Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning

Konstitutionsutskottets betänkande 2019/20:KU10

Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning

Inledning och sammanfattning

Konstitutionsutskottets granskning

Enligt 13 kap. 1 § regeringsformen ska konstitutionsutskottet granska statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. När det finns skäl till det, dock minst en gång om året, ska utskottet enligt 13 kap. 2 § meddela riksdagen vad det har funnit värt att uppmärksamma vid sin granskning. I det betänkande som nu läggs fram behandlar utskottet vissa allmänna, administrativt inriktade granskningar av regeringsarbetet. Vid granskningarna har utskottet haft tillgång till bl.a. material som har tagits fram av utskottets kansli och av Regeringskansliet. Delar av det skriftliga utredningsmaterialet redovisas i bilaga 1.1–9.2.

Vissa resultat av granskningen

I betänkandet finns en redogörelse för regeringsskiftet 2018–2019 . Redogörelsen ger inte anledning till något uttalande av utskottet. I avsnittet Regeringens sammansättning och regeringsarbetets organisation har utskottet fortsatt att följa utvecklingen av antalet tjänstgörande i Regeringskansliet. Vidare har utskottet gått igenom regeringsprotokoll från 2018, bl.a. underprotokollen från Utbildningsdepartementet och Kulturdepartementet. Genomgången visar att flera författningar har kungjorts mindre än fyra veckor före ikraftträdandet, och i några fall mindre två veckor. Utskottet utgår ifrån att regeringen – i den mån den råder över beslutsprocessen – vidtar nödvändiga planeringsåtgärder för att tiden mellan kungörande och ikraftträdande ska

2019/20:KU10 I NLEDNING OCH SAMMANFATTNING

kunna vara minst fyra veckor och endast i speciella undantagsfall är mindre än två veckor. Granskningen av förvaltningsärenden som handlagts vid Utbildningsdepartementet och Kulturdepartementet ger inte anledning till något uttalande av utskottet. Utskottet har också genomfört en granskning av en övergångsregerings befogenheter . Den avgående regeringen efter valet 2018 fungerade som en övergångsregering i närmare fyra månader, vilket är en betydligt längre period än vad som normalt är fallet. Frågeställningar i granskningen rör ett eventuellt behov av att förtydliga principerna för en övergångsregerings befogenheter och om den praxis och de riktlinjer som har utvecklats när det gäller en övergångsregerings befogenheter är anpassade till den situationen att regeringsbildningen drar ut på tiden. Samtliga 19 regeringssammanträden och de ca 1 400 regeringsärenden som avgjorts vid sammanträdena har gåtts igenom. En övergripande slutsats är att övergångsregeringen var restriktiv när det gäller att besluta om regeringsärenden och att ärendemängden i stort var stabil över tid. Som följer av motivuttalanden, praxis och framtagna riktlinjer bör en övergångsregerings behörighet vara begränsad och endast avse löpande ärenden och sådana ärenden vilkas avgöranden inte kan skjutas upp utan betydande olägenheter. Begreppet löpande ärende bör enligt utskottet kunna ges en ganska vidsträckt innebörd. Det kan också vara så att innehållet i beslutet i ett regeringsärende kan behöva anpassas till att det fattas av en övergångsregering. Den aktuella regeringsbildningsprocessen medförde att fler ärenden kom att betraktas som brådskande eller angelägna. Samtidigt är en övergångsregerings agerande beroende av det parlamentariska stödet i riksdagen, varför det kan vara nödvändigt för en övergångsregering att stämma av enskilda ärenden med partier i riksdagen. Ett sådant agerande kan samtidigt komma att minska handlingsutrymmet för en framtida regering, vilket bör beaktas. Vidare, den ovisshet som torde vara kännetecknande för perioder som den nu aktuella bör i sig verka återhållande på övergångsregeringen, vilket måste vägas in vid bedömningen av dess befogenheter. I genomgången har regeringsärendena delats in i grupper. De propositioner och lagrådsremisser som beslutades rörde i huvudsak ändringar i nationell rätt med anledning av EU-rättsakter och lagförslag eller godkännanden kopplade till internationella förhållanden eller samarbeten. När det gäller utredningar handlade merparten av besluten om tilläggsdirektiv till pågående utredningar. Nya utredningar handlade i huvudsak om att anpassa svensk rätt till något EU-dokument eller internationellt samarbete. Beträffande övergångsregeringens budgetproposition har utskottet inget att invända mot de principer som tagits fram för dess utformning. Uppenbart tillfälliga satsningar från tidigare budgetår bör dock inte ligga kvar i en övergångsregerings budgetproposition. Inte heller tillkännagivanden bör redovisas som slutbehandlade om redovisningen på något sätt kan uppfattas som partipolitisk och leda till en diskussion i riksdagen. Genomgången omfattar vidare bl.a. författningar och regleringsbrev som beslutades av övergångsregeringen. Ytterligare en grupp är

I NLEDNING OCH SAMMANFATTNING 2019/20:KU10

anställningsärenden. Sådana ärenden utan politiska implikationer bör enligt utskottet kunna avgöras av en övergångsregering efter någon eller några veckor, men när det gäller myndighetschefer bör den typiskt sett vara restriktiv. I första hand bör övervägas förlängningar av tidigare beslutade förordnanden eller tillfälliga förordnanden. Ordinarie utnämningar av större politisk betydelse, t.ex. verkschefer, bör enligt utskottet undvikas. Utnämningsmakten kan ses som ett verktyg för en regering att styra riket och föra ut sin politik, och även om en övergångsregering och partier i riksdagen kan enas om att utse en viss person till myndighetschef är det kanske inte den personen som den framtida regeringen helst hade sett som chef för myndigheten. I granskningen uppmärksammas även övergångsregeringens agerande inom ramen för EU-samarbetet och annat internationellt samarbete. I denna del bör, framhåller utskottet, en övergångsregering i stor utsträckning kunna fortsätta att agera på det sätt som skett. Utskottet tar också upp kontrollmakten. Genomgången visar att övergångsregeringen inte besvarade några interpellationer och frågor, och det hölls inte heller någon aktuell debatt. Även om utgångspunkten alltjämt bör vara att en övergångsregering i regel inte ska besvara interpellationer och frågor kan enligt utskottet vissa modifieringar behöva göras. Om en övergångsregering sitter under en lång period ökar dess handlingsutrymme, och ett sådant utökat handlingsutrymme bör kunna underställas riksdagens kontrollmakt. Avgörande i sammanhanget är karaktären på de frågor som en övergångsregering har att hantera och fatta beslut i. Samtidigt måste beaktas att det alltid finns vissa begränsningar i en övergångsregerings befogenheter. Rena faktauppgifter bör kunna underställas riksdagens kontrollmakt. En riksdagsledamot bör alltså via frågeinstituten kunna efterlysa ett svar som baseras på fakta. Syftet bör då inte vara att få fram övergångsregeringens politiska uppfattning eller önskvärda åtgärder framöver inom ett visst område, utan det bör avse att få information i avseenden som överensstämmer med den återhållsamhet som förväntas av en övergångsregering. Därtill kommer att begränsningarna i en övergångsregerings befogenheter är få när det gäller vissa ärendegrupper, bl.a. EU-frågor. När det gäller dessa ärenden bör frågor även kunna ställas om redan vidtagna åtgärder och gjorda överväganden. Detsamma gäller även för andra ärendegrupper när en övergångsregering har behövt handla och fatta beslut i ärenden som inte kan sägas vara av rutinkaraktär. De begränsningar som ändå finns i en övergångsregerings befogenheter medför att frågorna i första hand bör framställas i form av skriftliga frågor. I en annan granskning har utskottet gått igenom propositioner med förslag till extra ändringsbudgetar som har lagts fram sedan hösten 2014, då krav på särskilda skäl för extra ändringsbudgetar infördes i riksdagsordningen. Exempel på särskilda skäl är förändrade ekonomiska förutsättningar med anledning av en oväntad ekonomisk utveckling eller oförutsedda händelser som ställer krav på snabba åtgärder, eller att en nytillträdd regering av tidsbrist inte har hunnit lämna de förslag till förändrad politik som den vill genomföra under budgetåret i budgetpropositionen. Dessa exempel på särskilda skäl

2019/20:KU10 I NLEDNING OCH SAMMANFATTNING

illustrerar enligt utskottet att det fordras en viss grad av oväntad förändring i förhållande till vad som förutsatts när budgeten beslutats eller att det annars är fråga om en klar undantagssituation. Utan att ta ställning till de faktiska omständigheterna kring varje proposition om extra ändringsbudget konstaterar utskottet att regeringen i samtliga fall har redovisat sina särskilda skäl och att skälen huvudsakligen relaterar till något av de två nämnda exemplen. Utskottet framhåller att det ligger på det beredande utskottet och i slutänden riksdagen att i varje enskilt ärende ta ställning till om det finns särskilda skäl för att lämna förslag till extra ändringsbudget. Det är även angeläget att regeringen innan den lägger fram förslag till extra ändringsbudget gör en noggrann bedömning om att de omständigheter som föreligger når upp till vad som krävs enligt riksdagsordningens bestämmelser. Utskottet påminner också om vikten av att processen kring såväl extra ändringsbudget som ordinarie ändringsbudget är lika stram som processen kring budgetpropositionen. Regeringens styrning av myndigheter med styrelser har också granskats. Utskottet anför att om regeringen beslutat att en myndighet ska vara en styrelsemyndighet måste styrelsen ges goda möjligheter att utföra sitt uppdrag. I en styrelsemyndighet är det styrelsen som utgör myndighetens högsta ledning, och styrelsen är ansvarig för myndighetens verksamhet inför regeringen. Det är därför viktigt att den politiska ledningen hos departementen har en regelbunden och nära kontakt med myndighetsstyrelserna. Möjlighet att ta del av alla uppgifter som är nödvändiga för uppdraget är en förutsättning för att styrelsen verkligen ska kunna vara myndighetens högsta ledning och inför regeringen ansvara för verksamheten. Den ska inte vara beroende av att myndighetschefen vidarebefordrar information från regeringen, särskilt inte när det är fråga om en dialog med myndigheten om dess verksamhet och resultat, och den måste involveras när synpunkter som gäller myndighetens ledning tas upp av departementet. Genomgången visar att det endast vid några tillfällen har förekommit att den politiska ledningen träffat hela styrelsen vid en myndighet. Givet styrelsens ansvar ser utskottet vägande skäl för att det sker med större regelbundenhet. Vidare visar genomgången att den politiska ledningens möten med myndigheterna vid sidan av den årliga myndighetsdialogen ofta sker utan närvaro av styrelseordföranden. Utskottet framhåller att styrelsen genom dess ordförande kan ha skäl att delta även vid dessa möten, beroende på vad som ska avhandlas. Samtidigt måste det finnas flexibilitet i kontakterna, och de måste kunna anpassas efter vad som är bäst lämpat för respektive myndighet. I granskningen noteras även att det i några fall inte framgår vad som legat till grund för beslutet att utse en myndighetschef till styrelseledamot i en annan myndighet, vilket det borde göra. I granskningen av regeringens kontroll av myndighetsföreskrifter uppmärksammas dels i vilken utsträckning myndigheterna lämnar förteckningar över gällande författningar till regeringen, dels i vilken omfattning regeringen lämnar förvaltningsmyndigheter medgivande att besluta föreskrifter som ger upphov till kostnadsökningar för staten, kommuner och landsting enligt förordningen (2014:570) om regeringens

I NLEDNING OCH SAMMANFATTNING 2019/20:KU10

medgivande till beslut om vissa föreskrifter. När det gäller förteckningar över gällande föreskrifter lämnar myndigheterna enligt granskningen sådana i varierande omfattning, och i vissa fall görs det efter den tidpunkt då förteckningarna senast ska överlämnas. Granskningen visar att inte alla departement har en rutin för att kontrollera myndigheternas skyldighet att lämna förteckningar, och det saknas rutiner för att se till att myndigheter som har föreskriftsrätt vid behov görs medvetna om denna skyldighet. Utskottet utgår från att de åtgärder som bedöms vara påkallade vidtas. Vad beträffar medgivande till beslut om föreskrifter som ger upphov till kostnadsökningar för staten, kommuner och landsting noterar utskottet att under fem år har det fattats endast ett regeringsbeslut om detta. Den omständigheten att sådana regeringsbeslut inte har förekommit i större utsträckning väcker enligt utskottet frågan om bestämmelserna tillämpas på det sätt som det var tänkt, varför det kan finnas skäl att överväga om det finns behov av att följa upp hur myndigheterna tillämpar den aktuella förordningen. Slutligen har utskottet granskat regeringens kontroll av kommissionens befogenhet att anta delegerade akter . Granskningen visar att delegerade akter som inkommer till Regeringskansliet i regel gemensambereds, i vissa fall redan på utkaststadiet. I nära vart femte fall har dock gemensamberedning inte ägt rum, och utskottet understryker vikten av att så sker.

2019/20:KU10

Utskottets anmälan

Konstitutionsutskottet anmäler härmed för riksdagen resultatet av den granskning som redovisas i detta betänkande enligt 13 kap. 2 § regeringsformen.

Stockholm den 17 december 2019

På konstitutionsutskottets vägnar

Karin Enström

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Karin Enström (M), Hans Ekström (S), Ida Karkiainen (S), Matheus Enholm (SD), Per-Arne Håkansson (S), Linda Ylivainio (C), Ida Drougge (M), Fredrik Lindahl (SD), Tuve Skånberg (KD), Tina Acketoft (L), Mikael Strandman (SD), Camilla Hansén (MP), Erik Ottoson (M), Erik Ezelius (S), Jessica Wetterling (V), Lars Jilmstad (M) och Nermina Mizimovic (S).

2019/20:KU10

1 Regeringsskiftet 2018–2019

I detta avsnitt redogörs för regeringsskiftet efter valet 2018. Utskottet har i tidigare granskningsbetänkanden redovisat de regeringsskiften som ägt rum under enkammarriksdagens tid: 1976 (KU 1976/77:44 s. 4), 1978 (KU 1978/79:30 s. 3), 1979 (KU 1979/80:50 s. 3), 1981 (KU 1981/82:35 s. 3), 1982 (KU 1982/83:30 s. 3), 1986 (KU 1985/86:25 s. 3), 1990 (1989/90:KU30 s. 7), 1991 (1991/92:KU30 s. 5), 1994 (1994/95:KU30 s. 10), 1996 (1996/97:KU25 s. 8), 2006 (2006/07:KU10 s. 6) och 2014 (2014/15:KU10 s. 8). Processen vid ett regeringsskifte regleras i 6 kap. regeringsformen. När en statsminister ska utses kallar talmannen företrädare för varje partigrupp inom riksdagen till samråd. Talmannen överlägger med de vice talmännen och lämnar sedan förslag till riksdagen. Om mer än hälften av riksdagens ledamöter röstar mot förslaget, är det förkastat. I annat fall är det godkänt. Val till riksdagen hölls söndagen den 9 september 2018. En promemoria om regeringsskiftet efter valet har upprättats av riksdagsdirektören, bilaga 1.1 . Promemorian anmäldes i kammaren den 5 mars 2019 (prot. 2018/19:59). Av promemorian framgår följande. Tisdagen den 25 september 2018 kl. 9.30 hölls statsministeromröstning för att pröva statsminister Stefan Löfvens (S) stöd i den nyvalda riksdagen. Voteringsresultat: 142 ja 204 nej 3 frånvarande. Resultatet av omröstningen visade att statsministern saknade tillräckligt stöd i riksdagen, eftersom mer än hälften av riksdagens ledamöter röstade nej. Riksdagens talman, Andreas Norlén, entledigade därför samma dag statsministern och övriga statsråd från deras befattningar och erinrade dem om att de uppehåller sina befattningar till dess att en ny regering tillträtt. Onsdagen den 26 september skickades ett pressmeddelande ut med tidsangivelser för talmannens möten med företrädarna för riksdagspartierna. Torsdagen den 27 september hölls enskilda samtal mellan talmannen och partiföreträdarna för att ta fram förslag till ny statsminister. Samtalen hölls i partistorleksordning enligt följande: Stefan Löfven (S), Ulf Kristersson (M), Jimmie Åkesson (SD), Annie Lööf (C), Jonas Sjöstedt (V), Ebba Busch Thor (KD), Jan Björklund (L) samt Gustav Fridolin och Isabella Lövin (MP). Fredagen den 28 september överlade talmannen med de vice talmännen om det fortsatta arbetet i regeringsbildningsprocessen. Talmannen höll tisdagen den 2 oktober en andra omgång enskilda samtal med partiföreträdarna. Samma dag överlade talmannen med de vice talmännen. Talmannen beslutade att ge Ulf Kristersson i uppdrag att sondera förutsättningarna för att bilda en regering som kunde tolereras av riksdagen. I uppdraget ingick att ge talmannen en lägesrapport senast tisdagen den

2019/20:KU10 1 R EGERINGSSKIFTET 2018–2019

9 oktober och en slutrapport senast tisdagen den 16 oktober. Talmannen höll en pressträff och informerade sedan statschefen H.M. Konungen. Söndagen den 14 oktober tog talmannen emot Ulf Kristersson och överlade därefter med de vice talmännen. Talmannen höll en pressträff där han informerade om att Ulf Kristersson ville avsluta sitt sonderingsuppdrag då han för närvarande inte såg förutsättningar för att samla stöd för en regering som kunde tolereras av riksdagen. Måndagen den 15 oktober höll talmannen på nytt möten med företrädare för riksdagspartierna, förutom Moderaterna. Talmannen överlade med de vice talmännen och hade därefter en pressträff. Vid pressträffen meddelade talmannen att ett sonderingsuppdrag lämnats till Stefan Löfven som skulle ge en lägesrapport om sitt uppdrag senast måndagen den 22 oktober och därefter en slutrapport senast måndagen den 29 oktober. Samtliga partiföreträdare fick information om detta i en skrivelse från talmannen samma dag. Talmannen informerade H.M. Konungen. Måndagen den 29 oktober återrapporterade Stefan Löfven om sitt sonderingsuppdrag till talmannen. Direkt därefter informerade talmannen de vice talmännen. Talmannen genomförde enskilda samtal med partiföreträdarna, förutom Socialdemokraterna. En överläggning med de vice talmännen hölls följt av en pressträff. Talmannen konstaterade att Stefan Löfven bedömde att han inte kunde samla tillräckligt stöd för att bilda en regering som kunde tolereras av riksdagen. Talmannen meddelade att han avsåg att kalla partiföreträdarna till möten nästa dag i de möjliga regeringskonstellationer som partierna hade pekat ut. Talmannen informerade H.M. Konungen. Tisdagen den 30 oktober höll talmannen gruppvisa möten enligt följande:

Kl. 9.00 S, M, C, KD, L, MP Kl. 10.00 S, C, L, MP Kl. 11.00 M, C, KD, L, MP Kl. 13.00 M, C, KD, L Dessutom hölls följande möten: Kl. 14.00 Jimmie Åkesson (SD) Kl. 14.30 Jonas Sjöstedt (V) via telefon. Talmannen informerade därefter de vice talmännen. Talmannen informerade även H.M. Konungen. Måndagen den 5 november höll talmannen en pressträff då han aviserade att han den 12 november avsåg att föreslå Ulf Kristersson som statsminister. Talmannen meddelade också att han hade uppmanat Ulf Kristersson att senast den 12 november återkomma med besked om den tänkta regeringens partimässiga sammansättning. Förslaget skulle bordläggas en andra gång tisdagen den 13 november och sannolikt prövas av riksdagen onsdagen den 14 november. Talmannen avsåg att först samråda med partiernas gruppledare om

1 R EGERINGSSKIFTET 2018–2019 2019/20:KU10

tidsplanen innan den fastslogs. Talmannen skickade en skrivelse till samtliga partiföreträdare med motsvarande information. Onsdagen den 7 november samrådde talmannen med partiernas gruppledare om tidsplanen. På morgonen måndagen den 12 november överlade talmannen med de vice talmännen; därefter träffade han Ulf Kristersson och de höll en gemensam pressträff. Vid pressträffen informerades om att Ulf Kristersson avsåg att bilda en regering bestående av företrädare för Moderaterna och Kristdemokraterna. Talmannen skickade en skrivelse till samtliga partiföreträdare med motsvarande information. Talmannen informerade H.M. Konungen. Talmannen anmälde sitt förslag till kammaren att riksdagen skulle utse Ulf Kristersson till statsminister och förslaget bordlades. Förslaget bordlades på nytt tisdagen den 13 november. Onsdagen den 14 november kl. 9.00 prövade riksdagen talmannens förslag att utse Ulf Kristersson till ny statsminister. Resultatet av omröstningen: 154 för godkännande 195 för avslag. Mer än hälften av riksdagens ledamöter hade röstat mot förslaget. Riksdagen hade alltså förkastat förslaget att utse Ulf Kristersson till statsminister. En pressträff hölls där talmannen meddelade att ytterligare en samtalsrunda med partiföreträdarna skulle äga rum nästa dag. Torsdagen den 15 november höll talmannen enskilda samtal med partiföreträdarna Ulf Kristersson (M), Jimmie Åkesson (SD), Annie Lööf (C), Stefan Löfven (S), Jonas Sjöstedt (V), Ebba Busch Thor (KD), Jan Björklund (L) samt Gustav Fridolin och Isabella Lövin (MP). Med hänsyn till regeringssammanträde och andra angelägna åtaganden hölls samtalen denna gång inte i partistorleksordning. Talmannen överlade med de vice talmännen. Talmannen meddelade vid pressträffen samma dag att han hade gett Annie Lööf i uppdrag att sondera förutsättningarna för en regering som riksdagen kunde tolerera. Uppdraget skulle slutredovisas till talmannen senast den 22 november. Talmannen skickade en skrivelse med motsvarande information till partiföreträdarna. Talmannen informerade H.M. Konungen. På morgonen torsdagen den 22 november rapporterade Annie Lööf till talmannen att hon inte funnit förutsättningar för att en regering skulle kunna bildas som skulle tolereras av riksdagen. Talmannen överlade med de vice talmännen. Talmannen hade under torsdagen kontakt med övriga partiföreträdare per telefon. Vid pressträffen fredagen den 23 november aviserade talmannen att han mot bakgrund av sina samtal med partiföreträdarna avsåg att den 3 december föreslå Stefan Löfven som statsminister. Stefan Löfven skulle innan förslaget lämnades återkomma med besked om regeringens partimässiga sammansättning för det fall förslaget godkändes. Förslaget skulle bordläggas en andra gång tisdagen den 4 december och sannolikt prövas av riksdagen onsdagen

2019/20:KU10 1 R EGERINGSSKIFTET 2018–2019

den 5 december. Talmannen skickade en skrivelse till partiföreträdarna med information om sitt förslag. Talmannen informerade H.M. Konungen. Söndagen den 2 december meddelades i ett pressmeddelande att talmannen hade beviljat Stefan Löfven förlängd tid innan förslaget till statsminister skulle läggas fram för riksdagen. Den planerade pressträffen med talmannen och Stefan Löfven flyttades därför fram från måndagen till tidigast onsdagen den 5 december. Talmannen informerade H.M. Konungen. Måndagen den 3 december informerade talmannen de vice talmännen. Tisdagen den 4 december informerade talmannen i ett pressmeddelande att han hade beviljat Stefan Löfven ytterligare tid eftersom flera partier skulle inleda förhandlingar om regeringsfrågan. Stefan Löfven skulle ge en första rapport till talmannen om processens utveckling fredagen den 7 december och en uppföljande rapport måndagen den 10 december. Talmannen informerade H.M. Konungen. Måndagen den 10 december meddelade talmannen i ett pressmeddelande att han tagit emot Stefan Löfvens rapport angående partiernas samtal om regeringsfrågan. Talmannen hade också talat med Annie Lööf och Jan Björklund samt informerat de vice talmännen. Eftersom det inte fanns någon överenskommelse mellan de partier som förhandlat (S, MP, C, L) gav talmannen partierna ytterligare ett par dagar att överväga situationen. Talmannen avsåg att hålla informella samtal med olika partiledare under tiden och skulle efter dessa samtal återkomma med information om nästa steg i regeringsbildningsprocessen. Talmannen informerade H.M. Konungen. Onsdagen den 12 december anmälde talmannen i kammaren sitt förslag att riksdagen skulle utse Stefan Löfven till statsminister och att Stefan Löfven avsåg att bilda en regering med företrädare för Socialdemokraterna och Miljöpartiet. Förslaget bordlades. Torsdagen den 13 december bordlades förslaget på nytt. Fredagen den 14 december kl. 9.00 prövade riksdagen talmannens förslag. Resultatet av omröstningen: 116 för godkännande 200 för avslag 28 avstod 5 frånvarande.

Mer än hälften av riksdagens ledamöter hade röstat mot förslaget. Riksdagen hade alltså förkastat förslaget att utse Stefan Löfven till statsminister. På eftermiddagen samma dag hade talmannen ett första möte med företrädare för Valmyndigheten för att påbörja förberedelserna för ett eventuellt extra val. Ett pressmeddelande skickades ut där talmannen informerade om att han under resten av veckan skulle föra informella samtal med partiledarna. Onsdagen den 19 december meddelade talmannen vid en pressträff att han inte avsåg att lägga fram något ytterligare föreslag till statsminister för kammaren före jul, eftersom han bedömde att det för närvarande inte fanns någon kandidat som kunde tolereras av riksdagen. Talmannen aviserade dock

1 R EGERINGSSKIFTET 2018–2019 2019/20:KU10

samma dag en tidsplan för samtliga resterande steg i regeringsbildningsprocessen. De två huvudkandidaterna till statsministerposten, Stefan Löfven och Ulf Kristersson, uppmanades att använda tiden fram till den l0 januari till förhandlingar och nödvändig intern förankring. De två huvudkandidaterna skulle regelbundet informera talmannen om sina respektive processer den 28 december (telefon), den 4 januari (telefon) och slutligen den l0 januari (möten). Måndagen den 14 januari skulle en ny talmansrunda med samtliga partiföreträdare äga rum. Talmannen avsåg att lägga fram ett förslag till statsminister i kammaren den 14 januari. Det skulle prövas den 16 januari. Om talmannens förslag inte skulle tolereras av kammaren skulle ett fjärde förslag till statsminister läggas fram måndagen den 21 januari och detta förslag prövas i kammaren onsdagen den 23 januari. Talmannen skrev denna dag även brev till alla landshövdingar, till Valmyndigheten och till ordföranden för Sveriges Kommuner och Landsting. Valmyndigheten ombads att senast den 10 januari meddela talmannen den kortaste tid som krävs för att anordna ett extra val, om en eventuell omröstning onsdagen den 23 januari inte skulle resultera i att en statsminister utsågs. Fredagen den 28 december tog talmannen emot rapporter per telefon från Stefan Löfven och Ulf Kristersson, så även fredagen den 4 januari. Torsdagen den 10 januari tog talmannen emot rapporteringen på sitt tjänsterum. Talmannen informerade de vice talmännen och meddelade i ett pressmeddelande att han avsåg att kalla samtliga partiföreträdare till en samtalsrunda följande måndag för att därefter kunna nominera en statsministerkandidat. På eftermiddagen tog talmannen emot Valmyndigheten som gav en rapport om de praktiska förutsättningarna för ett eventuellt extra val. Talmannen informerade H.M. Konungen. Måndagen den 14 januari höll talmannen samtal med partiföreträdarna. Talmannen informerade de vice talmännen och höll därefter en pressträff. Talmannen hade tidigare aviserat att han avsåg att lämna förslag till statsminister samma dag, men meddelade vid pressträffen att beskeden han fått från partiföreträdarna innebar att han beslutat vänta med att lägga fram ett förslag. Förslaget skulle i stället lämnas till kammaren onsdagen den 16 januari för bordläggning, bordläggas en andra gång torsdagen den 17 januari och prövas i kammaren fredagen den 18 januari. Talmannen avsåg också att kalla partiföreträdarna till nya samtal på onsdagen. Talmannen informerade H.M. Konungen. Onsdagen den 16 januari höll talmannen samtal med partiföreträdarna Stefan Löfven (S), Ulf Kristersson (M), Jimmie Åkesson (SD), Annie Lööf (C), Jonas Sjöstedt (V), Ebba Busch Thor (KD), Jan Björklund (L) samt Gustav Fridolin och Isabella Lövin (MP). Talmannen överlade med de vice talmännen. Talmannen informerade H.M. Konungen och höll därefter en pressträff tillsammans med Stefan Löfven. Vid pressträffen meddelade talmannen att han avsåg att föreslå att riksdagen skulle utse Stefan Löfven till statsminister. Stefan Löfven avsåg att bilda regering med företrädare för Socialdemokraterna och Miljöpartiet. Talmannen skickade en skrivelse med

2019/20:KU10 1 R EGERINGSSKIFTET 2018–2019

motsvarande information till samtliga partiföreträdare. Talmannens förslag till statsminister anmäldes och bordlades i kammaren. Torsdagen den 17 januari bordlades förslaget till statsminister på nytt. Fredagen den 18 januari kl. 9.00 prövade riksdagen förslaget till statsminister. Resultatet av omröstningen: 115 för godkännande 153 för avslag 77 avstod 4 frånvarande. Mindre än hälften av riksdagens ledamöter hade röstat mot förslaget. Riksdagen hade alltså utsett Stefan Löfven till statsminister. Talmannen undertecknade och överlämnade därefter förordnandet för statsministern i plenisalen. Måndagen den 21 januari lämnade Stefan Löfven sin regeringsförklaring i kammaren och anmälde för riksdagen de statsråd som han hade utsett att tillsammans med honom bilda regering. Regeringsskiftet ägde rum vid en skifteskonselj som leddes av statschefen på Kungliga slottet. Vid konseljen redogjorde talmannen för sitt förslag till statsminister och riksdagens beslut. Därefter konstaterade H.M. Konungen att regeringsskiftet ägt rum. Onsdagen den 30 januari hölls en partiledardebatt med anledning av regeringsförklaringen. Redogörelsen ger inte anledning till något uttalande av utskottet.

2019/20:KU10

2 Regeringens sammansättning och regeringsarbetets organisation

Ärendet

Som ett led i den granskning som konstitutionsutskottet enligt 13 kap. 1 § regeringsformen har till uppgift att genomföra följer utskottet regeringens sammansättning och utvecklingen av Regeringskansliets organisation. Vad gäller regeringens sammansättning redovisas uppgifter om statsrådsförordnanden och förordnanden enligt 7 kap. 5 § regeringsformen för perioden fr.o.m. den 7 december 2018 t.o.m. utgången av september 2019. Vidare uppmärksammas dokumentation av statsråds åtagande om att medverka i konstitutionsutskottets granskning även efter det att statsrådsuppdraget har upphört. Vad gäller regeringsarbetets organisation redovisas statistiska uppgifter om antalet tjänstgörande i Regeringskansliet i september 2019. Utvecklingen över tid redovisas också. Underlag för granskningen finns i bilaga 2.1.

Regeringens sammansättning

Regeringen består enligt 6 kap. 1 § regeringsformen av statsministern och övriga statsråd. Statsministern utser de övriga statsråden och bland dem, enligt 7 kap. 1 §, chefer för departementen. Enligt 7 kap. 5 § kan statsministern också förordna att ett ärende eller en grupp ärenden som hör till ett visst departement ska föredras av ett annat statsråd än departementschefen. Den 21 januari 2019 tillträdde Stefan Löfven som statsminister och utsåg 22 andra statsråd (se vidare bilaga 2.1). En redogörelse för proceduren kring regeringsskiftet finns i föregående avsnitt. Statsministern förordnade den 20 mars 2019 statsrådet Tomas Eneroth att vara chef för Infrastrukturdepartementet och statsrådet Isabella Lövin att vara chef för Miljödepartementet fr.o.m. den 1 april 2019. Den 10 september 2019 förordnade statsministern Eva Nordmark att vara statsråd och chef för Arbetsmarknadsdepartementet, Anna Hallberg att vara statsråd samt statsrådet Ann Linde att vara departementschef för Utrikesdepartementet. Samma dag entledigades Ylva Johansson och Margot Wallström. Statsministern har fattat beslut om förordnanden enligt 7 kap. 5 § regeringsformen. Förordnandena återfinns i bilaga 2.1.

Regeringsarbetets organisation

Antalet tjänstgörande

I september 2019 fanns det totalt 4 576 tjänstgörande i Regeringskansliet. Siffran inkluderar alla kommittéanställda och anställda vid utlandsmyndigheterna. Undantas dessa uppgick antalet till 3 710. Av tabell 2.1 framgår även antalet tjänstgörande i Regeringskansliet över tid.

2019/20:KU10 2 R EGERINGENS SAMMANSÄTTNING OCH REGERINGSARBETETS ORGANISATION

Tabell 2.1 Tjänstgörande i Regeringskansliet 1990–2019

Exklusive kommittéanställda vid utlandsmyndigheterna

Källa: Statsrådsberedningens promemoria av den 3 oktober 2019 (se bilaga 2.1), bet. 2018/19:KU10 s. 10. Kommentar: En sammanställning över antalet tjänstgörande före 1990 finns i bet. 2003/04:KU10 s. 15. Som framgår av tabellen ökade i huvudsak antalet tjänstgörande fram till 2009. En minskning skedde mellan 2009 och 2011. Mellan 2011 och 2014 ökade antalet tjänstgörande, för att återigen minska 2015. Antalet tjänstgörande ökade 2016 och 2017 för att sedan minska 2018 och fortsatte minska 2019 med 157. Exklusive kommittéanställda och anställda vid utlandsmyndigheterna minskade antalet anställda med 108 från september 2018 till september 2019 .

2 R EGERINGENS SAMMANSÄTTNING OCH REGERINGSARBETETS ORGANISATION 2019/20:KU10

Av tabell 2.2 nedan framgår antalet tjänstgörande per departement samt inom Statsrådsberedningen och förvaltningsavdelningen exklusive kommittéanställda och anställda vid utlandsmyndigheterna. Uppgifterna avser september månad respektive år.

Tabell 2.2 Tjänstgörande per departement 2009–2019

Dep. 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 18-19

SB 198 163 188 198 180 180 173 183 186 183 196 13 Ju 354 323 318 336 341 328 340 379 381 373 367 6 UD 746 728 748 753 733 748 710 731 765 797 777 –20 Fö 170 164 150 148 161 163 135 132 133 134 116 –18 S 243 212 257 264 257 270 219 229 224 218 190 –28 Fi 453 429 380 432 439 455 445 465 465 467 491 24 U 188 176 184 177 187 197 187 196 199 185 170 –15 Ku 82 83 79 78 86 85 105 116 115 111 92 –19 L 1 150 149 141 151 151 141 – – – – – – M 2 180 164 151 152 153 152 196 182 184 178 164 –14 N 3 326 292 274 293 291 286 448 446 468 437 272 –165 IJ 4 120 107 – – – – – – – – – – I 5 – – – – – – – – – – 162 162 A 89 89 123 141 145 145 113 123 131 126 161 35 FA 769 644 601 581 598 597 614 595 587 609 552 –56

Totalt 4 068 3 723 3 594 3 704 3 722 3 747 3 685 3 777 3 838 3 818 3 710 –108

Källa: Statsrådsberedningens promemoria av den 3 oktober 2019 (se bilaga 2.1), bet. 2018/19:KU10 s. 11. Kommentar: Tabellen visar antalet tjänstgörande i Regeringskansliet exklusive kommittéanställda och anställda vid utlandsmyndigheterna i september månad uppdelat per departement. Uppgifter om antalet tjänstgörande per departement före 2007 finns i bet. 2013/14:KU10 s. 12 och uppgifter om 2008 finns i bet. 2017/18:KU10 s. 13. 1 Jordbruksdepartementet bytte den 1 januari 2011 namn till Landsbygdsdepartementet. Vid årsskiftet 2014/15 blev det en del av Näringsdepartementet. 2 Miljödepartementet hette mellan den 1 januari 2015 och den 1 april 2019 Miljö- och energidepartementet. 3 Landsbygdsdepartementet blev den 1 januari 2015 en del av Näringsdepartementet. 4 Integrations- och jämställdhetsdepartementet avvecklades vid årsskiftet 2010/11. Departementets frågor flyttades då till andra departement. 5 Infrastrukturdepartementet bildades den 1 april 2019.

Sedan regeringen tillträdde har antalet departement utökats från tio till elva genom att Infrastrukturdepartementet tillkommit, se 2 § förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet. Vissa sakfrågor har flyttats från Näringsdepartementet, Finansdepartementet och Miljö- och energidepartementet till Infrastrukturdepartementet. Av tabellen framgår att antalet tjänstgörande har minskat mest vid Näringsdepartementet. Som vidare framgår har antalet minskat även vid flertalet övriga departement liksom vid förvaltningsavdelningen. Bortsett från Infrastrukturdepartementet har antalet tjänstgörande ökat vid framför allt Arbetsmarknadsdepartementet och Finansdepartementet.

2019/20:KU10 2 R EGERINGENS SAMMANSÄTTNING OCH REGERINGSARBETETS ORGANISATION

Politiskt tillsatta tjänstemän

Med politiskt tillsatta tjänstemän avses

– politiskt sakkunniga i Regeringskansliet med funktion som planeringschef,

stabschef, presschef, pressekreterare, politiskt sakkunniga, inklusive politiskt sakkunnig assistent, vilka omfattas av Avtal om anställningsvillkor för politiskt sakkunniga samt politiskt timanställd brevskrivare eller talskrivare i Regeringskansliet

– statssekreterare som omfattas av Avtal om regeringsbeslut om

avlöningsförmåner m.m. för vissa högre anställningar m.fl. Även kabinettssekreteraren räknas till denna grupp. Därtill kommer statsministern och statsråden. Dessa är inte tjänstemän i traditionell mening och ingår därför inte i definitionen politiskt tillsatta tjänstemän. I september 2019 uppgick antalet politiskt tillsatta tjänstemän till 170 (tabell 2.3). Av dessa var 34 statssekreterare.

Tabell 2.3 Politiskt tillsatta tjänstemän i Regeringskansliet 2008–2019

Källa: Statsrådsberedningens promemoria av den 3 oktober 2019 (se bilaga 2.1), bet. 2018/19:KU10 s. 12. Kommentar: Tabellen visar antalet politiskt tillsatta tjänstemän och statsråd i september månad. Timanställda politiskt sakkunniga ingår inte i tabellen. Motsvarande uppgifter för tiden före 2000 finns i bet. 2001/02:KU10 s. 9.

Av tabellen framgår utvecklingen av antalet politiskt tillsatta tjänstemän sedan 2000. Mellan 2018 och 2019 minskade antalet med 12 personer.

2 R EGERINGENS SAMMANSÄTTNING OCH REGERINGSARBETETS ORGANISATION 2019/20:KU10

Utskottets ställningstagande

Granskningen ger inte anledning till någon kommentar av utskottet.

