Riksbanken och Riksgäldskontoret : förslag till ny riksbankslag och ändrat huvudmannaskap för Riksgäldskontoret : slutbetänkande

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

i å

Statens offentliga utredningar

WW 1986: 22

3% . . F mansdepartementet

Riksbanken och

Iiksgäldskontoret

till

Förslag ny riksbankslag och ändrat huvudmannaskap

för

riksgäldskontoret

slutbetänkande av kommittén

slatsskuldspolitiska

Stockholm 1986

Till Statsrådet och chefen för

finansdepartementet

Genom beslut den 22 september 1983 bemyndigade regeringen chefen för finansdepartementet att tillkalla en kommitté för att utreda frågan om en samordnad statsskuldspolitik och en ny lagstiftning om riksbanken. Med stöd av bemyndigandet tillkallade departementschefen den 16 november 1983 såsom ledamöter generaldirektören Gunnar Petri, tillika ordförande, dåvarande riksdagsledamoten, numera verkställande direktören Rolf Andersson, dåvarande riksdagsledamoten Per-Axel Nilsson. dåvarande planeringschefen Michael Sohlman och riksdagsledamoten Lars Tobisson. Genom beslut den 14 november 1985 bemyndigade regeringen chefen för finansdepartementet att tillkalla ytterligare två ledamöter i kommittén. Från samma dag förordnades riksdagsledamoten Ivar Nordberg och riksdagsledamoten Anne Wibble att vara ledamöter i kommittén. Dessutom entledigades Michael Sohlman samt förordnades planeringschefen Lars Mathlein som ledamot samma dag. Den 1 februari 1984 förordnades rationaliseringschefen Åke Hjalmarsson till sekreterare och den 1 1 maj 1984 hovrättsassessorn Magnus Barnekow till biträdande sekreterare i kommittén. Kommittén, som har antagit namnet statsskuldspolitiska kommittén (SPOK), har tidigare överlämnat delbetänkandet (SOU 1984:89) Stats- skuldspolitiken samordningsfrågor. Kommittén får härmed överlämna slutbetänkande! Riksbanken och riks- gäldskontoret.

Särskilt yttrande har avgivits av ledamoten Tobisson.

Kommitténs uppdrag är härmed slutfört.

Stockholm den 20 mars 1986

Gunnar Petri

Rolf Andersson Lars Mathlein Per-Axel Nilsson

Ivar Nordberg Lars Tobisson Anne Wibblle

/Åke Hjalmarsson Magnus Barnekow

SOU 1986: 22

Innehåü

Sammanfattning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

F örfattningsförslag 21 1 Förslag till lag om ändring i regeringsformen 21 2 Förslag till lag om ändring i riksdagsordningen 22 3 Förslag till lag om Sveriges riksbank . . . . . . . . . . . . 25 4 Förslag till lag om upphävande av lagen (1982: 1158) om riksgäldskontoret . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 U1 Förslag till lag för riksgäldskontoret . . . . . . . . . . . . . 34 Förslag till lag om ändring i lagen (RFS 1968: 8) om revision av riksdagsförvaltningen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 Förslag till lag om ändring i lagen (1982: 1255) om författningssamlingar för riksdagens förvaltningskontor och riksbanken 36 Förslag till lag om ändring i lagen (1984: 665) om arvoden m. m. för uppdrag inom riksdagen, dess myndigheter och 0rgan 36 Förslag till lag om ändring i lagen (1974:922) om kreditpolitiska medel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 10 Förslag till lag om ändring av förslag till ny valutalag (SOU 1985: 52) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 11 Förslag till lag om ändring i föräldrabalken . . . . . . . . . 39 12 Förslag till lag om ändring i lagen (1924:322) om vård av omyndigs värdehandlingar . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 13 Förslag till lag om ändring i inkassolagen (1974: 182) 41 14 Förslag till lag om ändring i

sekretesslagen (1980: 100) 42

Utredningsuppdraget . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 Direktiven . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 Utredningsarbetets bedrivande . . . . . . . . . . . . . . . 47 Betänkandets disposition . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48

Riksbankens författningsmässiga grund . . . . . . . . . . 51 Historisk återblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 Riksbankens mot bakgrund ställning av den nya regeringsformen 53 56

SOU 1986: 22

Riksbankens ekonomisk-politiska uppgifter 59 3.1 Ekonomisk politik. penningpolitik och centralbank 59 3.2 Centralbankers uppgifter . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 3.3 Riksbankens verksamhet 63

allmänna inriktning . . . . . . . . . . . . 69 Lagstifmingens

Riksbankens ändamål och ställning 75 Riksbanken är Sveriges centralbank 75 5.1.1 Bakgrund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 5.1.2 76

Överväganden

Riksbankens ändamål . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 5.2.1 Ekonomisk-politiskt mål 78 5.2.2 Verksamhetsbeskrivning . . . . . . . . . . . . . . . 81 5.2.3 Betalningssystemets funktion 82 5.2.4 83

Överväganden

5.3 Riksbankens förhållande till riksdagen och regeringen . . . 85 5.3.1 Nuvarande ordning . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 5.3.2 Ändrade förhållanden 86 5.3.3 91

Överväganden

5.4 Riksbanken som ett självständigt rättssubjekt 95 5.5 96 Förslag

Riksbankens uppgifter 101 Utgivning av sedlar och mynt 101 6.1.1 Historisk bakgrund . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 6.1.2 Utgivning av sedlar . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 6.1.3 Utgivning av mynt 104 6.1.4 Bestämmelser om sedeltäckning . . . . . . . . . . . 106

6.1.5 överväganden och förslag . . . . . . . . . . . . . . 108

6.2 uppgifter 111 Valutapolitiska 6.2.1 Bestämmande av valutans värde . . . . . . . . . . . 111

6.2.2 överväganden och förslag . . . . . . . . . . . . . . 116

6.2.3 överenskommelser om internationellt monetärt och finansiellt samarbete 118

6.2.4 Överväganden och förslag 123

6.2.5 Förvaltning av valutareserven 125

6.2.6 Överväganden och förslag . . . . . . . . . . . . . . 127

6.2.7 Valutaregleringen 128 6.3 Kreditpolitiska uppgifter 130 6.3.1 Kreditpolitiska mål . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131 6.3.2 Kreditpolitiska instrument 133 6.3.3 Beslutsordningen för kreditpolitiska åtgärder 136

6.3.4 Överväganden och förslag till reglering av uppgifter

och beslut . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137 6.4 Statens bank 142 6.4.1 Nuvarande ordning . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142

6.4.2 Överväganden och förslag . . . . . . . . . . . . . . 144

SOU 1986: 22

6.5 Bankernas bank . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147 6.5.1 Nuvarande ordning . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147

6.5.2 överväganden och förslag . . . . . . . . . . . . . . 150

6.6 Övriga uppgifter 152

6.6.1 Lån till allmänheten 152 6.6.2 Affärsverksamhet 156 157

Ledningsorganisation för riksbanken 161 Gällande ordning 161 7.1.1 Fullmäktige . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161 7.1.2 Direktionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164 7.1.3 Valutastyrelsen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166 7.1.4 Bankens arbetsorganisation 168 7.2 Ledningsorganisation i några utländska centralbanker . . . 170

7.3 överväganden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171

7.3.1 Riksbanksfullmäktige . . . . . . . . . . . . . . . . 173 7.3.2 Direktionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175 7.3.3 Riksbankschefen 178 7.4 Förslag 186

7.5 Överväganden och förslag beträffande beslutsregler m. m.

för fullmäktige . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192 7.6 Riksbankens beslutanderätt enligt valutalagen . . . . . . . 194

Administrativa frågor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197

Årsredovisning, revision och bokslut 197

8.1.1 Årsredovisning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197

8.1.2 Revision 201 8.1.3 Riksdagens beslut 203 8.2 Ekonomiadministration . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204 8.2.1 Nuvarande ordning . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204

8.2.2 Överväganden och förslag . . . . . . . . . . . . . . 205

8.3 Personaladministration 207 8.3.1 Nuvarande ordning . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207

8.3.2 Överväganden och förslag . . . . . . . . . . . . . . 209

8.4 Organisation 212 8.4.1 Riksbankens yttre organisation 2 l 3 8.4.2 Riksbankens inre organisation 214 8.4.3 Handläggning av ärenden 216

Riksgäldskontorets ställning samt samordningen av statsskuldspolitiken 219 9.1 Bakgrund 219 9.2 Nuvarande uppgifter m. m. 221 9.3 Tidigare förslag om samordning av statsskuldspolitiken 222 9.4 Garantigivning 224 9.5 Finansiering av riksgäldskontorets verksamhet 225 9.6 Den penningpolitiska utvecklingen . . . . . . . . . . . . . 226

SOU 1986: 22

9.7 överväganden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231

9.7.1 Riksdagens kontroll av upplåningen . . . . . . . . . 231 9.7.2 Samordning av statsskuldspolitiken . . . . . . . . . 232 9.7.3 Garantigivning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234 9.7.4 Förvaltningsstruktur . . . . . . . . . . . . . . . . . 235 9.8 Förslag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236 9.8.1 Sammanfattande bedömning . . . . . . . . . . . . 236 9.8.2 Förslag till åtgärder . . . . . . . . . . . . . . . . . 238

10 Specialmotivering till författningsförslagen . . . . . . . . 243 10.1 Förslaget til1 lag om ändring i regeringsformen . . . . . . 243 10.2 Förslaget till lag om ändring i riksdagsordningen . . . . . 245 10.3 Förslaget till lag om Sveriges riksbank . . . . . . . . . . 247 10.4 Förslaget till lag om upphävande av lagen (1982: 1158) om iiksgäldskontoret . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269 10.5 Förslaget til1 lag för riksgäldskontoret . . . . . . . . . . . 269 10.6 Förslaget till lag om ändring i lagen (RFS 1968:8) om revision av riksdagsförvaltningen . . . . . . . . . . . . . . . 270 10.7 Förslaget till lag om ändring i lagen (1982: 1255) om författningssamlingar för riksdagens förvaltningskontor och riksbanken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 270 10.8 Förslaget till lag om ändring i lagen (1984: 665) om arvoden m.m. för uppdrag inom riksdagen, dess myndigheter och organ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271 10.9 Förslaget till lag om ändring i lagen (1974: 922) om kreditpolitiska medel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271 10.10 Förslaget till lag om ändring av förslag till ny valutalag (SOU 1985:52) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271 10.11 och 10.12 Förslagen till lag om ändring i föräldrabalken och lagen om ändring i lagen (1924: 322) om vård av omyndigs värdehandlingar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271 10.13 Förslaget till lag om ändring i inkassolagen (1974: 182) 271 10.14 Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen (1980: 100) 272

Särskilt yttrande . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273

Bilaga 1 Riksbankens mål . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275 Bilaga 2 Ledningsorganisation i några utländska centralbanker . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277

i.

-5 t g. 5, i, . Ir L F v.

Sammanfattning

Statsskuldspolitiska kommittén har haft till uppgift att allsidigt och förutsättningslöst belysa hur statsskuldspolitiken i framtiden bör samordnas och organiseras. Kommittén har vidare haft till uppgift att se över de författningar som styr riksbankens verksamhet. l delbetänkandet - (SOU 1984:89) Statsskuldspolitiken samordningsfrågor analyserade kommittén behov av och former för att stärka samordningen av statsskuldspolitiken. Förslag lämnades till åtgärder som i ett första steg borde vidtas i detta syfte. Kommittén uttalade samtidigt att den i det fortsatta arbetet kunde komma att pröva mer genomgripande förändringar av organisationen för statsskuldspolitiken m. m. I detta slutbetänkande presenterar kommittén förslag till ny lag om Sveriges riksbank. En förnyad och förutsättningslös prövning görs också av hur statsupplåningen bör samordnas med penningpolitiken och finanspolitiken. Analysen visar att frågan bör behandlas i ett sammanhang som innefattar organisatoriska förändringar. l det följande sammanfattar kommittén sina överväganden och förslag i fråga om en ny riksbankslag samt i fråga om riksgäldskontorets ställning och samordningen av statsskuldspolitiken.

Ny riksbankslag Inledningsvis presenterar kommittén i kapitel 2 översiktligt riksbankens historiska utveckling, dess författningsmässiga grund och gällande lagbestämmelser. I kapitel 3 beskrivs därefter kortfattat vad penningpolitik är,

vilka uppgifter centralbanker har och vilken verksamhet som riksbanken

nu faktiskt bedriver. l kapitel 4 gör kommittén de första ställningstagandena i fråga om utformningen av en ny riksbankslag. Riksbankens verksamhet regleras nu i _stora drag av lagen (1934:437) för Sveriges riksbank och av lagen (RFS 1975: 5) med reglemente för riksbanken. Kommittén konstaterar att författningsmässiga motiv inte längre finns för att bestämmelserna om riksbanken skall vara uppdelade på två lagar. Riksbankslagstiftningen sammanförs därför i en lag. Den nuvarande lagstiftningen är så föråldrad att ändringar av ett antal paragrafer inom den gamla lagstiftningens ram inte är tillräckliga för att åstadkomma modernisering av bestämmelsernas form och innehåll. Kommittén har därför lämnat förslag till en ny lag. Inriktningen har

10 SOU 1986: 22 Sammanfattning

därvid varit att så långt möjligt renodla riksbankens verksamhet till typiska centralbanksuppgifter. Genom att riksbanken är en myndighet under riksdagen måste den nya riksbankslagen innehålla en del bestämmelser som i fråga om regeringens förvaltningsmyndigheter ges förordningsform. Kommittén tillämpar också den praxis vad gäller överförande av normgivningskompetens till myndigheter under riksdagen som utvecklats under senare år. Detta innebär att det i riksbankslagen anges att riksbanken har rätt att besluta om arbetsordning m. m. Kommittén har bedömt det som lämpligt att till den nya riksbankslagen föra över de centrala bestämmelserna om landets penningväsen. Härmed kan lagen (1970: 1028) om rikets mynt upphävas. En praktisk ordning är att riksbanken kan besluta om sedlars och mynts utformning. För att möjliggöra detta föreslår kommittén att regeringsformen ändras. Riksbankslagstiftningen kan i många avseenden jämställas med de instruktioner som gäller för myndigheter under regeringen. Kommittén har därför funnit det naturligt att den nya riksbankslagen får en disposition som liknar den som tillämpas i instruktioner för statliga affärsverk och andra myndigheter. Det betyder att lagen behandlar ämnen som bl.a. riksbankens ändamål, uppgifter, organisation och former för ärendenas handläggning. I kapitel 5-8 finns de allmänna motiveringarna till de olika delarna i förslaget till ny riksbankslag. Sålunda behandlas i kaptitel 5 frågor om riksbankens ändamål och ställning . En grundläggande fråga är hur riksbankens ändamål bör anges. Kommittén redovisar målformuleringar i ett antal utländska centralbankslagar och diskuterar för- och nackdelar med olika sätt att ange sådana mål. Kommittén finner därvid att det inte är lämpligt att i lagen ge riksbanken ett uttryckligt ekonomisk-politiskt ändamål. Det bör i stället ankomma på politiskt ansvariga organ att besluta om den övergripande inriktningen av penningpolitiken. Inom en sådan ram kan det framstå som naturligt att riksbanken vid utformningen av sina åtgärder fäster särskilt avseende vid pris- och växelkursstabilitet. Kommittén anser att ändamålet för riksbanken bör uttryckas som en allmän precisering av bankens roll och verksamhetsområde. Detta föreslås ske genom att det i lagen uttalas att riksbanken är landets centralbank samt genom att det anges att riksbanken skall föra valuta- och kreditpolitik samt främja ett

säkert och effektivt betalningsväsen.

När det så gäller riksbankens ställning i förhållande till riksdagen och regeringen diskuterar kommittén olika motiv och möjligheter att ändra nuvarande ordning. Kommittén finner därvid att skäl saknas att föreslå ändring av riksbankens ställning som en myndighet under riksdagen. Nära samverkan behövs emellertid mellan riksbanken och regeringen vid planeav den ekonomiska politiken. För att säkerställa att ring och genomförande

regeringen kan samordna genomförandet av den ekonomiska politiken

föreslår kommittén att det i lagen föreskrivs att viktigare penningpolitiskt beslut av riksbanken skall föregås av samråd med statsråd som regeringen bestämmer. Denna ordning svarar också mot dagens praxis. Genom att viktigare penningpolitiskt beslut är det möjligt att ,samråd skall föregå betona riksbankens självständighet från regeringsmakten, utan att detta

SOU 1986: 22 Sammanfattning ll

riskerar medföra bristande avvägning mellan den ekonomska politikens olika delar. Kommittén har konstaterat att det i flertalet granskade utländska centralbankslagar finns något arrangemang som syftar till att samordna med övrig ekonomisk politik. Kommitténs förslag på penningpolitiken denna punkt har samband med förslaget i det följande att regeringen inte längre skall utse ordföranden i riksbanksfullmäktige. I kapitel 6 behandlar kommittén de uppgifter som riksbanken skall . I särskilda avsnitt diskuteras befogenheter och beslutsordning för utföra riksbanken med anledning av utgivning av sedlar och mynt, valutapolitiken, kreditpolitiken, uppgiften att vara statens resp. bankernas bank och övriga uppgifter. Beträffande utgivningen av sedlar och mynt föreslås att RF 9: 13 ändras så att till riksbankens ensamrätt att ge ut sedlar även fogas rätt att ge ut mynt. Samma bestämmelse i regeringsformen föreslås också bli ändrad på så sätt att riksdagen i lag kan bemyndiga riksbanken att bestämma om den närmare utformningen av sedlar och mynt. Ett sådant bemyndigande föreslås också i riksbankslagen. Den grundläggande bestämmelsen om penningväsendet, som nu finns i lagen om rikets mynt, om att penningenheten i landet kallas krona och delas i etthundra ören, förs också in i riksbankslagen. Även de valörer med vilka sedlar och mynt får ges ut anges i lagen. Sedan gammalt finns i riksbankslagen bestämmelser om förhållandet mellan mängden utelöpande sedlar och vissa tillgångar i banken, ursprungligen dess metalliska kassa m. m. Syftet med dessa bestämmelser var en gång i tiden att begränsa sedelutgivningen för att därmed stärka förtroendet för sedlarna. Sedlarna har förlorat sin relativa betydelse som betalningsmedel och sedeltäckningsbestämmelserna utgör idag inte någon reell begränsning av sedelutgivningen. Utgivningen sker numera i den omfattning som bestäms av allmänhetens praktiska behov av dessa betalningsmedel. Kommittén förordar därför att några sedeltäckningsbestämmelser inte skall ingå i den nya riksbankslagen. De valutapolitiska uppgifterna hör till riksbankens allra viktigaste eftersom besluten på detta område ger viktiga förutsättningar för den ekonomiska politiken i övrigt. I den nuvarande riksbankslagen berörs de valutapolitiska uppgifterna i stort sett endast genom att banken ges befogenhet att köpa och sälja guld, utländska valutor och utländska obligationer m. m. Kommittén föreslår att det i den nya riksbankslagen anges att riksbanken skall bestämma det system som skall gälla för att fastställa kronans externa värde samt bestämma om tillämpningen av detta system. Skulle Sverige som stat framdeles ingå en överenskommelse om valutasystemet med en annan stat eller en internationell organisation behöver bestämmelsen om denna befogenhet ändras. Den kan däremot fortsätta att gälla om Sveriges riksbank träffar överenskommelser om valutasystem med andra centralbanker. Kommittén anger också att beslut på detta område i allmänhet utgör sådant viktigare penningpolitiskt beslut som skall föregås av samråd med företrädare för regeringen. Kommittén för också i den nya lagen in sådana befogenheter som riksbanken behöver för att på vedertaget sätt kunna medverka i det internationella monetära samarbetet. Vidare har kommittén i lagen fört in de bestämmelser som behövs för att tillämpa

12 Sammanfattning SOU l986: 22

valutalagen. Härvid har, utan sakprövning, beaktats de förslag som valutakommittén nyligen lämnat. De kreditpolitiska uppgifterna är centrala för riksbanken. Det allmänna syftet med kreditpolitiska åtgärder är att påverka ränta och likviditet på inhemska marknader, men åtgärderna kan mycket väl ha sin grund i valutapolitiska överväganden. Även på detta penningpolitiska område framgår f. n. riksbankens uppgifter indirekt genom att den nuvarande riksbankslagen ger banken befogenhet att köpa och sälja statspapper samt bedriva utlåning och inlåning. Huvuddelen av hithörande bestämmelser avser löptider och säkerheter för lån m. m. Kommittén har valt att i den nya riksbankslagen ta utgångspunkt i det kreditpolitiska syftet när banken ges befogenhet att köpa och sälja statspapper, dvs. bedriva marknadsoperationer, och att till vissa villkor lämna lån till banker, dvs. bedriva traditionell diskontopolitik. Riksbanken har f. n. rätt att låna ut pengar till vem som helst. Kommittén begränsar i sitt förslag denna befogenhet till att i allt väsentligt avse banker. I fråga om de kreditpolitiska uppgifterna förordar kommittén ett par nyheter. För det första föreslås riksbanken, om särskilda skäl föreligger, få ge ut egna kortfristiga skuldebrev. Denna möjlighet kan tänkas behöva utnyttjas t. ex. vid hastiga likviditetsökningar i ekonomin vid tillfällen då riksbanken inte förfogar över lämpliga statspapper. Riksbankens penningpolitiska arsenal utökas därmed med ett instrument som några andra centralbanker redan har. För det andra har kommittén till riksbankslagen fört kassakraven som nu ställs till riksbankens förfogande i lagen (1974: 922) om kreditpolitiska medel. Kommittén har funnit det lämpligt att låta riksbanken besluta om kassakrav genom förvaltningsbeslut i varje särskilt fall. Därmed behöver inte något bemyndigande ges till regeringen vilket erfordras när beslut om kassakrav har formen av normgivning. Kassakraven har effekter som i stora drag är likvärdiga med marknadsoperationer och diskontopolitik och kommittén anser det lämpligt att de viktigare centralbanksinstrument som verkar marknadskonformt ingår i riksbankslagen. Riksbanken har till uppgift att vara statens bank. Betalningar till och från statsverket sker i allt väsentligt över postgirokonton som till slut salderas mot statsverkets checkräkning i riksbanken. Riksgäldskontoret svarar för att medel alltid finns tillgängliga på denna. Kommittén föreslår att riksbankens medverkan i hanteringen av statsverkets betalningsströmmar i lagen skall ges ett i huvudsak oförändrat uttryck. Riksbanken fungerar också som statens bank när den kortfristigt finansierar likviditetssvängningar i statens verksamhet. F. n. förutsätter detta att kortfristiga skuldebrev - ofta löpande på en dag utväxlas mellan riksgäldskontoret och riksbanken. Kommittén föreslår en administrativ förenkling som innebär att riksbanken, för att täcka statsverkets kortfristiga medelsbehov, får bevilja statsverket kontokredit. Enligt beslut av riksdagen administrerar riksbanken konton för investeringsfonder, likviditetsdepositioner m. m. Detta påverkar riksbankens balans- och resultaträkningar utan att riksbanken har inflytande på den materiella verksamheten. Enligt kommitténs mening är detta inte en typisk centralbanksuppgift. Kommittén föreslår därför att här aktuella medel i

SOU 1986: 22 13 Sammanfattning

stället bör hållas i riksgäldskontoret. Detta hindrar inte att riksbanken på uppdrag av riksgäldskontoret utför administrativa tjänster på området. _ Bland riksbankens uppgifter ingår också att vara bankernas bank. Häri _ ingår att ta emot inlåning från bankerna och att lämna dem lån. Villkoren för dessa lån bestäms av penningpolitiska motiv. Kommittén föreslår att den krets av banker som kan ha checkräkningskredit i riksbanken utan särskild säkerhet vidgas till att utöver affärsbanker även innefatta sparban-

._.-.{V.._,-.._4._.ár.w,__

ker och centralkassor för jordbrukskredit. I kommitténs förslag till ny riksbankslag ingår också att riksbanken, som led i dess ändamål att främja ett säkert och effektivt betalningsväsen, om synnerliga skäl föreligger, får lämna lån till bankinstitut m.fl. på andra än penningpolitiskt motiverade villkor. I och med att riksbanken avses ta emot inlåning från bankerna till penningpolitiskt motiverad ränta förordar kommittén att riksgäldskontoret skall upphöra att ta emot dagsinlåning. Utöver de verksamheter som nu presenterats har riksbanken f. n. möjlighet att utföra ett antal övriga uppgifter. Några av dessa har inte karaktär av centralbanksuppgifter. Exempel härpå är utlåning till allmänheten, främst i form av finansiering av köp av premieobligationer, hållande av inlåning på checkräkning från anställda i riksbanken, inkassorörelse och depositionsverksamhet. Kommittén har i lagen inte givit riksbanken befogenhet att bedriva verksamhet av här exemplifierat slag. Däremot föreslås att laglig grund skall ges riksbanken att ta betalt för tjänster som utförs i anslutning till centralbanksuppgifterna, t.ex. specialpackning av sedlar och mynt. l lagen föreskrivs också att riksbanken vid planeringen och genomförandet av sin verksamhet skall beakta de krav som totalförsvaret ställer. Vidare skall riksbanken ansvara för beredskapsplanläggning på bank- och betalningsväsendets område. När kommittén angett vilka uppgifter riksbanken skall utföra går kommittén över till att i kapitel 7 behandla frågor om riksbankens ledningsorganisation. Med denna avses främst fullmäktige, direktionen, riksbankschef och vice riksbankschef. Riksbankens högsta organ är fullmäktige som f.n. består av sju ledamöter varav sex väljs av riksdagen medan den sjunde, som också är ordförande, utses av regeringen. Fullmäktige sammanträder en gång i veckan under en stor del av året och annars varannan vecka och fattar riksbankens viktiga penningpolitiska och administrativa beslut. Under fullmäktige fmns ett ledningsorgan som kallas direktionen. Denna består av riksbankschefen, som är ordförande, deputeraden och jourhavande ledamoten som båda är fullmäktigeledamöter. I övrigt ingår vice riksbankschefen, den riksbanksdirektör som ansvarar för aktuell fråga och i vissa fall två personalföreträdare. Direktionen har till uppgift att bereda ärenden som skall handläggas av fullmäktige, bevaka att fullmäktiges beslut verkställs samt fatta beslut i vissa ärenden, främst tillsättning av lägre tjänster. Bland de sex ledamöter av fullmäktige som riksdagen valt utser riksbanksfullmäktige en riksbankschef. I praktiken är en fullmäktig redan vid valet till fullmäktige utpekad som riksbankschef. Riksbankschefen leder under fullmäktige riksbankens verksamhet, även om lagen f. n. inte ger honom någon egen beslutsbefogenhet. Fullmäktige utser inom eller utom fullmäk-

l4 Sammanfattning SOU 1986: 22

en vice riksbankschef. Hittills har vice riksbankschef utsetts tigekretsen utom fullmäktiges ledamöter. Kommittén har funnit några svagheter i riksbankens ledningsorganisation. Riksbankschefen väljs av riksdagen på ett uppenbart politiskt mandat. Detta har visat sig leda till bristande kontinuitet på riksbankschefsposten vid växlingar i den politiska makten, något som i sin tur kan anses vara ogynnsamt vid utformning och genomförande av penningpolitiken. Täta växlingar på riksbankschefsposten försvagar också i viss mån riksbankschefens auktoritet i internationella sammanhang. Kommittén önskar med sina förslag medverka till att skapa förutsättningar för ökad kontinuitet på riksbankschefsposten utan att riksbankschefens ställning försvagas. Sedan 1897 utser regeringen ordföranden i riksbanksfullmäktige. Detta är en ordning som har sina rötter i ett förparlamentariskt skede. Kommittén anser att riksdagens huvudmannaskap för riksbanken bör återspeglas i sättet att utse ordförande i fullmäktige. För att i andra former säkerställa samordning av penningpolitiken med övrig ekonomisk politik föreslår kommittén, som nämnts i det föregående, viss samrådsskyldighet för riksbanken. Kommitténs granskning av direktionens verksamhet har visat att den inte i praktiken utför de uppgifter som den en gång avsågs göra. Enligt kommitténs mening har utvecklingen lett till att med fördel andra organ inom riksbanken kan överta de lednings- och beslutsuppgifter som direktionen nu antas handha. I fråga om riksbankschefen konstaterar kommittén att om det skall vara möjligt att åstadkomma förutsättningar för kontinuitet på riksbankschefsposten måste riksbankschefen utses på ett sätt som gör att denne inte måste betraktas som en partiföreträdare. Kommittén diskuuppenbarligen terar ett antal olika sådana lösningar varvid behandlas frågor om bl.a. riksbankschefens formella ställning, förutsättningarna för kontinuitet vid politiska maktskiften och majoritetsförhållandena i fullmäktige. Kommitténs förslag är att de av riksdagen valda ledamöterna av riksbanksfullmäktige bör utse en riksbankschef utom fullmäktigekretsen. l och med att en person utses till riksbankschef skall han emellertid med stöd av en bestämmelse i regeringsformen bli fullmäktig. Riksbankschef bör av fullmäktige förordnas tills vidare eller med ett tidsbegränsat förordnande. Sådant förordnande bör inte löpa ut samtidigt med övriga fullmäktigeledamöters förordnanden. Riksbankschef kan entledigas genom att fullmäktige återkallar förordnandet eller genom att riksdagen inte beviljar ansvarsfrihet. Kommittén anser att riksbanksfullmäktige alltfort skall vara bankens högsta organ samt verka på i stort sett samma sätt och ha i huvudsak samma uppgifter som i dag. Det betyder att fullmäktige skall fatta alla viktiga penningpolitiska och administrativa beslut i banken. Ärenden som skall avgöras av fullmäktige anges i den nya riksbankslagen. Dessutom uttalas att ärenden som inte skall avgöras av fullmäktige avgörs av riksbankschefen eller delegeras av denne. Detta betyder att riksbankschefen som högste verkställande tjänsteman nu föreslås få en uttrycklig beslutskompetens. Enligt kommitténs mening finns det inte längre tillräckliga skäl för att behålla den ordningen att regeringen utser ordförande i riksdagens viktigaste myndighet. Kommittén föreslår därför att riksdagen skall välja samt-

SOU 1986: 22 Sammanfattning 15

liga ledamöter av riksbanksfullmäktige utom riksbankschefen. De av riksdagen valda fullmäktigeledamöterna utser sedan ordförande inom sin krets. Här kan erinras om att kommittén också föreslår att sambandet med regeringen skall markeras genom att det i riksbankslagen föreskrivs att viktigare penningpolitiskt beslut av riksbanken skall föregås av samråd med statsråd som regeringen bestämmer. Kommitténs förslag är således att riksbanksfullmäktiges ordförande skall väljas av fullmäktige bland de ledamöter som riksdagen valt och att riksbankschefen skall utses av fullmäktige utom fullmäktigekretsen, men att riksbankschefen i och med att han utses också blir fullmäktig. Med oförändrat antal ledamöter i fullmäktige och med gängse valsätt i riksdagen skulle detta kunna leda till att den parlamentariska majoriteten inte skulle vara tillförsäkrad majoritet i fullmäktige om riksbankschefen - som inte mandat ju väljs på ett politiskt i någon fråga förenar sig med minoriteten. För att lösa detta problem föreslås att antalet ledamöter i fullmäktige ändras till åtta. Därmed kan också den parlamentariska minoriteten även i fortsättningen få utse tre ledamöter. Majoriteten förutsätts utgöras av ordföranden och tre övriga ledamöter. Om i något fall riksbankschefen förenar sig med minoritetens tre ledamöter kan majoriteten likväl få igenom sitt förslag med stöd av ordförandens utslagsröst. Kommitténs förslag om riksbankschefen och riksbanksfullmäktige innebär att RF 9: 12 behöver ändras. Vad så gäller direktionen anser kommittén att den framdeles inte behövs som beslutsorgan i riksbanken. Dess beslutsfunktion bör i allt väsentligt föras över på riksbankschefen och av denne till betydande del delegeras till linjechefer i riksbanken. Det betyder att de lagreglerade uppdragen som deputerad ochjourhavande ledamot kan slopas. Däremot anser kommittén att man på lämpligt sätt bör upprätthålla den informationsförmedlande funktion som den nuvarande direktionen fyller. Fullmäktige bör därför pröva uppgifter och sammansättning av ett informationsorgan. Bestämmelser om ett sådant organ bör tas in i den arbetsordning som fullmäktige skall fastställa. I den nuvarande riksbankslagen föreskrivs att fullmäktig inte får vara ledamot av styrelsen för annan bank. Något hinder finns däremot inte för fullmäktig att vara styrelseledamot i Lex. kreditaktiebolag. finansbolag eller försäkringsbolag. vilka också bedriver verksamhet på kreditmarknaden. Om denna möjlighet utnyttjas kan detta skapa lojalitetskonflikter för de berörda personerna. Kommittén föreslår därför att valbarhets- och behörighetsvillkoren för fullmäktig skall vidgas så att sådan inte får vara

ledamot i styrelsen för svenskt kreditinstitut eller fondkommissionsbolag.

Däremot föreslår kommittén inte någon motsvarighet till den nuvarande bestämmelsen som hindrar att ledamot i riksbanksfullmäktige samtidigt är ledamot i det styrande organet i riksgäldskontoret. Om någon person ingår i de två organen kan detta främja samordningen av statsskuldspolitiken. Bestämmelser om tjänst som vice riksbankschefñnns i riksdagsordningen av den anledningen att vice riksbankschef är suppleant för riksbankschefen i fullmäktige. Med det valsätt för riksbankschefen som kommittén föreslår kan det vara lämpligt att ytterligare en suppleant finns för riksbankschefen. Vidare anser kommittén att riksbankens ledningsorganisa-

Sammanfattning SOU 1986: 22

_ 16

tion under riksbankschefens ibland kan behöva förstärkas. Kommittén föreslår därför att RO 8: 6 ändras så att fullmäktige utom fullmäktigekretsen får utse högst två vice riksbankschefer. I kapitel 8 behandlar kommittén olika administrativa frågor som behöver beaktas vid utformning av en ny lag för riksbanken. Dessa avser i flertalet fall riksbankens rättigheter och skyldigheter i förhållande till riksdagen och dess myndigheter samt myndigheter under regeringen. Riksbanken skall självfallet vara bokföringsskyldig. Eftersom detta inte följer av annan lag som gäller riksbanken förordar kommittén att detta anges i riksbankslagen. Vidare anser kommittén att bokföringen skall ske på sätt som överensstämmer med god redovisningssed. Därmed ges en norm för redovisningen som är ett stöd för riksbanken och revisorerna. F.n. beslutar riksdagen om disposition av riksbankens vinst utan att resultat- och balansräkningarna har fastställts. Kommittén anser att detta är olämpligt och föreslår att riksdagen först skall besluta att fastställa resultat- och balansräkningarna och därefter besluta om vinstdispositionen. Det betyder att revisorernas berättelse bör innehålla ställningstagande till riksbankens resultat- och balansräkning samt - liksom tidigare - uttalande om huruvida ansvarsfrihet bör beviljas fullmäktige. Kommittén anser att riksbankens redovisning till riksdagen bör innefatta resultaträkning, balansräkning, förvaltningsberättelse och en redogörelse för den förda valuta- och kreditpolitiken. Enligt kommitténs mening är det önskvärt att förvaltningsberättelserna i framtiden görs utförligare och tydligare, främst vad gäller redogörelsen för riksbankens förvaltningsverksamhet. För att bereda banken skälig tid härför föreslår kommittén att redovisningen till riksdagen skall lämnas före den 15 februari i stället för som nu före utgången av januari. Kommittén anser att en budget för förvaltningsverksamheten är ett lämpligt styrinstrument för fullmäktige och riksbankschefen. En budget underlättar vidare delegering av ekonomiskt beslutsansvar inom banken och en budget kan vara en utgångspunkt vid revisorernas granskning av riksbankens förvaltning. Kommittén föreslår därför att fullmäktige före utgången av december skall fastställa en budget för riksbankens förvaltningsverksamhet under det följande räkenskapsåret. Kommittén förordar således att riksbanken själv får fastställa sin budget, men anser att den skall tillställas riksdagen för kännedom. När det gäller personalvolymen i banken föreslår kommittén att den skall regleras av en personalförteckning som upprättas av fullmäktige samt av tillgången på medel enligt gällande budget. Vidare föreslår kommittén att fullmäktige skall tillsätta de högsta chefstjänsterna och dessa får tillsättas utan att kungöras till ansökan lediga. Riksbanken fattar en mängd administrativa beslut som berör bankens inre verksamhet. Sådana beslut har dock ofta i princip karaktär av norm- Regeringsformen innehåller inte bestämmelser som möjliggör digivning. rektdelegering av normgivningsrätt från riksdagen till myndighet under riksdagen. I praxis har dock utvecklats en ordning som innebär en delegering till myndigheter att besluta om regler för den inre verksamheten. Detta har skett i instruktionen för justitieombudsmännen och i lagen om riks- Motsvarande ordning behöver gälla riksbanken. Kommitgäldskontoret.

SOU 1986: 22 Sammanfattning 17

tén förordar därför att riksbanken skall få besluta om bl. a. arbetsordning. När det gäller riksbankens yttre organisation anges i de nuvarande bestämmelserna att riksbankens verksamhet bedrivs vid ett huvudkontor i Stockholm samt vid åtta regionkontor och högst 14 kassakontor på andra orter i landet. Riksbanken bedriver nu också försöksverksamhet med sedeldepåer. För att fullmäktige i framtiden utan lagändring skall kunna besluta om ändring av antalet kontor om detta visar sig vara sakligt motiverat, föreslår kommittén att det i riksbankslagen anges att riksbanken bedriver verksamhet vid ett huvudkontor samt vid regionkontor, kassakontor och sedeldepåer. I fråga om riksbankens inre organisation anser kommittén att riksdagen bör få tillräcklig kontroll genom de administrativa bestämmelser i övrigt som kommittén förordar. Kommittén anser därför att det i den nya riksbankslagen inte behöver finnas bestämmelser om huvudkontorets organisation under vice riksbankschef. Arbetsorganisationen och ärendenas fördelning mellan enheter skall dokumenteras i en arbetsordning som beslutas av fullmäktige. Kommitténs förslag i fråga om en ny riksbankslag innebär, som framgått i det föregående, att ett antal ändringar också behöver göras i regeringsformen och riksdagsordningen. Härvid synes lämpligen förslaget till ändringar i riksdagsordningen böra behandlas på samma sätt som förslaget till ändringar i regeringsformen. Detta betyder att riksdagen har att fatta två likalydande beslut om ändring av regeringsformen och riksdagsordningen, varvid det andra beslutet fattas sedan val hållits till riksdagen. Dessutom bör minst tio månader förflyta mellan den tidpunkt då ärendet första gången anmäldes i riksdagens kammare och valet. Innebörden härav är att regeringen bör anmäla förslag till ändring av regeringsformen, riksdagsordningen och ny riksbankslag i riksdagen senast i november 1987. Riksdagens första och vilande beslut om ändring av regeringsformen och riksdagsordningen kan då fattas under våren 1988. Efter valet i september 1988 kan riksdagen under hösten 1988 fatta det andra och slutliga beslutet om ändring av regeringsformen och riksdagsordningen samt beslut om bl. a. en ny riksbankslag. De i detta sammanhang aktuella lagändringarna kan sedan träda i kraft den ljanuari l989.

Riksgäldskonrorets ställning samt samordningen av statsskuldspolitiken Kommittén går så över till att i kapitel 9 behandla frågor om riksgäldskontorets ställning samt samordningen av statsskuldspolitiken. Med samordning av statsskuldspolitiken avser kommittén det sätt på vilket statsupplåningen samordnas med penningpolitiken och finanspolitiken. Under senare hälften av 1970-talet och början av 1980-talet fram till senhösten 1984 fanns otvivelaktigt stora samordningsproblem mellan statsupplåningen och penningpolitiken eller uttryckt i institutionella termer - mellan riksgäldskontoret och riksbanken. Den snabba utvecklingen under de allra senaste åren mot att använda marknadsanpassade metoder vid emission av statsskuldväxlar och i penningpolitiken har emellertid i väsentlig mån minskat behovet att med särskilda åtgärder samordna denna upplåning med penningpolitiken. Enligt kommitténs mening bör de mest angelägna samordningsbehoven kunna tillgodoses med att upplåning-

2- l6-233

SOU 1986: 22 18 Sammanfattning

en sker enligt en plan som utformas av berörda intressenter. Därutöver bör det ankomma på chefer och tjänstemän i berörda organisationer att tillse att erforderlig samverkan i emissionsfrågor sker i smidiga former. Under de senaste tio åren har statsskuldspolitiken och penningpolitiken i vårt land genomgått drastiska förändringar. Kommittén är övertygad om att förutsättningar och metoderi statsskuldspolitiken och penningpolitiken samt de allmänna ekonomiska förutsättningarna härför kommer att ändras även i framtiden. Det framstår då inte som lämpligt att forma organisationen till en bestämd situation. Inte heller framstår lagreglerade former för samverkan som lämpliga. Kommittén anser i stället att det är särskilt att berörda har flexibilitet att anpassa samverkan mellan viktigt parter statsupplåningen och penningpolitiken till vad förutsättningarna och metodernai varje situation kan kräva. Vad så gäller samordningen mellan statsupplåningen och finanspolitiken erinrar kommittén om att räntorna på statsskulden utgör mer än 20% av statens utgifter. Även om skulden och upplåningen är given kan de operativa beslut som riksgäldskontoret fattar få betydelse för den belastning som räntorna på statens budget. Kommittén på kort och lång sikt uppvisar anser att statsskuldsförvaltningens mål behöver kunna hävdas och att statsskuldspolitiken skall bedrivas med en långsiktig inriktning att begränsa de statsfmansiella kostnaderna för upplåningen. De olika avvägningar som behöver innebära skilda göras inom en sådan ram kan emellertid konsekvenser för statens budget och kan också hänga samman med ställsom görs som ett led i verkställandet av den ekonomiska ningstaganden politiken. Enligt kommitténs mening är det därför önskvärt att regeringens finansiella och ekonomiska bedömningar i lämpliga former löpande kan tillföras och vägas in i riksgäldskontorets styrande organs beslutsfattande. Samordningen mellan statsupplåningen och finanspolitiken är enligt kommitténs mening av sådant beständigt slag och bör ske i sådana former att för samordningen bör ges organisatoriskt uttryck. För att förutsättningarna samordningen mellan statsupplåningen och finanspolitiken är det främja mening ändamålsenligt att låta riksgäldskontoret bli en enligt kommitténs myndighet under regeringen, lämpligen hörande till finansdepartementet. Vissa av de kreditgarantier på drygt 50 miljarder kr. som staten genom riksgäldskontoret har ställt ut är förenade med betydande risker för att staten faktiskt kommer att på ett eller annat sätt få infria garantin. Detta gäller särskilt i fråga om garantier till varv och rederier. I en del fall är det därvid endast fråga om bevakning av statens rättigheter som konkursborgenär. I andra fall kan dock beslut av näringspolitisk innebörd komma att få fattas. Dessa fattas då i första hand i regeringskansliet efter beredning i framför allt fmans- och industridepartementen. Denna ordning är naturlig och ofrånkomlig i och med att regeringen ansvarar för verkställandet av statens näringspolitik. Det ankommer därefter på riksgäldskontoret att fatta avsedda beslut. Enligt kommitténs mening är det inte rimligt att riksgäldskontoret och riksdagen skall behöva ta det formella ansvaret för dessa åtgärder. Enligt kommitténs mening bör därför ansvaret för garantihanteringen övergå till en myndighet under regeringen. Den parlamentariska kontrollen av verksamheten kan därmed också bli effektivare. Riksgäldskontoret utför centrala fmansförvaltande uppgifter i staten.

SOU 1986: 22 19

Sammanfattning

Vissa uppgifter av liknande eller angränsande slag utförs av myndigheter under regeringen. Det förhållandet att dessa fmansförvaltande myndigheter har olika huvudmän har begränsat möjligheterna att utveckla förvaltningsstrizkturen på detta område. Vissa brister i den administrativa stadgan har också varit tydliga under senare år när riksgäldskontorets uppgifter ökat i omfång och svårighetsgrad. Enligt kommitténs mening förbättras förutsättningarna för riksgäldskontorets framtida verksamhetsutveckling om kontoret får bli en myndighet under regeringen. Riksdagens finansmakt innefattar att riksdagen beslutar om statens inkomster och utgifter. I finansmakten ingår emellertid f. n. inte att riksdagen skall besluta om hur mycket staten får låna upp. I stället verkställer riksdagens verk riksgäldskontoret den upplåning som behövs. En bättre ordning är enligt kommitténs mening att riksdagen, i anslutning till att statsbudgeten sammanställs och som ett led i utövandet av finansmakten, beslutar om ett lånebemyndigande till regeringen. Verkställandet av upplåningen bör sedan åvila en myndighet under regeringen. Riksdagens finansoch kontrollmakt skulle stärkas av en sådan ordning. Det ursprungliga motivet för att riksgäldskontoret skulle vara en myndighet under riksdagen var att riksdagen 1789 kände behov av att stärka sitt inflytande över statens fmansmakt. I och med att parlamentarismens principer sedan länge tillämpas i vårt land, anser kommittén att det historiska och politiska motivet för att riksgäldskontoret är en riksdagens myndighet numera saknar bärkraft. Den ordning som för länge sedan syftade till att stärka riksdagens ställning i förhållande till regeringen kan paradoxalt nog få en motsatt verkan i dagens situation. Riksdagens grundlagsenliga kontroll- och finansmakt har svårare att komma till sin fulla rätt i vad gäller den verksamhet som bedrivs av en förvaltningsmyndighet under riksdagen. Enligt kommitténs mening stärks riksdagens kontroll över riksgäldskontorets verksamhet om verket ombildas till en myndighet under regeringen. Då kan nämligen ärenden som avgjorts av regeringen granskas av konstitutionsutskottet, misstroendeförklaring kan riktas mot statsråd samt interpellation eller fråga väckas. Ärenden som avgjorts av myndigheten kan också belysas genom användning av spörsmålsinstitutet. Riksdagens fmansmakt stärks vidare om riksdagen beslutar om ett lånebemyndigande till regeringen i stället för att ett riksdagens verk, som nu, har till ovillkorlig skyldighet att med lån finansiera underskott i statsbudgeten m. m. Dessutom blir beslut med utgiftskonsekvenser inom riksgäldskontorets verksamhetsområde underkastade den befogenhetsfördelning mellan riksdagen och regeringen som följer av riksdagens finansmakt. Kommittén kan inte se något vägande sakligt eller formellt skäl att behålla riksdagens huvudmannaskap för riksgäldskontoret. I och med att riksgäldskontoret har blivit en myndighet med viktiga verkställighetsuppgifter inom främst finans- och näringspolitiken finns däremot goda skäl som talar för att ändra huvudmannaskapet. Kommittén förordar därför att riksgäldskontoret ombildas från att vara en myndighet under riksdagen till att bli en myndighet under regeringen. För att huvudmannaskapet för riksgäldskontoret skall kunna överföras till regeringen måste regeringsformen ändras. Den bestämmelse som berörs är RF 9: 10, där det bl.a. föreskrivs att det under riksdagen skall

20 Sammanfattning SOU 1986: 22

finnas myndighet med uppgift att i enlighet med riksdagens bemyndigande

ta upp och förvalta lån till staten. Likaså måste riksdagsordningen ändras på några ställen. IRF 9: IO föreskrivs också att regeringen icke utan riksdagens bemyndigande får ta upp lån. Denna bestämmelse bör behållas och riksdagen kan sedan med stöd därav besluta om ett bemyndigande för regeringen att ta upp lån. Det synes lämpligt att ett sådant beslut fattas årligen i anslutning till det att Finansutskottet sammanställer statsbudgeten. Det blir därmed ett av de sista beslut som riksdagen vid varje riksmöte fattar. Det lånebemyndigande som regeringen får av rikdagen förutsätts delegeras till riksgäldskontoret och det nya riksgäldskontorets styrelse och ledning i övrigt avses kunna fatta upplåningsbeslut med samma praktiska befogenheter som gäller nu. För att en utländsk långivare aldrig skall behöva ifrågasätta riksgäldskontorets befogenhet att göra åtaganden, föreslår kommittén att det i en särskild lag slås fast att staten är ansvarig för samtliga lån och garantier som riksgäldskontoret ombesörjer. Det nya riksgäldskontoret bör vara en myndighet som hör till finansdepartementet. För att bevara kontinuitet och ge riksdagen insyn i verkställandet av statsupplåningen bör i verkets styrelse finns ett väsentligt parlamentariskt inslag. Riksgäldskontoret avses även framdeles ha till huvuduppgift att ta upp och förvalta lån till staten. Kontoret förutsätts också bedriva statsupplåning och förvaltning av statsskulden inom ramen för en rationell statsskuldspolitik och dess ställning mot marknaden jämfört med idag skall vara oförändrad. Uppgiften att genomföra penningpolitik skall åvila riksbanken. Riksgäldskontoret utser f. n. partibidragsnämndens tre ledamöter. Vid förändring av huvudmannaskapet kan denna uppgift liksom utbetalningen av partibidragen överföras till riksdagens förvaltningskontor. På motsvarande sätt kan uppgiften att handha redovisning och intern revision för den inre riksdagsförvaltningen och andra riksdagens verk än riksbanken överföras till riksdagens förvaltningskontor.

Ändring av huvudmannaskapet för riksgäldskontoret förutsätter att re-

geringsformen och riksdagsordningen ändras vilket får som konsekvens att den särskilda beslutsprocess som tidigare redovisats skall tillämpas. Regeringen bör sålunda anmäla ärendet om ändrat huvudmannaskap för riksgäldskontoret med de lagändringar detta innefattar för riksdagen senast i november 1987. Riksdagens första vilande beslut om ändring av regeringsformen och riksdagsordningen kan då fattas under våren 1988. Efter valet i september 1988 kan riksdagen under hösten 1988 fatta det andra och slutliga beslutet om ändring av regeringsformen och riksdagsordningen i hithörande delar samt beslut om övrig i sammanhanget aktuell lagstiftning. Samtliga nu ifrågavarande lagändringar bör lämpligen träda i kraft den l juli 1989, fr. o. m. vilken dag riksgäldskontoret sålunda blir en myndighet under regeringen. Kommittén lämnar förslag till en ny lag om Sveriges riksbank samt föreslår ändringar av regeringsformen, riksdagsordningen och ytterligare ett antal lagar. I kapitel 10 lämnas specialmotiveringar till författningsförslagen. Ledamoten Tobisson har avgivit ett särskilt yttrande.

Författningsförslag

1 Förslag till

Lag om ändring i regeringsformen

Härigenom föreskrives att 9 kap. 10, 12 och 13 §§ regeringsformcn skall

ha följande lydelse. 9 kap. l0§ Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Regeringen får icke utan riksda- Regeringen får icke utan riksdagens bemyndigande taga upp lån el- gens bemyndigande taga upp lån eller i övrigt ikläda staten ekonomisk ler i övrigt ikläda staten ekonomisk förpliktelse. förpliktelse. Under riksdagen skall finnas myndighet med uppgift att i enlighet med riksdagens bemyndigande taga upp och förvalta lån till staten. Närmare bestämmelser härom meddelas i lag.

12 I§

Riksbanken är myndighet under Riksbanken är myndighet under riksdagen. riksdagen. Riksbanken förvaltas av sju full- Riksbanken förvaltas av åtta fullmäktige. En av dessa och en supp- mäktige. Sju fullmäktige väljes av leant för honom förordnas av rege- riksdagen. De nämnda sju fullmäk-

ringen för tre år i sänder. Övriga tige väljer för tid som dessa be-

sex väljes av riksdagen. Den full- stämmer ytterligare en ledamot mäktig som regeringen har förord- som på en gång är fullmäktig och

nat är ordförande. Han får ej utöva chef för riksbanken. De fullmäktige

annat uppdrag eller inneha tjänst som valts av riksdagen väljer inom inom riksbankens ledning. Bestäm- sig ordförande. Han får ej utöva melser om riksdagens val av full- annat uppdrag eller inneha tjänst

Regeringsformen omtryckt senast 1985: 866

22 F öifattningsförslag SOU 1986: 22

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

mäktige, om riksbankens ledning i inom riksbankens ledning. Bestämövrigt samt om dess verksamhet melser om riksdagens val av fullmeddelas i riksdagsordningen och mäktige, om riksbankens ledning i annan lag. övrigt samt om dess verksamhet meddelas i riksdagsordningen och annan lag. Fullmäktig som riksdagen vägrar Fullmäktig som riksdagen vägrar ansvarsfrihet är därmed skild från ansvarsfrihet är därmed skild från sitt uppdrag. Regeringen kan åter- sitt uppdrag. Denfullmäktig som är kalla förordnande! för ordföranden riksbankens chef kan även skiljas eller för dennes suppleant. från sitt uppdrag av de övriga fullmäktige. Ordföranden får skiljas från detta sitt uppdrag av de fullmäktige som valts av riksdagen.

l3§ Endast riksbanken har rätt att ut- Endast riksbanken har rätt att utgiva sedlar. Bestämmelser om pen- giva sedlar och mynt. Bestämmelning- och betalningsväsendet med- ser om penning- och betalningsvädelas i övrigt genom lag. sendet meddelas i övrigt genom lag. Utan hinder härav kan dock riksbanken efter bemyndigande i lag meddela föreskrifter om utformningen av sedlar och mynt.

l. Denna lag träder i kraft såvitt avser 9 kap: 10 § den l juli 1989 och i övrigt den l januari 1989. 2. De äldre föreskrifterna i 9 kap. 12 § gäller intill dess val av fullmäktige och val av riksbankschef skett enligt de nya bestämmelserna.

2 Förslag till

Lag om ändring i riksdagsordningen

Härigenom föreskrivs i fråga om riksdagsordningen

dels att 8 kap. 6 § och 9 kap. 4 § skall ha följande lydelse, dels att tilläggsbestämmelserna 3.8.3, 3.l3.l, 4.6.1. 4.6.2 och 7.1.1. skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 3 kap. 3.8.3

Om förslagsrätt för fullmäktige i Om förslagsrätt för fullmäktige i

riksbankemfullmäktige i riksgälds- riksbanken, riksdagens ombuds- Riksdagsordningen omtryekt senast 1985: [068

SOU 1986: 22 F örfattningsförslag 23

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

kontoret, riksdagens ombudsmän män och riksdagens revisorer i anoch riksdagens revisorer i annan nan fråga än som avses i 8 § första än som avses i 8§ första stycket första punkten föreskrives fråga stycket första punkten föreskrives särskilt. särskilt.

3.l3.l Motion får avlämnas med anled- Motion får avlämnas med anledning av redogörelse från fullmäk- ning av redogörelse från fullmäkfullmäktige i riks- tige i riksbanken, riksdagens omtige i riksbanken, riksdagens ombuds- budsmän eller riksdagens revisorer. gäldskontoret, män eller riksdagens revisorer.

4 kap. 4.6.1 Konstitutionsutskottet skall, ut- Konstitutionsutskottet skall, utöver sina uppgifter enligt 4 §, bere- över sina uppgifter enligt 4 §, bereda ärenden om lagstiftning i konsti- da ärenden om lagstiftning i konstitutionella och allmänt förvaltnings- tutionella och allmänt förvaltningsrättsliga ämnen, ärenden om press- rättsliga ämnen, ärenden om pressom ra- eller partistöd, om raeller partistöd, lagstiftning lagstiftning dio, television och ñlm liksom and- dio, television och film liksom andra ärenden som angår yttrandefri- ra ärenden som angår yttrandefrihet, opinionsbildning och religions- het, opinionsbildning och religionsfrihet, övriga ärenden om riksda- frihet, övriga ärenden om riksdariksdagens ombudsman och gen, riksdagens ombudsman och gen, riksdagens myndigheter utom riks- riksdagens myndigheter utom riksbanken, riksgäldskontoret och riks- banken och riksdagens revisorer, ärenden om med- ärenden om medgivande från riksdagens revisorer, givande från riksdagen att väcka ta- dagen att väcka talan mot riksdagslan mot riksdagsledamot eller att in- ledamot eller att ingripa i hans perfrihet samt sonliga frihet samt ärenden av allgripa i hans personliga ärenden av allmän betydelse för män betydelse för den kommunala den kommunala självstyrelsen. självstyrelsen.

4.6.2 Finansutskottet skall, utöver sina Finansutskottet skall, utöver sina uppgifter enligt 5 § första stycket, uppgifter enligt 5 § första stycket, bereda ärenden om penning-, kre- bereda ärenden om penning-, kredit- och valutapolitiken, om riks- dit- och valutapolitiken och om gäldskontoret och riksdagens revi- riksdagens revisorer. Det skall visorer. Det skall vidare bereda ären- dare bereda ärenden av allmän beden av allmän betydelse för den tydelse för den kommunala ekonokommunala ekonomin samt ären- min samt ärenden om statlig statiden om statlig statistik, redovis- stik, redovisning, revision och raning, revision och rationalisering, tionalisering, om statens egendom

24 F örfattningsförslag

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

om statens egendom och upphand- och upphandling i allmänhet och ling i allmänhet och förvaltnings- förvaltningsekonomiska ärenden i ekonomiska ärenden i övrigt som övrigt som icke rör enbart visst ämicke rör enbart visst ämnesområde. nesområde. Utskottet skall även Utskottet skall även bereda budget- bereda budgettekniska ärenden. tekniska ärenden, granska beräk- granska beräkningen av statens inningen av statens inkomster samt komster samt sammanställa statssammanställa statsbudgeten. budgeten.

7kap. 7.1.1 Utöver de val som kammaren Utöver de val som kammaren förrättar enligt regeringsformen och förrättar enligt regeringsformen och riksdagsordningen skall den före- riksdagsordningen skall den företaga val till taga val till l. riksgäldsfullmäktige l. Nordiska rådets svenska dele- 2. Nordiska rådets svenska dele- gation, gation, 2. Europarådets svenska delega- 3. Europarådets svenska delega- tion, tion, 3. styrelsen för Stiftelsen Riks- 4. styrelsen för Stiftelsen Riks- bankens jubileumsfond. bankens jubileumsfond. Kammaren skall också för riks- Kammaren skall också för riks- dagens valperiod utse aderton ledadagens valperiod utse aderton leda- möter av riksdagen med uppdrag möter av riksdagen med uppdrag att följa verksamheten vid Procoratt följa verksamheten vid Procor- dia AB och Svenska Varv AB. dia AB och Svenska Varv AB.

8 kap. 6§ Val av fullmäktige i riksbanken Riksdagens val av fullmäktige i avser riksdagens valperiod. riksbanken avser riksdagens val- Fullmäktige väljer inom sig en period. chef för riksbanken samt inom eller Fullmäktige väljer utom sig högst utom sig en vice chef för riksbank- två vice chefer för riksbanken för en. Är denne icke själv ful/mäktig, en tid av högst tre år. Dessa skall, i skall han vara särskild suppleant den inbördes ordning som fullmäk-

för riksbankschefen i fullmäktige tige bestämmer, vara suppleanter

och som sådan ha företräde till för riksbankschefen i fullmäktige. tjänstgöring framför övriga suppleanter.

SOU 1986: 22 F 25

örfattningsförslag

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 9 kap.

Riksdagens förvaltningskontor Riksdagens förvaltningskontor skall, såvitt gäller riksdagen och skall, såvitt och gäller riksdagen riksdagens myndigheter, i den om- riksdagens myndigheter, i den omfattning riksdagen bestämmer fattning riksdagen bestämmer l. handlägga frågor angående 1. handlägga frågor angående förhandlingar om anställnings- och förhandlingar om anställnings- och arbetsvillkor för arbetstagare samt arbetsvillkor för arbetstagare samt andra personalfrågor, andra personalfrågor, 2. göra upp förslag till anslag på 2. göra upp förslag till anslag på statsbudgeten, statsbudgeten, 3. i övrigt handlägga frågor om 3. i övrigt handlägga frågor om förvaltningen inom riksdagen och förvaltningen inom och riksdagen frågor om förvaltning av ekonomisk frågor om förvaltning av ekonomisk natur inom riksdagens myndighe- natur inom riksdagens myndigheter, utom riksbanken och riksgälds- ter, utom riksbanken, kontoret, 4. meddela föreskrifter och råd i 4. meddela föreskrifter och råd i sådana frågor som avses i 1-3. sådana frågor som avses i l-3.

1. Denna lag träder i kraft såvitt avser 8 kap. 6 § den l januari 1989 ochi övrigt den ljuli 1989. 2. Tilläggsbestämmelsen i 3.l3.l i den äldre lydelsen tillämpas på den berättelse som avges över förvaltningen av riksgäldskontoret under budgetåret 1988/89. 3. Riksdagen väljer 1989 för återstoden av valperioden sju fullmäktige. Därmed upphör tidigare uppdrag för fullmäktige som riksdagen valt för valperioden. 4. Föreskrifterna om chef för riksbanken i 8 kap. 6 § i dess äldre lydelse gäller intill dess riksdagen valt fullmäktige bestämmelserna enligt i lagen (0000: 000) om ändring i regeringsformen.

3 Förslag till

Lag om Sveriges riksbank

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelser

l § Sveriges riksbank, som enligt 9 kap. 12§ regeringsformen är en myndighet under riksdagen, är landets centralbank. Den får endast bedriva eller ta del i sådan verksamhet som anges i denna eller annan lag.

2 § Riksbanken är en självständig juridisk person, för vars ekonomiska förpliktelser staten ansvarar. Banken har en grundfond som uppgår till ettusen en miljoner kronor,

26 SOU 1986: 22

Författningsförslag

reservfond som uppgår till femhundra miljoner kronor samt en dispositionsfond.

3 § Med bankinstitut förstås i denna lag bankaktiebolag, sparbanker och centralkassor för jordbrukskredit. Med kreditinstitut förstås bankinstitut, jordbrukskassor, kreditaktiebolag, flnansbolag enligt lagen (1980: 2) om finansbolag, allmänna pensionsfonden, försäkringsföretag med svensk koncession, landshypoteks- och stadshypoteksinstitutionerna samt Svenska skeppshypotekskassan.

Ändamål 4 § Riksbanken skall föra valuta- och kreditpolitik samt främja ett säkert och effektivt betalningsväsen.

Penningväsen 5 § Enligt 9 kap. 13 § regeringsformen har riksbanken ensam rätt att ge ut sedlar och mynt. Det ankommer också på riksbanken att meddela föreskrifter om utformningen av de sedlar och mynt som banken ger ut. Sedlar och mynt som utges av riksbanken är lagligt betalningsmedel. i landet kallas krona. Kronan delas i etthundra öre. Penningenheten

6 § Sedlar får ges ut med namnvärdena tio, femtio, etthundra, femhundra, ettusen och tiotusen kronor. Mynt får ges ut med namnvärdena tio öre, femtio öre, en krona och fem kronor. Dessutom får minnes- och jubileumsmynt med andra namnvärden ges ut.

7 § Riksbanken skall svara för landets försörjning med sedlar och mynt.

8 § Sedlar och mynt som är skadade eller förslitna får lösas in av riksbanken. Banken får också ge ut ersättning för sedlar som blivit helt förstörda. Om det föreligger särskilda skäl, får riksbanken lösa in sedlar och mynt som upphört att vara lagligt betalningsmedel.

Valuta- och kreditpolitik

9 § Riksbanken skall följa utvecklingen på valuta- och kreditmarknaderna samt vidta erforderliga penningpolitiska åtgärder.

10 § Riksbanken skall bestämma det system som skall gälla för att fastställa kronans externa värde samt bestämma om tillämpningen av detta system.

11 § Det ankommer på riksbanken att i valutapolitiskt syfte hålla tillgångar i utländsk valuta, utländska fordringar och guld.

SOU 1986: 22 F örfattningsförslag 27

12 § Riksbanken fåri valutapolitiskt syfte köpa, sälja och förmedla handel med utländsk valuta, utländska statspapper, andra lätt omsättningsbara skuldebrev i utländsk valuta och guld samt rättigheter och skyldigheter som anknyter till nämnda tillgångar.

13 § I valutapolitiskt syfte får riksbanken ta upp utländsk kredit och kredit i utländsk valuta, bevilja kredit till annan centralbank och till Internationella valutafonden samt bevilja kredit inom ramen för verksamheten i Banken för internationell betalningsutjämning. Efter medgivande av riksdagen får riksbanken i valutapolitiskt syfte bevilja kredit till andra internationella finansorgan vari Sverige är medlem och sluta avtal om långsiktiga internationella låneåtaganden. Riksbanken får också efter medgivande av riksdagen av egna medel tillskjuta insatskapital i internationella finansorgan vari Sverige är medlem.

14 § Riksbanken får förvärva de särskilda dragningsrätter som tillkommer Sverige genom deltagandet i systemet med sådana dragningsrätter inom Internationella valutafonden. Det åligger vidare riksbanken att fullgöra de skyldigheter som följer av Sveriges deltagande i detta system.

15 § Riksbanken får verka som förbindelseorgan i förhållande till internationella ñnansorgan vari Sverige är medlem.

16 § Riksbanken får med eller utan räntegottgörelse ta emot insättningar i valuta eller guld från andra stater, mellanstatliga organ och utländska bankinrättningar. Riksbanken får även göra insättningar av nämnda slag hos utländska bankinrättningar.

17 § Om riksbankens uppgifter och befogenheter enligt valutalagen (0000: 000) gäller vad som sägs i nämnda lag.

18 § Riksbanken får på penningpolitiskt motiverade villkor bevilja lån till och ta emot inlåning från svenska bankinstitut samt medverka i betalningsutjämning. Räntevillkoren för denna ut- och inlåning skall offentliggöras. Om det föreligger synnerliga skäl, får riksbanken även på andra villkor än som avses i första stycket bevilja lån till svenska bankinstitut. Under samma förutsättning får lån beviljas också till andra företag som står under tillsyn av bank- eller försäkringsinspektionen.

19 § I syfte att påverka kreditmarknaden får riksbanken l. köpa, sälja och förmedla handel med svenska statspapper, andra lätt omsättningsbara skuldebrev samt rättigheter och skyldigheter som anknyter till nämnda tillgån ar,

SÅ

2. om särskilda föreligger ge ut egna skuldebrev med kort löptid.

20 § I kreditpolitiskt syfte får riksbanken genom beslut i särskilda fall uppställa kassakrav gentemot bankinstitut. Med kassakrav avses att viss andel, högst femton procent, av bankinstitutets förbindelser, beräknade på det sätt riksbanken i det särskilda fallet bestämmer, skall under angiven tid

28 F Örfattningsförslag SOU l986: 22

motsvaras av medel som med eller utan räntegottgörelse innestår på bankinstitutets checkräkning i riksbanken. l den utsträckning riksbanken i det särskilda fallet bestämmer likställs med sådana medel bankinstitutets inneliggande kassa.

21 § Om möjlighet för riksbanken att använda vissa andra kreditpolitiska medel finns bestämmelser i lagen (1974: 922) om kreditpolitiska medel.

22 § Efter anmodan av riksbanken i det särskilda fallet skall ett kreditinstitut till riksbanken lämna de uppgifter som riksbanken anser nödvändiga för att bedöma om en penningpolitisk åtgärd behöver vidtas eller för att utforma ett beslut om en sådan åtgärd.

Övriga uppgifter

23 § Riksbanken skall ta emot betalningar till och göra utbetalningar för statsverket. För att täcka statsverkets kortfristiga medelsbehov får riksbanken bevilja statsverket kontokredit.

24 § Inom ramen för riksbankens uppgifter som centralbank får riksbanken förvärva aktier, andelar i ekonomiska föreningar eller liknande rättigheter samt ikläda sig härmed förenade förpliktelser. 25 § Riksbanken får själv eller genom bolag, som ägs av banken, bedriva tryckerirörelse, papperstillverkning och tillverkning av sedlar samt tillverkning av mynt, medaljer och liknande föremål. 26 § Riksbanken får förvärva fastigheter och inventarier som är avsedda för den verksamhet som banken bedriver eller har del i. I den mån det behövs för att skydda någon riksbankens fordran får banken förvärva varje slag av egendom. Egendom som riksbanken har förvärvat enligt andra stycket skall avyttras så snart det är lämpligt och senast när det kan ske utan förlust. 27 § I anslutning till den bedrivna verksamheten får riksbanken mot betalning utföra tjänster som går utöver bankens egentliga myndighetsuppgifter. 28 § Riksbanken får efter prövning i varje särskilt fall besluta om ackord samt om avskrivning, nedsättning eller eftergift av fordran som banken har. 29 § Uppkommer i riksbankens verksamhet anledning att väcka fråga om författningsändring eller annan åtgärd från statens sida, får fullmäktige göra framställning i ämnet till riksdagen eller regeringen.

30 § Vid planeringen och genomförandet av riksbankens verksamhet i fred skall de krav beaktas som totalförsvaret ställer. Det åligger riksbanken att ansvara för beredskapsanläggningen på bankoch betalningsväsendets område. Härvid skall riksbanken i erforderlig utsträckning samråda med postverket, berörda kreditinstitut och andra företag samt Överstyrelsen för civil beredskap. Denna myndighet skall hållas underrättad om beredskapsplanläggningen.

SOU l986: 22 F 29

örfattningsförslag

Organisation m. m. 31 § Enligt 9 kap. 12 § regeringsformen förvaltas riksbanken av åtta fullmäktige av vilka sju väljs av riksdagen och en som är riksbankens chef väljs av de övriga fullmäktige som även inom sig väljer ordförande. Fullmäktige väljer inom sig en eller flera vice ordförande. Riksbankschefen får dock inte väljas till vice ordförande.

32 § Enligt 8 kap. 6 § riksdagsordningen väljer fullmäktige utom sig högst två vice riksbankschefer och bestämmer i vilken inbördes ordning dessa vid förhinder för riksbankschefen skall vara suppleanter för denne i fullmäktige. Vice riksbankschef utövar i den inbördes ordning som nyss sagts även i övrigt riksbankschefens tjänst när denne har förhinder. Efter beslut av riksbankschefen inträder vice riksbankschef också i andra fall i riksbankschefens ställe vid behandlingen av vissa ärenden eller grupper av ärenden.

33 § Fullmäktig och vice riksbankschef får inte vara omyndig eller försatt i konkurs. Fullmäktig och vice riksbankschef får inte heller vara statsråd eller styrelseledamot eller suppleant för sådan i svenskt kreditinstitut eller fondkommissionsbolag.

34 § Riksbankens verksamhet bedrivs vid ett huvudkontor i Stockholm där också fullmäktige har sitt säte. Riksbanken bedriver dessutom verksamhet vid regionkontor. kassakontor och sedeldepåer till det antal och på de orter som riksbanken bestämmer.

35 § Vid huvudkontoret finns en revisionsenhet samt de övriga enheter som fullmäktige beslutat. Under fullmäktige leds riksbankens verksamhet av riksbankschefen. Verksamheten vid revisionsenheten leds dock av fullmäktige. om annat inte följer av lagen (RFS l968z8) om revision av riksdagsförvaltningen. Ärendenas fördelning mellan enheterna skall framgå av riksbankens arbetsordning.

36 § Vid riksbanken får finnas personal enligt upprättad personalförteckning samt annan personal i mån av behov och tillgång på medel enligt gällande budget. Riksbanken får därjämte anlita utomstående för särskilda uppdrag i mån av behov och tillgång på medel enligt gällande budget. Utöver vad som följer av allmänna bestämmelser för riksdagen och dess organ får tjänst som tillsätts av fullmäktige tillsättas utan att kungöras till ansökan ledig. Ordinarie tjänst vid riksbanken inrättas av riksdagen. Ordinarie tjänst som riksbankchef tillsätts med förordnande för viss tid eller med förord-

nande tills vidare. Övriga ordinarie tjänster tillsätts med förordnande för

högst tre år.

37 § Riksbanken får för särskilt fall besluta att endast svensk medborgare får inneha eller utöva tjänst inom riksbanken.

30 Författningsförslag SOU 1986: 22

38 § Riksbanken skall besluta arbetsordning och de föreskrifter i övrigt som behövs för arbetet inom banken utöver denna lag. Riksbanken beslutar också för särskilda fall i frågor som rör personal och uppdragstagare hos banken, i den mån inte annat följer av beslut av riksdagen eller av riksdagens förvaltningskontor.

39 § Beträffande arvoden till fullmäktige och suppleanter finns föreskrifteri lagen (1984: 665) om arvoden m. m. för uppdrag inom riksdagen. dess myndigheter och organ. För resor som en fullmäktig eller suppleant företar för riksbankens räkning har han rätt till resekostnadsersättning, traktamente och annan ersättning enligt allmänt reseavtal för statens tjänstemän eller, när det är fråga om utrikes resa, enligt utlandsresereglementet (1953: 666). Fullmäktig och suppleant skall hänföras till reseklass A. En fullmäktig eller suppleant som är ledamot av riksdagen har inte rätt till traktamente för deltagande i sammankomst i Stockholm med fullmäktige eller för annan förrättning eller annat uppdrag där för riksbankens räkning under tid då riksmöte pågår. Vid förrättning på annan ort än Stockholm under pågående riksmöte skall dagtraktamentet för en fullmäktig eller suppleant som är ledamot av riksdagen minskas med det belopp för (1971: 1197) för riksdagens ledadag som utgår enligt ersättningsstadgan möter.

40 § l mom. Till ledamöter i den i 6§ valutalagen (0000:000) nämnda Valutastyrelsen skall fullmäktige utse dels från riksbanken en vice riksbankschef, en fullmäktig eller suppleant för fullmäktig och en riksbanksdirektör, dels utanför banken fyra ledamöter, av vilka två skall representera bankväsendet och näringslivet i övrigt och två arbetstagarna. Fullmäktige skall därjämte utse suppleanter för dessa ledamöter. Vice riksbankschefen är valutastyrelsens ordförande. Fullmäktige förordnar en av de övriga inom riksbanken utsedda ledamöterna att vara vice ordförande. Valutastyrelsen är beslutför när minst fem ledamöter är närvarande. Vid lika röstetal gäller den mening som ordföranden biträder. 2 mom. Ärende som Valutastyrelsen har att ta befattning med avgörs i Valutastyrelsen, i valutastyrelsens direktion (valutadirektionen) eller av enskilda tjänstemän, en eller två i förening.

I Valutastyrelsen avgörs ärenden som innefattar väsentliga principfrågor

eller eljest är av större betydelse. Valutadirektionen skall förbereda ärenden som skall avgöras av valutastyrelsen och under styrelsen leda valutaregleringen. l Valutadirektionen avgörs ärenden som utan att kräva valutastyrelsens avgörande bedöms betydelsefulla. Av enskilda tjänstemän, en eller två i förening, vilka därtill erhållit Valutastyrelsen bemyndigande, avgörs de ärenden vilka inte ankommer på Valutastyrelsen eller Valutadirektionen. 3 mom. Valutadirektionen består av den vice riksbankschef och den riksbanksdirektör som ingår i Valutastyrelsen, deras suppleanter i styrelsen samt den gruppchef eller motsvarande tjänsteman till vars verksam-

i

.i Författningsförslag 31

hetsområde föreliggande ärende hör. Valutastyrelsen skall utse två tjänstemän i riksbanken såsom suppleanter för valutadirektionens ständiga ledamöter. Vice riksbankschefen är ordförande och riksbanksdirektören vice ordförande i valutadirektionen. Beslutförhet kräver att tre är närvarande. 4 mom. Har på sätt som föreskrivs i 44 § andra stycket valutalagen (0000: 000) ett yrkande framställts om att beslut som valutastyrelsen meddelat skall underställas fullmäktiges prövning, skall sökanden i ärendet underrättas om detta snarast möjligt och senast i samband med att han får meddelande om innehållet i styrelsens beslut. Fullmäktig eller suppleant för fullmäktig får inte delta i fullmäktiges handläggning av ett ärende som han tagit befattning med i valutastyrelsen. 5 mom. Beträffande arvoden till valutastyrelsen finns föreskrifter i lagen (1984: 665) om arvoden m. m. för uppdrag inom riksdagen, dess myndigheter och organ. Vid resa, som föranleds av uppdraget, har ledamot eller suppleant rätt till resekostnadsersättning och traktamente enligt vad som gäller för riksbanksdirektör. Ärendenas handläggning 41 § Av fullmäktige avgörs l. författningsfrågor, 2. fråga om fastställande av arbetsordning samt andra viktigare frågor om riksbankens organisation och arbetsformer, 3. frågor om systemet för att bestämma kronans externa värde och det område inom vilket värdet får förändras, 4. frågor om riktlinjer för förvaltningen av de tillgångar som anges i ll §. 5. frågor om viktigare internationella låneavtal, 6. frågor om diskonto och om räntevillkoren vid ut- och inlåning enligt 18 § första stycket samt villkoren vid utlåning enligt 18 § andra stycket, 7. frågor om viktigare rekommendationer till eller överenskommelser med kreditinstitut, 8. frågor om kassakrav och särskild avgift när kassakrav inte uppfylls, 9. frågor om statsverkets kontokredit, 10. frågor som avses i 24 §, ll. viktigare frågor om ackord, avskrivning, nedsättning eller eftergift av fordran, 12. frågor om upprättande av personalförteckning, om beslut som avses i 37 § samt om tillsättande av tjänster som riksbanksdirektör, avdelningschef eller direktör för regionkontor,

g 13. frågor om skiljande från annan anställning än provanställning eller

l om skiljande från uppdrag eller om disciplinansvar, åtalsanmälan, avstäng-

ning eller läkarundersökning,

i l 14. övriga frågor som enligt denna eller annan lag skall avgöras av

i

fullmäktige, l 15. frågor som fullmäktige finner vara av större vikt eller som riks-

i

bankschefen hänskjuter till fullmäktige. Ärenden som inte skall avgöras av fullmäktige

i

avgörs av riksbankschefen. I den mån sådana ärenden inte är av det slag att de behöver prövas av riksbankschefen, får de avgöras av annan tjänsteman enligt vad som anges i arbetsordningen elleri särskilda beslut.

32 Författningsförslag SOU 1986: 22

42 § Innan riksbanken fattar beslut av större penningpolitisk vikt skall samråd ske med statsråd som regeringen bestämmer. om inte synnerliga skäl föranleder annat.

43 § Fullmäktige skall sammanträda minst en gång varannan vecka. Vid sammanträdena skall föras protokoll. Fullmäktige är beslutföra när minst sex ledamöter är närvarande. Ärenden som kräver ett skyndsamt beslut får dock avgöras av fem ledamöter, om minst fyra av dem är ense om beslutet. Vid omröstningar skall varje ledamot ge sin mening till känna. Som fullmäktiges beslut gäller den mening som de flesta enar sig om eller. vid lika röstetal, den mening som ordföranden biträder. I 5 § lagen (RFS 1980:4) om beslutande organ i frågor om disciplinansvar m.m. , beträffande arbetstagare hos riksdagen och dess myndigheter finns en särskild bestämmelse om omröstning i vissa personafrågor. Också omröstningsbestämmelsen i 24 § anställningsstadgan (RFS 1971: 3) för riksdagen och dess organ skall iakttas.

44 § Om ett ärende som skall behandlas i fullmäktige är av ringa betydelse eller av särskilt brådskande art får ärendet avgöras genom meddelanden mellan ledamöterna.

45 § Fullmäktige får inte sammanträda på område som är ockuperat av främmande makt.

46 § Om vid sammanträde med fullmäktige någon ledamot eller föredraganden i samband med ett beslut anmäler skiljaktig mening, skall anteckning därom ske i protokollet.

47 § I skrivelse som fullmäktige avger till riksdagen eller regeringen skall anges vilka ledamöter som deltagit i beslutet och vem som varit föredragande. Har skiljaktig mening anmälts i ärendet, skall den anges i skrivelsen eller framgå av bifogat protokollsutdrag.

Budget, redovisning och vinstdisposilion 48 § Kalenderåret är riksbankens räkenskapsår. Varje år före utgången av december månad skall fullmäktige fastställa en budget för riksbankens förvaltningsverksamhet under det följande räkenskapsåret. Budgeten skall tillställas riksdagen för kännedom.

49 § Riksbanken är bokföringsskyldig och det åligger banken att fullgöra denna skyldighet på ett sätt som överensstämmer med god redovisningssed. Varje år före den 15 februari skall fullmäktige till riksdagen avge redovisning för det föregående räkenskapsåret samt förslag till disposition av riksbankens vinst. Redovisningen skall omfatta resultaträkning, balansräkning, förvaltningsberättelse och en redogörelse för den förda valuta- och kreditpolitiken.

sou 1986:22 Författningsförslag 33

50 § Riksbankens reslutaträkning och balansräkning fastställs av riksdagen. som också beslutar hur bankens vinst skall disponeras. Härvid skall iakttas att om reservfonden gått ned under femhundra miljoner kronor, minst tio procent av årets vinst skall avsättas till reservfonden tills denna åter uppnått föreskrivet belopp. Riksdagen beslutar om ansvarsfrihet för fullmäktige för förvaltningen av riksbanken.

51 § En gång varje vecka skall riksbanken offentliggöra statistiska uppgifter om valuta- och kreditförhållanden. Riksbanken skall även offentliggöra beslut om diskontoförändringar.

Avslutande bestämmelser

52 § Bankinstitut som inte uppfyller uppställda kassakrav skall erlägga särskild avgift till staten. Fråga om särskild avgift prövas av riksbanken.

53 § Särskild avgift skall utgöra ett belopp som svarar mot ränta på underskottet för varje dag sådant förelegat, varvid räntesatsen för år får uppgå till högst två gånger det av riksbanken fastställda, vid varje tid gällande diskontot. Om särskilda skäl föreligger, får särskild avgift nedsättas eller efterges.

i

54 § Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet lämnat oriktig uppgift i samband med fullgörande av skyldighet enligt 22 § skall dömas till böter, om gärningen inte är belagd med straff i brottsbalken. I ringa fall skall inte dömas till ansvar.

i

l i 55 § Utan hinder av vad som föreskrivs i 8 kap. 8§ sekretesslagen

i

i (1980: 100) skall riksbanken underrätta polismyndighet eller åklagarmyni dighet om det i riksbankens kassarörelse, valutahandel, lånerörelse, bei talningsutjämning samt handel med värdepapper framkommer uppgifter i som ger anledning att anta att ett brott har begåtts. i Om särskilda skäl föreligger, får riksbanken underlåta att lämna sådan

i

underrättelse.

g 56 § Åtal mot vice riksbankschef för brott som begåtts i utövningen av i hans tjänst får beslutas endast av frnansutskottet eller av fullmäktige. Vad nu sagts gäller dock inte fråga om brott som begåtts i utövningen av riksbankens beslutanderätt enligt valutalagen (0000: 000).

57 § Riksbankens beslut enligt denna lag får överklagas genom besvär endast i den utsträckning och i den ordning som sägs i besvärsstadgan (RFS 1970: 3) för riksdagen och dess verk.

i i i i

3-16-233

› l

34 F örfattningsförslag SOU 1986: 22

Ikraftträdande- och Övergångsbestämmelser l. Denna lag träderi kraft den ljanauri 1989. 2. Genom lagen upphävs lagen (1934:437) för Sveriges riksbank. lagen (RFS 1975:6) med reglemente för riksbanken och lagen (1970: 1028) om rikets mynt. 3. Verksamhet som inte föreskrivs i den nya lagen eller i annan lag men som påbörjats med stöd av äldre lag får bedrivas till dess verksamheten kan avslutas. 4. Befogenheten att åtala brott skall bedömas efter äldre lag om. när handlingen företogs, för åtal gällde förutsättning som inte har upptagits i den nya lagen.

5. Övergångsbestämmelserna till lagen (1970: 1028) om rikets mynt

punkterna 3-6 skall fortfarande tillämpas.

4 Förslag till

Lag om upphävande av lagen (1982: 1158) om

riksgäldskontoret

Härigenom föreskrivs att lagen (1982:1158) om riksgäldskontoret skall upphöra att gälla vid utgången av juni 1989.

1. De som var ledamöter i fullmäktige vid utgången av juni 1989 skall före den 15 oktober 1989 till riksdagen avge berättelse över förvaltningen under det föregående budgetåret. 2. Befogenheten att åtala brott skall bedömas enligt den upphävda lagen om, när handlingen företogs, för åtal gällde förutsättning som efter lagens upphävande inte längre är föreskriven.

5 Förslag till

Lag för riksgäldskontoret

Härigenom föreskrivs följande. För samtliga lån och garantier som riksgäldskontoret ombesörjer är staten ansvarig.

Denna lag träderi kraft den ljuli 1989.

SOU 1986: 22 F 35

örfattningsförslag

6 Förslag till

Lag om ändring i lagen (RFS 1968: 8) om revision av

riksdagsförvaltningen

Härigenom förskrivs att 5 § lagen (RFS 1968:8) om revision av riksdagsförvaltningen skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 5§ Utöver den kontroll som riksda- Utöver den kontroll som riksdagens revisorer skall utöva enligt la- gens revisorer skall utöva enligt lagen (1974: 1036) med instruktion för gen (1974: 1036) med instruktion för riksdagens revisorer skall reviso- riksdagens revisorer skall revisorerna för varje avslutat räkenskaps- rerna för varje avslutat räkenskapsår granska riksbankens och riks- år granska riksbankens tillstånd, gäldskontorets tillstånd, styrelse styrelse och förvaltning. Revisoreroch förvaltning. Revisorerna skall na skall därvid särskilt tillse att därvid särskilt tillse att verkens or- riksbankens av och organisation ganisation av och kontroll över kontroll över bokföringen samt mebokföringen samt medels- och vär- dels- och värdeförvaltningen är tilldeförvaltningen är tillfredsställan- fredsställande. de. Revisorerna skall avge en sär- Revisorerna skall avge en särskild berättelse till riksdagen senast skild berättelse till riksdagen senast den I mars över revisionen av riks- den 15 mars över revisionen av banken och senast den 15 novem- riksbanken. Berättelsen skall inneber över revisionen av riksgälds- hålla uppgift angående omfattningkontoret. Berättelsen skall innehål- en av den av revisorerna verkla uppgift angående omfattningen ställda granskningen, ställningstaav den av revisorerna verkställda gande till riksbankens resultat- och granskningen och uttalande huruvi- balansräkningar samt uttalande huda revisorerna anser att ansvarsfri- ruvida revisorerna anser att anhet bör beviljas vederbörande full- svarsfrihet bör beviljas fullmäktige. mäktige.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1989 avseende riksbanken och i övrigt den ljuli 1989. 2. Revisorerna skall senast den 15 november 1989 till riksdagen avge en särskild berättelse över revisionen av riksgäldskontoret.

Senaste lydelse 1982: 1160

36 Författningsförslag SOU 1986: 22

7 Förslag till

Lag om ändring i lagen (1982: 1255) om författningssamlingar

för riksdagens förvaltningskontor och riksbanken

Härigenom föreskrives att 7 § lagen (1982: 1255) om författningssamlingar för riksdagens förvaltningskontor och riksbanken skall ha följande lydelse.

7§ Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Av riksbanken beslutade författ- Av riksbanken beslutade författningar skall kungöras i RBFS. ningar skall kungöras i RBFS. Dock får författningar som är av särskilt allmänt intresse kungöras i Svenskförfattningssamling.

Denna lag träderi kraft den l januari 1989.

8 Förslag till

om ändring i lagen (1984:665) om arvoden m.m. för Lag uppdrag inom riksdagen, dess myndigheter och organ

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1984: 665) om arvoden m. m. för uppdrag inom riksdagen, dess myndigheter och organ, dels att l § 2 skall upphöra att gälla, dels att nuvarande 1 § 3-7 skall betecknas l § 2-6, dels att I § l och 2 § skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Arvoden för vissa uppdrag inom Arvoden för vissa uppdrag inom riksdagen, dess myndigheter och riksdagen, dess myndigheter och organ skall utgå enligt följande: organ skall utgå enligt följande: 1. Sveriges riksbank. l. Sveriges riksbank Fullmäktig: 20 000 kronor för år. Fullmäktig som ej är tjänsteman i riksbanken: 20000 kronor för år. Fullmäktiges ordförande: 6700 Fullmäktiges ordförande: 6700 kronor för år utöver fullmäktige- kronor för år utöver fullmäktigearvodet. arvodet. Ful/mäktig som är deputerad: 20000 kronorför år zitäverftzl/mäktigearvodet. Suppleant för fullmäktig: 6700 Suppleant för fullmäktig som ej kronor för år. är tjänsteman i riksbanken: 6700 kronor för år.

i

SOU 1986: 22 F örfattningsförslag 37 s

i

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Ledamot av valutastyrelsen som Ledamot av valutastyrelsen som ej är tjänsteman i riksbanken: 5 600 ej är tjänsteman i riksbanken: 8000 kronor för år till ledamot som kronor för år. tjänstgör endast i ärenden rörande direkta investeringar utomlands och 8000 kronor till annan ledamot Suppleant i valutastyrelsen som Suppleant i valutastyrelsen som ej är tjänsteman i riksbanken: 2700 ej är tjänsteman i riksbanken: 2700 kronor för år. kronor för år.

För fullgörande av i l § angivna För fullgörande av i 1 § angivna uppdrag utgår särskilt arvode för uppdrag utgår särskilt arvode för sammanträdesdag (sammanträdes- sammanträdesdag (sammanträdesarvode) med belopp som fastställes arvode) med belopp som fastställes av riksdagens förvaltningsstyrelse. av riksdagens förvaltningsstyrelse. Sammanträdesarvode utgår dock Sammanträdesarvode utgår dock inte till inte till al riksbanksfirllmäktig som är a) riksbankschef deputerad b) vice riksbankschef. b) riksbankschef c) vice riksbankschef d) riksgäldsdirektör. Till suppleant som deltar i sam- Till suppleant som deltar i sammanträde utan att delta i beslut ut- manträde utan att delta i beslut utgår sammanträdesarvode endast går sammanträdesarvode endast om respektive organ beslutar det. om respektive organ beslutar det. Sammanträdesarvode enligt denna Sammanträdesarvode enligt denna paragraf utgår ej när arvodering paragraf utgår ej när arvodering sker med tillämpning av förordning- sker med tillämpning av förordningen om ersättning vid kommittéupp- en om ersättning vid kommittéuppdrag. drag.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1989 såvitt avser l § l och 2 § i fråga om riksbanksfullmäktig som är deputerad och i övrigt den l juli 1989.

9 Förslag till

Lag om ändring i lagen (1974: 922) om kreditpolitiska medel

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1974:922) om kreditpolitiska medel

dels att rubriken närmast för 11 § skall utgå, dels att 11- 13 §§ skall upphöra att gälla, dels att 1 och 6 §§ samt 30 § första stycket 1 skall ha följande lydelse.

38 Författningsförslag SOU 1986: 22

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

l§ Kreditpolitiska medel enligt den- Kreditpolitiska medel enligt denna lag är likviditetskrav, kassakrav, na lag är likviditetskrav, utlåningsutlåningsreglering, emissionskon- reglering, emissionskontroll, alltroll, allmän placeringsplikt, sär- män placeringsplikt, särskild plaskild placeringsplikt och räntere- ceringsplikt och räntereglering. glering.

6§ I fråga om likviditetskrav, kassa- I fråga om likviditetskrav. utlåkrav, utlåningsreglering, place- ningsreglering. placeringsplikt eller ringsplikt eller räntereglering får räntereglering får riksbanken riksbanken l. begränsa användningen till ett l. begränsa användningen till ett eller flera slag av institut, eller flera slag av institut, 2. undantaga visst institut, om 2. undantaga visst institut om särskilda skäl föreligger, särskilda skäl föreligger, 3. utfärda olika föreskrifter för 3. utfärda olika föreskrifter för skilda institut. skilda institut.

30 § Särskild avgift skall utgöra, vid Särskild avgift skall utgöra, vid åsidosättande av föreskrift i fråga åsidosättande av föreskrift i fråga om om l. likviditets- eller kassakrav, ett l. likviditetskrav, ett belopp belopp som svarar mot ränta på un- som svarar mot ränta på underskotderskottet för tiden från föregående tet för tiden från föregående beräkberäkningstidpunkt eller, om tidi- ningstidpunkt eller, om tidigare begare beräkning ej skett, från det fö- räkning ej skett, från det föreskrifreskriften trätt i tillämpning, varvid ten trätt i tillämpning, varvid ränteräntesatsen för år får i fråga om satsen för år får överstiga riksbanlikviditetskrczv överstiga riksban- kens diskonto med högst tre prokens diskonto med högst tre pro- centenheter. centenheter och i fråga om kassakrav uppgå till högst två gånger diskontor.

Denna lag träder i kraft den ljanuari 1989.

Senaste lydelse 1980: 522

SOU 1986: 22 Författningsförslag_ 39

10 Förslag »till

Lag om ändring i valutakommitténs förslag till ny valutalag

(SOU 1985:52)

Härigenom föreskrivs att 6§ valutakommitténs förslag till ny valutalag (SOU 1985: 52) skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 6 § Framställning enligt 2 § första stycket, 2 § fjärde stycket och 3 § första stycket samt föreskrifter enligt 2§ sista stycket och 3 § andra stycket beslutas av fullmäktige i riksbanken. Riksbankens beslutanderätt i övrigt enligt denna lag utövas inom banken av en styrelse (valutastyrelsen). Valutastyrelsen består av nio ledamöter. Två av ledamöterna utses av regeringen. De övriga utses av fullmäktige i riksbanken. För ledamöterna skall i samma ordning utses suppleanter till ett antal av högst två för varje ledamot. Närmare bestämmelser rörande Närmare bestämmelser rörande Valutastyrelsen meddelas i banko- valutastyrelsen meddelas i lagen reglementet (RFS 1975:6). (0000: 000) om Sveriges riksbank.

Denna lag träderi kraft den l januari 1989.

11 Förslag till

Lag om ändring i föräldrabalken

Härigenom föreskrivs att 15 kap. 8§ föräldrabalken skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 15 kap. s §2

Aktier, obligationer, pantbrev, Aktier, obligationer, pantbrev,

företagshypoteksbrev, skuldebrev företagshypoteksbrev, skuldebrev och andra sådana värdehandlingar och andra sådana värdehandlingar skall, om sammanlagda värdet skall, om sammanlagda värdet överstiger ett belopp motsvarande överstiger ett belopp motsvarande två gånger gällande basbelopp en- två gånger gällande basbelopp enligt lagen (1962: 381) om allmän för- ligt lagen (1962:381) om allmän för-

säkring, i den omyndiges namn säkring, i den omyndiges namn

nedsättas i öppet försvar hos riks- nedsättas i öppet försvar hos bank. banken eller annan bank. Vill för- Vill förmyndaren ta ut nedsatt värmyndaren ta ut nedsatt värdehand- dehandling, skall han söka överför-

Balken omtryckt senast 1983:485 2 Senaste lydelse 1984:654

40 F örfattningsfärslag SOU 1986: 22

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse ling, skall han söka överförmynda- myndarens tillstånd. Sådant tillrens tillstånd. Sådant tillstånd er- stånd erfordras ej, där värdehandfordras ej, där värdehandlingen en- lingen endast skall genom bankens dast skall genom bankens försorg försorg överföras till annan bank överföras till annan bank för att där för att där nedsättas i öppet förvar. nedsättas i öppet förvar. De nedsat- De nedsatta värdehandlingarna ta värdeförhandlingama skall under skall under överförmyndarens tillöverförmyndarens tillsyn vårdas i syn vårdas i enlighet med vad som enlighet med vad som föreskrivs föreskrivs om vård om omyndigs om vård om omyndigs värdehand- värdehandlingar. lingar. Vad sålunda om nedsättning av omyndigs värdehandlingar föreskrivits skall ej äga tillämpning med avseende å bevis eller motbok rörande tillgodohavande å räkning hos bank, ej heller med avseende å bevis, som utfärdats om inskrivning i statsskuldboken eller Sveriges allmänna hypoteksbanks skuldbok eller skuldbok hos annan inrättning, som regeringen bestämmer, såframt å beviset finnes antecknat, att inskrivningen skett med förbehåll att kapitalbelopp å inskriven fordran eller därå utställd obligation eller ock inskriven obligation eller å sådan obligation belöpande kapitalbelopp ej må lyftas utan överförmyndarens tillstånd. Premieobligationer, vilka utfärdats av staten, skola, såframt ej obligationerna äro nedsatta i öppet förvar hos bank eller Överförmyndaren medgiver undantag, inskrivas i statsskuldboken med förbehåll, varom i andra stycket sägs. Utövar en förmyndare förmynderskap för flera omyndiga, skola vid tillämpning av det i första stycket givna stadgandet de omyndigas värdehandlingar sammanräknas. Finnas omyndigs värdehandlingar, som skola förvaltas av förmyndaren, i öppet förvar hos bank utan att hava nedsatts enligt bestämmelse i detta kapitel, skall å dem tillämpas vad i denna balk är stadgat om nedsatta värdehandlingar.

Denna lag träder i kraft den l januari 1989.

12 Förslag till

Lag om ändring i lagen (1924: 322) om vård av omyndigs

värdehandlingar

Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (1924: 322) om vård av omyndigs värdehandlingar skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Hava för omyndigs räkning vär- Hava för omyndigs räkning värdehandlingar blivit hos riksbanken dehandlingar blivit hos bank i öppet Lagen omtryckt 1976: 616

SOU 1986: 22 F örfattningsförslag 41

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse eller annan bank i öppet förvar ned- förvar nedsatta efter vad i föräldrasatta efter vad i föräldrabalken är balken är stadgat, svare banken för stadgat, svare banken för de sålun- de sålunda nedsatta värdehandlingda nedsatta värdehandlingarnas arnas förvaring och förvaltning i enförvaring och förvaltning i enlighet lighet med vad här nedan i 2-7 §§ med vad här nedan i 2-7 §§ stad- stadgas. Ej må i vidare mån än där gas. Ej må i vidare mån än där sägs sägs avtal träffas om befrielse från avtal träffas om befrielse från de de förpliktelser, som enligt nämnda förpliktelser, som enligt nämnda lagrum åvila banken; har så skett, lagrum åvila banken; har så skett, vare avtalet utan verkan. vare avtalet utan verkan. Finnas eljest i öppet förvar hos Finnas eljest i öppet förvar hos bank omyndigs värdehandlingar, å bank omyndigs värdehandlingar, å vilka skall tillämpas vad i föräldra- vilka skall tillämpas vad i föräldrabalken är stadgat beträffande ned- balken är stadgat beträffande nedsatta värdehandlingar, äge vad i satta värdehandlingar, äge vad i första stycket sägs motsvarande första stycket sägs motsvarande tillämpning. tillämpning.

Denna lag träder i kraft den l januari 1989

13 Förslag till

Lag om ändring i inkassolagen (1974: 182)

Härigenom föreskrivs att 2 och 13 §§ inkassolagen (1974: 182) skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 2 § Inkassoverksamhet, som avser indrivning av fordringar för annans räkning eller fordringar som har övertagits för indrivning, får bedrivas endast efter tillstånd av datainspektionen. Om inkassoverksamheten utgör ett underordnat led i en annan verksamhet och inte någon av verksamheterna utgör näringsverksamhet eller om inkassoverksamheten bedrivs av ett företag för ett annat företag inom samma koncern behövs tillstånd endast i fall då inkassoverksamheten avser fordringar som tillkommer eller har övertagits från någon som inte utan tillstånd enligt denna lag hade kunnat driva in fordringarna. Tillstånd behövs ej för in- Tillstånd behövs ej för inkassoverksamhet som är av tillfällig kassoverksamhet som är av tillfällig natur och avser endast enstaka natur och avser endast enstaka fordringar eller som bedrivs av Sve- fordringar eller som bedrivs av Sveriges riksbank, Sveriges investe- riges investeringsbank AB, företag

Lagen omtryckt l98lz738

42 Färfattningsförslag SOU 1986: 22

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse ringsbank AB, företag under bank- under bankinspektionens tillsyn elinspektionens tillsyn eller advokat. ler advokat.

l3§ Datainspektionen utövar tillsyn Datainspektionen utövar tillsyn över efterlevnaden av denna lag. över efterlevnaden av denna lag. Inspektionens tillsyn omfattar dock Inspektionens tillsyn omfattar dock ej verksamhet som bedrivs av Sve- ej verksamhet som bedrivs av Sveriges riksbank, Sveriges investe- riges investeringsbank AB, företag ringsbank AB, företag under bank- under bankinspektionens tillsyn elinspektionens tillsyn eller advokat. ler advokat. Tillsynen skall utövas så, att den Tillsynen skall utövas så, att den inte vållar större kostnader eller inte vållar större kostnader eller olägenheter än som är nödvändigt. olägenheter än som är nödvändigt.

Denna lag träder i kraft den ljanuari 1989.

14 Förslag till

Lag om ändring i sekretesslagen (1980: 100)

Härigenom föreskrivs att 8 kap. 8 § sekretesslagen (1980: l00) skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 8 kap.

Sekretess gäller i riksbankens Sekretess gäller i riksbankens bankrörelse och i riksgäldskonto- kassarörelse, valutahandel, lånerets upplåningsverksamhet för upp- rörelse, betalningsutjämning samt gift om enskilds ekonomiska förhål- handel med värdepapper och i landen. riksgäldskontorets upplåningsverksamhet för uppgift om enskilds ekonomiska förhållanden. Sekretess gäller i annan av myndighet bedriven upplåningsverksamhet eller affärsmässig utlåningsverksamhet för uppgift om enskilds affärs- eller driftförhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Har uppgift, för vilken sekretess gäller enligt andra stycket, lämnats till annan myndighet, gäller sekretessen också där. Sekretessen gäller dock inte, om uppgiften ingår i beslut av den mottagande myndigheten. I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.

Denna lag träder i kraft den ljanuari 1989.

Lagen omtryckt senast 1985: 1059

1 Utredningsuppdraget

1.1 Direktiven

I direktiven (Dir 1983: 61) till statsskuldspolitiska kommittén, som beslöts vid regeringssammanträde den 22 september 1983, anförde chefen för finansdepartementet, statsrådet Feldt. följande.

