I medborgarnas tjänst : en samlad förvaltningspolitik för staten : slutbetänkande

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

I

medborgarnas

zyanst

samladföwalmingspølitik

En staten

BETÄNKANDE FÖRVALTNINGSPOLITISKA KOMMISSIONEN AV

lr

WN

ut Statens offentliga utredningar WW 1997:57

w Finansdepartementet

I

medborgarnas tjänst

En samlad för

förvaltningspolitik staten

slutbetänkande av Förvaltningspolitiska kommissionen Stockholm 1997

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kimdtjänst. För remissutsändningar SOU och Ds Fritzcs, av svarar Offentliga Publikationer, påuppdrag av Regeringskanslietsförvalmingsavdelning.

Beställningsadress: Fritzesktmdtjänst l 06 47 Stockholm Orderfax: 08-690 91 91 Ordertel: 08-690 91 90

Svara på remiss. Hur och Varför. Statsrådsberedningen, 1993. En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall på remiss. - svara Broschyren kan beställas hos: Regeringskanslietsförvalmingsavdelning Dislributionscentralen 103 33 Stockholm Fax: 08-405 10 10 Telefon: 08-405 10 25

Omslag: Susan Nilsson, Jupiter Reklam AB ISBN 91-3 3-205596 Tryck: Gotab, Stockholm 1997 ISSN 0375-250X

Till statsrådet och chefen för

Finansdepartementet

Vid sitt sammanträde den 21 juni 1995 beslutade regeringen att tillkalla en kommission med uppdrag att analysera om nuvarande former för organisation och styrning av statlig

förvaltning och verksamhet år ändamålsenliga och att lämna

synpunkter på hur det långsiktiga arbetet med struktur-

förändringar i den statliga förvaltningen bör bedrivas dir.

1995:93. Utöver direktiven har regeringen till kommissionen överlämnat tre riksdagsskrivelser för beaktande i utredningsarbetet, nämligen rskr. 1995/ 96:6 angående statliga myndigheters samverkan med näringslivs- och intresseorganisationer, rskr. 1995 / 96:32 angående förvaltningsmyndighetemas ledning och rskr. 1995/ 96:154 angående länsstyrelsemas samordningsroll. Den 24/8 1995 förordnade statsrådet Jan Nygren f.d.

landshövdingen Sten Wickbom till ordförande i kommissionen. Samma dag förordnades ledamöter i komrnissio-

som

nen professor Barbro Anell, generaldirektör Britt-Marie Bystedt, professor Bengt Jacobsson, professor Lena Marcus-

son, generaldirektör Lennart Nilsson, fil. dr. Svante Nycan-

der, professor Rune Premfors och docent Kerstin Sahlin-

Andersson. Till huvudsekreterare förordnades den 1 / 10 1995 docent Torbjörn Larsson. Till ny huvudsekreterare förordnades den 1/5 1996 departementsrådet Kjell Svensson. Till sekreterare

förordnades den 1/10 19.95 chefsekonomen Richard Murray och kanslirådet Gunnar Osterberg. Till biträdande sekreterare förordnades den 1/5 1996 byrådirektören Peter Ehn och

revisorn Göran Sundström, och den 1 9 1996 / journalisten Charlotta Haldên. Byrådirektören Per Högström förordnades som biträd-

ande sekreterare den 1/3 1996 och entledigades den 1 9 /

1996. Avdelningsdirektören Stefan Lindström förordnades den 1/3 1996 till biträdande sekreterare och entledigades den 1 1 / 1997. Vi har antagit namnet Förvaltningspolitiska komrnissionen.

Härmed överlämnar vi vårt betänkande "l medborgarnas tjänst- En samlad förvaltningspolitik för staten", SOU

1997:57.

Stockholm i mars 1997 Sten Wickbom Barbro Anell Lennart Nilsson

Britt-Marie Bystedt Svante Nycander

Bengt Jacobsson Rune Premfors

Lena Marcusson Kerstin Sahlin-Andersson

/ Kjell Svensson

Sammanfattning

Förvaltningen en del av demokratin

Statsförvaltningens roll i det svenska samhället bestäms ytterst regeringsformen, enligt vilken all offentlig makt

av utgår från folket och utövas under lagarna, med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Det allmänna skall verka för att demokratins idéer blir vägledande inom alla samhällsområden.

Förvaltningsmyndighetema lyder under regeringen.

Regeringen betonar i sina direktiv till Förvaltningspolitiska kommissionen att statsförvaltningen förverkligar statsmak-

ternas beslut och därmed är en grundsten i det svenska de-

mokratiska systemet. "Förmågan att med oväld och med respekt för medborgarnas rättmätiga intressen förverkliga politiska intentioner är ett mått på förvaltningens effektivitet." Kommissionen har i direktiven givits ett vidsträckt uppdrag att beskriva, analysera och pröva den statliga verksamheten ur förvaltningspolitisk synvinkel. Många av de frågor som därvid aktualiseras behandlas andra utredningar och av myndigheter med ett direkt och konkret ansvar för mera

frågorna. I andra frågor har kommissionen funnit att det måste ankomma på regeringen och Regeringskansliet att ta

initiativ till ytterligare utredningar. Vårt arbete har i huvudsak inriktats på principiella och övergripande frågor vikt av för statsförvaltningen helhet, utifrån bedömning av som en

var generella problem föreligger.

Vissa förvaltningsproblem kan beskrivas som ständiga följe-

slagare. Men förvaltningspolitiken möter i vår tid också särskilda utmaningar, som kan hänföras till tre delvis samman-

fallande problemsfärer. Dessa, som behandlas i kapitel 1 är förvaltningens svårstyrbarhet, dess fragmentering och följderna av intemationaliseringen.

1 Bilaga

SOU:1997:57

Frågor styrningen av förvaltningen och dess styrbarhet om har stått i centrum för den förvaltningspolitiska diskussionen sedan sjuttiotalet och är en huvudfråga i kommissionens direktiv. Studier som gjorts, bland annat på vårt uppdrag, bekräftar att den centrala styrningen förvaltningsav myndigheterna, trots de förändringar vidtagits, i viksom tiga avseenden fungerar otillfredsställande och bör prövas från delvis utgångspunkter. nya Fragmentering av den statliga verksamheten har iakttagits och kommenterats av bland annat samhällsvetenskapliga forskare, men har knappast i politiska sammanhang bedömts som en företeelse att arbeta medvetet med "ett pro- blem i sin egen rätt". Fragmentering kan definieras som brist på sammanhang mellan olika verksamhetsgrenar, tendens till splittring samt oförmåga till helheten och att se övergripande mål. Den statliga verksamhetens fragmentering har också verkat upplösande för den traditionella statstjänstemannakulturen.

Internationalisering slutligen på bred front är en process ställer statsmakterna och myndigheterna inför som nya uppgifter, som kräver ändrade rutiner och arbetsformer. Medlemskapet i Europeiska unionen har på ett genomgripande sätt förändrat förutsättningarna för många statliga verksamheter.

Kommissionen har grundat sina överväganden och format sina förslag utifrån dessa tre problembilder.

I enlighet med regeringsformen och våra direktiv anger kommissionen i kapitel 2 demokrati, rättssäkerhet och effektivitet som förvaltningspolitikens överordnade värden. För att uppfattas rätt måste dessa värden ses i sitt inbördes sammanhang; förvaltningen tjänar inte demokratin väl om den inte också fyller höga krav på rättssäkerhet och effektivitet. Samtidigt finns det ett spänningsförhållande mellan dessa värden. Så till exempel är förvaltningens styrbarhet en demokratifråga, eftersom myndigheternas uppgift är att förverkliga demokratiskt fattade beslut, samtidigt krasorn på rättssäkerhet och effektivitet sätter gränser för styrven barheten.

Det demokratiska styrelseskicket syftar till medboratt ge största möjliga kontroll över förhållanden som påvergarna kar deras tillvaro, direkt eller indirekt. En statsförvaltegen ning motsvarar höga anspråk på förutsebarhet, likasom behandling, etik, effektivitet och ansvarsfull hantering av allmänna medel underlättar för enskilda att planera och sty-

ra sin tillvaro. Förvaltningstjänstemännens duglighet, kunskaper och erfarenheter är i detta perspektiv ett demokrativärde.

Vi vidare att offentlighet och insyn bör betraktas inte menar endast medborgerliga rättigheter utan också som en som

viktig aspekt på förvaltningspolitiken. Handlingsoffentlighet, meddelarfrihet och meddelarskydd bidrar till rätts-

säkerheten och kan även antas förbättra förvaltningens måluppfyllelse och resurshushâllning.

En verksam-

förvaltningspolitik inriktad statens

het som helhet

Förvaltningspolitiken är lika gammal som förvaltningen, sammanfattande term för statsmakternas genemen som en

rella riktlinjer och åtgärder med sikte på att organisera, styra och kontrollera förvaltningen är den ganska sent datum.

av

Utvecklingen förvaltningspolitiken behandlar vi i kapitel 3

av Förvaltningspolitik låter sig ofta inte hållas isär från sakpolitik. Som framhålls i direktiven har strukturförändringar i förvaltningen endast i liten utsträckning haft sektoröver-

gripande analyser som berört flera departementsområden

underlag: "Av historiska skäl och att varje desom genom partement drivit förändringsarbetet inom sitt eget verksamhetsområde i sin takt är förvaltningsstrukturen uppegen byggd enligt olika och delvis motstridiga organisationsprinciper inom olika sektorer."

Inom den svenska statsförvaltningen härskade förr en tämligen enhetlig förvaltningskultur. Nutidens statsförvaltning

uppvisar en så brokig mångfald att det inte är meningsfullt att försöka återskapa sådan homogenitet. Vissa element

en måste emellertid för hela statsförvaltvara gemensamma ningen. Kommissionen anser att värdefulla ting i den

svenska förvaltningstraditionen är på väg att tappas bort,

framför allt sådana är förknippade med statens kämsom funktioner.

Av skäl nämnts i det föregående bedömer komrnissiosom

att de förvaltningspolitiska problemen kommer att bli

nen alltmer centrala. Det gäller att förebygga att statsförvalt-

ningens ofrånkomliga specialisering, decentralisering och

heterogenitet leder till splittring och brist på inre sammanhang i statens verksamhet. Förvaltningspolitiken bör stärka de krafter håller helheten och främja en för all som samman statlig verksamhet så långt möjligt gemensam förvaltnings-

10 SOU:1997:57

kultur och förvaltningsetik. Samtidigt bör den öppen vara för behovet av samverkan mellan statliga organ och andra

aktörer i samhället, bland annat när det gäller att hävda ett

svenskt inflytande i internationella nätverk och organisationer. De som har medverkat i arbetet med att utveckla förvaltningspolitiken har länge utgjort en tämligen begränsad

krets, vilket har medfört starka tendenser till likformighet i den förvaltningspolitiska diskussionen. Trender och idéer slår många gånger igenom samtidigt i ett flera länder. För-

valtningspolitiken bör kännetecknas av en kritiskt prövande

hållning till sådana dominerande tänkesätt och öppenhet

av för alternativa lösningar. Sverige behöver utveckla medveten, sammanhängande en

förvaltningspolitik, som är inriktad på den statliga förvalt-

ningen som helhet.

Kommissionens rekommendationer

Från och med kapitel 4 redovisar kommissionen sina förslag

och de bedömningar förslagen vilar på.

I fråga organiseringen statens verksamhet, kapitel

om av inte något förord för uniform organisering av ges en mera

statsförvaltningen, tvärtom ser kommissionen stora värden i

mångfald, variation och flexibilitet. Vikten av att varje verksamhet bedöms för sig illustreras med frågan om renodling av statlig verksamhet, som i många fall kan motiveras ett väl styrkt behov att särav av skilja en mer omfattande eller artfrämmande affärsverksamhet. Det kan emellertid också finnas skäl emot en sådan renodling. Generellt anser kommissionen att statlig affärs-

verksamhet inte är motiverad på områden där allmänintres-

set bäst tjänas av fri etableringsrätt och affärsmässig konkurrens. Kommissionen anser

0 att myndighetsformen normalt bör vara självklar för stör-

re delen av det statliga åtagandet

0 att en utvidgning av det offentligrättsliga regelsystemets tillämplighet till existerande organ som, utan att vara myndigheter, utför statliga förvaltningsuppgifter bör

övervägas, särskilt frågan om insyn i statliga bolag och stiftelser

att när form än myndighetsformen används 0 - annan riksdagen och regeringen i varje särskilt fall skall ta ställning till det tilltänkta organets lämplighet för uppgiften och uttryckligen ange i vilken mån det offentligrättsliga regelsystemet skall tillämpas att förvaltningsmyndigheternas möjligheter att ingå avtal 0 och delta i föreningsbildning och bolagsbildning bör klarläggas Universitet och högskolor har särskilda behov av autonomi och rörelsefrihet för att kunna samverka med andra. Kommissionen föreslår att regeringen tar initiativ i denna sak. Allt fler statliga myndigheter har inrättat regionala verksamhetsområden större än länen, varvid den geografiska indelningen blivit i hög grad disparat. Detta är ägnat att försvåra samverkan både inom statsförvaltningen och mellan denna och landsting och kommuner. statsmakterna bör utöva ett samordnande ansvar när det gäller statliga myndigheters regionala indelning. Ämnes- och uppgiftsfördelning mellan de centrala ämbetsverken speglar i stort sett strukturen i Regeringskansliet. Departementsindelningen och de centrala myndigheternas verksamhetsområden å ena sidan och utgiftsområdena i statsbudgeten å den andra bör så långt möjligt anpassas till varandra för att verksamhetssambanden skall stärkas och helhetssynen förbättras. Medborgarnas kontakter med myndigheterna bör underlättas genom att förvaltningen i mötet med individen så långt möjligt är integrerad på den lokala nivån. Kommissionen att försöken med s.k. medborgarkontor bör fortsätta. anser Transfereringama till hushållen är ett område där en mer samordnad och enhetlig organsiering är angelägen. I kapitel 5 hävdar vi att misslyckanden av delvis förvaltningspolitisk art föreligger inom detta verksamhetsområde, såsom bristande kontroll och samordning, delegering beslutsbeav fogenheter utan koppling till finansieringsansvar och alltför stort spelrum på olika beslutsnivåer för motstridiga intressen. Administrationen har försvårats av bland annat täta regeländringar. Kommissionen att statsmakterna, för att få en väl funanser gerande administration av bidragen till hushållen, måste ta ett samlat grepp hela transfereringssystemet. Skäl redoom visas för en ny organisation, innebär bland annat att som försäkringskassorna och arbetslöshetskassorna skulle vara

12 SOU:1997:57

inordnade i den statliga förvaltningsstrukturen. Ett fortsatt reformarbete bör inriktas mot ett administrativt mera sammanhållet system än det nuvarande. I de fem följande kapitlen behandlar vi olika instrument för att styra och kontrollera verksamheten i statsförvaltningen. I kapitel 6 granskar vi effekterna av de förändringar som riksdagen och regeringen har genomfört under de senaste decennierna för att minska detaljstymingen av förvaltningen och i stället lägga tonvikten på övergripande frågor om förvaltningens funktion och inriktning. Den mest omfattande förändringen är införandet av en ny styrstrategi resultatstyming där förvaltningen styrs med - - Verksamhetsmål och resultatuppföljning. Begreppet används ofta för de förändringar är knutna till budgetsom processen. Vi framhåller att detta är bara del i resultaten stymingsstrategin, och att det vid bedömning av resultatstymingens effektivitet är viktigt att även beakta de andra förändringar som har skett av styrningen. Det gäller exempelvis delegering av administrativa beslut om bland annat personal, intern organisation och resurshantering, utvecklingen av den informella styrningen och förändringar av statens kontroll- och utvärderingsfunktioner. Kommissionen delar regeringens åsikt att målen för resultatstymingen skall ligga fast. Men våra studier har tydligt visat att tillämpningen av denna styrning rymmer allvarliga problem, som regeringen bör ägna särskild uppmärksamhet. Tillämpningen av resultatstymingen i budgetprocessen är för lite flexibel i förhållande till de stora skillnader i karaktär och förutsättningar som kännetecknar statsförvaltningen och dess olika grenar. Vidare kommer den information som myndigheterna är ålagda att lämna till regeringen och Regeringskansliet dåligt till användning, därför att den är detaljerad, omfattande och svåröverskådlig och av begränsad relevans för det politiska beslutsfattandet. Det sätt på vilket resultatstymingen i budgetprocessen tilllämpas bör därför ses över så att den blir bättre anpassad till de skilda förutsättningar gäller för olika typer verksom av samheter och med hänsyn till de förutsättningar som ges av den politiska processen. För att regeringen skall få tillfresställande underlag för överväganden om större resursomfördelningar och för omprövning av verksamheter bör rersultatstymingen i budgetprocessen vidare kompletteras med andra utvärderingsinstrument.

Informella kontakter mellan regeringen och myndigheterna

är ett viktigt komplement till den formella styrningen. Kommissionen pekar på vikten av att rollfördelningen i sådana kontakter är tydlig. I den mån det inte bara handlar

om informationsutbyte, utan i praktiken är fråga om styrning av myndigheten, men utan ett formellt regeringsbeslut, bör sådan påverkan utövas på ledningsnivå och kunna do-

kumenteras. Med vilken detaljeringsgrad riksdagen och regeringen utformar lagar och andra författningar är också styrningsen fråga. Detaljeringsgraden har minskat inom flera områden, och i stället riksdag och regering allmänna mål och anger

riktlinjer för verksamheterna. Sådan s.k. ramlagstiftning ger

ökat utrymme för myndigheterna att komplettera lagarna

med tillämpningsföreskrifter, vilket i ökad utsträckning har

skett under de senaste decennierna. Detta är inte helt problemfritt och riksdagen och regeringen har därför under år försökt förenkla och minska antalet regler i samsenare hället. Det har emellertid inte lyckats.

Enligt kommissionen är tillväxten av myndighetsföreskrifter ett centralt förvaltningspolitiskt problem. En utgångspunkt

bör att lagar och förordningar i största möjliga utvara

sträckning skall kunna tillämpas utan myndighetsföreskrif-

ter, bland annat med hjälp tydliga lagtexter, förarbeten av

och praxis. Bemyndiganden att utfärda föreskrifter bör ges

bara efter prövning. Det är del av vårt demonoggrann en kratiska system att kompetenta myndigheter och tjänstemän för lagtillämpning och verkställighet inom givna ansvarar

När det gäller rättighetslagstiftning och annan för

ramar. den enskilde ingripande lagstiftning rekommenderar vi restriktivitet.

I kapitel behandlas dels riksdagens

7 om kontroll och tillsyn

och regeringens kontroll över myndigheternas verksamhet, dels myndigheternas kontroll bland annat kommuner av och enskilda, ofta i form av tillsyn.

Som har sagts i det föregående är resultatstymingen ibudgetprocessen inte tillräcklig för mer övergripande utvärde-

ringar olika verksamhetsområden. För detta behöver i av större utsträckning anlitas utomstående sakkunskap, som

står fri i förhållande till verksamheten i fråga. Det statliga

kommittéväsendet bör kunna utnyttjas bättre i sådana sammanhang.

Vi vidare att riksdagens roll vad gäller kontroll och

anser

utvärdering förvaltningsverksarnheten behöver stärkas,

av

14 SOU:l997:57

och bli mer oberoende än Kommissionen förordar att nu. man i det utredningsarbete den statliga revisionen om som riksdagen har initierat prövar om det i stället för Riksdagens revisorer bör tillskapas ett helt oberoende revisionsorgan,

men under riksdagens huvudmannaskap. Ett sådant organ

skulle till uppgift att granska hela den statliga förvaltges ningen, inklusive Regeringskansliet, och hanteringen de av EU-medel som man får ta del av i Sverige. Kommissionen

har den uppfattningen sådan ordning bör genomfö-

att en ras. Regeringen måste självfallet ha tillgång till ett eget som nu

revisionsorgan, Riksrevisionsverket, för sin granskning

av

förvaltningsverksamheten.

Vad gäller tillsynsverksamheten instämmer vi i den kritik som framförs bland annat i en rapport från Riksrevisionsverket, där det framhålls att det ofta är oklart vad en

tillsynsuppgift innebär och att det råder osäkerhet om hur

tillsynen bör bedrivas. Kommissionen förordar att den statliga tillsynsverkamheten blir föremål för en samlad översyn

och att frågan om verkningsfulla sanktioner särskilt upp-

märksammas.

I kapitel 8 om domstolarna och förvaltningen framhåller vi

att domstolskontrollen över förvaltningen är viktig och att rätten att överklaga förvaltningsgbeslut hos domstol är central för rättssäkerheten. Kommissionen föreslår att en generell rätt att överklaga förvaltningsbeslut slås fast som en huvudregel. I de fall förvaltningsbeslut anses behöva överprövas av regeringen eller någon annan myndighet får detta regleras särskilt. När rätt till domstolsprövning har slagits fast i allt fler ärenden har beslut fattade av lokala

myndigheter ofta överklagats direkt till domstol utan föregående överprövning hos högre myndighet, t.ex. länsstyrel-

sen. Kommissionen anser att det i en del ärendegrupper vore bättre om en sådan prövning föregick domstolsprövningen. Man skulle också kunna överväga att markera en

gräns för domstolarnas lämplighetsprövning på det sätt som

gjorts i rättprövningslagen.

Kommissionen anser att genomförda reformer avseende

förvaltningsprocessen och förvaltningsdomstolarna har gett

goda möjligheter att utveckla och förstärka kontrollen över

förvaltningen. När det gäller den tanke som framförts om

att slå samman förvaltningsdomstolama med de allmänna

domstolarna förordar kommissionen försiktighet med

re-

former innan gjorda förändringar domstolsorganisatio-

av nen har hunnit verka under längre tid. en

I kapitel 9 om ledningsorganisation i förvaltningsmyndigheter framhåller kommissionen att kravet på tydlig och en begriplig ansvarsbild, vilket innefattar viktig demokratien aspekt, inte är uppfyllt på ett tillfredsställande sätt i verk med lekmarmastyrelser. Vi förordar att lekmarmastyrelser, vilka har ett delat och oklart avskaffas. I stället bör ansvar, lekmarmainflytandet i dessa fall utövas av rådgivande organ. Att intresseorganisationer kommer till tals i myndigheternas arbete är ofrånkomligt och dessutom ändamålsenligt. Detta gäller inte minst i EU-arbetet. Formema för hur detta bör ske måste variera beroende på ämnet och situationen. Sedan någon tid har, under försöksperiod, styrelserna i en några myndigheter getts fullt ansvar för verksamheten. Den försöksverksamhet som pågår rymmer betydande oklarheter, och flera frågor återstår att klara ut. Innan försöksverksamheten har utvärderats anser sig kommissionen inte ha underlag för att ta ställning till och i vilka fall styrelser om med fullt ansvar skulle vara ändamålsenlig ledningsform en för vissa myndigheter. Inom vissa statliga förvaltningsområden är organisationen särskilt komplicerad. Den kan vara decentraliserad, ledningen kan ske på olika nivåer och alla eller några styrelseledamöter kan utsedda kommunala Vi bevara av organ. handlar ett exempel på ett sådant förvaltningsområde som polisväsendet. Enligt vår mening är antalet styrelsenivåer där alltför stort för att motsvara de krav på ansvarsbilden som vi ställer. I kapitel 10 om utnämning av chefer framhåller vi att utnämningsmakten är ett viktigt medel för regeringen för att styra förvaltningsmyndighetema. Staten behöver en reformerad politik för långsiktig chefsutveckling och chefsförsörjning. Vi anser att det arbete som regeringen har påbörjat med att utveckla rekryteringsförfarandet bör intensifieras. Särskilt pekar vi på vikten av öppenhet vid rekryteringen. Om man i god tid gav till känna att en chefstjänst skall tillsättas, skulle det finnas förutsättningar att bredda sökandekretsen och tillfälle till allmän debatt valet ge en om av chef. Utnämningen av avdelningschefer och motsvarande är normalt delegerad till myndigheterna. Kommissionen anser att skäl talar för att återta en del av denna delegation. Det skulle markera tjänstens vikt och den utnämndes ansvar inför regeringen. Vidare skulle det regeringen möjlighet ge

16 SOU:1997:57

att ta ett mer samlat grepp om personalpolitiken på chefsnivå, bland annat vad gäller frågor om kompetensutveckling

och jämställdhet. Kommissionen föreslår att regeringen i fortsättningen utnämner, utöver verkschefer, deras ställföre-

trädare och andra överdirektörer samt avdelningschefer som har funktioner som är särskilt viktiga för styrningen av

verksamheten.

I kapitel 11 om offentlighet och insyn påpekar kommissionen

att de rättsregler tillsammans formar den svenska ofsom

fentlighetsprincipen ofta upphov till tolkningsproblem.

ger

Förhållandet mellan tystnadsplikt och meddelarfrihet, mel-

lan svenska regler och EU-regler och mellan allmänna handlingars offentlighet och datalagens regler om integritetsskydd kan vara svårt att förstå. Det finns stora kun-

skapsluckor dessa frågor inom statförvaltningen. Ut-

om

bildning och fortlöpande diskussion om offentlighetsprincipens tillämpning är av stor vikt och bör ingå i utbildningen

av statstjänstemän. Omständigheter kan urholka offentlighet och insyn är som utöver dålig kunskap offentlighetsprincipen bland annat om

förvaltningens tendens till slutenhet, medlemskapet i EU

och användningen modern informationsteknik. av Kommissionen förutsätter att regeringen verkar för att den svenska traditionen av insyn och öppenhet bevaras i samband med den europeiska integrationen och instämmer i

Datalagskommitténs uppfattning att en ny lagstiftning i enlighet med EG-direktivet skydd för personuppgifter

om inte får inkräkta på offentlighetsprincipen eller tryck- och yttrandefriheten. Också med offentden nya informationstekniken måste den liga verksamheten öppen för medborgarna och vara massmedierna på ett sådant sätt att de kan inhämta upplysningar i skilda angelägenheter efter eget val, oberoende av myndigheternas informationsgivning. l enlighet med Datalagskommitténs förslag bör offentlighetsprincipen utvidgas till rätt att få ut allmänna uppgifter i elektronisk form. en En central funktion inom statsförvaltningen bör ha till uppgift att bevaka informationsteknikens utveckling och dess

möjligheter och hot. Den bör hjälpa myndigheterna med

bland annat arkivsystem och rutiner för elektronisk ärendehandläggning. I kapitel 12 behandlar vi Regeringskansliets ledning av förvaltningspolitiken. Vi redovisar vad vi anser vara vissa bris-

ter och pekar på de frågor enligt vår mening bör tillrnä-

som

tas störst vikt i det förvaltningspolitiska arbetet.

De viktigaste övergripande förvaltningspolitiska frågor som bör hanteras inom Regeringskansliet är enligt vår uppfatt-

ning följande.

o Generella frågor om statsförvaltningens uppgifter samt

dess organisering och styrning om

Centrala utvärderingsuppgifter och frågor om hur utvär-

0 deringsverksamheten kan förbättras

0 Personalpolitiska frågor, exempelvis förvaltningsutbild-

ning, chefsutveckling och chefsurval

Organisering, samordning och strategiskt tänkande när 0 det gäller EU-arbetet

0 Lärande om och bevakning av förvaltningspolitiska frå-

såväl nationellt internationellt gor, som Forskningsanknytning av det förvaltningspolitiska arbe- 0 tet

Enligt kommissionen bör de för Regeringskansliet gemen-

samma förvaltningspolitiska frågorna vara integrerade i en

organisatorisk funktion. Det finns en förvaltningspolitisk

avdelning i Finansdepartementet. Vissa uppgifter delar man

med budgetavdehuingen. Vi har erfarit att den förvaltnings-

politiska avdelningen är under utveckling och att den har

flera viktiga frågor på sitt program.

Det är angeläget att det förvaltningspolitiska utvecklingsarbetet drivs med kraft och konsekvens. Frågor den förom

valtningspolitiska ansvarsfördelningen inom Regerings-

kansliet vi lämpligen helt bereds av den sittande reanser geringen och dess kansli. I sådana frågor för vi därför inte fram några konkreta förslag, men vi redovisar vissa bedömningar och vissa diskussioner har förts inom som kommissionen. Vi diskuterar, utan att redovisa något ställningstagande, alternativa placeringar den centrala förav

valtningspolitiska funktionen i Regeringskansliet.

När det gäller de olika departementen hävdar vi att det behövs rådgivande funktion i form hög tjänsteman

en av en

nära departementsledningen som representerar god kun-

skap förvaltningen och kan stå för erfarenhet och om som kontinuitet, både internt inom departementet och gentemot de underställda myndigheterna.

18 SOU:1997:57

Kapitel 13 om statstjänstemännens ställning och ansvar behandlar vi frågor om statstjänstemannarollen och förvaltningskulturen samt de offentliganställdas tjänsteansvar. Kommissionen påpekar att de förhållanden leder till som

den statliga verksamhetens fragmentering också verkar

upplösande på statstjänstemannarollen. Det är viktigt att det inom myndigheterna finns en levande insikt om att medborgarna är deras uppdragsgivare, att de finansieras med allmänna medel, att de är redovisningsskyldiga inför det allmänna och att de är skyldiga att behandla alla medborgare lika. Allmänintresset skall styrande. vara Det vore enligt kommissionen inte meningsfullt att försöka formulera särskild etisk kod för statstjänstemännen. Det en centrala är att förvaltningskulturen och statstjänstemannarollen lever i medvetandet och diskussionen. Värderingar och förhållningssätt är centrala för den statliga verksom samheten, såsom saklighet, objektivitet, rättssäkerhet och lojalitet mot överordnade mål bör stärkas. l utbildningen av statstjänstemän bör detta vara huvuduppgift. en Tjänsteansvaret för offentligt anställda diskuteras med utgångspunkt i att det som ter sig typiskt för de olika sidorna av det statliga anställningsförhållandet skall renodlas. Det som kan ses som ett internt avtal behålls arbetsrättssom en lig reglering. De speciella förhållanden som kan anses knutna till de offentligrättsliga uppgifterna får vara utgångspunkt för särreglering, markerar vikten dessa en som av uppgifter. Det straffrättsliga ansvaret som är avgränsat till myndighetsutövning bör enligt rapporten behållas. En ny särskild reglering, vid sidan tjänsteansvaret, av av den offentliga tjänsten bör enligt kommissionen utredas. Personkretsen skulle vara vidare än i lagen om offentlig anställning LOA. Grundläggande krav på de offentligt verksamma kan slås fast i en lag om offentlig tjänst, som utgår från regeringsformens och förvaltningslagens på förhålsyn

landet mellan den offentliga förvaltningen och enskilda.

I kapitel 14 om utbildning för statstjänst framhåller kommis-

sionen att regeringen bör ta ett fastare denna frågrepp om ga. Regeringen ansvarar ytterst för att statstjänstemännen är medvetna om de värderingar och förhållningssätt är som centrala för den statliga verksamheten, liksom för att det finns en god överblick över statsförvaltningens kompetensbehov, över behovet av utbildning och över det befintliga utbildningsutbudet.

Kommissionen föreslår att regeringen, för att kunna ha ett reguljärt och kontinuerligt samråd med utbildnings- och

forskningsväsendet, tillsätter en förvaltningsakademi sammansatt företrädare för högre utbildning och forskning

av

samt företrädare för Regeringskansliet och myndigheter

av

och andra under regeringen. Forskningsanknytningen

organ är viktig för att förstärka den lärande funktionen i förvaltningspolitiken. Akademin skall vidare fungera som ett foför erfarenhetsutbyte mellan forskare och praktiker. rum

l kapitel 15 behandlar vi förvaltningspolitikens kunskapsun-

derlag. Kommissionen noterar att det finns tendenser till likformighet i den förvaltningspolitiska diskussionen och därför ett behov av ett mer kritiskt prövande och öppet förhållningssätt. Vi efterlyser lärande förvaltning. Detta en mer

motiverar att miljöer skapas där dels förvaltningsmyndigheter kan utbyta erfarenheter till exempel styrning, utvär-

om dering och intemationalisering, dels forskare kan möta förvaltningsmyndigheter, kommittéer och enskilda tjänstemän med intresse för förvaltningspolitiska frågor.

Vi framhåller betydelsen kvalificerad forskning förav om

valtningspolitiska frågor. Det saknas systematik i kunska-

perna om och erfarenheterna av mer grundläggande frågor. Forskningen bör kunna medverka till en systematisk kunskapsuppbyggnad kan ligga till grund för förvaltsom ningspolitiken. Vi pekar härvid på vikten av att ta tillvara

internationella erfarenheter som finns tillgängliga hos bland

annat EU och OECD.

1 Huvudsakliga iakttagelser

Staten och det starka samhället

Den svenska statsförvaltningen är ett träd med många årsringar och många grenar. Den har bibehållit vissa grundläggande drag med rötter i 1600-talet, under det att verksamheten utvidgats till fält. Traditionen med stark centralnya en makt och fristående ämbetsverk har påverkat både utformningen av rättsstaten samt utbyggnaden och förvaltningen av statlig infrastruktur och 1900-talets välfärdsstat. Komplexiteten i den statliga förvaltningen är emellertid överväldigande. Variationsrikedomen i fråga om uppgiftemas karaktär, verksamhetsformer, organisationsprinciper och underliggande värderingar dominerar bilden. När staten under decennierna efter andra världskriget utvidgade sina åtaganden förändrades så småningom själva synen på statsmakten. Distinktionen mellan stat och samhälblev suddig, framhåller statsvetaren professor Olof Ruin Man började tala staten ett element i det starka om som samhället. "Staten uppfattades mindre någon form av som aktör, utrustad med ett specifikt maktmonopol inom ett bestämt territorium, och samhällelig där mer som en arena olika intressen och möttes för att tillsammans grupper komma fram till beslut." l den internationella debatten uppmärksammades allvarliga brister i det sätt på vilket de moderna välfärdsstatema fungerade. "Man började tala om dessa staters svårstyrbarhet och fragmentering. Offentliga församlingar och myndigheter olika slag ansågs ha blivit av överansträngda alltför många ärenden", skriver Ruin. av

Förvaltningens styrbarhet

Frågor om den svenska statsförvaltningens styrning och styrbarhet har varit ledmotivet i förvaltningspolitiken under de senaste decennierna. Såväl praktisk erfarenhet som forskning har fördjupat insikterna inom detta område, och statsmakterna har beslutat och genomfört stora förändring-

2 Ruin, O, Den ifrågasatta staten, 1996.

22 SOU:1997:57

Kommissionen har funnit att problemen i samband med ar. styrning och styrbarhet trots detta till stor del är olösta och kommer att kräva fortsatt uppmärksamhet. Styrning av förvaltningen är en central demokratifråga. Re-

geringsformens portalparagraf, enligt vilken all offentlig

makt i Sverige utgår från folket, förutsätter att statsförvalt-

ningen är infogad i en demokratisk styrkedja och ansvarig

inför det allmänna.

Perspektivet bör emellertid vidgas. En koncentration på frå-

gor om styrning och styrbarhet leder till en ensidig upp-

fattning av statsförvaltningen som en hierarki på bekostnad

frågor gäller förvaltningens förmåga till framförav som hållning och initiativ, dess kunskap, erfarenhet, rättrådighet, handlingskraft, kreativitet och förmåga till självfömyelse. Förvaltningen har en horisontell dimension, som kom till

uttryck i 1809 års regeringsform paragraf 47, där myndighe-

terna och ämbetsmännen ålades att "lyda Konungens bud och befallningar och räcka varandra handen till fullgörande därav och allt vad rikets tjänst utav dem fordrar. av Förvaltningen lyder under regeringen. Den är dess instru-

ment för att förverkliga den politik medborgarna gett sitt

stöd i riksdagsvalen, och kravet på styrbarhet måste ställas högt. Medborgarnas anspråk och förväntningar på statsförvaltningen är emellertid av den arten att myndigheterna och statstjänstemännen samtidigt måste tillerkännas ett stort mått självständighet. Förvaltningen måste ha integritet. av

Övergången till så kallad resultatstyrning har förändrat för-

hållandet mellan statsmakterna och förvaltningsmyndighetema. Regeringen framhåller i direktiven till kommissionen

att erfarenheterna resultatstymingen hittills är goda och

av

att målen för denna ligger fast. Vad som bör övervägas är ytterligare åtgärder för att förbättra styrningen och uppfölj-

ningen. Kommissionen delar i princip denna åsikt och menar att någon återgång till den tidigare styrningen genom detaljerade regler och anslagsvillkor inte bör komma i fråga. Kommissionen har dock funnit stora brister i samspelet mellan Regeringskansliet och förvaltningsmyndighetema. Intervjuer med högre tjänstemän hos myndigheterna och i

departementen vittnar om brist på uthålligt engagemang,

otydlighet och vid den ändrade rollfördelning som ovana resultatstyming innebär. Det sätt på vilket resultatstymingen har kommit att tillämpas rymmer problem av grundläggande karaktär, som inte låter sig lösas enbart förfinade metoder för genom mera styrning, uppföljning och utvärdering. Det typiska för statlig verksamhet är att dess mål är flerdimensionella. Av förvaltningsmyndigheter krävs förmåga att hantera målen och värdekonflikter exempelvis mellan effektivitet och rättssäkerhet- att prioritera utan stöd av någon given norm, att jämföra i grunden ojämförbara ting. Det ligger i sakens natur att mål- eHer resultatstyming i sådana fall antingen måste kompletteras med andra styrmedel eller vara en ny beteckning på en styrning av mera traditionell karaktär. Resultatstyrningen av statsförvaltningen har delvis inspirerats av stymingsidêer i näringslivet. Skillnaden i förutsättningar är emellertid betydande, eftersom "resultat" i det privata företaget i allmänhet är relaterat till lönsamheten, medan statlig verksamhet i de flesta fall saknar ett sådant entydigt resultatmått och dess mål typiskt sett är flerdimensionella. Denna skillnad har självfallet inte förbisetts i förvaltningspolitiken, men de komplikationer som följer av den har uppmärksammats först i takt med att vi fått en bredare praktisk erfarenhet av resultatstyming. I likhet med andra iakttagare framhåller komrnissionsledamoten och professorn i förvaltningsekonomi Bengt Jacobsson, i en rapport till kommissionen, att "managementidéef dominerat tänkandet kring förvaltningspolitiken i så hög grad att andra tänkesätt haft svårt att göra sig gällande Inom den förvaltningspolitiska forskningen betonas samtidigt osäkerheten om vilka resultat som har uppnåtts genom de förändringar som genomförts utifrån de förhärskande idéerna. Docent Lennart Hansson skriver i en översikt åt Statskontoret över förvaltningspolitisk forskning inom företagsekonomi: I flertalet forskningsrapporter kan utläsa kritisk man en underton hos forskarna mot innehållet i de reformer som är på väg att implementeras. Grundläggande finns en oro över att reformatörema, lika lite som forskarna, känner konsekvenserna av att den egna verksamheten företagi- Det finns helt enkelt inte tillräcklig kunskap om efseras.

3 sou 1997:15. 4 sou 1997:30, s. 120.

24 SOU:1997:57

fekter, vilket också är orsak till att mycket den en av

forskning för närvarande pågår är inriktad mot den-

som

na fråga

Förvaltningensfragmentering

Svårstyrbarhet och fragmentering är två vanligt förekom-

mande ord i förvaltningspolitiska texter under senare tid. Kommissionen har uppmärksammat det fenomen som be-

tecknas fragmentering: brist på sammanhang mellan

som den statliga förvaltningens olika delar, tendens till splittring, oförmåga att till de överordnade målen. se gemensamma,

Svårstyrbarhet och fragmentering hänger delvis samman

måste ändå betraktas företeelser olika karaktär. men som av I direktiven för kommissionen uttalar regeringen att varje departement har drivit förändringsarbetet inom sitt verk-

samhetsområde i sin egen takt och att förvaltningsstruktu-

är uppbyggd enligt olika och delvis motstridiga organiren

sationsprinciper. "Skilda politiska uppfattningar om hur

den statliga verksamheten skall organiseras liksom påverkan berörda intresseorganisationer har också i vissa fall av

lett till otydliga kompromisser skapat oklara och delvis

som

överlappande myndighetsstrukturer."

Förvaltningen är utsatt för många splittrande och centrifugala krafter. Verksamheter har tillkommit i olika skeden,

med olika problemformuleringar. Ekonomiska och andra särintressen har fått ökat inflytande i den statliga sektorn i takt med att organisationsväsendet konsoliderats. Myndigheterna tillämpar alltmer specialiserad kunskap, och

en en professionell gemenskap växer fram mellan delar av statsförvaltningen och närliggande områden i den privata sektorn. Befogenheter och ansvar inom förvaltningen har decentraliserats, och många ämbetsverk och andra statliga verksamheter har utlokaliserats från huvudstaden. Den sekretesslag som infördes år 1980 har ökat sekretessen myndigheterna emellan och i många fall försvårat kommunika-

tionen inom förvaltningen.

Resultatstymingen, liksom den omfattande delegeringen av befogenheter till myndigheterna att bestämma över den egna organisationen, har ökat fokuseringen i myndigheterna

på de prestationerna och därmed förstärkt organisa-

egna tionsidentiteten inom förvaltningens olika delar. Detta kan på gång ha ökat effektiviteten inom olika verksamheter en

5 Fem forskare förvaltningen, Statskontoret, 1996, 110. om s.

SOU l997:57 25

tagna för sig och försvagat de krafter som håller samvar den statliga förvaltningen som helhet. man Vidgningen det statliga åtagandet har medfört att gränav mellan det offentligrättsliga och det privaträttsliga omsen rådet blivit suddig, bland annat att staten driver genom

verksamhet i bolagsform och genom att myndighetsutövning uppdragits åt privata rättssubjekt. Offentligrättslig och privaträttslig reglering griper in i varandra när det gäller

statstjänstemännens ställning. Det svenska samhället har

helhet blivit mer heterogent i fråga om värderingar,

som

kultur och traditioner, vilket har påverkat också statsför-

valtningen.

Den samlade effekten är att det inre sammanhanget i statens

verksamhet äventyras. Medvetenheten om det särpräglade i

statens och uppgifter, känslan för det förpliktande i ansvar uppdraget att tjäna den demokratiska staten, riskerar att

försvagas. Många iakttagelser tyder på att vi i dag har

mindre av en gemensam svensk förvaltningskultur än för några decennier sedan.

