Demokrati på remiss

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

EMGKHATI

lltrednmgen

Demokrati på

remiss

- STATENSOFFENTLIGA UTREDNlNGAR

"EEE

Öcc S O t

Demokrati

remiss

pa

Lars-Erik Eriksson w., i Uvsv

v

Marja Lemne "

Inger Pålsson

Demokratiutredningens 30

skrift nr

in m3

STATENS OFFENTLIGA

UTREDNINGAR

SOU 1999: 144

SOU och Ds som ingår i 1999 års nummerserie kan köpas från Fakta Info Direkt. För remissutsändningar av SOU och Ds som ingår i 1999 års nummerserie svarar Fakta Info Direkt på uppdrag Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

av

Beställningsadress: Fakta Info Direkt, Kundservice

Box 6430, l 13 82 Stockholm

Tel: 08-587 671 OO,Fax: 08-587 671 71

E-post: order@faktainf0.se

Foto: PressensBild Grafisk formgivning: Susan Nilsson, Jupiter ISBN 91-7610-797-2 Elanders Gotab, Stockholm 1999 ISSN O375-25OX

Förord

Vid beredningen regeringsärenden skall behövliga upplysningar

av

och yttranden inhämtas frän berörda myndigheter. I den omfattning

behövs skall tillfälle lämnas sammanslutningar och enskilda att som yttra sig.

Regeringsformen 7:2

Klarar dagens remissväsende att demokratisera och kvalitets-

av

säkra den politiska beslutsprocessen Är det fortfarande

ett

effektivt sätt för att tung expertkritik politiska handlings-

av alternativ Kan det kanalisera den mångfald intressen och

av synpunkter kännetecknar demokratiska samtal Förmår det

som också aning hurvida de tilltänkta förslagen har chans

ge en om en att vinna legitimitet bland de berörda

Den här studien hade sin särskilda förhistoria i de bitvis alarme-

rande uppgifterna att den fyrahundraåriga traditionen ett

om av kommittéväsende är väg att förlora sin betydelse. Delvis

nu skulle det bero betydande kvalitetsbrister. Delvis kunde det ha

göra med större, politiska förändringar. I färsk avhandling

att en visas mellan åren 1890 och 1990 ökade konfliktnivån i

t.ex. att riksdagen markant kring år 1970 i samband med började

- att man tillsätta och korttidsutredningar. Kommittéerna klarade

enmans-

inte längre fram stabila politiska uppgörelser utifrån

av att en konsensus

1Nyman, T. Kommittépolitik ocb parlamentarism. Uppsala: Acta universitatis Upsaliensis 1999. Jfr Hesslén, G. Det svenska kommittéväsendet intill är 1905 Uppsala: Uppsala universitet 1927 och Meijer, H. Kommittépolitik och kommittéarbete Lund: Gleerup 1956. I vår forskar-

FÖRORD

I den här skriften redovisas undersökning det nuvarande

en av remissväsendets betydelse för demokrati och kvalitet i de politiska

beslutsunderlagen. Detta led den politiska är tämligen

av processen outforskat. Förhoppningsvis kan denna lilla studie inspirera till fler.

Demokratiutredningens ledamöter har inte tagit ställning till

författarnas synpunkter.

Erik Amnå Huvudsekreterare

volym XIII Avkorporativisering och lobbyism SOU 1999: 121 undersöks också vissa aspekter kommittéväsendet.

av

1 Slutsatser och för-

slag

Det svenska remissinstitutet skall offentligt demokra-

genom ett tisk samtal tillföra beslutsfattarna kunskap och öka kvaliteten

mera

i regeringens och riksdagens berednings- och beslutsunderlag. Om

kommittés arbete med att ta fram ett utredningsbetänman ser en kande första följer remissförfarandet två.

som ett steg, som steg Kommittéväsendet har upprepande gånger sedan början 1900-

av talet beskrivits och analyserats såväl forskare utredare.

av som av Remissinstitutet har däremot sällan uppmärksammats.

Syftet med denna rapport är att granska hur remissinstitutet

fungerar för närmare beskrivning kap. 2. Två frågor har

en se stått i fokus. Den första frågan behandlar remissvarens betydelse i

demokratisk berednings- och beslutsprocess. Den andra gäller

en

remissinstitutet fungerar effektiv kvalitetsgranskare.

om som en Den frågan har ställt bl.a. bakgrund den kritik

senare mot av

Viviann Gunnarsson och Marja Lemne riktade mot kvaliteten som i de offentliga utredningarna i ESO-rapporten Kommittéerna och

Bain/een hösten 1998.

Remissförfarandet förekommer inte bara när det gäller utred-

ningsväsendets Det är vanligt inom för statliga

rapporter. ramen

och kommunala myndigheters beredning ärenden Petersson 8C

av Söderlind 1992. Vår handlar remissvaren slutbetän-

rapport om kanden från kommittéerna.

behandlas följande aspekter remissväsendet. I rapporten av

Remissväsendets omfattning. Vad remitteras till vilka, vilka

0 svarar

och vilka inte kap. 3.

svarar m.m.

Utfrågningar bearingar. I vilken utsträckning förekommer ut- 0

frågningar komplement eller alternativ till remissväsendet

som

kap. 4.

DEMOKRATI PÅ REMISS

Från direktiv till riksdagsbeslut. I fem fallstudier granskas bered- 0 nings- och beslutsgången från direktiv till riksdagsbeslut. I dessa fallstudier har gått igenom samtliga remissvar, propositioner och riksdagsmotioner bedömt remissyttrandens effekt på olika led samt

i beslutsprocessen kap. 5.

Remissvaren kvalitetssäkrare och kvalitetskontrollanter. I 0 som vilken utsträckning behandlar remissvaren kvalitetsbrister i utredningarna kap. 6

0 Remissvaren, kvaliteten och demokratin. För bred bild att en remissväsendets för- och nackdelar, förnyelsebehovet och av av remissinstitutets betydelse för det demokratiska beslutsfattandet har intervjuat fem med bred erfarenhet från såväl personer regeringskansliet och riksdagen från organisationerna. Vi har insom tervjuat Daniel Tarscbys, Anne Wibble, Stig Gustafsson, jan Carling och Magnus Isberg. Kap. 7 och bilaga.

Varje kapitel i rapporten avslutas med kort sammanfattning eller en med några slutsatser. I detta kapitel sammanfattas våra slutsatser och presenterar också några förslag till förändringar och förbättringar remissväsendet. av

Nästan alla utredningar remissbehandlas

Närmare 90 % slutbetänkandena från kommittéväsendet skickas av remiss. Av detta kan dra olika slutsatser. En slutsats är man att det är bra så mycket nio tio betänkanden remissbeatt som av handlas samtidigt det är förvånande 10 °/o inte remissbesom att handlas. En slutsats är det kanske är alldeles för många annan att utredningar remitteras. I ESO-rapporten Kommittéerna och som bofinken drogs slutsatsen att mycket utreds i kommittéväsendet lika gärna hade kunnat hanteras i linjen i departementen eller som

lagts ut någon statlig myndighet. Om det är för mycket

som utreds kan det kanske också för mycket remissbehandlas. vara som Vi har gjort skattning vad remissvar kostar. Melen grov av ett lan tummen och pekfingret kostar det 25 000 kronor varje gång en

statlig myndighet skriver Det förefaller troligt det

ett svar. att

DEMOKRATI PÅ REMISS

kostar lika mycket för organisation. Flera dem intervjuat en av har uppgivit att remissarbetet numera prioriteras lägre av många organisationer. De skäl är främst ekonomiska, det kossom anges

för mycket ingående samtliga remisser. Inte någon

tar att svara har angivit det skulle mindre intressant eller omodernt att vara ett

medverka i berednings- och beslutsprocessen.

sätt att Det kan därför aktuellt att pröva i vilken utsträckning utvara redningar i framtiden måste remitteras. Vi i det följande också tar bristen alternativa analyser i remissvaren från statliga upp myndigheter. Ett mindre omfattande remissförfarande kan möjliggöra

ökade krav remissinstanserna.

Utfrågningar sällsynta

Vår genomgång diarierna vid RRV och Statskontoret visar både av det förekommer utfrågningar bearingar över huvud att taget och det är relativt sällsynt med utfrågningar kring rapporter att från kommittéväsendet i SOU- eller Ds-serien. Statskontoret tycks dock i ökad utsträckning ha kallats till utfrågningar kring EU-direktiv och andra EU-relaterade frågor. Detta kan tyda det finns frågor kräver snabatt numera som en bare beredning än vad är möjligt inom för kommittéväsom ramen sendet och i det traditionella remissförfarandet.

Även hearingar inte tycks sedvanligt remissförfa-

om ersätta ett rande i någon större utsträckning så kan det finnas skäl att närmare följa utvecklingen, eftersom de ökat i antal under de allra senaste åren. På sikt finns det anledning att närmare överväga hur frågor av detta slag kan beredas med öppenhet och försök till samma representativitet inom remissväsendet. som de främsta demokratiska värdena med remissbehandling- Ett av remissvaren alltid finns tillgängliga inte bara för beslutsen är att också för den enskilde medborgaren. En utfrågning organen utan skulle också kunna dokumenteras i offentlig promemoria. Själva en tillgängligheten kan dock ibland skenbar. Vi har under arbetet vara med denna studie stött problem när det gällt att rent praktiskt via departementens diarier fram själva remissvaren, även om genomgående fått bemötande. ett gott

DEMOKRATI PÅ REMISS

Flera de intervjuade kap. 7 underströk utfrågningar

av att en-

dast kan ett komplement. De helt eniga utfrågning-

vara var om att

inte kan ersätta den sedvanliga remissbehandlingen. Några peka-

ar de också att det finns problem även inom nuvarande remiss-

hantering. Svaren kan otydliga eller ofullständiga, dvs. intres-

vara santa och viktiga frågor har hoppats över. Ibland kan det också svårt att förstå vad remissinstans i fråga. vara en anser en

Flest svar från den offentliga sektorn

Det största antalet remissvar kommer från den offentliga sektorn, och inte, kanske tror från organisationerna. När lägger som man ihop alla remissinstanser 125 remisser under 1997 och första halvåret 1998 departementen begärt utlåtanden från ser att 7 392 instanser närmare två tredjedelar hörde hemma i den varav offentliga sektorn. Men alla får betänkande remiss som ett sva-

rar inte, inte de statliga myndigheterna.

ens Eftersom den offentliga sektorn -framför allt de statliga myndigheterna i större utsträckning än andra, dominerar den - svarar offentliga sektorn än bland inte mindre än 65 % de mer svaren, av inkomna inkl. de kommer från statliga svaren spontana svaren myndigheter. Vi kan konstateraiatt remissväsendet huvudsakligen

tycks inriktat hämta in synpunkter från statliga

vara att myndigheter och andra inom den offentliga sektorn. Att organ svaren från den offentliga sektorn dominerar antalsmässigt innebär inte i sig att de skulle våga i den fortsatta berednings- och betyngre slutsprocessen. Det är viktigt att remissinstitutet i lika hög ut-

sträckning fungerar ett samtal med organisationerna med

som som olika instanser inom den offentliga sektorn.

Statliga myndigheter svarar oväntat dåligt

De statliga myndigheterna svarade 93 % alla remisser. Detta av kan först förefalla högt, det borde egentligen 100 %, efmen vara

tersom statliga myndigheter enligt riktlinjerna från Statsrådsberedningen är skyldiga remisser från regeringen. I själva

att svara

DEMOKRATI PÅ REMISS

verket de ännu färre eftersom ej svar" endast har

svarar som räknat de fall när det inte kommit något alls till departemen-

svar

Detta kan betraktas svarsskolk. Svar att inte kommer tet. som man

skicka enda innehåll, alternativt kortfattat att ett svar som ett

inte har några invändningar, har räknat svar att man som svar.

Det bör dock påpekas riksdagens myndigheter och olika instan-

att

inom rättsväsendet alltid svarat sina remisser. ser

Svaren från de statliga myndigheterna är ofta dåliga i

en annan bemärkelse. Många remissvar är ytterst kortfattade kap. 5. En

av de intervjuade kap. 7 pekar det många gånger är oklart vad

att

myndighet egentligen En understryker att det

en menar. annan ibland kommer schablonartade och ytliga standardsvar från

myndigheter inte väger särskilt tungt i den fortsatta bered-

- svar som

ningen.

Alternativa analyser och kvalitetskritik förekommer sällan

Genomgången fallstudierna kap. 5 tyder att fylliga remiss-

av

med alternativa analyser och kvalitetskritik inte förekommer svar särskilt ofta. Totalt har analyserat 350 remissvar i detalj.

ca Omfånget remissvar varierade mellan och drygt 40 sidor.

ett en I genomsnitt remissvaren tre sidor. Långa motiveringar var

var också relativt sällsynta och förekom endast i Motiveringar

21 svar.

för remissinstansens ställningstagande till de utredningsförslag

skickats remiss saknades i närmare hälften Kritik som av svaren.

underlag, analys och förslag förekom endast i drygt 13 %

av av

Konsekvensanalyser mycket sällsynta och det varierade

svaren. var starkt mellan olika utredningar. Generellt sett förekom sådana analyser sällan eller saknades helt i fråga utredningar

om som

verksamhetsområden och innehåller konkreta spänner över stora

förslag. Samtliga intervjuade -Jan Carling, Stig Gustafsson, Magnus Is-

berg, Daniel Tarschys och Anne Wibble uttryckte starkt stöd för

det nuvarande remissinstitutet, de såg nödvändigt och

som som ett

omistligt inslag i berednings- och beslutsprocessen. Men det kom

under samtalen också fram kritik remissförfarandet.

mot

DEMOKRATI PÅ REMISS

De intervjuade riktade kritik mot att alternativa analyser och välmotiverade synpunkter så sällsynta i remissvaren, vilket ockvar så våra fallstudier pekar på. Men remissvaren från RRV och Statskontoret, från universitet och högskolor i fråga lagsamt, om stiftningsfrågor från olika inom rättsväsendet, innesvaren organ höll i större utsträckning alternativa analyser och intressanta synpunkter än svaren från andra remissinstanser.

I fråga om departementens sammanställningar remissvaren

av underströk de intervjuade, i likhet med vad Riksdagens revisorer

pekat i tidigare s.k. klippsammanställningar,

en rapport, att som bygger sammanställningar citat direkt remissvaren, ofta av ur

kan bryta logiska sammanhang. De tjänar därför över-

mer som en sikt eller ett uppslagsverk över vad kan intressant som vara att

vidare med. En intervjuad den gamla tidens analytiska

uppgav att

sammanställningar givetvis att de kostade än

gav mera, men mer vad det skulle värt de skulle återinföras. vara om Vi har kunnat konstatera kvalitetskritik är relativt sällsynt att även i remissvar från RRV och Statskontoret kap. 6. I Kommittéoch Bofinken fick 10 20 betänkanden genomgående lågt erna av betyg vad gäller kvaliteten. Det bör dock påpekas Statskontoret att inte hade fått alla dessa tio betänkanden remiss. När nu granskat remissvaren utredningar har funnit kvasamma att

litetsfrågor nästan aldrig Mest fylliga från de

tas upp. var svaren

statliga myndigheter närmast berörda.

som var Vi kan konstatera att remissinstitutet i dag inte tillfredsett

ställande sätt fyller rollen kvalitetsgranskare och kvalitetsga-

som rant. Stora kvalitets- och metodbrister tycks i huvudsak passera opåtalade. Om den interna kvalitetskontrollen inte är tillräcklig

under utredningsarbetets gång, borde enligt vår bedömning denna

uppgift hanteras under remissvarvet. Detta tycks endast kunna uppnås vidgade direktiv till vissa remissinstanser förslag genom se

2 i det följande.

Det kan och bör inte uppgift för departementen och vara en

riksdagens utskott att efter remissbehandlingen kompensera för

många gånger mycket elementära och grundläggande brister. När remissvaren sammanställts och arbetet med regeringens förslag går

in i slutfas propositionsarbetet är det väl börja ifråga-

en sent att

DEMOKRATI PÅ REMISS

sätta kvaliteten i underlaget. Vi har valt igenom remissvar att

utredningsbetänkanden tidigare granskning visat sig ha

som i en

betydande brister vad gäller utredningsmetoder och underlag.

Även urvalet är litet kan därför dra slutsatsen att remissinom stitutet inte i dag är effektivt och kvalitetskontrollen ofta funatt dåligt. Undantaget från detta är dock rättsinstansernas laggerar

tekniska granskning av förslagen.

Remissvaren påverkar besluten

Hur har remissvaren påverkat den politiska i Regeringsprocessen kansliet och riksdagen Ett sätt mäta effekterna är räkna hur att att ofta remissvar åberopas i propositionerna och motionerna. I våra fem fallstudier nämndes de i de fem propositionerna 63 gånger, i

genomsnitt 2,6 gånger i varje proposition. I motionerna är det där-

sällsynt med direkta hänvisningar till remissvar. emot mer Det går dock inte dra några slutsatser effekterna endast att om hänvisningar till remissvar. Att remissvaren genom att summera påverkar beslut och beredning indirekt, underströks vid interäven vjuerna kap. 7. Även fallstudierna pekar dock i flera fall även

direkt påverkan. Kritik från remissinstanserna ledde i fråga en om valutapolitiken till frågan behandlades i särskild att nytt en ar-

betsgrupp. Remissvaren utredningen kameraövervakning

om tillförde synpunkter och perspektiv också beaktades i som propo-

sitionen. Att regeringen vidare hänsyn till remissopinionen och

tog i vissa frågor modifierade förslagen har även kunnat notera i

propositionen lokal demokrati och i den förvaltningspoli-

om om tiken. Även i det vanliga fallet motioner avspeglat reatt som

missopinioner blivit avslagna har de ibland när det gällde lag-

som

stiftningsbeslutet social diskriminering lett till betydelsefulla

om uttalanden från riksdagen. Det är uppenbart remissomgången i samtliga fallstudier biatt

dragit till klarlägga politiska positioner och särintressen bland

att de berörs förslagen och därmed förstärkt regeringgrupper som av

beslutsunderlag. Ytterligare viktig aspekt remissväsendet

ens en dock inte täckts vår undersökning är den hjälp remisssom av som

massmedia kritiskt granska såväl utredningsförslag

svaren ger att

DEMOKRATI PÅ REMISS

som förslag från regeringen. När det gäller remissinstitutets indirekta verkan och effekter kan dessa beskrivas "viktig marksom en

nadsföringsmekanism. Remissinstitutet fungerar distribu-

som tionskanal från utredningsväsendet och innebär många i att samhallet måste del utredningarna och dem. ta av reagera De iakttagelser gjort i fallstudierna tyder remisssom att

kan påverka beslutsprocessen

svaren många sätt.

Många spontana remissvar

Från demokratisk synvinkel är det viktigt varje myndighet, att organisation eller enskild medborgare har möjlighet lämna att remissvar remissinstans eller finnas med remisslisutan att vara torna. Det kommer i genomsnitt nio remitterat spontana svar per ut-

redningsbetänkande. Men spridningen Till några remisser

är stor. kommer många till andra endast och till femte spontana svar, var inga alls. 15 °/o de remissvaren kom från statliga av spontana myndigheter, 1O % korn från kommuner och landsting. Merparten av dessa korn från instanser ofta finns med svar som annars remisslistorna. Svar från enskilda dvs. den kategori personer, som aldrig får ett ärende remiss, utgjorde 13 °/o av spontansvaren. Under våra intervjuer framkom också i förbigående att man egentligen inte kände till vilka remissvar som var spontana.

Två av tre remisser till LO, SACO och TCO

Vi har tidigare konstaterat statliga myndigheter, kommuner,

att landsting och andra inom den offentliga sektorn får många organ

remisser från departementen.

Svenska Kommunförbundet är den vanligaste remissinstansen, 75 °/o alla remisser gick dit. RRV fick nästan lika många, 74 °/. av

Också organisationssverige får möjlighet många

att svara remisser; LO 70 %, SACO 67 °/o och TCO 66 °/o. Mer än hälften av alla remisser 53 °/o går till andra fackliga organisationer.

DEMOKRATI PÅ REMISS

Övergripande slutsatser

Genomgången resultaten från våra olika studier har pekat av en rad brister. Bristerna handlar inte remissväsendet i sig utan om gäller främst hur det används. Två frågor har stått i fokus för vår studie: Fungerar remissinstitutet effektiv kvalitetsgranskare beslutsunderlag och som en av förslag levereras från det statliga kommittéväsendet Fungesom det öppet demokratiskt samtal mellan regeringskansli, rar som ett

organisationer, myndigheter och den enskilde medborgaren Myndigheter och organisationer har olika roller. Organisatio-

uppgift är främst företräda de intressena. De äger nernas att egna sakkompetens och lämnar många gånger kvalificerade remissstor

svar.

Förvaltningsmyndigheter t.ex. Skolverket, Socialstyrelsen

som eller AMS, har i viss mån dubbla roller. De företräder breda all-

mänintressen, gång kan de ibland samma sätt men samma

intresseorganisation företräda också den myndighe-

som en egna

intresse eftersom förslagen från offentlig utredning kan

tens en

gripa djupt in myndighets verksamhet.

en Stabsmyndigheter, RRV och Statskontoret samt universisom

och högskolorna har möjlighet att lämna generella syn-

teten mer

punkter och kan granska kvaliteten i utredningarnas underlag och

förslag. Deras remissvar, särskilt från universiteten och svaren högskolorna, är många gånger analytiska och kan innehålla kvali-

tetskritik. Men universiteten och högskolorna tycks dock svara

endast i begränsad utsträckning. Olika juridiska instanser granskar

särskilt förslag till lagstiftning och deras effekter. Men vårt svar ny

frågan remissinstitutet fungerar tillräckligt väl kvali-

om som tetsgranskare blir dessvärre nej. Frågan remissinstitutet fungerar öppet demokraom som ett

tiskt samtal mellan regeringskansli, organisationer, myndigheter

och den enskilde medborgaren besvarar jakande, med men reservationen det enligt vår mening borde kunna göras effektivare. att Vår slutsats blir därför remissinstitutet behöver reformeras. att

DEMOKRATI PÅ REMISS

Förslag Se över remissarbetet i Regeringskansliet

Bakgrund. Vi konstaterar att närmare 90 °/o kommittéväsendets av slutbetänkanden skickas remiss. Men många remisser besvaut inte. Inom den privata sektorn behöver låg svarsfrekvens inte ras nödvändigtvis ses som ett problem eller ett tecken att remissin stitutet inte skulle fungera. Att förslagen från någon utredning remiss är inbjudan till demokratiskt samtal och möjen ett en

lighet att lämna synpunkter. Genom väl underbyggt remissvar

ett kan organisation initiera offentlig debatt i sin förlängen en som

ning påverkar regeringens förslag och riksdagens beslut. När det gäller de statliga myndigheterna är läget något

annorlunda. De vanligen. Men i 7 °/o remisserna till offentlig svarar av sektor kommer inte några Det kan tyckas märkligt det svar. att

finns statliga myndigheter inte alls eftersom de enligt

som svarar,

riktlinjerna från Statsrådsberedningen har svarsplikt. Samtidigt det finns statliga myndigheter, den

som som trots

generella plikten inte gör det, har funnit statliga

att svara myndigheter skickar remissvar oombedda. Inte mindre än 15 °/o som spontansvaren korn från statliga myndigheter. av Detta kan tecken brister i rutinerna för sätta ihop vara ett att remisslistor myndigheter. För övriga remissinstanser är det en inbjudan att svara. Under 1960- och 70-talen remisslistorna var uppdelade i två delar; i den första de instanser, främst vissa angavs

statliga myndigheter, vilka enligt skrivelsen ålades i den

att svara, andra bereddes kommuner, organisationer och vissa myndigheter tillfälle svara". Vi har övervägt fördelarna med återgå till att att denna tidigare ordning, inte funnit några. men

Förslag. Enligt vår bedömning höjs effektiviteten beredom

ningen i Regeringskansliet förstärks och fördjupas från det att ett utredningsbetänkande överlämnas till regeringen och till

dess att det går ut remiss.

Vi då inte bara sådana elementära insatser avser som ett mera genomtänkt urval remissinstanser och förnuftig avvägning av en av tidsutrymmet för de olika instansernas remissarbete.

DEMOKRATI PÅ REMISS

billigare remissvar. Remissarbetet myndigheterna Färre men kostar räknat 25 OOOkronor remissvar. Det kan tyckas grovt per litet sammanlagt kan kostnaderna för de remissvar kommen som

in från de statliga myndigheterna under år uppskattas till

mer ett ca 80 miljoner kronor. Vi konstaterar dessutom det önskvärt att vore med fler fylliga och analytiska remissvar, vilket skulle innebära änhögre kostnader. Det är därför viktigt med benu en noggrannare

redning ansvarigt departement inför varje remiss.

Starkare politisk styrning remissarbete. Ett sätt att stärka styrav ningen remissväsendet är i ökad utsträckning peka ut Vilka av att

frågor departementet önskar belysta och att specialdestinera vissa

frågor till någon eller några remissinstanser. Dock bör inte myndigheternas även andra aspekter inskränkas. rätt att ta upp Det förslaget är inte Men vår genomgång de 122 senare nytt. av remisskrivelserna har visat det i endast 7 fall har funnits någon att

sådan anvisning. Det är uppenbart denna åtgärd, tidigare

att som

vanligare inte längre utnyttjas i någon större utsträckning.

var Formellt har det inte skett någon förändring remissreglerna, sett av endast praxis har ändrats i förhållande till den rekommendation

i Statsrådsberedningens anvisningar senast reviderade i

som ges 1998 under rubriken Begränsningar av remisser och remissvar: mars

Inom Regeringskansliet försöker allt oftare tala man numera att om för remissinstanserna vilka delar betänkande regeringen i av ett som första hand vill ha synpunkter på. Därigenom besparas remissinonödigt arbete med i ett, kanske omfattande, betänstanserna att kande plocka den eller de delar rör dem. ut som Den får remiss är begränsad till någon bestämd del som en som av betänkande får naturligtvis lämna synpunkter också övriga delar. ett Avsikten med att begränsa remissen är bara att underlätta remissinarbete. Omvänt gäller naturligtvis remissinstans alltid stansens att en kan begränsa sitt yttrande lämpligt sätt.

Dessa anvisningar kan därför med fördel utformas stringent i mera fråga kraven departementen och remissinstanserna. Samom pekar detta också behovet med jämna mellanrum ta mantaget att reda hur kraven efterlevs även förslag 3 och 5.

se

DEMOKRATI PÅ REMISS

Förslag 2: Öka kraven på från de statliga

svaren

myndigheterna

Bakgrund. Statliga myndigheter är skyldiga remisser.

att svara

Trots detta händer det många gånger statliga myndigheter helt

att avstår från Till detta kommer många remissvaren att svara. att av från myndigheter från andra

liksom remissinstanser är ytterst

kortfattade och innehåller mycket lite substans. Kortfattade högst sida där x-myndigheten inte svar en t.ex.

har några erinringar utredningen och dess förslag är Vanliga.

mot Men sådana kortfattade formuleringar kan dölja antingen flera må-

naders ingående beredning eller tagit mycket lätt

att man upp-

giften.

Vi har granskat remissvaren de tio betänkanden enligt som ESO-rapporten Kommittéma och Bofinken visade brister i stora

utredningarnas analys och metoder. Genomgången visar det

att finns risk att detta slags brister inte uppmärksammas remissinav stanserna. Våra intervjuer visar också att de största bristerna i remissvaren dels att det ofta är otydligt eller oklart vad remissinstans var en egentligen dels vissa myndigheter eller andra remissinanser, att stanser ofta levererar sitt vanliga standardsvar eller käpphästar, där den konkreta kopplingen till aktuell remiss är oklar. Flera de intervjuade framhöll också det är viktigt inav att att RRV och Statskontoret ingående, eftersom de stanser som svarar inte representerar något särintresse. Statliga myndigheter kan däremot många gånger ha särintressen sätt organisasamma som tioner och företag. Flera de intervjuade menade remissvarvet av att bland särintressena är viktigt, eftersom det främst syftar till att kontrollera faktaunderlaget för förslag och beslut är korrekta. att Remissarbetet kommenteras sällan när det talas regeringens om

styrning myndigheternas verksamhet. Vi har gått igenom regle-

av ringsbreven för RRV och Statskontoret. I Statskontorets regleringsbrev finns inte ordet remiss nämnt. I RRV:s däremot anges

under rubriken Direkt regeringsstöd RRV:s remissyttranden bör

att koncentreras till det ekonomiska beslutsunderlaget till frågor samt där verket har aktuellt underlag. Vidare verkets ett eget anges att totala kostnader för remissvaren inte får öka.

DEMOKRATI PÅ REMISS

Förslag. Om remisshanteringen skall fungera fakta- och

som

kvalitetsgranskning utredningsförslag krävs att riktlinjerna

av för remissarbetet förtydligas.

Detta kan göras inom för styrningsdialogen med myndig-

ramen heterna. Ett sätt öka kvaliteten kan att ställa särskilda krav att vara RRV och Statskontoret de dels skall granska kvaliteten att

faktaunderlag och utredningsmetoder använts, dels i ökad

som ut-

sträckning komma med alternativa analyser och beräkningar.

Vi har i denna studie endast granskat remissvar slutbetänkanden från kommittéerna. Men departementen remitterar ibland också delbetänkanden eller andra från kommittéerna. Till rapporter detta kommer olika från myndigheter i varierande att rapporter utsträckning också remitteras departementen, förutom att statav

liga myndigheter själva kan remittera till andra

egna rapporter

myndigheter för yttrande. Det är dock viktigt att påpeka att myn-

digheterna inte har någon svarsplikt i det fallet. senare

Förslag Förstärk det offentliga samtalet med

organisationerna

Bakgrund. Vi har visat organisationerna många gånger avstår att från remisser. Intervjuerna har både pekat att reatt svara missinstitutet är viktigt och att andra sätt t.ex. hearingar, lobbyverksamhet och informellt samarbete kring beslutsunderlag att påverka är viktiga komplement inte kan ersätta remisserna men ekonomiska skäl tvingas begränsa remissarbetet samt att man av i dag. Detta innebär avgör vilka remisser mer att man noggrannare skall också får beakta hur mycket man svara men att man resurkan lägga de remisser man svarar på. ser man ner

Samtidigt har fallstudierna visat från organisationerna

att svaren många gånger för fram synpunkter och påpekanden får effekt som i den fortsatta och besluts både i departe-

berednin

och i riksdagen. Det är därför enligt vår mening viktigt att

menten bryta den utveckling hittills inneburit att många organisatiosom

tvingats nedprioritera remissarbetet.

ner

DEMOKRATI PÅ REMISS

Förslag. Det offentliga samtalet mellan regeringen och organi-

sationerna i besluts- och beredningsprocessen behöver stärkas.

