kan ändå inte fattas förrän på sensommaren, då skatteunderlaget kommit fram. Viss handlingsfrihet föreligger då fortfarande, åtminstone på investeringssidan (och därmed i fråga om driftkostnadskonsekvenser av investeringar) och när det gäller utdebiteringen. Och prövningen härvidlag skulle alltså vid vårval göras av den nyvalda styrelsen. Man förefaller därför berättigad påstå att vårvalsmodellen i allmänhet även i praktiken skulle medföra ett snabbare kommunalt valgenomslag än vad som följer av något av gällande eller hittills föreslagna system. SOU 1970: 27

Det må anmärkas att det även vid vårval får bli de gamla facknämnderna som utformar de budgetförslag som ges in till styrelsen. Men om de nya facknämnderna kommer till i juni är det naturligtvis inte uteslutet att ny nämnd modifierar anslagsäskande som den gamla nämnden gjort. 3.1.5 Vissa särskilda problem Med den korta tiden från det vårvalet äger rum till det valperioden börjar (eller den särskilda valkompetensen för den nya representationen inträder) uppkommer också på den kommunala sidan problemet med valbesvär. Man kan inte utesluta den eventualiteten, att ny sammanräkning eller omval måste ske. Åtminstone omval kan omöjligen vara verkställt före valperiodens början. Problemet kan här sägas vara i någon mån accentuerat av att representationerna skulle välja (åtminstone) styrelse redan i juni. Här synes man kunna söka lösningen efter alternativa linjer. Enligt en linje skulle mandaten vara i allo provisoriskt giltiga i fall av valbesvär, ända tills eventuell korrigering verkställts. Representationen kunde då välja styrelse (etc.) i vanlig ordning. Skulle den situationen inträffa, att valbesvär leder till korrigering och att denna ändrar styrkeförhållandena i representationen, skulle nytt styrelseval (etc.) få hållas. Enligt en annan linje skulle nämndval alltid uppskjutas tills valbesvären avgjorts och eventuell rättelseprocedur slutförts. Åtminstone besvärsfristens utgång skulle då alltid få avvaktas. En sådan ordning behövde inte hindra att de nya kommunfullmäktige- eller landstingsmandaten i övrigt vore provisoriskt giltiga. Styrelsens mandatperiod i kommunerna i allmänhet börjar (och slutar) f. n. vid kalenderårsskifte, eller alltså vid räkenskapsårsskifte. Vårvalsmodellen innefattar en förändring här. Styrelsens mandattid skulle ju börja vid eller kort före halvårsskiftet. Detsamma skulle rimligen komma att gälla för övriga nämnder, om också de nyväljs i juni. Det har emellertid gjorts gällande att nämndernas valperiod inte bör skära räkenskapsåret, alltså revisionsperioden. Ty SOU 1970: 27

då skulle revisionsansvaret splittras. Det skulle alltså kunna bli oklart vem som är ansvarig i ett givet fall. Denna synpunkt förefaller emellertid kunna diskuteras. Det framgår av protokoll vilka som deltagit i och alltså ansvarar för ett beslut. Ordinarie ledamöter och suppleanter växlar f. ö. vid sammanträdena. Vidare förekommer fyllnadsval under löpande valperiod. Å andra sidan finns det ju förhållanden som är svårare att hänföra till viss beslutsdag. Verksamheten är kontinuerlig. Men här torde det vara lika svårt att dra gränsen vid kalenderårsskifte som vid någon annan tid på året. Det må vidare erinras om att mandatperioden för kommunstyrelsen och borgarråden i Stockholm f. n. skär revisionsperioden. Enligt vad som uppgivits för grundlagberedningen har detta inte föranlett några olägenheter från revisionssynpunkt. (Å andra sidan lär frågan om ansvar inte ha behövt ställas på sin spets.) I t. ex. aktiebolag är det f. ö. också så att styrelsens uppdragstid skär redovisningsåret. Slutligen torde det i praktiken vara sällsynt att frågan om skadeståndsansvar ställs på sin spets inom kommunalförvaltningen. Å andra sidan har det vid grundlagberedningens överläggningar med kommunförbundens styrelser inte saknats företrädare för den meningen, att det någon gång kan bli komplikationer av att nämnds valperiod bryter räkenskapsåret. Det har också bl. a. anförts att förtroendeman kunde tänkas dra sig för ett uppdrag när det omfattar verksamhet som inte är "helt uppklarad". Andra företrädare för kommunförbunden har emellertid velat tona ned dessa och liknande farhågor. Det torde dock få medges att det är bättre om nämnds valperiod ansluter till räkenskapsåret än om den inte gör det. Även bortsett från frågan om det juridiska ansvaret bör det vara en fördel om en och samma persongrupp är ansvarig för genomförande av ett års budget. Det skulle som sagt under valåren ofta inte bli fallet enligt vårvalsmodellen, åtminstone såvitt avser styrelsen. Man torde, såvitt grundlagbered29

ningen f. n. kan se, träffa tämligen rätt om man säger, att det här är fråga om en olägenhet som följer av vårval men att denna olägenhet inte väger särskilt tungt.

3.2 Samma budgetår för stat och m. m.

kommun

Vårvarsmodellen innefattar att det statliga budgetåret läggs om till kalenderår. En andra huvudfråga blir då vad det kan betyda för kommunerna, att det statliga och det kommunala budgetåret bringas att sammanfalla. Det blir naturligt att i detta sammanhang ställa samma fråga för statens del. Åtminstone sistnämnda sida av problemkomplexet torde visserligen komma att penetreras av budgetutredningen. Denna torde därvid knappast kunna undgå att beakta även de kommunala synpunkterna. Men med hänsyn till syftet med denna promemoria vill grundlagberedningen inte helt underlåta att här beröra problemen. 3.2.1 Det ömsesidiga beroendet Statliga ställningstaganden påverkar på olika sätt kommunernas verksamhet och därmed deras budgetering. Det kan gälla skyldigheter, som staten lägger på kommunerna (undervisning, sjukvård etc). Det kan gälla statliga beslut som påverkar kommunernas lånemöjligheter. Tänker man på statsbudgeten gäller det särskilt statsbidragen (skatteutjämningsbidragen samt driftsoch investeringsbidrag till olika kommunala verksamheter). Även på andra vägar kan statligt inflytande göra sig gällande. En av budgetutredningens uppgifter är f. ö. att söka finna metoder att utnyttja statsbudgeten för att samordna kommunernas ekonomiska aktivitet med den statliga stabiliseringspolitiken (1970 års riksdagsberättelse, Fi: 64, s. 229). Det må också anmärkas att systemet för utbetalning av kommunalskattemedel f. n. är under utredning (1967 års kommunalskattekommitté). Huvudsyftet med denna utredning är att undersöka i vad mån den nuvarande eftersläpningen (normalt sett) i utbetalningen till kommunerna av dessa skattemedel kan minskas. Ett