Det är givetvis inte lätt att peka ut påtagliga effekter av det vi här betecknar fragmentering, men det går att ge ex-

som empel kan sättas i samband med denna företeelse. som ESO-rapporten "En social försäkring" redovisar följande iakttagelser verksamheten inom central del välav en av färdspolitiken:

Huvudstrukturen i dagens organisation och arbetsfördelning utformades för flera årtionden sedan. Arbetsmarknadsverket AMV, arbetslöshetskassorna och socialförsäkringsorganisationen har och efter hand utvar en vecklat kulturer och skilda mål, vilket försvårar egna samarbete och koordination insatser. Våra samtal med av

olika företrädare och oberoende bedömare pekar på att

problemen har tilltagit och blivit omfattande. En allvarlig iakttagelse är att det är oklart enskild människas om en problem hör till eller andra förvaltningen. Mänden ena niskor med komplexa problem faller mellan stolarna eller bollas mellan myndigheterna. Personer som egentliborde hanteras den individinriktade socialtjänsten gen av hålls kvar i socialförsäkringen med hjälp av diffusa dia- På liknande sätt samlas många fall med arbetsgnoser. marknadsproblem hos försäkringskassorna i stället för

hos arbetsmarknadsmyndighetema. Arbetsförmedling-

26 SOU:1997:57

arna har främst blivit serviceorgan till företagen. Exemplen kunde mångfaldigasf Det kan tyckas smaksak vill beskriva det vara en om man problem ESO-rapporten pekar på som ett exempel på svår-

styrbarhet eller på fragmentering; det går att anlägga båda synsätten. Men om man ser lösningen främst i åtgärder för att förbättra resultatstymingen ställs inför problemet

man att varje myndighet resultatstyrs för sig och att tjänstemän-

nen inom en myndighet eller förvaltning i sin strävan att nå

uppsatta mål och resultat kan förlora de för förvaltningen övergripande, gemensamma målen ur sikte. En alltför stark

fokusering på resultatstyming kan leda till ökad fragmente-

ring. Andra exempel kan hämtas från det rättspolitiska området, såsom de svåra slitningama mellan åklagare och polis under delar av utredningen om mordet på Olof Palme och misslyckandet under lång tid att få en effektiv samverkan mellan de berörda myndigheterna i kampen mot ekonomisk och organiserad brottslighet. Rolluppfattningar och förvaltningskulturer har visat sig svårförenliga. Ett exempel karaktär professorn, f.d. justitiav annan ges av

erådet Fredrik Sterzel i rapport myndighetsregler

en om Sterzel hänvisar till undersökning Riksrevisionsverket en av RRV, vars resultat i allt väsentligt sammanfaller med hans analyser. Statsmakterna har en längre tid varit inriktade på att minska mängden av statliga regleringar, och regeringen har inför riksdagen redovisat att mängden myndighetsav regler minskat med ungefär 25 procent från âr 1989 till år 1994.8 RRV:s undersökning visar emellertid att antalet regler har ökat med nio procent 1988-1993 Verket har funnit att det är vanligt att myndigheterna fattar beslut regler utan om

att göra formella konsekvensutredningar.

Sterzel hävdar att myndighetsreglema har "en så stor om-

fattning att de måste uppfattas som ett samhällsproblem". Problemet gäller enligt honom även utformningen

av reg-

lerna och proceduren vid reglers tillkomst och ändring.

Regler som är alltför omfattande och detaljerade för att kunna bli allmänt efterlevda skapar farhågor beträffande statsmaktens legitimitet.

° Ds 1994:81, s. 35. 7 Sterzel, Projekt myndighetsregler,l995. 3 Skr. 1994/9545. 9 RRV 1995:7.

Problemet skulle kunna illustration till förvaltses som en

ningens svårstyrbarhet, eftersom statsmaktemas strävan att

minska den statliga regelmängden inte har givit resultat.

Myndigheterna har emellertid agerat enligt sina bemyndi-

ganden och, får förutsätta, i de enskilda fallen utfärdat

man

föreskrifter och allmänna råd utifrån sin tolkning av stats-

makterna avsikter. Det är därför mest fruktbart att fenose

menet någonting annat än fråga bristande ly-

som en om

hördhet och styrbarhet. I väsentlig grad handlar det om att

varje myndighet lever sitt eget liv, att dess synfält är be-

gränsat till det verksamhetsområdet och att förståelsen egna för de överordnade och intressena är otillgemensamma

räcklig.

Förvaltningens internationalisering

Olof Ruins inledningsvis återgivna iakttagelse av staten som

där olika aktörer möts för att komma fram till been arena

slut är träffande och gäller för det svenska samhället. Det blir särskilt påtagligt i den växande internationella samverkan Sverige deltar framför allt gäller det arbetet med

som EU.

Att organiserade särintressen har ett alltför stort inflytande över den statliga verksamheten har varit ett ledmotiv i de-

batten under år. Kritiken mot särintressenas roll senare

framfördes med eftertryck Ekonomikommissionen år

av 1993.

Bengt Jacobsson framhåller i rapport till kommissionen

en

om statsförvaltningen och europeiseringen att frågan om särintressenas roll har fått ökad aktualitet genom Sveriges

medverkan i den europeiska integrationen:

stora delar det europeiska samarbetet sker på rela-

av . . .

tivt låg nivå i nätverk mellan förvaltningar, företag och intresseorganisationer. Det växer fram i processer som är allt annat än genomskinliga. Argumentationen för dessa

nätverk är oftast att de skapar samordning på basis av

expertkunskaper. Samtidigt är de svåra både att få insyn i

och att påverka. Det är ett klassiskt byråkratiproblem,

europeiseringen gett dimensioner." som nya

Att försöka ett generellt på den klassiska frågan hur

ge svar

gränsen skall dras mellan politik och förvaltning är frukt-

löst. Eftersom förvaltningen är underordnad statsmakterna

° sou 1993:16. sou 1997:30, s. 99.

28 SOU:1997:57

är det politikerna bestämmer hur gränsen skall dras,

som

inom för det konstitutionellt möjliga. När den statliga

ramen

verksamheten ökat i omfång och komplexitet har emellertid initiativet och handlingsförmågan i många de frågor

av som

flertalet medborgare betraktar politiska övergått till

som

förvaltningsmyndighetema.

Denna tendens har sålunda förstärkts av det sätt på vilket

ställningstaganden växer fram i olika samarbetsorgan inom

EU. Skall Sverige kunna hävda ett inflytande måste i många fall svenska ståndpunkter utformas på ett tidigt stadium, då

kontakterna äger mellan experter och tjänstemän och rum

frågomas politiska innebörd ännu inte blivit tydliga. Risken

för ett långtgående tjänstemannastyre måste uppmärksam-

mas.

I det sammanhanget är det viktigt att samspelet mellan å

sidan svenska experter och tjänstemän och å andra siena

dan Regeringskansliet fungerar väl. Statskontoret har utfört en enkätundersökning bland alla departement och 160 myndigheter om Sveriges agerande inom EU och därvid funnit att det förekommit att svenska regeringsombud saknat tydliga politiska ställningstaganden från regeringens

sida och att detta försvagat det svenska inflytandet. N ärma-

re hälften berörda myndigheter att regeringen inte

av anser

alls eller i liten utsträckning givit styrsignaler för den

svens-

ka linjen i kommittéer och arbetsgrupper. En intervjuundersökning som genomförts av kommissionens sekretariat

bekräftar detta, exempelvis verkschef:

menar en

Jag får agera alldeles för mycket på hand i EU. Och

egen

det gäller då att försöka vara klok och tänka sig för hur

man tror att regeringen vill att man skall agera."

Samtidigt är formerna för förankringsarbetet ännu i många delar outvecklade, vilket kan leda till otydligheter vad gäller

roller och Ett statsråd framhåller följande:

ansvar.

De myndighetstjänstemännen är inte myndighetsre-

presentanter. Det är viktigt att veta, för de representerar staten Sverige. De är regeringens representanter, de

men

jobbar i myndigheten. Och där har du grundproble-

12Statskontoret, Staten i Omvandling, 1996:15. 13 Ett 70-tal såväl aktiva före detta statsråd, statssekreterare, som chefstjänstemän på departement och myndigheter samt verkschefer har intervjuats. Intervjuerna har genomförts utifrån ett strukturerat och öp-

pet frågeformulär se SOU 1997:15 79 f..

s. 14sou 1997:15, s. 105.

met, för det finns många som tror att de är myndighetsrepresentanter.

Kommissionen vill framhålla att villkoren för samarbetet i

dessa avseenden är komplicerade. Det är exempelvis inte alltid möjligt att ange tydliga riktlinjer inför förhandlingar, och då kanske särskilt i internationella organ. Nya frågor kan uppstå i samband med själva förhandlingsarbetet. Och

verkschef framhåller i kommissionens intervjuunsom en

dersökning kan tjänstemännen finte i varje sekund ringa

tillbaka och fråga hur politikerna ställer sig i olika

man

frågor

Att förespråka att de olika parterna myndigheter, organi-

-

sationer och företag skall renodla sina respektive roller är

-

problematiskt i situation där starka nationella intressen

en

talar för samordning, menar Jacobsson:

Sammanblandningsekonomin är visserligen omöjlig som

ideal, de reglerande strukturer håller på att

men som

växa fram tycks inte fästa så stort avseende vid detta.

- -

Intemationaliseringen och europeiseringen återskapar

-

på ett kraftfullt sätt nationen som aktör. Frågan om sammanblandningen bör finnas är knappast den mest adekvata; då hur sammanblandningen skall ut-

snarare formas.

helhet

En förvaltningspolitikjör

staten som

Regeringen och Regeringskansliet har det högsta ansvaret för samordningen av den statliga verksamheten. Brister i

Regeringskansliets sätt att fungera utgör delförklaring till

en

den fragmentering staten kommissionen har iaktta-

av som g1t.

Trots de iakttagelser kommissionen har redovisat

som nu

måste ett helhetsomdöme statsförvaltningen utfalla po-

om

sitivt. Den svenska förvaltningsmodellen med ett litet rege-

ringskansli och fristående ämbetsverk är även i vår tid en

ändamålsenlig form för genomförandet de i demokratisk

av

ordning fattade besluten. Statstjänstemännen har en jämfö-

relsevis god utbildning. Utifrån givna förutsättningar uppfyller myndigheterna enligt kommissionens mening kraven på rättssäkerhet och effektivitet på ett i det stora hela bra

15sou 1997:15, s. 105. ° sou 1997:15, s. 105. 17 sou 1997:30, 100. s.

30 SOU:1997:57

sätt. Det ges många goda exempel på hur statsförvaltning-

en, ofta med stöd modem informationsteknik, har kunav nat förbättra sina prestationer och sin service till allmänheten.

Svensk förvaltningspolitik möter ändå i dag såväl klassiska byråkratiproblem som utmaningar hörande till vår egen tid i fråga om förvaltningens styrbarhet, tendensen till fragmen-

tering den statliga verksamheten och följderna inter-

av av

nationaliseringen. De lösningar som de senaste tjugo årens förvaltningspolitiska diskussioner anvisat är goda och an-

vändbara i många situationer och för många verksamheter,

men framstår i andra fall otillräckliga och i vissa fall

som

som kontraproduktiva. Kommissionen anser att förvalt-

ningspolitiken och de förvaltningspolitiska problemen mås-

te ges ökad uppmärksamhet. Sverige behöver medveten

en

och sammanhängande förvaltningspolitik är tydligt

som

inriktad på den statliga verksamheten helhet.

som

2 Förvaltningspolitikens

innebörd och

uppgifter

Fömaltningspolitikens ram

Regeringsformen från år 1974, som bygger på folksuveränitetens princip, är grundvalen för det svenska förvaltningssystemet och utgör därmed ramen för förvaltningspolitiken. Grundstenar för statsförvaltningens roll och uppgift i den svenska rättsstaten med representativ parlamentarisk demokrati är följande stadganden i regeringsformen: 0 all offentlig makt i Sverige utgår från folket folkstyrelsen förverkligas ett representativt och 0 genom

parlamentariskt statsskick och kommunal själv-

genom styrelse 0 riksdagen är folkets främsta företrädare all offentlig maktutövning utövas under lagarna 0 0 regeringen styr riket och är ansvarig inför riksdagen o för den offentliga förvaltningen finns under regeringen

lydande förvaltningsmyndigheter som sakligt och opartiskt skall förverkliga de politiska mål riksdagen och

som regeringen beslutar det allmänna skall verka för att demokratins idéer blir 0 vägledande inom alla samhällsområden Andra grundstenar för förvaltningen är två bestämmelser i tryckfrihetsförordningen: handlingar hos myndigheterna skall huvudregel 0 som vara tillgängliga för allmänheten

0 envar är gentemot det allmänna tillförsäkrad yttrandefrihet och rätt att för publicering meddela uppgifter i alla frågor, även anonymt, med undantag för visst skydd för

enskild rätt och allmän säkerhet

32 SOU:1997:57

I enlighet med stadgandena i regeringsformen är statsför-

valtningen del den representativa demokratin och har en av därför ett ansvar inför medborgarna och deras valda representanter. De statliga organen erhåller sina befogenheter kedja mandat från medborgarna till riksdagen, genom en av från riksdagen till regeringen, från regeringen till de statliga förvaltningsmyndighetema, och omvänt är riksdagen ansvarig inför medborgarna, regeringen inför riksdagen och de statliga förvaltningsmyndighetema inför regeringen den -

demokratiska styr- respektive ansvarskedjan.

statsförvaltningen och dess representanter har också att

verka i ett samspel med aktörer utanför den demokratiska styrkedjan. Detta förhållande har förstärkts genom interna-

tionaliseringen, ökar kraven på långsiktighet och kon-

som struktivt samarbete för svenska mål. Stora gemensamma delar arbetet i EU och i andra internationella organisatioav äger i nätverk mellan olika länders myndigheter ner rum med deltagande också av intresseorganisationer och företag. Staten tenderar att i sådana sammanhang aktör vara en bland många.

Den svenska förvaltningsmodellen

Små politikskapande departement och relativt självständiga verkställande myndigheter med långtgående befogenheter är väsentlig del i det benämns den svenska förvalt-

en som

ningsmodellen. Förbudet mot ministerstyre brukar lyftas

fram särskilt. Det innebär att regeringen dels fattar sina beslut kollektivt dels inte får bestämma hur förvaltning-

smyndighet i särskilt fall skall besluta i ärende som rör

myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller

som rör tillämpning av lag.

Formema för statsförvaltningen uppfattades länge som re-

lativt oproblematiska, under 1970-talet uppmärksam-

men mades relationerna mellan statsmakterna och förvaltningen.

Den demokratiska styrningen av förvaltningsverksarnheten uppfattades otillräcklig. En diskussion inleddes om

som myndigheternas självständighet och de restriktioner som kringgärdar politikernas möjligheter att styra. Frågor av detta slag blev en av utgângspunktema för den debatt om

problemet med statsförvaltningens styrbarhet som vi i kapi-

13 RF 7:3. Vissa undantag finns dock. 19 RF 11:7.

tel l redovisar som en av våra huvudsakliga iakttagelser. I

kapitel 6 diskuterar vi närmare frågan så kallad informell

om styrning.

Myndigheternas självständighet har behandlats i flera statli-

utredningar under år. Alltjämt finns emellertid

ga senare

utbredd osäkerhet i denna fråga. Konstitutionsutskottet

en

mottar årligen anmälningar, i vilka statsråd anklagas för att

på otillbörligt sätt ha försökt styra myndigheter. Att det finns oklarheter och betydande skillnader i synen på relatiomellan regering och myndigheter visar också kom-

nerna

missionens intervjuundersökning.

De diskussioner förts har ofta tagit sin utgångspunkt

som

den nämnda demokratiska styr- och ansvarskedjan.

nyss

Myndigheternas underordnade roll och krav på lojalitet

gentemot regeringen har betonats. Förvaltningsutredningen menade att myndigheterna bemyndiganden och

genom

"forrnlös praxis" hade tillerkänts en självständighet som inte ansågs ha stöd i regeringsformen. Regeringsformens be-

stämmelser att regeringen "styr riket 22 och att de statli-

om

ga förvaltningsmyndighetema "lyder under regeringen"

enligt utredningen, regeringen i princip oinskränkt be-

ger,

fälsrätt över förvaltningen vad gäller frågor faller utan-

som

för RF 11:7. Man menade också att detta skyddade område är betydligt snävare än vad som tidigare ofta gjorts gällan-

de.

Verksledningskommittén, betänkande låg till grund för

vars

det s.k. verksledningsbeslutetf" delade denna inställning:

RF:s regler, främst 11:6-7, utgör fullt tillräcklig

en . . .

grund för regeringen att styra sina myndigheter precis så bestämt och i den omfattning regeringen själv finner

som

önskvärt och lämpligt i varje särskild situation.

° se särskilt sou 1983:39 och sou 1985:40. 21 sou 1997:15, kap. 22 RF 1:6. Vissa myndigheter lyder emellertid under riksdagen. 23RF 11:6. Z sou 1983:39, 46 s.

25 Prop. 1986/ 87:99, KU 1986/ 87:29, rskr. 1986/872226. 1° sou 1985:40, 38. s.

34 SOU:1997:57

Denna tolkning av RF 11:6-7 har emellertid starkt ifrågasatts, bland annat i remissyttranden över de nämnda ut-

redningarnas betänkanden och i den juridiska doktrinen.

De behandlade grundlagsbestämmelsema reglerar för-

nu

valtningens ställning direkt. Utöver dessa finns det be-

mer

stämmelser och faktorer annat slag mer indirekt

av som

påverkar myndigheternas relation till regeringen.

Två sådana bestämmelser har vi redovisat inledningsvis i

detta kapitel, nämligen att den offentliga makten skall utöv-

as under lagama vilket innebär att myndigheter skall bort-

-

se från regeringens direktiv om de strider mot lag och att

-

myndigheterna i sin verksamhet skall beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. RF stadgar

också att rättskipnings- eller förvaltningsuppgift inte får fullgöras av riksdagen. Vidare framgår av RF att riksdagsledamot får framställa interpellation eller fråga till statsråd enbart i angelägenhet rör dennes tjänsteutövning. Re-

som

geringsformen ålägger också förvaltningsmyndighetema, som representanter för det allmänna, att respektera med-

borgarnas grundläggande fri- och rättigheter. Nu nämnda

bestämmelser understryker att ämbetsmannens lojalitet inte skall riktas enbart mot de politiker som har makten utan också mot lagarna.

Regeringen och dess kansli står i ett visst beroendeförhållande till myndigheterna. Regeringskansliets resurser är förhållandevis små. Resurserna och sakkunskapema finns

huvudsakligen hos myndigheterna. Det är därför av central

betydelse att myndigheterna kan förmedla kunskaper och

idéer till departementen för regeringens ställningstaganden i olika frågor.

27 Se bl.a. Ragnemalm, H, Regeringen och förvaltningsmyndigheterna, synpunkter pâ Verksledningskommitténs grundlagstolkning, Förvaltningsrättslig Tidskrift 1986:1. 23 Detta framgår också RF 11:14, den s.k. lagprövningsrätten, av som domstolar och förvaltningsmyndigheter att inte tillämpa föuppmanar reskrifter som strider mot överordnad författning eller som tillkommit på ett formellt felaktigt sätt. 29RF 11:8. °° RF 12:5. Jfr KU 1980/81:25, 22. s. 31 RF kap.

Myndigheterna har en formell skyldighet enligt RF att vid beredning regeringsärenden förse Regeringskansliet med

av behövlig information. Bestämmelsen tar sikte på det s.k.

remissväsendet, traditionellt anses myndigheterna ock-

men

så ha allmän skyldighet att förse Regeringskansliet

en mer

med information nödvändig för beslutsfattandet. Många i kommissionens intervjuundersökning menar att

personer det i denna skyldighet även ingår att sakkunnigt bedöma regeringens beslut, även det innebär kritik. Den beom stämmelse i verksförordningen § 9, som stadgar att myndighetens chef skall se till att regeringen får det underlag den behöver för att ta ställning till omfattningen och som inriktningen av myndighetens verksamhet, kan ses som ett led i denna skyldighet. Förhållandet mellan regeringen och förvaltningen är sålun-

da komplicerat. Förvaltningen skall vara lojal mot riksdag

och regering och i enlighet med den demokratiska styr- och ansvarskedjan verkställa de beslut statsmakterna fattat. som I lojaliteten ingår dock också att granska besluten och förse regeringen och dess kansli med kritiska analyser.

Stat och kommun

Den svenska folkstyrelsen förverkligas enligt regeringsforett representativt och parlamentariskt statsskick men genom

och genom kommunal självstyrelse. Detta markerar den

betydande roll som kommunerna spelar i det svenska samhället och för den svenska demokratin. Grundlagsstadgan-

det innebär en reell självbestämmanderätt och ett krav på en

väl fungerande samverkan mellan stat och kommun. Den svenska förvaltningsstrukturen kännetecknas av en

långt gående delegering till den kommunala nivån. Kom-

missionen bedömer att kommunernas ställning kommer att förbli stark. Många skäl talar för det.

Som vi skall utveckla i det följande syftar demokratin som styrelseform till att medborgarna ett så stort inflytande

ge

möjligt över förhållanden påverkar deras egen

som som tillvaro direkt eller indirekt. Aven formerna för den om kommunala demokratin och dess lokala förankring behöver

utvecklas ytterligare är den en ändamålsenlig styrelseform

3 RF 7:2. 33 sou 1997:15, kap.

36 SOU:l997:57

när det gäller angelägenheter som ligger nära dem de berör.

Den främjar överblick och underlättar kontakter mellan politiker och väljare.

På förslag regeringen har riksdagen beslutat att regionala av

självstyrelseorgan under en försöksperiod skall överta det regionala utvecklingsansvar som nu vilar på länsstyrelserna och vissa andra statliga uppgifter. I ett län skall i stället vissa

uppgifter på försök överföras till länsstyrelsen. Försöksverksamhetens syfte är att utveckla former för bättre demo-

kratisk kontroll det regionala utvecklingsarbetet. 3

av Det är vanskligt att bedöma vilka effekter de beslutade åtgärderna kan få vad gäller både den demokratiska förankringen och förutsättningarna för statsförvaltningens arbete. Decentraliseringen till regionala organ kan innebära att primärkommunemas position försvagas. En annan effekt torde bli att förutsättningarna för statens tillsyn och kontroll änd- Kommissionen finner det angeläget att statsmakterna ras. utnyttjar försöksverksarnheten stöd för att lägga fast som en

tydlig strategi för fördelningen mellan staten och

av ansvar kommunala såväl generellt vad gäller statens organ, som

roll på den regionala nivån. En sådan strategi bör vara principiellt grundad så att ansvarsfördelningen kan uppfattas

långsiktigt hållbar och stabil. som I kommissionens direktiv sägs att nuvarande statliga åtaganden skall vara en utgångspunkt för arbetet, vilket vi har tolkat så kommissionen inte skall frågor

att behandla om

statligt och kommunalt huvudmannaskap. Atskilliga frågor om kommunal demokrati, innefattande bland annat organisering och styrning kommunala behandlas eller av organ,

har nyligen behandlats andra kommittéer. Vi har därför

av valt att avgränsa vårt arbete till den statliga förvaltningen. l fall, där statsförvaltningen arbetar direkt mot komett par munala eller där det av andra skäl är särskilt fruktbart organ att all offentlig verksamhet som en helhet, har vi dock se

behandlat frågor som närmare berör kommunerna.

Inom områden där de kommunala organens roll i stor utsträckning präglas av att de verkställer statliga program och där staten har särskilt intresse att bevaka nationella inav tressen i fråga om kvalitet och likformighet är ändamålsen-

34 Prop. 1996/97:36, bet. 1996/97:KU4, rskr. 1996/97:77. 35T.ex. sou 1996:169.

liga metoder för statlig tillsyn stor vikt. Vi behandlar tillav synsfrågor i kapitel

I betänkandet betonar vi frågor om statstjänstemannarollen och ett offentligt etos. Det finns skäl att i dessa senare om frågor, behandlas nämnare i kapitel 13, ha en för hela som den offentliga sektorn gemensam syn. l det kapitlet behandlar vi vidare de offentliganställdas rättsliga ställning generellt, utan begränsning till de statsanställda.

Begreppet förolzltningspolitik

Med förvaltningspolitik här övergripande och genemenas rella riktlinjer och åtgärder statsmakterna beslutar med som sikte på att organisera, styra och kontrollera förvaltningen så att de riksdagen och regeringen angivna målen för av statens verksamhet uppnås. Med hänsyn till att statsförvaltningen verksamheter av mycket skiftande slag, rymmer måste de förvaltningspolitiska principerna anpassas till skilda verksamheters olika karaktär och syfte.

Förvaltningspolitiken avser

förvaltningens struktur, organisation och personal 0

lednings- och verksamhetsfonnema i förvaltningen 0

styrning, uppföljning och tillsyn av förvaltningen o

långsiktig förnyelse och utveckling inom statsförvalt- 0 ningen

Ansvaret för att till att förvaltningspolitiska riktlinjer får se genomslag och att uppställda mål nås åvilar i första hand Regeringskansliet och respektive departement. Förvaltningspolitikens styrmedel olika slag. statsmakterna är av beslutar regler, organisationsprinciper, Verksamhetsmål, om ekonomiska medel Den politiska styrningen kan också m.m. utövas vägledande offentliga uttalanden och direkta genom kontakter mellan departements- och verksledningar.

överordnade målen

De för jörvaltningspolitiken

Med utgångspunkt i regeringsformen vill kommissionen demokrati, rättssäkerhet och effektivitet som överordange nade mål för förvaltningspolitiken.

I rättssäkerhet ligger att förvaltningen fattar materiellt riktibeslut på grundval lagar och andra författningar, ga av däribland EU:s rättsregler, med vidsträckta möjligheter för

38 SOU:1997:57

enskilda att få sin sak prövad av domstol. Förutsebarhet och

likabehandling är viktiga delar av rättssäkerheten. Med ef-

fektivitet menas att de av statsmakterna fastlagda målen för verksamheten nås med rimlig resursinsats och inom givna

ekonomiska och andra ramar.

Demokrati ett mål för förvaltningspolitiken låter sig

som inte lika lätt definieras och kan bli föremål för varierande

tolkningar; förhållandet mellan demokratimålet och andra överordnade mål är komplicerat.

Demokrati, rättssäkerhet och effektivitet måste ses i sitt in-

bördes sammanhang. Förvaltningen tjänar inte demokratin väl, den inte samtidigt fyller höga krav på rättssäkerhet

om

och effektivitet. Effektivitet i arbetet med förvaltningsärenden, frikopplad från demokratin och rättsstatens är

normer,

ett tvivelaktigt och ibland negativt värde. Högsta rätt kan vara högsta orätt om rättsreglema saknar förankring i medborgarnas medvetande och demokratiska värderingar.

Samtidigt finns det ett spänningsförhâllande mellan de överordnade värdena. Förvaltningens styrbarhet de-

är en

mokratifråga, men kraven på rättssäkerhet och effektivitet

sätter gränser för den politiska styrningen. Ekonomiska

ra-

tionaliseringskrav kan kollidera med rättssäkerhetskravet. Det finns ingen allmängiltig formel för hur de överordnade

värdena skall vägas mot varandra. Att finna den rätta balanserade helheten demokrati, rättssäkerhet och effektivitet av

är förvaltningspolitikens mest centrala uppgift.

I demokratins teori har byråkratin alltid utgjort ett problem. Det är inte möjligt att styra omfattande och komplex

en

statsförvaltning på ett sådant sätt att dess maktutövning

helt och hållet framstår som ett utflöde beslut fattade av av

demokratiskt valda organ. En sådan ordning inte heller

vore önskvärd, eftersom den skulle förutsätta starkt centraliseen rad och hierarkisk styrning, som inte skulle effektivigagna teten och inte heller harmoniera med de demokratiska vär-

dena i vidare mening. Förvaltningens arbete bör känneteck-

nas av kunskap, erfarenhet, initiativförmåga och engage-

mang. Oundvikligen blir byråkratin, eller delar av den, i stor utsträckning en självständig maktfaktor i samhället i kraft

av sina befogenheter, sin kontroll över ekonomiska resurser och sin professionella kompetens. Beslutsfattarna i statsför-

valtningen är en av samhällets makteliter, vid sidan av de ledande skikten inom politiken, näringslivet, organisa-

tionsväsendet, massmedierna och kulturlivet.

SOU 1997257 39

Detta demokratiproblem är inte organisatorisk eller for-

av

mell karaktär, eftersom förvaltningen är tydligt underställd

statsmakterna och ansvarig inför dem. Problemet ligger i stället i risken att förvaltningstjänstemännen påverkas av intressen och värderingar, inte sammanfaller med

egna som

allmänintresset. Den klassiska byråkratikritiken gällde en

konservativ, socialt exklusiv ämbetsmannaklass, som präg-

lats gången tids överhetssarnhälle. De farhågor man

av en

kan hysa i dag gäller snarare förekomsten av särintressen,

yrkeslojaliteter och snäva, gruppbetonade inifrånperspektiv inom olika förvaltningar och myndigheter. Att motverka sådana tendenser är en av förvaltningspolitikens uppgifter.

Demokratin styrelseform syftar till medborgarna

som att ge

ett så stort inflytande möjligt över förhållanden som

som

påverkar deras tillvaro, direkt eller indirekt. Hur tjänar

egen

förvaltningen bäst detta ändamål Ställer frågan så,

man

visar det sig återigen att demokratikravet på förvaltningen

är sammanflätat med, eller sammanfaller med, de två andra överordnade målen, rättssäkerhet och effektivitet. Förutse-

barhet, likabehandling och hög etisk standard liksom effektivitet och ansvarsfull hantering allmänna medel under-

av

lättar för enskilda att planera och styra sin tillvaro.

egen

Förvaltningstjänstemännens duglighet, kunskaper och erfarenheter är i detta perspektiv ett demokrativärde. Statsförvaltningen och statstjänstemännen är del av det demo-

en kratiska systemet.

Förvaltningspolitikens demokratimål kommissionen

ger

anledning att betona vikten Chefers och anställdas rörlig-

av

het inom förvaltningen, variation och bredd i fråga om ut-

bildning och andra bakgrundsfaktorer vid nyrekrytering liksom jämställdhet vid anställning och befordran samt

lekmannamedverkan i förvaltningen. Om man finner de rätta formerna härför, främjar sådana inslag i förvaltningspolitiken också rättssäkerhet och effektivitet.

Den öppenhet som är grundad på tryckfrihetsförordningens stadganden handlingsoffentlighet samt meddelarfri-

om om

het och meddelarskydd kommissionen vara ett

anser

grundläggande värde i förvaltningspolitiken. Allmänhetens insyn i statens verksamhet är viktig del av demokratin

en

och rättssäkerheten och torde även bidra till att öka målupp-

fyllelsen och ge en god resurshushållning.

Förvaltningspolitiken har stora kontaktytor med andra om-

råden politiken. Den har ett starkt samband med de rätt-

av

40 SOU:1997:57

spolitiska och konstitutionella frågorna. Att hävda goda generella riktlinjer för förvaltningen och att utveckla en hög förvaltningsetik är uppgifter som ligger nära regeringens allmänna rättsvårdande ansvar. Det finns starka samband mellan förvaltningspolitik och ekonomisk politik. Förvaltningspolitiken har ibland till uppgift att anpassa den offentliga förvaltningen till den av statsmakterna förda utgiftspolitiken. Sparmål i olika former kan samtidigt få övergripande konsekvenser för statsförvaltningen i dess helhet. Förvaltningspolitiken har också beröringspunkter med statens politik i förhållande till kommuner och landsting. Förvaltningspolitikens övergripande mål bör enligt kommissionen gälla all offentlig verksamhet.

Några huvudsakliga riktlinjer

Förvaltningspolitik och allmän politik är sammanflätade. Föreställningar om vad staten bör göra och om hur det skall göras hänger intimt samman. Av skäl som kommissionen redovisat inledningsvis är det troligt att de förvaltningspolitiska problemen kommer att uppfattas som alltmer centrala. Synen på förvaltningspolitikens innebörd och uppgifter har växlat från tid till och kan utgå från att det blir annan, man

så även i framtiden. Påfallande är att trender och idéer på

detta område ofta slår igenom samtidigt i flera länder och att vissa tänkesätt under en period tenderar att bli dominerande. Förvaltningspolitiken bör enligt vår mening kännetecknas av en kritiskt prövande hållning till sådana trender och av öppenhet för alternativa tänkesätt. I kapitel 1 har kommissionen framhållit statsförvaltningens svårstyrbarhet, tendensen till fragmentering av statens verksamhet och följderna av intemationaliseringen som frågor av övergripande betydelse för förvaltningspolitiken. Därmed har också antytts vad är förvaltningspolitikens som viktigaste uppgifter. Det gäller att förebygga att statsförvaltningens ofrånkomliga specialisering, decentralisering och heterogenitet leder till splittring och en brist på inre sammanhang i statens verksamhet. Förvaltningspolitiken bör stärka de krafter som håller samman helheten och främja en för all statlig verksamhet så långt möjligt gemen-

förvaltningskultur och förvaltningsetik, dvs. att skapa sam enhet i mångfalden.

De riktlinjer kommissionen vill anvisa är av flera slag.

Inom för sin uppgift att övervaka och kontrollera ramen

regeringsmakten bör riksdagen spela en större roll än i dag i förvaltningspolitiken.

Regeringskansliets samverkan med förvaltningsmyndig-

heterna behöver utvecklas. Vissa funktioner behöver förstärkas och den inre samordningen förbättras.

Regeringen måste ta ett fastare i frågor om förgrepp

valtningspolitikens kunskapsuppbyggnad, statstjänste-

männens utbildning och rekryteringen av chefer.

Styrningen myndigheternas verksamhet måste utveckav las och anpassas efter varierande förutsättningar. Kompletterande instrument bör prövas.

Förvaltningens förmåga att verka tillsammans med olika intressenter i samhället bör värnas och utvecklas.

Kommissionen offentlighetsprincipen som inte bara

ser en medborgerlig rättighet utan som en viktig aspekt på förvaltningspolitiken. Vi behöver genomtänkta strategier för att hävda denna princip, bland annat i Europainteg-

rationen och i samband med övergången från pappers-

hantering till information i digital form.

Förvaltningens organisering rymmer en mängd frågor former för statlig verksamhet renodling, avsektoriom sering, val av samverkansformer m.m. där komrnissio- -

tar ställning utifrån de övergripande värdena demo-

nen krati, rättssäkerhet och effektivitet.

Förvaltningsmyndighetemas ledningsformer bör ses över

i syfte att förbättra styrningen och tydliggöra ansvaret.

Rollen statstjänsteman bör göras tydligare och för-

som ankras i ett offentligt etos, där ansvaret för den offentliga verksamheten som helhet står i förgrunden.

Dessa riktlinjer utvecklas i kapitel 4 och följande med rekommendationer och förslag.

under

Förvaltningspolitiken

olika skeden

I detta kapitel beskrivs översiktligt statsförvaltningens utveckling och förvaltningspolitikens huvuddrag i ett efterkrigstidsperspektiv. Kapitlets huvudteman är synen på sta-

ten samt utvecklingen av statliga åtaganden och statlig organisering. Kapitlet inleds med tillbakablick i ett längre en

historiskt perspektiv.

Det historiska arvet

Den svenska statsförvaltningen har djupa historiska rötter. Den ämbetsmannastat byggdes på 1600-talet och som som

konsoliderades på 1700-talet kunde vid övergången till det

moderna och demokratiska Sverige fungera utan grundläggande strukturförändringar. Den kännetecknande dualisrelativt små departement och, ofta, stora och självmen ständiga ämbetsverk har från stormaktsti- - sitt ursprung den, blev bestående institutionaliserad under frihetsti-

men den. Aven enskilda myndigheter uppvisar en mycket lång

historia; exempel är hovrättema, Kammarkollegium och länsförvaltningama. dock helt obruten. Ämbetsmannasta- Kontinuiteten var inte ten i sin tidiga form omvandlades kraftigt under 1800-talet. 1900-talets parlamentarism och den efterföljande demokrati-

seringenförändrade statsförvaltningen på ett grundläggan-

de sätt. Ambetsmannakårens maktställning försvagades, när regeringen kom att bestå politiker förankrade i folkav en vald riksdag. Efterhand skedde viss förskjutning från den en judiciella förvaltningen i riktning mot ökad vikt för olika en sakfrågor, vilket bidrog till att minska ämbetsmannakârens sociala slutenhet. Dominansen av jurister i förvaltningen

36 Kapitlet bygger främst på Premfors. Statsfärøaltnirtgens utveckling. Rapport till Förvaltningspolitiska kommissionen. Kommissionens arkiv, dnr 18/96. Se även SOU 1997:7 och SOU 1997:9.

44 SOU:1997:57

minskade och kom gradvis att brytas genom rekrytering

av

andra yrkesgrupper, exempelvis ekonomer och ingenjörer.

Vid sekelskiftet 1900 började organiserade intressen involveras i förvaltningen, och denna förvaltningskorporatism kom

sedermera att utvecklas till ett svenskt särdrag.

De viktigaste förändringarna sammanhänger emellertid

med statens omfattande expansion. Ett decennier in på par 1800-talet inleddes tillväxt i statens åtaganden, visen som serligen har varierat i tempo men som inte har visat tecken

på att avstanna förrän i vår tid. I samtidigt pågående pro-

cesser liberaliserades näringsliv och politik och aktiverades den svenska staten. I det inledande skedet var det huvud-

sakligen utbyggnaden av infrastrukturen som staten enga-

gerade sig men redan kring sekelskiftet 190O togs de första stegen i byggandet välfärdsstaten. av

Välfärdsstatens konsolidering

Redan år 1945 hade staten gjort många och omfattande åtaganden, och den uppvisade en varierad organisation. Departementen, som år 1840 varit sju, hade blivit tio och dessutom flerfalt större än tidigare. Antalet ämbetsverk, som

länge varit omkring ett tiotal, var nu fler än femtio; därtill

kan läggas ett ännu större antal råd och nämnder samt ett stort antal statliga bolag.

En omfattande och snabb utbyggnad av välfärdsstaten ägde nu rum. Flera stora statliga åtaganden beslutades, utvidga-

des eller ambitiös inriktning under de första gavs en mer

efterkrigsåren. Det gällde till exempel reformerad folkpen-

sion, allmänna barnbidrag och allmän sjukförsäkring, ut-

bildning, forskning, arbetsmarknadspolitik, arbetarskydd och bostadsbyggande.

För att verkställa de stora sociala välfärdsprogrammen inrättades särskilda myndigheter för olika ändamål med specia-

listkompetens inom sina sakområden, t.ex. Arbetsmarknadsverket, Bostadsstyrelsen och Arbetarskyddsstyrelsen. I

de flesta fall skedde detta sammanslagningar eller genom

utbrytningar. Särskilt inom arbetsmarknads-, arbe-

tarskydds- samt jord- och skogsbrukssektorema fick för-

valtningskorporatismen starkt genomslag vid konstruktio-

nen av de nya myndigheterna.

37Torstendahl, Byråkratisering och industrikapitalism, 1985, s. 31

En redan påbörjad decentralisering till regionala och lokala

nivåer accelererade. Många centrala verk inrättade regionala

vid sidan länsstyrelserna. En stor del av väl-

organ av

färdsproduktionen, till exempel social omvårdnad, skolun-

dervisning, sjukvård, liksom ansvaret för bostadsutbyggnadsprogrammet, decentraliserades till kommunal nivå men med tillsynsansvaret kvar hos staten. Kommunernas roll

verkställighetsorgan med avseende på nationella re-

som former befästes.

Det alltså tid av statlig expansion och utbyggnad i

var en

takt med stark ekonomisk tillväxt. Den höga utbygg-

en nadstakten bröts dock under den första halvan av 1950-talet

med den lägsta omfattningen av nya statliga åtaganden un-

der hela perioden 1945-95. Utbyggnaden av näringslivet prioriterades, och i konkurrensen arbetskraften gick in-

om

dustrin före den offentliga sektorn. Det fanns också en de-

batt statliga besparingsåtgärder med samma kraft

om som skulle återkomma först under 1980-talet.

Rekordåren

Åren runt 1960 blev brytpunkt i den svenska statens ut-

en

veckling. För den offentliga ekonomin innebar beslutet om omsättningsskatt år 1960 att grund lades för en accelere-

en

rad statlig tillväxt. Under en tioårsperiod gick Sverige från rnittenposition till att ha den största offentliga sektorn

en

inom OECD. Detta utbyggnadsperiod saknar

var en som

motsvarighet i den svenska förvaltningens historia. Den statliga verksamhetens utgifter andel av BNP, som ha-

som

de legat kring 15 % år 1950, steg till dryga 20 % år 1965 och

till 40 % år 1980 se figur.

Det fanns stark tilltro till politiska lösningar på samhälls-

en

problemen liksom utbredd optimistisk syn på möjlighe-

en

ten att styra och planera samhället. Det tog sig bland annat

uttryck i ett tilltagande planeringstänkande; det de stora

var programmens tid.

Utbyggnaden till trots det emellertid inte fråga om sär-

var

skilt många åtaganden. Några exempel finns dock:

nya

bland andra u-landsbistånd, partistöd, presstöd, tandvårdsförsäkring samt studiestöd för vuxna. Regionalpolitik och näringspolitik inga politikområden, men de aktive-

var nya

rades. Någon egentlig avveckling åtaganden skedde inte,

av

istället vidgas nästan alla. Många reformer och utbygg-

nadsprogram mycket resurskrävande; det gällde exem-

var

46 SOU:1997:57

pelvis inom utbildnings-, arbetsmarknads-, bostads-, familje-, regional- och industripolitiken.

Organiseringen av den statliga verksamheten genomgick

stora förändringar. Inom ett stort antal områden tillkom nya

myndigheter eller reformerades den existerande organisationsstrukturen.38 Under 1960- och 1970-talen genomfördes vidare vissa reformer i syfte att stärka länsstyrelsemas roll i samhällsbyggandet och bättre samordna insatser för regional utveckling.

Statens och socialförsäkringssektorns utgifter 1990-1995

Procent BNP av 40 .. 35 -- 30 .. 25 -- Inkomstoverforingar 20 - 10 Konsumtion investeringar och -- år - - - - a . . 10,2 .. ø - - - - - - 5 -- Rantor

1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995

Källor: SCB och Statskontoret. Anm: bidragen till och från

EU är nettoredovisade.