Självfallet kan inte departementen beordra organisationerna att svara remisser. Det räcker inte heller våra fallstudier att - som

visat yttranden kan ha betydelse i beredningsarbetet och leda

- stor

till korrigeringar i de slutliga förslagen läggs till riksdagen.

som Men det borde möjligt sätt föreslagit när vara att samma som

det gäller de statliga myndigheterna, specificera vilka

noggrannare frågor särskilt önskar belysta. Fortfarande kan som man en organisation vad helst och skriva det, tydlita upp som om men en gare beställning skulle kanske underlätta och bidra till åter att

flytta stor del dialogen och samtalet till offentlig

en av en arena. Det är fördel det även finns offentlig dialog med

en om en organi-

sationerna. Det är ett faktum alla regeringar oberoende poliatt av tisk färg har officiella kontakter med organisationerna. Men att en del dessa kontakter sker offentligt samtal viktigt stor av genom är demokratiskt perspektiv. Dels kan innehållet i detta samtal ur komma alla till del remissvaren finns och kan läsas, dels genom att består organisationssverige inte bara de organisationer av stora som kan ha kontinuerliga kontakter med departementen. före- För nya

ningar och organisationer, invandrarorganisationer, detta

t.ex. är en mycket Viktig kanal för föra fram synpunkter, eftersom de att inte förekommer särskilt ofta remisslistorna.

Förslag 4: Följ upp och utvärdera remissväsendet

Bakgrund. Utredningsväsendet har under hela 1900-talet Varit fö-

remål för utredningar, kritik och diskussion. Mycket kritiken i av Hans Meijers avhandling Kommittépoliti/e och /eommittéarbete från

1956 är fortfarande giltig och Ernst Wigforss kritik kommitav téväsendet i hans Minnen II, 1951 är bitvis svidande. memoarer Men remissinstitutet, enligt flera dem intervjuat, är som av en viktig och integrerad del beredningen ärende från direktiv, av av ett

via utredning fram till politiskt beslut, har inte granskats

samma sätt, varken forskare eller inom utredningsväsendet. av

DEMOKRATI PÅ REMISS

Förslag. Regeringskansliet bör återkommande följa och utupp värdera remissinstitutet.

årligen skrivelse till Riksdagen i samband med

Regeringen avger en

kommittéberättelsen avlämnas där kommittéväsendet i varieatt

rande utsträckning kommenteras. Någon redovisning statistik

av remissinstitutet eller någon uppföljning eller utvärdering har över

veterligen aldrig genomförts.

oss Det är inte heller önskvärt sådan ingående redovisning att en

årligen, när departementen formellt sett är enda

görs men nu en

Regeringskansliet, torde det både möjligt och myndighet, vara

rimligt i varje fall med några års mellanrum ange omfattningen att remissväsendet. diariesystem också bättre av Ett gemensamt ger

förutsättningar.

Förslag Lägg ut remissvaren på Regeringskansliets

hemsida

Bakgrund. Genom den moderna IT-tekniken finns i dag samtliga

regeringspropositioner, utredningar tillgängliga Internet.

m.m. Detta har ökat tillgängligheten för medborgarna. PC-tätheten i internationellt mycket hög. För den inte har Sverige är sett som dator finns i ökad utsträckning möjlighet att information egen datorer folkbibliotek, i skolor och vid universitet och genom högskolor eller via datorer arbetsplatserna. Remissvaren finns

emellertid inte tillgängliga.

Förslag. Samtliga remissvar läggs ut Regeringskansliets hem-

sida, information Rosenbad. Den dag remissvaren skickas in elektroniskt blir detta mycket enkelt. Men redan i dag skulle det inte vålla några större kostnader

med hjälp olika scanner-lösningar lägga remissva-

att av typer av

ren.

2 och

Bakgrund, syfte

metod

Det statliga utredningsväsendet del den svenska förvaltsom en av ningsmodellen har från början 1900-talet har varit föremål för av många studier och De har behandlat förändringar i rapporter. kommittéväsendet, utredningstiderna, kvaliteten betänkandena och utredningsväsendets roll i olika avseenden i den politiska berednings- och beslutsprocessen. Men nästa led, remissinstitutet, har inte kartlagts och studerats ingående sätt. samma I ESO-rapporten Kommittéema och Bofinken Ds 1998:57 konstaterades bl.a. kvaliteten många gånger brister i fråga att om

utredningarnas dokumentation, data och analys.

Det har hittills inte gjorts någon granskning hur remissväav sendet fungerar. Vad händer kommitté avlämnat sitt slutnär en betänkande Vad innebär remissbehandlingen och hur omfattande är remissinstitutet Fungerar remissinstitutet som ett öppet samtal I detta kapitel beskrivs bakgrund och uppläggning närmare.

Tidigare forskning

Remissväsendet har inte stått i fokus för forskning och utredningsätt kommittéväsendet. Men ett forskningsproar samma som jekt pågår för närvarande remisserna vid den Statsvetenskapliga om institutionen vid Uppsala universitet under ledning Jörgen av Hermansson forskningsprojekt kommer med sina ett som snart -

första rapporter

1 kommande forskningsantologi från Demokratiutredningen,Arv/ear- I en porativisering och lobbying Forskarvolym XIII, SOU 1999:121 av Jörgen Hermansson, Anna Lund, Torsten Svensson och PerOla Öberg behandlas remissväsendet kortfattat under rubriken beredningskorporativism.

DEMOKRATI PÅ REMISS

I de fall remissinstitutet beskrivits närmare, har det gjorts inom för den forskning handlar samhället och intresseorramen som om ganisationerna. Professor Leif Lewin i Uppsala har 1992 i sin bok

Samhället och de organiserade intressena tagit organisationernas

upp medverkan i remissarbetet 64 f.. Den framställningen bygger i sin tur Urban Swahns Interest Representation in Swedish uppsats Law-Making 1922-78. Rernisfcirculation Swedish government oficial reports. Lewin redovisar hur remissarbetets betydelse hänger intimt

med utredningsväsendets och återger statistik över hur

samman olika typer remissinstanser medverkat under perioden 1922av 1968. Lewin konstaterar vidare, bl.a. med Elvanders studie från 1969 källa, organisationerna själva sätter möjligheten som att att lämna remissvar mycket högt. I den tidigare litteraturen fann bara några våra av svaren frågor om remissinstitutets betydelse. I denna behandlas rapport hela remissväsendet, även den del gäller de statligas medversom kan.

Syfte

Syftet med den här är frågor kring remissvarapporten att ta upp sendet och dess betydelse i den demokratiska berednings- och be-

slutsprocessen. Remissinstitutet under förutsättning det - att utnyttjas effektivt kan bidra till allsidig kommunikation i sak- - en

frågor, till kritisk analys åtgärdskonsekvenser, till alternativa

av problemlösningar och till transparens i fråga politiska positioom

ner och eventuella intressemotsättningar.

Betydelsen remisshanteringen lyftes fram i 1999 års kom-

av mittéberättelse Skr. 1998/99:103. Där framhölls följande med

hänvisning till regeringens förvaltningspolitiska proposition prop.

1997/982136 att "..det statliga kommittéväsendet och remissförfarandet hör till grundstenarna i den svenska förvaltningstraditionen

och måste präglas hög kvalitet och integritet"

av 6. Längre fram understryks "kommittéväsendets demokratiska funktion att är...påtaglig och väl värd värna 7. att om

DEMOKRATI PÅ REMISS

Genom remisserna och den följande hanteringen dessa mö-

av

politiker och tjänstemän i departementen synpunkter och be-

ter

dömningar direkt från statsförvaltningen och medborgarna indirekt representerade organisationer och föreningar. Den enskilde

av medborgaren har också möjlighet inkomma med remissvar.

att Indirekt deltar också media bevakningen remissopinio-

genom av

nerna. Det har under de senaste åren ibland kritiserats att utredningar iviss utsträckning inte längre remitteras. I stället ersätts ibland det traditionella remissvarvet med s.k. hearingar utfrågningar eller seminarier, antingen innan betänkande publiceras eller efter det

ett det publicerats. Riksdagens revisorer har också i sin att rapport

från 1998 efterlyst bättre kvalitet i remissammanställningarna.

I regeringsskrivelse 9 i kommentar till rapporten

samma en

från Riksdagsrevisorerna fastslås följande.

Remissbehandling skall huvudregeln i lagstiftningsärenden.

vara Remissmöten, utfrågningar kan användas del bered-

etc. som en av ningsförfaranden, ärendet har föregåtts tidigare utredningar

om av och beredningsförfaranden. Som huvudregel gäller att remisstiden skall månader, kommuner och landsting kan behöva

vara minst tre längre tid sig. Vilka skall remissen skall noga övervägas.

som Möjligheter till begränsad remiss finns, dvs. att remissinstanserna

sig över vissa delar betänkandet. uppmanas att yttra av

Remissammanställningar skall göras och utförliga anvisningar

detta lämnas. Dels skall summarisk sammanfattning göras om en till stöd för det fortsatta beredningsarbetet, dels skall separat

en sammanställning utarbetas. Den kan göras i form

senare av en klippsammanställning den blir alltför tungläst, kan behö-

som, om

bearbetas. va

Syftet med vår studie har varit i vilken utsträckning dessa

att se

riktlinjer redan har slagit igenom och att studera hur departemen-

använder eller inte använder remissinstitutet, omfattningen, ten vilka är de frekventa remissinstanserna, hur vanligt det är

som mest med alternativa analyser i remissvaren och i vilken utsträckning remissinstitutet fungerar instrument för kvalitetsgransk-

som ett

ning.

DEMOKRATI PÅ REMISS

När det gäller remisserna och kvaliteten har berednings-

sett och beslutsprocessen kedja där kvalitetskontroll kan före-

som en

komma rad olika punkter. Berednings- och beslutsgången

en kan skrivas i följande

steg.

Steg Innan en utredning tillsätts utarbetas dess direktiv internt i departementet, och delas för synpunkter i flera omgångar, ibland även till berörda organisationer och myndigheter. Någon öppen dialog förekommer däremot inte. Otydliga direktiv kan leda

till brister i utredningens underlag och förslag. Steg Under själva utredningsarbetet är det kommitténs

uppgift att för att underlag och analys håller hög kvalitet. Under

svara

utredningsarbetet är det vidare, inte särskilda anvisningar i

om ges direktiven, kommitténs eller enmansutredarens uppgift fatta

att

beslut inriktning, utredningsmetoder, lägga uppdrag

om att ut

expertis eller statliga myndigheter för säkra högkvalitativt

att ett

beslutsunderlag.

Steg När kommittés arbete är avslutat överlämnas slutbe-

en tänkandet till regeringen. Vanligen remissbehandlas slutbetänkandena. Om det skulle förekomma kvalitetsbrister i utredningens

underlag och analys kan dessa elimineras eller rättas till under

remissbehandlingen inför den fortsatta beredningen. Remissbehandlingen utgör i princip det sista ledet, där kvalitetskontroll och alternativa förslag och analyser kan föras fram.

Steg Därefter vidtar departementets beredning förslag och

av remissvar och fram och formulera regeringens förslag vanligen

ta

proposition. Det torde inte uppgift för departementen

vara en att

under detta fortsatta beredningsarbete granska beslutsunderlaget

och kontrollera elementära svagheter i form statistiska

t.ex. av analyser. Inte heller är det uppgift för den fortsatta beredningen

en

i riksdagens utskott utföra kvalitetsgranskning detta slag.

att av

DEMOKRATI PÅ REMISS

Uppläggning och genomförande

Vi har i studien avgränsat uppgiften till omfatta remissbehand-

att lingen slutbetänkanden från kommittéväsendet. Remissväsendet

av är dock större. För det första remitteras många gånger delbetänkanden och olika från kommittéerna. För det andra fö-

rapporter

rekommer att t.ex. statliga myndigheter remitterar utredningsrapför synpunkter till andra statliga myndigheter. Slutligen

porter remitteras också Riksdagens revisorers Dessa

rapporter. tre senare kategorier remisser ingår inte i studien.

av

Huvudförfattare till rapporten och ansvariga för innehållet är Marja Lemne och Inger Pålsson. Lars-Erik Ericson har svarat för

underlaget till kapitel Inger Pålsson har varit huvudansvarig för

fallstudierna kapitel 5 och Marja Lemne för kapitlen utfråg-

om

ningar kapitel 4 och kvaliteten kapitel 6. Intervjustudien

om har genomförts Marja Lemne och Inger Pålsson.

av

Under arbetets gång har haft hjälp referensgrupp

av en som läst, granskat och lämnat konstruktiv kritik. I referensgruppen har suttit generaldirektör Inga-Britt Ahlenius, Erik Amnå, huvudsekreterare i Demokratiutredningen, docent Gullan Gidlund, redaktör

Anders Jonsson, redaktör Sigfrid Leijonhufvud och generaldirek-

tören Hans Löwbeer.

För att belysa remissväsendet olika perspektiv redovi-

ur som sats i föregående avsnitt genomfördes fem olika delstudier. Nedan beskrivs kortfattat syftet för respektive delstudie och underlag, metod etc. Varje kapitel avslutas med att de viktigaste slutsatserna

Slutsatser och förslag till förändringar återfinns i kapisummeras. tel

De/studie Remissväsendets omfattning och inriktning

För överblick över kommittéväsendets omfattning,

att en vem

får remisserna och gick tillväga följande

som vem som svarar sätt. Vi valde att begränsa studien till remisser slutbetänkanden från kommittéväsedet. Detta flera skäl, bl.a. fanns redan grund-

av uppgifter från 1997 från den tidigare ESO-studien.

Grundfakta samlades de 142 slutbetänkanden över-

om som lämnades till regeringen under 1997 och första halvåret 1998. Av

DEMOKRATI PÅ REMISS

dessa remitterades 125 betänkanden. Uppgifter remisshante-

om ringen dessa lades i databas. Det gällde uppgifter vilka

av en om

fick betänkandet remiss, vilka svarade, vilka som som som svarade utan att finnas med remisslistan spontansvar För

m.m.

den tekniska redovisningen kapitel 3.

m.m. se

Delstudie 2: Utfrågn/ngar i stället för remisser

Riksdagens revisorer har tagit problemet med ökat

upp att ett antal utfrågningar hearingar tenderar att ersätta det traditionella remissförfarandet. För snabb och överblick har

en grov

sökningar i diarierna vid två stabsmyndigheter, RRV och

genom Statskontoret, kartlagt hur vanliga sådana utfrågningar är, vilka departement mest utnyttjar instrumentet och antalet ökat

som om eller minskat.

Delstudie 3. Från betänkande till bes/ut fem fal/studier

-

i detalj kunna belysa remissvarens effekter eller För att mera

inflytande över berednings- och beslutsprocessen har vi

även genomfört fallstudier. bild hur besluten kan påverkas

För att en av

remissvaren valde att studera utredningar, inom områden av som

direkt påverkar medborgarna och därigenom i varierande grad

handlar demokratin i samhället. urvalskriterium

om Ett annat var

granska några fall, även hade ingått i ESOzs tidigare kvaliatt som tetsgranskning slutbetänkanden.

av

I fallstudierna ingår därför utredningar, vilkas syfte såväl varit att lösa aktuella problem att komma med överväganden kring

som

långsiktiga politiska mål. Detta i stället för göra slumpmäs-

att ett

sigt urval betänkanden. Tyngdpunkten i analysen ligger

av en beskrivning själva remissförfarandet.

av

Formen för remissinstansernas tillstyrkanden respektive

avstyrkanden har klassificerats. Vidare redovisas hur långa remissva-

är antal sidor och i vilken utsträckning de innehåller kvaliren tetskritik, alternativa förslag eller konsekvensanalyser.

Ambitionsnivån i remissvaren har bedömt stigande skala

i en från korta innehåller enbart avstyrkande eller tillstyrkan-

svar som

de till yttranden och motiveringar är utförliga respektive

som

mycket utförliga. Utgångspunkten för dessa variabler har varit de

DEMOKRATI PÅ REMISS

krav remissvaren ställs i Statsrådsberedningens

som promemoria.

De/studie 4: Remissväsendet som kvalitetsgranskare

Kvaliteten i utredningarna är många gånger otillräcklig, bl.a. i fråga utredningsmetoder Detta problem skulle mindre,

om vara om remissinstitutet effektivt instrument för granska kvalite-

är ett att

I den tidigare granskades slumpmässigt, stratifi-

ten. rapporten ett

urval 20 från 1996 och 1997. I tio dessa beerat om rapporter av fanns kvaliteten genomgående låg.

vara

Vi har här granskat i vilken utsträckning RRV, Statskontoret

och närmast ansvarig sakmyndighet uppmärksammat kvalitets-

bristerna.

De/studie 5: Remissväsendets styrka och svagheter- en intervjustudie

För att allmän och heltäckande bild remissernas be-

en mera av tydelse räcker det inte med att studera dokument och statistik. Därför genomförde i mindre, femte delstudie några intervju-

en

Intervjuerna genomfördes öppna samtal utifrån interer. som en vjuguide bilaga. Frågorna handlade hur remissvaren och

se om

remissammanställningarna utnyttjas i berednings- och beslutsproi departementen och i riksdagen, hur praxis förändrats

cessen m.m.

För att så bred täckning möjligt med intervjuer

en som valde att intervjua fem med bred erfarenhet från forsk-

personer

ning, från riksdagen, från organisationerna och Regeringskansliet.

2 Se Ds 1998:57.

3 Remissväsendets

omfattning

En överblick över remissväsendet kräver uppgifter dess

om omfattning. Vad remitteras och vad remitteras inte Till vilka skickas remisserna Vilka och vilka inte Vilka skickar in

svarar svarar spontana yttranden utan att vara tillfrågade Hur långa är remisstiderna Finns det något samband mellan korta remisstider och

t.ex. låg svarsfrekvens

Redovisningen bygger genomgång remisser de slut-

en av av betänkanden från kommittéer i SOU-serien publicerades

som under hela 1997 och första halvåret 1998 18 månader.l

Närmare 90 % av utredningarna remissbehandlas

Sammanlagt överlämnades 142 slutbetänkanden till regeringen

under 1997 och första halvåret 1998 och ingår i den databas

som som

lagt för arbetet med denna delstudie Skillnaderna

upp är stora mellan departementen i fråga hur många slutbetänkanden

om som

publicerats tabell 3.1.

l Vår genomgång bygger uppgifter från departementens diarier, Regeringskansliets arkiv, Riksdagens utredningstjänst och uppgifter läm-

som nats till handläggare departementen. Urvalet för 1997 bygger

oss av Ds 1998:57 Kommittéermz och bofin/een. Rapport till ESO. 2 Betänkandet SOU 1997:185 Nyckeln till Mega-bytet har handlagts

som Näringsdepartementet.

DEMOKRATI PÅ REMISS

Tabell 3.1. Slutbetänkanden, januari 1997 t.o.m. juni 1998 se u v Anta %

z

Anm. Byggerpå uppgifterur Regeringskanslietsdiarier. Betänkandensomdirektefteratt de överlämnatsfrånutredningenflyttatstillett annatdepartementför beredninghar härräknatstill det senaredepartementet.

Mer än hälften 56 °/o hade överlämnats till Finans-, Social-, lusti-

tie- och Näringsdepartementen, inklusive de departement

som

uppgått i det Finansdepartementet det depar-

numera senare. var

hade i särklass flest slutbetänkanden, 20 °/o samtlitement som av

De flesta slutbetänkandena remitterades tabell 3.2. ga.

DEMOKRATI PÅ REMISS

Tabell 3.2. Remisser av slutbetänkanden, januari 1997 t.0.m. juni 1998

Finans kI k Social Justitie Utbildnings Inrikes Närings Jordbruks Försvars Miljö Kultur Arbetsmarknads UD Kommunikations Statsrådsberedningen Totalt 125 100

Av totalt 142 betänkanden remitterades 127. I två fall har två betänkanden remitterats tillsammans Eftersom fokus i vår studie ligger remissbehandlingen och remissvaren -inte antalet kommittébetänkanden utgör de 125 remisserna basen i det följande.

-

Det kan finnas flera olika skäl till att ett betänkande inte

remitteras. Vi har här inte gjort någon närmare analys orsakerna.

av Allmänt kan konstateras att förslagen kan dåligt underbyggda

vara

och/ eller politiskt oönskade eller t.0.m. överspelade. Utredningen

kan också bedömas sådan det inte finns behov

vara av art att av

remissbehandling. I anknytning till det bör erinras riksdagsre-

om visorernas från förra året, där framhåller att vissa ty-

rapport man

inte borde publiceras i SOU-serien över huvud per av rapporter

3Betänkandena Arbete ät konstnärer SOU 1997:183 och Generella konstnärsstöd SOU 1997:184 remitterades tillsammans från Kulturdeparte-

Läkemedel i priskonkurrens SOU 1997:165 och Läkemedel i mentet. värd och handel SOU 1998:28 samremitterades från Socialdepartementet.

DEMOKRATI PÅ REMISS

taget I andra fall kan remissbehandling inte ha varit möjlig

grund tidsbrist. I Statsrådsberedningens promemoria rekomav menderas lägsta gräns för remisstiden tre månader. I debaten ten ibland utfrågningar hearingar allt kommit anges att mer att ersätta det traditionella remissförfarandet, bland för annat att spara tid kap. 4. Närmare 11 °/o eller totalt 15 slutbetänkanden se remissbehandlades inte tablå 3.1.

Tablå 3.1. remitterade betänkanden

i" . 1997:152 Uppehåilstillstån d på grund anknytning 3997334 Agöwøendg.,.. ainfiytande.+-ökad" :kvatâtetoch

393.33i

Kommiinikations1997:129

44.;

Jordbruks K i igftiöbiäiâfim.

3m9ññ9ay.Iita..-u. rnárâcsän - Närings 1997:163 Översvämningskatastrofen i Polen Närings 1997:191 Utvärdering av verksamheten vid delegationen för utländska investeringar i Sverige Närings 1998:089 Greppet att vända en regions utveckling - Anm.Uppgifternabyggerpådepartementensdiarier.oklarheterharkontrolleratsmedhand- Iäggare,men reserverarossförev.felaktigheteri diarierna.

Även här finns det skillnader mellan de olika departementen. Kulturdepartementet med fyra oremitterade slutbetänkanden är det enda departement kan sägas överrepresenterar. som vara Remisserna skickades till mellan 1 och 225 remissinstanser. Det genomsnittliga betänkandet medianen skickades till 52. Medel- Värdet något högre 61 eftersom litet antal remisser var - - ett

4Kommittévásendets roll och arbetsformer. Riksdagens revisorers rapport 1996/ 97:6.

DEMOKRATI PÅ REMISS

skickats till många remissinstanser. Exakt hur antalet extremt remissinstanser varierade framgår diagram 3.1. av

Diagram 3.1. Antalet remissinstanser för varje remiss

Antal instanser

i

0 200 0 o o 9 150 -o å. °° 100 att adult O gøüuüt malt 50 d ((t((lt“ ((((((((k( ...mt em Med|an52 0 n 4 l I I 0 25 50 75 100 125 125 remisser sorterade efter antal remissinstanser

Följande fem remisser skickades till särskilt många instanser:

Tablå 3.2. Remisser till många instanser

225 Ny kurs i tratikpolitiken Kommunikations 178 Agenda 21 i Sverige Miljö 169 Domaren och beredningsorganisationen Justitie 156 Regionala konsekvenser av förändringar i den Närings statliga sektorn 153 I medborgarnas tjänst Finans

Ny kurs i trafikpoliti/een remitterades till 225 instanser, bl.a. samtli-

landsting och länsstyrelser samt 55 kommuner och 34 närings-

ga

livsorganisationer.

Agenda 21 i Sverige skickades till 178 remissinstanser, huvud-

sakligen kommuner och ideella föreningar.

DEMOKRATI PÅ REMISS

Domaren ocb beredningsorganisationen remitterades till 86 tingsrätter och 23 länsrätten Av de 169 remissinstanserna hörde 148 till rättsväsendet.

Regionala konsekvenser förändringar i den statliga sektorn gick

av ut till 60 kommuner och 59 statliga myndigheter, inklusive samtli-

ga länsstyrelser.

I medborgarnas tjänst remitterades till många statliga myndigheter närmare kapitel 5.

se

Många remisser till offentliga sektorn

Till eller vilka remitteras utredningsbetänkandena. Vi har

vem klassificerat remissinstanserna efter följande schema:

5 Redovisningen i det följande bygger uppgifter från departementens diariet och från remisskrivelsernas förteckningar över remissinstanser.

DEMOKRATI PÅ REMISS

Tablå 3.3. Kategorier av remissinstanser

Riksdagen och dess myndigheter JO och Riksbanken m.fl.

m.m. Rättsväsendet. Hovrätter, tingsrätter, ammarrätter, länsrätter, Arbetsdomstolen, Marknadsdomstolen, JK och inkl. de regionala åklagarmyndighe-

, terna. Exkl. polisväsendet.

Universitet och högskolor

Länsstyrelserna och regionala statliga myndigheter. Länsstyrelser m.m. Övriga statliga myndigheter Statliga myndigheter och andra statliga

m.m.

inte hör till kategori. organ som någon annan

Kommuner

Landsting

Kommun- och landstingsförbunden

Övrigt under kommuner och landsting. Kommunalförbund, enskilda nämnder och förvaltningar bolag med kommuner och landsting

samt som huvudägare.

Statliga företag och affärsverk

Privata företag Näringslivets organisationer. Näringslivets arbetsgivarorganisationer och branschorganisationer m.fl. Bl.a. SAF, Industriförbundet, Företagarnas riksorganisation, LRF och Köpmannaförbundet. Aven handelskamrarna och forskningsinstitut drivs näringslivet ingår.

som av Fack- och yrkesföreningar. LO, TCO och SACO samt yrkesföreningar som Advokatsamfundet och Revisorssamfundet.

Övriga organisationer. Ideella och flertalet ekonomiska föreningar är

som fack- eller yrkesföreningar samt dessaföreningars organisationer.

Enskilda Både enskilda och avenskilda personer.

personer. personer grupper Övrigt. Remissinstanser inte in i någon klass och inte

som assar annan som är tillräckligt intressanta för ovisas i klasser. Det handlar exempel-

att re egna

Svenska k rkan, vissa privata stiftelser, mellanstatliga organisationer vis om och olika nätver sorganisationer dvs. organisationer med medlemmar från

olika kategorier. KRAV och vattenvårdsförbunden exempel.

är ett par

Inom flera kategorierna har vissa remissinstanser studerats

av var

för sig, många större myndigheter, de största organisationerna

t.ex. i näringslivet och arbetsmarknaden och några stora ideella organisationer. En del det materialet redovisas längre fram. Urvalet

av

DEMOKRATI PÅ REMISS

av remissinstanser varierade mycket både från fall till fall och mel-

lan departementen.

Tabell 3:3. Betänkanden remitterats till minst

som en instans i respektive kategori, relativa tal

an.

.. . .. Övriga statliga myndigheter m.m. Fack- och yrkesföreningar Näringslivets organisationer Övriga organisationer

Anm.N 125.Byggerpâ uppgifteromde 125remisserna slutbe-av tänkandenunderperioden.

Samtliga remisser med enda undantag skickades till eller fle-

ett en

statliga myndigheter för synpunkter. Undantaget utgjordes

ra av Lennart Bodströms utredning framtida förvaltningsform för

om Svenskhemmet Voksenåsen. Det betänkandet skickades remiss till endast enda instans, nämligen Svenskhemmet Voksenåsen

en självt. För att bild hur många remissinstanser det fanns

en av

inom respektive kategori krävs jämförelse. Därför

en annan typ av har beräknat antalet remissinstanser inom respektive kategori för alla remisser tillsammans 3.4.

tabell

DEMOKRATI PÅ REMISS

Tabell 3.4. Totala antalet förekomster remissinstanser, absoluta

som och relativa tal per kategori

Länsstyrelser m.m.

Anm.Byggerpåuppgifteromde 125remisseravslutbetänkandensomgickutunderperioden.l232fall 3,0 % harremissinstansenintevaritmöjligattklassiticera.Dessahanterassombortfall.Ingaenskildapersonerharvaritremissinstanser.

I närmare två tredjedelar fallen återfinns remissinstanserna inom

av den offentliga sektorn. I 45 °/o fallen är de statliga myndig-

ca av heter olika slag och i 18 % kommuner, landsting eller deras

av or-

gan.

Det bör det finns exempel där enskilda betänkanden

nämnas att remitterats till särskilt många instanser av en viss kategori. Detta faktum kan snedvrida resultaten. dessa extremvärden

Men om jämkas bort ökar den relativa förekomsten kategorierna övriga

av organisationer och rättsväsendet medan den minskar något för öv-

riga statliga myndigheter m.m.

Departementens val av remissinstanser

I föregående avsnitt beskrevs i termer eller vilka

grova vem som inbjöds skicka remissvar. I det följande redovisas och analy-

att

närmare för respektive remissinstanser, vilka är seras grupp av som

DEMOKRATI PÅ REMISS

de vanligaste. Kategoriindelningen remissinstanser bygger i viss

av

utsträckning tidigare forskning Vår ambitionsnivå skiljer sig

mellan olika kategorier. Resultaten för respektive ka-

presenteras

tegori. För samtliga kategorier bygger redovisningen uppgifter

rörande 125 remisser tidigare.

samma som

Riksdagens myndigheter

Kategorin domineras aVJO och Riksbanken förekommit 29

som

ektive 16 ån remissinstanser. Det 23 res p g g er som motsvarar

res p . 15 °/o alla

av remisser.

