Folkstyrelsens villkor

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

FOLKSTYRELSEKOMMITTEN

WFOLK=

STYRELSENS

VILLKOR

Betänkande av

folkstyrelsekommittén

SM]

1987=6

i

m.

Statens offentliga utredningar

wa 1987:6

i

w

Justitiedepartementet

Folkstyrelsens

Villkor

Betänkande av

folkstyrelsekommittén

Stockholm 1987

Omslag Ad Sum ISBN 9I-38-09609-9 ISSN O375-250X Svenskt Tryck Stockholm 1987 639476

Till Statsrådet och chefen för

justitiedepartementet

den 14 juni 1984 chefen för justitiedeparte- Regeringen bemyndigade mentet att tillkalla en kommitté med högst nio ledamöter för att utreda frågan om folkstyrelsens villkor.

förordnade departementschefen den

Med stöd av detta bemyndigande til. dr Hilding Johansson (s) till 29 juni 1984 f. d. riksdagsledamoten ordförande och till övriga ledamöter i kommittén riksdagsledamöterna Nils Berndtson (vpk) och Anders Björck (m), numera tredje vice talmannen Bertil Fiskesjö (c), numera statsrådet Sven Hulterström (s), numera landshövdingen Björn Molin (fp), riksdagsledamöterna Mona Sahlin (s) och Olle Svensson (s) samt partisekreteraren Bo Toresson (s). Sedan Hulterström entledigats med verkan från och med den 18 oktober 1985, förordnade den 20 november 1985 numera förbundsdepartementschefen ordföranden Lars Eric Ericsson fr. o. m. den 21 (s) att vara ledamot november 1985. Kommittén har antagit namnet folkstyrelsekommittén. Den 2 december 1985 förordnades socialdirektören Ulf Larsson att som sakkunnig biträda kommittén. förordnades den 28 augusti 1984 avdel- Som experter i kommittén Lennart Berg och departementsrádet Göran Regner. ningsdirektören Till sekreterare i kommittén förordnades den 6 september 1984 föredraganden i riksdagens konstitutionsutskott fil. dr Magnus Isberg. Till biträdande sekreterare förordnades den 9 oktober 1984 byrådirektören den 15 oktober 1984 universitetslektorn Ulf Christoffersson Jan Hult, samt den 29 oktober 1984 hovrättsfiskalen Göran Schäder. 1 kommitténs sekretariat har vidare medverkat assistenterna Ruth Eriksson, Ann Karlsson och Kjell Nykvist. Genom den 20 december 1984 har kommittén fått i tilläggsdirektiv uppdrag att göra en utvärdering och översyn av valsystemet. till justitiedepartementet den 7 Kommittén har tidigare i en skrivelse december 1984 behandlat vissa valfrågor och den 14 mars 1985 avgett delbetänkandet Försök med nya arbetsformer i riksdagen (intaget som 1984/852190 om försök med nya arbilaga till regeringens proposition betsformer i riksdagen) och den 16 april 1986 delbetänkandet (SOU På kommitténs initiativ 1986:28) Folkstyrelsen under krig och krigsfara. har även givits ut uppsatssamlingen Makten från folket- 12 uppsatser om

folkstyrelsen, rapporten (Ds Ju 1986:1) Valsystemet i 20 länder och undersökningarna (SOU 1986:27) Folkets främsta företrädare. Kommittén får härmed överlämna betänkandet villkor. Folkstyrelsens Reservationer och särskilda yttranden har i vissa frågor avgivits av ledamöterna Nils Berndtson, Anders Bertil Björck, Fiskesjö och Björn Molin. Samtidigt med detta betänkande överlämnas betänkandet (Ds Ju 1987:2) Offentlighet och sekretess i utrikesnämnden. Kommittén har därmed slutfört sitt uppdrag.

Stockholm den 10 december 1986

Hilding Johansson

Nils Berndlson Anders Lars Eric Ericsson Björck

Bertil Fiskesjö Björn Molin Mona Sahlin

Olle Svensson Bo Toresson

/Magnus Isberg

Ulf Christoffersson

Jan Hull

Göran Schäder

Innehållsförteckning

Sammanfattning . . . . . . . . . . . .- . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ll

Färfarmingsfärslag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Förslag till lag om ändring i regeringsformen . . . . . . . . . . . 19 Förslag till lag om ändring i riksdagsordningen 21

Ui-ÄDJEQ-

Förslag till lag om ändring i kommunallagen (1977:179) .. 30 Förslag till lag om ändring i vallagen (1972:620) 33 Förslag till lag om ändring i lagen (1982:942) om svenska kyrkan 46 Ch Förslag till lag om ändring i lagen (1982:1052) om församlingar och kyrkliga samfälligheter 47 Förslag till lag om ändring i lagen (1972:704) om kyrkofullmäktigval . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50

Uppdraget . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 1.1 Reformer och utredningsarbete på författningsområdet 53 1.2 Folkstyrelsekommittén tillsätts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 1.3 Kommitténs arbete 56 1.3.1 Analys av folkstyrelsens villkor 56 1.3.2 Valsystem 57 1.3.3 Riksdagens arbetsformer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 58

1.3.4 Övriga frågor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59

Folkstyrelsen och samhällsutvecklingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 2.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 2.2 Offentlig verksamhet i förändring 62 2.2.1 Den offentliga sektorns expansion . . . . . . . . . . . . . . . . 62 2.2.2 Den statliga verksamhetens utveckling . . . . . . . . . . . . 62 2.2.3 Kommunal självstyrelse i förändring . . . . . . . . . . . . . . 65 2.3 Ändrade förutsättningar för opinionsbildning . . . . . . . . . . . 68 2.3.1 De politiska partiernas ställning . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68 2.3.2 Intresseorganisationerna i samhället . . . . . . . . . . . . .. 69 2.3.3 Förändrad massmediestruktur 72 2.3.4 Opinionsundersökningarnas roll i opinionsbildningen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4 Folkstyrelse under förändrade villkor . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 2.4.1 Det medborgerliga deltagandet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75

6 Innehållsförteckning

2.4.2 Riksdagens ställning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 77 2.4.3 Regeringsbildningen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80

Färstärktfolkstyrelse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83 3.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83 3.2 Den offentliga sektorns styrbarhet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84 3.3 Offentlig verksamhet på central, regional och lokal nivå . 84 3.4 Den politiska opinionsbildningen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 3.5 Förbättrat medborgarinflytande . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86 3.5.1 Personrepresentativitet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87

3.5.2 Åsiktsrepresentativitet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89

3.6 Det politiska beslutsfattandet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91 3.7 Avslutning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92

Fyraárig mandatperiod och bevarad gemensam valdag . . . . 95 Bakgrund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95 4.1.1 Historik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95 4.1.2 Direktiven . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96 4.1.3 Utredningsarbetet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 4.2 Det rationella partivalet och den kommunala demokratin . 97 4.2.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 97 4.2.2 Partiskillnader i kommunalpolitiken . . . . . . . . . . . . . . 98 4.2.3 Informationen om valfrågorna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99 4.2.4 Informationsnivån hos väljarna . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100 4.2.5 Lokalpolitiska ställningstaganden . . . . . . . . . . . . . . .. 100 4.2.6 Slutsater . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 4.3 Internationell utblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102

4.4 Överväganden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103

4.4.1 Erfarenheterna av den nuvarande ordningen . . . . . . 103 4.4.2 Fyraåriga mandatperioder och skilda valdagar . . . . . 105 4.4.3 Fyraárig mandatperiod och gemensam valdag . . . . . 107

Nuvarande valsätt behålls . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 1 1 Bakgrund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 1 1 5.1.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 11 l 5.1.2 Mandatfördelningsmetoder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 1 1 5.1.3 Småpartispärr . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 112 5.2 Tillkomsten av det riksproportionella valsättet och spärrregeln . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . l 13 5.2.1 Bakgrund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 5.2.2 Nuvarande valsystem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 115 5.3 Den valtekniska samverkan vid 1985 års val . . . . . . . . . . . . 1 19 5.4 Direktiven . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120 5.5 Partibegreppet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120 5.6 Slå vakt om valsättet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124

Snabbare anordnande av extra val . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127 6.1 Gällande regler . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127 6.2 Den tidigare diskussionen

Innehållsförteckning 7

6.3 Direktiven . . . . . . . . . . . . ... . . . . . . . . . . . . ... . . . . . . . . . . .. 131 6.4 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131

Överväganden

6.4.1 Oförändrad av extra val - . . . . . . . 131 grundlagsreglering 6.4.2 Tiden för extra val till riksdagen . . . . . . . . . . . . . . . . . 133

Personvalsmomentet förstärks . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137 7.1 i nu gällande valsystem . . . . . . . . . . . . . . 137 Personvalsinslaget 7.2 Personvalsutredningens förslag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141 7.3 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142

Överväganden

7.3.1 Ett alternativt personvalssystem . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 7.3.2 Anmälan av kandidater . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144 7.3.3 Mandatfördelning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 145 för den slutliga . . . . . . . . . 146 7.3.4 Följder sammanräkningen

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147

Övriga valfrâgor

8.1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 147 Inledning 8.2 Förhandsanmälan av partier . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147

8.2.1 Nuvarande regler om registrering av partibeteckning

m.m. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147 8.2.2 Inför förhandsanmälan . . . . . . . . . . . . .. 149 obligatorisk 8.3 Problem med den fria nomineringsrätten . . . . . . . . . . . . . . . 151 av partibeteckningar . . . . . . . . . . 151 8.3.1 lllojalt utnyttjande kandidater . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 153 8.3.2 Ovilliga 155

8.4 Valsedlar med mer än en partibeteckning . . . . . . . . . . . . . . .

. . . . . . . . . . . . . . ... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 155 8.4.1 Bakgrund 8.4.2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155

Överväganden

8.5 av Valsedlar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156 Utläggning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156 8.5.1 Bakgrund 8.5.2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157

Överväganden

8.6 av utjämningsmandat på Valkretsar . . . . . . . 159 Fördelningen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159 8.6.1 Bakgrund 8.6.2 Använd icke jämkad uddatalsmetod . . . . . . . . . . . . . . 161 8.7 vid riksdagsval . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161 Valkretsindelningen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 161 8.7.1 Bakgrund 8.7.2 Personvals- och valkretsutredningen . . . . . . . . . . . . . . 163

8.7.3 Överväganden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164

8.8 . . . . . . . . . . . . 1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165 Förtidsröstning 8.8.1 Poströstning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165 8.8.2 Utlandsröstning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ...1... 165 8.8.3 Brevröstning 8.8.4 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166

Överväganden

valen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169 De kyrkliga för . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169

Tidpunkten kyrkofullmäktigvalen

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 169 9.1.1 Bakgrund . . . . . . . . . . 172 9.1.2 Flytta valen och förläng mandatperioden 9.2 Valen i kyrkliga samfälligheter . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . 173 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 173 9.2.1 Bakgrund 9.2.2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 175

Överväganden

8 Innehållsförteckning

9.3 Valsedlar vid kyrkofullmäktigval . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176 9.3.1 Bakgrund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176

9.3.2 Överväganden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 177

9.4 Kyrkomötesvalen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179 9.4.1 Direkta val . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179 9.4.2 Indirekta val . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 180 9.4.3 Gällande ordning bibehålls . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181 9.5 Direktval till stiftssamfälligheternas fullmäktige . . . . . . . . . 182

10* Riksdagens ställning i den politiska debatten förstärks 183 10.1 Direktiven . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183 10.2 Försöksverksamhet i riksdagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183 10.3 Försöksverksamhetens första år . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186 10.4 Konstitutionsutskottets utvärdering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188

10.5 Överväganden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190

ll Jämnare arbetsrytm och effektivare budgetarbete i riksdagen . 193

11.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 193 l l.l.l Direktiven . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193 11.l.2 Inriktningen av vårt arbete . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194 11.2 Nuvarande regler och deras tillämpning . . . . . . . . . . . . . . . . 194 11.3 Riksdagens arbetsledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196 11.4 Riksdagsarbetets årsvariationer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197 l1.4.l Riksdagsarbetets fördelning mellan vår och höst . . 197 1 1.4.2 Riksdagsarbetets fördelning på månader . . . . . . . . . 200 11.5 Allmänna utgångspunkter för förslagen . . . . . . . . . . . . . . . . 202 11.6 Vårval och kalenderårsbudget . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203 l 1.6.1 Den tidigare diskussionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203 l 1.6.2 Nuvarande budgetperiod och höstval bibehålls 204 11:7 Budgetprocessen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206 1 1.7.1 Problemen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206

.1l.7.2 överväganden och förslag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210

11.8 .lämnare arbetsrytm på hösten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215 11.9 Kammarens förstärks ställning i arbetsplaneringen . . . . . . 217

12 Övriga arbetsformsfrâgor i riksdagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219

12.1 Motionsrätt på skrivelser från regeringen och redogörelser från riksdagsorgan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219 12.1.l Bakgrund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 219 12.1.2 Direktiven . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221

l2.l.3 överväganden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222

12.2 Proportionell fördelning av samtliga utskottsplatser . . . . . 224 l2.2.l Bakgrund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224

l2.2.2 överväganden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..l . . . . . .. 225

12.3 Utskottsminoritets rätt att begära utredning . . . . . . . . . . . . . 227 l2.3.l Bakgrund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227

123.2 Överväganden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 228

12.4 Offentliga utskottsutfrågningar . . . . . . . . . . . . . . 229 möjliggörs 12.4.l Bakgrund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229

Innehållsförteckning 9

12.4.2 Överväganden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 230

12.5 Tidsfristen vid grundlagsändring förkortas . . . . . . . . . . . . . 232 12.5.1 Bakgrund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 232

12.5.2 Överväganden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233

12.6 Spörsmålsinstitutets innebörd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233

13 Regeringsbildningen och regeringens beslutsformer . . . . . . . . 235

13.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 235 13.1.1 Bakgrund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 235 13.1.2 Direktiven . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235 13.2 Regeringsbildningen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236 13.2.l Bakgrund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 236 13.2.2 Nuvarande regler . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237 13.2.3 Resultatet av statsministeromröstningarna . . . . . . .. 238 |3.2.4 Statsministeromröstningarna bevaras . . . . . . . . . . .. 240 l3.2.5 Innebörden av riksdagens ställningstagande . . . . . . 241 13.3 Regeringens beslutsformer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243 |3.3.1 Bakgrund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 243 l3.3.2 Förfarandet vid delade meningar . . . . . . . . . . . . . . . . 243 l3.3.3 Omröstningsregler behövs inte . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245

14 Oförändratfolkomröstningsinstitut . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247 14.1 Gällande regler m.m. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247 14.2 Internationellt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247 14.3 Tidigare förslag till utvidgat folkomröstningsinstitut . . . . . 248 14.4 Direktiven . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250

14.5 Överväganden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251

15 Nej till författningsdomstol . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253 15.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 253 15.2 Lagprövningsrätten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253 15.3 Tidigare behandling av frågan om en författningsdomstol . 254 15.4 Den västtyska författningsdomstolen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255

15.5 Överväganden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255

16 Kostnader . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259 16.1 Nuvarande kostnader för valadministrationen . . . . . . . . . . 259 16.2 Förslagens kostnadskonsekvenser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259 g 16.2.1 Fyraåriga mandatperioder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259 16.2.2 Förstärkt personvalsmoment . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259 16.2.3 av partier . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 260

Förhandsanmälan

16.2.4 Kyrkofullmäktigvalen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 260

l6.2.5 Övriga kostnader . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 261

16.3 Sammanfattning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 261

17 Specialmotivering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263 17.1 Regeringsformen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263 ^ 17.2 Riksdagsordningen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 264 17.3 Kommunallagen (1977:179) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 267

10 Innehållsförteckning sou 19375

17.4 Vallagen (1972:620) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267 17.5 Lagen (1982:942) om svenska kyrkan . . . . . . . . . . . . . . . . . . 270 17.6 Lagen (1982:1052) om församlingar och kyrkliga samfälligheter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 270 17.7 Lagen (1972:704) om kyrkofullmäktigval . . . . . . . . . . . . . . . 270

Reservationer och särskilda yttranden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273

Käll- och litteraturförteckning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 293

Bilagor Bilaga l Dir 1984:23, Folkstyrelsens villkor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 297

Bilaga 2 Dir 1984:44, Tilläggsdirektiv till folkstyrelsekommittén (Ju

1984:05) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 l 5 Bilaga 3 Förteckning över till folkstyrelsekommittén inkomna skrivelser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 321 Bilaga 4 Delad rästning av Folke Johansson . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 323 Bilaga 5 Röstsplittring i Sverige av Sören Holmberg . . . . . . . . . . . . 343 Bilaga 6 Rikspolitik och kommunalpolitik - valrörelsernas utrymme i svensk dagspress 1956-1985 av Kent Asp . . . . . . . . . . . . . 353 Bilaga 7 Fyra skisser till ändrad utskottsorganisation . . . . . . . . . . . . 371

Sammanfattning

Analys av folkstyrelsens villkor hari flera avseenden förändrats radi- Förutsättningarna för folkstyrelsen kalt under de senaste decennierna. Den offentliga verksamhetens tillväxt under 1960- och l970-talen saknar motstycke i modern tid. Speciellt stark har tillväxten varit i kommunerna. Även om tillväxttakten blir lägre i framtiden skapar den utveckling som redan skett stora och betydande som ställer nya krav på folkstyrelsen och de folkvalstyrbarhetsproblem, da politikerna. Den kommunala självstyrelsen har förändrats. Mest genomgripande varit i primärkommunerna. En omfattande förvalthar förändringarna har vuxit fram och ersatt den tidigare lekmannaförvaltningsapparat Den kommunala verksamheten bär på ett annat sätt än tidigare ningen. av den kommunala verksamheten upp politisk aktivitet. Den politisering som inträffat kommer att bestå. konsekvens av den kommunala utveck- En för folkstyrelsen väsentlig i allt mindre har kvar lingen är att riksdagsledamöterna utsträckning som förtroendevalda i landstings- och primärkommuner. Det är uppdrag att den förståelse för och aktuella kunskap om den kommunala viktigt andra verksamheten som uppdragsföreningen gav, kan uppnås genom kontaktformer. Riksdagsledamöterna behöver mer tid att informera sig om den kommunala verksamheten i valkretsarna och att fungera som kontaktlänkar mellan den lokala verksamheten och rikspolitiken. Även om en rad nya organ och kanaler för information och påverkan fortfarande en ledande roll i den tillkommit, spelar de politiska partierna för-

politiska opinionsbildningen. Alltjämt gäller grundlagberedningens

är ett bärande element i vår demokrati. Det är dock klaring att partierna bevarar sin folkrörelsekaraktär och samlar av stor betydelse att partierna aktivitet inte enbart vid valen utan även många medborgare till politisk mellan dessa. demokratin genom att verka som opi- Organisationerna fördjupar De öppnar för ett stort nionsbildare vid sidan av partierna. möjligheter antal människor att mellan valen påverka samhällsutvecklingen och vidgar därmed den representativa demokratin. Samtidigt som organisationerna har en stor betydelse för den fria opinionsbildningen kan det ligga en fara i ett stort inflytande för organisationerna över den offentliga

beslutsprocessen.

12 Sammanfattning

_ sou l987:6

Liksom tidigare författningsutredningen och grundlagberedningen menar kommittén att staten bör iaktta stor varsamhet när det gäller lagstiftning om partiers och organisationers verksamhet. Detta av hänsyn till den åsiktsbildningens frihet som är en av demokratins grundläggande principer. Massmediestrukturen befinner sig i stark förändring. Den svenska dagspressen hävdar sig vid en internationell jämförelse väl ur kvalitetssynpunkt. Även dess spridning är mycket god. Den politiska pressen står fortsatt stark. Flera studier visar dock att den partimässiga eller ideologiska anknytningen i nyhets-, debatt- och kulturmaterialet är mindre stark än tidigare. TV har blivit ett alltmer dominerande medium för nyhetsrapportering på riksplanet. Radion har vid sidan av pressen kommit att spela en allt större roll som nyhetsrapportör på det regionala och lokala planet. Det finns all anledning anta att närradion i långt större utsträckning är hittills kommer att utnyttjas i det lokala politiska arbetet och som lokalt opinionsbildningsorgan. På sikt kan även nya medier, som lokal kabel-TV, komma att ytterligare öka möjligheterna att bedriva lokalt politiskt informations- och kampanjarbete. Det har blivit svårare för partierna och riksdagen att i konkurrens med etermedierna verka som aktuella politiska forum.

Mandatperiodens längd och den gemensamma valdagen En grundläggande princip för demokratiska val är att väljarna skall rösta i enlighet med ett rationellt grundat beslut i de frågor som valen gäller. Kommittén konstaterar efter en genomgång av den kommunalforskning som bedrivits att förutsättningarna för rationella i kommunfullpartival mäktigvalen starkt förbättrats under senare år. Detta innebär också att ansvar utkrävs av de kommunalt förtroendevalda av deras pá grundval program och handlingar. Därmed ökar medborgarinflytandet över de kommunala besluten. Utvecklingen av den kommunala demokratin är i första hand resultatet av kommunreformen och den ökade betydelse som kommunerna fått genom olika statliga åtgärder. Den gemensamma valdagen har utan tvivel spelat en roll när det gäller det höga Valdeltagandet. I övrigt är det svårt att dra några säkra slutsatser om den gemensamma valdagens betydelse för den kommunala demokratin. Det kan dock uppenbarligen inte hävdas att den gemensamma valdagen skulle ha inneburit ett hinder mot en utveckling av den kommunala demokratin. Förkortningen av valperioden från fyra till tre år tillkom vid uppgörelsen 1967 för att inte alltför lång tid skulle förflyta mellan de allmänna valen. kommittén har denna Enligt förkortning visat sig vara olycklig. Den har försvagat de politiska organens handlingskraft på alla nivåer. Två huvudalternativ till förändring har diskuterats inom kommittén. Båda innebär en förlängning av mandatperioden till fyra år. Det ena huvudalternativet och de kommugår ut på att riksdagsvalen nala valen skulle äga rum vid skilda tidpunkter med två års mellanrum.

Sammanfattning

Kommittén anser att den kommunala demokratin snarare skulle förlora än vinna på en övergång till denna ordning. De rikspolitiska frågorna skulle alltjämt spela en betydande roll i de kommunala valrörelserna. Därav att många, kanske fler än f.n., kommer följer att ta ställning i de kommunala valen på rikspolitiska grunder. Vidare skulle resultaten av fristående kommunalval tolkas som opinionsmätningar i regeringsfrågan. En annan, ur kommunaldemokratisk synpunkt negativ effekt är att Valdeltagandet med största sannolikhet skulle sjunka. Det andra huvudalternativet innebär en förlängning av mandatperioden med ett år med bevarad gemensam Därmed bibehålls det valdag. höga valdeltagandet. Den utveckling mot en vitalare kommunal demokrati som inletts kommer att fortsätta. Det starka sambandet mellan rikspolitik och kommunalpolitik motiverar också att partierna lägger fram sina program på de olika nivåerna för väljarnas samtidiga bedömning. Huvudinvändningen mot detta alternativ är att den stimulans av det politiska intresset som ett allmänt val innebär endast kommer att inträffa vart fjärde år. Kommittén anser att man genom olika åtgärder bör eftersträva en ökning av medborgarnas intresse mellan valen för främst partiernas verksamhet. På det rikspolitiska planet är den viktigaste åtgärden att återge riksdagen dess ställning som nationellt politiskt forum. Kommittén förordar således att mandatperioderna till riksdag, landsting, kommunfullmäktige och kyrkofullmäktige förlängs till fyra år. Den gemensamma valdagen bevaras. Anders Björck, Bertil Fiskesjö och Björn Molin har reserverat sig till förmån för fyraåriga mandatperioder och skilda valdagar. Nils Berndtson anser att nuvarande med ordning treåriga mandatperioder och gemensamma valdagar bör bibehållas.

Valsättet Vårt nuvarande valsystem är i allt väsentligt utformat efter de principer som grundlagberedningen 1967 presenterade i sitt förslag till partiell författningsreform. Grundlagberedningens ledamöter hade enats om fem riktpunkter för konstruktionen av det nya valsystemet. Kommittén ställer sig helt bakom dessa riktpunkter. Det innebär att vårt valsystem bör vara så utformat l. att man med undantag för effekterna av småpartispärren (punkt 5) får en fördelning av riksdagsmandaten mellan partierna som är rättvisande med hänsyn till valresultatet i hela landet (riksproportionalitet), 2. att riksproportionaliteten inte kan rubbas genom konstlade partibildningar eller andra valtaktiska manövrer, 3. att riksproportionaliteten inte kan rubbas genom ändringar i valkretsindelningen, 4. att systemet leder till en tillfredsställande regional representation som är så stabil som möjligt med hänsyn till kravet på riksproportionalitet, 5. att det försvårar för mycket små partier att vinna representation i riksdagen. Det riksproportionella valsättet har ett stort demokratiskt egenvärde.

Sammanfattning

För demokratins funktionsduglighet är det emellertid väsentligt att valsättet inte leder till en långtgående partisplittring i riksdagen. Partier som inte har stöd hos minst 4 % av hela väljarkåren bör därför inte kunna erhålla representation i riksdagen om det inte är fråga om ett parti som i en viss valkrets erhållit minst 12 °/o av rösterna. Vid 1985 års riksdagsval visade det sig att en valteknisk samverkan mellan två partier kunde leda både till att en partiorganisation fick representation i riksdagen utan att ha stöd av minst 4 % av väljarna och att proportionaliteten mellan de partiorganisationer som åtnjutit ett större väljarstöd kunde rubbas. Det har emellertid inte visat sig möjligt att genom lagstifting förhindra detta utan att ingående reglera partiernas interna förhållanden. En sådan reglering skulle för att vara effektiv leda till att andra demokratiska värden sattes åsido och kommittén kan därför inte förorda en sådan. Det är därför desto viktigare att partierna i enlighet med de nyss angivna riktpunkterna handlar på ett sådant sätt att fyraprocentsspärren upprätthålls och att proportionaliteten över denna inte rubbas. Partierna måste i sitt uppträdande inför valen slå vakt om de grundläggande förutsättningar på vilka vårt valsystem vilar. Nils Berndtson har reserverat sig mot kommitténs ställningstagande att behålla de nuvarande spärreglerna. Bertil Fiskesjö har i reservation förklarat att kommittén, eftersom den inte föreslagit någon lagändring, bort avstå från att göra uttalanden som kan ge intryck av att rättsläget förändrats.

Extra val För att ett extra val skall ha den avsedda funktionen att snabbt lösa en parlamentarisk krissituation är det nödvändigt att förkorta tiden mellan beslutet om extravalet och själva valet. Kommittén föreslår att det skall bli möjligt att anordna ett extra val 35 dagar efter beslutet. Detta förutsätter förkortade tidsfrister för partiernas nomineringar och för förtidsröstning jämfört med vad som nu gäller vid extra val. [övrigt föreslår kommittén inte några förändringar i reglerna för extra val. Bertil Fiskesjö förespråkar i en reservation att rätten att besluta om extra val och riksdagsupplösning - om institutet över huvud taget skall finnas kvar - skall ligga hos riksdagen och inte som nu hos regeringen.

Personvalsmomentet Kommittén har försökt att finna en väg som inom de ramar som valsystemet anger underlättar för väljaren att påverka personsammansättningen i de beslutande församlingarna. Den metod kommittén stannat för innebär att väljaren genom en siffermarkering i en särskild ruta på valsedeln får ange om någon annan kandidat än listans första namn skall placeras överst på valsedeln. Väljaren får markera vilken kandidat som helst på valsedeln utan hänsyn till vilka kandidater partiet anmält till skydd för sin partibeteckning. Denna möjlighet skall finnas i alla de allmänna valen, dvs. riksdagsval, landstingsval, kommunfullmäktigval och kyrkofullmäktigval.

Sammanfattning 15

Rätten att stryka, lägga till namn eller ändra ordningen mellan kandidaterna finns kvar i samma utsträckning som i dag. Dock måste valsedeln efter en sådan förändring toppas av ett anmält namn på samma sätt som gäller i dag. Reservation har lämnats av Nils Berndtson, som förordar att någon ändring av valsättet i detta avseende inte skall ske. Anders Björck har avgett särskilt yttrande.

Övriga valfrågor

För att väljarna skall ha möjlighet att träffa ett rationellt partival måste de veta vilka partier som ställer upp i valet. Kommittén föreslår därför att de partier som önskar delta i någon form av allmänna val skall anmäla sitt deltagande senast en månad före valet. Partier som inte anmält sig får inte delta i mandatfördelningen. Det föreslagna systemet med förhandsanmälan ersätter den nuvarande ordningen med registrering av partibeteckningar. Nils Berndtson, Anders Björck och Bertil Fiskesjö har i denna del avgett särskilda yttranden. Personer som utan att i förväg ha tillfrågats har satts upp på en valsedel föreslås kunna anmäla till länsstyrelsen att de inte önskar kandidera på den valsedeln. Den nuvarande regeln att valsedlar som upptar mer än en partibeteckning skall ogiltigförklaras föreslås ersatt med en föreskrift om att valsedeln är ogiltig om det inte klart framgår av den vilket parti den avser. Reglerna om utläggning av partimarkerade valsedlar i vallokalerna föreslås ändrade så att sådana valsedlar skall läggas ut för de partier som anmält sitt deltagande i valet och som vid något av de två senaste riksdagsvalen erhållit minst en procent av rösterna i hela riket. Enligt nuvarande regler sker sådan utläggning för samtliga partier som vid det senaste riksdagsvalet uppnådde detta röstetal. Dessutom föreslås en förändring av reglerna om fördelningen av utjämningsmandat vid riksdags- och landstingsvalen. Förändringen innebär att de Valkretsar där ett parti inte fått något fast mandat inte längre systematiskt missgynnas vid fördelningen av de utjämningsmandat partiet erhållit. Kommittén har även övervägt valkretsindelningen vid riksdagsvalen men funnit att förutsättningar inte föreligger för vare sig en allmän valkretsreform eller en uppdelning av de största valkretsarna. Kommittén diskuterar också väljarnas möjligheter till förtidsröstning, dvs. poströstningen, röstningen hos utlandsmyndigheter och på fartyg samt den brevröstning som vid valen 1982 och 1985 kunnat ske från Förbundsrepubliken Tyskland. Några andra förslag till förändrad lagstiftning än de som föranleds av det snabbare förfarandet vid extra val läggs dock inte fram.

De kyrkliga valen Kommittén föreslår att kyrkofullmäktigvalen skall förrättas året före övriga allmänna val. Därmed hoppas kommittén att de kyrkokommuna-

l6 Sammanfattning

la frågorna kommer att uppmärksammas mer och att Valdeltagandet i kyrkofullmäktigvalen kommer att öka. Den nya förläggningen av kyrkofullmäktigvalen ger också möjlighet att låta länsstyrelserna medverka i valsedelsproduktionen på samma sätt som vid de övriga allmänna valen. Reservation har lämnats av Bertil Fiskesjö och Björn Molin som förordar att kyrkofullmäktigvalen vid skilda valdagar för riksdags- och kommunalvalen skall förrättas tillsammans med kommunfullmäktigvalen. Nils Berndtson har avgett särskilt yttrande.

Riksdagens arbetsformer

Riksdagens ställning som centralt politiskt debattforum har försvagats un-

der senare tid. Det torde framför allt sammanhänga med konkurrensen från massmedierna. För att hävda sin ställning måste riksdagen ändra sina arbetsformer på flera sätt. Viktiga och intressanta debattärenden måste spridas ut bättre över året. Aktualiteten i riksdagsdebatterna måste förbättras. Själva formerna för debatterna måste förändras med sikte på förkortning av inläggen och ökad livaktighet. Den försöksverksamhet med nya arbetsformer som kommittén tog initivativ till våren 1985 hade ökat aktualitet och livaktighet som huvudsyfte. Några nya förslag lägger inte kommittén fram. Den understryker att det inte enbart är genom lagstiftningsåtgärder och rekommendationer förändringar åstadkoms på detta område. Det beror mer på de inblandade personernas inställning. Det återstår för riksdagsledamöter och statsråd att genom sitt handlande verka för att riksdagen återfår sin ställning i den politiska debatten. Nils Berndtson har avgett ett särskilt yttrande i denna fråga. Den ojämna årsrytmen är ett av de allvarligaste problemen när det gäller riksdagens arbetsförhållanden. Den inverkar negativt på riksdagsledamöternas möjligheter till regelbundna kontakter på hemorten med väljare, kommunala organ, den egna partiorganisationen m.m. Det är också svårt för ledamöterna att kunna tränga in ordentligt i de ärenden som behandlas under de mest arbetstyngda perioderna. Inte bara ledamöterna utan även riksdagens tjänstemän och de journalister som bevakar riksdagsarbetet drabbas av svårigheter på grund av den ojämna arbetsrytmen. Skall riksdagens årsrytm ändras måste det enligt kommitténs mening ske genom organisatoriska reformer. Dessa organisationsförändringar måste kombineras med en fastare planering av riksdagsarbetet. Kommittén har funnit vissa brister och problem i budgetprocessen i riksdagen. Den starkt splittrade behandlingen av budgetförslaget i kammaren och en ibland onödig uppdelning av huvudtitlarna på olika utskott försämrar överblicken. Den stora anhopningen av ärenden i kammaren mot slutet av våren hänger i hög grad samman med en felaktig rytm i budgetarbetet. Riksdagsbehandlingen av budgeten kännetecknas också av en viss ytlighet och kortsiktighet. Kommittén föreslår en ökad samordning av budgetarbetet i riksdagen genom att riksdagen i samband med behandlingen av finansplanen fattar

SOU [98716 Sammanfattning 17

riktlinjebeslut om de ekonomiska ramarna för olika områden. Det skall vara möjligt för riksdagen att i efterhand vidta åtgärder som återställer balansen om den rubbats genom ramöverskridanden. För att genomföra denna ordning krävs en sammanläggning av riksdagens fmans- och skatteutskott. Nils Berndtson har avgett särskilt yttrande i denna fråga. Vidare föreslår kommittén att behandlingen av budgetpropositionen och senare framlagda anslagspropositioner (utom kompletteringspropositionen) tidigareläggs så att den i huvudsak är avslutad den 30 april. Denna ordning förutsätter att anslagspropositioner läggs fram senast den 25 februari i stället för som nu den lO mars. Tidsförkortningen underlättas om MBL-förhandlingarna rörande propositioner och andra regeringsärenden avskaffas. Vidare förutsätter den nya ordningen en jämnare fördelning av budgetärendena mellan utskotten. Kommittén föreslår också att en fördjupad budgetprövning sker i riksdagen vart tredje år. Bertil Fiskesjö föreslåri en reservation en omläggning av budgetåret så att det sammanfaller med kalenderåret. Enligt kommittén är det angeläget att även riksdagsarbetet pâ hösten utjämnas. För att åstadkomma att utskotten i större utsträckning än f.n. sammanträder under sommaruppehållet och tidigt under hösten föreslås att betänkanden i ärenden som uppskjutits från ett riksmöte till nästa inom samma valperiod skall avges av utskotten före den l november (med möjlighet till undantag). Kommittén har också haft att behandla vissa ytterligare arbetsformsfrågor i riksdagen. Kommittén föreslår en utökad motionsrätt för riksdagens ledamöter. Enligt förslaget skall följdmotioner få väckas inte bara med anledning av propositioner och förslag utan också med anledning av samtliga skrivelser från regeringen och redogörelser från olika riksdagsorgan. Beträffande utskottens sammansättning föreslås att det totala antalet ordinarie utskottsplatser fördelas proportionellt mellan de partier som passerat fyraprocentsspärren. På så sätt garanteras att alla dessa partier får delta i utskottsarbetet. Mot detta förslag reserverar sig Anders Björck, Bertil Fiskesjö och Björn Molin.

En utskottsminoritet kan begära att upplysningar eller yttranden inhäm-

tas från statliga myndigheter. Denna begäran skall verkställas om inte utskottsmajoriteten finner att utredningen skulle leda till ett sådant dröjsmål med ärendets behandling att avsevärt men uppstår. Det är enligt kommitténs uppfattning rimligt att lagfästa kravet på att utskottsmajoriteten i betänkandet anger skälen för att avvisa ett minoritetsönskemål. Enligt kommitténs uppfattning vore det värdefullt om det öppnades möjlighet till offentlighet vid de utskottsutfrâgningar då upplysningar inhämtas som ett led i ärendeberedningen. Det skulle öka medborgarnas insyn i den politiska beslutsprocessen och berika den allmänna debatten. Den slutna formen av utfrågning bör dock alltjämt användas då uppgifter av förtrolig karaktär lämnas. Bl.a. skall en myndighetsföreträdare inte vid en öppen utfrågning behöva lämna en uppgift för vilken sekretess

2- Folkstyrclsens villkor

18 Sammanfattning

gäller hos myndigheten. Uppgiften får i stället lämnas vid en sluten utfrågning eller skriftligt. Kommittén förordar att vanliga beslutsregler skall tillämpas vid beslut om offentlighet i samband med en utfrågning, dvs. en majoritet bland de röstande med utslagsröst för ordföranden vid lika röstetal.

Beträffande Iidsfristen vid grundlagsändring gäller f.n. att minst tio

månader skall förflyta mellan den tidpunkt då ett grundlagsärende anmäls i riksdagens kammare och valet. Kommittén föreslår med hänvisning till arbetssitutationen i regeringen och regeringskansliet på hösten att denna tidsfrist förkortas till nio månader.

Övriga frågor

Kommittén har även behandlat formerna för regeringsbildningen . Någon förändring av grundlagsbestämmelserna i ämnet föreslås inte. Däremot gör kommittén vissa uttalanden om den politiska innebörden av att ett parti avstår från att rösta vid riksdagens omröstning om den statsminister talmannen föreslagit. Partierna måste ha möjlighet att anpassa sitt handlande till det rådande parlamentariska läget. Genom att avge röstförklaring kan partierna vid varje enskild omröstning förklara vad de avsett att uttrycka med sitt ställningstagande. Nils Berndtson hari reservation anfört att omröstningen inte bara bör avse statsministerns person och regeringens partimässiga sammansättning utan också dess program i stort.

Någon reglering av regeringens beslursformer är enligt kommittén var-

ken nödvändig eller lämplig. Anders Björck, Bertil Fiskesjö och Björn Molin har reserverat sig i denna fråga och anser att omröstningsregler bör införas. Kommittén föreslår inga förändringar av folkømrösmingsinsrituter. Anders Björck och Björn Molin förordar i en reservation ökade möjligheter för en minoritet i riksdagen att påkalla en rådgivande folkomröstning. Bertil Fiskesjö förespråkar i en reservation en översyn av reglerna för folkomröstningar, bl.a. i syfte att öka användningen av sådana. Kommittén anser inte att en fäzfarmingsdomslol bör införas i vårt land. Anders Björck reserverar sig mot detta beslut.

Författningsförslag

l Förslag till

Lag om ändring i regeringsformen

Härigenom föreskrivs att 3 kap. 3 och 7 §§, 4 kap. 3 § samt 8 kap. 6 och 15 §§ regeringsformen* skall ha följande lydelse.

Nu varande lydelse Föreslagen lydelse

3 kap.

Ordinarie val till riksdagen för- Ordinarie val till riksdagen förrättas vart tredje år. rättas vart fjärde år.

Mandaten fördelas mellan par- Mandaten fördelas mellan de tier. Med parti avses varje samman- partier som inom den tid och på det eller grupp av väljare, som sätt som anges i lag anmält sitt delslutning i val under särskild be- tagande i valet. uppträder teckning. Endast parti som har fått minst Endast partiersom har fått minst av rösterna i hela riket fyra procent av rösterna i hela riket fyra procent är berättigat att deltaga i fördel- är berättigade att delta i fördelningen av mandaten. Partisom har ningen av mandaten. Partier som fått färre röster deltager dock i för- har fått färre röster deltar dock i delningen av de fasta valkretsman- fördelningen av de fasta valkretsdaten i valkrets, där partiet har fått mandaten i de valkretsar, där partiminst tolv procent av rösterna. et har fått minst tolv procent av rösterna.

4 kap. 3§ Regeringen och varje riksdagsledamot får i enlighet med vad som närmare angives i riksdagsordningen väcka förslag i fråga om allt som kan komma under riksdagens prövning, om ej annat är bestämt i denna regeringsform.

Regeringsformen omtryckt 1985:866.

20 Författningsfärslag

Nu varande lydelse Föreslagen lydelse

Riksdagen väljer inom sig ut- Riksdagen väljer inom sig utskott, däribland ett konstitutions- skott, däribland ett konstitutionsutskott, ett finansutskott och ett utskott och ett finansutskott, enligt skatteutskott, enligt bestämmelser bestämmelser i riksdagsordningi riksdagsordningen. Ärende som en. Ärende som väckes av regeväckes av regeringen eller riksringen eller riksdagsledamot beredagsledamot beredes före avgö- des före avgörandet av utskott, om randet av utskott, om ej annat är ej annat är bestämt i denna regebestämt i denna regeringsform. ringsform.

8 kap. 6 § Under tid då riksmöte ej pågår Under tid då riksmöte ej pågår kan _finans- och skatteutskotten, ef- kanfnansutskottet, efter bemynditer bemyndigande i lag om annan gande i lag om annan skatt än skatt skatt än skatt på inkomst, förmö- på inkomst, förmögenhet, arv eller genhet, arv eller gåva, på förslag gåva, på förslag av regeringen beav regeringen bestämma om skat- stämma om skattesatsen eller betesatsen eller besluta att skatt som sluta att skatt som avses i lagen avses i lagen skall börja eller upp- skall börja eller upphöra att utgå. höra att utgå. Bemyndigande kan Bemyndigande kan innefatta rätt innefatta rätt att göra skillnad mel- att göra skillnad mellan olika slag lan olika slag av verksamhet och av verksamhet och olika delar av olika delar av riket. Finans- och riket. Beslut fattas på riksdagens skatteutskotten utövar sin beslutan- vägnar genom lag. derätt vid gemensamt sammanträde. Beslut fattas på riksdagens vägnar genom lag. Lag som finans- och skatteut- Lag som /inansutskottet har beskotten har beslutatmed stöd av slutat med stöd av första stycket första skall av regeringen skall stycket av regeringen underställas underställas riksdagen inom en riksdagen inom en månad från månad från början av närmast föl- början av närmast följande riksjande riksmöte. Riksdagen prövar möte. Riksdagen prövar lagen lagen inom en månad härefter. inom en månad härefter.

l5§ Grundlag stiftas genom två lika- Grundlag stiftas genom två likalydande beslut. Det andra beslutet lydande beslut. Det andra beslutet får ej fattas, förrän det efter det får ej fattas, förrän det efter det första beslutet har hållits val till första beslutet har hållits val till riksdagen i hela riket och den ny- riksdagen i hela riket och den nyvalda riksdagen har samlats. Vida- valda riksdagen har samlats. Vidare skall minst tio månader förflyta re skall minst nio månader förflyta mellan den tidpunkt då ärendet mellan den tidpunkt då ärendet första gången anmäldes i riksda- första gången anmäldes i riksdagens kammare och valet, såvida gens kammare och valet, såvida

SOU I987:6 Författninggförslag 21

Nu varande lydelse Föreslagen lydelse

icke konstitutionsutskottet genom icke konstitutionsutskottet genom beslut, som fattas senast vid ären- beslut, som fattas senast vid ärendets beredning och varom minst dets beredning och varom minst fem sjättedelar av ledamöterna fem sjättedelar av ledamöterna förenar sig, medgiver undantag förenar sig, medgiver undantag härifrån. härifrån. Riksdagen får icke såsom vilande antaga ett förslag om stiftande av grundlag, som är oförenligt med annat vilande grundlagsförslag, utan att samtidigt förkasta det först antagna förslaget. Folkomröstning om vilande grundlagsförslag skall anordnas, om yrkande därom framställes av minst en tiondel av riksdagens ledamöter och minst en tredjedel av ledamöterna röstar för bifall till yrkandet. Sådant yrkande skall framställas inom femton dagar från det att riksdagen antog grundlagsförslaget som vilande. Yrkandet skall ej beredas i utskott. . Folkomröstningen skall hållas samtidigt med det val till riksdagen som avses i första stycket. Vid omröstningen får de som harrösträtt vid valet förklara huruvida de godtar det vilande grundlagsförslaget eller ej. Förslaget är förkastat, om de flesta av dem som deltager i omröstningen röstar mot förslaget och de till antalet är fler än hälften av dem som har avgivit godkända röster vid riksdagsvalet. I annat fall upptager riksdagen förslaget till slutlig prövning.

Denna lag träderi kraft den ljanuari 1989.

2 Förslag till

Lag om ändring i riksdagsordningen

Härigenom föreskrivs i fråga om riksdagsordningen dels att tilläggsbestämmelserna 3.1 1.2, 3.13.l och 4.6.3 skall upphöra att gälla, dels att 3 kap. 2 och ll - 13 §§ samt 4 kap. l, 2, 5, 8 och 10-12 §§ skall ha följande lydelse, dels att tilläggsbestämmelserna 3.1 1.3, 4.2.1, 4.6.2, 4.8.1, 4.1 l.l, 4.1 1.3, 7.2.3 och 8.l2.2 skall ha följande lydelse, dels att i riksdagsordningen skall införas två nya paragrafer, 4 kap. 3 a och 3 b §§, av följande lydelse, dels att i riksdagsordningen skall införas tre nya tilläggsbestämmelser, l.7.4, 4.8.2 och 4.12.l, av följande lydelse.

Riksdagsordningen omtryckt I985:1068.

22 Författningsfärslag sou l9S7:6

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

l kap. 1.7.4

Ärenden i talmanskonferensen

bereds av en delegation bestående av talmannen och de av partigrupperna utsedda ledamöterna i Ialmanskonferensen.

3 kap. 2 § Budgetåret börjar den l juli. Regeringen skall senast den l0 januari eller, om hinder möter till följd av nyligen inträffat regeringsskifte, snarast möjligt därefter avlämna proposition med förslag till statsbudget (budgetproposition) för det närmast följande budgetåret. Propositionen skall innehålla fmansplan och nationalbudget. Regeringen skall avgiva särskilt förslag till slutlig reglering av statsbudgeten (kompletteringsproposition). Sådant förslag skall om hinder ej möter avlämnas före utgången av april månad. Annan proposition angående Annan proposition angående anslag för det närmast följande anslag för det närmast följande budgetåret skall avlämnas senast budgetåret skall avlämnas senast den 10 mars, såvida regeringen den 25 februari, såvida regeringen icke finner att propositionens be- icke finner att propositionens bekan uppskjutas till föl- handling kan uppskjutas till fölhandling jande riksmöte. jande riksmöte. Proposition med förslag om nytt eller väsentligen höjt anslag eller om sådana riktlinjer för viss statsverksamhet som avses i 9 kap. 7 § regeringsformen bör innehålla uppskattning av framtida kostnader för det ändamål som förslaget avser. Om förslag till anslag grundar sig på plan för längre tid än den för vilken anslaget har beräknats i propositionen, bör planen redovisas.

ll§3 Utöver vad som följer av 10 § får Utöver vad som följer av 10 § får motion med anledning av proposi- motion med anledning av proposition avlämnas inom femton dagar tion eller skrivelse avlämnas inom från den dag då propositionen an- femton dagar från den dag då promäldes i kammaren. l ärende som positionen eller skrivelsen anmälmåste avgöras skyndsamt kan riks- des i kammaren. l ärenden som dagen, om den finner synnerliga måste avgöras skyndsamt kan riksskäl föreligga, på förslag av rege- dagen, om den finner synnerliga ringen besluta om kortare skäl föreligga, på förslag av regemotionstid. Riksdagen kan besluta ringen besluta om kortare motionatt med högst tio dagar förlänga ti- stid. Riksdagen kan besluta att den för avlämnande av motion med högst tio dagar förlänga tiden

3 innebär Ändringen bl.a. att andra stycket upphävs.

Författningsfärslag 23

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

med av proposition i för avlämnande av motion med anledning vilken redovisas som avses i anledning av proposition i vilken plan 2 § tredje stycket. redovisas plan som avses i 2 §tredje stycket.

Motion får i de fall som riksda-

gen föreskriver väckas med anledning av skrivelse frän regeringen med redogörelse fär viss verksamhet. Därvid äger bestämmelserna i första stycke! motsvarande tillämpning. Vid av motionstid enligt denna paragraf kan bortses från beräkning dag som infaller under uppehåll i riksdagsarbetet en vecka eller längre tid under riksmöte.

3.ll.3 Talmanskonferensen fastställer Talmanskonferensen fastställer vilka som med tillämpning vilka dagar som med tillämpning dagar av ll inräk- av ll § andra stycket ej skall inräk- § tredje stycket ej skall nas i motionstid enligt paragrafen. nas i motionstid enligt paragrafen.

l2§3 Har Har proposition eller skrivelse proposition uppskjutits från ett riksmöte till annat, får från ett riksmöte till uppskjutits motion med anledning av proposi- annat, får motion med anledning tionen väckas av propositionen eller skrivelsen väckas l. vid första riksmötet i valpe- l.vid första riksmötet i valperiod inom sju dagar från dess bör- riod inom sju dagar från dess början, jan, 2. om har väckts 2. om propositionen ellerskrivelpropositionen så sent under riksmöte att den i sen har väckts så sent under riksll § föreskrivna motionstiden icke möte att den i ll§ föreskrivna har löpt ut när riksmötet upphör, motionstiden icke har löpt ut när senast på andra dagen av nästa riksmötet upphör, senast på andra riksmöte eller, om riksda- dagen av nästa lagtima riksmöte lagtima dessförinnan beslutar att be- eller, om riksdagen dessförinnan gen handla vid urtima beslutar att behandla propositiopropositionen inom från be- nen vid urtima riksmöte, inom sju riksmöte, sju dagar slutet. dagar från beslutet. Vid tillämpningen av första stycket skall med proposition jämställas skrivelse som avses i I] § andra stycket.

3 Ändringen innbär bl.a. att andra stycket upphävs.

Förfa ttningsförslag

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

l3§ Bestämmelserna i ll och 12§§ Bestämmelserna i ll och 12§§ äger motsvarande tillämpning på tillämpas också på motioner med motion med av förslag anledning anledning av förslag och redogörelav sådant riksdagens organ som sådana serfrân riksdagens organ avses i 8 §. Riksdagen kan föreskri- som avses i 8 §. va att motionfär väckas också med anledning a v redogörelse till riksdagenfrân sådant organ.

4 kap. l § Proposition, motion samt för- Proposition, annan skrivelse än slag och redogörelse från riksdags- som avses i 2 kap. 10 § andra stycorgan som sägs i 3 kap. 8 § skall för ket regeringsformen eller som inneberedning hänvisas till utskott. bär återkallelse av proposition, Detsamma skall gälla ansökan motion samt och förslag redogösom åsyftas i 3 kap. l8§ och som relse från riksdagsorgan som sägs i talmannen har anmält i kammaren 3 kap. 8 § skall för beredning hänsamt skrivelse frân regeringen med visas till utskott. Detsamma skall redogörelse för viss verksamhet. ansökan gälla som åsyftas i 3 kap. l8§ och som talmannen har anmält i kammaren. Innan ärende hänvisas till utskott skall det bordläggas vid sammanträde med kammaren, om kammaren icke beslutar omedelbar hänvisning.

2§ Riksdagen tillsätter inom sig för Riksdagen tillsätter inom sig för varje valperiod ett konstitutionsut- varje valperiod ett konstitutionsutskott, ett linansutskott, ett skat- skott, ett fmansutskott och minst i teutskott och minst tolv andra ut- tolv andra utskott. skott. VRiksdagen kan under riksmöte tillsätta ytterligare utskott för längst den tid som har angivits i första stycket.

42.14 Riksdagen skall senast på åtton- skall Riksdagen senast på åttonde dagen efter dagen för första de efter för första dagen dagen sammanträdet med kammaren un- sammanträdet med kammaren un-

der riksdagens valperiod tillsätta der riksdagens valperiod tillsätta_ följande sexton utskott: följande femton utskott:

1. ett konstitutionsutskott (KU), l. ett konstitutionsutskott (KU), 2. ett finansutskott (FiU), 2. ett ñnansutskott (FiU), 3. ett skatteutskott (Sk U), 3. ett justitieutskott (JuU),

4 Ändringen innbär bl.a. att andra stycket upphävs.

Författningsförslag

Nu varande lydelse Föreslagen lydelse

. ett justitieutskott (JuU), . ett lagutskott (LU), . ett lagutskott (LU), . ett utrikesutskott (UU),

NQKAÄ NQDu-Å

. ett utrikesutskott (UU), . ett försvarsutskott (FöU), . ett försvarsutskott (FöU), . ett socialförsäkringsutskott (SfU), 8. ett socialförsäkringsutskott Oo . ett socialutskott (SOU), (SfU), 9. ett socialutskott (SOU), 9. ett kulturutskott (KrU), 10. ett kulturutskott (KrU), 10. ett utbildningsutskott (UbU), ll. ett utbildningsutskott (UbU), ll. ett trañkutskott (TU), 12. ett trañkutskott (TU), 12. ett jordbruksutskott (JoU), 13. ett jordbruksutskott (JoU), 13. ett näringsutskott (NU), 14. ett näringsutskott (NU), l 4. ett arbetsmarknadsutskott (AU) och 15. ett arbetsmarknadsutskott (AU) 15. ett bostadsutskott (BoU). och l6. ett bostadsutskott (BoU).

Utskotten väljs i den ordning de har tagits upp ovan.

§ Vid til/sättning av utskott som avses i 2 § första stycket skall det sammanlagda antalet utskottsplatser fördelas mellan de partigrupper som motsvarar partier med minst fyra procent av rösterna i hela riket vid senaste val till riksdagen. Platserna fördelas mellan partierna ge-

nom att de en efter en tilldelas det

parti som för varje gång visar det största jämförelsetalet. Jämförelsetalet är lika med partiets mandatantal i riksdagen, så länge ingen plats har tilldelats partiet, och erhålles därefter genom att partiets mandatantal delas med det tal som motsvarar antalet platser som redan har tilldelats partiet, ökat med ett. Vid lika jåmförelsetal skiljs genom lottning. På valberedningens förslag beslutar riksdagen hur platserna skall fördelas mellan utskotten. Därvid får inget parti i något utskott ges en sådan representation att den med

26 SOU l987t6

Författningsförslag

Nu varande lydelse Föreslagen lydelse

mer än en plats avviker/rån representationen i övriga utskott. Inom en vecka från riksmötets öppnande anmäler partigrupperna till talmannen vilka ledamöter som skall inneha partiets platser. Görs ej sådan anmälan utser talmannen ledamöterna. Talmannen meddelar därefter kammaren vilka som blivit utsedda till ledamöter i utskotten.

3b§ Bestämmelserna i 7 kap. 7- l 4 §§ med tilläggsbestänzmelser tillämpas också pâ utskotten.

5§5 Finansutskottet skall, utöver Finansutskottet skall, utöver sina uppgifter enligt 8 kap. 6§ sina uppgifter enligt 8 kap. 6§ samt 9 kap. 4 och ll §§ regerings- samt 9 kap. 4 och ll §§ regeringsformen, bereda ärenden om all- formen, bereda ärenden om allmänna riktlinjer för den ekono- männa riktlinjer för den ekonomiska politiken och för budget- miska politiken och för budgetsamt ärenden som rör regleringen, ärenden om statliga regleringen riksbankens verksamhet. och kommunala skatter samt ärenden som rör riksbankens verksamhet. Skatteutskottet ska/l, utöver sin uppgift enligt 8 kap. 6 § regeringsformen, bereda ärenden om statliga och kommunala skatter.

4.6.2 Finansutskottet skall, utöver Finansutskottet skall, utöver sina uppgifter 5 §första styc- sina uppgifter enligt 5§ bereda enligt ket, bereda ärenden om penning-, ärenden om penning-, kredit- och kredit- och valutapolitiken, om valutapolitiken, om riksgäldskonoch riksdagens toret och riksdagens revisorer, om riksgäldskontoret revisorer. Det skall vidare bereda taxering, uppbörd och folkbokföärenden av allmän betydelse för ring samt ärenden om alkoholhaltiden kommunala ekonomin samt ga varor. Det skall vidare bereda ärenden om statlig statistik, redo- ärenden av allmän betydelse för revision och rationalise- den kommunala ekonomin samt visning, ring, om statens egendom och upp- ärenden om statlig statistik, redoi allmänhet och förvalt- visning, revision och rationalisehandling

5 innebär Ändringen bl. a. att andra stycket upphävs

Författningsförslag 27

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

ningsekonomiska ärenden i övrigt ring, om statens egendom och uppsom icke rör enbart visst ämnes- handling i allmänhet och förvaltområde. Utskottet skall även bere- ningsekonomiska ärenden i övrigt da budgettekniska ärenden, grans- som icke rör enbart visst ämneka beräkningen av statens inkom- sområde. Utskottet skall även bester samt sammanställa statsbud- reda budgettekniska ärenden, geten. granska beräkningen av statens inkomster samt sammanställa statsbudgeten.

8 § Utskott skall avgiva betänkande i ärende som har hänvisats till utskottet och som ej har återkallats. Utskott kan dock överflytta ärende till annat utskott, om detta samtycker därtill, eller överenskomma med ett eller flera utskott att de skall bereda ärendet gemensamt genom deputerade i sammansatt utskott. Sådant utskott avgiver betänkande till riksdagen. Betänkande i ärende vars behandling har uppskjutits från en valperiod för riksdagen till nästa skall avgivas av utskott som har tillsatts av den nyvalda riksdagen. Betänkande i ärenden vars behandling har uppskjutits från ett riksmäte till nästa inom samma valperiod skall avgesföre den l november. Riksdagen kan besluta att betänkande i ett sådant ärende får

avges efter denna tidpunkt.

Utskott skall till anmälan till kammaren av vilande beslut som sägs i 3 kap. 16 § foga yttrande i ärendet. Har lagförslag vilat enligt 2 kap. 12 § tredje stycket regeringsformen, skall utskottet avgiva nytt betänkande i ärendet.

Beslut av jinans- och skar/eut- Beslut av finansutskotteti fråga

skotten i fråga som avses i 8 kap. som avses i 8 kap. 6 § regeringsfor- 6 § regeringsformen och avfinans- men elleri fråga om godkännande utskotteti fråga om godkännande enligt 9 kap. ll § regeringsformen meddelas regeringen genom skrienligt 9 kap. ll § regeringsformen meddelas regeringen genom skri- velse. velse. 4.8.2 Beslut om betänkande får avges

efter den l november i ett ärende,

vars behandling har uppskjutirs frän ett riksmäte till nästa inom samma

valperiød, fattas på framställning

av det utskott, till vars handlägg-

28 Författningsfärslag SOU l987:6

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

ning ärendet här. Utskottet skall inhämta yttrandefrån talmanskon/erensen.

l0 § Statlig myndighet skall lämna upplysningar och avgiva yttrande, då utskott begär det. Sådan skyldighet åligger dock ej regeringen. Myndighet som ej lyder under riksdagen kan hänskjuta begäran från utskott till regeringens avgörande. Vid ett offentligt utskottssammanträde är en företrädare/för en statlig myndighet ej skyldig att lämna uppgifter för vilka sekretess gäller hos myndigheten. Begär minst en tredjedel av le- Begär minst en tredjedel av ledamöterna i ett utskott vid be- damöterna i ett utskott vid behandlingen av ett ärende att upp- handlingen av ett ärende att upplysningar eller yttrande skall in- lysningar eller yttrande skall inhämtas från myndighet som avses i hämtas från myndighet som avses i första stycket, skall utskottet för- första stycket, skall utskottet föranstalta om detta, såvida det icke anstalta om detta, såvida det icke finner att därmed förenat dröjsmål finner att därmed förenat dröjsmål med ärendets behandling skulle med ärendets behandling skulle leda till avsevärt men. leda till avsevärt men. Utskottet skall i sitt betänkande i ärendet redovisa skälen till att en sådan begäran om upplysningar eller yttrande har avslagits. Konstitutionsutskottet får icke avgiva förklaring, att 2 kap. l2 § tredje stycket regeringsformen icke är tillämpligt i fråga om visst lagförslag, utan att lagrådet har yttrat sig i saken.

ll§ Utskott får sammanträda också Utskott skall sammanträda ockunder tid då riksmöte icke pågår, så under tid då riksmöte icke påom dess uppgifter kräver det. går, om riksdagsarbetet kräver det.

4.ll.l Utskott sammanträder första Utskott sammanträder första gången på kallelse av talmannen gången på kallelse av talmannen inom två dagar efter valet. Däref- inom två dagar efter valet. Därefter sammanträder utskottet på kal- ter sammanträder utskottet på kallelse av ordföranden. För ändamål lelse av ordföranden. För ändamål som sägs i 9 kap. 4§ regeringsfor- som sägs i 9 kap. 4§ regeringsformen kan ñnansutskottet samman- men kan Finansutskottet sammankallas också på begäran av rege- kallas också på begäran av regeringen. För ändamål som sägs i 8 ringen. För ändamål som sägs i 8

Författningsförslag

Nu varande lydelse Föreslagen lydelse

kap. 6 § regeringsformen samman- kap. 6 § regeringsformen sammankallas _linans- och skatteutskotten kallas A/inansutskottet första gångförsta gången på begäran av rege- en pâ begäran av regeringen. Skall Skall utskott utskott ringen. enligt vad nu enligt vad nu sagts samsagts sammankallas på regering- mankallas på regeringens begäran, ens begäran, utfärdas kallelsen av utfärdas kallelsen av talmannen. talmannen. Personlig kallelse skall utgå till samtliga ledamöter och suppleanter. Kallelse bör om möjligt anslås i riksdagens lokaler senast klockan l8 dagen före sammanträdet.

4.1 l.3“ Innan ordförande har valts, föres ordet av den av de närvarande ledamöterna som har varit ledamot av riksdagen längst tid. Om två eller flera har tillhört riksdagen lika länge, har den äldste av dem företräde.

Vid gemensamt sammanträde med/inans- och skatteutskotten enligt 8 kap. 6 § regeringsformenjöres ordet av den av utskottsordförandena som har varit ledamot av riksdagen Iängst tid. Om de har tillhört riksdagen lika länge, har den äldste av dem _företräde

l2§ Utskott skall sammanträda Utskott skall sammanträda inom stängda dörrar. Om särskil- inom stängda dörrar. da skäl föreligger, kan utskottet Utskottet kan besluta att sammedgiva att även annan än leda- manträde för inhömtande av uppmot, suppleant och tjänsteman i lysningar helt eller delvis skall vara utskottet är närvarade. offentligt. Vid sammanträde inom stängda dörrar kan utskottet. om särskilda skäl föreligger, medge att även annan än ledamot, suppleant och tjänsteman i utskottet är närvarande.

4.1.2.1 Ljud- eller bildupptagning från offentligt utskottssammanträde får

äga rum efter överenskommelse

med utskottet.

“ Ändringen innebär att andra stycket upphävs.

Författningsförslag

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7 kap. 7.2.3 Valberedningen håller på kallelse av talmannen sitt första sammantride samma dag som den utses. Därefter sammanträder beredningen på kallelse av ordföranden. Bestämmelserna i 4 kap. I2§ Bestämmelserna i 4 kap. I2§ samt första och tredje stycket samt ti.ltilläggsbestämmelserna 4.l l.l andra stycket och 4.l l.2-4 läggsbestämmelserna 4.l l.l andra motsvarande tillämpning på stycket och 4.ll.2-4 tillämpas äger valberedningen. också på valberedningen.

8 kap. 8.l2.2 Bestämmelserna i 4 kap. l2 § Bestämmelserna i 4 kap. I2§ samt tilläggsbestämmelserna första och tredje stycket samt till- 4.l l.l andra stycket och 4.l 1.2 och läggsbestämmelserna 4.l l.l andra 4 äger motsvarande tillämpning på stycket och 4.ll.2 och 4 tillämpas under tid då de- också på på krigsdelegationen unkrigsdelegationen legationen ej är i riksdagens ställe. der tid då delegationen ej är i riksdagens ställe.

1. Denna lag träder i kraft den l januari 1989. 2. Utskott som tillsatts skall anses upplösta i enligt äldre bestämmelser och med ikraftträdandet.

3 Förslag till ^ Lag om ändring i kommunallagen (1977:179)

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 6 §, 3 kap. 5 och l7 §§ samt 5 kap. l § kommunallagen (1977:179) skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap. 6 § Ledamöter och i Ledamöter och suppleanter i suppleanter fullmäktige väljs för tre tjänstgö- fullmäktige väljs för fyra tjänstgöringsår räknat från och med den l ringsår räknat från och med den l november det år då valet har skett. november det år då valet har skett. l Stockholms kommun räknas tjänstgöringstiden från och med den 15 oktober det år då valet har skett.

Senaste lydelse 1979:414

Förfa tm ingsförslag 31

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 kap. 5 §3 Ledamöter och suppleanter i Ledamöter och suppleanter i styrelsen väljs för tre år, räknat styrelsen väljs för fyra år, räknat från och med den l januari året ef- från och med den l januari året efter det år då val i hela riket av full- ter det år då val i hela riket av fullmäktige har ägt rum. mäktige har ägt rum. l Stockholms kommun väljs dock ledamöter och suppleanter årligen för tiden intill nästa val vid första sammanträdet med fullmäktige under tjänstgöringsåret. Om val till fullmäktige har upphävts och omval har ägt rum eller om rättelse har vidtagits genom förnyad sammanräkning och mandatfördelningen mellan partierna därvid har ändrats, upphör uppdragen för ledamöterna och suppleanterna i styrelsen två månader efter det att omvalet eller sammanräkningen har avslutats. När omvalet eller den förnyade sammanräkningen har avslutats, skall fullmäktige förrätta nytt val av ledamöter och suppleanter för återstoden av tjänstgöringstiden. Om ledamot som har utsetts vid proportionellt val avgår under tjänstgöringstiden, inträder suppleant, enligt den ordning mellan suppleanterna som har bestämts vid valet, i ledamotens ställe för återstoden av tjänstgöringstiden. Om annan ledamot avgår, förrättas fyllnadsval för återstoden av tjänstgöringstiden.

17 §3 l Stockholms kommun väljer I Stockholms kommun väljer fullmäktige borgarråd för tre år fullmäktige borgarråd för fyra år vid första sammanträdet under vid första sammanträdet under tjänstgöringsåret det år då val i tjänstgöringsåret det år då val i hela riket av fullmäktige har ägt hela riket av fullmäktige har ägt rum. Beträffande valbarhet till rum. Beträffande valbarhet till borgarråd och verkan av att val- borgarråd och verkan av att valbarheten upphör tillämpas be- barheten upphör tillämpas bestämmelserna i 2 kap. 4 § om leda- stämmelserna i 2 kap. 4 § om ledamot i fullmäktige. Vid val av bor- mot i fullmäktige. Vid val av borgarråd skall, om det begärs, varje garråd skall, om det begärs, varje borgarråd väljas särskilt. Om val borgarråd väljas särskilt. Om val till fullmäktige har upphävts och till fullmäktige har upphävts och omval har ägt rum eller om rättelse omval har ägt rum eller om rättelse har vidtagits genom förnyad sam- har vidtagits genom förnyad sammanräkning och mandatfördel- manräkning och mandatfördelningen mellan partierna därvid ningen mellan partierna därvid har ändrats, upphör uppdrag som har ändrats, upphör uppdrag som borgarråd två månader efter det borgarråd två månader efter det att omvalet eller sammanräkning- att omvalet eller sammanräkning-

3 Senaste lydelse 1981 :l 105 3 Senaste lydelse 1981 :l 105

32 Färfattningsförslag

Nu varande lydelse Föreslagen lydelse

en har avslutats. När omvalet eller en har avslutats. När omvalet eller den förnyade sammanräkningen den förnyade sammanräkningen har avslutats skall fullmäktige för- har avslutats skall fullmäktige förrätta nytt val av borgarråd för åter- rätta nytt val av borgarråd för återstoden av tjänstgöringstiden. stoden av tjänstgöringstiden. Om borgarråd avgår under tjänstgöringstiden, skall nytt borgarråd snarast väljas för återstoden av tjänstgöringstiden. För tiden till dess så har skett och vid tjänstledighet för borgarrád får styrelsen förordna vika- HC. Fullmäktige får besluta att till borgarråd skall i skälig omfattning lämnas ersättning för resekostnader och andra utgifter som föranleds av uppdraget samt arvode, pension och andra ekonomiska förmåner.

5 kap. l§4 Nyvalda fullmäktige väljer un- Nyvalda fullmäktige väljer under år då val i hela riket av full- der år då val i hela riket av fullmäktige har ägt rum tre eller flera mäktige har ägt rum tre eller flera revisorer samt minst lika många revisorer samt minst lika många revisorssuppleanter för gransk- revisorssuppleanter för granskning av de Ire följande årens verk- ning av de fyra följande årens samhet. Fullmäktige får därvid verksamhet. Fullmäktige får därvälja revisorer och suppleanter för vid välja revisorer och suppleanter granskning av viss eller vissa för granskning av viss eller vissa nämnders verksamhet. Antalet re- nämnders verksamhet. Antalet revisorer, liksom antalet supple- visorer, liksom antalet suppleanter, för varje nämnd eller grupp anter, för varje nämnd eller grupp av nämnder skall dock vara minst av nämnder skall dock vara minst tre. Om val till fullmäktige har tre. Om val till fullmäktige har upphävts och omval har ägt rum upphävts och omval har ägt rum eller om rättelse har vidtagits ge- eller om rättelse har vidtagits genom förnyad sammanräkning och nom förnyad sammanräkning och mandatfördelningen mellan parti- mandatfördelningen mellan partierna därvid har ändrats, upphör erna därvid har ändrats, upphör uppdragen för revisorerna och re- uppdragen för revisorerna och revisorssuppleanterna två månader visorssuppleanterna tvâ månader efter det att omvalet eller samman- efter det att omvalet eller sammanräkningen har avslutats. När om- räkningen har avslutats. När omvalet eller den förnyade samman- valet eller den förnyade sammanräkningen har avslutats, skall full- räkningen har avslutats, skall fullmäktige förrätta nytt val av reviso- mäktige förrätta nytt val av revisorer och revisorssuppleanter för rer och revisorssuppleanter för återstoden av tjänstgöringstiden. återstoden av tjänstgöringstiden. Beträffande valbarhet till revisor eller revisorssuppleant, verkan av att valbarheten upphör och rätt till avsägelse skall bestämmelserna i 2 kap.

4 Senaste lydelse 1983:563

Författningsförslag 33

4 § om ledamot i fullmäktige tillämpas. Den som har uppnått aderton års ålder senast på dagen för valet till revisor eller suppleant är dock valbar. Om revisor som ej har utsetts vid proportionellt val avgår under tjänstgöringstiden får fullmäktige förrätta fyllnadsval för återstoden av denna tid. Revisor och revisorssuppleant har rätt till den ledighet från anställning som behövs för uppdraget. Fullmäktige får besluta att till revisor och revisorssuppleant skall i skälig omfattning utgå ersättning för resekostnader och andra utgifter som föranleds av uppdraget, förlorad arbetsförtjänst samt arvode, pension och andra ekonomiska förmåner. Om fullmäktige beslutar att arvode skall utgå, skall arvodet bestämmas till lika belopp för lika uppdrag.

l. Denna lag träder i kraft den l januari 1989. 2. Val enligt de nya bestämmelserna skall äga rum första gången år 1992. 3. Löpande tjänstgöringstider för de förtroendemän som har valts enligt äldre bestämmelser förlängs med ett år.

4 Förslag till Lag om ändring i vallagen (1972:620)

Härigenom föreskrivs i fråga om vallagen (l972:620) dels att nuvarande 6 kap. 10 § skall betecknas 6 kap. ll §, delsatt 5 kap. l --9 och ll §§, 6 kap. 2-5, 9 och nya ll §§, 7 kap. 2 §, 9 kap. 6 §, 10 kap. l, 7 och 13 §§, ll kap. 6 a §, l4 kap. 4, 5, 9 och 15 b §§ samt rubriken till 5 kap. skall ha följande lydelse, dels att i lagen skall införas en ny paragraf, 6 kap. 10 §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5 kap. Registrering av partibe- 5 kap. Anmälan om deltagandei teckning och anmälan av kandida- val och av kandidater ter

1§ Parti kan efteransäkan och på de Partier som önskar delta i val villkor som anges i 2-4 §§ fâ sin skall enligt 2- 4 §§ anmäla sitt delpartibeteckning registrerad hos tagande till centrala valmyndighecentrala valmyndigheten samt an- ten och kan enligt 6 § anmäla kanmäla kandidater i valet enligt 8 §. didater i valet. Att valsedlar för partier som inte anmält sitt deltagande är ogiltiga

Lagen omtryckt [9851203

3 - Folkstyrelsens villkor

Författningsförslag

Nu varande lydelse Föreslagen lydelse

framgår av l4 kap. 4 § första .stycket. Om valsedel med registrerad par- Om valsedlar för partier som anfinns bestämmelser i 6 mält kandidater finns bestämmeltibeteckning 3 § tredje stycket och 14 kap. ser i 6 kap. 3 § tredje stycket och 14 kap. 5 §. kap. 5 §.

2§ Ansökan om registrering av par- Anmälan om deltagande i val görs skriftligen. l an- skall göras skriftligen. A v anmälan tibeteckning sökningshandlingen skall anges för skallframgä vilket slag av val anvilket söks mälan avser och, om anmälan avslag av val registrering om avser ser val av landstingsledamöter eloch, ansökningen regival ler vilken strering för av landstingsleda- kommunfullmäktige, möter eller kommunfullmäktige, landstingskommun eller kommun landstingskommun eller anmälan avser. för vilken kommun som registrering begärs. Till handlingen skall fogas förklaringar enligt 3 § tredje stycket eller intyg av notarius publicus att sådana förklaringar har visats upp för honom. skall ät- Anmälan skall vid ordinarie val För att partibeteckning vid val skall ansökan göras senast en månad före det val njuta skydd av beteckningen ha den avser och vid extra val inom tvä om registrering

kommit in till centrala valmyndig- veckor efter det att beslut om valda-

vid ordinarie val till riksda- gen meddelats. Om partiet till heten, i hela riket av lands- för sin partibeteckning önsgen och val skydd och kommunfull- kar anmäla kandidater skall anmätingsledamöter före av februari lan dock ha kommit in till centrala mäktige utgången valåret och vid annat val inom en valmyndigheten, vid ordinarie val vecka efter det att beslut om valda- till riksdagen och val i hela riket av landstingsledamöter och komgen meddelades. munfullmäktige före utgången av februari valåret och vid annat val inom en vecka efter det att beslut om valdagen meddelades.

3§ Av anmälan skall framgå under Partibeteckning fär registreras, om vilken beteckning partiet gär till val I . partibeteckningen består av (partibeteckning). eller innehåller 0rd, 2. partiet icke utgör underavdelning av politisk sammanslutning, 3. ansökan biträds, vid registre-

SOU [98726 Författn ingsförslag 3 5

Nu varande lydelse Föreslagen lydelse

ring för val till riksdagen av minst l 500 röstberättigade medlemmar i hela riket och vid registrering för val av landstingsledamöter och för val av kommunfullmäktige av minst 100 respektive minst 50 röstberättigade medlemmar i den landstingskommun eller kommun för vilken registrering söks, 4. partibeteckningen kan antas ej leda till förväxling med beteckning som redan är registrerad eller som. med anledning av tidigare gjord ansökan. kan komma att registreras med giltighet för det valet ellerför annat val för vilken den nya registreringen enligt 4 § första stycket kommer att gälla, 5. partibeteckningen kan antas ej leda till förväxling med beteck-

ning som för högst fem âr sedan har avförts ur registret efter namnbyte

och vars registrering hade sådan giltighet som avses i punkt 4. /fråga om parti som är representerat i riksdagen gäller inte första stycket 3. De medlemmar som enligt första stycket 3 biträder en ansökan skall lämna egenhändigt undertecknade _förklaringar om detta och därvid uppge personnummer och kyrkobokföringsort.

4 § första stycket 4 § Registreras partibeteckning för Anmäls ett parti för val till riksval till riksdagen, gäller registre- dagen, gäller anmälan även för val även för val av landstingsle- av landstingsledamöter och komringen damöter och kommunfullmäktige munfullmäktige i hela riket om såi hela riket. Registreraspartibeteck- dana val äger rum samtidigt med val av landstingsledamö- riksdagsvalet. Anmäls ett parti för ning för ter, gäller registreringen val i den val av landstingsledamöter, gäller landstingskommun som anges ire- anmälan valet i den landstingssamt val av korn- kommun som anmälan avser samt gistreringsbeslut i de kommuner val av kommunfullmäktige i de munfullmäktige som är belägna inom landstings- kommuner som är belägna inom kommunen. Registreras partibe- landstingskommunen. Anmäls ett

36 Författningsförslag SOU l987:6

Nu varande lydelse Föreslagen lydelse

teckning för val av kommunfull- parti för val av kommunfullmäktimäktige, gäller registreringen vali ge, gäller anmälan valeti den komden kommun som anges i registre- mun anmälan avser. ringsbeslutet.

7 § 5 § När partibeteckning registrerats När en anmälan om deltagande i eller avförts ur registret, skall cen- val gjorts. skall centrala valmyntrala valmyndigheten kungöra det- digheten kungöra detta i Post- och ta i Post- och Inrikes Tidningar. Inrikes Tidningar.

8 § 6 § För att registrerad partibeteck- För att partibeteckningen för ett ning skall åtnjuta skydd vid val parti som anmält sitt deltagande i skall partiet som kandidater anmä- val skall skyddas vid valet skall la partiet som kandidater anmäla för val till riksdagen i viss val- för val till riksdagen i en viss valkrets minst fyra och högst femton krets minst fyra och högst femton personer och personer och för val av landstingsledamöter för val av landstingsledamöter eller kommunfullmäktige minst eller kommunfullmäktige minst fyra och högst tjugo personer i fyra och högst tjugo personer i landstingskommunen eller kom- landstingskommunen eller kommunen. munen. Centrala valmyndigheten be- Centrala valmyndigheten bestämmer inför varje val när anmä- stämmer inför varje val när anmälan av kandidater senast skall lan av kandidater senast skall göras. Kungörelse härom skall göras. Kungörelse härom skall föras in i Post- och Inrikes Tid- föras in i Post- och Inrikes Tidningar. Underrättelse om beslutet ningar. Underrättelse om beslutet skall vidare tillställas varje regi- skall vidare tillställas varje parti strerat parti. som anmält kandidater vidföregâende val. Anmälan av kandidater skall Anmälan av kandidater skall göras hos centrala valmyndighe- göras hos centrala valmyndigheten eller, i den mån regeringen el- ten eller, i den mån regeringen eller myndighet som bestäms av re- ler den myndighet som bestäms av geringen föreskriver det, länssty- regeringen föreskriver det, länsstyrelsen. Anmälan skall göras skrift- relsen. Anmälan skall göras skriftligen av partiets ombud eller av ligen av partiets ombud eller av person som ombudet utsett. Till den person som ombudet utsett. anmälningshandlingen skall fogas Till anmälningshandlingen skall skriftlig förklaring från varje kan- fogas skriftlig förklaring från varje didat att han givit partiet tillstånd kandidat att han givit partiet tillatt anmäla honom. stånd att anmäla honom.

SOU l987:6 Författningjörslag 37

Nu varande lydelse Föreslagen lydelse

7 § Ett parti får inte anmäla kandidater till skydd för sin partibeteckning om denna kan antas komma att leda till förväxling med beteckningen för något annat parti som redan anmält sitt deltagande eller som med anledning av tidigare gjord anmälan kan antas komma att anmäla sitt deltagande i det val anmälan avser eller i något annat val för vilket anmälan enligt 4 § kommer att gälla. Detsamma gäller om partiets beteckning kan antas leda till förväxling med en beteckning under vilken något annat parti anmält sitt deltagande under något av de tvâ tidigare ordinarie valen. 4 § andra stycket Avser ansökan registrering för Avser en anmälan om deltaganval till riksdagen och är partibe- de val till riksdagen och har något teckningen redan registrerad eller annat parti redan anmält sitt deltaär ansökan om dess registrering re- gande i något annat val under samdan gjord för annat val, får regi- ma partibeteckning får trots detta strering beviljas utan hinder av 3 § kandidater anmälas till skydd för första stycket 4, om det parti för partibeteckningen om det parti för vilket registrering sålunda har skett vilket anmälan redan skett har eller sökts har lämnat sitt medgi- lämnat sitt medgivande. Detsamvande. Detsamma gäller om ansö- ma gäller om anmälan avser val av kan avser registrering för val av landstingsledamöter och partiet relandstingsledamöter och partibe- dan är anmält för val av kommunteckningen redan är registrerad el- fullmäktige inom landstingskomler ansökan om dess registrering ti- munen. Behörig att lämna medgidigare ärgjordför val av kommun- vande är det ombud som partiet fullmäktige inom landstingskom- har anmält enligt 8 § eller partiets munen. Behörig att lämna medgi- styrelse. vande är det ombud som partiet har anmält enligt 5 §.

5 § 8 § För parti som fått sin partibe- För varje parti som anmält kanteckning registrerad skall ñnnas didater skall ñnnas ett ombud. ombud. Ombud skall anmälas till Ombudet skall anmälas till cencentrala valmyndigheten inom en trala valmyndigheten senast isam-

månad efter det att registreringen band med partiets anmälan om del-

av beteckningen kungjorts enligt tagande i val. 7§.

Författningsfärslag

Nu varande lydelse Föreslagen lydelse

9§ Finner den myndighet hos vil- Finner den myndighet hos vilken anmälan görs anledning till ken anmälan av kandidarer görs anmärkning mot anmälnings- anledning till anmärkning mot anhandlingen eller handling som åt- mälningshandlingen eller handföljer denna, skall myndigheten ling som åtföljer denna, skall mynunderrätta den som gjort digheten genast underrätta den genast anmälan. Därvid skall anges tid som gjort anmälan. Därvid skall för ändring och komplettering av anges tid för ändring och kompletanmälningshandlingen. Därefter tering av anmälningshandlingen. skall centrala valmyndigheten så Därefter skall centrala valmyndigsnart som möjligt slutligt pröva heten så snart som möjligt slutligt ärendet. pröva ärendet. Har det ej visats att anmäld kan- Har det ej visats att en anmäld didat givit partiet tillstånd att an- kandidat givit partiet tillstånd att mäla honom, skall hans namn på anmäla honom, skall hans namn anmälningshandlingen anses obe- på anmälningshandlingen anses lintligt. obefmtligt.

ll§ Talan mot centrala valmyndighe- Beslut av centrala valmyndighetens beslut i regisrrerings- eller an- ten iärenden enlig! detta kapitel får mälningsärendeföres hos valpröv- överklagas hos valprövningsningsnämnden genom besvär. nämnden genom besvär.

6 kap 2§ Valsedlarna skall vara lika till storlek och material. För val till riksdagula, för val av landstingsledamöter blå och för val av gen skall användas kommunfullmäktige vita valsedlar. På valsedel skall finnas partibe- På valsedel skall finnas partibe- Valsedel bör dessutom teckning. Valsedel bör dessutom teckning. innehålla innehålla 1. namn på en eller flera kandi- I. namn på en eller flera kandidater, dater, 2. beteckning som visar för vil- 2. beteckning som visar för vilken valkrets sedeln är avsedd (val- ken valkrets sedeln är avsedd (valkretsbeteckning) kretsbeteckning), samt 3. uppgift om det val för vilket 3. uppgift om det val för vilket sedeln gäller (valbeteckning) sedeln gäller (valbeteckning). samt 4. utrymme får väljaren att ange ändrat försra namn. Kandidat skall anges på sådant sätt att det klart framgår vem som avses. Vid kandidatnamn bör därför utsättas kandidatens personnummer eller annan identiñeringsuppgift.

Författningsförslag 39

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Om valsedel upptager mer än ett kandidatnamn, skall namnen upptagas i en följd under varandra och förses med nummer som visar ordningen mellan dem. Namnen gäller själva valet samt, i den mån de ej därvid tages i anspråk val av ersättare och val av suppleanter för landsför riksdagsledamöter tingsledamöter och kommunfullmäktige. Upptager valsedel med registre- Om en valsedel för ett parti uppnamn tar namn på kandidater, skall valrad partibeteekning på kandidater, skall valsedeln, om partiet sedeln, om partiet enligt 5 kap. 6 § enligt 5 kap. 8 §anmält kandidater anmält kandidater för valet, som för valet, som första namn upplaga första namn uppta namnet på nânamnet på kandidat som tagits gon kandidat som tagits upp på listan över kandidater partiet anupp på listan över kandidater partiet anmält. mält.

Efter beställning av parti, som Efter beställning av ett parti, är representerat i den församling som är representerat i den församvalet gäller eller, i fråga om val till ling valet gäller eller, i fråga om val riksdagen, vid det senaste valet har till riksdagen, vid något av de tvâ senaste valen har fått mer än en fått mer än en procent av rösterna i hela landet, tillhandahåller cen- procent av rösterna i hela landet, tillhandahåller centrala valmyntrala valmyndigheten partiet blanketter till valsedlar till det antal digheten partiet blanketter till valpartiet önskar. sedlar till det antal partiet önskar. Göres beställning av annat parti Görs beställning av något annat än som anges i första stycket eller parti än som anges i första stycket av annan än den som är behörig eller av annan än den som är behöföreträdare för partiet tillhanda- rig företrädare för partiet tillhanhåller centrala valmyndigheten dahåller centrala valmyndigheten blanketter till valsedlar endast om blanketter till valsedlar endast om beställaren betalar blanketterna i beställaren betalar blanketterna i förskott. förskott.

I fråga om parti, som deltageri I fråga om parti, som deltar i riksdagsval och som vid det sena- riksdagsval och som vid något av fått eller vid det de tvâ senaste riksdagsvalen fått elste riksdagsvalet förestående valet får mer än en ler vid det förestående valet får av rösterna i hela landet, mer än en procent av rösterna i procent svarar statsverket för kostnaden hela landet, svarar statsverket för för blanketter till valsedlar till ett kostnaden för blanketter till valantal som motsvarar fyra gånger sedlar till ett antal som motsvarar antalet röstberättigade i valkret- fyra gånger antalet röstberättigade sen. Vad som sagts nu gäller även i valkretsen. Vad som sagts nu gälden ler även partier som utan att ha parti som utan att ha uppnått

40 Författningyörslag sou 1987:6

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

angivna röstandelen är eller ge- uppnått den angivna röstandelen nom det förestående valet blir re- är eller genom det förestående vapresenterat i riksdagen. let blir representeradei riksdagen. l fråga om parti, som deltageri l fråga om partier, som deltari val av landstingsledamöter eller val av landstingsledamöter eller kommunfullmäktige och som är kommunfullmäktige och som är eller genom det förestående valet eller genom det förestående valet blir representerati den församling blir representeradei den församvalet gäller, svarar statsverket för ling valet gäller, svarar statsverket kostnaden för blanketter till val- för kostnaden för blanketter till sedlar till ett antal som motsvarar valsedlar till ett antal som motsvafyra gånger antalet röstberättigade rar fyra gånger antalet röstberättii valet. gade i valet. Vid tillämpning av första och andra styckena beräknas antalet röstberättigade på grundval av stommarna till mantalslängderna för året.

9§ I lokal där röstning I lokaler äger rum där röstning äger rum skall väljarna för varje val ha till- skall väljarna för varje val ha tillgång till gång till l. valsedlar som försetts med l. valsedlar som försetts med parti- och valbeteckning för parti parti- och valbeteckning för de som vid det senaste riksdagsvalet partier som anmält sitt deltagande i fått mer än en procent av rösterna i valen och som vid något av de tvä hela landet (partimarkerade val- senaste riksdagsvalen fått mer än sedlar) samt en procent av rösterna i hela landet (partimarkerade valsedlar) samt 2. blanketter till valsedlar. 2. blanketter till valsedlar Lantbrevbärare som mottager Lantbrevbärare som mottar valvalsedelsförsändelser bör medföra sedelsförsändelser bör medföra partimarkerade valsedlar och val- partimarkerade valsedlar och valsedelsblanketter enligt första styc- sedelsblanketter första stycenligt ket. ket. Partimarkerade valsedlar och Partimarkerade valsedlar och valsedelsblanketter enligt första valsedelsblanketter första enligt stycket tillhandahâlles genom cen- stycket tillhandahålls genom centrala valmyndighetens försorg. trala valmyndighetens försorg.

10 § Den vars namn upptagits på en valsedel utan att han givit sitt samtycke därtill kan anmäla detta till länsstyrelsen. Anmälan skall göras skriftligen och till den skall fogas den valsedelpä vilken namnet förekommer. Länsstyrelsen skall färteckna de anmälningar som inkommer.

Författningsförslag

Nu varande lydelse Föreslagen lydelse

l 0 § l l § Talan mot centrala valmyndighe- Beslut av centrala valmyndighetens beslut i ärende som avses idet- ten i ärenden enligtdetta kapitel fâr ta kapitel föres hos valprövnings- överklagas hos valprövningsnämnden genom besvär. nämnden genom besvär. Centrala valmyndigheten har Länsstyrelsen skall biträda eenrätt att erhålla biträde av länsstyrel- trala valmyndigheten i ärenden ense i ärende som avses i detta kapitel ligt detta kapitel om myndigheten begär det.

7 kap. 2§ Röstkort upprättas för den som är upptagen i allmän röstlängd av lokala skattemyndigheten och för den som är upptagen i särskild röstlängd av länsstyrelsen. Vid ordinarie val till riksdagen Vid ordinarie val till riksdagen och val i hela riket av landstingsle- och val i hela riket av landstingsledamöter och kommunfullmäktige damöter och kommunfullmäktige skall röstkorten sändas till de röst- skall röstkorten sändas till de röstberättigade senast 30 dagar före berättigade senast 30 dagar före valdagen. Vid annat val skall röst- valdagen. Vid annat val skall röstkorten sändas till de röstberättiga- korten sändas till de röstberättigade senast 20 dagar före valdagen. de senast 16 dagar före valdagen. För val som äger rum samtidigt upprättas gemensamt röstkort.

9 kap

Kommunen skall tillhandahålla Kommunen skall tillhandahålla lämpliga vallokaler. l anslutning vallokaler. lämpliga I anslutning till vallokalen eller i denna skall till vallokalen eller i denna skall anordnas lämplig plats där de par- anordnas lämplig plats där de partier som deltageri valen kan lägga tier som deltari valen kan lägga ut ut sina valsedlar. Valförrättaren sina valsedlar. Valförrättaren skall skall tillse att väljarna där har till- tillse att väljarna där har tillgång gång till blanketter för valsedlar till blanketter för valsedlar och och partimarkerade valsedlar för partimarkerade valsedlar för de parti som vid det senaste riksdags- partier som anmält sitt deltagande i valet fått mer än en procent av valen och som vid av de två något rösterna i hela landet. senaste riksdagsvalen fått mer än en procent av rösterna i hela landet.

10 kap.

Vid ordinarie val till riksdagen Vid ordinarie val till riksdagen och val i hela riket av landstingsle- och val i hela riket av landstingsledamöter och kommunfullmäktige damöter och kommunfullmäktige

42 Författningsfärslag

Nu varande lydelse Föreslagen lydelse

får röstning ske på varje postan- får röstning ske på varje postanstalt inom riket från och med den stalt inom riket från och med den dagen före valdagen tjugofjärde dagen före valdagen tjugofjärde till och med valdagen. Vid annat till och med valdagen. Vid annat ske val får röstning ske val får röstning på postanstalt på postanstalt från och med den tionde från och med den sjuttonde dagen dagen till och med valda- före valdagen till och med valdaföre valdagen gen. gen. Att röstning på postanstalt kan begränsas i vissa fall framgår av 2 §.

7 § När val skall förrättas, bestämmer centrala valmyndigheten efter samråd med utrikesdepartementet hos vilka svenska utlandsmyndigheter hela riket får dock cenröstning skall äga rum. Vid val som ej omfattar trala valmyndigheten bestämma att röstning hos svensk utlandsmyndighet ej skall äga rum. Röstning hos utlandsmyndighet Röstning hos en utlandsmyndigfår börja tidigast den tjugofjärde het får börja tidigast den tjugofjärde dagen före valdagen vid ordinadagen före valdagen och pågå så valsedlar kan be- rie val till riksdagen och val i hela länge att avgivna riket av landslingsledamöter och räknas vara centrala valmyndigheten till handa senast klockan 12 da- kommunfullmäktige och vid annat gen före valdagen. val tidigast den tjugonde dagen/öre valdagen och pågå så länge att avkan beräknas vara givna valsedlar centrala valmyndigheten till handa senast klockan 12 dagen före valdagen. Utlandsmyndighetens chef bestämmer när och var röstning äger rum hos myndigheten samt kungör tid och ställe för röstningen. hos utlandsmyndighet är myndighetens chef eller den Röstmottagare han utser.

l3§ Vid ordinarie val till riksdagen Vid ordinarie val till riksdagen och val i hela riket av landstingsle- och val i hela riket av landstingsledamöter och kommunfullmäktige damöter och kommunfullmäktige får röstning på fartyg börja tidigast får röstning på fartyg börja tidigast den femtiofemte dagen före valda- den femtiofemte dagen före valdagen. Vid annat val får röstning på gen. Vid annat val får röstning på den fyrtiofem- fartyg börja tidigast den trettionde fartyg börja tidigast te dagen före valdagen. dagen före valdagen. kan beräk- Röstning på fartyg får pågå så länge att avgivna valsedlar nas vara centrala valmyndigheten till handa senast klockan 12 dagen före

valdagen.

Författningsfärslag 43

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Fartygets befälhavare bestämmer när och var röstning äger rum samt underrättar dem som befinner sig ombord om tid och ställe för röstningen. Röstmottagare på fartyg är fartygets befälhavare eller den han utser.

ll kap. 6a § Vid ordinarie val till riksdagen och val i hela riket av landstingsledamöter och kommunfullmäktige får valsedelsförsändelse vara anordnad tidigast 24 dagar före valdagen. Försändelse som lämnas på fartyg får dock vara anordnad tidigast 55 dagar före valdagen. Vid annat val får valsedelsför- Vid annat val får valsedelsförsändelse som lämnas i vallokalen sändelse som lämnas i vallokalen eller på postanstalt vara anordnad eller på postanstalt vara anordnad tidigast 17 dagar före valdagen. tidigast tio dagar före valdagen. Försändelse som lämnas hos ut- Försändelse som lämnas hos utlandsmyndighet får vara anord- landsmyndighet får vara anordnad tidigast 24 dagar före valda- nad tidigast 20 dagar före valdagen och försändelse som lämnas gen och försändelse som lämnas 45dagar före val- på fartyg tidigast 30dagar före valpå fartyg tidigast dagen. dagen. Dagen för försändelsens anordnande anges på ytterkurvertet.

I4 kap.

Valsedel är ogiltig, om den Valsedel är ogiltig om den l.saknar eller l.saknar partibeteckning eller partibeteckning det inte av den klart framgår vilket upptager mer än en partibeteckning, eller parti den avser, 2. upptar beteckningen för ett parti som inte enligt 5 kap. anmält sitt deltagande i valet, eller 2. är försedd med kännetecken 3. är försedd med kännetecken som uppenbarligen blivit anbragt som uppenbarligen blivit anbragt med avsikt. på valsedeln med avsikt. på valsedeln Finns i ett valkuvert mer än en Valsedel, är valsedlarna ogiltiga. Innehåller valkuvertet två eller tre valsedlar och bär alla samma partibeteckskall dock en valsedel räknas som giltig. Uppvisar i sådant fall ning, valsedlarna olikheter i fråga om kandidatnamn, skall namnen på sedlarna anses obefintliga.

5§ Utöver vad som gäller enligt 4 § Utöver vad som gäller enligt 4 § andra stycket skall namn på valse- andra stycket skall namn på valsedel anses obeñntligt, del anses obefmtligt, l. om kandidaten ej är Valbar el- l. om kandidaten ej är Valbar el-

44 Författningsförslag

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

ler det ej framgår klart vem som ler det ej framgår klart vem som avses, avses, 2. om ordningen mellan namnet 2. om ordningen mellan namnet och annat namn ej framgår klart och annat namn ej framgår klart * eller eller 3. om valsedeln gäller registrerat 3. om valsedeln gäller ett parti, parti, för vilket anmälts kandida- för vilket anmälts kandidater enter enligt 5 kap. 8 §, och valsedeln ligt 5 kap. 6 §, och valsedeln ej som ej som första namn upptager nam- första namn upptar namnet på nånet på någon av de anmälda kan- gon av de anmälda kandidaterna. didaterna. Vid bedömning enligt första Vid bedömning enligt första stycket 3 av vilket namn som är det stycket 3 av vilket namn som är det första skall namn ej anses obefint- första, skall namn ej anses obefintligt därför att kandidaten har avli- ligt därför att väljaren pâ det därför dit eller visat sig ej vara valbar. avsedda utrymmet angivit någon annan än en anmäld kandidat som första namn. Namnet skall ejlieller anses obelintligt därför att kandidaten har avlidit eller visat sig ej vara valbar.

9 § Centrala valmyndigheten fördelar mandaten i riksdagen på grundval av protokollen från länsstyrelserna och med tillämpning av 3 kap. 6-8 §§ regeringsformen. Vid fördelningen av de fasta valkretsmandaten enligt 3 kap. 8 § första stycket regeringsformen tilldelas mandaten ett efter annat det parti som för varje gång uppvisar det störstajämförelsetalet. Jämförelsetalet beräknas, så länge partiet ännu ej tilldelats något mandat, genom att partiets röstetal i valkretsen delas med 1,4. Därefter erhålles jämförelsetalet genom att partiets röstetal delas med det tal som är l högre än dubbla antalet mandat som redan tilldelats partiet i valkretsen. Vid bestämmandet av det sammanlagda antal mandat i riksdagen som parti skall ha enligt 3 kap. 8 § andra stycket regeringsformen för att bli proportionellt prepresenterat tillämpas fördelningsregeln i andra stycket på hela riket som en valkrets. Varje parti tilldelas så många utjämningsmandat som behövs för att detta antal skall uppnås. Av de utjämningsmandat som Av de utjämningsmandat som parti erhållit tillföres det första den parti erhållit tillföres det första den valkrets där partiet efter fördel- valkrets där partiet efter fördelningen av de fasta valkretsmanda- ningen av de fasta valkretsmandaten uppvisar större jämförelsetal ten uppvisar större jämförelsetal än i övriga Valkretsar. Återstående än i övriga valkretsar. Återstående utjämningsmandat tillföres ett ef- utjämningsmandat tillföres ett efter annat den valkrets där partiet ter annat den valkrets där partiet

Fötfattningsförslag 45

Nu varande lydelse Föreslagen lydelse

för varje gång uppvisar störst jäm- för varje gång uppvisar störstjämförelsetal vid fortsatt tillämpning förelsetal vid fortsatt tillämpning av fördelningsregeln i andra styc- av fördelningsregeln i andra stycket på partiets röstetal i Valkretsar- ket på partiets röstetal i Valkretsar-

na. na. Har partiet inte erhållit fasta

valkretsmandat i samtliga valkretsar. skall i de Valkretsar där partiet inte tilldelats något mandat, partiets röstetal i stället för dess jämförelsetal läggas till grund vid tillämpningen av detta stycke. Har parti i någon valkrets erhållit flera mandat än antalet på partiets valsedlar upptagna namn, flyttas överskjutande mandat, med motsvarande tillämpning av fjärde stycket, till annan valkrets där partiet deltager i fördelningen av fasta valkretsmandat. Kan mandat ej besättas genom tillämpning av detta förfarande, skall det vara obesatt under den tid för vilken valet gäller. Mellan lika tal avgöres företräder genom lottning.

15 b § De fasta valkretsmandaten i landstinget fördelas för varje valkrets proportionellt mellan partierna på grundval av valresultatet i valkretsen. Härvid tilldelas mandaten, ett efter annat, det parti som för varje gång uppvisar det största jämförelsetalet. Jämförelsetalet beräknas, så länge partiet ännu ej tilldelats något mandat, genom att partiets röstetal i valkretsen delas med 1,4. Därefter erhålles jämförelsetalet genom att partiets röstetal delas med det tal som är l högre än det dubbla antalet av de mandat som redan tilldelats partiet i valkretsen. Utjämningsmandaten fördelas mellan partierna så, att fördelningen av alla mandat i landstinget blir proportionell mot partiernas röstetal i hela landstingskommunen. Vid bestämmandet av det sammanlagda antalet mandat i landstinget som parti skall ha för att bli proportionellt representerat tillämpas fördelningsregeln i första stycket på hela landstingskommunen som en valkrets. Varje parti tilldelas så många utjämningsmandat som behövs för att detta antal skall uppnås. Har parti vid fördelningen av de fasta valkretsmandaten erhållit flera mandat än som motsvarar den proportionella representationen i landstinget för partiet enligt andra stycket, bortses vid fördelningen av utjämningsmandaten från partiet och de fasta valkretsmandat det har erhållit. Av de utjämningsmandat som Av de utjämningsmandat som parti erhållit tillföres det första den parti erhållit tillföres det första den valkrets där partiet efter fördel- valkrets där partiet efter fördelningen av de fasta valkretsmanda- ningen av de fasta valkretsmandaten uppvisar större jämförelsetal ten uppvisar större jämförelsetal än i övriga Valkretsar. Återstående än i övriga Valkretsar. Återstående utjämningsmandat tillföres ett ef- utjämningsmandat tillföres ett ef-

46 Författningsförslag

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

ter annat den valkrets där partiet ter annat den valkrets där partiet för varje gång uppvisar störst jäm- för varje gång uppvisar störst jämförelsetal vid fortsatt tilllämpning förelsetal vid fortsatt tilllämpning i första styc- av fördelningsregeln i första stycav fördelningsregeln ket på partiets röstetal i Valkretsar- ket på partiets röstetal i Valkretsar-

na. na. Har partiet inte erhållit fasta

valkretsmandat t samtliga valkretsar. skall i de Valkretsar där partiet inte tilldelats något mandat, partiets röstetal i stället för dess jämförelsetal läggas till grund vid tillämpningen av detta stycke. flera mandat än antalet på partiets Har parti i någon valkrets erhållit valsedlar namn, flyttas överskjutande mandat, med motsvaupptagna Kan mandat ej rande tillämpning av fjärde stycket, till annan valkrets. besättas genom tillämpning av detta förfarande, skall det vara obesatt under den tid för vilken valet gäller. Mellan lika jämförelsetal avgöres företrädet genom lottning.

Denna lag träder i kraft den [januari l989.

5 Förslag till om svenska

Lag om ändring i lagen (1982:942) kyrkan

Härigenom föreskrivs att 4 § lagen (1982:942) om svenska kyrkan skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4§ Ledamöterna av kyrkomötet och ersättarna för dessa utses genom indirekta val. förrättas vart Val till kyrkomötet förrättas vart Val till kyrkomötet tredje år. Varje val gäller för tiden fjärde år. Varje val gäller för tiden från det att det nyvalda kyrkomö- från det att det nyvalda kyrkomötet har samlats till dess det närmast tet har samlats till dess det närmast samlas. därefter valda kyrkomötet samlas. därefter valda kyrkomötet Denna tid är kyrkomötets valpe- Denna tid är kyrkomötets valperiod. riod.

l. Denna lag träder i kraft den l januari 1989. 2. Val enligt de nya bestämmelserna skall äga rum första gången efter kyrkofullmäktigvalet år l99l.

SOU l987:6 Författningsförslag 47

6 Förslag till Lag om ändring i lagen (1982:1052) om församlingar och kyrkliga samfälligheter

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 6 §, 4 kap. 6 §, 5 kap. 8 och l5 §§ samt 7 kap. l § lagen (l982zl052) om församlingar och kyrkliga samfälligheter skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap. 6§ Ledamöter och suppleanter i Ledamöter och suppleanter i kyrkofullmäktige väljs för tre år kyrkofullmäktige väljs för fyra år räknat från och med den l januari räknat från och med den l januari året efter det år då valet har skett. året efter det år då valet har skett.

4 kap. 6 § Ledamöter och suppleanter i Ledamöter och suppleanter i församlingsdelegerade väljs för tre församlingsdelegerade väljs för år räknat från och med den l janu- fyra år räknat från och med den l ari året efter det år då val i hela januari året efter det år då val i riket av kyrkofullmäktige har för- hela riket av kyrkofullmäktige har rättats. När val som sker första förråttats. När val som sker första gången inte äger rum under år då gången inte äger rum under år då val i hela riket av fullmäktige för- val i hela riket av fullmäktige förrättas, skall valet dock inte avse rättas, skall valet dock inte avse längre tid än till utgången av det år längre tid än till utgången av det år då sådana val av fullmäktige skall då sådana val av fullmäktige skall äga rum nästa gång. äga rum nästa gång. Om val till kyrkofullmäktige, som har utsett ledamöter och suppleanter i församlingsdelegerade, har upphävts och omval har ägt rum eller om rättelse har vidtagits genom förnyad sammanräkning och mandatfördelningen mellan partierna därvid har ändrats, upphör uppdragen för ledamöterna och suppleanterna två månader efter det att omvalet eller sammanräkningen har avslutats. När omvalet eller den förnyade sammanräkningen har avslutats, skall fullmäktige förrätta nytt val av ledamöter och suppleanter för återstoden av tjänstgöringstiden. Val av ledamöter och suppleanter i församlingsdelegerade förrättas före december månads utgång året före det år då tjänstgöringstiden börjar. Det år då val i hela riket av kyrkofullmäktige har ägt rum förrättas valet i församling med fullmäktige av de nyvalda fullmäktige vid sammanträde som avses i 2 kap. 9 § andra stycket. Om en ledamot i församlingsdelegerade avgår under tjänstgöringstiden, förrättas fyllnadsval för återstoden av denna tid. I Stockholms kyrkliga samfällighet skall dock för en ledamot som har utsetts vid proportio-

48 sou 1987:6

Författningsförslag

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

nellt val inkallas den suppleant som bör inträda enligt den för suppleanterna bestämda ordningen. Den suppleant som har inkallats skall tjänstgöra under den tid som återstår för den som har avgátt.

5 kap.

8§ Sådana ledamöter och supple- Sådana ledamöter och suppleanter i kyrkorådet som avses i 4§ anter i kyrkorådet som avses i 4§ väljs för rre år, räknat från och väljs för fyra år, räknat från och med den l januari året efter det år med den l januari året efter det år då val i hela riket av kyrkofullmäk- då val i hela riket av kyrkofullmäktige har ägt rum. tige har ägt rum. Om val till kyrkofullmäktige har upphävts och omval har ägt rum eller om rättelse har vidtagits genom förnyad sammanräkning och mandatfördelningen mellan partierna därvid har ändrats, upphör uppdragen för de valda ledamöterna och suppleanterna i kyrkorådet två månader efter det att omvalet eller sammanräkningen har avslutats. När omvalet eller den sammanräkningen har avslutats, skall kyrkofullmäktige förrätförnyade ta nytt val av ledamöter och suppleanter för återstoden av tjänstgöringstiden. Om en ledamot som har utsetts vid proportionellt val avgår under tjänstgöringstiden, inträder en suppleant, enligt den ordning mellan

suppleanterna som har bestämts vid valet, i ledamotens ställe för återsto-

den av tjänstgöringstiden. Om en annan vald ledamot avgår, förrättas fyllnadsval för återstoden av tjänstgöringstiden.

l5§ Kyrkorådet väljer kyrkvärdar Kyrkorådet väljer kyrkvärdar bland de röstberättigade i försam- bland de röstberättigade i församlingen enligt 2 kap. 3 § första och lingen enligt 2 kap. 3 § första och andra styckena. Minst en av kyrk- andra styckena. Minst en av kyrkvärdarna skall utses bland leda- värdarna skall utses bland ledamöterna och suppleanterna i kyr- möterna och suppleanterna i kyrkorådet. utses för korådet. Kyrkvärdarna utses för Kyrkvärdarna tre år räknat från och med den l fyra år räknat från och med den l året efter det år då val i januari året efter det år då val i januari hela riket av kyrkofullmäktige har hela riket av kyrkofullmäktige har ägt rum. ägt rum. Kyrkorådet utser för varje kalenderår en kassaförvaltare, om rådets medelsförvaltning inte har ordnats på annat sätt. Det år då val i hela riket av kyrkofullmäktige har ägt rum skall det nyvalda kyrkorådet före december månads utgång utse befattningshavare som avses i första och andra Det nyvalda kyrkorådet får styckena.

Senaste lydelse l985:36l

Författningsförslag

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

även före december månads utgång utse elektorer som avses i lagen (l982z943) om kyrkomötet.

7 kap. l §3 Nyvalda kyrkofullmäktige eller Nyvalda kyrkofullmäktige eller kyrkostämman väljer under år då kyrkostämman väljer under år då val i hela riket av kyrkofullmäktige val i hela riket av kyrkofullmäktige har ägt rum tre eller flera revisorer har ägt rum tre eller flera revisorer samt minst lika många revisors- samt minst lika revisorsmånga suppleanter för granskning av de suppleanter för granskning av de tre följande årens verksamhet. årens verksamhet. fyra följande Fullmäktige eller stämman får där- Fullmäktige eller stämman får därvid välja revisorer och suppleanter vid välja revisorer och suppleanter för granskning av viss eller vissa för granskning av viss eller vissa nämnders verksamhet. Antalet re- nämnders verksamhet. Antalet revisorer, liksom antalet supple- visorer, liksom antalet suppleanter, för varje nämnd eller grupp anter, för varje nämnd eller grupp av nämnder skall dock vara minst av nämnder skall dock vara minst tre. Om val till kyrkofullmäktige tre. Om val till kyrkofullmäktige har upphävts och omval har ägt har upphävts och omval har ägt rum eller om rättelse har vidtagits rum eller om rättelse har vidtagits genom förnyad sammanräkning genom förnyad sammanräkning och mandatfördelningen mellan och mellan mandatfördelningen partierna därvid har ändrats, upp- partierna därvid har ändrats, upphör uppdragen för revisorerna och hör uppdragen för revisorerna och suppleanterna två månader efter suppleanterna två månader efter det att omvalet eller den förnyade det att omvalet eller den förnyade sammanräkningen har avslutats. sammanräkningen har avslutats. När omvalet eller den förnyade När omvalet eller den förnyade sammanräkningen har avslutats, sammanräkningen har avslutats, skall fullmäktige förrätta nytt val skall fullmäktige förrätta nytt val av revisorer och suppleanter för av revisorer och suppleanter för återstoden av tjänstgöringstiden. återstoden av tjänstgöringstiden. I fråga om valbarhet till revisor och revisorssuppleant, verkan av att valbarheten upphör och rätt till avsägelse skall bestämmelserna i 2 kap. 4 § om ledamot i kyrkofullmäktige tillämpas. Den som inte är kyrkobokförd i församlingen är dock valbar. Detsamma gäller den som har uppnått arton års ålder senast på dagen för valet till revisor eller suppleant. Om en revisor som inte har utsetts vid proportionellt val avgår under tjänstgöringstiden, får fullmäktige eller stämman förrätta fyllnadsval för återstoden av denna tid. Revisorer och revisorssuppleanter har rätt till den ledighet från anställning som behövs för uppdraget.

3 Senaste lydelse 1983:564

4- Folkstyrelsens villkor

50 Författningsförslag

Nu varande lydelse Föreslagen lydelse

eller stämman får besluta att det till revisorer och revisors- Fullmäktige för resekostnader suppleanter skall i skälig omfattning utgå ersättning och andra utgifter som föranleds av uppdraget, förlorad arbetsförtjänst eller stämman beslutar att arvode skall samt arvode. Om fullmäktige utgå, skall arvodet bestämmas till lika belopp för lika uppdrag.

l. Denna i kraft den ljanuari 1989. lag träder 2. Val enligt de nya bestämmelserna skall äga rum första gången år l99l.

7 Förslag till

i lagen (1972:704) om kyrkofullmäktigval

Lag om ändring

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1972:704) om kyrkofullmäktigval dels att 9, l0 och ll a §§ skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas fyra nya paragrafer, 8 a, ll b, ll c och l3 a§§, samt närmast före 8 a § en ny rubrik av följande lydelse.

Nu varande lydelse Föreslagen lydelse

Partier 8 a § Partier som önskar delta i val endenna lag skall senast en måligt nad före valet anmäla sitt deltagande till centrala valmyndigheten. A nmälan skall göras skriftligen. Av anmälan skall framgå vilket eller vilka val den avser och under vilken beteckning partiet går till val (partibeteckning).

9 § Till valsedlar skall användas Till valsedlarför valavkyrkofullsamfällighet särskilda blanketter som tillhandamäktige för kyrklig skall användas särskilt papper som hålls av centrala valmyndigheten. tillhandahålls genom centrala valmyndighetens försorg.

Lagen omtryckt 1985:204

Författningsförslag 51

Nu varande lydelse Föreslagen lydelse

l0§

Valsedlarna skall vara i format Valsedlarna skall vara lika till

105x148 millimeter (A 6). För val storlek och material. För val av kyrav kyrkofullmäktige för försam- kofullmäktige för församling skall ling skall användas vita och för val användas vita och för val av kyrav kyrkofullmäktige för kyrklig kofullmäktige för kyrklig samfälsamfällighet blå valsedlar. lighet blå valsedlar. På Valsedel skall finnas partibe- På Valsedel skall finnas partibeteckning. Valsedel bör dessutom teckning. Valsedel bör dessutom innehålla innehålla l. namn på en eller flera kandi- l. namn på en eller flera kandidater, dater, 2. beteckning som visar för vil- 2. beteckning som visar för vilken valkrets sedeln är avsedd (val- ken valkrets sedeln är avsedd (valkretsbeteckning) samt kretsbeteckning), 3. uppgift om det val för vilket 3. uppgift om det val för vilket sedeln gäller (valbeteckning). sedeln gäller (valbeteckning) samt 4. utrymme för väljaren att ange ändrat första namn. Kandidat skall anges på sådant sätt att det klart framgår vem som avses. Vid kandidatnamn bör därför utsättas kandidatens personnummer eller annan identifieringsuppgift.

lla§ Efter beställning av ett parti som Efter beställning av ett parti som är representera! i en sådan fullmäk- anmält sitt deltagande i valet tilltigförsamlingför kyrklig samfällig- handahåller centrala valmyndighet som valet gällertillhandahåller heten partiet blanketter till valsedcentrala valmyndigheten partiet lar till det antal partiet önskar. papper till valsedlar för detta vali den mängd partiet önskar. Görs beställning av annat parti Blanketter till valsedlar tillhanän som anges iförsta stycket eller av dahålls endast om beställaren beannan än den som är behörig före- talar blanketterna i förskott. trädare för partiet, får centrala valmyndigheten besluta att papper till valsedlar skall tillhandahållas endast om beställaren betalar pappereti förskott.

llb§ Om beställaren begär det, förser centrala valmyndigheten valsedelsblanketterna med partibeteckning. kandidatnamn samt valkrets- och valbeteckningar.