ytterligare spörsmål som i framtiden kan tänkas bli aktuellt här är, om man kan finna en form för att i viss mån konjunkturvariera dessa utbetalningar (kanske då närmast såvitt avser belopp utöver förskott enligt nuvarande system). I så fall skulle man här få ett ytterligare exempel på hur statligt beslut påverkar den kommunala ekonomin. Men den kommunala budgeteringen påverkar också den statliga. Ett exempel är den kommunala utdebiteringen som ligger till grund när staten beräknar sina kommande utgifter för skatteutjämningsbidrag och utbetalning av kommunalskattemedel. Och särskilt bör staten ha en tillförlitlig uppfattning om de kommunala investeringsplanerna, när staten tar ställning till sin finanspolitik. Vidare förekommer det att statligt driftbidrag är automatiskt beroende av den ifrågavarande kommunala verksamhetens omfattning. 3.2.2 Statens och kommunernas möjligheter att överblicka varandras budgetering vid nuvarande olika budgetårsförläggning När statsverkspropositionen läggs fram i januari känner man den kommunala budgeteringen för den första hälften av statens budgetår (den 1 juli—den 31 december). Denna tidsperiod utgör den andra hälften av det löpande kommunala budgetåret. För den senare hälften av det statliga budgetåret känner man inte den kommunala budgeteringen. Motsvarande gäller för kommunerna när de fastställer sina budgeter. Denna ordning försvårar i viss mån både den statliga och den kommunala budgeteringen. För statens del får man således bygga på antaganden om vilka kommunala skattesatser som kommer att fastställas för senare hälften av budgetåret, tiden den 1 januari—den 30 juni. Detsamma gäller f. ö. i fråga om det skatteunderlag som ligger till grund för statens utbetalning av skatteförskott till kommunerna under tiden den 1 januari—den 30 juni. Olägenheten härav är dock kanske inte så stor. Det är måhända relativt lätt att göra en någorlunda säker prognos för nästa års utdebitering och skatSOU 1970: 27

teunderlag. Och det är bara fråga om beräkning av belopp. — Vidare lär särskilda olägenheter ibland ha uppstått för kommunerna när det gällt vissa statsbidrag. Å andra sidan: vad staten vet om kommunernas budgetering, när statsverkspropositionen läggs fram, är i princip definitivt. Och vice versa. Vidare kan det möjligen vara något opraktiskt från samordningssynpunkt, att den statliga finansplanen kommer kort efter det att kommunernas budgeter redan är fastställda. Å andra sidan kan finansplanen då skrivas vid en tid, då de minst otillförlitliga uppgifterna om den kommunala investeringsplaneringen bör kunna erhållas (låt vara bara för den första hälften av det statliga budgetår det gäller). 3.2.3 Några allmänna slutsatser av 3.2.1 och 3.2.2 En övergång till sammanfallande budgetår för stat och kommun borde alltså kunna medföra vissa fördelar för båda sidor. Det borde kunna bli en bättre samordning både finanspolitiskt och tekniskt när man på ömse sidor budgeterar för samma tidsperiod. I sistnämnda avseende borde budgetarbetet i berörda delar både bli lättare att göra och leda till ett mera tillförlitligt resultat. Men en förutsättning för detta är att statens och kommunernas budgetarbete kan koordineras i tiden på lämpligt sätt. En fullständig samtidighet skulle ju teoretiskt leda till att ingendera sidan känner något om den andras ställningstaganden. Det nuvarande "omlottgående" systemet för det statliga och det kommunala budgetårets förläggning saknar inte fördelar från samordningssynpunkt. Det synes just vara en viss grad av "omlottgående" som bör prägla statligt och kommunalt budgetarbete inför samma budgetår, om de nyssnämnda fördelarna i samordningshänseende skall kunna uppnås. Förhållandena är dock komplicerade. Vidare kan också andra anordningar i finanspolitiskt samordningssyfte än sådana, som avser budgetårsförläggningen, bli aktuella. Hela detta problemkomplex torde som sagt SOU 1970:27

budgetutredningen komma att penetrera i detalj. Kanske kan man finna lämpliga former för korrigering i efterhand, alltså under löpande budgetår, om man i något hänseende skulle ha lyckats mindre väl med samordningen under det i princip samtidiga budgetarbetet på ömse sidor. 3.2.4 Närmare från kommunernas synpunkt En given utgångspunkt är att de relevanta statliga ställningstagandena helst bör komma i så god tid att kommunerna hinner beakta dem vid budgeteringen. Åligganden för kommuner beslutas genom lag. Enligt vårvalsmodellen skulle lagärenden i största möjliga utsträckning behandlas i riksdagen på våren. Om statens budgetår läggs om till kalenderår torde det i allmänhet inte finnas någon anledning att låta åliggande träda i kraft vid annan tid än kalenderårsskifte. Kommunerna skulle då normalt få bättre möjligheter än som hittills ofta varit fallet att beakta nya åligganden vid sitt budgetarbete (om en eventuell komplikation, se under 3.2.5). När det gäller statsbidragen däremot kunde det i förstone sättas i fråga om inte sammanfallande budgetår gör det snarast svårare för kommunerna att budgetera dessa inkomster. Vad statsverkspropositionen (den 1 eller den 7 september) innehåller om statsbidrag ger inte tillräckligt underlag för den enskilda kommunens planering. Detta beror inte bara på att riksdagens beslut då ännu saknas. Först genom regleringsbrev och i vissa fall efterföljande fördelningsbeslut av förvaltningsmyndighet blir det klart vad varje kommun får. Och sådana beslut skulle uppenbarligen inte föreligga förrän efter det att det kommunala budgetarbetet måste vara avslutat. Detta skulle kunna tänkas medföra ökad risk för att kommunernas budgeter blir underbalanserade. Emellertid utgår statsbidrag i allmänhet enligt grunder som gäller tills vidare och alltså är kända. Mera betydande budgeteringsproblem för kommunerna torde knappast kunna uppstå annat än när det blir fråga om att ändra gällande bidragsgrun31