Rättsväsendet

Vissa remissinstanser inom denna kategori har i under-

grupperats kategorier och andra enskilt. Av tabell 3.5 framgår hur

många remisser gått till de enskilda instanserna eller till minst i

som en res-

pektive delkategori.

Tabell 3.5. Rättsväsendet

mammans

i

Anm.N 125.Byggerpåuppgifteromde 125remissernaavslutbetänkandenunderperioden.

6 Urvalet har delvis gjorts med ledning databas förteckning över

av en remissinstanser från remisser hörande till mindre antal departement.

ett Databasen har tillhandahållits från forskare vid Statsvetenskapliga in-

oss stitutionen vid Uppsala universitet inom forskningsprogrammet PISA. Ambitionsnivån i kodningen varierar mellan olika kategorier, är den

t.ex. mera detaljerad vad gäller de offentliga myndigheterna.

DEMOKRATI PÅ REMISS

Cirka hälften alla remisser gick till någon hovrätt eller kammar-

av rätt. Någon länsrätt eller tingsrätt samt Riksåklagaren och Justitiekanslern fick vardera ungefär fjärdedel samtliga remisser.

en av Totalt 35 °/o remisserna gick inte till någon instans inom rättsvä-

av sendet.

Universitet och högskolor

Två tredjedelar alla betänkanden remitterades till något univer-

av sitet eller någon högskola. Tre gånger så många remisser skickades till universitet och högskolor centralt till någon enskild fa-

som kultet eller institution.

Övriga statliga myndigheter m.m.

Denna kategori är mycket vid och blir därför också störst antalsmässigt, oavsett hur räknar. Kategorin består ett antal

man av un-

derkategorier antal enskilda myndigheter och andra

och ett stort

statliga En statlig myndighet inte finns med har räk-

organ. som

till någon de kategorier redovisas sist i tabellen. Av nats av som tabellen framgår hur andel de 125 remisserna gått till

stor av som respektive remissinstans eller till minst instans i respektive un-

en

derkategori. Underkategorierna redovisas sist i tabellen.

DEMOKRATI PÅ REMISS

Tabell 3.6. Statliga myndigheter

m.m.

RRV 74 Fiskeriverket Statskontoret 61 Glesbygdsverket RSV 42 Omb. mot etnisk diskriminering 10 Socialstyrelsen 39 SPV Rikspolisstyrelsen 38 Lantmäteriverket Konkurrensverket 34 Riksantikvarieämbetet AMS 30 Post- och telestyrelsen NUTEK 30 Riksarkivet Naturvårdsverket 26 Konjunkturinstitutet Riksförsäkringsverket 26 Läkemedelsverket Domstolsverket 25 SIDA Statistiska centralbyrån 25 Nämnden för offentlig upphand- Försvarsmakten Högkvarteret 24 PRV Skolverket 22 Energimyndigheten Tullverket 22 CSN Konsumentverket 22 SPRI Finansinspektionen 21 Kulturrådet Högskoleverket 21 SMHI Kommerskollegium 21 Verket för högskoleservice Jordbruksverket 20 FMV Datainspektionen 19 FOA Handikappombudsmannen 19 Fortifikationsverket Vägverket 18 Radio- och TV-verket Folkhälsoinstitutet 18 SGU Arbetsgivarverket 17 Arkivet för ljud och bild Boverket 17 Kungl. Biblioteket BRÅ 15 Pliktverket lnvandrarverket 15 Fastighetsverket JämO 15 Strálskyddsinstitutet Kammarkollegiet 15 VTI ÖCB 15 Styrelsen för psykologiskt försvar Barnombudsmannen 14 Utlänningsnämnden Kemikalieinspektionen 14 Exportkreditnämnden Räddningsverket 14 Rymdstyrelsen Arbetarskyddsstyrelsen 13 Rättsmedicinalverket Luftfartsverket 13 Smittskyddsinstitutet Kriminalvårdsstyrelsen 12 Statens energimyndighet Sjöfartsverket 12 Försvarets radioanstalt Arbetslivsinstitutet 11 KO Kustbevakningen 11 Livsmedelsverket 11 Statliga museer Riksgäldskontoret 11 Utredningar 18 Skogsstyrelsen 11 Grundforskningsråd 11 Ungdomsstyrelsen 11 Övriga forskningsråd m.m. 26 Banverket 10 Övriga centrala myndigheter 78

Anm.Medgrundforskningsrådavseshär FRN,HSFR,MFR,NFRochTFR.

DEMOKRATI PÅ REMISS

RRV och Statskontoret intar särställning. De två myndigheter-

en

har också särskild roll remissinstanser kap. 6. Efter na en som se dem följer rad myndigheter de flesta har verksam-

en varav tunga hetsområden. Det är intressant att notera att ungefär sjättedel

en

alla utredningar remitterades till andra utredningar. Det kan finav

flera skäl till detta, kanske kan det tyda likartade nas men att

frågor behandlas både parallellt och uppsplittrat flera utredning-

ar.

Kommuner och landsting

Vi har tidigare visat att 47 °/o alla betänkanden remitterades till

av någon kommun och 26 °/o till något landsting. Totalt utgjorde kommunerna 12 % och landstingen 3 °/o remissinstanserna.

av

Kommunerna och landstingen är också representerade

genom sina förbund. Svenska kommunförbundet fick 75 °/o alla slutbe-

av tänkanden remiss och Landstingsförbundet 62 °/o. Svenska Kommunförbundet den enskilda instans fick flest remis-

var som

över huvud taget. ser

Mycket remisser skickades till kommunernas och landsting-

myndigheter eller bolag.

ens

Arbetsmarknadens och näringslivets organisationer

Till denna kategori räknas fackföreningar, yrkesföreningar och näringslivets organisationer. För fackföreningarna har valt

att endast studera LO, SACO och TCO. För yrkesföreningarna har valt två exempel; Sveriges advokatsamfund och Sveriges domareförbund. Av näringslivets organisationer har valt SAF, Indust-

ut riförbundet, Företagarnas riksorganisation, Svensk industriförening, LRF och Sveriges köpmannaförbund. I tabell 3.7 visas hur stor del remisserna gått till dessa organisationer och hur

av som ofta betänkandena remitterats till organisation inom

någon annan

respektive kategori.

DEMOKRATI PÅ REMISS

Tabell 3.7. Arbetsmarknadens organisationer

Facfêviéâfár Tfâiij ÅQtlårinâáiiveiâ orsanisagienêiisf

LO 70% SAF 54% SACO 67% Industriförbundet 42% TCO 66% Företagarnas riksorganisation 34% Övriga fackföreningar 53% Lantbrukarnas riksförbund 24%

Sveriges köpmannaförbund 11% Sveriges advokatsamfund 30% Svensk industriförening 5% Sveriges domareförbund 9% Övriga privata arbetsgivar- och 68% Övriga yrkesföreningar 48% näringsiivsorganisationer

Anm.N 125.Byggerpåuppgifteromde 125remisserna slutbetänkandenav underperioden.

LO, TCO och SACO är de största enskilda remissinstan-

tre av

i denna kategori. Minst 72 °/ remisserna skickades till nåserna av

dessa tre. Detta kan jämföras med att 53 °/o alla betängon av av kanden har remitterats till någon facklig organisation. Av

annan remisserna gick 16 °/o inte ut för synpunkter till någon facklig

or-

ganisation alls. Detta visar tydligt att remissbehandlingen är

centraliserad och centraliserande. Centraliseringen är dock inte lika

tydlig när det gäller näringslivets organisationer. SAF, Industriför-

bundet och Företagarnas riksorganisation dominerade, inte i

men

grad LO, TCO och SACO bland arbetstagarorganisa-

samma som tionerna.

Ingen enskild yrkesförening kommer i närheten någon de

av av

centrala arbetstagarorganisationerna. Sveriges advokatsamfund

var remissinstans för ungefär tredjedel alla slutbetänkanden.

en av

Övriga organisationer

Denna domineras ideella föreningar, innefattar även

grupp av men ekonomiska föreningar. Vi har funnit vissa utredningar

att typer av remitteras till övriga organisationer än andra. Förutom betän-

mer kanden direkt handlar föreningssverige gäller det framför

som om

allt sådana handlar sociala frågor, skolfrågor, miljöfrågor

som om och integrationsfrågor. Vi har även studerat hur ofta antal

ett enskilda organisationer förekommit remissinstanser tabell 3.8.

som Detta visar både vilka typer frågor remitterats och vilka

av som organisationer betraktas viktiga remissinstanser.

som som

DEMOKRATI PÅ REMISS

Tabell 3.8. Övriga organisationer

Or aaisatian :gg:

i- .

A p Handiknnnförhnnrlens Samarhetsnrnan Kooperativa förbundet Naturskyddsföreningen De Handikappades Riksförbund Röda korset Riksförbundet Hem och Skola PRO Riksidrottsförbundet Sveriges Pensionärsförbund

Anm.N 125.Byggerpå uppgifteromde 125remissernaav slutbetänkandenunderperioden.

Politiska ungdomsförbund

Vi har studerat i vilken utsträckning riksdagspartiernas ungdomsorganisationer anlitas remissinstanser Regeringskansliet i

som av

beredningsarbetet. Dessa är viktiga demokratiskt perspektiv.

ur ett Om ungdomsorganisationerna inte finns med i denna del be-

av

sluts- och beredningsprocesserna kan det längre fram konse-

kvenser för intresset för partipolitiskt arbete i breda

grupper.

Totalt har endast fyra betänkanden remitterats till någon de

av

politiska ungdomsorganisationerna under denna period, vilket

motsvarar drygt 3 °/o.

Tabell 3.9. Politiska ungdomsförbund

Anm.125remisseravslutbetänkandenharstuderats.DesomsvaratpáremisserärSSUSOU 1997:71och1997:105,UngVänsterSOU 1997:71ochKDUSOU 1997:131.

Svarsfrekvensen totalt mycket låg 18 °/o. Slutsatsen är att

var sett ca mycket slutbetänkanden remitterades till politiska ungdomsför-

DEMOKRATI PÅ REMISS

bund, och när det väl hände Svarsfrekvensen mycket låg. att var

Inom Regeringskansliet tycks intresset för in remissyn-

att punkter från politiskt aktiva ungdomar i det närmaste obevara

fintligt. Samtidigt marginaliserar de politiska ungdomsförbunden

sig själva att inte remisser. Endast gång förekom genom svara en

det politiskt ungdomsförbund skickade remiss-

att ett ett spontant svar, nämligen när KDU skickade synpunkter betänkandet

SOU 1997:29 Barnpornografiftågan.

Svarsskolk och spontana svar

Redovisningen har hittills rört vilka remissinstanser de olika som

departementen begärt synpunkter från. Nästa fråga handlar

om vilka remissinstanser slutligen skickar och i vilken som svar ut-

sträckning kommer från enskilda organisationer

svar personer, och andra helt spontant.

Vi har först tagit reda i vilken utsträckning de remissinstansvarat, officiellt fått utredning remiss.7 Ett knepigt ser som en gränsdragningsproblem finns här mellan och eftersom svar svar många remissvar är mycket korta. De kan innehålla någon enstaka mening, t.ex. avstår från eller kortfattad om att man att svara, en formulering som anger att man inte har något att erinra mot utredningens förslag. Vi har dock valt definiera "ej svar snäatt vast möjliga sätt, dvs. endast de fall där någon skrivelse från som remissinstansen över huvud taget inte inkommit. Vår analys svarsfrekvenser bygger uppgifter från 118 av av remisserna, eftersom det inte varit möjligt fram uppgifter att om

några via Finansdepartementets diarium. Sammanlagt har Rege-

ringskansliet begärt 7 110 remissvar dessa remisser. Men närmare 18 °/o dessa svarade inte. Av tabell 3.10 framgår vilka av

remisskategorier avstått från att

som svara.

7 Uppgifterna redovisas i detta avsnitt är hämtade från departemensom tens diarier.

DEMOKRATI PÅ REMISS

Tabell 3.10. inkomna remissvar kategori, absoluta och

per relativa tal

Anm.Byggerpá uppgifteromendast118 remisseravslutbetänkandeneftersomuppgiftersaknasför sjuremisseri Finansdepartementetsdiarier.

Av tabellen framgår hur vanligt det är att remissinstanserna inte skickar något remissvar De statliga myndigheterna svarade för närmare 40 °/o de uteblivna remissvaren. För veta hur

av att vanligt det är remissinstanser inom olika kategorier remissin-

att av

eller inte måste antalet inkomna jämföras med stanser svarar svar antalet remissinstanser i remisskrivelserna.

8Uppgifterna endast de instanser det varit möjligt att klassa.

avser

DEMOKRATI PÅ REMISS Tabell 3.11. Obesvarade remisser för respektive kategori, relativa tal

Keramer i Aátáiøw f .läsvärt

7364remissvarefterfrágats.l220avdessafall harremissinstansenintekunnatklassiñceras.Av dessahar41% svarat. Dehanterassombortfall.Ettannatbortfall,som saknaruppgifterom,ärdetsombeståriattvissainkomnahandlingar,somhärklassatssom remissvar,endastgerbeskedomattremissinstansenavstårfrånattsvara.

Svarsbortfallet högst för privata företag 56 °/o och övriga

var or-

ganisationer 43 °/o. För de statliga myndigheterna bortfallet

var lågt. Det är dock anmärkningsvärt det över huvud tagit före-

att kommer att statliga myndigheter inte skickar några alls,

svar inte skrivelse inte har för avsikt detta med

ens en att man att svara, tanke svarsplikten. Det är särskilt många i universitet

gruppen och högskolor inte svarade. En närmare granskning visar

som att

framför allt uteblivit när remisserna skickats direkt till fasvaren kulteter och institutioner. Svarsbortfallet då 21 °/ojämfört med

var 9 °/o i de fall remisserna riktats till högskolan eller universitet.

I sammanhanget bör det påminnas myndigheternas

om att

skyldighet endast gäller En myndighet kan välja inte

att svara. att inkomma med synpunkter, måste i så fall meddela det

men Se

vidare kap. 5. Alla myndigheter, organisationer och privatperso-

-

har rätt lämna när betänkande eller ner - att svar ett en promemoria remitterats. Detta brukar ibland framhållas viktigt de-

som ett mokratiskt värde i det svenska traditionella remissväsendet. Det

DEMOKRATI PÅ REMISS

har därför varit särskilt intresse reda hur vanligt det är av att ta

med remissvar, dvs. när organisationer, myndigheter

spontana m.fl. skickar synpunkter initiativ. Totalt kom 1 167 eget

remissyttranden in under perioden; i genomsnitt 9

spontana yttranden till varje remiss. Genomsnittsvärdet emelspontana ger lertid något missvisande bild. Om i stället går medianen man värdet blir det i stället remissvar till varje remiss. Endast 3 spontana

till 26 °/o remisserna kom 9 eller fler Till av spontana svar. var femte remiss kom det inte in några remissvar alls. I samspontana band med remissbehandlingen nio slutbetänkanden kom särskilt av mellan 41 och 161 tablå 3.4. många spontana svar -

Tablå 3.4. Betänkanden lockat många spontana remissvar som

Anta Titel sou aesçiártemaås:

.og -

, 161 Livsmedelstillsyn i Sverige 1998:61 Social minaritetspoiiük 1997:192: .iarábruks- A 81 Steg maten - i . Utbildnings 65 Den nya gymnasieskolan 1997:107 55 Ny kurs trañkpoiitikén 1997:155 j i KommunikationsA En plan- bygg- och bostadsforskning1997:182.Inrikes 53 ny

49 FUNKSfunktionsñindradé-eiaver;skolans I ; "biidnêrxgsf

2993:236 - :z:

omvärlden Förslagiitillläroplan Utbildnings

44 Att erövra förskolan 1997:157 42. Bampomograâfiåganöâ97i2â V f

41 En hållbar kemikaliepolitik1997:84 Miljö

Till vissa betänkanden kom så mängder spontana remisstora av skulle kunna tala remisstormar. För varje av svar man t.o.m. om dessa remissomgångar tillhörde de flesta avsändarna i huvudsak en eller fåtal kategorier. Det förefaller även det har föreett som om kommit organiserade aktioner. Exempelvis inkom 80 spontana

yttranden från lokala miljö- och hälsoskyddstjänstemannaförbund

över betänkandet Livsmedelstillsyn i Sverige. De grupper som

ibland skickat remissvar har framför allt varit idemånga spontana

ella föreningar, kommuner och enskilda i den ordningen. personer, Vilka remissinstanser är det då totalt skickar in sett som spon-

tana remissvar

DEMOKRATI PÅ REMISS Tabell 3.12. Spontana remissvar för respektive kategori, procent av samtliga spontana remissvar

Näringslivets organisationer Övriga statliga myndigheter m.m. Privata företag Övrigt under kommuner och landsting Universitet och högskolor Länsstyrelser m.m. Övrigt Landsting Statliga företag och affärsverk Kommun- och Iandstingsförbunden

Totalt 100

Anm.N 1 084.l 83fall harspontanaremissvarinkommitfrånavsändaresom kunnatkategoriseras.Dessabehandlassombortfallingår i N. Byggerpå uppgifterom125remisser slutbetänkanden.av

Gruppen övriga organisationer, dvs. föreningar utanför arbets-

marknaden och näringslivet, ligger i eftersom de står topp som avsändare till femtedel alla remissvar. Något färca en av spontana kom från fack- och yrkesföreningar. Cirka 14 °/o de re gruppen av spontana kom från enskilda Inga svaren personer. spontana remissvar kom sig från riksdagens eller från rättsväsendet. vare organ Det är intressant att notera att det var samma grupper av remissinstanser både i fråga och som toppar om svar spontansvar. Som exempel kan övriga organisationer svarade för nämnas att 21 % spontansvaren och för 43 °/o de uteblivna remissvaren. av av

De statliga myndigheterna stod för 15 % de

av spontana svaren och för 17 % svarsskolket. I klartext innebär detta av att man avstår från när ombeds komma in med i att svara man svar, men stället när inte ombetts Det är svårt dra någon svarar man svara. att långtgående slutsats, kan ställa frågan det finns brismen man om teri beredning och handläggning när det gäller fastställa att remisslistorna.

DEMOKRATI PÅ REMISS

Om räknar ihop de från olika myndigheman spontana svaren inom hela den offentliga sektorn att sammantater m.m. ser man 25 °/o kommer därifrån get av spontansvaren Om väljer bortse från de enstaka remisser haft att som exmånga instanser för remisslistorna blir bilden i stället den tremt framgår tabell 3.13. som av

9I jämförelsen finns två skilda metodtekniska problem. Det ovan ena gäller avgöra vilka inkomna handlingar är spontanremisser, vilket i att som vissa fall inte varit explicit angivet i departementens diarier. Utgångspunkten har varit alla handlingar inkommit i ärende från att som ett avsändare inte är remissinstanser har klassats spontana remissvar, som som det inte varit uppenbart de är någonting annat. Det finns därmed om att viss risk för överskattning antalet spontana remissvar. av Det andra problemet är vissa remisser för många spontana att svarar remissvar. Ofta kommer dessutom dessa yttranden från spontana samma kategori remissinstanser. Därför finns risk att redovisning av toav en en talbilden i tabell 3.12 skulle Vilseledande. Vi har även här gjort en som vara undersökning dessa extremvärdens betydelse, och funnit att den för av vissa är ganska stor. grupper

DEMOKRATI PÅ REMISS

Tabell 3.13. Spontana remissvar för respektive kategori, korrigerat för extremvärden

Övriga organisationer Enskilda personer Fack- och yrkesföreningar 12 Kommuner 11 Näringslivets organisationer Övriga statliga myndigheter m.m. Privata företag Universitet och högskolor Övrigt under kommuner och landsting Övrigt Länsstyrelser m.m. Landsting Kommun- och Iandstingsförbunden Statliga företag och affärsverk Totalt 100 Anm.Efteratt extremvärdenräknatsbortblirN 583,jämförtmed1 084 medextremvärden.Extremvärdenharräknatsframgenomatt 1 förvarje kategoriavremissinstanser framta allaremisserav slutbetänkandendär minstettspontantsvarkommitfrånrespektivekategorioch2 urdessata framdentiondeldärantaletspontanasvarär störstfrånden kategorin.

Övriga organisationer, fack- och yrkesföreningar och enskilda perfår räknat detta sätt, något lägre andel de soner en av spontana

svaren än tidigare. Kommuner, näringslivsorganisationer och övriga statliga myndigheter ökar däremot.

Vad betyder möjligheten skicka in remissvar Toatt spontana talt utgjorde de remissvaren 15 samtliga spontana procent av remissvar. En intressant jämförelse kan göra är man att samma sätt relatera antalet remissyttranden till totala antalet inspontana komna remissvar för varje kategori remissinstanser. Det av ger ett mått vilken betydelse möjligheten skicka remissvar att spontana har för de olika kategorierna tabell 3.14.

o Stora delar skillnaderna mellan tabellerna förklaras enbart av av de nio fall slutbetänkanden lockat flest remissvar tablå 3.4. av som spontana se

DEMOKRATI PÅ REMISS

Tabell 3.14. Spontana yttranden relativt samtliga inkomna yttranden, för respektive kategori Kategori Samtliga spontana Andel

yttranden yttranden spontana

%

156 156 100 Enskilda personer

Länsstyrelser m.m.

Riksdagens organ Rättsväsendet 451 O O

Anm,Baseraspå uppgifter 118remisserav slutbetänkanden.7remisserharutgåttpå om grundavtekniskaproblemmedFinansdepartementetsdiarium.

Privata företag är den kategori med störst andel spontana svar av

alla inkomna Det är för dessa kategorier möjligheten att svar. som skicka in är viktigast. Riksdagens organ samt rättsväspontana svar sendet har å andra sidan inte avgivit några remissvar alls. spontana Enskilda har inte förekommit ordinarie remissinpersoner som i något fall har studerat, varför det enbart var genom stans som skicka remissvar enskilda har lämnat att spontana som personer

yttranden.

Remisstiden vanligen tre månader

Då och då debatteras remisstidernas längd. Den rekommendera

de tiden månader. I Statsrådsberedningens promemoria kan

är tre läsa remisstiden endast i undantagsfall får kortare. man att vara förhåller det sig då i verkligheten För två remisser hade det Hur inte någon uppgift remisstidens längd. Remisstiden

angivits om

DEMOKRATI PÅ REMISS

bland de 123 varierade mycket från 28 till 216 dagar. Som

regel

-

det 93 dagar medianvärdet, dvs.

var strax över tremånadersgrän-

Exakt hur lång remisstiden för respektive remiss

sen. var framgår

av diagram 3.2.

Diagram 3.2. Remisstidens längd

Dagar 240

210 M41 z a 180 -ø v a am z"-

150 en-za

a 120 mat i 90 i - r "f-r--e

60 -e

30 u

O 20 40 60 80 100 120 123 remisser sorterade efter remisstid

Ofta remisstiden just cirka månader. Om räknar var tre generöst med att 85 dagar de stipulerade månaderna motsvarar tre utgjorde närmare en tredjedel av remisserna 31 % undantagsfall, dvs. remisstiden kortare. I 12 % fallen understeg remisstiden var av två månader. I fråga ungefär sjätte remiss remisstiden om var var längän fyra månader. re Vad betyder remisstidens längd Finns det något samband t.ex. mellan remisstid och svarsfrekvens Rimligen borde korta remiss-

tider leda till färre kommer in. Vi har dock haft svårt att svar att finna några säkra samband utifrån det tillgängliga materialet.

Undersökningen baseras endast uppgifter 116 remisser slutom av betänkanden. Av de 125 tidigare ingått i andra delstudier har utgått som 7 grund att uppgifter saknas svarsfrekvens och 2 grund av om av att uppgift saknas remisstid. om

DEMOKRATI PÅ REMISS

Är statliga myndigheter bättre än andra remissinstanser att

när remisstiden är kort Detta är särskilt intressant eftersom svara dessa är skyldiga remisser från Regeringskansliet. Av

att svara tabell 3.15 framgår hur bilden blir ej-svaren" fördelas efter

om remisstidens längd.

Tabell 3.15. Myndigheternas svarsskolk

Anm.Byggerpámaterialom116 remisserav slutbetänkanden.Setidigarefotnotför kommentar.N 3338 a ntalsvarsombegärts frånstatligamyndigheter.

Det tycks då de statliga myndigheternas svarsskolk

som om var mindre remisstiderna är långa. Beräkningarna i tabellen bör

när dock tolkas med viss försiktighet. Vi har egentligen endast kon-

samvariation, det behöver inte frågan om nåstaterat en men vara

orsakssamband. got

Det kan diskuteras det finns något naturligt samband mel-

om lan remisstidens längd och remissvarens ambitionsnivå och kvali-

Det finns emellertid många andra faktorer kan ha avgötet. som

rande betydelse, hur myndighet eller intresseorganisa-

t.ex. en en tion prioriterar uppgiften remisser och vilka resurser

att svara

beslutar för detta, dels över huvud taget, man avsätta resurserna dels för speciell remiss. Detta behandlas närmare i kapitel

en

12Det är exempelvis tänkbart departementen generellt har längre

att remisstid när betänkanden särskilt viktiga. Om Svarsfrekven-

anses vara

sedan blir hög kan det lika gärna bero att betänkandet är av stor sen betydelse att remisstiden är lång.

som

DEMOKRATI PÅ REMISS

Sammanfattning

Vår genomgång remisserna under 1997 och första halvåret 1998 av visar att nästan alla slutbetänkanden från kommittéväsendet nio tio remitteras till myndigheter och organisationer för av - synpunkter. I genomsnitt skickas betänkande för synpunkter till ett ut drygt 50 instanser, variationerna är men stora. Det skiljer också mycket mellan vilka får olika betänkansom den remiss. Det förefaller inte de olika departementen som om använder standardremisslistor.

Vilka ber departementen synpunkter Den offentliga sek-

om torn dominerar tydligt. Närmare 2/3 samtliga remissinstanser av

utgjordes av myndigheter inom kommunerna och

m.m. staten,

landstingen. Närings- och arbetsmarknadsorganisationer utgör 20

°/o remissinstanserna. Organisationer och föreningar koppav utan ling till näringsliv eller arbetsmarknad, utgör 12 °/o remissinstanav serna. Svenska Kommunförbundet är den vanligaste remissinstansen. Inte mindre än 75 % remisserna skickades dit. I det närmaste av lika vanligt är det RRV ombeds 74 °/o. Därefter följer att svara LO 70 °/o, SACO 67 °/o, TCO 66 %, Landstingsförbundet 62 °/o, Statskontoret 61 °/o och SAF 54 °/o. Detta visar att man i stor utsträckning vänder sig till de centrala organisationerna. En orsak till detta kan det uppgift för vara att man anser vara en respektive organisation att i sin tur delegera arbetet med remissvaret. Som jämförelse kan nämnas endast 47 °/o remisserna gick att av direkt till någon eller några kommuner.

Centraliseringstendensen kan te sig något förvånande, eftersom utvecklingen i samhället under de decennierna inneburit senaste en omfattande delegering beslut och Betydelsen detta av ansvar. av skall dock inte överdrivas. Dels använder sig många centrala organ underremisser kap. 7. Dels gick 47 °/o remisserna av egna se av direkt till eller flera enskilda kommuner jämfört med °/o en att 75 gick till Svenska Kommunförbundet. På sätt gick 26 °/o samma av remisserna direkt till något eller några landsting; 65 °/o gick till

Landstingsförbundet. I princip fördelning mellan centrala

samma organisationen och förbund eller medlemsorganisationer direkt.

DEMOKRATI PÅ REMISS

Att möjlighet att är dock inte detsamma att slutli-

svara som

svara. Statliga myndigheter är i princip skyldiga att svara men

gen

cirka 17 °/o samtliga gällde statliga myndigheter. Detta

av svar

att endast utgörs de fall när det över huvud taget trots svar, av inte kommit in någon skrivelse. Svar med innebörden att av-

man står från har räknat till

att svara svaren.

Svarsfrekvensen varierar kraftigt mellan olika kategorier

av remissinstanser. Totalt svarade 83 °/o dem ombetts De

av som svara.

statliga myndigheterna är skyldiga och de svarade också i

att svara 93 °/o fallen. Generellt är instanser inom den offentliga sek-

av sett

bra Sämst privata företag 44 °/o och företorn att svara. var ningar utanför arbetsmarknadsområdet 57 °/o. Fack- och yrkesfö-

reningarna svarade dock i stor utsträckning 84 °/o.

Under 1999 uttalade bl.a. företrädare för MUF att

sommaren det bortkastade skriva remissvar. Tiden bättre

var resurser att var använd i stället för remissvar skrev debattartikel

om man ett en uttalade företrädare i morgonnyheterna. Vi har därför tittat

en

närmare i vilken utsträckning de politiska ungdomsförbunden

får betänkanden remiss respektive i vilken utsträckning

man

Vi har funnit att de politiska ungdomsförbunden inte svarat svarar.

än fjärde remiss. Det är också faktum att de mycket

mer var ett sällan endast 125 fanns med regeringens remisslistor.

- 4 av -

Ett unikt drag i det svenska öppna remissförfarandet är

att vem

så önskar, känner till och har rätt att komma med som svar. Detta står med förteckning över remissin-

oavsett om man en

i remisskrivelsen eller inte. Sådana spontana yttranden stanser var vanligare än vad från början föreställde Totalt utgjorde de

oss.

