Ansvaret för valutapolitiken

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

å Statens offentliga utredningar f l997:l0 Finansdepartementet

Ansvaret

för

Valutapolitiken

Betänkande av

Utredningen om ansvaret För valutapolitiska frågor

Stockholm I997

ms

oâfçom

41m

Statens offentliga utredningar 1 997 : 10 Finansdepartementet

Ansvaret för

valutapolitiken

Betänkande av Utredningen om ansvaret för valutapolitiska frågor Stockholm 1997

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, pâ uppdrag av Regeringskansliets förvaltningskontor.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax: 08-690 91 91 Ordertel: 08-690 91 90

Svara på remiss. Hur och Varför. Statsrâdsberedningen, 1993. En liten broschyr underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. - som Broschyren kan beställas hos: Regeringskansliets förvaltningskontor Distributionscentralen 103 33 Stockholm Fax: 08-405 10 10 Telefon: 08-405 10 25

NORSTEDTS TRYCKERI AB ISBN 91-3 8-20494-0 Stockholm 1997 ISSN O375-25OX

Till Statsrådet och chefen för

Finansdepartementet

Genom beslut den 22 augusti 1996 bemyndigade regeringen chefen

för Finansdepartementet, statsrådet Erik Åsbrink, att tillsätta

en utredning med uppdrag att utreda ansvaret för valutapolitiska frågor. Med stöd av bemyndigandet förordnade statsrådet Åsbrink fr.0.m. den 2 september 1996 f.d. ställföreträdande generalsekreteraren i OECD Pierre Vinde som särskild utredare. Som sakkunnig i utredningen förordnades fr.0.m. den 2 september 1996 rådgivaren i Riksbanken Staffan Viotti. Från dag samma förordnades även hovrättsassessorn Inger Kalmerbom och departementssekreteraren Fredrik Nordström att experter biträda som utredningen. Fredrik Nordström entledigades expert den 19 som september. Samma dag förordnades departementsrådet Daniel Barr som expert. Att som sekreterare biträda kommittén förordnades rådmannen Ann-Christine Lindeblad fr.0.m. den 9 september 1996, departementssekreteraren Fredrik Nordström fr.0.m. den 20 september 1996 och ekonomen i Riksbanken Mikael Apel fr.0.m. den 7 oktober 1996. Utredningen får härmed överlämna sitt betänkande. Utredningsuppdraget är därmed slutfört.

Stockholm den 29 januari 1997.

Pierre Vinde

/ Mikael Apel

Ann-Christine Lindeblad

Fredrik Nordström

Innehåll

Förkortningslista . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Sammanfattning ll . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Summary 13 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Författningsförslag 15 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1 Utredningsuppdraget 23 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1 Bakgrund till uppdraget 23 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2 Utredningsdirektiven 25 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3 Utredningens arbete 26 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.4 Betänkandets disposition 27 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2 Svenska förhållanden 29 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1 Nuvarande ordning 29 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1.1 Inledning 29 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1.2 Ansvaret för penning- och valutapolitiken 30

2.2 Regeringens och riksdagens uttalanden 1995 1996 35 - 2.3 Viktiga valutapolitiska beslut 1970 1996 38 - . . . . . . . 2.3.1 De faktiska beslutsprocessema vid viktiga

valutapolitiska beslut 1970-1996 40 . . . . . . 2.3.2 Sammanfattande bedömning 45 . . . . . . . . .

3 Målkonilikter och trovärdighetsproblem 47 . . . . . 3.1 Samband mellan penning- och valutapolitik 48 . . . . . 3.1.1 Penningpolitik under rörlig växelkurs 48 . . 3.1.2 Penningpoltik under fast växelkurs 49 . . . . . 3.1.3 Potentiella målkonflikter 51 . . . . . . . . . . . . . 3.2 Penningpolitikens trovärdighetsproblem 53 . . . . . . . . 3.2.1 Trovärdighetsproblemet 54 . . . . . . . . . . . . . 3.2.2 Metoder att hantera trovärdighets-

problemet 56 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6 Innehåll

Utländska förhållanden 61 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1 Allmänt 61

4.2 Belgien och Luxemburg 61 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3 Danmark 62 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.4 Finland 63

4.5 Frankrike 64 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.6 Grekland 65 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.7 Irland 65

4.8 Italien 66 . . . . . . . . - - - . . . . - . . . . . . . - - . . . . . . . 4.9 Nederländerna 67 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.10 Portugal 67 . . . - - . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.11 Spanien 68 . . . . . . . . . - . . . . . . . . . . . . . . - . . . . . . . 4.12 Storbritannien 68 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.13 Tyskland 69 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.14 Österrike 70 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . l 5 Sammanfattande bedömning 70 . . . . . . . . . . . . . . . . .

Europeiska unionens valutapolitiska samarbete 73

Europeiska växelkursmekanismen ERM 73 . . . . . . . 5.1.1 Bakgrund 73 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1.2 Medlemskap i ERM, justering av central-

kurser och bandgränser 75 . . . . . . . . . . . . . . 5.1.3 Ansvarsfördelning mellan respektive

lands centralbank och regering 77 . . . . . . . . 5.2 Ekonomiska och monetära unionen EMU 77 . . . . . . 5.2.1 Ansvaret för valutapolitiken 81 . . . . . . . . . . 5.3 ERM 2 82 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.4 Sammanfattande bedömning 83 . . . . . . . . . . . . . . . . .

överväganden och förslag 87

. . . . . . . . . . . . . . . . . . Utgångspunkter 87 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.1.1 Riksbankens ansvar för valutapolitiken bestämmelser och praxis 88 . . . . . . . . . . . 6.1.2 Konsekvenserna av överenskommelsen i

Maastricht 91 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.1.3 Sambandet mellan valutapolitik och övrig

ekonomisk politik 94 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.1.4 Utländska förhållanden 97 . . . . . . . . . . . . . . 6.1.5 EMU:s tredje etapp 99 . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2 Slutsatser och förslag 101 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2.1 Ansvaret for penning- och valutapolitiken 102

6.2.2 Övergripande valutapolitiska frågor 104

. . . .

SOU 1997: 10 Innehåll 7

6.2.3 Hanteringen av målkonflikter mellan

penning- och valutapolitik 105 . . . . . . . . . . .

6.2.4 Övriga valutapolitiska frågor 108

. . . . . . . . . 6.2.5 Avslutande kommentar 11 1 . . . . . . . . . . . . . . 6.3 Formerna för lagreglering 112 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3.1 Inledning 112 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3.2 Fördelningen mellan grundlag och annan

lag 113 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3.3 Fördelningen mellan riksbankslagen och

annan lag 114 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7 Författningsförslag med kommentarer ll7 . . . . . . . 7.1 Förslaget till lag om ändring i regeringsformen 117 . . . 7.2 Förslaget till lag om ansvar för valutapolitiken 119 . . . 7.3 Förslaget till lag om ändring i lagen 1988:1385

om Sveriges riksbank 121 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.4 Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen

1980:100 124 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

Särskilt yttrande av sakkunnige Staffan Viotti 125 . . . . . . . . . .

Bilagor:

1 Kommittédirektiv 133 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Intervjuer 139 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Förkortningslista

Nedan följer de vanligaste förkortningama används i betänkansom det.

BIS Bank for International Settlements ECB Europeiska centralbanken

ECBS Europeiska centralbankssystemet

EG Europeiska Gemenskaperna EMI Europeiska monetära institutet EMS Europeiska monetära systemet EMU Ekonomiska och monetära unionen ERM Europeiska växelkursmekanismen EU Europeiska unionen G7 Group of seven USA, Japan, Tyskland, Frankrike,

Storbritannien, Italien och Canada

G10 Group of ten G7-länderna samt Belgien, Nederländerna,

Sverige och Schweiz

OECD Organisation for Economic Co-operation and Development

SOU Statens offentliga utredningar

Sammanfattning

Utredarens uppdrag har varit att, bl.a. mot bakgrund fördraget av om europeiska unionen EU-fördraget och förhållandena i övriga EUländer, föreslå de förändringar i svensk lagstiftning är som nödvändiga för att föra över ansvaret för övergripande valutapolitiska beslut från Riksbanken till regeringen samt att lämna förslag for att minska risken for en målkonflikt mellan penning- och valutapolitiken. Utredaren har hañ som utgångspunkt bl.a. att Riksbanken kommer att erhålla det i EU-fördraget angivna oberoendet och att den kommer att ha prisstabilitet som huvudmål för sin verksamhet. Som följd en av fördraget kan det för närvarande föreskrivna obligatoriska samrådet mellan regering och Riksbank i penningpolitiska frågor av större vikt inte bestå. Utredaren noterar att det i EU-fordraget fastställda prisstabilitetsmålet för penningpolitiken också blir restriktion för övrig ekoen nomisk politik, inklusive valutapolitiken. Utredaren konstaterar vidare att de viktigare valutapolitiska besluten under de senaste 25 åren i sak fattats eller godkänts av regeringen även de formella besluten tagits riksbanksom av fullmäktige. Det kan också konstateras att det yttersta för ansvaret valutapolitiken i övriga EU-länder normalt ligger på regeringarna och i den europeiska valutaunionen på ministerrådet. Mot denna bakgrund föreslår utredaren i huvudsak

att ansvaret för valutapolitiken också formellt överförs från Riks- banken till regeringen, dock att beslut om Sveriges anslutning till valutaunionen enligt regeringsformen skall fattas riksdagen; av att till de övergripande frågor bör beslutas regeringen hör - som av val av växelkursregim samt val centralkurs och bandbredd vid av regimer med fast växelkurs; att regeringens beslut i valutapolitiska frågor skall tas på initiativ av eller efter samråd med Riksbanken, varvid regeringen inte får åsidosätta det för penningpolitiken fastställda målet, vilket förutsätts bli prisstabilitet;

12 Sammanfattning

Riksbanken skall anmäla till regeringen om föreslagna att valutapolitiska beslut eller den förda valutapolitiken sätter målet

för penningpolitiken i fara. Sådana anmälningar skall kunna

offentliggöras Riksbanken utan hinder av sekretesslagen; av

övriga valutapolitiska åtgärder samt genomförandet av den

att fastställda valutapolitiken alltjämt skall ankomma på Riksbanken; regeringen får utfärda allmänna riktlinjer för valutapolitiken att vid flytande växelkurs;

prisstabilitetsmålet normalt skall överordnat växelkurs-

att vara målet samt den målkonflikt kan uppstå i extrema situationer då det att som -

inte är rimligt att prisstabilitetsmålet skall ha företräde får lösas

regeringens möjlighet att föreslå riksdagen att genom lag genom föreskriva att växelkursmålet tillfälligt skall vara överordnat

prisstabilitetsmålet.

Utredaren understryker vikten konstant dialog mellan regering av en och Riksbank i syfte att utveckla och bibehålla en samsyn om den ekonomiska politiken. De föreslagna bestämmelserna om initiativrätt för Riksbanken, samråd med Riksbanken före regeringens beslut om i valutapolitiska frågor och rätten för Riksbanken att offentliggöra om sin åsikt den att den föreslagna eller förda valutapolitiken om anser

sätter i fara prisstabilitetsmålet bör minimera risken för konflikter

mellan penning- och valutapolitiken. Utredaren noterar vidare att vid ett svenskt deltagande i valutaunionen kommer behörigheten att besluta om valutapolitiken att övergå till Ekofm-rådet där Sverige normalt företräds av finansministern. Slutligen understryker utredaren att den situation som nu kan förutses efter den 1 januari 1999, så länge inte Sverige deltar i valutaunionen, sammanlagt innebär en kraftig förstärkning av

Riksbankens ställning både i penningpolitiskt och i valutapolitiskt

hänseende jämfört med tidigare förhållanden.

SOU 1997: 10

Summary

The mandate of the Commission has been to propose the changes needed Swedish legislation order to transfer the responsibility

for major exchange rate policy decisions from the Central Bank the

Riksbank to the Government. This mandate has been given to the

Commission in view of the Swedish commitments under the Treaty on European Union and relevant legislation and provisions in other EU Member States. The Commission has also been asked to submit proposals which could reduce the risk of conflicts between monetary and exchange rate policies. A starting point for the Commission has been, inter alia, that the Riksbank will become independent accordance with the EU treaty and that will have price stability as its primary objective. Furthermore, as a consequence of the provisions of the Treaty, the present provision for mandatory Consultation with the Government by the Riksbank on major issues of monetary policy cannot be maintained. The Commission notes that the price stability objective for monetary policy stipulated the EU Treaty will also become a restriction on other aspects of economic policy, including exchange rate policy. The Commission further notes that during the past 25 the years more important exchange rate policy decisions have essentially been taken or approved by the Government, even the formal decisions have been taken by the Board of Governors of the Riksbank. In addition, the ultimate responsibility for exchange rate policy in other EU Member States normally rests with the Government and, the European Monetary Union, with the Ministerial Council. Based on the above, the Commision°s proposals include:

that responsibility for exchange rate policy be transferred form- ally from the Riksbank to the Government, although the decision about Swedens participation the currency union accordance with the Constitution to be decided by the Swedish parliament; that major decisions which should be taken by the Government include the choice of exchange rate regime and, within ñxed exchange rate regimes, decisions concerning central rates and fluctuation bands; i

14 Summary SOU 1997: 10

that decisions by the Government on exchange rate policy shall be taken on the initiative of or after Consultation with the Riksbank, and that the Government its decisions may not disregard the objective of monetary policy, which expected to be price stability; that the Riksbank shall report to the Government where proposed exchange rate policy decisions will conflict or implemented exchange rate policy conflicts with the objective of monetary policy. The Riksbank may publish such reports without hindrance of the Official Secrets Act; that other exchange rate policy measures and the implementation of stipulated exchange rate policy shall continue to be entrusted to the Riksbank; that the Government may formulate general orientations for exchange rate policy under a floating exchange rate regime; that the price stability objective shall normally take precedence over the exchange rate objective; that extreme situations, where deemed unreasonable that price stability should have precedence, the conflict between price stability and exchange rate policy will have to be resolved by temporary special legislation enacted by Parliament on proposal of the Government.

The Commission stresses the importance of a continual dialogue between the Government and the Riksbank with the aim of developing and maintaining a shared view on economic policy. The proposed provisions concerning the right for the Riksbank to initiate exchange rate policy decisions, about consultations with the Riksbank prior to Government decisions on exchange rate policy questions and about the right for the Riksbank to publish its opinion where considers that the proposed or implemented exchange rate policy conflict with the price stability objective, should minimise the risk for conflicts between monetary and exchange rate policy. The Commission further notes that, Sweden participates in the currency union, the authority to determine exchange rate policy will be transferred to the Ecoñn Council, where Sweden normally represented by the Minister of Finance. Finally the Commission emphasises that the situation which can now be foreseen after 1 January 1999, so long as Sweden does not participate the currency union, will mean a significant strengthening of the position of the Riksbank respect of both monetary and exchange rate policy compared with the previously prevailing conditions.

Författningsförslag

1 Förslag till Lag om ändring i regeringsformen

Härigenom föreskrivs i fråga om regeringsformen

dels att det skall införas en ny paragraf, 9 kap. 11 följande av lydelse, dels att 9 kap. 12 § skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

9kap. 1J§

Regeringen har ansvaret för valutapolitiken. Närmare bestämmelser meddelas i lag.

l2§

Riksbanken är rikets centralbank Riksbanken är rikets centralbank med ansvar för valuta- och kre- med för penningpolitiken. ansvar ditpolitik. Den skall också främja Den skall också främja ett säkert ett säkert och effektivt och effektivt betalningsväsende. betalningsväsende.

Riksbanken är myndighet under riksdagen. Riksbanken förvaltas åtta fullmäktige. Sju fullmäktige väljes av av

riksdagen. Dessa väljer för en tid fem år fullmäktig,

av en som samtidigt skall vara chef för Riksbanken. De fullmäktige valts som av

Regeringsformen omtryckt 1994:1483

16 Författningsförslag

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

riksdagen väljer inom sig ordförande. Denne får utöva annat uppdrag eller inneha tjänst inom Riksbankens ledning. Bestämmelser riksdagens val fullmäktige, om Riksbankens ledning i övrigt om av samt om dess verksamhet meddelas i riksdagsordningen och annan lag. Fullmäktig som riksdagen vägrar ansvarsfrihet är därmed skild från sitt uppdrag. De fullmäktige som valts av riksdagen får skilja ordföranden från uppdraget ordförande och den som är fullmäksom tig och chef för Riksbanken från hans uppdrag.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1999

F örfattningsförslag 17

2 till

Förslag

för

Lag om ansvar valutapolitiken

Härigenom föreskrivs följande.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1§

Regeringen har enligt 9 kap. 11 § regeringsformen ansvaret för valutapolitiken. Regeringen skall på initiativ

av eller efter samråd med Riks-

banken bestämma det system som skall gälla för att fastställa kronans värde i förhållande till utländska valutor växelkurssys-

tem samt bestämma om tillämp-

ningen av detta system. Regeringen får därvid inte åsidosätta det för penningpolitiken fastställda målet.

2§

Riksbanken har ansvaret för att löpande genomföra den av regeringen beslutade valutapolitiken och har därvid rätt att vidta åtgärder enligt vad som föreskrivs i lagen 1988: 1385 Sveriges om riksbank.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1999

18 F örfattningsförslag

3 Förslag till Lag om ändring i lagen 1988:1385 om

Sveriges riksbank

Härigenom föreskrivs att 10 och 41 lagen 1988:1385 om Sveriges riksbank skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4§

Riksbanken har enligt 9 kap. 12 § Riksbanken har enligt 9 kap. 12 § regeringsformen ansvar för regeringsformen för ansvaret valuta- och kreditpolitik. Den penningpolitiken. Den skall ockskall också främja ett säkert och så främja ett säkert och effektivt effektivt betalningsväsende. betalningsväsende.

10§

Riksbanken skall bestämma det Inom för de regeringen ramen av system som skall gälla för att med stöd lagen för av om ansvar fastställa kronans värde i förhål- val utapolitiken 1900: 000 fattalande till utländska valutor samt de besluten har Riksbanken de bestämma tillämpningen valutapolitiska uppgifter och om av rätt detta system. att vidta de åtgärder som anges i denna lag. Riksbanken skall anmäla till regeringen om växelkurspolitiken

sätter i fara det för penningpoli-

tiken fastställda målet. Riksbanken får besluta att offentliggöra sådana anmälningar.

Av fullmäktige avgörs Av fullmäktige

avgörs frågor föreskrifter frågor föreskrifter om som om som riktar sig till enskilda, riktar sig till enskilda,

1 Senastelydelse 1995:969

F örfattningsförslag 19

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

frågan fastställande av frågan om fastställande av om

arbetsordning samt andra viktiga- arbetsordning samt andra vikti

frågor Riksbankens orga- re frågor om Riksbankens orgare om nisation och arbetsformer, nisation och arbetsformer, frågor systemet för att beom stämma kronans värde i förhållande till andra valutor, frågor riktlinjer för förvalt- 3.frågor om riktlinjer för förvaltom ningen de tillgångar ningen av de tillgångar som anav som ani 11 gesi 11 ges frågor viktigare internatio- 4.frågor viktigare internatioom om nella kreditavtal, nella kreditavtal, frågor diskonto och frågor om diskonto och om om om räntevillkor vid ut- och inlåning räntevillkor vid ut- och inlåning enligt 18 § första stycket samt enligt 18 § första stycket samt villkor vid utlåning enligt 18 § villkor vid utlåning enligt 18 § andra stycket, andra stycket, frågor viktigare rekom- frågor om viktigare rekomom mendationer till eller överens- mendationer till eller överenskommelser med kreditinstitut, kommelser med kreditinstitut, frågor kassakrav och sär- frågor om kassakrav och särom skild avgift när kassakrav inte skild avgift när kassakrav inte uppfylls, uppfylls, frågor räntevillkor på sta- frågor om räntevillkor på staom tens konto, tens konto, 10. frågor förvärv aktier frågor om förvärv av aktier om av eller andelar enligt 24 och andelar enligt 24 11 viktigare frågor om ackord, 10. viktigare frågor om ackord, . avskrivning, nedsättning eller avskrivning, nedsättning eller eftergift fordran, eftergift av fordran, av 12. frågor upprättande 11. frågor om upprättande av om av

personalforteckning, beslut personalforteckning, om beslut

om i 37 § samt tillsätt- som avses i 37 § samt om tillsättsom avses om ande tjänster riksbanks- ande av tjänster som riksbanksav som direktör, avdelningschef eller direktör, avdelningschef eller regionchef, regionchef, 13. frågor skiljande från an- 12. frågor om skiljande från anom anställning än provanställ- nan anställning än provanställnan ning eller om skiljande från upp- ning eller om skiljande från uppdrag eller disciplinansvar, drag eller om disciplinansvar, om åtalsanmälan, avstängning eller åtalsanmälan, avstängning eller läkarundersökning, läkarundersökning,

20 F örfattningsförslag

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

14. frågor om vilken personal 13. frågor vilken personal om och vilka uppdragstagare som och vilka uppdragstagare som skall åläggas anmälningsskyldig- skall åläggas anmälningsskyldighet enligt 38 § andra stycket, het enligt 38 § andra stycket, 15. övriga frågor som enligt den- 14. övriga frågor som enligt denna eller annan lag skall avgöras na eller annan lag skall avgöras av fullmäktige, samt fullmäktige, samt av 16. frågor som fullmäktige finner 15. frågor som fullmäktige finner vara av större vikt eller som riks- vara av större vikt eller rikssom bankschefen hänskjuter till full- bankschefen hänskjuter till fullmäktige. mäktige.

Ärenden inte skall avgöras fullmäktige avgörs rikssom av av bankschefen. I den mån sådana ärenden inte är det slag att de av behöver prövas av riksbankschefen, får de avgöras av annan tjänsteman enligt vad som anges i arbetsordningen eller i särskilda beslut.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1999

SOU 1997: 10 F örfattningsförslag 21

4 Förslag till Lag om ändring i sekretesslagen 1980:100

Härigenom föreskrivs att 1 kap. 3 § sekretesslagen 1980:100

skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3kap. 1§

Sekretess gäller hos regeringen, Riksbanken och Riksgäldskontoret för uppgift som angår rikets centrala finanspolitik, penningpolitik eller valutapolitik, om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas uppgiften röjs. Har uppgift, för om vilken sekretess gäller enligt vad nu har sagts, lämnats till annan myndighet, gäller sekretessen också hos den myndigheten. Trots vad som sägs i första stycket får Riksbanken offentliggöra uppgifter enligt vad som föreskrivs i 10 § andra stycket lagen 1988:1385 om Sveriges riksbank.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tio år.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1999

Lagen omtryckt 1992:1474

L áñátá hä L

1 Utredningsuppdraget

1.1 Bakgrund till uppdraget

Förutsättningarna för penning- och valutapolitiken har förändrats i flera avseenden under de senaste 10-15 åren. Den tidigare

regleringspolitik bedrevs på kredit- och valutamarknadema

som förlorade successivt sin effektivitet. Regleringarna har efter hand ersatts med styrmedel som via marknaderna påverkar räntor och valutakurser. Denna utveckling avspeglar i hög grad en internationell trend. Penning- och valutapolitiken bedrivs således idag på oreglerade finansiella marknader där den ekonomiska politiken är föremål för en kontinuerlig utvärdering. Parallellt har det skett en internationell utveckling i riktning mot ett mer långsiktigt perspektiv i penningpolitiken. En del i denna process har varit att öka centralbankemas oberoende. Den nya riksbankslagen, som trädde i kraft i januari 1989, innebar att Riksbankens roll som ansvarigt organ under riksdagen för kreditoch valutapolitik preciserades och renodlades. Genom lagen har Riksbanken självständig ställning. Exempelvis innebär getts en mer den att riksbanksñxllmäktiges ordförande inte längre utses av regeringen och att riksbankschefens mandatperiod inte längre sammanfaller med riksdagens. Enligt förarbetena till riksbankslagen, prop. 1986/87:l43 40, dock en självklarhet att riksbankss. anges som fullmäktiges ställningstagande i policyfrågor skall överensstämma med den ekonomiska politiken i övrigt. I förarbetena till den nuvarande regeringsformen prop. 1973:90 354 uttalas att det får s. förutsättas att, liksom hittills, den kredit- och penningpolitik som Riksbanken bedriver samordnas inom ramen för den av regeringen förda ekonomiska politiken. Mot denna bakgrund ansågs det inte ändamålsenligt att slå fast ett Verksamhetsmål i riksbankslagen då målen för den ekonomiska politiken förutsågs kunna ändras över tiden. Enligt prop. 1986/872143 finns det i den nuvarande lagstiftningen flera olika sätt varigenom regeringen och riksdagens majoritet kan påverka Riksbankens verksamhet. Det finns dels ett lagstadgat krav på att Riksbanken inför viktigare penningpolitiska

24 Utredningsuppdraget

beslut skall samråda med av regeringen utsett statsråd, dels möjen lighet för riksdagen att lämna preciserade anvisningar i t.ex. penningpolitiska frågor. Dessutom fullmäktiges parlamentariska ger sammansättning riksdagsmajoriteten en majoritet i riksbanksfullmäktige. De senaste decenniemas ekonomiska forskning har i kombination med praktiska erfarenheter lett fram till slutsatsen oberoende att en centralbank med ett klart angivet mål kan bidra till att trovärdigheten för möjligheten att uppfylla detta mål ökar. Ett likartat synsätt var också en utgångspunkt i direktiven till Riksbanksutredningen. I dessa angav regeringen:

Det finns starka skäl som talar för att penning- och valutapolitiken inte bör användas för kortsiktig stabiliseringspolitik. Penning- och valutapolitiken bör istället inriktas på långsiktiga mål såsom begränsning inflationstalden och/eller av en fast växelkurs.

Dessa tankar har även utgjort grund för den institutionella utfonnningen av den Ekonomiska och monetära unionen, EMU, och av stadgan för det europeiska centralbankssystemet, ECBS. Den europeiska centralbanken, ECB, kommer att få hög grad en av oberoende och ett klart angivet prisstabilitetsmål. För att möjliggöra en gemensam penningpolitik fastställer EU-fördraget att medlems-

ländernas centralbankslagstiftning skall harmoniseras och de

ge nationella centralbankerna ett större och oberoende, framför ansvar allt vid utformningen av penningpolitiken. Sveriges EU-inträde har

därför förändrat förutsättningarna för penning- och valutapolitiken

och möjligheterna att samordna dessa politikområden med den övriga ekonomiska politiken. I och med att Riksbanken kommer att delta i ECBS oavsett om Sverige deltar i valutaunionen eller inte finns det anledning att se över Riksbankens ansvarsområde och formerna för samordning. Ministerrådet kommer att ha för euro-områdets valutapoliansvar tiska beslut gentemot icke EU-länder initiativrätten är förbemen hållen ECB och kommissionen. Beslut rörande växelkursrelationer mellan euron och EU-valutor står utanför valutaunionen kommer som dock att fattas i ordning även innefattar centralen annan som bankerna. Enligt EU-fördraget skall medlemsländerna behandla valutapolitiken som en fråga gemensamt intresse. För närvarande av sker valutasamarbetet inom för det Europeiska monetära ramen systemet, EMS. I övriga EU-länder är det regeringama i huvudsak har det som yttersta ansvaret för valutapolitiska frågor. Genom att dessa frågor

Utredningsuppdraget 25

behandlas i EU-organ där regeringarna är representerade kan det vara ändamålsenligt att se över den svenska ansvarsfördelningen på det valutapolitiska området.

1.2 Utredningsdirektiven

Enligt direktiven, som återfinns i bilaga skall utredningen

föreslå de grundlagsändringar och övriga lagändringar som krävs för att ge regeringen ansvaret för övergripande valutapolitiska beslut, kartlägga hur det nationella ansvaret för valutapolitiska frågor i detalj är fördelat mellan regering och centralbank i andra EUländer och hur relationerna mellan regering och centralbank är utformade i dessa länder i valutapolitiska frågor samt föreslå hur relationerna mellan regeringen och Riksbanken bör utformas när det gäller valutapolitiken och lämna förslag i syfte att minska risken för en målkonflikt mellan penning- och valutapolitiken.

Direktiven är tydliga i det avseendet att det inte är utredningens primära uppgift att klargöra huruvida det är lämpligt att överföra ansvaret för övergripande valutapolitiska beslut från Riksbanken till regeringen. Frågeställningen är dock svår att undvika då utredningen samtidigt har att fastställa gränsdragningen mellan dessa övergripande beslut och övriga valutapolitiska beslut. Det framgår av direktiven att frågan skall belysas ur flera pespektiv. I direktiven nämns valutapolitikens vikt bland övriga ekonomiska politikområden. Det är därför viktigt att belysa samspelet mellan valutapolitik och övrig ekonomisk politik och möjligheterna att samordna dessa politikområden. I valet av ansvarsfördelning mellan regeringen och Riksbanken måste de fördelar som en hög grad av samordning medför och de fördelar som kan uppnås genom att delegera ett begränsat ansvar till Riksbanken vägas mot varandra. Utformningen av beslutsprocessen påverkar möjligheter att undvika målkonflikter. En annan dimension som direktiven belyser är den juridiska/statsvetenskapliga. Avtal om växelkurssystem kan utgöra mellanstatliga överenskommelser. Detta har betydelse för rollfördelningen mellan regering, riksdag och Riksbanken. Regeringsformen reglerar denna rollfördelning. Frågor som rör växelkurssamarbete som grundar sig på överenskommelser med annan stat eller mellanfolklig

26 Utredningsuppdraget SOU 1997: l O

organisation kan falla under olika paragrafer. I 9 kap. 12 § regeringsformen anges att det är Riksbanken för valuta- och som ansvarar kreditpolitik. Samtidigt anger 10 kap. 1 § regeringsforrnen att det är regeringen som är behörig att ingå överenskommelse med annan stat eller mellanfolklig organisation. En tredje aspekt som direktiven belyser är att Sveriges medlemskap i EU påverkar ansvarsfördelningen för penning- och valutapolitiken. Som tidigare nämnts kommer en stor del av de valutapolitiska besluten att fattas i organ där Sverige företräds av finansministern. Ansvarsfördelningen och de inhemska beslutsprocesserna bör vara ändamålsenligt utformade för att inte Sveriges förhandlingsposition inom EU-samarbetet skall försvåras.

1.3 Utredningens arbete

Utredningen inledde sitt arbete i september 1996. Under ett första skede inhämtades uppgifter om det nationella ansvaret för valutapolitiska frågor i övriga EU-länder. Dessa uppgifter har inhämtats genom att utredningen besökt centralbanker och finansdepartement i Finland, Danmark, Frankrike, Tyskland, Storbritannien, Belgien och Nederländerna. Information om övriga EU-länders lagstiftning och hur om denna tillämpas inhämtades via de svenska ambassadema. Utredningen har också besökt kommissionen och ministerrådets sekretariat i Bryssel och Europeiska Monetära Institutet, EMI, i Frankfurt för att inhämta synpunkter på och tolkningar EUav fördraget och stadgan för ECBS. Vidare har utredningen hañ överläggningar med experter i Bank for International Settlements, BIS, i Basel och i OECD. På ett tidigt stadium gjordes en genomgång ansvarsfördelningav en i den svenska lagstiftningen och den historiska bakgrunden till denna. I detta sammanhang inhämtades även material hur om beslutsprocesserna sett ut i praktiken vid tidigare viktiga valutapolitiska beslut genom intervjuer med nyckelpersoner varit eller är som verksamma inom Riksbanken, regeringen och regeringskansliet. Utredningen har också tagit del fullmäktiges protokoll och av regeringens pressmeddelanden. Utredningen har inhämtat erfarenheter och synpunkter från företrädare för Riksbanken, däribland riksbankschefen och riksbanksfullmäktiges ordförande, tidigare riksbankschefer och finansministrar, samt företrädare för riksdagspartierna. Därutöver har rad intervjuer en i Sverige och utomlands genomförts med personer med bred kunskap,

SOU 1997: 10 Utredningsuppdraget 27

både praktisk och teoretisk, inom såväl penning- och valutapolitik som övrig ekonomisk politik. Utvecklingen på det penning- och valutapolitiska området inom EU och konsekvenserna härav har redovisats i en rad offentliga dokument. Utredningen har därför inte funnit anledning att närmare diskutera alla aspekter inom detta område, utan valt att koncentrera framställningen till de delar av utvecklingen inom EU som är av relevans för ansvarsfördelningen rörande valutapolitiken. Sveriges deltagande i EU innebär att Riksbanken kommer att utgöra en del av ECBS då detta upprättas. Det innebär att det övergripande verksamhetsmålet för Riksbanken bör vara detsamma som för ECBS, dvs. prisstabilitet, även om detta inte är ett traktatsmässigt krav innan Sverige deltar i valutaunionen. Utredningen har som utgångspunkt för sitt arbete antagit att Sverige är bundet av EU-fördraget och bl.a. de krav som det ställer på Riksbankens oberoende. Dessa frågor ligger visserligen utanför utredningens uppdrag men de har inte desto mindre betydelse för frågan om hur ansvaret för valutapolitiken bör fördelas. I detta betänkande har därför utredningen förutsatt att de övriga lagändringar rörande Riksbanken som följer av Sveriges deltagande i EU genomförs i samband med en förändring av ansvaret för valutapolitiska frågor. Utredningen har haft fem sammanträden.

1.4 Betänkandets

disposition

I kapitel Svenska förhållanden, beskrivs den nuvarande ansvarsfördelningen rörande valutapolitiska beslut. Här redovisas även aktuella utredningar och förarbeten. Vidare redovisas riksdagens och regeringens uttalanden i frågan under de senaste åren. Slutligen presenteras de viktigare valutapolitiska besluten efter 1970 och en beskrivning av hur den faktiska beslutsprocessen gått till. I kapitel Målkonflikter och trovärdighetsproblem, redovisas samspelet mellan penning- och valutapolitik och svårigheterna att separera dessa. Problemställningama kring målkonflikter belyses och trovärdighetsproblematiken beskrivs. I kapitel Utländska förhållanden, redovisar utredningen hur ansvarsfördelningen mellan regering och centralbank är utformad i övriga EU-länder. Avslutningsvis sammanfattas de olika utformningar av beslutsordningen länderna valt. som I kapitel Europeiska unionens valutapolitiska samarbete, beskrivs det nuvarande samarbetet inom EMS. EMS kommer att

28 Utredningsuppdraget

ersättas av valutaunionen för de länder som bedöms klara de nödvändiga villkoren för att ingå i denna. Bakgrunden till och innebörden av EMU beskrivs i avsnitt 5.2. De länder som inte deltar i valutaunionen kommer att kunna knyta sina valutor till euron i ett system som kallas ERM 2 och som kommer att ersätta det nuvarande ERM. De övergripande karaktärsdragen för ERM 2 presenteras i avsnitt 5.3. Slutligen analyseras EU-fördraget och dess olika tolkningar mot bakgrund av de konsekvenser dessa kan ha för fördelningen av ansvaret för valutapolitiken i Sverige.

I kapitel Överväganden och förslag, redovisar utredaren sina

slutsatser och förslag. Avsikten är att kapitlet skall kunna läsas fristående varför en del av materialet i de tidigare kapitlen återfinns även här. Först beskrivs hur den reella beslutsprocessen gestaltat sig de senaste decennierna. Sedan redovisas de restriktioner som utredaren finner avgörande för förslaget. Därefter följer utredarens slutsatser och förslag. Kapitlet avslutas med en genomgång av lämplig utformning av lagregleringen.

Kapitel 7 innehåller F örfattningsförslag med kommentarer.