33 början I av 1960-talet skedde organisationsförändringar på socialförsäkringsomrâdet främst Riksförsäkringsverket, rationaliseringsområdet Riksrevisionsverket och Statskontoret och statistikomrâdet nya

nya Statistiska centralbyrån. l mitten av 1960-talet skedde omstruktu-

reringar inom bland annat biståndsområdet SIDA, utbildningsområdet nya Skolöverstyrelsen och nya Universitetskanslersämbetet, polis och åklagarväsendet förstatligandet och Rikspolisstyrelsen samt miljöområdet Naturvårdsverket. Omkring år 1970 skedde organisationsreformer inom skatteförvaltningen Riksskatteverket, industripolitiken bland andra Industridepartementet och Statens industriverk, social-

och hälsovården nya Socialstyrelsen, invandrarområdet

Invandrarverket samt konsumentpolitiken Konsumentverket. Vid mitten av 1970-talet omorganiserades den statliga kulturförvaltningen bland annat Kulturrådet och skedde omstruktureringar inom energipolitiken flera mindre myndigheter, kontrollomrâdet nya, Brottsförebyggande rådet, Domstolsverket samt forsknings och hög- skolepolitiken Universitets- och högskoleämbetet, den forskningsnya râdsorganisationen.

Omprövningens tid

Redan under rekordåren, under tidigt 1970-tal, började kritiken mot den offentliga sektorn att växa. Kritiken riktades

både mot vad uppfattades onödig byråkrati och

som som centralism och allt svåröverskådlig och svårstyrd en mer offentlig förvaltning. Regeringen reagerade bland annat ge-

att förslå åtgärder mot krångel och onödig byråkrati,

nom varvid decentralisering fördes fram som ett viktigt instrument.

Tiden kring decennieskiftet 1980 var på många sätt en bryt-

punkt. Det hastigt växande underskottet i statsbudgeten medförde krav på att ompröva, effektivisera och spara inom den statliga verksamheten. Myndigheterna visade dock låg benägenhet att komma med förslag till besparingar och egna omprövningar alternativ till generella nedskärningar. som Regeringen tog initiativ för att finna metoder för att bättre hushålla med statens resurser.

Rekordårens positiva syn på politiska lösningar förbyttes på

kort tid i skepsis såväl inom politiken som bland medbor-

Kritiken mot staten och statsförvaltningen ökade.

garna.

Medan kritiken under sjuttiotalet gick ut på att man borde

ersätta de stora och centralistiska statliga ämbetsverken med lokalt politiskt styre, ett centralt tema i åttiotalskritiken, var och då särskilt under dess senare del, att både statlig och kommunal verksamhet i så stor utsträckning som möjligt borde överlåtas till marknaden. Jämfört med rekordåren växte statens verksamhet betydligt långsammare och de statliga åtagandena blev färre och mer selektiva. Antalet anställda i statsförvaltningen började

minska i början av 1980-talet. Prioriteringar var nödvändiga

i tid ekonomisk knapphet, men de viktiga välen av färdsåtagandena var tämligen opåverkade under 1980-talet. Inom vissa "unga" politikområden var aktiviteten och omsättningen åtaganden betydande. Dit kan räknas miljö-, av

energi- och jämställdhetspolitiken samt handikappfrågorna.

Ett område växte påtagligt är vad kan betecknas som som internationella åtaganden i vid bemärkelse som

Organisationsförändringama var under 1980-talet mindre omfattande än under de båda föregående decennierna. Stora

39 Prop. 1978/79111.

48 SOU:1997:57

förändringar genomfördes dock inom miljö- och energiområdena. Nya ombudsmannainstitut utvecklades också. Vidare pågick under större delen av årtiondet en utveckling mot de statliga affärsverken till marknadsmässiatt anpassa mer ga villkor. S delades och ansvaret för infrastrukturen lades under en särskild organisation, Banverket.

F örvaltningspolitiken inriktades under 1980-talet i ökad ut-

sträckning på att förbättra den politiska styrningen av myndigheterna. I det s.k. verksledningsbeslutet år 1987

klargjordes att regeringsformen ger regeringen goda och

tillräckliga möjligheter att styra förvaltningsmyndigheterna.4° Detaljregleringen förvaltningsverksamhetema av minskade successivt, och delegeringen av en rad administrativa beslut gällande bland annat personal, intern organisation och medelshantering påbörjades och fortgår ännu. Budgetprocessen reformerades och utvecklingen mot en mer mål- och resultatorienterad styrning påbörjades.

Besparingspolitik och renodling

Efter viss återhämtning under andra halvan 1980-talet en av försämrades statens finanser kraftigt i början 1990-talet. av

Den statliga verksamhetens utgifter steg till 50 %av BNP

efter att ha legat kring 40 % under hela 1980-talet. Okningen förklaras helt ökade inkomstöverföringar bidrag och av transfereringar. Krisen innebar att omvandlingstrycket i statsförvaltningen ökade, och det blev nödvändigt att stimulera produktivitet och samhällsekonomisk tillväxt. Grundstrukturen i den statliga verksamheten ifrågasattes, och krav ställdes på att myndigheternas uppgifter och roller skulle renodlas. Den statliga förvaltningen skulle i första hand inriktas på kollektiva nyttigheter och myndighetsutövning med därtill knuten verksamhet. Konkurrensutsatt affärsverksamhet borde inte bedrivas i myndighetsform. Om verksamheten över huvud taget bedrivs i statlig regi

borde bolagsformen övervägas. Inom myndigheterna skulle

beställarrollen från producentrollen och entrepresepareras nadupphandlmgar prövas som alternativ till produktion i egen regi. En konkurrenslag beslutades med inriktningen ny

40 Prop. 1986/ 87:99, bet. 1986/87:KU29, rskr. 1986/872226. 4 Se RRV 1996:50.

att avreglera marknader och öppna den offentliga sektorn för konkurrens

Under de allra senaste åren har regeringen allt mer uppmärksammat frågan vilka uppgifter staten skall åta sig. I om de generella kommittédirektiven år 1994 sägs att statliga förutsättningslöst skall prövas. ° l 1995 års fiåtaganden nansplan anför regeringen att offentliga utgifter måste . . på grundläggande sätt omprövas för att utrymme ett mer för omprioriteringar skall kunna skapas."

Strävan att särskilja förvaltning och rättskipning har fått ett påtagligt uttryck i att myndighetsutövning i förvaltningsmyndigheter allt har kompletterats med eller ersatts av mer rättskipning i domstol. Denna utveckling, som har pågått länge och med ökad aktivitet under 1970-talet, har ytteren ligare förstärkts under tid genom åtaganden enligt senare mänskliga rättigheter och med- Europakonventionen om lemskapet i EU.

Under perioden 1990-95 skedde en markant ökning av antalet Antalet myndigheter minskaorganisationsförändringar. de, få avvecklades. Minskningen antalet men åtaganden av myndigheter berodde till stor del på att konkurrensutsatt affärsverksamhet omvandlades till bolag. De flesta tidigare affärsverken är nu bolag. Renodlingen har vidare inneburit att flera centrala myndigheter ombildats från planerande och styrande till mer stabsliknande åt regeringen med uppgift att följa upp och organ utvärdera verksamheter har decentraliserats. Det gäller som exempelvis Socialstyrelsen, Skolöverstyrelsen och Universitetskanslersämbetet.

effekt renodlingen har varit tillkomsten Ytterligare en av av avspeglar bolagiseringen afnya inspektionsorgan, som av färsverken, exempelvis Post- och telestyrelsen.

Vid sidan renodling har även samordning förekommit. av Sålunda har myndigheter slagits samman i syfte att nå samordnings- och effektivitetsvinster. Exempel på detta är Närings- och teknikutvecklingsverket NUTEK, SIDA och Försvarsmakten.

42 Prop. 1992/ 93:56, bet. 1992/93:NU17, rskr. 1992/93:144. g Dir. 1994:23. 44 Prop. 1994/ 952100, bil.1, 73. s.

50 SOU:1997:57

Samordning har varit ett viktigt motiv även för att införa kommunalt i stället för statligt verksamhetsansvar. Detsamma gäller länsstyrelsereformen år 1991, då regionala statliga förvaltningar inordnades i länsstyrelserna. Också därefter har en rad uppgifter förts till länsstyrelserna, bl.a. bostadsfinansieringsfrågor och konkurrensövervakning.

Under den allra senaste tiden har riksdagen beslutat om en försöksverksamhet med regionala självstyrelseorgan i syfte att utveckla formerna för bättre demokratisk förankring en av det regionala utvecklingsarbetet. I den proposition som låg till grund för beslutet framhålls samtidigt att det är angeläget att vidareutveckla den samordnade länsförvaltningen och att länsstyrelsen tydlig roll regeringens förege en som trädare på regional nivå.

En konsekvens EU-medlemskapet är de stora krav av som ställs på samverkan och samordning inom statsförvaltningen för att den skall kunna företräda svenska intressen i de frågor som behandlas i EU-arbetet. För denna samordning har i Regeringskansliet skapats ett EU-sekretariat. En skyldighet för myndigheterna att biträda regeringen i EU-arbetet har skrivits in i verksförordningen.

Senare års besparingspolitik har inte påverkat utgiftsutvecklingen i statsförvaltningen i någon större utsträckning. Sedan mitten av 1970-talet har förvaltningskostnaderna, mätt i fasta priser, ökat nästan utan avbrott Dock beräknas produktiviteten i verksamheterna, efter att ha minskat kraftigt fram till mitten 1970-talet, ha ökat under den senaste av tjugoårsperioden." Någon direkt koppling till den förändrade styrningen och genomförda budgetreformer synes denna utveckling inte ha haft. I stället tycks produktivitetsförändringarna bero på en stram besparingspolitik. Inte heller har förändringarna haft någon större betydelse för omprövningen av statliga verksamheter.

Besparings- och effektivitetssträvandena har däremot påverkat personalutvecklingen. Sedan början 1980-talet har av sysselsättningen i statliga myndigheter minskat; under 1980-talet med 10 % och under perioden 1990-1995 med pro-

Prop. 1996/97:36, bet. 1996/97: KU4, rskr. 1996/97:77. 4° Som andel BNP har de statliga förvaltningskostnaderna relativt av varit stabila sedan år 1960. 47Ds 1994:24, s. 20.

centuellt sett lika mycket. Sammantaget har antalet syssel-

satta i staten sålunda minskat med 20 %, vilket motsvarar 34 000 personer, under åren 1980-1995. Minskningen i antalet arbetade timmar är mindre, knappt 14 % Förändringarna innebär att lönemas andel förvaltningsav

kostnaderna har minskat, från ungefär 60 % till 50 % under period. Vad i stället har ökat kraftigt är köpen

samma som s.k. främmande tjänster. Redovisningen tillåter inte en av närmare precisering av vilka kostnadsslag som ersatt lönerna.

Fömaltningspolitikens utveckling

Även det har skett stora förändringar statsförvaltom av

ningen och i omvärldsförutsättningama bland annat EU-

medlemskapet och den moderna informationsteknologin

kännetecknas statsförvaltningens utveckling under efter-

krigstiden av betydande kontinuitet. Den har, åtminstone fram till 1990-talet, vuxit i en process där åtagande har lagts vid åtagande och organisation fogats till organisation, huvudsakligen utan att åtaganden har frångåtts eller etablerade organisationer lagts ned. Helt nya åtaganden och organisationer har varit ovanliga. Det har i stället främst handlat

omfattande expansion redan orda åtaganden och

om en av en påtaglig tillväxt inom redan existerande organisationer. Den typiska nya myndigheten har bildats genom samman-

läggning eller uppdelning av tidigare verksamheter.

Begreppet förvaltningspolitik som en rubrik för en specifik reformpolitik för statsförvaltningen har relativt kort hisen toria. De första stegen mot en mer sammanhållen förvalt-

ningspolitik togs åren 1976-77 när regeringen tillkallade

Förvaltningsutredningen och Byråkratiutredningen. Ar 1983 inrättade den nytillträdda regeringen ett särskilt departement, Civildepartementet, med för förvaltningspoliansvar

tiska frågor. Regeringen gav förvaltningspolitiken ökad vikt genom att i en skrivelse till riksdagen redovisa ett "samlat program för den offentliga sektorns omvandling och ut-

Korrigerat för huvudmannaskapsförändringar och bolagiseringar. 49 Staten i omvandling, Statskontoret, 1996:15. 5° SCB, nationalräkenskapema.

52 SOU:1997:57

veckling II l programmet framhölls servicekravet på myndighetema gentemot medborgarna.

Naturligtvis har politik för statsförvaltningen funnits så en länge det har funnits statsförvaltning, men ungefär år en 1980 skedde tydlig kursomläggning. Tidigare hanterade en förvaltningspolitiken i huvudsak en expansion, som byggde på stark tro på statliga lösningar. Synen på statliga orgaen

nisationer var tämligen oproblematisk. Myndighetsformen, i

ökande grad med korporativa inslag, var huvudaltemativet för organiseringen.

Omkring år 1980 började annorlunda förvaltningspolitik en att ta form. Den förvaltningspolitiken var i sin grundnya reaktion på vad ansågs vara den allt för snabba syn en som expansionens problem.

Förvaltningspolitiken har inriktats mot att medverka till mer att hejda den statliga tillväxten; under 1990-talet blev besparingskraven det primära. Tilltron till offentliga lösningar på samhällsproblemen har minskat starkt, samtidigt som haft förväntningar att kunna öka den politiska man om styrningen myndigheterna. I ett flertal utredningsbetänav kanden, propositioner och andra offentliga dokument från denna period framfördes förslag om hur en effektivare politisk styrning den offentliga verksamheten skall åstadav kommas. Exempel från näringslivet när det gäller organisering och styrning blev mönsterbildande. Reformverksamhet i syfte att lösa andra samhällsproblem än ekonomiska det dominerande perspektivet under rekordâren fick relativt sett mindre uppmärksamhet.

Förvaltningspolitikens inriktning har gått från regler till mål, från anslagsstyming till en resultatstyrd budgetprocess och från "blandade" myndigheter till renodling och mark-

nadsanpassning. Det är samtidigt viktigt att framhålla att decentralisering har varit ett genomgående förvaltningspo-

litiskt tema under hela efterkrigstiden.

5 Skr. 1984/85:202.

anpassad organisering

4 En

Organisatorisk mångfald

Kommissionen har i det föregående framhållit att det är en för förvaltningspolitiken verka för så viktig uppgift att en förvaltningskultur ett flera långt möjligt gemensam som av medel för att motverka den statliga verksamhetens fragmen- Häri ligger inte något förord för uniform

tering. en mer organisering statsförvaltningen. Varje verksamhet, eller

av ibland verksamheter, måste bedömas utifrån sina grupp av

förutsättningar.

I 3 har beskrivit vilka huvudsakliga idéer och strä-

kapitel vi vanden präglat förvaltningspolitiken under olika ske-

som

den. En sådan sammanfattning blir med nödvändighet förenklad. Det gäller exempelvis föreställningen att vi har gått

från samordning till renodling. Renodling är ingen ny före-

teelse. Trots att idén har drivits med viss konsekvens under de senaste åren, kommer vi säkert att ha kvar blandfor-

där kämverksamhet är samorganiserad med mer eller

mer, mindre artfrämmande verksamhet.

Kommissionen stora värden i mångfald, variation och

ser

flexibilitet när det gäller sättet att organisera förvaltningen, samtidigt vi anser det nödvändigt att på olika sätt vär-

som den inre enheten i statens verksamhet. I våra resona om

det försöker vi avväga dessa två perspeknemang i följande

tiv mot varandra.

Enligt direktiven bör kommissionen som underlag för över-

väganden myndighetsstrukturen göra sektorövergri-

om

arbetsprocesser och verksamheter är

pande analyser av som

för olika delar av förvaltningen, t.ex. i sam-

gemensamma

band med administration olika transfereringssystem.

av

Kommissionen har funnit att transfereringarna till hushållen är ett område där samordnad och enhetlig organise-

en mer

ring är angelägen. Vi har därför uppdragit åt Statskontoret

5 Se sou 1997:7, 26. s.

54 SOU:l997:57

att göra en studie av detta område. Kommissionen diskute-

rar denna fråga närmare i kapitel

Renodling av ajjürsverksamhet

Vikten att varje verksamhet bedöms för sig kan illustreav

ras med frågan renodling statlig affärsverksamhet.

om av

Utgångspunkten är att det i många fall finns ett väl styrkt

behov att kunna särskilja omfattande eller art-

av en mer

främmande affärsverksamhet. Detta kan ske tyd-

genom en

lig organisatorisk uppdelning inom en myndighet, varvid

den affärsdrivande delen eventuellt kan konkurrensutsättas,

eller genom bolagisering, kan följas

en som av en privatisering. Det kan finnas starka skäl för ett sådant särskiljande. Rollerna tydliggörs, och balanseringen de ibland mot-

av

stridiga kraven på demokrati, rättssäkerhet och effektivitet

underlättas. Risken att affärsverksamhet subventioneras

med anslag minskar eller försvinner, och

snedvridning av

konkurrensen motverkas. Kämverksamheten "smittas" inte av den artfrämmande kultur kan utvecklas i affärsrösom relsen.

Det kan emellertid också finnas skäl emot sådan renodling.

Exempelvis kan stordriftsfördelar, synergieffekter och sam-

ordningsvinster gå förlorade. lnflytandet från affärsverk-

samheten kan främja ökad förnyelse- och förändrings-

en

kompetens.

Att entydiga rekommendationer är med andra ord

ge knap-

past möjligt. Kommissionen anser emellertid att statlig affärsverksamhet inte är motiverad på områden där allmänin-

tresset bäst tjänas av fri etableringsrätt och affärsmässig konkurrens. Om det bedöms finnas förutsättningar

för en

fungerande marknad, bör därför statlig verksamhet inom området avvecklas. Normalt bör detta föregås bolagi-

av en

sering. Statens behov av insyn och inflytande till skydd för

viktiga samhällsintressen bör tillgodoses regelgiv-

genom

ning och offentlig tillsyn och kontroll. Om konkurrensen är otillräcklig eller om behovet av offentlig insyn och kontroll

är särskilt stort det finnas

kan skäl för staten att driva en

egen verksamhet. Aven i sådan fall bör myndighetsformen

övervägas se nästa avsnitt.

53sou 1996:180.

eller andra

myndighetsform

i

Offentlig förvaltning i

former

I rapport till kommissionen förvaltningens verk-

en om

samhetsformer, kommissionsledamoten och professorn

som

i förvaltningsrätt Lena Marcusson ansvarar för, hävdas att

det finns klara fördelar med ett enhetligt myndighetsbe-

och enhetlig verksamhetsform, förvaltningsmyn-

grepp en

digheten. l ett sådant system finns en grundläggande ut-

gångspunkt för den rättsliga styrningen: generella förvalt-

ningsregler och principer kan tillämpas, vilket bidrar till rättssäkerhet och effektiv handläggning. Kraven pâ offentlighet och insyn tillgodoses. Ansvaret blir tydligt både in-

ternt och extemt. Kontroll och sanktioner utgår från samma

normer.

Andra fördelar med myndighetsformen framhålls i

som

rapporten är att den erbjuder etablerad struktur för styr-

en

ning och kontroll användningen allmänna medel. Of-

av av

fentlig verksamhet har, till skillnad från privata företag, sammansatta samhälleliga mål måste avvägas mot var-

som andra.

I Marcussons rapport redovisas också argument mot att

använda myndighetsformen.

Ett argument tar sikte på att den typiska myndighets-

uppgiften myndighetsutövning inte förekommer i verk-

samheten och att denna är utsatt för konkurrens och

därvid hindras av myndighetsreglema.

I dessa fall borde argumentationen kompletteras med något skäl för offentligt huvudmannaskap över huvud

taget, t.ex. behovet kontroll över centrala för av resurser

folkförsörjningen eller infrastruktur eller att verksamhe-

ten andra skäl är särskild samhällelig betydelse och

av av

inte kan överlämnas enbart åt privata intressenter

. .

Ytterligare argument som redovisas i rapporten är att myn-

dighetsformen kan försvåra samverkan med olika intressenter, bland annat genom att regelverket begränsar möjlighe-

terna att ingå avtal, att kraven på öppenhet och insyn är hindrande, att den självständiga framtoningen är för svag

och intressenterna inte uppfattas likställda.

som

54 sou 1997:38, 51-52 s. 55 sou 55 1997:38, s.

56 SOU:1997:57

I rapport från Statskontoret till kommissionen visas en emellertid att myndighetsformen efter de många numera, intemstatliga avregleringarna, vara mycket flexibel anses en

form som kan användas för uppgifter av skiftande slag.

För att möjliggöra samverkan med intressenter har på senare år framför allt aktiebolag och ideella föreningar framställts som lämpliga verksamhetsforrner, medan däremot

stiftelser, efter den nya stiftelselagens tillkomst, ansetts

olämpliga och, när det gäller så kallade anslagsstiftelser, omöjliga.

Emellertid är ideella föreningar i dag inte reglerade i lag

associationsform, och det råder osäkerhet hur som om många intressenter krävs för att få till stånd förening som en och om hur samverkan skall regleras. Vidare är enligt Mar-

cusson möjligheterna för förvaltningsmyndigheter att själva

ingå avtal och medverka vid bildandet av aktiebolag eller stiftelser inte klarlagda. Vad gäller bolag sägs i Marcussons rapport: Aktiebolagen är främst utformade för näringsverksamhet och regelsystemet är uppbyggt för att tillgodose andra intressen än sådana främst gör sig gällande i offentligt som finansierad eller understödd verksamhet. Mot denna bakgrund sägs i rapporten att man kan rikta invändningar mot förordandet av aktiebolag och ideella

föreningar som verksarnhetsformer för offentlig verksamhet.

Även formen

om förvaltningsmyndighet får ökad tillämp-

ning så kommer enligt rapporten åtskilliga delar den av

offentliga verksamheten att bedrivas i andra former. Sådana former har mycket varierad utformning; det finns

en en

"gråzon" mellan de rena förvaltningsmyndighetema och det

privata. Härvid erinras om möjligheterna att överlämna of-

fentlig förvaltning till enskilda rättssubjekt.

Självklart kan riksdag och regering i olika grad reglera sådan verksamhet inte bara materiellt utan också förvaltningsrättsligt. Så till exempel framhålls i Marcussons rapport att

förvaltningslagen och offentlighetslagstiftningen i större

utsträckning kan göras tillämpliga. Det belyses regleringav en i kommunallagens tredje kapitel som bland annat gör

56sou 1997:9, s. 23. 57sou 1997:38, s. ss.

offentlighetsprincipen tillämplig på kommunala bolag och

stiftelser.

Men ingen helst argumentering har förekommit

som . . .

skulle kunna förklara varför dessa särskilt ingripan-

som

de regler ansetts nödvändiga för kommunal verksamhet, till den statliga bolagsverksamheten hålmedan exempel lits utanför vad offentlighetsprincipens tillämp-

avser

ning.

Sammanfattningsvis lämnas i rapporten följande rekom-

mendationer.

Normalt bör myndighetsformen vara självklar för större

delen av det statliga åtagandet.

När existerande grâzonsorgan bibehålls bör åter övervä-

utvidgning det offentligrättsliga regelsys-

gas om en av

temets tillämplighet kan ske för viktiga verksamheter.

Särskilt bör övervägas frågan insyn i statliga bolag

om och stiftelser.

När form än myndighetsform används bör riksda-

0 annan

och i varje särskilt fall ta ställning till det gen regeringen

tilltänkta organets lämplighet för uppgiften och uttryck-

ligen i vilken mån det offentligrättsliga regelsyste-

ange

met förutsätts bli tillämpligt.

Förvaltningsmyndigheternas möjligheter att ingå avtal

och delta i förenings- och bolagsbildningar bör klarläg-

gas.

Kommissionen ansluter sig till dessa slutsatser. När det

gäller kommissionen att den

myndighetsformen anser ger

styrning och organisering till

goda möjligheter att anpassa

de varierande förutsättningarna för statlig verksamhet. l rapporten antyds möjligheten att tillskapa ny offent-

en

ligrättslig associationsform utformas särskilt för att lösa

som

sådana problem ibland förknippade med

som anses vara

Men något förslag förs inte fram i den-

myndighetsformen.

del. na

Enligt kommissionen bör pröva inte den om-

man nu om

vittnade flexibiliteten hos myndighetsformen kan med

-

bibehållande dess grundläggande värden utnyttjas yt-

av -

terligare för vissa verksamheter. Ett exempel där utrymme

58 sou 1997:38, 60. s.

58 SOU:1997:57

torde finnas för en långtgående anpassning är forsknings-

och högskoleväsendet.

Större autonomi för forsknings- och högskolemyndzgheterna

Cirka 45 000 20 % de drygt 225 000 statligt anställda år

av

1994 arbetade inom högre utbildning och universitetsforsk-

ning. Det innebär att denna verksamhet är den personal-

mässigt största sfären inom statsförvaltningen.

Redan högskolans betydelse och omfattning talar för att den

uppmärksammas särskilt i förvaltningspolitiken. Härtill

kommer att uppgifterna många gånger är sådana att den bör ha viss autonomi. Det är vidare viktigt att samverkan kan ske på ett bra sätt med det övriga samhället. Vissa svårigheter att finna lämpliga rättsliga och andra former för samverkan har uppmärksammats, bland annat i Marcussons rapport. Från högskolornas sida framhålls att forskning och un-

dervisning på akademisk nivå är en verksamhet som bör

stå markerat fri från statsmaktemas direkta inflytande. Det hävdas också att den ökande samverkan med näringslivet och andra aktörer ställer krav på att högskolor-

skall kunna ingå avtal till exempel bolagsbildning

na om och över huvud taget bedriva ekonomisk verksamhet på ett effektivt sätt i anslutning till sådan samverkan. Frågan är komplex och kan inte lösas genom en enkel formel. Olika överväganden kan behöva göras för olika delar av högskolornas verksamhet. Grundläggande utgångspunkter är dock att den offentligt finansierade högskolan tjänar ett allmänt samhälleligt intresse och att en verksamhet som är i så stor utsträckning beroende ofav fentliga medel givetvis måste styras och kontrolleras av det allmänna. Samtidigt konstateras att detta samhälleli-

ga intresse av forskning och utbildning på hög nivå bäst

tjänas av att dessa verksamheter får bedrivas med en omfattande autonomi. Detta skulle kunna tala för att överväga särskild förvalten

ningsform för forskning och högre utbildning. Innan ett

sådant övervägande görs är det dock enligt rapporten moti-

59sou 1997:9, s. 6 °° SOU 1997:38, s. 56 ff. Se även SOU 1997:7, s. 99 ff.

verat att utvärdera hur högskolestiftelserna i Jönköping och Göteborg har fungerat och även söka nå ökad klarhet i vilka regler som upplevs som reella hinder för högskolorna. Vissa delar av högskolornas verksamhet är myndighetsutövning, exempelvis tjänstetillsättningar och frågor om

examination. Här behövs det sedvanliga kontrollsystemet, även graden tillsyn, kontroll och detaljreglering kan

om av diskuteras och på vissa punkter är föremål för översyn. Framgångsrik forskning och utbildning ställer krav på rela-

tivt långsiktig planering med stabila grundläggande regler och smidiga former för samverkan med forskningsinstitu-

tioner, näringsliv och andra intressenter. Detta kan enligt rapporten leda till önskemål särskilda lösningar när det om gäller anslagsfrågor och ekonomisk styrning samt ett större handlingsutrymme i ekonomiska frågor. Men myndighetsformens flexibilitet borde kunna tillgodose dessa behov. Särskilda initiativ har tagits för att i vissa avseenden under-

lätta samverkan mellan högskolan och näringslivet Ytter-

ligare en åtgärd för att öka högskolans självständighet skulle vara att särreglera frågor om rätten att ta emot och hantera donationsmedel; Kommissionen delar i allt väsentligt de bedömningar i rapporten som nu har âtergetts. I likhet med vad som görs i rapporten vill kommissionen vidare förorda att frågorna om universitetens och högskolornas särskilda behov av autonomi och rörelsefrihet för samverkan med andra bör klarläggas. Därvid bör även högskolans behov av integritet i förhållande till andra intressenter och finansiärer än statsmakterna beaktas. Kommissionen anser att regeringen bör ta ett initiativ i denna sak.

Samverkan för överordnade mål

Av många skäl ökar behovet av samverkan mellan olika grenar av förvaltningen. När statsmakterna föredrar renod-

ling framför samordning inom en gemensam, enhetlig organisation, måste behovet av handlande för det gemensamma bästa tillgodoses genom samarbete mellan myndigheterna.

Det förvaltningspolitiska reformarbetet under senare tid har stärkt myndigheternas identitet organisationer. Detta

som

° sou 1997:38, s. 57

60 SOU:1997:57

ger anledning att betona vikten av att statstjänstemärmen ser till de överordnade målen och har en hög beredskap att samarbeta med andra. Bengt Jacobsson, kommissionsledamot och professor i förvaltningsrätt, framhåller i sin rapport

till kommissionen:

Tjänstemän ansvarar inför sin ledning. Mot den ökade betoningen av ansvar inför den egna organisationen och

effektivitet som något som mäts på organisationsnivå kan

ställas ansvaret gentemot statsförvaltningen hel-

som en

het. Det viktiga är inte att göra det som är bra för

- - -

den egna organisationen utan något som är bra för stats-

förvaltningen i sin helhet.

Men det räcker inte bara till den helhet statsföratt se som

valtningen utgör, betonar Jacobsson. Staten är bara en av

aktörerna i samhället:

Den statliga byråkratin har alltid varit djupt invävd i samhället och fungerat i ett växelspel med andra, till ex-

empel företag, intresseorganisationer, frivilliga organisationer etc. Det gäller såväl i skapandet av regler som i tillämpningen regler. Organisering har aldrig handlat

av enbart att organisera staten, utan också att om om organisera relationerna mellan stat och samhälle. Särskilt vik-

tigt har detta blivit i EU-arbetet. EU:s byråkrati har med-

vetet gjorts liten och därmed beroende dels av nationer-

nas förvaltningar, dels av företag, intresseorganisationer och lobbyister.

Den samverkansuppgift som förvaltningspolitiken står inför

är med andra ord flerdimensionell. Det handlar om relatio-

mellan myndigheter, mellan stat och samhälle och mel-

ner

lan Sverige och EU. Formema för samverkan skall så långt

som möjligt motsvara kraven på insyn och inflytande för

medborgare och politiker. Ansvar skall kunna lokaliseras så

att den statliga verksamhetens legitimitet inte äventyras. Det gäller att skapa strukturer där samverkan underlättas under beaktande de antydda problemen.

av

Avsektorisering

När den offentliga verksamheten byggdes ut under 1960-

och 1970-talen härskade ett uttalat sektortänkande. Starka

52sou 1997:30, s. 129 °3sou 1997:30, s. 105.

byggdes exempelvis Arbetsmarksektorsmyndigheter upp, nadsstyrelsen och Bostadsstyrelsen med sina respektive länsnämnder. Forskning och högre utbildning organiserades under 1970-talet i ett sektorperspektiv. Samma tendenser gällande kommunerna. Under 1980-talet slog gjorde sig i emellertid stämningen om, och "sektorisering" blev en symbol för bristande till helheten. Arbetet med att avsekhänsyn torisera inriktades främst på den statliga länsförvaltningen och den kommunala nämndorganisationen. Avsektorisering är ett sätt att tillgodose samverkansbehov internt inom den offentliga verksamheten. Det kan ske gedelegeras till kommunala nivåer eller nom att uppgifter geatt den statliga regionala förvaltningen än hittills nom mer förs samman till länsstyrelserna. Kommissionen vill i detta sammanhang fästa uppmärksamheten på frågan om den regionala indelningen av statlig verksamhet. Allt fler myndigheter har efter hand inrättat verksamhetsområden större än länen, och regionala som är den geografiska indelningen har blivit i hög grad disparat. Detta är ägnat att försvåra samverkan både inom statsförvaltningen och mellan denna och landsting och kommuner.

I dag beslutar i regel varje myndighet själv om sin regionala indelning. I de fall regeringen eller riksdagen beslutar, förefaller det knappast indelningen övervägs i ett översom om gripande förvaltningsperspektiv. Kommissionen anser att saken har sådan vikt att statsmakterna bör utöva ett en samordnande ansvar när det gäller statliga myndigheters regionala indelning. Regeringen och Regeringskansliet måste kunna göra övergripande politiska prioriteringar mellan olika verksamhetsområden utifrån en helhetssyn, tvärs över sektorsgränserna. Kritik framförs ofta, bland annat i vår intervjuundersökning, mot att regeringspolitiken blir alltför sektoriserad genom att arbetet bedrivs med otillräcklig

i Regeringskansliet sam-

ordning. A andra sidan framhålls också ett värde att som departementen tydligt står för sina sektorsintressen och fördem vid den sammanvägning regeringen har att svarar som göra. Kommissionen menar att en diskussion om samordningen måste på detta sätt balanserad. inom Regeringskansliet vara

64 SOU 1997:15

62 SOU:1997:57

Men frågan om en god samordning är central och aktuell och förtjänar att uppmärksammas. Regeringskansliets roll behandlas i kapitel 12.

Ämnes- och

uppgiftsfördelningen mellan de centrala äm-

betsverken speglar i stort sett strukturen i Regeringskansli-

et. Möjligheterna att få till stånd den lämpligaste arbetsfördelningen på central myndighetsnivå hänger nära

samman

med hur samordningen i Regeringskansliet anordnas. Departementsindelningen och de centrala myndigheternas

verksamhetsområden å sidan, och utgiftsområdena i

ena

statsbudgeten å den andra, bör så långt möjligt anpassas till

varandra. Detta bör vara ägnat att stärka verksamhetssam-

banden och förbättra helhetssynen.

Hur man än avsektoriserar eller ämnesanpassar förvalt-

ningsstrukturen kvarstår behovet av samverkan mellan myndigheter. Kommissionen anser att behovet

av samver-

kan inte i första hand bör tillgodoses organisations-

genom

förändringar utan i andra former, exempelvis tillfälliga or-

gan för avgränsade uppgifter eller arbete i informella nät-

verk. Exempel på det förra är de miljödelegationer, bland annat Dalälvsdelegationen, som inrättades under slutet av 1980-talet med uppgift att utarbeta förslag för att lösa mil-

jöproblem inom geografiska områden som skar igenom

or-

dinarie administrativa regionala och lokala indelningar. Exempel på det senare är Toppledarforum för arbetet med att

utnyttja informationsteknik i förvaltningen. I det intematio-

nella arbetet är, vi strax återkommer till, nätverken lesom glo. Den moderna informationstekniken underlättar gränsöverskridande arbetsformer inom verksamheter med gemeninformationsbehov eller avnämare.

samma Exempel på det-

ta ges i rapporter till kommissionen från Statskontoret.

Samverkan i förvaltningen ofta i ett myndighetspers-

ses

pektiv. För sådana förvaltningar har breda kontaktytor

som

mot allmänheten bör emellertid medborgarperspektivet

vara

styrande. Medborgarnas kontakter med myndigheterna bör

underlättas att förvaltningen i mötet med individen

genom

så långt möjligt är integrerad på den lokala nivån. Med

modern informationsteknik, övervinner avstånd i tid och som

°5 sou 1988:34 66Se SOU 1996:180, 5.73 och kommissionens arkiv, dnr.01 / 95.

rum, ges förutsättningar för detta i"virtuella organisatio-

ner". I ett antal kommuner har man prövat så kallade medbor-

garkontor med uppdrag från flera myndigheter och förvaltningar statliga och kommunala för vissa

- - att ansvara

tjänster, såsom utbetalningar, mottagande inbetalningar,

av

information och råd. Ehuru erfarenheten inte varit entydigt

positiv, anser kommissionen att försöken bör fortsätta. Den

snabba utvecklingen av informationstekniken talar för att verksamheten kan ge goda resultat.

Samverkan med aktörer utanför statsförvaltningen

Att myndigheterna samarbetar med organisationer och före-

tag i den privata sektorn liksom med kommuner och lands-

ting är ingenting nytt eller främmande. Korporatism och

särintressen beskrivs ofta som negativa företeelser, men det

moderna samhället är till stora delar uppbyggt på sådan samverkan. Den kritik är berättigad, och brukar

som som framföras särskilt i tider av ekonomisk kris, handlar att om

staten ofta inte har förmått avväga skilda intressen på ett

sätt som gagnar det gemensamma bästa. Detta är ett starkt

motiv för att förvaltningspolitiken bör ägna formerna för

och effekterna av samverkan med samhället utanför för-

valtningen stort intresse, men det är inte fruktbart att försö-

ka stärka allmänintresset genom att dra snäva gränser upp för statens samverkan med andra aktörer.

Bengt Jacobsson påpekar att europeiseringen skapar kontinuerliga behov av att definiera och modifiera nationella in-

tressen:

I de tusentals arbetsgrupper där nationen representeras

skall vi veta vad vi vill som svenskar. Hur skall vi ta reda

på detta om företag, intresseorganisationer och stat inte

samverkar Formella korporativistiska system i form

. . .

av exempelvis lekmannastyrelser kan förstås undvikas,

detta påverkar inte i stort.

men

Vårt medlemskap i EU skapar ett behov bred och tidig

av en

samverkan och väl utvecklad strategi när det gäller att

en

utforma svenska ståndpunkter och att påverka den europe-

iska beslutsprocessen. Om vi skall kunna hävda ett infly-

tande inom EU räcker det inte att vara väl förberedd vid

°7 sou 1997:30, s. 99

64 SOU:1997:57

ärendenas behandling i ministerrådet, eftersom ståndpunktema växer fram successivt i otaliga arbetsgrupper och

kommittéer inom EU. Samverkan mellan svenska aktörer sker till stor del i informella nätverk, som tenderar att verka också utanför den formella EU-strukturen. Vi blir delar av transnationella nätverk.

En sådan utveckling är både naturlig och oundviklig. Men

när förvaltningen på detta sätt arbetar utanför sina formella

strukturer äventyras grundläggande förvaltningspolitiska värden demokrati och öppenhet, styrbarhet och offent-

som

lighet. Detta är ett generellt problem, som accentueras av EU-medlemskapet. Hur det skall lösas är en viktig uppgift för förvaltningspolitiken.

Någon enkel organisatorisk modell att hantera dessa frågor

för det bästa finns inte. Kommissionen vill gemensamma

betona vikten öppenhet, insyn och offentlig debatt i frå-

av

gor som behandlas i olika informella samarbetsorgan och "nätverk". Enligt kommissionen bör vidare riksdagen spela ökad roll i förvaltningspolitiken och särskilt i det inter-

en

nationella samarbetet. Regeringskansliets förmåga att hålla

ett samlat förvaltningspolitiken måste därtill för-

grepp om

stärkas. Vi återkommer till frågor om riksdagens och rege-

ringens förvaltningspolitiska uppgifter i kapitel 7 och kapi-

tel 12.

5 Samordnad

transfereringsorganisation

En svårstyrd sektor

Transfereringama till hushållen har under tid blivit senare

politikens centrala problemområden. statsmakterna

ett av har i olika omgångar misslyckats med att få sina intentioner förverkligade, utgifter har skenat, regler av stor vikt för den enskilde har ändrats i snabb takt och i skilda riktningar. Ett

flertal utredningsförslag, delvis genomgripande karaktär,

av föreligger, bristen på klarhet när det gäller den långmen siktiga inriktningen är påfallande.

Här på de flesta områden är det svårt att dra en skarp som gräns mellan sakpolitik och förvaltningspolitik. Kommissioemellertid att de misslyckanden som kan noteras nen anser delvis förvaltningspolitisk art. I våra direktiv nämns är av administrationen av olika transfereringssystem som ett exempel på frågor där kommissionen bör bidra med sektor-

sövergripande analyser beslutsprocesser och verksamhe-

av

ter. På vårt uppdrag har Statskontoret utarbetat en rapport

administrationen transfereringama till hushållen. I om av slutet detta kapitel redogör vi för Statskontorets förslag i av sammandrag.

Transfereringarnas belastning på statsfinansema är huvud-

anledningen till det förändringsarbete som pågår. De transfereringar omfattas Statskontorets studie har tresom av

dubblats i fasta priser under tjugofemårsperioden från år 1970. Utgiftema uppgick år 1994 till 340 miljarder kronor.

Till stor del speglar utgiftsökningen demografiska föränd-

ringar, arbetslöshetens ökning och statsmaktemas prioritering social trygghet och välfärd, men en närmare av

granskning avslöjar anmärkningsvärda förändringar i utgiftsmönstret måste hänföras till bristande styrning,

som

58sou 1996:180.

66 SOU:1997:57

kontroll och samordning, delegering av beslutsbefogenheter utan koppling till finansieringsansvar och ett alltför stort spelrum på olika beslutsnivåer för motstridiga intressen. Därigenom faller problemet delvis inom det förvaltningspolitiska området. Som exempel på brister i styrningen kan nämnas att en utvidgning av skadebegreppet i arbetsskadeförsäkringen ledde till att antalet ersättningsfall ökade från ca 7 000 år 1980 till drygt 56 000 år 1991 f En så och kostnads-

omfattande

krävande förändring inte avsedd. Aven i det administvar rativa ledet kan man spåra brister i styrningen, såsom när antalet anställda vid försäkringskassoma på sju år 1975-82 ökade från ca 14 000 till drygt 22 000. Statskontoret nämner i sin rapport de tidigare försäkringsdomstolarnas praxis i arbetsskadeärenden som ett tydligt exempel på bristande samband mellan befogenheter och finansieringsansvar. Motstridiga uppfattningar i fråga om sjukpenning och sjuklön mellan sidan statsmakterna å ena och å andra sidan arbetsmarknadens organisationer och mellan dessa inbördes medförde att den samlade sjukpenningen från den offentliga sjukförsäkringen och avtalsförsäkringen under åren 1987-1991 uppgick till hundra procent inkomstbortfallet för i stort sett alla, vilket medförde ett av obestridligt överutnyttjande." Transfereringssystemens administration försvåras av täta regeländringar. När sådana sker i motsatta riktningar i en och samma fråga vittnar det om en bristande bearbetning av en underliggande fråga. Ett slående exempel gäller reglerna om ersättning vid deltidsarbetslöshet. Sådan ersättning har utgått från a-kassoma sedan mitten av 1940-talet. Från år 1974 gällde begränsning till 50 dagar, det fanns en men om särskilda skäl kunde tiden utsträckas till 150 dagar. På grund av svårigheten att pröva de särskilda skälen blev från år 1982, efter påpekande från Arbetsmarknadsstyrelsen, 150-dagarsregeln mer allmänt tillämpad. Ar 1984 slopades begränsningen till särskilda skäl. Tre år senare återinfördes

69Ståhlberg A-C, Ekonomisk Debatt 8/96, s. 640. , 7° Lindqvist, Från folkrörelse till välfärdsbyrâkrati. Det svenska sjukförsäkringssystemets utveckling 1900-1990, sid 129. Arkiv avhandlingsserie. Lund 1990. 71 A.a, sid 637.

den för att på nytt slopas år 1993 och återinföras år 1995." Båda lösningarna, med gällande ersättningsnivåer och regler i övrigt, innebär risk för överutnyttjande av systemet. Utan

begränsningsregel kommer många deltidsarbetslösa att en uppbära ersättning utan att i verkligheten stå till arbets-

marknadens förfogande. I motsatt fall kan den deltidsarbets-

löse öka sin inkomst att helt avstå från förvärvsarbegenom

te. Upprepade regeländringar skapar oklarhet vid tillämp-

ningen. Kommissionen anser att för att få en väl fungerande adrninistration måste statsmakterna ta ett samlat över hela grepp ersättningssystemet.