der. Och om en sådan ändring inte föreslås genom särproposition på våren, bör regeringens förslag därom normalt kunna komma i statsverkspropositionen. Det nuvarande systemet för utbetalning av kommunalskattemedel ger inte utrymme för några statliga ställningstaganden. Staten tar upp hela skatteuppbörden, även kommunalskatten. Sedan betalar staten ut medlen till kommunerna enligt följande system. För visst kalenderår — beskattningsår — kommunalt budgetår (år + 1 ) utgår förskott under året. Dessa grundar sig uteslutande på två faktorer, som båda ligger utanför direkt statlig kontroll. För det första det senast framkomna skatteunderlaget (det kommer i allmänhet fram under augusti år 0, alltså året före nyssnämnda budgetår, och grundar sig på inkomsterna året dessförinnan, år — 1 ; därav den ovannämnda normala eftersläpningen). För det andra den skattesats som kommunen beslutar för år - f l . Under det året utgår dessutom slutavräkningsmedel för år — 1 (d. v. s. den slutliga skattesumman för år — 1 minskad med de förskott som betalats ut under året, förutsatt givetvis att ett plusnetto uppstår, annars sker avdrag). — Om nu den nuvarande eftersläpningen skall kunna minskas får förskotten på något sätt höjas i sådana fall, där man kan förutse att de är lägre än den slutliga skattesumman blir, alltså för expanderande kommuner (här bortses från den möjlighet som till äventyrs kan finnas att göra och effektuera slutavräkningen tidigare än nu). Skall sådana ytterligare förskottsbelopp inte utgå efter ett sådant generellt system, att kommunerna kan beräkna dem i förväg, uppstår ett samordningsproblem. När kan den enskilda kommunen få besked från staten om vilket tilläggsbelopp som kommunen kommer att få i förskott? — Om det vidare, sett på något längre sikt, i framtiden skulle bli så att staten kan reglera utbetalningen av t. ex. nyssnämnda tillägg och kommunernas innestående skattefordran i konjunkturstabiliserande syfte, skulle ytterligare ett samordningsproblem uppstå. Möjligen skulle staten kunna redovisa si-

na intentioner i denna del i statsverkspropositionen i så konkret form, att den enskilda kommunen kan beräkna konsekvenserna för dess del för kommande budgetår. Redan denna tidpunkt skulle dock måhända vara i senaste laget för kommunen, om mera beaktansvärda belopp står på spel. (Sådana konjunkturstabiliserande ingripanden åter, som staten skall kunna göra under löpande budgetår, kan enligt sakens natur i princip inte planeras in i kommunernas budgeter.) Möjligen skulle det vara någon fördel för kommunerna att få den statliga finansplanen medan den kommunala budgetberedningen alltjämt pågår. Denna synpunkt har dock knappast någon större tyngd, åtminstone inte generellt. Finansplanen medger inga konkreta slutsatser t. ex. om hur stort belopp en kommun kan räkna med att kunna låna för det följande budgetåret. Under grundlagberedningens överläggningar med kommunförbundets styrelse har dock företrädare för Stockholm vitsordat, att det ligger en del i nu ifrågavarande synpunkt. Möjligen är dock förhållandena något speciella för en så stor kommun. 3.2.5 Närmare från statens synpunkt Nalkas man problemkomplexet från statens synpunkt kan det möjligen te sig som en nackdel om frågor om åligganden för kommunerna alltid avgörs på våren. De är nämligen ofta förknippade med krav på statsbidrag från kommunalt håll. Vidare torde det ibland också kunna läggas samhällsekonomiska synpunkter på frågan, om kommunerna bör åläggas att sätta igång med någon ny verksamhet eller väsentligt utvidga en redan bedriven. Från statens sida bör man i princip kunna i ett sammanhang, under budgetarbetet, pröva och avväga alla frågor av samhällsekonomisk och statsfinansiell art. Möjligen kan man här förena önskemålen på följande, också i det föregående ifrågasatta sätt. Alltjämt utgår man från att frågor om åligganden för kommunerna avgörs på våren. Men om det undantagsvis under det efterföljande budgetarbetet skulle befinnas önskvärt, skulle SOU 1970: 27

man kunna uppskjuta reformens ikrafttruträdande till ett senare kalenderårsskifte än man tidigare tänkt sig. Om det på förhand står klart att denna möjlighet finns, bör dess utnyttjande inte möta större politisktpsykologiska svårigheter. Från statens synpunkt är i detta sammanhang särskilt den frågan av intresse, när den kommunala budgeteringen kan vara klar. Eller annorlunda uttryckt: när kan det kommunala beslutsunderlaget för den statliga budgeteringen vara tillgängligt? Det synes uppenbart att ett tillfredsställande sådant beslutsunderlag knappast kan föreligga i tid för statsverkspropositionen. Man torde få räkna med att kommunerna inte kan fastställa sina budgeter före oktober. Bl. a. med hänsyn till att uppgifter om skatteunderlaget f. n. inte kan komma fram förrän tidigast i mitten av augusti. Vissa uppgifter från länsstyrelserna som gäller skatteutjämningsbidragens storlek kommer ännu senare. Vidare bör under valåren den nyvalda styrelsen ha rimlig tid på sig att utarbeta budgetförslaget. Den kan knappast börja arbeta förrän i augusti. Här kommer också det "omlottgående" momentet in. Skall kommunerna ha någon nytta av statsverkspropositionen i sitt budgetarbete måste kommunstyrelserna och förvaltningsutskotten också ha någon tid på sig att beakta den. I själva verket torde de nuvarande allmänna fristerna för det kommunala budgetarbetet få behållas. Vad gäller budgetfastställelsen kompliceras problemet något av att många kommunalmän deltar i både primärkommunal! och landstingskommunalt budgetarbete. — För Stockholms del må erinras om att kommunstyrelsens budgetförslag f. n. inte behöver komma förrän den sista oktober. Ett förhållande som möjligen skulle underlätta en viss tidigareläggning av denna tidpunkt är, att storlandstingskommunen kommer att överta Stockholms sekundärkommunala uppgifter. Här bör också beaktas att under valåren byte av kommunstyrelse skulle ske den 1 juli eller kort dessförinnan och inte som nu i mitten av oktober. (Budgeten för Stockholm skall nu fastställas senast den 8 december.) Från SOU 1970:27