2 Svenska förhållanden

2.1 Nuvarande ordning

2.1.1 Inledning

Sveriges Riksbank grundades år 1668 och är världens äldsta centralbank. Den har sitt ursprung i den s.k. Palmstruchska banken grundades år 1657. Alltsedan Riksbankens tillkomst har den som varit underställd riksdagen. Bankens självständighet och oberoende ställning gentemot regeringsmakten har i många sammanhang framhållits och även om bankens konstitutionella ställning vid flera tillfällen varit föremål för diskussion och överväganden har det vid i stort sett varje tillfälle uttalats och bedömts att det krävs starka skäl för att förändra ett förhållande som bestått i över 300 år. Den nuvarande riksbankslagen 1988 års riksbankslag - 1988:1385, som tillkom efter förslag av Statsskuldspolitiska kommittén SOU 1986:22 Riksbanken och Riksgäldskontoret innebär att Riksbankens oberoende och ställning har stärkts ytterligare något, bl.a. genom att regeringen fråntagits rätten att utse ordförande

i riksbanksfullmäktige. Det är numera riksbanksfullmäktige som utser

riksbankschefen och dennes mandatperiod har förlängts från tre till fem år. Det är vidare riksdagen som beslutar om ansvarsfrihet för fullmäktige, inklusive riksbankschefen, i fråga om förvaltningen av Riksbanken. Endast om riksdagen vägrar ansvarsfrihet kan en fullmäktig skiljas från sitt uppdrag. Riksbankschefen kan därutöver när som helst skiljas från sitt uppdrag genom beslut av de ledamöter i fullmäktige som valts av riksdagen. Riksbanksutredningen har i sitt betänkande, SOU 1993:20 Riksbanken och prisstabiliteten, föreslagit förändringar i bl.a. nu berörda avseenden, syñande till att ytterligare stärka Riksbankens ställning och öka dess oberoende. För en närmare redogörelse för Riksbankens historik och för dess nuvarande ställning, organisation och funktioner kan hänvisas bl.a.

till Statsskuldspolitiska kommitténs och Riksbanksutredningens

ovan nämnda betänkanden. Vidare kan hänvisas till Tillsynsutredningens

30 Svenska förhållanden

betänkande SOU 1991:2 Finansiell tillsyn. Nedan kommer endast kortfattat att beröras de bestämmelser som är centrala när det gäller valutakompetensen och uppgiñema som följer med denna.

2.1.2 Ansvaret för penning- och valutapolitiken

I 9 kap. 12 § regeringsformen anges att Riksbanken är rikets centralbank med ansvar för valuta- och kreditpolitik. En erinran om att det är Riksbanken som har det formella ansvaret i dessa frågor återfinns i 4 § riksbankslagen. I båda lagrummen anges också att Riksbanken skall främja ett säkert och effektivt betalningsväsende. Någon uttrycklig bestämmelse som anger målet för Riksbankens penningoch valutapolitiska verksamhet finns däremot inte. Riksbanksutredningen har föreslagit att en sådan bestämmelse införs som ett nytt andra stycke i 4 § med lydelsen Målet för Riksbankens verksamhet skall vara att värna penningvärdet. I 10 § riksbankslagen stadgas att Riksbanken skall bestämma det system som skall gälla för att fastställa kronans värde i förhållande till utländska valutor samt bestämma om tillämpningen av detta system. Av 41 § första stycket 3 p framgår att sådana frågor skall avgöras av fullmäktige i Riksbanken. Innan Riksbanken fattar beslut av större penningpolitisk vikt skall dock enligt 42 § samråd ske med det statsråd som regeringen bestämmer, vanligtvis finansministern. Endast om samråd inte kan komma till stånd och det finns synnerliga skäl får Riksbanken besluta utan samråd. Av 10 kap. 1 § regeringsformen framgår att överenskommelse med annan stat eller med mellanfolklig organisation ingås av regeringen. Växelkurssamarbete som grundar sig på överenskommelse med annan stat kan alltså falla under både denna bestämmelse och 9 kap. 12 § regeringsformen. Riksbanksutredningen föreslog att det förhållandet att det är regeringen som ingår avtal med annan stat och mellanfolklig organisation skulle framgå även av riksbankslagen så att det inte uppkommer någon tveksamhet i denna fråga. Utredningen föreslog att sådan bestämmelse införs ett en som

nytt andra stycke i 10 § riksbankslagen se SOU 1993:20 s. 32.

Riksbankens övriga uppgifter och befogenheter såvitt avser valutapolitiken framgår av 11-16, 22 och 22b riksbankslagen. I 9 § anges Riksbankens övergripande uppgift att följa utvecklingen på valuta- och kreditrnarknaderna samt vidta erforderliga penningpolitiska åtgärder. Det har emellertid alltid varit underförstått att en samordning sker så att det inte uppstår konflikter i förhållande till den av regeringen förda finanspolitiken, vilket motiverats med att

Svenska förhållanden 31

det är regeringen som har ansvaret för den övergripande ekonomiska

politiken se bl.a. prop. med förslag till regeringsform och riksdags-

ordning 1973:90 s. 354. Enligt vad ovan framgått är ett krav på samråd inför viktigare penningpolitiska beslut numera lagfåst i 42 § riksbankslagen. Av l 1 § framgår att det ankommer på Riksbanken att i valutapolitiskt syfte hålla tillgångar i utländsk valuta, utländska fordringar och guld. Här regleras alltså Riksbankens uppgift att hålla och förvalta valutareserven. I 12 § anges vissa av Riksbankens befogenheter när det gäller denna förvaltning. Vad regleras är köp, försäljning och som förmedling av tillgångar som kan ingå i reserven samt rättigheter och skyldigheter som anknyter till sådana tillgångar. Riksbanken kan också i valutapolitiskt syfte ge ut egna skuldebrev i utländsk valuta för sådana ändamål som anges i 1 § andra stycket lagen 1988:1387 om statens upplåning, nämligen för att tillgodose Riksbankens behov av valutareserv. 13 § anger Riksbankens roll i det internationella finansiella samarbetet. Sålunda får Riksbanken ta upp utländsk kredit och kredit i utländsk valuta, bevilja kredit till annan centralbank och Internationella valutafonden, bevilja kredit inom ramen för verksamheten i BIS samt bevilja kredit för EU:s system för medelfristigt finansiellt stöd. När det gäller krediter till andra internationella fmansorgan som Sverige är medlem i samt slutande av avtal med annan än centralbank om långsiktiga låneåtaganden krävs riksdagens medgivande. Efter sådant medgivande får Riksbanken också av egna medel tillskjuta insatskapital i Internationella valutafonden. Att Riksbanken får förvärva de särskilda dragningsrätter tillkommer Sverige som genom deltagandet i Internationella valutafonden och att det åligger Riksbanken att fullgöra de skyldigheter som följer av Sveriges deltagande i systemet framgår av 14 Vidare följer av 15 § att Riksbanken får verka som förbindelseorgan i förhållande till internationella finansorgan som Sverige är medlem 16 § reglerar Riksbankens befogenhet att ta emot och göra insättningar i valuta eller guld från andra stater, mellanstatliga organ och bankinrättningar samt ingå avtal om skyldigheter och rättigheter som anknyter till insättningar. 22 § anger bl.a. Riksbankens rätt att från kreditinstitut och andra företag under Finansinspektionens tillsyn erhålla uppgifter för att kunna följa utvecklingen bl.a. på valutamarknaden. Slutligen reglerar 22b § frågor om valutahandelstillstånd. Den gällande lydelsen av 4 10 § och 42 § fick sin utformning 1988 och grundades på Statsskuldspolitiska kommitténs förslag. I sitt betänkande SOU 1986:22 anförde kommittén i fråga valutapolitiom ken bl.a. följande.

32 Svenska förhållanden

Valutapolitiken kan kortfattat beskrivas som regler och åtgärder som syftar till att styra växelkursen för kronan. När en metod väljs för att bestämma värdet på den svenska valutan i förhållande till andra valutor innebär detta även att en av de viktigaste förutsättningarna ges för kreditpolitiken och kanske även för den samlade ekonomiska politiken. Valutapolitiken i vid mening kan i huvudsak delas i uppgifter som hänger samman med att bestämma värdet av den svenska valutan, att förvalta valutareserven, att delta i internationellt valutasamarbete samt att hantera valutaregleringsfrågor.

I fråga om ordningen för att bestämma värdet på den svenska valutan diskuterade kommittén vilket organ, Riksbanken eller regeringen, skulle fatta beslut. Det uttalades att den erfarenhet som vunnits som i Sverige inte gav anledning att ändra den rådande ordningen som innebär att Riksbanken fattar beslut om den valutaregim som skall gälla samt beslut om riktvärde och tillåten avvikelse inom den rådande regimen. Därefter konstaterade kommittén att även om Riksbanken skall vara den myndighet som i formell mening beslutar i nämnda frågor måste besluten ses i ett vidare sammanhang främst med hänsyn till den stora betydelse som en växelkursförändring har för den ekonomiska politiken i stort. Kommittén fann mot denna bakgrund att det är nödvändigt att besluten fattas efter samråd med regeringen och konstaterade att denna ordning har rått i modern tid. Kommitténs förslag innebar alltså endast en kodifiering av gällande praxis. Det konstaterades i sammanhanget att frågor om växelkursregim, riktvärdet på valutan och de gränser inom vilka detta värde får variera alltid bör anses vara frågor av större penningpolitisk vikt och därför alltid omfattas av det samrådsförfarande som skrevs i 42 § riksbankslagen. I propositionen 1986/872143 s. 43 underströk föredragande statsrådet betydelsen av att samrådet även fortsättningsvis kunde ske i fria former, informellt och med flexibilitet. Han uttalade emellertid också rörande valutakompetensen:

Skulle Sverige som stat framdeles ingå en överenskommelse om valutasystemet med en annan stat eller en internationell organisation behöver bestämmelsen om denna befogenhet ändras. Den kan däremot fortsätta att gälla om Sveriges riksbank träffat överenskommelser om valutasystem med andra centralbanker. Beslut på detta område utgör i allmänhet sådant viktigare penningpolitiskt beslut skall föregås samråd som av med företrädare for regeringen.

Svenska förhållanden 33

Nuvarande förhållanden är alltså sådana att Riksbanken har det formella ansvaret för beslut rörande valutapolitiken och självständigt fattar besluten i viktiga frågor, t.ex. frågor om växelkurssystem, men har en skyldighet att samråda med regeringen. Hur det i praktiken förhållit sig diskuteras i avsnitt 2.3. Frågan om fördelningen av ansvaret för valutapolitiken ingick inte uttryckligen i Riksbanksutredningens uppdrag och utredningen diskuterade inte frågan mera ingående. Utredningen konstaterade att Riksbanken har det fulla formella ansvaret för växelkurspolitik och växelkursregim samt anförde att det inte heller i praktiken torde vara korrekt att beskriva förhållandena så att det är regeringen som har huvudansvaret för en växelkursförändring, dvs. beslut om devalvering och revalvering, trots att det verkar råda enighet om att det var den tillträdande regeringen som hade huvudansvaret för devalveringen 1982. Utredningen hänvisade därvid till att beslutet 1992 att låta kronan flyta fattades av Riksbanken både formellt och i praktiken. Utredningen anförde därtill som sin mening att det från trovärdighetssynpunkt inte heller vore lämpligt att regeringen har huvudansvaret för växelkursförändringar utan att detta liksom valutapolitiken vid flytande växelkurs borde ligga inom Riksbankens kompetensområde, inte bara formellt utan även i praktiken. Utredningen anförde vidare att Riksbankens ansvar för växelkursregimen får ses som en konsekvens av beslutanderätten beträffande växelkurspolitiken och att det inte går att dra någon klar skiljelinje mellan växelkursregim och växelkurspolitik. Samtidigt uttalade dock utredningen att det kan göras gällande att beslut om växelkursregim har en räckvidd som sträcker sig utöver vad som kan ligga i ett mål för Riksbanken att försvara penningvärdet. Utredningen underströk i sammanhanget att ett sådant ställningstagande kan beröra mellanstatliga förbindelser där andra regeringar är motparter och angav som exempel härpå valutasamarbetet inom EG och den planerade valutaunionen. Utredningen uttalade att detta är frågor för regering och riksdag jfr ovan beträffande utredningens förslag till förtydligande i detta avseende genom en bestämmelse i riksbankslagen. I några av remissyttrandena över Riksbanksutredningens betänkande togs frågan om ansvaret för valutapolitiken upp. Riksbanksfullmäktige delade utredningens synpunkter och tillade i fråga om internationella överenskommelser att utredningens förslag inte hindrar att Riksbanken, liksom hittills, ingår avtal om bl.a. växelkurssystem med andra centralbanker och att detta kan ha stor betydelse för Riksbankens möjlighet att uppfylla prisstabilitetsmålet och därmed för Riksbankens trovärdighet i den inhemska politiken. Fullmäktige ansåg därför att det fanns starka skäl att regeringen skulle åläggas en

2 17-0154

34 Svenska förhållanden

skyldighet att samråda med Riksbanken inför eventuella internationella överenskommelser växelkurssystem så att prisom stabilitetsmålet blir erforderligt beaktat. Ledamöterna Allan Larsson och Birgitta Johansson reserverade sig och anförde att Riksbanken har en så stark ställning att ett framtida medlemskap i EG innebär att befogenheter när det gäller internationella överenskommelser om valutaregim måste föras över från Riksbanken till regeringen.

LO avstyrkte på samtliga punkter utredningens förslag att

om överlåta hela ansvaret för penning- och valutapolitiken på från en regering och riksdag självständig Riksbank och att detta skulle angav innebära att vissa typer ekonomisk politik i framtiden skulle bli av omöjlig att genomföra även om det skulle finnas stöd hos riksdagsen majoritet eftersom de nödvändiga instrumenten skulle saknas.

TCO anförde att man inte kunde acceptera arbetsfördelning

en mellan regering och Riksbank Riksbanken exklusiv rätt att som ger besluta om valutapolitiken, inte minst därför att det i ett demokratiskt

land måste vara möjligt för befolkningen att på något sätt utkräva ansvar av den som beslutar ekonomisk-politiska åtgärder

om av avgörande betydelse för individerna. TCO uttalade att det endast är i undantagsfall som centralbanker oinskränkt makt över valutages politiken och föreslog att regeringen och Riksbanken gemensamt skulle fastställa system för att bestämma kronans värde i förhållande till utländska valutor att det yttersta ansvaret för valutapolitiken men skulle ligga hos regeringen. Vidare skulle regeringen och Riksbanken gemensamt bestämma riktlinjerna för tillämpningen växelkursav systemet medan Riksbanken självständigt skulle handha vårdnaden om kronans värde i det dagliga arbetet. Lars Wohlin anförde bl.a.: Det kan inte rimligt att beröva vara en regering med bred parlamentarisk bas varje inflytande över penningoch valutapolitiken. Detta gäller framför allt vid strategiska valutapolitiska beslut. En regering är politiskt ansvarig för den ekonomiska politik som förs. En felinriktad penning- och valutapolitik kan få stora skadeverkningar på ekonomin för vilka regeringen får bära det

politiska ansvaret. En oberoende riksbanksfullmäktige behöver dock

inte ta något för konsekvenserna sin politik. Lars Wohlin ansvar av

anförde också att beslutet om devalvering 1977 då Sverige samtidigt

lämnade det s.k. ormsamarbetet fundamental del den var en av borgerliga regeringens politik för att häva kostnadskrisen skapats som

1973-1976 samt att beslutet devalvering 1982 föranlett

om var av att den nytillträdande regeringen eller mindre offentligt deklarerat mer

en önskan om en stor devalvering. Svenska Fondhandlareföreningen anförde i sitt yttrande

att Riksbanken även fortsättningsvis borde ha den centrala rollen och det

Svenska förhållanden 35

avgörande ansvaret för penning- och valutapolitikens utformning och genomförande. I EMU-utredningens nyligen avgivna betänkande SOU 1996:158 s. 144 diskuteras frågan om ansvarsfördelningen rörande valutapolitiken. Utredningens slutsats är att Riksbanken liksom tidigare bör ansvara för såväl penning- som valutapolitiken. I betänkandet anförs följ ande:

Att överföra ett större ansvar för valutapolitiken till regeringen skapar oklarhet om Riksbankens möjligheter att själv-

ständigt bedriva penningpolitiken detta gäller särskilt valet av

växelkursregim och fastställandet av centralkurser inom t.ex. ERM. Det vore särskilt olyckligt i ett läge då vi ställer oss utanför den monetära unionen och därför riskerar att möta allvarliga trovärdighetsproblem. Att denna oklarhet som oña kritiseras i den internationella diskussionen på området finns -

i andra länder och i Maastrichtfördraget kan inte utgöra något

skäl att införa den också i Sverige.

2.2 Regeringens och riksdagens uttalanden

1995 1996

-

Riksbanksfullmäktiges förslag angående långsiktiga internationella låneåtaganden, 1994/95.RB2

Inför Sveriges anslutning till EU föreslog riksbanksfullmäktige att riksdagen skulle lämna sitt medgivande för Riksbanken att ingå långsiktiga internationella låneåtaganden i samband med Sveriges anslutning till EMS och avtalet från den 9 februari 1970 om upprättande av ett kortfristigt monetärt stöd. Fullmäktige föreslog vidare att Riksbankens möjligheter att bevilja krediter till centralbanker utan att riksdagen behöver höras skulle förtydligas i riksbankslagen. Enligt skrivelsen skulle ett svenskt EMS-deltagande innebära att Riksbanken utan att vidare höra riksdagen skulle kunna ta ställning till ett eventuellt ERM-deltagande.

F inansutskottets betänkande, 1 994/95:F i U6

Utskottet poängterade värdet av ett fördjupat penning- och valutapolitiskt samarbete med andra länder. Utskottet delade fullmäktiges uppfattning att Riksbanken borde ansluta sig fullt ut till det regelverk

36 Svenska förhållanden

som EG-ländemas centralbanker upprätthåller sinsemellan. Utskottet anförde vidare att ett deltagande i EMS inte innebar något låneåtagande och att Riksbanken sålunda får ansluta sig till detta avtal utan riksdagens hörande. Ett deltagande i ERM skulle dock innebära bl.a. ett ömsesidigt åtagande att under vissa villkor ställa interventionskrediter till de deltagande centralbankernas förfogande. Därutöver förutsätter ett ERM-medlemskap att avtalet om kortfristigt monetärt stöd gäller för alla deltagande centralbanker. Utskottet tillstyrkte att riksdagen skulle lämna sitt medgivande för Riksbanken att ingå de låneåtaganden som är knutna till EMS-avtalet och avtalet om kortfristigt monetärt stöd:

Fullmäktige får därigenom möjlighet att i en framtid och sedan obalanserna i den svenska ekonomin rättats till ansluta kronan till växelkursmekanismen ERM om detta då bedöms lämpligt.

Med anledning av en motion från vänsterpartiet Fi26 som yrkade att ett beslut om deltagande i ERM borde fattas av riksdagen, inte av riksbanksfullmäktige, då det påverkar inriktningen av den ekonomiska politiken i övrigt, anförde utskottet att fullmäktiges förslag inte gällde denna fråga. Enligt utskottet berörde inte förslaget valutapolitiska beslut. Utskottet erinrade vidare om att det klart framgår av 9 kap. 12 § regeringsformen och 10 § riksbankslagen att Riksbanken ansvarar för och utformar valutapolitiken. Detta har, enligt utskottet,

av hävd varit Riksbankens uppgift och de gällande bestämmelserna

har antagits av riksdagen i bred politisk enighet prop. 1986/87: 1 43, bet. 1988/89:FiU4, rskr. 30. Utskottet såg inte någon anledning till ändring av bestämmelserna. Utskottet konstaterade också att det föreslagna medgivandet för Riksbanken, liksom all annan delegering, givetvis var villkorligt och kunde komma att omprövas. Med det anförda avstyrkte utskottet motionen.

Riksbanksfullmäktiges skrivelse till riksdagen, Dnr 95-1 792-DIR

Riksbankens fullmäktige har i en skrivelse, daterad den 19 oktober 1995, till riksdagens finansutskott begärt att riksdagen ger i uppdrag till regeringen att genomföra en översyn av lagstiftningen rörande Riksbanken bl.a. angånde ansvaret för valutapolitiska frågor:

Vid översynen av det svenska regelverket kan skillnaderna mellan den svenska traditionen och den som präglar ECB:s regler aktualisera en diskussion om ansvarsfördelningen när

Svenska förhållanden 37

det gäller valutapolitiken. Fullmäktige finner att en sådan diskussion är naturlig, vill understryka vikten av att men ansvarsfördelningen även framgent utformas ett sådant sätt att Riksbankens möjligheter att uppnå målet att värna penningvärdet bevaras.

Tillväxtpropositionen, 1995/9625

Regeringen har i tillväxtpropositionen konstaterat att Sverige har en ordning än flertalet övriga EU-länder när det gäller ansvarsannan fördelningen avseende valutapolitiken.

Sådana skillnader mellan länderna i beslutskompetens kan försvåra Sveriges samarbete med andra länder inom EU. Valet växelkursregim och frågor rörande valutasamarbete med av andra länder, inklusive fastställande centralkurser inom av ERM, är centrala frågor inom den ekonomiska politiken. Mot denna bakgrund det därför naturligt att ansvaret för dessa vore frågor ligger hos regeringen.

F inansutskottets betänkande, 1995/96:F1U1

Finansutskottet redogjorde för fullmäktiges begäran och om innehållet i regeringens tillväxtproposition. Utskottet konstaterade att det enligt motioner från folkpartiet och kristdemokraterna fanns ett explicit stöd för en överflyttning av valutapolitisk beslutskompetens till regeringen. Utskottet konstaterade att regeringen förklarat sin avsikt att förbereda de ändringar som är motiverade av de nya förutsättningarna för penning- och valutapolitiken. Utskottet förutsatte vidare att regeringen skulle komma att eftersträva en bred och stabil parlamentarisk grund på det sätt som är brukligt vid beslut som berör regeringsformen. Utskottet anförde att något ytterligare ställningstagande från riksdagens sida till Riksbankens skrivelse och yrkandena i motionerna därför motiverad. inte syntes vara Finansutskottet konstaterade vidare att utgångspunkten i förslagen i motionerna från moderaterna, folkpartiet och kristdemokraterna och i skrivelsen från Riksbankens fullmäktige varit att Sverige kommer att delta i valutaunionen.

38 Svenska förhållanden

Vårpropositionen, I 995/96: 150

I vårpropositionen anförde regeringen återigen att det finns skäl att se över ansvarsfördelningen beträffande valutapolitiken mot bakgrund av att det i Sverige är Riksbanken som beslutar om växelkursregimen

medan motsvarande beslutskompetens ligger hos regeringen i övriga

EU-länder. Regeringen noterade också att detta uppmärksammats av

riksbanksfullmäktige, som i sin skrivelse till riksdagens finansutskott

begärt en översyn av den svenska lagstiftningen rörande Riksbanken.

F inansutskottets betänkande, 1995/96:F1U10

Finansutskottet noterade att regeringen i vårpropositionen 1995/96: 150 ansåg att det fanns anledning över ansvarsfördelatt se ningen beträffande valutapolitiken mellan regeringen och Riksbanken. I en motion från miljöpartiet Fi81 framfördes att avgörande förändringar i den valutapolitiska regimen t.ex. eventuell som en anslutning till ERM borde beslutas av regeringen i stället för av Riksbanken. Riksdagen, eller riksdagspartierna, måste, enligt motionärerna, ges ett stort inflytande över sådana beslut. Motionen avstyrktes av utskottet. Finansutskottet såg inte anledning att föregripa regeringens arbete med att förändra lagstiftningen om Riksbanken. Utskottet utgick ifrån att regeringen, på det sätt som är brukligt vid förändringar berör som regeringsforrnen, skulle eftersträva bred och stabil parlamentarisk en grund för sina förslag.

2.3 Viktiga valutapolitiska beslut 1970- 1 996

För att försöka få bild hur rollfördelningen mellan regeringen en av och Riksbanken sett ut vid viktiga valutapolitiska beslut har information från olika källor inhämtats. Den huvudsakliga källan har

varit s.k. särskilda protokoll från riksbanksñillmäktiges

sammanträden. Kompletterande information har inhämtats från berörda personer samt från regeringens pressmeddelanden. De förändringar i valutakurser och växelkurssystem genomförts som

under perioden 1970-1996 framgår nedanstående tabell. Det är

av värt att notera att ingen av de nedanstående händelserna föranlett regeringsbeslut.

Svenska förhållanden 39

Växelkursjusteringar och förändringar i växelkurssystem 1970-1996.

Datum Förändring

1971-12-21 Devalvering med 1% mot guld och revalvering med 7,49% mot US-dollar. 1973-02-16 Devalvering med 5,01% mot guld och SDR samt revalvering med 5,55% mot US-dollar. 1973-03-19 Anslutning till EG:s valutakurssystem, den s.k. valutaormen, som bildades i mars 1972. 1976-10-18 Devalvering med 1% mot belgiska francs BEF och nederländska gulden NLG och med 3% mot tyska mark DEM samt revalvering med 3% mot danska kronor DKK. 1977-04-04 Devalvering med 3% mot danska kronor DKK och norska kronor NOK och med 6% mot tyska mark DEM, nederländska gulden NLG och belgiska francs BEF. 1977-08-29 Utträde ur valutaormsystemet. Kronans värde uttrycks som en effektiv kurs gentemot ett vägt genomsnitt av de för utrikeshandeln 15 viktigaste valutorna, den s.k. valutakorgen. Kronan devalveras samtidigt med ca 10% gentemot valutorna i korgen. 1981-09-14 Devalvering med 10% gentemot valutakorgen. 1982-10-08 Devalvering med 16% gentemot valutakorgen. 1991-05-17 Knytning till den europeiska valutaenheten ecu. Kronans riktvärde fastställs så att nivån mot utlandets valutor hålls oförändrad.

1992-1 1-19 Övergång till rörlig växelkurs.

Källa: Kredit- och Valutamarknaden 1992, Sveriges riksbank, s. 27-28.

40 Svenska förhållanden

2.3.1 De faktiska beslutsprocesserna vid viktiga valutapolitiska beslut 1970-1996

Devalvering och revalvering den 21 december 1971

De förhandlingar som fördes mellan G10-gruppens länder den 17-18 december 1971 vid Smithsonian Institution i Washington resulterade i ett beslut att skriva ned dollarn mot guldet. För Sveriges vidkommande beslutades en devalvering av SEK mot guld med l procent och en revalvering mot USD med 7,49 procent. Från riksbanksñJll-mäktiges särskilda protokoll från den 20 december 1971 framgår att riksbankschefen Åsbrink erinrade att ändring om en av kronkursen förutom ett beslut av fullmäktige i och med Sveriges medlemskap i Valutafonden, för vilket regeringen var huvudman, även krävde regeringens godkännande. Ett sådant godkännande ansågs enligt protokollet föreligga i och med de kontakter som förevarit. Av protokollet framgår inte explicit att företrädare för regeringen deltagit i G10-förhandlingarna, vilket dock har bekräftats vid samtal med berörda personer. I presskommunikén till TT sägs att fullmäktige i Riksbanken, sedan samråd med regeringen ägt rum, beslutat om växelkursförändringen.

Devalvering och revalvering den I 6 februari 1 9 73

Av protokoll från riksbanksfullmäktiges extra sammanträde den 14 februari 1973 framgår att riksbankschefen Åsbrink på förmiddagen informerade om bakgrunden till devalveringen av USD med 10 procent den 13 februari 1973 samt om kontakter och överläggningar, som därefter ägt rum mellan de skandinaviska ländernas finansministrar och centralbankschefer. Något förslag till svenskt ställningstagande till växelkursförändringar av SEK framlades inte på förmiddagen, utan fick anstå i avvaktan indikationer grannom ländernas politik och överläggningar med regeringen. Vid fortsättningen av sammanträdet på kvällen samma dag meddelade riksbankschefen att det vid ett regeringssammanträde där han och vice riksbankschefen varit närvarande, rått samstämmighet att Sverige om borde eftersträva en gemensam politik från de nordiska ländernas sida, innebärande en nedskrivning de nordiska valutorna med av ungefär hälñen av nedskrivningen av USD. Det visade sig emellertid att Danmark och Norge beslutat att hålla fast vid sina tidigare valutapariteter, medan Finland förklarat sig berett att följa en eventuell svensk växelkursjustering. Efter det att regeringen överlagt

Svenska förhållanden 41

med partiledarna ansågs det föreligga en allmän uppslutning kring linjen att kronan skulle skrivas ned med hälften av dollams nedskrivning. Riksbankschefen föreslog en uppskrivning av SEK med 5,55 procent gentemot USD och nedskrivning i förhållande till de en valutor bibehöll sina pariteter mot guldet med cirka 5 procent. som Fullmäktige godtog förslaget.

Anslutning till valutaormen den 19 mars 1973

Av särskilt protokoll från den 15 mars 1973 framgår att riksbankschefen Åsbrink redogjorde för händelserna på valutamarknaden och att ett valutasamarbete inom EG, med Tyskland som centralland, med stor sannolikhet skulle komma att inledas. Han menade att Sverige i realiteten inte hade något annat val än att delta i ett sådant samarbete. En anslutning skulle erbjuda möjligheter att inom blockets ram få stöd för att vidmakthålla det kursläge valt, medan en position utanför blocket med största sannolikhet skulle utsätta oss för en större och större svårigheter att försvara vår valda paritet. Alternapress tivet att låta kronan flyta fritt bedömdes av riksbankschefen som liktydigt med att för tid framåt finge finna oss i en de factoen appreciering och alltså ett upphävande den försiktiga kurspolitik av valde efter dollardevalveringen den 13 februari. Riksbankschefen begärde fullmäktiges bemyndigande att få träffa uppgörelse om Sveriges deltagande i valutasamarbetet, vilket beviljades. I det särskilda protokollet står inget explicit om vilka diskussioner som förts med regeringen. Det framgår dock att det tidigare från svensk sida i Bryssel till EG-ländema framförts att Sverige i princip var intresserat av att utröna förutsättningar och villkor för en svensk medverkan i det monetära samarbete, som kan förutses komma bli organiserat inom EG. De viktigare valutabörserna, som stängts i början av mars på grund av instabiliteten på valutamarknadema, öppnade igen den 19 mars 1973. Nästa sammanträde i fullmäktige hölls den 20 mars 1973, dvs. då beslut om anslutning till EG:s valutakurssystem redan tagits.

Devalvering och revalvering den 18 oktober 1976

Av riksbanksfullmäktiges särskilda protokoll framgår att riksbankschefen Wickman redogjorde för resultaten av överläggningar i Frankfurt mellan finansministrar och centralbankschefer i de i ormsamarbetet deltagande länderna. Han underströk att de framför-

42 Svenska förhållanden

handlade växelkursjusteringarna inte syftade till att kompensera kostnadsutvecklingens konkurrenseffekter utan att skapa trovärdigen het i kursrelationema som kunde återställa stabiliteten valutamarknaden. Enligt uppgift från dåvarande statssekreteraren Lars Wohlin initierades kursjusteringen från tysk sida och var i sig inte ett svenskt önskemål. Fullmäktige beslutade att fastställa de valutakursema. nya

Devalvering den 4 april 1977

Av riksbanksfullmäktiges särskilda protokoll framgår att riksbankschefen Nordlander redogjorde för ett sammanträde mellan de i ormsamarbetet deltagande ländernas finansministrar och centralbankschefer som på svensk begäran hållits i Bryssel där från man svensk sida föreslagit en nedjustering den svenska kronan. Enligt av dåvarande statssekreteraren Lars Wohlin hade detta initierats från regeringens sida. Resultatet av överläggningarna hade blivit att man enats om en nedskrivning av DKK och NOK med 3 procent och SEK med 6 procent. Riksbankschefen anförde att han under de gångna månaderna vid flera tillfällen haft överläggningar med ledamöter av regeringen om obalanserna i den svenska ekonomin och det stora och växande underskottet i betalningsbalansen. Han påpekade att han där framhållit att dessa problem främst måste lösas interna genom åtstramningsåtgärder, syftande till att hålla tillbaka konsumtionsökningen, men att man som ett led i allmän åtstramning borde en räkna med en viss nedjustering av den svenska kronan. Fullmäktige beslutade att bifalla det framlagda förslaget växelkursj usteringar. om Ledamoten Sträng reserverade sig med följande motivering, i vilken ledamöterna Nilsson och Wärnberg instämde:

Den negativa effekt i form intern prisstegring följer på av som en svensk devalvering kan allvarligt rubba den ekonomiska utvecklingen i vårt land. En devalvering framstår som en tillfällig nödlösning i måste angripas med en process som andra medel, i första hand en stark finanspolitik och stram budgetpolitik.

Devalvering och utträde valutaormen den 29 augusti 1977 ur

Av särskilt protokoll från riksbanksfullmäktiges möte den 28 augusti

1977 framgår att riksbankschefen Nordlander förklarade att han hade för avsikt att föreslå fullmäktige att besluta dels effektiv om en

SOU 1997: 1 O Svenska förhållanden 43

depreciering av den svenska kronan med 10 procent, dels att Sverige skulle lämna samarbetet i den s.k. valutaormen och att kursutvecklingen i stället skulle styras genom ett valutakursindex omfattande de för Sveriges Utrikeshandel femton viktigaste länderna. Det viktigaste skälet uppgavs vara den senaste tidens försvagning av konkurrenskraften inom det svenska näringslivet. Enligt uppgift från dåvarande statssekreteraren Lars Wohlin initierades detta beslut av regeringen. Enligt fullmäktiges protokoll hade regeringen och riksbanksledningen kommit till uppfattningen att en relativt kraftig devalvering ett var nödvändigt inslag i det ekonomisk-politiska program som regeringen avsåg initiera under hösten. Anledningen till att man beslutat att lämna ormsamarbetet uppgavs vara att det mot bakgrund av tidigare erfarenheter bedömts omöjligt att inom ormsamarbetets nå ram

överenskommelse om en så betydande devalvering. Återigen

underströks att problemen inte kunde lösas enbart genom en devalvering utan måste kompletteras med kraftiga ñnanspolitiska åtgärder och en återhållsam lönepolitik. Utformningen det valutakursindex av som ersatte ormen skedde enligt uppgift i samråd mellan finansdepartementet och Riksbanken. Även denna gång reserverade sig ledamöterna Nilsson, Sträng och Wärnberg, främst med motiveringen att regeringen inte lämnat någon garanti för en stramare ekonomisk politik som enligt deras mening måste föras för att devalveringen skulle få åsyftad verkan.

Devalvering den 14 september 1981

Av särskilt protokoll från riksbanksfullmäktiges möte framgår att riksbankschefen Wohlin föreslog en devalvering av den svenska kronan med 10 procent vilken motiverades i en förhållandevis detaljerad beskrivning av problemen i den svenska ekonomin. Det konstaterades bland annat att devalveringarna under 1977 inte inneburit ett fullständigt återställande av den svenska konkurrenskraften. Riksbankschefen föreslog också fullmäktige att riksbankschefen under kommande år, utan nytt beslut i fullmäktige, skulle få rätt att skriva upp kronan med 4 procent. Motiveringen att var inflationsimpulser från utlandet på så sätt skulle kunna dämpas de om internationella prisstegringarna blev högre än väntat. Fullmäktige beslutade i enlighet med riksbankschefens förslag. Ledamot Hernelius anförde i ett särskilt yttrande att han godtog förslaget under förutsättning att nedskrivningen kombinerades med kraftfull ekonoen misk politik. Ledamöterna Sträng, Peterson och Lundblad anförde tillika i ett särskilt yttrande bland annat att devalveringen inte skulle

44 Svenska förhållanden

komma att ge tillräcklig stimulans till industriell expansion. De framförde därför också krav på en räntesänkning utan onödigt dröjsmål. Även det inte framgår protokollet, har det vid om av samtal med dåvarande riksbankschefen Wohlin framkommit att devalveringen föregicks av överläggningar med företrädare för regeringen som under hand samtyckte till åtgärden innan den underställdes fullmäktige.