Utgångspunkter Den svenska statsskuldspolitiken utformas genom samverkan mellan riksdagen, regeringen, riksbanken och riksgäldskontoret. Riksdagen ger de grundläggande förutsättningarna för statsskuldspolitiken genom att besluta om statens utgifter och skatteuttag samt om den allmänna inriktningen av den ekonomiska politiken. Regeringen har det löpande ansvaret för den allmänna ekonomiska politikens utformning. Riksdagen och regeringen påverkar vidare förutsättningarna för statsskuldspolitiken genom den kredit- och valutapolitiska lagstiftningen. Riksbanken har ansvar för penning- och valutapolitiken. Unikt för Sverige är att det finns särskilda av riksda- - I gen utsedda fullmäktige för att handha statens upplåning riksgäldsfullmäktige. de flesta andra länder handhas statsupplåningen av finansdepartementet. Centralbanken utför i vissa länder tekniska uppgifter på uppdrag av finansdepartementet. Till viss del kommer behovet av samverkan mellan de parterjag nämnt till uttryck däri att regeringen utser en av de sju fullmäktige i riksbanken. Denne är samtidigt ordförande i fullmäktige. Något motsvarande organisatoriskt samband mellan regeringen och riksgäldsfullmäktige eller mellan de båda fullmäktigeförsamlingarna i riksbank och riksgäldskontor finns inte. Båda fullmäktigeförsamlingarna utses av riksdagen med ovan angivet undantag, l lagen (1982: H58) om riksgäldskontoret och i lagen (RFS 1975:6) med reglemente för riksbanken (Bankoreglementet) finns bestämmelser om samverkan mellan fullmäktige i riksbanken och fullmäktige i riksgäldskontoret. När endera fullmäktige begär det skall sålunda gemensam överläggning ske i frågor som är av betydelse från kredit- eller valutapolitisk synpunkt. Av vad finansutskottet anfört vid behandlingen av det förslag (Förs. l980/8l: 19. FiU 1982/83: 16) som låg till grund för lagen om riksgäldskontoret framgår bl.a. följande. Statsskuldspolitiken måste numera ses som en integrerad del av kredit- och valutapolitiken. Ett nära samarbete mellan riksbanken och riksgäldskontoret år därför nödvändigt. Behovet av samordning av de båda verkens verksamhet blir enligt utskottets uppfattning särskilt markant i samband med de målkonflikter som kan uppstå mellan riksbanken och riksgäldskontoret. De mera långsiktiga och institutionella målen för statsskuldspolitiken som riksgäldsfullmäktige har att iaktta kan sålunda komma i konflikt med ambitionen från riksbankens sida att använda vill-

i 44 Utredningsuppdraget SOU 1986: 22

korssättningen på statsupplåningen i primärmarknaden för att tillgodose mera kortsiktiga kredit- och valutapolitiska syften. Emellertid är det i verkligheten fyra parter som måste samverka när det gäller statsskuldspolitiken, nämligen riksdagen, regeringen, riksbanken och riksgäldskontoret. Med de dimensioner som statsskuld, budgetunderskott och statsupplåning numera har och kan väntas få under resten av 1980-talet har statsskuldspolitiken en så betydelsefull roll i den ekonomiska politiken att en allsidig och förutsättningslös utredning av dess samordning och organisation enligt utskottets mening bör komma till stånd. I likhet med den tidigare gällande lagstiftningen om riksgäldskontoret är de lagar som styr riksbankens verksamhet enligt utskottet i många avseenden otidsenliga. Detta gäller såväl riksbankslagen (1934: 437), som i huvudsak bygger på 1897 års riksbankslag, som bankoreglementet (RFS 1975:6), vars rötter sträcker sig ännu längre tillbaka i tiden - i några fall ända till 1668 då Rikets Ständers bank grundades. Den nu gällande lagstiftningen innehåller en rad detaljbestämmelser, som inte längre behövs eller över huvud taget inte är tillämpliga. Å andra sidan saknas grundläggande regler, som slår fast att riksbanken är landets centralbank som ansvarar för att kredit- och valutapolitiken utformas enligt de riktlinjer som fastställs av riksdag och regering. Mot denna bakgrund föreslog utskottet att även författningarna om riksbanken blir föremål för en överarbetning i samband med den tidigare föreslagna utredningen om statsskuldspolitikens samordning och organisation. Därvid borde, som konstitutionsutskottet framhållit i sitt yttrande till finansutskottet i ärendet, riksbanken och riksgäldskontorets konstitutionella ställning beaktas. Finansutskottet hemställde därför, såvitt nu är i fråga. att riksdagen som sin mening skulle ge regeringen till känna vad utskottet anfört om utredning av statsskuldspolitikens samordning och organisation samt överarbetning av författningarna rörande riksbanken. Riksdagen biföll denna hemställan (rskr 1982/83: 52). Jag delar riksdagens uppfattning att de frågor riksdagen tagit upp i sin skrivelse nu bör utredas. Jag förordar därför att en kommitté tillkallas för denna uppgift. Utgångspunkten för kommitténs arbete bör vara att allsidigt och förutsättningslöst belysa hur statsskuldspolitiken i framtiden bör samordnas och organiseras. Vidare bör de författningar som styr riksbankens verksamhet ses över med beaktande av riksbankens och riksgäldskontorets konstitutionella ställning.

Riktlinjer för kommitténs arbete

Statsskuldspolitiken

Som en allmän vägledning för kommitténs arbete vill jag framhålla följande. Som Finansutskottet påpekat måste statsskuldspolitiken numera ses som en integrerad del av kredit- och valutapolitiken. Detta sammanhänger bl. a. med att det statliga budgetunderskottet under senare år har vuxit mycket snabbt. Statens upplåningsoperationer har därigenom blivit ett viktigt instrument när det gäller att påverka för kreditpolitiken centrala storheter såsom bankernas likviditet och räntevillkoren på den långa såväl som på den korta kreditmarknaden. En allt viktigare uppgift i detta sammanhang är att försöka öka statens upplåning på kapitalmarknaden och direkt hos allmänheten i syfte att begränsa likviditetsökningen i ekonomin. I detta syfte används dels olika räntevillkor, dels en serie regleringar och överenskommelser som styr olika instituts efterfrågan på statspapper. Riksgäldskontorets beslut om den statliga upplåningen, dess former och villkor, måste därför redan idag ske i nära samråd med riksbanken och anpassas till kredit- och valutapolitiken. Statens agerande på den s. k. penningmarknaden har kommit att bli av allt större betydelse. De korta räntorna har betydelse för valutaflödet och kan i hög grad bestämmas av riksbanken. Statliga upplåningsinstrument, som statsskuldväxeln,

son 1986; 22 Utredningsuppdraget

spelar här en stor roll. Situationen i dag är att riksgäldskontoret emitterar statsskuldväxlarna på den s. k. primärmarknaden medan riksbanken opererar på andrahandsmarknaden. Det är uppenbart att denna formella uppdelning kan skapa politiska problem. Kommittén bör därför överväga former för en förbättrad samordning av denna verksamhet. Den betydande statliga utlandsupplåningen har också accentuerat behovet av samordning mellan riksgäldskontoret och riksbanken. Utlandsupplåningen sker i riksgäldskontorets regi men måste naturligtvis avvägas med hänsyn till de kreditoch valutapolitiska målen. Bl. a. kan den statliga utlandsupplåningen vara avgörande för möjligheterna att finansiera bytesbalansunderskottet utan alltför stark ränteuppdragande effekt på den inhemska marknaden. Det är vidare nödvändigt att löpande anpassa statens utlandsupplåning och hemtagningen av lånen till utveck-n lingen på valutamarknaden. Ett nåra samråd behövs därför också när det gäller den statliga utlandsupplåningen. Upplåning utomlands sker emellertid inte bara genom riksgäldskontoret. En betydande upplåning sker också genom att företag, kommuner, banker och andra kreditinstitut, så t. ex. kan nämnas Aktiebolaget Svensk Exportkredit (SEK), lånar upp medel utomlands. Kommittén bör därför överväga om och i vilken omfattning formerna för samordning av övrig utlandsupplåning med den statliga utlandsupplåningen kan förbättras. Statsskuldspolitiken är emellertid inte bara beroende av hur kreditpolitiken utformas utan också av utformningen av den ekonomiska politiken i stort. Kostnaderna för statsupplåningen, främst i form av ränteutgifter, har numera fått en avsevärd betydelse såväl för budgetresultatet som för bytesbalansen. Kommittén bör därför också överväga samordningen mellan regeringens utformning av den allmänna ekonomiska politiken samt riksbankens och riksgäldskontorets verksamhet. Kommittén bör därvid studera hur samordningen mellan den allmänna ekonomiska politiken, kreditpolitiken och statsskuldspolitiken utformats i andra länder. Som jag tidigare påpekat skall kommittén allsidigt och förutsättningslöst se över inte blott statsskuldspolitikens samordning utan även organisatoriska frågor vid bedrivandet av denna politik. Skulle kommittén komma fram till att den nuvarande organisationen är den lämpligaste gäller det alltså att från de utgångspunkter som tidigare angetts se över den nuvarande samordningen inte bara av riksdagens och regeringens utan också av riksbankens och riksgäldsfullmäktiges rolleri statsskuldspolitiken. En möjlighet som kan böra övervägas för att i så fall underlätta en samordning mellan riksbanken och riksgäldskontoret kan vara att någon eller några ledamöter av fullmäktigeförsamlingarna skall vara gemensamma. Skulle å andra sidan kommittén finna att mer genomgripande förändringar av nuvarande organisationsstruktur skulle vara påkallade bör en noggrann analys av för- och nackdelar med olika lösningar redovisas.

Författningsöversynen Vad beträffar de författningar som reglerar riksbankens verksamhet framgår av vad jag tidigare anfört att dessa är riksbankslagen och bankoreglementet. Som Finansutskottet påpekar är de författningar som styr riksbankens verksamhet ålderdomliga och, bortsett från reglerna om sedelutgivningen, saknar bestämmelser om riksbankens uppgifter som centralbank. Lagen ter sig snarast som ett ”placeringsreglemente” angivande vilka tillgångar riksbanken får inneha. Om både riksbankslagen och bankoreglementet gäller vidare att dessa författningar efter ett stort antal detaljändringar blivit svåröverskådliga. Med hänsyn härtill bör en revision av författningarna om riksbanken inte stanna vid en överarbetning av nuvarande riksbankslag och bankoreglemente. l stället bör översynen syfta till att åstadkomma en ny lagstiftning om riksbankens verksamhet. Kommittén bör därvid överväga om

46 SOU 1986: 22

Utredningsuppdraget

bestämmelserna, såsom för riksgäldskontorets del skett genom lagen (1982: 1158) om riksgäldskontoret, kan samlas i en enda lag. En ny riksbankslag bör innehålla grundläggande regler om riksbankens ändamål och uppgifter. Lagtexten bör sålunda ge uttryck åt riksbankens huvuduppgifter som centralbank, dvs. att ha ansvar för landets kredit- och valutapolitik, att ge ut sedlar, att förvalta valutareserven och att vara bankernas liksom statens bank. Kommittén skall vidare - med utgångspunkt i regeringsformens och riksdagsordningens regler om riksbanken samt grundläggande bestämmelser om bankens uppgifter - föreslå nya regler om riksbankens organisation och verksamhetsformer i enlighet med moderna principer för lagreglering av myndigheternas verksamhet. Särskild hänsyn måste därvid tas till riksbankens särart som centralbank och som självständig juridisk person. Förebild torde i vissa avseenden kunna hämtas från regleringen av de affärsdrivande verken. Kommittén bör också hämta uppslag till ändringar genom att studera vad som internationellt gäller för centralbanker. En annan uppgift för kommittén blir att överväga vilka beslutsorgan som bör finnas inom riksbanken under fullmäktige. l gällande bankoreglemente uppdras åt en direktion att allmänt handha den löpande förvaltningen. Direktionens uppgifter har emellertid efter hand förändrats och inskränkts. Fråga är därmed om den bör bibehållas i nuvarande form eller ombildas eller andra beslutsformer införas. Kommittén bör i det sammanhanget pröva i vad mån olika ärenden kan sammanföras och/eller delegeras till olika beslutsnivåer inom banken. Beträffande riksbankens organisation utanför Stockholm har kommittén att utgå från det beslut som 1982/83 års riksdag tog härom (Förs. 1982/83: ll, FiU 27, rskr 184, SFS 1983: 179 och 180). 1 vad mån lagen bör innehålla bestämmelse om s. k. sedeldepåer kan avgöras först när den av riksdagen förutsätta försöksverksamheten härmed utvärderas. - Riksbankslagens och bankoreglementets bestämmelser om tjänstetillsättningar och personaladministration i övrigt skall moderniseras med hänsyn till de särskilda regler som gäller för riksdagens verk. Vidare bör övervägas om nuvarande internekonomiskt-administrativa systern bör förändras. Till riksbankens uppgifter hör enligt särskilt beslut av riksdagen att ombesörja beredskapsplanläggning på bank- och betalningsväsendets område. Kommittén bör pröva i vad mån riksbankens roll i beredskapsplanläggningen och i totalförsvaret bör återfinnas i den nya lagen eller i annan lag. I lagförslaget bör inarbetas de bestämmelser som erfordras i anledning av kommitténs förslag angående samordningen och organisationen av statsskuldspolitiken. Skulle kommittén fmna att den nuvarande organisationen av statsskuldspolitiken bör behållas bör lagstiftningen om riksbanken och riksgäldskontoret anpassas till varandra. Det kan därvid bli nödvändigt att föreslå ändringar i den nya lagen om riksgäldskontoret. Om det visar sig lämpligt får kommittén redovisa utredningsuppdraget i etapper.

I direktiv (Dir 1984:5) till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning, som beslöts vid regeringssammanträde den 16 februari 1984, anförde chefen för finansdepartementet, statsrådet Feldt, sammanfattningsvis att förslagen från kommittéema inte får öka de offentliga utgifterna eller minska statsinkomsterna. Vidare uttalas att varje möjlighet att effektivisera den offentliga sektorn bör tas till vara. 1 prop. 1985/86: 4 föreslog regeringen att rätten att låta tillverka och ge ut mynt överförs från regeringen till Sveriges riksbank. Förslag till vissa lagändringar ingick i propositionen. Föredraganden uttalade därvid att det ankom på statsskuldspolitiska kommittén att överväga om bestämmelser

SOU 1986: 22 47 Utredningsuppdraget

om tillverkning och utgivning av mynt skall föras in i riksbankslagen. Ytterligare några lagstiftningsfrågor i anslutning härtill förutsattes bli behandlade av kommittén. Riksdagen har vid behandlingen av propositionen givit till känna att det får förutsättas att statsskuldspolitiska kommittén beaktar frågor om myntutgivning och att kommittén i sitt slutbetänkande lägger fram förslag till författningsändringar inkl. grundlagsändringar som ger riksbanken ett mer odelat ansvar för myntutgivningen (FiU 1985/86: 1, rskr 1985/86: 55).

1.2 Utredningsarbetets bedrivande

Som framgår av direktiven har kommittén två huvuduppgifter, nämligen att lämna förslag till hur statsskuldspolitiken kan samordnas och att utforma förslag till en ny lag för riksbanken. I enlighet med vad direktiven ger möjlighet till, har kommittén bedrivit sitt arbete i två etapper. l delbetänkandet (SOU 1984:89) - Statsskuldspolitiken samordningsfrågor redovisade kommittén förslag till lagändringar och andra åtgärder som i ett första steg borde vidtas för att stärka samordningen av statsskuldspolitiken. I anslutning härtill publicerades (Ds Fi 1984: 26) två uppsatser av ekonomiska forskare om förutsättningar för samordning av statsskuldspolitiken. De förslag som kommittén lämnade i delbetänkandet var sådana som kommittén bedömde kunde genomföras på kort sikt och som i viss mån skulle stärka förutsättningarna att samordna statsskuldspolitiken. Kommittén uttalade samtidigt att det i dess fortsatta arbete kunde bli aktuellt att pröva mer genomgripande förändringar av organisationen för statsskuldspolitiken. Under den tid kommittén varit verksam har den svenska kreditmarknadspolitiken undergått påtagliga förändringar i riktning mot en högre grad av marknadsanpassning. Detta har påverkat förutsättningarna för kommitténs arbete. I detta slutbetänkande presenterar kommittén först sitt förslag till ny riksbankslag. Kommittén återkommer därefter med ett slutligt förslag som syftar till att åstadkomma bl. a. en bättre samordning av statsupplåningen med finanspolitiken resp. penningpolitiken. För att fullgöra sitt uppdrag har kommittén inhämtat ett omfattande * underlag. Ett antal uppdrag har under hand lämnats till riksbanken och riksgäldskontoret. Dessa har rapporterats skriftligt eller i några fall muntligt inför kommittén. S. k. hearings har hållits med företrädare för bl. a. affarsbanker, försäkringsbolag, allmänna pensionsfonden och för en fondkommissionär. Riksbankschefen och riksgäldsdirektören liksom två tidigare riksbankschefer har inför kommittén redovisat synpunkter inom kommitténs arbetsområde. I enlighet med vad som anförs i direktiven har kommittén studerat bl. a. hur samordningen mellan den allmänna ekonomiska politiken, penningpolitiken och statsskuldspolitiken utformats i andra länder. Som ett led i detta arbete har företrädare för kommittén besökt ett antal utländska centralbanker och finansdepartement. Kommittén har också hållit ett seminarium med några inbjudna ekonomiska forskare för att få synpunkter på förutsättningar att ange ett ändamål för riksbanken.

SOU 19361 22

48 Utredningsuppdraget

Vid den slutliga utformningen av främst förslagen till lagtexter har sekretariatet biträtts av f. departementsrådet Lorentz Vogel.

1.3 Betänkandets disposition

Huvuddelen av kommitténs slutbetänkande behandlar olika frågor sammanhängande med förslag till en ny riksbankslag. Dessa frågor behandlas återkommer kommittén i således i kapitel 2, 3, 4, 5, 6, 7 och 8. Därefter detta betänkande till frågan om samordning av statsskuldspolitiken. Detta ämne samt därav föranledda frågor om riksgäldskontorets uppgifter och behandlas således i kapitel 9. Avslutningsvis redovisar kommittén ställning i kapitel 10 specialmotiveringar till de författningsändringar som föreslås. Inledningsvis presenterar kommittén i korta drag i kapitel 2 hur riksbansedan banken tillkom 1668 kens författningsmässiga grund har utvecklats varefter riksbankens ställning mot bakgrund av den nya regeringsformen och annan lagstiftning redovisas. I kapitel 3 beskrivs översiktligt riksbanoch medverkan i den ekonomiska bl. a. mot kens uppgifter politiken, bakgrund av vad som allmänt brukar vara centralbankers uppgifter. kommittén sina första Dessa I kapitel 4 redovisar ställningstaganden. gäller den allmänna inriktningen och uppbyggnaden av en ny riksbankslag. Därefter behandlar kommittén de olika sakfrågorna i kapitel 5, 6, 7 och som häremot svarande bestämmelser återfinns i 8, i stort sett i den ordning förslaget till ny riksbankslag. Sålunda behandlas först i kapitel 5 grundläggande frågor om riksbankens ställning i förhållande till riksdagen och regeringen, bankens ställning som särskild juridisk person och ändamålet för riksbankens verksamhet. I kapitel 6, som är det mest omfattande i betänkandet, en utförlig genomgång av alla de uppgifter som görs därefter riksbanken särskilt skall ägna sig åt som led i uppfyllandet av det överordnade ändamålet. Därvid delar kommittén på traditionellt sätt in riksbankens uppgifter i sex grupper, nämligen utgivning av sedlar och mynt, valutapolitiska uppgifter, kreditpolitiska uppgifter, statens bank, bankernas bank och övriga uppgifter. Vart och ett av dessa områden behandlas i ett avsnitt som avslutas med förslag till hur uppgifter och beslutsförhållanden skall regleras i den nya lagen. Kommittén går därefter över till att i kapitel 7 och 8 behandla under vilka former riksbanken skall bedriva sin verksamhet. l kapitel 7 presenteras först förslag till ledningsorganisation för banken. Häri innefattas bl. a. centrala spörsmål som hur fullmäktige väljs och hur riksbankschef utses. I sedan regler av närmast administrativ natur som är av kapitel 8 behandlas sådant slag att de av olika skäl behöver ingå i en ny riksbankslag. Det gäller bestämmelser om riksbankens årsredovisning och revision, ekonomi- och personaladministration samt vissa organisationsfrågor. Riksbanken är en institution med anor som går mer än 300 år tillbaka i tiden. Vissa äldre förhållanden återspeglas fortfarande i gällande lagstifthar kommittén bedömt det som nödvändigt att ning. I några sammanhang redovisa den historiska utvecklingen för att ge en bakgrund till den gällande ordningen och på så sätt öka förståelsen för denna. Av samma skäl och

sou 1935; 22

Utredningsuppdraget 49

för att få perspektiv på våra egna förhållanden presenterar kommittén i några sammanhang korta beskrivningar av utländska förhållanden. I bilaga 2 lämnas en utförlig redogörelse för ledningsorganisationen i åtta europeiska centralbanker. I sammanhanget kan nämnas att kommittén i delbetänkandet (SOU 1984:89) presenterade utländska förhållanden beträffande bl. a. samordningen av statsskuldspolitiken. Kommittén tar så i kapitel 9 ånyo upp frågan om hur erforderlig samordning skall nås mellan statsskuldspolitiken och övrig ekonomisk I politik. syfte att nå önskvärd samordning och för att nå lämplig ansvarsfördelning mellan riksdagen och regeringen har kommittén därvid funnit det lämpligt att behandla frågan om huvudmannaskapet för riksgäldskontoret.

4-16-233

2 Riksbankens författningsmässiga grund

l detta kapitel ges inledningsvis en översiktlig bakgrund till hur lagstiftför riksbanken vuxit fram samtidigt som bankens statsrättsliga ningen och övergripande organisation behandlas. Därefter redogörs för ställning riksbankens ställning mot bakgrund av den nya regeringsformen. Slutligen lämnas en sammanfattande redogörelse för den lagreglering som gäller f. n. av vad som där föreskrivs om bankens organisation och samt huvuddragen som berörs i detta verksamhet. De frågor om den gällande ordningen kapitel behandlas utförligare i senare kapitel.

2.1 Historisk återblick

Under de mer än 300 år som gått sedan riksbanken bildades har dess statsrättsliga ställning och därmed också formerna för dess förvaltning förändrats. Under samma tid har givetvis också inriktningen av bankens verksamhet ändrats i hög grad. Detta behandlas i samband med redogörelsen för den nuvarande verksamheten. Här skall vissa huvudpunkter i bankens historiska utveckling beröras med sikte på bankens ställning och övergripande Organisationsform. riksbank föregicks av den bank som 1657 grundades i Stock- Sveriges holm av Johan Palmstruch och som sedan 1664 befann sig under avveckl668 års bankoordning överlämnades rätten att driva bankröling. Genom till ständernas och ställdes under dess relse av Konungen förvaltning vilket innebar att förvaltningen och Iagstiftningsmakten över den garanti. Banken blev därigenom ett riksdagens verk nya banken tillkom riksdagen. och benämndes Riksens ständers bank. Då ståndsriksdagen avskaffades 1866 ändrades benämningen till Sveriges riksbank. Bildandet av riksbanken fick till följd att den svenska riksdagens första ständiga utskott, bankoutskottet, inrättades för att utöva den högsta beslutande myndigheten över banken. Bankoutskottet kunde även besluta om vissa föreskrifter för banken. För att reglera bankens verksamhet visade det sig snart nödvändigt med mer ingående bestämmelser än de som fanns i l668 års bankoordning. År 1681 beslutade därför riksdagen om vissa bestämmelser som skulle gälla vid sidan av bankoordningen. Dessa bestämmelser kom att utgöra det första bankoreglementet.

i

52 Riksbankens författningsmässiga grund

Under hela 1700-talet bedrev riksbanken i stort sett sin verksamhet inom ramen för 1668 års bankoordning jämte därefter beslutade bestämmelser i bankoreglementet. I 1809 års regeringsform framhölls riksbankens självständighet i förhållande till regeringsmakten och i 72 § stadgades att bankofullmäktige hade rätt att såsom ständernas ombud förvalta banken utan att störas av ingripanden utifrån. Under första hälften av 1800-talet framlades många reformförslag rörande riksbanken, där huvudtanken var att öka förtroendet för banken och för penningväsendet. 1822 års flnanskommitté ansåg att ett tillräckligt förtroende för riksbanken inte kunde uppnås så länge riksdagen ensam hade makten över banken och kommittén förordade därför en genomgripande förändring av bankens organisation. Kommitténs förslag innebar att enskilda personer skulle få möjlighet att bli delägare i banken och verksamheten skulle därvid bygga på ett bolagskontrakt som måste bekräftas av Konungen genom en oktroj. På så sätt skulle Konungens inflytande över banken stärkas, vilket tillsammans med aktieägarnas deltagande enligt kommitténs mening var ägnat att öka förtroendet för banken. Riksdagen ansåg emellertid att förslaget inte gick att förena med grundlagen och beslöt i stället att en del av bestämmelserna om banken skulle stiftas som allmän civillag, dvs. av Konungen och riksdagen gemensamt. Det ökade inflytande över lagstiftningen som därmed Konungen fick ansågs medföra ett ökat förtroende för banken. Den första lagen för riksbanken tillkom därefter genom en lag som sanktionerades av Konungen den l mars 1830. Lagen innehöll bestämmelser om riksbankens fonder och bestämmelser om sedelinlösningsskyldighet och skyldighet att publicera bankens ekonomiska resultat. Det kan emellertid noteras att lagen inte innehöll några bestämmelser om bankens verksamhet. Efter tillkomsten av 1830 års banklag reglerades riksbankens ställning, förutom av bestämmelserna i grundlagen, dels av riksbanklagen, dels av bankoreglementet som beslutades av riksdagen ensam. Bankoutskottet hade av 1823 års riksdag ålagts att upprätta och på riksdagens vägnar fastställa ett fullständigt reglemente för riksbanken. Reglementet omfattade såväl 1668 års bankoordning som de därefter beslutade bestämmelserna i form av tidigare bankoreglemente. Under tiden från 1830 och in på 1890-talet fortgick stridigheter mellan Konungen och riksdagen om inflytandet över riksbanken. Stridigheterna ledde så småningom fram till 1897 års bankreform, varigenom Konungens inflytande över banken stärktes ytterligare. Reformen medförde att en ny lag, 1897 års riksbankslag, ersatte den gamla riksbankslagen, vilket i sin tur förutsatte att vissa ändringar måste göras i grundlagen. Därutöver företogs kompletterande ändringar i bankoreglementet. Genom 1897 års bankreform blev riksbanken i egentlig mening en centralbank för landet. Det främsta uttrycket för detta var att de enskilda bankernas rätt att utge sedlar upphörde - med verkan fr.o.m. 1904 vilket innebar att riksbanken fick monopol på rätten att utge sedlar som var lagligt betalningsmedel. Resultatet av reformen innebar vidare bl.a. att Konungen bemyndigades att förordna en av de sju fullmäktige i banken

SOU 1986: 22 Riksbankens författningsmässiga grund 53

jämte en suppleant för denne Den ledamot som förordnades av Konungen skulle också vara fullmäktiges ordförande. De förordnanden som meddelades av Konungen fick återkallas när som helst då Konungen fann detta skäligt. I 1897 års riksbankslag, som var en av Konungen och riksdagen gemensamt stiftad lag, intogs de bestämmelser som tidigare funnits i regeringsformen och som innebar att fullmäktige, då de utövade sitt ämbete, endast skulle vara beroende av riksdagen och i vissa fall bankoutskottet. Reformen innebar således inte någon förändring i fråga om Konungens direkta inflytande på bankens ledning. Det bör också nämnas att den nya riksbankslagen fick ett utökat innehåll i förhållande till den tidigare lagen och den kom bl. a. att omfatta bestämmelser om bankens verksamhet. Vidare innehöll lagen bestämmelser om bankens styrelse och förvaltning som delvis kompletterade regeringsformens och riksdagsordningens bestämmelser. Endast i den mån bankens verksamhet och organisation inte reglerades genom de nämnda bestämmelserna ålåg det enligt riksbanklagen riksdagen att besluta om kompletterande bestämmelser i bankoreglementet. 1897 års riksbankslag ersattes av den nu gällande riksbankslagen som utfärdades den 30 juni 1934 och trädde i kraft den l januari 1935. Den nuvarande lagen, som också är en av Konungen och riksdagen gemensamt stiftad lag, bygger i hög grad på den gamla riksbankslagen och framstår främst som en formell översyn av denna. Samtidigt med 1934 års riksbankslag beslutades ett nytt bankoreglemente. Det nya reglementet innebar att åtskilliga bestämmelser som förlorat sitt materiella innehåll mönstrades ut.

2.2 Riksbankens ställning mot bakgrund av den nya

regeringsformen

Grundlagsreformen 1974 innebar vissa förändringar, låt vara av mer formell natur, i fråga om bankens ställning. I RF 9: 12 stadgas sålunda att riksbanken är en myndighet under riksdagen. Bestämmelsen i den gamla regeringsformen om att riksbanken står under riksdagens garanti har således inte någon motsvarighet i RF. En sådan bestämmelse infördes i stället i l § riksbankslagen (prop. 1975/76: 20, förs. 1975/76: 5, FiU 1975/76: ll, rskr 1975/76: 50). Föredragande statsrådet ansåg att bestämmelsen kunde visa sig värdefull för bankens låneengagemang i utlandet. Genom sin ställning som en myndighet under riksdagen är riksbanken en statlig institution, men den anses trots detta utgöra ett rättssubjekt som är skilt från kronan (NJA 1959 s. 385). Detta förhållande understryks av att riksbanken enligt riksbankslagen skall inneha egna fonder, vilka således hålls skilda från statens förmögenhet. Vidare bör här också nämnas att det i statsbudgeten inte finns någon särskild anslagspost upptagen för riksbanken. Kostnaderna för bankens verksamhet täcks i stället av bankens egna

Före representationsreformen 1866 utsåg varje stånd tre ledamöter i fullmäktige och det totala antalet ledamöter i fullmäktigeförsamlingen var såldes tolv.

54 SOU 1986222 Riksbankens förfatmingsmässiga grund

inkomster, vilka främst härrör från avkastningen av de tillgångar som utgör motvärdet av de utelöpande sedlarna. Vad härefter angår riksbankens högsta ledning gäller enligt RF 9: 12 att banken förvaltas av sju fullmäktige. Av dessa väljs sex ledamöter och sex av riksdagen medan en ledamot jämte en suppleant för denne suppleanter förordnas av regeringen. Den ledamot som regeringen förordnat är ordförande i fullmäktige. Han får inte utöva annat uppdrag eller inneha tjänst inom riksbankens ledning. Regeringen får när som helst återkalla sitt förordnande för ordföranden och suppelanten för denne. Om riksdagen vägrar en ledamot ansvarsfrihet är denne därmed skild från sitt uppdrag. I RF 9: 12 stadgas vidare att bestämmelser om riksdagens val av fullmäktige, om riksbankens ledning i övrigt samt om bankens verksamhet meddelas i riksdagsordningen och annan lag. Detta innebär att riksdagen efter tillkomsten av den nya regeringsformen ensam beslutar om samtliga bestämmelser som rör riksbanken. Bestämmelser om val av fullmäktige återfinns i riksdagsordningen. Av R0 8:6 framgår att valet avser riksdagens valperiod och att fullmäktige inom sig skall välja en chef för riksbanken samt inom eller utom sig en vice chef. Tidigare gällde att ledamöterna i fullmäktige successivt förnyades. Den nya ordningen för val av fullmäktige föreslogs av grundlagberedningen (SOU 1972: 15). Departementschefen (prop. 1973: 90) anslöt sig till förslaget varvid han anförde följande.

Det får förutsättas att, liksom hittills, den kredit- och penningpolitik som riksbanken bedriver samordnas inom ramen för den av regeringen förda ekonomiska Med de av beredningen föreslagna reglerna om val av fullmäktige i politiken. riksbanken reduceras ytterligare risken för motsättningar mellan regering och riksbank. Förslaget innebär nämligen att man alltid kan räkna med att det parti eller de partier på vars förtroende regeringen grundar sin ställning också har det bestämmande inflytandet i riksbankens fullmäktige.

Vad härefter angår riksbankens normgivningskompetens föreskrivs i RF 8: ll att om riksdagen enligt 8 kap. RF bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter i ett visst ämne, riksdagen kan uppdra åt en förvaltningsmyndighet under riksdagen att meddela bestämmelser i ämnet. Riksdagen har således ett större inflytande över sina förvaltningsmyndigheters normgivningkompetens än vad som är fallet beträffande förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen. Regeringen kan nämligen själv avgöra om den skall använda sig av ett medgivande av riksdagen att överföra normgivningskompetens till en underordnad förvaltningsmyndighet. Den nuvarande normgivningskompetensen för riksbanken med stöd av RF 8: 11 omfattar befogenhet att meddela föreskrifter inom ramen för lagen om kreditpolitiska medel och valutalagen samt förordningar som utfärdats med stöd av dessa lagar. Det bör i sammanhanget också erinras om att enligt sjätte punkten övergångsbestämmelserna till RF äldre normgivningsbemyndiganden, som har beslutats av Konungen och riksdagen gemensamt eller av riksdagen ensam, får utnyttjas även efter RF :s ikraftträdande tills riksdaannorlunda. - men inte efter utfärgen bestämmer Härigenom synes f. n. - ett direkt finnas dandet av en nya riksbankslagsstiftning grundlagsstöd för bl.a. fullmäktiges befogenhet att fastställa arbetsordning m. m. för verksamheten inom riksbanken.

Riksbankens grund 55 SOU 1986: 22 författningsmässiga

Även de möjligheter som riksdagen och regeringen har att utöva inflytande på fullmäktiges förvaltning av riksbanken skall kortfattat belysas. Förut har nämnts att riksdagen väljer sex av ledamöterna i fullmäktigeföroch regeringen förordnar fullmäktiges ordförande. Vidare har samlingen nämnts att riksdagen prövar frågan om fullmäktiges anvarsfrihet och att när som helst får återkalla sitt förordnande av ordföranden i regeringen fullmäktige. Både regeringen och riksdagen har således ett indirekt inflytande över fullmäktige genom befogenheten vid tillsättandet av ledamötema. Här bör också noteras att fullmäktige och regeringen i 33 § riksmöjlighet att kommuniciera med varandra gebankslagen ges en formell nom ett särskilt ombud som förordnas av regeringen. Det är emellertid för fullmäktige att fatta beslut i ombudets närvaro. uttryckligen förbjudet Denna bestämmelse tillkom före 1897 års riksbanksreform och har inte tillämpats i modern tid. inflytandet över bankens verksamhet När det sedan gäller det direkta i 32 § riksbankslagen att fullmäktige vid förvaltningen av bankföreskrivs från någon annan än riksdagen, vilket en inte får ta emot föreskrifter brukar benämnas riksdagens direktivrätt. Detta är således också ett utinte har rätt att ge direktiv till riksbanken. För att tryck för att regeringen få full klarhet i den närmare innebörden av direktivrätten måste den ses i ett vitt sammanhang. Som förut nämnts behöll riksdagen sitt direkta inflytande över riksbanken, även sedan Konungen getts rätt att utse ordföranden i fullmäktigeförsamlingen, genom att endast riksdagen eller det dåvarande bankoutskottet kunde meddela föreskrifter om bankens förvaltning. Vid den förändring av utskottsväsendet som beslutades 1970 upphörde bankoutskottet och dess befogenhet beträffande riksbanken övertogs av frnansutskottet (prop. 1970:40, KU 1970:27, rskr 1970: 283). Efter grund- 1974 är det endast riksdagen och inte finansutskottet som har lagsreformen direktivrätt gentemot riksbanken. Finansutskottets roll framgår av RO 4: 5, där det föreskrivs att utskottet bereder ärenden om allmänna riktlinjer för den ekonomiska politiken samt ärenden som rör riksbankens verksamhet. Riksdagens direktiv till riksbanksfullmäktige ges formen av en skrivelse från riksdagen av vilken framgår att riksdagen beslutat bifalla Finansutskottets - eller reservanternas - hemställan om vissa angivna direktiv. Om fullmäktige inte följer direktiven har riksdagen möjlighet att vägra ansvarsfrihet för fullmäktige. Här skall nu ges ett par exempel på utformningen av direktiv som riktats till riksbanksfullmäktige. I motion 1980/81:71 hemställdes att riksdagen hos fullmäktige skulle begära att vissa åtgärder vidtogs för att begränsa konsumtionskrediter i enlighet med vad som förordades i motionen. Denna motion bifölls av riksdagen och gavs riksbanksfullmäktige tillkänna (FiU 1980/81: 15, rskr 1980/81: 119). I frnansutskottets betänkande 1984/85: 10 om riktlinjer för den ekonooch budgetregleringen m.m. berördes av miska politiken samordningen kredit-, valuta- och statsskuldspolitiken, varvid utskottet bl.a. uttalade följande.

56 Riksbankens SOU 19863 22

förfatmingsmässiga grund

Det bör emellertid framhållas att finansutskottet och riksdagen inte kan frånhända sig sitt ansvar för samordningen av den ekonomiska politiken. Detta bör komma till uttryck i särskilda riktlinjer för kredit- och statsskuldspolitiken, vilka riksdagen drar upp i samband med behandlingen av regeringens förslag rörande den ekonomiska politikens inriktning. För att detta ansvar också formellt skall komma till uttryck bör särskilda tillkännagivanden därför kunna göras till fullmäktige i riksbanken och riksgäldskontoret. Avsikten härmed är emellertid inte att förändra hittillsvarande praxis i styrningen eller samordningen dem emellan. Det är uppenbart att användningen av olika penningpolitiska instrument måste avvägas mot den aktuella ekonomiska situationen. Det är därför olämpligt att riksdagen binder upp de båda organens agerande med precisa riktlinjer och därmed begränsar deras handlingsfrihet.

Utskottet hemställde att riksdagen som sin mening gav fullmäktige tillkänna vad utskottet anfört, vilket bifölls av riksdagen (rskr 1984/85: 134). Mot bakgrund av vad som här har behandlats går det att konstatera att direktiv till riksbanksfullmäktige numera inte i rättslig mening utgör några bindande föreskrifter även om riksdagen, som förut nämnts, kan vägra ansvarsfrihet om fullmäktige inte följer direktiv som riktats till dem.

2.3 Gällande lagbestämmelser

Här redovisas i ett sammanhang de författningar som gäller för riksbanken och vidare berörs huvuddragen av vad som i de olika bestämmelserna föreskrivs om bankens organisation och verksamhet. Som framgått av den tidigare framställningen återfinns lagbestämmelser om riksbanken dels i regeringsformen och riksdagsordningen, dels i lagen - (1934: 437) för Sveriges riksbank, riksbankslagen (RBL) omtryckt RFS 1975: 5, senast ändrad 1985: 239 - och lagen (RFS 1975: 6) med reglemente för riksbanken, - senast ändrad bankoreglementet (BRG) 1986:91. Det finns emellertid även bestämmelser i andra lagar än de som nu nämnts som rör bankens verksamhet. I lagen (1974: 922) om kreditpolitiska medel (senast ändrad 1984: 1 l l 1) kan riksbanken få befogenhet att använda kreditpolitiska medel, som bl. a. utgörs av likviditetskrav, kassakrav, utlåningsreglering och räntereglering. Då det gäller valutaregleringen administreras denna av riksbanken. Bestämmelser om valutaregleringen finns i valutalagen (1939: 350, senast ändrad 1984:413) och i valutaförordningen (1959: 264, senast ändrad 1985:320). När huvuddragen av riksbankens organisation skall beröras kan inledningsvis erinras om vad som anfördes i föregående avsnitt, att nämligen riksbanken är en myndighet som lyder under riksdagen, att bankens högsta ledning utgörs av sju fullmäktige och att en av dessa och en suppleant för denne förordnas av regeringen, medan de sex övriga och sex suppleanter väljs av riksdagen. Den fullmäktige som regeringen förordnat är fullmäktiges ordförande (RF 9: 12). Fullmäktige väljer inom sig en chef för riksbanken samt inom eller utom sig en vice riksbankschef (RO 8: 6). Varje år skall fullmäktige avge en berättelse till riksdagen angående bankens tillstånd, rörelse och förvaltning (37 § RBL). Berättelsen granskas av Finansutskottet som i sitt betänkande tar upp frågan om ansvarsfrihet för fullmäktige. Detta betänkande föreläggs sedan riksdagen för beslut. En

SOU 1986: 22 Riksbankens författningsmässiga grund 57

fullmäktig som inte beviljas ansvarsfrihet är därmed också skild från sitt uppdrag (RF 9: 12). Förutom fullmäktige och riksbankschefen finns som ledningsorgan inom banken en direktion som består av riksbankschefen, vice riksbankschefen, deputeraden samt ytterligare en fullmäktig (jourhavande fullmäktig), en riksbanksdirektör samt i vissa fall två personalföreträdare (11 § 2 mom. BRG). Direktionens uppgift är bl. a. att enligt fullmäktiges bestämmande bereda ärenden som skall handläggas av fullmäktige, tillse att fullmäktiges beslut verkställs och utöva tillsyn över ärendena inom banken (ll § l mom. BRG). De åtgärder som riksbanken beslutar om inom ramen för valutaregleringen handhas enligt valutalagen av en valutastyrelse. Denna består, beroende på ärendets art, av sju eller elva ledamöter. Tre av dessa utses av regeringen, medan de övriga utses av riksbanksfullmäktige (6 a §). Under valutastyrelsen finns sedan en valutadirektion (13 § BRG). Riksbanken bedriver sin verksamhet dels vid huvudkontoret i Stockholm, dels vid åtta regionkontor samt dels vid 14 kassakontor som organisatoriskt är underställda regionkontoren (12 § RBL, 3 § BRG). Bankens fullmäktige fastställer tjänstgöringsstadgar, instruktioner och arbetsordningar som skall gälla för handläggningen av ärendena inom banken (28 § BRG). Verksamheten vid bankens huvudkontor i Stockholm är enligt den nuvarande arbetsordningen uppdelad i åtta avdelningar. Vad härefter angår riksbankens verksamhet har denna fått sin prägel av bankens ställning som landets centralbank. Uppgifterna brukar sammanfattningsvis anges bestå i att utge sedlar, ansvara för försötjningen av betalningsmedel, förvalta valutareserven, vara statens och bankernas bank samt föra kredit- och valutapolitik inom ramen för den allmänna ekonomiska politiken I lagbestämmelserna som rör riksbanken behandlas verksamhetens inriktning, och därmed bankens funktion som centralbank, endast genom en bestämning av bankens befogenheter. Således stadgas i RF 9: 13 att riksbanken har rätt att utge sedlar. Dessa är enligt 6 § RBL lagligt betalningsmedel. De sedlar som finns i omlopp måste motsvaras av vissa tillgångar hos banken, bl.a. guld, inhemska obligationer, lätt säljbara statspapper, växlar och utländska tillgångar (10 § RBL). I detta sammanhang kan noteras att det f. n. är regeringen som enligt lagen (1970: 1028) om rikets mynt har ensamrätt att utge mynt. Riksbanken ombesörjer emellertid distributionen av såväl sedlar som mynt. Rätten att låta tillverka och ge ut mynt överförs dock den l juli 1986 från regeringen till riksbanken enligt statsmakternas beslut (prop. 1985/86:4, FiU 1985/86: 1, rskr 1985/86: 55). Riksbankens ställning som statens bank uttrycks i RBL bl. a. genom en bestämmelse om att riksbanken skall motta och utbetala pengar för stats-

verkets räkning (20 §).

Ställningen som bankernas bank anges i 17 § RBL, där bestämmelser för bankens utlåningsrörelse finns intagna. Bestämmelserna anger i villka former som banken får bedriva sin utlåning. Vad härefter angår riksbankens betydelsefulla uppgift att bedriva penningpolitik (kredit- och valutapolitik) inom ramen för den fastlagda ekonomiska politiken anges endast vissa medel för denna uppgift i RBL. Således

58 Riksbankens grund SOU 1986: 22

författningsmässiga

stadgas i 16 § att riksbanken får köpa och sälja vissa angivna värdepapper, såväl svenska som utländska. Vidare får riksbanken köpa och sälja guld och silver samt utländska valutor (13 och 14 §§). I I5 och l5a §§ behandlas riksbankens rätt att uppta och bevilja utländsk kredit, motta pengar från andra stater eller internationella organisationer samt förvärva de särskilda dragningsrätter som tillkommer Sverige i egenskap av medlem i Internationella valutafonden. Här bör också nämnas några ord om riksbankens befogenheter enligt den förut nämnda lagen om kreditpolitiska medel. Enligt denna lag får riksbanken, efter förordnande av regeringen, använda sig av kreditpolitiska medel om dessa behövs för att uppnå de mål som fastställts för bankens penningpolitiska verksamhet (3 §). Banken är också bemyndigad att meddela de föreskrifter som behövs för att de kreditpolitiska medel som blir aktuella skall få en lämplig utformning. När det sedan gäller valutalagen är riksbanken enligt denna bemyndigad att utfärda föreskrifter om tillämpningen av de bestämmelser som regeringen meddelar. Det ankommer även på riksbanken att fatta beslut i de enskilda ärenden som hänger samman med valutaregleringen (6 §). Utöver den nu berörda verksamheten kan också noteras att riksbanken Bruk som driver ett pappersbruk och ett tryckeri. Båda äger AB Tumba anläggningarna utnyttjas till ungefär halva sin kapacitet för bankens sedelutgivning. Från den l juli 1986 inordnas även myntproduktionen, som f. n. sker i myntverket, i Tumba Bruk.

3 Riksbankens ekonomisk-politiska uppgifter

I den nu gällande lagstiftningen för riksbanken saknas grundläggande regler som slår fast att riksbanken är landets centralbank. Enligt direktiven för kommittén bör en ny lag ge uttryck åt riksbankens huvuduppgifter som centralbank. Som bakgrund till kommitténs fortsatta diskussioner berörs översiktligt i avsnitt 3.1 vad penningpolitik kan vara och dess anknytning till centralbanker, i avsnitt 3.2 presenteras uppgifter som centralbanker vanligen utför och i avsnitt 3.3 lämnas en kort redogörelse för de uppgifter som Sveriges riksbank faktiskt utför.

3.1 Ekonomisk politik, penningpolitik och centralbank

Centralbanker utför bl. a. penningpolitiska uppgifter, men det är inte så att centralbanken i ett land har ett exklusivt ansvar för penningpolitiken, det är inte ens självklart vad penningpolitik är. I det följande diskuteras dessa frågor. Den ekonomiska politiken syftar till att skapa förutsättningar för att mål beträffande t. ex. prisutveckling, sysselsättning, bytesbalans och produktionstillväxt kan nås. Det offentligas ekonomiska politik brukar traditionellt delas in i finanspolitik och penningpolitik, varvid olika indelningsgrunder är tänkbara. En möjlighet är att man hänför ekonomisk-politiska åtgärder till de två områdena efter vilken marknad åtgärderna direkt påverkar. En annan möjlighet är att fördela åtgärderna efter de institutioner som fattar beslut om dem. Om en indelning görs efter vilken marknad som påverkas kan penningpolitik sägas utgöras av det offentligas köp och försäljning på fordringsmarknaderna, t.ex. emission av statspapper, marknadsoperationer. Med finanspolitik menas då åtgärder som direkt berör reala marknader, t.ex. det offentligas investeringar och konsumtion samt åtgärder beträffande skatter och tranfereringar. Med en institutionell indelning kan penningpoli-

tik i stället sägas utgöras av de åtgärder som riksbanken och riksgäldskon-

toret beslutar om, medan finanspolitik består av de åtgärder som regering och kommuner beslutar om. En indelning enligt de två definitionerna kan ge något olika resultat. Med en institutionell indelning skulle sålunda utlåning över statens budget, varom riksdag och regering fattar beslut, betraktas som finanspolitik, trots att åtgärden direkt påverkar fordringsmarknaderna. Med en institutionell

60 Riksbankens ekonomisk-politiska uppgifter SOU l_986: 22

indelning skulle t.o.m. riksbankens köp av varor och tjänster betraktas som penningpolitik. Av större ekonomisk betydelse är att riksdagens och regeringens beslut om kassahållningsåtgärder, investeringsfonder och företags depositioner i riksbanken med en institutionell indelning skulle betraktas som finanspolitik, trots att åtgärderna direkt påverkar fordrings-

marknaderna.

En definition som utgårifrån vilken institution som fattar beslut om olika

ekonomisk-politiska åtgärder är också oklar. Det är nämligen inte alltid lätt att veta vilket organ som faktiskt har fattat ett visst beslut. Även om riksbanken formellt beslutar om t. ex. växelkursen är det i praktiken regeringen som avgör denna fråga. Vidare krävs regeringens medgivande innan riksbanken utnyttjar vissa kreditpolitiska instrument, t. ex. placeringsplikt. I sådana fall är det inte självklart vilken institution som skall anses besluta. Härtill kommer att det är riksdagen obetaget att fatta såväl finanssom penningpolitiska beslut. En definition som utgår från att penningpolitik utgörs av det offentligas köp och försäljning på fordringsmarknaderna är också ofullständig. Sålunda skulle kreditmarknadsregleringar som genomförs av riksbanken inte hänföras till penningpolitik. I stället för att definiera penningpolitik som åtgärder som beslutas av centralbanken eller som direkt påverkar fordringsmarknaderna kan man definiera penningpolitik som användning av en viss uppsättning ekonomisk-politiska instrument. Penningpolitik skulle vara att genomföra t. ex. marknadsoperationer i statspapper på den inhemska marknaden eller i utländska valutor. Eftersom instrumenten förändras och nya instrument tillkommer kan det vara opraktiskt att definiera penningpolitik som användning av vissa instrument. För att nå en mer beständig definition kunde man välja en defintion av penningpolitik som utgår från de olika storheter som åtgärderna eller instrumenten avses påverka. Det förtjänar då att nämnas att penningpolitik inte är liktydigt med penningmängdspolitik. Även andra storheter än penningmängden kan användas som intermediära mål. Exempel på sådana är räntan och växelkursen. En uppräkning av intermediära mål bör rimligen bli kortare än en uppräkning av instrument, men torde likväl bli ofullständig och oklar, inte minst eftersom finanspolitiska åtgärder verkar på samma intermediära mål. Det bör påpekas att det knappast är möjligt att gå ytterligare ett steg vidare från instrument och intermediära mål till att definiera penningpolitik som verksamhet som främjar ett visst eller flera ekonomisk-politiska mål på hög nivå, t. ex. stabil prisutveckling. Sambanden i ekonomin gör att alla ekonomisk-politiska åtgärder indirekt påverkar alla mål. En annan sak är att penningpolitiska åtgärder kan vara väl skickade att snabbt påverka t. ex. bytesbalans och valutareserv. Denna korta diskussion visar att vad som är penningpolitik inte är entydigt. Att endast definiera en centralbanks uppgifter genom att hänvisa till att den svarar för penningpolitiken är därför inte fruktbart. Detta belyses av det faktum att det i Sverige i praktiken är regeringen, riksbanken och riksgäldskontoret som under riksdagen svarar för olika delar av vad som kan benämnas penningpolitiken. I fråga om flera viktiga penning-

SOU 1986: 22 Riksbankens ekonomisk-politiska uppgifter 61

politiska åtgärder är det också på det sättet att ett organ fattar beslutet, medan ett annat organ genomför åtgärden. Även om det är svårt att entydigt definiera vad som är penningpolitik och att entydigt precisera arbetsuppgifter för centralbanker är det möjligt att med ledning av verksamhetens allmänna karaktär identifiera en institution som en centralbank. Detta belyses i följande avsnitt, där det visas att centralbanker i olika länder har något olika penningpolitiska och administrativa uppgifter.

3.2 Centralbankers uppgifter

De äldre centralbankerna kom i regel till för att utöva ett monopol på sedelutgivning. Med hänsyn till de betydande ränteinkomster sådan verksamhet kan ge sågs det ofta som naturligt att banken fick en stark anknytning till staten. Efter hand som penning-, kredit- och valutaväsendet har utvecklats har centralbankerna successivt tillagts nya uppgifter. Någon allmängiltig deñntion av vad en centralbank är och vilka uppgifter den har finns dock knappast. Det kan också konstateras att uppgifterna har växlat över tiden och att de centralbanker som finns i olika länder har delvis olika uppgifter. Detta belyses kortfattat i det följande. Först kan konstateras att numera praktiskt taget alla stater har en centralbank som ger ut landets sedlar. Även om utgivande av mynt och sedlar traditionellt är en centralbanksuppgift har centralbanken inte alltid haft monopol på denna uppgift. I Sverige var det riksgäldskontoret som från 1789 till ungefär 1840 svarade för utgivning av de sedlar som var det huvudsakliga betalningsmedlet och från 1830-talet till 1904 utgav privata banker sedlar. Riksbankens monopol på sedelutgivning gäller från sistnämnda år. Syftet med att ge centralbanken monopol på sedelutgivning var › att utgivningen skulle ske i sådan omfattning att förtroendet för penningvärdet kunde vidmakthållas. Sedelutgivningens omfattning sattes tidigare i relation till centralbankens innehav av bl.a. guld och utländska valutor. Täckningsgraden har successivt minskats för att tillräckligt med sedlar skall finnas tillgängliga för att klara erforderliga betalningstransaktioner. Numera saknar täckningsregler praktisk betydelse för penningvärdets utveckling. Sedlar och mynt har efter hand förlorat sin dominerande roll som betalningsmedel. Huvuddelen av betalningsvolymen genomförs numera med överföringar mellan olika konton. Centralbanken är i regel statens bank. Detta innebär att betalningar som avser statsbudgetens inkomst- eller utgiftssida passerar konton i banken. Av särskild betydelse är bankens eventuella skyldighet att i vart fall kortfristigt finansiera ett budgetunderskott. På detta område kan konstateras att i Lex. Finland är centralbanken inte statens bank utan den uppgiften fullgörs av Postbanken. I de länder där centralbanken har till uppgift att vid behov finansiera statsutgifter finns i regel bestämda gränser härför. I vårt land är uppgiften att vara statens bank delad och betalningar som avser statsbudgeten går över post- och bankgirokonton till konton i riksbanken, medan riksgäldskontoret har till ovillkorlig uppgift att ombesörja att erforderliga medel finns på statsverkets checkräkning i riksbanken.

62 Riksbankens uppgifter SOU 1986: 22

ekonomisk-politiska

Under lång tid ägnade sig centralbankerna åt utlåning till näringslivet i konkurrens med affärsbankerna. Detta har i regel numera upphört när centralbankerna efter hand fått en mer speciell prägel. Centralbanken är numera i stället bankernas bank, vilket innebär att affarsbankerna får låna i centralbanken och där också placera kassaöverskott. Bankerna kan därmed möta variationer i allmänhetens efterfrågan på betalningsmedel. Centralbanken håller således en del av affärsbankernas kassareserv. I vårt land har även riksgäldskontoret till helt nyligen tagit emot dagsinlåning från affärsbankerna och således fullgjort en delvis motsvarande uppgift. I många länder har bankerna regelmässigt stora skulder till centralbanken. Innebörden av att centralbanken är bankernas bank är då närmast att bankerna har en kvantitativt mer eller mindre Villkorlig rätt att låna i centralbanken. De volymer som centralbanken är beredd att låna ut till bankerna och de villkor som tillämpas på denna utlåning kan vara viktiga instrument för centralbanken. Centralbanken äger och förvaltar den officiella valarareserven. I Storbritannien och Canada äger dock regeringen valutareserven, medan centralbanken förvaltar den. Banker och företag har ofta egna likvida tillgångar i utländsk valuta, varför Centralbankens valutareserv inte motsvarar ett lands samlade valutatillgångar. En centralbanks uppgifter på valutaområdet varierar mycket kraftigt beroende på vilken valutaregim, dvs. metod att definiera det egna landets valuta i förhållande till andra valutor, som tillämpas. En viktig uppgift är således att besluta om regimen. vilket i allmänhet sker med regeringens medverkan. Om en flytande växelkurs används kan centralbanken begränsa sig till att genom köp och försäljningar jämna ut kursen mellan olika dagar och någon valutareserv behövs egentligen inte. Om en fast paritet används i förhållande till en eller flera andra valutor fastställs i regel mittkursen och gränserna för den tillåtna avvikelsen i fullt samförstånd med regeringen. Centralbankens uppgift blir då att intervenera och köpa eller sälja valuta om kursen tenderar att avvika från den fastlagda pariteten. Under denna regim kan en valutareserv behövas för att ge tid till anpassning i ekonomin om balansrubbningar uppkommer. När guldmyntfot tillämpades var centralbankens guldreserv även bestämmande för sedelomloppets storlek. Bristande jämvikt i bytesbalansen påverkade omedelbart penningmängd och räntor. Under guldmyntfotens tid präglades centralbankernas handlande i hög grad av automatik i förhållande-till vissa regler. ställningstagandet till valutaregim och till valutakurs när en fast eller styrd kurs tillämpas hör till de viktigaste ekonomisk-politiska besluten i ett land. På centralbankerna brukar vila att utföra penningpolitik. Ansvaret för att utforma målen för penningpolitiken och även att fatta de viktigare besluten brukar reellt åvila ett politiskt valt organ. Det sätt på vilket ansvaret för utformning och beslut om penningpolitiken i vid bemärkelse är fördelat mellan centralbanken och finansministeriet kan ge centralbanker i väsentlig mån olika ställning och uppgifter. Exempel på banker som anses åtnjuta hög grad av självständighet när det gäller inålformulering och genomförande är den Tyska Förbundsbanken och det amerikanska Federal Reserve System, medan Bank of England och Norges Bank anses ha lägre grad av självständighet och deras uppgifter består mer i att

SOU 1986: 22 Riksbankens ekonomisk-politiska uppgifter 63

ge regeringen råd och att sedan verkställa avsedd penningpolitik. Ansvaret för utformning och genomförande av penningpolitiken är således på ett eller annat sätt fördelat mellan centralbanken och regeringen. Det förekommer också att centralbanker tilläggs kontrolluppgijfter. Inslag av sådana uppgifter kan finnas inom tillämpningen av valutareglering om t.ex. kapitalrörelser till och från utlandet inte är fria. Även tillsyn av banker och kreditinstitut kan utövas av centralbanken. I vårt land sker tillsyn av de enskilda bankerna av en särskild myndighet, nämligen bankinspektionen, och valutaregleringen tillämpas under ledning av valutastyrelsen som är ett särskilt beslutsorgan inom riksbanken. I många centralbankslagar, särskilt i moderna sådana, anges på något sätt ett ändamål för centralbanken. Ofta finns något uttryck för att centralbanken skall eftersträva en stabil prisutveckling eller en stabil växelkurs. I exempelvis den västtyska centralbankslagen föreskrivs att Förbundsbanken bl. a. skall reglera sedelomloppet och kreditutbudet med syfte att säkerställa valutans värde. Den svenska och brittiska lagstiftningen innehåller dock inte någon ändamålsangivelse. Centralbanker kan även beskrivas med de penningpolitiska instrument som de vanligen använder, t.ex. marknadsoperationer i statspapper, diskontopolitik, kassakvoter eller regleringsåtgärder. I olika länder fästs olika vikt vid olika instrument. Tonvikten förskjuts även över tiden för enskilda länder alltefter de ekonomiska förutsättningar som råder och den rangordning av målen för penningpolitiken som gäller för stunden. Denna kortfattade beskrivning av centralbankers ändamål, uppgifter och instrument visar att vissa skillnader föreligger mellan olika länder. Förhållandena inom ett land kan också skifta över tiden. Någon entydig och , beständig definition av vad en centralbank är finns därför knappast. Samtidigt kan konstateras att i praktiskt taget alla länder finns en institution som kan kallas centralbank och som i större eller mindre utsträckning utför de uppgifter som omnämnts i det föregående. Det har således visat sig praktiskt att till en myndighet föra ett antal uppgifter och hantering av instrument som avser penningpolitiken i vid bemärkelse.

3.3 Riksbankens verksamhet

I detta avsnitt lämnas en översiktlig redogörelse för de olika uppgifter som riksbank f. n. utför. De skilda verksamhetsområdena beskrivs Sveriges och analyseras närmare i kapitel 6. Presentationen inleds med sedelutgivinte för att det skulle vara den viktigaste uppgiften utan för att det ningen, är den mest kända uppgiften.

Sedelutgivrzing Sedan 1904 har riksbanken monopol på att ge ut sedlar som är lagligt betalningsmedel i landet. Den utelöpande sedelstocken uppgick vid utgången av 1984 till 46,5 miljarder kr. Under 1985 utlämnade riksbanken 101,9 miljarder kr. i nya och återcirkulerade sedlar samtidigt som 100,3 miljarder kr. i sedlar togs emot. Den utelöpande sedelstocken ökade under

64 Riksbankens ekonomisk-politiska uppgifter SOU 1986: 22

1985 således med 1,6 miljarder kr. eller ca 3,4%. I praktiken finns ingen gräns för hur mycket sedlar riksbanken får ge ut om sedlarna används för att förvärva t. ex. statspapper. Sedlar tillverkas vid AB Tumba Bruk som ägs av riksbanken. Det ankommer f.n. på regeringen att ge ut mynt, men riksbanken köper av myntverket till det nominella värdet den mängd mynt som behövs. Riksbanken har en omfattande organisation för att till bankoch postkontor distribuera sedlar och mynt. Sedelutgivningen bildar ett kapital som möjliggör för riksbanken att förvärva inhemska och utländska statspapper. Dessa tillgångar ger riksbanken betydande ränteinkomster. Redovisade reserver uppgående till 37 miljarder kr. har byggts upp på detta sätt. Dessutom inlevereras en väsentlig del av vinsten till statsverket varje år. Riksbankens centrala uppgifter ligger på penningspolitikens område. Uppgifterna brukar delas in i valutapolitik resp. kreditpolitik. “vilka beskrivs i det följande.

Valutapolitik Riksbankens ena huvuduppgift är att bedriva valutapolitik. Av grundläggande betydelse är att lägga fast hur kronans förhållande till andra valutor skall definieras. Olika former härför är möjliga, men f. n. anges kronans värde i förhållande till en korg vari ingår femton valutor. Riktvärdet kursen - anges som ett valutakursindex. Sammansättningen av valutakorgen kan justeras av riksbanken. För att påverka kronans kurs kan riksbanken köpa eller sälja valuta. Riksbanken upprätthåller nära förbindelser med andra centralbanker och analyserar löpande de viktigaste valutornas

utveckling. ömsesidiga kreditöverenskommelser finns med några central-

banker. Banken deltar i internationellt valutasamarbete i Internationella valutafonden (IMF) och Banken för internationell betalningsutjämning (BIS). Medlemskapet i valutafonden innebär på växelkursområdet att Sverige i stort sett fritt kan välja kursregim. Sverige skall dock informera fonden om vilken typ av kursarrangemang som tillämpas och om eventuella förändringar i detta. Sverige har också tilldelats en viss mängd särskilda dragningsrätter (SDR). Dessa är en reservtillgång som tillskapas genom beslut i IMF. Vidare kan Sverige vid behov ta i anspråk kreditfaciliteter i valutafonden. Om den ekonomiska politiken leder till att valutareserven varaktigt minskar kan upplåning ske utomlands. Statlig upplåning utomlands genomförs av riksgäldskontoret. Riksbanken tillämpar valutaregleringen, vilket i huvudsak innebär att banken genom ett särskilt beslutsorgan, valutastyrelsen, prövar frågor om tillstånd för företags och enskildas finansiella transaktioner med utlandet, t.ex. finansiell upplåning, direktinvesteringar, kreditgivning och värdepappershandel. Löpande betalningar, dvs. betalningar för import och export av varor och tjänster, omfattas inte av valutaregleringen om de sker

genom valutabank. Årligen behandlas ca 30 000 ärenden.

Det bör observeras att valutapolitiska överväganden i stora drag kan styra den inhemska kreditpolitiken. I perioder med obalans i de utländska betalningarna eller vid valutaoro kan nämligen ränteläget och kredittillgången få avpassas med hänsyn till effekterna på valutaflödet. Det kan

SOU l986: 22 Riksbankens ekonomisk-politiska uppgifter 65

t. o. m. vara så att finans- och penningpolitiken i stora drag behöver styras av valutapolitiska överväganden.

Kreditpolitik Riksbankens andra huvuduppgift är att bedriva kreditpolitik. Härmed menas att banken genom olika åtgärder påverkar situationen på de inhemska kreditmarknaderna. Som nämndes i föregående avsnitt kan kreditpolitiska åtgärder ha sin grund i valutapolitiska överväganden. Kreditpolitiken utövas med en mängd olika instrument. En första grupp består av traditionella centralbanksinstrument som diskonto, ränta vid utlåning till banker, marknadsoperationer i statspapper och variationer i kassakraven för bankerna. En annan grupp utgörs av instrument som direkt och selektivt påverkar t. ex. bankers utlåningsvolym, tillämpade in- och utlåningsräntor samt placeringar i statspapper m. m. Kreditpolitiken syftar bl. a. till att främja en balanserad ekonomisk politik. Under efterkrigstiden har kreditpolitiken under skilda perioder inriktats på att t. ex. hålla en låg räntenivå. tillgodose bostadsbyggandets finansieringsbehov, kontrollera valutaflödena och hantera effekter av statens budgetunderskott. Även regeringen och riksgäldskontoret medverkari kreditpolitiken. Regeringen t. ex. genom att i finansplanen lämna förslag till riktlinjer för kreditpolitiken och vid utformning av förslag om att företag skall deponera medel i riksbanken samt riksgäldskontoret genom att fastställa volym och villkor vid emission av statspapper inom landet. En viktig uppgift för riksbanken är att analysera den svenska ekonomins utveckling och utvecklingen på kreditmarknaden. Detta bildar underlag för de egna kortsiktiga åtgärderna men också för råd till regeringen om utformningen av den ekonomiska politiken och dess olika delar. Utöver de centrala uppgifter som nu antytts utför riksbanken ett antal uppgifter som inte är av omedelbar penningpolitisk natur. Dessa beskrivs nu.

Förvaltning av valutareserven Riksbankens valutareserv är en buffert som kan fånga upp tillfälliga förskjutningar i betalningar till och från landet. Det bokförda värdet av valutareserven var vid utgången av l985 ca 45 miljarder kr. Valutareserven består bl.a. av guld till ett dagsvärde av ca 15 miljarder kr. I bankens balansräkning upptas dock denna tillgång till ett historiskt värde av 1,2 miljarder kr. Huvuddelen av valutareserven utgörs av finansiella placeringar utomlands, i första hand i utländska statspapper eller i form av insättningar i utländska banker. Till valutareserven räknas också särskilda dragningsrätter och reservpositionen i Internationella valutafonden. Centralbankerna har också ömsesidiga kreditavtal som kan utnyttjas vid påfrestningar på valutareserven. Riksgäldskontoret har också möjlighet att dra från medgivna krediter från utländska banker. Riksbanken fattar löpande beslut om hur valutareserven skall vara sammansatt och placerad. Detta är då administrativa beslut som styrs av önskemål om säkerhet.

5-l6-233

66 Riksbankens ekonomisk-politiska uppgifter SOU 1986: 22

likviditet och förräntning, men besluten kan också utgöra led i valutapolitiken. I och med att staten nu har stora skulder till utlandet, och också löpande lånar föratt hålla valutareserven på en lämplig nivå. har innebörden av ordet reserv blivit oklar.

Statens bank I riksbanken har staten sin checkräkning. In- och utbetalningar som avser till statsverkets checkräkning i statsbudgeten går oftast via postgirokonton riksbanken. Riksbanken tar ingen saklig befattning med transaktionerna. Det är riksgäldskontorets sak att se till att erforderliga medel finns på statsverkets checkräkning. Riksbanken kan inte direkt tillföra checkräk-

ningen medel. Indirekt sker detta genom att riksgäldskontoret säljer stats-

eller annan och för in intäkten härifrån på checkräkpapper till riksbanken ningen. I första hand fungerar riksbanken som statens bank genom att mot skattkammarväxlar, som utställs av riksgäldskontoret, kortfristigt finansiera behovet av betalningsmedel på statsverkets checkräkning. Riksbanken utför även i liten omfattning rena banktjänster åt staten. Exempel härpå är statens utbetalningar till internationella organisationer och andra stater. Dessutom utför riksbanken på uppdrag av riksgäldskontoret utbetalningar av räntor och amorteringar på statens lån i utlandet. Även huvuddelen av statens betalningar av räntor på inhemska lån sker över riksgäldskontorets checkräkning i riksbanken.

Bankernas bank Riksbanken utför olika uppgifter åt affärsbankerna. Dessa består bl. a. i att bankerna får ha medel insatta på konto i riksbanken. Vidare har bankerna lånerätt. Syftet härmed är att hjälpa bankerna att klara deras räntebelagd över tiden starkt fluktuerande behov av betalningsmedel. Väldiga volymer verkställs varje dag mellan olika checkräkningar som tillhör betalningar kommuner och fysiska personer. Avräkning mellan bankerna sker företag, i den s. k. clearingen. De nettobelopp som därvid dagligen hos riksbanken framkommer eller får belasta resp. affärsbanks konto i rikstillgodoförs banken. En dagslånemarknad har utvecklats mellan bankerna för att jämna ut låne- och placeringsbehov. Det kan nämnas att även riksgäldskontoret tills helt nyligen mottog kortfristig inlåning från bankerna. Tidigare förekom också kortfristig utlåning från riksgäldskontoret till bankerna.

Övriga uppgifter

Riksbanken bedriver fortfarande viss utlåning till allmänheten. Detta gäller numera lån för köp av premieobligationer. Ungefär 27 400 lån uppgående till 697 milj.kr. finns. Dessutom förvaltar riksbanken fortfarande 19000 bosättningslån. Låneformen upphörde 1981 och ungefär 47 milj. kr. utestår i lån. Vidare förvaltas 6800 avbetalningslån uppgående till 36 milj. kr. lån av detta slag lämnas inte. Uppgifterna avser situationen vid Ytterligare utgången av 1985. På bankens kontor säljs också premie- och sparobligationer på uppdrag av riksgäldskontoret.

SOU 1986: 22 Riksbankens ekonomisk-politiska uppgifter 67

Riksbanken ,mottar också insättningar från företag m.fl. Detta sker i form av insättningar på konton för investeringsfond och på konton för tvångsvisa depositioner. Riksdagen och regeringen fattar de sakliga besluten om villkor m. m. för insättning och frisläpp av sådana medel. Riksbanken mottar även aktier, intecknade skuldebrev eller skuldebrev med säkerhet i aktier som betalning för arvsskatt. Banken förskotterar

sedan arvsskatten till länsstyrelsen. Återbetalning sker som regel under en

femårsperiod. För ett 40-tal arvlåtare förvaltar banken säkerhet uppgående till ca 30 milj. kr.

Personalresurser i olika uppgifter

I det föregående har betonats att det är de kredit- och valutapolitiska uppgifterna som är riksbankens viktiga centralbanksuppgifter. Av bankens ca 1000 anställda är det emellertid högst 100 tjänstemän vid huvudkontoret

som ägnar sig åt uppgifter med penningpolitisk anknytning. Övriga utför

adminstrativa uppgifter i anslutning till bl. a. betalningsmedelsförsörjning (knappt 600) och valutaregleringen (ca 100). Utöver angivna personalresurser bör nämnas att tillverkning av papper och tryckning av sedlar utförs vid AB Tumba Bruk. Företaget ägs av riksbanken och har ungefär 400 anställda. En väsentlig del av försäljningen sker till andra än riksbanken. Vidare bör nämnas att mynt f. n. präglas vid myntverket, som är en myndighet under regeringen. Vid verket finns ungefär 35 anställda, varav några få sysselsätts med produktion för annan än riksbanken.

4 allmänna

Lagstiftningens inriktning

I direktiven till kommittén har frågor av allmän karaktär dragits fram som rör en ny lagstiftning för riksbanken. Således nämns att i de författningar som styr riksbankens verksamhet saknas, bortsett från reglerna om sedelutgivningen, bestämmelser om bankens uppgifter som centralbank. Vidare påpekas i direktiven att lagstiftningen för riksbanken är ålderdomlig och svåröverskådlig och att kommitténs arbete därför bör syfta till att åstadkomma en helt ny lagstiftning varvid bör övervägas om de bestämmelser som nu motsvaras av RBL och BRG kan samlas i en gemensam lag i likhet med vad som för riksgäldskontorets del skett genom lagen (1982: 1158) om riksgäldskontoret. De förhållanden som här antytts gör det enligt kommitténs mening nödvändigt att ta ställning till några grundläggande problem innan de olika sakfrågorna som hänger samman med lagstiftningen behandlas. Kommittén behandlar sådana grundläggande förhållanden i detta kapitel. Inledningsvis vill kommittén instämma i vad som anförs i direktiven, nämligen att lagstiftningen som reglerar riksbankens verksamhet är föråldrad och svåröverskådlig och att det därför inte är möjligt att åstadkomma någon väsentlig förbättring genom att endast ändra i det nuvarande lagkomplexet, och att således en helt ny lagstiftning bör utarbetas. För bedömningen om denna lagstiftning kan eller bör samlas i en gemensam lag är följande förhållanden av betydelse. l kapitel 2 nämndes att RBL och BRG enligt den gamla regeringsformen inte beslutades i samma ordning genom att RBL var en lag som stiftades samfällt av regeringen och riksdagen medan BRG beslutades av riksdagen ensam. Genom den nya regeringsformen har emellertid den samfällda lagstiftningen avskaffats och all lag stiftas numera av riksdagen ensam. Till följd härav har nu bestämmelserna i RBL och bestämmelserna i BRG samma rättsliga valör. Detta utesluter emellertid inte att innehållsmässigt BRG kan anses underordnad RBL, därför att i BRG huvudsakligen meddelas kompletterande föreskrifter till bestämmelserna i RBL. l och med att bestämmelserna i RBL och bestämmelserna i BRG numera beslutas i samma ordning finns det enligt kommitténs mening inte längre tillräckliga skäl för att i fortsättningen dela upp motsvarande bestämmelser i skilda lagkomplex. De nya lagbestämmelser som föreslås, bör därför samlas i en gemensam lag. En motsvarande sammanslagning skedde genom den nya lagen om riksgäldskontoret som trädde i kraft den 1 januari 1983. Denna lag ersatte den tidigare lagen (1974: 568) om riksgäldskontoret

70 Lagstiftningens allmänna inriktning SOU 1986: 22

och lagen (RFS 1967: 17) med reglemente för riksgäldskontoret. Vad härefter angår den allmänna inriktningen och strukturen på den nya lagen skall vissa grundläggande förhållanden slås fast som bör styra utformningen av den nya lagstiftningen. Ett förhållande som därvid har betydelse är att riksbanken är en myndighet under riksdagen vilket kommittén efter överväganden i kapitel 5 inte föreslår någon förändring av. Detta innebär att det är riksdagen som direkt är överordnad riksbanken. Enligt den nya regeringsformen skall i princip all normgivning från riksdagens sida ha formen av lag. Detta medför att praktiskt taget alla de rättsregler som riksdagen vill besluta för en riksdagsmyndighet skall ges lagform. Detta gäller även beträffande föreskrifter av instruktionskaraktär som för myndigheter under regeringen meddelas i förordning. För riksbankens del är det dessutom att observera att enligt en särskild föreskrift i regeringsformen (RF 9: 12) bestämmelser om riksbankens ledning och om bankens verksamhet skall meddelas i lag. Nu angivna förhållanden får till följd att en ny riksbankslag i vissa avseenden måste innehålla regler som inte brukar ges lagform när det är fråga om förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen. Det är vidare av intresse att konstatera att den nya regeringsformen inte innehåller några bestämmelser om möjligheter för riksdagen att direktdelegera normgivningsrätt till myndighet under riksdagen, bortsett från bestämmelsen i RF 8: 11 som bara omfattar bemyndiganden av de slag som särskilt nämns i 8 kap. RF och där dessutom uppdraget till riksdagsmyndigheten förutsätter att regeringen bemyndigats att meddela föreskrifter i det aktuella ämnet. Regeringsformens tystnad i delegeringsfrågan har av riksdagen tolkats på det sättet att i viss utsträckning möjlighet finns för riksdagen att - utöver vad som följer av RF 8: 11 direktdelegera normgivningskompetens till myndigheter under riksdagen. Detta har bl.a. skett ifråga om rätten att besluta arbetsordningar och liknande föreskrifter. Bestämmelser härom finns t. ex. i 14 § lagen (1975: 1057) med instruktion för justitieombudsmännen samt 17 och 18 §§ lagen (1982: 1158) om riksgäldskontoret. 1 överensstämmelse härmed bör i den nya riksbankslagen tas in en bestämmelse som ger riksbanken rätt att besluta om arbetsordning och föreskrifter om bankens organisation under ledningsplanet. Frågan om delegering till riksbanken av normgivningskompetens har nyligen aktualiserats i samband med riksdagens beslut om att från den 1 juli 1986 överföra tillverkning och utgivning av mynt till Sveriges riksbank (prop. 1985/86: 4. FiU 1985/86: l, rskr 1985/86: 55). Bestämmelserom mynt finns i lagen (1970: 1028) om rikets mynt (myntlagen). Iden föreskrivs bl. a. att regeringen har ensam rätt att låta tillverka och ge ut mynt. Enligt nuvarande lydelse av 4 § myntlagen meddelar regeringen föreskrifter om mynts sammansättning, vikt och utförande. Sådana föreskrifter har regeringen meddelat genom förordningen (1971: 105) om metallinnehåll och storlek beträffande rikets mynt samt genom förordningen (1984:334) om prägel på rikets mynt. I propositionen föreslogs att riksbanken skulle få meddela motsvarande föreskrifter i stället för regeringen. Vid beredningen av lagförslaget i riksdagen inhämtade ñnansutskottet yttrande från konstitutionsutskottet. 1 detta yttrande (KU l98S/86:7 y) uttalade konstitutionsutskottet att regeringsformen inte gav någon möjlig-

allmänna 7l ›

Lagstiftningens inriktning

het att ge riksbanken befogenhet att utfärda föreskrifter om mynts sammansättning, vikt och utförande och att sådana föreskrifter därför borde meddelas i lag. Utskottet anförde därvid bl. a. följande.

Enligt 9 kap. 13 § regeringsformen gäller att endast riksbanken har rätt att ge ut sedlar och att bestämmelser om penning- och betalningsväsendet i övrigt meddelas för genom lag. Som bestämmelsen är utformad lämnar den inte något utrymme riksdagen att delegera en rätt att meddela föreskrifter. Regeringen har emellertid enligt 8 kap. l3 § regeringsformen en självständig rätt att meddela verkställighetsföreskrifter till lag. Av ett motivuttalande till 4 § myntlagen (se prop. 1975: 28, s. 4) framgår att de föreskrifter som regeringen skulle komma att meddela om mynts sammansättning, vikt och utförande skulle vara rena verkställighetsföreskrifter. Bestämmelsen i 4 § myntlagen bör därför inte ses som ett bemyndigande utan bör ses som en erinran om att regeringen kan komma att meddela verkställighetsföreskrifter. Rätten att meddela verkställighetsföreskrifter enligt 8 kap. 13 § regeringsformen tillkommer endast regeringen. Någon motsvarande regel i regeringsformen som ger en myndighet under riksdagen rätt att utfärda verkställighetsföreskrifter till lagar finns inte.

I ñnansutskottets betänkande, som riksdagen ställde sig bakom, anslöt till konstitutionsutskottets bedömning och förordade sig fmansutskottet således att föreskrifter om mynts sammansättning, vikt och utförande m.m. meddelas i form av lag. Utskottet ansåg emellertid att en sådan inte var rimlig i längden och därför endast skulle betraktas som lösning och utskottet förutsatte att statsskuldspolitiska kommittén lägger tillfällig fram förslag om bl. a. ändring av regeringsformen som ger riksbanken ett mer odelat ansvar för myntutgivningen. I detta sammanhang bör också noteras att riksbanksfullmäktige beslutar om den närmare utformningen av sedlar. Denna befogenhet har riksbanken alltid haft och den har efter införandet av den nya regeringsformen ansetts leva kvar med stöd av punkten 6 i övergångsbestämmelserna. När den gamla lagstiftningen för riksbanken ersätts av en ny lag innebär detta att såväl befogenheten att besluta föreskrifter om mynt som befogenheten att besluta föreskrifter om sedlar bör behandlas på samma sätt. Kommittén anser därvid i enlighet med den bedömning som fmansutskottet gjort att riksbanken i dessa frågor bör ges ett odelat ansvar och att RF 9: 13 därför bör ändras på så sätt att möjlighet öppnas för riksbanken att besluta om föreskrifter som gäller utformning av sedlar och mynt. Till dessa förslag återkommer kommittén i avsnitt 6.1 som behandlar utgivningen av sedlar och mynt. Skäl torde också kunna anföras för att regeringsformen bör ändras så att det även i andra sammanhang blir möjligt för myndigheter under riksdagen att besluta verkställighetsföreskrifter till lag inom sitt verksamhetsområde. Dessa frågor faller dock utanför ramen för kommitténs uppdrag. Vad härefter angår lagens struktur bör, vilket är brukligt i en myndighetsinstruktion, i de inledande avsnitten såväl ändamålet för riksbankens verksamhet som de särskilda uppgifter som banken skall utföra anges. att ett allmänt ändamål verkl kapitel 5 förordas anges för riksbankens samhet. De uppgifter som riksbanken enligt den nya lagen särskilt bör anförtros behandlas närmare i kapitel 6. Här kan nämnas att vad som avses

i 72 Lagstiftningens allmänna inriktning

bl.a. är utgivande av sedlar och mynt, utlåning till banker samt en rad kreditpolitiska och valutapolitiska uppgifter. När på detta sätt ett allmänt ändamål för verksamheten och vissa bestämda uppgifter finns angivna, behöver de befogenheter som banken skall ha inte uttryckas lika detaljerat som i den nuvarande lagstiftningen. Dessa befogenheter kan i stället utformas på ett mer övergripande sätt genom att de kan knytas till ändamålet och syftet för verksamheten och de bestämda uppgifter som banken skall svara för. Därmed får banken ett friare handlingsutrymme inom de angivna gränserna vilket är till fördel när de yttre förhållandena snabbt förändras. Detta gäller t. ex. arten av skuldebrev och andra värdepapper som omsätts på penning- och kreditmarknaden. Handlingsutrymmet för riksbanken blir genom den angivna utformningen av lagen samtidigt mer inskränkt än f. n. genom att de befogenheter som anges endast gäller inom ramen för en viss uppgift. F. n. föreskrivs i 2 § RBL att riksbanken inte får delta i eller driva annan rörelse än den som uttryckligen medges i lagen. l kapitel 5 förordar kommittén att en bestämmelse med motsvarande innebörd skall finnas i den nya lagen för att riksbanken, som är i besittning av ansenliga egna tillgångar, skall ges ett klart utstakat verksamhetsfält. I bestämmelsen synes böra föreskrivas att riksbanken endast får bedriva eller delta i sådan verksamhet som anges i riksbankslagen eller annan lag. Den nya lagen kommer därmed att bilda utgångspunkten för den verksamhet som riksbanken bedriver och måste vara så utförlig att den uppfyller de krav som betingas av stadgandet i RF 9: 12 där det föreskrivs att bestämmelser om bankens verksamhet skall meddelas i lag. I den nya lagen bör lämpligen också göras hänvisningar till lagen om kreditpolitiska medel och till valutalagstiftningen eftersom riksbanken i dessa sammanhang getts viktiga uppgifter. Som närmare behandlas i avsnitt 6.3 konstaterar kommittén att de bestämmelser som rör det kreditpolitiska medlet kassakrav bör fogas in i den nya riksbankslagen eftersom kassakrav är ett traditionellt centralbanksinstrument som verkar generellt på liknande sätt som marknadsoperationer och diskontoändringar. I övrigt bör, vilket närmare redogörs för i avsnitt 6.3, varken lagen om kreditpolitiska medel eller valutaregleringen i sina materiella delar tas med i riksbankslagen. l denna bör som nyss sagts endast hänvisas till de nämnda lagbestämmelserna samtidigt som riksbanken anges som den förvaltande myndigheten i de berörda sammanhangen. När det gäller riksbankens administration samt inre och yttre organisation finns det också vissa särskilda förhållanden som förtjänar att något behandlas. Vad först angår organisationen finns det inte något stadgande i regeringsformen som föreskriver att organisationen under riksbanksledningen skall regleras i lag. Det blir därför fråga om att göra en lämplig avvägning av vad fullmäktige själva skall få besluta och vad som skall regleras i lagen. Härvid måste beaktas att fullmäktigeförsamlingen i huvudsak direkt väljs av riksdagen och att partiernas styrkeförhållanden därför i princip avspeglar sig i sammansättningen. Fullmäktigeförsamlingen har därmed en större tyngd som beslutsorgan än styrelsen i ett statligt affärsdrivande verk. Vidare leder fullmäktige arbetet inom riksbanken på ett mer kontinuerligt sätt än vad en styrelse gör. Detta innebär att riksbanksfullmäktige i den nya lagen för riksbanken bör ges stort utrymme att själva

i SOU H86: 22 Lagstiftningens allmänna inriktning 73

besluta om bankens organisation. Dessa frågor behandlas närmare i avsnitt 8.4. Vad härefter angår bestämmelser av administrativ art finns det flera lagar och centrala avtal som gäller för riksdagens myndigheter. De viktigaste 1v dessa författningar är lagen (1976:600) om offentlig anställning (LOA och förvaltningslagen (1971:290). En lag som här också får betydelse är agen (l976: 580) om medbestämmande i arbetslivet (MBL). Riksbanke1 omfattas således av dessa lagar utan att detta särskilt behöver anges riksbankslagen. För de statliga myndigheter som lyder under regeringen finns. när det gäller personaladministrativa frågor bestämmelser i den allmänna verksstadgan (1965: 600) som efter regeringens bestämmande helt eller delvis kan bli tillämplig på myndigheten i fråga. Dessa bestämmelser kan således inte direkt tillämpas på riksbanken. Om denna helt eller delvis skall vara bunden av motsvarande bestämmelser måste dessa tas in i lag, lämpligen den nya riksbankslagen.

5 Riksbankens ändamål och ställning

I direktiven till kommittén anförs bl. a. att en ny lag för Sveriges riksbank bör innehålla grundläggande regler om riksbankens ändamål. I detta kapitel behandlas inledningsvis i avsnitt 5.1 innebörden av att uttryckligen ange att riksbanken är centralbank. Därefter behandlas i avsnitt 5.2 förutsättningarna för att på något sätt formulera ett eller flera ändamål för riksbanken. Frågor om riksbankens ställning gentemot riksdagen och regeringen diskuteras därefter i avsnitt 5.3. I avsnitt 5.4 behandlas frågan om riksbankens ställning som självständig juridisk person, varefter kommitténs samlade förslag i dessa frågor presenteras i avsnitt 5.5.

5.1 Riksbanken är Sveriges centralbank

5.1.1 Bakgrund Under l800-talets tre sista decennier pågick en intensiv diskussion om riksbankens ställning och uppgifter. Flera debatter fördes i riksdagen och flera kommittéer behandlade frågorna. Vid denna tid fungerade riksbanken som en affärsbank och konkurrerade med övriga banker. Strävan var att som bl. a. var bankernas bank, men debatten kom att skapa en centralbank fokuseras på sedelutgivningen. Huvuddelen av de sedlar som cirkulerade under andra halvan av 1800-talet var nämligen utgivna av enskilda banker. - - Sedelutgivningen gav de enskilda bankerna och även riksbanken räntefri och lönsam finansiering av en del av utlåningen. Inlåning var således inte grunden för utlåningsverksamheten. Om riksbanken gavs monopol på sedelutgivning skulle banken få en väsentlig konkurrensfördel gentemot de övriga bankerna. Med 1897 års lag för Sveriges riksbank stadfästes en ny uppgift för riksbanken som innebar att den inte skulle utöva sin verksamhet i konkurrens med övriga banker, utan i stället verkligen bli en centralbank. Riksbanken fick sålunda ensamrätt att ge ut sedlar. För att riksbanken inte skulle kunna konkurrera med andra banker uttalades att banken inte mot räntegottgörelse skulle ta emot insättning och att utlåning till allmänheten inte skulle förekomma annat än i mycket begränsad omfattning. Dessutom tillkom att riksbanken mot ränta skulle ta emot insättning från från banker och låna ut medel till banker mot säkerhet i bl. a. diskonterade handelsväxlar och statsobligationer. Med hänsyn till regeringens ansvar på det ekonomiska området fick dessutom regeringen rätt att utse en ledamot, tillika

76 Riksbankens ändamål och ställning SOU 1986: 22

ordförande i bankofullmäktige. Genom den ordning som därmed genomfördes blev riksbanken i praktiken landets centralbank. l den lagstiftning som infördes 1897 - och som till sak och form inte väsentligt har förändrats sedan dess - preciserades emellertid inte närmare ändamål och uppgift för riksbanken i dess nya egenskap av centralbank. Egentligen är det främst ensamrätten att ge ut sedlar som framstår som en utpräglad centralbanksuppgift. Den översyn av lagstiftningen som genomfördes 1934 innebar i huvudsak endast formella ändringar i 1897 års lag. Under de femtio år som förtlutit sedan dess har ett stort antal detaljändringar gjorts i riksbankslagen. Fortfarande anges dock varken i regeringsformen eller i inledningen till riksbankslagen att Sveriges riksbank är landets centralbank och vilka uppgifter som åvilar den i denna egenskap. I detta sammanhang bör dock nämnas att riksdagen (FiU 1984/85: 24, rskr 1984/85: 248) våren 1985 faktiskt har infört ordet centralbank i lagen för Sveriges riksbank. Detta skedde, med avvikelse från riksbanksfullmäktiges förslag, genom en ändring i 16 § med anledning av att banken fick rätt att inom ramen för sin uppgift som centralbank teckna aktier i t. ex. samverkansinstitutioner på betalnings- och värdepappersområdet. I anslutning härtill gjorde utskottet en traditionell uppräkning av riksbankens uppgifter som centralbank.

5.1.2 Överväganden

Det uttalas i direktiven till kommittén att en ny riksbankslag bör innehålla grundläggande regler om riksbankens ändamål och uppgifter. Det ankommer således på kommittén att på något sätt slå fast att riksbanken är landets centralbank, vilket ändamål banken har och vilka uppgifter den skall utföra. Dessa frågor hänger helt naturligt samman, men först behandlar kommittén centralbanksbegreppet och dess innebörd. Det kan då vara lämpligt att i diskussionen återknyta till centralbankens traditionella uppgift att ge ut sedlar. Enligt 9 kap. 13 § i regeringsformen har riksbanken ensam rätt att ge ut sedlar. I den nuvarande riksbankslagen erinras härom i 2 §. När lagen tillkom i slutet av 1800-talet var monopolet på sedelutgivning kännetecknande för centralbanker, som för övrigt ofta kallades för sedelbanker, och denna rättighet eller skyldighet var den viktigaste för banken. Vid denna tid tillämpades guldmyntfotsystemet och sedelutgivningen stod i ett mer eller mindre fast förhållande till centralbankens innehav av guld och utländska valutor. Sedlar var också det dominerande betalningssättet. Sedelutgivningen kom därmed att sakligt knyta samman centralbankens kredit- och valutapolitiska uppgifter. En ensamrätt att enligt vissa regler ge ut sedlar innebar därför i praktiken att en bank definierats som centralbank. I dag är situationen i flera avseenden en annan. Sedlar är inte längre det viktigaste betalningsmedlet. I huvudsak används sedlar som betalning för mindre hushållsutgifter. Antalet transaktioner som genomförs med sedlar är stort, men betalningsvolymen är relativt liten. I övrigt sker betalning genom överföring mellan konton av olika slag. Centralbankens styrning av mängden betalningsmedel har vidgats och inriktas nu mot t. ex. allmänhetens tillgångar i banker m. m. Dessutom gäller att något direkt samband

SOU 1986: 22 Riksbankens ändamål och ställning 77

numera inte finns mellan sedelutgivning och valutasituationen. Detta innebär att det inte nu längre är lämpligt att ange att en bank är centralbank endast genom att stadga att den är sedelbank. En annan möjlighet vore då att i lagen ange de viktigaste uppgifter som riksbanken numera har. Genom att jämföra dessa uppgifter med de uppgifter som åvilar utländska centralbanker skulle slutsatsen kunna dras att även Sveriges riksbank är en centralbank. Att på ett sådant indirekt sätt definiera riksbanken som en centralbank anser dock kommittén är olämpligt. Enligt kommitténs mening har ordet centralbank en tillräckligt precis innebörd för att det skall vara möjligt och lämpligt att använda det i en ny lagtext i syfte att i stora drag ange institutionens verksamhetsområde, ändamål och uppgift. De uppgifter som centralbanker i allmänhet har belystes i avsnitt 3.2. Där framgick att även om centralbankernas uppgifter och befogenheter skiftar är det ändå så att vissa uppgifter regelmässigt utförs av centralbanker. Kommittén kommer i kapitel 6 att i detalj behandla de uppgifter som bör åvila riksbanken i egenskap av centralbank. Det finns emellertid behov att redan nu i stora drag ange det innehåll som bör ges åt begreppet centralbank. Som centralbank bör riksbanken således, enligt kommitténs mening, i första hand föra kredit- och valutapolitik, vara statens och bankernas bank samt ge ut sedlar och mynt. . Hur riksbankens ställning som landets centralbank anges bör bl.a. ses mot bakgrund av det förhållandet att riksbanken är en statlig myndighet. I bankens verksamhet i egenskap av myndighet ingår bl. a. ensamrätten att ge ut sedlar som är lagligt betalningsmedel och rätten att besluta om föreskrifter på grundval av lagen om kreditpolitiska medel och valutalagen. Viktiga delar av riksbankens verksamhet, t. ex. dess marknadsoperationer på svenska och utländska marknader, bygger dock inte på att banken är en myndighet. Viss likhet råder här mellan riksbanken och affärsverken, även om riksbanken inte utför sina operationer i vinstsyfte. Mot denna bakgrund synes det vara lämpligt att i viss mån låta de instruktioner som gäller för statliga myndigheter och affärsverk tjäna som förebild vid diskussionen om utformningen av en ny lag om riksbanken. Det kan då konstateras att det i inledningen, i regel i 2 §, i förordningar med instruktioner för affärsverk och andra statliga myndigheter anges vilket verksamhetsområde myndigheten har. I instruktioner för vanliga ämbetsverk kan detta uttryckas med att myndigheten är central förvaltningsmyndighet för vissa frågor, t. ex. för frågor om säkerheten i vägtrafiken. I en följande paragraf räknas upp de särskilda uppgifter eller åligganden som myndigheten har. I instruktioner för affärsverk tillämpas en något annan ordning; där anges nämligen att verket driver verksamhet på visst område, t. ex. järnvägs-, färje- och busstrafik. Någon ytterligare precisering görs därefter i regel inte. I förordningar med instruktioner för förvaltningsmyndigheter anges ofta att myndigheten är central förvaltningsmyndighet för vissa frågor i den mån dessa inte ankommer på någon annan myndighet. Med den innebörd som kommittén vill ge uttrycket centralbank bör det dock inte vara aktuellt med en inskränkning av detta slag. Det torde f. ö. ligga i begreppet centralbank att det i landet endast finns en sådan.

78 Riksbankens ändamål och ställning SOU 1986: 22

Uttalas i lagen att Sveriges riksbank är landets centralbank, innebär det att riksbanken ensam är det organ på förvaltningsmyndighetsplanet som har en sådan kombination av uppgifter att den förtjänar benämningen centralbank. Däremot kan bestämmelsen inte anses utesluta att vissa uppgifter av penningpolitisk natur tillkommer en annan förvaltningsmyndighet, t. ex. riksgäldskontoret. Som framgår av den tidigare redogörelsen rörande förhållandena i andra länder är nämligen en centralbanks uppgift inte överallt desamma utan varierar i viss mån länderna emellan. Vill man utesluta riksgäldskontoret från att t. ex. delvis vara statens och bankernas bank och från att bedriva penningpolitik, måste lagen om riksgäldskontoret ges ett sådant innehåll att de ifrågavarande uppgifterna faller utanför riksgäldskontorets kompetensområde. Till detta återkommer kommittén i senare kapitel. Mot bakgrund av vad som nu anförts bör det, enligt kommitténs mening, i inledningen till den nya lagen anges att riksbanken är landets centralbank. Detta innebär att institutionens verksamhetsområde, ändamål och uppgift anges i stora drag. I det närmast följande diskuterar kommittén hur ändamålet kan preciseras och i kapitel 6 behandlar kommittén ytterligare preciseringar av uppgifterna.

5.2 Riksbankens ändamål

Ett ändamål för riksbankens verksamhet kan preciseras på olika sätt. Ett ändamål kan utgöras av ett ekonomisk-politiskt mål som ställs upp för riksbanken. Det kan också utgöras av en övergripande verksamhetsbeskrivning. Vid sidan härav har riksbanken också intresse för att betalningssystemet i landet fungerar väl. I det följande diskuteras ändamålspreciseringar med utgångspunkt i dessa förutsättningar. Först behandlas utformningen av ett ekonomisk-politiskt mål.

5.2.1 Ekonomisk-politiskt mål Med ett ekonomisk-politiskt mål avses att i riksbankslagen anges att banken med sina penningpolitiska åtgärder skall sträva efter att nå ett visst sådant mål. I detta avsnitt redovisas vissa bakgrundsförhållanden varefter några inledande överväganden görs om förutsättningarna för att i lag ange ett preciserat ekonomisk-politiskt mål för riksbanken. Det kan vara av visst intresse att se hur man i några andra länder har behandlat denna fråga. Det är inte ovanligt att utländska centralbankslagar innehåller ekonomisk-politiska målangivelser. I den finska lagstiftningen anges sålunda att direktionen skall förfara så att valutan behåller sitt i lag fastställda värde. I lagstiftningen i Österrike och Förbundsrepubliken Tyskland lyfts ett mål fram, nämligen prisstabiliteten. I den österrikiska lagen sägs att centralbanken med alla till buds stående medel skall säkerställa att valutans värde vidmakthålls både vad gäller dess inhemska köpkraft och dess värde i förhållande till stabila utländska valutor. Den tyska lagen säger att banken i styrningen av penning- och kreditutbudet skall ha till mål att vidmakthålla värdet på landets valuta. I den schweiziska natio-

Riksbankens ändamål och ställning 79

nalbankslagen anges däremot endast att banken skall föra en kredit- och valutapolitik som tjänar hela landets intresse. I den nederländska centralbankslagen anges att banken skall reglera värdet på myntenheten på ett sätt som främjar landets välstånd och välfärd och därvid försöka hålla värdet så stabilt som möjligt. I t.ex. de danska, norska, franska och brittiska banklagarna finns däremot inte något ekonomisk-politiskt mål angivet. l vårt land var tidigare den svenska valutans yttre och inre värde baserat på lagbestämmelser. Detta gällde under tiden mellan 1873 och 1931 då - med vissa avbrott guldmyntfotsystemet tillämpades. I regeringsformen angavs att riksbanken inlöste sedlar med guld och i lagen om rikets mynt angavs guldinnehållet i den svenska kronan. Samtidigt fanns i riksbankslagen en reglering av den volym sedlar som banken fick ge ut. I praktiken betydde detta att en stabil växelkurs kunde hållas gentemot omvärlden och att prisutvecklingen under perioderna 1873-1914 och 1922-1931 genomsnittligt var mycket långsam. Detta berodde emellertid inte bara på att Sverige tillämpade ett visst system utan på att flertalet länder. med vilka vårt land hade handelsutbyte, på ett disciplinerat sätt tillämpade ett gemensamt system. Av samma skäl var den svenska kronans yttre och inre värde förhållandevis stabilt även under perioden 1951-1971 när Bretton Woods-systemet fungerade. Frågan om att ange prisstabilitet som ett särskilt mål för riksbankens verksamhet aktualiserades i Sverige i mitten av 1950-talet. En offentlig kommitté utredde då frågan om reglering av riksbankens sedelutgivningsrätt på längre sikt. Kommittén föreslog (SOU 1955: 43) att skyldigheten för riksbanken att inlösa sedlarna med guld skulle tas bort samt att lagregleringen av den mängd sedlar som riksbanken fick ge ut skulle slopas. För att skapa förtroende för valutans värde föreslog de sakkunniga att i regeringsformen i stället skulle införas ett mål för riksbankens penningpolitiska verksamhet. Följande lydelse föreslogs: Riksbanken är anbefallt bevarandet av penningvärdet såsom en angelägenhet av synnerlig vikt vid utövandet av bankens verksamhet.” I den regeringsform som trädde i kraft 1975 slopades skyldigheten för riksbanken att inlösa sedlarna med guld. Kommitténs övriga förslag har ännu inte föranlett någon åtgärd. Om en ekonomisk-politiskt mål anges för riksbankens penningpolitiska verksamhet innebär det att detta mål ialla situationer har företräde framför alla andra mål. Därmed avhänder man sig möjligheten att främja något annat tillfälligt eller varaktigt viktigt mål. Knyts exempelvis ett mål till valutans förhållande till andra valutor innebär detta att växelkursjusteringar inte kan användas för att avvärja prisrörelser som kommer från utlandet eller för att påverka aktiviteten i ekonomin. Dessutom råder en viss oklarhet om vad fast växelkurs betyder i en situation där de stora valutorna flyter mer eller mindre fritt. Om i stället två eller flera mål anges uppkommer frågan om vilken vikt de olika målen skall tillmätas i den aktuella situationen. Någon egentlig vägledning torde då ändamålsangivelsen inte erbjuda. Detta gäller om det t. ex. uttalas att riksbanken skall främja en stabil prisnivå och hög sysselsättning. I vart fall på kortare sikt kan uppnåendet av det ena målet

80 Riksbankens ändamål och ställning SOU 1986: 22

försvåra uppnåendet av det andra. Samma svårigheter gäller om målet anges i allmänna termer, t. ex. att främja en gynnsam ekonomisk utveckling. Banken måste då välja ett mål som under viss period får företräde framför andra mål eller göra en avvägning mellan olika stabiliseringspolitiska mål. Detta är klara ekonomisk-politiska uppgifter som inte bör åvila en centralbank. En annan fråga är om riksbanken har speciellt goda förutsättningar att, med de penningpolitiska instrument den förfogar över, främja eller nå vissa mål av ekonomisk-politisk natur. Finns det med andra ord en naturlig arbetsfördelning mellan regeringen och riksbanken eller mellan finanspolitiken och penningpolitiken? Detta berördes något i kapitel 3. I allmänhet gäller att ekonomisk-politiska mål av typen stabila priser, hög sysselsättning och god ekonomisk tillväxt långsiktigt kan främjas med penningpolitik lika väl som med finanspolitik. Såväl penning- som finanspolitik påverkar långsiktigt de ekonomisk-politiska målen, i stor utsträckning genom den samlade efterfrågan i ekonomin. Dessutom gäller att ekonomisk-politiska instrument praktiskt taget alltid påverkar mer än ett mål. Däremot kan man - särskilt växelkurs- möjligen säga att penningpolitik och ränteåtgärder kortsiktigt kan vara effektiva för att främja yttre balans, medan finanspolitik kortsiktigt kan vara effektiv för att främja inre balans, t. ex. god sysselsättningsnivå. När man överväger möjligheten att ange ett ekonomisk- politiskt mål för riksbanken bör man, som framgått i det tidigare, beakta att penningpolitiken inte bara påverkar ett mål och att banken inte har unika förutsättningar att främja ett visst mål. Därför bör en ändamålsprecisering knappast innebära att banken ges ett särskilt i lag angett ansvar att värna om ett visst ekonomisk-politiskt mål. Alltför många faktorer påverkar utfallet av en sådan storhet för att riksbankens bidrag till målet skall kunna värderas. Riksbanken ger ut sedlar men detta ger inte banken någon särskild möjlighet att säkra sedlarnas inhemska köpkraft eller penningenhetens förhållande till andra valutor. Kronans inre och yttre värde bestäms av landets relativa ekonomiska styrka, vilken i sin tur påverkas av bl. a. den samlade penning- och finanspolitik som förs i vårt land och den ekonomiska politik som bedrivs i andra länder. Genom penningpolitik kan dock banken medverka till att stabilisera landets ekonomi, vilket så småningom kan ta sig uttryck i en lugn prisutveckling. I den aktuella debatten har knappast hävdats att centralbanken ensam skulle ta ansvar för ett visst ekonomisk-politiskt mål knutet till t.ex. växelkursen eller prisutvecklingen. Däremot har ibland hävdats att centralbanken bör föra en s.k. icke ackommoderande politik. Innebörden härav kan vara att banken skulle hålla fast vid ett intermediärt mål, en teknisk variabel såsom t.ex. penningmängd, oavsett vilken finanspolitik som faktiskt bedrivs och vilka löneavtal som ingås och oavsett hur de slutliga ekonomisk-politiska målvariablerna utvecklas. Tanken är att om banken vidhåller en icke ackommoderande politik tvingas politiker och arbetsmarknadens parter att anpassa sig. Det framstår då inte längre som intressant att driva fram en alltför expansiv efterfrågepolitik. Det är dock inte säkert att en centralbank kan driva fram en sådan politisk anpassningsprocess. I praktiken visar det sig att en centralbank

*m* -

F

f Riksbankens ändamål och ställning 81

behöver göra avvägningar mellan räntenivå, penningmängdens tillväxt, i utlandsupplåningens storlek m. m. Detta sker också i länder som redovisar

stabilt framgångsrik ekonomisk politik. Det är därmed knappast lämpligt

att i en centralbankslag ange att banken skall föra en icke ackommoderande politik i vad avser visst intermediärt mål, t. ex. i fråga om penningmängdens tillväxt. I den ekonomiska politiken görs i regel en mer eller mindre medveten samordning och avvägning mellan de olika ekonomisk-politiska instrumenten för att i olika grad nå olika mål. Detta kan betyda att penning- och finanspolitik under en period gemensamt inriktas mot att stimulera eller dämpa efterfrågan och under en annan period en restriktiv inriktning av finanspolitiken kombineras med en expansiv penningpolitik eller vice versa. Tonvikten på ñnans- resp. penningpolitik kan också växla över tiden och mellan olika länder. Den samhällsekonomiska balansen, såsom den kommer till uttryck i bytesbalansen, prisutvecklingen och sysselsättningen, påverkas bäst när finans- och penningpolitiken är väl avstämd och de mest effektiva instrumenten används för att nå de olika målen. De handlingsmöjligheter som fmans- resp. penningpolitik erbjuder påverkas starkt av bl. a. vilken valutaregim som tillämpas. Med fast växelkurs - varmed här avses att aktörerna på marknaden har bestämda förväntningar om att växelkursen inte kommer att ändras - och helt fria kapitalrörelser kan med penningpolitik mycket begränsade effekter nås på räntenivå, penningmängd och sysselsättning. I denna situation är finanspolitiken effektivare. Omvänt gäller att effekterna av finanspolitik tenderar att bli små om växelkursen är flytande och helt fria kapitalrörelser förekommer. I stallet kan penningpolitik ge resultat under dessa förutsättningar. De omständigheter som nu redovisats talar för att betydande problem är förenade med att i lag ålägga riksbanken ett särskilt ansvar för ett ekonomiskt-politiskt mål, t. ex. prisutvecklingen.