15 °/o alla yttranden. Vi fann nästan lika många spontana svaren av

remissvar "ej svar. Men än hälften de spontana som mer av spon-

56 °/o gällde remisserna. I några fall kan tana svaren 7 procent av

kanske tala remisstorm, dvs. när väldigt många spontana man om remissvar skickas in i särskild fråga.

en

Endast för 20 °/o de remitterade betänkandena saknades

av

remissvar helt. Till fjärde remiss hade det kommit spontana var 10 eller fler Många de spontana yttrandena kom

spontansvar. av

från föreningar olika slag, huvudsakligen verksamma arbets-

av marknadssidan eller inom näringslivet. kom i

De spontana svaren

DEMOKRATI PÅ REMISS

30 °/o fallen från den offentliga sektorn. Enskilda

av personer som aldrig får remisser hade skrivit 15 °/o spontansvaren.

av

Det kan tyckas något märkligt att det delvis är kategori-

samma er av remissinstanser, både skickar in spontana remissvar och

som

avstår från eller i ringa utsträckning.

att svara svarar

Remisstiden i genomsnitt 93 dagar, vilket i princip

var motsva-

de månader i Statsrådsberedningens riktlinjer.

rar tre som anges Svarstiden kortare månader och flera gånger betydligt

var än tre kortare, för tredjedel remisserna. För sjätte den 4 må-

en av var var nader eller längre.

Vi har i denna studie också försökt belysa det finns något

om samband mellan remisstidens längd och i vilken utsträckning

svar Verkligen kommer in. Det har varit svårt finna några entydiga

att

samband. Däremot är det tydligt statliga myndigheter i

att svarar mindre utsträckning när remisstiden är kort.

4 Utfrågningar i

stället för remisser

I debatten har det flera gånger framställts det skulle finnas

som om en motsättning mellan det traditionella remissväsendet och den

utfrågningen eller hearingen riksdagens revisorer, RRV

nyare m.fl.. Dessa utfrågningar betraktas ibland nästan hot

som ett mot

demokratiska berednings- och beslutsprocessen, bygger

som ett traditionellt remissförfarande. I Svenska Akademiens ordlista,

tolfte upplagan från 1998, definieras hearing pl. hearingar följande sätt: Offentlig utfrågning ofta sakkunniga och i kontro-

- av versiella frågor. En hearing torde därför i varje fall defi-

inte rent nitionsmässigt stå i något motsatsförhållande till offentlighet.

Hur vanligt är det med utfrågningar olika slag och i vilken

av utsträckning ersätter de remissförfarandet För snabb

att en överblick valde att via registratorerna vid RRV och Statskontoret göra sökningar i diarierna RRV fick under närmare sju år, juli 1992 maj 1999, endast inbjudan till 44 hearingar. Statskontoret

hade endast inbjudan till 36 under tre och halvt år 1996 maj

ett - 1999.

1Att redovisar olika perioder för de båda myndigheter förklaras

av att det svårt att fram uppgifter för längre period i Statskontorets

var en diarium.

DEMOKRATI PÅ REMISS Tabell 4.1. Inbjudningar till utfrågningar till RRV och Statskontoret

Anm.FörStatskontoretsaknasuppgifterför perioden1992-1995.Försåväl RRVsomStatskontoretavseruppgifternaför 1999periodenjanuarimaj.

Av de 44 inbjudningarna till RRV avsåg mindre än hälften diskus-

sioner kring förslag från utredningsväsendet 14 i SOU-serien och

2 i Ds-serien. Endast dessa remitterades sedvanligt sätt.

tre av Remisstiderna där emellertid mycket korta; i två fall endast 18

var respektive 33 dagar. I de flesta dessa fall hade hearingen ersatt

av det traditionella remissförfarandet.

För Statskontorets del avsåg fjärdedel inbjudningarna dis-

en av kussioner kring SOU och Ds-betänkanden. Det verkar därför

som

debatten och diskussionen kring hotet utfrågningar ersätter om att remissförfarandet är något överdriven. Våra uppgifter tyder dock

antalet inbjudningar till hearingar ökar. Vilka departement

att eller andra är det då inbjuder till dessa samtal

organ som

DEMOKRATI PÅ REMISS

Tabell 4.2. Inbjudningar till hearingar fördelade efter

departement m.m.

Statsrádsberedningen JXÖÖ

varav1 tillsammansmeddåvarandeArbetsmarknadsdepartementet.

varav1 frán Riksdagen.

Det har inte varit möjligt att beakta förändringar i departements-

indelningen eller hur olika frågor flyttats mellan departementen. Men det är tydligt att hearingar främst utnyttjas Näringsdepar-

av

tementet och det tidigare Kommunikationsdepartementet. I dag ingår tidigare Kommunikationsdepartementet, Arbetsmarknadsdepartementet ungefär halva Inrikdesdepartementet i det

samt nya

Näringsdepartementet. Jordbruksdepartementet anordnar i begränsad utsträckning utfrågningar. Värt att notera är att Statsrådsberedningen, UD och Kulturdepartementet inte haft några och Utbildningsdeparte-

att mentet endast haft två. Bland övriga myndigheter kan sär-

m.m. skilt noteras inbjudan till offentlig utfrågning till Statskon-

att en toret kommer från Riksdagen.

DEMOKRATI PÅ REMISS

Flera inbjudningar till Statskontoret under de två senaste åren rör frågor med nära anknytning till EU. Kanske kan detta

ses som

utslag kommittéväsendet och det traditionella remissförett av att farandet ännu inte kunnat för hantera EU-frågor.

anpassas att

Systemet med utfrågningar saknar remissväsendets möjligheter för alla skicka in remissvar. I praktiken utgör det kanske

att ett

främst möjlighet för organisationer och sammanslutningar

en av olika slag. Men samtidigt möjligheten att delta blir allt större

som

eftersom samtliga utredningar finns tillgängliga Inter-

numera

minskar möjligheten delta utfrågningar ersätter remisnet, att om

sen.

Frågan bör dock ställas hur dessa utfrågningar dokumenteras och i vilken utsträckning sådan dokumentation skulle of-

en vara

fentlig sätt remissvar och remissammanställningar.

samma som

Det krav välskrivna och tillgängliga remissammanställningar tidigare ställts Riksdagens revisorer bör gälla även myndig-

som av

heternas och Regeringskansliets dokumentation utfrågningar.

av

Vi har också kunnat konstatera att RRV och Statskontoret fått

några inbjudningar till utfrågningar anordnats utredning-

som av

Det har inte varit möjligt att fram i vilken utsträckning utar.

frågningar under utredningsarbetets gång kommit att ersätta

en remissomgång. Det finns dock exempel där detta varit fallet, bl.a.

grund tidsbrist. Detta torde dock vanligast att ett de-

av vara partement i samband med beredningen ett ärende kompletterar

av

informations- och beredningsprocessen med hearing.

en

I flera fall har myndigheter m.fl. i inbjudan till hearingar också ombetts medföra skriftliga synpunkter, vilket innebär bety-

att en

dande omläggning och uppsnabbning myndigheternas arbete

av med lämna synpunkter. En remisstid i genomsnitt tre må-

att om nader byts detta kanske två veckor för utarbeta

sätt ut mot att

promemoria med synpunkter, sedan också skall hanteras i en som

myndighets interna beslutsgång. Om antalet utfrågningar skulle

en fortsätta öka kraftigt, kan denna utveckling ställa helt krav

att nya

en effektivisering av granskningsarbetet i myndigheterna,

sikt kanske även aktualisera omprioritering

av resurserna.

5 Remisserna och

beslutsprocessen

- fallstudier

Urval och analys

För att närmare analysera hur remissinstitutet fungerar och

ut-

nyttjas har genomfört fem fallstudier där granskat fem statliga utredningar. Hela besluts- och beredningskedjan från utredningsdirektiv till riksdagsbeslut har gått igenom fokus ligger

men remissvaren och deras effekter.

Vägen från direktiv till riksdagsbeslut har granskats för följande

fem betänkanden.

0 Kameraövervakning SOU 1996:88

0 Förbud mot diskriminering i arbetslivet grund sexuell lägg-

av

ning SOU 1997:175 0 Ansvaret för valutapolitiken SOU 1997:10 0 Lokal demokrati i utveckling SOU 1993:90 0 I medborgarnas tjänst SOU 1997:57

De fem utredningarna har inte valts slumpmässigt. Syftet

med urvalet har i stället varit täcka områden olika sätt

att som anknyter till frågor demokrati eller är betydelse för

om som av ett demokratiskt samhälle.

De tre första fallstudierna är exempel utredningar lag-

om

stiftning behandlar brottsförebyggandet, skyddet viss

som mot en

minoritetsgrupp och valutapolitiken. Dessa betänkanden behandlar

områden har tydlig anknytning till demokratiska värden och

som

betydelse för demokrati- och rättssäkerhetsfrågorna vidare

i ett

perspektiv. De ingick också i tidigare ESO-rapport kom-

en om

mittéväsendet, där utredningskvaliteten i betänkandena granskades

DEMOKRATI PÅ REMISS

särskiltl. De två utgör exempel omfattande utredningar

senare

kring långsiktiga demokratiaspekt betydelsefulla struktu-

och ur

rella frågor.

Fallstudierna också några de motiv brukar

representerar av som

när utredning tillsätts, såsom formulering övergripande

anges en av

mål, utformning långsiktig policy och lösning aktuella

av en av problem.2

Uppläggning av redovisningen

För varje utredning redovisas först utredningsuppdrag och direktiv. Därefter beskrivs kortfattat förslagen i slutbetänkandet.

Tyngdpunkten i genomgången ligger beskrivning och

en analys själva remissförfarandet. Vi registrerar formen för

av t.ex.

remissinstansernas tillstyrkanden och avstyrkanden, hur långa

remissvaren är antalet sidor och hur vanligt det är med kvalitetskritik. Vidare finns tabeller visar hur vanligt det är med

som

alternativa förslag och konsekvensanalyser

i svaren.

Svarsambitionen bedöms i stigande skala: korta där för-

en svar

slagen enbart avstyrks eller tillstyrks, yttranden med motiveringar,

med utförligare motiveringar och med mycket utförliga motive-

ringar. Analyskvaliteten med utförligheten. De rela-

vägs samman tivt s.k. remissyttranden, förekommer i dessa fem

spontana som fallstudier, har inte tagits med i tabellerna.

Granskningen utgår från de krav remissbehandling

som an-

i Statsrådsberedningens promemoria remissvar3 och från

ges om krav och kriterier hämtat från bl.a. Statsrådsberedningens

som

det svenska utredningsväsendet Ds SB 1984:1 och i PM om Riksdagens revisorers rapport 1996/97:6.

1Ds 1998:57 Kommittéerna och bofinken kan kommitté ut hur

- en se

helst Viviann Gunnarsson och Marja Lemne. som av 2Artikel Kent Zetterberg det statliga kommittéväsendet i Departe-

av om mentshistoriekommitténs rapport Att styra riket, 1989. 3Svara remiss- hur och varför PM Statsrådsberedningen

1993:3, rev. 1998.

DEMOKRATI PÅ REMISS

Dessa kriterier är följande:

A hjälpa regeringen klarare konsekvenserna förslag att att se av

informera förorda avslag och bifall till förslag att genom att

bidra till att för det politiskt möjliga att ange ramen

tillföra synpunkter och perspektiv att nya

att plats för oberoende synpunkter representerar ge som allmänintresset

granska utredningars kvalitet teknik, djup, slutsatser att

bidra till klarlägga politiska positioner och särintressen att att

massmedia hjälp i den kritiska granskningen att ge

sprida och kring betänkandet via

att informationen om

alla till större kretsar remissorgan

särskilt avsnitt effekter bild i vilken utsträckning I ett - - ges en av synpunkter och förslag förts fram i remissvaren fått som genom-

slag i regeringens propositioner, i riksdagsmotioner och i riksda-

beslut. Sammanlagt omfattade granskningen utöver de fem gens

utredningsbetänkandena, antal propositioner och utskotts-

samma betänkanden. Vidare har 350 remissyttranden och 55 riksdagsca

motioner granskats.

Varje fallstudie avslutas med avsnitt, där översikt ett ger en över remissvarens innehåll och eventuella påverkan och genomslag i den fortsatta beslutsprocessen. Statskontorets och RRV:s remiss-

uppmärksammas särskilt, eftersom de stabsmyndigheter

svar som kan ha ett särskilt synas ansvar. avslutande avsnitt sammanfattas några generella slutsatser I ett från de fem fallstudierna.

DEMOKRATI PÅ REMISS

Fallstudie Kameraövervakning, SOU 1996:88

Utredningens uppdrag och direktiv

Regeringen uppdrog den 16 februari 1995 lagmannen Ulf Arrfelt

att se över frågan om användning övervakningskameror. Som

av experter i utredningsarbetet utsågs elva jurister med främst erfarenhet från domstolar och polismyndigheter.

Ett delbetänkande Polisens användning övervakningskameror

av vidförundersö/ening SOU 1995:66 överlämnades redan i juli 1995 och ledde till ändrad lagstiftning prop. 1995/96:85. Slutbetänkandet överlämnades i juni 1996. Till detta fogat två särskilda var

yttranden av utredningens två experter.

Utredaren skulle redovisa genomgripande översyn regleren av

i lagen övervakningskameror 1990:484 och lägga förslag

na om till därav motiverade förändringar. En utgångspunkt skulle vara

omprövning existerande system med tillståndsgivning. Vidare

av skulle följande särskilt beaktas:

0 Förutsättningarna för utvidga användningen att Utökning rätten att bevara upptagna bilder av

Ljudupptagning i samband med bildupptagningen

Utvidgad rätt för polisen att använda övervakningskameror

Hänsyn skulle tas både till intresset skydda enskildas integav att ritet och till behovet att effektivt förebygga respektive utreda av allvarligare brott samt förhindra olyckor och liknande.

I direktiven erinrades grundregeln i gällande lagstiftning

om att varit den att övervakning enskilda med kamera i de flesta fall av inte fick ske vederbörandes vetskap. Vidare erinrades utan om att tillstånd skulle krävas för nyttjas allmänheatt utrymmen som av skulle övervakas. ten

Förslag att utvidga övervakningsmöjligheterna hade aktuali-

om

framställningar från myndigheter och organisationer

serats genom och i motioner i riksdagen.

DEMOKRATI PA REMISS

Utredningens förs/ag

Utredningens förslag till lag innebar vissa utvidgningar och

ny

preciseringar i förhållande till tidigare lag och lagpraxis. Kameraövervakning skulle även omfatta ljudupptagning i vissa lägen. Till-

ståndskravet skulle bort för vissa användargrupper banker,

tas som postkontor och butiker.

Villkoren för utnyttjandet skulle direkt i lagen. Även

anges närområden utanför banker och postkontor skulle kunna övervakas. Polismyndighet skulle i vissa fall bedriva övervakning

tillstånd och anmälningsplikt. Tidigare praxis i tillståndsären-

utan den skulle inte förändras. Rätten behandla och bevara bilder

att specialreglerades för bank-, och butikslokaler. För övriga

postkategorier skulle tillstånd prövas i varje fall. Dold kameraövervakning skulle kunna tillåtas endast i specialfall. Utredningen före-

tre

slog självfinansieringsprincipen skulle bibehållas, dvs. att verk-

att samheten även framgent skulle finansieras avgifter.

genom

Remissen

Betänkandet remitterades till 56 instanser. Remisstiden fyra

var månader. På remisskrivelsens förteckning över remissinstanser återfanns domstolsväsendet, vissa förvaltningsmyndigheter bl.a.

RRV, länsstyrelser och kommuner, näringslivs- och arbetstagarorganisationer Riksidrottsförbundet och tre specialförbund

samt inom idrotten.

Tio remissinstanser avstod från sig. Bland dem

att yttra en

kommun, Svenska Ishockeyförbundet, Landstingsförbundet och SACO. Vissa länsstyrelser Riksåklagaren inhämtade

samt genom

underremisser synpunkter. Endast spontanyttrande kom in.

ett

Remissvaren finns redovisade i särskild sammanställning

en

ansvarigt departement tagit fram. Sammanställningen

som är omfattande och systematisk och behandlar varje fråga separat.

I allt väsentligt tillstyrkte remissinstanserna utredningens för-

slag. I fråga lagens tillämpningsområde inskränkte sig remissin-

om

synpunkter till att i huvudsak ta tekniska och lagstansernas upp

tekniska detaljfrågor.

DEMOKRATI PÅ REMISS

Vad gällde frågorna tillstånd och anmälan för kameraöverom

vakning de kritiska Synpunkterna i de flesta begränsade

var svaren i huvudsak sätt. Dock hävdades övervakning samma t.ex. att av närområde utanför banker och postkontor inte borde undantas

från tillståndsplikt. Riksåklagaren avstyrkte befrielse för butiks-

ägarna från behöva söka tillstånd. Försvarsmakten önskade att utsträcka befrielsen även gälla kaserner och stabsbyggnader, dvs. att platser dit allmänheten inte har fritt tillträde. Riksarkivet framför-

de invändningar föreslagna gallringsregler i fråga sådant

mot om

inspelat material, överlämnas till polismyndigheterna.

som Inte heller frågan fortsatt tillståndsprövning visade sig särom skilt kontroversiell. Problemet med dold kameraövervakning

väckte fler kritiska invändningar. Stockholms tingsrätt ifråga-

t.ex. satte om inte denna typ övervakning helt borde undantas från av

lagstiftningen i fråga. Även denna övervakning

JK ansåg att typ av

borde regleras i lagstiftning. Riksåklagaren däremot godtog

annan

den föreslagna lagen föreslog formulering lag-

men en annan av rummet.

Polismyndigheten i Stockholms län m.fl. avstyrkte utredningens förslag att ur lagtexten utmönstra regeln undantag från

om

upplysningsplikt, i sådana fall där synnerliga skäl föreligger. I fråga om polisens användning av öppen kameraövervakning förekom endast vissa invändningar polisen själv skulle

mot att tillstånd använda kameraövervakning och hur länge rätt att utan en sådan övervakning skulle pågå. Beträffande reformens finansiering hävdade Försvarsmakten att borde befriad från avgifter för tillstånd och tillsyn. RRV staten vara stödde däremot förslaget såväl landstingen komatt staten, som skulle betala avgifter för länsstyrelsernas arbete med munerna

övervakningsärendena. RRV ansåg att full kostnadstäckning borde

det ekonomiska målet för verksamheten. Ett flertal länsstyrelvara underströk vikten de får behålla dessa inkomster ser av att utan att behöva redovisa dem via statsbudgeten.

Mot förslagets allmänna inriktning fåtal invändningar.

restes ett De kom främst från Brottsförebyggande rådet BRÅ och stads-

delsförvaltningen Centrum-Göteborg som den dåvarande läns-

av

DEMOKRATI PÅ REMISS

styrelsen i Göteborg och Bohus län beretts tillfälle att yttra sig.

BRÅ borde fördjupas och regler ansåg att undersökningen nya

prövas försöksverksamhet innan beslut lag fattades.

genom om ny Man anförde "att utredningen inte redovisat tillräckliga argument

för så kraftig utvidgning kameraövervakningen och så svag

en av kontroll den föreslås. Utredningen hade inte analyserat

av som vilka effekter kan förväntas övervakningen.

som av

Stadsdelsförvaltningen Centrum-Göteborg hävdade lagför-

att

slagen i vissa delar innebar alltför långtgående förändring

en som

riskerade minska skyddet för den personliga integriteten vilket

att

är lagens egentliga syfte. Sammanfattningsvis visar remissvaren betydande uppslut-

en

ning kring utredningens förslag. Endast ett generellt avstyrkande

finns. BR den myndigheten föreslagna försöksverk-

ansåg att av samheten borde genomföras.

Även det räkna till minst avstyrkanden olika

om går att sex

punkter i utredningens förslag bör det lågt tal med tan-

ses som ett

ke utredningens tekniska Med många förslagspunkter och

natur. detaljer har den utlöst många ifrågasättanden och alternativa förslag ett 20-tal.

-

Svarsambitionen varierade endast obetydligt. Från tio instanser

kom inga yttranden alls. Endast åtta yttranden var mera utförliga. De kritiska Synpunkterna avsåg i allmänhet detaljfrågor spridda

vitt fält. över ett

Effekter

Utredningens förslag behandlades i proposition till riksdagen prop. 1997/98:64. Det slutliga lagförslaget hade även granskats

av

lagrådet. I propositionen följdes i huvudsak utredningens förslag. Vissa avvikelser hade dock gjorts, bl.a. till följd lagrådets granskning

av

och synpunkter i remissvaren. generella invändningarna

De mera från BRÅ och från Göteborgs stad hade däremot inte beaktats.

Remissinstansernas synpunkter redovisades i samband med

re-

under olika avsnitt. Så refereras BRÅzs

geringens ställningstagande

och Centrum-Göteborgs kritik under avsnittet allmänna utgångs-

DEMOKRATI PÅ REMISS

punkter. I fråga om lagens tillämpningsområde nämns särskilt de

synpunkter framförts Riksåklagaren, Försvarsmakten och

som av Länsstyrelsen i det dåvarande Göteborg och Bohus län. I övrigt konstaterades endast att flertalet remissinstanser delar utredning-

ens förslag."

Beträffande upplysningsplikten och rätten använda dold

att

kamera frångick regeringen utredningens förslag, Vilka också hade

kritiserats rad remissinstanser. I propositionen hänvisades

av en särskilt till remissvaren från JO och Försvarsmakten.

Utredningens förslag att ta bort länsstyrelsens rätt medge

att

undantag från upplysningsplikten, kritiserats JO m.fl.,

som av fanns inte heller med i regeringens förslag. En rad remissinstanser hade begärt lagtexten skulle förtydligas beträffande

att de omständigheter skall beaktas vid tillståndsprövning. Kraven från

som re-

missinstanserna sådana riktlinjer hade tillgodosetts i proposi-

om tionen.

Utredningen hade inte föreslagit att polisens tillståndsfria över-

vakning skulle begränsas till viss tid. I propositionens lagförslag

begränsades den däremot till månad. Vidare gjordes undantag

en

för Vägverket enligt denna myndighets önskan i remissyttrandet.

I propositionen redovisas olika synpunkter framförts

som av remissinstanserna angående förslaget vid kameraövervakning i

att banklokaler, postkontor och i butiker göra undantag från till-

ståndsplikten. Särskilt nämns Stockholms tingsrätt och Riksåklaga- Sveriges köpmannaförbund. Även Rikspolisstyrelsens

ren samt

synpunkter förslaget tillståndsfri kameraövervakning refere-

om

rades. Regeringens förslag innebar att tillståndssystemet skulle fin-

kvar, även banklokaler, postkontor och butiker skulle nas men att

undantas från tillståndsplikten.

LO:s, Svenska Kommunförbundets och Konsumentverkets

krav ökat personalinflytande vid beslut övervakning tillgo-

om dosågs också i propositionen. Detta bestämmelse träf-

genom om fad överenskommelse mellan den bedriver kameraövervakning

som i butiker och vederbörande skyddsombud eller personalre-

annan

presentation.

DEMOKRATI PÅ REMISS

Med anledning propositionen väcktes fyra motioner.

av I motion 1997/98 Ju 20 från folkpartiets representanter i justitieut-

skottet åberopades de synpunkter och förslag BRÅ fört fram i

som sitt remissvar.

I motion ju 22 från vänsterpartiet avvisades regeringens förslag

och förordades i stället begränsad försöksverksamhet med ut-

en

ökad kameraövervakning. Motionen anknöt till BRÅzs remissytt-

rande dock inte nämndes.

som

I motion Ju 21 föreslog moderata samlingspartiet att även butiker skulle undantas från tillståndskravet för kameraövervakning

av områden omedelbart utanför in- och utgångar. Liknande förslag hade förts fram i remissvaren från Köpmannaförbundet, KF och SAF.

Miljöpartiet de gröna anförde i motion Ju 19 partiet i

att anser likhet med vissa remissinstanser regeringens förslag kan utgöra

att

hot den personliga friheten. Motionärernas synpunkter ett mot överensstämde med BRÅzs remissvar.

i stort

Motionerna föranledde inte någon ändring regeringens för-

av

slag. Detta riksdagen i enlighet med förslag från justi-

antogs av tieutskottet i betänkande 1997/98:u U14.

DEMOKRATI PÅ REMISS

Remissvaren en översikt

- Tabell 5.1. Kameraövervakning översikt över remissvaren

-

nämnd i proposition nämnd i motion 3 Svarsambition uttryckt som

Genomgången remissvaren visar de i huvudsak tagit

av att upp "tekniska frågor" i vid bemärkelse följd utredningens

- en av att uppgift bl.a. att ta fram och formulera lagstiftningsförslag.

var

Frågeställningarna konkreta och mötte praktisk sakkunskap

var hos remissinstansernas olika polisen och domstols-

grupper, som representanter, förvaltningsorgan och organisationer inom nä-

ringslivet har intresse kameraövervakningen.

som av

Yttrandena kan uttryck för remissinstansernas skilda

ses som och varierande kompetenser. I remissvaren relativt utförliga

ges kommentarer med synpunkter kanske främst speglar remiss-

som instansernas praktiska erfarenheter, bl.a. behovet lagteknisk

av

precisering i förhållande till nuläget. Den allmänna avvägningen

mellan behovet ökad säkerhet och respekt för individers integ-

av ritet gjorts enligt direktiven till utredarna accepterades så

som gott

DEMOKRATI PÅ REMISS

genomgående. Det är svårt att peka någon uppenbar brist i

som valet remissinstanser. Just omständigheten så lite övergri-

av att av

pande principiell prövning präglat yttrandena kunde möjligen peka

några fler instanser med akademisk juridisk och mot att mer - t.ex.

sociologisk forskningskompetens skulle värde.

- varit av

RRVzs yttrande behandlade främst utredningens förslag

om avgifter. RRV ansåg i likhet med utredningen att kostnaderna för

tillsynen skulle bäras dem använder övervakningskameror

av som

full kostnadstäckning borde det ekonomiska målet. samt att vara Vidare kritiserade utredningen för den inte klargjort vilken

man att

avgift expeditions- eller ansökningsavgift den hade före-

typ av -

slagit.

Statskontoret fick aldrig betänkandet remiss.

Den kvalitetskritik framfördes i remisserna stämmer delvis

som överens med den riktades betänkandet i den tidigare

som mot ESO-studien.

Enligt vår bedömning har remissbehandlingen förslagen i

av detta fall hjälpt regeringen klarare konsekvenserna utred-

att se av

ningens förslag och för det politiskt möjliga. Remissvaren

se ramen har utan tvekan även tillfört synpunkter och perspektiv också

som beaktats i propositionen. På motsvarande sätt har förslagen i

pro-

positionen tydligt uttryckt flera olika hänsynstaganden till olika

slag särintressen" bland de olika berörs försla-

av grupper som av gen.

Fallstudie 2: Förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell läggning, SOU 1997:175

Utredningens uppdrag och direktiv

Den 1997 förordnade regeringen riksdagsledamoten Berit

7 mars Andnor att utreda behovet förbud mot diskriminering i arbetsli-

av vet grund sexuell läggning. Som experter i utredningen för-

av ordnades två rättssakkunniga från det dåvarande Arbetsmarknads-

departementet och från Socialdepartementet. Till utredningen

DEMOKRATI PÅ REMISS

knöts vidare referensgrupp representerade

en tio personer som

olika arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer. Regeringen hade parallellt tillsatt tre olika utredningar för diskrimineringsgrunderna sexuell läggning, etnisk tillhörighet och funktionshinder. grunderna hade utgångspunkt

De två senare som

lagskydd skulle införas. Även när det gällde sexuell läggning att

skulle behovet lagstiftning kartläggas och analyseras samtidigt

av

andra länders lagstiftning skulle redovisas. som

Vidare skulle utredaren efter lämplighetsbedömning föreslå

om, och i så fall vilket sätt, dessa frågor borde lagregleras. Om ett sådant förslag skulle läggas fram, skulle utredningen föreslå vilka

skulle omfattas skyddet enbart homosexuella, bisexuella som av eller eventuellt vidare Hur förbud mot diskriminering i

en grupp. dessa fall skulle förhålla sig till bestämmelserna i jämställdhetsla-

lagen etnisk diskriminering och eventuellt inrättad lag gen, om en

diskriminering i arbetslivet grund funktionshinder skulle mot av

också belysas. Samråd förutsattes ske mellan diskrimineringsutredningarna

om lagstiftningens utformning och behovet att inrätta myndig-

om av het eller ombudsmannafunktion.

Utredningens förslag

Förslag lagstiftning lämnades utredaren betänkande den

om av i ett

1 december 1997. Utgångspunkten arbetsgivare i princip

var att en inte i något avseende bör beakta arbetssökandes eller anställds

en sexuella läggning. Kränkande hänsyn till sexuell läggning borde

därför enligt utredningen diskriminering och bör för-

ses som vara

bjuden.

Utredaren konstaterade att gjorda undersökningar och de olika kontakter tagits visat att det förekom diskriminering ho-

som av mosexuella och bisexuella i arbetslivet.

Den föreslagna lagstiftningen motiveras dels med förekomsten

praktiskt behov sådan, dels utifrån principiella överväganav ett av den. Utredaren menade, lag kunde ha normbildande och

att en en

attitydpåverkande effekt längre sikt skulle kunna

som stor betydelse. Att avstå från lagstiftning här när lagstiftning redan

DEMOKRATI PÅ REMISS

fanns i fråga etnisk diskriminering respektive diskriminering

om av funktionshindrade skulle kunna motiveras enbart det förhöll

om

sig så att praktiskt taget ingen diskriminering förekom. Detta

var, konstaterade utredaren, inte fallet.

Redan befintliga rättsregler enligt utredaren inte tillräckligt

gav

skydd mot diskriminering. Inte heller enligt utredarens bedömning

kunde det tillräckligt överlämna denna fråga till

ses som att arbetsmarknadens

parter.

I lagförslaget skilde utredarna mellan sidan homo-, bi- och

å ena heterosexuell läggning och å andra sidan sexuella handlingsmönster och beteenden utanför den här avsedda lagstiftningen.

Dessa sena-

omfattades i några fall lagstiftning och i andra reglerare av annan des de inte alls. Som exempel nämndes pedofili, exhibitionism, transvestism och voyeurism.