2019/20:KU10

3 Regeringsprotokollen

Ärendet

I granskningen har en översiktlig genomgång gjorts av huvudprotokollen från regeringssammanträdena under perioden januari–december 2018. Dessutom har underprotokollen för samma period från Utbildningsdepartementet och Kulturdepartementet granskats. Till grund för granskningen har legat dels aktuella protokoll, dels promemorior upprättade inom nämnda departement, bilaga 3.1 . Vidare redovisas statistik över antalet regeringsärenden. Statistiken är grundad på en sammanställning från Statsrådsberedningen av antalet ärenden som avgjorts vid regeringssammanträden under 2018, bilaga 3.2 .

Utredning i ärendet

Formell granskning av regeringsprotokollen

Gällande ordning

Vid regeringens sammanträden ska enligt 7 kap. 6 § regeringsformen föras protokoll. Skiljaktiga meningar ska antecknas i protokollet. Av 7 § i samma kapitel följer att författningar, förslag till riksdagen och andra beslut som ska expedieras för att bli gällande ska skrivas under av statministern eller ett annat statsråd på regeringens vägnar. Regeringen kan dock genom förordning föreskriva att en tjänsteman i särskilda fall ska få skriva under beslut som ska expedieras. Vidare framgår av 10 § förordningen (2007:725) om beslut och protokoll hos regeringen att protokollet vid ett regeringssammanträde ska bestå av ett huvudprotokoll och ett underprotokoll för varje departement. Underprotokollet för varje departement ska delas in i två serier, serie A och serie B. De delar av underprotokollet som innehåller uppgifter för vilka sekretess kan gälla bildar serie B. Övriga delar bildar serie A. Av 8 kap. 19 § regeringsformen följer att en beslutad lag ska utfärdas av regeringen så snart som möjligt. Av samma paragraf följer också att lagar ska kungöras så snart som möjligt. Det senare gäller också förordningar, om inte annat anges i lag. Med utfärdande av en lag avses det regeringsbeslut genom vilket författningen får sin slutliga utformning. Med kungörande avses den dag författningen publiceras. Sedan den 1 april 2018 kungörs lagar och förordningar elektroniskt genom att de publiceras på Svensk författningssamlings webbplats. Tidigare publicerades lagar och förordningar i den tryckta versionen av Svensk författningssamling. Enligt Gröna boken – Riktlinjer för författningsskrivning (Ds 2014:1) bör det datum då en författning ska träda i kraft normalt sättas så att författningen kan komma ut från trycket minst fyra veckor före ikraftträdandet. En

3 R EGERINGSPROTOKOLLEN 2019/20:KU10

författning bör endast i speciella undantagsfall komma ut från trycket senare än två veckor före ikraftträdandet (s. 101). Efter den 1 april 2018 får tidsangivelserna i stället anses avse tiden mellan publiceringen på webbplatsen och ikraftträdandet.

Tidigare granskning

Utskottet har vid ett flertal tidigare tillfällen granskat författningsutgivningen, ofta inom ramen för granskningen av regeringsprotokollen. I dessa ärenden har utskottet vidhållit att tiden mellan kungörelse och ikraftträdande bör vara minst fyra veckor och endast i speciella undantagsfall mindre än två veckor samt att det självklart är ett minimikrav att författningar inte kungörs efter ikraftträdandet (se bl.a. bet. 2012/13:KU10 s. 12 f., bet. 2014/15:KU10 s. 14 f., bet. 2015/16:KU10 s. 12 f., bet. 2016/17:KU10 s. 12 f., bet. 2017/18:KU10 s. 15 f., bet. 2018/19:KU10 s. 13 f.). Utskottet har också framhållit att redan fyra veckor är snävt tilltaget med hänsyn till behovet av tid för att enskilda och myndigheter ska ges möjlighet att inrätta sig efter de kommande förändringarna (bet. 2012/13:KU10 s. 57). Särskilt viktigt är detta, enligt utskottet, när det gäller bestämmelser som innebär pålagor för enskilda (se bl.a. bet. 2016/17:KU10 s. 18).

Iakttagelser vid den nu aktuella granskningen

Vid granskningen av regeringsprotokollen har kansliet gjort vissa iakttagelser när det gäller författningar som har publicerats kort tid före ikraftträdandet. Författningar utfärdade på Utbildningsdepartementets område Under 2018 utfärdades 153 författningar på Utbildningsdepartementets område. Av dessa kungjordes 52 författningar mindre än fyra veckor före ikraftträdandet. En av dessa kungjordes mindre än två veckor innan författningen skulle träda i kraft. Författningar utfärdade på Kulturdepartementets område Under 2018 kungjordes 70 författningar på Kulturdepartementets område. Av dessa kungjordes 29 författningar mindre än fyra veckor före ikraftträdandet. Fyra av dessa kungjordes mindre än två veckor innan författningen skulle träda i kraft. En av de författningar som kungjordes mindre än två veckor före ikraftträdandet innebar pålagor för enskilda. Det gäller förordningen (2018:2075) om ändring i förordningen (2011:1565) om statsbidrag till kostnader för vård av kulturhistoriskt värdefulla fartyg, som bl.a. innehåller en bestämmelse om redovisningsskyldighet för den som har fått statsbidrag.

Promemorior från Regeringskansliet

Genom en skrivelse till Regeringskansliet begärde utskottet kommentarer på utskottets iakttagelser dels om författningar som kungjorts mindre än fyra respektive mindre än två veckor innan författningen skulle träda i kraft, dels om en sent utfärdad författning som innebar pålagor för enskilda.

2019/20:KU10 3 R EGERINGSPROTOKOLLEN

Utskottet fick den 17 oktober 2019 två promemorior som upprättats inom Kulturdepartementet och Utbildningsdepartementet (bilaga 3.1). I promemoriorna anför Kulturdepartementet och Utbildningsdepartementet att tiden mellan kungörandet och ikraftträdandet bedömdes vara acceptabel i samtliga fall. Bedömningen anges i huvudsak vara gjord mot bakgrund av att de författningar som avser lagar utfärdades inom kort tid efter riksdagens beslut, och att de författningar som avser förordningar till stor del utgjorde följdändringar till den nya förvaltningslagen (2017:900); det bedömdes angeläget att förordningarna fick samma ikraftträdandedag som förvaltningslagen. I övrigt anförs vidare bl.a. att det ansågs angeläget att vissa förordningsändringar skulle träda i kraft så fort som möjligt för att undvika omfattande administrativa konsekvenser både för den ansvariga myndigheten och för kommuner och enskilda. Dessutom ansågs det angeläget att låta vissa ändringar i författningar som avsåg skolverksamhet träda i kraft i tid för att skolorna skulle kunna planera sin verksamhet inför en ny termin. Ändringen i en författning som innebar pålagor för enskilda berodde enligt vad som anförs i promemorian på att ändringen föranleddes av en myndighets namnbyte. Riksdagen beslutade den 18 december 2018 om budgeten för 2019 och det aktuella anslaget kunde endast användas av en myndighet med det nya namnet. Både regleringsbrevet för myndigheten med det nya namnet och förordningen beslutades vid ett regeringssammanträde två dagar efter riksdagens beslut, och förordningen kungjordes dagen därpå. Ändringen innebar endast att den myndighet till vilken en redovisningsskyldighet skulle fullgöras bytte namn.

Antal regeringsärenden

I en promemoria från Statsrådsberedningen redovisas att det under 2018 avgjordes totalt 5 262 regeringsärenden vid regeringssammanträden (bilaga 3.2). Den största ärendegruppen var författningar, följt av anställningsärenden. Jämfört med 2017 ökade antalet ärenden med 307 stycken. Den ärendegrupp som ökade mest i antal var författningar (+446), och den ärendegrupp som minskade mest i antal var dispens- och övriga partsärenden (–76) samt överklagandeärenden (–72).

Utskottets ställningstagande

Som utskottet vid ett flertal tillfällen tidigare framhållit bör tiden mellan det att en författning kungörs och att den träder i kraft vara minst fyra veckor, och endast i speciella undantagsfall mindre än två veckor. Den aktuella granskningen visar att 52 respektive 29 författningar från Utbildningsdepartementet och Kulturdepartementet kungjordes mindre än fyra veckor före ikraftträdandet, samt att 1 respektive 4 av dessa kungjordes mindre än två veckor före ikraftträdandet. En av de sent utfärdade författningarna innehöll bestämmelser som innebar pålagor för enskilda.

3 R EGERINGSPROTOKOLLEN 2019/20:KU10

Perioden mellan kungörande och ikraftträdande hänger delvis samman med tidpunkten för riksdagens beslut. Utskottet utgår ifrån att regeringen – i den mån den råder över beslutsprocessen – vidtar nödvändiga planeringsåtgärder för att hålla tiden mellan kungörande och ikraftträdande inom de nämnda tidsramarna. Genomgången av regeringsprotokollen ger i övrigt inte anledning till något uttalande av utskottet.

2019/20:KU10

4 Vissa förvaltningsärenden

Ärendet

Som ett led i konstitutionsutskottets granskning går utskottet varje år igenom någon eller några grupper av förvaltningsärenden. Årets genomgång omfattar ärenden som gäller överklaganden i vilka regeringen fattat slutligt beslut de senaste tre åren. Ärendena har handlagts vid Utbildningsdepartementet och Kulturdepartementet. De granskade ärendena (totalt fem ärenden) förtecknas i bilaga 4.1 . Till grund för granskningen har även legat en promemoria som upprättats inom Kulturdepartementet, bilaga 4.2 .

Utredning i ärendet

Gällande ordning

Förvaltningslagen

Regeringen är inte en förvaltningsmyndighet i förvaltningslagens mening. Trots detta har det ansetts viktigt att regeringen följer de principer som förvaltningslagen ger uttryck för (Gula boken – Beslut och protokoll hos regeringen, SB PM 2012:2 s. 47). Viktiga sådana principer är legalitetsprincipen, objektivitetsprincipen och kommunikationsprincipen. Förvaltningslagen innehåller också vissa allmänna krav på handläggningen av ärenden. Enligt 9 § ska ärenden handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts. Om handläggningen av ett ärende försenas ska myndigheten under vissa förhållanden vidta åtgärder (11 §). Handläggningen ska som huvudregel vara skriftlig. Den som är part i ett ärende har enligt 10 § rätt att, med de begränsningar som följer av 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL, ta del av allt material som har tillförts ärendet. En myndighet ska enligt 23 § se till att ett ärende blir utrett i den omfattning som ärendets beskaffenhet kräver. Innan en myndighet fattar ett beslut i ett ärende ska den, om det inte är uppenbart obehövligt, enligt 25 § underrätta den som är part om allt material av betydelse för beslutet och ge parten tillfälle att inom en bestämd tid yttra sig över materialet. Myndigheten får dock under vissa förutsättningar som har angetts i lagen avstå från sådan kommunikation. En myndighet som får uppgifter på något annat sätt än genom en handling ska vidare enligt 27 § snarast dokumentera dem, om de kan ha betydelse för ett beslut i ärendet. Att allmänna handlingar ska registreras följer av 5 kap. OSL. Frågan om snabb handläggning ägnades särskild uppmärksamhet i förarbetena till 1986 års förvaltningslag. Konstitutionsutskottet uttalade då att detta är en central fråga för enskilda människor men även för myndigheterna (bet. 1985/86:KU21 s. 9 f.). Om behandlingen i många ärenden drar ut på tiden skapas lätt stora ärendebalanser. Myndigheterna får då ägna en hel del tid åt att besvara förfrågningar om de ärenden som väntar på avgörande. Inte sällan

4 V ISSA FÖRVALTNINGSÄRENDEN 2019/20:KU10

uppkommer dubbelarbete genom att ärendena måste läsas in av olika handläggare. Det är dock den enskilde som blir hårdast drabbad av att ärendehandläggningen drar ut på tiden. Att under lång tid behöva gå och vänta på ett myndighetsbeslut som kanske gäller frågor som har avgörande betydelse för en persons ekonomiska eller personliga förhållanden kan förorsaka otrygghet, personligt lidande och kanske också ekonomiska förluster. Det gäller här inte en ren servicefråga utan handlar enligt utskottet i hög grad också om den enskilda människans rättssäkerhet.

Överklagande av vissa beslut enligt begravningslagen

Länsstyrelsers beslut i frågor om bl.a. entledigande av ombud och tillstånd till gravsättning inom enskild begravningsplats får enligt 11 kap. 9 § begravningslagen (1990:1144) överklagas hos regeringen.

Tidigare granskning

Utöver det nämnda uttalandet i samband med antagandet av 1986 års förvaltningslag har utskottet vid ett flertal tidigare tillfällen i sin granskning av förvaltningsärenden uttalat att det är otillfredsställande med långa handläggningstider (se bl.a. bet. 202/13:KU10, s. 17 f., bet. 2013/14:KU10 s. 26 f., bet. 2014/15:KU10 s. 20 f., bet. 2016/17:KU10 s. 23 f., bet. 2017/18:KU10 s. 18 f. och bet. 2018/19:KU10 s. 17 f.).

Iakttagelser vid den nu aktuella granskningen

I granskningen har fem överklagandeärenden gåtts igenom, tre vid Utbildningsdepartementet och två vid Kulturdepartementet. Två av ärendena var sådana att överklagandet rätteligen skulle ha ställts till en annan myndighet än regeringen. Granskningen av övriga ärenden har avsett handläggningstid och andra förvaltningsrättsliga aspekter av handläggningen. Två av ärendena gällde överklaganden av länsstyrelsens beslut i vissa frågor enligt begravningslagen. I dessa ärenden, som både handlades vid Kulturdepartementet, har vid genomgången följande iakttagelser gjorts: I ett ärende (Ku2016/02765/RS) framgår att det överklagade beslutet meddelades av Länsstyrelsen i Stockholms län den 3 november 2016. Ärendet överlämnades till regeringen den 8 december 2016, tillsammans med ett yttrande från länsstyrelsen. Regeringen beslutade den 22 juni 2017 att bifalla överklagandet. Av akten framgår inte om några utrednings- eller kommunikationsåtgärder har vidtagits. I ett annat ärende (Ku2017/01690/KL) framgår att det överklagade beslutet meddelades av Länsstyrelsen i Östergötlands län den 3 juli 2017. Ärendet överlämnades till regeringen den 14 juli 2017. Regeringen beslutade den 3 maj 2018 att avslå överklagandet. I akten finns inte något yttrande från länsstyrelsen över överklagandet. Inte heller framgår det av akten huruvida några utrednings- eller kommunikationsåtgärder har vidtagits.

2019/20:KU10 4 V ISSA FÖRVALTNINGSÄRENDEN

Promemoria från Regeringskansliet

Genom en skrivelse till Regeringskansliet har utskottet begärt svar på ett antal frågor. Som svar överlämnades den 29 oktober 2019 en promemoria upprättad inom Kulturdepartementet (bilaga 4.2). Av svaret framgår att det i Kulturdepartementet inte finns några särskilda rutiner för utredningen av eller dokumentation och kommunikation i överklagandeärenden utöver vad som följer av förvaltningslagen och Gula boken. Detsamma gäller för målsättningar för handläggningstiden i sådana ärenden. När det gäller utrednings- och handläggningsåtgärderna i de två nämnda ärendena anförs följande. I ärende Ku2016/02765/RS gjordes bedömningen att yttrandet från länsstyrelsen inte tillförde ärendet några uppgifter av betydelse och att det därför inte behövde kommuniceras med klaganden. Underlaget i ärendet bedömdes vara tillräckligt för att regeringen skulle kunna fatta beslut, och ett beslutsförslag bereddes i sedvanlig ordning inom Regeringskansliet. Tidsåtgången om drygt sex månader bedöms som godtagbar för ett ärende av detta slag. I ärende Ku2017/01690/KL var den inledande frågan om regeringens behörighet att pröva överklagandet komplicerad, och den bereddes inom Regeringskansliet. När ställningstagandet gjordes att regeringen var behörig att pröva överklagandet gjordes bedömningen att det inte fanns behov av kommunicering av handlingar och att det befintliga underlaget var tillräckligt för att regeringen skulle kunna fatta beslut. Ett beslutsförslag bereddes i sedvanlig ordning inom Regeringskansliet. Tidsåtgången om knappt tio månader bedöms som godtagbar med hänsyn till att ärendet innehöll en komplicerad frågeställning om regeringens behörighet.

Utskottets ställningstagande

Granskningen ger inte anledning till något uttalande av utskottet.

2019/20:KU10

5 En övergångsregerings befogenheter

Ärendet

Konstitutionsutskottet har under hösten 2019 närmare granskat den övergångsregering som statsminister Stefan Löfven ledde under perioden den 25 september 2018–21 januari 2019. En övergripande genomgång har gjorts av en rad dokument för att bl.a. identifiera de ärenden som övergångsregeringen avgjorde. Vidare har utskottet studerat om statsråden i övergångsregeringen besvarade interpellationer samt skriftliga och muntliga frågor från riksdagens ledamöter. En annan fråga av intresse är förekomsten av särskilda debatter i riksdagens kammare. Även förekomsten av information och samråd med riksdagen i EU-frågor har studerats. Avgränsningen av genomgången och dess genomförande beskrivs längre fram. De ärenden som övergångsregeringen avgjorde framgår av bilaga 5.1 . I bilagan finns också en kortfattad och övergripande beskrivning av innehållet i beslutade propositioner, skrivelser, lagrådsremisser samt kommitté- och utredningsdirektiv. I bilaga 5.2 finns tabeller över de ärenden som övergångsregeringen avgjorde vid vart och ett av regeringssammanträdena. Övergångsregeringens överläggningar och information med riksdagens utskott i olika EU-frågor m.m. framgår av bilaga 5.3 . Syftet med genomgången är att på en övergripande nivå få en bild av hur övergångsregeringen utövade sina befogenheter och om det skett någon förändring över tid. En annan fråga av intresse är om den praxis och de riktlinjer som har utvecklats när det gäller en övergångsregerings befogenheter är anpassade till den situationen att regeringsbildningen drar ut på tiden. I ärendet finns två promemorior från Regeringskansliet med svar på frågor från utskottet, bilaga 5.4–5 .

Utredning i ärendet

Inledning

Det senaste riksdagsvalet ägde rum den 9 september 2018. Den 25 september 2018 hölls en statsministeromröstning i riksdagens kammare. Resultatet visade att statsminister Stefan Löfven inte hade tillräckligt stöd i den nyvalda riksdagen eftersom fler än hälften av riksdagens ledamöter röstat emot honom. Talmannen entledigade omedelbart statsministern och övriga statsråd samt erinrade om att de entledigade regeringsledamöterna enligt 6 kap. 11 § regeringsformen uppehöll sina befattningar till dess en ny regering hade tillträtt. Under hösten förkastade riksdagen två gånger talmannens förslag till statsminister (den 14 november och 14 december 2018). Den 18 januari 2019 prövade riksdagen talmannens förslag att utse Stefan Löfven till statsminister. Av riksdagens 349 ledamöter röstade 115 ja och 153 nej. Av ledamöterna var

2019/20:KU10 5 E N ÖVERGÅNGSREGERINGS BEFOGENHETER

det 77 som avstod från att rösta och 4 som inte var närvarande. Eftersom färre än hälften av ledamöterna, dvs. färre än 175, röstade nej hade riksdagen godkänt talmannens förslag. Själva regeringsskiftet ägde rum den 21 januari 2019 inför statschefen vid en särskild konselj i Kungliga slottet. Tidigare samma dag presenterade Stefan Löfven regeringsförklaringen och anmälde i kammaren vilka ministrar som skulle ingå i den nya regeringen.

Gällande ordning m.m.

Parlamentarism och regeringsbildning

Att Sverige har ett parlamentariskt styrelseskick kommer till uttryck i l kap. l § regeringsformen (RF). Enligt bestämmelsen utgår all offentlig makt i Sverige från folket. Det slås vidare fast att den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt och förverkligas genom bl.a. ett representativt och parlamentariskt statsskick. Av l kap. 6 § RF följer vidare att regeringen, vars uppgift är att styra riket, är ansvarig inför riksdagen. Bestämmelser om regeringsansvarigheten finns i 13 kap. RF om riksdagens kontrollmakt. Det politiska ansvaret utkrävs ytterst genom en misstroendeförklaring (13 kap. 4 § RF). Beroende på vilken omröstningsregel som används när ett parlament ska ta ställning till vilket stöd en regering har görs en skillnad mellan negativ och positiv parlamentarism (SOU 2008:125 s. 257). Positiv parlamentarism innebär att en majoritet av parlamentets ledamöter aktivt måste stödja regeringen. Det innebär vid en regeringsbildningsomröstning att en föreslagen kandidat till statsminister utses endast om en majoritet av parlamentets ledamöter röstar för förslaget. Negativ parlamentarism kan sägas innebära att en regering kan tillträda och fungera så länge den inte har en majoritet i parlamentet mot sig. Det svenska systemet bygger på negativ parlamentarism. Parlamentarismen kommer bl.a. till uttryck i regeringsformens bestämmelser om regeringsbildning, misstroendeförklaring och statsministeromröstning efter val. Som skäl för en ordning med negativ parlamentarism har framhållits att ett krav på positivt stöd riskerar att leda till svårigheter när det gäller att finna tillräckligt stöd för en regering (Eka m.fl., Regeringsformen – med kommentarer, 2 uppl., 2018, s. 300). Det har vidare anförts att det i en situation då regeringens parlamentariska underlag är förhållandevis svagt ändå kan finnas förutsättningar för en del partier att tolerera regeringen som den bästa i den aktuella situationen samtidigt som dessa partier inte är beredda att aktivt stödja regeringen. Riksdagen står när det gäller funktionsfördelningen helt i centrum (Holmberg m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 53). En annan sak är att den verkliga makten torde ligga hos regeringen, särskilt om den behärskar riksdagsmajoriteten. Konstitutionsutskottet underströk i samband med beredningen av regeringens proposition med förslag till ny regeringsform och

5 E N ÖVERGÅNGSREGERINGS BEFOGENHETER 2019/20:KU10

ny riksdagsordning att utgångspunkten bl.a. var att regeringen, så länge den tolereras av riksdagen och inom den ram riksdagens beslut bildar, skulle kunna handla med den kraft och snabbhet som fordras i ett utvecklat samhälle som vårt (bet. KU 1973:26 s. 17). Regeringsformen innehåller inga bestämmelser med krav på att en regering avgår efter ett val. Proceduren att utse en statsminister inleds därför bara om regeringen självmant har avgått eller om den har entledigats som en följd av en misstroendeförklaring eller av att statsministern avlidit. Den l januari 2011 infördes dock en bestämmelse om prövning av regeringsfrågan efter val. Enligt 6 kap. 3 § RF ska en nyvald riksdag senast två veckor efter det att den samlats genom omröstning pröva frågan om statsministern har tillräckligt stöd i riksdagen. Om mer än hälften av riksdagens ledamöter röstar nej, ska statsministern entledigas. Omröstningen ska inte hållas om statsministern redan har entledigats. Som skäl för den nya bestämmelsen anförde regeringen bl.a. att en ordning med en prövning av regeringsfrågan efter val har den fördelen att det genom omröstningen formellt bekräftas att regeringen även i den nyvalda riksdagen har tillräckligt parlamentariskt stöd för att sitta kvar (prop. 2009/10:80 s. 110). En sådan ordning signalerar även att det är väljarna som bestämmer vem som ska styra landet. Ur demokratisk synvinkel är detta enligt regeringen av betydelse inte minst på grund av att de politiska styrkeförhållandena mellan partierna, även inom en koalitionsregering, med största sannolikhet har förändrats efter valet. I 6 kap. 4–6 §§ RF finns bestämmelser om regeringsbildning. När en statsminister ska utses kallar talmannen företrädare för varje partigrupp inom riksdagen till samråd (6 kap. 4 § RF). Talmannen överlägger med de vice talmännen och lämnar sedan förslag till riksdagen. Därefter ska riksdagen inom fyra dagar, utan beredning i utskott, pröva förslaget genom omröstning. Om mer än hälften av riksdagens ledamöter röstar mot förslaget, är det förkastat. I annat fall är det godkänt. Talmannens förslag till statsminister i samband med regeringsbildning är alltså godkänt om inte fler än hälften av riksdagens ledamöter, dvs. minst 175 ledamöter, röstar mot det. En nedlagd röst får således samma effekt som en röst för förslaget till statsminister. Förkastar riksdagen talmannens förslag, ska förfarandet enligt 6 kap. 4 § RF upprepas (6 kap. 5 § RF). Har riksdagen förkastat talmannens förslag fyra gånger, ska förfarandet avbrytas och återupptas först sedan val till riksdagen har hållits. Om inte ordinarie val ändå ska hållas inom tre månader, ska extra val hållas inom samma tid. Av 6 kap. 6 § första stycket RF följer att när riksdagen har godkänt ett förslag om ny statsminister ska han eller hon så snart det kan ske anmäla de övriga statsråden för riksdagen. Därefter äger regeringsskifte rum vid en särskild konselj inför statschefen eller, om statschefen har förhinder, inför talmannen. Talmannen ska alltid kallas till konseljen.

2019/20:KU10 5 E N ÖVERGÅNGSREGERINGS BEFOGENHETER

Talmannen utfärdar förordnande för statsministern på riksdagens vägnar (6 kap. 6 § andra stycket RF).

Övergångsregering

Regeringsformen och dess förarbeten När en regering avgår passerar det alltid en kortare eller längre tid mellan den tidpunkt när samtliga statsråd entledigats och till dess att en ny regering kan tillträda vid den särskilda konseljen inför statschefen. Landet kan under mellantiden inte stå utan en regering. Därför föreskrivs i regeringsformen att om regeringens samtliga ledamöter entledigats, uppehåller de sina befattningar till dess en ny regering har tillträtt (6 kap. 11 § första stycket). En sådan regering brukar benämnas en övergångsregering. Denna typ av regering kallades tidigare för expeditionsministär, och i namnet låg att expeditionsministären begränsade sin verksamhet till att expediera löpande ärenden (prop. 1973:90 s. 282). I redovisningen nedan används endast begreppet övergångsregering. Den enda formella begränsningen i en övergångsregerings befogenheter som regeringsformen anger är att den inte får besluta om extra val (3 kap. 11 § andra stycket). I övrigt anses en övergångsregerings handlingsfrihet inte lämpa sig för en grundlagsreglering (prop. 1973:90 s. 282). En övergångsregerings faktiska handlingsmöjligheter begränsas dock i praktiken av den parlamentariska situationen. Författningsutredningen föreslog att en övergångsregerings behörighet skulle vara begränsad till löpande ärenden och sådana ärenden vilkas avgöranden inte kan skjutas upp utan betydande olägenhet (SOU 1963:16 s. 100). Grundlagberedningen avvisade dock i princip tanken att i grundlagen begränsa en övergångsregerings behörighet (SOU 1972:15 s. 147). Enligt Grundlagberedningen inskränker bristen på stöd i riksdagen ändå regeringens handlingsmöjligheter till de åtgärder som Författningsutredningen syftade på med sitt förslag. Samtidigt framhöll Grundlagberedningen att ju längre tid en övergångsregering sitter kvar, desto fler ärenden kan komma att behöva avgöras av övergångsregeringen. Regeringen anslöt sig till Grundlagberedningens ståndpunkt att en övergångsregerings behörighet inte lämpar sig för en statsrättslig reglering (prop. 1973:90 s. 282). Statsrådsberedningens riktlinjer m.m. I en promemoria från Statsrådsberedningen (PM 1990:1, rev. 2014-07-07) har det utfärdats vissa rekommendationer för det praktiska arbetet i departementen under en övergångsregering. Det framhålls i promemorian att regeringsformens bestämmelser om regeringsbildning m.m. har utformats för att kunna tillämpas i en mångfald av situationer, delvis mycket svåra att förutse, som kan uppkomma vid en regeringsavgång eller regeringsbildning. Syftet med reglerna är att landet alltid ska ha en fungerande regering. Samtidigt anförs att en övergångsregering utan stöd av en riksdagsmajoritet i praktiken har begränsade handlingsmöjligheter. För sådana fall anses den princip som

5 E N ÖVERGÅNGSREGERINGS BEFOGENHETER 2019/20:KU10

Författningsutredningen föreslog ändamålsenlig, dvs. att övergångsregeringen endast bör avgöra ärenden av löpande eller brådskande karaktär. En annan sak är, enligt promemorian, att om övergångsregeringen sitter en längre tid, blir det även i ett sådant parlamentariskt läge med tiden allt nödvändigare att verksamheten inte begränsas. Promemorian innehåller vidare vissa rekommendationer för det praktiska arbetet. Till att börja med framhålls att begreppet löpande ärende bör kunna ges en ganska vidsträckt innebörd. Sådana ärenden som det i huvudsak råder politisk enighet om anses sålunda kunna avgöras där det bedöms som angeläget, även om de inte är av ren rutinkaraktär. Enligt promemorian bör en övergångsregering inte lägga fram propositioner, lagrådsremisser, kommittédirektiv m.m. som är politiskt kontroversiella eller som har en tydlig partipolitisk inriktning, om inte ett dröjsmål skulle skada viktiga allmänna intressen. Inte heller andra propositioner bör beslutas om ifall de kan vänta utan att det orsakar problem. Det framgår vidare av promemorian att en övergångsregering vid ett mycket utdraget regeringsskifte kan behöva lämna en budgetproposition till riksdagen, och sannolikt även en proposition med förslag till ändringar i innevarande års budget. En sådan proposition bör dock inte innehålla förslag som har en tydlig partipolitisk inriktning. Av promemorian framgår vidare att beslut som är en direkt följd av riksdagsbeslut bör kunna fattas och att det som har sagts om propositioner även gäller för regleringsbrev och liknande beslut. Högre utnämningar av politisk betydelse, t.ex. verkschefer, bör enligt promemorian undvikas. Interpellationer och frågor bör enligt promemorian normalt inte besvaras av övergångsregeringen. Enligt promemorian bör en övergångsregering i stor utsträckning kunna fortsätta att agera inom ramen för EU-samarbetet liksom i annat internationellt samarbete. När det gäller EU-samarbetet informeras riksdagen löpande och Sveriges ståndpunkter förankras. I fråga om beslut och utfästelser gäller detsamma som sagts om propositioner. Enligt promemorian bör redan avtalade besök i Sverige av utländska regeringsledamöter och besök utomlands av svenska statsråd kunna genomföras som planerat. Däremot bör man vara restriktiv med att göra nya sådana åtaganden. Enligt en grundlagskommentar har det inte förekommit att en övergångsregering fattat beslut i annat än ärenden av löpande karaktär (Holmberg m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 315). Det har inte heller lagts fram några propositioner till riksdagen eller utnämnts några högre befattningshavare. Vidare har inte interpellationer och frågor besvarats av en övergångsregering. I en grundlagskommentar har det dock framhållits att regeringsskiftet 1986, ”som inte avsåg någon partimässig förändring”, av naturliga skäl avvek från detta mönster (Holmberg & Stjernquist, Vår författning, 1988, s. 120). Det har vidare påpekats att en aktiv utövning av styrelsemakten ansetts tänkbar om t.ex. skiftet på statsministerposten aktualiserats av personliga skäl, som inte

2019/20:KU10 5 E N ÖVERGÅNGSREGERINGS BEFOGENHETER

rubbat den avgående regeringens parlamentariska bas (Petrén & Ragnemalm, Sveriges grundlagar, 1980, s. 149). Pressmeddelande Av tilläggsbestämmelse 9.5.1 riksdagsordningen (RO) följer att om regeringsbildningen efter ett riksdagsval som hållits i september inte har klarats av till den 15 november ska den sittande övergångsregeringen lägga fram en budgetproposition. Enligt ett pressmeddelande från Finansdepartementet som publicerades den 31 oktober 2018 hade övergångsregeringen tagit fram särskilda principer för utformningen av budgetpropositionen för 2019. I pressmeddelandet hänvisades till att en övergångsregering enligt ovan redovisade riktlinjer från Statsrådsberedningen endast borde avgöra löpande eller brådskande ärenden och inte lägga fram propositioner som är politiskt kontroversiella eller som har en tydlig partipolitisk inriktning. Vid utformningen av de framtagna principerna hade övergångsregeringen även beaktat att det följer av regeringsformen att den senaste beslutade budgeten ska fortsätta att gälla om riksdagen inte beslutat om en ny budget. Enligt övergångsregeringen borde budgetpropositionen för 2019 utformas med utgångspunkt i den beslutade budgeten för 2018 med följande generella justeringar:

– Anslag som används för förvaltnings- och investeringsändamål ska pris-

och löneomräknas på sedvanligt sätt. Anslag som avser regelstyrda transfereringssystem ska justeras utifrån ändrad makroekonomisk utveckling liksom ändrade volymer (t.ex. antal personer som omfattas).

– Anslag ska justeras till följd av beslutade lagar och förordningar,

internationella avtal, civilrättsligt bindande avtal eller EU-rättsakter.

– Anslag ska justeras om riksdagen har beslutat om att flytta ändamål och

verksamheter mellan utgiftsområden.

– Anslag ska justeras om det krävs för att nödvändiga samhällsfunktioner

ska kunna upprätthållas.

– För att verksamhet som baseras på ett beställningsbemyndigande för

kommande år ska ges förutsättningar att bedrivas i samma omfattning 2019–2021 ska anslagsnivåerna för alla år justeras med hänsyn till nivån på beräknade infrianden av de ekonomiska åtagandena 2019.

– Lagförslag som är politiskt okontroversiella och som inte kan genomföras

under pågående budgetår ska inkluderas i de fall det råder politisk samsyn om förslagen. Av pressmeddelandet framgick vidare att de redovisade principerna om möjligt även ska beaktas på inkomstsidan. Slutligen framhölls att en ny regering i en ändringsbudget påföljande år kan föreslå de justeringar och kompletteringar av statens budget som den önskar.

5 E N ÖVERGÅNGSREGERINGS BEFOGENHETER 2019/20:KU10

Regeringsarbetet

Själva regeringsarbetet regleras närmare i 7 kap. RF. Bestämmelserna är avsiktligt knapphändigt utformade. Enligt förarbetena till regeringsformen bör regeringens arbetsformer inte göras till föremål för en ingående grundlagsreglering som tynger regeringsarbetet med formaliteter och hindrar en anpassning av arbetet till växlande förhållanden (prop. 1973:90 s. 179). En allmän utgångspunkt bör därför vara att visa återhållsamhet med att binda regeringens arbetsformer. Av 7 kap. 1 § RF följer att för att bereda regeringsärenden och för att biträda regeringen och statsråden i övrigt ska det finnas ett regeringskansli i vilket departement för skilda verksamhetsgrenar ingår. Regeringen fördelar ärendena mellan departementen, och statsministern utser bland statsråden chefer för departementen. En regering har bl.a. till uppgift att avgöra regeringsärenden. Sådana ärenden avgörs av regeringen vid regeringssammanträden (7 kap. 3 § RF). Av 7 kap. 4 § RF följer att statsministern kallar övriga statsråd till ett regeringssammanträde och att statsministern är ordförande vid sammanträdet. Minst fem statsråd ska delta i regeringssammanträdet. Vid ett regeringssammanträde ska protokoll föras (7 kap. 6 § RF). Med regeringsärenden avses alla ärenden i vilka regeringen fattar beslut. Enligt förarbetena till regeringsformen ska alla frågor som anses kräva ett ställningstagande från någon i regeringskretsen behandlas som regeringsärenden (prop. 1973:90 s. 184 f.). Som exempel på regeringsärenden kan nämnas propositioner, skrivelser, lagrådsremisser, författningar, kommittéoch utredningsdirektiv, anställningsärenden och förvaltningsärenden. De olika typerna av regeringsärenden beskrivs närmare längre fram.

Regeringens information till och samråd med riksdagen i EU-frågor

Det svenska EU-medlemskapet innebär att riksdagen har överlåtit en del av sin beslutanderätt till EU:s institutioner. Regeringsformen anger en funktionsfördelning mellan riksdagen och regeringen. Det är regeringen som företräder Sverige i EU. Regeringens uppgift att företräda Sverige i EU följer av 1 kap. 6 § RF där det sägs att regeringen styr riket. Regeringen styr dock riket under ansvar inför riksdagen, och riksdagen kan med utövande av sin kontrollmakt bl.a. granska statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. Det har emellertid inte ansetts vara tillräckligt att riksdagen enbart kontrollerar regeringens agerande inom EU i efterhand. Regeringsformen och riksdagsordningen föreskriver därför att regeringen ska informera och samråda med riksdagen om vad som händer i EU och hur den avser att agera i olika frågor. Av 10 kap. 10 § RF följer att regeringen fortlöpande ska informera riksdagen och samråda med organ som utses av riksdagen om vad som sker inom ramen för samarbetet i EU. Närmare bestämmelser om informations- och samrådsskyldigheten meddelas i riksdagsordningen.

2019/20:KU10 5 E N ÖVERGÅNGSREGERINGS BEFOGENHETER

Enligt 7 kap. 12 § RO ska regeringen överlägga med utskotten i de frågor om arbetet i EU som utskotten bestämmer. Överläggningarna syftar till att stärka utskottens roll i riksdagens arbete med EU-frågor genom ett s.k. saksamråd på politisk nivå, där utskottets ledamöter ges möjlighet att framföra sina synpunkter. Med hänsyn till beslutsprocessen på EU-nivå har det ansetts att riksdagen även måste bevaka skedena före rådsmötena och att detta bäst görs i utskotten som har sakkunskaperna i den fråga som behandlas (framst. 2005/06:RS3 s. 47 f., bet. 2005/06:KU21, bet. 2006/07:KU3, rskr. 2006/07:2526). Regeringen ska vidare underrätta EU-nämnden om frågor som ska beslutas i Europeiska unionens råd (7 kap. 14 § RO). Regeringen ska också rådgöra med EU-nämnden om hur förhandlingarna i rådet ska föras inför besluten i rådet. Dessutom ska regeringen överlägga med EU-nämnden inför möten och beslut i Europeiska rådet. Regeringen samråder med EU-nämnden för att få stöd för den ståndpunkt som ska föras fram i rådet. Innan detta samråd äger rum bör frågorna vara förankrade i det berörda utskottet (framst. 2005/06:RS3 s. 49). Det mandat som regeringen får av EU-nämnden är inte formellt bindande. Konstitutionsutskottet har emellertid uttalat att innebörden av regeringens informations- och samrådsskyldighet med riksdagen i EU-frågor är att riksdagen härigenom får ett reellt inflytande när det gäller de svenska ståndpunkterna vid beslut i rådet (bet. 1994/95:KU22 s. 15). Man bör nämligen enligt utskottet kunna utgå från att regeringen inte kommer att företräda en ståndpunkt som står i strid med vad EU-nämnden har gett uttryck för i samrådet. Det som sagts har betydelse för det politiska ansvarstagandet. Om riksdagen redan från början skulle binda regeringen med fastställda förhandlingsdirektiv, skulle regeringens politiska ansvar för agerandet i EU-förhandlingarna uttunnas avsevärt. Det är regeringen som företräder Sverige vid ministerrådets möten. Det är därigenom regeringen som har det politiska ansvaret för förhandlingarna. Att EUnämnden har medverkat vid upplägget av förhandlingarna påverkar därmed enligt utskottet inte riksdagens möjligheter att med stöd av sin kontrollmakt granska regeringens agerande. Utskottet har också uttalat att det ytterst är regeringens uppgift att under parlamentariskt ansvar inför riksdagen ta ställning till om de meningsyttringar som kommer till uttryck vid samråd med utskott och EU-nämnden speglar rådande åsiktsförhållanden i riksdagen (bet. 2005/06:KU21 s. 31 f.). Någon formell skyldighet för regeringen att på eget initiativ överlägga eller samråda med riksdagen innan kommissionen har lämnat ett aviserat lagstiftningsförslag finns inte.