Devalvering den 8 oktober 1982

Av riksbanksfullmäktiges särskilda protokoll framgår att avgående riksbankschefen Wohlin anmälde att den tillträdande regeringen önskade att som en del av dess ekonomiska politik devalvera den svenska kronan med 16 procent. Han föreslog därför att fullmäktige skulle besluta om motsvarande förändring av riktvärdet för Riksbankens valutakursindex, vilket bifölls. Ledamot Hemelius reserverade sig med bland annat den vid det här laget närmast rutinmässiga invändningen att nedskrivningen inte kombinerats med garantier för en tillräckligt stram politik. Riksbankschefen Wohlin samt ledamöterna Eriksson och Jonasson avgav ett särskilt yttrande där de hävdade uppfattningen, som också delades av den avgående regeringen, att den kvarvarande majoriteten i riksbanksfullmäktige bör hindra en nytillträdande regering, som kommer att kunna förfoga över egen majoritet i fullmäktige, att genomföra sin ekonomiska politik. Eftersom närvarande ñillmäktigeledamöter enligt då gällande bankoreglementet inte kunde avstå från att rösta, röstade de därför till förslaget om devalveringen. De anförde dock samtidigt att detta är ett uttryck för vår uppfattning om en rimlig konstitutionell praxis och inte för vår bedömning av åtgärden som sådan.

Anknytning till ecu den 1 7 maj 1991

Enligt riksbanksfullmäktiges särskilda protokoll från den 8 maj 1991 framgår att riksbankschefen Dennis redogjorde för innehållet i en diskussionpromemoria rörande växelkurspolitiken och Sveriges närmande till EG. Efter diskussionen beslöt fullmäktige att knyta kronan till ecu och att delegera till riksbankschefen att vidta nödvändiga åtgärder för verkställighet beslutet. Dessa åtgärder av innefattade uppenbarligen även att besluta den exakta tidpunkten för knytningen, vilken lämnats öppen i promemorian. protokollet sägs ingenting om vilka kontakter med regeringen som förekommit. Av

Svenska förhållanden 45

samtal med dåvarande riksbankschefen Dennis har det dock framgått att beslutet föregicks av samråd med finansministern Larsson som samtyckte till den av Riksbanken föreslagna åtgärden.

Övergång till rörlig växelkurs den 19 november 1992

Av fullmäktiges protokoll framgår att riksbankschefen Dennis redogjorde för dagens omfattande valutaflöden och gjorde bedömningen att det inte var möjligt att med hjälp av en ytterligare marginalräntehöjning med framgång vända dessa. Han meddelade att han under dagen hållit statsministern och finansministern fortlöpande informerade om utvecklingen. Han föreslog fullmäktige att besluta att låta kronans växelkurs med omedelbar verkan flyta. Efter att riksbankschefen ytterligare en gång samtalat med statsministern och finansministern beslöt fullmäktige i enlighet med riksbankschefens förslag.

2.3.2 Sammanfattande bedömning

Det är svårt att enbart med hjälp av vad som skrivits i riksbanksfullmäktiges protokoll få en fullständig bild av hur rollfördelningen mellan regeringen och Riksbanken i praktiken sett ut vid viktiga valutapolitiska beslut. Förutom riksbanksfullmäktiges protokoll har utredningen inte hittat några andra skriftliga källor än ett par pressmeddelanden från regeringen som följt på några av de ovan beskrivna åtgärderna. Regeringens roll i de valutapolitiska besluten har inte närmare preciserats i dessa pressmeddelanden men däremot beskrivs de ekonomisk-politiska åtgärder regeringen vidtagit i samband med besluten. Utredningen har inte heller kunnat finna några regeringsbeslut i anslutning till ovanstående valutapolitiska beslut. Det framgår av de intervjuer som utredningen genomfört med inblandade personer att överläggningar också förekommit även om detta inte

alltid tagits upp i riksbanksfullmäktiges protokoll.

Under den period som Sverige ingick i Bretton Woodssystemet och därefter i valutaormen 1973-77 är det helt klart att växelkursjusteringar förhandlades fram tillsammans med övriga deltagande länder, med företrädare för både regeringen och Riksbanken vid förhandlingsbordet. Det faktum att växelkursjusteringar måste förhandlas fram i samråd med andra länder och endast accepterades om ingen annan utväg bedömdes möjlig, gjorde att de institutionella förhållandena under denna period måste motståndsanses vara mer

46 Svenska förhållanden

kraftiga mot devalveringar än de förhållanden rådde vid de som ensidiga devalveringama i augusti 1977 samt 1981 och 1982. Vid devalveringen 1982 förefaller det speciellt tydligt att regeringen haft den pådrivande rollen. Den avgående riksbankschefens motivering att accepterandet av devalveringen borde ses som ett uttryck för rimlig konstitutionell praxis bör noteras. Beslutet i november 1992 att låta kronan flyta fattades visserligen formellt av riksbanksfullmäktige efter samråd med regeringen i men realiteten var åtgärden framtvingad marknadskraftema. av Riksbanken har självständigt administerat den flytande växelkursen sedan november 1992. Varken regeringen eller riksdagen har gett några riktlinjer annat än allmänna önskemål och bedömningar om lämplig riktning för växelkursutvecklingen.

3 Målkonflikter och

trovärdighetsproblem

En lagstiftning som behandlar hur relationerna mellan regering och centralbank bör utformas när det gäller valutapolitiken måste med nödvändighet ta ekonomiska aspekter i beaktande. Om detta inte görs riskerar man att hamna i en situation där lagstiftningen blir inkonsistent i den meningen att den inte är förenlig med grundläggande ekonomiska samband. Detta kan resultera i att den närmast definitionsmässigt blir omöjlig att följa. Syftet med detta kapitel är att ge en förståelse för de målkonflikter som kan uppstå då huvudansvaret för valutapolitiken vilar på regeringen och ansvaret för penningpolitiken vilar på centralbanken. I framställningen antas, i enlighet med EUfördraget, att centralbankens huvudsakliga uppgift är att upprätthålla prisstabilitet, vilket i praktiken anses liktydigt med att hålla inflationen en låg nivå. Den målkonflikt som avses är således den som kan uppstå mellan valutapolitiska beslut och ett prisstabilitetsmål. För att inse varför en målkonflikt kan uppstå behövs kännedom om framförallt två delområden inom nationalekonomin. För det första krävs en förståelse för de ekonomiska samband mellan penning- och valutapolitik som gäller då penning- och valutamarknaderna, såsom idag är fallet, är avreglerade. Valutapolitiska beslut kan få direkta konsekvenser för möjligheten att utforma penningpolitiken i värld en med fria kapitalrörelser. En regering för valutapolitiken som ansvarar kan därmed utöva ett betydande inflytande över centralbankens penningpolitik. För det andra krävs en insikt i det trovärdighetsproblem som en prisstabiliseringspolitik kan hamna i på grund att det finns av en ständig frestelse för regering och riksdag att använda penningpolitiken för att kortsiktigt stimulera ekonomin. Detta trovärdighetsproblem ger upphov till en inneboende inflationstendens i ekonomin som gör att ett prisstabilitetsmål kan bli svårt eller omöjligt att upprätthålla. En implikation delegering penningpolitiken är att en av till en centralbank med en hög grad oberoende kan bra av vara en metod för ge penningpolitiken den långsiktiga inriktning krävs som för att ett prisstabilitetsmål skall trovärdigt. vara

48 Målkonflikter och trovärdighetsproblem

3.1 Samband mellan och

penningvalutapolitik

De senaste decenniernas internationella utveckling med avreglerade nationella kapitalmarknader och awecklade valutaregleringar har lett till att vi idag har en integrerad global kapitalmarknad där finansiellt kapital mycket snabbt kan flyttas då den förväntade avkastningen på olika tillgångar förändras. I Sverige kan den inhemska kapitalmarknaden anses ha varit avreglerad sedan 1985 medan de sista resterna av praktisk betydelse i valutaregleringen avskaffades 1989. I en värld med fria kapitalrörelser finns, till skillnad från i ett reglerat system, en direkt och ofrånkomlig koppling mellan penning- och valutamarknadema. I detta delavsnitt görs en genomgång av villkoren för penningpolitiken under en rörlig respektive en fast växelkursregim

under förutsättning att kapital fritt kan röra sig över gränserna

Därefter skisseras konflikter som kan uppstå mellan valutapolitiska beslut och ett prisstabilitetsmäl.

3.1.1 Penningpolitik under växelkurs rörlig

Då kapital kan flöda fritt mellan länder måste den riskjusterade avkastning som en investerare kan förväntas få i ett land lika stor vara som den som kan erhållas i ett annat. En del av denna avkastning kan utgöras av förändringar av de olika valutornas inbördes värden. En implikation av detta är att ett land kan föra självständig penningen politik i den meningen att det kan förändra styrräntan utan beaktande av utländska räntor, förutsatt att det anser sig kunna acceptera de förändringar i den nominella växelkursen som detta medför. Hur växelkursen påverkas penningpolitiken kan illustreras i ett av exempel där Riksbanken antas bedriva expansiv penningpolitik så en att de korta räntorna blir lägre än de i Tyskland. För att placerare skall vara villiga att hålla svenska värdepapper krävs, allt annat lika, att

Detaljeringsgraden i den klassificering av rörliga och fasta växelkurser som görs i denna framställning är tillräcklig för syftet att illustrera de målkonflikter kan som uppkomma I praktiken finns en rad olika växelkurssystem med gradskillnader vad gäller rörligheten i växelkursen; se Sverige och EMU SOU 1996:158 s.53-55.

Målkonflikter och trovärdighetsproblem 49

avkastningen på dessa är lika tyska värdepapper sedan stor som

hänsyn tagits till växelkursförändringar.: Eftersom den svenska räntan

är lägre måste i detta fall den svenska kronan förväntas appreciera

gentemot D-marken under placeringsperioden. Givet att den för-

väntade framtida växelkursen är oförändrad kan detta ske endast att kronan, ett på de sänkta räntorna, omedelbart genom som svar deprecieras tillräckligt mycket för att så sätt skapa utrymme för en

kommande appreciering. Förändringen i penningpolitiken kan dock

leda till att förväntningarna den framtida växelkursen påverkas. om Den omedelbara effekten på kronkursen blir då svårare att bedöma. Det är viktigt att framhålla att även centralbanken under rörlig om växelkurs har möjlighet att aktivt använda styrräntan måste den naturligtvis ta i beaktande hur inflationen påverkas av de växelkursförändringar förändring styrräntan upphov till. Faktum som en av ger kvarstår dock att ett valutapolitiskt beslut som enbart innebär att växelkursen skall flytande inte lägger några restriktioner på vara

penningpolitikens möjligheter att påverka inflationen och står därmed

heller inte i konflikt med centralbankens möjligheter att uppfylla ett

prisstabilitetsmâl.

Förutom helt rörlig växelkurs är det också möjligt att valutan en officiellt betraktas flytande i praktiken utsätts för en påtaglig som men styrning riktlinjer för hur dess kurs bör utvecklas i förhållande genom till andra valutor. Analysen penningpolitikens möjligheter att av påverka inflationen är i ett sådant system i allt väsentligt densamma då växelkursen är fast, vilket diskuteras nedan. som

3.1.2 Penningpolitik under fast växelkurs

Om växelkursen är rörlig kan ränteskillnader mellan länder bero på förväntningar förändringar i valutornas inbördes värden. Vid en om fast växelkurs är förändringar av valutornas inbördes värden begrän-

band inom vilket växelkursen tillåts fluktuera Eftersom

sade av det detta band ofta är förhållandevis smalt följer att möjligheten för ett land att hålla ett annat ränteläge än det som råder i de länder som valutan är knuten till är begränsad. Om för enkelhets skull antar man att inga fluktuationer tillåts dvs. att växelkursen är helt fast måste -

2 I praktiken beror räntedifferenser också på olika typer av riskpremier vilka för enkelhetens skull bortses från i exemplen i detta avsnitt. 3 I nedanstående resonemang antas att den fasta växelkursen uppfattas som helt trovärdig. l praktiken är detta oña inte fallet. De konsekvenser detta har utvecklas i avsnitt 3.1.3.

50 Målkonjlikter och trovärdighetsproblem SOU 1997: O

l

räntan, allt annat lika, vara densamma i utlandet. Varje ränteskillsom nad kommer omedelbart att utlösa arbitrageverksamhet på de finansiella marknaderna. Om den svenska kronan exempelvis skulle vara knuten till D-marken och Sverige försöker hålla ett lägre ränteläge än det tyska, skulle den högre avkastningen i Tyskland få placerare att börja sälja svenska värdepapper och köpa tyska. Detta innebär att kronor växlas mot D-mark. Till skillnad från det fall då växelkursen är rörlig utlöser detta inte ett prisfall på kronan. I stället måste Riksbanken, eftersom den förbundit sig att hålla fast en växelkurs, köpa kronor till det givna priset. Placerarnas incitament att växla bort kronor mot D-mark kommer att bestå så länge det finns en

skillnad i avkastning svenska och tyska tillgångar. Om Riksbanken

försöker hålla kvar det lägre ränteläget kommer därför förr eller senare dess innehav av D-mark att tryta och valutareserven riskerar att tömmas. Detta tvingar fram en höjning styrräntan för att stoppa av valutautflödet och häva pressen nedåt på kronan. På motsvarande sätt kommer ett högre ränteläge än i Tyskland att resultera i valutainflöden som inte upphör förrän avkastningsskillnaderna eliminerats.

Under en fast växelkursregim kommer således den inhemska

ränteutvecklingen och därmed penningpolitiken låst att vara av behovet att försvara växelkursen eftersom räntan måste sättas till den nivå där valutaflödena balanserar. Möjligheterna för centralbanken att

med hjälp av förändringar räntan försöka uppfylla pris-

av ett stabilitetsmål, är därför starkt begränsade. Det faktum att centralbankens möjligheter att aktivt använda penningpolitiken är begränsade vid fast växelkurs behöver en emellertid inte innebära minskade möjligheter att uppnå prisstabilitet. En fast växelkurs gentemot ett land eller länder med låg en grupp av inflation betraktas som ett möjligt sätt att uppnå prisstabilitet; man

brukar tala om att den fasta växelkursen utgör ett s.k. mellanliggande

mål. Grundtanken är att prisstabilitet skall kunna uppnås genom följande stabiliserande mekanism. En högre inflation i utlandet än kommer vid fasta växelkurser att leda till inhemska blir att varor dyrare i förhållande till utländska, vilket innebär att den reala

växelkursen apprecieras." Detta minskar efterfrågan på inhemska

varor vilket framkallar lägre aktivitetsnivå i sin ned en som tur pressar den inhemska inflationen jämfört med den utländska. Om istället den inhemska inflationen är lägre än den utomlands förbättras konkurrensläget, efterfrågan stiger och inflationen ökar. Detta är en

illustration av s.k. köpkrañsparitet säger att priset på och

som varor

" Real växelkurs definieras här som priset på inhemska varor i förhållande till utländska varor uttryckt i valuta. samma

SOU 1997: 10 Målkonflikter och trovärdighetsproblem 51

tjänster uttryckt i valuta på lång sikt måste vara detsamma i samma olika länder, eller, med andra ord, att den reala växelkursen måste

konstant Om den nominella växelkursen är fast följer därmed

vara också att den inhemska inflationen inte på lång sikt kan avvika från den utländska. Det faktum att de korrigerande mekanismer som verkar via aktivitetsnivån i ekonomin rimligen till viss del tas i beaktande redan i företagens prissättningsbeteende och i lönebildningsprocessen borde dessutom bidra till att minska sannolikheten för att avvikelser från den utländska inflationstakten uppkommer. Genom att knyta den valutan till valutan i ett land eller antal länder som egna kännetecknas låg inflation kan man således lägga en restriktion av en på den inhemska inflationsprocessen och därmed uppnå prisstabilitet.

3.1 Potentiella målkonflikter

Av ovanstående diskussion framgår rörlig växelkurs i regel inte att en lägger några restriktioner på centralbankens möjligheter att med hjälp

penningpolitik eftersträva ett prisstabilitetsmål. Det har också

av framgått att penningpolitiken under fast växelkurs är hänvisad till en att justera styrräntan så att valutaflödena balanserar och ingen press på valutakursen uppkommer. Det senare innebär dock enbart att centralbankens möjligheter att aktivt bidra till att uppfylla ett prisstabilitetsmål är begränsade, inte att möjligheterna att uppnå prisstabilitet i sig minskar. Prisstabilitet antas i stället kunna uppnås att den inhemska inflationen inte under någon längre tid kan genom avvika från den utländska utan att stabiliserande mekanismer träder ikraft. De senaste decenniernas svenska erfarenheter kan dock knappast sägas tala för att en fast växelkurs alltid är en garanti för att prisstabilitet uppnås. Den disciplinerande mekanism som skisserades ovan och antogs kunna den svenska inflationen till den utländska som anpassa förefaller inte ha fungerat tillfredsställande. Fastväxelkurspolitiken har inte varit tillräckligt trovärdig för att förhindra att den svenska pris- och lönestegringstakten systematiskt legat en högre nivå än i utlandet. Eftersom apprecieringen av den reala växelkursen som uppkom den högre inflationstakten inte korrigerades, byggdes genom successivt spänningar i ekonomin som till sist blev så stora att upp jämvikt knappast hade kunnat återställas med en lägre inflation. I stället korrigerades den reala växelkursen genom justeringar av den

5 Långsiktiga förändringar i den reala växelkursen kan uppkomma exempelvis om den inhemska produktivitetsutvecklingen skiljer sig från den utländska.

52 Målkonflikter och trovärdighetsproblem

nominella växelkursen, dvs. devalveringar eller, i det senaste som fallet, genom att kronan tilläts flyta och depreciera. Ett valutapolitiskt beslut som föreskriver att växelkursen skall fast, kan således i vara praktiken förr eller senare visa sig komma i konflikt med ett prisstabilitetsmål om den fasta växelkursen inte bedöms trovärdig. Detta som behandlas utförligare i avsnittet penningpolitikens trovärdighetsom problem nedan.

Ett system där växelkursen är fast består i praktiken rad av en komponenter. När man beslutar sig för att växelkursen skall fast vara måste man också ta ställning till vad valutan skall knytas till, till

vilken kurs detta skall göras samt hur mycket kursen skall tillåtas variera inom ramen för det fasta växelkurssystemet. Vart och ett av dessa beslut kan ha implikationer för möjligheterna att uppnå ett prisstabilitetsmål.

Den svenska kronan har de senaste decennierna varit knuten till andra valutor genom en rad olika Under perioden arrangemang. 1973-1977 ingick kronan i ett europeiskt valutasamarbete, den s.k. valutaormen. Mellan 1977 och 1991 kronans kurs knuten till ett var genomsnitt av de viktigaste handelsparternas valutor, den s.k. valutakorgen. Från 1991 och fram till övergången till rörlig en växelkurs i november 1992 kronan knuten till den var gemensamma EG-valutan ecu. Till skillnad från valutaormssamarbetet innebar både valutakorgen och ecu-anknytningen ensidig utfástelse från en Sveriges sida att hålla en fast växelkurs. Som vi konstaterat uppkom problem därför att det fasta växelkursåtagandet inte trovärdigt och var att den inhemska pris- och Iönestegringstakten därmed kom att systematiskt överstiga den utländska. Inflationen kan dock bli hög även om den fasta växelkursen är fullt trovärdig. Detta kan ske genom att kronan knyts till exempelvis ett index valutor för länder av som har en genomsnittlig hög inflation. Det kan naturligtvis svårt vara att se varför ett sådant beslut skulle fattas. Ett realistiskt exempel mer är att det i efterhand visar sig att länderna i fråga har alltför hög en inflationstakt. Det står därför klart att valet valutakorg eller valuta av till vilken den egna valutan skall knytas kan komma i konflikt med prisstabilitetsmålet. Argumentationen kan naturligtvis föras symmetriskt. Om prisstabilitetsmålet innefattar nedre gräns för inflationen en kan det visa sig vara oförenligt med knytning till ett valutaindex en för länder med alltför låg inflation. Även knytning till alltför en en låg kurs kan ställa till vissa problem. Om kronans ingångskurs i fast växelkursregim är alltför en

låg uppstår initialt ett förmånligt konkurrensläge kan lägga

som

grunden för höga löneökningar i exportsektorn. Dessa riskerar i sin

tur att bli normgivande för resten ekonomin, vilket kan av vara

Målkonflikter och trovärdighetsproblem 53

problematiskt, i synnerhet löneutvecklingen redan i utgångsläget om skulle behöva dämpas i förhållande till utvecklingen utomlands. Den fasta växelkursens förmodade disciplinerande effekt pris- och lönebildning har därmed reducerats redan från början vilket så småningom kan leda till att den bestämda kursrelationen måste överges. En knytning till alltför hög kurs är naturligtvis heller inte en oproblematisk. Ett kraftigt oförmånligt relativt kostnadsläge kan kräva anpassning den nominella löneutvecklingen som i ett kort en av perspektiv upplevs svårgenomförbar. Arbetslösheten riskerar att som öka och det uppstår sannolikt ett starkt politisk tryck på en justering den valda växelkursrelationen. av Vad gäller implikationema beslut hur stor avvikelse från av om den fastställda kursen tillåts, gäller generellt att möjligheterna till som penningpolitisk styrning naturligtvis ökar vid större tillåtna awikelser från centralkursen. Ju större avvikelse som tillåts, desto mer kommer systemet att i praktiken likna ett system med rörliga växelkurser. Ett valutapolitiskt beslut tillåter förhållandevis stora avvikelser från som riktvärdet centralbanken större möjligheter att aktivt försöka ger

uppnå ett prisstabilitetsmål än ett beslut som tillåter små avvikelser.

Det kan dock inte uteslutas att storleken på de tillåtna avvikelserna i sig påverkar trovärdigheten för den fasta växelkursen. Små tillåtna avvikelser kan exempelvis signalera en stor beslutsamhet om att inflationen skall hållas låg och därmed inducera snabb anpassning en till inflationsutvecklingen utomlands.

3.2 Penningpolitikens trovårdighetsproblem

Av diskussionen sambanden mellan penning- och valutapolitik i om värld med fria kapitalrörelser har det framgått att möjligheterna att en föra penningpolitik starkt kan påverkas valutapolitiska beslut. Om av den förda valutapolitiken får till följd att penningpolitiken inte aktivt kan inriktas på att kontrollera inflationen finns här således en potentiell källa till konflikt mellan å sidan centralbankens ena åliggande att upprätthålla prisstabilitet och å andra sidan regeringens beslut i valutapolitiska frågor. En sådan konflikt behöver naturligtvis i praktiken aldrig bli aktuell de valutapolitiska beslut som fattas är förenliga med prisstabiliom tetsmålet. Det spelar då också mindre roll hur uppdelningen av ansvaret för valutapolitiken mellan regering och centralbank är utformad. Av olika anledningar kan det dock finnas incitament för ekonomisk-politiska beslutsfattare att föra en kortsiktig expansiv politik inte är förenlig med prisstabilitetsmålet. Detta är det som

54 Målkonjlikter och trovärdighetsproblem

centrala temat i de senaste decenniemas makroekonomiska forskning

om penningpolitikens trovärdighetsproblem.° Den mycket omfattande

litteratur som vuxit fram rimlig förklaring till den interger en nationella utveckling med stegring inflationen har en av som observerats under 1970- och 1980-talet. Implikationema trovärdigav hetslitteraturen förefaller också väl stämma överens med den faktiska utvecklingen i Sverige.

3.2. 1

Trovärdighetsproblemet

Utgångspunkten i analysen är att ekonomisk-politiska beslutsfattare

strävar efter att uppnå såväl låg inflation hög sysselsättning. som Enligt huvudfåran inom modern makroteori har penningpolitiken på lång sikt ingen påtaglig effekt på den realekonomiska utvecklingen, sysselsättningen inräknad. En systematiskt expansiv penningpolitik kommer däremot att högre inflationstakt. På kort sikt finns ge en emellertid en möjlighet att expandera den reala ekonomin med hjälp

av penningpolitik. En viktigt förklaring till detta många

är att nominella kontrakt ofta är slutna för bestämd period framåt. En en expansiv penningpolitik ökar inflationen kommer vid exempelvis som givna nominella löner att resultera i en sänkning reallönerna. Detta av leder i sin tur till att företagen anställer fler och produktionen ökar. På kort sikt- men således inte på lång sikt- finns därmed konflikt en mellan de båda makropolitiska målen hög sysselsättning och låg inflation.7 Antag att ett prisstabilitetsmål deklareras och att allmänhetens

inflationsförväntningar anpassas till detta mål, varvid nominella

kontrakt sluts på låga nivåer. Eftersom hög sysselsättningsnivå en

ingår i ekonomisk-politiska beslutsfattares målfunktion kommer det

då att föreligga frestelse att kortsiktigt expandera ekonomin. en En expansion kommer visserligen att driva inflationen, eftersom upp men den i utgångsläget är låg kommer kostnaden ökad inflation att av en understiga vinsterna ökad sysselsättning. Aktörerna i ekonomin av en

" Som huvudreferens brukar anges Barro, R. Gordon, D. 1983, Rules, Discretion and Reputation a Model of Monetary Policy", Journal of Monetary Economics 12. Redogörelser på svenska av trovärdighetsproblemet finns i Riksbanken och prisstabiliteten SOU 1993:20 och Sverige och EMU SOU 1996: 158. Framställningen här är i hög grad baserad på de båda källorna. senare 7 Teorin att penningpolitiken har reala effekter på kort inte lång sikt brukar i men makroekonomiska läroböcker illustreras med en Phillipskurva som på kort sikt lutar negativt och på läng sikt är vertikal; se t.ex. Burda, M. Wyplosz, C. 1993, Macr0ec0n0mics. A European Text", Oxford University Press, Oxford.

Målkonflikter och trovärdighetsproblem 55

inser emellertid redan i utgångsläget att denna frestelse till kortsiktig inflationsdrivande expansion föreligger. De kommer därför redan från början att grunda sina inflationsförväntningar på detta faktum snarare än på det deklarerade inflationsmålet. Som ett resultat blir de faktiska löne- och prisökningarna höga. För att förhindra att de höga löneökningarna resulterar i en nedgång i sysselsättningen tvingas statsmakterna redan från början föra en politik med en högre inflation än det deklarerade inflationsmålet. Den expansiva politiken utgör förväntdärmed endast en anpassning till de ekonomiska aktörernas ningar och åstadkommer inte någon ökning av sysselsättningen ens på kort sikt. I slutänden kommer inflationen att hamna på en så hög nivå att kostnaden för expansiv politik i termer av ännu högre en inflation uppväger vinsten av en sysselsättningsökning. När så är fallet finns inte längre några incitament att kortsiktigt stimulera ekonomin och därmed inte heller något trovärdighetsproblem. Slutresultatet blir således högre inflation utan att sysselsättningen en för den skull blir högre. I öppen ekonomi med fasta växelkurser motsvaras frestelsen att en bedriva expansiv penningpolitik en frestelse att devalvera. en av Tvivlen på att prisstabilitet kommer att upprätthållas kan här översättas med tvivel det fasta växelkursåtagandet. Denna version av trovärdighetsproblemet förefaller stämma väl överens med den svenska utvecklingen under perioden 1970-92. Som vi tidigare konstaterat låg löne- och prisstegringarna i Sverige under denna tid systematiskt på en nivå som gjorde att nominella växelkursanpassningar till sist blev oundvikliga. Devalveringarna motverkade de negativa effekterna på den internationella konkurrenskraften men bidrog samtidigt till att underbygga inflationsprocessen man skulle kunna tala om en inflations- och devalveringsspiral i den svenska ekonomin. En viktig anledning till att löne- och prisbildningen inte anpassade sig till den utomlands var just att de upprepade utfástelserna om prisstabilitet och ett upprätthållande av den fasta växelkursen inte bedömdes som trovärdiga, en uppfattning som dessutom bör ha befästs alltmer i och med varje ny devalvering. Intlationsförväntningarna kom därmed att i förväg anpassas till ett väntat ekonomiskpolitiskt reaktionsmönster där höga pris- och löneökningar ackommoderades genom nedskrivningar av kronan. Det är värt att betona att trovärdighetsproblemet, som vi här har beskrivit det, inte har sin grund i att ekonomisk-politiska beslutsfattare har för avsikt att lura allmänheten genom att avvika från det deklarerade prisstabilitetsmålet eller den fasta växelkursen när väl inflationsförväntningarna anpassats till en låg nivå. Problemet är snarare att statsmakterna misslyckas med att övertyga allmänheten om

56 Målkonflikter och trovärdighetsproblem

sina intentioner att verkligen upprätthålla prisstabilitetsmålet. Allmänhetens tvivel baseras på det faktum att ekonomisk-politiska beslutsfattare förmodas ha möjlighet och incitament att kortsiktigt expandera ekonomin. Därför kan trovärdighetsproblemet sägas vara en konsekvens ett system där ekonomisk-politiska beslutsfattare av

alltid förbehåller sig full frihet att kontinuerligt utforma penning- och

valutapolitiken på ett sätt på kort sikt förefaller lämpligt som men som i ett långsiktigt perspektiv tenderar att få negativa effekter. Förutom att sysselsättningen temporärt kan ökas, kan det finnas andra orsaker till att ekonomisk-politiska beslutsfattare kan vilja expandera ekonomin och därmed till att ett trovärdighetsproblem kan uppstå. Man kan exempelvis tänka sig ett statsfinansiellt motiv, såtillvida att inflation kan ha effekt på statens finanser en gynnsam om skatteskalor är otillräckligt infiationsindexerade eller den reala om bördan av nominellt utgivna statsobligationer kan reduceras vid en

ökad inflation. Den förklaring trovärdighetsproblemet till

som ger varför inflationstendenser kan uppkomma förutsätter inte någon form

av politiskt-taktisk spel.° Man kan dock även tänka sig rent politiska

incitament till en kortsiktig expansiv politik. Enligt teorin för s.k. politiska konjunkturcykler kan det exempelvis finnas incitament för den sittande regeringen att strax före ett val kortsiktigt expandera ekonomin för att på så sätt öka chanserna att få i regeringsstanna position.

3.2.2 Metoder att hantera

trovärdighetsproblemet

Trovärdighetsproblemet har sin grund i statsmakternas oförmåga

att övertyga aktörerna i ekonomin att prisstabilitetsmålet kommer att

ligga fast och att möjligheten att kortsiktigt expandera ekonomin när väl förväntningarna ställts på låg inflation inte kommer

en att utnyttjas. Av detta följer att trovärdighetsproblemet minskar troligare man kan göra gällande att avvikelser från det långsiktiga målet inte kommer att ske. Det finns olika metoder försöka att åstadkomma detta.

En ytterligare men i industrialiserade länder kanske inte speciellt relevant förklaring till varför inflationen kan ha en positiv effekt på statens finanser är den inflationsskatt, s.k. seignorage, som uppkommer på allmänhetens innehav likvida av medel. ° De ekonomisk-politiska besluten antas fattas av en upplyst samhällsplanerare med samhällets gemensamma uppfattning de makroekonomiska målen om som enda ledstjärna.

Målkonflikter och trovärdighetsproblem 57

I den makroekonomiska forskningen råder det idag en betydande enighet att delegering penningpolitiken till en centralbank om en av med hög grad oberoende och med uppgift att försvara penningen av värdet kan bra metod för att garantera det långsiktiga vara en

perspektiv i penningpolitiken som krävs för att ett prisstabilitetsmål

skall trovärdigt. Denna uppfattning grundas på såväl teori som vara praktiska erfarenheter. Oberoendet förutsätter naturligtvis att regeringen inte heller valutapolitiska beslut kan påverka genom penningpolitiken på så sätt att möjligheten att uppnå prisstabilitetsmålet reduceras eller elimineras. En oberoende centralbank med ett tydligt mål blir mindre benägen att tillmötesgå kortsiktiga önskemål och eftersom ekonomiska aktörer är medvetna om att så är fallet kommer inflationsförväntningarna i högre grad att anpassa sig till den politik deklareras. Det blir därmed möjligt att uppnå en lägre som inflationstakt utan att sysselsättningen för den skull blir lägre än vad den annars skulle ha varit. Det bör i detta sammanhang framhållas att det enligt teorin finns

ett utbytesforhållande mellan å ena sidan hur högt prisstabilitetsmålet

prioriteras och å andra sidan möjligheten att använda penningpoliför motverka störningar kan drabba ekonomin. Även tiken att som om hög prioritering ett prisstabilitetsmål inte leder till en lägre en av genomsnittlig sysselsättning kan den därför leda till större fluktuationer i sysselsättningen. Man brukar beskriva detta som att det finns ett utbytesförhållande mellan trovärdighet och flexibilitet. Ofta uttrycks farhågor for självständig centralbank kommer att lägga att en för stor vikt vid inflationsbekämpningen. Hur rimlig avvägning en mellan trovärdighet och flexibilitet skall åstadkommas när penningpolitiken delegerats till självständig centralbank har ägnats stort en utrymme i forskningen. En metod föreslagits är att införa en s.k. som undantagsklausul i extrema situationer tillåter centralbanken att som avkall inflationsbekämpningen och regeringen att ändra ge

inriktningen på penningpolitiken. I normallägen skulle man då kunna

uppnå den låga inflation kan åstadkommas genom en delegering som penningpolitiken till självständig centralbank med ett tydligt av en prisstabilitetsmål. Samtidigt behålls en viss flexibilitet i och med att i extrema situationer har möjlighet att prioritera konjunkturman Stabilisering framför inflationsbekämpning. För att detta ska fungera är det avgörande betydelse att kan utforma ett regelsystem av man garanterar att undantagsklausulen inte missbrukas på så sätt att som den används for eller mindre kontinuerligt styra penningatt mer politiken. Utan sådana garantier inte delegeringen av penningger

58 Målkonflikter och trovärdighetsproblem

politiken till centralbanken några trovärdighetsvinster och därmed

uppnås inte heller någon genomsnittligt lägre inflation.

Ett sätt att försöka öka trovärdigheten för ett prisstabilitetsmål är, som tidigare berörts, att knyta växelkursen till ett land eller antal ett länder med låg inflation. Här finns rad kan en arrangemang som förväntas ha olika implikationer för graden trovärdighet. I den av ena änden av spektrat finns deklarationer ensidiga bindningar den om av egna valutan till andra valutor. Trovärdigheten i ett sådant arrangemang är helt beroende av vilken tillit sätts till landets beslutsom samhet och förmåga att uppfylla åtagandet. Här är naturligtvis graden

av oberoende för centralbanken viktig komponent. En högre grad en av trovärdighet än ett ensidigt åtagande bör kunna uppnås genom ett deltagande i någon form internationellt valutasamarbete där av ett enskilt land inte på egen hand har möjlighet att genomföra deval-

veringar och där fler länder åtar sig att försvara den fasta växelkursen.