Den föreslagna lagstiftningen innebar att homo- och bisexuella inte får behandlas sämre än heterosexuella i arbetslivet. Sådant missgynnande lagen avsåg kunde innebära

som att en person var diskriminerad denna nekades anställning eller anställd fått

om som sämre villkor än andra arbetsplatsen. Det skulle tillräckligt

vara

den sexuella läggningen varit de omständigheter på-

om en av som verkat arbetsgivarens handlande och det krävdes inte uppsåt eller

vårdslöshet från arbetsgivarens sida bara denne haft ens utan att kännedom den drabbades läggning.

om

Arbetsgivare kunde enligt utredningen bli skyldig betala skade-

stånd för kränkning och ekonomisk förlust vållats den arbets-

som sökande eller arbetstagaren. En diskriminerande uppsägning skulle kunna förklaras ogiltig domstol.

av

Ombudsmannen för etnisk diskriminering DO föreslogs också rätt att föra talan för arbetstagare i Arbetsdomstolen i dessa

frågor och skulle i fortsättningen Diskriminerings-

vara ombudsman. Folkhälsoinstitutet föreslogs övergripande

en samordnande och rådgivande funktion.

DEMOKRATI PÅ REMISS

Remissen

Betänkandet remitterades till 34 instanser. Remisstiden tre må-

var nader. Sammanlagt 37 yttranden kom in, tre spontanytt-

varav var randen, bl.a. från Svenska kyrkans centralstyrelse. En sammanställ-

ning remissyttrandena har gjorts Arbetsmarknadsdeparte-

av av mentet.

Remissinstanserna utgjordes juridiska arbetsmarkna-

av organ,

dens organisationer, näringslivet, kyrkan, universitet och högsko-

lor olika organisationer för de sexuellt avvikande.

samt

Förslagen tillstyrktes i flertalet fall i allmänna ordalag, dock i betydande utsträckning med detaljinvändningar och förslag om

alternativa lösningar och även avslag i Viss del. I åtta fall avslogs generellt tanken införande lagstiftning, i huvudsak med

av mo-

tivering samlad lagstiftning mot diskriminering i arbetslivet

att en

önskvärd. vore mer

I över hälften yttrandena tillstyrktes förslaget om lagstift-

av ning området, bl.a. remissinstanser Folkhälsoin-

av tunga som stitutet, JämO, RFSU, Svenska kyrkans centralstyrelse, Arbe-

tarskyddsstyrelsen tingsrätterna i Stockholm och Göteborg.

samt

Arbetsgivarorganisationerna, Kooperationens förhandlingsor-

ganisation KFO, Svenska Kommunförbundet, Stockholms uni-

versitets juridiska fakultet Föreningen för transgender FPE-

samt

NE Region Sverige avstyrkte förslaget om lagstiftning.

Den juridiska fakulteten vid Stockholms universitet uttryckte

för uttryckliga diskrimineringsförbud för särskilda

oro att grupper skulle kunna leda till att det generella skyddet mot diskriminerande särbehandling sikt skulle förlora i betydelse. Fakulteten ansåg,

att utredningen underskattat det skydd befintliga regler

som arbetsmarknaden erbjöd.

Från arbetsgivarorganisationerna framfördes utöver bedöm-

ningen någon särskild lagstiftning inte behövdes, bl.a.

att ny argu-

för lagstiftning området skulle kunna försvåra för föment att

anställa personal och detta speciellt skulle drabba retagen att att

mindre företag. Olika delinvändningar förslagets utformning framfördes i

mot remissvaren. Många frågan det är önskvärt med flera

tog upp om

DEMOKRATI PÅ REMISS

olika lagar eller samordnad lagstiftning. Vissa instanser t.ex.

en mer Arbetsgivarverket, LO, Svenska Kommunförbundet och RRV,

ansåg att borde ha generell lag mot diskriminering inom

man en arbetslivet. Andra remissinstanser begränsade sig till önska

att en

långtgående samordning mellan lagarna förbud dis-

mera om mot

kriminering grund kön, etnisk tillhörighet, sexuell läggning

av och funktionshinder.

Svenska avdelningen den internationella juristkommissionen

av ansåg det olämpligt med fyra olika lagar handhas olika

som av myndigheter och betonar behovet anpassning till europarätten.

av

Även i hur lagen den personkrets med

fråga om anger som avses

förbudslagstiftningen gick meningarna isär. Föreningen för

trans-

gender-Region Sverige eftersom rad uttryck för

ansåg, att en sexuell läggning föll utanför lagförslagets definitioner skulle

personer

därigenom utesluts från skyddet komma att utsättas för indisom

rekt legalt sanktionerad diskriminering. Även uppmärk-

JämO

sammade bristen skydd för de transsexuella. Svenska kyrkans

centralstyrelse hade uppfattningen personkretsbestämningen

att borde övervägas ytterligare.

Vad gäller lagförslagets skydd indirekt diskriminering häv-

mot dade SAF det betänkliga i även oavsiktliga förfaranden från

att ar-

betsgivarens sida skall kunna utgöra lagbrott. Arbetsgivarens

an-

borde inte utsträckas till att omfatta hela anställningsförfaransvar det.

I fråga trakasserier ansåg Svenska juristkommissionen att

om det inte fanns skäl att definiera dessa olika sätt i de tre skilda

lagarna. Samma uppfattning framfördes LO.

av

RRV förordade tillsynen och myndighetsorganisationen för

att deras efterlevnad borde samordnas i lagarna, eftersom de är

en av likartade.

DEMOKRATI PÅ REMISS

Effekter

Regeringen överlämnade under våren 1998 propositioner

sent tre

till riksdagen med förslag diskriminering grund sexuell

mot av läggning prop. 1998/991180 funktionshindrade prop.

av l998/99zl79 och avseende etnisk diskriminering prop. 1998/99:1 77. Dessa lagar föreslogs hela arbetsmarknaden och

avse gälla såväl arbetstagare arbetssökande. De omfattade vidare

som förbud mot såväl direkt indirekt diskriminering och till

som var stora delar utformade likartat sätt.

Tillsynen lagarnas efterlevnad föreslogs ligga tre ombuds-

av män ombudsmannen för diskriminering grund sexuell lägg-

- av ning skulle bli nyupprättad myndighet. Den nuvarande nämn-

en den mot etnisk diskriminering skulle nytt Nämnden

ges namn mot diskriminering och handlägga vissa ärenden från alla

- tre områdena.

I proposition 1998/99:18O följdes utredningens förslag frånsett de mindre justeringar gjorts Lagrådet. Regeringen anförde

som av

att den "långsiktiga påverkan arbetsgivare och allmänhet torde

av

den viktigaste funktionen den lagen. Man konstateravara av nya

de också Europarådets konvention mänskliga rättigheter,

att om ILO-konventionen 111 och EG-rätten saknade regler förbju-

som

der diskriminering i arbetslivet grund sexuell läggning. Olika

av

synpunkter och invändningar i remissvaren redovisas mycket detaljerat både i översiktlig form och under varje förslag i propositio-

nen.

När det gäller lagrummet indirekt diskriminering har

om utredningens förslag omformulerats, vilket gjort något in-

en annan tresseavvägning möjlig till förmån för arbetsgivarparten. I det fallet saknas dock ett tydligt samband med de synpunkter framförts

som

arbetsgivarorganisationerna i remissvarvet, eftersom också andra av

hänsyn vägts i motiveringen.

I fråga trakasserier har regeringen valt något generell

om en mer

formulering genom att välja uttrycket integritetskränkning.

Vad gäller bestämmelser påföljder har regeringen avvikit.

om

något från utredningens förslag att öppna möjlighet för

genom

DEMOKRATI PÅ REMISS

arbetstagare som utsatts för repressalier till följd av anmälan att få inte blott allmänt skadestånd utan även ekonomiskt skadestånd.

Propositionens förslag om tre olika ombudsmän avvek från utredningens. Förslaget att Folkhälsoinstitutet skulle ha en samordnande funktion med stöd av ombudsmannen för etnisk diskriminering som rådgivare och processförare ansågs inte vare sig tillräckligt eller effektivt.

De marginella awikelserna i propositionen från utredningsförslagen kan inte på någon punkt direkt ledas tillbaka till markeringar från remissinstanserna. Ändå är de olika ställningstagandena i

remissvaren både de som tillstyrker förslagen och de som innehål-

ler invändningar noga redovisade i både propositionen och i ar-

betsmarknadsutskottets betänkande l998/99:AUO4.

Arbetsgivarerganisationernas tydliga avståndstagande från förslaget om lagstiftning vägde av allt att döma inte tungt och hade inte heller stöd i övriga remissyttranden. Däremot vann den breda remissopinionen till förmån för en mer samlad lagstiftning åt-

minstone på sikt gehör både i propositionen och i riksdagen ge-

nom skrivningar som ställde i utsikt fortsatt utredningsarbete i detta syfte.

Arbetsmarknadsutskottet tillstyrkte förslaget att stifta tre nya lagar mot diskriminering, varav en enligt propositionen gällande diskriminering på grund av sexuell läggning. Utskottet ställde sig i huvudsak bakom regeringens förslag. Utskottet föreslog dock ett tillkännagivande om att möjligheterna att samordna diskrimineringslagarna borde utredas. Endast 3 totalt 22 motioner tog

av upp frågor diskriminering på grund sexuell läggning. Det gällde

om av motion 1998/99 A 703 c yrkade avslag på propositionen,

som motionerna 1998/99 A7 s och A8 fp tog frågan om

som upp skyldighet för arbetsgivare att genom åtgärder förebygga trakasserier mot viss anställd. Utskottet redovisar att det under ärendets beredning uppvaktats företrädare för RFSL Riksförbundet

bl.a. av för sexuellt likaberättigande och för Företagarnas riksorganisation. Samtliga motioner avslogs.

Riksdagen fattade beslut i enlighet med utskottets förslag.

DEMOKRATI PÅ REMISS

Remissvaren en översikt

- Tabell 5.2. Förbud mot diskriminering i arbetslivet grund sexuell läggning översikt över remissvaren

av -

- Alternativa förslag

Svarsambition uttryckt som a inget yttrande 1 b bara avslag eller tillstyrkande c yttrande med motiveringar 14 d med utförligare motiveringar e med mycket utförliga motiveringar

Underremisser Avstyrkande i viss del Avstyrkande helt Spontanyttrande

Fallstudien visar att den kritiska granskningen från remissinstan-

sernas sida har breddat regeringens och riksdagens beslutsunderlag. Genom detta granskningsvarv har viss ytterligare kunskap

om konsekvenser förslagen åtgärder kommit fram. Genom

av om sva-

har den politiska opinionen kartlagts och besluts- och beredren

ningsprocessen har tillförts ytterligare synpunkter och perspektiv. Övriga kriterier endast i begränsad utsträckning tillämpliga i

synes karakteristiken förloppet i detta fall.

av

Urvalet remissinstanser enligt vår bedömning

av ger represen-

tativa utslag i form principiella ställningstaganden och sakligt

av kritiska observationer. Svarsambitionen genomgående relativt

var

DEMOKRATI PÅ REMISS

hög, utförliga granskningar och analyser är relativt i

även om remissvaren. Med till riktlinjerna för utredningen de i dihänsyn som angavs rektiven, Vilka byggde omfattande opinion till föri sin tur en

mån för åtgärder diskriminering, är det knappast förvånande

mot

så korn följa utredningens förslag och att att propositionen nära att

beslutade i huvudsak ändringar. Ändå svarade

riksdagen utan mari propositionen och tillkännagivandet i riksdagen fortkeringar om utredning tydligt sätt stark opinion för

satt ett mot en mer samordnad lagstiftning området i remissvaren. I ESO-rapportens granskning förekom viss kritik kvalitet i mot detta betänkande. Delvis kritik framfördes remissinstansamma av

serna. RRV instämde i sitt kortfattade remissvaren sida i utredning-

bedömning de samordnande och processförande uppgifter-

ens att borde handhas olika instanser. Vidare ansåg RRV att en gena av lag för diskriminering i arbetslivet borde övervägas i den mensam

fortsatta beredningen frågan tillsyn och myndighetsor-

av samt att ganisation borde kunna samordnas. Någon kritisk granskning av

utredningens arbetsmetoder gjorde inte RRV. Statskontoret fick aldrig utredningen remiss.

Fallstudie Ansvaret för valutapolitiken SOU 1977:10

Utredningens uppdrag och direktiv

Som flera led i regeringens förberedelser för delvis förett av en ändrad och ändrade befogenheter för Riksbanken och för att status detta förbereda anpassning till förhållandena inom EU genom en tillsattes särskild utredare. Pierre Vinde, tidigare ställföreträen

dande generalsekreterare i OECD, fick i uppdrag belysa förut-

att

sättningar och åtgärder. Som sakkunnig tillkallades rådgivaren i

Riksbanken docenten Staffan Viotti. Vidare förordnades två ex-

perter. Enligt direktiven huvuduppgiften "att föreslå de grundvar lagsändringar och övriga lagändringar krävs för att ge regesom

DEMOKRATI PÅ REMISS

ringen för övergripande valutapolitiska beslut." Frågan

ansvaret om en sådan förändring lämplig eller inte skulle däremot enligt var direktiven inte prövas. Den tänkta innebar

förändringen att rege-

ringen skulle över för valutapolitiken från Riksbanken. ta ansvaret Utredningen lämnade sitt betänkande den 2 januari 1997. Ett särskilt yttrande från Staffan Viotti, sakkunnig i utredningen, avvek delvis från Vindes förslag. Enligt direktiven utredarens uppgift preciserat var mera att:

föreslå lagändringar krävdes för regeringen för 0 som att ge ansvaret övergripande valutapolitiska beslut,

0 kartlägga hur för valutapolitiska frågor i detalj fördelat

ansvaret var mellan regering och centralbank i andra EU-länder och hur relatiomellan regering och centralbank i dessa frågor utformats där, nen

0 föreslå hur relationerna mellan regeringen och Riksbanken i Sverige borde utformas när det gäller valutapolitik och lämna förslag i

syfte

att minska risken för målkonflikt mellan penningpolitiken och en

valutapolitiken.

I direktiven framhölls särskilt utredarens borde utfor-

att förslag

mas så att trovärdigheten för penningpolitiken skulle säkerställas

och risken så långt möjligt minskas för målkonflikt mellan en pen-

ning- och valutapolitik.

Utredaren skulle överväga lämplig arbetsfördelning mellan regeringen och Riksbanken i beslut i fråga gällde fastställa som att centralkurs i växelkurssystemet. Flera tänkbara sätt kunde överväför minska risken för målkonflikter. gas att

Utredningens utgångspunkt var att regeringen skulle fatta be-

slut Växelkursregim och "vid fast växelkurs fastställa det om sysskall gälla för bestämma kronans värde i förhållande tem som att till utländska valutor". Ansvaret för mindre övergripande valutapolitiska frågor liksom

ansvaret för dagliga valutapolitiska åtgärder och justeringar för-

utsattes ligga kvar hos Riksbanken.

DEMOKRATI PA REMISS

Utredningens förslag

Utredarens förslag följde helt de tydliga och preciserade dinoga rektiven. I huvudsak betyder detta att:

till de övergripande frågor bör beslutas regeringen hör val

0 som av växelkursregim val centralkurs och bandbredd vid regiav samt av med fast växelkurs, mer regeringens beslut skall initiativ eller efter samråd med 0 tas av Riksbanken, varvid regeringen inte får åsidosätta det för penning-

politiken fastställda målet prisstabilitet,

Riksbanken skall offentligen anmäla till regeringen föreslagna

0 om

valutapolitiska beslut eller åtgärder sätter penningpolitiken i

som fara,

regeringen får utfärda allmänna riktlinjer för valutapolitiken vid 0 flytande valutakurs,

normalt skall överordnat växelkursmålet,

0 prisstabilitetsmålet vara

den målkonflikt kan uppstå i extrema situationer som gör 0 som orimlig får lösas regeringen i detta fall denna prioritering genom att får föreskriva växelkursmålet skall överordnat. att vara

Utredaren erinrade i betänkandet att viktiga valutapolitiska om beslut under det kvartsseklet i sak fattats eller godkänts senaste av de formella besluten tagits riksbanks-

av regeringen även om av föreslagna ordningen skulle enligt utredaren fullmäktige. Den nu

innebära så länge Sverige inte är medlem i EMU, så skulle att Riksbankens ställning stärkas i både penningpolitiskt och valuta-

politiskt hänseende.

I särskilt yttrande Staffan Viotti, sakkunnig i utredningett av denne det förelåg risk för målkonflikt

gjorde bedömningen, att

en, mellan och valutapolitiken utredarens förslag

penningpolitiken om

Denna risk borde dock kunna minska vissa

genomfördes. genom

ändringar. Den föreslagna utformningen lagförslaget, som

av skulle bestämma tillämpningen valutage regeringen rätt att om av

anförde Viotti, regeringen möjlighet att utan lag-

systemet gav,

stiftning valutapolitiska beslut i strid mot prisstabiligenomdriva

DEMOKRATI PÅ REMISS

tetsmålet. Han ville därför inte regeringens skulle ha att ansvaret även för val av centralkurs och bandbredd vid fast växelkurs.

Remissen

Remisstiden kort; endast två månader. Utredningen remitteravar des till 38 instanser. Totalt kom 28 yttranden från

näringslivet,

förvaltningen, universiteten, juridiska instanser och arbetsmarkna-

dens Tio remissinstanser avstod från parter. att yttra sig. Förslagen avstyrktes helt eller delvis i 20 totalt 28 Flerav svar. talet yttranden relativt kortfattade. Ett mindre antal dock var var mycket omfattande, särskilt de från Riks-

riksbanksfullmäktige,

gäldskontoret och från Institutet för internationell ekonomi vid

Stockholms universitet.

Någon särskild sammanställning yttrandena gjordes inte

av av

Finansdepartementet.

Klara tillstyrkanden förekom blott i åtta yttranden från Han- delns utredningsinstitut, LO, Stockholms universitets

juridiska

fakultet, AMS, Hovrätten i Skåne-Blekinge, Kammarrätten i Göte-

borg, Överstyrelsen för civil beredskap och Finansinspektionen.

Kritiken fokuserades till frågan särskilja för om att ansvaret va-

lutapolitiken och penningpolitiken förslaget regering-

samt om att ens ansvar skulle innefatta inte blott valet

av "växelkursregim" utan

även makten över centralkurs och bandbredd kursen fast när är liksom instruktionsmakt visavi Riksbanken vid kurs.

flytande

Många av de instanser avstyrkte förslagen helt eller delvis åbesom ropade Viottis särskilda yttrande.

Invändningarna kom från bankerna och näringslivets olika

or-

ganisationer men även från berörda statliga myndigheter och från

universiteten. Mest utförliga riksbanksfullmäktige, Riksgälds-

var kontoret Stockholms och Uppsala universitet. Dessa stödde samt Viottis uppfattning gick längre i sin kritik. Denna kritik

men avsåg

dock delvis även direktiven och vad fann

man vara motsägelsefullt i

utredarens analys.

DEMOKRATI PÅ REMISS

Effekter

Vindes utredning följdes utredning, sakkunnigkom-

av en ny en mitté. Resultatet finns redovisat i departementspromemoria en

underlag för vissa modifieringar i förhål-

Ds 1997:50, som gav lande till det utredningsförslaget. Den relativt starka

ursprungliga det ursprungliga förslaget torde ha Varit ett remissopinionen mot

motiven för tillsätta ny arbetsgrupp. av att en Ds 1997:50 remitterades bl.a. till riksbanksfullmäktige, som

tillstyrkte förslagen i deras modifierade utformning.

nya,

Slutlig ställning i frågan efter Lagrådets granskning, i pro-

togs 1997/98:40 Riksbankens ställning. I denna föreslogs att

position

Riksbankens ställning skulle stärkas och denna skulle ansvara att

för mål upprätthålla fast

penningpolitiken vars angavs vara att pen-

Ansvaret för övergripande valutapolitiska frågor skulle ningvärde.

föras till regeringen från Riksbanken. Bestämmelser däremot över

valutapolitiken skulle i lag valutapolitik. Det

om tas en ny om skulle ankomma regeringen bestämma för kronans att system värde i förhållande till andra valutor växelkurssys-tem. Riksban-

ken verkställande skulle avgöra frågan centralkurs som organ om

och bandbredd i fast växelkurssystem och den praktiska tillämp-

valutapolitik i med flytande kurs.

ningen av ett system

I de två frågorna innebar regeringens ställningstagande

senare avvikelse från Vindes ursprungliga förslag. I praktiken hade reen

missopinionen fått genomslag i central fråga. Detta framgick av

en

där utredningarna och remissyttrandena redovisas propositionen,

alltför tydligt framhäva skillnaden mellan korrekt, men utan att

regeringspositionen i direktiven och i propositionen.

föreslogs vidare rätt för Riksbanken att initiera

I propositionen förändringar växelkursregim vända sig till regeringen.

av genom att fick lagstadgad skyldighet samråda med Därigenom regeringen att Riksbanken inför Övergripande valutapolitiska beslut. Här framgår

inte något klart samband med remissopinionen. I konstitutionsutskottets betänkande 1997/ 98:KU15 tillstyrk-

i huvudsak propositionens förslag. Av de sju motioner som tes

väcktes i riksdagen med anledning propositionen anknöt endast

av

direkt till utredningen valutapolitiken. Det gällde i båda

två om

DEMOKRATI PÅ REMISS

fallen yrkanden generellt avslag 1997/ 98zK4 och

om s

- 1997/98:K5 mp.

Trots modifikationerna i förslagen i propositionen i för-

sett hållande till Vindes ursprungliga kan

utredningsförslag propositio-

sägas i huvudsak ha lett fram till den avsedda

nen omläggningen i

enlighet med direktiven till Vindes utredning och till hans

förslag.

Sedan konstitutionsutskottet efter ha hört finansutskottet

att till-

styrkt förslagen, beslöt riksdagen i enlighet med regeringens förslag. Inga remissyttranden åberopades i riksdagsmotionerna. De i

riksdagen väckta motionerna föranledde inte någon ändring

i rege-

ringens förslag.

DEMOKRATI PÅ REMISS

Remissvaren en översikt

- Tablå 5.3. Ansvaret för valutapolitiken Översikt över

remissvaren

Svarsambition uttryckt som

inget yttrande 10

a

b yttrande för avslag eller

tillstyrkande 1

yttrande med motiveringar 24

c

d med utförlig motivering 0 e med mycket utförlig

Drygt fjärdedel remissinstanserna 10 38 svarade inte.

en av - av - Av de 8 sida. Om räknar ihop de inte

28 svaren var en man som svarade alls och de svarade mycket kortfattat det nära

som var

% remissinstanserna valde inte fördjupa sig. Frågan 50 av som att inställer sig då urvalet instanser kanske hade kunnat göras

om av bättre utvidgningar till fler instanser med adekvat kompe-

genom

olika forskningsinstitut. Vidare kan ställa frågan om

tens t.eX. man längre remisstid kunnat bättre resultat.

ge

Men hänsyn till de hårt styrande direktiven och det komplice-

rade uppdraget tycks remissbehandlingen led i beslutsproces-

som

ha fungerat väl. I det närmaste samtliga krav i vår checklista sen

DEMOKRATI PÅ REMISS

har getts relevans i remissvaren. Särskilt tydligt den

framgår att fördjupade analys av sammanhang och beroenden framlagts i

som de omfattande remissvaren har bidragit till både och mer om- ny-

tänkande och avvägningar i propositionen. Därmed nya uppnåddes även större enighet kring de slutliga ställningstagandena.

Sammanfattningsvis visar genomgången remissvaren och den av

följande berednings- och beslutsprocessen remissyttrandena

att genom de många samstämmiga kritiska till

inslagen bidragit att

klargöra konsekvenserna utredningsförslaget, informerat av genom

avslag och tillstyrkanden, klargjort för det politiskt ramen möjliga

och slutligen också tillfört synpunkter och

nya perspektiv. Proces-

har bidragit till klarlägga politiska positioner

sen att och särintressen, att massmedia hjälp med den kritiska granskningen och ge att sprida information och kring betänkandet. om RRV anförde i sitt remissvar verket vid genomgången att av betänkandet bedömt de frågor behandlades inte inom att som låg ramen för RRVzs ansvarsområde. Verket valde därför utifrån sina

utgångspunkter att inte kommentera utredningens förslag.

Statskontoret kortfattat remissvar sida, i vilket avgav ett en

myndigheten i huvudsak anslöt sig till utredningens Man

förslag. ansåg att den föreslagna ansvarsfördelningen mellan regeringen och

Riksbanken med de givna förutsättningarna i huvudsak väl var avvägd. Statskontoret anförde viss tveksamhet mot förslaget att regeringen skulle kunna Riksbanken riktlinjer under växel-

ge rörlig

kurs. Till Statskontorets yttrande fogat

var en skiljaktig mening

från myndighetens chefsekonom, vilket hade till

fogats yttrandet

som bilaga två sidor.

DEMOKRATI PÅ REMISS

Fallstudie 4: Lokal demokrati i utveckling SOU 1993:90

Utredningens uppdrag och direktiv

Regeringen bemyndigade den 13 februari 1992 chefen för det dåvarande Civildepartementet att tillsätta kommitté med uppgift att

en överväga olika åtgärder för att stärka den lokala demokratin.

Som ordförande i kommittén förordnades kommunalrådet Sven Lindgren och ledamöter kommunalrådet Erik Abel Ejderum,

som

kommunalrådet Axel Gisslén, riksdagsledamoten Stig Grauers,

landstingsfullmäktigeledamoten Ulla-Britt Hagström, dåvarande

kommunalrådet Gun-Britt Mårtensson, rektorn Magnus Persson, kanslichefen Gustav Rhenman, riksdagsledamoten Catarina Rön-

kommunalrådet Lars Gerhard Westberg och kommunalrådet nung,

Roland Åkesson.

Tre sakkunniga och knöts till utredningen. Ett

åtta experter antal delbetänkanden under 1992 och 1993. Slutbetänkandet

avgavs överlämnades till regeringen i oktober 1993. I kommitténs uppgift

ingick att fullfölja det arbete föregått 1991 års kommunallag-

som

stiftning och föreslå vissa förändringar i lagen. Vid behandling-

att

lagförslaget 1991 hade riksdagen uttalat sig för att fortsatt en av arbete borde komma till stånd i vissa frågor. Det gällde sambandet

mellan fastighetsinnehav och medlemskap i kommuner och landsting, sekretesslagen och kommunernas frihet att organisera sina nämnder de kommunala bolagen och offentlighetsprincipen.

samt Även frågan förtroendevaldas personliga borde enligt

om ansvar

riksdagens mening utredas ytterligare. Samtliga dessa frågor skulle utredningen. Direktiven

tas upp av

erinrade den snabba samhällsutvecklingen skapar förut-

om att nya sättningar för den kommunala verksamheten och det närmaste

att

skedet torde präglas bl.a. avreglering, marknadsorientering och

av internationalisering. I direktiven att utredarna skulle stude-

angavs

konsekvenserna alltför kraftig minskning antalet förtrora av en av endevalda. Vidare borde övervägas hur medborgarinflytandet skulle kunna öka samtidigt med ökad valfrihet och när kommunala verksamheter delas i s.k. utförar- och beställarroller. Även

upp

effekten ökad bolagisering borde ingå i bilden. Utredningen

av

DEMOKRATI PÅ REMISS

skulle lägga fram förslag till regler säkerställer insyn och konsom

troll samt även uppmärksamma internationaliseringens effekter.

I uppdraget att föreslå åtgärder för öka kommuninvånarnas att

inflytande borde ingå att:

0 se över reglerna för folkomröstning

undersöka villkoren för insyn i fullmäktige och nämnder 0 0 inventera möjligheterna till bättre kontakt med invånarna medelst enkäter och inrättande medborgarkontor av 0 överväga åtgärder för äldre och handikappade berörs att ge som av kommunal service inflytande över denna.

Kommittén skulle vidare studera de allmänna erfarenheterna av att

genomföra kommundelningar och eventuellt föreslå ändringar i regelverket.

Utredningens förslag

Lokaldemokratiutredningens slutbetänkande överlämnades i oktober 1993. Det hade föregåtts delbetänkanden och antal av sex ett rapporter beställda vetenskapliga institutioner, Statskontoret av och enskilda specialister. I slutbetänkandet närmare 500 sidor

lades följande författningsförslag fram:

0 Förslag till Lag ändring i kommunallagen

om Förslag till Lag ändring i sekretesslagen om

Förslag till kommunala självförvaltningsorgan

Lag om

Förslag till kommunala folkomröstningar

Lag om

Från olika principiella utgångspunkter förordade kommittén vissa åtgärder för stärka den lokala demokratin: att

0 ökat inslag av personval

0 förlängning av mandatperioden till 4 år

0 skilda valdagar för kommunala val och riksdagsval 0 möjlighet att lokalt besluta öppna nämndsammanträden om

0 inrättande självförvaltningsorgan med

av representanter för användarna i majoritet i ledningen

DEMOKRATI PÅ REMISS

initiativrätt för kommunmedlemmarna till lokala folkomröstningar 0

kvalitetssäkringar i fråga kommunal service.

0 om

Under olika kapitel i utredningen med anknytning till direktivens

anvisningar behandlades och ordning följande frågor:

i tur

EU och den kommunala självstyrelsen överväganden

den kommunala organisationen förslag 0

0 förändringar i nämndstrukturen överväganden

alternativa produktions- och driftsformer förslag 0

antalet förtroendeuppdrag och valdas representativi- 0

tet överväganden förändringar i politikerrollen överväganden kommuninvånares insyn och inflytande förslag-överväganden kommunala folkomröstningar förslag

kvalitetskontroll överväganden

kommundelningar överväganden

ekonomisk ersättning till förtroendevalda förslag tillsvidareval styrelser och nämnder förslag.

av

Till betänkandet hade fogats två reservationer ledamoten Rön-

av ning samt ett särskilt yttrande ledamöterna Gisslén, Mårtens-

av

Persson och Rönnung. Vidare finns särskilt yttrande son, ett av ledamoten Persson. Dessa gällde grundlagsskyddet för kommu-

kommunal folkomröstning samt utvecklingen mot mark-

nerna, nadsmodeller och bestållar- och utförarmodeller i kommunerna. Till den kritiska inställningen i den sistnämnda frågan anknöt

sena-

del remissinstanser och motioner. re en

Remissen

Betänkandet remitterades till 88 instanser. Remisstiden knappt

var

tre månader, julhelgen inräknad. Det 22 statliga myndighe-

var var ter, 30 kommuner, 5 landsting samt 15 organisationer representerande näringsliv, arbetsliv, pensionärer m.fl. svarade remis-

som

Avstod från möjligheten att yttra sig gjorde 16, 5 sen. varav var kommuner. Totalt korn fem spontana remissvar in, ett

varav

DEMOKRATI PÅ REMISS

från privatperson. Civildepartementet publicerade remis-

en en

sammanställning 300 sidor Ds 1993:90.