52 Färfattningsförslag

Nu varande lydelse Föreslagen lydelse

Centrala valmyndighetenfârjörse valsedelsblanketter och valsedlar med särskild siffer- eller bokstavsbeteckning (listtypbeteckning).

llc § När val skall förrättas. bestämmer centrala valmyndigheten den sista dag dä beställning a v valsedlar skall ha gjorts för att leverans skall kunna ske 45 dagar/öre valdagen. För särskilda fall får bestämmas senare dag/ör beställning och, om det behövs, även senare dag för leverans. Kommer beställning in senare än centrala valmyndiglzeten har bestämt, fullgörs leverans endast under förutsättning att leverans kan ske före valdagen och utan att leveransen av tidigare gjorda beställningar försenas.

13a § Den vars namn upptagits pä en valsedel utan att han givit sitt samtycke därtill kan anmäla detta till länsstyrelsen. Anmälan skall göras skriftligen och till den skall fogas den valsedelpâ vilken namnet förekommer. Länsstyrelsen skall färteckna de anmälningar som inkommer.

Denna lag träder i kraft den [januari 1989.

l

Uppdraget

1.1 Reformer och

utredningsarbete på författningsområdet

Det konstitutionella reformarbete som inleddes under 1950-talet har lett fram till en grundläggande omgestaltning av författningen i vårt land. Arbetet inleddes av författningsutredningen, som 1963 lade fram förslag till en ny regeringsform och en ny riksdagsordning. Någon politisk enighet kunde emellertid inte uppnås kring utredningens förslag, och 1966 tillkallades därför grundlagberedningen för att slutföra arbetet på en total författningsreform. Sedan grundlagberedningen 1967 lagt fram förslag till en partiell reform, beslutades en sådan av riksdagen 1968-1969. Två huvudinslag i denna reform var införandet av enkammarriksdagen och ett nytt valsystem. Valen till enkammarriksdagen skulle hållas vart tredje år samtidigt med de kommunala valen. De 350 mandaten i den nya riksdagen skulle fördelas enligt ett riksproportionellt valsystem med en småpartispärr på fyra procent. Reformen innebar vidare att parlamentarismen inskrevs i grundlagen genom att riksdagen ñck möjlighet att rikta misstroendeförklaring mot statsråden. I samband med övergången till enkammarriksdagen skedde även vissa förändringar av riksdagens arbetsformer. Bl.a. fick riksdagen en ny utskottsorganisation. Grundlagberedningen avslutade sitt arbete 1972 och reformarbetet fullföljdes genom att den nya regeringsformen antogs av riksdagen 1973- 1974. Bland nyheterna i regeringsformen kan nämnas reglerna om statschefens roll, proceduren vid regeringsbildning och skyddet av de grundläggande fri- och rättigheterna. Den nya regeringsformen medförde endast smärre förändringar i regleringen av de frågor som ingick i den partiella reformen. Bl.a. fastställdes ledamotsantalet i riksdagen till 349. Samtidigt antogs en ny riksdagsordning, som dock inte fick ställning som grundlag. Efter antagandet av den nya regeringsformen har utredningsarbetet på författningsområdet fortsatt på två områden. På fri- och rättighetsområdet har riksdagen i två omgångar, 1976 och 1979, beslutat om en förstärkning. Genom beslut 1976 utvidgades skyddet för de medborgerliga frioch rättigheterna. 1979 års beslut innebar att lagprövningsrätten och en regel om att lagrådets yttrande bör inhämtas över lagförslag på vissa

54 Uppdraget

angivna områden skrevs in i regeringsformen. Vidare blev det möjligt för en minoritet i riksdagen att få ett förslag till lag som angår begränsning av vissa av de grundläggande fri- och rättigheterna uppskjutet i ett år. En minoritet fick också rätt att hänskjuta ett vilande förslag till grundlagsändring till beslutande folkomröstning i samband med val till riksdagen. Det andra området för utredningsarbetet har gällt de centrala frågorna i den partiella reformen: den gemensamma valdagen, mandatperiodens längd, valsättet och riksdagens arbetsformer. l samband med att den nya regeringsformen antogs tillkom utredningen om ändrad valkretsindelning och ökat inslag av personval samt den av talmanskonferensen tillsatta utredningen för en allmän översyn av riksdagens arbetsformer. l personvals- och valkretsutredningen, vars arbete avslutades 1977, förordade kommitténs borgerliga majoritet ett personvalssystem av belgisk modell samt vissa ändringar av valkretsindelningen i storstadsområdena. Socialdemokraterna i kommittén ville ha fortsatt utredning. Kommitténs förslag har ej genomförts. Riksdagens arbetsformsutredning som var verksam åren 1974-1979 lämnade under dessa år förslag i en rad mer avgränsade frågor om bl.a. riksdagens arbetsplanering samt års- och veckorytmen i riksdagsarbetet. Förslagen har i huvudsak antagits av riksdagen. Efter det att arbetsformsutredningen avslutat sitt arbete har arbetsförhållandena i riksdagen behandlats i en arbetsgrupp inom konstitutionsutskottet. 1980 tillsatte regeringen en kommitté som antog namnet grundlagskommittén. De frågor som kommittén skulle behandla var främst den

gemensamma valdagen, mandatperiodens längd, nyvalsinstitutet, rege-

ringsbildningsproceduren och regeringens beslutsformer. l det betänkande som kommittén lade fram 1981 föreslog den borgerliga majoriteten att skilda valdagar för riksdagsval och kommunala val skulle införas och att mandatperioderna skulle förlängas till fyra år. Någon ändring i möjligheterna att anordna nyval föreslogs inte av majoriteten, som också ansåg att frågan om regeringens beslutsformer borde utredas vidare. De socialdemokratiska ledamöterna reserverade sig. De ansåg att kritiken mot den gemensamma valdagen var överdriven. Enligt deras mening krävdes det ytterligare utredning innan tiden var mogen för ett definitivt ställningstagande. l avvaktan härpå var de socialdemokratiska ledamöterna dock beredda att medverka till en effektivisering av nyvalsinstitutet. De önskade också avskaffa omröstningarna om talmannens förslag till statsminister. Även vpk-ledamoten reserverade sig. Han förordade att ordningen med gemensam valdag och treårig mandatperiod skulle behållas. Sedan betänkandet remissbehandlats hölls på hösten 1981 överläggningar mellan riksdagspartierna för att diskutera den fortsatta behandlingen av frågorna. Vid överläggningarna enades man om att det arbete som grundlagskommittén hade inlett skulle fortsätta med sikte på en reform som riksdagen kunde ta ställning till i samband med 1985 års val. Beredningen skulle ske ijustitiedepartementet under ledning av justitieministern och tillsammans med företrädare för de fem riksdagspartierna.

Uppdraget 55

De frågor som i första hand skulle tas upp var desamma som grundlagskommittén hade behandlat. Under sitt fortsatta arbete kom arbetsgruppen in på en rad andra författningsfrågor som hade samband med huvudfrågorna. Bland dessa kan nämnas ökade möjligheter att anordna folkomröstningar, förstärkt skydd för en riksdagsminoritet, vitalisering av riksdagens arbetsformer och avskaffande eller uppmjukning av fyraprocentsspärren vid riksdagsval. l början av 1984 stod det klart att det inte fanns förutsättningar för att uppnå enighet i huvudfrågorna i tid för att ett förslag till grundlagsändskulle kunna i samband med ringar läggas fram för riksdagsbehandling l985 års val. Arbetsgruppen var emellertid enig om att de frågor som hade behandlats av gruppen borde utredas ytterligare med sikte på att en författningsreform skulle kunna beslutas i bred parlamentarisk enighet. Det fortsatta arbetet borde enligt arbetsgruppen bedrivas i en parlamentarisk kommitté. Även konstitutionsutskottet framhöll i ett betänkande våren 1984 att det var angeläget att utredningsarbetet på författningsområdet fortsatte föreslagit. Konstitutionsutskottet uttalade på det sätt som arbetsgruppen vissa önskemål om vilka frågor som skulle tas upp i det kommande utredningsarbetet. Riksdagen ställde sig bakom utskottet.

1.2 Folkstyrelsekommittén tillsätts

l juni 1984 beslöt regeringen tillkalla den kommitté som arbetsgruppen och riksdagen hade förordat. Kommittén skulle ha till huvuduppgift att överväga förutsättningarna för en författningsreform med syfte att förbättra folkstyrelsens villkor. Den borde ha vida ramar för sitt arbete men avsikten var inte att den skulle föreslå någon total reform av författningen. l direktiven framhölls att utredningsarbetet främst borde syfta till att förbättra medborgarnas möjligheter att göra sitt inflytande gällande i politiken, att stärka riksdagen som centralt politiskt forum och att skapa ökade förutsättningar för handlingskraftiga regeringar. Som grundval för sina överväganden borde kommittén göra en bred analys av folkstyrelsens villkor i dagens och morgondagens samhälle. En viktig uppgift för kommittén skulle bli att överväga åtgärder för att effektivisera och vitalisera riksdagens arbete. Ett syfte borde vara att förbättra riksdagsledamöternas möjligheter att hålla kontakt med sina väljare. Detta kunde ske t.ex. genom en viss omläggning av riksdagsarbetet. Bland andra tänkbara åtgärder nämndes en reform av frågeinstitutet, förbättringar av möjligheterna att anordna debatter i dagsaktuella frågor, möjligheter att avgöra rutinbetonade ärenden på ett enklare sätt än f.n., offentliga utskottsutfrågningar m.m. Kommittén skulle vidare utreda förutsättningarna för en förlängning av mandatperioden för riksdagen, landstingen och kommunfullmäktige från tre till fyra år liksom frågan om gemensamma eller skilda valdagar

56 Uppdraget SOU l987:6

för riksdagsval, landstingsval och kommunfullmäktigval. l det sammanhanget borde kommittén också ta upp vissa frågor om kyrkliga val. Till kommitténs uppgifter skulle också höra att utreda frågor om valsättet och om riksdagsupplösning och extraval liksom att se över valkretsindelningen och överväga ett ökat inslag av personval. Det låg också inom ramen för kommitténs uppdrag att överväga ökade möjligheter att anordna folkomröstning och andra frågor om minoritetsskydd. En naturlig utgångspunkt för kommitténs arbete var de olika förslag som varit föremål för diskussion i det tidigare utredningsarbetet. Departementschefen underströk emellertid att det var viktigt att kommittén inte såg dessa frågor isolerade utan belyste dem i ett vidare perspektiv. Detta var önskvärt inte bara av principiella skäl. Det var också nödvändigt för att utredningsarbetet skulle resultera i önskvärda reformer. Departementschefen tillade i detta sammanhang att det var viktigt att kommitten försökte finna nya uppslag och infallsvinklar, t.ex. genom att ta del av erfarenheter i andra länder med likartat samhällsskick. Kommittén borde eftersträva att finna samlande lösningar på de frågor som omfattas av dess uppdrag. Liksom alltid när det gäller grundlagsfrågor var det enligt direktiven angeläget att de förslag som lades fram hade en bred politisk förankring. l direktiven utgick man från att en stor del av de åtgärder som kommittén kunde komma att föreslå skulle kräva Komgrundlagsändring. mittén borde därför arbeta med sikte på att lägga fram förslag som kunde genomföras i anslutning till 1988 års riksdagsval, vilket skulle betyda att förslagen borde presenteras före utgången av år 1986. Kommitténs direktiv innehåller också en redovisning av uppdragets omfattning och inriktning när det gäller ett stort antal särskilda frågor. Dessa delar av direktiven tas upp i samband med behandlingen av dessa frågor. Kommitténs direktiv i sin helhet redovisas i bilaga 1.

1.3 Kommitténs arbete 1.3.1 Analys av folkstyrelsens villkor För att fullgöra vårt uppdrag på detta område har vi informerat oss om det aktuella forskningsläget i berörda hänseenden. Detta har bl.a. skett genom en serie presentationer inför kommittén av olika forskningsområden. Denna presentationsserie inleddes vid sammanträdet den 8 november 1984 då professor Nils Stjernquist redogjorde för arbetet inom Stiftelsen Riksbankens Jubileumsfonds områdesgrupp för forskning om riksdagens funktion och arbetsformer. Vid samma sammanträde gav professor Jörgen Westerståhl en presentation av resultaten av olika undersökningar rörande representationsproblemet på kommunal nivå. Docent Sören Holmberg redovisade vid sammanträdet den 9januari 1985 resultat från valundersökningar under senare år. Vid sammanträdet den 27 mars lämnade docent Janerik Gidlund en redogörelse för forskning om partiorganisationerna. Forskning om regeringen och kanslihuset presen-

Uppdraget 57

terades den 18 april av professor Olof Ruin. Vid sammanträdet den 23 maj redogjorde docent Hans de Geer för FA-rådets forskningsprogram Samhällsorganisatoriska betingelser för företagens förnyelse. Presentationsserien avslutades den 24juni med att docent Lennart Weibull lämnade en redogörelse för forskning om massmedier och politik. Som ett led i vårt arbete med analysen av folkstyrelsens villkor tog vi också initiativ till utgivandet av en uppsatssamling som fick titeln Makrenhânlfolker. Uppsatserna skrevs av samhällsforskare, främst statsvetare, och behandlar olika folkstyrelseproblem. Bland de frågor som tas upp kan nämnas representationsbegreppet, de politiska partiernas organisation och funktioner och regeringsbildningsproblemen. Även förhållandet mellan de politiska organen och intresseorganisationerna, massmedierna och förvaltningen behandlas. Uppsatssamlingen presenterades vid ett symposium den 17 oktober 1985. Till detta hade förutom författarna inbjudits andra samhällsforskare, representanter för massmedierna m.fl. Vår analys av folkstyrelsens villkor redovisas i kapitel 2 av betänkandet. l kapitel 3 drar vi vissa slutsatser av analysen och anger den huvudsakliga innebörden av våra förslag. Förslagen utvecklas sedan närmare i de följande kapitlen.

1.3.2 Valsystem Genom de tilläggsdirektiv som regeringen beslöt om den 20 december 1984 fick vi i uppdrag att göra en utvärdering och översyn av valsystemet. Uppdraget var föranlett av det avtal om samverkan i 1985 års val som träffats mellan centerpartiet och kristen demokratisk samling. Tilläggsdirektiven återges i sin helhet i bilaga 2. Vidare har regeringen överlämnat riksskatteverkets promemoria ”Erfarenheter från 1985 års allmänna val” för att i vissa delar beaktas i vårt arbete. l en rad andra skrivelser som kommit in direkt till kommittén eller överlämnats från regeringen aktualiseras valfrågor av skilda slag. Bilaga 3 innehåller en förteckning över dessa skrivelser. 1 skrivelse till justitiedepartementet i december 1984 föreslog vi förändring av reglerna för tillhandahållande och utläggning av valsedlar. Vi förordade också en förkortning av poströstningsperioden vid kyrkofullmäktigvalet. För att få en belysning av det svenska valsystemet i ett internationellt perspektiv uppdrog vi åt kommitténs sekreterare Magnus Isberg att utarbeta en rapport i ämnet. Rapporten har publicerats under titeln. Valsysremer i 20

Iänder(Ds Ju 1986: l). l rapporten jämförs valsystemen i Sverige

och 19 andra länder med likartat samhällsskick. Tyngdpunkten läggs på de inslag i valsystemet som vi haft att behandla, mandatperiodens längd, valdagar på olika nivåer, nyvalsinstitutet, proportionaliteten i valsättet, småpartispärren m.m. Under arbetets kunnat gång har vi vidare dra nytta av den forskning som bedrivs i val- och massmediefrågor vid statsvetenskapliga institutionen, Göteborgs universitet. Vid sammanträdet den ll december 1985

58 Uppdraget

ñl. dr Kent Asp för resultat från undersökningar av massmeredogjorde diernas roll i valrörelserna. Vid sammanträdet den 16 april 1986 presenterade docent Sören Holmberg och fil. dr Folke Johansson forskning rörande mellan riksdagsval och kommunala val. De tre röstsplittring forskarna har sedermera redovisat sina redogörelser i skriftlig form. Dessa uppsatser återges som bilaga 4-6 till betänkandet. Beträffande skall nämnas att professor Göran de kyrkliga valfrågorna Gustafsson vid sammanträdet den 13 november 1985 bl.a. lämnade en för den kyrkliga organisationen i övriga skandinaviska länredogörelse der. Våra överväganden och förslag rörande valsystemet redovisas i kapitbehandlas i kapitel 14. len 4-9. Folkomröstningsinstitutet

1.3.3 Riksdagens arbetsformer Även på detta område har tillkommit vissa ytterligare utredningsupparbetets om utskottens samdrag under gång. Det gäller bl.a. frågorna utskottsminoritets rätt att begära utredning och tidsfristermansättning, na vid grundlagsändring och rättighetsbegränsande lagstiftning. Vi beslöt hösten i den 1984 att ta upp frågan om riksdagens ställning debatten med förtur. l mars 1985 avgav vi betänkandet Försök politiska i riksdagen som bilaga till prop. 1984/

med nya arbetsformer (intaget

852190). Betänkandet innehöll bl.a. förslag om ett förändrat frågeinstitut och vissa andra åtgärder i syfte att göra debatterna i riksdagen mer aktui huvudsak av regeringen och riksdagen och seella. Förslagen godtogs dan hösten 1985 pågår försöksverksamhet i riksdagen med den av oss

föreslagna inriktningen. Vid vår forskningsgenomgång konstaterade vi att någon mera omfattande forskning om riksdagsledamöternas arbetssituation inte pågick. Vi tog därför initiativ till tre undersökningar som genomfördes under loppublicerats under titeln Folketsfrämsta pet av 1985. De har sedermera

färeträdare(SOU 1986:27). Den första undersökningen, ”Riksdagsleda-

möternas arbetsvecka”, byggde på en enkät med samtliga riksdagsledamöter om deras verksamhet under veckan den 21-27 april 1985. Underutfördes av kommitténs biträdande sekreterare Ulf Christofsökningen fersson. ”Att vara riksdagsledamot”, inter- I den andra undersökningen, vjuades riksdagsledamöter som inte ställde upp till omval i 1985 års riks- Vid tillfrågades de om sitt arbete i och utanför dagsval. intervjuerna av fil. dr Torbjörn Larsson vid riksdagen. Undersökningen genomfördes institutionen, Stockholms universitet. Kommittens se- Statsvetenskapliga kretariat medverkade i intervjuarbetet. Den tredje undersökningen, ”Riksdagsledamöterna och de regionala partiorganisationerna”, avsåg i partiernas valkretsolika aspekter av riksdagsledamöternas deltagande Den innehöll också en kartläggning av partiernas nomiorganisationer. neringsarbete inför 1985 års val. Studien byggde på enkäter och intervjuer och utfördes av fil. dr Jon Pierre vid Statsvetenskapliga institutionen, Lunds universitet. På riksdagsområdet har vi också skaffat oss information och synpunk-

SOU l987:6 59

Uppdraget

ter genom utfrågningar. Den 5 december 1984 hade vi överläggningar med utskottsordförandena och företrädare för partigrupperna. Vid sammanträdet följande dag lämnade f.d. talmannen Henry Allard och talmannen lngemund Bengtsson synpunkter på riksdagens arbetsformer. Vid samma sammanträde redaktör Lillemor Melsted vid redogjorde TT:s riksdagsredaktionför hur riksdagens arbetsformer skulle utformas för att bättre tillgodose massmediernas önskemål. redovisade Slutligen statsrådet Bengt K.Å. Johansson vid sammanträdet den ll december 1985 synpunkter på budgetbehandlingen i riksdagen och i regeringskansliet. De två studieresor som vi företagit har främst syftat till att öka vår kunskap om parlamentens arbetsformer. Under_den ena resan som ägde rum den 27 februari - 5 mars 1985 besökte vi Bonn och London. Den andra studieresan företogs till Oslo den I4-l5 november 1985. l kapitlen l0-l2 behandlar vi de frågor som rör riksdagens arbetsformer.

1.3.4 Övriga frågor

I kapitel 13 tar vi upp frågorna om regeringsbildningen och regeringens beslutsformer. Frågan om införande av en författningsdomstol behandlas i kapitel 15. En sammanfattande redovisning av kostnadskonsekvenserna av våra förslag på valområdet görs i kapitel l6.

2 och

Folkstyrelsen samhällsutvecklingen

Inledning

Riksdagens bekräftande 1974 av den nya regeringsformen markerade slutet på ett tjugoårigt utredningsarbete. I grundlag befästes det parlamentariska demokratiska statsskick som vuxit fram. Mot bakgrund av de analyser av den offentliga verksamheten och det politiska livet i Sverige under 1950- och l960-talen som utförts av författningsutredningen ger regeringsformen grunderna för det representativa och parlamentariska systemet och för fördelningen av offentliga funktioner mellan riksdagen, regeringen och övriga förvaltningsmyndigheter, domstolarna och kommunerna. l författningsutredningens analys ägnades uppmärksamhet

både åt de politiska partiernas grundläggande roll i ettrepresentativt

system och åt konsekvenserna av intresseorganisationernas deltagande i och inflytande över det offentliga beslutsfattandet. Resultatet av analysen blev att man föredrog att inte lägga några förslag om reglering av partiernas interna verksamhet eller kring organisationernas medverkan i det offentliga beslutsfattandet. Hänsynen till den fria âsiktsbildningen som en grundval för ett demokratiskt styrelsesystem motiverade enligt utredningens mening stor försiktighet på detta område. Under de år som gått sedan författningsutredningen utförde sitt utredningsarbete har villkoren för folkstyrelsen i flera avseenden förändrats drastiskt. Den offentliga verksamheten har fått både en långt större omfattning och en ökad komplexitet. Den kommunala indelningen har ändrats och den kommunala förvaltningsorganisationen byggts ut. Även förutsättningarna för partiers, organisationers och mediers opinionsbildande verksamhet har förändrats i en rad avseenden. l detta kapitel belyses i enlighet med direktiven huvuddragen i denna utveckling och diskuteras konsekvenserna för folkstyrelsen, i första hand vad gäller riksdagens och regeringens ställning som representanter för folket och som styrelseorgan för den offentliga verksamheten. Underlag till framställningen har hämtats från såväl offentliga utredningar som forskningsrapporter av skilda slag. Folkstyrelsekommittén har tidigare utgivit en uppsatssamling, Makten från folket, i vilken ett antal forskare behandlar aktuella folkstyrelseproblem. Därutöver har kommittén i betänkandet (SOU 1986:27) Folkets främsta företrädare presenterat resultaten från tre undersökningar av riksdagsledamöternas

62 och

Folkstyrelsen samhällsutvecklingen

arbetsvillkor i och utanför riksdagen. Även dessa båda skrifter ingår i underlaget för detta avsnitt.

2.2 verksamhet i förändring Offentlig

2.2.1 Den offentliga sektorns expansion Liksom i alla andra utvecklade industriländer har den offentliga sektorn vuxit kraftigt i Sverige under tiden efter andra världskriget. Stora svårigheter föreligger både att entydigt bestämma vad som är offentlig verksamhet och att mäta den offentliga sektorns relativa storlek. Man kan dock konstatera att oavsett vilket mått som används har tillväxten av den offentliga sektorn sedan 1960-talet varit speciellt stark i Sverige. Nationalekonomen Johan Lybeck har i en studie för expertgruppen för offentlig ekonomi konstaterat att de offentliga utgifterna och inkomsterna i Sverige i förhållande till bruttonationalprodukten (BNP) 1982 var störst bland de västliga industriländer som ingår i organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD). 1960 däremot motsvarade de genomsnittet för OECD-länderna. De offentliga utgifterna svarar i dag mot cirka 70 procent av BNP. Vid 1960-talets början var motsvarande siffra 40 procent. Det totala antalet offentligt anställda var 1960 cirka 600 000, under det att det i dag uppgår till cirka 1,5 milj. De anställda i statliga och kommunala myndigheter utgör därmed cirka 30 procent av de yrkesverksamma i landet. Till detta kommer att cirka 10 procent av sysselsättningen i landet erbjuds av offentligt ägda företag. Mätt i nationalekonomiska termer svarar den statliga och kommunala verksamheten vid mitten av 1980-talet för ungefär en tredjedel av den totala konsumtionen i landet. Den kraftigaste ökningen av den offentliga verksamheten efter 1960 har ägt rum i kommunerna. Särskilt stark har ökningstakten varit i landstingskommunerna. Tillväxten av den kommunala verksamheten fortsätter alltjämt. Den statliga verksamhetens ökning sedan 1960 har skett i takt med tillväxten i BNP. Pâ 1980-talet har ökningen av den statliga verksamheten nästan helt avstannat.

2.2.2 Den statliga verksamhetens utveckling Det totala antalet statligt anställda ökade år från år fram till 1983. Därefter har det varit i stort sett konstant. 1 dag uppgår den totala arbetsstyrkan i den egentliga statsförvaltningen, försvarsväsendet, affärsverken och viss annan statligt lönereglerad verksamhet till knappt 600 000. Omräknat i heltidsanställda uppgår den statliga arbetsstyrkan till 400 000. Även för statens del har tillväxten i stor utsträckning skett i den regionala och lokala verksamheten. Av de direkt statsanställda är den helt dominerande delen, cirka 85 procent, anställda vid regionala och lokala myndigheter. Detta trots att stora delar av den statligt reglerade verksamheten på lokal nivå handhas av kommunerna. Införandet av den nya grundlagen innebar inga förändringar av den statliga förvaltningens organisation. Det för Sverige karaktäristiska sy-

Folkstyrelsen och samhällsutvecklingen 63

stemet med en tudelning mellan departement och ämbetsverk består. Antalet centrala ämbetsverk har under perioden 1960-1986 ökat från cirka 60 till drygt 80. Utöver ämbetsverken består den centrala förvaltningen av ytterligare cirka 200 organ av varierande storlek och med de mest skiftande arbetsuppgifter. Tillväxten av antalet centralmyndigheter är en följd av att nya områden kommit att omfattas av den offentliga politiken, eller av att existerande politikområden fått ökad aktualitet och betydelse. Tillkomsten av myndigheter som naturvårdsverket, arbetarskyddsstyrelsen, styrelsen för internationell utveckling (SIDA) och energiverket är exempel på det senare. Den ur folkstyrelse- och styrningssynpunkt kanske viktigaste förändringen av den statliga verksamheten som inträffat under de senaste decennierna är den ökade betydelsen och omfattningen av närings-, regional- och arbetsmarknadspolitiken. Ökade samhälleliga insatser och aktiviteter på dessa områden har inte bara medfört Ökade problem kring ledning och kontroll av den offentliga verksamheten i sig. En annan följd har varit att nya former för kontakt och samverkan mellan offentliga organ och det enskilda näringslivet har uppkommit. Termen förhand- Iingsekonomihar myntats för att beskriva denna förändring. Det är uppenbart att riksdagens möjligheter att påverka och kontrollera den statliga verksamheten minskar, om denna i ökad utsträckning är baserad på avtal mellan regeringen eller statliga myndigheter å den ena sidan, och organisationer, företag eller kommuner å den andra. Formerna för regeringens kontakter med de centrala förvaltningsmyndigheterna, liksom frågan om ansvaret för myndigheternas ledning, har varit föremål för utredning i såväl förvaltningsutredningen som verksledningskommittén. Intresset har bland annat knutits till frågan om vilken grad av självständighet regeringsformen tillförsäkrar myndigheterna gentemot regeringen. Den slutsats verksledningskommittén drar i sitt betänkande (SOU 1985:40) Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning är att det finns ett betydande utrymme för direkta styrinsatser från regeringen gentemot myndigheterna. Kommittén konstaterar dock att man ur såväl riksdagsuttalanden, som förvaltningsutredningens betänkande och fristående vetenskapliga analyser kan spåra budskapet att regeringens styrning av den statliga förvaltningen successivt blivit alltmer ineffektiv. Kommittén instämmer i detta och menar att en av anledningarna är att den statliga verksamhetens allt större komplexitet har lett till en ökad specialisering hos myndigheter och tjänstemän. Det beslutsunderlag som når regeringen har tekmjierats säger man. En allmän eller politisk skolning räcker inte längre för att kunna ta ställning i många av de frågor som de statliga myndigheterna har att hantera. Verksledningskommittén pekar också på de styrproblem som uppkommit till följd av det ökade bruket av s.k. ramlagstiftning. Ramlagar, som exempelvis hälso- och sjukvårdslagen eller socialtjänstlagen, anger målsättningen för den samhälleliga verksamheten inom ett visst område. De anger också ansvarsfördelningen mellan olika offentliga organ, men

64 och samhällsutvecklingen Folkstyrelsen

reglerar i ringa grad den egentliga verksamheten. Motivet för ramlagstiftning har varit att man velat öka möjligheterna för myndigheterna att utforma verksamheten på ett så ändamålsenligt sätt som möjligt, utan att detaljerade författningsbestämmelser lägger hinder i vägen. Den kritik som framförts mot ramlagstiftningstekniken kommer från såväl utredningar som fristående forskare och debattörer. Genom det ökade bruket av ramlagstiftning avsäger sig, menar kritikerna, riksdagen att ge konkreta direktiv för verksamhetens bedrivande. l möjligheten stället överlåter man åt regeringen och kanske i ännu högre grad åt statliga och kommunala myndigheter att genom kompletterande regelverk ge sådana anvisningar. Myndigheterna får överta delar av den politiska normgivningen. Förvaltningsmyndigheternas beslut kan ofta överklagas till regeringen. Utslagen i besvärsärendena kommer att verka styrande på myndigheternas framtida handlande. En strävan under senare år har varit att förändra lagstiftningen så att förvaltningsbeslut som direkt påverkar den enskildes rätt i ökad utsträckning får överklagas till förvaltningsdomstolar. Ett resultat av detta är att domstolarna vid behandlingen av besvär över tillämpningen av ramlagstiftningen även de kommit att fatta beslut som blivit normgivande. Verksledningskommittén menar att det är angeläget att åtgärder vidtas så att riksdagen och regeringen får större möjlighet att styra mer, i så måtto att den politiska makten över den offentliga verksamheten återförs till dessa organ. Samtidigt vill man att riksdagen och regeringen skall styra mindre i den betydelsen att detaljstyrningen av myndigheter bör minska. Verksledningskommittén behandlar också den stora och ur folkstyrelsesynpunkt principiellt viktiga frågan om myndigheternas styrelser och deras sammansättning. Huvuddelen av de centrala ämbetsverken har i dag lekmannastyrelser. sammansättningen varierar, men i flertalet ingår såväl företrädare för samhällsintresset, i form av riksdagsledamöter, som intresserepresentanter och företrädare för den statliga förvaltningen. Av speciellt intresse ur folkstyrelsekommitténs synpunkt är frågan om riks-

dagsrepresentationen i styrelserna. Övergången från enrådighetsverk till

myndigheter med lekmannastyrelser har i huvudsak skett efter andra världskriget. Ett av syftena torde ha varit att ge just riksdagspolitikerna, och då kanske främst oppositionspartiernas företrädare, en inblick i myndigheternas verksamhet och därmed kanske också en ökad förståelse för regeringsarbetets problem. Politikernas roll i myndigheternas styrelser skulle i första hand inte vara att tillföra sakkunskap, utan att som representanter för medborgarna tillföra lekmannasynpunkter på verksamheten. Därmed skulle de motverka formalism och tjänstemannavälde. Verksledningskommittén säger sig vara övertygad om att behovet av medborgarinflytande och medborgarkontroll är starkt både för statliga verksamheter som riktar sig direkt till medborgarna och för myndigheter som är demokratiskt känsliga. Med det senare avser man myndigheter

och 65

Folkstyrelsen samhällsutvecklingen

vars åtgärder innebär ingrepp i de enskilda medborgarnas frihet eller ekonomiska situation. l betänkandet pekas dock också på de faror som kan ligga i att partirepresentanterna i styrelserna ofta hämtas från det riksdagsutskott som behandlar myndighetens verksamhetsområde. Detta kan leda till att riksdagsdebatten flyttas in i och fortsätter i myndigheternas styrelser. Uppdraget att vara styrelseledamot är personligt och det är olyckligt, menar man, om ledamöterna ser det som angeläget att i första hand framföra sina partiers ståndpunkter. Kommitténs slutsats är att det inte alltid är självklart att det i första hand är ledamöter av de berörda riksdagsutskotten som skall ta plats i myndigheternas styrelser. Verksledningskommittén behandlar, naturligt nog, eventuella lojalitetskonflikter för de enskilda styrelseledamöterna utifrån perspektiven hur de kan tänkas påverka styrelsearbetet. Ur folkstyrelsesynpunkt är det också av intresse vilka effekter riksdagsledamöternas medverkan i verksstyrelserna kan få på folkrepresentationens arbete. Det kan inte uteslutas att ledamöter av verksstyrelser kan komma att så identifiera sig med myndigheterna och deras problem att de i riksdagsarbetet uppfattas som språkrör för myndigheterna och företrädare för särintressen. Om styrelseuppdragen gäller myndigheter som ligger inom intresseomrâdet för de utskott i vilka riksdagsledamöterna är verksamma kan det också bidra till bilden av ökad sektorisering av riksdagens verksamhet. Ledamöterna blir experter inom respektive utskottsområde och uppfattas inte i första hand som företrädare för allmänintresset.

2.2.3 Kommunal självstyrelse i förändring Tillväxten och förändringen av den kommunala verksamheten har under de senaste 25 åren varit mycket stark och ökningen av såväl landstingskommunernas som primärkommunernas utgifter har varit betydande sedan början av 1960-talet. Primärkommunernas utgifter svarade 1960 mot 12 procent av BNP, landstingskommunernas mot endast 2 procent. 1984 var motsvarande siffror 25 respektive 12 procent. Genom storkommunreformen 1952 reducerades antalet kommuner från cirka 2 500 till cirka l 000. Denna reform berörde endast landskommunerna. Trots de omfattande kom landets komsammanläggningarna muner även fortsättningsvis att ha en högst skiftande storlek. Med detta följde stora skillnader i både kommunalt serviceutbud och administrativ kompetens. Under åren 1964-1974 genomfördes den s.k. kommunblocksreformen. Denna kom att beröra såväl städer, köpingar som landskommuner. De nya kommunerna blev så småningom 284 till antalet. Avsikten med reformen var att ge förutsättningar för en kommunal självstyrelse som kunde erbjuda en kvalitativt likvärdig service till medborgarna i alla delar av landet. Effekterna av sammanläggningarna och den samtidiga expansionen av den kommunala verksamheten har studerats i två stora statsvetenskapliga forskningsprogram. Det senaste, som utfördes av den kommunalde-

5 - Folkstyrelsens villkor

66 och SOU 19826

Folkstyrelsen samhällsutvecklingen

mokratiska forskningsgruppen (KDFG) under åren 1978-1983, tillkom av den kommunaldemokratiska kommittén. Forskningsgruppå initiativ sammanfattas i Strömberg L-Westerståhl J (red.) De nya pens resultat kommunerna. l den konstateras att förändringarna i den kommunala självstyrelsen är stora och påtagliga. Fullmäktige, i stället för direktdemokratiska stämmor, blev obligatoredan med 1953 års kommunallag. Graden iv riskt i samtliga kommuner partipolitisering var dock under lång tid låg, speciellt i de små landskommunerna. Under tiden efter kommunblocksreformen har partiverksamkommuner. Kommunala scm heten ökat alltmer i samtliga valprogram sällan förekom är numera regel. Partierna utarbetar också komtidigare munala handlingsprogram. KDFG noterar också att partierna inte längsina lokala kandidater i valet, de för re nöjer sig med att presentera regelrätta lokala valkampanjer. En följd av den ökade partipolitiseringför arbetet i en är att partigrupperna spelar en långt större roll än tidigare bestämsåväl fullmäktige som styrelse och nämnder. Kommunallagens val till styrelse och nämnder i melser om proportionella lägger hinder vägen för en tillämpning av parlamentarismens princip på lokal nivå. En begränsad form av majoritetsstyrelse, där majoriteten besätter samtliga ordförandeposter och tjänsterna som kommunalråd, har börjat tillämpas i flertalet kommuner. med den kommunala sådan den En av grundtankarna självstyrelsen, växte fram i mitten av 1800-talet, var att kommuninvånarna skulle sköta inte bara beslutsfattandet i en rad frågor som rörde den samhälleliga verksamheten på lokal nivå, utan också att de själva skulle svara för av det som beslutats. Den administrativa verksamheten i verkställigheten kommunerna kännetecknades också i allt väsentligt av lekmannaförvaltav l950-talet. Med storkommunreformen fick ning ända fram till mitten huvuddelen av landskommunerna sina första heltidsanställda kommunaltjänstemän. De anställda i primärkommunerna uppgår i dag till cirka 500 000. Verkställigheten av de kommunala besluten sköts i allt väsent- Den kommunala verksamheten har med ligt av anställda tjänstemän. KDFGzs . Denna har emellertid också ord byrâkratiserars förändring i det att de ledande âtföljts av en professianalisering på politikernivå att som kommunalråd arbeta heltid kommunpolitikerna getts möjlighet med sina kommunala Hela den kommunala verksamheten har uppdrag. som förtroendevalda är gått mot en ökad sektorisering. Såväl tjänstemän i ökad utsträckning specialiserade på den egna nämndens eller förvaltningens verksamhetsområde. Den försöksverksamhet med s.k. lokala organ som bedrivs i vissa kommuner bland annat till bryta sektoriseringen. Kommundels-

syftar att

nämnderna har getts ansvaret för att inom den egna delen av kommunen sköta verksamheter som annars skulle ha tillkommit flera av de centrala kommunala nämnderna. Ett annat viktigt syfte med införandet av lokala närmare till boorgan är självfallet att knyta den lokala verksamheten stadsområden och kommundelar och därmed lättare kunna rekrytera kommunmedlemmar till uppdrag som kommunalt förtroennya grupper

SOU l987:6 Folkstyrelsen och 67 samhällsutvecklingen

devalda. På detta sätt hoppas man kunna återskapa något av den närhet mellan medborgarna och kommunpolitikerna som delvis gick förlorad med indelningsreformerna. Landstingskommunerna har alltsedan sin tillkomst för drygt hundra år sedan fungerat som specialkommuner för vissa verksamheter, främst inom värdområdena, för vilka det ansetts behövas ett större befolkningsunderlag och en mera professionell förvaltningsorganisation än vad de enskilda primärkommunerna kan erbjuda. Före införandet av enkammarriksdagen spelade landstingen en viktig roll som valkorporationer för förstakammarvalen. l 1960- och l970-talens debatt kring regionalpolitikens och regionalförvaltningens organisation ingick frågan om en utveckling mot ”länsparlamentarism, där de direktvalda landstingen skulle få det övergripande ansvaret för det regionala planeringsarbetet. Resultatet av den debatten blev främst att landstingen fick en ökad roll som valkorporationer till regionala statliga styrelser och nämnder. Landstingens egen verksamhet domineras i lika stor utsträckning som tidigare av vårdfrågor, hälso- och sjukvård, tandvård, omsorg om de psykiskt utvecklingsstörda. 1980-talet har dock medfört kraftiga decentraliseringssträvanden inom samtliga vårdområden. Resultatet har blivit antingen ett ökat primärkommunalt ansvar, som för omsorgen om de psykiskt utvecklingsstörda, eller etablerandet av en ny landstingskommunal förtroendemanna- och förvaltningsnivå, som för den nya primärvârdsorganisationen. Nya samarbetsformer utvecklas lokalt mellan de landstingskommunala och de primärkommunala organen. På regionnivå samverkar primärkommuner och landsting kring bland annat kollektivtrafikens utformning. Den klara kompetensfördelningen, efter verksamhetsområden, mellan landstingskommunerna och primärkommunerna är därför på väg att luckras upp. Författningsregleringen av landstingskommunerna var redan från början likartad den som gällde för primärkommunerna. De förtroendevaldas ställning skilde sig dock något. Under det att de i primärkommunerna antogs svara för alla delar av den kommunala självstyrelsen, inbegripet förvaltningsverksamheten, var deras roll i landstingen mera renodlat den av beslutsfattare. Landstingen sammanträdde endast någon eller några gånger per år. Mellan landstingsmötena svarade förvaltningsutskotten för den politiska ledningen av den verksamhet som utfördes av anställda tjänstemän. Med expansionen av den primärkommunala förvaltningsorganisationen har skillnaderna minskat eller helt försvunnit. En gemensam kommunallag gäller numera för landstingskommuner och primärkommuner. Landstingen skall sammanträda minst fyra gånger per år. Förvaltningsutskottens befogenheter och ställning skiljer sig inte från kommunstyrelsernas. Till följd av de speciella valfunktionerna kom landstingen tidigt att få en organiserad partigruppsverksamhet. Landstingspolitiken har dock som regel svårt att dra intresset till sig i den allmänna debatten. Landstingsvalen får i dag långt mindre uppmärksamhet än de lokala valen. Partiorganisationerna lägger ned betydligt mindre kraft på att föra

68 Folkstyrelsen och samhällsutvecklingen

landstingskommunala valkampanjer. Om utvecklingen i lokalvalen gått mot en högre grad av partipolitisering och en i förhållande till riksvalet självständig valkampanj kan detsamma inte sägas om landstingsvalen. Dessa har därför i systemet med den gemensamma valdagen blivit de glömda valen.

2.3 Ändrade förutsättningar för opinionsbildning

2.3.1 De politiska partiernas ställning Det representativa demokratiska system som regeringsformen upplinjerar förutsätter existensen av politiska partier. Partierna presenterar både de program och de kandidater som väljarna har att ta ställning till. De engagerar också medborgarna i politisk och samhällelig verksamhet. Janerik och Gullan Gidlund uttrycker det i sin uppsats i Makten från folket så, att partierna har både en folkstyrelsefunktion i det att de utser kandidater till politiska uppdrag, presenterar politiska handlingsprogram och driver valkampanjer, och en folkrörelsefunktion i vilken de fungerar som organisationer som rekryterar medborgare till aktivt deltagande. De studier som gjorts av partiväsendets utveckling över tid visar inte på några drastiska förändringar under de senaste årtiondena. Till trots av farhågor för motsatsen tycks de etablerade partierna alltjämt kunna rekrytera aktiva medlemmar och personer villiga att åta sig politiska förtroendeuppdrag, i stort sett i samma utsträckning som tidigare. Det är dock påtagligt att partierna liksom tidigare har svårigheter att engagera kvinnor och yngre personer i sitt arbete. Medelålders och äldre män är därför överrepresenterade bland de förtroendevalda. Utvecklingen under senare år tycks dock ha gått mot en något bättre rekrytering från de underrepresenterade grupperna. Valsystemet till riksdagen garanterar en fullständig proportionalitet, med det undantaget att det krävs 4 procent av rösterna i hela riket eller 12 procent av rösterna i en valkrets för att ett parti skall bli representerat i riksdagen. Syftet med spärren är att förhindra alltför långtgående partisplittring samt inflytande i riksdagen för lokala partier. Under den period som gått sedan det nya Valsystemet infördes har inget nytt parti nått över spärren. Inte heller har något redan etablerat parti misslyckats med att vinna förnyad representation i riksdagen. Partiväsendet har i denna mening präglats av en hög grad av stabilitet. Även på lokal nivå dominerar rikspartierna. Valsystemet gör det dock lättare för mindre rikspartier och för lokala partier att bli representerade i de kommunala beslutande församlingarna. Den största förändringen som inträffat i förutsättningarna för de politiska partiernas verksamhet under de senaste decennierna står införandet av partistöd på såväl statlig som kommunal nivå för. Det statliga partistödet infördes 1965. Det har sedermera byggts ut och utgör numera den dominerande inkomstkällan för riksdagspartierna. Det kommunala partistödet, vilket fullmäktige har kunnat besluta om sedan 1969, har kommit att få en ännu mer dominerande ställning som fmansieringskälla för

och

Folkstyrelsen samhällsutvecklingen 69

partiernas regionala och lokala verksamhet. Studier visar att partiernas

kostnader på den regionala nivån täcks till mellan 40 och 70 procent med partistöd. På den lokala nivån täcks partiernas kostnader under ett mellanvalsår nästan helt av partistödet. Då partistödet utbetalas i förhållande till antalet mandat i riksdag och fullmäktigeförsamlingar innebär det att valvinden kommer att få en direkt och påtaglig effekt på partiernas ekonomi. De partier som råkat ut för stora valförluster har drastiskt fått skära ned sina kostnader, genom att t.ex. minska kansliorganisationen, för att kunna klara konsekvenserna av det nedskurna partistödet. Partiernas kandidatnomineringsarbete studerades särskilt av författningsutredningen. Man diskuterade också önskvärdheten av lagregler på detta område och påpekade att sådana regler finns i exempelvis USA och Norge. Författningsutredningen fann dock att de enskilda medlemmarna i partierna hade möjlighet att påverka nomineringsarbetet, att provvalsförfarande var vanligen förekommande och att de centrala partiinstanserna i mycket liten utsträckning genom direktiv påverkade det regionala och lokala nomineringsarbetet. Utredningen fann därför inte anledning föreslå någon lagreglering av kandidatnomineringen. Jon Pierre har för folkstyrelsekommitténs räkning studerat nomineringsarbetet inför 1985 års val och gjortjämförelser med de undersökningar som tidigare utförts. Pierres slutsats är att de centrala partiinstansernas inflytande över nomineringsarbetet tycks ha ökat något i omfattning under senare år. Främst tar det sig uttryck i försök till generell styrning dvs. styrning av principerna för nomineringarna.

2.3.2 Intresseorganisationerna i samhället En mångfald av intresseorganisationer är även den väsentlig för den fria åsiktsbildning som är en förutsättning för ett demokratiskt statsskick. I Sverige finns ett stort antal organisationer av de mest skiftande slag, från tillfälliga aktionsgrupper inriktade på dagsaktuella frågor till de stora etablerade arbetsmarknads- och näringslivsorganisationerna. De folkrörelser som vid sekelskiftet utgjorde 85 procent av organisationsväsendet, nykterhetsrörelsen och frikyrkorna, har numera svårigheter att klara nyrekryteringen av medlemmar. Jan Engberg menar i sin avhandling Folkrörelserna i välfärdssamhället att utvecklingen rört sig bort från den dominans som kring sekelskiftet rådde för de stora idérörelserna mot en tillväxt under senare år av vad han kallar identifikationsrörelser. Med detta begrepp avser han rörelser av typen villaägarorganisationer och pensionärsföreningar som representerar speciella gruppintressen. Identifikationsrörelserna har enligt Engberg inte bara en god tillväxt, de har också en hög mobiliseringsgrad bland medlemmarna. Dessa organisationer deltar flitigt i opinionsbildningsarbetet i samhället. Jacob A. Buksti menar i sin uppsats i Makten från folket att intresseorganisationerna i ett snabbt föränderligt samhälle ställs inför stora anpassningsproblem. De stora och dominerande intresseorganisationerna tillkom i en tid då den industriella förhållandevis utvecklingen skapade

70 och

Folkstyrelsen samhällsutvecklingen

homogena befolknings- och arbetslivsgrupper, vilka bäst kunde representeras av stora nationella organisationer. I ett föränderligt samhälle med hög grad av specialisering i yrkeslivet har dessa organisationer, menar Buksti, svårigheter att anpassa och förändra sig. En av orsakerna härtill är organisationernas ställning som medverkande i och medansvariga för den offentliga verksamheten, genom representation i utredningar, styrelser och förhandlingsorgan. Av tradition har de stora riksomfattande intresseorganisationerna genom medverkan i det statliga utredningsväsendet och genom remissyttranden över kommittébetänkanden engagerat sig i den offentliga debatten inom vitt skilda områden. De har i många fall också genom förhandlingsuppgörelser med staten eller genom representation i verksstyrelser och andra offentliga organ direkt varit med om att utforma den samhälle- I ett stort antal vetenskapliga studier beskrivs denna liga verksamheten. tradition av diskussion och försök till samförståndslösningar mellan olika organiserade intressen som typisk för svenskt offentligt beslutsfattande. Flertalet betraktare menar att intresseorganisationerna genom denna till en allsidig debatt om föreslagna samhällsföränprocess medverkar och därmed legitimitet åt de politiska bedringar ger ökad demokratisk sluten. Varnande röster har dock också höjts för att de stora etablerade intresseorganisationerna får en alltför dominerande ställning på bekostnad av andra deltagare i debatten. I en promemoria från statsrådsberedpåpekas att en dominans för ningen om det svenska utredningsväsendet intresseorganisationerna i remissbehandlingen av ett kommittébetänkande kan leda till att hänsyn i första hand tas till synpunkter från organisationer som varit företrädda i kommittéarbetet. Dessa har ofta ett starkt materiellt intresse av att förslagen går i en viss riktning. Risken finns, sägs det i promemorian, att hela processen isoleras från oberoende kritik och att kompromisser nås på bekostnad av allmänintresset. Verksledningskommittén menar att det är principiellt felaktigt att, som nu ofta är fallet, sammansättningen av en myndighets styrelse bygger på representation av olika intressen i myndighetens omvärld. Partsrepresentation för olika intresseorganisationer bör enligt kommittén i första hand förekomma i rådgivande organ. Michele Micheletti noterar i Makten från folket att intresseorganisationerna i ökad utsträckning bedriver opinionsbildningskampanjer och moderna marknadsföringsmetoder. Micheletti menar att en utnyttjar möjlig förklaring till att organisationerna alltmer förlitar sig till sådana ”PR-aktiviteter” för att föra ut sina synpunkter är en verklig eller upplevd minskning i möjligheterna att påverka det offentliga beslutsfattandet. Många av de riksdagsledamöter som intervjuats för folkstyrelsekommitténs räkning vittnar om att intressegrupper i långt större utsträckning än tidigare genom uppvaktningar, brevkampanjer och på annat sätt försöker påverka de enskilda riksdagsledamöterna. I en del fall utförs denna opinionsbildningsverksamhet med hjälp av professionella s.k. lobbyföretag. Debatten om organisationernas inflytande över det samhälleliga be-

och samhällsutvecklingen 71 Folkstyrelsen

slutsfattandet och deras medverkan i förvaltningsverksamheten, den s.k. korporatismdebatten, har tidvis under de senaste decennierna varit mycket livlig. Särskilt intensiv var den i samband med den politiska striden kring förslaget om löntagarfonder. Genom dessa skulle, menade kritikerna, redan alltför mäktiga organisationer och maktfullkomliga organisationsföreträdare få ett ännu större inflytande i samhället. Korporatismdebatten är inte ny. Den togs upp redan i direktiven till författningsutredningen. Utredningen diskuterade konstitutionella problem som kan uppkomma om intresseorganisationerna får ett alltför stort inflytande både över riksdagen och över den statliga förvaltningsapparaten. Utredningen fann dock, återigen med hänvisning till värdet av en fri åsiktsbildning i samhället, att man även på detta område borde iaktta stor försiktighet med lagstiftning. Kraven på särskild lagstiftning om intresseorganisationerna och deras verksamhet har varit sällsynta också i den sentida debatten. Medborgarrättsrörelsen är ensam om att ha krävt allmänna lagregler om exempelvis medlemsomröstningar och publicering av ekonomiska verksamhetsberättelser. De lagstiftningskrav som i övrigt framförts har gällt frågan om kollektivanslutning till politiskt parti och rätten att utträda ur en organisation. De senaste decenniernas debatt om intresseorganisationernas inflytande över det politiska beslutsfattandet har främst gällt arbetsmarknadsorganisationerna. Deras representativitet som förmedlare av medlemsopinioner har vid skilda tillfällen ifrågasatts av kritiker såväl inom som utom organisationerna. De offentliganstâlldas organisationer har fått en förändrad ställning i förhållande till de beslutsfattande organen i stat och kommun till följd av de ändringar som skett i arbetsmarknadslagstiftningen. Stats- och kommunaltjänstemännen erhöll 1966 egen förhandlingsrätt. Parterna på den offentliga arbetsmarknaden fick därmed rätt att tillgripa stridsåtgärder som strejk och lockout. Strävan har även i övrigt varit att så långt möjligt låta samma arbetsrättsliga regler gälla för den offentliga som för den privata arbetsmarknaden. Medbestämmandelagen (MBL) som trädde i kraft 1977 gäller för såväl den privata som den offentliga arbetsmarknaden. Dess regler om förhandlingsskyldighet skall tillämpas lika gentemot alla arbetsgivare, även om avtal inte får slutas om den offentliga verksamhetens mål, inriktning, omfattning och kvalitet. Den förhandlings- och informationsskyldighet som åligger arbetsgivaren ombesörjs vad gäller regeringsärenden av statens arbetsgivarverk. Från flera håll har det framförts farhågor för att rätten att påkalla förhandlingar om propositioner och andra regeringsärenden skulle utgöra inskränkningar i den politiska demokratin. Det har också anförts att förhandlingarna om regeringsärenden lett till tidsfördröjning och ökade kostnader. Agne Gustafsson genomförde 1981 en enkätundersökning av riksdagsledamöternas syn på den arbetsrättsliga lagstiftningen. Av denna framgår att en majoritet av ledamöterna i samtliga partier var helt negativa

72 Folkstyrelsen och samhällsutvecklingen

eller mycket tveksamma till just skyldigheten att förhandla om regeringsärenden. Frågan har också vid upprepade tillfällen varit uppe till behandling i riksdagen. Konstitutionsutskottet har vid två tillfällen 1979 och 1984 granskat förhandlingarna om regeringsärendena. Utskottet konstaterar att förhandlingarna inte innebär någon inskränkning i regeringens beslutanderätt. Man redovisar dock att båda parter i förhandlingarna menar att dessa kommer in för sent i beredningsprocessen. Rolf Jonsson har i boken De okända förhandlingarna studerat konsekvenserna för regeringens arbets- och beslutsformer av reglerna om förhandlingar om regeringsärenden. Utöver konstitutionsutskottets granskningsbetänkanden har han som underlag för sin studie haft en studie av samtliga protokoll från förhandlingarna under åren 1977, 1981 och 1983. Jonsson har också intervjuat parternas företrädare, dvs. departementens statssekreterare och handläggare respektive de fackliga huvudorganisationernas representanter, om de praktiska erfarenheterna av förhandlingsarbetet. Jonssons slutsatser är bland annat att det endast är marginellt som personalorganisationerna lyckats påverka regeringens beslutsunderlag. De informella kontakterna mellan personalorganisationerna och regeringskansliet har inte minskat jämfört med tiden före införandet av förhandlingssystemet. Enligt Jonsson tycker både statssekreterarna och handläggarna i departementen att arbetsförhållandena försämrats genom den tidspress som uppstår till följd av förhandlingsordningen. Man pekar särskilt på att fackdepartementens beredning av budgetförslaget har pressats tidsmässigt. Såväl departementsföreträdarna som personalorganisationernas representanter anser att verksamheten bör förändras så. att personalorganisationerna kommer in i ett tidigare skede av beredningsprocessen. Även de fackliga företrädarnas närvaro- och yttranderätt i de kommunala nämnderna har utsatts för kritik. Också den utgör, menar bland andra Agne Gustafsson, en inskränkning i den politiska demokratin. I den sentida diskussionen om intresseorganisationernas inflytande över den samhälleliga verksamheten har uppmärksamhet riktats mot den allians som kan uppstå mellan politiker, ämbetsmän och organisationsföreträdare med gemensamma sektorsintressen. Den norska maktutredningen använde begreppetjärntrianglar för att belysa detta fenomen. De centrala järntrianglarna har sina motsvarigheter också på kommunal nivå. Kommunalforskarna har pekat på uppkomsten av s.k. partssammansatta organ som ett exempel på detta och på faran av ett ökat korporativt inflytande över den kommunala politiken. Maktutredningen har fått i uppdrag att utreda bland annat frågan om hur omfattande organisationernas inflytande över de samhälleliga organen är.

2.3.3 Förändrad massmediestruktur Den svenska dagspressen hävdar sig vid en internationell jämförelse väl från kvalitativ synpunkt. Även dess spridning är mycket god. Sverige är ett av världens mest tidningstäta” länder.

och

Folkstyrelsen samhällsutvecklingen 73

Den massdistribuerade framväxt dagspressens var samtidig med etablerandet och tillväxten av det moderna till partisystemet. Knytningen de politiska partierna var redan tidigt stark. Det ansågs naturligt att en tidning representerade ett visst politiskt intresse. Journalister sökte sig i stor utsträckning till olika tidningar beroende på deras ”politiska färg”. Ser man till ägarförhållandena kan man konstatera att den politiska pressen står fortsatt stark. Tidningarnas ledarsidor är också i stort sett i samma utsträckning som tidigare direkta språkrör för de politiska intressen tidningen representerar, även om man i mindre utsträckning anser sig ha en direkt Flera studier partianknytning. visar dock att den partimässiga eller ideologiska anknytningen i nyhets-, debatt- och kulturmaterial är mindre stark- än tidigare. l boken Massmedier hävdar och Lennart Stig Hadenius Weibull att nya normer etablerats för vad som är god och ansvarsfull journalistik. Dessa normer har påverkats av bland annat de regler om opartiskhet och balans som gäller för Sveriges Radios verksamhet. Journalister flyttar mellan olika tidningar och mellan skilda medier. Deras lojalitet har i större kommit utsträckning att gälla de yrkesetiska normerna för vad som är god journalistik än de intressen som tidningen representerar. Redan i början av 1960-talet var televisionen etablerad som rikstäckande massmedium. Sändningstiden var dock relativt Morbegränsad. gontidningarna, framför allt de rikstäckande, var fortfarande de centrala medierna för den politiska debatten. Den ur folkstyrelsesynpunkt kanske viktigaste förändringen på massmedieområdet är att TV inte bara kornmit att bli det dominerande mediet för politisk och nyhetsrapportering debatt på riksplanet. l stor utsträckning har det också blivit så att TV bestämmer dagordningen för den politiska debatten. De frågor TV tar upp blir centrala debattfrågor. Frågan om de politiska organens och massmediernas inbördes maktförhållande är dock komplicerad. Kent Asp har i sin avhandling Mäktiga massmedier påpekat att även om medierna, och kanske främst televisionen, har makten över vad som kommer att uppmärksammas är de samti-

digt för sin nyhetsförmedling beroende av den information

och de utspel som kommer från partier och andra politiska aktörer. Under 1970-talet tillväxte kvällspressen har kraftigt. Många debattörer pekat på att kvällspressen tillsammans med TV har kommit att leda den politiska bevakningen bort från kommentarer och analyser av partiprogram och sakfrågor, till jakt på politiska händelser och en koncentration till personfrågor. Flertalet av de avgående riksdagsledamöter som intervjuades för folkstyrelsekommitténs räkning tar upp just denna aspekt av

medieutvecklingen. Man är samstämmigt kritisk till koncentrationen på

de ledande partiföreträdarna och deras personligheter. Den bevakning av riksdagsarbetet som sker är mer inriktad på konflikter än på det vardagliga arbetet. Väljarna får därför en falsk bild av verksamheten i riksdagen och av det politiska arbetet över huvud taget. Mediernas representanter hävdar å sin sida att en mera ingående rapportering av det grundliga i riksdagen inte skulle bidra till att öka medborgarlagstiftningsarbetet

och

74 Folkstyrelsen samhällsutvecklingen

nas intresse och förståelse för det politiska arbetet. Riksdagsrapportemenar man, de nyhetsvärderingsprinciper som i ringen måste, följa övrigt tillämpas. och Folke Johansson har studerat nyhetsrapporte- Jörgen Westerståhl ringen i TV, radio och dagspress under 1900-talet. Deras slutsats, presenterad i boken Bilden av Sverige, är bland annat att den s.k. konfrontakommit att få ett ökat utrymme i förhållande till både tionsjournalistiken nyhetsrapportering och kritiskt granskande från journalisternas egen sida. De menar att tekniken att låta två representanter för motsatta intreskonfronteras med varandra utvecklats i etermedisen eller ståndpunkter erna delvis som en följd av de krav på opartiskhet som gäller för Sveriges Radios verksamhet. Denna form för nyhetsrapportering har sedan spritt sig också till dagspressen. Andra forskare har pekat på att även om den politiska rapporteringen i medierna är det inte säkert att informationen om fått större utrymme beslut och politisk verksamhet har ökat. Andelen notismaterial politiska är mindre i såväl dagspress som etermediernas nyhetsprogram. De händelser eller förhållanden som tas upp får stort utrymme, men utan att för den skull rapporteringen blir mera ingående eller analysen mera fördjupad. Samma händelse eller beslut kommenteras av skilda personer, upprepningar är vanliga, informationstätheten låg. Genom televisionens framväxt och dominans har radion kommit att som forum för den politiska debatten och som nyhetsrapbetyda mindre portör på riksplanet. l stället har den kommit att spela en allt större roll på det regionala och lokala planet. Lokalradion fyller i dag en mycket och debatt de viktig funktion när det gäller att föra ut nyheter kring lokala valrörelserna. Såväl radio som press har en långt större bevakning också av den lokalpolitiska verksamheten under mellanvalsperioderna än vad som tidigare var fallet. En anledning till detta är säkert att komhar gjort att man har ett hanterligt antal kommunsammanläggningarna muner att bevaka inom spridningsområdet. Den ökade partipolitiseringen i kommunerna har samtidigt medfört att det finns större utrymme och av lokala medier är intresse för lokalpolitisk rapportering. Utvecklingen sannolikt i massmediernas roll och villkor den viktigaste förändringen under 1980-talet. Det finns all anledning förmoda att närradion i långt större utsträckning kommer att utnyttjas i det lokala politiska arbetet, och som lokalt opinionsbildningsorgan över huvud taget, än vad som hittills varit fallet. På sikt kan även nya medier, som lokal kabel-TV, komma öka möjligheterna att bedriva lokalt politiskt inforatt ytterligare mations- och kampanjarbete. Ett statligt presstöd infördes i början av 1970-talet. Formerna för stödet har förändrats, men syftet har hela tiden varit detsamma, att skapa konkurrens för att därmed säkerställa en och att erbjuda läsarna valfrihet mångsidig debatt. De utvärderingar som gjorts har visat att stödet varit har lagts ned sedan presstödet infördes. effektivt. Få flerdagstidningar har också flera tidningar kunnat modernisera Med hjälp av presstödet sin tryckeriutrustning och erbjuda en tekniskt bättre produkt.

SOU t987:6 Folkstyrelsen och 75 samhällsutvecklingen

2.3.4 Opinionsundersökningarnas roll i opinionsbildningen De första svenska politiska opinionsundersökningarna utfördes av Svenska Gallup-institutet redan på l940-talet. Liksom i USA kom undersökningarna av partisympatier och röstningsintentioner att få ett stort nyhetsvärde och uppmärksammas och kommenteras av medierna. Antalet undersökningar som utförts har ökat kraftigt under senare år. Utöver rena partisympatimätningar utförs också undersökningar av partiledarnas popularitet och av allmänhetens inställning till olika politiska sakfrågor. Sören Holmberg har i en skrift från forskningsrådsnämnden, Makten över opinionen, gjort en studie av opinionsundersökningar och så kallad opinionsjournalistik i 1985 års valrörelse. Den visar bland annat att medierna själva i stor utsträckning är beställare både av allmänna partisympatimätningar och mera specialinriktade undersökningar kring enskilda sakfrågor. Även intresseorganisationer, främst kanske näringslivsorganisationer, är flitiga beställare av politiska opinionsundersökningar. Holmberg varnar särskilt för farorna med den statistiska osäkerhet som uppkommer till följd av de enligt hans mening alltför små urval som används i många av undersökningarna. I forskningsrådsnämndens skrift medverkar också Gudmund Hernes och Hans Zetterberg. Hernes diskuterar de politiska effekterna av publiciteten kring opinionsundersökningsresultaten. Han känner sig övertygad om att sådana existerar men menar att forskningen inte kunnat fastställa vilka de är. Hans Zetterberg pläderar för en mera metodmedveten och kritisk inställning hos dem som uttolkar resultaten från undersökningarna. l debatten kring opinionsundersökningarnas effekter på valutgången har det förts fram krav på publiceringsförbud för partisympatimätningar under valrörelsens slutskede. Zetterberg redogör för den franska lagstiftningen på området och för den rapport i ärendet som avgivits av en av Europarådet tillsatt under-

sökningskommitté. Kommitténs slutsats är att skärpta kontroller varken

är nödvändiga eller önskvärda. lnte heller finner man det nödvändigt eller värdefullt att eftersträva internationellt harmoniserad lagstiftning. Europarådet beslöt i enlighet med kommitténs förslag att inte rekommendera lagstiftning på detta område.

2.4 Folkstyrelse under förändrade villkor

2.4.1 Det medborgerliga deltagandet Deltagandet i de allmänna valen är mycket högt. Under hela perioden efter införandet av den gemensamma valdagen 1970 har det legat kring 90 procent. I ett internationellt perspektiv är det svenska Valdeltagandet bland de högsta i länder utan lagstadgad röstplikt. De goda möjligheterna till poströstning bidrar säkert verksamt till att hålla valdeltagandet på en hög nivå. Högt valdeltagande är en förutsättning för ett fungerande representativt demokratiskt system. Därutöver krävs det också att de politiska bud-

76 Folkstyrelsen och samhällsutvecklingen

skapen presenteras för väljarna och att dessa har vilja och förmåga att värdera dem. Det kan med fog hävdas att förutsättningarna härvidlag aldrig varit så goda som nu. Den allmänna utbildningsnivån är hög, informationsutbudet rikt. De studier som utförts visar också att väljarnas information om politiska sakfrågor och om kandidater i valen ökat. Speciellt gäller detta för kunskaper om de kommunala valen. Valundersökningarna visar att rörligheten i valmanskåren ökar. Andelen partibytare har ökat under de senaste valen. Internationellt sett är dock partitroheten fortfarande mycket hög i Sverige. Den minskning av de fasta partilojaliteterna och den ökning av benägenheten till partibyte som kan förmärkas, förklaras enligt forskarna av en minskad klassröstning och ökad åsiktsröstning. Detta i sin tur förklaras av förändringar i närings- och yrkesstrukturen. Sören Holmberg konstaterar i rapporten över 1982 års valundersökning att många av de yrkesgrupper som minskat i antal är sådana som tenderar att rösta mycket ”klassmässigf”. Det finns anledning anta att sambandet mellan yrkestillhörighet och partival minskar ytterligare i framtiden och att rörligheten i valmanskåren som en följd därav ökar. Andelen väljare som röstar på olika partier i riksdags- och kommunalvalen har ökat för varje val sedan införandet av den gemensamma valdagen. 1970 röstade 6 procent av de som deltog i riksdagsvalet på annat parti i kommunfullmäktigvalet, 1985 var det 16 procent som på motsvarande sätt valde att rösta på olika partier. Förklaringarna till denna utveckling är säkert flera. Den ökade rörligheten i valmanskåren och tendensen mot en högre grad av åsiktsröstning är en. En annan är att såväl kommunalpolitiken som de kommunala valrörelserna har ändrat karaktär. De nya kommunerna bedriver en vittomfattande verksamhet av stor och direkt betydelse för de enskilda medborgarna. Den ökade partipolitiseringen och mediebevakningen av den kommunala verksamheten har gjort att väljarnas kunskaper om såväl partiståndpunkter och kandidater som aktuella kommunala frågor har ökat. Kommunerna bär i dag upp egna valrörelser på ett helt annat sätt än på 1960-talet. Sedan 1976 har utländska medborgare som varit bosatta i Sverige i mer än tre år rösträtt i de kommunala valen. Valdeltagandet 1976 låg bland invandrarna på knappa 60 procent, dvs. cirka 30 procent lägre än bland svenska medborgare. Valdeltagandet bland invandrarna har sedan sjunkit ytterligare. 1985 deltog 48 procent av de röstberättigade utländska medborgarna i kommunalvalen. 1983 års rösträttskommitté ger i (SOU 1984:1 l) Rösträtt och medborgarskap en rad förklaringar till det låga Valdeltagandet bland invandrarna. Utredningen menar att det faktiska Valdeltagandet är högre än vad statistiken anger. Anledningen är att många av dem som upptas i röstlängden vid valtillfället inte längre är bosatta i Sverige. Vidare menar man att invandrarna vad gäller ålder, civilstånd och yrkestillhörighet i stor utsträckning tillhör grupper som traditionellt har ett lägre valdeltagande. Kommittén menar också att det faktum att rikspolitiken dominerar över kommunalpolitiken i valkampanj och valdebatt lätt leder till att

och 77

Folkstyrelsen samhällsutvecklingen

de som endast har kommunal rösträtt blir mindre engagerade i valet över huvud taget. Därutöver anför rösträttskommittén också ett antal förhållanden som är direkt förknippade med invandrarsituationen som förklaringar till det låga Valdeltagandet. Trots stora insatser är informationen till invandrarna fortfarande bristfällig. Många invandrare är osäkra om sin framtid, de betraktar sin vistelse i Sverige som tillfällig. Intresset att engagera sig i lokalpolitiska frågor minskar då. Kommittén pekar också på det välkända förhållandet att personer som byter arbets- och bostadsmil_iö lätt hamnar i ett s.k. korstryck mellan de värderingar som dominerar i de olika miljöerna. Effekten blir ofta att man avstår från att ta ställning, t.ex. i politiska val. För invandrarna är skillnaderna mellan värderingssystemen i hemländerna och invandrarlandet ofta mycket stora. Att utöva sin rösträtt i de allmänna valen är bara en form för politiskt deltagande. Den medborgerliga medverkan i opinionsbildning och beslutsfattande i samhället har också andra uttryck, medlemskap och aktivt arbete i partier och intresseorganisationer, medverkan i mediedcbatt, villighet att kandidera för politiska i akförtroendeuppdrag, deltagande tionsgrupper etc. Undersökningar av det politiska deltagandet i bred mening har gjorts vid upprepade tillfällen av statistiska centralbyrån i dess studier av svenska folkets levnadsförhållanden. KDFG ställde i sin medborgarstudie ett antal frågor om på vilket sätt man deltagit i eller sökt påverka den kommunala politiska verksamheten. Liknande hade frågor 1966 ställts av

kommunalforskningsgruppen.

De studier som utförts visar att under det att andelen partimedlemmar ligger på en rätt konstant nivå har det politiska deltagandet i alla övriga avseenden ökat. Samtliga studier visar att medelålders och äldre män dominerar bland de partiaktiva. av politisk som att Nya former aktivitet, delta i aktionsgrupper eller att försöka påverka genom kontakt med tjänstemän, tillämpas främst av yngre människor. Det politiska deltagandet har ett starkt samband med utbildning och yrke. Socialgrupp l är överrepresenterad och socialgrupp lll underrepresenterad i alla former av politisk aktivitet. Personer med hög utbildning eller hög social ställning väljer dock i större utsträckning att utöva sitt politiska deltagande vid sidan av de politiska partierna, genom direktkontakter med beslutsfattare eller deltagande i aktionsgrupper. En skillnad föreligger också mellan invånare i städer och på landsbygd. Politiskt deltagande via de etablerade partierna dominerar i de små landsbygdskommunerna, under det att aktionsgruppsverksamhet och liknande är mera vanligen förekommande i de stora tätortsområdena.

2.4.2 Riksdagens ställning Grundlagsreformen innebar en rad förändringar med direkt effekt på riksdagsarbetet. Antalet riksdagsledamöter reducerades, men antalet ledamöter i den enda kammaren är ändå relativt stort, 349 stycken. Genom med ersättare för statsråden systemet och för långtidsfrânvarande ledamöter ökar antalet som är verksamma personer i riksdagen

78 och

Folkstyrelsen samhällsutvecklingen

under en mandatperiod ytterligare. Många av de riksdagsledamöter som för folkstyrelsekommitténs räkning anser attjämfört med den intervjuats andra kammaren är anonymiteten bland riksdagsledamöterna tidigare större. Kontakten mellan statsråden och de enskilda riksdagsledamöterna har också minskat till följd av ersättarsystemet. Statsråden behöver för att delta i omröstningar i kammaren. inte längre vistas i riksdagen i riksdagsarbetet Kam- Tyngdpunkten ligger på utskottsverksamheten. mardebatten domineras oftast av företrädare för de olika partigrupperna i det utskott vars ärende är uppe till behandling. Härigenom förstärks bilden av specialisering och sektorisering av den samhälleliga verksamheten. Den studie av riksdagsledamöternas arbetsvecka som utförts för vår visar, liksom liknande undersökningar som utförts unräkning tidigare i riksdagen är stor. l der enkammarriksdagens tid, att arbetsbelastningen betänkandet Försök med nya arbetsformer i riksdagen (bilaga till prop. vi uppgifter om antal propositioner och motioner 1984/85 : 190) redovisar som avgivits under varje år sedan 1971. Utvecklingen visar ett karaktäristiskt cykliskt mönster. Under varje valperiod stiger antalet avgivna propositioner såväl som motioner markant från det första till det sista riksmötet. Både antalet avgivna propositioner och motioner visar en långsiktigt stigande tendens. Riksdagsledamöterna har att spela flera roller. Utöver lagstiftningsarbetet i riksdagen skall de också delta i sina partiers verksamhet inom valkretsorganisationer och på lokalplanet. Ledamöterna har stora svårigheter att förena arbeteti riksdagen med den regionala och lokala partiverksamhet som deras partiorganisationer önskar att de deltar i. De ledamöter som intervjuats för folkstyrelsekommitténs räkning beklagar särskilt att detta leder till att deras möjligheter till egna direkta kontakter med väljarna blir allt mindre. Liksom tidigare har den övervägande delen av riksdagsledamöterna, cirka 85 procent, före invalet i riksdagen varit kommunalpolitiskt aktiva. Andelen som förenar riksdagsmannaskapet med kommunala förtroendeuppdrag har dock minskat. Den helt övervägande delen av ledamöterna i tvåkammarriksdagen var samtidigt med ledamotskapet valda förtroendemän i kommuner och landsting. l969 hade 80 procent av andra kammarens ledamöter någon typ av kommunalt uppdrag. 1982 hade en av riksdagsledamöterna kommunala uppdrag, flertalet som tredjedel fullmâktigeledamöter. Ytterst få har ledande kommunala befattningar. Endast av kommunstyrelser. Två procent är tre procent är ledamöter ledamöter av landstingens förvaltningsutskott. av andelen ledamöter med kommunala uppdrag beror Minskningen säkert till en del på den ökade arbetsbördan i riksdagen. Därtill har aktivt sökt motverka uppdragskoncentrationen. Till stor del partierna stå att söka i ändrade villkor för det kommunala torde dock förklaringen arbetet. Genom av den kommunala verksamheten har kraexpansionen ven på såväl primärkommunala som landstingskommunala förtroendemän ökat. Kommunala sammanträden hålls i ökad utsträckning på dag-

Folkstyrelsen och samhällsutvecklingen 79

tid. Landstingen som förr samlades en eller två gånger per år skall numera sammanträda minst fyra gånger per år. Kritik har framförts mot att nya riksdagsledamöter i ökad utsträckning rekryteras bland offentliganställda och bland tjänstemän i partier och organisationer. l en enkätundersökning med ledamöterna av den nyvalda riksdagen 1985 uppgav nära 50 procent att de när de första gången invalts i riksdagen arbetat i statlig eller kommunal tjänst. l ett avseende har riksdagens representativitet ökat under perioden sedan 1970. Andelen kvinnor har ökat från cirka 15 till cirka 30 procent av ledamöterna. Som tidigare berörts råder stor enighet bland de intervjuade riksdagsledamöterna om att massmedierna ger en felaktig bild av riksdagens verksamhet. Man menar att koncentrationen till partiledarna och till politiska stridsfrågor gör att allmänheten får en falsk bild av riksdagsarbetet. Riksdagen har också svårigheter att i det moderna mediesamhället hävda sin ställning som den centrala arenan för den politiska debatten. Såväl regeringen som oppositionspartierna är i ökad utsträckning inriktade på att presentera sina förslag, och göra sina inlägg i den politiska debatten, direkt i massmedierna, framför allt i televisionen. Det främsta folkstyrelseorganet, riksdagen, kommer i denna process ofta i andra hand. I några undersökningar har man på olika sätt försökt utröna om allmänhetens förtroende för politikerna och det politiska beslutsfattandet har minskat. Torsten Österman rapporterar att man i de undersökningar som utförs av Forskningsgruppen för Samhälls- och Informationsstudier numera får instämmande av två tredjedelar av de intervjuade i påståenden av typen: ”Klyftan mellan de etablerade politikerna och de vanliga medborgarna har blivit allt större och större”. Endast 13 procent av de intervjuade tog avstånd från ett sådant påstående 1985, under det att 36 procent gjorde det 1972. Sören Holmberg redovisar liknande resultat från de av statistiska centralbyrån och Statsvetenskapliga institutionen vid Göteborgs universitet utförda valundersökningarna. 1968 instämde cirka 40 procent i påståendet: De som sitter i riksdagen och beslutar tar inte mycket hänsyn till vad vanligt folk tycker”. l 1985 års valundersökning instämde 65 procent av de intervjuade i detta påstående. Det förefaller uppenbart att förtroendet för politikerna har minskat sedan slutet av l960-ta1et. Man kan dock inte av dessa intervjusvar dra slutsatsen att det s.k. politikerföraktet skulle vara allmänt och utbrett. Andra studier har visat att förtroendet för såväl de politiska organen som den offentliga förvaltningen i Sverigei internationelljämförelse ligger på en mycket hög nivå. Det minskade förtroendet för politikerna kan naturligtvis ha sin bakgrund i minskade kontakter mellan väljare och valda. Som tidigare påpekats deltar riksdagsledamöterna numera i mycket liten i utsträckning kommunal verksamhet. Därmed har en naturlig kontaktyta gått förlorad. Det är då viktigt att riksdagsledamöterna på annat sätt kan hålla kontakt

80 Folkstyrelsen och samhällsutvecklingen

med den politiska verksamheten i partidistrikten och på lokal nivå, samt att de därutöver har möjlighet till direktkontakter med medborgarna via exempelvis arbetsplatsbesök. l den undersökning som utförts för folkstyrelsekommitténs räkning säger sig partiernas distriktsombudmän i huvudsak vara nöjda med riksdagsledamöternas deltagande i partiverksamheten på regional och lokal nivå. Liksom riksdagsledamöterna själva önskar de att dessa i större utsträckning kunde delta i möten och sammankomster på vardagskvällar under arbetsveckorna. På grund av ändrade fritids- och arbetsvanor är det allt svårare att förlägga parti- och föreningsmöten till veckosluten. Riksdagsledamöterna själva betonar starkt att de skulle vilja ha mera tid för verksamhet utanför riksdagen. Det gäller deltagande i det regionala och lokala partiarbetet samt verksamhet i föreningar och organisationer. Framför allt önskar man mera tid för direkta medborgarkontakter.

2.4.3 Regeringsbildningen l sin uppsats i Makten från folket säger Olof Ruin att instabilitet kommit att prägla regeringsnivån i vårt politiska liv under perioden sedan författningsreformen genomfördes. Ett stort antal regeringar har avlöst varandra och de har som regel haft ett svagt parlamentariskt underlag. Ruin menar att orsakerna till stor del står att finna i valsystemet. Detta är. med undantag för småpartispärren, fullständigt proportionellt. Det ger alltså ingen överrepresentation för de stora partier som kan tänkas komma att ta huvudansvaret för en regeringsbildning. En annan förklaring är enligt Ruin att den treåriga mandatperioden till riksdagen, som i ett internationellt perspektiv är kort, begränsar möjligheterna till långsiktigt agerande från regeringarnas sida. Perioden efter införandet av enkammarriksdagen har präglats av blockpolitik. l riksdagsvalen har de borgerliga och socialistiska blocken ställts mot varandra i kampen om regeringsmakten. Förhållandet mellan de båda blocken har varitjämnt i samtliga val. Mycket små förändringar i valresultaten har krävts för ett byte av majoritet i riksdagen. 1970 års val övervikt om 10 mandat, 1973 års val resulterade i gav en socialistisk absolut jämvikt mellan blocken. 1976 års val gav en borgerlig majoritet med l1 mandat. Denna reducerades i 1979 års val till endast 1 mandat. 1982 erhöll det socialistiska blocket ånyo en majoritet, denna gång med 13 mandat, vilken 1985 reducerades till en övervikt på 7 mandat. Endast de borgerliga trepartiregeringarna 1976-1978 och 1979-1981 har haft en egen parlamentarisk majoritet bakom sig. Tillkomsten av en folkpartistisk minoritetsregering 1978-79 kan sägas utgöra det enda undantaget från blockpolitiken. Med införandet av den nya grundlagen förändrades formerna för re- Regeringsbildaren utses inte längre av monarken. l geringsbildningen. stället är det riksdagens talman som föreslår ny statsminister. Valet av regeringsbildare bekräftas genom en omröstning i riksdagen. En praxis har utvecklats så att talmannen före omröstningen tillkännager från vil-

Folkstyrelsen och samhällsutvecklingen 81

ket eller vilka partier den föreslagne statsministern kommer att hämta sina regeringsledamöter. l samband med grundlagsändringen framfördes att den parfarhågor tipolitiskt valde talmannen skulle komma att ta otillbörlig vid hänsyn utpekandet av statsministerkandidat. Några anklagelser att så varit fallet har dock inte framförts under den tid som gått sedan det nya systemet infördes. Däremot har det påpekats att proceduren för utseende av regeringschef kan leda till onödig tidsutdräkt. Regeringsskifte efter val måste föregås av talmansval. Konstitutionsutskottet har granskat förfarandet vid samtliga regeringskiften sedan den nya författningen infördes och har inte funnit anledning rikta någon anmärkning däremot. Regeringsformen gör det möjligt att anordna omröstning i riksdagen om misstroendeförklaring mot statsministern eller annat statsråd. Sådan omröstning har anordnats endast två gånger. Vid ingetdera tillfället fick begäran om misstroendeförklaring stöd av den nödvändiga majoriteten av riksdagens ledamöter. Sambandet mellan riksdagen och regeringen har förblivit starkt i den meningen att huvuddelen av de nyutnämnda varit regeringsledamöterna riksdagsledamöter. Andelen riksdagsledamöter bland statsråden har dock varierat från regering till regering. Av naturliga skäl har trepartiregeringarna, i vilka koalitionspartierna alla velat få med sina främsta företrädare, innehållit den största andelen erfarna riksdagspolitiker. Med de täta regeringsskiftena har följt ett utbyte också av de politiska tjänstemännen i regeringskansliet. Statssekreterarna har i mindre utsträckning än tidigare rekryterats bland personer med tidigare erfarenhet av arbetet i regeringskansliet eller de centrala förvaltningsmyndigheterna. Det är rimligt att anta att deras kunskaper om riksdagens arbetsformer och arbetsvillkor därmed varit mer begränsade. Vid sidan av statsråden svarar statssekreterarna för en stor del av regeringens kontakter med riksdagen och dess utskott. Den förändrade rekryteringen av statssekreterare, liksom omsättningen på posterna till följd av täta regeringsskiften, kan leda till att känslan av avstånd till regeringen och dess verksamhet ökar hos riksdagsledamöterna.

6- Folkslyrelsens villkor

3 Förstärkt

folkstyrelse

3.1 Inledning

Kapitel 2 behandlar några av de viktigaste som samhällsförändringar inträffat under perioden från tillskapandet av den nuvarande regeringsformen fram till i dag. I detta kapitel görs i enlighet med kommitténs direktiv, ett försök att från denna utveckling dra slutsater om folkstyrelsens villkor på 1990-talet och under årtiondena därefter samt att sammanfatta våra förslag till lösning på några av dess viktigaste problem. I de följande kapitlen utvecklas förslagen mera i detalj. Som framgått av kapitel 2 saknas på många områden kunskap och aktuell till stöd för en bedömning forskning av medborgarnas möjligheter att påverka den framtida utvecklingen. Detta konstateras också i regeringens direktiv till maktutredningen, som fått i uppdrag att studera maktresurser och inflytande inom samhällsområden: näfyra centrala ringslivet, organisationer, den offentliga sektorn och opinionsbildningen. De försök som här görs att, innan resultaten från maktutredningen föreligger, uttala sig om den sannolika utvecklingen rör främst de tvâ senare områdena. Avsikten är att söka identifiera de områden inom vilka förändringar bör vidtas för att nå det som enligt direktiven är vårt utredningsarbetes huvudsyften, att förbättra medborgarnas möjligheter att göra sitt inflytande gällande i politiken, att stärka riksdagens ställning som centralt forum politiskt och att skapa ökade förutsättningar för

handlingskraftiga regeringar.

Det är i ett avseende uppenbart att möjligheterna att genom offentliga beslut påverka samhällsutvecklingen har minskat. 1970- och 1980-talen har gett rika prov på ett ökat utlandsberoende. Förändringar i exempelvis oljepriser och valutakurser har drastiskt påverkat handlingsutrymmet iden ekonomiska politiken i Sverige såväl som i andra länder. Det finns all anledning att anta att utlandsberoendet kommer att bli allt större inom samtliga samhällssektorer under de närmaste årtiondena. För folkstyrelsen medför detta ökade påfrestningar. Handlingsalternativen begränsas för riksdag och regering. Det blir svårare att avgöra i vilken utsträckning förändringar i levnadsvillkor och ekonomisk utveckling under en mandatperiod är följder av den förda politiken. För medborgarna blir det då svårare att av de folkvalda organen utkräva ansvar för samhällsutvecklingen under den gångna perioden.

84 Förstärkt folkstyrelse

3.2 Den sektorns styrbarhet offentliga

tillväxt under 1960- och l970-talen saknar Den offentliga verksamhetens under modern tid. Mycket talar för att tillväxttakten kommer motstycke att vara betydligt lägre under de närmaste årtiondena. Ändå skapar den som redan skett betydande styrbarhetsproblem som ställer utveckling och de folkvalda politikerna. nya krav på folkstyrelsen Makten från folket diskuterar A. Eliassen de förl sin uppsatsi Kjell för den offentliga verksamheten som sök till förändringar i styrsystemen induunder de senaste åren prövats i Sverige såväl som i övriga västliga striländer. Bland annat har man sökt avreglera verksamheten, decentralisera beslutsfattandet och införa element av marknadsstyrning. Eliassen hävdar att det i arbetet med att förenkla och effektivisera styrsystemen i i längden inte räcker med att försöka förden offentliga verksamheten ändra det sätt på vilket förvaltningen verkställer de givna uppgifterna. Även målsättningarna för verksamheten måste förändras. Komplexiteär ofta en följd av hänsynstagande till olika ten i målformuleringarna berörda gruppers intressen. Så länge förvaltningen skall ta hänsyn till många och ofta motstridiga målsättningar är det omöjligt att arbeta med För att nå fram till en verklig avreglering och ett förenklat regelverk. effektivisering av den offentliga verksamheten krävs därför att folkstyhar kraft och förmåga att i ökad utsträckning motstå krav relseorganen hänsynstagande till olika särintressen. Bland annat av denna på speciellt är det viktigt att riksdagen kan stärka sin ställning i den politianledning och beslutsprocessen och att de konstitutionella ska opinionsbildningsär så utformade att de underlättar bildandet av handlingskraftireglerna ga regeringar.

verksamhet och lokal

3.3 Offentlig på central, regional

nivå

Förändringarna i den kommunala självstyrelsen har varit mest genom- Genom har antagripande i primärkommunerna. indelningsreformerna let kommunala enheter starkt reducerats. En omfattande kommunal förhar vuxit fram och ersatt den tidigare lekmannaförvaltvaltningsapparat ningen. Den kommunala verksamheten bär på ett annat sätt än tidigare aktivitet. Den politisering av den kommunala verksamheten upp politisk som har inträffat kommer att bestå. mot inrättande av lokala i Det är sannolikt att utvecklingen organ kommunerna kommer att fortsätta. Om ett stort antal kommuner inför ett heltäckande med kommundelsnämnder, eller andra lokala system det i vissa avseenden att det offentliga livet i Sverige får en organ, innebär är denna nivå starkt sammankopplad med den nuvany nivå. Samtidigt nivån. Det är på grundval av den hittillsvaranrande primärkommunala de försöksverksamheten svårt att avgöra vilka effekterna av en sådan om som avsett man via de lokala organen kan aktivera förändring blir, i kommunalpolitiken och den kommunala nya grupper av medborgare

sou 1987:6 Förstärkt 85

folkstyrelse

servicen bättre kan avpassas efter skilda lokala förutsättningar, eller som befarats möjligheterna till kommuncentral försvåras och stora planering olikheter uppstår mellan skilda kommundelar i fråga om kommunal aktivitet och service. För folkstyrelsen på riksnivå ligger den största betydelsen av lokalorgansverksamheten i möjligheterna att via de nya organen rekrytera nya grupper av medborgare till aktiv politisk verksamhet. Genom förändring av ansvarsfördelningen och organisationen främst inom vårdområdena har de tidigare gränserna mellan primärkommuners och landstingskommuners verksamhet delvis suddats ut. Samverkan i olika former ersätter den tidigare strikta nivåuppdelningen. En för folkstyrelsen väsentlig konsekvens av den kommunala utvecklingen år att riksdagsledamöterna i allt mindre grad har kvar uppdrag som förtroendevalda i landstingskommuner och primärkommuner. Det är visserligen så att riksdagsledamöterna i nästan lika stor utsträckning som tidigare före invalet i riksdagen har varit verksamma som kommunala förtroendemän, ofta t.o.m. i ledande ställning. Endast en mindre del av dem behåller dock kommunala uppdrag efter invalet, endast i undantagsfall kvarstår de som ledamöter av kommunstyrelser och förvaltningsutskott. Den kontakt mellan de olika politiska nivåerna som uppdragsföreningen medförde har brutits. Då orsakerna främst är att söka i förändringar i arbetsvillkoren för de kommunala förtroendemännen kan denna utveckling inte brytas ens genom omfattande förändringar i riksdagsarbetet. Vi menar att en av riksdagsledamöternas viktigaste roller är att fungera som kontaktpersoner mellan de olika nivåerna i den politiska och offentliga verksamheten. Det är viktigt att den förståelse för och aktuella kunskap om den kommunala verksamheten som uppdragsföreningen gav kan uppnås genom andra kontaktformer. Riksdagsledamöterna betonar själva vikten av att de ges tid och möjlighet att informera sig om den kommunala verksamheten i valkretsarna och att fungera som kontaktlänkar mellan den lokala verksamheten och rikspolitiken. Detta har varit en av utgångspunkterna för vårt arbete med förändring av arbetsformerna i riksdagen.

3.4 Den politiska

opinionsbildningen

Den politiska opinionsbildningen är i alla avseenden mera omfattande än tidigare. Även om en rad nya organ och kanaler för information och påverkan tillkommit spelar de politiska partierna fortfarande en ledande roll. Alltjämt gäller grundlagberedningens förklaring att partierna år ett bärande element i vår demokrati. Det är vår uppfattning att de både kan och måste vara det också i framtiden. Det är dock av stor betydelse att partierna bevarar sin folkrörelsekaraktär och samlar många medborgare till politisk aktivitet inte enbart vid valen utan även mellan dessa. Grundlagberedningen förklarade på sin tid också att organisationerna “fördjupar demokratin” genom att verka som opinionsbildare vid sidan

86 Förstärkt folkstyrelse

av partierna. Detta gäller fortfarande. Organisationerna öppnar stora möjligheter för ett stort antal människor att mellan valen påverka samhällsutvecklingen och vidgar därmed den representativa demokratin. Det har under de senaste årtiondena förts en mera omfattande debatt än tidigare om organisationernas, särskilt intresseorganisationernas, ställning i samhället. Debatten har gällt deras maktställning i förhållande till de folkvalda organen, organisationernas och organisationsföreträdarnas representativitet för medlemsopinioner i skilda frågor, samt formerna för den opinionsbildningsverksamhet organisationerna bedriver. Maktutredningen har som nämnts fått i uppdrag att studera bland annat intresseorganisationernas ställning i samhället. Innan resultatet av detta arbete föreligger är det svårt att dra bestämda slutsater om vilka förändringar som kan ha inträffat eller kan komma att inträffa i den roll intresseorganisationerna spelar i en offentliga beslutsprocessen och i opinionsbildningen. Vi är, samtidigt som vi är övertygade om organisationernas värde och betydelse för den fria opinionsbildningen, medvetna om de faror för folkstyrelsen som kan ligga i ett stort inflytande för organisationerna över den offentliga beslutsprocessen. En del av de utvecklingstendenser som beskrivits i kapitel 2 ger anledning till viss oro och motiverar fortsatt uppmärksamhet från statsmakternas sida. Liksom tidigare författningsutredningen och grundlagberedningen menar vi dock att staten bör iaktta stor varsamhet när det gäller lagreglering av partiernas och organisationernas verksamhet. Detta av hänsyn till den åsiktsbildningens frihet som är en av demokratins grundläggande principer. befinner TV har blivit ett

Massmediestrukturen sig i stark förändring.

alltmer dominerande medium för nyhetsrapportering och debatt på riksplanet. Det har blivit svårare för partierna och riksdagen att i konkurrens med etermedierna verka som aktuella politiska forum. Möjligheterna att åstadkomma förändringar härvidlag är begränsade, men bör tas till vara. Den enskilde medborgaren får i dag mer information än tidigare. Den allmänna bildningsnivån har höjts, vilket ger medborgarna större möjligheter att ta till sig och värdera informationen. Den stora omfattningen av informationsflödet skapar dock betydande problem att göra urval och att tillgodogöra sig innehållet. Detta är ett problem också för de förtroendevalda i stat och kommun. För folkstyrelsen är det viktigt att möjligheterna att ta till sig och utnyttja den växande informationen förbättras för alla. Särskilt viktigt är det för de förtroendevalda.

3.5 Förbättrat medborgarinflytande

Vår huvuduppgift har varit att ge förslag till förändringar, ägnade att öka medborgarnas inflytande och medverkan i det samhälleliga beslutsfattandet inom ramen för det statsskick som upplinjeras i 1974 års regeringsform, dvs. ett representativt och parlamentariskt demokratiskt styrelseskick.

sou 1937:5 Färstärktfolkstyrelse 87

Demokratisk teori förutsätter att folkets valda företrädare skall vara representativa för sina väljare i flera olika avseenden. Dels bör olika grupper i samhället, yrkesgrupper, socialgrupper, etniska och kulturella grupperingar samt de skilda landsändarnas invånare vara representerade i parlamentet i förhållande till sin storlek. Denna typ av representativitet brukar benämnas personrepresentativitet. Dels bör medborgarnas åsikter och värderingar återspeglas hos de valda, âsiklsrepresentariviret.

3.5.1 Personrepresentativitet För att nå en god personrepresentativitet är det uppenbart helt avgörande hur rekryteringen till uppdragen som förtroendevalda sker. En av grundprinciperna för det nuvarande valsystemet är den fria nomineringsrätten. Varje väljare är fri att själv föra upp kandidater på valsedlarna i de allmänna valen. Eftersom valordningen föreskriver ett listvalssystem blir emellertid partiernas nomineringsarbete av avgörande betydelse. Den rangordning som partierna gör mellan olika kandidater kommer i många fall att bli avgörande för vilka som har en reell chans till inval. Den studie som vi låtit utföra i samband med 1985 års val visar att fastställandet av partiernas kandidatlistor föregås av ett omfattande nomineringsarbete i vilket stor hänsyn tas till frågan om kandidaternas representativitet för olika grupper bland medlemmarna och i väljarkåren. Vi menar att det nuvarande nomineringsförfarandet fungerar väl och att någon statlig reglering av partiernas arbete med kandidatnominering inte krävs. I direktiven ingår att utreda möjligheter till ett ökat inslag av personval. Den fria nomineringsrätten ger formellt sett väljarna stor frihet inte bara i valet av parti, de har också möjlighet att fritt ange vilka personer de anser bör representera det parti de röstar på. Den enda restriktionen liggeri att de namn som uppförts på en valsedel med registrerad partibeteckning skall anses obefintliga om denna inte som första namn upptar en anmäld kandidat. Likväl är det klart att de personer som har en egentlig möjlighet att bli invalda i huvudsak år de som i partiernas nomineringsförfarande givits en hög placering på kandidatlistorna. Systemet med listval i flermansvalkretsar bidrar till en viss anonymitet för en del av kandidaterna. l vårt arbete har en av utgångspunkterna varit att söka uppnå en högre grad av personval inom ramen för ett representativt system där partierna spelar en dominerande roll. l ett sådant system blir de politiska valen i första hand ett val mellan partier. Det gäller om man har proportionella val i flermansvalkretser som hos oss, men också då man har majoritetsval i enmansvalkretsar även om i de senare fallen uppmärksamheten är större på kandidaterna som personer. l ett representativt system baserat på partiernas verksamhet har partierna och deras medlemmar ett legitimt krav att kunna öva inflytande över vilka personer som i valen förs fram som deras ledande företrädare och också över vilka som efter valen uppträder som partiernas representanter i de valda församlingarna. Ju bättre detta krav tillgodoses, desto mindre blir med nödvändighet de icke parti-

88 Förstärkt

folkstyrelse

aktiva väljarnas möjligheter att påverka vilka personer som väljs att företräda dem i riksdag, landsting och kommunfullmäktige. Det nuvarande valsystemet innehåller, trots att det i första hand är inriktat mot partival, möjligheter till personmarkeringar. De personvalsmöjligheter som finns i det nuvarande systemet består i att välja mellan alternativa listor med samma partibeteckning, där sådana förekommer. att stryka namn bland de förhandsnominerade kandidaterna, att ändra rangordningen bland dessa eller att föra upp nya kandidatnamn på valsedlarna. Vi har övervägt möjligheterna att införa ett system med den typ av kombinerat person- och partival som personvals- och valkretsutredningen föreslog men stannat inför att söka förbättra de praktiska förutsättningarna för att utnyttja de personvalsmöjligheter som det nuvarande systemet erbjuder. Riksdagsledamotskapet är i dag en helårsuppgift. Flera studier har visat att företagare och anställda i enskild tjänst är underrepresenterade bland riksdagsledamöterna. En av anledningarna till detta är säkert att det är lättare för anställda i offentlig tjänst att med tjänstledighet från sina ordinarie befattningar verka som riksdagsledamöter, utan att karriärmöjligheterna i yrkeslivet eftersätts eller helt överges. Arbetsförhållandena för riksdagsledamöterna kan förbättras i olika avseenden, genom bättre arbetsplanering och ökad kansli- och biträdeshjälp till ledamöterna. Förbättringar har ägt rum på detta område under senare år. Mycket återstår dock att göra för att riksdagsledamöterna skall få arbetsvillkor som i dessa stycken är någorlunda jämförbara med vad som gäller för exempelvis heltidsarbetande kommunpolitiker eller dem som är verksamma inom de stora intresseorganisationerna. Vi har inte sett det som vår uppgift att lägga fram detaljerade förslag till hur exempelvis biträdeshjälpen till riksdagsledamöterna skall förbättras eller den administrativa servicen i övrigt förändras. Det är en uppgift för riksdagen själv. Vi vill peka på betydelsen av att åtgärder vidtas för att ge ledamöterna mer tid och möjligheter att koncentrera sig på det de betraktar som sina egentliga arbetsuppgifter. Om man utöver bättre arbetsvillkor för riksdagsledamöterna också kan ge riksdagen en centralare ställning i den politiska debatten, bör det öka attraktionskraften i riksdagsuppdragen även i de grupper som i dag är underrepresenterade. Enligt direktiven har vi att överväga om inte systemet med ersättare kommit att användas i större omfattning än som var avsikten när det infördes. Den undersökning som tidigare utförts av Bertil Fiskesjö visar att så inte är fallet. Enligt vår mening fungerar ersättarsystemet väl och leder inte till några stora olägenheter i riksdagsarbetet. Vi anser också att det ur rekryteringssynpunkt är värdefullt. Det öppnar, om än i begränsad utsträckning, möjligheter för ledamöterna att under en tid återknyta kontakterna med t.ex. de yrkes- eller organisationsverksamheter de varit engagerade i före invalet i riksdagen. Ersättarsystemet är positivt för rekryteringen till riksdagen också i ett annat avseende. De som under en mandatperiod inträtt som ersättare vid

Förstärkt 89

folkstyrelse

något eller några tillfällen är ofta aktuella för nominering på valbara platser i kommande val. Under perioden som ersättare får de en erfarenhet av riksdagsarbetet och dess villkor. Såväl de själva som deras partiorganisationer kan bättre bedöma hur lämpade de är som riksdagsledamöter. De nyvalda ledamöter som tidigare fungerat som ersättare har bättre förutsättningar att på ett fullvärdigt sätt delta i riksdagsarbetet. Den geografiska representationen tillförsäkras genom att samtliga mandat, även utjämningsmandaten, tillförs valkretsarna. För att behålla en rimlig representation även för de rena glesbygdsområdena kan antalet riksdagsmandat inte gärna minskas. Vi har uppmärksammats på en ur geografisk representationssynpunkt ogynnsam effekt av det nuvarande systemet för fördelning av utjämningsmandaten. Vid fördelningen på Valkretsar av ett partis utjämningsmandat kommer en valkrets i vilken partiet inte har något fast mandat att missgynnas. Vi föreslår en förändring av mandatfördelningsmetoden på denna punkt.

3.5.2 Åsiktsrepresentativitet

En första förutsättning för att de valda församlingarna skall kunna tänkas vara âsiktsrepresentativa är att medborgarna ger sina åsikter till känna. Ett högt valdeltagande är därför väsentligt. Valdeltagandet i de allmänna valen är, med undantag för kyrkofullmäktigvalen, mycket högt. Det har legat kring 90 procent under hela perioden efter införandet av den gemensamma valdagen. Det finns ingen anledning anta att valdeltagandet skulle sjunka kraftigt under överskådlig tid. Dock är det oroväckande att Valdeltagandet hos den grupp invandrare som erhållit kommunal rösträtt sjunker. Utöver ett högt valdeltagade krävs att väljarna är informerade om de olika valalternativen och vad dessa representerar. Det krävs således information såväl om kandidater som om sakfrågor. Vi anser också att en förutsättning för ett rationellt partival är att de partier som avser att delta i valen anmäler sitt deltagande på förhand för att väljarna i tid skall kunna känna de olika alternativen och deras innebörd. väljarnas information om politiska sakfrågor har ökat. Röstningsmönstren har förändrats. Antalet väljare som lagt sina röster för olika partier i riksdags- och kommunalvalen har ökat för varje val sedan införandet av den gemensamma valdagen. Även om andelen personer som klart identifierar sig med ett parti internationellt sett fortfarande ligger på en hög nivå intar det svenska systemet inte längre en särställning i detta avseende. Det finns all anledning anta att utvecklingen mot ökad röstdelning, ökat partibyte och minskad partiidentifikation kommer att fortsätta. Det valsystem som infördes med den partiella grundlagsreformen är, med undantag av fyraprocentsspärren, strikt proportionellt. Från representativitetssynpunkt är det svårt att hävda annat än att detta är riktigt. De röstberättigades partival bör så långt som möjligt återspeglas i folkrepresentationens sammansättning. För att hindra en långtgående partisplittring, som skulle kunna leda

90 Förstärkt sou 1987:6

folkstyrelse

till bristande handlingsduglighet hos riksdag och regering, är det dock nödvändigt med någon typ av småpartispârr. Sådana finns också i de flesta länder med proportionella valsystem, antingen så att man har en fastställd spärr på viss nivå eller så att valkretsindelningen minskar möjligheterna för små partier att erhålla mandat. Den översikt över valsystemen i 20 länder som presenterats i en rapport till folkstyrelsekommittén visar att graden av partisplittring i parlamenten för de länder som har en fastställd spärr är direkt relaterad till spärrens storlek. Högt valdeltagande, rationellt partival och ett rättvisande mandatfördelningssystem är viktiga förutsättningar, men i sig inte tillräckliga, för att garantera en god åsiktsrepresentativitet och ett medborgerligt inflytande över det politiska beslutsfattandet. Väljarna skall också ha möjlighet att följa det politiska arbetet och det offentliga beslutsfattandet mellan valen. De skall kunna nå kontakt med de förtroendevalda både för att informera sig och framföra synpunkter på dagsaktuella frågor. En verklig folkstyrelse innebär därför att medborgarna är engagerade och delaktiga i den politiska processen även på annat sätt än genom att delta i de allmänna valen. De undersökningar som gjorts på medborgarnivå visar att det politiska deltagandet i bred mening ökat under senare år. Det enda, men oroande, undantaget frân denna utveckling är medborgarnas aktivitet via de politiska partierna. Detta är oroande därför att partierna spelar en stor och omistlig roll som förmedlare av kontakter mellan väljare och valda. Riksdagsledamöterna uppger att de på grund av att de är bundna till riksdagshuset under så stor del av arbetsveckan har svårigheter att delta i det regionala och lokala partiarbetet i den utsträckning de skulle önska. Bland annat av denna anledning är det viktigt att man så långt möjligt söker effektivisera och planlägga riksdagsarbetet. Detta har varit en av målsättningarna bakom våra förslag om ändrade arbetsformer i riksdagen. Om riksdagsarbetet kan effektiviseras kan det också ges ökade möjligheter för ledamöterna att upprätthålla direktkontakter med väljarna vid sidan av verksamheten i de politiska partierna. Av den enkät som gjorts med ledamöterna framgår att utrymmet för sådana kontakter i dag är mycket begränsat. Enligt vår mening är det en viktig del av uppgiften som väljarnas representant att delta i föreningsmöten och publika evenemang i valkretsen, att hålla kontakt med de förtroendevalda i kommun och landsting, att göra arbetsplats- och skolbesök och allmänt hålla sig underrättad om aktuella problem och förhållanden i valkretsen. Den politiska beslutsprocessen bör göras så öppen och tillgänglig för som möjligt. Riksdagens arbete kännetecknas av stor medborgarna grundlighet och gedigenhet i beredningen av olika ärenden. De enskilda ledamöterna har stora möjligheter att agera. Bland annat genom den fria motionsrätten har de jämfört med parlamentsledamöter i andra länder mycket stora möjligheter att själva initiera lagstiftning. l utskottsarbetet kan de påverka lagstiftningens utformning. I dessa avseenden bör det inte ske någon förändring. Det grundliga beredningsarbetet ger dock lätt

SOU 1987 :6 Förstärkt 91

folkstyrelse

intrycket att riksdagen är en tungrodd institution och att riksdagsdebatten har liten kontakt med de av medierna och den dagsaktuella debatten uppmärksammade frågorna. För medborgarinflytandet och kontakten mellan väljare och valda är det som direktiven att understryker viktigt riksdagens ställning som aktuellt politiskt forum stärks. Detta kan ske genom anordnande av särskilda aktualitetsdebatter, i fråförändringar geinstitutet, ändrade debattregler i riksdagen m.m. Vi har initierat en försöksverksamhet med ändrade arbetsformer i syfte att just stärka aktualitetsinslagen i riksdagsdebatten. Även i övrigt är det av värde om riksdagsarbetet kan ske i öppnare former. Vi föreslår att utfrågningar som görs som ett led i beredningen av ärenden i riksdagsutskotten skall kunna vara offentliga.

3.6 Det politiska beslutsfattandet

I ett alltmer samhälle komplicerat där utvecklingen går snabbt är det viktigt att det politiska systemet och de centrala politiska organen har beslutskapacitet och handlingskraft. Det gäller för regeringen men i lika hög grad för riksdagen. Regeringsformen bygger på parlamentarismens princip, riksdag och regering är inte varandra motsatta och balanserande makter. De skall verka i gemenskap så länge regeringen har riksdagens förtroende. Man bör sträva efter en förstärkning av parlamentarismen, så att tillkomsten av handlingskraftiga men så att regeringar underlättas, regeringarna endast kan verka så länge de har ett klart stöd i riksdagen. De treåriga mandatperioderna är internationellt sett korta. Den korta tiden mellan valen minskar möjligheterna för regeringen att föreslå och tillsammans med riksdagen genomföra förändringar av den offentliga verksamheten. Det blir med den korta tiden mellan valen också svårare för väljarna att vid valtillfället bilda sig en uppfattning om effekterna av den politik som förts under den gångna mandatperioden. Vi föreslår en förlängning av mandatperioden till fyra år och ett bibehållande av den gemensamma valdagen för riksdags- och kommunalvalen. Härigenom ges ökad planerings- och verkställelsetid för de politiska organen, samtidigt som väljarna ges tillfälle att vid ett tillfälle ta ställning till den politik som förts såväl på riks- som kommunalnivå. Regeringsformen ger möjlighet för regeringen att utlysa extra val till riksdagen. Ett extra val kan i vissa situationer fastlägga det folkliga stödet för föreslagna åtgärder. En sådan situation kan föreligga om regeringens parlamentariska stöd är oklart. Extra val kan också komma att utlysas genom att talmannen misslyckas med att förelägga riksdagen ett förslag till statsminister som denna inte förkastar. Den treåriga mandatperioden har i praktiken minskat möjligheterna att utnyttja nyvalsinstitutet. Tidsavståndet till nästa ordinarie riksdagsval blir i de flesta fall så kort att ett extra val inte förefaller meningsfullt. Genom förlängningen av mandatperioden ökar därför möjligheterna att utnyttja det existerande nyvalsinstitutet. Vi föreslår därutöver förenklingar i proceduren vid extra val i

92 Förstärkt sou l987:6

folkstyrelse

avsikt att förkorta tidsutdräkten mellan beslutet om extra val och själva valet. En förstärkning av regeringens handlingskraft och betoningen av parlamentarismen ger en stark ställning åt majoriteten i riksdagen. Detta får inte innebära att minoriteten inte har möjlighet att ge sina åsikter till känna och få sina förslag diskuterade. De partier som erhållit representation i riksdagen bör få möjlighet att på lika villkor delta i alla delar av Alla de partier som nått över fyraprocentsgränsen bör riksdagsarbetet. därför vara garanterade utskottsrepresentation. En mycket stor del av arbetstiden i riksdagen åtgår för budgetbehand- Till en del är detta en följd av att riksdagsledamöterna har frihet lingen. att motionsvägen föra fram förslag i anslutning till regeringens budget- Som redan menar vi att den fria motionsrätten är en förslag. angetts värdefull del av folkstyrelsen och att den inte bör inskränkas. Vissa andra kan dock vidtas i syfte att få en effektivare och kortare budgetåtgärder behandling. En sådan åtgärd skulle vara att koncentrera budgetarbetet till perioden februari-april. Detta förutsätter bland annat att regeringen kan lämna sina anslagspropositioner tidigare än f.n. Denna förändring utan större problem om samtibör enligt vår mening kunna genomföras digt skyldigheten att förhandla och informera personalorganisationerna om förestående beslut i regeringsärenden avskaffas. Andra problem med budgetbehandlingen i riksdagen är kortsiktigheten och den bristande samordningen. För att riksdagen skall kunna spela en aktivare roll i finanspolitiken krävs enligt vår uppfattning vissa åtgärder. Vi föreslår bland annat en sammanslagning av riksdagens finansoch skatteutskott.

3.7 Avslutning

l Makten från folket konstaterar Jörgen Westerstâhl att den politiska demokratin i Sverige är nästan helt representativ och att ingen på allvar kan hävda att en modern stat skall styras genom direkt demokrati. Ändå till stora delar handlat om har, säger han, den nutida demokratidebatten aktivitet och direkta deltagande i det politiska beslutsfatmedborgarnas tandet. för utredningsarbetet som direktiven att De tre huvudsyften anger, förbättra att göra sitt inflytande gällande i medborgarnas möjligheter att stärka riksdagens ställning som centralt politiskt forum och politiken, att skapa förutsättningar för handlingskraftiga regeringar, är formulerade utifrån av ett representativt och parlamentariskt deförutsättningen mokratiskt statsskick. Vi har sett som vår uppgift att i första hand ge förslag till förändringar i som underlättar ett ökat medborgerligt deltagande i den styrelseskicket inom ramen för det representativa systemet. Vi vill politiska processen söka förbättra kontakten mellan väljarna och deras representanter och ge medborgarna större möjligheter att informera sig om den politiska beslutsprocessen på central nivå.

i sou 1987:6 93

Förstärktfolkstyrelse

Det representativa systemet är numera helt baserat på de politiska partierna. Genom medlemskap och aktiv verksamhet i partierna och deras sidoorganisationer kan de enskilda medborgarna göra sina röster hörda och påverka politikens utformning. Våra förslag syftar till att göra det lättare för riksdagsledamöterna att regelbundet delta i partiverksamheten på regional och lokal nivå. På det sättet stärks deras kontakter med de partipolitiskt aktiva och partierna kan i ännu högre grad fungera som informationskanaler mellan väljare och valda. Vi anser också att det kan bidra till att bevara partiernas karaktär av folkrörelser. De studier av väljarnas beteende som utförts visar att svenska väljare internationellt sett har en hög grad av förtroende för de partier de sympa› tiserar med. l valet uttrycker de ett allmänt stöd för de ideologier partierna representerar och för partiernas förmåga att översätta dessa i konkreta beslut. l ökad utsträckning är det dock så att väljarna tar ställning i politiska sakfrågor utan att låta sig bindas av partilojaliteter. Westerståhl menar att en ökad åsiktsröstning, baserad på de frågor som är aktuella i en valrörelse, minskar väljarnas att utan benägenhet vidare acceptera partiernas successiva ”översättande” av sina ideologier till konkreta ställningstaganden i frågor som inte varit aktuella i valdebatten. Hans slutsats är att den ökade åsiktsröstningen och det faktum att medborgarna överhuvudtaget är mer aktiva på åsiktsbildningens område leder till att själva valhandlingen ger mindre garantier för ett lojalt accepterande av senare politiska ställningstaganden. Av denna anledning föreligger ett behov av nya och förbättrade kanaler mellan och väljare valda. Direktkontakter mellan de valda och deras valmän blir av större betydelse. Vi delar denna uppfattning. Westerståhl att om utvecklingen förutspår mot en ökad åsiktsröstning fortsätter måste valsystemet i framtiden ändras i riktning mot mindre betoning av proportionell rättvisa, mindre Valkretsar och mer av personval. Vi har stannat för att föreslå förändringar som syftar till att underlätta de möjligheter till personval som finns inom ramen för det nuvarande valsystemet. Den förändring av riksdagsarbetet som föreslås innebär att ledamöterna får större möjligheter att behålla och utveckla kontakter med sina väljare utanför partiverksamheten: inom organisationslivet, vid skol- och arbetsplatsbesök, genom deltagande i offentliga evenemang etc.