företrädare för Stockholm har dock gjorts gällande att den nu ifrågasatta tidigareläggningen knappast är möjlig. Det aktuella kommunala beslutsunderlaget måste alltså beaktas i en kompletteringsproposition. Det får då givetvis inte vara omöjligt att göra de finanspolitiska omdispositioner, som detta nya material kan föranleda, via denna kompletteringsproposition. Här är ytterligare ett moment av den "omlottgående" metodik som krävs från samordningssynpunkt. Skall riksdagen få erforderlig tid på sig för att behandla kompletteringspropositionen torde denna få läggas fram i början av november (se bil. 3). Följdmotionstiden till denna proposition torde ändå få bli förhållandevis kort. Kompletteringspropositionen kan då inte grundas på de slutliga kommunala budgetbesluten. Man får i stället gå på kommunstyrelsernas och förvaltningsutskottens budgetförslag. Vad den kommunala investeringsplaneringen beträffar skulle man alltså förvandla den nuvarande novemberenkäten till en oktoberenkät. Denna tankegång förutsätter att överensstämmelsen mellan styrelsernas budgetförslag och representationernas budgetbeslut genomsnittligt är mycket god. Så torde också vara fallet. Det skisserade systemet skulle dock självfallet inte få eller behöva föranleda, att den grad av reell bundenhet ökas som f. n. föreligger för representationerna när de fastställer budgeten. Det sagda skulle, om det fungerar i praktiken — tidspressen kan vara ett problem — leda till att staten skulle ha ett aktuellt kommunalt beslutsunderlag som avser hela det statliga budgetåret. Utgifterna för skatteutjämningsbidrag och utbetalningarna av kommunalskattemedel skulle kunna beräknas praktiskt sett exakt. Viss reservation får dock göras i fråga om budgetbesluten i Stockholm. 3.2.6 Förening av förtroendemannauppdrag m. m. Sammanfallande budgetår för stat och kommun medför som framgått naturligen, att budgetarbetet på ömse sidor också kommer

att i princip sammanfalla i tiden. Det bör inte fördöljas att detta synes tendera att göra det något besvärligare än hittills att vara kommunalman och riksdagsman samtidigt. Å andra sidan torde denna effekt i viss mån kunna motverkas om suppleanter för kommunfullmäktige utses. Nyligen har beslutats att primärkommun skall kunna bestämma, att det skall finnas suppleanter för fullmäktige i kommunen (propositionen 1969: 129, konstitutionsutskottets utlåtande 1969: 44, riksdagens skrivelse 1969: 405). För landstingsledamöterna utses redan nu suppleanter. I framtiden kommer det kanske också att finnas suppleanter för riksdagsledamöterna, låt vara att dessa suppleanter måhända i allmänhet kommer att träda in bara vid förfall som inte är helt kortvarigt (jfr beredningens betänkande härom SOU 1970: 17). F. ö. synes det inte alldeles givet att förening av kommunala uppdrag med riksdagsuppdrag i framtiden bör vara lika vanlig som nu. Liksom f. n. bör väl visserligen en av de viktigaste rekryteringsvägarna till riksdagen gå via kommunalpolitiken. Och även framgent kommer det naturligtvis att vara betydelsefullt för en riksdagsledamot att kunna ha kvar en viss kontakt med den löpande kommunala verksamheten. Men om en kommunalpolitiker som blir riksdagsledamot därvid något begränsar sina kommunala engagemang kan bl. a. den aktiva samhällspolitiska verksamheten fördelas på fler händer. Vårvalsmodellen medför att valkampanjerna kommer i april—maj och inte som nu i augusti—september. Denna förändring borde snarast vara till fördel åtminstone för kommunstyrelsernas och förvaltningsutskottens ledamöter. (Som tidigare sagts kan riksdagen behöva kallas in till en kort extrasession i juni efter riksdagsval. Närmast i fall av regeringskris. Skulle detta ske kan det påverka tiden för kommunfullmäktiges och landstingens valsammanträden. Risken för att svårigheter skall uppstå i detta fall torde vara mycket liten.)

3.3 Hur skulle förfarandet vid kommunala indelningsändringar påverkas av en övergång till vårval? En sådan omläggning av förfarandet vid kommunala indelningsändringar, som enligt det följande föranleds av vårval, skulle inte beröra den pågående kommunindelningsreformen. Enligt tidsplanen skall nämligen den reformen i stort sett vara genomförd den 1 januari 1974. Vårval kan börja praktiseras tidigast år 1976. Under relativt lång tid efter 1974 torde frekvensen av åtminstone primärkommunala sammanläggningar bli mycket begränsad. Vid primärkommunala indelningsändringar måste ofta nya kommunfullmäktige utses. Det är alltid fallet när kommun nybildas. Vid annan indelningsändring utses enligt praxis nya kommunfullmäktige, när befolkningsförskjutningen uppgår till minst 15—25 %• En indelningsändring skall f. n. alltid träda i kraft vid kalenderårsskifte. Kungl. Maj:ts förordnande om indelningsändringen skall komma minst åtta månader dessförinnan, eller alltså senast i april. Även i framtiden kommer säkert nyval av kommunfullmäktige i anledning av indelningsändring i största möjliga utsträckning att kopplas samman med de ordinarie allmänna valen (vart tredje år). Detsamma gäller landstingen. Extraval kommer alltså sannolikt att undvikas så mycket som möjligt. En övergång till vårval medför då att förfarandet vid kommunal indelningsändring i vissa avseenden måste läggas om. Indelningsändring torde liksom hittills få träda i kraft vid budget- och räkenskapsårsskifte, alltså den 1 januari. Vidare torde beslut om indelningsändring knappast böra komma närmare inpå valet än f. n. Vid val i maj skulle då Kungl. Maj:t få fatta beslutet om indelningsändring senast i december året dessförinnan. Och i praktiken troligen ännu tidigare bl. a. i sådana fall då även den landstingskommunala indelningen berörs. Övergångstiden skulle alltså förlängas från f. n. minst åtta månader till minst ett år. Efter valet i maj torde de nySOU 1970:27