5.2.2 Verksamhetsbeskrivning

I stället för att ange ett ekonomisk-politiskt mål som riksbanken skall främja, kan ändamålet preciseras genom att bankens allmänna verksamhetsområde sammanfattas i några ord. En nära till hands liggande möjlighet kan då vara att ange att riksbanken skall föra penningpolitik. En annan möjlighet kan vara att, i syfte att vinna tydlighet, ange att banken skall föra kredit- och valutapolitik. När en centralbank för penningpolitik för den naturligtvis inte vilken penningpolitik som helst, utan den syftar till att främja vissa samhällsekonomiska mål. Dessa tänkes emellertid i detta fall inte vara angivna i lagen för banken. Målen antas i stället definieras av banken

antingen själv eller av något

utomstående organ, t. ex. regeringen eller riksdagen. Ett sätt att ge uttryck härför vore att i lagen ange att riksbanken skall föra penningpolitik som ett led i den ekonomiska politiken. Härmed tillförs emellertid ändamålsbestämningen ett moment som närmast sammanhänger med bankens ställning i förhållande till riksdagen och regeringen. i Sådana frågor behandlas i ett följande avsnitt.

6-16-233

82 Riksbankens ändamål och ställning SOU 1986: 22

En fördel med att ange ändamålet som riksbankens viktigaste verksamhet, nämligen att föra penningpolitik, är att detta kan vara beständigt. Det ligger nämligen mer eller mindre deñnitionsmässigl i begreppet centralbank att denna utför penningpolitik och påverkar räntenivå, penningmängd och växelkurs. En svaghet med att ange riksbankens ändamål som t. ex. att föra penningpolitik är naturligtvis att endast en mindre del av bankens verksamhet faktiskt utgörs av uppgifter som har mer eller mindre omedelbar anknyt-

ning till penningpolitik. Detta förhållande belystes i kapitel 3. Övrig verk-

samhet är av administrativ natur, t. ex. administration av valutaregleringen och hantering av sedlar och mynt. Viktigare uppgifter av detta slag bör därför också nämnas i riksbankslagen eller annan lag. Om ändamålet preciseras endast genom ett angivande av verksamhetsområdet får förutsättas att banken själv, riksdagen eller regeringen får rätt att i förväg ange vilka ekonomisk-politiska mål som skall gälla under olika tidsperioder. En annan möjlighet är att viktigare penningpolitiska beslut av banken skall fattas efter konsultationer med t. ex. regeringen. Det är därför nödvändigt att i detta fall även diskutera hur riksdagens eller regeringens uppfattning om lämpligt mål för den ekonomiska politiken eller om lämpligt beslut i enskilt fall skall bringas till riksbankens kännedom. Samma kan f. ö. gälla om ett ekonomisk- politiskt mål är angett i allmänna ordalag.

5.2.3 Betalningssystemets funktion

Den reala ekonomiska verksamheten i landet har en monetär motsvarighet där uppkommande skulder och fordringar regleras. Dessutom utförs en mängd ñnansiellatransaktioner där köp och försäljning av fordringar regleras. Att dessa betalningar kan utföras friktionsfritt är en viktig förutsättning för att samhällsekonomin skall fungera väl. Det är därför betydelsefullt att landets betalningssystem är säkert och effektivt.

Centralbanker har i regel uppgifter på detta område. Riksbanken svarar

sålunda för den grundläggande uppgiften att ge ut sedlar som är lagligt betalningsmedel i landet. Den övervägande volymen av betalningar utförs emellertid inte med sedlar utan verkställs med överföringar mellan olika konton. Dessa konton finns hos banker av skilda slag. Bankerna och de - specialiserade betalningsförmedlingsinstituten bankgiro och postgiro fyller därmed viktiga uppgifter i betalningssystemet. Av stor betydelse är självfallet också att betalningstransaktioner med andra länder kan utföras med ett minimum av hinder. Även på detta område har riksbanken uppgifter, t. ex. i utförandet av valutapolitiken och tillämpningen av valutaregleringen. _ För att banker skall kunna medverka i betalningssystemet behöver de

vara likvida, dvs. ha god betalningsberedskap. Detta kan säkerställas

genom att bankerna har kassareserver. lätt realiserbara tillgångar, fordran på riksbanken eller riksgäldskontoret och genom lånerätt i riksbanken. Bankaktiebolag har lånerätt i riksbanken - lånen löper med en kreditpolitiskt motiverad ränta - och kan därmed uppfylla oförutsedda anspråk på utbetalning från kontohavarna i banken. Denna riksbankens långivning till

..

,-.,,.5,,,. SOU 1986: 22 83

,w Riksbankens ändamål och ställning

v*›.rV'C\T' 4

xx bankerna brukar innefattas i uttrycket att riksbanken är bankernas bank. Frågan behandlas närmare i avsnitt 6.5. Bankinspektionen utövar tillsyn över banker, kreditinrättningar, fondkommissionärer m.fl. Inspektionen har därmed omfattande och viktiga uppgifter som berör betalningssystemets funktionssätt. I fråga om bankerna vakar inspektionen över sundheten och säkerheten i bankverksamheten. Detta innebär bl. a. kontroll av att de olika bankslagen följer reglerna i lagen (1955: 183) om bankrörelse, lagen (1955:416) om sparbanker resp. lagen (1956:216) om jordbrukskasserörelsen. Där finns exempelvis föreskrifter om lägsta relation mellan eget kapital och placeringar, föreskrifter om den kassareserv som skall hållas i förhållande till vissa förbindelser och villkor för kreditgivningen. Detta är bestämmelser som avser att ge erforderlig säkerhet i banksystemet. De kassa- och likviditetskrav som riksbanken kan föreskriva baseras på lagen (1974: 922) om kreditpolitiska medel och har i stället ekonomisk-politiska syften. I bankinspektionens uppgifter ingår också att öva tillsyn över finansiella marknader och aktörer på dessa. Centralbankslagarna i Danmark, Finland och Norge innehåller snarlika formuleringar om att resp. centralbank skall främja ett säkert och effektivt betalningssystem. I dessa länder har centralbanken - till skillnad mot vad som gäller i flera andra länder - inte till uppgift att öva tillsyn över banker, kreditinstitut och finansiella marknader. I vårt land är uppgiften att vaka över betalningssystemet och bankerna delad mellan riksbanken och bankinspektionen. Kommittén har inte anledning att överväga att den nuvarande arbetsfördelningen mellan dessa två myndigheter skulle ändras. Kommittén anser emellertid att det för centralbanker viktiga och traditionella ändamålet att främja ett säkert och effektivt betalningssystem bör återspeglas i en ny riksbankslag. Detta motiveras även av att åtskilliga av de uppgifter som kommittén preciserar för riksbanken i vart fall delvis hänger samman med syftet att främja ett välfungerande betalningssystem. Exempel på sådana uppgifter är att ge ut sedlar, vaka över kredit- och valutamarknaden, lämna lån till banker och medverka i betalningsutjämning samt rätt att förvärva aktier och andelar i t.ex. serviceorgan. Även bankens skyldighet att utföra beredskapsplanläggning på bank- och betalningsväsendets område hänger samman med - och belyser vikten av - ändamålet att främja ett säkert och effektivt betalningssystem. I avsnitt 6.5 behandlar kommittén möjligheten för riksbanken att vid behov lämna lån till banker m.fl. i syfte att bevara förtroendet för betalningsväsendet i landet.

5.2.4 Övervâganden

Det finns både sakliga och formella skäl till att ändamål bör finnas angivet för en så central statsinstitution som riksbanken. Samtidigt kan man emellertid konstatera att landet och riksbanken under lång tid klarat sig utan att något ändamål funnits stadgat för riksbanken. I åtskilliga andra länder har man också mycket vaga ändamålsbestämningar. Detta kan tala för att preciseringen inte nödvändigtvis behöver drivas särskilt långt.

,Ah 84 Riksbankens ändamål och ställning SOU 1986: 22

I sammanhanget kan nämnas att riksbanken i samband med verksamhetsplaneringen utformat ett mål som avses vara styrande för inriktningen _ av riksbankens verksamhet. Detta mål återges i bilaga l. Behovet av ett lagfäst ekonomisk-politiskt mål för riksbanken blir särskilt stort om banken skall ha en förhållandevis självständig ställning och om den långsiktigt skall främja en viss ekonomisk utveckling. Om man i stället i första hand ser det som en ordningsfråga att det för riksbanken, liksom för alla andra statsmyndigheter, bör finnas ett eller flera ändamål angivet kan man mycket väl stanna upp med att ange institutionens verksamhetsområde. Ett krav på det ändamål som anges i riksbankslagen är att det skall vara beständigt och stå sig under mycket lång tid utan att avsteg görs så snart påfrestningar på ekonomin uppkommer. Detta betyder att målet knappast bör bygga på speciella yttre samhällsekonomiska förutsättningar (fast eller flytande växelkurs, reglerade eller fria kapitalrörelser) eller på att speciella instrument används (marknadsoperationer eller kreditreglering) och heller inte vara knutet till viss intermediär målstorhet (penningmängdstillväxt eller kreditvolym). Det är heller inte praktiskt att gå så långt i precisering av ändamål för riksbanken att man i lag låser vilken typ av ekonomisk politik eller penningpolitik som skall föras i landet. Det bör nämligen ankomma på politiskt ansvariga organ och banken att träffa de val och göra de avvägningar i dessa avseenden som är nödvändiga. En centralbank har inte speciella förutsättningar att med sina penningpolitiska instrument främja ett bestämt ekonomisk-politiskt mål på hög nivå, t.ex. prisstabilitet, hög sysselsättning eller god tillväxt, utan att något annat mål också påverkas. Något sådant bör därför inte ingå i ändamålsbestämningen. Inte heller framstår det som meningsfullt att allmänt ange att riksbanken genom sina åtgärder skall främja en gynnsam ekonomisk utveckling eller en stabil samhällsekonomisk utveckling. Det måste nämligen anses vara självklart att banken som statsinstitution skall ha en sådan inriktning av sin verksamhet. Ett uttalande av antytt slag vore f. ö. väl innehållslöst för att intas i en lag. En ändamålsformulering bör mot denna bakgrund närmast vara en övergripande verksamhetsbeskrivning och kunna innehålla ett uttalande om att riksbanken skall föra kredit- och valutapolitik. Därmed har bankens viktigaste uppgift preciserats något i förhållande till ett stadgande om att riksbanken är centralbank. Vidare bör särskilt kunna tillfogas riksbankens traditionella ändamål att främja ett säkert och effektivt betalningssystem. Kommitténs överväganden leder således fram till att ändamålet för riksbanken bör kunna anges som att riksbanken skall föra valuta- och kreditpolitik samt främja ett säkert och effektivt betalningsväsen. En sådan formulering innehåller inte något sakligt ekonomisk-politiskt ändamål. I stället är utgångspunkten att riksbankens penningpolitik utformas så att den är i samklang med den ekonomiska politik som statsmakterna beslutar om. Med en ändamålsangivelse av det slag som antytts vore det emellertid inte överraskande om Sveriges riksbank. liksom många andra centralbanker oavsett målformulering, valde att vid utformningen av sina åtgärder fasta särskilt avseende vid pris- och växelkursstabilitet.

SOU I986: 22 Riksbankens ändamål och ställning 85

g 5.3 Riksbankens förhållande till riksdagen och regeringen

Av betydelse för den penningpolitik som en centralbank för, kan vara den ställning som centralbanken har i förhållande till parlamentet och regeringen. Detta samband kan delas upp i ett samband som avser den ekonomiska politikens inriktning och i ett organisatoriskt samband. Viss överensstämmelse kan behöva finnas mellan dessa två. I detta avsnitt diskuteras den självständighet i förhållande till riksdag och regering med vilken riksbanken kan forma och utföra penningpolitiken. De organisatoriska frågorna behandlas i kapitel 7. Inledningsvis redovisas den formella och praktiska ordning som f.n. gäller i fråga om ledningen av penningpolitikens inriktning. Därefter konkretiseras tre ordningar som i större eller mindre utsträckning avviker från dagens förhållanden. Avslutningsvis värderas de tre modellerna utifrån sin resp. innebörd och mot bakgrund av nuvarande förhållanden. Framställningssättet syftar främst till att för diskussionen åskådliggöra några ordningar som avviker från dagens situation. Utgångspunkten är således inte att nuvarande ordning skulle vara behäftad med så svåra brister att den inte skulle vara aktuell att tillämpa även i framtiden.

5.3.1 Nuvarande ordning I 32 § riksbankslagen stadgas att fullmäktige ej i och för sin befattning med riksbanken kunna emotta föreskrifter av någon annan än riksdagen. Innebörden härav är att t. ex. regeringen inte kan ge direktiv till riksbanken om vilken ekonomisk politik som skall bedrivas. Innan den nya regeringsformen trädde i kraft 1975 gällde att fmansutskottet och dessförinnan bankoutskottet kunde ge föreskrifter för riksbankens verksamhet. Detta är inte längre möjligt. Det kan konstateras att preciserade beslut om inriktningen av penningpolitiken eller om dess mål under senare år knappast har fattats av riksdagen och därefter överlämnats till riksbanken. Den mycket aktiva penningpolitik, med bl. a. ränteförändringar och devalveringar samt ökad användning av marknadsanpassade åtgärder, som bedrivits under senare år har utgått från intentioner baserade på beslut av riksdagen. Riksdaknappast gen har dock uppenbarligen varit införstådd med den bedrivna penningpolitiken, eftersom riksbanksfullmäktige har beviljats ansvarsfrihet. Det är således knappast möjligt att hävda att riksdagen har utövat någon styrning av inriktningen av riksbankens penningpolitik. Riksdagens styrning av finanspolitiken är i motsats härtill mycket detaljerad. Trots uttalandet i riksbankslagen om att fullmäktige inte får ta emot föreskrifter från regeringen förekommer normalt ett nära samarbete mellan regeringen och riksbanken. Beslut om ändring av diskonto, villkoren för bankers lån i riksbanken och viktigare tillämpningsföreskrifter till lagen om kreditpolitiska medel samt givetvis om växelkursen fattas efter samråd med rege-

ringen eller finansministern.

faktiska - och Även om nuvarande ordning vilar på informell grund kanske t. o. m. strider mot andan i 32 § riksbankslagen - svarar den dock uppenbarligen mot statsmakternas intentioner. Detta belyses bl. a. av

k 86 Riksbankens ändamål och ställning SOU 1986: 22

bankoutskottets uttalande 1937 (BaU 1937:67), vilket 1958 (BaU 1958:6) ännu ansågs äga full giltighet, samt av uttalanden i grundlagspropositionen 1973. Nära samordning av den ekonomiska politikens olika delar liksom mellan de instanser som bär ansvaret för den ekonomiska politiken har förutsatts i dessa uttalanden. Riksdagen har i nämnda fall intet haft att erinra mot utskottets resp. regeringens uttalande. Det förhållandet att regeringen utser ordförande i riksbanksfullmäktige bör också ses som ett uttryck för att utgångspunkten f. n. är att regeringen skall kunna öva inflytande på riksbankens viktigare beslut. Det sätt på vilket fullmäktigeledamöterna i övrigt väljs av riksdagen säkerställer också viss partipolitisk samstämmighet mellan regeringen och riksbanksfullmäktige. Syftet härmed är att reducera risken för motsättningar mellan regering och riksbank. Regeringspaniet eller regeringspartierna förutsätts sålunda ha det bestämmande inflytandet i riksbankens fullmäktige.

5.3.2 Ändradeförhållanden

I detta avsnitt diskuteras några tänkbara ändringar eller preciseringar av riksbankens förhållande till riksdagen och regeringen i vad gäller inriktningen av penningpolitiken och i anslutning till viktigare penningpolitiska beslut. Tre huvudinriktningar behandlas. En innebär att behovet betonas av nära samordning mellan planering och utförande av penning- resp. finanspolitik. Detta skulle tala för att regeringen fick ökade möjligheter att öva inflytande på riksbankens verksamhet. En annan inriktning utgår från riksdagens och finansutskottets ansvar för att ta ställning till inriktningen av den ekonomiska politiken. Detta skulle tala för att riksdagen i lämplig form meddelade riksbanken vilken inriktning penningpolitiken bör ha. Den tredje inriktningen utgår från att penningpolitiken beslutas och utförs av en institution som kan arbeta utan kortsiktig politisk hänsyn. Detta skulle kunna tala för en riksbank som åtnjöt stort oberoende från såväl regering som riksdag. De tre synsätten diskuteras i det följande.

Ökat inflytandefrån regeringen

Under en stor del av efterkrigstiden hari Sverige finanspolitiken dominerat statens ekonomiska politik, medan penningpolitiken i allmänhet intagit en mer undanskymd roll. Regeringen har haft ansvaret för planering och genomförande av finanspolitiken. Riksdagen har fattat de anslags- och skattebeslut vilka tillsammans bildar finanspolitiken. Sedan mitten av 1970-talet har betydande obalanser uppkommit i statsfinansema och i de utrikes betalningarna i Sverige och i många andra industriländer. Detta har minskat förutsättningarna för traditionell finanspolitik samtidigt som intresset för penningpolitik har ökat. Exempel finnas på länder där penningpolitiska mål och metoder dominerar den ekonomiska politiken. Även i vårt land har intresset för penningpolitiken ökat, den har akiiverats och den har fått en roll mer eller mindre jämbördig med finanspolitiken. I vart fall kan man säga att penningpolitiska överväganden numera ingår som en viktig del när regeringen planerar utformningen av den samlade ekonomis-

SOU 1986: 22 Riksbankens ändamål och ställning 87

ka politiken. Att det är på detta vis framgår om inte annat av det utrymme som i finansplanen sedan några år ägnas åt kredit-, statsskulds- och valutapolitik. Som tidigare nämnts är det sedan länge en kutym att riksbanken samråder med regeringen innan beslut fattas i viktigare penningpolitisk fråga. I denna situation kunde det förefalla naturligt att även i institutionella former säkerställa att regeringen kan utöva en långtgående samordning av planering och genomförande av finans- och penningpolitiken. Dessutom gäller allmänt att om användningen av den ekonomiska politikens olika instrument samordnas kan fler av de mål nås som vanligen gäller för den ekonomiska politiken. Det finnas en annan aspekt på samordningen av finans- resp. penningpolitik. Den avser möjligheterna att snabbt ändra politikens inriktning eller att förändra dess styrka. Finanspolitiken kan av regeringen inte ändras i väsentlig mån utan att riksdagen fattar beslut om de olika budgetåtgärderna. För att åtgärder skall vara effektiva krävs i regel tidsödande beredföre beslut och utdraget verkställighetsarbete efter beslut. ningsarbete Penningpolitiska beslut däremot kan av riksbanksfullmäktige eller t. o. m. riksbankschefen fattas mycket snabbt efter kanske några timmars beredning. Det kan vara fråga om penningpolitiska beslut inom ramen för en av riksdagen fastlagd ekonomisk politik, eller en mer eller mindre långtgående anpassning av penningpolitiken till ändrade förhållanden eller t. o. m. en ändring av den ekonomiska politikens inriktning. I det parlamentariska systemet ligger att regeringen har ansvar för att planera utformningen av den ekonomiska politiken och dess olika delar, självfallet under medverkan från riksbanken i vad gäller penningpolitiken. Lika naturligt är det att riksdagen fattar beslut om den ekonomiska politikens allmänna inriktning. Vad frågan gäller är om penningpolitiska verkställighetsbeslut, som kan innebära mer eller mindre påtaglig ändring av hittills förd politik, skall fattas i former som säkerställer erforderlig samordning med planeringen av fmanspolitiken. Problemet kan med detta synsätt sägas vara att planerings- och verkställighetsfunktionen på den ekonomiska politikens område är delad på regeringen och riksbanken. Härtill kan läggas att verkställigheten av finanspolitiken sker inom mycket snäva ramar, medan verkställigheten av penningpolitiken medger väsentlig nyorientering av politiken. Principiellt har därför riksbanksfullmäktige vida större möjligheter att utan riksdagens hörande ändra den ekonomiska politiken. Det kan då hävdas att regeringen bör ges ett även formellt större inflytande, eller i vart fall att nuvarande praxis kodiñeras, dvs. att riksbanken samråder med regeringen före viktigare penningpolitiska beslut. En sådan ordning skulle kunna baseras på stadgandet i regeringsformen att regeringen styr riket och är ansvarig inför riksdagen (RF 1:6). Till saken hör dock att även riksbanksfullmäktige är ansvarig inför riksdagen. kan man säga att riksbanksfullmäktiges obegränsade frihet vid Möjligen genomförandet av penningpolitiken hänger samman med att riksdagen fram till helt nyligen dels inte gjort några preciserade uttalanden om penningpolitiken, dels inte har meddelat riksbanken vilken ekonomisk politik som skall bedrivas. Om regeringens möjlighet att öva inflytande på penningpolitiken skall

88 Riksbankens ändamål och ställning SOU l986: 22

säkerställas kan man välja olika metoder härför. En. som bygger på nuva- .. rande praxis, är att i riksbankslagen förs in en bestämmelse av innebörd att

m4,

riksbanken skall samråda med regeringen innan beslut fattas om viktigare penningpolitisk åtgärd. En annan är att låta regeringen utse fler ledamöteri riksbanksfullmäktige, kanske även riksbankschefen. En tredje möjlighet är att låta riksbanken bli en myndighet under regeringen i stället för att vara en myndighet under riksdagen.

Ökat inflytande för riksdagen

Riksdagen fattar på förslag av regeringen beslut om den allmänna inriktningen av den ekonomiska politiken. Finanspolitiken är summan av alla de beslut om statens inkomster och utgifter som riksdagen fattar och de lagar med ekonomisk-politiskt innehåll som riksdagen beslutar. Riksdagen ger också regeringen till känna vilken inriktning den ekonomiska politiken skall ha. Riksdagsskrivelse i ärendet ställs till regeringen (finansdepartementet). [frågor om penningpolitikens inriktning och detaljer har riksdagen under lång tid knappast fattat något beslut. I vart fall har har besluten inte inneburit att riksdagen givit riksbanken sin mening till känna. Inte heller har riksdagsskrivelserna adresserats till fullmäktige i riksbanken. Penningpolitiken har under senare år åter fått ökad betydelse. Detta föranledde kommittén att i delbetänkandet (SOU 1984: 89) Statsskuldspolitiken-samordningsfrågor uttala att den närmare utformningen av riksdagens ställningstagande till riktlinjerna för den ekonomiska politiken ännu inte fullt ut anpassats till den ökade betydelse som penningpolitiken numera har fått. Det skulle kunna hävdas att riksdagen i princip borde ha samma mer eller mindre fullständiga kontroll över penningpolitiken som den har över finanspolitiken. Åtminstone två skäl härför kan anföras. Det ena är att den ekonomiska politiken bör beslutas av riksdagen oavsett om den kallas penningpolitik eller finanspolitik. Riksdagens partier går vidare till val på politikens inriktning och reslutat, då bör riksdagen också fatta de viktiga besluten. Det andra är att penningpolitiken - lika mycket som finanspolitiken - berör enskildas ekonomiska förhållande inbördes och i förhållande till det allmänna. _ I vilken form kan då riksdagen, om den så önskar, ge riksbanken föreskrifter om vilken inriktning penningpolitiken bör ha? En möjlighet är att föreskrifterna ges formen av en lag i ämnet. Lagformen är mindre lämplig för föreskrifter av nu ifrågavarande natur. Det finns heller inte exempel på att riksdagen beslutat en sådan lag. En annan möjlighet skulle kunna vara att riksdagen, som ett led i utövandet av fmansmakten, på ett preciserat sätt uttalar sig om önskad inriktning av penningpolitiken. Detta kan t.ex. göras när finansutskottet och riksdagen behandlar regeringens förslag till allmän inriktning av den ekonomiska politiken eller när riksbankens förvaltningsberättelse granskas av riksdagen. Om riksdagen i ett sådant sammanhang fattar ett beslut om

penningpolitikens inriktning, beslutar ge riksbanken det tillkänna och med

riksdagsskrivelse adresserar det till riksbanken har man skäl att förvänta sig avsevärd styrande effekt härav. Riksdagen prövar nämligen frågan om

sou Riksbankens ändamål och ställning 89 i 1986: 22

ansvarsfrihet för riksbanksfullmäktige och åsidosättande av riksdagens uttalade önskemål skulle innebära risk att ansvarsfrihet inte skulle beviljas och att därmed fullmäktige skildes från sitt uppdrag. Vilka är då de praktiska förutsättningarna för riksdagen att besluta om riktlinjer för penningpolitiken och se till att riksbanken följer dessa? Först måste konstateras att de ändringar av räntenivån som skett under senare år knappast hade kunnat ingå i några riksdagens riktlinjer till riksbanken. Vidare är det uteslutet att en devalvering skulle kunna diskuteras eller beslutas av riksdagen. Uttalanden i sådan riktning skulle driva fram kapitalrörclser m. m. som skulle påskynda åtgärderna eller göra dem delvis verkningslösa. Beslut av t.ex. sådant slag måste komma överraskande. Den nuvarande beslutsordningen kan ses som ett erkännande av nödvändigheten av att åtskilliga viktiga penningpolitiska beslut fattas under full sekretess och med stor frihet för beslutsorganet att anpassa åtgärderna till den aktuella situationen. Till saken hör också att penningpolitiska åtgärder ibland behöver vidtas som svar på en helt oförutsedd händelseutveckling i omvärlden. Riktlinjer är av föga värde i ett sådant fall. Detta påverkar de praktiska förutsättningarna för riksdagen att medverka i det penningpolitiska beslutsfattandet. Om riksdagen skall ge riktlinjer till riksbanken kan dessa knappast avse att åtgärder av typ ränte- och växelkursförändringar skall vidtas eller inte får vidtas. Snarare skulle riktlinjerna behöva vara mer allmänna till sin natur eller avse något intermediärt mål. Exempel på en allmän riktlinje kan vara ett uttalande att statlig utlandsupplåning får ske i en omfattning som svarar mot bytesbalansunderskottet, eller kanske att statlig utlandsupplåning överhuvud taget inte får förekomma. Ett siffermässigt preciserat uttalande om penningmängdens ökning är ett exempel på en riktlinje avseende intermediärt mål. Om en smal eller bred definition används för penningmängden och om definitionen utgår från bankernas in- eller utlåning är av mindre betydelse i sammanhanget. Inom en sådan ram skulle riksdagen även i fortsättningen tvingas överlåta på riksbanken att fatta verkställighetsbeslut som kunde innefatta t. ex. mycket kraftiga räntehöjningar. En ordning av det slag som diskuteras här skulle innebära att riksbanken av riksdagen gavs t. ex. årliga riktlinjer för penningpolitiken. Därmed följer mål inte skulle kunna - och heller inte behöver - skrivas att preciserade in i en ny lag för Sveriges riksbank. Ett uttalande av riksdagen efter beredning av finansutskottet har f. ö. fördelen att det enklare kan ändras och situationsanpassas än ett lagfäst stadgande. Samtidigt gäller dock att just penningpolitiken kan vara betjänt av en långsiktigt stabil inriktning. Avslutningsvis bör erinras om att ñnansutskottet i sitt betänkande (FiU 1984/85: 10) om riktlinjer för den ekonomiska politiken 1985 för första gången på lång tid har valt att ganska utförligt och med viss precision behandla kredit-, valuta- och statsskuldspolitiken. På sedvanligt sätt föreslås i en inledande s. k. kläm att regeringen skall ges till känna vad utskottet anfört om de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken. Därefter föreslås i särskilda klämmar tillkännagivanden till riksbanken om kredit- och valutapolitiken och till riksgäldskontoret om statsskuldspolitiken. Detta är en väsentlig nyordning och den kan ses bl. a. mot bakgrund av tidigare återgivet uttalande av kommittén.

90 Riksbankens ändamål och ställning SOU 22

198g:

Oberoende från regering och riksdag Det uttalas ibland att den ekonomiska politiken förs med alltför kort perspektiv och med alltför stor ingreppsbenägenhet. Skälen till att detta skulle vara fallet är dels en övertro på vad som kortsiktigt kan åstadkommas med aktiv ekonomisk politik, dels ett överdrivet sneglande på förestående val. För att råda bot på detta kan det hävdas att centralbanken bör ha en ställning som gör att den inte är så beroende av den kortsiktiga politiken. I sammanhanget kan dock nämnas att det i Sverige knappast finns vetenskapligt belägg för att någon regering systematiskt försökt styra ekonomin så att den skall vara i bästa möjliga läge inför ett val utan att fästa avseende vid de långsiktiga effekterna. Innebörden av förslag av detta slag är närmast att en del av ansvaret för den ekonomiska politiken flyttas till ett mer eller mindre autonomt organ som inte står under riksdagens eller regeringens omedelbara kontroll. Man kan jämföra med domstolsväsendet vars lagtillämpande verksamhet på olika sätt skyddas mot interventioner från riksdag och regering. På det ekonomisk-politiska området kan pekas på den grundlagsfästa självstyrelse och beskattningsrätt som kommunerna åtnjuter (RF l: 1 och l: 7). Möjliockså en föreställning om att ett oberoende organ kan handla gen finns enligt vissa på förhand uppgjorda regler. En stabilitet motsvarande vad guldmyntfoten en gång gav skulle därvid kanske kunna återskapas. Det hävdas ibland att kvaliteten på den ekonomiska politiken tenderar att bli bättre i länder där centralbanken har en hög grad av oberoende i förhållande till det politiska systemet. Frågan har behandlats i en jämförande studie avseende tolv centralbanker i industrialiserade länder. Länderna grupperades där enligt olika kriterier i fyra grupper efter grad av oberoende för centralbanken Kriteriet för kvalitet i politiken utgick från variationen i inflationstakten, varvid låg variation bedömdes som god politik. Av studien drogs slutsatsen att det finns en positiv samvariation mellan grad av självständighet hos centralbanken och politikens kvalitet. Långtgående slutsatser bör dock knappast dras av denna undersökning, eftersom materialet är snävt och kriterierna för såväl självständighet som kvalitet kan diskuteras. Observationerna avseende Förbundsrepubliken Tyskland resp. Schweiz visar sig f.ö. vara avgörande för det erhållna resultatet. Mot denna bakgrund kan det vara motiverat att något beröra Tyska Förbundsbankens ställning i förhållande till regeringen. I lagen om Förbundsbanken ges banken till särskild uppgift att reglera sedelmängden och kreditutbudet för att slå vakt om penningvärdet. Samtidigt sägs att banken skall stödja regeringens allmänna ekonomiska politik om detta kan ske utan förfång för bankens primära uppgift. Centralbankrådet (styrelsen) sammanträder i regel varannan vecka och beslutar om inriktningen av bankens penning- och kreditpolitik. Viktigare beslut om genomförandet av penningpolitiken fattas av direktionen. I lagen har särskilda stadganden gjorts för att å ena sidan säkerställa bankens oberoende från regeringen och å andra sidan åstadkomma erforderlig samordning av den ekonomiska

1 Baden & Parkin. 1980; refererad till i Norges Banks skriftserie No. 13.

Riksbankens ändamål och ställning 91

politikens olika delar. I lagen anges bl. a. att banken skall ge regeringen råd i penningpolitiska frågor, att regeringsmedlemmar har rätt att delta i centralbanksrådets sammanträden och därvid framlägga förslag samt begära att beslut skjuts upp. Beroende på vilka frågor som är aktuella är regeringen representerad på lämplig nivå vid centralbanksrådets möten. Vidare stadgas att regeringen skall inbjuda centralbankschefen att delta i regeringens överläggning i viktigare penningpolitiska ärenden. Det kan även vara av intresse att se hur förhållandet mellan den schweiziska regeringen och Schweiziska Nationalbanken är reglerat. Bland huvuduppgifterna anges i banklagen att banken skall föra en kredit- och valutapolitik som äri hela landets intresse. Banken skall lämna regeringen råd i valutafrågor. Dessutom sägs att regeringen och banken före beslut av väsentlig konjunkturpolitisk eller monetär betydelse skall ömsesidigt underrätta varandra om sina avsikter och stämma av åtgärderna mot varandra. De västtyska och den schweiziska centralbankslagarna förefaller ha utformats i syfte att säkerställa att erforderlig samordning av den ekonomiska politiken sker samtidigt som centralbanken ges ett visst oberoende. En centralbankslag ger vissa institutionella förutsättningar för en centralbank, men den är knappast avgörande för det faktiska handlandet från bankens sida. Detta bestäms i stället i stor utsträckning av de politiska organen, den ekonomiska situationen och egenskaper hos bankledningen. En oberoende centralbank, som driver en medveten och självständig penningpolitik, vore troligen beroende av framgång. Om den ekonomiska politiken skulle misslyckas är det - oavsett skuldförhållandet stor risk att en oberoende institution av regering och riksdag skulle tillskrivas ansvaret för misslyckandet. Krav på institutionella förändringar skulle säkerligen uppkomma. Redan risken härför skulle kunna föranleda anpassningsrörelser från banken. En oberoende bank som okänsligt drev en viss penningpolitik skulle kanske inte någon längre tid åtnjuta oberoende. Förstatligandet av centralbanker i Europa under mellankrigstiden och under de första efterkrigsåren hade ofta sin grund i missnöje med den penningpolitik, i det här fallet deflationspolitik, som bankerna drivit. Finns en gemensam ekonomisk-politisk grundvärdering är en oberoende centralbank inte nödvändig och finns den inte saknas förutsättningar att bilda en. Finns en oberoende centralbank som utnyttjar sin ställning, men den gemensamma grundvärderingen saknas, upphör också snart bankens oberoende ställning.

5.3.3 Överväganden

Frågan om riksbankens förhållande till riksdagen och regeringen har i det föregående diskuterats efter tre huvudinriktningar, nämligen att regeringen ges ökat inflytande, att riksdagen tar sig ökat inflytande eller att riksbanken ges långtgående oberoende från såväl riksdag som regering. Dessa inriktningar konkretiseras och värderas något i det närmast följande. Vad först gäller möjligheten att regeringen ges ökat inflytande över riksbanken kan fyra alternativ diskuteras. Det ena skulle innebära att riksbanken förs över från riksdagen till att bli en myndighet under regering-

i 92 Riksbankens ändamål och ställning SOU 1986: 22

en. Det andra skulle vara att låta regeringen utse fler av fullmäktiges ledamöter, kanske dess majoritet. Det tredje alternativet går ut på att kodifiera nuvarande ordning som närmast skulle betyda att i riksbankslagen förs in betämmelser om samråd med regeringen före viktigare beslut. Det fjärde alternativet skulle kunna innebära att viktigare beslut fattas av regeringen. Frågan om riksbankens ställning behandlades av föifattningsutredningen och grundlagberedningen. Enligt författningsutredningen fanns det inte någon anledning att överväga någon ändring av den hävdvunna ordningen om den svenska centralbankens ställning och organisation. Även grundlagberedningen föreslog att riksbanken skulle behålla sin nuvarande ställning. Samordningen mellan penning- och finanspolitiken kunde ske inom ramen för rådande ordning. I propositionen (1973: 90) om ny regeringsform m. m. anförde departementschefen att han liksom beredningen ansåg att riksbanken alltjämt borde bestå som en myndighet under riksdagen. Det fick förutsättas att, liksom hittills, den kredit- och penningpolitik som riksbanken bedrev samordnades inom ramen för den av regeringen förda ekonomiska politiken. De föreslagna reglerna för val av fullmäktige ansågs ytterligare reducera risken för motsättningar mellan regering och riksbank. Enligt kommitténs mening finns det skäl att utgå från att riksbankens ställning sedan mer än 300 år som myndighet under riksdagen inte kan

ändras utan mycket starka sakliga skäl. Ãberopas kan emellertid att det

förefaller onödigt att en administrativ och industriell verksamhet med många anställda och med en regional organisation skall lyda under det lagstiftande organet, särskilt som huvuddelen av verksamheten inte har någon anknytning till lagstiftnings- eller finansmakten. Det finns inte heller skäl att utgå från att riksdagen och dess förvaltningskontor skulle vara en lämplig huvudman för sådan verksamhet. Vad gäller riksbankens viktigaste uppgifter, nämligen de penningpolitiska, kan konstateras att erforderlig samordning i smidiga former med regeringen vid planering och genomfö- »rande av den samlade ekonomiska politiken kan ske med nuvarande huvudmannaskap för riksbanken. Tillräckliga sakliga skäl finns därför inte för att förorda att riksbanken skulle omvandlas till en myndighet under regeringen. Regeringens inflytande över riksbanken kan även stärkas genom att regeringen får utse fler ledamöter av fullmäktige, kanske dess majoritet. Härom kan sägas att om riksbanken skall vara en riksdagens myndighet är det också rimligt att det stora flertalet av fullmäktigeledamöterna utses av huvudmannen, dvs. riksdagen. Ytterligare någon ledamot kunde måhända utses av regeringen utan att huvudmannens representation blev för begränsad. Om regeringen fick utse t. ex. ytterligare en ledamot blev det närmast fråga om en kvantitativ förstärkning av regeringens representation, däremot knappast någon kvalitativ förstärkning. Det torde nämligen få förutsättas att de två av regeringen utsedda ledamöterna i så fall har samma uppfattning i den fråga som behandlas. En person torde lika väl som två kunna framföra denna. Den partipolitiska sammansättningen av fullmäktige förutsätts inte ändras av att regeringen i detta fall får utse ytterligare en ledamot. Majoritetsförhållandena vid omröstningar skulle därför knappast heller påverkas av här diskuterad förändring. Mot denna bakgrund förefal-

sou l986: 22 Riksbankens ändamål och ställning 93

ler en utökad representation för regeringen i riksbanksfullmäktige varken vara en praktiskt eller principiellt framkomlig väg för att stärka regeringens inflytande över riksbankens verksamhet. Om man önskar markera regeringens ansvar för att samordna genomförandet av den ekonomiska politiken, vilket förutsätter visst inflytande över riksbankens penningpolitiska verksamhet, kan detta ske i den formen att krav på samråd före viktigare beslut förs in i riksbankslagen. I huvudsak skulle detta innebära att nuvarande ordning kodifierades, men självfallet kan en lagfäst ordning antas medföra en viss uppstramning. Det kan konstateras att även för centralbanker som anses vara särskilt oberoende i förhållande till regeringen finns i lagstiftningen mekanismer av detta slag som syftar till att säkerställa erforderligt samråd före viktiga penningpolitiska beslut. Man kan så slutligen föreställa sig att de allra viktigaste penningpolitiska besluten skall fattas av regeringen i stället för av riksbanken. Vad som närmast skulle vara aktuellt vore att förbehålla regeringen rätten att fatta beslut om valutaregim och i förekommande fall riktkurs och svängningsmarginaler. Lagfäst sådan ordning finns i flera länder. För den ekonomiska politiken så grundläggande beslut som dessa aktualiseras sällan och kan därför fattas av regeringen. Däremot är det svårt att föreställa sig att regeringen på en något så när väl utvecklad kreditmarknad skall kunna fatta de ofta förekommande besluten inom t. ex. räntepolitiken. Vad så gäller en ordning där riksdagen tar ett större ansvar för inriktningen av penningpolitiken samt för samordningen av penning- och finanspolitiken kan följande anföras. Riksdagen är folkets främsta företrädare och utövar finansmakten. Styrelseskicket bygger på att riksdagen enligt regeringsformen har mycket långtgående befogenheter. Samtidigt innebär parlamentarismen i praktiken en viss maktöverlåtelse till regeringen. Det kan konstateras att riksdagen under huvuddelen av efterkrigstiden inte har utövat någon egentlig styrning av penningpolitiken. Erforderlig samordning torde ha förutsatts ske genom informella kontakter mellan riksbanken och regeringen, där regeringen har den styrande rollen. Detta skulle närmast ses som en maktöverlåtelse och även kunna tolkas som att penningpolitiken skall utformas så att den svarar mot den beslutade finanspolitikens inriktning. Med finansutskottets betänkande (FiU 1984/85: 10) om inriktningen av den ekonomiska politiken 1985 har dock viss principiell förändring inträtt. Om riksdagen skulle ta samma principiella ansvar för penningpolitiken som för finanspolitiken behöver de praktiska förutsättningarna för riksdagens medverkan dock diskuteras. Man kan då föreställa sig att riksbanken till riksdagen årligen lämnar förslag till allmän inriktning av penningpolitiken. Detta kan ske innan. samtidigt eller efter det att regeringen i finansplanen presenterat sitt förslag till finanspolitik. Finansutskottet skulle bereda ärendet och riksdagen skulle därefter besluta om inriktningen av penningpolitiken och den ekonomiska politiken. Beslutet skulle tillställas riksbanken. Som antytts i avsnitt 5.3.2 skulle det nog vara möjligt att årligen utforma ett eller annat penningpolitiskt styrande mål för riksbanken. Innebörden av en sådan här ordning är att finans- och penningpolitik blir jämställda och

94 Riksbankens ändamål och ställning SOU 1986: 22

att folkets främsta företrädare fattar beslut om den ekonomiska politikens olika delar. Otvivelaktigt skulle fmansutskottet behöva förses med en väsentligt utökad stab för att kunna analysera den ekonomiska utvecklingen, pröva olika inriktningar samt svara för avvägning och samordning av penning- och finanspolitiken. Penningpolitiken används ibland för att snabbt anpassa den ekonomiska till ändrade förhållanden. Detta kan innebära att riksbanken politiken känner sig tvingad att göra mer eller mindre drastiska avsteg från de riktlinjer som lämnats. Medgivande härtill för extraordinära eller annars oförutsedda situationer kunde tas in i riksdagsbeslutet. De nu aktuella besluten skulle naturligen behöva föregås av samråd med riksdagens finansutskott. Samma sak kunde behöva gälla även mer långtgående beslut för att förverkliga uppsatt mål. Direkt föreskrift om samråd med fmansutskottet före viktiga beslut av fullmäktige kunde tas in i riksbankslagen. En ordning som innebär att riksdagen tar ansvar för att utforma penning- - för att inte tala om samordna den samlade ekonomiska politiken politiken - framstår som i hög grad opraktisk. En parallellställning jämfört med finanspolitiken kräver inte heller detta. I stället kan man föreställa sig att regeringen i ñnansplanen redovisar ett utförligt förslag till inriktning av penningpolitiken. Detta kan ha utformats av regeringen och riksbanken i samverkan. Finansutskottet kan bereda detta och riksdagen kan ta ställning härtill. Beslutet kan tillställas riksbanken och regeringen. Därmed lämnas - liksom i fråga om finanspolitiken - initiativet till regeringen och riksdagens ställningstagande blir mer formellt till sin karaktär, dvs. principen om maktöverlåtelse får slå igenom även här. Under senare år har avsnittet om penningpolitik i ñnansplanen genomgått en betydande utveckling. Även om redogörelsen främst behandlar det gångna årets penningpolitik finns där också uttalanden av ganska klar målkaraktär. Avsnittet utformas efter samråd med riksbanken. I ñnansplanen 1986 berörs hur penningmängden kan komma att påverkas av det slopade utlåningstaket. Vidare görs preciserade uttalanden om den avsedda statsskuldspolitiken. Det bör inte uteslutas att framdeles viss ytterligare precisering kan ske och i så fall kan uttalanden av denna typ, efter beslut av riksdagen, faktiskt få väsentligt styrande effekt för penningpolitiken. Om man anser att riksdagen bör ta ett större ansvar för inriktningen av penningpolitiken bör detta därför lämpligen ha formen att regeringen i finansplanen presenterar ett förslag till inriktning av penningpolitiken som innehåller några styrande förutsättningar. Riksdagsbeslutet bör innebära att det skall ges riksbanken till känna. Riksdagsskrivelsen bör adresseras till riksbanken med kopia till regeringen (finansdepartementet). De två linjer som nu berörts avser skilda utvecklingar inom ramen för nuvarande statsskick. Den tredje inriktningen innebär att riksbanken skulle ges ett mer eller mindre långtgående oberoende i förhållande till riksdagen och regeringen, dvs. att en i viss mån autonom institution skulle bildas. Motivet för att inrätta en riksbank som har en oberoende ställning i förhållande till de politiska organen kan vara misstro mot politikers och politiska organs förmåga att fatta beslut med för landet långsiktigt positiva

Riksbankensändamål och ställning 95

effekter. En sådan syn kan baseras på uppfattningen att politiker i sitt handlande främst vägleds av röstmaximering på den politiska marknaden och mindre av det allmänna bästa. För att ett förslag om en sådan oberoende institution skall röna trovärdighet torde emellertid också behöva påvisas förödande effekter i det egna landet av en nu tillämpad ordning. Med visst fog kan det hävdas att det under perioder av 1970-talet och början av 1980-talet i vårt land förts en mindre lyckosam ekonomisk politik. Det går emellertid knappast att påstå att erfarenheterna skulle vara så ogynnsamma att det motiverar att en väsentlig del av den ekonomiska politiken skulle undandras politiskt beslutsfattande. Som jämförelse kan nämnas att man i Tyskland under loppet av en generation upplevde inflationsperioder som vid två tillfällen förintade värdet av valutan. Detta medverkade sannolikt till att den centralbank som inrättades i Förbundsrepubliken efter andra världskriget fick en ställning som i viss mån är oberoende i förhållande till regeringen. En annan orsak härtill var att segrarmakterna önskade försvaga den västtyska politiska centralmakten. F.ö. utformades den ursprungliga tyska centralbanken med den amerikanska som förebild. Graden av oberoende för den Tyska Förbundsbanken skall, som tidigare visats, emellertid inte överdrivas. Det kan knappast vara aktuellt att i vårt land överlåta ansvaret för penningpolitiken till en autonom institution bortom riksdagens eller regeringens politiska inflytande. Likväl kan vissa av de organisatoriska drag som känntecknar en förhållandevis självständig centralbank vara värda att uppmärksamma. Konstruktioner av den typen kan användas om man inom ramen för de två huvudinriktningar, som diskuteras tidigare i detta avsnitt, på några punkter önskar ge centralbanken en viss grad av kontinuitet i förhållande till de politiska organen.

5.4 Riksbanken som ett självständigt rättssubjekt

En speciell fråga med anknytning till riksbankens ställning återstår att behandla. Den avser riksbankens egenskap av självständigt rättssubjekt. I kapitel 2 nämndes att Sveriges riksbank enligt rättspraxis betraktas som ett självständigt rättssubjekt. Enligt vad kommittén erfarit gäller motsvarande ordning också i andra länder. Bakgrunden till detta är att det sedan lång tid varit en allmänt omfattad föreställning att centralbankens förmögenhetsmassa måste vara åtskild från statens förmögenhetsmassa, bl. a. för att centralbanken skall kunna verka som statens bank. När det gäller centralbankernas associationsformer kan noteras att i många länder, bl. a. Nederländerna och Danmark, är centralbanken bildad i form av ett aktiebolag vars aktier helt och hållet ägs av staten. Det finns också länder där centralbanken är bildad i form av ett aktiebolag där aktierna helt eller delvis befinner sig i privata händer. Detta gäller t. ex. i Belgien, Schweiz, Japan och Förenta staterna. I Frankrike och i Norge har den tidigare bolagsformen för centralbanken lösts upp och banken har sedan organiserats som ett unikt rättssubjekt helt och hållet ägt av staten. I i Sverige, Finland och Island har centralbanken alltsedan sin tillkomst varit en myndighet som tillhört staten.

\ 96 Riksbankens ändamål och ställning SOU 1986: 22

Riksbanken har således i rättspraxis betraktats som ett självständigt rättssubjekt trots att banken har ställningen av en statlig myndighet. Enligt RBL står riksbanken under riksdagens garanti. Staten ansvarar därför ytterst för riksbankens förbindelser. Det bör här slås fast att ställningen som självständigt rättssubjekt inte har något samband med att banken är en riksdagens myndighet. De förhållanden som i stället främst spelar roll är att banken har egna fonder som inte är en del av statens förmögenhetsmassa och att banken för sin verksamhet inte är beroende av anslag från staten. Även i andra länder är det regel att centralbanken är ett självständigt rättssubjekt. Det finns bl.a. därför enligt kommitténs mening inte något skäl att förändra Sveriges riksbanks ställning i det hänseende som här berörts. Inte heller finns det anledning att överväga någon annan associationsform för banken än den nuvarande. Enligt kommitténs mening bör det emellertid i den nya lagen direkt uttalas att riksbanken är en självständig juridisk person för vars ekonomiska förpliktelser staten ansvarar. Förutom bestämmelsen om bankens fonder, som behandlas i avsnitt 8. l, bör i den nya lagen även den ort anges där fullmäktige har sitt säte för att därmed en anpassning skall nås till de allmänna forumbestämmelserna i 10 kap. l § rättegångsbalken. Kommittén anser att fullmäktigeförsamlingen i den här angivna meningen har en funktion som kan jämställas med en styrelse.

5.5 Förslag

När frågor om en centralbanks ändamål och ställning diskuteras är naturligtvis föreställningen att det inte är utan betydelse vilka institutionella anordningar som skapas. institutionerna i vid bemärkelse antas således medverka till att samhällsekonomin får en viss utveckling. Kommittén önskar med sina förslag medverka till att politiskt ansvariga organ tar ett ansvar för inriktningen av penningpolitiken. Detta motiveras bl. a. av den stora betydelse som penningpolitiken återigen har fått. Formerna för medverkan måste självfallet anpassas till de behov av sekretess, snabbhet och flexibilitet som kan göra sig gällande i det penningpolitiska beslutsfattandet. Som förut framhållits bör den nya lagen ange att riksbanken är landets centralbank och därmed sker i praktiken också en grov ändamâls- och uppgiftsprecisering som kan vara en lämplig inledning till lagen. Närmare preciseringar av bankens uppgifter görs sedan i andra avsnitt av lagen. Sedan 1668 har det i regeringsformen eller i riksbankslagen angetts att riksbanken står under riksdagens garanti. Innebörden härav är en markering av att banken är en myndighet under riksdagen, men också en utfastelse av riksdagen att svara för bankens åtaganden. Detta senare förhållande kan i sin tur ses i belysning av att banken betraktas som en självständig juridisk person vars förmögenhet är skild från den övriga statliga förmögenhetsmassan. Att riksbanken är myndighet under riksdagen är grundlagfast i RF 9: 12. Detta bör också erinras om i riksbankslagen. Vidare bör det alltjämt i riksbankslagen slås fast att staten svarar för riksbankens ekonomiska förpliktelser.

Riksbankens ändamål och ställning 97

I 2 § tredje stycket RBL föreskrivs f. n. att riksbanken inte får delta i eller driva annan rörelse än den som enligt RBL är banken uttryckligen medgiven. En motsvarighet till den bestämmelsen bör tas med i den nya lagen. En centralbank bör nämligen inte få ägna sig åt andra uppgifter än sådana som har karaktär av centralbanksuppgifter. Den nuvarande bestämmelsens hänvisning till riksbankslagen synes böra bytas ut mot en hänvisning till den lagen eller annan lag. Mot den bakgrund som här angetts föreslår kommittén att den nya lagen skall inledas med en bestämmelse som anger att Sveriges riksbank är landets centralbank. Vidare skall i bestämmelsen anges att riksbanken endast får bedriva eller delta i sådan verksamhet som anges i riksbankslagen eller annan lag. Därefter bör riksbankens ställning som en självständig juridisk person komma till uttryck. Kommittén förordar därför att det i lagen anges att riksbanken är en självständig juridisk person för vars ekonomiska förpliktelser staten ansvarar. I lagen skall också anges att fullmäktige skall ha sitt säte i Stockholm Vad så gäller ändamålet för banken förordar kommittén att detta skall vara att riksbanken skall föra valuta- och kreditpolitik samt främja ett säkert och effektivt betalningsväsen. Denna formulering innehåller inte något sakligt ekonomisk-politiskt ändamål. I stället är utgångspunkten att riksbankens penningpolitik utformas så att den är i samklang med den ekonomiska politik som statsmakterna beslutar om. Inom en sådan ram kan det framstå som naturligt att riksbanken vid utformningen av sina åtgärder fäster särskilt avseende vid pris- och växelkursstabilitet. Kommittén utgår från att politiskt ansvariga organ är beredda att ta ett ansvar för penningpolitikens inriktning. Detta bör tillgå på så sätt att penningpolitiken ges ett efter omständigheterna lämpligt utrymme i riksdagens beslut om den allmänna inriktningen av den ekonomiska politiken. Det bör ankomma på regeringen att, efter inhämtande av synpunkter från riksbanken, i finansplanen lämna erforderliga förslag till det eller de mål som bör gälla under aktuell period. Målen kan t.ex. avse penningmängdstillväxt, räntenivå eller statlig utlandsupplåning. Finansutskottets betänkande bör innehålla en särskild kläm om penningpolitiken. Riksdagen bör besluta att ge ställningstagandet riksbanken till känna och riksdagsskrivelsen i ärendet bör adresseras till riksbanken. De politiskt ansvariga organen bör således ta ett ansvar för penningpolitikens inriktning som är principiellt likartat det ansvar de tar för finanspolitikens inriktning. Det bör också vara så att det ankommer på regeringen att samordna planeringen av den samlade ekonomiska politiken. Riksbankens uppgift blir alltså att genomföra en penningpolitik vars inriktning beslutats av riksdagen. Vad nu anförts har emellertid även betydelse för samordningen av genomförandet av den ekonomisk politiken. De riktlinjer för penningpolitiken som riksdagen efter förslag från regeringen beslutar om måste vara av ganska övergripande natur. Av sådana riktlinjer följer inte entydigt vilka penningpolitiska åtgärder som faktiskt bör vidtas, inte ens om den ekonomiska utvecklingen i stora drag följer uppgjorda prognoser. Under genomförandet av penningpolitiken kan i riksbanken aktualiseras vad som måste

7- 16-233

98 Riksbankens ändamål och ställning SOU 1986: 22

betraktas som viktigare beslut. Med hänsyn till regeringens ansvar för att samordna genomförandet av den ekonomiska politiken kan det vara lämpligt att vissa sådana beslut fattas efter kontakt med regeringen. Mer vanligt torde vara att den ekonomiska utvecklingen i större eller mindre grad visar sig avvika från de prognoser som utformningen av den ekonomiska politiken har baserats på. Då kan den ekonomiska politiken behöva anpassas till de nya förutsättningarna. Det får anses ingå i regeringens uppgift att samordna genomförandet av den ekonomiska politiken och att, med ansvar inför riksdagen, föranstalta om anpassningar till den aktuella ekonomiska situationen. Då är att märka att förändring av finanspolitiken, utöver vad som följer av finansfullmakten. inte kan göras utan riksdagens medverkan. Vidare gäller att beredningen av förslag till finanspolitiska åtgärder tar tid, beslutsfattandet tar tid och det tar avsevärd tid innan skatte- och transfereringsändringar och förändringar av statlig konsumtion eller investering får genomslag på den samlade efterfrågan. Bl. a. tids- och beslutsförhållandena gör penningpolitiken intressant i ett sådant här sammanhang. Beredningen av besluten tar i allmänhet kon tid, beslut kan fattas av riksbanksfullmäktige med obetydligt varsel och effekterna på finansiella storheter inträder ganska snabbt. Effekterna på den underliggande reala ekonomin uppenbarar sig dock med avsevärd tidsutdräkt. När anpassning av den löpande ekonomiska politiken behöver göras är det naturligt att regeringen och riksbanken samråder om avvägningen mellan olika ekonomisk-politiska instrument. Om en kraftigare störning inträffar i den ekonomiska utvecklingen kan det av denna anledning bli nödvändigt att inte bara anpassa utan även omorientera den ekonomiska politiken. I ett sådant sammanhang görs den ekonomiska planeringen om med hänsyn till nya förutsättningar och regeringen lämnar i en särskild proposition eller i ñnansplanen förslag till nya allmänna riktlinjer för den ekonomiska politiken. Dessa torde innefatta såväl fmans- som penningpolitiken. Situationen kan emellertid vara sådan att penningpolitiska åtgärder omedelbart bör vidtas för att senare få följas av finanspolitiska. Då är det självfallet nödvändigt att de olika åtgärderna redan från början är väl avstämda mot varandra. Detta förutsätter att riksbanken och regeringen samråder om de penningpolitiska åtgärderna. För att säkerställa att regeringen kan samordna genomförandet av den ekonomiska politiken är det, enligt kommitténs mening, lämpligt att föreskriva att viktigare penningpolitiskt beslut av riksbanken skall föregås av samråd med företrädare för regeringen. Samrådet innebär närmast krav på informationsutbyte före beslut, eller att besluten fattas efter det att banken rådgiort med företrädare för regeringen. Därigenom markeras att det är riksbanken som självständigt fattar det slutliga beslutet, något som är nödvändigt i och med att fullmäktiges ledamöter för sina gärningar svarar inför riksdagen. Genom att samråd skall föregå viktigare penningpolitiska beslut är det möjligt att betona riksbankens självständighet från regeringsmakten, utan att detta riskerar medföra bristande avvägning mellan den ekonomiska politikens olika delar. Samtidigt är det nödvändigt att beslutsfattande är möjligt även om det av något skäl - i första hand tidsmässigt sådant - inte är möjligt att hålla samråd. Om synnerliga skäl föreligger bör riksbanken därför få fatta beslutet utan föregående samråd. I samband med

Riksbankens ändamål och ställning 99

riksdagens behandling av riksbankens redovisning av sin verksamhet torde frågor om underlåtet samråd och om inte uppnådd enighet mellan riksbanken och företrädare för regeringen få behandlas. För tydlighetens skull kan det finnas skäl att ge exempel på sådana penningpolitiska beslut som i regel bör föregås av samråd. Kommittén vill då peka på beslut om det sätt på vilket den svenska valutans värde bestäms i förhållande till andra valutor, kronans riktkurs och dess svängningsmarginaler när någon form av fast växelkurs tillämpas, väsentlig ändring av ränteläget oavsett om detta åstadkoms med administrativt beslut eller marknadsoperationer, väsentlig ändring av penningpolitisk målvariabel om sådan används, väsentlig ändring av tillämpningsbestämmelserna till kreditpolitisk lagstiftning och väsentlig lånetransaktion som avser utländsk valuta. Såvitt kommittén kan finna är det sedan länge praxis att riksbanken inte fattar beslut av detta slag utan föregående kontakter med företrädare för regeringen. När det gäller formen för samråd bör det normalt vara tillfyllest med samtal mellan t. ex. finansministern och riksbankschefen. Det viktiga är att samrådet från regeringens sida inte skall behöva förutsätta beslut vid regeringssammanträde. För att riksbanken skall kunna fullgöra sin skyldighet i här aktuellt avseende bör regeringen i särskilt beslut utpeka ett statsråd med vilket riksbanken har att samråda. Det är naturligt att detta statsråd är det vilket ansvarar för beredningen av den ekonomiska politiken, dvs. vanligen finansministern. Därefter bör statsministern och finansministern överenskomma om i vilka fall här aktuellt samråd kan lämnas av finansministern och när statsministern och ev. andra statsråd bör medverka. I sammanhanget kan nämnas att vad här sägs inte innebär någon egentlig nyhet. När riksbanken fattat beslut att ändra valutakursen har det nämligen i protokollet från fullmäktiges sammanträde vid flera tillfällen angetts att beslutet föregåtts av samråd med regeringen. Något häremot svarande samrådsbeslut finns emellertid inte protokollfört från regeringssammanträde. I lagen skall enligt kommitténs förslag samrådsskyldigheten anges genom en bestämmelse med följande innebörd. Innan riksbanken fattar beslut av större penningpolitisk vikt skall samråd ske med statsråd som regeringen bestämmer, om inte synnerliga skäl föranleder annat. Den ordning som kommittén föreslår innebär att riksdagens roll markeras och att regeringens ansvar för penningpolitiken görs tydligare. I kapitel 7 återkommer kommittén till frågeställningar av organisatorisk art som också är av betydelse för riksbankens ställning.

6 Riksbankens uppgifter

I närmast föregående kapitel behandlade kommittén frågan om ändamål och ställning för riksbanken. Ur ändamålsbestämningen kan härledas ett antal uppgifter för riksbanken. I detta kapitel preciserar kommittén de uppgifter riksbanken avses utföra samt lämnar förslag till hur uppgifter och beslutsordning bör regleras i en ny riksbankslag. Kommittén grupperar därvid de olika uppgifterna enligt de traditionella centralbanksfunktionerna. I olika avsnitt beskrivs bankens huvuduppgifter, nämligen att ge ut sedlar och mynt (6.1). föra valutapolitik (6,2), föra kreditpolitik (63), vara statens bank (6.41) och att vara bankernas bank (6.5). I ett avslutande avsnitt (6.6) sammanförs övriga uppgifter som riksbanken utför.

6.1 Utgivning av sedlar och mynt

I detta avsnitt behandlas en traditionell centralbanksuppgift, nämligen utgivningen av sedlar och mynt samt de frågor som hänger samman därmed. Dessutom behandlas regleringen av landets penningväsende.

6.1.1 Historisk bakgrund Inom vår kulturkrets var det från början olika slag av metaller som tjänstgjorde som betalningsmedel och värdeenhet. Redan på 600-talet f.Kr. började man emellertid i Mindre Asiens västra delar att prägla mynt vars värde överensstämde med myntets metallinnehåll. Denna princip för myntutgivningen har sedan behållits fram till modern tid. De första svenska mynten präglades av Olof Skötkonung omkring år 1000. I Sverige har det i regel varit Konungen som haft rätten att utge mynt. I 1873 års lag om rikets mynt som föregick den nu gällande myntlagen fastställdes att guldet skulle vara ensam värdemätare och grunden för myntväsendet samt att räkneenheten skulle kallas krona som delas i ett hundra öre. Sedlar började användas som betalningsmedel betydligt senare än mynt. De första sedlar som historien känner till användes i Kina på 800-talet e.Kr. Dessa sedlar var dock egentligen närmast enform av depositionsbevis eller anvisningar på betalningar. Det var i stället i Sverige som de första sedlarna i modern mening kom till användning vilket skedde när Palmstruchska banken 1661 gav ut s. k.

102 Riksbankens uppgifter

kreditivsedlar. Utgivningen av dessa sedlar fick emellertid en alltför stor omfattning, vilket ledde till att den Palmstruchska banken kom på obestånd och tvingades upphöra med sin verksamhet. Mot bakgrund av de risker som således hade visat sig förbundna med sedelutgivningen förbjöds riksens ständers bank i 1668 års bankoordning att utge sedlar. Emellertid blev snart behovet av mer lätthanterliga betalningsmedel, än de tunga metallmynt som brukades vid denna tid, så stort att banken fann sig tvingad att ändå utge sedlar. Dessa var till sin art insättningsbevis som kunde överlåtas och de fungerade därmed som sedlar i modern mening. Egenskapen av insättningsbevis betydde att den som innehade sedeln av banken kunde erhålla metallmynt - först kopparmynt och från 1776 silvermynt motsvarande det belopp som var angivet på sedeln. År 1789 började även riksgäldskontoret att utge sedlar. Riksgäldskontorets sedlar skulle inlösas med riksbankens sedlar till ett förhållande som var bestämt i lagen. Riksgäldskontorets sedelutgivning, som tidvis var mer omfattande än riksbankens utgivning av sedlar, pågick till ungefär 1840. I detta sammanhang kan f. ö. påminnas om att från 1830-talet och fram till 1904 hade även privata banker rätt att utge sedlar. Formellt behöll sedlarna sin karaktär av insättningsbevis ända fram till 1834. Därefter blev de i stället fordringsbevis i och med att en bestämmelse infördes i 72 § regeringsformen som innebar att riksbanken var skyldig att lösa in de sedlar som banken gav ut med en mängd silver motsvarande värdet av sedelns belopp. Sedlarna försågs också med en löftesmening om att banken skulle lösa in dem med silver. Efter mönster från flera andra länder övergick Sverige 1873 till guldmyntfot. Den förutnämnda bestämmelsen i regeringsformen ändrades på så sätt att riksbanken måste lösa in sedlar som därefter gavs ut med guld i stället för med silver. Vidare trycktes en löftesmening på sedlarna om att banken förband sig att lösa in sedeln i fråga med guldmynt enligt lagen den 30 maj 1873 om rikets mynt. Skyldigheten för riksbanken att lösa in sedlar med guld suspenderades under några år under och efter det första världskriget och därefter fortlöpande från 1931. Med införandet av den nya regeringsformen upphävdes även grundlagsstadgandet om skyldigheten för riksbanken att lösa in sedlar med guld. Därmed förändrades också sedlarnas rättsliga natur på så sätt att sedeln övergick från att vara ett fordringsbevis till att bli ett betalningsmedel som representerade ett självständigt värde.

6.1.2 Utgivning av sedlar

Rättslig reglering

I RF 9: 13 föreskrivs att endast riksbanken har rätt att utge sedlar. I 6 § riksbankslagen föreskrivs att sedlar som riksbanken ger ut skall utgöra lagligt betalningsmedel. Riksbankslagen innehåller vidare bestämmelser om namnvärdet på de utgivna sedlarna (8 §). Bestämmelserna innebär att sedlar på 100 kr. och 1000 kr. skall ges ut. Riksbanken får dessutom om fullmäktige finner det lämpligt ge ut sedlar på 5, 10, 50, 500 och 10000 kr.

SOU 1986: 22 Riksbankens uppgifter 103

Åven bankoreglementet innehåller bestämmelser om sedelutgivningen. Då det gäller sedlarnas utformning sägs att på sedlarna skall finnas namnteckningar av fullmäktig eller tjänsteman två i förening (2 § l m0m.). Inlösen av bristfälliga och förslitna sedlar samt ersättning för helt förstörda sedlar får medges av fullmäktige. Om det föreligger särskilda skäl får fullmäktige även medge inlösen av sedlar som inte längre är lagligt betalningsmedel (2 § 2 mom.). Riksbankens utelöpande sedlar skall enligt 10 § RBL motsvaras av vissa angivna tillgångar. Detta behandlas närmare i avsnitt 6.1.4.

F ramrtällning och distribution I 2 § RBL sägs att riksbanken får idka tryckerirörelse och bedriva papperstillverkning. Denna verksamhet bedrivs av ett bolag, Aktiebolaget Tumba Bruk, som helt ägs av riksbanken. Varje höst uppskattas den mängd sedelpapper och den mängd sedlar som behövs under det kommande året. Volymerna beställs sedan hos Tumba Bruk. Samtidigt lämnar riksbanken en prognos över behovet av sedlar för ytterligare två år. Tillverkning av papper och tryckning av sedlar utförs enligt särskilda regler, Kontrollbestämmelser för AB Tumba Bruk, som riksbanksfullmäktige beslutar. Under tillverkningsprocessen lämnas fortlöpande rapporter till riksbankens revisionsavdelning. När sedlarna tillverkats levereras de till riksbanken enligt den leveransplan som överenskommits. De sedlar som efter mottagandet från tryckeriet förvaras hos riksbanken finns inte upptagna i bankens årsredovisning. Det är först sedan sedlarna lämnats ut till post eller banker som värdet förs in under Utelöpande sedlar på balansräkningens skuldsida. Mängden utelöpande sedlar vid utgången av respektive år framgår av följande sammanställning.

Sedlarnas relativa betydelse som betalningsmedel har självfallet minskat i takt med att post- och bankgiroverksamheten utvecklats. I dag dominerar överföringar mellan konton helt bilden, när man mäter i värde. Sannolikt svarar sedlarna då för högst 10% av alla betalningar. Mäter man i stället antalet transaktioner, blir bilden den omvända. Sedlarna svarar t.ex. för

97 % av alla transaktioner i livsmedelsbutikerna. Bakgrunden till att sedlar-

nas betydelse inte kan bestämmas exakt är att antalet gånger en sedel byter ägare är okänt. Alltsedan 1960-talet har sedeln med jämna mellanrum förklarats omodern som betalningsmedel. Trots detta har sedelomloppet såväl som om-

104 Riksbankens uppgifter

loppshastigheten ständigt ökat. Orsaken väl vara att sedeln trots allt

torde

är ett mycket praktiskt och billigt betalningsmedel för såväl den enskilde konsumenten som för handeln. Det är också möjligt att den ökade medvetenheten om integritetsfrågor bidrar till att bevara sedelns ställning som betalningsmedel. De sedlar som post och banker inte behöver lämnas tillbaka till riksbanken. I samma ögonblick minskas också värdet av utelöpande sedlar på balansräkningens skuldsida. Inströmningen av sedlar till riksbanken framgår av följande sammanställning.

Sedelförsörjningen är huvuduppgiften för riksbankens kontorsorganisation, vars dimensionering och utbredning enligt beslut av riksdagen vid 1982/83 års riksmöte skall styras av riksbankens behov att på ett rationellt och säkert sätt förse olika delar av landet med betalningsmedel av tillfredsställande kvalitet (FiU 1982/83: 27, rskr 1982/83: 184). Regionkontoren och kassakontoren svarar för omkring 70% av riksbankens totala sedelutgivning. Sedlarna distribueras från Tumba Bruk till huvudkontoret, regionkontoren och kassakontoren och hålls där i lager. Vid sedlarnas återinströmning till riksbanken är kontorens uppgift att räkna, äkthetskontrollera och sortera sedlarna. Sorteringen syftar till att plocka bon de sedlar som bedöms vara alltför slitna för att åter ges ut. Makuleringsandelen varierar kraftigt mellan valörerna men motsvarar i genomsnitt ca 20% av sedlarna. Utsorterade sedlar makuleras genom hålslagning och sänds till riksbankens sedelförstöringskontor i Tumba.

6.1.3 Utgivning av mynt

Rättslig reglering Av stadgandet i RF 9: 13 att bestämmelser om penning- och betalningsväsendet meddelas genom lag följer att även myntväsendet regleras genom lag och alltså hör till riksdagens kompetensområde. I lagen (1970: 1028) om rikets mynt slås fast att regeringen har ensamrätt att låta tillverka och utge mynt och att dessa skall vara lagligt betalningsmedel (l §). Lagen innehåller också bestämmelser om att myntenheten kallas krona som delas i etthundra öre (2 §), att mynt skall finnas i vissa namnvärden och att det dessutom får ñnnas minnes- och jubileumsmynt med andra namnvärden (3 §), att regeringen meddelar föreskrifter om mynts sammansättning, vikt och utförande (4 §) samt att starkt slitna mynt och mynt som vanställts

sou 1986: 22 Riksbankens uppgifter 105

eller skadats inte längre är lagligt betalningsmedel (5 §). Regeringens föreskrifter har meddelats i förordningen (1971: 105) om metallinnehåll och storlek beträffande rikets mynt och förordningen (1984: 334) om prägel på rikets mynt.

Framställning och distribution

Regeringen bemyndigar myntverket att tillverka mynt till en sammanlagd mängd som uppgår till ett visst belopp. Myntverket väljer sedan fördelning på valörer med hänsyn till efterfrågan. Riksbanken köper de mynt som produceras av myntverket till deras nominella värde. Årsbehovet av mynt varierar mycket kraftigt, ofta beroende på oförutsedda händelser. Den stora nedsmältningen av mynt för några år sedan medförde en akut myntbrist. F. n. är marknadens efterfrågan på mynt svag. I motsats till vad som är fallet vid sedlar så redovisar riksbanken inneliggande lager och inte utelöpande mängd i sin årsredovisning. Lagret redovisas på balansräkningens tillgångssida. Mängden utelöpande mynt (exkl. minnesmynt) vid utgången av respektive år framgår av följande sammanställning.

De mynt som post och banker inte behöver, lämnas tillbaka till riksbanken. I samma ögonblick ökar värdet av laget-posten på balansräkningens tillgångssida. Inströmningen av mynt till riksbanken framgår av följande sammanställning.

I prop. 1985/86: 4 har regeringen föreslagit att rätten att låta tillverka och ge ut mynt den 1 juli 1986 överförs från regeringen till riksbanken. Mynttillverkningen avses ske i aktiebolagsform. I propositionen uttalades att det

106 Riksbankens SOU 1986: 22

uppgifter

ankommer på statsskuldspolitiska kommittén att överväga om bestämmelserna om tillverkning och utgivning av mynt skall föras in i riksbankslagen. Riksdagen har bifallit förslaget (FiU 1985/86: l, rskr 1985/86: 55). l anslutning härtill har lagen om rikets mynt ändrats (SFS 1986: 90).

6.1.4 Bestämmelser om sedeltäckning Riksbankens rätt att utge sedlar har i regel varit förbunden med ett krav på att värdet av de utgivna sedlarna måste stå i ett visst förhållande till bankens med sådana sedeltäckningsbestämmelser har tillgångar. Syftet varit att förtroendet för värdet av de utgivna sedlarna skall upprätthållas. De sedeltäckningsbestämmelser som fanns före 1845 innebar i allmänhet att en viss kvot av den utelöpande sedelmängden skulle täckas av riksbankens metalliska kassa (guld och silver). Detta s. k. kvotsystem följdes av det s. k. kontingentsystemet, vilket infördes genom 1845 års bankoreglemente. Kontingentsystemet innebar att full täckning krävdes för sedlarna utöver en viss bestämd mängd, kontingent. För att möjliggöra en ökning av sedelutgivningen utan att den kontingent som inte var täckt skulle höjas alltför mycket, uppmjukades så småningom kontingentsystemet genom att kvotsystemet samtidigt tillämpades. av att riksbanken skulle överta sedelutgivningen från de Mot bakgrund enskilda bankerna och därigenom öka sin egen utgivning av sedlar infördes genom 1897 års bankoreglemente bestämmelser om s.k. supplementär täckning av de sedlar som inte var täckta av bankens metalliska kassa. De tillgångar som utgjorde den supplementära täckningen bestod av lätt säljbara utländska statspapper, inhemska obligationer noterade på utländsk börs samt växlar betalningsbara inom eller utom riket. 1934 års riksbankslag upptog i 9 och ll §§ bestämmelser om riksbankens metalliska kassa - guld i form av guldmynt och omyntat guld - och den mängd sedlar som fick utges med utgångspunkt i värdet av denna kassa. Vidare fanns en kontingent angiven som inte var relaterad till den metalliska kassan. Bestämmelserna var således ett uttryck för det blandade kvot- och kontingentsystemet. Lagen föreskrev dessutom att supplementär täckning skulle finnas för de sedlar som inte var täckta av den metalliska kassan. Bestämmelserna i 9 och 11 §§ suspenderades till viss del 1939 och helt 1948 genom en lag med särskilda bestämmelser rörande riksbankens sedelutgivning. Denna lag stadgade att riksbanken hade rätt att utge sedlar till ett visst högsta belopp. 1948 års lag ersattes sedan varje år t. o. m. 1974 med liknande lagar, genom vilka gränsen för sedelutgivningen fortlöpande höjdes. De nyss nämnda bestämmelserna i 9 och ll §§ RBL om den metalliska kassan och om det i förhållande till denna bestämda sedeltaket kunde upphävas i samband med införandet av den nya regegenom att guldinlösningsskyldigheten därvid formellt togs ringsformen bon. I och med detta bortföll också behovet av en särskild lagstiftning om sedelutgivningsrätten (prop. 1973: 90 s. 355). Ytterligare en följd av slopandet av guldinlösningsskyldigheten var att guldreserven inräknades bland de tillgångar som utgjorde säkerhet enligt de kvarvarande bestämmelserna om supplementär sedeltäckning.

SOU 1986: 22 Riksbankens uppgifter 107

F. n. gäller att de utelöpande sedlarna skall motsvaras av det sammanlagda värdet av följande tillgångar: guldmynt och omyntat guld, lätt säljbara statspapper, - vissa angivna inhemska obligationer, - växlar betalbara inom eller utom riket, - överskottsmedel som innestår i räkning hos bank eller bankiri utlandet och som förfaller till betalning inom sex månader, - medel som utlånats på en bestämd tid av högst tre månader eller med högst samma uppsägningstid mot säkerhet av nyss angivna statspapper och obligationer samt intill ett belopp av 100 milj. kr. mot annan säkerhet, tillgodohavande på grund av insats i eller utlåning till Internationella valutafonden.

Som närmare redogörs för i avsnitt 8.1.1 åligger det riksbanken att fyra gånger varje månad i Post- och Inrikes Tidningar införa uppgift om nu nämnda tillgångar och utelöpande sedlar.

Tidigare förslag De bestämmelser som gällt för sedelutgivningen och sedeltäckningen har varit föremål för tidigare utredningar. Riksbanksfullmäktige tillsatte den 15 december 1949 en kommitté med uppdrag att se över riksbankslagens bestämmelser om sedelutgivningen. Denna kommitté - - 1949 års riksbankslagskommitté föreslog ändrade grunder för sedelutgivningsrätten och dessutom en huvudsakligen formell omarbetning av riksbankslagen. Enligt kommitténs förslag skulle någon övre gräns för sedelutgivningen inte fastställas. Det skulle inte heller i övrigt i princip finnas några spärrar för sedelutgivningen. En viss begränsning utgjordes emellertid bl. a. av en allmän bestämmelse om att riksbanken i all sin verksamhet skulle verka för att de penning- och valutapolitiska direktiv som ställts upp av riksdagen skulle genomföras. Riksbanksfullmäktige hemställde, att Kungl. Majzt skulle lämna förslag till riksdagen om en ny riksbankslag i huvudsaklig överensstämmelse med förslaget från 1949 års riksbankslagskommitté. Sedan denna framställning remissbehandlats framlades emellertid endast förslag till fortsatt provisorisk lagstiftning rörande riksbankens sedelutgivning (prop. 1951: 181). I propositionen uttalade departementschefen att han inte var beredd att ta slutlig ståndpunkt till frågan hur sedelutgivningsrätten borde regleras på längre sikt. Samtidigt med att bankoutskottet tillstyrkte bifall till propositionen underströk utskottet i sitt av riksdagen godkända utlåtande (BaU 1951:20) vikten av ytterligare utredning i frågan. Därefter tillkallades särskilda sakkunniga som fick i uppdrag att utreda regleringen av riksbankens sedelutgivningsrätt. De sakkunniga avlämnade 1955 sitt betänkande (SOU 1955:43) Om riksbankens sedelutgivningsrätt och därmed sammanhängande penningpolitiska frågor. I betänkandet anslöt sig de sakkunniga till den ståndpunkt som tidigare intagits av 1949 års riksbankslagskommitté och som innebar att sedeltäckningsbestämmel-

108 Riksbankens uppgifter

serna borde upphävas. I remissyttrande över de sakkunnigas betänkande uttalade riksbanksfullmäktige, att den slutliga prövningen av frågan borde uppskjutas till dess en översyn slutförts av riksbankslagen. 1 samband med statsmakternas beslut 1956 om förlängning av den provisoriska lagstiftningen om sedelutgivningen (prop. 1956: 117, BaU 1956:30, rskr 1956:277) sade sig bankoutskottet dela riksbanksfullmäktiges uppfattning att den definitiva regleringen av sedelutgivningsrätten borde ske i samband med en allmän revision av riksbankslagen. År 1963 beslutade regeringen att riksbanksfullmäktiges hemställan från 1949 samt betänkandet från 1955 om riksbankens sedelutgivningsrätt skulle läggas till handlingarna. 1 samband med att riksdagen 1974 senast beslutade om en särskild lag som begränsade riksbankens sedelutgivning (prop. 1974: 65, FiU 1974:21, rskr 1974: 168) uttalade Finansutskottet att den begränsning av sedelutgivningen som görs i lO§ får anses naturlig från de utgångspunkter som uppbär RBL.

6.1.5 överväganden och förslag

Utgivning av sedlar och mynt Riksbankens ensamrätt att ge ut sedlar som är lagligt betalningsmedel i landet är den enda centralbanksuppgift som hittills klart kommit till uttryck i lagstiftningen. Enligt den lagändring som beslutades 1985 utger riksbanken fr. o. m. den l juli 1986 också mynt. Det finns därför inte anledning att göra någon principiell skillnad i den rättsliga regleringen av dessa betalningsmedel. I det föregående avsnittet har behandlats att myntenheten är den grundläggande enheten för landets penningväsen. Vidare har berörts att sedlar och även mynt fortfarande har stor betydelse för allmänheten trots att nya former av betalningsmedel ständigt utvecklas. Sedlar och mynt bör därför som hittills ges en särställning på så sätt att de förklaras vara lagligt betalningsmedel och utges av riksbanken. Riksbanken bör i övrigt verka för säkra och effektiva betalningssystem och därför följa utvecklingen av andra betalningsmöjligheter som t.ex. post- och bankgiro. checkar och - såväl kontokort. Riksbankens uppgift att ansvara för försörjningen utgivning som distribution - av sedlar och mynt är som tidigare nämnts en av de klassiska uppgifterna för en centralbank som också bör uttryckas i den nya lagen. F. n. stadgas i RF 9: 13 att endast riksbanken har rätt att ge ut sedlar samt att bestämmelser om penning- och betalningsväsendet meddelas i övrigt genom lag. När nu också ensamrätten att ge ut mynt skall tillkomma riksbanken, är det naturligt att även denna centrala bestämmelse avseende penning- och betalningsväsendet grundlagsfästs. Kommittén föreslår därför det tillägget till RF 9: 13 att där stadgas att endast riksbanken har rätt att ge ut sedlar och mynt. När det gäller föreskrifter om utformningen av sedlar och mynt har kommittén i kapitel 4 konstaterat att RF 9: 13 andra meningen inte lämnar utrymme för riksbanken att besluta om sådana. Riksdagen har givit till känna (FiU 1985/86: 1, rskr 1985/86:55) att detta

sou 1986: 22 Riksbankens uppgifter 109

förhållande är otillfredsställande och uttalat att riksbanken bör ges ett odelat ansvar för den närmare utformningen av sedlar och mynt. Mot denna bakgrund anser kommittén. som tidigare berörts i kapitel 4, att i regeringsformen bör öppnas en möjlighet för riksbanken att besluta föreskrifter som gäller utformningen av sedlar och mynt. Däri inbegrips bl. a. föreskrifter om mynts vikt och sammansättning. Kommittén förordar därför att i RF 9:13 tillfogas en tredje mening i vilken föreskrivs att utan hinder av bestämmelsen i andra meningen kan dock riksbanken efter bemyndigande i lag meddela föreskrifter om utformningen av sedlar och mynt. Med stöd av denna grundlagsbestämmelse bör sedan i den nya riksbankslagen föreskrivas att det ankommer på riksbanken att meddela föreskrifter om utformningen av de sedlar och mynt som banken ger ut. När det sedan gäller beslutsordningen är det kommitténs mening att de frågor som här berörs är av den arten att besluten bör fattas av fullmäktige. Detta skall framgå av riksbankslagen. Vad i övrigt angår riksbankslagen synes det lämpligt att i lagen ges upplysning om att enligt RF 9: 13 endast riksbanken har rätt att ge ut sedlar och mynt. I anslutning hänill bör i lagen föreskrivas att av riksbanken utgivna sedlar och mynt skall vara lagligt betalningsmedel. Riksdagen beslutade 1979 att 8§ RBL skulle ändras på så sätt att riksbanken ålades att utge vissa sedelvalörer men därutöver tilläts att utge sedlar av andra valörer (FiU 1979/80: l, rskr 1979/80: 21). Kommittén anser att ett ytterligare steg nu bör tas för att ge riksbanken större frihet att bestämma vilka sedlar och mynt som skall ges ut. Detta bör ske på så sätt att riksbanken får besluta om att utge sedlar och mynt med namnvärden som anges i lagen. Vad sedan angår de namnvärden på sedlarna och mynten som skall rymmas inom lagbestämmelsen finns det enligt kommitténs mening i detta sammanhang inte anledning att aktualisera utgivning av annat än de serier som f. n. utges. Kommittén förordar således att riksbanken får ge ut sedlar i namnvärdena tio, femtio, etthundra, femhundra, ettusen och tiotusen kronor samt mynt i namnvärdena tio öre, femtio öre, en krona och fem kronor. Dessutom får riksbanken ge ut minnes- och jubileumsmynt med andra namnvärden. För att sedlar och mynt skall vara lagliga betalningsmedel när de ges ut måste de överensstämma med vad som anges i de föreskrifter som fullmäktige beslutar. Det är av värde att dessa föreskrifter kan vara lätt tillgängliga. Enligt lagen (1976: 633) om kungörande av lagar och andra författningar skall författningar som beslutas av en förvaltningsmyndighet under riksdagen kungöras i myndighetens författningssamling eller på annat sätt som riksdagen föreskriver (8 § andra stycket). För att de nämnda föreskrifterna skall nå allmän kännedom anser kommittén att de bör kunna kungöras i Svensk författningssamling vilket således bör anges i lag. i När nya serier av sedlar och mynt skall ersätta sådana som redan finns utgivna uppstår ett behov av att de äldre sedlarna och mynten inte längre skall vara lagligt betalningsmedel. I fmansutskottets betänkande 1981/82: 39, som riksdagen ställde sig bakom, uttalades att en sådan fråga knappxast var möjlig att delegera till riksbanksfullmäktige med hänsyn till det förut nämnda stadgandet i RF 9: 13 om att bestämmelser om penning-

110 Riksbankens uppgifter

och betalningsväsendet meddelas genom lag. Ett beslut av den innebörden att utgivna sedlar och mynt inte längre skall vara lagligt betalningsmedel är normalt sett en praktisk åtgärd som vidtas sedan utgivningen av en viss typ mynt och sedlar upphört. Emellertid kan ett sådant beslut få mycket stor betydelse om det omfattar sedlar och mynt som fortfarande är i stort omlopp. Det är mot den nu angivna bakgrunden nödvändigt att riksdagen genom lag särskilt beslutar när sedlar och mynt inte längre skall vara lagligt betalningsmedel. Någon erinran om att lagbestämmelser av sådant innehåll kan beslutas synes inte behöva tas in i riksbankslagen. Även efter det att sedlar och mynt upphört att vara lagligt betalningsmedel skall riksbanken ha en möjlighet att medge inlösen då särskilda skäl föreligger. Vidare skall riksbanken få lösa in sedlar och mynt som är skadade eller förslitna. Dessutom skall ersättning få betalas ut för sedlar som blivit helt förstörda. Bestämmelser av nu angivet innehåll har tagits in i förslaget till ny riksbankslag. F. n. föreskrivs i bankoreglementet då det gäller sedlar att det är fullmäktiges sak att medge inlösen och ersättning. Hithörande frågor är emellertid inte av den naturen att det finns anledning att i riksbankslagen ställa upp ett krav på beslut från fullmäktiges sida i dessa frågor. När det gäller distributionen av sedlar och mynt skall riksbanken alltjämt ansvara för denna och det är som förut framhållits här som bankens kontorsnät har sin främsta uppgift. Grunden för penningväsendet i landet utgörs av de bestämmelser där penningenheten bestäms och de finns, som förut nämnts, i lagen (1970: 1028) om rikets mynt. I samband med lagändringen, om att överföra rätten att utge mynt till riksbanken, diskuterades i propositionen att bestämmelserna i myntlagen skulle överföras till riksbankslagen, men departementschefen ansåg att denna fråga borde behandlas av statsskuldspolitiska kommittén. När nu såväl mynt som sedlar skall utges av riksbanken faller det sig, enligt kommitténs mening, också naturligt att i den nya lagen för riksbanken ta in bestämmelserna från myntlagen som rör landets penningväsen. I den nya lagen skall därför anges att penningenheten i landet benämns krona och att kronan delas i ett hundra öre.

Bestämmelser om sedeltäckning Sedan införandet av den nya regeringsformen finns det endast i 10 § RBL bestämmelser om vilken täckning utelöpande sedlar skall ha. Som förut nämnts gällde tidigare att de utelöpande sedlarna skulle vara anknutna till bankens metalliska kassa, vilket måste ses mot bakgrund av skyldigheten för riksbanken att lösa in sedlarna med guld. Sedeltäckningsbestâmmelserna syftade då till att behålla förtroendet för sedlarna och på så sätt bevara deras värde. Sedan skyldigheten för riksbanken att lösa in de utgivna sedlarna med guld slopades, suspenderades de bestämmelser som anknöt sedelmängden till den metalliska kassan. När detta skedde infördes i stället en annan form av begränsning, nämligen bestämmelser som föreskrev en absolut högsta gräns för sedelutgivningen. Den kvarvarande_ bestämmelsen om supplementär täckning var tidigare ett komplement till de nyss angivna bestämmelserna om sedeltäckningen. Den supplementära

SÖU 1986: 22 Riksbankens uppgifter lll

täckningsbestämmelsen har emellertid inte längre någon verkan som en begränsning av sedelutgivningen genom att alla former av statspapper kan utgöra motpost till de utestående sedlarna. En reglering av detta slag är därmed meningslös. Frågan är emellertid om det i den nya lagen bör finnas någon verklig begränsning av sedelutgivningsrätten. Vad som därvid närmast skulle komma ifråga är ett återinförande av någon form av absolut begränsning av mängden utgivna sedlar och för den delen också mynt. Det som skulle kunna tala för att en sådan begränsning införs är den vikt som f. n. i den ekonomiska politiken brukar fästas vid penningmängdens utveckling med betoning av det samband som anses råda mellan penningmängd och inflation. Emellertid har som tidigare nämnts sedlar och mynt under de senaste decennierna förlorat sin relativa betydelse som betalningsmedel och de utgör endast en mindre del av de betalningsmedel som allmänheten råder över och som därmed också omfattas av penningmängden såsom denna vanligtvis definieras. Mot bakgrund av vad som nu sagts måste enligt kommitténs mening utgivandet av sedlar och mynt numera främst ses som en åtgärd ägnad att tillgodose allmänhetens praktiska behov av dessa betalningsmedel. På grund härav förordas att det i den nya lagen för riksbanken inte införs någon bestämmelse som utgör en kvantitativ begränsning i riksbankens rätt att utge sedlar och mynt.

6.2 Valutapolitiska uppgifter

Valutapolitiken kan kortfattat beskrivas som regler och åtgärder som syftar till att styra växelkursen för kronan. När en metod väljs för att bestämma värdet på den svenska valutan i förhållande till andra valutor innebär detta även att en av de viktigaste förutsättningarna ges för kreditpolitiken och kanske även för den samlade ekonomiska politiken. Valutapolitiken i vid mening kan i huvudsak delas in i uppgifter som hänger samman med att bestämma värdet av den svenska valutan, att förvalta valutareserven, att delta i internationellt valutasamarbete samt_att hantera valutaregleringsfrågor. I detta avsnitt skall nu nämnda frågor tas upp till behandling.

6.2.1 Bestämmande av valutans värde Riksbankens roll för att bestämma det externa värdet av kronan anges inte i lagstiftningen. De bestämmelser i RBL som berör denna funktion innebär endast ett bemyndigande för banken att i obegränsad omfattning köpa och sälja guld, silver och utländska valutor (13 och 14 §§). Riksbankens roll har förändrats genom tiden beroende dels på det rådande växelkurssystemet, dels på de förpliktelser som åvilat landet genom internationella överenskommelser. För att åskådliggöra dessa förhållanden behandlas de mest karakteristiska av de valutapolitiska system som i modern tid rått i Sverige samt de åtaganden som gjorts genom internationella överenskommelser.

112 Riksbankens uppgifter

Anknytning av valutan till guldstandard Under tiden före det första världskriget och mellan 1924 och 1931 tillämpades i Sverige och i andra större industriländer det valutasystemet att valutans värde anknöts till guldets värde. För Sveriges del stadgades i 72 § regeringsformen att riksbanken var skyldig att lösa in de sedlar som getts ut med guld. Bestämningen av hur mycket guld som motsvarades av varje sedelvalör fanns i lagen (1873: 31) om rikets mynt. För att inte förtroendet skulle rubbas för riksbankens förmåga att inlösa de utestående sedlarna med guld fanns, vilket behandlades i avsnitten 6.1.4 och 6.1.5, i riksbankslagen en sedeltäckningsbestämmelse som innebar att det utestående sedelbeloppet inte fick överstiga en viss mängd som var bestämd med utgångspunkt i bankens metalliska kassa. Vidare föreskrevs i 11 § RBL att denna kassa inte fick nedgå till ett belopp lägre än 150 milj. kr. Genom att kronans värde i lag fixerades i förhållande till guldet bestämdes också värdet i förhållande till andra valutor i och med att utlandsbetalningar alltid kunde genomföras med guld. Därför hade riksbanken inte någon möjlighet att direkt påverka växelkursen.

Bretton Woods-systemet Vid den monetära och finansiella konferensen 1944 i Bretton Woods, New Hampshire, Förenta staterna, där 45 nationer deltog kom man överens om det avtal rörande monetärt samarbete, som alltjämt till viss del utgör grunden för vårt nuvarande valutasystem. Avtalet består av stadgan för den då inrättade Internationella valutafonden (IMF). Till detta avtal är numera 149 länder anslutna. Bretton Woods-överenskommelsen utformades med avsikt att återställa det internationella betalningssystemet efter det andra världskriget och överenskommelsen präglades av att man ville undvika den instabilitet som före kriget funnits beträffande de olika valutornas värde sedan guldmyntfoten övergetts. Innebörden av det internationella valutasystem som utformades inom Bretton Woods-överenskommelsen var att varje deltagande lands valuta skulle ha ett parivärde uttryckt i guld eller amerikanska dollar. Varje land åtog sig att förhindra att växelkurserna avvek med mer än en procent från paritetskurserna, som framkom av kvoten mellan parivärdena. Systemet baserades på att Förenta staterna åtog sig att köpa och sälja guld till ett fast pris. Vid större förändringar av en valutas värde måste valutafonden lämna sitt godkännande. Ett sådant godkännande fick endast ges om det berörda landet hade en s. k. fundamental jämviktsrubbning. Initiativet till en ändring av parivärdet förutsattes tas av det berörda medlemslandet under åberopande av att den nämnda obalansen gentemot utlandet förelåg. Fondstadgan föreskrev vidare att centralbanken genom operationer direkt på valutamarknaderna skulle hålla kursvariationerna inom de föreskrivna gränserna. Ett annat viktigt område inom IMF gäller valutakonvertibiliteten. Med expansionen i världshandeln och andra internationella transaktioner följde

SOU 1986: 22 Riksbankens uppgifter

ett ökat behov av att göra valutorna konvertibla, vilket innebär att varje centralbank vid anfordran från andra centralbanker växlar in den egna valutan. Denna process var i stort sett fullbordad mot slutet av 1950-talet med avseende på de viktigare valutorna. Valutafondens stadga föreskriver också att varje medlemsland måste tillskjuta kapital till fonden som sedan kan tjäna som underlag för utlåning till länder med temporär obalans i sina utrikesbetalningar. Detta behandlas närmare i ett följande avsnitt. Riksdagen bemyndigade 1950 Kungl. Majzt att ansluta Sverige till valutafonden (prop. 1950:89, BaU: 1950:8, rskr 1950: 152). Sverige inträdde sedan som medlem den 31 augusti 1951. Under den tid som Bretton Woods-systemet med fasta men justerbara växelkurser upprätthölls vidtogs aldrig någon förändring av parivärdet för den svenska kronan. Bretton Woods-systemet hade en rad inneboende svagheter som primärt sammanhängde med dollarns speciella ställning. Därtill kom att systemet inte tillämpades på det sätt som ursprungligen avsetts. Medlemsländerna genomförde inte växelkursjusteringar på det sätt som förutsatts för att korrigera fundamentala obalanser. Under 1960-talet drabbades Bretton Woods-systemet av en serie kriser som hjälpligt kunde hanteras med extraordinära åtgärder. Pressen på den amerikanska dollarn och landets guldreserver ökade emellertid starkt mot slutet av decenniet som en följd av de fortsatta amerikanska betalningsunderskotten. För att skydda sin guldreserv upphävde Förenta staterna i augusti 1971 sitt åtagande att vid anfordran från centralbankerna i andra länder växla in deras dollarinnehav mot guld. I detta läge ansåg dessa länder sig inte längre kunna upprätthålla parivärdena mellan sina respektive valutor och dollarn, vilket ledde till ett sammanbrott för Bretton Woods-systemets växelkursarrangemang. En temporär lösning av växelkursproblemet nåddes genom en ny överenskommelse i december 1971, den s. k. Smithsonian-överenskommelsen, varigenom nya växelkurser upprättades mellan de viktigaste valutorna. Denna överenskommelse innebar bl.a. att dollarns värde skrevs ned, samtidigt som övriga valutors tillåtna fluktuationsmarginaler mot dollarn vidgades. För Sveriges del fattades beslutet om dollarns nya värde av riksbanksfullmäktige efter samråd med regeringen. Smithsonian-överenskommelsen kom emellertid inte att innebära en lösning för de mer långsiktiga problemen inom Bretton Woods-systemet och detta bröt slutligen samman i mars 1973.

Flytande valutakurs Från augusti 1971 då Förenta staterna beslutade att inte lösa in dollar med guld och fram till Smithsonian-överenskommelsen i december samma år flera länder - däribland tillämpade Förbundsrepubliken Tyskland systemet med flytande växelkurser. I Sverige beslöt regeringen och riksbanksfullmäktige den 23 augusti 1971 att riksbanken inte längre skulle iaktta

någon marginalköpkurs för dollarn. Däremot kvarstod marginalsäljkursen.