Sveriges knytning till valutakorgen och den teoretiska är

ecun exempel på ett ensidigt åtagande medan deltagandet i valutaormen är exempel på ett internationellt valutasamarbete. Mot bakgrund de av svenska erfarenheterna är det uppenbart att trovärdigheten varken i en

ensidig knytning eller deltagande i ett valutasamarbete alltid

är tillräcklig för att fast växelkurs skall kunna upprätthållas. Att en deltagande i ett internationellt valutasamarbete inte någon utgör garanti för att uppnå tillräcklig trovärdighet understryks också av valutaoron under hösten 1992 resulterade i att bandbredden inom som ERM-systemet avsevärt vidgades. I den andra änden trovärdighetsav spektrumet återfinns arrangemang där växelkurserna oåterkalleligen fixeras att valuta införs. Eftersom det genom en gemensam sannolikt både politiskt och ekonomiskt är mycket svårt för enskilt land ett att " återinföra den nationella valutan sedan den gång avskaffats, kan en en övergång till en gemensam valuta uppfattas ett i det närmaste som irreversibelt beslut. Detta innebär vid att ett svenskt deltagande i valutaunionen kan den disciplinerande effekten den inhemska pris-

och löneutvecklingen förväntas avsevärt starkare vid de

vara än

° För en utförligare diskussion om avvägningen mellan trovärdighet och flexibilitet samt andra exempel på metoder att hantera denna när penningpolitiken delegerats till en självständig centralbank, Sverige och EMU SOU 1996:158. se " En gemensam valuta kan införas att stater upprättar myntunion eller genom en en monetär union. Skillnaden mellan en myntunion och monetär union de en är att ingående staterna i det fallet förutom införa senare att en gemensam valuta även upprättar en gemensam centralbank. Under myntunionen mellan Danmark, Norge och Sverige 1873-1924 fanns både danska, norska och svenska kronor. Ett sådant arrangemang innebär naturligtvis att det blir lättare att återinföra den inhemska valutan.

Målkonflikter och trovärdighetsproblem 59

tidigare växelkursarrangemangen. Den svenska inflationen kommer sannolikt därmed lättare än tidigare att anpassas till den inom EU. Det faktum att Riksbanken förlorar möjligheten att bedriva en självständig penningpolitik behöver därmed inte vara negativt ur prisstabilitetssyn-

punkt.

Vare sig man väljer att försöka lägga grunden till en utveckling med prisstabilitet genom att under en rörlig växelkurs ge en oberoende centralbank i uppgift att upprätthålla ett prisstabilitetsmål eller genom att knyta växelkursen, är det viktigt att betona att sådana åtgärder bör ses som delar i en samlad strategi. En annan viktig komponent är att den finanspolitik som bedrivs är konsistent med prisstabilitetsmålet. Stora och ökande budgetunderskott riskerar exempelvis att leda till en situation där en högre inflation till slut kan framstå som en lockande möjlighet att minska statsskulden. Det är vidare av vikt att arbetsmarknadens funktionssätt förbättras så att lönebildningsprocessen blir tillräckligt flexibel för att vara konsistent med prisstabilitet och full sysselsättning. En dåligt fungerande lönebildning kan göra att kostnaden i termer av arbetslöshet blir hög under en anpassningsperiod, vilket i sin tur kan leda till att prisstabilitetspolitiken börjar ifrågasättas.

2 Även här uppstår konflikt mellan trovärdighet och flexibilitet i den meningen en att möjligheten att möta störningar som drabbar enbart Sverige med nominella växelkursförändringar elimineras. Denna konflikt är ett huvudtema i Sverige och EMU SOU 1996:158.

4 Utländska förhållanden

4.1 Allmänt

Vid genomgång EU-ländemas centralbankslagstiftning framgår en av det att i princip alla länder behöver genomföra större eller mindre förändringar för att lagstiftningen skall kunna anses förenlig med EUfördraget och ECBS-stadgan. Vissa länder har kommit relativt långt i sitt reformarbete medan andra länder, till vilka även Sverige får räknas, ännu inte inför parlamentet presenterat några konkreta lagförslag avseende centralbankens oberoende och uppgifter. EU-fördraget fastställer inte explicit hur ansvaret för valutapolitiken skall vara utformat på nationell nivå. Därmed är det osäkert i vilken utsträckning EU-länderna kommer att genomföra förändringar på detta område. Idag varierar de nationella regleringarna rörande ansvarsfördelningen betydligt mellan länderna. Vissa länder saknar nästan helt lagstiftning på området medan den i andra länder är relativt utförlig.

4.2 Belgien och Luxemburg

I Belgien anger 1988 års lag om valutan m.m. att Konungen föreskriver bestämmelser växelkursen för den belgiska francen. om Tillämpningsföreskrifter har dock aldrig utfärdats. Enligt lagen fattar Konungen beslut i växelkursfrågor på förslag av finansministern som dessförinnan skall ha rådgjort med centralbanken och diskuterat ärendet i regeringssammanträde. Därefter skall Konungens beslut meddelas parlamentet. Centralbankens yttrande till finansministern kan publiceras av banken. 1988 års lagstiftning med det obligatoriska samrådet med centralbanken har sin bakgrund i devalveringen av den belgiska francen 1982 då regeringen fattade sitt beslut utan att i förväg konsultera centralbanken.

62 Utländska förhållanden SOU 1997: 1 O

Man anser att Belgiens deltagande i ERM de facto har tagit över behovet av tillämpningsföreskrifter för 1988 års lag och att ERMbestämmelsema är tillfyllest. Sedan 1982 har Belgien fast växelen kurs mot den tyska marken ankare för den ekonomiska politiken. som Det kan också noteras att Belgien sedan 1922 har myntunion en med Luxemburg. I valutafrågor har Luxemburg fört politik samma som Belgien. Före 1982 års devalvering konsulterade den belgiska regeringen således den luxemburgiska regeringen. Inför tredje etappen av EMU håller det luxemburgiska monetära institutet på att förvandlas till en verklig centralbank kommer att ingå som som en fullvärdig medlem i ECBS.

4.3 Danmark

Förhållandena i Danmark präglas bl.a. av att lagen Danmarks om Nationalbank är från 1936 och fortfarande baserad på guldmyntfoten. Lagen har inte ändrats sedan 1939. Istället är det praxis utvecksom

lats. Enligt 1964 års valutalag lov valutaforhold m.v. skall

om Nationalbanken, så länge den inte inlöser sedlar i guld, i valutafrågor

följa den kungliga bankokommissariens ekonomiministerns anvis-

ningar 2 § andra stycket. Riktlinjerna för valutapolitiken fastställs efter förhandling med Nationalbanken. Frågan valutaregim, om centralkurser och bandbredder beslutas sålunda regeringen efter av samråd med Nationalbanken. Ekonomiministem är ansvarigt statsråd. Viktigare valutapolitiska beslut offentliggörs emellertid genom en kommuniké från statsministern. Nationalbanken har inte något prisstabilitetsmål sin utan ser som penningpolitiska uppgift att försvara den regeringen beslutade av valutakursen med dess indirekta effekter på prisnivån. Prisstabiliteten ses som i första hand en uppgift för den samlade ekonomiska politiken. Regeringen och Nationalbanken har ett nära samarbete. Utöver mer eller mindre dagliga informella kontakter finns det samrådsorgan både på tjänstemannanivå och statsrådsnivå. På tjänstemannanivå ligger ordförandeskapet hos ekonomiministeriet och på statsrådsnivå hos statsministern. Samrådsorganet på statsrådsnivå består utöver av statsministern och chefen för Nationalbanken, ekonomiministern, av flnansministem, utrikesministern och industriministem. De täta både formella och informella kontakterna mellan Nationalbanken och regeringen/regeringskansliet har lett till bred enighet att en råder om

Utländska förhållanden 63

valutapolitiken. Denna samsyn omfattar också ett brett spektrum av de politiska partierna.

4.4 Finland

I Finland är det enligt myntlagen regeringen som beslutar markens om externa värde 4 §. Det är också regeringen som beslutar om bandbredden för marken. Regeringens handlingsutrymme är emellertid starkt begränsat eftersom den endast kan agera på initiativ av Finlands Bank och dessutom enbart kan, utan ändringar, anta eller förkasta bankens förslag 5 §. I banken beslutas framställningar till regeringen av bankfullmäktige på förslag av direktionen. Bankfullmäktige har full frihet att modifiera direktionens förslag. Förhållandena i Finland är något speciella eftersom inte bara bankfullmäktige är politiskt utsedda utan också del bankens en av direktion kommer från politiken eller har någon slags politisk bakgrund. Det har ända tills helt nyligen förekommit att direktionsmedlemmar varit tjänstlediga för att vara ledamöter regeringen. av Således har banden mellan den politiska sfären och Finlands Bank varit starkare än vad som är vanligt i flertalet övriga europeiska centralbanker. Inför etapp tre av EMU planeras att begränsa bankfullmäktiges ansvar till övervakning och beslutanderätt i administrativa frågor och att klarare avgränsa direktionen från den politiska sfären. Tanken är att direktionen i framtiden skall bankens beslutande i vara organ penning- och valutapolitiska frågor. Traditionellt har det funnits få verkliga motsättningar mellan Finlands Bank och regeringen. Inte heller mellan penningpolitiken och valutapolitiken har några egentliga motsättningar förelegat. Åsiktsskillnader har i allmänhet jämnats ut genom överläggningar tills en gemensam ståndpunkt uppnåtts. Sålunda dröjde Finlands ERM-

anslutning tills enighet om förutsättningarna uppnåtts mellan banken

och regeringen. Handläggningen av den finska markens ERM-anslutning inom EU:s Monetära kommitté har emellertid visat att den finska beslutsprocessen är tungrodd och kan behöva modifieras. Stegen är för närvarande följande:

1 Direktionen föreslår bankfullmäktige centralkurs med

en -

vissa förhandlingsmarginaler för anslutningen till ERM.

-

64 Utländska

2 Bankfullmäktige sammanträder och beslutar om Finlands Banks förslag. 3 Fullmäktige lämnar förslag till regeringen som har att förkasta eller anta förslaget i dess helhet. 4 Regeringen underrättar berörda EU-instanser om sitt beslut. 5 Monetära kommittén sammanträder och diskuterar den föreslagna centralkursen. Skulle kommittén inte acceptera kursen inom de i förhandlingsmandatet angivna marginalerna måste processen i Finland börja om från början. 6 Efter beslut av EU:s Ecofin-ministrar och centralbankschefer måste sedan beslutet om den överenskomna centralkursen antas av direktionen som dess förslag till bankfullmäktige. 7 Bankfullmäktige sammanträder och lämnar förslag till regeringen. 8 Regeringen sammanträder och fastställer centralkursen.

Denna omständliga process ledde till att överenskommelsen kom till allmänhetens kännedom innan regeringen formellt beslutat den om centralkurs som skulle gälla för den finska marken inom ERM. Efter det att Finland inträtt i ERM har processen för fastställande av och ändringar i centralkursen för ERM-valutor förenklats. De finska representanterna i Monetära kommittén och på ministernivå ges nu i sådana lägen behövliga handlingsmarginaler i ERM:s multilaterala beslutsprocess. Det sker genom att fullmäktiges beslut utformas så att finansministeriets representant i Monetära kommittén

finansministern på rådsnivå, inom givna marginaler, har befogenhet

att besluta om ändringar i den finska markens och andra valutors centralkurs eller fluktuationsband. Överenskommelsen bekräftas därefter genom beslut i finansministeriet 4 § 3 mom..

4.5 Frankrike

I Frankrike anger den franska centralbankslagen att regeringen beslutar om växelkursregim och centralkurser för francen. Inom ramen for de riktlinjer som anges av finansministern implementerar centralbanken självständigt växelkurspolitiken. För närvarande utgörs dessa riktlinjer av Frankrikes deltagande i ERM. Det är centralbanken som för statens räkning förvaltar valutareserven och för som svarar eventuella interventioner på valutamarknaden. Behovet av nära samråd och koordinering politiken understryks av både från finansministeriet och centralbanken. Regelbundna över-

Utländska förhållanden 65

läggningar, i princip varje vecka, sker mellan finansministern och

centralbankschefen. Finansdepartementets finansavdelning Direction

du Trésor följer kontinuerligt situationen på valutamarknadema och har ett nära samråd med centralbanken. Från finansdepartementet pekas även på de politiska aspekterna i valutafrågorna som bl.a. tagit sig uttryck i G7-samarbetet.

4.6 Grekland

Den grekiska centralbankslagen från 1928 fastställer centralbankens uppgifter. Enligt lagen skall banken kontrollera utestående mängd sedlar och mynt samt utlåningen. Lagen fastställer inget explicit penningpolitiskt mål för centralbanken utan banken skall bidra till uppfyllandet av regeringens allmänna makroekonomiska mål, med tonvikt på dem som är förknippade med inflation, produktionsnivå och valutapolitik. Regeringen fastställer riktlinjer för valutapolitiken efter konsultationer med centralbanken. Centralbanken har ett självständigt ansvar att inom de riktlinjer som regeringen fastställer implementera valutapolitiken, inklusive beslut om valutainterventioner. 1995 annonserades ett explicit växelkursmål gentemot ecun for första gången. Målet utformades som en glidande centralkurs mot ecun. Drachman skulle tillåtas deprecieras mot ecun men försvagningen skulle vara mindre än inflationsskillnaden mellan Grekland och dess viktigaste handelsparter.

4.7 Irland

Den irländska centralbankens ställning och uppgifter regleras genom de tre centralbankslagarna från 1942, 1971 respektive 1989. Centralbankens roll och uppgifter fastställs i 1942 års centralbankslag. Banken skall vidta de åtgärder som från tid till annan bedöms som nödvändiga för att värna valutans integritet och genom att kontrollera krediter verka för medborgarnas välfärd. Finansministern har möjlighet att begära att centralbanken inför viktiga beslut skall rådgöra med honom/henne. 1989 års centralbankslag fastställer att valutapolitiken beslutas av regeringen efter konsultationer med centralbanken. Finansministern har rätten att besluta och ändra växelkursregim och att genomföra om

3 17-0154

66 Utländska förhållanden

specifika växelkursjusteringar. Finansministerns beslut skall offentliggöras. Centralbanken har att självständigt besluta om valutainterventioner och implementeringen av valutapolitiken inom de ramar som fastställts av finansministern. För närvarande utgörs dessa ramar av medlemskapet i ERM.

4.8 Italien

Den italienska centralbankslagstiñningen består flera olika delar av av olika lagar, varav den äldsta är från 1910. Därutöver regleras verksamheten genom föreskrifter som bankens egen styrelse utfärdat. Det finns inte något Verksamhetsmål i centralbankslagstiftningen eller i stadgan for Banca dItalia. Enligt en lag från 1992 har banken full frihet att fastställa den officiella referensräntan. Enligt föreskrifterna för fmansministeriets verksamhet har finansministem ansvar för att fastställa den ekonomiska politiken i allmänhet, inklusive penning- och valutapolitiken. Enligt praxis utarbetar centralbanken riktlinjer for penningpolitiken vilka fastställs av finansministern. Vad avser kompetensfördelningen rörande valutapolitiska frågor är regelverket knapphändigt. Någon explicit kompetensfördelning tycks inte finnas varför regeringen bedöms ha den yttersta beslutanderätten. I praktiken har regeringen det sista ordet centralbanäven om kens tekniska kompetens tycks ge denna ett stort inflytande. Genom att centralbanken vanligtvis utformar förslag till riktlinjer för penningpolitiken får den även ett stort inflytande på valutapolitiken. Centralbanken har rätt att självständigt implementera valutapolitiken inom de ramar som regeringen lagt fast. Inför beslut av större vikt sker enligt praxis långtgående konsultationer, någon formell men ordning for konsultationer eller löpande samordning finns inte. 1947 upprättades en interrninisteriell kommitté för krediter och sparande som utgjorde den högsta auktoriteten på det penning- och valutapolitiska området. Kommitténs betydelse tycks dock ha minskat betydligt och numera tillmäts den inte någon vikt vid valutapolitiska beslut.

Utländska förhållanden 67

4.9 Nederländerna

I Nederländerna fattas enligt 1978 års växelkurslag beslut om växelkursregim i konselj på förslag av finansministern. Denne måste emellertid först inhämta yttrande från centralbanken, Nederlandsche Bank. Konseljbeslutet delges parlamentet för kännedom tillsammans med bankens yttrande. Nederländerna har sedan starten deltagit i ERM. Förordning om gällande växelkurser inom ERM utfärdas också i konselj. Den senast gällande förordningen är från 1979, senast ändrad 1996. Förordningen fastställer centralkurser och bandbredder för i ERM deltagande valutor, dvs. en bandbredd på :t2,25 % mot den tyska marken och i15 % mot övriga valutor. Finansministern har befogenhet att tillfälligt upphäva dessa kurser om läget på valutamarknadema skulle kräva det. Finansministern kan också, efter föreskrivet samråd med centralbanken, ge denna direktiv om vilken växelkurspolitik banken bör bedriva mot valutor som inte deltar i ERM. Skulle sådana direktiv inte kunna följas enligt bankens mening, skall banken anmäla detta till finansministem. Samråd mellan finansministern och centralbankschefen sker också kontinuerligt och informellt. Bl.a. träffas finansministern och centralbankschefen över en lunch två gånger i månaden. Beslutanderätten i valutafrågor ligger således otvetydigt hos regeringen men ett yttrande från centralbanken erfordras innan regeringen tar sitt beslut. Yttrandet offentliggörs samtidigt med beslutet. I praktiken sker samrådet ofta informellt och centralbankens yttrande formuleras då efter det att beslutet i realiteten redan tagits, t.ex. i Monetära kommittén. Den fasta växelkursen mot den tyska marken är ankaret i den ekonomiska politiken och detta har inte ifrågasätts mycket länge.

4.10 Portugal

Den portugisiska centralbankslagen är från 1990. Lagen reviderades 1995 och 1996 till följd av kraven i EU-fördraget. Fördragets krav på oberoende för centralbanken låg även bakom ändring den en av portugisiska konstitutionen 1995. Den nuvarande lagstiftningen innebär att regeringen inte har någon möjlighet att styra banken vid utformningen av penningpolitiken. Centralbankens Verksamhetsmål

68 Utländska förhållanden

är att bibehålla prisstabilitet med beaktande av regeringens allmänna ekonomiska politik. Regeringen ansvarar för valutapolitiska frågor, men centralbanken har skyldighet att samarbeta vid fastställandet av valutapolitiken och ansvarar självständigt för implementeringen av densamma. Centralbanken skall dessutom förvalta Portugals valutareserv och besluta om

riktlinjer för interventionema artikel 32.

4.1 1

Spanien

Spanien införde en ny centralbankslag 1994 som i stora delar innebar en anpassning till EU-fördraget avseende centralbankens oberoende. Centralbanken har ett självständigt ansvar att utforma och implementera penningpolitiken med prisstabilitet som det primära målet. Utan att åsidosätta detta mål skall penningpolitiken stödja regeringens allmänna ekonomiska politik. Centralbankslagen innehåller tydlig kompetensfördelning en rörande såväl penning- som valutapolitik. Enligt artikel 11 i lagen om den spanska centralbankens självständighet är det regeringen som, efter att ha konsulterat centralbanken, fastställer växelkurssystemet och centralkursen för pesetan. Beslutet måste i överensstämmelvara se med prisstabilitetsmålet. Inom för det växelkurssystem ramen regeringen beslutat, och de internationella åtaganden detta medför, har centralbanken att självständigt implementera valutapolitiken. Banken skall för detta ändamål hålla och förvalta valutareserv. en

4.12 Storbritannien

I Storbritannien ligger makten över penning- och valutapolitiken i finansdepartementet. Enligt 1946 års lag Bank of England har om

departementet direktivrätt över banken The Treasury has the

power of directive over the Bank of England. Enligt 1949 års valutalag-

stiftning Exchange Equalization Account Act är det också

finansdepartementet som äger och kontrollerar valutareserven. Det är således helt klart att beslut om såväl växelkursregim som om centralkurser och bandbredder vid fast växelkurs ankommer på finansministern. Bank of England enbart ombud för finansdeparteagerar som mentet både i penning- och valutapolitiska frågor. I praktiken har emellertid banken det operativa ansvaret inom för finansramen av

Utländska förhållanden 69

ministern angivna direktiv beträffande t.ex. räntenivå eller valutainterventioner. När Storbritannien deltog i ERM 1990-1992 utgjorde den fasta växelkursen begränsning centralbankens penningpolitiska en av agerande eftersom banken skulle försvara den fastställda kursen. När Storbritannien åter har en flytande växelkurs har banken en större nu rörelsefrihet. Bank of England påverkar finansdepartementets/ministems agerande olika sätt. Bankens inflationsrapport utgör ett instrument vilket banken offentligt anger sin bedömning av inflationsgenom utvecklingen i förhållande till den förda penningpolitiken. Inför de månatliga överläggningama mellan finansministern och centralbankschefen lämnar banken ett underlag hur penningpolitiken enligt om dess uppfattning bör utvecklas. Protokollen från dessa överläggningar offentliggörs cirka veckor efter sammanträdet. Härigenom blir, sex med viss tidsfördröjning, centralbankschefens och finansministerns eventuella åsiktsskillnader offentliga. Då sådana meningsmotsättningar kan ha negativa marknadseffekter utgör offentliggörandet ett medel för att åstadkomma samsyn mellan parterna vid överläggen ningarna. Offentliggörandet utgör också ett led i en öppenhet transparency ökar penningpolitikens trovärdighet. som

4.13 Tyskland

I Tyskland har centralbanken, Bundesbank, till uppgift att värna

penningvärdet Gesetz über die Deutsche Bundesbank, del art 3.

Detta tolkas D-markens interna värde, även om det externa som värdet indirekt berörs. Någon explicit lagreglering av ansvaret för valutapolitiken finns inte, det råder enighet att ansvaret därför är regeringens. men om Således har finansministern för val av växelkursregim. Vid ansvar

regeringens överläggningar om frågor av penningpolitisk betydelse dit valutapolitiska beslut räknas skall regeringen inbjuda Bundes-

banks chef att närvara, dock utan rösträtt. Däremot har Bundesbank för det dagliga utförandet av valutapolitiken, inklusive ansvar valutainterventioner. I området mellan val av växelkursregim och den löpande politiken, bl.a. vad gäller paritetsändringar inom ERM, eftersträvas konsensus mellan Bundesbank och regeringen. Några nämnvärda motsättningar har inte observerats under lång tid. Frågan inväxlingskursen för östmark mot D-mark 1990 var om som bekant föremål för motsättningar mellan Bundesbank och

70 Utländska förhållanden

regeringen. Detta anses emellertid inte ha varit valutapolitisk utan en en inrikespolitisk fråga. För Bundesbank är prisstabiliteten, som nämnts, det lagfästa målet och redan i slutet på 1970-talet angav den dåvarande centralbankschefen Emminger att banken inte avsåg att intervenera på valutamarknaden om prisstabiliteten sattes i fara. Det mest framträdande draget i det tyska systemet oberoende - av ansvarsfördelningen är således att prisstabiliteten för alla parter utgör ankaret kring vilket övrig ekonomisk politik utformas.

4.14 Österrike

I Österrike regleras förhållandena 1984 års

av centralbankslag

Nationalbankgesetz. I dess kapitel artikel 2.3 att Nationalanges banken med alla tillgängliga medel skall försvara den österrikiska schillingens inre värde och dess värde i förhållande till stabila utländska valutor. Några bestämmelser reglerar regeringens som medverkan i valutapolitiska beslut finns inte utan banken anses självständigt hantera både penning- och valutapolitik. I praktiken har den österrikiska schillingen sedan Bretton Woodssystemets sammanbrott varit knuten till D-marken, först via en valutakorg dominerad av marken och sedan 1981 direkt. Detta bestämdes på sin tid på politisk nivå i samråd med Nationalbanken. Formellt är det en ensidig österrikisk koppling bestämd Nationalav banken även om den föregicks överläggningar med Bundesbank. av Kopplingen till D-marken har utgjort ankaret i Nationalbankens politik. Vid Österrikes inträde i EU beslöts schillingen skulle att ingå i ERM. Detta beslut fattades Nationalbanken efter samråd med av regeringen. Österrikes framtida deltagande i valutaunionen anses redan ha beslutats av parlamentet i och med dess ratificering EU-fördraget. av

4.15 Sammanfattande

bedömning

Av ovanstående kartläggning framgår det att regleringen av ansvaret för valutapolitiska frågor skiljer sig relativt kraftigt mellan länderna. Vissa länder har explicit och tydlig

en ansvarsfördelning

medan andra länders lagstiftning knappt berör frågan. Med undantag för Sverige och Österrike har dock regeringarna i EU-länderna det

SOU 1997: 10 Utländska förhållanden 71

yttersta ansvaret för övergripande valutapolitiska beslut, såsom fastställande växelkursregim och utformning av system för att av fastställa valutans värde. Någon formell åtskillnad mellan val växelkursregim, centralav kurser och bandbredder görs inte i lagstiftningarna. Däremot har centralbankema i de flesta fall ett självständigt ansvar för att implementera valutapolitiken efter de riktlinjer som regeringarna lagt fast. Vad gäller relationerna mellan regeringar och centralbanker inom EU karaktäriseras dessa respektive lands tradition och omgivande av regelverk. Eftersom de penning- och valutapolitiska instrumenten i huvudsak är har de olika EU-länderna genom praxis gemensamma och lagstiftning utformat olika sätt att minimera risken for att det skall uppstå otydlighet i syftet med bruket av dessa instrument. en Länderna har på olika sätt gett centralbankema inflytande vid utformningen valutapolitiska beslut för att minska risken for av konflikter mellan penningpolitiska och valutapolitiska mål. Det vanligaste är att ett samrådsförfarande sker inför regeringens beslut. Dessa samrådsförfaranden är ofta, inte alltid, reglerade i lagmen stiftningen. Samrådsförfarandets reella innebörd varierar kraftigt. I exempelvis Tyskland medför samrådskravet att centralbankens inflytande är mycket stort medan det i andra länder endast tycks innebära en formalisering av informationsutbyte. Ett annat sätt att ge centralbanken visst inflytande är att centralbankschefen, som i Tyskland, inbjuds att utan rösträtt delta vid regeringens sammanträden om mer betydelsefulla valutapolitiska frågor. I Nederländerna och Storbritannien har centralbanken möjlighet att i efterhand offentliggöra de råd och rekommendationer banken ger regeringen. Genom rätten att offentliggöra rekommendationerna ökar incitamenten till samsyn mellan parterna. Ett annat sätt, som används i Finland, är att ge centralbanken exklusiv förslagsrätt inom valutapolitiken. Regeringen har därefter att anta eller förkasta förslaget i dess helhet. På detta sätt ges centralbanken ett stort inflytande i beslutsprocessen. Ytterligare en variant är att införa ett system, liknande det som upprättats i Nya Zeeland, där centralbanken har skyldighet att anmäla om det av regeringen en fastställda valutapolitiska målet strider mot centralbankens verksamhetsmål. Om en målkonflikt uppkommer måste antingen det valutapolitiska målet eller det mål som centralbanken fått för sin verksamhet ändras. Det är svårt att finna exempel på några större motsättningar i valutapolitiska frågor mellan regering och centralbank bland EUländerna. Frågan är dock om den institutionella ansvarsfördelningen bidragit till detta. I de länder där centralbankema har en högre grad

72 Utländska förhållanden

av oberoende vid utformningen av penningpolitiken har dessa också haft ett större inflytande vid valutapolitiska beslut vilket kan ha minskat risken för målkonflikter mellan dessa politikområden. Dessutom har flertalet EU-länder historiskt haft valutaregleringar som förhöjt effektiviteten i den förda valutapolitiken. I takt med de avregleringar som skett inom EU-samarbetet har förutsättningarna för att bedriva valutapolitik förändrats vilket har medfört att kopplingen mellan penning- och valutapolitik har stärkts.

5 Europeiska unionens

samarbete

valutapolitiska

växelkursmekanismen

5 Europeiska

ERM

5.1.1 Bakgrund

I december 1978 antog Europeiska rådet en resolution som innebar en överenskommelse att upprätta det Europeiska Monetära Systemet om EMS. Syftet med EMS är att skapa en zon av monetär stabilitet i Europa grundat på ett nära monetärt samarbete. EG-ländemas centralbanker fick i uppdrag att justera tidigare existerande centralbanksavtal enligt resolutionens anvisningar och upprätta EMS. I mars 1979 undertecknade centralbankema EMS-avtalet. Avtalet har sedan dess ändrats i två omgångar, 1985 och 1987, men den ursprungliga innebörden är i huvudsak oförändrad. Avtalet består av tre delar; en växelkursmekanism ERM, ett arrangemang för mycket kortfristig

finansiering V STF samt regler för tillskapande och användning av

ecun. ERM består av regler för fastställande av centralkurser och för interventionsmekanismer. Dessutom finns en divergensindikator som skall signaler om behov av åtgärder. ge Enligt ERM skall varje deltagande valuta ha en centralkurs fastställd mot de övriga deltagande ländernas valutor och mot ecu, utgörs korg flertalet EU-valutor med givna vikter. som av en av Valutans växelkurs kan fluktuera kring denna centralkurs inom ett angivet band. Om valuta når den yttre gränsen i förhållande till en en annan valuta skall de båda berörda centralbankema intervenera för att bandgränsen skall upprätthållas. Interventionsåtagandet är obegränsat vid dessa obligatoriska interventionsgränser. Symmetrin i interventionsplikten är till viss del rent formell då bördan av interventionema är betydligt tyngre för landet med svag valuta eftersom detta lands

centralbank måste använda sina valutareserver för att intervenera.

Centralbanken i landet med den starkare valutan säljer sin valuta egen och spär i värsta fall likviditeten i den inhemska ekonomin, såvida inte interventionen steriliseras att centralbanken drar genom likviditeten igen öppna marknadsoperationer. genom Från det att avtalet upprättades fram till augusti 1993 de var normala bandgränserna i2,25 %. De länder inte deltog i den som europeiska valutaormen i december 1978 fick möjlighet att välja vidare bandgränser, i6 %. Denna möjlighet utnyttjades även av vissa länder som blev medlemmar i ERM vid tidpunkter. Tanken senare var från början att dessa vidare bandgränser successivt skulle minska i takt med att de ekonomiska förutsättningarna tillät det. Efter spekula-

tionerna mot ERM-systemet under 1992 och 1993 vidgades i stället bandgränserna i augusti 1993 till :tl 5 % för alla deltagande länders valutor. Beslutet temporär åtgärd med syftet angavs vara en att minska påfrestningarna på de utvidgade bandgränserna systemet, men gäller fortfarande.

I ERM finns också en divergensindikator syftar till att som ge en indikation på behov åtgärder från den ansvariga myndigheten i det av land vars valuta överskridit vissa avvikelsetrösklar uttryckta i ecu. Dessa trösklar är fastställda till 3/4-delar valutans bandgräns i av förhållande till De tar också hänsyn till att ecu-kursen i sig ecu. förändras då en av de valutor ingår i ecu-korgen försvagas. När som valutan passerat denna tröskel skall landet i fråga genomföra interventioner, penningpolitiska åtgärder, förändringar i centralkurser eller andra ekonomisk-politiska åtgärder. Om det aktuella landet,

beroende speciella omständigheter, inte genomför någon av ovanstående åtgärder skall förklaring lämnas till övriga länder. en Sedan starten har ERM präglats olika perioder. Tiden mellan av 1979 och 1983 kan betecknas inkörningsperiod för de som en deltagande länderna. Under denna period det fortfarande var en betydande skillnad mellan länderna i termer inflationstakt och av budgetunderskott och en rad justeringar centralkurserna av genomfördes. Interventioner vid bandgränser relativt omfattande, var speciellt före centralkursjusteringarna. Under denna period utvecklades dollarn dessutom starkt. Mellan 1983 och 1987 fungerade ERM väl. Medlemsländema genomförde i högre utsträckning interna

ekonomisk-politiska åtgärder och justeringar centralkurser

av var mindre frekventa, trots dollar. Interventionerna en svagare var mindre omfattande än under den föregående perioden och genomfördes i större utsträckning inom bandgränserna än vid dessa. De deltagande ländernas ekonomier konvergerade dessutom, med fallande inflationsdifferenser, räntenivåer och räntedifferenser. Under perioden mellan

Europeiska unionens valutapolitiska... 75

1987 och 1992 byggdes emellertid spänningar upp inom ERM. Basel-

Nyborg-överenskommelsen i september 1987 syftade till att förbättra

ERM:s funktionssätt åtgärder för att tydliggöra oförenliga genom

policyinriktningar och underlätta diskussioner för att förbättra inter-

ventionsmekanismen. Under perioden genomfördes dock inga förändringar centralkurser eller bandbredder med undantag av av Italien gick från en bandbredd :E6 % till :t2,25 %. En som förklaring att de deltagande länderna hade kommit att betrakta var devalveringar inom ERM negativa för ansträngningarna att som bygga ett förtroende istället för normala justeringar inom ramen upp för ett justerbart fastväxelkurssystem. Centralkursj usteringar undveks därför och ekonomiska obalanser tilläts att ackumulera med förhoppningar att förtroendet för fastväxelkurspolitiken skulle verka om dämpande på kostnadsstegringarna. Avregleringen av kapitalmarknaden inom EU 1990, fasta centralkurser och därtill skillnader i utformningen penningpolitiken mellan ERM-ländema, till viss del av beroende på Tysklands återförening, bidrog till obalanserna. I vissa fall kunde till och med valutor i lågintlationsländer vara svagare än

höginflationsländemas valutor inom ERM till följd av bl.a. ränteskill-

nader och förväntningar om framtida EMU-deltagande. Under 1992 och 1993 genomgick systemet kris som utlöstes av ett nej i den en danska folkomröstningen i juni 1992 till överenskommelsen i Maastricht. Marknaden fokuserade på underliggande obalanser i de deltagande ländernas ekonomier och spänningama kom upp till ytan. Framförallt tycktes marknaden notera den till synes ohållbara situation rådde i vissa länder där penningpolitiken inte bedömsom förenlig med den fasta växelkurspolitiken. des vara

5.1.2 Medlemskap i ERM, justering av centralkurser

och bandgränser

Även rådets resolution del gemenskapens lagstiftning i om är en av vidare bemärkelse och EU-fördraget refererar till EMS är alla beslut rörande EMS fattade utanför EU-ramen. Ett medlemskap i EU innebär därför inte automatiskt ett medlemskap i EMS utan detta medlemskap är frivilligt. Ett EMS-deltagande innebär inte heller automatiskt ett deltagande i ERM utan det är landet ifråga som beslutar att delta i växelkursmekanismen varefter villkoren för medlemskapet, dvs. centralkurs och bandgränser, är föremål för förhandlingar mellan landet i fråga och de övriga deltagande länderna. Enligt resolutionen finns det möjlighet även för icke EU-

76 Europeiska unionens valutapolitiska...,

länder med starka ekonomiska och finansiella band till EU att delta i ERM. Resolutionen utgör den politiska grunden för EMS. Den formella anslutningen sker dock genom undertecknandet ett avtal mellan av centralbankema, EMS-avtalet. Överenskommelsen skall delges rådet och EU-kommissionen. EMS-avtalet reglerar dock inte närmare procedurerna för anslutning deltagare och inte heller för av nya förändringar av centralkurser eller bandgränser. I Europeiska rådets

resolution artikel 3.2 fastställs att justeringar av centralkurser skall

vara föremål för en ömsesidig överenskommelse vilken skall innefatta alla deltagande länder i ERM och kommissionen. Viktigare valutapolitiska beslut skall dessutom föregås av ömsesidiga konsultationer mellan ERM-ländema och de EU-länder står utanför. som Frågor rörande ERM behandlas i Monetära kommittén är det som EU-organ som hanterar ekonomiska och finansiella frågor av gemensamt intresse. Monetära kommittén består statssekreterare av

motsvarande och vice centralbankschefer från medlemsländerna

samt två representanter från kommissionen. Den har ingen formell beslutanderätt utan fungerar förberedande instans. Förberesom en dande diskussioner kan också ske mellan centralbanskcheferna i EMI:s råd. Enligt stadgama för EMI skall institutionen även övervaka EMS:s funktion. F ormella beslut fattas gemensamt centralbanksav chefema och Ekoñn-ministrama för frågan ansvariga ekonomi- eller finansministrar i de olika länderna i procedur involverar en som kommissionen. Enligt resolutionen är det endast de länder är med som i ERM samt kommissionen som deltar i besluten, med den men nuvarande sammansättningen av Monetära kommittén deltar alla EUländer i de förberedande diskussionerna. Enligt EU-fördraget skall varje medlemsland, fram till den tredje EMU, betrakta sin etappen av valutapolitik som en fråga gemensamt intresse. Detta gäller även av efter att valutaunionen upprättats för de länder inte deltar i som denna.