I huvudsak positiva till utredningens olika förslag 40-talet

var svar, i vilka det eller inga erinringar. Ett tiotal i hu-

angavs var vudsak negativa, bland dessa kommun och landsting.

en ett

Utredningens överväganden, rekommendationer och förslag

spände områden. Mot den bakgrunden inskränkte sig

över stora flertalet remissinstanser till påpekanden i några konkreta frågor. Svarsambitionen kan denna bakgrund enligt vår bedömning

mot betraktas relativt låg. Flertalet yttranden kortare än 4 si-

som var dor, och endast några längre än 5 sidor. Till de i huvudsak positiva instanserna hör bl.a. Statskontoret Svenska Kommunför-

samt

bundet och Landstingsförbundet. I fråga den kommunala självstyrelsen 37 positiva

om var svar eller lämnade frågan utan erinran, medan 13 tveksamma eller

var negativa. Statskontoret liksom kammarrätten i Sundsvall avstyrkte

förslaget stärkt grundlagsskydd för den kommunala självstyrel-

om

De anknöt i till ledamoten Rönnungs reservation. Ytsen. svaren

terligare 7 organisationer och 4 myndigheter uttryckte tveksamhet.

Inte någon kommun eller något landsting hörde till de tveksamma.

Lokaldemokratiutredningen hade i fråga den kommunala

om

revisionen avvisat Revisionsutredningens förslag att inga lekman-

narevisorer skulle revidera kommunala bolag. I stället föreslog

att revisorernas ställning och arbetsförhållanden skulle man nu ses

över. I 22 yttranden accepterades detta förslag. Positiva 8 stat-

var

liga myndigheter och 16 kommuner och landsting. Men invänd-

ningar gjordes från Stockholms kommun, Malmöhus läns landsting, Konkurrensverket, Statskontoret, Kammarkollegiet, Länsstyrelsen i Kronobergs län, Industriförbundet och Socialstyrelsen. Dessa ansåg även auktoriserade revisorer skulle ingå bl.a. med

att

hänvisning till EU-regler. Beträffande kommitténs synpunkter organisations- och

nya verksamhetsformer uttalade 16 instanser över utnyttjande

oro av oseriösa entreprenörer inom vårdsektorn. De kritiserade de bris-

tande möjligheterna till insyn och påverkan i beslutsprocessen

inom de beställar- och utförarorganisationer vissa kommuner

som

DEMOKRATI PÅ REMISS

infört eller planerade införa, liksom inom de områden förts

som över till privat regi TCO, Länsstyrelsen i Malmöhus län, Handi-

kappförbunden, Kooperativa Institutet m.fl.. I dessa ställningsta-

ganden hänvisades i remissvaren till ledamoten Perssons särskilda

yttrande. Utredningens förslag möjlighet till offentliga sammanträ-

om den i kommunernas och landstingens nämnder möttes kritiska

av invändningar från 15 kommuner och från Uppsala universitets juridiska fakultet. Även förslaget till regler för kommunala folk-

nya omröstningar väckte tveksamhet hos 15 remissinstanser. Kammar-

rätten i Sundsvall, Länsstyrelsen i Kronobergs län, Kammarkollegi- PRO 9 kommuner och två landsting avstyrkte förslaget.

et, samt De ansåg att de hittillsvarande reglerna och möjligheterna till-

var

räckliga.

Kommittén föreslog att kommunallagen skulle ändras så att nämnder i kommuner och landsting skulle väljas tills vidare och inte för period. tiotal yttranden uttrycktes tveksamhet eller

en I ett avstyrktes förslaget helt. Bland de tveksamma JO och Svenska

Var Kommunförbundet 8 kommuner och landsting. Kommun-

samt förbundet ansåg valet mellan alternativen borde avgöras

att av

kommunfullmäktige i respektive kommun.

Det kan inte någon samlad och samstämmig kritik

sägas att

med avslagsyrkanden finns någon punkt i remissomgången.

Remisstidens längd kommenterades fyra kommuner och ett

av landsting. Dessa remissinstanser anförde att remisstiden alltför

var kort för att de skulle kunna ett genomarbetat och utförligt

avge

och kommun avstod att yttra sig med hänvisning till remissvar en stiden.

Effekter

Regeringen överlämnade proposition 1993/941188 Lokal Demokrati

till riksdagen i 1994. Propositionen innehöll förslag till följande

mars

lagtexter granskade av lagrådet:

DEMOKRATI PÅ REMISS

Förslag till Lag ändring i kommunallagen

0 om

I denna till lösning även de frågor kommunal självför-

tas upp om

valtning för vilka utredningen utarbetat särskilt lagförslag

0 Förslag till Lag kommunala folkomröstningar

om

Förslag till Lag ändringar i skollagen

0 om

0 Förslag till Lag ändring ändring i lagen sekretess

om om

I propositionen kommenterades kommitténs olika överväganden och rekommendationer beträffande den kommunala verksamheten och den lokala demokratin med hänsyn till pågående utveckling i

samhället. För respektive förslag redovisades remissyttrandena

tydligt både de stödde förslaget och de tveksamma

- som som var eller negativa. Men i många frågor lades inte några förslag fram i

propositionen. Kommitténs förslag vidgat grundlagsskydd för den kom-

om

munala självstyrelsen avskrevs i avvaktan ytterligare utredning.

Detta skulle kunna tolkas att remissvaren påverkat ställnings-

som tagandet. Fortsatta utredningar aviserades också vad gäller förslaget att göra det möjligt att utlysa nyval i samband med kommun-

delningar liksom beträffande förändringar i reglerna för kommunal

revision. I det fallet kan remissutfallet ha haft viss betydelse.

senare

Regeringen tog inte ställning till frågan ersättning för förlorade

om förmåner för förtroendevalda och önskade för tillfället inte ändra dessa bestämmelser i kommunallagen.

Vidare önskade regeringen fortsätta över den kommunala

att se

revisionen tänkbar remisseffekt. Kommitténs behandling frä-

av

kommunal uppdragsverksamhet och det kommunala medgan om lemskapet föranledde inte heller några förslag till omedelbara beslut. Bl.a. med "hänsyn till remissutfallet önskade regeringen be-

reda frågan ytterligare. Detsamma gällde frågan sekretessen i

om

fri kommunal nämndorganisation. Regeringen följde utredningens förslag i fråga om entreprena-

der i kommunal verksamhet dock avvisades tanken

- en generalklausul insyn och kontroll omfattande privatägda företag.

om Vad gällde återkallande förtroendeuppdrag i nämnd under

av man-

datperioden föreslog regeringen att fullmäktige skulle ha rätt till

DEMOKRATI PÅ REMISS

detta, när den politiska majoriteten inte längre densamma i

var

nämnden i fullmäktige. Utredningen hade föreslagit "tills-

som

vidareval tänkbar remisseffekt. Regeringens förslag kommunala folkomröstningar överens-

om stämde med utredningens, med det undantaget att gränsen

men 10 °/o de röstberättigade för initiativeffekt sänktes till 5 °/o

av

tänkbar remisspåverkan. Propositionen följde också kommitténs förslag vad gällde of-

fentliga nämndsammanträden och jäv vid dubbla i

engagemang nämnd och kommunalt företag.

I fråga personalföreträdares närvarorätt i nämnder avvek

om regeringens förslag från utredningens. Närvarorätten skulle bibehållas i nämnder med underställd personal, bara i ärenden

egen men som inte avsåg beställning.

Utredningens förslag särskild lag självförvaltningsorgan

om om

användarstyrda hade endast delvis och tillgodosågs

accepterats genom bestämmelser i kommunallagen. Det skulle krävas att

nya nyttjarna i majoritet bland dem företräder tänk-

var som organet

bar remisspåverkan. I överensstämmelse med utredningens

syn

och grundval förslag från särskild arbetsgrupp Ds C

av en 1993:16 togs en ny grundregel in i kommunallagen kommu-

om

rätt att ta ut avgifter för tjänster och nyttigheter under förnernas

utsättning att självkostnadsprincipen tillåmpades.

Regeringen lade vidare fram förslag regler innebörden

om av att

sekretess skulle gälla vid kommunal upphandling såväl för samma interna för anbud. Även det förslaget följde utred-

som externa

ningen. Med anledning propositionen väcktes fyra motioner

av 1993/94:K57 från vänsterpartiet, l993/94zK58 och 1993/94:K6O båda från socialdemokraterna l993/94zK59 från centerpartiet.

samt Motionerna K57 och K6O anknöt i sin kritik regeringens förslag

av till synpunkter förts fram remissinstanserna. Men inte i

som av någon motion åberopades eller hänvisades till remissvaren.

I konstitutionsutskottets betänkande 1993/94 KU 40 till-

styrktes genomgående regeringens förslag med viss ändrad

utformning några lagrum. I betänkandet behandlade utskottet

av

DEMOKRATI PÅ REMISS

antal motioner väckta under allmänna motionstiden. Med även ett

anledning härav föreslog utskottet att riksdagen till regeringen

skulle till känna behovet samlad uppföljning och utvärde-

ge av en ring de reformer och omfattande förändringar hade skett

av som inom den kommunala verksamheten. Liksom i propositionen

redovisades i många fall remissinstansernas hållning i olika frågor i betänkandet. Sålunda återspeglades i viss utsträckning den

många punkter splittrade remissopinionen. En del dess stånd-

av

punkter uttrycktes även, dock utan att direkt åberopande i

vara en del motioner.

De motioner inte ledde till tillkännagivanden avslogs och

som

riksdagen beslöt i enlighet med utskottets förslag.

DEMOKRATI PÅ REMISS

Remissvaren en översikt

-

Tabell 5.4. Lokal demokrati i utveckling översikt över

remissvaren

Svarsambition uttryckt som a inget yttrande 16 b bara avslag eller tillstyrkande utan 34

motiveringar c yttrande med motiveringar 23 d yttrande med utförliga motiveringar 10 e yttrande med mycket utförliga

var betydande antal remissvar uttryckte "avslag till viss del.

Men re-

missopinionen var splittrad. Om invändningarna kring delförslag

hade fokuserats kring förslag skulle de utgjort betydan-

samma en de opinion, skulle kunnat inför regeringens och

som väga tyngre

riksdagens ställningstaganden. Nu de i stället spridda

senare var över ett mycket stort antal frågor. Svaren belyste konsekvenserna

förslagen, informerade avvikande meningar och kunde därav om

för enligt vår bedömning bredda regeringens beslutsunderlag

utöver vad utredningen tillhandahållit. Den tillförde också i viss

ut-

sträckning synpunkter och perspektiv. När det gäller övriga

nya

DEMOKRATI PÅ REMISS

punkter bör frågetecken sättas för utredningens kvalitet

ett om egentligen granskats alls. Flera kommentarer berör bara

ges men några de många frågor behandlades utredningen.

av som av

Både motståndet från kommunerna och från olika intresse-

utredningens överväganden och förslag tycks ha varit

grupper mot obetydligt. Därför är det tveksamt det med någon säkerhet går

om

finna direkta samband mellan kritiska synpunkter i remissyttatt

randena och de förslag i propositionen avvek från utredning-

som

ursprungliga förslag. Detta trots att remissopinion åberopades

ens i propositionen vid inte mindre än sjutton tillfällen.

RRV fick aldrig betänkandet remiss. Statskontorets remissyttrande 6 sidor främst inriktat

var

frågeställningar nationellt intresse rörde relationen stat-

av som kommun. Statskontoret framförde inte någen kritik mot utredningens metoder eller kvalitet.

Fallstudie I medborgarnas tjänst SOU 1997:57

Utredningens uppdrag och direktiv

Den förvaltningspolitiska kommissionen tillsattes den 21 juni 1995 för göra analys nuvarande former för organisation

att en av om och styrning statlig förvaltning och verksamhet är ändamålsenli-

av

i förhållande till de uppgifter och mål fastlagts regering

ga som av

och riksdag. Utredningen förutsattes vidare lämna synpunkter och förslag hur det långsiktiga arbetet med strukturförändring-

om

i den statliga förvaltningen borde bedrivas i framtiden. ar

Till ordförande i kommissionen förordnades den 24 augusti

Sten Wickbom, tidigare justitieminister och landshövding. Som

ledamöter förordnades professorn Barbro Anell, generaldirektö-

Britt-Marie Bystedt, professorn Bengt Jacobsson, professorn

ren Lena Marcusson, generaldirektören Lennart Nilsson, fil. dr Svante Nycander, professorn Rune Premfors och dåvarande docenten Kerstin Sahlin-Andersson.

DEMOKRATI PÅ REMISS

Slutbetänkandet överlämnades i 1997. Till detta fogat

mars var

22 underlagsrapporter. Av dessa rapporter 11 publicerade; övri-

var

11 förvaras opublicerade i kommissionen arkiv. ga

I direktiven pekades behovet samlad utvärdering

av en mer

och analys de olika krav dagens och morgondagens

av som sam-

hälle ställer statsförvaltningen. Sättet organisera den statliga

att verksamheten kunde enligt direktiven behöva ifrågasättas

i grunden.

I direktiven erinrades hur olika krav förvaltnings-

även om

myndigheterna under år medfört rad organisations- och

senare en strukturförändringar, bl.a. införandet mål- och resultatstyrning

av

långtgående delegering till myndigheterna. Det påpekades

samt en

också hur den ökade internationaliseringen och EU-integrationen

delvis ändrat villkoren för förvaltningens arbete, organisation och samverkan med regeringen.

Utgångspunkten för kommissionens arbete skulle de

vara grundläggande kraven demokratisk styrning, insyn och kontroll, rättssäkerhet, effektivitet, och tillgänglighet måste ställas

som

och tillgodoses den statliga förvaltningen. Direktiven relativt

av var

utförliga i beskrivningen det förutsätta utredningsarbetet och

av avslutades med uttrycka förväntan rekommendationer eller

att om

förslag till riktlinjer i olika förvaltningspolitiska frågor i den

ut-

sträckning kommissionen finner lämpligt.

som

Utredningens förslag

I kommissionens huvudbetänkande sammanfattades i huvudsak

synpunkter framförts i de 22 underlagsrapporterna. Det fanns

som varken några reservationer eller några särskilda yttranden.

Kommissionens bedömning att de förvaltningspolitiska

var problemen skulle komma att bli alltmer centrala. Det gällde därför

att förebygga att den statliga förvaltningens ofrånkomliga specialisering, decentralisering och heterogenitet skulle leda till brist

inre sammanhang i verksamhet. En förvalt-

statens gemensam ningskultur och etik borde eftersträvas så långt detta är möjligt.

DEMOKRATI PÅ REMISS

Förvaltningen måste också öppen för behovet

vara av att samverka med olika aktörer i alla led inom landet och i den internatio-

nella miljön.

Kommissionen förordade inte uniform organisering

någon mer

förvaltningen variation och flexibilitet värden. Statlig av - ses som affärsverksamhet sågs inte motiverad områden där allmän-

som intresset bäst tjänades fri etableringsrätt och konkurrens.

av

Myndighetsformen borde självklar för större delen det

vara av statliga åtagandet. Det borde även övervägas inte det offenlig-

om

rättsliga regelsystemet skulle kunna utvidgas till att delvis omfatta vissa med förvaltningsuppgifter inte är myndigheter.

organ som Vidare ansåg kommissionen att förvaltningsmyndigheternas möj-

ligheter ingå avtal och bilda bolag borde klarläggas tydligare.

att

Kommissionen rekommenderade samlat över

ett mer grepp

statens transfereringssystem för bidrag till hushållen. Den enligt kommissionen framgångsrika resultatstyrningen myndigheterna,

av

dock inte tillräckligt flexibel för att tillgodose hänsynen till de

var stora skillnaderna i fråga karaktär och förutsättningar för de

om

många myndigheterna med olika uppgifter.

Vidare ansåg kommissionen riksdagens kontroll förvalt-

att av ningens verksamhet behövde stärkas inrättande obe

genom av ett

roende revisionsorgan med riksdagen huvudman.

som

Generell rätt att överklaga förvaltningsbeslut borde enligt kommissionen huvudregeln. I fråga ledningsorganisatio-

vara om

i förvaltningsmyndigheterna föreslogs att lekmannastyrelser

nen med delat och därmed oklart skulle avskaffas och ersättas

ansvar

med rådgivande När det gällde utnämning chefer ansåg

organ. av kommissionen det arbete redan påbörjats med lång-

att som mer siktig chefsutveckling borde intensifieras i kombination med ökad

öppenhet i rekryteringen. Regeringen borde också enligt kommissionen återta utnämningsmakten i fråga avdelningschefer vid de

om

statliga myndigheterna. Regeringskansliets ledning förvaltningspolitiken borde vidare

av integreras i organisatorisk funktion, kommissionen lade

en men inte fram något närmare förslag hur detta skulle ske. Inom de-

om

borde finnas hög tjänsteman med erfarenhet partementen en av att

DEMOKRATI PÅ REMISS

arbeta nära departementsledningen för att säkerställa kontinuite-

ten.

särskild reglering den offentliga tjänsten vid sidan

En ny av av den för tjänsteansvaret, borde enligt utredarna övervägas. Regeringen borde även ta ett fastare i frågor rörande utbildningen

grepp

för de statligt anställda. Därför föreslogs bl.a. förvaltnings-

att en akademi skulle inrättas.

Remissen

Utredningen blev föremål för mycket omfattande och bred

en remissbehandling i fyra månader under perioden juni till oktober 1997. Bland de 144 remissinstanserna återfinns såväl små

stora som

förvaltningsmyndigheter, universitet och högskolor, näringslivets och arbetstagarnas organisationer samt länsstyrelser och kommu-

ner.

Vår genomgång visar att flertalet remissinstanser

svarat, men relativt kortfattat och med utgångspunkt från kompe-

det egna tensområdet. Kritiska ställningstaganden i huvudsak begränsa-

var

de till frågorna verksstyrelsernas sammansättning och

om rege-

ringens utnämningspraxis.

Från detta mönster avviker 17 remissinstanser yttranden

vars innehöll såväl utförligare kommentarer och analyser kritik.

som Det från Statskontoret, RRV, Socialstyrelsen, Riks-

var svaren

skatteverket, Rikspolisstyrelsen, Kustbevakningen Central, RFV, Post- och Telestyrelsen, Kammarkollegiet, Högskolan i Växjö, Högskoleverket, Skogsstyrelsen, Naturvårdsverket och Riksdagens

revisorer.

Yttrandena från Statskontoret och RRV tog också generella

upp frågor, t.ex. frågan kommittévåsendets sätt att fungera. Viss

om kvalitetskritik fanns i yttranden från högskolan i Örebro, universiteten i Göteborg och Umeå samt Riksdagens revisorer. Högsko-

lan i Örebro påpekade kommissionen inte lyckats tydliggöra

att

vad skulle känneteckna sammanhängande förvaltningspoli-

som en tik och hur olika krav förvaltningen skulle tillgodoses och balanseras. Göteborgs universitet menade att hela analysen i utredningen haltade eftersom konsekvenserna i den kommunala sektorn

DEMOKRATI PÅ REMISS

inte hade beaktats. Umeå universitet fann kommissionens övervä-

ganden "relativt traditionella och intetsägande samt ifrågasatte

varför inte samlad förvaltningspolitik även borde omfatta lands-

en ting och kommuner. Riksdagens revisorer fann kommissionens slutsatser och oprecisa och beklagade att den inte tagit

vaga upp frågan tillsyn och kontroll kommunala eller länsstyrel-

om av organ

roll. Kommissionen hade inte använt sig den möjlighet sernas av

direktiven gett att diskutera alternativa utvecklingslinjer för som

förvaltningen. Dessa kritiska bedömningar togs inte i propositionen. En

upp anledning till detta skulle kunna att såväl proposition ut-

vara som

redningsbetänkande innehöll föga konkreta förslag.

av

Det är värt observera att bland remissvaren med låg svarsambition återfinns från Radio-TV-verket Kulturrådet, uni-

svaren t.ex.

, versiteten i Stockholm och i Lund, länsstyrelserna och Svenska Kommunförbundet från TCO, SACO, LO och SAF.

samt

Det är uppenbart att kapacitet och möjlighet torde ha funnits

hos flera dessa instanser i djupare in i frågorna.

av att svaren Detta då många dem har principiellt intresse och spänner

av stort över många fält. Intresset från arbetsmarknadens för hur

parter landet och förvaltas förefaller ringa.

styrs

En bidragande orsak till detta kan det faktum betänkan-

vara att det i enlighet med givna direktiv huvudsakligen hamnade i allmänna

normativa bedömningar olika utvecklingsvägar och i rekom-

av mendationer förutsätter kompletterande utredningar innan

som konkreta förslag kan Där rekommendationerna

presenteras. sett ut

färdiga förslag har de också resulterat i konkreta avstyrkanden som

respektive tillstyrkanden. Mot kommissionens analyser, verklighetsbild och principiella bedömningar önskvärd utveckling invändningarna mycket

av var

och skedde i anslutning till allmänt positiv inställning till

att en

utredningen tillkännagavs. Huvudsakligen från några universitet har besvikelse uttryckts över otillräcklig problematisering. Den

påpekade bristen att den kommunala förvaltningen och dess relation till den statliga förbigåtts kommer inte från Svenska Kom-

DEMOKRATI PÅ REMISS

munförbundet eller Landstingsförbundet, utan från Göteborgs

universitet.

Effekter

I regeringens proposition 1997/98:136 om förvaltningspolitiken

behandlades riktlinjerna för regeringens fortsatta arbete med m.m.

utveckla den statliga förvaltningen. Det bör enligt vår mening

att

understrykas att propositionen innehåller rad redovisningar och

en

bedömningar inte leder fram till förslag till riksdagen. Liksom

som hos flertalet remissinstanser ansluter sig dessa bedömningar i huvudsak och i sin grundsyn till kommissionens framställning, dock

med rad nyanseringar och tillägg. Vissa förslagen exempel-

en av vis det förvaltningsakademi behandlades över huvud taget

om en inte. Vidare behandlas i propositionen rad förslag i vid

en som me-

r berör förvaltningspolitiken inte den

ning men som tagits upp av

förvaltningspolitiska kommissionen. Sammanfattningsvis kan följande propositionens

sägas om

ställningstaganden till utredningens förslag:

När det gäller rad övergripande och principiella frågor ut-

en mer

talar sig regeringen endast med instämmande i och kompletteringar

till kommissionens bedömningar utan att ta ställning till fortsatta

åtgärder.

I huvudsak överensstämmer regeringsförslagen med kommissio-

rekommendationer. Härvid remissbilden i korthet

nens anges un-

der varje punkt. Med stöd i remisserna aviseras inrättandet

av en

särskild myndighet för kvalitetsutveckling och kompetensför-

ny

sörjning inom förvaltningen.

Viss utredning aviseras det rättsliga ansvaret för offentligan-

om ställda. Den avses dock begränsad i förhållande till kommissionens tankar dock stötts remissinstanserna.

som av

I enlighet med förslag kommissionen stött remisserna avise-

av av

översyn kommittéväsendet.

ras av

Endast delvis i överensstämmelse med kommissionens förslag vill

regeringen bibehålla valfrihet mellan olika varianter verksstyrel-

av

DEMOKRATI PÅ REMISS

Kommissionen hade föreslagit avskaffande lekmannaser. av styrelser med begränsat ansvar men mött många invändningar bland remissinstanserna.

Regeringens chefsutnämningar renodlas att i huvudsak endast

avse

myndigheternas chefer. Denna avvikelse från kommissionens för-

slag tillmötesgår stark remissopinion.

en

I relativt fall lades några konkreta förslag fram. De förslag

som förs vidare från utredningen till propositionen är också sådana

som

egentligen inte hade ifrågasatts remissinstanserna. I propositio-

av

är remissvaren relativt kortfattat refererade. Det gäller även i nen de två fall där omfattande remissopinion kom-

en gått emot

missionens förslag. På dessa punkter lekmannastyrelser ut-

resp. nämningar i verken modifierade regeringen kommissionens för-

slag allt att döma med hänsyn till remissopinionen. En separat

av

remissammanställning fram Finansdepartementet.

togs av

Vid riksdagens behandling propositionen förelåg 13 motio-

av

vilka endast tydligt återspeglade yrkande från

ner, av en ett en re-

missinstans. Det gällde lokalisering till Örebro den myndighet

av

kommissionen föreslagit för kvalitetsutveckling och kompe-

som

tensförsörjning inom statsförvaltningen 1997/98:K 38.

I konstitutionsutskottets betänkande behandlades

även regeringens skrivelse 1997/982103 med 1998 års kommittéberättelse och Riksdagens revisorers förslag 97/98: kommittéväsen-

RR3 om det samt 97/98:RR7 resultatstyrning statlig verksamhet.

om av Många de 13 motioner väcktes med anledning proposi-

av som av tionen behandlade i olika delar problem inom hela detta intresseområde.

Utskottet föreslog med anledning motioner och

av v att

medborgarsynpunkter inklusive klagomål verksamheten borde tillmätas betydelse vid utvärdering statliga myndigheter. I

stor av

övriga motioner alla avslogs berördes vissa principiella

- som frågor aktualiserats i remissyttrandena och anknöt till sådana

som kommissionens överväganden och synpunkter inte utmynnat i

som

konkreta förslag. I flera fall föreslog motionerna tillkännagivanden

från riksdagen till stöd för kommissionen anvisad utveckling.

en av

DEMOKRATI PÅ REMISS

I andra motioner föreslogs tillkännagivanden med innebörden

att förhindra kommissionen aktualiserade inte direkt föreslag-

av men

åtgärder. Motionerna föranledde inte någon ändring förslagen na av

i propositionen, antogs riksdagen.

som av

Remissvaren en översikt

- Tabell 5.5. I medborgarnas tjänst Översikt över remissvaren

-

Svarsambition uttryckt som a inget yttrande 1 b bara avslag eller tillstyrkande 10 c yttrande med motiveringar 116 d yttrande med utförliga motiveringar 13 e yttrande med mycket utförliga motiveringar 4

Underremisser 2 Avstyrkanden i viss del 34 Avstyrkanden helt 3 Spontanyttranden 2

En slutsats remissvaren mycket litet i fråga "nya

är att gett om

synpunkter och perspektiv" och de lämnat regeringen full frihet

att att vidare med olika förslag i linje med kommissionens rekommendationer. Detta kanske följd bristande konkretion i

som av betänkandet. Regeringen å andra sidan mycket återhållsam med

var sådana förslag och sköt de flesta aktualiserade frågorna framtiden. Det kan finnas flera skäl till detta, inte närmare har

som

analyserat. Kanske det i tiden näraliggande riksdagsvalet

var ett

skäl, kanske höll enligt regeringens bedömning inte analys eller

DEMOKRATI PÅ REMISS

förslag i kommissionens slutbetänkande. Trots bristerna kunde

dock förvaltningspolitisk proposition tyda viss vilja att agera

en

det fanns föga underlag. Inte mindre än 3 utrymmet i trots att av

propositionen behandlade frågan SPAR-registret, endast i

om som

viss mån hänger med ett lands förvaltningspolitik.

samman

Med hänsyn till direktiven, till utredningens karaktär och den

förekomsten konkreta förslag, kan det naturligt sparsamma av vara

det redovisas "en allmän samstämmighet mellan betänkandet, att

remissinstanserna, regeringens proposition och riksdagens beslut. Endast beträffande förslagen utnämningsmakten och verkssty-

om relsernas sammansättning och roll förekom tydliga och klara skiljelinjer i fråga ställningstaganden mellan olika led i beslutsked-

om jan.

Om dessa i vissa fall speglar överensstämmelse i fråga åsik-

om

eller hänsynstaganden föranledda remissopinioner kan med

ter av säkerhet inte avgöras här. En sådan studie skulle kräva bl.a. ingående intervjuer med aktörerna. Den starka remissopinionen mot förslaget att regeringen skulle återta makten att utnämna avdelnings-

chefer vid de statliga myndigheterna korn just från myndigheternas

styrelser och/ eller verkscheferna, instanser i denna fråga också

som kan betraktas särintressen. Valet remissinstanser i

som av remisskrivelsens förteckning över remissinstanser prioriterar gene-

rellt styrelser och topporganisationer vilket ibland kan påverka

sett

bilden. Regeringen påverkades dock troligen i sina avvägningar av

den breda opinion gick emot kommissionens förslag i fråga

som

lekmannastyrelser och utökad utnämningsmakt för regeringen

om

tillsätta vissa högre tjänster i de statliga myndigheterna. Endast att

i fråga dessa två punkter fanns det i propositionen genomslag

om

för remissopinionen.

Den dominerande negativa i remissvaren när det gällde

synen

kommissionens förslag att avveckla myndigheternas lekmannastyrelser och att utvidga regeringens utnärnningspraxis till högre

tjänster vid myndigheterna kan kanske förklaras de många

av

verksledningarnas inflytande över remisserna. Trots det

stora antalet remissinstanser det ganska stödde kommissionens

var som

förslag i dessa frågor. När det gällde lekmannastyrelserna stöddes

DEMOKRATI PÅ REMISS

förslaget följande nio remissinstanser: Folkhälsoinstitutet,

av SMHI, Riksskatteverket, SPV, Riksarkivet, Riksantikvarieämbetet,

Skogsstyrelsen, Konsumentverket och Landstingsförbundet. Remissomgångens påverkan av opinionen i vidare bemärkelse

kan dock inte betydelselös. Den allmänt positiva inställ-

sägas vara ningen till betänkandets innehåll kom till uttryck avspeglades

som

även i propositionen. Riksdagsskrivningarna viss legitimation

gav

utredningens verklighetsbeskrivning och normativa grundsyn

förvaltningsproblemen.