valda kommunfullmäktige (landstingen) böra träda till i princip samtidigt som i övriga kommuner, eller således under första hälften av juni (kanske snarare än först den 1 juli med bara valkompetens dessförinnan). De skulle då snarast välja ny kommunstyrelse (nytt förvaltningsutskott) och nog lämpligen också nya facknämnder. Under resten av övergångstiden skulle de nyvalda organen företräda kommunen (-erna) enligt den nya indelningen. De äldre kommunerna skulle under samma tid företrädas av de gamla representativa och administrativa organen. Mandattiden för dem skulle alltså i dessa situationer få vara till årets utgång. Denna organisatoriska dubblering under senare hälften av övergångstiden kan dock kanske undvikas i sådana fall då indelningsändringen medför bara smärre befolkningsförskjutningar. Då skulle de nyvalda organen eventuellt kunna företräda kommunerna enligt både den nya och den äldre indelningen. Det sagda innebär att budgeten för det följande året skulle beslutas av de nya representativa organen. Detta viktiga beslut skulle alltså fattas av ett direktvalt organ som är fullständigt representativt för kommunen (-erna) enligt den nya indelningen och som dessutom grundar sitt mandat på ett nytt kommunalval. Och den slutliga budgetberedningen skulle göras av en kommunstyrelse (ett förvaltningsutskott) som den nyvalda representationen själv utsett. Behovet av sammanläggningsdelegerade skulle i viss mån minska. Det skulle bara kunna avse den första delen av övergångstiden, alltså innan de nyvalda organen trätt till. Även under denna tid måste det dock finnas möjlighet att utöva beslutanderätt och verkställa beredning för kommunen (-erna) enligt den nya indelningen. Visst budgetarbete som avser tid efter det löpande året sker på våren. Vidare måste beslut fattas om hur många fullmäktige som skall väljas och huruvida suppleanter för dem skall utses. Inte bara vid nybildning av kommun utan ibland även annars skulle det nog behövas särskilda organ som företräder kommunen (-erna) enligt den nya inSOU 1970:27

delningen under första delen av övergångstiden. Länsstyrelsen kan f. n. senast i juni förordna om valkrets- och valdistriktsindelning i anledning av primärkommunal indelningsändring. En motsvarande tidsbestämning vid vårval skulle innebära att dessa beslut får fattas senast i februari. Emellertid förefaller det tvivelaktigt om beslut om valkretsindelning lämpligen kan fattas så sent, om en sådan ny valteknik som valtekniska utredningen föreslagit för riksdagsvalen blir aktuell också för kommunalvalen. Tryckta valsedlar skulle då troligen normalt få beställas minst tre månader före valet. Det torde vara angeläget att valkretsindelningen är klar när kandidatnomineringarna sker. Här må anmärkas att det kommunala beslutet om antalet fullmäktigemandat kan påverka frågan, om valkretsindelning skall ske. (Detta beslut har, liksom beslut i suppleantfrågan, också direkt betydelse för nomineringarna.) Och vad beträffar tiden för beslut om valdistriktsindelningen må framhållas att röstlängden ju utarbetas på grundval av valdistriktsindelningen. Efter Kungl. Maj:ts beslut om landstingskommunal indelningsändring måste berörda landsting göra den jämkning i valkretsindelningen som föranleds av beslutet. Landstings jämkningsbeslut skall hinna prövas av Kungl. Maj:t. Slutligen må erinras om att beslut om ändring i länsindelningen, också kommer att genast påverka riksdagsvalkretsarna och därmed fördelningen av de fasta valkretsmandaten på dessa kretsar (konstitutionsutskottets utlåtande 1969: 50, riksdagens skrivelse 1969: 411).

3.4 Sammanfattning

av 3

I detta avsnitt har främst behandlats vårvalsmodellens konsekvenser för kommunerna. Sammanfattningsvis kan konstateras att, såvitt hittills kommit fram, en övergång till vårval inte skulle föranleda några avgörande olägenheter från kommunal synpunkt. I fråga om den kommunala sektorn är detta det primära för grundlagberedning-

en, vars uppdrag inte direkt omfattar kommunala frågor annat än på det konstitutionella planet. Det må dock tilläggas att vårvalsmodellen skulle medföra vissa klara fördelar också från kommunal synpunkt. Valgenomslaget skulle i viss mån bli snabbare. Någon nackdel torde det dock vara att styrelsens och eventuellt andra nämnders mandattider skulle skära räkenskapsåret. Sammanfallande budgetperiod för stat och kommun underlättar i vissa avseenden budgeteringen också för kommunerna. I själva verket synes fördelarna därav vara störst för kommunerna. Å andra sidan skulle vissa praktiska koordinationsproblem uppstå. Dessa bör dock, såvitt grundlagberedningen hittills har kunnat finna, inte anses olösliga.

36 SOU 1970:27

4.1.

Vissa gemensamma spörsmål

Valdeltagandet

En betydelsefull fråga är hur en övergång till vårval skulle påverka valdeltagandet på längre sikt. Som åtminstone något underlag för en bedömning av detta spörsmål lämnas nedan vissa uppgifter om semesterspridning och utlandsresefrekvens. Det bör framhållas att grundlagberedningen inte låtit underkasta dessa uppgifter någon statistisk expertanalys. Vidare berörs valet till andra kammaren den 1 juni 1958.