SOU l987:6

4 och

Fyraårig mandatperiod bevarad

gemensam valdag

4.l Bakgrund

4.1.1 Historik Den nuvarande ordningen med gemensam valdag och treårig mandatperiod bygger på den överenskommelse som träffades mellan de politiska partierna i grundlagberedningen 1967. Den gemensamma valdagen söker främst tillgodose två synpunkter. Den ena är att riksdagen i sin helhet skall förnyas vid ett och samma tillfälle, den andra att det skall finnas ett valtekniskt samband mellan och kommunalval. riksdagsval Den treåriga mandatperioden är resultatet av en avvägning mellan önskemålen att inte alltför lång tid skall förflyta mellan de allmänna valen och att de politiska organen skall ha tillräcklig tid att verka mellan valen. Redan i grundlagberedningen anfördes kritik mot den gemensamma valdagen. Farhågor yppades för att en koncentration av alla politiskt betydelsefulla val till ett och samma tillfälle skulle kunna leda till att det blev svårt eller omöjligt att effektivt utkräva ansvar för den lokala politiken av de kommunala förtroendemännen. Mot detta invändes bl.a. att det i främsta rummet var andra faktorer än valsystemet som var av betydelse för möjligheterna att få till stånd en debatt om kommunala frågor i valrörelserna och intressera en större allmänhet för kommunalpolitikens åtgärder och framtidsplaner. Kritiken mot den gemensamma valdagen från kommunaldemokratisk synpunkt fortsatte under 1970-talet och ledde 1977 till att den kommunaldemokratiska kommittén fick i uppdrag att analysera av verkningarna den gemensamma valdagen och den treåriga mandatperioden på den kommunala demokratin. Kommitténs sammanfattande var

bedömning

att de kommunala frågorna kunde bära på ett helt annat sätt än tidigare upp en egen valrörelse. Den fortsatta beredningen av frågan anförtroddes åt grundlagskommittén som tillsattes av regeringen l980. Kommitténs borgerliga majoritet förordade en övergång till skilda valdagar. Detta motiverades med att regionala och kommunala frågor därigenom skulle kunna ägnas större uppmärksamhet i valrörelserna. Vad gäller mandatperiodens längd ansåg majoriteten att fyra år mellan valen var en lämplig avvägning mellan behovet av en längre planeringsperiod och väljarnas berättigande anspråk på att relativt ofta få säga sin mening i val.

och bevarad valdag

96 Fyraârig mandatperiod gemensam

De socialdemokratiska ledamöterna av kommittén ansåg kritiken mot den gemensamma valdagen överdriven och missriktad. Om den gemensamma valdagen skulle ifrågasättas borde det i stället ske med utgångspunkt från det angelägna i att få till stånd ett fungerande upplösningsin- Även önskemålet till riksdagen och de stitut. om en längre mandatperiod kommunala beslutande församlingarna skulle förutsätta en omprövning de socialdemokratiska ledamöterav den gemensamma valdagen. Enligt krävdes och innan tiden var nas mening ytterligare utredning analys mogen för ett definitivt ställningstagande. Vpk-ledamoten förordade i en reservation att den gällande ordningen med och treårig mandatperiod behölls. Det ökade gemensam valdag sambandet mellan och kommunalpolitik talade enligt hans rikspolitik skulle att vid ett och samma tillfälle mening för att väljarna ges möjlighet ställa till svars för deras politik på skilda nivåer. partierna Kommitténs ledde inte till lagstiftning. l stället fortsatte överförslag läggningarna mellan partierna i den arbetsgrupp underjustitieministerns som tillsattes 1981. Hösten l982 publicerade arbetsgruppen ett ledning med titeln Den gemensamma valdagen och andra diskussionsunderlag av 1984 stod det klart att det inte fanns förutgrundlagsfrâgor. l början i tid för att ett förslag till sättningar för att uppnå enighet i huvudfrågorna skulle kunna behandlas av riksdagen i samband grundlagsändringar med 1985 års val. Arbetsgruppen var emellertid enig om att utredningsarbetet borde i en parlamentarisk kommitté. l detta önskemål fullföljas instämde konstitutionsutskottet (KU 1983/84:26) och ijuni 1984 tillkal-

lades folkstyrelsekommittén.

4.1.2 Direktiven l direktiven betecknas det som en central uppgift för oss att utreda förutav mandatperioden från tre till fyra år. sättningarna för en förlängning Frågan om den gemensamma valdagen är enligt direktiven av stor betydelse för diskussionerna om mandatperiodens längd. En reform av den bör beakta två viktiga synpunkter. Den ena är att gemensamma valdagen bör att få uttala med väljarna ha möjlighet sig om den förda politiken korta tidsintervall. Den andra är det starka sakliga samband tillräckligt som finns mellan rikspolitik och kommunalpolitik och som i dag tar sig i ett valtekniskt samband mellan riksdagsvalen och kommunaluttryck valen. I direktiven framhålls att i tvåkammarsystemet kom sambandet meloch kommunalpolitik till uttryck att första kammalan rikspolitik genom i de städer som inte ren valdes av landstingen och av stadsfullmäktige avskaffas, kan ingick i något landsting. Om den gemensamma valdagen det enligt direktiven finnas skäl att överväga om man bör införa ett sy-

stem varigenom riksdagens sammansättning i någon utsträckning påverr kas av valen till kommunfullmäktige och landsting. l samband med om mandatperiodens längd och om övervägandena eller skilda valdagar är det enligt direktiven också angelägemensamma frågor om hur man skall kunna förstärka get att vi uppmärksammar

Fyraârig mandatperiod och bevarad 97 gemensam valdag

kontakterna mellan väljare och valda och hur medborgarnas politiska intresse och aktivitet skall kunna stimuleras och få utlopp under perioderna mellan valen. Av direktiven framgår att vi inte bör gå in på de kommunaldemokratiska frågor som utretts av 1983 års demokratiberedning.

4.1.3 Utredningsarbetet Vi har tagit del av den omfattande Statsvetenskapliga forskning som har bedrivits kring frågeställningar med anknytning till den gemensamma valdagen. Det forskningsprogram angående en utvärdering av kommunindelningsreformen som riksdagen 1978 anvisade medel till har belyst den kommunala demokratins förändringar under den gemensamma valdagens tid. Detta forskningsprogram som bedrivits av den kommunaldemokratiska forskningsgruppen är nu avslutat och resultaten i föreligger åtskilliga forskningsrapporter och sammanfattande framställningar. Fil.dr Folke Johansson (Statsvetenskapliga institutionen, uni- Göteborgs versitet) har för vår räkning gjort en specialundersökning av omfattningen och orsakerna till att väljare röstade olika vid riksdags- och kommunalvalen 1979. Undersökningen bygger på den intervjuundersökning som företogs i 50 kommuner av den kommunaldemokratiska forskningsgruppen. Undersökningen redovisas som bilaga 4till betänkandet. Frågan om röstsplittring har också behandlats av docent Sören Holmberg (Statsvetenskapliga institutionen, Göteborgs universitet). Hans data avser samtliga val under perioden [970-1985 och är hämtade från de valundersökningar som utförts vid Göteborgs universitets statsvetenskapliga institution i samarbete med statistiska centralbyrån. Holmbergs undersökning finns i bilaga 5. Pâ vårt uppdrag har vidare fil.dr Kent Asp (statsvetenskapliga institutionen, Göteborgs universitet) gjort en specialundersökning av utrymmet i svensk för rikspolitik dagspress och kommunalpolitik under perioden 1956-1985. Data har hämtats från forskningsprojektet Svensk valrörelse. Undersökningen redovisas som bilaga 6. Som framgår av fortsättningen har dessa undersökningar varit av synnerligen stort värde för oss. Vi vill tacka de nämnda forskarna för att de beredvilligt ställt sina data till vårt förfogande. Till sist skall nämnas att den inledningsvis nämnda undersökningen av i 20 länder även omfattar valsystemet de frågeställningar som avhandlas i detta kapitel. En sammanfattning av resultaten finns i ett senare avsnitt.

4.2 Det rationella och den kommunala

partivalet

demokratin

4.2.1 Inledning En grundläggande princip för demokratiska val är att väljarna skall rösta i enlighet med ett rationellt grundat beslut i de frågor som valen gäller. Syftet med detta avsnitt är att undersöka hur väl denna princip tillgodosetts under det system med gemensam som vi haft sedan 1970. valdag

7 - Folkstyrelscnsvillkor

98 och bevarad valdag Fyraârig mandatperiod gemensam

skall bör fem villkor vara Om den nyssnämnda principen följas uppfyllda: l. Det måste finnas skillnader mellan partierna i frågor som upplevs som viktiga av väljarna. Politiken måste alltså innehålla klart urskiljbara alternativ. kunna lita på att partierna under handlar 2. Väljarna skall valperioden i enlighet med valprogrammen. 3. Det skall tillräcklig information före valet om dessa proföreligga gram. Framför allt innebär detta ett krav på att valrörelserna i tillräcklig handlar som väljarna har att ta ställning till i utsträckning om de frågor valet. information. Den måste ha såväl en 4. Väljarna måste nås av denna spridning som en form som gör att väljarna kan tillgodogöra sig den. av ett ställningstagande som 5. Väljarnas val av parti skall bestämmas grundas på den information som man fått och tillgodogjort sig. Ett i denna rationellt partival innebär också att ansvar utkrävs mening av de förtroendevalda på grundval av deras program och handlingar. Den fortsatta koncentreras på förutsättningarna för framställningen ett rationellt vid valen till kommunfullmäktige. Det är dessa val partival som varit mest omdiskuterade i debatten om den gemensamma valdagen. För kommunfullmäktigvalen föreligger också omfattande empiriska På den sista punkten är kontrasten i förhållande till undersökningar. Iandstingsvalen slående. Få undersökningar har gjorts av landstingskommunerna som demokratiska system. Underlaget för bedömningen för ett rationellt är därför av förutsättningarna partival på landstingsnivå svagt. När intresse för en det gäller riksdagsvalen föreligger knappast något av motsvarande slag. Förutsättningarna för ett rationellt genomgång får allmänt på denna nivå. partival sägas vara goda

4.2.2 Partiskillnader i kommunalpolitiken En av de viktigaste slutsatserna som kan dras ur den kommunaldemokratiska forskningsgruppens undersökningar är att partipolitiken numera roll i de allra flesta kommuner, även i de små och spelar en betydande medelstora. Inför kommunfullmäktigvalet 1979 utformade så gott som alla kommunala partiorganisationer handlingsprogram. 1966 förekom detta bara i de större kommunerna. Flertalet partiföreträdare hävdade inför 1979 års val att de egna handlingsprogrammen innehöll partiskiljande inslag. Särskilt gällde detta socialdemokraternas och vpk:s hand-

lingsprogram (Gidlund i De nya kommunerna).

skillnaderna kommer också till i arbetet i De programmatiska uttryck kommunfullmäktige. Andelen ärenden där mer än ett förslag föreligger vid och där alltså är vanliga har i det närmaste avgörandet voteringar fyrdubblats sedan slutet av l960-talet. Voteringarna gäller nu i hög grad sådana centrala frågor som mark- och planärenden samt budpolitiskt getfrågor (Strömberg-Westerståhl i De nya kommunerna). Skillnaderna mellan kommunerna i servicenivå och serviceutbud är

och bevarad

Fyraârig mandatperiod gemensam valdag 99

också partipolitiskt relaterade. Den genomsnittliga serviceaktiviteten äri allmänhet högre vid socialistisk än vid borgerlig majoritet. Den tydligaste effekten av socialistisk majoritet finns hos de små och glesbygdsbetonade kommunerna med låg skattekraft. På vissa, mer eller mindre starkt tekniskt betonade områden visar sig dock borgerliga majoriteter mer aktiva än socialistiska. När det gäller ett viktigt kommunalt service- område barnomsorgens utbyggnad - kan skillnaderna mellan kommunerna inte förklaras av partipolitiska faktorer (LeifJohansson i De nya kommunerna). Landstingspolitiken tycks enligt företagna undersökningar vara mindre politiserad än kommunalpolitiken. Endast landstinget och i någon mån förvaltningsutskottet framstår som politiserade organ (Kronvall- Sköldhorg). När skiljelinjer förekommer är de sällan av blockpolitisk karaktär utan det är oftare skilda intressen i olika länsdelar som står mot varandra. Det har emellertid funnit en tendens under senare år att motsättningarna ökar och får mer partipolitisk karaktär (Landstingens styrelseordning).

4.2.3 Informationen om valfrågorna Informationen om de kommunala frågorna - både i valrörelserna och mellan valen - har ökat starkt sedan slutet av l960-talet. Pressen har ökat sin kommunalpolitiska bevakning. Lokal- och närradio har tillkommit. Kommunerna bedriver i ökad informationsverksamhet i utsträckning egen regi. Utvecklingen har dock mest gynnat de större kommunerna, framför allt tidningarnas lokalradions utgivningsorter, redaktionsorter och orter som håller kommunal sig med regelbunden information tlärantgåirde i [)e nya kommunerna). l storstadspressens av valrörelsernas nyhetsbevakning tio sista dagar har det kommunala materialet den starkaste undergått ökningen sedan l970. IS u av utrymmet ägnades då åt kommunala frågor. Sedan 1976 års val har denna andel legat på drygt 30 %. Mycket talar för att de kommunala frågorna i absoluta tal får en klart större uppmärksamhet i de för riks- och kommunalpolitik gemensamma valrörelserna på 1970- och l980-talen än de fick i valrörelserna inför l950- och l960-talens kommunalval. De landstingskommunala frågorna får dock en mycket liten uppmärksamhet i såväl storstadspress som landsortspress. En betydligt större del av nyhetsmaterialet ägnas ät primärkommunala frågor (Asp i bilaga 6). På ledarsidorna kommenteras de kommunala frågorna dock i mycket liten utsträckning under valrörelserna. Endast omkring 4 °/o av ledarmaterialet i storstädernas handlade morgontidningar om kommunal- och landstingspolitik i valrörelserna l979, 1982 och 1985. I den landsortspress som ingick i undersökningen av l979 års valrörelse var andelen högre men nådde inte upp till 10 °/o. Ledarskribenterna är således i mycket stor utsträckning rikspolitiskt orienterade (Asp i bilaga 6).

100 Fyraårig mandatperiod och bevarad gemensam valdag

4.2.4 Informationsnivån hos väljarna om de kommunala frågorna har förbätt- Även medborgarnas kunskaper endast 6 °/o av medborgarna kännedom om vilka frågor rats. 1966 hade siffra vid 1979 års kommunsom kommunalvalet gällde. Motsvarande var 30 å 35 °/o. På liknande sätt hade kunskapen om majorifullmäktigval ökat från 60 till 80 0/0 och kunskapen om tetsläget i den egna kommunen kandidater från 64 till 73 %. Utbredningen av den namnen på uppställda med en kommunalpolitiker hade dock minskat personliga bekantskapen under samma period från 57 till 48 % (Brantgärde i De nya kommuner-

na). om väljarnas kännedom om de lands- Några aktuella undersökningar frågorna finns inte. tingskommunala

4.2.5 Lokalpolitiska ställningstaganden vara viktigare än kommu- För de allra flesta väljarna torde rikspolitiken nalpolitiken. Därför finns det skäl att tro att både själva beslutet att delta påverkas av riksi kommunalvalen och valet av parti i stor utsträckning Att såväl röstningsprocent som valresultat i hög politiska överväganden. grad sammanfaller på de tre nivåerna är ett tecken på detta. Vad först beträffar Valdeltagandet var det vid 1970 och 1973 års komriksdagsvalet och munalval endast obetydligt lägre än vid det samtidiga före 1970. Sedan 1976 då invandrarna fick högre än vid kommunalvalen kommunal rösträtt har skillnaden varit något större. Vid det senaste valet var deltagandet i kommunfullmäktigvalet 87,8 0/0 och i landstingsvalet 88,0 °/0. Röstningsprocenten i riksdagsvalet var 89,9. vid 1970 års val på När det gäller valet av parti röstade 94 °/o av väljarna och kommunfullmäktigvalet. Denna andel samma parti i riksdagsvalet - eller röstdelninghade sjunkit till 84 0/0 vid 1985 års val. Röstsplittringen en som vissa föredrar att säga - mellan riksdagsvalet och landstingsvalet

är mindre men har också ökat, från 4 °/o 1970 till ll % 1985. har Andelen som röstat på ett annat parti i kommunfullmäktigvalen varit lägst bland dem som i riksdagsvalet röstade på socialgenomgående demokraterna. Vid 1985 års val uppgick den till ll °/o, en fördubbling med 1982. Högsta andelen röstsplittrare finns bland vpk-are och jämfört Nästan 1985 röstade folkpartister. var tredje person som i riksdagsvalet valde ett annat parti i kommunfullmäktigvalet på vpk eller folkpartiet (Holmberg i bilaga 5). Om fenomenet röstsplittring eller röstdelning huvudsakligen beror på eller kommunalpolitiska faktorer kan man på forskningens rikspolitiska har funnit att nuvarande ståndpunkt inte ge ett säkert svar på. Holmberg över en tredjedel av dem som bytt parti i riksdagsvalet är röstsplittrare

mot endast 10 °/o bland dem som stannat kvar i samma parti. Holmberg tolkar detta resultat så att röstsplittringen har en klar rikspolitisk komponent. Den har att göra med tvekan och osäkerhet mellan olika partier på anser emellertid också att betydelsen av olika lokala riksnivå. Holmberg håller valen och ser detta som en problem på att öka i de kommunala

Fyraårig mandatperiod och bevarad gemensam valdag 101

anledning till den ökade röstsplittringen (Holmberg i bilaga 5). Enligt Folke Johanssons undersökning av 1979 års val är det de som ofta diskuterar kommunala frågor och som är missnöjda med den kommunala servicen som röstar olika. På den direkta frågan om varför man röstat olika svarade nästan hälften att det skett på grund av personskäl, sakfrågor eller partiprogram i kommunfullmäktigvalet. Endast 14 % uppgav rikspolitiska motiv (Folke Johansson i bilaga 4). Mycket talar således för att röstsplittringen i ökande utsträckning hänger samman med lokalpolitiskt motiverade ställningstaganden i kommunalvalen. Men det bör framhållas att även röstning på samma parti i kommunalvalen som i riksdagsvalet kan ha lokalpolitisk bakgrund, antingen genom att en oberoende värdering av partiernas program och insatser på de olika nivåerna leder till röstning på samma parti eller genom att det lokalpolitiska ställningstagandet faktiskt styr partivalet på riksnivå. l en undersökning har skillnaderi partiernas röstandel i 1979 års riksdagsval och kommunfullmäktigval i kombination med förändringar i deras röstande] mellan 1976 och 1979 års kommunfullmäktigval använts som mått på inslaget av lokalpolitiskt motiverade ställningstaganden i

kommunfullmäktigvalet i olika kommuner. Detta mått samvarierar på

ett intressant sätt med vissa andra egenskaper hos dessa kommuner. Ju större mått av partipolitisk konkurrens som finns i kommunen, desto större är inslaget av lokalpolitiska ställningstaganden i kommunfullmäktigvalet. Det finns också ett positivt samband mellan valkampanjens omfattning och inslaget av lokalpolitiska ställningstaganden. Studien pekar enligt författarna åt ett för den kommunala demokratin glädjande håll. Utvecklingen mot partipolitiserade kommuner synes ha inneburit en mer utslagsgivande roll för kommunfullmäktigvalen. Samtidigt konstateras att överensstämmelsen mellan partiernas röstetal i kommunfullmäktigoch riksdagsvalen i de olika kommunerna är mycket hög, vilket innebär att det lokalpolitiska inslaget får sin största betydelse i kommuner med politiska balanslägen mellan partiblocken (Gidlund-Westlund). Lokalpolitiska ställningstaganden kan ta sig uttryck i röstning på lokala partier. Vid 1985 års val tog lokala partier mandat i kommunfullmäktige i 82 fall. I 51 fall har dessa partier varit representeradei fullmäktige sedan 1979 eller längre tid. 22 lokala partier blev representerade för första gången, ett parti återkom efter ett uppehåll på en mandatperiod och i 18 fall förlorade ett lokalt parti sin representation i fullmäktige. Som lokalt parti har i denna undersökning räknats även några mindre partier med riksorganisation, Lex. arbetarpartiet kommunisterna men däremot ej kds och miljöpartiet. Några större förändringar i de lokala partiernas representation kan inte iakttas sedan 1973. Andelen av det totala antalet mandat som tillföll de lokala partierna ökade från 1,3 % vid kommunfullmäktigvalen 1973 till Därefter har representatio- 1,7 % vid 1979 års kommunfullmäktigval. nen för dessa partier snarast sjunkit något, främst beroende på att miljöpartiets framträdande som riksparti i 1982 års val medförde att vissa

102 Fyraârig mandatperiod och bevarad gemensam valdag

lokala miljöpartier gick upp i detta parti. Miljöpartiet är efter 1985 års val representerat i fullmäktige i nästan hälften av landets kommuner. Dess andel av mandaten utgör 1,7 % mot 1,0 °/oefter 1982 års kommunfullmäktigval.

4.2.6 Slutsatser Den allmänna slutsats som kan dras av de förhållanden som redovisats i de föregående avsnitten är att förutsättningarna för rationella partival i kommunfullmäktigvalen starkt förbättrats under senare år. De partipolitiska alternativen framträder klarare i kommunalpolitiken. Samstämmighet mellan program och handlande finns i så måtto att den offentliga sektorns tjänster (utom när det gäller barnomsorgen och vissa tekniskt betonade områden) är mera utbyggda i socialistiskt styrda kommuner än i borgerligt styrda. Både under mellanvalsperioden och i valrörelserna har informationen om partiernas program ökat. Även kunskaperna om programmen bland väljarna har förbättrats. Tillgängliga undersökningar kan också tolkas så att inslaget av lokalpolitiskt motiverade ställningstaganden i kommunfullmäktigvalen är i stigande. Landstingsvalet framstår inte bara bland massmedier och väljare utan även bland forskarna som det “glömda valet. Bristerna i det empiriska underlaget gör det svårt att med säkerhet uttala sig om den landstingskommunala demokratin. De uppgifter som föreligger tyder emellertid på att förutsättningarna för ett rationellt partival är sämre, troligen betydligt sämre, i landstingsvalen jämfört med kommunfullmäktigvalen. Någon tendens i den ena eller andra riktningen går i stort sett inte att utläsa.

4.3 Internationell utblick

l den form som den gemensamma valdagen praktiseras hos oss med samtliga val (utom kyrkofullmäktigvalen) på samma dag i hela landet existerar den numera i inget av de andra 19 undersökta parlamentariska demokratierna. l lsrael ägde kommunalvalen rum samtidigt med parlamentsvalen t.o.m. 1973. Därefter har kommunalvalen hållits fristående från parlamentsvalen. Av de länder där ett system med val på olika nivåer samtidigt förekommer är det mest utbrett i USA. Val på delstatsnivå och lokal nivå äger i stor utsträckning rum på samma dag som valen av president och kongressledamöter. Det finns också länder där kommunala val har hållits på samma dag som parlamentsvalen, t.ex. Storbritannien och Österrike. Att en övergång från gemensamma till skilda valdagar för riksdagsvalen och de kommunala valen skulle leda till lägre valdeltagande i de sistnämnda valen ger materialet ett starkt stöd för. Dels kan konstateras att nästan överallt där ett system med fristående kommunalval praktiseras är Valdeltagandet lägre, ibland betydligt lägre, än i parlamentsvalen. Dels tyder erfarenheterna i de länder som använt båda systemen på att valdeltagandet i de kommunala valen blir högre i områden och vid tillfällen då valen avhålls gemensamt med parlamentsvalen.

Fyraårig mandatperiod och bevarad gemensam valdag 103

l våra direktiv förs tanken fram att en del av riksdagen skulle kunna väljas i samband med de kommunala valen bl.a. i syfte att uppehålla ett högt valdeltagande i dessa val. En ordning av detta slag har inte påträffats i något land med enkammarsystem. I alla sådana system förnyas hela parlamentet vid alla parlamentsval som äger rum. l de tvåkammarsystem där båda kamrarna väljs direkt finns inte heller något exempel på en kammare (eller del av en kammare) som väljs i samband med kommunala val. Däremot har Frankrike och Nederländerna tvåkammarsystem där den ena kammaren väljs av valkorporationer som delvis resp. helt utgörs av kommunala förtroendemän utsedda i fristående kommunalval. Deltagandet i de kommunala valen i dessa båda länder utgör emellertid inget undantag från regeln om den lägre röstningsfrekvensen i fristående kommunalval. Den svenska valperioden ter sig vid en internationell som jämförelse kort. Det stora flertalet länder har fyra eller femåriga mandatperioder för sina representativa församlingar på alla nivåer. Av de tre länder som har lika kort eller kortare valperiod för parlamentet är det endast Zee- Nya land som har enkammarsystem och som därför kan likställas med Sverige. l Australien och USA tillsätts den ena kammaren på tre resp. två år. Den andra kammaren har dock i båda fallen betydligt längre mandatperiod, nämligen sex år. l den svenska debatten har frågan om mandatperiodens längd kopplats samman med den gemensamma valdagen. Men tanken att förlänga till år utan valperioden fyra att överge den gemensamma valdagen har också förts fram. En vanlig invändning mot detta förslag är att det med ett sådant system skulle förflyta alltför lång tid mellan de allmänna valen. Man kan konstatera att inget av de undersökta länderna har så långa uppehåll som fyra år mellan allmänna val. l länder med fyra- eller femåriga valperioder för parlamentet hålls andra val under mellantiden. Det kan vara delstatsval eller kommunalval eller bådadera. l vissa länder tillkommer presidentval men de äger i allmänhet rum mera sällan. I EGländerna hålls dessutom val till Europaparlamentet vart femte år.

4.4 överväganden

4.4.1 Erfarenheterna av den nuvarande ordningen Ordningen med gemensam valdag och treårig mandatperiod har nu tilllämpats i drygt 15 år. Sex val har ägt rum och fem valperioder har avverkats. l riksdagen har majoritetslägena skiftat mellan de socialistiska och ickesocialistiska partigrupperingarna på ett sätt som saknar motsvarighet under tiden efter andra världskriget. Regeringsbytena har kommit tätare än skiftena i majoritetsförhållandena i riksdagen beroende på att de borgerliga majoritetsregeringar som bildades efter valen l976 och 1979 i båda fallen upplöstes efter ett par år och ersattes av borgerliga minoritetsregeringar. På det primärkommunala planet har kommunsammanläggningarna

104 och bevarad valdag SOU l987:6 Fyraârig mandatperiod gemensam

medfört genomgripande förändringar i det politiska systemet. Under samma tid har kommunernas och landstingens betydelse för samhällsutvecklingen ökat genom att statsmakterna pålagt dem allt fler uppgifter. Det finns således erfarenheter av hur denna ordning fungerat inte bara iden politiska miljö som rådde vid beslutets tillkomst utan också under förhållanden som ganska mycket avviker härifrån. Den Statsvetenskapliga forskningen har också bidragit till att öka och systematisera vår kunskap om särskilt den kommunala demokratin. lett tidigare avsnitt analyserade vi om väljarna röstar i enlighet med ett rationellt grundat beslut i de frågor valet gäller. Vår slutsats var, utan att dock några närmare undersökningar företogs, att förutsättningar för ett rationellt partival förelåg beträffande riksdagsvalen. Beträffande landstingsvalen konstaterade vi stora brister i kunskapsunderlaget men framhöll att de uppgifter som finns tyder på att väljarnas möjligheter att rösta rationellt på denna nivå var förhållandevis dåliga. Den mest omfattande analysen ägnades den primärkommunala nivån. Den gav det positiva resultatet att förutsättningarna för rationella partival i kommunfullmäktigvalen starkt förbättrats under senare år. Vissa undersökningar tydde också på att lokalpolitiska ställningstaganden i ökande utsträckning styr väljarnas partival. Detta innebär i så fall också att ansvar utkrävs av de förtroendevalda på grundval av deras program och handlingar. Därmed ökar medborgarinflytandet över de kommunala besluten. Utvecklingen av den kommunala demokratin är i första hand resultatet av kommunreformen och den ökade betydelse som kommunerna fått åtgärder. På en punkt har den gemensamma valdagenom olika statliga gen utan tvivel spelat en roll. Det gäller det höga Valdeltagandet. Det ligger över deltagandet i de kommunala valen före 1970 i vårt land och över deltagandet i kommunala val i praktiskt taget alla länder med jämförbart statsskick. Naturligtvis kan det hävdas att även med särskild valdag för de kommunala valen skulle vi på grund av kommunernas förändrade ställning fått ett högt valdeltagande. Den internationella översikten visar dock att i länder med fristående kommunalval är Valdeltagandet så gott som utan undantag lägre i dessa val än i parlamentsvalen. Det gäller även i de andra nordiska länderna (utom Island) där kommunerna har ungefär samma betydelse som hos oss. Utom när det gäller Valdeltagandet är det svårt att dra några säkra slutsatser om den gemensamma valdagens betydelse för den kommunala demokratin. Möjligen har den också påskyndat partipolitiseringen av kommunalpolitiken. Det kan dock uppenbarligen inte hävdas att den gemensamma valdagen skulle ha inneburit ett hinder mot en utveckling av den kommunala demokratin. Däremot kan man självklart argumentera för att den kommunala demokratin (utom när det gäller valdeltagandet) skulle ha förändrats i än mer positiv riktning om kommunalvalen ägt rum fristående från riksdagsvalen. Förkortningen av valperioden från fyra till tre år tillkom vid uppgörelsen 1967 för att inte alltför lång tid skulle förflyta mellan de allmänna valen. Enligt vår uppfattning har denna förkortning visat sig vara olyck-

Fyraârig mandatperiod och bevarad 105 gemensam valdag

lig. Den har försvagat de politiska organens handlingskraft på alla nivåer i vårt system. Som Olof Ruin framhållit i sin uppsats i Makten från folket har den korta mandatperioden fört in en ryckighet och hetsighet i det politiska arbetet. Endast en av tre budgetar kan beslutas under förhållanden där varken ett val just ägt rum eller är nära förestående. Utredningsväsendet får arbeta under stark tidspress om det skall vara möjligt att inom en valperiod hinna med att initiera, utreda och genomföra en större reform. Ruin framhåller också att den korta mandatperioden kan försvåra uppkomsten av förtroendefulla förhållanden mellan kanslihus och centrala ämbetsverk. Dessa problem accentueras om varje val medför regeringsskifte. Närheten till nästa val leder också till att motsättningarna mellan de politiska partierna ibland överdrivs. Långsiktiga uppgörelser mellan de politiska partierna försvåras och därmed hotas den traditionella tonvikten på samförständslösningar i svensk politik. På riksplanet tillkommer ytterligare en nackdel med den treåriga valperioden. Det är nästan enbart under de första ett á två åren av perioden som det är realistiskt att tänka sig extra val. Det ordinarie valet är annars för nära. Den begränsning av handlingsmöjligheterna i parlamentariska krissituationer som detta innebär illustrerades i samband med regeringskriserna i oktober 1978 och maj l98l. Erfarenheterna av kombinationen av gemensam valdag och treårig mandatperiod är alltså enligt vår uppfattning blandade. Å ena sidan är mandatperioden för kort och behöver förlängas för att stärka regeringens och övriga politiska organs möjligheter till planmässigt och långsiktigt handlande. Den gemensamma valdagen har å andra sidan bidragit till ett ökat valdeltagande i de kommunala valen. Vi kan också konstatera att en utveckling mot ökat medborgarinflytande i kommunerna har ägt rum under den gemensamma valdagens tid. Två huvudalternativ till förändring har diskuterats inom kommittén. Båda innebär en förlängning av mandatperioderna till fyra år. Det ena går ut på att valen till riksdagen och valen till kommunfullmäktige och landsting äger rum vid skilda tidpunkter med två års mellanrum. Det andra huvudalternativet innebär annan ingen ändring än en förlängning av mandatperioden med ett år.

4.4.2 Fyraåriga mandatperioder och skilda valdagar Ett huvudargument för detta alternativ är att de kommunala frågorna nu på ett helt annat sätt än tidigare kan bära upp en egen valrörelse. I mycket större utsträckning än på 1960-talet sysslar kommuner och landsting med frågor som angår medborgarna. Genom partipolitiseringen av kommunalpolitiken och den ökade informationen om de politiska alternativen finns, som vi tidigare visat, också bättre förutsättningar för rationellt grundade ställningstaganden i kommunfullmäktigvalen (men knappast i landstingsvalen). Ett annat huvudargument för detta alternativ är att fristående kommu-

106 och bevarad valdag Fyraárig mandatperiod gemensam

nalval skulle vitalisera den kommunala demokratin. Vad man här främst utrymme som de kommunalpolitiska frågorna skulpekat på är det större le få i valrörelserna jämfört med nuvarande förhållanden. Att de rikspolitiska frågorna alltjämt skulle spela en betydande roll i de kommunala valrörelserna är dock troligt. De utländska erfarenheterna talar starkt för detta. Därav följer att många väljare kommer att ta ställi de kommunala valen på rikspolitiska grunder. Det kan t.o.m. bli ning fler än f.n. av avsaknaden av någon annan möjlighet att utpå grund trycka sin sympati för ett visst parti på det nationella planet. Det är välkänt från andra länder med fristående kommunalval hur särskilt massmedierna tolkar resultaten av dessa val som opinionsmätningar i regeringsfrågan. Det finns onekligen en betydande risk för att sådana tolkningar också skulle göras av väljarna och de politiska partierna. En annan, ur kommunaldemokratisk synpunkt negativ effekt av överfristående kommunalval är att Valdeltagandet med största sangång till nolikhet kommer att sjunka. Hur mycket går självfallet inte att säga med bestämdhet. Vår erfarenhet av fristående kommunalval från senare år sig till de omval som företagits i vissa kommuner (Piteå 1973, begränsar Hallsberg 1979, Borgholm och Åre 1985). Här har Valdeltagandet legat mellan 71 och 78 %. Ett något högre valdeltagande kan man räkna med om de kommunala valen äger rum i hela landet samtidigt och föregås av en valrörelse som innehåller rikspolitiska inslag. Vår slutsats blir att de kommunala frågorna visserligen skulle kunna men att den kommunala demokratin snarare bära upp en egen valrörelse skulle förlora än vinna på en övergång till särskilda valdagar för de kommunala valen. För oss är ett högt valdeltagande ett demokratiskt Det krävs enligt vår uppfattning mycket starka skäl om man egenvärde. skall överge ett valsystem som uppmuntrar till ett deltagande i kommunala val som är det kanske högsta i världen. De skäl som finns för fristående kommunalval har inte den tyngden. En variant av det alternativ som nu diskuteras är tanken i våra direktiv att införa ett system varigenom riksdagens sammansättning i någon utsträckning påverkas av valen till kommunfullmäktige och landsting. Liksom vid valen tidigare till första kammaren kan man tänka sig att en del ledamöter av kommunala Men av riksdagens väljs indirekt församlingar. det skulle naturligtvis också vara möjligt att välja dessa ledamöter direkt. Direktiven tar inte till om dessa ledamöter skall väljas för en ställning lika dvs. fyra år, som övriga ledamöter eller, om man för att lång period, kunna i dess helhet vart fjärde år, skall begränsa dessa förnya riksdagen ledamöters valperiod till två år. En annan viktig fråga är antalet ledamöter som skall väljas i samband med de kommunala valen. Då denna modell tidigare diskuterats har man vanligen talat om ett hundratal. Denna modell har den fördelen att Valdeltagandet i de kommunala valen sannolikt skulle bli högre än vid rena” kommunalval. Vidare skulle de rikspolitiska ställningstagandena i samband med kommunalvalen kunna en effekt på rikspolitiken genom det samtidiga valet av garanteras ett visst antal av riksdagens ledamöter. Vi har emellertid avstått från att

Fyraârig och bevarad mandatperiod gemensam valdag 107

närmare utveckla denna modell därför att den i praktiken kommer att leda till endast tvååriga planeringsperioder för en regering. Redan två år efter det att hela (eller huvuddelen) av riksdagen valts kan nämligen underlaget för regeringsbildningen förändras på ett avgörande sätt, såvida inte regeringen har en mycket bred bas i riksdagen.

4.4.3 Fyraårig mandatperiod och gemensam valdag Detta alternativ tar till vara de fördelar som är förenade med den nuvarande med gemensam främst ordningen valdag, det höga valdeltagandet. Vi är också övertygade om att den utveckling mot en vitalare kommunal demokrati som inletts kommer att fortsätta med bevarad valgemensam dag. Oavsett vilken ordning vi har för för de kommunala tidpunkten valen gemensamt med eller skilda från riksdagsvalen - kommer utvecklingen mot mer programmatiska skillnader mellan i kommupartierna nalpolitiken att fortsätta. När det gäller finns

informationsförmedlingen

det oberoende av valordningen anledning att tro på en ytterligare expansion. Via radio och TV kan nya och slagkraftiga möjligheter för information i kommunala Det är emellertid frågor öppnas. enligt vår uppfattning endast under ett system med gemensam valdag för riksdag, kommunfullmäktige och landsting som väljarna har möjlighet att göra lokalpolitiska ställningstaganden i de kommunala valen som inte får rikspolitiska sidoeffekter. Det starka sambandet mellan rikspolitik och kommunalpolitik motiverar också att partierna fram lägger sina program på de olika nivåerna för väljarnas samtidiga bedömning. Särskilt för de väljare som med anav ett lokalt ledning problem som är eller kan bli en fråga för riksdag eller regering vill stödja ett visst parti i kommunfullmäktig- eller landstingsvalen är det viktigt att kunna bedöma hur partierna på riksplanet kan förväntas behandla denna fråga. Den gemensamma den valdagen ger alltså enskilde väljaren möjlighet att vid en och samma tidpunkt själv avgöra om han eller hon vill hålla isär eller koppla ihop sina ställningstaganden i de olika valen. Huvudinvändningen mot detta alternativ är att det går för lång tid mellan valen. Det måste då först framhållas att detta alternativ inte skiljer sig från det föregående när det gäller hur ofta väljarna har möjlighet att bestämma sammansättningen av riksdag, och kommunfullmäktige landsting. I båda alternativen förflyter år mellan tillfällena. Den fyra direkta effekten av valen på de representativa organens sammansättning inträffar således lika ofta. Vid skiljande av valdagarna uppkommer indirekta effekter av valen. Främst gäller det rikspolitiska effekter av de kommunala valen. Vi har tidigare uttalat att vi ogillar sådana indirekta effekter. Det finns även en annan typ av indirekta effekter. l samband med alla allmänna val ökar det politiska intresset. Det är en följd av att samhällsdebatten under valrörelserna fokuseras och på de politiska problemen hur partierna vill lösa dem. I detta alternativ kommer denna stimulans av det politiska intresset att inträffa endast vart fjärde år.

108 och bevarad valdag Fyraârig mandatperiod gemensam

Behovet av denna stimulans har dock minskat genom att utvecklingen av medborgarnas politiska aktivitet mellan valen i huvudsak varit positiv under 1970-talet. Enligt gjorda undersökningar har det politiska intresset och viljan att diskutera politiska frågor ökat. Ännu tydligare är ökningen och politiska verksamheten. Den ökade av deltagandet i den fackliga politiska aktiviteten har dock i stor utsträckning ägt rum vid sidan av de Därför bör man enligt vår uppfattning genom olika politiska partierna. en ökning av medborgarnas intresse mellan valen för åtgärder eftersträva verksamhet i och utanför de politiska organen. Detta blir särpartiernas vid en förlängning av mandatperioden med bevarad skilt betydelsefullt gemensam valdag. På det rikspolitiska planet är den viktigaste åtgärden att återge riksdaav nationellt politiskt forum. Mellan valen borde riksgen dess ställning dagen vara den plats där den väsentliga debatten mellan de politiska partierna och mellan regering och opposition utspelas. Om rikdagsarbetet skall engagera medborgarna mer än f.n. måste aktualitetsintresset prioriteras, särskilt i meningsutbytet mellan regering och opposition. Den pågående försöksverksamheten, som tillkommit på vårt initiativ, med huvudinriktning och koncentration bör fullföljas på ökad aktualitet i debattformerna. om riksdagens ställning i den politiska debat- Frågan ten behandlas utförligare i kapitel 10. Vi anser också att de politiska organen bör kunna arbeta under ännu än f.n. och på så sätt inbjuda till debatt i de större öppenhet medborgarna frågor som är under behandling. Konkret föreslår vi på detta område att en möjlighet till offentliga utfrågningar i riksdagens utskott öppnas (se bör man kunna åstadkomavsnitt 12.4). Även i kommuner och landsting ma ökad insyn i nämndernas arbete. De nya lokala organ som håller på att växa fram i kommunerna kommer också att stimulera till öppenhet kring frågor och problem i närmiljön. insyn i de politiska frågorna mellan valen skulle också Medborgarnas öka om kontakterna med de förtroendevalda på alla nivåer vidgades. När det gäller riksdagsledamöterna är det delvis en fråga om arbetsorga- På den punkten föreslår vi vissa förändringar som nisationen i riksdagen. syftar till att utjämna arbetsbelastningen och på så sätt bereda ledamöteratt vistas i hemorten ll). I sista na ökade möjligheter (se vidare kapitel som måste finna former för hand är det emellertid de politiska partierna till ökade kontakter med de sitt arbete som ger medborgarna möjligheter förtroendevalda. förordar vi att mandatperioderna till riksdag, Sammanfattningsvis kommunfullmäktige och landsting förlängs till fyra år med bevarad gemensam För att inte det politiska intresset skall minska i avsakvaldag. nad av allmänna val under en period av fyra år kopplas till förslaget vissa åtgärder och rekommendationer. De tar framför allt sikte på att stimulera intresse för arbetet i riksdagen mellan valen. medborgarnas En konsekvens av vårt förslag om förlängning av valperioden är att för förvaltningsutskottet och de mandatperioden kommunstyrelsen, kommunala nämnder som följer reglerna för dessa organ också blir fyra

Fyraârig mandatperiod och bevarad gemensam valdag 109

år. Detsamma gäller valperioden för vissa kommunala uppdrag m.m. Vi har också funnit det naturligt att mandatperioden för kyrkofullmäktige och för vissa andra organ och uppdrag på det kyrkokommunala området förlängs till fyra år. Även kyrkomötet bör väljas på fyra år. Våra förslag föranleder ändringari 3 kap. 3 § regeringsformen, i 2 kap. 6 §, 3 kap. 5 och 17 §§ samt 5 kap. l § kommunallagen (1977:179), i 2 kap. 6 §, 4 kap. 6 §, 5 kap. 8 och 15 §§ samt 7 kap. 1 § lagen (1982:1052) om församlingar och kyrkliga samfälligheter och i 4 § lagen (1982:942) om svenska kyrkan.

5 Nuvarande valsätt behålls

Bakgrund

5.1.1 Inledning Det svenska statsskicket bygger på folksuveränitetens princip. l regeringsformens portalparagraf, l kap. l §, kommer detta till uttryck med orden ”All offentlig makt i Sverige utgår från folket. Som i alla andra moderna demokratier utövas den svenska folkstyrelsen indirekt, dvs. genom valda representanter. Portalparagrafen till regeringsformen fortsätter efter de redan citerade inledningsorden med att slå fast att den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt och att den förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal Den självstyrelse. representativa formen för folkstyrelsen betonas ytterligare i inledningskapitlet till regeringsformen, som behandlar statsskickets grunder, där det i 4 § sägs att riksdagen är folkets främsta företrädare och i 7 § där det föreskrivs att beslutanderätten i kommunerna skall utövas av valda församlingar. Med ett representativt statsskick blir det en central fråga hur ledamöterna i de folkvalda församlingarna utses. För att valsystemet skall förtjäna att kallas demokratiskt är det av grundläggande att åsiktsbetydelse bildningen i samhället är fri, att rösträtten är allmän och att alla röster har samma värde. Det fordras också att det allmänna inte blandar sig i valen i större utsträckning än som behövs för att underlätta valförfarandet och att väljarnas valhemlighet respekteras. Inom dessa ramar kan emellertid valsystemet utformas olika sätt. på ett flertal

5.1.2 Mandatfördelningsmetoder Vid fördelningen av mandat till en folkvald församling används i länder med demokratiska författningar två huvudmodeller: majoritetsval och proportionella val. Majoritetsvalssystemen kombineras vanligen med enmansvalkretsar men kan också förekomma tillsammans med flermansvalkretsar. De utmärks av att den eller de kandidater som uppnår de flesta rösterna i en valkrets erhåller det eller de mandat som valkretsen skall besätta. Majoritetsval kan ske i en eller flera omgångar. Sker valet i en omgång tillfaller mandaten dem som erhållit de flesta rösterna. Det räcker alltså med

1 12 Nuvarande valsätt behålls sou 1987:6

relativ majoritet i valkretsen. Ställer man upp krav på absolut eller ännu större majoritet måste man i de Valkretsar där ingen i första omgången eller införa en uppnått sådan majoritet antingen utlysa en andra omgång kompletterande metod, t. ex. alternativröstning, för att få fram en segrare i valet. valmetod det antal mandat som En proportionell syftar till att fördela skall besättas mellan de partier som deltar i valet på ett sådant sätt att i förhållande till sitt stöd bland väljarna. Ju ller partierna representeras mandat som skall fördelas, desto större rättvisa kan uppnås vid denna Störst blir därför rättvisan om hela landet utgör en enda fördelning. valkrets. Om mandaten fördelas i slutna Valkretsar blir rättvisan störreju större valkretsarna är. kan åstadkommas sätt. l En proportionell fördelning på flera olika två huvudmodeller: valkvotsmetoder och divisorspraktiken tillämpas metoder. Valkvolsmeloderna bygger som framgår av namnet på en valkvot. Denna erhåller man i den rena valkvotsmetoden (Hare”s metod) genom att dividera antalet röster med antalet mandat. avgivna godkända Varje parti erhåller sedan mandat till det antal gånger valkvoten ryms inom partiets röstetal. Eftersom kvoten sällan gårjämnt upp i partiernas röstetal kan inte alla mandat fördelas i en omgång. Återstående mandat fördelas efter storleken efter divisiopå den rest som varje parti uppvisar nen. Divisorsmetoderna innebär att man för varje parti räknar fram ett antal successiva jämförelsetal. Mandaten fördelas ett och ett till det parti som

vid varje tillfälle har det högstajämförelsetalet, varpå ett nyttjämförelse-

från valkvotsmetoderna leder tal beräknas för detta parti. Till skillnad divisorsmetoderna inte till att någon restpost uppkommer. Samtliga mandat kan därför fördelas enligt samma metod. Den enklaste och äldsta divisorsmetoden är heltalsmetoden, vanligen kallad dH0ndts merodefter sin belgiske uppfinnare. Fördelningen tillgår röstetal successivt divideras med ett tal som motsvarar så, att partiernas antalet erhållna mandat plus ett. Det första mandatet går alltså till det som har det största röstetalet. Därefter divideras detta med två, parti varpå det jämförs med övriga partiers röstetal osv. En effekt av d”Hondts metod är att den tenderar att gynna stora parti! er. Vill man komma ifrån denna effekt bör man därför reducera de stora röstetal snabbare än som sker med d”Hondts metod. Detta partiernas l stället för talserien l,2,3,4 osv. sker genom den s. k. uddatalsmetoden. som används i d”H0ndts metod, används i uddatalsmetoden talserien kan l,3,5,7 osv. För att försvåra för små partier att få sitt första mandat första divisorn höjas, t. ex. till 1,4. Man brukar då tala om en jämkad uddatalsmetod.

5.1.3 Småpartispärr som en så total överensstämmelse som möjligt mellan väljar- Samtidigt nas partisympatier och mandatfördelningen i den folkvalda församling-

sou 1987:6 Nuvarande valsätt behålls 1 13

en kan ställas upp som ett demokratiskt ideal måste även andra hänsyn än proportionaliteten vägas in vid utformningen av valsystemet. Om folkrepresentationen splittras på många partier kan detta leda till svårigheter att skapa handlingsdugliga majoriteter och i värsta fall till att den valda församlingen blir helt beslutsoförmögen. Denna risk kan motverkas genom att valsystemen utformas så att de innehåller spärrar mot små partier och även i övrigt är så utformade att de inte uppmuntrar till partisplittring. Ett majoritetsvalssystem gynnar systematiskt det största partiet i varje valkrets på de mindres bekostnad. Det leder därför till en överrepresentation för stora partier och en motsvarande för småunderrepresentation partier om dessa över huvud taget blir representerade, vilket ju endast blir fallet för ett parti som i någon valkrets är det största även om det riksproportionellt är ett litet parti. Majoritetsvalssystemen kan med andra ord sägas ha en inbyggd småpartispärr. Detsamma kan - om än i mindre - metod. grad sägas om d”Hondts Uddatals- och valkvotsmetoderna inte på samma sätt små missgynnar partier men om mandaten fördelas i slutna Valkretsar får små partier ändå svårt att få mandat, svårare ju färre mandat som tillsätts i varje valkrets. Genom att den första divisorn i den jämkade uddatalsmetoden är högre än ett försvårar även den för små partier att ta sitt första mandat. Denna jämkning är alltså i realiteten en småpartispärr. Om proportionaliteten drivs så långt att man inför ett system med utjämning på riksnivå för att kompensera bristande riksproportionalitet vid mandatfördelningen i valkretsarna kan behov uppkomma av särskilda tröskelregler. En metod är att - som i Island och Österrike - endast tillåta de partier som fått mandat vid fördelningen av valkretsmandaten att delta i fördelningen av utjämningsmandaten. l andra länder har man fastställt en procentspärr som partierna måste klara för att få utjämningsmandat eller för att få mandat över huvud taget. Så sker bl. a. i Danmark och Förbundsrepubliken Tyskland.

5.2 Tillkomsten av det

riksproportionella valsättet och spärregeln

5.2.1 Bakgrund I Sverige infördes ett proportionellt valsystem vid valen till riksdagens andra kammare âr 1909. lntill dess hade valen genomförts som majoritetsval, huvudsakligen i enmansvalkretsar. Det nya valsystemet innebar att de 230 andrakammarmandaten uppdelades på 56 Valkretsar, i allmänhet omfattande 3-5 mandat. Mandaten fördelades i slutna Valkretsar enmetod. ligt d”Hondts Denna metod gynnar som tidigare nämnts genomgående det största partiet i valkretsen. Den för det största partiet gynnande effekten förstärktes av att valkretsarna var relativt små. Detta ledde redan under de första åren med det nya valsättet till att mindre partier samverkade i valen genom att förena sig om en gemensam partibeteckning. Under denna gick de fram med var sin kandidatlista. De samver-

8- Folkstyrelsens villkor

1 14 Nuvarande valsätt behålls

kande partierna kunde på så sätt erhålla mandat efter sitt gemensamma röstetal och därigenom bättre hävda sig mot större partier. Erfarenheterna av det nya valsättet ledde tidigt till kritik. Bl. a. riktades anmärkningar mot att det största partiet otillbörligt gynnades. På begäran av riksdagen tillsattes år 1919 en utredning, proportionsvalssakkunföreslog att antalet Valkretsar skulle minskas. Eftersom niga, som l92l skulle komma att tillsätta fler mandat skulle varje valkrets därigenom proportionaliteten öka. Proportionsvalssakkunnigas förslag till ny vallades till grund för en proposition till l92l års riksdag. kretsindelning som bestod av 28 Valkretsar med Den föreslagna valkretsindelningen, länen som utgångspunkt, antogs av riksdagen. Därigenom hade Sverige fått den valkretsindelning som i allt väsentligt fortfarande tillämpas. Tendensen hos d”Hondts mandatfördelningsmetod att gynna stora innebar att små partier även efter valkretsreformen hade intresse partier av samverkan. Genom att de samverkande partierna bildade en s. k. kartell och därigenom gick fram under en gemensam partibeteckning i stället för som skilda grupper, kunde emellertid mandatfördelningen dem emellan bli mindre rättvisande. För att underlätta sådan samverkan men också för att bereda bättre åt fraktioner inom partierna att göra sig gällande infördes möjligheter 1924 enhetliga regler om kartell-, parti- och fraktionsbeteckningar Debatten om proportionaliteten i valsystemet avstannade inte genom dessa förändringar. Under 1920-, 1930- och 1940-talen väcktes i riksdagen återkommande förslag om att valkretsmandaten skulle kompletteras med ett antal riksmandat som skulle fördelas så att totalresultatet av valet De avslogs dock i samtliga fall. skulle närma sig exakt proportionalitet. Frågan om en revision av valsystemet aktualiserades ånyo vid 1949 års riksdag, då flera motioner väcktes med förslag om utredning i frågan. Konstitutionsutskottet tillstyrkte denna gång och förordade att en utredatt, utan eftersättande av andra ning kom till stånd ”om möjligheterna värden inom det politiska livet, vinna större proportionell rättvisa vid mellan partierna, samtidigt som det nuvarande karmandatfördelningen tellsystemet avskaffas.” Riksdagen anslöt sig till utskottets bedömning och hemställde i en skrivelse till Kungl. Majzt om en utredning. Den av riksdagen beställda utredningen, som fick i uppdrag att också utreda förutsättningarna för införande av beslutande folkomröstningar, tillsattes år 1950 och avlämnade året därpå sitt betänkande (SOU valsättet vid val till riksdagens andra kam- 1951:58) Det proportionella mare. Utredningen prövade, bl. a. från utgångspunkten att ett tillgodoseende av proportionalitetskravet inte fick leda till en alltför långtgående partisplittring, tre olika huvudlinjer för en reform. l. En utvidgning av valkretsarna. 2. Införande av ett särskilt utjämningsförfarande. 3. Utbyte av d”l-1ondts fördelningsmetod mot någon annan. Tankarna genom att minska antalet valpå att öka proportionaliteten kretsar eller att införa utjämningsmandat förkastades av utredningen.

i Nuvarande valsätt behålls l 15

Dock föreslogs att tre av de minsta valkretsarna skulle sammanföras med en angränsande valkrets. Utredningen fann det däremot möjligt att genom att införa en ny fördelningsmetod uppnå en så proportionellt rättvisande representation för partierna att karteller i huvudsak skulle kunna undvikas. Den metod man stannade för var uddatalsmetoden i förening med en särskild spärregel. Förslaget att ändra valkretsindelningen vann inte förståelse hos regeringen. Däremot lades utredningens förslag om införande av uddatalsmetoden i stället för d“Hondts metod till grund för en proposition (prop. 1952:175). l stället för den spärregel utredningen förordat föreslogs dock i propositionen en jämkad uddatalsmetod, i vilken första divisorn sattes till 1,4. Föredragande statsrådet antog att den förbättrade proportionalitet som den nya metoden innebar, starkt skulle begränsa användningen av karteller men bedömde detta som i någon mån osäkert. Därför föreslogs att förekomsten av valsamverkan mellan partierna skulle motytterligare verkas genom att man, som en reservant inom utredningen föreslagit, tog bort möjligheten att använda mer än en beteckning på valsedlarna. Uppfattningarna inom utredningen om valet av fördelningsmetod hade varit delad. Två ledamöter hade reserverat sig och tre ledamöter hade i ett särskilt yttrande uttalat tveksamhet rörande vissa delar av förslaget. Mot bakgrund härav och av den tveksamhet som även gjort sig gällande bland remissinstanserna fann regeringen det vanskligt att omedelbart ta ställning till hur valsättet skulle vara utformat i framtiden. Därför föreslogs att den nya fördelningsmetoden skulle prövas under mandatperioden 1953-1956. Sedan praktiska erfarenheter av metoden vunnits, skulle frågan om en fortsatt tillämpning av den tas upp på nytt. De gamla reglerna sattes därför enligt propositionen provisoriskt ur kraft genom en särskild lagstiftning. Propositionens förslag godtogs av riksdagen. De provisoriska reglerna gavs därefter fortsatt tillämpning genom lagar 1956, 1960, 1964 och 1968. Före 1952 års reform hade det varit vanligt att partierna i vissa valkretsar gått fram under en gemensam partibeteckning för att kunna tillgodogöra sig de fördelar det gamla valsystemet gav åt stora partier. Genom det nya valsättet blev incitamentet för sådan valsamverkan inte längre lika starkt. I begränsad omfattning förekom dock sådan samverkan vid 1964 och 1968 års riksdagsval.

5.2.2 Nuvarande valsystem Vårt nuvarande valsystem är i allt väsentligt utformat efter de principer som grundlagberedningen presenterade i sitt betänkande (SOU 1967:26) Partiell författningsreform. I beredningens direktiv hade föredragande statsrådet anfört att beredningen borde utarbeta ett valsystem som genom en rimlig avvägning mellan olika motstående intressen kunde vinna en så bred anslutning som möjligt. Statsrådets önskemål om valsystemets utformning kan i sina huvuddrag sammanfattas i fyra punkter.

valsätt behålls .s 116 Nuvarande

i riksdagen borde valen 1. För att säkerställa en regional representation ske valkretsvis. 2. För att skilda inom valkretsen skulle kunna bli meningsriktningar företrädda borde Valsystemet vara proportionellt. 3. För att underlätta majoritetsbildningen i riksdagen borde valkretsmandatfördelningsmetoden eller en särskild småpartispärr indelningen, motverka skadlig partisplittring. borde särskilda kvalifikationskrav för partiernas delta- 4. Om möjligt gande i valen undvikas. olika möjligheter att tillgodose de önskemål som Efter att ha övervägt ledamöter om fem framförts i direktiven enades grundlagberedningens 1967:26, s. riktpunkter för konstruktionen av ett nytt valsystem (SOU 149). Valsystemet borde vara så utformat l. att man med det undantag som anges i punkt 5 får en fördelning mellan som är rättvisande med hänsyn till valresultatet i hela partierna landet (riksproportionalitet), inte kan rubbas konstlade parti- 2. att riksproportionaliteten genom bildningar eller andra valtaktiska manövrer, inte kan rubbas ändringar i val- 3. att riksproportionaliteten genom kretsindelningen, 4. att systemet leder till en tillfredsställande regional representation som är så stabil som möjligt med hänsyn till kravet på riksproportionalitet, att vinna i 5. att det försvårar för mycket små partier representation

riksdagen. som grundlagberedningen mot bak- Det förslag till nytt valsystem grund av dessa riktpunkter föreslog, innebar i korthet följande. Den uppav riksdagen i två kammare, där ledamöterna i första kammaren delning och stadsfullmäktige i de städer som inte ingick i valdes av landstingen och där ledamöterna i andra kammaren valnågon landstingskommun des i allmänna val, skulle ersättas av en riksdag med en enda kammare bestående av 350 ledamöter. Beträffande ledamotsantalet reserverade sig dock det dåvarande och förordade en enkamhögerpartiets representant skulle i sin helhet marriksdag med 300 ledamöter. Den nya riksdagen val och mandaten fördelas på de tidigare 28 andraväljas genom direkta kammarvalkretserna med 310 fasta valkretsmandat som tilldelades valkretsarna i förhållande till antalet röstberättigade i varje valkrets. Utöver dessa fasta mandat skulle 40 utjämningsmandat användas för att korrigera de avvikelser från en riksproportionell fördelning som kunde ha uppstått vid fördelningen av de fasta valkretsmandaten. Riksproportionali- För att motverka uppkomsten av teten var dock inte fullt genomförd. småpartier skulle endast partier som fått minst 4 0/0 av rösterna i hela riket För lokalt starka småpartier gjordes dock få delta i mandatfördelningen. skulle ett undantag. Ett parti som inte hade klarat fyraprocentsspärren trots detta få tävla om de fasta valkretsmandaten i den eller de Valkretsar Däremot skulle det inte få där partiet hade fått minst 12 % av rösterna. och alltså inte garanteras en delta i fördelningen av utjämningsmandaten

Nuvarande valsält behålls l 17

riksproportionell representation i riksdagen. Några särskilda kvalifikationskrav för partiernas deltagande i valet ställdes inte upp. lnom varje valkrets skulle de fasta valkretsmandaten fördelas mellan partierna enligt uddatalsmetoden med första divisorn jämkad till 1,4, dvs. samma metod som 1952 provisoriskt hade införts för andrakammarvalen och därefter fortsatt att tillämpas. De 40 utjämningsmandaten skulle fördelas för hela riket mellan gemensamt de partier som klarat fyraprocentsspärren på ett sådant sätt att fördelningen av samtliga mandat (utom dem som tillfallit partier som uppnått 12 °/o i en valkrets men inte 4 0/0 i hela landet) skulle bli proportionell mot deras sammanlagda röstetal i hela riket. Även utjämningsmandaten tillfördes valkretsarna.

Återigen med tillämpning av den jämkade uddatalsmetoden.

Det kan alltså konstateras att det nya valsystemet var proportionellt, att valen skedde valkretsvis, att ett parti för att få delta i mandatfördelningen måste erhålla minst 4 % av rösterna i hela riket eller minst 12 °/o av rösterna i en valkrets och att några särskilda kvaliñkationskrav för partiernas deltagande inte ställdes upp. De önskemål som det föredragande statsrådet uttalat i grundlagberedningens direktiv hade alltså blivit tillgodosedda. Den första av grundlagberedningens riktpunkter tillgodosågs genom systemet med utjämningsmandat, vilket samtidigt gjorde riksproportionaliteten okänslig för valkretsförändringar och därigenom också tillgodosåg punkt 3. Genom att flertalet mandat blev fasta valkretsmandat tillgodosågs punkt 4. Genom kravet på minst 4 % av rösterna i hela riket eller 12 % av rösterna i en valkrets förankrades även punkt 5. Punkt 2 i riktlinjerna ansågs också ha blivit tillgodosedd genom systemet med utjämningsmandat. Genom riksproportionaliteten i det nya valsättet hade partier som av egen kraft klarade fyraprocentsspärren nämligen inte längre något att vinna på att samverka med varandra, detta vare sig samverkan skedde över hela landet eller partierna gick fram var för sig i vissa Valkretsar och tillsammans i andra. lnte heller kunde ett stort parti räkna med att göra några mandatvinster genom att splittra sig och gå fram under olika beteckningar i olika Valkretsar. Någon samverkan mellan två eller flera riksdagspartier har inte heller förekommit sedan vårt nuvarande infördes. valsystem Att partier även efter den partiella författningsreformen skulle kunna samverka i valen har emellertid inte varit en helt främmande tanke för riksdagen. Detta av förarbetena framgår till lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier. Lagen tillkom efter ett förslag från 1971 års partistödsutredning i betänkandet (SOU 1972:62) Offentligt stöd till de politiska Utpartierna. redningen konstaterade under rubriken Valsamverkan (s. 54) att ett parti för att kunna uppbära bidrag måste vara enjuridisk person och att partiet för att bli en sådan måste anta stadgar av inte alltför ofullständig beskaffenhet samt välja styrelse. Utredningen konstaterade vidare att två eller flera partier som samverkade vid ett val genom att använda en gemensam partibeteckning, utan att skapa en särskild juridisk person för denna

118 Nuvarande valsätt behålls

samverkan, enligt då gällande praxis erhöll partistöd var för sig i proportion till det antal mandat respektive parti fått genom valsamverkan. Denna praxis torde överensstämma med ett uttalande av föredragande departementschefen i förarbetena till lagen (1969:596) om kommunalt partistöd (prop. 1969:126, s. 21). Någon ändring av den praxis som sålunda utbildat sig framstod enligt utredningen inte som befogad. Eftersom utredningen hade föreslagit ett system med dels ett grundstöd, dels mandatbidrag skulle emellertid vissa problem uppkomma beträffande grundstödet. För att lösa dessa förordade utredningen att grundstöd skulle lämnas till de samverkande partierna med en fjortondel av ett helt grundstöd för varje mandat respektive parti erhållit genom valsamverkan. Inget parti skulle dock kunna få mer än ett helt grundstöd per kalenderår. (Exakt 4 procent av rösterna i hela riket berättigar till minst 14 mandat i riksdagen). Eftersom den parlamentariskt sammansatta utredningens förslag var enhälligt och med hänsyn till värdet av att partistödssystemet åtnjöt förtroende av riksdagspartierna förordade det föredragande statsrådet (prop. 1972:126, s. 7) att förslaget genomfördes i sin helhet. Beträffande beräkningen av partistöd vid valsamverkan, partisammanslagning eller delning av ett parti uttalade han (s. 8) att sådana frågor fick lösas med ledning av de allmänna principer som låg till grund för lagen och de uttalanden i frågorna som hade gjorts av utredningen. Konstitutionsutskottet (KU 1972:55) fann vid sin granskning av det framlagda lagförslaget inte någon anledning till erinran och hemställde därför att riksdagen skulle bifalla propositionen, vilket riksdagen (rskr. 1972:295) också gjorde. Även om olika former av valsamverkan sålunda skulle vara möjliga även efter den partiella författningsreformen var valsystemet så utformat att det inte skulle inbjuda till sådan i syfte att tillföra de samverkande partierna fler mandat än de riksproportionellt borde ha. Antalet utjämningsmandat sattes medvetet så högt som till 40 för att valsystemets verkningar inte avsiktligt skulle kunna rubbas genom att partierna gick fram under konstlade partibeteckningar eller vidtog andra valtaktiska manövrer i syfte att bli överrepresenterade (SOU 1967:26, s. 153). Två partier som vart och ett skulle få mer än 4 procent av rösterna i hela riket om de uppträdde var för sig skulle sammanlagt inte kunna få fler mandat genom att gå fram under en gemensam partibeteckning. De partier som var representerade i grundlagberedningen och hade enats om de fem riktpunkterna för valsystemets utformning skulle därför inte ha något att vinna på att samverka med varandra. Möjligheten att göra det kvarstod dock, och skulle kanske kunna utnyttjas om en sammanslagning av dem var aktuell. Ett större intresse av valsamverkan skulle de partier ha som inte av egen kraft kunde ta sig över fyraprocentsspärren. Det politiska läget i landet under 1970-talet var dock sådant att det inte kan ha framstått som realistiskt att några smápartier genom att samverka med varandra skulle kunna uppnå tillräckligt många röster för att vinna representation i riks-

i Nuvarande valsätt behålls 1 19

dagen. Innan för första gången uppträdde miljöpartiet i ett riksdagsval ( 1982) hade aldrig mer än 2,4 % (1973) av antalet rösteri hela riket lagts på partier som stod utanför riksdagen. Vid 1982 års val ökade denna siffra till 3,8 %. Att beräkna motsvarande siffra för 1985 års val ställer sig något problematiskt på grund av den valsamverkan som då under partibeteckningen centern skedde mellan centerpartiet och kristen demokratisk samling (kds). En sammanläggning av centerlistor med kds-kandidater, miljöpartiet och övriga småpartier ger siffran 4,3 °/o, dvs. något mer än vad som behövs för att vinna representation. Om samtliga dessa partier gick samman skulle de alltså teoretiskt kunna komma över fyraprocentsspärren.

5.3 Den valtekniska samverkan vid 1985 års val

Inför 1985 års val träffade centerpartiet och kds en uppgörelse om valteknisk samverkan vid valet. Uppgörelsen hade i huvudsak inneföljande håll. l riksdagsvalet gick de båda partierna fram under en gemensam partibeteckning, centern. Vid landstings- och kommunfullmäktigvalet beslutades regionalt och lokalt om man skulle gå fram under gemensam partibeteckning eller inte. I det följande behandlas i första hand uppgörelsen och dess konsekvenser för riksdagsvalet. Den nya gemensamma partibeteckningen centern registrerades hos riksskatteverket av centerpartiet. Samtidigt begärdes partibeteckningen centerpartiet avregistrerad. Som ombud för partiet enligt 5 kap. 5 § vallagen (1972:620) anmäldes Centerpartiets partisekreterare. Ombudet lämnade fullmakt att anmäla kandidater till skydd för partibeteckningen enligt 5 kap. 8 § vallagen åt regionala ombudsmän inom centerpartiet. Bland de kandidater som anmäldes för centern återfanns kandidater från kds. För riksdagsvalet anmäldes inga kandidater till skydd för partibeteckningen kds. För landstings- och kommunfullmäktigvalen anmäldes kandidater för kds i de fall man inte fattat beslut om valteknisk samverkan med centerpartiet. I riksdagsvalet genomfördes den valtekniska samverkan i alla valkretsar. Samverkan fungerade så att respektive organisation gick fram med en egen lista. Kds-listan kan alltså sägas vara en särlista inom centern. 1 en valkrets, Kalmar län, förekom dessutom en lista där kandidater från centerpartiet och kds varvats. Vid valet fick centern 691 258 röster, varav 126 548 på valsedlar med kds-kandidater. Centern fick 44 mandat, varav ett besattes av kds partiledare och övriga av medlemmar i centerpartiet. Om de båda organisationerna vid valet gått fram under olika partibeteckningar och alltså räknats var för sig och förutsatt att själva valsamverkan inte ledde till röstförluster eller röstvinster för någon av de båda samverkande organisationerna hade kds erhållit de 126 548 centerröster som avgavs på valsedlar med kds-kandidater och de 5 000 röster som

120 Nuvarande valsätt behålls

med partibeteckningen kds. Kds skulle då inte ha avgavs på valsedlar nått upp till 4 procent av rösterna i hela riket och alltså inte fått delta i mandatfördelningen. En mandatfördelning där centerns röstetal reducerats med l26 548 röster, kds inte deltar i fördelningen och övriga partiers röstetal hålls oförändrade ger följande resultat.

Genom att kds i valet ställt upp under partibeteckningen centern och bortsett från de andra effekter valsamverkan kan ha haft på valresultatet har centern alltså ”vunnit” socialdemokraterna förlorat sju mandat, fyra, moderata samlingspartiet tvâ och folkpartiet ett mandat.

5.4 Direktiven

Redan i våra direktiv frånjuni 1984 uppmärksammades olika frågor med anknytning till valsystemet. En av våra huvuduppgifter angavs där vara för handlingskraftiga Efteratt skapa ökade förutsättningar regeringar. för en regerings handlingskraft är att den har tillsom en förutsättning stöd i riksdagen, borde vi bl. a. studera vilka effekter en minskad räckligt i valsystemet skulle kunna få på de parlamentariska förproportionalitet utsättningarna för regeringsbildningen. En annan fråga som togs upp i direktiven var spärren mot småpartier. statsrådet ansåg att det fortfarande borde finnas en små- Föredragande i valsystemet nivån. Däremot var det inte partispärr på den nuvarande att spärren har just den utformning den har f.n. nödvändigt Sedan avtalet om valsamverkan mellan centerpartiet och kds presenteden 20 december 1984 tilläggsdirektiv. Där aktuarats gav oss regeringen liserar det föredragande statsrådet den övergripande frågan om hållbarheten i vårt nuvarande valsystem. En utvärdering och översyn av valsystemet borde därför göras av oss. Vi borde därvid överväga åtgärder som stärker som ökar möjligheterna att bilda handlingsparlamentarismen, som ökar den personliga kontakten mellan väljare kraftiga regeringar, och valda och som stärker sambandet mellan riks- och kommunalpolitiken.

5.5 Partibegreppet

De politiska partierna är ett bärande element i den svenska demokratin. Det är genom partierna som kandidater till de politiska förtroendeuppoch det är också i stor utsträckning partierna som dragen rekryteras svarar för opinionsbildningen i politiska frågor.

Nuvarande valsätt behålls 121

Trots att partierna och konkurrensen dem emellan alltså en utgör grundläggande förutsättning för en fungerande folkstyrelse är partiernas verksamhet i det närmaste helt oreglerad. l ett historiskt skulle perspektiv detta kunna förklaras med att partiväsendet före demokratins genombrott ofta sågs med misstro och på sin höjd betraktades som ett nödvändigt ont. Att under sådana omständigheter införa regler om partiernas verksamhet skulle kunna ses som ett erkännande av dem och framstod därför som uteslutet. Även sedan partiväsendet allmänt accepterats har det emellertid förblivit oreglerat. till detta är att principen Anledningen om åsiktsbildningens frihet har ansetts motivera en stor varsamhet när det gäller en reglering av partiernas politiska verksamhet. Det första politiska partiet i Sveriges historia var det s. k. hattpartiet, som uppträdde när ständerna samlades till riksdag i Stockholm år 1738. Det skulle emellertid komma att dröja ända till den partiella författningsreformen år 1969, dvs. drygt 230 år efter det första partiets uppkomst, innan begreppet ”parti” flöt in i en grundlagstext. Detta skedde efter förslag i regeringens proposition 1968:27 genom att l6§ l mom. riksdagsordningen (1866 års RO) fick följande lydelse. 16 § l. Mandaten i riksdagen fördelas mellan partier. Med parti avses varje politisk sammanslutning eller grupp av väljare, som uppträderi val under särskild beteckning (partibeteckning).

I specialmotiveringen (s. 217) uttalade föredragande statsrådet följande:

Den enda definitionen av begreppet parti som förekommeri svensk lagstiftning är den som återfinns i 54 § vallagen. Definitionen i detta lagrum, som handlar om registrering av vissa politiska sammanslutningar, är emellertid för snäv, och den kan inte användas i detta sammanhang. Med parti bör i RO avses varje politisk sammanslutning eller grupp av väljare, som uppträder i val under särskild beteckning (partibeteckning). Liksom nu bör vid röstsammanräkningen utan egentlig prövning som parti godtas varje sammanslutning eller väljargrupp, vars namn förekommer på valsedlarna. Detta gäller även om den angivna väljargruppen inte fått mer än en röst.

l den 1968 gällande lagen (1920:796) om val till riksdagen definierades vid denna tid ett parti som en förening med politiskt som inte syfte, utgjorde underavdelning av en sådan förening och som hade minst ettusen vid val till riksdagens andra kammare röstberättigade medlemmar. Definitionen återfanns i 54 §, som behandlade registrering av partibeteckning. Eftersom begreppet parti enligt föredragande statsrådet borde ha samma innebörd i vallagen som i riksdagsordningen 1968:27, (prop. s. 230) arbetades paragrafen om med utgångspunkt från den föreslagna definitionen i 16 § riksdagsordningen. Från att ha varit ett led i definitionen av begreppet parti blev nu kraven på att inte utgöra en underavdelning av en politisk sammanslutning och på att ha minst ettusen röstberättigade medlemmar villkor för att partiet skulle få registrera sin partibeteckning.

122 Nuvarande valsätt behålls

Iden nu gällande vallagen (1972:620) har denna konstruktion bibehål- Iits och lagen innehåller inte någon egen definition av begreppet parti. l stället anges i 5 kap. 3 § under vilka villkor i ett parti skall kunna få sin partibeteckning registrerad. Vid den totala författningsreformen flyttades bestämmelsen i l6 § l mom. 1866 års riksdagsordning över till 3 kap. 7 § första stycket regeringsformen, som har följande lydelse.

7 § Mandaten fördelas mellan partier. Med parti avses varje sammanslutning eller grupp av väljare, som uppträder i val under särskild beteckning.

Paragrafen skiljer sig på tre punkter från den äldre bestämmelsen. l första meningen har orden ”i riksdagen utgått. Att paragrafen reglerar fördelningen av mandaten i riksdagen framgår ändå av sammanhanget. l andra har ordet politisk strukits framför ordet sammanmeningen slutning. Detta kan i och för sig sägas innebära en saklig ändring genom inte skulle behöva vara politisk för att kunna att en sammanslutning betecknas skulle i ett som ett parti. Att en sammanslutning uppträda val utan att själv vara politisk förefaller dock självmotsägande. l politiskt realiteten har därför inte heller denna förändring någon saklig betydelse. Den tredje skillnaden är att ordet ”(partibeteckning)” strukits i sista meningen. Inte heller detta innebär någon förändring av det sakliga innehållet, utan hänger i stället samman med att de utförliga regler om rösti vilka ordet partibeteckning användes, flyttades över sammanräkningen till vallagen och att något behov av att i grundlag definiera vad som avses med en partibeteckning därför inte längre förelåg. Att man sålunda kan konstatera att den nya lydelsen inte innebär innebär samtidigt att den tvetydighet som var någon saklig förändring i den tidigare kvarstår. Att ett parti “uppträder” i val inbyggd lydelsen kan innebära dels att partiet uppträder i kampanjen inför ett val, dels att det har fått röster i valet och därför uppträder i valresultatet. Samtliga regler om partier i regeringsformen avser emellertid fördelav mandaten i riksdagen. Regeringsformen har därför inte behov ningen av något annat partibegrepp än partier i den form de manifesterats genom ett valresultat. mer eller mindre fast sammanslutning av Någon behöver därför inte finnas bakom partiet. Inte heller när det i väljare riksdagsordningen talas om partier behöver någon sådan sammanslutning finnas. Riksdagsordningens regler blirju endast tillämpliga på parinvalda i riksdagen och behandlar därför tier som har fått representanter endast partigrupper i riksdagen eller som i 7 kap. 4 § riksdagsordningen varje grupp av riksdagsledamöter som vid ett val inom riksdagen uppträder under särskild beteckning, dvs. samma partibegrepp som används i regeringsformen. Det sammanhang i vilket 3 kap. 7 § regeringsformen förekommer innebär således att bestämmelsen bör tolkas med utgångspunkt i valresultatet och med bortseende från partierna sedda som sammanslutningar vilka bedriver verksamhet mellan valen. Något tillspetsat kan alltså sägas att ett parti i regeringsformens mening konstitueras av sina väljare och inte

Nuvarande valsätt behålls 123

av sina medlemmar och att ett parti i denna mening utgörs av de valsedlar med en gemensam beteckning som vid röstsammanräkningen läggs till grund för fördelningen av riksdagsmandaten. Om två partiorganisationer samverkar i ett val genom att gå fram under en gemensam partibeteckning är det därför denna beteckning som utgör ett parti i regeringsformens mening, inte de organisationer som står bakom den. Vallagen kan emellertid inte bortse från att partier existerar som organisationer mellan valen. Partier kan t. ex. enligt reglerna i 5 kap. Vallagen efter ansökan få sin partibeteckning registrerad samt anmäla kandidater inför ett kommande riksdagsval. Detta kan även ett nybildat parti göra inför det första val det ställer upp i, dvs. innan det ännu har kunnat få en enda röst. I dessa fall måste partiet utgöra en organisation med minst 1 500 röstberättigade medlemmar. Det måste då också anmäla ett ombud (5 kap. 5 §) som kan företräda partiet i kontakterna med den centrala valmyndigheten. Det har ibland hävdats att regeringsformen och Vallagen arbetar med skilda partibegrepp. Det är emellertid inte så enkelt. I stället är det så att regeringsformen har ett partibegrepp medan Vallagen håller sig med två partibegrepp där det ena överensstämmer med regeringsformens definition och där det andra inte definieras men förutsätter att partiet en utgör organiserad sammanslutning. Partierna nämns också i viss ytterligare lagstiftning. I l § lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier sägs att stöd lämnas till ”som i val till riksdagen”. politiska partier deltagit I specialmotiveringen till denna paragraf(prop. 1972: 126, s. 8) uttalade statsrådet föredragande följande. Lagen innehåller inte någon bestämning av begreppet politiskt parti. Frågan om vad som enligt lagen skall förstås med parti får bedömas med utgångspunkt i den definition som ges i 16 § riksdagsordningen. Enligt denna definition avses med politiskt parti varje politisk sammanslutning eller grupp av väljare som uppträder i val under särskild partibeteckning. För att ett parti skall kunna uppbära stöd måste det emellertid varajuridisk person. Detta är enligt fast rättspraxis fallet om den politiska sammanslutningen eller väljargruppen har antagit stadgar av inte alltför ofullständig beskaffenhet och valt styrelse.

1 lagen (1969:596) om kommunalt partistöd sägs att kommunerna får lämna ekonomiskt till politiska som under bidrag partier den tid bidragsbelutet avser är representerade i kommunens fullmäktige. Även i detta sammanhang är det alltså fråga om partier som utgörjuridiska personer. På begäran av konstitutionsutskottet granskade lagrådet i februari 1985 ett i centermotionen 1983/84:335 intaget till förslag lag om formerna för anslutning till politiskt parti. Av intresse i detta sammanhang är följande uttalande av lagrådet (KU 1984/85:30, s. 29): I lagtexten används uttrycken ”politiskt parti” och underorganisation till sådant för att ange de föreningar och liknande som den föreslagna lagen tar sikte pá. Innebörden härav synes vara något oklar, bl. a. mot bakgrund av den definition på parti som finns i 3 kap. 7§ regeringsformen. Med parti avses där varje sammanslutning eller grupp av väljare, som uppträder i val under särskild beteck-

valsätt behålls 124 Nuvarande

term i förevarande sammanhang synes vara “politisk samning. En lämpligare manslutning”. Därunder faller både vad man i dagligt tal menar med politiska partier och deras underorganisationer. är regeringsformens inte helt i Som lagrådet antyder partibegrepp överensstämmelse med det allmänna språkbruket. De politiska partierna betraktas där nämligen inte bara som valmaskiner vilka träder i funktion mellan valen som vart tredje år. Det är i stället som levande folkrörelser formar den politik som på valdagen underställs de i 0rd och handling väljarnas dom. Politiska partier är med andra ord något annat och mer än vad som framgår av det partibegrepp som återfinns i 3 kap. 7 § regeringsformen.

5.6 Slå vakt om valsättet

som infördes den partiella författ- Det valsystem till riksdagen genom 1969 övertogs i allt väsentligt oförändrat vid den totala ningsreformen författningsreform som ledde till att riksdagen år 1974 antog vår nuvarande regeringsform. För att undvika jämviktslägen i riksdagen minskades dock antalet riksdagsmandat med ett, dvs. till 349, och antalet utjämningsmandat sattes till 39. Det konstitutionella reformarbetet upphörde inte i och med beslutet utan har bedrivits även därefter. De om en ny regeringsform fortlöpande som behandlar har emellertid förblivit oförgrundlagsregler valsystemet ändrade. av dem. Samtidigt ställer vi Vi föreslår inte heller några förändringar oss helt bakom de riktpunkter för konstruktionen av valsystemet som slogs fast vid uppgörelsen i grundlagberedningen. Det innebär att valsystemet bör vara så utformat l. att man med undantag för effekterna av småpartispärren (punkt 5) får en fördelning av riksdagsmandaten mellan partierna som är rättvisande med hänsyn till valresultatet i hela landet (riksproportionalitet), inte kan rubbas konstlade parti- 2. att riksproportionaliteten genom bildningar eller andra valtaktiska manövrer, inte kan rubbas i val- 3. att riksproportionaliteten genom ändringar kretsindelningen, 4. att systemet leder till en tillfredsställande regional representation som är så stabil som möjligt med hänsyn till kravet på riksproportionalitet, i 5. att det försvårar för mycket små partier att vinna representation riksdagen. lntill nyligen fungerade också valsystemet i enlighet med dessa rikt- Den samverkan som inför 1985 års val etablerades mellan cenpunkter. terpartiet och kds visade att den gällande lagstiftningen gjorde det möjligt, såväl för en partiorganisation att få representation i riksdagen utan att ha stöd hos minst 4 °/0 av väljarkåren som att proportionaliteten mel-

Nuvarande valsätt behålls 125

lan de partiorganisationer som åtnjutit ett större väljarstöd kunde rubbas. Då det har hävdats att detta står i motsättning till de uppställda riktpunkterna har vi ställt oss frågan om det är möjligt att inom nuvarande valsätt att Iagskyddet göra sådana modifieringar för grundlagberedningens fem punkter stärks. Vi har därvid funnit att den tekniska utformningen av den valsamverkan som ägde rum hade sin grund i det partibegrepp regeringsformen använder. Vi har därför övervägt om det vore möjligt att i regeringsformen införa ett nytt partibegrepp, som både mer realistiskt ger uttryck för partiernas roll i den svenska folkstyrelsen, och dessutom ställer upp ett absolut hinder mot att olika former av konstlade partibildningar kan uppträda i valen och där rubba proportionaliteten mellan övriga partier. Vi har emellertid funnit att detta - som antyds redan i våra tilläggsdirektiv inte låter sig göra utan att andra demokratiska värden sätts åsido. En effektiv reglering skulle nämligen förutsätta ett förbud mot att på en partiorganisations valsedlar nominera kandidater som är medlemmar i något annat parti. Detta skulle inte bara innebära ett avskaffande av väljarnas fria nomineringsrätt, vilken är ett värdefullt inslag i vårt nuvarande valsystem. Det skulle också, för att förbudets efterlevnad skall kunna innebära garanteras, en ingående reglering av medlemskapet i politiska partier. En sådan reglering skulle strida mot traditionen i vårt land att inte reglera partiernas interna förhållanden. Det riksproportionella valsättet skall skapa styrkeförhållanden mellan partierna i riksdagen som rättvist återspeglar opinionen i väljarkåren. Det har därigenom ett stort demokratiskt egenvärde. Erfarenheterna från andra länder visar att det för demokratins är väsentfunktionsduglighet ligt att valsättet inte leder till en långtgående partisplittring i parlamentet. Vi har mot bakgrund därav inte velat föreslå någon förändring av de nuvarande spärreglerna. Partier som inte har stöd hos minst 4 °/o av hela väljarkåren skall inte kunna - om det inte är fråga om ett parti som i en viss valkrets erhållit 12 °/o av rösterna - erhålla i riksdarepresentation gen. Det är med ett bibehållande av spärren ofrånkomligt att en samverkan mellan ett parti som av egen kraft klarar spärren och ett som befinner sig under den får sådana effekter som de som uppkom vid 1985 års val. Då tanken att förhindra detta genom lagstiftning av ovan angivna skäl förkastas är det desto viktigare att partierna i enlighet med de nyss angivna riktpunkterna handlar på ett sådant sätt att fyraprocentsspärren upprätthålls och att proportionaliteten över denna inte rubbas. De politiska partierna är, som vi i anslutning till grundlagberedningen tidigare konstaterat, ett bärande element i den svenska folkstyrelsen och deras kamp om väljarnas förtroende utgör demokratins livsnerv. Det måste därför ankomma på partierna att i sitt uppträdande inför valen slå vakt om de grundläggande förutsättningar på vilka vårt valsystem vilar.

sou 1987:6

6 Snabbare anordnande av extra val

6.1 Gällande regler

Beslut om att utlysa ett extra val fattas av regeringen. Enligt gällande regler (RF 3:4) får en regering (om den inte är en expeditionsregering) när som helst förordna om extra val utom under tre månader efter det att en tidigare nyvald riksdag börjat sammanträda. En regering som drabbats av en

misstroendeförklaring har en vecka på sig att bestämma om

den vill använda nyvalsvapnet. Gör den inte det, entledigas den avtalmannen (RF 6:5). Extra val till riksdagen kan också uppkomma sätt. Om på ett annat riksdagen fyra gånger förkastat talmannens förslag till ny statsminister, skall förfarandet för utseende av statsminister avbrytas och återupptas först sedan val till riksdagen hållits. Denna regel (RF 6:3) tillsammans

med reglerna om misstroendeförklaring innebär att en riksdagsmajoritet

kan framtvinga ett nyval mot regeringens vilja. Extra val måste hållas inom tre månader. Genom de förändringar i som genomfördes vallagen l982 kan valet tidigast äga rum 50 dagar efter det att n_vvalet beslutats. l)etta innebär en förkortning med ca 30 dagar _iiimfiört med tidigare. N_\\ál|.\'il'|.\'IllUlCl infördes i vår författning i samband med representationsreformcn 1366. Motivet var att motverka den försvagning av konungcits ställning som moderniseringen av riksdagen antogs medföra. N_\\u| .som Lttlösts av parlamentariska krissituationer har endast förekommit trc ganger: l887 (tullfrågan), l9l4 (försvarsfrågan), l958 (ATPfragam). Att mvulsförordnande förekommit så sällan inte att betyder institutet varit oviisentligt för relationerna mellan regeringen och riksdagen. Sgiiilxa befogenheten att förordna om nyval har haft betydelse vid zttskilligzt tillfällen. även om den inte utnyttjats. l litteraturen anges ofta regeringens rätt att anordna som en nyval “logisk följd av parlamentets rätt att avsätta regeringen i ett parlamentariskt styrelseskick. Något nödvändigt samband mellan nyvalsinstitutet och parlamentarismen existerar dock inte. l Norge har parlamentarismen kunnat utvecklas i praxis utan att ett nyvalsinstitut har behövt införas. l lsrael kan nyval till parlamentet endast äga rum efter beslut av parlamentet självt. Å andra sidan finns rätt att anordna för de nyval folkvalda och av parlamentet inte så starkt beroende presidenterna i

anordnande av extra val 128 Snabbare

Finland och Frankrike. Denna rätt existerar däremot inte för Förenta

Staternas president.

6.2 Den tidigare diskussionen

Den svenska diskussionen har efter demokratins och parlamentarismens

i huvudsak präglats av en restriktiv syn på nyvalsinstitutet. genombrott Före grundlagsreformen framfördes ibland åsikten, bl.a. av författningskunna att bifalla ett utredningens majoritet, att konungen skulle vägra om nyval med hänvisning till att en annan regering regeringsönskemål kunna bildas. ansåg att extra val var moskulle Författningsutredningen i situationer mellan och riksdag inte tiverade då en motsättning regering borde kunde undanröjas på annat sätt än genom ett sådant val. Reglerna därför vara utformade så att nyval i dessa situationer inte i praktiken

försvårades. övervägde ett system med rörliga mandatpe- Utredningen en alltför stor favör. Istället rioder men ansåg att det skulle ge regeringen man att de fasta mandatperioderna skulle modifieras på så sätt föreslog att ett ordinarie val skulle inställas om extra val anordnades inom ett år

före mandatperiodens slut. återspeglas i direktiven till En något positivare syn på nyvalsinstitutet är att nyvalsmöjligheten mo-

grundlagberedningen. En principiell nyhet med behovet av att under en löpande parlamentsperiod kunna

tiveras

kontrollera om parlamentsopinionen på ett rättvisande sätt återspeglar

detta instrument dessa direkfolkopinionen. I praktiken kommer enligt till i situationer då konflikt uppstått mellan regetiv främst användning i en för landet och anledning finns att ring och parlament viktig fråga överensstämmelse med folkopinio-

ifrågasätta parlamentsopinionens

nen. rätten att besluta om framhålls i direktiven till Beträffande nyval att den i enlighet med folksuveränitetsprincipen grundlagberedningen betraktelsesätt

bör ligga hos något organ som enligt parlamentarismens

härleder från folket. kan inte komma ifråga eftersin ställning Riksdagen som “upplösning avser att vara en kontroll av parlamentets egen repreinstrumentet företrädesvis uppstår i sentativitet och behov av att utnyttja då i allmänhet icke kan väntas ha nå-

situationer parlamentsmajoriteten

och nyval kommer till stånd. Beslutandegot intresse av att upplösning rätten borde i stället tillkomma regeringen ensam. direktiv var inte främmande för att man kunde Grundlagberedningens på regeringens möjligheter att utnyttja nyvalsinlägga vissa restriktioner faktiska förhållanden kan stitutet men pekade samtidigt på att åtskilliga att i onödan gripa till verka âterhållande på en regerings benägenhet av valperioden skulle nyval. Regeln att nyval endast gäller för återstoden direktiven inte frångås utan starka skäl. enligt l sitt till tilldelade grundlagbered-

förslag partiell grundlagsreform

samma roll vid nyvalsbesluten som utvecklat sig i praxningen konungen is beträffande andra Konungen skulle följa det beslut regeringsbeslut.

Snabbare anordnande av extra val 129

ministären kommit fram till. Med hänsyn till den ledande inom ställning regeringen som statsministern i övrigt tillerkändes av beredningen kom regeringens avgörande inflytande på nyvalsfrågan till uttryck i bestämmelsen att konungen beslutar nyval, om statsministern det. begär Några regler till förhindrande av täta nyvalsförordnanden föreslogs inte av beredningen. Inte heller ansåg beredningen att det fanns skäl att rucka på den fasta periodiciteten i valen. Här hänvisades också till det föreslagna systemet med gemensam valdag. Regeringen och riksdagen följde beredningens förslag. Centerpartiets representant i både författningsutredningen och grundlagberedningen, professor Sten Wahlund, gick i båda utredningarna på en egen linje och ville avskaffa möjligheten att förordna om nyval. Han ansåg det felaktigt att med en sådan befogenhet stärka regeringsmakten på riksdagens bekostnad. Vid varje konflikt mellan statsmakterna borde regeringen och inte riksdagen vika. Frågan om extra val berördes inte i samband med antagandet av den nya regeringsformen på annat sätt än att nyval anvisades som utväg då regeringsbildningsproceduren misslyckats och att beslutanderätten beträffande förordnande om nyval överfördes från statsministern (i praktiken) till hela regeringen. Frågan om extra val behandlades också av grundlagskommittén som tillsattes i februari l980. Enligt direktiven skulle kommittén vara oförhindrad att pröva om det fanns anledning att införa rörliga mandatperioder. Kommittén skulle också pröva vilka möjligheter som fanns att förkorta den tidsfrist på 3 månader inom vilken ett nyval måste anordnas. Kommitténs uppdrag var på denna punkt en beställning från riksdagen där frågorna tagits upp under utskottsberedningen (KU 1979/8032). Extravalsfrågan föranledde starkt delade meningar inom kommittén. Kommitténs borgerliga majoritet avvisade bestämt tanken på rörliga mandatperioder. Den uttalade sig även i övrigt negativt om nyvalsinstitutet. Från principiell synpunkt var det enligt kommittén felaktigt att rege- - t.o.m. ringen en minoritetsregering kan utlysa extra val och därmed utsläcka den sittande riksdagens mandat. Det borde, menade kommittén, uteslutande vara riksdagens sak att pröva hur en uppkommen regeringskris skall lösas. Kommitténs majoritet fullföljde således Sten Wahlunds linje från författningsutredningen och grundlagberedningen. Även andra skäl fördes fram för att regeringens rätt att förordna om extra val borde avskaffas. Hot om nyval behövde inte främja ansträngningarna till samlande lösningar i besvärliga politiska lägen utan kunde tvärtom leda till hårdnande motsättningar och låsta Man positioner. medgav dock att vid en allvarlig konflikt mellan regering och riksdag eller när regeringen har drabbats av en misstroendeförklaring från riksdagen kan det vara riktigt att extra val anordnas. Med hänsyn till de starkt skilda meningarna inom kommittén stannade emellertid för att inte föreslå majoriteten några förändringar i reglerna. Regeringens möjlighet att i samband med förordnande om extra val besluta att avbryta riksmötet borde dock enligt kommitténs mening ersät-

9- Folkstyrelsensvillkor

130 Snabbare anordnande av extra val SOU l987:6

tas med en bestämmelse som lägger beslutanderätten i denna fråga hos “ riksdagen. Beträffande frågan om tidsfristen för anordnande av extra val framhöll kommittén att en förkortning förutsatte att partiernas nomineringsarbete tar kort tid och att lagstiftningen anpassas till de kortare tider som kan komma i fråga. Kommittén ville emellertid inte söka påverka partierna ifråga om nomineringsförfarandet. Beträffande de valtekniska frågorna konstaterade kommittén att det gick att göra vissa tidsbesparingar men hänvisade till den samtidigt arbetande vallagskommittén. En betydligt mera positiv syn på nyvalsinstitutet fördes fram i de socialdemokratiska kommittéledamöternas reservation. Möjligheten att förordna om nyval sades vara ett av regeringens mest verkningsfulla instrument i umgänget med parlamentet. Med hänsyn till att regeringen har möjlighet att lösa en konflikt med riksdagsmajoriteten genom att skjuta till väljarnas avgörande i ett allmänt val tvingas oppositionen till frågan en mer försiktig och ansvarsfull opposition i riksdagen. Enligt reservanterna var det dock en allmän uppfattning att nyvalsinstitutet med gällande regler i praktiken inte går att använda annat än i extrema krissituationer. En övergång till rörliga valperioder kunde emellertid inte ske utan ytterligare utredning av konsekvenserna för valordningen och partierna. Däremot föreslogs, i avvaktan på resultatet av dessa utredningar, att författningsutredningens modell för valperiodiciteten genomfördes. Med den treåriga mandatperioden syntes det dock vara lämpligt att införa en bestämmelse som innebär att för det fall ett extra val hålls mindre än ett och ett halvt år före den tid som är fastställd för nästa ordinarie val skall detta val ställas in. Tiden mellan nyvalsbeslutet och själva valet måste också avkortas väsentligt. kunde det inte bestridas att en regering bör ha Enligt vpk-ledamoten möjlighet att vid särskilda tillfällen föra ut en fråga till väljarnas avgörande. Det kan finnas skäl för att också riksdagen skall ha motsvarande förslag att rätten att avbryta riksmötet i samband möjlighet. Majoritetens med förordnande av extra val skall överflyttas från regeringen till riksdagen var enligt vpk-ledamoten inte tillräckligt underbyggt. Grundlagskommitténs arbete ledde inte till lagstiftning. Frågan om förkortning av förberedelsetiden inför ett nyval togs dock upp av vallagskommittén. Som tidigare framhållits ledde utredningsarbetet i vallagskommittén fram till vissa ändringar i vallagen som gör det möjligt att hålla ett extra val inom ca 50 dagar. l motioner under allmänna motionstiden 1984 togs nyvalsinstitutet av moderata samlingspartiet och centerpartiet. Centermotionen upp ställde till befogenhet att förordna om nyval. Om sig kritisk regeringens att anordna extra val skulle finnas kvar, vilket ifrågasattes i möjligheten motionen, borde beslutanderätten ligga hos riksdagen. Denna inställdelades inte av moderaterna. Det kan enligt moning till nyvalsinstitutet deraterna alltid uppkomma situationer då ett nyval ter sig som den naturpå en politisk kris. Moderaterna ansåg att det borde liga upplösningen undersökas om inte tidsrymden mellan beslutet om nyval och själva valet

Snabbare anordnande av extra val 131

kan För att undvika att det skall nedbringas. te sig mindre meningsfullt att utlysa nyval nära inpå ett ordinarie riksdagsval skulle enligt moderaterna ett nyval, som äger rum mindre än ett år före ordinarie val, leda till att det ordinarie valet inställs. På förslag av konstitutionsutskottet hänvisade riksdagen frågorna till folkstyrelsekommittén.

6.3 Direktiven

l direktiven framhålls beträffande extra val bl.a. följande. l ett parlamentariskt system kan upplösningsinstitutet i vissa fall vara ett verkningsfullt medel för regeringen att genomföra sin politik i en situation när den inte har någon egen majoritet i riksdagen. En konflikt mellan regeringen och en kanske tillfällig majoritet i riksdagen kan ha bättre förutsättningar att bli löst, om regeringen har effektiva möjligheter att hänskjuta frågan till väljarnas avgörande i ett allmänt val. Med nuvarande valsystem är emellertid upplösningsinstitutet av mycket begränsat värde. Efter ett extra val löperju inte någon fullständig mandatperiod för den nyvalda riksdagen utan valperioden begränsas till den tid som återstår till nästa ordinarie val. Valperioden kan alltså bli mycket kort. Detta begränsar i betydande utsträckning regeringens möjligheter att utlysa extraval. Mot denna bakgrund bör kommittén överväga ändringar av de nuvarande bestämmelserna om extraval. Vad som ligger närmast till hands att överväga är om man bör införa särskilda regler om mandatperiodens längd för sådana fall då ett extraval äger rum kort före ett ordinarie val. Den lösning som kan tänkas komma i fråga i första hand är att det ordinarie riksdagsvalet ställs in, om ett extraval hålls inom en viss tid dessförinnan. Det är också angeläget att kommittén undersöker om det är möjligt att ytterligare förkorta tiden mellan ett beslut om extraval och själva valet.

överväganden

6.4.1 Oförändrad grundlagsreglering av extra val Möjligheten att upplösa riksdagen och anordna extra val är det yttersta instrumentet för att pröva riksdagens representativitet för folkopinionen under en löpande Det aktualiseras främst mandatperiod. i de ovanliga situationer då en konflikt mellan uppstått riksdagen och regeringen i en viss fråga och denna fråga har en sådan politisk tyngd att regeringens ställning påverkas. Även i andra situationer då regeringens ställning eller har starkt förändrats sammansättning kan i undantagsfall ett nyval vara lämpligt. Enligt vår uppfattning är nyvalsinstitutet ett viktigt inslag i vårt politiska system. Det bör bibehållas och effektiviseras. Våra korta mandatperioder är en omständighet som i dag försvårar ett utnyttjande av institutet extra val. I ett föregående kapitel har vi bl.a. med till detta hänvisning föreslagit en förlängning av mandatperioden från tre till fyra år. Härigenom borde det bli meningsfullt att utlysa nyval under en större del av mandatperioden än f.n.

Snabbare anordnande av extra val SOU I987:6

En annan omständighet som försvårar användningen av nyvalsinstitutet är den långa tid som bl.a. på grund av partiernas nomineringsarbete måste förflyta mellan beslutet om nyval och reglerna om förtidsröstning framhållits har denna tid numera nedoch själva valet. Som tidigare men fortfarande rör det sig om minst sju veckor. Om ett bringats åtskilligt extra val skall kunna ha den avsedda funktionen att snabbt lösa en parlamentarisk krissituation är det nödvändigt att tidsfristen ytterligare förkortas. Vi föreslår att det skall bli att anordna ett extra val 35 möjligt efter beslutet. Förslaget utvecklas närmare i nästa avsnitt. dagar Ännu större betydelse skulle givetvis extravalen få om mandatperioderna var rörliga, dvs. om varje val - oberoende av om det ägt rum vid eller dessförinnan - inledde en utgången av föregående mandatperiod Detta i alla västliga demokratier där en ny valperiod. system praktiseras existerar. Vi har emellertid rätt att förordna om nyval över huvud taget inte funnit att det finns någon opinion för att införa rörliga mandatperioder i vårt land. Det skulle för övrigt inte gå ihop med den av oss förordade inte en rätt för regeringen att ordningen med gemensam valdag (såvida upplösa kommunernas beslutande församlingar samtidigt infördes). Vi har däremot diskuterat förslaget att ett extra val som iningående träffar kort före ett ordinarie val skulle leda till att det ordinarie riksdagsvalet inställs. Detta skulle innebära att de kommunala valen någon gång skulle fristående från Mandatperioden för den äga rum riksdagsvalen. tillkomna skulle alltså enligt detta förslag förgenom nyvalet riksdagen med den tid som återstår till för det ordinarie valet. längas tidpunkten har emellertid detta förslag klara nackdelar. Ett Enligt vår uppfattning val som tillkommit för att lösa en parlamentarisk krissituation kan få bestående verkningar under en lång tid, t.0.m. mer än en hel valperiod. frestande som stärkt sin ställning i Det kan också vara för en regering för att försöka förlänga sin opinionen att begagna sig av denna möjlighet med mer än en hel mandatperiod. Vi vill därför inte förorda regeringstid införandet av detta system. av nyvalsinstitutet har det vidare förel syfte att vidga användningen skall att upplösa Som ovan slagits att riksdagen ges möjlighet sig själv. redan i dag denna även om det kan påpekats, har riksdagen möjlighet vara en krånglig väg dit. Finns det en regering som inte är en expeditionsregering får denna först avsättas genom misstroendeförklaring. Begagsin rätt i detta detta nar inte denna regering att utlysa nyval läge kan röstar emot talmannens till framkallas genom att riksdagen fyra förslag statsminister. Slutsatsen av detta är att en regering som vet att det finns en riksdagsatt upplösa eftersom majoriteten majoritet för nyval kommer riksdagen om rätt ändå kan driva igenom sin ståndpunkt. Någon uttrycklig regel förkasta talmannens statsministerförslag. för riksdagen att, utan att först anordna nyval behövs alltså inte. Vi har också förslag om ändring av

övervägt grundlagskommitténs

att regeringen kan avbryta pågående den nu gällande regeln (RO l:4) riksmöte sedan den förordnat om extra val. Enligt grundlagskçvmmitténs

/

Snabbare anordnande av extra val 133

uppfattning borde denna rätt läggas i riksdagens hand. Riksdagen borde ha frihet att fortsätta pågående arbete så länge detta ter sig rimligt med beaktande av den aktuella stridsfrågan och riksdagsledamöternas behov att delta i den kommande valrörelsen. Av principiella skäl anser vi att beslutanderätten i denna bör fråga ligga hos samma organ som beslutat om det extra valet. Har regeringen förordnat om extra val bör den alltså också ha rätt att avbryta riksmötet. Det är för övrigt svårt att se att någon valmöjlighet i praktiken skulle föreligga i denna fråga, särskilt inte om vårt förslag att förkorta tiden mellan förordnandet och själva valet genomförs. Ett nyval utlöses i en parlamentarisk krissituation och bör äga rum så snart som möjligt. Det är inte sannolikt att riksdagsledamöterna under denna tid skulle bedri» vilja va riksdagsarbete parallellt med valkampanjen. Slutligen har vi diskuterat om inte partierna i samband med extra val borde beviljas särskilda statliga bidrag. Frågan togs upp av l978 års vallagskommitté som kom till slutsatsen att frågan om ekonomiskt stöd till partierna fick prövas i anslutning till valet och avgöras utifrån de behov och ekonomiska förutsättningar som råder vid varje särskilt valtillfälle (Ds Ju l98l :2l s. 116). Departementschefen delade kommitténs uppfattning på denna punkt (prop. l98l/82:83 s. 38). Det lämpliga i att ta upp kostnadsfrágan sedan ett nyval väl beslutats kan i och för sig diskuteras. Vi har emellertid funnit att det är svårt att konstruera regler som skulle vara lämpliga i varje nyvalssitutation. Vi anser dock att partierna bör kunna utgå ifrån att ett särskilt statligt stöd ges i samband med ett nyval.

6.4.2 Tiden för extra val till riksdagen Extra val till riksdagen skall hållas inom tre månader efter förordnandet. Tidsfristen i regeringsformen är angiven som en maximitid. Andra tidsi frister t.ex. för förtidsröstning, utsändning av röstkort m.m. finns i vallagen. Vid extra val är en del tidsfrister kortare än vid ordinarie val. Dessa kortare tidsfrister infördes 1982 för att göra det möjligt att genomföra extra val till riksdagen inom ca 50 dagar.

134 Snabbare anordnande av extra val

Översiktlig tidsplan för extraval

Antal dagar före valdagen -r- 50 Beslut om extra val

Röstmottagningen på fartyg börjar

-- 40

Partiernas nomineringsförfarande är avslutat - 33 Anmälan av kandidater och beställningar av valsedlar är länsstyrelsen till handa -- 30

- 24 Röstmottagningen hos utlandsmyndigheterna börjar -- av röstkort 20 Sista dag för utsändning - 18 Namnvalsedlar levereras till partierna - 17 Poströstningen börjar

-›-1O - 7 Poströstning på vârdinrättningar

- Valdag

Denna tidsplan utarbetades av 1978 års vallagskommitté i samråd med de politiska partierna och de myndigheter som medverkar i valgenomförandet. En detaljerad genomgång av planen finns i betänkandet (Ds Ju 1981:21) Tiden för extra val till riksdagen. Ett fungerande extravalsinstitut kräver att extra val till riksdagen kan genomföras snabbare än idag. Vi har därför övervägt vilka möjligheter som finns att förkorta tiden för genomförande av extra val. Utgångspunkten har varit att extra val skall kunna genomföras på ca en månad. Vi har förutsatt att partiernas nomineringar inte skall regleras. Det ligger dock i sakens natur att nomineringsproceduren måste genomföras med största skyndsamhet. Ett grundläggande önskemål har varit att namnvalsedlarna skall vara tryckta och levererade till partierna när poströstningen inleds. Våra överväganden har lett fram till följande översiktliga plan för extra val.

Snabbare anordnande av extra val 135

Plan för extra val till riksdagen Antal dagar före valdagen [-35 Beslut om extraval

l -30 på fartyg börjar Röstmottagning

Partiernas nomineringsförfarande är avslutat Anmälan av kandidater och beställning av valsedlar -23 är länsstyrelsen tillhanda - 21 Anmälan av parti l “ 20 Röstmottagning hos utlandsmyndigheterna börjar

-16 Sista dag för utsändning av röstkort

-12 Namnvalsedlar levereras till partierna l -10 Poströstningen börjar

- 7 Poströstning på vårdinrättningar

-hvaldag

För att det skall vara möjligt att genomföra extra val på 35 dagar krävs det att vissa tidsfrister som anges i vallagen förkortas. De tidsfrister det gäller är tiden för utsändande av röstkort, fartygsröstning, utlandsröstning och poströstning. Röstkorten skall enligt förslaget sändas ut l6 dagar före valdagen jämfört med 20 dagar enligt gällande regler. Tidsfristen för förtidsröstning förkortas enligt följande fartygsröstning från 45 till 30 dagar utlandsröstning från 24 till 20 dagar poströstning från l7 till l0 dagar. Den kraftigt förkortade tiden för poströstning beror på önskemålet att namnvalsedlarna skall vara levererade till partierna när poströstningen inleds. En förkortning av perioden för förtidsröstning innebär att en del väljare kan få svårare att utöva sin rösträtt. Detta gäller dock enligt vår be-

136 Snabbare anordnande av extra val

dömning endast ett litet antal väljare. De flesta poströster lämnas veckan före valet. 1985 lämnades ca 70 % av poströsterna de sista l0 dagarna. Planen för valsedelsproduktionen vid extra val ansluter nära till vallagskommitténs förslag. Den tid som partierna kan disponera för nomineringen har minskats från ca 15 dagar till högst 12 dagar, vilket självfallet kan innebära svårigheter för partierna. l de fall som partiernas nomineringar tar längre tid kan leveransen av valsedlar försenas så att valsedlarna inte föreligger tryckta vid poströstningens början. Enligt vår bedömning är detta dock något som borde kunna undvikas. Vi föreslår i avsnitt 8.2 obligatorisk förhandsanmälan av partier som avser delta i ett allmänt val. Tidsfristen för anmälan föreslås bli en månad vid ordinarie val. Vid extra val bör anmälan göras inom två veckor efter det att beslut om valdagen meddelats. Sammantaget innebär vårt förslag att de politiska partierna och myndigheterna utsätts för en hård tidspress när det gäller att genomföra valet. Man kan dock räkna med att partier och valmyndigheter har haft möjlighet förbereda extravalet under en något längre tid eftersom ett extraval knappast kommer som en blixt från klar himmel. Vårt förslag om snabbare genomförande av extra val föranleder ändringar av 7 kap. 2 §, 10 kap. l, 7, 13 §§ och ll kap. 6 a § vallagen.

i sou 1987:6 .

7 Personvalsmomentet förstärks

7.1 i nu

Personvalsinslaget gällande valsystem

Partiernas roll som bärande element i den representativa demokratin går igen i utformningen av det svenska valsystemet. Väljaren tar ställning till de alternativ som partierna utgör. lnom partivalets ram finns dock möjligheter för väljaren att påverka vilka personer som skall ta plats i de beslutande församlingarna. Vi skall enligt våra direktiv ett Ökat överväga inslag av personval som ett medel att förstärka kontakterna mellan väljare och valda. Ett uttryck för personvalsinslaget i vårt nuvarande valsystem är den fria nomineringsrätten. Väljaren kan vid valet själv konstruera sin valsedel när det gäller kandidatnamnen. Det står också väljaren fritt att ändra den inbördes ordningen mellan kandidater på valsedeln, stryka kandidater eller lägga till nya namn. Formellt har alltså väljaren stora möjligheter att påverka personsammansättningen i de beslutande församlingarna. l verkligheten utnyttjas dessa möjligheter ganska litet. Det krävs å andra sidan att ett mycket stort antal väljare gör gemensam sak när det gäller att exempelvis stryka namn för att aktionen skall ha effekt. Vid valet l985 avgavs ca 6 miljoner giltiga röster för de fem riksdagspartierna. Endast ca 40 000 av dessa valsedlar var försedda med strykningar eller tillägg i någon form. En annan möjlighet för väljaren att påverka vilka personer som skall erhålla partiets mandat är att välja bland de olika listor som kan förekomma för partiet i valkretsen. Partierna kan ibland välja att gå fram med flera listor med olika kandidater men det kan också förekomma s.k. spränglistor. Denna personvalsmöjlighet blir alltså beroende av om partiet beslutat gå fram med flera listor eller om någon grupp inom partiet ställt upp en spränglista. Möjligheten att gå fram med flera listor utnyttjas i varierande grad. Tabell 7.l visar hur vanligt det varit att partierna gått fram med flera listori riksdagsvalen 1973-1985. Det höga talet för centern l985 hänger samman med valsamverkan mellan centerpartiet och kds. Moderata samlingspartiet utsattes l985 i många Valkretsar för ett försök av ett annat parti att utnyttja partibeteckningen (se vidare härom avsnitt 8.3. l ). l övrigt visar tabellen att möjlighe-

Personalvalsmomentetfärstärks

Tabell 7.l Antal Valkretsar i riksdagsval 1973-85 där riksdagspartierna haft flera listor

Antal Valkretsar per parti Valár m c fp s vpk 1973 13 15 18 2 I 1976 16 23 14 2 2 1979 14 7 9 1 2 I982 9 9 10 l 2 1985 17 28 9 l I

ten till flera listor i högre grad använts av de borgerliga partierna än av socialdemokraterna och vänsterpartiet kommunisterna. Vid riksdagsvalet 1985 förekom det i 8 fall att kandidater från två olika listor inom samma parti tog mandat i en valkrets. Tabell 7.2 och 7.3 visar antalet listor i landstings- och kommunfullmäktigvalen

Tabell 7.2 Antal listor för riksdagspartierna i landstingsvalen 1985

Landsting Parti Antal Valkretsar m c fp s vpk Summa

Jönköpings läns 4 5 4 6 4 4 23 Kronobergs

Göteborgs och

Skaraborgs läns Värmlands läns *6 7 o 10 6 e» 35

Örebro läns 4 4 5 4 4 4 21

Västmanlands län: 4 4 4 4 4 4 21)

län 8 10 8 10 8 x 44 Kopparbergs 4 5 9 5 5 4 2. Gävleborgs läns

Personalvalsmomentetförstärks

Tabell 7.3 Antal listor för riksdagspartierna i kommunfullmäktigvalen 1985 Län Parti Antal valkretsar m c fp s vpk Summa

Göteborgs och

Framför allt i kommunfullmäktigvalen kan det förekomma betydande lokala variationer när det gäller antalet listor. Väsentligt för väljarnas personvalsmöjlighet då partierna går fram med flera listor är självfallet att listorna verkligen skiljer sig åt. Om samma personer återfinns på de valbara platserna på flera listor ökas inte personvalsinslaget. l riksdagsvalet är det vanligast att partierna har en lista per valkrets. När det gäller kommunfullmäktigvalen förekommer det oftare att partierna går fram med flera listor. Enligt en undersökning vi utfört av kommunerna inom Jönköpings, Göteborgs och Bohus och Västerbottens län var det 1985 vanligt att partierna hade flera listor. En kartläggning av hur valsedlarna utformats inom dessa län visar att av totalt 573 valsedlar var 430 (ca 75 0/0) utformade så att de inte upptog några gemensamma namn.