Efter att beslut har fattats i ERM-frågor offentliggörs kom-

en

muniké med standardiserad utformning. Kommunikéema bl.a.

anger att beslutet är fattat av alla EU-ländernas centralbankschefer och ministrar i en gemensam procedur involverar kommissionen och som EMI samt att Monetära kommittén konsulterats. Detta innebär formellt att även icke ERM-länder står bakom besluten. Vid justeringar av centralkurser och ansökningar medlemskap om i ERM är det den ansvarige ministern i respektive land har som ansvar för att en framställan delges de övriga medlemsländerna och de övriga inblandade institutionerna. Därefter vidtar konsultationer inom Monetära kommittén vid ett extra inkallat möte. Om kommittén

1997: 10 Europeiska unionens valutapolitiska... 77

SOU

uppnår enighet kan de olika ländernas representanter begära mandat hos respektive ministrar och centralbankschefer för att älva fastställa överenskommelsen. I annat fall lyfts frågan till högre nivå och avgörs fmans/ekonomiministrama respektive centralbankscheferna. av

5.1.3 Ansvarsfördelning mellan respektive lands

centralbank och regering

Både centralbanker och regeringar från respektive land deltar i överläggningarna i Monetära kommittén och i besluten. De fastlagda procedurema lämnar den nationella ansvarsfördelningen öppen. Det är således fråga för varje land att självt avgöra vem som för landets en talan det i princip krävs enighet bland alla de deltagande även om representanterna vid ett beslut i ERM-frågor. Av utredningens kontakter med andra EU-länders centralbanker och finansdepartement framgår att regeringarna är tongivande i samarbetet och har det avgörande ansvaret för beslutens utformning.

5.2 Ekonomiska och monetära unionen

EMU

1990 beslutade EG-länderna att tillsätta två särskilda regeringskonferenser. Den fick till uppgift att behandla bl.a. gemenskapsinstiena tutionernas roll, förutsättningarna för gemensam utrikes- och en säkerhetspolitik samt utvidgning gemenskapskompetensen till en av områden. Den andra fick uppgiften att bestämma innehållet i och nya tidtabellen för den följande utvecklingen mot en ekonomisk och monetär union. Regeringskonferensema avslutades i december 1991 att medlemsländerna i Maastricht enades ett fördrag som genom om innebar väsentlig fördjupning samarbetet inom en europeisk en av union. Fördraget ratificerades flertalet länder under 1992 och av trädde i kraft den 1 november 1993. Den mest långtgående integrationen den ekonomiska politiken av i EMU gäller penning- och valutapolitiken. Slutmålet är en överlåtelse penning- och valutapolitiken till EU-nivå för att detta av sätt skapa ett område med monetär stabilitet inom EU där valuta- och räntefluktuationer inte längre stör den inre marknaden. Kompetensen för övriga delar den ekonomiska politiken ligger kvar hos av medlemsländerna, men formerna för samarbetet stärks.

1997: 10

Vägen till EMU består av tre etapper regleras i EU-fördraget. som Dessa etapper innehåller stegvis utökade åtaganden från EU-ländernas sida, däribland krav på anpassning medlemsländernas av

nationella lagstiftning, för att stärka den ekonomiska konvergensen. En förutsättning för att valutunionen skall fungera smidigt

är att länderna uppvisar stabilitet och hög grad ekonomisk en av konvergens. För att kunna bedöma ett land uppfyller dessa om

förutsättningar fastställdes konvergenskriterier.

Under den första etappen, avslutades den l januari 1994, som

skulle medlemsländerna avskaffa valutaregleringar och

andra restriktioner för kapitalrörelser. Den multilaterala övervakningen av medlemsländernas ekonomiska utveckling stärktes. Medlemsländerna

skulle också presentera konvergensprogram beskriver hur den

som nationella ekonomiska politiken skall utformas för konvergensatt kriteriema skall uppnås.

Den andra etappen inleddes den l januari 1994. Vid övergången till etapp två inrättades Europeiska monetära institutet, EMI. Detta organ har till syfte att medverka till att skapa de förhållanden är som nödvändiga för övergången till den tredje etappen EMU. Särskilt av skall EMI stärka samordningen penningpolitiken i syfte av att säkerställa prisstabilitet, göra de förberedelser behövs som för att

upprätta det Europeiska centralbankssystemet ECBS, förbereda

en gemensam penningpolitik och skapandet av en gemensam valuta samt övervaka ecuns utveckling.

Beträffande den allmänna ekonomiska politiken stärks samarbetet

genom att regeringama enas om allmänna riktlinjer för medlemsländernas och gemenskapens ekonomiska politik. Medlemsländerna skall också sträva efter att undvika alltför underskott i de stora

offentliga finanserna. Vidare har medlemsländerna också förbundit

sig till att gemenskapen eller något enskilt medlemsland förbjudna är att ansvara för eller åta sig ett annat medlemslands finansiella

förpliktelser, den s.k. bail-out-principen.

no

Efter den l januari 1994 är monetär finansiering i medlems-

länderna förbjuden, vilket innebär att staten inte får finansiera offentliga underskott med medel från centralbanken. Staten får inte

heller gynnas särregler eller undantag i lagstiftningen för

av finansiella institut för att på så sätt möjliggöra statlig upplåning icke

marknadsmässiga villkor.

Varje medlemsland skall vidare inleda arbetet med att anpassa

lagstiftningen rörande den nationella centralbanken till fördragets

krav. Detta arbete skall vara avslutat då ECB och ECBS upprättas.

Europeiska unionens valutapolitiska... 79

Under etapp tvâ skall vidare rådet fatta beslut om vilka länder som skall delta i EMU. Omedelbart efter att detta beslut fattats skall ECB och ECBS upprättas och EMI sättas i likvidation. Etapp tre inleds den l januari 1999 då valutorna i de länder som deltar i valutaunionen oåterkalleligen låses till den nya gemensamma valutan, euro. Därefter kommer penningpolitiken att styras av ECB och genomföras i euro. Sedlar och mynt uttryckta i euro introduceras senast den 1 januari 2002 och skall helt ersätta de nationella valutorna senast den 1 juli 2002. De stater som låser sina valutor vid starten av tredje etappen sägs delta i den tredje etappen med undantag. Dessa länders centralbanker kommer att vara en del av ECBS men inte omfattas av den gemensamma penningpolitiken utan undantas från vissa bestämmelser i EU-fördraget och ECBS-stadgan. Vid övergången till etapp tre utökas också sanktionsmöjligheterna mot länder i valutaunionen som inte uppfyller åtagandena rörande offentliga finanser. Överenskommelsen i Dublin i december 1996 om den s.k. stabilitets- och tillväxtpakten syftar till att ytterligare förstärka dessa sanktionsregler. Vid förhandlingarna i Maastricht fick Storbritannien en särskild ställning som innebär att landet inte är bundet åtagandena i av överenskommelsen beträffande etapperna två och tre EMU av förutsatt att Storbritannien före den l januari 1998 inte anmält att landet avser att gå över till den tredje etappen. Efter att överenskom-

melsen i Maastricht förkastats i en dansk folkomröstning inleddes

förhandlingar mellan Danmark och de övriga medlemsländerna om tilläggsbeslut och tolkningar till fördraget för att även Danmark ge en särställning. En överenskommelse detta träffades vid stats- och om regeringschefemas möte i Edinburgh i december 1992 och godkändes

i en ny dansk folkomröstning i maj 1993. Avseende etapp tre EMU

av innebär överenskommelsen att Danmark självt kan bestämma att stå

utanför valutaunionen även om konvergenskriteriema är uppfyllda.

Danmark har redan anmält att landet inte avser att delta i valutaunionen. Förhandlingarna om ett svenskt medlemskap i EU inleddes i februari 1993 och avslutades i april 1994. Undertecknandet det av

svenska anslutningsavtalet skedde i juni 1994. I anslutningsfördraget

till EU har Sverige åtagit sig att följa de krav uppställs i EGsom

fördraget. I fördragets artikel 108 föreskrivs:

Senast då ECBS upprättas skall varje medlemsstat säkerställa att dess nationella lagstiftning, inbegripet stadgan för dess

nationella centralbank, är förenlig med detta fördrag och

ECBS-stadgan.

80 Europeiska unionens valutapolitiska...,

Rådet skall enligt fördraget, artikel 109j, inför beslutet vilka om länder som kvalificerar sig för att delta i valutaunionen, bedöma om varje enskilt land uppfyller de nödvändiga villkoren för införandet av en gemensam valuta. I dessa nödvändiga villkor ingår, förutom konvergenskriterierna, även frågan i vilken utsträckning de om nationella lagstiftningama är förenliga med fördragstexten och stadgan för ECBS. Rådets bedömning skall baseras på grundval av rapporter från kommissionen och EMI. Enligt stadgan för Europeiska monetära institutet EMI-stadgan, artikel skall EMI årligen tillställa rådet rapport behandlar en som

bl.a. de rättsliga förutsättningar som de nationella centralbankerna

måste uppfylla för att integreras med ECBS. EMI:s bedömning kommer inte bara att baseras på jämförelse artikel för artikel i en av

fördraget respektive den nationella lagstiftningen utan också på

en

helhetsbedömning av utformningen av lagstiftningen, dess tillämp-

ning och den legala omgivningen lagstiftningen centralsom om banken är utformad Dessa rapporter skall ligga till grund för rådets beslut om övergången till etapp tre. EU-fördraget och stadgan för ECBS innehåller vissa uttryckliga krav på nationell lagstiftning. Dessa gäller

förbud för centralbanken och medlemmar i dess beslutande - organ att begära eller ta emot instruktioner från gemenskapinstitutioner eller gemenskapsorgan, från medlemsländernas regeringar eller från något annat artikel 107 EU-fördraget och artikel 7 organ, ECBS-stadgan, - krav på fem års mandatperiod för centralbankschefen, artikel 14.2 ECBS-stadgan, krav centralbankschefens oavsättlighet, artikel 14.2 andra stycket ECB S-stadgan.

Förutom dessa direkta krav under etapp två kan ytterligare krav

komma att ställas med hänvisning till tolkning

att en av EU-tördraget och stadgan för ECBS ger vid handen att viss nationell ordning en inte är förenlig med fördragets eller stadgans anda. Dessa uttryckliga krav gäller instruktionsförbudets betydelse för valbarheten till

fullmäktige, mandatperiod för fullmäktige och reglerna för riks-

om bankschefens oavsättlighet även skall tillämpas för övriga fullmäktige. Dessutom kan frågan uppkomma ECBS verksamhetsmål om även måste avspeglas i ett verksamhetsmål för den nationella centralbanken då denna kommer att utgöra del detta en av system. Om Sverige skulle delta i valutaunionen kan ytterligare ändringar

komma att bli aktuella i den svenska lagstiftningen.

Detta gäller t.ex.

Europeiska unionens valutapolitiska... 81

rätten att ut sedlar och mynt samt mera detaljerade regleringar ge rörande verkställandet penning- och valutapolitiken. av Det bör erinras att Sverige vid medlemskapsförhandlingarna om att ett deltagande i valutaunionen förutsätter ett positivt beslut angett av riksdagen.

5.2.1 Ansvaret för valutapolitiken

Det har tidigare konstaterats att Riksbankens formella ansvar för

valutapolitiken är ovanligt i ett EU-perspektiv. Det övergripande

ansvaret för valutapolitiken ligger vanligtvis ett lands regering. Överenskommelsen i Maastricht skall i ljuset att de avtalsses av slutande parterna har fört över sina respektive nationella ordningar till den gemensamma nivån. Enligt EU-fördraget, artikel 109.1 och 109.2, är det EU-rådet som ytterst beslutar i frågor rörande EMU-ländernas valutapolitik gentemot tredje land. Enligt fördraget, artikel 109.1, får rådet genom enhälligt beslut- på rekommendation ECB eller kommissionen, av efter att ha hört ECB för att söka uppnå enighet i överensstämmelse med målet prisstabilitet och efter att ha hört Europaparlamentet om /.../ ingå formella avtal ett växelkurssystem för i förhållan- - om ecun de till valutor i tredje land. Med kvalificerad majoritet får också rådet på rekommendation ECB eller kommissionen och efter att av ha hört ECB för att söka uppnå enighet i överensstämmelse med målet prisstabilitet, anta, ändra eller upphäva centralkurser för om ecun inom växelkurssystemet. Vidare anger artikel 109.2:

I avsaknad ett växelkurssystem i förhållande till en eller av flera valutor i tredje land enligt punkt 1 får rådet genom beslut med kvalificerad majoritet, antingen rekommendation av kommissionen och efter att ha hört ECB eller på rekommenda- ECB, utarbeta allmänna riktlinjer för valutapolitiken i tion av förhållande till dessa valutor. Dessa allmänna riktlinjer skall inte påverka huvudmålet för ECBS är att upprätthålla som prisstabilitet.

Enligt fördraget har således ministerrådet den yttersta beslutsrätten rörande valutapolitiska frågor gentemot tredje land och därigenom finns det ett indirekt inflytande från de politiskt ansvariga organen över ECB:s verksamhet. Ekofin-rådets möjligheter att ingå avtal om växelkurssystem samt därvid fastställa centralkurser kan åtminstone potentiellt påverka ECB:s trovärdighet när det gäller möjligheten att

82 Europeiska unionens valutapolitiska...,

uppnå prisstabilitetsmålet. Genom valutapolitiska beslut kan utforrnningen av ECB:s penningpolitik i princip bindas till vissa riktlinjer. Den potentiella målkonflikten mellan ECBS:s prisstabilitetsmål och de av Ekofm-rådet beslutade valutapolitiska målen har minskats genom att rådet endast får fatta beslut efter framställan från ECB, en eller om framställan sker från kommissionen, efter samråd med ECB. Ministerrådet, eller ett medlemsland, kan enligt fördraget dock begära att kommissionen lägger fram ett förslag. För att ytterligare minska målkonflikten skall rådet dessutom ta hänsyn till ECBS:s verksamhetsmål vid beslutet.

5.3 ERM2

Enligt EU-fördraget skall etapp tre EMU inledas den l januari av 1999 oavsett hur många länder uppfyller de nödvändiga som villkoren. Danmark har anmält att landet tills vidare inte kommer att delta i EMU och mot bakgrund av situationen i olika EU-länder idag finns det anledning att tro att fler länder kommer att stå utanför EMU, åtminstone i ett första skede. Inom gemenskapen pågår för närvarande ett arbete med att upprätta ett växelkurssystem som skall ersätta ERM efter det att valutaunionen bildats. Det växelkurssystemet, kallat ERM skall nya möjliggöra en knytning valutorna i de länder står utanför av som valutaunionen till euron. Vid Europeiska rådets möte i Dublin den 13-14 december nådde EU-länderna överenskommelse, på basis från en av en rapport Ekoñn-râdet i sin tur baserades på bl.a. från EMI, som en rapport om riktlinjerna i det nya växelkurssystemet. Enligt denna skall även ERM

2 baseras på ett frivilligt deltagande. Icke desto mindre

anges att medlemsländer utanför valutaunionen förväntas delta. EMI har angett ett antal principer har varit vägledande för det som nya systemets utformning. För det första skall det prisstabilitetsmål som fördraget anger för verksamheten i ECB och de nationella centralbankerna värnas. För det andra skall rollen euron ges som ankare i systemet. För det tredje skall systemet tillräckligt vara flexibelt för att kunna ta hänsyn till olika strategier och takt i ländernas ekonomiska konvergens. För det fjärde skall justeringar av centralkurser ske i god tid så att större avvikelser kan undvikas. Till sist skall systemet tillförsäkra kontinuitet och

likabehandling av alla

medlemsländer med avseende på konvergenskriterierna. Överenskommelsen i Europeiska rådet innebär följande. För de deltagande valutorna skall bilaterala centralkurser fastställas gentemot

Europeiska unionens valutapolitiska... 83

kommer att utgöra centrum i systemet. Kring dessa euron som centralkurser skall valutorna kunna fluktuera inom relativt vida band for närvarande. Genom stabilitetsorienterad ekonomisk politik som

och penningpolitik skall dock centralkursema även fortsättningsvis

fokus, vilket innebär att avsikten är att länderna inte skall utgöra utnyttja hela bandbredden. Det skall därutöver vara möjligt för en centralbank i ett land utanför valutaunionen att initera en bilateral överenskommelse med ECB smalare bandbredd mellan landets om en valuta och Centralkursema kommer att fastställas gemensamt euron. Ekofm-ministrarna i de deltagande länderna, ECB samt centralav bankschefer i de ERM 2-länder inte deltar i valutaunionen, efter som konsultationer med den då upprättade Ekonomiska och finansiella kommittén i fastställd procedur inkluderar kommissionen. en som Ministrar och centralbankschefer i de EU-länder står utanför som systemet kommer att delta utan rösträtt vid besluten. Enligt överenskommelsen är det önskvärt att justeringar centralkurserna görs vid av behov varför alla deltagande parter i systemet, inklusive ECB, kommer få möjlighet att initiera konfidentiell procedur for att att en överväga de gällande centralkursema. Vid de yttre bandgränserna skall den berörda centralbanken och ECB intervenera för att på så sätt upprätthålla bandgränsema. Dessa interventioner skall automatiska och obegränsade med möjligvara heter till mycket kortfristig finansiering inom systemet. Emellertid kommer ECB och de nationella centralbankerna att kunna upphöra med interventionerna dessa kommer i konflikt med prisstabilitetsom målet. ERM 2 hindrar inte bilaterala överenskommelser om bandgränser mellan två länder utanför valutaunionen, den matris med men bilaterala centralkurser mellan alla ingående valutor som finns i det nuvarande systemet kommer inte att ingå i det nya systemet utan euron kommer att utgöra centrum.

5.4 Sammanfattande bedömning

Som följd den nationella ansvarsfördelningen av valutapolitiska en av frågor i övriga EU-länder är det klart att Sveriges motparter vid förhandlingar inom EMS och ERM utgörs företrädare för de av övriga EU-ländernas regeringar. Denna slutsats har bekräftats i de kontakter utredningen hañ med centralbanker och fmansdepartement i några dessa länder. Genom den beslutsordning som fastställts i av Europeiska rådets resolution samt de närmare riktlinjer för konsultationer ministerrådet antagit respektive lands regering en som ges

central roll vid det beslutsfattandet. Ett ERMgemensamma

deltagande tycks inte nödvändigtvis kräva förändring den

en av

nuvarande ansvarsfördelningen i Sverige. Däremot kan den framstå

som mindre ändamålsenlig eftersom den svenska regeringen inte har samma behörighet som övriga regeringar. Vad gäller ett svenskt deltagande i valutaunionen framstår det än

tydligare att den nuvarande ansvarsfördelningen kan medföra

att

Sveriges förhandlingsposition försvåras. I valutaunionen är det

regeringsrepresentanter i ministerrådet har att fatta beslut i som valutapolitiska frågor. Den svenska ansvarsfördelningen skulle innebära att regeringen måste få mandat från Riksbanken för föra att Sveriges talan. En sådan ordning kan, förutom att den är omständlig,

även medföra att Sverige inte kan förhandla större lösningar där om valutapolitik utgör komponent bland flera andra ekonomisken politiska deluppgörelser.

Sveriges deltagande i EU medför även andra konsekvenser. Genom att Riksbanken till följd instruktionsförbudet kommer av att bli förhindrad att söka eller motta instruktioner vid utförandet de av uppgifter som ges av stadgan för ECBS och fördraget kan regeringens

inflytande vid utformningen valutapolitiken komma minska.

av att Enligt EMI:s uppfattning skall fördraget tolkas så att även den i 42 § riksbankslagen angivna samrådsskyldigheten strider instruktionsmot förbudet då den regeringen uttalad möjlighet påverka ger en att Riksbankens beslut

se prop. 1986/87:143 s. 40. Om Riksbanken

behåller ansvaret för valutapolitiken och denna kräver utnyttjande av ränteinstrumentet kommer valutapolitiken, enligt EMI, falla under att ECBS:s kompetensområde och skall därför inte kunna påverkas av utomstående organ, såsom regeringen. I parallellitet med detta resonemang skulle kunna följa att även valutapolitiken fördes om över till regeringen skulle inte Riksbanken skyldig implemenvara att tera en valutapolitik som inte är förenlig med prisstabilitet. Detta tankesätt har legat till grund vid utformningen av ERM 2 där ECB har en möjlighet att upphöra med interventioner i ett läge då prisstabiliteten är hotad.

Denna tolkning av fördraget är dock omtvistad. Det finns de som i motsats till EMI hävdar att ett ministerrådet beslutat valutaav politiskt mål för i förhållande till tredje lands euron valuta är överordnat ECB:s prisstabilitetsmål. En sådan tolkning skulle innebära att ett land inte deltar i valutaunionen skulle som kunna ha ett överordnat valutapolitiskt mål. Frågan valutapolitiskt om ett mål som fastställts ministerrådet kan överordnat av vara det i fördraget angivna prisstabilitetsmålet för ECBS sålunda föremål är för olika

valutapolitiska... 85 Europeiska unionens

slutgiltiga tolkningen fördraget kommer, om så tolkningar. Den av erfordras, att göras EU-domstolen. av Även de allmänna riktlinjer ministerrådet kan i fråga om som fastställa för valutapolitiken råder viss osäkerhet huruvida dessa är en betrakta bindande för ECB eller inte. Enligt den ena tolkatt som

ningen skulle andan i fördraget tyda på att det är prisstabilitet som är

det överordnade målet för ECB:s verksamhet och att allmänna riktlinjer för valutapolitiken därmed är underordnad betydelse och av

bindande i den mån de strider mot prisstabilitetsmålet. Enligt den

inte tolkningen ministerrådets allmänna riktlinjer bindande då andra är skrivning i fall skulle meningslös i den mening fördragets annat vara

föra penningpolitik skrivningen inte

att ECB skulle samma som om

fanns.

Överväganden och förslag

6.1 Utgångspunkter

Direktiven till utredningen att utredaren skall föreslå de anger

grundlagsändringar och övriga ändringar som krävs för att ge

regeringen ansvaret för övergripande valutapolitiska beslut såsom val valutakursregim och valutasamarbete med andra länder. Vidare av att förslag skall lämnas i syfte att minska risken för en målanges konflikt mellan penning- och valutapolitiken och hur arbete och om skall fördelas mellan regeringen och Riksbanken när det gäller ansvar valutapolitiska frågor som inte är av Övergripande natur. Det anges också att förslaget bör utformas så att det är ändamålsenligt oavsett växelkursregim. val av I detta kapitel med överväganden och förslag har jag valt att förhållandevis utförligt bakgrunden till de slutsatser jag kommit ge fram till. Detta innebär till viss del att det förekommer beskrivningar förhållanden detaljerat även beskrivs i tidigare kapitel. av som mera Det innebär emellertid också att detta kapitel bör kunna läsas tämligen fristående. Jag har haft första utgångspunkt att någon ställning ännu som en inte tagits regering och riksdag till Sveriges deltagande i den av valutaunion ingår i den tredje etappen av EMU. Jag har vidare som utgått ifrån att Sverige, trots medlemskapet i EU och trots avsaknaden ett formellt undantag Storbritannien och Danmark har, likväl av som

har reell möjlighet att fritt välja växelkursregim.

en En Sverige fritt vald växelkursregim kan vara antingen en av flytande kurs för närvarande, eller en kurs ensidigt knuten till en som viss valuta, eller kurs ensidigt knuten till en viss korg av valutor en före den 19 november 1992, eller ett deltagande i ett multilateralt som växelkursarrangemang som Bretton Woodssystemet eller det europeiska växelkursarrangemanget ERM eller ett deltagande i den gemensamma valutan.

Se även EMU och Sverige SOU 1996:158 s. 24 ff

88 Överväganden och förslag

En bedömning av Sveriges faktiska, politiska handlingsutrymme som medlem av EU vid valet av växelkursregim är en fråga som ankommer på regering och riksdag. Ett deltagande i ett annat multilateralt växelkursarrangemang än ERM ERM 2 eller en knytning av den svenska kronan till en icke EU-valuta bör emellertid betraktas mindre realistiskt. Även ensidig knytning till som en euron utan deltagande i ERM 2 måste anses vara mindre sannolik. I praktiken möjliga alternativ är därför enligt min mening i första hand flytande växelkurs, en anknytning till ERM ERM 2 eller ett deltagande i valutaunionen. Jag har som en andra utgångspunkt haft att Sverige i övrigt är bundet av EU-fördraget och att regeringen därför kommer att föreslå riksdagen de grundlagsändringar och övriga lagändringar som erfordras för att svensk lag skall överensstämma med fördraget. Det innebär bl.a. att huvudmålet för Riksbanken liksom för ECBS i vilket Riksbanken kommer att ingå bör att upprätthålla - vara prisstabilitet. Härutöver skall banken utan att åsidosätta detta mål stödja den allmänna ekonomiska politiken. Det innebär vidare att Riksbanken inte får ta emot instruktioner från någon från banken utomstående instans i penningpolitiska frågor samt att Riksbankens ledning därför skall tillförsäkras erforderlig självständighet. Jag har som en tredje utgångspunkt haft att den svenska lagstiftningen i valutapolitiskt hänseende bör nära ansluta till EUfördragets och ERM:s ERM 2:s motsvarande regler.

6.1.1 Riksbankens för valutapolitiken

ansvar -

bestämmelser och

praxis

Riksbanken har historiskt haft det lagfasta ansvaret för valutapolitiken. Detta bekräftades senast i samband med 1988 års riksbankslag och ändringar i regeringsformen. Gällande bestämmelser är således regeringsformens 9 kap. 12 § första stycket, att Riksbanken som anger är rikets centralbank med ansvar för valuta- och kreditpolitik. En hänvisning till nämnda lagrum finns i 4 § riksbankslagen. Riksbanken har således ett otvetydigt formellt ansvar för valutapolitiken med den begränsningen att det är regeringen enligt som 10 kap. regeringsformen ingår avtal med andra stater och med internationella organisationer, i förekommande fall efter riksdagens godkännande. Det var sålunda regeringen Kungl.Maj:t med som riksdagens bemyndigande beslöt Sveriges anknytning till om Internationella valutafonden.

Överväganden och förslag 89

ytterligare restriktion på Riksbankens handlingsfrihet är det i En 42 § riksbankslagen angivna kravet på samråd med det statsråd som regeringen bestämmer, regel finansministern, innan banken fattar som

beslut penningpolitisk vikt. Hit har alltid räknats viktigare

av större valutapolitiska beslut. Riksbanksutredningen SOU 1993:20 föreslog ingen ändring i Riksbankens för valutapolitiken föreslog att i regeringsansvar men formen skulle att riksdagen lag skulle kunna ge anges genom Riksbanken föreskrifter valutapolitiken. Riksbanksutredningen om har i detta avseende hittills inte föranlett lagstiftning. Hur ansvarsfördelningen mellan Riksbanken och regeringen fungerat i praktiken är något svårt att fastställa eftersom de enda skriftliga källor utredningen kunnat spåra är riksbanksfullsom

mäktiges protokoll. Några konselj- eller regeringsbeslut i valuta-

politiska frågor har inte kunnat spåras under åren 1971-1996. Jag har

emellertid också konsulterat vissa medVerkandeZ i beslutsprocessen

1971-1996 Den bild sammantaget framträder är att det reella ansvaret för som de valutapolitiska beslut fattats under de senaste 25 åren inte som sammanfallit med det formella. Den s.k. Smithsonian-överenskommelsen, som innebar det första i sammanbrottet Bretton Woodssystemet, träffades i steget av Washington i december 1971. Företrädare för regeringen, bl.a. det ansvariga statsrådet, och för Riksbanken deltog i överläggningarna.

När fullmäktige behandlade godkännandet denna för Sveriges del

av erinrade riksbankschefen att även regeringens godkännande om krävdes vilket emellertid ansågs föreligga med de kontakter som förevarit. I februari 1973 bröt Bretton Woodssystemet slutligen samman. Konsekvensen för Sveriges del blev bl.a. en revalvering mot dollarn. Detta beslut fattades fullmäktige först sedan frågan behandlats i av regeringen, med riksbankschefen, och efter partiledarövernärvaro av läggningar. 1973 bemyndigade riksbanksfullmäktige riksbankschefen I mars träffa uppgörelse den svenska kronans anslutning till den s.k. att om valutaormen. Även här är det emellertid klart att regering och riksbanksledning handlade hand i hand. Vid ormen-sammanträdena deltog såväl det ansvariga statsrådet företrädare för Riksbanken som

med regeringens representant som delegationsledare.

2 Se bilaga 2 3 För en mer detaljerad redogörelse, se kapitel 4

90 Överväganden och förslag

Devalveringarna av den svenska kronan inom ormen mot bl.a. den tyska marken i oktober 1976 och i april 1977 föregicks av överläggningar med övriga i valutasamarbetet deltagande länder. Riksbanksfullmäktiges beslut innebar endast bekräftelse redan en av fattade överenskommelser mellan de deltagande regeringarna.

Likaledes är det klart att regeringen spelade avgörande roll när en Sverige beslöt att åter devalvera och även att lämna ormen i augusti

1977. Det angavs således i fullmäktiges protokoll att en relativt kraftig devalvering var ett nödvändigt inslag i det ekonomiskpolitiska program som regeringen avsåg att initiera under hösten.

Devalveringen hösten 1981 synes ha initierats riksbankschefen av men föregicks av överläggningar med företrädare för regeringen som

under hand godkände åtgärden innan den underställdes fullmäktige.

Tydligast är hanteringen devalveringen hösten 1982. I sak av beslutades den av den tillträdande socialdemokratiska regeringen men fullmäktige, med kvarvarande borgerlig majoritet, fattade det en formella beslutet. Detta framgår explicit fullmäktiges protokoll. av

Övergången från handelsvägd valutakorg till ecu-anknytning

en en beslöts av fullmäktige i maj 1991. Detta beslut, syfte led vars var ett i Sveriges närmande till EG men också avsåg att öka förtroendet för den fasta växelkursen, föregicks samråd med finansministern av som godkände den av Riksbanken föreslagna omläggningen. Beslutet att låta kronan flyta i november 1992 fattades fullmäkav tige efter samråd med bl.a. statsministern. l praktiken tvingades detta

beslut emellertid fram marknadskrafterna gjorde fortsatt av som ett försvar av kronkursen omöjligt.

Av vad som beskrivits framstår det enligt min mening klart att inte

bara vid val av växelkursregim Bretton Woods, ormen, handelsvägt korgindex, ecuindex, flytande kurs utan också vid beslut

om revalveringar och devalveringar har regeringen haft ett om än växlande så dock betydande och vanligtvis avgörande inflytande på - Riksbankens valutapolitiska beslut. Endast vid den sedan november

1992 rådande regimen med flytande växelkurs och ett inflationsmål för penningpolitiken tycks Riksbanken ha verkat utan påverkan från

regeringen.

Överväganden och förslag 91

6.1.2 Konsekvenserna överenskommelsen i

av

Maastricht

Frågan det är Riksbanken eller regeringen som har det formella om ansvaret för valutapolitiska beslut har inte hatt en avgörande betydelse förrän i samband med Sveriges inträde i EU. Före 1988 års riksbankslag kunde regeringen genom fullmäktiges sammansättning, inklusive rättigheten att tillsätta fullmäktiges ordförande, utöva ett klart inflytande på Riksbankens politik. Även med 1988 års riksbankslag har regeringen via fullmäktige fortfarande ett betydande inflytande Riksbanken, vilket också varit avsikten enligt vad som klart framgår av propositionen 1986/872143. Samrådskravet i 42 § riksbankslagen tycks också ha tolkats så att regeringens samtycke varit förutsättning för Riksbankens beslut i viktigare valutaen politiska frågor. Det är först när Riksbanken i enlighet med kraven i EU-fördraget för etapp 2 av EMU skall ges den i avtalet föreskrivna självständigheten frågan enligt min mening ställs på sin spets. som Riksbanksutredningen SOU 1993:20 ansåg för sin del att endast mellanstatliga avtal eller avtal med internationella organisationer om växelkurssystem skulle ingås av regeringen. I övrigt skulle frågor om växelkursregim och växelkursförändringar liksom valutapolitiken vid flytande växelkurs ligga inom Riksbankens kompetensområde, inte bara formellt utan också i praktiken. Samrådskravet i 42 § riksbankslagen föreslogs behållas men utredningen angav att samråd inte fick utgöra eller uppfattas som instruktioner om vilka valutapolitiska beslut riksbankschef och övriga fullmäktige skulle fatta. Riksbanksutredningen föreslog också att i 9 kap. 12 § regeringsformen skulle intas en allmänt hållen bestämmelse att riksdagen genom lag skulle få ge Riksbanken föreskrifter om penning- och valutapolitik. Artikel 107 i EU-fördraget anger emellertid:

Då ECB, nationella centralbanker och medlemmar av

beslutande organ utövar de befogenheter och fullgör de

uppgifter och skyldigheter som har tilldelats dem genom detta fördrag och ECBS-stadgan skall ...de inte.. begära eller ta emot instruktioner...frân medlemsstaternas regeringar eller från något annat organ.

I begreppet organ innefattas enligt EMI även parlament/riksdagen.