4.1.1 Semesterförläggningen Här finns två undersökningar som avser ungefär samma tid (år 1965). Den ena är gjord inom den enskilda sektorn och den andra inom den statliga. Enligt uppgift från kommunförbunden saknas sådan statistik för den kommunala sektorn. I ett betänkande av kommittén för semesterspridning (SOU 1967: 61) har (s. 70 ff) intagits en rapport från Svenska arbetsgivareföreningens statistiska byrå över industrins semesterförläggning år 1965. Undersökningen omfattade inemot 690 000 anställda. För 75 % av dessa kunde semestern tidslokaliseras. (De övriga 25 °/o hade haft strösemester eller eljest stark spridning.) För arbetare inom den tidslokaliserade gruppen (över 400 000) må följande siffror återges (s. 77). SOU 1970:27

Datum för måndagen i kalenderveckan

Antal arbetstagare med semester per angivna veckor i °/o

3/5 10/5 17/5 24/5 31/5 7/6 14/6 21/6 28/6 5/7 12/7 19/7 26/7 2/8 9/8 16/8 23/8 30/8—18/12

0,3 0,1 0,1 0,6 0,2 0,2 0,4 1,0 4,8 18,6 26,6 26,1 12,5 4,3 1,0 0,5 0,1 0,2

För övriga anställda (tjänstemän och arbetsledare) var siffrorna likartade. (Det må anmärkas att vad här upptagits inte medger att absoluta tal per vecka räknas ut.) Koncentrationen av semestrarna till slutet av juni, juli och början av augusti är påfallande. Det vill emellertid också synas som om semesterfrekvensen i maj var något högre än i september. Den var dock obetydlig i jämförelse med frekvensen under den egentliga semestersäsongen. Det må anmärkas att Kristi Himmelsfärds dag år 1965 inföll den 27 maj. Pingstdagen inföll den 6 juni. Någon närmare analys av undersökningen har grundlagberedningen

inte gjort. Det må erinras om att semestrarna för en fjärdedel av arbetstagarna inte är med i siffrorna utan fördelar sig på okänt sätt. Ur undersökningen må slutligen anföras (s. 94) att företagen ofta visade relativt stort intresse för ökad semesterspridning. Detta gällde framför allt beträffande inplaceringen av den fjärde semesterveckan. Synnerligen ofta ville arbetsgivaren att den veckan skulle läggas ut i anslutning till s. k. hål- eller klämdagar. De tidpunkter, som då aktualiserades, var skollovsveckan i februari samt påskhelgen, pingsthelgen och dagarna mellan jul och nyår. Den statliga undersökningen har utförts inom avtalsverket. Den avser semester som intjänats under år 1965. Semesterbeläggningen per vecka redovisas i procent av det totala semesteruttaget för år 1965. Undersökningen omfattar inte hela den statliga sektorn utan bara en del av tjänstemännen vid affärsverken och vissa myndigheter. Den visar en större spridning av semestrarna än arbetsgivareföreningens material. Detta är naturligt bl. a. eftersom driftsstopp inte kan förekomma hos staten på samma sätt som inom industrin. Spridningen tycks ha fallit ganska jämnt på förra resp. senare delen av året. Dock är även här semesterfrekvensen något högre i maj än i september. De återgivna siffrorna ger visst stöd åt ett antagande om att semesteruttaget i allmänhet ökar något den vecka Kristi Himmelsfärds dag infaller. Det kan även tänkas att pingsten spelar en viss roll. Dessa helgdagar saknar motsvarighet i september. För statstjänstemännens del kan vidare påpe-

kas att resterande semester för föregående år f. n. skall vara uttagen senast i maj. Skillnaden i semesterfrekvens mellan maj och september förefaller dock inte så stor att man behöver fästa någon större vikt vid den. Ett något högre semesteruttag i maj betyder självfallet inte utan vidare ett i motsvarande mån minskat valdeltagande. 4.1.2 Utlandsresefrevensen Någon fullständig statistik över svenska medborgares utlandsresor synes inte finnas. Det är givet att resandet i stor utsträckning följer semesterförläggningen. Men t. ex. pensionärer är ju inte beroende av semester för att resa bort. Den bästa tillgängliga statistiken torde finnas hos invandrarverket. Den anknyter till passkontrollen och täcker alltså inte resor inom Norden. Den ger däremot uppgift bl. a. om antalet svenska medborgare (per hel kalendermånad) som lämnat Sverige för resa direkt till icke-nordiskt land. (Däremot inte om dem som rest ut via annat nordiskt land.) Vidare redovisas bl. a. svenska medborgare som rest in i det nordiska passkontrollområdet. Återvändande svenskar synes således komma med i statistiken både om de kommer tillbaka till Sverige direkt och när de återvänder via annat nordiskt land. Enligt denna statistik var det totala antalet sålunda utresande svenskar år 1965 609 000, år 1966 763 000, år 1967 821 000 och år 1968 951 000. Toppen låg naturligt nog i juli. I övrigt framgår siffrorna för de intressantare månaderna av följande tabell (utjämnade till 100-tal).

Utresande från Sverige direkt till icke-nordiskt land, svenska medborgare År

april

maj

juni

juli

aug.

sep.

1965 1966 1967 1968 1969

49 600 60 500 64 600 89 400 93 900

47 900 67 100 68 700 82 700 98 300

84 200 98 700 114 300 127 800 127 700

105 400 137 800 143 100 152 600 169 200

74 400 95 600 83 700 101 000 107 700

60 200 83 100 73 500 74 000 81400

38 SOU 1970: 27

Tendensen är f. n. inte till fördel för majvalsalternativet. Siffrorna för augusti och september 1966 visar dock att förhållandena kan variera. Det framgår inte hur siffran för en månad fördelar sig inom månaden.

Även inresestatistiken torde vara av värde. En fördel med den är den nyssnämnda bättre täckningen. Siffrorna för april—oktober 1965—1969 är följande (utjämnade till 100-tal).

Inresande till det nordiska passkontrollområdet, svenska medborgare

1965 1966 1967 1968 1969

april

maj

juni

juli

aug.

sep.

okt.

72 600 92 400 85 200 133 900 156 900

75 900 99 800 116 600 123 200 148 200

95 400 111400 120 500 151 600 143 400

218 100 259 700 262 100 279 600 291 300

173 800 215 500 201 700 223 900 236 500

92 000 120 700 108 500 120 900 124 500

68 500 78 600 89 700 95 400 109 600

4.1.3 Andrakammarvalet den 1 juni 1958 Under senare decennier har vårval hållits en gång. Det var upplösningsvalet till andra kammaren den 1 juni 1958. Deltagandet vid bl. a. detta val framgår av följande tabell. Valdeltagande (i procent) från år 1940 (AK = andrakammarval, Komm. = kommunalval) 1940 A K 1942 Komm. 1944 A K 1946 Komm. 1948 A K 1950 Komm. 1952 A K 1954 Komm. 1956 A K 1958 1/6 A K 1958 21/9 Komm. 1960 A K 1962 Komm. 1964 A K 1966 Komm. 1968 A K