Övriga listor hade i varierande utsträckning gemensamma namn.

Reglerna i vallagen om anmälda kandidater till skydd för partibeteckning är ett inslag som kan minska väljarnas personvalsmöjligheter. Partier med registrerad partibeteckning kan anmäla minst 4 och högst 15 kandidater i varje riksdagsvalkrets. l de kommunala valen kan minst 4 och högst 20 kandidater anmälas i varje landsting respektive kommun.

140 Personalvalsmomentet

förstärks

Varje valsedel för dessa partier måste då toppas av ett av de anmälda namnen. Om väljaren strykning, tillägg o.dy1. förändrar valsegenom deln måste listan även efter åtgärden alltid toppas av ett anmält namn, annars valsedeln endast partiet. Regeln om anmälan av tillgodoräknas kandidater har tillkommit för att försvåra otillbörlig användning av partibeteckningen. Ju färre namn partiet anmäler desto mindre blir valfriheten för den som vill förändra sedeln eller ställa upp en alternativ lista. En av kandidater finns i avnärmare beskrivning av reglerna om anmälan snitt 8.2.1 Antalet anmälda kandidater vid riksdagsvalet 1985 framgår av tabell 7.4.

Tabell 7.4 Antal anmälda kandidater vid riksdagsvalet 1985

Parti

7 15 4 7 15 Uppsala läns 8 15 5 9 - Södermanlands läns 6 15 4 15 15 Östergötlands läns läns 7 15 12 5 8 Jönköpings läns 15 12 15 8 5 Kronobergs Kalmar läns 8 11 14 6 6

Gotlands läns 12 7 10 10 8

6 15 14 4 6 Blekinge läns läns 8 15 8 10 15 Kristianstads 15 8 5 10 15 Fyrstadskretsen Malmöhus läns 10 7 5 10 10

Hallands läns 5 10 15 10 15

5 10 8 5 10 Göteborgs kommuns Bohus läns 15 10 14 15 5

6 9 15 6 10 Älvsborgs läns norra 10 15 12 4 10 Älvsborgs läns södra 4 15 10 4 15 Skaraborgs läns

Kopparbergs 5 15 12 7 6 Gävleborgs läns

Som framgår av tabell 7.4 tillämpade partierna vid 1985 års val inte när det gäller antalet anmälda kandidater. någon enhetlig princip och efterträdare till av- När det gäller att utse ersättare, suppleanter gångna ledamöter har väljarnas val av lista stor betydelse. Ersättare, och efterträdare hämtas nämligen alltid från den lista som suppleanter mest bidragit till att den ordinarie ledamoten valts in. Vid s.k.dubbe1vals-

\

Personalvalsmomentet förstärks 141

avveckling, dvs. när en ledamot tagit mandat i flera Valkretsar, är förfarandet detsamma. Dessa listtrogna inslag i valsystemet förutsätter alltså att väljaren icke blott valt parti utan också tagit ställning till vilka personer som bör få mandaten.

Personvalsutredningens förslag

Partiernas blir alltså i det svenska nominering valsystemet i hög grad utslagsgivande när det gäller mandatfördelningen inom partierna. l direktiven till personvals- och valkretsutredningen, som tillsattes år 1974, underströks att det från demokratisk synpunkt är ett viktigt önskemål att väljarna inom partivalets ram får ett direkt inflytande på vem som väljs. Direktiven angav följande riktpunkter för utredningsarbetet. l. Det riksproportionella valsystem som infördes genom besluten 1968-1969 skulle bibehållas. 2. Valen till riksdagen borde även i fortsättningen ha karaktären av ett val mellan partierna. 3. Små grupper ñck inte styra personvalet på bekostnad av den stora mängden väljare som kanske helst överlåter valet av personer på partiinstanserna. 4. Stora ekonomiska eller andra ovidkommande fick omständigheter inte bli avgörande för personvalet. 5. Proceduren fick inte bli för komplicerad. 6. Den nuvarande möjligheten att föra fram kandidater som inte är nominerade av parti borde bibehâllas (Detta krav ansågs dock endast värt stort beaktande”). 7. Utredningen borde inte överväga någon reglering av partiernas nomineringsförfarande. Personvalsutredningens förslag (se SOU l977z94) bygger på en kombination av person- och listval med den närmaste förebilden hämtad från Belgien. Enligt förslaget är personvalet frivilligt. Väljare som vill delta i personvalet kan markera den kandidat på valsedeln som de helst vill se vald.

Därigenom lämnas en preferensröst. Övriga väljare kan lämna en omar-

kerad valsedel, en liströst. De ansluter sig då till partiernas nominering. Väljarna kan också föra fram egna kandidater istället för dem som partierna nominerat. Mandaten fördelas enligt förslaget mellan partierna med den jämkade uddatalsmetoden och inom partierna med en valkvotsmetod. Den eller de kandidater som genom preferensröster nått upp till valkvoten förklaras valda, oavsett plats på valsedeln. Om det finns ytterligare mandat att fördela i valkretsen sker en överföring av liströster till kandidaterna på listan från toppen och nedåt. kandidat tilldelas liströster så att Varje valkvoten uppnås. Ju fler ”egna” preferensröster en kandidat har desto färre liströster behöver överföras för att valkvoten skall Om uppnås. partierna har flera listor i valkretsen fördelas mandaten först mellan

Personalvalsmomentetförstärks

listorna med den jämkade uddatalsmetoden och därefter mellan kandidaterna på listan med valkvotsmetoden. De socialdemokratiska ledmöterna i personvalsutredningen begärdei en reservation bl.a. att valsystemets följder för de kommunala valen skulle utredas vidare. Det faktum att flera listor inom ett parti tillåts, vilket i sig är ett personvalselement, leder till att det ibland kan vara mycket svårt att förutse effekterna av det system för personval som personvalsutredningen föreslog. Detta kan bli särskilt märkbart i kommunfullmäktigvalen, där det är vanligt med flera listor inom partierna och där många mandat skall fördelas. Ett mycket litet antal personröster kan under sådana omständigheter få ett avgörande inflytande på fullmäktiges sammansättning. Remissinstanserna har i flera fall pekat på det komplicerade sammanräkningsförfarandet, som man befarar kan leda till att det blir mycket svårt att slutföra sammanräkningen inom gällande tidsramar.

7.3 Överväganden

7.3.1 Ett alternativt personvalssystem De svenska valen är i allt väsentligt ett val mellan partier. Väljaren tar på valdagen ställning till det program och de kandidater som partierna presenterar. De väljare som vill uttrycka preferenser för olika kandidater kan göra detta genom strykningar och tillägg eller genom att komponera en ny valsedel. I teorin har alltså de svenska väljarna alla möjligheter att påverka personsammansättningen om bara tillräckligt många går samman. Dessa möjligheter utnyttjas dock mycket sällan. Det är enligt vår uppfattning viktigt att man underlättar för väljarna att inom ramen för sitt partival påverka vilka kandidater som väljs för i vårt valsystem skulle respektive parti. Ett ökad personvalsinslag uppmuntra väljarna att intressera sig mer för åsikter och egenskaper hos de kandidaterna. Dessa skulle å sin sida anse det viktigt att inforuppställda mera sig om väljarnas inställning. Härigenom befordras således ömsesidigt kontakter mellan väljare och valda. För partiernas del skulle personmarkeringarna tjäna som en nyttig avstämning av förankringen hos partiets väljare av nomineringsordningen. Personvalsutredningens förslag kombinerar listval med preferensröstär i många avseenden tilltalande men det är svårt att utan ning. Förslaget olägenheter kombinera med flerlistsystem och fri nomineringsrätt. Möjligheten för partierna att gå fram med flera listor är ett grundläg- Eftersom just denna möjlighet i kombinagande inslag i vårt valsystem. tion med personröstning tycks skapa olägenheter som är svåra att komma tillrätta med, anser vi att man bör välja en annan väg när det gäller att stärka personvalsinslaget i valsystemet. Vi har försökt finna en väg som inom de ramar som valsystemet anger ger väljarna möjlighet till ett ökat inflytande på personsammansättningen i de beslutande församlingarna. Om väljaren på ett enkelt sätt kan ge

Personalvalsmomentet förstärks 143

uttryck för i vilken kandidaterna ordning bör väljas in kan man utgå från att fler väljare kommer att utnyttja möjligheten. Vi har stannat för att föreslå en förändring i valförfarandet som innebär att väljaren genom en siffermarkering på valsedeln får ange om någon annan kandidat än listans första namn skall placeras överst på valsedeln. Denna möjlighet till personmarkering bör finnas i alla de allmänna valen riksdagsval, landstingsval, kommunfullmäktigval och kyrkofullmäktigval. Nedan ges ett exempel på hur en valsedel kan utformas. Om väljaren vill ha ett annat första namn på listan skrivs den kandidatens nummer in i rutan överst på valsedeln. l övrigt gäller då valsedelns

VAL TILL RIKSDAGEN

för

Beteckning

Politiskt

parti

Överst på va/sede/n sätter nr jag kandidat (frivillig uppgift)

Astrid Astridsson, Astad Bertil Bertilsson, Bköping Cecilia Cesarsson, Cby David Davidsson, Dstad Erika

CDONOOIåWMJ

Eriksson, Eköping Filippa Filipsson, Fby Gustav Gustavsson, Gstad Harald Haraldsson, Hköping Inga lngesson, lby 10 Johanna Johansson, Jstad = 11 Karl Karlsson, Kköping 12 Ludvig Ludvigsson, Lby 13 Martina Martinsson, Mstad 14 Nicklas Nicklasson, Nköping 15 Olov Olovsson, Oby 16 Petra Pettersson, Pstad 17 Rudolf Rudoltsson,

Rköping

18 Signe Sigurdsson, Sby 19 Tore Torsson, Tstad 20 Urban Urbansson, Uköping 21 Viktor Viktorsson, Vstad 22 Yngve Yngvesson, Yköping

23 Åsa Åkesson, Åstad

Stockholms läns valkrets

123-12345

144 Personalvalsmomentet förstärks

ordning. Väljarna kan vidare i samma utsträckning som i dag förändra valsedeln ändra ordningen mellan genom att stryka, skriva till namn eller kandidaterna. l nästa avsnitt skall vi utveckla vilka följder vårt förslag får när det gäller reglerna om anmälda kandidater. Centrala får svara för den slutliga utformningen av valmyndigheten valsedeln. Vi förutsätter vidare att centrala valmyndigheten på lämpligt sätt sprider information till väljare och partier om möjligheten till per-

sonmarkering. föranleder i 6 Vårt förslag om möjlighet till personmarkering ändring kap. 2 § vallagen och l0 § lagen om kyrkofullmäktigval.

7.3.2 Anmälan av kandidater Reglerna om anmälda kandidater till skydd för partibeteckningen påverintresse av frihet när kar i hög grad personvalsmöjligheterna. Väljarnas som första namn på en det gäller att kunna föra fram den de önskar valsedel måste vägas mot partiernas intresse av ett rimligt skydd för partibeteckningen. De regler som gäller i dag innebär att det första namnet på varje valsedel måste vara anmält av partiet. l övrigt råder full frihet att sätta upp ett vem som helst på valsedeln. Partiet är genom dessa regler garanterat visserligen bräckligt men dock skydd för sin partibeteckning genom att åtminstone den första kandidaten på varje lista är anmäld av partiet. minskas till och sam- Därigenom risken för att personer utan anknytning hörighet med partiet väljs in under partiets beteckning. Enligt vár uppfattning är skyddet för partibeteckningar ett viktigt in- Vi anser därför att möjligheten att anmäla kandidaslag i valordningen. ter till skydd för partibeteckningen skall kvarstå. och samtidigt möjliggöra för Ett sätt att helt skydda partibeteckningen är att föreskriväljaren att fritt välja första namn bland listans kandidater skall vara anmälda av partiet. Detta va att alla kandidater på valsedeln skulle dock leda till att den fria nomineringsrâtten avskaffades och att Detta vore spränglistor i egentlig mening inte skulle kunna förekomma. en alltför drastisk åtgärd. enligt vår mening av personvalsinslaget vi föreslår aktualiserar frågan Den utveckling om den kandidat väljaren genom markering placerar högst på valsedeln

måste vara anmäld av partiet. Om personvalsmöjligheten skall fungera

att väljaren skall kunna markera fullt ut krävs det enligt vår mening vilken kandidat på valsedeln som helst. Annars reduceras personvalstill vissa av partiet godkända kandidater. Skyddet för partimöjligheten skulle alltså härigenom minska något. Det skydd för partibeteckningen beteckningar, som kvarstår, är att alla valsedlar där väljarna inte gjort för någon kandidat skall toppas av ett anmält någon siffermarkering namn. Vi föreslår skall kunna markera vilken kandidat som helst att väljarna utan hänsyn till om kandidaten är anmäld av partiet. Dock på valsedeln skall alla valsedlar med tryckta kandidatnamn som tillhandahålls toppas av ett anmält namn. Detta är enligt vår mening viktigt både från partier-

Personalvalsmomentet 145

förstärks

nas och väljarnas synpunkt. Partierna tillförsäkras på detta sätt ett visst skydd för partibeteckningen. Väljarna kan lita på att åtminstone första namnet är anmält på valsedeln av partiet. Detta utgör ett hinder för den som vill vilseleda väljarna. När det gäller andra sätt att förändra Valsedeln exempelvis genom strykningar anser vi att reglerna om anmälda kandidater skall tillämpas som tidigare. Valsedeln måste således efter strykningar, tillägg eller andra förändringar toppas av ett anmält namn. Det enda sättet att förändra Valsedeln utan hänsyn till vilka kandidater som är anmälda, är alltså att göra en personmarkering i den särskilda rutan på Valsedeln. Vårt förslag att väljarna skall kunna markera vilken kandidat som helst på Valsedeln föranleder ändringar i l4 kap. 5 § vallagen.

7.3.3 Mandatfördelning Vid mandatfördelningen inom partierna tillämpas d”Hondt-Phragméns metod, som innebär att partierna tilldelas mandat av succespå grundval siva jämförelsetal. Vårt förslag innebär inte några ändringar av mandat-

fördelningsreglerna.

Valsedlarna sorteras i grupper så att valsedlar med samma första namn bildar en grupp. De valsedlar där en viss kandidats nummer skrivits in i den särskilda rutan på valsedeln bildar således en grupp. sammanräkningen kan illustreras med ett exempel. Ett parti har fått 2 300 röster. l 500 listor är oförändrade och 800 listor har markeringar enligt följande.

Kandidat Antal markeringar A B 200 C D 600 E F

Tre mandat skall fördelas. l exemplet bildas valsedelsgrupper på följande sätt.

Första sammanräkningen

l 500 röster 200 röster 600 röster

nmonw

-nmonw -nrnñwc

l0- Folkstyrelsens villkor

146 Personalvalsmomentet

förstärks

Så länge en valsedelsgrupp inte besatt något mandat ärjämförelsetalet detsamma som röstetalet. Första mandatet går till A med jämförelsetalet l 500. Valsedlarna sorteras om så att följande valsedelsgrupper bildas.

Andra sammanräkningen

1 700 röster 600 röster

HFHUÖ HFHÖWU

Bzs valsedelsgrupp består av 200 ”egna” valsedlar och l 500 som ärvts” från A. l Bzs grupp ingår alltså alla valsedlar som bidragit till att A tog plats. Bzs röstetal skall därför divideras med 2. l vissa fall kan divisorn bli mindre än 2 om A tagit plats med hjälp av valsedlar där B inte förekommit. Dzs jämförelsetal är fortfarande lika med röstetalet. Andra mandatet går till B med jämförelsetalet l700:2=85O Valsedlarna sorteras åter om så att följande grupper bildas.

Tredje sammanräkningen

1 700 röster 600 röster

HFHUÖ HFUÖU

Czs valsedlar bidrog till att B tog plats. Röstetalet divideras Samtliga därför med 3. Drs grupp har ännu inte besatt något mandat och jämförelsetalet är lika med röstetalet. Tredje mandatet går till D med jämförelsetalet 600. Czs jämförelsetal 1700:3 = 566 Valda blir alltså A, B och D.

7.3.4 Följder för den slutliga sammanräkningen De tidsramar som gäller för sammanräkning och mandatfördelning är beräknade med utgångspunkt från de faktiska förhållanden som råder i dag. Det faktum att strykningar o.dyl. i dag har liten betydelse gör att man vid sammanräkningen kan tillämpa hjälpregler och andra förenklingar. Därigenom kan sammanräkningen genomföras snabbt i de flesta fall. Om vårt förslag skulle innebära en dramatisk ökning av antalet förändrade valsedlar skulle självfallet förutsättningarna för en snabb sammanräkning påverkas. Om så skulle bli fallet kan detta innebära att de resurser som måste avsättas för sammanräkning och mandatfördelning måste ökas. Detta gäller både personalinsatsen vid sammanräkningen och en utveckling av ADB-stödet vid mandatfördelningen.

l47

Övriga valfrågor

8.1 Inledning

Vi har i ett tidigare avsnitt behandlat de grundläggande principerna för vårt nuvarande valsystem och förordat att det nuvarande bevasystemet ras. Därefter har vi dels föreslagit att det skall bli möjligt att snabbare anordna ett extra val, dels lagt fram ett förslag som inom valsystemets ram skulle ge väljarna ökade till personval. I detta avsnitt möjligheter skall vita upp ett flertal olika valfrågor i syfte att undersöka vilka ytterligare förslag till förändringar som kan vara lämpliga och möjliga.

8.2 Förhandsanmälan av

partier

8.2.1 Nuvarande regler om registrering av partibeteckning m.m. Med ett parti avses enligt 3 kap. 7 § första stycket regeringsformen varje sammanslutning eller grupp av väljare, som uppträder i val under en särskild beteckning. Detta partibegrepp är valtekniskt betingat och ger inte på ett realistiskt sätt uttryck för den roll de politiska partierna spelar i den svenska folkstyrelsen. När det i vallagen (1972:620) meddelas bestämmelser om registrering av partibeteckning och om anmälan av kandidater till skydd för denna beteckning avses med partier i stället mellan valen aktiva politiska organisationer. Enligt 5 kap. l § vallagen kan ett parti efter skriftlig ansökan och på vissa villkor få sin partibeteckning registrerad hos den centrala valmyndigheten, dvs. riksskatteverket, samt anmäla kandidater i valet. Villkoren för att en partibeteckning skall få registreras framgår av 5 kap. 3 § vallagen. I. Partibeteckningen skall bestå av eller innehålla ord. 2. Partiet får inte utgöra en underavdelning av en politisk sammanslutning. 3. Om ansökan avser ett parti som inte är representerat i riksdagen måste den biträdas av ett visst antal röstberättigade medlemmar, l 500 i hela riket för riksdagsval, 100 i landstingskommuner för landstingsval och 50 i kommuner för kommunfullmäktigval. 4. Partibeteckningen får inte kunna antas leda till förväxling med en

148 SÖU 1987:6

Övriga valfrâgor

beteckning som redan är registrerad eller som med anledning av någon tidigare gjord ansökan kan komma att registreras. 5. Partibeteckningen får inte heller antas kunna leda till förväxling med en beteckning som för högst fem år sedan avfördes ur registret efter namnbyte. Registrering av en partibeteckning för riksdagsvalet gäller även för landstings- och kommunfullmäktigvalen i hela riket. Registrering för landstingsval gäller för den landstingskommun som anges i registreringsbeslutet och för kommunfullmäktigvalen i de kommuner som ligger inom landstingskommunen. Registrering för kommunfullmäktigval gäller för den kommun som anges i registreringsbeslutet. Ett parti som fått sin partibeteckning registrerad måste enligt 5 kap. 5 § vallagen anmäla ett ombud till riksskatteverket inom en månad efter det att myndigheten låtit kungöra registreringen i Post- och Inrikes Tidningar. Om partiet inte anmäler ombud skall den registrerade partibeteckningen enligt 5 kap. 6 § vallagen avföras ur registret. Beteckningen skall också strykas ur registret om partiet begär det eller om partiet inte vid två på varandra följande ordinarie val har anmält några kandidater. För att en registrerad partibeteckning skall bli skyddad i valet måste partiet anmäla minst fyra och högst l5 kandidater för val till riksdagen i en viss valkrets och minst fyra och högst 20 kandidater för val av landsting eller kommunfullmäktige. Till anmälan skall fogas en skriftlig förklaring från varje kandidat att han givit partiet tillstånd att anmäla honom (5 kap. 8 § vallagen). Skyddet för partibeteckningen är så konstruerat, att om ett parti har anmält kandidater, måste de valsedlar som har partiets beteckning uppta

någon av dessa kandidater som första namn. Övriga kandidater på valse-

deln behöver dock inte vara anmälda. Om en valsedel inte upptar en anmäld kandidat som första namn bortses vid mandatfördelningen från alla namn på den. Den tillgodoräknas vid röstsammanräkningen endast partiet och påverkar därför inte mandatfördelningen inom partiet. Indirekt kan den dock sägas stödja den lista som har fått flest röster. Om man bortser från det första namnet på valsedeln är väljarnas fria nomineringsrätt dock oinskränkt även beträffande partier med en registrerad partibeteckning. av de valsedlar som används i de allmänna valen tillhanda-

»Flertalet

hålls genom riksskatteverkets försorg. Såväl de ombud som partierna anmält, som vem som helst kan från verket beställa valsedlar med en registrerad partibeteckning och namn på kandidater. Partierna går i valet fram med en eller flera officiella listor i varje valkrets. Den fria nomineringsrätten innebär att även grupper inom partiet som inte fått sina önskemål tillgodosedda i den interna nomineringsprocessen kan gå fram med en s.k. spränglista. Denna möjlighet har emellertid även grupper utanför partiet. Så länge det första namnet på valsedeln tillhör. någon av de anmälda kandidaterna kan valsedeln i övrigt uppta vilka namn som helst. Den väljare som utnyttjar en sådan färdigtryckt valsedel är inte bun-

sou 1987:6

Övriga valfrâgor 149

den av att ansluta sig till den rangordning mellan kandidaterna som finns

på valsedeln. Han kan förändra denna genom att numrera om kandidaterna, genom att stryka namn som finns tryckta på den och genom att föra till namn på kandidater. Väljaren kan också använda en blank valsedel och på denna ange såväl partibeteckning som kandidatnamn. l praktiken utnyttjar de allra flesta väljarna de förtryckta valsedlar som partierna tillhandahåller. Strykningar av namn förekommer men blir i allmänhet eftersom verkningslösa den övervägande andelen valsedlar är oförändrade. S.k. spränglistor kan någon gång få effekt på valutgången men de får oftast inte tillräckligt med röster för att kunna påverka mandatfördelningen inom partiet. Genom att de ökar det totala antalet röster för partiet kommer de i stället i de flesta fall att verka som ett stöd för den officiella listan.

8.2.2 Inför obligatorisk förhandsanmälan En grundläggande princip för demokratiska val är som vi framhållit i avsittet om den gemensamma valdagen och mandatperiodens längd att väljarna skall rösta i enlighet med ett rationellt grundat beslut i de frågor valet gäller. För att ett sådant rationellt beslut skall vara möjligt måste k väljarna nås av information om vilka partier som ställer upp i valet och om vilken politik dessa avser att föra om de får väljarnas förtroende. Ett mer realistiskt partibegrepp än det nuvarande skulle därför komma till uttryck om partierna beskrivs som politiska sammanslutningar vilka ställer upp i val under ett partiprogram. Av samma anledning som vi i avsnitt 5.6 inte ansåg oss kunna föreslå en reglering av partiernas nomineringar vill vi emellertid inte införa ett partibegrepp som förutsätter en myndighetskontroll av partiernas politiska verksamhet. Att de partier som ställer upp i valet inför väljarna presenterar sin politik och därigenom det program de går till val på ligger å andra sidan i sakens natur och en föreskrift om detta framstår därför som onödig. För att väljarna skall ha möjlighet att träffa ett rationellt partival måste de dock veta vilka partier som ställer upp i valet. Att i regeringsformen föreskriva att ett parti för att få delta i mandatfördelningen efter ett val i förväg skall ha anmält sitt deltagande i valet innebär inte på något sätt ett ingrepp i partiernas inre liv. En sådan anmälan förutsätter inte heller någon statlig kontroll av partierna eftersom varje anmälan kan godtas av centrala utan någon prövning. Genom valmyndigheten att kräva av partierna att de på förhand skall anmäla sitt deltagande i ett val för att få delta i mandatfördelningen, får väljarna kunskap om vilka alternativ som står dem till buds. Detta gäller inte främst riksdagsvalen, där informationen redan idag är god, utan i ännu högre grad de allmänna valen på lägre nivåer. En föreskrift om obligatorisk förhandsanmälan innebär vidare att något behov av en partidefmition i grundlag inte längre föreligger. De partier som vid anmälan uppges vara partier får av valmyndigheterna betraktas som partier oberoende av om de utgör organisationer eller inte och

150 sou |9s7:6

Övriga valfrâgor

oberoende av om de fått några röster eller inte. Valsedlar som upptar partier som inte anmälts skall underkännas även om partierna med vanligt språkbruk är att betrakta som partier. Detta förutsätter en ändring av som behandlar i riksda- 3 kap. 7 § regeringsformen, mandatfördelningen (1972:620), som reglerar vilka valsedlar som gen, och 14 kap. 4 § vallagen är ogiltiga vid riksdags-, landstings- och kommunfullmäktigval. Av 43 § andra stycket lagen (1972:704) om kyrkofullmäktigval följer att ändringen även kommer att gälla valen till kyrkofullmäktige. Den tid innan valet inom vilken ett parti måste anmäla sitt deltagande får inte göras alltför lång. Med hänsyn till att väljarna vid valtillfället skall kunna veta vilka partier som ställer upp i valet måste anmälan emellertid ha kommit in till centrala valmyndigheten och ha hunnit kungöras innan förtidsröstningen på postkontor och hos utlandsmyndig- Detta sker den tjugofjärde Anheter har påbörjats. dagen före valdagen. mälan i valet bör därför ha kommit in till centrala valom deltagande myndigheten senast en månad före valdagen. Det hade i och för sig varit önskvärt att anmälningstiden hade gått ut

redan innan förtidsröstningen ombord på svenska fartyg i utrikes fart

påbörjades. Detta sker emellertid redan femtiofem dagar före valdagen vid ordinarie val och för att fartygen innan detta sker skall ha hunnit nås * av information om vilka partier som ställer upp skulle sista anmälningsdag behöva sättas mycket långt före valet. Vi har tidigare föreslagit att det skall bli möjligt att anordna ett extra val trettiofem dagar efter beslutet. Att upprätthålla kravet på förhandsanmälan senast en månad före valdagen skulle för ett extra val innebära att partierna endast fick några få dagar på sig för att ta ställning till om de skall ställa upp eller inte. För att ge partierna ett lämpligt rådrum för dessa överväganden bör anmälan i stället ha kommit in till centrala valinom två veckor från det att beslut om valdagen meddelats. myndigheten Att föreskriva att valsedlar för partier som inte i förväg anmält sitt deltagande i valet skall ogiltigförklaras leder till att sådana enstaka röster som i dag avges under olika mer eller mindre parodiska partibeteckningar inte längre kommer att godkännas. Detta måste ses som en fördel. Att i det officiella valresultatet tvingas redovisa dessa partier kan bara vara ägnat att dra löje över valen. Ett införande av en obligatorisk förhandsanmälan av partier kan också ersätta det nuvarande systemet med registrering av partibeteckning. Enligt nuvarande regler registreras inte partierna. Det är sina partibeteckningar som partierna kan registrera om de så önskar. En partibeteckom den kan antas leda till förväxling med ning får dock inte inregistreras eller helt nyligen avregistrerad betecknågon annan redan inregistrerad ning. Inget hindrar emellertid att ett parti går fram i valet under en sådan förväxlingsbar beteckning. Det tvingas dock i så fall avstå från det skydd för sin beteckning det innebär att kunna anmäla kandidater. Det intresse ett parti har av att inte något annat parti uppträder under en förväxlingsbar partibeteckning skyddas alltså i realiteten genom att det andra partiet inte kan anmäla kandidater.

SOU I987:6 Övriga valfrâgor 151

Även om man alltså tillåter vem som helst att inför ett val anmäla vilken partibeteckning som helst, kan samma skydd mot förväxlingsbara partibeteckningar som föreligger idag uppehållas. Detta kan ske genom att man inte får anmäla kandidater till skydd för en partibeteckning som kan förväxlas med beteckningen för något annat parti som redan anmält sitt deltagande eller som med anledning av tidigare gjord anmälan, kan förväntas komma att anmäla sitt deltagande. För att minska risken för förväxling med beteckningen för ett parti som anmält sig till tidigare val men som nu ställer upp under en ny beteckning eller inte ställer upp alls, bör kandidater inte heller få anmälas till skydd för en partibeteckning som kan antas leda till förväxling med en beteckning under vilken något annat parti anmält sitt deltagande vid något av de två senaste valen. En ansökan om registrering av partibeteckning skall enligt nuvarande regler biträdas av ett visst antal röstberättigade medlemmar, som därvid tvingas uppge såväl kyrkobokföringsort som personnummer. Att ställa upp ett motsvarande krav på en anmälan om deltagande i val vore inte möjligt. Något reellt behov av att behålla detta krav föreligger inte heller. Tvärtom måste det ses som en fördel om centrala valmyndigheten slipper ifrån denna hantering av namnunderskrifter, som ju när de givits in till myndigheten får karaktären av ett åsiktsregister. De regler som i dag finns om registrering av partibeteckning kan annars överföras i det närmaste oförändrade till ett system med anmälan. Det gäller t.ex. vilka val på lägre nivåer en anmälan till riksdagsvalet skall gälla för samt reglerna om kungörande och anmälan av kandidater. Konsekvensändringarna blir dock så många att samtliga paragrafer i 5 kap. vallagen utom l0 §, som behandlar listorna över anmälda kandidater, måste ändras. Dessutom påverkas 6 kap. 3 och 9 §§, 9 kap. 6 § samt 14 kap. 4 och 5 §§.

8.3 Problem med den fria nomineringsrätten

Ett problem som vi uppmärksammat vid våra överväganden om skyddet för en partibeteckning genom möjligheten att anmäla kandidater är att den fria nomineringsrätten innebär att personer ibland mot sin vilja sätts upp som kandidater på valsedlarna och att partiernas anmälda kandidater ibland förekommer på valsedlar tillsammans med personer som de har föga eller ingenting gemensamt med. Vi har därför undersökt om det skulle gå att konstruera ett system som med bibehållande av den fria nomineringsrätten kan förhindra den kränkning av den personliga integriteten det kan innebära för en medborgare att mot sin vilja sättas upp på en valsedel.

8.3.1 lllojalt utnyttjande av partibeteckningar l l4 av rikets Valkretsar gick vid 1985 års riksdagsval företrädare för ett parti kallat opinionspartiet fram under moderata samlingspartiets partibeteckning. På andra och tredje plats på dessa valsedlar hade företrädare

152 Övriga valfrâgor

för opinionspartiet placerats in. I övrigt överensstämde valsedlarna med moderata samlingspartiets officiella valsedel. Totalt avgavs i valet 4 698 röster på moderata samlingspartiet i form av sådana valsedlar. Fördelningen av dessa röster på Valkretsar framgår av tabell 8.1.

Tabell 8.1 Röster på moderata samlingspartiet på valsedlar med kandidater från opinionspartiet vid 1985 års riksdagsval

l flertalet Valkretsar var antalet röster lågt och skulle därför inte ge anledning till någon oro. Siffran från Stockholms kommun är emellertid uppseendeväckande hög. Det kan påpekas att moderata samlingspartiet erhöll sitt sista mandat i Stockholms kommun vid ett jämförelsetal på 8 052,88. Opinionspartiets röstandel skulle således behöva mer än fördubblas för att deras kandidat skulle kunna bli invald i riksdagen. Att man lyckats få nära 4 000 röster väcker emellertid berättigad oro för att det någon gång skulle kunna lyckas att få in en kandidat på detta sätt. Vi kan emellertid konstatera att det inte med bibehållande av den fria nomineringsrätten går att ge de av partierna anmälda kandidaterna någon rätt att dra tillbaka sina namn från valsedlar med den partibeteckning de tidigare lämnat sitt samtycke till att kandidera under. Det skulle nämligen innebära att ett effektivt vapen mot s.k. spränglistor sattes i de etablerade partiorganisationernas händer. Möjligheten att gå fram med en spränglista är ett sätt för en grupp inom ett parti som inte fått sina företrädare nominerade att underställa partiets nomineringsförfarande väljarnas dom utan att behöva gå ur sitt parti. Spränglistor ger också väljarna en möjlighet att med bibehållande av sin ideologiska partipreferens påverka personsammansättningen i den beslutande församling valet gäller. Det första namnet på en valsedel för ett parti som anmält kandidater till skydd för sin partibeteckning måste vara en anmäld kandidat som lämnat sitt godkännande till att

SOU I987:6

Övriga valfrâgor 153

föras upp på valsedeln. Är detta inte fallet bortser man vid röstsammanräkningen från samtliga namn på valsedeln. Den som konstruerar en spränglista måste därför låna en anmäld kandidats namn för att spränglistan skall ha någon möjlighet att påverka valresultatet. Om dessa kandidater gavs en rätt att påverka vilka kandidater som skall få övriga förekomma på de valsedlar de står överst på, skulle endast sådana spränglistor som godkänts av partierna kunna förekomma. Att då tala om spränglistor förefaller oegentligt. Det skulle snarare bli fråga om sanktionerade särlistor. Att ha kvar möjligheten för medlemmarna av ett parti att ställa upp en spränglista innebär samtidigt att möjligheterna till illojalt av utnyttjande en partibeteckning kvarstår. Vi har således funnit att det inte går att med bibehållande av väljarnas fria nomineringsrätt komma åt denna form av illojalt utnyttjande av ett annat partis beteckning. Om den fria nomineringsrätten skall kunna bevaras framstår det därför som angeläget att de politiska partierna är vaksamma på om någon försöker utnyttja deras partibeteckningar. Partierna bör i så fall uppmärksamma sina väljare på att det cirkulerar valsedlar som är förvillande lika de officiella och att väljarna därför måste vara observanta på vilka namn som finns upptagna på den valsedel de avger när de röstar i valet.

8.3.2 Ovilliga kandidater I föregående avsnitt behandlade vi problemet med att personer som önskade kandidera för ett visst parti sattes upp på valsedlar för detta parti men tillsammans med personer de inte önskade kandidera i sällskap med. Ett annat problem är att personer som över huvud taget inte önskar kandidera i valet sätts upp som kandidater på valsedlar och att personer som i och för sig önskar kandidera sätts upp på valsedlar för ett annat parti än det de sympatiserar med. Till en början bör man kanske skilja mellan att en person sätts upp på en färdigtryckt valsedel och att en väljare för hand skriver hans namn på valsedeln. Formellt är det ingen skillnad på dessa fall. De utgör båda ett utnyttjande av den fria nomineringsrätten. l realiteten är det dock endast om namnet förekommer valsedel på en färdigtryckt som några problem uppkommer. De handskrivna namnen är normalt så få att de endast i undantagsfall kan påverka valresultatet och det är endast vid röstsammanräkningen som det framkommer att namnet stått på valsedeln. Den ovilliga kandidaten behöver därför inte ståta i offentlighetens ljus som kandidat och det är egentligen ingen som får veta att hans namn förekommit i valet. Om namnet förekommer på en färdigtryckt valsedel som distribueras inför ett kommande val kan det ställa sig annorlunda. Den som inte över huvud taget önskar kandidera kan känna att hans valhemlighet har blivit avslöjad om hans namn förekommer på en valsedel för det parti som han sympatiserar med och på annat sätt känna sig kränkt om det satts upp på något annat partis valsedel. Han kan kanske för sin utkomst känna sig

Övriga valfrâgor

tvungen att stå utanför politiken och komma att lida ekonomisk skada av det inträffade. Den som inte har något emot att kandidera men satts upp på fel partis valsedel kan bli utsatt för missaktning av dem han egentligen sympatiserar med. Att hans namn förekommer på något annat partis valsedel skulle också kunna vara till skada för hans egentliga parti. Skulle han mot förmodan bli invald för det parti som utnyttjat hans namn har han dock full frihet att i den valda församlingen ansluta sig till den partigrupp han sympatiserar med. Det kan också inträffa att en person som vid något tidigare val kandiderat för ett visst parti senare lämnat partiet och därför inte önskar kandidera. Det effektivaste sättet att komma till rätta med dessa problem vore att föreskriva att alla valsedlar skulle tryckas i central regi och att den som lämnar in ett manuskript skulle kunna uppvisa godkännande från samtlisom tagits upp på valsedeln. Detta skulle emellertid leda ga kandidater till en omfattande byråkrati och dessutom innebära sådana svårigheter att utnyttja den fria nomineringsrätten att vi inte vill föreslå en sådan ordning. Det är emellertid angeläget att den som mot sin vilja tagits upp på en valsedel ges en möjlighet att offentligt förklara att han inte önskar kandidera. En sådan möjlighet skulle kunna ses som en omvänd motsvarighet till vårt förslag om obligatorisk förhandsanmälan av partier. Genom att kandidat kan förklara att han inte gett sitt medgivande till att en ovillig han satts upp på valsedeln i fråga, kan väljarna informera sig om vilka personer som avböjt inval på denna valsedel. Det vore i och för sig möjligt att vid röstsammanräkningen bortse från namnen på de personer som förklarat att de inte önskar kandidera. Man kan emellertid räkna med att en ovillig kandidat endast i undantagsfall skulle få ett så högt röstetal att han riskerar att bli invald. En sådan ordning skulle därför endast leda till att röstsammanräkningen komplicerades utan att några verkliga fördelar uppnås. Skulle han bli invald har han full frihet att ställa sin plats till förfogande för den som enligt suppleantordningen står i tur att träda till, eller att inta sin plats i den valda församlingen och där företräda den politik han själv önskar, oberoende av på vilket partis valsedel han blivit invald. Vi har mot bakgrund av dessa överväganden kommit fram till att den ovillige kandidatens intressen får ett tillräckligt skydd genom att i en ny 6 kap. lO § vallagen en möjlighet införs för honom att anmäla till länsstyrelsen att han inte önskar kandidera. Länsstyrelsen antecknar att anmälan kommit in men behöver inte kungöra den. Den som mot sin vilja satts kan därefter inför massmedier och andra hänvisa till att upp på valsedeln han inte önskar komma ifråga för inval på en viss valsedel eller inte alls. Nuvarande 6 kap. lO § bör betecknas 6 kap. ll § och i samband därmed språkligt moderniseras.

Övriga valfrâgor 155

8.4 Valsedlar med mer än en

partibeteckning

8.4.] Bakgrund En valsedel är enligt 14 kap. 4 § vallagen ogiltig om den saknar partibeteckning, upptar mer än en partibeteckning eller avsiktligt märkts. Av 43 § lagen om kyrkofullmäktigval följer att samma ogiltighetsgrunder skall gälla vid kyrkofullmäktigval som vid övriga allmänna val. Regeringen har till oss överlämnat riksskatteverkets promemoria Erfarenheter m.m. från 1985 års allmänna val. l promemorian föreslår riksskatteverket att bestämmelsen att en valsedel är ogiltig om den upptar mer än en partibeteckning upphävs. Riksskatteverket framhåller i promemorian att en sådan praxis - särskilt vid valen till kyrkofullmäktige - har utvecklats att länsstyrelserna vid röstsammanräkningen betraktar Valsedlar som upptar namnen på två eller flera partiorganisationer som röster på en helt ny partibeteckning bestående av samtliga förekommande namn i stället för som Valsedlar som upptar flera partibeteckningar. Verket hänvisar också till ett beslut av Valprövningsnämnden (Dnr 61-1985), där nämnden den 22 januari 1986 tagit upp frågan till prövning. Beslutet rörde kyrkofullmäktigvalet 1985 i Kungsängens och Västra Ryds församlingars kyrkliga samfällighet. I valet förekom Valsedlar som under valbeteckningen, dvs. uppgiften om vilket val sedeln gällde, hade texten “HEMBYGDENS KYRKA” i versaler och därunder, men ovanför kandidatnamnen, i mindre gemena texten ”Centerpartiet Folkpartiet Moderata Samlingspartiet”. Länsstyrelsen hade godtagit valsedlarna när den fastställde valet, i vilket partiet Hembygdens Kyrka erhöll sex mandat. Länsstyrelsens beslut överklagades till valprövningsnämnden. I besvärsskrivelsen gjordes gällande att valsedlarna upptog fyra partibeteckningar och därför bort ogiltigförklaras. Valprövningsnämnden ansåg mot bakgrund av valsedlarnas typograñska utformning att de endast upptog en partibeteckning, Hembygdens Kyrka, och att de därunder upptagna partinamnen enbart utgjorde en upplysning till väljaren om vilken gruppering som stod bakom listan. Uppgifterna var således enligt valprövningsnämndens uppfattning att jämställa med identifieringsuppgifter efter kandidatnamnen, och detta utgjorde inte någon grund för att ogiltigförklara valsedlarna. Besvären lämnades därför utan bifall.

8.4.2 Överväganden

Förbudet mot att på Valsedlar uppta mer än en partibeteckning härstammar från 1952 års valsättsreform, då systemet med kartell-, parti- och fraktionsbeteckningar avskaffades. Eftersom sammanräkningsreglerna numera ändrats så att valsedlarna för ett parti inte sorteras i undergrupper efter olika beteckningar på dem utan enbart efter det kandidatnamn som står överst på dem, fyller förbudet inte längre samma behov.

156 Övriga valfrâgor

Problem kan dock uppkomma om en valsedel upptar flera partibeteckningar och det därför inte är möjligt att fastställa vilket parti väljaren velat stödja med sin röst. Att då ogiltigförklara valsedeln kan sägas ske på samma grund som att ogiltigförklara en valsedel som helt saknar partibeteckning. Detta löses dock som riksskatteverket påpekat i sin promemoria genom att valsedlar som upptar namnen på flera partiorganisationer vid röstsammanräkningen anses utgöra ett eget parti. Att så sker hänger samman med att man vid röstsammanräkningen använder regeringsformens partibegrepp, vilket som vi tidigare framhållit inte överensstämmer med begreppet parti i allmänt språkbruk. Att valprövningsnämnden i sitt här redovisade beslut inte uppfattat namnen på de tre partiorganistionerna som en del av partibeteckningen utan som en upplysning till väljaren har som nämnden själv påpekar sin grund i valsedelns typograñska utformning. Att valsedlar som innehåller samma text kan komma att läsas på olika sätt beroende av deras typograñska utformning och därigenom anses utgöra röster på skilda partier kan inte vara en tillfredsställande ordning. Väljarna ärju inte bundna vid att använda de förtryckta valsedlar som tillhandahålls dem utan har frihet att själva framställa sina valsedlar. Genom vårt förslag att endast röster på partier som på förhand anmält sitt deltagande i valet skall godkännas blir dock problemet mindre. Om det av en valsedel framgår vilket parti den avser bör väljarens röst tillfalla detta parti oberoende av valsedelns utformning. Om en valsedel däremot upptar partibeteckningarna för flera partier som alla anmält sitt deltagande och det därför av valsedeln inte framgår vilket parti rösten avser, bör valsedeln ogiltigförklaras. Regeln i 14 kap. 4 § vallagen att en valsedel är ogiltig om den saknar partibeteckning eller upptar mer än en partibeteckning kan därför ersättas med en föreskrift att en valsedel är ogiltig om den saknar partibeteckning eller det inte av den klart framgår vilket parti den avser.

8.5 Utläggning av valsedlar

8.5.1 Bakgrund Enligt 6 kap. 9 § vallagen skall väljarna i de lokaler där röstning äger rum för varje val ha tillgång till partimarkerade valsedlar, dvs. valsedlar som försetts med parti- och valbeteckning men som saknar kandidatnamn, för de partier som vid det senaste riksdagsvalet fått mer än en procent av rösterna i hela landet. Lantbrevbärare som mottar valsedelsförsändelser bör enligt samma paragraf medföra sådana valsedlar. Paragrafen fick sin nuvarande lydelse våren 1985 (prop. 1984/852119, KU 28, rskr. 210, SFS 1985:203) på förslag av oss. Tidigare hade denna service endast givits de partier som fått minst 2,5 procent av rösterna i riksdagsvalet, dvs. i realiteten de fem riksdagspartierna. Vid 1982 års riksdagsval ñck partiet kristen demokratisk samling (kds) 1,86 procent av rösterna i hela landet. Därigenom blev bestämmelsen

Övriga valfrâgor 157

tillämplig på detta parti och partimarkerade valsedlar skulle därför läggas ut i vallokalerna vid 1985 års val. Eftersom kds inför detta val hade ingått en överenskommelse med centerpartiet om att de båda partierna i riksdagsvalet skulle gå fram under partibeteckningen centern begärde partiet att riksskatteverket, som i egenskap av central valmyndighet hade att tillhandahålla valsedlarna, inte skulle ombesörja utläggning av partimarkerade valsedlar för riksdagsvalet, utan enbart för landstings- och kommunfullmäktigvalen. Med hänvisning till lydelsen av 6 kap. 9 § vallagen avslog riksskatteverket kds begäran. Partiet överklagade beslutet till valprövningsnämnden, som i beslut den 5 juni 1985 (Dnr I2-l985) fann att riksskatteverket inte lagligen hade kunnat bifalla framställningen, varför besvären lämnades utan bifall. Samtidigt som kds hos regeringsrätten begärde resning under åberopande av att valprövningsnämndens beslut innebar en oriktig tillämpning av bestämmelsen i vallagen, hemställde partiet hos regeringen om en lagändring. Den begärda lagändringen innebar att valsedlar endast skulle läggas ut för partier som deltager i valet” och motiverades med att bestämmelsen behövde förtydligas för att förhindra att den tolkades på det sätt valprövningsnämnden gjort. uttalade Regeringsrätten i ett beslut den ll juli 1985 att partiet inte visat att det förelåg någon omständighet som utgjorde skäl för resning i ärendet. bifölls därför Resningsansökan inte. Regeringen beslutade därefter den 26 juli 1985 att överlämna kds begäran om lagändring till oss. Beträffande har regeringen

valsedelsutläggning även den l9 septem-

ber 1985 till oss överlämnat en skrivelse från Stockholmspartiet. l skrivelsen begärs att inte bara de partier som när upp till en procent av rösterna i riksdagsvalet skall få sina valsedlar utlagda i vallokalerna utan att även partier på det kommunala planet skall få sina valsedlar utlagda i vallokalerna på valdagen.

8.5.2 Överväganden

Valprövningsnämndcns beslut angående utläggningen av valsedlar i riksdagsvalet har sin grund i det partibegrepp regeringsformen använder. Genom att 6 kap. 9 § vallagen talar om ett parti som har fått en viss I procent av rösterna i riksdagsvalet utgörs partiet av sina väljare. Den organisation som mellan valen verkar under samma namn har därför inte ansetts kunna disponera över om valsedlar skall läggas ut eller inte. Genom vårt förslag att endast partier som anmält sitt deltagande i val skall få delta i mandatfördelningen och genom att vi ansett att den tekniskt motiverade partidefinition som nu finns i 3 kap. 7 § regeringsformen därför kan utgå, ställer sig saken i ett nytt läge. Väljarnas partival skall som vi tidigare påpekat grundas på ett rationellt ställningstagande till de alternativ partierna utgör. Det är därför naturligt att de partier som kandiderar i valet på förhand anmäler sitt deltagande. Det blir då också naturligt att valsedlar endast skall tillhandahållas för de partier som gjort sådan anmälan, men däremot inte för

|58

Övriga valfrâgor

som inte ställer upp. 6 kap. 9 § vallagen bör därför ändras så att partier valsedlar endast skall tillhandahållas för partier som anmält sitt deltagande. I samband av den med denna fråga har vi även övervägt utformningen procentgräns som nu avgör om valsedlar skall läggas ut eller inte. Vid 1985 års riksdagsval gick kds inte fram under sin egen partibeteckning centern. Vid utan under den av centerpartiet registrerade beteckningen av valet avgavs dock 5 000 röster på kds. Detta utgör inte en procent rösterna i hela landet och kds blir därför om partiet vid 1988 års val går fram under sin egen partibeteckning inte berättigat till att få sina valsedtillhandahållande av vallar utlagda och inte heller till det kostnadsfria sedlar som regleras i 6 kap. 5 § vallagen. Det kan i och för sig ifrågasättas om ett parti skall ha rätt att “stå över” ett val och ändå komma i åtnjutande av de förmåner som tillhandahållandet av valsedlar utgör. Det måste emellertid samtidigt uppmärksammas att ett parti som vid ett val befinner sig endast strax över en procent av rösterna i hela landet drabbas av mycket drastiska effekter om röstetalet vid nästa val skulle sjunka med en eller två tiondels procentenheter och därigenom hamna under enprocentsgränsen. För att inte försvåra för ett större väljarstöd om nedgången i valreett sådant parti att återvinna sultatet endast är tillfällig, anser vi att reglernas tillämpning bör utsträckas till att omfatta partier som vid något av de två senaste riksdagsvalen änderhållit minst en procent av rösterna i hela landet. Detta föranleder ringar i 6 kap. 4, 5 och 9 §§ samt 9 kap. 6 § vallagen. Vad därefter beträffar utläggning av valsedlar för partier som endast i kommunalvalen har Stockholmspartiet i sin framställan om uppträder lagändring endast begärt att valsedlar skall lägga ut i vallokalerna på valdagen, däremot inte i de lokaler där förtidsröstning sker, dvs. främst Det vore inte heller möjligt att lägga ut valsedlar för samtpostkontoren. liga partier som är representerade i alla Sveriges kommuner på samtliga landet. Det skulle dels vara alltför utrymmeskrävande, dels postkontori innebära en alltför stor arbetsbelastning för personalen på dessa postkontor, eftersom utläggningen av valsedlar också medför ett ansvar för att valsedlarna hålls ordnade. Man skulle då kunna tänka sig att valsedi den kommun larna för ett visst parti skulle läggas ut på postkontoren Då bör emellertid beaktas att förtidsröstningen i där partiet är verksamt. huvudsak är avsedd för väljare som av olika anledningar befinner sig utanför sin hemort och att de därför inte är betjänta av tillgång till valsedlar för partier som ställer upp i andra kommuner än den där de är röstberättigade. Återstår då frågan om utläggning i vallokalerna i den egna kommunen på själva valdagen. Därvid måste beaktas att det i första hand är partierhar tillgång till valsedlar när röstning sker i nas sak att se till att väljarna sådana vallokaler. Regelmässigt har partierna också sänt ut valarbetare som delar ut valsedlar utanför dessa vallokaler. När staten 1972 påtog sig i lokaler där röstning sker skulle ha tillgång till ett ansvar för att väljarna partimarkerade valsedlar, motiverades det med att det ansågs vara en

sou 1987:6

Övriga valfrågor 159

brist att väljarna inte kunde vara säkra på att finna sitt partis valsedlar när de röstade på postanstalter, utlandsmyndigheter eller fartyg. Att valsedlarna läggs ut även i vallokalerna på valdagen är huvudsakligen en följd av att samma regler gäller för alla lokaler där röstning sker. De valsedlar som tillhandahålls är också enbart partimarkerade valsedlar utan kandidatnamn. Självfallet måste det ligga i partiernas intresse att se till att väljarna erbjuds valsedlar med de kandidater partiet önskar få invalda. Detta blir än mer angeläget med det förslag till förenklade möjligheter för väljarna att markera sitt förord för någon viss kandidat som vi lagt fram i ett tidigare avsnitt. Någon förändring av lagstiftningen på denna punkt vill vi därför inte föreslå.

8.6 Fördelningen av utjämningsmandat på Valkretsar

8.6.1 Bakgrund När Sverige år 1909 införde ett proportionellt valsystem till riksdagens andra kammare valde man att tillämpa dHondts metod. Denna metods tendens att gynna stora partier ledde tidigt till att mindre partier samverkade i valen genom att gå fram under en gemensam partibeteckning, en kartell. På så sätt kunde de bättre hävda sig mot större partier vid mandatfördelningen. För att öka den proportionella rättvisan och därigenom undvika kartellbildningar övergick man 1952 till en jämkad uddatalsmetod där första divisorn sattes till 1,4. Att första division är högre än ett innebär som vi tidigare berört att det blir svårare för ett litet parti att ta sitt första mandat än vid en icke jämkad uddatalsmetod. Mandaten till andra kammaren fördelades i slutna Valkretsar. När man vid den partiella författningsreformen 1969 övergick till en enkammarriksdag infördes ett system med 310 fasta valkretsmandat och 40 (sedermera 39) utjämningsmandat. Vid den totala författningsreformen 1974 övertogs detta system. De fasta valkretsmandaten fördelas enligt 3 kap. 6 § regeringsformen på valkretsarna på grundval av en beräkning av förhållandet mellan antalet röstberättigade i varje valkrets och antalet röstberättigade i hela riket. Metoden beskrivs närmare i 2 kap. 2 § vallagen (1972:620). Den metod som tillämpas är valkvotsmetoden. När mandaten efter valet fördelas på partierna används däremot samma jämkade uddatalsmetod som infördes 1952 för andrakammarvalen. Första divisorn är alltsåjämkad till 1,4. Detta gäller såväl vid fördelningen av de fasta valkretsmandaten som vid fördelningen av utjämningsmandat Detta är inskrivet i regeringsformen på partier. där det i 3 kap. 8 § tredje stycket sägs att den jämkade uddatalsmetoden skall användas vid mandatfördelningen mellan partierna. Den närmare regleringen av hur mandatfördelningen går till görs i 14 kap. 9 § vallagen. Där föreskrivs i fjärde stycket att den jämkade uddatalsmetoden också skall tillämpas vid fördelningen inom ett parti när de utjämningsmandat partiet erhållit skall tillföras Valkretsar.

Övriga valfrâgor

len artikel av statistikern Jan Lanke och statsvetaren Bo Bjurulf(Statsvetenskaplig tidsskrift 1986 nr 2, s. 123-129) presenteras en undersökning av effekterna av det nya valsättet. Författarna konstaterar att systemet vid de sex val då det tillämpats (1970, 1973, 1976, 1979, 1982 och 1985) fungerat väl när det gäller att åstadkomma en rättvis fördelning av mandat mellan partierna. De konstaterar vidare att användningen av den jämkade uddatalsmetoden istället för en ojämkad uddatalsmetod inte påverkat mandatfördelningen mellan partierna. Styrkeförhållandena i riksdagen hade med andra 0rd varit desamma om man använt en ojämkad uddatalsmetod. Den nackdel ett litet parti har av den jämkade uddatalsmetoden upphävs när det fått sitt första mandat och utjämnas vid tilldelningen av utjämningsmandat. Den enda effektjämkningen haft är att systematiskt missgynna små valkretsar vid utläggningen av de utjämningsmandat ett parti erhållit på Valkretsar. Detta hänger samman med att för ett parti som inte erhållit fasta mandat i alla Valkretsar blir det genom jämkningen svårare att få utjämningsmandaten förlagda till de Valkretsar där partiet inte fått något mandat. Det har enligt deras beräkningar sedan 1970 inträffat 19 fall där utjämningsmandatens fördelning på Valkretsar påverkats av användningen av jämkad uddatalsmetod i stället för icke jämkad uddatalsmetod. I 12 av dessa fall var det Stockholms kommun eller län som favoriserades av jämkningen. Vid 1985 års val fick jämkningen effekter för folkoch vpk. Folkpartiet erhöll i Valet sju mandat i Stockholms kompartiet mun men inget i Jämtlands län. Med en icke jämkad fördelningsmetod hade det sjunde stockholmsmandatet i stället gått till Jämtland. För Vpk innebar jämkningen att partiet fick ett tredje mandat i Stockholms län i stället för ett i Bohuslän, där partiet nu saknar representation. Lanke och Bjurulf förordar att den jämkade uddatalsmetoden ersätts med en icke jämkad metod vid alla de tre steg där den förekommer. Grundlagberedningen förordade utan att i sina överväganden närmare motivera sitt ställningstagande att den jämkade uddatalsmetoden behölls vid den partiella författningsreformen. Beredningen hade emellertid uppdragit åt professor Carl-Erik Fröberg och förste byråingenjör Arne Sundström att undersöka olika valmetoders egenskaper. Deras resultat presenterades som bilaga 17 (s. 274-286) i grundlagberedningens betänkande (SOU 1967:26) Partiell författningsreform. och Sundström konstaterade efter undersökningar av olika Fröberg simulerade valresultat att en jämkning på 1,4 gav småpartierna en dålig utdelning av fasta valkretsmandat och därigenom alltför många rörliga utjämningsmandat. Å andra sidan ledde en helt ojämkad uddatalsmetod (första divisorn 1,0) i ett fall till att ett litet parti blev överrepresenterat med ett mandat vid fördelningen av fasta valkretsmandat. Eftersom partiet i så fall får behålla detta mandat skulle riksproportionaliteten inte kunna garanteras vid en ojämkad uddatalsmetod. De förordade därför att man som första divisor valde 1,25.

Övriga val/frågor

8.6.2 Använd icke jämkad uddatalsmetod Grundlagberedningen föreslog inte någon ändring av den jämkade uddatalsmetoden och vi har inte heller funnit att föreslå anledning någon förändring av den såvitt avser fördelningen av mandaten mellan partierna. När det däremot gäller fördelningen av de utjämningsmandat ett parti erhållit på Valkretsar ställer sig saken annorlunda. l Våra direktiv framhålls att det är angeläget att vi uppmärksammar frågor om hur man skall kunna förstärka kontakterna mellan väljare och valda. Riksdagsledamöterna har att spela flera roller och det är angeläget att deras möjligheter att förena arbetet i riksdagen med aktiviteter på det regionala och lokala planet förbättras. Om ett parti helt saknar representation från en valkrets innebär detta att partiets väljare inte kan betrakta någon riksdagsledamot som sin. Möjligheterna för de riksdagsledamöter som representerar andra valkretsar att följa förhållandena även i den orepresenterade valkretsen är självfallet begränsade. En mandatfördelningsmetod som utan att det är motiverat av hänsyn till den proportionella representationen eller riksdagens arbetsduglighet leder till att riskerna ökar för att ett parti skall komma att sakna representation från någon eller några Valkretsar kan inte accepteras. Om ett parti inte har erhållit fasta valkretsmandat i samtliga Valkretsar bör därför röstetal i de Valkretsar partiets ojämkade där partiet ännu inte tilldelats något mandat läggas till grund vid utläggningen på Valkretsar av de utjämningsmandat partiet erhållit. Detta föranleder beträffande riksdagsvalet ändring av 14 kap. 9 § fjärde stycket Vallagen. Eftersom ett system med utjämningsmandat också tillämpas vid landstingsvalen bör en motsvarade ändring göras av 14 kap 15 b § fjärde stycket Vallagen.

8.7 Vid

Valkretsindelningen riksdagsval

8.7.1 Bakgrund l Valkretsindelningen vid riksdagsval regleras i regeringsformen och vallagen. De grundläggande reglerna om att riket skall vara indelat i valkretsar samt att 310 av riksdagens mandat skall Vara fasta valkretsmandat, fördelade på valkretsarna i förhållande till antalet i Valröstberättigande kretsen, finns i 3 kap. 6 § regeringsformen. l vallagen anges vilka valkretsarna skall vara och hur de fasta Valkretsmandaten fördelas på Valkretsarna. Den nuvarande Valkretsindelningen med 28 Valkretsar, som i allt väsentligt gällt sedan 1921, bygger på länsindelningen. Varje län utgör en valkrets utom Stockholms län, Malmöhus län, Göteborgs och Bohus län

samt Älvsborgs län, som Vartdera utgör två Valkretsar. Alla Valkretsar

utom Malmöhus län och Fyrstadskretsen utgörs av geografiskt sammanhängande områden. Antalet fasta valkretsmandat i valkretsarna har på grund av befolk-

Il- Folkstyrelsens villkor

i

Övriga valfrâgør

ningförändringar varierat något i en del Valkretsar. Tabell 8.2 visar fördelningen av fasta valkretsmandat per valkrets 1970-1985. Tabell 8.2 Antal fasta valkretsmandat per valkrets 1970-1985 Valkrets 1970 1973 1976 1979 1982 1985 Stockholms kommun 31 29 27 26 26 25

9 9 9 9 9 9 Älvsborgs läns norra 7 7 7 7 7 7 Älvsborgs läns södra Skaraborgs läns 10 10 10 10 10 10

12 12 12 11 11 11 Gävleborgs läns

Förändringarna av antalet fasta valkretsmandat är särskilt påtaglig i där Stockholms kommuns valkrets minskat från 31 Stockholmsregionen, mandat 1970 till 25 mandat 1985 medan Stockholms läns valkrets ökat från 24 mandat 1970 till 31 mandat 1985. l ett valsystem där mandaten fördelas i slutna Valkretsar är valkretsindelningen av vital betydelse. Stora avvikelser från ett proportionellt resultat kan uppstå om valkretsarna är ojämna till sin storlek. Det riksproportionella valsystem som infördes i samband med den partiella författningsreformen 1968-1969 har medfört att valkretsindelhar förlorat sin betydelse för den totala mandatfördelningen melningen lan partierna. De avvikelser från exakt proportionalitet som kan uppstâi varje valkrets kompenseras genom systemet med utjämningsmandat. Mandatfördelningen mellan partierna avspeglar därigenom mycket nära partiernas valresultat i hela riket.

Övriga valfrâgor 163

Det faktum att Valkretsindelningen förlorat sin betydelse när det gäller mandatfördelningen innebär dock inte att utformningen av valkretsarna är utan betydelse i det politiska livet. l direktiven till personvals- och valkretsutredningen framhölls att Valkretsarnas utformning i hög grad påverkar det politiska arbetet. l det riksproportionella Valsystemet är Valkretsarna Visserligen inte slutna på samma sätt som tidigare. Systemet innebär emellertid att regionala och lokala intressen beaktas. Valen sker fortfarande Valkretsvis och alla mandat - såväl de fasta valkretsmandaten som utjämningsmandaten - besätts med kandidater som har nominerats i Valkretsarna.

Valkretsindelningen har sålunda numera sitt intresse främst från andra synpunkter än dem som betingas av fördelningen av mandat mellan de partier som deltar i Valen. Som jag nyss nämnde innebär Valsystemet att nomineringen av riksdagskandidater liksom tidigare sker valkretsvis. Inte minst som följd av detta blir de politiska partiernas regionala verksamhet nära knuten till valkretsarna. Valkretsarnas befolkningsmässiga och geografiska storlek blir av stor betydelse för utformningen av denna verksamhet och för möjligheterna att skapa och vidmakthålla goda förbindelser mellan väljarna och riksdagsledamöterna eller dem som kandiderar vid riksdagsval.

l Våra direktiv erinras också om valkretsstorlekens betydelse för möjligheterna till kontakt mellan väljare och Valda.

8.7.2 Personvals- och valkretsutredningen Den senaste större genomgången av Valkretsindelningen gjordes av personvals- och valkretsutredningen. l utredningens direktiv följanangavs de utgångspunkter för arbetet med valkretsindelningen. l. Valkretsarna bör vara befolkningsmässigt mindre 2. Valkretsarna bör vara befolkningsmässigt mer likformiga 3. Valkretsarna bör vara geografiskt sammanhängande 4. Valkretsarnas gränser bör ej skära kommun- eller länsgränserna Personvalsutredningen arbetade med två alternativa indelningsförslag. Det ena förslaget syftade till att ge Valkretsarna en sådan storlek att de skulle tilldelas ca 10 fasta valkretsmandat. Det andra förslaget syftade till att ge 5-mandatsvalkretsar. Det indelningsalternativ som syftade till att ge Valkretsar med omkring 10 fasta mandat innebar att Stockholms kommuns, Stockholms läns, Malmöhus läns, Fyrstadskretsen och Göteborgs kommuns valkrets delades. Totalt gav detta förslag 34 Valkretsar. Alternativet som syftade till att ge Valkretsar med omkring 5 mandat innebar att alla Valkretsar utom Kronobergs läns, Gotlands läns, Blekinge läns och Jämtlands läns valkrets delades. Detta alternativ gav totalt 54 Valkretsar. Personvalsutredningens förslag till Valkretsindelning Vann dock inte någon bred anslutning. Endast när det gällde förslaget till indelning i Malmöhus län ansåg remissinstanserna att förslaget kunde godtas. I syfte att ytterligare se över möjligheterna till ny Valkretsindelning i Malmöhus län och att skapa en bred anslutning inom länet till ett förslag

l64l

Övriga valfrågor

till ny valkretsindelning tillsattes 1979 en särskild utredningsman. Förslaget från utredningsmannen kom att överensstämma med personvalsutredningens förslag, dvs. att länet delas upp i en nordlig och en sydlig valkrets samt en valkrets för Malmö kommun. Någon slutlig politisk enighet kunde dock inte uppnås kring förslaget. Det ledde därför inte till lagstiftning.

8.7.3 överväganden

Vi skall enligt våra direktiv göra de ytterligare utredningar av valkretsindelningen som kan behövas. Från folkstyrelsesynpunkt kan Valkretsarnas storlek vara av betydelse när det gäller möjligheterna att upprätthålla en god kontakt mellan väljare och valda. Det kan alltså ur denna synvinkel vara angeläget att de största valkretsarna minskas. Under utredningsarbetets gång togs kontakt med partisekreterarna i de fem riksdagspartierna för att på så sätt utröna vilket intresse som förelåg inom partiorganisationerna för en ändring av valkretsindelningen. Det framkom då att moderata samlingspartiet och folkpartiet hade ett uttalat intresse för en ändring av valkretsindelningen i Malmöhus län men inte beträffande några andra Valkretsar. Hos de övriga tre riksdagspartierna fanns inget eller endast svagt intresse för valkretsförändringar över huvud taget. Moderata samlingspartiet förordade det förslag som lämnats av personvals- och valkretsutredningen vilket innebär att länet delas i en nordlig och en sydlig valkrets samt att Malmö kommun utgör en valkrets. Från folkpartiet framhölls att det finns goda skäl för en ändring i Malmöhus län men att valkretsarna borde få en delvis annan gränsdragning än i personvalsutredningens förslag. I detta sammanhang erfor vi att det inom Malmöhus län pågår diskussioner om den landstingskommunala indelningen och därmed sammanhängande frågor, vilket minskar intresset för en förändring av riksdagsvalkretsarna. Det riksproportionella valsystemet gör att valkretsindelningen inte har någon betydelse när det gäller mandatfördelningen mellan partierna. Från denna utgångspunkt finns alltså inte någon anledning att föreslå några förändringari valkretsindelningen. Valkretsarnas utformning kan däremot ha betydelse när det gäller förutsättningarna för goda kontakter mellan väljare och valda. Särskilt påtagligt blir detta i ett renodlat personvalssystem. Valkretsindelningen kan också spela roll när det gäller att skapa goda betingelser för de politiska partiernas verksamhet. Det är alltså från dessa utgångspunkter vi övervägt valkretsfrågorna. Vårt förslag till ökning av personvalsinslaget i valsystemet har inte en sådan utformning att det måste kopplas till en allmän reform av valkretsindelningen. Vidare förutsätter en ändring av Valkretsarnas utformning enligt vår mening att en allmän uppslutning kan uppnås kring förslaget. Våra överläggningar inom kommittén och våra kontakter med partiorganisationerna har visat att någon enighet inte kan uppnås varken när det gäller en allmän valkretsreform eller en ändring av valkretsindelningen i Malmöhus län. När det gäller möjligheterna till goda kontakter mellan

sou 19875

Övriga valfrâgor 165

väljare och valda har vi lämnat andra förslag som syftar till förbättringar inom detta område. Mot denna bakgrund lägger vi inte fram några förslag till förändringar av valkretsindelningen.

Förtidsröstning

Riksskatteverket har i promemorian Erfarenheter m.m. från l985 års allmänna val, som överlämnats till oss, aktualiserat vissa frågor angående förtidsröstning. De former av förtidsröstning som främst diskuteras är poströstning och brevröstning.

8.8.1 Poströstning Vid 1985 års val lämnades mer än 2 miljoner poströster, vilket motsvarar 37 procent av de totalt avgivna rösterna. På valdagen lämnades ca 40 000 poströster. Huvuddelen av dessa lämnades på postkontor i hemkommunen. Kostnaden för postverkets medverkan i valet uppgick till 67 miljoner kronor, vilket utgör den tyngsta posten i valanslaget som uppgick till 107 miljoner kronor. Riksskatteverket har därför pekat på olika vägar att minska kostnaderna för poströstning. En sådan väg är att minska antalet postkontor som hålls öppna på valdagen för röstmottagning. Enligt riksskatteverket kan antalet postkontor som hålls öppna på valdagen minskas med 600. Enligt vallagen skall postkontor på valdagen hållas öppet minst en timme före klockan ll och minst en timme efter klockan l5. Enligt riksskatteverket skulle det vara billigare att istället ha postkontoren öppna två timmar i sträck. En betydande kostadsbesparing skulle enligt riksskatteverket uppnås om poströstningen avslutades tidigare exempelvis torsdagen före valdagen, såsom sker i kyrkofullmäktigvalet.

8.8.2 Utlandsröstning Vid 1985 års val ordnades röstning vid 275 svenska utlandsmyndigheter. Riksskatteverket beslutar efter samråd med Utrikesdepartementet hos vilka utlandsmyndigheter röstmottagning skall ordnas. Särskild röstmotordnades tagning också på ett antal platser som saknar utlandsmyndighet men där antalet väljare motiverar att röstmottagning ordnas. Särskild röstmottagning brukar ordnas om tio till femton väljare finns på platsen men omständigheterna i det enskilda fallet har medfört att röstmottagning ordnats även när ett mindre antal väljare funnits En på platsen. förutsättning är givetvis att landet ifråga inte har några invändningar.

8.8.3 Brevröstning Förbundsrepubliken Tyskland tillåter inte röstmottagning hos utlandsmyndigheter. Genom särskild lagstiftning har man därför gjort det möjligt för väljare, som befinner sig i Förbundsrepubliken att läm- Tyskland na sina röster genom brevröstning.

Övriga valfrâgor

Riksskatteverket konstaterar att andelen underkända brevröster, 3 procentjämfört med ll procent 1982, alltjämt är otillfredsställande stor. Vidare pekar verket på att den särskilda lagen om brevröstning är utformad så att den endast gäller 1985 års val. Enligt verket borde lagen utformas så att den kan tillämpas vid extra val till riksdagen och folkomröstv ning som infaller under mandatperioden. Det har i olika sammanhang krävts att möjligheten till brevröstning skall utökas. Brevröstningen vid l982 års val behandlades av 1983 års rösträttskommitté. När det gäller införande av ett permanent brevröstningsförfarade anförde kommittén följande. Enligt kommitténs bedömning är så få undantag som möjligt från de grundläg i det svenska valsystemet en mycket viktig förutsättning för att gande principerna de allmänna valen även i framtiden skall behålla den säkerhet som alltid varit ett erkänt kännetecken. De vinster som ett utvidgat brevröstningsförfarande skulle ge i form av ökade möjligheter att delta i valen uppväger enligt vår mening inte de negativa effekterna av att utlandssvenskarnas röster i så stor utsträckning riskerar att underkännas. Vi finner därför inte tillräckliga skäl föreligga för att föreslå något permanent införande av brevröstningsförfarandet.

Konstitutionsutskottet gjorde i betänkandet 1984/85:28 samma bedömning som rösträttskommittén. De moderata ledamöterna förordade dock i en reservation en generell möjlighet till brevröstning utomlands.

8.8.4 Överväganden

Förtidsröstningen är ett viktigt inslag i den svenska valordningen. Möjligheten att rösta före valdagen på posten, hos utlandsmyndighet och på fartyg spelar en viktig roll när det gäller att upprätthålla det höga valdel- Omfattningen av poströstningen har undan för undan ökat till tagandet. 1985. Därmed har kosten nivå på ca 37 procent av de avgivna rösterna naderna för poströstningen blivit betydande. Poströstningen har en utomordentligt stor betydelse för väljarnas möjlighet att utöva sin rösträtt. Det är mot denna bakgrund inte möjligt att göra några betydande begränsningar av möjligheterna att poströsta. Enligt vår mening är det exempelvis inte möjligt att sluta poströstningen före valdagen på det sätt som numera sker i kyrkofullmäktigvalet. Vi vill i detta sammanhang erinra om att poströstningen avslutas före valdagen i kyrkofullmäktigvalen för att bättre skydda valhemligheten och inte av l små församlingar med endast ett fåtal poströster kunde besparingsskäl. inte upprätthållas på ett tillfredsställande sätt. valhemligheten tidigare Detta utgör inte något problem i övriga val. Enligt vår uppfattning skulle en motsvarande förkortning av poströstningsperioden i dessa val beröva att förtidsrösta redan innan valrörelsen avslumånga väljare möjligheten tats. Det är enligt vår mening angeläget att de väljare som befinner sig utomlands sätt bereds möjlighet att avlämna sina röster. De på ett rimligt riktlinjer som angivits för röstmottagning hos utlandsmyndighet, på fartyg och för ordnande av särskild röstmottagning är enligt vår mening

Övriga valfrâgor

tillfredsställande. Det är viktigt att också tillämpningen blir sådan att väljarnas möjlighet att rösta underlättas. När det gäller röstmottagningen utomlands föreslår vi inte några förändringar. Brevröstningen från Förbundsrepubliken Tyskland är ett viktigt komplement till de övriga formerna av utlandsröstning. Så länge Förbundsrepubliken inte tillåter röstmottagning hos de svenska utlandsmyndigheterna ger den ett stort antal väljare möjlighet att utan stora olägenheter utöva sin rösträtt. Brevröstning får betraktas som ett provisorium. Andelen underkända brevröster är enligt hittillsvarande erfarenheter så stor att brevröstning inte kan accepteras som ett permanent inslag i valordningen. Enligt vår mening har det inte inträffat något som ger anledning att göra en annan bedömning av brevröstningen än den som gjordes av rösträttskommitten. Det är däremot mot bakgrund av vårt förslag till snabbare genomförande av extra val till riksdagen rimligt att den särskilda lagen om brevröstning ges en sådan utformning att den kan tillämpas också vid extra val och folkomröstning som infaller under mandatperioden.

9 De valen

kyrkliga

9.1 Tidpunkten för

kyrkofullmäktigvalen

9.1.1 Bakgrund Val till kyrkofullmäktige har hållits sedan 1931. Valdag är tredje söndagen i oktober samma år som övriga allmänna val. Församlingar med mer än 500 röstberättigade invånare skall ha fullmäktige. l församlingar med mindre än 500 röstberättigade invånare utövas beslutanderätten normalt av kyrkostämma. Kyrklig samfällighet är en samverkansform mellan två eller flera församlingar. 1 de fall samfälligheten handhar alla angelägenheter av ekonomisk natur, s.k. total samfällighet, skall beslutanderätten utövas av samfällighetens fullmäktige. 1982 utsågs fullmäktige i l 421 församlingar och 206 kyrkliga samfälligheter. 1 ett hundratal församlingar förrättades val till fullmäktige i både församling och samfällighet. 1 l 145 församlingar utövades beslutanderätten på kyrkostämma.

Valdeltagande Valdeltagandet vid kyrkofullmäktigvalen har alltid varit lägre än vid övriga allmänna val. Tabell 9.1 Valdeltagande vid kyrkofullmäktigval och kommunalval 1931-1985

Uppgiften för 1985 grunder sig på preliminära uppgifter från SCB eftersom någon officiell statistik ännu inte föreligger.

170 De valen SOU 1937:6

kyrkliga

Stora variationeri valdeltagande mellan olika församlingar förekommer. Tabell 9.2 redovisar preliminära siffror för valdeltagandet 1985 länsvis.

Tabell 9.2 kyrkofullmäktigvalet 1985. Valdeltagande i procent. Länsvis

Valdeltagandet kan också jämföras med kyrksamheten i Sverige. 1 de som regelbundet genomförs av religionssociologiska inundersökningar stitutet redovisas hur stor andel av befolkningen som deltar i kyrkliga aktiviteter. 1984 deltog exempelvis 5,5 procent av kyrkomedlemmarna någon gång under en vecka i gudstjänster och andakter inom svenska När det gäller deltagande i andra kyrkliga förrättningar är deltakyrkan. gandet högre. Av ca 90 000 födda i Sverige döps ca 70 procent i svenska kyrkans ordning. Omkring 60 procent av vigslarna och ca 90 procent av jordfästningarna förrättas inom svenska kyrkan. En omständighet som kan påverka Valdeltagandet är vilka partier som deltar i valet. l många församlingar förekommer endast en valsedel, en s.k. enhetslista. Tabell 9.3 visar förekomsten av enhetslistor och partilistor länsvls 1973 och 1982. Uppgifterna från 1973 är hämtade ur Göran Gustafssons undersökning av kyrkofullmäktigvalet 1973. Enhetslistor innebär inte nödvändigtvis att de etablerade partierna inte deltar i valet. Tvärtom förekommer det ofta att enhetslistan är ett

De kyrkliga valen 171

Tabell 9.3 Enhetslistor och partilistori kyrkofullmäktigvalen 1973 och 1982 1973 1982 Enhets- Parti- Totalt Valdel- Enhets- Parti- Totalt Valdel-

resultat av förhandlingar där partierna delar upp platserna på listan mellan sig. Det är vanligt att nomineringarna sker med ledning av resultatet i kommunfullmäktigvalet. I de församlingar där man har partilistor ställer ofta ett eller flera av de etablerade partierna upp i valet. Vanligt är att en socialdemokratisk lista står mot en borgerlig samlingslista. Vid sidan av enhetslistor och partilistor kan det förekomma partipolitiskt obundna kyrkliga listor”. 1 de församlingar där det endast förekommer en lista är Valdeltagandet regelmässigt lägre än i församlingar där fleralistor förekommer.

Iidpunkren för valen Valens förläggning i tiden en månad efter de övriga allmänna valen är en annan omständighet som brukar anges som förklaring till det lägre valdeltagandet. Frågan om tidpunkten för kyrkofullmäktigvalen har behandlats b1.a. av 1978 års vallagskommitté och grundlagskommittén utan att några förslag till förändringar lämnats. ställningstagandet har skjutits

172 De kyrkliga valen SOU I987:6

upp i avvaktan på avgörandet i stat-kyrkafrâgan och frågan om den gemensamma valdagen. Det tycks råda allmän enighet om att kyrkofullmäktigvalet infaller vid en olycklig tidpunkt. Mycket talar för att tidpunkten har en negativ inverkan på intresset för valet hos partier och väljare. De förändringar som i olika sammanhang diskuterats går ut på att valdagen flyttas. En möjlighet är att lägga samman kyrkofullmäktigvalen med kommunfullmäktigvalen, något som med största säkerhet skulle innebära en dramatisk ökning av Valdeltagandet. Krav på sådan förläggning av valdagen har förts fram i riksdagen senast i motion l985/86:7l3 av Owe Andréasson och Helge Hagberg (s). En annan möjlighet är att valdagen förläggs antingen ett år före eller ett år efter de övriga allmänna valen, vilket också förts fram i riksdagen t.ex. i motion 1975/76: 916 av lngrid Sundberg och Knut Wachtmeister (m). Riksskatteverket har i promemorian Erfarenheter m.m. från 1985 års allmänna val, vilken regeringen överlämnat till oss, förordat att kyrkofullmäktigvalen förläggs ett år efter valet till kommunfullmäktige. Enligt verket talar praktiska och administrativa skäl för denna lösning. Det har också diskuterats att sammanföra alla kyrkliga val till en särskild kyrkans valdag. l så fall skulle även de kyrkliga val som enligt gällande regler är indirekta kunna förrättas som direkta val.

9.1.2 Flytta valen och förläng mandatperioden Ändrad tidpunkrfär valen Vi skall enligt våra direktiv pröva på vilket sätt Valdeltagandet i kyrkofullmäktigvalen kan främjas. Vår strävan har varit att inte med våra förslag förändra relationen stat-kyrka. Det står enligt vår mening alldeles klart att gällande ordning inte främjar ett högt valdeltagande. Väljarna, partierna och myndigheterna präglas vid denna tidpunkt av en betydande valtrötthet. Starka skäl, politiska, valtekniska och administrativa, talar alltså för att kyrkofullmäktigvalen förläggs till annan tidpunkt. Enligt vår mening finns tre alternativ till förläggning. Kyrkofullmäktigvalen kan förläggas D samma dag som kommunfullmäktigvalen D året efter kommunfullmäktigvalen D året före kommunfullmäktigvalen. Det finns enligt vår mening skäl som talar för att lägga samman kyrkofullmäktigvalen med kommunfullmäktigvalen. Svenska kyrkan är en folkkyrka. De kyrkopolitiska frågorna berör många människor. Församlingarna har kommunstatus och beskattningsrätt. Det är därför av stor vikt att så många som möjligt utövar sin rösträtt. En förläggning av kyrkofullmäktigvalen tillsammans med kommunalvalen skulle sannolikt innebära en dramatisk ökning av Valdeltagandet. Det är dock inte troligt att en sådan ökning skulle vara ett uttryck för ett ökat intresse för de kyrkokommunala frågorna. Den kyrkopolitiska valrörelsen skulle sannolikt inte heller uppmärksammas särskilt mycket mer än vad som

De kyrkliga valen 173

sker i dag. Vi kan alltså inte förorda att kyrkofullmäktigvalen förrättas samma dag som

kommunfullmäktigvalen.

Om kyrkofullmäktigvalet förläggs året efter kommunfullmäktigvalet skulle en jämnare arbetsbelastning hos valmyndigheterna uppnås. Detta är dock enligt vår mening inte tillräckliga skäl för att välja en sådan förläggning av valdagen. Det förefaller mest ändamålsenligt att förlägga kyrkofullmäktigvalen året före de övriga allmänna valen. Sannolikt skulle de kyrkokommunala frågorna då få avsevärt större uppmärksamhet och större intresse hos partierna och väljarna. Möjligheterna för de politiska partierna att på allvar engagera är sannolikt sig i kyrkofullmäktigvalen störst om valen läggs vid denna tidpunkt. Valdeltagandet skulle därigenom sannolikt också öka. Vi vill alltså mot denna bakgrund föreslå att kyrkofullmäktigvalen förrättas i oktober tredje söndagen året före kommunfullmäktigvalen. Man skall dock inte göra sig överdrivna föreställningar om ökat intresse för de kyrkokommunala frågorna och ökat valdeltagande. Frågorna har måhända inte alltid en sådan karaktär att de kan bära upp en valrörelse i vanlig mening.

Mandarperioden m.m. Kyrkofullmäktige bör ha lika lång mandatperiod som kommunfullmäktige. Eftersom vi föreslagit att mandatperioden skall vara fyra år för riksdag, landsting och kommunfullmäktige så anser vi att även kyrkofullmäktiges mandatperiod skall vara fyra år. _ Vi har i tidigare avsnitt föreslagit en del andra förändringar inom valområdet som också bör gälla kyrkofullmäktigvalen. Det gäller E] förstärkningen av personvalsinslaget i valsystemet (7.3) E] förhandsanmälan av partier (82) E] möjlighet för den som utan sitt samtycke uppförts på en valsedel att anmäla att han inte önskar kandidera (8.3.2)

E] ny ogiltighetsanledning för valsedlar (8.4).

9.2 Valen i

kyrkliga samfälligheter

9.2.1 Bakgrund Kyrkomötet har i en skrivelse till regeringen hemställt att regeringen låter utreda frågan om överskottsröster som uppkommer vid val till kyrkofullmäktige i större kyrkliga samfälligheter. Regeringen har överlämnat skrivelsen till oss.

Inrättande, Valkretsar och valbarhet Sedan 1985 beslutar domkapitlet eller kammarkollegiet om inrättande av totala samfälligheter. Varje församling inom samfälligheten utgör en valkrets. I samband med inrättandet kan beslutas att flera församlingar skall sammanföras till en valkrets. Valbarheten kan inskränkas till valkretsen men normalt omfattar valbarheten hela samfälligheten. Antalet mandat i samfällighetens fullmäk-

174 De kyrkliga valen

om inrättande. Inför varje val fördelas mandaten på tige anges i beslutet valkretsar sätt. Först tilldelas varje församling ett mandat. De på följande återstående mandaten tilldelas sedan församlingarna i förhållande till antalet röstberättigade på i huvudsak samma sätt som i valkretsindelade kommuner. Genom detta förfarande tilldelas alltså varje församling, oberoende av storlek minst ett mandat. Därigenom garanteras även de minsta församlingarna representation i fullmäktige.

Mandatfördelning och proportionalitet Mandaten fördelas mellan partierna i varje valkrets enligt samma regler består av som vid kommunfullmäktigval. Många kyrkliga samfälligheter många Valkretsar av olika storlek. Därmed uppstår problem när det gäller att uppnå ett proportionellt valresultat. l de fall en valkrets tilldelats endast ett mandat går detta alltid till det största partiet. Röster på övriga partier påverkar inte mandatfördelningkan betydande avvikelser en och faller alltså på hälleberget. Härigenom från ett proportionellt valresultat uppstå.

Reform/förslag l motioner till anvisas olika till 1986 års kyrkomöte vägar att komma rätta med proportionalitetsproblemet. kan ändras så att valkretsarna blir stör- Reglerna om valkretsindelning re. Motionären påpekar dock att en sådan lösning gör det svårt att garantera varje församling representation i fullmäktige (K Motion 1986:30). kan ändras så att ett system med fasta valkretsmandat och Valsystemet från landstingsvalen införs. En sådan utjämningsmandat enligt mönster lösning förutsätter enligt motionären en spärr mot småpartier (K Motion 1986:13) förordar i betänkande KL 1986:5 den senare lös- Kyrkolagsutskottet ningen eftersom den garanterar representation i fullmäktige från varje i samfälligheten. Kyrkomötet följde utskottet. församling

för ett proportionellt valresultat Förutsättningar Graden av proportionalitet i valresultatet påverkas av flera omständigheter. Antalet mandat som skall fördelas i valkretsen spelar en viktig roll. skall utformas så att de I kommunfullmäktigvalen gäller att Valkretsar kan beräknas omfatta minst 15 mandat. Mindre än 15 mandat anses innebära risk för alltför stora avvikelser från proportionaliteten. Andra är antalet partier som omständigheter som påverkar proportionaliteten och partiernas röstandelar i valkretsen. deltar i mandatfördelningen är alltså utformad så att Valkretsindelningen i kyrkliga samfälligheter varje församling normalt utgör en valkrets för att garantera representation från varje ingående församling. l många fall är denna indelning motverka ett proportionellt valresultat. ägnad att direkt Det finns möjlighet att sammanföra flera församlingar till en valkrets. Denna möjlighet utnyttjas dock ganska sällan. När det gäller valkretsindelningen måste alltså intresset av att varje

sou 1987:6 De valen 175

kyrkliga

församling får representation vägas mot intresset av godtagbar proportionalitet för partierna. Det förefaller dock svårt att driva fram valkretsförändringar som kan komma i närheten av de krav som gäller vid kommunfullmäktigvalen. Avvikelser från proportionaliteten kan korrigeras genom utjämningsmandat. Antalet utjämningsmandat som behövs för att ge proportionalitet i slutresultatet beror bl.a. på antalet Valkretsar, antalet valkretsmandat och partistrukturen. l de kyrkliga samfälligheterna råder utomordentligt olika förhållanden i dessa avseenden. Det är alltså svårt att utan omfattande utredningar säga hur ett system med utjämningsmandat skall utformas för att kunna tillämpas i alla kyrkliga samfälligheter utan olägenheter. l samfälligheter som består av många församlingar av olika storlek behövs i de flesta fall ett stort antal utjämningsmandat för att rätta till avvikelser från proportionaliteten. Följande exempel från 1985 visar det faktiska valresultatet, resultatet om samfälligheten skulle ha utgjort en valkrets samt om mandaten fördelats enligt landstingsmodellen med nio tiondelar av mandaten som fasta valkretsmandat och en tiondel som utjämningsmandat. Exempel pâ Mandatfördelning i en kyrklig samfällighel Antal församlingar 20

12 församlingar har l mandat 3 församlingar har 2 mandat l församling har 3 mandat Återstående fyra församlingar har 7, 8, 9 och lO mandat.

Tre partier deltog i valet.

Resultat: Parti l Parti 2 Parti 3

l detta fall räcker alltså utjämningsmandaten inte för att korrigera avvikelser från ett proportionellt valresultat. Parti l är även med landstingsmodellen överrepresenterat. l detta exempel tillfaller alla utjämningsmandat de stora församlingarna. Om proportionaliteten skall kunna garanteras i en samfällighet av denna storlek skulle avsevärt flera utjämningsmandat erfordras. Detta skulle i sin tur leda till att fullmäktige blev en ohanterligt stor församling.

9.2.2 Överväganden

När det gäller att ta ställning till en förändring av valsystemet vid kyrkofullmäktigval i kyrkliga samfälligheter finns en rad speciella omständigheter som måste beaktas.

176 De kyrkliga valen SOU l987:6

Församlingsstrukturen varierar kraftigt, stora och små församlingar kan ingå i samma samfällighet. Antalet partier som deltar varierar. Ett enhetligt partisystem finns inte. Därtill kommer att valdeltagandet är lågt. Det är emellertid vår förhoppning att vårt förslag att flytta kyrkofullmäktigvalen skall innebära att Valdeltagandet ökar. Beträffande den tekniska utformningen av valsystemet har två grundläggande krav ställts. Varje församling som ingår i samfälligheten skall vara representerad i fullmäktige och varje deltagande parti skall få utdelning i mandat som så nära som möjligt motsvarar partiets röstandel i hela samfälligheten. Dessa två krav är utomordentligt svåra att förena. För att ett system med fasta mandat och utjämningsmandat skall fungera krävs det att valkretsindelningen ändras så att valkretsarna i samfälligheterna blir färre och mer jämnstora. Från valteknisk synpunkt är det alltså önskvärt att de största församlingarna delas och de minsta läggs samman. Detta ligger också i linje med vad 1982 års kyrkokommitté föreslagit. Mot denna bakgrund anser vi att man inte nu bör införa ett system med utjämningsmandat vid kyrkofullmäktigvalen i de kyrkliga samfälligheterna. Frågan bör dock kunna tas upp till ny prövning om det sker omfattande förändringar i församlingsindelningen. Enligt vår mening bör man tills vidare välja att i ökad omfattning utnyttja den möjlighet som redan finns att sammanföra flera församlingar till en valkrets. Det ligger nära till hands att tänka sig att pastoraten ibland kan utgöra valkrets. Härigenom skulle man kunna komma till rätta med de största avvikelserna från proportionaliteten. När det gäller att säkerställa representation i fullmäktige från alla ingående församlingar får partierna beakta detta vid nomineringarna. Detta förutsätter inte någon lagändring.

9.3 Valsedlar vid kyrkofullmäktigval

9.3.1 Bakgrund Vi skall också enligt direktiven överväga kyrkofullmäktigvalen från administrativa synpunkter. Det har från olika håll pekats på att kyrkofullmäktigvalet administrativt sett är tungrott och kostnadskrävande. I huvudsak gäller att de regler som tillämpas vid kommunfullmäktigvalen också skall tillämpas vid kyrkofullmäktigvalen. Eftersom valdeltagandet vid kyrkofullmäktigvalen är lågt så framstår den administrativa apparaten som överdimensionerad och tungrodd. De missförhållanden som påtalats hänger i de flesta fall på ett eller annat sätt samman med det låga Valdeltagandet. På vårt förslag genomfördes 1985 ändringar när det gäller poströstningen vid kyrkofullmäktigval. Dessa ändringar innebar att poströstningen avslutades i sådan tid att alla poströster kunde räknas preliminärt i vallokalerna på valdagen. Erfarenheterna av dessa förändringar är enligt riksskatteverket goda. l lagen om kyrkofullmäktigval finns regler om utformningen av valsedlar. Partierna svarar själva för produktionen av valsedlarna. Detta har

^ De valen 177

kyrkliga

ibland lett till att valsedlarna inte varit färdiga när poströstningen inletts. Vidare har det inträffat att valsedlarna saknat partibeteckning eller varit behäftade med brister av annat slag, som lett till underkännande eller röjt valhemligheten.

9.3.2 Överväganden

Nya regler/ör valsedelsproduktionen Vi har tidigare föreslagit att kyrkofullmäktigvalen skall förläggas året före kommunfullmäktigvalen. Målsättningen med denna förändring är bl.a. att söka få till stånd ett ökat valdeltagande. Mot denna bakgrund kan det vara lämpligt att avvakta något med en grundläggande översyn av det administrativa förfarandet vid kyrkofullmäktigval. Det finns dock ett område där det är motiverat att redan nu föreslå förändringar, nämligen valsedelsproduktionen. De olägenheter och missförhållanden som varit förknippade med valsedelsproduktionen vid kyrkofullmäktigvalen kan inte godtas. Om kyrkofullmäktigvalen förläggs till annan tidpunkt ger detta praktiska möjligheter till förändringar när det gäller valsedelshanteringen. Under dessa omständigheter finns förutsättningar att införa samma regler för valsedelshanteringen som vid kommunfullmäktigvalen. Detta har tidigare inte varit möjligt eftersom valsedelsproduktionen inför kyrkofullmäktigvalen infallit samtidigt med den slutliga sammanräkningen av kommunfullmäktigvalen. Vi vill alltså föreslå att samma rutiner för valsedelsproduktionen som vid kommunfullmäktigvalen skall gälla också vid kyrkofullmäktigvalen. Detta innebär att partierna beställer valsedlar hos länsstyrelsen, som granskar manus och låter trycka valsedlarna hos vissa bestämda tryckerier. Partierna betalar valsedlarna hos länsstyrelsen. Valsedelskostnader Partierna har alltså hittills i huvudsak själva svarat för valsedelsproduktionen. Kostnaderna har burits av partierna och församlingarna. Det nu föreslagna nya förfarandet vid valsedelsframställning innebär dels att partiernas arbete med administrationen av valsedelsframställningen till viss del övertas av länsstyrelserna och riksskatteverket, dels att kostnadsbilden för valsedelsframställningen förändras. Länsstyrelsens nya arbetsuppgifter med hantering av valsedelsbeställningar och övervakning av valsedelstryckning och distribution bedöms i viss grad uppvägas av att förberedelserna inför den slutliga sammanräkningen underlättas. Konsekvenserna av en ändrad tidpunkt för valen och länsstyrelsernas medverkan i valsedelsframställningen ger även större förutsättningar för ökat ADB-stöd i den slutliga sammanräkningen. Totalt sett bedöms därför eventuella kostnadsökningar hos länsstyrelserna genom nu föreslagna åtgärder som marginella. Även för riksskatteverkets del bedöms de tillkommande nya arbetsuppgifterna endast ha marginell betydelse ekonomiskt sett. Den ändrade tidpunkten för valen innebär att planeringen av arbetet underlättas och att en viss utjämning i arbetsbelastningen mellan olika år uppnås.

12- Folkstyrelsens villkor

l78 De valen SOU l987:6

kyrkliga

För att få en ungefärlig bild av kostnaderna för valsedelstryckningen har vi begärt preliminära offerter från några tryckerier som tidigare producerat valsedlar. Den beräknade faktiska valsedelskostnaden vid en central upphandling i 1986 års kostnadsnivå framgår av nedastående sammanställning.

Upplaga Kostnad/l 000 Valsedlar 2 000 260 kr 10 000 85 kr 20 000 45 kr 70 000 30 kr 250 000 27 kr

Sammanfattningsvis innebär dessa villkor att partierna genomsnittligt sett knappast skulle drabbas av högre kostnader än idag. l vissa fall kan goda tryckerikontakter ha givit lägre kostnader men i de flesta fall innebär dessa priser att valsedelskostnaderna skulle bli lägre. Valsedlar vid kyrkofullmäktigval bör enligt vår mening inte tillhandahållas gratis utan kostnaderna för valsedlarna bör i sin helhet tas ut av partierna. Betalningen bör erläggas i förskott enligt samma regler som för de partier i övriga allmänna val som inte är berättigade till fria valsedlar. Det finns enligt vår mening inte heller anledning att till någon del subventionera tryckningen på det sätt som sker i kommunfullmäktigvalen. De totala kostnader som drabbar varje parti kan inte anses särskilt betungande eftersom upplagorna ofta är små. Dessutom får församlingarna enligt l2 § lagen om kyrkofullmäktigval ersätta partier som vunnit representation i fullmäktige för deras Valsedelskostnader. Debitering av Valsedelskostnader kan ske pâ olika sätt. Med utgångspunkt från den tidigare redovisade offerten har vi undersökt effekterna av tre olika debiteringsalternativ. Alternativ l: Partierna betalar den beräknade faktiska kostnaden i olika upplagestorlekar. Alternativ 2: Partierna betalar den genomsnittliga kostnaden på 38 kronor/l 000 valsedlar. Alternativ 3: Partierna betalar en fast kostnad per listtyp för sättning m.m. (exempelvis 300 kr/listtyp) och en rörlig kostnad på 30 kronor/ l 000 Valsedlar för papper, tryckning m.m. Valsedelskostnader för partierna vid olika debiteringsprinciper framgår av följande sammanställning.

Upplaga Alternativ l Alternativ 2 Alternativ 3

2 000 520 kr 76 kr 360 kr l0 000 850 kr 380 kr 600 kr 20 000 900 kr 760 kr 900 kr 70 000 2 I00 kr 2 660 kr 2 400 kr 250 000 6 750 kr 9 500 kr 7 800 kr

i SÖU l987:6 De valen l79

kyrkliga

Alternativ l innebär att en hög kostnad tas ut för små upplagor medan alternativ 2 missgynnar stora upplagor. Med alternativ 3 uppnås en viss utjämning av kostnaderna mellan stora och små upplagor. Alternativ 3 har också administrativa fördelar. Vi föreslår därför att valsedelskostnaderna debiteras partierna enligt denna metod. Vårt förslag innebär ändringar i 9, lO och l l a §§ samt införande av två nya paragrafer, l l b och ll c §§, i lagen om kyrkofullmäktigval.

9.4 Kyrkomötesvalen

Vi skall enligt direktiven undersöka möjligheten att införa direkta val till kyrkomötet. Frågan bör dock, understryks det i direktiven, ses i ett större sammanhang och behandlas i samband med de övergripande valfrågorna. Vi har i kapitel 4 tagit ställning till frågan om gemensam valdag och mandatperiodens längd. I avsnitt 9. l .2 föreslår vi ändringar när det gäller tidpunkten för kyrkofullmäktigvalen. Frågan om valsättet vid kyrkomötesval skall ses i detta sammanhang. Vid arbetet med kyrkomötesvalen har som allmänna riktpunkter gällt att en reform inte bör innebära någon förändring när det gäller förhållandet stat-kyrka. Vidare bör valet så långt som möjligt förankras i församlingarna. Utgångspunkten har också varit att stiften i princip skall utgöra Valkretsar och att antalet ledamöter i kyrkomötet skall vara 251. Slutligen har vår ambition varit att valsystemet skall vara lätt att förstå och enkelt att tillämpa.

9.4.1 Direkta val Allmänna demokratiska skäl talar för att ett system med direkta val skall väljas. Direktval aktualiserar dock ett antal principiella problem. I det svenska politiska livet är partierna ett bärande element. Inför valen formulerar partierna de alternativ som föreläggs väljarna. Partierna nominerar kandidater till de beslutande församlingarna. Det är knappast möjligt att ta ställning till frågan om direktval till kyrkomötet utan att samtidigt överväga vilken ställning och betydelse man vill tillmäta partierna. Ett direktvalssystem kräver att väljarna föreläggs distinkta alternativ. Detta uppmuntrar ett direkt engagemang av partier. Inom svenska kyrkan verkar icke blott etablerade politiska partier utan även andra icke rikspolitiskt förankrade partier och grupperingar. Direkta val skulle med all säkerhet förstärka tendensen mot rikspolitisering av kyrkomötesvalen och därmed på ett avgörande sätt påverka betingelserna för andra grupperingar inom kyrkan. Man måste också överväga om det finns politiska förutsättningar för en valrörelse i egentlig mening. Om väljarna skall kunna ta ställning krävs det att de kyrkopolitiska frågorna förs ut och levandegörs på ett sätt som engagerar väljarna. Vid riksdagsvalet tillämpas ett riksproportionellt system med fasta val-

180 De kyrkliga valen

kretsmandat och utjämningsmandat som ger partierna representation i förhållande till deras styrka i hela riket. Ett sådant valsystem leder ofrånkomligen till ett rikstäckande partisystem, som kanske inte är önskvärt inom kyrkopolitiken. Ett valsystem där mandaten fördelas i slutna Valkretsar aktualiserar andra problem som rör proportionaliteten. l sådana fall är det av central betydelse för proportionaliteten hur många mandat som fördelas i valkretsen. Ju fler mandat som fördelas desto mindre är risken för avvikelser från proportionaliteten. l kommunfullmäktigvalen utformas Valkretsar så att de kan beräknas omfatta minst l5 mandat för att kravet på rimlig proportionalitet skall kunna uppfyllas. Ju färre mandat en valkrets omfattar desto större är risken att stora partier blir överrepresenterade. Av valkretsarna i kyrkomötesvalet år 1985 omfattar 7 av de l6 valkretsarna mindre än l5 mandat. Vid kyrkomötesvalen deltar ett stort antal grupperingar vid sidan av stora etablerade partier. Risken för Överrepresentation för de stora partierna skulle vara överhängande med ett valsystem där mandaten fördelas i slutna Valkretsar. Ett representativt valresultat förutsätter också ett högt valdeltagande. Det valdeltagande som kan förväntas vid direkta val till kyrkomötet kommer med stor sannolikhet att vara mycket lägre än vid övriga allmänna val. Detta gäller sannolikt också om kyrkomötesvalet skulle förrättas på en särskild kyrkans valdag tillsammans med kyrkofullmäktigvalet. Lågt valdeltagande urholkar självklart det demokratiska värdet av direkta val. Direkta val till kyrkomötet skulle innebära stora kostnader för kyrkan, partierna och staten.

9.4.2 lndirekta val Gällande ordning Enligt gällande ordning utses kyrkomötesdelegater av elektorer. Dessa elektorer utses normalt av kyrkofullmäktige i församlingen eller i de fall pastorat omfattar flera församlingar av församlingsdelegerade eller fullmäktige i samfällighet. Pastoraten utgör valdistrikt. Antalet elektorer fastställs i förhållande till antalet röstberättigade kyrkomedlemmar i valdistriktet. Elektorerna sammankallas valkretsvis och utser delegater till kyrkomötet. Det vanligaste är att lagen om proportionella val tillämpas vid valet. Detta indirekta valförfarande, som i sina huvuddrag tillämpats vid två kyrkomötesval, kan sägas vara väl förankrat i församlingarna. Små församlingar blir klart överrepresenterade bland elektorerna. Valförfarandet anses ganska omständligt, även om en del förenklingar genomförts till 1985 års kyrkomötesval.

En alternativ modell lndirekta val till kyrkomötet kan också utformas på andra sätt. Vi har inom kommittén övervägt möjligheten att i större utsträckning anknyta

De kyrkliga valen 181

valförfarandet till befintliga organ inom kyrkan. Det skulle exempelvis vara möjligt att utforma ett valsystem där valet förrättas valkretsvis och elektorerna utgörs av ledamöter i fullmäktige och kyrkoråd. Fullmäktige respektive kyrkoråd röstar vid ett ordinarie sammanträde under en fastställd period. Efter valperioden räknas rösterna. Eftersom valet inte förrättas i en enda överläggande elektorsförsamling blir det mer likt ett allmänt val. De deltagande partierna och grupperingarna kan före valet nominera kandidater och upprätta valsedlar. Reglerna om valsedlar, röstning och mandatfördelning kan i stort sett anknytas till reglerna vid kyrkofullmäktigvalet. Ett sådant system skulleäven det vara väl förankrat i församlingarna. Det skulle också medföra en klar överrepresentation för de små församlingarna. Svenska kyrkans struktur med många små församlingar gör att överrepresentation för de små församlingarna svårligen kan undvikas om valet skall förankras i församlingen. lndirekta val anses från allmänt demokratisk synpunkt vara mindre tilltalande än direkta val. lnom svenska kyrkan medför den ojämna församlingsstorleken, partisystemet och det låga Valdeltagandet att direktval dock inte omedelbart kan anses överlägset ett indirekt förfarande. De indirekta valen möjliggör en stark församlingsförankring som garanterar inflytande för de små församlingarna. Vidare förutsätter indirekta val inte i samma utsträckning partipolitisering. Kostnaderna för indirekta val kan hållas avsevärt lägre.

9.4.3 Gällande ordning bibehålls Rent allmänt anses direkta val från demokratisk synpunkt vara att föredra framför indirekta val. Vi har emellertid i avsnitt 9.4.l pekat på ett antal problem gällande proportionalitet och representativitet som ett direktvalssystem skulle medföra. Därtill kommer att direkta val med största säkerhet skulle leda till en ökad partipolitisering, något som stora grupper inom kyrkan motsätter sig. Mot denna bakgrund är vi idag inte beredda att föreslå en övergång till direkta val. Det indirekta valförfarande som gäller idag har i sina huvuddrag tilllämpats vid två val. Detta är enligt vår mening alltför kort tid för att man skall kunna dra några bestämda slutsatser om valsystemets värde från demokratiska och valtekniska utgångspunkter. Kyrkomötesreformen i stort kommer också att bli föremål för utvärdering från andra utgångspunkter än valtekniska. Utfallet av denna utvärdering har stor betydelse för hur valsystemet skall utformas eftersom den tar upp frågor som kyrkomötets storlek, mandatens fördelning på stiften och biskoparnas ställning. Mot denna bakgrund bör man enligt vår mening tillämpa det nu gäl-

lande indirekta valsystemet ytterligare någon tid innan slutlig ställning

tas i direktvalsfrågan. Detta utesluter självfallet inte att man genomför tekniskt administrativa förändringar i valförfarandet.

182 De kyrkliga valen SOU l987:6›

9.5 Direktval till

stiftssamfällighetemas fullmäktige

Kyrkomötet har i skivelse till regeringen hemställt att frågan om direkt-val till de av 1982 års kyrkokommitté föreslagna stiftssamfälligheternas; fullmäktige skall utredas. Regeringen har överlämnat skrivelsen till oss. Stiftssamfälligheten är avsedd att var ett samverkansorgan på stiftsni-vå för alla församlingar inom stiftet. Samfällighetens beslutande organ” stiftsfullmäktige, skall enligt kyrkokommitténs förslag utses genom indi-rekta val med kontrakten som valkrets. Förslaget bereds för närvarande: inom regeringskansliet. Det är enligt vår mening inte möjligt att ta ställning till hur stiftssam-fällighetens fullmäktige skall utses innan beredningen av förslaget har avslutats. Förslaget aktualiserar frågor av både principiell och valteknisk; natur som kräver ingående överväganden. Frågan om valsättet till ettt kyrkligt organ på stiftsnivå kan inte heller ses isolerat utan måste behand-- Ias utifrån samma utgångspunkter som kyrkomötesvalen. Vi har i avsnitt 9.4.3 föreslagit att någon övergång till direktval tilll kyrkomötet inte skall ske, utan att gällande indirekta valsystem skalll tillämpas ytterligare någon tid. Mot denna bakgrund kan vi inte hellerr föreslå direkta val till stiftsamfälligheternas fullmäktige.

10 i den

Riksdagens ställning politiska

debatten förstärks

10.1 Direktiven

Enligt direktiven är det viktigt att i utredningsarbetet ta upp frågan om riksdagens ställning i den politiska debatten. Riksdagen är landets politiska centrum, men diskussionerna förs i stor utsträckning på annat håll, i första hand i tidningar, radio och TV. Riksdagsledamöterna har visserligen möjlighet att ta upp aktuella ämnen genom frågor och interpellationer till statsråden, men det händer inte sällan att en aktuell fråga är mer eller mindre överspelad när den väl kommer upp till diskussion i riksdagen. Detta beror enligt direktiven bl.a. på att möjligheterna att snabbt anordna debatter i dagsaktuella frågor i praktiken är begränsade. l vårt uppdrag ingår därför att se över reglerna för frågor och interpellationer. l första hand bör övervägas möjligheten att införa kortare svarstider så att man kan få till stånd en debatt i riksdagen i viktiga..frågor redan inom några få dagar. l direktiven nämns också möjligheten att införa en särskild form av debatt där frågor muntligen kan riktas till ett statsråd, som omgående eller efter en kortare förberedelse lämnar ett svar, liksom möjligheten för regeringen att kunna ta initiativ till en allmän debatt i en aktuell politisk fråga genom att göra någon form av uttalande i kammaren utan att lägga fram en proposition eller skrivelse för riksdagen. Beträffande uppläggningen av utredningsarbetet på riksdagsområdet framhålls i direktiven att vissa åtgärder kan tänkas bli genomförda utan lagändringar eller efter ändringar i riksdagsordningen. l så fall kan det enligt direktiven vara lämpligt att förslagen i den delen bereds vidare i den arbetsgrupp inom konstitutionsutskottet som behandlar arbetsförhállandena i riksdagen. Förslag av detta slag kunde vi därför behandla särskilt och med viss förtur.

10.2 Försöksverksamhet i riksdagen

Vi beslöt också att ta upp frågan om riksdagens ställning i den politiska debatten med förtur. Anledningen till detta var, för det första, att behovet av reformer delvis kunde tillgodoses utan ändring av regeringsformen. För det andra såg vi en möjlighet att få våra förslag prövade i praktiken innan vi avslutat vårt arbete. Det handlade alltså om en försöksverksam-

184 Riksdagens ställning i den politiska debatten förstärks SOU [98726

het som kunde ligga till grund för våra definitiva förslag rörande riksdagen. Försöksverksamheten borde enligt vår uppfattning pågå under hela valperioden 1985 - 1988. Det skulle emellertid inrättas ”kontrollstationer” så att riksdagen årligen fick ta ställning till om och hur försöksverksamheten skulle fortsätta. Giltighetstiden för lagstiftningen om försöksverksamheten borde således begränsas till ett riksmöte åt gången. Vårt förslag som överlämnades till justitieministern i mars 1985 (se bilaga till prop. 1984/852190) avsåg följaktligen endast det kommande riksmötet, 1985/86 års riksmöte. Enligt vår uppfattning var det naturligt att konstitutionsutskottet fick huvudansvaret för att följa försöksverksamheten. Den av utskottet tillsatta särskilda arbetsgruppen för arbetsförhållandena i riksdagen som omnämns i våra direktiv ansåg vi vara ett lämpligt organ för utvärderingen av denna verksamhet. I nära samarbete med utskottet och dess arbetsgrupp avsåg vi också själva att uppmärksamt studera utfallet av försöken. Karaktären av försöksverksamhet gjorde det enligt vår uppfattning möjligt att pröva åtgärder som annars knappast hade kunnat komma i fråga. Om försöksverksamheten skulle ha någon riktig mening, borde den avvika så starkt från nuvarande arbetsformer att en viss kontrastverkan uppkom. Härigenom skulle utvärderingen av försöken underlättas. Den viktigaste frågan var enligt vår uppfattning att det skulle skapas möjligheter att i riksdagen diskutera aktuella politiska frågor med kort varsel. Vi konstaterade att det hände alltför ofta att en aktuell fråga var mer eller mindre överspelad när den väl kom upp till diskussion i riksdagen. Vi ansåg det också viktigt från folkstyrelsens synpunkt att de valda representanternas åsikter kom fram på ett tidigt stadium av debatten. Diskussionen av en aktuell fråga kunde annars i alltför hög grad komma att domineras av massmediernas perspektiv på denna fråga. Mot denna bakgrund ansåg vi att vissa reformer av frågeinstitutet var nödvändiga. Det främsta syftet var att ge ledamöterna möjlighet att snabbare än förut få svar på frågor i aktuella ämnen. Tiden för att förbereda svaren föreslogs bli förkortad till minst två dagar. Alla frågesvar skulle enligt förslaget lämnas vid en frågestund på torsdagseftermiddagen. En fråga hade förfallit om den inte besvarades vid denna frågestund. Om detta förslag genomfördes antog vi att det vid frågestunderna skulle behandlas aktuella problem av mera begränsat slag, ofta kanske av lokal betydelse. Vi ansåg att det också behövdes en form för diskussion av aktuella politiska frågeställningar av nationell och internationell karaktär. Vi pekade på olika möjligheter. En möjlighet var att på förslag av regeringen eller en partigrupp en debatt om ett aktuellt ämne anordnas vid behov. Debatter av detta slag skulle endast få äga rum om det fanns en viktig aktuell fråga att diskutera och denna fråga inte kom upp till behandling på annat sätt under den närmast följande tiden. Vidare ansåg vi att den redan existerande möjligheten att begära debatt i samband med att en proposition hänvisas till utskott, s.k. remissdebatt, borde användas i större utsträckning. Slutligen pekade vi på en annan möjlighet, nämli-

SOU l987:6 Riksdagens ställning i den debatten 185 politiska förstärks

gen att regeringen redovisade viktigare regeringsbeslut för riksdagen vid en särskild informationsstund som skulle inleda torsdagseftermiddagens frågestund. Möjlighet skulle finnas för ledamöterna att ställa frågor kring den lämnade informationen. Vi strävade också efter att finna möjligheter att korta ned debatterna, öka livaktigheten och samtidigt bevara de enskilda ledamöternas möjligheter att delta i debatterna. Vårt syfte var också att förbättra planeringssituationen i riksdagen. Vi ansåg det viktigt att man kunde bedöma bättre på förhand när en debatt skulle vara avslutad. Vårt förslag innebar, för det första, att vissa längre debatter skulle tidsmaximeras genom beslut av kammaren själv på förslag av talmannen. Inom den överenskomna tidsramen skulle tiden mellan fördepartierna las med utgångspunkt från partiernas procentuella representation i riksdagen med ett tillägg för de minsta partierna och ett avdrag för de största. För det andra föreslog vi vissa begränsningar av interpellationsdebatterna. För det tredje innebar förslaget ytterligare inskränkningar i frågedebatterna. Varje fråga skulle få ta högst åtta minuter i anspråk i taletid. När det gällde förslaget att kvotera en tidsmaximerad debatt reserverade sig Björn Molin och Bertil Fiskesjö. De ansåg att metoden var tvivelaktig från principiell synpunkt och gav upphov till ökade administrativa besvär. Kritiska synpunkter på detta och vissa andra förslag anfördes också i ett särskilt yttrande av Nils Berndtson. Även Bertil Fiskesjö avgav ett särskilt yttrande där han förklarade till vissa av sig vara skeptisk inslagen i försöksverksamheten. Förslaget föranledde proposition till riksdagen våren 1985 (prop. 1984/851190). l propositionen förklaradejustitieministern att det av flera skäl var en fördel om en försöksverksamhet kunde bedrivas redan under det riksmöte som skulle börja hösten 1985. Med hänvisning till att kommittén i allt väsentligt stod enig bakom förslagen och dessa gällde riksdagens egna arbetsformer nöjde sig justitieministern i stort sett med att ta upp förslagen endast i korthet och i övrigt hänvisa till betänkandet. Konstitutionsutskottet (KU 1984/85236) instämde i syftet med försöksverksamheten och tillstyrkte i princip de framlagda förslagen. Utskottet underströk att försöksverksamheten måste bli föremål för en förutsättningslös utvärdering. Ett slutligt ställningstagande till de föreslagna åtgärderna kunde göras först efter noggranna överväganden med anledning av resultatet av utvärderingen. Under försöksperioden kunde enligt utskottet även uppkomma behov av att gå in och göra modifieringar eller ytterst avbryta försöket i någon del. Det skulle därför bli en viktig . uppgift för utskottets arbetsgrupp att sedan försöksverksamheten inletts kontinuerligt följa utvecklingen för att snabbt kunna påtala eventuellt uppkommande svårigheter med de nya arbetsformerna. Beträffande de konkreta förslagen förordade utskottet vissa mindre ändringar. En ledamot skulle kunna förhindra att en obesvarad fråga förföll genom att senast kl. 13 tisdagen närmast före nästkommande frâgestund meddela kammarkansliet att frågan skulle kvarstå till den frågestunden. Vidare föreslogs andra debattregler för interpellationsdebatter-

186 Riksdagens ställning i dlen politiska debatten förstärks

na än dem som vi förordat. Slutligen uttalade utskottet att det inte kunde komma i fråga att besluta om debattrestriktioner utan att alla partier genom sina företrädare i talmanskonferensen var överens om detta. Vpk-representanten ville inte gå med på de föreslagna förändringarna av reglerna vid fråge- och interpellationsdebatterna utan reserverade sig till förmån för bevarande av den tidigare ordningen. Även de moderata ledamöterna av utskottet reserverade sig för en annan ordning beträffande interpellationsdebatterna. Center- resp. vpk-ledamöterna utvecklade också vissa kritiska synpunkter i särskilda yttranden. l övrigt stod utskottet enhälligt bakom de delar av försöksverksamheten som behandlats här. Riksdagen beslöt i enlighet med utskottet.