Det anges också i samma artikel att regeringarna förbinder sig att

92 Överväganden och förslag

respektera denna princip och inte söka påverka centralbankemas beslutande organ när de fullgör sina uppgifter. Enligt artikel 105 i EU-fördraget stadgas vidare att huvudmålet for ECBS, i vilket Riksbanken kommer att ingå från den 1 januari 1999, skall vara att upprätthålla prisstabilitet. Det stadgas vidare att ECBS utan att åsidosätta detta mål skall stödja den allmänna ekonomiska politiken. Att ta motsvarande bestämmelse i riksbankslagen torde knappast strida mot föreskriften i artikel 107. Eftersom begreppet prisstabilitet inte är helt entydigt skulle också kunna tänka sig att man riksdagen i lag och inte för närvarande Riksbanken själv - som definierade hur begreppet skulle tolkas. Enligt vad företrädare för EMI, som förbereder inrättandet ECB, uppgivit för utredningen av skulle redan detta emellertid strida mot EMI:s tolkning instrukav tionsförbudet. Företrädare för kommissionen delar denna tolkning. Centralbanken respektive ECB skulle de enda uttolkarna vara av prisstabilitetsmålet. Rimligheten i sådan tolkning kan dock enligt en min mening ifrågasättas. Att regeringen eller riksdagen befogenge heter att ge Riksbanken instruktioner i penningpolitiska frågor härutöver torde självfallet inte möjligt enligt fördraget. vara Det bör emellertid noteras att enligt artikel lO9k.3 kommer prisstabilitetsmålet inte att ett traktatsmässigt krav för Sverige så vara länge Sverige inte deltar i valutaunionenf Enligt EMI och företrädare för kommissionen kan inte heller samrådskravet i 42 § riksbankslagen behållas då detta strider mot instruktionsförbudet. Detta har uttryckligen angetts i den konvergensrapport som EMI lämnade i november 1996. Varje för Riksbanken obligatoriskt samråd med utomstående skulle strida organ mot självständighetskravet. Däremot skulle enligt företrädare för EMI man kunna införa en rätt för ett statsråd eller dennes företrädare närvara att med yttranderätt utan rösträtt vid fullmäktiges sammanträden. men Denna tolkning motsvarar vad för närvarande gäller i relatiosom nerna mellan Bundesbank och den tyska regeringen. På motsvarande sätt kommer Ekofm-rådets ordförande att kunna delta utan rösträtt i ECB-rådets sammanträden och där kunna lägga fram förslag. För egen del jag att det är naturligt och nödvändigt med menar någon form av regelbundet samråd mellan centralbanken som ansvarar för penningpolitiken och regeringen för som ansvarar

4Man kan också notera en inkonsistens mellan EU-fördraget och stadgan för ECBS och ECB. I fördraget anges klart i artikel lO9k.3 att prisstabilitetskravet i artikel 105.1 inte gäller för länder med undantag. I stadgans kap IX artikel 43.1 saknas motsvarande undantagsbestämmelse för prisstabilitetskravet i stadgans kap. artikel

Överväganden och förslag 93

finanspolitiken. Till viss del har Monetära kommittén, som kommer att ersättas Ekofin-kommittén, hittills fungerat som ett sådant av samrådsorgan på EU-nivå. Hur detta samråd skall utformas i framtiden för att inte komma i strid med bestämmelserna i fördraget är fråga som berör inte bara Sverige utan också övriga EU-länder. en Jag utgår ifrån att den kommer att behandlas i de fortsatta diskussioner som föregår inrättandet av ECB. Om Riksbanken har det lagstadgade ansvaret för valutafrågor skulle dessa frågor enligt företrädare för EMI kunna komma att innefattas i den sfär ECBS-relaterade frågor som omfattas av av förbudet i artikel instruktioner. Även det 107 att ge centralbanken obligatoriska samrådet skulle då vara uteslutet. Det hittillsvarande samspelet mellan riksbanksfullmäktige och regeringen i valutafrågor skulle därmed inte kunna bestå, oavsett om Sverige deltar i valutaunionen eller För att regeringen skall kunna påverka valutapolitiska beslut krävs således enligt denna tolkning att det formella ansvaret för beslut överförs till regeringen. Denna tolkning förefaller mig i den anda som präglar vara bestämmelserna om centralbankernas oberoende. I synnerhet om man bedömer att valutapolitiska beslut kan påverka penningpolitiken och prisstabiliteten blir det för mig uppenbart omöjligt enligt fördraget för Riksbanken att ta emot instruktioner eller att vara underkastad ett obligatoriskt samråd med regeringen i valutapolitiska frågor om valutakompetensen ligger kvar hos Riksbanken. Endast i den utsträckning som Riksbanken agerar inte i egen kapacitet av oberoende centralbank utan som ombud för regeringen blir det enligt min

mening möjligt att ge Riksbanken instruktioner i valutapolitiska

frågor. Om regeringen erhåller ansvaret för valutapolitiska beslut bör den, i analogi med artikel 109.2 i fördraget, kunna ge Riksbanken allmänna riktlinjer för bankens agerande vid flytande växelkurs. Deltar Sverige i valutaunionen är det rådet, med finansministern som Sveriges företrädare, som ger ECB sådana riktlinjer. I valutaunionen är det också rådet som enligt artikel 109.1 beslutar om att träffa avtal om växelkurssystem med annan valuta utanför EU. Därvid beslutar rådet också om att anta, ändra eller upphäva centralkurser i ett sådant system. I analogi härmed bör det anses förenligt med fördraget att regeringen beslutar om val av växelkursregim respektive om centralkurser inom en sådan regim. Vid beslut i valutapolitiska frågor borde emellertid regeringen, återigen i analogi med bestämmelserna i fördraget, före beslut

94 Överväganden och förslag

samråda med Riksbanken och i sitt beslut särskilt beakta målet för penningpolitiken.

6.1.3 Sambandet mellan

Valutapolitik och övrig ekonomisk politik

Av betydelse för att bilda sig uppfattning hur framtida en om en reglering av det valutapolitiska ansvaret bör utformas är vidare sambandet mellan valutapolitiken och övrig ekonomisk politik, i synnerhet penningpolitiken. I kapitel 3 har den ekonomiska teorin och analysen om, av, sambandet mellan penning- och Valutapolitik redovisats. Som

framgått av denna framställning finns ett direkt samband, bl.a.

eftersom styrräntan är det centrala instrumentet i båda politikområdena. Det är också detta synsätt lett EMU-utredningen till som uppfattningen att Riksbanken bör behålla ansvaret för penningpolitiken och valutapolitiken. Enligt vad jag inhämtat har EMUutredningen däremot inte närmare övervägt jämförbara förhållanden i andra länder eller fullt ut beaktat innebörden av EU-fördraget i detta hänseende. EMU-utredningen betonar vikten stabil och trovärdig av en penningpolitik i en situation där Sverige ställer sig utanför valutaunionen. Till denna trovärdighet bidrar oberoende centralbank. en Utredningen är samtidigt medveten att aldrig kan förlita sig om man

enbart på penningpolitiken när det gäller Stabilisering ekonomin.

av

Om den övriga politiken finanspolitik, arbetsmarknadspolitik,

-

strukturpolitik systematiskt drar i riktning måste penning-

- en annan politiken på sikt ge vika oavsett hur långt centralbankens formella oberoende drivits. EMU-utredningen har särskilt pekat på de risker som sammanhänger med nuvarande former för lönebildning i Sverige, jag delar. ett synsätt som Likartade synpunkter har för övrigt uttryckts Ekofm-rådet av som i sin rapport till Europeiska rådet i Dublin konstaterade penningatt politiken inte kan, utan tillbörligt stöd från finanspolitiken och annan politik, uppnå sitt prisstabilitetsmål och skapa den bestående konvergens som främjar stabila växelkurser. En utgångspunkt för övervägandena i det följande är, som jag tidigare nämnt, att Riksbanken erhåller den självständiga ställning som föreskrivs i EU-fördraget och att målet för Riksbankens politik, liksom för ECBS, i första hand är prisstabilitet. Vid flytande växelkurs kan Riksbanken, utan att ta direkt hänsyn till växelkursen, fullt ut använda sina penningpolitiska medel, i första

Överväganden och förslag 95

hand reporäntan, för att stabilisera prisutvecklingen. Penningpolitiken kan också påverka den flytande växelkursen så att den medverkar till att stabilisera prisutvecklingen. Vid en fast kurs för den svenska kronan gentemot en annan valuta eller korg av valutor kan denna kurs emellertid bli en restriktion på Riksbankens möjligheter att stabilisera penningvärdet. Ett extremt exempel vore om regeringen medvetet valde att knyta kronan till en valuta som har en starkt inflationistisk ekonomi och en konstant depreciering av sin växelkurs. I ett sådant fall skulle inflationsimpulserna vandra i den svenska ekonomin och Riksbanken skulle inte samtidigt kunna försvara sitt prisstabilitetsmål och upprätthålla den valda växelkursen. Ett sådant scenario är emellertid mindre sannolikt i en situation där statsmakterna angett prisstabilitet som mål för Riksbankens penningpolitik och därmed också angett ett ankare för den ekonomiska politiken i allmänhet. Sett i sammanhang med Sveriges medlemskap i EU måste detta scenario till och med betraktas som uteslutet. Detsamma kan förmodligen sägas om hypotesen att regeringen medvetet eller godtyckligt skulle välja en centralkurs och en bandbredd som skulle göra det omöjligt för Riksbanken att fullfölja sina fastlagda penningpolitiska mål. Ett mera realistiskt scenario vore om den svenska kronan ensidigt eller inom ramen för ERM anslöts till en valuta eller korg av valutor för länder som har likartade mål för penningpolitiken, nämligen prisstabilitet. I ett sådant fall blir spänningarna mellan penning- och valutapolitik uppenbarligen mindre framträdande. Skulle inflationsimpulser likväl komma utifrån till följd av den valda valutaanknytningen skulle en revalvering av den svenska kronan kunna komma i fråga för att skydda den svenska ekonomin från dessa impulser. Som tidigare nämnts måste i detta perspektiv ett deltagande i ERM betraktas som det mest realistiska scenariot. Det kan i sammanhanget förtjäna att erinra om att ERM och dess kommande efterföljare ERM 2 grundas på fasta justerbara men växelkurser. Erfarenheten har emellertid visat att en anknytning till en valutakorg med rimlig prisstabilitet som Sverige tillämpade under 1980- talet och fram till 1992 inte räcker om inte hela den ekonomiska politiken varaktigt strävar mot samma mål och åtnjuter nationell och internationell trovärdighet. En alltför svag finanspolitik och löneökningar som vida översteg produktivitetsutvecklingen undergrävde tilltron till den svenska ekonomin. Det verkar troligt att den förestående bankkollapsen med dess uppenbara konsekvenser för statsfinansema statsgarantin för banksystemet utfärdades i septem- -

96 Överväganden och förslag

ber 1992 ytterligare spådde på misstron mot Sveriges förmåga att stabilisera sin ekonomi. Den valda växelkurspolitiken blev därmed inte trovärdig. Riksbanken förmådde därför inte trots att den beslutade om både penning- och valutapolitik att upprätthålla den fasta växelkursen när denna sattes under alltför stark press. Enligt min uppfattning är således det primära att alla de olika aktörerna som påverkar den ekonomiska politiken samverkar och strävar mot ett gemensamt mål som bl.a. består av komponenterna stabilt penningvärde, full sysselsättning, balans i statsfinanserna och balans i Sveriges ekonomiska förhållanden till utlandet. Ett sådant samhällskontrakt präglade situationen under senare delen av 195 0-talet och under 1960-talet, period med rätta kan en som karaktäriseras som gyllene år. EU-fördragets bestämmelser om oberoende för centralbankerna de nationella och ECB syftar just till att ge ökad trovärdighet det i avtalet föreskrivna prisstabilitetsmålet. Överenskommelsen vid mötet mellan EU:s stats- och regeringschefer i Dublin i december 1996 om en stabilitets- och tillväxtpakt syftar samma sätt till att göra en ansvarsfull finanspolitik trovärdig. Vid en fast växelkurs är det emellertid inte bara valet centralav kurs som är viktigt utan också valet bredden det band omkring av centralkursen där valutan tillåts iluktuera. Detta exemplifieras av händelseutvecklingen under och efter valutakrisen 1992. Bandbredden inom ERM vid valutakrisen 1992 normalt var :t2,25 % för vissa deltagare d:6%. Sverige tillämpade ensidigt en bandbredd i1,5 % i förhållande till Som följd massiva ecun. en av valutaspekulationer tvingades först Storbritannien och sedan bl.a.

Sverige att lämna ERM respektive anknytningen till och låta

ecun valutan flyta fritt. För Sveriges del hjälpte varken två krispaketsuppgörelser mellan regering och opposition, massiva interventioner eller en höjning av räntan till 500 % för att avvärja de spekulativa attackerna mot kronan. I syfte att undvika fortsatta spekulationer mot de i ERM kvarvarande valutorna beslutades i början augusti 1993 att tillfälligt av vidga bandbredden inom ERM till il 5 %. Innebörden beslutet är av att det blivit mycket svårare för valutaspekulatörer att driva fram obegränsade och därför i längden knappast hållbara centralbanks- - interventioner vid bandgränsema eftersom de tillåtna fluktuationerna kring centralkursen blivit så stora. Därmed har det också blivit nu mindre lönsamt att bedriva sådana spekulationer. Det kan också vara värt att notera att Tyskland och Nederländerna beslutade att bilateralt behålla den snävare bandbredden utan att detta lett till spekulativa rörelser mot de respektive valutorna.

Överväganden och förslag 97

I praktiken har emellertid även de övriga i ERM kvarvarande valutorna i huvudsak hittills hållit sig inom den snävare bandbredden

utan spekulativa angrepp, sannolikt just därför att det formella

fluktuationsbandet är så mycket bredare. Man kan alltså undra valutakrisen hösten 1992 blivit lika om allvarlig och fått de konsekvenser den fick fluktuationsbanden i om ERM från början varit bredare. En lärdom att dra för Sveriges del från 1992 års händelser annan ensidig valutaanknytning är svårare att försvara eftersom är att en endast Sverige är tvunget att intervenera för att försvara den valda kursen. Hade Sverige varit medlem i ERM hade andra ERMmedlemmar varit skyldiga att intervenera vid sina bilaterala bandbreddsgränser. Å andra sidan kan konstatera att ömsesidiga man interventionskrav inte förmådde försvara den italienska lirans kurs inom ERM mot de spekulativa attackerna. Vid fast växelkurs mot en valuta/valutakorg med likartad en prisstabilitetspolitik Sveriges kan ändå påfrestningar uppstå som antingen över tiden eller plötsligt. Exempel på sådana påfrestmera ningar är t.ex. skiljaktiga produktivitetsutvecklingar som inte helt återspeglas i lönebildningen, strukturella förändringar i svenskt näringsliv skiljer sig från omvärlden eller en ekonomisk chock som skulle följa t.ex. plötslig omläggning av energiförsom av en sörjningen. I sådana situationer kan behov finnas att motverka dessa störningar inte bara med fmans- och strukturpolitik eller med den nominella löneutvecklingen utan också med hjälp penning- och av valutapolitiken. Skulle Sverige delta i valutaunionen och införa euron som valuta upphör automatiskt Sveriges möjligheter att föra en självständig penning- och valutapolitik. Ansvaret för penningpolitiken övergår då till ECB och beslut i valutapolitiska frågor fattas av rådet enligt artikel 109 i EU-fördraget. De krav på anpassning av den svenska ekonomin som kan uppstå i valutaunion måste då genomföras med hjälp av finanspolitiken, en strukturella reformer och en anpassning av lönerna.

6.1.4 Utländska förhållanden

Ser man till dagens relationer mellan centralbanken och regeringen i valutafrågor inom EU intar Sverige formellt en klar särställning. I inget annat medlemsland har centralbanken som i Sverige en grundlagsfäst exklusiv formell beslutanderätt i valutafrågor. Den motsatta ytterligheten till Sverige är Storbritannien där regeringen har

4 17-0154

Överväganden och förslag

det yttersta ansvaret inte bara för valutapolitiken utan också för penningpolitiken. Storbritannien är inte bundet att delta i EMU:s tredje etapp. Inte heller är Storbritannien skyldigt Bank of att ge England den självständighet i avtalets artikel 108. som anges I de andra EU-länderna utom Österrike har regeringen det - yttersta ansvaret för valutapolitiken medan centralbanken huvudsakligen eller helt har ansvaret för penningpolitiken. I eller en annan form, föreskriven i lag eller inte, medverkar emellertid centralbankerna vid utformningen valutapolitiken även det yttersta av om ansvaret är regeringens. I Österrike har centralbanken det lagfästa ansvaret även för valutapolitiken men förbundsregeringen har medverkat vid de viktiga besluten. Centralbankens inflytande på regeringens beslut i valutafrågor kan ges olika utformning. I Finland t.ex. ligger initiativrätten till beslut i valutapolitiska frågor hos centralbanken. I Storbritannien offentliggörs protokollen från överläggningarna mellan finansministern och centralbankschefen i penning- och valutapolitiska frågor även om detta sker med viss fördröjning. Härigenom kan centralbanken vid meningsskiljaktigheter skapa viss på regeringen. En likartad en press situation råder i Nederländerna där centralbankens yttrande till regeringen i valutafrågor offentliggörs samtidigt med regeringens beslut. I Tyskland utgör centralbankens prisstabilitetsmål ett ankare också för regeringens ekonomiska politik, inklusive valutapolitiken. I Frankrike understryker betydelsen regelbundna och tätt man av förekommande närmast institutionaliserade konsultationer mellan - regeringen och centralbanken för att skapa och vidmakthålla en samsyn rörande valutapolitiken. Detsamma framhålls i Danmark där den fasta växelkurspolitiken är ankaret för den ekonomiska politiken, inklusive penningpolitiken. Den bild som framträder i stort när studerar förhållandena i man EU-länderna är att det finns nära samverkan mellan regering och en centralbank. Man är ömse håll medveten om konsekvenserna av en öppen konflikt och eftersträvar därför att utveckla Djupa en samsyn. meningsskiljaktigheter har varit mycket sällsynta. Detta visar också att ett system där en självständig centralbank har ansvaret för penningpolitiken och regeringen ansvaret för valutapolitiken kan fungera tillfredsställande.

Överväganden och förslag

6.1.5 EMU:s tredje etapp

Ser till situationen när valutaunionen skapats får man särskilja man tre olika fall;

relationerna mellan medlemsländerna i valutaunionen och de medlemsländer som inte deltar i valutaunionen från början vardagligt benämnda the outs, formella växelkursavtal mellan euro-området och icke EU-länder art. 109.1 samt övriga relationer till icke EU-länder art. 109.2. -

När det gäller växelkursrelationerna till medlemsländer som inte deltar i valutaunionen och som därför inte övergår till euron finns inget föreskrivet i fördraget. Emellertid har Europeiska rådet vid sitt möte i Dublin i december 1996 beslutat om huvuddragen i ett nytt europeiskt växelkursarrangemang, ERM som kommer att träda i kraft den 1 januari 1999. Deltagande i ERM 2 blir frivilligt även om länder som inte deltar i valutaunionen förväntas ansluta sig till arrangemanget. ERM 2 skall, till skillnad från ERM, bestå av kursrelationer mellan euron och de enskilda i valutaunionen icke deltagande EU-valutorna. Kursrelationerna skall vara fasta men justerbara. Det understryks att

kursjusteringar skall ske i god tid in a timelyfashi0n. I detta syfte

ges bl.a. ECB rätt att ta initiativet till kursjusteringar. Fluktuationsbanden skall vara tämligen breda som för närvarande även om riktpunkten skall vara centralkursen och formellt snävare bandbredder kan fastställas i särskilda fall. Interventionsskyldigheten vid bandbreddsgränserna förblir i princip automatisk och obegränsad men blir inte längre absolut om prisstabiliteten skulle hotas. Någon matris med bilaterala kursrelationer mellan de deltagande valutorna skall inte finnas även bilaterala överenskommelser om bandbredder mellan om utanför euron stående EU-valutor är möjliga. Om Sverige inte deltar i valutaunionen men väljer att delta i ERM 2 kommer förhandlingar om centralkurser och bandbredder att föras i ett förberedande stadium i den ekonomiska och finansiella kommitté Ekotin-kommittén som efterträder Monetära kommittén i den tredje etappen. Beslut om centralkurs och bandbredd kommer att fattas av euroområdets finansministrar, ECB och övriga EUländers finansministrar och centralbankschefer. EU-länder som varken deltar i valutaunionen eller i ERM 2 kommer att sakna rösträtt vid dessa överläggningar.

100 Överväganden och förslag

Om Sverige väljer att inte delta i ERM 2 kommer övervakning av Sveriges växelkurspolitik ändå i Ekofin-kommittén att äga rum eftersom valutapolitiken enligt artikel 109m skall betraktas som en fråga av gemensamt intresse så länge som medlemslandet omfattas av undantag i den tredje etappen av EMU, dvs. inte deltar i valutaunionen. Formerna för denna övervakning har också diskuterats i punkt 17 i Ekofin-rådets rapport till Europeiska rådet i Dublin. Vare sig Sverige deltar i valutaunionen, i ERM 2 eller kommer Sveriges ekonomiska politik också att granskas enligt procedurerna i artikel 103.

När det gäller det andra fallet, formella växelkursavtal med icke

E U-länder, framgår det av artikel 109.1 att rådet genom enhälligt beslut på rekommendation av ECB eller kommissionen kan ingå formella avtal om ett växelkurssystem för i förhållande till euron andra valutor. I avsaknaden av sådana avtal eller i förhållande till valutor som inte täcks av avtalet kommer euron att vara en flytande valuta. Har avtal träffats ankommer det på rådet på rekommendaatt tion av ECB eller kommissionen med kvalificerad majoritet anta, ändra eller upphäva centralkurser för euron inom växelkurssystemet. Vid sådana beslut skall rådet alltid höra ECB för att söka nå enighet i enlighet med prisstabilitetsmålet.

Vad slutligen gäller det tredje fallet, dvs. avsaknad formella

av avtal om växelkurssamarbete, får rådet enligt artikel 109.2 genom beslut med kvalificerad majoritet antingen rekommendation av kommissionen efter att ha hört ECB eller på rekommendation ECB av utarbeta allmänna riktlinjer för valutapolitiken i förhållande till valutor i icke EU-länder. Här åsyftas bl.a. avtal den typ av som träffades 1985 mellan G7-länderna Plazaöverenskommelsen. Dessa riktlinjer får emellertid inte påverka prisstabiliteten som är huvudmålet för ECBS. Enligt EMI är det, som tidigare nämnts, ECB som självständigt bedömer om så är fallet. Det är sålunda ECB och kommissionen som var för sig har den exklusiva rätten att lämna rekommendationer till rådets beslut i valutapolitiska frågor. Emellertid kan rådet eller medlemsstat en enligt artikel 109d anmoda kommissionen att lägga fram rekomen mendation eller ett förslag i dylika frågor. Kommissionen skall behandla en sådan begäran och utan dröjsmål förelägga rådet sina slutsatser. Genom denna föreskrift har regeringarna tillerkänts viss en initiativrätt i valutapolitiska frågor. Rådets beslut i frågor om valutapolitik kommer att beredas i Ekoñn-kommittén som alltså efterträder Monetära kommittén. I den sistnämnda kommittén sitter två representanter för varje land, vilka av normalt en är företrädare för det ansvariga statsrådet ekonomi- eller

Överväganden och förslag 101

finansministern och en företrädare för centralbanken. l Ekofin-

kommittén kommer varje land att ha högst två platser eftersom men ECB också erhåller två platser är det ännu osäkert den nationella om centralbanken bereds plats i den nationella delegationen för de länder som deltar i valutaunionen. På rådsnivå Ekofin-rådet företräds medlemsländerna finansav eller ekonomiministrarna. ECB:s ordförande skall emellertid inbjudas att delta i rådets sammanträden när rådet behandlar frågor som rör mål och uppgifter för ECB. Detta torde innefatta rådets överläggningar i valutapolitiska frågor. Den bild som enligt min uppfattning framträder är att valutapolitiska frågor klart anses tillhöra regeringamas kompetensområde men att regeringsrepresentanterna begränsas i sitt handlande på flera sätt. För det första kan beslut endast tas på rekommendation av kommissionen eller ECB. Skulle initiativet komma från kommissionen måste ECB höras. För det andra skall enighet eftersträvas med ECB i överensstämmelse med prisstabilitetsmålet. För det tredje krävs enhällighet i rådet för att fatta beslut ett växelkursarrangemang om med icke EU-valutor och kvalificerad majoritet för att besluta om centralkurser eller om riktlinjer enligt artikel 109.2. Det skall också noteras att ECB enligt fördragets artikel 108a.2, femte stycket, själv kan besluta offentliggöra sina rekommendationer och yttranden. Även härigenom kan rådets beslut komma att påverkas.

6.2 Slutsatser och

förslag

Vilka slutsatser bör man då dra för Sveriges del lämpliga om institutionella arrangemang för det valutapolitiska ansvaret En första utgångspunkt är enligt min uppfattning att det är önskvärt att det råder enighet mellan alla berörda aktörer målen om för den ekonomiska politiken. Råder det inte sådan en samsyn om målen kan en sådan inte på ett bestående sätt tvingas fram viss av en institutionell lösning. I brist på och samverkan mellan de samsyn olika politikområdena skulle spänningarna bli så stora att man skulle tvingas ompröva antingen de givna målsättningarna eller de institutionella lösningarna. l förevarande fall har jag haft förutsättning att för som samsyn närvarande råder att Riksbanken eller, vid svensk anslutning om en

till valutaunionen, ECB självständigt och utan inblandning skall

utföra penningpolitiken med prisstabilitet det primära målet. som Prisstabilitetsmålet blir då också restriktion inte bara för penningen politiken utan också för övrig ekonomisk politik, inklusive valuta-

5 17-0154

Överväganden och förslag

politik och finanspolitik. Att hävda att prisstabilitetsmålet i alla tänkbara framtida situationer skulle ta över alla andra mål för den ekonomiska politiken vore emellertid enligt min mening att gå för långt. Frågorna om demokratisk kontroll och om utkrävande av ansvar av en självständig Riksbank/ECB är enligt min mening mycket viktiga. Det kan starkt ifrågasättas om dessa aspekter är tillräckligt tillgodosedda i det nuvarande fördraget. Jag kan också notera den oro som uttryckts i den europeiska debatten om att ECB getts alltför stor självständighet och tanken att det skulle behövas ett starkt politiskt organ inom EU som motvikt till ECB. En andra utgångspunkt är att även om sambandet mellan penningoch valutapolitiken är mycket starkt, bl.a. vad avser instrumenten, visar förhållandena i utlandet att ansvaret för dessa två områden kan skiljas utan att allvarliga konflikter behöver uppstå. Jag vill emellertid understryka vikten av att skapa mekanismer för samråd i dessa frågor mellan regeringen och Riksbanken som är förenliga med EU-fördraget. En tredje utgångspunkt är att såväl i övriga EU-länder med undantag för närvarande för Österrike inom valutaunionen hör - som frågor om valutapolitiken till regeringarnas ansvarsområde. Valutapolitiken är en komponent i deras allmänna ekonomiska politik. I vissa länder ses valutapolitiken också som en del av den ekonomiska utrikespolitiken. Detsamma gäller för övrigt länder utanför EU såsom USA och Japan. Mot denna bakgrund föreslår jag följande lösning på det mig anförtrodda uppdraget.

6.2.1 Ansvaret för penning- och

valutapolitiken

Sammanfattning

Riksbanken anförtros ansvaret för penningpolitiken och regeringen ansvaret för valutapolitiken. Regeringen beslutar således i övergripande valutapolitiska frågor i den mån det inte ankommer på riksdagen i enlighet med 10 kap. 2 § regeringsformen. Till frågor som skall beslutas av riksdagen hör ett deltagande i den europeiska valutaunionen och införandet valuta i av euron som Sverige.

Överväganden och förslag 103

Riksbanken skall oförändrat ha ansvaret för penningpolitiken. Enligt EU-fördraget skall huvudmålet för penningpolitiken i ECBS i vilket - Riksbanken kommer att ingå när EMU:s tredje etapp träder i kraft den l januari 1999 vara prisstabilitet. Prisstabilitetsmålet är dock inte ett traktatsmässigt krav för Sverige så länge Sverige inte deltar i valutaunionen. Jag har emellertid utgått ifrån att prisstabilitet likväl blir det av riksdagen fastställda målet för Riksbanken. Riksbanken skall också tillförsäkras oberoende i sitt penningpolitiska agerande, bl.a. genom förbudet att ta emot instruktioner från utomstående Även det organ. i 42 § riksbankslagen föreskrivna samrådet med regeringen inför

penningpolitiska beslut av större vikt blir fördragsvidrigt se avsnitt

6.1.2. Skulle behörigheten i valutafrågor vara kvar hos Riksbanken kommer det därför att bli svårt eller rentav omöjligt för regeringen att påverka bankens beslut i valutapolitiska frågor på det sätt som hittills skett. Riksbanken har hittills haft det formella ansvaret för beslut i valutapolitiska frågor. I praktiken har emellertid, som framgått bl.a. av avsnitt 6.1.1, regeringen de facto under de senaste 25 åren antingen fattat eller i förväg godkänt alla viktiga valutapolitiska beslut. Att överföra också det formella ansvaret för valutapolitiska beslut till regeringen innebär således ingen väsentlig förändring i sak jämfört med hittillsvarande förhållanden. Att ge regeringen beslutanderätt i valutapolitiska frågor överensstämmer också med vad som i allmänhet gäller i övriga EU-länder. När valutaunionen träder i kraft den l januari 1999 kommer beslut i valutapolitiska frågor enligt artikel 109 att fattas av Ekofm-rådet där Sverige företräds av finansministern. Det är också i denna situation naturligt att behörigheten att delta för Sveriges del i sådana beslut ligger hos regeringen. Det finns enligt min mening inga avgörande skäl för Sverige att bibehålla en från andra EU-länder avvikande institutionell lösning för valutapolitikens hantering. Tvärtom torde ett bibehållande av nuvarande institutionella lösning när Riksbanken blir oberoende försvåra den svenska regeringens möjligheter att uppträda som en jämbördig part i internationellt mellanstatligt samarbete. Regeringens behörighet att fatta beslut i valutapolitiska frågor kommer emellertid att begränsas av regeringsformens bestämmelser i 10 kap. 2 som stadgar att riksdagens godkännande krävs för att regeringen skall kunna ingå bindande internationella överenskommelser som bl.a. innebär ändring lag eller är större vikt. Till av av beslut omfattas denna bestämmelse hör beslut Sveriges som av om deltagande i den europeiska valutaunionen och om införandet av

104 Överväganden och förslag

euron som valuta i Sverige. Beslut om deltagande i ERM och dess efterföljare ERM 2 torde däremot, bl.a. mot bakgrund av finans-

utskottets uttalande i bet. 1994/95 FiU6 se avsnitt 2.2 ovan,

ankomma på regeringen. Bestämmelser som följer av detta förslag kan kvarstå oförändrade om Sverige skulle välja att gå i valutaunionen.

6.2.2 Övergripande valutapolitiska frågor

Sammanfattning

De övergripande valutapolitiska frågor bör beslutas som av regeringen är val av växelkursregim, med den begränsning som följer av 10 kap. 2 § regeringsformen, samt beslut om centralkurs och bandbredd vid fast växelkursregim.

Att val av växelkursregim är en övergripande fråga bör beslutas som av regeringen, med den begränsning följer 10 kap. 2 § som av regeringsformen, torde enligt min mening vara uppenbart. Detta har också varit utgångspunkten för direktiven till utredningen. Frågan är emellertid vilka valutapolitiska frågor härutöver som bör ankomma på regeringen. Av EU-fördragets artikel 109.1 och 109.2 framgår att inom valutaunionen hör frågor om antagande och ändring centralkurser av och om bandbredder i en regim med fasta växelkurser till ministerrådets ansvarsområde. Detsamma gäller för utfärdande riktlinjer av till ECB för valutapolitiken vid flytande växelkurs. Också beslut om centralkurser och bandbredder inom ERM och i framtiden inom ERM 2 fattas vid sammanträden med regeringarnas representanter som huvudtalesmän, biträdda av företrädare för centralbankerna. Det kan vidare konstateras, närmare redovisats bl.a. i avsnitt som 6.1.1 ovan, att beslut inte bara om växelkursregim utan också om centralkurser ingångskurs, revalvering, devalvering och bandbredd hittills de facto har beslutats regeringen. av Å andra sidan har det anförts regeringen att genom val av centralkurs och bandbredd för den svenska kronan eller för i ett annan växelkursarrangemang deltagande valuta skulle kunna försvåra eller rentav omöjliggöra för Riksbanken att uppnå ett för penningpolitiken

Överväganden och förslag 105

fastställt prisstabilitetsmål. Därför borde dessa beslut ligga på Riksbanken. Att målkonflikter i framtiden kan komma att uppstå mellan penningpolitiken och valutapolitiken liksom mellan penningpolitik och annan politik är uppenbart. Förslag som avser att såvitt möjligt -

begränsa sådana konflikter behandlas i det följande avsnitt 6.2.3. och

6.2.4. Möjligheten att det kan uppstå konflikter mellan penningpolitiken och valutapolitiken är enligt min uppfattning inte tillräckligt skäl att ändra hittillsvarande praxis eller att välja en institutionell lösning som avviker från vad normalt förekommer inom EU. Jag anser därför som att regeringen bör fatta beslut om centralkurser och bandbredder vid en regim med fasta växelkurser. Skulle Sverige delta i valutaunionen kommer frågor om val av växelkursregim, centralkurser och bandbredder liksom frågor om utfárdande av riktlinjer för valutapolitiken vid flytande växelkurs att beslutas i rådet där Sverige företräds av regeringen. Ett deltagande i valutaunionen torde därför inte kräva någon ändring i sak av här föreslagna bestämmelser om ansvarsfördelningen.

6.2.3 målkonflikter mellan

Hanteringen av penning- och valutapolitik

Sammanfattning

Regeringens beslut i valutapolitiska frågor skall tas på initiativ av eller efter samråd med Riksbanken. Vid sådana beslut får regeringen inte åsidosätta målet för penningpolitiken. Riksbanken skall anmäla till regeringen om den föreslagna eller förda växelkurspolitiken sätter detta mål i fara. Riksbanken får i sådana fall utan hinder av sekretesslagen offentliggöra sitt yttrande till regeringen.

Mot bakgrund av de möjliga konflikterna mellan penning- och valutapolitik viktig fråga hur dessa konflikter kan begränsas och är en överbryggas när ansvaret för dessa båda områden ligger på skilda organ. I EU-fördraget eftersträvas denna konfliktminimering genom att rådets möjligheter att agera begränsas. Således har ECB och kommis-

106 Överväganden och förslag

sionen den exklusiva förslagsrätten i frågor om införande av en regim med fasta växelkurser, om centralkurser och bandbredder vid en sådan regim och om riktlinjer för valutapolitiken vid flytande en växelkurs. Regeringarna har emellertid möjligheten att anmoda kommissionen att lägga fram rekommendation eller ett förslag i en dylika frågor. När frågan väl väckts i rådet ECB eller kommisav sionen är rådet inte bundet till innehållet i sitt beslut i utsträckannan ning än att rådet skall söka nå enighet med ECB i överensstämmelse med prisstabilitetsmålet. En ännu snävare lösning har valts i Finland där Finlands Bank har den exklusiva förslagsrätten i valutapolitiska frågor och regeringen dessutom endast har möjligheten att anta bankens förslag i dess helhet eller förkasta det. I övriga EU-länder förekommer olika former av samrådsmekanismer för att minimera konflikter mellan regeringen och centralbanken. Dessa mekanismer eller mindre institutionaliserade är mer jfr ovan kapitel 4 men endast i nuvarande österrikiska lagstiftning begränsas regeringens fria rätt till beslut i valutapolitiska frågor. Som jag tidigare anfört är det viktigt att samråd kontinuerligt sker mellan regeringen och Riksbanken om samspelet mellan penningpolitik, valutapolitik, finanspolitik och övriga element i den ekonomiska politiken. Detta bör inte betraktas inskränkning Rikssom en av bankens självständighet eller obehörig påverkan på Riksbanken. en Det gäller i stället att främja dialog så att de olika beslutsfattarna en är medvetna om hur andra aktörer bedömer situationen och därmed såvitt möjligt undviker att vidta motstridiga åtgärder. Hur sådana samordningsmekanismer skall utformas är delvis beroende vilken av tolkning av EU-fördraget som blir bestående. Ett minimum mig synes vara att regelbundna sammanträffanden och överläggningar äger rum mellan finansministern och riksbanksledningen. Detta bör eftersträvas även i det fall Sverige deltar i valutaunionen. Jag har övervägt att föreslå en bestämmelse motsvarande den som gäller för Bundesbank och ECB, nämligen att låta företrädare för en regeringen delta utan rösträtt i riksbanksfullmäktiges sammanträden. En sådan bestämmelse skulle tydligen inte strida mot EU-fördraget. Även sådan närvaro skulle kunna underlätta samspelet mellan om en regeringen och en oberoende Riksbank förefaller mig detta dock främmande för svensk grundlags- och förvaltningstradition. Det samma gäller rätten för riksbankschefen att delta i regeringens sammanträden i vissa fall. Vad gäller den potentiella konflikten mellan penning- och valutapolitiken bör den enligt min uppfattning behandlas på följande sätt.