Det läge som rådde under den här aktuella tiden måste för Sveriges del betecknas som det närmaste vi varit ett system med en flytande valutakurs under efterkrigstiden. Ett sådant system i renodlad form kännetecknas av

_

114 Riksbankens SOU 1986: 22

uppgifter

att värdet på valutan bestäms av marknaden med hänsyn till tillgång och efterfrågan. Centralbanken förutsätts därvid inte intervenera på valutamarknaden. De länder som tillämpar ett system med någon form av flytande valutakurs är oftast större länder med en relativt sett liten utrikeshandel, t. ex. Förenta staterna. Mindre länder med en förhållandevis stor utrikeshandel brukar sträva efter att hålla en stabil valutakurs. I praktiken är det sällsynt med helt flytande växelkurser. Det brukar vid varje tillfälle finnas ett önskemål, mer eller mindre uttalat, om en gräns för valutans värdeförändring. Det ankommer därvid på centralbanken att med olika åtgärder söka hålla värdet på valutan inom denna gräns, s. k. managed float.

Valutaormen Efter Bretton Woods-systemets sammanbrott inträdde en situation där det ankom på varje land att självt besluta om lämpliga kursarrangemang. Detta innebar, som nyss nämnts, att man i några länder under vissa perioder lät marknadskrafterna få det avgörande inflytandet över kursbildningen. I Europa inledde vissa centralbanker samarbete i den s. k. valutaormen i syfte att begränsa kursrörelserna mellan sina respektive valutor, medan kurserna mot dollar och andra valutor fick flyta fritt. Detta samarbete innebar att centralbankerna i de berörda länderna åtog sig att intervenera på valutamarknaden då det blev nödvändigt för att hålla kurserna inom en marginal på 2 1/4% från vissa riktkurser som fastställts mellan de valutor som tillhörde ormen. Sverige anslöt sig 1973 till samarbetet inom valutaormen. De övriga länderna utgjordes av Belgien, Förbundsrepubliken Tyskland, Nederländerna, Norge och Danmark. När centralbankerna utan valutafondens formella medgivande fastställde gränserna för valutornas tillåtna värdeförändring, skedde detta i strid mot valutafondens stadga. För att befästa valutafondens roll som centralt samarbetsorgan på valutaområdet och samtidigt anpassa stadgans regler till den faktiska utvecklingen godkände fondens styrelse 1976 ett förslag om en reviderad stadga. Riksdagen bemyndigade 1977 regeringen att godkänna den nya reviderade stadgan (prop. 1976/77: 86, FiU 1976/77: 18, rskr 1976/77: 198), som trädde i kraft 1978. Den tidigare fondstadgan föreskrev, som förut nämnts, att växelkurserna skulle kunna ändras endast vid en fundamental jämviktsrubbning och efter valutafondens samtycke. I den nya stadgan ges medlemsländerna uttrycklig frihet att själva avgöra i vilken mån de önskar upprätthålla fasta växelkurser eller tillämpa mer flexibla arrangemang. Stadgan förutser emellertid att det i framtiden kan bli aktuellt att återgå till ett allmänt parivärdesystem för valutorna under förutsättning att balansen mellan medlemsländernas ekonomiska utveckling blir tillfredsställande. Den reviderade stadgan ger således f. n. medlemsländerna stor frihet i deras val av valutakurssystem. Det finns dock kvar vissa allmänna begränsningar i det valutapolitiska handlingsutrymmet. Här kan nämnas stadgans uttalande att

medlemsländerna skall samarbeta med fonden och med andra medlems-

länder för att säkra ordnade kursarrangemang och för att främja ett stabilt t

_v-u-_www-i--. SOU 1986: 22

Riksbankens uppgifter 115

“Urr-?irn

kurssystem. Dessa åtaganden konkretiseras på följande sätt: Varje medlem skall e söka föra en politik på det ekonomiska och finansiella området som syftar till balanserad tillväxt med rimlig prisstabilitet, - arbeta för stabilitet genom att verka för ordnade grundläggande ekonomiska och finansiella förhållanden och för ett valutasystem som ej ger upphov till omotiverade påfrestningar, - undvika växelkursmanipulationer som syftar till att motverka anpassning av betalningsbalansen eller till att vinna oberättigade konkurrensfördelar i förhållande till andra medlemsländer. Enligt den reviderade stadgan har valutafonden också i uppgift att utöva tillsyn över medlemsländernas valutakurspolitik. Denna övervakning (surveillance) har kommit att vidgas till att omfatta i stort sett alla delar av den ekonomiska politiken. även om växelkurspolitiken ägnas särskild upp-

märksamhet. Övervakningen sker i första hand genom att fonden håller

årliga konsultationer med berörda myndigheter i medlemsländerna. Dessutom sker särskilda undersökningar när ett land företagit valutapolitiska åtgärder som kan tänkas stå i strid med fondens stadga. I Sverige är det regeringen och riksbanken som företräder landet vid kontakterna med valutafonden. Vid sidan av dessa bilaterala ländergranskningar utför fonden multilateral övervakning, t.ex. inom ramen för regelbundna genomgångar av det internationella ekonomiska läget. Syftet med övervakningen är ytterst att medverka till att medlemsländerna för en politik som ligger i linje med ovannämnda generella åtaganden. På växelkursområdet har också ett antal mera specifika riktlinjer fastställts för övervakningen som vägledning för fonden och medlemsländerna.

Valutakorgen Inom ramen för de allmänna åtagandena enligt valutafondens reviderade stadga har Sverige valt att fastställa det externa värdet på den svenska kronan i enlighet med ett eget växelkurssystem. den s.k. valutakorgen. Korgsystemet beslutades den 27 augusti 1977 av riksbanksfullmäktige efter samråd med regeringen. Samtidigt beslutades att Sverige skulle devalvera värdet av kronan med 10% samt utträda ur samarbetet inom den europeiska valutaormen. Korgsystemet innebär att den svenska kronan stabiliseras mot valutor i länder som svarar för mer än en procent av vår Utrikeshandel och som noteras i Stockholm, vilket i praktiken innebär 15 olika valu-

främmande

tor. För att styra värdet av kronan har ett valutakursindex konstruerats. Detta beräknas med utgångspunkt från antalet svenska kronor per enhet utländsk valuta och ändringarna i kurserna uttrycks i procent av kursnivån under en given basperiod. Riktvärdet för kronan formuleras som ett målsatt värde på index från vilket en avvikelse på :l.5% tillåts, s. k. bandbredd. De olika valutorna i korgen väger inte lika tungt vid beräkningen av indexet. Den tyngd som ges en valuta bestäms av det berörda landets andel av den sammanlagda handel som Sverige bedriver med de länder vars valutor ingår i korgen. Den amerikanska dollarn har dock getts en dubbel

._.

2314.4. .

116 Riksbankens uppgifter SOU 1986: 22

,..._.,.,_.t,

vikt med hänsyn till att denna valuta har en större betydelse för den svenska utrikeshandeln än vad handelsutbytet med Förenta staterna visar, bl. a. beroende råvaror prissätts i dollar. på att flera för oss viktiga När valutakorgsystemet infördes bestämdes riktvärdet för valutakursindexet till 100. När kronan devalverades 1981 höjdes riktvärdet till lll och det höjdes sedan till 132 vid devalveringen hösten 1982.

Beslutsordningen Syftet med den genomgång som gjorts av de viktigaste valutaregimerna samt de internationella åtaganden som Sverige varit och är bundet av är att ge en konkret bild av de organ som, under de angivna förhållandena, bestämmer värdet av den svenska valutan. Vid en sammanfattning av den nuvarande beslutsordningen för bestämmandet av valutans värde kan till en början konstateras att utrymmet för de interna besluten begränsas av de åtaganden som skett gentemot valutafonden. Själva anslutningen till fonden har ytterst godkänts av riksdagen. Vad härefter angår beslutsområdet inom ramen för valutafondens stadga är det formellt riksbanksfullmäktige som beslutar. Det kan dock påpekas att det vid några tillfällen angetts i förvaltningsberättelserna att beslut om ändring av valutakursen fattats efter samråd med regeringen. l praktiken torde det alltid vara så att ett beslut om en förändring av valutans värde fattas efter samråd med regeringen. Ett särfall i detta sammanhang var devalveringen hösten 1982 där, som bekant, omständigheterna var särpräglade genom *att beslutet fattades av riksbanksfullmäktige på initiativ av en tillträdande regering. Dagen före devalveringen informerades den då sittande regeringen om det tilltänkta beslutet 1982/83: 30). Här kan också nämnas att valutafonden - inom (KU - en särskild konsultation med ramen för sin övervakning genomförde för att granska om kursjusteringen kunde Sverige efter denna devalvering anses motiverad. När det så gäller beslutsordningen inom det rådande korgsystemet har nämnts att riktvärdet för valutaindexet beslutas av riksbanksfullmäktige. beslutar också om bandbredden. Tidigare bestämdes band- Fullmäktige bredden genom ett hemligt beslut men sedan juni 1985 är dessa uppgifter Under normala förhållanden beslutar tjänstemän under direkoffentliga. tionsnivån om bankens köp och försäljningar av valuta. Vid mer omfattande operationer fattas beslut i samråd med bankens högsta verkställande ledning.

6.2.2 Överväganden och förslag

När ordningen för att bestämma kronans externa värde tas upp till behand-

ling berörs först frågan angående vilken myndighet - riksbanken eller regeringen - som skall bestämma värdet. Sedan diskuteras och lämnas förslag till en lämplig beslutsordning. Som förut nämnts utgörs valutapolitiken av de regler och åtgärder som

syftar till att styra kronans externa värde. Detta värde beror också på den

allmäna ekonomiska utvecklingen. Ett mål för den ekonomiska politiken

SOU 1986: 22 Riksbiankens uppgifter 117

som ofta uttrycks är bevarandet av en stabil växelkurs. För att uppnå ett sådant mål fordras att övriga ekonomisk-politiska beslut underordnas detta. Så skedde också när guldmyntfoten gällde och även när Bretton Woods-systemet var i kraft. Riksbankens uppgift var då att värna om växelkursen genom de penningpolitiska åtgärder som låg inom ramen för bankens befogenheter. F. n. är inte Sverige bundet av någon internationell överenskommelse som anknyter oss till något särskilt system för att bestämma kronans externa värde. Sverige kan därför självständigt besluta om vilket system som skall användas för att bestämma värdet av vår valuta, ett läge som är helt annorlunda jämfört med det som rådde när t.ex. Bretton Woodssystemet var i kraft. Det är givetvis möjligt att Sverige i framtiden åter ansluter sig till ett valutakurssystem som är bestämt genom en internationell överenskommelse. Kommitténs överväganden sker dock mot bakgrund av de rådande förhållanden som innebär frihet för landet att inom de gränser som utgörs av valutafondens stadga självt bestämma kronans externa värde. I kapitel 5 har kommittén konstaterat att något särskilt ekonomiskpolitiskt mål, t. ex. bevarandet av en fast växelkurs, inte bör anges i lagen. När en sådan norm inte är lagstadgad måste det finnas en fastlagd beslutsordning för en förändring i valutans värde. När ett system med internt beslutad fast växelkurs rått har det varit riksbanken som fattat de formella besluten om växelkursförändringar. Det är naturligtvis även tänkbart med en ordning som innebär att regeringen i stället för riksbanken formellt bestämmer riktvärdet för valutan och de gränser inom vilka värdet får variera. En sådan ordning gäller för övrigt i vissa länder, bl. a. Finland och Norge. Den erfarenhet som vunnits i Sverige ger enligt kommitténs mening ingen anledning att ändra den nuvarande ordningen som innebär att riksbanken fattar beslut om den valutaregim som skall gälla samt beslut om riktvärde och tillåten avvikelse inom den rådande regimen. Det kan även noteras att det i allmänhet bland medlemsländerna i valutafonden är centralbanken som formellt bestämmer valutans externa värde. Här kan också erinras om överenskommelsen inom den europeiska valutaormen som slöts mellan de berörda ländernas centralbanker. Även om således riksbanken fortfarande skall vara den myndighet som i formell mening beslutar i fråga om kronans externa värde måste dessa beslut ses i ett vidare sammanhang. I det föregående har flera gånger betonats den stora betydelse som en växelkursförändring har för den ekonomiska politiken i stort. Det är därför nödvändigt att sådana beslut fattas efter samråd med regeringen. Denna ordning har också varit den som rått i modern tid. Vid några tillfällen har regeringens deltagande i de nämnda besluten uttryckts på så sätt att beslutet fattats efter samråd med regeringen. Vad det här är fråga om är valet av valutaregim, riktvärdet på valutan och de gränser inom vilka detta värde får variera. Det exakta värdet bestäms av marknaden och är bl. a. beroende av bankens egna interventioner. I kapitel 5 har kommittén föreslagit att före det att fullmäktige fattar beslut av större penpingpolitisk vikt måste samråd ske med statsråd som regeringen be-

i »- 118 Riksbankens SOU 1986: 22 .

uppgifter .

stämmer såvida inte synnerliga skäl finns däremot. Den föreslagna ordningen ansluter sig således till den praxis som redan gäller för de beslut som det här är fråga om. Dessa beslut måste nämligen alltid anses vara av större penningpolitisk vikt. Som tidigare framhållits är valutapolitiken en av de allra viktigaste centralbanksuppgifterna och den bör därför anges i lagen. Skulle Sverige i framtiden bli bundet av en valutaöverenskommelse med en internationell organisation eller med en annan stat måste givetvis den interna rättsordningen anpassas till denna överenskommelse. Detta kan t. ex. innebära en ändring i riksbankslagen på så sätt att riksbanken inte längre får som uppgift att bestämma valutakurssystem och att banken i stället ges andra uppgifter inom det system som är bestämt genom den internationella överenskommelsen. Vid en valutaöverenskommelse mellan centralbanker i stället för mellan olika länder kan dock riksbanken fatta de formella besluten om valutakurssystem m. m. När frågan att bestämma kronans externa värde behandlas kommer även riksbankens befogenhet att köpa och sälja guld och utländska valutor med i bilden eftersom banken genom dessa transaktioner kan påverka valutans värde. F .n. gäller att banken även får köpa och sälja silver. Silver har numera förlorat sin betydelse som en internationellt accepterad reservtillgång. På grund härav finns det enligt kommitténs mening inte längre skäl att låta riksbanken ha kvar sin befogenhet att köpa och sälja silver. Befogenheten att köpa och sälja utländska valutor och guld bör givetvis också komma till uttryck i den nya lagstiftningen. I enlighet med den princip för lagens utformning som förordades i kapitlet 4 bör därvid även anges att med befogenheten avses att ge banken medel att uppfylla sin valutapolitiska uppgift. Köp och försäljning av guld och främmande valutor påverkar också storleken och sammansättningen av valutareserven. Detta behandlas närmare i avsnitt 6.2.4. Mot bakgrund av vad som anförts förordar kommittén följande. Riksbanken skall bestämma det system som skall gälla för att bestimma kronans externa värde. Banken skall även bestämma hur detta system skall tillämpas. Fullmäktige skall besluta om det system som skall gälla för attbestämma kronans externa värde samt det område inom vilket värdet får förändras.

6.2.3 Överenskommelser om internationellt monetärt och

finansiellt samarbete

På det monetära och finansiella området finns en rad internationella samarbetsorgan i vilka Sverige medverkar. I dessa sammanhang har iksbanken getts en viktig funktion vilket här skall belysas.

Valutafonden

Det mest betydelsefulla av de åsyftade organen är Internationella valutafonden. En av fondens huvuduppgifter, som inte tidigare berötts, är upp-

-wv-uvm-mwtwmw...

SOU 1986: 22 Riksbankens uppgifter 1 19

giften att bistå medlemsländerna med tillfälligt betalningsbalansstöd för att därigenom underlätta att balansrubbningar rättas till utan att restriktioner mot handel och betalningar behöver vidtas. De resurser som valutafonden har till sitt förfogande för utlåning har medlemsländerna tillskjutit antingen i form av insatskapital eller som sär-

skilda lån. Enligt fondens stadga måste varje medlemsland som insats

erlägga ett belopp motsvarande en särskild kvot som bestäms med hänsyn till bl.a. landets ekonomiska betydelse och storleken av dess utrikeshandel. Av insatsbeloppet utgörs normalt 25 procent av reservtillgångari olika former medan återstoden betalas i landets egen valuta. I samband med riksdagens beslut om Sveriges anslutning till valutafonden bemyndigades riksbanken att tillskjuta det kapitalbelopp som utgjorde Sveriges kvot. Vidare lämnades garantier för att riksbanken skulle ersättas för eventuella förluster till följd av medlemsskapet i fonden (prop. 1950: 89, BaU 1950:8, rskr 1950: 152). I propositionen uttalade det föredragande statsrådet att han inte hade något att erinra mot ett förslag som riksbanksfullmäktige framfört och som innebar att banken skulle uppträda som förbindelseorgan gentemot valutafonden. Denna uppgift för banken kom emellertid inte till uttryck i någon lagbestämmelse. Riksdagen har vid sex tillfällen godkänt höjningar av Sveriges kvot i IMF, senast 1983 (prop. l983/84:21, FiU 1983/1984: 11, rskr 1983/84: 13). Det kan noteras att vid sådana höjningar numera inte någon garanti begärs för täckning av eventuella förluster. Med hänsyn till att det är fråga om förvaltning av monetära reserver har fullmäktige ansett att en sådan garanti inte erfordras. Inbetalningarna av kvothöjningarna, som numera sker till 75 % i kronor och 25 % i SDR, innebär i sig ingen påfrestning på valutareserven. SDR-inbetalningen kompenseras av en lika stor ökning av Sveriges

reservposition i IMF. Sveriges kvot i valutafonden uppgår för närvarande

till 1,18% av de samlade kvoterna eller 1064 miljoner SDR. Ett lands röststyrka inom valutafonden bestäms av dess kvotandel. År 1962 kom tio av de största industriländerna i fondens medlemskrets - den s. k. Tiogruppen (G 10) i vilken Sverige ingår - överens om att låna ut kapital till fonden och på så sätt förstärka fondens förmåga att ge krediter. Syftet med dessa s. k. generella lånearrangemang (General Arrangements to Borrow, GAB) var att ge fonden tilläggsresurser vid allvarligare kriser i det internationella betalningssystemet. Riksdagen bemyndigade riksbanken dels att för Sveriges del biträda låneöverenskommelsen, dels att inträda som part i de kreditavtal som ingicks inom överenskommelsens ram (prop. 1962: 102, BaU 1962: 16, rskr 1962: 178). Det senare bemyndigandet har skett genom en bestämmelse i 15 § RBL där riksbanken bemyndigas att bevilja Internationella valutafonden kredit. De medel som lånats ut till valutafonden ingår i de tillgångar som utgör täckning för utelöpande sedlar vilket anges i 10 §. Medlen hänförs också till valutareserven vilket behandlas närmare i ett följande avsnitt. GAB-avtalet reviderades 1983 varvid deltagarländernas utlåningsåtaganden höjdes väsentligt. Riksdagen bemyndigade riksbanken att biträda beslutet om revidering (prop. 1983/84: 21, FiU 1983/84: 11, rskr 1983/84: 13). G 10, som numera består av elva länder och som representerar ca 55% Special drawing rights, av kvoterna inom valutafonden, fungerar som ett samarbetsorgan även för särskilda dragningsrätter.

120, Riksbankens uppgifter

andra frågor än de som rör de generella lånearrangemangen. Inom gruppen har vid olika tillfällen omfattande utredningar om internationella valutafrågor genomförts. Exempelvis framlades i juni 1985 en rapport om tänkbara förbättringar av det internationella valutasystemet. Rapporten behandlade fyra centrala ämnesområden: växelkurssystemets funktion, lMF:s övervakning av medlemsländernas politik. den internationella likviditeten och IMF:s roll som långivare. i i Genom ett tillägg till valutafondens stadga infördes 1969 ett system med särskilda dragningsrätter vid sidan om de ordinära dragningsrätterna som _ primärt är baserade på medlemsinsatserna. Det nya systemet innebär att det inom IMF:s ram kan beslutas att tilldela medlemsländerna särskilda i dragningsrätter. Varje medlems tilldelning bestäms av storleken av dess kvot i valutafonden. För att få tillgång till de särskilda dragningsrätterna behöver inte någon reell motprestation göras i form av lån eller insats i fonden. De särskilda dragningsrätterna utgör en reservtillgång som kan jämställas med innehav av främmande konvertibel valuta. Riksdagen bemyndigade 1968 regeringen att ansluta Sverige till överenskommelsen om de särskilda dragningsrätterna (prop. 1968: 150, BaU 1968:66, rskr 1968:414). Riksbanken bemyndigades samtidigt av riksdagen att besluta i de frågor som hänger samman härmed. Detta bemyndigande finns uttryckt i 15 a § RBL där det anges att de särskilda dragningsrätter som tillkommer Sverige får förvärvas av riksbanken. Vidare föreskrivs att 1 det åligger riksbanken att fullgöra de skyldigheter som följer av Sveriges deltagande i systemet med särskilda dragningsrätter. I paragrafen anges att dragningsrätterna hänförs till ett särskilt dragningskonto, vilket numera benämns avdelningen för särskilda dragningsrätter. I samband med beslutet om Sveriges anslutning till SDR-systemet inom valutafonden behandlades i riksbankens framställning till regeringen arisvarsfördelningen mellan riksbanken och regeringen för de frågor som rör medlemskapet i valutafonden. I framställningen uttalades bl. a. följande.

Om riksbanken bemyndigas förvärva de särskilda dragningsrätterna innebär detta i princip att den skulle ha att självständigt avgöra frågor rörande förvaltningen av Sverige tillkommande särskilda dragningsrätter, medan det - enligt den i allmänhet gällande arbetsfördelningen beträffande frågor rörande valutafonden - skulle ankomma på riksbanken. såsom förbindelseorgan. och Kungl. Majzt att pröva övriga frågor rörande förvaltningen av det särskilda dragningskontot. Ett försök att genomföra en sådan distinktion skulle emellertid i flera avseenden möta betydande svårigheter. Därtill kommer att mycket talar för att riksbanken erhåller vidare befogenheter när det gäller systemet med särskilda dragningsrätter än när det gäller övriga j kontakter med valutafonden. I detta hänseende nämns de särskilda kraven på f smidighet och snabbhet i ärenden rörande de särskilda dragningsrättema och fram- i för allt det förhållande att det är fråga om att förvalta ett system för nyskapande av reservtillgångar. Om det således skulle generellt uppdras åt riksbanken att behandla I och ta ställning till frågor som rör det särskilda dragningskontot, ñnner fullmäktige i det självfallet att riksbanken i viktiga principfrâgor kommer att söka erforderligt

i

samråd.

För att finansiera importen av olja till vissa länder tillkom 1975 inom IMF ett särskilt lånesystem, den s. k. oljefaciliteten. Inom ramen för detta

SOU 1986: 22 Riksbankens uppgifter 121

lånesystem har riksbanken lånat ut pengar direkt till IMF. Beslutet om utlåning fattades av fullmäktige efter samråd med regeringen.

Andra internationella överenskommelser Utöver valutafonden finns det ett antal internationella sammanslutningar som Sverige tillhör och där riksbanken i egenskap av centralbank har en betydelsefull uppgift. Här skall de viktigaste av dessa sammanslutningar kort beskrivas. Det äldsta av de internationella organ på valutaområdet som fortfarande existerar är Banken för internationell betalningsutjämning (Bank for International Settlements, BIS) som bildades 1930 mot bakgrund av de tyska skadeståndsbetalningarna efter det första världskriget. BIS ändamål är att främja samarbetet mellan de deltagande centralbankerna och att på olika sätt biträda centralbankerna i internationella finansiella frågor. Det sistnämnda innebär t. ex. att BIS i olika avseenden fungerar som ombud för medlemsbankerna. Delägare i BIS är i första hand ett antal centralbankeri Europa, däribland Sveriges riksbank. BIS är bildat i form av ett aktiebolag och har sitt säte i Basel i Schweiz. I bankens löpande verksamhet ingår inlåning från och utlåning till centralbanker. Inom ramen för BIS har även vid flera tillfällen särskilda större kreditfaciliteter arrangerats till förmån för centralbanker i en rad industriländer. En förutsättning för dessa krediter har varit att andra centralbanker medverkat med stöd i olika former. BIS har dessutom med stöd av ett antal centralbanker arrangerat såväl överbryggningskrediter till utvecklingsländer med akuta skuldproblem som särskild utlåning till IMF. Riksbanken har medverkat i dessa lånearrangemang. l BIS styrelse ingår centralbankscheferna från flertalet av de viktigaste industriländerna. BIS är därmed också ett viktigt forum för överläggningar i valutapolitiska frågor. Styrelsesammanträde hålls en gång i månaden med undantag för augusti och oktober. l 16 § RBL gavs tidigare ett uttryckligt bemyndigande för riksbanken att förvärva aktier i BIS (prop. 1930:223 och 274, BaU 1930: 39, rskr 1930: 189). Våren 1985 fick bestämmelsen ett mer allmänt innehåll på så sätt att riksbanken fick bemyndigande att bl. a. förvärva aktier inom ramen för bankens uppgifter som centralbank. Det sakliga motivet för lagändringen var att riksbanken skulle få förvärva aktier i en nyinrättad penningmarknadscentral som drivs i aktiebolagsform (förs. 1984/85: 17, FiU 1984/85: 24, rskr 1984/85: 248). För att bistå med krediter efter det andra världskrigets slut beslutades 1946 om inrättande av International Bank for Reconstruction and Development (IBRD), som är ett självständigt FN-anknutet organ med en egen styrelse. Banken skall bidra till återuppbyggnad och ekonomisk utveckling i medlemsländerna. För närvarande är 149 stater medlemmar i banken. Sverige inträdde i banken 1951 (prop. 1950: 89, BaU 1950:8, rskr 1950:152). Riksdagen bemyndigade därvid riksbanken att tillskjuta det svenska insatskapitalet och regeringen lämnade banken garanti för täckning av eventuella förluster till följd av medlemskapet. Riksbanken har även tillskjutit de ökningar av den svenska kapitalinsatsen i banken som

122 Riksbankens uppgifter SOU 1986: 22

skett sedan dess. Härvid har vid varje tillfälle regeringen lämnat riksbanken garanti för eventuella förluster som fullmäktige i riksbanken inte anser bör belasta banken. Mellan centralbankerna i de fem nordiska länderna ingicks 1962 en överenskommelse om ett system med kortfristiga valutakrediter. Detta system, som endast vid ett tillfälle utnyttjats, är avsett att ge centralbanken i ett land med tillfälliga betalningsbalanssvårigheter möjlighet att genom

s. k. swap-transaktioner låna valuta från övriga centralbanker. Riksdagen

beslutade 1962 att bemyndiga regeringen att lämna riksbanken garanti för täckning av eventuella förluster på grund av överenskommelsen (prop. 1962: 146, BaU 1962: 26, rskr 1962: 236). Då avtalet senare utvidgats t och förlängts har sådan garanti inte begärts. Mot bakgrund av den s. k. oljekrisen bildades 1974 inom OECD, i nära samverkan med valutafonden, en särskild stödfond. Syftet med denna fond, som aldrig trätt i kraft på grund av att inte tillräckligt många länder ratiñerat överenskommelsen ifråga, var att ge stöd till de anslutna länderna för att finansiera underskott i bytesbalansen. Sverige blev efter riksdagens godkännande medlem i stödfonden 1975 (prop. 1975/76: 20, FiU 1975/76: ll, rskr 1975/76: 50). Riksbanken bemyndigades av riksdagen att lämna lån och ställa garantier till stödfonden samt att ombesörja Sveriges lånetransaktioner gentemot denna. En ändring beslutades i RBL som innebar ett tillägg till 15 § om att riksbanken efter riksdagens bestämmande fick bevilja lån till internationell fmansorganisation där Sverige är medlem.

Beslutsordningen De nyss beskrivna låne- och garantiåtagandena gäller inom ramen för ett institutionaliserat valutasamarbete och avser främst lån till länder som har tillfälliga betalningsbalansproblem. Dessa åtaganden är normalt mycket omfattande och beslutas därför alltid av fullmäktige. Av intresse är hur långt bankens befogenhet sträcker sig i förhållande till vad som måste beslutas av regeringen och riksdagen. Gentemot valutafonden får banken som nämnts. dels bevilja lån till fonden, dels förvärva särskilda dragningsrätter i obegränsad omfattning och dels fullgöra de förpliktelser som följer av Sveriges deltagande i SDR-systemet. Det förutsätts emellertid att banken vid större åtaganden samråder med regeringen. När det gäller större lån till andra centralbanker inom eller utom BIS ram fattas beslut om detta av fullmäktige. Vad härefter angår lån till andra internationella ñnansorganisationer där Sverige är medlem fordras beslut av riksdagen innan riksbanken får bevilja dessa lån. Vid de tillfällen då Sverige inträtt som medlem i ett internationellt organ där det krävs någon form av insats har riksdagen bemyndigat riksbanken att tillskjuta insatskapitalet. Regeringen har därvid i vissa fall lämnat garantier för de förluster som kan uppstå till följd av medlemskapet. l

Ett låneavtal betecknas i allmänhet som ett swap-avtal när vardera parten har rätt att för en begränsad tid och upp till ett fastställt belopp byta det egna landets valuta mot ett annat lands valuta.

,i |

SOU 1986: 22 ,- Riksbankens 123

uppgifter

andra fall har det ansetts vara fråga om förvaltning av monetära reserver, varför sådan garanti inte begärts.

6.2.4 Överväganden och förslag

Det finns som synes flera internationella organ för finansiellt och monetärt samarbete där Sverige är medlem och där riksbanken getts viktiga uppgifter. Riksbanken uppträder också i eget namn i olika internationella lånesammanhang. I detta avsnitt diskuteras riksbankens roll i dessa hänseenden och förslag lämnas till hur dessa uppgifter skall komma till uttryck i en ny riksbankslag. En avgränsning görs gentemot riksbankens uppgift att förvalta landets valutareserv. Denna uppgift behandlas i nästa avsnitt. När det gäller riksbankens roll inom olika internationella organ för finansiellt samarbete framgår av vad som nämnts i det föregående avsnittet att riksbanken för närvarande getts vissa befogenheter. I enlighet med det sätt på vilket den gällande lagen är uppbyggd anges emellertid inte någon generell uppgift för banken att vara verksam i denna roll. De uppgifter som riksbanken har i de sammanhang som här diskuteras består i att bevilja och uppta lån, verka som förbindelseorgan i förhållande till internationella organ samt i vissa fall erlägga det insatskapital som följer av landets medlemskap i internationella organisationer. Då det gäller riksbankens befogenhet att ge lån till olika internationella organ görs för närvarande en skillnad mellan valutafonden och andra internationella organ. I förhållande till valutafonden har banken de mest långtgående befogenheterna som innebär rätt att bevilja lån och rätt att förvärva de särskilda dragningsrätter som tillkommer Sverige inom fonden. Banken skall också fullgöra de skyldigheter som följer av Sveriges deltagande i detta system. Det samarbete som utvecklats inom valutafonden har pågått länge och fått den utformningen att de olika ländernas centralbanker getts likartade befogenheter. Dessa befogenheter måste också ges ett uttryck i den interna rättsordningen och den nya lagen bör därför innehålla motsvarande befogenheter för riksbanken som dem banken för närvarande har. Vid sidan av valutafonden kan även BIS sägas ha något av en särställning i det internationella samarbete riksbanken deltar i. BIS står själv för viss utlåning till centralbanker men har också en förmedlande funktion i utlåning till såväl centralbanker som internationella organ, t. ex. IMF. Samarbetet i övriga internationella organ på det monetära och finansiella området där Sverige är medlem är inte av samma karaktär som i valutafonden eller i BIS. De lån som ges till dessa organ kan omfatta stora belopp som lämnas vid enstaka tillfällen. Enligt kommitténs mening bör därför som hittills sådana lån endast få beviljas efter godkännande av riksdagen. En förutsättning för riksbankens finansiella medverkan i dessa fall bör dock vara att utlåningen sker i valutapolitiskt syfte. I det här sammanhanget bör en särskild fråga uppmärksammas som närmast tar sikte på Sveriges anslutning till den förut nämnda GAB-överenskommelsen. Såväl när den ursprungliga överenskommelsen träffades 1962 som när överenskommelsen reviderades 1983 bemyndigades riksbanken av riksdagen att för Sveriges del biträda beslutet om generella

124 Riksbankens uppgifter SOU 1986: 22 - z

lånearrangemang i valutafonden. Parallellt härmed meddelade regeringen

a-.-

.. till» IMF att Sverige samtyckte till den utlåning från riksbanken till IMF _ som kunde följa av överenskommelsen. Den nya regeringsformens bestämmelser gör att detta förfaringsätt bör frångås. Enligt RF 10: l är det regeringen som ingår överenskommelser med annan stat eller mellanfolklig organisation. En förvaltningsmyndighet kan göra det endast efter uppdrag av regeringen och under förutsättning att överenskommelsen inte kräver riksdagens eller utrikesnämndens medverkan. Riksbanken kan således inte med stöd av riksdagens bemyndigande binda Sverige till en internationell överenskommelse. Det förhållandet att regeringen notiñerat avtalsparten att Sverige, som medlem i organisationen, godkänner riksbankens medverkan kan inte anses tillräckligt för att uppfylla regeringsformens krav. Emellertid innebär GAB överenskommelsen, som träffats i form av ett direktionsbeslut inom valutafonden, att det är möjligt för såväl en medlem i valutafonden som en medlems statliga institution att ansluta sig till beslutet. Riksbanken kan sålunda i eget namn ansluta sig till överenskommelsen samt delta i de kreditavtal som sluts inom ramen för det övergripande avtalet. Eftersom det här rör sig om betydande åtaganden bör riksdagen som hittills ge sitt godkännande. Enligt valutafondens bestämmelser fordras också, som ovan nämnts, att den ifrågavarande medlemmen ger sitt samtycke till medverkan av landets centralbank i lånearrangemangen, vilket innebär att regeringen måste ge en sådan viljeyttring till känna för den berörda organisationen. Kommittén anser att befogenheten för riksbanken att för egen del sluta avtal om långsiktiga låneåtaganden inom ramen för ett internationellt lånesamarbete bör ges ett klart uttryck i den interna svenska rättsordningen. Den nämnda befogenheten bör dock endast avse låneåtaganden som görs i valutapolitiskt syfte. Vad härefter angår låneöverenskommelser som sluts direkt mellan centralbankerna i olika länder anges denna befogenhet i den gällande lagstiftningen på så sätt att riksbanken får uppta utländska krediter samt bevilja utländsk centralbank kredit. Det samarbete mellan de olika ländernas centralbanker som det här är fråga om är mycket väl utvecklat och är till stor ömsesidig nytta från valutapolitisk synpunkt. Riksbanken bör därför alltjämt ha möjlighet att bedriva detta lånesamarbete, så länge detta tjänar ett valutapolitiskt syfte. De beslut inom banken som gäller lån av större omfattning bör avgöras av fullmäktigeförsamlingen och efter samråd med regeringen. Beslut som rör lånesamarbetet med andra centralbanker är emellertid ofta av rutinkaraktär och sådana kan därför fattas på lägre nivå inom banken. Särskilt när det gäller Sveriges medlemskap i valutafonden men även i förhållande till andra internationella organisationer har riksbanken, utöver att jämte regeringen företräda landet, också uppgiften att vara förbindelseorgan gentemot den berörda organisationen. Enligt kommitténs mening

bör denna betydelsefulla uppgift också framgå av lagen.

Som nämnts i föregående avsnitt har vid några tillfällen riksbanken, efter ett särskilt bemyndigande från riksdagen, av egna medel tillskjutit insatskapital i internationella organ i vilka Sverige är medlem. Denna uppgift kan inte betecknas som en normal centralbanksuppgift och ett medgivande om detta bör därför som hittills ges av riksdagen i varje särskilt fall.

Riksbankens uppgifter 125

Mot bakgrund av vad som här anförts förordar kommittén följande. Riksbanken får verka som förbindelseorgan i förhållande till internationella finansorgan där Sverige är medlem. Efter riksdagens medgivande får riksbanken i valutapolitiskt syfte bevilja lån till sådana internationella fmansorgan där Sverige är medlem samt får av egna medel efter medgivande av riksdagen tillskjuta insatskapital i sådana organ. Riksbanken får vidare bevilja kredit till Internationella valutafonden och får förvärva de särskilda dragningsrätter som tillkommer Sverige på grund av deltagandet i systemet med sådana dragningsrätter inom fondens ram. Det åligger även riksbanken att fullgöra de skyldigheter som följer av deltagandet i detta system. Riksbanken får i valutapolitiskt syfte ta upp utländsk kredit. Banken får också i samma syfte bevilja lån till andra centralbanker och får vidare delta i den långivning som sker inom ramen för verksamheten inom Bank for International Settlements (BIS). Efter riksdagens medgivande får riksbanken i valutapolitiskt syfte ingå avtal om andra långsiktiga internationella låneåtaganden. Riksbanken får förvärva aktier inom ramen för de nu nämnda uppgifterna. Då det sedan gäller beslutsordningen skall beslut som gäller viktigare internationella låneavtal fattas av fullmäktige. Till sist bör möjlighet finnas för riksbanken att, liksom f. n., få ta emot insättning från andra stater, mellanstatliga organisationer eller för utländska bankinrättningar. Riksbanken får vidare göra insättningar hos en utländsk bankinrättning.

6.2.5 Förvaltning av valutareserven En traditionellt sett mycket viktig uppgift för en centralbank är att äga och förvalta utländsk valuta, utländska fordringar och guld. Dessa tillgångar benämns valutareserven. En valutareserv används för att utjämna förskjutningar i betalningsutbytet med utlandet. Med interventioner på valutamarknaden kan riksbanken stabilisera valutakursen. Därigenom är valutareserven en viktig grund för förtroendet för valutapolitiken när någon form av fast växelkurssystem används. I den nuvarande lagstiftningen för riksbanken finns det inte något uttryckligt stadgande om att valutareserven skall förvaltas av riksbanken. Det finns inte heller något stadgande i RBL som särskilt anger vilka tillgångar som skall hänföras till valutareserven. Detta har i stället fastställts av riksbanksfullmäktige. Det bör också nämnas att valutafonden har utfärdat allmänna riktlinjer för vilka tillgångar som skall hänföras till medlemsländernas valutareserv. De krav som brukar ställas på tillgångarna som ingår i valutareserven är att det skall vara säkra tillgångar som går att omvandla till likvida medel på en tillräckligt kort tid, samtidigt som de skall ge en så god avkastning som möjligt. Till valutareserven hänförs: guld, lätt säljbara utländska värdepapper, - medel som innestår hos utländska banker och som förfaller till betalning inom sex månader,

126 Riksbankens uppgifter SOU 1986: 22

- av insats i eller till tillgodohavanden på grund utlåning Internationella valutafonden, - särskilda dragningsrätteri valutafonden.

De tillgångar som det här är fråga om ingår i princip bland dem som anges i 10 § RBL och som utgör täckning för utestående sedlar. Detta har behandlats närmare i avsnitt 6.1. I samband med ändringar i denna bestämmelse har olika uttalanden gjorts i fråga om vad som skall hänföras till valutareserven. År 1965 beslutade riksdagen om en ändring i 10 § som innebar att Sveriges tillgodohavanden i valutafonden av guld och konvertibla valutor inräknades i täckningen för de utestående sedlarna. Samtidigt uttalades i utskottsbetänkandet att dessa tillgångar kunde likställas med de tillgångar som ingår i valutareserven (prop. 1965: 122, BaU 1965:42, rskr 1965:335). Att de särskilda dragningsrätterna skall hänföras till valutareserven får stöd av departementschefens uttalande i prop. 1968: 150. I den framställning till regeringen, som finns intagen i propositionen, uttalade riksbanksfullmäktige att de särskilda dragningsrätterna också borde intas i 10 § RBL som supplementär sedeltäckning och att fullmäktige avsåg att återkomma med ett sådant förslag. Detta har emellertid ännu inte skett. Vid utgången av 1985 uppgick valutareserven till ca 45 miljarder kronor. Drygt 39 miljarder utgjordes av fordringar i utländska banker och utländska värdepapper. Återstoden av valutareserven bestod av guld samt tillgodohavanden och särskilda dragningsrätter i valutafonden. Guldet har då upptagits till 42,22 amerikanska dollar per uns ñnt guld till en växelkurs av 4,56 kr. per dollar. Dagsvärdet är mer än tio gånger så högt. Den nuvarande riksbankslagen är uppbyggd på det sättet att den mycket detaljerat anger de tillgångar som riksbanken får bedriva handel med och de lånetransaktioner som banken får göra. Dessa bestämmelser omfattar därmed också hanteringen av valutareserven. I lagen anges som förut nämnts att riksbanken får köpa och sälja guld och utländska valutor (13 och 14 §§). Vidare får banken köpa och sälja lätt säljbara utländska statsobligationer och övriga statspapper samt andra lätt säljbara utländska obligationer än statsobligationer förutsatt att de förfaller till betalning inom tre år (16 §). När det gäller direkta lånetransaktioner som påverkar valutareserven föreskrivs som nämnts i det föregående, att riksbanken får ta upp utländsk kredit och bevilja kredit till utländska centralbanker. Banken få: även sätta in pengar hos utländsk bankinrättning samt med eller utan räntegottgörelse ta emot pengar i form av insättning för utländsk bankinrättning, mellanstatlig organisation, utländsk stat eller offentlig myndighet (15 §).

Beslutsordningen När själva förvaltningen av valutareserven skall behandlas finns det anledning att först skilja ut de poster som hänför sig till Sveriges medlemsskap i valutafonden. Tre typfall kan här anges. Det första är beslut om en insats i fonden - t. ex. att godkänna en höjning av Sveriges kvot - varvid beslutsordningen är den som redovisats i avsnitt 6.2.5 med i sista haid godkännande av riksdagen. Det andra fallet är att fonden utnyttjar d:n svenska

SOU 1986: 22 t Riksbankens 127

uppgifter

___.v.._.,ww,wmw›vvu,wq

kvotinsatsen för att finansiera utlåning till annan medlem. Därvid sker endast byte av reservtillgång, dvs. Sveriges reservposition i IMF ökar och r- riksbankens behållning av valutor minskari motsvarande mån. Beslut om .. 4 sådana mtinbetonade tas normalt förvaltningsåtgärder av tjänstemän på lägre nivå i riksbanken. Endast i undantagsfall exempelvis då det rör sig i om betydande belopp - fattas beslutet av fullmäktige eller riksbanksche-

fenf Det tredje och sista typfallet, vilket hittills aldrig förekommit, är att

Sverige skulle utnyttja fondens resurser. Den naturliga ordningen är därvid att beslut fattas av fullmäktige efter samråd med regeringen. En post i valutareserven som inte heller omfattas av de sedvanliga förvaltningsåtgärderna är guldreserven. Denna hålls på en konstant nivå som en yttersta betalningsreserv och beslut i fråga om denna reserv fattas också av fullmäktige. När det sedan gäller övriga tillgångar i valutareserven, vilka för övrigt utgör den allra största delen, utgörs dessa av kortfristiga fordringar som omsätts fortlöpande. Målet för förvaltningen är att tillgångarna i fråga skall ge en så god avkastning som möjligt utan att därför säkerheten eller likviditeten äventyras. Beslut om sådan förvaltning fattas av tjänstemän på högre nivå inom banken.

6.2.6 Överväganden och förslag

När det gäller att bestämma omfattningen av valutareserven kan till en början erinras om vad som sagts i den tidigare framställningen, nämligen att det av valutapolitiska skäl är viktigt att hålla en betryggande valutareserv för att det skall gå att överbrygga störningar i landets utrikesbetalningar. I betänkandet (SOU 1955:43) om riksbankens sedelutgivningsrätt behandlades utförligt tänkbara normer för penningpolitiken bl. a. förordades stabila växelkurser och i samband därmed att en bestämmelse intogs i riksbankslagen om att riksbanken bör tillse att en reserv finns att tillgå av guld och utländska valutor av den storlek som vid varje tid bedöms som lämplig. De förslag som fördes fram i betänkandet ledde dock inte till något beslut av statsmakterna. Som tidigare framhållits anser kommittén att det inte bör anges en norm i lagen om hur stor valutareserven skall vara. Riktlinjer för valutareservens sammansättning anges f. n. av fullmäktige. De krav som uppställts för de olika placeringsalternativen innebär i huvudsak att placeringarna skall göras i tillgångar som representerar en stor säkerhet samtidigt som de skall kunna omsättas till likvida medel efter hand som de behöver tas i anspråk vid en ogynnsam utveckling av betalningsbalansen. Vidare skall en så hög avkastning som möjligt fås utan att avkall görs på de nämnda kraven. Förvaltningen av dessa tillgångar är en typisk uppgift för en centralbank som bör anges i den nya lagen. l likhet med vad som nyss konstaterats beträffande storleken av valutareserven anser kommittén inte heller att det är lämpligt att i lagen ange normer för sammansättningen av valutareserven utan fullmäktige bör som hittills bestämma de riktlinjer som skall gälla. Vad härefter gäller de tillgångar som banken får förfoga över i samband med förvaltningen av valutareserven rör det sig främst om utländska

128 Riksbankens uppgifter

i

valutor, framför allt amerikanska dollar, samt olika utländska stats- och

värdepapper samt numera med hänsyn till de finansiella instrumentens l

utveckling även rättigheter och skyldigheter som anknyter till dessa tillgångar. Som behandlades i de tidigare avsnitten gäller det här huvudsakligen tillgångar som används också för andra valutapolitiska syften nämligen för att påverka kronans externa värde och vid vissa internationella lånetransaktioner. l de tidigare avsnitten har också förordats att de befogenheter som banken här har får den begränsningen att de skall gälla i valutapolitiskt syfte. Med detta bör således även avses förvaltningen av valutareserven. De beslut som nu behandlats gäller både långsiktiga och kortsiktiga beslut vilka fattas inom ramen för dagliga förvaltningsåtgärder. Fullmäktige bestämmer de långsiktiga riktlinjer som skall gälla för sammansättningen av valutareserven. Beslut på kort sikt som gäller den löpande förvaltningen bör enligt kommitténs mening kunna fattas på lägre nivå inom banken. Kommitténs förslag innebär att det i lagen skall föreskrivas att det ankommer på riksbanken att i valutapolitiskt syfte ha tillgångar i utländsk valuta, utländska fordringar och guld. Vidare skall riktlinjerna för förvaltningen av de angivna tillgångarna bestämmas av fullmäktige. Riksbanken skall också i valutapolitiskt syfte få köpa, sälja och förmedla handel med utländsk valuta, utländska statspapper, andra lätt omsättningsbara skuldebrev i utländsk valuta och guld samt rättigheter och skyldigheter som anknyter till nämnda tillgångar.

6.2.7 Valutaregleringen

Valutaregleringen har utretts av valutakommittén som i slutbetänkandet

(SOU 1985: 52) Översyn av Valutaregleringen bl. a. lämnat förslag till en ny

valutalag. Här skall därför endast en kortfattad beskrivning göras av den nuvarande regleringens uppbyggnad och dess närmare innebörd. Därefter görs en kort beskrivning av valutakommitténs förslag.

Gällande ordning De författningsbestämmelser som bildar grund för Valutaregleringen är valutalagen (1939: 350, senast ändrad 1984:413) och valutaförordningen (l959: 264, senast ändrad 1984: 500). Valutalagen är till sin konstruktion en fullmaktslag enligt vilken rege- i * ringen under vissa förutsättningar och inom en bestämd ram bemyndigas att meddela föreskrifter i valutareglerande syfte. Lagen infördes i samband med det andra världskrigets utbrott och den är till sin natur en kristidslagstiftning som främst är avsedd att tillämpas vid krig eller krigsfara. Syftet i med lagstiftningen har emellertid efter hand förskjutits från rena ransone- l ringsskäl till att regleringen skall vara ett stabiliserande instrument. Beslut om att lagen skall tillämpas i fredstid fattas av riksdagen på förslag av

f

regeringen efter framställning från fullmäktige i riksbanken och får endast i avse en tid av högst ett år (1 §). I praktiken har riksdagen varje år genom en särskild lag beslutat att huvuddelen av bestämmelserna skall tillämpas.

SOU l986: 22 Riksbankens 129 uppgifter

Riksbanken har i valutalagen bemyndigats att utfärda närmare föreskrifter om tillämpningen av de bestämmelser som regeringen meddelat. Det ankommer även på riksbanken att fatta beslut i de enskilda ärenden som hänger samman med valutaregleringen (6 §). Inom banken utövas beslutanderätten enligt valutalagen av ett särskilt beslutsorgan, valutastyrelsen. Denna består normalt av sju ledamöter och när beslut skall fattas om direkta investeringar utomlands utökas valutastyrelsen till elva ledamöter. Av ledamöterna utses tre av regeringen men två av dessa tjänstgör endast i

den utvidgade sammansättningen. Övriga ledamöter utses av fullmäktige i

riksbanken. Beslut av valutastyrelsen kan överklagas hos riksbanksfullmäktige. Vidare gäller att om minst tre av de ledamöter som deltagit i styrelsens beslut begär det skall beslutet underställas fullmäktige för prövning (6a §). Innebörden av valutaregleringens praktiska tillämpning kan beskrivas som att kapitaltransaktioner i princip inte är tillåtna utan särskilt medgivande. Huvudsyftet med detta är att minska utrymmet för kapitalflöden

till följd av avkastningsskillnader eller förväntningar om växelkursändring-

ar. Löpande betalningar, dvs. betalningar för import och export av varor och tjänster, genom valutabank begränsas inte av valutaregleringen. Vissa kapitalbetalningar är i praktiken fria på grund av generella dispenser t. ex. viss upplåning i utländsk valuta eller genom att tillstånd alltid lämnas på ansökan. Företagens in- och utgående direktinvesteringar medges i princip alltid. Utformningen och tillämpningen av valutaregleringen måste också ses mot bakgrund av Sveriges internationella åtaganden inom valutafonden och Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD). I valutafonden har Sverige åtagit sig att avstå från restriktioner löpande

på

betalningar. I OECD har Sverige gjort liberaliseringsåtaganden vad gäller löpande, osynliga transaktioner och vissa kapitalrörelser. Till följd av att leverantörskrediter i praktiken inte omfattas av valutaregleringen är en stor del av de internationella kapitalrörelserna oreglerade. Betydande valutaflöden kan därför uppstå om löptiden för sådana krediter sträcks ut eller förkortas vilket t.ex. kan ske till av avföljd kastningsskillnader eller förväntningar om valutakursändringar. Valutaregleringen utgör emellertid ett hinder för snabba omflyttningar av hushållens och företagens finansiella tillgångar mellan svensk och utländsk valuta och i viss mån avskärmar den därmed Sverige från den internationella valutamarknaden. Härigenom bidrar regleringen till att den svenska kreditpolitiken kan föras med ett visst mått av självständighet åtminstone på kort sikt. Valutaregleringen kan därmed också ses som ett komplement till de föreskrifter som utfärdas med stöd av lagen (1974: 922) om kreditpolitiska medel. Härigenom kan nämligen inte de svenska bankerna och företagen undgå en inhemsk kreditpolitisk reglering genom att förlägga transaktionerna till utlandet.

Med en kapitaltransaktion avses ett byte av en finansiell tillgång mot en annan. t. ex. pengar mot värdepapper.

..

Föreliggande förslag

Valutakommittén anser att valutaregleringen utgör ett stöd för penningoch valutapolitiken, inte minst påtagligt i nuvarande läge med stora obalanser. Kommittén anser också att under en fortsatt väg mot balans bör en liberalisering ske av valutaregleringen. Även på sikt behövs dock en valutareglering som en beredskapslagstiftning. Valutakommitténs lagförslag är uppbyggt på så sätt att det innehåller ändamålsinriktade förbud eller tillståndskrav som riktas mot transaktioner som leder till vissa angivna resultat, t.ex. kontoinsättningar, förvärv av och lån. Enligt Valutakommittén åstadkommer man härmed en fondpapper bättre överskådlighet genom att lagstiftningen i motsats till den nuvarande direkt knyter förbuden till bestämda transaktioner. Förbud valutalagen eller krav på tillstånd enligt den föreslagna valutalagen riktas i huvudsak mot genomförandet av portföljinvesteringar oberoende av hur dessa kommer till stånd. I praktiken har vid tillämpningen av valutaregleringen under senare år en rad viktigare transaktionsslag undantagits från reglering genom generella eller genom en liberal prövning av tillståndsansökningar. Valutadispenser kommitténs förslag innebär att vissa av dessa transaktionskategorier anges som undantag från förbuden i valutalagen. Detta gäller bl.a. förvärv av betalningsmedel för reseändamål, avyttring av börsregistrerade svenska aktier samt betalning av förskott som följer av handelsbruk. När det gäller det materiella innehållet i valutaregleringen har valutakommittén inte-sett som sin uppgift att i detalj pröva valutaregleringens enskilda bestämmelser utan förutsatt att riksbanken löpande inventerar reglernas ändamålsenlighet. Valutakommittén föreslår således inte några större ändringar i tillämpningen av valutaregleringen. Dock rekommenderar man att en avreglering sker av vissa transaktionskategorier som handel med guld, förvärv av fritidsbostad i utlandet för belopp under en miljon kr. per hushåll samt deltagande i fond- och nyemission som motsvarar innehavet av utländska börsnoterade aktier. När det sedan gäller riksbankens beslutanderätt enligt valutalagen föreslår valutakommittén bl. a. en förändring av antalet ledamöter i valutastyrelsen. Detta behandlas närmare i avsnitt 7.6 i det följande. Därvid uttalas även att valutakommitténs förslag att behålla den nuvarande avgränsningen mellan valutalagen och riksbankslagstiftningen bör följas. Detta innebär att endast de bestämmelser som motsvarar dem som nu finns i bankoreglementet skall tas in i den nya riksbankslagen.

6.3 Kreditpolitiska uppgifter

Med riksbankens kreditpolitiska uppgifter åsyftas närmast penningpolitisk verksamhet på inhemska marknader, även om åtgärderna i många fall betingas av valutapolitiska hänsyn. I detta avsnitt anges allmänt olika mål för kreditpolitiken och beskrivs de olika instrument som används. Kommittén presenterar därefter överväganden och förslag till hur olika kreditpolitiska uppgifter, åtgärder och beslut bör regleras i den nya riksbankslagen.

..,.r.__..,_..,..,.._,_

SOU 1986: 22 Riksbankens uppgifter 131

..,_._..._.

6.3.1 Kreditpolitiska mål

W... . ., Kreditpolitiken utgör tillsammans med valutapolitiken en del av den ekonomiska politiken och syftar till att främja stabiliserings-, allokerings- och fördelningspolitiska mål. Det stabiliseringspolitiska målet, vilket främst uppmärksammas i det följande, kan i sin tur brytas ned i mål beträffande prisutveckling, ekonomisk tillväxt, sysselsättning och stabilitet i betalningsbalansen. Kreditpolitiken utövas genom instrument som påverkar priset och mängden på penningmarknaden och andra fordringsmarknader. De kreditpolitiska åtgärderna vidtas för att påverka de finansiella marknaderna, vilket i sin tur avses påverka utvecklingen på varu- och tjänstemarknaderna. Generellt gäller att om långsiktiga mål knyts till någon penningpolitisk storhet - t. ex. växelkursen, penningmängden eller räntenivån - innebär detta val att andra ekonomisk- politiska variabler måste underordnas detta mål. Ett land som utgår från en norm för penningmängdens utveckling får sålunda acceptera vissa svängningar i räntenivån eller växelkursen. Om fast växelkurs utgör riktmärket kanske finanspolitiken måste underordnas penningpolitiken. , Även om inte någon monetär storhet anges som prioriterat mål behöver ändå penningmängd, likviditet och kreditvolym utvecklas på ett sätt som på sikt svarar mot den reala ekonomins potentiella utveckling för att obalanser i samhällsekonomin skall kunna undvikas. Detta betyder att även om det förs en ekonomisk politik i vilken monetära intermediära mål inte specifikt anges, behöver regeringen ändå beakta olika monetära storheters utveckling i sin ekonomiska politik. Det är naturligt att centralbanken har till uppgift att vaka över de monetära storheternas utveckling. Det är också centralbankens uppgift att utforma penningpolitiken så att den bidrar till stabiliseringen av samhällsekonomin. Det finns i teorin ett visst samband mellan räntenivån, dvs. priserna på de finansiella marknaderna, och penningmängden och andra fordringsmängder. I praktiken kan det emellertid vara svårt att förutse dessa samband med någon precision. Det är därmed inte utan betydelse vilken av dessa storheter som används som mål resp. medel. I vissa lägen söker centralbanken att samtidigt påverka såväl räntan som kreditvolymen. Målen för kreditpolitiken brukar knappast anges i termer avseende de slutliga målvariablerna som t.ex. sysselsättnings- eller prisutveckling. I stället preciseras en avsedd inverkan på ett eller flera intermediära, dvs. mellanliggande, mål av monetärt slag. Självfallet är då föreställningen att de slutliga målen främjas om det intermediära målet nås. Exempel på sådana monetära storheter är penningmängden, den monetära basen, kreditvolymen, olika räntesatser och växelkursen. Det bör understrykas att valet av intermediära mål kan variera från en tidpunkt till en annan, beroende på den typ av störning som föreligger och på utvecklingen av de finansiella marknaderna. Valet av målvariabel varierar därför också mellan länderna. I det närmast följande kommenteras några kvantitativa intermediära penningpolitiska målstorheter som centralbanker allmänt använder. Detta innebär inte nödvändigtvis att de har samma betydelse för svensk penningpolitik.

132 Riksbankens uppgifter SOU 1986: 22

Under senare år har i ett antal länder mål knutna till penningmängden aktualiserats. Penningmängden kan definieras på något olika sätt, men här räcker det med att säga att den i stort sett utgörs av allmänhetens innehav av sedlar och inlåning i banksystemet. Med allmänheten avses de ickefinansiella sektorerna, dvs. främst hushållen och företagen. Avgörande inflytande på penningmängden kommer från statsbudgetens saldo, bytesbalansens saldo och kapitalrörelsernas saldo. Centralbanken kan påverka penningmängdsutvecklingen genom åtgärder som inverkar på statsbudgetens finansiering, bankernas kreditexpansion och kapitaltransaktionerna med utlandet. Därvid kan såväl räntepolitiska som kvantitativt verkande medel komma till användning. En annan intermediär variabel som används av vissa centralbanker utgör den monetära basen. Den består av bankernas och allmänhetens fordringar på centralbanken, dvs. summan av de sedlar som hålls av bankerna och allmänheten samt bankernas tillgodohavanden på checkräkning i centralbanken med undantag av medel insatta för att täcka kassakrav. Vidare kan ingå bankernas innehav av utländska valutor. Centralbanken kan också välja att knyta mål till bankernas reserver. Dessa utgörs normalt av bankernas innehav av sedlar och checkräkningstillgodohavande hos riksbanken. Bankernas kreditvolym förändras på ungefär samma sätt som penningmängden om denna ges en ganska vid definition. Detta beror på att kreditvolymen motsvarar banksystemets utlåning och penningmängden motsvarar bankernas inlåning. De intermediära målstorheter som nu berörts avser volymerna på fordringsmarknaderna i en eller annan mening. Som nämnts kan penningpolitiska målsättningar även knytas till priserna på dessa marknader. Exempel på sådana priser är räntan och växelkursen. Ett mål för räntan kan innebära att penningmarknadsräntan, bankernas utlåningsränta eller räntorna på kapitalmarknaden skall hålla viss absolut eller relativ nivå, t.ex. att penningmarknadsräntan skall vara så hög i förhållande till omvärlden att valutaflöden motverkas eller kapitalmarknadsräntan skall ligga på sådan nivå att industriinvesteringarna inte stannar av. Centralbanken påverkar räntenivån genom marknadsoperationer eller genom att ändra räntan vid utlåning till banker, eller genom reglerande åtgärder, t. ex. tak för bankernas utlåningsränta. Ofta får en avvägning ske mellan inte helt förenliga mål. Väsentliga krav ställs också på övrig ekonomisk politik. Ett annat pris är växelkursen för den svenska valutan. Som mål kan gälla att växelkursen gentemot en korg av valutor eller en viss valuta skall vara fast. Med interventioner på valutamarknaden kan kursen tillfälligt påverkas och med en aktiv räntepolitik kan kapitalrörelserna påverkas för att försvara valutareserven, men i längden bestäms växelkursen av den samlade ekonomiska politik som bedrivs. Ett växelkursmål kan eventuellt behöva stödjas av en norm för omfattningen av statlig upplåning i utlandet. I avsnitt 6.2 beskrevs utförligt olika tänkbara växelkurssystem. Det val som träffas i detta avseende får avgörande betydelse för de villkor under vilka kreditpolitiken bedrivs.

SOU |986: 22 Riksbankens uppgifter

6.3.2 Kreditpolitiska instrument När olika intermediära mål för penningpolitiken beskrevs i föregående avsnitt nämndes exempel på instrument som centralbanker kan använda för att främja olika penningpolitiska mål. I detta avsnitt används det omvända framställningssättet, dvs. för de olika instrumenten anges vilka mål de påverkar. Det finns skäl att påpeka att vad som i ett fall kan vara ett penningpolitiskt mål i ett annat fall kan vara ett penningpolitiskt instrument. Räntan och växelkursen är exempel på detta. Riksbanken kan verka genom att använda traditionella centralbanksinstrument. andra instrument som ställs till förfogande med lagen (1974: 922) om kreditpolitiska medel samt genom att tillämpa valutaregleringen. De traditionella centralbanksinstrumenten verkar generellt och utgörs av marknadsopcrationer och diskontopolitik. Dessa beskrivs i det närmast följande. Marknadsoperationer på den inhemska marknaden innebär att riksbanken köper och säljer värdepapper, i regel statsskuldspapper, från resp. till allmänheten. Transaktionerna sker via banker och fondmäklare. Med marknadsoperationer påverkas mängden betalningsmedel i ekonomin. För att kunna sälja stora volymer statspapper behöver riksbanken sänka priset på dessa. dvs. höja räntan. När riksbanken köper statspapper tenderar räntan att sjunka. Riksbankens rätt att utföra inhemska marknadsoperationer följer av att banken får (16 § RBL) köpa och sälja bl.a. svenska statspapper. Lagtexten anger dock inte det kreditpolitiska syftet med dessa operationer. Diskonto och räntan vid utlåning till banker är de administrativt fastställda räntor som riksbanken använder för att påverka räntenivån i landet. Bankernas utlåningsräntor och räntorna på deras inlåningsräkningar är traditionellt starkt knutna till diskontot. Diskontoförändringar ger därmed omedelbart genomslag i bankernas in- och utlåningsräntor. Sambandet är dock numera svagare i och med att regleringen av utlåningsräntorna har avskaffats. Diskontot saknar numera anknytning till riksbankens utlåningsränta till bankerna. En diskontoändring uppfattas emellertid ofta som en markering från riksbankens sida om en varaktig förändring i ränteläget. Räntan vid utlåning till banker är numera utformad som en trappa, så att ju mer omfattande en banks upplåning är i förhållande till dess egna kapital, desto högre blir räntan. När riksbanken beslutar att i administrativ ordning förändra räntetrappan, förändras också normalt kostnaden för en betydande del av bankernas finansiering. Befintlig och tillkommande upplåning i riksbanken blir dyrare eller billigare, vilket i sin tur påverkar de räntor bankerna är villiga att betala för alternativ finansiering genom t. ex. bankcertifikat och specialinlåning. En förändring av denna ränta har därför i regel starkt genomslag på den korta penningmarknadsräntan. Genomslaget förstärks genom att riksbanken kan påverka omfattningen på bankernas upplåning i riksbanken. Detta kan ske genom ändringar i kassakraven för bankerna eller med marknadsoperationer. I vissa situationer kan riksbanken ändra de lånevolymer för vilka olika räntenivåer tillämpas. Sådana kvantitetsåtgärder har principiellt samma effekter som ränteåtgärder. Riksbankens rätt att fastställa villkoren för bankernas upplåning följer av

134 Riksbankens SOU 1986: 22 uppgifter

att banken får (17 § RBL) driva utlåningsrörelse, bl. a. till svenska bankaktiebolag. Lagtexten anger dock inte det kreditpolitiska syftet. Med lagen om kreditpolitiska medel ställs ytterligare ett antal instrument till riksbankens förfogande. Skälet till att dessa regleras i en särskild lag är att det här är fråga om ett bemyndigande till regeringen om ingrepp i enskilds ekonomiska förhållanden. De kreditpolitiska medlen står inte utan vidare till förfogande. På framställning av fullmäktige i riksbanken kan regeringen förordna att riksbanken får använda kreditpolitiskt medel. För

några av medlen gäller att förordnandet får gälla högst ett år, för andra kan

förordnande gälla tills vidare. Förordnande får lämnas om det behövs för att uppnå de mål för riksbankens penningpolitik som fastställts. Förordnande avseende vissa instrument får lämnas endast om synnerliga skäl föreligger. När förordnande lämnats ankommer det på riksbanken att meddela de föreskrifter som behövs för användning av kreditpolitiskt medel. Regeringens förordnande kan avse ett eller flera slag av fmansinstitut. I fråga om några kreditpolitiska medel får riksbanken begränsa användningen till ett eller flera slag av institut, undanta visst institut om särskilda skäl föreligger eller utfärda olika föreskrifter för skilda institut. Dessa grundläggande bestämmelser ingår i 3, 4, 5 och 6 §§ i lagen om kreditpolitiska medel. Kreditinstitut måste efter anmodan av riksbanken lämna de uppgifter som riksbanken anser nödvändiga för att bedöma om kreditpolitiskt medel behöver användas eller för att tillämpa meddelat förordnande (28 §). Som sanktion mot oriktiga uppgifter finns straffbestämmelser i 32 §. Mot beslut som riksbanken fattar enligt lagen om kreditpolitiska medel får enligt 33 § talan inte föras. De kreditpolitiska medel som regleras i lagen är likviditetskrav, kassakrav, utlåningsreglering, emissionskontroll, allmän placeringsplikt, särskild placeringsplikt och räntereglering. De olika medlen beskrivs kortfattat i det följande. Kassakrav kan endast avse bankinstitut och innebär att ett lägsta förhållande skall gälla mellan å ena sidan en banks kassa och tillgodohavande på checkräkning i riksbanken samt å andra sidan dess inlåning och vissa andra förbindelser. Tillämpning av kassakravsmedlet innebär att bankerna tvingas hålla större kassa än de spontant skulle göra. Genom att höja kassakravet kan riksbanken tvinga bankerna att låna för att uppfylla kravet. Detta kan medverka till att penningmarknadsräntan höjs. Trots att kassakrav otvivelaktigt är ett tvångsmedel betraktas det ofta som ett traditionellt centralbanksinstrument, eftersom dess effekter är generella och i stora drag likvärdiga med diskontopolitik eller marknadsoperationer. Utlåningsreglering innebär att riksbanken fastställer ett högsta belopp för bankers eller fmansbolags utlåning till allmänheten. I praktiken framtvingas därmed att bankerna köper statspapper eftersom någon annan placering knappast står till buds. Likviditetskrav uttrycker relationen mellan en banks likvida medel samt dess inlåning och vissa andra förbindelser. Som likvida medel räknas normalt, utöver kassa och tillgodohavande på checkräkning i riksbanken, statspapper och bostadsobligationer. Om likviditetskvoten höjs medför detta att utrymmet för utlåning till allmänheten, dvs. företag och hushåll, minskar. Kreditvolymen till allmänheten kan

I

SOU 1986: 22 Riksbankens uppgifter 135

således påverkas. Samtidigt tvingas bankerna, om de vill expandera sin utlåning till allmänheten och om inlåningen fortsätter att öka, att fylla upp likviditetskravet. Därmed ökar deras kreditgivning i prioriterade former till staten och bostadsbyggandet. I praktiken kan således utlåningsreglering och likviditetskrav ha tämligen likvärdiga effekter. Allmän innebär att riksbanken föreskriver att bank eller placeringsplikt försäkringsföretag skall göra en viss del av sina placeringar i prioriterade obligationer. Placeringsplikten avser att säkra kredittillförseln till prioriterade ändamål som statsbudgetens finansiering och bostadsbyggandet. Den kan även innebära en räntestyrning av kreditgivningen till dessa ändamål. Särskild placeringsplikt avser bankers kreditgivning till visst angivet byggprojekt. Emissionskontroll innebär att obligationer, förlagsbevis m.m. inte får utges utan tillstånd av riksbanken. Kontrollen kan avse lånevolymer och lånevillkor. Den gäller inte av riksgäldskontoret emitterade värdepapper. Råntereglering innebär att för bank fastställs högsta eller lägsta ränta för inlåning eller högsta ränta för utlåning. Syftet med räntereglering är att förhindra att bankerna använder olämpliga räntesatser för den vanliga inoch utlåningen. De traditionella kreditpolitiska medlen, dvs. marknadsoperationer och diskontopolitik, påverkar i större eller mindre grad penningmängd, monetär bas, bankernas reserver, kreditvolym, räntenivå eller växelkurs. Av de penningpolitiska instrument som kan tillämpas med stöd av förordnande enligt lagen om kreditpolitiska medel är det främst kassakravet som gene-

rellt påverkar olika intermediära penningpolitiska storheter. Övriga instru-

ment är selektiva och medverkar i första hand till att styra krediter till vissa sektorer och till att styra räntorna. Dessa kreditpolitiska instrument används därför främst för att främja allokerings- och fördelningspolitiska syften. De olika regleringsinstrument som beskrivits i det föregående baseras på lagen om kreditpolitiska medel. Enligt lagen har riksbanken betydande frihet att ange definitioner, tillämpningsområden och värden för den reglerade storheten. Riksbanken behöver emellertid inte tillgripa förordnande med stöd av lagen. I stället kan banken med en mer eller mindre uttalad hänvisning till lagen lämna rekommendationer till kreditinstitut och emittenter av värdepapper. Sådana kan ofta ha samma effekt och dessutom fungera smidigare. Ibland träffas också överenskommelser mellan riksbanken och kreditinstituten som ersätter förordnande enligt lagen. I sammanhanget bör valutalagen (1939: 350) nämnas. Med stöd av denna lagstiftning läggs restriktioner på bl. a. kapitalrörelser mellan Sverige och utlandet. Riksbanken svarar för tillämpningen av lagen. Valutalagen och valutaregleringens tillämpning beskrevs närmare i avsnitt 6.2. Slutligen bör nämnas att kreditpolitiken i betydande omfattning utförs genom att påverka förväntningarna hos såväl kreditinstituten som allmänheten. Rekommendationer, kommunikéer och uttalanden från riksbankens sida utgör ett viktigt element i denna förväntningsbildning.

136 Riksbankens uppgifter sou 1936; 22

.l

6.3.3 Beslutsordningen för kreditpolitiska åtgärder

Inom riksbanken fattar riksbanksfullmäktige, direktionen, riksbankschefen, riksbanksdirektörer och andra tjänstemän beslut i kreditpolitiska ärenden m. m. Frågor om behörighet att fatta beslut regleras i riksbankslagen och bankoreglementet samt framför allt i arbetsordningen för banken som fastställts av fullmäktige. I huvudsak gäller följande. Fullmäktige fattar de grundläggande besluten inom penning- och valutapolitiken och uppdrar de ramar inom vilka verksamheten skall bedrivas. Direktionen beslutar främst i löpande administrativa Dessa har inte frågor. någon kreditpolitisk betydelse. Riksbankschefen är bankens främsta företrädare i förhållande till andra myndigheter, banker och allmänheten. Han leder arbetet i banken och får besluta på riksbankens vägnar inom de allmänna ramar och syften som fullmäktige fastlagt för penningpolitiken. Riksbanksdirektör beslutar inom de ramar som fullmäktige, direktionen eller riksbankschefen fastlagt. Detta betyder att den riksbanksdirektör som leder arbetet inom ekonomiska avdelningen, och kreditfondavdelningen marknadsavdelningen fattar löpande penningpolitiska beslut av betydelse. Andra tjänstemän (avdelningschef, gruppchef och annan tjänsteman) fattar penningpolitiska beslut som inte skall avgöras av högre chef, direktionen eller fullmäktige. Riksbankslagen, bankoreglementet och arbetsordningen preciserar i regel inte närmare vilka slag av ärenden som skall avgöras av olika organoch tjänstemän. Det enda uttryckliga stadgandet finns i 8 § bankoreglementet där det sägs att ränta vid diskontering, lån och checkräkningskredit skall fastställas av fullmäktige. I det följande exempliñeras viktigare kreditpolitiska beslut som fattas av olika instanser i riksbanken. Fullmäktige fattar beslut om

i

- diskonto och ränta vid utlåning till banker, l framställning till regeringen om förordnande att få använda kreditpolitiska medel enligt lagen om kreditpolitiska medel, tillämpningsföreskrifter till lagen om kreditpolitiska medel, t.ex.

l

procenttal för kassakrav, likviditetskrav, belopp för utlåningsreglering och i l placeringsplikt samt räntesatser vid räntereglering. l l Innan fullmäktige beslutar om ändring av t.ex. diskonto och ränta vid

l

utlåning till banker samt framställning l angående lagen om kreditpolitiska medel och tillämpningsföreskrift har som regel. i någon form, samråd förevarit med finansministern. i

Riksbankschefen fattar beslut om E operationer för att påverka likviditet och ränta på penningmarknaden, - samråd med riksgäldskontoret om emissionsvillkor för statspapper i ;j Sverige, - rekommendationer till och överenskommelser med kreditinstitut.

Besluten bör kunna föras tillbaka på diskussioner i riksbanksfullmäktige om inriktningen av kreditpolitiken. Riksbanksdirektör och annan tjänsteman fattar beslut kreditpolztiska efter delegation från riksbankschefen. Exempel härpå är beslut om

SOU 1986: 22 Riksbankens uppgifter 137

operationer för att påverka likviditet och ränta på penningmarknaden, - samråd med om emissionsvillkor för i riksgäldskontoret statspapper Sverige.

6.3.4 Överväganden och förslag till reglering av uppgifter och

beslut I riksbankens uppgift som centralbank ingår att föra kreditpolitik. Härmed avses penningpolitiska åtgärder på inhemska marknader även om åtgärderna har sin grund i valutapolitiska överväganden. Kreditpolitiken bedrivs med olika instrument som påverkar t. ex. penningmängd, likviditet, kreditvolym och ränta. Det är med penningpolitiska åtgärder på bl. a. kreditpolitikens område som riksbanken medverkar i statens ekonomiska politik. Denna centrala uppgift för riksbanken bör, enligt kommitténs mening, återspeglas i den nya riksbankslagen. l den nuvarande riksbankslagen behandlas bankens kreditpolitiska uppgifter på ett indirekt sätt. I direktiven till kommittén anförs att lagen snarast ter sig som ett placeringsreglemente. Detta kan belysas med att det lagliga stödet för den viktiga centralbanksuppgiften att bedriva marknadsoperationer i syfte att påverka likviditet och ränta i ekonomin får härledas ur bankens rätt att köpa, sälja och inneha vissa skuldebrev. I 16 § RBL stadgas sålunda att riksbanken må köpa och sälja bl. a. svenska statsobligationer och övriga svenska statspapper samt andra svenska obligationer. Syftet med transaktionerna anges däremot inte. Den för riksbanken grundläggande möjligheten att fastställa diskonto och ränta vid utlåning till banker samt bestämma den lånevolym som bör tillåtas för bankerna grundas på 17 § RBL där det stadgas att riksbanken må driva utlåningsrörelse. I lagtexten beskrivs utförligt på vilka sätt utlåning får ske, lånens löptid och säkerhet. Däremot finns inte något stadgande om att utlåning endast skulle få ske till banker, vilket kan anses följa av riksbankens ställning som centralbank. Tvärtom talas uttryckligen om utlåning till bl. a. kommuner. Enligt kommitténs mening bör i lagen anges vilka de viktigaste kreditpolitiska åtgärderna är och vilket syfte deras användning bör ha. Däremot bör inte löptider på lån och arten på säkerheterna regleras. Dessutom bör anges vilka typer av kreditpolitiska åtgärder som fullmäktige bör fatta beslut om och därmed även vilken typ av åtgärder som riksbankschefen m. fl. bör få besluta om. Vad först gäller uppgiften att föra kreditpolitik, ter det sig naturligt för kommittén att inledningsvis förorda att riksbanken på penningpolitiskt motiverade villkor får bevilja lån till och ta emot inlåning från svenska bankinstitut. Därmed ges uttryck för den traditionella diskontopolitiken. Kommittén använder här uttrycket bankinstitut i stället för “bankaktiebolag. Detta innebär att den krets banker som riksbanken kan lämna checkräkningskredit till vidgas till att även omfatta sparbanker och centralkassor för jordbrukskredit. Motivet härför anges i avsnitt 6.5 där kommittén även behandlar frågan om utlåning som inte främst är penningpolitiskt motiverad till vissa finansiella företag.

138 Riksbankens uppgifter SOU 1986: 22

De räntevillkor som riksbanken använder vid in- och utlåning till banker skall göras offentliga. Skälet härtill är att dessa räntesatser m. m. är viktiga kreditpolitiska variabler som avses påverka aktörerna på kreditmarknaden. Om villkoren skall fungera som styrinstrument måste de vara kända. Med riksbankens beslut i november 1985 har diskontot fått en ny innebörd och denna ränta är inte längre en ränta till vilken riksbanken lånar ut pengar till bankerna. Det kan hävdas att diskontot därmed förlorat huvuddelen av sin penningpolitiska betydelse och att det inte längre skulle finnas motiv att särskilt nämna diskontot i riksbankslagen. l praktiken påverkar emellertid diskontot fortfarande en stor del av bankernas in- och utlåningsräntor. Dessutom bygger flera av sanktionsreglerna i lagen om kreditpolitiska medel, reglerna om dröjsmålsränta och en mängd avtal i samhället på riksbankens diskonto. För att dessa enkelt skall kunna tillämpas bör det åligga riksbanken att offentliggöra beslut om diskontoförändring. Det kan nämnas att regeringen f. n. i Svensk författningssamling (SFS) ger tillkänna uppgift om riksbankens diskonto. Kommittén förordar att riksbanken själv skall kunna tillkännage uppgifter av detta slag i SFS. Andra traditionella penningpolitiska åtgärder som centralbanker utför är att med marknadsoperationer påverka likviditet och räntenivå. Detta förordas i den nya riksbankslagen komma till uttryck genom att där anges att i syfte att påverka kreditmarknaden får riksbanken l. köpa, sälja och förmedla handel med svenska statspapper, andra slag av lätt omsättningsbara skuldebrev samt rättigheter och skyldigheter som anknyter till nämnda tillgångar, 2. om särskilda skäl föreligger utge egna skuldebrev med kort löptid.

Den första punkten åsyftar bl. a. köp och försäljningar som riksbanken gör i form av marknadsoperationer med syfte att påverka likviditet och ränteläge på den inhemska kreditmarknaden samt köp av nyemitteride statspapper som riksbanken av främst penningpolitiska skäl gör hos riksgäldskontoret. I vissa fall kan transaktioner tänkas böra genomföras som förmedlingsaffärer i stället för som köp och försäljning. Försäljnirg av premieobligationer sker på sådant sätt. Transaktioner görs ibland också med rättigheter och skyldigheter som anknyter till t. ex. statspapper. Formuleringen i denna punkt gör även sådana affärer möjliga. Samverkan mellan riksbanken och riksgäldskontoret i samband med emission av statspapper behandlar kommittén i kapitel 9. l den andra punkten föreslås att riksbanken skall kunna g: ut egna skuldebrev. Bakgrunden till detta förslag är följande. Riksbankm förvärvar nu från riksgäldskontoret en stor mängd statspapper som används i bankens marknadsoperationer. Det är emellertid möjligt att föreställa sig situationer när riksbanken inte i tillräcklig omfattning disponera* lämpliga statspapper för nödvändiga operationer. Exempel på en sådan stuation är att statsbudgeten inte redovisar nämnvärt underskott, att riksbxnken har sålt huvudparten av sitt statspappersinnehav och att det till föjd av förväntningar om en svensk revalvering pågår ett kraftigt valutaiiflöde. Ett annat exempel är om det hastigt inträffar en kraftig exportuppgåig förenad med en väsentlig exportprishöjning. I båda fallen kan det vara rödvändigt att eliminera likviditetsökningen för att förebygga en kreditexpaision som det inte finns realekonomiskt utrymme för. Det kan nämnas att i ?örbundsrepubliken Tyskland har centralbanken vid tillfällen av detta slag använt

SOU 1986: 22 Riksbankens uppgifter 139

ett eget skuldebrev för att dra in likviditet. Vidare kan nämnas att Norges Bank i den nya centralbankslag som beslöts 1985 bemyndigats att utställa egna skuldebrev. Det bör medges att situationer av det slag som nu antytts inte framstår som näraliggande, men riksbankslagen avses gälla för lång tid framöver. - Det är förvisso också så att andra valuta- och kreditpolitiska åtgärder var för sig eller kombinerade - kan användas för att nå avsedda penningsyften, t. ex. räntesänkning, höjda kassakvoter för banker, likvipolitiska ditetsdepositioner, nyemission av statspapper trots att statligt upplåningsbehov inte föreligger. Enligt kommitténs mening är det emellertid lämpligt att utöka urvalet av instrument och ge riksbanken möjlighet att i penningpolitiskt syfte ge ut egna kortfristiga skuldebrev. Eftersom syftet är att minska likviditeten på marknaden bör inkomsterna från försäljningen av de självfallet inte användas för att på marknaden eller från egna skuldebreven emittent nettoförvärva statspapper eller andra skuldebrev. De typer av åtgärder som nu beskrivits är sådana som brukar kallas marknadskonforma. Därutöver är det vanligt att centralbanker kan vidta ett antal kreditpolitiska tvångsåtgärder. I vårt land ställs sådana åtgärder till riksbankens förfogande efter beslut av regeringen med stöd i lagen om kreditpolitiska medel. Riksbanken utfärdar de tillämpningsbestämmelser som behövs. Bland de kreditpolitiska tvångsmedlen ingår bestämmelser om kassakrav. Som framgick i avsnitt 6.3.2 är detta ett generellt verkande och traditionellt centralbanksinstrument vars effekter i stora drag är likväroch diskontopolitik. Det finns därför sakdiga med marknadsoperationer liga skäl som talar för att befogenheten att beslut om kassakrav regleras i en ny riksbankslag. Samtidigt innebär föreskrifter om kassakrav ett ingrepp i enskildas ekonomiska förhållanden och de är därmed till sin rättsliga natur likställda med föreskrifter om andra mer direkt verkande regleringsåtgärder som t.ex. likviditetskvoter och utlåningsreglering. Föreskrifter av denna art tillhör det primära lagområdet där riksdagen har beslutanderätten. Eftersom det gäller kreditgivning får dock enligt RF 8: 7 riksdagen genom lag bemyndiga regeringen att besluta sådana föreskrifter, varvid riksdagen RF 8: ll kan uppdra åt riksbanken att meddela bestämmelser i enligt ämnet. I förarbetena till regeringsformen har förutsätts att bemyndiganden av detta slag till regeringen och riksbanken inte skall vara alltför allmänt hållna utan skall, som skett i lagen om kreditpolitiska medel, innehålla vissa bestämda ramar. infördes - Om nuvarande bestämmelser om kassakrav i riksbankslagen i stället för att som nu finnas i lagen om kreditpolitiska medel - skulle det innebära en stor principiell förändring i lagstiftningen för riksbanken. I teknisk mening skulle nämligen ett bemyndigande till regeringen komma att ingå i riksbankslagen eftersom det här gäller ett överförande av normgivning. Härtill skulle komma att det i denna lag också skulle behöva införas bestämmelser om uppgiftsskyldighet, särskild avgift, straff och besvär motsvarande vad som f. n. finns i lagen om kreditpolitiska medel. Innebörden av de nuvarande bestämmelserna om kassakrav är emellertid att dessa krav i stor utsträckning kan utformas med hänsyn till de olika bankinstitut mot vilka kassakravet riktar sig. Således får riksbanken be-

140 Riksbankens uppgifter SOU 1986: 22

gränsa användningen till ett eller flera slag av institut, undanta visst institut om särskilda skäl föreligger samt utfärda olika föreskrifter för skilda institut. Antalet företag mot vilka kassakrav kan riktas är vidare begränsat och uppgår f. n. till ca 180. Dessa förhållanden talar enligt kommitténs mening för att riksbanken, om bestämmelserna om kassakrav införs i riksbankslagen, bör ges befogenhet att genom förvaltningsbeslut införa kassakrav mot varje särskilt företag. Ett sådant bemyndigande kan ges direkt till riksbanken utan att regeringen, såsom är fallet vid överförande av normgivning enligt RF 8: ll, samtidigt måste bemyndigas att besluta om föreskrifter i ämnet. Även om kassakrav meddelas i form av förvaltningsbeslut måste det emellertid i riksbankslagen finnas sanktionsmöjligheter mot de företag som inte åtlyder beslutet. Vidare måste det finnas bestämmelser om uppgiftsskyldighet och straff. Trots den förändring av principiell art som detta innebär anser kommittén att en sådan åtgärd är önskvärd. Genom att överföra bestämmelserna om kassakrav till en ny riksbankslag kommer nämligen den sakliga skillnaden i de kreditpolitiska medlens natur att återspeglas i en formell särbehandling som innebär att kassakrav som ett generellt verkande kreditpolitiskt medel regleras i samma lagstiftning som de andra traditionella centralbanksinstrumenten, dvs. marknadsoperationer och diskontopolitik. Den sakliga innebörden av bestämmelserna om särskild avgift, upplysningsskyldighet, straff och besvär som f. n. gäller enligt lagen om kreditpolitiska medel finns det enligt kommitténs mening inte något skäl att ändra. Riksbanken skall dock även ges möjlighet att infordra uppgifter från kreditinstitut avseende andra penningpolitiska åtgärder. Mot bakgrund av vad som nu anförts förordar kommittén att bestämmelserna om kassakrav i lagen om kreditpolitiska medel upphävs och att riksbanken bemyndigas att fatta beslut om kassakrav för varje särskilt bankinstitut. Dessutom skall motsvarande bestämmelser om särskild avgift och straff som finns i lagen om kreditpolitiska medel införas i den nya riksbankslagen. I denna lag skall även föreskrivas att, efter anmodan av riksbanken i det särskilda fallet, ett kreditinstitut till riksbanken skall lämna de uppgifter som riksbanken anser nödvändiga för att bedöma om en penningpolitisk åtgärd behöver vidtas eller för att utforma ett beslut om en sådan åtgärd.

Förslaget om kassakrav innebär att riksbanken i kreditpolitiskt syfte

genom beslut i särskilda fall får uppställa kassakrav gentemot bankinstitut. Med kassakrav avses därvid att viss andel; högst 15%, av bankinstitutets förbindelser, beräknade på det sätt riksbanken i det särskilda fallet bestämmer, under viss angiven tid skall motsvaras av medel som med eller utan räntegottgörelse innestår på bankinstitutets checkräkning i riksbanken. Vidare likställs i den utsträckning riksbanken i det särskilda fallet bestämmer med sådana medel bankinstitutets inneliggande kassa. Även om kassakrav jämte marknadsoperationer och diskontopolitik kan förväntas bli de medel som framför allt kommer att användas för att påverka kreditmarknaden, kommer de kvarvarande kreditpolitiska medlen enligt lagen om kreditpolitiska medel alltfort att stå till riksbankens förfogande när detta anses nödvändigt. Kommittén anser därför att en erinran om detta bör tas in i den nya riksbankslagen.

rp-.i\_\“\v“-wwvm'i

SOU 1986: 22 Riksbankens uppgifter

Å“7(rv\|w De beslut som riksbanken fattar enligt lagen om kreditpolitiska medel får

-inte överklagas. Motsvarande ordning skall gälla för beslut om kassakrav, särskild avgift och lämnande av uppgifter enligt den nya lagen. Vad därefter gäller beslutsformerna förordar kommittén att viktigare kreditpolitiska beslut fattas av riksbanksfullmäktige. Regleringen av handläggningen i riksbanken föreslås ske genom att i lagen anges vilka typer av kreditpolitiska ärenden som fullmäktige skall avgöra. Enligt kommitténs “ mening skall fullmäktige avgöra a) författningsfrågor. b) frågor om diskonto samt om räntevillkoren vid ut- och inlåning, c) frågor om kassakrav och om särskild avgift när kassakrav inte uppfylls, d) viktigare rekommendationer till och överenskommelser med kreditinstitut, e) frågor som fullmäktige finner vara av större vikt eller som riksbankschefen hänskjuter till fullmäktige.

Exempel på författningsfrågor av kreditpolitisk karaktär som således fullmäktige beslutar om och som innefattas i punkt a) är tillämpningsbestämmelser som riksbanken utfärdar till lagen om kreditpolitiska medel. I punkt b) slås vidare fast att fullmäktige fattar besluten inom den traditionella diskontopolitiken. För att åstadkomma förändringar i likviditet och räntenivå på kreditmarknaden använder riksbanken numera också marknadsoperationer. Dessa utgör ett dagligt inslag i riksbankens penningpolitiska verksamhet som med kort varsel kräver beslut av i sista hand riksbankschefen. Det bör därför i enlighet med nuvarande praxis falla på riksbankschefen att svara för dessa operationer och att rapportera till fullmäktige härom. Om fullmäktige finner det lämpligt kan fullmäktige med stöd av punkt e) lämna riktlinjer för marknadsoperationerna. Med hänsyn till bl. a. den tvångskaraktär som kassakrav trots allt har är det lämpligt att beslut om sådana fattas av fullmäktige. Detta slås fast i punkt c). Framställning som riksbanken gör till regeringen skall beslutas i fullmäktige. Exempel på sådan framställning är hemställan att få använda kreditpolitiska medel enligt lagen om kreditpolitiska medel. Riksbanken lyder under riksdagen och har rätt att göra framställningar till riksdagen om t. ex. lagändringar. Även framställningar till riksdagen bör beslutas av fullmäktige. I punkt d) sägs att viktigare rekommendationer till och överenskommelser med kreditinstitut beslutas av fullmäktige. Enligt kommitténs mening är det tillfyllest om beslutet avser rekommendationernas eller överenskommelsernas huvudsakliga innebörd. De mer tekniska frågorna bör liksom nu kunna beslutas av riksbankschefen. I sammanhanget bör nämnas att punkt a) och e) självfallet är tillämpliga på alla ärenden inom riksbanken och således inte endast avser kreditpolitiska frågor. Av riksbankslagen och bankoreglementet framgår inte att riksbankschefen skulle ha någon beslutskompetens i ärenden som inte skall avgöras av fullmäktige. Kommittén återkommer till organisatoriska frågor i kapitel 7, men de redovisade beslutsreglerna bygger på förutsättningen att beslut i riksbanken som inte skall fattas av fullmäktige får fattas av riksbankschefen.

142 Riksbankens uppgifter SOU 1986: 22

Vad så slutligen gäller frågan om kontakt med regeringen inför viktigare beslut kan erinras om att kommittén i kapitel 5 har behandlat frågan om samverkan mellan riksbanken och regeringen i planering och genomförande av den ekonomiska politiken. Därvid uttalades att riksbanken inför viktigare penningpolitiska beslut bör samråda med statsråd som regeringen bestämmer. Enligt kommitténs exemplifiering i kapitel 5 kan åtskilliga av de kreditpolitiska besluten vara av sådan karaktär att de får förutsättas föregås av samråd.

6.4 Statens bank

6.4.1 Nuvarande ordning Det sägs ofta att en av en centralbanks uppgifter är att vara statens bank. I detta avsnitt preciseras den innebörd som detta uttryck bör ha för riksbanken och hur detta bör återspeglas i en ny riksbankslag. Inledningsvis kan nämnas att när Riksens ständers bank bildades 1668 försäkrade Konungen att en väsentlig del av kronans och Stockholms stads inkomster och tillgångar, t. ex. sjötullen, skulle sättas in i banken. Banken fick därav en fördel i form av viss inlåning. Redan från början gav banken lån till kronan. Periodvis blev detta den dominerande delen av bankens utlåning. Riksens ständers bank var alltså redan från början kronans bankförbindelse. statsverkets centrala fmansförvaltande myndighet vid denna tid var dock kammarkollegiet. I den nuvarande riksbankslagen återspeglas rollen som statens bank i 20 § som stadgar att riksbanken är pliktig att utan räntegottgörelse för statsverkets räkning mottaga penningar och att av statsverkets tillgodohavande verkställa utbetalningar enligt därom meddelade föreskrifter. Närmare föreskrifter om betalningssystemet finns i förordningen (1981:530) om statsverkets checkräkning i riksbanken. I det följande behandlas några typiska bankfunktioner som staten behöver få utförda. Därvid berörs hur statliga betalningstransaktioner genomförs, hur hantering av tillfälliga över- och underskott av kassamedel avseende statsbudgeten tillgår, hur långfristig finansiering av statens utgifter sker samt hur riksbanken håller konton för vissa statliga kassatillgångar. De statliga in- och utbetalningarna sker i dag genom ett komplicerat system där riksbanken ingår som den sista länken i en lång kedja. Av central betydelse är system S, det betalnings- och redovisningssystem som tillämpas i statsförvaltningen. Huvuddelen av betalningarna sker över postgirosystemet. De olika statliga myndigheterna har egna postgirokonton till vilka inbetalningar riktas eller från vilka utbetalningar beordras. Summan av alla dessa in- och utbetalningar överförs dagligen till ett centralt postgirokonto som benämns statsverkets checkräkning i postgirot. I fråga om inbetalningar gäller dock att denna överföring från myndigheternas postgirokonton till det centrala postgirokontot sker med några dagars fördröjning. De överskott eller underskott som uppkommer i det centrala postgirokontot regleras varje dag mot statsverkets checkräkning i riksbanken. Detta indirekta utnyttjande av checkräkningen i riksbanken, nämligen avräkning mot postgirot, är det vanligaste. Vid sidan härav utnyttjas emel-

SOU |986: 22 Riksbankens uppgifter 143

i

.i 2 l F lertid checkräkningen i riksbanken på ett mer direkt sätt av vissa myndigheter. Utbetalningar sker då genom att myndigheten drar en check på statsverkets checkräkning och inbetalningar kan även göras direkt till checkräkningen. Även om beloppen kan vara nog så stora är det här fråga om ett fåtal transaktioner. Bl.a. sätter affärsverken vid några tillfällen under året in räntan på statskapitalet eller del av beräknat överskott. Vid sidan av statsverkets centrala checkräkningi riksbanken har ett par myndigheter och affärsverk egna checkräkningar i riksbanken. Dessa checkräkningar har samma karaktär som en checkräkning i en affärsbank. Den dagliga regleringen av statsverkets checkräkning omfattar inte dessa checkräkningar. Till riksbankens centrala uppgifter som statens bank hör också att vara ombud för statsverket i den dagliga clearingen mellan affársbankerna, postgirot och riksbanken. Denna clearingverksamhet behandlas i avsnitt 6.5. I den mån regleringen av statens inkomster och utgifter mot postgirot eller de direkta transaktionerna leder till ett underskott på statsverkets checkräkning måste detta varje dag täckas, vanligen genom statlig upplåning. Ansvarig för statens upplåning är riksgäldskontoret. Enligt 7 § lagen om riksgäldskontoret är kontoret skyldigt att täcka de underskott som uppkommer på statsverkets checkräkning i riksbanken. Detta sker genom att riksgäldskontorets egen checkräkning i riksbanken belastas. Om också riksgâldskontorets checkräkning visar underskott sker upplåning mot olika skuldebrev. I den mån statsverkets checkräkning visar ett överskott, för riksgäldskontoret Över överskottet till sin egen checkräkning och använder behållningen till att lösa in motsvarande belopp av statens kortfristiga skuld. Vid varje dags slut är behållningen på statsverkets och normalt även riksgäldskontorets checkräkning i riksbanken således i princip reglerad. I vissa situationer kan emellertid riksgäldskontorets checkräkning ha en behållning. t. ex. när kontoret inte har någon kortfristig upplåning i riksbanken. Överskottet förräntas då till en räntesats som motsvarar senaste statsskuldväxelemission. Staten har varje månad mycket stora in- och utbetalningar som inte är heller kan vara - helt även om statens och inte synkroniserade budget skulle vara balanserad över budgetåret. Detta innebär att det vissa dagar uppkommer stora överskott eller underskott på statsverkets checkräkning före regleringen mot riksgäldskontorets checkräkning. Finansiering av dessa kortfristiga likviditetssvängningar sker genom att riksgäldskontoret lånar konfristigt i riksbanken mot skattkammarväxlar, löpande oftast på en dag. När statsverkets checkräkning visar ett överskott används detta för att amortera denna kortfristiga skuld. Till följd av de mycket stora dagliga svängningarna av saldot på statsverkets checkräkning kan denna utlåning från riksbanken bli betydande. Huvuddelen av statens upplåning är av mer långfristig natur än den som nämnts i det föregående och sker bl. a. mot obligationer och statsskuldväxlar. Löptiderna kan variera mellan ett halvt och tio år. Dessa värdepapper säljs av riksgäldskontoret via banker och fondkommissionärer till hushåll, företag, försäkringsbolag och banker. Riksbanken förvärvar i sin roll som

å i l 144 Riksbankens uppgifter i i

centralbank sådana skuldebrev direkt från riksgäldskontoret när detta anses penningpolitiskt lämpligt eller för att få material som kan användas i marknadsoperationer. Därutöver förvärvar riksbanken statspapper för placering av t. ex. kassakravsmedel. Riksbanken tar också emot insättningar som företag och kommuner genom särskild lagstiftning får eller är skyldiga att göra på konton i riksbanken. Detta gäller insättningar på allmänna och särskilda investeringsfonder, likviditetsutjämningskonton m. m. Riksbanken håller för dessa ändamål 40000 konton, varav 35000 avser investeringsfondskonton, med en samlad behållning på 34 miljarder kr. Investeringsfonderna är en institutionell del i den ekonomiska politiken, medan likviditetsdepositioner o. dyl. används för att söka bemästra tillfälliga svårigheter. Gemensamt är att riksbanken genom riksdagsbeslut ålagts att ta emot dessa medel. Under senare år har denna verksamhet vuxit mycket påtagligt volymmässigt sett. Riksbankens uppgifteri dessa sammanhang inskränker sig dock till att vara kontoförande institut. De regler och villkor som gäller för dessa konton fastställs av andra myndigheter. Till denna verksamhet kan även räknas de medel som avsätts av statens kärnbränslenämnd. Vissa av statens utlandsbetalningar sköts av riksbanken på uppdrag av staten. Dessa betalningar avser bl. a. svenskt bistånd, hemtagning av lån samt betalningar av räntor och amorteringar på utlandslån. Däremot går myndigheternas utlandsbetalningar för köp eller försäljning av varor och tjänster normalt genom postgirots utlandsservice eller bankerna.