10.3 Försöksverksamhetens första år

Som förutsattes i beslutet har konstitutionsutskottets arbetsgrupp för arbetsförhållandena i riksdagen följt försöksverksamheten och bl.a. tagit fram ett underlag för utskottets behandling av frågan om försöksverksamhetens fortsättning under 1986/87 års riksmöte (se KU 1985/86:30). Underlagsmaterialet avser erfarenheterna från hela 1985/86 års riksmöte med undantag av de sista veckorna. Materialet har här kompletterats med dessa veckor. Beträffande frågeinstitutet framgår av materialet att frågestunderna alltid förlagts till kl. 15 på torsdagseftermiddagen. För att en fråga skall bli besvarad vid frågestunden skall den, som nämnts, ha väckts senast kl. 13 tisdagen före. I praktiken har en stor del, ofta nästan hälften, av frågorna väckts på tisdagar. Förnyelse av obesvarade frågor har blivit mer regel än undantag. Enligt de riktlinjer som tillämpas i regeringskansliet gäller som huvudregel att alla frågor som framställts senast kl. 13 på tisdagen skall besvaras vid den följande frågestunden. l riktlinjerna förutsätts att undantag från denna regel görs bara om statsrådet är bortrest eller upptagen av något annat viktigt engagemang eller om frågesvaret kräver särskilt omfattande förberedelser e.d. Om ett statsråd har förhinder en viss torsdag underrättar vederbörande departement kammarkansliet om detta senast kl. 10 torsdagen före. Skulle hinder uppkomma senare sker en sådan underrättelse så snart som möjligt. Antalet väckta frågor uppgick under 1985/86 års riksmöte till 613 och ligger därmed mycket nära antalet frågor vid de två närmast föregående riksmötena. Samtidigt bör noteras att antalet interpellationer visar en påtaglig ökning. Under 1985/86 års riksmöte ställdes 2 l 6 interpellationer mot ca 150 vid de två tidigare riksmötena. Av de ställda frågorna besvarades 578 vid de sammanlagt 25 frågestunder som ägde rum. Nio frågor återtogs och beträffande sju frågor hänvisas i registret till interpellationssvar. Resterande 19 frågor besvarades ej. Den övervägande delen av dessa ställdes i slutet av maj. Det genomsnittliga antalet frågor som besvarades vid en frågestund

Riksdagens ställning i den politiska debatten förstärks 187

var 23. Variationerna var emellertid stora. Vid några frågestunder i bör-

jan av hösten och vid tvä frågestunder i maj var antalet besvarade frågor omkring 40 eller fler. Å andra sidan besvarades färre än 10 frågor vid några frågestunder under våren. Frågestundernas längd varierade följaktligen kraftigt. Den längsta (3 timmar och 26 minuter) ägde rum den 15 maj, den kortaste (31 minuter) den 20 mars. Den sista frågestunden den 29 maj avbröts för middagspaus efter 3 timmar och 2 minuter. Den återupptogs inte efter pausen, varigenom sex anmälda frågesvar föll bort. Den tid som ägnades varje fråga uppgick i genomsnitt till nästan 5 minuter(4,82). Tidigare tog varje frågedebatt i anspråk en genomsnittstid av 7-8 minuter. Avkortningen beror på de ändrade debattreglerna men också på att statsråden i mindre utsträckning än tidigare replikerade på frågeställarens kommentar till svaret och på så sätt gav upphov till en fortsatt debatt. Vissa påtalade svårigheter med den nya ordningen har ett samband med den absoluta bundenheten till torsdagen som enda dag i veckan för frågedebatterna och tidpunkten på dagen för frågestunden. Karin Ahrland (fp) ansåg i en motion (1985/86:K 315) att torsdagen inte var någon bra dag med hänsyn till att arbetsplenum inte alltid ägde rum då och att ledamöterna därför kunde ha andra engagemang utanför riksdagen. Vidare minskade enligt motionen den sena tidpunkten på dagen massmediernas möjligheter och intresse av att bevaka frågesvaren. Enligt redaktör Lillemor Melsted vid TT:s riksdagsredaktion, som KU:s arbetsgrupp inhämtat synpunkter från, var det framför allt de långa frägestunderna på mer än 1,5 till 2 timmar som vållade problem från journalistisk synpunkt. En särskilt anordnad debatt i ett aktuellt ämne ägde rum för första gången onsdagen den 26 februari. Initiativet till debatten hade tagits av moderata samlingspartiet som i ett brev till talmannen föreslog en debatt med anledning av en rapport om levnadsförhållandena i Sverige. Det Överenskoms mellan partigruppernas företrädare att det parti som tagit initiativ till debatten skulle inleda och att i övrigt den vid den allmänpolitiska debatten tilllämpade talarordningen skulle följas. Antalet deltagare från varje parti skulle vara begränsat till två. Debatten varade i tre timmar. Senare har ytterligare en debatt i ett akuellt ämne anordnats. Den hölls den 12 maj och gällde kärnkraftsolyckan i Tjernobyl. Debatten varade i ca 4,5 timmar. Remissdebatter har inte förekommit i större utsträckning än tidigare.

Beträffande informationsstunden pâ torsdagar då statsråden kan ge

upplysningar till riksdagen om regeringsbeslut, har riktlinjer utfärdats inom regeringskansliet. Enligt riktlinjerna skall information lämnas endast beträffande beslut som inte redovisas för riksdagen på annat sätt. Information bör inte lämnas om t.ex. propositioner, skrivelser och lagrådsremisser. Däremot bör information kunna lämnas bl.a. om kommittédirektiv, särskilt viktiga förordningar, handelsavtal, konventioner, beslut om bidrag eller lån av större omfattning, viktigare beslut i andra

188 Riksdagens ställning i den politiska debatten förstärks

förvaltningsärenden, t.ex. dataärenden och planärenden, dock inte utnämningsärenden. Möjligheten att informera om regeringsbeslut utnyttjades under 1985/ *86 års riksmöte vid fyra tillfällen. Vid dessa tillfällen började informationsstunden kl. 15 och blev därmed en inledning på veckans frågestund. Vid samtliga tillfällen var det endast ett statsråd som gav information. De tre första informationsstunderna varade i endast några minuter. Vid två av dem ställdes frågor till statsrådet. Den mest uppmärksammade informationsstunden var den fjärde som ägde rum den 22 maj, dåjustitieminister Sten Wickbom redogjorde för regeringens beslut att tillkalla en juristkommission med anledning av mordet på statsminister Olof Palme. Redogörelsen följdes av kommentarer och frågor från representanter för

oppositionspartierna i riksdagen. Överläggningen pågick i en knapp

halvtimme.

10.4 Konstitutionsutskottets utvärdering

På grundval av det material och de synpunkter som arbetsgruppen tagit fram gjorde konstitutionsutskottet i maj 1986 en genomgång av försöksverksamheten (se KU 1985/86230). Utskottet konstaterade att det hade framkommit kritik som rörde flera av inslagen i försöksverksamheten. Starkast var kritiken när det gällde det nyafrâgeinstiturer. Vid Hera av frågestunderna hade det uppkommit en stor anhopning av frågor. Detta medförde enligt utskottet svårigheter för massmedierna att hinna få fram referat av alla behandlade frågor och att få ut dessa i rätt tid. Vad gällde tidpunkten på dagen för frågestunden hade det även framkommit kritik rörande förhâllandet att en pågående debatt i ett annat ärende får avbrytas kl. 15 när frågestunden måste ta sin början. Att den nedkortade debattiden inte gav tillräckligt utrymme för att utveckla en ordentlig argumentation var ett annat förhållande som kritiserades. Vidare var det vanligt att ett svarande statsråd använde sig av endast ett anförande för att läsa upp svaret på den väckta frågan och därefter inte gick in i replikskifte med frågeställaren. För regeringens och regeringskansliets vidkommande hade den korta svarstiden från tisdag till torsdag inneburit en ökad tidspress och påfrestningar i beredningsarbetet. Till stor del hade frågorna väckts på tisdagar. Utskottet framhöll: Någon rättvisande utvärdering av det nya frågeinstitutet är enligt utskottet inte möjlig efter en så kort försöksperiod som ett riksmöte. De svårigheter som uppkommit med det nya frågeinstitutet medför emellertid enligt utskottets mening att försöket inte bör fortsättas någon längre tid i dess nuvarande form. En återgång helt och hållet till det gamla systemet anser utskottet inte vara önskvärd utan att det först fått prövas andra lösningar. Utskottet vill härvid framhålla att också det tidigare frågeinstitutet hade brister, vilka utgjort starka motiv för att pröva en annan ordning.

Riksdagens ställning i den politiska debatten förstärks 189

Enligt utskottets mening var det lämpligt att utskottets arbetsgrupp fick bereda frågan med sikte på att tidigt under hösten 1986 lägga fram förslag till utskottet. Arbetsgruppen borde få ta sig an frågan om möjliga förändringar helt förutsättningslöst. Försöksverksamheten med det nya frågeinstitutet föreslogs av utskottet få fortsätta till årsskiftet l986-l987. Skulle någon godtagbar lösning inte ha åstadkommits före denna tidpunkt skulle försöksverksamheten förfalla automatiskt genom att de regler i RO som styr verksamheten är tidsbegränsade. Vad gällde informationsstunden pâ torsdagar konstaterade utskottet att möjligheten för regeringen att lämna information i denna form utnyttjats i mycket begränsad omfattning. Redan erfarenheterna av de informationsstunder som hållits motiverade emellertid att det prövades olika åtgärder för att väcka ett större intresse för dessa. Även förändringar rörande informationsstunderna måste enligt utskottet övervägas ytterligare i arbetsgruppen. Försöksverksamheten rörande bl.a. debatter i aktuellafrâgorvar enligt utskottet värdefull och borde få fortsätta. Utskottets betänkande som i dessa delar var enhälligt godkändes av riksdagen. Konstitutionsutskottet behandlade hösten 1986 frågan om försöksverksamhetens fortsättning efter årsskiftet 1986-1987 (KU l986/87:l4). Utskottet anser att den bör fortsätta även under våren 1987 men föreslår samtidigt vissa förändringar. Beträffandefrågeinstitutetanser utskottet att det bör öppnas en möjlighet för talmannen att besluta att frågesvar lämnas dagar än på andra torsdagar i två särskilda undantagsfall. Det ena fallet är att det kan förutses att frågestunden en torsdag kommer att allvarligt inkräkta på utrym- met för behandling av utskottsärenden. Enligt utskottet är fredag i samma vecka eller måndag i påföljande vecka lämpliga alternativa dagar. Det andra fallet avser en fråga som gäller eller har beröring med ett ämne som tagits upp i en interpellation. En sådan fråga får besvaras tillsammans med interpellationen. Utskottet förordar vidare en viss förändring av debattreglerna. Förändringen innebär att den begränsning av antalet repliker som infördes vid försöksverksamhetens start tas bort. Slutligen föreslås att frågestunderna på torsdagar skall börja en halvtimme tidigare, dvs. kl. 14.30.

l fråga om informationsstunderna anser utskottet det angeläget att re-

geringen mera regelbundet utnyttjar denna möjlighet att informera riksdagen om regeringsbeslut. Valet av ämnen för informationen bör också kunna breddas. Detta skall inte behöva vara enbart till begränsat regeringsbeslut som fattas samma dag. Det skall kunna omfatta även politiskt intressanta frågor som är föremål för beredning eller för diskussioner i regeringen. Utskottet uttalar sig också för att partikanslierna i riksdagen alltid skall få en förhandsdelning eller på annat sätt få del av den information som kommer att lämnas. Utskottet understryker också vikten av

190 i den politiska debatten förstärks Riksdagens ställning

att informationen inte offentliggörs på något annat sätt före informationsstunden. I övriga delar skall försöksverksamheten fortsätta på samma sätt som tidigare. Riksdagen beslöt i enlighet med utskottets förslag.

10.5 Överväganden

Riksdagen är enligt regeringsformen (RF l :4) folkets främsta företrädare och har i denna egenskap en rad konstitutionellt reglerade uppgifter. Den har att godkänna eller förkasta förslag till ny statsminister och kan få regeringen eller en enskild regeringsledamot entledigad. Riksdagen stiftar om skatt och bestämmer hur statens medel skall anlag, beslutar vändas. också att granska rikets och för- Det åligger riksdagen styrelse valtning. har även en annan viktig uppgift som inte är inskriven i Riksdagen den fungerar som en arena för diskussion av samhällsfrågrundlagen: l denna diskussion ställs de politiska partiernas alternativ mot gorna. varandra till för väljarnas framtida ställningstaganden. Diskusledning sionen i riksdagen får sin särskilda tyngd av att den förs mellan representanter som utsetts i allmänna val med 90-procentigt deltagande. i stor utsträckning sin debatterande funktion i an- Riksdagen fullgör slutning till utövandet av de uppgifter som anges i grundlagen. I praktiken är debattfunktionen ofta viktigare än de konstitutionella funktionerna. Särskilt under majoritetsparlamentariska förhållanden är riksdagens roll som beslutsfattare ibland mer formell än reell. Men i samband med av propositioner och motioner förs en diskussion som behandlingen Kontrollfunktionen som främst utövas klargör partiernas ståndpunkter. genom spörsmålsinstituten och konstitutionsutskottets granskning går i första hand ut på att framtvinga offentliga redovisningar och ståndfrån l mindre utsträckning handlar det om punktstaganden regeringen. att öva inflytande på regeringspolitiken. Riksdagens funktion som debattforum blir mest uppenbar genom möji 2 kap. 10 § RO att anordna debatt utan samband med annan ligheten handläggning” (fristående debatt). Med stöd av denna bestämmelse anordnas i oktober och i månadsskiftetjanuari - februari allmänpolitiska debatter. De aktuella debatter som arrangerats som ett led i den pågående försöksverksamheten är ett annat exempel på sådana fristående debatter. Debatterna i riksdagen är att uppfatta som diskussioner mellan de i de flesta fall även då debattörerna inte tillhör ledpolitiska parterna, ningen inom resp. parti. Detta sammanhänger med den grundläggande som partiväsendet har i vårt politiska liv. Detta innebär emelbetydelse lertid inte att en enskild ledamot skulle sakna möjligheter att få till stånd en debatt i frågor som särskilt honom eller henne. Framför allt engagerar spörsmålsinstituten erbjuder sådana möjligheter.

SOU [98726 Riksdagens ställning i den politiska debatten förstärks 191

Riksdagens ställning som centralt politiskt debattforum har, som viser det, försvagats under senare tid. Det torde framför allt sammanhänga med konkurrensen från massmedierna. l såväl pressen som etermedierna ägnas samhällsfrågorna ett ökat intresse. En ny typ avjournalistik som är mer analyserande och probleminriktad till sin karaktär har brutit sig fram. Debatterna i medierna förs ofta i slagkraftiga och okonventionella former. Vi ser i huvudsak positivt på denna utveckling av medierna men har ställt oss frågan vad man kan göra för att återge riksdagen dess ställning som nationellt politiskt debattforum. Enligt vår uppfattning måste riksdagen för att hävda sin ställning i detta hänseende ändra sina arbetsformer sätt. För det första är på flera det nödvändigt att viktiga och intressanta debattärenden sprids ut bättre över året. F.n. sker en anhopning mot slutet av hösten och våren av sådana ärenden. Vi föreslåri ett följande vissa åtgärder kapitel som syftar till en jämnare arbetsrytm. Härigenom förbättras för förutsättningarna massmedierna och allmänheten att tillgodogöra sig mer av debatterna i riksdagen. För det andra måste aktualiteten i riksdagsdebatterna förbättras. Den försöksverksamhet med nya arbetsformer som vi tog initiativ till våren l985 hade ökad aktualitet som huvudsakligt syfte. Som framgått av den tidigare redovisningen är erfarenheterna från det riksmöte som försöksverksamheten pågått blandade. Frågestunden på torsdagseftermiddagen har inte fungerat tillfredsställande medan erfarenheterna av de fristående debatterna över ett aktuellt ämne är bättre. Möjligheten för statsråden att lämna information om fattade regeringsbeslut har inte används i någon större har i utsträckning. Riksdagen december 1986 beslutat fortsätta försöksverksamheten under våren 1987 med vissa mindre förändringar. För det tredje är det viktigt att själva formerna för debatterna i riksdagen förändras med sikte på förkortning av inläggen och ökad livaktighet. De nya reglerna för interpellationsdebatter har medfört ökad koncentration och tillhör de inslag i försöksverksamheten som utfallit bäst. Det är enligt vår uppfattning önskvärt att riksdagen arbetar vidare med debattformerna enligt dessa riktlinjer. Med försöksverksamheten och med de reformer av riksdagsarbetet som föreslås i detta betänkande har vi strävat efter att inleda en process av förändring av riksdagens arbetsformer, som syftar till att ställa riksdagen mer i centrum för den politiska debatten. Vi är emellertid klara över att detta inte enbart åstadkoms genom lagstiftningsåtgärder och rekommendationer. En ökad livaktighet i debatterna torde Lex inte kunna kommenderas fram genom ett riksdagsbeslut. Inte heller kan man tvinga partiledare och statsråd med goda massmediekontakter att använda riksdagens talarstol för att föra ut sin information. Det hänger med andra ord mer på de inblandade personernas inställning, om det skall bli någon förändring att tala om. Vi har försökt visa på behovet av att riksdagen återfår sin ställning i den politiska diskussionen. Vi har också pekat på

192 Riksdagens ställning i den politiska debatten förstärks

hur det i huvudsak skulle kunna ske. Det återstår för riksdagsledamöter och statsråd att genom sitt handlande verka för en utveckling i denna riktning.

1 1 Jämnare och effektivare

arbetsrytm

i

budgetarbete riksdagen

ll.l Inledning

ll.l.l Direktiven Enligt direktiven är det en viktig fråga hur riksdagens arbetsformer skall kunna effektiviseras så att ledamöterna får tillräcklig tid att hålla kontakten med sina väljare. En rad olika åtgärder kan enligt direktiven tänkas. Arbetsrytmen i riksdagsarbetet kan ändras. Riksdagsarbetet kan starta redan i september de år det inte hålls val. Vidare kan utskotten i ökad omfattning sammanträda också när riksmöte inte pågår. Om voteringarna i kammaren anordnas på ett annat sätt än f.n., kan det bli möjligt att förkorta den del av veckan som riksdagsledamöterna måste vara i riksdagen. Arbetsvillkoren för ledamöterna kan förbättras också på andra sätt, t.ex. genom ökad sekreterarhjälp. Vi bör även överväga åtgärder som direkt syftar till att minska arbetsbelastningen i riksdagen. Enligt direktiven bör det arbete som läggs ner på motioner av begränsat allmänt intresse minskas. På så sätt skulle arbetsinsatserna kunna koncentreras på de väsentliga frågorna. I direktiven framhålls att i många andra länder är de enskilda parlamentsledamöternas möjligheter att ta egna initiativ starkt begränsade. I och för sig skulle en begränsning av motionsrätten kunna övervägas även här i landet, t.ex. på det sättet att en riksdagsledamot inte fick väcka ett och samma motionsförslag mer än en gång under en mandatperiod. Enligt direktiven kan man emellertid inte bortse från att den fria motionsrätten är ett karakteristiskt inslag i den svenska riksdagens arbete. Departementschefen anser därför att man av principiella skäl bör undvika att införa nâgra begränsningar av den fria motionsrätten. Enligt hans mening bör man i stället överväga möjligheten att förenkla handläggningen av mer rutinbetonade ärenden. I direktiven framhålls att vi bör överväga frågor av denna art från principiella utgångspunkter men inte gå in på detaljfrågor. När de gäller den närmare utformningen av ev. reformer bör det ankomma på riksdagen själv att ta de initiativ som behövs. l sammanhanget erinras om den särskilda arbetsgrupp inom konstitutionsutskottet som fortlöpande behandlar frågor om förhållandena inom riksdagen.

|3 - Folkstyrclscns villkor

194 Jämnare arbetsrytm och effektivare budgetarbete i riksdagen

ll.l.2 Inriktningen av vårt arbete Vårt arbete med dessa frågor har inriktats på att skapa en förbättrad årsrytm. Därvid har budgetprocessen i riksdagen kommit i förgrunden. Denna process har undersökts inte enbart från arbetsbelastningssynpunkt. Vi har också kommit in på bristen på samordning, långsiktighet m.m i riksdagens budgetbehandling. Flera av förslagen i detta kapitel är inte utformade i detalj. Detta har vi ansett lämpligt att överlåta åt riksdagen själv. Några frågeställningar som tas upp i direktiven har vi av samma skäl behandlat mycket översiktligt eller inte alls. Dit hör frågan om veckoschemat för riksdagen. Vi har inte heller mera utförligt tagit upp frågan om förbättrade arbetsvillkor för riksdagsledamöterna genom ökad sekreterarhjälp eller på annat sätt. l avsnitt 3.5.1 har vi dock starkt uttalat oss för att åtgärder vidtas för att ge ledamöterna mer tid och möjligheter att koncentrera sig på det de betraktar som sina egentliga arbetsuppgifter. Vi vill också erinra om att vårt förslag till försöksverksamhet med nya arbetsformer i riksdagen (se bilaga till prop. 1984/85:l90) innehöll ett avsnitt om riksdagens inre arbete. För att åstadkommajämnare arbetsbelastning på hösten förordade vi att alla utskott skulle samlas minst en gång under sommaruppehållen 1986 och 1987 och att detta skulle ske på en gemensam dag. Mot bakgrund av det starkt ökade antalet propositioner och motioner under senare år rekommenderade vi vissa förenklingar i utskottsarbetet. Vi ansåg det också önskvärt med längre uppehåll mellan voteringarna i kammaren. Riksdagen (KU 1984/8536) ställde sig i huvudsak bakom dessa rekommendationer. Någon gemensam dag för utskottens sommarsammanträden fastställdes dock aldrig.

11.2 Nuvarande och deras tillämpning regler

Genom den omläggning av riksdagsåret som skedde 1975 börjar riksmötet numera på hösten och slutar på våren. Skälet för denna omläggning var främst att valen skulle få en omedelbar effekt på riksdagens sammansättning, inte som tidigare först vid årsskiftet. Efter omläggningen av riksdagsåret blev riksmötets start under valår beroende av hur m.m. tar. Gällande belång tid röstsammanräkningen stämmelse från att en nyvald riksdag normalt skall kunna samlas utgår på femtonde dagen efter valdagen. Dock skall samlingen ske tidigast på fjärde dagen efter det att valets utgång har kungjorts (RF 3:5). Reglerna innebär att efter ett val börjar riksdagen normalt i månadsskiftet september-oktober. Under mellanliggande år medger reglerna en viss flexibilitet. Som huvudregel gäller sedan 1976 att riksdagen samlas första tisdagen i oktober, dvs. ungefär samma som under valår. Riksdagen kan dock vid tidpunkt föregående riksmöte besluta om en annan begynnelsedag i september eller oktober (RO 1:2). Det bör påpekas att möjligheterna att börja riksdagsarbetet i september under mellanvalsår aldrig utnyttjats. Riksmötet skall avslutas senast den 31 maj. Endast om ”synnerliga

Jämnare arbetsrytm och effektivare budgetarbete i riksdagen 195

skäl föreligger kan riksmötet förlängas in ijuni, dock längst till och med den l5 juni (RO 1:4). Denna undantagsregel har begagnats vid varje riksmöte sedan 1975. Omläggningen av riksdagsåret har inte inneburit någon förändring av riksdagsarbetets årsrytm, eftersom tidpunkten för avlämnande av en stor del av riksdagens viktigaste arbetsmaterial, nämligen budgetpropositionen och motionerna under allmänna motionstiden, förblivit oförändrad. Liksom före 1975 framläggs budgetpropositionen den lO januari och följs av en l5 dagar lång allmän motionstid (RO 3:2, 3:10). En proposition som enligt regeringen bör behandlas före riksmötets slut skall avlämnas senast den 10 mars, om propositionen innehåller förslag till anslag för det närmast följande budgetåret, och den 31 mars när det gäller andra propositioner. l båda fallen innebär tidpunkterna en förkortning av tidsfristerna med ca l0 dagar jämfört med vad som gällde före 1975. Vill regeringen lägga fram en proposition efter dessa tidpunkter för behandling under pågående riksmöte måste den kunna åberopa ”synnerliga skäl” (RO 3:4). Vad som avses med denna formulering har inte närmare angetts. Det är emellertid klart att riksdagen inte kan vägra att motta en försenad proposition med hänvisning till att godtagbara skäl ej förebragts av regeringen. Ovålkomna” propositioner kan dock av riksdagen uppskjutas till följande riksmöte. Konstitutionsutskottet (KU 1983/84:30) har påtalat att regeringen endast undantagsvis redovisar vilka synnerliga skäl” som den haft för att avlämna en proposition för sent. Anhopningen av avlämnade propositioner mot slutet av propositionstiderna har sedan gammalt varit ett problem i riksdagen. Grundlagberedningen ansåg att man måste inrikta sig på att propositioner ”så långt sig göra låter” lämnas kontinuerligt under hela året. I detta syfte borde regeringen göra upp planerna över propositionsavlämnandet i samråd med riksdagens arbetsledande organ. Det var enligt grundlagberedningen angeläget att planerna hölls. Beredningen förutsåg också att förkortningen av propositionstiderna skulle förbättra spridningen genom en ökning av andelen propositioner som väcks under hösten eller som väcks tidigare men avgörs först under hösten. På förslag av beredningen kom de angivna principerna till uttryck i riksdagsordningen (R0 3:5). Enligt denna bestämmelse bör regeringen avlämna sina propositioner på sådana tider att en anhopning av arbete hos riksdagen om möjligt förebyggs. Regeringen skall samråda med talmannen därom. Samrådet med talmannen tillgår i praktiken så att vid början av höstens och vårens riksdagsarbete överlämnas en propositionsförteckning med uppgift om vilka propositioner som är att vänta och vid vilka tidpunkter de beräknas komma. Under hand underrättas sedan utskotten fortlöpande om de avvikelser från förteckningen som departementen ser sig tvungna att göra. Konstitutionsutskottet granskar årligen spridningen i propositionsavlämnandet och förhållandet mellan planerna för propositionsavlämnandet och \ det faktiska avlämnandet. Regelmässigt har utskottet kunnat

effektivare

196 Jämnare och budgetarbete i riksdagen arbetsrytm

konstatera en stark anhopning av avlämnade propositioner till sista veckan av resp. propositionstid. Inemot 40 % av propositionerna på våren avlämnades under denna vecka under perioden 1971-80. Motsvarande andel under våren 1985 var en tredjedel. Utskottet (KU 1985/86:25) konstaterade att en sådan anhopning skapar betydande problem för riksdagens planering och för partiernas och de enskilda ledamöternas arbete. Sådana förhållanden som rått under 1985 och även under många tidigare riksmöten kunde enligt utskottet inte längre tolereras. Utskottet fortsatte:

Enligt utskottet måste kraftfulla åtgärder för att komma till rätta med problemet vidtagas från regeringens sida. Det är angeläget att även praktiskt administrativa förändringar prövas för att säkerställa såväl ett tidigare avlämnande som reducering av anhopningar av propositioner. Om så inte sker måste riksdagen och dess utskott i betydligt större utsträckning än hittills låta ärenden uppskjutas till nästa riksmöte. Det kan också bli erforderligt att riksdagen beslutar överväga förutsättningarna för förlängd motionstid i sådana fall där anhopningen är särskilt stor. Under hösten utgörs liksom före 1975 riksdagens viktigaste arbetsmaterial av ärenden som uppskjutits från våren. Reglerna gör det t.0.m. möjligt med ytterligare ett uppskov så att ett ärende som väckts en viss vår avgörs först på hösten det påföljande året (RO 5 110). Till skillnad mot före 1975 är det numera möjligt att uppskjuta ett ärende från en valperiod till en annan. Betänkande i ett sådant ärende skall avges av utskott som tillsatts av den nyvalda riksdagen (RO 4:8). Ny följdmotionstid löper under första veckan av valperiodens första riksmöte för propositioner som legat kvar sedan föregående valperiod (RO 3:12). När det gäller propositioner som framläggs på hösten finns inga tidsgränser av det slag som riksdagsordningen innehåller för våren. Som en inofficiell tidgräns gäller dock att en proposition bör vara avlämnad före den sammanträdesfria veckan (vecka 44) för att kunna slutbehandlas av riksdagen före juluppehållet.

11.3 Riksdagens arbetsledning

arbete leds av talmannen eller, i hans ställe, av en vice tal- Riksdagens man. Vid sin sida har talmannen dels kammarkansliet som leds av kammarsekreteraren, dels talmanskonferensen (TK). l detta organ ingår, förutom talmannen och de tre vice talmännen, en företrädare för varje partide sexton utskottsordförandena samt vice ordföranden i riksdagrupp, TK består alltså f.n. av 26 personer. Dessutom gens förvaltningsstyrelse. får kammarsekreteraren och förvaltningsdirektören delta i TK:s överläggningar. l talmanskonferensens ingår att överlägga om åtgärder som uppgifter kan främja planmässighet i riksdagens arbete. Den överväger också vilka i riksdagsarbetet som skall förekomma under riksmötet längre uppehåll (RO 1:7).

Jämnare och effektivare budgetarbete i riksdagen 197

arbetsrytm

l frågor som gäller riksdagsarbetets bedrivande har talmanskonferensen förslagsrätt. TK kan också i andra fall lägga fram förslag för riksdagen i en fråga som gäller riksdagen eller dess organ, om förslaget grundar sig på en utredning som TK har tillsatt på riksdagens uppdrag (RO 3.8.2). Talmanskonferensen har vidare en rad specifika uppgifter som gäller riksdagsarbetet. TK kan föreslå riksdagen att under mellanvalsår inleda riksmötet på en annan dag i september eller oktober än första tisdagen i oktober (RO l 22). TK yttrar sig om förlängning av riksmötet till efter den 31 maj (RO l.4.l). Upptagning från offentligt kammarsammanträde för sändning i radio eller television får äga rum efter överenskommelse med TK (RO 2:5). Om man vid beräkning av följdmotionstid skall bortse från dagar som infaller under uppehåll i riksdagsarbetet på en vecka eller längre tid, fastställer TK vilka dagar som ej skall inräknas (RO 3:11, 3.1 1.3), TK yttrar sig över framställning från ett utskott om uppskov med behandlingen av ärenden till nästa lagtima riksmöte och om upptagande av uppskjutet ärende vid urtima riksmöte (RO 5.l0.l, 5.1 l.l, 5.l2.l). TK kan meddela närmare bestämmelser om utskottens och enskilda riksdagsledamöters studieresor och skall uttala sig om lämpligheten av genomförande av utskottens studieresor (R0 9.7.1). Partigruppernas företrädare i talmanskonferensen har vissa särskilda uppgifter. Talmannen skall samråda med dem om uppläggningen av kammarens överläggningar (RO 2:13). Samråd med dessa partiföreträdare skall föregå talmannens beslut att anordna debatt utan samband med annan handläggning”, dvs. de allmänpolitiska debatterna och de av folkstyrelsekommittén rekommenderade aktuella debatterna (RO 2:10). Vidare bör nämnas att JO-delegationen skall samråda med dessa personer när den bereder val av ombudsman (RO 8.l0.2).

l 1.4 Riksdagsarbetets årsvariationer

För om riksdagens i detta avsnitt att belysa frågan årsrytm presenteras statistiska uppgifter om riksdagsarbetets fördelning dels pä vår och höst, dels på olika månader under vår och höst. l avsnitt 2.4.2 har framhållits att riksdagsarbetet har ett karakteristiskt cykliskt mönster. Under varje valperiod stiger aktiviteten från det första till det sista riksmötet under perioden. För att dessa variationer skall utjämnas redovisas i detta avsnitt resultaten valperiodsvis. Då tillgänglig statistik medger det lämnas uppgifter om hela enkammartiden, dvs. de fem avslutade valperioderna sedan 1971. Resultaten bygger genomgående på sammanställningar och bearbetningar av kammarkansliets statistik.

ll.4.l Riksdagsarbetets fördelning mellan vår och höst. Större delen av riksdagsarbetet utförs på våren. Detta kan belysas med statistik över propositionsavlämnandet, de uppskjutna ärendena, utskottens och kammarens sammanträdestidcr.

198 Jämnare arbetsrytm och effektivare budgetarbete i riksdagen Tabell 11.1 Propositionernas fördelning på vâr och höst 1971-1984/85

“ 1975 års riksmöte som endast omfattade våren 1975 ingår ej.

Det kan konstateras att det skett en förskjutning från vår till höst, som är påtaglig under den senast avslutade valperioden. Under perioden 1971-1981/82 lades mellan 63 och 65 °/o av propositionerna på våren. Motsvarande siffra för 1982/83-1984/85 är 57 %. Den förskjutning av propositionsavlämnandet till hösten som grundlagberedningen förutspådde har alltså kommit till stånd, även om förändringen är tydlig endast under den senaste valperioden. Riksdagens arbetsbelastning på hösten bestäms, förutom av avlämnade propositioner (med tillhörande motioner), av ärenden som uppskjutits från föregående riksmöte. Statistik över uppskjutna ärenden föreligger sedan omläggningen av riksmötesperioden år 1975.

Tabell 11.2 Uppskjutna ärenden 1975/76-1985/86

1 Antalet uppskjutna propositioner resp. motioner i % av antalet under föregående riksmöte väckta samt till detta riksmöte uppskjutna propositioner och motioner. 3 Omfattar endast två uppskovstillfällen.

Antalet uppskjutna propositioner förändras i stort sett inte. Däremot ökar antalet motioner som skjuts upp från ett riksmöte till nästa. Samtidigt har emellertid antalet väckta motioner stigit i ungefär samma takt. Procentandelen uppskjutna motioner är därför tämligen konstant omkring 18 %.

SOUI 1987:6 jämnare och effektivare budgetarbete i riksdagen 199 arbetsrytm Tabell 11.3 Utskottsarbetets fördelning på vår och höst 1971-1984/85

“Se not 1 till tab. 11.1.

Jämfört med fördelningen av propositionsavlämnandet på vår och höst ligger en större andel av utskottsarbetet på våren. Under hela perioden 1971-1984/85 inträffar drygt 70 °/o av sammanträdestiden på våren. Men liksom när det gäller propositionsavlämnandet har en viss, om än inte lika tydlig, förskjutning mot hösten ägt rum under den senaste valperioden.

Tabell 11.4 Plenitidens fördelning på vår och höst 1971-1984/85

Se not 1 till tab 11.1.

Fördelningen av kammarens plenitid mellan vår och höst har inte förskjutits i någondera riktningen. Statistiken får troligen tolkas så att den totala i mindre utsträckning bestäms av kammarens arplenitiden betssituation än av den tid som i riksdagens arbetsschema avsätts för kammarsammanträden. Slutsatsen av denna genomgång är att fördelningen av arbetsbelastmellan vår och höst är i stort sett oförändrad sedan enkammarningen riksdagens början. Riksmötesomläggningen 1975 har, som redan tidigare konstaterades, inte haft någon betydelse för riksdagsarbetets årsrytm. När man diskuterar ”snedfördelningen” av arbete mellan vår och höst tar man ibland inte tillräcklig hänsyn till att riksdagshösten är väsentligt kortare än riksdagsvåren. På våren sammanträder riksdagen i ca 5 månader (efter avdrag för helger en något kortare tid), på hösten bara hälften så lång tid, ca 2 1/2 månader. Om arbetet fördelades så att 2/3 utfördes

200 Jämnare arbetsrytm och ejYektivare budgetarbete i

riksdagen

på våren och 1/3 på hösten så skulle det alltså tämligen väl stämma överens med den tillgängliga tiden. När det gäller propositionsavlämnandet sker detta numera i hög grad på hösten. Som vi sett lämnades 43 % av propositionerna under den senaste valperioden på hösten (häri ingår också de propositioner som lämnades på sommaren). Vad beträffar utskotts- och kammararbetet är däremot våren något överbelastad. Särskilt gäller detta utskottsarbetet om man betänker att sommarsammanträdena räknats till hösten.

l1.4.2 Riksdagsarbetets fördelning på månader Både under våren och hösten sker en koncentration av riksdagsarbetet mot slutet. Arbetstopparna inträffar först i utskottsarbetet och sedan i kammaren. Den följande redovisningen avser tiden efter riksdagsårets omläggning 1975 och inleds med data för hösten.

Tabell 11.5 Utskottsarbetets fördelning på höstmånaderna 1977-1984 (procentuell fördelning)

Antal Valperiod Aug. Sept. Okt. Nov. Dec. Summa timmar

Summa 0,9 2,3 28,9 52,4 15,5 100,0 2 228 “ från hösten 1976 saknas. Uppgifter

Endast omkring 3 % av höstens utskottsarbete äger rum i augusti och september innan riksdagen samlas. Ca hälften av det inträffar i november. En viss förskjutning från november till de (med utskottsarbete) mindre arbetstyngda månaderna oktober och december är märkbar.

Tabell 11.6 Plenitidens fördelning på höstmånaderna 1976-1984 (procentuell fördelning) Antal

Trots att riksdagen inte sammanträder mer än drygt hälften av december månad svarar denna månad för bortemot hälften av plenitiden. Sammanträdestiden i kammaren är i december mer än 2 1/2 gånger så läng som i oktober.

effektivare

Jämnare arbetsrytm och budgetarbete i riksdagen 201

En viss förskjutning från december till november har ägt rum. Den var särskilt stark under valperioden 1979-81.

Arbetsrytmen på hösten är alltså synnerligen ojämn. En lugn inledning

i både utskotten och kammaren följs av ett hektiskt utskottsarbete i november och intensivt kammararbete i december.

Tabell 11.7 Utskottsarbetets fördelning på vármánaderna 1977- 1985 (procentuell fördelning)

Antal Valperiod Jan. Feb. Mars Apr. Maj Juni Summa timmar 1977-79 6,0 18,9 27,4 26,6 20,7 0,5 100,1 2 239 1980-82 3,1 25,2 26,2 25,8 18,8 0,8 99,9 2 007 1983-85 3,9 22,7 28,8 25,0 19,3 0,3 100,0 1 870 Summa 4,4 22,1 27,4 25,8 19,6 0,6 99,9 6 116 Anm. Påsken har endast en gång (1978) inträffat i mars.

Från en nivå på drygt 20 °/o i februari ökar utskottsarbetet på våren till mellan 25 och 30 % i mars. Därefter sjunker det till ca 25 %i april och ca 20 °/o i maj. Skillnaderna mellan de fyra ”arbetsmånaderna” februarimaj är alltså inte särskilt stora, i varje fall betydligt mindre än variationerna på hösten. Över tid har läget inte förändrats nämnvärt. En viss förskjutning från januari till februari är möjligen att notera.

Tabell 11.8 Plenitidens fördelning på vårmånaderna 1977-1985 (procentuell fördelning)

Antal Valperiod Jan. Feb. Mars Apr. Maj Juni Summa timmar 1977-79 4,6 9 6 23,7 19,5 31,4 11,2 100,0 l 271

1980-82 5,4 13:2 16,3 20,3 24,9 19,9 100,0 1 219

1983-85 6,2 18,0 21,0 30,0 13,5 99,9 l 275 11,2 Summa 5,4 11,3 19,4 20,3 28,8 14,8 100,0 3 765

Plenitiden ökar från månad till månad fram t.0.m. maj, då nästan 30 °/0 av plenitiden på våren inträffar. ljuni då riksdagen endast sammanträder en eller annan vecka äger ca 15 % av vårens Sammanträdestid rum. Inte heller förläggningen av kammarens Sammanträdestid på våren har förändrats särskilt mycket. En viss förskjutning mot början och mot slutet från mitten är möjligen märkbar. I varje fall är det klart att plenitiden underjanuari ökat kontinuerligt, om än ganska måttligt. Detta kan sammankopplas med den tidigare redovisade ökningen av utskottsarbetet i december. Vårens arbetsrytm är alltså jämnare än höstens. Detta gäller särskilt som förändras relativt litet under februari utskottsarbetet, perioden maj. Kammararbetet är ojämnare men inte lika ojämnt som på hösten.

202 Jämnare arbetsrytm och effektivare budgetarbete i riksdagen

l 1.5 Allmänna utgångspunkter för förslagen

Den ojämna årsrytmen är enligt vår uppfattning ett av de allvarligaste problemen när det gäller riksdagens arbetsförhållanden. Ojämnheterna gäller såväl arbetets fördelning mellan vår och höst som fördelningen under våren och hösten. Om man jämför vårens och höstens arbetsbelastning faller en större del av arbetet på våren. Denna snedfördelning kvarstår, särskilt när det gäller utskottsarbetet, även om man tar hänsyn till att den tillgängliga tiden för riksdagsarbete är ungefär dubbelt så lång på våren som på hösten. Arbetsrytmen på våren och på hösten har påtagliga likheter. Efter en lugn inledning stegras tempot för att kulminera under de sista veckorna före riksmötets slut resp. förejul då kammaren sammanträder varje dag från förmiddag till midnatt. Höstens arbetsrytm är emellertid särskilt ojämn med låg arbetsvolym i både utskott och kammare under oktober. En omständighet som ytterligare försvårar arbetsförhållandena är anhopningen av framlagda propositioner kring de datum då tidsfristerna går ut för avlämnande av propositioner som regeringen vill ha behandlade före vårens resp. höstens slut. Vi vill framhålla att den ojämna arbetsrytmen har en lång rad negativa konsekvenser. Den innebär stora svårigheter för ledamöterna att planera sin arbetstid över längre perioder. Dessa svårigheter inverkar i sin tur negativt på möjligheterna till regelbundna kontakter på hemorten med väljare, kommunala organ, den egna partiorganisationen m.m. Därmed försvåras representantrollen. Det är också svårt för ledamöterna att kunna tränga in ordentligt i de ärenden som behandlas under de mest arbetstyngda perioderna. Motioner och utskottsbetänkanden får skrivas på basis av många gånger alltför ytliga kunskaper i frågan. I kammaren ges inte tillräcklig tid för ventilering av argumenten. Beslutsfattarrollen försvåras alltså också. Inte bara ledamöterna utan även andra som för sin verksamhet är beroende av riksdagens arbetsförhållanden drabbas av den ojämna arbetsrytmen. Riksdagens tjänstemän får periodvis räkna med stort övertidsuttag. Detsamma torde i viss utsträckning gälla även de journalister som bevakar riksdagsarbetet. När det gäller massmedierna har emellertid problemet också en annan sida. Anhopningen av debatter i slutet av våren och hösten gör att även förhållandevis viktiga frågor får dålig eller ingen täckning alls i massmedierna. Argumenten och ståndpunkterna får således svårt att nå ut till medborgarna och därmed hämmas den demokratiska processen. Vi kan konstatera att riksdagens reaktioner på denna arbetssituation i huvudsak har bestått i uppmaningar till regeringen att sprida propositionsavlämnandet. Effekten av dessa uppmaningar har i stort sett uteblivit när det gäller anhopningen kring tidsgränserna på våren och hösten. Däremot har det skett en viss förskjutning i propositionsavlämnandet från våren till hösten.

Jämnare arbetsrytm och effektivare budgetarbete i riksdagen 203

Riksdagen har inte i någon större utsträckning velat begagna ett viktigt maktmedel som står till dess förfogande gentemot regeringen, nämligen att uppskjuta behandlingen av propositioner för kortare eller längre tid. Tvärtom är det i regel så att propositioner, oavsett när de kommer, erhåller snabbast möjliga behandling. Självklart sammanhänger detta med att det i ett parlamentariskt statsskick som vårt är regeringen -i varje fall om det är en regering med starkt stöd i parlamentet - som i realiteten utövar ledningen av det parlamentariska arbetet. Enligt vår uppfattning borde riksdagen i större utsträckning än som sker skjuta upp behandlingen av fristående motioner från våren till hösten och under hösten behandla dem så tidigt att inte slutskedet belastas. En sådan ordning förutsätter dock att utskotten sammanträder mer under sommaruppehållet än f.n. Talmanskonferensen har visserligen ofta uppmanat utskotten att hålla sommarsammanträden men utan större framgång. Av visst intresse i sammanhanget är att ett förslag från denna kommitté om en gemensam sammanträdesdag för utskotten under sommaren 1986 inte kunde genomföras, trots att riksdagen tidigare beslutat sig härför (KU 1985/86230, jfr KU 1984/85236). Vi vill dra några allmänna slutsatser av det förda resonemanget. För det första anser vi oss kunna konstatera att uppmaningar till regeringen, utskott etc. inte är ett verkningsfullt instrument för att få till stånd förändringar i riksdagsarbetet. Skall riksdagens årsrytm förändras måste det ske genom organisatoriska reformer. För det andra måste dessa organisationsförändringar kombineras med en fastare planering av riksdagsarbetet där behoven av en jämnare arbetsrytm i kammaren starkt prioriteras. För detta krävs att ledningen av riksdagsarbetet förstärks. För det tredje vill vi slå fast att om man vill arbeta med tidsfrister i denna planering måste man acceptera en viss stockning mot slutet av dessa tidsfrister. Det gäller även mot slutet av riksmötet. Slutligen vill vi framhålla att en förändrad arbetsorganisation i riksdagen inte får gå ut över regeringens möjligheter att fungera som en ledande kraft i det parlamentariska arbetet. Erfarenheterna talar också för att en reform som inte beaktade denna begränsning inte skulle bli särskilt långlivad i vårt parlamentariska statsskick.

l 1.6 Vårval och

kalenderårsbudget

ll.6.l Den tidigare diskussionen Tanken på en mer radikal förändring av årsrytmen togs först upp av grundlagberedningen i diskussionspromemorian (SOU 1970:27) Allmänna val på våren?. Förändringen skulle innebära en förläggning av riksdagsvalen till senare delen av maj, framläggande av budgetpropositionen i början av september, en allmän motionstid i anslutning härtill och övergång till kalenderårsbudget. Partierna yttrade sig över promemorian och därvid ställde sig de borgerliga partierna och vpk positiva till en övergång till vårval medan socialdemokraterna avvisade denna tanke.

204 Jämnare arbetsrytm och effektivare budgetarbete i riksdagen

Grundlagberedningen framhöll i sitt slutbetänkande (SOU 1972:15) att vårval och övergång till kalenderårsbudget var en lösning som tillgodosâg många av de krav som beredningen ställde upp. Frågan om budgetårets förläggning kunde dock inte prövas förrän den då pågående budgetutredningen redovisat sina ställningstaganden. Beredningen var på denna punkt inte enig. De borgerliga representanterna ville omedelbart få till stånd ett ställningstagande till förmån för en flyttning av riksdagsvalen till våren och en omläggning av det statliga budgetåret till att sammanfalla med kalenderåret. Budgetutredningen (SOU 1973:43) kom till resultatet att det nuvarande budgetåret borde behållas. Skillnaderna mellan de båda alternativen var visserligen begränsade men den vikt som borde tillmätas frågor om beslutsunderlaget för statens finanspolitik talade enligt utredningens mening för att nuvarande budgetår borde behållas. Utredningen gjorde förbehållet att denna bedömning gällde under nuvarande samarbetsformer med andra stater på det ekonomiska området. Regeringen (prop. 1976/77: 130) förklarade sig dela utredningens slutsats att de administrativa förhållandena talade för att nuvarande budgetår borde behållas. Ståndpunkten motiverades bl.a. med att en omläggning av budgetåret skulle medföra att riksdagens budgetarbete måste förkortas. I riksdagen godtogs propositionens förslag (FiU l977/78:l). Då frågan om vårval och budgetårets förläggning behandlats under senare år har det skett i samband med en diskussion om riksdagens arbetsförhållanden. I motioner från centerhåll och i de artiklar i dagspressen som Bertil Fiskesjö skrivit har framhållits att det krävs en så djupgående reform som en omläggning av budgetåret för att få till ståndjämnare arbetsbelastning i riksdagen. Riksdagen har avvisat förslag om vårval och kalenderårsbudget (senast KU 1982/8329). Frågorna togs upp av grundlagskommittén (SOU 1981:15) som emellertid ansåg sig ha för kort tid till förfogande för att närmare kunna penetrera dem.

l1.6.2 Nuvarande budgetperiod och höstval bibehålls Enligt vår uppfattning skulle en omläggning av budgetåret innebära fördelar för arbetsrytmen i riksdagen. Riksdagens viktigaste arbetsmaterial - och motionerna under allmänna motionstiden budgetpropositionen skulle föreligga vid riksmötets start. Före juluppehållet skulle budgetarbetet vara avslutat och våren kunde ägnas åt propositioner och övriga motioner. Budget- och annat propositionsarbete skulle inte som i nuvarande ordning ”kollidera” på våren. Å andra sidan skulle det bli svårare för regeringen att få icke-ekonomiska propositioner behandlade på hösten. I riksdagen skulle denna förändring förutsätta en förkortning av budgetprocessen från nuvarande 5 månader (något kortare efter avdrag för helger) till 3 l/2 månader, om budgetförslaget framlades i början av september. I det följande avsnittet pekar vi på olika möjligheter att förenkla och förkorta budgetbehandlingen i riksdagen. Som närmare framgår där

Jämnare och i 205

arbetsrytm effektivare budgetarbete riksdagen

anser vi det möjligt att slutbehandla huvuddelen av budgetförslaget (kompletteringspropositionen undantagen) på ungefär den tidsrymd som skulle stå till förfogande för budgetbehandlingen på hösten. Vi vill vidare framhålla att det övervägande flertalet länder med likartat samhällsskick har kalenderårsbudget och följaktligen parlamentsbehandling av budgetförslaget på hösten. Det gäller numera alla de nordiska länderna, sedan Norge l96l och Danmark 1979 övergick till kalenderårsbudget. Samtliga EG-länder utom Storbritannien har också budgetår som sammanfaller med kalenderåret. Problemen med en övergång till kalenderårsbudget ligger enligt vår uppfattning i de konsekvenser omläggningen får utanför riksdagen. Omläggningen av budgetåret förändrar budgetprocessen inte bara i riksdagen utan även hos myndigheterna och i regeringskansliet. För kanslihusets del måste arbetet på budgeten till stor del ske under semesterperioden. Det innebär inte bara svårigheter för statsråd och vissa tjänstemän att ta ut semester under sommartid men också problem i kontakterna med myndigheter och företag. En möjlig lösning skulle vara att arbetet med anslagsprövningen avslutades i slutet av juni-början av juli, dvs. före semestrarna. Arbetet med finansplanen och de ekonomisk-politiska frågorna torde emellertid behöva fortgå under juli-augusti. När det gäller de två övriga faktorer- samordningen med kommunerna och informationsflödet avseende konjukturläget - som budgetutredningen tog upp i sina resonemang om budgetårets förläggning saknar vi förutsättningar att bedöma om utredningens slutsatser står fast eller om någon förändring inträffat som påverkar dessa slutsatser. Från folkstyrelsesynpunkt avgörande är emellertid om en omläggning av budgetåret påkallar en flyttning av riksdagsvalen till våren. Om valen låg kvar i mitten av september skulle budgetförslaget få framläggas före valet och riksdagsbehandlingen påbörjas först sedan den nyvalda riksdagen samlats i månadsskiftet september-oktober. Den tid som riksdagen kan ägna åt budgeten blir alltså en månad kortare under valår. Att budgetförslaget framläggs mitt under en valrörelse kan också inge vissa betänkligheter. inträffar till följd av valet ett regeringsskifte är den nytillträdande regeringen hänvisad till att påverka budgetarbetet i riksdagen genom propositioner senast i början av november. Härtill kommer dock den påverkan som kan åstadkommas via regeringspartiernas ledamöter i riksdagen. Men det står ändå klart att en ny regerings möjligheter att påverka budgeten försämrasjämfört med nuvarande förhållanden. Därmed inte sagt att en ny regering heller under nuvarande förhållanden skulle ha särskilt goda förutsättningar att sätta sin prägel på budgeten året efter det att den tillträtt. Vår slutsats är att en omläggning av budgetåret förutsätter en flyttning av valen till våren. Vilka skulle då konsekvenserna bli av att valen hålls på våren i stället för på hösten? Enligt vår bedömning når det politiska intresset en höjdpunkt under slutet av våren i samband med riksdagsarbetets slut. De politiska förut-

206 Jämnare arbetsrytm och effektivare i

budgetarbete riksdagen

sättningarna för ett bevarat högt valdeltagande skulle därför finnas. Å andra sidan kan man peka på att en valrörelse under maj månad skulle försvåras av de många helgerna och dessutom konkurrera med hög aktivitet inom friluftslivet, utbildningsväsendet och föreningslivet. En övergång från höst- till vårval måste medföra en förkortning av riksdagsarbetet på våren under valår. Om man inte vill förkorta valrörelsen eller bedriva valrörelsen parallellt med riksdagsarbetet måste arbetet avslutas redan i månadsskiftet mars-april. En förkortning av valrörelsen från 6 á 7 veckor till 4 ä 5 är, menar vi, ett bekymmer med hänsyn till att förtidsröstningen börjar så tidigt som 24 dagar före valdagen (fartygsröstningen 55 dagar). Att bedriva valrörelsen parallellt med riksdagsarbetet innebär självfallet en risk för att detta arbete påverkas negativt av det förestående valet. Den nära koppling som vid övergång till vårval kommer att finnas mellan riksdagsarbetets avslutning och valrörelsen kan tänkas vara till nackdel för valarbetet på kommunal nivå. De kommunala frågorna skulle få svårare att komma fram. Vi vill också betona att en övergång till vårval är en förändring av rätt ingripande slag för medborgare, politiker och partiorganisationer. Val på hösten är en lång tradition i vårt land. Själva omställningen kan därför medföra problem (t.ex. lägre valdeltagande) som dock torde vara av övergående natur. Vår sammanfattande värdering av förslaget om kalenderårsbudget och vårval är följande. En faktor - -talar starkt för riksdagsarbetets rytm en omläggning. En annan faktor - effekter omläggningens på regeringen och myndigheterna - är vi osäkra på. Den skulle behöva utredas närmare. En tredje faktor - av valen till våren - anser vi vara ett starkt flyttningen argument mot förslaget. Vid sammanvägningen av dessa faktorer kommer vi till resultatet att vi inte vill förorda ett genomförande av förslaget.

l 1.7 Budgetprocessen

1l.7.1 Problemen Lângdragen behandling Mellan budgetpropositionens anmälan i kammaren den l0 januari och den dag i början avjuni då riksdagen fattar beslut om kompletteringspropositionen förflyter ca 5 månader. Detta får betecknas som en jämförelsevis lång tid för parlamentsbehandling av en budget. l Norge framläggs budgetförslaget i början av oktober och är slutbehandlat i mitten av december (ca 2 l/2 månader). I Danmark och Finland är tidpunkten för slutbehandlingen ungefär densamma som i Norge men förslaget framläggs i Finland i mitten av september (behandlingstid ca 3 månader) och redan i mitten av augusti i Danmark (ca 4 månader). Den långa budgetbehandlingstiden i Sverige har gjort det nödvändigt att komplettera och aktualisera budgetförslaget efter hand. Förslag till anslag som är upptagna som s.k. beräkningspunkter i det ursprungliga

Jämnare arbetsrytm och effektivare budgetarbete i riksdagen 207

budgetförslaget skall avlämnas till riksdagen senast den 10 mars. Endast om ”synnerliga skäl” föreligger får en anslagsproposition läggas fram senare. Regeringen skall vidare avge ett särskilt förslag till slutlig reglering av statsbudgeten (kompletteringsproposition) före utgången av april. Det är sedan länge praxis att budgetbesluten fattas successivt av riksdagen under våren. Genom 1974 års RF klarlades att dessa beslut är definitiva. Tidigare fattades budgetbesluten i stor utsträckning huvudtitel för huvudtitel. l särpropositioner redovisade anslagsförslag behandlades emellertid för sig. Numera delar utskotten ofta upp huvudtitlarna i skilda betänkanden som behandlas vid olika tidpunkter av riksdagen. l samband med dessa anslagsfrägor behandlar inte sällan utskotten även motioner med anknytning till ämnesområdet men utan omedelbara budgeteffekter. Nackdelarna med denna ordning är att det inte är lätt att skaffa sig någon överblick av budgetbehandlingen på olika områden, än mindre när det gäller hela statsbudgeten. Redan regeringens ursprungliga budgetförslag innehåller som nämnts ett antal luckor. Under riksdagsbehandlingen sker heller ingen uppsummering inför slutbehandlingen. Först sedan budgetprocessen är slutförd redovisas slutresultatet i ett betänkande från Finansutskottet. Detta utgör en sammanställning av tidigare fattade beslut.

Splitrrad beredning Före l97l års utskottsreform bereddes förslagen till statsutgifter i huvudsak i ett enda utskott, statsutskottet. Utskottet arbetade emellertid uppdelat på fem avdelningar, vilka fungerade i stort sett självständigt i förhållande till statsutskottet i dess helhet. Avdelningarna behandlade en eller flera huvudtitlar. Genom specialiseringen på olika huvudtitlar i statsutskottets olika avdelningar skiljde sig den tidigare utskottsbehandlingen av budgeten i realiteten inte så mycket från den nuvarande där olika delar av budgetförslaget, beroende på ämnesinnehâllet, remitteras till olika utskott. Uppdelningen av budgeten på olika utskott är emellertid mera långtgående i den nuvarande organisationen med dess I6 utskott som alla har sin del av budgeten. Variationerna mellan utskotten när det gäller omfattningen av budgetarbetet är betydande. Vissa utskott har mycket få anslagsärenden, t.ex. lag- och skatteutskotten medan i andra utskott arbetet på våren domineras av sådana ärenden, t.ex. utbildnings- och näringsutskotten. Skatteutskottet har emellertid alla ärenden (med vissa undantag) som rör budgetens inkomstsida. Budgetarbetets variationer mellan utskotten har inte bara betydelse för utskottens egen arbetssituation utan också för kammarens arbetsrytm. Utskott med få budgetärenden kan i stor utsträckning använda våren för att bereda motioner utan anknytning till budgetpropositionen. Härigenom slipper man skjuta dessa ärenden till hösten och utjämnar på så sätt sin egen arbetsituation. Kammaren tillförs emellertid

208 Jämnare arbetsrytm och effektivare budgetarbete i riksdagen

ärenden på våren som i varje fall formellt sett kunde ha uppskjutits till u... hösten. ...4 Utskott med en omfattande del av budgetförslaget får en utdragen budgetberedning som i sin tur försenar kammarens behandling av budgeten. Men också behandlingen av andra ärenden som måste klaras av under våren fördröjs. Härigenom förlängs kammarens arbete på våren. Uppsplittringen av budgetarbetet mellan utskotten har också inneburit att huvudtitlar delas mellan två eller flera utskott. De olika anslagen på Finansdepartementets huvudtitel behandlas av inte mindre än fem utskott, finans-, skatte-, lag-, närings- och bostadsutskotten. Fyra utskott, finans; kultur-, arbetsmarknads- och bostadsutskotten, bereder ärenden på civildepartementets område. I flera fall rör det sig om att enstaka anslag hänvisas till ett visst utskott.

Bristande samordning Som framgått av de tidigare avsnitten är budgetprocessen i riksdagen starkt uppsplittrad både tidsmässigt och när det gäller utskottsbehandlingen. Detta gör det svårt för såväl riksdagsledamöterna själva som för utomstående att följa budgetarbetet. Denna svårighet drabbar också de organ som har ett särskilt ansvar för att åstadkomma en samordning mellan inkomster och utgifter och mellan utgifterna på olika områden. Dessa organ är i första hand riksdagspartierna och regeringen. Särskilda uppgifter på detta område tilldelades i samband med inrättandet av den nuvarande utskottsorganisationen Finansutskottet. Finansutskottets samordning skulle enligt grundlagberedningen (SOU 1969:62) främst komma till stånd genom utskottets beredning av budgetpropositionens finansplan med tillhörande motioner. Utskottets utlåtang de skulle - utan att innehålla bindande ramar - ha en allmänt styrande verkan på riksdagens budgetprövning. Enligt propositionen (prop. 1970:40) kunde det diskuteras om inte Finansutskottet borde ges en starkare ställning i syfte att säkra att de huvudriktlinjer för finanspolitiken, som riksdagen binder sig för, följs vid beredningen av statsbudgeten i övriga utskott. Man borde dock avvakta erfarenheterna av det nya systemet innan man på nytt övervägde frågan om en starkare ställning för finansutskottet i förhållande till övriga utskott. Konstitutionsutskottet (KU 1970:27) avvisade tankar på ett överordnat utskott men ansåg att man fick med uppmärksamhet följa finansutskottets verksamhet. Från finansutskottets sida framhölls vid flera tillfällen i slutet av l970talet de svårigheter utskottet hade att fullgöra sina samordnande uppgifter. Detta ledde till att riksdagens utskottskommitté som tillsattes av talmanskonferensen 1980 fick i uppgift att pröva frågan om finansutskottets ställning. Kommittén (Förs. 1981/82122) ansåg sig kunna konstatera att finansutskottet inte alltid hade kunnat ha ett samlat grepp om riksdagens budgetbehandling och att utskottet under de senaste åren inte heller hade haft möjligheter att samordna övriga frågor av större ekonomisk betydelse -i första hand de ekonomiska s.k. åtgärdspaketen. Kommittén fann att verkligt effektiva åtgärder i samordningssyfte skulle ge finansut-

Jämnare arbetsrytm och effektivare budgetarbete i riksdagen 209

skottet ställning av ett slags överutskott eller att åtgärderna i vart fall av andra utskott skulle kunna uppfattas som ett utslag därav. Något förslag som ändrade finansutskottets ställning gentemot de övriga utskotten lade kommittén därför inte fram. I stället rekommenderade kommittén utskotten att behandla t.ex. ekonomiska åtgärdspaket gemensamt genom deputerade i sammansatta utskott (se RO 4:8). Enligt konstitutionsutskottets uppfattning (KU 1982/83231) borde man inte utesluta sammansatta utskott som en form för samordning av arbetet i riksdagen. Utskottet ansåg dock att tillfälligt sammansatta beredningsorgan inte var den bästa lösningen på samordningsproblemen i riksdagen. Utskottet betonade i stället särskilt partiernas roll för samordningen. Utskottet ville dock inte förneka att det fanns brister i samordningen av beslutsprocessen i större ekonomiska frågor. Ett i samband med riksdagsbehandlingen väckt förslag om ytterligare utredning av frâgan avvisades dock av konstitutionsutskottet och riksdagen. Det kan nu konstateras, sedan ytterligare några års erfarenhet vunnits, att samordningen inom utskottsorganisationen av vissa ekonomisk-politiska åtgärdspaket inte fungerat tillfredställande. Som exempel kan nämnas det paket av åtgärder som regeringen lade fram den 13 maj 1985 i syfte att begränsa underskottet i bytesbalansen och dämpa konsumtionen. De förslag som krävde riksdagens ställningstagande behandlades var för sig av tre utskott: ñnansutskottet, skatteutskottet och lagutskottet. Sedan utskottsbehandlingen avslutats kunde konstateras att det inte förelåg någon samlad majoritet i riksdagen för de förslag som utskotten var för sig lade fram. Vid överläggningarna därefter utanför utskotten mellan regeringen och vänsterpartietkommunisterna enades man därför om vissa ändringar i utskottsförslagen. Dessa förslag stöddes av en majoritet av ledamöterna. Utskottens ursprungliga förslag togs inte upp till votering.

K (zrtsiktigheten Verksledningskommittén konstaterar i sitt betänkande (SOU l985:40) Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning att det av besparings- och rationaliseringskäl inletts en utveckling mot ökad långsiktighet vid planeringen och budgeteringen av de statliga myndigheternas verksamhet. Krav på fortsatta finansiella begränsningar eller andra omställningar av myndigheternas verksamhet bör enligt kommittén kombineras med att myndigheterna ges ökad frihet när det gäller att hushålla med tilldelade resurser och att planera resursanvändningen på längre sikt än det nuvarande ettåriga anslagssystemet medger. statsmakterna bör därför enligt kommittén lägga fast de ekonomiska förutsättningarna för myndigheternas verksamhet för mer än ett budgetår i sänder. Verksledningskommittén anser också att det behövs bättre beslutsunderlag i budgetfrågor inom myndigheterna och regeringskansliet. Detta tar sannolikt längre tid att utarbeta än vad den traditionella budgetprocessen medger. En fördjupad prövning av myndigheternas resursinriktning och eko-

14- Folkstyrclscns villkor

210 Jämnare arbetsrytm och effektivare budgetarbete i riksdagen

nomiska ramar bör således enligt verksledningskommitténs uppfattning göras av statsmakterna i ett längre tidsperspektiv än f.n. Varje myndighet bör i normalfallet åläggas att vart tredje år lägga fram ett underlag som avser verksamhetens resurser och inriktning under en kommande treårsperiod. statsmakterna bör på grundval av detta underlag fastställa hur verksamheten bör förändras inom ramen för en fastlagd treårig budgetram för myndighetens förvaltningskostnader. Anslag för respektive budgetår bör liksom hittills beslutas årligen. lnvesteringsanslagen och sakanslagen bl.a. de stora transfereringarna ligger i princip utanför det av verksledningskommittén föreslagna systemet med en flerårscykel för planering och budgetering av myndigheternas verksamhet. Anledningen härtill är att kommittén anser att riksdagen och regeringen inte bör berövas möjligheten att utöva sin fulla handlingsfrihet på dessa områden varje år. När det gäller investeringsanslagen föreslår kommittén att bemyndiganden och ramar innefattas i rullande treåriga investeringsplaner. Prövningen av sakanslagen bör i viss utsträckning, t.ex. i fråga om regelförenklingar, kunna sammankopplas med prövningen av anslagen för den myndighet som administrerar dem. Av remissammanställningen (publicerad i Ds C 1986:4) framgår att ett alldeles övervägande antal remissinstanser instämmer i förslagen eller lämnar dem utan erinringar.

ll.7.2 överväganden och förslag

Utgângspunkter Vi har funnit att vissa brister och problem vidlåder budgetprocessen i riksdagen. Den starkt splittrade behandlingen av budgetförslaget i kammaren och en ibland onödig uppdelning av huvudtitlarna på olika utskott försämrar överblicken. Därmed minskar möjligheterna för riksdagen och regeringen att följa budgetprocessen och vidta de åtgärder som kan vara påkallade. Vi anser också att den stora anhopningen av ärenden i kammaren mot slutet av våren i hög grad hänger samman med en felaktig rytm i budgetarbetet. Den vida tidsramen för budgetarbetet medför att komplicerade budgetärenden ofta kommer upp i riksdagen först i slutet av våren på grund av långdragen utskottsbehandling. Sedvanan att ta upp motioner som saknar direkt koppling till budgetförslaget fördröjer ocksâ kammarbehandlingen av budgetärenden i många fall. Slutligen är det sannolikt att den uppsplittrade kammarbehandlingen av budgeten medför en totalt sett längre debattid än om budgetförslaget behandlades mera samlat. Enligt vår uppfattning kännetecknas också riksdagsbehandlingen av budgeten av en viss ytlighet och kortsiktighet. Vi delar den kritik som verksledningskommittén fört fram mot budgetsystemet i dess helhet. Ett första syfte med våra förslag på detta område är därför att stärka riksdagens möjligheter att skaffa sig ett samlat grepp om budgetfrågorna. Härigenom bör budgetarbetet kunna inriktas på mera övergripande och långsiktiga frågor.

Jämnare och effektivare budgetarbete i riksdagen 211

arbetsrytm

Ett andra syfte är att förbättra arbetsrytmen i budgetprocessen som ett led i vårt arbete att få till stånd en jämnare arbetsbelastning i riksdagen. Förutsättningarna för detta är att det går att koncentrera och förenkla arbetet med budgetfrågorna. Ett tredje syfte är att åstadkomma en fördjupning av budgetarbetet med jämna mellanrum.

Ökad samordning i budgetarbetet Budgetarbetet i riksdagen inleds i dag med att allmänna riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetregleringen antas av riksdagen på förslag av Finansutskottet. Dessa riktlinjer skulle enligt vår uppfattning vinna i konkretion och precision om riksdagen i detta sammanhang också fattade beslut om de ekonomiska ramarna för olika områden som svarar mot Utskottens beredningsområden. Regeringen förutsätts härvid komma med förslag till rambelopp. Riksdagen kan besluta om en Ökning eller minskning eller att utgiftsökningar mäste täckas av utgiftsminskningar på samma område. Någon konstitutionell bundenhet uppkommer inte genom dessa rambeslut, som fortfarande är att uppfatta som riktlinjer. Riksdagen har således full frihet att på förslag av ett fackutskott överskrida den fastställda ramen. Dock skall det vara möjligt för riksdagen att i efterhand vidta åtgärder som återställer balansen om den rubbats genom ramöverskridanden. Genom den förändring av budgetprocessens förlopp som föreslås i nästa avsnitt blir det också möjligt för regeringen och riksdagen att i samband med kompletteringspropositionen bedöma behovet av sådana korrigerande åtgärder. För att genomföra denna ordning krävs ett närmare institutionellt samband mellan beredningen av statsinkomsterna och riktlinjerna för utgiftspolitiken. F.n. sker detta i skilda utskott, skatteutskottet resp. Finansutskottet. En tidigare kommitté har rekommenderat att beredningen av större ekonomiska frågor sker i sammansatta utskott. Som viser det är detta ingen bra form för samordning av det återkommande slag som det här är fråga om. Vi föreslår därför att ñnans- och skatteutskotten slås samman till ett utskott med namnet Finansutskottet. Vi förutsätter att det nya Finansutskottet inte kommer att arbeta på avdelningar. Detta skulle motverka syftet med reformen. Vi har övervägt om det nya Finansutskottet skulle få en exklusiv rätt att bereda kompletteringspropositionen och ekonomiska s.k. åtgärdspaket efter hörande av berörda utskott. En generell regel med denna innebörd skulle emellertid ge Finansutskottet ställningen av ett slags överutskott, något som riksdagen tidigare avvisat. Däremot vill vi erinra om RO:s bestämmelse att andra ärenden än budgetpropositionen får delas mellan två eller flera utskott endast om särskilda skäl föranleder det (RO 4:7). Att förslag i en paketproposition” formellt sett hör hemma i ett annat utskott än Finansutskottet bör inte hindra att propositionen i sin helhet remitteras till Finansutskottet om det övergripande syftet med propositionen är ekonomisk-politiskt.

212 Jämnare och i

arbetsrytm effektivare budgetarbete riksdagen

Befogenheten för finans- och skatteutskotten enligt 8 kap. 6 § RF att under tid då riksmöte ej pågår efter bemyndigande i lag besluta om indirekta skatter bör i fortsättningen tillkomma det nya finansutskottet. Förslaget om sammanläggning innebär förändringar i 4 kap. 3 § och 8 kap. 6 § RF och 4 kap. 2 och 5 §§ RO samt tilläggsbestämmelserna till RO 4.2.1, 4.6.2, 4.6.3, 4.8.1, 4.l l.l och 4.l l.3. Därutöver krävs ändringar av de bemyndiganden enligt 8 kap. 6 § RF som finns i åtskilliga skattelagar, t.ex. 79 § lagen (l968:430) om mervärdeskatt.

Ökad koncentration av budgetprocessen Vi föreslår att behandlingen av budgetpropositionen och senare framlagda anslagspropositioner (utom kompletteringspropositionen) tidigareläggs så att den i huvudsak är avslutad senast den 30 april. I kammaren skall huvudprincipen vara att varje utskottsområde behandlas i sin helhet vid ett och samma tillfälle. Undantag bör dock kunna för mer göras omfattande förslag som framlagts i särproposition. Kompletteringspropositionen framläggs liksom hittills i slutet av april och behandlas under slutet av riksmötet. Utfallet av riksdagens bör i stora budgetbehandling drag vara känt för regeringen då arbetet på kompletteringspropositionen slutförs under april, eftersom utskottens budgetarbete i huvudsak måste vara avslutat i mars. Det slutliga resultatet är bekant då finansutskottet under maj månad behandlar förslaget till slutlig reglering av statsbudgeten. Möjligheter att föreslå de korrigeringar som den tidigare processen kan ha gett anledning till föreligger alltså både för regeringen och finansutskottet. Från arbetsrytmsynpunkt skulle denna ordning innebära en koncentration av budgetarbetet i utskotten till februari-mars. Under perioden april - mitten av maj kommer utskotten att med huvudsakligt undantag för kompletteringspropositionen kunna ägna sig åt sådana propositioner och motioner utan samband med budgeten som skall behandlas före riksmötets slut. Detta bör kunna leda till ett jämnare och lugnare arbetstempo i kammaren mot slutet av riksmötet. Förutsättningarna för att genomföra denna ordning är flera. För det första måste propositioner som rör ur budgetpropositionen utbrutna punkter framläggas tidigare än den lO mars för att hinna behandlas under april. Tidigareläggningen av budgetprocessen i riksdagen med en månad skulle i och för sig motivera att denna tidpunkt sattes till den 10 februari. Det ger emellertid departementen bara en extra månad i förberedelsetid utöver budgetpropositionen. En bättre avvägd tidpunkt skulle därför kunna vara den 25 februari. Denna förkortning underlättas om MBL-förhandlingarna rörande propositioner och andra regeringsärenden avskaffas. Endast synnerliga skäl skulle göra det möjligt att lägga fram en anslagsproposition senare än den 25 februari. Förslaget föranleder en ändring i 3 kap. 2 § RO där tidpunkten lO mars utbyts mot 25 februari. l riksdagen skall riktpunkten vara att även anslagspropositioner behandlas senast den 30 april. Efter denna tidpunkt bör endast be-

Jämnare arbetsrytm och effektivare budgetarbete i riksdagen 213

handlas försenade anslagspropositioner och i undantagsfall anslagspropositioner av större omfattning. l viss utsträckning bör det vara möjligt för utskotten att bryta ut de rena anslagsfrågorna ur större anslagspropositioner och behandla dem med förtur. För det andra är det nödvändigt att utskotten i större utsträckning än f.n. avstår från att behandla motioner utan direkt koppling till anslaget för kommande budgetår i samband med budgeten. Dessa motioner får antingen behandlas senare under riksmötet eller skjutas till nästa riksmöte. För det tredje måste organisationen av utskottsbehandlingen av budgetförslagen förändras. Som vi tidigare framhållit är fördelningen av budgetärendena mellan utskotten ojämn. För att kunna slutföra budgetarbetet vid denna tidpunkt måste alla utskott engageras i budgetarbetet på ett mer likvärdigt sätt än f.n. Om man vill undvika ingrepp i utskottsorganisationen skulle man i och för sig kunna låta de mest budgetbelastade utskotten arbeta på avdelningar vid budgetberedningen. En sådan ordning skulle emellertid innebära praktiska svårigheter för de mindre partierna att delta i arbetet i ett utskotts olika avdelningar eftersom avdelningssammanträdena i stor utsträckning måste äga rum parallellt. Ett annat argument mot systemet med utskottsavdelningar är att det innebär dubbelbehandling av alla ärenden med den fördröjning som följer härav. Att ge avdelningarna möjlighet att avge betänkande direkt till riksdagen innebär i praktiken en annan, mer eller mindre permanent utskottsorganisation med färre ledamöter i de beredande organen. Vi har på grund av dessa skäl avvisat tanken på utskottsavdelningar. Istället förordar vi att riksdagen tar initiativ till en översyn av utskottsorganisationen med sikte på att åstadkomma en jämnare fördelning av budgetärendena. I första hand bör detta kunna åstadkommas genom omflyttning av ärenden mellan utskotten. Det kan emellertid bli nödvändigt både att avskaffa utskott och skapa nya utskott. Riktpunkten bör vara att antalet utskottsplatser behålls på nuvarande nivå. Vid bestämmandet av antalet utskott är det enligt vår uppfattning viktigt att beredningsområdena, särskilt med tanke på vårt förslag om snabbare budgetbehandling, inte görs mer omfattande än f.n. Detta talar således för att antalet utskott i varje fall inte bör vara mindre än i nuvarande organisation. Den minskning av antalet utskott som blir följden av vårt förslag att slå samman fmans- och skatteutskotten bör alltså kompenseras genom inrättande av ett eller flera nya utskott. Arbetsuppgifterna för detta eller dessa utskott bör hämtas från de mest budgetbelastade utskotten, i första hand utbildningsutskottet och näringsutskottet. Även andra utskott, särskilt det nya Finansutskottet, kan behöva avlastas. Vi har tagit fram några exempel på en förändrad utskottsindelning som redovisas i bilaga 7. Vi vill starkt understryka karaktären av exempel hos dessa alternativ. Det blir riksdagens sak att närmare utreda förändringar i utskottsorganisationen.

214 Jämnare arbetsrytm och effektivare budgetarbete i riksdagen

Fördjupad budgetprövning vart tredje âr Vi vill först konstatera att ett system med fleråriga i linje budgetramar med verksledningskommitténs förslag redan förekommer i riksdagsbehandlingen av vissa återkommande frågor. På försvarsområdet arbetar man med femåriga planeringsperioder och en rullande rambudgetering sedan 1972. Ett system med flerårsramar används också i fråga om det regionalpolitiska stödet. Treåriga budgetramar har införts när det gäller forskningsrådens verksamhet. Från riksdagens synpunkt är, såvitt vi kan se, erfarenheterna av dessa fleråriga ramar i huvudsak positiva. Verksledningskommitténs förslag om treåriga budgetramar tar endast sikte på myndigheternas förvaltningsanslag. Liksom en del av remissinstanserna vill vi för vår del förorda att systemet efter hand utsträcks även till sakanslagen, dvs. de medel av huvudsakligen som bidragskaraktär myndigheterna administrerar. Som vi ser det är det nämligen en huvudpoäng med verksledningskommitténs förslag att förutsättningarna för en fördjupad budgetprövning på ett visst område starkt förbättras om den endast sker vart tredje år. Detta skulle inte minst gälla riksdagens budgetgranskning. Denna granskning bör då omfatta olika verksamhetsområden i deras helhet. Detta ställningstagande får inte uppfattas så att vi skulle utesluta icke förutsedda förändringar av sakanslagen under en löpande treårsperiod. Behov av sådana förändringar uppkommer emellanåt men torde ofta avse bidragsbeloppen snarare än bidragssyslemen . För att arbetsbelastningen i riksdagen inte skall vara alltför ojämn mellan åren krävs, som också verksledningskommittén att den föreslagit, fördjupade anslagsprövningen inte äger rum för alla myndigheter samma år. En spridning av budgetarbetet över treårscykeln bör också i viss utsträckning åstadkommas inom varje utskott. Det får emellertid vägas mot att myndigheterna inom ett visst utskotts område kan ha ett sådant inbördes sammanhang att den noggrannare budgetprövningen måste ske samtidigt. Koncentrationen av budgetgranskningen för olika myndighetsområden till vart tredje år torde föra med sig att motioner på dessa områden realbehandlas endast i samband med denna prövning. Under mellanåren blir det naturligt att hänvisa till den prövning som kommer att ske vid periodens slut på i princip samma sätt som man nu ofta hänvisar till att en utredning pågår på ett visst område. I insikt om detta kan det tänkas att ledamöterna då avstår från att motionera på de områden där ingen fördjupad prövning skall äga rum ett visst år. Som exempel på den tänkta ordningen kan tas verksledningskommitténs förslag beträffande kommunikationsdepartementets område som i riksdagen motsvaras av trafikutskottets. Under år l av treårscykeln behandlas mera ingående järnvägspolitiken (utom kollektivtrafik), vägpolitiken och luftfartspolitiken. År 2 sker motsvarande prövning beträffande postens, televerkets och SMHl:s verksamhet. Det tredje året behandlas trafiksäkerhetsfrågor, kollektivtrañkfrågor och sjöfartsfrâgor.

Jämnare och budgetarbete i riksdagen 2 l 5 arbetsrytm ejfektivare

?Ya/tabell för budgetbehandlingen Vårt förslag innebär att budgetbehandlingen i riksdagen koncentreras till tiden februari-april. En tidtabell för behandlingen bör upprättas av talmanskonferensen. Den kan på vissa punkter variera något från år till år men bör i huvudsak se ut på följande sätt. Regeringens budgetförslag framläggs liksom nu den 10 januari och följs av en allmän motionstid på 15 dagar. Utskottsarbetet med budgeten sätter igång i början av februari. Den första avrapporteringen till kammaren är finansutskottets betänkande över förslaget till ñnansplan. Behandlingen av detta betänkande föranleder liksom nu en ñnansdebatt som äger rum vid samma tidpunkt som f.n., dvs. någon gång under perioden slutet av februari - mitten av mars. Så långt följer den föreslagna ordningen den nuvarande proceduren. Efter beslutet om fmansplanen inträder förändringarna. Utskottsbehandlingen av anslagspropositionerna som lämnats senast den 25 februari, kan påbörjas strax efter mitten av månaden, dvs. någon vecka tidigare än f.n. Motionstiden kommer normalt att få göra uppehåll för den sammanträdesfria veckan, vilken i allmänhet infaller vecka 9. Med början i slutet av mars sker en samlad behandling i kammaren av varje utskottsområde av budgetförslaget. Ordningen mellan områdena och behandlingsdagarna skall vara bestämda redan i början av februari. Avgörande för ordningen mellan områdena ett visst år bör naturligtvis vara omfattningen av utskottets beredningsarbete. Ett utskottsområde som t.ex. föranlett få motioner och som inte har några utbrutna punkter bör behandlas redan i slutet av mars. l slutetav april sker å andra sidan behandlingen av budgetomräden med många motioner och flera anslagspropositioner. Det bör, som redan nämnts, vara möjligt att undantagsvis skjuta på behandlingen av utbrutna punkter till efter den 30 april. Den samlade behandlingen i kammaren av utskottsområden av budgeten behöver inte innebära att utskottet lägger fram ett betänkande där alla budgetfrågor sammanförs. Anser man det mera praktiskt att dela upp området på flera betänkanden möter detta inget hinder. Den tid som totalt sett står till förfogande för kammarbehandlingen av budgeten uppgår till 4 a 5 veckor vilket motsvarar 12 å 15 plenidagar eller 100 å 125 plenitimmar. En grov beräkning ger vid handen att våren 1985 diskuterades budgetfrågor i kammaren under ca 145 timmars tid. Den tillgängliga debattiden kommer alltså att förkortas väsentligt. Budgetprocessen i riksdagen avslutas med behandlingen av kompletteringspropositionen. Den följer samma mönster som f.n. Det är emellertid önskvärt att propositionen ges en mer samlad behandling i kammaren än vad som varit fallet ibland på senare år.

1 1.8 Jämnare arbetsrytm på hösten

Genom koncentrationen av budgetprocessen hoppas vi åstadkomma en jämnare arbetsbelastning under våren. Förändringen av budgetarbetet

-1...\..:J.

utsug,...

216 Jämnare arbetsrytm och effektivare budgetarbete i riksdagen

. . leder sannolikt till att fler ärenden, särskilt motioner, än f.n. uppskjuts till följande riksmöte. En viss ytterligare förskjutning av arbetet från vår till höst skulle alltså bli följden. Mot denna bakgrund ter det sig särskilt angeläget att arbetet på hösten utjämnas. Detta behov gör sig inte gällande med samma styrka på hösten ett valår. Oavsett om ett regeringsskifte har ägt rum eller ej visar erfarenheten att propositionsavlämnandet är mindre på hösten efter ett val än under andra höstar. En utjämning av arbetet på hösten förutsätter dessutom att utskotten i större utsträckning än f.n. sammanträder före och i samband med riksmötets start. Under valår är det emellertid det gamla utskottet som kan sammanträda vid dessa tidpunkter, medan betänkanden i de uppskjutna ärendena skall avges av de utskott som tillsätts av den nya riksdagen. För att åstadkomma att utskotten i större utsträckning än f.n. sammanträder under sommaruppehållet och tidigt under riksmötet föreslår vi att betänkanden i ärenden som uppskjutits från ett riksmöte till nästa inom samma valperiod skall avges av utskotten före den l november. Riksdagen måste självfallet kunna medge undantag från denna regel. Detta bör helst ske i samband med uppskovsbeslutet men kan också ske genom särskilt beslut senare. Liksom i fråga om uppskov bör talmanskonferensen yttra sig över begäran om undantag. När tidpunkten den l november har valts är det två synpunkter som har vägts mot varandra. Å ena sidan bör tidsfristen inte gå ut så sent på hösten att utjämningseffekten blir liten eller ingen alls. Å andra sidan bör den inte inträffa så tidigt att regeln urholkas genom att ett stort antal undantag måste medges. Om tidpunkten sätts till den l november betyder det att betänkanden över uppskjutna ärenden måste avges före den vecka som normalt är sammanträdesfri på hösten, nämligen vecka 44. Utskotten har då, förutom sommaren, tre veckor av riksmötet på sig att slutföra behandlingen av uppskjutna ärenden. Detta får anses vara en så väl tilltagen tidsmarginal att undantag från regeln bara behöver begagnas för större och mer komplicerade ärenden. Att gränsen dras vid den l november innebär självfallet inte att inte utskottsbetänkanden kan behandlas i kammaren under oktober. Tvärtom är det önskvärt att så sker i större utsträckning än f.n. Men den utjämnande effekten kommer snarare att ligga i en förskjutning från december till november och från senare delen av november till den tidigare delen. För att markera vikten av att utskotten sammanträder under sommaruppehållet bör bestämmelsen härom ändras från att utskotten vid behov får sammanträda under tid då riksmöte icke pågår till att utskotten vid behov skall göra det. Vidare bör det av bestämmelsen framgå att det är arbetet i riksdagen i dess helhet, inte det enskilda utskottets uppgifter, som vara bestämmande för behovet av sommarsammanträden med

skall_

utskottet.

Jämnare arbetsrytm och effektivare budgetarbete i riksdagen 217

Förslaget medför att ett nytt tredje stycket införs i 4 kap. 8 § RO, att en ny tilläggsbestämmelse RO 4.8.2 införs samt att 4 kap. ll § RO får en ny lydelse.

11.9 Kammarens ställning förstärks i arbetsplaneringen

Vi har i de föregående avsnitten föreslagit vissa åtgärder som skulle medföra en jämnare arbetsrytm i riksdagen. Det gemensamma för förslagen är att de ställer kammarens behov av fastare arbetsplanering framför utskottens. Vi anser denna prioritering riktig med hänsyn till att kammarens arbetsschema binder alla riksdagsledamöter, ett visst utskotts schema endast dess ledamöter och tjänstgörande suppleanter. Utskotten bör således kunna vara mer flexibla i sin arbetsplanering. De bör t.ex. kunna sammanträda med kort varsel och även på tider då riksdagen i sin helhet inte är samlad. Om man vill understryka kammarens intressen i arbetsplaneringen bör enligt vår uppfattning talmannens och partigruppernas inflytande i denna fråga förstärkas i syfte att åstadkomma en fastare och mer medveten ledning av kammarens arbete. Detta kan ske genom inrättande av en beredningsdelegation till talmanskonferensen, bestående av talmannen (ordförande) och partigruppernas företrädare i konferensen. Delegationens uppgift skall vara att bereda och föreslå beslut i de ärenden som skall behandlas i talmanskonferensen. En bestämmelse om denna beredningsdelegation bör införas i tilläggsbestämmelse till RO l:7.

i

Övriga

arbetsformsfrågor riksdagen

12.1 Motionsrätt på skrivelser från regeringen och redogörelser från riksdagsorgan

l2.l.l Bakgrund Regeringens förslag till riksdagen skall enligt 3 kap. 1 §riksdags0rdningen (RO) avges genom proposition. Ordet proposition betyderjust förslag och i detta sammanhang närmare bestämt förslag till riksdagsbeslut. Om regeringen däremot vill meddela riksdagen något utan att påkalla något beslut av riksdagen kan propositionsformen därför inte användas. l stället öppnar 3 kap. 6 § RO en möjlighet för regeringen att lämna meddelanden till riksdagen genom skrivelse eller också muntligen i kammaren genom något statsråd.

M unrliga meddelanden Som exempel på regelbundet återkommande muntliga meddelanden kan nämnas de statsrådsanföranden som inleder de utrikes- och handelspolitiska riksdagsdebatterna. Ett särskilt slags muntligt meddelande är den regeringsförklaring som statsministern enligt l kap. 6 § RO normalt skall avge vid riksmötets öppnande. Även denna är tänkt som underlag för en debatt, dock inte i omedelbar anslutning till att meddelandet lämnas, utan för den allmänpolitiska debatt som brukar äga rum några dagar senare.

Skrivelser Skrivelserna, som är numrerade bland propositionerna, används i procedurfrågor, t.ex. återkallelse av propositioner (tilläggsbestämmelse 3.l9.l till RO) eller meddelande om att ett förslag om retroaktiv skattelag är att

vänta (RF 2:10 st. 2), men också för andra typer av meddelanden. Årligen

återkommande skrivelser är bl.a. kommittéberättelsen, redogörelsen för behandlingen av riksdagens skrivelser till regeringen, redogörelsen för de statliga företagen och redovisningen av allmänna pensionsfondens fjärde fondstyrelses verksamhet. Skrivelseformen kan emellertid också användas för att föra fram ett politiskt budskap. Regeringens syfte med att vända sig till riksdagen är i sådana fall inte att lämna över någon del av beslutsfattandet till riksda-

220 Övriga arbetsformsfâgor i riksdagen

gen utan endast att informera och väcka debatt. Som exempel på sådana skrivelser kan nämnas skrivelsen 1979/80: 168 om riktlinjer för det fortsatta jämställdhetsarbetet och skrivelsen 1984/852202 om den offentliga sektorns förnyelse. Hemställan i en skrivelse går normalt ut på att regeringen bereder riksdagen tillfälle att ta del av vad det föredragande statsrådet har anfört. Något riksdagsbeslut i sak pâkallas alltså inte och riksdagens beslut innebär vanligen att riksdagen lägger skrivelsen till handlingarna. Riksdagsordningen kräver inte att andra skrivelser än sådana som innehåller redogörelser för viss verksamhet bereds i utskott (RO 4:1). Med undantag för kommittéberâttelsen, redogörelsen för behandlingen av riksdagens skrivelser till regeringen och skrivelser med återkallelse av hela eller delar av en proposition remitteras emellertid regelmässigt alla skrivelser till något utskott. De ger därigenom upphov till ett utskottsbetänkande och kan således bli föremål för debatt i riksdagens kammare. Så skedde i fråga om båda de nyss nämnda skrivelserna med politiska budskap. Skrivelsen om den offentliga sektorns förnyelse blev t.o.m. föremål för en kortare remissdebatt. En skrivelse medför normalt inte någon motionsrätt. Undantagna beträffande motionsrätt är de årliga skrivelserna med redogörelse för de statliga företagen och redovisning av allmänna pensionsfondens fjärde fondstyrelses verksamhet (tilläggsbestämmelse 3.112). De föranleder emellertid mycket sällan några följdmotioner. De har dock vid utskottsbehandlingen och i den följande kammardebatten ofta sammanförts med motioner väckta under den allmänna motionstiden. Om en proposition har blivit återkallad, vilket ju sker genom en skrivelse, får dessutom enligt 3 kap. 19 § tredje stycket RO riksdagens ledamöter väcka motioner med anledning av återkallelsen inom sju dagar från det att denna anmälts i kammaren.

Propositioner 1 regeringskansliet tillämpas som huvudregel att en proposition inte skall behandla andra frågor än sådana där beslutanderätten enligt regeringsformen tillkommer riksdagen. lbland kan det dock för sammanhangets skull vara lämpligt att i propositionen lämna en fullständig redogörelse för ett ärende och att då även presentera åtgärder som kan beslutas av regeringen ensam. Om regeringen inte vill avhända sig sin beslutanderätt och underställa åtgärderna riksdagens prövning, måste det i propositionen klart anges vad som föreläggs riksdagen och vad som förbehålls regeringen. Det sker i föredragandetexten genom användningen av uttryck som ”jag avser att senare återkomma till regeringen med förslag i ämnet men vill redan nu nämna...” e.d. l hemställan markeras skillnaden mellan de olika delarna genom att riksdagen endast skall föreslås god-

känna vad statsrådet anfört i de delar som underställs riksdagen. Övriga

delar resulterar i hemställan antingen i att riksdagen bereds tillfälle att ta del av vad statsrådet anfört eller också följs de inte alls upp.

i 221

Övriga arbetsformsfrâgor riksdagen

Denna åtskillnad är nödvändig både för att riksdagen skall veta vad den skall ta ställning till och för att man sedan skall kunna tolka riksdagens beslut. En proposition som på detta sätt innehåller både förslag och informationspunkter ger riksdagsledamöterna rätt att motionera. De tillåts motionera inte bara i de delar där propositionen innehåller konkreta förslag till riksdagsbeslut, utan även beträffande de delar riksdagen beretts tillfälle ta del av. Riksdagsledamöterna får på detta sätt en möjlighet att reagera på uttalanden som om de gjorts i ett eget dokument inte hade föranlett någon motionsrätt.

Redogörelserfrân riksdagsorgan Riksdagsordningens bestämmelser om motionsrätt med anledning av propositioner skall enligt 3 kap. 13 § RO tillämpas också på förslag av sådana organ som helt eller delvis utses av riksdagen, utskotten undantagna. Bland dessa riksdagens organ kan nämnas talmanskonferensen, riksdagens förvaltningsstyrelse, riksdagens ombudsmän och riksdagens revisorer m.fl. Som huvudregel gäller enligt 3 kap. 8 § RO att dessa organ endast får väcka förslag som rör organets kompetens, organisation, personal eller verksamhetsformer. Riksdagen kan dock genom särskild föreskrift ge något organ en vidsträcktare förslagsrätt. l tilläggsbestämmelse 3.8.2 har så skett beträffande talmanskonferensen och förvaltningsstyrelsen. Beträffande vissa andra organ har föreskrifter om deras förslagsrätt tagits in i de författningar som reglerar deras verksamhet, t.ex. instruktionerna för riksdagens ombudsmän och riksdagens revisorer. När ett riksdagsorgan utan att väcka förslag kommunicerar med riksdagen sker detta i form av en redogörelse. Dessa redogörelser motsvarar således regeringens skrivelser. Enligt tilläggsbestämmelse 3.l3.l får motion avlämnas med anledning av redogörelserna från fullmäktige i riksbanken, fullmäktige i riksgäldskontoret, riksdagens ombudsmän eller riksdagens revisorer. Andra redogörelser medför inte motionsrätt.

12.1.2 Direktiven l det avsnitt i våra direktiv som berör riksdagens ställning i den politiska debatten påpekar föredragande statsrådet att det inte så sällan inträffar att regeringen för riksdagen vill presentera sin syn på verksamheten inom ett visst område utan att i en proposition lägga fram förslag till något riksdagsbeslut i ämnet. Den korrekta formen i dessa fall är att överlämna en skrivelse till riksdagen. En skrivelse har emellertid den nackdelen att den inte medför någon motionsrätt för riksdagens ledamöter. Om skrivelsen inte remitteras till något utskott får riksdagspartierna inte heller någon möjlighet att framföra sina uppfattningar i ett utskottsbetänkande. Enligt statsrådets mening kunde det vara ändamålsenligt att införa någon mellanform mellan proposition och skrivelse. Vi har därför fått i uppdrag att överväga den frågan.

222 Övriga arbetsformsfrâgor i riksdagen

l2.l.3 överväganden

Muntliga meddelanden I syfte att stärka riksdagens ställning som centralt politiskt forum föreslog vi i vårt delbetänkande Försök med nya arbetsformer i riksdagen att man i större utsträckning än hittills utnyttjade den möjlighet 2 kap. l0§ RO ger att anordna fristående debatter i aktuella frågor. Initiativ till en sådan debatt kan tas av regeringen. Om regeringen för riksdagen vill presentera sin syn på en aktuell politisk fråga är det därför inte nödvändigt att överlämna en skrivelse till riksdagen. Det kan t.0.m. i många fall vara att föredra att initiera en debatt och låta denna inledas av ett muntligt meddelande eftersom frågan på så sätt snabbare kan komma på kammarens dagordning och aktualiteten ökas. Om det material regeringen vill presentera för riksdagen är så omfattande att det inte kan presenteras muntligt måste däremot med nuvarande ordning skrivelseformen användas.

När skulle en mellanform kunna användas?

Ett exempel på att regeringen för riksdagen har velat presentera sin syn på verksamheten inom ett visst område, utan att lägga fram förslag till riksdagsbeslut i ämnet, är skrivelsen 1984/85 :202 om den offentliga sektorns förnyelse. Skrivelsen remitterades till Finansutskottet. l en reservation till utskottets betänkande FiU 1984/85135 förklarade utskottets borgerliga ledamöter att skrivelsen svårligen kunde betraktas som en skrivelse i vanlig mening. Eftersom det enligt deras mening var centrala problem som regeringen tog upp i detta sammanhang, borde konkreta ställningstaganden och konkreta förslag ha redovisats i form av en proposition med åtföljande motionsrätt. Skrivelsen om den offentliga sektorns förnyelse skulle kanske kunna ses som ett exempel på fall där det skulle ha varit ändamålsenligt för regeringen att kunna använda en mellanform mellan proposition och skrivelse. Det finns emellertid inte bara exempel på skrivelser som skulle ha kunnat passa för en sådan mellanform. Det finns också exempel på propositioner som egentligen inte innehåller några förslag. Som exempel kan tas prop. 1978/79:l2l om användningen av ADB i statsförvaltningen. Där redogjordes på 134 sidor för regeringens syn på användningen av ADB och de åtgärder regeringen avsåg att vidta för att förbättra statsmakternas insyn och styrmöjligheter på detta område. I propositionen påpekades (s. 134) att frågorna inte var av sådan karaktär att de krävde ställningstaganden av riksdagen för att kunna föras vidare. Regeringen kunde själv utfärda de föreskrifter som behövdes. Med hänsyn till frågornas betydelse borde riksdagen emellertid beredas tillfälle att ta del av dem. Så långt var propositionen alltså en skrivelse. På l3 rader redovisades därefter ett förslag till riksdagen att anvisa 200 000 kr. till information om de presenterade riktlinjerna. Hela dokumentet förvandlades därigenom till en proposition, med åtföljande motionsrätt och utskottsbehandling. Det är vid genomläsning av propositionen svårt att komma

_ Övriga arbetsfo/rmwâgor i riksdagen 223

förbi av att detta anslagsförslag tillkommit intrycket för att göra en proposition av vad som annars skulle ha varit en skrivelse, och att regeringen skulle ha tillgripit en mellanform mellan proposition och skrivelse om en sådan hade funnits till hands. Finansutskottet (FiU I978/79:34) fann också att regeringen vid behov borde kunna utnyttja ett redan befintligt anslag för ändamålet och anslagsyrkandet avslogs av riksdagen. Däremot gav riksdagen som sin mening regeringen till känna vad utskottet anfört med anledning av motioner som berörde de delar riksdagen enbart beretts tillfälle att ta del av. Att skrivelseformen kan användas för att stärka riksdagens ställning som centralt forum politiskt visas tydligt av regeringens skrivelse l986/ 87:21 om åtgärder mot vålds- och egendomsbrott. Genom att regeringen där presenterat de åtgärder som planerats inom justitiedepartementet i en fråga som under hösten 1986 tilldragit sig stort intresse i den allmänna debatten, har riksdagen givits tillfälle att i samlad form behandla en fråga samtidigt som denna är föremål för massmediernas och medborgarnas intresse, utan att behöva avvakta regeringens förslag till åtgärder. Denna användning av skrivelseformen är otvivelaktigt ägnad att stärka riksdagens ställning i den politiska debatten, och skulle ge ännu bättre resultat om ledamöterna gavs rätt att motionera med anledning av skrivelsen.

Motionsrâtl pâ skrivelser Exemplen i föregående avsnitt illustrerar enligt vår mening väl att en mellanform mellan proposition och skrivelse i och för sig skulle fylla ett behov och att det därför skulle kunna finnas anledning att införa en sådan. Vi har också övervägt olika former för ett sådant dokument. Man kan därvid tänka sig flera alternativa Ett sätt vore en typ av lösningar. dokument där föredraganden hemställde att regeringen beredde riksdagen tillfälle att avge yttrande över vad som anförts. En mellanform mellan proposition och skrivelse skulle dock väcka svârlösta frågor om omfattningen av riksdagsledamöternas rätt att motionera. Ett införande av en sådan skulle nämligen leda till att det lades i regeringens hand att genom att välja skrivelseformen eller mellanformen avgöra omfattningen av riksdagsledamöternas motionsrätt och därigenom att styra riksdagsbehandlingens inriktning. Samtidigt skulle frånvaron av en riksdagsreaktion på innehållet i dokumentet politiskt kunna tolkas som att riksdagen ställer sig bakom eller i vart fall inte har något att erinra mot vad statsrådet anfört. Detta problem uppstår redan med dagens ordning när skrivelseformen används för att föra fram ett politiskt budskap. Och denna möjlighet skulle stå regeringen till buds även om någon typ av mellanform infördes. Vi har därför funnit att behovet av en mellanform skulle bortfalla om man införde motionsrätt Genom att införa på skrivelser. en sådan rätt ges oppositionen också förbättrade möjligheter att framföra synpunkter på innehållet i regeringens skrivelser. Mot en sådan ordning skulle kunna invändas att den skulle kunna leda till en inte oväsentlig ökning av utskottens och kammarens redan stora

g 224 Övriga arbetsformsfrâgori riksdagen _ugn_ .

arbetsbörda. Detta får emellertid vägas mot den vinst det innebär från utskottsbehandlingens synpunkt att avvikande synpunkter framläggs före behandlingen i form av motioner i stället för muntligt av utskottsledamöterna vid ett utskottssammanträde. Man kan också ifrågasätta om en regering som inför riksdagen vill presentera sin syn på någon kontroversiell fråga utan att lämna förslag i ämnet alltid skulle vara beredd att göra detta om riksdagsledamöterna gavs en rätt att motionera och regeringen därigenom utsatte sig för risken att ställas inför ett riksdagsbeslut som gav uttryck för en helt annan syn på den aktuella frågan. l en parlamentarisk demokrati är det emellertid naturligt att umgänget mellan regeringen och parlamentet bygger på förutsättningen att det i alla frågor är riksdagen som har det slutliga avgörandet i sin hand. Den regering som inte vill utsätta sig för risken att möta en från de egna synpunkterna avvikande riksdagsreaktion gör därför klokt i att avhålla sig från att väcka något riksdagsärende i frågan. Regeringen har i en skrivelse inte framlagt något förslag för riksdagen. 1 stället har riksdagen beretts tillfälle att ta del av vad det föredragande statsrådet har anfört i en viss fråga. 1 en motion med anledning av skrivelsen bör därför motionären kunna föreslå att riksdagen som sin mening uttalar något i den fråga som berörs i skrivelsen. En motion med förslag om ändrad lagstiftning, höjning av anslag e.d. måste däremot anses gå utanför ramen för det ärende som regeringen väckt, och bör därför inte få väckas. Ett genomförande av vårt förslag innebär ändringar i 3 kap. ll och 12 §§ samt 4 kap. l § RO, av tilläggsbestämmelse 3.l 1.3 samt att tilläggsbestämmelse 3.l 1.2 upphävs. Motionsrârr på redogörelser från riksdagsorgan Enligt tilläggsbestämmelse 3.l3.l till RO får motion avlämnas med anledning av redogörelse från fullmäktige i riksbanken, fullmäktige i riks-

gäldskontoret, riksdagens ombudsmän eller riksdagens revisorer. Övriga

redogörelser, Lex. riksdagens förvaltningsstyrelses medför inte motionsrätt. l konsekvens med vårt förslag att ledamöterna skall ges rätt att motionera med anledning av alla regeringens skrivelser bör de ges samma rätt med anledning av redogörelser från riksdagsorgan. Detta föranleder ändring av 3 kap. 13 § RO och att tilläggsbestämmelse 3.l3.l kan upphävas.

12.2 Proportionell fördelning av samtliga utskottsplatser

12.2.1 Bakgrund Vid återkommande tillfällen har från vpkzs sida efterlysts regler i RO som skall garantera samtliga partier som passerat fyraprocentsspärren representation i riksdagens utskott. F.n. finns i riksdagen 16 utskott med vardera 15 ledamöter och minst lika många suppleanter (RO 4:2-3 med tilläggsbestämmelser). Utskottsvalen förrättas enligt ett acklamationsförfarande eller med slutna sedlar.

i 225

Övriga arbetsformsfrâgor riksdagen

Det förstnämnda förfarandet, som är det vanliga, förutsätter överlägg-

ningar mellan partigrupperna om hur platserna skall fördelas. Överlägg-

ningarna utmynnar i en gemensam lista som upptar namnen på så många personer som valet avser. Listan bereds i riksdagens valberedning vari alla partier som vid riksdagsvalet fått fyra procent eller mer av rösterna i hela riket besätter minst en plats. Om listan har godkänts av alla i valberedningens sammanträde deltagande ledamöter eller av alla utom en ställer talmannen proposition på godkännande av listan och förklarar de på denna lista upptagna personerna valda. Utskottsval skall i stället förrättas med slutna sedlar om detta begärs av minst 22 ledamöter. Platserna fördelas då proportionellt mellan partierna i enlighet med dHondts metod (heltalsmetoden) utan kartellförbud (RO 7:2-4 med tilläggsbestämmelser). Våren 1979 antog riksdagen en rekommendation som skulle vara vägledande vid upprättande av de gemensamma listorna. Enligt rekommendationen bör det eftersträvas en proportionell fördelning av det totala antalet utskottsplatser (16 x 15 = 240) i enlighet med partiernas styrkeförhållanden i riksdagen. Valberedningen kan enligt rekommendationen finna anledning att i vissa fall modifiera metoden för att åstadkomma likartade majoritetsförhållanden i samtliga utskott. Alla i riksdagen representerade politiska partier utom moderata samlingspartiet ställde sig bakom rekommendationen (KU 1978/7929). Vid utskottsvalen hösten 1979 kunde någon uppgörelse enligt huvudprincipen i rekommendationen inte träffas. Detta ledde till att vpk inte hade någon utskottsrepresentation under perioden 1979-82. Vid utskottsvalen 1982 och 1985 har vpk erhållit en andel av utskottsplatserna som svarar mot partiets andel av mandaten i riksdagen. På så sätt har vpk blivit representerat i 13 utskott. Konstitutionsutskottet har vid tidigare behandling av denna fråga starkt understrukit det intresse som alla de i riksdagen representerade partierna har av att få delta i utskottsarbetet. Även ur allmän synpunkt har utskottet ansett det mindre tillfredsställande att den gällande ordningen för val till utskott kan leda till att ett parti helt ställs utanför utskottsarbetet. Då frågan kom upp på nytt våren 1985 konstaterade utskottet (KU v 1984/85:36) att det inte hade varit möjligt att uppnå en bred enighet för Efter- r en lösning. Frågan borde därför prövas i ett vidare sammanhang. som folkstyrelsekommittén behandlar frågor rörande riksdagen och dess arbetsformer ansåg utskottet det naturligt att kommitténs uppdrag fick omfatta även frågan om principerna för utskottens sammansättning. Genom regeringsbeslut den 27 juni 1985 har KUzs av riksdagen antagna betänkande överlämnats till oss för att beaktas i vårt fortsatta arbete.

l2.2.2 överväganden

Vi anser det otillfredsställande att reglerna för utskottens tillsättning inte garanterar att mindre riksdagspartier får delta i utskottsarbetet. Genom att helt ställas utanför utskotten får ett parti och dess ledamöter svårighe-

15 - Folkstyrelsens villkor

... ._.

226 Övriga arbetsformsfrâgor i riksdagen

m... .._,.,-. ter att verka i riksdagen. Möjligheterna att påverka resultatet av ärendebehandlingen i riksdagen minskar självfallet. Likaså kommer partiet inte att få samma insyn i beredningsarbetet som de partier som är företrädda i utskotten. Det är också en nackdel från kammararbetets synpunkt att inte alla partiers ståndpunkter framgår av utskottsbetänkandena. Frågan behandlades av grundlagberedningen i samband med den nuvarande utskottsorganisationens tillkomst (SOU 1969:62 s. 69). Beredningen ansåg att antalet ledamöter i varje utskott skulle bli för stort om alla partier som passerat fyraprocentsspärren skulle vara garanterade minst en representant i varje utskott. Beredningen framhöll dock som viktigt att antalet platser inte sattes så lågt att även någorlunda stora partier skulle bli utan utskottsrepresentation. 15 ordinarie ledamöter ansågs som ett lämpligt tal. Härigenom tillgodosågs också önskemålet att utskotten skulle kunna arbeta i smidiga och effektiva former. Grundlagberedningen återkom till frågan i sitt slutbetänkande (SOU 1972:15 s. 291) och övervägde bl.a. att låta den proportionella fördelningen avse det sammanlagda antalet utskottsplatser. Beredningen stannade för att inte föreslå någon ändring. Den förklarade sig fästa avgörande vikt vid att de politiskt relevanta styrkeförhållandena i kammaren så nära som möjligt skulle komma att avspeglas i varje utskott. Dessa två metoder - ett ökat antal ordinarie platser i varje utskott och en samtidig fördelning av alla ordinarie utskottsplatser efter proportionella principer - är de huvudalternativ som debatten senare handlat om och som också vi diskuterat. Med hänsyn till utskottsarbetets effektivitet är det enligt vår uppfattning olämpligt att öka antalet ledamöter i varje utskott så mycket som skulle krävas för att varje parti med mer än 4 °/o av rösterna skulle få representation i varje utskott. Återstår den andra metoden. Mot denna talar att det parti eller den politiskt bestämda konstellation av partier som har majoritet i riksdagen inte kommer att förfoga över ett flertal i alla utskott, såvida inte skillnaden i mandat mellan majoritet och minoritet är förhållandevis stor. Under de parlamentariska lägen som rått i riksdagen sedan 1971 är det endast situationen efter 1982 års val som med tillämpning av denna metod skulle ha inneburit ett flertal för riksdagsmajoriteten - i detta fall bestående av socialdemokraterna och vänsterpartiet-kommunisterna - i varje utskott. lnte i någon situation sedan 1971 skulle regeringspartiets eller regeringspartiernas ledamotsantal i riksdagen ha räckt till majoritet i alla utskott. Nackdelarna från parlamentarismens synpunkt med en ordning som innebär att minoriteten har fler platser än majoriteten i nâgra utskott skall inte underskattas. Minoriteten kan lockas utnyttja sitt övertag i dessa utskott för att förhala ärendeberedningen och på så sätt försvaga majoritetens handlingskraft. Vi tror emellertid inte att minoriteten utan goda sakliga skäl skulle förlänga beredningsprocessen. Metoden kan ju utnyttjas av motsidan efter ett majoritetsskifte. Man bör också komma ihåg att det krävs beslut av riksdagen för att kunna skjuta upp ett ärende från ett riksmöte till ett annat.