Överväganden och förslag 107

För det första bör Riksbanken tillförsäkras initiativrätt när det gäller alla valutapolitiska beslut som ankommer regeringen. Frågan uppkommer sedan regeringen också skall ha initiativom rätt i valutapolitiska frågor. Som jag tidigare nämnt har regeringen i det förflutna vid ett antal tillfällen tagit initiativet till valutapolitiska beslut större vikt. Jag ingen anledning att ändra på detta av ser förhållande också överensstämmer med vad gäller i alla EUsom som länder utom Finland. Således bör, för det andra, regeringen liksom Riksbanken kunna initiera valutapolitiska beslut inom sitt ansvarsområde. För det tredje bör regeringen vid sina beslut samråda med Riksbanken. Frågan uppkommer då om beslut skall fattas i samråd eller efter samråd med Riksbanken. Om beslutet fattas i samråd skulle detta innebära att Riksbanken tillförsäkrades en vetorätt mot regeringens beslut. Jag anser inte att Riksbanken bör tillerkännas en sådan vetorätt eftersom regeringens beslut i extrema situationer kan behöva ta hänsyn till omständigheter går utöver den penning- och som rena valutapolitiken. Riksbanken har i praktiken inte haft en sådan vetorätt i det förflutna utan genomfört de beslut regeringen fattat i sak. Det finns ingen anledning att nu ändra på detta förhållande. Någon vetorätt i valutapolitiska frågor tillerkänns inte heller ECB i EUfördraget och inte heller förekommer detta i övriga EU-länder utom Finland. Jag således att regeringen bör besluta efter samråd med anser Riksbanken. Det är emellertid viktigt att slå fast att det skall vara fråga om ett riktigt samråd och inte endast en information till Riksbanken. För det fjärde bör regeringen vid sina beslut inte kunna åsidosätta ett av riksdagen fastställt mål för penningpolitiken. Som jag tidigare angett utgår jag ifrån att detta mål blir prisstabilitet. Regeringen bör därför söka uppnå enighet med Riksbanken om vilka valutapolitiska beslut som är förenliga med prisstabiliteten. För det femte bör Riksbanken ha skyldighet att till regeringen anmäla om ett föreslaget valutapolitiskt beslut eller den förda valutapolitiken sätter målet för penningpolitiken i fara. Riksbanken bör i sådana fall utan hinder av bestämmelserna i sekretesslagen kunna offentliggöra sitt yttrande. Denna bestämmelse har inspirerats av liknande bestämmelser i den nederländska valutalagstiftningen som visat sig vara av värde för att förebygga öppna konflikter mellan regering och centralbank. Bestämmelsen skapar ett starkt incitament för regeringen att komma överens med Riksbanken utan att för den skull göra det helt omöjligt för regeringen att föra sin politik självständigt om omständigheterna skulle kräva det.

108 Överväganden och förslag SOU 1997: 10

Det kan diskuteras Riksbanken skulle åläggas skyldighet att om en offentliggöra sina här avsedda yttranden. Det kan dock finnas situationer där en obligatorisk publicering även olämplig från vore

Riksbankens synpunkt. Offentliggörandet torde i stället fråga

vara en som den oberoende Riksbanken i likhet med ECB enligt artikel - 108a.2 själv får ta ställning till. - Hur målkonflikter mellan prisstabilitetsmålet och den av regeringen fastställda valutapolitiken bör hanteras i praktiken diskuteras även i nästa avsnitt, som behandlar Riksbankens genomförande av valutapolitiken. Vid ett svenskt deltagande i valutaunionen kommer bestämmelserna i artikel 109 att bli tillämpliga och beslut i valutapolitiska frågor kommer att fattas i rådet. Initiativrätten kommer då att övergå från Riksbanken och regeringen till ECB och kommissionen. Regeringen kommer att medverka vid rådets beslut och bör därvid även fortsättningsvis samråda med Riksbanken. Riksbankens skyldighet att anmäla om den förda valutapolitiken strider mot prisstabilitetsmålet upphör därvid rimligen att gälla och det torde ankomma på ECB att anmäla sådana förhållanden till rådet.

Övriga

valutapolitiska frågor

Sammanfattning

Ansvaret för att löpande genomföra den regeringen beslutade av växelkurspolitiken skall åvila Riksbanken därvid får vidta som nödvändiga åtgärder. Vid flytande växelkurs får regeringen emellertid utfärda allmänna riktlinjer beträffande denna.

Inom ramen för den av regeringen beslutade valutapolitiken bör

Riksbanken liksom hittills självständigt vidta nödvändiga valutapolitiska åtgärder enligt vad närmare i riksbankslagen.

som anges Detta kan i vissa situationer innebära krav att vidta åtgärder inom penningpolitiken eller valutainterventioner genom som, utan att nödvändigtvis vara i strid med, likväl går utöver vad krävs som enbart med hänsyn till prisstabilitetsmålet. Vid flytande växelkurs bör regeringen i analogi med artikel 109.2 i EU-fördraget kunna utfärda allmänna riktlinjer beträffande växelkurspolitiken. Om Riksbanken skulle att dessa strider eller skulle anse

Överväganden och förslag 109

komma strida mot det fastställda målet för penningpolitiken skall

att Riksbanken anmäla sådan situation till regeringen. en

Somjag tidigare nämnt betraktar det som mindre realistiskt att Sverige medlem i EU skulle välja en fast växelkurs genom att

som ensidigt knyta kronan till icke EU-valuta eller en korg som en inkluderade icke EU-valutor. Även ensidig knytning kronan till en av måste betraktas mindre sannolik. Det naturliga i ett sådant euron som läge är enligt min mening ett deltagande i ERM Skulle likväl regeringen, skäl inte kan förutses, välja att av som nu ensidigt knyta kronan till valuta bör Riksbanken också en annan försvara den valda växelkursen. Jag vill erinra att denna kurs, om liksom bandbredden, beslutas regeringen först efter samråd med av

Riksbanken och att därvid det fastställda målet för penningpolitiken

inte får åsidosättas. Det måste närmast betraktas som uteslutet att regeringen medvetet och mot Riksbankens rekommendation skulle välja växelkurs och bandbredd redan initialt skulle sätta en en som prisstabiliteten i fara. I utgångsläget bör någon konflikt mellan prisstabiliteten och växelkursen därför inte uppstå. Försvaret den regeringen valda växelkursen kan emellertid av av över tiden komma i konflikt med Riksbankens tolkning av prisstabilitetsmålet. Det bör då ankomma Riksbanken att anmäla till regeringen prisstabiliteten skulle kunna hotas de penningom av politiska åtgärder eller de valutainterventioner som försvaret av växelkursen skulle kräva. I ett sådant läge kan regeringen t.ex. också besluta kursjustering löser målkonflikten eller i övrigt om en som den ekonomiska politiken för att bättre stödja prisstabiliteten. anpassa Valet lämpliga åtgärder bör ske i nära samverkan mellan regeav ringen och Riksbanken. Det kan emellertid inte uteslutas att extrema situationer, som nu inte kan förutses, kan uppstå där prisstabiliteten tillfälligt kan behöva få vika sig för eller sig till den förda växelkurspolitiken. Jag anpassa har därför allvarligt övervägt att föreslå en undantagsklausul som skulle regeringen rätt att föreskriva att växelkursmålet tillfälligt ge fick ta över prisstabilitetsmålet. Som jag tidigare nämnt anserjag det inte rimligt att prisstabiliteten i alla tänkbara framtida situationer vara skall ta över alla andra mål för den ekonomiska politiken. En sådan undantagsklausul, enligt min mening högst berättigad i EUsom vore fördraget vad penningpolitiken, riskerar emellertid att missavser uppfattas och ett allmänt uppgivande för svensk del av ses som prisstabilitetsmålet. Det kan också finnas risker för att den skulle kunna missbrukas. Jag har därför trots allt avstått från att föreslå införande i lagstiftningen av en sådan undantagsklausul.

110 Överväganden och förslag

Skulle i framtiden situationer uppstå där den tänkta undantagsklausulen skulle varit tillämplig får i stället regeringen föreslå riksdagen en tillfällig lagändring prioriterar växelkursmålet före som prisstabilitetsmålet. Detta blir då en mera omständlig än den process tänkta undantagsklausulen men torde å andra sidan tillförsäkra att det finns en bred parlamentarisk uppslutning kring beslutet. Vid ett svenskt deltagande i ERM 2 bör bestämmelserna i detta växelkursarrangemang för svensk del betraktas tillämpningssom bestämmelser enligt 1 § andra stycket i den föreslagna lagen om ansvar för valutapolitiken. Eftersom prisstabilitet blir det överordnade penningpolitiska målet i valutaunionen kan man utgå ifrån att ingångskursen och bandbredden för den svenska kronan inom ERM 2 också kommer att överenskommas så att prisstabiliteten i Sverige inte sätts i fara. Om den ekonomiska utvecklingen inom ERM-området skulle bli sådan att prisstabiliteten i Sverige efter hand sätts i fara den överensgenom komna växelkursen bör Riksbanken skyndsamt anmäla detta till regeringen. Det blir då naturligt för regeringen att i god tid initiera konsultationsmekanismen inom ERM 2 i syfte att få till stånd en erforderlig kursjustering eller bandbreddsändring. Skulle spänningar uppstå inom ERM 2 innan eventuellt erforder-

liga kursjusteringar eller bandbreddsändringar kommit till stånd är

Riksbanken skyldig att automatiskt och obegränsat försvara växelkursen inom den beslutade bandbredden. Enligt överenskommelsen i Dublin om ERM 2 kommer Riksbanken emellertid att kunna upphöra med sina valutainterventioner prisstabiliteten sätts i fara. om Ett sådant beslut bör emellertid, med hänsyn till regeringens ansvar för valutapolitiken verkställs Riksbanken, fattas Rikssom av av banken först efter samråd med regeringen. Ett sådant samråd i valutapolitiska frågor bör enligt min mening inte strida mot instruktionsförbudet i artikel 107. Vid ett svenskt deltagande i valutaunionen kommer uppgiften att genomföra valutatransaktioner att övergå till ECB. Riksbanken i sin egenskap av nationell centralbank kan komma att fortsättningsvis få vissa för närvarande inte helt fastlagda uppgifter. Bestämmelserna i den föreslagna lagen om ansvar för valutapolitiken och i riksbankslagen kommer då att behöva härtill. anpassas Bestämmelserna om Riksbankens deltagande i internationellt valutasamarbete, bl.a. inom Internationella valutafonden, kan tills vidare kvarstå oförändrade. Detsamma gäller bestämmelserna om valutareserven. Av särskilt intresse är därvid bestämmelserna valutareserven. om Enligt 1 l § riksbankslagen ankommer det Riksbanken i att

SOU 1997: 10 Överväganden och förslag 111

valutapolitiskt syfte hålla tillgångar i utländsk valuta, utländska fordringar och guld valutareserven. Vid ett svenskt deltagande i den europeiska valutaunionen skall Riksbanken enligt artikel 30 i ECB:s stadga överföra viss mängd valutareserven till ECB som en av insatskapital. Eventuellt överskjutande belopp kommer att kvarstanna i Riksbanken. I den utsträckning dessa inte behövs för Riksbankens och ECB:s verksamhet bör det övervägas huruvida hela eller delar av värdet den återstående valutareserven bör tillgodoräknas Riksav bankens huvudman, dvs. Sveriges riksdag, att användas på det sätt riksdagen bestämmer. Därvid bör naturligtvis bestämmelserna i artikel 31.2 i stadgan för ECB beaktas. Däri föreskrivs att transaktioner i sådana valutareserver kvarstår i de nationella centralsom bankerna skall godkännas av ECB när det överskrider en för närvarande ännu inte fastställd gräns.

6.2.5 Avslutande kommentar

Innebörden det förslag redovisats i det föregående är att det av som formella ansvaret för valutapolitiken överförs från Riksbanken till regeringen. Som jag tidigare visat innebär detta ingen väsentlig förändring i sak eller någon försvagning Riksbankens ställning av eftersom de valutapolitiska besluten under de senaste 25 åren i praktiken fattats av regeringen. Tvärtom kommer den situation som nu kan förutses efter den 1 januari 1999, så länge Sverige inte deltar i valutaunionen, att

innebära kraftig förstärkning Riksbankens ställning i både

en av penning- och valutapolitiskt hänseende jämfört med tidigare förhållanden. När det gäller penningpolitiken blir Riksbanken helt självständig vid utformningen politiken inom ramen för ett av riksdagen av fastställt mål för penningpolitiken, som förutsätts bli prisstabilitet. Beträffande valutapolitiken kommer såväl vid flytande växelkurs och inom ERM 2 som normalt vid en ensidigt vald fast växelkurs prisstabiliteten det överordnade målet. Växelkurspolitiken att vara kommer då de facto att underordnas prisstabiliteten. Riksbanken tillförsäkras också ett stort inflytande över regeringens valutapolitiska beslut, bl.a. genom sin initiativrätt och rätten att utan hinder av sekretesslagen offentliggöra sina yttranden i valutapolitiska frågor. l extrema situationer, som nu inte kan förutses, anges den föreliggande möjligheten för regeringen att föreslå riksdagen att lagstiftningsvägen besluta att växelkursmålet tillfälligt skall överordnas prisstabiliteten. Denna möjlighet utgör enligt min mening en

112 Överväganden och förslag

rimlig kompromiss mellan å sidan trovärdig penning- och ena en valutapolitik grundad på prisstabilitet och å den andra det nödvändiga manöverutrymmet som regering och riksdag i ett demokratiskt samhälle kan behöva för att möta extrema ekonomisk-politiska situationer. Man borde också kunna anta att självständig Riksbank, med en prisstabilitet sitt huvudmål, kommer att visa rimlig flexibilitet som en vid utformningen av sin politik, lyhörd för de övriga målen för vara den ekonomiska politiken och aktivt samverka med regering och riksdag för att uppnå dessa mål, bl.a. på sysselsättningens område. Skulle Sverige välja att ansluta sig till valutaunionen kommer frågan om eventuella målkonflikter mellan ECB:s prisstabilitetsmål och den av rådet förda valutapolitiken att bli fråga får en som avgöras av EU:s behöriga institutioner.

6.3 F för

ormerna lagreglering

Inledning

Enligt vad som närmare redogjorts för i avsnitt 2.1 återfinns bestämmelserna om valutapolitiken i 9 kap. 12 § regeringsformen och i

10, 11-16, 22 och 22 b riksbankslagen.

Som framgått avsnitt 6.2 föreslås att regeringen skall ha det av övergripande ansvaret för valutapolitiken medan Riksbanken skall ha ansvaret för penningpolitiken samt för att löpande genomföra den av regeringen beslutade valutapolitiken. Regeringens beslut i detta avseende skall fattas initiativ eller efter samråd med Riksbanken av och regeringen är vid varje beslut skyldig särskilt beakta det att fastställda målet för penningpolitiken så att detta inte åsidosätts. Om Riksbanken anser att den växelkurspolitik regeringen för kommer i konflikt med målet för penningpolitiken, skall Riksbanken anmäla detta till regeringen. Riksbanken föreslås också få rätt att offentliggöra sådana anmälningar utan hinder bestämmelsen i 3 kap. 1 § av

sekretesslagen. De givna förslagen innebär att ändringar måste göras både i

regeringsformen och i riksbankslagen. Härvid uppkommer frågan om fördelningen av bestämmelser mellan nämnda regelverk. Det också är nödvändigt att ta ställning till sådana bestämmelser inte bör om som ha sin plats i grundlag kan koncentreras till riksbankslagen eller om det behövs en särskild lag valutapolitik. om

Överväganden och förslag

En utgångspunkt för utredningen har varit att de förslag som ges i detta betänkande kommer att behandlas i ett större sammanhang tillsammans med andra utredningars eller arbetsgruppers synpunkter och förslag, såsom Riksbanksutredningens betänkande SOU 1993:20. En sådan behandling kräver att lagtexten ses över i det sammanhanget. I detta betänkande kommer därför endast att lämnas sådana förslag till lagändringar är direkt följd av föreslagna sakliga som en förändringar. Någon allmän språklig översyn görs alltså inte. Inte heller tar utredningen den framtida beslutsstrukturen i Riksupp banken, även detta i och för sig är fråga intresse då man om en av diskuterar och tar ställning till valutakompetensen skall ligga i var framtiden.

6.3.2 Fördelningen mellan grundlag och annan lag

Det finns naturliga skäl inga regler för hur bestämmelser skall av fördelas mellan grundlag och annan lag. I litteraturen och förarbetena till regeringsformen finns emellertid vissa uttalanden som kan ge ledning vid bedömningen hur sådan fördelning bör ske. av en Grundlagsberedningen SOU 1972:15 anförde att huvuduppgiñerna för regeringsforrn är att ge grunderna för det representativa en och parlamentariska systemet och för fördelningen av offentliga funktioner mellan riksdagen, regeringen, förvaltningsmyndigheterna, domstolarna och kommunerna. I 1973:90 155 uttalade prop. departementschefen att utgångspunkten bör vara att de bestämmelser skall tillerkännas den särskilda dignitet och det särskilda skydd som förankring i grundlag medför endast bör dra upp ramarna för den som politiska aktiviteten och samhällsverksamheten och att i princip politikens inriktning och innehåll inte bör slås fast i grundlag.

Holmberg/Stjernquists konstaterar att grundlagen fastställer

spelreglerna för politiken, åstadkommer ordning och reda i det politiska systemet och legitimitet de enligt spelreglerna fattade ger besluten. Mot bakgrund ovan nämnda uttalanden och med beaktande av av den dignitet frågan har gör utredningen den bedömningen att som ansvaret för valutapolitiken även i fortsättningen bör regleras i grundlag. I regeringsformen bör alltså i en särskild paragraf 9 kap. ll § att det är regeringen har ansvaret för anges som valutapolitiken. Däremot behöver inte anges i regeringsformen att

5 Holmberg och Stjernquist, Vår författning, 9 uppl. 1993 s. 21.

114 Överväganden och förslag

Riksbanken har ansvar för att löpande genomföra den regeringen av beslutade valutapolitiken. Detta och andra detaljerade bestänmer melser om valutapolitik bör inte belasta regeringsformen utan bör framgå av vanlig lag.

Fördelningen mellan riksbankslagen och annan lag

Riksbankslagen innehåller huvudsakligen bestämmelser Rile-

om bankens organisation och uppgifter hur ärenden handläggs samt om hos Riksbanken. Att i denna lag införa bestämmelser regeringens om uppgifter framstår som olämpligt. Någon befintlig lag dir annan sådana bestämmelser skulle kunna finns inte. Utredningen passa har därför funnit det vara lämpligt att föreslå lag, vari en ny anges regeringens befogenheter och skyldigheter på valutapolitikens område. Det skulle då kunna diskuteras att till den lagen föra över nya

samtliga de bestämmelser i riksbankslagen reglerar Riksbankens

som uppgifter och befogenheter av löpande karaktär det valutapolitislia området, vilka Riksbanken enligt utredningens förslag skall behålla. Mot detta talar att riksbankslagen även innehåller detaljerade regler om Riksbankens uppgifter på det penningpolitiska området och att det finns ett nära samband mellan valutapolitik och penningpolitik. Riksbankens uppgifter och befogenheter på dessa båda områden bör därför inte regleras i skilda lagar. Att låta Riksbankens samtliga

uppgifter framgå av den nya lagen och i riksbankslagen endast reglera

Riksbankens organisation framstår inte heller ett tilltalande som alternativ. Den lösning som utredningen vill förorda är att fördelningen av kompetensen mellan regeringen och Riksbanken i särskiki anges en lag om ansvar för valutapolitiken. Regeringens skyldigheter och befogenheter bör uttömmande i denna lag. En sådan reglering anges behöver inte bli särskilt omfattande. Av lagen bör framgå att det regeringen som på initiativ eller efter samråd med Riksbanken av bestämmer vilket växelkurssystem skall gälla och hur detta skall som tillämpas. Även regeringens skyldighet då beslut fattas inte att åsidosätta det fastställda målet för penningpolitiken bör här. anges Beträffande Riksbanken bör att banken har ansvaret för anges att löpande genomföra den regeringen beslutade valutapolitiken. av

Vidare bör hänvisning göras till riksbankslagen i fråga de

en om valutapolitiska åtgärder Riksbanken får vidta.

Överväganden och förslag 115

Med den föreslagna lösningen är det i riksbankslagen endast tre lagrum behöver ändras, nämligen 10 och 41 §§. som

l

l

7 med

Författningsförslag

kommentarer

Som framgått av avsnitt 6.3 har utgångspunkten för utredningen varit att utredningens förslag behandlas i ett större sammanhang tillsammans med förslag som avgivits av andra utredningar/arbetsgrupper, bl.a. Riksbanksutredningens förslag. De lagförslag som lämnas i detta betänkande tar inte hänsyn till sådana förslag utan har utformats endast med hänsyn tagen till utredningens uppdrag i förhållande till nuvarande reglering. Den framtida beslutsstrukturen inom Riksbanken berörs alltså inte. Inte heller andra regler eller krav som följer av EU-fördraget berörs. Endast i ett avseende har utredningen lämnat ett förslag som i och för sig faller utanför ställningstagandena rörande valutakompetensen. Sålunda föreslås att ordet kreditpolitik byts ut mot penningpolitik jfr 9 kap. 12 § regeringsformen och kommentaren därtill.

7.1 till

Förslaget lag om ändring i

regeringsformen

9 kap. 11 § Regeringen har ansvaret för valutapolitiken. Närmare bestämmelser meddelas i lag.

Bestämmelsen är ny och anger att det är regeringen som har ansvaret för valutapolitiken. Det är fråga det övergripande ansvaret för om valutapolitiken medan Riksbanken fortfarande skall för ansvara löpande valutapolitiska åtgärder inom för de valutapolitiska ramen beslut regeringen fattat. Ansvaret för penningpolitiken skall ligga kvar hos Riksbanken. Motiven för kompetensfördelningen framgår av kapitel Innebörden förevarande bestämmelse är alltså att av regeringen fattar beslut i övergripande valutapolitiska frågor i den mån detta inte ankommer på riksdagen i enlighet med 10 kap. 2 § regeringsformen. Att ansvaret för valutapolitiken formellt förs över till regeringen innebär alltså inte någon förändring nuvarande av

6 17-0154

118 F örfattningsförslag med kommentarer

bestämmelser om att riksdagen i vissa fall skall godkänna internationella överenskommelser som ingås regeringen, även dessa av om skulle innefatta valutapolitiska beslut. När det i övrigt gäller fördelningen av valutakompetensen mellan regeringen och Riksbanken framgår denna av den särskilda lag om ansvar för valutapolitiken som utredningen föreslår.

9 kap. 12 § Riksbanken är rikets centralbank med för penningpolitiken. ansvar Den skall också främja ett säkert och effektivt betalningsväsende. Riksbanken är myndighet under riksdagen. Riksbanken förvaltas av åtta fullmäktige. Sju fullmäktige väljes av riksdagen. Dessa väljer för en tid fem år fullmäktig, av en som samtidigt skall vara chef för Riksbanken. De fullmäktige valts som av riksdagen väljer inom sig ordförande. Denne får utöva annat uppdrag eller inneha tjänst inom Riksbankens ledning. Bestämmelser om riksdagens val av fullmäktige, Riksbankens ledning om

i övrigt samt om dess verksamhet meddelas i riksdagsordningen

och annan lag. Fullmäktig som riksdagen vägrar ansvarsfrihet är därmed skild från sitt uppdrag. De fullmäktige som valts riksdagen får skilja av ordföranden från uppdraget som ordförande och den är som fullmäktig och chef för Riksbanken från hans uppdrag.

I konsekvens med att ansvaret för valutapolitiken skall ligga inom regeringens kompetensområde har i paragrafens första stycke bestämmelsen om att Riksbanken har ansvaret för valutapolitiken utgått. Ordet kreditpolitik har bytts ut mot penningpolitik av samma

skäl som Riksbanksutredningen för sitt förslag i detta

angav avseende, nämligen att uttrycket penningpolitik efter avregleringen av kreditmarknaden och enligt internationellt språkbruk är ett mer adekvat uttryck än kreditpolitik. Riksbanksutredningen har föreslagit

de följdändringar som blir aktuella med anledning härav varför

sådana, liksom andra ändringar enligt vad inledningsvis sagts, inte tas upp i detta sammanhang. Hänvisningen till annan lag i tredje stycket, för närvarande riksbankslagen, kommer nu även att lagen för avse om ansvar valutapolitiken i fråga om Riksbankens och uppgifter inom det ansvar valutapolitiska området.

SOU 1997: 10 F örfattningsförslag med kommentarer 1 19

7.2 till för

Förslaget lag om ansvar valutapolitiken

Lagen är ny och innehåller bestämmelser om fördelningen av valutakompetensen mellan regeringen och Riksbanken. I avsnitt 6.3 har närmare diskuterats alternativa former för lagreglering och redogjorts for motiven till att ange den valutapolitiska kompetensfördelningen i en särskild lag samt for att Riksbankens löpande valutapolitiska befogenheter fortfarande skall framgå av riksbankslagen.

1 § Regeringen har enligt 9 kap. 11 § regeringsformen ansvaret för valutapolitiken.

Regeringen skall på initiativ av eller efter samråd med Riks-

banken bestämma det system som skall gälla för att fastställa kronans värde i förhållande till utländska valutor växelkurssystem samt bestämma om tillämpningen av detta system. Regeringen får därvid inte åsidosätta det för penningpolitiken fastställda målet.

I paragrafens första stycke erinras om att det är regeringen som ansvarar för valutapolitiken. Vad detta närmare innebär framgår av andra stycket. Där anges att det är regeringen som beslutar om växelkurssystem, dvs. om Sverige skall ha fast eller rörlig växelkurs. Det krävs antingen att Riksbanken initierat beslutet eller att beslutet föregåtts av samråd med Riksbanken. Bankens initiativrätt och regeringens samrådsskyldighet syftar till att i största möjliga utsträckning undvika målkonflikter mellan penning- och valutapolitiken

se närmare avsnitt 6.2. Vidare anges att det är regeringen som

beslutar om tillämpningen det system valts. av som Ordet tillämpningen är hämtat från den nuvarande 10 § i riksbankslagen som enligt motiven prop. l986/87:l43 s. 66 valdes med tanke på att kunna täcka uppgifter i olika valutakurssystem. I ordet tillämpningen ligger t.ex. att bestämma om ensidigt vald fast växelkurs gentemot en valuta eller korg av valutor, att bestämma om anslutning till ett multilateralt växelkursarrangemang såsom det europeiska valutakurssamarbetet, att bestämma om val av centralkurs och av bandbredd, dvs. tillåten awikelse, kring den valda kursen vid någon form av fast växelkurs samt beslut om centralkurs liksom övriga villkor for en annan valuta som deltar i ett multilateralt växelkursarrangemang. Även andra övergripande valutapolitiska

120 Föifattningsförslag med kommentarer

beslut som nu inte kan förutses är avsedda att kunna i ordet rymmas tillämpningen. När det gäller beslut deltagande i valutaunionen om och införande av euron valuta i Sverige följer emellertid som av 10 kap. 2 § regeringsformen jfr lO kap. 4 § att riksdagen måste godkänna ett sådant åtagande vilket kan att riksdagen beslutar ses som efter förslag av regeringen måste ha samrått med Riksbanken. som Som redovisats i avsnitt 6.2.4 bör vid ett svenskt deltagande i ERM 2 bestämmelserna i detta växelkursarrangemang betraktas som bestämmelser om tillämpning av växelkurssystemet enligt denna lag. Att regeringen skall bestämma om tillämpningen av det valda växelkurssystemet innefattar också att regeringen vid flytande växelkurs efter samråd med Riksbanken kan ge allmänna riktlinjer för Riksbankens hantering av den flytande kursen jfr artikel 109.2 EUfördraget. Exempel sådana riktlinjer skulle kunna vara önskemål från regeringens sida att minska de kortsiktiga fluktuationerna i växelkursen eller att ange en önskvärd växelkursutveckling. Det ligger i sakens natur att regeringen inför alla slags valutapolitiska beslut skall särskilt beakta huvudmålet för penningpolitiken som, utan att det än så länge uttryckligen i lag, att anges anses vara upprätthålla prisstabilitet. Utgångspunkten är sagts i kapitel 6 att som riksdagen i lag kommer att fastställa ett mål för penningpolitiken och att detta mål blir prisstabilitet. För att understryka vikten att av regeringen inte åsidosätter målet för denna del Riksbankens av verksamhet har det uttryckligen angetts i lagtexten att så inte får ske. Som framhållits i kapitel 6 är det viktigt att det råder mellan samsyn regeringen och Riksbanken. Det är underförstått att regeringen skall försöka eftersträva en gemensam uppfattning med Riksbanken när det gäller lösningen av eventuella målkonflikter mellan penning- och valutapolitik. I den föreslagna 10 § i riksbankslagen har angetts att Riksbanken skall anmäla till regeringen om sådan målkonflikt uppstår och banken har också givits rätt att offentliggöra sådana anmälningar. En sådan möjlighet bör kunna bidra till att såväl regeringen som Riksbanken vid meningsskiljaktigheter verkligen anstränger sig att försöka uppnå en samsyn. Regeringens beslut om växelkursregim och växelkurs vid om en ensidigt vald fast kurs förutsätts fattas på regeringssammanträde. När det gäller beslut om val av centralkurs, bandbredder m.m. inom ramen för multilaterala växelkursarrangemang blir det i praktiken fråga om en förhandling mellan berörda länder där regeringen företräds det av ansvariga statsrådet eller den satts i hans ställe. som

F örfattningsförslag med kommentarer 121

2 § Riksbanken har ansvaret för att löpande genomföra den av regeringen beslutade valutapolitiken och har därvid rätt att vidta åtgärder enligt vad som föreskrivs i lagen 1988:1385 om Sveriges riksbank.

I bestämmelsen att det är Riksbanken inom ramen för den anges som, valutapolitik regeringen beslutat, skall vidta de löpande åtgärderna för att genomföra politiken. En hänvisning har gjorts till riksbankslagen avseende de uppgifter och befogenheter Riksbanken har i detta avseende. Någon ändring i dessa bestämmelser föreslås inte. Som angetts i avsnitt 6.3.3 har utredningen valt att låta Riksbankens uppgifter och befogenheter stå kvar i riksbankslagen och i lagen om ansvar för valutapolitiken endast ange kompetensfördelningen.

7.3 Förslaget till lag om ändring i lagen

1988:1385 om Sveriges riksbank

4 § Riksbanken har enligt 9 kap. 12 § regeringsformen ansvaret för penningpolitiken. Den skall också främja ett säkert och effektivt betalningsväsende.

Bestämmelsen har ändrats i konsekvens med den föreslagna kompetensfördelningen i fråga om valutapolitiken. Vidare har ordet kreditpolitik ersatts med ordet penningpolitik jfr kommentaren till 9 kap. 12 § regeringsformen.

10 § Inom ramen för de av regeringen med stöd av lagen om ansvar

för valutapolitiken 1 900. 000 fattade besluten har Riksbanken de

valutapolitiska uppgifter och rätt att vidta de åtgärder som anges i denna lag. Riksbanken skall anmäla till regeringen om växelkurspolitiken

sätter i fara det för penningpolitiken fastställda målet. Riksbanken

får besluta att offentliggöra sådana anmälningar.

Bestämmelsen, som i gällande lydelse anger att det är Riksbanken som bestämmer växelkurssystem och om tillämpningen därav, har fått ett nytt innehåll med en erinran om Riksbankens uppgifter och befogenheter rörande valutapolitiken. De bestämmelser i riksbanks-

122 F örfattningsförslag med kommentarer SOU 1997: 10

lagen som avses är i första hand 1 1-16 §§. En kortfattad redogörelse för innehållet i dessa paragrafer har lämnats i avsnitt 2.1. Även om det kan synas självklart har det uttryckligen angetts att Riksbankens uppgifter och befogenheter skall ligga inom för den ramen av regeringen beslutade valutapolitiken. I andra stycket anges att Riksbanken skall anmäla till regeringen om den förda växelkurspolitiken, varmed avses såväl föreslagna som redan beslutade åtgärder, kommer i konflikt med målet för Riksbankens penningpolitiska verksamhet, prisstabilitetsmålet. Riksbanken har därvid getts rätt att offentliggöra sina anmälningar, vilket enligt vad som sagts i kommentaren till 1 § lagen för valutaom ansvar politiken bör kunna bidra till att skapa mellan regeringen och samsyn Riksbanken. Enligt 3 kap. 1 § sekretesslagen gäller sekretess hos regeringen, Riksbanken och Riksgäldskontoret för uppgift som angår rikets centrala finanspolitik, penningpolitik eller valutapolitik, det om kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas om uppgiften röjs. Innehållet i sådana anmälningar Riksbanken som skall göra enligt 10 § riksbankslagen kan vara av sådan beskaffenhet att anmälningen faller under nämnda bestämmelse i sekretesslagen. När tystnadsplikt följer av denna bestämmelse gäller inte friheten

enligt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen att

meddela uppgifter för offentliggörande, den s.k. meddelarfriheten,

hos Riksbanken se 16 kap. 1 § sekretesslagen. Förevarande paragraf

innebär ett undantag från 3 kap. 1 § sekretesslagen såvitt avser offentliggörande av anmälningar målkonflikt. I nämnda lagrum om har gjorts en hänvisning till förevarande paragraf. Riksbankens beslut om anmälningar och offentliggörandet om av dem bör fattas av fullmäktige i Riksbanken i den beslutsstruktur som för närvarande gäller. Utredningen har övervägt detta i att ange en

särskild punkt i 41 § riksbankslagen, varvid den utgående punkten 3

skulle kunna användas. Utredningen har emellertid den uppfattningen att sådana anmälningar om målkonflikter bli offentligsom avses gjorda alltid bör frågor sådan större vikt medför att anses vara av som frågorna skall avgöras fullmäktige enligt 41 § punkten 15 med den av av utredningen föreslagna numreringen. Även andra anmälningar bör normalt anses vara av sådan vikt att de skall beslutas fullmäktige. av

41 § Av fullmäktige avgörs frågor om föreskrifter riktar sig till enskilda, som frågan om fastställande arbetsordning samt andra viktigare av frågor om Riksbankens organisation och arbetsformer,

SOU 1997: 10 Författningsförslag med kommentarer 123

frågor om riktlinjer för förvaltningen av de tillgångar som anges i 11 frågor om viktigare internationella kreditavtal, frågor om diskonto och om räntevillkor vid ut- och inlåning enligt 18 § första stycket samt villkor vid utlåning enligt 18 § andra stycket, frågor om viktigare rekommendationer till eller överenskommelser med kreditinstitut, frågor om kassakrav och särskild avgift när kassakrav inte uppfylls, frågor om räntevillkor på statens konto, frågor om förvärv av aktier och andelar enligt 24 10. viktigare frågor om ackord, avskrivning, nedsättning eller eftergift av fordran, 11. frågor om upprättande av personalförteckning, om beslut som avses i 37 § samt om tillsättande av tjänster som riksbanksdirektör, avdelningschef eller regionchef, 12. frågor om skiljande från annan anställning än provanställning eller om skiljande från uppdrag eller om disciplinansvar, åtalsanmälan, avstängning eller läkarundersökning, 13. frågor om vilken personal och vilka uppdragstagare som skall åläggas anmälningsskyldighet enligt 38 § andra stycket, 14. övriga frågor som enligt denna eller annan lag skall avgöras av fullmäktige, samt 15. frågor som fullmäktige finner större vikt eller vara av som riksbankschefen hänskjuter till fullmäktige. Ärenden inte skall fullmäktige som avgöras av avgörs av riksbankschefen. I den mån sådana ärenden inte är det slag att av de behöver prövas av riksbankschefen, får de avgöras av annan tjänsteman enligt vad som anges i arbetsordningen eller i särskilda beslut.

Paragrafen reglerar vem som beslutar i de ärenden som Riksbanken skall avgöra. I första stycket anges vilka frågor som skall avgöras av fullmäktige. Som en följd av att Riksbanken inte längre skall besluta om växelkurssystem har punkten som angav att sådana beslut fattas av fullmäktige, utgått och de följande punkterna har numrerats om. Som angetts i kommentaren till 10 § bör frågor anmälningar om som skall offentliggöras enligt den paragrafen alltid frågor anses vara av större vikt som skall avgöras fullmäktige enligt punkten 15 i av förevarande paragraf Även andra anmälningar bör normalt anses vara av sådan vikt att de skall beslutas av fullmäktige.