Kontrollmakten m.m.

Inledning Av 1 kap. 6 § RF följer att regeringen styr riket och att den är ansvarig inför riksdagen. Enligt 1 kap. 4 § andra stycket RF granskar riksdagen rikets styrelse och förvaltning.

5 E N ÖVERGÅNGSREGERINGS BEFOGENHETER 2019/20:KU10

Riksdagens kontrollmakt regleras främst i 13 kap. RF. I kapitlet finns bestämmelser om konstitutionsutskottets granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning (1 och 2 §§), åtal mot statsråd (3 §), misstroendeförklaring mot statsråd (4 §), riksdagsledamöters interpellationer och frågor till statsråd (5 §), Riksdagens ombudsmäns tillsyn över tillämpningen av lagar och andra författningar (6 §) och Riksrevisionens granskning av statens verksamhet (7–9 §§). Riksdagens kontroll av regeringen och förvaltningen regleras inte enbart i 13 kap. RF. Bestämmelser om olika slags kontrollfunktioner finns även i andra delar av regeringsformen och i riksdagsordningen. Interpellationer och frågor Av 13 kap. 5 § RF följer att en riksdagsledamot får framställa interpellationer och frågor till ett statsråd i angelägenheter som rör statsrådets tjänsteutövning i enlighet med de närmare bestämmelser som meddelas i riksdagsordningen. Konstitutionsutskottet har framhållit att frågeinstituten är ett led i riksdagens grundlagsstadgade kontrollmakt (bet. 2009/10:KU10 s. 162). Genom regleringen av interpellationer och frågor förankras den enskilda riksdagsledamotens rätt att fråga ett statsråd om sådant som rör hans eller hennes tjänsteutövning. Enligt utskottet fyller frågeinstituten en viktig funktion inom det parlamentariska systemet genom de möjligheter som de ger riksdagen till information, debatt och kontroll av regeringen. En interpellation ska vara skriftlig och ställas till ett visst statsråd (8 kap. 2 § RO). Den ska ha ett bestämt innehåll och vara försedd med en motivering. Av 8 kap. 4 § RO följer att en interpellation ska besvaras i ett anförande av ett statsråd inom två veckor från det att den har överlämnats till statsrådet. Om ett svar inte lämnas inom denna tid eller om ett svar inte kommer att lämnas, ska statsrådet meddela kammaren skälen för detta. Meddelandet får inte följas av överläggning. En fråga till ett statsråd kan vara muntlig eller skriftlig, och den ska ha ett bestämt innehåll (8 kap. 5 och 8 §§ RO). Av 8 kap. 7 § RO följer att en skriftlig fråga besvaras skriftligen av ett statsråd. Tidsfrister för svar på skriftliga frågor framgår av tilläggsbestämmelse 8.7.1 RO. Om ett svar inte lämnas inom föreskriven tid, ska statsrådet meddela Riksdagsförvaltningen när frågan kommer att besvaras eller att den inte kommer att besvaras (8 kap. 7 § RO). Enligt 8 kap. 8 § RO ställs en muntlig fråga till ett statsråd vid en frågestund som anordnas i kammaren, och frågan besvaras omedelbart av ett statsråd. En fråga vid statsrådens frågestund ska antingen vara av övergripande allmänpolitiskt slag eller avse ett ämne som faller inom ett av de närvarande statsrådens ansvarsområde och gälla statsrådets tjänsteutövning (Parlamentarisk handbok, Arbetet i kammaren och utskott och interparlamentariskt samarbete, s. 25). En frågestund anordnas varje torsdag under de veckor som kammaren sammanträder (tilläggsbestämmelse 8.8.1 RO). Om riksdagsarbetet

2019/20:KU10 5 E N ÖVERGÅNGSREGERINGS BEFOGENHETER

kräver det, får talmannen besluta att frågestunden ska anordnas någon annan dag än en torsdag eller ställas in. Debatter i riksdagens kammare Oftast handlar debatterna i riksdagens kammare om olika ärenden (sakfrågor) som riksdagen ska fatta beslut om. När ett ärende ska avgöras i kammaren, får varje riksdagsledamot och varje statsråd yttra sig i enlighet med de närmare bestämmelser som meddelas i riksdagsordningen (4 kap. 6 § RF). Därtill kommer debatterna om budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen som brukar debatteras i kammaren i anslutning till att finansministern överlämnar propositionen till riksdagen och presenterar dess innehåll. Som har redovisats i avsnittet ovan anordnas i kammaren även interpellationsdebatter och frågestunder. Därutöver kan talmannen efter samråd med gruppledarna besluta att en debatt utan samband med annan handläggning ska äga rum vid ett sammanträde med kammaren (6 kap. 23 § RO). Bestämmelsen gör det alltså möjligt att anordna en debatt utan samband med handläggningen av ärenden eller interpellationer och frågor. En sådan debatt får begränsas till ett särskilt ämne eller delas in i avsnitt efter ämnen. En allmänpolitisk debatt brukar hållas i kammaren i mitten av oktober i anslutning till regeringsförklaringen, budgetpropositionen och de motioner som har väckts under den allmänna motionstiden. Vidare brukar en utrikespolitisk debatt anordnas i februari varje år, och utgångspunkten för debatten är den utrikesdeklaration som utrikesministern läser upp vid debattens inledning. För att stärka riksdagens ställning som central debattarena har talmannen sedan början av 2000-talet introducerat nya former för fristående debatter (Holmberg m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 700). Partiledardebatter anordnas regelmässigt vid tre tillfällen under ett riksmöte – oktober, januari och juni. En annan debattform är särskilt anordnade debatter i vissa frågor. Dessa debatter var tidigare av två slag: aktuella debatter och särskilda debatter. Numera förekommer endast aktuella debatter. Efter samråd med partiernas gruppledare beslutar talmannen om och när det ska anordnas en aktuell debatt. En aktuell debatt anordnas skyndsamt på begäran av en eller flera partigrupper, och syftet med denna debattform är att uppmärksamma ett aktuellt samhällsproblem. I debatten deltar det ansvariga statsrådet som företrädare för regeringen i sitt parti och en företrädare för vart och ett av de övriga partierna.

Tidigare granskning

Inledning

I samband med 1982, 1990 och 2006 års regeringsskiften granskade konstitutionsutskottet hur expeditionsministären hade utövat sina befogenheter (bet. KU 1982/83:30, bet. 1989/90:KU30 och bet. 2007/08:KU10). En expeditionsministärs befogenheter granskades även av

5 E N ÖVERGÅNGSREGERINGS BEFOGENHETER 2019/20:KU10

utskottet 1986 (bet. KU 1986/87:33). Som har redovisats tidigare har begreppet expeditionsministär numera ersatts av begreppet övergångsregering. I redovisningen nedan används därför begreppet övergångsregering.

Regeringsskiftet 1982

Dagen efter valet, den 20 september 1982, begärde statsminister Thorbjörn Fälldin sitt entledigande hos talmannen (bet. KU 1982/83:30 bilaga 2). Talmannen entledigade omedelbart statsministern och övriga statsråd. I enlighet med regeringsformens bestämmelser uppehöll de sina befattningar till dess en ny regering hade tillträtt. Kammaren prövade vid ett sammanträde den 7 oktober 1982 talmannens förslag till riksdagen att utse Olof Palme till ny statsminister. Vid omröstningen röstade 179 ledamöter för talmannens förslag, 147 ledamöter avstod från att rösta och ingen ledamot röstade emot talmannens förslag. Riksdagen hade alltså godkänt förslaget och utsett Olof Palme till statsminister. Regeringsskiftet ägde rum den 8 oktober 1982. Under perioden den 20 september–8 oktober 1982 ledde Thorbjörn Fälldin en övergångsregering. Våren 1983 granskade konstitutionsutskottet bl.a. två händelser som hade inträffat i samband med regeringsskiftet under hösten 1982 (bet. KU 1982/83:30). Utskottet lämnade även en redogörelse för proceduren i samband med regeringsskiftet 1982. Konstitutionsutskottet framhöll bl.a. att regeringsskiftet 1982 hade gett en god belysning av de svårigheter som den dåvarande regeringsbildningsproceduren kunde ge upphov till (s. 5). Trots att valet hade gett ett klart parlamentariskt utslag kunde den nya regeringen inte tillträda förrän nästan tre veckor efter valdagen. Under den tid då Fälldin III fungerade som övergångsregering inträffade två händelser med stora politiska betydelser, nämligen ubåtsincidenten i Hårsfjärden och valutaflödet som den 8 oktober 1982 ledde fram till en devalvering av den svenska kronan. Enligt utskottet var det otillfredsställande att reglerna inte möjliggjorde en snabbare regeringsbildning. Utskottet konstaterade när det gällde ubåtsincidenten i Hårsfjärden att övergångsregeringen Fälldin III hade hållit den tillträdande statsministern Olof Palme och medlemmar av hans kommande regering informerade om utvecklingen (s. 22 f.). När det gällde beslutet om devalvering pekade utskottet på nytt på vissa problem som till följd av regeringsformens regler om regeringsbildningen kan uppkomma bl.a. i samband med ett regeringsskifte efter ett allmänt val (s. 36).

Regeringsskiftet 1986

Natten mellan den 28 februari och den 1 mars 1986 besköts statsminister Olof Palme i centrala Stockholm. Sedan den ställföreträdande statsministern Ingvar Carlsson strax efter midnatt informerats om det inträffade sammankallades regeringen. Senare samma dag överlämnade Ingvar Carlsson en officiell

2019/20:KU10 5 E N ÖVERGÅNGSREGERINGS BEFOGENHETER

anmälan om statsministerns död, varefter talmannen entledigade samtliga statsråd (bet. KU 1985/86:25 bilaga 1b). I enlighet med regeringsformens bestämmelser uppehöll de sina befattningar till dess en ny regering hade tillträtt. Ingvar Carlsson förslogs av talmannen till statsminister den 12 mars 1986. Vid omröstningen röstade 178 ledamöter för förslaget, 159 ledamöter avstod från att rösta och ingen ledamot röstade emot talmannens förslag. Riksdagen hade alltså godkänt talmannens förslag och utsett Ingvar Carlsson till statsminister. Regeringsskiftet ägde rum den 13 mars 1986. Under perioden den 1–13 mars 1986 ledde Ingvar Carlsson en övergångsregering. Våren 1987 granskade konstitutionsutskottet bl.a. den dåvarande regeringens åtgärder med anledning av mordet på statsministern (bet. KU 1986/87:33). Av utredningen i ärendet framgick att i den kommuniké som regeringen hade utfärdat på mordnatten framhölls att en övergångsregering har alla de befogenheter som tillkommer en svensk regering utom att den inte får förordna om extra val till riksdagen (s. 16). I en situation där regeringens avgång inte hade sin grund i en förändring i det parlamentariska läget fanns det enligt kommunikén inte några politiska restriktioner för dess handlingsfrihet, utan den skulle fullgöra sina grundlagsenliga uppgifter på vanligt sätt. Konstitutionsutskottet noterade i sin granskning att övergångsregeringen hade hållit flera regeringssammanträden, att den vid dessa sammanträden beslutat om ett flertal propositioner och att statsråd i övergångsregeringen besvarat ett par interpellationer. Utskottet påminde om att för en övergångsregering finns ingen annan formell kompetensbegränsning än att den inte får besluta om extra val och att i övrigt har en övergångsregerings handlingsfrihet inte ansetts lämpa sig för grundlagsreglering (s. 16 f.). Vidare framhölls att praxis i den juridiska litteraturen beskrivits så att en övergångsregering inte fattar beslut annat än i löpande ärenden och att detta bl.a. innebär att det inte ska överlämnas några propositioner till riksdagen och att det inte ska utses några högre befattningshavare. En övergångsregerings ledamöter ska inte heller besvara interpellationer och frågor. Utskottet framhöll samtidigt, fortfarande med hänvisning till den juridiska litteraturen, att en aktiv utövning av styrelsemakten är tänkbar om t.ex. skiftet på statsministerposten har aktualiserats av personliga skäl, som inte rubbar den avgående regeringens parlamentariska bas.

Regeringsskiftet 1990

Under kammarens överläggningar den 15 februari 1990 om regeringens förslag om allmänt lönestopp (prop. 1989/90:95, bet. 1989/90:AU24) uttalade statsminister Ingvar Carlsson att regeringen skulle avgå om förslaget fälldes (bet. 1989/90:KU30 s. 7 f.). Vid omröstningen röstade 190 ledamöter för utskottets förslag och 153 ledamöter för den socialdemokratiska reservationen. Riksdagen hade därmed avslagit propositionen. Omedelbart efter beslutet

5 E N ÖVERGÅNGSREGERINGS BEFOGENHETER 2019/20:KU10

lämnade statsministern in sin avskedsansökan till talmannen. Talmannen entledigade statsministern och övriga statsråd samt erinrade om bestämmelsen i regeringsformen om att de uppehöll sina befattningar till dess en ny regering hade tillträtt. Vid kammarens sammanträde den 23 februari 1990 föreslog talmannen att riksdagen skulle utse Ingvar Carlsson till statsminister. Talmannen meddelade också att Ingvar Carlsson avsåg att bilda en socialdemokratisk regering. Vid omröstningen i kammaren röstade 175 ledamöter för talmannens förslag, 59 ledamöter avstod från att rösta och 101 ledamöter röstade nej till talmannens förslag. Riksdagen hade därmed godkänt talmannens förslag att utse Ingvar Carlsson till statsminister. Regeringsskiftet ägde rum den 27 februari 1990. Under perioden den 15–27 februari 1990 ledde Ingvar Carlsson en övergångsregering. Våren 1990 granskade konstitutionsutskottet bl.a. övergångsregeringens befogenheter och sammansättning (bet. 1989/90:KU30 s. 10 f.). När det gällde frågan om en övergångsregerings befogenheter och sammansättning påminde utskottet om att det för en sådan regering inte finns någon annan formell kompetensbegränsning än att den inte får besluta om extra val till riksdagen (s. 13). Vidare framhöll utskottet med hänvisning till förarbetena till regeringsformen att bristen på stöd i riksdagen för en övergångsregering inskränker dess handlingsmöjligheter och att vissa riktlinjer för vad en övergångsregering borde respektive inte borde besluta om framgick av en promemoria från Statsrådsberedningen. Utskottet underströk allmänt vikten av att landet alltid har ett fungerande styrelseorgan. Det innebar enligt utskottet att även en övergångsregering måste ha vida ramar för sitt handlande, och ju längre en sådan regering sitter, desto större handlingsfrihet måste den givetvis ha. Utskottet betonade vidare att det är särskilt viktigt att regeringen fullföljer påbörjade och planerade aktiviteter på det utrikespolitiska området. Vidare framhöll utskottet att om en regerings avgång berodde på att statsministern avlidit eller lämnat regeringen av personliga skäl måste den övergångsregeringen anses ha ännu större handlingsmöjligheter. Utskottet noterade också att regeringsformens bestämmelser och motivuttalanden ger uttryck för en restriktiv inställning till att statsråd lämnar en övergångsregering. Denna inställning var enligt utskottet naturlig med tanke på de risker som kan finnas för att en hel grupp av statsråd kan vilja lämna regeringen under en pågående regeringskris, särskilt om det är politiska motsättningar inom regeringen som varit anledningen till dess avgång. Samtidigt framhöll utskottet att enstaka statsråd inte bör hindras från att avgå ur regeringen, framför allt om skälen är personliga. I sista hand fick det enligt utskottet vara upp till på statsministern att väga dessa olika synpunkter mot varandra i det enskilda fallet. Utskottet anförde vidare att när det gäller att förordna nya ledamöter av en övergångsregering borde detta endast bli aktuellt under längre regeringskriser. Det lämpliga måste enligt utskottet annars vara att en uppkommen vakans fylls genom att ett statsråd som redan ingår i

2019/20:KU10 5 E N ÖVERGÅNGSREGERINGS BEFOGENHETER

regeringen förordnas för de uppgifter som den avgångne hade, till dess att en ny regering har tillträtt.

Regeringsskiftet 2006

Den 18 september 2006 lämnade statsminister Göran Persson in sin ansökan om entledigande (bet. 2006/07:KU10 bilaga 1.1) till talmannen. Talmannen entledigade omedelbart statsministern och övriga statsråd samt erinrade om att entledigade regeringsledamöter enligt regeringsformen uppehöll sina befattningar till dess att en ny regering hade tillträtt. Sedan riksdagen den 2 oktober 2006 hade valt en ny talman övertog denne arbetet med regeringsbildningen, och vid kammarens sammanträde den 3 oktober 2006 föreslog den nya talmannen att riksdagen skulle utse Fredrik Reinfeldt till ny statsminister. Han avsåg att bilda en regering bestående av företrädare för Moderata Samlingspartiet, Centerpartiet, Folkpartiet liberalerna (numera Liberalerna) och Kristdemokraterna. Vid omröstningen i kammaren den 5 oktober 2006 röstade 175 ledamöter för talmannens förslag och 169 ledamöter röstade nej till förslaget. Ingen ledamot avstod från att rösta och fem ledamöter var inte närvarande. Riksdagen hade därmed godkänt talmannens förslag att utse Fredrik Reinfeldt till statsminister. Regeringsskiftet ägde rum den 6 oktober 2006. Under perioden den 18 september–6 oktober 2006 ledde Göran Persson en övergångsregering. Hösten 2007 genomförde konstitutionsutskottet en granskning av den övergångsregering som Göran Persson hade lett (bet. 2007/08:KU10 s. 17 f.). Syftet med granskningen var att undersöka om övergångsregeringen hade fattat beslut inom ramen för sina befogenheter. Av utredningen i ärendet framgick att övergångsregeringen hade hållit tre regeringssammanträden och att beslut hade fattats i totalt 128 ärenden vid dessa sammanträden (s. 21 f.). Som exempel på regeringsärenden som övergångsregeringen hade beslutat om kan nämnas olika förvaltningsärenden, ändring av regleringsbrev, utnämningar av rådmän, ett vikariat som landshövding och chef för en länsstyrelse, internationella förhållanden och samarbeten, en proposition om svenskt deltagande i en FN-insats och begäran att få ta del av allmän handling. Statsråden i övergångsregeringen hade inte besvarat några interpellationer. Konstitutionsutskottet begärde genom en skrivelse till Regeringskansliet svar på ett antal frågor. Som svar överlämnade Regeringskansliet en promemoria som hade upprättats inom Statsrådsberedningen. Till promemorian hade bifogats en bilaga innehållande en sammanställning av samtliga ärenden som övergångsregeringen behandlat vid de tre regeringssammanträdena. Bilagan innehöll även kommentarer som belyste vilka närmare överväganden som hade gjorts i frågan om huruvida ärendena borde ha behandlats av övergångsregeringen samt uppgifter om huruvida kontakter i den frågan tagits mellan övergångsregeringen och den tillträdande

5 E N ÖVERGÅNGSREGERINGS BEFOGENHETER 2019/20:KU10

regeringen. Av bilagan framgick att det i de flesta fall inte hade tagits några sådana kontakter. Av promemorian framgick bl.a. att vid bedömningen av vilka frågor övergångsregeringen borde respektive inte borde besluta om hade avvägningar gjorts från fall till fall och att Statsrådsberedningens riktlinjer varit vägledande vid denna bedömning. En anledning till att ett ärende bedömts kunna avgöras av övergångsregeringen hade varit att ärendet ansetts vara av löpande eller rutinbetonad art. Några ärenden hade bedömts vara av brådskande karaktär medan andra ärenden hade föregåtts av kontakter med företrädare för den tillträdande regeringen. Ett par beslut hade getts ett något annat innehåll än vad de annars skulle ha fått just av den anledningen att ärendena hade prövats av en övergångsregering. Besluten hade rört längden på förordnandena i en nämnd och innehållet i ett bemyndigande till Försvarsmakten. Granskningen föranledde inte något uttalande från utskottets sida (s. 23).

Iakttagelser vid den nu aktuella genomgången

Genomgångens upplägg

För att identifiera de ärenden som övergångsregeringen avgjort har en genomgång gjorts av protokollen från regeringssammanträdena. I denna del har såväl huvudprotokollen som underprotokollen för varje departement gåtts igenom. När det gäller underprotokollen har både serie A och serie B gåtts igenom. De identifierade regeringsärendena har därefter klassificerats och lagts in i ett antal ärendegrupper. Vid val av ärendegrupper har den årliga sammanställningen från Statsrådsberedningen över antalet ärenden som avgjorts vid regeringssammanträden tjänat som vägledning (se t.ex. bet. 2018/19:KU10 s. 145). Vissa tillägg har dock gjorts. Följande ärendegrupper har använts:

– Propositioner – Skrivelser – Lagrådsremisser – Författningar – Kommitté- och utredningsdirektiv – Särskilda beslut om uppdrag – Regleringsbrev samt anslags- och bidragsändringar – Anställningsärenden – Överklaganden – Dispens- och övriga partsärenden – Begäran att få ta del av allmän handling – B-protokollärenden – Internationella förhållanden och samarbeten – Övriga ärenden

2019/20:KU10 5 E N ÖVERGÅNGSREGERINGS BEFOGENHETER

Det bör framhållas att det inte alltid har gått att dra en klar gräns mellan de olika ärendegrupperna och att regeringsärendena ibland har rört en rad olika frågor. När det gäller beslutade propositioner, skrivelser, lagrådsremisser och kommitté- och utredningsdirektiv har en översiktlig genomgång gjorts av dokumentens innehåll. Övergångsregeringen överlämnade bl.a. en budgetproposition för 2019 och en ändringsbudget för 2018. Dessa propositioner har inte gåtts igenom närmare. Det innebär bl.a. att de olika utgiftsområdena inte har studerats. Därutöver har en genomgång gjorts av protokollen från riksdagens kammarsammanträden för den period som Stefan Löfven ledde en övergångsregering. I denna del har förekomsten och hanteringen av skriftliga frågor, interpellationer och frågestunder studerats. En annan fråga av intresse är förekomsten av aktuella debatter. Vidare har protokollen från sammanträdena i riksdagens utskott och EUnämnden för den aktuella perioden gåtts igenom. I denna del har förekomsten av information och samråd i olika EU-frågor studerats.

Generella iakttagelser

Regeringsärenden under den aktuella perioden Av genomgången framgår att övergångsregeringen höll sammanlagt 19 regeringssammanträden. Av dessa sammanträden var 15 ordinarie regeringssammanträden. De ordinarie sammanträdena ägde rum den 27 september, 4 oktober, 11 oktober, 18 oktober, 25 oktober, 1 november, 8 november, 15 november, 22 november, 29 november, 6 december, 12 december och 20 december 2018 samt den 10 januari och 17 januari 2019. Därutöver hölls fyra extra regeringssammanträden, och dessa ägde rum den 9 november, 18 december och 21 december 2018 samt den 3 januari 2019. Det framgår vidare av genomgången att övergångsregeringen avgjorde sammanlagt ca 1 400 regeringsärenden. En sammanställning över samtliga de regeringsärenden som övergångsregeringen avgjorde har upprättats, se bilaga 5.1. I bilagan finns också en kortfattad och övergripande beskrivning av innehållet i de beslutade propositionerna, skrivelserna, lagrådsremisserna och kommitté- och utredningsdirektiven. I tabellen nedan finns en redogörelse för antalet avgjorda regeringsärenden per regeringssammanträde. Av tabellen framgår också andelen avgjorda regeringsärenden utifrån ärendegrupper. En sammanställning i tabellform över de ärenden som övergångsregeringen avgjorde vid vart och ett av regeringssammanträdena uppdelat per departement har upprättats (bilaga 5.2).

5 E N ÖVERGÅNGSREGERINGS BEFOGENHETER 2019/20:KU10

Tabell 5.1 De ärenden som övergångsregeringen avgjorde vid regeringssammanträden

Ärendegrupp 27/9 4/10 11/10 18/10 25/10 1/11 8/11 9/11 15/11 22/11 29/11 6/12 12/12 18/12 20/12 21/12 3/1 10/1 17/1 Summa

Propositioner 0 0 3 3 0 0 0 2 0 2 0 2 0 0 2 0 0 1 1 16 (1%) Skrivelser 0 0 0 1 0 1 1 0 2 1 3 2 6 0 2 0 0 1 1 21 (2%) Lagrådsremisser 0 0 0 0 1 1 2 0 0 0 1 1 1 0 1 0 0 3 4 15 (1%) Författningar 5 2 2 10 7 8 12 0 36 86 37 21 5 0 33 3 0 1 5 273 (19%) Kommitté- och 1 1 0 1 0 1 0 0 0 0 2 3 0 0 3 0 0 0 0 12 (1%) utredningsdirektiv Särskilda beslut om 1 1 1 0 4 2 3 0 2 3 4 6 4 0 18 1 0 1 0 51 (4%) uppdrag Regleringsbrev samt 5 0 6 2 6 5 9 0 4 7 7 8 11 55 208 110 0 2 1 446 (32%) anslags- och bidragsändringar Anställningsärenden 3 7 17 10 6 13 12 0 1 17 20 31 41 3 43 2 0 1 6 233 (17%) Överklaganden 10 2 1 1 3 3 5 0 3 3 7 9 7 0 0 0 0 2 1 57 (4%) Dispens- och övriga 5 2 5 11 2 6 6 0 1 9 3 3 4 0 12 0 0 5 3 77 (5%) partsärenden Begäran att få ta del 2 1 2 1 3 2 1 0 3 1 2 1 3 0 4 0 0 2 0 28 (2%) av allmän handling B-protokollärenden 0 1 2 0 0 1 0 0 0 0 3 3 5 0 6 1 1 0 3 26 (2%) Internationella 1 2 6 0 3 1 1 0 2 2 6 5 8 3 5 1 0 1 2 49 (3%) förhållanden och samarbeten Övriga ärenden 0 0 6 4 11 2 7 0 7 7 8 4 8 1 13 5 0 6 10 99 (7%)

Summa 33 19 51 44 46 46 59 2 61 138 103 99 103 62 350 123 1 26 37 1403 (100%) (2%) (1%) (4%) (3%) (3%) (3%) (4%) (1%) (4%) (10%) (7%) (7%) (7%) (4%) (25%) (9%) (1%) (2%) (3%)

2019/20:KU10 5 E N ÖVERGÅNGSREGERINGS BEFOGENHETER

När det gäller antalet avgjorda regeringsärenden per regeringssammanträde visar genomgången att antalet varierade något. Vid några sammanträden avgjordes fler ärenden än vad som var vanligt under den aktuella perioden. Det gäller sammanträden mellan den 22 november och 21 december 2018. Detta synes vara kopplat till beslut om författningar (utfärdande av lagar och förordningar) och anställningsärenden. I slutet av perioden (den 20 december och 21 december 2018) gällde ett stort antal beslut regleringsbrev. Härutöver förefaller beslutsfattandet ha legat på en förhållandevis jämn nivå under hela perioden.

Olika ärendegrupper

Propositioner och skrivelser

Det finns tre olika typer av propositioner: lagproposition, anslagsproposition och riktlinjeproposition. Innehållet i en proposition är dock ofta av blandad karaktär. Besluten om propositioner hör till de viktigaste som en regering fattar, och nästan alla riksdagens lag- och budgetbeslut fattas med propositioner som underlag. Av genomgången framgår att övergångsregeringen beslutade att överlämna sammanlagt 16 propositioner till riksdagen (se tabell ovan). I flera av propositionerna lämnades förslag till ändringar i nationell rätt med anledning av EU-rättsakter. Övergångsregeringen lämnade i några propositioner lagförslag eller godkännanden kopplade till internationella förhållanden eller samarbeten. I två propositioner behandlades olika budgetfrågor. Därutöver lämnade övergångsregeringen i några propositioner eller delar av propositioner lagförslag utan kopplingar till EU-rättsakter eller internationella förhållanden eller samarbeten. Regeringens skrivelser innehåller redogörelser och meddelanden till riksdagen. I skrivelserna finns inte några förslag till riksdagsbeslut. När det gäller regeringens skrivelser med anledning av riksrevisorernas rapporter ska dessa skrivelser lämnas till riksdagen inom fyra månader från det att regeringen har tagit emot rapporten (9 kap. 19 § RO). Av genomgången framgår att övergångsregeringen beslutade att överlämna sammanlagt 21 skrivelser till riksdagen (se tabell ovan). I merparten av skrivelserna redovisades bedömningar av iakttagelser som Riksrevisionen hade gjort i ett antal rapporter. I några skrivelser lämnades årliga rapporter i olika ämnen. Sammanlagt lämnade övergångsregeringen 37 propositioner och skrivelser till riksdagen. Som jämförelse kan nämnas att en regering under ett år brukar överlämna mellan 200 och 250 propositioner och skrivelser till riksdagen (jfr bet. 2017/18:KU10 bilaga 2.2 och bet. 2018/19:KU10 bilaga 2.3). I denna del bör dock beaktas att merparten av en regerings propositioner lämnas till riksdagen under våren. Nedan finns en redogörelse för när propositionerna och skrivelserna beslutades och vad de innehöll.

5 E N ÖVERGÅNGSREGERINGS BEFOGENHETER 2019/20:KU10

Vid regeringssammanträdet den 11 oktober 2018 beslutades om tre propositioner. Samtliga propositioner hörde till Finansdepartementets ansvarsområde. Övergångsregeringen föreslog i propositionen Avvecklingssystem som inte omfattas av EU:s regelverk och föreskrifter om produktingripande (prop. 2018/19:3) vissa ändringar i nationell rätt med anledning av bl.a. några EU-rättsakter. Även i propositionen Kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om referensvärden (prop. 2018/19:4) och i propositionen Prövning av ärenden enligt EU:s förordning om värdepapperisering och volatilitetsjustering för försäkringsföretag (prop. 2018/19:7) föreslogs vissa ändringar i nationell rätt med anledning av EU-rättsakter. (Se vidare bilaga 5.1 s. 6 f.) Även vid regeringssammanträdet den 18 oktober 2018 beslutade övergångsregeringen att lägga fram tre propositioner till riksdagen. Två av propositionerna hörde till Utrikesdepartementets ansvarsområde. I propositionen Fortsatt svenskt deltagande i Natos utbildnings- och rådgivningsinsats Resolute Support Mission i Afghanistan (prop. 2018/19:5) föreslogs att riksdagen skulle medge att regeringen ställde en svensk väpnad styrka till förfogande för deltagande i vissa utbildnings- och rådgivningsinsatser i Afghanistan t.o.m. den 31 december 2019. Övergångsregeringen föreslog i propositionen Fortsatt svenskt deltagande i den militära utbildningsinsatsen i Irak (prop. 2018/19:6) att riksdagen skulle medge att regeringen ställde en svensk väpnad styrka till förfogande på plats i Irak t.o.m. den 31 december 2019 för att på irakisk inbjudan delta i den militära utbildningsinsats som skulle genomföras av den globala koalitionen mot Daesh. Den tredje propositionen, Ytterligare ändringar vad gäller automatiskt utbyte av upplysningar om finansiella konton och några andra skattefrågor (prop. 2018/19:9), hörde till Finansdepartementets ansvarsområde. I propositionen föreslogs vissa ändringar i nationell rätt med anledning av bl.a. en EU-rättsakt. Övergångsregeringen föreslog vidare att spel på varuspelsautomater, landbaserade värdeautomater, roulettspel, kortspel och tärningsspel som anordnas med tillstånd enligt lotterilagen (1994:1000) skulle beskattas enligt lagen (2018:1139) om skatt på spel på samma sätt som om de tillhandahålls med licens enligt spellagen (2018:1138). Det föreslogs också ändringar i bestämmelser om kapitalbeskattning för att säkerställa att vinster i spel som tillhandahålls med tillstånd enligt lotterilagen skulle vara skattefria för spelare även efter den 1 januari 2019. (Se vidare bilaga 5.1 s. 10 f. och 13.) Det beslutades även om skrivelsen Riksrevisionens rapport om att nekas sjukersättning och aktivitetsersättning (skr. 2018/19:8). Skrivelsen hörde till Socialdepartementets ansvarsområde. I skrivelsen lämnade övergångsregeringen sin bedömning av iakttagelser som Riksrevisionen hade gjort i rapporten. (Se vidare bilaga 5.1 s. 11 f.) Vid regeringssammanträdet den 1 november 2018 beslutade övergångsregeringen att lägga fram skrivelsen Riksrevisionens rapport om deltagarantal i nya arbetsmarknadspolitiska insatser (skr. 2018/19:10) till riksdagen. Skrivelsen hörde till Arbetsmarknadsdepartementets ansvarsområde. I

2019/20:KU10 5 E N ÖVERGÅNGSREGERINGS BEFOGENHETER

skrivelsen lämnades en bedömning av iakttagelser som Riksrevisionen hade gjort i rapporten. (Se vidare bilaga 5.1 s. 21 f.) Övergångsregeringen beslutade vid regeringssammanträdet den 8 november 2018 att lägga fram skrivelsen Riksrevisionens rapport om bedömningen av arbetsförmåga vid psykisk ohälsa (skr. 2018/19:14) till riksdagen. Skrivelsen hörde till Socialdepartementets ansvarsområde. I skrivelsen lämnades en bedömning av iakttagelser som Riksrevisionen hade gjort i rapporten. (Se vidare bilaga 5.1 s. 23.) Vid regeringssammanträdet den 9 november 2018 beslutades om Budgetpropositionen för 2019 (prop. 2018/19:1) och propositionen Höständringsbudget för 2018 (prop. 2018/19:2). I budgetpropositionen lämnades förslag till statens budget för 2019 samt de övriga förslag och bedömningar som följer av riksdagsordningen och budgetlagen (2011:203). I propositionen konstaterades att det var första gången som en övergångsregering lämnade en budgetproposition till riksdagen, att det i regeringsformen, riksdagsordningen och budgetlagen finns bestämmelser om budgetpropositionen och dess innehåll och att det inte finns någon särskild reglering om hur en budgetproposition som lämnas av en övergångsregering ska utformas (s. 23). Övergångsregeringen redogjorde i propositionen för innehållet i den promemoria från Statsrådsberedningen med vissa riktlinjer för det praktiska arbetet i Regeringskansliet under en övergångsregeringsperiod och konstaterade att konstitutionsutskottet vid granskningar av en övergångsregerings befogenheter hade hänvisat till dessa riktlinjer. Övergångsregeringen framhöll att den vid framtagandet av propositionen hade bedömt att budgetpropositionen för 2019 borde utformas med utgångspunkt i budgeten för 2018. Därutöver hade övergångsregeringen tagit fram särskilda principer för utformningen av budgetpropositionen. Principerna hade tagits fram efter kontakter med företrädare för Moderaterna, Centerpartiet, Vänsterpartiet, Kristdemokraterna och Liberalerna och motsvarade de som tidigare hade redovisats i ett pressmeddelande (se avsnittet Pressmeddelande ovan). Höständringsbudgeten innehöll förslag till ändringar i fråga om statens utgifter för budgetåret 2018. Även i denna proposition redogjorde övergångsregeringen för innehållet i den ovan nämnda promemorian från Statsrådsberedningen och konstaterade att konstitutionsutskottet vid granskningar av en övergångsregerings befogenheter hade hänvisat till dessa riktlinjer. Propositionen hade enligt övergångsregeringen utformats bl.a. i enlighet med riktlinjerna från Statsrådsberedningen. (Se vidare bilaga 5.1 s. 26 f.) Övergångsregeringen beslutade vid regeringssammanträdet den 15 november 2018 att lägga fram två skrivelser till riksdagen. En av skrivelserna, Riksrevisionens rapport om skyddet mot oegentligheter inom migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna (skr. 2018/19:15), hörde till Utrikesdepartementets ansvarsområde. I skrivelsen lämnades en bedömning av iakttagelser som Riksrevisionen hade gjort i rapporten. Den andra

5 E N ÖVERGÅNGSREGERINGS BEFOGENHETER 2019/20:KU10

skrivelsen, Riksrevisionens rapport om uppföljning av deltagare i förberedande och orienterande utbildning inom etableringsuppdraget (skr. 2018/19:13), hörde till Arbetsmarknadsdepartementets ansvarsområde. Även i den skrivelsen lämnade övergångsregeringen sin bedömning av iakttagelser som Riksrevisionen hade gjort i rapporten. (Se vidare bilaga 5.1 s. 32 och 36.) Vid regeringssammanträdet den 22 november 2018 beslutades om två propositioner. En av propositionerna, En ny kustbevakningslag (prop. 2018/19:16), hörde till Justitiedepartementets ansvarsområde. I propositionen föreslog övergångsregeringen att Kustbevakningens befogenheter inom områdena brottsbekämpning, ordningshållning samt kontroll och tillsyn i så stor utsträckning som möjligt skulle samlas i en och samma lag i syfte att göra regleringen mer enhetlig och lättöverskådlig. Det föreslogs även att en polisman skulle få rätt att genomsöka båtar efter vapen och andra farliga föremål under samma förutsättningar som gäller för genomsökning av fordon efter sådana föremål (jfr tillkännagivande från riksdagen, bet. 2015/16:JuU20 punkt 2, rskr. 2015/16:197). Den andra propositionen, Inrättande av försvarsgrensstaber (prop. 2018/19:18), hörde till Försvarsdepartementets ansvarsområde. I propositionen föreslogs att riksdagen skulle bemyndiga regeringen att inrätta organisationsenheter i form av en arméstab, en marinstab och en flygstab i Försvarsmakten samt lokalisera dessa till Enköping, Haninge/Muskö respektive Uppsala. (Se vidare bilaga 5.1 s. 39 och 41.) Vidare beslutades om skrivelsen 2018 års redogörelse för tillämpningen av lagen om särskild utlänningskontroll (skr. 2018/19:17). Skrivelsen hörde till Justitiedepartementets ansvarsområde. I skrivelsen redogjorde övergångsregeringen för tillämpningen av lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll under perioden den 1 juli 2017–30 juni 2018 och för utvecklingen av den internationella terrorismen under samma period. (Se vidare bilaga 5.1 s. 39) Vid regeringssammanträdet den 29 november 2018 beslutade övergångsregeringen att lägga fram tre skrivelser till riksdagen. En av skrivelserna, Redovisning av användningen av hemliga tvångsmedel under 2017 (skr. 2018/19:19), hörde till Justitiedepartementets ansvarsområde. I skrivelsen redogjordes för hur bestämmelser om användningen av hemliga tvångsmedel i ett antal lagar hade tillämpats under 2017. Den andra skrivelsen, Riksrevisionens rapport om lärosätenas lokalförsörjning (skr. 2018/19:21), hörde till Utbildningsdepartementets ansvarsområde. I skrivelsen lämnade övergångsregeringen sin bedömning av iakttagelser som Riksrevisionen hade gjort i rapporten. Den tredje skrivelsen, Riksrevisionens rapport om Trafikverkets stöd till forskning och innovation (skr. 2018/19:23), hörde till Näringsdepartementets ansvarsområde. Även i den skrivelsen lämnade övergångsregeringen sin bedömning av iakttagelser som Riksrevisionen hade gjort i rapporten. (Se vidare bilaga 5.1 s. 51 f.) Vid regeringssammanträdet den 6 december 2018 beslutades om två propositioner. Den första propositionen, Kompletterande bestämmelser till