70,3 66,8 71,9 72,0 82,7 80,5 79,1 79,1 79,8 77,4 79,2 85,9 81,0 83,9 82,9 89,3

Valdeltagandet den 1 juni 1958 är visserligen enligt tabellen det lägsta efter 1946. Det är t. o. m. lägre än deltagandet i kommunalvalet i september samma år, trots att deltagandet i kommunalval i allmänhet varit lägre än i andrakammarval. Differensen är dock inte större än 1,8 procentenheter. Åtminstone delvis måste skillnaden bero på att man använde gammal röstlängd den 1 juni 1958 och ny röstlängd den 21 septemSOU 1970:27

ber 1958. Den röstlängd som användes i juni var inemot ett år gammal. Den upptog således som röstberättigade åtskilliga personer som avlidit före upplösningsvalet. Siffran 77,4 % är således för låg jämförd med övriga procenttal. — Det bör också påpekas att kommunisterna underlät att ställa upp kandidater i 11 valkretsar (av 28) vid junivalet 1958. Emellertid kan man uppenbarligen inte dra så säkra slutsatser av ett enda vårval. En faktor av stor betydelse för valdeltagandet torde vara den politiska situationen då valet hålls. Denna synpunkt förefaller väl närmast tala för att valdeltagandet i juni 1958 borde ha varit högt. Det var ju det betydelsefulla pensionsvalet det gällde. Å andra sidan var ett vårval en ovan företeelse för väljarna. Denna synpunkt torde tala i motsatt riktning.

4.2 Administrativa

valförberedelser

Man måste givetvis undersöka hur man skulle kunna klara de administrativa valförberedelserna i tid för ett val på våren. Därvid räknas här med 30 dagar som längsta tid för förtidsröstning (nyligen har dock beslutats att tiden för fartygsröstning skall förlängas till 45 dagar, proposition 1969: 148, konstitutionsutskottets utlåtande 1969: 50, riksdagens skrivelse 1969: 411). Den allmänna (inkl. kommunala) röstlängden skulle kunna utarbetas parallellt 39

med mantalslängden. Röstlängden skulle dock fortfarande vara grundad på mantalslängden. Tidsschemat skulle bli ungefär följande. Den 1 mars skulle röstlängden justeras av den lokala skattemyndigheten. Den 6—den 12 mars skulle röstlängden vara utlagd till granskning. Den 18 mars skulle vara sista dag för anmärkning. Att gransknings- och anmärkningstiden inte som f. n. skulle infalla under semestertiden skulle vara en klar fördel. Nyligen har beslutats att valnämnderna skall kopplas bort från röstlängdsförfarandet (se nyssnämnda proposition etc). Anmärkningar skall i stället prövas av länsstyrelsen. Dess beslut skall inte få överklagas före valet. Länsstyrelsen skulle kunna pröva anmärkningar i slutet av mars. Röstkorten kunde sedan skickas ut i början av april. Av övriga valförberedelser må här erinras om följande: 1. Fördelning av de fasta valkretsmandaten på riksdagsvalkretsarna (30 § 2 mom. vallagen), 2. särskild röstlängd för utlandssvenskar (gäller bara riksdagsvalet, 53 a §— 53 j § vallagen), 3. registrering av partibeteckning och anmälan av kandidater (gäller bara riksdagsvalet, 54 och 56 §§ vallagen), 4. indelning i valdistrikt (31—32 §§ vallagen och 3 § 1 mom. kommunala vallagen), 5. bestämmande av antalet fullmäktige i primärkommun och om suppleanter skall utses, ev. valkretsindelning, i så fall fördelningen av mandaten mellan kretsarna (5, 5 a och 9 §§ kommunallagen), 6. indelning av landstingskommuner i valkretsar och bestämmande av antalet landstingsmän samt mandatens fördelning mellan kretsarna (10—14 §§ landstingslagen). Övergång till vårval skulle innebära att valen hålls fyra månader tidigare än nu. I fråga om de uppräknade förberedelserna synes man i stort sett kunna räkna med att de skulle tidigareläggas på motsvarande sätt. I vissa fall skulle detta leda till att ett 40

år äldre uppgifter än nu beträffande antal röstberättigade eller antal invånare skulle få läggas till grund. Vill man inte acceptera detta kan man föreskriva att färskare uppgifter skall tas fram. Utvecklingen går i den riktningen att detta möter allt mindre praktiska svårigheter. När det gäller antalet röstberättigade lär det f. ö. redan nu gå att få fram uppgifter per oktober inom ramen för centrala folkbokförings- och uppbördsnämndens rutiner. (Nämnden är f. ö. central valmyndighet.) Vad särskilt beträffar jämkning av landstingsvalkrets (6) skulle beslut härom alltjämt kunna fattas på hösten före valåret. Den nuvarande möjligheten att besluta under valåret (f. n. senast i maj) skulle däremot sannolikt falla bort eller kanske snarare begränsas till januari valåret. Detta skulle dock rätteligen inte i något fall leda till att äldre befolkningssiffror än f. n. skulle läggas till grund (propositionen 1966: 18 s. 8). Beträffande indelningen i valdistrikt må anmärkas att den påverkas av primärkommunal valkretsindelning. Distriktsindelningen (som kan överklagas) bör vara klar innan arbetet med röstlängden börjar. Det görs ju en röstlängd för varje valdistrikt. I detta avsnitt har inte åsyftats sådana ändringar av valkretsar m. m. som nödvändiggörs av kommunala indelningsändringar. Hithörande problem har berörts under 3.3.