124 F örfattningsförslag med kommentarer SOU 1997: l 0

7.4 till i

Förslaget lag om ändring sekretesslagen 1980: l OO

3 kap. l § Sekretess gäller hos regeringen, Riksbanken och Riksgäldskontoret för uppgift som angår rikets centrala finanspolitik, penningpolitik eller valutapolitik, om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas om uppgiften röjs. Har uppgiñ, för vilken sekretess gäller enligt vad nu har sagts, lämnats till annan myndighet, gäller sekretessen också hos den myndigheten. Trots vad som sägs i första stycket får Riksbanken offentliggöra uppgifter enligt vad som föreskrivs i 10 § andra stycket lagen 1 988: 385 om Sveriges riksbank. I fråga uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tio år.

Bestämmelsen reglerar sekretess med hänsyn till rikets centrala finanspolitik, penningpolitik och valutapolitik, Utredningens förslag innebär att Riksbanken trots sekretessen skall kunna offentliggöra sådana anmälningar som Riksbanken skall göra till regeringen enligt 10 § riksbankslagen. En erinran om detta har införts som ett nytt andra stycke i förevarande paragraf jfr l kap. 2 § sekretesslagen.

1997:10 125

Särskilt

yttrande av sakkunnige

Staffan Viotti

En inom rimliga gränser oberoende centralbank har under senare tid kommit att bli konstruktion fått många anhängare, både bland en som

akademiker och praktiken En central uppgift för en utredning, som

skall komma med förslag överföring beslutsrätt vad gäller om av valutapolitiska frågor, blir därför att analysera hur detta oberoende påverkas sådana förändringar. Det framgår också av utredningsav direktiven att eventuella målkonflikter mellan penning- och valutapolitiken måste utredas noggrant och att de förslag som läggs fram bör konstruerade så att riskerna för sådana målkonflikter blir så vara möjligt. Enligt min uppfattning kan utredningens förslag små som inte sägas till fullo uppfylla dessa kriterier. Jag skall i det följande redogöra för varför jag kommit fram till denna bedömning och därefter skissera ett förslag, på ett tillfredsställande sätt skulle som lösa målkonfliktproblemet samtidigt som det skulle ligga i linje med både utredningsdirektivens och EU-regelverkets intentioner.

Trovärdighet och centralbanksoberoende

Innan jag går på det konkreta förslaget vill jag kortfattat beröra frågan varför centralbankernas oberoende har kommit att om uppfattas så viktig och varför den måste beaktas seriöst i som samband med förslag förändringar av den valutapolitiska om beslutsordningen. Utgångspunkten för alla resonemang om centralbankens oberoende är det faktum att penningpolitiken på sikt endast anses ha monetära effekter. Visserligen kan expansiv penningpolitik på kort sikt t.ex. en påverka både inflation och aktivitetsnivå och sysselsättning, men detta sker i huvudsak därför att privata aktörer ingått kontrakt under

I En grundlig genomgång den teori och empiri leder till slutsatsen att av som centralbanken bör ges ett ökat oberoende, görs i Riksbanken och prisstabiliteten", SOU 1993:20.

126 Särskilt yttrande 1997:10

antagandet att inflationen skulle ligga på lägre nivå än vad blir en som fallet efter insatsen av de penningpolitiska stimulansåtgärderna. Försök från statsmakternas sida att systematiskt över tiden utnyttja detta s.k. Phillipskurveförhållande kommer att misslyckas, om rnan utgår från att de privata aktörerna noterar att de överraskats av politiken och tämligen omgående sitt beteende därefter. Det anpassar betyder t.ex. att de i framtiden är misstänksamma mot centralmera banksdeklarationer om låga inflationsmål och garderar sig att genom anpassa löner och priser efter bedömning sannolikheten för av upprepade inflationsdrivande policyåtgärder. Med dessa högre

inflationsförväntningar inbakade i allmänhetens beteende blir

slutresultatet av de tillfälligt efterfrågestimulerande penningpolitiska åtgärderna att inflationen permanent hamnar på högre nivå utan en motsvarande effekter på sysselsättningen. För att få ned inflationen på den ursprungliga låga nivån krävs policyinsatser som kan göra trovärdigt att risken för upprepningar av de tidigare oförväntade stimulansåtgärderna eliminerats eller åtminstone väsentligt reducerats. Om det inte finns något annat sätt att åstadkomma denna ökade trovärdighet än att under genom en längre tid visa upp ett gott beteende och inte avvika från den utlovade politiken kan det således ta ganska lång tid att åter få ned inflationen. Kortsiktiga vinster av mer eller mindre engångskaraktär, tenderar därför att följas av långsiktiga och svårhanterliga kostnader i form av högre inflation. Det synsätt som på senare tid utvecklats vad gäller centralbankens roll i den ekonomiska politiken bygger i hög grad insikten om dessa enkla grundläggande mekanismer. Eftersom de instrument centralbanken förfogar över egentligen är lämpade för att värna

betalningsväsendets stabilitet, bör också detta bli centralbankens huvuduppgift. Ett stabilt penningvärde blir en central komponent i ett

sådant system och därför bör centralbanken möjlighet att föra ges en trovärdig penningpolitik i syfte att stabilisera prisnivån. Detta kan åstadkommas genom att dels centralbanken ett tydligt uppdrag ges att se till att prisstabilitet uppnås, dels regelverk skapas gör det som möjligt för centralbanken att på ett trovärdigt sätt driva antien inflationspolitik. Detta förutsätter i sin tur att centralbanken kan med agera tillräckligt stort oberoende i förhållande till regeringen. Om regeringen utan svårigheter kan ta över beslutsrätten över penningpolitiken,

finns risk för att denna används i kortsiktigt efterfrågestimulerande

syfte på det sätt skisserats Ett regelverk saknar rimliga som ovan. som garantier mot sådana ingrepp dåligt underlag för trovärdig ger en

inflationsmålspolitik. Blotta misstanken att regeringen i pressade

1997: 1 O Särskilt yttrande 127

lägen kommer att utnyttja sig av sådana möjligheter gör att inflations- , i mekanismer byggs i ekonomin. Exempelvis kommer överdrivna lönekrav inte att uppfattas så allvarliga för dem som driver dessa krav om man ändå räknar med att i slutänden regeringen kommer att och tvinga centralbanken till en ackommoderande inflationspolitik om sysselsättningen hotas. De negativa erfarenheter som gjorts i Sverige och i andra länder under 1970- och 1980-talen av en sådan ackommodationspolitik är ett viktigt skäl till att nya vägar för den ekonomiska politiken nu prövas. Vad som krävs är således ett regelverk som är sådant att Riksbanken inte bara på papperet utan också i praktiken ges ett sådant mått oberoende att inflationspolitik kan upplevas som trovärdig. av en Med de erfarenheter aktörerna på den svenska marknaden har av den tidigare ackommodationspolitiken måste regelverket vara sådant att trovärdigheten blir mycket hög. Ambitionema om en oberoende penningpolitik med prisstabilitet som mål skall vara så tydligt och entydigt formulerade att ingen skall behöva ifrågasätta statsmakternas allvar när det gäller att följa dem.

Utredningens förslag

Två viktiga passager i utredningen som kan sägas ligga i linje med ovanstående resonemang är följande.

CG att prisstabilitetsmålet normalt skall vara överordnat växelkurs målet samt

att den målkonflikt som kan uppstå i extrema situationer då det inte är rimligt att prisstabilitetsmålet skall ha företräde får lösas genom att regeringen föreslår riksdagen att genom lag föreskriva att växelkursmålet tillfälligt skall vara överordnat

prisstabilitetsmålet. s 12

I extrema situationer, som nu inte kan förutses, anges den föreliggande möjligheten för regeringen att föreslå riksdagen att lagstiñningsvägen besluta att växelkursmålet tillfälligt skall överordnas prisstabiliteten. Denna möjlighet utgör enligt min mening en rimlig kompromiss mellan å ena sidan en trovärdig penning- och valutapolitik grundad på prisstabilitet och å den andra det nödvändiga manöverutrymme som regering och riksdag i ett demokratiskt samhälle kan behöva för att möta

extrema ekonomisk-politiska situationer. s l 11-1 12

128 Särskilt yttrande 1997: 1O

En noggrann läsning av dessa stycken borde enligt min mening ge anledning till följande tolkning. Normalt är Riksbankens prisstabilitetsmål överordnat, vilket bör betyda att Riksbanken kan klargöra för regeringen att valutapolitiska beslut som denna vill fatta men som enligt Riksbanken äventyrar prisstabilitetsmålet inte kommer att implementeras. Om regeringen inte accepterar Riksbankens faktiska veto vad gäller de valutapolitiska åtgärderna, kan den till riksdagen och begära ändring i Riksbankslagen. En sådan ändring kan innebära att prisstabilitetsmålet tillfälligt sätts ur spel och ersätts med något annat mål för Riksbanken. När

och om riksdagen antagit en sådan ny lag, kan regeringen genom-

driva sina valutapolitiska åtgärder, inte förr. Att regeringen men måste gå lagstiftningsvägen via riksdagen borde garantera att det endast är vid extrema situationer som denna åtgärd tillgrips. Ett regelverk, som har denna karaktär skulle enligt min mening innebära en rimlig avvägning mellan trovärdighetsskapande oberoende och förankring i riksdagen för Riksbanken Det stora problemet är emellertid att det av utredningen föreslagna lagkomplexet inte står i överensstämmelse med de angivna ovan citaten från betänkandet. Det nämligen regeringen möjlighet att ger även utan lagändringar genomdriva valutapolitiska beslut enligt som Riksbankens bedömning står i strid med prisstabilitetsmålet. Detta framgår vid ett närmare studium 1 § och 2 § i den av föreslagna lagen om ansvar för valutapolitiken samt 10 § i lagen om Sveriges riksbank. Enligt utredningens förslag skall l § i lagen för om ansvar valutapolitiken se ut på följande sätt.

1 § Regeringen har enligt 9 kap. 11 § regeringsformen ansvaret för valutapolitiken. Regeringen skall på initiativ eller efter samråd med av Riksbanken bestämma det system skall gälla för att som fastställa kronans värde i förhållande till utländska valutor växelkurssystem samt bestämma tillämpningen detta om av system. Regeringen får därvid inte åsidosätta det för penningpolitiken fastställda målet.

Vid en tolkning av denna paragraf kan först noteras att regeringen skall fatta beslut rörande växelkurssystemet och dess tillämpning efter samråd med Riksbanken. Vad detta är tänkt att innebära framgår klart följande från betänkandet. av passus

2 Det skulle vara väl i överensstämmelsemed resonemangen och förslagen i Riksbanksutredningen SOU 1993:20.

1997: 10 Särskilt yttrande 129

Frågan uppkommer då beslutet skall fattas i samråd eller om efter samråd med Riksbanken. Om beslutet fattas i samråd skulle detta innebära att Riksbanken tillförsäkrades en vetorätt

mot regeringens beslut. s 107

Någon vetorätt för Riksbanken mot regeringens valutapolitiska beslut skulle således inte finnas. Efter samråd med Riksbanken behöver därför inte innebära stort än att regeringen skall informera mer Riksbanken sådana beslut. Dock får regeringen inte genom dessa om beslut åsidosätta det för penningpolitiken fastställda målet. Detta kan kanske låta betryggande för Riksbanken, men är det knappast i praktiken. Innebörden är nämligen att det är regeringen som avgör om

det penningpolitiska målet kan anses åsidosättas eller inte. I en

situation då regeringen och Riksbanken gör olika bedömningar av konsekvenserna för prisstabiliteten valutapolitisk åtgärd är det av en regeringens tolkning har företräde. Följden blir att regeringen som att hävda bedömning av inflationsriskerna än genom en annan Riksbanken kan tvinga banken att implementera valutapolitiska åtgärder enligt bankens bedömning äventyrar det mål den enligt som riksbankslagen fått sig tilldelat. Detta framgår tydligt av 2

Riksbanken har ansvaret för att löpande genomföra den av regeringen beslutade valutapolitiken och har därvid rätt att vidta åtgärder enligt vad som föreskrivs i lagen 1988:1385 om Sveriges riksbank.

Det bör noteras att utredningen föreslår paragraf 10 § i riksbanksen lagen innebär att Riksbanken skall ha rätt att avge ett yttrande som angående regeringens valutapolitiska åtgärder och därtill efter en viss tid att offentliggöra detta yttrande. Detta ändrar emellertid inte det faktum att regeringen har företräde vad gäller tolkningen av inflationsriskerna. Slutsatsen blir enligt min mening att utredningens förslag, om det genomfördes, skulle felaktiga signaler angående den framtida ge svenska inflationspolitiken. Som bl.a. EMU-utredningen påpekat är grundförutsättningama för en framgångsrik stabiliseringspolitik en av i ett läge där Sverige väljer att stå utanför EMU att den nuvarande inflationsmålspolitiken fortsätter med ytterligare förstärkt trovärdighet. Visserligen har Riksbanken under de senaste åren byggt upp ett förtroendekapital vad gäller penningpolitiken, men med 1970- och l980-talens ekonomiska politik i minne bör man akta sig för att tro att den politiken definitivt är cementerad. Erfarenheterna visar att det nya inte krävs mycket för att finansmarknaden och en bredare allmänhet skall övergå till en mera pessimistisk syn på möjligheterna att föra en

130 Särskilt yttrande 199": O

långsiktigt hållbar inflationspolitik. Att genomföra förändringarvad gäller valutapolitiken enligt utredningens förslag skulle innebän ett risktagande som Sverige inte bör kosta sig i dag. Det är svårt ett se att detta risktagande kan kompenseras några väsentliga vinst:r. av

Ett alternativt förslag

Vad är då den egentliga orsaken till att regeringen med utredningens förslag kan sätta Riksbankens inflationspolitik spel Det är det ur faktum att regeringen har rätt att fatta beslut inte bara val om av

växelkurssystem fast eller rörlig växelkurs etc utan också i

nera operativa ärenden som val av centralkurs och bandbredd. Det är här det är viktigt att inse att penning- och valutapolitiken är två sidor av samma mynt. I det följande skisseras ett lagförslag regeringen det som ger övergripande ansvaret för valutapolitiken utan att Riksbanl.ens

uppdrag att driva en konsekvent och trovärdig inflationsmålspoiitik

äventyras.

Regeringsformen

9 kap. ll §

Regeringen och Riksbanken har ansvaret för valutapolitiken. Närmare bestämmelser meddelas i lag.

9kap.12§ j

Riksbanken är rikets centralbank. Banken har för

l

ansvaret penningpolitiken. Banken har vidare för valutapolitiken i ansvar den utsträckning följer lagen för valutasom av om ansvar politiken.

1 997: l O Särskilt yttrande 131

Lagen om ansvar för valutapolitiken

1 §

Regeringen och Riksbanken har enligt 9 kap 11 § regeringsformen ansvaret för valutapolitiken.

2§

Regeringen skall på initiativ av eller efter samråd med Riksbanken bestämma det system som skall gälla för att fastställa kronans värde i förhållande till utländska valutor växelkurssystem.

3§

Riksbanken skall på initiativ av eller efter samråd med regeringen fatta beslut tillämpningen det växelkurssystem regeringen om av bestämt. Detta skall ske utan att det penningpolitiska mål som fastställts för Riksbanken åsidosätts.

Riksbankslagen

4 §

Riksbanken har enligt 9 kap 12 § första stycket ansvar för

penningpolitiken. Bankens ansvar för valutapolitiken följer av

lagen om ansvar för valutapolitiken. Banken skall också främja ett säkert och effektivt betalningsväsende.

Kort kommentar

I Regeringsformen fastläggs således att i 9 kap 11 § regeringen och Riksbanken har ett gemensamt ansvar för valutapolitiken. I den följande paragrafen anges att Riksbankens ansvar vad gäller valutapolitiken specificeras närmare i en särskild lag kallad lag om ansvar för valutapolitiken. I 2 § i lagen för valutapolitiken anges att regeringen om ansvar efter samråd med Riksbanken har rätt att fatta beslut om växelkurssystemet. I 3 § klargörs att beslutsordningen vänds när det gäller

132 Särskilt yttrande 1997: l 0

tillämpningen av det växelkurssystem regeringen bestämt Med denna ordning fyller inte den i 10 § andra stycket riksbankslagen föreslagna regeln om möjligheterna för Riksbanken att anmäla att prisstabilitetsmålet sätts i fara någon funktion. Denna regel, liksom följdändringen i sekretesslagen, behövs därför inte med mitt förslag. Riksbanken skall samråda med regeringen dessa beslut, om men den andra meningen i 3 § markerar att prisstabilitetsmålet är överordnat och därför inte får åsidosättas. Riksbanken har tolkningsföreträde när det gäller bedömningen huruvida valutapolitiska åtgärder av rörande centralkurs och bandbredd är i överensstämmelse med prisstabilitetsmålet.

3 Det bör här anmärkas att det oña torde förutsättas att ett beslut t.ex. centralom kurs och bandbredd skall förhandlas fram bilateralt eller multilateralt. Den av mig föreslagna ordningen innebär att Riksbankens beslut regeringen befogenger het att inom en av Riksbanken angiven ingå sådanaöverenskommelser. ram

1997:10 133 SOU

Bilaga l

Kommittédirektiv

Utredning om ansvaret för valutapolitiska

frågor

Dir. 1996:65

Beslut vid regeringssammanträde den 22 augusti 1996

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppdrag att utreda frågor om ansvaret för valutapolitiken.

Utredaren skall

föreslå de grundlagsändringar och övriga lagändringar som krävs

for regeringen ansvaret för övergripande valutapolitiska att ge beslut, kartlägga hur det nationella ansvaret för valutapolitiska frågor i detalj är fördelat mellan regering och centralbank i andra EUländer och hur relationerna mellan regering och centralbank är utformade i dessa länder i valutapolitiska frågor samt föreslå hur relationerna mellan regeringen och Riksbanken bör utformas när det gäller valutapolitiken och lämna förslag i syfte att minska risken för målkonflikt mellan penning- och valutaen politiken.

Utredaren skall redovisa sitt arbete senast vid utgången av december månad 1996.

134 Kommittédirektiv

Bakgrund

I 9 kap. 12 § regeringsformen att Riksbanken rikets anges är centralbank med ansvar för valuta- och kreditpolitik. Därav följer att

Riksbanken beslutar om växelkursregimen och att Riksbanken kan

ingå avtal med andra centralbanker om växelkurssamarbete. Enligt

10 kap. 1 § regeringsformen är det regeringen behörig ingå

som är att överenskommelse med annan stat eller mellanfolklig organisation. Växelkurssamarbete som grundar sig på överenskommelse med annan

stat eller mellanfolklig organisation kan därmed komma falla

att även under sistnämnda paragraf.

Riksbanksfullmäktige har i en skrivelse till riksdagens finans-

utskott Dnr 95-1792 Dir föreslagit att riksdagen hos regeringen skall

begära en översyn den svenska lagstiftningen rörande Riksbanken.

av

Fullmäktige pekar i sin skrivelse på några specifika frågor

mer som

bör behandlas mot bakgrund de lagändringar krävs för alla

av som EU-länder enligt Romfördraget och stadgan för det europeiska

centralbankssystemet ECBS under etapp två den ekonomiska och

av

monetära unionen EMU, dvs. senast då centralbankssystemet

upprättas den 1 juli 1998. Skrivelsen berör bl.a. frågan om ett

lagstadgat prisstabilitetsmål för penningpolitiken samt lagändringar

för att stärka Riksbankens oberoende i enlighet med

fördraget och stadgan för det europeiska centralbankssystemet. Riksbanken pekar i detta sammanhang på behovet av en förstärkning riksbanks-

av chefens ställning, ett förbud för Riksbanken att söka eller ta emot instruktioner och regler för val Riksbankens

nya av fullmäktige. Riksbanksfullmäktige tar även frågan ansvaret för valuta-

upp om

politiken på nationell nivå, inte berörs i fördraget

som eller stadgan. I skrivelsen anges:

Vid översynen det svenska regelverket kan skillnaderna av mellan den svenska traditionen och den präglar ECB:s som regler aktualisera diskussion

en om ansvarsfördelningen när

det gäller valutapolitiken.

De frågor riksbanksfullmäktige i skrivelsen har

som tar upp visserli-

gen till stor del behandlats Riksbanksutredningen

av SOU 1993:20,

men utredningen valde att utforma sina förslag med sikte på då rådande förhållanden i Sverige. I riksbanksfullmäktiges skrivelse behandlas de lagändringar krävs enligt Romfördraget

som och ECBS-

stadgan. En förnyad översyn behöver således

göras av dessa frågor. Frågan om ansvaret för valutapolitiken ingick inte i Riksbanks-

utredningens uppdrag och behöver därför utredas särskilt.

SOU 1997: 10 Kommittédirektiv 13 5

Regeringen har i propositionen En politik för arbete, trygghet och utveckling, den s.k. tillväxtpropositionen prop. 1995/96:25,

bet. FiU 1995/96:1, rskr. 1995/961131 behandlat frågan om Riksban-

kens ställning:

Sverige har mycket självständig Riksbank. Det stärker en

förtroendet för penningpolitiken. Riksbankens oberoende har

ökat under år. Denna utveckling ligger i linje med senare utvecklingen i många andra länder. Delvis är det ökade oberoendet ett resultat den riksbankslag som trädde i av nya kraft 1989. Lagändringen innebar bland annat att ordföranden i riksbanksfullmäktige inte längre utses regeringen och att av riksbankschefens mandatperiod numera är 5 år och inte sammanfaller med riksdagens mandatperiod. I konvergensprogrammet från juni 1995 uttalade regeringen att den avser lägga fram förslag de återstående förändringarna att senare om i dessa avseenden, skall ske under etapp 2 av EMU. som

Även frågan ansvaret för valutapolitiken behandlades i tillväxtom propositionen:

Sverige har ordning än övriga EU-länder när det en annan gäller ansvarsfördelningen avseende valutapolitiken. I Sverige är det Riksbanken beslutar växelkursregimen. I övriga som om EU-länder vilar ansvaret för denna typ beslut huvudsakligen av på regeringen. På motsvarande sätt har EU-rådet, dvs. företrädare för EU-ländemas regeringar, enligt fördraget rätt att fastställa riktlinjer för den valutapolitiken i den gemensamma monetära unionen. Sådana skillnader mellan länderna i beslutskompetens kan försvåra Sveriges samarbete med andra länder inom EU. Valet växelkursregim och frågor rörande av valutasamarbete med andra länder, inklusive fastställande av centralkurser inom ERM, är centrala frågor inom den ekonomiska politiken. Mot denna bakgrund det därför naturligt vore att ansvaret för dessa frågor ligger hos regeringen.

Sveriges medlemskap i EU har förändrat förutsättningarna för valutapolitiken även i andra avseenden. Enligt EG-fördraget, artikel

109m, skall varje medlemsstat behandla sin valutapolitik som en fråga gemensamt intresse. Idag sker EU:s valutasamarbete inom av för Europeiska monetära systemet EMS. En del av systemet ramen utgörs växelkursmekanismen ERM, är ett avtal mellan av som centralbankema ett fast växelkurssystem med fastställda centralom kurser och fluktuationsband för alla deltagande länders valutor. Beslut beträffande centralkurser och deltagande i ERM fattas

gemensamt EU-ländemas centralbankschefer och regeringar. av

136 Kommittédirektiv SOU 1997: 10

Efter att den ekonomiska och monetära unionen bildats torde ERM komma att ersättas av ett nytt system skall hantera valutasamarsom betet mellan de länder som deltar i valutaunionen och de står som utanför. Inom EU pågår för närvarande ett arbete för att fastställa den närmare utformningen av detta system. Vid förhandlingarna inför det svenska medlemskapet i EU framförde statsrådet Dinkelspiel följande:

Ett slutligt svenskt ställningstagande avseende övergången från den andra till den tredje fasen kommer att göras i ljuset av den fortsatta utvecklingen och i enlighet med bestämmelserna i fördraget.

Den svenska positionen förtydligades statsrådet Dinkelspiel inför

av riksdagen:

I fråga om övergången från den andra fasen till till den tredje fasen i EMU är det ytterst riksdagen tar ställning. som

Denna position upprepades i propositionen Sveriges medlemskap i

Europeiska unionen prop.l994/95:19 del 1. Ivalutaunionen får, enligt EG-fördraget, artikel 109, rådet genom enhälligt beslut- på rekommendation ECB eller kommissionen, av efter att ha hört ECB för att söka uppnå enighet i överensstämmelse med målet om prisstabilitet och efter att ha hört Europaparlamentet

- om ecun lande till valutor i tredje land. Rådet får också,

genom beslut med

kvalificerad majoritet på rekommendation ECB eller kommissioav nen och efter att ha hört ECB för att söka uppnå enighet i överensstämmelse med målet prisstabilitet, anta, ändra eller upphäva om centralkurser för inom växelkurssystemet. Vidare ecun anger fördraget följande:

I avsaknad ett växelkurssystem i förhållande till eller av en flera valutor i tredje land enligt punkt l får rådet beslut genom med kvalificerad majoritet, antingen på rekommendation av kommissionen och efter att ha hört ECB eller på rekommendation av ECB, utarbeta allmänna riktlinjer för valutapolitiken i förhållande till dessa valutor. Dessa allmänna riktlinjer skall inte påverka huvudmålet för ECBS är att upprätthålla som prisstabilitet.

EU-ländernas regeringar kommer i den tredje EMU etappen av att få en väsentlig roll i utformningen valutapolitiken inom EU. Med av

Kommittédirektiv 137 SOU 1997: 10

förutsättningar finns det anledning att över den institutiodessa nya se för valutapolitiken i Sverige. nella ramen

Utredningsuppd raget

Utredaren skall föreslå de grundlagsändringar och övriga lagändringar

krävs för regeringen ansvaret för övergripande valutapolisom att ge tiska beslut såsom val växelkursregim och valutasamarbete med av andra länder. Det är viktigt att fördelningen ansvaret för valutaav politiska frågor utformas på ett sätt är ändamålsenligt oavsett val som växelkursregim. Förslaget skall förenligt med vad som av vara avtalats i Maastrichtfördraget. Hänsyn måste vidare tas till att riksdagen inte tagit ställning till Sverige skall delta i den ännu om tredje etappen av EMU. Utredaren skall vidare kartlägga hur det nationella ansvaret för frågor i detalj fördelat mellan regering och central-

valutapolitiska är

bank i andra EU-länder och hur relationerna mellan regering och centralbank är utformade i dessa länder i valutapolitiska frågor. Vid

utarbetandet förslag till lagändringar är det önskvärt att utredaren

av beaktar fördelningen beslutskompetensen i övriga EU-länder samt av

inom den planerade valutaunionen. Den svenska ansvarsfördelningen rörande valutapolitiska frågor bör inte utformas på ett sätt som

onödigt komplicerat ett valutapolitiskt samarbete med andra EUländer. Utredaren skall vidare föreslå hur relationerna mellan regeringen

och Riksbanken bör utformas när det gäller valutapolitiken. Valuta- och penningpolitik är i hög grad beroende av varandra. Det är därför viktigt att utredarens förslag rörande valutapolitiken utformas så trovärdigheten för penningpolitiken säkerställs.

att Utredaren skall överväga lämplig ansvarsfördelning mellan regeringen och Riksbanken för beslut i frågor fastställande av om centralkurser i växelkurssystem. Ur vissa aspekter kan det synas ändamålsenligt att regeringen fastställer centralkursen. En sådan ordning kan dock medföra nackdelar då beslut om centralkurser är av

betydelse för möjligheterna att utöva penningpolitik. En fast

stor

växelkurs kan ställa krav på penningpolitiken som i vissa situationer är svårförenliga med penning-politikens mål. Denna situation kan

uppstå kronans centralkurs fastställs till för låg nivå, vilket kan om en försvåra möjligheterna att hålla inflationen. Motsvarande nere problem kan uppstå kronan knyts till valutor i länder vars om inflationstald överstiger vad kan förenligt med målet som anses vara

för penningpolitiken.

138 Kommittédirektiv SOU 1997: 1O

Utredaren skall lämna förslag i syfte att minska risken för en målkonflikt mellan penning- och valutapolitiken. Med utgångspunkt

från att regeringens beslutförhet inte skall begränsas ett sätt som i realiteten medför en oklarhet på vilket för om organ ansvaret besluten vilar kan flera tänkbara sätt att minska risken för målkon-

flikter övervägas. Utredaren skall slutligen föreslå hur arbete och skall ansvar fördelas mellan regeringen och Riksbanken när det gäller valutapolitiska frågor som inte är den övergripande karaktär av som nämnts ovan. Valutapolitiska frågor kan ha olika dignitet och karaktär. Det är inte lämpligt att regeringen beslutar i alla dessa frågor. Utredaren skall utgå ifrån att regeringen skall fatta beslut växelkursregim om och vid fast växelkurs fastställa det system skall gälla för som att bestämma kronans värde i förhållande till utländska valutor. Utreda-

ren skall vidare utgå ifrån att ansvaret för dagliga operativa valutapolitiska åtgärder skall kvarstå hos Riksbanken. Likaså bör Riksbanken även fortsättningsvis besluta i övriga frågor rör verkstälsom landet av valutapolitiken. Riksbanken skall också kvarstå som

förbindelseorgan i valutasamarbeten inom för Internationella

ramen valutafonden IMF och Bank for International Settlements BIS.

Redovisning av uppdraget

Utredaren skall redovisa sitt arbete senast vid utgången december av månad 1996.

Finansdepartementet

2 Bilaga

Intervjuer

Utredningen har i sitt arbete konsulterat följande institutioner och personer:

Sverige

Företrädare för

riksdagspartierna

Anne Wibble, Folkpartiet, f.d. finansminister Olof Johansson, Centerpartiet Per-Ola Eriksson, Centerpartiet Johan Lönnroth, Vänsterpartiet Roy Ottosson, Miljöpartiet Lars F. Tobisson, Moderaterna Mats Odell, Kristdemokraterna Jan Bergqvist, Socialdemokraterna

Finansdepartementet

Erik Åsbrink, Finansminister

Svante Öberg, Statssekreterare

Ingemar Hansson, Finansråd, chef för Ekonomiska avdelningen Sven-Olof Johansson, Finansråd, chef för Internationella avdelningen Lars Lundberg, Departementsråd, chef för Enheten för EU:s ekonomiska och monetära samarbete

F.d. statssekreterare i Finansdepartementet

Jan O Karlsson Gunnar Lund Leif Pagrotsky Sten Westerberg

Sveriges Riksbank

Kjell Olof Feldt, Ordförande i riksbanksfullmäktige Urban Bäckström, Riksbankschef

140 Intervjuer

Stefan Ingves, Vice riksbankschef Lars Heikensten, Vice riksbankschef Lars E.O. Svensson, Rådgivare

F.d. riksbankschefer

Bengt Dennis Lars Wohlin

Riksgäldskontoret

Thomas Franzén, Generaldirektör, f.d. Vice riksbankschef Lars Hömgren, Chefekonom

EMU-utredningen

Lars Calmfors, Ordförande Anders Vredin, Ledamot Lars J onung, Bilageförfattare

Sveriges representation i Bryssel

Frank Belfrage, Ambassadör Kurt-Arne Hall, Minister Fredrika Lindsjö, Ekonomiskt råd

Sveriges ambassad i Tyskland

Mats Hellström, Ambassadör

LO P-O Edin, LO-ekonom

Industriförbundet

Emil Ems, Ekonom

SNS Hans Tzson Söderström, VD

Konjunkturinstitutet

Börje Kragh, Professor

Intervjuer 141

EU

EMI Hanspeter K. Scheller, Secretary General Antonio Sainz de Vicuña, General Counsel Mikael Stenström, Legal Counsel

Europeiska kommissionen

Giovanni Ravasio, generaldirektör DG

Helmut Wittelsberger, Head of Unit, EMU: Institutional, legal and financial matters, DG Alexander Italianer, Member of the Cabinet of the President of the Commission Günter Grosche, Director, Secretariat of the Monetary Committee

Rådssekretariatet, EU

Sixten Korkman, generaldirektör för direktoriat G ekonomiska, finansiella och monetära frågor

Belgien

Finansministeriet

Bruno Guiot, Auditeur Général, Questions monétaires et financiêres

européennes et internationales

Banque Nationale de Belgique

Jean-Victor Louis, Conseiller de direction, Chef du service juridique der Haegen, Head, International Cooperation Pierre van

Danmark

Ekonomiministeriet

Henrik Fugman, Afdelingschef

Danmarks Nationalbank

Bodil Nyboe Andersen, chef för Nationalbanken Kirsten Mordhorst, Underdirektör, sekretariatet

142 Intervjuer SOU 1997: 10

Finland

Finansministeriet

Johnny Åkerholm, Understatssekreterare

Finlands Bank

Matti Vanhala, Direktionsmedlem Heikki Hämälainen, Direktionens sekreterare

Frankrike

Finansdepartementet

Xavier Musca, Sous-Directour du Trésor Dominique Lamiot, Chef du Bureau Marché des Changes Ariane Grand, Bureau Marché des changes

Banque de France

Hervé Hannoun, Sous-Gouverneur de Banque de France

Nederländerna

De Nederlandsche Bank

René Smits, Manager Legal Department

Storbritannien

HM

Treasury

Jon Cunliffe, Head, Debt and Reserves Management Harold Freeman, Economic Adviser, Debt and Reserves Management Simon Hayley, Inflation and Monetary Policy

Bank of England

Mervyn King, Executive Director, Monetary Stability Analysis

SOU 1997: 10 Intervjuer 143

Tyskland

Bundesbank

Hans Tietmeyer, centralbankschef Helmut Schieber, Mitglied des Direktoriums der Deutschen Bundesbank Peter M. Schmidhuber, Mitglied des Direktoriums der Deutschen Bundesbank Stefan Schoenberg, Deputy head of International Relations Gerald Grisse, Leiter der Hauptabteilung Devisen Bertold Wahlig, Leiter der Hauptabteilung Recht

Bundesministerium der Finanzen

Klaus Regling, Ministerialdirektor

Bank BIS

for International Settlements,

William R. White, Economic Advisor, Head of the Monetary and Economic Department

Lehman Brothers, London

John Llewellyn, Global Chief Economist

Keld Holm, Economist Nordic Markets

OECD

Kumihara Shigehara, chefekonom, Head of Economics Department Salvatore Zecchini, ställföreträdande generalsekreterare

Statens offentliga utredningar 1997

Kronologisk förteckning

Den nya gymnasieskolan steg för steg. U. . - Inkomstskattelag,del I-Ill. Fi. . Fastighetsdataregister. Ju. . Förbättradmiljöinfomation. M. . Aktivt lönebidrag. Ett effektivare stödför . arbetshandikappade. A.

O Länsstyrelsemas roll i trañk- och fordonsfrágor.K. . 7. Byrâkratin i backspegeln.Femtioår av förändring

sex förvaltningsomráden.Fi.

Röster om barnsoch ungdomarspsykiskahälsa.S.

9. Flexibel förvaltning. Förändringoch verksam-

hetsanpassning statsförvaltningens av

struktur. Fi.

10.Ansvaretför valutapolitiken.Fi.

1997 Statens offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Fastighetsdataregister. 3 Socialdepartementet Rösterom barns och ungdomars psykiskahälsa. 8 Kommunikationsdepartementet Länsstyrelsernas roll i trafik- och fordonsfrágor. 6 Finansdepartementet Inkomstskattelag, del I-III. 2 Byråkratin i backspegeln.Femtioâr av förändring sex förvaltningsomráden.7 Flexibel förvaltning. Förändring och verksamhetsanpassning av statsförvaltningensstruktur. 9 Ansvaret för valutapolitiken.10 Utbildningsdepartementet Den nya gymnasieskolan steg för steg. l - Arbetsmarknadsdepartementet Aktivt lönebidrag. Ett effektivare stöd för arbetshandikappade. 5 Miljödepartementet Förbättrad miljöinfomation. 4