2019/20:KU10 5 E N ÖVERGÅNGSREGERINGS BEFOGENHETER

EU:s geoblockeringsförordning (prop. 2018/19:26), hörde till Utrikesdepartementets ansvarsområde. I propositionen föreslog övergångsregeringen vissa ändringar i nationell rätt med anledning av en EU-rättsakt. Den andra propositionen, Ändring i skatteavtalet mellan Sverige och Ryssland och upphävande av förordning (prop. 2018/19:11), hörde till Finansdepartementets ansvarsområde. I propositionen föreslogs att riksdagen skulle godkänna ett protokoll om ändring i avtalet mellan Sverige och Ryssland för undvikande av dubbelbeskattning beträffande skatter på inkomst samt anta en lag om ändring i lagen (1993:1301) om dubbelbeskattningsavtal mellan Sverige och Ryssland. (Se vidare bilaga 5.1 s. 61 f.) Det beslutades vidare om två skrivelser. En av skrivelserna, Integritetsskydd vid signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet (skr. 2018/19:70), hörde till Försvarsdepartementets ansvarsområde. I skrivelsen redogjorde övergångsregeringen för resultatet av den uppföljning och granskning av signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet som hade genomförts 2017. Den andra skrivelsen, Riksrevisionens rapport om skyddet av värdefull skog (skr. 2018/19:25), hörde till Miljö- och energidepartementets ansvarsområde. I skrivelsen lämnade övergångsregeringen sin bedömning av iakttagelser som Riksrevisionen hade gjort i rapporten. (Se vidare bilaga 5.1 s. 61 f. och 66 f.) Vid regeringssammanträdet den 12 december 2018 beslutade övergångsregeringen att lägga fram sex skrivelser till riksdagen. En av skrivelserna, Riksrevisionens rapport om nationellt försvar på regional nivå (skr. 2018/19:28), hörde till Försvarsdepartementets ansvarsområde. I skrivelsen lämnade övergångsregeringen sin bedömning av iakttagelser som Riksrevisionen hade gjort i rapporten. Den andra skrivelsen, Riksrevisionens rapport om försäkringsmedicinskt beslutsstöd (skr. 2018/19:27), hörde till Socialdepartementets ansvarsområde. Även i den skrivelsen lämnade övergångsregeringen sin bedömning av iakttagelser som Riksrevisionen hade gjort i rapporten. Tre av skrivelserna hörde till Finansdepartementets ansvarsområde. I skrivelsen Riksrevisionens rapport om Riksgäldskontorets användning av ränteswappar (skr. 2018/19:22) lämnade övergångsregeringen sin bedömning av iakttagelser som Riksrevisionen hade gjort i rapporten. Även i skrivelserna Riksrevisionens rapport om räkenskapssammandragets tillförlitlighet (skr. 2018/19:20) och Riksrevisionens rapport om staten som inköpare av konsulttjänster (skr. 2018/19:24) lämnades bedömningar av iakttagelser som Riksrevisionen hade gjort i de två rapporterna. Den sista skrivelsen, Riksrevisionens rapport om nytt signalsystem för järnvägen (skr. 2018/19:31), hörde till Näringsdepartementets ansvarsområde. I skrivelsen lämnade övergångsregeringen sin bedömning av iakttagelser som Riksrevisionen hade gjort i rapporten. (Se vidare bilaga 5.1 s. 70–74 och 76.) Övergångsregeringen beslutade vid regeringssammanträdet den 20 december 2018 att lägga fram två propositioner till riksdagen. En av propositionerna, Höjda och miljödifferentierade vägavgifter inom eurovinjettsamarbetet (prop. 2018/19:32), hörde till Finansdepartementets ansvarsområde. I propositionen föreslogs vissa ändringar i nationell rätt med anledning av ett

5 E N ÖVERGÅNGSREGERINGS BEFOGENHETER 2019/20:KU10

vägavgiftssamarbete mellan ett antal länder. Den andra propositionen, Behandling av personuppgifter samt registrering och användning av fordon på vägtrafikområdet (prop. 2018/19:33), hörde till Näringsdepartementets ansvarsområde. I propositionen föreslogs vissa ändringar i nationell rätt med anledning av en EU-rättsakt. (Se vidare bilaga 5.1 s. 86 och 91 f.) Därutöver beslutades om två skrivelser. Båda skrivelserna hörde till Finansdepartementets ansvarsområde. I skrivelsen Riksrevisionens rapport om nedsatt moms på livsmedel (skr. 2018/19:29) lämnade övergångsregeringen sin bedömning av iakttagelser som Riksrevisionen hade gjort i rapporten. Även i skrivelsen Riksrevisionens rapport om investeringssparkonto (skr. 2018/19:30) lämnade övergångsregeringen sin bedömning av iakttagelser som Riksrevisionen hade gjort i rapporten. (Se vidare bilaga 5.1 s. 86 f.) Vid regeringssammanträdet den 10 januari 2019 beslutade övergångsregeringen att lägga fram en proposition till riksdagen. Propositionen Kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om gränsöverskridande paketleveranstjänster (prop. 2018/19:36) hörde till Näringsdepartementets ansvarsområde. I propositionen föreslogs vissa ändringar i nationell rätt med anledning av en EU-rättsakt. (Se vidare bilaga 5.1 s. 103.) Det beslutades även om skrivelsen Riksrevisionens rapport om investeringsstödet till särskilda boenden för äldre (skr. 2018/19:34). Skrivelsen hörde till Socialdepartementets ansvarsområde. I skrivelsen lämnade övergångsregeringen sin bedömning av iakttagelser som Riksrevisionen hade gjort i rapporten. (Se vidare bilaga 5.1 s. 102.) Vid regeringssammanträdet den 17 januari 2019 beslutades om en proposition. Propositionen Anpassning av lagen om passagerarregister till EU:s dataskyddsreform (prop. 2018/19:37) hörde till Justitiedepartementets ansvarsområde. I propositionen föreslog övergångsregeringen vissa ändringar i nationell rätt med anledning av en EU-rättsakt. (Se vidare bilaga 5.1 s. 104 f.) Det beslutades vidare om skrivelsen Redovisning av verksamheten i Internationella valutafonden, Världsbanksgruppen samt regionala utvecklings- och investeringsbanker 2016, 2017 och 2018 (skr. 2018/19:35). Skrivelsen hörde till Finansdepartementets ansvarsområde. I skrivelsen lämnade övergångsregeringen en redogörelse för bl.a. verksamheten i Asiatiska banken för infrastrukturinvesteringar, Europeiska banken för återuppbyggnad och utveckling, Europeiska investeringsbanken, Internationella valutafonden, Nordiska investeringsbanken och Världsbanksgruppen åren 2016–2018. (Se vidare bilaga 5.1 s. 105 f.)

Lagrådsremisser

En regerings lagförslag ska i vissa fall granskas av Lagrådet innan de överlämnas i en proposition till riksdagen. Regeringen fattar vid ett regeringssammanträde beslut om att överlämna en lagrådsremiss till Lagrådet. Till utformning och innehåll överensstämmer en lagrådsremiss i stora delar med en proposition.

2019/20:KU10 5 E N ÖVERGÅNGSREGERINGS BEFOGENHETER

Av genomgången framgår att övergångsregeringen beslutade att överlämna sammanlagt 15 lagrådsremisser till Lagrådet (se tabell ovan). Som jämförelse kan nämnas att regeringen 2015, 2016 respektive 2017 överlämnade 108, 139 respektive 161 lagrådsremisser till Lagrådet (bet. 2017/18:KU10 bilaga 2.2 och bet. 2018/19:KU10 bilaga 2.3). Det framgår av genomgången att närmare hälften av lagrådsremisserna (sju stycken) beslutades vid de två sista regeringssammanträdena i januari 2019. I flertalet av lagrådsremisserna lämnade övergångsregeringen förslag till ändringar i nationell rätt med anledning av EU-rättsakter. Övergångsregeringen föreslog i ett par lagrådsremisser lagändringar med anledning av internationella samarbeten. Nedan finns en redogörelse för när lagrådsremisserna beslutades och vad de innehöll för förslag. Vid regeringssammanträdet den 25 oktober 2018 beslutades om lagrådsremissen Kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om transparens i transaktioner för värdepappersfinansiering och om återanvändning. Lagrådsremissen hörde till Finansdepartementets ansvarsområde. Övergångsregeringen lämnade i lagrådsremissen förslag till en ny lag och till ändringar i befintliga lagar med anledning av en EU-rättsakt. (Se vidare bilaga 5.1 s. 16 f.) Övergångsregeringen beslutade vid regeringssammanträdet den 1 november 2018 att lämna över lagrådsremissen Kompletterande bestämmelser till EU:s geoblockeringsförordning till Lagrådet. Lagrådsremissen hörde till Utrikesdepartementets ansvarsområde. I lagrådsremissen lämnades förslag till en ny lag med anledning av en EU-rättsakt. (Se vidare bilaga 5.1 s. 19.) Vid regeringssammanträdet den 8 november 2018 beslutade övergångsregeringen att lämna över två lagrådsremisser till Lagrådet. En av lagrådsremisserna hörde till Finansdepartementets ansvarsområde. I lagrådsremissen Höjda och miljödifferentierade vägavgifter inom eurovinjettsamarbetet lämnades förslag till lagändringar med anledning av ett samarbetsavtal mellan ett antal länder. Den andra lagrådsremissen, Behandling av personuppgifter samt registrering och användning av fordon på vägtrafikområdet, hörde till Näringsdepartementets ansvarsområde. I lagrådsremissen lämnades förslag till två nya lagar och ett antal följdändringar i befintliga lagar. Lagförslagen innebar dels en modernisering av nationell rätt, dels en anpassning av nationell rätt till en EU-rättsakt. (Se vidare bilaga 5.1 s. 23 f.) Övergångsregeringen beslutade vid regeringssammanträdet den 29 november 2018 att lämna över lagrådsremissen Anpassning av lagen om passagerarregister till EU:s dataskyddsreform till Lagrådet. Lagrådsremissen hörde till Justitiedepartementets ansvarsområde. I lagrådsremissen lämnades bl.a. förslag till lagändringar med anledning av en EU-rättsakt. Vidare föreslog övergångsregeringen några lagändringar som inte var en följd av EUrättsakten. Dessa lagändringar syftade till att göra den nationella regleringen mer ändamålsenlig. (Se vidare bilaga 5.1 s. 52.)

5 E N ÖVERGÅNGSREGERINGS BEFOGENHETER 2019/20:KU10

Vid regeringssammanträdet den 6 december 2018 beslutades om lagrådsremissen Kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om gränsöverskridande paketleveranstjänster. Lagrådsremissen hörde till Näringsdepartementets ansvarsområde. I lagrådsremissen lämnade övergångsregeringen förslag till en ny lag med anledning av en EU-rättsakt. (Se vidare bilaga 5.1 s. 67.) Övergångsregeringen beslutade vid regeringssammanträdet den 12 december 2018 att lämna över lagrådsremissen Kompletterande bestämmelser till EU:s hamntjänstförordning till Lagrådet. Lagrådsremissen hörde till Näringsdepartementets ansvarsområde. I lagrådsremissen lämnades förslag till en ny lag och till ändringar i en befintlig lag med anledning av en EU-rättsakt. (Se vidare bilaga 5.1 s. 75.) Vid regeringssammanträdet den 20 december 2018 beslutades om lagrådsremissen Genomförande av rättshjälpsdirektivet. Lagrådsremissen hörde till Justitiedepartementets ansvarsområde. I lagrådsremissen lämnade övergångsregeringen förslag till lagändringar med anledning av en EUrättsakt. (Se vidare bilaga 5.1 s. 81). Övergångsregeringen beslutade vid regeringssammanträdet den 10 januari 2019 att lämna över tre lagrådsremisser till Lagrådet. Två av lagrådsremisserna hörde till Justitiedepartementets ansvarsområde. I lagrådsremissen Nya EU-regler om aktieägares rättigheter lämnades förslag till lagändringar med anledning av en EU-rättsakt. Även i den andra lagrådsremissen, Makars och sambors förmögenhetsförhållanden i internationella situationer, lämnade övergångsregeringen förslag till en ny lag och till lagändringar med anledning av en EU-rättsakt. Den tredje lagrådsremissen, Kompletterande bestämmelser till lagen om tobak och liknande produkter, hörde till Socialdepartementets ansvarsområde. Förslaget lades också här fram med anledning av en EUrättsakt. (Se vidare bilaga 5.1 s. 100 f.) Vid regeringssammanträdet den 17 januari 2019 beslutade övergångsregeringen att lämna över fyra lagrådsremisser till Lagrådet. Två av lagrådsremisserna hörde till Justitiedepartementets ansvarsområde. I lagrådsremissen Personuppgiftsbehandling i viss verksamhet som rör allmän ordning och säkerhet – anpassningar till EU:s dataskyddsreform lämnades förslag till en ny lag och till lagändringar med anledning av en EU-rättsakt. Utöver en anpassning till EU-rättsakten innebar lagförslagen även en förenklad reglering av den personuppgiftsbehandling som sker vid uppbörd av böter. Även i den andra lagrådsremissen, Insolvensregister enligt 2015 års insolvensförordning, lämnade övergångsregeringen förslag till lagändringar med anledning av en EU-rättsakt. Den tredje lagrådsremissen, Möjlighet för företag i Förenade kungariket att under viss tid driva värdepappersrörelse utan krav på tillstånd, hörde till Finansdepartementets ansvarsområde. I lagrådsremissen lämnades förslag till en tidsbegränsad lagändring som möjliggör för företag att driva viss verksamhet vid Förenade kungarikets utträde ur EU. Den fjärde och sista lagrådsremissen, Ändringar i lagen om elektronisk kommunikation, toppdomänlagen och radioutrustningslagen, hörde till Näringsdepartementets

2019/20:KU10 5 E N ÖVERGÅNGSREGERINGS BEFOGENHETER

ansvarsområde. I lagrådsremissen lämnades förslag till lagändringar med anledning av en EU-rättsakt. (Se vidare bilaga 5.1 s. 103 f.)

Författningar

Med författningar avses bl.a. lagar och förordningar. Det är riksdagen som beslutar lagar, men de ska utfärdas (promulgeras) av regeringen så snart som möjligt (8 kap. 19 § RF). Av paragrafen följer vidare att lagar ska kungöras så snart som möjligt. Detsamma gäller förordningar, om inte annat anges i lag. Förordningar beslutas av regeringen, antingen efter bemyndigande av riksdagen eller direkt med stöd av regeringsformen. Regeringsformen skiljer alltså mellan utfärdande och kungörande av en författning. Med utfärdande avses det regeringsbeslut genom vilket författningen får sin slutliga utformning, och med kungörande avses den dag författningen kommer ut från trycket. Enligt Gröna boken – Riktlinjer för författningsskrivning (Ds 2014:1) bör det datum då en författning ska träda i kraft normalt sättas så att författningen kan komma ut från trycket i Svensk författningssamling (SFS) minst fyra veckor före ikraftträdandet. En författning bör endast i speciella undantagsfall komma ut från trycket senare än två veckor före ikraftträdandet (s. 101). 1 Av genomgången framgår att knappt 270 av de regeringsärenden som övergångsregeringen avgjorde återfinns i ärendegruppen Författningar, vilket motsvarar knappt 20 procent av det totala antalet avgjorda ärenden (se tabell ovan). Antalet avgjorda ärenden i denna grupp var som störst i slutet av november 2018. Flertalet författningar låg inom Justitiedepartementets och Finansdepartementets områden (bilaga 5.2). Även vid regeringssammanträdet den 20 december 2018 fattades beslut om författningar i större utsträckning än vanligt under den aktuella perioden. Dessa ärenden hörde till bl.a. Justitiedepartementets, Försvarsdepartementets, Finansdepartementets och Kulturdepartementets områden. Nästan samtliga ärenden i denna grupp avsåg utfärdande av lagar eller beslut om förordningar. Det framgår av genomgången att ett regeringsärende ibland innehöll flera lagar eller förordningar. Av genomgången framgår att beslutade förordningar rörde en rad olika frågor och att de var av varierande slag och omfattning. Några förordningsändringar avsåg ändringar i sak medan andra ändringar var av mer redaktionellt slag. Av genomgången framgår att vissa förordningsändringar var följdändringar med anledning av ändringar i lagar eller EU-rättsakter. När det gäller andra förordningsändringar saknades kopplingar till lagändringar eller EU-rättsakter.

1 Sedan den 1 april 2018 kungörs lagar och förordningar elektroniskt på www.svenskforfattningssamling.se.

5 E N ÖVERGÅNGSREGERINGS BEFOGENHETER 2019/20:KU10

Kommitté- och utredningsdirektiv samt särskilda beslut om uppdrag

Det är en regering som fattar beslut om att tillsätta utredningar, antingen i form av en kommitté med flera ledamöter eller en särskild utredare. I samband med detta beslutar regeringen också om kommitté- eller utredningsdirektiv. Av genomgången framgår att övergångsregeringen beslutade om sammanlagt tolv regeringsärenden kopplade till kommitté- och utredningsdirektiv (se tabell ovan). Merparten av regeringsärendena i ärendegruppen Kommitté- och utredningsdirektiv var tilläggsdirektiv. Det framgår av genomgången att övergångsregeringen beslutade om nio tilläggsdirektiv. I tre ärenden beslutades om direktiv till nya utredningar. Som jämförelse kan nämnas att regeringen 2015, 2016 respektive 2017 beslutade om 175, 138 respektive 166 kommitté- och utredningsdirektiv (bet. 2017/18:KU10 bilaga 2.2 och bet. 2018/19:KU10 bilaga 2.3). Övergångsregeringen beslutade om följande direktiv eller tilläggsdirektiv. Vid regeringssammanträdet den 27 september 2018 beslutades om ändrad finansiering av Kommittén om samordnad och accelererad policyutveckling kopplad till den fjärde industriella revolutionens teknologier. (Se bilaga 5.1 s. 3.) Övergångsregeringen beslutade vid regeringssammanträdet den 4 oktober 2018 att ge en särskild utredare i uppdrag att analysera och lämna förslag till hur garantipension och garantipension till omställningspension bör konstrueras och regleras i socialförsäkringsbalken (dir. 2018:106). Även andra angränsande förmåner ska analyseras i ljuset av den senaste rättsutvecklingen. Syftet med översynen är enligt direktiven att ge regeringen underlag och skapa såväl tydliga som hållbara förslag till eventuella reformer på området. Uppdraget skulle redovisas senast den 29 november 2019. (Se vidare bilaga 5.1 s. 4.) Vidare beslutades vid regeringssammanträdet den 18 oktober 2018 om tilläggsdirektiv till utredningen Samordning för bostadsbyggande (dir. 2018:107, N 2017:08). Enligt tilläggsdirektiven förlängdes utredningstiden för ett deluppdrag till den 29 mars 2019. (Se vidare bilaga 5.1 s. 14 f.) Vid regeringssammanträdet den 1 november 2018 beslutade övergångsregeringen om tilläggsdirektiv till Styr- och resursutredningen (Strut) (dir. 2018:108, U 2017:05). Enligt tilläggsdirektiven förlängdes utredningstiden till den 1 februari 2019. (Se vidare bilaga 5.1 s. 20.) Övergångsregeringen beslutade vid regeringssammanträdet den 29 november 2018 om två tilläggsdirektiv (dir. 2018:109 och dir. 2018:110). I tilläggsdirektiven förlängdes utredningstiden för Utredningen om ett mer konkurrenskraftigt system för stöd vid korttidsarbete (Fi 2018:01) respektive Utredningen om belastningsregisterkontroll i arbetslivet (A 2018:02) till den 17 februari 2019 respektive den 30 april 2019. (Se vidare bilaga 5.1 s. 54 och 59.) Vid regeringssammanträdet den 6 december 2018 beslutades att en särskild utredare skulle få i uppdrag att göra en översyn av nuvarande lagstiftning på djurhälsoområdet (dir. 2018:111). Av direktiven framgår att syftet med

2019/20:KU10 5 E N ÖVERGÅNGSREGERINGS BEFOGENHETER

översynen är att anpassa lagstiftningen till Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/429 av den 9 mars 2016 om överförbara djursjukdomar och om ändring och upphävande av vissa akter med avseende på djurhälsa och andra nya EU-bestämmelser. Syftet är också att få till stånd en modern och sammanhållen lagstiftning med en tydlig systematik. Lagstiftningen ska säkerställa ett gott smittskydd och därigenom tillvarata djurskydds-, folkhälsooch miljöintressen samt produktionsekonomiska intressen. Av direktiven framgår att uppdraget skulle redovisas senast den 31 december 2019. (Se vidare bilaga 5.1 s. 68.) Övergångsregeringen beslutade även om två tilläggsdirektiv (dir. 2018:112 och dir. 2018:113). I tilläggsdirektiven förlängdes utredningstiden för Utredningen för ett effektivt offentligt främjande av utländska investeringar (UD 2018:01) respektive Utredningen om en strukturell översyn av mervärdesskattelagstiftningen (Fi 2016:06) till den 30 april 2019 respektive den 1 april 2020. (Se vidare bilaga 5.1 s. 61 och 63.) Vid regeringssammanträdet den 20 december 2018 beslutades att en särskild utredare skulle ges i uppdrag att lämna förslag till de författningsändringar som krävs för att anpassa svensk rätt till de ändringar av regelverken om kapitaltäckning och hantering av banker i kris som är resultatet av de förhandlingar på EU-nivå som hållits inom ramen för arbetet med det s.k. bankpaketet (dir. 2018:116). Av direktiven framgår att uppdraget skulle redovisas senast den 1 oktober 2019. (Se vidare bilaga 5.1 s. 88.) Det beslutades även om två tilläggsdirektiv (dir. 2018:114 och dir. 2018:115). I tilläggsdirektiven förlängdes utredningstiden för Utredningen om utlänningsärenden med säkerhetsaspekter (Ju 2018:08) respektive Styrutredningen för funktionshinderspolitiken (S 2017:09) till den 31 mars 2020 respektive den 30 april 2019. (Se vidare bilaga 5.1 s. 81 och 85.) En regering kan även besluta att ge en förvaltningsmyndighet ett utredningsuppdrag. I ärendegruppen Särskilda beslut om uppdrag ingår de utredningsuppdrag till myndigheter som inte framgår av myndigheternas regleringsbrev. Av genomgången framgår att övergångsregeringen avgjorde ungefär 50 sådana ärenden (se tabell ovan). Utredningsuppdragen var av varierat slag och avsåg en rad olika frågor. Som exempel kan nämnas uppdrag att betala ut medel, att utreda olika frågor och att delta i olika insatser. Flera av ärendena i denna grupp avsåg förlängd tid för redovisning av tidigare beslutade utredningsuppdrag.

Regleringsbrev samt anslags- och bidragsändringar

Efter det att riksdagen har beslutat om statens budget för det närmast följande budgetåret ska en regering besluta om regleringsbrev för de statliga myndigheterna. I ett regleringsbrev finns bl.a. uppgifter om mål, återrapporteringskrav och uppdrag. Regleringsbrevet innehåller även uppgifter om myndighetens anslag, om villkor för t.ex. anslagskredit och

5 E N ÖVERGÅNGSREGERINGS BEFOGENHETER 2019/20:KU10

låneram och om myndighetens avgiftsbelagda verksamhet. En regering kan även besluta om ändringar i regleringsbrev för det innevarande budgetåret. Det framgår av genomgången att närmare 450 av de regeringsärenden som övergångsregeringen avgjorde återfinns i ärendegruppen Regleringsbrev samt anslags- och bidragsändringar, vilket motsvarar drygt 30 procent av det totala antalet avgjorda ärenden (se tabell ovan). I denna grupp ingår framför allt regleringsbrev för 2019 och ändringar i regleringsbrev för 2018. Antalet avgjorda ärenden i denna grupp har varierat mellan regeringssammanträdena. En majoritet av dessa ärenden beslutades vid några regeringssammanträden i december 2018 och efter riksdagens budgetbeslut.

Anställningsärenden

I ärendegruppen Anställningsärenden ingår även utnämningar, förordnanden, entlediganden och pensions- och ersättningsfrågor. Av genomgången framgår att drygt 230 av de regeringsärenden som övergångsregeringen avgjorde återfinns i ärendegruppen Anställningsärenden, vilket motsvarar drygt 15 procent av det totala antalet avgjorda ärenden (se tabell ovan). Antalet ärenden i denna grupp var förhållandevis stort från slutet av november till slutet av december 2018. Flertalet departement hade under denna period en ökning av antalet anställningsärenden (bilaga 5.2). Det framgår av genomgången att en stor del av ärendena i denna grupp avsåg förordnande alternativt entledigande av ordförande, vice ordförande, ledamöter, ersättare, revisorer och revisorssuppleanter i t.ex. delegationer, insynsråd, nämnder, stiftelser och styrelser. Några ärenden rörde förlängning av tidigare beslutade förordnanden alternativt tillfälliga förordnanden. Andra ärenden avsåg domarutnämningar. Som exempel i denna del kan nämnas utnämningar av hovrättsråd, kammarrättsråd, chefsrådmän, rådmän och hyresråd. Ett ärende avsåg utnämning av en lagman vid en tingsrätt medan två ärenden rörde utnämningar av justitieråd i Högsta domstolen respektive Högsta förvaltningsdomstolen. Några få ärenden avsåg vikariat alternativt fortsatt anställning som hyresråd tillika chef för en hyres- och arrendenämnd. Det framgår vidare av genomgången att några enstaka ärenden avsåg anställningar som rektorer vid högskolor och universitet. Av genomgången framgår att ett av dessa ärenden rörde en anställning som ny rektor medan två ärenden avsåg vikariat eller fortsatt anställning som rektor. Av genomgången framgår även att övergångsregeringen utnämnde en myndighetschef (Etikprövningsmyndigheten). Därutöver utnämnde övergångsregeringen inte några nya myndighetschefer, t.ex. i form av generaldirektörer eller landshövdingar. I drygt en handfull ärenden beslutade övergångsregeringen om vikariat eller fortsatt anställning som generaldirektör eller landshövding. Det framgår vidare av genomgången att övergångsregeringen entledigade en generaldirektör respektive en överintendent från uppdraget som myndighetschef respektive chef för ett museum. Ett ärende avsåg tjänstledighet för en generaldirektör medan några enstaka ärenden rörde vikariat eller fortsatt anställning som länsråd vid en länsstyrelse.

2019/20:KU10 5 E N ÖVERGÅNGSREGERINGS BEFOGENHETER

Några ärenden avsåg förordnanden som försvarsattaché, handelssekreterare, kulturråd, specialattaché eller sändebud. Ibland var det fråga om vikariat eller fortsatt anställning. Därutöver rörde några enstaka ärenden vissa befattningar i Regeringskansliet.

Förvaltningsärenden

Förvaltningsärenden prövas av en regering antingen som första och enda instans eller efter överklaganden. Även om regeringen inte är en förvaltningsmyndighet i förvaltningslagens (2017:900) mening har det ansetts viktigt att regeringen i förvaltningsärenden följer de principer som lagen ger uttryck för (Gula boken – Beslut och protokoll hos regeringen, SB PM 2012:2, s. 47). Viktiga sådana principer är objektivitetsprincipen, offentlighetsprincipen och kommunikationsprincipen. Förvaltningslagen innehåller också vissa allmänna krav på hur ärenden handläggs. Bland annat ska varje ärende där någon enskild är part handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Det framgår av genomgången att närmare 150 (10 procent) av de regeringsärenden som övergångsregeringen beslutade om är förvaltningsärenden. De förvaltningsärenden som prövades av övergångsregeringen som första och enda instans ingår i ärendegruppen Dispens- och övriga partsärenden. Av genomgången framgår att övergångsregeringen avgjorde närmare 80 sådana ärenden (se tabell ovan). Som exempel på ärenden i ärendegruppen Dispensoch övriga partsärenden kan nämnas ansökningar om nåd i brottmål och om överförande av straffverkställighet till eller från annat land samt framställan om medgivande till vidareutlämning till annat land. Andra exempel är ansökningar om undantag från krav som uppställs i olika lagar, om tillstånd till olika typer av näringsverksamhet och om medel till viss verksamhet eller projekt. De förvaltningsärenden som prövades av övergångsregeringen efter överklaganden ingår i ärendegruppen Överklaganden. Av genomgången framgår att övergångsregeringen avgjorde närmare 60 sådana ärenden (se tabell ovan). Som exempel på ärenden i ärendegruppen Överklaganden kan nämnas överklaganden av beslut om näringsverksamhet inom ett visst område, om väg- och byggplaner, om fartbegränsningar på väg, om strandskydd och om naturreservat. Det kan också röra sig om överklaganden av beslut som rör enskilda och som regeringen enligt lag är skyldig att pröva. En annan ärendegrupp avser begäran att få ta del av allmän handling. Det framgår av genomgången att övergångsregeringen prövade närmare 30 sådana ärenden (se tabell ovan).

B-protokollärenden

Ärendegruppen B-protokollärenden avser regeringsärenden som innehåller uppgifter för vilka sekretess kan gälla. Av genomgången framgår att övergångsregeringen avgjorde drygt 25 sådana ärenden (se tabell ovan). I denna ärendegrupp ingår en rad olika ärendetyper.

5 E N ÖVERGÅNGSREGERINGS BEFOGENHETER 2019/20:KU10

Internationella förhållanden och samarbeten

En annan ärendegrupp rör internationella förhållanden och samarbeten. Av genomgången framgår att övergångsregeringen avgjorde närmare 50 sådana ärenden (se tabell ovan). Som exempel på ärenden i denna ärendegrupp kan nämnas antagande av rådsbeslut enligt EU-rättsakter och undertecknande av konventioner och avtal om internationellt samarbete. Andra exempel är bildandet av stiftelser för internationella samarbeten, deltagande i internationella samarbeten och medel till internationella organ och samarbeten. Det kan också röra sig om bemyndiganden till statliga myndigheter att ingå avtal om internationella samarbeten.

Övriga ärenden

I ärendegruppen Övriga ärenden ingår en rad olika ärendetyper, och av genomgången framgår att övergångsregeringen avgjorde ca 100 sådana ärenden (se tabell ovan). En stor del av ärendena i denna grupp är riksdagsskrivelser, dvs. meddelanden från riksdagen till regeringen om vilka beslut som riksdagen har fattat. Andra exempel på ärenden i denna grupp är framställningar och meddelanden i olika frågor från bl.a. statliga myndigheter. Det kan också röra sig om bemyndiganden till t.ex. statliga myndigheter i olika frågor och om ersättningar till myndigheter i specifika frågor.

Interpellationer, frågor och debatter i riksdagens kammare Av genomgångna protokoll från sammanträdena i riksdagens kammare framgår att det hölls 37 kammarsammanträden under den period som Stefan Löfven ledde en övergångsregering. Av protokollen från dessa sammanträden framgår att inga interpellationsdebatter och frågestunder ägde rum. Det hölls inte heller någon aktuell debatt. Enligt protokollet från kammarsammanträdet den 26 september 2018 hade statsministern meddelat att regeringen tills vidare inte skulle komma att besvara några interpellationer eller skriftliga frågor (§ 2 protokoll 2018/19:4). Centralkansliet har uppgett att statsministerns meddelande framfördes muntligen av rättschefen i Statsrådsberedningen till biträdande riksdagsdirektören i anslutning till statsministeromröstningen den 25 september 2018. Ett kammarmeddelande med redovisad information gick ut till riksdagens ledamöter den 27 september 2018. De interpellationer som hade lämnats in men inte besvarats under riksmötet 2017/18 föll när riksmötet 2018/19 började (jfr 8 kap. 4 § tredje stycket RO). Av protokollen från kammarsammanträdena och enligt uppgift från centralkansliet ställdes inga nya interpellationer till övergångsregeringen. Däremot lämnades det in fem skriftliga frågor. I svarsmeddelanden angav respektive statsråd att frågan inte skulle besvaras. Motsvarande svarsmeddelande lämnades för två skriftliga frågor som hade lämnats in under riksmötet 2017/18.

2019/20:KU10 5 E N ÖVERGÅNGSREGERINGS BEFOGENHETER

Information och samråd med riksdagen i olika EU-frågor m.m. Av genomgångna protokoll från riksdagsutskottens sammanträden framgår att företrädare för övergångsregeringen besökte samtliga utskott för överläggningar och information i olika EU-frågor. Antalet överläggningar och informationstillfällen varierade mellan utskotten. En sammanställning över övergångsregeringens överläggningar och information med riksdagens utskott i olika EU-frågor har upprättats (bilaga 5.3). Av bilagan framgår vidare att övergångsregeringen även informerade om andra internationella förhållanden och samarbeten. Denna information lämnades i huvudsak till utrikesutskottet. Av protokollen från EU-nämndens sammanträden framgår att företrädare för övergångsregeringen regelbundet samrådde med nämnden i olika EUfrågor. Någon sammanställning över samråden har inte upprättats, men protokollen från nämndens sammanträden finns tillgängliga på riksdagens webbplats. Därutöver besökte statsministern vid några tillfällen riksdagens kammare och återrapporterade från möten med Europeiska rådet.

Promemorior från Regeringskansliet

Utskottet har genom en skrivelse till Regeringskansliet begärt svar på ett antal frågor. Som svar överlämnade Regeringskansliet den 17 oktober 2019 en promemoria som har upprättats inom Statsrådsberedningen (bilaga 5.4). Genom en skrivelse till Regeringskansliet begärde utskottet svar på ett antal kompletterande frågor. Utskottet fick den 14 november 2019 en svarspromemoria utarbetad inom Statsrådsberedningen (bilaga 5.5).

Generella överväganden

Av svaret från Regeringskansliet framgår att generella överväganden om vilka regeringsärenden som övergångsregeringen borde respektive inte borde besluta om gjordes mot bakgrund av regeringsformens bestämmelser och förarbeten, konstitutionsutskottets uttalanden och Statsrådsberedningens promemoria En övergångsregerings befogenheter (PM 1990:1, rev. 2014-07- 07). I enlighet med Statsrådsberedningens promemoria bedömdes att övergångsregeringen främst skulle fatta beslut i löpande eller brådskande ärenden. Uttrycket ”löpande ärenden” gavs i detta sammanhang en ganska vidsträckt innebörd. Ärenden som det i huvudsak rådde politisk enighet om ansågs kunna avgöras när det bedömdes som angeläget, även om de inte var av rutinkaraktär. De generella övervägandena uppmärksammades vid möten med expeditions- och rättschefer samt vid ett möte med statssekreterare. De generella övervägandena var således väl kända av departementen vid deras handläggning och beredning av ärenden. I samband med att departementen lämnade sina ärendeförteckningar till Statsrådsberedningen gjorde

5 E N ÖVERGÅNGSREGERINGS BEFOGENHETER 2019/20:KU10

Statsrådsberedningen en bedömning av om de aktuella ärendena var förenliga med en övergångsregerings befogenheter. Att regeringsbildningen drog ut på tiden innebar inte att de generella övervägandena om vilka regeringsärenden som övergångsregeringen borde respektive inte borde besluta om förändrades. Däremot medförde det att fler ärenden betraktades som brådskande eller angelägna.

Propositioner, skrivelser, lagrådsremisser, förordningar, kommitté- och utredningsdirektiv samt särskilda utredningsuppdrag

Det framgår av svaret från Regeringskansliet att även överväganden om vilka propositioner, skrivelser, lagrådsremisser, förordningar, kommitté- och utredningsdirektiv samt särskilda utredningsuppdrag som övergångsregeringen borde respektive inte borde besluta om gjordes mot bakgrund av regeringsformens bestämmelser och förarbeten, konstitutionsutskottets uttalanden och Statsrådsberedningens promemoria En övergångsregerings befogenheter. I enlighet med Statsrådsberedningens promemoria bedömdes att en övergångsregering inte borde lägga fram propositioner eller besluta om skrivelser till riksdagen eller lagrådsremisser som var politiskt kontroversiella eller som hade en tydlig partipolitisk inriktning, om inte ett dröjsmål skulle skada viktiga allmänna intressen. Inte heller andra propositioner beslutades, om de kunde vänta utan att det orsakade problem. Det bedömdes att samma principer borde gälla för kommitté- och utredningsdirektiv, särskilda utredningsuppdrag och sådana förordningar som kunde sägas innebära ett självständigt politiskt handlande från regeringens sida. Förordningar som enbart var konsekvenser av riksdagsbeslut eller av administrativ natur ansågs alltid kunna beslutas. Övervägandena gjordes i departementen i samband med deras handläggning och beredning av ärenden. I samband med att departementen lämnade sina ärendeförteckningar till Statsrådsberedningen gjorde Statsrådsberedningen en bedömning av om de aktuella ärendena var förenliga med en övergångsregerings befogenheter. Att regeringsbildningen drog ut på tiden innebar inte att övervägandena om vilka propositioner, skrivelser, lagrådsremisser, förordningar, kommitté- och utredningsdirektiv samt särskilda utredningsuppdrag som övergångsregeringen borde respektive inte borde besluta om förändrades. Däremot medförde det att fler ärenden betraktades som brådskande eller angelägna. Det huvudsakliga skälet till ökningen av antalet beslut om förordningar under november–december 2018 var att ett större antal förordningar behövde beslutas för att kunna träda i kraft vid årsskiftet till följd av att lagar då trädde i kraft. Det fanns även andra nödvändiga förordningsändringar som behövde träda i kraft vid årsskiftet. De ärenden som det i huvudsak rådde politisk enighet om ansågs kunna avgöras av övergångsregeringen när det bedömdes som angeläget, även om ärendena inte var av rutinkaraktär. Övergångsregeringen fattade flera beslut i

2019/20:KU10 5 E N ÖVERGÅNGSREGERINGS BEFOGENHETER

ärenden av detta slag. Som exempel redovisas beslut om två propositioner – proposition 2018/19:16 Ändring i skatteavtalet mellan Sverige och Ryssland och upphävande av förordning och proposition 2018/19:16 En ny kustbevakningslag. Vidare nämns beslut om lagrådsremissen Makars och sambors förmögenhetsförhållanden i internationella situationer, lagrådsremissen Höjda och miljödifferentierade vägavgifter inom eurovinjettsamarbetet, kommittédirektiven En samlad och EU-anpassad djurhälsolagstiftning (dir. 2018:111), kommittédirektiven Översyn av garantipensionens konstruktion ur ett internationellt perspektiv (dir. 2018:106), förordningen (2018:1578) om tillfällig ersättning till kommuner för kostnader med anledning av skogsbränder och förordningen (2018:1609) om ändring i terrängkörningsförordningen (1978:594). Andra exempel som redovisas är beslut om dispens från gymnasieförordningens (2010:2039) bestämmelser om sista ansökningsdag för viss riksrekryterande utbildning, ingående av avtal om ändring i överenskommelsen om gemensam nordisk arbetsmarknad för viss hälso- och sjukvårdspersonal och veterinärer och antagande av rådsbeslut inom ramen för EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik.