Några remissinstanser rekommenderade betänkandet och

t.o.m. dess många bilagor läroboksmaterial för framtida tjänstemän

som inom den offentliga sektorn. Både i och facklitteratur har

press

fortsatt hänvisa till analyserna i de många man rapporterna som

remissförfarandetf blev kända genom

När granskar remissvaren utifrån vår kravlista blir det inga

tydliga utslag sig i fråga vidgad konsekvensanalys, till-

vare om att

föra synpunkter och perspektiv, plats för oberoende

nya att ge

synpunkter representerar allmänintresset, kvalitetsgranskning

som eller bidra till klarlägga politiska positioner och särintressen.

att att Den fråga som nu inställer sig är regeringens val remissin-

om av

adekvat eller det allt för slentrianmässigt. stanser var om trots var För det alternativet talar kanske den omständigheten

senare att ett tjugotal eller fler remissinstanserna små förvaltningsenheter

av var och inte kunde eller inte såg sig ha tid och personalresurser för

att ge svar av någon betydelse.

Remisstiden fyra månader. ambitiösa granskning-

var De mest

utöver Statskontorets och Riksrevisionsverkets korn från uniarna versitetshåll.

Statskontoret förde i sitt remissvar 41 sidor fram synpunkter och förslag i anslutning till betänkandet. Statskontoret

tog upp

behovet förnya och stimulera utredningsväsendet

av att som en särskild punkt och hänvisade därvid till Riksdagens revisorers

ge-

nomgång av problemen i kommittéväsendet. Myndigheten påpe-

4Se ESO:s från Rosenbadseminariet i juni 1998 kring Rege-

t.ex. rapport ringskansliet inför 2000-talet Ds 1998:27.

DEMOKRATI PÅ REMISS

kade med korta utredningstider blir beslutsunderlaget ibland

att

bristfälligt.

RRV:s remissyttrande 47 sidor innehöll sammanfattande

en

bedömning och detaljerad genomgång de olika kapitlen i be-

en av tänkandet. Sammanfattningsvis ansåg RRV att kommissionen tillfört värdefull kunskap, att slutbetänkandet många punkter

men

och byggde otillräckliga analyser inte minst i

var både vagt ekonomiskt hänseende. Även RRV uttryckte över sjunkande

oro

kvalitet i utredningsväsendet, försämrar regeringens

något som

beslutsunderlag. RRV föreslog därför bl.a. att utredningsväsendet

skulle bli föremål för översyn. Bland de aspekter RRV

en som ansåg därvid borde uppmärksammas att remissinstitutet vårdas.

var En fortsatt tillbakagång skulle enligt RRV innebära, i realiteten ett hot demokratin".

mot

Några slutsatser

Det tycks bland politiker, samhällsvetare och andra företrädare för allmänheten finnas etablerade uppfattningar hur remissinstitu-

om

är utformat och fungerar. Kritiken mot kommittéväsendet har tet

främst gällt utredningarnas kvalitet och utformningen uppdra-

av

Vi har inledningsvis visat det finns studier eller rapporter gen. att

beskriver och analyserar remissväsendet. Riksdagens revisorer som

har pekat brister i fråga fullödiga remissammanställningar.

om RRV och Statskontoret i sina remissvar över den förvalt-

anser ningspolitiska kommissionens slutbetänkande det finns

att problem med remissväsendet.

Mer omfattande genomgångar remissväsendet saknas,

av som redan tidigare pekat på. Trots endast gjort fem fallstudier har

att

funnit det möjligt dra vissa slutsatser, när dessa pekar åt

att

håll. samma

Redovisningen bygger de Översikter remissvaren

av som redovisats i tabellerna i de tidigare avsnitten i detta kapitel. Vi redovisar och kommenterar svarsambitionen och kvaliteten i remissva-

Avslutningsvis sammanställning remissvarens effek-

ren. ges en av

DEMOKRATI PÅ REMISS

regeringens förslag, motioner och riksdagens beslut

ter

utskottsbetänkanden.

Omfång och svarsambition

Det är svårt jämföra omfånget Vi har räknat faktiskt

att av svaren. antal sidor, vilket indikation ambitionsnivån. Några

ger en grov närmare analyser eller alternativa beräkningar och slutsatser kan knappast redovisas remissvar sida.

i ett en

Tabell 5.6 Ambitionsnivån i remissvaren

Kameraövervakning 2,3 1-15 10 16 22 B 0

Ansvaretför valutapolitiken 2,9 1-13 10 1 24 0 3

medborgarnas I tjänst 3,0 1-47 1 10 116 13 4

144 Anm. Totaltantalremissvarexkl.spontanyttrandenpáresp.betänkandeangesvid betänkandetTotalaantaletspontanaremissvarvarelva.

I genomsnitt är ett remissvar 3 sidor, omfånget varierar

ca men

mellan och 15 sidor, utom i fråga förvaltningspolitiska

en om kommissionens betänkande där några remissvar var mer än 40 si-

dor och förslagen diskriminering grund sexuell läggning

om av där remissvar 30 sidor. En relativt andel remissva-

ett var stor av

är mycket korta. Räknat för samtliga fem utgjordes närmare ren en femtedel 19 % mycket korta

av svar.

Ett generellt problem vid denna typ analyser är att det är

av svårt att bedöma ambitionsnivån ett mycket kort där

svar re-

DEMOKRATI PÅ REMISS

missinstansen inte har några invändningar eller ställer sig bakom utredningens förslag. Ett kortfattat kan resultatet

svar vara av ett

omfattande analysarbete. Det kan också avslöjande

ses som ett av

tagit mycket lätt uppgiften.

att man

Mycket långa motiveringar är sällsynta. De förekom endast i 21

327 remissvar, dvs. i drygt procent. I drygt hälften av sex av remissvaren förekom dock motiveringar. Även har mycket

om ett litet underlag är slutsatsen den att det är relativt sällsynt med fylli-

och analytiska remissvar. ga

Kvalitetskritik

I vilken utsträckning remissvaren innehåller kritik kvaliteten i

av ett betänkande redovisas i tabell 5.7.

Tabell 5.7. Kvalitetskritik i remissvaren

v

vakning 4 22 5

§6

. .

Ansvaret

144 Anm.Se5.1.

Kvalitetskritik underlag, analys och förslag fanns i närmare 10 %

av

remissvaren. Drygt 13 % innehöll alternativa förslag. av av svaren

Konsekvensanalyser var sällsynta.

Men det förekommer inte bara kritik bristande kvalitet. I

av några fall kritiseras utredarna för de alltför lydigt låtit sig

att styras

DEMOKRATI PÅ REMISS

de begränsningar angivits i direktiven. Däremot finns det av som ingen kritik utredningar frångått sina direktiv. Mera djup-

mot att gående och omfattande analyser är sällsynta förekom i yttran-

men den från universiteten, Riksbanken, Riksgäldskontoret, Arbetslivsinstitutet, Post- och Telestyrelsen och Naturvårdsverket och är

vanligast från de granskande myndigheterna Statskontoret

i svaren och RRV.

Statskontorets och RRV:s yttranden över "I medborgarnas tjänst är med sina 41 respektive 47 sidor mindre parallellutred-

ningar. Som verk med övergripande kompetens och för just

ansvar förvaltningspolitiken går deras insats utöver det normala remissyttrandet. Remissvar från RRV och Statskontoret ligger i vissa fall

nivå än övriga remissvar.

en annan

Vi kan konstatera det önskvärt med kritisk och

att vore mera konstruktiv analys och med alternativa förslag och beräkningar.

Effekter

Vi har i fallstudierna räknat remissvarens effekter i den fortsatta

berednings- och beslutsprocessen notera hur ofta

genom att re-

missvar åberopas dels i regeringens förslag till riksdagen, dels i

motionerna. Resultatet framgår tabell 5.8.

av

DEMOKRATI PÅ REMISS

Tabell 5.3. Remissvarens effekter

Kameraover-

vakning 11 3

valutapolitiken 5 0

I medborgarnas

tjänst 4 1

Remissvar åberopades i de fem propositionerna totalt 63 gånger, i genomsnitt 12,6 gånger i varje proposition. I regeringens förslag

mot diskriminering hänvisades det till remissvaren inte mindre än 26 gånger. I motioner är det sällsynt med direkta hänvisningar till remissvar. Den indirekta påverkan motionerna kan dock

vara

betydligt större än vad enkel räkning hänvisningar vid

en av ger

handen. Detta belyses i kapitel 7.

Remissvar kan redovisas helt korrekt i form uppgifter

av som

stöder regeringens förslag, eller åberopas felaktigt eller, når de är

kritiska, tigas ihjäl. Tendenser till missbruk i form fördomsfullt

av

eller opportunistiskt tillrättaläggande i valet remissinstanser el-

av ler redovisningar remissbilden har inte uppmärksammats och

av

har inte heller tagits ett problem i Riksdagsrevisorernas

upp som rapport kommittéväsendet. Finansdepartementets

om sammanställning remissvaren utredning kommunernas eko-

av en om nomi kritiserades dock våren 1999 professor Ernst Jonsson

av DN 10 maj 99 Institutet för kommunal ekonomi vid Stockholms universitet. Han ansåg kritiska yttranden förtigits och

att att svaren sammanräknats med politisk bias.

DEMOKRATI PÅ REMISS

Statssekreteraren i Finansdepartementet Sören Häggroth tillbakavisade kritiken och underströk i genmäle hur omfattande beett

redningen i övrigt varit och sin övertygelse att det fanns

om "mbred förankring bakom de aktuella förslagen oavsett hur man

räknar.

Oavgjort och ouppklarat så vill. Men episoden bekräf-

om man

reaktionen kan bli kraftig alltför tydligt tillrättalagd

tar att när en

bild i remissammanställningar och propositionstexter. Därför

ges är det allt döma undantag än regel att så sker. av att mer Vi har dock i vår genomgång remissvaren och regeringens av förslag i våra fem fallstudier inte funnit något missbruk. Däremot har i några fallstudierna funnit tendens att i propositionsav en utnyttja synpunkter framförts i remissvaren till texterna som profördel. Detta är dock lätt genomskåda och

positionsskrivarens att

brukar inte utlösa någon kritik.

Genom bredden och öppenheten under remissprocessen mins-

kar risken för sakfel och missförstånd. Att många yttranden är korta och begränsade i fråga kritisk analys har inte någon avgöom

rande betydelse. Endast i några yttranden tycks ambitionen i fråga analys och kvalitetsgranskning något högre. Men dessa

om vara

spelar viktig roll för helheten. Dessa fåtaliga yttranden färre än

en 10 °/o bero bl.a. betänkandenas karaktär. synes

Effekterna beslutsprocessen tycks i de

stort sett motsvara krav i regeringens riktlinjer för remissarbetet5 i de fem som anges fall analyserat närmare. Remissinstitutet brister i olisynes trots ka hänseenden ha fungerat här när det gäller för regeringen beatt

lysa effekterna utredningsförslag, bidra med kompletterande

av ett

synpunkter, spegla kritiska opinioner och inställningen till försla-

hos olika särintressen media underlag för kritisk gen samt ge

granskning. Men bristerna och svårigheterna har också belysts när det gäller bl.a. djupgående analyser utredningsmetoder och slut-

av

satser.

5Svara remiss hur och varför " PM Statsrådsberedningen 1993:3, rev. - 1998.

6 Remissvaren och

kvaliteten

I ESO-rapporten Kommittéerna och bofinken konstaterades sammanfattningsvis betydande kvalitetsbrister i tio tjugo slutbetänav kanden från och 1997. Kan smärre kvalitetsbrister i utred- 1996 ett

längre fram i beslutsprocessen motverkas eller

ningsbetänkande

kompenseras andra led i berednings- och beslutsproces-

genom att höjer kvaliteten sen omfattande remissförfarande får myndigheter och Genom ett

andra statliga möjlighet bredda regeringens beslutsun-

organ att derlag och kompetensen hos dem remissen genom som svarar

höja kvaliteten i underlag och förslag. Samtidigt är det ett problem

dessa myndigheter har dubbla roller; de har djup och att många av

ingående kunskap respektive sakområde kan intres-

om men vara och ha särintressen bevaka. senter att

Det är knappast uppgift för organisationssverige att ta ansvar

en

för kvalitetsgranskningen åt regering och riksdag.

heller kan det uppgift för motionsskrivare och tunt Inte vara en bemannade utskottskanslier i riksdagen kompensera för de att elementära kvalitetsbrister den tidigare ESO-studien pekat på. som Kvalitetsbrister i utredningsunderlaget måste rättas till under be-

i Regeringskansliet och remissbehandlingen har given redningen en uppgift här. Det obestridligen primär uppgift för RRV och

är en t.ex. Statskontoret ingående analyser och alternativa förslag att genom

höja kvaliteten i regeringens och riksdagens beslutsunderlag. För

reda i vilken utsträckning RRV och Statskontoret samt att ta andra särskilt berörda myndighet behandlar detta slag kvalitetsav aspekter i remissvaren har gått till väga följande sätt. har varit ESO-rapporten Kommittéema och

Utgångspunkten

Författarna Gunnarsson och Lemne lät två varandra

bofin/een. av

DEMOKRATIK PÅ REMISS

oberoende sakkunniga eller metodsakkunniga granska stratifie-

ett rat slumpmässigt urval 20 slutbetänkanden från 1996 och 1997. om

Granskningsinstruktionen upptog bl.a. följande punkter.

Allmän bedömning

Dokumentationen data och metoder - Slutsatser Kostnadseffektivitet Objektivitet Generella direktiv Sammanfattande bedömning och slutsatser

Granskarna yttrade sig skriftligt och bedömningarna kodades och

kontrollkodades efter följande skala se även Ds 1998:57:

-- mycket kritisk stora

brister

kritisk bra, Vissa brister

- mindre finns

0 neutral varken eller, finns både bra och dåligt + positiv i stort sett bra, men.. + + mycket positiv mycket bra, endast någon mindre

brist

Av granskarnas sammanfattande bedömningar framgick 10

att av 20 betänkanden endast tilldelades -- eller -. Endast betäntre

kanden fick genomgående positiva omdömen, nämligen

Offentlig djurs/eyddstillsyn SOU 1996:13, Ekobrottsfors/ening SOU

1996:84 och Ansvaret för valntapolitiken SOU 1997:10. Tio betänkanden fick genomgående kritiska omdömen. Vi har därför valt särskilt ingående granska remissvaren att från RRV, Statskontoret och närmast ansvarig fackmyndighet, för i att utröna vilken utsträckning bristerna påtalats i Remissvaren har svaren. granskats särskilt för följande betänkanden:

Reform och förändring: organisation och verksamhet vid universitet och högskolor efter 1993 års universitets- och högskolereform SOU 1996:21 Banverkets myndighetsroll SOU 1996:33 m.m.

Den kommunala självstyrelsen och grundlagen SOU

196:129

DEMOKRATI PÅ REMISS

Svenskhemmet Voksenåsens förvaltningsform SOU 1997:59 Totalförsvaret och frivilligorganisationerna; uppdrag, stöd och ersättning SOU 1997:70 Agenda i Sverige: fem år efter Rio resultat och framtid SOU 21 e 1997:105 Stöd i föräldraskapet SOU 1997:161

Bemötandet äldre trygghet, självbestämmande, värdighet

av 4 SOU 1997:170 Förbud diskriminering i arbetslivet grund sexuell läggmot av ning SOU 1997:175 10. Generella konstnärsstöd SOU 1997:184.

Av dessa ingår 9 de fallstudier nu genomfört en nr som en av kapitel 5. I tabell 6.1 visas i vilken utsträckning dessa betänkanden remitterats till RRV, Statskontoret och ansvarig sakmyndighet.

DEMOKRATIK PÅ REMISS

Tabell 6.1. Remissvarens omfång m.m.

Reformochförändring Högskoleverket5 RUT-93 VH g g p

kommunala

Den sjalvsty- Svenskakommunrelsenochgrundlagen förbundet6 Landstingsför-

Totalförsvaretoch Räddningsverket 3 frivilIigorganisationerna ÖCB 5 F..

Stödi föräldraskapet

AMS1 arbetslivetp.g.a.sexuell Arbetarsskyddsläggning styrelsen2 Arbetslivsinstitutet8 ILO-kommittén2

Anm.Siffrorinomparentesangersidantaletförresp.svar.Jaavserattbetänkandetbade remitteratsochatt remissvarskickatsin.Nejavserattdetinteremitteratstill instanseni frága.

Betänkandet Svens/ebemmet Vo/esenåsens

förvaltningsform remitte-

rades endast till just den berörda organisationen. Av övriga nio betänkanden remitterades åtta till RRV. Fem av RRVzs remissvar är ytterligt kortfattade och innehåller inte eller

någon analys ingå-

ende, alternativ analys. Statskontoret fick endast fyra dessa beav tänkanden remiss samtliga remissvar dock

- var längre än

DEMOKRATI PÅ REMISS

RRV:s. Sakmyndigheterna lämnade de längsta och mest ingående

remissvaren; endast i två fall så korta sida. som en Av detta kan tentativt dra följande slutsatser. Regeringen man RRV oftare än Statskontoret, vilket i

Regeringskansliet utnyttjar

med de uppgifter redovisat i kapitel

stort överensstämmer vilken RRV finns med i 74 °/o alla remisskrivelser och

enligt av

Statskontoret 61 °/o. RRV tycks dock ofta ha valt att lämna

korta närmare motiveringar.

svar utan bredare bild har även gått igenom yttrandena För att ge en de tio betänkanden fått eller två positiva omdömen i över som ett

den tidigare ESC-studien. Utredningen Ekobrottsforskningen

om

remissbehandlats. Utredningen livsmedelspriserna fick

har inte om inte någon remissomgång, den bifogades senare en annan utegen inom område. Av de åtta återstående remitterades

redning samma

till RRV. I fråga hade RRV inte några erinringar alls; i fyra om en

valutapolitiken i frågan låg utanför

fråga om angavs svaret att RRV:s verksamhetsområde. Endast de tio betänkandena remitterades till Statskonto-

fyra av

Endast i fråga betänkandet arbetstiden lämnades ett ret. om om kortfattat Statskontorets remissvar rörande valutapo-

mycket svar.

litiken kort, till yttrandet fanns fogat särskilt var mycket men ett verkets chefsekonom Richard Murray, stödde de

yttrande av som

den sakkunnige Staffan Viotti lämnat i sitt sär-

synpunkter som

skilda yttrande.

reda kritiken i ESO:s granskning avspeglas i För att ta om och Statskontorets remissvar har gått igenom dessa sär- RRV:s skilt. och RU T -93, Både RRV och Statskontoret

Reform förändring,

har lämnat relativt omfattande remissvar 3 4 sidor. I svaren resp. utredningens förslag och dessa stöds alter-

görs en genomgång av

avvisas någon motivering. Några egentliga alnativt utan närmare ternativ inte och inte heller de grundläggande ges man tar upp brister den tidigare ESC-rapporten påtalat. som Banverkets myndigbetsroll Betänkandet har inte remittemm. till Statskontoret. RRV:s remissvar är relativt omfattande rats - sex sidor och relativt kritiskt utredningens förslag. Den typ av mot

DEMOKRATIK PÅ REMISS

brister ESC-granskningen pekat förekommer

som i någon ut-

sträckning.

Den kommunala sjalvstyrelsen och grundlagen. RRV meddelar

kortfattat inte har något framföra i Statskontoatt man att frågan. rets remissvar sidor behandlar huvudsakligen

tre ställningsta-

ganden till de framlagda förslagen. Men verket efterlyser

också en helhetsbild ekonomi och självstyrelse för beslutet

av som underlag

något som saknas i betänkandet. -

Frivilligutredningens betänkande Total/försvaret oc/øfrivilligor-

ganisationerna har Varken remitterats till RRV eller Statskontoret.

Agenda 21 i Sverige -fem år Rio har remitterats både till

efter

RRV och Statskontoret. RRV:s är helt kort: Riksrevisionssvar verket lämnar inga synpunkter rubricerat betänkande". Även

Statskontoret är mycket kortfattat drygt sida". Dock svar en pe- -

kas förslagen i hög utsträckning inte och

att är underbyggda att

betänkandet "mförefaller mindre användbart oss som ett direkt beslutsunderlag för statsmakterna.

Stöd iföraldras/eapet. Statskontoret fick inte betänkandet remiss och RRV har helt kortfattat inte har svarat att man något att erinra mot de bedömningar och förslag lämnas i som rapporten. Helt kort kompletteras detta med påpekande behovet ett om av

uppföljning och utvärdering genomförda metoder i syfte nå

av att tillfredsställande effektivitet.

Bemötandet äldre. Detta är förmodligen det betänkande av som i ESO:s granskning fick den hårdaste kritiken efter i alla stort sett bedömningskriterier. RRVzs är mycket kort och stöder i svar stort sett de synpunkter sakkunnig lämnat i särskilt

som en ett yttrande.

Vidare påpekas de föreslagna åtgärderna innebär kostnadsökatt ningar, som är baserade mycket osäkra antaganden. RRV påpe-

kar vidare det saknas förslag till hur dessa

att utgiftsökningar skall

finansieras.

Förbud mot diskriminering i arbetslivet grund sexuell

på av lagg-

ning. Detta betänkande och dess behandling i det fortsatta bered-

ningsarbetet finns med i fallstudierna kapitel 5. Statskontoret

se

har inte fått betänkandet remiss; RRVzs remissvar kort är en sida. RRV har i huvudsak inte några invändningar, framhåller men

DEMOKRATI PÅ REMISS

avslutningsvis samordning bör kunna ske "båda administratiatt av

kansliresurser och juridisk kompetens".

va av Generella konstnärsstöd har remitterats tillsammans med betänkandet Arbete åt konstnärer. Både RRV och Statskontoret har lämlängre remissvar. RRVzs remissvar pekar allvarliga brister i nat betänkandets konsekvensanalys och sammanfattar att det är svårt

bedöma ändamålsenligheten i de konkreta förslag lagts.

att som Statskontoret har inte några större invändningar men ifrågasätter

det meningsfulla i splittra reformutrymmet i många nya

att upp stöd. Det kan diskuteras i vilken utsträckning det är möjligt dra att slutsatser från remissvaren dessa tio betänkanden. Bilden är också betydligt mörkare än den i våra fem fallstudier som gavs kap. 5. Det är därför viktigt erinra urvalen gjorts efter att om att helt olika principer. Fallstudierna bygger betänkanden i som olika avseenden är särskilt intressanta eftersom de behandlar frågor

skilda sätt har anknytning till ett demokratiperspektiv. I

som detta kapitel bygger i första hand det stratifierade, slumpmässiga urvalet från Gunnarsson och Lemnes tidigare 20 rapporter studie. Av de har här särskilt gått igenom remiss- 20 rapporterna i den studien fick kritik för bristansvaren de 10 rapporter som de kvalitet. I detta kapitel är syftet således i vilken utsträckatt se ning remissinstanserna de brister påtalats i den tidigatar upp som expertgranskningen. Av denna anledning går det inte att enkelt re jämföra resultaten i förra kapitlet och detta. Slutsatserna i det följande handlar således i vilken utsträckning remissvaren uppom märksammat de metodbrister de innem.m. som 10 rapporterna höll.

Sammanfattningsvis kan konstateras såväl negativ kon-

att som struktiv kritik saknas, när det gäller metoder och fakta. Remissinframför allt RRV, har i hög grad koncentrerat sina yttstanserna,

mycket kortfattat tillstyrka och eventuellt avstyrka

randen till att olika förslag. Alternativa analyser eller förslag saknas helt i dessa remissvar från RRV och Statskontoret. Remissvaren från ansvariga

fackmyndigheter är regel fylligare. Det är också tämligen van-

som

ligt från fackmyndigheterna innehåller påpekanden om

att svaren

DEMOKRATIK PÅ REMISS

felaktiga fakta Men vår slutsats blir tyvärr remissbehand-

m.m. att

lingen endast i ringa utsträckning fyller rollen kvalitetsgrans-

som kare.

7 Remisserna,

kvaliteten och

demokratin

Uppläggningen av intervjustudien

I det föregående har redovisat fakta bl.a. remissväsendets

om

omfattning kap. 3. Vi har vidare bild utfråg-

gett en grov av om ningar hearingar utgör alternativ, hot eller ett komple-

ett ett

till remissväsendet kap. 4. I kapitel 5 redovisades i bl.a. vilment ken utsträckning remissvaren påverkat besluten i fem fallstudier.

Remissväsendets betydelse för kvalitetsgranskningen besluts-

av

underlaget har belysts kap. 6. Den tidigare redovisningen och genomgången bygger of-

fentligt skriftligt material remissvar, remisskrivelser, uppgifter

som

Regeringskansliets diarier och riksdagstryck För att kunna

ur m.m.

fullständig bild remissinstitutet, framför allt för att ge en mera av belysa remissernas betydelse och hur olika aktörer bedömer

remissväsendets betydelse och roll behövde vår undersökning kompletteras med intervjuer. Det har dock endast varit möjligt att genomföra några intervjuer.

För att så täckande bild möjligt valde att intervjua

en som fem med erfarenhet från än i sammanhanget in-

personer mer en

Den politiska med erfarenhet från olika tressant arena. arenan politiska uppdrag t.ex. statsråd, statssekreterare, sakkunnig, po-

som

litisk tjänst vid något partis riksdagsgrupp och riksdagsman eller varit politisk tjänsteman i riksdagen eller Regeringskansliet. Orga-

nisationsarenan med erfarenhet ombudsman eller tjänsteman

som

vid näringslivsorganisationer, arbetsmarknadens organisationer eller från andra delar organisationssverige. Den offentliga sek-

av

kommunerna och landstingen utgör ytterligare

torn - staten, - en

önskade belysa.

arena, som

DEMOKRATI PÅ REMISS

Intervjuerna genomfördes under perioden juni-juli 1999. Följande personer intervjuades, samtliga även har omfattande

som en erfarenhet det svenska kommittéväsendet i olika och växlande av rollen

fan Carling, tidigare verksam vid socialdemokratiska riksdagskansliet, f.d. statssekreterare vid dåvarande Industridepartementet, f.d. GD vid SCB och Statskontoret.

Stig Gustafsson, JK ,TCO:s chefsjurist, f.d. riksdagsledamot s, 1961-66 jurist LO.

Magnus Isberg, FD i statsvetenskap och kanslichef vid riksdagens

konstitutionsutskott.

Daniel Tarschys, FD i statsvetenskap, professor, generalsekreterare i Europarådet, tidigare statssekreterare i Statsrådsberedningen

1978-79, f.d. riksdagsledamot fp ordförande i Socialutskottet 1985-91 och i utrikesutskottet 1991-94.

Anne Wibble, ekon.lic, chefekonom vid Industriförbundet, f.d. riksdagsman fp 1985-97, finansminister 1991-94 och tidigare

också handläggare kanslichef vid folkpartiets riksdags-

resp. kansli.

Redovisningen i detta kapitel följer i huvudsak intervjufrågorna

se

bilaga och behandlar allmänna frågor kring remissinstitutet, re-

missammanställningarnas betydelse, om användningen remissva-

av behovet förändringar, kvaliteten i remissvaren, ren, om av om om utfrågningar och andra alternativ till remisserna, remissväsenom det och demokratin remisserna och organisationerna. Avsamt om

slutningsvis drar några slutsatser intervjuerna.

av

1 Intervjuerna med Magnus Isberg och Stig Gustafsson gjordes Inger av Pålsson och Marja Lemne. Den genomförde också intervjuerna senare med Jan Carling, Daniel Tarschys och Anne Wibble.

DEMOKRATI PÅ REMISS

Allmänt om remissväsendet

Styrkan i det svenska remissväsendet är att det är offentligt och

Detta betonas och igen under intervjuerna. transparant. om om Men många betonar samtidigt kontakterna är täta mellan

att rege-

ringskansli och organisationerna även via andra inofficiella

mera kanaler. Trots detta framhöll de intervjuade att remissinstitutet är

eller mindre oersättligt, det inte är föråldrat, att det mer att men trots allt också har vissa brister.

Flera under intervjuerna också att hela beredningspro-

tar upp

hänger ihop utredningsväsendet och remissförfarandet är

cessen -

integrerade i beredningen beslut i regering och

processer av nya

riksdag. En de intervjuade gick så långt att säga att remiss-

av som

förfarandet egentligen del själva utredningsarbetet.

var en av

En de intervjuade underströk att remissinstitutet är

annan av

den viktigaste distributionskanalen för utredningsväsendets

rap-

Att skicka betänkande remiss leder till att många porter. ett måste läsa igenom det och Sålunda kan remissinstitutet

reagera.

viktig marknadsföringsmekanism för rapporter och

ses som en

förslag.

Det unika är också det remisserna finns möjlighet

att genom

för olika typer expertis att granska förslagen samtidigt som man

av förfarande kan inhämta olika synpunkter.

genom samma parters Genom brett remissförfarande kan både bild

ett man en av ev. motstånd och samtidigt temperaturen detta motstånd.

ta

Om remissammanställningar

Riksdagens revisorer i sin rapportz för ett drygt år sedan

tog upp

remissammanställningarna lämnade mycket önska fö-

att att samt reslog rad åtgärder. frågorna i våra intervjuer handlade

en En av därför i vilken utsträckning själva remissvaren och i vilken ut-

om

sträckning remissammanställningarna utnyttjades. Det är viktigt

peka det faktum att det finns två typer sammanställningar, att av dels de refererat remissynpunkter återges för respektive

av som

2Riksdagens revisorers granskningspm 2997/98:RR3.

DEMOKRATI PÅ REMISS

fråga/förslag som finns i propositionerna, dels de

separata sam-

manställningar tas fram det ansvariga departementet. Det

som av förekommer ibland det slaget publiceras i Ds-serien. att senare Hur och i vilken utsträckning utnyttjas då remissammanställ-

ningarna respektive själva remissvaren in extenso Två linjer går att

särskilja i intervjusvaren. Statsråden och statssekreterarna har inte tid att i nämnvärd omfattning läsa själva remissvaren. I stället är

det remissammanställningen, dvs. underlaget till den muntliga fö-

redragningen är det viktigaste dokumentet. Den allmänna besom dömningen att föredragande tjänstemän är väl insatta och kan var svara frågor utöver vad framgår remissammanställsom av en

ning.