Skilda historiska traditioner

De mest omfattande administrativa systemen för hushållstransfereringar är försäkringskassoma och arbetslös-

hetskassorna, med Riksförsäkringsverket respektive Arbetsmarknadsverket som tillsynsmyndigheter. Båda slagen av kassor är fristående rättssubjekt. De har var sin över-

byggnad i form av Försäkringskasseförbundet och Arbetslöshetskassomas samarbetsorganisation, som utgör inflytel-

serika intresseorganisationer. Arbetslöshetskassoma är förankrade hos de fackliga organisationerna och vissa andra sammanslutningar, medan försäkringskassoma har en stark

anknytning till landstingen, som utser ledamöter i deras styrelser och socialförsäkringsnämnder ofta kommunalt

verksamma. När socialförsäkringstanken bröt igenom i Sverige på 1910talet omfattade den inte det ekonomiska skyddet vid arbetslöshet. En lagstiftning om en frivillig arbetslöshetsförsäkring

kom till stånd först år 1934, och det dröjde ända till 1960-

talet innan huvuddelen av den arbetande befolkningen kom att tillhöra försäkringen. Under lång tid finansierades försäkringen till stor del av personliga medlemsavgifter ännu på 1950-talet till ungefär hälften. Senare har arbetslöshets-

försäkringen utvecklats i riktning mot ett generellt trygg-

hetssystem. Det totala antalet ersättningsdagar var i början efterkrigstiden ett miljoner året, under åttiotalet av par om omkring 20 miljoner och vid mitten 1990-talet när arbets- -

72 Andersson, SO och arbetslöshetsförsäkringen 1981-1996 med åren 1935 till 1980 i sammandrag 40-43. Utgiven av Arbetslöshetskassors. nas samorganisation. 1996.

68 SOU:1997:57

lösheten exploderat nära 90 miljoner. Årligen utbetalas nu

omkring 40 miljarder kronor, varav staten svarar för omkring 98 procent.

Medan försäkringskassorna organiserats länsvis och har ett omfattande lokalkontor, är arbetslöshetskassorna för nät av olika branschornråden var för sig rikstäckande med en svalokal och regional närvaro. I många kassor fattas alla gare beslut i ersättningsfrågor på huvudkontoret i Stockholm.

Den administrativa gränsen mellan försäkringskassor och arbetslöshetskassor är historiskt betingad, och de två systehålls isär främst sina olika traditioner. Det bekräftar men av den iakttagelse gjorts i andra länder, att de grundsom stommar som skapats i socialförsäkringssystemens uppbyggnadsskede tenderar att bli långlivade och självförstärkande." Av flera skäl framstår emellertid i dag den nämnda gränsdragningen irrationell. som I kapitlet Huvudsakliga iakttagelser har kommissionen citerat ett avsnitt ur ESO-rapporten En social försäkring om problem uppstår i skämingspunkten mellan arbetssom marknadens regelsystem och den allmänna försäkringen. Människor med komplexa problem "faller mellan stolarna" eller "bollas mellan myndigheterna".

Lagen allmän försäkring ålägger de allmänna försäkom ringskassorna ett stort för frågor med anknytning till ansvar arbetsmarknaden. Frågor om rehabilitering hör till sjukförsäkringen. Rehabilitering "skall syfta till att återge den som har drabbats sjukdom sin arbetsförmåga och förutsättav ningar att försörja sig själv förvärvsarbete". Ansvaret genom för rehabilitering delas enligt lagen mellan arbetsgivaren, försäkringskassan och den enskilde. Att arbetslöshetskashar täta kontakter med arbetsförmedlingen och sorna, som arbetsmarknaden och deltar i finansieringen av utgåsom ende bidrag, inte är direkt delaktiga i ansvaret för rehabilitering illustrerar det problematiska i nuvarande gränsdragning.

73Andersson, Rune, a.a, s. 78 74Ståhlberg, A-C, a.a, s. 633. 75Ds 1994:81.

Skäl administration

för en ny

I betänkandet Försäkringskassan Sverige Översyn av so-

-

cialförsäkringens administration framhålls avsaknaden av tydlig ansvarsfördelning mellan den centrala administra-

en

tionen Riksförsäkringsverket och de. allmänna försäkrings-

kassoma. Där sägs:

Utvecklingen under senare år har förstärkt dessa problem så att det dubblerade ledningsansvar följer av för-

som

säkringskassomas formellt fristående ställning har blivit

svårare att hantera. Kompetenstvister och ifrågasättande

beslutsbefogenheter har blivit vanliga och fått märkba-

av

ra effekter för organisationens förmåga att fatta strategis-

ka ledningsbeslut."

I betänkandet föreslås att försäkringskassorna skall vara

statliga förvaltningsmyndigheter på regional nivå och att de

därmed inordnas i den statliga förvaltningsstrukturen. Som

motiv att den verksamhet skall administreras i anges som

sin helhet är statligt reglerad och att den finansieras av all-

männa skattemedel. Riksrevisionsverket RRV har i rapporten "Effektiv led-

ning" analyserat styrning och uppföljning inom socialför-

säkrings- och arbetsmarknadsområdet. RRV finner betydande brister i samspelet mellan Riksförsäkringsverket

RFV, försäkringskassorna och Försäkringskasseförbundet.

Lagar och regler gör det svårt att enhetlig bild hur

en av

ansvarsfördelningen mellan RFV och kassoma skall vara. Uppfattningama därom varierar mellan verket och enskilda kassor. Det övergripande ledningsansvaret är splittrat ge-

att Försäkringskasseförbundet tillsammans med Ar-

nom

betsgivarverket är central arbetsgivarpart för kasssoma samtidigt RFV är central förvaltningsmyndighet med

som

ansvaret att leda verksamheten på nationell nivå. Ansvaret

för ekonomi och andra frågor resursfördelning är skilt

om

från frågor personalpolitik och arbetsmiljö. Erfarenheten

om

visar att detta har medfört att verksamhetsutveckling, eko-

nomi och personalpolitik inte behandlas på ett integrerat

sätt.

I RRV:s studie har försäkringskassorna påtalat att RFV och Försäkringskasseförbundet har olika uppfattning hur

om

7° sou 1996:64 77 RRV 1996:60, s. 16.

70 SOU:1997:57

styrningen inom socialförsäkringsadministrationen skall utformas. Kassoma att RFV i alltför i hög utsträckning

anser

detaljstyr verksamheten. En del kassor hävdar att "RFV:s

resultatstyming är undermålig". RRV har funnit exempel på

att kassor motsatt sig beslut fattats RFV och även som av

meddelat lokalkontoren att de inte skall följa verkets be-

slut. Företrädare för verket "anser att den oklara distink-

tionen mellan tillsyn och ledning/ styrning försämrar ver-

kets förutsättningar att utöva ledningsfunktionen".

RRV framhåller vidare att kulturen inom socialförsäk-

ringsadministrationen är splittrad:

Relationen mellan RFV och försäkringskassoma präglas

av misstro och en bristande tillit mellan parterna. In- - - -

te någon av direktörema har i undersökningen ansett att det finns i värderingarna mellan RFV och för-

en samsyn

säkringskassorna.

RRV har i tidigare granskningar funnit att olika försäkringskassor tillämpar regelverken på skilda sätt. Verket anser att kulturskillnaderna inom administrationen måste utjämnas

för att rättstillämpningen skall bli likformig. Nuvarande

former för att åstadkomma betecknar RRV en samsyn som

bristfälliga.

RRV föreslår bland annat att försäkringskassoma inordnas i den statliga myndighetsstrukturen och att RFV som central

myndighet ges ett samlat ansvar för övergripande verksamhetsfrågor, ekonomi och arbetsgivarfrågor.

RRV-rapporten berör även förhållandet mellan arbetsförmedlingen och arbetslöshetskassorna:

Ett problem som RRV noterat beträffande formerna för

styrning och uppföljning rör återrapporteringen från

a-

kassoma till arbetsförmedlingarna av ifrågasatta ärenden

ärenden där förmedlingen ifrågasatt rätt till ersättning; vår anm.. RRV har funnit att handläggarna inte regel-

mässigt får information resultatet i de ärenden där om

ifrågasättanden har gjorts. Enligt RRV har detta sanno-

7 A.a, s. 50, 67. 79A.a, s. 72 ° A.a, s. 73. s A.a, s. 77. 32A.a s. 17

likt, i kombination med otydliga riktlinjer, bidragit till att motivationen hos handläggarna att ifrågasätta arbetssökandes rätt till ersättning är låg.

RRV skriver att AMS har dålig kännedom om a-kassomas IT-system, vilket får konsekvenser för det sätt på vilket AMS begär in uppgifter. A-kassoma har dessutom inbördes olika IT-system, vilket påverkar jämförbarheten i de data som AMS begär in."

Kommissionen att skälen för att försäkringskassorna anser skall inordnas i den statliga administrationen, föreslås i som det nämnda betänkandet och RRV, gäller också i fråga av om arbetslöshetskassorna. Det rör sig om myndighetsutövning över enskilda i mycket stor omfattning, för vilken förvaltningslagen, offentlighetsprincipen och andra offentligrättsliga regler bör gälla i full utsträckning. En försäkring nästan helt finansieras skattebetalarna bör vara allsom av män; att avgift närmast symbolisk karaktär utgör villen av kor för de betydande förmåner försäkringen ger framstår som oberättigat. I den nämnda ESO-rapporten betonas "att en reform på socialförsäkringamas område bör kombineras med genomgripande förändringar i det administrativa ansvaret, som tydliggör och utvecklar de politiska intentioner ligger baksom om våra välfärdssystem". Syftet är enligt rapporten att skapa kvalitet i handläggningen av det enskilda ärendet. "Det handlar rätt åtgärd eller rätt bidrag till rätt person om vid rätt tillfälle, och det handlar om att forma såväl regelverk administration på ett sådant sätt och med en som en sådan resultatrnedvetenhet att det skapar förtroende inför hur systemen fungerar i praktisk tillämpning Även Statskontoret har i sin studie för kommissionen funnit att inte endast regelsystemen utan även administrationen av transfereringarna bör reformeras.

Kommissionen har samma uppfattning. En administrativ samordning olika stödformer vid inkomstbortfall skulle av medföra betydande fördelar för både statsfinansema och den enskildes sociala trygghet.

°° A.a, s. 109. A.a, s. 109. 5 Ds 1994:81, 399 s. A.a., s. 398

72 SOU:1997:57

"Bättre

grepp om bidragen" - Statskontorets förslag

Statskontoret har i sin studie för kommissionen försökt att

överblicka det omfattande utrednings- och reformarbetet

beträffande transfereringssystemen. Statskontorets slutsats är att åtskilliga problem kommer att kvarstå trots de åtgär-

der som kan förväntas till följd detta arbete. l sin rapport

av

till kommissionen pekar Statskontoret på följande kvarstående problem

0 ansvaret är delat mellan flera aktörer, var och med sin en

budget och kultur, vilket bland annat innebär fortsatta risker för övervältring

0 den författningsmässiga regleringen sker ett stort

genom

antal specifika lagar med bristande teknisk samordning

0 konstruktionema saknar regel inbyggda drivkrafter

som

till självkontroll och hushållning

0 finansiering och beviljande av ersättning är inte alltid organisatoriskt kopplade

0 försäkringssystemen är till stora delar bidragssystem och

stora krav ställs alltjämt på extern kontroll för att motverka missbruk till följd att bidragssystem saknar

av

självkontrollerande drivkrafter

0 legala hinder motverkar att IT utnyttjas effektivt bland

annat för att förbättra kontrollen och effektivisera verksamheten

Endast en mera omfattande reform bedöms kunna skapa förutsättningar för att helt komma till rätta med bristerna.

Den skiss till reform Statskontoret har redovisat inbesom

griper en renodling och förenkling transfereringssyste-

av

men samt en sammanhållen, statlig organisation för att

administrera dessa. Ett tjugotal dagens transfereringar

av

ersätts av sex transfereringar i offentlig regi, nämligen ett försörjningsbidrag, ett socialbidrag, två inkomstbortfallsför-

säkringar en vid medicinska orsaker och en för att över-

-

brygga perioder av arbetslöshet- ett utbildningskonto samt

det pensionssystemet. Reguljära marknadsförsäkringar

nya

kan utnyttjas ett komplement.

som

37sou 1996:180, s. 49.

De olika formerna statliga bidrag förs samman till ett av statligt försörjningsbidrag, inklusive finansieringen av ungdomsstudier.

Prövningen socialbidrag, har starka samband med av som övriga åtgärder inom socialtjänsten, stannar hos kommu-

nen. De båda försäkringarna allmän sjukförsäkring och om- ställningsförsäkring förutsätts självständigt styrda. För- säkringarnas pengar hålls skilda från statens budget och disponeras inom de statsmakterna anger. Ett ramar som överutnyttjande skall drabba försäkringstagarna/ finansiärema. Utrymme bör för att finansiera indiges vidinriktade åtgärder exempelvis rehabilitering som är - försäkringsmässigt motiverade.

För vuxenutbildning bedöms den så kallade kontomodellen, som är ett tvångssparande, vara lämplig.

På central nivå finns förvaltning för styrning, en gemensam samordning och uppföljning/ utvärdering av försörjningsbidragen.

För respektive försäkring inrättas nationella fondstyrelser med representanter för försäkringstagare och andra finansiärer. De har ett övergripande för ekonomi och föransvar valtning respektive försäkring och de fördelar medel till av en regional organisation.

Inom kansliorganisation handhas gemenen gemensam uppgifter, såsom administration och utveckling av samma IT-stöd.

Den operativa verksamheten, med bland annat beslut i individärenden, sköts huvudsakligen av lokalkontor/ medborgarkontor.

Kommissionens överväganden

Problemen med transfereringssystemen har dokumenterats i ett flertal utredningar och forskarrapporter. Utöver dem här har berörts kan nämnas RRV:s utredning om syssom tembrister och fusk i välfärdssystemen.

Enligt kommissionen finns ett starkt och väl utrett behov av systemförändringar i fråga såväl transfereringssystemen om

s RRV 1995:32

74 SOU:1997:57

som deras administration. Kommissionen föreslår ett fort-

satt reformarbete inriktat på sammanhållet transfe-

ett mera

rerirugssystem än det nuvarande.

6 Styrning

Från till

detaljstyrning övergripande styrning

För att säkerställa att förvaltningen genomför politiskt fatta-

de beslut på ett korrekt och effektivt sätt har riksdag och regering ett antal styrinstrument till sitt förfogande. Dessa brukar indelas i olika styrformer. Ofta används indelningar

utgår från riksdagens och regeringens konstitutionella

som

maktbefogenheter, dvs. föreskrifts-, finans-, kontroll- och

utnämningsmakten. När vi i detta och de fem följande kapitlen diskuterar styrning utgår vi från sådan statsrätts-

en

ligt präglad kategorisering, men diskussionen inbegriper även styrning informellt slag. Dessutom behandlar

av mer

vi där offentlighetsprincipen som är viktig för medborgar-

och massmediemas insyn och kontroll, bland annat genas

bestämmelserna offentliga handlingar och medde-

nom om larfrihet.

Under den senaste tjugoårsperioden har riksdag och regering i olika omgångar förändrat styrningen av och samspelet

med förvaltningen. Förändringarna har bland annat haft sin

grund i den under 1970-talet tilltagande kritiken mot en

växande och allt svärstyrd förvaltning. Kritikerna har

mer

menat att tjänstemännen fått ett alltför stort inflytande över

Politikerna har för stor del sin tid

politiken. ansetts ägna av åt frågor mindre betydelse i stället för att på ett mer

av

övergripande plan aktivt styra utvecklingen. Det nu sagda

är i grunden ett demokratiproblem, bland annat har

som

gjort rollfördelningen mellan politiker och tjänstemän mind-

tydlig och försvårat ansvarsutkrävandet.

re

39 Se t.ex. sou 1983:39, 19 ff. RRV 1996:50, 85 ff. s. s.

76 l SOU:1997:57

Det har vidare funnits uppfattning att förvaltningsen om verksamhetema inte drivits tillräckligt effektivt och att kostnadsmedvetandet bland tjänstemännen varit svagt; den kritiken har ökat i styrka i takt med att statsfinanserna försämrats. Förvaltningen har jämförts med det privata näringslivet. Företagens förmåga till affärsmässighet, smidighet, flexibilitet och initiativkraft har ställts mot vad beskrisom vits som myndigheternas bristande förmåga att förnya och förändra.

För att dels stärka den politiska ledningen över förvaltningen och tydliggöra ansvarsfördelningen mellan förvaltningsnivåema, dels myndigheterna ökad handlingsfrihet ge att förverkliga politiskt fattade beslut har riksdag och regering under de senaste decennierna minskat detaljstymingen av förvaltningen för att i stället lägga tonvikten på övergripande frågor om förvaltningens funktioner och inriktning. Samtidigt har betydelsen av att verksamheterna kontrolleras och utvärderas getts ökad vikt.

Den mest omfattande förändringen är införandet av en ny styrstrategi, där förvaltningen styrs med Verksamhetsmål och resultatuppföljning. Denna styrform har varierande beteckningar, men benämns i dag oftast resultatstyrning.

Regeringen har varit medveten om svårigheterna att från politisk nivå styra förvaltningen med mål och resultat. I bakgrunden har funnits erfarenheter från försök med programbudgetering under 1960- och l970-talen. När regeringen presenterade resultatstymingen i mer samlad form i 1988 års kompletteringsproposition det därför med viss förvar siktighet. Den beskrevs endast i allmänna termer. Regeringen menade att arbetet skulle bedrivas "med ett stort mått av pragmatism" och att förändringarna skulle genomföras stegvis. Det var inte frågan att införa viss given lösom en ning utan om att "påbörja ett arbete i en viss riktning, där beredskapen måste vara hög för en löpande omprövning

9° Prop. 1987/ 88:150, 69 Verksledningskommittén SOU 1985:40 s. brukar ses som initiativtagare till resultatstymingen, även om många av de grundläggande idéerna betydligt äldre datum. Regeringen disär av

I våra direktiv konstaterar regeringen att erfarenheterna av resultatstymingen hittills har varit goda och att målen för resultatstyrningen ligger fast.

Bedömningar i vilken utsträckning resultatstymingen har av varit framgångsrik kompliceras att begreppet har tolkats av

på olika sätt. Resultatstymingen är en övergripande princip för gränsdragningen och relationerna mellan politik och

förvaltning styrstrategi. Regeringen har givit den en - en sådan allmän innebörd. I 1994 års kompletteringspromer position står:

kommer i fortsatta arbetet

Budgetprocessen även det att

utgöra kärnan i resultatstymingen. Okad uppmärksam-

het måste dock ägnas åt att resultatorientera andra in-

strument, som lagstiftning, organisation, ledningsformer, utnämningsmakt, utbildning etc. De olika instrumenten

måste utformas och tillämpas i samklang för att resultatskall fungera tillfredsställande. stymingen

Som framgår citatet har resultatstymingen fått störst geav

nomslag i budgetprocessen. Begreppet har därför ofta

kommit att avgränsas till att gälla de mål och resultat som

regering och myndigheter redovisar i olika budgetdokuoch ibudgetdialogen. Detta vi alltför

ment anser vara en snäv avgränsning.

Förändringarna i budgetprocessen är endast om än viken, tig, del i resultatstyrningsstrategin. Vid en bedömning av hur strategin fungerar är det nödvändigt att väga in övriga förändringar skett i styrningen under år. Det som senare gäller exempelvis delegering administrativa beslut om av bland organisation och resurshante-

annat personal, intern

utveckling den informella styrningen och förändring, av

ringar i kontroll- och utvärderingsverksamheten.

kuterade styrstrategin i den s.k. Verksledningspropositionen prop. 1986/ 87:99. I 1988 års kompletteringsproposition prop. 1987/ 88:150 presenterades strategin som ett samlat program. 9 sou 1997:15, 55. s. 92 Prop. 1993/94450, bil. 106. jfr även Ds 1995:6, s. 20. s. 93fr även Ds 1995:6, s. 15.

78 SOU:1997:57

Kommissionen delar regeringens åsikt att målen för resultatstymingsstrategin, dvs. att stärka den politiska ledningen över förvaltningen och öka effektiviteten i verksamheterna, skall ligga fast. Kommissionen också att flera de menar av

grundläggande förändringar som ägt rum under senare år vad gäller styrningen förvaltningen har varit positiva.

av Men styrningen i dag också problem, flera får rymmer varav

bedömas vara av mer grundläggande karaktär.

Styrningen av förvaltningen har, liksom förvaltningspolitiken i övrigt, i hög grad kommit att inriktas på effektivitets-

frågor. I en tid när statsfinansema är i obalans är det natur-

ligt att frågor om effektivitet prioriteras. Det är självfallet

angeläget att styrningen även fortsättningsvis utformas på så sätt att kostnadsmedvetandet i förvaltningen förbättras. Men en utgångspunkt måste vara att effektivitetssträvandebeaktas främst för staten helhet samt att andra förna som Valtningspolitiska värden som rättssäkerhet, insyn och demokrati inte försummas. Handlingsfrihet för myndigheterna befrämjar deras initiativ-

förmåga och engagemang. I takt med att komplexiteten och förändringstakten i samhället har tilltagit så har behovet av

handlingsfrihet för myndigheterna ökat. Den traditionella detaljstymingen svarar dåligt mot detta. Senare års avregleringar och delegeringar av administrativa beslutsbefogenheter har mot den bakgrunden varit högst betydelsefulla. Det är vidare positivt att myndigheterna i högre grad förser Regeringskansliet med information som kan ligga till grund för planering och beslut. l kommissionens intervjuundersökning framhåller många

myndighetsföreträdare att dessa förändringar haft positiva effekter för myndigheternas interna arbete. Verksamheterresultat har fått ökad uppmärksamhet. För vissa

nas myndigheter kan tala introduktionen den man om av "resultatkultur" resultatstyrningsstrategin skall som uppmuntra. En verkschef anför: På myndighetshåll är vi mycket längre fram jämfört med Regeringskansliet när det gäller mål- och resultatstyrning, uppföljningsmetodik och annat sådant. Genom de förändringar som har varit de senaste tio åren, med be-

sparingskraven och kraven på att kunna visa resultat, så har det blivit mycket roligare också. Förr hade man en

känsla att den stora striden alltid stod kring de där sis-

av

ta tusenlappama ibudgetberedningen. Sedan var det ingen i stort sett frågade efter vad vi åstadkom med

som

alla de där pengarna. Nu finns en helt annan inställning.

Förändringarna innebär samtidigt att myndigheternas själv-

ständighet stärks. För att undvika att myndigheterna agerar på ett för samhället helhet icke önskvärt sätt är det vik-

som

tigt att tydliggöra förvaltningens arbetsuppgifter, befogen-

heter och samt att kontrollera och utvärdera verkansvar

samheten. Det har också blivit viktigare att ha rätt person på

rätt plats. Under senare år har regeringen försökt att möta

krav och utvecklingsarbete har pågått.

dessa ett intensivt

Aven vissa framsteg har orts så är ändå, enligt kom-

om

missionen, statsmaktemas styrning och kontroll av förvaltningen otillfredsställande. I det följande pekar vi på några förhållanden regeringen bör ägna särskild uppmärk-

som

samhet i ett fortsatt arbete med att förbättra samspelet mellan regering och förvaltning.

Resultatstyming i budgetprocessen

Samtidigt statsmakterna har minskat detaljregleringen

som

myndigheterna har de under år i resultatstyrning-

av senare

angett tydligare mål och resultatkrav. Sådana precise-

en

ringar har gjorts främst i samband med budgetprocessen.

Det handlar dels krav på resultat i form av prestationer,

om t.ex. aktiviteter, tjänster eller dels vilka effekter som varor,

prestationerna syftar till, t.ex. bättre miljö eller ökad trafiksäkerhet. Det är viktigt att hålla isär dessa två aspekter på

94 SOU 1997:15, 145. På central nivå är kunskapen den myndighetss. om interna styrningen begränsad. I en sammanfattning av kunskapsläget från RRV, daterad 1996, konstateras bland annat att RRV för- - som modligen är den organisation har den bredaste kunskapen om läsom get har "mindre kunskap" om dels "hur den interna styrningen i myndigheterna ut och fungerar", dels "sambandet mellan resultatser styrningen och utfallet olika verksamheter" RRV 1996:36, s. 36. av

80 SOU:1997:57

resultatstymingen i budgetprocessen när man diskuterar dess möjligheter och gränser.

Prestationskrav kan i allmänhet formuleras konkret och göras operationella. Likaså låter de sig ofta mätas och beskrivas, inte sällan med stor tydlighet. Att sätta resultatmål och mäta prestationer är ägnat att öka effektiviteten i myndigheterna och förbättra deras interna styrning. Effekterna av

prestationerna är däremot svårare att operationalisera och

mäta. Det är särskilt svårt att för en enskild myndighet ange

mätbara mål de slutliga effekterna verksamhe-

som avser av

ten. Det beror dels på att det generellt är svårt att mäta effekter. Dessutom påverkas situationen många gånger

av andra förhållanden än de den enskilda myndigheten som

kan styra.

Det är självfallet angeläget att riksdag och regering formulerar så tydliga mål och resultatkrav som möjligt. Det minskar osäkerheten både i departement och myndigheter om vad som skall utföras och underlättar också kontroll och utvärdering. Det är vidare positivt att man i ökad utsträckning kopplat samman målangivelserna med resurstilldelningen; det är ägnat att klargöra vad anslagen används till och att förbättra kostnadsmedvetandet. Men för att resultatstyrningen i budgetprocessen skall fungera effektivt krävs god

urskiljningsförmåga och stor variationsrikedom.

Som nämnts tidigare har det under senare år skett en omfat-

tande delegering beslutsbefogenheter från regeringen till

av myndigheterna, det gäller inte minst medelshanteringen. Det är positivt att den tidigare detaljerade anslagsstyrningen minskat och att myndigheterna fritt får bestämma hur mer medlen skall användas för att nå de formulerade målen. Det skapar förutsättningar för en mer effektiv och kreativ förvaltning. En återgång till den tidigare detaljerade anslagsstyrningen torde ingen anse som önskvärd.

95 På riksdagens uppmaning har från regeringens sida aviserat att man man i ökad utsträckning skall försöka införa ett större mått av effektredovisning.

Samtidigt bör uppmärksammas att ambitionen att bryta ned de övergripande politiska målen i myndighetsspecifika mål och resultatkrav samt att göra dessa mål precisa och mätbaibland har drivits långt. Detta har medfört risk för att rera praktiska utformning blir form sultatstymingen i sin en ny Denna unikt svensk, av detaljreglering.96 utveckling är inte liknande andra länder där utan iakttagelser har orts i vissa infört mål- och resultatorienterad styrning. Olof man en Ruin, professor i statsvetenskap, formulerade problemet i ett särskilt Verksledningskommitténs betänkande yttrande till år 1985: "Vari ligger slutligen den stora skillnaden mellan de mycket mål tydligen yill ha och de preciserade som man inte vill ha" Aven det detaljerade regler som man om naturligtvis finns principiell skillnad mellan att detaljreglera en inflödessidan respektive utflödessidan, så är Ruins fråga

relevant.

Det finns också exempel på att departementen inte lyckats formulera särskilt och mätbara Verksamhetsmål för precisa myndigheterna. Kommissionen att detta inte alltid menar behöver ett misslyckande. Det är i och för sig angeses som formulerar så tydliga mål möjligt för de läget att man som enskilda myndigheterna, men det får inte bli ett självända-

mål. Det är inte alltid ändamålsenligt att bryta ner övergripande mål på det sätt man försöker göra i dag. som

Regleringen planerings- och redovisningsverksamheten, av bland annat syftar till att skapa överblick och jämförsom barhet, upplevs många tjänstemän i departement och av omständlig och betungande. Flera ställer myndigheter som sig tveksamma till de resurser läggs ned på detta om som motsvarar nyttan. En hög departementstjänsteman respek-

°° Se soU 1997:15, 198 s. 97 PUMA, Governance in Transition, 1994.

9 sou 1985:40, 228. s. Jfr även sou 1997:15, s. 198 ff.

82 SOU:1997:57

tive en verkschef säger i kommissionens intervjuundersök- IM ning .

Många de saker diskuterar kring detta är på nå-

av man got sätt inte till för användarna utan för att hälla ihop te-

orin kring detta, att det skall vara på ett visst sätt. Vi

- - pressas nu att sätta upp mål och dela verksamhetsupp

grenar på ett vi upplever det väldigt krystat sätt.

som Det ekonomer levererar och det är en massa som papper

här blir dyrare och dyrare. Det har inget som helst med

att göra hur du arbetar. Enligt kommissionen bör styrningen i budgetprocessen anpassas bättre till de skilda förutsättningar som gäller för

olika slags verksamheter. Exempelvis när det gäller

rättstillämpande myndigheter kan vissa typer av mål och resultatkrav, liksom alltför högt ställda krav på ekonomisk

effektivitet, äventyra rättssäkerhetskravenfm Forsknings-

och kulturinstitutioner är exempel på myndigheter där det

med hänsyn till krav på kreativitet och mångfald kan vara

nödvändigt att begränsa den detaljerade styrningen i mer

form av i förväg preciserade Verksamhetsmål. Myndigheter

kan vidare ha att hantera motstridiga krav, där framtida händelser blir avgörande för hur avvägningama kraven emellan skall göras. Myndigheterna måste i sådan situaen tion ges stor frihet att agera och skall inte i förväg bindas av

snäva mål och detaljerade krav på resultat. En del myndig-

heter, t.ex. vissa tillsyns- och kunskapsorganisationer, kan

ställas inför helt oförutsägbara situationer och i bland är

kraven föränderliga. Ledamöterna i kommissionen, professorn i förvaltningsekonomi, Bengt Jacobsson, och docenten i

företagsekonomi, Kerstin Sahlin-Andersson, har skrivit föl-

jande om skolan:

Att skolan har organiserats offentligt kan ses som en ga-

ranti för att en hel mängd delvis motstridiga och flera ännu inte uppenbarade krav skall kunna tillfredsställas.

10° SOU 1997:15, 150, Jfr även RRV 1996:50, 348 och RRV 1991, s. s. s. 23. m Jfr t.ex. Nycander, DN 1997-02-26.

Flera dem känner Skolverket central förvaltningav som smyndighet ännu inte till, utan de kommer att avgöras av händelser och situationer som huvudsakligen ligger utanför dess kontroll. En effektiv myndighet i den situationen är inte den lägger fast målen och de önskvärsom da resultaten och inriktar sig mot att bli duktig i sin kärnaffärC Snarare är det den arbetar på som ett sätt som gör det möjligt att hantera den mångfald av krav som riktas mot myndigheten i olika situationer och vid olika tidpunkter

Att styrningen i vissa fall inte kan vara precis innebär naturligtvis inte att redovisningen i efterhand får eftersättas.

Studier visar att tydliga och mätbara Verksamhetsmål tendeatt leda till att sådan verksamhet någorlunda enkelt rar som är mätbar uppmärksammas på bekostnad av annan Detta fenomen, har iakttagits också internationellt, måste som uppmärksam på. Naturligtvis är det verksamheman vara tens relevans och inte bara dess mätbarhet som skall vara vägledande för inriktningen av styrningen och uppföljningen av myndigheternas arbete.

Regeringen förlitar sig i stor utsträckning på den information myndigheterna förmedlar Det gäller såväl lösom pande information om prestationer och produktivitet som fördjupad information för omprövning av en verksamhet. Flera studier visar dock att informationen endast i begränsad utsträckning används för planering och beslut. Särskilt gäller det beslut ingripande karaktär. av mer

Det är främst uppgifter anslagsförbrukning som komom till användning i Regeringskansliet. Information gälmer

1°2 Jacobsson, B. och Sahlin-Andersson, K, Skolan och det verket, nya 1994. lm SOU 1997:15, 140 Riksdagens revisorer 1996/ 97:3, 33. s. s. m "ln setting objectives and targets, there danger of focusing the a on thing: any performance that can be measured automatically wrong becomes an objective." PUMA 1994, s. 40. m5 RRV 1996:50, 350 Riksdagens revisorer 1996/ 97:3, s. s. 1°° SOU 1997:15, RRV 1996:36, RRV 1994:32.

84 SOU:1997:57

lande prestationer och produktivitet har visat sig ha en mer

begränsad relevans för det politiska beslutsfattandet- vilket

nyligen har påpekats av riksdagen. Detta är ett återkom-

mande tema i kommissionens intervjuundersökning. Många

är särskilt kritiska till den information som myndigheterna lämnar i resultatredovisnmgama.

En orsak till att den information som myndigheterna lämnar

till regeringen och Regeringskansliet används endast i begränsad utsträckning är att den många gånger är detaljerad

samt omfattande och svåröverskådlig. Den är svår att jämfö-

ra och sammanväga, särskilt över sektorsgränser, Vilket ställer stora krav på departementen, både vad gäller resurser och kunskaper om de verksamheter som skall styras. En annan orsak är att man i Regeringskansliet inte tänkt igehur informationen skall värderas. Skall goda resultat nom eller mindre resurser Borde lägre krav ställas på ge mer myndigheter eller verksamheter inte klarar av som uppställda prestationskrav Flera myndigheter lämnar vid sidan av den obligatoriska

resultatredovisningen en kortare och, som man uppfattar

det, för departementsledningen bättre anpassad redovisning. En verkschef anför: Vi skriver i princip två verksamhetsberättelser: en för nu RRV och en för dem som betalt anslaget. Många andra

myndigheter gör likadant. Det är naturligtvis heltokigt

Myndigheterna kan sålunda utforma informationsdokument som fångar departementsledningamas intresse, genom att berätta mer fritt om verksamheterna. Det finns naturligtvis fördelar med att rikta vissa tämligen strikta, krav mot myndigheterna vad gäller gemensamma resultatredovisningen. Det förbättrar möjligheterna att göra jämförelser verksamheterna emellan. Men detaljeringsgra-

den har i många fall drivits för långt. Det finns en uppenbar

V nu 1995/9497, s. m sou 1997:15, s. 140 I sou 1997:15, 146. s.

risk att kraven blir alltför bindande, och även om det finns utrymme att göra avsteg från bestämmelserna om redovisning så sker detta inte i särskilt stor omfattning. Det beror ibland på från departementens sida är osäker på i att man vilken utsträckning det är tillåtet att göra sådana avsteg Intervjuundersökningen visar vidare att RRV och budgetavdelningen i Finansdepartementet ogärna ser att bestämmelsema vilket naturligtvis uppmuntrar sådafrångås, inte initiativ. Incitamenten hos departements- och myndigna hetsföreträdare att på hand analysera vilken informaegen tion behövs från fall till fall kan dessutom minska då som det finns utfärdade regler för redovisningen -för en stressad tjänsteman är det bekvämt att följa "mallen". mer

Myndigheterna skall utöver den löpande och mer avgränsade resultatinformationen förmedla fördjupad och kritiskt information. Förhoppningarna på denna informaprövande tion stora när resultatstymingen introducerades, men de var har inte infriats. En förklaring är att arbetet med att utveckla den löpande informationen har prioriterats, vilket har begränsat utvecklingen utvärdering. Samtidigt har av annan tron på att den löpande informationen skall kunna användas för beslut omfattande omfördelningar och om mer omprioriteringar ökat" En andra förklaring är att myndigheter har svårt att föreslå neddragningar i den verkegna samheten En tredje är att omprövningar ibland förutsätter att myndigheter samverkar, och att det kan innebära svårigheter att komma överens om en myndighet expanderar på bekostnad av annan. en

En fråga bör uppmärksammas är att nedbrytannan som ningen övergripande mål i myndighetsspecifika och deav resultatkrav, kombination med den omfattande taljerade i delegeringen beslutsbefogenheter, har lett till en fokuseav ring på de enskilda myndigheternas prestationer. Organisationsidentiteten har därmed förstärkts inom förvaltningens olika delar, vilket ökat risken för att de enskilda myndighe-

11° RRV 1996:50, 134. s. m Se t.ex. RRV 1994:32, 25 s. "z Se t.ex. SOU 1997:15, 172 ff. s.

86 SOU:1997:57

terna prioriterar den verksamheten än vad egna snarare som är bäst för staten som helhet

Höggradigt detaljerade mål och resultatkrav har, tillsammans med att styrningen upplevs komplicerad och

som

svåröverskådlig, bidragit till att politikerna visar lågt intres-

se att delta i styrningen. Mål och resultatkraven formuleras i

stor utsträckning i en dialog mellan myndigheten och ett fåtal departementstjänstemän. Det är också främst tjänste-

män som tar del av den resultatinformation förmedlas som

till departementen; intresset hos departementsledningama

är begränsat

Att politikerna inte har intresserat sig mer för resultatstyr-

ningen i budgetprocessen har gett tjänstemännen ett stort spelrum. Det kan vara en förklaring till att föreskrifterna är detaljerade och till att stora krav ställs på redovisning

av

detaljer. Det har vidare varit en relativt liten grupp tjänstemän som svarat för den praktiska utformningen resultat-

av

stymingen. Dessa tjänstemän har svarat för såväl utveck-

lingsarbete som utvärdering. Utvärderingen reforrnerna

av

har varit bristfällig, och förmågan att dra lärdom gjorda

av

erfarenheter begränsad.

Kommissionen menar att resultatstymingen i budgetprocessen inte har utvecklats på det sätt förutsågs från början.

som

Vi förordar därför att regeringen tar initiativ till grund-

en

läggande översyn av resultatstymingen, så att den kan till-

lämpas på ett sätt som för varje myndighet eller

grupper av

myndigheter är realistiskt och ändamålsenligt. l det arbetet

bör oberoende sakkunskap anlitas.

Det handlar att återgå till modellen den gång

om som en

formulerades, nämligen att styrningen skall ha sin utgångspunkt i de olika verksamheternas karaktär och i kunskap

om den politiska samt att den skall förankras väl

processen

politiskt. l dag tillämpas resultatstymingen i budgetproces-

"3 sou 1997:30, s. 116. RRV 1996:50, s. 352 "4 Se sou l997:15,s. 191 RRV 1996:36, s. RRV 1996:50, s. 133. s SOU 1997:15, s. 62 ff. Diskussionen lärande och kunskapsuppom byggnad tas särskilt i kapitel 15. upp

sen på ett stelbent sätt. Den har i stor utsträckning kommit

att riktas mot de enskilda myndigheterna, medan styrningbredare verksamhetsområden och hela offentliga åtaen av ganden givits för litet utrymme. Det gäller såväl sättet att styra med mål som formerna för kontroll och uppföljning.

Det är naturligtvis central betydelse att de myndighets-

av specifika målen inte leder till att myndigheterna strävar åt olika håll. Man bör i större utsträckning eftersträva att formulera målen så att de incitament till samarbete. Det ger

kan i bland svårt och då bör avstå från att bryta

vara man

ned ett övergripande mål. l sådana fall är ett alternativ att ge

ett samlat anslag till flera myndigheter för att nå ett gemensamt övergripande mål. Myndigheternas redovisningar får då ske direkt mot det övergripande målet.

Det är dessutom inte alltid ändamålsenligt att på den poli-

tiska nivån bryta ned övergripande mål. Då är det bättre att

myndigheterna, allt eftersom situationer uppstår, själva får avgöra hur de övergripande målen skall nås. Detta kan ock-

så underlätta för myndigheterna att samarbeta med varandoch andra aktörer i samhället. ra Att precisa och mätbara mål inte formuleras betyder inte att verksamheterna inte skall kontrolleras och utvärderas. Arbetet måste dock ske i mer varierade former. Myndigheterna bör ökat utrymme att själva utforma redovisningen till ges regeringen och ges möjligheter att beskriva resultaten mer i ord och inte bara med siffror. Detta skulle förbättra rege-

ringens och Regeringskansliets möjligheter att tillgodogöra

sig informationen och använda den för styrning.

Kommissionen vidare att regeringen i ökad utsträckanser

ning bör använda grundläggande och från myndighe-

mer terna fristående utvärderingar. Aven det finns utrymme om för förbättringar av den löpande information som myndigheterna redovisar kan inte förvänta sig att den i någon man större utsträckning skall kunna användas för beslut om mer

omfattande resursomfördelningar eller för omprövning av

en verksamhet. Inte heller är det att förvänta att myndigheternas fördjupade prövningar skall leda till ett ifrågaegna

sättande eller omvälvande synpunkter på den egna verk-

av samheten. För detta behövs särskilda utvärderingar, som

88 SOU:1997:57

kan vara krävande att göra och förutsätter kritisk distans. Kommissionen vill dock framhålla betydelsen att av myndigheternas kunskaper och förstahandskännedom sina om egna verksamheter tas tillvara i sådana utvärderingar. I efterföljande kapitel diskuteras kontroll och utvärdering mer

utförligt.

Kommissionen finner det allvarligt att politikernas deltagande i resultatstymingen i budgetprocessen är svagt. Det är angeläget med ett ökat intresse och engagemang från

politikerna. Det förutsätter att styrningen utformas och ut-

vecklas på politikernas villkor, politikerna måste också

men själva uppmärksamma de här beskrivna problemen och mer aktivt driva reformverksamheten på detta område. I likhet

med vad som gäller för andra förvaltningspolitiska frågor är

det viktigt att styrningen och kontrollen förvaltningen av behandlas och förankras politiskt.

I kontakter

nformella

Ett viktigt komplement till den styrning diskuterats i som

detta kapitel är informella kontakter. De fyller flera funktioner. Regeringen använder dem för att förtydliga och kom-

mentera fattade beslut samt för att inhämta myndigheternas

expertkunskap i olika frågor. För myndigheterna är de vik-

tiga för att begränsa osäkerheten hur de skall i om agera skilda situationer och för att förankra uppfattningar.