SOU l987:6 i 227

Övriga arbetsformsfrâgor riksdagen

Vi anser att intresset av att alla partier som passerat fyraprocentsspärren får delta i utskottsarbetet är så starkt att det väger över dessa nackdelar. Vi föreslår således att samtliga utskottsplatser fördelas mellan partierna i ett sammanhang med tillämpning av d”Hondts metod vilken är den metod som RO anvisar för proportionella val. Något val i egentlig mening äger inte rum om detta förslag genomförs. Första steget blir för valberedningen den närmast administrativa uppgiften att beräkna hur många platser varje parti skall besätta av det totala antalet utskottsplatser. Därefter skall valberedningen utforma förslag till mandatfördelningen mellan partierna i de olika utskotten. I det arbetet måste målsättningen vara att åstadkomma så likartad partipolitisk representation som möjligt i alla utskott. Detta bör komma till uttryck i lagtexten på så sätt att ett parti inte får ges en representation i något utskott som med mer än en plats avviker från representationen i övriga utskott. När riksdagen sedan går till beslut om mandatfördelningen kan utöver valberedningens förslag även andra förslag ställas. Riksdagen tar ställning till förslagen i sin helhet, inte för varje utskott för sig. Eftersom det inte rör sig om något personval, blir det inte aktuellt med val med slutna sedlar, varför omröstningen följer vanliga regler. När riksdagen har fastställt mandatfördelningen i de olika utskotten får det ankomma på partigrupperna att till talmannen anmäla vilka personer som skall inneha mandaten. Utskottstillsättningen avslutas med att talmannen för kammaren läser upp vilka personer som anmälts av resp. partigrupp. Som framhållits kan denna metod för tillsättning av utskotten inte betecknas som ett val i RO:s mening. För att RO:s generella regler rörande organ som valts av riksdagen även i fortsättningen skall vara tillämpliga på utskotten krävs en uttrycklig regel härom i RO. Förslaget bör innebära att regeln i tilläggsbestämmelsen 4.2.1 andra stycket RO att utskotten väljs i den ordning de har tagits upp i första stycket avskaffas. Vidare införs två nya paragrafer, 3 a och 3 b §§, i 4 kap. RO.

12.3 Utskottsminoritets rätt att begära utredning

12.3.l Bakgrund Ett utskott kan begära in upplysningar och yttranden från statliga myndigheter. Om minst en tredjedel av ledamöterna i ett utskott vid behandlingen av ett ärende begär det, skall utskottet föranstalta om sådan utredning, om det inte finner att utredningen skulle leda till sådant dröjsmål med ärendets behandling att avsevärt men uppstår (RO 4:10). Med stöd av denna regel kan ett riksdagsutskott också besluta om lagrâdsremiss. Vid ett par tillfällen under senare år har en utskottsmajoritet avvisat förslag från en minoritet om ytterligare utredning med hänvisning till att dröjsmålet skulle medföra avsevärt men. Med anledning härav väcktes motioner från vart och ett av de borgerliga partierna om en översyn av

Ö228 Övriga arbetsformsfrâgor i

riksdagen

bestämmelsen. Från centerhåll föreslogs att ett avslag på ett minoritetsönskemål måste utförligt motiveras av utskottsmajoriteten i betänkandet. Konstitutionsutskottet (KU 1984/8536) konstaterade att folkstyrelsekommittén enligt sina direktiv är oförhindrad att ta upp frågor som rör minoritetsskydd. Utskottet utgick ifrån att dessa frågor också skulle komma att behandlas i kommittén. Det var enligt utskottets uppfattning önskvärt att kommittén i det sammanhanget också tog upp frågan om det skall finnas ett minoritetsskydd även i fråga om yttranden mellan utskott. Genom beslut den 27 juni 1985 har regeringen överlämnat KU:s av riksdagen godkända betänkande till kommittén för beaktande i kommitténs fortsatta arbete.

l2.3.2 överväganden

Enligt en praxis som funnits i riksdagens utskott sedan gammalt tillgodoses så gott som alltid önskemål inom utskottet om ytterligare sakupplysningar i ett ärende. Denna princip följs i stort sett oberoende av om det är en enda ledamot eller en majoritet av utskottets ledamöter som framställt önskemålet. Trots denna praxis är det enligt vår uppfattning viktigt att en minoritet av en viss storlek (en tredjedel) har en i riksdagsordningen garanterad rätt att begära in kompletterande upplysningar och yttranden från statliga myndigheter. Det kan nämligen inte uteslutas att utskottsmajoriteten någon gång kan vilja förhindra en ytterligare utredning av ett ärende av politiska skäl. Det är emellertid också angeläget att utskottsmajoriteten - och då vanligen också riksdagsmajoriteten - har möjlighet att handla i brådskande lägen. Risken finns annars att minoriteten begagnar sin rätt att påkalla utredning för att förhala ett beslut som den själv starkt ogillar. Det bör observeras att lagtexten uppställer mycket bestämda och snäva villkor för att majoriteten skall kunna avslå minoritetens utredningsönskemål. Den kräver nämligen att majoriteten skall finna att utredningsönskemålet för med sig ett dröjsmål med ärendets behandling som skulle leda till avsevärt men. Enligt grundlagberedningen borde utskottsmajoriteten sedermera i betänkandet ange skälen för sitt ställningstagande. Det är enligt vår uppfattning rimligt att kravet på motivering skrivs in i riksdagsordningen. Utskottet skall alltså i betänkandet ange vari det men består som dröjsmålet ger upphov till och varför det får anses vara avsevärt. Lagtekniskt bör ett inskrivande av detta krav kunna ske genom att en ny mening skjuts in i slutet av andra stycket av 4 kap. 10 § RO. Konstitutionsutskottet har i sitt betänkande också rest frågan om minoritetsskyddet skall utsträckas till att även gälla yttranden mellan utskott. I vårt betänkande om försök med nya arbetsformer i riksdagen (se bilaga till prop. 1984/852190 s. 44) har vi ifrågasatt om inte bruket att

i 229

Övriga arbetsformsfrâgor riksdagen

inhämta yttranden mellan utskotten blivit alltför vidsträckt. Samråd mellan utskotten skulle den uppfattning som vi då gav uttryck för ofta enligt kunna ske mer informellt. Frågan kommenterades inte vare sig i propositionen eller under riksdagsbehandlingen. Vi står fast vid den som vi tidigare uttalat och vill inte uppfattning förorda en ordning som skulle kunna leda till en ökad frekvens av yttranden mellan utskotten.

12.4 Offentliga utskottsutfrågningar möjliggörs

l2.4.l Bakgrund Utskotten skall sammanträda inom stängda dörrar (RO 4:12). Sedan slutet av 1960-talet har det från borgerligt håll framförts krav på ökad ofvid utskottsutfrågningar. Kravet har i allmänhet utformats på fentlighet så sätt att ett sammanträde för inhämtande av upplysningar eller yttranden skall vara offentligt om en minoritet bestående av minst en tredjedel av utskottets ledamöter begär det. om offentliga utskottsutfrågningar behandlades utförligt av Frågan grundlagberedningen i dess slutbetänkande (SOU l972:l5). Grundlagberedningens majoritet avstod från att lägga fram förslag om sådana utfrågningar. Mot detta reserverade sig representanterna för m och fp. Grundlagspropositionen (l973:90) innehöll i likhet med grundlagberedningens förslag inte heller några bestämmelser om offentliga utskotts- Vid behandling i riksdagen förelåg motioutfrågningar. propositionens ner (fp, m) om rätt för utskotten att anordna offentliga utfrågningar. Konstitutionsutskottet (KU 1973:26) avstyrkte motionerna och framhöll bl.a. att utskotten ofta arbetar under stor tidspress. Det är därför av vikt att utskottens verksamhet inte fördröjs, vilket skulle kunna bli följden om offentliga utskottsutfrågningar skulle bli ett reguljärt inslag i beredningsarbetet. Däremot var det enligt KU:s uppfattning självklart att även så-

dana upplysningar som riksdagsutskotten erhåller vid muntliga genom-

och sedan lägger till grund för sina ställningstaganden bringas till gångar offentlig kännedom. I en reservation bl.a. att offentliga utfrågningar i (fp, m) framhölls riksdagens utskott skulle kunna berika riksdagens arbete och den offentreservanternas mening skulle allmänhetens intresse liga debatten. Enligt för riksdag och politik öka om viktiga utfrågningar i riksdagen kunde ske Därmed stiger också intresset för kammardebatten i ärendet. offentligt. Riksdagen följde utskottets förslag. Motioner av samma eller liknande innebörd har därefter framlagts årligen i riksdagen. Utskottet har då avstyrkt med hänvisning till sitt ställningstagande i samband med grundlagsreformen och olika pågående översyner av riksdagens arbetsformer. Reservationer har i allmänhet förelegat från utskottets ledamöter från moderata samlingspartiet och folkpartiet. Enligt våra direktiv är vi oförhindrade att ta upp denna fråga.

l2.4.2 överväganden

Beredningen av ärenden i utskotten inleds med att utskottet informerar sig om de faktiska förhållanden som är av betydelse för ärendet. Hur dessa förhållanden tolkas och värderas på olika håll i samhället ingår också ofta i denna information. Vanligen erhåller utskottet denna information via muntliga eller skriftliga föredragningar av utskottstjänstemännen. Detta är i allmänhet fullt tillräckligt när det gäller de flesta motions- och initiativärenden och så gott som alla propositionsärenden. De senare har, innan de framlagts för riksdagen, vanligen förberetts genom särskild utredning i en kommitté, en myndighet eller ett departement som följts av remissbehandling. Men utskottet kan anse den information som inhämtats på detta sätt otillräcklig eller kan vilja fördjupa sig i ärendet. Då skaffar man in upplysningar från experter och sakkunniga utanför riksdagen. Detta kan ske genom remiss av ärendet eller genom utfrågning inför utskottet. Remissyttranden blir offentliga när de kommit in till utskottet. Utfrågningarna offentliggörs däremot först då utskottet justerat sitt betänkande, om utskottet väljer att referera utfrågningarna i betänkandet eller att göra uppteckningar som tas om hand för arkivering. Det är vårt intryck att utfrågningar har blivit populärare som beredningsform på senare år. Omedelbarheten i förfarandet och möjligheten att ställa kompletterande frågor talar till utfrågningarnas förmån. Ett annat skäl som ibland gör att muntliga utfrågningar föredras framför ett skriftligt förfarande är behovet av förtrolighet vid informationsinhämtandet. Enligt vår uppfattning vore det värdefullt om det öppnades möjlighet till offentlighet vid utskottens utfrâgningar. Offentliga utfrågningar skulle öka medborgarnas insyn i den politiska beslutsprocessen och bl.a. medföra större klarhet beträffande myndigheters och intressegruppers påverkan på utskottsarbetet. Offentliga utfrågningar skulle också berika den allmänna debatten. Denna debatt kan i sin tur leda till att uppgifter som kommit fram vid utfrågningarna korrigeras och kompletteras. Härigenom fördjupas utskottets beslutsunderlag. Även intresset för riksdagsarbetet skulle främjas genom offentliga utfrågningar. Framför allt skulle allmänhetens förståelse för det viktiga arbete som bedrivs i utskotten öka. När utfrågningarna är av den karaktären att de hade kunnat ersättas med skriftlig remiss är det dessutom svårt att se varför informationen inte skall bli offentlig när den lämnas utan först senare och då bl.a. bli beroende på vilka resurser utskottet förfogar över när det gäller att göra uppteckningar och utskrifter av dessa. Även om vi således förordar att det skall vara möjligt att anordna offentliga utfrågningar vill vi slå fast att utskottssammanträden för överläggningar och beslutsfattande (inkl. justering) skall äga rum inom stängda dörrar. Något annat har inte, såvitt oss bekant, heller ifrågasätts i den allmänna debatten i Sverige.

Övriga arbetdormsfrágor i riksdagen 231

Naturligtvis bör heller inte alla utfrågningar vara offentliga. Som nyss angavs är den förtroliga karaktären hos informationen ett viktigt skäl till att den inhämtas vid slutna utfrågningar. Denna form bör alltjämt användas då uppgifter av förtroligt slag lämnas. Uppgifter kan vara förtroliga på grund av sitt ämne men också därför att de ingår som ett led i en politisk förhandlingsprocess. Ämnesinnehållets betydelse för att avgöra frågan om en utfrågning skall vara offentlig eller inte lämpar sig inte för lagreglering. Men riktlinjer för bedömningen kan hämtas från sekretessgrunderna, dvs. de sju punkter som i 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen anges för begränsningar i rätten att ta del av allmänna handlingar. l detta sammanhang skall erinras om att tystnadsplikt för uppgift som lämnats i ett utskott endast kan påbjudas av regeringen eller utskottet med hänvisning till ”rikets säkerhet eller av annat synnerligen viktigt skäl, som betingas av förhållandet till främmande stat eller mellanfolklig organisation” (RO 4:15). Om ett utskott trots allt skulle bestämma sig för att hålla en öppen utfrågning på ett område som är känsligt från sekretessynpunkt bör det finnas vissa spärrar. Redan enligt nu gällande regler kan en myndighet som lyder under regeringen hänskjuta en begäran om upplysning från ett utskott till regeringens avgörande. Det kan därutöver vara rimligt att en myndighetsföreträdare vid en offentlig utfrågning skall kunna skyddas mot krav att lämna en uppgift för vilken sekretess gäller hos myndigheten. Uppgiften får i stället lämnas vid en sluten utfrågning eller skriftligt. För att klargöra detta bör göras ett tillägg till 4 kap. l0§ RO. För tydlighets skull vill vi också framhålla att någon uppgiftsskyldighet inte finns för andra än statliga myndigheter. Enskilda personer, andra privaträttsliga subjekt eller kommunala organ kan därför inte åläggas av utskotten att lämna uppgifter. Uppgifter kan, som sagts, också hållas förtroliga av politiska skäl. En utfrågning kan syfta till att utröna de politiska förutsättningarna för olika beslutsalternativ i ett ärende. Av samma karaktär är de utfrågningar som gäller motiven och omständigheterna bakom beslut av olika politi-

ska organ. Öppenhet vid denna typ av utfrågningar skulle kunna försvå-

ra beredningen i utskottet på samma sätt som om själva utskottsöverläggvore offentliga. Inte heller denna fråga är emellertid lämplig att ningarna reglera i RO. l detta sammanhang har vi övervägt om den krets av personer som kan kallas in till öppen utfrågning skulle behöva begränsas. Bl.a. har vi diskuterat om statsråden skall kunna kallas. Ett skäl för att inte tillåta detta skulle vara att intresset för att ställa frågor och interpellationer skulle minska. skulle kunna förskjutas från kammaren, där Uppmärksamheten alla ledamöter kan ställa spörsmål och delta i interpellationsdebatter, till utskotten, där möjligheten att fråga ut statsråden är begränsad till ett litet antal, ofta starkt specialinriktade ledamöter. l vårt parlamentariska system bör debatten mellan regeringen och riksdagen utspelas i kammaren. Vi har emellertid även på denna punkt stannat för att inte regelbinda utskottens handlande. Som vi redan betonat skall utfrågningarna syfta

232 Övriga arbetsformsjfrâgor i

riksdagen

till inhämtande av sakupplysningar som ett led i beredningen av utskot- _.. tens ärenden. Normalt sett torde det i första hand vara andra personeri departementen än statsråden som är lämpade att ge detta slags information. Därutöver hittills gäller liksom att regeringen inte har någon skyldighet enligt riksdagsordningen att lämna upplysningar till ett riksdagsutskott. När det gäller reglerna för beslut om offentlighet vid utskottsutfrågningarna har olika alternativ förekommit i diskussionen. Oftast har kravet varit att en minoritet bestående av en tredjedel av utskottets ledamöter skulle kunna få till stånd offentlighet. Men även tanken på att det skulle krävas i utskottet enighet för offentlighet har diskuterats. Vi har stannat för att förorda att vanliga skall även i beslutsregler tillämpas detta fall, dvs. majoritet bland de röstande med utslagsröst för ordföranden vid lika röstetal. Vi vill emellertid erinra om vad vi ovan framhållit beträffande utskottens praxis att så gott som alltid önskemål tillgodose om ytterligare sakupplysningar i ett ärende oberoende av om det är en enda ledamot eller en majoritet av utskottets ledamöter som framställt önskemålet. Mot bakgrund av det sagda bör 4 kap. l2 § RO ändras så att en möjlighet öppnas att anordna offentligt utskottssammanträde för att inhämta upplysningar. Vid en offentlig utfrågning kan någon vilja göra en ljud- eller ñlmupptagning. Det kan också vara aktuellt att göra upptagningar för sändning i radio eller TV. Med hänsyn till praktiska frågor som lokalförhållanden m.m. bör det ske efter överenskommelse med utskottet. Frågan bör regleras i en tilläggsbestämmelse till 4 kap. I2§ RO med beteckningen 4. l2.l.

12.5 Tidsfristen vid förkortas

grundlagsändring

l2.5.1 Bakgrund Enligt regeringsformen (RF) stiftas och ändras grundlag genom beslut vid två riksmöten med val emellan. Vidare finns i 8 kap. 15 § RF en regel om att minst tio månader skall förflyta mellan den tidpunkt då ett grundlagsärende anmäls i riksdagens kammare och valet. Konstitutionsutskottet har dock enligt samma bestämmelse möjlighet att senast vid ärendets beredning i utskottet medge undantag från tiomånadersfristen. Ett sådant beslut förutsätter fem sjättedels majoritet vid omröstning i utskottet. Också beträffande s.k. rättighetsbegränsande med lagstiftning gäller, några undantag, ett särskilt lagstiftningsförfarande. Detta i 2 regleras kap. 12 § RF och innebär att en minoritet i riksdagen, minst tio ledamöter, kan få till stånd att ett lagförslag vilar minst tolv månader innan det antas av riksdagen. Tiden räknas från det att det beredande utskottets yttrande över förslaget anmäls i kammaren. En förutsättning för förfarandet är att riksdagen inte förkastar Vidare förslaget. kan riksdagen utan hinder av minoritetens yrkande anta förslaget omedelbart om minst fem sjättedelar av de röstande förenar sig om beslutet.

i 233

Övriga arbetsformsfrâgor riksdagen

Vid 1981/82 års riksmöte väcktes två socialdemokratiska motioner (482 och 483) om att förkorta dessa båda tidsfrister, tio resp. tolv månader, till sju månader. Enligt konstitutionsutskottets mening borde de i motionerna väckta frågorna ses över av regeringen i lämpliga former. Regeringen borde därvid verka för att en ändring av de nuvarande tidsfristerna kunde genomföras i bred enighet. Riksdagen gav som sin mening regeringen till känna vad utskottet anfört (KU 1982/8319, rskr 65). I regeringens proposition 1984/85:83 om ändring i regeringsformen m.m. anförde chefen för justitiedepartementet att ett förslag utarbetats inom och diskuterats med partiernas företrädare. Det departementet hade dock inte visat sig vara möjligt att uppnå enighet om förslaget. Företrädarna för de borgerliga partierna och vänsterpartiet kommunisterna hade uttryckt önskemål om att frågan skulle behandlas i folkstyrelsekommittén. Justieministern uttalade att det måste anses ligga inom ramen för kommitténs uppdrag att ta upp även frågan om tidsfristerna vid grundlagsändring och rättighétsbegränsande lagstiftning.

12.5.2 Överväganden

Enligt vår uppfattning har tidsfristen för framläggande av förslag rörande grundlagsändring i huvudsak fungerat bra. Den har gett riksdagen ökade möjligheter till noggrann beredning av propositioner i grundlagsfrågor. Det har emellertid visat sig vara en olägenhet från regeringens och regeringskansliets synpunkt att behöva slutföra arbetet på dessa propositioner under den mest arbetstyngda delen av hösten. Vi vill därför föreslå en mindre förkortning av tidsfristen från tio till nio månader före valet. Ett grundlagsärende skall alltså anmälas i kammaren senast någon gång mellan den 15 och 21 december året före valet. Den exakta dagen blir beroende på vilken dag som valet infaller. Beträffande tidsfristen vid uppskov med rättighetsbegränsande lagstiftning saknas enligt vår uppfattning ännu tillräcklig erfarenhet för att bedöma om dess längd är lämplig. Uppskovsförfarandet har bara tillämpats vid ett enda tillfälle.

12.6 Spörsmålsinstitutets innebörd

Verksledningskommittén hari sitt huvudbetänkande (SOU 1985:40) behandlat gränserna för spörsmålsinstitutet enligt reglerna i 12 kap. 5 § RF. Kommittén anser att det föreligger oklarheter om institutets rätta innebörd när det gäller förhållandet mellan regeringen och de statliga myndigheterna. Enligt kommittén bör folkstyrelsekommittén söka undanröja dessa oklarheter. om förhållandet mellan regeringen och myndigheterna har Frågan utretts av verksledningskommittén. Efter remissbehandling bereds kommitténs förslag i civildepartementet med sikte på proposition under våren 1987.

234 Övriga arbetsformsfrâgor i

riksdagen

Enligt vår uppfattning bör spörsmålsinstitutets innebörd bestämmas med utgångspunkt från riksdagens ställningstagandei den mer grundläggande frågan om utrymmet för regeringens styrning av myndigheterna. Vi anser alltså att en utredning av det slag som verksledningskommittén förordat bör anstä.

sou 1987:6 235

13 och

Regeringsbildningen regeringens

beslutsformer

13.1 Inledning

l3.l.l Bakgrund Regeringen har enligt l kap. 6 § regeringsformen till uppgift att styra riket under ansvar inför riksdagen. Vad det närmare sett innebär att regeringen styr riket kan endast delvis utläsas av regeringsformen. Av 8 kap. framgår att regeringen har en omfattande egen normgivningskompetens. Vidare gäller enligt 9 kap. att statens medel och övriga tillgångar står till regeringens disposition i enlighet med riksdagens föreskrifter. Regeringens ansvar för utrikespolitiken regleras i l0 kap. och om dess uppgifter som rikets högsta förvaltningsmyndighet finns regler i ll kap. Slutligen ges i 13 kap. regeringen särskilda befogenheter i krig och krigsfara. Allt som ingår i den styrande makten är emellertid inte omnämnt i regeringsformen. Principiellt kan den styrande funktionen uppfattas som en restfunktion, först och främst i förhållande till riksdagens uppgifter. Att regeringen utövar sin styrande makt under ansvar inför riksdagen framgår tydligast av reglerna i 12 kap. om riksdagens kontrollmakt. Av särskilt stor betydelse är reglerna om misstroendeförklaring, som gör det möjligt för riksdagen att framtvinga enskilda regeringsledamöters eller hela regeringens avgång. Regeringens ansvar inför riksdagen framgår emellertid också indirekt av flera bestämmelser i regeringsformen enligt vilka riksdagen kan få sista ordet vid en konflikt med regeringen, t.ex. 8 kap. l4 § enligt vilken behörighet för regeringen att besluta föreskrifter i ett visst ämne inte utgör något hinder för riksdagen att genom lag meddela föreskrifter i samma ämne. Regeringsformen innehåller alltså inte något särskilt kapitel om regeringens uppgifter. Det finns dock i regeringsformen två kapitel som behandlar regeringen. 6 kap. innehåller regler om regeringens bildande och avgång samt om enskilda statsråds tillsättande och entledigande, medan 7 kap. reglerar regeringsarbetets former.

l3.l.2 Direktiven I den författningspolitiska debatt som förts sedan den nya regeringsformen antogs är det främst två frågor, regeringsbildningen och regeringens

...a ._._,. .-_,

236 Regeringsbildningen och regeringens beslutsformer _-

beslutsformer, som tilldragit sig intresse. Dessa båda frågor berörs också i våra direktiv på följande sätt.

En fråga som har diskuterats såväl i grundlagskommittén som i arbetsgruppen för grundlagsfrâgor är procedurenför regeringsbildning. Även denna fråga bör tas upp i kommitténs arbete. Den nuvarande ordningen infördes genom RF och innebär följande (6 kap. 2 och 3 §§ RF). När en statsminister skall utses, kallar riksdagens talman företrädare för varje partigrupp inom riksdagen till samråd. Talmannen överlågger med vice talmännen och avger sedan ett förslag till riksdagen. Riksdagen prövar förslaget genom omröstning. Förslaget är förkastat, om mer än hälften av riksdagens ledamöter röstar emot det. Förkastas förslaget, upprepas proceduren. Har riksdagen fyra gånger förkastat talmannens förslag, avbryts förfarandet. Det återupptas först sedan det har hållits val till riksdagen. Hålls inte ordinarie val till riksdagen ändå inom tre månader, skall extra val förrättas inom samma tid. De angivna bestämmelserna har tillämpats vid regeringsskiftena år l976, l978, l979, l98l och I982. Kommittén bör studera erfarenheterna av tillämpningen och föreslå de förbättringar som kan anses motiverade. Enligt min mening bör den obligatoriska omröstningen om talmannens statsministerförslag avskaffas. En sådan reform skulle underlätta regeringsbildningen i besvärliga parlamentariska situationer och möjliggöra en snabbare regeringsbildning när det parlamentariska läget är klart. Reglerna om misstroendeförklaring ger enligt min mening tillräckliga garantier för att en regeringsbildare inte utses i strid med parlamentarismens principer. Även frågan om regeringens beslutsformer har diskuterats i det tidigare utredningsarbetet. F.n. finns det inga föreskrifter om vad som skall gälla om statsråden har olika meningar vid ett regeringssammanträde (jfr 7 kap. 3 § RF). Det har emellertid gjorts gällande att sådana regler behövs, bl.a. för den situationen att en koalitionsregering avser att förordna om extraval till riksdagen. Kommittén bör överväga om det bör införas särskilda regler i detta avseende och hur dessa i så fall bör utformas.

Regeringsbildningen

l3.2.l Bakgrund Uppgiften att utnämna samtliga statsråd och att bland dem utse någon att vara statsminister låg enligt 1809 års regeringsform En av på konungen. huvudpunkterna i den uppgörelse rörande statschefens ställning som grundlagberedningen träffade i Torekov i augusti l97l, den s.k. Torekovskompromissen, var att den monarkiska statsformen skulle behållas men att statschefen endast skulle få representativa och ceremoniella uppgifter. Konungens uppgifter vid regeringsbildningen måste därför övertas av någon annan. Vad beträffar formen för utnämning av andra ministrar än statsministern innebar vissa av de grundlagsändringar som genomfördes i samband med enkammarreformen att beslutanderätten i praktiken hade överförts från statschefen till statsministern även om utnämningen av ministrarna formellt låg kvar i statschefens hand. En begäran av statsministern om entledigande av någon annan minister skulle nämligen efterkommas av statschefen och en minister som utnämnts mot statsmini-

och regeringens beslutsformer 237

Regeringsbildningen

sterns förslag skulle därför omedelbart entledigas om denne begärde det. Vid tillkomsten av den nya regeringsformen markerades denna utveckling mot ökat inflytande för statsministern ytterligare genom att utnämnandet av övriga statsråd även formellt överfördes till statsministern. När det så gällde frågan om hur statsministern själv skulle utses, blev denna föremål för ingående överväganden inom grundlagberedningen. sina direktiv skulle beredningen i första hand undersöka möjlighe- Enligt terna att låta organ eller personer med mer eller mindre direkta mandat från folket handha uppgiften att utse ministärledare. Under dessa förutkunde endast riksdagen eller dess talman komma ifråga. Besättningar konstaterade att det knappast var möjligt att utforma ett i alla redningen hänseenden tillfredsställande system för att utse statsministern genom val inom Ett sådant val skulle knappast kunna förrättas utan riksdagen. förberedelse och frågan blev vem som skulle ta initiativet till och någon leda summera resultatet av dem och lägga regeringsförhandlingarna, fram ett förslag för riksdagen. Det skulle med andra 0rd bli nödvändigt att skilja mellan förslags- och beslutsfunktionerna. Riksdagens talman är själv riksdagsledamot och uppfyller därmed kravet härleda sitt mandat från folket. Han kan även förutpå att kunna sättas ha en tämligen lång erfarenhet av politiskt arbete. Han är samtidigt

riksdagens främsta företrädare och hans position är mindre partipolitiskt

utsatt, samtidigt som han kan avkrävas ett politiskt ansvar för sitt handlande. Mot bakgrund av detta ansåg grundlagberedningen att talmannen var väl lämpad att handha förslagsfunktionen. Vad däremot beslutsfunktionen kunde emellertid hävdas att talgäller mannen inte alltid skulle kunna befria sig från sina politiska bindningar. För att få ett korrektiv mot ett från parlamentarisk synpunkt oriktigt val av statsminister, men också eftersom det bortsett från detta var naturligt att riksdagen fick sista ordet, föreslog grundlagberedningen en ordning som innebar att den statsminsterkandidat som föreslagits av talmannen måste godkännas av riksdagen innan han förordnas.

l3.2.2 Nuvarande regler Reglerna om regeringsbildningen återfinns i 6 kap. 2-4 §§ regeringsformen. Ordningen överensstämmer med grundlagberedningens förslag och innebär följande. När en statsminister skall utses kallar riksdagens talman företrädare för varje partigrupp i riksdagen till samråd. Han också med de vice talmännen och lägger mot bakgrund av överlägger dessa kontakter fram ett förslag till statsminister för riksdagen. Talmannens förslag väcker ett ärende i riksdagen. När riksdagen tar ställning till är det således inte fråga om ett val. Utan att förslaget har beretts förslaget i utskott riksdagen förslaget genom en omröstning. För att inte i prövar onödan försvåra en regeringsbildning krävs inte att statsministerkandidaten får ett uttryckligt stöd av en majoritet i riksdagen. Förslaget är i stället om inte mer än hälften av riksdagens ledamöter, dvs. godkänt minst 175, röstar emot det. Om talmannens förslag förkastas upprepas proceduren. Om riksdagen har förkastat talmannens förslag fyra gånger

Regeringsbildningen och regeringens besIutJormer

skall förfarandet avbrytas och inte återupptas förrän extra val till riksdagen har hållits. Om ordinarie val ändå skall hållas inom tre månader, avvaktas i stället resultatet av det ordinarie valet. När riksdagen har godkänt en ny statsminister skall denne så snart det kan ske anmäla de av honom utsedda övriga statsråden föririksdagen. Därefter äger regeringsskiftet rum vid en särskild konselj inför statschefen. Talmannen, som alltid skall kallas till konseljen och som leder den om statschefen är förhindrad, utfärdar ett förordnade för statsministern på riksdagens vägnar. Omröstningen i riksdagen om en statsministerkandidat är konstruerad på samma sätt som en omröstning om ett yrkande om misstroendeförklaring. De som inte positivt stöder den föreslagne statsministerns kandidatur men som mot bakgrund av det parlamentariska läget accepterar talmannens förslag som det korrekta liksom de som är beredda att politiskt tolerera den regering statsministerkandidaten avser att bilda kan avstå från att rösta. Deras nedlagda röster blir därmed i praktiken ett stöd för talmannens förslag. Omröstningen om statsministerförslaget äger rum innan kandidaten till uppdraget presenterat sin ministerlista och den nya regeringen inför riksdagen presenterat sitt regeringsprogram. 1 prop. 1973:90 (s. 178) uttalade föredragande statsrådet med anledning av detta att det var uppenbart att riksdagens ställningstagande i realiteten kom att gälla inte bara vem som skall bli statsminister utan också - och framför alltregeringens partimässiga sammansättning och dess program i stort. Grundlagskommittén ägnade i sitt betänkande (SOU 1981 215, s. 45-47) Grundlagsfrågor uppmärksamhet åt de problem som kan uppstå i samband med regeringsbildningen. Vid de kontakter kommittén hade med förutvarande talmannen Henry Allard och hans efterträdare, nuvarande talmannen Ingemund Bengtsson, framkom att talmannens överläggningar med partiledarna inte vid något tillfälle gällt vilken politik den blivande skull föra men däremot - förutom regeringen själva statsministerkandidaten regeringens partimässiga sammansättning. Vid de tillfällen talmannen inför riksdagen avgivit förslag till ny statsminister har han, med undantag för år 1976, också tillkännagivit den partimässiga sammansättningen på den blivande regeringen.

l3.2.3 Resultatet av statsministeromröstningarna Regeringsskiften har sedan den nya regeringsformen trädde i kraft inträffat vid sex tillfällen: 1976, 1978, 1979, 1981, 1982 och 1986. Regeringsskiftena 1976, 1979 och 1982 ägde rum efter riksdagsval, skiftena 1978 och 1981 sedan samarbetet i de sittande koalitionsregeringarna brutit samman och 1986 sedan statsministern mördats. När riksdagen 1976 prövade talmannens förslag att till ny statsminister utse Thorbjörn Fälldin gav omröstningen till reslutat att 174 ledamöter röstade för talmannens förslag och 160 ledamöter emot förslaget. Därvid avgavs s.k. röstförklaringar av gruppledarna för det socialdemokratiska partiet och vänsterpartiet kommunisterna (vpk). Under åberopande av

Regeringsbildningen och regeringens beslutsformer 239

bl.a. det tidigare nämnda departementschefsuttalandet förklarade de att deras resp. partigrupper beslutat att rösta nej till talmannens förslag. Socialdemokraterna förklarade att ett avstående från att rösta skulle ha inneburit att partiet ställde sig neutralt till ett borgerligt regeringsprogram. Något sådant ansåg man sig inte kunna göra. Vpk hade en liknande röstförklaring. Vid omröstningen 1978 om förslaget att utse Ola Ullsten till statsminister röstade endast folkpartiet ja till förslaget. Moderata samlingspartiet och vpk röstade nej medan centerpartiet och socialdemokraterna avstod från att rösta. Socialdemokraterna förklarade att de avstått från att rösta för att inte hindra att en provisorisk regering kom till stånd. Omröstningen gav till resultat att 39 ledamöter röstade ja och 66 nej. 215 avstod från att rösta. Vid omröstningen efter 1979 års riksdagsval om att utse Thorbjörn Fälldin till statsminister röstade socialdemokraterna och vpk mot förslaget med samma motivering som l976. Röstningen utföll med l7O ja och 174 nej. En ledamot avstod från att rösta. Även vid omröstningen l98l om förslaget att på nytt utse Thorbjörn Fälldin till statsminister sedan moderata samlingspartiet lämnat trepartiregeringen röstade socialdemokraterna och vpk emot förslaget. Moderata samlingspartiet avstod från att rösta. Centerpartiet och folkpartiet röstade för förslaget. Rösterna utföll med 102 ja, 174 nej och 62 nedlagda. Den nu nämnda omröstningen ägde rum i maj l98l. I mars samma år hade grundlagskommittén avgett sitt betänkande (SOU 1981:15) Grundlagsfrågor. Kommitténs borgerliga majoritet anslöt sig till uppfattningen att statsministerkandidaten i någon form skulle godkännas av riksdagen innan han förordnas och hans regering alltså förfogar över bl.a. upplösningsrätten. Enligt kommitténs uppfattning skulle riksdagens godkännande inte bara avse statsministerns person utan också den partimässiga sammansättningen av den regering som i det rådande parlamentariska läget framstod som möjlig och rimlig. Däremot borde det inte, som departementschefen uttalat i prop. 1973:90, innefatta något ställningstagande till den nya regeringens program. De socialdemokratiska ledamöterna reserverade sig till förmån för en ordning där omröstningarna om talmannens förslag till statsminister slopades. Den nytillsatta regeringen skulle enligt denna ordning under en kortare tid fråntas möjligheten att förordna om nyval. Därigenom skulle en misstroendeförklaring kunna fälla regeringen. Också ledamoten från vpk reserverade sig. Enligt honom borde omom statsministerkandidaten - förutom dennes och röstningen person - också regeringens partimässiga sammansättning avse regeringens program. Efter valet 1982 erhöll det socialistiska blocket majoritet i riksdagen. När omröstning skedde om talmannens förslag att till statsminister utse Olof Palme följde de tre borgerliga partierna grundlagskommitténs rekommendation. Eftersom Olof Palme i det parlamentariska läge som uppstått framstod som den naturliga regeringsbildaren avstod de från att

240 Regeringsbildningen och regeringens beslutsformer

rösta. Av de röstförklaringar som avgavs vid omröstningen framgår att de därmed inte avsåg något ställningstagande till den kommande regeringens politik. Vpk och socialdemokraterna röstade för förslaget. 179 ledamöter röstade ja, ingen röstade nej och 147 avstod. När talmannen efter mordet på Olof Palme i mars 1986 föreslog riksdagen att till hans efterträdare på statsministerposten utse Ingvar Carlsson agerade partierna på samma sätt som 1982. Vid omröstningen röstade 178 ledamöter för förslaget och ingen emot. 159 ledamöter avstod från att rösta. Konstitutionsutskottet har fortlöpande granskat formerna för de regeringsbildningar som ägt rum sedan den nya regeringsformen trätt i kraft. Någon grund för kritik mot talmannens sätt att sköta sin förslagsfunktion har därvid inte framkommit. Systemet kan således sägas ha fungerat som avsikten varit.

l3.2.4 Statsministeromröstningarna bevaras Formerna för regeringsbildningen enligt nuvarande ordning aktualiserar främst två problem. Omröstningarna i riksdagen innebär dels att en ny regering inte kan bildas sä snabbt som ibland kan vara önskvärt, dels att partiernas ställningstaganden i oklara parlamentariska lägen kan tolkas som ett åtminstone indirekt förtroende för statsministern och ett accepterande av den politik han företräder innan han presenterat sin regering och dess program. Samtidigt kan konstateras att talmännen har skött sina uppgifter vid regeringsbildningen med den oväld som alltid utmärkt deras agerande och som också förutsattes vid utformningen av regeringsformens regler om utseendet av statsminister. Deras förslag till statsminister har i samtliga fall godkänts redan vid den första omröstningen. Talmannens överläggningar med partiledarna har lett till att han redan innan omröstningen ägt rum kunnat försäkra sig om att hans förslag skulle komma att godkännas. Det skulle mot bakgrund härav kunna hävdas att omröstningarna i riksdagen varit en onödig omgång vid regeringsbildningen och att talmannens förslagsfunktion skulle kunna ersättas med en rätt för honom att utse statsministern. Skulle talmannen utse en statsminister som har en majoritet av riksdagsledamöterna emot sig, skulle ju riksdagen omedelbart kunna rikta en misstroendeförklaring mot honom. Den faktiska makten över vem som förordnas till statsminister skulle således ligga kvar hos riksdagen, även om den inte röstar om saken. Goda skäl skulle sålunda kunna åberopas för att slopa omröstningarna om talmannens förslag till statsminister. Genom att riksdagen alltid har möjlighet att rikta en misstroendeförklaring mot regeringen, skulle riksdagen ändå alltid kunna få sista ordet i frågan om regeringsbildare. Om regeringen då faller efter en förtroendeomröstning får talmannen börja om sina sonderingar med partierna från början. En komplikation i detta sammanhang är dock att regeringen enligt 3 kap. 4 § regeringsformen har rätt att förordna om extra val till riksdagen sedan tre månader gått från det att en nyvald riksdag hållit sitt första sammanträde. Den kan

och regeringens beslutsformer 241

Regeringsbildningen

därvid också enligt l kap. 4 § riksdagsordningen besluta att avbryta det pågående riksmötet. Vid en regeringsbildning efter ett val till riksdagen skulle en ordning där talmannen utser statsministern inte leda till mer av ökat inflytande för talmannen än att den regering som bildas kring den av honom utsedde statsministern skulle vara garanterad att överleva ca en vecka. Vid en regeringsbildning som inträffar senare än tre månader efter ett val skulle talmannens ställning däremot bli en annan. En regering som då faller efter en förtroendeomröstning kan ju då möta misstroendeförklaringen med att avbryta riksmötet och utlysa nyval. Därigenom skulle en majoritet i riksdagen som är beredd att ta på sig regeringsansvaret kunna förvägras den rätten p.g.a. talmannens val av statsminister. Ett sådant missbruk av regelsystemet skulle dock kunna motverkas genom att införa en regel som hindrar en nyutnämnd regering att utlysa nyval sedan en misstroendeförklaring riktats mot den. Även om ett slopande av de obligatoriska statsministeromröstningarna således inte skulle leda till några negativa konsekvenser, kan samtidigt konstateras att olägenheterna med den nuvarande ordningen inte skall överdrivas och att en regeringsbildning efter ett val inte skulle gå att genomföra på mycket kortare tid än med nuvarande ordning även om rätten att utse statsminister lades direkt på talmannen. Kravet på att den som utser statsminister skall kunna härleda sitt mandat från folket innebär nämligen att det självfallet är den nyvalda riksdagens talman som skall leda regeringsbildningen. Att låta den gamla riksdagens talman utföra mer än förberedande åtgärder vore inte möjligt med hänsyn till att han kanske inte ställt upp till omval eller t.o.m. kanske gjort det men inte fått väljarnas förtroende för en ny period som riksdagsledamot. Vi har därför stannat för att inte föreslå någon förändring av reglerna om statsministeromröstningar. Vi förutsätter dock att konstitutionsutskottet även i framtiden uppmärksamt följer hur reglerna tillämpas.

l3.2.5 Innebörden av riksdagens ställningstagande Ett problem i samband med statsministeromröstningarna är det departementschefsuttalande som gjordes i prop. 1973:90 s. 178 om innebörden av riksdagens ställningstagande till ett förslag om ny statsminister. Enligt departementschefen var det tydligt att riksdagens ställningstagande i realiteten kom att gälla inte bara vem som skall bli statsminister utan också - och framför allt - regeringens partimässiga sammansättning och dess program i stort. Nu äger omröstningen om statsministerförslaget rum innan den tilltänkta kandidaten för riksdagen presenterat sin regering och denna avgivit en regeringsdeklaration. Detta sker först sedan statsministern blivit förordnad. En praxis har däremot etablerats att talmannen i samband med att han presenterar sitt statsministerförslag också tillkännager den partimässiga sammansättningen av den regering hans statsministerkandidat avser att bilda. Som en följd av denna praxis skapas en politisk bundenhet för den föreslagne statsministern vid denna partisammansätt-

l6- Folkstyrelscns villkor

242 Regeringsbildningen och regeringens beslutsformer SOU |987i5

ning, även om han formellt har rätt att genomföra en regeringsombildning utan att underställa sitt mandat en ny prövning av riksdagen. Vi finner det lämpligt att behålla denna Om de parlamentariska ordning. förutsättningar som förelåg vid statsministeromröstningen har förändrats, är det rimligt att riksdagen på nytt ges tillfälle att pröva frågan om regeringsbildare. Om den föreslagne statsministern avser att bilda en enpartiregering kan det av de frågor detta parti drivit i valrörelsen normalt utan större svårighet gå att utläsa den blivande regeringens huvudsakliga program. Om avsikten däremot är att bilda en koalitionsregering ställer sig en sådan bedömning betydligt svårare. Vid de kontakter grundlagskommittén hade med talmännen Henry Allard och Ingemund Bengtsson framkom också att talmännens överläggningar med partiledarna inför regeringsbildningen inte vid något tillfälle gällt den blivande regeringens politiska program. Mot denna bakgrund framstår departementschefsuttalandet om den blivande regeringens program som olyckligt. Att riksdagens omröstning kommer att gälla inte bara statsministerns person utan också den blivande regeringens partimässiga sammansättning framstår som naturligt. Däremot bör det inte vara självklart att riksdagens också godkännande skall gälla regeringens program. Den som godkänner förslaget till statsminister eller avstår från att rösta skulle därigenom inte behöva uttrycka någon annan uppfattning än att förslaget till statsminister och regeringsunderlag i det rådande parlamentariska läget framstår som naturligt eller rimligt. När statsministern efter att ha blivit förordnad presenterar sin regering och avger en regeringsförklaring kan också varje parti som finner skäl till det, väcka frågan om en misstroendeförklaring mot regeringen med anledning av det program regeringsförklaringen givit uttryck för. De statsministeromröstningar som ägt rum sedan grundlagskommittén 1981 avlämnade sitt betänkande och i vilket kommittén förordade en från departementschefen något avvikande av partiernas tolkning ställningstaganden, tyder enligt vår mening på att en ny praxis är under utveckling. Att i förväg och för alla situationer fastslå innebörden av olika ställningstaganden vid en statsministeromröstning framstår å andra sidan varken som möjligt eller önskvärt. Partierna måste ha möjlighet att anpassa sitt agerande till det rådande parlamentariska läget. Därvid är möjligheten att avge röstförklaring ett viktigt instrument. Partierna kan vid varje enskild omröstning förklara vad de avsett att uttrycka med sitt ställningstagande. Ett parti kan t.ex. vid en omröstning förklara att det avstår från att rösta eftersom det är berett att politiskt tolerera regeringen men inte vill aktivt stödja den genom att rösta ja. Vid en annan omröstning kan samma parti förklara att det tar avstånd från den blivande regeringen men avstår från att rösta nej eftersom det accepterar talmannens förslag som det i den rådande situationen parlamentariska enda rimliga.

Regeringsbildningen och regeringens beslutsformer 243

13.3 Regeringens beslutsformer

I3.3.l Bakgrund Regeringen avgör enligt 7 kap. 3 § regeringsformen regeringsärendena vid regeringssammanträden och av 7 kap. 5 § regeringsformen följer att regeringen inte är beslutför om inte minst fem statsråd deltar i regeringssammanträdet. Regeringens beslutsform är således kollektiv. l övrigt innehåller inte regeringsformen några andra föreskrifter om formerna för fattande av regeringsbeslut än regler om vem som skall vara ordförande vid sammanträdet, om vem som skall föredra olika ärenden, om att det skall föras protokoll och om att skiljaktig mening skall antecknas i protokollet. Avsaknaden av regler om hur man skall förfara vid delade meningar inom regeringen i ett regeringsärende vållar inte några problem så länge det endast är något eller några enstaka statsråd som har en uppfattning som avviker från regeringen i övrigt. Läget kan emellertid bli ett annat t.ex. om skilda meningar vägerjämnt inom regeringen eller om statsministern och det föredragande statsrådet skulle hamna i minoritetsställning. Situationen skulle kunna bli särskilt problematisk om det inom en koalitionsregering uppstod oenighet om ett beslut om att förordna om extra val till riksdagen. Vi har enligt våra direktiv fått i uppdrag att överväga om det bör införas särskilda regler i detta avseende och hur dessa i så fall bör utformas.

l3.3.2 Förfarandet vid delade meningar Grundlagberedningen (SOU 1972:15, s. 80) antog att regeringsledamöternas gemensamma politiska ansvar inför riksdagen och inför väljarna skulle medverka till att regeringen som regel utåt uppträdde som en enhet och i det längsta undvek att markera särmeningar även i frågor där meningsmotsättningar kunde ha förekommit vid de interna överläggningarna. För de teoretiskt tänkbara fall då besluten inte blev enhälliga ansåg sig beredningen trots detta böra överväga en beslutsregel. Vid valet mellan en kollegial omröstning med utslagsröst för statsministern och att lägga beslutanderätten på statsministern ensam stannade beredningen för den kollegiala beslutsformen. Propositionen med förslag till ny regeringsform (prop. 1973:90) kom emellertid inte att innehålla någon regel om beslutsordningen. Med stöd särskilt från ett remissyttrande från hovrätten över Skåne och Blekinge anförde föredragande statsrådet (s. 186) följande. För egen del anserjag att ett grundlagfäst förfarande med en regelrätt omröstning som utslagsgivande för regeringens ställningstagande är främmande för en parlamentarisk regering. Den nuvarande grundlagsbestämmelsen om omröstning inom statsrådet, när detta för riksstyrelsen som interimsregering, bygger på en äldre tids syn på regeringsledamöterna som ämbetsmän och på regeringen som den högsta myndigheten inom byråkratin. Regler om omröstning inom regeringen saknas också i flertaletjämförliga utländska författningar. Jag vill framhålla att en ordning utan omröstningsbestämmelseri RF inte medför någon försvagning av

244 Regeringsbildningen och regeringens beslutsformer

den konstitutionella kontrollen av regeringen. Enligt förslaget skall ett statsråd, liksom för närvarande, ha inte bara rätt utan också så till vida en skyldighet att anföra avvikande mening till protokollet att han, om han underlåter det, får dela ansvaret för beslutet. Jag föreslår alltså att någon bestämmelse om omröstning i regeringen inte tas in i RF. Statsrådet tillade i specialmotiveringen till 7 kap. 4 § regeringsformen, som behandlar det antal statsråd som minst måste vara närvarande vid ett regeringssammanträde (s. 291): Arbetet inom en parlamentarisk regering bygger på ömsesidigt förtroende mellan regeringsmedlemmarna. Det torde kunna förutsättas att det vid ett regeringssammanträde i vilket endast ett mindre antal av regeringens ledamöter deltar inte kommer att fattas beslut i en fråga av någon vikt, om meningarna är delade bland de deltagande statsråden. Beslutet torde i ett sådant läge - även utan särskild föreskrift uppskjutas, så att alla eller flertalet statsråd får tillfälle att uttala sin mening före avgörandet. Under riksdagsbehandlingen av propositionen riktades i motioner från folkpartiet (1973:1850) och moderata samlingspartiet (1973:1874) kritik mot avsaknaden av omröstningsregler i regeringens förslag. l folkpartiets motion påpekades att detta i krislägen kunde leda till konstitutionellt sammanbrott. Motionen från moderata samlingspartiet framhöll behovet av ett formellt omröstningsförfarande framför allt i flerpartiregeringar och expeditionsministärer. l konstitutionsutskotets betänkande (KU 1973:26 s. 34) anförde utskottsmajoriteten följande. Utskottet delar departementschefens uppfattning, att regeringsarbetet inte onödigtvis bör bindas av formella regler, som kan hindra anpassningen av arbetet till växlande förhållanden. Grundlagsstadganden angående regeringsarbetet måste därför utformas så att de passar olika typer av regeringar. Den föreslagna ordningen anknyter till vad som i praktiken redan tillämpas. För statsrådsöverläggningarna, där regeringsbesluten nu i realiteten fattas, saknas omröstningsregler. Något behov av sådana regler har heller inte ansetts föreligga. På grund av det anförda avstyrker utskottet de i motionerna 1973:1850 och 1973:1874 framförda yrkandena om att i grundlag införa omröstningsregler för regeringens beslutsfattande. Finner en regering sig ha behov av omröstningsregler står det den givetvis fritt att i t.ex. en arbetsordning införa regler härom.

l en gemensam reservation som avgavs av utskottets folkpartistiska och moderata ledamöter anfördes att grundlagberedningens förslag till omröstningsregler inom regeringen borde införas i regeringsformen. Riksdagen beslöt i enlighet med utskottets förslag. Grundlagskommittén fick i sina direktiv i uppdrag att undersöka erfarenheterna av den gällande ordningen och att lägga fram förslag till en reglering, om detta bedömdes som lämpligt. Kommittén konstaterade i sitt betänkande (SOU 1981 :l5) Grundlagsfrågor (s. 50) att ett flertal olika lösningar kunde tänkas på området. Kommittén lade emellertid inte fram något förslag till reglering. I stället borde frågan om beslutsfattandet i regeringen enligt kommitténs mening bli föremål för fortsatta överväganden i lämpligt sammanhang.

beslutsformer 245

SOU l987:6 Regeringsbildningen och regeringens

13.3.3 Omröstningsregler behövs inte Det är naturligt att regeringen i ett parlamentariskt system som det svenska uppfattas som en enhet och att varje regering i det längsta strävar efter enighet och försöker överbrygga de meningsmotsättningar som kan uppkomma mellan statsråden. Det kan dock i undantagsfall uppstå situationer där regeringen inte kan enas men där ett ställningstagande är ofrân- Vi har för sådana situationer ingående diskuterat olika tänkbara komligt. regleringar av regeringens beslutsformer. l vissa länder har sådana regler införts, i andra har man valt att inte göra det. Frågan är komplicerad och rymmer många aspekter. Av särskild betydelse är att statsministern i egenskap av regeringsbildare har formell rätt avsätta statsråd som inte delar hans mening och att en misstroendeförklaring från riksdagen riktad mot statsministern innebär att hela hans regering entledigas. Detta gör att statsministern i regeringskretsen har en helt annan ställning än t.ex. ordföranden i styrelsen för en myndighet eller på andra områden i samhället där ett lagreglerat omröstningsförfarande tillämpas. Till detta kommer att varje statsråd har ett eget politiskt ansvarsområde där hans ord rimligen måste tillmätas större betydelse än övriga statsråds. Detta är särskilt tydligt beträffan-

de finansministern. Övriga statsråd ansvarar för sina delar av regering-

ens budget medan finansministern ansvarar för budgeten som helhet, såväl dess inkomst- som utgiftssida. l en koalitionsregering måste även beaktas att ledarna för de partier som ingår i den, oavsett vilka ministerposter de bekläder, har en större politisk tyngd än andra statsråd. En beslutsregel som lägger beslutanderätten hos en majoritet av statsråden skulle också kunna komplicera bildandet av en koalitionsregering som ingår i regeringsunderlaget mot varandra måste genom att de partier väga värdet av politiskt mer betydelsefulla ministerposter mot det inflytande som skulle följa av att få besätta ett större antal taburetter av mindre central betydelse. Detta leder till att såväl behovet av som den lämpliga utformningen av beslutsregler för regeringen blir olika för olika regeringar. Att då i regeringsformen fastlägga en beslutsregel som blir tillämplig på varje typ av regering kan enligt vår mening inte vara lämpligt. Ett alternativ till dagens ordning skulle kunna vara att i regeringsformen ålägga varje regering att för egen del anta en beslutsregel. Nu är emellertid inte bara typen av regering av betydelse för en beslutsregels Den lämpliga beslutsformen kan också skifta mellan olika utformning. typer av ärenden. Det är långt ifrån självklart att samma beslutsregel skall tillämpas vid beslut om nyval och riksdagsupplösning som vid av besvär i ett tjänstetillsättningsärende. Vi kan därför inte prövningen att anta en beslutsregel som knappast kan tänka oss att tvinga regeringen göras anpassningsbar till alla olika typer av beslut. Samtidigt vill vi påpeka att det enligt gällande ordning står varje regei form av förordning, intern arbetsordring fritt att anta en beslutsregel ning eller på annat sätt. Något behov av lagstiftning i frågan föreligger därför inte.

sou 1987:6 247

14 Oförändrat folkomröstningsinstitut

14.1 Gällande regler m.m.

Sedan l980 existerari vår författning en möjlighet till beslutande folkomröstning om ett grundlagsförslag. Folkomröstningen skall hållas i samband med det val över vilket förslaget enligt huvudregeln för grundlagsändring vilar. En minoritet bestående av minst en tredjedel av riksdagens ledamöter kan utnyttja denna möjlighet på yrkande av minst en tiondel av ledamöterna. Yrkandet skall framställas inom femton dagar från det att riksdagen antog grundlagsförslaget som vilande. Om de flesta av dem som deltar i omröstningen röstar nej och de är flera än hälften av dem som har röstat i riksdagsvalet har förslaget fallit. l annat fall prövas förslaget i vanlig ordning av den nyvalda riksdagen efter valet. Rådgivande folkomröstning har sedan 1922 kunnat anordnas efter beslut av riksdagen (före 1975 samfällt beslut av konungen och riksdagen). Rådgivande folkomröstning har hållits fyra gånger: 1922 (rusdrycksfrågan), l955 (högertrafikfrågan), l957 (ATP-frågan) och l980 (kärnkraftsfrågan). Deltagandet låg vid 1922 års omröstning i paritet med Valdeltagandet i riksdagsvalen vid den tiden. Vid de övriga omröstningarna har deltagandet varit lägre än i närliggande riksdagsval. Förhållandevis lägst var deltagandet i 1955 års omröstning. Förfarandet vid folkomröstningar av båda slagen regleras i en särskild lag som trädde i kraft l980. l denna lag finns bestämmelser om rösträtt, proceduren vid omröstningen och sammanräkningen m.m. l alla sammanhang då folkomröstningsinstitutet varit föremål för statsmakternas prövning har framhållits att folkomröstningar skulle vara undantagsföreteelser. Man har närmast sett folkomröstningar som ett värdefullt komplement till det representativa systemet i enstaka frågor av stor vikt. Riskerna för konflikt med parlamentarismen har ibland betonats.

14.2 Internationellt

Det är endast i Schweiz, Kalifornien och några andra amerikanska delstater som folkomröstningar spelar en framträdande roll i det politiska l andra länder anordnas folkomröstningar mera sällan. Det systemet.

Oförändratfolkomröstningsinstitut

sker vanligen i syfte att lösa en konstitutionell eller politisk tvistefråga eller legitimera en politisk regimförändring. Det finns en svag men tydlig tendens till ökning av antalet folkomröst-

ningar under 1900-talet. Ökningen har fortgåtti något ökat tempo sedan

1960-talet. Ändå rör det sig om inte mer än 14 omröstningar på nationell nivå under perioden 1970-78 i alla västeuropeiska demokratier tillsammans utom Schweiz. Allt oftare har dock möjligheten till folkomröstning diskuterats i samband med olika aktuella politiska frågor. Deltagandet i folkomröstningar är i allmänhet lägre än i parlamentsvalen. l Schweiz har deltagandet sjunkit från drygt 50 0/0 under perioden 1945-59 till drygt 40 % 1970-78. Deltagandet i parlamentsvalen beskriver en liknande utveckling men ligger ett tiotal I procentenheter högre. Danmark där folkomröstningar är obligatoriska vid grundlagsändring har det genomsnittliga deltagandet i de sju omröstningar som ägt rum sedan 1953 legat på 67 °/o. Vid EG-omröstningen 1972 deltog dock 90 %, en lika stor andel som vid folketingsvalen. Möjlighet för en grupp av röstberättigade att begära folkomröstning (folkinitiativ) finns i Schweiz, Italien och vissa amerikanska delstater. l Danmark finns inte folkinitiativ men en tredjedel av folketingets ledamöter kan få de flesta lagbeslut underkastade folkomröstning. Undantagen avser bl.a. beslut om budgeten (som i Danmark har lagform), skatt och expropriation. När det gäller brådskande ärenden träder beslutet i kraft men upphävs om det förkastas vid folkomröstningen.

14.3 Tidigare till

förslag utvidgat folkomröstningsinstitut

Redan på 1940-talet väcktes förslag från borgerligt håll i riksdagen om införande av beslutande folkomröstningar som skulle kunna påkallas av en minoritet inom riksdagen eller av ett visst antal röstberättigade. Riksdagen beslöt att hemställa om en utredning av denna fråga. Utredningen verkställdes av 1950 års folkomröstnings- och valsättskommitté (SOU 1952:7). Den föreslog att beslutande folkomröstning skulle kunna ske i grundlagsfrâgor. Däremot avvisade majoriteten tanken på beslutande folkomröstningar i andra frågor. Mot detta reserverade sig de borgerliga ledamöterna. Kommittén tog också upp det rådgivande folkomröstningsinstitutet och förordade, på de flesta punkterna enhälligt, en vidgad användning av detta. Kommittén fann att den viktigaste till att folkomanledningen röstning vid denna tidpunkt (1952) endast ägt rum en gång var kravet på majoritetsbeslut. Därför diskuterade kommittén om en folkomröstning skulle kunna initieras genom en begäran från ett visst antal röstberättigade, genom beslut av en minoriteti riksdagen eller genom en kombination av båda metoderna. Kommittén stannade för att förorda att en riksdagsminoritet (en tredjedel av vardera kammaren) skulle kunna folkpåkalla omröstning. Kommitténs borgerliga ledamöter avgav en principiell deklaration till förmån för folkinitiativ.

*w . F*

Oförändratfolkomröstningsinstitut 444444

Folkomröstning skulle enligt förslaget kunna anordnas i alla frågor inom riksdagens kompetensområde utom sådana som gällde budgetreg- Ieringen och överenskommelser med främmande makt. Riksdagen skulle kunna vägra omröstning om ett uppskov med avgörandet skulle medföra avsevärt men. 1954 lade regeringen fram en proposition för riksdagen (prop. 1954:193) i huvudsak i enlighet med kommitténs förslag. Kommitténs förslag om beslutande folkomröstningar i grundlagsfrågor avvisades dock av regeringen. Regeringsförslaget antogs av riksdagen som vilande (KU 1954:16). År 1957 hemställde emellertid regeringen i proposition (prop. 1957:168) till riksdagen om uppskov med det slutliga beslutet till 1960. Samtidigt hänsköts förslaget till författningsutredningen för vidare överväganden. Det vilande grundlagsförslaget avslogs sedermera av riksdagen (KU 1960:6). Författningsutredningen (SOU 1963:17) ansåg att riksdagen även i fortsättningen borde ha möjlighet att besluta om rådgivande folkomröstning men någon minoritetsrätt borde inte finnas. Däremot föreslog utredningen införande av beslutande folkomröstningar i grundlagsfrågor. Den föreslagna ordningen var i huvudsak den som riksdagen beslöt om 1979. Utredningen övervägde att införa möjlighet till folkinitiativ men ansåg att de viktiga konstitutionella frågorna, ”som ju också på ett centralt sätt berör partierna”, är av den art att om en majoritet mot ett visst ändringsförslag kan tänkas vara för handen inom folket skulle denna majoritet ha företrädare inom riksdagen som åtminstone uppgick till en tredjedel av ledamöterna. Utredningen övervägde också en användning av beslutande folkomröstning inom det medborgerliga fri- och rättighetsområdet i de fall där dessa fri- och rättigheter icke garanteras i grundlag. Utredningen fann det dock alltför svårt att dra upp klara gränslinjer. Från borgerlig sida avgavs ett särskilt yttrande till förmån för ytterligare användning av beslutande folkomröstningar. Författningsutredningens förslag ledde inte till lagstiftning. Grundlagberedningen (SOU 1972:15) avvisade möjligheten att ge en minoritet i riksdagen rätt att påkalla folkomröstning då denna ”skulle kunna begagnas i propagandistiskt syfte”. De borgerliga ledamöterna reserverade sig till förmån för beslutande folkomröstning i grundlagsfrågor i stort sett i enlighet med författningsutredningens förslag. Även reservanterna fann att det var förenat med svårigheter att ge en riksdagsminoritet rätt att begära folkomröstning i alla frågor. l 1973 års grundlagsproposition (prop. 1973:90) uttalade departementschefen att han var bestämd motståndare till tanken att tillägga en minoritet i riksdagen rätt att få till stånd en folkomröstning. En sådan ordning skulle inte kunna undgå att minska parlamentarismens funktionsduglighet. Den borgerliga ståndpunkten i grundlagberedningen fullföljdes i riksdagen. Konstitutionsutskottets majoritet förklarade att en ordning med minoritetsrättighet på detta område skulle innebära ett så väsentligt avsteg från det parlamentariska systemet sådant det utfor-

Oförändratfolkomröstningsinstitut

mats i vårt land att den inte kunde godtagas. De borgerliga ledamöterna fullföljde sina partiers ståndpunkt från grundlagberedningen. Riksdagen beslöt i enighet med utskottsmajoriteten (KU 1973:26). l rättighetsskyddsutredningen (SOU 1978:34) enades partierna 1978 om möjlighet till beslutande folkomröstningar i grundlagsfrågor i enlig-

het med författningsutredningens modell. Ändringen genomfördes ge-

nom riksdagsbeslut under år 1979 och trädde i kraft l januari 1980 (prop. 1978/79: 195, KU 39, KU1979/80:1). Från borgerligt håll har man i riksdagen fortsatt att driva frågan om en utvidgning av folkomröstningsinstitutet. l de motioner som behandlades av riksdagen i samband med att den begärde folkstyrelsekommitténs tillsättande togs frågan upp av moderata samlingspartiet och centerpartiet. Enligt moderaterna borde en minoritet i riksdagen ges rätt att begära folkomröstning. En sådan rätt kunde dock icke avse beslut i budgetfrågor. Den borde endast gälla vissa noga avgränsade frågor som rör den enskildes fri- och rättigheter. Centerpartiet en översyn av folkföreslog omröstningsinstitutet. Denna översyn skulle bl.a. gälla om folkomröstningarna, även formellt skall göras beslutande, vilka som skall regler gälla för rätten att ta initiativ till folkomröstningar samt hur informationen inför omröstningarna skall organiseras och finansieras. Konstitutionsutskottet (KU 1983/84:26) ansåg att den kommande kommittén fick överväga om de procedurregler som infördes i regeringsformen 1979 ytterligare borde byggas ut t.ex. genom möjlighet för en minoritet att begära folkomröstning. Kommittén skulle också vara oförhindrad att ta upp folkomröstningsinstitutet till en mera allmän översyn.

14.4 Direktiven

Liksom i konstitutionsutskottets betänkande framhålls i direktiven att kommittén är oförhindrad att i sitt arbete ta upp frågor som rör folkomröstningar och minoritetsskydd och göra en allmän översyn av folkomröstningsinstitutet. För egen del ville dock justitieministern understryka att folkomröstningsinstitutet innebär ett avsteg från den grundval för folkstyrelsen som det representativa statsskicket utgör. Även bestämmelserna om minoritetsskydd utgör undantag från de principer som vår författning bygger på. Den majoritetsprincip som är grundläggande i ett demokratiskt parlamentariskt system innebär enligt justitieministern att majoriteten inom folkrepresentationen skall ha möjlighet att med ansvar inför väljarna fatta de beslut som den anser gagna samhället bäst. Man bör vara mycket återhållsam när det gäller att införa nya bestämmelser om folkomröstning och minoritetsskydd i regeringsformen. För egen del varjustitieministern tveksam till om det är möjligt att i någon nämnvärd utsträckning utvidga tillämpningsområdet för de nuvarande bestämmelserna.

SOU l987:6 Oförändratfolkomrästningsinstitut 251

överväganden

Som vi framhållit i kapitel 3 bör den svenska folkstyrelsen även i framtiden vara representativ. Vi vill slå vakt om de politiska partiernas centrala ställning i vår demokrati. Om folkomröstningar skulle bli ett normalt inslag i vårt styrelseskick skulle partiernas ansvar inför väljarna så småningom urholkas. Partierna skulle inte längre kunna fungera som en instans för samordning och sammanjämkning av olika medborgarkrav. Specialintressen skulle få lättare att göra sitt inflytande gällande. Det är inte minst fallet i ett samhälle av vår typ med starka intresseorganisationer. Folkomröstning som ett led i beredningen av ett ärende, vad som brukar kallas rådgivande folkomröstning, kan sedan 1922 anordnas efter majoritetsbeslut i riksdagen. Rådgivande folkomröstning har ägt rum fyra gånger, den senaste 1980. Liksom hittills bör enligt vår uppfattning detta institut bara användas i undantagsfall. Det kan gälla frågor av stor politisk betydelse som kommit upp mellan valen och där partierna är splittrade eller partimotsättningarna inte följer traditionella skiljelinjer i politiken. Den år l980 införda möjligheten till beslutande folkomröstning i grundlagsfrågor ger en minoritet i riksdagen rätten att underställa folket ett av riksdagen som vilande antaget förslag om förändring av grunderna för vårt statsskick. Möjligheten har hittills inte utnyttjats. Inom kommittén har föreslagits en vidsträckt rätt för en minoritet i riksdagen att påkalla folkomröstning. Samma rätt skulle eventuellt också tillkomma ett visst antal medborgare genom s.k. folkinitiativ. Frågan diskuteras av grundlagberedningen som bl.a. framhåller att det mandat som ett riksdagsparti fått av sina väljare vilar på ett program som omfattar en mångfald frågor. Har ett parti fått majoritet för sitt program bör det kunna begagna tiden till nästa val till att genomföra det. En rätt för en minoritet i riksdagen att påkalla folkomröstning skulle enligt beredningen kunna begagnas i propagandistiskt syfte. Minoriteten skulle kunna begära folkomröstning i någon enstaka fråga som därigenom skulle brytas ut ur sitt naturliga sammanhang. Grundlagberedningen framhåller också de svårigheter som skulle uppstå med frågeformuleringen särskilt vid rådgivande folkomröstning. Från principiell synpunkt är det enligt beredningen knappast tillfredsställande om majoriteten skulle fastställa formuleringen av den fråga som ställs till väljarna på minoritetens begäran. Det kan inte heller godtas att minoriteten själv formulerar frågan och därmed kanske markerar det propagandistiska draget i omröstningen. Även de borgerliga ledamöterna av beredningen, som reserverade sig till förmån för en minoritetsrätt i fråga om folkomröstning i grundlagsfrågor, fann att det är förenat med svårigheter att ge en riksdagsminoritet rätt att begära folkomröstningi alla frågor. Efter det att grundlagberedningen avslutat sitt arbete och den nya regeringsfomen antagits har, som nämnts, partierna enats om att införa en

252 Oförändratfolkomröstningsinstitut

rätt för en minoritet i riksdagen att pâkalla folkomröstning om ett vilande grundlagsförslag. Med detta undantag gäller enligt vår uppfattning i alltjämt grundlagberedningens uppfattning om det principiellt och prak- l tiskt olämpliga i att lägga beslutanderätten rörande folkomröstningar i en minoritets hand. Det spelar enligt vår mening därvid ingen roll om minoriteten framträderi riksdagen eller bland medborgarna genom folk- 1 initiativ. l

15 till

Nej författningsdomstol

l5.l Inledning

lnom kommittén har tagits upp frågan om inrättande av en författningsdomstol i Sverige. Vi har ansett denna fråga ligga inom ramen för våra direktiv även om den inte särskilt nämns där.

15.2 Lagprövningsrätten

Normgivningsbeslut kan fattas av riksdag, regering, förvaltningsmyndigheter och kommuner. En hierarkisk ordning råder mellan besluten. Högst, dvs. närmast ett direkt beslut av folket, står beslut av riksdagen. En särställning intar här grundlagsstiftningen som ju åstadkoms genom dubbla beslut av riksdagen mellan vilka val till riksdagen måste ha hållits. Sedan 1980 kan medborgarna direkt delta i grundlagsstiftningsprocessen genom beslutande folkomröstning. På lägre nivå står normgivav regeringen. Denna kan i vissa hänseenden grunda sin ningsbeslut normgivningskompetens direkt på regeringsformen och i andra hänseenden på bemyndigande från riksdagen. Förvaltningsmyndigheternas och kommunernas normgivningskompetens är däremot alltid delegerad från ett högre organ och kan återkallas av detta. Domstolar och förvaltningsmyndigheter har att i sin rättstillämpande verksamhet pröva om en norm på lägre nivå strider mot en norm på Lagprövningsrätten var oreglerad intill högre nivå (”lagprövningsrätt”). 1979 då en regel härom infördes i regeringsformen (RF 11:14). Enligt denna eller andra offentliga organ inte tillämpa en regel får domstolar föreskrift som den finner stå i strid med en bestämmelse i grundlag eller annan överordnad författning. Inte heller får den tillämpa en föreskrift vid vars tillkomst stadgad ordning i något väsentligt hänseende har åsidosatts. Om det är riksdagen eller regeringen som beslutat föreskriften skall tillämpning dock underlåtas endast om felet är uppenbart. Man brukar mellan konkret och i lagprövningssammanhang skilja abstrakt normkontroll. Den konkreta normkontrollen innebär att en lägre norms förenlighet med en norm på högre nivå, t.ex. en lags grundlagsenlighet, prövas i samband med behandlingen av ett ärende där den lägre normen skall tillämpas. Står den lägre normen i strid med den högre tillämpas den ej. Vid den abstrakta normkontrollen sker lagprövningen

254 Nej till författningsdomstol

SOU I987:6

utan anknytning till något konkret tillämpningsfall. Sanktionen är i detta fall att den lägre normen ogiltigförklaras. Hos oss förekommer endast konkret normkontroll. En lagprövning kan alltså inte få till följd att den granskade föreskriften förklaras ogiltig, bara att den inte tillämpas.

l propositionen om inskrivande av lagprövningsrätten i llF (prop.

1978/792195) framhöll justitieministern att lagprövning enligt gällande synsätt bara kan bli aktuell om en påstådd normkonllikt uttryckligen åberopas som grund för ett yrkande eller om en myndighet i ett visst fall har särskild att förmoda att en normkonflikt anledning föreligger. l lagprövningsrätten ligger alltså inte någon allmän skyldighet för myndigheterna att undersöka om de rättsregler som skall tillämpas eventuellt står i strid med föreskrifter på högre nivå.

15.3 Tidigare behandling av om en frågan

författningsdomstol

I samband med diskussionerna om lagprövningsrätten har ibland frågan om inrättande av en särskild domstol med lagprövningsuppgifter - en författningsdomstol - berörts. l den proposition om en förstärkning och utvidgning av de medborgerliga fri- och rättigheterna i regeringsformen som avlämnades våren 1976 (prop. l975/76:209) förkastades ett system med författningsdomstol. Ett sådant system ansågs vara helt främmande för svensk författningstradition och lät sig dessutom svårligen förena med kravet att en fri- och rättighetsreglering inte fick innebära att politisk makt förs över till icke politiska organ. Konstitutionsutskottet hade i samband med propositionen att behandla en motion av Ulla Jacobsson (m) vari begärdes utredning och förslag om inrättande av en författningsdomstol. Utskottet förklarade att frågan f.n. saknade all aktualitet och avstyrkte motionen. enhälligt Argumenten mot införande av en författningsdomstol upprepades i den proposition (l978/79zl95) vari föreslogs inskrivande av lagprövningsrätten i regeringsformen. Riksdagen har vid 1984/85 och 1985/86 års riksmöten avvisat önskemål från moderata samlingspariet om utredning av frågan om inrättande av en författningsdomstol. Konstitutionsutskottet har ansett att inrättandet av en sådan domstol kunde medföra risk för en icke önskvärd förskjutning i det svenska politiska maktsystemet och skulle mot bryta svensk författningstradition. Frågan har på nytt tagits upp i motioner under allmänna motionstiden 1986. I partimotionen l985/86:K207 från moderata samlingspartiet framhålls det att lagprövningsrätten endast får användas i uppenbara fall och att erfarenheter visar att myndigheterna ogärna ger sig in på sådana bedömningar. Att föra talan vid Europadomstolen betecknasi motionen som besvärligt, tidsödande och ofta kostsamt. Därför förordas utredning om inrättande av en författningsdomstol vars främsta skulle vara uppgift

Nej till färfattningsdomstol 255

att säkerställa att regeringsformens fri- och rättigheter verkligen efterlevs av de politiska organen och myndigheterna. l en annan motion, l985/86:K2l8 av Alf Svensson (c), framhålls att Iagprövningsrätten i stort sett saknar politisk betydelse. Speciellt när det gäller frågor kring den politiska demokratin finns det enligt motionen skäl att grundlagen och vallagen kan få prövas utifrân strikt juridiska aspekter. Motionären begär förslag från regeringen om inrättande av en författningsdomstol.

15.4 Den västtyska författningsdomstolen

Domstolen har som allmän uppgift att vaka över att de i grundlagen förankrade rättigheterna inte kränks. Dess domslut är bindande för alla statliga organ såväl på förbunds- som på delstatsnivâ. Domstolen består av 18 ledamöter som utses till vardera hälften av förbundsdagen och förbundsrådet. Ledamöterna får inte tillhöra vare sig förbundsdagen, förbundsrådet, förbundsregeringen eller motsvarande organ i delstaterna. Ämbetstiden är tolv år utan möjlighet till återval. Organisatoriskt består domstolen av två avdelningar med skilda uppgifter. l varje avdelning ingår åtta domare. Tre av dessa skall ha tillhört någon av landets högsta domstolar. Även övriga ledamöter mäste ha domarkompetens. Domstolen behandlar tre huvudtyper av ärenden. Den första typen av ärenden avser lagars och förordningars överensstämmelse med grundlagen. Den normkontroll domstolen utför är både abstrakt och konkret. Den abstrakta kontrollen sker i första hand på ansökan av förbundsregeringen, delstatsregeringarna eller minst en tredjedel av förbundsdagens ledamöter. Det finns också en möjlighet för enskilda att få lagstiftning som direkt berör hans rättsställning prövad i domstolen utan samband med tillämpningsbeslut av domstol eller myndighet. Den konkreta normkontrollen företas på begäran av enskilda medborgare. Den utförs av alla domstolar och endast i sista hand av författningsdomstolen som dock har en exklusiv rätt att ogiltigförklara en norm. Den andra huvudtypen av ärenden är de s.k författningsbesvären, vilka dominerar domstolens arbete. Genom författningsbesvär kan enskilda personer och vissajuridiska personer, som anser sig ha berövats sina grundlagsenliga rättigheter genom myndighetsbeslut, klaga hos författningsdomstolen. Normalt skall den klagande ha fört sin sak genom samtliga lägre instanser. Den tredje ärendetypen rör kompetenskonflikter mellan förbundet och delstaterna.

överväganden

Grundlagsskyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna har byggts ut etappvis under 1970-talet i huvudsak i enighet mellan de politiska partierna. Härigenom har de s.k. opinionsfriheterna erhållit ett starkt

256 Nej till författningsdomstøl sou 1987:6

ökat skydd mot ingrepp från det allmänna. Vissa av dem har ett absolut grundlagsskydd, t.ex. skyddet mot tvång att ge till känna sin åskâdning i politiskt, religiöst, kulturellt eller annat sådant hänseende. Andra opinionsfriheter, t.ex. yttrandefriheten och mötesfriheten, kan begränsas _, har införts förbud i grundlagen l men endast genom lagstiftning. Vidare mot bl.a. åsiktsregistrering, dödsstraff, kroppsstraff och landsförvisning. Riksdagen har också förb_judits att stifta retroaktiv straff- och skattelag. Det har fastslagits i grundlagen att en medborgare vars egendom tas i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfarande skall vara tillförsäkrad ersättning för förlusten. l de fall en begränsning kan göras får den endast ske för att tillgodose f ändamål l som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Den får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och ej heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den

l

fria åsiktbildningen som en av folkstyrelsens grundvalar. De begränsningsbara rättigheterna skyddas främst genom den offentliga debatten, som framför allt har en preventiv funktion. Förslag som skulle innebära en oacceptabel rättighetsinskränkning framläggs aldrig eller fullföljs inte i lagstiftningsprocessen om de väcker negativa reaktioner bland stora grupper av medborgare. Härutöver finns vissa särskilda rättsliga kontroller och minoritetsskyddsregler. Lagrådet har som en viktig uppgift att granska hur lagförslag förhåller sig till grundlagarna och rättsordningen i övrigt. Lagrâdsgranskning är i praktiken obligatorisk bl.a. när det gäller lagar som begränsar någon av de grundläggande fri- och rättigheterna eller som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Lagrâdets yttrande är endast rådgivande.

l

Yttrande av lagrådet inhämtas av regeringen. Möjlighet för ett riks-

dagsutskott att höra lagrådet finns också. Utskottets beslut kan framkal- l

las av en minoritet bestående av en tredjedel av ledamöterna (se ovan l

avsnitt 12.3). En minoritet bestående av lägst tio riksdagsledamöter kan vidare påkalla att ett lagförslag som angår de begränsningsbara fri- och rättigheterna (med vissa undantag) skall vila hos riksdagen i minst tolv månader innan det får antas. Undantag görs dock för det fall att ett förslag vid omröstning i riksdagen får stöd av minst fem sjättedelar av de röstande. l så fall är förslaget antaget omedelbart. Grundlagsenligheten av en av riksdagen antagen lag kan sedermera prövas av varje domstol eller myndighet som har att tillämpa lagen i ett visst fall. Finner domstolen eller myndigheten att lagen står i uppenbar strid med grundlagen eller att stadgad ordning i något väsentligt hänseende uppenbarligen har åsidosatts vid dess tillkomst får den icke tillämpa lagen. Lagprövning sker om det pâyrkas av den rättssökande eller om domstolen eller myndigheten har anledning förmoda att en konflikt med grundlagen föreligger. Det bör framhållas att utrymmet för lagprövning är snävt. För att

SOU 1987 :6 till författningsdømstol 257 Nej

tillämpning av en lag skall kunna underlåtas krävs att konflikten med eller den stadgade proceduren är uppenbar. Konstitutionsutgrundlagen skottet framhöll i samband med lagprövningsrättens inskrivande i regeringsformen (KU 1978/79239) att riksdagen är den instans som är bäst att pröva om en viss föreskrift är grundlagsenlig. Det betyder ägnad enligt konstitutionsutskottet att riksdagens tillämpning av ett visst grundlagsstadgande måste respekteras så länge den håller sig inom ramen för en möjlig tolkning av bestämmelsen i fråga. Sammanfattningsvis kan sägas att skyddet för de medborgerliga frioch rättigheterna hos oss bygger på en ingående reglering i grundlag kompletterad med lagrådsgranskning, vissa minoritetsrättigheter i riksdagen och lagprövningsrätt som en yttersta garanti. lnom kommittén har väckts förslag om införande av en författningsdomstol. Syftet skulle vara att stärka skyddet för fri- och rättigheterna. Som vi uppfattat förslaget skulle denna domstol i huvudsak inte ha andra i lagprövningshänseende än dem som i dag tillkommer domuppgifter stolar och förvaltningsmyndigheter i allmänhet. Genom att uppgiften centraliseras” till en domstol skulle emellertid, menar man, lagprövningen få en större reell betydelse. l debatten om införande av en författningsdomstol har ibland hävdats att sådana domstolar skulle vara vanligt förekommande utomlands och att skyddet för grundläggande fri- och rättigheter således skulle vara sämre hos oss än i andra länder. Det är emellertid knappast fallet. l de västliga demokratierna finns författningsdomstolar endast i Italien, och Österrike. Av dessa är Västtyskland och Österrike för- Västtyskland bundsstater där författningsdomstolarna har en viktig uppgift när det att slita kompetenskonflikter mellan delstaterna och förbundet. l gäller Frankrike kan det konstitutionella rådet med bindande verkan pröva grundlagsenligheten av lagar och lagförslag men endast på begäran av av kamrarnas talmän eller minst presidenten, premiärministern, någon 60 ledamöter av endera kammaren. l övriga länder där en lagprövningsrätt finns inskriven i författningen eller erkänns i praxis âvilar den liksom hos oss domstolarna och myndigheterna i samband med tillämpningen. Vissa länder saknar såväl lagprövningsrätt som särskilda minoritetsgarantier, t.ex. Israel, Nya Zeeland och Storbritannien. Bland de länder som har ”decentraliserad” lagprövningsrätt är det stora skillnader i fråga om dess faktiska betydelse. l Förenta Staterna spelar domstolarna en viktig roll i det politiska livet på grund av det som de allmänt hållna konstitutionella rätbetydande tolkningsutrymme tighetsstadgandena ger. I vårt land har vi strävat efter att ge grundlagsreglerna om de medborgerliga fri- och rättigheterna en sådan utformning att spelrummet för olika tolkningar är starkt begränsat. Detta är enligt - dovår uppfattning till fördel för alla berörda medborgare, politiker, mare och ämbetsmän. Ett annat argument som förekommit i debatten är att en författningsdomstol skulle kunna fylla något av samma funktion som Europadomstolen i dag gör för dem som anser sig kränkta i sina fri- och rättigheter.

l7- Folkstyrelsens villkor

258 Nej till författningsdomstol

Den avgörande frågan härvidlag är emellertid inte existensen av en svensk specialdomstol för rättighetsfrågor utan den nationella lagstiftningens överenstämmelse med Europarådskonventionen såsom den kommit att tillämpas av Europadomstolen. har anslutit Sverige sig till konventionen och därmed förbundit sig att ge ett långtgående skydd både för egna medborgares och utlänningars individuella rättigheter. Vårt land är också skyldigt att rätta sig efter Europadomstolens avgöranden i frågor som gäller kränkningar av konventionen. Konventionen har emellertid inte införlivats med svensk rätt och den kan alltså inte tillämpas av svensk domstol. l sammanhanget kan nämnas att ett förslag om anpassning av svensk lagstiftning till den praxis som utvecklats vid tillämpningen av artikel 6 i konventionen (se Ds Ju 1986:3) f.n. bereds i justitiedepartementet. Denna artikel gäller den enskildes rätt att få sina civila och skyldigheter rättigheter prövade i opartisk och offentlig rättegång inför domstol. l viktiga avseenden har således debatten om en författningsdomstol enligt vår mening byggt på missuppfattningar. lnte heller i andra avseenden har vi emellertid funnit skäl som talar för att en författningsdomstol borde införas i vårt land. Att Iagprövningsinstitutet hos oss spelat en obetydlig roll ser vi närmast som en fördel och som ett tecken på att vår lagstiftningsprocess och vår lagstiftningsteknik fyller högt ställda krav. Det vore enligt vår uppfattning olyckligt om utrymmet för lagprövning vidgades. Det skulle kunna leda till rättsosäkerhet och skada förtroendet för rättsordningen. Skulle samtidigt all lagprövning centraliseras till en författningsdomstol skulle detta organ få en maktställning som inte bör tillkomma en domstol i ett demokratiskt samhälle.

sou 1987:6 259

16 Kostnader

16.1 Nuvarande kostnader för valadministrationen Kostnaderna för administration av allmänna val täcks i huvudsak via det s.k. valanslaget inom justitiedepartementets område (ll H 5) och av kommunerna. Lönekostnader för medverkande personal inom riksskatteverket, länsstyrelserna, de lokala skattemyndigheterna samt vid de svenska utlandsmyndigheterna särredovisas inte utan belastar respektive myndighets anslag. Någon exakt beräkning av de totala kostnaderna för valadministrationen finns inte. En grov uppskattning avseende den totala kostnaden vid 1985 års allmänna val redovisas nedan.

ll5 milj. kr. Valanslag Kommunernas kostnader 60 milj. kr. Länsstyrelsernas lönekostnader 12 milj. kr.

Övriga myndigheters lönekostnader 4 milj. kr.

Totalt ca l9l milj. kr.

De nu föreslagna förändringarna påverkar främst valanslaget inom justitiedepartementets omrâde. De kostnadsbedömningar som görs i den fortsatta redovisningen avser 1986 års kostnadsnivå.

16.2 Förslagens kostnadskonsekvenser

l6.2.l Fyraåriga mandatperioder Förslaget om fyraåriga mandatperioder medför att den genomsnittliga årliga kostnaden för valadministrationen minskar. Utslaget på en treårsperiod kostade 1985 års allmänna val ca 63 milj. kr. per år. Motsvarande kostnad utslaget på en fyraársperiod utgör ca 48 milj. kr. per år. Effekten av den förlängda mandatperioden blir en kostnadsbesparing på ca 15 milj. kr. per år.

l6.2.2 Förstärkt personvalsmoment Vid den slutliga sammanräkningen sorteras valsedlarna på grupper. Antalet förändrade valsedlar registreras alltid, medan de förändrade val-

260 Kostnader

sedlarnas innehåll normalt endast registreras i de fall dessa kan påverka mandatfördelningen inom partierna. Det nu föreslagna personvalsmomentet väntas öka antalet förändrade i valsedlar. Förslaget förutsätter att inte endast antalet förändrade valsed-

l

lar registreras utan även att innehållet i de förändrade valsedlarna generellt registreras. 1 Underlag för att med säkerhet beräkna länsstyrelsernas och länsskattei myndigheternas ökade lönekostnader för sortering, registrering m.m. av i de berörda valsedlarna saknas. Kostnadsökningen bedöms dock inte vara större än att den inryms i posten övriga kostnadsökningar i sammanställningen nedan. Motsvarande gäller kostnaden för riksskatteverkets insatser för att bl.a. anpassa ADB-systemet till dessa nya förutsättningar. Totalt beräknas insatser för system- och programmeringsarbete omfatta ca tre personmånader. För att det nya förstärkta personvalsmomentet skall få önskad effekt krävs vissa utökade informationsinsatser. Väljarna måste härvid även ges en utförligare information om gällande regler för anmälda kandidater. Kostnader för extra TV-information och annonsering samt en utvid-

i

gad broschyr till väljarna beräknas uppgå till ca 0,5 milj. kr. Dessa extra

insatser bör kunna begränsas till de val då förfarandet ifråga första gång- l

en tillämpas. Därefter bör erforderlig information kunna ra-

i

ges inom men för de normala informationsinsatserna.

i

l6.2.3 Förhandsanmälan av partier å Förslaget om obligatorisk förhandsanmälan av partier som önskar ställa upp i valet förutsätter att alla partier även nya partibildningar ges infori mation om anmälningsplikten. Information bör därför ges såväl genom TV som i rikstäckande annonsering. Kostnaden härför beräknas uppgå till ca 0,4 milj. kr. per valår. Med fyraâriga mandatperioder och två olika

i

valtillfällen blir den ärliga kostnadsökningen 0,2 milj. kr.

genomsnittliga

l l6.2.4 Kyrkofullmäktigvalen l l Det förhållande att kyrkofullmäktigvalen hittills i nära angenomförts slutning till riksdags-, landstings- och kommunfullmäktigvalen har inneburit att administrativa förberedelser, utbildning, information m.m. kun- , nat samordnas. Om kyrkofullmäktigvalen genomförs ett år före de övri- 5 i ga valen är en sådan samordning inte möjlig. Det är svårt att mer exakt beräkna de ökade kostnader detta innebär. En grov uppskattning av l kostnadsökningen för ett val redovisas nedan.

Kommunernas kostnader för utbildning av valförrättare 1-2 milj. kr.

Riksskatteverkets, länsskattemyndigheternas och länsstyrelsernas kostnader för utbildning och information l milj. kr.

Kostnader 261

Postverkets kostnader för utbildning och övriga förberedelser 15 milj. kr.

Kuvert och portokostnader för separat utskick av röstkort m. m. 10- l5 milj. kr.

Övriga materialkostnader t. ex. materialtranspor-

ter, vissa papperskostnader m. m. l milj. kr.

Totalt 28-34 milj. kr.

Utslaget på en fyraårig mandatperiod utgör detta högst 8,5 milj. kr. per år.

16.2.5 Övriga kostnader

Som ovan nämnts kommer de föreslagna förändringarna att kräva ökade arbetsinsatser inom riksskatteverket, länsskattemyndigheterna och läns- Sådana kostnader särredovisas oftast inte utan inryms i bestyrelserna. rörda myndigheters anslag. Motsvarande gäller även det ADB-stöd, kuverteringsstöd m.m. som länsskattemyndigheternas dataenheter ger. Den ökade arbetsbelastningen bedöms totalt motsvara kostnader på l-2 milj. kr. per fyraårsperiod. Detta innebär en genomsnittlig årlig kostnadsökning på ca 0,5 milj. kr.

16.3 Sammanfattning

K ostnadsminskning Fyraåriga mandatperioder IS milj. kr. (varav kommunerna 5 milj. kr.)

Kostnadsökningar Förhandsanmälan av partier 0,2 milj. kr.

Ändrad tidpunkt för kyrkofullmäktigval 8,5 milj. kr. (varav kommunerna 0,5 milj. kr.)

Kostnader inom övriga myndighetsanslag 025 milj. kr.

Summa årliga kostnadsökningar 9,2 milj. kr.

Engångskostnad för information om förstärkt personvalsmoment 0,5 milj. kr.

Våra förslag innebär alltså totalt sett en minskning av kostnaderna för valadministrationen.

SOU l987z6 263

Specialmotivering

17.1 Regeringsformen

3 kap. 3 § Genom denna ändring fastslås att riksdagens valperiod skall vara fyra år. Beträffande de överväganden som ligger till grund för en förlängning av valperioden från tre till fyra år hänvisas till avsnitt 4.4. Att förlängningen av mandatperioden får verkan redan för den vid ikraftträdandet sittande riksdagen redovisas i specialmotiveringen till ikraftträdandebestämmelsen.

3 kap. 7 § l enlighet med förslaget i avsnitt 8.2 om att endast de partier som i förväg har anmält i val skall få delta i mandatfördelningen, hari sitt deltagande första stycket den nuvarande partideñnitionen ersatts med en föreskrift av denna innebörd. Beträffande partibegreppet, se avsnitt 5.5.

Ändringarna i andra stycket är av språklig natur.

4 kap. 3 §

Ändringen föranleds av förslaget om sammanslagning av finans- och

skatteutskotten, se avsnitt ll.7.2.

8 kap. 6 § föranleds av förslaget om sammanslagning av finans- och

Ändringen

skatteutskotten, se avsnitt ll.7.2.

8 kap. /5 § Genom denna har tidsfristen för framläggande av förslag i ändring grundlagsfrågor förkortats från tio till nio månader före det riksdagsval som måste äga rum mellan riksdagens första och andra beslut. Förslaget har närmare motiverats i avsnitt 12.5.

Ikraftträdandebesråmmelsen Val till riksdagen skall enligt 3 kap. 3 § regeringsformen i dess nya lydelse förrättas träder i vart fjärde år i stället för vart tredje år. Om ändringen kraft den l januari l989 innebär det att nästa ordinarie val skall äga rum

264 Specialmotivering

fyra år efter föregående ordinarie val, vilket hållits år 1988. Någon särskild föreskrift om förlängning av mandatperioden för den då valda riksdagen behövs därför inte. Beträffande ikraftträdandet av sammanslagningen av skatte- och finansutskotten, se specialmotiveringen till ikraftträdandebestämmelsen till lagen om ändring i riksdagsordningen.

Riksdagsordningen

Tilläggsbestämmelse l . 7. 4 Tilläggsbestämmelsen är ny. Den har kommenterats i avsnitt l 1.9.

3 kap. 2 § l andra stycket har sista dagen för väckande av propositioner i anslagsfrågor som skall behandlas före riksmötets utgång tidigarelagts från se-

nast den 10 mars till senast den 25 feburari. Ändringen är motiverad av

önskemålet om en ökad koncentration av riksdagens budgetarbete och har kommenterats i avsnitt ll.7.

3 kap. 11-13 §§ och tilläggsbesrämmelse 3.] 1.3

Ändringarna föranleds av förslaget i avsnitt 12.1 om att riksdagens leda-

möter skall ges rätt att motionera med anledning av samtliga skrivelser från regeringen och redogörelser från riksdagsorgan. Enligt 3 kap. ll § är följdmotionstiden 15 dagar, räknat från den dag då det ärende som föranlett motionen anmäldes i kammaren. Om en proposition har blivit återkallad, får enligt 3 kap. 19 § tredje stycket motioner väckas med anledning därav inom sju dagar från det att återkallelsen anmäldes i kammaren. Sådan återkallelse sker genom skrivelse och följdmotionstiden på en sådan skrivelse blir därför något kortare än på andra skrivelser.

4 kap. l § En rätt för riksdagens ledamöter att motionera med anledning av samtliga skrivelser från regeringen leder till att alla skrivelser bör hänvisas till utskott. Undantag från denna regel bör göras endast i två fall. Skrivelser som innebär återkallelse av en proposition leder enligt tilläggsbestämmelse 3.l9.l till att talmannen avskriver det ärende som väckts med anledning av propositionen och underrättar det utskott till vilket propositionen hänvisats. Något behov av att hänvisa skrivelsen till utskottet föreligger därför inte. Väcks enligt 3 kap. l9 § motioner med anledning av återkallelsen ger dessa upphov till ett nytt ärende, varför de självfallet skall hänvisas för beredning till något utskott. Enligt 2 kap. lO § andra stycket regeringsformen kan regeringen genom skrivelse meddela riksdagen att ett förslag om skatt eller statliga avgifter är att vänta. Utskottsberedning av en sådan skrivelse innan förslaget presenterats i form av en proposition skulle inte fylla någon funk-

Special/motivering 265

tion. Skrivelsen ger visserligen upphov till motionsrätt och eventuella motioner hänvisas till det berörda utskottet, men utskottsbehandlingen av sådana motioner kan lämpligen anstå till dess regeringens proposition och de motioner den givit upphov till har hänvisats till utskottet.

4 kap. 2 § föranleds av förslaget om sammanslagning av finans- och

Ändringen

skatteutskotten, se avsnitt ll.7.2.

Tilläggsbesrämmelse 4.2.] i första föranleds av sammanslagningen av finans-

Ändringen stycket

och skatteutskotten, se avsnit ll.7.2. Upphävandet av andra stycket föranleds av de nya regler för tillsättande av platserna i utskotten som föreskrivs i den nya 4 kap. 3 a och 3 b §§ och som motiverats i avsnitt 12.2. De nya reglerna innebär att tillsättandet av utskotten skall utgöra ett ärende och alltså inte ske genom val.

4kap. 3a0ch3b§§ Paragraferna är nya. De behandlar tillsättandet av utskott och har motiverats i avsnitt l2.2.

4kap. 5 §

Ändringen föranleds av sammanslagningen av fmans- och skatteutskot-

ten, se avsnitt ll.7.2.

Tilläggsbestämmelse 4.6.2 föranleds av sammanslagningen av linans- och skatteutskot-

Ändringen

ten, se avsnitt ll.7.2.

4kap. 8§ Som ett nytt tredje stycke har införts en regel om när utskotten skall avge betänkande i ärenden som uppskjutits från ett riksmöte till nästa inom samma valperiod. Regeln har motiverats i avsnitt 11.8.

Ti//äggsbesrämmelse 4.8.]

Ändringen föranleds av sammanslagningen av finans- och skatteutskot-

ten, se avsnitt ll.7.2.

Tilläggsbesrämmelse 4.8.2 är ny. Den har kommenterats i avsnitt 11.8. Tilläggsbestämmelsen

4 kap. 10 § Andra stycke! Genom en ändring i 4 kap. 12 § har en möjlighet öppnats för utskotten att anordna offentliga utfrågningar. Införandet av sådana utskottsfrågningar har motiverats i avsnitt 12.4.

266 Specialmotivering SOU [98726

För att en myndighetsföreträdare inte vid en offentlig utfrågning skall behöva lämna uppgifter för vilka sekretess råder hos myndigheten har en regel av denna innebörd införts som ett nytt andra stycke.

Tredje stycket Genom att ett nytt andra stycke införts i paragrafen har det tidigare andra stycket kommit att betecknas tredje stycket. Den nya sista meningen innebär en skyldighet för ett utskott som avslagit en minoritets begäran om ytterligare sakupplysningar i ett ärende att motivera sitt beslut.

Ändringen har behandlats i avsnitt 12.3.

4kap.1l §

Ändringen har gjorts för att markera vikten av att utskotten sammanträ-

der under sommaren och har behandlats i avsnitt ll.8.

?TI/äggsbesrämmelsema 4./ 1.] och 4.] 1.3

Ändringarna föranleds av förslaget om sammanslagning av finans- och

skatteutskotten, se avsnitt ll.7.2.

4 kap. [2 § Genom ändringen har en möjlighet för utskotten att anordna öppnats offentliga utskottsutfrågningar. Införandet av sådana utfrågningar har motiverats i avsnitt l2.4.

Tilläggsbesrämmelse 4. 12. l Tilläggsbestämmelsen är ny. Den har motiverats i avsnitt l2.4.

?Yi/äggsbestämmelserna 7.2.3 och 812.2 Något behov av att anordna offentliga har inte bedömts utfrågningar föreligga för valberedningen eller krigsdelegationen. Bland de bestämmelser rörande utskotten som skall tillämpas och på valberedningen krigsdelegationen har undantag därför gjorts för4 kap. l2 § andra stycket i dess nya lydelse.

lkrafrrrädandebesrämmelsen

Det hade naturligtvis varit önskvärt att ändringarna i riksdagsordningen

hade kunnat träda i kraft redan innan samlas efter 1988 års riksdagen riksdagsval. Om minst tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av riksdagens ledamöter förenar sig om beslutet kan samtliga ändringar enligt 8 kap. 16 § regeringsformen i och för sig beslutas genom endast ett beslut. sammanslagningen av finans- och skatteutskotten förutsätter emellertid i regeringsformen, vilka ändringar inte kan slutligt beslutas annat än genom två likalydande beslut med riksdagsval emellan. Innan det andra beslutet kan tas, måste också ett nytt konstitutionsutskott utses, vilket därefter skall avge betänkande i ärendet. Det är därför knappast möjligt att låta ändringarna träda i kraft inom de åtta dagar

Specialmotivering 267

från dagen för den nyvalda riksdagens första sammanträde, inom vilken period riksdagen enligt tilläggsbestämmelse 4.2.1 till riksdagsordningen skall tillsätta samtliga ordinarie utskott. Sker inga andra förändringar av utskottsorganisationen än sammanslagningen av fmans- och skatteutskotten, kan detta lösas genom att samma personer väljs till ledamöter i de båda utskotten. Vi har emellertid i avsnitt 7.2.3 förutsatt att även andra förändringar av utskottsorganisationen skall ske. Slutligt ställningstagande till ikraftträdandedagen för de olika ändringarna bör därför anstå till dess ett fullständigt förslag till förändrad utskottsorganisation föreligger.

17.3 Kommunallagen (1977:179)

Genom ändringarna i 2 kap. 6 §, 3 kap. 5 och 17 §§ samt 5 kap. l § kommunallagen fastslås principen om fyraåriga mandatperioder för landstings- och kommunfullmäktigledamöter och övriga förtroendevalda i landsting och primärkommuner. Förlängningen av mandatperioden har behandlats i avsnitt 4.4.

17.4 Vallagen (1972:620)

5 kap. Anmälan om deltagande i val och av kandidater Det föreslagna införandet av obligatorisk förhandsanmälan av partier har behandlats i avsnitt 8.2. Eftersom förhandsanmälan föreslås ersätta det nuvarande systemet med registrering av partibeteckning har 5 kap. arbetats om. De nya bestämmelserna ansluter emellertid i Vallagen många fall mycket nära till nuvarande ordning.

1 § I första stycket föreskrivs att de partier som önskar delta i val i förväg skal/anmäla sitt deltagande till centrala valmyndigheten och att de kan anmäla kandidater. l andra stycket har införts en erinran om att valsedlar för partier som inte anmälts skall ogiltigförklaras vid sammanräkningen. l tredje stycket hänvisas till det skydd för sin partibeteckning ett parti åtnjuter om det anmält kandidater i valet.

2 och 3 §§ l dessa paragrafer regleras på vilket sätt och inom vilken tid förhandsanmälan av partier skall ske.

4 § Paragrafen motsvarar nuvarande 4 § första stycket och reglerar för vilka val en anmälan kommer att gälla.

268 Specialmotivering

5 § Paragrafen motsvarar nuvarande 7 § och föreskriver att centrala valmyndigheten skall kungöra vilka partier som anmält sitt deltagande.

6 § Paragrafen motsvarar nuvarande 8 § och behandlar anmälan av kandidater.

7 § [denna paragraf föreskrivs att kandidater inte får anmälas till skydd för en partibeteckning som kan antas komma att leda till förväxling med något annat partis beteckning. Reglerna i första stycket motsvarar nuvarande 3 § första stycket punkterna 4 och 5. Andra motsvarar stycket nuvarande 4 § andra stycket.

8 § Paragrafen motsvarar nuvarande 5 § och föreskriver att de partier som anmäler kandidater till skydd för sin partibeteckning skall ha anmält ett ombud.

9§

Ändringen är redaktionell.

II §

Ändringen är enbart språklig.

6kap. 2 §

Ändringen föranleds av den förstärkning av personvalsmomentet som

föreslagits i avsnitt 7.3.

6 kap. 3 § l

Ändringen föranleds av att den tidigare ordningen med registrering av l

partibeteckning upphävs, se avsnitt 8.2.

6 kap. 4, 5 och 9 §§

Ändringen att valsedlar skall tillhandahållas gratis för de partier som vid

något av de två senaste riksdagsvalen fått mer än en procent av rösterna i hela riket har behandlats i avsnitt 8.5. I övrigt är ändringarna av språklig natur.

6 kap. 10 § i Bestämmelsen är ny och har införts för att personer, som utan att ha givit sitt samtycke till det har uppförts på en valsedel, skall få en möjlighet att officiellt förklara att de inte vill kandidera på den valsedeln. Frågan har behandlats i avsnitt 8.3.2.

Specialmøtivering 269

Öka/J. ll § är av språklig art och någon förändring av paragrafen i sak

Ändringarna

är inte avsedd.

7kap. 2 §

Ändringen av tiden för utsändande av röstkort vid andra val än ordinarie

val föranleds av den förkortning av tiden för anordnande av extra val som behandlats i avsnitt 6.4.2.

9 kap. 6 § har anpassats till de förslag om obligatorisk för- Paragrafens lydelse handsanmälan som behandlats i avsnitt 8.2 och de nya regler för tillhandahållande av valsedlar som behandlats i avsnitt 8.5.

10 kap. I och 7 §§ av tiden då förtidsröstning får börja på postanstalter och

Ändringarna

utlandsmyndigheter vid andra val än ordinarie val föranleds av den förkortning av tiden för anordnande av extra val som behandlats i avsnitt 6.4.2.

ll kap. 6 a § av tiderna för anordnande av valsedelsförsändelse vid and-

Ändringarna

ra val än ordinarie val föranleds av den förkortning av tiden för anordnande av extra val som behandlats i avsnitt 6.4.2.

14 kap. 4 §

Ändringen i första stycket första punkten ersätter den nuvarande regeln

att en valsedel som upptar flera partibeteckningar skall ogiltigförklaras. Den har behandlats i avsnitt 8.4. Den nya andra punkten föranleds av att endast partier som på förhand anmält i valet skall få delta i mandatfördelningen. Den sitt deltagande nya ordningen har behandats i avsnitt 8.2.

14 kap. 5 §

Ändringen innebär att en valsedel som första namn skall kunna uppta en

icke anmäld kandidat även för de partier som anmält kandidater till om väljaren den möjlighet till skydd för sin partibeteckning utnyttjat personval som behandlats i avsnitt 7.3. Om valsedeln förändrats på annat sätt, genom strykning, omnumrering e.d., måste valsedeln dock toppas av en anmäld kandidat för att man vid röstsammanräkningen inte skall bortse från samtliga namn på den.

14 kap. 9 061115 b §§

Ändringarna har behandlats i avsnitt 8.6 och innebär att uddatalsmeto-

den utan jämkning skall tillämpas när de utjâmningsmandat ett parti erhållit skall fördelas på valkretsar.

270 Specialmotivering

Ikrafrträdandebestämmelren lnförandet av obligatorisk förhandsanmälan av partier enligt 5 kap. vallagen i dess nya lydelse förutsätter, såvitt avser riksdagsvalen, en ändring av 3 kap. 7 § regeringsformen. Flertalet ändringar hänger nära samman med systemet med förhandsanmälan och kan därför inte heller de träda i kraft tidigare än ändringen i regeringsformen. Samtliga ändringar föreslås därför träda i kraft samtidigt.

17.5 Lagen (1982:942) om svenska kyrkan

5 § Förlängningen av mandatperioden för riksdagen, landstingen och kommunfullmäktige bör motsvaras av en motsvarande förlängning av mandatperioden för de valda kyrkliga organen. 1 denna paragraf fastslås kyrkomötets valperiod till fyra år.

lkrafnrädandebesrämmelsen Ledamöter av kyrkomötet och ersättare för dem skall enligt 14 § lagen (1982:943) om kyrkomötet väljas före april månads utgång året näst efter det år då val i hela riket av kyrkofullmäktige har ägt rum. De kyrkomötesval som äger rum under våren 1989 skall endast avse en treårig mandatperiod. De första valen för en fyraårig mandatperiod skall äga rum först efter kyrkofullmäktigvalet år 1991.

17.6 Lagen (1982:1052) om och församlingar kyrkliga samfälligheter

Genom ändringarna i 2 kap. 6 §, 4 kap. 6 §, 5 kap. 8 och 15 §§ samt 7 kap. 1 § lagen om församlingar och kyrkliga samfälligheter fastslås principen om fyraåriga mandatperioder för kyrkofullmäktigledamöter och övriga förtroendevalda inom svenska kyrkan med undantag för kyrkomötet. Förlängningen av mandatperioden har behandlats i avsnitt 4.4. Kyrkofullmäktigvalen äger f.n. rum den tredje söndagen i oktober månad samma år som ordinarie val till riksdagen samt val i hela riket av landstingsledamöter och kommunfullmäktige förrättas. l avsnitt 9.1.4 har föreslagits att kyrkofullmäktigvalen skall förrättas året före övriga allmänna val. Val till kyrkofullmäktige hålls nästa gång år 1988. Detta val kommer att gälla för tre år. Det första valet avseende en fyraårig mandatperiod kommer alltså att förrättas år 1991. Några andra ordinarie val kommer inte att hållas det året. Detta kommer att ske först året därpå.

17.7 Lagen (1972:704) om kyrkofullmäktigval

8 a § Paragrafen är ny och har införts med anledning av den ordning med obligatorisk förhandsanmälan av partier i alla allmänna val som föreslagits i avsnitt 8.2.

Sprida/motivering 271

9 §

Ändringen föranleds av att samma rutiner för valsedelsproduktionen

som vid kommunfullmäktigvalen i avsnitt 9.1.6 föreslagits gälla också vid kyrkofullmäktigvalen. Paragrafen motsvarar 6 kap. l § vallagen (1972:620).

I0§

Ändringarna utgör en anpassning av paragrafen till 6 kap. 2 § vallagen.

l första stycket föreskrivs att valsedlarna skall vara lika till storlek och material. Något behov av att i lagen reglera formatet föreligger inte längre eftersom blanketter till valsedlar enligt 9 § skall tillhandahållas av centrala valmyndigheten. i

Ändringen i andra stycket föranleds av att den förstärkning av person-

valsmomentet som föreslagits och motiverats i avsnitt 7.3 också bör gälla i kyrkofullmäktigvalen.

Il a-c §§

Ändringarna föranleds av de nya rutiner för valsedelsproduktionen som

behandlats i avsnitt 9.1.6. Paragraferna motsvarar 6 kap. 4, 7 och 8 §§ vallagen med de avvikelser som föranleds av att någon statlig subventionering av partiernas valsedelskostnader inte skall förekomma.

l3a§ Paragrafen är ny. Den motsvarar den nya 6 kap. IO § vallagen, vilken behandlats i avsnitt 8.3.2.

SOU l987:6 273

Reservationer och särskilda

yttranden

l Den och

gemensamma valdagen mandatperiodens

längd (kap. 4)

l.l Reservation av Anders Björck (m), Björn Molin ap) och Bertil Fiskesjö (v) Den kommunala självstyrelsen är en viktig del av vårt demokratiska styrelseskick. Den har gamla traditioner och den har verksamt bidragit till den politiska demokratins framväxt och till att demokratin blivit fast rotad i vårt land. l takt med att den offentliga verksamheten byggts ut har de beslut som fattas i kommuner och landsting blivit av allt större betydelse för medborgarna. Huvudparten av den offentliga verksamheten bedrivs numera i kommunal regi. De frågor som handläggs berör ofta på ett näraliggande sätt de enskilda människorna. Det är således av stor vikt att demokratins former är sådana att de underlättar för medborgarna att få insyn i verksamheten, att delta i den, att påverka den och att på ett meningsfullt sätt kunna utkräva ansvar. Den gemensamma valdagen är enligt vår mening ett hinder härvidlag. Som ett viktigt led i strävandena att vidga och fördjupa den kommunala demokratin förordar vi därför att skilda valdagar för valen till de kommunala församlingarna och riksdagen återinförs. När den gemensamma valdagen infördes från och med 1970 års val motiverades den inte av kommunaldemokratiska skäl. Några klagomål mot den dittills gällande ordningen hade inte framförts. Skälen var av annorlunda karaktär. För att gå med på enkammarreformen krävde socialdemokraterna någon form av s.k. kommunalt samband. Ett krav för att förverkliga detta var att en del av riksdagen skulle utses genom indirekta val. Resultatet blev dock efter många olika turer och förslag gemensam valdag för alla tre valen samt treårig mandatperiod. Den ordning som därmed infördes skiljer sig från vad som gäller i praktiskt taget alla andra demokratier. Det vanliga är att de kommunala församlingarna utses genom särskilda val. Behovet av s.k. kommunalt samband anförs fortfarande som ett huvudargument för den gemensamma valdagen. Tanken är att eftersom kommunerna är beroende av beslut som fattas av riksdagen är det - som en slags manifestation av detta

l8 - Folkstyrelsens villkor

274 Reservationer och särskilda SOU l987:6

yttranden

beroende - motiverat att valen till de beslutande församlingarna på alla plan sker samtidigt. Enligt vår mening är detta resonemang inte relevant. Det är en självklarhet att riksdagens beslut i många frågor också har stor betydelse för kommunerna. Riksdagen bestämmer genom kommunallag och annan lag vilka uppgifter kommunerna skall ha och på en del områden ger riksdagen också ekonomiska bidrag till verksamheten. Dessa frågor är således i likhet med alla andra frågor av övergripande karaktär rikspolitiska frågor. Kommunalpolitiska frågor är de frågor som kommunerna handlägger enligt den kompetensram som riksdagen fastlagt. Det är dessa frågor som skall stå i centrum inför valen i de olika kommunerna. Som vi ovan framhållit har den kommunala verksamheten blivit allt mer omfattande och fått allt större betydelse för medborgarna. Det kan således inte med fog hävdas, att verksamheten i kommuner och landsting är av så ringa vikt att särskild kommunal valdag av det skälet skulle vara omotiverad. Den gemensamma valdagen medför att de viktiga kommunala frågorna får ett mycket begränsat utrymme i den allmänna debatten inför valen. De politiska partiernas agerande och massmedias bevakning domineras av rikspolitiska frågor. Väljarnas ställningstaganden i kommunalvalen bestäms således i allt väsentligt av uppfattningen om partiernas agerande på riksplanet inte av kunskap om och värdering av de förtroendevaldas verksamhet och politiska program i den egna kommunen. Med skilda valdagar skulle de kommunala frågorna och de kommunala politikerna på ett helt annat sätt än nu komma i förgrunden inför de kommunala valen. Det skulle innebära bättre information till väljarna och därmed också ökad kunskap hos dessa om de kommunala frågorna och i sin tur leda till att ansvarsutkrävandet skulle bli mera reellt. Om verksamheten på detta sätt lyftes fram skulle detta också stimulera till ett ökat engagemang i lokala och regionala frågor även under mandatperioderna. Omsorgen om den kommunala demokratin talar således enligt vår mening entydigt för skilda valdagar. Nära kopplad till frågan om skilda valdagar är frågan om mandatperiodernas längd. Den nuvarande treåriga mandatperioden tillkom som en följd av beslutet om gemensam valdag. Det är ett ofta framfört önskemål att mandattiden borde förlängas. Vi delar denna Den uppfattning. treåriga mandattiden är alltför snävt tilltagen. Den försvårar planeringen såväl i kommunerna som på riksplanet och medför risker för att denna planering blir alltför kortsiktig. För nytillträdande är det majoriteter svårt att på tre år hinna få fram det underlag som krävs för att ge den politik man vill föra ordentligt genomslag. Den korta mandattiden försvårar också och kompromisser uppgörelser som av sakliga skäl skulle kunna vara motiverade. Vi förordar en övergång till fyraåriga för de valda mandatperioder församlingarna. Med skilda valdagar innebär således detta att allmänna

Reservationer och särskilda yttranden 275

val skall hållas vartannat år till riksdagen och vartannat till kommunfullmäktige och landsting. Det blir därmed samma ordning som gällde före 1969 års reform. Vårt om skilda och fyraåriga mandatperioder ser vi förslag valdagar som en helhet. Vi kan således inte ansluta oss till förslaget om att enbart förlänga mandatperioden men bibehålla den gemensamma valdagen. Med en sådan skulle ingenting vara vunnet ur kommunaldeförändring mokratisk Vidare skulle det innebära att tiden mellan allmänsynpunkt. na val blev alltför Valen - såväl till som till de kommulång. riksdagen nala församlingarna - är viktiga händelser ur allmän demokratisk syn- De ger väljarna möjlighet att på ett direkt och konkret sätt utpunkt. trycka sin mening vid valurnorna. De är också en mycket betydelsefull stimulans för det politiska intresset och för de politiska partiernas utåtriktade aktivitet. Även ur detta perspektiv innebär vårt samlade förslag eftersom allmänna val kommer att äga rum vartannat år i en förbättring stället för som nu vart tredje.