Tillkännagivanden

På frågan om huruvida förekomsten av tillkännagivanden från riksdagen spelade någon roll vid övervägandena om vilka propositioner, lagrådsremisser, kommitté- och utredningsdirektiv samt särskilda utredningsuppdrag som övergångsregeringen borde respektive inte borde besluta om anges i svarspromemoriorna att i de fall det förekom tillkännagivanden fanns de med i bedömningen av vad övergångsregeringen borde respektive inte borde besluta om. I denna del hänvisas till regeringens skrivelse Riksdagens skrivelser till regeringen – åtgärder under 2018 (skr. 2018/19:75). Av skrivelsen framgår bl.a. att flera tillkännagivanden redovisades i budgetpropositionen för 2019. Ett annat exempel är enligt den andra svarspromemorian regeringens beslut den 18 oktober 2018 om förordningen (2018:1608) om ändring i förordningen (1982:270) om allmänna flaggdagar som fattades för att högtidlighålla minnesdagen för demokratins genombrott den 17 december 1918.

Anställningsärenden

När det gäller frågan om vilka anställningsärenden som övergångsregeringen borde respektive inte borde besluta om gjordes övervägandena mot bakgrund av regeringsformens bestämmelser och förarbeten, konstitutionsutskottets uttalanden och Statsrådsberedningens promemoria En övergångsregerings befogenheter. I ärendegruppen Anställningsärenden ingår även utnämningar, förordnanden, entlediganden och pensions- och ersättningsfrågor. En stor del av ärendena i denna grupp avsåg förordnanden alternativt entlediganden av ordförande, vice ordförande, ledamöter, ersättare, revisorer och

5 E N ÖVERGÅNGSREGERINGS BEFOGENHETER 2019/20:KU10

revisorssuppleanter i t.ex. delegationer, insynsråd, nämnder, stiftelser och styrelser. I enlighet med Statsrådsberedningens promemoria bedömdes att förvaltningsärenden utan politiska implikationer, t.ex. vissa utnämningar, kunde avgöras som vanligt. Utgångspunkten var att beslut om högre utnämningar av politisk betydelse, t.ex. av myndighetschefer, inte fattades. Generellt ansågs att ett förvaltningsärende kunde avgöras om ett dröjsmål skulle skada enskilda eller allmänna intressen. Övervägandena gjordes i departementen i samband med deras handläggning och beredning av ärenden. I samband med att departementen lämnade sina ärendeförteckningar till Statsrådsberedningen gjorde Statsrådsberedningen en bedömning av om de aktuella ärendena var förenliga med en övergångsregerings befogenheter. Att regeringsbildningen drog ut på tiden innebar inte att övervägandena om vilka anställningsärenden som övergångsregeringen borde respektive inte borde besluta om förändrades. Däremot medförde det att fler ärenden betraktades som brådskande eller angelägna. Det särskilda tillsättningsförfarande som används för utnämning av domare har utformats så att domstolarnas och domarnas oberoende ställning inte kan ifrågasättas (se prop. 2009/10:181 och bet. 2010/11:JuU3). Förfarandet hade betydelse vid bedömningen av vilka anställningsärenden som övergångsregeringen borde respektive inte borde besluta om. Även det särskilda tillsättningsförfarandet för utnämning av rektorer vid högskolor och universitet hade betydelse vid bedömningen av vilka anställningsärenden som övergångsregeringen borde respektive inte borde besluta om. Ett stort antal av de beslut i anställningsärenden som redovisas i utskottets genomgång avser enligt promemorian beslut om förlängning av förordnanden. Eftersom ett stort antal förordnanden löpte ut vid årsskiftet ökade antalet beslut i anställningsärenden under november–december 2018. Vidare har utskottet ställt frågor om övergångsregeringens utnämning av myndighetschefer i några enstaka ärenden. Av svaret från Regeringskansliet framgår att genom lagändringar som trädde i kraft den 1 januari 2019 genomfördes en organisationsförändring som innebar att all etikprövning skulle samlas inom en ny myndighet, Etikprövningsmyndigheten (prop. 2017/18:45, bet. 2017/18:UbU12, rskr. 2017/18:173). Det ansågs angeläget att den nybildade myndigheten skulle ha en ordinarie myndighetschef. Den aktuella kandidaten hade innan regeringen fattade beslut i ärendet förankrats med partier i riksdagen. Den dåvarande rektorn för Högskolan i Borås skulle gå i pension vid årsskiftet, och styrelsen för högskolan hade lämnat ett förslag till ny rektor. Därtill beaktades att förfarandet vid anställning som rektorer för statliga universitet och högskolor skiljer sig från förfarandet vid anställning av andra myndighetschefer.

2019/20:KU10 5 E N ÖVERGÅNGSREGERINGS BEFOGENHETER

Vidare skulle den dåvarande lagmannen vid Vänersborgs tingsrätt gå i pension den 30 november 2018, och Domarnämnden hade lämnat ett förslag till ny lagman. Därtill beaktades att det särskilda tillsättningsförfarandet för ordinarie domare är utformat så att domstolarnas och domarnas självständiga ställning inte ska kunna ifrågasättas. Övergångsregeringen fattade kontinuerligt beslut om utnämning av vissa högre statliga tjänster där det används ett särskilt tillsättningsförfarande (domare och högskolerektorer). Enligt svaret från Regeringskansliet borde högre utnämningar av politisk betydelse, t.ex. myndighetschefer, undvikas, och med detta i beaktande fattade övergångsregeringen beslut om vikariat för några myndighetschefer samt några beslut om förlängning av myndighetschefers förordnanden, som var kortare än vad som normalt är fallet. Övergångsregeringen fattade, i linje med Statsrådsberedningens promemoria, flera beslut om att förlänga ledamöters förordnanden. När det gäller vissa typer av organ – t.ex. insynsråd – gjordes bedömningen att det skulle ligga i en ny regerings intresse att fatta beslut om sammansättningen. Längden på förordnandena i dessa organ begränsades därför.

Beslut som getts ett annat innehåll

Inledning På frågan om det funnits beslut som getts ett annat innehåll av den anledningen att regeringsärendena prövades av en övergångsregering framhålls bl.a. att vid ett mycket utdraget regeringsskifte kan en övergångsregering i enlighet med Statsrådsberedningens promemoria behöva lämna en budgetproposition och en proposition med förslag till ändringar i innevarande års budget till riksdagen. Mot denna bakgrund togs särskilda principer fram för utformningen av budgetpropositionen. Budgetpropositionen för 2019 och propositionen Höständringsbudget för 2018 gavs alltså ett annat innehåll just av den anledningen att de beslutades av en övergångsregering. Innehållet i regleringsbreven påverkades också av att budgetpropositionen utformades av en övergångsregering. Även innehållet i regeringens skrivelser till riksdagen med anledning av riksrevisorernas rapporter anpassades till att de beslutades av en övergångsregering. Andra exempel på att beslut gavs ett något annat innehåll just av den anledningen att regeringsärendena prövades av en övergångsregering är beslut om anställningsärenden såtillvida att längden på förordnanden begränsades. Närmare om budgetpropositioner, regleringsbrev och skrivelser Utskottet har frågat på vilket sätt genomförandet av riksdagens budgetbeslut påverkades i den mån tillfälliga satsningar från tidigare budgetår låg kvar i den budget som riksdagen beslutade om. Av svaret från Regeringskansliet framgår att särskilda principer togs fram för utformningen av budgetpropositionen för 2019 och att dessa principer togs

5 E N ÖVERGÅNGSREGERINGS BEFOGENHETER 2019/20:KU10

upp med partier i riksdagen. Efter det att riksdagen hade beslutat om budgeten för 2019 beslutade regeringen om regleringsbrev för samma år. I vissa fall villkorades fördelningen av medel i regleringsbreven med krav på ytterligare beslut av regeringen, exempelvis då ett genomförande av budgeten förutsatte att en ny förordning beslutades. I propositionen Vårändringsbudget för 2019 (prop. 2018/19:99) återkom regeringen till riksdagen med förslag till ändringar i den beslutade budgeten för 2019. Riksdagen beslutade i enlighet med regeringens förslag (bet. 2018/19:FiU21, rskr. 2018/19:288). Regeringen har därefter genomfört riksdagens beslut, bl.a. genom beslut om ändringar i berörda regleringsbrev. Innehållet i regleringsbreven utformades utifrån Statsrådsberedningens promemoria En övergångsregerings befogenheter, och en utgångspunkt vid utformningen av regleringsbreven var att de inte skulle ha något innehåll som bedömdes vara politiskt kontroversiellt eller ha en tydlig partipolitisk inriktning. De skulle endast innehålla sådant som direkt följde av den beslutade budgeten eller som hade en nära anknytning till beslutade lagar och förordningar, t.ex. berörd myndighetsinstruktion. När det gäller innehållet i skrivelserna till riksdagen med anledning av riksrevisorernas rapporter framhålls att regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser utformades på ett sätt som inte bedömdes vara politiskt kontroversiellt eller hade en tydlig partipolitisk inriktning.

Kontakter med riksdagen

Det förekom inte några kontakter eller avstämningar mellan övergångsregeringen och riksdagens partier generellt i fråga om vilka regeringsärenden som övergångsregeringen borde respektive inte borde besluta om. De särskilda principerna för utformningen av budgetpropositionen togs dock upp med partier i riksdagen. I enskilda regeringsärenden förekom det kontakter mellan övergångsregeringen och partier i riksdagen för att undersöka om det fanns stöd i riksdagen. Att regeringsbildningen drog ut på tiden medförde inte någon omprövning av dessa kontakter. Det finns ingen förteckning över de ärenden där sådana kontakter togs. Som exempel på sådana kontakter nämns följande ärenden:

– Proposition 2018/19:9 Ytterligare ändringar vad gäller automatiskt utbyte

av upplysningar om finansiella konton och några andra skattefrågor

– Proposition 2018/19:11 Ändring i skatteavtalet mellan Sverige och

Ryssland och upphävande av förordning

– Proposition 2018/19:16 En ny kustbevakningslag – Lagrådsremissen Makar och sambors förmögenhetsförhållanden i

internationella situationer

– Uppdraget att göra en fördjupad utredning av frågor i anslutning till

promemorian Krav på rapportering av betaltider m.m. (uppdrag till Bolagsverket m.fl.)

2019/20:KU10 5 E N ÖVERGÅNGSREGERINGS BEFOGENHETER

Dessutom förekom som redovisats tidigare kontakter med partier i riksdagen i ärendet om anställning av en direktör och chef för Etikprövningsmyndigheten.

Kontrollmakten

Konstitutionsutskottet har även ställt frågor om interpellationer och skriftliga frågor från riksdagens ledamöter. I anslutning till statsministeromröstningen den 25 september 2018 meddelade statsministern riksdagen att regeringen tills vidare inte skulle komma att besvara några interpellationer eller skriftliga frågor. Överväganden om besvarande av interpellationer eller skriftliga frågor från riksdagens ledamöter gjordes mot bakgrund av regeringsformens bestämmelser och förarbeten, konstitutionsutskottets uttalanden och Statsrådsberedningens promemoria En övergångsregerings befogenheter. I enlighet med Statsrådsberedningens promemoria bedömdes det att interpellationer och skriftliga frågor normalt inte borde besvaras. Att regeringsbildningen drog ut på tiden medförde inte någon omprövning av dessa överväganden.

Information och samråd i EU-frågor

Överväganden om information och samråd med riksdagens utskott och EUnämnden i EU-frågor gjordes mot bakgrund av regeringsformens bestämmelser och förarbeten, konstitutionsutskottets uttalanden och Statsrådsberedningens promemoria En övergångsregerings befogenheter. I enlighet med Statsrådsberedningens promemoria bedömdes det att en övergångsregering i stor utsträckning borde kunna fortsätta att agera inom ramen för EU-samarbetet liksom i annat internationellt samarbete. När det gällde EU-samarbetet informerades riksdagen löpande och Sveriges ståndpunkter förankrades. Att regeringsbildningen drog ut på tiden medförde inte någon omprövning av dessa överväganden.

Erfarenheter av nuvarande principer

Utskottet har även ställt frågan om huruvida det med anledning av att regeringsbildningen drog ut på tiden gjorts några reflektioner eller dragits några slutsatser när det gäller en övergångsregerings befogenheter och innehållet i den praxis och de riktlinjer som utvecklats. I svaret från Regeringskansliet framhålls att även om den praxis och de riktlinjer som utvecklats har fungerat väl kan det finnas skäl för en översyn av Statsrådsberedningens promemoria En övergångsregerings befogenheter. Genom en översyn kan principerna för en övergångsregerings befogenheter förtydligas, t.ex. när det gäller en övergångsregerings budgetförslag, och rutinerna för en övergångsregerings arbete kan preciseras ytterligare.

5 E N ÖVERGÅNGSREGERINGS BEFOGENHETER 2019/20:KU10

Utskottets ställningstagande

Inledning

Konstitutionsutskottet noterar inledningsvis att den avgående regeringen efter valet 2018 fungerade som en övergångsregering i närmare fyra månader, vilket är en betydligt längre period än vad som normalt är fallet i samband med regeringsskiften. Övergångsregeringen hade därmed att under en förhållandevis lång period att ta ställning till vilka beslut den skulle fatta, och för första gången behövde den besluta om en budgetproposition för det kommande budgetåret. Den enda formella kompetensbegränsningen för en övergångsregering är att den inte får besluta om extra val till riksdagen. Som uttalas i förarbetena till regeringsformen är det enligt utskottet en god tanke att inte närmare reglera en övergångsregerings befogenheter i grundlag. En övergångsregerings faktiska handlingsutrymme begränsas i praktiken av den parlamentariska situationen. Samtidigt är det givetvis av vikt att landet alltid har ett fungerande styrelseorgan, och ju längre tid en övergångsregering sitter, desto större handlingsfrihet kan komma att behövas. Det kan alltså innebära att en övergångsregering ibland måste ha tillräckligt vida ramar för sitt handlande för att verksamheten inte ska begränsas, även om man också i dessa situationer ska beakta att en övergångsregering i sig saknar det parlamentariska stödet i riksdagen och att den pågående regeringsbildningsprocessen syftar till att ha en ny regering på plats snarast möjligt. Dessutom kan en mångfald av situationer uppkomma vid en regeringsavgång eller regeringsbildning och dessa kan delvis vara svåra att förutse. Detta talar också för att inte närmare precisera begränsningar i en övergångsregerings behörighet i grundlag. Den nu aktuella granskningen rör ett antal frågeställningar av konstitutionellt intresse. En sådan frågeställning rör eventuellt behov av att förtydliga principerna för en övergångsregerings befogenheter. En annan gäller om den praxis och de riktlinjer som har utvecklats när det gäller en övergångsregerings befogenheter är anpassade till den situationen att regeringsbildningen drar ut på tiden. För att få en övergripande bild av hur övergångsregeringen utövade sina befogenheter och om detta förändrades över tid har årets granskning kopplats till ett antal frågor om övergångsregeringens faktiska agerande (antalet avgjorda regeringsärenden och olika typer av regeringsärenden, hanteringen av EU-frågor och kontrollmakten). Dessa frågor behandlas nedan.

Regeringsärenden

Avgjorda regeringsärenden

Av utskottets genomgång framgår att övergångsregeringen hade sammanlagt 19 regeringssammanträden vid vilka ca 1 400 regeringsärenden avgjordes. Utskottet har klassificerat de identifierade regeringsärendena i 14 olika ärendegrupper.

2019/20:KU10 5 E N ÖVERGÅNGSREGERINGS BEFOGENHETER

En övergripande slutsats av utskottets genomgång är att övergångsregeringen var restriktiv med att besluta om regeringsärenden och att ärendemängden i stort var stabil över tid. Som följer av motivuttalanden, praxis och framtagna riktlinjer bör en övergångsregerings behörighet vara begränsad och endast avse löpande ärenden och sådana ärenden vilkas avgöranden inte kan skjutas upp utan betydande olägenheter. Begreppet löpande ärende bör också enligt utskottet kunna ges en ganska vidsträckt innebörd. Det kan också vara så att innehållet i beslutet i ett regeringsärende kan behöva anpassas till att det fattas av en övergångsregering. När en regeringsbildning drar ut på tiden ökar givetvis också antalet regeringsärenden vilkas avgöranden inte kan skjutas upp utan betydande olägenheter. Som framgår av svaret från Regeringskansliet medförde också den aktuella regeringsbildningsprocessen att fler ärenden kom att betraktas som brådskande eller angelägna. Samtidigt är en övergångsregerings agerande beroende av det parlamentariska stödet i riksdagen. Det kan därför vara nödvändigt för en övergångsregering att stämma av enskilda ärenden med partier i riksdagen. När det gäller vissa ärendegrupper måste samtidigt beaktas att ett sådant agerande kan komma att minska handlingsutrymmet för en framtida regering. Som exempel kan nämnas att utnämningsmakten bl.a. är ett verktyg för en regering att styra riket och föra ut sin politik. Vidare är utredningsväsendet normalt sett ett led i beredningen av regeringsärendena, och hur detta ska utformas är en angelägenhet för regeringen. När det gäller tidsaspekten för övergångsregeringen kan utskottet konstatera att det under hela den aktuella perioden pågick en regeringsbildningsprocess. Flera sonderingsuppdrag gavs för att få fram en ny regering, och det var således ovisst när en ny regering skulle kunna vara på plats. En sådan ovisshet torde vara kännetecknande för perioder som den nu aktuella, och den bör i sig verka återhållande på övergångsregeringen, vilket enligt utskottet måste vägas in vid bedömningen av dess befogenheter. Utskottet övergår nu till att behandla olika grupper av regeringsärenden.

Olika grupper av regeringsärenden

Propositioner, skrivelser, lagrådsremisser, kommitté- och utredningsdirektiv samt särskilda utredningsuppdrag Det framgår av utskottets genomgång att övergångsregeringen lade fram ett begränsat antal propositioner, skrivelser, lagrådsremisser, kommitté- och utredningsdirektiv samt särskilda utredningsuppdrag. De propositioner och lagrådsremisser som övergångsregeringen beslutade om rörde i huvudsak ändringar i nationell rätt med anledning av EU-rättsakter och lagförslag eller godkännanden kopplade till internationella förhållanden eller samarbeten. Merparten av de skrivelser övergångsregeringen beslutade om rörde bedömningar av iakttagelser som Riksrevisionen gjort i olika granskningar, och av riksdagsordningen följer att sådana skrivelser ska överlämnas till riksdagen inom viss föreskriven tid. I några enstaka skrivelser

5 E N ÖVERGÅNGSREGERINGS BEFOGENHETER 2019/20:KU10

lämnade övergångsregeringen årliga rapporter i olika ämnen. Merparten av de beslutade regeringsärendena kopplade till kommitté- och utredningsdirektiv var tilläggsdirektiv. I några enstaka ärenden beslutade övergångsregeringen om direktiv till nya utredningar. Dessa utredningar handlade i huvudsak om att anpassa svensk rätt till något EU-dokument eller internationellt samarbete. Flera av de särskilda besluten om uppdrag till myndigheter avsåg förlängd tid för redovisning av utredningsuppdrag. I de fall övergångsregeringen beslutade om nya uppdrag var dessa av varierat slag och avsåg en rad olika frågor. Det var dock i regel fråga om begränsade uppdrag. Av utredningen i ärendet framgår vidare att övergångsregeringen i några regeringsärenden inom dessa ärendegrupper bedömde att det var angeläget att fatta beslut i ärendena, och avstämningar gjordes med partier i riksdagen. I likhet med befintlig praxis och riktlinjer anser utskottet att en övergångsregering inte bör lägga fram propositioner, skrivelser, lagrådsremisser, kommitté- och utredningsdirektiv samt särskilda utredningsuppdrag som är politiskt kontroversiella eller som har en tydlig partipolitisk inriktning, om inte ett dröjsmål skulle skada viktiga allmänna intressen. Inte heller i övrigt bör en övergångsregering besluta om sådana regeringsärenden om de kan vänta utan att det orsakar problem. Samtidigt är det givetvis så att ju längre tid en övergångsregering sitter, desto fler regeringsärenden kan behöva beslutas eftersom ett avgörande inte kan skjutas upp utan betydande olägenheter. Merparten av de regeringsärenden i dessa ärendegrupper som övergångsregeringen beslutade om är enligt utskottet av sådant slag att de bör kunna beslutas av en övergångsregering. Därutöver vill utskottet understryka att om en övergångsregering bedömer att t.ex. ett beslut om en proposition, en lagrådsremiss eller ett kommitté- eller utredningsdirektiv inte kan vänta utan att det orsakar problem bör ärendet stämmas av med partier i riksdagen. Närmare på vilket sätt en sådan avstämning bör ske är upp till en övergångsregering att avgöra. Den aktuella regeringsbildningsprocessen innebar också att en övergångsregering för första gången hade att besluta om en budgetproposition för det kommande budgetåret. Av genomgången framgår att övergångsregeringen utformade budgetpropositionen för 2019 med utgångspunkt i budgeten för 2018. Därutöver togs vissa särskilda principer fram för utformningen av budgetpropositionen och stämdes av med partier i riksdagen. När det gäller utformningen av budgetpropositionen vill utskottet understryka vikten av att en övergångsregering inte lägger fram budgetpropositioner som är politiskt kontroversiella eller som har en tydlig partipolitisk inriktning. När det gäller en övergångsregerings utformning av innehållet i en budgetproposition för det kommande budgetåret noterar utskottet att det följer av regeringsformens bestämmelser att den senaste budgeten ska fortsätta att gälla om riksdagen inte har beslutat om en ny budget. Detta talar enligt utskottet för att en övergångsregerings budgetproposition för det kommande budgetåret bör utformas med utgångspunkt i den senaste budgeten. En övergångsregering kan dock behöva göra vissa generella

2019/20:KU10 5 E N ÖVERGÅNGSREGERINGS BEFOGENHETER

justeringar eller ändringar i den senaste budgeten. Utskottet har inget att invända mot de principer som övergångsregeringen tagit fram för budgetpropositionens utformning och de generella justeringarna av den senaste budgeten. Dessa principer och justeringar har ju också stämts av med partier i riksdagen. I denna del vill dock utskottet framhålla att uppenbart tillfälliga satsningar från tidigare budgetår inte bör ligga kvar i en övergångsregerings budgetproposition för kommande budgetår. I en övergångsregerings budgetproposition för kommande budgetår bör inte heller tillkännagivanden redovisas som slutbehandlade om denna redovisning på något sätt kan uppfattas som partipolitisk och leda till en diskussion i riksdagen.

Författningar Av utskottets genomgång framgår att knappt 20 procent av det totala antalet avgjorda ärenden avsåg utfärdande av lagar eller beslut om förordningar. En del förordningsändringar avsåg ändringar i sak medan andra ändringar var av mer redaktionellt slag. Utfärdandet av lagar och flera av besluten om förordningsändringar var direkta följder av riksdagsbeslut om att anta lagar. Några beslut om förordningsändringar var följdändringar med anledning av ändringar i EU-rättsakter. När det gäller andra förordningsändringar saknades kopplingar till lagändringar eller EU-rättsakter. Antalet avgjorda författningar var som störst i slutet av november 2018. Inledningsvis vill utskottet framhålla att en övergångsregering måste kunna fatta beslut om författningar som är en direkt följd av ett riksdagsbeslut. Även förordningsändringar av redaktionellt eller administrativt slag bör en övergångsregering kunna besluta om. Detsamma bör gälla för förordningsändringar med anledning av EU-rättsakter så länge ändringarna inte innebär något självständigt politiskt handlande från övergångsregeringens sida. Däremot bör en övergångsregering inte lägga fram förordningsändringar som i sak är politiskt kontroversiella eller som har en tydlig partipolitisk inriktning. Inte heller i övrigt bör en övergångsregering besluta om betydande förordningsändringar i sak om de kan vänta utan att det orsakar problem. Förordningsändringar i sak som det i huvudsak råder politisk enighet om bör kunna avgöras av en övergångsregering om det bedöms som angeläget. Slutligen konstaterar utskottet att det huvudsakliga skälet till ökningen av antalet beslut om förordningar och utfärdande av lagar under november– december 2018 var att de behövt träda i kraft vid årsskiftet. Regleringsbrev Det framgår vidare av utskottets genomgång att drygt 30 procent av det totala antalet avgjorda ärenden var regleringsbrev samt anslags- och bidragsändringar. Merparten var regleringsbrev för 2019 och ändringar i regleringsbrev för 2018. En majoritet av dessa ärenden beslutades vid några regeringssammanträden i december 2018 och efter riksdagens budgetbeslut.

5 E N ÖVERGÅNGSREGERINGS BEFOGENHETER 2019/20:KU10

Som redovisats ovan hade övergångsregeringen att besluta om en budgetproposition för kommande budgetår. Därutöver innebar den aktuella regeringsbildningsprocessen att övergångsregeringen också hade att besluta om en stor mängd regleringsbrev. Även dessa regeringsärenden fick ett delvis annat innehåll eftersom de beslutades av en övergångsregering. Enligt utskottet bör en övergångsregerings beslut om regleringsbrev för det kommande budgetåret och ändringar i regleringsbrev för det innevarande budgetåret i huvudsak endast innehålla sådant som är en direkt följd av riksdagens budgetbeslut. Regleringsbreven bör inte innehålla uppgifter som bedöms vara politiskt kontroversiella eller som har en tydlig partipolitisk inriktning. Vidare noterar utskottet att det stora antalet beslut om regleringsbrev vid några regeringssammanträden i december 2018 var ett resultat av riksdagens budgetbeslut. Anställningsärenden Av utskottets genomgång framgår att drygt 15 procent av det totala antalet avgjorda ärenden var anställningsärenden. I denna ärendegrupp ingick även utnämningar, förordnanden, entlediganden och pensions- och ersättningsfrågor. Antalet ärenden i denna grupp var förhållandevis stort från slutet av november till slutet av december 2018. En stor del av ärendena i denna grupp avsåg förordnanden alternativt entlediganden av bl.a. ordförande, vice ordförande, ledamöter och ersättare i delegationer, insynsråd, nämnder, stiftelser och styrelser. Flera av dessa ärenden rörde förlängningar av tidigare beslutade förordnanden alternativt tillfälliga förordnanden. När det gäller en del av dessa förordnanden begränsades längden. Vidare avsåg några regeringsärenden domarutnämningar, och av dessa rörde några enstaka ärenden myndighetschefer vid domstolar. Några enstaka ärenden rörde rektorer vid högskolor och universitet. Därutöver utnämnde övergångsregeringen ytterligare en myndighetschef. I övrigt utnämndes inte några nya myndighetschefer, t.ex. i form av generaldirektörer eller landshövdingar. I drygt en handfull ärenden beslutade övergångsregeringen om vikariat eller fortsatt anställning som generaldirektör eller landshövding. Utnämningsmakten är bl.a. ett verktyg för en regering att styra riket, och en övergångsregering som endast sitter en kortare period bör därför enligt utskottet vara restriktiv med att fatta beslut i anställningsärenden. I denna del måste dock beaktas att de anställningsärenden som en regering har att besluta om är av vitt skilda slag och att flera av dessa ärenden inte är att se som utnämningar av politisk betydelse. När det gäller anställningsärenden måste också beaktas att ett dröjsmål i handläggningen kan påverka en myndighet negativt om det innebär att den under en längre tid står utan ordinarie ledning. Därtill kommer att det är viktigt att det finns ett fungerande styrelseorgan när regeringsbildningen drar ut på tiden och att en övergångsregering därför efter hand måste få vidare ramar för sitt handlande så att verksamheten inte begränsas. Samtidigt måste beaktas att en övergångsregering i sig saknar det

2019/20:KU10 5 E N ÖVERGÅNGSREGERINGS BEFOGENHETER

parlamentariska stödet i riksdagen, varför ett nödvändigt agerande kan behöva förankras på annat sätt. Anställningsärenden utan politiska implikationer bör enligt utskottet kunna avgöras av en övergångsregering efter någon eller några veckor. I denna del bör också beaktas att det vid utnämningar av domare tillämpas ett särskilt anställningsförfarande och att förfarandet är utformat så att domstolarnas och domarnas självständiga ställning inte ska kunna ifrågasättas. När det gäller myndighetschefer bör en övergångsregering typiskt sett vara restriktiv med att utse sådana. I första hand bör en övergångsregering överväga förlängningar av tidigare beslutade förordnanden eller tillfälliga förordnanden. Det kan dock i ett enskilt ärende vara så att utnämningen av en ny myndighetschef inte kan vänta utan att det orsakar problem. Ett sådant ärende bör enligt utskottet stämmas av med partier i riksdagen. Därtill kommer att vid utnämningar av en myndighetschef vid en domstol eller en rektor vid en högskola eller ett universitet tillämpas särskilda rekryteringsförfaranden med beredning utanför Regeringskansliet. Ordinarie utnämningar av större politisk betydelse, t.ex. verkschefer, bör enligt utskottet undvikas. I dessa fall kan utnämningsmakten ses som ett verktyg för en regering att styra riket och föra ut sin politik. En övergångsregerings utnämning av en myndighetschef i dessa fall kan komma att minska handlingsutrymmet för en framtida regering. Även om en övergångsregering och partier i riksdagen kan enas om att utse en viss person till myndighetschef är det kanske inte den personen som den framtida regeringen helst hade sett som chef för myndigheten. Vidare anser utskottet när det gäller förordnanden av bl.a. ordförande, vice ordförande, ledamöter och ersättare i delegationer, insynsråd, nämnder, stiftelser och styrelser att en övergångsregering i första hand bör överväga förlängningar av tidigare beslutade förordnanden eller tillfälliga förordnanden. Därtill kommer att förordnandena i denna grupp skiljer sig en hel del åt och att det för en del av dessa ärenden torde ligga i en tillträdande regerings intresse att fatta beslut om sammansättningen. När det gäller sådana ärenden bör enligt utskottet en övergångsregering begränsa längden på förordnandena. Dessutom noterar utskottet att den aktuella regeringsbildningsprocessen innebar att övergångsregeringen hade att besluta om sammansättningen i en rad olika organ eftersom flera förordnanden löpte ut vid årsskiftet.

Övriga ärenden När det gäller övriga grupper av regeringsärenden framgår det av utskottets genomgång att bl.a. 10 procent av de beslutade regeringsärendena var förvaltningsärenden. I denna grupp ingår två olika typer av ärenden. Det är dels ärenden som prövades av övergångsregeringen som första och enda instans (dispens- och övriga partsärenden), dels ärenden som prövades av övergångsregeringen efter överklagande. I båda dessa ärendetyper var ofta en enskild part. Ett mindre antal ärenden avsåg begäran att få ta del av allmän handling.

5 E N ÖVERGÅNGSREGERINGS BEFOGENHETER 2019/20:KU10

När det gäller avgjorda förvaltningsärenden konstaterar utskottet att de ofta rörde enskilda och att sådana ärenden enligt förvaltningslagen bör hanteras skyndsamt. Detsamma gäller ärenden om att få ut allmänna handlingar.

Information och samråd med riksdagen i olika EU-frågor m.m.

Av utskottets genomgång framgår att företrädare för övergångsregeringen besökte samtliga utskott för överläggningar och information i olika EU-frågor. Övergångsregeringen informerade även om andra internationella förhållanden och samarbeten. Denna information lämnades i huvudsak till utrikesutskottet. Företrädare för övergångsregeringen samrådde vidare regelbundet med EUnämnden i olika EU-frågor. Därutöver återrapporterade statsministern vid några tillfällen i kammaren från möten med Europeiska rådet. I denna del vill utskottet framhålla att en övergångsregering i stor utsträckning bör kunna fortsätta att agera inom ramen för EU-samarbetet liksom i annat internationellt samarbete, på det sätt som nu skett. När det gäller EU-samarbetet bör riksdagen informeras löpande och Sveriges ståndpunkter förankras. När det gäller beslut och utfästelser bör en övergångsregering dock undvika sådana som är politiskt kontroversiella eller som har en tydlig partipolitisk inriktning, om inte ett dröjsmål skulle skada viktiga allmänna intressen. Redan avtalade besök i Sverige av utländska regeringsledamöter och besök utomlands av svenska statsråd bör kunna genomföras som planerat. Däremot bör en övergångsregering vara restriktiv med att göra nya sådana åtaganden.

Interpellationer, frågor och debatter i riksdagens kammare

Det framgår vidare av utskottets genomgång att övergångsregeringen inte besvarade några interpellationer och frågor. Det hölls inte heller någon aktuell debatt under den aktuella perioden. Utskottet vill inledningsvis framhålla att frågeinstituten är ett led i riksdagens grundlagsstadgade kontrollmakt och att de fyller en viktig funktion inom det parlamentariska systemet genom de möjligheter som de ger riksdagen till information, debatt och kontroll av regeringen. Vidare har riksdagen en viktig ställning som central debattarena. Även om utgångspunkten enligt utskottet alltjämt bör vara att en övergångsregering i regel inte ska besvara interpellationer och frågor kan vissa modifieringar behöva göras. Om en övergångsregering sitter under en förhållandevis lång period ökar dess handlingsutrymme, och ett sådant utökat handlingsutrymme bör enligt utskottet på ett eller annat sätt kunna underställas riksdagens kontrollmakt. Avgörande i sammanhanget är således karaktären på de frågor som en övergångsregering har att hantera och fatta beslut i. Samtidigt måste i denna del beaktas att det alltid finns vissa begränsningar i en övergångsregerings befogenheter. Enligt utskottets mening bör rena faktauppgifter kunna underställas riksdagens kontrollmakt. En riksdagsledamot bör alltså via frågeinstituten

2019/20:KU10 5 E N ÖVERGÅNGSREGERINGS BEFOGENHETER

kunna efterlysa ett svar som baseras på fakta. Syftet bör då inte vara att få fram övergångsregeringens politiska uppfattning eller önskvärda åtgärder framöver inom ett visst område, utan det bör avse att få fram information i avseenden som överensstämmer med den återhållsamhet som förväntas av en övergångsregering. Svaren som lämnas kan också förväntas vara anpassade på motsvarande sätt. Därtill kommer att när det gäller vissa ärendegrupper är begränsningarna i en övergångsregerings befogenheter få. Det gäller framför allt EU-frågor, internationella förhållanden och samarbeten och en del förvaltningsärenden. När det gäller dessa ärenden bör, förutom rena faktafrågor, frågor även kunna ställas om redan vidtagna åtgärder och gjorda överväganden. Sådana frågor kan i undantagsfall vara motiverade att ställa även för andra ärendegrupper, när en övergångsregering har behövt handla och fatta beslut i ärenden som inte kan sägas vara av rutinkaraktär. De begränsningar som ändå finns i en övergångsregerings befogenheter och de ovan redovisade avgränsningarna medför enligt utskottet att frågorna i första hand bör framställas i form av skriftliga frågor.

2019/20:KU10

6 Extra ändringsbudget

Ärendet

Granskningen gäller extra ändringsbudgetar som lämnats av regeringen enligt 9 kap. 6 § andra stycket riksdagsordningen (RO). Granskningen gäller regeringens redovisning av särskilda skäl för att lämna propositioner med förslag till extra ändringsbudget, innebörden av sådana särskilda skäl samt generella iakttagelser gällande beredning av propositioner med förslag om extra ändringsbudget. Till grund för granskningen ligger bl.a. två skrivelser från Regeringskansliet med svar på frågor från utskottet, bilaga 6.1–2.

Utredning i ärendet

Gällande ordning

Propositioner med extra ändringsbudget m.m.