Under det utredningsarbete pågick under 1980-talet som och resulterade i det s.k. Verksledningsbeslutet år 1987 som hävdades bland annat att regeringen är fri att påverka mer myndigheterna genom informella kontakter än vad som tidigare allmänt gjorts gällande Konstitutionsutskottet

KU framhöll betydelsen att kontakterna hanteras med

av stor omsorg och att de mer inriktas på information än styrning. Kontakter i ärenden som rör RF 11:7 utgör enligt KU ett särskilt problem, kan inte undvikas. Kontaktema men bör här ske med stor återhållsamhet och i regel bara avse

informationsutbyte" Både riksdag och regering betonade

11°sou 1983:39, sou 1985:40, prop. 1986/87:99, KU 29, rskr. 226. 117 KU 1986/8729, 13 s.

att informella kontakter inte påverkar det yttersta ansvaret

för prövning i det enskilda fallet; ansvaret kvarstår hos

myndigheten. Dessa frågor har behandlats närmare i kapitel avsnittet om den svenska förvaltningsmodellen.

Studier visar att informella kontakter är mycket vanligt fö-

rekommande. Det är oklart kontakterna ökat under om

år, däremot tycks de ha blivit rutinbetonade;

senare mer

särskilt i samband med budgetprocessen och regleringsbre-

utformande. Kontakterna förefaller också i ökad utvens

sträckning inriktas på verksamhet, t.ex. mål, resultat, kon-

sekvenser, och handlingsalternativ. Tidigare ägnades den mesta tiden åt samtal om hur mycket pengar myndigheten

skulle tilldelas.

Kontakterna har också blivit öppna, såtillvida att de mer nivåer och mellan olika nivåer. Tidi-

äger rum på fler även

det vanligare att kontakterna sköttes av personer

gare var

på ledningsnivå. Utvecklingen anses av många i kommissionens intervjuundersökning naturlig och nödvändig

vara

på kraven på förbättrad samverkan mellan depar-

grund av tement och verk. Men flera också problem i denna ut-

ser

veckling. Så framhåller exempelvis verkschef med lång

en

erfarenhet från arbete i Regeringskansliet:

Men där har du Regeringskansliets vanligaste fel,

ett av

att de inte tänker efter på vilken nivå kontakterna skall tas och med Det är ett jävla ringande kors och tvärs

vem.

mellan handläggare och befattningshavare i myndighe-

Och det är klart att skall kunna utväxla inforten. man mation skall tänka efter hur sådana konosv., men man

takter skall skötas. Ett de vanligaste fel och miss-

- - - av

tag som ofta ställer till allvarliga praktiska bekymmer,

det nivåer och till de nivå-

är när man hoppar inte ser att

mellan åtminstone vad hän-

er som ligger vet om som

det"

"s Petersson, O, Maktens nätverk, 1989, SOU 1997:15, s. 96 ff., RRV 1996:50, s. 266 ff. 11° sou 1997:15, 99 s.

90 SOU:1997:57

Det är en vanlig uppfattning att den ökade öppenheten lätt kan ge upphov till missförstånd mellan departement och myndigheter. Flertalet intervjupersoner har erfarenhet att av tjänstemän på lägre nivå i departement och myndigheter åtminstone någon gång förmedlat information inte som varit förankrad på ledningsnivå. Många dessutom att uppger detta inträffat vid flera tillfällen.

Ett annat problem är att det bland aktörerna finns delade meningar om vad ett utökat informellt samspel egentligen skall innebära. Det saknas i långa stycken riktlinjer för samspelets former och innehåll Flertalet verkschefer tycks vara angelägna om att upprätta ett nära samspel med Regeringskansliet. Det visar sig dock att departementsledningarna inte klarar att ha kontakter med myndigheterna i den av utsträckning som myndigheterna önskar. Ett flertal verkschefer intervjuats framhåller detta ett centralt som som problem och menar att dialogen mellan statsråd/ statssekreterare och verkschefer måste utvecklas. Statens fömyelsefond har i en omfattande enkätundersökning gjort liknande iakttagelser I dag är det främst de opolitiska tjänstemännen sköter kontakterna med myndighesom terna, och detta samspel är mycket tätt.

Det finns flera skäl till att departementsledningama inte deltar i den informella dialogen. Ointresse och tidsbrist mer är två förklaringar. Intervjuer med statsråd och statssekreterare visar också att verksledningsbeslutet inte undanröjt osäkerheten vad statsråden får respektive inte får om säga till myndigheterna i den informella dialogen. Respekten för myndigheternas självständighet är alltjämt stor. Det skall samtidigt sägas att myndigheternas konstitutionella självständighet i vissa lägen kan vara politiskt tacksam. Bengt Jacobsson har exempelvis visat hur använder regeringen den tudelade förvaltningsorganisationen för att ömsom "trycka ner" ömsom "lyfta upp" frågor Likaväl det som

12°Jfr Riksdagens revisorer 1994/ 95:14. m Statens förnyelsefond, Hinder för förändringsarbetet i statliga myndigheter, 1996. I Jacobsson, I-lur förvaltningen, 1984, styrs s. 191.

ibland kan inge det enskilda statsrådet känsla av makten löshet kan det således vid andra tillfällen vara befriande för

statsrådet att kunna hänskjuta frågor till myndighetsnivå

genom att hänvisa till den i Sverige känsliga frågan om ministerstyre. Kommissionen anser att den informella styrningen har stor betydelse för samspelet mellan regering och förvaltning. Det

är svårt att föreställa sig en väl fungerande förvaltning utan

informella kontakter olika slag. Behovet informella av av kontakter och arbetsformer kommer troligen också att öka,

inte minst genom Sveriges EU-medlemskap.

Den svenska förvaltningsmodellen erbjuder en betydande fördel i form av avlastning av Regeringskansliet, samtidigt som det praktiskt taget alltid är möjligt för regeringen att

utanför tillämpningsområdet för RF 11:7 lyfta frågor till den

politiska nivån. Kommissionen menar att regeringen och statsråden bättre bör tillvarata den flexibilitet som förvaltningsmodellen erbjuder; politikerna måste kunna hålla fråfrån sig, också kunna ta dem till sig när det finns gor men skäl för det. Det är viktigt att myndigheterna har tillräcklig integritet för att delta i den informella dialogen. Att myndigheterna kan presentera analyser och motbilder i dialogen med reegna geringen är ett centralt värde i den svenska förvaltningsmo-

dellen. Detta bör man vara uppmärksam på i det allt mer intensiva samspelet mellan departement och myndigheter. Det är viktigt att boskillnaden mellan de båda förvaltnings-

nivåema respekteras. Det informella samspelet innefattar såväl informationsutbyte och praktisk samverkan för mål som en gemensamma

ömsesidig påverkan; i praktiken kan det ena knappast hål-

las isär från det andra. Kommissionen vill dock framhålla betydelsen av att regeringen, om den vill påverka myndighetens sätt att utföra sitt uppdrag på annat sätt än genom ett

formellt regeringsbeslut, bedriver denna påverkan så att den

kan dokumenteras. Detta skapar klarare ansvarsförhållanden; inte förfar på antytt sätt kvarstår ansvaret hos om man myndigheten. Vidare ökar möjligheterna till offentlighet och insyn. Dokumentationen kan ha formen av uttalanden av

92 SOU:1997:57

regeringsmedlemmar i riksdagen eller i annat offentligt

sammanhang eller minnesanteckningar från kontakter mellan departement och myndigheter. l det fallet bör

senare

kontakterna ske på ledningsnivâ, mellan statsråd eller stats-

sekreterare och verkschef.

Ramlagstiftning

En särskild stymingsfråga är med vilken detaljeringsgrad

som riksdagen och regeringen bör utforma lagar och andra

författningar. Detaljeringsgraden har inom flera områden blivit lägre, och i stället riksdag och regering allmänna

anger mål och riktlinjer för verksamheterna. Traditionellt har lag-

stiftningen varit utformad så att myndighetens och den en-

skilde handläggarens åtgärder varit tämligen precist angivna. Under efterkrigstiden har emellertid s.k. rarnlagar blivit

vanligare Den snabba tekniska, sociala och ekonomiska

utvecklingen har medfört att behovet statlig styrning av växt, samtidigt som det ställs allt högre krav på en flexibel reglering. Eftersom riksdagens beslutskapacitet är begränsad har tvingats delegera beslutskompetens till nivåer man närmare de problem som skall lösas. Genom ramlagstiftning har statsmakterna sökt åstadkomma sådan delegering en

utan att helt förlora möjligheterna att styra och ingripa

Ramlagstiftningen ger ökat utrymme för myndigheterna att komplettera lagarna med tillämpningsföreskrifter. Myndigheternas regelgivning har också ökat under de senaste decennierna. Flera studier visar att den ökade regelrnassan kan ge upphov till problem olika slag. Företag och kommuav ner har i detta sammanhang varit särskilt kritiska Man menar att regleringen blivit svåröverskådlig och att politiska

m Det är oklart vilken betydelse ramlagarna har i dag och i vilken omfattning de förekommer. De har länge observerats och diskuterats. Den gängse uppfattningen är dock att det först är under de tre senaste decennierna som begreppet fått en mer framträdande roll i den förvaltningspolitiska diskussionen se Esping, H, Ramlagar i förvaltningspolitiken, 1994, s. 368 ff., SOU 1983:39, s. 73 f.. 124Esping, H, a.a, s. 369. 12-"RRV 1996:50, s. 99.

avvägningar överförts till förvaltningen. Man menar även att myndigheternas regleringar är kostnadsdrivande. Bland annat mot denna bakgrund har riksdag och regering under år försökt förenkla och minska antalet regler i samsenare hället Vi har bland våra huvudsakliga iakttagelser redovisat att dessa ambitioner kommit på skam. Problemet har två

sidor.

Ä sidan kan statsmakternas ambition ha varit att lämna ena fler områden oreglerade. Om förvaltningsmyndighetema då med att fylla ut lagarna med detaljerade föreskrifter svarar kan det ett allvarligt förvaltnings- och styrproblem. ses som Undersökningar kommissionen tagit del kan svårlisom av tolkas på annat sätt än att detta förekommer i stor utgen sträckning trots ansträngningama att avreglera och förenk- la. Att textmassan i tillämpningsföreskriftema till livsmedelslagen sägs vara mer än 300 gånger större än i lagen och att antalet myndighetsregler enligt RRV har ökat med nio procent under perioden 1988-93 är därför otillfredsställande. Vi är medvetna om att textmassans omfång inte i sig avgör hur ingripande regleringen är.

Ä andra sidan kan statsmakternas avsikt med den mindre

preciserade lagstiftningen ha varit att ge myndigheterna ett bredare utrymme för tolkning och tillämpning. Väljer myndigheterna föreskrifter precisera lagarna kan det att genom i ett vällovligt försök att i rättssäkerhetens intresse göra vara tillämpningen förutsebar för allmänheten. En sådan mer precisering kan emellertid bli onödigt långtgående. Mycket talar för att rättssäkerheten generellt inte äventyras av att myndigheterna direkt tillämpar ramlag. Det är svårt att en förutse alla situationer kan uppstå vid tillämpningen. som Myndigheterna har i allmänhet god kunskap i sakfrågoma och finna lösningar ligger nära syftet med förmåga att som lagregleringen. Om ramlagar tillämpas direkt, vilket ofta sker med stöd utvecklad praxis, kan tillämpningen bli av en "träffsäker"; precis tillämpningsföreskrift riskerar i mer en given situation att tvinga myndigheten att fatta ett en

12° En översiktlig redogörelse för års regelreformeringsarbete finns senare i RRV 1996:50, s. 106 ff.

94 SOU:1997:57

olämpligt beslut. Är det frågan om rättighetslagstiftning och annan för enskild ingripande lagstiftning är dock precimer

sa regler att rekommendera se även kapitel 8 om domstolar-

na och förvaltningen.

Den ökande regelmassan i samhället är inte bara att hänföra till det ökande antalet myndighetsföreskrifter. Genom Sveriges EU-medlemskap skall förvaltningen också tillämpa ett stort antal övemationella regler, vilket medfört ökad deen taljreglering inom olika samhällssektorer.

Kommissionen anser att tillväxten myndighetsföreskrifav ter är ett centralt förvaltningspolitiskt problem bör hansom teras på ett övergripande plan. Utgångspunkten bör att vara de statsmakterna utfärdade reglerna i största av möjliga utsträckning skall kunna tillämpas av myndigheterna utan tillämpningsföreskrifter. Detta kan ske genom tydligare lagstiftning och förarbeten. Kompetenta myndigheter och tjänstemän får sedan ansvara för enhetlig och konsekvent rättstillämpning och verkställighet inom givna ramar. Bemyndiganden att utfärda föreskrifter bör bara efter ges noggrann prövning.

sou 1997:57 95 p

7 Kontroll och

tillsyn

En starkare kontrollmakt

Kontroll är ett väsentligt inslag i ett demokratiskt statsskick. Kontrollen syftar ytterst till att säkerställa statens funktionsfönnåga. Den kontroll som domstolarna utövar över förvaltningen behandlas i kapitel8.

I detta kapitel diskuteras ett antal viktigare kontrolljnstrument riksdag och regering för detta ändamål har till sitt som förfogande.

I kapitlet behandlas två typer av kontroll: förvaltningskontroll och samhällskontroll. Förvaltningskontrollen riktar sig mot myndigheterna och undersöker huruvida de utför sina uppgifter på ett korrekt och effektivt sätt. Den statliga revisionen utgör ett centralt inslag i denna kontrollverksamhet. Med samhällskontroll åsyftas den kontroll som utförs av myndigheter och är riktad mot det omgivande samhället, t.ex. mot kommuner och enskilda. Atskilligt den tillav synsverksarnhet olika myndigheter ägnar sig åt tillhör som denna kategori.

Införandet resultatstyming har inneburit att myndigheav ternas handlingsfrihet ökat i flera avseenden. Samtidigt ställer förändringarna ökade krav på kontroll och utvärdering. Riksdagens och regeringens styrförmäga riskerar anatt urholkas Också medlemskapet i EU bidrar till att nars förändra förutsättningarna för den statliga kontrollverksamheten. Kontrolluppgiften vidgas och blir mer komplex följd den ökade mängden övernationella regler som en av och hanteringen av EU-medel.

I Jfr Ds 1995:6 14. s.

96 SOU:1997: 57

Sverige ha i ett internationellt perspektiv kon-

anses en svag

trollmakt. Det brukar särskilt framhållas att de granskande

inte har oberoende ställning i Sverige som i

organen samma

många andra jämförbara länder Utrymmet för direkt politiskt inflytande över kontrollverksamheten är större i Sverige. RRV:s roll regeringens stabsorgan har kommit att

som

betonas allt starkaref och Riksdagens revisorer, liksom Konstitutionsutskottet, utgörs av riksdagsledamöter. JK är

underställd regeringen, liksom utredningsväsendet. Av andra organ med kontrollerande uppgifter är det bara riks-

dagens ombudsmän, JO, som har en oberoende ställning.

Under senare år har brister i kontrollen fått ökad uppmärk-

samhet, och bland annat har JK föreslagit åtgärder för att komma till rätta med brister i kontrollen över den offentliga medelsförvaltningen. JK skriver i sin rapport till regeringen att det behövs dels tydliga regelverk om kontroll och revision, dels en utveckling av informella normer, med avseende på integritet och etik. Dessutom behöver kunskapen om gällande regler förbättras. JK understryker också

att myn-

digheternas intemkontroll är av central betydelse för att förebygga oegentligheter

Kommissionen har i det föregående konstaterat att förvaltningskontrollen i stor utsträckning har koncentrerats till resultatstymingen i budgetprocessen. Regeringen "beställer" information från myndigheterna genom regleringsbreven, och myndigheterna i olika dokument,

svarar

årsredovisningen i dag det viktigaste. Som

varav ses som

m Se t.ex. Petersson, O, Politikens möjligheter, 1996 115. I det här s. sammanhanget har det även hävdats att de svenska domstolarna har en svag ställning och ett bristande oberoende. För en diskussion om domstolsväsendet se kapitel Riksdag och regering har under senare år förordat en skärpt förvaltningskontroll. Exempelvis presenterar regeringen i 1997 års budgetproposition ett program för att stärka kontrollfunktionen i staten, däribland förvaltningskontrollen. Avsikten är att under en treârsperiod avsätta över 300 miljoner kronor på detta program. 9 1993/94:TK1 122. s. 13° Förstärkt skydd oegentligheter i offentlig förvaltning. En förstudie mot utförd av JK på uppdrag av regeringen 1997.

beskrivits i det föregående täcker denna information endast

del riksdagens och regeringens informationsbehov. en av

Kompletterande information i form av mer grundläggande och från myndigheterna fristående utvärderingar används ganska sällan för planering och beslut i Regeringskansliet.

I olika sammanhang har det också hävdats att riksdagen behöver aktiv roll i kontrollen av den statliga ges en mer

verksamheten. 13 Av regeringsformen framgår att gransk-

ningen rikets styrelse och förvaltning utgör riksdaav en av

huvuduppgifter Som Riksdagsutredningen påpekar

gens torde Sverige i dag dock vara det land som satsar minst på

revision på parlamentsnivâ i förhållande till storleken på

den offentliga sektom

Att riksdagen har ställning i kontrollverksarnheten en svag

utgör ett demokratiskt problem. Som kommissionsledamo-

ten och professorn i förvaltningsekonomi Bengt Jacobsson påpekar i rapport till kommissionen finns det i dag en en risk det frågor tenderar

att politiska ansvaret tunnas ut när

att växa fram i ett samspel mellan experter, ofta på relaen

tivt låg nivå långt borta från offentlig insyn. Detta problem

har fått dimensioner till följd

är på intet sätt nytt men nya av

europeiseringen och andra globala tendenser. Enligt mer Jacobsson riskerar riksdagen att "hamna i bakvattnet", då

möjligheterna att påverka är starkt begränsade när ärendena väl når riksdagen. Ett sätt att tydliggöra ansvar och att stär-

ka folkrepresentationens legitimitet vore att ge riksdagen

ökade möjligheter att granska, utvärdera och revidera rege-

ringens och förvaltningens verksamhet, enligt Jacobsson

Även Lennart Lundquist lyfter fram sambandet professor

mellan kontrollverksarnhet och demokrati i rapport till en kommissionen. Enligt Lundquist har under senare år demo-

krativärden, politisk demokrati, rättssäkerhet och of-

som fentlig etik, fått stå tillbaka för ekonomiska värden i den

13 Se t.ex. 1993/94:Tl1 111. s. m RF 1:4.

m 1993/94:TK1, s. 122. 13 sou 1997:30, s. 32.

98 SOU:1997:57

offentliga verksamheten. Ett sätt att stärka demokratin är enligt Lundquist att låta det offentliga kontrollsystemet tyd-

ligare inriktas på att bevaka att demokrativärdena efterlevs Kommissionen instämmer i detta och att menar en bevakning av demokrativärdena bör vara en viktig kontrol-

luppgift, där riksdagen självklart har en betydelsefull roll att

spela. Ovanstående redogörelse pekar enligt kommissionen på två

huvudproblem i den nuvarande organisationen av den stat-

liga kontrollverksamheten. Det ena är bristen på oberoende, det andra är riksdagens ställning. svaga

Oberoende utpäyderingar, kontroll

kommztteer genom

Kommissionen menar att utomstående sakkunskap, som står fri i förhållande till den verksamhet skall värderas, som i större utsträckning bör anlitas såväl för att utveckla metoder för kontroll och utvärdering för att utvärdera. Att som värdera kvaliteten i en viss verksamhet är i sista hand alltid en fråga om ett personligt bedömande, och det subjektiva elementet låter sig inte elimineras. Främst inom forskningens område har det vuxit fram system för utvärdering, där

godtycke och ovidkommande hänsyn elimineras så långt

det går och där samtidigt den kvalificerade bedömnings-

förmågan kommer till sin rätt. Vissa statliga utredningar och ESC-rapporter är också av denna karaktär.

Pâ många områden finns i dag internationella samarbetsor-

gan, som gör utvärderingar genom att göra jämförelser mellan länder på olika områden såsom till exempel ekonomisk politik och miljöpolitik. Kommissionen att det menar

ligger ett stort värde i dylika komparativa studier och att

denna utvärderingsmetod bör utnyttjas i större omfattning och på ett mer systematiskt sätt än i dag. Det finns också anledning att uppmärksamma det statliga kommittéväsendet. Kommittéväsendets roll har förändrats

sedan början 1980-talet. Utredningarna arbetar med allt

av

1 sou 1997:28, s. 81.

begränsade tidsramar samtidigt som de tenderar att mer knytas allt hårdare till Regeringskansliet. Utredningama har också fått minskad betydelse instrument för som att generera ny kunskap. Uppgiften har mer inriktas mot att sammanfatta redan existerande kunskap och relativt snabbt omvandla den till förslag.

Detta är en i många delar olycklig utveckling. Det statliga kommittéväsendet är institution regeringen bör en som kunna utnyttja i större utsträckning för oberoende utvärderingar. Ett ökat utrymme bör ges för mer grundläggande utvärderingar med uppgift att utreda effekterna och samhällsnyttan förvaltningsverksamheten. Regeringen har av också helt nyligen understrukit kommittéernas betydande roll för regeringens utvärderings- och omprövningsarbete Frågor om direktiv och sammansättning av utredningar rörande sektorsövergripande frågor bör beredas på ett övergripande plan i Regeringskansliet, varvid den förvaltningspolitiska avdelningen bör spela en aktiv roll.

Kommissionen vill peka på värdet av forskningsanknytning även inom utredningsväsendet. Forskare och forskningsresultat bör utnyttjas i större omfattning för utvärdering av offentlig verksamhet.

kontrollerande roll bör

Riksdagens förstärkas

En viktig fråga vad gäller kontroll och utvärdering av förvaltningsverksamheten rör riksdagens roll. Riksdagens revihar relativt små och riksdagsledamöter medsorer resurser, verkar i själva revisionsarbetet En utredning har tillsätts på initiativ riksdagen med uppgift att bland annat överav

m 104, jfr. johansson, Det statliga kommittéväsendet, SOU 1997:30, s. 1992. 137 Dir. 1994:23 4. s. 13° Riksdagens revisorer är tolv till antalet och förfogar över ett kansli med ett 20-tal anställda. De beräknas under âr 1997 disponera ett ramanslag om drygt 16 miljoner kr. Detta kan jämföras med RRV som har 520 anställda och ett anslag om närmare 180 miljoner kr för år 1997. ca RRV beräknas dessutom erhålla avgiftsinkomster om ca 230 miljoner kr, plus för eventuella uppdrag från regeringen. extra pengar

100 SOU:1997:57

väga resursfördelningen mellan RRV och Riksdagens revi-

sorer. l direktiven citeras Konstitutionsutskottet, som menar

att riksdagen bör ges ett ökat ansvar för den statliga revisio-

m nen.

Det är naturligtvis riksdagen självständigt beslutar i

som

dessa frågor, men kommissionen har tillsatts

- som av

regeringen har ändå valt att föra diskussion kon-

- en om

trollverksarnheten också inbegriper riksdagen.

som

Riksdagsledamötemas direkta medverkan i revisionsarbetet

aktualiserar frågan om behovet av ett mer fristående revi-

sionsorgan underställt riksdagen. Hur ett sådant organ skall organiseras är dock långt ifrån givet. Ett betonande av obe-

roendet leder till förordandet ett revisionsorgan med av

starkt markerad självständighet. Prioriteras däremot den parlamentariska kontrollen är det snarare utskotten och de

enskilda riksdagsledamöterna som behöver ges ökade re-

surser. Den nuvarande organisationen av revisionsverk-

samheten i riksdagen kan också ses som ett försök att kombinera revisionens krav på oberoende med riksdagens uttalanden om vikten av en nära koppling mellan revisionsverksarnheten och utskotten. När riksdagen har debatterat Riksdagens revisorers ställning är det den bristande kopplingen till utskotten och de begränsade resurserna som

särskilt framhållits.°

Internationella erfarenheter visar att det kan finnas problem såväl med en nära koppling mellan ett externt revisionsorgan och riksdagen som med en stark betoning av revisionsorganets självständighet. I det första fallet kan riksdagens möjligheter att beställa granskningsuppdrag leda till att re-

visionsorganet får svårigheter att fullgöra sitt huvuduppdragml det andra kan revisionens koppling till riksdagen blir alltför svag; det kan vara svårt för politiker att få gehör

139Riksdagsdirektiv 1995-03-24. Se även KUzs betänkande med anledning av Riksdagsutredningens förslag om en utbyggnad av riksdagens revisorers kansli 1993/ 94:18. °1993/94:T11, 125. s. I sou 1997:18, 40. s.

för granskningsförslag samtidigt revisionen tenderar

som

att få dåligt genomslag i parlamentet

Det finns sålunda både för- och nackdelar med ett helt oberoende externt revisionsorgan underställt riksdagen. Kom-

missionen ändå att fördelarna överväger. Kraven på

anser

oberoende måste ställas högre än i dag. Tillskapandet av ett

oberoende revisionsorgan underställt riksdagen är också en

viktig angelägenhet ett demokratiskt perspektiv. Med-

ur borgarna skall kunna lita på den statliga revisionens oväld. Ett oberoende kontrollorgan bör kunna bidra till att stärka

den offentliga kontrollverksamhetens legitimitet. Att lägga

revisionsorganet under riksdagen skulle överensstämma

med den ordning gäller i flertalet andra länder, där det

som är parlamentet förfogar över huvuddelen av revisionssom

särskild revisionsmyndighet, vilken

resurserna genom en

ofta oberoende ställning.

har en stark,

Ett sådant kontrollorgan skulle ersätta Riksdagens revisorer och till uppgift att granska hela den statliga förvaltningges inklusive Regeringskansliet och hanteringen av EUen, medel, oavsett dessa kanaliseras via statsbudgeten eller om direkt från EU till olika mottagare. Härigenom skulle ges

goda möjligheter att anlägga en helhetssyn på förvaltnings-

verksamheten. Detta faller sig också naturligt då det i dag ofta är svårt att sätta en tydlig gräns mellan myndigheter och departement vid en granskning.

Skulle riksdagen besluta att tillskapa ett oberoende revisionsorgan underställt riksdagen är det enligt kommissionens mening viktigt att denna förändring kompletteras med andåtgärder särskilt ägnade att stärka utskottens och de enra

skilda riksdagsledamötemas möjligheter att följa upp och utvärdera förvaltningsverksamheten. Vi vill framhålla bety-

delsen att riksdagen och dess ledamöter fullt ut utnyttjar av

de kontrollmöjligheter redan finns. Redan i förarbetena

som

till 1974 års författningsreform förutsattes att utskotten utöver sina beredningsuppgifter även skulle ägna sig åt uppföljning och granskning. Detta har än så länge skett endast i

1 1993/94:TK1, s. 124. 3 sou 1997:18, 39 1993/94:TK1, 122. s. s.

102 SOU:1997:57

begränsad omfattning. Möjligtvis är en förändring nu på väg. Ett exempel på detta skulle kunna att utskotten

vara

under senare tid startat en egen utredningsverksamhet, Riksdagens utredningar.

Kommissionen vill även peka på möjligheten för utskotten att i ökad utsträckning samarbeta med riksdagens utredningstjänst för uppföljningar och utvärderingar.

Vi menar

vidare att offentliga utskottsutfrågningar bör kunna användas i större omfattning. De statliga förvaltningsmyndigheterna är skyldiga att på begäran lämna upplysningar till

utskotten.

Det är största vikt att regeringen har tillgång till ett eget

av

revisionsorgan. Myndigheterna har större självständighet

gentemot regeringen i Sverige än i andra länder. Departe-

menten är små och har begränsade möjligheter att utföra

egen revision. Den svenska regeringsmakten har därför ett

särskilt behov av ett eget för granskning förvalt-

organ av

ningsverksamheten. I direktiven till den av riksdagens tillsatta utredningen framhålls också att regeringen även fort-

sättningsvis skall ha revisionsmyndighet till sitt

en egen

förfogande. 5

Vidare framhålls i direktiven att dubbelarbete mellan riks-

dagens och regeringens revisionsorgan skall undvikas. Som

Ingemar Mundebo påpekar i sin rapport till kommissionen finns det starka likheter vad gäller såväl inriktning i de granskningar som genomförts under senare år som arbetssätt mellan Riksdagens revisorer och RRV:s effektivitetsre-

vision.

I RO 4:10. En myndighet underställd kan dock hänskjuta regeringen ett utskotts begäran till regeringen för avgörande. w I Finland, där den statliga revisionsverksamheten är organiserad väsentligen som den svenska, har revisionens organisation och struktur livligt debatterats under år. Flera utredningar har genomförts senare och förslag framförts sammanslagning Riksdagens revisorer om en av och det regeringen underställda Statens revisionsverk En viktig utgångspunkt för utredningsarbetet har varit att både regering och riksdag har behov av egna externa revisionsresurser SOU 1997:18. 14°sou 1997:18, s.37.

Även Riksdagens revisorer till skillnad från RRV har

om

möjlighet att granska hela beslutskedjan och därmed också

regeringen, finns det vissa icke oväsentliga inskränkningar i

riksdagsrevisoremas befogenheter. Enligt regeringsformen är det Konstitutionsutskottet som har att granska "statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning Detta framgår också av Riksdagens revisorers

instruktion. Gränsen mellan Riksdagens revisorers och KU:s

ansvarsområden är dock inte helt tydlig, och riksdagsrevisorerna har inte varit förhindrade att granska Regeringskans-

liets arbete i olika avseenden. Detta har stundom lett till

vissa spänningar. Delvis sammanhänger dessa med att både Riksdagens revisorer och KU utgörs av riksdagsledamöter och därför tenderar att uppmärksamma samma frågor. Tillskapandet oberoende revisionsorgan under riks-

av ett mer

dagen skulle här kunna bidra till att minska dessa spän-

ningar och även öka bredden i revisionsverksamheten.

Kommissionen ser gärna att den av riksdagen tillsatta utredningen beaktar den förda diskussionen i sitt fortsat-

ovan ta arbete.

Slutligen skall här nämnas att den verksamhet bedrivs

som

avdelningen för ekonomi och resultatstyming vid RRV

av

inte normalt ingår i ett revisionsorgans uppgifter, i vart fall inte med den omfattning och ambitionsnivå gäller för

som

RRV.° Lämpligheten att ett och organ dels ut-

av samma

vecklar system och stöder myndigheterna i genomförandet,

dels granskar systemen revisionellt kan enligt kommissio-

nen principiellt ifrågasättas. Regeringen har tillsatt en ut-

redning med uppgift att bland annat över hur denna

se

verksamhet skall organiseras

7 RF 12 kap. 1 s Aktuella granskningar under 1997 berör bl.a. kommittéväsendet, resultatstyrningen i Regeringskansliet och utrikesförvaltningen. Revisohar också nyligen granskat personalpolitiken i Regeringskansliet rerna 1994/95:RR12. 9 sou 1997:18, s. 31. 15° Dir 1997; 27.

104 SOU:1997:57

Bättre kontroll bättre ekonomisk

genom redovisning

En kontrollfråga kommissionen vill uppmärkannan som samma gäller myndigheternas ekonomiska redovisning. I ett internationellt perspektiv kan visserligen kontrollen och den finansiella redovisningen i den svenska statsförvaltningen hålla hög kvalitet. Det finns dock brister. anses Hög redovisningsstandard och god intemkontroll minskar risken för ekonomiska oegentligheter och underlättar upptäckter missbruk. Den finansiella redovisningen är av naturligtvis också viktig för den statsfinansiella kontrollen. Sedan några år redovisar samtliga myndigheter samtliga tillgångar och skulder, intäkter och kostnader i bokslut med resultat- och balansräkning. De redovisar också löpande sin anslagsförbrukning och sina intäkter till regeringen, som därigenom erhållit ett bättre grepp på statsfinanserna.

För utomstående är det emellertid praktiskt taget omöjligt att utnyttja den information finns i statens redovissom ningssystem. I den s.k. riksredovisningen, är det enda som heltäckande redovisningssystem kommer att bli kvar som om några år, är informationen svårtillgänglig och kan bara nås genom beställningar till RRV. Vidare är informationen svår att genomskåda. Det går t.ex. inte att utläsa myndigheternas förvaltningskostnader, vare sig för enskilda myndigheter, för grupper myndigheter eller för alla myndigheter av tillsammans. Det är först efter ett komplicerat, manuellt arbete SCB kan presentera begriplig sammanställning i som en nationalräkenskapema. Denna sammanställning är emellertid högt aggregerad och speciell. I den kan inte enskilda myndigheter urskiljas. Det är omöjligt för andra än väl insatta att få riksredovisningen att stämma överens sig vare med myndighetens bokslut eller med nationalräkenskaperna.151

m Exempel på svårigheterna att tränga igenom redovisningen ges i två färska utredningar om försvaret: Försvarets kostnader och produktivitet Ds 1995:10 och Analys av försvarsmaktens ekonomi SOU 1995:13 samt i fotnot 17, kapitel Regeringen har tillsatt utredning been om greppsmässiga skillnader mellan statsbudgeten och nationalräkenskaperna dir. 1995:103 och 1996:86.

Skall riksdag och regering få kontroll över myndigheternas förvaltningskostnader, politiska programs utgifter och sta-

tens finanser är det viktigt att förbättra den ekonomiska redovisningen. Kommissionen föreslår regeringen att över-

väga ett integrerat redovisningssystem för betalningsflöden,

riksredovisningen, statsbudgetens utfall och om möjligt också statens del i nationalräkenskapema. Det är önskvärt

att valda delar av denna information görs mera lättillgänglig

för utomstående, bland annat via offentliga databaser. Detta är viktigt för att medborgarna insyn. Det är också viktigt

ge för utomstående önskar utreda eller utvärdera organ som

den statliga verksamheten.

behöver

tillsynen

Den över

statliga ses

Den förvaltningspolitiska utvecklingen, där renodling utgör

ett icke oväsentligt inslag, har lett till förändrad roll för

en

åtskilliga myndigheter. Ansvaret för verkställigheten de

av

politiska besluten har förskjutits nedåt i förvaltningen, inte

minst till lokal och regional nivå På central nivå har rättstillämpning och tillsyn blivit viktigare. Här har även EU-medlemskapet bidragit till utvecklingen. Anpassningen till och tillämpningen EG-rätten har gjort att flera myn-

av

digheter exempelvis Konkurrensverket, Statens livs-

som

medelsverk, Konsumentverket och Statens jordbruksverk har fått ett ökat inslag tillsyn och regelkontroll, på be-

av

kostnad verksamhet I dag sker icke oväsent-

av annan en

lig del statsförvaltningens verksamhet i form av tillsyn,

av

och många myndigheter organiseras som tillsynsmyndighe-

ter. Dessa myndigheter har kommit att lägga allt vikt

mer

vid rådgivning och mindre vid ingripande med sanktio-

ner

I studie från RRV konstateras att tillsyn bedrivs i olika

en

omfattning ett stort antal myndigheter på central, regio-

av

nal och lokal nivå Antalet författningar behandlar

som

152 Se kapitel

153 RRV 1996:50 116. s. 15 sou 1997:7, 47. s. 155RRV 1996:10.

106 SOU:1997:57

tillsyn är stort. I september 1994 användes begreppet tillsyn i 532 lagar. Därutöver fanns bestämmelser tillsyn i ett om betydande antal förordningar samt i tillsynsmyndighetemas författningssamlingar. Kunskapen om tillsynsverksamheten är emellertid enligt studien flera skäl bristfällig. av

För det första är innebörden begreppet tillsyn oklar. Tillav syn används i dag som en övergripande beteckning för delvis olikartade verksamheter normering, rådgivning, som utvärdering och inspektion. Tillsyn kan även döljas bakom andra beteckningar. l genomgång den statliga tillsyen av nens regelverk konstateras att staten använt närmare ett tjugotal begrepp för att uttrycka olika tillsynsfunktioner. En slutsats dras i RRV-studien är att det är angeläget att som tillsynsfrågor ägnas ökad uppmärksamhet och att förutsättningarna för en sådan uppmärksamhet bör kunna förbättras tillsynen och angränsande uppgifter tydom ges en ligare innebörd.

Frånvaron klar och konsekvent terminologi är emelav en lertid inte främst ett språkligt problem utan ett uttryck för att tillsynsfrågorna inte ägnats tillräcklig uppmärksamhet. Dessa oklarheter har skapat osäkerhet hur tillsyn bör om bedrivas. Beslut tillsyn fattade riksdag och regering om av har därmed i vissa fall varit svåra att omvandla i praktisk verksamhet. Detta har i sin tur försvårat bedömningen av tillsynsverksamheters effektivitet. En iakttagelse som görs i studien är att även om tillsynens styrka och kvalitet varierar kraftigt mellan olika områden är den inte sällan påfallande svag. Det finns även betydande otydlighet med avseende en på sanktionsmöjlighetema.

För det andra är den statliga tillsynsverksamheten ett ur organisatoriskt perspektiv svåröverskådlig. Antalet former är stort, och det framgår exempelvis inte alltid myndigav heternas instruktioner att de har till uppgift att bedriva tillsyn. En förenklad reglering bör därför eftersträvas, enligt rapporten. Det borde exempelvis framgå myndighetens av instruktion vilka tillsynsuppgifter den har.

Enligt RRV:s studie är enhetliga lösningar inte nödvändigtvis önskvärda. Olika verksamheters särart kräver verksamhetsanpassning. Samtidigt konstateras att den begreppsliga

och organisatoriska mångfalden inte återspeglar en genomtänkt syn på tillsynsfrågor. Inte minst framgår detta av att grunderna för tillsynens dimensionering ofta är oklara. Det kan firmas bristande proportioner mellan den vikt en reglering tillmäts och den kontroll efterlevnaden som bedrivs. av

RRV att intresset för tillsynsfrågor under lång tid varit anser litet och att den nuvarande tülsynsorganisationen delvis är resultatet utveckling inneburit att traditionell av en som inspektion och kontroll tonats till förmån för rådgivning, ner information och utvärdering. Under år har dock tillsenare synsfrågoma allmänt rönt ett starkt ökat intresse, och detta

kan delvis förklaras med de förvaltningspolitiska reformer

syftat till att renodla statens roll i samhället. Aven det som svenska medlemskapet i EU bidragande faktor. är en

En ytterligare slutsats i RRV-rapporten är att den långsiktiga kunskapsuppbyggnaden när det gäller tillsynsfrågor bör stärkas. Därigenom skapas stabilitet i bedömningarna av olika problem. Tillsyn liksom andra former av kontrolle- rande verksamhet har emellertid begränsningar. Det är därför enligt RRV viktigt att i första hand försöker orman ganisera verksamheten så att risken för fel och missbruk och så minska behovet kontroll minimeras, på sätt även av och tillsyn.

Kommissionen delar de slutsatser redovisas i RRV:s som studie. Dessa iakttagelser bekräftas också i flera studier som Riksdagens revisorer låtit genomföra Kommissionen förordar att frågor statlig tillsyn blir föremål för samlad om en översyn. Särskilt bör frågan om verkningsfulla sanktioner uppmärksammas vid sådan översyn. en

15° Se exempelvis Riksdagens revisorer, 1994/ 95:RR4 och RR9.

SOU 1997257 109

8 Domstolarna och

förvaltningen

Rättsstaten och förvaltningen

För att säkerställa att den offentliga makten utövas under lagarna och att den enskilde får rättvis och korrekt be-

en

handling förvaltningsmyndigheterna krävs ett flertal

av olika former kontrollmekanismer. I demokratisk rättsav en

stat framstår domstolskontrollen över förvaltningen som en särskilt viktig beståndsdel och rätten att överklaga förvaltningsbeslut hos domstol central rättssäkerhetsga-

som en

ranti. Den externa kontrollen av förvaltningen genom O:s och K:s tillsyn och framför allt genom domstolarnas granskning konkreta beslut är omistliga garantier för den

av enskildes rättssäkerhet.

I Sverige har den interna kontrollen i förvaltningen genom

den s.k. förvaltningsbesvärsprövningen inom myndighets-

hierarkin och i sista hand hos regeringen efter hand kommit

med och utsträckning ersättas den

att kompletteras i stor av

domstolskontroll framför allt utövas av de allmänna som

förvaltningsdomstolama: länsrättema, kammarrätterna och

Regeringsrätten.

Under ett långvarigt reformarbete har en generell förfarandelagstiftning för förvaltningen skapats och enhetlig

en

domstolsorganisation med en särskild processordning byggts Dessa förändringar, med tyngdpunkten i 1971

upp.

års förvaltningsrättsreform, är väsentliga inslag i arbetet

med att förstärka rättssäkerheten i förvaltningen. Reformer-

har på år fortsatt bland annat genom rättspröv-

na senare

ningslagens tillkomst år 1988, omvandlingen förvalt-

av

ningsprocessen till tvåpartsprocess, förstärkandet av

en

muntliga inslag i och avskaffandet av special-

processen

110 SOU:1997:57

domstolar som försäkringsrätterna och Försäktingsöverdomstolen.

jämsides med denna utveckling har, främst följd som en av Sveriges internationella åtaganden, tillgången till domstolsprövning förstärkts och en överflyttning besvärsmål av från förvaltningsmyndigheter till domstolar fortgått.

Dessa reformer har bidragit till att öka enhetlighet och konsekvens vid rättstillämpningen hos förvaltningsmyndigheter på lokaL regional och central nivå och därmed ihög grad förbättrat rättssäkerheten i förvaltningen.

Tillgången till domstolsprävning

Det måste alltså med hänsyn till de rättsstatliga kraven anses vara av förvaltningspolitiskt intresse att rätten till domstolsprövning av förvaltningsbeslut garanteras. Trots det reformarbete som har beskrivits i det föregående finns fortfarande exempel på att svenska domstolar inte kan garantera den domstolsprövning som Europakonventionen, och därmed numera svensk rätt, föreskriver. Det har också uppstått osäkerhet i vilken utsträckning Regeringsrätten om eller Högsta domstolen eller ingendera skall pröva vissa mål.

I detta sammanhang vi att de reformförslag lagts anser som fram av Fri- och rättighetskommittén i dess slutbetänkande Domstolsprövning av förvaltningsärendenl" bör fullföljas på det sättet att en generell rätt att överklaga förvaltningsbeslut hos förvaltningsdomstol slås fast huvudregel, som en i motsats till den ordning som gäller i dag, enligt vilken förvalmingsdomstolarna endast får pröva mål i den mån särskilda lagregler anvisar att prövning skall ske hos allmän förvaltningsdomstol. Med en ny huvudprincip om domstolsprövning får särskild reglering användas i de fall det finns skäl att förvaltningsbeslut i stället överprövas regeringen av eller någon myndighet. Inriktningen bör att rättannan vara sprövningslagen så småningom blir överflödig i och med att

7 SOU 1994:117.

förvaltningsdomstolarna får en generell prövningskompetens.