1.2 Reservation av Nils Berndtson (vpk) Sambandet mellan och kommunalpolitik anfördes som ett rikspolitik motiv för bibehållande av tvåkammarsystemet för riksdagen. l författunder l960-talet frångicks dock denna ståndpunkt. Det anningsarbetet att bevara tvåkammarsystemet. Detta samband kunde sågs inte rimligt komma till i andra former. Den gemensamma valdagen för riksuttryck och kommunalval var en form. Sedan 1970 har ordningen med dagsval gemensam valdag tillämpats. min har argumenten för den gemensamma valda- Enligt uppfattning vuxit i styrka. Det är obestridligen så, att sambandet mellan gen snarast rikspolitiken och kommunalpolitiken ökat. Allt mer av den kommunala verksamheten på statliga beslut. Det går enligt min mening inte grundas att lämna rikspolitiken utanför den kommunala valrörelsen och heller inte lämna kommunalpolitiken utanför den rikspolitiska valrörelsen. Sambandet mellan rikspolitik och kommunalpolitik motiverar att välvid ett och samma tillfälle får ställa partierna till svars för deras jarna Partiernas allmänna värderingar kommer till uttryck såväl i rikspolitik. Den som partierna företräpolitiken som i kommunalpolitiken. politik der i kommuner och landsting måste också ha sin motsvarighet i rikspolitiken. Det rimliga är således att partierna vid ett och samma tillfälle står till svars för hela sin politik. således kommittémajoritetens uppfattning att den gemen- Jag delar samma bör bevaras. Däremot kan jag inte ansluta mig till förvaldagen att förlänga mandatperioden till fyra år. slaget att den treåriga har Det kan i och för sig vara riktigt mandatperioden vissa nackdelar när det gäller möjligheterna för de politiska partierna att verka i riksdag, landsting och kommuner. Dessa nackdelar är emellertid inte så allvarliga att de motiverar att en så lång period som fyra år skall mellan valen. Före 1970 ägde val rum vartannat är i vårt land. förflyta Sedan 1970 har det varit val vart tredje år. Det steg som majoriteten nu

276 Reservationer och särskilda yttranden

vill ta skulle innebära att vi på tjugo år fördubblar tiden mellan valen. För väljarna och deras möjligheter att göra sitt inflytande gällande i politiska sammanhang är detta en betänklig utveckling. inte heller Jag kan se att de ”mellanvalsåtgärder som majoriteten föreslår kan kompensera de nackdelar som ett minskat antal valtillfällen innebär. l fråga om den gemensamma valdagen och mandatperiodens längd förordarjag således att den nu gällande med gemensam valordningen dag och treårig mandatperiod skall behållas.

Fyraprocentsspärren (kap. 5)

Reservation av Nils Berndrson (vpk) l det senaste riksdagsvalet avgavs drygt 5,5 milj. röster. Fyraprocentsspärren innebär därför att ett parti kan samla 220 000 röster omkring utan att erhålla ett enda riksdagsmandat. Spärren är därtill så utformad att ett fåtal röster kan avgöra om ett parti erhåller l4 mandat eller blir helt orepresenterat, beroende på vilken sida om spärren det hamnar. Teoretiskt skulle flera partier kunna hamna strax under fyraprocentsstrecket och detta skulle då innebära att ett mycket stort antal väljare blir utan riksdagsrepresentation. Detta strider mot strävan att varje röst skall ha lika värde. Erfarenheterna vid 1985 års rikdagsval har också visat att det varit möjligt för ett parti att ta sig in i riksdagen utan att få stöd av minst 4 % av väljarkåren, genom att ett parti som medverkat till spärrens tillkomst kringgått reglerna. Kommittén har konstaterat att det inte är möjligt att genom lagstiftning effektivt förhindra ett upprepande av vad som skedde 1985 utan att andra demokratiska värden sätts åsido. Den rimliga slutsatsen av detta borde vara att spärren överlevt sig själv och att den därför bör avskaffas. Diskussionerna i kommittén har också visat att det finns olika möjligheter att genom en trappstegsformad spärr mildra de tröskeleffekter den nuvarande spärren har. Denna skulle innebära ”trappa” att även partier med en röstandel under 4 % får några mandat, medan mandatfördelningen för partier med högre röstandel inte ändras. Trappstegen skulle med andra 0rd verka i intervallet mellan 4 % och t.ex. 3 eller 2 °/0. Ett parti skulle med ett sådant system få l mandat vid den nedre gränsen och I4 mandat vid den övre och vid röstandelar däremellan mandat i proportion till röstandel mellan gränserna. En sådan alternativ spärr hade varit värd närmare överväganden.

3 Personvalsmomentet (kap. 7)

3.1 Reservation av Nils Berndtson (vpk) Partiernas roll i vårt parlamentariska betonas starkt av komsystem mittén. Partierna företräder alternativ ideologiska som utgår från skilda klassintressen. Vid valen har väljarna att ta ställning mellan dessa alternativ. De som accepterat att kandidera för ett visst parti har anslutit sig

Reservationer och särskilda yttranden 277

till detta ideologiska alternativ och bör verka för dess genomförande. Några avgörande skillnader mellan kandidaterna i fråga om deras ideologiska inställning bör således inte ñnnas. Därmed blir det också mindre intressant från väljarnas synpunkt vem som företräder partiet i en beslutande församling. Självfallet kan en person vara en bättre eller sämre företrädare för en ideologisk ståndpunkt. Denna bedömning bör dock i första hand göras av partimedlemmarna när listorna fastställs. Kandidaternas sociala representativitet bör också prövas av partimedlemmarna i demokratiska former. Mot denna bakgrund finner jag inga skäl att ansluta mig till kommitténs förslag om ökat inslag av personval. Det är dessutom ett både krångligt och troligen verkningslöst förslag.

3.2 Särskilt yttrande av Anders Björck (m) Moderata samlingspartiet är positivt till ett ökat personvalsmoment i det svenska valsystemet. Det förslag som utredningen presenterar kommer emellertid i praktiken knappast att få några effekter alls i detta avseende. Redan i dag finns det inom ramen för nuvarande valsystem goda möjligheter att införa ett personvalsmoment. Inom moderata samlingspartiet förekommer t.ex. regelmässigt provval där alla medlemmar får deltaga. Om de politiska partierna erbjuder väljarna flera listor i större utsträckning än nu innebär detta en reell möjlighet att välja mellan olika personer. Det kan ifrågasättas om det system som utredningen nu föreslår skall prövas i praktiken, innebär några förbättringar i personvalshånseende. Om det kommer att prövas bör en noggrann utvärdering ske av dess effekter innan slutgiltigt beslut fattas.

4 Förhandsanmälan av partier (avsnitt 8.2)

4.1 Särskilt yttrande av Anders Björck (m) och Bertil Fiskesjö (c) Utredningen föreslår att en obligatorisk förhandsanmälan av partier införs. Sådan anmälan om deltagande i valet skall ha kommit den centrala valmyndigheten tillhanda senast en månad före valdagen. Fördelen med denna ordning är att väljarna före valet exakt vet vilka som kommer att delta i den slutliga sammanräkningen av rösterpartier na. Partier av typ ”Kalle-Anka-partiet etc. kommer sålunda inte att räknas som parti vid sammanräkningen och kommer inte att kunna erhålla mandat om de skulle nå ett tillräckligt antal röster för detta. För närvarande registreras inte partierna. Däremot kan registrering av partibeteckning ske. Vi har svårt att se att en obligatorisk förhandsanmälan av partier skulle innebära några påtagliga fördelar. Visserligen kan informationen till välförhandsanmälan, men problem kan jarna sägas öka med obligatorisk också komma att uppstå. Det är t.ex. möjligt att precis en månad före

278 Reservationer och särskilda yttranden SOU l987:6

valet bilda ett nytt parti genom samgående. för andra Någon möjlighet partier att vidta åtgärd genom formering av en annan konstellation kommer då i praktiken inte att finnas genom att tidsgränsen för registrering av partier då har löpt ut. Enligt vår uppfattning måste stor försiktighet iakttas vad det gäller att införa spärrar som minskar att i valen ställa möjligheterna upp med nya partier. Vi är därför inte övertygade om behovet av den typ av förhandsanmälan som nu föreslås av utredningen.

4.2 Särskilt yttrande av Nils Berndtson (vpk) l samband med förslaget att endast de partier som på förhand anmält sitt deltagande i allmänna val skall få delta i mandatfördelningen efter valet föreslås att ordningen med förhandsanmälan skall ersätta det nuvarande med registrering systemet av partibeteckningar. Kommittén uttalar därvid att det skydd ett parti genom att registrera sin partibeteckning får mot att andra partier uppträder under en snarlik kan partibeteckning uppehållas med den nya ordningen. Jag känner mig tveksam till om detta är möjligt.

5 De kyrkliga valen (kap. 9)

5.1 Reservation av Björn Molin (fp) och Bertil ñlskesjä (e) Vi förordar, att riksdags- och kommunalvalen äger rum vid olika tidpunkter vartannat år och att mandattiden för de valda organen fastställs till år. Det finns fyra då inget behov av en separat valdag för valen till kyrkofullmäktige. Dessa kan äga rum samtidigt med kommunalvalen, vilket också begränsar kostnaderna eftersom en särskild valdag för kyrkofullmäktigvalen under år då annat allmänt val ej äger rum medför stora kostnaderjämfört med att ha kyrkofullmäktigvalen vid samma tidpunkt som annat val. Mandattiden för kyrkofullmäktige bör analogt härmed sättas till fyra år. Om den gemensamma valdagen behålls, finns det enligt vår mening ingen anledning att ändra valdagen för kyrkofullmäktigvalen.

5.2 Särskilt yttrande av Nils Berndrson (vpk) Reformverksamheten på det kyrkliga området kan bidra till att permanenta statskyrkosystemet och försvåra en ändring av relationerna statkyrka. Kommitténs strävan har varit att inte med sina förslag påverka dessa relationer. Skulle under den fortsatta framkomma beredningen synpunkter som tyder på att banden mellan stat och kyrka skulle förstärkas genom kommitténs förslag bör dessa förslag avvisas.

6 Riksdagens ställning i den debatten politiska (kap. l0)

Särskilt yttrande av Nils Berndrson (vpk) Redan i samband med att kommittén avgav sitt förslag om försök med nya arbetsfomer i riksdagen uttalade jag min tvekan inför dessa idéer.

Reservationer och särskilda yttranden 279

får strävan att stärka riksdagens ställning som Enligt min uppfattning lnte heller får politiskt forum inte gå ut över ledamöternas rättigheter. och tolkningstvister. De dessa strävanden leda till ökad byråkratisering problem som föranlett kommittén att arbeta med dessa frågor förefaller också ha överdrivits. i detta betänkande. Men jag Några nya förslag läggs inte av kommittén min tveksamhet till delar av den har ändå på detta sätt velat markera som tillkommit initiativ och som försöksverksamhet på kommitténs kommittén nu åter ger sin anslutning till.

7 av finans- och skatteutskotten

Sammanläggningen (avsnitt ll.7.2)

Särskilt yttrande av Nils Berndtson (vpk) skulle medföra har En del av de problem som en sammanläggning blivit Dit enligt min mening otillräckligt belysta under utredningsarbetet. hör den stora arbetsbörda som det nya utskottet skulle få. Vidare kommer att besluta om indirekta skatter under tid då den viktiga befogenheten riksmöte en mindre krets av personer än f.n. Det ej pågår att tillkomma blir ledamöterna i ett utskott i stället för som nu ledamöterna av två inte velat motsätta mig förslaget, eftersom det utskott. Jag har emellertid av budgetarbetet i riksdagen. Det blir finns skäl för en ökad samordning som sammanhänger med samnu riksdagens sak att pröva de problem manslagningen av ñnans- och skatteutskotten.

8 Utskottens sammansättning (avsnitt 12.2)

Reservation av Anders Björck (m), Björn Molin (fp) och Bertil Fiskesjö (c) är f.n. 16 till antalet med vardera 15 ledamöter och Riksdagens utskott Utskottsvalen förrättas normalt med ackminst lika många suppleanter. lamationsförfarande eller med slutna sedlar. Det sistnämnda förfaringsom så begärs av minst 22 ledamöter. Platserna sättet skall tilllämpas mefördelas då proportionellt mellan partierna i enlighet med d”Hondts tod (heltalsmetoden). Något kartellförbud finns ej. Detta system innebär att ett parti som passerat fyraprocentsspärren inte automatiskt blir representerat i utskott. För att så generellt skall ske av antalet ordinarie i utskott ske. måste en ökning platser l dag finns 240 ordinarie utskottsplatser. Det är enligt vår mening inte lämpligt att öka detta antal ytterligare. Redan i dag finns det i vissa lägen stora antalet ordinarie utskottsplatser i försvårigheter med det relativt hållande till riksdagens ledamotsantal att hålla samtliga utskottsplatser

besatta. har insett att det inte är möjligt att ändra utskotts- Också majoriteten av rösterna storleken så att varje parti som har nått mer än 4 procent skulle få representation i varje utskott. Tanken har då framkastats att alla 240 utskottsplatser först skulle förmellan och därefter mellan utskotten. delas proportionellt partierna

280 Reservationer och särskilda yttranden SOU l987:6

Vi kan inte ansluta oss till detta Ett eller förslag. parti en grupp av partier som har majoritet i kammaren kommer då inte att förfoga över en

l

majoritet i utskotten. l stället kommer vissa utskott att ha regeringsmajo-

andra l

ritet, majoritet för oppositionen. Detta kan vara en nackdel från l, parlamentarisk synpunkt. l

Normalt har alla partier som uppnått 4 procent av rösterna i riksdags-

valet också beretts plats i utskotten i förhållande till sin storlek. Detta har

möjliggjorts genom att det parti som innehar regeringsmakten har ansett

l

det värdefullt att även det parti som utgör en del av dess parlamentariska l

underlag också är representerat i utskotten. l

Vid de flesta tillfällen har för

övrigt enighet kunnat uppnås om utskottens sammansättning efter parti-

överläggningar. Vi kan inte ansluta oss till förslaget om en så kallad totalfördelning av

utskottsplatserna. Riksdagsordningens nuvarande bestämmelser bör

också i fortsättningen tilllämpas. Den metoden föreslagna rymmer allvarliga olägenheter och kan inte betraktas som val i egentlig mening.

Regeringsbildningen (avsnitt l3.2.5)

Reservation av Nils Berndtson (vpk)

Talmannens förslag till ny statsminister skall enligt regeringsformen

prövas av riksdagen genom Om inte mer än hälften i

omröstning. av riksl dagens ledamöter röstat mot förslaget är det antaget. Skulle ett stort antal l ledamöter avstå från att rösta l kan förslaget till statsminister bli antaget l

med mycket få röster. Så var fallet vid

folkpartiregeringens tillkomst l

l978.

Denna l

s.k. negativa omröstning har ingen motsvarighet på andra områden l i samhället. De som avstått från att rösta har medverkat till att l godkänna en statsministerkandidat och stött

tillkomsten av en ny rege- l

l ring. Vissa oklarheter har ansetts råda om vad omröstningen gäller. Kommittén föreslår inte någon förändring av reglerna om statsminister- l l omröstningar men gör vissa uttalanden om innebörden l av partiernas ställningstaganden vid Därvid l

statsministeromröstningarna. karaktäri-

seras ett uttalande av departementschefen i 1973 års grundlagsproposition som olyckligt. Uttalandet hade följande lydelse: ”Det är emellertid

tydligt att riksdagens ställningstagande realiter kommer att gälla inte

bara vem som skall bli statsminister utan också - och framför allt -re-

geringens partimässiga sammansättning och dess program i stort.

Omröstningen bör enligt min mening gälla såväl statsministern och

regeringens partimässiga sammansättning som dess program i stort, så som departementschefen anförde. Det skulle stärka parlamentets roll vid

regeringsbildningen. Farhâgorna för att ett sådant förfarande skulle

medföra utdragna procedurer bör inte överdrivas. Den regeringsförklaring som nu lämnas efter det att regeringen bildats bör i stora vara drag klar redan när förslaget till statsminister presenteras. En regeringsbildare

bör eftersträva att presentera ett program för vilket det kan finnas majo-

ritet i riksdagen.

SOU I987:6 Reservationer och särskilda yttranden 281

10 i

Omröstningsregler regeringen (avsnitt l3.3.2)

Reservation av Anders Björck (m), Björn Molin (112)och Bertil Fiskesjäi (c)

l Grundlagberedningen förordade på sin tid, att en bestämmelse skulle

införas om att beslut i regeringen skulle fattas genom allmän omröstning med utslagsröst för statsministern. Beredningen avvisade att beslutanderätten i regeringen skulle ligga helt och hållet i statsministerns hand då detta ansågs strida mot vanliga demokratiska principer för beslutsfattande i offentliga organ. Riksdagsmajoriteten beslöt dock att icke införa någon regel alls om beslutsfattandet inom regeringen. Svagheten med nuvarande förhållande är att ingen regel finns för hur man skall förfara vid oenighet inom regeringen. Det är sjävfallet endast i ytterst sällsynta fall som meningsskiljaktigheterna inom en regering blir så akuta att behovet av en beslutsregel framträder. Grundlagen bör emellertid vara så utformad, att den täcker alla tänkbara situationer och det är därför inte tillfredsställande att man i en krissituation med behov av snabbt beslutsfattande inte vet hur en meningsskiljaktighet inom regeringen skall hanteras. Med hänsyn härtill bör alltså en bestämmelse intas i grundlagen, som anger hur beslut skall fattas vid oenighet inom regeringen. Med hänsyn till vedertagna demokratiska principer bör denna regel vara allmän omröstning med utslagsröst för statsministern. l regeringsformen bör därför följande paragraf intas: Yppas vid regeringssammanträde skilda meningar i något ärende, får ärendet ej avgöras såvida icke mer än hälften av statsråden är närvarande. Som beslut skall gälla den mening varom flertalet av de närvarande statsråden förenar sig efter omröstning. Vid lika röstetal gäller den mening som statsministern ansluter sig till.

ll Möjlighet för minoritet att begära rådgivande

folkomröstning (kap. 14)

Reservation av Anders Björck (m) och Björn Molin (fp) Redan på l940-talet väcktes förslag från borgerligt håll i riksdagen om att beslutande folkomröstning skulle kunna påkallas av en minoritet inom riksdagen eller av ett visst antal röstberättigade. Utredningar i ärendet ledde till att regeringen 1954 lade fram en proposition. Den innebari huvudsak att en minoritet inom riksdagen (en tredjedel) skulle kunna påkalla rådgivande folkomröstning. Regeringsförslaget antogs av riksdagen som vilande. 1957 hemställde emellertid regeringen i en proposition till riksdagen om uppskov med det slutgiltiga beslutet till l960. Det vilande grundlagsförslaget avslogs sedermera av riksdagen. Frågan har därefter varit föremål för utredning i ett flertal sammanhang, bl.a. i författningsutredningen och grundlagberedningen. Genomgående har socialdemokraterna intagit en negativ inställning till ett vidgat folkomröstningsinstitut av det slag som fanns i den 1960 avslagna propositionen. Vad gäller rätt för minoritet att påkalla beslutande folk-

282 Reservationer och särskilda yttranden SOU 1987 :6

omröstning i grundlagsfrågor nåddes dock enighet i rättighetsskyddsutredningen. Beslut i denna fråga togs av riksdagen 1979 och trädde i kraft l januari 1980. Flera skäl talar för att införa ett institut i grundlagen som ger en riksdagsminoritet rätt att begära rådgivande folkomröstning. Den representativa demokratin behöver ibland kompletteras med möjligheten att direkt föra en fråga till folket. Så har också skett ett antal gånger under l900-talet. Allmän enighet råder sålunda om att möjligheter skall finnas till rådgivande folkomröstningar. Frågan om vem som ytterst skall besluta om och i vilka former en sådan skall utlösas är emellertid omdiskuterad. Den svenska har - jämfört författningen med många andra länders ett begränsat minoritetsskydd. Det finns enligt vår mening anledning att i i olika stärka minoriteternas rätt.

sammanhang Det ter sig naturligt att en l

kvalificerad minoritet i riksdagen i vissa lägen skall ha rätt att föra en

i

fråga direkt till rådgivande folkomröstning. l Idag saknas denna möjlighet. Majoriteten bestämmer om en folkomröstning skall komma till stånd eller ej, hur ämnet skall formuleras och avgränsas och hur frågorna skall utformas. Något minoritetsskydd innebär inte det rådgivande folkomröstningsinstitut som i dag finns. Skälen för att utöka möjligheterna till folkomröstning är flera. Nya frågor kan snabbt bli aktuella där de politiska partierna inte kan göra anspråk på att tala för en samlad folkopinion. Vissa frågor skär igenom partilinjerna eller följer inte traditionella skiljelinjer i politiken. Mot denna bakgrund framstår det som viktigt att en minoritet inom riksdagen ges möjlighet att få till stånd folkomröstning. Självfallet bör denna rätt omgärdas av vissa inskränkningar. Så bör t.ex. folkomröstning inte äga rum i budgetfrågor. Det har inte varit möjligt att få gehör för tanken på ett utvidgat folkomröstningsinstitut i folkstyrelsekommittén. Enligt vår mening bör frågan snarast bli föremål i för ny behandling i lämpligt sammanhang i syfte att mera fullständigt och inträngande bereda frågan. Inriktningen bör vara att låta en minoritet på förslagsvis en tredjedel av riksdagens ledamöter få till stånd rådgivande folkomröstning. Även andra former för att utlösa sådan omröstning, t.ex. folkinitiativ, bör utredas i sammanhanget.

12 Införande av

författningsdomstol (kap. 15)

Reservation av Anders Björck (m) Utredningen har avvisat förslaget att uttala sig positivt om inrättandet av en författningsdomstol och att närmare beröra en sådans sam mansättning, kompetens och arbetsmetoder. En författningsdomstol i Sverige skulle ha till främsta uppgift att vaka över att de i grundlagen förankrade fri- och rättigheterna inte kränks. Utvecklingen i Sverige på detta område inger betänkligheter. Inte minst gäller detta skyddet för den enskildes integritet.

Reservationer och särskilda yttranden 283

len rad avseenden är i dag medborgarna i ett klart underläge gentemot samhället. Grundlagens stadganden på fri- och rättighetsområdet uppfattas ofta av myndigheterna som abstrakta begrepp som ej finns anledning att direkt tillämpa. Vad gäller lagprövningsrätten gäller att domstol skall anse att den bristande överensstämmelsen mellan grundlag och vanlig lag skall vara uppenbar om den skall underkänna lag som strider mot grundlag. Lagprövningsrätten har därför i praktiken kommit att sakna betydelse. Att föra talan vid Europarâdets kommission för mänskliga rättigheter och vid Europadomstolen är ofta tidsödande, komplicerat och kostsamt. Under senare tid har en livlig diskussion förts om förhållandet mellan i olika samriksdag och lagråd och om minoriteters rättigheter politiska Också detta ger anledning till att noggrannt pröva frågan om manhang. införande och dess uppgifter. min meav en författningsdomstol Enligt för införandet av en sådan starkt ökat under senare ning har argumenten år. Behovet av att få vissa frågor med anknytning till grundlag och Lex. vallag prövade, utifrån strikt juridiska utgångspunkter, framstår i dag som alltmer markerat. Mot denna bakgrund bör frågan om inrättandet av en författningsdomstol, dess kompetens, sammansättning och verksamhet snarast göras till föremål för en allsidig och inträngande utredning. Utredningens mahar avvisat detta Det är min förhoppning att större framjoritet förslag. synthet och känsla för skyddet av de medborgerliga fri- och rättigheterna skall finnas hos dem som kommer att få folkstyrelsekommitténs betänkande och sedermera hos riksdagen när frågan kommer att på remiss behandlas där.

13 Valsättet (kap. 5) riksdagens arbetsformer (kap. ll),

och extra val (kap. 6) samt

riksdagsupplösning folkomröstning (kap. 14)

Reservation av Bertil Fiskesjö (c)

Valsättet föreslår att det nuvarande med proportionell man- Utredningen systemet mot små partier bibehålls. datfördelning och en spärr på fyra procent Jag har ingen invändning mot detta. som ges i utredningstexten är dock Den beskrivning av detta valsystem inte till alla delar relevant eller korrekt. Framställningen av 1985 års val är sådan att den skall av att centern i det valet bestulit andra ge intryck är att mandaten fördelades helt i överenspartier på mandat. Sanningen och att varje i valet deltagande som stämmelse med gällande regler parti nått över fick en proportionellt riktig del av mandaten. fyra procent - som ovan nämnts - stannat för att dessa Utredningen har också oförändrade. Detta gör att en del av de kommentaregler skall bibehållas rer som görs i texten närmast är av politisk natur och helt saknar betydel- Det är emot rättsprinciper att se för grundlagens tillämpning. gällande

284 Reservationer och särskilda

yttranden

lagstifta genom motivtexter inte minst när dessa stick i stäv mot går lagens ordalydelse. Grundlagsregeln måste naturligtvis tillämpas efter ordalydelsen även framdeles. Rättsläget vad gäller tillämpningen av RF 3 kap. 8 § är således helt oförändrat jämfört med vad som hittills l gällt. enlighet med detta borde utredningen min avstått från enligt mening kommentarer i texten som kan ge intryck av att någon reell förändring åsyftats eller åstadkommits.

Riksdagens arbetsformer En av utredningens uppgifter har varit att framlägga förslag med syfte att stärka riksdagens ställning. Det är en angelägen uppgift. De förändringar som utredningen föreslår kommer dock enligt min mening inte att ha särskilt stor effekt. Behovet av mera genomgripande reformer kvarstår således. len rad riksdagsmotioner under 1970- och SO-talen harjag och några partikollegor närmast angett vilka riktlinjer som borde för reformgälla arbetet. Eftersom de förslag vi framfört inte vunnit gehör hos utredningens majoritet här till några av de synpunkter återkommerjag och förslag som jag menar borde ha beaktats av utredningen.

I Allmän motivering De författningsreformer som genomförts under det senaste årtiondet har endast i begränsad behovet av förbättrade arutsträckning tillgodosett betsformer i riksdagen. l vissa avseenden har reformerna härvidlag snarast haft en motsatt verkan. Det gäller t.ex. omläggningen av riksdagsäret. Arbetsbelastningen i riksdagen är stor och tenderar ständigt att öka. Denna utveckling bör motverkas bl.a. genom en fortgâende decentralisering av arbetsuppgifter från central nivå till landsting och kommuner. Men även om ambitionerna ställs högt härvidlag kan man räkna med att riksdagen även framgent kommer att ha en mycket tung arbetsbörda. Det är således av stor vikt att alla möjligheter att skapa rationella och effektiva arbetsförhållanden tas till vara, om riksdagen och dess ledamöter skall kunna fullgöra sin uppgifter på ett tillfredsställande sätt. De förändringar av riksdagens arbetsformer som skett de senaste åren har haft mycket begränsad räckvidd. Riksdagen bör för den skull besluta om en förnyad översyn. Om man skall kunna nå några mera betydelsefulla effekter måste denna översyn bli ganska omfattande. Den bör t.ex. innefatta tidpunkten för de allmänna valen, budgetårets förläggning samt riksmötets längd och organisation. Utgångspunkten för de reformer bör vara jag förordar de uppgifter som riksdagens ledamöter har att fullgöra i en modern representativ demokrati. Det rör sig om två kategorier av uppgifter även om det finns ett nära samband dem emellan. Till den ena kategorin är att hänföra arbetet i riksdagen och dess utskott, partigrupperna och de uppgifter som följer av ledamotskap i t.ex. utredningar och centrala statliga organ. Den andra kategorin innefattar att hålla kontakt uppgifterna med par-

Reservationer och särskilda yttranden 285

timedlemmar och allmänhet, att medverka vid lokala politiska arrangemang och att i övrigt delta i samhällsdebatt och samhällsarbete utanför riksdagen. i i Båda de här angivna grupperna av arbetsuppgifter är enligt min mening lika viktiga. På grund av riksdagsarbetets uppläggning är det under stora delar av året svårt för riksdagens ledamöter att få tid för den politiska verksamheten utanför riksdagen. Detta är en olycklig utveckling som kan bidra till att skapa konstlade avstånd mellan väljarna och deras representanter. Riksdagens ledamöter måste ha goda möjligheter att informera om politiska frågor och att ta del av kritik, förslag och information från sina uppdragsgivare. Riksdagens arbete måste således organiseras på ett sådant sätt att det finns goda förutsättningar för riksdagsledamöterna att fylla båda de funktioner som här berörts.

2 Brister i nuvarande ordning 1974 års författningsreform innebär för riksdagens del bl.a. ett snabbare valgenomslag och en omläggning av riksdagsåret. Normalt löper numera ett arbetsår för riksdagen från början av oktober till början av juni. Tidigare startade riksmötet i januari och ledamöternas mandatperiod var knuten till kalenderåret. Den omläggning som skett var av principiella skäl nödvändig och riktig. Den tidigare ordningen innebar under valår att en gammal uppsättning riksdagsledamöter satt kvar flera månader efter det att valet förrättats, vilket inte var någon acceptabel ordning. Men om man bedömer omläggningen utifrån riksdagens möjligheter att fastlägga en rationell och meningsfull arbetsordning så framstår den som mindre lyckad. Detta beror enligt min mening på att reformen är ofullgången. Till omläggningen av riksdagsåret har inte kopplats de ytterligare reformer som behövs för att riksdagsarbetet skall kunna organiseras på ett tillfredsställande sätt. Riksmötet startar således på hösten men riksmötets början innebär med gällande ordning inte någon egentlig upptakt på riksdagsarbetet. Underlaget för riksdagens arbete är i huvudsak motioner vars behandling uppskjutits från föregående riksmöte och de propositioner som regeringen kan få fram vid sidan av det budgetarbete som under hösten pågår i kanslihuset. Någon allmän budgetproposition avlämnas inte när riksmötet börjar och någon allmän motionstid finns inte heller. Regeringens budgetförslag avlämnas som tidigare i början avjanuari och i anslutning till detta kommer de stora partimotionerna under den allmänna motionstiden i januari. Under våren avlämnas regelmässigt också en lång rad fristående propositioner och i anslutning till dessa ett stort antal följdmotioner. Den största arbetsbelastningen i riksdagen kommer således på samma sätt som innan omläggningen av riksdagsåret under våren med en särskild anhopning av viktiga avgöranden under riksmötets slutskede. De förhållanden som här berörts gör det ytterligt svårt att åstadkomma en planering av riksdagens arbete som ger en någorlunda jämn arbetsför-

286 Reservationer och särskilda yttranden SOU l987:6

delning över riksmötet som helhet. Vissa tider av året arbetar riksdagen under hård tidspress, vilket är djupt otillfredsställande. Men den gällande ordningen medför också en rad mera speciella nackdelar och svårigheter. Här skall nämnas några. Det har under senare år funnits en tendens att under hösten försöka tänja och vidga innebörden i den speciella motionsrätt som finns med anledning av särskilt inträffad händelse, vilket lett till i motsättningar formfrågor av ett slag som man helst bör undvika och som lätt kan missförstås av allmänheten. Vidare har man kunnat iaktta att en del interpellationer som ställs vid riksmötets början haft ett innehåll som visar att de egentligen skull ha lagts som motioner om någon allmän motionsrätt funnits. Det är således uppenbart otillfredsställande att någon allmän motionsrätt inte finns vid riksmötets början, särskilt som riksdagen då samlas efter ett förhållandevis Att - som ibland framlångt sommaruppehåll. kastats - införa allmän motionsrätt också på hösten skulle dock inte lösa några problem. Det skulle medföra dubbel behandling av många ärenden under samma riksmöte. Det är inte heller att kommeningsfullt binera motionsrätt på hösten med ett slopande av den allmänna motionsrätten ijanuari. Budgetförslaget måste kunna och efterges motionsrätt som budgeten spänner över mycket vida samhällsfält skulle i realiteten den allmänna motionsrätten kvarstå praktiskt obeskuren. Allmän taget motionsrätt på hösten skulle således under alla omständigheter medföra en automatisk och föga meningsfull ökning av riksdagens arbetsbörda. Utskotten och riksdagen har under som nämnts, hösten, i hög grad att arbeta med motioner som uppskjutits från föregående riksmöte. l viss utsträckning behandlas ocksâ propositioner som lagts sent under våren. Uppskovsförfarande, som tillgripits för att ge riksdagen arbetsmaterial under hösten, är i princip otillfredsställande. Huvudreglen måste vara att varje riksmöte tar ställning till de frågor som väckts under riksmötet. Särskilt betänkligt blir det när ärenden som väckts under ett riksmöte uppskjuts till ett annat riksmöte som startar efter ett riksdagsval. En särskild komplikation som utskotten ställs inför är om de över huvud taget skall behandla vilande förslag under senare delen av hösten när endast några få veckor återstår innan den nya allmänna motionstiden infaller. Om utskotten och behandlar motionerna, kan riksdagen man i ett betydande antal fall räkna med att samma eller likartade förslag återkommer inom en mycket kort tidsrymd med åtföljande dubbelbehandling under samma riksmöte. Men det är inte heller tillfredsställande att utskotten uppskjuter behandlingen av de föreliggande motionerna i avvaktan på den nya allmänna motionstiden. Det kan innebära att motioner som väckts under den allmänna motionstiden ijanuari ett år kommer att behandlas först i maj eller på hösten året efter. Detta är av såväl praktiska som principiella skäl klart olämpligt. Den redovisning som lämnats ovan ger exempel på svårigheter som är inbyggda i den nuvarande ordningen. En rad ytterligare exempel skulle kunna anföras. Men vad som är väsentligt att konstatera är att det system

Reservationer och särskilda yttranden 287

som nu finns som helhet taget inte ger utrymme för de önskvärda förbättringarna av arbetsförhållandena i riksdagen. Det räcker således inte med begränsade reformer av själva arbetstekniken, om man verksamt skall kunna främja de målsättningar som vi menar bör gälla, nämligen att förbättra möjligheterna till noggrann beredning av alla riksdagsärenden, en jämnare fördelning av arbetsvolymen över riksmötet och förbättrade möjligheter för riksdagens ledamöter att verka utanför riksdagen.

3 Förslag til/förändringar: Omläggning av budgetåret Ett avgörande hinder för en bättre arbetsordning är som jag ovan framhållit det nuvarande budgetåret. Budgetåret för den statliga verksamheten som nu löper från den l juli till den 30juni bör således läggas om till kalenderår. Det finns även andra skäl för detta som jag i detta sammanhang förbigår. Budgetåret för den statliga verksamheten som nu löper från den l juli till den 30 juni bör läggas om till kalenderår. Riksmötet skall som nu börja på hösten. Av olika skäl bör dock starten tidigareläggas, förslagsvis till den l september. Vid riksmötets början skall regeringen lägga fram budgetförslaget. Även den allmänna motionstiden skall förläggas till riksmötets början. Under hösten skall riksdagen ägna huvudparten av beredningsarbetet åt budgetfrågor så att den nya budgeten kan träda i kraft vid årsskiftet. Under våren kan riksdagen sedan i huvudsak arbeta med princip- och lagpropositioner, följdmotioner till dessa och de från budgeten fristående motioner som väckts under den allmänna motionstiden på hösten. Normalt skulle riksdagen kunna avsluta sitt arbetsâr i april eller början av maj. En omläggning av budgetåret och motionstider på det sätt som här angetts skulle göra den redan genomförda omläggningen av riksdagsåret meningsfull. Riksdagen skulle få betydligt bättre möjligheter till en rationell arbetsplanering för riksdagsåret som helhet och förslag som väckts under ett riksmöte skulle kunna slutbehandlas under detta. Även för regeringens arbetsplanering borde den här förordade ordningen vara att föredraga. Bl.a. kunde budgetarbetet ske utan att statsråden parallellt med detta arbete belastades med fortlöpande debatter i riksdagen. Det kan nämnas att huvudparten av med vårt landjämförbara länder startar det parlamentariska arbetet på hösten med behandling av statsbudgeten. En omläggning av budgetåret som här har föreslagits förutsätter inte nödvändigtvis en flyttning av tidpunkten för de allmänna valen från höst till vår. Det finns flera exempel på länder med val på hösten där man klarar av budgetbehandlingen fram till årsskiftet. En förläggning av valen till våren eller försommaren skulle dock ha avsevärda fördelar dels helt allmänt, dels med hänsyn till den omläggning av budgetåret som jag förordat ovan. Grundlagberedningen föreslog också på sin tid (SOU l970:27) att valen skulle förläggas till våren. Ett av de skäl som beredningen framförde var att en på grund av valutslaget tillträdande ny regering borde få bättre möjligheter att utarbeta det budgetförslag som skall föreläggas riksmötet.

288 Reservationer och särskilda yttranden

De allmänna valen skulle, enligt grundlagberedningens förslag, lämpligen kunna hållas i mitten eller slutet av maj månad. Valen skulle således komma någon månad efter det att riksdagen avslutats. Den nya mandatperioden skulle börja löpa när mandatfördelningen var klar. Av olika skäl bör den nya riksdagen därefter sammanträda till ett konstituerande möte i juni. Det egentliga riksdagsarbetet bör däremot även valår starta på hösten. Jag har svårt att se att några nackdelar för det politiska livet eller för den statliga förvaltningen skulle kunna vara förbundna med den ordning som ovan angetts. l länder där man under till efterkrigstiden övergått kalenderårsbudget, t.ex. Danmark och Norge, har några negativa erfarenheter inte kunnat noteras vid de besök som utredningen i dessa gjort länder. De ovan angivna reformerna skulle möjliggöra en bättre planering och en jämnare fördelning av riksdagsarbetet över riksmötet som helhet. Därmed skulle också förutsättningarna öka för att tillgodose de krav på ökat utrymme för politiskt arbete utanför riksdagen som tidigare berörts.

4 Förslag til/förändringar: Systematiskt inlagda riksdagsfria veckor Ytterligare åtgärder för att underlätta för riksdagsledamöterna att upprätthålla externa kontakter av det slag som jag angett är inledningsvis dock enligt min mening nödvändiga. Riksdagen har efter förslag i en motion från Centerpartister l973 sedan några år tillbaka i begränsad ett system med s.k. riksomfattning prövat dagsfria veckor. Under en vecka på hösten och en på våren hålls inga plenum eller utskottssammanträden. Det uttalade syftet med detta är bl.a. att ge ledamöterna ökade möjligheter att upprätthålla kontakten med hemorten. Enligt min mening bör man gå vidare och på den inslagna vägen som den ovan nämnda motionen syftade till - under riksdagsåret som helhet lägga in regelbundet återkommande i sammanhängande uppehåll riksdagsarbetet. En sådan ordning tillämpas bl.a. i den västtyska förbundsdagen. Det borde vara möjligt att organisera riksdagsarbetet så att t.ex. en vecka i varje månad under riksmötet var fri från riksdagssammanträden. Detta skulle för riksdagsledamöterna ge goda möjligheter att mera regelbundet delta i föreningsliv och andra aktiviteter på hemorten och även i övrigt fullgöra uppgifter som hör nära samman med ledamotskapet men som nu ständigt kommer i kollision med det direkta arbetet i riksdagen. Sammanträdesfria perioder i riksdagen av den omfattning som här angivits kräver en viss omläggning av arbetsrutinerna i riksdagen. Detta bör dock kunna ske utan några större svårigheter. För arbetet och planeringen i utskotts-, riksdags- och partigruppskanslier bör det föreslagna systemet snarast vara till fördel. Det ovan om omläggning framlagda förslaget av budgetåret sk_ulle med de förbättrade planeringsmöjligheter som detta ger v öka förutsätt-

Reservationer och särskilda yttranden 289

ningarna för en systematisk sammanträdesordning enligt de riktlinjer som här getts.

Riksdagsupplösning och extra val Utredningsmajoriteten föreslår att de nuvarande reglerna om riksdagsupplösning och extra val bör bibehållas men föreslår att tiden mellan beslut om extra val och valets genomförande ytterligare skall kortas ner. Jag har en annan uppfattning än majoriteten i denna fråga. De nuvarande reglerna om extra val är illa anpassade efter vårt politiska systems parlamentariska grunder i övrigt. är vald direkt av folket. Statsministern - och därmed Riksdagen rege- - av riksdagen. ringen väljs av riksdagen. Regeringen har sitt mandat Riksdagen kan också genom misstroendeförklaring avsätta regeringen. Regeringen är således underordnad riksdagen. Det är därför ur principiell synpunkt felaktigt att regeringen kan avgöra hur länge den av folket i direkta val utsedda riksdagen skall sitta. Därutöver finns det en lång rad andra skäl som talar mot det nuvarande nyvalsinstitutet. Själva hotet om extra val blir ibland ett vapen i regeringens hand för att tvinga igenom beslut i folkrepresentationen som denna under andra omständigheter skulle ha avvisat. Men hotet om nyval kan också vara ett alibi för såväl regering som folkrepresentation att undvika att ta nödvändiga beslut i besvärliga, kontroversiella och ur kortsiktig opinionssynpunkt otacksamma frågor. Erfarenheterna från t.ex. Danmark under stora delar av efterkrigstiden ger vid handen att det förhåller sig just på detta sätt. Eftersom man inte vet när det kan bli val vågar inte partierna göra de kompromisseftergifter som skulle vara nödvändiga för konstruktiva majoritetsbeslut. Man bevakar sina positioner för den händelse det skulle bli val och regeringen - som det brukar tvingas ge upp och utlysa nyval. Frågorna hänskjuts heta - till folkets hotet om eller avgörande. Själva förväntningarna på nyval bidrar således starkt till att det också blir nyval. Även i vårt land har frågan om extra val upprepade gångar helt dominerat den politiska debatten även då detta inte resulterati något extra val. Den politiska debatten har därmed i hög grad kommit att handla om formfrågor och taktiska frågor i stället för sakfrågorna. Vid ett par tillfällen har det varit osäkert om extra val skulle komma att utlysas eller ej. Vid dessa tillfällen har den taktiskt betingade debatten helt tagit överhand. Detta gällde särskilt i samband med regeringsombildningen våren l98l. Man kan således konstatera att redan förekomsten av möjligheten till extra val i vissa situationer kan vara till skada. l stället för att söka sakligt betingade lösningar på aktuella eller långsiktiga problem blir politikerna lätt engagerade i en positionsstrid och i en taktiskt motiverad debatt. Möjligheten till extra val kan också snedvrida det politiska beslutsfattandet genom att hänsynen till kortsiktiga opinionseffekter i alltför hög grad kommer att styra partiernas val av positioner och förslag i olika frågor. De täta opinionsundersökningarna som ständigt registrerar förändringar i väljaropinionen bidrar till detta. Ett ständigt sneglande på

19 - Folkstyrelsens villkor

290 Reservationer och särskilda yttranden SOU l987:6

den omedelbara effekten på opinionen av olika ståndpunkter försvårar beslut, vars nyttiga och gynnsamma verkan framgår först på litet längre sikt. Risken är uppenbar för vad som brukar kallas SIFO-demokrati. Helt allmänt befrämjar redan den korta ordinarie mandatperioden en utveckling i denna riktning. Det är således som längre mandatperioder behövs inte perioder som kan avkortas genom extra val. Utöver de invändningar mot extra val som nämnts ovan finns det också invändningar av något annan natur. Det är tänkt att extra val skall kunna tillgripas bl.a. när regeringen misslyckats med att få gehör i riksdagen för ett förslag i en viktig fråga, oavsett om detta lett till antagande av

misstroendeförklaring eller ej. Frågan som orsakat det uppkomna

läget skall hänskjutas till folket för avgörande i ett allmänt val. Det innebär att valrörelsen i hög grad kommer att fokuseras till en enda Denna fråga. begränsning kommer att förstärkas om som syftet är -tidpunkten för valet läggs nära beslutet om valet. Andra än den som direkt orsafrågor kat den utlösande kontroversen kommer i skymundan. Valet blir ett slags

folkomröstning i en enda fråga. Därmed vilseleds väljarna, eftersom den

valda har att besluta riksdagen i alla frågor på samma sätt som en riksdag som framgått ur ett ordinarie val. Det kan nämnas att i en del demokratier som USA och finns Norge enligt författningen inga möjligheter alls att upplösa den folkvalda församlingen och utlysa extra val. l andra länder, t.ex. Israel, ligger befogenheten hos församlingen själv. Jag är, som framgått av vad jag ovan sagt, starkt kritisk till nyvalsinstitutet som sådant. I politiskt och instabila kan det vara till känsliga lägen uppenbar skada. De principiella invändningarna mot det nuvarande institutets utformning är utomordentligt starka. Jag föreslår därför - om institutet över huvud taget skall finnas kvar - att rätten att besluta om riksdagsupplösoch extra ning val läggs hos riksdagen allena.

Folkomröstningar Jag har ovan avvisat upplösningsinstitutet i dess nuvarande utformning. Om man vill höra väljarna i en särskild fråga bör detta enligt min mening ske i en regelrätt folkomröstning. Rätt utformat kan också folkomröstningsinstitutet fungera som en del av det skydd som måste finnas för minoriteters åsikter och rättigheter. Helt allmänt är detta en fråga som borde ha getts betydligt större uppmärksamhet under utredningsarbetet. Enligt gällande författning kan folkomröstning anordnas dels i grundlagsfrågor, dels i andra frågor. I grundlagsfrågor är omröstningarna beslutande och det är i författningen utförligt angivet vad omröstningarna skall gälla och under vilka de kan komma till stånd. Vad omständigheter som är av särskild vikt är att en minoritet i riksdagen kan tvinga fram

folkomröstning i grundlagsfrågor.

De bestämmelser i författningen som gäller folkomröstrådgivande ningar är däremot kortfattade mycket och ger inga särskilda regler för

Reservationer och särskilda yttranden 291

beslut utöver stadgandet att föreskifter om rådgivande folkomröstning , skall meddelas genom lag. Formuleringen av de frågor som skall gå till omröstning är förknippade med problem. Formellt kan riksdagens majoritet besluta om hur frâskall ställas. l realiteten är det nödvändigt med förhandlingar och gorna om det sakområde som skall gå till folkomröstning är konuppgörelser, troversiellt. Dessa förhandlingar kan bli segslitna och komplicerade och inbjuda till taktiska överväganden av en art som inte är ägnad att främja till en saklig värdering av de olika alternativa fråväljarnas möjligheter ställas. I värsta fall kan det bli lika många alternativ som gor som skall det finns i riksdagen. Flera olika alternativ försvårar det ställpartier ningstagande som väljarna skall göra. Genom förhandlingar måste också avgöras hur kampanjerna skall finansieras och hur medlen skall fördelas på olika alternativ. Även detta kan bli en besvärlig fråga. Andra svårigheter kan uppkomma vid tolkningen av omröstningsresultatet. När flera än två alternativ förekommer och inget av dessa uppnår majoritet måste osäkerhet uppstå om vad som är utfallet av omröstningen. Vidare uppkommer frågan om hur bindande folkomröstningsresultatet är för riksdagen. Formellt är omröstningen enbart rådgivande och riksdagen kan således enligt författningen fatta vilket beslut som helst i den fråga som omröstningen gällt. I realiteten är dock skillnaden mellan beslutande och rådgivande omröstning i hög grad en fiktion. Väljarna förväntar att riksdagen skall följa folkomröstsig naturligtvis ningens utslag. Detta gäller i särskilt hög grad om partierna på förhand förklarat att omröstningsresultatet skall vara avgörande för riksdagens Ett brott mot detta löfte skulle ur olika aspekter vara ställningstagande. Å andra sidan kan det när frågeformuleringen är oklar eller graverande. när många olika alternativ står mot varandra i omröstningen vara besvärlig att entydigt avgöra vad som är omröstningens resultat även om är god. Man kan således inte bortse ifrån att en folkomröstning i viljan efterhand kan leda till tolkningstvister, vilket är olyckligt för utdragna sakfrâgans lösning och för tilltron till demokratin. Den folkomröstning om atomkraftfrågan som ägde rum i mars 1980 har i hög grad bekräftat att de problem som här berörts är reala. Samtihar denna erfarenheter av hur omdigt omröstning gett nya och färska röstningsinstitutet fungerar. 1980 har också bekräftat att institutet fortfarande kan Omröstningen komma till del att folkomröstningar kan användning. Jag anser för min vara ett värdefullt till den indirekta, parlamentariska bekomplement slutsformen. Det finns frågor som är av sådan karaktär att det kan vara väl befogat att låta direkt i en omröstning bestämma hur beväljarna sluten skall bli. Den inriktning på en särskilt sakfråga som en folkomröstning innebär medför också en omfattande redovisning av argument och faktamaterial. Genom detta och den allmänna debatten inför en folkomhos gemene man och insikten i röstning främjas samhällsengagemanget viktiga samhällsfrågor vidgas. Men för att folkomröstningsinstitutet

292 Reservationer och särskilda yttranden

skall kunna användas sätt och väcka på ett meningsfullt tilltro hos allmänheten är det mycket viktigt att det är utformat sätt att de på ett sådant svårigheter och problem som påtalats inte behöver uppkomma. Vi har nu ganska omfattande erfarenheter av folkomröstningar. Jag hade önskat att utredningen skulle göra en sammanställning av dessa erfarenheter, värdera dem och på grundval av detta ta upp en realbehandling om vilka som framdeles

regler bör gälla för folkomröstningar.

Mitt krav kvarstår härvidlag. En översyn bör således ske. Denna översyn bör ha som syfte att ta fram förslag till en mera ingående reglering så att de brister som nu finns kan undanröjas. Vidare bör

inriktningen vara att de nu enbart rådgivande även

folkomröstningarna

reellt skall göras beslutande samt att en minoritet folkges rätt att kräva omröstning. Hur denna minoritetsrätt skall vara utformad bör ytterligare övervägas. En modell kan dock vara att anknyta till de regler som nu gäller för omröstningar i grundlagsfrågor. Fördelar med denna ordning är dels att en minoritet i riksdagen kan begära omröstning i en fråga, dels att omröstningen skall ske efter ett beslut i sakfrågan i riksdagen. Väljaren ställs därmed inte som nu inför en rad hastigt utformade alternativ.

sou 1987:6

Käll- och litteraturförteckning

Offentliga utredningar

SOU valsättet vid val till riksdagens andra 1951:58, Det proportionella kammare SOU 1952:7, Allmän folkomröstning SOU 1963:16-19, Sveriges statsskick SOU 1965:54, Författningsfrågan och det kommunala sambandet SOU 1967:26, Partiell författningsreform SOU 1969:62, Ny utskottsorganisation SOU 1970:27, Allmänna val på våren? - SOU 1972:15, Ny regeringsform Ny riksdagsordning SOU 1972:17, Nomineringsförfarandet vid riksdagsval - Riksdagen i pressen SOU 1972:62, Offentligt stöd till de politiska partierna SOU 1973:43, Budgetreform SOU 1975:29, Medborgerliga fri- och rättigheter i vissa länder SOU 1975:75, Medborgerliga fri- och rättigheter, Regeringsformen SOU 1977:94, Personval och valkretsindelning SOU 1978:34, Förstärkt skydd för fri- och rättigheter Ds Kn 1979:15, Den gemensamma valdagen och mandatperiodens längd Ds Ju 1980:3, Valkretsindelningen i Malmöhus län

SOU 1980:45, Översyn av vallagen 2

SOU 1981:14, Reformerat kyrkomöte, kyrklig lagstiftning m.m. SOU 1981:15, Grundlagsfrågor Ds Ju 1981:21, Tiden för extra val till riksdagen Förs 1981/82:22, Riksdagens utskott SOU 1983:39, Politisk styrning - administrativ självständighet

Ds C 1984:9, Översyn av reglerna om val till kyrkomötet

SOU 1984:11, Rösträtt och medborgarskap Försök med nya arbetsformeri riksdagen (bilaga till prop. 1984/85:l90) SOU 1985:40, Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning Ds Ju 1986:1, Valsystemet i 20 länder Ds Ju 1986:3, Europarådskonventionen och rätten till domstolsprövning i Sverige SOU 1986:17-18 Framtid i samverkan SOU 1986:27, Folkets främsta företrädare SOU 1986:28, Folkstyrelsen i krig och krigsfara

294 Käll- och

litteratur/förteckning

Litteratur

Asp, K., Rikspolitik och kommunalpolitik - valrörelsernas utrymme i .svensk dagspress 1956-1985. Resultat sammanställda för folkstyrelsekommittén. Se bilaga 6. Asp, K., Mäktiga massmedier, Akademiförlaget, Stockholm 1986 Bjurulf, B., Lanke, J., ”En granskning av den svenska vallagen i ljuset av

riksdagsvalen 1970-1985, Statsvetenskaplig Tidskrift 1986 s. 123-129

De nya kommunerna , en sammanfattning av den kommunaldemokratiska forskningsgruppens undersökningar, redigerad av Lars Strömberg och Jörgen Westerståhl, Publica, Stockholm 1983 Den gemensamma valdagen och andra grundlagsfrâgor, ett diskussionsunderlag från arbetsgruppen för grundlagsfrågor, Justitiedepartementet, Stockholm 1982 Engberg, J., Folkrörelserna i välfärdssamhället. stencil, Statsvetenskapliga institutionen, Umeå Universitet, Umeå 1986 Fiskesjö, B., Ersättarsystemet i den svenska riksdagen”, Statsvetenska-

p/lg Tidskrift 1984 s. 245-252

Gidlund, J., Westlund, A., “Kommunalvalen och den kommunala de-

mokratin”, Statsvetenskaplig Tidskrift 1982 s. 91-108 Gustafsson, A., Jonsson, R., Defolkvalda omfackligt inflytande. Resultat

från en enkät med riksdagens ledamöter, forskningsrapport 1984:1, Statsvetenskapliga institutionen, Lunds Universitet Gustafsson, G., Mellan religion och politik. Studier av kyrkofullmäktigeinstitutionen. Verbum, Borås 1977 Hadenius, S., Weibull, L., Massmedier: en bok om press, radio och TV, 3. uppl., Bonniers, Stockholm 1986 Holmberg, E., Stjernquist, N., Grundlagarna Norstedts, Stockholm 1980 Holmberg, E., Stjernquist, N., Vårfärfattning, 6. uppl., Norstedts, 1985 Holmberg, S., Väljare i förändring, Liber, Stockholm 1984 Holmberg, S., Rästsplittring i Sverige. Se bilaga 5. Holmberg, S., Gilljam, M., Väljare och valiSverige, Bonniers, Stockholm 1987 Johansson, F., Delad röstning. Se bilaga 4. Jonsson, R., De okändaförhandlingama, Dialogos, Lund 1986 Kronvall, K., Sköldborg, T., Landstingspolitikerna 1980, Kommunaldemokratiska kommittén, 1982 Landstingens styrelseordning -fakta och synpunkter, Landstingsförbundet, 1985

Lijphart, A., Democracies. Patterns of Majoritarian and Consensus Government in Twenty-One Countries, Yale

University Press, New Haven and London 1984 Lindahl, R., 0berster Hiiter der Verfassung. Den västtyskaförbundsförfattningsdomstolen, dess organisation, verksamhet och politiska betydelse. Forskningsrapport 1984:3, Statsvetenskapliga institutionen, Göteborgs Universitet Lybeck, J .A., Hur stor är den offentliga sektorn, Liber, Kristianstad 1984

Käll- och litteraturförteckning 295

Makten 12 uppsatser om folkstyrelsen, folkstyrelsekom-

från folket, mitten, Liber, Helsingborg 1985 Stockholm 1986 Makten över opinionen, Forskningsrâdsnämnden, I. Rikspolitik och Petersson, O., Särlvik, B., Valundersökningar. Rapport i valet 1973, statistiska centralbyrån, Stockholm 1976 Iokalpolitik Liber, Stockholm 1980 Petrén, G., Ragnemalm, H., Sveriges grundlagar, Lund 1983 Sterzel, F., Parlamentarismen i författningen, Norstedts, av Sverige: studier av nyheter och Westerståhl, J., Johansson, F., Bilden TV, radio och dagspress, SNS, Stockholm 1985 nyhetsideologieri Österman, T., Förtroendet för politikerna. rapport från forskningsgrupoch informationsstudier om allmänhetens attityder till pen för samhällsår 1970-1980, Liber, Stockholm 1981 politikerna

sou 1987:6 Bilaga 1 297

@

gg

3%

Dir. 1984:23

F olkstyrelsens villkor

Dir. 1984:23

Beslut vid regeringssammanträde 1984-06-14.

Chefen för justitiedepartementet, statsrådet Wickbom. anför.

Sammanfattning Jag föreslår att en parlamentarisk kommitté tillkallas med uppdrag att föreslå åtgärder för att förbättra folkstyrelsens villkor. Utredningsarbetet bör främst syfta till att förbättra medborgarnas möjligheter att göra sitt inflytande gällande i politiken. att stärka riksdagens ställning som centralt politiskt forum och att skapa ökade förutsättningar för handlingskraftiga regeringar. Som grundval för sina överväganden bör kommittén göra en bred analys av folkstyrelsens villkor i dagens och morgondagens samhälle. En viktig uppgift för kommittén blir att överväga åtgärder för att effektivisera och vitalisera riksdagens arbete. Ett syfte bör vara att förbättra riksdagsledamöternas möjligheter att hålla kontakt med sina väljare. Detta kan ske t.ex. genom en viss omläggning av riksdagsarbetet. Bland tänkbara åtgärder kan nämnas en reform av frågeinstitutet. som förbättrar möjligheterna att anordna debatter i dagsaktuella frågor. möjligheter att avgöra rutinbetonade ärenden på ett enklare sätt än f.n.. offentliga

utskpttsutfråg-

ningar m.m. Kommittén bör vidare utreda förutsättningarna för en förlängning av mandatperioden för riksdagen, landstingen och kommunfullmäktige från tre till fyra år liksom frågan om gemensamma eller skilda valdagar för riksdagsval. landstingsval och kommunfullmäktigval. I det sammanhanget bör kommittén också ta upp vissa frågor om kyrkliga val. Till kommitténs uppgifter bör också höra att utreda frågor om valsättet och om riksdagsupplösning och extraval liksom att se över valkretsindelningen och överväga ett ökat inslag av personval i riksdagsvalen. Det ligger också inom ramen för kommitténs uppdrag att överväga ökade

298 Bilaga l

möjligheter att anordna folkomröstning och andra frågor om minoritetsskydd. Det konstitutionella reformarbetet under senare år Sveriges nuvarande författning är resultatet av ett omfattande reformarbete under 1960- och 1970-talen. En partiell reform beslutades av riksdagen åren 1968-1969. Två huvudinslag i denna reform var införandet av enkammarnksdagen och ett nytt valsystem. Reformen innebar att ordinarie val till riksdagen fr.o.m. år 1970 skulle hållas vart tredje år samtidigt med val till landsting och kommunfullmäktige. Vidare infördes ett s.k. riksproportionellt valsystem. Ytterligare ett viktigt inslag i reformen var att parlamentarismens princip kom till uttryck i grundlagen. Åren 1973-1974 beslutade riksdagen en total författningsreform genom att den antog en ny regeringsform (RF. omtryckt 1982:940). Samtidigt antogs en ny riksdagsordning. som dock inte fick ställning som grundlag. Den nya regeringsformen medförde inga ändringar av betydelse i de frågor som hade reglerats genom de tidigare reformerna. Bland nyheterna i RF kan nämnas regler om proceduren vid regeringsbildning och bestämmelser om skydd för de grundläggande fri- och rättigheterna. Det konstitutionella reformarbetet upphörde emellertid inte med att den nya regeringsformen hade antagits. I två omgångar. åren 1976 och 1979. beslutade riksdagen om förstärkningar av skyddet för fri- och rättigheter. Sveriges två andra grundlagar. successionsordningen och tryckfrihetsförordningen. har också ändrats i vissa avseenden. I successionsordningen infördes sålunda år 1980 regler om kvinnlig tronföljd. Tryckfrihetsförordningen har ändrats främst genom två reformer år 1976. vilka avsåg både reglerna om allmänna handlingars offentlighet och bestämmelserna om tryckfriheten i övrigt. I sammanhanget kan nämnas att yttrandefnhetsutredningen (Ju 1977: 10) nyligen har lagt fram ett förslag till en ny yttrandefrihetsgrundlag (SOU 1983:70), som efter mönster av tryckfrihetsförordningen skall skydda yttrandefriheten i andra uttrycksformer än tryckta skrifter. bl.a. radio. TV. film, videogram och teater. Vidare har 1983 års rösträttskommitté (Ju 1983:02) och utredningen (Ju 1982:03) om översyn av 10 kap. 5§ regeringsformen nyligen avlämnat betänkanden med förslag till ändringar i regeringsformens regler om rösträtt vid val till riksdagen (SOU 1984:11 och 12) och om överlåtelse av beslutanderätt till utländska organ (SOU 1984:14). År 1980 tillsatte regeringen en kommitté som antog namnet grundlagskommittén. Denna hade till uppgift att se över vissa av de grundlagsfrågor som hade ingått i 1968-1969 års partiella författningsreform. Också vissa närliggande frågor som hade fått sin reglering genom 1974 års RF skulle tas

Bilaga I 299

upp i samband med översynen. De frågor som kommittén skulle behandla var främst - den gemensamma valdagen för riksdagsval. landstingsval och kommunfullmäktigval. mandatperiodens längd för dessa församlingar, - det s.k. upplösningsinstitutet, dvs. möjligheten att avbryta ett riksmöte och utlysa extraval under en ordinarie valperiod, regeringsbildningsproceduren. - beslutsformer. regeringens Kommittén lade på våren 1981 fram betänkandet (SOU 1981:15) Grundlagsfrågor. Kommittén var inte enig. Dess borgerliga majoritet föreslog att ordningen med treåriga mandatperioder och gemensamma valdagar skulle ersättas med ett system med skilda valdagar och fyraåriga mandatperioder. Någon ändring av möjligheterna att anordna nyval föreslogs inte av majoriteten. De socialdemokratiska ledamöterna reserverade att kritiken mot den gemensamma valdagen var sig. De ansåg överdriven och underströk att det var angeläget att få till stånd ett fungerande upplösningsinstitut. Enligt deras mening krävdes det emellertid ytterligare utredning innan tiden var mogen för ett definitivt ställningstagande. De var dock beredda att i väntan på detta medverka till en effektivisering av upplösningsinstitutet. Även vpk-ledamoten reserverade sig. Han förordade att ordningen med treåriga mandatperioder och gemensam valdag skulle behållas. Sedan betänkandet hade remissbehandlats hölls på hösten 1981 överläggningar mellan riksdagspartierna för att diskutera den fortsatta behandlingen av frågorna. Vid överläggningarna enades man om att det arbete som grundlagskommittén hade inlett skulle fortsätta med sikte på en reform som riksdagen kunde ta ställning till i anslutning till 1985 års val. Beredningen skulle ske i justitiedepartementet under ledning av justitieministern och tillsammans med företrädare för de fem riksdagspartierna. De frågor som i första hand skulle tas upp var desamma som grundlagskommittén hade behandlat. dvs. den gemensamma valdagen och mandatperiodens längd. upplösningsinstitutet, regeringsbildningsproceduren och regeringens beslutsformer. skedde i arbetsgruppen (Ju 1981:C) för grundlagsfrågor. På Beredningen hösten 1982 publicerade arbetsgruppen ett diskussionsunderlag med titeln Den gemensamma valdagen och andra grundlagsfrâgor. Under sitt fortsatta arbete kom arbetsgruppen in på en rad andra författningsfrågor som hade samband med huvudfrågorna. Bland dessa kan nämnas ökade möjligheter att anordna folkomröstning, förstärkt skydd för en riksdagsminoritet. vitalisering av riksdagens arbetsformer och avskaffande eller uppmjukning av fyraprocentspärren vid riksdagsval.

300 Bilaga 1

l början av år 1984 stod det klart att det inte fanns förutsättningar för att uppnå enighet i huvudfrågorna i tid för att ett förslag till grundlagsändringar skulle kunna läggas fram för riksdagen så att det kunde behandlas i samband med 1985 års val. Arbetsgruppen var emellertid ense om att de frågor som hade behandlats av gruppen borde utredas ytterligare med sikte på att en författningsreform skulle kunna beslutas i bred parlamentarisk enighet. Det fortsatta arbetet borde enligt arbetsgruppen bedrivas i en parlamentarisk kommitté. Konstitutionsutskottet (KU) har i sitt betänkande KU 198318436 framhållit att det är angeläget att utredningsarbetet på författningsomrádet fortsätter på det sätt som arbetsgruppen har föreslagit. I betänkandet redovisar KU en rad frågor som enligt utskottets mening bor behandlas i den kommande utredningen. Dessa frågor rör framför allt ämnesomrádena riksdagens bildande och upplösning. folkomröstningsinstitutet. riksdagsarbetet. regeringsbildningen och regeringens arbetsformer. Utskottet betonar emellertid att det är regeringens sak att utfärda direktiv till kommittén och att det självfallet kan finnas anledning för regeringen att ge kommittén även andra arbetsuppgifter än dem som utskottet förordar. Den kommitté som arbetsgruppen och KU har förordat bör nu tillkallas. Den bör ha till huvuduppgift att överväga förutsättningarna för en

författningsreform med s_vfte att förbättra folkstvrelsens villkor i vårt land.

Kommittén bör ha vida ramar för sitt arbete. Avsikten är emellertid inte att den skall föreslå någon total reform av vår författning.

Folkstyrelsens villkor i ett föränderligt samhälle

Folkstvrelsen är en naturlig och väsentlig del av det svenska samhället.

1974 ars RF inleds med deklarationen: All offentlig makt i Sverige utgår från folket. I samma paragraf förklaras att den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt och förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick samt genom kommunal självstyrelse. Detta bör förbli grundläggande inslag i den svenska folkstyrelsen. 1974 års RF är ett direkt resultat av den författningspolitiska diskussionen under 1950- och 1960-talen. Den kan emellertid också ses mot bakgrunden av

den svenska folkstvrelsens framväxt under snart ett sekel. Folkrörelserna

innebar en väldig mobilisering av människorna. och framför allt tillkomsten av de politiska masspartierna ökade det stora flertalets politiska inflytande. Detta bekräftades genom rösträttsreformerna 1909-1911 och 1918-1921 och parlamentarismens definitiva genombrott omkring 1920. Efter manga och långa strider i segrade med demokratins genombrott början av 1900-talet principen en person - en röst. Den gamla privilegie-

/

SOU l987:6 Bilaga 1 301

styrelsen raserades steg för steg. Det var inte längre ett privilegium för ett fåtal att inneha den politiska makten i landet. Denna lades i stället hos folket i dess helhet. Endast folket kunde. direkt eller indirekt. ge politiska uppgifter åt sina företrädare inom ett representativt system. Demokratin i Sverige har under de senaste årtiondena och vidgats fördjupats ytterligare. Utestängda grupper har fått rösträtt. Invandrare varaktigt bosatta i Sverige men utan svenskt medborgarskap har fått rösträtt i de kommunala valen och fick delta också i 1980 års folkomröstning. Den personkrets som deltar i valen har vidgats alltmer. Samtidigt har den enskildes inflytande vuxit genom den ökade styrka som folkrörelserna har fått. Genom dem kan den enskilde utöva inflytande på samhället även mellan valen. Framför allt sker detta genom att folkrörelserna påverkar skeendet i samhället genom sin egen verksamhet och genom förhandlingar och överenskommelser. Men det sker också genom att olika folkrörelser påverkar statliga och kommunala organ mellan valen. Här spelar självfallet de politiska partierna en särskilt betydelsefull roll. De enskilda medborgarna har sålunda också genom partierna och andra organisationer fått möjligheter att påverka samhällsutvecklingen. Härigenom kompletteras den demokrati som författningsreformerna har skapat. Genom att parlamentansmen har ersatt maktfördelningen enligt 1809 års regeringsform har folkets inflytande förlängts in i regeringen. Också regeringen bygger genom författningens förening av demokrati och parlamentarism på den vilja som folket uttalar i val. Riksdagen och regeringen står inte längre mot varandra som två skilda balanserande makter. Idealet är i stället en harmoni mellan dem. Som en konsekvens av folksuveränitetstanken förklarar RF att riksdagen är folkets främsta företrädare. I parlamentarismen ligger som ett minimikrav att riksdagsmajoriteten skall tolerera den sittande regeringen. En regering som endast tillfälligt tolereras av riksdagsmajoriteten riskerar återkommande nederlag och har svårt att föra en konsekvent politik. Den moderna staten förutsätter ett samspel mellan regeringen och riksdagen. byggt på en politisk samhörighet under valperioden. Sedan demokratiseringsprocessen startade har det skett genomgripande förändringar av samhället. Utvecklingen av den statliga och kommunala verksamheten har lett till att de olika samhällsorganen och de enskilda medborgarna kommit att spela en helt annan roll än under den moderna folkstyrelsens genombrottsperiod. Inte bara den personkrets som deltar i valen har ökat utan också det inflytande som medborgarna kan utöva genom den omfattande statliga och kommunala verksamheten och folkrörelserna. [många avseenden arbetar folkstyrelsen i Sverige i dag under andra villkor än under sin grundläggningsperiod. Man måste räkna med att villkoren också

302 Bilaga I 1987:6 sou

i fortsättningen kommer att förändras kontinuerligt. Det är emellertid av central betydelse att de grunder för folkstyrelsen som kommer till uttryck i RFzs portalparagraf bevaras. Men det är också angeläget att analysera de arbetsbetingelser som kommer att råda för folkstyrelsen under 1990-talet och årtionden. Kommittén följande bör se detta som en primär uppgift. Trots att analysen inte är avsedd att ligga till grund för någon total författningsreform är det likväl önskvärt att den görs så bred som möjligt. Den bör bygga på de vetenskapliga undersökningar som finns. Dessa bör sammanställas och ev. bearbetas och kompletteras. Genom denna analys bör kommittén kunna belysa centrala frågor i diskussionen om den svenska folkstyrelsen. En central ställning i denna diskussion intar förhållandet mellan väljare och valda. Den demokratin politiska måste även i fortsättningen vara representativ och utövas genom de politiska partierna. I en sådan typ av demokrati är förhållandet mellan och valda väljare av grundläggande betydelse för folkstyrelsens sätt att fungera. Riksdagsledamöter får väsentligen uppfattas som representanter för sina partier och valkretsar. Frågan om riksdagsledamöternas representantroll kan ses som en del av det stora problemet hur de centrala skall kunna statsorganen styra välfärdssamhällen av Sveriges typ med de långtgående uppgifter som där åvilar staten och kommunerna. Denna funktion har blivit mer långt komplicerad än under demokratins genombrottsår. En central för uppgift kommittén blir att belysa riksdagens och riksdagsledamöternas roll mot bakgrund av den utveckling som har ägt rum. [analysen bör också belysas frågan om statsmakternas kapacitet att styra i det moderna välfärdssamhället. Antalet ärenden har ökat och kraftigt frågorna har blivit mer komplicerade. Det har blivit svårare för beslutsfattarna att tillgodogöra sig den kraftigt växande mängden av information. Detta har tillsammans med andra faktorer lett till en långtgående specialisering inom den offentliga sektorn. Denna utveckling har medfört att besluten kräver mer av förberedelser och överväganden därför att ett beslut på ett område mer än tidigare kan få konsekvenser även för andra samhällssektorer. Samtidigt har utvecklingen i dessa avseenden varit ägnad att försvåra medborgarnas möjligheter att få insyn och att delta i samhällsarbetet. Likaså kan den alltmer ökande maktkoncentrationen inom det privata näringslivet negativt inverka på allmänhetens möjligheter till insyn och inflytande. Dessa utvecklingslinjer behandlas delvis av andra utredningar. bl.a. den av regeringen år 1983 tillkallade demokratiberedningen (C 1983:03). Vidare kan nämnas att riksdagen antagit en proposition om försöksverksamhet med ökad lokal självstyrelse (prop. 1983/84:152. KU l983/84z32. rskr 1983/842368. SFS 1984:382). Även om flera initiativ sålunda har tagits på detta område bör detta belysas ytterligare av kommittén som ett led i analysen av folkstyrelsens villkor.

Bilaga l 303

Den moderna samhällsutvecklingen har skapat en pluralistisk politisk maktstruktur. Det har uppstått nya maktcentra vid sidan av riksdagen och regeringen. Organisationsväsendet är långt mer utvecklat än tidigare. Även de statliga och kommunerna har fått ökad förvaltningsmyndigheterna betydelse. Samtidigt finns det liksom under genombrottsåren ekonomiska centra knutna till företag och företagsorganisationer som spelar sin roll för de politiska besluten. Viktiga politiska förhållanden. t.ex. livsmedelspriserna. av förhandlingar mellan staten och olika organisationer. I viss påverkas utsträckning uppträder också myndigheter i olika sammanhang som självständiga aktörer vid sidan av de politiska organen. Detta har belysts bla. av förvaltningsutredningen (SOU 1983:39). Också denna del av folkstyrelsens villkor. som innefattar både möjligheter och problem. bör analyseras. Till detta kommer att den politiska debatten förs på flera arenor. Förutom i riksdagen förs den politiska diskussionen framför allt i tidningar. TV och radio. Även i detta hänseende är samhället pluralistiskt. Riksdagens ställning i ett sådant system med starka organisationer och dominerande massmedier är en del av de arbetsbetingelser som bör analyseras. Kommittén bör sålunda göra en bred analys av folkstyrelsens villkor. Denna analys bör utgöra grundvalen för kommitténs överväganden om vilka åtgärder som kan förbättra folkstyrelsens villkor.

Allmänna riktlinjer för reformarbetet Det centrala utredningsarbetet rörande författningsfrågor under senare år har bedrivits i grundlagskommittén och arbetsgruppen för grundlagsfrågor. Det arbetet har framför allt koncentrerats kring frågorna om mandatperiodens längd och den gemensamma valdagen. I samband därmed har också frågor om extraval till riksdagen diskuterats. Dessa frågor är givetvis av grundläggande betydelse för demokratins villkor. eftersom de angår medborgarnas möjligheter att utöva sitt politiska inflytande i val. Det har emellertid under utredningsarbetets gång allt tydligare visat sig att valfrågorna inte kan ses isolerade. De har ett nära samband med en rad andra frågor som rör medborgarnas inflytande i politiska frågor och de centrala statsorganens funktioner. Även KUzs överväganden i betänkandet KU 1983/84126 visar att det finns ett nära samband mellan en rad olika författningsfrågor av större eller mindre betydelse. Hit hör frågor om riksdagens arbetsformer. riksdagens ställning som debattforum. regeringens ställning i statsskicket och regeringsformens bestämmelser om minoritetsskydd. Kommittén bör i sitt arbete utgå från KU:s genomgång av de olika författningsfrågor som bör tas upp i utredningsarbetet. Som jag förut har sagt bör kommittén emellertid ges vida ramar för sitt arbete. Den bör i princip

304 Bilaga I SOU l987:6

vara oförhindrad att ta upp alla frågor som kan ha betydelse för att förbättra folkstyrelsens villkor. Vad arbetet i första hand bör syfta till är att förbättra medborgarnas möjligheter att göra sitt inflytande gällande i politiken. att stärka riksdagens som centralt forum ställning politiskt och att öka förutsättningarna för handlingskraftiga regeringar. Som jag redan har nämnt är det emellertid inte fråga om att genomföra någon total reform av vår författning. Jag vill också tillägga att kommittén inte bör gå in på de kommunaldemokratiska frågor som utreds av demokratiberedningen. En naturlig utgångspunkt för kommitténs arbete, utöver det nyssnämnda KU-betänkandet. år de olika förslag som har varit föremål för diskussion i det tidigare utredningsarbetet. särskilt i grundlagskommittén och arbetsgruppen för grundlagsfrågor. Jag vill emellertid understryka att det är viktigt att kommittén inte ser dessa frågor isolerade utan belyser dem i det vida perspektiv som jag har anlagt tidigare. Detta är önskvärt inte bara av principiella skäl. Det är också nödvändigt för att utredningsarbetet skall kunna resultera i önskvärda reformer. Jag vill tillägga att det också är viktigt att kommittén försöker finna nya uppslag och infallsvinklar. t.ex. genom att ta del av erfarenheter i andra länder med likartat samhällsskick. När jag i det följande tar upp ett antal särskilda frågor bör dessa ses som exempel på frågor som kommittén kan överväga och inte som någon uttömmande av ämnen som skall behandlas av kommittén. uppräkning

Olika åtgärder för att förbättra folkstyrelsens villkor

Riksdagen i centrum

Som jag förut har sagt bör kommittén överväga åtgärder för att stärka riksdagens ställning i den representativa demokratin. En viktig fråga är hur

riksdagens arbetsformer skall kunna effektiviseras så att ledamöterna får

tillräcklig tid att hålla kontakten med sina väljare. En rad olika åtgärder kan tänkas. Arbetsrytmen i riksdagsarbetet kan ändras. Riksdagsarbetet kan starta redan i september de år det inte hålls val. Vidare kan utskotten i ökad omfattning sammanträda också när riksmöte inte pågår. Om voteringama i kammaren tidsmässigt anordnas på ett annat sätt än f.n.. kan det bli möjligt att förkorta den del av veckan som riksdagsledamöterna måste vara i riksdagen. Arbetsvillkoren för ledamöterna kan förbättras också på andra sätt, text genom ökad sekreterarhjälp. Dessa exempel visar att det redan inom ramen för gällande regler finns möjligheter att effektivisera riksdagsarbetet i olika hänseenden. Kommittén

Bilaga I 305

bör överväga frågor av denna art från principiella utgångspunkter men bör När det gäller den närmare utformningen av ev. inte gå in på detaljfrågor. reformer bör det ankomma själv att ta de initiativ som behövs. på riksdagen Jag vill erinra om att en särskild arbetsgrupp inom KU fortlöpande behandlar frågor om arbetsförhållandena inom riksdagen. En annan att ta upp i utredningsarbetet är fråga som det är viktigt riksdagens ställning i den politiska debatten. Riksdagen är landets politiska centrum. Men diskussionerna i dagsaktuella politiska frågor förs i stor håll. i första hand i tidningar. radio och TV. utsträckning på annat Riksdagsledamöterna har visserligen möjlighet att ta upp aktuella ämnen genom fragor och interpellationer till statsråden. men det händer inte sällan att en aktuell fråga är mer eller mindre överspelad när den väl kommer upp till diskussion i riksdagen. Detta beror bl.a. på att möjligheterna att snabbt anordna debatter i dagsaktuella frågor i praktiken är begränsade. Kommittén bör därför se över de regler som gäller för frågor och interpellationer. I första hand bör kommittén överväga möjligheten att införa kortare svarstider så att man kan få till stånd en debatt i riksdagen i viktiga frågor redan inom några få dagar. Kommittén bör också utreda möjligheten att införa en särskild form av debatt där frågor muntligen kan riktas till ett statsråd. som omgående eller efter en kortare förberedelse lämnar ett svar. En närliggande möjlighet som också kan övervägas är att införa en möjlighet för regeringen att ta initiativ till en allmän debatt i en aktuell fråga genom att göra någon form av uttalande i kammaren och utan politisk att regeringen lägger fram en proposition eller skrivelse för riksdagen. l detta sammanhang vill jag också ta upp en annan likartad fråga. Det inträffar inte så sällan att regeringen för riksdagen vill presentera sin syn på verksamheten inom ett visst område utan att i en proposition lägga fram förslag till något riksdagsbeslut i ämnet. Den korrekta formen i dessa fall är att överlämna en skrivelse till riksdagen. En skrivelse har emellertid bl.a. den nackdelen att den inte medför någon motionsrätt. Inte heller har riksdagspartierna någon möjlighet att framföra sina uppfattningar i ett utskottsbetänkande. om en skrivelse inte bereds i utskott. Enligt min mening kunde det vara ändamålsenligt att införa någon mellanform mellan proposition och skrivelse. Kommittén bör överväga också den frågan. Även andra åtgärder för att vitalisera riksdagsarbetet bör övervägas av kommittén. Dessa bör bl.a. till att minska arbetsbelastningen i syfta riksdagen så att denna får mer tid för de centrala politiska frågorna. Enligt gällande regler har varje riksdagsledamot i princip rätt att under den allmänna motionstiden väcka förslag i alla frågor som kan komma under (4 kap. 3§ första stycket RF). Vidare bygger den riksdagens prövning nuvarande ordningen på att alla motioner skall beredas i ett riksdagsutskott

20- Folkstyrelsens villkor

306 Bilaga 1

innan de avgörs i kammaren (4 kap. 3 § andra stycket RF). Utskotten är endast beredande organ. som inte kan avgöra nâgra ärenden på riksdagens vägnar genom att ta slutgiltig ställning i sak. Vissa undantag finns visserligen från denna princip (se främst 8 kap. 6 § RF). men de avser tämligen speciella situationer. Enligt min mening bör man allvarligt överväga åtgärder för att minska det arbete som läggs ner på motioner av begränsat allmänt intresse. så att arbetsinsatserna kan koncentreras på de väsentliga frågorna. l många andra länder är de enskilda parlamentsledamöternas möjligheter att ta egna initiativ starkt begränsade. l och för sig skulle man kunna överväga att införa någon form av begränsning av motionsrätten även här i landet. t.ex. på det sättet att en riksdagsledamot inte fick väcka ett och samma motionsförslag mer än en gång under en mandatperiod. Man kan emellertid inte bortse från att den fria motionsrätten är ett karakteristiskt inslag i den svenska riksdagens arbete. Jag anser att man av principiella skäl bör undvika att införa av den fria några begränsningar motionsrätten. Enligt min mening bör man i stället överväga möjligheten att förenkla handläggningen av mer rutinbetonade ärenden. En annan fråga som rör riksdagens arbetsformer är frågan om offentliga En. föreskrivs urskottsurfrâgningar. i 4 kap. 12§ riksdagsordningen (omtryckt 1983:86) att utskotten skall sammanträda inom stängda dörrar. Det har hävdats att intresset för riksdagsarbetet från allmänhetens sida skulle öka. om utskottsutfrågningarna blev offentliga. Mot detta har anförts att offentliga utskottsutfrågningar kan försvåra beredningsprocessen i utskotten och dra uppmärksamheten från kammardebatterna. Kommittén bör vara oförhindrad att ta upp denna fråga.

Mandatperioder och valdagar m.m.

En central uppgift för kommittén blir att utreda förutsättningarna för en förlängning av mandatperioden för riksdagen och för landsting och kommunfullmäktige. Som jag förut har nämnt har den frågan behandlats ingående både av grundlagskommittén och arbetsgruppen för grundlagsfrågor. Vad som framför allt har diskuterats är en förlängning av mandatperioden från tre till fyra år. Kommittén bör försöka skapa förutsättningar för att det skall bli möjligt att uppnå bred politisk enighet i denna fråga. Eftersom den treåriga mandatperioden var en del av den författningspolitiska uppgörelse som ledde till 1968-1969 års partiella författningsreform. är det naturligt att i detta sammanhang gå in också på andra centrala inslag i den reformen. Den nuvarande kom till som en del av den mandatperiodens längd kompromiss mellan två olika uppfattningar som uppnåddes när enkammar-

SOU l987z6 Bilaga I 307

riksdagen infördes. Enligt den ena uppfattningen borde man helst genomföra en fullständig åtskillnad mellan riksdagsval och kommunalval. Enligt den andra uppfattningen motiverade bl.a. det nära sakliga sambandet mellan rikspolitik och kommunalpolitik och valrörelsernas uppläggning att väljarna samtidigt som de utsåg kommunala förtroendemän borde få möjlighet att påverka riksdagens sammansättning. Som en kompromiss beslöts då att riksdagen i sin helhet skulle väljas genom direkta val vid ett enda tillfälle och att valdagen skulle vara gemensam för riksdagsval och kommunalval. Denna som lösning ledde i sin tur till att man stannade för en treårig mandatperiod en rimlig avvägning mellan å ena sidan önskemålet att väljarna med korta tidsintervall får tillfälle att uttala sig om den förda politiken och å andra sidan intresset av att regeringen har arbetsro under rimlig tid och möjligheter till en långsiktig planering. Det är mot bakgrund av det anförda tydligt att frågan om den gemensamma valdagen är av stor betydelse för diskussionerna om mandatperiodens längd. Det råder i dag olika uppfattningar i frågan om man bör ha gemensamma eller skilda valdagar för riksdagsvalen och kommunalvalen. Som jag nyss berörde är det önskvärt att kommittén undersöker om det finns möjligheter till en reform i bred politisk enighet. Enligt min mening är det angeläget att en sådan reform beaktar två viktiga synpunkter. Den ena är att väljarna bör ha möjlighet att få uttala sig om den förda politiken med tillräckligt korta tidsintervall. För det andra vill jag och understryka det starka sakliga samband som finns mellan rikspolitik och som i dag tar sig uttryck i ett valtekniskt samband kommunalpolitik mellan riksdagsvalen och kommunalvalen. om valdagen och mandatperiodens längd är betydelsefulla för Frågorna regeringens ställning i statsskicket. En viktig förutsättning för att en regering skall kunna genomföra den politik som har fått väljarnas stöd är att den har tillräcklig tid till sitt förfogande. En annan förutsättning för regeringens handlingskraft är att den har tillräckligt stöd i riksdagen. Den partiella innebar bl.a. att vi fick ett totalt proportionellt författningsreformen valsystem. Kommittén bör studera vilka effekter som en minskad proportionalitet i valsystemet skulle kunna få på de parlamentariska förutsättningarna för regeringsbildningen. Också ett annat inslag i 1968-1969 års kompromiss bör kommittén ta upp. nämligen valsätter. l det tidigare tvåkammarsystemet var mandatperioden och kommunalval hölls omväxlande vartannat år. Då fyrårig och riksdagsval kom sambandet mellan rikspolitik och kommunalpolitik till uttryck genom att första kammaren i de städer valdes av landstingen och av stadsfullmäktige som inte ingick i något landsting. Om den gemensamma valdagen avskaffas, kan det finnas skäl att överväga om man bör införa ett system varigenom i någon utsträckning påverkas av valen till riksdagens sammansättning

308 Bilaga I

kommunfullmäktige och landsting. Till de åtgärder som bör i syfte att stärka övervägas regeringens handlingsmöjligheter hör en effektivisering av upplösningsinstinztet. Enligt nuvarande regler (3 kap. 4 § RF) har regeringen möjlighet att utlysa extraval mellan de ordinarie valen. Om regeringen utnyttjar denna möjlighet. skall val hållas inom tre månader. l praktiken kan ett val hållas efter cirka 50 dagar. I ett parlamentariskt system kan upplösningsinstitutet i vissa fall vara ett verkningsfullt medel för regeringen att genomföra sin politik i en situation när den inte har någon egen majoritet i riksdagen. En konflikt mellan regeringen och en - kanske tillfällig majoritet i riksdagen kan ha bättre förutsättningar att bli löst. om regeringen har effektiva möjligheter att hänskjuta frågan till väljarnas avgörande i ett allmänt val. Med nuvarande är emellertid valsystem upplösningsinstitutet av mycket begränsat värde. Efter ett extra val löper ju inte någon fullständig mandatperiod för den nyvalda riksdagen utan valperioden begränsas till den tid som återstår till nästa ordinarie val. Valperioden kan alltså bli mycket kort. Detta begränsar i betydande utsträckning regeringens möjligheter att utlysa extraval. Mot denna bakgrund bör kommittén överväga ändringar av de nuvarande bestämmelserna om extraval. Vad som ligger närmast till hands att överväga är om man bör införa särskilda regler om mandatperiodens längd för sådana fall då ett extraval äger rum kort före ett ordinarie val. Den lösning som kan tänkas komma i fråga i första hand är att det ordinarie riksdagsvalet ställs in. om ett extraval hålls inom en viss tid dessförinnan. Det är också angeläget att kommittén undersöker om det är möjligt att ytterligare förkorta tiden mellan ett beslut om extraval och själva valet. I samband med sina överväganden om mandatperiodens längd och om gemensamma eller skilda valdagar är det angeläget att kommittén uppmärksammar frågor om hur man skall kunna förstärka kontakterna mellan väljare och valda och hur medborgarnas politiska intresse och aktivitet skall kunna stimuleras och få utlopp under perioderna mellan valen. [detta sammanhang vill jag särskilt erinra om det arbete som har bedrivits av personvals- och valkretsutredningen. I sitt betänkande (SOU 1977:94) Personval och valkretsindelning diskuterade kommittén två olika vägar att förstärka kontakterna mellan väljare och valda, nämligen ett ökat inslag av personval och mindre valkretsar. Kommitténs majoritet i betänkandet föreslog ett nytt valsystem som byggde på en kombination av partival och personval. Vidare föreslog majoriteten att de fem största valkretsarna skulle delas upp i mindre. Kommitténs socialdemokratiska minoritet reserverade sig och ansåg att det behövdes ytterligare utredning innan man kunde ta ställning till en reform av

SOU [98726 Bilaga 1 309

av det slag utredningsmajoriteten förordade. Minoriteten var valsystemet emellertid positiv till en allmän minskning av valkretsamas storlek. Kommitténs förslag fick ett blandat mottagande vid remissbehandlingen och ledde inte till lagstiftning. I det utredningsarbete som nu sätts igångi syfte att förbättra folkstyrelsens villkor är det naturligt att ta upp frågorna om personval och mindre Valkretsar till förnyat övervägande. Kommittén bör göra den ytterligare utredning av dessa frågor som kan behövas.

Regeringsbildningen och regeringens beslutsformer

En fråga som har diskuterats såväl i grundlagskommittén som i arbetsför grundlagsfrågor är proceduren för regeringsbildning. Även gruppen denna fråga bör tas upp i kommitténs arbete. Den nuvarande ordningen infördes genom RF och innebär följande (6 kap. 2 och 3 §§ RF). När en statsminister skall utses. kallar riksdagens talman företrädare för inom riksdagen till samråd. varje partigrupp Talmannen överlägger med vice talmännen och avger sedan ett förslag till omröstning. Förslaget är riksdagen. Riksdagen prövar förslaget genom förkastat. om mer än hälften av riksdagens ledamöter röstar emot det. Förkastas förslaget. upprepas proceduren. Har riksdagen fyra gånger förkastat talmannens förslag, avbryts förfarandet. Det återupptas först sedan det har hållits val till riksdagen. Hålls inte ordinarie val till riksdagen ändå inom tre månader. skall extra val förrättas inom samma tid. har tillämpats vid regeringsskiftena år 1976, De angivna bestämmelserna 1978. 1979. 1981 och 1982. Kommittén bör studera erfarenheterna av och föreslå de förbättringar som kan anses motiverade. Enligt tillämpningen om talmannens statsminismin mening bör den obligatoriska omröstningen avskaffas. En sådan reform skulle underlätta regeringsbildningen i terförslag situationeroch möjliggöra en snabbare regebesvärliga parlamentariska när det parlamentariska Reglerna om misstroringsbildning läget är klart. min tillräckliga garantier för att en endeförklaring ger enligt mening regeringsbildare inte utses i strid med parlamentarismens principer.

Även frågan om regeringens beslutsformer har diskuterats i det tidigare

utredningsarbetet. F.n. finns det inga föreskrifter om vad som skall gälla om statsråden har olika meningar vid ett regeringssammanträde (jfr 7 kap. 3 § RF). Det har emellertid gjorts gällande att sådana regler behövs, bl.a. för den situationen att en koalitionsregering avser att förordna om extraval till riksdagen. Kommittén bör överväga om det bör införas särskilda regler i detta avseende och hur dessa i så fall bör utformas.

310 Bilaga 1

Antalet riksdagsledamöter och ersättarsystemet

Enligt min mening är det att kommittén i samband med naturligt övervägandena om valkretsindelning och personval har möjlighet att pröva frågan om antalet riksdagsledamöter bör vara så stort som nuvarande 349. 1 detta sammanhang finns det också skäl att ta upp en närliggande fråga. nämligen systemet med ersättare för som infördes i riksdagsledamöter. samband med 1973 års val. Enligt 4 kap. 9 § RF utövas under den tid då en riksdagsledamot är talman eller statsråd hans eller hennes av en ersättare. uppdrag I 1 kap. 8 § riksdagsordningen föreskrivs vidare att en riksdagsledamot efter prövning kan erhålla ledighet från sitt uppdrag. Om ledighet beviljas för en tid av minst en månad. skall ledamotsuppdraget utövas av en ersättare under den tid ledamoten är ledig. Om man bortser från de ersättare som har tjänstgjort i stället för talmannen eller statsråd. har antalet inträdande ersättare ökat från ett tiotal vid 1975/76 års riksmöte till tre gånger så många vid 1982/83 års riksmöte. Mot den bakgrunden kan det om inte ifrågasättas. ersättarsystemet har kommit att användas i större än som var avsikten när reformen omfattning genomfördes. En alltför utbredd användning av ersättarsystemet medför onekligen olägenheter. Kommittén bör därför överväga om det finns skäl att behålla eller ändra reglerna om ersättare.

Folkomröstningar och minoritetsskydd

Två frågor som har diskuterats i arbetsgruppen för grundlagsfrågor och

som har ett ganska nära samband med varandra är frågan om ett reformerat

folkomröstningsinstitut och frågan om ett ökat minoritetsskydd. Sedan 1920-talet har det funnits möjlighet att i vårt land hålla rådgivande folkomröstningar. Bestämmelser härom finns i 8 kap. 4 § RF. Den senaste folkomröstningen hölls år 1980 i kärnkraftsfrågan. I samband med 1979 års grundlagsreform av angående förstärkning skyddet för de grundläggande fri- och rättigheterna i RF infördes en rätt för en minoritet i riksdagen (1/3 av ledamöterna) att få till stånd en beslutande folkomröstning i en grundlagsfråga (8 kap. 15 § RF). Vid 1979 års fri- och rättighetsreform infördes också särskilda bestämmelser om minoritetsskydd vid fri- och rättighetsbegränsande lagstiftning (2 kap. 12 § RF). Bestämmelserna innebär att ett förslag till lag som angår begränsning av vissa av de grundläggande fri- och rättigheterna på begäran av minst tio riksdagsledamöter skall vila i minst tolv månader. skall Förslaget dock antas utan hinder av en sådan om det vid i begäran. omröstning

Bilaga 1 3 1 l

kammaren får stöd av fem sjättedelar av de röstande. Kommittén bör vara oförhindrad att i sitt arbete ta upp frågor som rör folkomröstningar och minoritetsskydd och att göra en allmän översyn av folkomröstningsinstitutet. För egen del vill jag emellertid understryka att folkomröstningsinstitutet innebär ett avsteg från den grundval för folkstyrelsen som det representativa statsskicket utgör. Även bestämmelserna om minoritetsskydd utgör undantag från de principer som vår författning bygger på. Den majoritetsprincip som är grundläggande i ett demokratiskt parlamentariskt system innebär ju att majoriteten inom folkrepresentationen skall ha möjlighet att med ansvar inför väljarna fatta de beslut som den anser gagna samhället bäst. Med dessa utgångspunkter är det uppenbart att man bör vara mycket återhållsam när det gäller att införa nya bestämmelser om folkomröstning och minoritetsskydd i RF. För min del ärjag tveksam till om det är möjligt att i någon nämnvärd utsträckning utvidga tillämpningsområdet för de nuvarande bestämmelserna. En annan fråga som kommittén också bör vara oförhindrad att ta upp är den spärr mot småpartier som gäller vid val till riksdagen. Huvudregeln är att bara partier som har fått fyra procent av rösterna i hela landet kan fâ mandat i riksdagen (3 kap. 8 § RF). l debatten har förts fram förslag om att avskaffa eller att införa någon form av avtrappningsregel för att förhindra att spärren partier som får strax under fyra procent av rösterna skall bli helt utan mandat. För min del anser jag emellertid att det fortfarande bör finnas en i valsystemet på den nuvarande nivån. Däremot är det inte småpartispärr nödvändigt att spärren har just den utformning som den har f.n. De ändringar i valsystemet som kommittén kan komma att föreslå beträffande bl.a. valkretsindelningen i valsystemet kan utformas och proportionaliteten så att de innebär en småpartispärr med i stort samma effekt som den nuvarande. Vidare är det enligt min mening befogat att överväga möjligheter att minska skillnaderna mellan stora och små partier när det gäller förutsättför att verka under valrörelsema. Jag avser bl.a. sådana frågor som ningarna för kostnader för valsedlar. valsedelsdistnbution och information ersättning inför valen.

D: kyrkliga valen om de kyrkliga valen har ett nära samband med frågorna om Frågan mandatperiodens längd och den gemensamma valdagen för riksdagsval och kommunalval. Detta samband bör beaktas i kommitténs arbete. I fråga om valen till kyrkofullmäktige kan konstateras att Valdeltagandet

3 12 Bilaga 1

f.n. är påfallande lågt. Det är därför angeläget att kommittén överväger på vilket sätt man kan främja ett ökat deltagande i dessa val. Det har på olika håll påpekats att den administration som krävs för att genomföra valen till kyrkofullmäktige är tungrodd och onödigt kostnadskrävande. Mot den bakgrunden har riksskatteverket efter en utvärdering av erfarenheterna från 1982 års val förordat att det genomförs en förutsättningslös och grundläggande översyn av kyrkofullmäktigvalen. Jag delar riksskatteverkets uppfattning. Kommittén bör därför överväga kyrkofullmäktigvalens utformning även från dessa utgångspunkter. Frågan om ytterligare direkta val har diskuterats kyrkliga under en längre tid. Diskussionen har framför allt rört valen till kyrkomötet vars ledamöter nu utses genom indirekta val. Bl.a. har 1979 års kyrkomöteskommitté i sitt betänkande (SOU 1982:14) Reformerat kyrkomöte. kyrklig lagstiftning m.m. förordat att förutsättningarna för direkta val utreds. I regeringens proposition (1981/821192) om ett reformerat kyrkomöte m.m. uttalade föredragande statsrådet att han i likhet med kommittén och remissinstanserna ansåg att det från demokratisk synpunkt fanns skäl att övergå till ett system med direkta val. Enligt hans mening borde emellertid den då aktuella kyrkomötesreformen inte hindras av det tämligen omfattande utredningsarbete som krävdes för att genomföra ett sådant valsätt. 1983 års kyrkomöte har hos regeringen hemställt att det tillsätts en utredning om de kyrkliga valfrågorna med inriktning på en övergång till direkta val med personvalsinslag vid första möjliga tillfälle. Frågan om direkta val till kyrkomötet har samband med de övergripande valfrågorna. Frågan bör inte brytas ut ur detta större sammanhang. Mot av de önskemål som har framförts bakgrund om en utredning i direktvalsfrågan är det därför enligt min mening lämpligt att kommittén också undersöker om det är möjligt att införa direkta val till kyrkomötet.

Folkstyrelsens villkor under krig och krigsfara

Särskilda problem är förenade med folkstyrelsens villkor i situationer när landet är i krig eller krigsfara. I 13 kap. RF finns bestämmelser som gör det möjligt att i sådana situationer göra avsteg från det regelsystem som enligt RF gälleri normala tider. Bl.a. tilläggs regeringen ökade befogenheter. Kapitlet innehåller vidare vissa föreskrifter som är avsedda att motverka att en ockupationsmakt utnyttjar svenska statsorgan för sina syften. Dessa föreskrifter ändrades år 1982 genom ett riksdagsbeslut som gällde riksdagens möjligheter att fatta beslut på ockuperat område (prop. l98l/82z52, KU 1981/82:16 och l982/83zl, rskr 1981/82:67 och 1982/8321, SFS 1982:940). l den proposition som låg till grund för 1982 års ändring i RF anförde föredragande statsrådet att frågan om de statliga organens verksamhet under

Bilaga I 3 l 3

ockupation borde övervägas ingående. Han avsåg därför att låta studera den ytterligare i lämpligt sammanhang. Bakom detta ställningstagande låg bl.a. att två utredningar redan arbetade med närliggande frågor och att resultatet av deras arbete borde avvaktas innan ytterligare utredningsarbete påbörjades. Den ena av dessa utredningar. motståndsutredningen. har nyligen avlämnat betänkandet (SOU 1984:10) Kompletterande motståndsformer. Den andra kommittén. folkrättskommittén (Fö 1978:06). väntas avge sitt slutbetänkande vid halvårsskiftet år 1984. Eftersom det utredningsarbete som man ville avvakta vid 1982 års ändringar i RF nu snart är slutfört, anser att den av mig förordade kommittén ges möjlighet att jag det naturligt studera frågan om statsorganens verksamhet under ockupation. Kommittén bör därför vara oförhindrad att. med beaktande av de båda kommittébetänkandena och den fortsatta beredningen av dem. överväga om det behövs ändringar i de regler i ämnet som finns i RF. Den bör kunna föreslå också andra ändringar i 13 kap. RF som den anser vara påkallade.

Uppläggningen av utredningsarbetet Kommittén bör eftersträva att finna samlande lösningar på de frågor som omfattas av dess uppdrag och att lägga fram förslag till de åtgärder som den anser kunna förbättra folkstyrelsens villkor. Liksom alltid när det gäller grundlagsfragor är det angeläget att de förslag som läggs fram har en bred politisk förankring. Vissa åtgärder för att effektivisera och vitalisera riksdagsarbetet kan tänkas bli genomförda utan lagändringar eller efter ändringar i riksdagsordningen. I så fall kan det. som jag tidigare har sagt. vara lämpligt att förslagen i den delen bereds vidare i den arbetsgrupp inom KU som behandlar arbetsförhållandena i riksdagen. Förslag av detta slag kan därför kommittén behandla särskilt och med viss förtur. kan Man kan dock utgå från att en stor del av de åtgärder som kommittén komma att föreslå kräver grundlagsändring. Kommittén bör därför arbeta med sikte på att lägga fram förslag som kan genomföras i anslutning till 1988 års riksdagsval. vilket betyder att förslagen bör presenteras före utgången av år 1986. Kommittén bör analysera och redovisa vilka konsekvenser kommitténs förslag kan få från kostnadssynpunkt. Kommittén bör under sitt arbete samråda med demokratiberedningen och verksledningskommittén (C 1983:04) samt med den utredning om direkta val av styrelser i allmänna som regeringen nyligen har fattat pensionsfonden beslut om (Dir. 1984:26).

3 14 Bilaga I

Hemställan Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för Justitiedepartementet att tillkalla en kommitté med högst nio ledamöter för att utreda frågan om folkstyrelsens villkor, att utse en av ledamöterna att vara ordförande, att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt kommittén. Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta andra huvudtitelns kommittéanslag.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan. (Justitiedepartementet)

SOU l987t6 Bilaga 2 3 l 5

®

Kommittédirektiv

ww

@

Dir. 1984:44

Tilläggsdirektiv till folkstyrelsekommittén (Ju 1984:05)

Dir. 1984:44

Beslut vid regeringssammanträde 1984-12-20.

Chefen för justitiedepartementet. statsrådet Wickbom. anför.

Inledning Sveriges nuvarande författning är resultatet av ett omfattande reformarbete under 1960- och 1970-talen. Det konstitutionella reformarbetet har genomförts i bred parlamentarisk enighet. Riksdagen beslutade om en partiell reform av författningen år 1968-1969. Den följdes av den totala författningsrevision som ledde till att riksdagen år 1973-1974 den (RF. 1982:940). antog nya regeringsformen omtryckt Reformarbetet resulterade framför allt i att parlamentarismen skrevs in i författningen. att tvákammarriksdagen ersattes med en enkammarriksdag och att ett nytt valsystem infördes med direkta val till hela riksdagen. “Preåriga mandatperioder infördes. och vi fick gemensam valdag för riksdagsval och kommunalval.

Uppgörelsen i författningsfrågan Det reformarbete som ledde fram till nya RF byggde på den uppgörelse i författningsfrågan som företrädare för de fyra största partierna träffade år 1967. överenskommelsen kom till uttryck i grundlagberedningens betänkande (SOU 1967:26) Partiell författningsreform. l uppgörelsen ingick en översyn av valsystemet som en väsentlig del. En utgångspunkt var att man även i fortsättningen skulle ha ett proportionellt valsystem och inte ett system som byggde på majoritetsval. När det gäller den närmare utformningen av valsystemet gjorde sig två motstridande intressen gällande. Å ena sidan fanns ett krav på s.k. riksproportionalitet. vilket innebar att systemet skulle vara sådant att mandatfördelningen mellan partierna blev rättvisande med hänsyn till valresultatet i hela landet.

3 16 Bilaga 2

Av kravet pá riksproportionalitet följde. framhölls det i motiven (SOU 1967:26 s. 148). att valsystemet borde konstrueras så att mandatfördelningen

inte kunde bli missvisande pa grund av inverkan av slumpmässiga faktorer

eller till följd av konstlade partiuppdelningar eller valteknisk samverkan som hade som enda syfte att tillföra ett eller flera partier ller mandat an vad de borde ha med hänsyn till proportionalitetsprincipen. Å andra sidan fanns ett krav på att valsystemet skulle ge möjlighet att bilda handlingskraftiga regeringar som hade tillräckligt stöd av riksdagen. Detta krav ledde till att man maste göra avsteg från principen om riksproportionalitet i ett hänseende. nämligen i fraga om behovet av en smapartispáirr. I motiven (s. 1-19) framhölls att det var att ha vissa spärrar som

nödvändigt

utestängde mycket små partier frán representation i riksdagen. Det skulle kunna äventyra det parlamentariska styrelseskicket. om man hade ett valsystem som gjorde det lätt för smápartier att erövra mandat. Utländska erfarenheter visade att förekomsten av manga små partigrupper i parlamentet kunde försvara lösningen av regeringsfragan och minska möjligheterna att få en handlingsduglig parlamentsmajoritet. Mot bakgrund bl.a. av dessa överväganden träffade de fyra partierna en överenskommelse om valsystemet som byggde på att riksdagen i sin helhet skulle väljas genom direkta val och att mandaten skulle fördelas på 28 Valkretsar med 310 fasta valkretsmandat och 40 utjämningsmandat (företrädaren för det dåvarande högerpartiet reserverade antalet sig beträffande mandat). Man kom vidare överens om en småpartispáirr som innebar att endast partier som hade fått minst 4 procent av rösterna i hela riket skulle få delta i mandatfördelningen. Det enda undantaget var att ett parti som hade fått minst 12 procent av rösterna i en viss ,krets skulle få delta i mandatfördelningen i den valkretsen. även om partiet inte hade fått 4 procent av rösterna i hela riket. Grundlagberedningens förslag beträffande valsystemet antogs sedermera av riksdagen. Det nuvarande valsystemet är i allt väsentligt oförändrat. Antalet mandat är dock numera 349. varav 39 utjämningsmandat.

Fortsatt reformarbete i samförstånd

Det konstitutionella reformarbetet upphörde inte i och med riksdagens “beslut om en ny RF utan har bedrivits fortlöpande även därefter. Under de senaste åren har vissa centrala författningsfrågor diskuterats i en särskild arbetsgrupp (Ju 1981 2C) för grundlagsfrågor under justitieministerns ledning. I arbetsgruppen har ingått företrädare för de fem riksdagspartierna. Bland de frågor som har diskuterats i gruppen kan nämnas den gemensamma valdagen. mandatperiodens längd och spärren mot smâpartier.

SOU l987:6 Bilaga 2 3 179

Det stod i början av ar 1984 klart att det inte fanns några förutsättningar att uppnå enighet i arbetsgruppen. Ledamöterna var emellertid överens om att de fragor som hade behandlats av gruppen borde utredas ytterligare med sikte pa att en reform av författningen skulle kunna beslutas i bred parlamentarisk enighet. Det fortsatta arbetet borde enligt arbetsgruppen bedrivas i en parlamentariskt sammansatt kommitté. l samband med att konstitutionsutskottet varen 1984 behandlade en rad författningsfragor (KU 19838426) uttalade utskottet att det var angeläget att utredningsarbetet pá författningsomradet fortsattes pá det sätt som arbetsgruppen hade föreslagit. Vidare redovisade utskottet sin uppfattning om vilka fragor som borde tas upp av den nya kommittén. Riksdagen följde utskottet.

Folkstyrelsekommitténs uppdrag Med stöd av regeringens bemyndigande den l-l juni 1984 har jag tillkallat en parlamentarisk kommitté (Ju 1984:05) med uppdrag att föresla atgärder

för att förbättra folkstvrelsens villkor. Kommittén har antagit namnet

folkstvrelsekommittén. Samtliga fem riksdagspartier är representerade i utredningen. Enligt direktiven (Dir. 1984:23) syftar utredningsarbetet främst till att förbättra medborgarnas möjligheter att göra sitt inflytande gällande i politiken. att stärka riksdagens ställning som centralt politiskt forum och att skapa ökade förutsättningar för handlingskraftiga regeringar. Kommittén skall bl.a. utreda förutsättningarna för en förlängning av mandatperioden för riksdagen. landstingen och kommunfullmäktige fran tre till fyra ár liksom frågan om gemensamma eller skilda valdagar för riksdagsval. landstingsval och kommunfullmäktigval. Bland andra viktiga arbetsuppgifter kan nämnas att kommittén skall utreda fragor om valsättet och valkretsindelningen.

Småpartispärren kringgås Under hösten 1984 har två partier slutit avtal med varandra om samarbete i 1985 års val. Härigenom kan ett parti. som tidigare inte av egen kraft har lyckats erhålla representation i riksdagen. komma att bli företrätt i riksdagen. även om partiet - om det hade uppträtt för sig - skulle ha fått mindre an fyra procent av rösterna i hela riket.

Tekniskt är samarbetet utformat sa att partierna gar fram gemensamt i

riksdagsvalet under en partibeteckning. Dock kvarstår partierna som självständiga organisationer med egna program. Samverkan kommer av allt att döma att i endast begränsad utsträckning gälla kommunal- och

3 l 8 Bilaga 2

landstingsvalen. Vilken grad av samverkan som skall ske i riksdagsarbetet synes inte ha klarats ut. Härav framgår att syftet med samarbetet främst är att kringgå grundlagens småpartispärr. Avtalet strider mot den överenskommelse i författningsfrågan som träffades 1967 och som innebär att partier som får färre än fyra procent av rösterna inte skall erhålla någon tilldelning av mandat. Överenskommelsen innebär också att partier som erhåller mer än fyra procent av rösterna i val skall representeras fullt proportionellt. Då avtalet kan leda till att det större partiet får en överrepresentation i förhållande till vad som skulle ha varit fallet om det uppträtt självständigt. innebär det att författningsöverenskommelsen frángas även på denna punkt. Det är att notera att överenskommelsen omfattades av fyra av riksdagspartierna. bl.a. av det riksdagsparti som har ingått det aktuella avtalet. Det har varit en styrka för den svenska folkstyrelsen att det har rått en bred parlamentarisk enighet om de principer på vilka vår författning vilar. Genom att överenskommelsen mellan partierna nu har brutits föreligger inte längre denna enighet i fråga om valsystemets utformning.

Småpartispärren utvärderas

Förekomsten av småpartier i riksdagen kan medföra att ett parti som representerar en mycket liten del av väljarkåren får en vågmästarställning som inte står i rimlig proportion till dess storlek. I en sådan roll kan partiet

driva olika särkrav och blockera stabila regeringsbildningar. Historiska och

internationella erfarenheter visar att starka skäl talar för att en sådan ordning bör undvikas med hänsyn till riksdagens och regeringens funktionsduglighet. Det är bakgrunden till den småpartispärr som nu finns i grundlagen. Enligt min mening är det viktigt att valsystemet är sådant att man undviker oklarheter om det parlamentariska demokrati är läget. För en fungerande det av grundläggande betydelse att man får entydiga valresultat. att man vet vad partierna i riksdagen står för och att valen ger klara utslag som kan utgöra underlag för handlingskraftiga regeringar. l detta sammanhang kan nämnas att det under 1900-talets första hälft förekom att mindre partier slöt sig samman i valkarteller. Kartellbildningarna utsattes emellertid för stark kritik. Kritiken allt att gällde framför

kartellbildningarna ofta innebar ett samgående uteslutande av valtaktiska

skäl och inte av samhörighet mellan de partier som ingick i kartellen. Detta medförde att möjligheten att bilda valkarteller förbjöds i början av 1950-talet. Mot denna bakgrund är det av stor vikt att man nu gör en ingående analys av den uppkomna situationen med utgångspunkt i de grundlagsbestämmelser som rör valsystemet. främst bestämmelserna om småpartispärren. Denna

Bilaga 2 3 19

uppgift bör anförtros folkstyrelsekommittén. Den bör utifrån denna analys i första hand pröva åtgärder som syftar till att förhindra att småpartispärren kringgås. Bland de åtgärder som kan tänkas vill jag till en början nämna möjligheten att införa bestämmelser som förhindrar att partier går samman i valsamverkan. även om jag inser att de praktiska svziv-.rheterna med en sådan reglering är betydande. Sådana bestämmelser sku;... kunna innebära antingen att ett avtal om sådan samverkan skulle vara ogiltigt eller att det föreskrevs förbud för partier som är fristående från varandra att i ett val uppträda gemensamt. Vidare kan nämnas den teoretiska möjligheten att i vallagen införa bestämmelser som hindrar ett parti från att på sina röstsedlar ta upp personer som är aktivt engagerade i något annat parti. Det kan dock ifrågasättas om en sådan ordning är genomförbar utan konsekvenser som står i strid med grundläggande demokratiska principer. eftersom den torde förutsätta att staten åtminstone till en del får insyn i partiernas inre liv. deras medlemsregistrering och nomineringsförfarande. Jag är således väl medveten om att det av både principiella och praktiska skäl kan vara svårt att införa bestämmelser som inom nuvarande valsystem utgör ett effektivt hinder mot försök att kringgå småpartispärren. Sådana bestämmelser kan komma att strida mot en tradition i vårt land att inte reglera partiernas interna förhållanden. De kan också komma i konflikt med andra bestämmelser i grundlagen. Dessutom kan det vara svårt att åstadkomma en reglering som inte kan kringgås på ett eller annat sätt. Det är också mot bakgrund härav som det enligt min mening hade varit angeläget att partierna tillämpat grundlagens bestämmelser inte bara efter deras ordalydelse utan också i den anda i vilken de har formats.