4.3 Några frågor rörande politiska beredelser

valför-

Med de administrativa valförberedelserna (och med de kommunala indelningsfrågorna över huvud) är vissa politiska förberedelser intimt förknippade. Särskilt gäller detta kandidatnomineringen. Vidare torde partiernas valorganisationer i allmänhet vara baserade på valkretsindelningen, såvitt gäller riksdags- och landstingsval. Vid vårval torde kandidatnomineringarna i allmänhet få äga rum under hösten. Möter detta några särskilda problem? Med vårvalsmodellen skulle det förflyta SOU 1970: 27

som minimum knappt en månad mellan riksdagens slut och de allmänna valen. Räcker det för den egentliga valkampanjen? Är det måhända ett intresse för partierna, inte minst från ekonomisk synpunkt, att den mera intensiva valrörelsen är relativt kort? Men ter det sig tilltalande för riksdagsledamöterna att börja valkampanjen genast efter det att en kanske ansträngande riksdagssession slutat? Föredrar man ett sommaruppehåll före valen framför att det politiska arbetet i riksdagen genast följs upp genom valkampanjen ute på fältet och utan avbrott leder fram till valet som klimax? Förberedelserna till den egentliga valkampanjen skulle dock få göras medan riksdagen är samlad. Vad betyder detta för riksdagsledamöterna? Innebär det för partikanslier och ombudsmän någon ändring jämfört med nuvarande förhållanden? Re-

SOU 1970: 27

dan nu torde partierna få förbereda höstens valrörelse på våren, innan riksdagen slutar. Ligger därefter valarbetet i stor utsträckning nere under sommaren för att på nytt få väckas till liv i augusti? För partierna skulle det kanske i så fall snarast vara en fördel att slippa detta sommaravbrott i valarbetet? Skulle det vara en fördel med en valkampanj på våren att den äger rum medan riksdagsarbetet är i särskilt gott minne? En fördel för dem som deltar i den? Skulle det kanske också göra kampanjen intressantare för väljarna och därmed stimulera valdeltagandet? Inte minst nu berörda sidor av vår- och höstvalsproblemen bör kunna bli ingående belysta genom den diskussion inom — bl. a. — partierna, som grundlagberedningen hoppas skall följa på publiceringen av denna promemoria.

Bilaga 1

Tidsschema för statens nuvarande budgetarbete (upprättat inom finansdepartementet) Kanslihusets budgetarbete (ca 130 dagar)

Månad O N D

M 1.4

Arbetet med "underpetita' påbörjas

O

M

"Underpetita" inlämnas till centralmyndigheten

Riksdagens budgetarbete (ca 140 dagar)

N D

M

M

31.5 Petita inlämnas till KMt

Statsverksproposition lämnas till riksdagen

Riksdagsbeslut föreligger

30.6 Nytt budgetår

Regleringsbrev skall vara utfärdade

42 SOU 1970:27

Bilaga 2

Tidsschema för statens budgetarbete enligt vårvalsmodelien Riksdagens budgetarbete ca 90 dagar

Kanslihusets budgetarbete (ca 150 dagar efter avdrag för semestrar)

O

Månad ca 1.8

N

D

J IF

slutet av nov.

M

ivl

1.4—15.4 A

A

O

"Underpetita" till centralmyndigheten

D

M

M

1.9 el. 1.12 31.12 Nytt budgetår/kalenderår 7.9 el. 7.12

| Arbetet med " under petita" påbörjas

N

t

Riksdagen slutar

Statsverksprop. till riksdagen

Val en söndag under som regel senare delen av maj

Riksdagsbeslut föreligger

Regleringsbrev skall vara utfärdade

Anm. Dessutom kommer en kompletteringsproposition en vecka in i november.

S O U 1970: 27

Bilaga 3

Tidsschema för riksdagens budgetarbete enligt vårvalsmodellen SP KP

statsverkspropositionen kompletteringspropositionen

-> riksdagen börjar SP kommer

(ev. redan 1 /9, i så fall ev. vissa motsv. justeringar i forts.)

motionstiden till SP går ut

Anm. Hänsyn till landstingsveckan har ej tagits. Ej heller har hänsyn tagits till hur lördagar och söndagar kommer. Schemat bygger på framlagt förslag till ny utskottsorganisation (SOU 1969:62, prop. 1970:40).

-> finansutskottets utlåtande över finansplanen kommer -> finansdebatt -> fackutskottens budgetutlåtanden börjar komma

-> KP kommer

sista dag för fackutskottsutlåtande över SP (som inte ges i anledning av återremiss e.d.)

motionstiden till KP (t.ex. 10 dagar) går ut

-> finansutskottets utlåtande över KP kommer -> sista utskottsutlåtandena i anledning av återremiss e.d. av budgetärende -> finansdebatt, plenibehandling av budgetärenden som återremitterats eller som remitterats till annat utskott. Budgeten fastställs. •> budgeten klar •> andra ärenden än budgetärenden -> juluppehållet börjar

KUNGL. BIBL.

iAJ 1970

44 SI C

SOU 1970: 27

Statens offentliga utredningar 1970

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Grundlagberedningen. 1. Riksdagsgrupperna • Regeringsbildningen. [16] 2. Ersättare för riksdagsledamöterna. [17] 3. Allmänna val på våren ? [27] Svensk FN-lag. [19] Försvarsdepartementet Värnpliktstjänstgöringens civila meritvärde. [12] Socialdepartementet Livsmedelsstadgekommittén. 1. Ny livsmedelsstadga m.m. Del I. Förslag och motiv. [6] 2. Ny livsmedelsstadga m.m. Del II. Bilagor. [7] Folktandvårdens utbyggande och reglering. [11 ] Kommunikationsdepartementet Snöskotern — fordonet och föraren. [9] Körkort och körkortsregistrering. [26] Finansdepartementet Upphandling av byggnader. Del 2. Administrationen. [18] Understödsföreningar. [23] Aspirationer, möjligheter och skattemoral. [25] Utbildningsdepartementet Om stat och kyrka. [2] Yrkesutbildningsberedningen. 1. Reformerad lärarutbildning. [4] 2. Yrkesteknisk högskoleutbildning. [8] Fria läromedel. [10] Kompetensutredningen V. Behörighet, meritvärdering, studieprognos. Specialundersökningar av kompetensfrågor. [20] (Utkommer senare.) VI. Vägar till högre utbildning. [21] (Utkommer senare.) Pedagogisk utbildning och forskning. [22] Jordbruksdepartementet Statligt stöd till fiskehamnar. [5] Handelsdepartementet Rationell bensinhandel. [24] Inrikesdepartementet Expertgruppen för regional utredningsverksamhet (ERU) 1. Balanserad regional utveckling. [3] 2. Urbaniseringen i Sverige. Bilagedel I till Balanserad regional utveckling. [14] 3. Balanserad regional utveckling. Bilagor. Del II. [15] Civildepartementet Barns utemiljö. [1] Industridepartementet Sveriges energiförsörjning. Energipolitik och organisation. [13]

Anm. Siffrorna inom klämmer betecknar utredningarnas nummer i den kronologiska förteckningen. Cirkapris 8:— inkl moms

K L Beckmans Tryckerier AB 1970