Domstolskontrollens omfattning

I Sverige sker i dag en omfattande laglighets- och lämplig-

hetsprövning av förvaltningsärendena hos förvaltnings-

domstolama. Det har sagts att domstolarna i dessa mål träder i underinstansens ställe. Inom för de yrkanden framställts har domstolen ramen som vid förvaltningsbesvär befogenheter beslutsamma som smyndigheten och kan antingen ändra, upphäva eller fastställa det överklagade beslutet. l kommunalbesvärsmål är prövningen däremot inskränkt till en laglighetsgranskning, och domstolen kan endast upphäva eller fastställa beslutet. Enligt rättsprövningslagen skall domstolen pröva ett om

beslut strider mot någon rättsregel och upphäva, återförvisa

eller fastställa beslutet men har däremot inte rätt att fatta ett helt nytt beslut i ärendet. Av förarbetena, Regeringsrättens praxis och doktrinen

framgår att rättsprövningen skall anses uppfylla Europakonventionens krav på laglighetsprövning, krav som är mer

långtgående än den laglighetsprövning som viser exempel på i den svenska kommunalbesvärsprocessen. I domstolsprövningen enligt rättsprövningslagen ingår sålunda frågor om beslutsmyndighetens kompetens i det enskilda fallet, formella fel vid handläggningen, tillräckligt faktaunder-

lag, korrekt bevisvärdering och riktigt utförd rättstillämp-

ning. Politiska lämplighetsfrågor i egentlig mening skall inte ingå. Har beslutsmyndigheten ett i princip fritt skön vid

beslutsfattandet, kan fråga felaktig rättstillämpning inte

om

tyckas bli aktuell, eftersom myndigheten lagenligt har

möjlighet att välja mellan olika alternativ. Aven vid ett så-

dant val kan det dock bli fråga om att en myndighet brutit

mot kravet på objektivitet och saklighet vid beslutsfattandet, och därmed kan rättsprövning bli meningsfull även i en dessa fall. När rätten till domstolsprövning slagits fast i allt fler ärendegrupper, har beslut fattade av kommunala nämnder eller lokala statliga i många fall överklagats till domstolarorgan

112 SOU:1997:57

direkt utan föregående överprövning hos högre

na en

myndighet, t.ex. länsstyrelse.

Kommissionen att det i en del ärendegrupper vore

anser

bättre en sådan prövning föregick domstolsprövningen.

om På så sätt skulle ärendet kunna bli bättre utrett före dom-

stolsprövningen, och skulle i en del fall eventuellt kun-

man undvika de ökade kostnader för den enskilde och det na

allmänna domstolsprocess för med sig. Man skulle

som en också kunna överväga att markera en gräns för domstolar-

nas lämplighetsprövning på det sätt som gjorts i rättspröv-

ningslagen. Det måste härvid åter betonas att den form av prövning görs enligt rättsprövningslagen är mer ornfat-

som

tande än kommunalbesvärsprövningen men inte gäller de områden som rör politiska ändamålsöverväganden.

Ramlagstiftning har behandlats i kapitel Diskussionen

kring ramlagstiftningen belyser frågan vilken omfatt-

om

ning domstolarnas prövning bör ha. Ramlagstiftning som teknik för reglering av sociala rättigheter i socialtjänstlagen

har lett till att domstolarna utsatts för kritik i och med att de

sagts få en politisk roll. Om ramlagar inte fylls ut av före-

skrifter på lägre nivå måste domstolarna själva göra ända-

mâlsöverväganden och skälighetsbedömningar. Detta är i

och för sig inget nytt, just när det gäller rättighetslag-

men

stiftning och annan för enskilda ingripande lagstiftning är

det från legalitetssynpunkt att föredra att själva lagstiftning-

är så preciserad att domstolarnas prövning verkligen

en

framstår rättslig prövning utifrån i lag givna förut-

som en

sättningar. Restriktivitet med ramlagstiftning på sådana

områden kan därför rekommenderas.

Slutligen skall noteras att omfattningen av domstolspröv-

ningen kan variera i fråga om rätten till överprövning av

domstols avgörande. I Sverige har tidigare ansett det

man

värdefullt från rättssäkerhetssynpunkt att minst två

vara

domstolsinstanser prövar en fråga. Begränsningar av enskildas rätt till domstolsprövning i än instans har nu

mer en

genomförts i omgångar vad gäller både hovrätt och

flera

kammarrätt. Annu är det inte möjligt att utvärdera vilka

effekter kraven på prövningstillstånd i dessa domstolar kan

få.

och kontroll

Domstolsorganisation

Under år har, parallellt med den utveckling försenare av valtningsprocessen har beskrivits i det föregående, som ställts eller ökade krav på domstolarna vad avser beaknya tandet internationella åtaganden, EU-medlemskapets av konsekvenser och kostnadsmedvetande och effektivitet i ekonomisk bemärkelse.

Tendenser till ökad rättsstatlighet har på senare tid tagit sig uttryck något ökad benägenhet hos domstolarna att i en utnyttja lagprövningsinstitutet. De svenska domarnas sätt att tolka och tillämpa lag förändras under påverkan av traditionen i andra europeiska länder. EU-medlemskapet ställer stora krav på de svenska domarna vad gäller ökade kunskaper utländsk rätt. För att tillämpa den EG-rätt som om blivit svensk rätt måste domarna också bli förtrogna med nu bland annat omfattande rättspraxis. EG-domstolens sätt en att använda tidigare avgöranden och utgå från ändalagstadganden skiljer sig också målsöverväganden bakom från den svenska traditionen med en hög uppskattning av förarbeten rättskälla. som En förvaltningspolitisk bedömning av domstolsorganisatiooch rättsväsendets utveckling måste utgå från dessa nen förändringar men också från en grundläggande uppfattning vilka förutsättningar måste finnas för att ett rättssäom som kert domstolssystem skall kunna fungera. Några inslag i den aktuella diskussionen domstolar och domstolsorom ganisation skall här nämnas.

Förslag att renodla rättskipningsfunktionen genom att, om antingen hela instansordningen eller separat för en genom nivå, slå samman allmänna domstolar och förvaltningsdomstolar har diskuterats i samband med förslag om att kraftigt minska antalet tingsrätter. Ett utredningsförslag väntas under âr 1997.

Frågan har många aspekter. Den parallella domstolsorganisationen i Sverige innebär att domarutbildningen försiggår i två skilda domstolstyper och att en viss specialisering sker. I bland annat Danmark och Norge tillkommer domstolskontrollen över förvaltningen den allmänna domstolsorganisa-

114 SOU:1997:57

tionen. Domstolsprövningen är avgränsad till laglighetsprövning. Det finns emellertid vid sidan av domstolarna ett antal olika särskilda prövningsorgan med varierande status, som i praktiken har hand om större delen av kontrollen. På senare år har i t.ex. Norge diskuterats ett inföom rande av förvaltningsdomstolar.

Diskussioner har också förts möjligheterna att undersöom ka i vilken utsträckning rättssäkerheten försämras eller förbättras med hjälp t.ex. överklagandefrekvens och ändav ringsfrekvens.

Vidare har Domarutredningen diskuterat och lagt fram ett antal förslag med syfte att förstärka domstolarnas och domamas konstitutionella ställning och främja kvaliteten i dömandet och allmänhetens förtroende för rättsväsendet

Kommissionens slutsatser

Kommissionen att reformarbetet avseende förvaltanser ningsprocessen och förvaltningsdomstolarna har lett fram till goda möjligheter att utveckla och förstärka den rättsliga kontrollen av förvaltningen. Kommissionens bedömning, att reformarbetet på förvaltningsdomstolssidan innebär god en

grund för rättssäkerheten, leder till en viss skepsis inför

tanken på sammanslagna domstolsorganisationer. Aven de nya krav domstolarna ställts inför och den genomgrisom pande nyordningen med prövningstillstånd i hovrätter och kammarrätter talar enligt vår uppfattning för försiktighet en med nya reformer organisationen innan systemet hunnit av verka under en längre period.

En förstärkning rättssäkerheten hos domstolarna sker av inte främst organisationsreformer. Det krävs genom nu en period av konsolidering för att man skall klara av de delvis nya uppgifter som domstolarna ställts inför. Det kan antas att den breddning domarutbildningen skett i och av som med utbyggnaden förvaltningsdomstolarna är till fördel av för domarkulturen.

15°sou 1994:99.

Att försöka mäta graden av rättssäkerhet med hjälp av

mängden överklaganden eller ändringsfrekvensen riskerar

att bli missvisande. En låg frekvens överklaganden kan

av givetvis innebära att de flesta beslut och domar är korrekta

kan lika väl bero på att enskilda inte anser det vara

men

någon idé att överklaga, på grund av kostnader, tidsåtgång eller uppfattning om möjligheterna till framgång. En låg frekvens ändringar i högre rätt kan bero på att första in-

av

stansens domar är hög kvalitet, det är inte uteslutet

av men

att överrättemas arbetsbelastning spelar in. Utvärde-

m.m.

ringar på detta område måste med nödvändighet inriktas

mer på kvalitetsbedömningar än på statistik.

Slutligen vill vi understryka att om ett övervägande om att genomföra enda enhetlig domstolsorganisation blir ak-

en tuellt bör de erfarenheter ett liknande system som finns i av

bland annat Danmark och Norge studeras närmare.

i

Ledningsorganisation

förvaltningsmyndigheter

Delat eller samlat ansvar

Här behandlas ledningsorganisationen för främst centrala

förvaltningsmyndigheter, även för vissa förvaltningsmen områden med decentraliserad organisation och styrelser på

flera nivåer. Områden inom vilka det finns särskilda behov

autonomi, t.ex. högskoleområdet, diskuteras i kapitel 4 av och omfattas inte övervägandena i detta kapitel. av

s.k. från år 1987 skall det i Enligt det verksledningsbeslutet normalt finnas styrelse lekmanstatliga myndigheter en med verkschefen leder verknastyrelse som tillsammans samheten.

föreslog relativt nyligen riktlinjer för Regeringen nya mynledning Riktlinjerna innebär att regeringen digheternas ledningsform för centrala förvaltningsmyndigheter som skall välja enrådighetsverk eller styrelse. Såväl enrådighets-

skall vid behov till de särsom styrelsemodellen anpassas skilda förutsättningar råder för den enskilda myndigsom ha helt eller ett med heten, och en styrelse skall kunna ett för verksamheten inför myndighetschefen delat ansvar re-

geringen.

Vid riksdagsbehandlingen uttalades att det framlagda för-

slaget inte låser valet av ledningsform genom någon pre-

för enrådighetsverk. Enligt riksdasumtion ledningsformen bör dock ett starkare lekmannainflytande eftersträvas gen och statliga myndigheter skall ha huvudregeln vara att en

1 Prop. 1994/95550.

118 SOU:1997:57

lekmarmastyrelse vid sidan av verkschefen. Vidare uttalades att frågor förvaltningsmyndigheternas om ledningsformer bör kunna aktualiseras också i Förvaltningspolitiska kommissionens arbete. Regeringen har överlämnat KU:s betänkande till kommissionen för kännedom och beaktande i kommissionens arbete

Kommissionens bedömning

Sedan länge medverkar lekmän i förvaltningen. Deras uppgift i lekmannastyrelsema är att tillföra myndigheterna ett medborgerligt omdöme och att öva inflytande och insyn på allmänhetens vägnar. De kan främja effektiviteten i verksamheten i kraft sina kunskaper och erfarenheter och av bidra till att myndigheterna får starkare en medborgerlig förankring. Därmed kan de stärka verksamhetens legitimitet. Samtidigt skall ansvarsbilden i förvaltningens vara tydlig och begriplig, vilket också är en viktig demokratiaspekt. Befogenheter och skyldigheter skall vara parallellställda, ansvaret skall kunna identifieras och utkrävas. I verk med lekmarmastyrelse uppfylls inte detta krav på ett tillfredsställande sätt. Genom att beslutsbefogenheten är uppdelad mellan verkschefen och styrelsen blir ansvaret oklart. Att styrelsen är på en gång beslutande och rådgivande gör dess roll komplex och diffus. Ledamötemas övervakande funktion är, även om den inte är närmare definierad, svår att förena med uppgiften att ingå i ledningen för den verksamhet som skall övervakas Flera intervjuundersökningar visar att verkschefen i vissa fall har nytta styrelsen av som samtalspartner. Samtidigt betonas att styrelsen inte fungerar som ett ledningsorgan. m Vid jämförelse med en styrelseuppdrag i bolag, stiftelser, organisationer och kommunala verksamheter framstår

l°° Bet. 1995/96:KU1, rskr. 1995/96:32. m Regeringsbeslut1996-01-25 Z sou 1985:40, sou 1993:58. I RRV 1996:50 200. s.

medverkan i lekmarmastyrelse relativt substanslös en som och ansvarsbefriad. Det reella ledningsansvaret ligger hos verkschefen, rapporterar till departementet och regesom ringen. Ledamöterna lekmannastyrelsen utses av regeringen och av är ansvariga inför denna, iden mån ansvaret låter sig identifieras. Samtidigt förutsätts de utöva "insyn och inflytande" på allmänhetens vägnar, vilket innebär ett ansvar av annat slag. Häri ligger tvetydighet. Det är oklart hur ledamöen ternas företrädare för allmänheten redovisas. ansvar som Lekrnarmastyrelsema rekryteras i stor utsträckning bland riksdagens ledamöter. Riksdagens uppgift är bland annat att kontrollera regeringsmakten och att besluta om lagar och riktlinjer för den statliga verksamheten. Från konstitutionen synpunkt inger det betänkligheter att riksdagsledamöterna i stor omfattning deltar i statsförvaltningens ledningsorgan och sådana är underställda regeringen och ansvariga som inför denna. Vid sammanvägning vad har sagts finner en av som nu kommissionen att den nuvarande formen lekmannastyrelse med delat ansvar bör avskaffas. En särskild fråga är i vad mån intresseorganisationer i vissa fall bör vara representerade i verksstyrelser. Sådan intresserepresentation förekom tidigare, men har numera ersatts av särskilt utsedda samrådsorgan eller överläggningsgrupper eller informellt samråd under hand. Inflytande i sådana former förekom givetvis ofta även tidigare, ibland parallellt med intresserepresentation i respektive styrelse. Att intresseorganisationer kommer till tals i myndigheternas arbete är ofrånkomligt och dessutom ändamålsenligt. Det ställer emellertid krav på att myndigheterna förmår väga olika intressen mot varandra och att hävda det gemensamma bästa. Inte minst i EU-arbetet är det viktigt att myndigheterna konstruktivt medverkar till att forma nationella ståndpunkter, så att Sverige så långt möjligt talar med en röst. I många lägen är det fördel också berörda intresen om seorganisationer står bakom den ståndpunkt Sverige intar i EU, vilket talar för samråd på ett tidigt stadium mellan

120 SOU:1997:57

myndigheter och organisationer. Formema för detta måste variera beroende på ämnet och situationen.

De skäl talar emot lekmannastyrelser gäller enligt

som

kommissionens mening också i fråga intresserepresen-

om tation i myndigheternas styrelser. Det vore därför fel att återinföra sådan representation.

I ställer för lekmannastyrelse med delat kan rådgi-

ansvar vande organ, utsedda av regeringen eller verkschefen, fylla

viktiga demokratiska insynsuppgifter. Om ett sådant organ

inrättas för verksamheten som helhet kan det i praktiken spela ungefär samma roll som en av dagens lekmarmastyrelser. Eftersom rådets medlemmar saknar beslutsansvar, har de dock större frihet i rollen allmänhetens att agera som

företrädare gentemot verksledningen och löper mindre risk att bli enbart "gisslan". Rådsorganen kan utformas för olika

funktioner och verka på olika nivåer inom myndigheterna.

Lekmannainflytandet kan därmed breddas och verksamhe-

ten tillföras fler impulser utifrån än det utövas enbart om genom styrelsemedverkan. För att uppdragen skall locka intresserade och kompetenta krävs att vidsträckta personer möjligheter till insyn ges och att myndigheterna tar upp viktiga och relevanta frågor i det rådgivande organet.

Sedan någon tid har, under försöksperiod, styrelserna i

en några myndigheter getts fullt ansvar för verksamheten. Ett motiv har varit ledningsform liknande slag för att en av som aktiebolag bedömts kunna vara lämplig för vissa typer av myndigheter.

En sådan ledningsmodell innebär inte att regeringens

an-

svar att styra förvaltningen minskar, endast att styrningen

måste ske med delvis andra medel. Regeringen utövar sin styrning bland annat val styrelseledamöter och genom av kontakter under hand. Sådana kontakter bör normalt ske med styrelseordföranden och verkschefen.

Paralleller med aktiebolag får inte dras för långt. En myndighetsstyrelse med fullt ansvar har en annan roll än styrelsen i ett aktiebolag. Myndigheten är del statsförvalten av

ningen med särskilda uppgifter och förpliktelser mot det allmänna. Den står under offentlig kontroll och är underkas-

tad allmänhetens insyn. En styrelse med fullt ansvar representerar regeringen och har att genomföra det som har beslutats politiskt inom myndighetens ansvarsområde. Regeringen kan avsätta styrelsen eller byta ut styrelseledamöter inte uppfyller detta krav. som

Den försöksverksamhet pågår med myndighetsstyrelsom med fullt betydande oklarheter och flera ser ansvar rymmer frågor återstår att klara ut. Viktiga frågor är vilka kriterier bör avgöra denna ledningsform skall användas, som om bör styrelsen, och vilka uppgifter och vilket ansvar som ges vilka möjligheterna är att rekrytera ledamöter med rätt

kompetens.

Innan försöksverksamheten har utvärderats anser sig kommissionen inte ha underlag för att ställning till i vilka fall styrelser med fullt skulle kunna en ändaansvar vara målsenlig ledningsform för vissa myndigheter.

Flera styrelsenivåer

Vissa förvaltningsområden har särskilt komplicerad en struktur. Till dem hör polisväsendet, socialförsäkringssekoch arbetsmarknadsverket. Utmärkande för dem är att torn organisationen är decentraliserad, att ledningsfrågor hantestyrelser på olika nivåer och att alla eller några styrelras av seledamöter utses kommunala En sådan organiav organ. sationsstruktur svårigheter, särskilt när det gäller rymmer kraven förvaltningen skall ett effektivt att uppfylla att vara för riksdagens och regeringens beslut och att klarredskap het skall råda i fråga uppgifter och ansvar. Det är mot om denna bakgrund kommissionen sitt förord för en som ger samordnad organisation för transfereringssystemen, som redovisas i kapitel

Frågan kan belysas också utifrån ledningsorganisationen för De slutsatser redovisar bör kunna tjäna polisväsendet. vi vägledning också när det gäller andra förvaltningsomsom råden med decentraliserad ledning.

Statsförvaltningens ledningsorgan bör normalt inte utses av kommunala instanser. När det gäller polisväsendet finns det emellertid starka skäl att göra ett undantag. Styrelsema in-

122 SOU:1997:57

om polisväsendet på regional och lokal nivå har inte bara viktiga beslutsfunktioner utan fyller också en insynsfunktion av stor betydelse. Alltsedan den kommunala polisen

förstatligades år 1965 har det rått allmän enighet om att po-

lisverksamheten skall ha insyns- och styrorgan utsedda på politiska grunder, framför allt därför att den så nära berör enskilda människors integritet i olika avseenden.

Det finns fem styrelsenivâer eller motsvarande inom po-

lisväsendet, nämligen Rikspolisstyrelsens styrelse, styrelsen i en länsstyrelse, polisstyrelsen i lokal polismyndighet,

en polisnämnden i ett polisområde och närpolisråd. Komrnissionen anser att antalet styrelsenivâer är onödigt stort. Den nuvarande ledningskonstruktionen motsvarar inte de ut-

gångspunkter och principer för statsförvaltningen vi tidiga-

re redovisat.

Kommissionen förordar att regeringen aktualiserar överen

syn av polisens ledningsorganisation. Vid en sådan översyn

bör särskilt uppmärksammas hur gränssnittet mellan läns-

styrelse och lokal polismyndighet skall utformat. Detta

vara

gäller särskilt i län med endast en polismyndighet, eftersom länsstyrelsens styrelse och polismyndighetens styrelse i ett sådant län i stort sett har kompetensområde. De

samma

effektivitetsproblem inom polisväsendet som i skilda sammanhang har uppmärksammats bland annat i en rapport

från Riksrevisionsverketm kan till dels bero på - den nuva-

rande ledningsstrukturen.

I RRV 1996:64.

10 Utnämningen av chefer

Chefspolitiken har inte förverkligats

I takt med att befogenheter delegeras till myndigheterna och verksamheter inom förvaltningen avregleras ökar regeringutnämningsmakt i betydelse. Den bör därför utnyttjas ens ett regeringens viktigaste medel att styra förvaltsom av ningsmyndighetema. I vår intervjuundersökning redovisas den samstämmiga uppfattningen att förfarandet vid chefsrekrytering behöver förbättras och göras effektivt mer I verksledningspropositionen framhöll regeringen vikten av att tillsättning verkschef föregås genomgång och av av en en allsidig beskrivning den kompetens behövs i verkav som samheten och för chefstjänstenf Regeringen betonade att utnämningar bör ske i god tid och att verkschefer bör sökas i bredare krets än brukat ske tidigare. För att underen som lätta Ökad rörlighet bland verkschefer beslutade en regeringen vidare att förordnandetiden vid ornförordnande av verkschef skall förkortas, att verkschef får förflyttas en en tvångsvis till statlig anställning och att s.k. verksannan chefstjänster kan inrättas i Regeringskansliet.

I regeringens chefsprogram från år 1995 redovisas bland annat riktlinjer för rekryteringsförfarandet Rekrytering av myndighetschefer bör ske utifrån preciserade krav, ett brett sökförfarande och ett omsorgsfullt urvalsförfarande. En skriftlig kravprofil bör alltid tas fram innan sökandet efter kandidater börjar. Särskild vikt bör läggas vid ledaregen-

5 sou 1997:15. I Prop. 1986/87:99. 167Myndighetschefer, 1995.

124 SOU:1997:57

skaper. Kandidater bör sökas inom såväl statsförvaltningen

som näringslivet, kommuner och landsting.

En rapport från Riksdagens revisorer tyder på att den förändrade rekryteringspolitiken har haft begränsad framgång Fortfarande är rekryteringsbasen snäv. Få verksche-

fer kommer från näringslivet, kommunerna eller landstingoch 60 procent verkschefema rekryteras från det en, ca av

departementets verksamhetsområde. Många verksche-

egna fer saknar tidigare erfarenhet av mera kvalificerat Chefskap. Enligt Riksdagens revisorer bör regeringen eftersträva större öppenhet vid tillsättning verkschefer. De pekar på att av en effektiv chefsförsörjning, innefattar rörlighet hos chesom ferna, är ett strategiskt inslag i fömyelsearbetet i förvaltningen. Flera av revisorernas iakttagelser bekräftas i kommissionens

intervjuundersökning. Där sägs att det tycks vara svårt att tillämpa det uppstramade rekryteringsförfarandet, vilket

kan bero på statsrådens önskan att ha fria händer att fatta

beslut utifrån egna bedömningar

Framförhållningen vid verkschefstillsättningar bedöms av flera i intervjuundersökningen vara bristfällig många gånger. En statssekreterare med lång erfarenhet av arbete i ledningen av olika departement ger följande beskrivning. Jag har varit med så länge, ändå förvånas jag pass men över hur akuta alla utnämningar blir. Fast man vet om att det skall bli skifte flera år i förväg blir man lika överraskad den dag det måste göras. Vi är dåliga på detta i Regeringskansliet.

Genomströmningen på verkschefsposterna har ökat under

de senaste tio åren. Riksdagens revisorer hävdar dock i sin

rapport att ambitionen att få ökad rörlighet, grundad på

en

att professionella chefer byter chefsuppdrag, inte har realiserats i någon större omfattning. Denna bedömning återkom-

mer i kommissionens intervjuer där tämligen entydigt man anser att rörligheten är låg. En verkschef säger:

168Riksdagens revisorer, 1994/95, RR12. 59 sou 1997:15.

r Man skall röra sig. Men det sker inte i dag, och den kompetens verkschefen har tas inte tillvara. Det finns som inget program, inget system för detta. Samordningen i det gäller verkschefer Regeringskansliet när att utnämna tycker inte jag fungerar bra.

Chefsförsörjningsfrågor bereds i Regeringskansliets förvaltningspolitiska avdelning. Arbetet sker i nära samspel med departementen, har de bästa förutsättningarna att som för chefsrekryteringar inom respektive område. svara

Kommissionens rekommendationer

Regeringens utnämningsmakt bör uppvärderas som instrument för styrning, förändring och utveckling av förvalt-

ningen.

Staten behöver reformerad politik för långsiktig chefsuten veckling och chefsförsörjning. Det arbete som regeringen har påbörjat med att utveckla rekryteringsförfarandet bör fortsätta. Förfarandet vid rekrytering, utnämning och omplacering höga chefer bör innefatta en mera allsidig av och bli del förvaltningspolitik till prövning en av en som ser den statliga verksamhetens samlade behov.

för chefsförsörjning ingår att förbereda rekryte- I en politik tid, analysera de specifika krav skall ringar i god att som ställas i olika chefsbefattningar, att verka för rörlighet bland chefer och att skapa en rimlig grad av öppenhet kring rekryteringen. Förfarandet bör emellertid inte formaliseras på ett sådant sätt att kontrollen över chefsfrågoma glider över från regeringen till specialister och tjänstemän i Regeringskansli-

et.

Vi vill särskilt peka på vikten av öppenhet vid rekrytering- Den skall tjäna tvâ syften. Den skall bidra till att bredda en. och bättre möjligheter att bedöma rekryteringsbasen ge offentlig debatt hur utnämningsmakten utövas.

också i en -

Oppenhet kan främjas på olika sätt; ett minimikrav är att Regeringskansliet håller aktuell lista med chefstjänster, en väntas bli vakanta, offentligt tillgänglig. Det skulle göra som det allmänt känt när tjänst är ledig och möjlighet för en ge intresserade att anmäla sitt intresse. Självklart skall personer

126 SOU:1997:57

det stå regeringen fritt att välja utanför denna

en person krets.

Chefsrekrytering är en krävande funktion, som i många fall

motiverar en betydande resursinsats. Staten har i detta

av-

seende en del att lära de större företagen.

av

Enligt regeringens riktlinjer från år 1994 bör regeringens

speciella chefsförsörjningsansvar renodlas till att i huvudsak gälla myndighetschefema" Utvecklingen har inneburit att utnämningen av avdelningschefer normalt har delegerats till

myndigheterna.

Enligt kommissionen kan det ligga både sakliga och symboliska värden i att regeringen utser, förutom verkschefen,

vissa chefer direkt underställda denne. Det innebär bland

annat en markering av den viktiga funktion som är förenad med en viss tjänst. Vidare görs det tydligt att den utnämn-

de, liksom verkschefen, har ett direkt inför regeringansvar en

Utnärrmingsmakten bör också kunna vara ett viktigt instrument i regeringens arbete med kompetensutveckling

och jämställdhet i det statliga chefskollektivet. Om regering-

en utnämner även chefer direkt underställda verkschefen,

skulle regeringen möjligheter att ta ett samlat

ges mer grepp

kring sådana frågor.

Samtidigt är det väsentligt att också verkschefen har ett inflytande över utnämningen av sina närmaste medarbetare. Det är därför självklart att utnämningen skall föregås ett

av samråd med verkschefen.

Enligt kommissionen bör regeringens tillsättningsansvar

omfatta, förutom verkschefer, deras ställföreträdare, andra

överdirektörer samt avdelningschefstjänster med funktioner

som har särskild vikt för styrningen myndighets verk-

av en samhet.

17°Prop. 1993/942185

11 och

Offentlighet insyn

Offentlighetsprincipen en del av demokratin

- Offentlighetsprincipen är djupt förankrad i det svenska rättssystemet. Förordningen "angående Skrif- och Tryckfriheten" TFF från år 1766 innebar den mest vittomfattande tryckfrihet något land då hade antagit. Det har sagts att som "den viktigaste delen av TFF berörde offentlighetsprincipen". l ett stort antal paragrafer meddelades vilka allmänna handlingar som i fortsättningen skulle vara offentliga, och den ämbetsman vägrade att lämna sådan som ut en

handling riskerade avsättning.

Offentlighetsprincipen är del av medborgarrätten och en

en hörnsten i den svenska demokratin. Den är också en viktig aspekt på förvaltningspolitiken. Den innebär att den offentliga verksamheten övervakas från flera håll och är en daglig

påminnelse för dem verkar i offentlig tjänst att de är

som ansvariga inför allmänheten, som ytterst är deras upp-

dragsgivare. Meddelarfriheten och meddelarskyddet är en

säkerhetsventil, skapar viss sannolikhet för att misssom en förhållanden inom förvaltningen blir offentligt kända och kan åtgärdas, vilket också verkar förebyggande. Mediemas

insyn i förvaltningen gör att myndigheterna informeras om

varandras verksamhet, vilket motverkar att de drar åt olika

håll. Inom stora förvaltningar bidrar offentlighetsprincipen

till inteminformationen: de anställda får genom tidningar, radio eller TV reda på vad den egna myndigheten är engagerad

m Vegesack, Smak för frihet, 1995, 34-36. von s.

128 SOU:1997:57

Att statstjänstemännen fritt kan bidra med sina kunskaper och erfarenheter i samhällsdebatten, vilket följer meddeav larfriheten, är viktigt för demokratins vitalitet. De i det följande redovisade rättsregler som tillsammans formar offentlighetsprincipen ger inte sällan upphov till tolkningsproblem. Aven de som känner reglerna kan finna det svårt att korrekt uppfatta förhållandet mellan exempelvis tystnadsplikt och meddelarfrihet, mellan svenska regler och EU-regler liksom mellan principen om allmänna handlingars offentlighet och datalagens regler om integritetsskydd. Kommissionen att det inom förvaltningen finns stora anser kunskapsluckor och bristande förståelse för dessa frågor. Vi anser därför att utbildning och debatt inom statsförvaltningen om offentlighetsprincipen är av största vikt. Dess innebörd och betydelse bör vara ett väsentlig inslag i den förvaltningsutbildning som behandlas i kapitel 14. Dessa frågor behandlas också i Kommunala förnyelsekommitténs slutbetänkande" Kommittén skriver att offentlighetsprincipens ställning måste stärkas och att en varaktig utbildnings- och informationsinsats bör initieras. Staten, kommunerna och landstingen bör vara engagerade i ett sådant arbete, enligt förnyelsekommittén.

innebörd

Offentlighetsprincipens rättsliga

De grundläggande reglerna om offentlighet och sekretess finns i regeringsformen RF, tryckfrihetsförordningen TF, yttrandefrihetsgrundlagen YGL och sekretesslagen. Offentlighetsprincipen rymmer ett antal olika element. "Till främjande ett fritt meningsutbyte och en allsidig av upplysning skall varje svensk medborgare ha rätt att taga del allmänna allmän

av handlingar/Va En handling är om

m sou 1996:169, s. 87 173 TF 2:1. Med handling framställning i skrift eller bild samt avses upptagning som kan läsas, avlyssnas eller pâ annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel.

den förvaras hos myndighet och inkomen är att anse som

men till eller upprättad hos myndigheten.

Envar är tillförsäkrad rätt att lämna uppgifter för offentlig-

görande i vilket ämne helst och har också rätt att ansom

skaffa uppgifter för sådant uppgiftslämnande eller offentliggörandef"

Rätten till anonymitet innebär bland annat att myndighet eller annat allmänt inte får efterforska vem som är organ

författare till offentlig framställning eller vem som lämnat meddelande för offentliggörande De som tagit befattning

med tillkomsten offentlig framställning, t.ex. iett tidav en ningsföretag, får inte röja vad han därvid erfarit om vem är författare eller meddelare" som

Till offentlighetsprincipen kan också hänföras bestämmelsen

i RF 2:11 att förhandling i domstol skall vara offentlig.

Varje regel om offentlighet motsvaras av en möjlighet till begränsning i form av till exempel handlingssekretess, tystnadsplikt, inskränkningar i meddelarfriheten och rätten till anonymitet samt domstolsförhandling inom lyckta dörrar. En sådan begränsning måste vara grundad på lag. Allmänhandlingars offentlighet kan inskränkas på grund av na vissa motstående intressen, vilka regleras i TF. Det gäller

bland annat rikets säkerhet, intresset att förebygga eller be-

ivra brott och skyddet den enskilde individen. av Offentlighetsprincipen måste sålunda i många situationer

och avseenden vägas mot betydelsefulla motstående intres-

Det sker prövning i varje enskilt fall enligt sen. genom en

särskilda regler, utfärdas med stöd någon av de här

som av nämnda grundlagama.

Omständigheter som kan påverka offentlighet och insyn med risk för urholkning offentlighetsprincipen är förav

valtningens tendens till slutenhet, medlemskapet i EU samt

utvecklingen och användningen modern informationsav

174 TF 1:1 YGL 1-2 175TF 3:4. 17°TF 3:3.

130 SOU:1997:57

teknik utöver vad vi nyss har framhållit om bristande -

kunskap om offentlighetsprincipen och tidigare redovisade

iakttagelser om insynssvårighetema vad gäller informella arbetsformer, bland annat i EU-arbetet.

Förvaltningens slutenhet och allmänhetens insyns-

behov

Det finns risker för slutenhet i den offentlig förvaltningen. Att myndigheter i många fall vill informera allmänheten på

sitt eget sätt sin verksamhet och sina ärenden är naturom ligt. Mot allmänhetens och mediernas önskan om öppenhet

står förvaltningens strävan att få arbeta i fred, utan stör-

ningar utifrån. Det är därför viktigt att betona att offentlig-

hetsprincipen innebär "att den offentliga verksamheten lig-

ger öppen för medborgarna och de nyhetsförmedlande organen på sådant sätt att dessa kan inhämta upplysningar i skilda angelägenheter efter eget val, oberoende myndigav

heternas informationsgivningW"

Meddelarfriheten är en central och ofta missförstådd del av

offentlighetsprincipen. Kammarrättsrådet Carl Norström

framhåller studie EU-medlemskapets konsekvenser i en av

för offentlighetsprincipen:

Denna meddelarfrihet har mycket stor betydelse för of-

fentligt anställda tjänstemäns möjlighet att fritt ta kontakt

med och informera press, radio och TV. JO har många

gånger haft anledning att framhålla sådana befattningshavares rätt att fritt uttala sig för pressen och andra media och att obehöriga inskränkningar i denna frihet får göras. JO har särskilt framhållit att denna grundlagsfästa rättighet inte får kringskäras genom att myndighet prickar eller på annat sätt kritiserar tjänsteman, vilken utnyttjar sin meddelarfrihet. Vidare har JO framhållit att en myndighet över huvud taget inte skall göra någon be-

dömning av lämpligheten av tjänstemans uttalande till

1" Prop. 1975/76460, 69. s

pressen och att deras kontakter med pressen inte angår

myndigheten"

I ett ärende år 1987 uttalade JK att det är oförenligt med meddelarfriheten att kanalisera yttranderätten vid en myndighet till vissa tjänstemän: I meddelarfriheten ligger att varje anställd skall vara oförhindrad publicering offentlighet åt att genom ge

myndighetens ståndpunktstaganden. Det skall stå den

anställde fritt att analysera, debattera och även kritisera

myndighetens uppfattning. Det är ett brott mot yttrande-

friheten myndigheten på något sätt ingriper mot eller om hotar med att ingripa mot anställd därför att hon eller en

han vänder sig till massmedia med upplysningar i viss fråga i ett läge när myndigheten anser att information i

saken inte är önskvärd Meddelarfriheten tar över det lojalitetskrav i förhållande till arbetsgivaren som normalt följer av en anställning. Tyst-

nadsplikt i offentliga anställningar kan inte åläggas genom avtal I många fall tar meddelarfriheten över lagstadgad

sekretess. Den är därför rätt för många, såväl inom en som som utanför den offentliga förvaltningen, framstår som svårförståelig. I den intervjuundersökning kommissionen

låtit utföra hög beslutsfattare på fråga

svarar en en om verkschefers rätt att offentligt kritisera regeringen: Det anser jag uppenbart felaktigt - - När regevara ringen bestämt sig för någonting, då skall verkscheferna inte kommentera det offentligt, och egentligen inte de an-

ställda på verket heller

Liknande tänkesätt har kommit till uttryck även i andra sammanhang. De är oförenliga med meddelarfrihetens bokstav och anda. Att vinna respekt för meddelarfriheten och

att levandegöra dess betydelse i alla delar av förvaltningen

17° Norström, C, EU och den svenska offentlighetsprincipen, 1995, 32. s. 179Norström, C, a.a, s. 69. 18°Norström, C, a.a, s. 184. I sou 1997:15, 112. s.

132 SOU:1997:57

kräver särskilda ansträngningar. Offentlighetsprincipens

innebörd bör, tidigare har sagts, uppmärksammas och som

diskuteras i den förvaltningsutbildning som kommissionen föreslår i kapitel 14.

E och

insynen meddelmfriheten

Inför Sveriges förhandlingar om medlemskap i EG år 1993 förklarades från svensk sida att "offentlighetsprincipen och meddelarfriheten utgör fundamentala principer som är förankrade i den svenska grundlagen". Inom EU verkar Sverige för öppenhet och offentlighet. I flertalet EU-länder är emellertid sekretess i fråga offentliga handlingar huvudom regeln, och meddelarfrihet och meddelarskydd okända be- EU:s institutioner kan uppställa villkor sekretess grepp. om

eller s.k. förtrolig behandling. Oavsett vilka förpliktelser

medlemskapet medför, kan Sverige som medlem utsättas för kulturpåverkan i riktning mot ökad slutenhet. Därför en krävs en stark och medveten vaksamhet.

Konflikter kan uppkomma tillämpningen av den svensom ka meddelarfriheten. Vissa av EU:s rättsakter anger att medlemsstaterna skall utse en viss behörig mottagare av handlingar från EU-organ. Sådana mottagare kan ställas

inför krav på att underteckna en försäkran om hur handlingen skall hanteras med avseende på sekretess. En sådan försäkran torde inte ha någon självständig rättslig betydelse.

Tjänstemannen bör därför, hävdar Carl Norström, "avvisa

eventuell begäran att skriva på förbindelse

en om en om tystnadsplikt med hänvisning till att han är bunden av de

svenska bestämmelserna för offentliganställdaTl Rekom-

mendationen står i samklang med vad justitieministern uttalat i riksdagen: det är självklart att varje svensk myn- . . dighet har att pröva sekretess föreligger för viss som om en

uppgift alltid skall göra denna prövning enligt svensk lag."m

m Norström, C, a.a, s. 179. m Riksdagens protokoll 1994/ 95:80.

l frågor där EU fattat bindande beslut sekretess kan den

om

svenska meddelarfriheten komma att ifrågasättas. I sista

hand kan det bli ett avgörande i EU-domstolen.

Kommissionen förutsätter att regeringen verkar för att den

svenska traditionen insyn och öppenhet bevaras i sam-

av

band med den europeiska integrationen.

Kommissionen delar Datalagskommitténs syn på vikten av

att offentlighetsprincipen inte inskränks till följd av EUmedlemskapet. Kommittén skriver i sitt betänkande:

Vi lämnar förslag till helt ny persondatalag som byg-

en

ger på EG-direktivet om skydd för personuppgifter. En

förutsättning för att vi skulle kunna lämna ett sådant förslag har varit att direktivet går att förena med det som

i Sverige är grundlagsskyddat eller annars särskilt betydelsefullt från svenska utgångspunkter. Den nya lag-

stiftningen får inte inkräkta på offentlighetsprincipen el-

ler tryck- och yttrandefriheten.

datanätverkens tid

Offentlighetsbegreppet i

Den nya informationstekniken påverkar förutsättningarna för offentlighetsprincipen. Redan ordet "offentlighet" håller den på att få mindre självklar innebörd. "Jag tror

genom en

att det handlar fundamentala förskjutningar, bland an-

om

nat att själva begreppet offentlighet måste ställas under dis-

kussion och analyseras under premissei", hävdar pro-

nya

fessom i rättsinformatik Peter Seipel Han att det-

menar

gäller upphovsrätten, "skakas" av svårigheten

samma som

att tillämpa begrepp "utgivning" och "tillgänglig för

som

allmänheten" på elektroniska informationssystem.

nya

Offentlighet förknippas med institutioner, till exempel

massmedier, och teatrar, förmedlar information museer som

eller budskap olika slag till allmänheten under rättsligt

av

ansvar. Genom IT får vi ett nytt slags offentlighet, som inte

bärs sådana institutioner, såsom Internet, där det upp av

4 sou 1997:39, s. 185 Förvaltningspolitiska kommissionens seminarium "Insyn, IT och intemationaliseringen" den 1996, dnr 06/ 96. 14 mars

134 SOU:1997:57

inte finns någon "ansvarig utgivare" sätter gränser för som vad som får meddelas.

Om begreppet offentlighet börjar flyta, kan offentlighetsprincipen komma i riskzonen. Redan att avgöra vilka uppgifter och "handlingaf som skall anses finnas hos en myndighet i IT-samhället bereder svårigheter.

Att myndigheternas användning ADB-teknik kan försvåav ra allmänhetens insyn uppmärksammades tidigt, det men torde inte i någon högre grad ha påverkat utformningen av de enskilda ADB-systemen. "Det är svårt att finna något fall i vilket denna fråga varit föremål för närmare diskussion", skrev Datalagstiftningskommittén därom Behovet "en av god offentlighetsstruktur hos ADB-systemen, för att citera Peter Seipel, beaktades inte.

Modern informationsteknik kan användas för att göra uppgifter och information hos myndigheterna allmänt tillmer gängliga, men den medför också risker för att offentlighetsprincipen urholkas. Aven uppgifter lagras i digital form som omfattas av offentlighetsprincipen, att få fram dessa men uppgifter kräver oftast aktivt deltagande av myndighetens personal. Personuppgifter skyddas datalagen. Sekretesav sprövning försvåras i de fall offentliga och icke offentliga handlingar ingår i samma material. Praktiska problem och tvister om offentlighetsprincipens räckvidd har uppkommit i många situationer.

Elektronisk post och datanätverk, t.ex. Internet, tidigare ger okända möjligheter att överföra information. Detta kan innebära svårigheter att garantera att in- och utgående handlingar och meddelanden registreras som allmänna handlingar.