Extra ändringsbudget regleras i förhållande till bl.a. de fastlagda propositionerna om statens budget, som regleras i 9 kap. 5 § RO med tilläggsbestämmelser. Därför presenteras även de sistnämnda i detta avsnitt. I följande avsnitt presenteras rambeslutsprocessen m.m. samt lagstiftning i eller i anslutning till propositioner om statens budget. Budgetpropositionen ska lämnas senast den 20 september, enligt tilläggsbestämmelse 9.5.1 RO. Enligt tilläggsbestämmelsens andra stycke ska budgetpropositionen de år då riksdagsval hålls i september i stället lämnas senast två veckor efter riksmötets öppnande. Om detta till följd av ett regeringsskifte inte är möjligt, ska budgetpropositionen lämnas inom tre veckor efter det att en ny regering har tillträtt, dock senast den 15 november. Regeringen ska årligen senast den 15 april lämna en proposition med förslag till riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken (ekonomisk vårproposition). Detta föreskrivs i tilläggsbestämmelse 9.5.2. Regeringen får som huvudregel vid högst två tillfällen lämna en proposition med förslag till ändringar i statens budget för det löpande budgetåret, enligt 9 kap. 6 § första stycket RO. En sådan ändringsproposition lämnas, enligt tilläggsbestämmelse 9.6.1 RO, i anslutning till budgetpropositionen eller den ekonomiska vårpropositionen. Sådana ändringspropositioner benämns här fortsättningsvis ordinarie ändringsbudget. Enligt 9 kap. 6 § andra stycket RO får propositioner med förslag till ändringar i statens budget lämnas vid andra tillfällen endast om regeringen anser att det finns särskilda skäl. Sådana förslag till ändringsbudget benämns här extra ändringsbudget. Före den nya riksdagsordningen var ordningen för ändringar i statens budget under löpande budgetår i det närmaste oreglerad (Holmberg m.fl.,

2019/20:KU10 6 E XTRA ÄNDRINGSBUDGET

Grundlagarna [3 juli 2019, Zeteo], kommentaren till 9 kap. 6–9 § riksdagsordningen). På grund av ett uttalande av Riksdagsutredningen då den nuvarande budgetprocessen infördes 1994 började regeringen lägga fram samlade förslag till ändringar i budgeten vid två tillfällen, en gång på våren i samband med den ekonomiska vårpropositionen och en gång på hösten när riksmötet inleddes. När bestämmelsen i 9 kap. 6 § andra stycket RO om extra ändringsbudget infördes anförde regeringen att erfarenheten hade visat att det kan uppkomma situationer även vid andra tillfällen än i samband med budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen då det finns behov av att föreslå ändringar i budgeten (prop. 2013/14:173 s. 32 f.). Bestämmelsen trädde i kraft den 1 september 2014. Som exempel nämndes att regeringen i januari 2009, mot bakgrund av det förändrade ekonomiska läget, ansåg att det fanns skäl att till riksdagen lämna förslag till budgetpolitiska åtgärder samt förslag till ändrade inkomstberäkningar och utgiftsramar för budgetåren 2009–2011. Regeringen ansåg mot den bakgrunden att det var viktigt att en reglering inte innebär begränsningar i förhållande till behovet av nödvändig flexibilitet. För att säkerställa att helhetsperspektivet i budgetbehandlingen upprätthålls, samtidigt som behövlig flexibilitet säkerställs, borde enligt regeringen förslag till ändringar av budgeten för det löpande budgetåret vid andra tillfällen än i anslutning till budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen endast tillåtas om det finns särskilda skäl. Exempel på sådana skäl kan, anförde regeringen, vara förändrade ekonomiska förutsättningar med anledning av en oväntad ekonomisk utveckling eller oförutsedda händelser, som enligt regeringens bedömning ställer krav på snabba åtgärder. Särskilda skäl kan också, anförde regeringen, finnas då en nytillträdd regering av tidsbrist inte har hunnit lämna de förslag till förändrad politik som den vill genomföra under budgetåret i budgetpropositionen, exempelvis på grund av att regeringsbildningen dragit ut på tiden. I en sådan situation kan det, enligt regeringen, vara motiverat att regeringen redan tidigare under året än i anslutning till den ekonomiska vårpropositionen har möjlighet att lämna en proposition om ändringar i statens budget. Regeringen anförde vidare att kravet på särskilda skäl borde innebära en skyldighet för regeringen att motivera varför förslaget inte väckts i samband med budgetpropositionen eller en tidigare proposition om ändringar i statens budget och varför förslaget måste lämnas före nästa proposition om budgeten. Finansutskottet uttalade bl.a. följande i sitt yttrande till konstitutionsutskottet (yttr. 2013/14:FiU9y): Som finansutskottet tidigare framhållit är det naturligt att förslag på ändringsbudget lämnas vid omfattande eller bestående och oförutsedda utgiftsökningar (se bet. 2008/09:FiU11 s. 37 2 ). Det är också naturligt att

2 Betänkandet gällde Tilläggsbudget nr 2 för 2008, angående prop. 2008/09:2 som beslutades av regeringen den 12 september 2008, samt Riksrevisionens rapport Regeringens hantering av tilläggsbudgeten, RiR 2008:17. Finansutskottets bedömning var i korthet att regeringen bör förbättra motiveringarna till förslag på tilläggsbudget.

6 E XTRA ÄNDRINGSBUDGET 2019/20:KU10

ändringsbudgetar lämnas vid tillfälliga oförutsedda utgiftsökningar som är hänförliga till en felaktig eller ändrad grund för anslagsberäkningen. Förslag på ändringsbudgetar bör i första hand lämnas i de fall medelsbehovet inte kan täckas med redan anvisade medel, inklusive anslagssparande. I de fall regeringen väljer att lämna förslag på ändringsbudget trots att utrymme finns bör regeringen motivera varför redan anvisade medel inte kan tas i anspråk. Utskottet noterar att propositionen avviker något från Budgetprocesskommittén i förslaget till nya 3 kap. 2 a § RO. I första stycket klargörs i både propositionen och utredningen att regeringen vid högst två tillfällen får lämna en ändringsbudget. I andra stycket formulerade utredningen undantaget som att endast om regeringen anser att det finns särskilda skäl får ytterligare propositioner med förslag till ändringar av statens budget lämnas. I propositionen har ordet ytterligare ersatts av vid andra tillfällen. Författningskommentarerna i propositionen och utredningen är i allt väsentligt identiska.

Rambeslutsprocessen m.m.

Beslut om statens budget följer ett särskilt förfarande, som regleras i 11 kap. 18 § RO, om inte riksdagen genom lag har beslutat något annat. Denna s.k. rambeslutsprocess tillämpas i riksdagen sedan slutet av 1900-talet. Processen innebär att riksdagen i ett första steg genom ett enda beslut (det s.k. rambeslutet) fastställer en beräkning av inkomsterna på statens budget, för varje utgiftsområde det belopp som utgiftsområdets anslag högst får uppgå till (utgiftsramar), en beräkning av andra betalningar som påverkar statens lånebehov och beslut med anledning av de budgetpolitiska mål som riksdagen har beslutat att använda. I beslutet i det första steget ingår även godkännande av beräkningen av ålderspensionssystemets utgifter samt preliminära utgiftsramar och inkomstberäkningar för de två tillkommande åren efter budgetåret. Därefter fastställer riksdagen i ett andra steg, genom ett enda beslut för varje utgiftsområde, anslag och bemyndiganden om ekonomiska åtaganden (de s.k. anslagsbesluten). Beslut om ändringar av statens budget fattas som huvudregel i en enda beslutspunkt. Lagförslag som har en tydlig anknytning till statens budget och som lämnas i eller i anslutning till en proposition om statens budget ska ingå i något av de nämnda besluten. (Se vidare (Holmberg m.fl., Grundlagarna [3 juli 2019, Zeteo], kommentaren till 11 kap riksdagsordningen). Syftet med beslutsordningen är att skapa en samlad budgetprocess som gör det möjligt för riksdagen att få en helhetsbild av statens budget och den ekonomiska politiken. Genom att riksdagen först fastställer ramar för utgiftsområdena och därefter anvisar anslagen får riksdagen också kontroll över statens utgifter. En samlad budgetprocess uppnås bl.a. genom att regeringens respektive övriga riksdagspartiers budgetförslag ställs mot varandra som jämförbara alternativ. Det möjliggör en ordning där riksdagen fattar beslut om och tar ansvar för budgetens helhet (prop. 2017/18:100 s. 93). Processen bidrar även till ökad transparens och förbättrad insyn i budgetpolitiken såväl inom riksdagen som för allmänheten.

2019/20:KU10 6 E XTRA ÄNDRINGSBUDGET

Lagstiftning i eller i anslutning till propositioner om statens budget

Lagförslag som har en tydlig anknytning till statens budget och som lämnas i eller i anslutning till en proposition om statens budget ska ingå i ett budgetbeslut; det föreskrivs i 11 kap. 18 § sjätte stycket RO. I ärendet om lagstiftning i anslutning till propositioner om statens budget (prop. 2017/18:100 punkt 2–5, bet. 2017/18:KU40) anförde regeringen att det fanns en viss osäkerhet kring riksdagens behandling av lagförslag som läggs fram i en proposition om statens budget. En reglering skulle göra budgetprocessen mer förutsebar, minimera risken för att riksdagen fattar motstridiga beslut om budget och lagstiftning, förstärka rambeslutsprocessens helhetsperspektiv och göra regleringen mer överensstämmande med hur budgetprocessen fungerade i praktiken. Regeringen menade vidare att det i vissa fall kan vara motiverat att lägga fram lagförslag med koppling till statens budget i särskilda propositioner. Som exempel nämns att lagförslagen är omfattande eller gör budgetpropositionen mindre överskådlig samt att förslagen inte hunnit beredas i sådan tid att de kan ingå i budgetpropositionen. Under förutsättning att de ekonomiska konsekvenserna av sådana lagförslag beaktats och förslagen beskrivits i en proposition om statens budget samt att regeringen lämnat förslagen i nära anslutning till en sådan proposition föreslog regeringen att också sådana lagförslag ska ingå i budgetbeslutet. Att ett lagförslag lämnas i anslutning till en proposition om statens budget innebär enligt regeringen att förslaget lämnas i sådan tid att det hinner beredas inför budgetbeslutet. Regeringen bör löpande stämma av med riksdagen när ett lagförslag kan lämnas för att riksdagen ska ha möjlighet att behandla det i relevant budgetbeslut. Anknytningen till statens budget bör avgöras av riksdagen utifrån en samlad bedömning av

– lagförslagets budgeteffekter (i ett ettårigt eller medelfristigt perspektiv,

beloppsstorlek)

– lagförslagets sakliga innehåll (förändring av skattesatser, transfererings-

nivåer, bidrag eller av kretsen skattskyldiga eller bidragsberättigade; även indirekt koppling till statens budget) och

– omständigheterna i övrigt.

Av betydelse i sammanhanget är vidare att det finns lagförslag för vilka budgetprocessen inte är anpassad, t.ex. lagförslag som påverkar den nationella säkerheten eller landets internationella relationer, grundlagsförslag och lagförslag som begränsar grundläggande rättigheter och friheter.

Tidigare granskning

En proposition om bl.a. extra ändringsbudget

Våren 2019 granskade utskottet beredningen av ett förslag om en ny möjlighet till uppehållstillstånd (bet. 2018/19:KU20 s. 32 f.). Den 19 april 2018 beslutade regeringen att överlämna propositionen Extra ändringsbudget för 2018 –

6 E XTRA ÄNDRINGSBUDGET 2019/20:KU10

Ny möjlighet till uppehållstillstånd till riksdagen. (2018 års ekonomiska vårproposition 2017/18:100 och vårändringsbudget för 2018 hade beslutats av regeringen den 11 april 2018.) I granskningen behandlade utskottet flera aspekter på propositionen: regeringsformens beredningskrav, regeringens hantering av Lagrådets synpunkter och förutsättningar för extra ändringsbudget. Utskottet uttalade följande (bet. 2018/19:KU20 s. 58 f.):

Konstitutionsutskottet vill inledningsvis framhålla betydelsen av upprätthållandet av såväl regeringsformens beredningskrav som Lagrådets granskning. Genom dessa skapas förutsättningar för kvalitet i lagstiftningsarbetet. Vidare vill utskottet peka på vikten av bestämmelserna i riksdagsordningen om budgetprocessen för upprätthållandet av principen om en fullständig och samlad budgethantering, även i samband med ändringar i statens budget. Som konstitutionsutskottet tidigare uttalat bör frågan huruvida beredningsunderlaget i ett enskilt ärende har varit tillräckligt för att riksdagen ska kunna ta ställning till regeringens förslag bedömas av det beredande utskottet. Det ligger alltså på det beredande utskottet och i slutänden riksdagen att i varje enskilt ärende ta ställning till om regeringens motivering till en skyndsam beredning är tillräckligt stark, om beredningsunderlaget kan anses tillräckligt och om det finns särskilda skäl för att lämna förslag till ändringsbudget; vad konstitutionsutskottet har uttalat om beredningskravet kan tjäna som vägledning i denna del. Det ankommer på regeringen att i propositionen tydligt redovisa skälen i sin motivering. Utskottet noterar att finansutskottet i det aktuella ärendet inhämtade kompletterande synpunkter på delar av lagförslaget från Lagrådet och ett par myndigheter i samband med sin beredning av ärendet och att finansutskottet efter dessa kompletterande upplysningar ansåg att beredningskravet enligt regeringsformen var tillgodosett. Vidare noteras att finansutskottet inte hade några invändningar emot regeringens bedömning att det fanns särskilda skäl för att lämna det aktuella förslaget till ändringsbudget, att talmannen ställde proposition till beslut och att riksdagen beslutade i enlighet med finansutskottets förslag. När det gäller regeringens hantering av Lagrådets synpunkter och förslag noterar utskottet att det av propositionen framgår om dessa har följts eller inte. Regeringen har också argumenterat för sitt ställningstagande när den inte följt Lagrådets synpunkter och förslag. Som utskottet tidigare har uttalat är en sådan argumentation viktig för att riksdagen i beredningen av en proposition ska ges möjlighet att överväga de skäl som ligger bakom ställningstagandet att inte följa Lagrådet. En annan fråga i granskningen är enligt utskottet om regeringen hade kunnat undvika behovet av brådskande beredning av den aktuella propositionen. Som tidigare har uttalats av utskottet kan beredningen i vissa lägen behöva avvika från gängse rutiner, men behovet av brådskande beredningar bör åtminstone i viss utsträckning kunna undvikas genom kontinuerlig omvärldsbevakning och god framförhållning och beredskap. Av utredningen i ärendet framgår att Sverige under hösten 2015 tog emot ett betydande antal asylsökande och att Migrationsverket hanterade en stor mängd asylansökningar. Situationen var unik och Migrationsverket fick vid flera tillfällen revidera sina prognoser om bl.a. myndighetens genomsnittliga handläggningstider i asylärenden. Redan på ett tidigt stadium framhöll Migrationsverket i bl.a. prognoser och årsredovisningar att flera ensamkommande unga riskerade att hinna fylla 18 år innan

2019/20:KU10 6 E XTRA ÄNDRINGSBUDGET

Migrationsverket hann fatta beslut i ärendena. Samtidigt uppgav Migrationsverket i en prognos i juli 2017 att samtliga asylsökande som kommit till Sverige 2015 och 2016 skulle få sina ärenden prövade av myndigheten under 2017. Även om asylprocessen under aktuell period var speciell vill utskottet understryka vikten av att regeringen och Regeringskansliet genom kontinuerlig omvärldsbevakning och god framförhållning och beredskap är insatta i olika frågeställningar för att på så vis så långt det är möjligt kunna bereda ärendet i enlighet med de rutiner som normalt gäller. Granskningen ger i övrigt inte anledning till något uttalande av utskottet.

Beredningskravet i brådskande fall

Hösten 2008 genomförde konstitutionsutskottet en granskning av hur beredningskravet enligt regeringsformen fullgörs för en rad olika typer av regeringsärenden (bet. 2008/09:KU10 s. 46 f.). Vidare har utskottet vid flera tillfällen granskat beredningskravet i brådskande fall. En genomgång av tidigare granskningar av dels beredningskravet allmänt vid lagärenden, dels vid brådskande fall, finns i utskottets granskning våren 2019 (bet. 2018/19:KU20 s. 43 f.). Utskottet har sammanfattningsvis framhållit bl.a. följande:

– Regeringsformens beredningskrav är av väsentlig betydelse i samtliga

ärenden i vilka regeringen fattar beslut, även i krissituationer då regeringen är tvungen att bereda ärenden av brådskande natur.

– Beredningskravet är inte lika för alla fall. Det är särskilt viktigt att även

under kriser, i möjligaste mån, behålla krav på såväl väl avvägda tidsfrister som lämpligt antal remissinstanser, inte minst i beredningen av ärenden som kan innebära ett stort ekonomiskt risktagande för staten.

– Det är viktigt att regeringen vid beredningen av brådskande ärenden ger

riksdagen och dess ledamöter så goda förutsättningar som möjligt att fullgöra sin roll som lagstiftare.

– Riksdagen ska i varje enskilt ärende ta ställning till om regeringens

motivering till den skyndsamma beredningen är tillräckligt stark och om beredningsunderlaget kan anses tillräckligt. Bedömningen görs av beredande utskott.

– Behovet av brådskande beredningar kan åtminstone i viss utsträckning

undvikas genom kontinuerlig omvärldsbevakning och god framförhållning och beredskap.

Propositioner med förslag till extra ändringsbudgetar

Regeringen har lämnat sju propositioner med förslag till extra ändringsbudgetar sedan bestämmelsen i 9 kap. 6 § andra stycket RO trädde i kraft den 1 september 2014. Nedan ges kortfattade presentationer av dessa propositioner och behandlingen av dem i riksdagen, med tyngdpunkt på frågan om särskilda skäl för extra ändringsbudget. Redan här kan nämnas att regeringen i samtliga propositioner om extra ändringsbudget har redovisat särskilda skäl för extra

6 E XTRA ÄNDRINGSBUDGET 2019/20:KU10

ändringsbudget, att finansutskottet i samtliga ärenden har tillstyrkt regeringens förslag till ändringsbudget, om än i vissa fall efter kompletteringar, och att riksdagens kammare följt finansutskottet.

Extra ändringsbudget för 2015 (prop. 2015/16:47)

I propositionen lämnade regeringen den 12 november 2015 förslag till ändrade ramar för utgiftsområden samt ändrade och nya anslag för budgetåret 2015. Regeringen föreslog att riksdagen skulle godkänna ändrade ramar för utgiftsområdena 8, 17 och 25 samt anvisa ändrade och nya, närmare angivna, anslag. Sammantaget innebar de föreslagna anslagsförändringarna att de takbegränsade utgifterna skulle ökas med 11 miljarder kronor 2015 och att budgeteringsmarginalen skulle minska med motsvarande belopp (prop. 2015/16:47 s. 13). (Budgetpropositionen och propositionen med höständringsbudget för 2015 beslutades av regeringen den 15 september 2015.) I avsnittet Skälen för ytterligare ändringar i statens budget 2015 anförde regeringen (prop. 2015/16:14 s. 13) bl.a. följande: Sedan regeringen beslutade propositionen Höständringsbudget för 2015 (prop. 2015/16:2 3 ) har antalet personer som söker asyl i Sverige ökat påtagligt. Antalet överstiger nu kraftigt de antaganden som ligger till grund för anvisade medel 2015 för hantering av asylsökande. Samtidigt genomför såväl kommuner och landsting som det civila samhället omfattande insatser för att hantera situationen. För att snabbt kunna vidta åtgärder som minskar trycket på den kommunala ekonomin samt underlätta för civilsamhällets organisationer i deras arbete med den rådande flyktingsituationen och etableringen av nyanlända, gör regeringen bedömningen att det finns särskilda skäl för att lämna förslag till ytterligare ändringar i statens budget för 2015. Propositionen byggde på en överenskommelse mellan regeringspartierna och Moderaterna, Centerpartiet, Liberalerna och Kristdemokraterna den 23 oktober 2015 med anledning av flyktingsituationen (bet. 2015/16:FiU18 s. 4). I finansutskottets beredning av ärendet fick socialförsäkringsutskottet och kulturutskottet tillfälle att yttra sig i de delar som avsåg anslagsändringar inom deras utgiftsområden, varvid kulturutskottet bl.a. förklarade sig dela regeringens bedömning att medel borde tillföras under det innevarande året (bet. 2015/16:FiU18 bil. 4, s. 17). Socialförsäkringsutskottet valde att avstå från att yttra sig (s.4). Vidare inhämtade finansutskottet kompletterande information bl.a. från finansministern den 12 november 2015 om det ekonomiska läget och om Migrationsverkets prognos från den 22 oktober 2015. Finansutskottet uttalade att det ansåg att den stora mängden asylsökande innebar oförutsedda och på kort sikt i huvudsak ofrånkomliga utgiftsökningar på samma sätt som förändringar i t.ex. rättighetsbaserade transfereringssystem. Finansutskottet tillstyrkte regeringens förslag om ändrade ramar för

3 Propositionen beslutades den 15 september 2015.

2019/20:KU10 6 E XTRA ÄNDRINGSBUDGET

utgiftsområden samt ändrade och nya anslag. Beträffande extra ändringsbudget anförde finansutskottet följande i sitt betänkande i ärendet (s. 10 f.):

Det är första gången som en extra ändringsbudget har överlämnats till riksdagen enligt den nuvarande definitionen i riksdagsordningen (RO) som trädde i kraft den 1 september 2014. Enligt 9 kap. 6 § RO får regeringen vid högst två tillfällen lämna en ändringsbudget. Om det finns särskilda skäl får propositioner med förslag till ändringar av statens budget lämnas vid andra tillfällen. Det har dock förekommit att extra ändringsbudgetar liknande denna har överlämnats till riksdagen innan regleringen i RO, framför allt i samband med finanskrisen 2008–2009 (prop. 2008/09:97 och prop. 2008/09:99). Utskottet har vid flera tillfällen framhållit vikten av att processen kring ändringsbudgeten är lika stram som processen kring budgetpropositionen. Enligt utskottets tidigare ställningstaganden är utgiftstaket och överskottsmålet de yttre restriktionerna för utgiftsökningar. De takbegränsade utgifterna för 2015 beräknas enligt budgetpropositionen för 2016 bli 1.113 miljarder kronor inklusive förslagen i höständringsbudgeten. Utgiftstaket för 2015 är 1.158 miljarder kronor, vilket ger en budgeteringsmarginal på 45 miljarder kronor. De föreslagna anslagsökningarna i den extra ändringsbudgeten innebär att de takbegränsade utgifterna ökas med 11 miljarder kronor 2015 och att budgeteringsmarginalen minskar med motsvarande belopp, vilket ökar budgetunderskottet för innevarande år. Utskottet konstaterar att det för närvarande stora antalet asylsökande medför ett mycket högt tryck på att myndigheter, kommuner och samhället i övrigt säkrar förmågan att ta emot asylsökande och stärker etableringen av nyanlända. Den extra ändringsbudgeten, som bygger på en bred överenskommelse mellan sex partier, handlar därför till största delen om resursförstärkningar till kommuner och landsting för att skapa ordning och reda i flyktingmottagandet, skapa förutsättningar för en bättre etablering och minska trycket i de kommunala ekonomierna. Utskottet vill också framhålla att det finns flera förslag för ett bättre mottagande och en snabbare etablering av nyanlända i budgetpropositionen för 2016. Utskottet anser att den stora mängden asylsökande innebär oförutsedda och på kort sikt i huvudsak ofrånkomliga utgiftsökningar på samma sätt som förändringar i t.ex. rättighetsbaserade transfereringssystem. De föreslagna resursförstärkningarna medför en ökad statlig upplåning under innevarande år och påverkar det finansiella sparandet. [– – –] Utskottet tillstyrker regeringens förslag om ändrade ramar för utgiftsområden samt ändrade och nya anslag. Utskottet avstyrker Sverigedemokraternas förslag med anledning av propositionen.

I betänkandet fanns en reservation (SD). Kammaren biföll utskottets förslag (rskr. 2015/16:92–94). Därmed godkände riksdagen regeringens förslag i propositionen.

Extra ändringsbudget för 2016 – Ändring av rätten till bistånd för vissa utlänningar (prop. 2015/16:146)

Regeringen föreslog i propositionen, som beslutades den 17 mars 2016, lagändringar med innebörd att rätten till bistånd enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.m. under vissa förutsättningar skulle upphöra tidigare för att skapa utrymme för fler asylsökande på anläggningsboenden. (2016 års ekonomiska vårproposition beslutades av regeringen den 13 april 2016 och propositionen med vårändringsbudget för 2016 den 7 april 2016.)

6 E XTRA ÄNDRINGSBUDGET 2019/20:KU10

I avsnittet Skäl för ändringar i statens budget (prop. s. 6) angav regeringen bl.a. följande:

Regeringen lämnar i denna proposition förslag till ändringar i statens budget för 2016 med anledning av lagförslaget. [...] Den lagändring som föreslås syftar bl.a. till att frigöra fler platser på anläggningsboendena. Eftersom behovet av platser är stort bör ändringen träda i kraft så snart som möjligt. Regeringen gör därför bedömningen att det finns särskilda skäl för att lämna förslag om ändringar i statens budget tidigare än i anslutning till den ekonomiska vårpropositionen.

I propositionen uppges (s. 6) att det fanns en politisk överenskommelse mellan regeringen, Moderaterna, Centerpartiet, Liberalerna och Kristdemokraterna i oktober 2015:

Till följd av bl.a. flera allvarliga konflikter i omvärlden har antalet asylsökande som sökt sig till Sverige under 2015 varit rekordhögt. I EU är Sverige ett av de länder som under senare tid tagit emot flest asylsökande per capita. Utmaningarna för det svenska asylsystemet är därför mycket stora. Mot denna bakgrund enades regeringen, Moderaterna, Centerpartiet, Liberalerna och Kristdemokraterna i oktober 2015 om vissa nödvändiga insatser för att säkra förmågan i det svenska mottagandet av asylsökande och stärka etableringen av nyanlända. En sådan åtgärd var att göra förändringar som syftar till att skapa utrymme för fler asylsökande på anläggningsboenden.

I finansutskottets beredning av ärendet lämnade socialförsäkringsutskottet in ett yttrande, i vilket anfördes att utskottet borde tillstyrka regeringens förslag och avstyrka aktuella motionsyrkanden (bet. 2015/16:FiU42 bil. 5, s. 17). Finansutskottet tillstyrkte regeringens förslag och avstyrka aktuella motionsyrkanden. När det gäller extra ändringsbudget uttalade finansutskottet följande i sitt ställningstagande (s. 8 f.):

I förarbetena framhålls att förslag till ändringar i budgeten för det löpande budgetåret vid andra tillfällen än i anslutning till budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen endast bör tillåtas om det finns särskilda skäl. Att sådana skäl finns är centralt för att säkerställa att helhetsperspektivet i budgetbehandlingen upprätthålls. Finansutskottet har i flera sammanhang framhållit vikten av att processen kring en ändringsbudget är lika stram som processen kring en budgetproposition (se t.ex. bet. 2013/14:FiU21). Utskottet har också påtalat att syftet med förslag till ändringar i budgeten framför allt ska vara att komplettera den av riksdagen beslutade budgeten med anledning av förändringar som vid beslutstillfället inte var möjliga att förutse (se bet. 2008/09:FiU11 och bet. 2014/15:FiU21). Sedan reglerna om ändringsbudgetar trädde i kraft den 1 september 2014 har en extra ändringsbudget lämnats (prop. 2015/16:47, bet. 2015/16:FiU18, rskr. 2015/16:92–94). Också denna byggde på den överenskommelse som träffats mellan regeringspartierna och Moderaterna, Centerpartiet, Liberalerna och Kristdemokraterna med anledning av flyktingsituationen. Situationen i omvärlden och den flyktingsituation som den gett upphov till saknar motsvarighet i modern historia. Om Sverige ska kunna säkra förmågan i det svenska mottagandet av asylsökande och stärka etableringen av nyanlända krävs det en aktiv politik för att möta de utmaningar som flyktingsituationen innebär. Det lagförslag som lämnas i

2019/20:KU10 6 E XTRA ÄNDRINGSBUDGET

propositionen är en del i detta brådskande arbete. Utskottet har förståelse för regeringens bedömning att det med beaktande av tidsaspekterna i detta fall kan finnas särskilda skäl att föregripa den ändringsbudget som presenteras i samband med den ekonomiska vårpropositionen. I sammanhanget vill dock utskottet också framhålla den centrala betydelsen av att möjligheten att presentera extra ändringsbudgetar inte används vid andra tillfällen än när det av särskilda skäl är motiverat. Om användandet av extra ändringsbudgetar avviker från detta och processen kring ändringar i statens budget under löpande budgetår blir mindre stram, kommer det att urholka den för finanspolitiken avgörande principen om en fullständig och samlad budgetbehandling. Som utskottet konstaterat ovan är utmaningarna för det svenska asylsystemet mycket stora till följd av den kraftiga ökningen av antalet asylsökande som kommit till Sverige sedan 2015. Det är därför nödvändigt med åtgärder som säkrar förmågan i det svenska mottagandet av asylsökande och stärker etableringen av nyanlända. En sådan åtgärd är att skapa utrymme för fler asylsökande på anläggningsboendena. Ett sätt att uppnå detta är att som föreslås i propositionen begränsa rätten till bistånd för vissa utlänningar sedan de fått beslut om avvisning eller utvisning som har fått laga kraft. Det är samtidigt viktigt att det finns utrymme för undantag från en sådan begränsning i vissa situationer för att säkerställa att effekterna av lagen inte blir stötande. De undantag som föreslås i propositionen tillgodoser enligt utskottets mening detta. Därmed föreslår utskottet att riksdagen bifaller förslagen i regeringens proposition och avslår motionerna [...].

I betänkandet fanns två reservationer (SD, V). Kammaren biföll utskottets förslag (rskr. 2015/16:210–211). Därmed godkände riksdagen regeringens förslag i propositionen.

Extra ändringsbudget för 2017 – Kapitaltillskott till PostNord AB (prop. 2017/18:39)

Regeringen föreslog i propositionen, den 26 oktober 2017, att riksdagen skulle bemyndiga regeringen att besluta om kapitaltillskott till PostNord AB på högst 400 miljoner kronor, förutsatt att Europeiska kommissionen godkände den del av den danska statens kapitaltillskott som var föremål för kommissionens prövning. Ägarnas kapitaltillskott uppgavs vara nödvändiga för att genomföra den nya produktionsmodell för den danska marknaden som bolaget avsåg att införa och värnade därmed en samhällsomfattande posttjänst av god kvalitet. (Budgetpropositionen och propositionen med höständringsbudget för 2017 beslutades av regeringen den 14 september 2017.) Kapitaltillskottet skulle enligt förslaget finansieras genom en anslagsökning inom utgiftsområde 24 Näringsliv. I avsnittet Skäl för ändringar i statens budget anförde regeringen i huvudsak följande (prop. 2017/18:39 s. 4):

För att möjliggöra en nödvändig omställning av verksamheten i Postnord, samt för att upprätthålla förtroendet för bolaget hos kunder, leverantörer och finansiärer, och därigenom trygga verksamheten inom hela koncernen, behöver medel tillföras bolaget så snart som möjligt. Regeringen bedömer mot denna bakgrund att det finns särskilda skäl för att lämna förslag till ytterligare ändringar i statens budget för 2017.

6 E XTRA ÄNDRINGSBUDGET 2019/20:KU10

I finansutskottets beredning av ärendet lämnade näringsutskottet ett yttrande i vilket utskottet föreslog att finansutskottet skulle tillstyrka regeringens förslag (bet. 2017/18:FiU28 s. 9 f.). Den 16 november 2017 informerade en statssekreterare på Näringsdepartementet finansutskottet i ärendet. När det gäller frågan om särskilda skäl för extra ändringsbudget uttalade finansutskottet följande (bet. s. 10): Utskottet har inga invändningar mot regeringens bedömning att det finns särskilda skäl för att lämna det aktuella förslaget till ändringsbudget. Finansutskottet vill i sammanhanget framhålla den centrala betydelsen av att regeringens möjlighet att föreslå extra ändringsbudgetar inte används vid andra tillfällen än när det finns särskilda skäl. Om användandet av extra ändringsbudgetar avviker från detta och processen kring ändringar i statens budget under löpande budgetår blir mindre stram kommer det att urholka principen om en fullständig och samlad budgetbehandling. Finansutskottet föreslog att riksdagen skulle dels besluta om kapitaltillskott till Postnord AB på högst 400 000 000 kronor under närmare angivna förutsättningar, dels godkänna ändrad ram för utgiftsområde 24 Näringsliv och anvisa ändrat anslag på närmare angett vis. Kammaren biföll utskottets förslag (rskr. 2017/18:113–114). Därmed godkände riksdagen regeringens förslag i propositionen. (I utskottsbetänkandet fanns ingen reservation.)

Extra ändringsbudget för 2018 – Ny möjlighet till uppehållstillstånd (prop. 2017/18:252)

I propositionen, som beslutades den 19 april 2018, föreslog regeringen en ny möjlighet till uppehållstillstånd för vissa ensamkommande unga. Det föreslogs att en utlänning som har fått, eller annars skulle få, ett beslut om utvisning under vissa närmare angivna förutsättningar skulle kunna beviljas ett uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå. Propositionen innehöll också förslag om vissa anpassningar av bestämmelserna om uppehållstillstånd för studier på gymnasienivå. Regeringen föreslog även ändrade utgiftsramar och anslag för 2018 till följd av lagförslagen. Ändringarna i lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige föreslogs träda i kraft den 1 juli 2018. (2018 års ekonomiska vårproposition och vårändringsbudget för 2018 beslutades av regeringen den 11 april 2018.) Under rubriken Skäl för ändringar i statens budget i avsnittet Ärendet och dess beredning anförde regeringen (prop. 2017/18:252 s. 23) följande: Regeringen meddelade i slutet av november 2017 sin avsikt att lämna förslag om en ny möjlighet till uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå för en viss grupp ensamkommande unga. Därefter har ett arbete med att ta fram ett sådant förslag bedrivits skyndsamt inom Regeringskansliet. Med hänsyn till de krav som regeringsformen ställer på beredning av lagförslag har det inte varit möjligt för regeringen att lämna förslaget inom ramen för den ordinarie processen för ändringar i statens budget. Det är vidare angeläget att de ändringar som föreslås i den tillfälliga lagen kan träda i kraft så snart som möjligt, vilket bedöms vara den 1 juli 2018. Regeringen anser därför att det finns särskilda skäl för att lämna ytterligare förslag till ändringar i statens budget för 2018.

2019/20:KU10 6 E XTRA ÄNDRINGSBUDGET

Finansutskottet begärde i sin beredning av ärendet yttranden från Lagrådet (bet. 2017/18:FiU49 bil. 4 s. 61 f.), Migrationsverket (bil. 5, bet. s. 63 f.), Sveriges Kommuner och Landsting (bil. 6, bet. s. 72 f.) samt konstitutionsutskottet (yttr. 2017/18:KU9y, bil. 7, bet. s. 73) och socialförsäkringsutskottet (yttr. 2017/18:SfU3y, bil. 8, bet. s. 83). Finansutskottet uttalade följande i sitt ställningstagande (bet. 2017/18:FiU49 s. 26 f.):

Enligt 9 kap. 6 § första stycket riksdagsordningen får regeringen vid högst två tillfällen under löpande budgetår lämna en proposition med förslag till ändringar i statens budget. En sådan proposition lämnas i anslutning till budgetpropositionen eller den ekonomiska vårpropositionen. Förslag till ändringar i statens budget får enligt andra stycket i samma bestämmelse endast lämnas vid andra tillfällen om det finns särskilda skäl. Att detta endast får förekomma om det finns särskilda skäl är centralt för att säkerställa att helhetsperspektivet i budgetbehandlingen upprätthålls. Exempel på sådana särskilda skäl kan vara förändrade ekonomiska förutsättningar med anledning av en oväntad ekonomisk utveckling eller oförutsedda händelser som ställer krav på snabba åtgärder. Utskottet har inga invändningar mot regeringens bedömning att det finns särskilda skäl för att lämna det aktuella förslaget till ändringsbudget. När regeringen föreslog den tillfälliga lagen var en av utgångspunkterna att regelverket inte skulle ändras för barn och barnfamiljer som hade kommit till Sverige innan aviseringen av lagändringen den 24 november 2015. En konsekvens av det mycket stora antalet asylsökande som sökte sig till Sverige under 2015 blev långa handläggningstider hos Migrationsverket. De långa handläggningstiderna har i sin tur inneburit att många av dem som kom till Sverige som ensamkommande barn innan aviseringen har, eller kommer att ha, blivit vuxna innan Migrationsverket fattat ett beslut i deras asylärende. Därmed har deras möjligheter att beviljas uppehållstillstånd försämrats. I slutet av november 2017 meddelade regeringen därför sin avsikt att lämna förslag om en ny möjlighet till uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå för en viss grupp ensamkommande unga. Utskottet delar regeringens bedömning om att det är angeläget att de ändringar som föreslås i den tillfälliga lagen kan träda i kraft den 1 juli 2018. Utskottet konstaterar att en ansökan om uppehållstillstånd enligt förslaget endast får göras under en begränsad tid, vid endast ett tillfälle och senast den 30 september 2018. Samtidigt vill utskottet framhålla, liksom vid tidigare tillfällen då utskottet behandlat förslag till extra ändringsbudget sedan de nya bestämmelserna i riksdagsordningen om ändringsbudget trädde i kraft 2014, den centrala betydelsen av att regeringens möjlighet att föreslå extra ändringsbudget inte används vid andra tillfällen än när det finns särskilda skäl. Om användandet av extra ändringsbudgetar avviker från detta och processen kring ändringar i statens budget under löpande budgetår blir mindre stram, kommer det att urholka principen om en fullständig och samlad budgetbehandling. Utskottet konstaterar att Lagrådet riktat kritik mot regeringens beredning av förslagen, t.ex. mot att bestämmelsen om beviljande av uppehållstillstånd även om utlänningens identitet är oklar och han eller hon inte kan göra sin uppgivna identitet sannolik inte fanns med i det av regeringen remitterade utkastet till lagrådsremiss, och därmed inte har varit föremål för sedvanligt remissförfarande. Efter de kompletterande upplysningar som utskottet inhämtat under sin beredning av förslagen får dock beredningskravet enligt regeringsformen anses vara tillgodosett.

6 E XTRA ÄNDRINGSBUDGET 2019/20:KU10

Utskottet noterar också att det av socialförsäkringsutskottets yttrande framgår att Migrationsverkets generaldirektör lämnade upplysningar och svarade på frågor med anledning av propositionen vid socialförsäkringsutskottets sammanträde den 17 maj 2018.

Efter tillstyrkande av lagförslagen och ett förslag till en redaktionell rättelse uttalade finansutskottet följande:

Utskottet har vid flera tillfällen framhållit vikten av att processen kring ändringsbudgeten är lika stram som processen kring budgetpropositionen. Enligt utskottets tidigare ställningstaganden är utgiftstaket och överskottsmålet de yttre restriktionerna för utgiftsökningar. De takbegränsade utgifterna för 2018 beräknas enligt den ekonomiska vårpropositionen 2018 bli 1 282 miljarder kronor inklusive förslagen i Vårändringsbudget för 2018. Utgiftstaket för 2018 är 1 337 miljarder kronor, vilket ger en budgeteringsmarginal på 55 miljarder kronor. De föreslagna anslagsökningarna i den extra ändringsbudgeten innebär att de takbegränsade utgifterna ökar med 0,7 miljarder kronor 2018 och att budgeteringsmarginalen minskar med motsvarande belopp. Statens budgetsaldo minskar också med 0,7 miljarder kronor 2018 till följd av förslagen i propositionen. Det finansiella sparandet som procent av BNP påverkas och blir en tiondels procent lägre än det som redovisats i vårpropositionen 2018. Någon skillnad på det strukturella sparandet 2018 jämfört med det som redovisas i vårpropositionen 2018 beräknar regeringen inte att det blir till följd av förslagen. Utskottet noterar att regeringen även redovisar utgiftseffekter av förslagen för åren 2019 och 2020 men konstaterar att riksdagen endast tar ställning till förslagen till anslagsförändringar som avser det löpande budgetåret 2018 när det gäller förslag till ändringsbudget. Med det anförda tillstyrker utskottet regeringens proposition om extra ändringsbudget 2018 med lagförslag och förslag om ändrade ramar och anslag. Utskottet avstyrker samtliga här aktuella motionsyrkanden.