6.4.2 Överväganden och förslag

Beskrivningen i föregående avsnitt av de banktjänster som riksbanken utför åt staten visar att dessa är ganska begränsade. Statens betalningstransaktioner utförs således främst i postgirosystemet och betalningsströmmarna salderas på ett konto som kallas statsverkets checkräkning i postgirot vilket sedan står i förbindelse statsverkets checkräkning i

med_

riksbanken. Det är vidare riksgäldskontoret som ombesörjer att medel alltid finns tillgängliga på statsverkets checkräkning i riksbanken. Detta sker genom att medel överförs från riksgäldskontorets checkräkning i riksbanken vilken i sin tur tillförs medel vid försäljning av statspapper av olika slag. Riksgäldskontoret svarar för erforderliga transaktioner. Riksbanken lämnar staten erforderliga korta krediter för att överbrygga tillfälliga likviditetsfluktuationer, t. ex. i samband med utbetalning av kom-

munalskattemedel och folkpensioner. Som nämnts håller riksbanken också

konton för investeringsfonder, likviditetsdepositioner m.m. med anledx beslut. ning av riksdagens Med tanke på de väldiga flöden av betalningar och den omfattande upplåning som sker för den statliga verksamheten måste riksbankens roll som statens bank sägas vara ganska blygsam. Enligt kommitténs mening bör också riksbankens verksamhet på detta område inriktas mot sådant som kan sägas vara naturliga centralbanksuppgifter. l sammanhanget bör nämnas att riksrevisionsverket (RRV) på uppdrag av regeringen arbetar med långsiktig utveckling av det statliga redovis-

a

SOU 1986: 22 g Riksbankens uppgifter 145 l

ningssystemet, Dessutom arbetar RRV i kontakt med finansdepartementet l

med att söka modernisera betalningssystemet. RRV räknar med att moderniseringen av betalningssystemet bl. a. bör kunna leda till förenklingar av transaktionerna mellan postgirot, riksgäldskontoret och riksbanken. Kommittén har inte anledning att ha andra synpunkter på riksbankens medverkan i de statliga betalningstransaktionerna än att denna medverkan bör begränsas så långt detta är praktiskt lämpligt. Verksamhet med ringa anknytning till centralbanksuppgiften bör successivt elimineras. Riksbanken bör även i fortsättningen kunna ta emot och utföra betalningar gentemot statsverket. De närmare formerna bör regleras genom särskilda föreskrifter. Dessa föreskrifter bör som f. n. bestämmas av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer och avse de betalningsrutiner som de berörda myndigheterna skall hålla sig till. Även om föreskrifterna i formell mening inte är bindande för riksbanken bör de givetvis utformas i samråd med riksbanken för att en lämplig samordning skall kunna ske med bankens betalningsrutiner. Någon bestämmelse som säger att betalning endast får ske från statsverkets tillgodohavande i banken” behövs inte eftersom riksgäldskontoret är skyldigt att tillse att medel finns disponibla. Kommitténs förslag i det följande att statsverket skall få en kontokredit i riksbanken kan dessutom innebära att utbetalning kan komma att göras från konto som uppvisar skuld. På samma sätt som nu bör riksbanken också kunna hålla checkräkning för statliga affársverk och vissa andra statliga myndigheter. Beträffande riksbankens medverkan i statsverkets betalningar förordas således att riksbanken skall motta betalningar och göra utbetalningar för statsverket. Vad så gäller riksbankens medverkan i finansiering av de kortfristiga likviditetssvängningarna i statens verksamhet tillgår den i princip så att skattkammarväxlar med en löptid på oftast en dag utväxlas mellan riksgäldskontoret och riksbanken. Det torde få betraktas som en sedvanlig centralbanksuppgift att i viss utsträckning medverka i att utjämna tillfälliga förskjutningar mellan statens inkomst- och utgiftsflöden. Enligt kommitténs mening är det inte nödvändigt att arbeta med kortfristiga skuldebrev mellan riksbanken och riksgäldskontoret för dessa försträckningar. Kan riksbanken låna ut pengar till svenska bankaktiebolag genom att dessa får dra medel från sin checkräkning i riksbanken (l7 § RBL) bör en motsvarande ordning kunna gälla för statsverket. Enligt vad kommittén har erfarit ansluter detta f.ö. nära till den praktiska hantering som har utvecklats mellan riksgäldskontoret och riksbanken. Kommittén anser därför att riksbanken bör få bevilja statsverket en kontokredit i banken för att täcka kortfristigt behov av betalningsmedel. Det bör ankomma på riksgäldskontoret att disponera denna kredit. Krediten bör vara räntebelagd och löpa med en ungefärlig penningmarknadsränta. Ekonomiskt motiv för staten att utnyttja denna facilitet bör därmed saknas. Räntan bör beräknas inom och belasta XV huvudtiteln Räntor på statsskulden, m. m. För att kunna täcka de största förekommande dagliga förskjutningarna skulle krediten i nuvarande penningvärde behöva uppgå till ca 20 miljarder kr. Kommittén har övervägt om det är lämpligt att i lagen begränsa den maximala storleken på kontokrediten eller det genomsnittliga utnyttjandet

lO- l6-233

146 Riksbankens SOU l986: 22

uppgifter

av krediten. Syftet skulle i så fall vara att med någon reglering säkerställa att denna låneform endast användes för att finansiera kortfristiga förskjut- Kommittén konstaterar emelningar mellan statens in- och utbetalningar. lertid att det inte finns någon gräns för annan kort- eller långfristig statlig upplåning. Under sådana omständigheter framstår det som onödigt att i lag som närmast syftar till att åstadkomma en reglera en form av upplåning administrativ förenkling av samröret mellan riksgäldskontoret och riksbanken. Det bör i stället få ankomma på riksbanken som långivare att hålla uppsikt över hur kontokrediten utnyttjas och vid behov lämna synpunkter härpå till riksgäldskontoret. Inom riksbanken bör det ankomma på fullmäktige att bestämma de räntevillkor m. m. som skall gälla för utnyttjande av krediten. Även om statens budget för ett visst budgetår resulterar i ett stort underskott förekommer ändå under kortare perioder att statens inkomster är större än dess utgifter. Dessa likviditetsöverskott bör, liksom nu, också kunna innestå i riksbanken. Sådant tillgodohavande bör löpa med en ungefärlig penningmarknadsränta. Inom riksbanken bör det ankomma på fullmäktige att bestämma de räntevillkor som skall gälla för statsverkets tillgodohavande i riksbanken. Om det förfarande som nu nämnts används för att hantera statsverkets positiva och negativa kortfristiga likviditetsförskjutningar uppkommer penningpolitiska effekter som är helt likvärdiga med det utbyte av skattkammarväxlar som f.n. förekommer mellan riksgäldskontoret och riksbanken. Förslaget innebär således endast en administrativ förenkling. Kommittén förordar således att för att täcka statsverkets kortfristiga behov av betalningsmedel får riksbanken bevilja statsverket en kontokredit. Statsverket får även ha medel placerade i riksbanken. Fullmäktige skall besluta om de villkor som skall gälla för statens skuld resp. tillgodohavande i riksbanken. Riksbankens medverkan i försäljning av statspapper syftande till att finansiera långfristiga underskott i statens budget har berörts i avsnitt 6.3 och behandlas utförligt i kapitel 9. Som ett ekonomisk-politiskt instrument används ibland likviditetsdepositioner. Detta innebär att riksdagen beslutar att företag och kommuner för viss tid i riksbanken skall göra insättningar vars storlek beräknas på vissa grunder. Riksbanken saknar inflytande över de materiella reglerna för dessa depositioner. De stora likviditetsdepositioner som under senare tid gjorts i riksbanken till låg ränta, använder riksbanken för att finansiera köp av högförräntande statspapper. Omslutningen på riksbankens balansräkning ökar och ett intryck kan skapas att riksbanken med lån finansierar statens budgetunderskott. Den verkliga innebörden är emellertid att indirekt och under några år en del av statens upplåningsbehov kommer att placeras hos företag och kommuner. Till följd av den stora skillnaden mellan inlånings- och utlåningsräntan uppkommer dessutom betydande räntevinster hos riksbanken, vilka kvartalsvis överförs till statsverket som förskott på vinstutdelningen. Motsvarande effekter finns i fråga om investeringsfondsmedel vilka insätts på räntelöst konto i riksbanken. Investeringsfonderna synes dessutom vara ett varaktigt inslag i den ekonomiska politiken.

SOU 1986: 22 Riksbankens uppgifter

www,... r*

När investeringsfondsmedel och likviditetsdepositionerna insätts på konton i riksbanken ökar således riksbankens balansräkning i omfång, riksbankens resultaträkning visar på stora vinster, antalet transaktioner mellan riksbanken och statsverket blir större än vad som är nödvändigt, allt till följd av verksamhet som det inte är självklart att en centralbank bör utföra. De nackdelar som är förenade med att investeringsfondsmedel och likviditetsdepositioner och liknande sätts in i riksbanken kan helt eller delvis elimineras om medlen i stället sätts in i riksgäldskontoret. En sådan ordning tillämpades för övrigt beträffande de depositioner som bl. a. skogsföretag fick göra i anslutning till den s. k. Koreaboomen i början på 1950-talet. Insättning av här aktuella medel görs f.n. på konto som förs vid riksbankens olika kontor. Som tidigare nämnts tar riksbanken inte någon saklig befattning med insatta medel. Detta sköts i stället av andra myndigheter, främst regeringen och statens industriverk. Beträffande hanteringen av medlen kan som jämförelse nämnas att det nu aktuella Allemanssparandet mot avgift administreras av bankerna, men det sparade beloppet överförs till riksgäldskontoret. Det kan ligga nära till hands att riksgäldskontoret mot överenskommen ersättning uppdrar åt riksbanken att administrera här aktuella konton. Riksbankens kunskap om villkor m.m. kan då användas för rådgivning till främst småföretag. Detta är i så fall en affärsverksamhet som kommittén i avsnitt 6.6.2 föreslår att riksbanken skall ha rätt att utföra. Med den ordning »som nu antytts blir antalet transaktioner färre och mindre konstruerade, riksbankens balansräkning ger inte intryck av att banken lånar ut stora belopp till staten. Den administrativa uppgiften som inte har utpräglad centralbankskaraktär, sker då i stället på uppdrag av ansvarig myndighet. Riksbankens bestyr med här aktuella konton regleras f. n. med särskilda lagar och alltså inte i riksbankslagen eller bankoreglementet. Av lagen om riksgäldskontoret (3§ 2 st) framgår redan att kontoret på uppdrag av riksdagen kan utföra tjänster av t. ex. detta slag. Enligt kommitténs mening bör de administrativa reglerna för investeringsfonderna anpassas med beaktande av vad som nu anförts. Vidare är det lämpligt att reglerna för ev. framtida likviditetsdepositioner m. m. utformas så att inflytande medel kan samlas i riksgäldskontoret i stället för i riksbanken. Enligt kommitténs mening är det också lämpligt att kärnbränslenämndens medel sätts in i riksgäldskontoret. Riksgäldskontoret kan därmed ges ytterligare centrala fmansförvaltande uppgifter. Riksbanken och riksgäldskontoret bör ta de initiativ till administrativa ändringar och lagändringar som erfordras.

6.5 Bankernas bank

6.5.1 Nuvarande ordning När riksbanken 1897 omvandlades till att bli landets centralbank innebar det bl.a. ändrade förhållanden till övriga banker i landet. Riksbanken skulle i princip upphöra att i konkurrens med bankerna ha affärsförbindelser med hushåll, företag och kommuner. I stället skulle riksbanken i sin

148 Riksbankens uppgifter SOU l986: 22

nya roll bl. a. ge bankerna lån, ta emot inlåning från bankerna och medverka i betalningsutjämning mellan bankerna. En bank är alltid illikvid i den meningen att den inte är beredd att omgående betala ut samtliga insättningar som gjorts i banken av hushåll och företag. Eftersom insättarna i regel inte samtidigt önskar ta ut sina pengar gör detta ingenting, men banker måste hålla en så hög likviditet att de kan möta normala anspråk på utbetalningar. Samtidigt medför i allmänhet hög likviditet förhållandevis låg avkastning på tillgångarna. Likviditeten hålls i form av sedlar och värdepapper som snabbt och helst utan kursförlust kan realiseras. En annan möjlighet är att ha tillgodohavanden i riksbanken eller att där ha en outnyttjad kreditmöjlighet. Den ekonomiska verksamhetens behov av betalningsmedel - och därmed bankernas behov av likvida reserver - fluktuerar över året. Anspråken från allmänheten är ofta höga i anslutning till månatliga löneutbetalningar, semestertid och julhandeln. Dessa variationer kan förutses av bankerna som skulle kunna bygga upp likviditet för att klara utbetalningarna. Efter några dagar strömmar pengarna tillbaka in i bankerna som åter blir likvida. Det är då praktiskt att dessa snabbt växlande behov av sedlar och andra betalningsmedel kan tillgodoses genom att bankernas ställning i förhållande till riksbanken ändras i stället för att omfattande och kortfristiga värdepapperstransaktioner skall behöva göras. Det brukar också framhållas att centralbanken är en långivare till bankerna om andra ñnansieringsmöjligheter inte skulle vara för handen (lender of last resort). Fördelen härmed år att en bank i princip alltid kan tillgodose insättares önskemål om uttag i banken. Om en bank skulle få svårigheter att tillgodose detta eller ett rykte härom skulle uppstå, skulle allvarliga störningar kunna uppkomma i bankväsendet och betalningssystemet. Även nu antydd potentiell uppgift kan sägas ingå i riksbankens roll som bankernas bank. Bl.a. denna fråga berördes när kommittén i kapitel 5 diskuterade riksbankens ändamål och därvid uttalade att riksbanken skall främja ett säkert och effektivt betalningsväsen. x En viktig del i betalningssystemet är regleringen av fordringar och skulder mellan bankerna. Detta sker i den s. k. riksbanksclearingen. Alla affärsbanker samt även postgirot och statsverket har checkräkningar i riksbanken. Sparbankerna ingår i systemet via affärsbanken Sparbankernas Bank och föreningsbankerna via affärsbanken Föreningsbankernas Bank. Varje dags betalningstransaktioner leder till att fordringar uppstår

mellan olika banker. Bankerna har något olika marknadsinriktningar som

gör att in- och utbetalningar fördelas något olika i tiden dem emellan. Riksbanksclearingen innebär att bankerna presenterar sina totala fordringar på varandra. En banks fordran på en annan bank regleras därefter genom att riksbanken för över aktuella belopp mellan bankernas checkräkningar i riksbanken. När fordringarna på en bank blir så stora att underskott uppkommer på dess checkräkning i riksbanken kan den låna av banker som har överskott eller ett relativt sett mindre underskott. De olika bankernas ställning kan därmed kortfristigt utjämnas. De lånetransaktioner som utförs för att åstadkomma denna utjämning bildar den s.k. dagslånemarknaden. När lånetransaktionerna mellan bankerna inte förslår för att eliminera

SOU 1986: 22 Riksbankens uppgifter 149

underskott på en eller flera bankers checkräkning i riksbanken, måste bankerna låna i riksbanken. Detta kan i regel ske genom utnyttjande av bankens checkräkningskredit i riksbanken. Lånevolymen är inte fastlagd men räntevillkoren används som penningpolitiskt styrinstrument av riksbanken. I anslutning till skatteuppbörd och liknande kan det samlade banksystemet tillfälligt behöva låna särskilt mycket i riksbanken. Lånebehovets omfattning bestäms annars i regel av den fmans- och penningpolitik som staten bedriver. Om riksbanksclearingen i stället resulterar i ett samlat överskott borde resultatet bli en nettofordran på riksbanken. Detta har emellertid inte blivit fallet i praktiken. Riksbanken har nämligen till helt nyligen inte givit någon ränteersâttning för behållning på bankernas checkräkningar, utöver på de belopp som bankerna varit ålagda att hålla enligt bestämmelserna om kassakrav. Räntegottgörelse på kassakravsmedel har slopats fr.0. m. den 13 januari 1986. l stället har riksgäldskontoret tagit emot dagsinlåning från bankerna och därvid gett en viss ränteersättning. Detta har lett till att överskott på bankernas checkräkning i riksbanken lånats ut till riksgäldskontoret i form av dagslån. Riksgäldskontoret har emellertid knappast något behov av dessa dagslån. Den mycket kortfristiga upplåning som riksgäldskontoret har behov av för att dagligen kunna reglera statsverkets checkräkning sker i riksbanken och har beskrivits i avsnitt 6.4. Den ränteersättning som riksgäldskontoret gett för dessa dagslån har fastställts efter samråd med riksbanken och har varierat mycket kraftigt, främst på grund av penningpolitiska hänsyn. Det bör i detta sammanhang nämnas att riksgäldskontoret tidigare hade möjlighet att också ge dagslån till bankerna på samma sätt som riksbanken. I den nya lagen (1982: 1158) för riksgäldskontoret har denna möjlighet tagits bort. Utlåningen till bankerna är ett viktigt penningpolitiskt instrument. Det ansågs därför naturligt att endast riksbanken skulle ha denna möjlighet. Ett motsvarande resonemang kan föras vad gäller dagsinlåning från bankerna. I riksbankens roll som bankernas bank ingår naturligtvis också försörjningen med sedlar och mynt som slussas ut i ekonomin via bankerna och posten. Betalningsmedelsförsöijningen behandlades i avsnitt 6.1. Det kan också tilläggas att bankernas betalningar till riksbanken för köp av sedlar och mynt, men också för köp av utländska valutor och svenska statspapper, sker via bankernas checkräkningar i riksbanken. På motsvarande sätt sker riksbankens betalningar till bankerna för dess köp av sedlar, mynt och utländsk valuta. I många länder utövas statens tillsyn över bankerna av centralbankema. Även detta skulle kunna sägas ingå i en centralbanks uppgift som bankernas bank. I vårt land åvilar denna uppgift en särskild myndighet, bankinspektionen, som hör till finansdepartementet. Bankinspektionen övervakar efterlevnaden av de författningar som reglerar bl. a. bankernas verksamhet. Syftet med tillsynen är i första hand att skydda insättarna mot förluster. Som anfördes ikapitel 5 ser kommittén inte skäl att pröva frågan om att föra över denna uppgift till riksbanken. Trots att reformeringen av riksbanken 1897 syftade till att skapa en

150 Riksbankens uppgifter

centralbank med uppgiften att vara bl.a. bankernas bank, kommer detta inte till särskilt tydligt uttryck i den nuvarande riksbankslagen. Riksbankens utlåningsrörelse regleras i 17 § RBL. Någon begränsning så att utlåning endast - eller ens främst - skulle avse banker finns inte. I stället beskrivs utförligt löptider och säkerheter för lånen, förhållanden som otvivelaktigt är av mindre betydelse vid utlåning till banker. År 1982 tillkom dock en bestämmelse som gör det möjligt för riksbanken att medge utlåning till banker utan särskild säkerhet t.ex. i form av att en bank belastar sin checkräkning i riksbanken. Riksbankens inlåning regleras i 19 § RBL. Inte heller för denna verksamhet finns någon begränsning till inlåning från banker. Tvärtom föreskrivs bl.a. att andra än banker kan få räntegottgörelse på medel innestående på checkräkning. Riksbanken får dock sedan 1936, där omständigheterna påkallar det, medge att ränta betalas till bank för dess tillgodohavande på checkräkning i riksbanken. Riksbanken har också helt nyligen beslutat att betala ränta på bankers tillgodohavande i riksbanken utöver gällande kassakrav. I 19 § RBL ges emellertid ett klart uttryck för en av riksbankens uppgifter som bankernas bank, nämligen att utföra clearing inom banksystemet. I sista stycket i denna paragraf anges således att fullmäktige även får vidta de anordningar som är nödvändiga för att underlätta betalningsutjämning (clearing).

6.5.2 Överväganden och förslag

I en centralbanks traditionella uppgift som bankernas bank ingår bl. a. att lämna lån till bankerna och att ta emot likviditetsöverskott från dessa. Detta är en viktig uppgift i förhållande till bankerna och dessutom en uppgift som är av betydelse för att betalningssystemet skall fungera väl. Samtidigt är de villkor i form av räntesatser och lånevolymer som riksbanken tillämpar centrala penningpolitiska instrument. Denna aspekt på ut- och inlåning till bankerna behandlades i avsnitt 6.3. I den nuvarande riksbankslagen framgår inte tydligt att riksbankens inoch utlåningsverksamhet främst skall avse bankerna. Något hinder finns nämligen inte för in- och utlåning till allmänheten och kommunerna i konkurrens med bankväsendet i övrigt. Enligt kommitténs mening bör en precisering göras så att det klart framgår att in- och utlåningen skall avse bankerna. Samtidigt bör bestämmelser om löptider på lån och säkerheterna för dessa kunna utgå ur lagen. Det bör ankomma på riksbanken att bestämma alla villkor för sin ut- och inlåning till bankerna. Riksbankens medverkan i betalningsutjämning bör kunna regleras på i huvudsak samma sätt som nu. I den nuvarande riksbankslagen uttalas att riksbanken till svenska bankaktiebolag får bevilja kredit i checkräkning utan annan säkerhet än låntagarens egen förbindelse (17 §). Detta betyder att riksbanken fungerar som bankernas bank endasti förhållande till affärsbankerna. Sparbankerna och föreningsbankema har kontakt med riksbanken via bl.a. de för detta ändamål inrättade affärsbankerna Sparbankernas Bank och Föreningsbankernas Bank. Stmkturutvecklingen på bankområdet har gjort att åtskil-

SOU 1986: 22 Riksbankens uppgifter

liga sparbanker och några centralkassor inom föreningsbanksrörelsen är större än några affärsbanker. Det förefaller då inte rimligt att utesluta att riksbanken lämnar checkräkningskrediter direkt till enskilda sparbanker och föreningsbanker. En möjlighet till detta öppnas om i riksbankslagen ordet ”bankaktiebolag” ersätts med ordet ”bankinstitut”. Med bankinstitut förstås här - liksom i lagen om kreditpolitiska medel - bankaktiebolag, sparbank och centralkassa för jordbrukskredit. Riksbankens in- och utlåning regleras nu i 17 och 19 §§ RBL. Dessa hör till de mest omfattande paragraferna i lagen och har delvis karaktär av placeringsföreskrifter för en bank. Till saken hör att i 6, 7 och 8 §§ BRG också finns omfattande bestämmelser om jäv och säkerheter som skall iakttas i utlåningsrörelsen. Enligt kommitténs mening bör den nya lagen i stället kortfattat ange riksbankens uppgift som bankernas bank. Kommittén förordar därför att det i lagen föreskrivs att riksbanken får till penningpolitiskt motiverade villkor bevilja lån till och motta inlåning från svenska bankinstitut samt medverka i betalningsutjämning. När riksbanken får bevilja lån och motta insättningar följer därav att riksbanken också får fastställa villkoren härför. De ränte- och volymvillkor som riksbanken tillämpar bestäms främst av den penningpolitik som bedrivs och har föga att göra med riksbankens roll som bankernas bank. I avsnitt 6.3 om kreditpolitiken har kommittén i fråga om formen för riksbankens beslut på detta område redan föreslagit att det är fullmäktige som skall avgöra frågor om räntevillkor vid utlåning till och inlåning från svenska bankinstitut. Kommittén pekade i det föregående på att riksgäldskontoret tagit emot dagsinlåning från bankerna. Räntesatsen, som har penningpolitisk betydelse, har fastställts efter samråd med riksbanken. Skälet till att bankerna placerat dagslån i riksgäldskontoret i stället för i riksbanken är att riksbanken till helt nyligen inte lämnat någon räntegottgörelse på tillgodohavanden på bankernas checkräkningar. För ett par år sedan slopades riksgäldskontorets möjligheter att lämna dagslån till bankerna. Den ordning som tillämpats har inneburit att ett antal onödiga transaktioner behöver genomföras. Den har också gett riksgäldskontoret en centralbanksuppgift som i stället bör åvila riksbanken. Kommittén anser därför att riksgäldskontoret inte bör ta emot dagslån. Samtidigt bör riksbanken få lämna en penningpolitiskt motiverad ränta på bankernas tillgodohavande på checkräkning i riksbanken. Kommittén konstaterar att en ordning av detta slag genomförts av de två myndigheterna under slutfasen av kommitténs arbete. Det kortfristiga ñnansieringsändamål som dagsinlåning i riksgäldskontoret tillfälligt kunnat fylla för staten, kan på ett enkelt sätt ersättas med utnyttjande av den kontokredit i riksbanken som kommittén i avsnitt 6.4 förordat att statsverket skall få. Nu införd ordning bör fullföljas med att 18 § riksgäldslagen ändras, eftersom där uttalas att riksgäldsfullmäktige kan överlåta åt riksgäldsdirektören att besluta om upptagande av dagslån. Kommittén lämnar emellertid inte något förslag om en sådan lagändring eftersom kommittén i kapitel 9 föreslår förändringar som förutsätter att riksgäldslagen upphävs.

152 Riksbankens uppgifter SOU 1986: 22

I detta avsnitt har kommittén förordat att föreskrifter införs som bl. a. innebär att riksbanken kan lämna lån till bankinstitut på de penningpolitiskt motiverade villkor som fullmäktige beslutar. Dessa föreskrifter och de begränsningar som kommittén i övrigt förordat i fråga om riksbankens möjligheter att ge lån, kan göra att riksbankens handlingsmöjligheter i ett avseende blir för hårt beskuma. I avsnitt 5.2.3 förordade sålunda kommittén att det skall vara en lagfäst uppgift för riksbanken att främja ett säkert och effektivt betalningsväsen. För att kunna fullgöra denna uppgift bör riksbanken vid behov kunna låna ut pengar även till andra företag än bankinstitut som verkar på kredit- och penningmarknaden. Villkoren för sådan utlåning utformas i varje särskilt fall. Härutöver kan riksbanken också i vissa fall behöva kunna låna ut pengar till bankinstitut på andra villkor än de penningpolitiskt motiverade villkor som gäller för bankers upplåning i riksbanken. Bestämmelser bör således finnas som möjliggör utlåning till bankinstitut och andra finansiella företag på villkor som utformas i vaije särskilt fall. Utlåningen av här aktuellt slag bör endast få ske i undantagsfall när det föreligger synnerliga skäl. Exempel på en situation då det kan bli aktuellt att överväga att lämna lån är om konkurs eller betalningsinställelse hotar bankinstitut eller annat finansiellt företag och om en sådan utveckling, enligt riksbankens bedömning, medför att förtroendet för landets kreditoch betalningssystem riskerar att allvarligt undergrävas. För att hålla möjligheten öppen och bevilja lån i de här avsedda fallen förordar kommittén att riksbanken när synnerliga skäl föreligger får bevilja lån till svenska bankinstitut och till andra företag som står under tillsyn av bankinspektionen eller försäkringsinspektionen på andra villkor än sådana som är penningpolitiskt motiverade. Fullmäktige skall besluta om sådant lån skall lämnas och villkoren härför.

6.6 Övriga uppgifter

6.6.1 Lån till allmänheten Gällande ordning Flera av författningsbestämmelserna som gäller för riksbanken härrör från tiden då banken i likhet med andra banker bedrev utlåning till allmänheten och utförde vissa andra tjänster som hade anknytning till vanlig bankrörelse. Som påpekats i direktiven härrör också den gällande riksbankslagen i många stycken från 1897 års riksbankslag och bankoreglementet sträcker sig i vissa fall ännu längre tillbaka i tiden. Dessa bestämmelser skall nu något beröras. Riksbankslagen upptar i 17 och 19 §§ bestämmelser om utlåning och inlåning där vissa villkor anges om hur lånerörelsen får bedrivas. Bestämmelserna, som har sitt ursprung i 1897 års lag, tar sikte på den lâneverksamhet som är riktad mot allmänheten. Då det gäller Utlåningen föreskrivs bl. a. vilken säkerhet som skall finnas och i vilka former som utlåningen får bedrivas. För inlåningen anges de slag av konton där de innestående medlen får vara placerade samt när ränta får betalas.

Riksbankens uppgifter

I bankoreglementet kompletteras föreskrifterna om utlåning med utförliga bestämmelser om att lån inte får ske till personer i bankens ledning och till bolag eller föreningar där dessa personer har ett väsentligt ekonomiskt intresse (6 §). Från 1897 års lag härrör några bestämmelser i RBL som

avser tjänster till allmänheten. Således måste riksbanken utan avgift till- l

l handahålla växlar mot att pengar betalas in. Vidare får banken vid varje l regionkontor ta emot pengar för att ombesörja betalning på annan ort (21 §). l 24 § RBL finns bestämmelser om riksbankens depositionsverksamhet som innebär att riksbanken får ta emot och förvara guld, silver, aktier, andra värdepapper samt gods under försegling. Tidigare gällde även att riksbanken var skyldig att ta emot vissa depositioner från andra statliga myndigheter samt från utländska försäkringsbolag. I BRG anges att fullmäktige bestämmer avgift för de tjänster som här beskrivits (9 §). Till depositionsverksamhet kan också hänföras en bestämmelse i 15 kap. 8 § föräldrabalken enligt vilken värdehandlingar i vissa fall skall nedsättas i riksbanken eller i annan bank. Den utlåning till allmänheten som riksbanken i äldre tider ägnade sig åt har efter hand allt mer minskat i omfattning. Långivningen till allmänheten som alltjämt förekommer bedrivs såväl vid huvudkontoret som vid regionkontoren och avser finansiering av köp av premieobligationer som säljs i samband med emissioner. Riksbanken svarar för en mindre del av försäljningen av de premieobligationer som emitteras. De obligationer riksbanken säljer finansieras i hög utsträckning genom lån i riksbanken. Vid utgången av 1985 fanns det ca 27 400 lån för detta ändamål och den sammanlagda lånesumman uppgick till cirka 697 milj. kr. Riksbanken bedriver vidare utlåning för betalning av arvsskatt och förvaltar i samband därmed värdehandlingar. Förfarandet innebär i korthet att riksbanken betalar arvsskatten och att den skattskyldige får motsvarande skuld till banken. Som säkerhet för skulden överlämnar den skattskyldige värdehandlingar bestående av aktier och intecknade skuldebrev. Riksbanken förvaltar värdehandlingarna så länge dessa står kvar som säkerhet. Bestämmelser om detta finns i 52 § 2 mom. lagen (1941: 416) om arvs- och gåvoskatt samt i arvsskatte- och gåvoskatteförordningen (1958: 563). Förvaltningen redovisas till kammarkollegiet före den 1 augusti varje år. Vidare lämnas varje år före den 1 september en redogörelse till regeringen om verksamheten. De nämnda uppgifterna sköts vid bankens huvudkontor. Vid utgången av 1985 uppgick riksbankens fordran på grund av förskotterad arvsskatt till 29 milj. kr. och det antal ärenden som det gällde var ca 45 stycken. Ytterligare en form av utlåning föreskrivs i 17§ riksbankslagen där riksbanken bemyndigas att ge checkräkningskredit med högst 200 milj. kr. till Sveriges Investeringsbank Aktiebolag utan annan säkerhet än bolagets egen förbindelse. Denna kreditmöjlighet har emellertid aldrig kommit att utnyttjas. Riksbanken bedriver också viss inlåningsrörelse som består i att banken håller checkräkningskonton för sina anställda. I framställning till riksdagen den 24 oktober 1974 har riksbanksfullmäktige uttalat att dessa löneutbetalningar skulle kunna överföras till en affärsbank. Emellertid ansåg fullmäk-

_ i

154 Riksbankens uppgifter

tige att ett bibehållande av dessa konton torde vara ett önskemål från de anställda och därför föreslog fullmäktige inte någon förändring. En bestämmelse som bör nämnas i detta sammanhang är 22 § RBL där banken ges rätt att bedriva inkassorörelse. Även den har sitt ursprung iden l tid då riksbanken verkade som en bank bland alla andra. Lånerörelsen gentemot allmänheten var tidigare mer omfattande. Ännu under 1970-talet bedrev riksbanken en viss kommersiell utlåning till företag om än i ringa omfattning. Denna utlåning motiverades av att bankens regionkontor därmed kunde hålla en viss kontakt med kreditmarknaden och näringslivet på orten. Denna kreditgivning ansågs också ge riksbanken ett medel att påverka räntesättningen. Denna beloppsmässigt blygsamma 1 utlåning har numera helt avvecklats. Vid sidan av utlåningen till företag

l

bedrev riksbanken även utlåning till privatpersoner genom en s. k. avbetal- 1 ningslånefond. Sådana lån lämnades under senare tid väsentligen för för-

värv av bostadsrätt liksom för bosättning i de fall då bosättningslån inte

l

ansågs kunna komma ifråga. Avbetalningslånefonden upphörde fr. o. m. J l den ljanuari 1984 (FiU 1982/83:27, rskr 1982/83: 184). Vid utgången av

1985 utestod 6 800 avbetalningslån till ett sammanlagt belopp om ca 36 milj. I

kr. l

l Riksbanken ombesöijde även utgivningen av bosättningslån enligt för- l l ordningen (1976: 264) om statligt bosättningslån. Denna långivning upphörde vid utgången av 1981. Vid utgången av 1985 utestod ca 19000 lån till ett sammanlagt belopp om ca 47 milj. kr. Denna lånestock beräknas vara z

avvecklad 1990. I

l

överväganden och förslag

Lånerörelsen

Gällande bestämmelser i riksbankslagen och i bankoreglementet om bankrörelsen speglar väsentligen en äldre tids uppfattning om riksbanken som innebär att banken sågs som en kreditgivande bank bland andra banker. Det bör också noteras att utbyggnaden av riksbankens lokala kontorsnät motiverades av att banken därmed skulle få bättre möjligheter att ge lån till allmänheten. Utvecklingen till en modern centralbank har emellertid inneburit en minskning av riksbankens utlåning till allmänheten vilket medfört att de bestämmelser som berör dessa delar fått ett allt mindre materiellt

innehåll. I det föregående har kommittén vid flera tillfällen framhållit 1

att ,

den nya riksbankslagen skall ges en utformning och ett innehåll som l

roll som centralbank. Riksbankens bör

l

präglas av riksbankens uppgifter därmed också i största möjliga utsträckning begränsas till uppgifter som

har karaktär av centralbanksuppgifter. Detta innebär att mycket av den i I

verksamhet som här berörts inte i fortsättningen bör bedrivas av riksbanken. Kommittén vill då först behandla riksbankens medverkan vid försäljning

q

av premieobligationer. Riksbanken uppträder här som kommissionär för riksgäldskontoret. Av den samlade försäljningen av premieobligationer har

riksbanken under de senaste fem åren svarat för 10 ä 15%. Övrig försälj-

ning sker genom banker, posten, fondkommissionärer och riksgäldskontoret.

i Riksbankens uppgifter 155

Av riksbankens försäljning av obligationer finansieras ca 90% med lån i riksbanken. Belåningsgraden är ca 80%. Lånevillkoren innebär en ränta som motsvarar diskontot plus 5 procentenheter och en lånetid på 4,5 år. Vinster medför extra amortering. Obligationernas löptid är normalt fem år. Det kan hävdas att riksbankens försäljning av premieobligationer i första hand är ett uttryck för de fördelaktiga linansieringsvillkor som erbjuds. Riksbankens kontorstäckning och marknadsföring motsvarar nämligen knappast den försäljning som åstadkoms. En viktig fråga är om denna låneverksamhet underlättar finansieringen av budgetunderskottet i sådan utsträckning att kostnaden i form av låg ränta är motiverad. Enligt kommitténs mening går det dock knappast att på goda grunder visa att ett nettosparande faktiskt uppkommer. Dessutom förefaller det svårt att motivera att en viss försäljningskanal, snarare än försäljning av premieobligationer som sådana, skall understödjas. Det förefaller i stället rimligt att villkoren för premieobligationerna utformas på sådant sätt att erforderlig försäljning kan ske utan att inte marknadsmässiga kreditvillkor tillämpas. Låneñnansiering av försäljning av premieobligationer innebär att riksbanken konkurrerar med andra fmansinstitut i fråga om denna kreditgivning. Detta gäller oavsett de närmare villkor som riksbanken tillämpar. Kommittén anser inte att riksbanken skall bedriva utlåning till allmänheten i konkurrens med kreditinstitut. En sådan ordning är inte förenlig med riksbankens centralbanksroll. Mot bakgrund av vad som anförts är kommittén inte beredd att i den nya riksbankslagen föra in en bestämmelse som möjliggör fortsatt långivning för finansiering av köp av premieobligationer. Utformningen av bestämmelserna i fråga om riksbankens kreditpolitiska uppgifter medger dock att banken även i fortsättningen köper, säljer och förmedlar premieobliga- tioner. Även övrig in- och utlåningsverksamhet som riksbanken bedriver och som inte är av centralbankskaraktär bör enligt kommitténs mening i princip upphöra. Detta gäller den checkräkningskredit som Investeringsbanken enligt nuvarande riksbankslag har möjlighet att ha i riksbanken, men som för närvarande inte utnyttjas. Vidare anser kommittén att det inte längre finns vägande motiv för riksbanken att hålla checkräkningar för sina anställda. När det sedan angår den låneverksamhet som avser lån för erläggande av arvsskatt bör också den upphöra. Denna verksamhet skulle i stället kunna ombesörjas av någon annan myndighet. De bestämmelser där denna låneverksamhet regleras utreds emellertid f. n. av arvs- och gåvoskattkommittén (Fi 1984: 02). De mycket detaljerade jävsbestämmelser som gäller för riksbankens lånerörelse härrör också från den tid då riksbanken var en bank bland andra banker. I den nya lagen behöver därför enligt kommitténs mening inte några bestämmelser med motsvarande innehåll finnas. I sammanhanget kan för övrigt erinras om att förvaltningslagen, som innehåller vissa bestämmelser omjäv, även gäller för riksbanken.

156 Riksbankens uppgifter SOU 1986: 22

Inkasso- och depositionsverksamhet Riksbankens övriga uppgifter, som härrör från den tid då riksbanken var en bank bland andra banker, har numera förlorat större delen av sitt materiella innehåll. Det finns enligt kommitténs mening därför inte någon anledning att i den nya lagen ta med någon motsvarighet till dessa bestäm- -_._..,,._ melser. Riksbanken skall således inte längre vara skyldig att sälja postväx- __,_ lar utställda i Stockholm h, på riksbanken eller få ta emot inbetalningar för

.44 ..

utbetalning på annan ort. Likaså skall riksbanken inte längre få driva inkassorörelse. När det gäller riksbankens depositionsverksamhet har det sedan en längre tid funnits en strävan från riksbanken att helt avveckla denna verksamhet. Som ett led häri har en skyldighet som tidigare fanns för utländska försäkringsföretag att i riksbanken nedsätta värdehandlingar

upphört (SFS 1984: 1116). Ändringen gjordes efter förslag av riksbanksfull-

mäktige med hänvisning till att man såvitt möjligt försöker renodla riksbankens verksamhet till centralbanksfunktioner (FiU 1984/85:77). I och med tillkomsten av en ny riksbankslag bör enligt kommitténs mening steget tas fullt ut att helt avveckla depositionsverksamheten. Detta måste också gälla bankens skyldighet att ta omyndigas värdehandlingar i öppet _ .____.______$__ förvar enligt 15 kap. 8 § föräldrabalken och lagen (1925: 322) om vård av omyndigs värdehandlingar. Enligt kommitténs bedömning finns det inte längre något behov av att vid sidan av andra banker, ha möjlighet att hos riksbanken deponera omyndigas värdehandlingar. Således förordas de ändringarna att riksbanken inte skall anges i de nämnda bestämmelserna.

6.6.2 Ajfärsverksamhet Vid utlämnande av sedlar till posten har riksbanken utfört vissa tjänster genom att dela upp de beställda sedlarna i smärre förpackningar avsedda för olika underpostanstalter. I vilken omfattning så skett har väsentligen berott på personalläget vid riksbankskontoren och lokalförhållandena. På några håll har på detta sätt en mycket omfattande service lämnats postverket utöver vad som kan betecknas som en miniminivå. I samband med den av riksdagen vid 1982/83 års riksmöte beslutade kontorsreformen ställde sig riksdagen bakom ett uttalande av finansutskottet att inget hinder möter mot att riksbankens kassarörelse utvecklas därhän att avgiftsbelagda tjänster kan erbjudas post och banker, t. ex. i form av specialpackning av sedlar och mynt (FiU 1982/83: 27, rskr 1982/83: 184). Riksbanken har med utgångspunkt härifrån numera definierat en enhetlig servicenivå för sin kassaverksamhet intill vilken nksbankens tjänster tillhandahålls utan avgift. Om post och banker gör anspråk på kassatjänster därutöver uttas särskilda avgifter härför. Ovan beskrivna ordning trädde i kraft successivt under hösten 1983 och vintern 1984. Den totala faktureringen under 1984 uppgick till 3,2 milj. kr. och 1985 till 6,5 milj. kr. Intresset för att utnyttja de avgiftsbelagda tjänsterna ökar efter hand. Utöver vad som nu nämnts utför riksbanken tjänster åt andra för vilket man tar betalt, t. ex. uthyrning av vissa utrymmen och datorkapacitet.

SOU 1986: 22 Riksbankens 157 uppgifter

l De tjänster som här berörts har nära anknytning till riksbankens normala

verksamhet och de verkar närmast som ett sätt att minska kostnaderna för l

denna. Enligt kommitténs mening finns det inte någon anledning att göra ändring i den rådande ordningen. Kommittén utgår då från att avgifter som ger minst full kostnadstäckning tillämpas. Riksbankens befogenhet att ta ut avgifter för tjänster av detta slag bör få ett klart uttryck i lagen.

6.6.3 Beredskapsplanläggning Gällande ordning

Enligt 20 § BRG ankommer det på fullmäktige att ombesörja beredskapsplanläggning på bank- och betalningsväsendets område. Fullmäktige skall i erforderlig utsträckning samråda med Överstyrelsen för ekonomiskt försvar och hålla denna myndighet underrättad om beredskapsplanläggningen. Riksbanken har genom detta fått ansvar dels för bankens egen verksamhet vid krig och krigsfara, dels för att erforderliga beredskapsplaner finns för bankväsendet i övrigt. Några närmare regler för den interna planläggningen har inte utfärdats. Arbetet bedrivs emellertid väsentligen enligt riktlinjerna i förordningen (1977: 55) om vissa statliga myndigheters beredskap m. m., oaktat denna förordning inte äger tillämpning på riksbanken. Vid den interna planering-

en beaktas särskilt planer för att vid krigsfara och under krig ta hand om

riksbankens värdeföremål. Planläggningen för att bankväsendet i övrigt skall kunna fungera vid krig och krigsfara bedrivs inte av riksbanken utan av de berörda bankerna. Riksbankens ansvar får anses omfatta övervakning av att planläggningen sker och att den hålls aktuell. Detta arbete bedrivs i en viss utsträckning centralt genom överläggningar mellan riksbankens beredskapsdetalj och bankernas centrala organisationer. Främst är emellertid detta en uppgift för riksbankens regionkontor. Inom de olika regionerna bedöms behovet av banktjänster vid krig och krigsfara och planläggningen sker sedan mot bakgrund av detta behov. Vid krig och krigsfara kan det enligt lagen (1957: 684) om betalningsväsendet under krigsförhållanden ankomma på fullmäktige att ta initiativ till eller yttra sig över förslag till förändringar inom betalningsväsendet som förutsätts i den nämnda lagen. Enligt tillämpningskungörelsen (1964: 18) åligger det riksbanken att i samråd med myntverket och postverket samverka för att trygga tillgången på sedlar och mynt i landets olika delar. Riksbanken förutsättes kunna vidta åtgärder för att förfärdiga och utge provisoriska betalningsmedel. Kungörelsen uppdrar även åt direktören för vederbörande riksbankskontor att om möjligt efter samråd med post och banker svara för samordning av riksbankens, postverkets och andra penninginrättningars verksamhet, som syftar till att trygga penningmedelsförsöxjningen inom länet. Riksbankens roll i försvarsplaneringen har behandlats och fastlagts genom beslut av riksdagen vid 1984/85 års riksmöte rörande ledningen av de civila delarna av totalaförsvaret. I proposition till riksdagen i ämnet (prop. 1984/85: 160) föreslog departementschefen att totalförsvarets civila delar indelas i samhällssektorer eller funktioner och att för varje funktion utses

158 Riksbankens uppgifter SOU 1986: 22

en ansvarig myndighet. Syftet härmed angavs vara att på nivån under regeringen fördela ansvaret för beredskapsförberedelserna i fred och för verksamheten under kriser och krig. Som grundläggande krav på en funktion uppställdes att denna skulle innefatta för totalförsvaret viktig verksamhet som kräver någon form av central statlig ledning. Ytterligare borde innefatta en enhetlig verksamhet och dess uppgifter, mål varje funktion och resurser borde kunna anges på ett entydigt sätt. Bland de samhällssektorer som enligt departementschefens förslag sålunda skulle vid beredskapsplaneringen sammanhållas till en särskild funktion angavs “Betalningsväsende m.m. och såsom ansvarig myndighet härför riksbanken. Riksdagen godkände vad departementschefen i angivna delar anfört (FÖU 1984/85: ll, rskr 1984/85: 388).

Överväganden och förslag

Genom 1984/85 års riksdagsbeslut har statsmakterna givit riksbankens beredskapsplanering ett till sina huvuddrag bestämt innehåll. Den beskrivning av funktionen Betalningsväsende m. m. som lämnas i bilaga till propositionen innebär sålunda bl. a. följande. Målet inom funktionen är beträffande penningmedelsförsörjningen att brist på sedlar och mynt inte skall uppstå i någon del av landet och beträffande betalningsförmedlingen att statliga och kommunala myndigheter, K-företag m. fl. även under krigsförhållanden i görligaste mån skall kunna sköta betalningar utan användning av kontanta medel. Som funktionsansvarig myndighet samordnar riksbanken såväl beredskapsförberedelserna som verksamheten i krig och har därmed att leda även bankföretagens beredskapsförberedelser. I krig är riksbankens uppgift att upprätta samverkansorgan såväl hos civilbefälhavare som hos länsstyrelser. Dessa förutsätts på lägre regional nivå arbeta i nära anslutning till postens samverkansgrupper. Riksbankens regionala organ svarar under krig för samordningen av riksbankens verksamhet med arbetet inom postverket och andra penninginrättningar för att trygga penningmedelsförsörjningen inom berört område. Det skall beträffande det angivna innehållet i funktionen tilläggas att i propositionen anges att beskrivningen av de olika funktionernas avgränsning och uppbyggnad endast är preliminär och att regeringen kommer att ta slutlig ställning till dessa uppbyggnads- och avgränsningsfrågor. Riksbankslagens bestämmelser om beredskapsplanering måste utformas

med sikte såväl på riksbankens interna planering som på den externa

planering vilken anförtrotts riksbanken. I först angivet avseende synes, i nära anslutning till vad som gäller för t. ex. statens järnvägar och televerket (l985z445 24 §, 1985: 764 39 §), böra stadgas att riksbanken skall vidta de åtgärder som behövs för att tillgodose de krav som totaförsvaret ställer. En sådan regel innebär att för varje riksbankens verksamnet måste i fred ständigt beaktas vilka krav totalförsvaret ställer på att verksamheten skall kunna fortsättas under krig. Detta leder till olika slutsatser för olika verksamhetsgrenar. Angelägenheten är uppenbarligen stor av att betalningsmedelsförsörjningen kan fortsättas under krig liksom riksbankens utrikesrörelse. Inom valutaregleringen bör finnas beredskap för atti ett kriseller krigsläge kunna biträda en handelsreglering. De fredstida panerings-

7___ ,, i

SOU 1986: 22 Riksbankens uppgifter 159

uppgifterna kommer därmed bl. a. att innefatta skyldighet att hålla tillräckligt stora sedellager och beredskap för omfördelning av dessa liksom att ha utrustning och kompetent personal för att i krigsläge kunna svara för l utrikesrörelse och annan för totalförsvaret verksamhet. angelägen i Vad härefter angår riksbankens externa beredskapsplanering torde regler om detta böra utformas i nära överensstämmelse med motsvarande instruktioner för övriga funktionsansvariga myndigheter. Allmänt bör anges att det åligger riksbanken att svara för beredskapsplaneringen för betalningsväsendet och därvid i den omfattning som behövs samråda med postverket och banker samt andra berörda kreditinstitut och företag. Riksbanken skall tillika i erforderlig utsträckning samråda med Överstyrelsen för ekonomiskt försvar samt hålla denna myndighet underrättad om beredskapsplaneringen. Mot bakgrund av vad som här anförts förordar kommittén att riksbanken skall ansvara för beredskapsplanläggningen på bank- och betalningsväsendets område. Det åligger därvid riksbanken att i erforderlig utsträckning samråda med överstyrelsen för ekonomiskt försvar samt hålla denna myndighet underrättad om beredskapsplanläggningen. Vid planeringen och genomförandet av riksbankens verksamhet i fred skall de krav beaktas som totalförsvaret ställer. På grund av att riksbanken är ett riksdagens verk uppkommer vissa formella svårigheter genom att riksbanken tillsammans med myndigheter underställda regeringen skall svara för en egen funktion inom försvarsplaneringen. Frågan har uppmärksammats av den utredning (FRI 3: 84) som ligger till grund för 1984/85 års riksdagsbeslut och det kan förutsättas att frågan därför kommer att beaktas vid det fortsatta arbetet på genomförandet av försvarsreformen. I detta sammanhang kan det dock finnas anledning att något uppehålla sig vid en olikhet som finns genom att riksbanken saknar formell befogenhet att ålägga de institut, för vilka riksbanken har planeringsansvaret, skyldighet att vidtaga erfoderliga beredskapsförberedelser. Denna befogenhet tillkommer nämligen endast vissa myndigheter under regeringen i enlighet med vad som anges i förordningen (1982: 1005) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen. I praktiken har det emellertid aldrig hänt att någon av de som är uppgiftsskyldiga vägrat att efterkomma riksbankens anmaningar. Skulle detta inträffa har riksbanken möjlighet att vända sig till Överstyrelsen för ekonomiskt försvar som getts befogenhet att använda sig av tvångsmedel. Kommittén anser därför att det inte är nödvändigt att ge riksbanken egen befogenhet att använda sig av tvångsmedel i dessa sammanhang. Det kan för övrigt noteras att Överstyrelsen för ekonomiskt försvar 1985 av riksdagen getts vidgade uppgifter när det gäller att samordna de civila beredskapsförberedelserna (prop. 1984/85: 160, FÖU 1984/85: ll, rskr 1984/85:388). I samband härmed kommer Överstyrelsen att från den l juli 1986 att benämnas Överstyrelsen för civil beredskap.

7 riksbanken

Ledningsorganisation för

I detta kapitel behandlas riksbankens ledningsorganisation, vilken här definieras som fullmäktige, riksbankschefen, vice riksbankschef, direktionen och valutastyrelsen. Nuvarande ordning och den utveckling som lett fram till denna presenteras i avsnitt 7.1. Därefter lämnas i avsnitt 7.2 en översiktlig redogörelse för hur ledningsorganisationen är utformad i några utländska centralbanker. Mot bakgrund härav görs i avsnitt 7.3 överväganden om olika organisationsformer varefter kommitténs förslag till ledningsorganisation för riksbanken presenteras i avsnitt 7.4. I avsnitt 7.5 behandlas därefter frågor om bl.a. beslutsregler för fullmäktige. Avslutningsvis berörs också i avsnitt 7.6 riksbankens beslutanderätt enligt valutalagen.

7.1 Gällande ordning

I detta avsnitt redogörs för hur riksbankens är utformad och hur ledning bankens verksamhet i stora drag är organiserad. Den historiska bakgrunden behandlas i den utsträckning som detta är nödvändigt för att förstå den nuvarande ordningen.

7.1.1 Fullmäktige

Riksbankens högsta styrelseorgan utgörs av fullmäktigeförsamlingen. Bestämmelser om fullmäktige finns i regeringsformen, riksdagsordningen, RBL och BRG. I RF 9: 12 föreskrivs sålunda att riksbanken förvaltas av sju fullmäktige. Av dessa förordnas en och suppleanten för denne av regeringen medan de övriga sex ledamöterna jämte suppleanterna för dessa väljs av riksdagen. För de ledamöter som väljs av riksdagen utses suppleanter till minst samma antal (RO 7: 8). Den fullmäktig som förordnas av regeringen är ordförande i fullmäktige. Vid förfall för denne ledamot inträder den suppleant som regeringen förordnat. Denne fungerar emellertid inte i och med detta som ordförande utan det gör den vice ordförande som fullmäktige väljer bland de av riksdagen valda ledamöterna (RO 7: 13). Riksbanksfullmäktige och suppleanterna behöver inte väljas inom riksdagen och även andra personer än riksdagsledamöter är således valbara. Sedan införandet av den nya regeringsformen gäller för de fullmäktige och de suppleanter som väljs av riksdagen att valet avser riksdagens

l I -16-233

162 Ledningsorganisation för riksbanken

(RO 8: 6). Därigenom återspeglar fullmäktiges sammansättning i valperiod stort sett den rådande parlamentariska situationen. Den fullmäktig och för denne som förordnas av regeringen förordnas för tre år i suppleant sänder. Vid val och förordnande av fullmäktige gäller vissa valbarhets- och behörighetsregler. Sålunda får inte den fullmäktig som förordnas av regeringen utöva något annat uppdrag eller inneha någon tjänst inom bankens ledning (RF 9: 12). Därutöver gäller att fullmäktig inte samtidigt får vara statsråd eller fullmäktig i riksgäldskontoret (30 § RBL). En fullmäktig får vidare inte vara omyndig eller försatt i konkurs. Han får inte heller vara styrelseledamot i någon annan bank såvida det inte rör sig om utländsk bank i vilken staten är delägare (31 §). Regeringen kan när som helst återkalla sitt förordnande av såväl fullmäktiges ordförande som dennes suppleant. Vidare gäller att en fullmäktig av riksdagen därmed också är skild från sitt som vägras ansvarsfrihet uppdrag (RF 9: 12). _ När det sedan gäller fullmäktiges förvaltning av banken kan det till en början konstateras att fullmäktige får besluta i alla frågor som rör den verksamhet vilken banken har getts befogenhet att bedriva. Vidare kan besluta om bankens organisation och handläggningsrutiner i fullmäktige den utsträckning som dessa frågor inte regleras genom lagbestämmelser eller andra ställningstaganden av riksdagen. Fullmäktiges beslut i dessa uttryck i arbetsordning, tjänstgöringsstadgar samt frågor tar sig i huvudsak instruktioner som fastställts av fullmäktige (28 § BRG). Bankens organisafasttion bestäms i arbetsordningen. Den nu gällande arbetsordningen ställdes 1985 och den behandlas närmare i det följande. Det finns några ledamöter i fullmäktige som getts ett särskilt ansvar för den löpande förvaltningen i banken. De ledamöter som avses är riksbankschefen, en fullmäktig som benämns deputerad samt ytterligare en som benämns jourhavande fullmäktig. Detta behandlas närmare i det följande. Den befogenhet som fullmäktige har måste i princip anses kunna delegeras till andra beslutsorgan inom banken såvida det inte särskilt föreskrivs att det ankommer på fullmäktige att besluta i en viss fråga. Som förut nämnts gäller detta i fråga om inlösen och ersättning för slitna och förstörda sedlar. Vidare fastställer fullmäktige ränta och avgift för lån och kredit i checkräkning samt ränta vid diskontering av växlar (8 § BRG). Andra som avgörs av fullmäktige är beviljande av ackord och frågor eftergift eller anstånd med betalning av skuld för riksbankens gäldenärer (19 § BRG). Fullmäktige skall även bl. a. fatta beslut angående tillsättning av vissa tjänster. Här kan också noteras att det åligger fullmäktige att revidera och kontrollera verksamheten inom banken (18 § BRG). Fullmäktige skall vidare beredskapsplanläggning på bank- och betalningsväsendets omombesörja råde (20 § BRG). I 14 § BRG finns föreskrifter som rör ordningen för handläggningen av ärenden inom fullmäktigeförsamlingen. När det gäller allmänna ärenden skall fullmäktige sammanträda minst en gång varannan vecka och vid dessa sammanträden måste minst fem ledamöter närvara. I praktiken hålls i regel sammanträde i fullmäktige varje torsdag under den tid som riksda-

w..

SOU 1986: 22 Ledningsorganisátion för riksbanken 163

Weave..-

m” gen är samlad. Under sommaren däremot sammanträder fullmäktige varannan torsdag. När ärenden avgörs vilka fordrar en skyndsam handläggning, räcker det emellertid om fyra fullmäktige är närvarande, förutsatt att tre av dem är eniga om det beslut som skall fattas. Omröstning skall ske när det visar sig att det finns olika meningar inom fullmäktigeförsamlingen. Varje ledamot är därvid skyldig att rösta och han kan således inte avstå eller lägga ner sin röst. Ordföranden har utslagsröst vid lika röstetal. Framställs vid överläggningama olika yrkanden skall bortsett från sluten omröstning - alla närvarande fullmäktige avge sina röster till protokollet. En ledamot som varit förhindrad att delta vid fattandet av ett tidigare beslut i fullmäktige får inte på grund härav avstå från att delta i senare överläggningar som har sin grund i detta beslut. Sluten omröstning får endast hållas när val skall ske till en befattning till vilken någon inom fullmäktigeförsamlingen kan komma ifråga. l den mån fullmäktige behandlar frågor om disciplinansvar, avskedande m.m. gäller vissa speciella omröstningsregler. Sålunda föreskrivs i 5 § lagen (RFS 1980: 4) om beslutande organ i frågor om disciplinansvar m. m. beträffande arbetstagare hos riksdagen och dess myndigheter att om flera deltar i avgörandet av frågor som avses i 15 kap. l-3 §§ lagen (1976: 600) om offentlig anställning, tillämpas bestämmelserna i 29 kap. rättegångsbalken om omröstning i domstol med endast lagfarna ledamöter. En motsvarande bestämmelse avseende vissa frågor om läkarundersökning finns i 24 § i den av riksdagens förvaltningsstyrelse beslutade anställningsstadgan (RFS 1971: 3) för riksdagen och dess organ. Avsikten torde vara att också den bestämmelsen skall gälla för riksbankens del. Expedition i fullmäktiges namn får utgå endast till följd av beslut som fattats vid sammankomst med fullmäktige (l4 § l mom. BRG). I detta sammanhang bör också noteras att gemensam överläggning skall ske med riksgäldsfullmäktige när någon av fullmäktigeförsamlingarna begär detta och den fråga som skall behandlas har betydelse från kredit- eller valutapolitisk synpunkt (19 § lagen om riksgäldskontoret och 21 § BRG). Denna bestämmelse, som tillkom 1982, har dock aldrig tillämpats. En annan bestämmelse. som har sitt ursprung i tiden före det att Konungen utsåg ordförande i fullmäktige, bör också nämnas i detta sammanhang. Bestämmelsen innebär att regeringen kan utse ett ombud som skall förhandla med fullmäktige, men fullmäktige får inte fatta beslut då ombudet är närvarande (33 § RBL). Det finns vissa speciella bestämmelser om jäv för fullmäktige avseende avtal samt rättegång och annan talan ( 14 § 2 mom. BRG). Då det gäller fullmäktig skall till sist nämnas en särskild åtalsregel som innebär att åtal mot en fullmäktig för brott, begånget i utövningen av hans uppdrag eller tjänst, får beslutas endast av finansutskottet (RO 9:8). Detta skall dock inte tillämpas i fråga om brott, begånget i utövningen av riksbankens beslutanderätt enligt valutalagen (RO 9.8.1). I avsnitt 7.5 redovisar kommittén sina överväganden och förslag till hur sådana här formella frågor rörande fullmäktige och dess beslutsfattande bör regleras i den nya riksbankslagen.

164 Ledningsorganisation för riksbanken SOU 1986: 22

7.1.2 Direktionen

Under fullmäktige finns inom riksbanken ett ledningsorgan som benämns direktionen. Bestämmelser om direktionen återfinns i ll och 27 §§ BRG. Där föreskrivs att direktionen enligt fullmäktiges bestämmande skall förbereda ärenden som skall handläggas av fullmäktige. Vidare skall direktionen handha den löpande förvaltningen inom banken varvid det åligger direktionen att vaka över att fullmäktiges beslut verkställs. Direktionen skall också besluta om tillsättandet av tjänster som är placerade i högst lönegrad F 18. I arbetsordningen för banken anges bl.a. att direktionen handhar ledningen av den löpande förvaltningen genom att utfärda instruktioner och anvisningar samt genom att besluta i enskilda administrativa ärenden av större vikt. Vidare anges att direktionen får överlåta sin beslutanderätt till tjänstemän i banken. Sammanträden i direktionen hålls strax före varje fullmäktigesammanträde. Förut har berörts att i direktionen ingår vissa ledamöter i fullmäktige som därmed givits ett särskilt ansvar för bankens löpande förvaltning. Detta gäller främst riksbankschefen som fullmäktige enligt RO 8: 6 väljer inom sig. Vidare ingår en fullmäktig som benämns deputerad samt en ledamot av fullmäktige som benämns jourhavande. I direktionen ingår även vice riksbankschefen och den riksbanksdirektör som har ansvar för det område till vilket den aktuella frågan hör. Vid handläggningen av frågor som inte tar sikte på den verksamhet som banken enligt lagen skall bedriva, dvs. främst personalfrågor, ingår dessutom två företrädare för personalen i direktionen. Denna fråga behandlas närmare i det följande. Den deputerade fullmäktigeledamoten utses enligt 10 § l mom. BRG av fullmäktige för hela fullmäktiges mandatperiod. Den huvudsakliga uppgiften för den deputerade är att vara ständig ledamot av riksbankens direktion. Han deltar således i direktionens sammanträden. En instruktion för deputeraden skall egentligen fastställas av fullmäktige men i stället har deputeradens uppgifter, utöver att vara ledamot i direktionen, bestämts av fullmäktige i varje särskilt fall. En sådan uppgift innebär t.ex. att vara ordförande i riksbankens byggnadskommitté. Av hävd har deputeraden vidare brukat utses av fullmäktige till den fullmäktig som ingår i valutastyrelsen och där tjänstgör som vice ordförande. Valutastyrelsen behandlas närmare i avsnitt 7.1.3. Om den deputerade under längre tid är förhindrad att utöva sitt uppdrag får fullmäktige utse en annan ledamot att tjänstgöra som deputerad. Då det gäller uppdraget som ledamot i direktionen kan vid tillfälligt förhinder för den deputerade en suppleant i fullmäktige inträda. Motsvarande ordning gäller för den fullmäktig som är jourhavande (ll § 3 mom.). Uppgiften som jourhavande fullmäktig växlar mellan de fyra ledamöter som utses av riksdagen och som inte har någon annan funktion inom banken. Tjänstgöringsperioden är varje gång i regel två veckor. Fullmäktige fastställer en turordning för tjänstgöringen som jourhavande fullmäktig (11 § 2 mom.). Denne har inte några andra särskilda uppgifter utöver att vara ledamot i direktionen. Riksbankschefen är ordförande i direktionen. Vid förfall för honom inträder vice riksbankschefen som ordförande och om även denne är

l

SOU 1986: 22 Ledningsorganisation för riksbanken 165

l

förhindrad att närvara upprätthålls ordförandeskapet av en riksbanksdi- l

rektör. Vid behandlingen av de frågor där personalföreträdare inte skall l

vara närvarande är direktionen beslutför med minst tre ledamöter varav en skall vara antingen deputeraden eller den jourhavande ledamoten. I övriga fall måste därutöver minst en av personalföreträdarna vara närvarande för att direktionen skall vara beslutför. Vid omröstning inom direktionen gäller att varje ledamot har en röst och vid lika röstetal har ordföranden utslagsröst. I den mån direktionen beslutar i frågor angående disciplinansvar, avskedanden m. m. gäller vissa speciella omröstningsregler. De bestämmelser som här åsyftas har nämnts i det föregående i samband med behandlingen av beslutsfattandet i fullmäktige. På samma sätt som för ledamot av fullmäktige gäller, enligt en speciell jävsbestämmelse i BRG, för en direktionsledamot, och för övrigt också för varje tjänsteman som kan besluta å bankens vägnar, att han inte får delta i behandlingen av en fråga som rör ett avtal mellan honom och banken eller annat avtal som angår ett för honom väsentligt intresse. Motsvarande gäller beträffande rättegång och annan talan. I BRG anges att även vice riksbankschefen och övriga medlemmar i direktionen bör vara närvarande vid fullmäktigesammanträdena. Om en ledamot i direktionen är föredragande i ett ärende måste han anteckna sin mening till protokollet när denna inte överensstämmer med fullmäktiges beslut. För andra ledamöter av direktionen än fullmäktig finns i BRG en speciell åtalsregel som innebär att åtal för brott i utövningen av tjänsten får beslutas endast av Finansutskottet eller av fullmäktige. Vad nu sagts gäller dock inte brott som begåtts i utövningen av riksbankens beslutanderätt enligt valutalagen (29 §). Direktionen inom riksbanken har sitt ursprung i ordningen med särskilda deputerade inom fullmäktige. I 1845 års bankoreglemente fick fullmäktige för första gången bemyndigande att inom sig utse deputerade. De deputerade fick hand om de verkställande uppgifterna inom bankrörelsen men fullmäktige behöll dock helt och hållet det yttersta ansvaret för bankens skötsel. De deputerade var i praktiken bankens chefer. Deras uppgifter blev med tiden alltmer specialiserade och den deputerade som skötte bankens växelrörelse kom att framstå som den främste av de deputerade och han fick 1901 benämningen förste deputerad. År 1933 infördes i 72§ regeringsformen en bestämmelse om att den förste deputerade skulle vara chef för riksbanken och att fullmäktige inom eller utom sig skulle utse en suppleant för honom, vice riksbankschef. Vid denna tid utsåg fullmäktige också inom sig två ytterligare deputerade. Den löpande förvaltningen anförtroddes åt de deputerade samt riksbankschefen och vice riksbankschefen. Detta ledningsorgan gavs 1933 i bankoreglementet benämningen direktion (BaU 1933: 18, rskr 1933: 115). 1 sin framställning till bankoutskottet hade iiksbanksfullmäktige hemställt att de båda deputerade skulle kunna hämtas utanför fullmäktigekretsen så att direktionen därigenom skulle tillföras mer teknisk och ekonomisk sakkunskap. Utskottet, vars betänkande riksdagen ställde sig bakom, ansåg emellertid att innan frågan om en sådan ändring togs upp till behandling borde först erfarenhet vinnas av hur den nya ordningen med en vice riksbankschef verkade.

166 Ledningsorganisation för riksbanken

Som nyss nämnts är riksbankschefen ordförande i direktionen. I övrigt finns det inte i RBL eller BRG någon särskild uppgift eller befogenhet föreskriven för riksbankschefen. Av arbetsordningen framgår emellertid att riksbankschefen är bankens främste företrädare i förhållande till allmänheten, andra myndigheter och banker. Han leder vidare arbetet inom riksbanken och får besluta på bankens vägnar inom de allmänna ramar och för de syften som fullmäktige fastlagt för penning- och valutapolitiken samt för riksbankens verksamhet i övrigt. Förut har nämnts att i direktionen ingår två personalföreträdare när sådana frågor behandlas som inte rör den verksamhet vilken riksbanken skall bedriva. Personalföreträdarna har också getts full rösträtt. Enligt l 1 § 5 mom. BRG utses personalföreträdarna av fullmäktige på förslag av arbetstagarorganisation för en tid av högst tre år. Om den arbetstagarorganisation som föreslagit personalrepresentanten begär det skall fullmäktige entlediga denne. Beträffande jäv för personalföreträdarna i riksbanken enligt nyssnämnda lagbestämmelse vad som föreskrivs i ämnet i gäller kungörelsen (1974: 224) om personalföreträdare i statlig myndighets styrelse m. m. Bestämmelserna om personalrepresentanter i riksbanken infördes 1975 (FiU 1974:40, rskr 1974: 358) sedan personalföreträdarkungörelsen trätt i kraft. Enligt denna har personalföreträdarna rätt att närvara och yttra sig vid all handläggning i en myndighetsstyrelse vari ingår ledamot som inte är anställd hos myndigheten (lekmannastyrelse). De får dessutom delta i de beslut som inte rör det slag av verksamhet myndigheten skall bedriva. I vissa fall är de uteslutna från att delta på grund av jävsbestämmelser som finns i förvaltningslagen och i kungörelsen. I sin framställning till riksdagen 1974 pekade riksbanksfullmäktige på och uttalade att bestämmelserna i bankens ställning enligt regeringsformen personalföreträdarkungörelsen på grund härav inte direkt kunde överföras på riksbanken. Personalföreträdarna kunde sålunda inte ingå direkt i fullmäktige, men kom i stället att ingå i direktionen för att på så sätt få över sådana frågor som är av intresse för personalen som bl. a. inflytande personalfrågor, arbetsmiljöfrågor och organisationsfrågor. Slutligen skall i fråga om direktionen nämnas att ett vid direktionssammanträde förekommande ärende skall hänskjutas till fullmäktige, om någon av de närvarande ledamöterna yrkar det (ll § 4 mom. BRG).

7.1.3 Valutastyrelsen Nuvarande ordning lnom ramen för valutalagen (1939: 350, senast ändrad 1984: 413) och valutaförordningen (1959: 264, senast ändrad 1985: 320) ankommer det på riksbanken dels att besluta särskilda tillämpningsföreskrifter, dels att pröva tillstånd angående valutaärenden. Den beslutanderätt som riksbanken har i det nu berörda hänseendet utövas av valutastyrelsen, som är ett särskilt beslutsorgan inom banken. Bestämmelser om valutastyrelsen finns såväl i valutalagen som i BRG. I 6 a § valutalagen föreskrivs att valutastyrelsen skall bestå av elva ledamöter vid handläggningen av ärenden om direkta investeringar utomlands.

Ledningsorganisation för riksbanken 167 SOU 1986: 22

Vid handläggningen av övriga ärenden skall valutastyrelsen bestå av sju Tre ledamöter i valutastyrelsen utses av regeringen varav två ledamöter. endast skall tjänstgöra i sådana ärenden som rör direkta investeringar utomlands. De övriga ledamöterna utses av riksbanksfullmäktige. Supledamöpleanter för ledamöterna utses på samma sätt som de ordinarie tema. I 13 § BRG föreskrivs att fullmäktige till ledamöter i valutastyrelsen dels personer utifrån. Från skall utse dels vissa personer från riksbanken, riksbanken utses vice riksbankschefen, en fullmäktig eller suppleant för fullmäktig och en riksbanksdirektör. Utanför banken utses en ledamot som bankväsendet och två ledamöter som representerar det övrirepresenterar Då det gäller valutastyrelsens sammansättning vid avgöga näringslivet. som rör direkta investeringar utomlands skall fullmäkrandet av ärenden tige även utse två ledamöter som representerar arbetstagarna. Vice riksbankschefen är ordförande i valutastyrelsen. Vice ordförande förordnas av fullmäktige bland de ledamöter som utses inom riksbanken. Som tidigare nämnts brukar deputeraden utses till detta uppdrag. För att valutastyrelsen skall vara beslutför måste, när det gäller direkta utomlands, minst tre av de ledamöter som utsetts särskilt för investeringar prövning av dessa ärenden vara närvarande jämte tre av de övriga ledamöterna. Vid behandling av övriga ärenden räcker det med att tre ledamöter är närvarande. Då beslut fattas har varje ledamot i valutastyrelsen en röst och vid lika röstetal har ordföranden utslagsröst. Om minst tre av de ledamöter som deltagit i valutastyrelsens beslut begär det skall ett fattat är ockbeslut underställas fullmäktige för prövning. Riksbanksfullmäktige så besvärsinstans i förhållande till valutastyrelsen. Inom valutastyrelsen finns ett underställt besluts- och ledningsorgan, valutadirektionen. Vice riksbankschefen är ordförande i valutanämligen direktionen och vice ordförande är den riksbanksdirektör som ingår i I valutadirektionen ingår också suppleanterna i valutastyvalutastyrelsen. samt den gruppchef eller motsvarande relsen för de nu nämnda personerna till vars verksamhetsområde det aktuella ärendet hör. befattningshavare För att valutadirektionen skall vara beslutför måste minst tre av ledamöterna vara närvarande Vid behandlingen av ärenden (13 § 3 mom. BRG). skall chefen för riksbankens kreditav särskild penningpolitisk betydelse politiska avdelning delta. I valutastyrelsen skall beslut fattas i sådana ärenden som gäller tillämpningsföreskrifter till valutaförordningen eller som eljest är av större betydelse. Valutadirektionen skall förbereda de ärenden som skall avgöras av Valutadirektionen skall vidare själv avgöra sådana ärenvalutastyrelsen. den som inte behöver avgöras i valutastyrelsen men som ändå bedöms

vara betydelsefulla. Övriga ärenden inom valutaregleringen avgörs av sär-

skilt bemyndigade tjänstemän antingen ensamma eller två i förening (13 § 2 mom. BRG).

Föreliggande förslag

Som förut nämnts har hela valutaregleringen utretts av valutakommittén som i sitt slutbetänkande (SOU 1985:52) Översyn av valutaregleringen,

168 Ledningsorganisation för riksbanken SOU 1986: 22

lämnat förslag till en helt ny valutalag och till ändring av bankoreglementet. . Förslaget innebär i den del som här är av intresse att valutastyrelsens sammansättning enligt den föreslagna valutalagen förändras på såsätt att antalet ledamöter i valutastyrelsen alltid skall vara nio, i stället för som f.n. sju, eller, när frågor som rör direkta investeringar utomlands behandlas, elva. Vidare skall regeringen utse två av ledamöterna i stället för tre som nu är fallet. De övriga ledamöterna skall som hittills utses av fullmäktige. Enligt förslaget skall vidare riksbankens beslutanderätt i de mer övergripande delarna utövas av fullmäktige i stället för av valutastyrelsen. Detta gäller framställning till regeringen och beslut om föreskrifter om tillämpning av valutaregleringen. De föreslagna ändringarna i bankoreglementet har sin grund i att antalet ledamöter förändrats och skall vara samma i alla valutastyrelsens ärenden. Förslaget innebär att fullmäktige utser fyra ledamöter utanför riksbanken. Av dessa skall två ledamöter representera bankväsendet och näringslivet i övrigt och två arbetstagarna. Reglerna om beslutsförhet föreslås bli ändrade på så sätt att valutastyrelsen är beslutför när minst fem ledamöter är närvarande. I övrigt föreslås inte någon egentlig förändring i bankoreglementet vilket innebär att de förut nämnda bestämmelserna om valutadirektionen samt om vilka ärenden som skall behandlas i valutastyrelsen resp. i valutadirektionen skall behållas oförändrade. Mot kommitténs förslag om valutstyrelsens har en misammansättning noritet reserverat sig. Dessa anser att valutastyrelsen bör bestå av vice riksbankschefen som ordförande, två ledamöter utsedda av riksbanksfullmäktige, en utsedd av regeringen och en av bankerna samt två eller en av näringslivet i övrigt. Detta ger möjlighet för regeringen att utse en företrädare för finansdepartementet och för fullmäktige att - om det anses önskvärt - utse en representant för de fackliga organisationerna.

7.1.4 Bankens arbetsorganisation

För fullständighets skull presenteras i detta sammanhang även riksbankens arbetsorganisation. I 12 § RBL stadgas sålunda att riksbanken bedriver bankrörelse vid huvudkontoret i Stockholm samt vid regionkontor inom riket.

Huvudkontoret

Organisationen för huvudkontoret är inte reglerad i lagstiftningen utan den är fastlagd i bankens arbetsordning på grundval av riksdagens beslut 1974 om riksbankens organisation. Verksamheten vid huvudkontoret, där den sammanlagda personalstyrkan motsvarar 420 personår, är organiserad på åtta avdelningar. Två av dessa, nämligen kreditmarknadsavdelningen och fondavdelningen, har som huvudsaklig uppgift att bereda och verkställa kreditpolitiska åtgärder. Valutaavdelningen handlägger under valutastyrelsen och valutadirektionen ärenden inom valutaregleringen, dvs. bereder och verkställer gene-

SOU 1986: 22

Ledningsorganisation för riksbanken 169

rella valutareglerande åtgärder, kontrollerar efterlevnaden av valutaregleringen, prövar enskilda ansökningar om tillstånd och upprättar statistik. Utrikesavdelningens huvuduppgifter är att ansvara för bevakning av och transaktioner på valutamarknaden, betalningar till och från utlandet, förvaltning av guld- och valutareserven, medverkan vid statlig utlandsupplåning samt analys- och utredningsarbete i anslutning till verksamhetsområdet. Ekonomiska avdelningens huvuduppgifter är att bevaka konjunkturläget och analysera allmänekonomiska frågor, att upprätta betalningsbalansstatistiken samt att utge extern och intern ekonomisk information. Betalningsmedelsavdelningens huvuduppgifter är att planera sedel- och myntförsäljningen inom landet, att distribuera sedlar och mynt, att förvara och vårda riksbankens behållning av guld, sedlar och mynt samt att handlägga in- och utlåningsärenden med allmänheten. Administrativa avdelningens huvuduppgifter är att handlägga personaloch organisationsfrågor samt andra administrativa ärenden. Inom avdelningen handläggs även säkerhets- och beredskapsärenden. Revisionsavdelningen, som är direkt underställd fullmäktige, granskar verksamheten vid riksbanken. Avdelningen granskar därjämte verksamheten vid stiftelsen Riksbankens jubileumsfond. Avdelningen svarar även för förstoring av makulerade sedlar och makulerat sedelpapper. Vid sidan om dessa åtta avdelningar finns ett internationellt sekretariat och ett direktionssekretariat.

Regionkontoren Förutom vid huvudkontoret driver i riksbanken bankrörelse vid åtta regionkontor. Under dessa sorterar i sin tur högst 14 kassakontor (3 § BRG). Den sammanlagda personalstyrkan i den regionala organisationen, inkl. region Stockholm, uppgår till 530 personer. Den främsta uppgiften för region- och kassakontoren består i att svara för den regionala försörjningen av betalningsmedel. Vid regionkontoren hanteras även viss del av den inoch utlåningsverksamhet m. m. som bedrivs av riksbanken. Såväl riksbanksfullmäktige som direktionen har beslutat om föreskrifter som skall gälla för förvaltningen av regionkontoren. Verksamheten vid dessa leds numera av direktören för kontoret (FiU l984/85:24, rskr 1984/85 : 248). De nuvarande bestämmelserna om riksbankens regionala organisation

trädde i kraft den l januari 1984 (FiU 1982/83:27, rskr l982/83rl84).

Därmed skedde en krympning av organisationen, vilket i huvudsak innebar en anpassning till den kvarvarande huvuduppgiften, nämligen att svara för betalningsmedelsförsöijningen. Samtidigt inleddes försök med sedeldepåer vid ett par postkontor i landet.

Pappersbruk och sedeltryckeri I 2 § RBL stadgas att riksbanken förutom att driva bankrörelse även får idka tryckerirörelse vid sitt eget sedeltryckeri samt bedriva papperstillverkning vid sitt eget pappersbruk. I övrigt får inte riksbanken delta i eller bedriva annan verksamhet än den som uttryckligen medges enligt RBL.

170 för riksbanken SOU 1986: 22 Ledningsorganisation

Papperstillverkningen och tryckerirörelsen drivs numera i ett helägt bolag, Aktiebolaget Tumba Bruk. bedrevs papperstillverkningen och sedeltryckningen direkt som Tidigare en rörelse inom riksbanken. Riksdagen beslöt emellertid år 1963 (BaU 1963: 15), efter förslag från riksbanksfullmäktige, att pappersbruket skulle organiseras som ett av riksbanken ägt aktiebolag. Sedan gammalt har rätten att ge ut mynt tillhört Konungen (regeringen). av mynt har skett hos myntverket som är en myndighet som Tillverkningen lyder under finansdepartementet. I prop. 1985/86: 4 har regeringen föreslagit att rätten att låta tillverka och ge ut mynt från den l juli 1986 skall överföras från regeringen till Sveriges riksbank. Verksamheten avses bedrivas i aktiebolagsform. Riksdagen har bifallit förslaget (FiU 1985/86: l, rskr 1985/86: 55). Riksbanken har beslutat att mynttillverkningen skall inordnas i Tumba Bruk. Frågor om hur riksbankens arbetsorganisation bör regleras i lagstiftningen m. m. behandlas i kapitel 8.

7.2 i några utländska centralbanker Ledningsorganisation

i vid bemärkelse är utfor- Det sätt på vilket en centralbanks organisation mad är inte bara en följd av överväganden som syftar till att nå en i förhållande till uppgiften effektivt fungerande organisation, utan är också uttryck för de maktförhållanden som avses råda eller i vart fall avsågs råda när lagstiftningen utformades. I detta avsnitt sammanfattas några iakttagelser från en genomgång av den institutionella utformningen av ledningsori åtta europeiska centralbanker, främst såsom denna återganisationen Utförligare beskrivningar av de studerade centralspeglas i lagstiftningen. bankernas ledningsorganisation finns i bilaga 2. Stora variationer finns i de institutionella arrangemangen för ledning av centralbankerna i olika länder. Samtidigt kan trots allt vissa gemensamma organisatoriska drag identifieras. Några sådana redovisas i det följande. menar ett aktivt bestående till Om man med styrelse ledningsorgan delen av personer som inte är anställda i centralbanken och övervägande som sammanträder varje eller varannan vecka finns sådana i häLften av de studerade bankerna (Norge, Förbundsrepubliken Tyskland, Storbritannien och Frankrike). Om man sedan med direktion avser ett aktivt ledningsav minst tre heltidsanställda direktörer i banken finns organ bestående sådana i den andra hälften av bankerna (Danmark, Finland, Schweiz och Nederländerna). Endast i Förbundsrepubliken finns både aktiv styrelse och direktion. En viktig iakttagelse är att det i den penningpolitiska ledningen för en centralbank i regel finns ett, men endast undantagsvis två, kollektiva beslutsorgan. Det kan också konstateras att i samtlig granskade länder är centralbankschefen ordförande i detta organ, dvs styrelsen eller direktionen. Centralbankschefen utses i regel av statschefen, dvs. presidenten, komen nästan alltid på förslag av regeriigen. Förnungen eller drottningen, ordnandena för några centralbankschefer är inte tidsbegränsade (Dan- mark, Finland och Frankrike), för andra är mandatperioden ganska lång fem till åtta år - och med möjlighet till omförordnande. Inte inågot fall

SOU 1986: 22 Ledningsorganisation för riksbanken

finns en konstruktion som säkerställer att förordnandeperioden sammanfaller med periodiciteten för parlamentsvalen. Vad så gäller det sätt på vilket medlemmar i det styrande organet, dvs. styrelsen eller direktionen, utses kan noteras att förnyelse sker vid uppkommande vakans eller genom att ett bestämt antal ledamöter avgår varje år. Däremot förekommer inte en ordning som säkerställer tidsmässig samordning av förnyelse och förordnandeperioder med periodiciteten för parlamentsvalen. Olika former finns för hur ledamöter av styrelsen eller direktionen utses. Det förefaller emellertid som om regeringarna i regel har starkt inflytande över vilka personer som förordnas på dessa poster. Det kan också konstateras att i praktiskt taget alla granskade länder finns något arrangemang som syftar till att säkerställa samordning av centralbankens penningpolitik med statens övriga ekonomiska politik. Detta åstadkoms t.ex. genom att regeringen har förbehållit sig rätten att fatta vissa beslut (främst på valutaområdet), genom att regeringen har direktivrätt gentemot centralbanken (Norge, Storbritannien och Nederländerna), genom att regeringen är företrädd i bankens ledningsorgan (Förbundsrepubliken och Frankrike) eller genom att en föreskrift om samråd med regeringen finns i centralbankslagen (Schweiz). I avsnitt 7.1 redogjordes för hur ledningen av Sveriges riksbank är organiserad. Det kan nu konstateras att de institutionella arrangemangen i vårt land på praktiskt taget samtliga här redovisade delområden avviker från vad som förefaller vara gängse för centralbanker i andra länder.

7.3 Överväganden

Som framgick i avsnitt 7.1 har riksbankens ledningsorganisation undergått väsentliga förändringar sedan bankens tillkomst. Under lång tid fungerade riksdagens bankoutskott som överstyrelse eller kontrollorgan för banken. Det var egentligen först 1975 när fmansutskottets direktivrätt gentemot fullmäktige övergick till riksdagen som denna ordning formellt avskaffades. Fram till 1845 hade ledningen av riksbanken utövats kollektivt av fullmäktige, men från detta år fick fullmäktige rätt att utse deputerade som ansvarade för särskilda delar av bankens verksamhet. Fullmäktige behöll dock karaktären av en aktiv beslutsförsamling som utövade den verkställande ledningen av banken. Enligt riksbankslagen sammanträdde nämligen fullmäktige varje vecka fram till 1933. Därefter gäller att fullmäktige skall träffas minst varannan vecka Med tiden kom den deputerade som skötte bankens växelrörelse att bli den främste deputeraden och han kallades från 1901 för förste deputerad. Därutöver fanns två deputerade som tog aktiv del i det dagliga arbetet i banken. Först 1933 infördes i regeringsformen en bestämmelse som inne-

bar att förste deputeraden skulle vara chef för riksbanken. Samtidigt utsågs

inom eller utom fullmäktige en vice riksbankschef. Även direktionen tillkom 1933. Från bankens sida var avsikten att de två deputerade som, vid sidan av riksbankschefen och vice riksbankschefen, skulle utgöra direktionen inte skulle vara fullmäktigeledamöter utan ledande tjänstemän i banken. Därigenom skulle direktionen tillförassakkun-

172 Ledningsorganisation för riksbanken SOU 1986: 22

skap. Bankoutskottet och riksdagen godtog emellertid inte detta utan den direktion som bildades 1933 kom att bestå av riksbankschefen, vice riksbankschefen och två deputerade. Numera ingår i direktionen riksbankschefen, vice riksbankschefen, deputeraden, den jourhavande ledamoten av fullmäktige samt den riksbanksdirektör till vars ansvarsområde aktuellt ärende hör. Dessutom ingår personalföreträdare. Enligt gängse språkbruk består en direktion av anställda direktörer. Fram till 1897 valdes samtliga fullmäktigeledamöter av rikets ständer eller riksdagen, men från detta år fick Konungen eller regeringen rätt att utse en ledamot av fullmäktige som samtidigt skulle vara dess ordförande. När regeringen ñck denna rätt föreskrevs också att ordföranden inte fick ha annat uppdrag i bankens ledning. Detta bör bl. a. ses mot bakgrund av den aktiva del i bankens dagliga verksamhet som flera fullmäktigeledamöter tog vid denna tid. När regeringen 1897 fick rätt att utse ordföranden i fullmäktige var detta upplösningen av en lång strid mellan Konungen och riksdagen om inflytandet över riksbanken. Motsättningarna speglade i stor utsträckning förhållandet under ett förparlamentariskt skede. En inte oväsentlig förändring i det sätt på vilket fullmäktige utses genomfördes då tvåkammarriksdagen avskaffades 1970 och den nya regeringsformen trädde i kraft 1975. Före 1975 hade en successiv förnyelse av fullmäktige skett på så sätt att varje år utsågs två ledamöter för tre år. Valperioden för andra kammaren var dessutom under tvåkammarriksdagens tid fyra år och för första kammaren åtta år. Det betyder att någon garanti inte fanns för att partipolitisk överensstämmelse skulle råda mellan regeringen och riksbanksfullmäktige. Den ändring som vidtogs genom grundlagsreformen innebar att ledamöter av fullmäktige omedelbart efter ett riksdagsval förordnades för hela valperioden. Det uttalade syftet härmed var att det parti eller de partier på vars förtroende regeringen grundar sin ställning också skulle ha det bestämmande inflytandet i riksbankens fullmäktige. l syfte att ge perspektiv på våra egna förhållanden redovisades i avsnitt 7.2 hur ledningsorganisationen i åtta europeiska centralbanker är utformad. Därvid konstaterades att stora variationer finns i de institutionella arrangemangen för ledningen av centralbankerna. Samtidigt kunde vissa gemensamma organisatoriska drag iakttas. Särskilt kan noteras att det i regel endast finns ett kollektivt beslutsorgan och att centralbankschefen är ordförande i detta. Förordnandeperioden för bankchefen är lång och sammanfaller inte med parlamentets valperiod. Vidare sker en successiv förnyelse av beslutsorganets ledamöter. Något formellt arrangemang finns också för att säkerställa samordning av centralbankens penningpolitik med statens övriga ekonomiska politik. I alla utom ett avseende avviker svens- Å ka lagfästa regler från vad som synes vara internationell praxis. I kapitel 5 behandlades riksbankens ändamål och ställning. Därvid uttalades att visst samband behöver föreligga mellan å ena sidan bankens ändamål och ställning samt å andra sidan utformningen av ledningsorganisationen i vid bemärkelse. Kommittén uttalade vidare att den inte var beredd att föreslå att riksbanken ges en i hög grad oberoende ställning i förhållande till de politiskt ansvariga organen. Likaså borde riksbanken även framdeles vara en myndighet under riksdagen. Däremot förklarade

SOU 1986: 22 Ledningsorganisation för riksbanken 173

sig kommittén beredd att överväga åtgärder som kunde ge främst ökad kontinuitet i bankens ledningsfunktion. Kommittén föreslog också i kapitel 5 att viss lagfäst samrådsskyldighet införs för att säkerställa erforderlig samordning av den ekonomiska politikens olika delar. De frågor kring riksbankens ledningsorganisation som behöver övervägas närmare är främst följande - hur bör fullmäktige utses, - hur bör fullmäktiges ordförande utses, - vilken mandatperiod bör gälla för ledamöter av fullmäktige, skall fullmäktige fungera som aktivt ledningsorgan, - behövs direktionen, deputerad och jourhavande ledamot, - skall riksbankschefen vara vanlig ledamot av fullmäktige, inte alls vara ledamot eller ev. vara ordförande i fullmäktige, - hur bör riksbankschefen utses, - vilken förordnandetid bör gälla för riksbankschefen.

De olika frågorna kan inte behandlas helt oberoende av varandra, eftersom svaret på en fråga är av betydelse för svaret på en annan. Samtidigt kan det emellertid vara svårt att behandla alla frågor samlat. Vid samtal med företrädare för riksbanken har dessa för kommittén särskilt pekat på ett organisatoriskt förhållande som försvårar en effektiv ledning av bankens verksamhet. Detta gäller riksbankschefens ställning och förordnandeperiod. Den bristande kontinuitet på riksbankschefsposten som tenderar att uppkomma vid växlingar i regeringsmakten bedöms som ogynnsam vid utformning och genomförande av penningpolitiken. Otvivelaktigt är det så att en nytillträdande riksbankschef behöver viss tid för att lära sig de penningpolititiska instrumenten och den administrativa apparaten. Täta växlingar på riksbankschefsposten försvagar också i viss mån riksbankschefens auktoritet i internationella sammanhang. Det väcker vidare viss förvåning utomlands när det upplyses att den svenske riksbankschefen inte är ordförande i bankens styrande organ. Dessutom har det framhållits att direktionen i nuvarande arbetsform inte fyller något angeläget ändamål i ledningen av riksbanken. Mot denna bakgrund överväger kommittén nu i det följande de olika frågorna om Därvid behandlas först frå-

riksbankens ledningsorganisation.

gor avseende riksbanksfullmäktige, därefter behandlas frågor som sammanhänger med direktionen och sist behandlas frågor rörande riksbankschefen.

7.3.1 Riksbanksfullmäktige

Sedan riksbanken bildades har riksbanksfullmäktige varit det verkliga ledningsorganet i banken och fullmäktige har fungerat som en kollektiv verkställande ledning för banken. De veckovisa sammanträdena är både ett uttryck härför och medverkar härtill. Endast en långsam utveckling har lett till att en riksbankschef kommit att urskiljas. Inte ens idag har emellertid denne någon på lag grundad egen beslutskompetens. Direktionens betydelse som ledningsorgan har minskat efter hand. Det kan således konstateras att det är fullmäktige som är det ledande

för riksbanken 174_ Ledningsorganisation

inom riksbanken. Alla viktiga penningpolitiska frågor behandlas organet där. Fullmäktige behandlar också alla viktiga administrativa frågor som rör

banken. Vid redogörelsen om utländska förhållanden konstaterades att det

i alla granskade centralbanker finns ett kollektivt ledningsorgan som sammanträder ofta - minst varannan vecka - och fattar bankens viktiga beslut. Däremot finns endast undantagsvis två sådana. Med hänsyn till den stora samhällsekonomiska betydelse riksbankens penningpolitiska beslut har, är det, enligt kommitténs mening, ofrånkomligt att sådana beslut i vårt land fattas i ett kollektivt organ bestående av på ett eller annat sätt förtroendevalda ledamöter. Att lämna beslutanderätten i sådana frågor till en tjänstemannagrupp utan viss politisk förankring torde vara främmande för vårt statsskick. I praktiken torde det också förhålla sig så att en förtroendevald beslutsförsamling är en förutsättning för att banken skall kunna ha en i viss mån oberoende ställning i förhållande till regeringen. I detta sammanhang kan erinras om det motiv som verksledningskommittén i sitt huvudbetänkande (SOU 1985: 40) anför för att en myndighet skall ledas av en styrelse. Detta är att myndigheten till sig har fått delegerad strategisk beslutskompetens som inrymmer vidsträckt handlingsfrihet. Styrelseledamötema avses då tillföra medborgerligt omdöme och kunskaper inom verksamhetsområdet. Mot att ha en förtroendevald beslutsförsamling och för ett tjänstemannaorgan skulle kunna anföras att riksbanken i den viktiga ränte- och i allt mindre utsträckning använder administrativa åtlikviditetspolitiken gärder varom beslut kan fattas vid förutbestämda tidpunkter och i stället i allt större utsträckning dagligen opererar på marknaden. Detta gäller i kreditpolitiken och valutamarknaden. Även fråga om både den inhemska om de operativa besluten i denna verksamhetsform måste fattas av riksbankschefen eller annan tjänsteman bör emellertid denna verksamhet utföras i nära kontakt med en förtroendevald beslutsförsamling. I kapitel 5 förordade kommittén att riksbanken alltfort bör vara en myndighet under riksdagen. Därmed bör också huvuddelen av ledamöterna i beslutsförsamlingen väljas av riksdagen. 1968-1969 års partiella innebar att direkta val och riksproportionell sammanförfattningsreform sättning av riksdagen skulle tillämpas. Därefter slopades i 1975 års författningsreform den successiva förnyelsen av riksbanksfullmäktige och val till fullmäktige sker nu efter riksdagsval för riksdagens valperiod. Syftet härmed var att underlätta samordning mellan penning- resp. finanspolitiken. Valresultatets omedelbara genomslag i de styrande organen är ett karaktäristiskt drag i grundlagsreformen. Det ankommer knappast på kommittén att ompröva detta. Valsättet till fullmäktige bör därför vara i huvudsak det som infördes i och med 1975 års regeringsform. De ledamöter i fullmäktige bör således väljas för en tid som motsvarar riksdasom väljs av riksdagen gens valperiod i syfte att viss överensstämmelse skall föreligga mellan och riksbanksfullmäktiges partipolitiska sammansättning. Förriksdagens val bör således inte återinföras. Fullmäktiges ledamöter bör emelskjutna lertid, liksom nu, inte behöva vara riksdagsledamöter. Enligt kommitténs bör således en kollektiv beslutsförsamling som utövar en aktiv mening ledning liknande den nuvarande riksbanksfullmäktige finnas i banken.

SOU 1986: 22 Ledningsorganisation för riksbanken

Denna bör vara riksbankens högsta organ och bör väljas på i huvudsak samma sätt som nu. Beträffande två av fullmäktiges ledamöter, nämligen riksbankschefen och fullmäktiges ordförande, erfordras särskilda överväganden. Sådana presenteras i ett följande avsnitt. och behörighetsvillkoren för ledamöterna i När det gäller valbarhetsfullmäktige och för vice riksbankschefen gäller bl. a. att dessa inte får vara med i styrelsen i annan bank än utländsk bank, i vilken staten genom riksbanken eller annat organ är delägare. Fullmäktigeledamöterna och vice riksbankschefen får således ingå i styrelsen för annat företag som, utan att vara bank, bedriver verksamhet på kreditmarknaden. Kommittén anser att denna möjlighet - om den utnyttjas - kan leda till lojalitetskonflikter för de berörda personerna, t.ex. genom att dessa inte får utnyttja vad de vet om riksbankens bedömningar och planerade åtgärder för att påverka kreditmarknaden. Valbarhets- och behörighetsvillkoren bör därför utvidgas så i att de nu nämnda svårigheterna inte behöver uppträda.

7.3.2 Direktionen De uppgifter som för närvarande enligt lagen åligger direktionen är att förbereda ärenden som skall handläggas i fullmäktige, att tillse att fullmäktiges beslut verkställs, att utöva tillsyn och handha den löpande förvaltningen i övrigt av banken samt att besluta ifråga om tillsättandet av vissa tjänster. Enligt den gällande arbetsordningen har direktionen dessutom getts beslutanderätt i vissa frågor, bl. a. sådana frågor som hänger samman med bankens utlåning till allmänheten. Utvecklingen under senare decennier har emellertid lett till att direktionen inte i egentlig mening bereder ärenden som skall handläggas av fullmäktige. Inte heller handhar direktionen längre den löpande förvaltningen inom banken. I det närmast följande belyses direktionens praktiska verksamhet. Direktionen sammanträder i regel varje torsdag mellan kl. 09.00 och 09.30, dvs. omedelbart före fullmäktiges sammanträden. Föredragningslistan för direktionsmötet innehåller två avdelningar, nämligen ärenden till fullmäktige resp. övriga ärenden. Fullmäktigeärendena anmäls som information i direktionen och behandlas sedan vid det efterföljande fullmäktigesammanträdet. Härigenom bereds personalföreträdare möjlighet att framföra synpunkter i ärenden som kan vara av intresse för de anställda. Ärendena finns upptagna på direktionens föredragningslista men återspeglas inte i protokollet från direktionsmötet. De synpunkter som kan framkomma förmedlas till fullmäktige av föredraganden. Ärenden som inte är av denna art, t.ex. riksbankschefens penningpolitiska redogörelser och viktigare penningpolitiska beslut, behandlas i fullmäktige utan att ha passerat direktionen.

Övriga ärenden som behandlas i direktionen är sådana där den fattar

beslut. De vanligaste ärendena avser tillsättning av tjänster, men där förekommer även ganska ofta beslut om lokaler, anskaffning av maskiner, priser på sedlar och ersättande av kassabrister. Innan ärende som gäller tjänster, lokaler, organisation, utrustning m. m. behandlas i direktionen för information eller beslut har detta behandlats vid information och eventuell förhandling enligt lagstiftningen om medbe-

D? i

176 Ledningsorganisation för riksbanken SOU 1986: 22 l

ä stämmande i arbetslivet. Arbetsgivaren kallar företrädare för arbetstagarna till informationsmöte varje tisdag, varefter aktuella ärenden i förekom-

i

mande fall handläggs kommande torsdag av direktionen eller fullmäktige. Om arbetstagarföreträdare med anledning av informationen

begär förhand- i

ling i visst ärende tas detta, efter det att förhandlingen avslutats, upp i

direktionen och fullmäktige vid ett senare tillfälle. i

I sammanhanget kan nämnas att direktionen inom en myndighet - och

i

för den delen också i ett bolag - i regel består av verkschefen eller verkställande direktören och dennes närmaste medarbetare. En sådan direktion har i regel inte någon beslutskompetens. Mot denna bakgrund avviker direktionen i riksbanken från vad som annars är vanligt dels genom att två ledamöter har sina huvudsakliga arbetsuppgifter utanför banken, dels genom att direktionen i vissa frågor utgör ett kollektivt beslutsorgan. När behovet av en i lagen reglerad direktion skall bedömas måste utgångspunkten vara den roll som fullmäktige och riksbankschefen har i fråga om styrandet av riksbanken. Det kan då konstateras att fullmäktige tar mycket aktiv del i bankens skötsel genom att i regel sammanträda en gång i veckan. Dessutom ansvarar fullmäktige inför riksdagen för sina beslut. Direktionen sammanträder endast i anslutning till fullmäktigesammanträdena. Mot bakgrund av den funktion som fullmäktige således har kan det enligt kommitténs mening ifrågasättas om det därutöver behöver | finnas ett kollektivt underställt skäl i beslutsorgan fullmäktige. Ytterligare kan anföras mot en sådan ordning. Riksbankschefen har sålunda successivt fått ett allt större ansvar för ledningen av verksamheten i banken och personalens inflytande sker numera i former som följer av lagen om medbestämmande i arbetslivet. Den praktiska utvecklingen har således lett till att direktionen fått en minskad betydelse som beslutsorgan. Däremot är det klart att direktionen numera fyller ett ändamål när det gäller att framför allt till arbetstagarna sprida information om bankens verksamhet. Direktionsmötena ger också personalföreträdarna tillfälle att vid sidan av andra kanaler tillföra synpunkter på ärenden som skall avgöras av fullmäktige. Dessutom får några av fullmäktiges ledamöter mer detaljerad kunskap om olika ärenden än vad som är möjligt endast genom deltagande i fullmäktiges sammanträden. Att en direktion fortfarande finns i riksbanken torde främst kunna ses som en rest av en i övrigt avslutad historisk utveckling som innebar att några ledamöter i fullmäktige hade ett särskilt ansvar för den löpande förvaltningen av banken. Det mest naturliga är enligt kommitténs mening att det verkställande ansvaret för bankens förvaltning under fullmäktige skall bäras av riksbankschefen. Det bör sedan stå denne fritt att, om han så önskar, bilda en direktion bestående av tjänstemän i banken för beredning, samordning och arbetsledning. Om det inte skall finnas en direktion av nuvarande slag uppstår frågan om det i den nya lagen fortfarande skall finnas någon motsvarighet till de bestämmelser som för närvarande gäller för deputerad och jourhavande fullmäktig. Dessa ledamöters uppgifter består i allt väsentligt i att vara ledamöter i direktionen. Denna uppgift anges direkt i lagstiftningen. Endast den som är deputerad har getts andra uppgifter som huvudsakligen innebär att vara ordförande i riksbankens byggnadskommitté och att vara

SOU 1986: 22 för riksbanken 177 4 Ledningsorganisation

vice ordförande i valutastyrelsen. De uppgifter som det här är fråga om framgår emellertid inte direkt av lagbestämmelser utan beslutas särskilt av fullmäktige. Dessutom gäller att den nuvarande deputeraden är vice ordförande i fullmäktige. Om direktionen inte längre skall finnas som beslutsorgan finns det enligt kommitténs mening inte någon anledning att i den nya lagen vid sidan om riksbankschefen ange någon särskild uppgift för några av de andra ledamöterna i fullmäktige. Sådana uppgifter kan i stället, som för närvarande, av fullmäktige anförtros vissa ledamöter med hänsyn till deras fallenhet, intresse och disponibel tid. Enligt den gällande ordningen ingår två personalföreträdare i direktionen då sådana frågor skall behandlas som rör bankens interna förhållanden och således inte gäller den verksamhet som riksbanken skall bedriva. I praktiken är emellertid personalföreträdarna närvarande vid behandlingen av alla ärenden i direktionen, utom sådana där sekretess- eller partsförhållanden gör detta olämpligt. Det är framför allt denna närvaro som ger direktionen en informationsfunktion. Härutöver bereds arbetstagarna möjlighet till inflytande i de former som följer av lagstiftningen om medbestämmande i arbetslivet. Detta tillgår, som tidigare nämnts, så att arbetsgivaren varje tisdag informerar arbetstagarföreträdarna om de beslut som avses fattas m. m. Vid behov förs förhandlingari särskild ordning. Mot bakgrund av kommitténs förut redovisade bedömning att det i den nya lagen inte behöver finnas några bestämmelser om en direktion som beslutsorgan i banken uppkommer frågan om hur personalen i banken i fortsättningen kan ges erforderlig insyn i och inflytande över bankens verksamhet. Här kan det vara lämpligt att i bilden föra in verksledningskommitténs förslag om personalrepresentation i statliga verks styrelseorgan. Verksledningskommittén pekar på att sedan personalföreträdarkungörelsen infördes 1974 har personalen vid statliga myndigheter från 1977 fått ett ökat inflytande över beslutsprocessen genom lagstiftningen om medbestämmande i arbetslivet. Verksledningskommittén anser därför att det finns mycket som talar för att institutet med personalföreträdare avvecklas. Emellertid kan personalföreträdarna enligt verksledningskommittén dock ha ett visst värde som informations- och kontaktkälla. Verksledningskommittén förordar därför att personalföreträdarna i en myndighet bör ha rätt att närvara och yttra sig beträffande handläggningen av samtliga frågor i styrelsen men att de aldrig får delta i själva beslutet. Den närmaste motsvarigheten till styrelsen i en statlig myndighet är för riksbanken dess fullmäktigeförsamling. Det är således där som det skulle kunna bli fråga om att bereda personalföreträdarna tillfälle att närvara. I sammanhanget kan nämnas att riksdagen (prop. 1984/85: 200, KU l985/86: 3, rskr 1985/86: 6) nyligen har beslutat att personalföreträdare skall ha rätt att närvara och yttra sig i kommunala nämnder. Närvarorätten gäller vid en nämnds behandling av ärenden som rör förhållandet mellan kommunen som arbetsgivare och deras anställda. Myndighetsutövning mot enskild och frågor där ett utpräglat partsförhållande råder omfattas emellertid inte av närvarorätten. Av intresse kan också vara hur personalinflytandet har organiserats i

178 Ledningsorganisation för riksbanken SOU 1986: 22

riksgäldskontoret. Denna myndighet lyder liksom riksbanken under riksdagen och utför också uppgifter av ekonomisk-politisk karaktär. Den nya riksgäldslagen, som trädde i kraft 1983, innehåller inte någon lagfäst möjlighet för personalföreträdare att på något sätt delta i riksgäldsfullmäktiges eller arbetsutskottets överläggningar. Någon direktion finns inte. Personalinflytandet gör sig i stället gällande i de former som följer av lagar och avtal om medbestämmande i arbetslivet. I praktiken tillgår det så att företrädare för arbetsgivaren en gång varje vecka informerar företrädare för arbetstagarna om de beslut som avses fattas m. m. Vid behov genomförs förhandling. Vid ett par tillfällen har arbetstagarna också begärt överläggningar med fullmäktiges ordförande. Sådant önskemål har alltid tillmötesgåtts. Slopas direktionen i riksbanken kommer huvuddelen av de ärenden som nu beslutas i direktionen att föras över på riksbankschefen och sedan i betydande utsträckning delegeras vidare till andra chefer i riksbanken. Därmed framstår det, enligt kommitténs mening, också som naturligt att medinflytandet kommer till uttryck på de nivåer i organisationen där besluten fattas och i de former som följer av lagar och avtal om medbestämmande i arbetslivet. Kommittén anser att personalföreträdare inte skall ges möjlighet att medverka i beslutsfattandet inom riksbanken i vidare mening än vad som följer av lag och avtal om medbestämmande i arbetslivet. Däremot anser kommitténs att det finns skäl att på lämpligt sätt söka upprätthålla den informationsförmedlande funktion som den nuvarande direktionen fyller. Eftersom det då inte är frågan om ett organ med beslutsbefogenhet behöver emellertid förekomsten av ett sådant inte regleras i den nya riksbankslagen. Kommittén anser att fullmäktige bör pröva uppgifter och sammansättning av ett informationsorgan. Bestämmelser om ett organ av denna typ bör ingå i den arbetsordning för banken som fullmäktige skall bestämma. När viktigare organisations-, personal- eller budgetfrågor aktualiseras för beslut i fullmäktige kan det, enligt kommitténs mening, också i vissa fall vara lämpligt att företrädare för arbetstagarna bereds tillfälle att inför fullmäktige redovisa synpunkter i det aktuella ärendet. Någon särskild form härför behövs dock inte, utan fullmäktige kan när ärendets fullständiga belysning så kan anses kräva, besluta att kalla företrädare för lokala arbetstagarorganisationer att närvara och yttra sig vid behandlingen av den aktuella frågan. Självfallet kan lokal arbetstagarorganisation vid behov pâ lämpligt sätt uppmärksamgöra riksbankschefen eller fullmäktige på att man anser sig ha information som bör vägas in när beslutet fattas.