I riksdagen har politikerna sällan tid läsa än enstaka att mer

remissvar. Utifrån remissammanställningen i propositionen och

eventuellt remissammanställning beställer de en separat man svar man är intresserad från Riksdagens upplysningstjänst. En de av av intervjuade sig dock tung missbrukare remissvar, uppgav vara av dvs. läste i mycket utsträckning även enskilda remissvar. stor Viss skepsis uttrycktes från flera håll mot de korta, uppdelade

sammanställningarna i propositionerna. Inte för att de medvetet

skulle missvisande för korta återgivanden kanvara utan snarast att ske också ryckta sitt sammanhang inte kan hela bilden. ur ge

Huvudintrycket hos de intervjuade dock det i huvudsak

var att

inte fanns särskilt mycket anmärka sammanställningarna.

att Inte någon de intervjuade kunde några konkreta av ge egna exempel förfalskningar remissbilden de själva träffat på. av som Flera dock den kritik Ernst Jonsson vid Kommunaltog upp som ekonomiska institutet vid Stockholms universitet riktat mot re-

missammanställningarna i artikel DN Debatt

en sommaren 1999 se kap. 5. När yttranden klipps och sammanställs kan sammanhänganen de tanke eller analys i remissvaret emellertid förlorad. de En av intervjuade berättade att han vid några tillfällen gått igenom hur de

egna remissvaren återgivits i remissammanställningar och proposi-

tioner och konstaterade det ofta så rapsodiskt återgivet att var att själva poängen kanske inte fanns med. ens

DEMOKRATI PÅ REMISS

Den äldre typen remissammanställningar var många gånger

av

omfattande och inte några enkla klippsammanställningar. De mera

dock knappast så mycket att det skulle motivera både det gav mera merarbete och de ökade kostnader, återgång till dessa

som en skulle medföra.

När och varför riksdagsutskott in remissvar i beredning-

tar ett en Det finns några vanliga Vägar. Den är då remissvar direkt

ena åberopas i motioner. Det andra då det t.ex. handlar knepig

om en lagstiftningsfråga. Då är det alltid intresse att vad t.ex. Svea

av se hovrätt skrivit. Ett annat sådant fall kan när det blir viktigt att

vara

riktigt" reda vad någon organisation eller myndighet anfört.

ta

Remissvaren tycks läsas i större utsträckning partier i oppo-

av

sition. Några de intervjuade uttryckte viss skepsis

av mot re-

misssammanställningarna i propositionerna.

En de intervjuade betonade det ofta mycket

annan av att var

saknades både i remissvaren och i remissammanställningarna. som Men sammanställningarna kan ändå bild vilka remissvar

ge en av det kan värt att titta närmare på. Några tog vidare upp att

vara

sammanställningarna tycktes sämre nu än tidigare.

Sammanfattningsvis kan konstatera det bland de intervju-

att

ade finns viss skepsis remissammanställningarnas kvalitet.

en mot Kritiken framför allt det "snuttifierade" återgivandet

avser av re-

missynpunkter i själva propositionstexten. Som regel behöver

man

till själva remissvaret.

Om användningen av remissvaren

Inte någon de intervjuade ansåg att det svenska remissinstitutet

av i dag eller inom den närmaste framtiden skulle kunna betraktas

överspelat eller omodernt. En huvuduppgift för remissvaren, som utöver säkra bred förankring, är med fakta och logisk

att en att

argumentation rikta eventuella invändningar mot förslagen. Flera

de intervjuade underströk remissernas tyngd och betydelse av att varierar kraftigt mellan olika frågor. För det första har olika frågor

utreds varierande tyngd eller hör i större eller mindre utsom

sträckning till visst partis centrala intressefrågor. Det finns ut-

ett

DEMOKRATI PÅ REMISS

redningar där den politiska ledningen och departementet redan tagit ställning, det finns frågor är så politiska till sin

som natur

att kanske också intryck lobbyaktioner olika

man tar mera av av

slag. I frågor där den politiska ledningen är genuint osäker vä-

mera

remissynpunkter i den fortsatta beredningen.

ger tyngre Flera de intervjuade framhöll framför allt värderade av att man synpunkter från allmänna och oberoende" instanser mera som RRV och Statskontoret. En intervjuad betonade dessa myndigatt heter betyder något remissvaren är genomarbetade. om man ser att Om däremot får känslan "nu kommer det gamla vanliman av att ga", t.ex. när RRV föreslår ökad konkurrens, betyder mindsvaren Om i stället kommenterat hur trängt in i ämnesområre. man man det eller levererat alternativa analyser läser särskilt man noga. Som andra "oberoende instanser flera de intermera angav av vjuade universitet och högskolor, särskilt den juridiska institutiovid Stockholms universitet och Svea hovrätt. nen Andra viktiga remissvar är de från LO, TCO och SACO. Detta

oberoende vilken politisk färg regeringen har och oberoende av av vilket parti själv tillhör. Ofta läses också från SAF och man svaren Industriförbundet. Om motioner och remissvar. Det förekommer riksdagsmän att tar formuleringar direkt remissvar när de skriver motioner. Det ur kan också förekomma någon organisation kommer med färatt en

digskriven motion. Det fallet är dock tämligen sällsynt. En

senare våra intervjuade framhöll också "en riksdagsman med viss av att

självbevarelsedrift undviker att kopiera remiss.

en En annan pekade att motioner som regel har två källor, om

bortser från rent partiprogrampolitiska frågor, dels

man tunga kommittéförslag eller reservationer inte förts vidare, dels som remisserna. En pekade också att källa kunde de annan en vara reservationer eller särskilda yttranden i utredningarna skrivits som av

departementstjänstemän deltagit i utredningsarbetet.

som Flera intervjuade framhåller remissvaren och deras innehåll att

betyder mycket för arbetet i riksdagen. Ett exempel

som gavs var

t.ex. en proposition om företagshemligheter lex Bratt en pro-

-

DEMOKRATI PÅ REMISS

position i hög grad omarbetades under utskottsbehandlingen

som

och ändringarna byggde synpunkter i remisserna.

Om behovet av förändringar

Samtliga vi intervjuat underströk hur viktigt remissförfarandet

som

är för berednings- och beslutsprocessen. Inte någon ansåg att det

spelat ut sin roll.

Några föreslog att i ökad utsträckning skulle återgå till att i

man

remisskrivelsen från departementet prioritering, dvs. tydligt

gör en

vilka frågor särskilt vill ha på. Vidare är det också ange man svar möjligt att särskilt rikta vissa frågor till någon eller några

av remissinstanserna. Ett annat förslag att bättre avgränsa kretsen

var av remissinstanser så inte tröttar eller överbelastar vissa.

man ut

Arbetet med remissvaren drar betydande vid del

resurser en av

myndigheterna. Inte någon de intervjuade hade varit med att

av om remissvaren omfattningen, kvaliteten eller resursåtgången nå-

- gonsin hade nämnts eller kommit i dialogen mellan departe-

upp

mentet och myndigheten.

Om remisserna och kvaliteten

Det handlar kvaliteten i själva remissvaren och i vilken ut-

om

sträckning i bedömer kvaliteten i de utredningar

man svaren man yttrar sig över.

En de intervjuade, i likhet med de övriga, är fö-

av som en varm respråkare för det svenska remissväsendet, uttryckte följande.

Jag upplever att vår beslutskedja med utredning, remiss, departe-

ments- och riksdagsbehandling är annorlunda än i andra länder.

Där har väldigt stora departement och mindre stora äm-

man av

betsverk svensk modell. Genom de centrala ämbetsverken som i

av

relevanta frågor är remissinstanser, så är det rimligen tänkt

att er-

bred och djup genomgång departementsnivå. Man ska

sätta en

att myn-

digheterna yttrar sig och gör det ordentligt och seriöst.

att man

DEMOKRATI PÅ REMISS

Även lagstiftningen regel blir riktig det viktigt

om som är att un-

derlaget är korrekt. Exempel de intervjuade låg kvalitet

gavs av

när blandar ihop och procentenheter.

man procent

En de intervjuade den vanligaste bristen i

av angav att ett remissvar, är att det i "ett normalt svar ofta inte är tydligt vad

man vill och Även argumentationen är ofta oklar. Ganska slappt

menar. skrivs ibland standardfraser Enligt verket uppfattning

av typen så är det så eller så", närmare vad är motivet.

utan att ange som

Ett sätt att remissvaren tydligare är att i ökad utsträckning följa dispositionen i det betänkande yttrar sig över, så blir det

man lättare följa.

att

Ett annat exempel de intervjuade tog

som en av upp, som handlade indirekt kvaliteten remissvaren. Om ett förslag

om berör kommunerna och alla kommuner tjänar 5 öre utan när-

som

motivering tycker förslaget år bra och de förlorar 5 öre

mare som tycker det är dåligt, så väger denna synpunkter inte särskilt

typ av tungt i den fortsatta beredningen sig i kanslihuset eller i riks-

vare

dagen. En de intervjuade tog också problemet med att

annan av upp inte bara organisationer utan också myndigheter kan ha olika roller

när yttrar sig. Man är dels specialistinstans yttrande

man en vars bör kan samtidigt i vissa fall också

väga tungt, men man vara ett särintresse och tala i sak. Varje gång måste ställa sig frå-

egen man

i vilken dessa roller myndigheterna uttalar sig. gan av som

En indirekt kvalitetsbrist i är många gånger enligt några

svaren

de intervjuade vissa frågor eller problem inte behandlas alls i av att svaren.

Om utfrågningar och andra alternativ

Remissinstitutet och remissvaren lyftes samtliga inter-

av som

vjuade fram ett mycket betydelsefullt led i berednings- och

som

beslutsprocessen. Samtidigt kom rad exempel andra sätt att

en

påverka besluten olika former lobbyverksam-

upp, t.ex. genom av het.

DEMOKRATI PÅ REMISS

Uppvaktningar statsråd har lång tradition. Men under de

av en

decennierna har i ökad utsträckning också börjat göra senaste man uppvaktningar hos riksdagens utskott. Utskotten hanterar detta olika sätt. Några tar t.ex. inte emot uppvaktningar från organisationer redan skrivit ett remissyttrande. Att uppvakta utskott

som är att försöka påverka besluten i ett mycket sent läge. Inte någon

de intervjuade kunde påminna sig något tillfälle sådan av när en uppvaktning ändrat något beslut. Det förekommer också

att organisationer skickar in skrivelser med synpunkter direkt till utskot-

Flera de intervjuade dock uttryck för sin personliga

ten. av gav synpunkt remissvar kraftfullare" än uppvaktningar. På

att var re-

misstadiet har möjlighet att påverka innehållet i regeringens

man

förslag propositionen. I fall när de partipolitiska låsningarna i någon fråga är starka är det enligt våra intervjupersoner svårt förändringar till stånd,

att oavsett skriver remissvar eller uppvaktar.

om man

Uzfrågningar kan både substitut för eller komplement

vara ett

till remissbehandlingen. Problemet med utfrågningarna är att man inte hinner förankra organisations synpunkter

t.ex. en samma sätt remissvar. Inte heller hinner Synpunkterna

som genom ett -

ofta även i detta fall skall lämnas i skriftlig form bli lika som -

genomarbetade och välformulerade. Det blir brandkårsutryckning-

ar snarare än analys.

Det är enligt regeringsformen delegerat till regeringen att ha

många olika typer remissförfaranden". Det kan ibland ad-

av vara

ministrativt lämpligt att ha utfrågningar. Viss samstämmighet

fanns bland de intervjuade att ibland behöver snab-

om man agera bare än vad är möjligt med remissformen.

som

Bland de intervjuade fanns förståelse för i olika EU-

att man frågor måste arbeta snabbt och hearingar därför ibland måste

att ersätta det reguljära utrednings- och remissarbetet.

Den allmänna tycktes remissförfarandet är fö-

synen vara att att redra det ibland kan behöva ersättas eller kompletteras

men att av

med hearingar.

En de intervjuade pekade att det eventuellt föränd-

av var en

ring gång så till vida mycket specialiserade branschorganisa-

att tioner dvs. inte de stora etablerade och centrala organisationerna

DEMOKRATI PÅ REMISS

tycks arbeta med olika lobbyaktiviteter i stället för skriva

mer att remissvar.

Om remisserna och demokratin

Avslutningsvis bad de intervjuade att säga något remissvä-

om sendets betydelse för demokratin.

Remissinstitutet är demokratisk diskussionsform med öppen

en inbjudan till alla att delta. Samtidigt kan det teknik för

ses som en myndigheter, organisationer och enskilda att öppet deklarera sin synpunkter innan besluten fattas.

Ett annat drag med anknytning till det öppna samtalet är

att remissväsendet är ett bra sätt att marknadsföra utredningarna och förslagen i breda kretsar och det är enligt flera de intervjuade

av

unikt för Sverige.

Ett annat syfte återkommer i samtalen är att

som man genom remissförfarandet får fram underlag för bredare offentlig debatt

en

än endast utredningsförslagen.

En de intervjuade underströk att den viktigaste demokratiska

av

funktionen inbjuder organisationerna komma in i

var att man att debatten och eventuellt också kunna påverka beslutsfattandet i

att bl.a. lagstiftningsarbetet. Denna funktion är också central bety-

av delse för svensk demokrati med öppen beslutsprocess. Detta

en kan i sin tur också i slutänden skapa bättre förståelse för de beslut

riksdag och regeringen fattar. Remissernas viktigaste uppgift

som är här att de är ett aktivt led i demokratisk förankringsprocess.

en

de intervjuade formulerade det viktigaste demokratiska

En av värdet hos remissinstitutet att det viset får till stånd

som man ett bättre sak- och faktaunderlag för besluten i regering och riksdag. Genom god kvalitet i beslutsunderlaget kan de politiska besluten bli bättre.

DEMOKRATI PA REMISS

Om remisserna och organisationerna

Flera de intervjuade hade erfarenheter från såväl riksdagen, Re-

av

geringskansliet från organisationssverige.

som

Regeringen oberoende färg har kontakter med och beva-

- av -

kar vilka synpunkter kommer från organisationerna. Flera

som underströk också hade många olika slag kontakter och

att man av

remissvaren därför och är bara ett sätt flera hämta in att var av att

synpunkter från dessa.

Några vittnade att de centrala fackliga organisationerna i

om dag lägger mindre arbetet med remissvaren än tidigare.

resurser Ett skäl är att krympande medlemsantal gjort det nödvändigt att slimma organisationen, har helt enkelt inte råd. skäl

man Ett annat

är inte längre sysslar med att uttala sig i alla möjliga frågor

att man

från järnvägstrafik till aborter". -

En de intervjuade framhöll samverkar i referens-

av att man

och sätt med Regeringskansliet. Det finns således grupper annat andra kanaler för lämna synpunkter, synpunkter den

att t.eX.

tekniska utformningen lagförslag.

av

Av intervjuerna framkom såväl TCO, LO och Industriför-

att bundet i olika former arbetar mycket med underremisser. Inom TCO skickar ungefär 3 veckor före styrelsebeslut ut till samt-

man liga förbund, så därifrån har möjlighet komma in med

man synpunkter. Man får regel underlag från förbunden, inte ytt-

som randen skall bifogas. Men även förbundsnivå har valt

som man

inte längre prioritera arbetet med remisserna lika högt. Man att sysslar dagligdags med helt andra ärenden och då kostar det mycket att läsa in sig de frågor remitteras. Numera koncentrerar

som

sig till de frågor direkt angår medlemmarna. man som

Industriförbundet arbetar med ett brett förankringsförfarande inom organisationen, dels med formella underremisser, dels med

referensgrupper. Organisationen är lobbyorganisation som läg-

en

ned mycket skriva remisser. Arbetet sker i två ger resurser att olika dimensioner. Den rollen opinionsbildare skatterna

ena som är för höga, den andra här kommer remissarbetet in är att det

- -

"tekniska" underlaget är för dåligt.

DEMOKRATI PÅ REMISS

Några slutsatser

En de intervjuade betonade utredningssystemet och remiss-

av att förfarandet ibland innebär den svenska berednings- och be-

att slutsprocessen är något långsam. Men den andra sidan detta

av

är det för det sakligt leder till ganska väl mynt att mesta genomtänkta regler i lagstiftningen, dvs. behöver inte ändra direkt

man

igen grund felaktigheter i underlaget.

av

Riksdagens revisorer har tidigare påpekat att remissammanställningarna behöver förbättras. Vi har inte fått några egentliga belägg för detta under Våra intervjuer. Paradoxalt tycks det i

nog stället att de kortfattade remissammanställningarna leder till

som

att själva remissvaren läses och utnyttjas i högre utsträckning. Inte

någon de intervjuade kunde direkt peka något exempel där

av

remissammanställningarna varit direkt missvisande.

Referenserl

Bergström, Hans 1987 Rivstart Från opposition till regering.

Stockholm: Tidens Förlag Bulner, Martin 1980 Social Research and Royal Commissions.

London: Allen 8CUnwin Chapman, Richard A. Ed. 1973 The British Cabinet System.

London: Prentice Hall Claesson, Göran C-O. 1972 Statens ostyriga utredande.

Stockholm: SNS Förlag Ds Ju 1975: 14 Rapport om atredningsvasendet Ds SB 1984:1 PM det svenska utredningsvasendet

om Ds 1992:99 Kommittéhandho/een Ds 1996:36 Kan myndigheter utvärdera sig själva Catharina

av

Barkman och Stefan Fölster. Rapport till ESO Ds 1998:56 Regeringskansliet inför 2000-talet rapport från

-

ett ESO-seminarium Ds 1998:57 Kommittéerna och hofin/een. Kan kommitté ut

en se

har helst Viviann Gunnarsson och Marja Lemne.

som av

Rapport till ESO Gunnarsson, Viviann 8CLemne, Marja 1997 Whether to

Consider Events Before After -A Comparison Between the

or

Different Evaluation Traditions in Sweden and the European

Union. Uppsats presenterad vid American Evaluation

Association°s årsmöte i San Diego, november 1997 Gunnarsson, Viviann 8CLemne, Marja 1998 Can Government

Commissions Solve All Problems Uppsats presenterad vid

EES European Evaluation Society konferens Evalua-

om

tion: Profession, Business Politics i Rom, oktober 1998

or

1Referenslistan upptar all litteratur med anknytning till kommittéväsendet och remissinstitutet gått igenom under arbetet med

som rapporten, dvs. än de källor direkt refereras till i texten.

mer som

DEMOKRATI PÅ REMISS

Hermansson, Jörgen m.fl. Avkorporativisering och Zohhyism Forskarvolym XIII från Demokratiutredningen SOU

1999:121 Johansson, Jan 1992 Det statliga kommittévasendet. Kunskap

Kontroll Konsensus. Edsbruk: Akademitryck

Jonsson, Ernst 1999 "Departementet rnörklägger kritik

DN Debatt 1999-05-10 Kommittéberättelsen 1999 Regeringens skrivelse 1998/992103

Lemne, Marja 1998 Hälften fick underkänt DN Debatt 1998-10-20

Lewin, Leif 1992 Samhället och de organiserade intressena.

Stockholm: Norstedts juridikförlag

Lundell, Bengt 1994 Forvaltningspolitik i statens offentliga

utredningar 1970-1990" i Lxgreid 8CPedersen 1994: För-

valtningspoliti/e i Norden

Meijer, Hans 1956 Kommittépoliti/e och leommittéarhete. Lund:

Berlingska Boktryckeriet

Premfors, Rune 1983 "Governmental Commissions in

Sweden iAmerican Behavioral Scientist vol. 26, 1983

nr

Proposition 1997/98:136 Statlig förvaltning i medborgarnas

tjänst Riksdagens revisorer, Kommittévasendets roll och arbetsformer.

Rapport 1996/97:6

Riksdagens revisorers granskningspm 2997/ 98zRR3

Rothstein, Bo 1991 "Demokrati, förvaltning och legitimitet i

Rothstein, Bo red. 1991: Politik organisation.

som Stockholm: SNS Förlag

Rothstein, Bo red. 1991, 1994 och 1997 Politik organisa-

som

tion. Förvaltningspolitikens grandprohlem. Stockholm: SNS Förlag

Ruin, Olof 1979 Stadentma/et och statsmakt. Stockholm: Liber

Förlag

DEMOKRATI PÅ REMISS

Ruin, Olof 1997 Ytliga och hafsiga utredningar. DN Debatt

1997-09-18 Rydberg, Anders 1995 Ett förändrat kommittévasende.

Utvärderingar riktlinjer för de svenska offentliga

av nya

utredningarna. Statsvetenskapliga institutionen, Lunds

universitet Statskontoret 1998 Kommittéernas prövning det offentliga

av

åtagandet har sköter de sig Rapport 1998:24

-

Svara på remiss bar och varför Statsrådsberedningen, PM

-

1993:3, rev. 1998

SFS 1976:1 19 Kommittéförordningen

SOU 1976:4 Offentligt atredningsvasende

SOU 1990:44 Demokrati och makt i Sverige. Slutbetänkande

från Makturedningen

Vedung, Evert 1991 Utvärdering i politik och förvaltning

Wigforss, Ernst 1951 Minnen II 1914-1932. Stockholm:

Tidens förlag

Zetterberg, Kent 1989 "Det statliga kommittéväsendet" iAtt

styra riket i Departementshistoriekommitténs rapport.

Stockholm: Allmänna Förlaget Åberg, Carl-Johan 1997 Ett svårskött pastorat bar förnya

-

svensk politik Stockholm: SNS Förlag

Bilaga

i den politiska

Remissvaren

berednlngs- och beslutsprocessen Intervjugulde

A Allmänt remissinstitutet

om Vad betyder remissvaren och själva existensen

remissinstitutet i dag och i av morgon. Hur har den lobbyismen påverket remissinstitutets

nya

tyngd.

Om utnyttjandet av remissvaren Hur utnyttjas remissvaren i beredningen i RK alt. i

Riksdagens arbete.

Ange ev. problem och hinder

Beaktas spontanremisserna.

Är remissvaren generellt god kvalitet För

sett av förutsägbara och schablonartade

Viktigaste användningsområde: var vem hur

av Vilka remissvar väger tyngst och vad betyder från

svaren t.ex. RRV och Statskontoret Valet remissinstanser möjligheter till förändringar

av -

Om utnyttjandet av remissammanställningarna

Avser såväl remissammanställning den

separat som

sammanställning finns i propositionen

som

Skulle högre ambitionsnivå i remissammanställningarna

en

betyda något för beredning politisk eller skulle

resp. process, det endast kosmetisk åtgärd

vara en

DEMOKRATI PÅ REMISS

Förändringar av praxis

Vad har förändrats under de senaste decennierna Vad behöver förändras, hearings alternativ

t.ex. synen som

eller komplement

Är det redan för påverka/ utöva inflytande när

sent att ett

färdigt förslag skickas ut remiss

Politiken har i hög grad decentraliserats, det

men traditionella remissinstitutet kan verka centraliserande,

bl.a. att centrala intresseorganisationer och

genom universiteten inte institutioner är frekventa remiss instanser.

Synpunkter

Ange de viktigaste demokratiska motiven för remissväsendet i dess nuvarande form

Författarpresentationer

LARS-ERIK ERICSON Lars-Erik Ericson påbörjade arbetet med denna rapport som praktikant från Pol. mag-programmet vid Uppsala universitet.

Han har studerat Statskunskap med inriktning mot förvaltnings-

politik och arbetar för närvarande utredare Statskontoret.

som

MARJALEMNE Marja Lemne, fil. kand. och Huvudsekreterare Vid

statsvetare. Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi ESC. Tidigare verksam bl.a. vid Statskontoret, Försvarets materielverk och

Finansdepartementets budgetavdelning.

INGERPALssoN Inger Pålsson, fil. lic. i Statskunskap vid Stockholms universitet. Tidigare universitetslektor vid Stockholms universitet och

föredragande i Riksdagens näringsutskott och kulturutskott.

KUNGL. BIBL.

2000 -01- 2 I

STOCKHOLM

Därför anordnar offentliga seminarier i landet. runt om Till seminarierna bjuder in forskare och idédebattörer att bidra med

sin kunskap och sina värderingar kring

de frågor tycker är värdefulla att sam-

tala kring.

Varje seminarium dokumenteras i form skrift av en

WWW.

gov s e .

är adressen till Demokratiutredningens webbplats. Här finns möjlighet att föra

en fri debatt kring demokratin demo- kratitorget är öppet för alla. Ett antal krönikörer kommer att kommentera demokratiproblem och andra demokratidebatter. Här kan Du också infonnera dig och föra dialog kring utredningen. om Direktivi fulltext, arbetsplan och utredningens protokoll är dokument

Demokratiutredningen kommer kan hämta hem.

man fortlöpande under arbetets gång att Här informerar också fortlöpanpublicera skriftserie med essäer, de aktuella skrifter och seminarier. en om debattartiklar, seminarieinlägg och Man kan dessutom del debattta av forskarantologier. inlägg vid seminarier samt beställa Den omfattande demokratiforsk- utredningens skrifter. ning bedrivs vid våra universitet Länkar finns till andra delar nätet som av och högskolor ställs detta vis till för- där demokratifrågor dryftas olika fogande för alla är intresserade sätt. som av

demokratifrågor.

Infonnation titlar, utgivningsom dag, priser finns utredningens m.m. Vi svarar gärna frågor och lämnar webbplats.

ytterligare information om utredning-

ens arbete. Adress och telefonnummer till utredningens kansli finns nästa En av utredningens uppgifter är att stj- sida. mulera det offentliga samtalet.

Demokratiutredningens

skriftserie

Redaktör Erik Amnå

Demokratins räckvidd. Dokumentation från ett seminarium SOU 1998:55 En god affär i Motala. Journalisternas avslöjanden och läsarnas etik SOU 1998:63 Att rösta med händerna. Om stormöten, folkomröstningar och direktdemokrati i Schweiz SOU 1998:85 Gör barn till medborgare Om barn och demokrati under 1900-talet SOU 1998:97 Det unga medborgarskapet. Dokumentation från ett seminarium SOU 1998:101 Lekmannastyre i experternas tid. Dokumentation från ett seminarium SOU 1998:102 Demokrati på europeisk nivå SOU 1998:124 Läsarna och demokratin. Ett brev till det läsande Sverige SOU 1998:134 Lokala Demokratiexperiment. Exempel och analyser SOU 1998:155 10. På Marginalen. En intervjubok från Socialtjänstutredningen SOU 1998:161 11. Allas frihet. Demokratin möter marknaden. Tre ronder SOU 1998:164

DEMOKRATIUTREDNINGENS SKRIFTSERIE

12. EU ett demokratiprojekt Dokumentation från

-

ett seminarium SOU 1998:145 13. Invandrarskap och medborgarskap.

Dokumentation från ett seminarium SOU 1999:8 14. Att slakta ett får i Guds namn. Om religionsfrihet

och demokrati SOU 1999:9 15. Etik och demokratisk statskonst

SOU 1999:13 16. Elektronisk demokrati SOU 1999:12 17. Den skyddade provinsen. En essä om

demokratins värde och värdighet SOU 1999:22 1a. Lobbning SOU 1998:146 19. Demokratin i den offentliga sektorns

förändring. Dokumentation från ett seminarium

SOU 1999:40 20. Bemäktiga individerna. Om domstolarna, lagen och

de individuella rättigheterna i Sverige SOU 1998:103 21. Bör demokratin avnationaliseras

SOU 1999:11 22. Globaliseringen och demokratin. Dokumentation

från ett seminarium SOU 1999:56 23. Löser juridiken demokratins problem

SOU 1999:58 24. Representativ demokrati SOU 1999:64 25. Demokratin och det gemensamma bästa

SOU 1999:74 26. Demokratiopinioner SOU 1999:80 27. Olydiga medborgare SOU 1999:101 28. Demokratins förgörare SOU 1999:10

DEMOKRATIUTREDNINGENS SKR|FTSERIE

29. Civilsamhället som demokratins arena. Några

kritiska reflektioner SOU 1999:112 30. Demokrati på remiss

Den parlamentariskt sammansatta Demokratiutredningen analyserar den svenska folkstyrelsens förutsättningar inför 2000-talet. Det sker i ljuset av bl.a. globaliseringen, EU-medlemskapet, förändringarna i medielandskapet, den nya lT-tekniken, förnyelsearbetet inom offentlig förvaltning, folkrörelsernas förändringar och det sjunkande Valdeltagandet. Vid sekelskiftet ska utredningen presentera en sammanvägd analys i ett slutbetänkande.

Utredningen vill redan under arbetets gång bidra till att fördjupa demokratidebatten genom - offentliga seminarier runt om i landet 0 webbplatsen wwwdemokratitorgetñgovse med fria

debatter och möjligheter att informera sig om och

föra dialog kring Demokratiutredningen 0 en skriftserie med essäer, debattartiklar, seminarie

inlägg och forskarantologier.

Klarar dagens remissväsende av att demokratisera och kvalitetssäkra den politiska beslutsprocessen Ar det fortfarande ett effektivt sätt för att få tung expertkritik av politiska handlingsalternativ Kan det kanalisera den mångfald av intressen och synpunkter som kännetecknar demokratiska samtal Förmår det också ge en aning om huruvida de tilltänkta förslagen har en chans att vinna legitimitet bland de berörda

Den här studien hade också sin särskilda förhistoria ide bitvis alarmerande uppgifterna om att den fyrahundraåriga traditionen av ett kommittéväsende nu är på väg att förlora sin betydelse. Delvis skulle det bero på betydande kvalitetsbrister.

l den här skriften redovisas en undersökning av remissväsendets betydelse för demokrati och kvalitet i de politiska beslutsunderlagen.

s

fakta info direkt

Tel 08-587671oo. Fax 08-58767171

Box 6430.11382Stockholm

order@falctainfo.sewww.fa.lctainf0.se