Kommissionen vill betona vikten att offentlighetsprinciav pen också under tekniska betingelser medför att den nya offentliga verksamheten ligger öppen för medborgarna på ett sådant sätt att de kan inhämta upplysningar i skilda angelägenheter efter eget val, oberoende av myndigheternas inforrnationsgivning. Kommissionen stöder det förslag till

1 sou 1978:54, s. 298.

utvidgning offentlighetsprincipen i detta sammanhang

av

Datalagskommittén har lämnat. Kommittén skriver:

som

Eftersom tekniken kommer allt vidare och billigare

att ge

möjligheter att söka och sammanställa uppgifter kommer också allmänhetens möjligheter att få insyn i myndighe-

ternas verksamhet och del deras kunskaper att öka i

av framtiden.

När det gäller själva utlärnnandet allmänna uppgifter

av

till allmänheten föreslår vi en utvidgning av offentlighetsprincipen. Den bör, enligt vårt förslag, även omfatta rätt att få ut allmänna uppgifter i elektronisk form. Vi

en är medvetna att sådan rätt inte kan införas geneom en

rellt och omedelbart. Enligt den föreslagna regeln skall

allmänhetens rätt att få allmänna uppgifter t.ex. på dis-

kett eller via e-post anpassad efter myndighetens

vara

tekniska möjligheter. Eftersom dessa fortlöpande förbätt-

kommer också insynen att bli effektiv. Det kan ras mer

finnas särskilda bestämmelser som förbjuder myndigheter att lämna ut uppgifter i digital form och i vissa fall

kan sådant utlämnande falla under sekretess, men prin-

cipen bör att har rätt att få uppgifter i

vara man samma

elektronisk form på Detta bör, åtminstone

som papper.

på sikt, positivt även för myndigheterna som slipper

vara

dyrbar pappershantering"

i I

God offentlighetsstruktur T-miljö

I sekretesslagen finns bestämmelser om, som det heter, god När myndighet i sin verksamoffentlighetsstruktur. en het använder automatisk databehandling, skall denna 0rdmed beaktande den grundlagsfästa principen om

nas av

handlingsoffentlighet. Därvid skall myndigheten särskilt

beakta att allmänna handlingar bör hållas åtskilda från and-

handlingar och att skyddet för sekretessbelagda uppgifter

ra

i upptagningar bör sådant att insynen enligt TF inte

vara

försvåras. Varje myndighet skall för allmänheten hålla till-

gänglig en beskrivning av sina ADB-register.

I" sou 1997:39, s. 1 SFS 1980:100. kap 15, §

136 SOU:1997:57

Om en myndighet i handläggning använder ADBupptagning, skall upptagningen tillföras handlingarna i målet eller ärendet i läsbar form, särskilda skäl föranom leder annat.

Det år viktigt med en god framförhållning när det gäller teknikens möjligheter och hot. Myndigheterna behöver stöd exempelvis när det gäller att lägga upp nya arkivsystem och utnyttja elektroniken i ärendehandläggningen, så att uppgifter och handlingar blir tillgängliga för allmänheten. Statskontoret har central uppgift när det gäller använden ningen av modern informationsteknik i statsförvaltningen.

12 Regeringskansliet

Kommissionens övergripande bedömningar

Regeringskansliet är regeringens redskap för att forma politiken och verkställa statsmaktemas beslut. Det central är av betydelse att kansliet fungerar väl. Under senare år har skil-

da undersökningar påtalat olika brister i Regeringskansliets

organisation och arbetssätt Med utgångspunkt i den kritik framförts diskuterar kommissionen i det följande som några övergripande problem måste ägnas som vi menar ökad uppmärksamhet framöver.

En central fråga gäller ledningen av förvaltningspolitiken i

Regeringskansliet. Kommissionen menar att den är oklar

och det gäller för såväl den centrala och övergripande

svag; ledningen som de enskilda departementens ledning av sina respektive myndigheter. Det starka trycket på centrum samt

den höga takten och de snabba variationema i de dagliga arbetsuppgifterna förklaring till detta. De förvalt-

är en ningspolitiska frågorna också allmänt en relativt låg ges

prioritet, inte minst på grund av att de har ett begränsat politiskt och massmedialt genomslag. Regeringsmakten har

också kommit att skifta allt snabbare, vilket betyder att politikerna får svårare att hinna med att sätta sig in i lednings-

frågorna och etablera mer långsiktiga förvaltningspolitiska strategier. Fortfarande tycks arbetet i stor utsträckning präglas traditionella uppgifter. Exempelvis framhål-

av mer ler ELMA-utredningen:

Regeringskansliet fungerar professionellt när det gäller

att skriva propositioner, bereda ärenden, ta fram under-

I Se t.ex. Ds 1995:6, Regeringskansliets organisation m.m, 1996, SOU 1997:15 och RRV 1996:36.

lag till den politiska ledningen, hantera förslag som lämnas myndigheterna etc. Däremot är kompetensen att ompröva samt att aktivt leda och styra den offentliga verksamheten mindre utvecklad Den starka sektoriseringen i Regeringskansliet utgör ett problem, då allt fler frågor skär över traditionella sektor- och departementsgrânser. Ett återkommande tema i de studier som gjorts över Regeringskansliet är att sektorövergripande politiska prioriteringar och omfördelningar har svårt att få genomslag. En förklaring är att samordningen i dag i huvudsak sker i budgetarbetet med dess inbyggda konflikter - "om får får andra mindre". en mer Brister i samordningen finns även mellan enheter inom ett och samma departement Ofta utpekas tjänstemännen som "revirbevakare", även politikerna framstår inte men sällan som bevakare av sektorintressen. Ibland tvingas de driva departementets frågor hårt för att behålla den egna tjänstemannaorganisationens förtroende och lojalitet. En regeringsmedlem ses som framgångsrik om hon eller han lyckas stärka det egna departementets ställning, oavsett om det sker på helhetens bekostnad. Ett statsråd i kommissionens intervjuundersökning framhåller exempelvis: Du fastnar i vad dina tjänstemän säger, och det blir prestige att du skall visa dina tjänstemän att du har lyckats bra i förhandlingarna. Det där tycker jag är ett - - mycket, mycket stort problem. Jag trodde det var oerhört mycket mer kollektivt i regeringen Vidare ställer det europeiska samarbetet ökade krav på prioriteringar, styrning och samordning, både inom statsförvaltningen och i samhället i stort. Samarbetet ställer också ökade krav på Regeringskansliet vad gäller att tänka och agera strategiskt, exempelvis gentemot EU-kommissionen.

19°Ds 1995:6, s. 92. m Larsson, Regeringen och dess kansli, 1986, s. 287. 1 Se Ds 1995:6 s. 95. I SOU 1997:15, 3.179. Jfr Larsson, 275. a.a, s.

Under år har olika försök gjorts att stärka ledningen senare förvaltningspolitiken och att förbättra samordningen i av

Regeringskansliet. Ett första försök ordes redan år 1983,

inrättandet det Civildepartementet. Försöket genom av nya

hade begränsad framgång. Ambitionen att förlägga det övergripande ansvaret för förvaltningspolitiken i ett särskilt departement visade på svårigheten att driva dessa frågor utan tillräckligt stark politisk maktposition. Delar av an-

en

svaret för de förvaltningspolitiska frågorna låg kvar i Fi-

nansdepartementet. Är 1994 försök central funktion

ordes ett nytt att inrätta en

med för förvaltningspolitiken. Denna gång förlades ansvar organisationen i Finansdepartementet, men ledningen i Statsrädsberedningen under särskild samordningsminisen

ter. Inte heller detta försök allt igenom lyckat. De mer

var

långsiktiga förvaltningspolitiska övervägandena tenderade

att komma i skymundan i Statsrådsberedningen, där dagspolitiska problem ständigt pockar på sin lösning. Den organisatoriska splittringen med ledningen på ett ställe och

organisationen på ett annat försvagade också den förvaltningspolitiska funktionens ställning.

För kort tid sedan omorganiserades den tidigare förvalten

ningsavdelningen i Finansdepartementet till förvalt-

en

ningspolitisk avdelning med delvis nya uppgifter. En särskild statssekreterare för förvaltningspolitiska frågor har

nyligen tillsatts. Kommissionen har erfarit att avdelningen är under utveckling och att den har flera viktiga förvalt-

ningspolitiska frågor på sitt program. Kommissionen ser positivt på denna utveckling, vill ändå föra en öppen

men diskussion i denna fråga.

Vissa uppgifter delas mellan den förvaltningspolitiska av-

delningen och budgetavdelningen. Med tanke på det ekonomiska synsättets naturliga dominans i Finansdepartemen-

tet finns risk att förvaltningspolitiken får en slagsida åt

en

ekonomism; andra förvaltningspolitiska värden kan få stå

tillbaka.

Regeringskansliet har nyligen ombildats till en myndighet Denna förändring kan innebära att förutsättningarna för

samordning och samsyn förbättras. Det ligger ett symbol-

värde i förändringen, eftersom den visar på vilja att

en markera det Samtidigt den utrymme för gemensamma. ger Statsrådsberedningen att spela en mer aktiv roll. Att anslagen till departementen och kommittéväsendet redan tidigare slagits samman till ett och att beredningen av frågor om

användningen av anslaget har lagts i Statsrådsberedningen

kan vara ett uttryck för detta.

Utöver dessa organisatoriska förändringar har andra lösningar på lednings- och samordningsproblemen diskute-

rats Ett förslag framförts, och även behandlas i som som

kommissionens intervjuundersökning, är att i ökad ut-

sträckning utnyttja projektarbetsformen för att arbeta med frågor som berör flera myndigheter eller sektorer. Det är en arbetsmetod som redan förekommer i Regeringskansliet och som med stor sannolikhet blir allt vanligare, inte minst i EUarbetet. Projektmodellen förordas också SNS Demokratiav råd, som ett sätt att bryta sektoriseringen i Regeringskansliet

För att förbättra de enskilda departementens ledning av

myndigheterna har framförts förslag om att stärka styrning, uppföljning, utvärdering samt den administrativa ledningen i departementen Ett särskilt sekretariat föreslås bli inrät-

tat, under ledning chefstjänsteman. De förslag av en som framförts varierar dock med avseende på befogenheter och ansvar för denna chefstjänsteman. I aktuell utredning en från Regeringskansliet förordas stödfunktion med ett en begränsat ansvar, närmast en "konsultroll".

194Regeringskansliets organisation m.m, 1996. 195Ds 1995:6 och Regeringskansliets organisation m.m, 1996. m Demokratirâdets rapport 1996, s. 139. m Ds 1995:6, s. 95 Regeringskansliets organisation m.m, 1996, s. 12 ff. 198Regeringskansliets organisation m.m, 1996, s. 15.

Kommissionens rekommendationer

Kommissionen anser att förvaltningspolitiken är för lågt prioriterad. Frågor de politiska beslutens genomförande om har inte uppmärksammats i tillräcklig utsträckning. Enligt vår detta allvarligt från både demokrati- och uppfattning är effektivitetssynpunkt.

kontroll och organisering är inte enbart Frågor om styrning, administrativa och instrumentella utan kräver ett aktivt enfrån den högsta politiska nivån. Regeringen bör i gagemang ökad utsträckning uppmärksamma de förvaltningspolitiska problemen och utveckla formerna för förvaltningspolitikens ledning och genomförande. Den förda förvaltningspolitiken måste fortlöpande utvärderas. Särskilt kring strategiska oroch styrfrågor krävs ett långsiktigt och övergriganisationstänkande, vilket Regeringskansliet i dag har svårt att pande klara. Det också angeläget att samordningen mellan enheter och är förbättras. Kravet på god samordning måste departement ställas högt. Samordningsarbetet utanför budgetprocessen måste stärkas. Det är naturligtvis viktigt att de olika deparrepresenterar sina respektive sektorer vid regetementen ringens sammanvägningar, samtidigt ställs i dag höga men vad gäller omprövning hela krav på Regeringskansliet av åtaganden och omfördelning av resurser över sektorsgrän-

ser. Det finns för andra politikområden samordningsftmktioner i Regeringskansliet. För samordning av regeringens budgetpolitik finns i Finansdepartementet en särskild budgetavdelning. För lagstiftningsfrågor kan Justitiedepartementet sägas ha ett övergripande samordningsansvar med sina sex och granskningsenhet; den lagstiftningsenheter en senare utför viss laggranskning för hela Regeringskansliet. I departementet bereds också grundlagsfrågor, förvaltningslagen och för förvaltningen gemensam lagstiftning. annan kommissionen viktigt att också funktionen för Det är enligt samordningen förvaltningspolitiken har en stark posiav tion. Kommissionen har i det föregående noterat som posiden organisationen i Regeringskansliet för förvalttivt nya

ningspolitiska frågor. Det är angeläget att de viktiga förvaltningspolitiska frågorna drivs med kraft och konsekvens.

Kommissionen att de viktigaste anser frågorna för närvarande är

0 generella frågor om statsförvaltningens uppgifter och organisation samt om hur den skall styras och kontrolleras

0 centrala utvärderingsuppgifter och frågor hur utvärom deringsverksamheten kan förbättras

0 personalpolitiska frågor, exempelvis förvaltningsutbildning, chefsutveckling och chefsurval

0 organisering, samordning och strategiskt tänkande när det gäller EU-arbetet

0 lärande och bevakning förvaltningspolitiska fråom av gor, såväl nationellt internationellt som 0 forskningsanknytning av det förvaltningspolitiska arbetet.

Det är naturligtvis viktigt den att förvaltningspolitiska funktionen inte leder till oönskad en centralisering. Det skall därför understrykas att funktionen inte och övertar styrkontrollfrågoma från fackdepartementen utan har ett övergripande ansvar inom området samt bistår fackdepartementen med råd och stöd och aktivt verkar för att fackdepartementen uppmärksammar de förvaltningspolitiska frågorna.

När det gäller relationerna till EU och andra internationella organisationer bör organiseringen utformas på olika sätt beroende på verksamhetsområde. Kommissionen har bei tänkandet på flera ställen understrukit behoven av öppenhet och mångfald. Regeringskansliet bör ha som en uppgift att verka för detta och att skapa utrymme för departement och myndigheter att lära av varandra.

Det finns vidare betydande risk att det ökande en transnationella utbytet, bland annat inom EU, förstärker tendenserna till slutenhet och därmed försvårar medborgarnas in-

Regeringskansliet har här viktig roll att spela

syn en ge-

att skapa för att initiera och genomföra breda

nom arenor

och öppna prioriteringsdiskussioner, där många olika grup-

per i samhället involveras.

Kommissionen har diskuterat den förvaltningspolitiska funktionens/ avdelningens placering i Regeringskansliet. En

utgångspunkt har därvid varit att alla de diskuterade

ovan

övergripande förvaltningspolitiska frågorna skall vara integrerade i en organisationsenhet. Förvaltningspolitiken är sammanvävd med sakpolitiken inom alla sektorer, och den

politiska nivån bör ägna den tid och stor kraft.

Tre alternativ har förts fram och diskuterats. Ett är att funk-

tionen ligger kvar i Finansdepartementet sidoordnad med budgetavdelningen och andra avdelningar där. Ett annat är att den flyttas till Statsrådsberedningen och där placeras

antingen direkt under statsministern eller under ett särskilt

statsråd. Ett tredje alternativ är att funktionen är direkt un-

derställd statsministern utan att för den skull organisato-

riskt inordnas i Statsrådsberedningen. En lämplig placering skulle då kunna Justitiedepartementet. Skäl för och

vara emot de tre alternativen har förts fram under kommissio-

diskussioner, bland annat mot bakgrund av tidigare

nens

försök. En huvudsynpunkt har varit att en nära anknytning till statsministern framstår önskvärd. Frågor arbets-

som om

fördelning inom Regeringskansliet är emellertid den ka-

av

raktären att de lämpligen helt bereds av den sittande regeringen och dess kansli och vi förordar därför inte något sär-

skilt alternativ.

Inte heller vad gäller frågan de olika departementens

om

ledning förvaltningen kommissionen det som sin

av ser

uppgift att diskutera någon lösning i detalj. l ett effek-

mer

tivt och dynamiskt regeringskansli kan departementens

ledningsorganisation inte uniform utformning. Det

ges en

måste vara möjligt att göra anpassningar departementsvis i

I sou 1997:30, s.

ledningsstrukturen. Detta framhålls också i utredningen om Regeringskansliets organisation." Vi har på olika ställen i betänkandet pekat på problem i samspelet såväl mellan departementen som mellan dessa och myndigheterna. Mot denna bakgrund vill kommissionen hävda att det behövs en rådgivande funktion i form av en hög tjänsteman nära departementsledningen som representerar god kunskap om förvaltningen och dess villkor och som kan stå för erfarenhet och kontinuitet i hanteringen av förvaltningspolitiska frågor, både internt inom departementet och gentemot de underställda myndigheterna. Vi vill understryka att en sådan funktion inte får bli ett filter mellan den politiska ledningen och den förvaltning denna som ytterst skall styra; inte minst gäller detta i förhållande till tjänstemännen i Regeringskansliet.

2°°Regeringskansliets organisation 1996, 16. m.m, s. m Regeringskansliets organisation m.m, 1996, s. 13, SOU 1997:15, s. 155.

ställning

13 Statstjänstemannens

och ansvar

Statstjânstemannarollen och förvaltningskulturen

Den tradition tidigare generationer av statstjänstemän

som

fostrades i produkt ett överhetssamhälle. Den var

var en av

med och skarp uppdelning mellan förknippad privilegier en och styrda. Aven sedan rättsstatens och demokrastyrande

tins ideal segrat, bibehöll den statliga tjänsten under lång tid sin särställning såsom ett uttryck för statens överhöghet.

Tydliga exempel på detta var statstjänstemännens oavsätt-

lighet och frånvaron förhandlings- och strejkrätt.

av

De negativa dragen i överhetssamhällets förvaltningskultur kan lätt peka ut, såsom självtillräcklighet, konformism

man

och snäva perspektiv. Men den svenska statsförvaltningen visade också starkt positiva sidor. För att ett fattidigt vara

tigt land i Europas periferi hade Sverige effektiv, hederlig

en

och förvaltning. Sverige det första landet

okorrumperad var

i världen med heltäckande folkbokföring. Den av äm-

en

betsmän under frihetstiden behärskade riksdagen införde år

1766 den första tryckfrihetsförordningen. De statliga äm-

betsmännen den samhällsklass framför allt kom att var som bära rättsstatsidealet. upp

Den klassiska bilden den svenske statstjänstemannen av

klar och entydig. Han är oväldig, lojal mot statsmak-

är

terna och lagen och står över politiken. Hans uppgifter liknar domarens att tillämpa lagar och förordningar på

-

ett objektivt och opartiskt sätt

och statstjänstemannarollen i den lilla, Förvaltningskulturen centralstyrda nationalstaten relativt enhetliga och rymde

var

starka sammanhållande element. Statens omvandling under 1900-talet har tunnat ut och försvagat det som förr var ge-

m Andersson, S., Mellbourn, A., Skogö, Myndigheten i samhället,

1978.

mensamt och togs för givet. De förändringar kommissionen

pekat på som orsaker till den statliga verksamhetens fragmentering har verkat upplösande också på statstjänsteman-

narollen; det kräver viss ansträngning att hitta några

en gemensamma nämnare för statens alla tjänstemän.

Kommissionen att vi är på väg att tappa bort väsentli-

anser

ga och värdefulla inslag i den svenska förvaltningstraditionen, framför allt sådana är förknippade med statens

som kämfunktioner. Iakttagelser inom Justitiekanslerns JK och Riksdagens ombudsmäns verksamhetsområden ger stöd för sådan uppfattning. Vid ett seminarium med komrnissioen nen har förre JK, presidenten i Svea hovrätt, Johan numera

Hirschfeldt påpekat att marknadskulturens inträde i förvaltningen kan få till följd att myndighetskulturen vattnas ur. Han har märkt förändrad på frågor jäv och

en syn om

bisysslor; känslan för var gränserna går har försvagats. Hos

del myndigheter har han funnit brister i den förvalten

ningsrättsliga standarden. Chefs-JO Claes Eklundh har inför

kommissionen påtalat tendensen att effektivitetskraven tar över rättssäkerheten, bland annat i polisverksamheten, och att "slarvet ökar i domstolarna". l skrivelse till kommisen sionen efterlyser Riksrevisionsverket en utveckling av "de sanktionsmedel krävs vid flagranta fall bristande som av regelefterlevnad och mismanagement." I skrivelsen sägs vidare:

RRV:s intryck är att den interna kontrollen i många fall blivit sämre inom myndigheterna. Orsakerna är flera och

delvis komplexa

Som följd att statstjänstemännens anställningstrygghet

en av har minskat och att lönesättningen blivit individuell har tjänstemännen blivit mer beroende av sina överordnade. I en rapport till kommissionen skriver professorn i statsvetenskap, Lennart Lundquist:

I dagsläget talar man allmänt tystnaden på arbets-

om

platserna och menar då att tjänstemännen inte vågar säga sin mening. Det är en farlig utveckling. Tystnaden kom-

mer i det långa loppet att direkt motverka effektiviteten i

den offentliga verksamheten. Det är oerhört allvarligt

om

större delen av tjänstemannakåren i den demokratiska

m RRV 1995094 dnr 03/95.

staten blir menlösa jasägare, och det har förvisso inte va-

rit lagstiftarens mening

Dagens statsförvaltning uppvisar en så brokig mångfald att det inte är meningsfullt att försöka återskapa en homogen och i alla avseenden enhetlig förvaltningskultur. Vissa

grundläggande element måste emellertid gemensam-

vara

för statsförvaltningen. Utgångspunkten är att den of-

ma

fentliga förvaltningen är del av demokratin och rättssta-

en

ten och att de arbetar i förvaltningen tjänar vissa ge-

som

mål, vilket skiljer dem från anställda i den pri-

mensamma

vata sektom. Statstjänstemännens ställning och ansvar regleras i lagar, förordningar och föreskrifter. Ytterst syftar statens verksamhet till att förverkliga de demokrativärden som

lagts fast i regeringsformen.

Det är viktigt att det inom myndigheterna finns levande

en

insikt att medborgarna är deras uppdragsgivare, att de

om

finansieras med skattemedel, att de är redovisningsskyldiga

inför det allmänna och att de är skyldiga att behandla alla medborgare lika. Aven i starkt specialiserad eller geogra-

en

fiskt begränsad verksamhet måste insikten firmas att befogenheter och i sista hand kommer från folket, hela

resurser

folket. Allmänintresset skall vara styrande.

I uppdraget statstjänsteman ligger sålunda särskilda

som

förpliktelser, rättsliga och etiska, det även särskilda

men ger

rättigheter. De offentliganställdas yttrandefrihet är väsentligt vidare än de privatanställdas. Meddelarfriheten ger dem

rätt att meddela sig offentligt i vilket ämne som helst,

en öppet eller anonymt, utan att behöva riskera negativa sank-

tioner något slag från sina överordnade.

av

Vissa funktioner kräver särskild kompetens är typiska

som

för den offentliga förvaltningen. Kommissionen vill peka på

uppgiften att bereda och att föredra ärenden inför beslut.

Kunskapen vad krävs för den uppgiften är grund-

om som

läggande, och den åtskilliga element. I berednings-

rymmer

ansvaret ligger att tjänstemännen skall vara väl insatt i

ärendet; den eller de skall fatta beslut är ofta mindre väl som eller inte alls insatta. Den bereder och eventuellt föresom

drar ärendet skall bilda sig mening, som skall vara

en egen

grundad på omständigheterna i det aktuella ärendet, regler, praxis och egen professionell erfarenhet. Den föredragande

m sou 73. 1997:28, s.

skall inför beslutet stå för sin mening; att gissa vilket beslut som önskas är förkastligt.

Enligt förvaltningslagens 19 § har föredraganden och andra tjänstemän som är med om den slutgiltiga handläggningen utan att delta i avgörandet rätt att få avvikande mening an-

tecknad. Huruvida föredraganden undgår denne

ansvar om inte reserverar sig framgår emellertid inte, endast att vederbörande har rätt att anteckna avvikande mening. Traditio-

nellt har det dock ansetts att den föredragande deltar

som aktivt i övervägandena normalt delar beslutsansvaret med de formella beslutsfattarna, och att vederbörande måste reservera sig för att undgå ansvar Ofta är tjänstemannen skyldig att tillkännage sin mening i en reservation för det

fall att beslutet blir ett annat än det föreslagna.

Lennart Lundquist framhåller i sin rapport att begreppet "det bästa" ohanterligt för den positivisgemensamma var tiska samhällsforskningen och därför i stort sett borta var ur diskussionen under ett kvartssekel från 1960-talets början.

Det "betraktades metafysiskt och smula löjligt",

som en men

i dag är det åter "högaktuellt i både vetenskaplig och poli-

tisk diskussion".

Lundquist ger exempel på föreställningar som gjort sig

starkt gällande under den tid då tron på det gemensamma bästa idén om ett samhällsetos varit undanträngd. När - -

konsulter analyserar förvaltningsmyndigheters problem saknas ofta demokratiperspektivet och de etiska frågorna. Vanligt förekommande i myndighetsanpassad chefs- och ledningsutveckling för svensk förvaltning är sådant som effektivitet, produktivitet, utveckling Chefers arbetsgivar-

av roll, strategier för chefsroll, kommunikation och en samver-

kan inom en myndighet, förändringsarbete, kundorientering

och service. Här finns en slagsida. Ekonomisk effektivitet har blivit det överordnade.

Vissa inslag i den politik som förts i fråga om den offentliga verksamheten har enligt kommissionen försvagat förvalt-

ningskulturen och statstjänstemannarollen. I en strävan att skapa en enhetlig arbetsrättslig reglering av hela arbetsmarknaden har statsmakterna alltför litet beaktat skillnaden

mellan privat och offentlig tjänst. Professom i förvaltnings-

2°5 Wennergren, Handläggningz hur förvaltningsärenden behandlas i stat och kommun, 1994, s. 89, 92

rätt Lena Marcusson använder uttrycket "statstjänstens privatisering", för den utveckling enligt henne senast har som manifesterats i den gällande lagen offentlig anställnu om ning LOA.°° Regeringsformen 11:10 föreskriver att grundläggande bestämmelser om statstjänstemännens rättsställning skall meddelas i lag. l LOA har grundlagens "tjänst" och "tjänsteman" devalverats till "anställning" respektive "arbetstagare". Det förändrade synsättet har givit utslag bland annat i på arbetskonflikter. Om en avsynen talsstridig strejk bryter ut vid en myndighet, kan deltagarna inte ställas till för sina försummelser enligt annars ansvar gällande disciplinregler utan enbart enligt medbestämmandelagens skadeståndsregler. Kommissionen finner att det offentligrättsliga synsättet på statlig verksamhet här har trängts alltför mycket åt sidan. En vild strejk vid en statlig myndighet är ett brott mot statstjänstemannarollen, inte bara mot kollektivavtalets fredsplikt.

Förvaltningsmyndighetema lyder under regeringen, men samtidigt är deras självständighet del den svenska en av förvaltningskulturen. Som vi har utvecklat i kapitel 2 ansvade fullt ut för beslut och åtgärder inom för givna rar ramen uppdrag. Frånvaron så kallat ministerstyre innebär samav tidigt att regeringsmedlemmar undgår kritik för sådant som myndigheterna gjort efter eget bedömande.

I samband med det s.k. verksledningsbeslutet lades stark tonvikt vid förvaltningstjänstemännens lyhördhet och flexibilitet l kombination med de rekommendationer som utnyttjande informella kontakter för styrning av gavs om av myndigheterna skapades något kan utgöra ett hot mot som förvaltningsmyndigheternas integritet, som kommissionen ett centralt värde i den svenska förvaltningskulanser vara turen. Kommissionen har i kapitel 6 ,styrning behandlat de inom formella kontakterna mellan Regeringskansliet och förvaltningsmyndighetema och därvid framhållit betydelsen av att rollfördelningen respekteras och att spelreglerna är tydliga.

20° Marcusson 1996, Statstjänstemannen art i utdöende Rättsveten- - en skapliga studier tillägnade Carl l-lemström, De lege Juridiska fakulteten i Uppsala Årsbok Årgång 1996, 195. s. ä Prop. 1986/87:99, bet. 1986/87:KU29, rskr. 1986/87:226.

Bör statstjänstemannarollen kodifieras Lennart Lundquist återger i sin rapport den federala etiska koden i USA. Den inleds med föreskriften att "Varje offentligt anställd skall sätta lojaliteten mot de högsta moraliska principer och landet före lojalitet mot parti eller myndighet och personer, fortsätter med ett antal budord självklar vikt och releav vans.

Enligt kommissionen vore det inte meningsfullt att försöka formulera sådan etisk kod för de svenska en statstjänstemärmen. Det mest centrala och det mest krävande i en hög förvaltningsetik låter sig inte sammanfattas i några enkla punkter. De krav som ställs på myndigheter och statstjänstemän är ibland motstridiga, och viktig del den komen av petens som krävs av dem är att hantera mål- och värdekonflikter. Med ett lånat från Pascal kan resonemang man hävda att dygder hos statstjänsteman respekt en inger endast om de är komplementära. Det är inte beundransvärt att besitta objektivitet det inte också finns medkänsla och om engagemang, eller att besitta integritet det inte också om finns lyhördhet, eller att besitta civilkurage om det inte också finns lojalitet.

Det viktiga är att förvaltningskulturen och statstjänstemannarollen lever i medvetandet och diskussionen. Viktigt är att stärka de värderingar och förhållningssätt är centrala som för den statliga verksamheten, såsom saklighet, objektivitet, rättssäkerhet och lojalitet mot överordnade mål. I utbildningen av statstjänstemän, som vi behandlar i kapitel 14, bör detta vara huvudfråga. Vidare bör myndigheterna fortlöen pande uppmärksamma betydelsen statstjänstemärmens av del det demokratiska ansvar som en av systemet. Lundquist ger exempel på hur diskussionen om förvaltningskulturen och statstjänstemannarollen kan organiseras och föras. Hans synpunkter förtjänar att beaktas.

Kommissionen också, vilket framgår kapitel att anser av det offentliga kontrollsystemet bör förstärkas medel som ett att hålla uppe en hög förvaltningsetik. Riksdagens kontrollerande funktioner bör ha ett uttalat syfte att hävda ett offentligt etos i statsförvaltningen.

Ofentlighetsanställdas tjänsteansvar

I en rapport till kommissionen, kommissionsledamoten som professor Lena Marcusson för, behandlas frågor ansvarar

a

J

det rättsliga ansvaret för offentligt anställda I

om rappor-

ten redovisas bland annat följande bedömningar och förslag.

I samband med den stora reformvägen inom arbetsrätten på

1970-talet konstaterades att utvecklingen mot ett närmande

mellan offentlig och privat arbetsmarknad i stort sett kunde

avslutad. Viktiga steg har varit införandet av stats-

anses

tjänstemännens konflikträtt och den arbetsrättsliga regle-

ringen medbestämmande, löne- och anställningsvillkor

av

samt processuella föreskrifter. Men denna utveckling har

fortsatt. Som symbolisk kan man se ändringen att i LOA avskaffa begreppet tjänst till förmån för anställning, trots att

det i regeringsformen talas om tjänst

Det framstår självklart att staten för sina anställda inte

som

kan tillämpa ett regelsystem skulle innebära väsentligt

som

sämre anställningsskydd, löntagarinflytande och möjligheter till stridsåtgärder än för andra anställda, om det inte

finns starka skäl för avvikelser i det allmännas intresse. Men

det finns skäl för att särskilda ansvarsregler skall gälla.

För är anställda eller i övrigt verksamma i

personer som

offentlig förvaltning finns i dag följande ansvarssystem:

Det straffrättsliga ansvaret för allmänna brott och för

tjänstefel vid myndighetsutövning.

Ett mycket begränsat skadeståndsansvar.

Ett disciplinärt lagreglerat för statligt anställda

0 ansvar

och kollektivavtalsreglerat för kommunalt anställda.

Enligt rapporten bör det straffrättsliga ansvaret med dess avgränsning till myndighetsutövning tills vidare bibehållas, på längre sikt bör utvärdering ske av hur den senas-

men en te justeringen år 1989 tjänsteansvaret har utfallit. av

Tanken förs fram i rapporten är för det discip-

som att man

linära ansvaret bör åstadkomma en renodling av det som är

typiskt för olika delar av det statliga anställningsförhållan-

det. Det är ett internt avtal skulle behållas som arbetssom

rättslig reglering, medan de speciella förhållanden som är

m3 SOU 1996:173. Samma problematik behandlas i Justitiekanslems rapport Förstärkt skydd mot oegentligheter i offentlig förvaltning, 1997. K:s förslag vidgat tjänsteansvar och skadestånd går i samma riktom ning som Marcussons. 2°° RF 11:9

knutna till de särskilda offentligrättsliga uppgifterna är utgångspunkt för en särreglering, som markerar vikten av dessa uppgifter. En sådan särreglering bör ta sin utgångspunkt i regeringsformens krav på saklighet och objektivitet, legalitet och likabehandling och understryka förvaltningslagens grundläggande krav på den offentliga förvaltningen.

En sådan ny särskild reglering den offentliga tjänsten bör av utredas, varvid utgångspunkten bör att personkretsen vara bestäms vidare än i LOA. Grundläggande krav på de offentligt verksamma kan slås fast i en ny lag om offentlig tjänst, som utgår från regeringsformens och förvaltningslagens syn på förhållandet mellan den offentliga förvaltningen och enskilda medborgare och juridiska personer.

I en sådan lag kan regleras någon form utomstraffrättsav ligt sanktionssystem, som utgår från att det vid sidan av myndighetsutövning finns andra offentliga förvaltningsuppgifter där kraven på lagenlighet, god etik och ansvarsfullt handlande måste ställas högt.

Regleringen bör enligt rapporten utgå från att missgrepp och försummelser kan skada det allmänna direkt och enskilda direkt eller indirekt, inte därför att det allmänna har en arbetsgivarfunktion utan i kraft av att stat och kommun skall representera medborgarintresset och verkställa de demokratiskt fattade besluten. Den offentliga verksamheten har därvid betydelse än den privata, även utanför en annan myndighetsutövningen.

För att allmänhetens förtroende skall kunna upprätthållas krävs också föreskrifter vissa bisysslor, vilka bör om vara en del av en sådan lagstiftning. ny

Därutöver bör övervägas ett särskilt skadeståndsansvar om bör utformas med utgångspunkt i renodling ansvaret en av för offentliga förvaltningsuppgifter. Ytterligare markeen ring av en sådan renodling kan göras att sanktioner genom och processuella regler beslutande och överprövande om organ ges en utformning som skiljer sig från den rent arbetsrättsliga. Medan tjänsteansvaret i dag bedöms av de allmänna domstolarna, bör tillämpningen ett offentav ligrättsligt disciplinsystem kunna granskas av förvaltningsdomstolarna.

Slutligen framhålls i rapporten att det givetvis finns åtskilliga frågor som närmare måste övervägas, väljer den om man inriktning som föreslagits. Bland annat bör en ingående jäm-

förelse ske hur tjänsteansvaret är utformat och tillämpas i

av

andra, närstående länder. Domamas särskilda ställning

oss

bör uppmärksammas.

Kommissionen delar de bedömningar redovisas i rap-

som

porten och förordar att frågor det rättsliga ansvaret för

om

offentligt anställda blir föremål för särskild utredning.

en

14 för

Utbildning statstjänst

Utbildning och utbildningsbehov

Utbildning av statsförvaltningens personal är ett viktigt in-

strument för att möta många de problem och utmaningar

av vi har behandlat tidigare i betänkandet. som

Flera länder i Europa har särskilda förvaltningshögskolor. Dessa är vanligen ett led i skapandet sammanhållen

av en

kår tjänstemän, vad på engelska brukar kallas Civil

av som

Service. I några länder sker en stor del av rekryteringen via

dessa skolor. I vissa länder är denna utbildning ett villkor för Den outtalade eller ibland uttalade ambiavancemang. tionen är att på detta sätt skapa en omutlig, objektiv och lojal ämbetsmannaklass.

Stora förvaltningsområden i Sverige polis, militär, tull, som post och tele har visserligen egna yrkesinriktade skolor, men

i övrigt förlitar sig myndigheterna på att grundutbildning före anställning ges av det allmänna utbildningsväsendet. När det gäller kompletterande utbildning efter anställning,

vare sig det gäller ursprunglig eller ny befattning, förlitar sig i vissa fall till intemutbildning, i andra till utbildman ningsväsendets utbud.

Den formella utbildningsnivån är jämförelsevis hög i statsförvaltningen. Ar 1995 hade 55 % de statsanställda efter-

av gymnasial utbildning, exklusive högskolan 50 %. l landsting och kommuner hade hälften respektive knappt 40 % efter-

gymnasial utbildning och i näringslivet 20 %. Bortsett från

högskolan var de forskarutbildade i statsförvaltningen 1,4 %, i kommunerna 0,4 %, i landstinget 1,4 % och inäringslivet 0,3 se.

21° SCB och Statskontoret 1996:15, 57. s.

Personalutbildningen är omfattande i staten, även när den utbildning poliser och militärer erhåller räknas bort

som

Statsanställda avsatte år 1995 10 dagar året till personal-

om

utbildning, mot 7 dagar för andra anställda

Det finns emellertid eftersatta utbildningsområden. Fortbildning krävs på alla nivåer i förvaltningen. I en förvaltning

i omvandling måste nästan alla anställda ges fortbildning därför att de får nya befattningar eller därför att deras be-

fattningar förändras och kräver eller annorlunda kompe-

ny

tens. Ett exempel på en sådan omvälvande förändring är den som inträffade när modern Ordbehandling började

an-

vändas, vilket fick till följd att handläggarna nästan helt tog över assistentemas arbetsuppgifter.

Eftersatta områden som framkommer i kommissionens in-

tervjuundersökning är också språkbehandling, kunskaper i utländska språk och förmåga att i utredningar och vid ären-

deberedning presentera ett material överskådligt och logiskt och med tydlig åtskillnad mellan fakta och värderingar. Många iakttagare av EU-arbetet påtalar ett behov av

"europakunskap", dvs. utöver kunskaper om EU, dess insti-

tutioner och regelverk, också kunskaper t.ex. europeisk

om historia, kultur och sätt att tänka i skilda länder. Dessutom

behövs kunskap om hur förhandlingar bedrivs i internationell miljö.

Tidigare dominerade juristema stort bland handläggarna i statsförvaltningen. Juridisk utbildning var länge ett krav för

innehav många befattningar inom departement och ämav betsverk. Ar 1947 hade över 50 procent den handläggan-

av

de personalen juridisk akademisk examen I dag finns

stora grupper av socionomer och ekonomer men också na-

turvetare, humanister och många andra bland de statsanställda. Juristerna utgör på procent bland dem

en grupp sex

med högskoleexamen. Detta speglar utvidgningen det

av

statliga engagemanget och specialiseringen av arbetsuppgifter och har naturligtvis fått till följd att en gemensam kultur

juristkulturen har försvagats.

- -

m Polis och militär svarade år 1990 för 12 % av antalet utbildningsdagar i statsförvaltningen. m Uppgifterna utbildning härrör dels från Statskontoret 1996:15, om s. 56 dels från SCB som gjort vissa specialbearbetningar åt kommissionen, dnr. 64/96. m Landström,S-S, Svenska ämbetsmäns sociala ursprung, 1954, s. 130.

Frågan statstjänstemannarollen och förvaltningsetiken om har tagits i det föregående. Det är viktigt att allmänt upp förvaltningskurmande och juridisk kompetens säkerställs i hela statsförvaltningen. Decentralisering, delegering och informella arbetsformer ställer krav på statsanställdas integritet, goda omdöme och etiska förhållningssätt, utöver kraven på goda allmänna kunskaper. De informella arbetsformerna, inte minst i EU-sammanhang, och den ökade användningen informationsteknik, gör offentlighetsav ny principen särskilt viktig att uppmärksamma också i utbild-

ningssammanhang.

Andra utbildningsbehov enligt kommissionens besom dömning är särskilt eftersatta är chefsutbildning, introduktionsutbildning för nyanställda samt fortbildning för högt utbildade och specialister. Arbetet i den statliga förvaltningställer höga krav på kunskaper och förmåga till kritiskt en tänkande och skulle kunna nyttiggöra långt fler forskarutbildade. Inte minst ställer behovet kvalificerade utav mer värderingar offentliga verksamheter som kommissionen av efterlyser krav på vetenskapliga metoder. -

Kommissionens överväganden

Mellan den högre utbildningen och statsförvaltningen finns starka historiska band. Universitetens huvuduppgift var från början att förse statsledningen med skolade medarbeta- Under ett långt skede fungerade de juridiska fakultetema re. i praktiken väsentligen som anordnare av förvaltningsutbildning. Under mellankrigstiden inrättades en fil. pol. och jur. pol. båda med inriktning på mag.- en mag.-examen, den offentliga förvaltningen. Vid socialinstituten organiserades särskild utbildningslinje med liknande inriktning. I en samband med strävandena under sjuttiotalet att målinrikta utbildningen vid de filosofiska fakultetema inrättades en särskild nationell förvaltningslinje i högskolan. Redan dessförinnan hade pol. avskaffats. Under senare år mag.-examen har utvecklingen gått åt skilda håll vid olika högskolor. Nåförvaltningsutbildning som nationell utbildningslinje gon finns inte i dag. Pol. har återinförts bemag.-examen som teckning på en förvaltningsinriktad utbildning på magistemivå. Den utbildning har allmän orientering åt som en den offentliga förvaltningen är relativt omfattande, även om särskilda linjer med sådan inriktning i stort sett saknas.

Statsförvaltningens rekrytering av högutbildade har emellertid stor bredd, och de har särskild förvaltningssom en utbildning har inte något generellt försteg framför exempelvis jurister, ekonomer och andra sarnhällsvetare.

Kommissionen har övervägt statsförvaltningen skulle om gagnas av en starkt målinriktad förvaltningsutbildning av det slag finns i vissa andra länder. I dag är som personalansvaret i förvaltningen i hög grad delegerat till myndigheterna, och däri ligger också myndigheterna självständigt bedömer behovet av specialiserad kompetens. Avgörande blir då i vad mån myndigheterna önskar rekrytera tjänstemän med en särskilt målinriktad förvaltningsutbildning.

Kommissionen att det i dag inom högskolan finns anser goda möjligheter att tillgodese en sådan efterfrågan utan att man för den skull behöver inrätta nationella förvaltningslinjer eller en särskild "förvaltningshögskola". Någon central styrning i denna fråga är inte önskvärd. Ett nära samspel bör kunna finnas mellan utbildningsanordnare och avnämare. Likväl finns anledning för regeringen att uppmärksamma utbildningsfrågorna i hela deras bredd. Dels är det vikt av att säkerställa att alla statsanställda väl känner till de värden som är specifika för statsförvaltningen, liksom att förvaltningskunnande och juridisk kompetens är väl tillgodosett. Dels är kompetensförsörjningen och kompetensutvecklingen av central betydelse för förvaltningens funktion och utveckling.