I betänkandet finns två reservationer (M, SD, V, L, KD) och sex särskilda yttranden (M, SD, C, V, L, KD). Kammaren biföll utskottets förslag (rskr. 2017/18:358). Därmed godkände riksdagen regeringens förslag i propositionen. Våren 2019 gällde en granskning det nu aktuella ärendet, bl.a. frågan om särskilda skäl för extra ändringsbudget. Utskottets ställningstagande i den granskningen framgår ovan under rubriken Tidigare granskning.

Extra ändringsbudget för 2018 – Stöd till djurägare inom lantbruket som drabbats av torkan 2018 (prop. 2017/18:301)

Regeringen föreslog i propositionen, som beslutades den 20 september 2018, ändrad utgiftsram och ändrade anslag för budgeten för 2018 i syfte att möjliggöra stöd till de djurägare inom lantbruket som drabbats av den extrema torkan 2018. Ett särskilt stöd föreslogs utgå till djurägare med nötkreatur och får inom lantbruket. Vidare föreslogs att medel skulle tillföras för att tillfälligt sänka avgifterna för den offentliga kontroll som görs vid slakterier i Sverige. (Budgetpropositionen och propositionen med höständringsbudget för 2018 beslutades av regeringen den 9 november 2018.)

2019/20:KU10 6 E XTRA ÄNDRINGSBUDGET

Under rubriken Skäl för ändringar i statens budget, i avsnittet Ärendet och dess beredning (s. 4), anförde regeringen följande:

Den torra sommaren har inneburit en exceptionell situation för det svenska lantbruket, och i synnerhet djurägare inom lantbruket. Det är angeläget att åtgärder snarast vidtas för att begränsa de konsekvenser som uppstått för djurägarna. Genom att redan nu lämna förslag till ändringar i statens budget kan stöden införas väsentligt tidigare än om förslagen placeras i den proposition med förslag till ändringar i budgeten som kommer lämnas i anslutning till budgetpropositionen för 2019. Mot denna bakgrund anser regeringen att det finns särskilda skäl att nu lämna förslag om ändringar i statens budget för 2018.

I finansutskottets beredning av ärendet lämnade miljö- och jordbruksutskottet in ett yttrande (2018/19:MJU1y) där utskottet föreslog att finansutskottet skulle tillstyrka propositionen. Finansutskottet tillstyrkte regeringens proposition (bet. 2018/19:FiU8) samt uttalade följande:

Utskottet vill, i likhet med sina tidigare ställningstaganden (t.ex. bet. 2017/18:FiU11 s. 15), framhålla att det är viktigt att processen för ändringsbudgeten är lika stram som processen för budgetpropositionen. Som utskottet tidigare konstaterat är utgiftstaket och överskottsmålet de yttre restriktionerna för utgiftsökningar (t.ex. bet. 2017/18:FiU21 s. 29). Enligt 9 kap. 3 § budgetlagen ska regeringen i budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen redovisa prognoser över den makroekonomiska utvecklingen, statens inkomster och utgifter, statens lånebehov, utgifterna under utgiftstaket och den offentliga sektorns inkomster, utgifter och skulder. Vidare ska regeringen enligt 2 kap. 1 a § budgetlagen vid minst två tillfällen under året redovisa för riksdagen hur överskottsmålet uppnås. Regeringen ska då beakta effekterna av beslutade och för riksdagen presenterade budgetpolitiska åtgärder. Av förslagen i den nu aktuella propositionen följer att statens budgetsaldo och den offentliga sektorns finansiella sparande försvagas med 460 miljoner kronor. Utskottet konstaterar att regeringen i kommande redovisningar av utgifterna under utgiftstaket och av hur överskottsmålet uppnås har att inkludera de ökade utgifterna om 460 miljoner kronor. Utskottet ställer sig således bakom propositionen och tillstyrker regeringens förslag.

I betänkandet fanns fem särskilda yttranden (M, SD, C, KD, L). Ledamöterna från Moderaterna, Centerpartiet, Kristdemokraterna och Liberalerna avstod från ställningstagande. Kammaren biföll utskottets förslag (rskr. 2017/18:55–63). Därmed godkände riksdagen regeringens förslag i propositionen.

Extra ändringsbudget för 2019 – Kapitalhöjning i Europeiska investeringsbanken (prop. 2018/19:46)

Vid Storbritanniens utträde ur EU upphör landets garantiåtaganden mot Europeiska investeringsbanken (EIB) att gälla. Om det brittiska kapitalet inte ersätts riskerar EIB att bryta mot de kapitaltäckningskrav som anges i bankens stadgar. För att undvika det, och i förlängningen att EIB markant tvingas minska utlåningen, behöver de kvarvarande medlemsländerna ersätta det brittiska kapitalet.

6 E XTRA ÄNDRINGSBUDGET 2019/20:KU10

I propositionen, som beslutades den 7 februari 2019, föreslog regeringen att riksdagen skulle godkänna Sveriges medverkan i en kapitalhöjning i Europeiska investeringsbanken (EIB). Den föreslagna kapitalhöjningen innebär bl.a. att det svenska inbetalda kapitalet ökar genom en överföring från bankens reserver. Vidare föreslog regeringen att riksdagen skulle bemyndiga regeringen att under 2019 ställa ut närmare angivna statliga garantier till EIB. (2019 års ekonomiska vårproposition och vårändringsbudget för 2019 beslutades av regeringen den 5 april 2019.) Under rubriken Skäl för ändringar i statens budget (prop. 2018/19:46 s. 4) i avsnittet Ärendet och dess beredning anförde regeringen följande: Då frågan om kapitalhöjning beslutades av direktörsstyrelsen först i december 2018 kunde något förslag om detta inte tas in i budgetpropositionen för 2019. Kapitalhöjningen måste vidare genomföras i anslutning till Storbritanniens aviserade utträde ur EU den 29 mars 2019. Mot denna bakgrund anser regeringen att det finns särskilda skäl att lämna förslag om ändringar i statens budget för 2019. I propositionen uppges i avsnittet Ärendet och dess beredning (s. 4) vidare bl.a. följande: Den 11 december 2018 beslutade Europeiska investeringsbankens (EIB) direktörsstyrelse att rekommendera bankens guvernörsstyrelse att besluta om en kapitalhöjning för att ersätta Storbritanniens andel av bankens grundkapital när Storbritannien lämnar EU den 29 mars 2019. Det är EIB:s guvernörsstyrelse, som i huvudsak består av EUländernas finansministrar, som slutligen godkänner kapitalhöjningen för att ersätta det brittiska grundkapitalet. Beslutet kräver enhällighet. Regeringen har den 14 juni och 8 november 2018 överlagt en preliminär svensk ståndpunkt i frågan med finansutskottet. Finansutskottet tillstyrkte propositionen samt uttalade därutöver följande i sitt ställningstagande (bet. 2018/19:FiU33 s. 7): Som regeringen anför i propositionen skulle EIB utan en kapitalhöjning tvingas minska utlåningen markant de närmaste åren till följd av Storbritanniens utträde. En utebliven kapitalhöjning skulle även kunna medföra en nedgradering av EIB:s höga kreditvärdighet. EIB:s verksamhet utgör ett värdefullt bidrag för att utveckla och stärka EU:s inre marknad och för att förbättra förutsättningarna för en stark och hållbar tillväxt i EU. Efterfrågan på lån från EIB är fortsatt hög i många länder inom EU och i dess närområde. I betänkandet finns två särskilda yttranden (SD, V). Riksdagens kammare biföll utskottets förslag (rskr. 2018/19:148). Därmed godkände riksdagen regeringens förslag i propositionen.

Extra ändringsbudget för 2019 – Sänkt mervärdesskatt på elektroniska publikationer (prop. 2018/19:73)

Regeringen föreslog i propositionen, som beslutades den 14 mars 2019, att mervärdesskattesatsen för elektroniska publikationer skulle sänkas till 6 procent. Det innebar en sänkning av skattesatsen på produkter som tillhandahålls på elektronisk väg och som motsvarar böcker, tidningar och tidskrifter

2019/20:KU10 6 E XTRA ÄNDRINGSBUDGET

samt andra liknande produkter. Förslaget innebar ändringar i mervärdesskattelagen (1994:200) som föreslogs träda i kraft den 1 juli 2019. Detta skulle medföra en ändrad beräkning av inkomsterna i statens budget 2019. (2019 års ekonomiska vårproposition och propositionen med vårändringsbudget för 2019 beslutades av regeringen den 5 april 2019.) Vidare föreslog regeringen i propositionen en ändring av ändamålen för anslagen för Jämställdhetsmyndigheten och Delegationen mot segregation med innebörd att anslagen får användas för respektive myndighets förvaltningsutgifter. Detta gjordes eftersom myndigheterna inte skulle avvecklas, till skillnad från tidigare budgetbeslut. I avsnittet Skäl för ändringar i statens budget (prop. 2018/19:73 s. 7 f.) anförde regeringen följande:

Tidigare har det enligt mervärdesskattedirektivet inte varit möjligt att införa en reducerad skattesats på publikationer som tillhandahålls på elektronisk väg. I november 2018 antog Europeiska unionens råd ett förslag till ändring av mervärdesskattedirektivet som gör det möjligt. Sverige har varit drivande under arbetet med att ändra mervärdesskattedirektivet. Sänkningen av mervärdesskatten på elektroniska publikationer ska skapa bättre förutsättningar för kultur- och mediebranschen att anpassa sig till det nya medielandskapet där en stor del av konsumtionen av nyheter, böcker och tidningar sker digitalt. Förslaget kommer att underlätta för många tidningar och nyhetssidor att fortsätta erbjuda en granskande och oberoende journalistik. Det är därför ett angeläget förslag som skyndsamt bör införas. Regeringen anser att Jämställdhetsmyndigheten och Delegationen mot segregation ska kunna bedriva sin ordinarie verksamhet, varför det är nödvändigt att ändra anslagens ändamål så snart som möjligt. Regeringen anser mot denna bakgrund att det finns särskilda skäl att lämna förslag om ändringar i statens budget för 2019 innan den ekonomiska vårpropositionen beslutas. Detta motiverar även den valda remisstiden som Lagrådet kommenterar.

Finansutskottet inhämtade yttranden från skatteutskottet (yttr. 2018/19:SkU3y) och arbetsmarknadsutskottet (yttr. 2018/19:AU1y), vilka framförde att finansutskottet borde tillstyrka regeringens förslag inom deras respektive beredningsområden. Under rubriken Kompletterande information i finansutskottets betänkande (2018/19:FiU36, s.10) redovisade utskottet följande:

Den 10 april 2019 lämnade regeringen proposition 2018/19:99 Vårändringsbudget för 2019 till riksdagen. I propositionen föreslår regeringen att anslagen för Jämställdhetsmyndigheten och Delegationen mot segregation inom utgiftsområde 13 får höjda anslag för innevarande år. Anslaget för Jämställdhetsmyndigheten föreslås öka med 40 miljoner kronor till 81,1 miljoner kronor och anslaget för Jämställdhetsdelegationen föreslås öka med 11 miljoner kronor till 22,2 miljoner kronor för 2019. Vårändringsbudgeten behandlas i finansutskottets betänkande 2018/19:FiU21.

I ärendet uttalade finansutskottet att efter de kompletterande upplysningar som utskottet hade inhämtat under sin beredning av förslagen fick beredningskravet enligt regeringsformen anses vara tillgodosett.

6 E XTRA ÄNDRINGSBUDGET 2019/20:KU10

Finansutskottet tillstyrkte lagförslaget samt föreslog att riksdagen skulle godkänna den ändrade beräkningen av inkomsterna i statens budget för 2019 och förslagen om ändrad användning av anslagen för Jämställdhetsmyndigheten och Delegationen mot segregation. Såvitt gällde frågan om särskilda skäl att presentera lagförslaget i en extra ändringsbudget anförde utskottet följande (bet. 2018/19:FiU36 s. 11 f.): Dock anser utskottet att regeringen kunde ha varit tydligare i sin motivering till varför lagförslaget presenteras i en extra ändringsbudget och inte inom ramen för den ordinarie vårändringsbudgeten eller den ordinarie budgetprocessen på hösten. Regeringen får enligt riksdagsordningen lämna extra ändringsbudgetar endast om den anser att det finns särskilda skäl (9 kap. 6 § andra stycket RO). I kravet på särskilda skäl ligger också att regeringen i sådana situationer ska motivera varför förslaget inte kan behandlas i någon av de ordinarie budgetprocesserna. Utskottet vill påminna om att grunden till att särskilda skäl krävs för att lämna en extra ändringsbudget är att upprätthålla helhetsperspektivet i budgetprocessen samtidigt som behövlig flexibilitet ska säkerställas. I det här fallet har utskottet uppfattat att ett viktigt skäl till att regeringen inte lade fram lagförslaget i ordinarie vårändringsbudget utan som en extra ändringsbudget är att ikraftträdandet av ändrad mervärdesskattesats av lämplighetsskäl bör ske vid ett halvårsskifte snarare än t.ex. 1 augusti. I betänkandet finns en reservation (M, SD, KD). Kammaren biföll utskottets förslag (rskr. 2018/19:204). Därmed godkände riksdagen regeringens förslag i propositionen. Med anledning av finansutskottets uttalande kan noteras att den lagändring som föreslogs i den extra ändringsbudgeten den 14 mars 2019 föreslogs träda i kraft den 1 juli 2019 och att riksdagsbeslut fattades den 8 maj 2019. Lagändringar som föreslogs i vårändringsbudgeten den 5 april 2019 föreslogs träda i kraft den 1 augusti 2019; riksdagsbeslut fattades den 18 juni 2019.

Promemorior från Regeringskansliet

Utskottet har genom skrivelser till Regeringskansliet begärt svar på ett antal frågor. Som svar överlämnade Regeringskansliet den 3 oktober och den 12 november 2019 promemorior som upprättats inom Finansdepartementet (bilaga 6.1–2). Utskottets två första frågor löd som följer. Hur genomförs överväganden inom Regeringskansliet av om sådana särskilda skäl föreligger att ett förslag till ändringar i statens budget lämnas i form av en extra ändringsbudget och inte som en del av vår- eller höständringsbudgetarna? Tiden mellan de beslut om extra ändringsbudgetar som lagts fram och beslut om närmast föregående eller efterföljande ordinarie ändringsbudget är mellan en och åtta veckor. Vilken kommentar föranleder detta? Med anledning av dessa frågor svarade Regeringskansliet följande: Det är regeringen som bedömer om det finns särskilda skäl att lämna en proposition om extra ändringsbudget. De särskilda skälen redovisas i respektive proposition.

2019/20:KU10 6 E XTRA ÄNDRINGSBUDGET

Viss vägledning till den prövning som ska göras finns i förarbetena till 9 kap. 6 § andra stycket riksdagsordningen (prop. 2013/14:173 samt yttr. 2013/14:FiU9y). Regeringskansliet har inte tagit fram någon ytterligare vägledning för prövningen. Omständigheterna i det enskilda fallet påverkar vid vilken tidpunkt en proposition om extra ändringsbudget läggs fram. Utskottet ställde även en fråga med hänvisning till att det ansvariga utskottet i riksdagsbehandlingen av tre av de sju propositionerna med förslag om extra ändringsbudgetar vidtagit beredningsåtgärder som kompletterar regeringens; frågan gällde om det finns några särskilda rutiner i ärenden om extra ändringsbudget avseende dels eventuella lagförslag, dels själva budgetförslaget för att så långt möjligt säkerställa att en fullgod beredning har ägt rum innan regeringen beslutar om proposition. På denna fråga svarade Regeringskansliet följande: Sedvanliga beredningskrav och rutiner gäller också vid framtagande av propositioner om extra ändringsbudget. De skäl som motiverar att det anses nödvändigt att lämna en proposition om extra ändringsbudget kan dock påverka vilka beredningsåtgärder som vidtas. Efter att ha mottagit svar på de ovan nämnda frågorna, ställde utskottet frågor om huruvida det vidtagits eller planeras några generella åtgärder för att minimera behovet av extra ändringsbudgetar och om det vidtagits eller planerats några generella åtgärder för att undvika att en extra ändringsbudget föreslås i tiden nära en ordinarie ändringsbudget. I promemorian från Regeringskansliet den 12 november 2019, angavs som svar på frågorna dels att regeringen i de aktuella fallen har bedömt att det funnits särskilda skäl att lämna propositioner om ändringar i statens budget, dels att Regeringskansliet inte har ansett det finnas behov av sådana åtgärder som anges i frågorna.

Utskottets ställningstagande

Regeringen får lämna propositioner med s.k. ordinarie ändringsbudget vid högst två tillfällen, enligt 9 kap. 6 § första stycket RO. Därutöver får s.k. extra ändringsbudget, vid andra tillfällen, lämnas endast om det finns särskilda skäl, enligt 9 kap. 6 § andra stycket RO. Som framgår av motiven till 9 kap. 6 § RO är det naturligt att förslag på ändringsbudget lämnas vid omfattande eller bestående och oförutsedda utgiftsökningar (yttr. 2013/14:FiU9y). Det är också naturligt att ändringsbudgetar lämnas vid tillfälliga oförutsedda utgiftsökningar som är hänförliga till en felaktig eller ändrad grund för anslagsberäkningen. Förslag på ändringsbudgetar bör i första hand lämnas i de fall medelsbehovet inte kan täckas av redan anvisade medel, inklusive anslagssparande. För extra ändringsbudgetar tillkommer krav på särskilda skäl. Kraven på särskilda skäl för extra ändringsbudget syftar, enligt motiven till 9 kap. 6 § andra stycket RO, till att säkerställa att helhetsperspektivet i budgetbehandlingen upprätthålls, samtidigt som nödvändig flexibilitet säkerställs (prop. 2013/14:173 s. 32 f.).

6 E XTRA ÄNDRINGSBUDGET 2019/20:KU10

Ett exempel på särskilda skäl, som angavs i propositionen med förslag om bestämmelsen om extra ändringsbudget, är förändrade ekonomiska förutsättningar med anledning av en oväntad ekonomisk utveckling eller oförutsedda händelser som enligt regeringens bedömning ställer krav på snabba åtgärder. Som ett annat exempel angavs att en nytillträdd regering av tidsbrist inte har hunnit lämna de förslag till förändrad politik som den vill genomföra under budgetåret i budgetpropositionen, exempelvis på grund av att regeringsbildningen dragit ut på tiden. Dessa exempel på särskilda skäl illustrerar enligt utskottet bl.a. att det fordras en viss grad av oväntad förändring i förhållande till vad som förutsatts när budgeten beslutats eller att det annars är fråga om en klar undantagssituation. Utan att ta ställning till de faktiska omständigheterna kring varje proposition om extra ändringsbudget konstaterar utskottet att regeringen i samtliga fall har redovisat sina särskilda skäl och att skälen huvudsakligen relaterar till något av de två exempel som angetts i motiven. Som utskottet uttalat tidigare bör det framhållas att det ligger på det beredande utskottet och i slutänden riksdagen att i varje enskilt ärende ta ställning till om det finns särskilda skäl för att lämna förslag till extra ändringsbudget. Det finns därför skäl att här notera att finansutskottet i samtliga ärenden har tillstyrkt regeringens förslag till extra ändringsbudget om än i vissa fall efter kompletteringar. Riksdagens kammare har beslutat enligt finansutskottets förslag. Att det krävs särskilda skäl är, som även finansutskottet framhållit, centralt för att säkerställa att helhetsperspektivet i budgetbehandlingen upprätthålls. Det är därför angeläget att regeringen innan den lägger fram förslag till extra ändringsbudget gör en noggrann bedömning om att de omständigheter som föreligger når upp till vad som krävs enligt RO:s bestämmelser. Utskottet vill också påminna om vikten av att processen kring såväl extra ändringsbudget som ordinarie ändringsbudget är lika stram som processen kring budgetpropositionen.

2019/20:KU10

7 Myndigheter med styrelser

Ärendet

Utskottet har granskat regeringens styrning av styrelsemyndigheter. Den 1 januari 2019 fanns det 340 myndigheter under regeringen och av dessa var 39 styrelsemyndigheter (prop. 2019/20:1 utg.omr. 2 bilaga 1). I ärendet finns tre promemorior från Regeringskansliet med svar på frågor, bilaga 7.1–3 . Till promemoriorna har bifogats handledningar och ett cirkulär.

Utredning i ärendet

Gällande ordning

Inledning

Myndigheternas verksamhet styrs i första hand genom generell normgivning, dvs. genom lagar beslutade av riksdagen och förordningar beslutade av regeringen vari myndigheterna ges vissa konkreta uppgifter och befogenheter. Regeringen använder också sin normgivningsmakt till att styra myndigheterna såväl generellt som mer direkt. Det förra sker framför allt genom myndighetsförordningen (2007:515) och det senare genom de enskilda myndigheternas instruktioner, vilka också ges genom förordning. I instruktionen för en myndighet regleras i regel även vilken ledningsform en myndighet ska ha. Riksdagen anger genom budgetbeslut de ekonomiska ramarna för myndigheternas olika verksamhetsområden. Regleringsbrev är benämningen på regeringsbeslut som utfärdas årligen till myndigheterna efter riksdagens beslut om budget för det kommande året. I regleringsbrevet preciserar regeringen vid behov sin styrning av den statliga verksamheten och anger finansiella villkor för budgetåret. Härutöver kan regeringen styra myndigheterna genom särskilda regeringsbeslut.

Regeringsformen

Av 1 kap. 6 § regeringsformen följer att regeringen styr riket och att den är ansvarig inför riksdagen. Av motiven till bestämmelsen framgår att den närmare innebörden i stort av att regeringen styr riket framgår av bestämmelserna i olika kapitel i regeringsformen (prop. 1973:90 s. 230). Regeringsärenden avgörs enligt 7 kap. 3 § regeringsformen av regeringen vid regeringssammanträden. Beslutsfattandet i regeringen sker alltså genom kollektivt fattade beslut, och regeringsformen tar därmed i princip avstånd från ministerstyre, dvs. rätten för ett statsråd att avgöra regeringsärenden. Enligt Grundlagberedningen har det ansetts bäst förenligt med det svenska systemet med självständiga ämbetsverk att rätten att ge direktiv till förvaltningsmyndigheterna ligger hos regeringen kollektivt (SOU 1972:15 s. 80).

7 M YNDIGHETER MED STYRELSER 2019/20:KU10

I 12 kap. 1 § regeringsformen anges att statliga förvaltningsmyndigheter som inte är myndigheter under riksdagen lyder under regeringen. Av bestämmelsen följer att myndigheterna i princip är skyldiga att följa de föreskrifter av allmän natur och de direktiv för särskilda fall som regeringen meddelar (prop. 1973:90 s. 397). Regeringens rätt att meddela direktiv till myndigheterna begränsas av regeringsformen i två avseenden. För det första följer en begränsning av legalitetsprincipen, dvs. principen om den offentliga maktens lagbundenhet, enligt 1 kap. 1 § regeringsformen, enligt vilken alla samhällsorgan, inklusive regeringen, är bundna av gällande rätt. Regeringen får således inte utfärda direktiv till myndigheterna i strid med gällande rätt. För det andra följer en begränsning av 12 kap. 2 § regeringsformen som föreskriver att ingen myndighet, inte heller riksdagen eller en kommuns beslutande organ, får bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag. Avsikten med dessa begränsningar av regeringens rätt att meddela direktiv till myndigheterna är att garantera den enskildes rättssäkerhet (prop. 1973:90 s. 397 f.).

Myndighetsförordningen

I 2 § myndighetsförordningen (2007:515) anges att en myndighet leds av 1. en myndighetschef (enrådighetsmyndighet) 2. en styrelse (styrelsemyndighet) eller 3. en nämnd (nämndmyndighet). Myndighetens ledningsform anges i myndighetens instruktion eller i någon annan författning. I 3 § anges att myndighetens ledning ansvarar inför regeringen för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel. Bestämmelserna innebär att det är myndighetschefen (i enrådighetsmyndighet), styrelsen (i styrelsemyndighet) respektive nämnden (i nämndmyndighet) som är ansvarig inför regeringen. Enligt 4 § ska myndighetens ledning

1. besluta en arbetsordning 2. i arbetsordningen besluta de närmare föreskrifter som behövs om myndighetens organisation, arbetsfördelningen mellan styrelse och myndighetschef, delegeringen av beslutanderätt inom myndigheten, handläggningen av ärenden och formerna i övrigt för verksamheten 3. besluta en verksamhetsplan för myndigheten 4. säkerställa att det vid myndigheten finns en intern styrning och kontroll som fungerar på ett betryggande sätt

2019/20:KU10 7 M YNDIGHETER MED STYRELSER

5. avgöra andra ärenden som har principiell karaktär eller större betydelse eller som avser föreskrifter, om ärendena inte ska avgöras av personalansvarsnämnden enligt 25 §.

Av 5 § framgår att andra ärenden än de som avses i 4 § i styrelsemyndigheter får avgöras av myndighetschefen eller, om inte styrelsen bestämt något annat, av den som myndighetschefen bestämmer. Myndighetschefen ansvarar enligt 13 § inför styrelsen och ska sköta den löpande verksamheten enligt de direktiv och riktlinjer som styrelsen beslutar. Myndighetschefen ska hålla styrelsen informerad om verksamheten, förse styrelsen med underlag för beslut och verkställa styrelsens beslut. Myndighetschefen ska vidare under styrelsen svara för myndighetens arbetsgivarpolitik enligt 8 § och företräda myndigheten som arbetsgivare. Av 10 § framgår att styrelsen består av det antal ledamöter som regeringen bestämmer. En av ledamöterna ska vara ordförande i styrelsen och en ska vara vice ordförande. Myndighetschefen ska ingå i styrelsen men inte vara dess ordförande eller vice ordförande. Enligt 22 § utses ledamöter i styrelser, nämnder och insynsråd av regeringen för en bestämd tid. Regeringen utser även ordförande i styrelser och nämnder. För vissa myndigheter gäller inte bestämmelserna i myndighetsförordningen om ledningsformerna. Det är fallet för bl.a. högskolor, universitet och AP-fonderna. Inför beslutet av myndighetsförordningen utarbetades en promemoria inom Finansdepartementet (PM Underlag för gemensam beredning av en ny myndighetsförordning, Finansdepartementet 2007-03-30). I promemorian anfördes att ansvarsförhållandena mellan styrelsen och regeringen kunde uppfattas som oklara om den löpande dialogen och även mål- och resultatdialogen med regeringen fördes mellan myndighetschefen och företrädare för regeringen men utan medverkan av styrelsens ordförande. Till del kunde detta även bero på att regeringen utser myndighetschefen. I promemorian angavs också att det i en styrelsemyndighet bör vara styrelsen som ensam är ansvarig inför regeringen och att myndighetschefen i sin tur ansvarar inför styrelsen.

Årsredovisning och budgetunderlag

Enligt 1 kap. 3 § förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag ska myndigheten årligen upprätta och till regeringen lämna årsredovisning och budgetunderlag. Handlingarna ska kortfattat ge underlag för regeringens uppföljning, prövning eller budgetering av myndighetens verksamhet. Av 2 kap. 8 § framgår att årsredovisningen ska skrivas under av myndighetens ledning. Underskriften innebär att ledningen intygar att årsredovisningen ger en rättvisande bild av verksamhetens resultat och av kostnader, intäkter och myndighetens ekonomiska ställning. Ledningen vid de förvaltningsmyndigheter under regeringen som omfattas av förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll ska i anslutning till underskriften i

7 M YNDIGHETER MED STYRELSER 2019/20:KU10

årsredovisningen lämna en bedömning av huruvida den interna styrningen och kontrollen är betryggande.

Övrig kontroll och revision

Riksdagens ombudsmän (JO) och Riksrevisionen utövar kontroll och revision av förvaltningsmyndigheterna på riksdagens vägnar. Justitiekanslern, som lyder under regeringen, har i likhet med JO tillsyn över myndigheter och deras anställda, uppdragstagare och andra knutna till sådana myndigheter, däribland styrelsen och dess ledamöter. Regeringen föreskriver särskilt för vissa myndigheter att de ska tillämpa internrevisionsförordningen (2006:1228). Internrevisionen är ledningens verktyg, och dess främsta uppgift är att granska och lämna förslag till förbättringar av myndighetens process för intern styrning och kontroll. Det arbetet ska i sin tur möjliggöra för ledningen att fullgöra sitt ansvar för verksamheten enligt myndighetsförordningen. Internrevisionen ska inrättas direkt under myndighetens ledning. Det innebär att internrevisionen inrättas under styrelsen på en styrelsemyndighet och under myndighetschefen på en enrådighetsmyndighet samt att den arbetar på uppdrag av och rapporterar till myndighetens ledning. Internrevisionen ska vara självständig i förhållande till den granskade verksamheten.

Promemoria om styrning av de statliga myndigheterna och informella kontakter

Inom Regeringskansliet togs 2014 fram en promemoria – Styrning av de statliga myndigheterna och informella kontakter. I promemorian anfördes bl.a. att en första informell kontakt mellan ett statsråd å ena sidan och styrelseordförande eller generaldirektör å andra sidan kan vara när en person ges uppdrag som ordförande eller myndighetschef. Vid detta tillfälle ges det ansvariga statsrådet möjlighet att berätta vad regeringen förväntar sig av uppdragstagaren. Statsrådet kan också ge sin syn på myndighetens verksamhet, prioriteringar, förtjänster och brister. Statsrådet är i sådana sammanhang att betrakta som talesperson för regeringen och kan närmare klargöra, precisera och motivera regeringens generella ställningstaganden. Att sådana uttalanden ska utgå från regeringens samlade politik är självklart. Även statssekreteraren kan ge uttryck för regeringens politik i dialoger med myndigheterna liksom andra tjänstemän i Regeringskansliet. Vidare anfördes i promemorian att andra tillfällen då informella samtal förs är t.ex. vid de årliga myndighetsdialogerna, vid tertialmöten, vid kvartalsmöten eller vid månadsmöten. Vissa myndigheter träffar sin departementsledning regelbundet och relativt ofta medan det för andra myndigheter inträffar mer sällan. Mötesfrekvensen beror på karaktären på myndighetens verksamhet, arbetsbelastning och vilka frågeställningar som är aktuella. Den kan också bero på vanor och behov. Vid vissa möten deltar statsrådet eller statssekreteraren och andra tjänstemän. Informella kontakter kan också, när så är lämpligt, ske via telefon, e-post eller sms.

2019/20:KU10 7 M YNDIGHETER MED STYRELSER

Vägledning vid val av myndigheters ledningsformer

Finansdepartementet upprättade 2015 en promemoria – Vägledning vid val av myndigheters ledningsformer. I promemorian angavs ett antal kriterier som talade för att välja ledningsformen styrelsemyndighet. I promemorian anfördes att ledningsformen styrelsemyndighet innebär att regeringen väljer att styra en myndighet genom en styrelse som med sin samlade kompetens får ansvar att leda myndighetens verksamhet. Formen är i första hand lämplig för myndigheter med komplexa eller omfattande verksamhetsuppdrag där riskexponeringen i olika avseenden är stor och där ett breddat ledningsansvar ur olika aspekter kan vara förtroendeskapande. En styrelse stärker förutsättningarna för strategisk samhällsutveckling. En styrelse utgör ett viktigt stöd för myndighetschefer som utses att leda stora verksamheter där behovet av kontinuerligt och omfattande förändrings- och effektiviseringsarbete är strategiskt viktigt och en förutsättning för att nå uppställda mål. Styrelsen har, som ytterst ansvarig för verksamheten, också en viktig roll i kvalitetssäkringen. Vidare anfördes i promemorian att det är viktigt att regeringen, för att styrelsen ska kunna arbeta effektivt och ta det ledningsansvar som krävs enligt myndighetsförordningen, tydliggör sina förväntningar på styrelsen och de aspekter i uppdraget som är prioriterade. Eftersom styrelsen är ytterst ansvarig inför regeringen ska den, genom styrelseordföranden, även ha en viktig roll i regeringens uppföljning av myndighetens verksamhet och i bedömningen av myndighetschefens resultat. Såväl styrelseordföranden som myndighetschefen deltar i den årliga myndighetsdialogen och båda ska i anslutning till denna erbjudas ett enskilt samtal. Vidare ska styrelsen involveras inför kommande rekrytering av myndighetschef. Vid val av styrelse som ledningsform är det viktigt att tydliggöra kommunikationskanalerna mellan departementet, styrelsen och myndighetschefen för att uppnå bästa möjliga styrning av myndigheten. I promemorian angavs ett antal kriterier som talar för att välja styrelsemyndighet som ledningsform. Vidare anfördes att kriterierna för styrelsemyndighetsformen är nära kopplade till kraven på internrevision som utgår från en bedömning av väsentlighet och risk i verksamheten. Enligt den förvaltningspolitiska propositionen (prop. 2009/10:75) bör myndigheter som omfattas av internrevisionsförordningen (2006:1228) som regel ledas av en styrelse eftersom internrevisionen då ges bäst förutsättningar att verka.

Handledning om regeringens styrning av styrelsemyndigheter

Finansdepartementet tog i augusti 2018 fram promemorian Handledning om regeringens styrning av styrelsemyndigheter. Promemorian ger en översiktlig beskrivning av regeringens styrning av styrelsemyndigheter och vad som är viktigt att tänka på vid denna styrning. I promemorian anförs att det i en styrelsemyndighet är styrelsen som utgör myndighetens högsta ledning. Styrelsen är kollektivt ansvarig för myndighetens verksamhet inför regeringen. I egenskap av myndighetsledning

7 M YNDIGHETER MED STYRELSER 2019/20:KU10

har styrelsen det yttersta ansvaret för alla beslut som rör verksamheten. Myndighetschefen ansvarar inför styrelsen för den löpande verksamheten enligt de direktiv och riktlinjer som styrelsen beslutar. Det är mot denna bakgrund viktigt att styrelsens befogenheter och ansvar för verksamheten tydliggörs och förmedlas, både till styrelseledamöterna och till myndighetschefen. Styrelsens ansvar i egenskap av myndighetsledning är också viktigt att ha i åtanke vid ansvarsutkrävande. Vidare anförs att styrelsen alltid har kvar ett övergripande ansvar för de frågor som delegerats till myndighetschefen. Det är också styrelsens ansvar att genom återkommande uppföljningar säkerställa att organisationen har kännedom om de ansvarsförhållanden som gäller. Riksdagen och regeringen beslutar om övergripande mål och förutsättningar för myndigheternas verksamhet. Det är sedan styrelsens ansvar att utifrån dessa formulera en plan för verksamhetens strategiska inriktning och säkerställa att planen efterlevs. Myndighetschefens uppgift är att leda det operativa genomförandet. I promemorian anförs vidare att styrelsens ordförande har till uppgift att planera och leda styrelsens arbete. Ordföranden företräder styrelsen och det är normalt ordföranden som uttalar sig på styrelsens vägnar. Det är därför viktigt att ordföranden har ett förankrat mandat hos styrelsen. Ordföranden ansvarar också för den löpande kontakten med myndighetschefen. Styrelseordföranden ansvarar för att introducera nya ledamöter i styrelsen och dess arbete. Myndighetschefen informerar tillsammans med sina medarbetare om myndigheten och dess verksamhet. Chefen ansvarar också för att styrelseledamöterna fortlöpande blir informerade om nya och ändrade regler som är av betydelse för deras uppdrag. Det är dock Regeringskansliets ansvar att styrelseledamöter ges en tydlig bild av sin roll, sitt uppdrag och vilka politiska förväntningar som finns på myndigheten. Som ett led i detta erbjuder Regeringskansliet en årlig allmän introduktion till alla nya styrelseledamöter som fokuserar på regeringens styrning av myndigheterna och styrelsens uppdrag och ansvar. Utöver Regeringskansliets allmänna introduktion är det önskvärt att det ansvariga departementet erbjuder nyförordnade ledamöter en mer verksamhetsnära introduktion. Vidare anförs i promemorian att eftersom en myndighetsstyrelse ansvarar inför regeringen, som i sin tur ansvarar inför riksdagen, riskerar ett förordnande av en riksdagsledamot som styrelseledamot att leda till otydliga ansvarsförhållanden och skada förtroendet för myndigheten. Riksdagsledamöter bör därför inte ingå i en myndighetsstyrelse. Detsamma gäller självfallet statsråd. Anställda i Regeringskansliet bör inte heller vara ledamöter i styrelser, eftersom de lätt kan uppfattas som företrädare för Regeringskansliet och därmed regeringen. För att undvika risk för jäv och lojalitetskonflikter bör som huvudregel inte heller myndighetschefer sitta i andra myndigheters styrelser. Om regeringen ändå anser att det finns skäl att utse en myndighetschef bör det framgå av beredningsunderlaget vad som ligger till grund för beslutet.

2019/20:KU10 7 M YNDIGHETER MED STYRELSER

En myndighets styrelse är ansvarig för myndighetens verksamhet inför regeringen. Av den anledningen måste en styrelse ges förutsättningar att utöva sitt uppdrag, bl.a. genom att styrelseledamöter kan få ta del av alla uppgifter som är nödvändiga för uppdraget. Det ansvariga departementet bör därför överväga behovet av att placera ett uppdrag som ledamot i en myndighetsstyrelse i säkerhetsklass enligt säkerhetsskyddslagen. Vidare anförs att det är viktigt att göra en bedömning av hur den sittande styrelsen fungerar, t.ex. inför förordnande av nya ledamöter till styrelsen men också som utgångspunkt för den löpande kontakten med myndigheten. Styrelsen bör uppmanas att regelbundet utvärdera myndighetschefens arbete. Slutsatserna från denna utvärdering bör inhämtas muntligen från ordföranden. I promemorian anförs också att regeringen och företrädare för Regeringskansliet bör ha en kontinuerlig dialog med styrelsen när det gäller frågor av mer strategisk och principiell karaktär. Styrelsen är den huvudsakliga ingången till myndigheten i sådana frågor. Initiativ till en sådan dialog kan tas av såväl styrelsen som Regeringskansliet. Man bör uppmuntra den politiska ledningen att årligen träffa myndighetens styrelse för att diskutera vad som är politiskt prioriterat inom myndighetens verksamhetsområde och förtydliga den politiska ledningens förväntningar på styrelsen. Vidare anges i handledningen att det är angeläget att Regeringskansliet håller sig informerat om hur den praktiska arbetsfördelningen mellan styrelsen och myndighetschefen ser ut. Det kan vara en god idé att särskilt komma överens med styrelseordföranden om i vilka frågor som direkta kontakter bör tas med myndighetschefen.