7.3.3 Riksbankschefen

I de föregående avsnitten har framgått att riksbankschefsrollen har vuxit fram successivt från slutet av 1800-talet. Denna utveckling har emellertid ännu inte kommit till uttryck i iiksbankslagen eller bankoreglementet. I arbetsordningen, som fastställs av fullmäktige, sägs dock att riksbankschefen är bankens främste företrädare i förhållande till andra myndigheter, banker och allmänhet. Han leder arbetet i banken och får besluta på riksbankens vägnar inom de allmänna ramar och för de syften som fullmäktige fastlagt för penning- och valutapolitiken samt för riksbankens verksamhet i övrigt.

SOU 1986: 22 Ledningsorganisation för riksbanken 179

Riksdagen väljer sex ledamöter i fullmäktige. Bland dessa utser sedan fullmäktige riksbankschef. I praktiken väljer riksdagen en av de fullmäktige med avsikt att vederbörande av fullmäktige skall utses till riksbankschef. Det är självklart att det krävs sådana förutsättningar för att framgångsrikt kunna utöva rollen som riksbankschef att inte vilken som helst av de valda fullmäktigeledamöterna kan utses till uppgiften. Erfarenheten visar också att den tillträdande regeringen mycket aktivt medverkar i utpekandet av den person som riksdagen bör välja till fullmäktigeledamot för att senare av fullmäktige utses till riksbankschef. Efter ett riksdagsval väljer riksdagen sex riksbanksfullmäktige för riksdagens valperiod, dvs. normalt för tre år. Valet av riksbankschef måste numera anses ske enligt partipolitiska grunder, dock självfallet med beaktande av att den som utses skall ha kunskapsmässiga och personliga förutsättningar att klara uppgiften. Detta betyder att en riksbankschef, som utsetts för att motsvara en regerings behov i vid mening, knappast kan förväntas fylla de önskemål som en annan regeringskonstellation kan antas hysa. När valet sker på uttalade partipolitiska grunder kan det dessutom vara så att en nytillträdande regering, som har förtroende för en sittande riksbankschef, inte kan låta vederbörande omförordnas, helt enkelt därför att han tidigare utsetts på partipolitiska grunder. Det kan också vara så att en riksbankschef inte önskar bli omförordnad av en ny regering eftersom detta nu kan uppfattas som att vederbörande då sviker förtroendet från det parti eller de partier som ursprungligen utsåg honom. I detta sammanhang kan erinras om de olika överväganden som gjordes hösten 1976 i anslutning till det då aktuella valet av riksbankschef De växlingar i majoritetsförhållandena i riksdagen som förekommit under senare år har belyst den bristande kontinuitet som kan uppkomma på riksbankschefsposten. Enligt samstämmiga uttalanden till kommittén från en rad svenska riksbankschefer har detta i vart fall övergångsvis minskat effektiviteten i utformning och genomförandet av penningpolitiken. Nuvarande ordning anses också försvaga den svenska riksbankschefens ställning i internationella sammanhang. Kommittén, som ansluter sig till dessa synpunkter, anser att det finns anledning att överväga det sätt på vilket riksbankschefen utses, förordnandeperioden och hans ställning i fullmäktige. Ett antal olika möjligheter presenteras i det följande. När det då först gäller riksbankschefens ställning i fullmäktige är flera olika lösningar möjliga. Den nuvarande ordningen att han är en av ledamöterna är självfallet en lösning, en annan är att riksbankschefen är föredragande i fullmäktige men inte ledamot och en tredje lösning är att riksbankschefen är ordförande i fullmäktige. När det så gäller förordnandet som riksbankschef kan detta ges olika form. En möjlighet är att förordnandet löper tills vidare på obestämd tid med en övre åldersgräns, en annan att förordnandet är på ganska lång tid, och kanske med möjlighet till omförordnande, och en tredje möjlighet är självfallet dagens ordning som innebär en fullständig anpassning till riksdagens valperiod. En särskild aspekt på förordnandetiden är de möjligheter som finns att entlediga en riksbankschef under förordnandets löptid. Kaj Hammerich, Kom- Vad så slutligen avser vilket organ som utser riksbankschefen finns olika promissernas koalition. former. En möjlighet är att fullmäktige liksom nu utser en chef, en annan Stockholm 1977.

180 Ledningsorganisation för riksbanken

att riksdagen utser riksbankschef och en tredje möjlighet är att regeringen får utse riksbankschef. Här bör återigen erinras om att när riksdagen nu väljer fullmäktigeledamöter är en av dessa i praktiken redan utpekad som riksbankschef. I de föregående styckena har för vart och ett av de tre momenten riksbankschefens ställning i fullmäktige, förordnandeform och sätt att utse riksbankschef redovisats tre olika lösningar. Härtill kommer att regler för omval och entledigande kan ges olika utformning. Fritt kombinerade innebär detta ett stort antal möjliga lösningar, men alla kombinationer är inte logiskt förenliga. Det är inte meningsfyllt att här gå igenom och beskriva egenskaperna hos alla eller ens ett stort antal teoretiskt möjliga lösningar, utan i stället karaktäriseras några få lösningar som kan bedömas vara intressanta som inledning till diskussionen. Om nuvarande ordning beträffande riksbankschefens ställning m. m. tas som utgångspunkt kan den beskrivas på följande sätt: - riksbankschefen utses av och inom fullmäktige som till sex sjundedelar väljs av riksdagen, - riksbankschefen är ledamot av fullmäktige, - svarar och är normalt tre år mandatperioden mot riksdagens valperiod med möjlighet till omförordnande, riksbankschefen kan entledigas av riksdagen vid ett tillfälle varje år.

Denna ordning medför att riksbankschefen väljs på ett politiskt mandat och att vederbörande vid regeringsskifte i anslutning till val torde få

ersättas. Riksbankschefen kan vidare skiljas från sitt uppdrag som fullmäk-

tig vid ett tillfälle varje år. Fördelen med denna ordning är att en tillträdande regering har stor möjlighet att tillse att en riksbankschef utses som den har förtroende för. Detta skänker otvivelaktigt ett visst slags auktoritet till riksbankschefen. Med täta växlingar vid regeringsmakten kan emellertid den auktoritet som bygger på yrkesmässig erfarenhet och penningpolitisk kompetens bli svagare.

Som kontrast kan följande ordning med en mycket stark ställning för riksbankschefen skisseras: - riksbankschefen väljs av riksdagen med stöd från minst två tredjedelar av antalet röstande ledamöter, - är ordförande riksbankschefen i fullmäktige, - förordnandet är på åtta år och kan inte återkallas och omförordnande kan inte ske.

Denna ordning medför att riksbankschefen väljs med betydande politisk enighet vilket bör skänka viss auktoritet åt posten. Vidare är det självklart att riksbankschefens ställning stärks om han är ordförande i fullmäktige. Valsättet och den långa mandatperioden bör även medverka till betydande kontinuitet på posten.

Ett annat exempel på en ordning med en stark ställning för riksbankschefen kan skisseras på följande sätt: - riksbankschefen utses av regeringen - riksbankschefen är ordförande i fullmäktige - förordnandet är på fem år och riksbankschefen kan när som helst entledigas av regeringen.

SOU 1986: 22 Ledningsorganisation för riksbanken 181 \ Den starka ställning som riksbankschefen får i detta fall hänger främst samman med att han förenar ordförandeskapet i fullmäktige med riksbankschefsposten. En lång mandatperiod bör medverka till att förutsättningen för kontinuitet på riksbankschefsposten vid politiska maktväxlingar förbättras. Som exempel på en ordning som kan antas ge en svag ställning för riksbankschefen skisseras följande: - riksbankschefen utses av fullmäktige, - riksbankschefen är föredragande i fullmäktige men inte ledamot, - förordnandet löper tills vidare och riksbankschefen kan när som helst entledigas av fullmäktige. Den svaga ställningen för riksbankschefen under dessa förutsättningar kan i första hand hänföras till att han inte är ledamot av fullmäktige och att han kan entledigas när som helst. Med en ordning av detta slag torde det vara ofrånkomligt att ordföranden kommer att ta ett stort ansvar för verksamheten. I praktiken skulle chefsskapet nog bli delat mellan riksbankschefen och fullmäktiges ordförande. Den föregående exempliñeringen innebär att några hypotetiska lösningar inom vida ramar beträffande riksbankschefens ställning m. m. har skisserats. Dagens organisation kan till formen sägas innebära att riksbankschefens ställning är ganska stark, men att förutsättningarna för kontinuitet på posten vid politiska maktväxlingar är små. Kommittén önskar söka medverka till att skapa förutsättningar för ökad kontinuitet på riksbankschefsposten utan att riksbankschefens ställning försvagas. Något eller några av de olika villkor, som beskrivits i det föregående och som sammantagna konstituerar riksbankschefens ställning, kan därför behöva ändras. Kommittén redovisar nu sina överväganden om riksbankschefens ställ-

ning m.m. Övervägandena innebär i huvudsak en fördjupad diskussion

som utgår från ett par av de möjligheter som redovisats i det föregående.

Därvid är det nödvändigt att, som tidigare antytts, även beakta samspelet med fullmäktige. \ Riksbanksfullmäktige har sju ledamöter. Av dessa väljer riksdagen f.n. sex och regeringen utser en ledamot. Den sistnämnde är också fullmäktiges ordförande. Fullmäktige utser sedan en riksbankschef bland de sex ledamöter som riksdagen har valt. De fullmäktige som riksdagen väljer fördelas normalt med tre på de partier som utgör regeringens parlamentariska underlag och med tre på oppositionen. Innebörden härav är att riksdagen på regeringsmandaten väljer in en person i riksbanksfullmäktige som avses av fullmäktige bli utsedd till riksbankschef. Detta sätt att utse riksbankschef leder till att riksbankschefen kommer att betraktas som en partiföreträdare, något som i sin tur gör det näst intill omöjligt att - om man så önskar - åstadkomma kontinuitet på riksbankschefsposten vid politiska maktväxlingar. Mot denna bakgrund finns det skäl att diskutera metoder att utse riksbankschef som innebär att han inte väljs på ett politiskt mandat av riksdagen. I det följande belyses några olika sådana möjligheter. För de olika fallen behandlas bl. a. frågor om riksbankschefens formella ställning, förutsättningar för kontinuitet vid politiska maktskiften och majoritetsförhållandena i fullmäktige.

182 Ledningsorganisation för riksbanken SOU 1986: 22

Fullmäktige utser riksbankschef som inte är fullmäktig

utser fullmäktige f.n. riksbankschefen, men i praktiken utses Visserligen denne redan när riksdagen väljer sex fullmäktige. En av de valda är avsedd att bli riksbankschef. Om i stället fullmäktige utser en nämligen riksbankschef som inte är ledamot av fullmäktige kan denne inte ha rösträtt i fullmäktige utan får ställning av föredragande med närvaro- och yttranderätt samt rätt att få skiljaktig mening antecknad i protokollet. Regeringsunderlaget skulle alltfort normalt förfoga över fyra platser i fullmäktige och oppositionen över tre platser. Majoritetsförhållandena påverkas således inte. Det kan då bli möjligt att utse en riksbankschef i former som inte är uttryck för partival. Riksbankschefen upplevs då kanske inte omedelbart som partiföreträdare. Hans agerande kan kanske också bli Härtill kommer att riksdagsmajoriteten kan utse ytterligare en något friare. fullmäktig som inte behöver ha en riksbankschefs förutsättningar. Ytterligare en ekonomisk-politiskt intresserad riksdagsledamot torde därmed inväljas i fullmäktige. Även om regeringen har en säker majoritet i fullmäktige kan varken riksbankschefen eller fullmäktiges majoritet agera på sådant sätt att riksbankschefens förslag och bedömningar vid upprepade tillfällen röstas ned. Någon enstaka gång kan väl detta ske, men om det upprepas föreligger inte det förtroendeförhållande som är nödvändigt mellan styrelse och verkställande ledning. Riksbankschefen lämnar då sin post, antingen på eget initiativ eller genom att fullmäktige entledigar honom. Om riksbankschefen uppträder lyhört, lojalt och skickligt bör detta medverka till att förutsättningar skapas för att han kan få fortsatt förtroende vid politisk maktväxling. Förväntan om en sådan ordning skulle kunna komma till uttryck genom att förordnandeperioden görs oberoende av riksdagens valperiod. En riksbankschef som inte är ledamot av fullmäktige kan fungera som en . god teknisk ledare av verksamheten. Mindre goda förutsättningar finns för att han också skall kunna säkerställa erforderligt samband med regering och riksdag. Mycket talar för att det blir fullmäktiges ordförande som får svara för en hel del av det viktiga arbetet att politiskt förankra riksbankens penningpolitik. I praktiken får i så fall riksbanken två chefer, en politisk och en teknisk. Detta innebär naturligtvis att riksbankschefens formella och reella ställning blir tämligen svag. Den ordning som nu beskrivits, nämligen att riksbanksfullmäktige utser riksbankschef som inte är fullmäktig, kan sammanfattningsvis bedömas innebära att riksbankschefens ställning blir ganska svag, förutsättningarna för kontinuitet på posten vid politiska maktväxlingar förbättras och majoritetsförhållandena i fullmäktige förblir oförändrade och säkra.

Fullmäktige utser riksbankschef som blir fullmäktig

En väsentlig nackdel hos det föregående alternativet är att riksbankschefen i detta blott skulle bli föredragande men inte ledamot av fullmäktige, något som ger riksbankschefen en alltför svag ställning. Här skall nu belysas möjligheten att fullmäktige utom sig utser en riksbankschef som blir ledamot av fullmäktige i och med att han utses.

SOU 1986: 22 Ledningsorganisation för riksbanken 183

Av fullmäktiges sju ledamöter väljs nu sex av riksdagen och en utses av regeringen. Fullmäktige leder verksamheten i riksbanken och ansvarar inför huvudmannen, dvs. riksdagen. Dessutom ansvarar den av regeringen utsedde ordföranden inför regeringen. Den allmänna regeln är således att fullmäktig ansvarar inför huvudmannen och den som utsett vederbörande. Suppleanter är utsedda på samma sätt och med samma ansvarsförhållanden, dock med ett principiellt viktigt undantag. Detta gäller vice riksbankschef som av fullmäktige utsetts utom fullmäktige. Sådan vice riksbankschef är särskild suppleant för riksbankschefen i fullmäktige och har som sådan företräde till tjänstgöring framför övriga suppleanter (R0 8: 6). Innebörden härav är att en person, som utsetts av fullmäktige utom sig, med fullmäktigs rätt och ansvar träder i riksbankschefens ställe vid förfall för denne (l0 § BRG). Denna ordning, som infördes 1933, visar att det är möjligt för fullmäktige att utse en person som får fullmäktigs rätt och ansvar. Detta är onekligen en intressant konstruktion, låt vara att den nu är avsedd att tillämpas endast vid tillfälligt förfall för riksbankschefen. Frågan är om det är lämpligt att regelmässigt använda en motsvarande ordning för en riksbankschef som utses av fullmäktige utom sig. Tillvägagångssättet skulle då kunna vara att fullmäktiges sex ledamöter utom sig utser en person att vara riksbankschef. En bestämmelse i RF 9: 12 kunde föreskriva att riksbankschefen därmed blir fullmäktig. En riksbankschef utsedd på detta sätt skulle som riksbankschef svara inför dem som utsett honom, nämligen övriga sex ledamöter av fullmäktige. I egenskap av fullmäktig skulle han dessutom svara inför huvudmannen, dvs. riksdagen. Båda dessa organ skulle kunna entlediga riksbankschefen, riksdagen genom att vägra ansvarsfrihet, fullmäktige genom att återkalla förordnandet. Denna ordning skulle således innebära att regeringen utser en ledamot (ordföranden), riksdagen väljer fem ledamöter och fullmäktige utser en ledamot (riksbankschefen). Därmed torde regeringsunderlaget i riksdagen få välja tre fullmäktigeledamöter och den parlamentariska minoriteten två ledamöter. Det parlamentariska regeringsunderlaget och regeringen kan således utse fyra av fullmäktigeledamöterna. Dessutom kan dessa fyra utse riksbankschefen. Detta skulle innebära att den parlamentariska minoriteten skulle få en numerärt svagare representation än nu. I och med att den parlamentariska majoriteten och regeringen skulle förfoga över fyra ledamöter i fullmäktige skulle de ha majoritet i fullmäktige även om riksbankschefen skulle ansluta sig till minoritetens uppfattning i någon fråga. Med hänsyn härtill kan det finnas förutsättning för att fullmäktige kan utse en riksbankschef som inte omedelbart upplevs som en partiföreträdare. Det kan då vara lämpligt att förordna riksbankschefen för en tid som är oberoende av riksdagens valperiod. Även om riksbankschefen i och med förordnandet blir en fullmäktig kan det måhända ifrågasättas om övriga fullmäktigeledamöter, som har utsett denne ledamot och också kan entlediga honom, verkligen upplever en sådan riksbankschef som en like. Det är emellertid knappast troligt att detta leder till någon försvagning av riksbankschefens reella ställning jämfört med i dag. Om emellertid riksbankschefen visar sig inte ha tillräckliga

184 Ledningsorganisation för riksbanken SOU 1986: 22

förutsättningar att åstadkomma nödvändig politisk förankring av penningpolitiken, skulle ordföranden behöva ta på sig detta ansvar. I så fall skulle riksbankschefens reella ställning bli svag. Detta är emellertid mer en personfråga än en organisationsfråga. Om den parlamentariska majoriteten i fullmäktige förlitar sig på att vid behov styra med ordförandens utslagsröst kan den behålla majoriteten även om riksdagen väljer sex ledamöter, av vilka tre antas företräda den parlamentariska majoriteten och tre minoriteten. Antalet fullmäktigeledamöter blir då åtta. Ett annat sätt att ge den parlamentariska minoriteten möjlighet att liksom nu utse tre ledamöter, men samtidigt säkerställa en majoritet i fullmäktige för regeringsunderlaget, är att öka fullmäktiges antal till nio. Regeringen skulle då utse ordföranden och regeringsunderlaget i riksdagen skulle välja fyra andra ledamöter, medan den parlamentariska minoriteten skulle välja tre ledamöter. Även om riksbankschefen förenar sig med minoriteten har regeringsunderlaget då majoritet i fullmäktige. Den ordning som nu beskrivits, nämligen att riksbanksfullmäktige utom sig utser en riksbankschef som enligt bestämmelse i regeringsformen blir ledamot av fullmäktige, kan sammanfattningsvis bedömas innebära att riksbankschefens ställning formellt blir ganska stark, förutsättningarna för kontinuitet på posten vid politiska maktväxlingar förbättras och majoritetsförhållandena i fullmäktige förblir säkra.

Regeringen utser riksbankschef

Riksdagen och fullmäktige väljer resp. utser nu riksbankschef. I praktiken synes dock regeringen ha initiativet och anvisa person som riksdagen och fullmäktige bör utse. Regeringen utser nu också fullmäktiges ordförande. Det kan därför hävdas att regeringen i verkligheten utser två av riksbanksfullmäktiges sju ledamöter. Flera alternativ är möjliga om regeringen skall utse riksbankschef. Ett är att regeringen utser en chef som inte är ledamot av fullmäktige, men egenskaperna hos detta alternativ avviker inte så mycket från det där fullmäktige utom sig utser en riksbankschef att det behöver behandlas särskilt. Ett annat alternativ är att regeringen utser en riksbankschef som är ledamot av fullmäktige. Detta innebär att regeringen skulle få utse två ledamöter i styrelsen för en av riksdagens myndigheter. Inte heller detta alternativ uppmärksammas här. I stället riktas intresset mot ett markant annorlunda alternativ som innebär att regeringen liksom nu utser ordföranden i riksbanksfullmäktige men att denne dessutom är riksbankschef. Denna ordning innebär att riksdagen kan välja sex ledamöter av riksbanksfullmäktige utan att en av regeringsunderlagets tre ledamöter skall ha förutsättningar att vara riksbankschef. Detta torde betyda att ytterligare en riksdagspolitiker kan beredas plats i fullmäktige. Riksdagens inflytande i sitt eget verk kan därmed sägas öka. Detta alternativ kännetecknas av att riksbankschefen får en mycket stark formell ställning, en ställning som f.ö. motsvarar den som flertalet andra centralbankschefer har. I och med att riksbankschefen inte behöver väljas på ett uttryckligt politiskt mandat skapas förutsättningar för bättre kontinuitet på riksbanks-

Ledningsorganisation för riksbanken

chefsposten vid politiska maktväxlingar. Genom att låta förordnandeperioden vara oberoende av valperioden kan man markera avsikten att riksbankschefen inte i första hand skall vara en partiföreträdare. En långtgående lojalitet från riksbankschefen med den sittande regeringens ekonomiska politik kan självfallet påräknas i detta alternativ. En riksbankschef utsedd på nu angivna grunder kan emellertid inte obetingat hänföras till regeringssidan i fullmäktige. Detta är f.ö. heller inte tanken med denna ordning. Regeringens majoritet i fullmäktige blir därmed något mindre säker än den nu kan anses vara, särskilt efter ett regeringsskifte. Om däremot regeringen till riksbankschef utser en person som anses vara en utpräglad partiföreträdare och denne också utövar ämbetet på sådant sätt, föreligger naturligtvis inte förutsättningar att öka kontinuiteten på riksbankschefsposten vid politiska maktväxlingar. I denna situation föreligger heller inte någon osäkerhet om regeringssidans majoritet i fullmäktige. En förordnandeperiod som är oberoende av riksdagens valperiod kan självfallet användas i detta fall men blir under dessa förhållanden utan värde när ett regeringsskifte inträffar. Med rätten att förordna riksbankschef följer också rätten att entlediga riksbankschefen. Detta kan vara aktuellt för den regering som utsett honom om förtroendet för riksbankschefens sätt att utöva uppdraget upphör. Det kan vidare vara aktuellt för en nytillträdande regering att entlediga en i av tidigare regering utsedd riksbankschef som inte vunnit erforderligt förtroende. Den ordning som nu beskrivits, nämligen att regeringen utser riksbankschef som tillika är fullmäktiges ordförande, kan sammanfattningsvis bedömas innebära att riksbankschefens ställning blir mycket stark. Förutsättningarna för kontinuitet på posten vid politiska maktväxlingar kan förbättras något om personval sker med en sådan avsikt. Majoritetsförhållandena i fullmäktige kan bli något osäkrare. Det är även möjligt att genom personvalet nå säkra majoritetsförhållanden på bekostnad av förutsättningarna för kontinuitet.

Vice riksbankschef

Ordningen med en vice riksbankschef infördes [933 i anslutning till att direktionen inrättades. Vice riksbankschefen skulle utses inom eller utom fullmäktigekretsen och vara suppleant för riksbankschefen i fullmäktige. Vid förfall för riksbankschefen skulle således den vice riksbankschefen kunna inträda i riksbankschefens roller som fullmäktig resp. som högste tjänsteman i banken. Till vice riksbankschef har hittills utsetts person utom fullmäktige. Enligt bankoreglementet är vice riksbankschefen vice ordförande i direktionen samt ordförande i valutastyrelsen och i valutadirektionen. I övrigt handhar vice riksbankschefen i samråd med riksbankschefen ledningen även över andra arbetsuppgifter inom riksbanken. Under senare år har det varit vanligt att vice riksbankschefen därvid bl. a. haft ett särskilt ansvar för riksbankens medverkan i det internationella valutapolitiska samarbetet. Ledningen av administrationen av valutaregleringen samt omfattande och tidskrävande internationella kontakter har sammantaget inne-

186 Ledningsorganisation för riksbanken SOU 1986: 22

burit en betungande arbetsbörda för vice riksbankschefen. I praktiken har det därför varit svårt för vice riksbankschefen att vara orienterad om riksbankens hela verksamhet och därmed på ett effektivt sätt kunna ersätta riksbankschefen vid förfall för denne. Detta berördes på följande sätt i fullmäktiges skrivelse till problem riksdagen (förs. 1974: 22) med förslag om riksbankens organisation.

Såsom en viss svaghet på planet närmast under direktionen har under senare år framträtt det förhållandet, att någon tjänsteman inte utsetts som företräder hela riksbanken då både riksbankschefen och vice riksbankschefen är frånvarande. Vid riksbankschefens frånvaro skall visserligen vice riksbankschefen fungera såsom bankens chef men särskilt under senare års internationella förhandlingar har det blivit allt mer vanligt att både riksbankschef och vice riksbankschef måste vara frånvarande samtidigt. Också under dessa perioder bör det finns någon som kan ta ansvaret som riksbankschef då ett omedelbart ställningstagande erfordras, t.ex. i interventioner på valutamarknaden eller fråga om åtgärder på kreditmarknaden. som i 12 § 3 dylikt. Detta behov är också i viss mån förutsett i bankoreglementet mom. föreskriver att om vid förfall för riksbankschefen vice riksbankschefen är förhindrad att träda i hans ställe får fullmäktige förordna annan av riksdagen vald fullmäktig eller bankdirektör att uppehålla befattningen såsom riksbankschef. Stadgandet tar närmast sikte på mera enstaka vakanser i det att vikarie förutsätts skola förordnas vid varje särskilt tillfälle. Sådana tillfällen uppträder emellertid med viss regelbundenhet och ökad frekvens. Med hänsyn härtill och till värdet- av största möjliga kontinuitet föreslås att stadgandet tas i anspråk på så sätt, att fullmäktige förordnar en bankdirektör att ständigt vid frånvaro av både riksbankschefen och vice riksbankschefen vara ställföreträdande för den förstnämnde.

Riksbanken har ännu inte förordnat i enlighet med sitt förslag. Endast det gäller att den i tjänsten äldste riksbanksdirektören inträder som ordförande i direktionen vid förfall för riksbankschefen och vice riksbankschefen. Enligt kommitténs mening föreligger på denna punkt i dag en svaghet i riksbankens ledningsorganisation. Kommitténs överväganden i det tididetta. Slopas direktionen försvinner uppdragen i fullmäkgare accentuerar och jourhavande ledamot. Särskilt deputeraden har tige som deputerad medverkat i vissa administrativa bestyr i banken. Genomförs denna förändring kommer lämpligen vissa administrativa uppgifter att läggas på kvalificerade tjänstemän i banken. Mot denna bakgrund kan det vara lämpligt att förutsättningar skapas för att vid behov stärka riksbankens ledningsfunktion närmast under riksbankschefen.

7.4 Förslag

Det är knappast möjligt att med gängse utredningsförfarande nå fram till vilken ledningsorganisation för riksbanken som är den lämpligaste. Skälet härtill är att det rör sig om en central och politisk maktfördelningsfråga och som sådan så viktig att den delvis regleras i regeringsformen. Därmed ligger det i sakens natur att utformningen av riksbankens ledningsorganisation i sista hand måste avgöras på politiska grunder. Kommittén anser att det är önskvärt att förutsättningarna kan förbättras för kontinuitet på

SOU 1986: 22 Ledningsorganisation för riksbanken 187

riksbankschefsposten utan att riksbankschefens ställning därmed försvagas. Vidare bör fullmäktiges sammansättning så långt möjligt återspegla riksdagens partipolitiska sammansättning. Riksdagens huvudmannaskap för riksbanken bör dessutom markeras. l detta avsnitt presenterar kommittén utifrån angivna bedömningsgrunder sina förslag vad gäller riksbankens ledningsorganisation. Kommittén anser att riksbanken även i fortsättningen bör ledas av ett aktivt, kollektivt beslutsorgan bestående av ledamöter som möjligen med något undantag bör väljas av riksdagen. Organet bör även i fortsättningen kallas fullmäktige i riksbanken och som nu bör det sammanträda varje eller varannan vecka. Liksom nu bör fullmäktig inte behöva vara ledamot av riksdagen. Alla ledamöter som väljs av riksdagen bör väljas för riksdagens valperiod. Fullmäktige bör på samma sätt som nu ansvara inför riksdagen. Kommittén anser således att fullmäktiges roll och det sätt på vilket dess av riksdagen valda ledamöter utses i stort sett skall vara oförändrade. Kommittén presenterar dock i det följande ytterligare några förslag som berör fullmäktige. Under slutet av 1800-talet förekom utdragna stridigheter mellan riksdagen och Konungen (regeringen) om inflytandet över riksbanken. Motsättningarna var ett uttryck för att parlamentarismen då ännu inte vunnit insteg i vårt statsskick. Med 1974 års regeringsform har parlamentarismen stadgats i grundlagsform. Risken för att bestående misstro skall uppkomma mellan riksdagen och regeringen har nu eliminerats. Det finns enligt kommitténs mening inte längre tillräckliga skäl för att behålla den onormala ordningen att regeringen utser ordförande i riksdagens viktigaste myndighet. Kommitténs anser därför att sättet att utse ordförande i riksbanksfullmäktige nu bör ändras. Kommittén föreslår att riksdagen skall välja samtliga ledamöter av riksbanksfullmäktige utom riksbankschefen. De av riksdagen valda fullmäktigeledamöterna utser sedan inom sig ordförande. Dessa fullmäktige skall också ha möjlighet att skilja ordföranden från detta uppdrag. En sådan möjlighet kan tänkas vara av intresse om det under riksdagens valperiod i riksdagen uppkommer en ny majoritetskonstellation och denna önskar tillförsäkra sig om ordförandens I det fölutslagsröst. jande föreslår kommittén att antalet ledamöter i fullmäktige skall vara åtta, vilket ökar betydelsen av ordförandens utslagsröst. Det kan även finnas andra situationer, t.ex. vid uppenbar olämplighet, där det är önskvärt att kunna skilja en ordförande från uppdraget. Det sätt på vilket ordföranden utses regleras f.n. i regeringsformen. Den nya ordningen bör därför också komma till uttryck i regeringsformen. Den fråga som det här gäller är nämligen av så grundläggande art att en förändring inte bör ske enbart genom ett enkelt riksdagsbeslut. Vad sedan gäller vice ordförande bör denne väljas inom fullmäktige på samma sätt som f.n. gäller enligt RO 7: 13. Det bör emellertid klart anges att riksbankschefen inte skall kunna till vice ordförande.

väljas __

När det gäller det kollektiva beslutsorgan som benämns direktion och vari ingår riksbankschefen, två fullmäktigeledamöter, ett par chefstjänstemän och ett par personalföreträdare menar kommittén att detta bör avskaffas. Direktionens betydelse som beslutsorgan har minskat. Dess besluts-

188 Ledningsorganisation för riksbanken SOU 1986: 22

funktioner bör i allt väsentligt föras över på riksbankschefen och sedan till betydande del delegeras till linjecheferna. Det betyder också att de sista resterna från den tid när fullmäktigeledamöterna hade ansvar för särskilda områden av bankens verksamhet kan tas bort. Således bör också de lagreglerade uppdragen som deputerad och jourhavande ledamot slopas. Detta utesluter inte att någon av fullmäktiges ledamöter, t.ex. dess vice ordförande, i mån av tid, intresse och fallenhet vid sidan av riksbankschefen får i uppdrag att ägna särskild uppmärksamhet åt vissa frågor. Detta kan beslutas av fullmäktige och behöver inte regleras i riksbankslagen. Det är också naturligt om riksbankschefen önskar bilda vad som i normalt språkbruk är en direktion. Denna bör då bestå av riksbankschefen och dennes närmaste underlydande chefer. En direktion av denna typ skall inte ha till uppgift att fatta några beslut. Den skall helt ha karaktären av en chefskrets som informellt diskuterar och samråder beträffande aktuella frågor. Alla beslut fattas sedan av dem som är utrustade med beslutskompetens. En direktion av detta slag behöver inte regleras i riksbankslagen men bör omnämnas i arbetsordningen. Personalföreträdare är numera närvarande vid behandlingen av nästan alla ärenden i direktionen. Detta ger information om de frågor som skall handläggas av fullmäktige. Arbetstagarorganisationernas inflytande över verksamhetens former m. m. i riksbanken bör enligt kommitténs mening, liksom i riksgäldskontoret, i huvudsak ske på sätt som följer av lagar och avtal om medbestämmande i arbetslivet. Däremot anser kommittén att man på lämpligt sätt bör upprätthålla den informationsförmedlande funktion som den nuvarande direktionen fyller. Detta kräver emellertid inte lagreglering. Fullmäktige bör därför pröva uppgifter och sammansättning av ett informationsorgan. Bestämmelser om ett sådant organ bör tas in i den arbetsordning för riksbanken som fullmäktige skall bestämma. Fullmäktige har självfallet också möjlighet att kalla företrädare för arbetstagarorganisation att närvara och yttra sig i fullmäktige vid behandling av viktigare organisations, personal- eller budgetfråga. En sådan ordning kräver dock inte heller någon särskild bestämmelse i den nya riksbankslagen. Kommittén önskar skapa bättre förutsättningar för kontinuitet på riksbankschefsposten vid politiska maktväxlingar utan att samtidigt försvaga riksbankschefens ställning. Däremot fäster kommittén - som framgått i det tidigare - inte särskilt stor vikt vid den internationella förebilden som innebär att riksbankschefen också skall vara ordförande i det styrande organet, dvs. fullmäktige. För att riksbankschefen skall få en tillräckligt stark ställning måste han dock vara ledamot av fullmäktige. Riksbankschefen väljs nu på ett uppenbart politiskt mandat genom att han väljs in i fullmäktige på en av regeringsunderlagets tre platser i fullmäktige. Denna ordning behöver ändras om förutsättningarna för kontinuitet över huvud taget skall kunna förbättras. Kommittén anser därför att de av riksdagen valda ledamöterna av riksbanksfullmäktige bör utse en riksbankschef utom nu nämnd fullmäktigekrets. Det betyder att en sittande riksbankschef inte deltar i beslut om förordnande av riksbankschef. l och med att en person utses till riksbankschef skall han med stöd av bestämmelse i regeringsformen bli fullmäktig. I sammanhanget erinras om att riksbankschef inte får

SOU 1986: 22 Ledningsorganisation för riksbanken

delta i beslut om val av ordförande i riksbanksfullmäktige. När det gäller förordnandetiden för riksbankschefen kan skäl anföras för olika lösningar. För att kommitténs intentioner skall förverkligas är det självfallet angeläget att riksbankschefen kan utöva uppdraget under längre tid än tre år. Detta kan nås antingen genom att förordnandetiden görs förhållandevis lång, Lex. fem år, eller genom att förordnande lämnas tills vidare. Om förordnande sker för viss tid kan riksbankschefen avlägsnas från posten genom det passiva beslutet att förlängt förordnande inte ges. Med ett förordnande tills vidare krävs ett aktivt beslut av fullmäktige för att entlediga en riksbankschef. Enligt kommitténs bedömning är det inte givet vilken av dessa två förordnandeformer som ger bäst förutsättning för kontinuitet vid politiska maktväxlingar. Det kan även vara så att en tilltänkt riksbankschef har personligt betingade synpunkter på lämplig förordnandetid. Kommittén anser därför att regeringsformen inte bör innehålla bestämmelser som begränsar fullmäktiges handlingsfrihet när det gäller förordnandeperioden för riksbankschefen. Det bör i stället ankomma på fullmäktige att i det enskilda fallet pröva om förordnande skall lämnas tills vidare eller för viss tid. I sistnämnda fall får fullmäktige också besluta om förordnadeperiodens längd. Förordnandetidens utgång bör dock inte sammanfall med den tidpunkt när övriga fullmäktiges förordnanden upphör. Denna handlingsfrihet åstadkoms genom att i regeringsformen anges att riksbankschef förordnas för tid som fullmäktige bestämmer. Riksbankschef kan entledigas genom att fullmäktige återkallar förordnandet eller genom att riksdagen inte beviljar riksbankschefen ansvarsfrihet. Riksbankschef får inte delta i fullmäktiges beslut om hans entledigande. Självfallet kan riksbankschef också begära att bli entledigad från uppdraget. Kommitténs förslag innebär att riksbanksfullmäktiges ordförande skall väljas av och bland de ledamöter som riksdagen väljer samt att dessa fullmäktige även skall välja riksbankschef. Med oförändrat antal ledamöteri fullmäktige och med gängse valsätt i riksdagen skulle detta kunna leda till att den parlamentariska majoriteten inte skulle vara tillförsäkrad majoritet i fullmäktige om riksbankschefen som ju väljas på ett inte politiskt mandat - i någon fråga förenar sig med minoriteten. Detta problem kan lösas om antalet ledamöter i fullmäktige ändras till sex eller åtta. Med det lägre talet skulle normalt den parlamentariska minoriteten få utse endast två ledamöter jämfört med tre i dag. Detta kan vara olyckligt, varför fullmäktiges antal bör ökas från sju till åtta. Majoriteten förutsätts då utgöras av ordföranden och tre övriga ledamöter. Om i något fall riksbankschefen förenar sig med minoritetens tre ledamöter kan majoriteten likväl få igenom sitt förslag med stöd av ordförandens utslagsröst. I enlighet med RO 7: 8 väljer riksdagen också suppleanter för de ledamöter som riksdagen valt till minst samma antal som de ordinarie ledamöterna. Kommittén anser att riksbankens ledningsfunktion under riksbankschefen vid behov bör kunna förstärkas. Förutsättningar härför bör skapas

genom att det i banken får finnas två vice riksbankschefer i stället för en

vice riksbankschef. Det bör få ankomma på fullmäktige att bedöma när denna möjlighet bör utnyttjas. Ansvarsområdena bör av fullmäktige fördelas mellan de båda vice riksbankscheferna. För den ene vice riksbanksche-

190 Ledningsorganisation för riksbanken SOU 1986: 22

fen bör gälla att han först inträder i riksbankschefens funktion som fullmäktig och bankens högste tjänsteman i övrigt vid dennes frånvaro. Vid förfall för både riksbankschefen och den nyssnämnde vice riksbankschefen inträder den andre vice riksbankschefen i riksbankschefens funktion som fullmäktig och högste tjänsteman i övrigt i banken. Vice riksbankschef bör utses av fullmäktige utom fullmäktigekretsen såsom praxis hittills har varit. Förordnandeperioden bör liksom f.n. vara högst tre år. I enlighet med vad som är praxis i fråga om tjänster för riksbanksdirektörer m. fl. bör dock förordnande lämnas för två år. I och med att riksbankschefen inte väljs av riksdagen kommer riksdagen inte heller att välja någon suppleant för honom. Detta förhållande bör dock enligt kommitténs mening inte innebära någon praktisk olägenhet, särskilt mot bakgrund av den föreslagna ordningen som ger möjlighet att utse två vice riksbankschefer. I RF 9: 12 föreskrivs att fullmäktiges ordförande inte får utöva något annat uppdrag eller inneha någon tjänst inom bankens ledning. Vidare får enligt RBL fullmäktig eller vice riksbankschef inte vara statsråd, ledamot av fullmäktige i riksgäldskontoret eller ledamot av styrelsen i annan bank än utländsk bank, vari staten är delägare. Inte heller får fullmäktig eller vice riksbankschef vara omyndig eller försatt i konkurs. I kommitténs delbetänkande (SOU 1984: 89), Statsskuldspolitiken-samordningsfrågor, föreslås att fullmäktig i riksbanken också skall kunna vara ledamot i riksgäldsfullmäktige för att en bättre samordning skall kunna ske av statsskuldspolitiken och penningpolitiken i övrigt. Kommitténs förslag har ännu inte lett till något beslut om en lagändring. I kapitel 9 återkommer kommittén till frågan om samordning av statsskuldspolitiken och förordar där av flera skäl att huvudmannaskapet för riksgäldskontoret ändras. Oavsett vilken ställning som tas i denna fråga anser kommittén att den nya riksbankslagen inte bör lägga hinder i vägen mot att, om så i framtiden bedöms lämpligt, ha gemensamma ledamöter i de båda myndigheternas styrande församlingar. I avsnittet 7.3.1 har behandlats att en ledamot i fullmäktige och en vice riksbankschef kan utsättas för lojalitetskontlikter om de ingår i styrelsen för företag som är verksamma på kreditmarknaden och att valbarhets- och behörighetsvillkoren därför bör vidgas. Kommittén förordar därför att en ledamot i fullmäktige och vice riksbankschef inte får vara ledamot i styrelse för ett institut som enligt lagen (1974:922) om kreditpolitiska medel betecknas som kreditinstitut eller i styrelsen för ett fondkommissionsbolag. De övriga valbarhets- och behörighetsvillkor som finns för ordföranden, övriga ledamöter och för vice riksbankschef anser kommittén vara välmotiverade och motsvarande bestämmelser bör därför finnas i den nya lagen. I sammanhanget vill kommittén erinra om att lagen om riksgäldskontoret f.n. inte innehåller någon bestämmelse som förhindrar att till fullmäktig i riksgäldskontoret utses person som är styrelseledamot i kreditinstitut eller fondkommissionsbolag. Med hänsyn till det slag av verksamhet som riksgäldskontoret bedriver kan lojalitetskonflikter av samma art som nämndes i fråga om riksbanksfullmäktig uppkomma. Kommittén anser därför att de valbarhets- och behörighetsvillkor som nämnts i föregående stycke också bör gälla för fullmäktig eller styrelseledamot i riksgäldskontoret. Mot

SOU 1986: 22 Ledningsorganisation för riksbanken 191

bakgrund av att kommittén i kapitel 9 föreslår att riksgäldskontoret skall överföras till regeringen och att riksgäldslagen därmed skall upphävas föreslås inte någon ändring i de nu gällande lagbestämmelserna om valbarhets- och behörighetsvillkor för fullmäktige i riksgäldskontoret. Kommitténs förslag beträffande riksbankens ledningsorganisation innebär bl. a. ändringar i såväl RF som RO. Innebörden av förslagen är sammanfattningsvis följande. Riksbanken förvaltas av åtta fullmäktige. Sju fullmäktige väljs av riksdagen. De nu nämnda sju fullmäktige väljer för tid som dessa bestämmer ytterligare en ledamot som på en gång är fullmäktig och chef för riksbanken. Riksbankschefen kan således förordnas tills vidare eller för en bestämd tidsperiod. Han kan skiljas från uppdraget av de övriga fullmäktige. De sju fullmäktige som väljer chef för riksbanken väljer även inom sig ordförande. Denne får som hittills inte utöva annat uppdrag eller inneha tjänst inom riksbankens ledning. Ordföranden får skiljas från sitt uppdrag som ordförande av de ledamöter som riksdagen valt. Samtliga ledamöter i l fullmäktige väljer inom sig en eller flera vice ordförande. Riksbankschefen l › får dock inte väljas till vice ordförande. i Fullmäktige utser utom sig högst två vice chefer för riksbanken för en tid av högst tre år. Dessa skall vara suppleanter för riksbankschefen och tjänstgöra i den inbördes ordning som fullmäktige beslutar. Fullmäktig eller vice riksbankschef får inte vara omyndig eller försatt i i konkurs. Inte heller får han vara statsråd eller styrelseledamot eller suppleant för sådan i svenskt kreditinstitut eller fondkommissionsbolag. I samband med behandlingen av valbarhets- och behörighetsvillkoret om att en ledamot i fullmäktige inte samtidigt bör vara ledamot i styrelsen för ett kreditinstitut eller ett fondkommissonsbolag, skall också behandlas om ett villkor av denna art även bör gälla för tjänstemännen i riksbanken. Dessa får nämligen genom sitt arbete i riksbanken ofta kännedom om uppgifter som har betydelse för kreditinstitut och fondkommissionsbolag. Det förekommer också att de fattar beslut som har sådan betydelse. Kommittén anser därför att det är olämpligt att tjänstemän i riksbanken ingår i styrelsen för kreditinstitut och fondkommissionsbolag. Enligt kommitténs mening bör emellertid denna fråga kunna lösas utan någon särskild lagreglering. Här böri stället de allmänna bestämmelserna om bisysslor för statligt anställda tillämpas. Dessa bestämmelser återfinns i 6 kap. l § lagen (1976:600) om offentlig anställning och i 34 § anställningsstadgan (RFS 1978: 8) för riksdagen och dess organ. I detta avsnitt skall ytterligare två spörsmål tas upp, nämligen de särskilda åtalsreglerna som gäller för vissa högre befattningshavare i banken samt det särskilda institutet med ett av regeringen utsett ombud. Vad först angår de särskilda åtalsreglerna föreskrivs i RO 9: 8 att åtal mot fullmäktig för brott, begånget i utövningen av hans uppdrag eller tjänst, får beslutas endast av fmansutskottet. Vidare föreskrivs i 29 § BRG att åtal mot vice riksbankschefen eller riksbanksdirektör för brott som begåtts i utövningen av tjänsten, utom vad gäller riksbankens beslutanderätt enligt valutalagen, får beslutas endast av fmansutskottet eller av fullmäktige. Detsamma gäller ställföreträdare för riksbanksdirektör och personalföreträdare, då sådan inträtt i direktionen eller då ställföreträdare

192 Ledningsorganisation för riksbanken SOU 1986: 22

annars trätt i direktörens ställe. Av förarbetena till RO 9: 8 (prop. 1973: 90 s. 485) och till 29 § BRG (framställning 1974: 22 från fullmäktige i riksbanken) framgår att de befattningshavare som BRG tar sikte på är personer som ingår eller kan ingå i riksbankens direktion. När nu kommittén, vilket framgår av avsnittet 7.3.2, förordar att direktionen i form av beslutsorgan inte längre skall finnas, bortfaller behovet av särskilda åtalsregler för riksbanksdirektörer. Enligt gällande ordningen och enligt kommitténs förslag är riksbankschefen ledamot av fullmäktige och han omfattas därmed av den särskilda åtalsregeln i RO 9: 8. Det bör enligt kommitténs mening i fortsättningen också vara så att vice riksbankschefen eller i förekommande fall båda vice riksbankscheferna omfattas av en motsvarande åtalsregel såvitt avser brott som begås i utövningen av tjänsten, dock inte vid utövandet av riksbankens beslutanderätt enligt valutalagen. Kommittén förordar således att i den nya riksbankslagen föreskrivs att åtal mot vice riksbankschef för brott som begåtts i utövningen av tjänsten får beslutas endast av finansutskottet eller av fullmäktige. Detta skall emellertid inte gälla i fråga om brott som begåtts i utövningen av riksbankens beslutanderätt enligt valutalagen. Vad härefter angår institutet med ett särskilt ombud som förordnas av regeringen för att förhandla med fullmäktige har detta förlorat akutalitet. Det finns därför enligt kommitténs mening inte någon anledning att i den nya lagen införa någon motsvarighet till detta institut.

7.5 överväganden och förslag beträffande beslutsregler

m. m. för fullmäktige

I det föregående avsnittet redovisade kommittén sitt förslag till utformning av ledningsorganisation för riksbanken. I detta avsnitt presenterar kommittén överväganden och förslag beträffande vissa formella regler avseende fullmäktiges beslutsfattande. Nu gällande ordning redovisades i avsnitt 7.1.1. De formella beslutsregler som gäller för fullmäktige finns upptagna i främst 14 § BRG. Kommitténs uppfattning i saken är att de nuvarande reglerna i stort sett är ändamålsenliga och att de bildar underlag för en beslutsprocess där såväl formella krav på konsistens och säkerhet som krav på snabb handläggning blir väl tillgodosedda. Vad härvid till en början angår tiden för sammanträden inom fullmäktige bör enligt kommitténs mening den nuvarande ordningen behållas som innebär att sammanträde skall hållas minst en gång varannan vecka. När det gäller reglerna om beslutförhet måste dessa anpassas till den utökning av antalet fullmäktige som föreslagits. Som hittills bör också regeln vara den att ledamöterna måste vara personligen närvarande vid sammanträdena. Det bör dock finnas en möjlighet att i undantagsfall fatta beslut per capsulam, dvs. att ledamöterna deltar i behandlingen av ett ärende utan att vara närvarande vid ett sammanträde. De ärenden som bör kunna avgöras på detta sätt är dels ärenden av mindre vikt, dels ärenden som ledamöterna till följd av tidigare beredning är förtrogna med och dels

ø l i SOU l986: 22 Ledningsorganisation för riksbanken 193 l T

ärenden av särskilt brådskande art. Vad som nu anförts innebär att kommittén förordar att för att fullmäktige skall vara beslutför måste minst sex fullmäktige vara närvarande. Ärenden som kräver ett skyndsamt beslut skall dock få avgöras av fem fullmäktige, om fyra av dem är ense om beslutet. Om ett ärende som skall behandlas i fullmäktige är av ringa betydelse eller av särskilt bårdskande art får ärendet avgöras genom meddelande mellan ledamöterna. Vad härefter gäller omröstningsreglerna inom fullmäktigeförsamlingen bör alltjämt den ordningen råda att beslut skall fattas efter huvudtalet och att ordföranden vid lika röstetal skall ha utslagsröst. När det sedan angår frågor om disciplinansvar skall, enligt 5 § lagen om beslutande organ i frågor om disciplinansvar m.m. beträffande arbetstagare hos riksdagen och dess myndigheter, bestämmelserna i 29 kap. rättegångsbalken om omröstning i domstol med endast lagfarna ledamöter som hittills tillämpas när flera deltar i avgörandet av frågor som avses i 15 kap. l-3 §§ lagen om offentlig anställning. En motsvarande omröstningsbestämmelse avseende vissa beslut rörande läkarundersökning finns i 24 § anställningsstadgan (RFS l97l : 3) för riksdagen och dess organ. Även den bestämmelsen bör vara tillämplig på riksbanken.

Enligt den gällande ordningen skall i skrivelser som fullmäktige avger till

riksdagen och regeringen alla närvarande ledamöter anges liksom de skiljaktiga meningar som förekommit. Denna ordning bör enligt kommitténs mening också vara föreskriven i den nya lagen för att på så sätt minoritetens mening alltid skall komma fram. Av samma skäl bör i den nya lagen föreskrivas att anteckning i protokollet skall ske när en ledamot eller föredragande vid beslut anmäler en skiljaktig mening. Detta motsvaras delvis av vad som f.n. sägs i 14 § l mom. tredje stycket BRG. Det finns också i den gällande ordningen vissa procedurregler som enligt vad kommittén inhämtat från riksbanken inte längre fyller något ändamål och därför inte tillämpas i praktiken. Dessa regler behöver enligt kommitténs mening inte ges någon motsvarighet i den nya lagen. Vad som här åsyftas är till en början föreskriften om att fullmäktig, som varit hindrad att övervara beslut i fullmäktige inte på den grunden får undandra sig att delta i de överläggningar som beslutet kan föranleda. Vidare behöver inte i den nya lagen särskilt föreskrivas att expeditioner i fullmäktiges namn endast får utgå till följd av beslut som fattats vid sammankomst med fullmäktige. Den nya lagen behöver enligt kommitténs mening inte heller särskilt föreskriva att vissa andra personer än fullmäktigeledamöterna bör närvara vid sammanträdena. Då det gäller sättet för omröstningen stadgas f.n. att sluten omröstning endast får ske vid val till sådan befattning till vilken fullmäktige kan utses. Kommittén anser att detta undantag från principen om öppen omröstning, vilket aldrig tillämpats i praktiken, inte längre bör finnas kvar. De gällande reglerna för proceduren inom fullmäktige bör förtydligas i vad avser skyldigheten att föra protokoll vid sammanträdena. Någon direkt, generell bestämmelse härom finns inte i den gällande lagstiftningen, men bör enligt kommitténs mening tas in i den nya lagen. I detta sammanhang skall också de jävbestämmelser nämnas som gäller

194 Ledningsorganisation för riksbanken SOU 1986: 22

._›.,.-_,;,_A.:._._._.

ma.,

för ledamöterna i fullmäktige. Dessa bestämmelser har sin motsvarighet i ..,... ,. förvaltningslagen och de behöver därför inte finnas i den nya lagen för riksbanken. Till sist skall här behandlas en fråga av särskild art som gäller fullmäktiges sammanträden när landet helt eller delvis är ockuperat. I 28 § RBL föreskrivs att fullmäktige inte får utöva sina befogenheter på område som är ockuperat av främmande makt samt att minst tre ledamöter skall vara närvarande vid sammanträde som hålls när riket till någon del är ockuperat. Den förstnämnda regeln är motiverad av att en ockupationsmakt inte skall kunna få kontroll över riksbanken, vilket skulle kunna underlätta ockupationen. I den tidigare lagen (1974: 568) om riksgäldskontoret fanns motsvarande bestämmelser för riksgäldsfullmäktige. Den nuvarande lagen (1982: 1158) om riksgäldskontoret innehåller endast bestämmelsen att fullmäktige inte får sammanträda på ockuperat område. Den särskilda beslutförhetsregeln för fullmäktigsammanträden, som hålls när Sverige delvis är ockuperat, har ansetts kunna undvaras. Kommittén anser att hithörande frågor bör för riksbankens del behandlas på samma sätt som skett i fråga om riksgäldskontoret. Kommittén föreslår sålunda att det föreskrivs i den nya riksbankslagen att fullmäktige inte får sammanträda på område som är ockuperat av främmande makt. En särskild beslutförhetsregel avseende situationer där Sverige delvis är ockuperat tas däremot inte med. I sammanfattning innebär kommitténs förslag om de nämnda procedurreglerna följande. Fullmäktige i riksbanken skall sammanträda minst en gång varannan vecka. Vid sammanträdena skall föras protokoll. Fullmäktige får inte sammanträda på område som är ockuperat av främmande makt. För att fullmäktige skall vara beslutföra måste minst sex ledamöter vara närvarande. Ärenden som kräver ett skyndsamt beslut får dock avgöras av fem ledamöter om fyra av dem är ense om beslutet. Om ett ärenden som skall behandlas i fullmäktige är av ringa betydelse eller av särskilt brådskande art får ärendet avgöras genom meddelanden mellan ledamöterna. Som fullmäktiges beslut gäller den mening som de flesta enar sig om eller, vid lika röstetal den mening som ordföranden biträder. När omröstning sker inom fullmäktige måste varje närvarande ledamot ge sin mening till känna. Om vid sammanträde med fullmäktige någon ledamot eller föredraganden i samband med ett beslut anmäler skiljaktig mening skall anteckning därom ske i protokollet. l skrivelse som fullmäktige avger till riksdagen eller regeringen skall anges vilka ledamöter som deltagit i beslutet och vem som varit föredragande. Har skiljaktig mening anmälts i ärendet, skall den anges i skrivelsen eller framgå av bifogat protokollsutdrag. När det gäller frågor om disciplinansvar m. m. tillämpas bestämmelserna i 29 kap. rättegångsbalken om omröstning i domstol med endast lagfarna ledamöter.

SOU 1986: 22

Ledningsorganisation för riksbanken 195

7.6 Riksbankens beslutanderätt

enligt valutalagen

I avsnitt 7.1.3 redogjordes för riksbankens beslutanderätt enligt valutalagstiftningen. Vidare redogjordes för de ändringsförslag som framlagts av valutakommittén i detta avseende. De huvudsakliga förändringar som berör bankoreglementet innebär att antalet ledamöter i valutastyrelsen skall vara nio. Vidare skall enligt den föreslagna valutalagen fullmäktige besluta om framställning till regeringen om tillämpning av valutalagen samt besluta i fråga om föreskrifter som erfordras för att valutalagstiftningen skall kunna tillämpas. Valutakommitténs betänkande remissbehandlas f.n. Statsskuldspolitiska kommittén för därför - utan egen sakprövning - över valutakommitténs förslag som berör bankoreglementet till den nya riksbankslagen. Vidare skall i denna lag erinras om riksbankens roll enligt valutalagstiftning-

en. Övriga bestämmelser

som berör valutaregleringen bör som hittills ha sin plats i valutalagen.

8 Administrativa

frågor

l detta kapitel går kommittén i genom vissa administrativa frågor som behöver beaktas vid utformningen av en ny lag för riksbanken. Dessa avser i flertalet fall riksbankens rättigheter och skyldigheter i förhållande till riksdagen och dess myndigheter samt myndigheter under regeringen. Inledningsvis behandlas i avsnitt 8.1 frågor om årsredovisning, revision och vinstdisposition varefter frågor om bl. a. riksbankens budget behandlas i avsnitt 8.2. Frågor sammanhängande med bankens personal och bankens organisation behandlas därefter i avsnitt 8.3 och 8.4.

8.1 Årsredovisning, revision och bokslut

I detta avsnitt behandlas administrativa frågor som främst hänger samman med hur riksbanken redovisar sin verksamhet inför huvudmannen, dvs. riksdagen. Här behandlas sålunda hur årsredovisningen upprättas, hur revision utförs och vilka beslut riksdagen fattar med anledning härav. Genomgângen tar främst sikte på sådana frågor som bör regleras i en ny riksbankslag.

8. l. 1 Årsredovisning

Nuvarande ordning I 26 § RBL stadgas att riksbanken vid varje kalenderårs slut skall upprätta fullstämigt bokslut. Dessutom sägs i 37 § att riksbanken före utgången av januari månad till riksdagen skall avge berättelse om riksbankens tillstånd, rörelse och förvaltning. Vidare anges i 17 § BRG att riksbanken före utgånger av januari månad till riksdagen skall överlämna förslag om disposition av riksbankens vinstmedel. Vissa bestämmelser om balansräkningen ges i 3 och 4 §§ RBL där det stadgas att riksbanken har en grundfond som skall uppgå till en miljard kronor och att det skall finnas en reservfond uppgående till 500 milj. kr. Om reservfonden nedgår under detta belopp skall avsättningar göras av den årliga vinsten tills fonden uppnår detta belopp. Slutligen uttalas i 5 § att riksdagen äger att förfoga över riksbankens behållna vinst. Riksbanken drivs int: med vinstsyfte. Det överskott som regelmässigt uppkommer är en direkt följd av förräntningen av de tillgångar som anskaffats för utelöpande sedelstock.

198 Administrativa frågor

Riksbanken upprättar för varje kalenderår ekonomisk redovisning i form av en balansräkning och en resultaträkning. På balansräkningens skuldsida dominerar utelöpande sedlar. Under senare tid har behållningen på särskilda räkningar såsom investerings-, likviditets- och exportdepositionskonton nått betydande omfattning. Mot dessa skuldposter står på riksbankens i huvudsak tre olika tillgångsposter, nämligen riksbankens tillgångssida guld- och valutareserv, riksbankens innehav av svenska statspapper samt - vid vissa tillfällen - till banker. är av

utlåning Övriga tillgångsposter

mindre betydelse. I resultaträkningen för riksbanken redovisas intäkter och kostnader i utrikesrörelsen samt intäkter och kostnader i den inhemska rörelsen. Dessa intäkter och kostnader framkommer som en direkt följd av bankens sedelutgivning och penningpolitiska agerande. Den resultatpost på vilken normala företagsekonomiska aspekter främst kan läggas är posten förvaltningskostnader. Dessa redovisas emellertid endast summariskt. För riksbankens redovisning gäller varken bokföringslagen (1976: 125) eller förordningen (1979: 1212) med föreskrifter om statliga myndigheters bokföring. Något internt komplett regelverk finns inte heller för bokföring inom riksbanken. För bankaktiebolags redovisning gäller bokföringslagen och vissa bestämmelser i lagen (1955: 183) om bankrörelse. Riksbanken är enligt regeringsformen en myndighet under riksdagen. Samtidigt är den en självständig juridisk person. Detta understryks av att riksbanken har ett eget kapital. I riksbankslagen återfinns således bestämmelser om grundfond och reservfond. Utöver det egna kapital som anges i riksbankslagen har med vinstmedel under senare år även byggts upp en Karaktären på riksbankens ekonomiska aktivitet leder dispositionsfond. regelmässigt till att riksbanken varje år redovisar stora överskott. Riksdagen äger att förfoga över riksbankens behållna vinst. I den förvaltningsberättelse som fullmäktige i riksbanken för varje år överlämnar till riksdagen finns ett förslag till disposition av det uppkomna överskottet. Huvuddelen av förvaltningsberättelsen upptas av en redogörelse för den kredit- och valutapolitik som riksbanken har bedrivit under det gångna året. Denna tyngdpunkt i framställningen följer av att huvuduppgiften är att som centralbank föra penningpolitik. Vid sidan av den årliga redovisningen publicerar riksbanken sin balansräkning varje vecka. Denna kallas riksbankens veckorapport. I 27 § RBL åläggs riksbanken att för varje månad publicera sina tillgångar och skulder. Därutöver åläggs riksbanken att för den sjunde, femtonde, tjugutredje och sista dagen i varje månad publicera de tillgångar som utgör sedeltäckning tillsammans med uppgift om utelöpande sedlar. Dessa två rapporteringskrav tillgodoser riksbanken genom att veckovis publicera hela sin balansräkning.

Överväganden och förslag

Kommittén föreslår inte någon ändring av riksbankens ställning som en myndighet under riksdagen. Kommitténs prövning av hur bestämmelserna om årsredovisning m. m. bör utformas i en ny riksbankslag kan därmed i stor utsträckning begränsas till en anpassning av bestämmelserna till nu

SOU 1986: 22 Administrativa frågor r 199

rådande praxis. På några punkter föreslås dock komplettering och precisering av reglerna i förhållande till den gällande regleringen. Som framhållits i avsnitt 5.5 skall de moment som utmärker riksbankens ställning som en självständig juridisk person tas med i den nya lagen. Ett sådant moment är det förhållandet att banken har ett eget kapital. I en av de inledande bestämmelserna bör därför slås fast att till riksbanken hör en grundfond och en reservfond. För närvarande gäller att dessa fonder , uppgårtill I000 milj. kr. resp. 500 milj. kr. Dessa belopp gäller sedan 1978. Huvuddelen av det egna kapitalet återfinns emellertid numera under beteckningen dispositionsfond och f.ö. även som årets vinst. Dispositionsfonden. som numera är mer än tio gånger så stor som grundfonden och reservfonden, omnämns nu inte i riksbankslagen. Enligt kommitténs mening bör den emellertid komma till uttryck i en ny riksbankslag. Det saknar praktisk betydelse hur stort grundkapital en centralbank formellt har. Att det förhåller sig så framgår t. ex. av att Tyska Förbundsbanken har ett grundkapital på 290 milj. mark, Frankrikes Bank har ett grundkapital på 250 milj. francs och den Schweiziska Nationalbanken har ett grundkapital på 50 milj. schweiziska francs. Under alla förhållanden framstår Sveriges riksbanks grundkapital inte som uppseendeväckande stort eller litet vid en jämförelse med dessa utländska centralbanker. Kommittén ser inget skäl att nu förorda en höjning av riksbankens grundoch reservfond genom omfördelning från dispositionsfonden. Kommittén förordar således att det i den nya lagen anges att riksbanken har en grundfond på 1000 milj. kr., en reservfond på 500 milj. kr. och en dispositionsfond. Om reservfonden nedgår under föreskrivet belopp skall, liksom nu är fallet, minst 10% av årets vinst avsättas till reservfonden. Vad därefter gäller årsredovisningen bör slås fast att kalenderåret är riksbankens räkenskapsår. För närvarande gäller att berättelse om riksbankens tillstånd, rörelse och förvaltning skall avlämnas till riksdagen före utgången av januari månad. Denna berättelse ingår i det underlag som riksdagen använder vid prövning av frågan om ansvarsfrihet för riksbanksfullmäktige. Prövningen avser såväl den ekonomiska förvaltningen som den förda penningpolitiken. Tidsförhållandena innebär att banken har en månad efter utgången av verksamhetsåret för att utforma en förvaltningsberättelse. Enligt kommitténs mening är det önskvärt att förvaltningsberättelsernai framtiden kan göras utförligare och tydligare än de nuvarande, främst vad gäller redogörelsen för den egna förvaltningsverksamheten. För att bereda riksbanken skälig tid att utforma en informationsrikare redovisning av sin förvaltning förordar kommittén att redovisningen i stället skall lämnas till riksdagen före den 15 februari varje år. I redovisningen skall ingå förslag till disposition av bankens vinst. I lagen bör vidare anges att redovisningen skall omfatta resultaträkning, balansräkning och förvaltningsberättelse samt redogörelse för den förda kredit- och valutapolitiken. Det ligger i sakens natur att den redogörelse över den ekonomiska utvecklingen och den förda penningpolitiken som ingår i den ovannämnda redovisningen till riksdagen inte kan vara uttömmande för alla syften. Kommittén utgår från att riksbanken i olika periodiska publikationer även i

200 Administrativa frågor SOU 1986: 22

fortsättningen tillhandahåller penningpolitiska analyser och statistiskt underlag. Som tidigare nämnts gäller varken bokföringslagen eller förordningen med föreskrifter om statliga myndigheters bokföring för riksbanken. Inte heller finns inom riksbanken något fullständigt regelverk för bokföringen. Riksbankens bokföringsskyldighet får uttolkas ur några bestämmelser i riksbankslagen, särskilt 26 § där det uttalas att fullständigt bokslut skall upprättas varje år. Där föreskrivs också att riksbankens fastigheter, inventarier samt mynt- och medaljsamling skall bokföras inom linjen. Bristen på fullständiga regler gör att det ofrånkomligen uppkommer oklarheter om vilka principer som skall tillämpas vid bokföringen. Svårigheter föreligger också för utomstående att bedöma den samhällsekonomiska eller företagsekonomiska innebörden av den årsredovisning som riksbanken lämnar. Revisorernas granskning kommer också att vila på en bräcklig grund när någon norm för redovisningen inte finns. Enligt kommitténs mening bör vissa grundläggande regler gälla i fråga om riksbankens bokföring. Eftersom bokföringsskyldighet för riksbanken inte följer av bokföringslagen eller förordningen om statliga myndigheters bokföringbör i den nya riksbankslagen slås fast att riksbanken är bokföringsskyldig. När det gäller det sätt på vilket bokföringsskyldigheten skall fullgöras kan aktiebolagslagen, bokföringslagen, lagen om bankrörelse och förordningen om statliga myndigheters bokföring i tillämpliga delar samt god redovisningssed ge en ram. Därmed behövs inte i riksbankslagen några regler för hur vissa tillgångar och skulder skall värderas. Mot bakgrund av vad som nu anförts förordar kommittén att det i den nya riksbankslagen föreskrivs att riksbanken är bokföringsskyldig och att bokföringsskyldigheten skall fullgöras på sätt som överensstämmer med god redovisningssed. Som nämndes tidigare är riksbanken skyldig att lämna viss kortperiodisk redovisning. Den månadsvisa översikt som skall 27 § upprättas enligt första stycket RBL syftade ursprungligen till att ge insättare m. fl. möjlighet att skydda sina intressen. Den veckovisa redovisningen som skall innehålla uppgift om vissa tillgångar och utelöpande sedlar, och som skall publiceras enligt 27 § andra stycket RBL, hängde ursprungligen samman med sedeltäckningsbestämmelserna. De två lagfästa kraven tillgodoses nu med att riksbanken veckovis publicerar sin balansräkning. I avsnitt 6.1 föreslog kommittén att sedeltäckningsbestämmelserna skall slopas. Därmed skulle i och för sig den veckovisa publiceringen av balansräkningen också kunna slopas. Den balansräkning som nu publiceras veckovis fyller inte de ursprungligen avsedda syftena. I stället ger den viktig information om tillståndet och utvecklingen på kredit- och valutamarknaderna. I den nya riksbankslagen bör därför inte ingå en skyldighet för riksbanken att veckovis publicera just sin balansräkning. I stället bör det få ankomma på riksbanken att i kontakt med intressenterna avgöra vilken penningpolitiskt betydelsefull information riksbanken regelbundet bör tillhandahålla och sättet härför. Kommittén förordar därför att det i lagen anges att det är en uppgift för riksbanken att varje vecka offentliggöra statistiska uppgifter om valuta- och kreditförhållanden.

SOU 1986: 22 Administrativa 201

frågor

8.1.2 Revision

Nuvarande ordning

I riksbankslagen berörs inte frågan om revision av riksbankens verksamhet. Däremot sägs i l8§ BRG bl.a. att det åligger fullmäktige att låta verkställa erforderliga undersökningar av riksbankens kontor och avdelningar, kassor och förvaringsrum samt sedeltryckeri och pappersbruk. Ansvaret för riksbankens interna revision åvilar f. n. fullmäktige. Detta torde närmast få ses som en från äldre tider kvardröjande ordning där fullmäktige var riksbankens kollektiva verkställande ledning. I ett aktiebolag och i en myndighet leds internrevisionen vanligtvis av verkställande direktören eller verkschefen. Internrevision utförs främst som redovisningsrevision enligt en plan s_om årligen upprättas av revisionsavdelningen - efter samråd med riksdagens revisiorer - och som fastställs av fullmäktige. Denna revision syftar till att säkerställa att värden inte frånhänds riksbanken samt att prestationer, kostnader, intäkter och andra faktorer av ekonomisk art redovisas på ett riktigt, tillförlitligt och ändamålsenligt sätt. Redovisningsrevisionen kan sammanfattningsvis sägas bestå av granskning av intern kontroll och bokslutsgranskning. Revisionsinsatserna skall också i mån av resurser ske i form av förvaltningsrevision, som innebär att bankens eller någon av bankens verksamheters effektivitet granskas. Riksbanken svarar även för att revision utförs av verksamheten vid riksbankens jubileumsfond. Internrevisionen utförs av ett revisionskontor som ingår i revisionsavdelningen som lyder direkt under fullmäktige. I denna avdelning ingår även sedelförstöringskontoret. Chefen för den interna revisionen skall årligen till riksdagens revisorer lämna en rapport om revisionsverksamheten. Dessutom skall han när det finns anledning omedelbart anmäla förhållande som l framkommit vid revisionen. Det åligger riksdagens revisorer att för varje avslutat räkenskapsår verkställa extern revision av riksbankens tillstånd, styrelse och förvaltning och att i en särskild berättelse delge riksdagen resultatet av granskningen. Riksdagens revisorer har enligt lag om revision av riksdagsförvaltningen (RFS 1968:8, ändrad senast SFS 1982: 1160) att utföra revision av riksbanken. Revisorerna skall därvid särskilt tillse att bankens organisation av och kontroll över bokföringen samt medels- och värdeförvaltningen är tillfredsställande. Ansvaret för genomförandet av revisionsarbetet åvilar riksdagens revisorers kansli. Granskningen av riksbankens verksamhet utförs emellertid numera i stor utsträckning med anlitande av utomstående expertis. Revisorerna har således uppdragit åt en revisionsbyrå att biträda vid granskningen. Eventuella iakttagelser rapporteras i berättelsen till riksdagen i vilken också riksdagens revisorer uttalar sig om huruvida ansvarsfrihet bör beviljas fullmäktige i riksbanken. Däremot uttalar sig revisorerna inte om huruvida resultaträkningen och balansräkningen bör

fastställas och om vinsten bör disponeras i enlighet med fullmäktiges

_förslag.

202 Administrativa frågor SOU 1986: 22

Överväganden och förslag

I fråga om den ordning som gäller för revisionen av riksbankens verksamhet har kommittén vissa synpunkter att anföra. Vad först gäller den interna revisionen behöver några organisatoriska och verksamhetsmässiga förhållanden behandlas. Det är inte självklart att internvisionen skall ledas av Kommittén ser dock inte tillräckliga skäl att förorda att fullfullmäktige. mäktiges ansvar skall slopas och i stället föras över på riksbankschefen. Revisionen bör vidare genomföras med beaktande av vad som föreskrivs i 1968: 8) om revision av riksdagsförvaltningen. Fältet för internlagen (RFS revisionen bör alltfort vara riksbanken och riksbankens jubileumsfond. Mot bakgrund av vad som nu anförts förordar kommittén att det i riksbankslagen anges att det inom riksbanken skall finnas en revisionsenhet. Verksamheten vid revisionsenheten skall ledas av fullmäktige om inte annat följer av lagen om revision av riksdagsförvaltningen. Även en annan organisatorisk fråga bör uppmärksammas. Revisionskontoret med sedelförstöringskontoret i revisionsavdelingår tillsammans ningen. Revisionen avser självfallet även sedelförstöringen som är känslig från säkerhetssynpunkt. Det kan då synas överraskande att dessa två kontor lyder under samma chef och ingår i samma avdelning. Riksdagens revisorer uppmärksammade detta förhållande 1975. Skilda uppfattningar plats i riksbankens organisation. Fiförelåg om sedelförstöringskontorets nansutskottet (FiU 1975/76: 33) ville inte föreskriva hur riksbanken borde organisera sig, men beslöt att revisorernas skrivelse skulle delges fullmäktige. Enligt kommitténs mening skulle det i princip vara mer naturligt om sedelförstöringskontoret i stället ingick i en linjeenhet, t. ex. betalningsmedelsavdelningen. Riksbanken bör överväga denna organisatoriska fråga och kommittén utgår från att riksdagens revisorer även i fortsättningen saken i sin externa revision av riksbankens verksamhet. uppmärksammar Vad därefter gäller den externa revisionen har konstaterats att revisionsberättelsen inte innehåller något uttalande om resultat- och balansräkningarna eller om vinstdispositionen. Enligt kommitténs mening är det lämpligt att riksdagens revisorer tillstyrker eller inte tillstyrker att riksdagen fastställer den redovisade resultaträkningen och balansräkningen. Vidare bör revisorerna såsom nu sker uttala sig om ansvarsfrihet bör beviljas riksbanksfullmäktige för dess förvaltning. Däremot bör naturligtvis revisorerna inte uttala sig om den förda penningpolitiken. I detta sammanhang vill kommittén också uttala att förutsättningarna för såväl den interna som den externa revisionen förbättras om ett regelverk läggs fast för redovisningen. Med hänsyn till att riksbanken föreslås få lämna sin redovisning före den 15 februari i stället för som nu före den 1 februari, bör även tidpunkten när revisorerna skall avlämna sin berättelse till riksdagen förskjutas i motsvarande mån, dvs. till senast den 15 mars. Kommittén förordar således att riksdagens revisorer varje år senast den 15 mars till riksdagen skall avge en berättelse över sin revision av riksbankens verksamhet under det föregående räkenskapsåret. Berättelsen skall innehålla revisorernas ställningstagande till riksbankens resultat- och balansräkning. skall också uttala sig om huruvida ansvarsfri-

Revisorerna

SOU 1986: 22 Administrativa frågor 203

het bör beviljas fullmäktige för dess förvaltning. Förslaget medför att revisorernas skyldighet enligt lagen (RFS 1968: 8) om revision av riksdagsförvaltningen utökas.

8.1.3 Riksdagens beslut

Nuvarande ordning

l RF 9: 12 uttalas bl. a. att fullmäktig som riksdagen vägrar ansvarsfrihet är skild från uppdraget. Att riksdagen prövar frågan om ansvarsfrihet för fullmäktige anges också direkt i 32 § RBL. I underlaget för riksdagens prövning ingår bl. a. den berättelse som fullmäktige enligt 37 § RBL årligen före utgången av januari skall avge till riksdagen om riksbankens tillstånd, rörelse och förvaltning samt de protokoll som förts hos fullmäktige och direktionen under året. Dessutom ingår den berättelse över granskningen av riksbankens verksamhet som riksdagens revisorer överlämnar till riksdagen. Riksdagen beslutar om hur riksbankens vinst skall disponeras. Detta framgår av 5 § RBL där det sägs att riksdagen äger att förfoga över riksbankens vinst sedan erforderliga avsättningar gjorts till reservfonden. Vidare framgår av 17 § BRG att fullmäktige varje år före utgången av januari till riksdagen skall överlämna förslag om disposition av riksbankens vinstmedel. Motioner får avlämnas med anledning av riksbankens förvaltningsberättelse och riksdagens revisorers granskningsberättelse. Ärendet handläggs på samma sätt som en proposition och bereds av fmansutskottet. Utöver redogörelser och yttranden över väckta motioner innehåller fmansutskottets betänkande i regel tre moment, nämligen ett om granskningen av förvaltningen, ett om ansvarsfrihet för fullmäktige och ett om disposition av riksbankens vinst. Vid behandling av riksbankens förvaltning redovisar utskottet vilka handlingar utskottet tagit del av och huruvida riksdagens revisorer funnit anledning till anmärkning. Utskottet anmäler i regel härefter för riksdagen att utskottet vid sin granskning av riksbankens förvaltning inte funnit något förhållande som påkallat särskilt uttalande från utskottets sida. Det senaste tillfälle då utskottet gjorde ett uttalande av ekonomisk-politisk natur var 1958 med anledning av den s. k. räntekuppen. I frågan om ansvarsfrihet redovisar utskottet i regel att riksdagens revisorer tillstyrkt ansvarsfrihet och hemställer med hänvisning härtill och till vad som anförts beträffande riksbankens förvaltning att riksdagen beviljar fullmäktige i riksbanken ansvarsfrihet för förvaltningen av riksbanken under året. Även 1958 beviljades ansvarsfrihet, men regeringen återkallade förordnandet för den av regeringen utsedde ordföranden i fullmäktige. Efter redogörelse för fullmäktiges förslag till vinstdisposition tillstyrker i regel utskottet fullmäktiges förslag och hemställer att riksdagen beslutar i enlighet härmed. Det bör dock noteras att riksdagen beslutar om vinstdispositionen utan att ha fastställt resultaträkningen och balansräkningen. Riksdagens beslut redovisas i riksdagsskrivelse till fullmäktige i riksbanken med kopia till riksdagens revisorer. Beslutet anmäls vid samman-

SOU 1986: 22

204 Administrativa frågor

träde med fullmäktige. Sedan protokollet justerats sker inleverans av vinsav statsverkets i riksbanken. Härav ten genom kreditering checkräkning föranledda dispositioner anmärks särskilt i aktuell veckorapport. I detta bör nämnas att under 1985 och 1986 görs kvartalsvisa försammanhang skottsinleveranser till statsverket av de nettoöverskott som under året av medel insatta på likviditetskonton m. m. uppkommer på förvaltningen

Överväganden och förslag

Kommittén har konstaterat att det inte förekommer något fastställande av riksbankens resultat- och balansräkningar. Enligt kommitténs mening är det lämpligt att resultat- och balansräkningarna fastställs och att riksdagen såsom riksbankens huvudman gör detta. Därmed är årsresultatet fixerat och det är naturligt att riksdagen därefter beslutar om vinstdispositionen. Skall riksdagen fastställa resultat- och balansräkningar bör också - såsom - revisorer uttala sig kommittén förutsatte i föregående avsnitt riksdagens om fullmäktiges förslag i dessa avseenden. uppgifter i anslutning till granskningen av riksbankens för- Riksdagens valtning förordas således innefatta att fastställa riksbankens resultaträkning och balansräkning och att besluta om hur bankens vinst skall disponeras. Om reservfonden nedgår under föreskrivet belopp skall minst tio procent av årsvinsten avsättas till reservfonden tills denna åter nått upp till föreskrivet belopp. Riksdagen beslutar om ansvarsfrihet för fullmäktige för förvaltningen av riksbanken.

8.2 Ekonomiadministration

8.2.1 Nuvarande ordning I direktiven anförs bl.a. att kommittén bör överväga om riksbankens interna ekonomiadministrativa system bör förändras. Bakgrunden till detta uttalande torde vara synpunkter som i olika sammanhang framkommit beträffande riksbankens planering och budgetering. I den organisationsöversyn som riksbanken genomförde 1974 lämnades sålunda en rad förslag syftande till en höjning av den ekonomiadministrativa standarden vid banken. Även om vissa förbättringar vidtagits därefter fann likväl 1983 utredningen för översyn av riksdagens förvaltningskontors organisation (RFK-utredningen) anledning att ifrågasätta om inte budgeten borde få en något striktare utformning och därmed möjliggöra en mer systematisk budgetuppföljning i vad avser kostnadsutveckling, avvikelser från budget, rationaliseringsvinster m.m. Vissa skäl ansågs tala för att riksbankens förvaltningskostnader på i statsförvaltningen normalt sätt borde finansieras över statsbudgeten. Under alla förhållanden borde fullmäktiges förvaltningsberättelse byggas ut i vad avser de budgetmässiga redovisningarna. Enligt RFK- utredningen borde övervägas om inte fullmäktige årligen borde fastställa en budget som redovisas för riksdagen och i samband härmed närmare kommentera budgetutfallet.

z sou 1986:22 Administrativa 205 frågor

I sitt yttrande över RF K-utredningen uttalade riksbanken att förbättringar i systemet självfallet kan och bör åstadkommas. l riksdagens behandling (KU 1983/84: 5) av förvaltningsstyrelsens förslag (förs. 1982/83: 25) med anledning av RFK-utredningen berördes ekonomiadministrativa förhållandena vid riksbanken i finansutskottets yttrande (FiU 1983/84: 1 y) till konstitutionsutskottet. Finansutskottet ansåg att riksdagsorganens anslagsframställning borde underkastas en gemensam och likformig prövning. Riksbanken sades dock inta en särställning eftersom frågan om anslagsäskanden inte är aktuell för bankens del. Utskottet fann dock inga skäl som talade för att riksbankens behov av förvaltningsmedel skulle vara undantagna riksdagens prövning. Frågan ansågs dock inte kunna aktualiseras i då förhandenvarande sammanhang. Riksbankens ekonomiska planering skiljer sig helt från vad som gäller i den övriga riksdagsförvaltningen och statsförvaltningen. Bakgrunden är att riksbanken inte behöver begära anslag utan finansierar sina förvaltningskostnader på 250-300 milj. kr. per år med de ränteintäkter som banken har. Intäkterna uppgår till mer än ca 10 miljarder kronor per år och har sin grund i bankens monopol på att ge ut sedlar. Det förhållandet att riksbanken inför någon utomstående inte har behövt motivera sina anslagsbehov har otvivelaktigt påverkat inställningen till behovet av budgetering. Under de allra senaste åren har ansträngningar gjorts inom riksbanken för att förbättra bankens administrativa styrsystem. Inför verksamhetsåret 1985 bedrevs planeringen på ett delvis nytt sätt. Strävan var att för fullmäktige redovisa en helhetsbild av riksbankens förvaltning. Utgångspunkten för planeringen var den verksamhet inom avdelningar och regioner som kunde förutses. Till skillnad mot tidigare år omfattade den genomförda planeringen sex delplaner, nämligen för personalbehov vid huvudkontoret resp. i den regionala organisationen, utbildning, administrativ utveckling, sedelframställning och underhåll av riksbankens fastigheter. Härigenom täcktes ca 80% av de beräknade förvaltningskostnaderna för 1985. En stor post som inte ingick i budgeteringen var avsedda investeringar i fastigheter. Kommittén konstaterar att för 1986 har riksbanken utformat en budget som omfattar samtliga kostnader inom riksbankens förvaltning. Tekniken för budgetering och utformningen av kostnadsredovisningen avses utvecklas ytterligare under kommande år. Arbetet avses inriktas på att utveckla budgeten till ett styrinstrument som gör det möjligt att delegera beslut i olika förvaltningsärenden. Fullmäktige fastställde budgeten för 1986 vid sammanträde den 5 december 1985.

8.2.2 Överväganden och förslag

Jämfört med myndigheterna under regeringen och med övriga myndigheter under riksdagen har riksbanken utvecklat en speciell ekonomisk relation till riksdagen. Denna kännetecknas av att någon budget med hemställan om anslag för förvaltningskostnaderna inte presenteras för riksdagen. Detta har lett till att också inom banken, särskilt tidigare, förhållandevis låga krav har rests på ekonomisk planering och budgetering. Riksbankens ekonomiska förvaltning synes dock under lång tid har präglats av en

206 Administrativa SOU 1986: 22

frågor

försiktig hushållning. Väsentliga förbättringar i de ekonomadministrativa har inletts och fullmäktige har nu för första gången fastställt en systemen samlad ekonomisk budget för bankens förvaltningsverksamhet. Oavsett hur riksbanken finansierar sin verksamhet behövs en samlad ekonomisk budget. En sådan är ett nödvändigt administrativt styrinstrument för fullmäktige och riksbankschefen. En budget underlättar vidare delegering av beslutsansvar. Dessutom behövs en budget för att revisorerna på ett meningsfullt sätt skall kunna granska riksbankens förvaltning. kommitténs mening bör det i den nya lagen för riksbanken slås Enligt fast att fullmäktige inför varje år före det nya året skall utforma en budget för riksbankens förvaltningsverksamhet. l denna bör ingå alla riksbankens kostnader och intäkter utom t. ex. räntekostnader, ränteintäkter, kursdifferenser och bokslutsdispositioner sammanhängande med kredit- och valuoperationer. Härav framgår att även investeringar i inventarier tapolitiska och anläggningar samt aktier och andelar innefattas i förvaltningsverksamheten. Vid sidan av en verkställighetsinriktad årsbudgetering kan även behövas en mer långsiktig planering av delar av riksbankens verksamhet. Mot bakgrund av de nyss återgivna uttalandena av RFK- utredningen och Finansutskottet återstår att ta ställning till vilket organ som skall fastställa den budget som fullmäktige föreslås skall upprätta. Goda princiför att riksdagen skall fastställa en förvaltpiella skäl finns naturligtvis ningsbudget. Det förhållandet att riksbanken har inkomster till följd av förändrar intet i detta avseende. Riksbanken är helsedelutgivningsrätten ler inte affärsdrivande och har inte som affärsverken ett förräntningskrav att leva upp till. En ordning med resultatbudget som gäller för affársverken är därför knappast tillämplig på riksbanken. Det förhållandet att riksbanken är en självständig juridisk person saknar också betydelse; det finns nämligen statliga bolag och stiftelser vars budget fastställs av regeringen med regleringsbrev. Kommittén vill trots detta inte förorda att riksbanken lämnar ett anslagsäskande avseende sina förvaltningskostnader till riksda- Skäl härför är att det synes vara gängse ordning i gen för godkännande. andra länder att centralbanken har en viss autonomi i fråga om sin budget. i Kommittén anser därför att fullmäktige själv skall få fastställa budget för 1 * riksbankens förvaltningsverksamhet. Budgeten skall fastställas före utgången av december månad året före det räkenskapsår den avser. Budgeten bör emellertid därefter inges till riksdagen. Om riksdagen har några synpunkter på budgeten kan dessa anföras i anslutning till granskning av fullmäktiges förvaltning av riksbanken. Kommittén har här begränsat sig till att behandla sådana aspekter på riksbankens ekonomiadministrativa förhållanden som behöver återspeglas i den nya lagen. Om emellertid en ordning av det slag som här förordas medför det sannolikt att standarden på i snävare mening ingenomförs, terna ekonomiadministrativa system också kommer att höjas. Kommittén avstår också från att lämna synpunkter på hur en samlad budget för riksbankens förvaltningskostnader närmare bör utformas. Av betydelse är emellertid att budgeten utformas på sådant sätt att den blir ett effektivt styrinstmment för fullmäktige, underlättar riksbankschefens delegering och gör revisorernas granskning av utfallet meningsfull. Friheten att fastställa sin egen budget måste nämligen åtföljas av en inträngande och oberoende granskning i efterhand av hur förvaltningen utövats.

=

Administrativa frågor 207

8.3 Personaladministration

8.3.1 Nuvarande ordning I riksbankslagen finns inte några bestämmelser som avser personaladministrativa förhållanden. Sådana regler finns i stället bl. a. i bankoreglementet. Beträffande inrättande av tjänster vid riksbanken gäller enligt 26 § BRG att ordinarie tjänst inrättas av riksdagen medan övriga tjänster inrättas av fullmäktige. Ordinarie är f. n. tjänsterna för riksbankschef, vice riksbankschef, fyra tjänster som riksbanksdirektör och tre tjänster som biträdande riksbanksdirektör. Tidigare var också fem tjänster som bankokommissarie ordinarie, men dessa tillsätts sedan 1981 som extra ordinarie. Beträffande tjänst som inrättas av fullmäktige gäller att beslutet i vissa fall skall underställas prövning av riksdagens förvaltningsstyrelse. Fullmäktige fullgör numera sin uppgift att inrätta och dra in tjänster genom att årligen i anslutning till verksamhetsplaneringen fastställa en personalstat som enhetsvis upptar det antal tjänster som får finnas. För tillsättandet av tjänster gäller enligt 27§ BRG att tjänst i lägst lönegrad F 19 (N 21) tillsätts av fullmäktige medan övriga tjänster tillsätts av direktionen. Den praxis som utvecklats när det gäller tillsättande av tjänster innebär att fullmäktige tillsätter tjänster som vice riksbankschef, riksbanksdirektör och avdelningschefer med beteckning biträdande riksbanksdirektör och bankokommissarie samt direktör för regionkontor. Direktionen tillsätter övriga tjänster över löngrad F 10 (N 12), i praktiken upp till ungefär F 25 (N 25). Lägre tjänster tillsätts av chefen för administrativa avdelningen, chefen för personalkontoret eller av direktör för regionkoni tor. De ordinarie, dvs. de högsta, tjänsterna får tillsättas med förordnande för högst tre år. Enligt praxis utgör förordnandetiden två år. Dessutom erinras i 10 § 5 mom. BRG om att beträffande arvoden till fullmäktige är särskilt föreskrivet. Därmed åsyftas lagen (1984:665) om arvoden m. m. för uppdrag inom riksdagen, dess myndigheter och organ. Vidare sägs i 6 mom. att allmänna resereglementet och utlandsreglementet med visst tillägg gäller för fullmäktig. En särskild bestämmelse finns också om traktamente för fullmäktig som är ledamot av riksdagen. Det bör också nämnas att fullmäktige enligt 25 § BRG får föreskriva eller för särskilt fall besluta att endast den som är svensk medborgare får inneha eller utöva tjänst inom riksbanken. Utöver dessa bestämmelser av personaladministrativ karaktär regleras anställningsförhållandena m. m. av lagar, förordningar och kollektivavtal som direkt gäller personalen vid riksdagen och dess myndigheter eller som, genom särskilt beslut av riksdagen eller riksdagens förvaltningskontor, gjorts tillämpliga för bl. a. riksbanken. Dessutom handhar riksdagens förvaltningskontor vissa uppgifter som rör förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare i fråga om riksdagen och dess myndigheter. Kontoret meddelar bl. a. föreskrifter på området. Sålunda gäller självfallet lagen (1976: 600) om offentlig anställning även anställda vid riksdagen och dess myndigheter. Riksdagen eller, såvitt gäller annat än meddelande av föreskrifter, myndighet som riksdagen bestämmer övertar på detta område regeringens befogenhet enligt lagen.

208 SOU 1986: 22

Administrativa frågor

Däremot gäller inte anställningsförordningen (1965:601) utan den har ersatts av den till området lätt anpassade anställningsstadgan (RFS 1971: 3, omtryckt RFS 1980: 2) för riksdagen och dess organ. Av viss betydelse är att allmänna verksstadgan (1965: 600) inte gäller för riksbanken. Vissa uppgifter som annars åvilar myndigheten och verkschefen blir därmed oreglerade om de inte beaktas vid utformningen av riksbankslagen. Resekostnadsersättning och traktamente till tjänstemännen i riksbanken utgår enligt RARA, som är ett särskilt avtal för riksdagsområdet men som direkt motsvarar det allmänna reseavtalet för statens tjänstemän (ARA). Utrikes resor ersätts enligt utlandsresereglementet (1953: 666) som av förvaltningskontoret förklarats gälla även riksdagen och dess myndigheter. l fråga om lönevillkor för personalen vid riksbanken gäller det kollektivavtal (RALS) för löner för tjänstemän vid riksdagen och dess myndigheter som förvaltningskontoret ingår med arbetstagarorganisationerna. Avtalet motsvarar avtalet för löner för statstjänstemän m.fl. (ALS) med några smärre tillägg för personalkategorier som endast finns vid aktuella myndigheter. På samma sätt finns ett R-LATF-avtal som motsvarar avtalet om lokala löneförhandlingar m.m. inom ATP-området (L- ATF). Det allmänna tjänsteförteckningsavtalet (ATF) har också kompletterats med ett RATF-avtal som inkluderar även tjänsterna vid riksdagen och dess myndigheter. I riksdagens förvaltningskontors uppgifter som arbetsgivarföreträdare ingår att träffa bl. a. nu nämnda avtal. Dessutom har kontoret vissa uppgifter vid tillämpningen av t.ex. RALS. I det föregående nämndes att riksbanken i vissa fall skall underställa förvaltningskontoret fråga om inrättande av tjänst. Vilka beslut detta gäller regleras i ett handläggningscirkulär (RFS 1984: 7) beträffande vissa frågor om anställningsvillkor för riksdagen och dess myndigheter. Den löpande tillämpningen av kollektivavtalen handhas normalt av riksbanken. Uppkommer emellertid frågor om t.ex. att lönegradsplacera en ny typ av tjänst, kontraktsanställning eller inrättande av arvodestjänst där lönen avses utgå med högre belopp än som skulle utgått enligt kollektivavtal skall RFK fatta beslutet. Av stadgan (RFS 1978: 7) om vissa medbestämmandeformer inom riksdagen och dess myndigheter följer att riksbankens befogenhet att besluta kan vara begränsad i vissa hänseenden. Stadgan är föranledd av medbestämmandeavtalet för riksdagens och dess myndigheters område (MBA-R). Frågor om disciplinansvar, avskedande, åtalsanmälan samt avstängning och läkarundersökning enligt lagen om offentlig anställning beslutas av riksbanken om inte annat följer av lagen (RFS 1980:4) om beslutande organ i frågor om disciplinansvar m. m. beträffande arbetstagare hos riksdagen och dess myndigheter. Om hur besvär skall anföras över riksbankens beslut i personaladministrativa ärenden och sekretessärenden föreskrivs i besvärsstadgan (RFS 1970: 3, omtryckt RFS 1980:3) för riksdagen och dess verk.

SOU 1986: 22 Administrativa 209

frågor

8.3.2 Överväganden och förslag

Riksbanken avses förbli en statlig myndighet under riksdagen. Inte heller önskar kommittén nu förorda en långtgående ändring av arbetsgivarbefogenheterna på riksbankens verksamhetsområde. Därav följer i stora drag vilka personaladministrativa förhållanden som behöver regleras i en ny lag för riksbanken. I allt väsentligt kommer därför kommittén endast att behandla frågor om några smärre ändringar och tillägg i förhållande till vad som nu gäller. Vad först gäller det antal tjänster som får inrättas vid riksbanken sägs i handläggningscirkuläret att tjänster får inrättas inom ramen för tillgängliga medel och i den utsträckning som anges i myndighetens instruktion (motsv.). Av handläggningscirkuläret framgår också att ordinarie tjänster inrättas av riksdagen. Härav följer att det i en ny lag för riksbanken bör ingå en bestämmelse som innebär att vid riksbanken får finnas personal enligt av fullmäktige upprättad personalförteckning samt annan personal i mån av behov och tillgång på medel enligt gällande budget. I mån av behov och tillgång på medel enligt gällande budget får riksbanken också anlita utomstående för särskilda uppdrag. En reglering av detta slag svarar i huvudsak mot vad som gäller för affärsverk och andra statliga myndigheter. Vad så gäller lönevillkor för personalen vid riksbanken följer dessa av de avtal som riksdagens förvaltningskontor i kontakt med riksbanken träffar med arbetstagarorganisationerna. Under avtalsperioderna kan det bli aktuellt med kontraktsanställning, arvodestjänster eller marknadslönetillägg för tjänstemän vid riksbanken. Förvaltningskontoret medverkar i regel på ett eller annat sätt i sådana beslut. Innan kommittén presenterar sitt förslag beträffande regler för att fastställa lönevillkor vid riksbanken bör riksbankens situation något belysas. Kredit- och valutamarknaderna undergår för närvarande en väsentlig omdaning i vårt land varvid nya finansiella marknader och instrument utvecklas. Riksbanken medverkar i denna omdaning och anpassar sina styrmetoder till nya förutsättningar. Banker, mäklare och stora placerare utökar sin aktivitet på de finansiella marknaderna. Utländska banker håller på att etablera sig i landet. En del av riksbankens tjänstemän utvecklar i sitt arbete nära kontakter med banker och finansinstitut. Deras kunskaper och erfarenheter därmed. uppmärksammas Den starka efterfrågan som under senare tid rått på personal med goda kunskaper om finansmarknaderna har

gjort sig märkbar även vid riksbanken. Åtskilliga yngre och välutbildade

tjänstemän har lämnat riksbanken, i första hand för att ta anställning hos bankerna. Detta försvagar nu riksbankens möjligheter att verka och kan på sikt led.a till svårigheter att utveckla chefspersonal. Härtill kommer för riksbanken även de från andra områden av statsförvaltningen välkända svårigheterna att rekrytera och behålla ADB-personal. De problem som nu antytts är bl. a. ett uttryck för att lönerna för en del av riksbankens personal inte svarar mot marknadslönerna för dessa kategorier. I första hand synes detta gälla ungefär femtio tjänster på mellannivå vid utrikes-, kreditmarknads-, fond-, valuta- resp. ekonomiska avdelningen. För de lägre tjänsterna synes däremot motsvarande problem inte vara

14-16-23]

SOU 1986: 22

210. Administrativa frågor

I fråga om de högre tjänsterna förefaller de möjligheter som utpräglat. chefslöneplanen och kontraktsanställning ger medge rimlig anpassningsförefaller däremot inte väsentlgt ha förförmåga. Marknadslönetilläggen bättrat situationen beträffande de konkurrensutsatta tjänsterna på mellannivå. Diskussioner har förts mellan riksbanken och riksdagens förvaltningskontor i syfte att finna former för att i viss mån öka riksbankens befogenför starkt efterfrågade kategorier. Som ett heter i fråga om lönesättning resultat härav har i oktober 1985 ett avtal träffats mellan förvaltningskontoret och berörda fackliga organisationer. Med stöd av detta avtal får riksbanken fram till den 30 juni 1986 vidta löneåtgärder i syfte att kunna avviker från de i rekrytera och behålla personal för vilka marknadslönerna riksbanken gällande nivåerna. Kommittén utgår från att riksbanken och riksdagens förvaltningskontor även i fortsättningen kan finna former som i rimlig utsträckning tillgodoser riksbankens behov av flexibilitet i lönesåttningen för aktuella kategorier. förutsätts ingå i avzal eller i De regler som vid varje tidpunkt gäller I lagen för riksbanken behövs därmed inte någon handläggningscirkuläret. bestämmelse om befogenhet för riksbanken att fastställa anställsärskild ningsvillkor. Vad därefter gäller tillsättandet av befintliga tjänster ankommer detta på riksbanken, men bestämmelser behöver finnas om vilket organ i banken Det bör då vara tillfyllest att som skall besluta om tjänstetillsâttningarna. tillsätter tjänsterna som vice riksbankschef, riksbanksdirektör, fullmäktige (med beteckning biträdande riksbanksdirektör eller bankoavdelningschef kommissarie) och tjänst som direktör för regionkontor. De ordinarie tjänsterna bör tillsättas med förordnande för högst tre år. Enligt praxis är

förordnandetiden två år. Övriga tjänster bör tillsättas av riksbankschefen

eller av denne delegeras till andra chefer i banken. av vad som här behandlats förordar kommittén att ordina- Mot bakgrund inrättas av riksdagen. Vid riksbanken får finnas rie tjänst vid riksbanken upprättad personalförteckning samt anpersonal enligt en av fullmäktige I nan personal i mån av behov och tillgång på medel enligt gällande budget. mån av behov och tillgång på medel enligt gällande budget får riksbanken för särskilda uppdrag. Fullmäktige beslutar om också anlita utomstående och direktillsättande av tjänsterna som riksbanksdirektör, avdelningschef Här kan erinras om att kommittén i avsnitt 7.4 tör för regionkontor. föreslagit den ändringen i RO att fullmäktige utom sig får utse högst två vice riksbankschefen Ordinarie tjänst - utom tjänsten som riksbankschef - tillsätts med förordnande för högst tre år. Utöver nu behandlade centrala personaladministrativa frågor finns det ett antal frågor som behöver beaktas vid utformningen av en ny ytterligare riksbankslag. Vid ledningen av riksbanken behöver en mängd administrativa beslut endast berör riksbankens inre verksamhet. Sådana fattas som egentligen beslut om regler m. m. har dock i princip karaktär av normgivning, även om tillämpningsområdet således är starkt avgränsat. Som tidigare berörts i 4 innehåller inte bestämmelser som möjliggör dikapitel regeringsformen rektdelegering av normgivningsrätt från riksdagen till myndighet under riksdagen. I praxis har dock utvecklats en ordning som innebär en delege-

SOU 1986: 22 Administrativa frågor 211

ring till myndigheter att besluta om regler för den inre verksamheten. Detta har skett i instruktionen för justitieombudsmännen och i lagen om riksgäldskomtoret. Många praktiska skäl talar för en sådan delegation och därför bör det i lagen tas in bestämmelser som ger riksbanken rätt att besluta orm föreskrifter för arbetet inom myndigheten. Kommittén förordar således attt riksbanken beslutar om arbetsordning och de föreskrifter i övrigt so-m behövs för arbetet inom banken. Vidare skall anges att riksbanken bneslutar för särskilda fall i frågor som rör personal och uppdragstagare hos banken i den mån inte annat följer av beslut av riksdagen eller av riksdagens förvaltningskontor. För riksdagen och dess myndigheter gäller en särskild besvärsstadga som anger i vilken utsträckning vissa av riksbankens beslut kan överklagas. I riksbankslagen bör en hänvisning göras till denna besvärstadga. I 4 kap. 4§ första stycket lagen (1976:600) om offentlig anställning föreskrivs att tjänst som tillsätts av annan myndighet än regeringen skall kungöras ledig till ansökan, om regeringen inte bestämmer annat. För riksdagen och dess organ finns vissa allmänna undantag från den nu nämnda bestämmelsen. Dessa undantag anges i anställningsstadgan (RFS 1971: 3) för riksdagen och dess organ. För riksbankens del synes kungörande om lediga tjänster i vissa fall vara onödigt. Detta gäller särskilt i fråga om de högre tjänsterna i riksbanken. l instruktioner för affärsverken har i regel begränsningar gjorts i kungörelseskyldigheten. När det gäller de högsta tjänsterna i riksbanken är ett kungörande inte den rätta metoden att erhålla sökande med de kvalifikationer som erfordras. Att under sådana förhållanden ledigkungöra en tjänst synes inte vara lämpligt. Skyldighet att kungöra de högsta tjänsterna lediga till ansökan bör sålunda slopas. I övrigt bör kungörandereglerna i anställningsstadgan även fortsättningsvis gälla riksbanken. Kommittén förordar därför att utöver vad som följer av 9 § anställningsstadgan för riksdagen och dess organ får tjänst som tillsätts av fullmäktige tillsättas utan att kungöras ledig till ansökan. Av lagen (RFS 1980: 4) om beslutande organ i frågor om disciplinansvar m. m. beträffande arbetstagare hos riksdagen och dess myndigheter framgår att riksbanken fattar beslut i fråga om den som innehar tjänst som är lägre än byråchefstjänst. l fråga om högre tjänster fattas beslut av riksdagens ansvarsnämnd. Det är önskvärt att frågor av detta slag avgörs av ett kollektivt beslutsorgan även när det är fråga om lägre tjänster. Fullmäktigeförsamlingen är det enda kollektiva beslutsorgan - vid sidan av valutaoch valutadirektionen - som kommittén föreslår skall finnas styrelsen kvar inom riksbanken. l affärsverken, som har många anställda, hari regel ett särskilt beslutsorgan inrättats för disciplinärenden. Antalet ärenden av detta slag som blir aktuella inom riksbanken torde inte bli så stort att de kommer att utgöra en belastning på fullmäktige. Kommittén förordar därför att fullmäktige skall avgöra frågor om skiljande från annan anställning än provanställning eller om skiljande från uppdrag eller om disciplinansvar, åtalsanmälan, avstängning eller läkarundersökning. I detta sammanhang kan erinras om att för det stora flertalet hithörande ärenden särskilda omröstningsregler gäller, vilka närmare behandlats i avsnitt 7.4. Om svenskt medborgarskap som villkor för innehav av eller utövande av statlig tjänst gäller vad som är föreskrivet i regeringsformen eller annan

212 Administrativa

frågor

lag. De bestämmelser härom som finns i 4 kap. 2 § lagen om offentlig avser främst tjänster i myndigheter under regeringen. I anställning (LOA) fråga om arbetstagare hos riksdagen och dess myndigheter övertas enligt 2 kap. 3 § LOA regeringens befogenheter av riksdagen när det gäller meddelande av föreskrifter samt av riksdagen eller myndighet som riksdagen skall bestämmer när det gäller beslut för särskilda fall. För att riksbanken kunna besluta att svenskt medborgarskap skall vara krav för att ha tjänst vid banken måste riksdagen i lag medge att riksbanken får fatta sådana beslut. Eftersom det otvivelaktigt kan vara nödvändigt att kunna göra en sådan begränsning, bör riksbanken som hittills ges möjlighet att fatta sådana beslut för särskilda fall. Det är däremot inte förenligt med bestämmelserna om normgivningsmakten i 8 kap. regeringsformen att överlåta åt riksbanken att meddela förskrifter i ämnet. I den nya riksbankslagen bör således anges att fullmäktige får för särskilda fall besluta att endast den som är svensk medborgare får inneha eller utöva tjänst inom riksbanken. l bankoreglementet finns f.n. bestämmelser som rör arvode och resetill fullmäktige. Motsvarande bestämmelser finns i lakostnadsersättning gen (1982: 1158) om riksgäldskontoret och i lagen (1983: 1061) med instruktion för riksdagens förvaltningskontor. Kommittén anser att bestämmelser med ett motsvarande innehåll också bör finnas i den nya riksbankslagen. Kommittén förordar därför att det i lagen erinras om att beträffande arvoden till fullmäktig och suppleant finns föreskrifter i lagen ( 1984: 665) om arvoden m.m. för uppdrag inom riksdagen, dess myndigheter och organ. Vidare föreslås att det i lagen anges att för resor som en fullmäktig eller en suppleant företar för riksbankens räkning har han rätt till resekostnadstraktamente och annan ersättning enligt allmänt reseavtal för ersättning, statens tjänstemän eller, när det är fråga om utrikes resa, enligt utlandsre- (1953: 666). Fullmäktig skall hänföras till reseklass A. sereglementet Det förordas vidare att en fullmäktig eller en suppleant som är ledamot inte har rätt till traktamente för deltagande i sammankomst i av riksdagen Stockholm med fullmäktige eller för annan förrättning eller annat uppdrag där för riksbankens räkning under tid då riksmöte pågår. Vid förrättning på annan ort än Stockholm under pågående riksmöte skall dagtraktamentet för fullmäktig eller suppleant, som är ledamot av riksdagen, minskas med det belopp för dag som utgår enligt ersättningsstadgan (1971: 1197) för riksdagens ledamöter.