Personalutbildning dvs. introduktionsutbildning, chefs- utbildning och fortbildning är ett viktigt medel för rege- ringen att föra värden och förhållningssätt ut gemensamma i hela statsförvaltningen. Vid utbildning regeringen som anordnar bör i så stor utsträckning möjligt företrädare som för regering och regeringskansli delta och själva redovisa regeringens syn i frågor som behandlas. Kompetensförsörjningen är avgörande för statsförvaltningens förmåga att fungera väl och leverera de tjänster som beslutats i demokratisk ordning.

Ett starkare centralt engagemang i utbildningsfrågorna motiveras vidare av att kompetensförsörjningen måste byggas upp långsiktigt och att den bör integreras med generella insatser för att utveckla förvaltningen, samt att den bör ges en forskningsanknytning.

Ansvaret för att tillgodose det långsiktiga behovet av kom-

petensförsörjning och kompetensutveckling liksom för att

svara för förvaltningspolitikens utveckling genom erfaren-

hetsåterföring och kontakt med forskningen vilar ytterst på

regeringen.

På central nivå behövs en bättre analys och överblick över statsförvaltningens kompetensbehov, över behov utbild-

av

ning och över det befintliga utbildningsutbudet.

Även utbildningsansvaret är delegerat till myndigheter-

om

bör det vara uppgift för regeringen att genom den

na en förvaltningspolitiska funktionen i Regeringskansliet och genom fackdepartementen ge riktlinjer för myndigheternas arbete med utbildningsfrågoma och följa upp hur dessa hanteras. Utbildningsfrågoma bör behandlas i den löpande dialogen mellan myndigheterna och departementen.

Den alldeles övervägande delen de utbildningsbehov av nämnts i det föregående skall tillgodoses av det ordisom narie utbildningsväsendet. En samverkan mellan olika utbildningsanordnare och statsförvaltningen är därför önskvärd. Regeringskansliet bör i utbildnings- och utvecklingsfrågor ha ett reguljärt och kontinuerligt samråd med utbildnings- och forskningsväsendet. Kommissionen föreslår att det i detta syfte inrättas en förvaltningsakaderni sammansatt av företrädare för högre utbildning och forskning,

samt företrädare för Regeringskansliet och myndigheter

av

eller andra organ under regeringen. Forskningsanknytning-

är viktig för att förstärka den lärande funktionen i fören

valtningspolitiken, som kommissionen behandlar i kapi-

tel 15.

Förvaltningsakademin bör utses regeringen. Den bör ha

av fast sammansättning och inte särskilt stor. Från fall en vara till fall bör den kunna knyta till sakkunskap än sig annan

den som de fasta ledamöterna representerar. Uppgiften att

anordna utbildningar bör vara tydligt skild från förvaltningsakademin.

15 Förvaltningspolitikens kunskapsunderlag

Bättre behövs

kunskaper

Förvaltningspolitiken ställs inför utmaningar när det gäller statsförvaltningens styrbarhet och tendenser till fragrnentering, liksom förmågan att på ett klokt sätt i det euroagera peiska sammanhanget. Former för organisering och styrning tidigare har fungerat är inte alltid längre användsom bara, och lösningar vissa verksamheter kan nya som passar vara mindre lämpliga för andra.

Vi har tidigare betonat de statliga verksamheternas heterogenitet och det därav följande behovet av att tänka på ett varierat och mångsidigt sätt kring organisering och styrning. Villkoren för de statliga verksamhetema skiljer sig väsentligt åt, och det finns knappast några modeller och lösningar är ändamålsenliga för hela statsförvaltningen. som Det saknas systematik i kunskaperna och erfarenheterna om olika sätt att organisera och styra förvaltningen. Därmed av finns det brister i kunskaperna om mer grundläggande fråförvaltningens flexibilitet och omställningsförmåga. gor om Vilka är förutsättningama för förändring i den statliga förvaltningen Vilka är möjligheterna att via medvetna politiska beslut och handlingar ändra förvaltningens organisation och arbetssätt Den förvaltningspolitiska diskussionen har länge varit rela- Det hänger delvis med den krets tivt begränsad. samman att som har intresserat sig för och format förvaltningspolitiken varit förhållandevis begränsad, och det har uppstått starka tendenser till likformighet. Detta försvårar den önskvärda variationen och mångfalden inom statsförvaltningen.

Ett exempel på detta i rapport till kommissionen om ges en resultatstyrningens framväxt Stefan Lindström, fil. dr i av statsvetenskap. Där konstateras att de grundläggande idébakom resultatstyrningen gammalt datum och erna är av

har prövats till och från åtminstone sedan försöken med

programbudgetering under 1960- och 1970-talen, men att

förmågan att dra lärdom av erfarenheter har varit begrän-

sad.

Utvecklingsarbetet har präglats av omfattande pro-

. . .

blem och motgångar dock har varit tillfälliga i den

som

meningen att reformarbetet fortsatt där det tidigare

av-

brutits när möjligheter givits. Det har i allt väsentligt handlat om att trots svårigheter genomföra idéer

som

formulerats på ett tidigt stadium. Erfarenheter från

ge-

nomförandeprocessen har främst uppfattats som hinder

för att nå det uppsatta målet, och inte underlag för

som

eftertanke och analys. Kontrasten mot aktivt lärande

en process har varit slående.

Lindström menar att viktig förklaring till denna utveck-

en

ling är att styrningen "i betydande utsträckning formats i en

förhållandevis begränsad än inte sluten miljö, domine-

om

rad av ett fåtal departement, utredningar och stabsorganfa"

En långsiktig

kunskapsuppbyggnad

Det är angeläget att bredda och fördjupa det förvaltningspolitiska kunskapsunderlaget. En av förvaltningspolitikens mest angelägna och strategiska uppgifter bör att

vara orga-

nisera sin egen kunskapsbas i form av en långsiktig och

sys-

tematisk kunskapsuppbyggnad.

Den mångfald i tänkandet erfordras för att finna lämp-

som

liga former för att organisera och styra den mångskiftande

förvaltningen uppstår sällan spontant. Internationella tren-

der när det gäller styrning får ofta stort genomslag i olika

nationella förvaltningar, och det finns tendens att många

en

samtidigt ansluter sig till de aktuella idéerna. Dessa idé-

strömmar kan öppna förvaltningsmyndigheterna för

nya

idéer, det finns också risk att de snävar in synfältet

men en

och framställer vissa lösningar självklart bra, trots att

som

lösningarna inte passar alla typer av verksamheter.

Förvaltningspolitiken bör förhålla sig kritiskt granskande till

de dominerande trenderna. Det bör uppgift för för-

vara en

valtningspolitiken att aktivt söka den kunskap som inte kommer fram automatiskt- det förvaltningspolitiska kunskapsunderlaget skall vidga insiktema och handlingsut-

4 sou 1997:15, s. 63.

rymmet. För detta behövs ett förvaltningspolitiskt kunskapsunderlag som kan mobilisera ett förnuftigt ifrågasättande de dominerande idéerna. Utgångspunkten är inte att det av som ligger i tiden alltid är fel, utan snarare att det alltid är fel att stereotypt införa samma modell överallt.

statsförvaltningen har i alltför liten grad ägnat sig åt att utvärdera genomförda reformer inom det förvaltningspolitis-

ka området. Kommissionen menar att det förvaltningspolitiska förändringsarbetet permanent bör granskas för att man skall kunna lära av de erfarenheterna. Här kan såväl egna

externa utvärderingar, förvaltningsforskning som det statli-

ga kommittéväsendet användas.

Det är viktigt att erfarenheter sprids inom den statliga för-

valtningen och att försöksverksamhet stimuleras. Kommissionen bedömer att det finns alltför få arenor för att mellan

förvaltningsmyndigheter utbyta erfarenheter om till exem-

pel styrning, utvärdering och internationalisering. Strukturer bör byggas upp som ger förvaltningsmyndigheterna bättre förutsättningar i detta avseende. Kunskapsunderlaget kan förbättras också att hos genom

myndigheter och forskningsorgan i Sverige tillgodogöra sig

kunskaper och erfarenheter i andra länder. I det internationella samarbetet, exempelvis i EU och OECD, har Sverige

tillgång till idéer, tankar och prövade modeller. Möjligheterna att på ett systematiskt sätt ta till vara internationella erfarenheter inom förvaltningspolitiken behandlas i en rapport

till kommissionen, som kommissionsledamoten och docenten i företagsekonomi Kerstin Sahlin-Andersson svarar för Självfallet är erfarenheterna av lösningar som används eller har använts i andra länder sällan möjliga att direkt

överföra till svenska förhållanden, bland annat som en följd

av skillnader i historiska och kulturella förhållanden. Jämförelser kan ändå vara ett viktigt element i det förvaltnings-

politiska kunskapsunderlaget.

Vi har pekat på betydelsen av variation i sätten att organise-

ra och styra den statliga förvaltningen. Vi bygger därvid på

föreställningen att det inte finns några bästa lösningar, men

att inte heller alla lösningar är lika bra för varje verksamhetsområde. Hur verksamheter bör organiseras och styras kan sällan bli föremål för generella avgöranden. Vi har också

215sou 1997:33.

pekat på vikten av att bättre ta vara på andras och egna erfarenheter. En till olika förutsättningar anpassad och ändamålsenlig förvaltningspolitik förutsätter att det finns bredd och djup i kunskapsunderlaget. Variation i organisering och styrning förutsätter variation i tänkandet, vilket i sin tur förutsätter en mångfald av aktörer och arenor. En sådan mångfald måste medvetet stimuleras. Kommissionen vill också framhålla betydelsen kvalifiav en cerad forskning om förvaltningspolitiska frågor. Det återstår mycket när det gäller forskningens bidrag med kunskap om styrning och organisering av statsförvaltningen. För erfarenhetsåterföring och annat kunskapsutbyte är det viktigt att företrädare för förvaltningen involveras i den förvaltningspolitiska forskningen. Det behövs mötesplatser där kvalificerade forskare, representanter för förvaltningsmyndigheter, kommittéer och enskilda tjänstemän med intresse för utvecklingsfrågor kan föra konstruktiva samtal. Enligt kommissionen bör förvaltningspolitikens kunskap-

suppbyggnad och en förstärkt forskning om statsförvalt-

ningen byggas upp och organiseras långsiktigt. Hur detta bör ske är fråga bör lämpa sig väl för den förvalten som ningsakademi som kommissionen föreslår i kapitel 14.

Källförteckning

Offentligt tryck m.m.

Propositioner

Prop. 1975/ 76:160 Nya grundlagsregler angående allmänna

handlingars offentlighet

Prop. 1978/ 79:111 Åtgärder mot krångel och onödig byrå-

krati m.m. Prop. 1986/ 87:99 Ledning av den statliga förvaltningen Prop. Förslag till slutlig reglering statsbud-

1987/88:15O av

geten för budgetåret 1987/ 88 kompletteringsproposition

Prop. 1992/ 93:56 Ny konkurrenslagstiftning

Prop. 1993/94 Förslag till slutlig reglering av statsbudgeten

för budgetåret 1993 / 94 kompletteringsproposition, bil. 1

Prop. 1993 / 94:185Förvaltningsmyndighetemas ledning

Prop. Förslag till slutlig reglering statsbud-

1994/95:15O av

geten för budgetåret 1994/ 95 kompletteringsproposition

Prop. 1996/972100 Förslag till statsbudget för budgetåret 1996/97, bil. 1

Prop. 1996/ 97:36 Den regionala samhällsorganisationen

Övrigt riksdagstryck

Skr. 1984/ 85202 Skr. 1994/95:15 Bet. 1980/ 81:KU25 Bet. 1986/ 87zKU29 Bet. 1992/93:NU17 Bet. 1993/94:KU18

Bet. 1995/96:FiU7 Bet. 1995/96:KU1 Bet. 1996/97:KU4 Rskr. 1986 / 87:226 Rskr. 1992/ 93:144 Rskr. 1995/ 96:32 Rskr. 1996/ 97:77

Riksdagens protokoll 1994/95:101

Statens

ojfentliga utredningar

SOU 1978:54 Personregister datorer integritet

- - SOU 1983:39 Politisk styrning administrativ självständig- het SOU 1985:40 Regeringen, myndigheterna och myndigheter-

nas ledning

SOU 1993:16 Nya villkor för ekonomi och politik

SOU 1993:58 Effektivare ledning i statliga myndigheter

SOU 1994:99 Domaren i Sverige inför framtiden

SOU 1994:117 Domstolsprövning förvaltningsärenden

av bil. 2 SOU 1995:10 Analys försvarsmaktens ekonomi av SOU 1996:64 Försäkringskassan i Sverige SOU 1996:169 Förnyelse kommuner av SOU 1996:173 När makten gör fel

SOU 1996:180 Bättre bidragen

grepp om

SOU 1997:7 Byråkratin i backspegeln

SOU 1997:9 Flexibel förvaltning

SOU 1997:15 Det svåra samspelet

SOU 1997:18 Granskning granskning

av SOU 1997:28 I demokratins tjänst SOU 1997:30 Europa och staten

SOU 1997:33 Att lära över gränser SOU 1997:38 Myndighet eller marknad SOU 1997:39 Integritet Offentlighet Informationsteknik

Departementsserien

Ds 1994:24 Den offentliga sektorns produktivitetsutveckling Ds 1994:81 En social försäkring Ds 1995:6 ELMA Ds 1995:10 Försvarets kostnader och produktivitet

Annat offentligt tryck

Riksdagsdirektiv 1995-03-24 Utredning om Riksdagens revisorer m.m. Direktiv 1994:23 till samtliga komrnittér och särskilda utredare att pröva offentliga åtaganden Direktiv 1995:103 och 1996:86 Förbättrade analysmöjligheter av statsbudgeten och Nationalräkenskaperna FASON

Direktiv 1997:27 Översyn av stabsmyndighetema

Regeringsbeslut 1996-01-25 Riksdagens revisorer 1994/95:RR14 Riksdagens revisorer 1994/ 95: RR4 Tillsyn Riksdagens revisorer 1994/95:RR9 Tillsyn innebörd och tillämpning Riksdagens revisorer 1994/95:RR14 Information och resultatstyrning Riksdagens revisorer 1995/96:RR7 Den statliga personalpolitiken Riksdagens revisorer 1996/97:RR3 Mål- och resultatstyrning Talrnanskonferensen 1993/94:TK1 Justitiekanslern, Förstärkt skydd mot oegentligheter i offentlig förvaltning, 1997 RRV 1991, Hur går det

RRV 1994:32 Den statliga budgetprocessen och resultatstymingen: en beskrivning av en reform RRV 1995:7 Myndigheternas regelgivning intervjuun- - en dersökning RRV 1995:32 FUSK RRV 1996:10 Statlig tillsyn RRV 1996:36 Med resultat i fokus RRV 1996:50 Förvaltningspolitik i förändring RRV 1996:60 Effektiv ledning RRV 1996:64 Hinder för ett effektivare resursutnyttjande Statskontoret 1996:7 EU-medlemskapets effekter på svensk statsförvaltning Statskontoret 1996:15 Staten i omvandling Statskontoret Fem forskare om förvaltningen SCB, Nationalräkenskapema, 1995 Statens fömyelsefonder, Hinder mot förändringsarbete i statliga myndigheter

Litteratur Andersson,Simon, Mellboum,Anders och Skogö,lngemar, Myndigheten i samhället Liber, 1983 Esping, Hans, Ramlagar i förvaltningspolitiken SNS Förlag, 1994 Jacobsson, Bengt, Hur styrs förvaltningen Studentlitteratur; 1984 jacobssomBengt och Sahlin-AnderssomKerstin, Skolan och det verket nya Nerenius Santérus förlag, 1995 johanssonJan, Det statliga kommittêväsendet Akademitryck AB Larsson,Torbjöm, Regeringen och dess kansli Studentlitteratur, 1986

Landström, Sten-Sture, Svenska ämbetsmäns sociala bakgrund Skrifter utgivna av Statsvetenskapliga föreningen i Uppsala, XXXIV, 1954

Lindqvist, Rafael, Från folkrörelse till välfärdsbyråkrati. Det

svenska sjukförsäkringssystemets utveckling 1900 -1990 Arkiv, avhandlingsserie, Lund 1990 Norström,Carl, EU och den svenska offentlighetsprincipen juridikåtSamhälle, 1995 Petersson, Olof, Rättsstaten PUBLICA, 1995 PeterssomOlof, Politikens möjligheter SNS förlag, 1996

Vegesack,Thomas, Smak för frihet- opinionsbildningen

von i Sverige 1755-1830 Natur och kultur, 1995 Wennergren, Bertil, Handläggning: hur förvaltningsärenden behandlas i stat och kommun PUBLICA, 1994

Övrigt material

Andersson, Rune, SO och arbetslöshetsförsäkringen 1981 96 med åren 1935 till 1980 i sammandrag - Utgiven Arbetslöshetskassomas samarbetsorganisation, av 1996 Marcusson, Lena, Statstjänstemannen en utdöende ras - Rättsvetenskapliga studier tillägnade Carl Hemström

De lege Juridiska fakulteten i Uppsala årsbok årgång 1996

Nycander, Svante, Åklagarväsendet är inget företag, DN

1997-02-26 Premfors, Rune, Statsförvaltningens utveckling

Rapport till Förvaltningspolitiska kommissionen, dnr 18/96

Ragnemalrn, Hans, Regeringen och förvaltningsmyndighe-

tema, synpunkter på Verksledningskomrnittêns grundlagstolkning

Förvaltningsrättslig tidskrift 1986:1

Ruin,Olof,Den ifrågasatta staten Det 34:e nordiska juristmötet Stockholm den 21-23 aug. 1996

SterzeLFredrik, Projekt myndighetsregler

Rapport från SAF, 1995

Ståhlberg, Ann-Charlotte, Är Sverige på väg från standardskydd till grundskydd

Ekonomisk debatt 8/96

Torstendahl, Rolf, Byrâkratisering och industrikaptalism

Tvärsnitt nr. 1985

Demokratirådets rapport Demokrati och ledarskap SNS förlag, 1996

Europaparlamentets och rådets direktiv 95/ 46EG

1995-10-24 om skydd för enskilda med avseende personer

på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av

sådana uppgifter

Förvaltningspolitiska kommissionens seminarium 14 mars

1996, Insyn, IT och intemationaliseringen Kommissionens dnr. 06/96 Myndigheter 1995, Regeringens chefsprogram PUMA, Governance in Transition, preliminär version, 1994 Regeringskansliets organisation m.m. PM 1996-05-13 PM från RRV 1995-09-13 Kommissionens dnr 03/95

Utbildningsstatistik, SCB

Kommissionens dnr 64/96

Direktiv

Kommission om den statliga förvaltningens

uppgifter och organisation

Dir. 1995:93

Beslut vid regeringssammanträde den 21 juni 1995

Sammanfattning av uppdraget En kommission tillkallas med uppdrag att, med utgångspunkt i nuvarande statliga åtaganden och därav följande uppgifter för statliga myndigheter eller andra organ, 0 göra en analys av om nuvarande former för organisation och styrning statlig förvaltning och verksamhet är änav damålsenliga i förhållande till de uppgifter och mål som fastlagts av regering och riksdag samt 0 lämna synpunkter på hur det långsiktiga arbetet med strukturförändringar i den statliga förvaltningen bör bedrivas.

Bakgrund statsförvaltningen förverkligar statsmaktemas beslut och är därmed grundsten i det svenska demokratiska systemet. en Förmågan att med oväld och med respekt för medborgarnas rättmätiga intressen förverkliga politiska intentioner är ett mått effektivitet. Den svenska statsförpå förvaltningens valtningen har varit betydelsefull för välståndsutvecklingen och för nationens förmåga att verka internationellt.

1 72

Statsförvaltningens utveckling

Den nuvarande organisationsstrukturen i statsförvaltningär resultatet lång utveckling och förändring den en av en av statliga verksamheten. Den svenska förvaltningsmodellen med självständiga myndigheter och ett litet regeringskansli har sina historiska rötter i en k. kollegial styrforrn som växte fram under 1600-talet. Aven om förändringarna till följd av den moderna parlamentarismens och välfärdsstatens utveckling varit omvälvande kan arvet från tidigare epoker fortfarande spåras i dagens förvaltningsstrukturer.

Skapandet av det moderna välfärdssamhället ställde stora krav på den offentliga sektorn och gjorde det nödvändigt med en kraftig utbyggnad av såväl den statliga den som kommunala förvaltningen. Myndigheterna ställdes inför en rad uppgifter vid sidan den myndighetsutövnya av rena ningen. Förvaltningens struktur blev allt mer mångfasetterad och komplex.

Under de senaste 10-15 åren har bl.a. omfattande krav på besparingar framtvingat organisations- och strukturförändringar i den statliga förvaltningen. Enligt en kartläggning som gjorts av Statskontoret genomfördes 150 viktigare ca organisations- och strukturförändringar under perioden 1980-1994 rapport 1994:5. Förändringstakten har ökat mycket påtagligt från mitten av 1980-talet.

Införandet mål- och resultatstyming inom den statliga av förvaltningen innebär en långtgående delegering till myndigheterna i fråga om bl.a. ekonomiskt utformning ansvar, av den inre organisationen, anställning av personal och arbetsgivaransvar. Okade krav ställs samtidigt på myndigheternas ledning och på en fungerande uppföljning och utvärdering och på en fortlöpande dialog mellan regeringen och myndigheterna.

Regeringen har i 1994 års budgetproposition prop. 1993 / 941100 bil. 16 anfört att samlad och slutlig s. en mer

utvärdering bör göras av hur de nya styrformerna och hur

den nya arbetsgivarpolitiska och personalpolitiska delegeringen till myndigheterna har fungerat. För utvärdering av den statliga arbetsgivarpolitiken kommer regeringen senare att tillsätta en särskild kommitté.

Behovet av en översyn

Även vissa allmänna principer varit vägledande för förom ändringsarbetet under olika perioder har det inte gjorts nåsamlad utvärdering och analys de olika krav gon mer av dagens och morgondagens samhälle ställer på statsförsom valtningen och vilka konsekvenser dessa krav bör få när det uppgifter, struktur, organisation och gäller förvaltningens Arbetet har i utsträckning bedrivits sektoriellt styrning. stor för att lösa specifika problem inom olika politikområden. sektorsövergripande analyser som berör flera departementsområden har orts endast i mycket liten utsträckning underlag för strukturförändringar i förvaltningen. som

Av historiska skäl och att varje departement drivit genom förändringsarbetet inom sitt verksamhetsområde i sin egen takt är förvaltningsstrukturen uppbyggd enligt olika och delvis motstridiga organisationsprinciper inom olika sekto- Skilda politiska uppfattningar hur den statliga verkrer. om samheten skall organiseras liksom påverkan berörda inav tresseorganisationer har också i vissa fall lett till otydliga kompromisser som skapat oklara och delvis överlappande myndighetsstrukturer.

Det omvandlingstryck skapats bl.a. det allvarlisom genom statsfinansiella läget innebär i sig nya möjligheter att ga övervinna många traditionella hinder mot förändringar i form starka särintressen och revirkonflikter. Den nya av informationstekniken också möjligheter till verksamger traditionella arbetsprohetsfömyelse genom omprövning av och organisationsprinciper. cesser Erfarenheterna resultatstymingen är hitills goda. Målen av för resultatstymingen därmed fast. Det finns dock ligger ytterligare åtgärder för att förbättra anledning att överväga styrningen och uppföljningen.

Användningen av bolags- och stiftelseformer i statlig verksamhet förutsätter att staten inte frånhänder sig ansvaret för och till och kontroll verksamhemöjligheterna styrning av En ägarpolicy och effektiva styrnings- och konten. tydlig trollsystem är därför nödvändiga. På detta område krävs ökad tydlighet. Särskilda överväganden behöver också göför att inte rätten till insyn i den offentliga verksamheten ras skall urholkas. Okad avgiftsfinansiering och affärsinriktning inom förvaltningen har vidare lett till att gränsdragningen ibland kan framstå oklar mellan vad skall anses som som

174 SOU 1997:57

vara myndighetsutövning respektive avtalsförhållande mellan kund och leverantör.

Den nuvarande förvaltningsstrukturen är i allt väsentligt uppbyggd med utgångspunkt i nationella behov. Den ökande intemationaliseringen och EU-integrationen ändrar delvis förutsättningarna för förvaltningens arbete och ställer nya krav på förvaltningens organisation och arbetsformer liksom på regeringens styrning och samordning av myndigheterna och deras medverkan i arbetet med EU-frågor.

Ett utredningsarbete den svenska om statsförvaltningens samverkan med regeringen vid ett svenskt EU-medlemskap har genomförts och redovisats i betänkandet Statsförvaltningen och EG SOU 1993:80. I betänkandet vissa anges allmänna utgångspunkter och förslag till riktlinjer för beredningen av EU-frågor och för samordningen mellan rege-

ringen och förvaltningsmyndigheterna.

Regeringen har den 6 april 1995 uppdragit åt Statskontoret att kartlägga och analysera hur EU-medlemskapet under det första medlemskapsâret påverkar statliga myndigheters organisation och arbetsformer och hur formerna för samordning mellan regering och förvaltningsmyndigheter utvecklas.

Intemationaliseringen och EU-samarbetet ställer krav nya och innebär i vissa avseenden en återgång till ökad regelstyming. Men ökade kontakter och samarbete med andra förvaltningssystem och förvaltningskulturer kan också stimulera en ökad öppenhet för ifrågasättande och nytänkande inom förvaltningen.

Regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare att pröva offentliga åtaganden dir. 1994:23 innebär också att sättet att organisera den statliga verksamheten inom många områden kan behöva ifrågasättas i grunden. Varje kommitté skall enligt direktiven de bakomligange gande, egentliga målen för den verksamhet utreds och som förutsättningslöst pröva åtagandet bör om vara en offentlig angelägenhet.

Syfte och utgångspunkter

Syftet med kommissionens arbete är att ge underlag för den fortsatta utformningen av regeringens förvaltningspolitik. I

förvaltningspolitiken ingår att ge riktlinjer för utformningen

den av statliga förvaltningens organisation och struktur,

lednings- och verksamhetsforrner samt styrningen av statliverksamheter. Förvaltningspolitiken skall ge vägledning ga såväl för dem arbetar i den löpande verksamheten som som för dem har till uppgift att utveckla och förändra verksom samheten i den statliga förvaltningen.

för kommissionens arbete skall de Utgångspunkten vara på demokratisk styrning, insyn och grundläggande krav kontroll, rättssäkerhet, effektivitet och tillgänglighet som måste ställas på och tillgodoses den statliga förvaltningav De krav demokratin ställer innebär att förvaltningen. som skall fullfölja sina uppgifter i enlighet med de beslut som en har fattats riksdagen. Kravet på rättssäkerhet innebär att av den enskilde skall kunna åberopa gällande lag och förordning och kunna utgå från att förvaltningen är professionell korrekt handläggning ärenden rör och garanterar en av som rättigheter och skyldigheter. Kravet på effekmedborgarnas tivitet innebär dels att förvaltningen skall åstadkomma avsedda resultat och uppnå de mål satts, dels att det sker som med en rimlig resursåtgång. Kravet på tillgänglighet inneskall ha rimliga möjligheter till kontakt bär att medborgarna med den statliga förvaltningen oavsett de bor i landet. var

Regeringens förvaltningspolitik skall syfta till att skapa organisations- och styrformer i statsförvaltningen som på ett väl avvägt sätt mot dessa krav. svarar

Uppdraget

Kommissionen bör översiktligt redovisa hur statsförvaltningen har utvecklats och organiserats under efterkrigstiden. På grundval denna redovisning bör kommissionen av göra analys vilka kriterier varit styrande för hur en av som statliga åtaganden organiserats och genomförts. I den utsträckning dessa kriterier förändrats över tiden skall detta

belysas.

Kommissionen bör därvid särskilt kartlägga och analysera vilka huvudprinciper legat till grund för eller haft ett som dominerande inflytande på hur den statliga verksamheten utvecklats och organiserats med avseende på frågor somzval verksarnhetsform myndighet, affärsverk, bolag, stiftelse, av ideell organisation eller form, och uppgiftsannan ansvarsfördelning mellan centrala statliga förvaltningsmyndigheter och mellan central, regional och lokal statlig nivå, principer för styrning, ledning, verkställighet, uppföljning och kon-

troll, val produktionsfonner för offentliga tjänster av egenregi, entreprenader, beställar- och utförarmodeller eller köp- och säljmodeller etc.

Kommissionen skall mot den angivna bakgrunden ovan och med utgångspunkt i nuvarande statliga åtaganden och därav följande uppgifter för statliga myndigheter eller andra organ göra en analys av om nuvarande former för organi- sation och styrning statlig förvaltning och verksamhet är av ändamålsenliga i förhållande till de uppgifter och mål som fastlagts av regering och riksdag.

En avgörande utgångspunkt bör tidigare framhållits som vara de grundläggande kraven på demokratisk styrning, insyn och kontroll, rättssäkerhet, effektivitet och tillgänglighet. Den offentliga verksamhetens betydelse för balanseen rad ekonomisk tillväxt och utveckling välfärden bör ockav så värderas liksom dess förmåga att verka i tid ökad en av internationell samverkan. Medlemskapet i EU är självfallet en viktig faktor. Kommissionen bör särskilt överväga hur sådana olika krav kan tillgodoses och balanseras mot varandra i det fortsatta förändringsarbetet. 4 Kommissionen bör också analysera de olika relationer som medborgare och företag har till den statliga förvaltningen. Analysen bör inriktas på hur dessa relationer har utvecklats och hur kraven på den statliga förvaltningen i förhållande till medborgare respektive företag skiljer sig i olika typer av offentlig verksamhet.

För den verksamhet bör bedrivas i myndighetsform bör som kommissionen överväga alternativa sätt att utforma den statliga myndighetsstrukturen på central, regional och lokal nivå så att den bättre mot de förutsättningama. svarar nya Som ett underlag för sådana överväganden bör kommissionen göra sektorsövergripande analyser av arbetsprocesser och verksamheter är för olika delar som gemensamma av förvaltningen, ex. i samband med administrationen av olika transfereringssystem. De möjligheter till organisanya tionsformer och arbetssätt den informationsteknisom nya ken skall särskilt uppmärksammas. ger

En samlad analys bör också göras effektiviteten i de olika av styrmedel som regeringen har för den statliga verksamheten och hur samspelet mellan dessa fungerar. Kommissionen bör bl.a. belysa hur resultatstymingen förhåller sig till den inom många områden detaljerade regelstyrningen inom ramen för EU-samarbetet.

En belysning bör också göras hur de nya styrformema av påverkar samspelet mellan riksdag, regering och förvaltningsmyndigheter. En viktig fråga är därvid hur riksdagens intentioner slår igenom i de olika former av styrning, uppföljning och utvärdering som regeringen utövar gentemot myndigheterna.

Kommissionen skall vidare lämna synpunkter på hur det

långsiktiga arbetet med strukturförändringar i den statliga förvaltningen bör bedrivas. Kommissionen kan därvid i den utsträckning den finner lämpligt lämna rekommendationer

eller förslag till riktlinjer i förvaltningspolitiska frågor för

olika typer statlig verksamhet. av

Utredningsarbetet

Kommissionen är fri att redovisa ett brett spektrum al-

av

ternativa utvecklingsvägar och deras konsekvenser. Syftet med kommissionens arbete är att lyfta fram möjligheter och

alternativ därefter skede får bli föremål för som i ett senare

närmare bedömning från politiska och praktiska ut-

en gångspunkter. Kommissionen bör arbeta i nära kontakt med såväl forskningen inom relevanta områden med praktiskt verksom i förvaltningen och andra berörs av den statliga samma som verksamheten. Kommissionen bör i sitt arbete också ha kon-

takt med annat förvaltningspolitiskt utrednings- och bered-

ningsarbete, såsom det fortsatta arbetet med att stärka resul-

tatstyrningen Ds 1995:6, Regionberedningens förslag SOU 1995:27 och Utredningen Fi 1994:03 verksamhe-

om ter är beroende av statligt stöd. som Kommissionen skall beakta regeringens direktiv om att re-

dovisa regionalpolitiska konsekvenser dir. 1992:50 och om att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser dir.

1994:124. Arbetet kan lämpligen utföras ett antal delstudier. som Kommissionen skall avsluta sitt arbete med sammanfaten tande rapport till regeringen senast den 31 december 1996.

Finansdepartementet

SOU:1997:57 179

Av beställda

kommissionen rapporter

Publicerade

När makten gör fel, SOU 1996:173 Bättre bidragen, SOU 1996:180 grepp om Flexibel förvaltning, SOU 1997:7

Byråkratin i backspegeln, SOU 1997:9

Det svåra samspelet, SOU 1997:15

Granskning granskning, SOU 1997:18

av I demokratins tjänst, SOU 1997:28 Att lära över gränser, SOU 1997:30 Europa och staten, SOU 1997:33 Myndighet eHer marknad, SOU 1997:38 Ministem och makten, SOU 1997:54

Icke finns i kommissionens arkiv

publicerade -

Medborgarnas inflytande och särintressenas makt dnr. 27/ 96 Litteratur avveckling statlig verksamhet om av dnr. 26/96 Medborgama och förvaltningen dnr. 23/96

Förvaltningsdebatt och förvaltningsreform i Frankrike dnr. 25/96

Representativeness and Legitimacy in USA and Sweden dnr. 30/96 Studie av representativiteten i statsförvaltningen dnr. 68/96 Statsförvaltningens utveckling dnr. 18/96 Nätverk form för samarbete och organisation som ny dnr. 1 / 95 Informationsinvesteringar i statlig förvaltning dnr. 1:2/ 95

Elektronisk förvaltning möjligheter, hot och förutsättningar 1:3/95

- En förvaltningsrättslig översikt dnr. 09/96

Statens offentliga utredningar

1997 Kronologisk förteckning

Den nya gymnasieskolan steg för steg. U. 32. Följdlagstiftningtill M. - Inkomstskattelag, delI-IIl. Fi. 33. Att läraöver gränser. En studie av 0ECD:s Fastighetsdataregister. Ju. förvaltningspolitiskasamarbete.Fi. Förbättradmiljöinformation. M. 34. Övervakning avmiljön. M.

Aktivt lönebidrag.Etteffektivarestödför 35. Ny kursi trafikpolitiken bilagor.K. + arbetshandikappade. A. 36. Bekåmpande penningtvätt.Fi. av Lånsstyrelsemas roll itrafik- och fordonsfrågor. K. 37. Ett teknisktforskningsinstituti Göteborg.U. Byråkratini backspegeln. Femtioårav förändring 38. Myndighet

sex förvaltningsområden. Fi. Statsförvaltningens olikaverksamhetsfonner. Fi. Röster om barnsochungdomarspsykiskahälsa.S. 39. Integritet Offentlighet Infonnationsteknik.Ju. Flexibelförvaltning.Förändringochverksam- 40. Ungaocharbete.ln.

hetsanpassning statsförvaltningens av 41. Staten och trossamfunden

struktur.Fi. Rättsligreglering

10.Ansvaret för valutapolitiken.Fi. Grundlag ll. Skatter,miljö ochsysselsättning. Fi. Lag trossamfund - om 12.lT-probleminförZOOO-skiftet. Referatoch Lag Svenskakyrkan.Ku. - om slutsatserfrån en hearinganordnad av 42.Staten och trossamfunden

IT-kommissionenden 8december. l Begravningsverksamheten. Ku.

lT-kommissionens rapport l/97.K. 43.Statenoch trossamfunden

Regionpolitikför helaSverige.N. . Denkulturhistorisktvärdefullakyrkligaegendomen lT kulturenstjänst.Ku. i ochdekyrkliga arkiven.Ku. . Det svåra samspelet.Resultatstymingens frarnvåxt 44.Statenoch trossamfunden

ochproblematik.Fi. Svenskakyrkanspersonal.Ku.

Att utvecklaindustriforskningsinstimten. N. 45.Statenoch trossamfunden . Skatter,tjänsteroch sysselsättning. Stöd,skatterochfinansiering.Ku. . + Bilagor.Fi. 46.Statenoch trossamfunden

56 Granskning granskning. av Statlig medverkanvid avgiftsbetalning.Ku. Denstatligarevisioneni SverigeochDanmark.Fi. 47.Statenoch trossamfunden

Bättre information om konsumentpriser. In. Den kyrkliga egendomen. Ku.

Konkurrenslagen l 993-1996.N. . 48. Arbetsgivarpolitiki staten. Växai lärande.Förslagtill läroplanför bamoch Förkompetensochresultat.Fi. . unga 6- 6år. l U. 49. Grundlagsskyddför nya medier.Ju. ZZ Aktiebolagets kapital.Ju. 50. Alternativautvecklingsvägarför EUzs 23. Digital demokr@ti.Ettseminarium Teknik, om jordbrukspolitik. gemensamma Jo. demokratiochdelaktighetden8november1996 51. Bristeri omsorg

anordnat Folkomröstningsutredningen, av IT- fråga - en om bemötande äldre. av kommissionenochKommunikationsforsknings- 52.Omsorgmedkunskapochinlevelse

beredningen.IT-kommissionens rapport 2/97.K. fråga bemötande äldre. - en om av Välfärdi verkligheten Pengarräckerinte. - 53.AvskaffareklamskattenFi. . Svensk mat- EU-fat.Jo. 54.Ministemochmakten. . EU:sjordbrukspolitikochdenglobalalivsmedels- Hur fungerarministerstyreipraktiken Fi. . försörjningen.Jo. 55. Statenochtrossamfunden.Sammanfattningama av Kontroll ReavinstVärdepapper. Fi. . förslagenfrån destatligautredningama.Ku. I demokratinstjänst.Statstjänstemarmens roll och 56. Folket rådgivareochbeslutsfattare. som Ju. vårt offentliga etos. Fi. 57.I medborgarnastjänst.

53 Bampomogiafiñågan. . Ensamladförvaltningspolitikfor staten. Fi. lnnehavskriminaliseringm.m. Ju.

30. Europaoch staten. Europeiseringens betydelseför

svenskstatsförvalming.Fi.

31.Kristallkulan trettonrösterom framtiden. - IT-kommissionens rapport 3/97.K.

alBL/o

1997 Statens offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Att lära över gränser. Enstudie av 0ECD:s förvaltnings-

politiska 33 Fastighetsdataregister. 3 Bekämpande penningtvätt.3 6 av Aktiebolagets 22 Myndighetellermarknad. Bampomografifrågan. Statsförvaltningens olikaverksamhetsfonner. 3 8 lnnehavskriminaliseringm.m. 29 Offentlighet Informationsteknik. 39 Arbetsgivarpolitiki staten. Integritet Förkompetensochresultat.48 Grundlagsskydd för nya medier.49 Avskaffareklamskatten53 Folketsom rådgivareoch beslutsfattare. 56 Ministemochmakten.

Socialdepartementet Hur fungerar ministerstyreipraktiken 54

l medborgarnas tjänst. Rösterom barnsochungdomars psykiskahälsa.8 Ensamladförvaltningspolitikför staten. 57 Välfärdi verkligheten Pengar räckerinte.24 -

Bristeri omsorg Utbildningsdepartementet

en fråga om bemötande äldre. av 51 - Den gymnasieskolan för l med kunskapoch inlevelse nya - steg steg. Omsorg Växa lärande.Förslagtill läroplanför barnoch i en fråga om bemötande av äldre.52 - unga6-l6år. 21

nikationsdepartementet Ettteknisktforskningsinstituti Göteborg.37 Kom mu

Länsstyrelsemas roll i trafik- och fordonsfrågor. 6 Jordbruksdepartementet

lT-problem införZOOO-skiñet. Referatoch slutsatser från Svensk mat- EU-fat.25 en hearing anordnad av IT-kommissionenden EU:sjordbrukspolitikochdenglobalalivsmedels- 18 december. IT-kommissionens rapport l/97. 12 försörjningen.26 Digital demokr@ti. Ett seminarium Teknik, om Alternativautvecklingsvågarför EU:s demokratioch delaktighetden november1996 8 gemensamma jordbrukspolitik.50 anordnatav Folkomrösmingsutredningen, IT-

kommissionen och Kommunikationsforsknings- Arbetsmarknadsdepartementet beredningen. IT-kommissionensrapport 23 framtiden. Aktivt lönebidrag. Ett effektivare stödför Kristallkulan tretton röster om - arbetshandikappade. 5 IT-kommissionens rapport 3/97. 3 1

Ny kursi trañkpolitiken bilagor. + 35 Kultu rdepartementet

Finansdepartementet IT i kulturenstjänst.14

dell-lll. 2 Statenoch trossamfunden lnkomstskattelag, Rättslig Byråkratini backspegeln. Femtioår av förändringpå sex Grundlag förvaltningsområden. 7 - Förändringochverksam- Lag om trossamfund Flexibelförvaltning. hetsanpassning statsförvaltningensstruktur. 9 Lag om Svenskakyrkan.41 av valutapolitiken. 0 Statenoch trossamfunden Ansvaret för l Begravningsverksamheten. 42 Skatter, miljö ochsysselsättning. 1 l samspelet.Resultatstymingens framväxt Statenoch trossamfunden Det svåra och problematik.15 Denkulturhistorisktvärdefullakyrkliga egendomenoch

sysselsättning. dekyrkligaarkiven.43 Skatter, tjänsteroch Bilagor. l 7 Statenoch trossamfunden + granskning. Svenskakyrkanspersonal.44 Granskningav Statenoch trossamfunden Den statligarevisionen i SverigeochDanmark.l8 Stöd,skatterochfinansiering.45 Kontroll ReavinstVärdepapper. 27 demokratins tjänst.Statstjänstemannens roll och Statenoch trossamfunden l vårtoffentliga 28 Statligmedverkanvid avgiftsbetalning.46 etos. Statenoch trossamfunden Europaochstaten. Europeiseringens betydelseför Den kyrkliga egendomen. 47 svensk statsförvaltning.30

Statens offentliga utredningar 1997

Systematisk förteckning

Staten och trossamfunden. Sammanfattningama av förslagen från destatligautredningama.55 Närings- och handelsdepartementet RegionpolitikförhelaSverige.13 Att utvecklaindustriforskningsinstituten. 16 Konkurrenslagen 1993-1996. 20 Inrikesdepartementet Bättre information om konsumentpriser. l 9 Unga ocharbete.40 Miljödepartementet Förbättrad miljöinfonnation.4 Följdlagstiftningtillmiljöballcen. 32 Övervakning miljön.34 av