Valsystemet ses över Svårigheterna att effektivt förhindra ett kringgáende av småpartispärren och det faktum att överenskommelsen om grundlagen nu har brutits gör att den mer övergripande frågeställningen om hållbarheten i vårt nuvarande valsystem aktualiseras. En utvärdering och översyn av valsvstemet bör därför göras av kommittén. Kommittén bör därvid överväga åtgärder som stärker parlamentarismen. som ökar möjligheterna att bilda handlingskraftiga regeringar. som ökar den personliga kontakten mellan väljare och valda och som stärker sambandet mellan riks- och kommunalpolitiken. Det bör erinras om att kommittén redan med stöd av sina nuvarande direktiv kan överväga om valkretsarna kan göras genomsnittligt mindre och

320 Bilaga 2 SOU I987:6

mer enhetliga till sin storlek. Kommittén har ocksa möjlighet att överväga systemet med utjämningsmandat och mandatens fördelning.

Hemställan Jag hemställer att regeringen beslutar om tilläggsdirektiv till folkstyrelsekommittén i enlighet med vad jag nu har anfört.

Beslut Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan. (Justitiedepartementet)

Bilaga 3 321

över till folkstyrelsekommittén

Förteckning

inkomna skrivelser

Ärenden som behandlats av riksdagen eller kyrkomötet och som av regeringen överlämnats till kommittén 1. Kyrkomötets skrivelse 1983:5 såvitt den avser direkta val till ett representativt organ på stiftsplanet i svenska kyrkan 2. Riksdagens skrivelse 1984/852397 med anledning av konstitutionsutskottets betänkande 1984/85:36) om riksdagens arbetsformer, m.m. (KU 3. Kyrkomötets skrivelse 1986:3 om kyrkofullmäktigval i kyrkliga samfälligheter 4. Kyrkomötets skrivelse 1986:2 om vissa kyrkliga valfrågor

Betänkanden över vilka kommittén beretts tillfälle avge yttrande l. Statsskuldspolitiska kommitténs betänkande (SOU 1986:22) Riksbanken och riksgäldskontoret 2. 1984 års insynsutrednings betänkande (Ds C 1986:5) Statsmakternas granskning av statliga bolag och stiftelser 3. Utredningens om direkta val av styrelser i allmänna pensionsfonden betänkande (Ds Fi 1986:24) Allmänna pensionsfonden och demokratin

Till kommittén inkomna eller överlämnade skrivelser från offentliga organ 1. Utrikesdepartementets rättsavdelning med promemorian Offentlighet och sekretess i utrikesnämnden

2. Biskopen i Västerås stift om direkta val till kyrkomötet

3. Kommunfullmäktige i Uppsala kommun om fristående kommunalval 4. Riksskatteverketmed promemorian Uppföljning av 1985 års allmänna val och förslag till åtgärder

Till kommittén inkomna eller överlämnade skrivelser från enskilda eller sammanslutningar I. Miljöpartiet om likabehandling av partierna i valrörelsen 3. Gösta Bäck om telefonvotering av fyraprocentsspärren och införande av 3. Helge Lundqvistom höjning alternativröstning 4. Erik Tegeman om alternativröstning m.m.

21- Folkstyrelsens villkor

322 Bilaga 3

5. Internationella K vinnoförbundet Fred och Frihet för om åtgärder för ökad jämställdhet mellan kvinnor och män 6. Medelpads socialdemokratiska kvinnodistrikt om

kyrkofullmäktigva-

lens förläggning 7. Kristen Demokratisk med hemställan Samling om ändring av 6 kap. 9 § vallagen (1972:620) 8. Stockholmspartiet om utläggning av valsedlar i vallokalerna 9. Gunnar Wiven om registrering som rösträttsvillkor

lO. Örjan

Lundqvist om de kyrkliga valen ll. Per Lublin om utläggning av valsedlar i vallokalerna l2. Nacksta socialdemokratiskaförening om valsystemets utformning 13. Eva Eriksson om de kommunala valen I4. Lasse Lind om skilda valdagar för riksdagsval och kommunalval 15. Gunnar om inrättande lmberg av ett riksdagsorgan för tillvaratagande av förslag och informationer från allmänheten l6. Medborgarrättsrörelsen om folkomröstningar m.m. l7. Lars Lundell om en preambel till grundlagarna l8. Hans Blomqvist om valsystemets utformning l9. Bohusläns socialdemokratiska med överlämnande av en partidistrikt motion om spränglistor jämte utlåtande över motiodistriktsstyrelsens nen 20. Anders Eckerström om brevröstning för Utlandssvenskar 21. Einar Herlitz om begränsning av poströstningen 22. Ut/andssvenskarnas förening om utlandssvenskarnas rösträtt m.m.

Bilaga 4 323

Delad

röstning

av Folke Johansson

Införandet av gemensam valdag år 1970 aktualiserade frågan om röstdelning, dvs. röstning på olika partier i samtidiga politiska val. Intresset för denna fråga hänger till avsevärd del samman med diskussionen om det kommunala sambandet”. I Länsdemokratiutredningens betänkande år 1965 framgår att detta skulle ha två syften. Dels skulle det hålla liv i den kommunala demokratin, dels skulle det skapa överensstämmelse mellan lokalpolitik och rikspolitik. ”Endast rikspartierna kan skapa det erforderliga intresset för kommunalpolitiken och samtidigt garantera den behövliga överensstämmelsen mellan den lokala politiken i kommunerna och rikspolitiken” (SOU 1965:54 s. l05). Den åsyftade överensstämmelsen mellan de båda nivåerna ansågs främst böra åstadkommas genom att kommunalvalen fick en direkt effekt på riksdagens sammansättning. Som ett möjligt alternativ nämns dock den form av enbart tidsmässig samordning som sedermera genomfördes (SOU 1965:54 s. 105 ff). Hela resonemanget utgår ifrån att ett primärt rikspolitiskt intresse skall spridas över till kommunalvalen genom någon form av ”kommunalt samband. Detta tänks åstadkomma ett bibehållet eller ökat intresse för de kommunala valen, dock med utgångspunkten att det partipolitiska ställningstagandet på de två nivåerna skall vara samordnat. [förutsättningarna för detta synsätt ingår implicit dels att partistrukturen är till väsentliga delar överensstämmande på de två nivåerna, dels att partierna inte förväntas bedriva någon kommunalpolitik som kan ge upphov till separata ställningstaganden på lokal nivå. Vi skall här studera röstdelningen mellan riksdags- och kommunalval. En frågeställning är omfattningen av röstdelningen totalt och inom olika delar av befolkningen. Genom att undersöka samband mellan olika personkarakteristika och röstdelning förväntas det bli möjligt att dra slutsatser om möjliga skäl för röstdelning. En andra del i undersökningen gäller de skäl individen själv anger för sitt ställningstagande. Med anknytning direkt till tanken på samma contra olika valdagar skall vi också diskutera

Termen röstdelning har valts med avsiktligt undvikande av den tidigare förekommande termen ”röstsplittring”, vilken i sin tur är en direktöversättning av det amerikanska begreppet split vote”. Den lätt negativa innebörd som ordet splittring får på svenska i detta sammanhang svarar inte mot den bild man kan utläsa av väljarnas beteende och de skäl de redovisar för sitt val.

324 Bilaga 4

hur från riksdagsvalen tidsmässigt skilda kommunalval i dag skulle kunna tänkas falla ut vad gäller röstdelning. De första frågeställningarna kan vi direkt belysa med empiriskt material. Den sistnämnda frågeställningen får vi angripa genom tolkning av och spekulationer omkring främst skälen för röstdelning. Antalet frågor som gäller röstdelning är minsta möjliga i den studie vi utgår ifrån. Den hari detta avseende karaktär av pilotstudie. För att få en mer fullständig bild krävs en undersökningsdesign som samtidigt täcker både riks- och kommunnivån. Undersökningen ger emellertid väsentlig ny information och den ger också anvisningar om var ytterligare forskning bör sättas in. Den empiriska studien gäller den kommunala nivån kopplad till riksdagsvalen. Landstingsvalen kommer här att beröras i mycket begränsad utsträckning. För att få en tillfredsställande utgångspunkt för analysen kommer vi först att ytterligare något diskutera olika aspekter av begreppet röstdelning. Därefter följer en kort översikt över några relevanta förändringar på riks- respektive lokal nivå.

Bakgrund

Den nya grundlagen med förändringar i valsystemet var inte den enda förändringen av ramarna omkring den politiska verksamheten under

denna period. Ändringarna var snarast mer genomgripande på kommu-

nal nivå. Antalet svenska kommuner hade i två steg reducerats med omkring nio tiondelar. Allt inom loppet av en tjugoårsperiod. Vi fick en ny typ av kommuner med avsevärt ändrade förutsättningar för politisk och speciellt för partipolitisk verksamhet. Partipolitiseringen av de kommunala valen, som är en förutsättning för att röstdelning skall bli aktuell, är emellertid inte särskilt gammal. Partilistor i kommunalvalen slog igenom definitivt först efter storkommunreformen 1952 (Strömberg 1974 s. 18 ff). Detta var dock bara ett första steg. En mer genomgripande partipolitisering kom först i samband med kommunblocksreformen i slutet av 1960-talet. Då fick vi en kraftig ökning i förekomst av lokala politiska valprogram såväl som en mer utpräglad lokalpolitisk profil hos rikspartiernas lokalavdelningar. Vi fick också ökade partipolitiska nivå (Gidlund-Gidmotsättningar på kommunal lund 1981 s. 90 ff). Tabell l Partiernas planer på att ta upp kommunala frågor i valrörelserna 1966 och 1979. Procent kommuner

Kommunstorlek. Antal invånare -8 000 8-30 000 30 000- Valrörelse 1966 27-60 67-78 92 Valrörelse 1979 88 97 98 Tabellen hämtad från Gidlund/Gidlund l98l. Förf. har hämtat uppgifter för 1966 från Strömberg 1967.

Bilaga 4 325

Ser man bara till partierna och den politiska systemnivån så får man emellertid enbart en sida av förändringarna i samhället. Väljarnas situation är en annan lika väsentlig aspekt. Den genomsnittlige väljarens personliga förutsättningar för att följa med, informera sig om och ta ställpolitik i allmänhet och till den kommunala politiken i synnerhet, ning till förbättrades också markant under samma period. ökade kan utan vidare antas vara en Den kraftigt utbildningsnivån faktori sammanhanget. Till detta kommer den ökade satsningväsentlig en på information via massmedia både på riksnivå och på lokal nivå. TV:s genomslag vad gäller rikspolitik behöver inte speciellt betonas. På nivå sker också en avsevärd utökning av nyhetsutbudet omkommunal arenan. Detta både dagspressen och senare kring den politiska gäller dels av också lokalradion. Det är fråga om en mycket kraftig ökning information, dels också av spridningen av denna information. mängden Alfredsson, Fler än tidigare nås nu av informationsutbudet (Brantgärde, Sjölin 1981 s. 207). Förändringen blir också mycket påtaglig när man ser på informations- Framför allt Ökar kunskapen om valfrågor, men ocknivån hos väljarna. i kommunen ökar liksom om så kunskapen om majoritetsläge kunskapen

kandidatnamn. Ökningen mäts från en period strax före kommunblocks-

reformens genomförande, till ett mättillfälle några år efter dess avslutanmed kommunalpolitiker minskar är de. Att den personliga bekantskapen helt naturligt med hänsyn till den ökade kommunstorleken (Westerståhl- Johansson l98l s. 47 f).

Procent kunskaper 100 4

90 - Majoritetsläge 80 _ 4- Kandidatnamn 70.

50 Personlig bekantskap á med kommunalpolitiker 40 - Valfrågor 30-

20-

10 -

1966 1979

Anm. Figuren är hämtad från Brantgärde, Alfredsson, Sjölin 1981 s. 203

326 Bilaga 4

Det finns också anledning att anta att den politiska aktiviteten bland medborgarna snarare ökat än minskat under samma Den har period. framför allt breddats vad gäller val av kanaler och kontaktytor (Westerståhl-Johansson 1981 s. 39 ff). Både den ökade utbildningsnivån och den ökade informationen i massmedia roll i detta sammanspelar en viktig hang. Det är rimligen i detta längre och vidare perspektiv som man bör se

förändringen/ökningen i röstdelning vad avser riks- och kommunalval.

Ett sådant perspektiv gör också att betoningen förskjuts från en teknisk/ partitaktisk en inriktning bl.a. på vinnare och förlorare - till ett intresse för bevekelsegrunder för olika politiska ställningstaganden på de två politiska nivåerna. Om man intresserar sig för motiven bakom så blir den röstdelningen gemensamma valdagen inte längre en nödvändig förutsättning för att frågan skall vara av intresse. Man skulle också kunna ställanalysera ningstagande i kommunala val före år l970 i relation till rikspolitiska attityder vid motsvarande Att valen tidpunkt. inte sker samtidigt ger givetvis utrymme för åsiktsändringar som gör det svårare att fastställa vad som är röstdelning och vad som är en generell ändring i partisympati. Även här finns dock möjligheter att säga något om eventuellt skilda motiv.

Undersökningsmaterial

Det empiriska material som denna studie bygger på är den väljarundersökning som utfördes inom Kommunaldemokratiska forskningsgruppen i samband med 1979 års val. Huvudansvarig för undersökningen är Jörgen Westerstähl. Urvalet i denna undersökning är representativt för väljaren i en svensk genomsnittskommun utanför de tre största kommunerna. -

De frågor som avsåg röstdelning lyder: Röstade Ni på samma parti vid riksdagsval och kommunalval? (svarsalternativ: Ja, Nej, Vet inte) Följdfråga vid Nej: Vad beror det på att Ni röstade på olika partier i kommunalvalet och riksdagsvalet? (Helt öppet svar)

Frågornas utformning leder alltså inte respondenten att i första hand söka skälen på någondera nivån. I denna undersökning har vi frågat efter partival i det kommunala valet men ej i riksdagsvalet. Detta innebär vissa begränsningar eftersom vi inte kan säga något om mellan vilka partier valet står. Vad gäller förändring över tid av andel som röstdelar kommer resultaten från 1979 års studie att relateras till publicerade uppgifter från de valundersökningar som utförts i samarbete mellan Statistiska Centralbyrån och Statsvetenskapliga institutionerna i Göteborg respektive Uppsa-

3 För en närmare beskrivning av urval och undersökning, se WesterstähI-Johansson l98l. l föreliggande studie har de personer utan svenskt medborgarskap som inte har rösträtt i riksdagsvalet definierats bort.

Bilaga 4 327

la (1973). Urvalen i dessa väljarundersökningar är representativa för hela

väljarkåren.

Omfattning av röstdelning

När frågan om röstdelning aktualiserades i Sverige i och med den gemensamma valdagens införande 1970, redovisar man i studien av riksdagsvalet för året en andel röstdelare mellan riks- och kommunalval som upp-

gick till sex procent av väljarna (Särlvik-Petersson 1976 s. 46 f). Andelen

ökar vid nästa riksdagsval 1973 till nio procent. På denna nivå förblir den sedan fram till 1982, då den stiger ytterligare och uppgår till elva procent 1984). Mönstret är entydigt och innebär i stort sett en för- (Holmberg dubbling på tolv år. av kommunalvalet finner vi en andel röstdelal 1979 års undersökning re som redan till elva procent. Då skall dock noteras att här uppgår storstäderna inte ingår i undersökningen. Det kommer att visas att det finns vissa skillnader mellan kommuner av olika typ. Röstdelningen är större i mindre kommuner. Det förefaller rimligt att anta att det finns en motsvarande skillnad också mellan storstäderna och övriga kommuner, vilket skulle kunna förklara skillnaden i observerad andel på nio respektive elva procent. skilda riks- och Om resonemanget vidgas till att gälla också tidsmässigt l kommunalval, kan vissa jämförelser göras med den tidigare perioden. mellan dessa 1966 års kommunal- och landstingsval fanns en röstdelning 3 mellan allmän två nivåer på ca fyra procent. Enjämförelse partisympati år 1966 och kommunal röstning, det närmaste som går att komma relatiocontra nen riksdagsval-kommunalval, pekar på en röstdelning (sympati röstning) som är lika hög eller något högre än i kommunal-Iandstingsjämförelsen. 4 År 1966 ställdes också en retrospektiv fråga om röstning i kommunal- respektive landstingsvalen 1962. Denna typ av frågor tenderar att överskatta konsistens i beteende och alltså sannolikt något under- Exaktheten bör också tas med stor försiktighet. Den skatta röstdelning. andel som framkommer är något under tvâ procent röstdelning 1962. 5 Med nämnda reservationer i åtanke är den rimligaste bedömningen ändå att det också under sextiotalet sker en viss ökning i andel röstdelning. Startnivån är låg och slutnivån blir värdet från 1970 års väljarstudie. Det kan tilläggas att totalt omkring tjugo procent av väljarna 1966 att rösta på olika partier i riksdags- och kommuuppger sig ha övervägt nalval. Av dessa har alltså omkring en femtedel verkligen genomfört denna röstdelning. Motsvarande fråga har inte ställts vid något senare tillfälle (Månsson 1968).

3 Månsson 1968 s. lll ff. Resultaten avser kommuner utanför de tre största städerna. “Analys av 1966 års väljarundersökning inom ramen för Kommunalforskningsgruppen 5Ibid.

328 Bilaga 4

sou 1987:6

Röstdelningen är sannolikt 1950-talet. lägst under Det går inte att göra några säkra skattningar, men den minskande trenden bakåt i tiden verkar entydig. Om vi sedan går ännu längre tillbaka så ökar röstdelningen på nytt. Den har dock en helt annan karaktär. Anledningen är givetvis dels en större förekomst av lokala samlingspartier som konkurrerade med rikspartierna. Dels är andelen kommuner där rikspartierna inte ställer upp i kommunalvalet större. När inte heller valdagen behöver sammanfalla kan vi till exempel notera för 1938 att rikspartier saknades helt i över fyrtio procent av de kommuner som hade separat valdag för kommunalvalet. Inom gruppen landskommuner med gemensam valdag ställde rikspartierna upp i över åttio procent av valkretsarna. Rikspartierna ställde även vid denna tidpunkt upp i så gott som samtliga städer. Totalt sett innebär detta att denna form av röstdelning var mycket omfattande men också mycket ojämnt fördelad mellan kommunerna. Den form av röstdelning det är fråga om redovisas i valstatistiken för respektive år under rubriken ”partidelning. Röstningen på lokala partier kan delvis ses som en fortsättning på denna äldre typ av röstdelning (Kommunala Valen år 1938).

Vilka är röstdelare?

Personegenskaper. Det går att iaktta vissa skillnader hänförliga till de olika vi undersökt. finner

personegenskaper Vi en något större andel

röstdelare bland yngre än bland äldre personer. Andelen ökar med högre utbildning och den ökar också med högre socialgrupp. En indelning i yrkesgrupper anger att röstdelning är något mer vanlig bland tjänstemän än bland övriga yrkesgrupper. Däremot finns ingen skillnad mellan män och kvinnor.

Tabell 2 Röstdelning - kön, ålder, utbildning, socialgrupp. Procentuell andel

Procent röst- Procent röstdelning , delning Kön Män 10 7 Utbildning Obligatorisk Kvinnor ll Medel 12 Högre 16 Ålder 18-24 l5 Yrke Arbetare 8 25--29 l4 14 Tjänstemän 30--39 l3 Föret.jordbr. lO 40-49 12 Aldrig yrkes- 50-59 6 verksamma 9 60-69 9 70 - 5 Soda/grupp l l 7 ll l2 lll 8

Politiskt intresse - kunskap. Frånvaro av politiskt intresse innebär en

låg andel röstdelning. En högre grad av intresse ökar andelen. Ökningen

är dock inte systematisk. Anser man att människor i allmänhet har till-

Bilaga 4 329

för att delta i kommunalt beslutsfattande så ökar också räcklig kunskap sannolikheten för att man är röstdelare. Det finns däremot ingen koppling mellan om man själv anser sig ha god kännedom om kommunalpolitiken i kommunen och andelen röstdelare. Om man i stället frågar efter om man känner till namn på någon kandidat så ökar andelen röstdelare. Den är dubbelt så stor bland dem som kan ange namn på kandidater som bland dem som inte kan ange någon. Den grupp som kan ange någon sakfråga som varit aktuell i kommunalvalet har dock bara obetydligt större andel röstdelare än den som inte känner till någon sådan sakfråga.

Tabell 3 Röstdelning - politiskt intresse, kunskap

Procent röst- Procent röst-

Folk i allmänhet har inte tillräcklig kunskapför att vara med och bestäm- Kan ange namn på kandidat ma I kommunen I., Ja, minst en Instämmer helt 9 Nej, ingen 8 Instämmer i stort sett ll 1 stort sett motsatt åsikt 14 Helt motsatt åsikt 15 Säger sig känna till minst en sakfrâga som tagits upp Ja, minst en 12 Nej, ingen 10

Politiskt deltagande. Det finns inget direkt samband mellan om man röstar regelbundet och röstdelning. Däremot framgår ett klart samband mellan av politisk aktivitet och benägenheten att fördela övriga typer rösterna på två partier. Andelen röstdelare är omkring en och en halv dem som försöker påverka politiska beslut genom gång så stor bland kontakter med tjänstemän eller genom aktivitet i aktionsgrupper som bland dem som inte utövar någon sådan aktivitet. l relation till dem som är aktiva enbart genom politiska partier är andelen avsevärt mer än dubbelt så stor. De väljargrupper som är politiskt aktiva via tjänstemannakontakter eller genom aktionsgrupper karakteriseras också av samma personegenskaper som röstdelarna. De är i första hand yngre, relativt högutbildade personer med tjänstemannayrken och hemmahörande i socialgrupp 1 eller 11 (Westerståhl-Johansson 1981). Att diskutera kommunala frågor är en form av politisk aktivitet som har ett mycket klart samband med röstdelning. Om man ofta diskuterar kommunala frågor med personer i den närmaste omgivningen, så är

330 Bilaga 4 sou l987:6

sannolikheten dubbelt så stor att man röstdelar som om man inte alls

diskuterar kommunala frågor. Det visar sig däremot inte ñnnas någon koppling mellan hur väljarna tycker att de valda representanterna skall förhålla sig vid en eventuell konflikt mellan olika politiska lojaliteter och med benägenheten för röst- Vad beträffar delning. personegenskaper som anses väsentliga vid val av politiska kandidater så skiljer den grupp som sätter kön som mest väsentlig egenskap ut sig genom en särskilt låg andel röstdelare. Om man däremot prioriterar ålder, samhällsklass eller kommundel spelar inte någon avgörande roll. Andelen röstdelare är lika stor i samtliga fall.

Tabell 4 Röstdelning - politisk aktivitet och syn på kandidater

Regelbundet valdeltagande Procent röstdelning Röstar alltid l0 Annats svar 9

Politisk aktivitet Procent röstdelning inom respekli ve grupp

Aktivitet . Partier genom:

_ _ _ _ _ r

_I

16 I ll 14 | l6 _ I 15 | TJ-“lkon- l Akttoner [0 takt

l

13 I | L_ .__ __. _ _.. _. Deltar ej i dessa aktiviteter

Diskuterar kommunala frågor Procent röstdelning Ofta l4 Vid något enstaka tillfälle IO lnte alls 7

Hur bär politisk representant Procent röstdelnin g rösta i konfliktsituatiøn Enligt partiet l0 Enligt sina väljares uppfattning ll Enligt egen övertygelse l0

Viktiga kandidategenskaper Kön 7 Ålder 12 Samhällsklass ll Kommundel l3

Bilaga 4 33 l

Partisympati. Det visar sig, inte oväntat, att andelen röstdelare är flerdubbelt större bland icke partianhängare och också bland svagt övertygade anhängare till visst parti än bland starkt övertygade partianhängare. Även i sistnämnda grupp uppgår dock andelen röstdelare till fyra procent. Andelen röstdelare uppdelad med hänsyn till partiröstning i det kommunala valet skiljer sig också åt mellan partier. Vissa är relativt självklara. Detta gäller främst att alla som röstar på lokala partier är röstdelare. Andelen är också stor i de minsta partigrupperna, vpk och kds. De fyra större riksomfattande partierna ligger på en lägre nivå. Även här finns dock klara skillnader. De som kommunalt röstar socialdemokratiskt har relativt sett liten benägenhet att rösta på något annat i riksdagsvalet. Andelen är större för de borgerliga partierna, speciellt för folkpartiet. När man jämför den relativa partifördelningen inom de två grupperna röstdelare respektive icke röstdelare så återspeglas givetvis också de nämnda fördelningarna. Dessutom kan noteras den andel röstdelning som går till lokalpartier. Den utgör år 1979 tio procent. Andelen är oför-

ändrad sedan år 1966. Ökningen innebär helt och hållet en ökad röstdel-

ning mellan rikspartierna. Tabell 5 Röstdelning - partisympati i kommunala valet

Procent röstdelning

Parrianhängare

Röstning i kommunala valet

Tabell 6 Partifördelning bland röstdelare och icke röstdelare Procent röstdelning Ej röstdelning

Folkpartiet

332 Bilaga 4 SOU l987:6

Kommunegenskaper. Inom tidigare forskning om kommunerna som politiska system har egenskaperna storlek, mätt i antal invånare, och tätortsgrad visat sig vara bra sammanfattande egenskaper för skillnader av olika slag mellan kommunerna. Denna indelning ger utslag även här så att små kommuner med låg tätortsgrad tenderar att ha en stor andel röstdelare. Det bör emellertid också noteras att röstdelare återfinns i nära nog samtliga kommuner. Av de femtio kommuner som ingår i urvalet saknas röstdelare i endast två stycken. Med hänsyn till att antalet urvalspersoner i varje kommun är relativt litet och andel röstdelare totalt sett är måttligt stor, så kan frånvaron ses som slumpbetingad. lndelningsändringar skulle eventuellt kunna medföra att vissa grupper anser sig komma i kläm”. De får mindre möjligheter än tidigare att göra sig hörda. Sådana skillnader ökar dock inte andelen röstdelare. Andelen är tvärtom störst i de kommuner som inte berörts av några indelningsändringar. Röstdelning har ett mer entydigt samband med synen på den kommu» nala servicen och fördelningen av denna service mellan olika kommun» delar. Missbelâtenhet med kvaliteten och åsikten att den geografiska fördelningen inte är rimlig ger en ökad andel röstdelning.

Tabell 7 Kommunegenskaper m m - röstdelning

K ommunryp Möjlighet arr jä synpunkter beakrade ef- Storlek-á» Ier kommunsammanslagning Tätortsgrad _HOOO Proeröstdelning “_2700o 27000_ Bättre 9 Oförändrade IO Hö 3 Sämre l 1 Ej berörda av samman- IS läggning

Låg l6 Procent röstdelning Syn på den kommunala :er- Fördelning av service mellan vicens kvalité olika kommande/ar Proc. röstdelning Proc. röstdelning Helt nöjd II Ja rimlig 8 1 stort sett nöjd 9 Nej inte rimlig Il Varken eller l0 Ingen åsikt 9 Övervägande missnöjd 14 Helt missnöjd l9

Sammanfattande analys

Vi skall försöka att sammanfatta och jämföra betydelsen av/effekten av de olika person- och kommunegenskaper som nämnts hittills på två olika sätt. De två analystekniker som skall användas beskriver delvis olika typer av samband mellan röstdelning och andra egenskaper. Av tekniska

Bilaga 4 333

skäl är egenskapsuppsättningarna inte helt överensstämmande mellan de två analyserna. l det första steget, en AlD-analys, ger vi datamaskinen ett antal egenskaper och den får sedan välja fritt. Den väljer först den som förklarar mest. Därefter väljs den egenskap som förklarar mest av det som återstår att förklara osv. En följd av detta är att om två förklaringsvariabler samvarierar och den ena har något större förklaringskraft och kommer in först, så minskar förutsättningarna för den andra att komma in överhu- Det som denna andra egenskap skulle kunna bidra med har vudtaget. redan täckts in av den första. En andra egenskap i denna teknik är att analysen i steg två och framåt sker gruppvis, vilket innebär att en viss egenskap ibland får betydelse “ bara i en begränsad del av materialet.

Føil/“arzzle egenskaper prövades i A lD-analysen:

Kön Diskussion av kommunala frågor Ålder Syn på kommunal service Utbildning Syn på avvägning skattesänkningservicehöjning Socialgrupp Uppfattning om hur politiska representanter bör rösta vid lojalitetskonflikt lntresse för politik Partianhängare - grad av

l AlD - - röstdelning Figur analys

GfUDD Samtliga Antal ind N :2700 Proc röstdeln 11 %

Partianhängare

Starka svaga/ej N = 962 N = 1738 4% 14%

Intresse för politik Litet Stort N = 1 123 N = 615 10% 21 %

Diskuterar A _ kommunala frågor Utbildning

Ofta Obligatorisk Mer än obl Sällan/ej N=992 N=131 N=224 N=391 8 % 21 % 12 % 26 %

° Al D bygger på variansanalys, en icke linjär förklaringsmodell. Det utgör här från inget problem om effekten av att gå från värde l till värde 2 är större än att gå värde 2 till värde 3 på en förklaringsvariabel.

334 Bilaga 4

Det som först framgår är den betydelse det har att vara stark partianhängare. Är man det så spelar övriga egenskaper ingen roll. Bland dem som är svaga partianhängare eller inte alls är partianhängare så är intresset för politik viktigt. Ett stort eller ganska stort intresse för politik ger en stor andel röstdelare. Om personerna dessutom är medel- eller högutbildade ökar andelen ytterligare. Om intresset för politik är litet eller ganska litet så kan andelen röstdelare ändå bli relativt hög under förutsättning av att man ofta diskuterar kommunala frågor. Den grupp som sällan eller aldrig diskuterar kommunala frågor har, näst de starka partianhängarna, den lägsta andelen röstdelare. Återstående ovan uppräknade har inte kunnat

förklaringsegenskaper

bidra med så stort tillskott av förklaringskraft att de förts in i bilden. Den andra teknik vi prövat för att sammanfatta och jämföra betydelsen av olika

förklaringsegenskaper är regressionsanalys. l denna analys

tas ingen hänsyn till att effekten av en egenskap eventuellt skulle kunna vara beroende av nivån på en annan lnte heller egenskap (jfr ovan). innebär det förhållandet att två egenskaper samvarierar att den med svagare förklaringskraft får stå tillbaka. I stället försöker att programmet så exakt som möjligt beräkna effekten av var och en under kontroll för samtliga övriga.

Högsta Förklaringsegenskap Signiñkans på effekt 95 (Va-nivån

Kön ej s. Ålder ej s. + 7,2 % Utbildning s. socialgrupp ej s. Kommuntyp ej s. - 11,5 % Partianhängare s. Kännedom om sakfrågor i valet ej s. + 7,3 % Kännedom om namn på kandidateri kommunalvalet Politiskt deltagande via: - 3,8 % Partier s. Tjänstemannakontakter ej s. + 4,1 % Direktdeltagande (Demonstration, aktivistgrupper m. m. s.

1 den mån återfinns

förklaringsegenskaper i båda analyserna, så är

bilden densamma. Kön, ålder och socialgrupp visar sig här vara egenskaper som inte har någon separat effekt. Det har inte heller kommuntyp (indelning enligt tidigare presenterad kännedom figur), om sakfrågor i valet eller politiskt deltagande genom kontakter med tjänstemän. Den största effekten har fortfarande på röstdelning egenskapen att vara starkt övertygad partianhängare. Andelen röstdelning minskar härigenom med 11,5 °/›. En minskande effekt har också egenskapen att vara partipolitiskt aktiv (-3,8 0/0). Att vara högutbildad eller att känna till namn

SOU |987:6 Bilaga 4 335

på någon kandidat i kommunalvalet ökar andelen röstdelning med något över sju procent. Egenskapen att vara politiskt aktiv genom demonstrationer eller aktivistgrupper ökar sannolikheten för röstdelning med 4,l %. Det finns en avsevärd samvariation mellan egenskaperna utbildning respektive ålder, socialgrupp, kännedom om sakfrågorna och tjänstemannakontakter. Det är följaktligen helt rimligt att en kontroll för utbildning innebär att övriga visar sig vara utan separat betydelse. Något mer överraskande är kanske att den relativt stora skillnaden mellan kommuntyper inte slår igenom. En kontroll för utbildning eller socialgrupp kan inte påverka här eftersom andelen snarast är omvänt relaterad till den effekt dessa egenskaper borde ha. Däremot visar sig att kontrollen för kännedom om namn på kandidater har betydelse. Man känner helt enkelt till fler kandidater i mindre och glesare kommuner.

Motiv för

röstdelning

Vi har nu något belyst vilken betydelse personliga och sociala egenskaper har för benägenheten till röstdelning. Den andra väsentliga frågan gäller skälen för denna röstdelning. Av samtliga 293 individer i urvalet som inte röstat på samma parti i riksdagsval och kommunalval, har 28l (96 0/0) besvarat frågan: ”Vad beror det på att Ni röstade på olika partier i kommunalvalet och riksdagsvaletm? Andel som anger motiv för sin röstdelning år något större (skillnaden är omkring 10 procentenheter) i mindre och glesa än i större och tätbebyggda kommuner. Den dominerande delen (89 %) gav svar som innebar klart utläsbara motiv. Tio procentenheter av dessa hänvisar till rikspolitiska förhållanden, medan återstoden anger motiv med koppling till kommunalvalet. Även flertalet av övriga ll procent angav motiv, vilka dock var så luddiga eller oklart formulerade att de var omöjliga att koppla till uppdelningen riks-lokalpolitik. Några enstaka individer röstade bara i endera valet. Samtliga avgivna svar har kategoriserats i sju grupper, vilka framgår i tabell 8. Här redovisas också exempel på formuleringar som förts till respektive kategori. Dessa formuleringar är ordagrannt återgivna. De fyra första kategorierna, vilka alltså utgör tre fjärdedelar av samtliga angivna motiv, knyter i första hand an till kommunalvalet. Den första kategorin innehåller helt motiv som refererar till personegenskaper hos

kommunala kandidater. Oftast är det fråga om sådana positiva egenska-

per som gör att en väljare söker sig till ett visst parti, men det är inte alltför ovanligt att man i stället stöts bort av en viss kandidat. Iden andra gruppen återfinns främst motiv som gäller antingen enstaka frågor/ärenden eller totalbedömningar av partiernas kommunala handlingsprogram och handlingskraft.

336 Bilaga 4 sou 1987:6

Tabell 8 Motiv för röstdelning (x) anger partival i kommunalvalet

l. Personval på kommunal nivå 4. Partiet orepresenterat/ingen chans (24 %) på den andra nivån (9 %) a) “Personerna på valsedelarna” a) KDS kommer ej in i riksda- (s) gen (kds) b) Kommunpolitikema som perso- b) Kommunal rättvisa finns ej ner (s) med i riksdagsvalet (lok) c) ”Jag röstar på personer som arbe- c) Vpk är inte representerat i tar för kommunens framtid (s) kommunalvalet (s) d) Tycker ej om vissa kommunal- d) ”Kommunal Samverkan deltog politiker (fp) ej i riksdagsvalet (lok)

. Sakfråga eller partiprogram i kom- Anger endast rikspolitiska motiv munalvalet (24 0/0) rikspolitiken dominerar. inklusive a) Ville stödja kravet på utökad personalval i riksdagsvalet (14%) kollektivtrafik (vpk) a) “För att Vpk vill ha industri i b) Det behövs borgerligt styre i Norrbotten, vi är less på flyttglesbygd (m) lass och utsugning av vår landsc) Anser inte att det parti som jag ända” (c) ideologiskt stöder har visat sig b) Moderaternas rikspolitik är handlingskraftigt på lokalpla- bättre än Centerpartiets (c) net(fp) c) Energi och miljöfrågorna (m) d) Ett riksparti tar sig inte an en d) Jag tyckte ej att detta parti förkommuns problem 0. dyl. till- de den rikspolitik jag kunde räckligt” (lok) sympatisera med (fp) e) l kommunal gäller ej politik utan kommunens bästa (m) . Röstade endast i ena valet (3 %) a) Mitt parti fanns inte med” (-) . Skilda motiv - nivåerna jämförs b) ”Jag röstade bara i riksdagsva- (lÖ 0/0) let därför att i de andra valen a) Socialdemokraterna har ett bra har jag inte kunnat bilda mig program för kommunen men där- någon uppfattning (om) partieremot inte som regeringsparti” (s) nas olika ståndpunkter (-) b) “Moderaterna har en målsätt- c) Röstade enbart i riksdagsvaning vilket inte kommunalpoli- let (-) tiker har (lok) c) För att det parti jag röstade . Motiv oklart - vill ej ange motiv för här i kommunen gör mer (Il 0/0) för kommunen än det parti jag a) Rikspolitik och kommunalporöstade på till riksdagen” (lok) litik är inte riktigt samma sak d) “Olika uppfattningar om politi- b) ”Majoritetsfrågan” (kds) ken på lokal- och riksplanet” c) Partierna hade olika uppfatt- (S) ningar (kds) d) ”Kände tvekan” (fp)

Den tredje kategorins motiv innebär att man tar ställning till partiernas program lokalt skilt från, men med referens till deras rikspolitiska program. Av motiveringarna att döma har dessa personer en ideologiskt bestämd partisympati som slår igenom på riksnivå. l kommunalvalet tar de dock fritt ställning på grundval av kommunala handlingsprogram eller tidigare erfarenheter av partiernas kommunala agerande. Det som skiljer dem från föregående kategori är alltså att motivet här utgår ifrån riksdagsvalet, medan kategori 2 inte innehåller någon hänvisning till detta val. För den fjärde typen av motiv är den lokala anknytningen kanske inte

SOU [98716 Bilaga 4 337

lika uppenbar. Man röstar här på olika partier med hänsyn till att det ena inte har någon chans att bli representerat i det andra valet. Eftersom motiven i stort sett helt utgår ifrån kommunalvalet, där man oftast röstat på kds eller på ett lokalt parti, förefaller det dock rimligt att inrangera även dessa motiv bland de lokala. Det finns dock också något enstaka exempel på att man röstar annorlunda lokalt därför att det parti man inte har någon möjlighet i det kommunala valet. röstar på i riksdagsvalet l den femte kategorin av motiv anförs skäl som avser partiernas ställningstaganden till frågor på riksplanet. Man uppfattar ställningstagandet i det kommunala valet som det självklara och motiverar sin röstning i riksdagsvalet. l denna kategori ingår också personval i riksdagsvalet. Dessa motiv utgör en procentenhet i kategorin. Med personval i riksdagsval avses här att man undviker att rösta på ett visst parti därför att man ogillar dess partiledare. Ett antal personer avstod från att rösta i endera valet, i första hand i kommunalvalet. Skälen är olika t.ex. bristande information, inget parti som stämde eller bara konstaterandet att man avstod. 7 utgör en restgrupp där det inte gått att på något rimligt sätt Kategori tolka/förstå de motiv som angivits. Ett möjligt motiv om vilket man kan säga att det snarast lyser med sin frånvaro, år önskan från socialdemokratiskt röstande i kommunalvalet att garantera vpk fortsatt representation i riksdagen. Denna undersökatt en sådan typ av röstdelning skulle ha ning ger inget stöd för tanken någon nämnvärd betydelse. Med sju olika registrerade typer av motiv och mindre än trehundra personer som röstdelat, så är det svårt att göra någon helt systematisk Det går dock vad gäller ett par av motivgrupperna att urskilja så analys. mycket mönster att man tentativt kan ge några karakteristika för gruppen. Den grupp som anger personvalpå kommunal nivå som motiv karakteriseras av att de anser sig ha god kännedom om, ofta diskuterar och är intresserade av kommunalpolitik. De finns företrädesvis i små glesa kommuner och kan också ofta ange namn på kandidater. Detta motiv är också särskilt ofta kombinerat med borgerlig röstning i kommunalvalet. När man anger viss sakfrâga eller lokalt partiprogram som skäl, kan man tillskrivas två specifika egenskaper. Dels är detta motiv ofta förekommande i stora tätbebyggda kommuner, dels avstår man ibland från att rösta. individerna med denna typ av motiv är alltså mindre regelbundna i sitt valdeltagande än genomsnittet. Till sist den grupp som anger rikspoliriska motiv för sin röstdelning. Här återfinns företrädesvis män med hög utbildning, vilka inte diskuterar kommunala om sådana frågor och själva anser sig ha dålig kännedom frågor. De deltar däremot regelbundet i alla val. Andra egenskaper som undersökts utan att det gått att finna några skillnader mellan grupperna är ålder, socialgrupp, frågan om man kan ange någon lokal sakfråga i valet, olika andra slag av politisk aktivitet, om man är partianhängare eller ej och majoritetsläge i kommunen.

22- Folkslyrelsens villkor

338 Bilaga 4 SOU I987:6

Sammanfattning och diskussion

Vilken bild har vi då fått av dem som röstdelar av skälen för respektive deras ställningstaganden? Det har framkommit att den ”typiske” röstdelaren är relativt välutbildad. ung och förhållandevis Han är tjänsteman eller företagare och återfinns i socialgrupp l eller lI. Han är intresserad av politik och diskuterar gärna kommunala frågor. Samtidigt är han måttligt belåten med kvalitet på och geografisk av den nuvafördelning rande kommunala servicen. Han tycker att alla har tillräckliga kunskaper för att delta i det kommunala beslutsfattandet. Själv är han politiskt aktiv, dock ej i form av aktivitet via politiska partier. Röstdelaren kan också ange motiv för sin röstning. Motiven har i första hand anknytning till kommunala politiker eller kommunala frågor. Det finns ofta en uttalad ideologisk grund för endera ställningstagandet, oftast för partivalet i riksdagsvalet. I andra valet tar andra skäl överhand. Dessa är i flertalet fall antingen en reaktion mot “det egna partiet eller en positiv bedömning av något annat parti. Båda kan gälla både personoch sakfrågor. Tonvikten vad avser om man tar ställning för eller emot något annat parti varierar. Det är inte möjligt att dra någon klar gräns och därmed inte heller att säga vilket som är vanligast. l något mer än en tiondel av fallen är skälen ”taktiska” eller praktiska. Antingen bedömer man sitt primära som chanslöst eller partival också ställer partiet inte ens upp i det andra valet. l enstaka fall avstår man i endera valet på grund av allför dålig information. lnom ramen för väljarundersökningen 1973 analyserar Särlvik-Petersson vilka det är som delar sina röster på flera partier och när de röstar. De sammanfattar sin syn på följande sätt: “Tillsammantagna tyder våra undersökningsresultat på att röstsplittringen i allmänhet är ett instabilt som ofta politiskt ställningstagande görs i samband med partibyte. Mera sällan tycks det vara ett uttryck för att väljare mer definitivt har stannat för att stödja olika partier i rikspolitik och lokalpolitik. (Särlvik-Petersson 1976 s. 48). De resultat som framkommit här både vad beträffar personegenskaper och attityder och speciellt vad beträffar angivna motiv för röstdelning, ger dock anledning att poängtera en annan aspekt. Den grupp som röstdelarna utgör låter måhända ofta sitt röstdelande följas av ett totalt partibyte. Samtidigt har framgått att det är fråga om personer som mycket väl kan antas ha större benägenhet än genomsnittet att självständigt inta ståndpunkter. Den negativa klangen i ordet instabilt är inte en bra beskrivning på ställningstaganden och personer som man har rimlig anledning tro mycket medvetet reagerar på olika förhållanden. Dessa personer röstar inte på olika partier för att de har svårt att bestämma sig utan för att de verkligen har bestäm! sig. om än inte för alltid. Den tredje frågan återstår. Finns det skäl att anta att dessa självständiga ställningstaganden blir bestående eller blir lika sannolika även vid eventuella fristående kommunalval? tidsmässigt Det går inte att ge något bestämt svar, men de resultat som framkommit tycks mig ändå ge underlag för nâgra synpunkter.

SOU |987:6 Bilaga 4 339

Först finns det anledning att fråga sig om det är något i den speciella situationen att man röstar samtidigt i olika val som gör att man tar olika ställning i dessa val. Det man närmast skulle kunna tänka sig är en kluven lojalitet. Man sympatiserar allmänt med två partier och kan inte bestämma sig. Lösningen skulle vara en röst på vardera i respektive två val. De motiv som angivits stöder dock inte på något sätt en sådan förklaring. Denna typ av motiv är sannolikt ovanlig. Däremot är det givetvis fullt möjligt att införandet av gemensam valdag gjorde röstdelningen lättare för dem som ville rösta olika av andra skäl och nu inte vid detta tillfälle helt tvingas ”överge sitt tidigare parti. Röstdelningen ger möjlighet att behålla en viss lojalitet. Detta hindrar inte att den också kan ha effekten att göra ett senare partibyte psykologiskt lättare. Ett halvt steg är redan taget. En annan faktor i sammanhanget är givetvis den situation med större utrymme för lokal politisk propaganda och diskussion som torde bli en följd av val vid olika tidpunkter. Här skulle man möjligen kunna förvänta sig en ökning av andelen som tar separat ställning i kommunalval. Mot detta talar dock att andelen röstdelare inte är märkbart större vare sig bland dem som uppmärksammat en lokal valkampanj i förhållande till dem som inte gjort det eller bland dem som känner till sakfrågor i det aktuella valet i förhållande till dem som inte gör det. De som röstdelar är de som är intresserade och aktiva oavsett sådana incitament. Detta förhållande ger också anledning att tro att ett eventuellt minskat valdeltagande i tidsmässigt skilda kommunalval inte i första hand innebär bortfall bland den grupp som röstdelarna utgör. Det är alltså uppenbart att vi med det nya valsystemet fått en ny typ av kommunalt samband”, antagligen mer omedelbart påtagligt för väljarna än den tidigare kopplingen via landstingsvalen. Konsekvenserna förefaller dock vad gäller röstdelning ha blivit andra än de förväntade. Den har ökat i stället för att bromsas upp. Sett ur ett långt perspektiv kan man ur rikspartiernas synpunkt beskriva kommunernas roll som mer och mer väsentlig. Från början spelade den kommunala politiken mycket liten roll. Rikspartierna deltog i de kommunala valen bara i en mindre del av kommunerna. Röstdelning var ofrânkomlig i de fall rikspartierna inte ställde upp i kommunalvalet. Efter hand ökades rikspartiernas kommunanknytning genom att de började förekomma som partibeteckningar överst på vallistorna. Partilistor och lokala partiorganisationer fanns i flertalet kommuner. Däremot fanns bara i liten utsträckning lokala partiprogram. De tidigare dominerande samlingslistorna och de lokala partibildningar som dessa representerade, fick emellertid allt mindre betydelse. Här befinner vi oss i mitten av femtiotalet. Röstdelningen når troligen ett minimum någon gång under detta decennium. Under perioden därefter börjar de lokala partiorganisationerna i de nya större kommunerna känna behov av att profilera sig lokalt. Vi får lokala partiprogram och nya former av lokalt anknutna politiska skiljelinjer mellan rikspartierna. Röstdelningen ökar men är samtidigt av en ny typ.

340 Bilaga 4

Ur partitaktisk synpunkt erbjuder den ökade röstdelningen underlag för några spekulationer. Så länge röstdelningen rör sig omkring några få procent och dessutom kan antas jämna ut sig mellan partierna, så kan den i stort sett negligeras. När den nu ökat kraftigt har detta skett bl.a. på grund av partiernas egen önskan att profilera sig lokalt. Partierna har inte heller råd att låta bli att göra detta. Det skulle innebära dels en förlust till andra rikspartier, dels lämna fältet fritt för lokalpartier. När profileringen å andra sidan blir framgångsrik så bidrar alltså detta till röstdelning och sannolikt pá sikt också till ökad frekvens av partibyte. Om också röstdelningen fortsätter att öka, så är det uppenbart att den grupp vi nu 7 talar om är långt ifrån negligerbar. Speciellt inte om man relaterar den till de marginaler som i allmänhet är avgörande vid riksdagsvalen. Vi får en ökad turbulens i partivalet som bara delvis går att påverka på nationell nivå. Detta speciellt om den fjärdedel som röstar av personskäl också har samma tendens till partibyte i riksdagsvalet. Det skall dessutom noteras att röstdelarna ofta är unga och lär in detta bytarvänliga politiska beteende.

7 Andelen fortsätter att öka även [985 (Holmberg l987). Ökningstakten kan närmast beskrivas som linjär frán början av sextiotalet och framåt.

Bilaga 4 341

Käll- och litteraturförteckning

SOU 1965:54 Ju Författningsfrågan och det kommunala sambandet. Betänkande avgivet av Länsdemokratiutredningen.

Brantgärde, Alfredsson, Sjölin 1981 Brantgärde, L., Kommunalpolitik, Massmedier och Alfredsson, 1., Medborgare. Studier av kunskaper, mediautbud och förutsättningar för Sjölin, M., lokal opinionsbildning. Ds Kn 1981:13 Gidlund och Gidlund 1981 Gidlund, J., Ty riket är ditt och makten. De politi- Gidlund, G., ska partiernas roll i svenska kommuner. Ds Kn 1981:15 Holmberg 1984 Holmberg, S., Allmänna valet 1982. Del 3 specialundersökningar. (SCB 1984) Holmberg 1987 Holmberg, S., Röstsplittring i Sverige (Ingår i denna volym) Kommunala valen år 1938 Ingår i SOS Allmänna Val (SCB 1939) Månsson 1968 Månsson, L., Politiska attityder-kommunalpolitik. Resultat från en väljarundersökning vid 1966 års kommunalval. (Statsvetenskapliga inst. Göteborg 1968). Strömberg 1967 Lokalkommunal valkampanj i 1962 Strömberg, L., och 1966 års valrörelser (Statsvetenskapliga inst. Göteborg 1967)

Strömberg 1974 Strömberg, L., Väljare och valda. En studie av den representativa demokratin i kommunerna. (Diss, Statsvetenskapliga lnst. Göteborg 1974) Särlvik-Petersson 1976 Särlvik, B., Valundersökningar. Rapport 1 Riks- Petersson, O., politik och lokalpolitik i valet 1973, (SCB 1976) Westerståhl-Johansson 1981 Medborgarna och kommunerna. Stu- Westerståhl, J., Johansson, F., dier av medborgerlig aktivitet och representativ folkstyrelse Ds Kn 1981:12

i

sou 1987:6 Bilaga 5 343

i

Röstsplittring Sverige av Sören Holmberg

Valet 1985 innebar det stora genombrottet för splittrad röstning i Sverige. Andelen väljare som röstade på olika partier i de samtidiga riksdagsoch kommunfullmäktigevalen ökade mycket markant - från ll procent l982 till hela 16 procent l985. Röstsplittring har blivit nästan lika vanligt som partibyten bland svenska väljare. Sjuttiotalets situation med relativt få röstsplittrare existerar inte längre. Vid 1970 års val var det t.ex. endast 6 procent av väljarna som röstade olika i riksdags- och kommunfullmäktigevalen. Figur l Röstsplittring vid valen 1970-1985 (procent)

procent

ll

16 15 4

andel röstsplittrare i riksdags- och kommunfullmäktigevalen l l 10 -

7 __ andel röstsplittrare 5 i riksdags- och Iandstingsvalen 4

l m l 1 1 l 1970 1973 1976 1979 1982 1985

Kommentar: Procentbasen är definierad som väljare som deltog i riksdags- och kommunfullmäktigevalen respektive i riksdags- och landstingsvalen vid de olika valtillfällena.

Denna uppsats ingår som en del av ett kapitel i Sören Holmbergs och Mikael Gilljams bok Väljare och valiSverige(Bonniers, l987)

344 Bilaga 5

Röstsplittringen har också ökat i landstingsvalen. Bland de väljare som deltog i både riksdags- och landstingsvalen 1970 stödde fyra procent olika partier. Vid valet 1985 hade motsvarande siffra ökat till ll procent. Fram t.o.m. 1982 års val var det främst borgerliga väljare och vpkväljare som splittrade sina röster i kommunalvalen. Socialdemokratiska väljare stödde mycket sällan andra partier i de lokala valen. Valet 1985 ändrade på det förhållandet. Andelen socialdemokratiska i röstsplittrare kommunfullmäktigevalen Ökade från omkring 4-5 procent i de tidigare valen till ll procent 1985 (se tabell I) Röstsplittring är inte längre ett sällsynt fenomen bland socialdemokratiska väljare.

Tabell 1. Andel av partiernas väljare i riksdagsvalen som stödde annat parti i kommunfullmäktigevalen 1970- 1985 (procent)

Andel som röstade på annat parti i kommunfullmäktigevalen Parti i riksdagsvalen 1970 1973 1976 1979 1982 1985

vpk 20 14 20 17 26 32

Kommentar: Resultatet för (c) 1985 gäller enbart för centerpartiet utan kds. Samma gäller alla övriga analyser i denna uppsats.

Även folkpartiväljarnas och vpk-väljarnas röstsplittring ökade 1985. En så stor andel som kring 30 procent av folkpartiets och vänsterpartietkommunisternas riksdagsväljare 1985 stödde andra partier kommunalt. Andelen röstsplittrare bland och moderaternas Centerpartiets väljare höll sig 1985 på samma nivå som tidigare (kring 12-14 procent). Röstsplittringen håller på att ändra karaktär samtidigt som den blivit Resultaten i tabell vanligare. 2 visar att den tidigare helt dominerande röstsplittringen inom blocken fortfarande är vanligast, men att den har minskat andelsmässigt. Samtidigt har röstsplittringen från riksdagspartierna till något smäparti i kommunalvalen ökat markant. Även röstsplittringen mellan blocken har ökat något. Den vanligaste formen av röstsplittring 1985 ägde dock fortfarande rum mellan de borgerliga partierna. Analysen i tabell 3 visar vilken betydelse röstsplittringen hade för de olika partiernas valresultat i 1985 års riksdags- och kommunfullmäktigeval. Procentandelarna i tabellen anger partiernas nettovinster eller nettoförluster i 1985 års kommunfullmäktigeval till följd av röstsplittring. Plustecken betyder att partiet nettovann röstandelar kommunalt (och därmed nettoförlorade i riksdagsvalet) medan minustecken visar nettoförluster kommunalt (eller nettovinsteri riksdagsvalet).

Bilaga 5 345

Tabell 2 Olika typer av röstsplittring i riksdags- och kommunfullmäktigevalen 1979, 1982 och 1985 (procent)

Andel av röstsplittrarna

1979 1982 1985 Typ av röstsplittring

räsrspIir/rirzg inom blocken 60 46 38 mellan vpk och s 15 14 9 röstsplittring mellan c, fp och m 45 32 29 röstsplittring mellan blocken 22 21 27 rÖsIsp/irlring vpk eller si riksdagsvalet, c, fp eller m kommunalt 12 lO l6 c. fp eller m i riksdagsvalet, vpk eller s kommunalt 10 Il ll

rösIsp/illring mellan riksdagsparri och smâparli 18 30 34 vpk eller s i riksdagsvalet, smâparti kommunalt 4 8 l5 l2 18 l5 c, fp eller m i riksdagsvalet, smáparti kommunalt småparti i riksdagsvalet, riksdagsparti kommunalt 2 4 4

0 3 l rärtsplinring mellan :mâpartier

Summa procent l00 l00 l 00 Antal intervjuade 246 286 396

Figur 2. Andel röstsplittrare inom blocken, mellan blocken och mellan riksdagsparti och småparti 1979, 1982 och 1985 (procent av samtliga partiröstande i riksdagsoch kommunfullmäktigevalen)

procent

ll

6.0 5 _ röstsplittring inom blocken

,/5.5

5 “ 5.2 // / // 4 - röstsplittring mellan riksdags- / 4_3 partier och smápartier , ,I 35 3 - x” / 2 1 // / röstsplittring mellan blocken ; i z 2 4 2 _ l/ o 1.7 1 _

l I l 1979 1982 1985

Kommentar: Analysen bygger på resultaten i tabell 2. Småpartier är alla partier förutom: vpk, s, c, fp och m. Kds har definierats som ett småparti och sklljts från centerpartiet.

346 Bilaga 5

Tabell 3 Partiernas nettovinster eller nettoförluster i kommunfullmäktigevalet till följd av röstsplittring med riksdagsvalet (procent)

Parti

vpk s c fp nettovinst kommunalt (+) eller s +0,1 vpk -0,l +0,0 vpk vpk +0,0 nettoförlust kommunalt (-) c -0,0 c -0,8 s s +0,8 -0,3 till följd av röstsplittring fp -0,0 fp +0,3 fp + 0,5 c -0.5 med angivet parti m -0,0 m -O,2 m +0,5 m -0,8 kds +0,0 kds -0,l kds -0,l kds -0,2 mp -0,4 mp -0,8 mp -0,l mp -0,5 övr -O,3 övr -0,6 övr -O,2 övr -0,4 Nettoeffekt kommunalt av röstsplittringen -O,7 -2,3 + 1,4 -2,7

Parti

m kds mp övr nettovinst kommunalt (+) eller vpk +0,0 +0,0 vpk vpk +0,4 vpk +0,3 nettoförlust kommunalt (-) s +0,2 s +0,1 s s +0,8 +0,6 till följd av röstsplittring c -0,5 c + 0,1 c + 0,1 c + 0,2 med angivet parti fp +0,8 fp +0,2 fp +0,5 fp +0,4 kds +0,1 m -0,l m +0,2 m +0,3 mp -0,2 _ mp -0,0 kds +0,0 kds +0,0 övr -0,3 övr -0,3 övr -0,0 +0,0 mp .Nettoeffekt kommunalt av röstsplittringen +0,1 +0,2 + l,9 + 1,9

Kommentar: Procentbasen är definierad som samtliga partiväljare i riksdags- och kommunfullmäktigevalen 1985 (2 479 personer). Ett plustecken ( + ) betyder att röstsplittringen resulterat i nettovinster kommunalt (eller omvänt i nettoförlust i riksdagsvalet) medan minustecken (-) kommunalt i betyder nettoförlust (nettovinst riksdagsvalet). Enligt valstatistiken 1985 fick följande partier mer röster kommunalt än i riksdagsvalet: c +1,8 procentenheter, mp +1,0 och övriga partier +2,1 medan följande partier fick färre röster kommunalt än i riksdagsvalet: vpk -0,l, s -2,1, fp -l,8, m -0,7 och kds -0,3.

Socialdemokraterna och folkpartiet var de två partier som förlorade mest i kommunfullmäktigevalen till följd av röstsplittringen. Båda partierna 1985 sina i förhållande till resultaten gjorde i riksdagsvalet klart sämsta kommunfullmäktigeval sedan de samtidiga valen infördes 1970. Socialdemokraterna tappade fler kommunala väljare än de vann i utbytet med samtliga partier med undantag för folkpartiet. De största nettoförlusterna för socialdemokraterna gick till centerpartiet och miljöpartiet. Folkpartiet förlorade också kommunröster till centerpartiet och miljöpartiet men den största avtappningen gick till moderaterna. De partier som vann mest på röstsplittringen när det gällde kommunfullmäktigevalen och därigenom också förlorade mest i riksdagsvalet var centerpartiet och miljöpartiet. Både centerpartiet och miljöpartiet fick sina största kommunvinster från socialdemokraterna. Socialdemokra-

Bilaga 5 347

terna var också det parti som fick släppa till flest väljare till olika kommunala småpartier (0,6 procentenheter). Den mest intressanta frågan när det gäller röstsplittringen bland svenska väljare är naturligtvis varför den har ökat och i vad mån röstsplittring och röstning i lokala val har att göra med rikspolitiska eller kommunalpolitiska faktorer. Frågan är alltså om röstsplittringen främst har ökat som en följd av den allmänt ökade rörligheten i väljarkåren eller om ökningen i första hand har att göra med att kommunalpolitiken på senare år har blivit mer partipolitiserad och mer uppmärksammad i massmedierna. Att motsättningarna ökat i kommunalpolitiken har flera olika undersökningar visat. 3 Flera studier, bl.a. av Kent Asp och Lennart Brantgärde mil., har också visat att lokala och kommunalpolitiska frågor har fått ökat utrymme i massmedierna under de senaste l0- l5 åren. 3 Huruvida denna ökade politisering av lokalpolitiken har orsakat den tilltagande röstsplittringen är det svårare att uttala sig om. Kommunalforskare - Wesom har analyserat problemet som exempelvis Jörgen sterståhl och Folke Johansson - har tenderat att i första hand se lokalkommunala faktorer bakom röstsplittringen, medan valforskare som har utgått från nationella väljarstudier mera pekar på olika rikspolitiska faktorers betydelse. Bo Särlvik och Olof Petersson betonar t.ex. i skriften Rikspolitik och lokalpolitik i valet l973 mycket starkt rikspolitikens stora betydelse för väljarnas partival i de lokala valen. 4 Att både lokala och rikspolitiska faktorer spelar en roll för röstsplittringen är självklart. Frågan är hur blandningen ser ut, dvs. hur stor betydelse faktorerna hari förhållande till varandra. - därför att den påverkar vår Frågeställningen är viktig inte minst bedömning av röstsplittringen som ett politiskt fenomen. Problemet är dock att den är mycket svår att besvara utifrån de undersökningar som har gjorts. De kommunala väljarstudierna har innehållit för lite och för bristfälliga data om rikspolitik samtidigt som de nationella valundersökningarna täckt lokalkommunala frågor dåligt. Vad som skulle behövas är en speciell undersökning av röstsplittring och röstningi kommunala val där olika och lokalpolitiska faktorer analyserades samtirikspolitiska digt. De resultat som redovisas i tabellerna 4 och 5 kommer inte från en sådan specialstudie. De härrör från 1985 års valundersökning och belyser mer allmänt vad det är för slags väljare som tenderar att rösta olika i riksdags- och kommunalvalen. Analysen i tabell 4 gäller sambandet mellan röstsplittring och ett antal olika socioekonomiska bakgrundsvariabler, medan resultaten i tabell 5 visar hur väljarnas tendens att rösta olika i 1955 års riksdags- och kommunfullmäktigeval var kopplad till några olika politiska faktorer som exempelvis grad av partiidentiñkation, politiskt intresse och läsning av kommunalpolitik i tidningarna.

3 Strêmberg och Westerståhl (red), 1984. 3 Asp 1986, Brantgärde m.fl. 1981. * Johansson 1987, Särlvik/Petersson l976.

348 Bilaga 5

Tabell 4 Andel röstsplittrare 1985 i olika socioekonomiska grupper (procent)

Andel Antal röstsplittrare intervjuade kön män 16 1 268 kvinnor 16 1 211 ålder

yrkesgrupp

ansrällningssekrør offentlig tjänst 18 888 privat tjänst 14 l 523

utbildning

bostadsort

Kommentar: Analysen gäller röstsplittring i 1985 års riksdags- och kommunfullmäktigeval.

Röstsplittringens samband med olika socioekonomiska faktorer var inte annorlunda 1985 än vad vi känner till från tidigare. Kön och bostadsort är inte kopplat till röstsplittring. De väljargrupper som har störst tendens att rösta på olika partier i riksdags- och kommunfullmäktigevalen är främst yngre väljare, tjänstemän och högutbildade. Det är samma grupper som oftast brukar byta parti. Resultaten i tabell 5 visar också att det fanns ett klart samband mellan partibyte och röstsplittring 1985. Hela 36 procent av de väljare som bytte parti 1985 stödde olika partieri riksdags- och kommunfullmäktigevalen. är - - Röstsplittring precis som partibyten i riksdagsvalet förknippat

”

sou 1987:6 Bilaga 5 349

Tabell 5 Sambandet mellan röstsplittring och ett antal politiska faktorer (procent) Andel Antal röstsplittrare intervjuade stabil eller rörlig i riksdagsvalet stabil partiväljare i riksdagsvalet 10 l 769 partibytare i riksdagsvalet 36 425 .rizlrje/ttivt politiskt intresse

grad av parIiidenti/ikation

läsning av Inka/politik i tidningarna

Kommentar: Röstsplittringen gäller 1985 års riksdags- och kommunfullmäktigeval.

med en Det är bland väljare utan känsla

låg grad av partiidentiñkation.

av anhängarskap till något parti som röstsplittring och partibyte är vanli- Detta innebär emellertid inte att röstsplittrare är mindre politiskt gast. De är i genomsnitt lika intresserade intresserade än trogna partiväljare. intresse hade 1985 ett obesom övriga väljare. Självuppskattat politiskt tydligt samband med röstsplittring. Detsamma gällde läsning av lokalpolitik och kommunala i tidningarna. Röstsplittrare läste inte mer frågor om kommunalpolitik än stabila partiväljare. Mönstren i resultaten antyder att röstplittring har en klar rikspolitisk - att den utöver lokalpolitiska inslag har att göra med allkomponent män tvekan och osäkerhet mellan olika partier. Det intrycket förstärks om man studerar resultaten i tabell 6. De visar att röstsplittring ytterligare till ett visst parti kommunalt har ett mycket klart samband med partibyte till samma parti i riksdagsvalet tre år senare. Röstsplittring kommunalt kan i många fall ses som ett halvt steg mot Resultaten i tabell 6 omfattar dock enbart röstpartibyte på riksnivå. mellan de fem riksdagspartierna. Den ökande röstsplittringen splittring - som mellan riksdagspartierna och olika småpartier en röstsplittring kan förväntas vara mer moti- , åtminstone när det gäller lokala småpartier - Den har hittills verad av lokala omständigheter ingår inte i analysen. varit att den inte kan studeras med av så sällsynt någon rimlig grad statistisk säkerhet.

350 Bilaga 5

sou 1987:6 Tabell 6 Röstsplittring som ett steg mot partibyte. Analys av data från tre panelstudier vid valen 1976-1979, 1979-1982 och 1982-1985

Riksdagsval (t + l) Riksdags- Kommunfull- Summa Antal

effekt av röstsplittring till visst parti vid +36 +7 tidpunkt (t) på tendensen till partibyte till partiet i fråga i riksdagsvalet vid tidpunkt (t+ l)

Riksdagsval (t+ l) Riksdags- Kommunfull- Summa

i Riksdagsval (t+ l)

Riksdags- Kommunfull- Summa Antal _ val (t) mäktigeval (t) vpk/s c m fp Övriga procent intervjuade fp fp 8 6 63 21 2 100 230 fp vpk/s 31 0 54 15 0 100 13 fp c 0 25 58 17 0 100 11

(samma som ovan) + 23 +19

Riksdagsval (t+ 1) Riksdags- Kommunfull- Summa Antal _ val (t) mäktigeval (t) vpk/s c m

KommenrarsAnalysen bygger på sammanslagna data från panelstudierna 1976- 1979, 1979-1982 och 1982- 1985. Beteckningen (t) står för valåren 1976, 1979 och 1982 medan (t+ 1) står för 1979, 1982 respektive 1985. De röstsplittringsgrupper som har medtagits i analysen är de som omfattade flest intervjupersoner.

Röstsplittring kommunalt mellan riksdagspartierna har inte bara ett klart samband med Det har också ett klart partibyten på riksnivå. samband med tvekan mellan olika (riks)partier. Röstsplittring var 1985 mycket vanligare (26 procent) bland väljare som tyckte bäst om flera olika partier (delad förstapreferens) än bland väljare med en klar förstapreferens bland partierna (13 procent). Och det var inte frågan om en odefinie-

Bilaga 5 351

rad tvekan mellan olika partier som ledde till kommunal röstsplittring. - Man kan visa att svensk röstsplittring precis som när det gäller parti- - har ett klart samband l byten med ideologisk vänster-högerposition. valet 1985 var det socialdemokratiska väljare på högerkanten som hade störst tendens att röstsplittra borgerligt i kommunfullmäktigevalet. Bland borgerliga väljare hade de flesta röstsplittrare som stödde socialdemokraterna eller vänsterpartiet kommunisterna i kommunalvalen ideologiska åsikter till vänster om mitten. Även röstsplittringen inom det borgerliga blocket hade ett samband med väljarnas vänster-högeråsikter. Folkpartister med högeråsikter röstade t.ex. klart oftare på moderaterna i kommunfullmäktigevalen 1985 än folkpartiväljare med mer vänsterinriktade uppfattningar. Röstsplittring i Sverige är ett fenomen som hittills har haft klara rikspolitiska inslag. Den tilltagande röstsplittringen mellan riksdagspartierna och olika småpartier kan kanske ändra på det förhållandet. Det är ingen originell eller djärv gissning att tro att betydelsen av olika lokala problem håller på att öka i de kommunala valen. Den ökade röstsplittringen 1985 och småpartiernas framgångar i kommunalvalen signalerar kanske att väljarna verkligen börjat separera riksdags- och kommunalvalen även om de inträffar på samma dag.

Litteratur Kent - i Asp, Rikspolitik och kommunalpolitik valrörelsernas utrymme svensk dagspress 1956-1985 (ingår i denna volym) Lennart Brantgärde, Iris Alfredsson och Mats Sjölin, Kommunalpolitik, massmedier och medborgare (Ds Kn 1981:13) Sören Holmberg och Mikael Gilljam, Väljare och val i Sverige(Bonniers, 1987) Folke Johansson, Delad rästning (ingår i denna volym) Lars Strömberg och Jörgen Westerståhl (red), De nya kommunerna (Liber, 1984) Bo Särlvik och Olof Petersson, Rikspolitik och lokalpolitik i valet 1973 (Valundersökningar. Rapport l, SCB, 1976)

Bilaga 6 353

sou 1987:6

-

och kommunalpolitik

Rikspolitik valrörelsernas i svensk dagspress 1956-

utrymme

1985 Resultat sammanställda för

folkstyrelsekom-

mittén

av Kent Asp

l den konstitutionella debatten har frågan om valsystemets roll för komi svenska valrörelser intagit en central plats. munalpolitikens utrymme fått en särskild aktua- Efter övergången till gemensam valdag har frågan de svenska medborgarna vid ett och samma tillfälle har att litet, eftersom i tre olika val. l den politiska debatten har det bl.a. uttalats ta ställning farhågor om att de kommunala valrörelserna till landsting och kommunvaldebatten - att fullmäktige kommer i skymundan av den rikspolitiska lokalpolitiken dunknar” i rikspolitiken. resultatsammanställning är att studera lokalpoliti- Syftet med denna kens utrymme i dagspressens valrörelsebevakning; i första hand genom över tid. Men syftet med framställningen är också att mer jämförelser val och generellt och i ett sammanhang belysa frågan om vilket utrymme får i den svenska dagspressen. Det empiriska underlaget omfattar politik sammanlagt tio valrörelser från 1956 till 1985 och bygger på innehållssom utförts inom ramen för forskningsprojektet Svensk valrömätningar relse vid Statsvetenskapliga insitutionen i Göteborg.

studier - en kort resumé

Tidigare

De första kvantitativa innehållsmätningarna av dagspressens valrörelse-

bevakning utfördes i mitten av 1950-talet av Svante Nycander (1954, 1958) och Bo Särlvik studier omfatoch Jörgen Westerstâhl (1956). Nycanders tade 1952, 1954 och 1956 års valrörelser och behandlade tidningarnas ledarmaterial. Westerståhls och Särlviks studier gällde 1954 års kommuvalrörelsebevaknalval och tog också i första hand upp tidningsledarnas

Svensk valrörelse finansieras av Riksbankens Jubileums- Forskningsprojektet funfond. Projektet studerar valrörelserna på riksnivå. På en punkt har det dock nits möjligheter att jämföra massmediernas bevakning av valrörelserna på nationell nivå med valrörelserna på lokal nivå. Det gäller vilket utrymme massmedieroch Iokalkommunala frågorna i förhållande till na ger de landstingskommunala Förutom denna kvantitativa utrymmesberäkning är innehållsmâtrikspolitiken. ningarna helt inriktade på rikspolitik.

23- Folkstyrclsens villkor

354 Bilaga 6

ning. Dessa studier avsåg dock inte primärt att belysa frågan om lokalpolitikens utrymme i valrörelserna. De kommunala frågornas utrymme i dagspressens har valbevakning fått den mest utförliga behandlingen i Lars Strömbergs studier (1965, l97l, 1979). De första innehållsmätningarna 1965) utfördes (Strömberg, på uppdrag av

Iänsdemokratiutredningen och hade just till uppgift att

analysera lokalpolitikens utrymme i valrörelserna. Strömberg drog utifrån sina resultat slutsatsen att de rent kommunala frågorna intog en undanskymd plats både i kommunalvalen (1958 och 1962 års val) och i andrakammarvalen (1960 och 1964 års val). Efter vissa kompletterande studier 1971 genomförde sedan Strömberg (1979) på uppdrag av den kommunaldemokratiska kommittén en sammanfattande analys som omfattade åtta val: tre kommusammanlagt nalval (1958, 1962 och 1966), tre andrakammarval (1960, 1964 och 1968) samt två gemensamma val (1970 och 1976). På grundval av dessa studier, omfattande en tjugoårsperiod, kunde nu Strömberg konstatera att “det knappast är någon tvekan om att utbudet av information kring den lokala valrörelsen har ökat (Strömberg, 1979:216). Pâ kommunaldemokratiska kommitténs utfördes även omuppdrag fattande analyser av ett antal lokaltidningars kommunalpolitiska bevakning liksom lokalradions bevakning av 1979 års valrörelse (Brantgärde, Alfredsson och Sjölin, 1981). 1 dessa studier gjordes även jämförelser med de undersökningar som i mitten av 1960-talet utfördes av kommu-

nalforskningsgruppen (Birgersson, 1969). Resultatet visade att tidnigar-

nas allmänna av kommunerna nyhetsbevakning var mångdubbelt större undersökningsåret 1979 än tiden före -

kommunsammanslagningarna

år 1966. Dagspressens bevakning av lokalpolitik har även fått en mer ingående behandling i tre Holmlöv

doktorsavhandlingar: (1978), Linderoth (1981)

och Sjölin (1985). 1 dessa fall har emellertid

frågeställningarna gällt

massmediernas allmänna lokalpolitiska bevakning. Lokalpolitikens utrymme i förhållande till rikspolitiken går därför inte att direkt utläsa av de empiriska resultat som redovisas. De

innehållsmätningar som 1972 års pressutredning lät utföra (SOU

1975:78) belyser däremot i vissa avseenden lokalpolitikens och rikspolitikens utrymme i dagspressen, liksom de omfattande studier som bedrivits inom det s.k. Världsbildsprojektet vid statsvetenskapliga institutionen i Göteborg. Resultat från det senare projektet har bl.a. avrapporterats av Johansson och Wiklund (1981). På väljarnivå finns det endast en svensk studie (Särlvik och Petersson, 1976) som mera utförligt analyserat lokalpolitikens betydelse för väljarnas partival. Undersökningen gällde 1973 års val och inriktade sig i första hand på jämförelser mellan väljarnas inställning till kommunalpolitik och rikspolitik.

Bilaga 6 355

sou 1987:6

Valrörelsernas utrymme 1956-1985 1 figur I presenteras en sammanfattande bild av dagspressens nyhetsbe- av svenska valrörelser under en trettioårsperiod varje riksvakning från 1956 års andrakammarval till 1985 års val. Undersökningen dagsval

1956-1985 Figur l. Valspurtens utrymme i tre storstadstidningar

spcm 35000

30000 -

25000- Kommunalt

20000-

15000-

10000.*

5000-

0 1 I I 1 I 1 1 1 1 1 valår 56 60 64 68 70 73 76 79 82 85 10.0* 10.1 114 16.9 21.4 26.0 30.7 27.8 28.5 35.0 tçtalttspcm) nks(spcm› 10.0 101 114 16.7 17.6 19.7 21.0 19.0 18.0 22.4 - - - 0.2 3.8 6,3 9.7 8.810.5 12.6 kommunaluspcm) kommunaIt(%› - - - 1% 18% 24% 32% 32% 37% 34%

* = i tusental Kommentar: resultatet avser de tio sista dagarna i vairörelserna och tidningarna Svenska Dagbladet, Göteborgs-Posten och Arbetet.

356 Bilaga 6

bygger på en innehållsmätningz av valspurten i tre storstadstidningar - Svenska Dagbladet, Göteborgs-Posten och Arbetet.

Resultatet visar på betydande förändringar i

valrörelsebevakningens

omfattning. l storstadspressen får en valrörelsespurt på 1980-talet ungefär tre gånger så stor uppmärksamhet som på l950-talet. Det ökade utrymmet gäller även om vi enbart ser till nyhetsbevakningen av valen till riksdagen. Rikspolitiken i de gemensamma valrörelserna på 1980-talet får ungefär tvâ gånger så stor uppmärksamhet som andrakammarvalen på l950-talet. Valrörelsernas större utrymme i absoluta tal är till en del en spegling av att storstadstidningarnas totala utbud av nyheter är större idag än på l950-talet. Men även om man tar hänsyn till detta visar utförda beräkningar att det inte enbart rör sig om en absolut ökning utan även om en

kraftig andelsmässig ökning av dagspressens valrörelsebevakning. Val-

rörelsebevakningen på 1980-talet upptar med andra 0rd också en större plats av tidningens nyhetsutbud än vad den gjorde för 25-30 år sedan. 1968 års valrörelse framstår som den stora brytpunkten. Då sker en mycket kraftigt ökning av utbudet. Efter 1968 års val har sedan bevakningen av den rikspolitiska valrörelsen ökat långsammare men kontinuerligt val för val, med 1976 års val som en markant höjdpunkt. Därefter minskade medieuppmärksamheten något i 1979 och 1982 års val, för att i l985 års val nå en ny höjdpunkt. Resultatet i figur l avser enbart storstadspressens valbevakning. Lägger vi dessutom till televisionens utbud blir ökningen över tid än mer slående. Televisionens publika genombrott kom i samband med 1964 års

3 Klassificeringen av nyhets- och ledarartiklarna har skett i enlighet med den s.k. huvudandelsmetoden. Det innebär att en artikel har klassiñcerats med utgångspunkt från vad den i huvudsak handlat om. Klassificeringen utgår från en samlad bedömning av rubrik, ingress och textutrymme (över 50 %).Huvudande1smetoden kan ge missvisande resultat om det finns systematiska skevheteri materialet, t.ex. att det alltid finns ett litet inslag av “lokalpolitik i alla rikspolitiska artiklar, men aldrig ett litet inslag av rikspolitik i alla lokalpolitiska artiklar. Att sådana systematiska skevheter åt ett visst håll existerar i materialet är emellertid knappast sannolikt. Det vanligaste är att den aktuella artikeln antingen handlar om “lokalpolitik” eller om rikspolitik. En annan tänkbar felkälla är att det lokalpolitiska materialet” systematiskt har undervärderats, eftersom forskningsprojektets huvudfrågeställning gäller rikspolitik. En tendens i kodningen att föra materialet till rikspolitik är därför inte otänkbar. Å andra sidan kan en motsatt tendens också göra sig gällande eftersom ”lokalpolitik” ej detaljkodas. Att föra en artikel till ”Iokalpolitik” innebär med andra ord mindre arbete vid kodningen. Trots det senare skullejag vilja påstå att våra erfarenheter av kodningsarbetet visar att det lokalpolitiska materialet i varje fall inte är överskattat. Lokalt material har i princip definierats med utgångspunkt från respektive tidnings spridningsområde. Rikskommunala frågor räknas som “riksmaterial“. Nyhetsmaterial omfattar i princip all politisk nyhetsrapportering i samband med valen. Ledarmaterialet omfattar allt material på tidningens ledarsida, exkl. pressgrannar, debattartiklar 0.dyl. Storstadstidningarnas eventuella förortsbilagor ingår ej i analysen. För en mer detaljerad redovisning av urval, kodningsprinciper m.m. hänvisas till de tekniska rapporterna Massmedieundersäkning Valer 1979 och Massmedieundersäkning Valet l982(Asp, Hedberg och Esaiasson, l985a, l985b).

Bilaga 6 357

val o›ch kan sägas ha nått en total publiktäckning i och med 1968 års val. Det innebär att de svenska väljarna samtidigt som de möter ett ökat utbud av politik i dagspressen också får tillgång till ett nytt medium med en mycket omfattande valrörelsebevakning. Televisionens genombrott och dess stora satsning på valbevakning snarare leda till att dagspressen ökar sin valbevakning än tycks sålunda att den minskar. En tänkbar hypotes är att det just är televisionens stora utbud som är en av de viktigaste orsakerna till tidningarnas satsning på en utökad valrörelsebevakning. Slutet av 1960-talet framstår därför även ur ett medieperspektiv som en politisk genombrottstid. Storstadspressens nyhetsbevakning av de kommunala valrörelserna och kommunval) genomgår också en kraftig ökning. l det (Iandstingsval - de kommunaförsta valet med gemensam valdag - 1970 års val upptar 1a valrörelserna ungefär 18 procent av det utrymme som totalt ägnas valrörelsen i sin helhet. Efter 1976 års val har sedan procentandelen konstant legat kring drygt 30 procent. I absoluta tal innebär det mer än en fördubbling (ca 3 800 spcm 1970 mot ca 10 500 spcm 1982 och ca 12 600 spcm 1985). Under andrakammarvalen (1956, 1960, 1964, 1968) ägnas däremot, inte helt överraskande, inget utrymme åt de kommunala frågorna. Jämför vi dessa resultat med Strömbergs studier (1979) av dagspressens nyhetsbevakning av kommunalvalen 1958, 1962 och 1966 tyder det på att de kommunala frågorna i absoluta tal får en klart större uppmärksamhet i de gemensamma valrörelserna på 1970- och 1980-talen än de fick i kommunalvalen på 1950- och l960-ta1en. Även om reservationer måste göras när det gäller den exakta jämförbarheten mellan de båda studierna är skillnaderna så påtagliga att de knappast kan hänföras till att den använda mättekniken skiljer sig något åt. Snarare tyder resultaten frågorna även andelsmässigt fick ett mindre utrympå att de kommunala me under kommunalvalen än de får i valrörelser med gemensam valdag. Dagspressens bevakning av kommunalvalen pâ 1950- och 1960-ta1en till och med ha varit mer inriktad på rikspolitik än vad tycks sålunda dagens gemensamma valrörelser på l980-talet är. Till detta skall också läggas att pressens allmänna nyhetsbevakning av kommunalpolitiska frågor har ökat kraftigt och att Sverige sedan valet medium - lokalradion. Studier har dessutom 1979 fått ett nytt lokalt visat att lokalradion har satsat mycket av sin sändningstid på att täcka de kommunala valrörelserna (Brantgärde, Alfredsson och Sjölin 1981).

Även regional-TV har under de senaste valen ägnat stort utrymme åt de

lokala valrörelserna. Allt detta talar för att de kommunala frågorna intar en betydligt mer framträdande plats i dagens massmedieutbud än vad de gjort under tidigare valrörelser.

och kommunalpolitik i Rikspolitik, landstingspolitik

1979, 1982 och 1985 års valrörelser

material - tre stor- Resultatet i figur 1 bygger på ett begränsat empiriskt stadstidningarnas bevakning av valröresernas sista tio dagar. Frågan är

358 Bilaga 6

hur representativt detta resultat är för dagspressen i sin helhet. Ett visst svar på den frågan kan vi få genom attjämföra resultatet med mer omfattande studier av de tre senaste valen. Dessa studier har både omfattat ett större urval tidningar och en längre tidsperiod. Undersökningen av l979 års valrörelse var speciellt omfattande och inbegrep sammanlagt 26 dagstidningar; alla storstadstidningar inklusive kvällspressen samt 15 landsortstidningar. Resultatet för l979 redovisas i tabell l fördelat på tre olika pressgrupper (storstadsmorgonpress, kvällspress och landsortspress) och för tidningsurvalet i sin helhet. (Resultatet för varje enskild tidning i urvalet presenteras i bilagans tabell A.)

Tabell l och kommunalpolitik Rikspolitik, landstingspolitik i olika pressgruppers nyhets- och ledarmaterial sista månaden före valet 1979 (procent)

Nyhetsmaterial Lands- Kom- Summa Antal Riks ting munalt procent artiklar Storstads-

Ledarmaterial

Lands- Kom- Summa Antal Riks ting munalt procent artiklar

Storstadsmorgonpress 96 0 4 l 00 633 Kvällspress 97 O 3 l00 367 Landsortspress 91 1 8 l00 I 072 Hela pressurvalet 93 | 6 l00 2 205

Kommentar: Resultatet för varje enskild tidning redovisas i tabell A i bilagan. Ny Dag är ej med i någon pressgrupp. Sydsvenska Dagbladet är ej med i tabellens storstadsmorgonpress. Skälet är att SDS ej finns med i 1982 och 1985 års pressurval (se tabell 2).

Den sista valrörelsemånaden l979 ägnades 30 procent av nyhetsrapporteringen antingen åt lokalkommunala frågor (27 procent) eller åt landstingskommunala frågor (3 procent) om vi ser till pressurvalet i sin helhet. Detta resultat för 26 dagstidningar kan jämföras med den andel som redovisades för l979 års val i figur l. Motsvarande andel för valspurten i tre storstadstidningar var 30 procent. Det innebär att vi på goda grunder kan anta att det resultat som redovisas i figur l är förhållandevis representativt för dagspressen i sin helhet. Även en jämförelse mellan en lägre tidsperiod och ett något större urval 1982 och 1985 (se tabell 2) och motsvarande resultat för 1982 och 1985 i figur l utfaller på ett likartat

Bilaga 6 359

sätt. Det utgör ytterligare ett stöd för generaliserbarheten i det resultat som presenterades i figur l. De tre pressgruppernas utrymme för de kommunala valrörelserna skiljer sig något åt. Kvällspressen visar sig inte helt överraskande ha den minsta andelen lokalpolitiskt nyhetsmaterial (9 procent), medan landsortspressen uppvisar den största andelen (36 procent). Skillnaden mellan och storstadsmorgonpressen (28 procent) är dock inte landsortspressen särskilt stor. Tas även storstadstidningarnas förortsbilagor med i analysen skulle sannolikt skillnaden bli obefintlig eller helt försvinna. Skillnaden mellan olika partipressgrupper är också liten (se tabell Ai Det finns en viss tendens till att de tre centerpartistiska landsbilagan). ortstidningarna (38-50 procent) ägnar lokalpolitiken ett något större utrymme än de tre moderata landsortstidningarna (25-40 procent). Trots dessa skillnader är det emellertid likheten mellan tidningarna som dominerar när det gäller uppmärksamheten av de tre valrörelserna. Denna likhet mellan tidningarna i sättet att bevaka valrörelserna under de tre senaste valen (se även tabell B i bilagan) har även sin motsvarighet när det gäller nyhetsutrymmet för de fem partierna (Asp, 1982; Holmberg och Asp, l984: l65). På en mer generell nivå är det sålunda snarare likheter än skillnader i nyhetsurvalsprinciper som är det mest utmärkande draget för den svenska dagspressens valbevakning. Som framgår av tabell l får landstingsvalen ett ytterst begränsat utrymme i dagspressens nyhetsbevakning. l genomsnitt handlade tre procent av nyhetsartiklarna i de 29 undersökta tidningarna om landstingskommunala frågor. l denna mening förtjänar onekligen landstingsvalen epitetet det bortglömda valet”. På denna punkt har vi tyvärr ingen möjlighet att jämföra med tidigare forskning, eftersom landstingsvalen i dessa undersökningar inte skiljs ut och redovisas som en egen innehållskategori. Även om vi sålunda inte kan Validera resultatet med hjälp av andra liknande studier är det emellertid inget som direkt talar för attjust detta resultat skulle vara speciellt osäkert eller kraftigt missvisande. l tabell l redovisas också ledarartiklarnas fördelning på rikspolitik, landstingspolitik och kommunalpolitik. [jämförelse med nyhetsmaterialet får de kommunala valrörelserna en mycket liten uppmärksamhet på tidningarnas ledarsidor. Ledarskribenterna ägnar sig nästan uteslutande åt att kommentera nio av tio ledarartiklar handlar i huvudrikspolitiken; sak om det som tilldrar sig på den rikspolitiska arenan. Även om det finns någon enstaka tidning som avviker från det allmänna mönstret (t.ex. Hudiksvalls-Tidning), så är det återigen den stora likheten mellan de olika tidningarna som är det mest utmärkande draget (tabell A i bilagan). Visserligen får de kommunala valrörelserna en något större uppmärksamhet ledarsidor än i storstadspå landsortstidningarnas pressen, men skillnaden är inte stor. Ledarskribenterna i landsortspressen inriktar sig också i första hand på att kommentera rikspolitiken. Ledarskribenternas svala intresse för den lokala politiken påvisar äver. Strömberg (l979:202 ff) och Brantgärde, Alfredsson och Sjölin (l98l :65). Mycket talar dessutom för att detta inte enbart är något som är

360 Bilaga 6

giltigt för de senaste valrörelserna. Westerståhls och Särlviks studier (1956) liksom Nycanders studier (1954, 1958) av valrörelserna på 1950talet visar också på ett måttligt intresse för kommunala frågor från ledarskribenternas sida. l 1954 års kommunalval ägnades knappt tio procent åt lokalkommunala frågor på tidningarnas .ledarsidor (Westerståhl och Särlvik, 1956:161 ; Nycander, 1958:91), och i 1952 och 1956 års andrakammarval utgjorde andelen lokalkommunalt material fem procent (Nycanknappt der, 1958:91). Ledarskribenternas starka fokusering på rikspolitiken sålunda även före televisionens införande. gällde Att inriktningen på rikspolitik i tidningarnas ledarkommentarer skulle vara ett resultat av televisionens införande får därför knappast något stöd. Tabell l visar resultat från 1979 års val. l tabell 2 har 1979 års resultat kompletterats med motsvarande resultat för 1982 och 1985 års valrörelser. (Resultatet för varje enskild tidning redovisas i bilagans tabell B.) l detta fall avser dock resultaten ett mindre urval - fem storstadsmorgontidningar (SvD, DN, G-P, SkD och Arbetet). De kommunala frågornas utrymme i de tre valen är som synes mycket likartat. Ungefär 30 procent av storstadsmorgonpressens nyhetsartiklar Tabell 2 Rikspolitik, landstingspolitik och kommunalpolitik i fem storstadsmorgontidningars nyhets- och ledarmaterial sista månad före valet 1979, 1982 och 1985 (procent)

Nyhetsmaterial

Lands- Kom- Summa Antal Riks ting munalt procent artiklar Storstads morgonpress

Ledarmaterial

Lands- Kom- Summa Antal Riks ting munalt procent artiklar Storstadsmorgonpress - valet 1979 96 0 4 100 633

Kommentar: Resultatet för varje enskild tidning redovisas i tabell A (1979) och tabell B (1982, 1985) i bilagan. l storstadsmorgonpress ingår Svenska Dagbladet, Dagens Nyheter, Göteborgs-Posten, Skånska Dagbladet och Arbetet. Observera att resultatet när det gäller Iedarmaterialet endast avser Arbetets riksupplaga. Arbetet har även en särskild ledaravdelning i sin skånska respektive västsvenska upplaga. Där behandlas uteslutande lokala frågor.

Bilaga 6 361

handl-.ar om lokalkommunala frågor. Motsvarande andel i tidningarnas ledarimaterial är under 5 procent. Likheten i tidningarnas valrörelsebevakning under de tre valen gör att de resultat vi tidigare mer utförligt redovisat för 1979 års val med stor säkerhet också är giltiga för 1982 och 1985 års val. De redovisade resultaten i tabell 2 för 1979, 1982 och 1985 års val gäller den sista månaden före valdagen. Men vi har valrörelsebevakningen även möjligheter att jämföra dessa resultat med resultatet för en längre - hela valäret 1979. Denna långsiktiga innehållsmâtning av tidsperiod andelen lokal-kommunalt material i tidningarna avser dock enbart nyhetsmaterialet första sidor och tidningarnas förstapå storstadspressens ledare (se tabell C i bilagan). Undersöker vi ett helt valår framträder i stort sett samma mönster som är mer lokalt inriktat än ledarmavi tidigare redovisat. Nyhetsmaterialet terialet och likheten i nyhetsurvalet mellan de olika tidningarna är mycket stor. Det begränsade utrymmet som ägnas åt lokalkommunala frågor i storstadstidningarnas förstaledare visar att ledarskribenternas måttliga inte enbart är giltigt för den sista intensiva valröintresse för lokalpolitik relsemänaden utan även för valåret som helhet. i valrörelserna har hittills besva- Frågan om lokalpolitikens utrymme från vilken uppmärksamhet får i rats med utgångspunkt lokalpolitiken dagspressens valbevakning. Avslutningsvis skall vi också pröva frågan i förhållande till rikspolitiken. Rehur lokalpolitiken uppmärksammas redovisas redovisas fem olika uppsultatet i bilagans tabell D. l tabellen märksamhetsmått: artikelstorlek, genomsnittlig rubrikgenomsnittlig storlek, bildstorlek samt andelen artiklar som placeras på genomsnittlig förstasidan och andelen artiklar som förses med bild. Resultatet är entydigt. l samtliga undersökta val finns inga större skillnader när det gäller tidningarnas sätt att behandla det lokalkommunala om lokalpolitik är och det rikspolitiska nyhetsmaterialet. Nyhetsartiklar i genomsnitt lika stora som artiklar om rikspolitik, artiklar om lokalpolilika stora rubriker och lika stora bilder. De förses tik får i genomsnitt dessutom lika ofta med bild som artiklar om rikspolitik. På en punkt skiljer sig dock uppmärksamhetsgraden ät. Det gäller placeringen på förstasidor. oftare än tidningarnas De rikspolitiska nyheterna placeras förstasidor. de lokalpolitiska nyheterna på tidningarnas

Sammanfattande slutsatser

Resultatet kan sammanfattas i fem huvudpunkter: (l) Den svenska dagspressens valrörelsebevakning har ökat mycket de senaste årtiondena. valrörelser med kraftigt i volym under Dagens och kommun får ungefär tre gemensam valdag för riksdag, landsting gånger så stor uppmärksamhet som ett andrakammarval på 1950-talet. Till det ökade utbudet i dagspressen skall även läggas det stora valutbud som televisionens införande fört med sig. Medieuppmärksamheten för val och politik är därför mångdubbelt större idag än för 25-30 år sedan. valrörelserna till landsting och kommunfullmäkti- (2) De kommunala

24» Folkstyrelsens villkor

362 Bilaga 6

SOU |987:6

ge får mer än två gånger så stor uppmärksamhet i 1980-talets valrörelser som valrörelserna på 1950- och 1960-ta1en. Det lokalpolitiska inslaget i dagspressens valrörelsebevakning har ökat både i absolut mening och andelsmässigt. Mycket talar dessutom för att de kommunala får frågorna en mycket större uppmärksamhet i dagens valrörelser även ijämförelse med kommunalvalen på 1950- och l960-ta1en. Till det ökade utbudet i dagspressen skall även läggas det utbud som lokalradions och regional- TV:s införande har fört med sig. (3) De landstingskommunala valrörelserna får en mycket liten uppmärksamhet i massmedierna. Landstingsvalen kan i mångt och mycket karaktäriseras som det valet bortglömda i svensk politik. (4) De kommunala frågorna får en mycket mindre uppmärksamhet på tidningarnas ledarsidor än på tidningarnas nyhetssidor. Ledarskribenterna är i mycket stor utsträckning rikspolitiskt orienterade. Det gäller även landsortstidningarna. Det måttliga intresset för lokalpolitik på tidningarnas ledarsidor kan dock knappast sägas vara mindre idag än för 25-30 år sedan. Även på 1950- och 1960-talen intog lokalpolitiken en undanskymd plats i ledarkommentarerna. (5) Även om det finns vissa skillnader mellan olika och tidningars olika tidningsgruppers utrymme för lokalpolitik, är det ändå likheten i valrapporteringen som är det mest utmärkande draget för svensk dagspress. Landsortspressen ägnar sig visserligen något mer åt lokalpolitiken än storstadspressen, men skillnaden är liten. Likheten mellan tidningarnas utrymme för lokalpolitik gäller både tidningarnas nyhetsbevakning och ledarkommentarer. Frågan om lokalpolitikens utrymme har här belysts med utgångspunkt från massmediernas bevakning av valrörelserna. Det är självklart inte det enda sättet att fastställa vilket utrymme de kommunala får i frågorna valrörelserna, även om det i t.ex. eftervalsdebatterna just är medieuppmärksamheten som åsyftas när man talar om att lokalpolitiken drunknar i rikspolitiken. Ofta sätts helt enkelt likhetstecken mellan de kommunala i valrörelsen frågornas utrymme med den uppmärksamhet de får i press, radio och TV. Att studera lokalpolitikens i massmedierna utrymme utgör emellertid enbart en av flera tänkbara analysmöjligheter. Lokalpolitikens utrymme i valrörelserna kan också studeras på elitnivå (partierna) och på massnivå (väljarna). Avslutningsvis skall jag därför med utgångspunkt från ett

dagordningsperspektiv något beröra frågan om vilket samband som kan

tänkas finnas mellan den uppmärksamhet som lokalpolitiken får i den viktigaste kommunikationskanalen mellan väljare och valda - massmedierna och uppmärksamheten av lokalpolitik på partinivå och på väljarnivå. studier Tidigare av 1979 och 1982 års val (Asp, 1983; Holmberg och Asp, 1984:231-242) tyder på att de politiska partierna i betydande utsträckning bestämmer massmediernas dagordning. Det utrymme massmedierna ger lokalpolitiken i sin nyhetsbevakning skulle sålunda, enligt detta synsätt, i huvudsak vara en återspegling av vad de partipolitiska

Bilaga 6 363

aktörerna tar upp i valdebatten. Men resultaten visade också att massmedierna, när det t.ex. gällde kärnkraftsfrågans behandling, frångick detta allmänna mönster. l detta fall utövade massmedierna även ett självstänöver massmediernas dagordning. Huruvida massmedierdigt inflytande nas uppmärksamhet av lokalpolitik enbart återspeglar den uppmärksamhet lokalpolitiken får hos de politiska partierna eller om de spelar en mer självständig roll kan vi självklart inte ge något definitivt svar på. Men tidigare forskningsresultat talar för att det mera är frågan om en spegling av den politiska debatten än om ett självständigt agerande från massmediernas sida. När det gäller sambandet mellan massmediernas och publikens uppmärksamhet av olika är forskningsresultaten mer entydiga. Den frågor bild massmedierna världen påverkar starkt hur välger av den politiska jarna uppfattar den politiska världen. Det gäller mer generellt (Asp, 1986) och det gäller uppmärksamheten av olika politiska sakfrågor (Asp, mellan de kommunala 1983). Även om vi inte helt kan sätta likhetstecken frågornas utrymme i massmediernas valbevakning och den uppmärksamhet de får hos mediepubliken, så är det mycket som talar för att det råder en stor överensstämmelse mellan lokalpolitikens uppmärksamhet i massmedierna och den uppmärksamhet den får hos väljarna. Det utrymme massmedierna ger ”de tre valrörelserna är med andra 0rd av central betydelse för väljarnas möjligheter att ta ställning i valen till riksdag, landsting och kommunfullmäktige.

Litteraturreferenser Asp, K (1982) ”Väljarna och massmediernas partiskhet” i Väljare Partier Massmedia . Stockholm: Liber Asp, K (1983) The Struggle for the Agenda”. Communication Research, 3333-355. Mäktiga massmedier. Studier i politisk opinionsbildning . Asp, K (1986) Stockholm: Akademilitteratur Asp, K, Hedberg, P och Esaiasson, P (1985a) Massmedieundersökning Valet 1979. Teknisk rapport. Göteborg: Statsvetenskapliga institutionens rapportserie 1985:1 Asp, K, Hedberg, P och Esaiasson, P (1985b) Massmedieundersäkning Valet 1982. Teknisk rapport. Göteborg: Statsvetenskapliga institutionens rapportserie 1985:3 B (1969) Det kommunala kommunikationssystemet . Stock- Birgersson, holm: Statsvetenskapliga institutionen Brantgärde, L, Alfredsson, I och Sjölin, M (1981) Kommunalpolitik, massmedier och medborgare. Studier av kunskaper, mediautbud och förutsättningar för lokal opinionsbildning. Ds Kn 1981:13 S och Asp, K (1984) Kampen om kärnkraften. Stockholm: Holmberg, Liber Holmlöv, P-G (1978) Lokalpressen och lokalpolitiken. Hur kommunalpolioch bedöms av läsare. Stockholm: Ekonotik rapporteras av journalister miska Forskningsinstitutet

364 Bilaga 6

Johansson, F and Wiklund, D (1981) Competition and Newspaper Content: Sweden 1912-1972” in Rosengren, KE (ed), Advances in Content Analysis. Beverly Hills: Sage Linderoth, S (1981) Från konkurrens till monopol. En studie av lokal politisk och ekonomisk journalistik. Malmö: Dialogos Nycander, S (1954), Pressen i 1952 års valrörelse.” Statsvetenskaplig tidskrift, l954zl89-20l Nycander, S (1958) ”Pressen i tre valrörelser.” Statsvetenskaplig tidskrift, 1958:85-92

SOU 1975:78 Pressens funktioner i samhället.

En forskningsrapportfrân 1972 års pressutredning. Stockholm: Statens offentliga utredningar Sjölin, M (1985) K ammunalpolitiken imassmediernas spegel. En studie av dagspressens och [aka/radions bevakning av fem kommuner. Lund: Dialogos Strömberg, L (1965) Kommunala frågor i dagspressen under valrörelserna 1958, 1960, 1962 och 1964. SOU 1965:54, bilaga 23 Strömberg, L (1971) Kommunala frågor i dagspressen under 1970 års val. Göteborg: Statsvetenskapliga institutionen (stencil) Strömberg, L (1979) ”Kommunala frågori dagspressen inför valen 1958- 1970 och 1976” i Den gemensamma valdagen och mandatperiodens längd. Kommunaldemokratiska synpunkter. Betänkande lV av kommunaldemokratiska kommittén. Ds Kn 1979:15 Särlvik, B och Petersson, O (1976) Rikspolitik och [aka/politik i valet 1973 . Valundersökningar, Rapport l. Stockholm: SCB Westerståhl, J och Särlvik, B (1956) Svensk valrörelse 1954. Icke-röstning - Mediastudier. Arbetsrapport II. Göteborg: Statsvetenskapliga institutionen (stencil)

Bilaga 6 365 sou 1987:6

Bilaga

366 Bilaga 6

Tabell A Rikspolitik, landstingspolitik och kommunalpolitik i dagspressens nyhets- och Iedarmaterial sista månaden före valet 1979 (procent)

Nyhetsmaterial

Lands- Kom- Summa Antal Riks ting munalt procent artiklar

Bilaga 6 367

sou 1987:6

Ledarmaterial

Lands- Kom- Summa Antal

Riks ting munalt procent artiklar

98 0 2 l00 205 Svenska Dagbladet (ob m) 95 0 5 l00 97 Dagens Nyheter (ob) 90 l 9 l00 104 Göteborgs-Posten (lib) 96 0 4 l00 96 Sydsvenska Dagbladet (ob lib) 98 l I l00 84 Skånska Dagbladet (c) Arbetet 96 0 4 l00 143 (s) l00 0 O l00 37 Ny Dag (vpk) 99 0 l l00 98 Expressen (lib) l00 0 0 l00 l l8 Aftonbladet (s) 90 0 l0 l00 83 GT (lib) 96 0 4 l00 68 Kvällsposten (ob lib) 99 0 l l00 95 Borås Tidning (m) 83 0 17 l00 66 Norrköpings Tidningar (m) 96 3 l l00 79 Nya Wermlands-Tidningen (rn) Eskilstuna-Kuriren 98 0 2 l00 59 (lib) 9l 4 5 l00 68 Geñe Dagblad (lib) 90 l 9 l00 78 Westmanlands Läns Tidning (lib) Hallands l00 0 0 l00 56 Nyheter (c) 53 3 44 l00 64 Hudiksvalls-Tidning (c) 96 0 4 l00 25 Norrtelje Tidning (c) Arbetarbladet 92 l 7 l00 78 (s) 87 0 l3 100 83 Folket (s) Folkbladet 84 2 l4 l00 57 Östgöten (s) Norrl. Socialdemokraten 97 0 3 l00 l00 (s) Värmlands Folkblad 94 l 5 l00 l08 (s) 98 0 2 l00 56 Västgöta-Demokraten (s)

93 l 6 l00 2 205 Hela pressurvalet

“Kommunalt- och landstingsmaterial” avser det Iokalpolitiska ma- Kommentar: terialet Rikskommunala räknas sålunda som riksmaterial i tidningen. frågor och inte som kommunalt material. Lokalt material har i princip deñnierats som

spridningsområde. Klassiñceringen av artiklarna har skett i enligresp. tidnings het med den s. k. huvudandelsmetoden, dvs. vad artikeln i huvudsak (över 50 %)

har handlat om. Ledarmaterialet omfattar allt material på tidningens ledarsida,

debattartiklar att storstadstidningarnas förexkl. pressgrannar, o.dyI. Observera

ortsbilagor ej ingår i analysen.

368 Bilaga 6

. sou 1987:6

Tabell B Rikspolitik, landstingspolitik och kommunalpolitik i dagspressens nyhets- och ledarmaterial sista månaden före valen 1982 och 1985

Nyhetsmaterial

Lands- Kom- Summa Antal Valet 1982 Riks munalt ting procent artiklar Svenska Dagbladet (ob m) 77 3 20 l00 855 Dagens Nyheter (ob) 83 2 15 100 842 Göteborgs-Posten (lib) 67 l 32 l00 648 Skånska Dagbladet (c) 57 1 42 l00 810 Arbetet (s) 61 l 38 l00 9I4 Ny Dag (vpk) l00 0 0 l00 21 l Expressen (lib) 84 3 13 l00 565 Aftonbladet (s) 95 l 4 100 456 Hela pressurvalet 74 2 24 l00 5 361

Ledarmaterial

Lands- Kom- Summa Antal

Nyhetsmaterial Lands- Kom- Summa Antal Valet 1985 Riks munalt artiklar

914 Ny Dag (vpk) 100 0 0 100 172 Expressen (lib) 83 3 14 l00 547 Aftonbladet (s) 78 l 21 l00 589 Hela pressurvalet 71 h) 1x) \l 100 6 256

Bilaga 6 7369

sou 1987:6

Ledarmaterial

Lands- Kom- Summa Antal Valet 1985 Riks ting munalt procent artiklar

96 l 3 100 l66 Svenska Dagbladet (ob m) 94 2 4 l00 ll8 Dagens Nyheter (ob) 90 0 10 l00 103 Göteborgs-Posten (lib) 97 0 3 l00 7l Skånska Dagbladet (c) Arbetet (s) 98 0 2 l00 l33

l00 0 0 l00 22 Ny Dag (vpk) 97 0 3 l00 95 Expressen (lib) Aftonbladet (s) l00 0 O l00 90

96 O 4 l00 798 Hela pressurvalet

förstasidor och i Tabell C Andelen lokalkommunala frågor av det politiska materialet på storstadspressens

storstadspressens förstaledare under valåret 1979 (procent)

Andel lokalkom- Procentbas: Procentbas: munala frågor s??? antal första- antal första-

Första- sidesartiklar ledare om

sides- Första- om inrikes- inrikes-

nyheter ledare politik politik

ll 3 54l 232 Svenska Dagbladet (ob rn) I4 3 449 205 Dagens Nyheter (ob) l0 3 233 202 Göteborgs-Posten (lib) 14 l 299 2l7 Sydsvenska Dagbladet (ob lib) 23 2 325 204 Skånska Dagbladet (c) 4 0 232 238 Arbetet (s) 7 2 80 6l Ny Dag (vpk) 5 2 ll7 225 Expressen (lib) Aftonbladet 0 2 l l7 l9l (s) 2 5 82 236 GT (lib) 2 6 56 225 Kvällsposten (ob lib)

ll 3 2 531 2 236 Hela pressurvalet

Kommentar: Resultatet avser storstadstidningarnas förstasidor och förstaledare under periorden 1 januari- Arbetets förstasida avser tidning- 30 september 1979. Se kommentaren till tabell A för klassiñceringsprinciper.

ens rikstidning.

370 Bilaga 6

sou 1987:6

Tabell D Dagspressens uppmärksamhet av rikspolitik (R), landstingspolitik (L) och kommunalpolitik (K) i valrörelserna 1970-1982 - en jämförelse

Valspurten i tre storstadstidningar

Valspurten i tre storstadstidningar 1979 1982 1985 R K R K R K Genomsnittlig artikelstorlek (spcm) 28 33 29 31 29 29

Genomsnittlig artikelstorlek (spcm) 33 33 36 32 35 32 33 32 30 Genomsnittlig rubrikstorlek (spcm) 11 10 11 9 11 9 9 9 8 Genomsnittlig bildstorlek (spcm) l 1 5 8 12 13 9 13 ll 10 Andel artiklar på förstasida (%) ll 7 6 l l 3 3 9 3 3 Andel artiklar med bild (%) 35 19 29 39 33 30 39 30 30

Kommentar: Tre storstadstidningar = Svenska Dagbladet, Göteborgs-Posten, Arbetet. Se tabell B respektive

tabell C för vilka tidningar som ingår i 26- respektive 8-tidningsurvalet.

Bilaga 7 371

sou 1987:6

skisser till ändrad utskottsorganisation

Fyra

en jämnare av De fyra skisserna syftar till att åstadkomma fördelning budgetarbetet mellan utskotten än f.n. Samtliga skisser utgår ifrån att de nuvarande fmans- och skatteutskotten slås samman.

Alternativ l

16 utskott 15 ledamöter 240 ordinarie ledamöter totalt , Justitie- och lagutskotten slås samman till ett utskott, justitieutskottet delas i två utskott, skolutskottet (SlU) och (JuU). Utbildningsutskottet högskoleutskottet (HU). Ett nytt utskott för miljö- och energifrågor (MeU) inrättas. Omfördelningar av ärenden sker. Utskottens beredningsområden blir:

l KU oförändrat 2 FiU nuvarande FiU utom statlig statistik, redovisning, revision och rationalisering m.m. samt nuvarande SkU utom ärenden om alkoholhaltiga varor och energiskatter 3 JuU nuvarande JuU och LU samt från NU pris- och konkurrensförhállanden i näringslivet m.m. 4 UU oförändrat 5 FÖU oförändrat 6 SfU oförandrat 7 SoU nuvarande SoU utom arbetsmiljö samt från SkU alkholfrågor 8 KrU oförändrat 9 SlU från UbU skolväsende och vuxenutbildning l0 HU från UbU högre utbildning och forskning l 1 TU oförändrat 12 JoU nuvarande JoU utom miljövård I3 NU nuvarande NU utom energifrågor och konkurrensförhållanden i näringslivet m.m. 14 MeU från SkU energiskatter, från JoU miljövård och från NU energifrågor 15 AU nuvarande AU samt från SoU arbetsmiljö l6 BoU nuvarande BoU samt från FiU statlig statistik m.m.

372 Bilaga 7

Alternativ 2

16 utskott 15 ledamöter 240 ordinarie ledamöter totalt Ett nytt utskott för ärenden inom civildepartementets område, civilutskottet (CU) inrättas. Omfördelningar av ärenden sker. Utskottens beredningsområden blir:

l KU nuvarande KU utom hov- och slottsstaterna, de kommunala frågorna och lagstiftning om radio, television och film 2 FiU nuvarande FiU utom statlig statistik m.m. samt nuvarande SkU utom ärenden om alkoholhaltiga varor och energiskatter 3 JuU oförändrat 4 LU nuvarande LU samt från KU lagstiftning om radio, television och ñlm och från KrU ärenden om radio och television 5 UU oförändrat 6 FöU oförändrat 7 SfU oförändrat 8 SoU nuvarande SoU utom arbetsmiljö samt från SkU alkoholfrågor 9 KrU nuvarande KrU utom kyrkliga frågor och ärenden om radio och television samt frán UbU skolväsende och vuxenutbildning 10 UbU nuvarande UbU utom skolväsende och vuxentubildning 1 l TU oförändrat 12 JoU nuvarande JoU samt från SkU energiskatter och från NU energifrågor 13 NU nuvarande NU utom energifrågor 14 AU nuvarande AU utom statlig personalpolitik samt från SoU arbetsmiljö 15 BoU nuvarande BoU utom länsstyrelserna 16 CU från KU hov- och slottsstaterna och kommunala frågor, från FiU statlig statistik m.m., från KrU kyrkliga frågor, från AU statlig personalpolitik och från BoU länsstyrelserna

Alternativ 3

17 utskott 15 ledamöter 255 ordinarie ledamöter totalt Utbildningsutskottet delas i två utskott, skolutskottet (SlU) och högskoleutskottet (HU). Ett nytt utskott för miljö- och energifrågor (MeU)

inrättas. Omfördelningar av ärenden sker.

Enda skillnanden i förhållande till alternativ 1 är attjustitie- och lagutskotten ej slås samman till ett utskott. rörande Frågor pris- och konkurrensförhållanden i näringslivet går till lagutskottet.

Bilaga 7 37:3

Alternativ 4

17 utskott l5 ledamöter 255 ordinarie ledamöter totalt område, civilut- Ett nytt utskott för ärenden inom civildepartementets skottet (CU) inrättas. Likaså inrättas ett nytt utskott för miljö- och energi- (MeU). Omfördelningar av ärenden sker. frågor l förhållande till alternativ 2 inrättas således ytterligare ett utskott med ansvar för miljö- och energifrågorna. ldrotts- och friluftsverksamheten llyttas i samband härmed från KrU till JoU. I övrigt inga förändringari förhållande till alternativ 2.

Statens utredningar 1987 offentliga

Kronologisk förteckning

. Otillbörligefterbildning.Ju.

N . Dödsboägandeoch samägande av jordbruksfastighet

m.m.Ju. Långtidsutredningen87. Fi. Ennykyrkolagm.m. del 1.C.

95W??

Enny kyrko|agmm. del 2. C. Folkstyrelsensvillkor. Ju.

Statens offentliga utredningar 1987

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Otillbörlig efterbildning. [I] och samägande av jordbruksfastighet m.m. [2]

Dödsboäfande Folkstyre sens villkor. [6]

Finansdepartementet Långtidsutredningen 87. [3] Civildepartementet En ny kyrkolag mm, Del 1. 4 En ny kyrkolag m.m. Del 2. 5

a.

1987 *U2- 2 5 S TOCKHOL , Anm. Siffrorna inom klammer betecknar utredningens nummer i den kronoiogiska förteckningen.

ALLMÄNNA FÖRLAGET AB

ISBN 91-38-09609-9 ISSN O375-25OX