8.4 Organisation

som behandlas i detta avnsitt avser riksbankens De organisationsfrågor rätt att fatta olika beslut och hur denna rättighet bör återspeglas i en ny riksbankslag. Däremot gör kommittén inte någon bedömning av länpligheten hos den nuvarande organisatoriska utformningen. I följande avsnitt diskuteras först riksbankens yttre organisation och därefter den inre organisationen.

Administrativafrågor 213

8.4.1 Riksbankens yttre organisation Nuvarande ordning I l2§ RBL anges att riksbanken driver bankrörelse vid huvudkontor i Stockholm samt vid regionkontor inom riket. l 3 § BRG, där den regionala organisationen behandlas, uttalas att det på åtta orter som fullmäktige bestämmer skall finnas regionkontor och under dessa högst fjorton kassakontor. På ett par ställen i landet bedrivs även försöksverksamhet med sedeldepåer hos postverket. Sedeldepåerna regleras f. n. inte i lag. Banken äger också AB Tumba Bruk som bedriver papperstillverkning och tryckerirörelse. Den ljuli 1986 överförs myntutgivningsrätten från regeringen till riksbanken, varvid även tillverkningen av mynt kommer att ske inom Tumba Bruk. När frågan om riksbankens regionala organisation behandlades av riksdagen (FiU l982/83z27, rskr 1982/83: 184) fastställdes i lagtexten antalet regionkontor och det högsta antalet kassakontor. Beträffande de orter där regionkontoren skulle finnas utpekade utskottet dessa men utskottet ansåg att eftersom betydande enighet rådde om var regionkontoren borde placeras var det inte nödvändigt att namnge dessa i bankoreglementet. Beträffande sedeldepåer uttalade utskottet att försöksverksamhet borde inledas. Beslut om reguljär verksamhet med sedeldepåer borde anstå i avvaktan på utvärdering av försöksverksamheten. Utskottet förutsatte att fullmäktige efter avslutad försöksverksamhet underställde riksdagen förslag om en lösning. Vad så gäller Tumba Bruk anges i riksbankslagen (2 §) att riksbanken i sitt sedeltryckeri får idka tryckerirörelse och vid sitt pappersbmk bedriva papperstillverkning. Rätt för riksbanken (16 §) att inneha aktier i Tumba Bruk infördes först 1985, dvs. 22 år efter bolagsbildningen. Det bör noteras att riksdagen mellan 1963 och 1979 fastställde bolagsordningen för Tumba Bruk. Denna ordning gäller dock inte längre. Det ändrade huvudmannaskapet för mynttillverkningen återspeglas i riksbankslagen med ett tillägg till bl. a. 2 § där det nu sägs att riksbanken får bedriva tillverkning av mynt och medaljer m. m. vid sitt myntverk.

Överväganden och förslag

Kommitténs överväganden beträffande regleringen av riksbankens yttre organisation tar närmast sikte på hur en lämplig avvägning bör göras mellan riksdagens resp. riksbankens befogenheter att ändra den yttre organisationen. Den nuvarande ordningen innebär att i lag fastställts att riksbankens huvudkontor skall vara i Stockholm, att åtta regionkontor skall finnas och att högst fjorton kassakontor får inrättas. Vidare sägs att banken får bedriva tryckerirörelse vid sitt sedeltryckeri och papperstillverkning vid sitt pappersbruk samt bedriva tillverkning av mynt, medaljer och därmed likartad verksamhet vid sitt myntverk. Någon annan reglering av den industriella verksamheten förekommer inte. En jämförelse kan göras med den ordning som gäller i några affarsverk. I instruktionen för vattenfallsverket anges sålunda att ett visst antal regionala enheter skall finnas, medan däremot antalet teleområden och postrc-

214 Administrativa frågor SOU l986: 22

gioner inte preciseras i instruktionerna för televerket och postverket. I instruktionen för statens järnvägar finns inte heller någon bestämmelse av detta slag. Enligt kommitténs mening är det inte lämpligt att i lagtexten ange det antal verksamhetsställen av olika slag som riksbanken skall eller får ha. Det bör i stället ankomma på fullmäktige att besluta härom. Därmed kan fullmäktige i framtiden besluta om ändring av antalet kontor om detta visar sig vara sakligt motiverat utan att en lagändring behöver göras. Riksbanken torde inom kort redovisa försöksverksamheten med sedeldepåer för riksdagen. Kommittén utgår från att sedeldepåer framdeles skall finnas. Med hänsyn till arten av den verksamhet som bedrivs genom sedeldepåer bör dessa särskilt anges i lagen. Mot denna bakgrund föreslår kommittén att det i den nya riksbankslagen skall föreskrivas att riksbankens verksamhet bedrivs vid ett huvudkontor i Stockholm samt vid regionkontor, kassakontor och sedeldepåer till det antal och på de orter som bestäms av riksbanken. I avsnitt 6.6 behandlas frågan om riksbankens möjligheter att förvärva bl.a. aktier i företag som bedriver verksamhet inom ramen för bankens uppgift, t.ex. Penningmarknadscentralen. Innehav av aktier i bolag som bedriver tillverkning av sedlar och mynt innefattas i och för sig i en sådan möjlighet. Tillverkning av sedlar och mynt är emellertid en så traditionell centralbanksuppgift att den bör återspeglas i lagen. Härtill kommer att de i avsnitt 6.6 behandlade aktierna eller andelarna närmast avser minoritetsposter i olika sammanslutningar av servicekaraktär medan industribolagen i allmänhet är helägda. Det är alltså i praktiken fråga om helt olika befogenheter och ansvar. Enligt kommitténs mening bör därför riksbankens rätt att driva viss industriell verksamhet särskilt anges. Riksbanken bör som ägare av bolag också ha full möjlighet att utan riksdagens hörande anpassa den egna industriella verksamheten som bedrivs i bolagsform till rådande förutsättningar. Någon inskränkning i denna rätt bör således enligt kommitténs mening inte finnas i lagen. Kommitténs förslag innebär att riksbanken medges att själv eller i av banken ägt bolag bedriva tryckerirörelse, papperstillverkning, tillverkning av sedlar samt tillverkning av mynt, medaljer och liknande föremål.

8.4.2 Riksbankens inre organisation

Nuvarande ordning Med riksbankens inre organisation avser kommittén huvudkontorets organisation under fullmäktige, riksbankschef och vice riksbankschef. I avsnitt 7.1.4 beskrevs kortfattat bankens arbetsorganisation. Där framgick att huvudkontoret är indelat i åtta avdelningar och två sekretariat. I nuvarande riksbankslagen och bankoreglementet saknas bestämmelser om bankens inre organisation. Denna anges i stället i arbetsordningen som fastställs av fullmäktige. Strukturen på riksbankens inre organisation är emellertid till stor del bestämd av riksdagen. Den inre organisationen prövades under 1973 och 1974 och fullmäktige lämnade därvid ett förslag till riksdagen. l utskottsbetänkandet (FiU

_ Administrativçzfrågor

1974:40) anslöt sig utskottet till organisationsöversynens förslag till förändringar i riksbankens avdelningsorganisation. Innebörden av förslaget var att antalet avdelningar minskades från tio till åtta. Avsikten var att fyra riksbanksdirektörer, som svarade inför riksbankschefen, skulle leda och hålla samman verksamheten i sju av avdelningarna. Den åttonde, reviskulle lyda direkt under fullmäktige. I första hand besionsavdelningen, stämdes organisationen på avdelningsnivå och högre genom att vissa ordi- Således beslöts att det i riksbanken fick finnas narie tjänster inrättades. ordinarie tjänster för fyra riksbanksdirektörer samt åtta avdelningschefer, varav tre biträdande riksbanksdirektörer och fem bankokommissarier. Efter 1974 har riksbanken vidtagit förändringar i huvudkontorets organisation. Sådana har i efterhand anmälts för riksdagen i bankens förvalt- Som nämnts finns alltfort åtta avdelningar. Det förekomningsberättelse. mer emellertid nu att avdelning eller sekretariat lyder direkt under riksbankschefen utan förmedling av riksbanksdirektör. Alla tjänster för riksbanksdirektörer utnyttjas heller inte i linjeorganisationen.

Överväganden och förslag

Kommitténs överväganden om riksbankens inre organisation bör i första hand avse om förutsättningar finns för riksbanken att anpassa organisationen till ändrade förhållanden samtidigt som rimlig kontroll kan utövas av bankens huvudman, dvs. riksdagen. Den nuvarande ordningen innebär att det i riksbankslagen och bankoreglementet inte finns någon reglering av bankens inre organisation. I stället har riksdagen 1974 genom särskilt beslut godtagit att det får finnas åtta avdelningar och inrättat ordinarie tjänster för detta antal avdelningschefer. Detta betyder att riksbanksfullmäktige enligt den gällande lagstiftningen har rätt att besluta om ändringar i organisationen, men att fullmäktige därvid är bunden av riksdagens tidigare ställningstagande, bl. a. i fråga om antalet ordinarie tjänster. Sedan 1981 tillsätts dock inte bankokommissasom ordinarie utan som extra ordinarie tjänster. Därmed rietjänsterna låses inte avdelningsorganisationen längre genom de ordinarie tjänsterna. En jämförelse kan göras med det sätt på vilket organisationen vid ceni några affärsverk numera är reglerad. 1 instruktionen för tralförvaltningen televerket anges det högsta antal stabsenheter som får finnas medan i instruktionerna för vattenfallsverket och postverket anges ett bestämt antal huvudavdelningar resp. huvudaffärsområden och koncernstaber. I instruktionen för statens järnvägar finns däremot inte någon bestämmelse av detta slag. Affärsverken lever delvis i en konkurrensmiljö där de snabbt bör kunna organisationen till ändrade förhållanden. Likväl har anpassa regeringen, efter organisationsförslag som redovisats för riksdagen, i instruktioner preciserat det antal enheter som får finnas i centralförvaltningen. Det kan också nämnas att riksdagen bestämmer om den inre organisationen för riksgäldskontoret. Kommittén konstaterar att sedan 1974 har några väsentliga ändringar i riksbankens organisationsstruktur eller i antalet avdelningar och sekreta- Däremot har ett antal smärre justeringar i riat inte genomförts. gjorts arbetsorganisationen vilka i efterhand riksbanken i sin förvaltningsberät-

2l6 Administrativa frågor

telse anmält för riksdagen. Denna ordning har inte föranlett reaktioner från riksdagen. Det förtjänar framhållas att om en enkel form finns för att vidta smärre organisationsförändringar kan organisatoriska problem åtgärdas snabbt och utan effektförlust för riksbanken. Är det i stället så att den inre organisationen låses i lagen är det risk för att önskvärda anpassningar tvingar sig fram först när det är uppenbart att en rad organisatoriska problem föreligger. Då kan det visa sig nödvändigt att vidta en större organisationsöversyn för att få tillräckligt underlag för en lagändring. En sådan översyn tar ofta lång tid och upplevs av de berörda som dramatisk samt riskerar därmed att under avsevärd tid nedsätta effektiviteten i organisationen. Detta kan tala för att man i lagen avstår från att låsa riksbankens inre organisation under vice riksbankschef. I avsnitt 8.1.1 har kommittén förordat att riksbanken skall göra den redovisning som lämnas till riksdagen utförligare i fråga om den egna förvaltningsverksamheten. Vidare har kommittén i avsnitt 8.2.2 föreslagit att fullmäktige före räkenskapsårets början skall fastställa en budget för riksbankens förvaltningsverksamhet. Denna budget skall inges till riksdagen. Dessutom anges i avsnitt 8.3.2 att det för riksbanken skall finnas en av fullmäktige fastställd personalförteckning. I en budget ingår en organisationsindelad personalförteckning som en naturlig del. Enligt kommitténs mening bör riksdagen erhålla tillräcklig kontroll över riksbankens organisation och personalresurser med de olika åtgärder som kommittén förordat i det föregående i detta kapitel. Liksom hittills bör också vidtagna organisationsändringar anmälas i riksbankens redovisning för riksdagen. Mot denna bakgrund synes det rimligt att inte heller i den nya riksbankslagen ta in bestämmelser om riksbankens inre organisation under vice riksbankschef utom i ett avseende, nämligen den särskilda ordning som avses gälla i fråga om den interna revisionens ställning. Med nu nämnt undantag bör det ankomma på fullmäktige att fatta beslut om den inre organisationen. Arbetsorganisationen och ärendenas fördelning mellan enheter bör dokumenteras i riksbankens arbetsordning. Den ordning som nu beskrivits ger riksbanken goda möjligheter att anpassa bankens organisation till ändrade förhållanden. Kommittén förordar att det i riksbankslagen anges att det inom riksbanken skall finnas en revisionsenhet samt de enheter i övrigt som fullmäktige bestämmer. Ärendenas fördelning mellan enheterna skall framgå av en arbetsordning som beslutas av fullmäktige.

8.4.3 Handläggning av ärenden

Avslutningsvis skall några frågor behandlas som rör handläggning av ärenden i allmänhet i riksbanken under fullmäktigenivån. I avsnitt 7.5 behandlades frågor av denna art inom fullmäktige. För myndigheter under regeringen gäller i regel enligt instruktionen för myndigheten att ärenden skall avgöras efter föredragning och vidare skall anteckning ske av en skiljaktig mening som anmälts av föredraganden eller annan som varit närvarande då ärendet slutligen handläggs. Enligt den allmänna verksstadgan (1965:600) gäller dessutom bl.a. att varje beslut

sou 1935; 22 g Administrativa frågor 2l7

skall dokumenteras på så sätt att det framgår vem som fattat beslutet och vem som i övrigt varit med om den slutliga handläggningen. De regler som här nämnts tar sikte på förvaltningsbeslut av normal typ. En stor del av besluten inom riksbanken kan emellertid inte hänföras till denna kategori, t. ex. beslut om köp och försäljning av valuta och statspapper på marknaden. Kommittén anser därför att bestämmelser av det slag som här nämnts inte bör gälla generellt för handläggningen av ärenden i riksbanken och således bör inte heller sådana bestämmelser tas in i den nya riksbankslagen. Det bör i stället ankomma på riksbanksfullmäktige att i arbetsordningen bestämma vilka regler som bör gälla för handläggningen i allmänhet av ärenden i riksbanken.

9 samt samord-

Riksgäldskontorets ställning ningen av statsskuldspolitiken

l delbetänkandet - (SOU 1984:89) Statsskuldspolitiken samordningsfrågor lämnade kommittén förslag till åtgärder som i ett första steg borde vidtas för att stärka samordningen av statsskuldspolitiken. Kommittén uttalade att den i sitt fortsatta arbete kunde komma att pröva mer genomgripande förändringar av organisationen för statsskuldshanteringen m. m. En anpassning till praxis i andra länder kunde därvid bli aktuell att överväga. Kommittén återkommer nu till denna fråga och presenterar i detta kapitel förslag som berör huvudmannaskapet för riksgäldskontoret.

9.1 Bakgrund

Riksgäldskontoret uppkom som en särskild gren av statsförvaltningen i och med att 1696 års normalstat inte omfattade hur statsskulden skulle betalas. Denna uppgift lades efter Karl XII:s död på Riksens ständers kontor. Detta sammanslogs 1765 med Statskontoret som var den myndighet under Konungen som hanterade budgeten för den ordinarie statsförvaltningen. Under 1700-talet förekom motsättningar mellan konungamakten och riksdagsmakten. Med Gustav III:s statskupp 1772 stärktes kungamakten. Under 1780-talet växte emellertid en opposition fram med anledning av Konungens lättsinniga finanspolitik. Kriget med Ryssland, som inleddes 1788, bidrog till oredan i statsfinanserna. Den av 1789 års riksdag godkända ñnansplanen innebar bl. a. att ständerna garanterade den dåvarande statsskulden med tillägg av ett belopp avsett för krigets fortsättning, mot att ett under ständerna lydande riksgäldskontor övertog skuldförvaltningen. Det misshagade givetvis Konungen att han nödgades redovisa skulderna och han fick lova att inte ta upp nya lån utan ständernas bifall. Senare stadgades också i regeringsformen att Konungen utan riksdagens samtycke inte kunde ta upp lån inom eller utom landet eller belasta riket med ny gäld. I slutet av 1700-talet och i början av 1800-talet förvaltade sålunda riksgäldskontoret de utländska och inhemska skulder som Konungen och ständerna tidigare ådragit landet. Svårigheter förelåg också att finansiera de svällande statsutgifterna. Till en del klarades detta genom att riksgäldskontoret gav ut s. k. riksgäldssedlar som var ett slags räntebärande obliga-

220 Riksgäldskontorets ställning SOU 1986: 22

,tioner lydande på småbelopp. Dessa som sedlar och blev det

användes

vanligaste betalningsmedlet i landet. Riksbanken gav parallellt härmed ut silverinlösbara bankosedlar vilka efter hand fick ett högre värde än riksgäldssedlarna. De senare inlöstes med riksbankssedlar 1845. Från 1850-talet fick riksgäldskontoret en ny viktig uppgift. Denna bestod i att med statslån finansiera ett omfattande järnvägsbyggande. Lånen upptogs för det mesta i utlandet. Upplåning förjärnvägsbyggande pågick fram till 1913. Under en stor del av 1800-talet hade riksgäldskontoret dessutom andra åligganden. Kontoret hade blivit ett bredvid Statskontoret stående ämbetsverk med i flera fall likartade uppgifter. Orsak härtill var den extra, lånefinansierade statsreglering som hanterades av riksgäldskontoret. Synpunkter framkom om att riksgäldskontorets verksamhet borde begränsas till att omfatta skötseln av rikets gäld. Den extra statsregleringen överfördes 1875 till statsverket. Fr. o. m. l9ll års budgetreform renodlades riksgäldskontorets uppgifter väsentligen till att förvalta rikets gäld, upplåna medel och tillhandahålla dem åt statsverket. Under första världskriget ställdes riksgäldskontoret inför stora uppgifter. En betydande inhemsk upplåning skedde från 1913 till 1921. Statsskulden fördubblades på åtta år. I början av 1930-talet ökade också upplåningen kraftigt med anledning av den efterfrågestimulerande ekonomiska politik som då bedrevs. Under andra världskriget ökade åter igen anspråken på riksgäldskontoret. Särskilt de stora försvarslånen föranledde en omfattande arbetsinsats från kontorets sida. Från mitten av 1970-talet har betydande underskott uppkommit i statens budget och i bytesbalansen. Detta har medfört att riksgäldskontorets upplåning i Sverige och utomlands har tlerdubblats. Dessutom har betydande förändringar inträffat i den ram inom vilken upplåningen bedrivs, b1.a. som en följd av att nya finansiella marknader vuxit fram. Till följd av den hårdnande internationella konkurrenssittationen på varvsområdet fick riksgäldskontoret 1963 till uppgift att administrera statligt stöd i form av kreditgarantier till varven. År 1977 följdes detta av kreditgarantier även till svenska rederier. Dessa verksamheter fick stor omfattning från mitten av l970-talet, men stödformerna är nu under avveckling. I den gamla regeringsformen föreskrevs att riksgäldskontoret skulle förbli under riksdagens styrelse, inseende och förvaltning. Riksdagen utfärdade också reglemente för riksgäldskontoret där kontorets uppgift att ta upp lån för staten angavs. I början förvaltades riksgäldskontore: av nio och från 1866 av sju fullmäktige. Dessa valdes av riksdagen enligt bestämmelser i den gamla riksdagsordningen. Författningsutredningen ifrågasatte om inte riksgäldskontorets uppgifter att uppta och förvalta lån borde överföras till riksbanken (SOU 1963: 17). Regeringen ville emellertid inte i samband med grundlagsreforrren aktualisera frågan om en sådan överföring. I syfte att skapa viss hanillingsfrihet valdes dock att inte namnge riksgäldskontoret i den nya regerngsformen eller i riksdagsordningens huvudbestämmelser utan endast i dess tilläggsbestämmelser. l regeringsformen uttalas numera att det under riksdagen skall finnas myndighet med uppgift att ta upp och förvalta lån tll staten.

sou 1986: 22 Riksgäldskontorets ställning 221 4

9.2 Nuvarande uppgifter m. m.

Riksgäldskontorets huvudsakliga uppgift följer av RF 9: 10 andra stycket där det föreskrivs att det under riksdagen skall finnas myndighet med uppgift att upptaga och förvalta lån till staten. I 1§ lagen (1982: 1158, senast ändrad 1985: 303) om riksgäldskontoret anges sedan att riksgäldskontoret är den myndighet som avses i RF 9: 10 andra stycket. Kontorets organisation och närmare uppgifter regleras också i lagen om riksgäldskontoret. l 3§ riksgäldslagen ges bemyndigande för kontoret att för vissa angivna ändamål ta upp och förvalta lån till staten. De ändamål för vilka upplåningen får ske anges i 4§ och utgörs av lån för att - finansiera löpande underskott i statsbudgeten och andra utgifter som grundar sig på riksdagens beslut. - tillhandahålla sådana krediter och fullgöra sådana garantier som riksgäldskontoret lämnar resp. iklätt sig i enlighet med riksdagens beslut, - amortera och inlösa statslån ävensom köpa upp statslån i utländsk valuta, - riksbankens behov av valutareserv tillgodose och av statspapper för marknadsoperationer. Hur statsupplåningen sker med avseende på fördelning på inhemsk resp. utländsk upplåning, val av låneinstrument, emissionsteknik, tidpunkt, villkor, belopp och långivare är inte bara en ñnansieringsfråga utan också av stor betydelse för penning- och finanspolitiken. Olika mål för statsskuldspolitiken t. ex. låga lånekostnader, långa löptider och bevarandet av väl fungerande marknader för statspapper måste vägas mot övriga mål för den ekonomiska politiken. Riksgäldskontoret arbetar därför i kontakt med riksbanken i syfte att samordna statsupplåningen med riksbankens penningpolitik. Ett liknande samarbete äger rum med finansdepartementet i olika frågor. I slutet av 1985 uppgick den i Sverige placerade statsskulden till ca 465 miljarder kr. Sedan 1977 har riksgäldskontoret bedrivit en omfattande upplåning på de internationella kreditmarknaderna. Den upplånade utländska valutan tillförs riksbankens valutareserv. Riksbanken betalari sin tur till riksgäldskontoret motsvarande belopp i svenska kronor. Under senare år har en omfattande refinansiering av den befintliga låneportföljen gjorts för att förlänga den genomsnittliga löptiden. diversifiera valutasammansättningen samt för att minska statens totala lånekostnad. Såväl upptagande av nya lån som affärer med den existerande portföljen ställer krav på en kontinuerlig bevakning av - och en förmåga att snabbt kunna agera i - de mycket snabbt föränderliga internationella finansmarknaderna. Upplåningen skeri nära samverkan med riksbanken och finansdepartementet, bl. a. inom ramen för en särskild arbetsgrupp för statlig utlandsupplåning. I slutet av 1985 uppgick värdet på den i utlandet placerade statsskulden till ca 135 miljarder kr. Riksgäldskontoret har vidare till uppgift att utfärda statliga kreditgarantier till bl.a. svenska varv och rederier. Det statliga stödet till varv och rederier tar omfattat en rad åtgärder från statens sida. Den dominerande stödformen på detta område har emellertid varit de statliga kreditgaran-

222 Riksgäldskontorets ställning SOU 1986: 22

tierna, som utgår för lån såväl inom som utom landet. Denna stödform administreras av riksgäldskontoret - i nära samverkan med industridepartementet och nämnden för fartygskreditgarantier inom av riksdag och regering uppdragna ramar. Garantiåtagandena uppgick i mitten av 1985 till 22 miljarder kr., varav huvuddelen avser lån i utländsk valuta. Utöver nämnda verksamhet utfärdar riksgäldskontoret garanti- och ansvarsförbindelser inom ett femtiotal områden, däribland energiområdet. Sålunda garanteras t.ex. investeringar i kärnkraftverk, oljefält m.m. De samlade garantiåtagandena uppgick i mitten av 1985 till drygt 50 miljarder kr. Riksgäldskontoret tillhandahåller också sedan länge rörliga krediter åt statliga affársverk och myndigheter m. fl. De utnyttjade krediterna uppgår till ca 2 miljarder kr. Riksgäldskontoret lämnar också längre krediter till några affärsverk och kan medverka i affärsverks upplåning på den allmänna kreditmarknaden. Riksgäldskontoret fungerar härvid delvis som en bank åt berörda myndigheter. Statligt stöd till politiska partier fördelas av partibidragsnämnden, vars tre ledamöter utses av riksgäldsfullmäktige. Utbetalning av bidragen, som uppgår till ca 95 milj. kr. per år, görs av riksgäldskontoret. I riksgäldskontorets uppgifter ingår slutligen att administrera allemanssparandet, att sköta redovisningen för riksdagsförvaltningen och riksdagens andra verk utom riksbanken samt att utföra intern revision inom samma område. Riksgäldskontorets högsta styrelseorgan utgörs enligt riksgäldslagen av sju fullmäktige som alla väljs av riksdagen (2 §). Riksdagens uppgift att företa val till riksgäldsfullmäktige anges även i RO:s tilläggsbestämmelse 7. l .l och valproceduren följer i stort de allmänna bestämmelserna i RO om val inom riksdagen. Riksdagens val av fullmäktige avser riksdagens valperiod. Riksdagen väljer en av ledamöterna i fullmäktige till ordförande. Fullmäktige väljer själva inom sig en vice ordförande. För fullmäktig gäller som valbarhetsoch behörighetsvillkor endast att fullmäktig inte får vara statsråd eller omyndig (14 §). Enligt bestämmelserna i RO för val inom riksdagen, väljs i regel suppleanter för de ordinarie ledamöterna till samma antal som de ordinarie ledamöterna. Fullmäktige utser inom eller utom sig för en tid av tre år dels en riksgäldsdirektör som chef för riksgäldskontoret. dels en vice riksgäldsdirektör som skall vara dennes ersättare (15 §).

9.3 Tidigare förslag om samordning av statsskuldspolitiken

I delbetänkandet - uttalade kom- Statsskuldspolitiken samordningsfrågor mittén att de problem på förevarande område som den främst har att lösa avser statsupplåningens samordning med penningpolitiken och finanspolitiken. Uttryckt i institutionella termer innebär detta att samverkan mellan regeringen, riksbanken och riksgäldskontoret i här berörda avseenden borde förbättras. Faktaredovisningen och diskussionen avseende samordningen av statsskuldspolitiken i delbetänkandet utgör för kommittén en bakgrund till övervägandena och förslagen i detta slutbetänkande.

SOU 1986: 22 Riksgäldskontorets ställning 223

Mot bakgrund av en bedömning av samordningsbehoven presenterade kommittén i delbetänkandet diskussionsvis ett antal olika lösningar som i större eller mindre grad kunde tillgodose önskemålen. De åtgärder av främst organisatorisk natur som berördes var följande: Riksbanken och/eller riksgäldskontoret blir myndigheter under regeringen, riksgäldskontoret slås ihop med riksbanken, fullständig eller partiell personalunion mellan riksbanks- och riksgäldsfullmäktige, regeringen får utse ordförande i riksgäldsfullmäktige, riksbanken fattar beslut om villkor m. m. och säljer statspapper som den löpande övertar från riksgäldskontoret samt gemensamma överläggningar mellan fullmäktigeförsamlingarna. Samordning kan även främjas genom föreskrifter som införs i lagen för riksbanken eller i lagen om riksgäldskontoret. Kommittén berörde härvid bestämmelser av följande innebörd: Riksbanken resp. riksgäldskontoret skall bedriva sin verksamhet som ett led i den ekonomiska politiken, riksgäldskontorets statsupplåning skall utformas som ett led i riksbankens penningpolitik samt riksgäldskontoret bestämmer i samråd, alternativt efter samråd, med riksbanken villkor för de lån som skall tas upp. De problem som kommittén i första etappen av sitt arbete främst hade att behandla avsåg statsupplåningens samordning med penningpolitiken och finanspolitiken. Vissa möjliga åtgärder med detta syfte förutsatte ändring av regeringsformen och kunde därför knappast vara genomförda förrän 1989. Praktiska skäl nödvändiggjorde därför att de lösningar som kommittén förordade på de aktuella problemen hade egenskapen att de kunde genomföras skyndsamt. Det var därför inte möjligt att i fråga om organisatoriska former för statsupplåningen förorda lösningar som närmare ansluter till praxis i andra länder. Mot denna bakgrund föreslog kommittén sammanfattningsvis att det skulle vara möjligt att ha gemensamma ledamöter i riksbanks- och riksgäldsfullmäktige. att regeringen skulle få förordna ordförande i riksgäldsfullmäktige, att en planeringsgrupp för inhemsk upplåning skulle bildas och att bestämmelser om visst samråd i emissionsfrågor skulle införas. Förslag lämnades till bl. a. författningsändringar som skulle möjliggöra här nämnd ordning. En ledamot reserverade sig mot att regeringen skulle få utse ordförande i riksgäldsfullmäktige. Kommitténs förslag remissbehandlades under början av l985. Förslaget om gemensamma ledamöter i de två fullmäktigeförsamlingarna tillstyrktes därvid av en majoritet av remissorganen. men avstyrktes av främst riksbanken och riksgäldskontoret. Förslaget att regeringen skulle få utse ordföranden i riksgäldsfullmäktige tillstyrktes av riksgäldskontoret men avstyrktes av andra. bl. a. riksbanken som menade att frågan borde prövas i utredningens andra etapp. Vad så gäller förslaget om lagfäst samrådsskyldighet om emissionsvillkor tillstyrktes det av alla utom riksgäldskontoret som ansåg att en lagreglering av vissa skäl var en olämplig form. Ett motsvarande uttalande av riksdagen var att föredra och skulle leda till samma krav på samråd för de båda myndigheterna men med undvikande av lagregleringens olägenheter. Förslaget om att inrätta en planeringsgrupp för inhemsk upplåning tillstyrktes av alla utom riksbanken. Riksbanksfullmäktige ansåg att kommitténs förslag inte erbjöd en lösning på befintliga problem och presenterade i sitt yttrande i februari l985 följande förslag.

224 Riksgäldskontorets ställning sou 1985; 22

Fullmäktige har därför tagit fasta på en möjlighet som föreligger att med enkla medel eliminera vissa olägenheter. Enligt denna modell. som har internationella förebilder och som också nämns av kommittén, skulle riksbanken i dagsläget förvärva varje emission av statsskuldvâxlar och riksobligationer i dess helhet av riksgäldskontoret. Riksbanken säljer därefter papperen vidare i den takt som är förenlig med penningpolitikens krav. En fördel är att papperen kontinuerligt kan slussas ut på marknaden. När så är lämpligt kan anbudsförfarande tillämpas. En sådan ordning skulle garantera att aktörerna på marknaden endast behövde vara lyhörda för de penningpolitiska signalerna från den myndighet, som har centralbanksuppgiften, riksbanken. Modellen skulle inte vara en nyhet på den svenska penningmarknaden. Den tillämpas delvis redan idag eftersom riksbanken köper betydande delar av så gott som varje emission av statsskuldväxlar för att erhålla material för marknadsoperationerna. I praktiken skulle modellen således innebära en generalisering av ett redan inarbetat system. Enligt fullmäktiges bedömning kan ett system av skisserat slag införas med kort varsel och utan omfattande förberedelser. De organisatoriska och personella konsekvenserna kan bedömas bli små i båda myndigheterna. Fullmäktige anser denna lösning vara förenad med så stora fördelar att den bör genomföras utan dröjsmål.

Vid överläggningar under våren 1985 mellan berörda intressenter överenskoms att riksbanken och riksgäldskontoret gemensamt skulle utforma närmare underlag för att belysa hur de praktiska och principiella frågor kunde lösas, som ett sådant emissionsförfarande kunde föranleda.

9.4 Garantigivning

I stället för att med anslag eller lån främja en verksamhet lämnar staten ibland kreditgarantier. Med stöd av en sådan garanti kan t. ex. ett mindre kreditvärdigt företag låna pengar på kreditmarknaden till gynnsammare villkor. Tillvägagångssättet är att regeringen föreslår riksdagen att uppdra åt riksgäldskontoret eller annan myndighet att ikläda staten garanti för lån av visst slag. Numera förs det samtidigt upp ett formellt förslagsanslag för att täcka eventuella förluster. Garanti används ibland också för att ställa en grundfondförbindelse som alternativ till eget kapital i vissa statliga kreditinstitutioner. Staten har i mitten av 1985 utställt kreditgarantier på sammanlagt 96 miljarder kr. Riksgäldskontoret svarar för ca 52 och exportkreditnämnden för ca 26 miljarder kr. härav. I övrigt har garantier tecknats av bl.a. vattenfallsverket, industriverket, lantbruksstyrelsen och televerket. Riksgäldskontoret förvaltar ett 50-tal garantiåtaganden som avser främst följande ändamål. - Varv och rederier, ca 22 miljarder kr. - Grundfondförbindelser (Stadshypotekskassan m. fl.), 21 miljarder kr. - Diverse företag (Samhällsföretag, SSAB m. fl.), 3 miljarder kr. - Energiproduktion, 6 miljarder kr. Härtill kommer att riksgäldskontoret utställt särskilda skuldbevis uppgående till 2,6 miljarder kr. till vissa internationella organisationer som led i det internationella utvecklingssamarbetet.

SOU 1986: 22 Riksgâldskontorets ställning 225

Riksgäldskontoret är statens dominerande garantimyndighet. När det gäller kreditgarantier till företag som kan komma att låna utomlands svarar kontoret numera ensamt för garantigivningen. Skälet härtill är att samordningen mellan statens garantigivning för utlandslån och statens egen utlandsupplåning har bedömts innebära fördelar. För tydlighetens skull bör det emellertid betonas att riksgäldskontorets ställning som riksdagens verk saknar betydelse för möjligheten att ställa ut garantier. Riksdagen kan således bemyndiga vilken myndighet som helst att ikläda staten garanti för lån. Inom varvs- och rederistödet är förutom riksgäldskontoret också nämnden för fartygskreditgarantier (FKN) verksam. Arbetsfördelningen mellan dessa är följande. Nämnden svarar för den särskilda projektprövningen som innefattar främst en riskbedömning av ärendet. Om nämnden godkänner att det aktuella projektet får finansieras inom garantisystemet svarar riksgäldskontoret för prövningen av finansieringsutformningen i ärendet inkl. avtal och säkerheter. Man kan säga att nämndens prövning avser den näringspolitiska delen av ärendet medan riksgäldskontoret svarar för den finansiella och juridiska prövningen. Riksgäldskontoret förvaltar sedan den utställda garantin. Förvaltningen av utställda garantier kan sträcka sig tio till femton år framåt i tiden. Under senare år har det blivit aktuellt att infria några större garantiåtaganden. Detta sker främst i samband med konkurs. Företagsnamn som Bröderna Johansson, Broström, Salén, Svenska Varv, Consafe och Zenit anger att det är fråga om varvs- eller rederiföretag som råkat i svårigheter. Kriserna har gällt svensk sjöfartsnäring och har i vissa fall haft industripolitisk betydelse. I flera fall har det varit aktuellt att långivare, garantigivare eller ägare skulle göra insatser omfattande 100-tals milj. kr. vid ifrågasatta rekonstruktioner av företagen. I sammanhanget kan nämnas att riksdagens revisorer (rapport 1983/84: 5) har granskat garantigivningen till varv och rederier. Bl. a. föreslås (förs. 1984/85: 7) att besluten i dessa stödärenden samlas till en myndighet. Riksdagen har anslutit sig till denna uppfattning (NU 1984/85: 14, rskr 1984/85: 120). Frågan om hur stöd till varv och rederier skall administreras behandlas i prop. 1985/86: 120 om varvsfrågor m. m. som regeringen lämnade till riksdagen i början av mars 1986. Där föreslås bl. a. att F KN skall upphöra som myndighet och att nämndens verksamhet från den l juli 1986 skall överföras till statens industriverk.

9.5 Finansiering av riksgäldskontorets verksamhet

Riksgäldskontoret är anslagsfinansierat. Anslag anvisas under VII (finansdepartementet), XII (industridepartementet), XIV (riksdagen och dess verk) och XV (räntor på statsskulden) huvudtitlarna. Riksgäldskontorets anslagsframställning avseende dess förvaltningskostnader och kostnader för emissionsverksamheten, dvs. XIV huvudtiteln, riktas till riksdagen och budgetberedningen görs i finansutskottets kansli. Finansutskottet och riksdagen beslutar sedan om dessa anslag. I fråga om anslag under övriga huvudtitlar riktar riksgäldskontoret framställningar till regeringen varvid

15-16-23)

226 Riksgäldskontorets ställning SOU 1986: 22

budgetberedningen sker i finans- och industridepartementen. Regeringen lämnar sedan förslag till riksdagen i fråga om dessa anslag. Anslagen under VII, XII och XV huvudtitlarna ställs till riksgäldskontorets förfogande genom regleringsbrev från regeringen (finansdepartementet och industridepartementet). Anslag under XIV huvudtiteln ställs

till kontorets förfogande med riksdagsskrivelse. När kreditgaranti infrias

av riksgäldskontoret täcks utgiften numera genom att ett för ändamålet inrättat förslagsanslag belastas. Sådana anslag redovisas främst under industridepartementet. statsbudgeten tillförs inkomster i form av garantiavgifter från dem som använder garantierna. x Det kan nämnas att riksdagens revisorer (rapport 1984/8512) förordat förändringar i riksgäldskontorets anslagsäskanden, beredningen av anslagsbehovet och utfärdandet av regleringsbrev. Syftet skulle närmast vara att få en enhetlig ordning som markerar att riksgäldskontoret är ett riksdagens verk. Revisorernas behandling av ärendet anstår dock i avvaktan på förslag från statsskuldspolitiska kommittén. Det kan således konstateras att riksgäldskontoret får anslag via regeringen och direkt från riksdagen. I viss mening föreligger därför i praktiken ett delat huvudmannaskap. Av de samlade utgifterna ställs den helt dominerande delen, främst avseende räntor på statsskulden, till kontorets förfogande med regleringsbrev från regeringen.

9.6 Den penningpolitiska utvecklingen

Från mitten av 1970-talet ökade underskottet i statens budget snabbt. Under perioden 1977-1982 valde riksbanken att med olika regleringsåtgärder låta en allt större del av budgetunderskottet finansieras i banksektorn. Efter hand växte svårigheterna att finansiera budgetunderskotten i banker, försäkringsbolag och allmänna pensionsfonden och frågan uppkom hur finansieringen i större utsträckning skulle kunna ske hos allmänheten, dvs. hos företag, kommuner, stiftelser och hushåll. Olika möjlighe- 1 ter diskuterades som innebar att staten i mindre utsträckning skulle förlita sig på regleringar för att placera statspapper. I stället skulle statslånen bjudas ut på mer marknadsmässiga villkor. Som ett resultat av diskussionerna introducerades statsskuldväxlar sommaren 1982 och i oktober 1983 följdes dessa av riksobligationer. I början emitterades lånen med given ränta. Detta innebar i praktiken att den korta resp. medellånga räntan i landet fastställdes vid emissionerna. Med anledning härav förekom en intensiv avstämning mellan riksgäldskontoret och riksbanken om bl. a. emissionsräntan och lånevolymen. Det är uppenbart att villkoren för statsupplåningen vid denna tid var mycket viktiga penningpolitiska instrument. Under 1984 ändrades emissionsförfarandet så att riksobligationer och sedan statsskuldväxlar började försäljas med anbudsförfarande beträffande räntan. För riksobligationerna tillämpas detta förfarande sedan våren 1984 och i fråga om statsskuldväxlar sedan september 1984. Emissionsräntorna blir med detta förfarande mer fullständigt än tidigare anslutna till

SOU 1986: 22 Riksgäldskontorets ställning 227

räntorna på andrahandsmarknaden. Innebörden härav kan sägas vara att räntan på statsskuldväxlarna inte behöver styra marknaden. En stor stock av statsskuldväxlar är placerade hos företag, kommuner, försäkringsbolag och banker. Dessa värdepapper onisätts kontinuerligt under sådana former att det finns skäl att hävda att en effektiv marknad finns för statsskuldväxlar. Volymen är dessutom så dominerande att den är normerande för prisbildningen för övriga penningmarknadsinstrument. I och med att en fungerande andrahandsmarknad har kunnat utvecklas för statspapper har också riksbanken kunnat börja göra marknadsoperationer i syfte att påverka ränta och likviditet. Marknadsoperationer innebär att riksbanken köper eller säljer statspapper på marknaden. Räntestyrningen sker nu till väsentlig del med hjälp av riksbankens marknadsoperationer. . Marknadsoperationer kan göras dagligen och rutinmässigt för att hålla ränta och likviditet vid en viss nivå vid flukturerande budgetutfall och valutaflöden. De kan vidare göras tillfälligt för att åstadkomma en väsentlig förändring i ränteläget. Det första exemplet på en sådan mer betydande operation var i maj 1984. Genom att sälja statsskuldväxlar för drygt 4 miljarder kr. höjde riksbanken marknadsräntan ca två procentenheter. Därefter har vid ytterligare ett par tillfällen riksbanken gjort viktiga penningpolitiska ingripanden med hjälp av stora marknadsoperationer. För att få material för sina operationer har riksbanken förvärvat stora volymer av de statsskuldväxlar som riksgäldskontoret varannan vecka utbjudit till försäljning. Dessutom har riksbanken vid några tillfällen gjort förvärv / från riksgäldskontoret vid sidan av emissionerna. Till en del har riksbankens förvärv av statspapper berott på att riksbanken har haft ett betydande placeringsbehov föranlett av de depositioner och insättningar som företag och kommuner av olika skäl gör i riksbanken. Den nu lämnade redogörelsen visar att sedan mitten av 1984 en väsentlig förändring har inträffat i förutsättningarna för statsskuldspolitiken och penningpolitiken. Riksgäldskontorets emissioner av statsskuldväxlar sker på ett sätt som inte på samma sätt som tidigare emissionsförfarande behöver styra penningmarknaden. Riksbanken kan i stället föra penningpolitiken med hjälp av bl. a. marknadsoperationer, räntetrappa och kassakrav. Detta betyder emellertid inte att emissionerna av statsskuldväxlar blir penningpolitiskt ointressanta för riksbanken. Även om emissionerna sker regelbundet varannan vecka och marknaden bestämmer räntesatsen är det säljaren som avgör avsedd lånevolym och löptid. Volymen är t.ex. inte fullständigt given av det aktuella statsupplåningsbehovet och det kan finnas tillfällen när Över- eller underfmansiering kan vara av intresse. Den valda volymen påverkar i viss mån det pris som marknaden vill betala för pappren, dvs. räntan. Den löptid som väljs kan också i viss mån påverka förväntningarna på penningmarknaden. I delbetänkandet - uttalade Statsskuldspolitiken samordningsfrågor kommittén att kraven på framtida samordning i statsskuldspolitiken och lämpliga former härför naturligtvis i viss mån hänger samman med i vilken riktning och hur snabbt utvecklingen går på kredit- och valutamarknadernas område i Sverige. Kommittén kan nu konstatera att det under senare tid skett en snabb och påtaglig förändring i riktning mot en mer marknads-

228 Riksgäldskontorets ställning SOU 1986; 22

anpassad penningpolitik. Statsupplåningen sker allt mindre med stöd av olika regleringar. Dessutom har budgetunderskottet minskat. Riksbanken har vidare visat sig framgångsrikt kunna hantera de marknadskonforma penningpolitiska instrumenten. Detta gör att den problembeskrivning beträffande samordningen av statsskuldspolitiken som lämnades i direktiven till kommittén i vissa avseenden inte längre har samma höga aktualitet som när riksdagens finansutskott (FiU 1982/83: 16) behandlade frågan under hösten 1982. Huvuddragen i denna utveckling kunde skönjas av kommittén under hösten 1984 och redovisades i delbetänkandet. När kommittén nu återvänder till frågan om samordning av statsskuldspolitiken med penningpolitiken i övrigt och finanspolitiken kan konstateras att de iakttagelser som kommittén gjorde har bekräftats av den fortsatta utvecklingen. Härmed är dock inte sagt att denna utveckling obrutet kommer att fortsätta i framtiden. Olika omständigheter kan föranleda väsentliga förändringar av förutsättningarna på kreditmarknaden. Det bör också tilläggas att utvecklingen mot en fungerande andrahandsmarknad hittills främst avsett marknaden för statsskuldväxlar men i viss mån också andrahandsmarknaden för riksobligationer. Tecken finns även på att en andrahandsmarknad håller på att utvecklas för andra räntebärande obligationer. Vid det sammanträffande våren 1985 som nämndes sist i avsnitt 9.3 överenskoms att riksbanken och riksgäldskontoret gemensamt skulle utforma närmare underlag för att belysa hur de praktiska och principiella frågor kunde lösas, som det av riksbanken förordade emissionsförfarandet kunde föranleda. Under arbetets gång har det visat sig att enighet inte kunnat nås i bedömningen av hithörande frågor. Riksbankschefen och riksgäldsdirektören har till kommittén överlämnat promemorior som behandlar förfaringssättet vid försäljning av statsskuldväxlar. I promemorian som utformats inom riksbanken anförs sammanfattningsvis följande. Det samordningsproblem som föreligger mellan budgetfmansleringen och penningpolitiken har, enligt riksbankens mening, sin grund i att statens ñnansieringsbehov fluktuerar starkt, även på kort sikt. Budgetutfallet är därför en viktig ränte- och likviditetspåverkande faktor. Ränte- och likviditetsutvecklingen påverkas emellertid också av en rad andra faktorer som valutaflöden, förändring i bankernas kassakrav samt kommunernas och näringslivets finansiella utveckling. 1 penningpolitiken gäller det för riksbanken att ta ett samlat grepp över alla dessa komponenter samtidigt som stark hänsyn tas till den externa balansen och avvägningen mellan penningpolitiska och valutapolitiska åtgärder. I detta sammanhang kommer varje brist i koordineringen av det statliga finansieringsbehovet och penningpolitiken i dess helhet att utgöra en belastning. Det finns nämligen inget inbyggt samband mellan statens fmansieringsbehov och den önskvärda stramhetsgraden och räntebildningen på penningmarknaden. Lösningen på samordningsproblemet måste därför enligt riksbanken bestämmas av penningpolitiska hänsyn. Varje system som innebär att konflikter kan uppstå mellan marknadsreaktionerna på statspappersemissioner och penningpolitikens inriktning innebär en extra börda på denna. Agerandet mot marknaden bör därför i sin helhet åligga den myndighet som handhar penningpolitiken.

SOU 1986: 22 Riksgäldskontorets ställning 229

Riksbanken föreslår därför att den skall svara för all utförsäljning av statsskuldväxlar och riksobligationer på marknaden. Riksgäldskontorets emissioner av dessa statspapper skall således riktas enbart till riksbanken. Med detta system elimineras i allt väsentligt, enligt riksbankens mening, samordningsproblemen mellan budgetñnansieringen och penningpolitiken. Till grund för riksbankens förvärv från riksgäldskontoret skall läggas en plan för statens bruttoupplåning, som utarbetas gemensamt av riksbanken, riksgäldskontoret och finansdepartementet. När planen fastställts annonseras ett preliminärt upplåningsschema med fasta emissionsdatum för riksobligationer och statsskuldväxlar. Av schemat skall framgå hur stora bruttoförvärv riksbanken avses göra. Riksbanken skall förvärva statsskuldväxlar med lämpliga löptider från riksgäldskontoret varje måndag i de volymer som anges i planen. De statsskuldväxlar riksbanken förvärvar åsätts ett pris som motsvarar den på marknaden lägsta gällande räntan vid emissionsdagens slut. Riksbankens utförsäljning av statspapper till marknaden skall bestämmas av hur stor bankupplåning i riksbanken som önskas eller - om man så vill - hur höga räntor riksbanken vill etablera. En successiv utförsäljning av statsskuldväxlar förser också andrahandsmarknaden löpande med material och kan därmed förbättra dess funktionssätt. Riksbanken skall vid sina utförsäljningar sträva efter att försälja ett flertal löptider vid varje tillfälle, så att ett utbud på de flesta löptider vanligtvis återfinns hos återförsäljarna. Avvägningen av hur stora utförsäljningar som skall göras avses fortlöpande anpassas till den aktuella marknadssituationen. I vissa fall avser riksbanken att sälja mer statspapper än vad som följer av en löpande statsskuldsfmansiering på marknaden. Syftet är då att hålla uppe eller höja marknadsräntan. Tillfallen kan finnas när riksbanken behöver komplettera sitt innehav på vissa löptider. Detta kan lösas med att riksbanken extraordinärt rekvirerar statsskuldväxlar. Försäljning skall i första hand ske till de räntor riksbanken erbjuder, dvs. på samma sätt som vid marknadsoperationer. När riksbanken finner det lämpligt kan utbudet av statspappren få karaktär av auktion genom att

riksbanken från en viss krets begär in offerter. Återförsäljarna skulle - i

motsats till vad som gäller nu - inte få provision på de statspapper som köps eller förmedlas vid emissionerna. Syftet med denna förändring skulle vara att minska intresset för primärmarknaden. Aktörerna bör i stället rikta intresset till sekundärmarknaden. l riksgäldskontorets svar på riksbankens promemoria anförs sammanfattningsvis följande. Riksgäldskontoret betonar den dynamiska karaktären hos det händelseförlopp som statsskuldspolitiken genomgått under l980-talet. Även de närmaste åren kommer, enligt riksgäldskontorets uppfattning, att präglas av stora förändringar och statsskuldspolitiken måste därför ha ett stort mått av smidighet och flexibilitet. Ett väl fungerande samrådsförfarande snarare än institutionella förändringar är enligt kontorets mening ett villkor för att statsskuldspolitiken snabbt skall kunna anpassas till skiftande förhållanden. När statsskuldväxlarna introducerades 1982 tillämpade kontoret och

Riksgäldskontorets ställning

riksbanken den då gängse emissionstekniken som innebar att kontoret erbjöd marknaden att teckna statsskuldväxlar för vilka alla villkor - även räntan - var på förhand fastställda. Emissionerna föregicks av intensiva diskussioner mellan kontoret och riksbanken över främst räntesättningen på växlarna. Riksbanken. som vid denna tid bedrev penningpolitik i huvudsak genom administrativt satta räntor, var angelägen om att räntesättningen anslöt till de signaler man ville ge till marknaden. Riksgäldskontorets bedömning baserades i stället på vilken ränta som erfordrades för att viss lånevolym skulle nås vid emissionen. Emissionstekniken under denna tid medförde, enligt riksgäldskontorets mening, betydande samordningsproblem inom statsskuldspolitiken och en uppenbar risk att riksgäldskontoret kunde spela en penningpolitisk roll. Sedan 1984 tillämpas anbudsförfarande vid emission av statsskuldväxlar och riksobligationer. Därvid fastställs volymen - liksom löptid och andra villkor - i förväg, men räntan bestäms av marknadens efterfrågan. Räntesättningen är inte längre ett diskussionsämne med riksbanken, vilket starkt bidragit till att minska samordningsproblemen mellan riksbank och riksgäldskontor. Alltjämt kan uppfattningarna gå isär när det gäller den volym som skall utbjudas. Eftersom riksbanken regelmässigt köper inemot hälften av varje emission, kan man med marknadsoperationer snabbt öka volymen om denna var för knappt tilltagen. Genom köp i marknaden kan riksbanken öka likviditeten. Om emissionerna görs varje vecka skulle marknadseffekterna bli än mindre. Fasta rutiner och ett i förväg känt tidsschema för statens upplåning har, enligt riksgäldskontorets mening, givit ökad stadga åt penning- och obligationsmarknaderna och därmed möjliggjort för riksbanken att utveckla tekniken för och omfattningen av sina marknadsoperationer. De har också kraftigt reducerat samordningsproblemen inom statsskuldspolitiken i förhållande till läget för bara ett par år sedan. Den använda emissionstekniken 4 har vid några tillfällen kompletterats genom att riksbanken mellan emissionstillfâllena begärt och fått förvärva ytterligare statsskuldväxlar.

l

Riksgäldskontoret förordar varmt riksbankens förslag att alla emissioner av statspapper samordnas i en upplåningsplan för staten som utformas gemensamt av riksbanken, riksgäldskontoret och finansdepartementet. Kontoret anser att planeringsarbetet lämpligen bör utföras inom den av statsskuldspolitiska kommittén föreslagna planeringsgruppen för inhemsk upplåning. Om en emissionsplan fastläggs och successivt revideras i planeringsgruppen undviker man att marknaden kan uppfatta motstridiga signaler om räntepolitiken från riksbank resp. riksgäldskontoret. Ränteläget bestäms genom riksbankens marknadsoperationer, eftersom budgetunderskottets fördelning över tiden, förfallande statslån och riksgäldskontorets upplåningsplaner redan är kända av marknaden. Riksbankens förslag att göra banken till ensamförsäljare av marknadsinriktade statspapper skulle, enligt riksgäldskontorets uppfattning, i praktiken innebära att primärmarknaden för dessa upplåningsinstrument försvinner och att försäljningen direkt till sekundärmarknaden helt underordnas penningpolitikens från dag till dag skiftande krav. Samtidigt skulle riksbanken överta ansvaret för att uppnå också statsskuldspolitikens övriga mål; bl. a. skulle den räntekostnadspressande diskriminering som anbuds-

SOU I986:22 Riksgäldskontorets

ställning V 231

tekniken innebär gå förlorad. Även om banken kunde klara att inom sig tillfredsställande lösa uppkommande målkonflikter, skulle marknaden ha svårt att urskilja när riksbanken arbetar som upplånare för staten resp. som styr- och kontrollorgan för penning- och kapitalmarknaden. Kommittén har för sina avslutande överväganden om samordning av statsskuldspolitiken tagit till utgångspunkt bl.a. de synpunkter i ämnet som framförts av riksbanken och riksgäldskontoret.

9.7 överväganden

Kommittén går nu över till att diskutera riksgäldskontorets ställning och uppgifter mot bakgrund av riksdagens kontroll av upplåningen, de statsskuldspolitiska samordningsbehoven, garantigivning och den förvaltningsstrukturella utvecklingen.

9.7.1 Riksdagens kontroll av upplåningen När riksgäldskontoret 1789 blev en myndighet under riksdagen var detta ett uttryck för kampen mellan riksdagen och Konungen om ñnansmakten. För att ha full kontroll över utgifterna ansåg riksdagen att den också behövde ha kontroll över statens upplåning. Införandet av parlamentarism under 1900-talet har skapat ett nytt förhållande mellan riksdagens majoritet och regeringen. Regeringsformen ger nu också riksdagen den fulla finansmakten. Häri ingår att besluta om skatter och avgifter till staten samt om användningen av statens medel. Vidare gäller att regeringen inte utan riksdagens bemyndigande får ta upp lån till staten. Riksdagens fmansmakt tar sig emellertid inte det uttrycket att riksdagen fastställer en samlad statsbudget. Denna framkommer i stället som en av Finansutskottet gjord sammanställning över alla riksdagens anslags- och skattebeslut m. m. Inte heller fastställs i anslutning härtill hur mycket som staten får låna upp. Det äri stället riksdagens verk riksgäldskontoret som alltfort, på samma sätt som under det förparlamentariska skedet, har till uppgift att låna upp så mycket som behövs för att täcka statens medelsbehov. Riksgäldskontoret lånar även för att tillgodose riksbankens behov av utländsk valuta. I andra länder, t. ex. Danmark, Finland, Norge, Frankrike, Förbundsrepubliken Tyskland och Förenta staterna, beslutar parlamentet uttryckligen antingen hur mycket staten får låna upp under en viss tidsperiod eller hur stor statsskulden högst får vara. Statsupplåningen sköts sedan av finansministeriet och ev. ett ministeriet underställt verk, i regel i samverkan med centralbanken. En sådan ordning är tänkbar även i vårt land. Den skulle kunna innebära att riksdagen årligen beslutar om ett lånebemyndigande för regeringen. Riksgäldskontoret skulle omvandlas till en myndighet under regeringen med uppgift att ta upp och förvalta lån till staten. Emissioner skulle ske i kontakt med riksbanken. Riksdagen skulle då genom bemyndigandet ha full kontroll över lånevolymen. Riksdagens kontroll över det tredje elementet i statsbudgeten, nämligen upplåningen, skulle således i detta fall ske genom att riksdagen lämnar

232 ställning SOU 1986: 22

Riksgäldskontorets

regeringen ett lånebemyndigande i stället för att ett riksdagens organ genomför upplåningen. En lämplig utformning av bemyndigandet bör ge riksdagen minst lika god kontroll som ett eget och ovillkorligt verkställighetsansvar. Beslut om ett sådant bemyndigande erbjuder också ett lämpligt tillfälle till diskussion om upplåningens former och konsekvenser, vilket kan vara naturligt när upplåning och statsskuld har en omfattning som ger dem självständig ekonomisk betydelse. Det är inte längre fråga om bara en restpost i statsbudgeten, utan om en budgetpost med betydelse för de krav som ställs på den ekonomiska politiken.

9.7.2 Samordning av statsskuldspolitiken Med samordning av statsskuldspolitiken avser kommittén det sätt på vilket statsupplåningen samordnas med penningpolitiken och finanspolitiken. Mot bakgrund av de synpunkter som framkommit i remissyttrandena över kommitténs förslag, den senaste utvecklingen på penningpolitikens område samt de skiljaktiga synpunkter som riksbanken resp. riksgäldskontoret lämnat till kommittén om behov av och former för samordning Ãzv statsupplåningen med penningpolitiken, har kommittén ånyo tagit upp denna fråga till övervägande. Kommittén konstaterar då att den fortsatta och snabba utvecklingen mot att marknadsanpassade metoder används i penningpolitiken och vid emissioner av statsskuldväxlar och riksobligationer i väsentlig mån har minskat behovet att med särskilda åtgärder samordna denna upplåning med penningpolitiken. Det anbudsförfarande som numera används bör normalt sett leda till att emissionerna inte formar marknadsräntan. Denna framkommer i stället som resultat av marknadsoperationer och administrativa beslut av riksbanken. Lånevolym och löptid för lånen kan ha penningpolitisk betydelse och behöver alltfort stämmas av mellan riksgäldskontoret och riksbanken. Beträffande den långfristiga upplåningen finns ännu inte någon lika väl fungerande andrahandsmarknad, varför på detta område alltfort en mer detaljerad samordning krävs av upplåningen med riksbankens penningpolitiska intentioner. Under senare hälften av 1970-talet och under början av 1980-talet fram till senhösten 1984 fanns det otvivelaktigt stora samordningsproblem mellan statsupplåningen och penningpolitiken eller - uttryckt i institutionella termer - mellan riksgäldskontoret och riksbanken. Riksbankens remissyttrande över kommitténs delbetänkande kan sägas spegla dessa förhållanden. Enligt kommitténs mening är emellertid situationen nu i väsentliga avseenden en annan. Kommitténs bedömning av vad som bör uppnås med samverkan mellan statsupplåningen samt penning- resp. finanspolitiken är i huvudsak oförändrad jämfört med i delbetänkandet. När det gäller formerna för samverkan mellan statsupplåningen och penningpolitiken anser emellertid kommittén att den bör ha sin tyngdpunkt i att en plan för inhemsk upplåning upprättas. Sålunda bör en rullande översiktlig tolvmånaders plan för statsupplåningens bruttoomfattning utformas. Planen kan innehålla en månadsvis fördelning av upplåningsbehov och en precisering av med vilka låneinstru-

Riksgäldskontorets ställning 233

ment upplåningen avses ske. Planen kan aktualiseras med jämna mellanrum och vid behov. Avvikelse från planen, som mycket väl kan betingas av penningpolitiska motiv, förutsätter kontakter mellan parterna. I syfte att penning- och kapitalmarknaderna i så ringa grad som möjligt skall påverkas av statsupplåningen kan planen eller upplåningsschemat i lämplig form offentliggöras. När upplåningen följer planen är det uppenbart för marknaden att emissionerna inte avser att vara signaler om jämkningar i penningpolitiken. Sedan andra halvåret 1985 utformas en plan av ungefär antytt slag. Det konkreta innehållet i planen diskuteras av tjänstemän från riksgäldskontoret, riksbanken och finansdepartementet. Enligt kommitténs mening bör de mest angelägna samordningsbehoven mellan riksbanken och riksgäldskontoret kunna tillgodoses på detta sätt. Det är emellertid också nödvändigt att nära samverkan förekommer mellan riksbanken och riksgäldskontoret i verkställighetsskedet för statsupplåningen. I fråga om upplåning mot instrument, för vilka en effektiv andrahandsmarknad finns och där försäljningen sker med anbudsförfarande, kan samverkan i verkställighetsskedet vara begränsad och avse detaljer som inte ingår i upplåningsplanen. I fråga om upplåning som sker under härifrån avvikande förutsättningar kan samverkan behöva få karaktär av samråd om räntevillkor, löptider m. m. Det bör ankomma på chefer och tjänstemän i berörda organisationer att tillse att den samverkan i emissionsfrågor som nu behandlas sker i smidiga former. Under de senaste tio åren har statsskuldspolitiken och penningpolitiken i vårt land genomgått drastiska förändringar. Förutsättningarna i form av budgetsaldo, bytesbalans och kapitalflöden har förändrats. Statsupplåningen och förvaltningen av statsskulden har blivit viktiga inslag i den ekonomiska politiken, nya låneinstrument och nya emissionstekniker har utvecklats. Samtidigt har penningpolitiken fått delvis nya mål och har måst skaffa sig nya instrument. Kommittén är övertygad om att förutsättningar och metoder i statsskuldspolitiken och penningpolitiken samt de allmänna ekonomiska förutsättningarna kommer att ändras även i framtiden. Det framstår då inte som lämpligt att forma organisationen till en bestämd situation. Inte heller framstår lagreglerade former för samverkan som lämpliga. Kommittén anser i stället att det är särskilt viktigt att berörda parter har flexibilitet att anpassa samverkan mellan statsupplåningen och penningpolitiken till vad förutsättningarna och metoderna i varje situation kan kräva. Vad så gäller samordningen mellan statsupplåningen och finanspolitiken erinrar kommittén om att räntorna på statsskulden utgör drygt 20 % av statens utgifter. Nära samverkan förekommer nu mellan riksgäldskontoret och finansdepartementet i anslutning till att beräkning görs av anslaget för räntor på statsskulden. Även om skulden och upplåningen är given kan de

operativa beslut som riksgäldskontoret fattar få betydelse för den belast-

ning som räntorna faktiskt på kort och lång sikt uppvisar på statens budget. Kommittén utgår från att statsskuldspolitiken skall bedrivas med en långsiktig inriktning att begränsa de statsfinansiella kostnaderna för statsupplåningen. De olika avvägningar som behöver göras inom en sådan ram kan emellertid innebära skilda konsekvenser för statens budget. Vissa avvägningar kan hänga samman med ställningstaganden som görs som ett led i

234 Riksgäldskontoret: ställning SOU 1986: 22

verkställandet av den ekonomiska politiken. Enligt kommitténs mening är det därför önskvärt att regeringens finansiella och ekonomiska bedömningar i lämpliga former löpande kan tillföras och vägas in i riksgäldskontorets styrande organs beslutfattande. När kommittén i delbetänkandet presenterade sina förslag till åtgärder var syftet att dessa i ett första steg snabbt borde vidtas för att stärka samordningen av statsskuldspolitiken. Det var därför inte möjligt att förorda lösningar som organisatoriskt anslöt till praxis i andra länder, eftersom sådana förändringar förutsätter att regeringsformen ändras. Kommittén anmälde dock att det i det fortsatta arbetet kunde bli aktuellt att pröva förändringar av sådant slag. När kommittén nu återkommer till frågan är tidsperspektivet ett sådant att det är möjligt att överväga former av åtgärder som förutsätter att regeringsformen ändras. När kommittén förordade att regeringen skulle få utse ordföranden i riksgäldsfullmäktige var syftet naturligtvis att regeringen på detta sätt skulle kunna öva ett löpande inflytande över de ärenden som behandlas i fullmäktige i riksgäldskontoret. Som har framgått anser kommittén alltfort att en nära samordning behövs mellan statsupplåningen och finanspolitiken. Denna samordning kan numera anses vara av sådant beständigt slag och behöva ske i sådana former att förutsättningarna för samordningen bör ges organisatoriskt uttryck. För att främja samordningen mellan statsupplåningen och finanspolitiken bör det, enligt kommitténs mening, vara ändamålsenligt att låta riksgäldskontoret bli en myndighet under regeringen, lämpligen hörande till finansdepartementet. Därmed kan också statsupplåningens fördelningspolitiska effekter bättre beaktas, liksom regeringens intressen när det gäller kontoinlåningen från statliga företag och myndigheter samt riksgäldskontorets utlåning till bl. a. affirsverken. De överväganden, som gjorts i detta avsnitt, innebär att de av kommittén anförda behoven av samordning mellan statsupplåningen och penningpolitiken resp. finanspolitiken kan tillgodoses. Nära samverkan mellan penningpolitiken och statsupplåningen tillgodoses sålunda främst genom att en plan för avsedd statsupplåning utformas och genom att berörda parter flexibelt anpassar statsupplåningens former till aktuella förutsättningar. Vidare kan statsskuldsförvaltningens mål hävdas genom att ansvaret läggs på en myndighet med detta som huvuduppgift. Slutligen kan regeringen i lämpliga former öva inflytande på riksgäldskontorets verksamhet genom att detta blir en myndighet under regeringen.

9.7.3 Garantigivning Riksgäldskontoret utställer och förvaltar kreditgarantier på ett antal områden. Inom energiområdet gör regeringen i varje särskilt fall en projektprövning. Inom varvs- och rederistödet görs denna prövning, som omnämnts tidigare, av nämnden för fartygskreditgarantier. De näringspolitiskt inriktade besluten i dessa fall fattas således av regeringen eller fartygskreditnämnden. Riksgäldskontoret svarar i dessa och övriga fall för prövningen av den finansiering som garantin skall avse liksom av säkerheter för garantin samt låneavtalens konstruktion och ordalydelse. Så länge det företag som erhållit kreditgarantin klarar av att betala räntor och

SOU 1986: 22 Riksgäldskontorets ställning 235

amorteringar på lånen är riksgäldskontorets därefter följande garantiförvaltande uppgifter av tämligen administrativ natur, t. ex. att bevaka säkerheten vid ägarbyten. Eftersom kreditgarantierna ställs ut till företag vars kreditvärdighet behöver förstärkas ligger det i sakens natur att det ibland blir aktuellt att infria garantiåtaganden. Innebörden härav är att riksgäldskontoret efter inhämtande av yttrande från fartygskreditgarantinämnden eller regeringen antingen betalar långivaren hela eller del av det skuldbelopp som garantin avsåg att täcka eller övertar betalningsansvaret för hela eller del av lånet. l båda fallen får riksgäldskontoret en motsvarande fordran mot den ursprunglige gäldenären. I flera fall har riksgäldskontoret realsäkerheter för denna regressfordran. Denna säkerhet kommer då att på lämpligt sätt ianspråktas och realiseras. Kontoret har också rätt att under vissa förutsättningar avskriva fordringar och delta i ackordsuppgörelser. Frågor om att infria garantiåtaganden aktualiseras inte endast när en konkurs redan föreligger och det blott gäller att begränsa statens förlust. Erfarenheten har visat att situationerna, när en garanti kan behöva infrias, ofta kan vara sådana att även andra hänsyn bör tas. I samband med de konkurser eller kriser som drabbat svenska varvs- och rederiföretag under senare år har riksgäldskontorets beslut om hur man skall ställa sig till villkor för ifrågasätta rekonstruktioner således även innefattat näringspolitiska överväganden. Riksgäldskontoret har regelmässigt överlåtit på regeringen att ta ställning i frågor med direkt näringspolitisk innebörd. I dessa fall har således ställningstaganden i ärendet gjorts av såväl regeringen som riksgäldskontoret. En annan ordning som innebure att riksgäldkontoret självständigt fattade näringspolitiska beslut - eller för den delen också konsekvent avstode från att bevaka sådana aspekter vore olämplig. Det måste rimligen vara så att regeringen och dess myndigheter har det samlade verkställighetsansvaret för statens näringspolitik. Såväl näringspolitiska som statsfmansiella beaktanden behöver i många fall göras i garantiärendena. Enligt kommitténs mening är båda aspekterna viktiga. Båda skulle kunna beaktas gemensamt om riksgäldskontoret ombildades till en myndighet under regeringen. Det kan hävdas att riksdagen inte haft full insyn i och kontroll över de beslut om infriande av garantier som riksgäldskontoret fattat på varvs- och rederiområdet under senare år. Beslut av näringspolitisk karaktär har i realiteten fattats av regeringen, men riksgäldskontoret har fått fatta ett häremot svarande formellt beslut. Det betyder att regeringen i riksdagen inte kan ställas till svars för dessa åtgärder. Interpellation eller frågor kan i riksdagen inte framställas till t. ex. riksgäldsfullmäktiges ordförande. Riksdagen har möjlighet att kontrollera verksamheten först i samband med att fullmäktiges förvaltningsberättelse årligen prövas av riksdagen. Om regeringen eller myndighet under regeringen hade det formella ansvaret för garantiförvaltningen skulle det sannolikt finnas bättre förutsättningar att utforma en klarare fördelning av ñnansmaktens befogenheter på detta område mellan riksdagen och regeringen. Riksdagens kontrollmakt skulle vidare bli effektivare med tillämpning av gängse institut, t. ex. interpellation, fråga, motion och granskning av konstitutionsutskottet.

236 ställning

Riksgäldskontorets

9.7.4 Förvaltningsstruktur

Den statliga förvaltningen har genomgått betydande förändringar under de senaste decennierna. Syftet med dessa har varit att anpassa och utveckla förvaltningsstrukturen för att möta nya problem och ambitioner. Eftersom verkställighetsuppgifter i så liten utsträckning som möjligt bör utföras av myndigheter under riksdagen synes det från regeringens sida finnas en obenägenhet att till riksgäldskontoret föra nya uppgifter. Handhavandet av allemanssparandet utgör härvidlag ett undantag. Likaså synes en obenägenhet finnas hos fullmäktige att föra uppgifter från riksgäldskontoret. Detta har i praktiken lett till att kontoret egentligen inte kunnat innefattas i övervägandena om fördelning av arbetsuppgifter inom den centrala statsförvaltningen. I sammanhanget kan noteras att viss omfördelning mellan riksdagens och regeringens ansvarsområden har beslutats av praktiska skäl. Sålunda överförs ansvaret för myntverksamheten den 1 juli 1986 till riksbanken från finansdepartementet. Riksgäldskontoret har centrala ñnansförvaltande uppgifter. Motsvarande eller likartade uppgifter finns hos bl.a. kammarkollegiet (fondförvaltning), riksrevisionsverket (budgetprognoser, kassahållningsfrågor), fartygskreditgarantinämnden, industriverket och exportkreditnämnden (lån och garantier) samt departementen (garantier, förvaltning av statens aktier). Det är sannolikt att en lämpligare uppgiftsfördelning på detta område hade kunnat skapas om möjlighet funnits att i sådana överväganden även inbegripa riksgäldskontoret. Riksgäldskontorets verksamhet har ökat avsevärt i omfattning sedan mitten av l970-talet. I vissa avseenden har kontorets uppgifter också blivit svårare att lösa. Resurser och organisation har snabbt behövt anpassas till de nya och utökade anspråken på verksamheten. Detta synes ha skett med viss tröghet. Regeringskansliet och dess stabsmyndigheter har troligen bättre förutsättningar än ñnansutskottets kansli och riksdagens förvaltningskontor att pröva frågor av detta slag och att ge stöd i en omvandlingsprocess. Blir riksgäldskontoret en myndighet under regeringen kan det visa sig lättare att göra kontoret attraktivare som arbetsplats. En flexibilitet motsvarande vad t. ex. exportkreditnämnden åtnjuter i olika avseenden kan då också förverkligas. Om riksgäldskontoret ombildas från att vara en myndighet under riksdagen till att bli en myndighet under regeringen bör goda förutsättningar uppkomma för att successivt med hänsyn till ändrade förhållanden kunna omfördela arbetsuppgifter mellan riksgäldskontoret och andra myndigheter. Utgångspunkten skall därvid självfallet vara att iiksgäldskontorets huvuduppgift alltfort skall vara att ta upp och förvalta lån till staten. För att denna uppgift skall kunna lösas väl måste den också sätta sin prägel på kontorets organisatoriska uppbyggnad.

Riksgäldskontorets 237

ställning

9.8 Förslag t s

9.8.1 Sammanfattande bedömning

Riksgäldskontoret blev 1789 en myndighet under riksdagen med uppgift att förvalta statens skuld. När riksdagen från Konungen (regeringen) tog över ansvaret för att ta upp lån och förvalta statens skuld var detta ett uttryck för kamp mellan riksdagen och Konungen om ñnansmakten. I och med att parlamentarismens principer sedan länge tillämpas i vån land saknar, enligt kommitténs mening, det historiska och politiska motivet för att riksgäldskontoret är en riksdagens myndighet numera bärkraft. Riksdagens finansmakt innefattar att riksdagen beslutar om statens inkomster och utgifter. I finansmakten ingår emellertid f. n. inte att riksdagen skall besluta om hur mycket staten får låna upp. I stället verkställer riksdagens verk riksgäldskontoret den upplåning som behövs. En bättre ordning vore enligt kommitténs mening att riksdagen, i anslutning till att statsbudgeten sammanställs och som ett led i utövandet av finansmakten, beslutar om ett lånebemyndigande till regeringen. Verkställandet av upplåningen kunde sedan, enligt kommitténs mening, åvila en myndighet under regeringen. Riksdagens finans- och kontrollmakt skulle stärkas av en sådan ordning. Förvaltningen av statsskulden och upptagandet av lån till staten behöver i berednings- och verkställighetsskedena på olika sätt samordnas med riksbankens penningpolitik. Statsskuldsförvaltningens mål måste emellertid även alltfort kunna hävdas i förhållande till de penningpolitiska målen. I verkställighetsskedet får därefter självfallet en avvägning göras mellan de olika målen. Samverkan mellan statsupplåningen och penningpolitiken bör enligt kommitténs uppfattning i första hand ske genom att en plan utformas för upplåningen. Därutöver är det viktigt att berörda paner har flexibilitet . att anpassa samverkan mellan statsupplåningen och penningpolitiken till vad förutsättningarna och metoderna i varje situation kan kräva. Statsskuldsräntorna utgör drygt 20% av statsbudgetens utgifter och statsskuldspolitiken behöver så långt möjligt bedrivas med sikte på att begränsa de statsñnansiella kostnaderna för statsupplåningen. Även inom en sådan ram behöver dock val träffas som är av betydelse för statsfinanserna och

finanspolitiken. övervägande skäl talar därför, enligt kommitténs mening,

för att samordningen av statsupplåningen med finanspolitiken organisatoriskt bör ordnas så att statsupplåningen handhas av en myndighet under regeringen. Vissa av de kreditgarantier på ca 52 miljarder kr. som staten genom riksgäldskontoret har ställt ut är förenade med betydande risker för att staten faktiskt kommer att på ett eller annat sätt få infria garantin. Detta gäller särskilt i fråga om garantier till varv och rederier. I en del fall är det därvid endast fråga om bevakning av statens rättigheter som konkursborgenär. I andra fall kan också beslut av näringspolitisk innebörd komma att få fattas. Dessa fattas då i första hand i regeringskansliet efter beredning i framför allt finans- och industridepartementen. Denna är naturlig ordning och ofrånkomlig i och med att regeringen ansvarar för verkställandet av statens näringspolitik. Det ankommer därefter på riksgäldskontoret att fatta avsedda beslut. Enligt kommitténs mening är det inte att rimligt

238 ställning sou 1986: 22

Riksgäldskontorets

riksgäldskontoret och riksdagen skall behöva ta det formella ansvaret för dessa åtgärder. Enligt kommitténs mening bör därför ansvaret för garantihanteringen övergå till en myndighet under regeringen. Den parlamentariska kontrollen av verksamheten kan därmed också bli effektivare. Riksgäldskontoret utför centrala finansförvaltande uppgifter i staten.

Vissa uppgifter av liknande eller angränsande slag utförs av myndigheter

under regeringen. Det förhållandet att dessa finansförvaltande myndigheter har olika huvudmän har begränsat möjligheterna att utveckla förvaltningsstrukturen på detta område. Vissa brister i den administrativa stadgan har också varit tydliga under senare år när riksgäldskontorets uppgifter ökat i omfång och svårighetsgrad. Enligt kommitténs mening förbättras förutsättningarna för riksgäldskontorets framtida verksamhetsutveckling om kontoret får bli en myndighet under regeringen. Riksgäldskontorets bör dock även i fortsättningen vara att ta upp och förvalta lån huvuduppgift till staten. Det ursprungliga motivet för att riksgäldskontoret skulle vara en myndighet under riksdagen var att riksdagen 1789 kände behov av att stärka sitt inflytande över statens ñnansmakt. Därefter har de politiska och författningsmässiga förutsättningarna drastiskt förändrats. Den ordning som

för länge sedan syftade till att stärka riksdagens ställning i förhållande till

regeringen kan paradoxalt nog få en motsatt verkan i dagens situation. Riksdagens grundlagsenliga kontroll- och ñnansmakt har svårare komma till sin fulla rätt i vad gäller den verksamhet som bedrivs av en förvaltningsmyndighet under riksdagen. Enligt kommitténs mening skulle riksdagens kontroll över riksgäldskontorets verksamhet stärkas om verket ombildades till en myndighet under regeringen. Då skulle nämligen ärende som avgjorts av regeringen kunna granskas av konstitutionsutskottet, misstroendeförklaring skulle kunna riktas mot statsråd samt interpellation eller fråga kunna väckas. Ärende som avgjorts av myndigheten skulle också kunna belysas genom användning av spörsmålsinstitutet. Riksdagens finansmakt skulle vidare stärkas om riksdagen beslöt om ett lånebemyndigande till regeringen i stället för att ett riksdagens verk, som nu, har till ovillkorlig skyldighet att med lån finansiera underskott i statsbudgeten m. m. Dessutom skulle beslut med utgiftskonsekvenser inom riksgäldskontorets verksamhetsområde vara underkastade den befogenhetsfördelning mellan riksdagen och regeringen som följer av riksdagens finansmakt. Kommitténs sammanfattande bedömning är att den inte kan se något vägande sakligt eller formellt skäl att behålla riksdagens huvudmannaskap för riksgäldskontoret. I och med att riksgäldskontoret har blivit en myndig-

het med viktiga verkställighetsuppgifter inom främst finans- och närings-

politiken finns däremot goda skäl som talar för att huvudmannaskapet bör ändras. Mot bakgrund av vad som anförts förordar därför kommittén att riksgäldskontoret ombildas från att vara en myndighet under riksdagen till att bli en myndighet under regeringen.

9.8.2 Förslag till åtgärder För att huvudmannaskapet för riksgäldskontoret skall kunna överföras till regeringen måste regeringsformen ändras. Den bestämmelse som berörs är

SOU 1986: 22 Riksgäldskontorets ställning 239

RF 9: 10, där det i det andra stycket föreskrivs att det under riksdagen skall finnas myndighet med uppgift att i enlighet med riksdagens bemyndigande ta upp lån och förvalta lån till staten. Detta stycke måste således upphävas. Likaså måste, som en konsekvens av huvudmannaskapsförändringen, riksdagsordningen och tilläggsbestämmelser till denna ändras på ett antal ställen där riksgäldskontoret nämns eller åsyftas. De bestämmelser som berörs är RO 3.8.3, 3.13.l, 4.6.1, 4.6.2, 7.l.l och 9:4. Vidare måste lagen (1982: 1158) om riksgäldskontoret upphävas. 1 RF 9: 10 första stycket föreskrivs bl. a. att regeringen icke utan riksdagens bemyndigande får ta upp lån. Denna bestämmelse bör behållas och riksdagen kan sedan med stöd därav besluta om ett bemyndigande för regeringen att ta upp lån. Det synes lämpligt att ett sådant beslut fattas årligen i anslutning till att ñnansutskottet sammanställer statsbudgeten. Det blir därmed normalt ett av de sista beslut som riksdagen v.id varje riksmöte fattar. Både idag och efter den förordade reformen är enligt regeringsformen riksgäldskontorets låneupptagande verksamhet beroende av ett uppdrag från ett överordnat Den enda skillnaden organ. blir att det uppdragsgivande organet idag är riksdagen och efter reformen regeringen. När riksgäldskontoret blir en myndighet under regeringen kommer riksdagens bemyndigande rörande upptagande av lån att rikta sig till regeringen. Av propositionen om den nya regeringsformen (prop. 1973: 90 s. 350) framgår nämligen att en regeringen underordnad myndighet inte kan göra utfastelser på statens vägnar direkt med stöd av ett riksdagsbemyndigande. För den befogenheten skall myndigheten ha stöd i ett beslut från regeringens sida. Riksdagens lånebemyndigande till regeringen kan utformas på ett antal olika sätt. En möjlighet är att riksdagen lämnar ett siffermässigt opreciserat bemyndigande att låna upp för att finansiera underskott i statsbudgeten m. m. Ett sådant bemyndigande motsvarar i stort den befogenhet som riksgäldskontoret nu har enligt 4§ mom. 1-4 riksgäldslagen. En annan möjlighet är att riksdagen lämnar ett beloppsmässigt preciserat lånebemyndigande. Ett sådant kan avse en totalram för statsskulden eller den ytterligare upplåning som får ske under en viss tidsperiod. Upplåning för att tillgodose riksbankens behov av valutareserv och av statspapper för marknadsoperationer kan behöva behandlas särskilt. Exempel finns i andra länder på sedan länge tillämpade bemyndigandeformer. finns Anledning att här förorda en viss teknisk utformning knappast av lånebemyndigandet. Kommittén utgår också från att lånebemyndigandets form i framtiden kommer att anpassas till den ekonomiska och politiska situation som råder och till de erfarenheter som vinns efter hand. Kommitténs förslag innebär att riksdagen i princip en gång årligen skall lämna regeringen ett bemyndigande att ta upp lån för staten. Regeringen avses sedan föra detta bemyndigande vidare till det nya riksgäldskontoret. Regeringen skulle då kunna välja att antingen låta detta bemyndigande gå vidare till riksgäldskontoret, eller förbehålla sig själv att fatta vissa angivna beslut. Enligt kommitténs mening bör den principen gälla att hela lånebemyndigandet överlåts på riksgäldskontoret. Låneverksamheten kännetecknas nämligen av att operativa beslut måste kunna fattas mycket

sou 1986: 22

240 Riksgäldskontorets ställning

snabbt. En ordning där upplåningsbesluten skulle underställas regeringens är inte praktiskt möjlig. Det bör därför ankomma på det nya prövning riksgäldskontorets styrelse och ledning i övrigt att fatta upplåningsbeslut med samma praktiska befogenheter som gäller nu. Det nya riksgäldskonden självständiga i förhållande till toret skall självfallet åtnjuta ställning regeringen som är en del av svensk förvaltningstradition. Kommittén utgår således från att det lånebemyndigande som riksdagen lämnar till det nya riksgäldskontoret. Därvid kan regeringen delegeras regeringen välja att delegera bemyndigandet med upprepade beslut. t. ex. i anslutning till årliga regleringsbrev, eller välja att lämna ett stående bemyndigande. Kommittén förordar därvid att den formen väljs att det nya genom att kontoret i sin inriksgäldskontoret ges en stående delegation struktion bemyndigas att ta upp lån till staten i enlighet med det lånebemyndigande som riksdagen ger regeringen. med främst statens upplåning utomlands bör En fråga sammanhängande också belysas. Med stöd av bestämmelsen i RF 9: 10 har i riksgäldslagen förvaltningsuppgiften att ta upp och förvalta lån till staten ålagts en riksdagens myndighet. Detta representerar ett undantag från huvudregeln att, inom de ramar som framgår av regeringsformen, regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer företräder staten i förhållande till andra

subjekt? Åtaganden som regeringen eller myndighet på regeringens upp-

drag gör binder staten och skall infrias med hjälp av alla resurser som staten förfogar över. Säkerheten för att ett låneåtagande skall infrias är därför till princip och praktik densamma om åtagandet gjorts i lagliga former av en myndighet under regeringen eller av en myndighet under riksdagen. Med kommitténs förslag skulle emellertid i förhållande till dagens situation långivare kunna tänkas behöva utföra ytterligare två kontroller av riksgäldskontorets befogenhet att ta upp lån. Långivare skulle dels vilja försäkra sig om att aktuellt lån ryms inom det av riksdagen givna bemyndigandet, dels att regeringen har överfört bemyndigandet till riksgäldskontoret. Enligt kommitténs mening kan och bör behovet av sådana kontroller undanröjas. Långivare bör på ett enkelt och tydligt sätt kunna övertygas om att staten svarar för alla låneåtaganden m. m. som riksgäldskontoret gör, oavsett om kontoret faktiskt haft befogenhet att göra åtagandet eller inte. Skulle riksgäldskontoret gå utöver sina befogenheter bör den frågan hanteras internt utan att detta påverkar långivarens rättigheter. Kommittén förordar därför att det i en särskild lag slås fast att staten är ansvarig för samtliga lån och garantier som riksgäldskontoret ombesörjer. Enligt kommitténs mening finns det, med de anordningar som kommittén förordar, inte någon saklig eller formell anledning att befara att några tillstöter vid upptagande av statslån i utlandet med anledning svårigheter av en ändring av huvudmannaskapet för riksgäldskontoret. Det nya riksgäldskontoret bör vara en myndighet som hör till finansdepartementet. För att bevara kontinuiteten och ge riksdagen fortsatt insyn i verkställandet av statsupplåningen bör i verkets styrelse finnas ett väsentligt parlamentariskt inslag. Inför huvudmannaskapsförändringen behöver lagen om riksgäldskontoret göras om till en instruktion för en regerings- Kommitténs förslag innebär att kontoret även framdeles skall myndighet.

Riksgâidskontorets ställning 241

ha till huvuduppgift att ta upp och förvalta lån till staten. Verksamheten skall bedrivas med statsskuldspolitiskt betingade målsättningar och riksgäldskontorets ställning mot marknaden jämfört med idag skall vara oförändrad. Uppgiften att genomföra penningpolitik skall åvila riksbanken. Kommittén förutsätter också att en plan utformas för statens upplåning. En sådan är av betydelse för samordningen av statsupplåningen med penningpolitiken. Vidare förutsätts att löpande samråd och kontakter förekommer i erforderlig omfattning och i smidiga former mellan riksgäldskontoret och riksbanken i emissionsfrågor. Detta behöver emellertid inte regleras i lag. Kommittén förutsätter också att berörda parter har flexibilitet att anpassa samverkan mellan statsupplåningen och penningpolitiken till vad förutsättningarna och metoderna i varje situation kan kräva. Riksgäldskontoret utser f. n. partibidragsnämndens tre ledamöter. Vid förändring av huvudmannaskapet kan denna uppgift liksom utbetalningen av partibidragen överföras till riksdagens förvaltningskontor. På motsvarande sätt kan uppgiften att handha redovisning och intern revision för den inre riksdagsförvaltningen och andra riksdagens verk än riksbanken överföras till riksdagens förvaltningskontor. Självfallet måste revisionen av riksgäldskontoret under nytt huvudmannaskap utformas med beaktande av de mycket stora ekonomiska värden kontoret omsätter och förvaltar.

Ändring av huvudmannaskapet för riksgäldskontoret förutsätter att re-

geringsformen och riksdagsordningen ändras, vilket innebär att en särskild beslutsprocess enligt RF 8: 15 skall tillämpas. Eftersom minst tio månader bör förflyta mellan den tidpunkt då ärendet första gången anmäls i riksdagens kammare och valet, behöver regeringen anmäla ärendet för riksdagen senast i november 1987. Riksdagens första och vilande beslut om ändring av regeringsformen och riksdagsordningen kan då fattas under våren 1988. Efter valet i september 1988 kan riksdagen under hösten 1988 fatta det andra och slutliga beslutet om ändring av regeringsformen och riksdagsordningen i hithörande delar samt beslut om övrig i sammanhanget aktuell lagstiftning. Samtliga nu ifrågavarande lagändringar bör lämpligen träda i kraft den l juli 1989, fr. o. m. vilken dag riksgäldskontoret sålunda blir en myndighet under regeringen.

l6-l6-233

10 till

Specialmotivering författningsförslagen

10.1 Förslaget till lag om ändring i regeringsformen

9 kap. 10 § Regeringen får icke utan riksdagens bemyndigande taga upp lån eller i övrigt ikläda staten ekonomisk förpliktelse.

Enligt kommitténs förslag skall riksgäldskontoret föras över från riksdagen till regeringen och statens upplåning skall endast kunna handhas av regeringen och myndighet under regeringen. Förslaget medför därför att andra stycket i paragrafen slopas där det föreskrivs att under riksdagen skall finnas myndighet med uppgift att i enlighet med riksdagens bemyndigande ta upp och förvalta lån till staten enligt närmare bestämmelser som meddelas i lag. Bakgrunden till förslaget behandlas utförligt i den allmänna motiveringen, kapitel 9. Som framgår av det följande föreslås mot den här angivna bakgrunden dels en lag i vilken föreskrivs att staten ansvarar för de förpliktelser som riksgäldskontoret ingår inom det nya huvudmannaskapet, dels en lag om upphävande av lagen (1982: 1158) om riksgäldskontoret. När riksgäldskontoret överförs till regeringen ankommer det sedan på regeringen att genom förordning meddela de bestämmelser som skall gälla för myndighetens verksamhet. Kommittén har med något undantag endast lämnat förslag till de ändringar i RF och RO som erfordras för att föra över riksgäldskontoret från riksdagen till regeringen. Således föreslås inte i detta sammanhang någon ändring i t.ex. lagen (1983: 1061) med instruktion för riksdagens förvaltningskontor och i besvärsstadgan (RFS 1970:3) för riksdagen och dess verk. Som framgår av författningsförslagen föreslås dock beträffande lagen (1984: 665) om arvoden m. m. för uppdrag inom riksdagen, dess myndigheter och organ och lagen (RFS 1968: 8) om revision av riksdagsförvaltningen en ändring, eftersom i dessa fall både riksbanken och riksgäldskontoret nämns i samma lagrum och detta ändras på grund av kommitténs förslag angående riksbanken.

244 Specialmotivering till författningsförslagen SOU 1986: 22

12 § Riksbanken är myndighet under riksdagen. Riksbanken förvaltas av åtta fullmäktige. Sju fullmäktige väljes av riksdagen. De nämnda sju fullmäktige väljer för tid som dessa bestämmer ytterligare en ledamot som på en gång är fullmäktig och chef för riksbanken. De fullmäktige som valts av riksdagen väljer inom sig ordförande. Han får ej utöva annat uppdrag eller inneha tjänst inom riksbankens ledning. Bestämmelser om riksdagens val av fullmäktige, om riksbankens ledning i övrigt samt om dess verksamhet meddelas i riksdagsordningen och annan lag. Fullmäktig som riksdagen vägrar ansvarsfrihet är därmed skild från sitt uppdrag. Den fullmäktig som är riksbankens chef kan även skiljas från sitt uppdrag av de

övriga fullmäktige. Ordföranden får skiljas från detta sitt uppdrag av de fullmäktige

som valts av riksdagen.

Här inryms den del av kommitténs förslag som gäller förändringen av riksbankens högsta styrelseorgan. Dessa frågor behandlas utförligt i den allmänna motiveringen, avsnitt 7.3. Genom att den föreslagna ordningen innebär att den åttonde ledamoten i fullmäktige blir riksbankens chef på samma gång som han väljs till fullmäktig, anser kommittén det vara mest ändamålsenligt att föreslå att bestämmelserna om riksbankens chef överförs från nksdagsordningen till regeringsformen. Däremot behålls ordningen som innebär att bestämmelserna om utseende av ordförande i fullmäktige återfinns i regeringsformen. Bestämmelserna skiljer sig från de allmänna bestämmelserna i RO 7: 13 om val av ordförande i organ vars ledamöter helt eller delvis utses av kammaren på så sätt att inte samtliga ledamöter deltar i valet. Vidare har en bestämmelse införts om att de ledamöter som valt ordförande, dvs. alla utom riksbankschefen, även kan skilja denne från uppdraget som ordförande utan att för den skull ledamotskapet i fullmäktige förändras.

13§ Endast riksbanken har rätt att utgiva sedlar och mynt. Bestämmelser om penningoch betalningsväsendet meddelas i övrigt genom lag. Utan hinder härav kan dock riksbanken efter bemyndigande i lag meddela föreskrifter om utformningen av sedlar och mynt.

Riksbankens rätt att ge ut sedlar har sedan lång tid tillbaka varit föreskriven i grundlagen. När rätten att ge ut mynt överförs från regeringen till riksbanken föreslås därför att detta förhållande också kommer till uttryck i regeringsformen. Rätten att meddela föreskrifteri fråga om utformningen av mynt kan inte utan grundlagsstöd överföras till riksbanken. Som närmare behandlas i den allmänna motiveringen kapitel 4 och avsnitt 6.1 bör regleringen vara densamma för sedlar och mynt. Genom ett tillägg till förevarande paragraf i regeringsformen öppnas en möjlighet för riksdagen att i den nya riksbankslagen bemyndiga riksbanken att meddela föreskrifter om utformningen av sedlar och mynt.

i till 245

Specialmotivering författningsförslagen

Ikraftträdande- och Övergångsbestämmelser avseende förslaget till ändringar i regeringsformen _ l. Denna lag träder i kraft såvitt avser 9 kap. l0 § den ljuli 1989 och i övrigt den l januari I989. 2. De äldre föreskrifterna i 9 kap. 12 § gäller intill dess val av fullmäktige och val av riksbankschef skett enligt de nya bestämmelserna.

Kommittén anser det lämpligt att riksgäldskontoret överförs till regeringen i samband med övergången till ett nytt budgetår. På grund härav föreslås i den första punkten att ändringarna i RF 9: 10 skall träda i kraft ett halvår z senare än övriga ändringar i regeringsformen. För att det hela tiden skall finnas ett behörigt styrelseorgan för riksbanken föreslås i den andra punkten att de gamla föreskrifterna skall gälla till dess val skett enligt de nya bestämmelserna.

10.2 Förslag till lag om ändring i riksdagsordningen

3 kap. 3.8.3 Om förslagsrätt för fullmäktige i riksbanken, riksdagens ombudsmän och riksdagens N revisorer i annan fråga än som avses i 8 § första stycket första punkten föreskrives j› särskilt.

3.l3.l Motion får avlämnas med anledning av redogörelse från fullmäktige i riksbanken, riksdagens ombudsmän eller riksdagens revisorer.

Ändringsförslagen, som beror på att riksgäldskontoret föreslås bli en myn-

dighet under regeringen, innebär att orden fullmäktige i riksgäldskontoret tas bort från bestämmelserna.

4 kap. 4.6.1 Konstitutionsutskottet skall, utöver sina uppgifter enligt 4 §. bereda ärenden om lagstiftning i konstitutionella och allmänt förvaltningsrättsliga ämnen. ärenden om press- eller partistöd, lagstiftning om radio. television och ñlm liksom andra ärenden som angår yttrandefrihet. opinionsbildning och religionsfrihet. övriga ärenden om riksdagen. riksdagens ombudsman och riksdagens .myndigheter utom riksbanken och riksdagens revisorer, ärenden om medgivande från riksdagen att väcka talan mot riksdagsledamot eller att ingripa i hans personliga frihet samt ärenden av allmän betydelse för den kommunala självstyrelsen.

4.6.2 Finansutskottet skall, utöver sina uppgifter enligt 5 § första stycket. bereda ärenden om penning-, kredit- och valutapolitiken och om riksdagens revisorer. Det skall vidare bereda ärenden av allmän betydelse för den kommunala ekonomin samt ärenden om statlig statistik, redovisning. revision och rationalisering. om statens egendom och upphandling i allmänhet och förvaltningsekonomiska ärenden i övrigt som icke rör enbart visst ämnesområde. Utskottet skall även bereda budgettekniska ärenden, granska beräkningen av statens inkomster samt sammanställa statsbudgeten.

*

246 Specialmotivering till författningsförslagen

Ovan angivna bestämmelser upptar i sin nuvarande lydelse med namn l I endast myndigheter under riksdagen. Kommittén föreslår därför att ordet riksgäldskontoret tas bort. Detta innebär dock ingen väsentlig ändring i sak eftersom riksgäldskontorets verksamhet även i fortsättningen omfattas av de ämnesområden som hör till konstitutions- och fmansutskotten.

7 kap. 7. l .l Utöver de val som kammaren förrättar enligt regeringsformen och riksdagsordningen skall den företaga val till l. Nordiska rådets svenska delegation, 2. Europarådets svenska delegation, 3. styrelsen för Stiftelsen Riksbankens jubileumsfond. Kammaren skall också för riksdagens valperiod utse aderton ledamöter av riksdagen med uppdrag att följa verksamheten vid Procordia AB och Svenska Varv AB.

Till följd av förslaget om att riksgäldskontoret inte längre skall lyda under riksdagen har den punkten i bestämmelsen slopats där det föreskrivs att riksdagen skall företa val till riksgäldsfullmäktige.

8 kap. 6 § Riksdagens val av fullmäktige i riksbanken avser riksdagens valperiod. Fullmäktige väljer utom sig högst två vice chefer för riksbanken för en tid av högst tre år. Dessa skall, i den inbördes ordning som fullmäktige bestämmer, vara suppleanter för riksbankschefen i fullmäktige.

Som framgår av specialmotiveringen till RF 9: 12 innebär kommitténs förslag att bestämmelser om val av riksbankschef förs över till regeringsformen. I denna paragraf regleras därför i fortsättningen endast val av vice riksbankschef samt valperioden för riksdagens val av fullmäktige. Förslaget innebär att det skall vara möjligt för fullmäktige att välja två vice riksbankschefen Dessa blir därmed också suppleanter för riksbankschefen i fullmäktige och skall tjänstgöra som sådana i den ordning som fullmäktige bestämmer. Till skillnad mot vad som f.n. gäller kommer riksdagen inte att välja någon suppleant för riksbankschefen när denne inte väljs av riksdagen.

9 kap. 4 § Riksdagens förvaltningskontor skall, såvitt gäller riksdagen och riksdagens myndigheter, i den omfattning riksdagen bestämmer l. handlägga frågor angående förhandlingar om anställnings- och arbetsvillkor för arbetstagare samt andra personalfrågor, 2. göra upp förslag till anslag på statsbudgeten, 3. i övrigt handlägga frågor om förvaltningen inom riksdagen och frågor om förvaltning av ekonomisk natur inom riksdagens myndigheter, utom riksbanken, 4. meddela föreskrifter och råd i sådana frågor som avses i 1-3.

Specialmotivering till författningsförslagen 247

Genom att riksgäldskontoret föreslås bli överfört till regeringen blir det

inte aktuellt för riksdagens att längre handlägga frågor

förvaltningskontor

om förvaltningen av riksgäldskontoret. Andringsförslaget innebär således att riksgäldskontoret inte anges som ett undantag i punkten 3.

Ikraftträdande- och Övergångsbestämmelser avseende förslaget

till ändringar i riksdagsordningen l. Denna lag träder i kraft såvitt avser 8 kap. 6 § den ljanuari 1989 och i övrigt den 1 juli 1989. 2. Tilläggsbestämmelsen i 3.13.l i den äldre lydelsen tillämpas på den berättelse som avges över förvaltningen av riksgäldskontoret under budgetåret 1988/89. 3. Riksdagen väljer 1989 för återstoden av valperioden sju fullmäktige. Därmed upphör tidigare uppdrag för fullmäktige som riksdagen valt för valperioden. 4. Föreskrifterna om chef för riksbanken i 8 kap. 6 § i dess äldre lydelse gäller intill dess riksdagen valt fullmäktige enligt bestämmelserna i lagen (0000: 000) om ändring i regeringsformen.

Som förut framhållits har kommittén funnit det lämpligt att riksgäldskontoret överförs till regeringen i samband med övergången till ett nytt budgetår vilket innebär att förslagen avseende riksgäldskontoret träder i kraft senare än övriga förslag. Detta anges i första punkten. Fullmäktige i riksgäldskontoret skall, enligt en föreslagen Övergångsbestämmelse till lagen om upphävande av lagen (1982: 1158) om riksgäldskontoret, före den 15 oktober 1989 avge berättelse över förvaltningen under det föregående budgetåret. Bestämmelsen i den andra punkten innebär att motioner också får avlämnas i anledning av denna redogörelse. Enligt kommitténs mening är det naturligt att riksdagen på en gång väljer samtliga ledamöter i riksbanksfullmäktige som riksdagen enligt de föreslagna bestämmelserna skall utse. Dessa val äger rum 1989 och avser därför återstoden av den då aktuella valperioden. l och med detta val skall tidigare uppdrag upphöra för de fullmäktige som utsetts för hela den berörda valperioden. Föreskrifter angående de frågor som nu nämnts finns i den tredje punkten. I detta sammanhang kan även erinras om att samtliga fullmäktige, som utsetts i enlighet med de äldre bestämmelserna, enligt förslaget om Övergångsbestämmelser till regeringsformen, kvarstår som fullmäktige till dess val skett enligt den nya ordningen. Bestämmelserna i den fjärde punkten innebär att riksbankschef som valts enligt de äldre bestämmelserna kvarstår som sådan till dess han upphör att vara fullmäktig. De fullmäktige som valts av riksdagen efter det att den nya lagen trätt i kraft bör så snart som möjligt efter detta val välja riksbankschef. Till dess ett sådant val skett bör vice riksbankschefen kunna upprätthålla tjänsten som riksbankschef.

10.3 Förslaget till Lag om Sveriges riksbank

Inledande bestämmelser 1 § Sveriges riksbank, som enligt 9 kap. 12 § regeringsformen är en myndighet under riksdagen, är landets centralbank. Den får endast bedriva eller ta del i sådan verksamhet som anges i denna eller annan lag.

248 Specialmotivering tillförfattningsförslagen SOU 1986: 22

I inledningen till lagen slås fast att riksbanken är landets centralbank. Därigenom anges också att ingen annan myndighet har denna funktion. Att riksbanken endast får bedriva eller delta i sådan verksamhet som anges i lagen har sin motsvarighet i 2 § RBL. I den föreslagna lagen har även angetts att verksamheten kan vara reglerad i annan lag än i riksbankslagen. Vad som här avses är sådana lagbestämmelser, som i första hand gäller andra än riksbanken, men där det förutsätts att riksbanken har hand om vissa uppgifter. Exempel på detta är de lagbestämmelser som reglerar tvångsmässiga insättningar i riksbanken. Vad som här föreskrivs måste också ses mot bakgrund av stadgandet i RF 9: 12, där det föreskrivs att bestämmelser om riksbankens verksamhet meddelas i lag.

2 § Riksbanken är en självständig juridisk person, för vars ekonomiska förpliktelser staten ansvarar. Banken har en grundfond som uppgår till ettusen miljoner kronor. en reservfond som uppgår till femhundra miljoner kronor samt en dispositionsfond.

Här anges uttryckligen att riksbanken är ett självständigt rättssubjekt, ett förhållande som tidigare fastslagits i rättspraxis (se NJA 1959 s. 385) men som inte angetts i lagen. Det som bl. a. utmärker ett självständigt rättssubjekt är att det har egna tillgångar, vilket regleras i paragrafens andra stycke. En ändring i förhållande till vad som f. n. gäller är att en bestämmelse om en dispositionsfond föreslås tas in i lagen. Dispositionsfonden är nämligen den f.n. största av riksbankens fonder. I RBL anges att riksbanken står under riksdagens garanti, vilket betyder att staten i sista hand ansvarar för riksbankens ekonomiska förpliktelser. Detta förhållande anges direkt i den förevarande paragrafen.

3 § Med bankinstitut förstås i denna lag bankaktiebolag, sparbanker och centralkassor för jordbrukskredit. Med kreditinstitut förstås bankinstitut, jordbrukskassor, kreditaktiebolag, finansbolag enligt lagen (1980: 2) om fmansbolag, allmänna pensionsfonden, försäkringsföretag med svensk koncession, landshypoteks- och stadshypoteksinstitutionerna samt Svenska skeppshypotekskassan.

I denna paragraf definieras begreppen bankinstitut och kreditinstitut. Dessa begrepp återkommer sedan i den föreslagna lagen.

Ändamål 4 § Riksbanken skall föra valuta- och kreditpolitik samt främja ett säkert och effektivt betalningsväsen.

I denna paragraf uttrycks ändamål för bankens verksamhet. Motivet för att ange ett sådant ändamål behandlas utförligt i den allmänna motiveringen, avsnitt 5.2. Den föreslagna formuleringen att riksbanken skall föra valuta- och kre-

SOU 1986: 22 Specialmotivering till 249

författningsförslagen

ditpolitik innehåller inte något sakligt ekonomisk-politiskt ändamål. Kommittén utgår i stället från att politiskt ansvariga organ är beredda att ta ett ansvar för penningpolitikens inriktning. Detta bör tillgå på så sätt att penningpolitiken ges ett efter omständigheterna lämpligt utrymme i riksdagens beslut om den allmänna inriktningen av den ekonomiska politiken. Det bör ankomma på regeringen att, efter av synpunkter från

inhämtande

riksbanken, i finansplanen lämna erforderliga förslag till det eller de mål som bör gälla under den aktuella perioden. Finansutskottets betänkande bör innehålla en särskild s.k. kläm om penningpolitiken och riksdagen bör sedan besluta att ge riksbanken sitt ställningstagande till känna. Vad sedan angår ändamålet att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende är detta ett traditionellt ändamål för en centralbanks verksamhet. De uppgifter som hänger samman därmed är bl. a. sedel- och myntförsörjningen, riksbankens inhemska ut- och inlåning samt beredskapsplanläggningen på bank- och betalningsväsendets område. Några av dessa frågor berörs även i 18 §.

Penningväsen 5§ Enligt 9 kap. 13 § regeringsformen har riksbanken ensam rätt att ge ut sedlar och mynt. Det ankommer också på riksbanken att meddela föreskrifter om utformningen av de sedlar och mynt som banken ger ut. Sedlar och mynt som utges av riksbanken är lagligt betalningsmedel. Penningenheten i landet kallas krona. Kronan delas i etthundra öre.

I paragrafen hänvisas till regeringsformen, i dess föreslagna lydelse, som är den konstitutiva bestämmelsen i fråga om riksbankens rätt att ge ut sedlar och mynt. I den nämnda bestämmelsen i regeringsformen öppnas också en möjlighet för riksdagen att genom bemyndigande i lag tillerkänna riksbanken rätt att meddela föreskrifter om utformningen av sedlar och mynt. I förevarande paragraf ges riksbankenett sådant bemyndigande. De nu berörda frågorna behandlas närmare i kapitel 4 och i avsnitt 6.1.5. Att sedlar och mynt är lagligt betalningsmedel innebär att var och en är skyldig att ta emot sedlar och mynt som betalning. Bestämmelsen som anger penningenheten i landet motsvaras av 2§ lagen (1970: 1028) om rikets mynt.

6§ Sedlar får ges ut med namnvärdena tio, femtio, etthundra, femhundra. ettusen och tiotusen kronor. Mynt får ges ut med namnvärdena tio öre, femtio öre, en krona och fem kronor. Dessutom får minnes- och jubileumsmynt med andra namnvärden ges ut.

I förhållande till den gällande ordningen har riksbanken fått ökad handlingsfrihet att inom den av lagen givna ramen bestämma vilka sedlar och mynt som skall ges ut. Som nyss nämnts har riksbanken också bemyndigats att meddela föreskrifter om utformningen av sedlar och mynt.

till . SOU 1986: 22

250 Specialmotivering författningsförslagen

7 § Riksbanken skall svara för landets försörjning med sedlar och mynt.

Här anges riksbankens klassiska uppgift att svara för försörjningen med sedlar och mynt. Som närmare redogörs för i avsnitt 6.1 är det främst riksbankens regionala organisation som används för den praktiska hanteringen av sedel- och myntförsörjningen.

8 § Sedlar och mynt som är skadade eller förslitna får lösas in av riksbanken. Banken får också ge ut ersättning för sedlar som blivit helt förstörda. Om det föreligger särskilda skäl, får riksbanken lösa in sedlar och mynt som upphört att vara lagligt betalningsmedel.

När det gäller mynt och sedlar, som är skadade eller förslitna så att de förändrats i sådan grad att de inte längre kan anses överenstämma med föreskrifter, får riksbanken lösa in dessa. Här bör en praktisk gällande bedömning göras när mynten och sedlarna inte längre tjänar sitt ändamål som betalningsmedel. I lagen (1970: 1028) om rikets mynt, som föreslås bli upphävd, föreskrivs i 5 § att mynt, som är så slitet att prägeln inte tydligt kan urskiljas eller som vanställts eller skadats, inte längre är lagligt betalningsmedel. Den nya ordningen innebär således att det i lagen inte föreskrivs när mynt och sedlar att vara lagligt betalningsmedel, utan riksbanken åläggs upphör endast att lösa in sedlar och mynt som inte i praktiken tjänar detta ändamål. När det gäller sedlar har valts att som hittills göra det möjligt för riksbanken att lämna ersättning även när sedlarna helt förstörts. Denna bestämmelse tar sikte på sådana fall där omständigheterna är mycket säregna och där det av hänsyn till den enskilde är motiverat att utge sådan i ersättning. Som hittills bör det även finnas en möjlighet för riksbanken att, då det föreligger särskilda skäl, lösa in sedlar och mynt som upphört att vara lagligt betalningsmedel. I den allmänna motiveringen avsnitt 6.1 behandlas att det ankommer på riksdagen att besluta när sedlar och mynt skall upphöra att vara lagligt betalningsmedel.

Valuta- och kreditpolitik 9 § Riksbanken skall följa utvecklingen på valuta- och kreditmarknaderna samt vidta erforderliga penningpolitiska åtgärder. _

som innebär att I denna paragraf anges riksbankens övergripande uppgift banken skall vara ett övervakande och styrande organ inom penningpolitiken. Bakgrunden till detta behandlas utförligt i avsnitten 6.2 och 6.3. I de följande paragraferna under rubriken valuta- och kreditpolitik anges sedan konkret riksbankens uppgifter och befogenheter inom penningpolitiken.

Specialmotivering till 251

författningsförslagen

l0§ Riksbanken skall bestämma det system som skall gälla för att fastställa kronans externa värde samt bestämma om tillämpningen av detta system.

I detta lagrum anges riksbankens betydelsefulla uppgift inom valutapolitiken som består i att fastställa ett system för att bestämma kronans externa värde. Som närmare redogörs för i avsnitt 6.2.2 är förutsättningen för att denna uppgift skall anförtros riksbanken att landet inte är bundet av någon internationell överenskommelse varigenom kronans externa värde bestäms. Däremot har riksbanken kvar uppgiften att bestämma kronans externa värde om en överenskommelse i denna fråga sluts mellan flera centralbanker. Riksbanken har nämligen i detta fall befogenhet att ansluta sig till överenskommelsen och kan även utträda ur denna. När det i lagtexten sägs att riksbanken skall bestämma om tillämpningen av systemet menas därmed t.ex. s. k. bandbredd och eventuellt riktvärde, faktorer som ingår i det nu rådande korgsystemet. Lagtexten har emellerz tid utformats med tanke på att den även skall kunna täcka andra valutakurssystem än det nuvarande korgsystemet. Beslut som berörs av denna paragraf fattas av fullmäktige, vilket anges i 41 § första stycket punkten 3. Frågor av denna art har emellertid i regel sådan penningpolitiskt vikt att samråd skall ske med statsråd som regeringen bestämmer enligt vad som föreskrivs i 42 §.

1l§ Det ankommer på riksbanken att i valutapolitiskt syfte hålla tillgångar i utländsk valuta, utländska fordringar och guld.

De tillgångar som anges i denna paragraf är normalt sådana som brukar hänföras till benämningen valutareserven. Att hålla sådana tillgångar för att därmed i första hand kunna försvara valutans externa värde brukar hänföras till en av de klassiska centralbanksuppgifterna. I 41 § första stycket punkten 4 anges att det är fullmäktige som beslutar om riktlinjer för förvaltningen av valutareserven.

12 § Riksbanken får i valutapolitiskt syfte köpa. sälja och förmedla handel med utländsk valuta, utländska statspapper, andra lätt omsättningsbara skuldebrev i utländsk valuta och guld samt rättigheter och skyldigheter som anknyter till nämnda tillgångar.

Här anges vissa av riksbankens befogenheter som rör förvaltningen av valutareserven. När det gäller befogenheten att handla med utländsk valuta omfattar denna även de operationer som riksbanken gör på valutamarknaden för att påverka kronans externa värde. I motsats till vad som f. n. är föreskrivet måste de angivna åtgärderna företas i valutapolitiskt syfte. Därigenom har de värdepapper som riksbanken får bedriva handel med kunnat anges på ett mer övergripande sätt än vad som f. n. görs, vilket innebär att bestämmelsen täcker värdepapper av olika art. De finansiella instrumenten befinner sig under ständig utveck-

252 Specialmotivering till författningsförslagen SOU l986: 22

ling. Avsikten är att bestämmelsen skall täcka alla slag av tillgångar som kan bli aktuella för att förvaltningen av valutareserven skall kunna ske rationellt och med beaktande av kraven på säkerhet, likviditet och avkastning.

13 § l valutapolitiskt syfte får riksbanken ta upp utländsk kredit och kredit i utländsk valuta, bevilja kredit till annan centralbank och till Internationella valutafonden samt bevilja kredit inom ramen för verksamheten i Banken för internationell betalningsutjämning. Efter medgivande av riksdagen får riksbanken i valutapolitiskt syfte bevilja kredit till andra internationella finansorgan vari Sverige är medlem och sluta avtal om långsiktiga internationella Iåneåtaganden. Riksbanken får också efter medgivande av riksdagen av egna medel tillskjuta insatskapital i internationella finansorgan vari Sverige är medlem.

I detta lagrum behandlas riksbankens roll i det internationella finansiella samarbetet. Bakgrunden härtill behandlas i den allmänna motiveringen, avsnitt 6.2.4. Det mest utvecklade lånesamarbetet som berör riksbanken finns inom Internationella valutafonden och inom Banken för internationell betalningsutjämning. Riksbanken har i lagen getts ett generellt bemyndigande att bevilja lån inom dessa organs verksamhet. För att undvika att riksbanken beviljar lån av andra skäl än sådana som är rent valutapolitiska har ett krav på valutapolitiskt syfte uttryckligen angetts i lagtexten. Närmast med tanke på det nuvarande GAB-avtalet föreskrivs vidare att riksbanken efter riksdagens medgivande får ingå som part i långsiktiga internationella låneåtaganden. En uppgift som inte kan anses vara av valutapolitisk art och som några gånger ålegat riksbanken är att efter riksdagens medgivande tillskjuta insatsmedel i internationella organ där Sverige är medlem. Ett uttryckligt bemyndigande till detta har här gjorts.

l4§ Riksbanken får förvärva de särskilda dragningsrätter som tillkommer Sverige genom deltagandet i systemet med sådana dragningsrätter inom Internationella valutafonden. Det åligger vidare riksbanken att fullgöra de skyldigheter som följer av Sveriges deltagande i detta system.

Detta lagrum motsvarar i stort sett den nu gällande bestämmelsen i l5 a § RBL. Lagtexten har endast förändrats med hänsyn till att det särskilda dragningskontot inom valutfonden har fått annan beteckning.

l5§ Riksbanken får verka som förbindelseorgan i förhållande till internationella finansorgan vari Sverige är medlem.

En viktig uppgift för riksbanken på det internationella valutapolitiska området är att verka som förbindelseorgan mellan Sverige och de finansorgan där Sverige är medlem. Denna uppgift har uttryckligen angetts i denna

\

Specialmotivering till författningsförslagen 253

paragraf. Utformningen av lagtexten har gjorts med hänsyn till att regeringen och eventuellt annan myndighet också skall kunna verka i den angivna funktionen. l6 § Riksbanken får med eller utan räntegottgörelse ta emot insättningar i valuta eller guld från andra stater, mellanstatliga organ och utländska bankinrättnihgar. Riksbanken får även göra insättningar av nämnda slag hos utländska bankinrättningar.

Här anges en uppgift för riksbanken som består i att ta emot insättningar från och hålla tillgodohavanden för olika utländska organ. Vidare anges att riksbanken får göra insättningar hos utländska banker. De uppgifter som här är aktuella är i huvudsak sådana som hänger samman med riksbankens medverkan i de internationella betalningssystemen och förvaltningen av valutareserven. Viss anknytning finns också till de betalningar som behandlas i 23 §. Insättningarna kan avse såväl guld som valuta, svensk eller utländsk. Det blir således möjligt att vid förvaltningen av guldbehållningen i valutareserven göra s.k. gulddepositioner i utlandet för att erhålla en rimlig avkastning på innehavet. 17§ Om riksbankens uppgifter och befogenheter enligt valutalagen (0000: 000) gäller vad som sägs i nämnda lag.

För att den föreslagna lagen i huvudsak skall avspegla hela vidden av riksbankens verksamhet görs en hänvisning till valutalagen (0000: 000).

18 § Riksbanken får på penningpolitiskt motiverade villkor bevilja lån till och ta emot inlåning från svenska bankinstitut samt medverka i betalningsutjämning. Räntevillkoren för denna ut- och inlåning skall offentliggöras. Om det föreligger synnerliga skäl får riksbanken även på andra villkor än som avses i första stycket bevilja lån till svenska bankinstitut. Under samma förutsättning får lån beviljas också till andra företag som står under tillsyn av bank- eller försäkringsinspektionen.

Enligt den gällande ordningen föreskrivs att riksbanken får bevilja lån till och motta inlåning från svenska bankaktiebolag. Som närmare redogörs för i den allmänna motiveringen avsnitt 6.5.2 anser kommittén att riksbanken bör kunna bedriva låneverksamhet utan särskild säkerhet även med enskilda sparbanker och föreningsbanker och på grund härav har ordet bankinstitut använts i stället för ordet bankaktiebolag. Vidare framgår av den allmänna motiveringen att riksbanken bör kunna lämna räntegottgörelse på bankernas checkräkningstillgodohavanden samtidigt som riksgäldskontorets dagsinlåning upphör. Paragrafens första stycke ger uttryck för riksbankens uppgift som bankernas bank. Den långivning som sker inom denna ram lämnas på de allmänna villkor som fullmäktige beslutar. För att aktörerna på kreditmarknaden skall få kunskap om de räntevillkor som gäller för riksbankens ut- och inlåning skall dessa villkor offentliggöras.

254 till SOU 1986: 22

Specialmotivering författningsförslagen

Den begränsning av låneverksamheten till bankinstitut som gäller enligt första stycket kan innebära att riksbankens handlingsmöjligheter någon gång blir för hårt beskurna. På grund härav lämnas i paragrafens andra stycke en extraordinär möjlighet till utlåning. Bakgrunden hänill hänger samman med riksbankens uppgift enligt 4§ att främja ett säkert och effektivt betalningsväsen, vilket närmare utvecklas i den allmänna motiveringen avsnitt 5.2.3. I 41 § andra stycket punkten 6 anges att fullmäktige beslutar i fråga om räntevillkoren för den ut- och inlåning som sker enligt första stycket och om samtliga villkor för den utlåning som sker enligt andra stycket.

19 § I syfte att påverka kreditmarknaden får riksbanken l. köpa, sälja och förmedla handel med svenska statspapper. andra lätt omsättningsbara skuldebrev samt rättigheter och skyldigheter som anknyter till nämnda tillgångar, 2. om särskilda skäl föreligger ge ut egna skuldebrev med kort löptid.

I detta lagrum anges riksbankens befogenhet att påverka kreditmarknaden

genom marknadsoperationer. Åtgärderna under den första punkten avser

den normala formen för marknadsoperationer som har till syfte att påverka likviditet och ränteläge på den inhemska kreditmarknaden samt köp av nyemitterade statspapper som riksbanken av främst penningpolitiska skäl gör hos riksgäldskontoret. De finansiella instrumenten utvecklas ständigt. Bestämmelsen täcker därför även rättigheter och skyldigheter som anknyter till de tillgångar som särskilt anges. Härigenom öppnas en möjlighet för riksbanken att inom ramen för bankens marknadsoperationer utföra finansiella transaktioner som t. ex. ränteswapar, s. k. repor samt optionsaffärer. I vissa fall kan transaktioner tänkas böra genomföras som förmedlingsaffärer i stället för som köp och försäljning. Försäljning av premie- och sparobligationer sker på sådant sätt. Formuleringen i denna punkt gör detta möjligt även i fortsättningen. Syftet med den befogenhet som i punkten 2 ges till riksbanken är att göra det möjligt för banken att ge ut egna, kortfristiga skuldebrev för att på så sätt minska likviditeten på marknaden i en situation där lämpliga statspapper inte finns i tillräcklig omfattning för nödvändiga operationer. Som framhållits i den allmänna motiveringen avsnittet 6.3.4 bör inkomsterna från försäljningen av de egna skuldebreven självfallet inte användas för att på marknaden eller från emittent nettoförvärva statspapper eller andra skuldebrev.

20 § I kreditpolitiskt syfte får riksbanken genom beslut i särskilda fall uppställa kassakrav gentemot bankinstitut. Med kassakrav avses att viss andel, högst femton procent, av bankinstitutets förbindelser, beräknade på det sätt riksbanken i det särskilda fallet bestämmer, skall under angiven tid motsvaras av medel som med eller utan räntegottgörelse innestår på bankinstitutets checkräkning i riksbanken. I den utsträckning riksbanken i det särskilda fallet bestämmer likställs med sådana medel bankinstitutets inneliggande kassa.

SOU 1986: 22 Specialmotivering till färfattningsförslagen 2575

Paragrafen innebär en nyhet i förhållande till den nu gällande ordningen dels genom att bestämmelserna om kassakrav fått den innebörden att riksbanken fattar dessa beslut i form av förvaltningsbeslut, dels genom att bestämmelserna tagits in i riksbankslagen. Därigenom särskiljs kassakrav juridiskt och tekniskt från de övriga medel som alltjämt regleras enligt lagen (1974:922) om kreditpolitiska kreditpolitiska medel. Kassakrav jämställs därvid i viss mån med de traditionella centralbanksinstrumenten som utgörs av marknadsoperationer och diskontopolitik. Genom att riksbanken getts möjlighet att besluta om kassakrav i form av förvaltningsbeslut i stället för att utfärda normföreskrifter behövs inte längre något bemyndigande för regeringen. I sak har annars de områden inom vilka kassakraven får bestämmas hållits oförändrade.

2l§ Om möjlighet för riksbanken att använda vissa andra kreditpolitiska medel finns bestämmelser i lagen (1974: 922) om kreditpolitiska medel.

På motsvarande sätt som när det gäller hänvisningen till valutalagen i 17 § görs här en hänvisning till lagen om kreditpolitiska medel.

22 § Efter anmodan av riksbanken i det särskilda fallet skall ett kreditinstitut till riksbanken lämna de uppgifter som riksbanken anser nödvändiga för att bedöma om en penningpolitisk åtgärd behöver vidtas eller för att utforma ett beslut om en sådan åtgärd.

Efter förebild av vad som nu gäller enligt lagen om kreditpolitiska medel ges riksbanken här ett allmänt bemyndigande att infordra uppgifter för att på så sätt bl. a. få ett underlag för en bedömning om kassakrav eller någon annan penningpolitisk åtgärd bör vidtas eller hur denna åtgärd i sådant fall skall utformas.

Övriga uppgifter

23 § Riksbanken skall ta emot betalningar till och göra utbetalningar för statsverket. För att täcka statsverkets kortfristiga medelsbehov får riksbanken bevilja statsverket kontokredit.

Till riksbankens uppgift som statens bank hör att ombesörja betalningar till och från statsverket. Dessa betalningar kan avse såväl betalningar inom landet som betalningar till eller från utlandet. Paragrafen motsvarar den nuvarande 20 § RBL. Enligt den gällande ordningen måste riksgäldskontoret sälja statspapper till riksbanken även för att finansiera kortfristiga likviditetssvängningar i statens verksamhet. I detta lagrum ges i stället en möjlighet att genom kontokredit täcka statsverkets kortfristiga behov av betalningsmedel. Det skall också vara möjligt att placera tillfälliga likviditetsöverskott på det aktuella kontot.

256 Specialmotivering till författningsförslagen SOU 1986: 22

Den kredit som det här är fråga om bör löpa med penningmarknadsränta för att det inte skall finnas något ekonomiskt motiv för staten att utnyttja denna kredit. Enligt 41 § första stycket punkten 9 åligger det fullmäktige att besluta om de villkor som skall gälla för skuld eller tillgång på kcntot.

24 § Inom ramen för riksbankens uppgifter som centralbank får riksbanken férvärva aktier, andelar i ekonomiska föreningar eller liknande rättigheter samt iklida sig härmed förenade förpliktelser.

Denna paragraf har sin motsvarighet i 16§ RBL och innebär bemyndigande för riksbanken att förvärva minoritetsandelar i företag som bedriver verksamhet av främst servicekaraktär med anknytning till bankens verksamhet.

25 § Riksbanken får själv eller genom bolag. som ägs av banken, bedriva tryckerirörelse, papperstillverkning och tillverkning av sedlar samt tillverkning av mynt. medaljer och liknande föremål.

I denna paragraf, som i huvudsak har sin motsvarighet i 2 § RBL, bemyndigas riksbanken att bedriva olika slag av främst industriell verksamhet som hänger samman med den direkta centralbanksverksamheten. Att denna verksamhet även får bedrivas genom bolag som ägs av banken har direkt angetts i lagtexten. 26 § Riksbanken får förvärva fastigheter och inventarier som är avsedda för der. verksamhet som banken bedriver eller har del i. I den mån det behövs för att skydda någon riksbankens fordran får banken förvärva varje slag av egendom. Egendomen som riksbanken har förvärvat enligt andra stycket skall avyt:ras så snart det är lämpligt och senast när det kan ske utan förlust.

Denna paragraf som anger den egendom som riksbanken har rätt att förvärva samt de villkor som gäller för dessa förvärv motsvaras i huvudsak av bestämmelserna i 25 § RBL.

27§ I anslutning till den bedrivna verksamheten får riksbanken mot betalning utföra tjänster som går utöver bankens egentliga myndighetsuppgifter.

Detta lagrum, som saknar motsvarighet i den gällande lagstiftningen, ger ett klart uttryck för att riksbanken får utföra och ta ut avgifter för vissa tjänster av servicekaraktär som sträcker sig utöver de uppgifter som det åligger banken att utföra inom ramen för dess funktion som centralbank. De tjänster som det här främst rör sig om har samband med riksbankens uppgift att svara för sedelförsörjningen. Vidare avses här vissa andra tjänster som t.ex. uthyrning av ledig datakapacitet. Sådana tjänster syftar till att bringa ner kostnaderna för den anskaffade utrustningen och leder således till att denna kan användas mer effektivt.

SOU 1986: 22 Specialmotivering till författningsförslagen 257

28§ Riksbanken får efter prövning i varje särskilt fall besluta om ackord samt om avskrivning, nedsättning eller eftergift av fordran som banken har.

Denna paragraf motsvarar i huvudsak 19 § BRG. Bestämmelser med liknande innehåll återfinns i regel i de instruktioner som gäller för de affarsdrivande verken. Till skillnad mot dessa förfogar riksbanken över en egen förmögenhetsmassa, ett förhållande som i och för sig skulle kunna innebära att banken utan uttryckligt stöd i lagen fritt fick förfoga över sin förmögenhet i de avseenden som här berörs. Emellertid är det riksdagen som förfogar över riksbankens vinst och därmed anser kommittén att det är befogat att även i fortsättningen i lagen ange de befogenheter som. det här gäller. Beslut i de här berörda frågorna skall när det gäller ärenden av större vikt fattas av fullmäktige, vilket anges i 4l § första stycket punkten Il.

29 § Uppkommer i riksbankens verksamhet anledning att väcka fråga om författningsändring eller annan åtgärd från statens sida, får fullmäktige göra framställning i ämnet till riksdagen eller regeringen.

Denna paragraf behandlar riksbankens förslagsrätt och har sin motsvarighet i l5 § BRG. Bakgrunden till bestämmelsen, såvitt avser förslag till riksdagen, utgörs av RO 3: 8 första stycket, där det sägs att organ som helt eller delvis utses av riksdagen får väcka förslag hos riksdagen i fråga som rör organets kompetens, organisation, personal eller verksamhetsformer. Vidare anges, vilket är det som här åsyftas, att riksdagen kan föreskriva att sådant organ även i annat fall får väcka förslag hos riksdagen.

30 § Vid planeringen och genomförandet av riksbankens verksamhet i fred skall de krav beaktas som totalförsvaret ställer. Det åligger riksbanken att ansvara för beredskapsplanläggningen på bank- och betalningsväsendets område. Härvid skall riksbanken i erforderlig utsträckning samråda med postverket, berörda kreditinstitut och andra företag samt Överstyrelsen för civil beredskap. Denna myndighet skall hållas underrättad om beredskapsplanläggningen.

Paragrafen har utformats efter förebild av vad som gäller för vissa affärsverk som har planeringsansvar inom totalförsvarets ram. Bestämmelserna ansluter sig till den roll inom de civila delarna av totalförsvaret som riksbanken fått genom riksdagens beslut (prop. 1984/85: 60, FöU: 11,. rskr 388). Dessa frågor behandlas närmare i den allmänna motiveringen avsnittet 6.6.3.

Organisation m. m. 31 § Enligt 9 kap. 12 § regeringsformen förvaltas riksbanken av åtta fullmäktige av vilka sju väljs av riksdagen och en som är riksbankens chef väljs av de övriga fullmäktige som även inom sig väljer ordförande.

17-16-2143

258 Specialmotivering till författningsförslagen SOU 1986: 22

Fullmäktige väljer inom sig en eller flera vice ordförande. Riksbankschefen får dock inte väljas till vice ordförande.

Här erinras om innehållet i den föreslagna lydelsen av RF 9: 12 som är den konstitutiva bestämmelsen om riksbankens högsta ledning. Dessa frågor behandlas utförligt i avsnitt 7.3 och 7.4. I paragrafen har en bestämmelse intagits om val av vice ordförande. Bestämmelsen motsvarar vad som f.n. gäller enligt RO 7: 13 med undantag av att riksbankschefen inte får väljas till uppdraget som vice ordförande.

32 § Enligt 8 kap. 6§ riksdagsordningen väljer fullmäktige utom sig högst två vice riksbankschefer och bestämmer i vilken inbördes ordning dessa vid förhinder för riksbankschefen skall vara suppleanter för denne i fullmäktige. Vice riksbankschef utövar i den inbördes ordning som nyss sagts även i övrigt riksbankschefens tjänst när denne har förhinder. Efter beslut av riksbankschefen inträder vice riksbankschef också i andra fall i riksbankschefens ställe vid behandlingen av vissa ärenden eller grupper av ärenden. I paragrafens första stycke erinras om innehållet i den föreslagna lydelsen av RO 8: 6. I det andra stycket anges hur tjänstgöringen för vice riksbankschef skall bestämmas i de delar som inte rör uppgiften att vara suppleant i fullmäktige för riksbankschefen.

33 § Fullmäktig och vice riksbankschef får inte vara omyndig eller försatt i konkurs. Fullmäktig och vice riksbankschef får inte heller vara statsråd eller styrelseledamot eller suppleant för sådan i svenskt kreditinstitut eller fondkommissionsbolag.

I denna paragraf föreskrivs om valbarhets- och behörigshetsvillkoren för ledamot ifullmäktige och för vice riksbankschef. Dessa villkor har enligt den föreslagna paragrafen vidgats i förhållande till vad som nu gäller på så sätt att fullmäktig och vice riksbankschef inte får vara styrelseledamöter eller suppleanter för sådana i svenska kreditinstitut eller fondkommissionsbolag, dvs. företag som i hög grad berörs av riksbankens åtgärder för att påverka kreditmarknaden. I enlighet med kommitténs förslag i delbetänkandet (SOU 1984: 89) - Statsskuldspolitiken samordningsfrågor, skall det vara möjligt med gemensamma ledamöter i de ledande organen för riksbanken och riksgäldskontoret. 34 § Riksbankens verksamhet bedrivs vid ett huvudkontor i Stockholm, där också fullmäktige har sitt säte. Riksbanken bedriver dessutom verksamhet vid regionkontor, kassakontor och sedeldepåer till det antal och på de orter som riksbanken bestämmer.

I denna paragraf föreskrivs ramen för riksbankens yttre organisation. Till skillnad mot vad som f.n. gäller föreskrivs inte något särskilt antal för region- och kassakontoren. Därmed kan fullmäktige i framtiden besluta om

SOU l986: 22 . Specialmotivering till författningsförslagen 259

en ändring av antalet kontor om detta visar sig vara sakligt motiverat utan att en lagändring behöver göras. F. n. använder sig riksbanken på försök av sedeldepåer som är inrymdai vissa postkontor och betjänas av personal från dessa kontor. Denna verksamhet är på så sätt till sin natur skild från riksbankens övriga verksamhet avseende sedel- och myntförsörjningen och den ges därför ett uttryck i lagen. Inrättandet av sedeldepåer är på samma sätt som när det gäller region- och kassakontor en viktig fråga om riksbankens organisation som fullmäktige skall besluta om enligt 4l § första stycket punkten 2. En annan nyhet i den föreslagna lagen är bestämmelsen om var fullmäktige har sitt säte. Motivet till detta är att utmärka riksbankens ställning som en juridisk person. När det gäller allmänt forum för riksbanken, i den mening som avses i 10 kap. l § rättegångbalken, skall fullmäktige jämställas med en styrelse.

35 § Vid huvudkontoret finns en revisonsenhet samt de övriga enheter som fullmäktige beslutat. Under fullmäktige leds riksbankens verksamhet av riksbankschefen. Verksamheten vid revisionsenheten leds dock av fullmäktige, om annat inte följer av lagen (RFS 1968:8) om revision av riksdagsförvaltningen. Ãrendenas fördelning mellan enheterna skall framgå av riksbankens arbetsordning.

Lagrummet behandlar riksbankens inre organisation. Bakgrunden till bedömningen av vilket utrymme som riksbanken skall ha för att besluta om sin egen organisation framgår av den allmänna motiveringen avsnitt 8.4.2.

36 § Vid riksbanken får finnas personal enligt upprättad personalförteckning samt annan personal i mån av behov och tillgång på medel enligt gällande budget. Riksbanken får därjämte anlita utomstående för särskilda uppdrag i mån av behov och tillgång på medel enligt gällande budget. Utöver vad som följer av allmänna bestämmelser för riksdagen och dess organ får tjänst som tillsätts av fullmäktige tillsättas utan att kungöras till ansökan ledig. Ordinarie tjänst vid riksbanken inrättas av riksdagen. Ordinarie tjänst som riksbankschef tillsätts med förordnande för viss tid eller med förordnande tills vidare. Övriga ordinarie tjänster tillsätts med förordnande för högst tre år.

Här behandlas bestämmelser av personaladministrativ art. Den närmare bakgrunden framgår av den allmänna motiveringen avsnitt 8.3.2. De särskilda bestämmelserna för riksbankschefstjänsten följer av den i RF 9: 12 föreslagna ordningen för förordnande av riksbankschef. I den gällande personalförteckningen för riksbanken som fastställts av riksdagen 1974 (FiU 1974: 40, rskr 1974:358) är tjänsten som riksbankschef upptagen som en ordinarie tjänst som tillsätts med förordnande för bestämd tid. dvs. den har beteckningen p. Kommitténs förslag innebär att fullmäktige skall kunna tillsätta riksbankschef antingen med förordnande för viss valfri tid eller med förordnande tills vidare. Kommittén förutsätter därför att förteckningen över ordinarie tjänster vid riksbanken ändras så att riksbankschefstjänsten kan tillsättas även med förordnande tills vidare. Tjänsten bör därför betecknas p alternativt r. Pensionsförhållandena för riksbankschef kan påverkas härav.

260 Specialmotivering till författningsförslagen SOU 1986: 22

37 § Riksbanken får för särskilt fall besluta att endast svensk medborgare får inneha eller utöva tjänst inom riksbanken.

I denna paragraf ges riksbanken ett bemyndigande att i särskilda fall besluta att endast svensk medborgare får inneha eller utöva tjänst inom riksbanken. Med hänsyn till bestämmelserna i regeringsformen om delegeringen av normgivningskompetens har bemyndigandet till riksbanken, i förhållande till vad som f.n. gäller enligt 25 § BRG, inskränkts till att endast avse beslut i särskilda fall.

38 § Riksbanken skall besluta arbetsordning och de föreskrifter i övrigt som betövs för arbetet inom banken utöver denna lag. Riksbanken beslutar också för särskilda fall i frågor som rör personal osh uppdragstagare hos banken, i den mån inte annat följer av beslut av riksdagen eller av riksdagens förvaltningskontor.

I första stycket ges riksbanken ett uttryckligt bemyndigande att besluta arbetsordning och andra föreskrifter som behövs för arbetet inom banken utöver vad som anges i själva lagen. Det rör sig således om en delegation av normgivning, en fråga som närmare behandlas i den allmänna motiveringen, kapitel 4. I andra stycket anges att riksbanken beslutar för särskilda fall ifrågor som rör personal och uppdragstagare hos banken, i den mån inte annat följer av beslut av riksdagen eller av riksdagens förvaltningskontor. Detta innebär att riksbanken bl. a. bestämmer om semester och annan ledighet. Samtidigt finns det också områden där riksdagen eller förvaltningskontoret har beslutanderätten, t. ex. vid inrättandet av ordinarie tjänster och när det gäller förvaltningskontorets beslutanderätt enligt handläggningscirkuläret (RFS 1984: 7) beträffande vissa frågor om anställningsvillkor för riksdagen och dess myndigheter. Riksbankens befogenhet att besluta kan också vara begränsad genom stadgan (RFS 1978: 7) om vissa medbestämmandeformer inom riksdagen och dess myndigheter.

39§ Beträffande arvoden till fullmäktige och suppleanter finns föreskrifter i lagen (1984: 665) om arvoden m. m. för uppdrag inom riksdagen, dess myndigheter och organ. För resor som en fullmäktig eller suppleant företar för riksbankens räkning har han rätt till resekostnadsersättning, traktamente och annan ersättning enligt allmänt reseavtal för statens tjänstemän eller, när det är fråga om utrikes resa. enligt utlandsresereglementet (1953: 666). Fullmäktig och suppleant skall hänföras till reseklass A. En fullmäktig eller suppleant som är ledamot av riksdagen har inte rätt till traktamente för deltagande i sammankomst i Stockholm med fullmäktige eller för annan förrättning eller annat uppdrag där för riksbankens räkning under tid då riksmötet pågår. Vid förrättning på annan on än Stockholm under pågående riksmöte skall dagtraktamentet för en fullmäktig eller suppleant som är ledamot av riksdagen minskas med det belopp för dag som utgår enligt ersättningsstadgan (1971: 1197) för riksdagens ledamöter.

SOU 1986: 22 Specialmotivering tillförfattningsförslagen 261

Detta lagrum, som behandlar arvoden och kostnadsersättningar till fullmäktige och suppleanter, motsvaras i huvudsak av de nu gällande bestämmelserna i 10 §5 mom. och 6 mom. BRG. . I kommitténs förslag finns dock även särskilda bestämmelser vid förrättning på annan ort än Stockholm för fullmäktig och suppelant som samtidigt är ledamot av riksdagen. Dessa motsvaras av vad som f.n. gäller för riksgäldsfullmäktig och suppleant enligt 25§ andra stycket lagen (1982: 1158) om riksgäldskontoret och ledamot och suppleant enligt 20 § tredje stycket lagen (1983: 1061) med instruktion för riksdagens förvaltningskontor.

40§ l mom. Till ledamöter i den i 6 § valutalagen (0000:000) nämnda Valutastyrelsen skall fullmäktige utse dels från riksbanken en vice riksbankschef, en fullmäktig eller suppelant för fullmäktig och en riksbanksdirektör, dels utanför banken fyra ledamöter, av vilka två skall representera bankväsendet och näringslivet i övrigt och två arbetstagarna. Fullmäktige skall därjämte utse suppleanter för dessa ledamöter. Vice riksbankschefen är valutastyrelsens ordförande. Fullmäktige förordnar en av de övriga inom riksbanken utsedda ledamöterna att vara vice ordförande. Valutastyrelsen är beslutför när minst fem ledamöter är närvarande. Vid lika röstetal gäller den mening som ordföranden biträder. 2 mom. Ärende som Valutastyrelsen har att ta befattning med avgörs i valutastyrelsen, i valutastyrelsens direktion (valutadirektionen) eller av enskilda tjänstemän, en eller två i förening. l Valutastyrelsen avgörs ärenden som innefattar väsentliga principfrågor eller eljest är av större betydelse. Valutadirektionen skall förbereda ärenden som skall avgöras av Valutastyrelsen och under styrelsen leda valutaregleringen. I valutadirektionen avgörs ärenden som utan att kräva valutastyrelsens avgörande bedöms betydelsefulla. Av enskilda tjänstemän, en eller två i förening, vilka därtill erhållit valutastyrelsens bemyndigande, avgörs de ärenden vilka inte ankommer på Valutastyrelsen eller valutadirektionen. 3 mom. Valutadirektionen består av den vice riksbankschef och den riksbanksdirektör som ingår i Valutastyrelsen, deras suppleanter i styrelsen samt den gruppchef eller motsvarande tjänsteman till vars verksamhetsområde föreliggande ärende hör. Valutastyrelsen skall utse två tjänstemän i riksbanken såsom suppleanter för valutadirektionens ständiga ledamöter. Vice riksbankschefen är ordförande och riksbanksdirektören vice ordförande i valutadirektionen. Beslutförhet kräver att tre är närvarande. 4 mom. Har på sätt som föreskrivs i 44 § andra stycket valutalagen (0000: 000) ett yrkande framställts om att beslut som Valutastyrelsen meddelat skall underställas fullmäktiges prövning, skall sökanden i ärendet underrättas om detta snarast möjligt och senast i samband med att han får meddelande om innehållet i styrelsens beslut. Fullmäktig eller suppleant för fullmäktig får inte delta i fullmäktiges handläggning av ett ärende som han tagit befattning med i Valutastyrelsen. 5 mom. Beträffande arvoden till Valutastyrelsen finns föreskrifter i lagen (1984:665) om arvoden m. m. för uppdrag inom riksdagen, dess myndigheter och organ. Vid resa, som föranleds av uppdraget, har ledamot eller suppleant rätt till resekostnadsersättning och traktamente enligt vad som gäller för riksbanksdirektör.

När det gäller vilka bestämmelser avseende valutalagstiftningen som skall finnas i riksbankslagen har kommittén valt att utan eget ställningstagande i sakfrågan följa den bedömning som valutakommittén gjort. Således mot-

262 Specialmotivering till författningsförslagen SOU 1986: 22

svarar denna paragraf i huvudsak l3 § BRG med de av valutakommittén föreslagna ändringarna. Hänsyn har också tagits till valutakommitténs förslag om att fullmäktige och inte valutastyrelsen skall besluta i fråga om ärenden som rör tillämpningsföreskrifter. Dessutom har vissa ändringar gjorts med anledning av att statsskuldspolitiska kommittén föreslår att det i riksbanken skall kunna finnas två vice riksbankschefer. I ett avseende har dock en saklig förändring föreslagits av kommittén. Denna gäller slopandet av den nuvarande bestämmelsen om att chefen för riksbankens kreditpolitiska avdelning skall delta vid behandlingen i valutadirektionen av ärenden av särskild penningpolitisk betydelse. Enligt vad kommittén erfarit har denna bestämmelse på senare år inte tillämpats och den är inte heller i sak motiverad.

Ärendenas handläggning

4l§ Av fullmäktige avgörs l. författningsfrågor, 2. fråga om fastställande av arbetsordning samt andra viktigare frågor om riksbankens organisation och arbetsformer, 3. frågor om systemet för att bestämma kronans externa värde och det område inom vilket värdet får förändras, 4. frågor om riktlinjer för förvaltningen av de tillgångar som anges i ll §, 5. frågor om viktigare internationella låneavtal, 6. frågor om diskonto och om räntevillkoren vid ut- och inlåning enligt 18 § första stycket samt villkoren vid utlåning enligt 18 § andra stycket, 7. frågor om viktigare rekommendationer till eller överenskommelser med kreditinstitut, 8. frågor om kassakrav och särskild avgift när kassakrav inte uppfylls, 9. frågor om statsverkets kontokredit, 10. frågor som avses i 24 §, ll. viktigare frågor om ackord, avskrivning, nedsättning eller eftergift av fordran, 12. frågor om upprättande av personalförteckning, om beslut som avses i 37 § samt om tillsättande av tjänster som riksbanksdirektör, avdelningschef eller direktör för regionkontor, 13. frågor om skiljande från annan anställning än provanställning eller om skiljande från uppdrag eller om disciplinansvar, åtalsanmälan, avstängning eller läkarundersökning, 14. övriga frågor som enligt denna eller annan lag skall avgöras av fullmäktige, 15. frågor som fullmäktige finner vara av större vikt eller som riksbankschefen hänskjuter till fullmäktige. Ärenden som inte skall avgöras av fullmäktige avgörs av riksbankschefen. I den mån sådana ärenden inte är av det slag att de behöver prövas av riksbankschefen, får de avgöras av annan tjänsteman enligt vad som anges i arbetsordningen eller i särskilda beslut.

På liknande sätt som i moderna myndighetsinstruktioner och i lagen om riksgäldskontoret görs här en uppräkning av de frågor som skall beslutas av fullmäktige. Huvuddelen av de olika punkterna i paragrafen kommenteras ispecialmotiveringen till den paragraf där den aktuella befogenheten särskilt nämns. I detta sammanhang berörs därför endast de punkter däir den

Specialmotivering till författningsförslagen 263

befogenhet som anges är av mer allmän art. En sådan befogenhet anges i l och avser bl. a. dels sådana författningar som skall beslutas av punkten fullmäktige själva, t. ex. föreskrifterna om utformningen av mynt och sedlar och författningar inom ramen för bl.a. valutalagstiftningen, dels ärenden där riksdagen, regeringen eller någon annan myndighet remitterar ett författningsförslag till fullmäktige för yttrande. När det gäller den särskilda avgiften enligt punkten 8 skall fullmäktige besluta i samtliga frågor som gäller denna avgift, således såväl uttagande som nedsättning eller eftergift av avgiften. Vad sedan angår punkten l4 anges där att det av andra paragrafer i lagen eller av annan lag kan framgå att fullmäktige skall besluta i vissa frågor. Vad som här åsyftas är bl.a. beslut som avses i 29 § och beslut som det åligger fullmäktige att fatta enligt valutalagen (0000:000) och enligt lagen (1974: 922) om kreditpolitiska medel. I paragrafens andra stycke anges en delegationsordning för de beslut som inte fattas av fullmäktige.

42§ Innan riksbanken fattar beslut av större penningpolitisk vikt skall samråd ske med statsråd som regeringen bestämmer, om inte synnerliga skäl föranleder annat.

I denna paragraf föreskrivs riksbankens skyldighet att samråda med regeringen. Bakgrunden till bestämmelsen behandlas i avsnittet 5.5. Denna skyldighet är utformad på så sätt att den kan fullgöras genom att samråd kommer till stånd med det eller de statsråd som regeringen bestämmer. På så sätt åstadkoms en smidig form för förfarandet på samma gång som alla formella krav uppfylls. Även med denna ordning kan det tänkas förekomma sådana situationer som innebär att samråd inte kan komma till stånd. En undantagsmöjlighet har därför öppnats för riksbanken att fatta beslut av större penningspolitisk vikt utan föregående samråd om synnerliga skäl föranleder detta.

43 § - i

Fullmäktige skall sammanträda minst en gång varannan vecka. Vid sammanträdena skall föras protokoll. Fullmäktige är beslutföra när minst sex ledamöter är närvarande. Ärenden som kräver ett skyndsamt beslut får dock avgöras av fem ledamöter, om minst fyra av dem är ense om beslutet. Vid omröstningar skall varje ledamot ge sin mening till känna. Som fullmäktiges beslut gäller den mening som de flesta enar sig om eller, vid lika röstetal, den mening som ordföranden biträder. l 5 § lagen (RFS 1980: 4) om beslutande organ i frågor om disciplinansvar m. m. beträffande arbetstagare hos riksdagen och dess myndigheter finns en|särskild bestämmelse om omröstning i vissa personalfrågor. Också omröstningsbestämmelsen i 24 § anställningsstadgan (RFS 1971: 3) för riksdagen och dess organ skall iakttas.

för arbetet i fullmäktige. Dessa l denna paragraf behandlas procedurregler i den allmänna motiveringen avsnittet 7.5. frågor behandlas om beslutförhet har anpassats till den föreslagna utökningen av Reglerna fullmäktigekretsen till åtta ledamöter. När det gäller beslut i vissa perso-

264 Specialmotivering till författningsförslagen SOU 1986: 22

nalärenden tillämpas andra omröstningsregler enligt särskilda stadganden. En hänvisning har därför gjorts till dessa bestämmelser.

44 § Om ett ärende som skall behandlas av fullmäktige är av ringa betydelse eller av särskilt brådskande art får ärendet avgöras genom meddelanden mellan ledamöterna.

Här öppnas en möjlighet att vid behandlingen av vissa ärenden hålla sammanträde per capsulam, dvs. utan att ledamöterna träffar varandra. Sådana sammanträden förutsätts endast hållas undantagsvis.

45 § Fullmäktige får inte sammanträda på område som är ockuperat av främmande makt.

Denna paragraf har utformats efter förebild av 20 § andra stycket lagen om riksgäldskontoret. Detta innebär att någon motsvarighet inte tagits med till den gällande bestämmelsen i 28 § andra stycket RBL, som innebär att tre ledamöter måste vara närvarande när riket till någon del är ockuperat.

46§ Om vid sammanträde med fullmäktige någon ledamot eller föredraganden i samband med ett beslut anmäler skiljaktig mening skall anteckning därom ske i protokollet.

I denna paragraf anges att en skiljaktig mening alltid skall komma till uttryck i protokollet. Bestämmelsen motsvaras av vad som enligt den allmänna verksstadgan gäller för myndigheter under regeringen och den har delvis sin motsvarighet i 14 § l mom. BRG.

47§ I skrivelse som fullmäktige avger till riksdagen eller regeringen skall anges vilka ledamöter som deltagit i beslutet och vem som varit föredragande. Har skiljaktig mening anmälts i ärendet, skall den anges i skrivelsen eller framgå av bifogat protokollsutdrag.

Här behandlas de formella krav som skall gälla för skrivelser som fullmäktige avger till riksdagen eller regeringen.

Budget, redovisning och vinstdisposition 48 § Kalenderåret är riksbankens räkenskapsår. Varje år före utgången av december månad skall fullmäktige fastställa en budget för riksbankens förvaltningsverksamhet under det följande räkenskapsåret. Budgeten skall tillställas riksdagen för kännedom.

I den nya lagen föreskrivs tydliga regler som rör budget, redovisning och disposition av riksbankens vinst. Bakgrunden till detta är riksbankens ställning som en myndighet oberoende av anslag för sin verksamhet. I denna paragraf anges att fullmäktige skall åläggas att varje år fastställa en budget för förvaltningsverksamheten för det kommande räkenskaps-

i SOU 1986: 22 Specialmotivering till författningsförslagen 265

året. Riksdagen skall sedan ges möjlighet att anlägga synpunkter på budgeten i anslutning till sin granskning av fullmäktiges förvaltning av banken.

49 § Riksbanken är bokföringsskyldig och det åligger banken att fullgöra denna skyldighet på ett sätt som överenstämmer med god redovisningssed. Varje år före den 15 februari skall fullmäktige till riksdagen avge redovisning för det föregående räkenskapsåret samt förslag till disposition av riksbankens vinst. Redovisningen skall omfatta resultaträkning, balansräkning, förvaltningsberättelse och en redogörelse för den förda valuta- och kreditpolitiken.

Här slås fast att riksbanken är bokföringsskyldig och vidare anges vissa principer för hur bokföringsskyldigheten skall fullgöras. Riksbanken omfattas nämligen inte av de allmänna bestämmelser om bokföringsskyldighet som finns i bokföringslagen (1976: 125) eller förordningen (1979: 1212) med föreskrifter om statliga myndigheters bokföring och den nuvarande lagstiftningen behandlar endast fragmentariskt redovisningen av bankens tillgångar. Tiden inom vilken riksbanken skall avge redovisning för det föregående räkenskapsåret har i förhållande till vad som nu gäller utsträckts 15 dagar till den 15 februari.

50 § Riksbankens resultaträkning och balansräkning fastställs av riksdagen, som också beslutar hur bankens vinst skall disponeras. Härvid skall iakttas att om reservfonden gått ned under femhundra miljoner kronor, minst tio procent av årets vinst skall avsättas till reservfonden tills denna åter uppnått föreskrivet belopp. Riksdagen beslutar om ansvarsfrihet för fullmäktige för förvaltningen av riksbanken.

Till denna paragraf har samlats de bestämmelser som rör riksdagens beslut avseende förvaltningen av riksbanken. När det gäller resultat- och balansräkningarna anges att dessa skall fastställas av riksdagen. Härigenom kommer ett årsresultat att fixeras som det sedan ankommer på riksdagen att disponera över, dock med iakttagande av de angivna besämmelserna om avsättning till reservfonden. Riksdagen prövar frågan om ansvarsfrihet för samtliga ledamöter i fullmäktige, dvs. även den fullmäktig som är riksbanskchef och som väljs av de övriga fullmäktige.

5l§ En gång varje vecka skall riksbanken offentliggöra statistiska uppgifter om valutaoch kreditförhållanden. Riksbanken skall även offentliggöra beslut om diskontoförändringar.

Enligt den gällande ordningen skall riksbanken vid särskilda tillfällen offentliggöra uppgifter om sina tillgångar och skulder samt uppgifter om utelöpande sedlar och de tillgångar som står som säkerhet för dessa sedlar. Det ursprungliga motivet för denna ordning var att ge riksbankens borgenärer information om bankens ekonomiska tillstånd. De uppgifter som görs

266 Specialmotivering till författningsförslagen SOU 986: 22

offentliga tjänar emellertid numera som information för aktörerna på kredit- och valutamarknaderna. I denna paragraf åläggs därför riksbanken direkt att offentliggöra uppgifter som är av intresse för bedömningen av förhållandena på kredit- och valutamarknaderna. De som är verksamma på dessa marknader kan därigenom få ledning för sitt handlande. Sedan november 1985 är diskontot inte ett villkor för riksbankens utlånng till bankerna, utan främst ett riktmärke för annan räntesättning i sarrhället.

Åtskilliga lagar och avtal bygger till någon del på diskontot. Här anges

därför att riksbanken måste offentliggöra beslut varigenom diskontot förändras.

Avslutande bestämmelser 52 § Bankinstitut som inte uppfyller uppställda kassakrav skall erlägga särkild avgift till staten. Fråga om särskild avgift prövas av riksbanken.

Här anges den sanktion som skall finnas mot bankinstitut som inte rättar sig efter riksbankens beslut om kassakrav. Bestämmelsen motsvarar i huvudsak 29 § lagen om kreditpolitiska medel. Den har dock utformats med hänsyn till den föreslagna ordningen som innebär att kassakrav skall fastställas genom förvaltningsbeslut. I övrigt föreslås inte någon ändring av arten eller verkan av sanktionsavgiften, vilket t.ex. innebär att det inte föreslås någon förändring i fråga om möjligheten att dra av avgiften vid beräkningen av inkomsten från särskild förvärvskälla.

53§ Särskild avgift skall utgöra ett belopp som svarar mot ränta på underskottet för varje dag sådant förelegat. varvid räntesatsen för år får uppgå till högst två gånger det av riksbanken fastställda. vid varje tid gällande diskontot. Om särskilda skäl föreligger. får särskild avgift nedsättas eller efterges.

Innehållet i denna paragraf, som behandlar frågan hur den särskilda avgiften skall beräknas samt frågan om nedsättning eller eftergift av avgiften, överensstämmer med vad som nu gäller enligt 30 och 31 §§ lagen om kreditpolitiska medel. Enligt vad som föreslås i 4l § första stycket punkten 8 är det fullmäktige som beslutar om uttagandet av den särskilda avgiften.

54 § Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet lämnat oriktig uppgift i samband med fullgörande av skyldighet enligt 22 § skall dömas till böter, om gärningen inte är belagd med straffi brottsbalken. I ringa fall skall inte dömas till ansvar.

Denna paragraf har sin förebild i 32 § lagen om kreditpolitiska medel och gäller straffsanktion för den person som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet lämnar oriktiga uppgifter när uppgifter med stöd av 22 § i den föreslagna lagen infordras av riksbanken som underlag för beslut om kassakrav eller annan penningpolitisk åtgärd.

t till 267

SOU 1986: 22 Specialmotivering författningsförslagen

55 § Utan hinder av vad som föreskrivs i 8 kap. 8§ sekretesslagen (1980: 100) skall riksbanken underrätta polismyndighet eller åklagarmyndighet om det i riksbankens kassarörelse, valutahandel, lånerörelse, betalningsutjämning samt handel med värdepapper framkommer uppgifter som ger anledning att anta att ett brott har begåtts. Om särskilda skäl föreligger får riksbanken underlåta att lämna sådanmnderrättelse.

I denna paragraf föreskrivs om skyldighet för riksbanken att i vissa fall lämna uppgifter till polis- eller åklagarmyndighet för att det sekretesskydd skall brytas som dessa uppgifter annars omgärdas med enligt sekretesslagen (l980: 100). Enligt 35 § RBL åvilar motsvarande skyldighet riksbanken för uppgift som framkommer i bankrörelsen. Denna bestämmelse tillkom 1981 efter införandet av sekretesslagen. Sekretesskyddet utgör nämligen inte hinder att lämna uppgifter till en annan myndighet om en sådan skyldighet följer av lag eller förordning (14 kap. l §). Många av de bestämmelser i den gällande lagstiftningen som omfattas av kapitelrubriken bankrörelse har sitt ursprung i tiden då riksbanken var en affärsbank bland många andra. Begreppet bankrörelse har inte heller någon motsvarighet i den föreslagna lagen. Kommittén anser emellertid att uppgifter, vilka hänför sig till sådan verksamhet som omfattas av den gällande lagen och som enligt denna är skyddade av sekretess, alltjämt skall vara detta men att riksbanken också i fortsättningen skall vara skyldig att underrätta polis- eller åklagarmyndighet när uppgifter som här avses ger anledning att anta att brott har begåtts. Riksbanken skall dock som f.n. få underlåta detta när särskilda skäl föreligger. Genom att ordet bankrörelse inte används i den föreslagna lagen har i stället den verksamhet angetts som i den gällande lagen omfattas av denna benämning och som getts en motsvarighet i den föreslagna lagstiftningen.

56 § Åtal mot vice riksbankschef för brott som begåtts i utövningen av hans tjänst får beslutas endast av Finansutskottet eller av fullmäktige. Vad nu sagts gäller dock inte i fråga om brott som begåtts i utövningen av riksbankens beslutanderätt enligt valutalagen (0000: 000).

[denna paragraf behandlas de särskilda regler för åtal som skall gälla för en vice riksbankschef. Motsvarande bestämmelser för fullmäktig finns upptagna i RO 9: 8. Den nuvarande lagstiftningen upptar i 29 § BRG särskilda bestämmelser om åtal för befattningshavare inom riksbanken vilka tillsammans med fullmäktig ingår i riksbankens direktion. Enligt kommitténs förslag i avsnittet 7.3.2 skall direktionen inte längre finnas kvar, vilket enligt kommitténs mening innebär att särskilda åtalsregler, förutom stadgandet i RO 9:8, endast behöver finnas för de personer som är vice riksbankschef. Det undantag som gjorts för utövningen av beslutanderätt enligt valutalagen har sin motsvarighet i den gällande lagstiftningen. Motivet för detta undantag är att dessa beslut i huvudsak avser enskilda förvaltningsärenden.

268 Specialmotivering till författningsförslagen

57 § Riksbankens beslut enligt denna lag får överklagas genom besvär endast i den utsträckning och i den ordning som sägs i besvärsstadgan (RFS 1970: 3) för riksdagen och dess verk.

I RO 9:5 finns en grundläggande bestämmelse om besvär över beslut av riksdagens organ i förvaltningsärende där det föreskrivs att besvär över beslut av riksdagens organ i förvaltningsärende mot vilket talan får föras enligt vad som är föreskrivet därom, prövas av regeringsrätten i de fall som riksdagen särskilt bestämmer och i övriga fall av riksdagens besvärsnämnd. I de fall ett beslut av riksbanken över huvud taget går att överklaga kan detta således endast ske antingen till regeringsrätten eller till besvärsnämnden. Bestämmelsen i RO kompletteras av bestämmelserna i besvärsstadgan (RFS 1970: 3) för riksdagen och dess verk, där det anges i vilka fall och på vilket sätt talan får föras mot riksbankens beslut. Därvid gäller att talan får föras mot beslut som grundar sig på lagen om offentlig anställning eller bestämmelse som meddelats med stöd av den lagen. Talan får också föras mot beslut om avtalbart anställningsvillkor, såvida annat inte är särskilt stadgat i lagen (1965:276) om inskränkning i rätten att föra talan mot offentlig arbetsgivares beslut. I dessa fall förs talan hos riksdagens besvärsnämnd. Talan får vidare bl. a. föras mot beslut som gäller en enskilds begäran att erhålla eller ta del av handling som riksbanken förfogar över. Besvär av dessa slag prövas av regeringsrätten. I övrigt gäller att talan som hittills inte får föras mot riksbankens beslut. Talan får således inte heller föras mot sådana beslut som fattats enligt lagen (1974:922) om kreditpolitiska medel. När nu beslut om kassakrav föreslås bli införda i riksbankslagen kommer således talan inte att kunna föras mot sådana beslut. I ärenden inom valutaregleringen är fullmäktige besvärsinstans. Mot fullmäktiges beslut kan talan inte föras.

Ikraftträdande- och Övergångsbestämmelser l. Denna lag träder i kraft den ljanuari 1989. 2. Genom lagen upphävs lagen (1934:437) för Sveriges riksbank, lagen (RFS 1975: 6) med reglemente för riksbanken och lagen (1970: 1028) om rikets mynt. 3. Verksamhet som inte föreskrivs i den nya lagen eller i annan lag men som påbörjats med stöd av äldre lag får bedrivas till dess verksamheten kan avslutas. 4. Befogenheten att åtala brott skall bedömas efter äldre lag om, när handlingen företogs, för åtal gällde förutsättning som inte har upptagits i den nya lagen. 5. Övergångsbestämmelserna till lagen (1970: 1028) om rikets mynt punkterna 3-6 skall fortfarande tillämpas.

Kommittén föreslår i första punkten att den nya lagen skall träda i kraft den ljanuari 1989. I punkten 2 föreslås att RBL, BRG och lagen om rikets mynt upphävs. Detta innebär att riksbanken inte längre får bemyndigande att bedriva viss verksamhet som föreskrivs enligt den gällande lagstiftningen. Det rör sig här om verksamhet som inte har sådan karaktär att den kan hänföras till normala centralbanksuppgifter. Hit hör bl.a. lån för köp av premieobligationer, förvar av omyndigas värdehandlingar och förvaltning

Specialmotivering till författningsförslagen 269

av utestående bosättningslån. För att riksbanken skall kunna få avsluta sådan verksamhet har övergångsbestämmelsen i punkten 3 införts. l punkten 4 anges att de särskilda regler för åtal som gäller enligt den nuvarande lagen skall tillämpas då gärningen begicks före ikraftträdandet av den nya lagen. Detta står i överensstämmelse med en allmän princip inom straffrätten, som innebär att en gärning skall bedömas efter de bestämmelser som gällde när gärningen företogs om detta leder till ett bättre resultat för den som berörs. Vad sedan angår lagen om rikets mynt som föreslås bli upphävd finns det till denna lag Övergångsbestämmelser som hänför sig till äldre bestämmelser och som alltjämt har kvar viss betydelse. Punkten 3 i dessa övergångsbestämmelser föreskriver att äldre bestämmelser alltjämt gäller i fråga om omräkning av äldre myntsorter. Denna bestämmelse gör således att kontinuiteten med äldre svenska myntsystem bevaras. De svenska författningarna om mynt har i århundraden konstruerats på det sättet att man med stöd av givna lagbestämmelser kan räkna om äldre myntsorter till dagens mynt. Alltjämt bör därför en regel finnas om att äldre bestämmelser skall gälla vid omräkning av äldre myntsorter. Fjärde punkten i övergångsbestämmelserna till myntlagen gäller guldmynt och innebär att äldre bestämmelser fortfarande skall tillämpas när det i någon författning hänvisas till bestämmelser om guldmynt. Sedan myntlagen infördes 1970 har ytterligare några bestämmelser om guldmynt fallit bort i svensk lagstiftning (se t.ex. numera sjölagen 192 och 193 §§). Men alltjämt finns några sådana bestämmelser kvar. Det finns därför anledning att ha kvar den nu berörda bestämmelsen om guldmynt. Punkten 5 i övergångsbestämmelserna till myntlagen föreskriver att ettöresmynt, tvåöresmynt och femöresmynt som präglats med stöd av 1873 års myntlag upphör att vara lagligt betalningsmedel den l juli 1972. Enligt punkten 6 är däremot andra mynt som präglats med stöd av nämnda lag alltjämt lagligt betalningsmedel. De nämnda bestämmelserna bör enligt kommitténs mening fortfarande gälla.

10.4 Förslaget till lag om upphävande av lagen (1982: 1158)

om riksgäldskontoret

Härigenom föreskrivs att lagen (1982: 1158) om riksgäldskontoret skall upphöra att gälla den ljuli 1989.

l. De som var ledamöter i fullmäktige vid utgången av juni 1989 skall före den 15 oktober 1989 till riksdagen avge berättelse över förvaltningen under det föregående budgetåret. 2. Befogenheten att åtala brott skall bedömas enligt den upphävda lagen om, när handlingen företogs, för åtal gällde förutsättning som efter lagens upphävande inte längre är föreskriven.

Kommitténs förslag om att riksgäldskontoret från den l juli 1989 skall överföras till regeringen innebär att lagen (1982:1158) om riksgäldskontoret föreslås bli upphävd vilket bör ske genom en särskild lag. I övergångsbestämmelserna till denna lag föreslås i punkten l att fullmäktige

270 Specialmotivering till författningsförslagen

skall avge berättelse över förvaltningen under det sista budgetåret som riksgäldskontoret hörde till riksdagen. I enlighet med allmänna straffrättsliga principer skall den begränsning i åtalsrätten som gäller f.n. finnas kvar för handling som företogs före lagens upphävande. Detta anges i punkten 2.

10.5 Förslaget till lag för riksgäldskontoret

För samtliga lån och garantier som riksgäldskontoret ombesörjer är staten ansvarig.

Även när riksgäldskontoret överförts till regeringen svarar staten för de lån och andra förbindelser som ingås av riksgäldskontoret. Emellertid blir den interna befogenheten beroende av om de aktuella åtagandena ryms inom det lånebemyndigande som riksdagen beslutat eller om det finns ett bemyndigande från regeringen. För att t.ex. utländska långivare inte skall behöva vara osäkra på om riksgäldskontoret faktiskt har erforderliga bemyndiganden bör på ett tydligt sätt ges en garanti för att staten svarar för alla låneåtaganden m. m. som riksgäldskontoret gör, oavsett om kontoret faktiskt haft befogenhet att göra åtagandet eller inte. I denna lag slås därför fast att staten är ansvarig för samtliga lån och garantier som riksgäldskontoret ombesörjer.

10.6 Förslaget till lag om ändring i lagen (RFS 1968: 8) om

revision av riksdagsförvaltningen

5 § Utöver den kontroll som riksdagens revisorer skall utöva enligt lagen (1974: 1036) med instruktion för riksdagens revisorer skall revisorerna för varje avslutat räkenskapsår granska riksbankens tillstånd, styrelse och förvaltning. Revisorerna skall därvid särskilt tillse att riksbankens organisation av och kontroll över bokföringen samt medels- och värdeförvaltningen är tillfredsställande. Revisorerna skall avge en särskild berättelse till riksdagen senast den l5 mars över revisionen av riksbanken. Berättelsen skall innehålla uppgift angående omfattningen av den av revisorerna verkställda granskningen, ställningstagande till riksbankens resultat- och balansräkningar samt uttalande huruvida revisorerna anser att ansvarsfrihet bör beviljas fullmäktige.

Revisorerna skall senast den 15 november 1989 till riksdagen avge en särskild berättelse över revisionen av riksgäldskontoret.

I detta lagrum föreslås en utökad skyldighet för riksdagens revisorer avseende granskningen av riksbankens verksamhet. Revisorerna föreslås sålunda bli ålagda att ta ställning till riksbankens resultat- och balansräkningar. Bakgrunden till förslaget behandlas närmare i den allmänna motiveringen, avsnitt 8.1.2. Genom förslaget som innebär att riksgäldskontoret överförs till regeringen föreslås också att riksdagens revisorers granskningsskyldighet av riksgäldskontoret slopas.

SOU 1986: 22 Specialmotivering till författningsförslagen 271

Riksgäldskontoret föreslås bli överfört till regeringen vid utgången av budgetåret 1988/89. Revisorerna skall därför avge särskild berättelse avseende verksamheten under detta budgetår, vilket är innebörden av övergångsbestämmelsen till förevarande paragraf.

10.7 Förslaget till lag om ändring i lagen (1982: 1255) om

författningssamlingar för riksdagens förvaltningskontor och

riksbanken

7 § Av riksbanken beslutade författningar skall kungöras i RBFS. Dock får författningar som är av särskilt allmänt intresse kungöras i Svensk författningssamling.

I denna paragraf ges enligt kommitténs förslag möjlighet för riksbanken att kungöra sådana författningar som är av särskilt allmänt intresse i Svensk författningssamling. Sådana författningar kungörs f. n. på detta sätt genom beslut av regeringen. Exempel på de författningar som avses är föreskrifter om utformningen av sedlar och mynt samt beslut om diskontoförändring.

10.8 Förslaget till lag om ändring i lagen (1984: 665) om arvo-

den m. m. för uppdrag inom riksdagen, dess myndigheter

och organ

I denna lag föreslås ett borttagande av bestämmelser om arvode till vissa uppdragstagare. Bakgrunden härtill är förslagen om att riksgäldskontoret skall bli en myndighet under regeringen och att uppdraget som deputerad i riksbanksfullmäktige skall slopas samt att valutastyrelsen skall ha en ändrad sammansättning. Dessutom införs ordningen att riksbankschef och vice riksbankschef inte skall ha särskilt arvode för att de i tjänsten är fullmäktig resp. suppleant för fullmäktig. Lönen till dessa tjänstemän förutsätts fastställas med beaktande härav. Fråga om särskilt arvode för vice ordförande i riksbanksfullmäktige kan prövas i annat sammanhang.

10.9 Förslaget till lag om ändring i lagen (1974: 922) om kre-

ditpolitiska medel

De ändringar som föreslagits i denna lag hänger samman med kommitténs förslag om att bestämmelserna om kassakrav skall överföras till den nya riksbankslagen.

10.10 Förslaget till lag om ändring i valutakommitténs för-

slag till ny valutalag

Ändringsförslaget, som berör 6 § i valutakommitténs förslag till ny valuta-

lag, avser endast hänvisningen till den nya riksbankslagen.

272 Specialmotivering till författningsförslagen

10.11 och 10.12 Förslagen till lag om ändring i föräldrabal-

ken och i lagen (1924: 322) om vård av omyndigs värdehand-

lingar

De ändringar som föreslagits innebär att riksbanken inte längre skall ha som uppgift att till förvar ta emot omyndigas värdehandlingar. Ordet riksbanken har därför slopats i 15 kap. 8 § föräldrabalken och i 1 § lagen (1924:322) om vård av omyndigs värdehandlingar.

10.13 Förslaget till lag om ändring i inkassolagen (1974: 182)

Enligt kommitténs förslag skall riksbanken inte bedriva inkassoverksamhet. Orden Sveriges riksbank som ingår i 2 och 13 §§ inkassolagen (1974: 182) har därför slopats i dessa lagrum.

10.14 Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen

(1980: 100)

8 kap. 8 § Sekretess gälleri riksbankens kassarörelse, valutahandel, lånerörelse. betalningsutjämning samt handel med värdepapper och i riksgäldskontorets upplåningsverksamhet för uppgift om enskilds ekonomiska förhållanden. Sekretess gäller i annan av myndighet bedriven upplåningsveksamhet eller affärsmässig utlåningsverksamhet för uppgift om enskilds affärs- eller driftförhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Har uppgift, för vilken sekretess gäller enligt andra stycket, lämnats till annan myndighet, gäller sekretessen också där. Sekretessen gäller dock inte, om uppgiften ingår i beslut av den mottagande myndigheten. I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.

Enligt paragrafens nuvarande lydelse föreskrivs att sekretess gäller i riksbankens bankrörelse. till ändringsförslaget är att rubriken

Bakgrunden

bankrörelse inte finns med i den föreslagna riksbankslagen. Kommittén har emellertid inte i sak velat åstadkomma någon förändring av sekretessskyddet i den verksamhet som riksbanken även i fortsättningen skall bedriva och som f. n. är skyddad av sekretess. På grund härav föreslås att den verksamhet som berörs särskilt anges i lagtexten.

Särskilt yttrande

av ledamoten Tobisson I min reservation till statsskuldspolitiska kommitténs delbetänkande (SOU 1984: 89) framhölljag. att om riksgäldskontoret skulle ges ändrad ställning, borde det bli ett verk under finansdepartementet. En sådan förändring kunde dock enligt min mening inte bli aktuell förrän riksbanken uppnått en mer självständig ställning i förhållande till regeringsmakten. Kommitténs föreliggande förslag stärker utan tvivel riksbankens oberoende. I den riktningen verkar främst ändringarna i sättet att utse ordförande i riksbanksfullmäktige och riksbankschefen. Jag hade kunnat tänka mig att gå längre i avpolitisering av riksbanken. t. ex. genom att för fullmäktiges ledamöter införa längre mandatperioder och successiv förnyelse, men jag är tillfredsställd med de steg som nu tas. Beträffande riksbankens ändamål kunde det i lagen ha utsagts att uppgiften är att värna kronans inre och yttre värde. Jag noterar emellertid att det i motivtexten klargörs att riksbanken vid utformningen av sina åtgärder bör fästa särskilt avseende vid pris- och växelkursstabilitet. När riksgäldskontoret blir en myndighet under regeringen. förutsätter jag att dess karaktär av ett smidigt fungerande specialorgan för statsskuldspolitiken renodlas.

18- 16-233

1 Riksbankens mål

Bilaga

Riksbankens förvaltning ska kännetecknas av god service, hög effektivitet och goda arbetsförhållanden. Ett viktigt medel för att höja effektiviteten i verksamheten är ökad samverkan mellan de olika enheterna i banken.

För riksbankens verksamhet gällerföljande inriktning E] Riksbankens ska svara för utgivningen och försörjning av sedlar och mynt samt verka för ett effektivt betalningssystem. Riksbanken ska därvid - behov tillmötesgå postverkets och bankernas av betalningsmedel av rimlig kvalitet och till fastställd servicenivå utan avgift samt ha en god beredskap för extraordinära förhållanden. främja betalningssystem som ger låga totalkostnader och som fyller rimliga säkerhetskrav.

El Riksbankens ska föra kredit- och valutapolitik inom ramen för den allmänna ekonomiska politiken. Riksbanken ska därvid - vidta åtgärder som bidrar till inre och yttre balans i samhällsekonomin, - administrera valutaregleringen så att den stöder kredit- och valutapolitiken, - inom ramen för valutapolitiken placera valutareserven så att kraven på säkerhet, likviditet och förräntning tillgodoses i nämnd ordning.

E] Riksbanken ska övervaka kredit- och valutamarknaderna. Riksbanken ska därvid - en nära kontakt med kredit- och valutamarknaderna samt upprätthålla deras institutioner, - samverka med bankinspektionen och andra offentliga organ, - av det finansiella och vid behov verka för en sund utveckling systemet vara beredd att ingripa för att säkra dess stabilitet.

El Riksbanken ska i övrigt fullgöra de uppgifter som åligger en centralbank eller som statsmakterna beslutar om.

Fastställd av fullmäktige den 6juni 1985.

2 i några Bilaga Ledningsorganisation

utländska centralbanker

I denna bilaga beskrivs den institutionella uppbyggnaden av ledningsorganisationen i åtta europeiska centralbanker, främst såsom denna återspeglas i gällande lagstiftning. Företrädare för kommittén har besökt sex av dessa centralbanker.

Danmark För Danmarks Nationalbank finns tre kontroll- och ledningsorgan. Dessa är representantskapet, bestyrelsen och direktionen. Representantskapet är bankens högsta beslutsorgan och sammanträder en gång per kvartal. Till dess uppgifter hör bl. a. att på förslag av bestyrelsen utse två direktörer i banken, att öva tillsyn över bankens ledning och att granska bankens räkenskaper. Representantskapet består av 25 medlemmar. Åtta av dessa är folketingsledamöter och väljs av folketinget, två utses av ekonomiministern och skall ha nationalekonomisk resp. juridisk utbildning och återstående 15 medlemmar skall ha ingående insikt i näringslivsförhållanden. Vid utseendet av dessa medlemmar, som görs av det samlade representantskapet, skall eftersträvas en allsidig näringsrepresentation innefattande även de anställda och olika landsdelar. Varje år avgår och väljs tre av dessa medlemmar i representantskapet. Medlemmarna i representantskapet utses för en period av fem år. Ordförande och vice ordförande utses för ett år åt gången. Bestyrelsen sammanträder varje månad och skall hålla sig underrättad om viktigare sidor av bankens verksamhet. Bestyrelsen utgörs av sju medlemmar från representantskapet. Av dessa är två de med nationaleko-

nomisk resp. juridisk utbildning som utses av ekonomiministern. Övriga

fem väljs för ett år av representantskapet bland dettas medlemmar. Bestyrelsen väljer själv ordförande och vice ordförande, men valen skall godkännas av ekonomiministern. Direktionen utövar den dagliga ledningen av banken och kan uppdra åt enskild direktör att fatta beslut på visst område. Direktionen består av tre medlemmar. En av direktörerna utses av regeringen och är ordförande i

direktionen. Denne är bankens chef. Övriga två direktörer utses av repre-

sentantskapet på förslag av bestyrelsen. Förordnandena löper tills vidare, men direktör måste ansöka om avsked när han fyller 70 år. Direktör kan avskedas av regeringen eller av representantskapet.

278 Bilaga 2 SOU |986: 22

En viktig funktion utövas av den Kungl. Bankkommissarien, som är ekonomiministern. Han leder förhandlingarna vid representantskapets sammanträden och har möjlighet att delta i bestyrelsens möten. Beslut av långtgående karaktär får bestyrelsen inte fatta utan att bankkommissarien är på plats. Han fastställer också reglemente för nationalbanken. När direktionen önskar ändra diskontot skall den meddela detta till bankkommissarien och finansministern. Dessa har rätt att delta i överläggningarna. Enligt valutalagen är det regeringen som beslutar om viktigare valutapolitiska frågor. Besluten fattas dock efter konsultation med nationalbanken.

Finland För Finlands Bank finns två kontroll- och ledningsorgan. Dessa är bankfullmäktige och direktionen. Bankfullmäktige sammanträder minst en gång i månaden. Det ankommer på fullmäktige att bl. a. bestämma diskontoränta och räntesatser för övriga krediter, besluta om upptagande av utländsk kredit, lämna verksamhetsberättelse till riksdagens bankutskott och besluta om ansvarsfrihet för direktionen. Fullmäktige lämnar även förslag till regeringen om person som av republikens president bör utses till direktör och medlem av direktionen. Bankfullmäktige är nio till antalet och utses av riksdagen för riksdagens valperiod, dvs. fyra år. Förordnandena kan inte återkallas. Tre av fullmäktige är ordinarie och fungerar som ett arbetsutskott. Bankfullmäktige utser en av de ordinarie fullmäktige till ordförande. Bankfullmäktiges verksamhet granskas inte av riksdagen. Direktionen utövar den dagliga ledningen av banken. Direktionen består av sex medlemmar vilka utnämns av republikens president efter förslag av bankfullmäktige och regeringen. Chefsdirektören är ordförande i direktionen och är bankens chef. Förordnandena som direktör är inte tidsbegränsade och kan inte återkallas. Avgång skall dock ske vid uppnådd pensionsålder. Särskilda regler gäller för beslut om valutans yttre värde. Regeringen skall ta ställning till förslag från bankfullmäktige om ändring av valutans yttre värde. Fullmäktige fattar sitt beslut på grundval av förslag från bankens direktion. Regeringen kan endast acceptera eller förkasta fullmäktiges förslag.

Norge Beskrivningen i det följande av norska institutionella förhållanden baseras på den nya lag om Norges Bank som beslutades 1985. Centralbankens högsta organ är representantskapet och huvudstyrelsen. Representantskapet har tillsyn över banken och vakar över att den följer gällande regler samt fastställer bankens årsredovisning. Representantskapet består av femton ledamöter som väljs av stortinget för fyra år. Vart annat år avgår sju resp. åtta ledamöter. Bland ledamöterna väljer stortinget ordförande och vice ordförande för två år. Återval kan ske men den sammanlagda förordnandetiden får vara högst tolv år. Ledamot får inte utöva sin funktion efter det att han fyllt 70 år. Regeringsmedlemmar och stortingsledamöter kan inte ingå i representantskapet.

Bilaga 2 279 SOU 1986: 22

utför de och rådgivande uppgifterna. Den

Huvudstyrelsen verkställande

leder bankens verksamhet och förvaltar dess medel. Huvudstyrelsen besom utses av Konungen. Regeringsmedlemmar och står av sju medlemmar kan inte ingåi huvudstyrelsen. Centralbankschefen och stortingsledamöter vice centralbankschefen är heltidsanställda och skall vara ordförande resp. vice ordförande i huvudstyrelsen. Förordnandena är på sex år och omför-

ordnande till samma kan ske för ytterligare sex år. Övriga fem

uppdrag ledamöter utses för fyra år. Vart annat år avgår två resp. tre medlemmar. Omförordnande kan ske till en samlad period av tolv år. Ledamot av huvudstyrelsen får inte utöva sin funktion efter det han fyllt 70 år. Centralbankschefen leder bankens administration och genomför beslutakan ge centralbankschefen fullmakt att avgöde åtgärder. Huvudstyrelsen ra ärenden som det eljest ankommer på huvudstyrelsen att avgöra. Beträffande viktigare penningpolitiska beslut bör noteras att Konungen beslutar om kursordningen för valutan och om ändringar i dess växelkurs. har huvudansvaret för räntepolitiken. Dessutom gäller att Regeringen banken skall rådgöra med regeringen innan den fattar beslut av särskild vikt. kan även ge föreskrifter och fatta beslut om bankens Konungen verksamhet.

Förbundsrepubliken Tyskland

finns två beslutsorgan, nämligen central- För den Tyska Förbundsbanken bankrådet och direktionen. Centralbankrådet sammanträder varannan vecka och bestämmer vilken som skall föras. Rådet fattar t.ex. beslut om penning- och kreditpolitik räntesatser vid utlåning till banker, minimireserver för bankerna och riktlinjer för marknadsoperationer. I centralbankrådet ingår Förbundsbankens ordförande och vice ordförande samt ordförandena i de elva delstatscentralbankerna. Företrädare för regeringen har rätt att delta i rådets överoch kan begära att beslut skjuts upp i två veckor. Ordförandena läggningar i delstatscentralbankerna utses för åtta år av Förbundsrepublikens president efter nominering av Förbundsrådet (ung. parlamentets första kammalämnas av delstaterna efter konsultation med Förbundsbankre). Förslag en. Direktionen skall genomföra de beslut som fattas av centralbankrådet. Särskilt ankommer det på direktionen att bl. a. utföra valutatransaktioner och marknadsoperationer. I direktionen ingår bankens ordförande och vice ordförande åtta medlemmar som är tjänstemän i samt högst ytterligare banken. Samtliga nomineras av regeringen och utnämns av Förbundsrepublikens president. Regeringen rådgör med banken innan förslag lämnas. Förordnandena är på åtta år. Ordföranden och vice ordföranden i centralbankrådet och i direktionen är Förbundsbankens chef resp. vice chef. Beträffande valutafrågor gäller att förbundsregeringen avgör frågor om vilken valutaregim som skall tillämpas samt vilken mittkurs och Variationssom skall gälla i ett system med fasta växelkurser. Större intermarginal ventioner på valutamarknaden gör Förbundsbanken i samråd med regeringen.

280 Bilaga 2 SOU l986: 22

Schweiz

För den Schweiziska Nationalbanken finns fyra ledningsorgan. Dessa är bolagsstämman, bankrådet, bankutskottet och direktionen. Nationalbanken är ett aktiebolag med flera ägare. Dessa håller bolagsstämma en gång om året varvid de bl.a. utser en revisionskommitté, tar ställning till bankens årsredovisning och dispositionen av bankens vinst. Vidare utser bolagsstämman l5 ledamöter av bankrådet. Bolagsstämman, som inte har något inflytande på penningpolitiken, sammanträder under ordförandeskap av ordföranden i bankrådet. Bankrådet övar allmän tillsyn över bankens verksamhet och samman-

träder en gång i kvartalet. lâankrådet har 40 ledamöter varav 15 väljs av

bolagsstämman och resterande 25, ordföranden och vice ordfö-

inklusive

randen, utses av regeringen. Förordnandena löper på fyra år. Högst fem får vara parlamentsledamöter och högst fem ledamöter av kantonsregeringar. Bankrådet utser ett antal av bankutskottets ledamöter. Bankutskottet sammanträder en gång i månaden och övar på delegation från bankrådet den närmare tillsynen och kontrollen över bankens ledning. Bankutskottet består av ordföranden och vice ordföranden i bankrådet samt ytterligare åtta ledamöter som väljs av bankrådet. Direktionen, som består av tre medlemmar jämte ställföreträdare, utövar den verkställande ledningen av bankens verksamhet. Dessa utses av regeringen på förslag av bankrådet för en tid av sex år. Bland direktionens medlemmar utser regeringen ordförande och vice ordförande. Regeringen och Nationalbanken skall informera varandra innan beslut som har väsentlig konjunkturpolitisk och monetär betydelse fattas. Avstâmning av avsedda åtgärder skall ske.

Storbritannien

Bank of England är ett bolag vars aktier förvaltas av ñnansministeriet. Bankens högsta organ är bankstyrelsen som består av ordförande, vice ordförande och ytterligare 16 ledamöter. Fyra av de sistnämnda är heltidsarbetande direktörer i banken. Styrelsemedlemmarna utses av drottningen på rekommendation av premiärministern efter konsultation med finansministern. Ledamot av bankstyrelsen får inte vara minister, parlamentsledamot eller inneha tjänst som finansieras med medel som anslås av parlamentet. Tolv av styrelseledamöterna har bakgrund i industri, handel, bankverksamhet eller fackföreningsrörelse. Styrelsen sammanträder en gång varje vecka och har bildat ett antal arbetsutskott för olika frågor. Den fattar inte penningpolitiska beslut utan blir informerad därom i efterhand. Styrelsen ägnar sig i första hand åt administrativa frågor i vid bemärkelse. Ordföranden och vice ordföranden förordnas för fem år medan övriga styrelseledamöter utses på fyra år. Av de 16 styrelseledamöterna avgår fyra varje år. Omförordnande kan ske. Den verkställande ledningen utövas av ordföranden, vice ordföranden och de fyra direktörerna. Ordföranden är bankens chef. I Storbritannien beslutar regeringen om penningpolitikens och inriktning närmare utformning. Finansministern är i lag bemyndigad att efter veder-

SOU l986: 22 Bilaga 2 281

börliga konsultationer med banken lämna sådana direktiv han finner nödvändiga med hänsyn till det allmännas intresse. Viktigare valutafrågor avgörs av regeringen.

Nederländerna För den Nederländska Banken finns fem lednings- och kontrollorgan. Dessa är bolagsstämman, tillsynsrådet, bankrådet, direktionen och den kunglige kommissionären. Banken är ett aktiebolag vars aktier ägs av staten. Ordinarie bolagsstämma hålls en gång om året under ledning av bankens ordförande (chef). Stämman utser ledamöterna i tillsynsrådet. Vid bolagsstämman lämnar bankens ordförande en omfattande årsrapport om bl.a. den ekonomiska utvecklingen och situationen. Tillsynsrådet sammanträder några gånger varje år och skall vaka över hur ledningen av bankens affärer utövas samt fastställa balans- och resultaträkning. Dessutom skall rådet medverka i vissa administrativa beslut. Rådet består av tolv ledamöter som utses av bolagsstämman på förslag av tillsynsrådet och bankrådet gemensamt. Förordnandena löper på fyra år varvid tre ledamöter avgår varje år. Omval kan ske. Bankrådet möts minst sex gånger per år och har 17 medlemmar. Den kunglige kommissionären är ordförande. Vidare ingår fyra ledamöter från tillsynsrådet vilka även utses av detta. Härutöver ingår tolv ledamöter som utses av kronan (regeringen) på förslag av handelns, industrins, jordbrukets, arbetstagarnas och finansbranschens intresseorganisationer. Förordnandeperioden löper på fyra år och tre ledamöter avgår varje år. Omval kan ske. Vid bankrådets möten deltar med rådgivande funktion även representanter för fmansministeriet och tre andra ministerier samt bankens direktion. Bankens chef lämnar vid rådets möten rapport om den allmänna ekonomiska och finansiella situationen och om den policy som banken för. I övrigt behandlas frågor som väcks av ledamöterna. Bankrådet kan på eget initiativ lämna råd i ekonomisk-politiska frågor till finansministern. När tillsynsrådet och bankrådet har gemensamma möten leder ordföranden i tillsynsrådet dessa. Den kunglige kommissionären utnämns av kronan och skall på regeringens vägnar övervaka bankens affärer. Han har rätt att närvara vid bolagsstämmor och tillsynsrådets möten. Som nämnts är han dessutom ordförande i bankrådet. Kommissionären har också rätt begära erforderlig information från direktionen. Alla beslut om bankens verksamhet fattas av direktionen. Denna består av ordföranden, som är bankens chef, och tre till fem direktörer i banken. Antalet direktörer fastställs av direktionen och tillsynsrådet. Bankchefen utses på sju år av kronan. Direktionen och tillsynsrådet lämnar gemensamt två namnförslag. Kronan är inte bunden härvid. Direktörerna utses av kronan för sju år. Omförordnande kan ske. Direktionen och tillsynsrådet håller för vissa administrativa ändamål gemensamma möten. Enligt en särskild procedur får finansministern lämna sådana direktiv till bankdirektionen som behövs för att bankens policy skall bli ordentligt samordnad med regeringens penning- och finanspolitik. I frågor om den

282 Bilaga 2 SOU 1986: 22

nederländska valutans förhållande till andra valutor har i första hand

regeringen ansvar.

Frankrike För Frankrikes Bank finns flera lednings- och kontrollorgan. Dessa är guvernören, allmänna rådet, regeringens inspektör, nationella kreditrådet, rådgivande gruppen och tre organ med uppgifter avseende bank- och kreditinstitut. Banken är ett företag vars hela kapital sedan 1946 ägs av staten. Den nuvarande banklagen gäller sedan 1973 och innebär bl. a. att guvernörens ställning i förhållande till allmänna rådet stärkts och regeringen fått ett formellt större inflytande i allmänna rådet. Bankens verksamhet leds av guvernören. Han och två viceguvernörer, som biträder bankchefen, utses av regeringen för obestämd tid, men den underförstådda förordnandetiden har ansetts vara fem år med möjlighet till omförordnande. Den förste viceguvernören ersätter vid behov guvernören. I övrigt fördelar guvernören uppgifterna mellan viceguvernörerna. Vid förordnandet lovar guvernören statschefen att leda banken enligt lagar och förordningar och han lämnar presidenten årligen en redogörelse för bankens verksamhet. Guvernören är ordförande i allmänna rådet som sammanträder varannan vecka. Utöver guvernören och viceguvernörerna ingår i rådet nio ledamöter som regeringen utser för sex år samt en representant som väljs av bankpersonalen. Av de nio ledamöterna, som får vara högst 65 år, avgår tre vartannat år. Rådet fastställer diskontoränta och anger allmänna villkor för bankens verksamhet och överlägger om administrativa frågor. Rådet har delegerat till guvernören att besluta om interventioner på marknaden och om fastställande av räntesatser. Guvernören fastställer dagordningen för rådets möten och inget beslut i rådet är giltigt utan att guvernören ansluter sig till detsamma. Vid rådets möten deltar en inspektör och en suppleant för denne utsedda av regeringen. lnspektören har rätt att motsätta sig ett rådsbeslut. Frågan får då behandlas vid ett senare möte. I det nationella kreditrådet, som sammanträder ett par gånger om året, behandlas frågor om inriktning av penning- och kreditpolitiken. Kreditrådet lämnar varje år till statschefen och parlamentet en rapport om pengar och kredit samt om banksystemets funktion. Rådet har 53 ledamöter, ordförande är finansministern och vice ordförande är bankens guvernör. Ledamöterna utses av finansministern och representerar regeringen, parlamentet, lokala och regionala organ, näringslivet, arbetstagarorganisationer, kreditinstitut och ekonomisk sakkunskap. För att ge guvernören råd och upplysningar om situationen och utsikterna i olika delar av ekonomin har allmänna rådet inrättat en rådgivande grupp som sammanträder en gång i månaden. Guvernören är ordförande i gruppen som har 15 a 20 medlemmar som representerar industri, handel och jordbruk. Ledamöterna förordnas av allmänna rådet för tre år. En tredjedel av gruppen förnyas varje år. Under 1984 har inrättats tre nya organ med uppgifter avseende bankoch kreditinstituten. Dessa är kommittén för reglering av banker och

SOU 1986: 22 Bilaga 2 283

kommittén för kreditinstitut samt bankkommissionen. De två förstnämnda, som övertagit delvis motsvarande uppgifter från nationella kreditrådet, lämnar allmänna föreskrifter för banker och kreditinstitut resp. beviljar tillstånd att bedriva bankverksamhet. Bankkommissionen kontrollerar att lagar och villkor efterlevs. De tre organen har sex ledamöter. Finansministern är ordförande i bankkommittén, guvernören är ordförande i kreditin-

stitutkommittén och bankkommissionen. Övriga ledamöter utses av fi-

nansministern. Sekretariatsfunktionen för dessa organ fullgörs av tjänstemän i Frankrikes Bank. Finansministern ger banken instruktioner om det förhållande som skall gälla mellan den franska valutan och utländska valutor. Banken bidrar i beredningen av penningpolitiken och medverkar i genomförandet av den politik som beslutas av regeringen.

Statens offentliga 1986 utredningar

Kronologisk förteckning

_. . Översyn av rättegångsbalken2. Högsta domstolen och råttsbildningen.Ju. . Entreårigyrkesutbildning- riktlinjer.U. . Entreårigyrkesutbiidning- beskrivningar,förslag.U. . Bostadskommitténsslutbetänkande.Sammanfattning,Bo. . Bostadskommitténs slutbetänkande.Del 1.Bo.

äcøgøwämaum

. Bostadskomminénsslutbetänkande.Del2. Bo. . Militäraskyddsområden.Fö. Soliditetochskäligheti försäkringsverksamheten. Fi. . Ny Iönegarantilag.A. . Enklareskolförfattningar.Del 1.Sammanfattning,kommittéförslag.U. . Enklareskolförfattningar.Det2. Motiv m.m. U. . Datorer,sårbarhet,säkerhet.Fö. . Påfölidochbrott 1.Lagtextoch sammanfattning.Ju. . Påföljdoch brott 2. Motiv. Ju. . Påföljdochbrott 3. Bilagor.Ju. . Vâgartill effektivenergianvändning.I. . Framtidi samverkan.Dei1.C. . Framtidi samverkan.Del2.C. . Aktuellasocialtjänstfrågor.S. . Barnsbehovochföräldrarsrätt.S. . Barnsbehovochföräldrarsrätt.Sammanfattning.S. . Riksbankenochriksgäldskontoret.Fi.

Statens offentliga utredningar 1986

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Översynavrättegångsbalken 2.Högstadomstolenochrättsbildningen,[1] Påföljdoch brott 1.Lagtextoch sammanfattning.[13] Påföljdoch brott2. Motiv [14] Påföljdoch brott3. Bilagor[15]

Försvarsdepartementet Militäraskyddsområden.[7] Datorer,sårbarhet,säkerhet.[12]

Socialdepartementet Allmännasocialtjänstfrågor.[19] Barnsbehovochföräldrarsrätt. [20] Barnsbehovochföräldrarsrätt.Sammanfattning.[21]

Finansdepartementet Soliditetochskäiigheti försäkringsverksamheten. [B] Riksbankenoch riksgäldskontoret.[22]

Utbildningsdepartementet Entreårigyrkesutbildning- riktlinjer. [2] Entreårigyrkesutbildning- beskrivningar,förslag.[3] Enklare skolförfattningar.Del 1. Sammanfattning,kommittéförslag.[10] Enklareskolförfattningar.Del2. Motiv m.m. [11]

Arbetsmarknadsdepartementet Ny Iönegarantilag.[91

Bostadsdepartementet Bostadskommitténs slutbetänkande.Sammanfattning.[4] Bostadskommitténs slutbetänkande.Del1.[5] Bostadskommitténs slutbetänkande.Del2.[6]

lndustridepartementet Vägartill effektivenergianvändning.[16]

Civildepartementet Framtidi samverkan.Del1.[17] Framtidi samverkan.Del2. [18]

Anm. Siffrornainomklammerbetecknarutredningensnummeri denkronologiskaförteckningen,

tkuHUL. DLDL.

I

1986-04- 1 8

QfOçKHOLBg

.J

i

ISBN 91-38-09175-5

Allmänna ISSN 0375-250X

Förlaget