Utredningar m.m. om styrningen av förvaltningsmyndigheterna

Under en lång tid har myndigheternas ledningsformer behandlats av olika utredningar och av regeringen i propositioner. Nedan ges en översiktlig redogörelse för dessa, samt vissa utskottsbetänkanden.

Förvaltningsutredningen

Förvaltningsutredningen anförde bl.a. att den folksuveränitetsprincip som är stadfäst i 1974 års regeringsform och som innebär att de offentliga beslutsbefogenheterna överlämnas stegvis från riksdag till regering och från regering till förvaltning ännu inte hade kunnat tränga undan reminiscenserna av den gamla maktdelningsläran (SOU 1983:39). Samtidigt ansåg utredningen att beslutskompetens i många sammanhang hade överlåtits från en nivå till en annan utan att det hade konstruerats något system för redovisning och ansvarsutkrävande, vilket hade bidragit till att hela ansvarsfrågan fördunklats. En bakgrund till förvaltningsutredningens granskning av den statliga förvaltningen var att konstitutionsutskottet med anledning av motioner i riksdagen hade uttryckt oro över att den statliga byråkratin blivit för okänslig för riksdagens och regeringens styrsignaler (bet. 1977/78:KU38).

7 M YNDIGHETER MED STYRELSER 2019/20:KU10

Förvaltningsutredningen ansåg att principen om att all offentlig makt utgår från folket realiseras genom att regeringsformen binder samman statsförvaltningen med folket genom en uppdrags- och ansvarskedja. Detta sker enligt utredningen genom fyra steg: 1. Folket väljer riksdagen som stiftar lagar, beslutar om skatter till staten, bestämmer hur pengarna ska användas och kontrollerar hur regeringen styr riket. Genom allmänna val kräver folket ut ansvar av riksdagen. 2. Riksdagen väljer en statsminister som ska utse regeringens övriga ledamöter och leda regeringens arbete. Regeringen styr riket och ansvarar inför riksdagen. Om riksdagen förlorar sitt förtroende för regeringen, kan den rikta en missförtroendeförklaring mot statsministern. Talmannen ska då entlediga samtliga statsråd. 3. Statsministern utser regeringens övriga ledamöter. Dessa kan entledigas av statsministern själv eller av talmannen efter ett beslut av riksdagen. 4. Den sista länken i kedjan binder samman statsförvaltningen med regeringen. Förvaltningsmyndigheterna är dock, under lagar och förordningar, enligt regeringsformen självständiga i förhållande till regeringen i enskilda ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda eller mot kommuner, eller när det gäller tillämpning av lag. I övrigt lyder dessa myndigheter under regeringen. Innebörden av denna sista länk var enligt utredningen att förvaltningen har att förverkliga regeringens politik. Den har en lydnadsrelation till regeringen men inte till riksdagen eller medborgarna och inte heller till ett enskilt statsråd. Det är också regeringen som lämnar uppdragen till förvaltningen. Annorlunda uttryckt kunde man säga att regeringen delegerar en del av sitt ansvar till myndigheterna. Det betyder också att regeringen inför riksdagen är ytterst ansvarig för allt som myndigheterna gör, förutom på det område där förvaltningens lydnadsplikt mot regeringen inte gäller. Även om myndigheterna i praktiken har stor handlingsfrihet, inskränks därmed inte regeringens ansvar inför riksdagen för förvaltningens förehavanden. Regeringen har således en skyldighet att se till att förvaltningen fungerar på ett godtagbart sätt. Förvaltningsutredningen framhöll också i sin analys att detta regeringens ansvar kvarstår även när den överlåter vissa befogenheter åt förvaltningsmyndigheterna. Utredningen framhöll att det i regeringens styrande funktion ingår en skyldighet att leda den statliga förvaltningens verksamhet. Förebråelser om ministerstyre baserades enligt utredningen vanligen på en alltför snäv tolkning av regeringens och statsrådens befogenheter. En källa till osäkerhet om de konstitutionella ansvarsförhållandena utgjorde verksstyrelserna, ansåg utredningen. Denna ledningsmodell tillämpades i praktiskt taget alla större och i många mindre förvaltningsmyndigheter. Modellen hade emellertid aldrig gjorts till föremål för någon samlad bedömning eller enhetlig reglering. Några vedertagna principer för sammansättningen av olika slags myndighetsstyrelser hade aldrig utvecklats.

2019/20:KU10 7 M YNDIGHETER MED STYRELSER

Utredningen anförde att en uppenbar risk var att osäkerheten om vem som egentligen är ledamöternas uppdragsgivare leder till att ledamöterna själva bibringas en diffus föreställning om uppgiftens karaktär. Eftersom ingen redovisning utkrävdes framstod ansvarsförhållandet som oklart. Regeringens passivitet och kravlöshet gentemot styrelseledamöterna kunde rent av undanröja den ansvarighetsförnimmelse som förmedlas genom själva utnämningen. Utredningen konstaterade att det svenska statsskicket bygger på ett fast samband mellan styrning och ansvar. I regeringsformen markeras detta samband framför allt genom de tre bestämmelser som fastslår att riksdagen är folkets främsta företrädare, att regeringen styr riket och är ansvarig inför riksdagen och att de statliga förvaltningsmyndigheterna lyder under regeringen. Medan regeringens ansvarighet inför riksdagen är relativt uttömmande reglerad genom regeringsformen linjeras här endast konturerna av statsförvaltningens ansvarighet inför statsmakterna. Att ge dessa konturer ett konkret innehåll framstår som en viktig uppgift för det fortsatta konstitutionella och förvaltningspolitiska reformarbetet, ansåg utredningen.

Verksledningskommittén

Verksledningskommittén konstaterade att lekmannastyrelser inte kunde anses ha något egentligt ansvar för myndigheternas verksamhet, för att målen nås och för att uppgifterna fullgörs (SOU 1985:40). Inte heller hade de något ekonomiskt resultatansvar. Verksamhetsansvaret hade verkschefen ensam. De enskilda ledamöterna kunde inte heller anses ha något egentligt uppdragsansvar gentemot regeringen, eftersom regeringen inte preciserade vari ledamöternas uppdrag bestod eller vad den förväntade sig av dem. Vidare ansåg kommittén att hur en myndighets ledningsfunktion organiseras är en del av hur regeringen styr en myndighets verksamhet. En styrelse måste enligt kommittén vara något annat än en rådgivande församling. Den måste vara myndighetens högsta ledningsorgan, en styrelse i ordets egentliga mening. En utgångspunkt för kommittén var att regeringen hade stor frihet i konstitutionellt hänseende att organisatoriskt utforma en myndighets ledningsfunktion. Det fanns inte några formella begränsningar i grundlagen hur fördelningen av befogenheter, ansvar, arbetsuppgifter m.m. mellan ett lekmannaorgan och en verkschef kunde göras. Kommittén anvisade två organisatoriska modeller för en myndighets ledningsfunktion. Den ena modellen var en styrelse med totalt ansvar. Den andra var en myndighetschef som bar hela ansvaret för verksamheten. Till stöd för en sådan myndighetschef borde det normalt finnas ett rådgivande organ. En grundläggande förutsättning för att en styrelse skulle kunna styra en verksamhet och vara myndighetens högsta ledningsorgan var att det formella ansvaret för verksamheten vilade på styrelsen. Det var egentligen först då som en styrelse kunde förutsättas ha ambitionen att verkligen styra verksamheten, ansåg kommittén. Ansvaret utgjorde det nödvändiga incitamentet. Det var

7 M YNDIGHETER MED STYRELSER 2019/20:KU10

också först då som en styrelse kunde hävda att det är den och inte någon annan inom myndigheten som ska styra. Ansvaret legitimerar kravet. I proposition 1986/87:99 om ledning av den statliga förvaltningen, det s.k. verksledningsbeslutet, anfördes att regeringsformens bestämmelser ger regeringen utrymme för en starkare styrning av förvaltningsmyndigheterna under regeringen än vad som tillämpades. Detta utrymme borde enligt propositionen utnyttjas för att styra förvaltningen på ett sätt som uppfyllde riksdagens krav och som var i medborgarnas intresse. Vidare anfördes i propositionen att den breda insynen i förvaltningens verksamhet har så stort värde att den bör stadfästas som grundprincip även när det gäller utformningen av de statliga myndigheternas ledningsfunktioner. Samtidigt måste den oklara rollfördelning som gällt upphöra. Propositionens förslag avvek dock från Verksledningskommitténs. Lekmannainflytandet i de centrala statliga myndigheterna borde enligt propositionen behållas. Fördelningen av ansvar och beslutsbefogenheter i myndigheternas ledningar borde klargöras. Ett huvudsyfte med styrelserna hade varit att säkerställa medborgerligt inflytande i myndigheternas verksamhet. Denna förstärkta medborgarkontroll hade kommit att bestå av två delvis olikartade komponenter, insyn och intresserepresentation. Härutöver tillkom två ytterligare motiv av annan karaktär, behovet av samordning med andra samhällsorgan och tillförande av sakkunskap utifrån. Motiven sammanföll delvis. De olika motivens tyngd i de enskilda fallen hade fått genomslag i styrelsernas faktiska sammansättning, men de hade inte alltid uttryckligen angivits när sammansättningen beslutats. Att de statliga myndigheterna i allmänhet fått lekmannastyrelser hade inte heller föregåtts av något samlat beslut att införa sådana. Beslut fattades i varje särskilt fall, vanligen utan några mer omfattande analyser. Lekmannastyrelserna hade enligt propositionen inget egentligt verksamhetsansvar. Verksamhetsansvaret hade verkschefen ensam, generellt reglerat i 5 § allmänna verksstadgan (1965:600): ”För fullgörandet av myndighetens uppgifter är dess chef ansvarig i första hand”. Lekmannastyrelsens eller ledamöternas ansvar fanns inte generellt reglerat på motsvarande sätt. En styrelses uppgifter och arbetsformer reglerades särskilt för varje myndighet i dess instruktion. Huruvida en sådan precisering var en definition av ordet ”leda” eller om den angav en sorts miniminivå för styrelsens agerande var inte klart. I myndighetsinstruktionen preciserades vanligen i någon mån styrelsens beslutsområde genom en uppräkning av de ärenden som skulle avgöras av styrelsen, men samtidigt stadgades vanligen mer oprecist att styrelsen beslutade i de övriga frågor som verkschefen hänsköt till den för avgörande. Oklarheterna återspeglades i ledamöternas egna rolluppfattningar. I propositionen anfördes att verkschefen hos centrala myndigheter under regeringen normalt borde vara som ansvarade för myndighetens verksamhet

2019/20:KU10 7 M YNDIGHETER MED STYRELSER

inför regeringen. Verkschefen skulle leda myndigheten och borde tilldelas beslutsbefogenheter som korresponderade mot ansvaret. Normalt borde i myndigheterna också finnas en lekmannastyrelse. Styrelsens uppgift skulle vara att öva insyn i verksamheten och att biträda verkschefen med sakkunskap och medborgerligt omdöme. Lekmannastyrelsen skulle besluta i vissa klart angivna och av regeringen bestämda ärenden. Den skulle därvid dela verkschefens ansvar inför regeringen i samma mån som den tilldelats beslutsrätt. Regeringen borde, enligt propositionen, föreskriva att lekmannastyrelser ska besluta dels om myndighetens anslagsframställning och verksamhetsberättelse, dels om de föreskrifter som myndigheten utfärdar till följd av bemyndiganden i lagar och förordningar. Eftersom regeringen inte delegerade några befogenheter till lekmannastyrelserna i deras allmänna rådgivnings- och insynsuppgifter fanns i de delarna inte heller något ansvar att utkräva. De hade att lösa sina uppgifter efter bästa förstånd och med hänsyn tagen till medborgarnas, avnämarnas eller sakkunskapens krav. Vid riksdagsbehandlingen av propositionen konstaterade konstitutionsutskottet att det rådde bred enighet om att lekmannainflytandet i förvaltningsmyndigheternas ledning skulle bevaras (bet. KU 1986/87:29 s. 30). Uppfattningarna gick däremot isär, noterade utskottet med anledning av några motioner, när det gällde hur detta lekmannainflytande skulle organiseras mot bakgrund av den kritik för bristande klarhet i ansvarsfrågor som hade riktats mot dåvarande förhållanden. Det fanns en del som talade för systemet med s.k. enrådiga myndighetschefer. Styrningsmöjligheterna via den parlamentariska ansvarskedjan riksdag–regering–myndighet var större i ett sådant system än i ett system med beslutsfattande lekmän. Å andra sidan försvagades myndigheternas ställning. Ett starkt lekmannainflytande var enligt utskottet ett värn för myndigheternas självständighet inom de ramar som angetts genom politiska beslut. Utskottet såg ett värde i båda dessa motsatta synpunkter och drog inte någon generell slutsats. Motioner om att generellt införa enrådighetsmodellen avstyrktes. Avgörande för utskottet var att lekmännen skulle få en roll inom myndigheterna som var meningsfull både för dem själva och för myndigheten. Delaktighet i beslutsfattandet torde vara en förutsättning för lekmännens engagemang för uppgiften. Det var också en garanti för att deras sakkunskap och omdöme togs till vara av myndigheten och för att lekmännen bereddes den insyn i verksamheten som krävdes för uppdraget. Utskottet förordade att lekmännen skulle få ta del i beslutsfattandet i myndigheterna. Lekmannastyrelsernas beslutanderätt borde emellertid begränsas till vissa viktigare frågor. Sammantaget tillstyrkte utskottet propositionen och avstyrkte motionerna. I betänkandet fanns reservationer (M, FP, C).

Kommittén om förvaltningsmyndigheternas ledningsformer och 1994 års riktlinjer

Kommittén om förvaltningsmyndigheternas ledningsformer drog i sitt betänkande två huvudsakliga slutsatser (SOU 1993:58). Den ena var att man

7 M YNDIGHETER MED STYRELSER 2019/20:KU10

klarare borde skilja mellan frågan om ledningen av en myndighets verksamhet och frågan om insynen i denna. Den andra var att det var svårt att förena kravet på tydligt ansvar med den dåvarande uppdelningen av befogenheter mellan styrelsen och myndighetschefen. Riksdagen godkände mot bakgrund av betänkandet under våren 1994 nya riktlinjer för förvaltningsmyndigheternas ledningsformer (prop. 1993/94:185, bet. 1993/94:KU42). Riktlinjerna innebar i huvudsak att centrala förvaltningsmyndigheter i första hand skulle styras som enrådighetsverk där myndighetschefen ensam hade ansvaret för verksamheten inför regeringen. I sådana verk skulle i regel inrättas särskilda råd med insyn som främsta uppgift. Vid valet av ledningsform skulle regeringen pröva om det fanns vägande skäl som motiverade att en myndighet leddes på något annat sätt än av en enrådig chef. Därvid skulle styrelseformen närmast övervägas, och styrelserna borde i dessa fall normalt ha totalt ansvar för verksamheten inför regeringen. I propositionen framhöll regeringen att de allmänna villkoren för myndigheterna under regeringen successivt hade förändrats sedan verksledningsbeslutet fattades, och den mest markanta förändringen var övergången till mål- och resultatstyrning. Regeringen hade därigenom börjat styra sina myndigheter på ett tydligare och mer konsekvent sätt. Tyngdpunkten kunde sägas ha förskjutits från resurser till resultat eller från anslagsframställning till årsredovisning. Nya huvudprinciper för budgetering av myndigheternas förvaltningskostnader hade godkänts, som innebar att regeringen mycket tydligare än tidigare i förväg kunde ange myndigheternas finansiella handlingsutrymme och att myndigheterna i princip fritt kunde disponera hela det ekonomiska utrymme som fastställdes för dem. De nya förutsättningarna krävde enligt regeringen en klar och tydlig ledningsfunktion där det inte rådde någon tvekan om var det yttersta ansvaret inför regeringen låg, och det var svårt att nå med uppdelningen av befogenheterna mellan styrelse och myndighetschef. Oklarheten i ansvarsfrågan berörde samtliga grupper av ärenden som styrelsen normalt skulle besluta om. Avgörande för myndighetens verksamhet var regleringsbrev och andra budget- och verksamhetsmässiga direktiv, men hur regleringsbrevens beslut skulle omsättas i myndighetens löpande verksamhet var emellertid med den gällande ledningsformen knappast en fråga för styrelsen, även om den naturligtvis borde hållas informerad. Styrelsen hade i regel inte någon generell befogenhet att fastställa riktlinjer för verksamheten. För tillsyns- och normeringsmyndigheter med omfattande befogenheter att meddela föreskrifter på grundval av en allmän ramlagstiftning blev styrelsens beslut om dessa föreskrifter en betydande del av myndighetens totala verksamhet och svåra att skilja ut från myndighetens verksamhet i övrigt. Klarhet i ansvarsfrågan var enligt propositionen särskilt viktig i verksamheter som bestod i att meddela bindande föreskrifter, ge tillstånd och föreskriva förbud, och vidare måste styrelseledamöterna stå obundna av partsintressen och inte uppfattas som företrädare för dem som ska omfattas av tillsynen.

2019/20:KU10 7 M YNDIGHETER MED STYRELSER

Slutligen pekade regeringen på att den oklara ansvarsbilden också kunde skapa vissa problem i samband med ökande internationalisering och medlemskap i EU. Nya krav i samband med Europaintegrationen gjorde att regeringens styrning av myndigheternas verksamhet måste stärkas och utföras på ett tydligare och mer direkt sätt. Regeringen måste också med hjälp av sina myndigheter i olika förhandlingssituationer och kontakter med EU:s organ med kort varsel kunna agera enhetligt och samordnat. Vidare skulle förvaltningsmyndigheterna i stor utsträckning komma att ansvara för den interna normgivning som EG-besluten kunde kräva. Även detta förhållande talade för att regeringens kontrollmöjligheter av myndigheternas föreskriftsverksamhet behövde förstärkas. Vid utskottsbehandlingen ansåg konstitutionsutskottet att nya förutsättningar för myndigheterna krävde en klar och tydlig ledningsfunktion, där det inte rådde någon tvekan om var det yttersta ansvaret inför regeringen låg och att den gällande uppdelningen av befogenheterna mellan styrelse och myndighetschef var svår att förena med kravet på ett tydligt ansvar (bet. 1993/94:KU42). Utskottet delade regeringens uppfattning att ledningsformen för de centrala förvaltningsmyndigheterna borde reformeras och anpassas till de förutsättningar som gällde samt att en väl utvecklad dialog mellan regeringen och myndigheterna och en ökad delegering av verksamhetsansvar och ekonomiskt ansvar krävde att ansvarsbilden gentemot regeringen blev tydlig. Europaintegrationens krav gjorde också att regeringens styrning av myndigheternas verksamhet behövde stärkas. Möjligheterna för regeringen att i en tid av ofta snabba och stora förändringar styra myndigheterna strategiskt, samordnat och effektivt var också enligt utskottets uppfattning störst om de utgjorde enrådighetsverk. Regeringen kunde då – inom ramen för de konstitutionella regler som gäller – utan omväg eller fördröjande omständigheter föra en dialog med den som har det avgörande ansvaret för verksamheten. Ledningsformen enrådighetsverk borde, som regeringen föreslagit, väljas i första hand, och endast om vägande skäl motiverade det borde en myndighet ledas på annat sätt, och då närmast av en styrelse. Vid utskottsbehandlingen reserverade sig ledamöterna från Socialdemokraterna. De ansåg att genom att huvudregeln i fråga om verksledningen var att statliga myndigheter jämte verkschefen leddes av valda lekmannastyrelser garanterades både den samhälleliga insynen och det medborgerliga inflytandet samt att denna huvudregel borde gälla även i framtiden. Vidare borde ett absolut krav på lekmannastyrelser gälla för tillsynsmyndigheter som utfärdar integritetskänsliga föreskrifter som innebär ingrepp i medborgarnas frihet och ekonomiska situation, för myndigheter som arbetar under affärsliknande förhållanden och har en verksamhet som innebär ett stort finansiellt ansvar, för myndigheter inom områdena forskning och kultur samt för de fall där tidigare undantag gjorts från ordningen med enrådighetsverk, som en del stabsmyndigheter och myndigheter inom Försvarsmakten. Smärre myndigheter som sysslar med rutinärenden kunde

7 M YNDIGHETER MED STYRELSER 2019/20:KU10

däremot enligt reservanternas uppfattning inrättas som enrådighetsverk under förutsättning att det fanns någon typ av insynsorgan.

1995 års riktlinjer

Våren 1995 återkom den nya regeringen i frågan i kompletteringspropositionen (prop. 1994/95:150). Verksamhetens art och regeringens behov av att styra myndigheten på ett visst sätt skulle enligt propositionen vara den grundläggande utgångspunkten vid valet av ledningsform. Vid valet av ledningsform borde regeringen således utgå från myndighetens verksamhet och mål, sådana de var fastlagda av riksdagen och regeringen, och därefter välja en ledningsform med den grad av styrning som bäst bedömdes gagna verksamheten och de uppställda målen. En annan utgångspunkt skulle vara att det alltid borde stå klart var det samlade ansvaret inför regeringen för myndighetens ledning ligger. Regeringen framhöll vidare att något statiskt synsätt inte borde tillämpas vid valet av ledningsform, utan inriktningen av de enskilda myndigheternas verksamhet kunde behöva ändras relativt snabbt. Växling av ledningsform borde givetvis inte ske ofta och utan välgrundade orsaker. Regeringen förklarade att den ansåg det vara värdefullt med någon form av intresserepresentation i styrelserna för vissa myndigheter främst inom arbetsmarknadsområdet för att främja intresseavvägning och samförstånd mellan arbetsmarknadens parter. Förutsättningarna för en sådan ordning behövde dock enligt regeringen utredas ytterligare, och något förslag i den delen lades inte fram. Regeringen framhöll att det framlagda förslaget till reformering av ledningsformen inte fullt ut stämde överens med de riktlinjer för förvaltningsmyndigheternas ledning som riksdagen godkände 1993/94. Även om relativt många myndigheter enligt den redovisning som lämnades i propositionen gjorts om till enrådighetsverk, ansåg regeringen att nuvarande ledningsform, där en myndighetschef och en lekmannastyrelse delar på ansvaret för verksamheten, borde behållas för en rad myndigheter. En samlad bedömning av verksamhetens art och behovet av insyn, råd och stöd hade lett till att regeringen fann den nuvarande formen av styrelse vara mest ändamålsenlig i dessa fall. Regeringen fann inte heller att det delade ansvaret inför regeringen i myndigheternas ledning skulle utgöra ett hinder för den av regeringen önskade styrningen av dem. Regeringen delade grundtanken i den tidigare propositionen att myndigheterna skulle ha en klar och tydlig ledningsfunktion, där det inte rådde någon tvekan om var det yttersta ansvaret inför regeringen låg. Regeringen delade dock inte slutsatserna beträffande valet av ledningsform. Som angavs i den tidigare propositionen spände statsförvaltningens uppgifter över ett brett fält av skiftande verksamheter, myndigheterna har olika karaktär och förutsättningar och statsförvaltningen är ständigt föremål för olika strukturella och organisatoriska förändringar. Just mot den bakgrunden borde enligt regeringens mening den naturliga konsekvensen bli en mer flexibel

2019/20:KU10 7 M YNDIGHETER MED STYRELSER

tillämpning av olika ledningsformer än vad som var fallet, dvs. att enrådighetsverk skulle väljas ”i första hand”. Regeringen betonade att även styrelsemodellen borde kunna anpassas till olika förutsättningar, så att en styrelse med fullt ansvar för verksamheten inte blev den enda formen av styrelse. Att statliga myndigheter leds av en myndighetschef tillsammans med en lekmannastyrelse garanterade både den samhälleliga insynen och det medborgerliga inflytandet, och användningen av en sådan form av styrelse borde därför inte vara utesluten. Modellen kunde t.ex. vara att föredra där bredd och mångfald var önskvärd i verksamheten eller där samordning med andra myndigheter och organisationer var viktig. Där denna styrelsemodell valdes skulle dock ansvarsfördelningen mellan myndighetens chef och styrelsen göras tydlig i myndighetens instruktion. Konstitutionsutskottet konstaterade att de framlagda riktlinjerna inte låste valet av ledningsform genom någon presumtion för ledningsformen enrådighetsverk (bet. 1995/96:KU1). Utskottet ansåg detta vara en förbättring jämfört med 1994 års riktlinjer. Det var emellertid enligt utskottets uppfattning inte tillräckligt. Enligt utskottets mening borde innehållet i den reservation som avgavs då riksdagen våren 1994 fattade beslut om riktlinjer för förvaltningsmyndigheternas ledningsformer nu ligga till grund för riksdagens beslut. Detta innebar bl.a. att den tidigare gällande huvudregeln att statliga myndigheter normalt skulle ha en lekmannastyrelse vid sidan av myndighetschefen återinfördes. Genom sådana styrelser garanterades både den samhälleliga insynen och det medborgerliga inflytandet. Konstitutionsutskottet påminde om att Förvaltningspolitiska kommissionen hade i uppdrag att göra en analys av om de dåvarande formerna för organisation och styrning av statlig förvaltning och verksamhet var ändamålsenliga i förhållande till de uppgifter och mål som fastlagts av regeringen och riksdagen. Utskottet ansåg det naturligt att de frågor om förvaltningsmyndigheternas ledningsformer som behandlades också aktualiserades i kommissionens arbete. Om resultatet av kommissionens arbete gav anledning till det, utgick utskottet från att regeringen skulle återkomma till riksdagen i frågan. I betänkandet fanns en reservation (M, FP).

Förvaltningspolitiska kommissionen

Förvaltningspolitiska kommissionen (SOU 1997:57) anförde att kravet på en tydlig och begriplig ansvarsbild, vilket innefattar en tydlig demokratiaspekt, inte var uppfyllt på ett tillfredsställande sätt i verk med lekmannastyrelser. Lekmannastyrelser hade ett delat och oklart ansvar och borde avskaffas. I stället borde lekmannainflytandet i dessa fall utövas av rådgivande organ. Vidare anförde kommissionen att det kunde ligga både sakliga och symboliska värden i att regeringen utsåg, förutom verkschefen, vissa chefer direkt underställda denne. Det innebar bl.a. en markering av den viktiga funktion som var förenad med en viss tjänst. Vidare gjordes det tydligt att den utnämnde,

7 M YNDIGHETER MED STYRELSER 2019/20:KU10

liksom verkschefen, hade ett direkt ansvar inför regeringen. Samtidigt var det väsentligt att också verkschefen hade ett inflytande över utnämningen av sina närmaste medarbetare. Det var därför självklart att utnämningen ska föregås av ett samråd med verkschefen. I proposition 1997/98:136 Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst behandlades delar av Förvaltningspolitiska kommissionens förslag. Där anfördes att förvaltningsmyndigheter, även regionala myndigheter under en central chefsmyndighet, antingen skulle ledas av en myndighetschef ensam (s.k. enrådighetsverk) eller av en myndighetschef som biträddes av en lekmannastyrelse med begränsade beslutsbefogenheter eller av en styrelse med fullt ansvar. Regeringen skulle för varje myndighet välja den ledningsform som bästa gagnade verksamheten och de uppställda målen. I propositionen angavs att det förhållandet att en styrelse hade fullt ansvar innebar att myndighetens chef endast ansvarade inför styrelsen som i sin tur ansvarade inför regeringen. Detta förhållande gällde enligt propositionen trots att det var regeringen och inte styrelsen som utsåg myndighetschefen. Konstitutionsutskottet ansåg att den princip om flexibilitet som regeringen deklarerat gav möjlighet att anpassa ledningsformerna efter myndigheternas skiftande karaktär, vilket utskottet ansåg vara en rimlig princip (bet. 1997/98:KU31). Vad gällde myndighetsledning fanns i betänkandet en reservation (C, V).

Utredningen om en översyn av verksförordningen

Myndighetsförordningen tillkom efter förslag från Utredningen om en översyn av verksförordningen (SOU 2004:23 Från verksförordning till myndighetsförordning). Enligt utredningen var klara ansvarsförhållanden en förutsättning för att bedriva en effektiv och rättssäker verksamhet. Beslutsbefogenheter och ansvar skulle svara mot varandra. Ansvaret skulle kunna identifieras och utkrävas. Detta gällde både inom myndigheten och i förhållandet mellan myndigheten och regeringen. För att skapa så stor tydlighet som möjligt ansåg utredningen att varje ledningsform skulle regleras för sig. För respektive ledningsform borde tydligt anges vem som är myndighetschef samt vilken roll och funktion styrelsen, nämnden eller rådet har i förhållande till myndighetschefen. Vilket organ vid myndigheten som ytterst ansvarade inför regeringen och vem som ansvarade för vad inom myndigheten borde också vara tydliggjort. Vidare skulle det anges hur beslutanderätten får delegeras. Enligt utredningens uppfattning var det beträffande vissa ledningsformer svårare att klart ange fördelningen av ansvar och vad ansvaret innebar. Detta gällde främst myndigheter som leddes av en myndighetschef tillsammans med en styrelse. I budgetpropositionen för 2007 aviserade regeringen att den kommande nya verksförordningen (sedermera benämnd myndighetsförordningen) tydligare skulle reglera ledningsansvaret (prop. 2006/07:1 utg.omr. 2 bilaga 1 s. 7). Ambitionen var att styrelser med begränsat ansvar inte längre skulle

2019/20:KU10 7 M YNDIGHETER MED STYRELSER

förekomma. I samband med att varje myndighets instruktion sågs över för att anpassas till den nya förordningen skulle också ledningsformen övervägas.

2010 års förvaltningspolitiska proposition

Vad gäller valet av myndighetsform anfördes i propositionen att regeringen valde den ledningsform som bäst gagnade verksamheten (prop. 2009/10:175). Verksamhetens art, politiska prioriteringar och regeringens behov av att styra myndigheten på ett visst sätt var utgångspunkten för valet av ledningsform. I vissa myndigheter valde regeringen att inrätta en styrelse. Det var då styrelsen som ansvarade inför regeringen för verksamheten. Myndighetschefen ansvarade inför styrelsen för den löpande verksamheten enligt de direktiv och riktlinjer som styrelsen utfärdade. Ledningsformen var lämplig för myndigheter som beslutade om medel i stor omfattning, myndigheter med stora anslag eller transfereringar, myndigheter som förvaltar stora tillgångar, forskningsintensiv eller kunskapsproducerande verksamhet eller verksamhet som i stor utsträckning påverkade näringsliv, kommuner, landsting. Vidare anfördes i propositionen att det med utgångspunkt i bl.a. myndighetens årsredovisning som regel borde genomföras en årlig myndighetsdialog (tidigare benämnd mål- och resultatdialog), dvs. en strukturerad genomgång av myndighetens resultat och verksamhet m.m. vid vilken myndighetens ledning och företrädare för regeringen deltar. Myndighetsdialogen med myndighetscheferna, och i styrelsemyndigheter med styrelseordföranden och myndighetschefen tillsammans, var en viktig del i regeringens uppföljning av myndigheterna. Dialogen syftade till att följa upp myndigheternas verksamhet, ge en återkoppling och bedömning av resultatet och diskutera verksamheten i ett framåtriktat perspektiv. Vid riksdagsbehandlingen av propositionen tog finansutskottet inte upp frågor om myndighetsstyrning (bet. 2009/10:FiU38). Utskottet ställde sig bakom bedömningarna i propositionen och tillstyrkte regeringens förslag om mål för förvaltningspolitiken.

Rapporter från Statskontoret

Myndigheternas ledningsformer

Regeringen gav i juni 2013 Statskontoret i uppdrag att genomföra en kartläggning och analys av myndigheters ledningsformer. Statskontoret överlämnade i februari 2014 till regeringen rapporten Myndigheternas ledningsformer – en kartläggning och analys (2014:4). Statskontorets analys av hur ledningsformerna påverkar och tillämpas i myndighetsstyrningen visade att regeringen i begränsad utsträckning använde ledningsformerna som ett strategiskt styrinstrument. Överlag skiljde sig styrningen av styrelsemyndigheter inte nämnvärt från styrningen av enrådighetsmyndigheter. Styrelsemyndigheter hade inte generellt getts en större strategisk frihet än enrådighetsmyndigheter. Oavsett ledningsform var det med myndighetschefen som regeringen och Regeringskansliet hade sina

7 M YNDIGHETER MED STYRELSER 2019/20:KU10

löpande kontakter. Om ledningsformen spelade liten roll för hur regeringen arbetade och för myndighetens övergripande handlingsutrymme, hade den större betydelse för myndigheten internt. En styrelse kunde t.ex. spela en värdefull roll såväl när det gällde att granska förvaltningen av myndigheten som när det gällde att fatta svåra eller obekväma myndighetsbeslut. Likaså utgjorde enrådighetsmyndigheternas insynsråd ofta ett uppskattat stöd till myndighetschefen. Samtidigt fanns det fortfarande en betydande osäkerhet kring vilken roll såväl styrelser som insynsråd egentligen skulle spela i ledningen och styrningen av myndigheten. En av Statskontorets slutsatser var att det föreföll saknas politiskt stöd för en utveckling där styrelsemyndigheter ges en stor frihet att sköta sig själva och fatta egna strategiska beslut. Statskontorets studie visade emellertid att även utan en långtgående delegering till myndigheten kunde en styrelse fylla en värdefull funktion för såväl regeringen som för den aktuella myndigheten. För att öka nyttan av styrelseformen borde dock styrelsen ges ett tydligt uppdrag som uppfattas som viktigt och relevant av såväl regeringen och Regeringskansliet som av myndighetens verkställande ledning och styrelsen själv. Om styrelsen saknar en tydlig uppgift med vidhängande mandat riskerar den att bli åsidosatt. I styrelsemyndigheterna har styrelsen det fulla ansvaret för myndighetens verksamhet inför regeringen. Samtidigt är det myndighetschefen som sköter den löpande verksamheten och därmed i första hand har kontakterna med Regeringskansliet. Det är också av myndighetschefen som regeringen främst utkräver ansvar. Att regeringen på detta sätt styr myndigheter på samma sätt oavsett ledningsform bidrog enligt Statskontoret till att skapa oklarheter kring styrelsens roll och ansvar. Den vanligt förekommande analogin med bolagsstyrelser ledde också till orealistiska förväntningar på vad styrelsearbetet innebar och därmed också till besvikelse och frustration. Även om styrelseordföranden i normalfallet inte deltog mer regelmässigt vid mötena med departementet fanns det undantag från denna regel. Det hände också att hela styrelsen var med och träffade den politiska ledningen på departementet, även om det var sällsynt. Att statssekreteraren träffar styrelsen på styrelsemöten för att exempelvis föredra budgeten förekom också. Uppgiften att hålla styrelsen informerad sågs inom Regeringskansliet i första hand som myndighetschefens ansvar. Det tycktes dock vara sällsynt att det i dialogen mellan departement och operativ ledning dök upp frågor som myndighetschefen bedömde måste avhandlas med styrelsen. Om det hände löstes det ofta via telefonsamtal mellan myndighetschefen och styrelseordföranden, där den senare tog ställning till om myndighetschefen kunde agera själv eller om det krävdes ett styrelsebeslut. Enligt Statskontoret borde regeringen dels förtydliga inom vilka ramar som en myndighetsstyrelse faktiskt verkar och kommunicera detta till alla berörda, dels utveckla former för den löpande styrningen av myndigheterna som stämmer överens med dessa ansvarsförhållanden. Det handlade inte primärt om att alla kontakter med myndigheten skulle gå via styrelsen, något som

2019/20:KU10 7 M YNDIGHETER MED STYRELSER

framstod som både otympligt och orealistiskt, utan framför allt om att hitta kommunikationsvägar som fungerade för såväl departement som styrelse och verkställande ledning. Rekryteringen av myndighetschefer i styrelsemyndigheter skilde sig i princip inte från hur rekryteringen gick till i enrådighetsmyndigheter. Statskontorets studie indikerade att styrelseordföranden ofta var informerad och på skilda sätt inblandad i rekryteringen av myndighetschef. Det kunde t.ex. gälla synpunkter på kravprofilen eller rekryteringsannonsens utformning. Det var vanligt att styrelseordföranden var inkopplad vid rekryteringen, medan styrelsen i sin helhet mer sällan tillfrågades. Enheten för statlig arbetsgivarpolitik i Socialdepartementet höll en generell årlig introduktion för nya ledamöter i styrelser och insynsråd. När det gällde introduktionen av nya ledamöter i den enskilda myndighetsstyrelsen var det en uppgift för styrelseordföranden enligt en handledning från Socialdepartementet för förordnande av ledamöter i bl.a. myndighetsstyrelser. Enligt handledningen deltog även myndighetschefen ofta vid sådana introduktioner. Socialdepartementet angav också att det var vanligt att det ansvariga statsrådet, statssekreteraren eller huvudmannen träffade nytillträdda styrelseledamöter för att informera om regeringens förväntningar på styrelsens arbete. Samtidigt var det bara knappt 60 procent av de styrelseledamöter som besvarade en enkät från Statskontoret som angav att de i samband med sitt förordnande fick muntliga eller skriftliga direktiv som tydliggjorde regeringens förväntningar på styrelsen. Att nästan fyra av tio i styrelsen saknade direktiv från regeringen innebar dock inte att de saknade kunskap om regeringens intentioner för myndigheten. Över 90 procent instämde helt eller delvis i enkätpåståendet att de kände sig väl förtrogna med regeringens mål och prioriteringar för sin myndighet. Huruvida denna upplevda förtrogenhet med regeringens prioriteringar för myndigheten kunde kompensera för avsaknaden av direktiv som angav regeringens förväntningar på styrelsearbetet var dock mer oklart. Regeringens direktiv till en styrelse kunde vara mycket handfasta, t.ex. att se till att myndigheten får bättre ordning på sin ekonomistyrning.

Myndighetsstyrelser i praktiken

Statskontoret genomförde 2018 en studie om hur myndighetsstyrelser arbetar och fungerar. Studien presenterades i rapporten Myndighetsstyrelser i praktiken. I rapporten anfördes att frågor som styrelsen enligt myndighetsförordningen och arbetsordningar ska besluta om får ett stort utrymme under styrelsens möten. Vidare anfördes i rapporten att det fanns en risk för att styrelsen inte fick kännedom om strategiskt viktiga frågor eller beslut i myndighetens verksamhet. Det berodde delvis på att myndigheternas arbetsordningar ofta var för allmänt formulerade för att vägleda myndigheterna i vilka frågor som styrelsen bör ta upp. Myndigheterna gjorde sällan strukturerade bedömningar av varför vissa frågor borde lyftas men inte andra.

7 M YNDIGHETER MED STYRELSER 2019/20:KU10

Många av de frågor som styrelsen enligt myndighetsförordningen ska besluta om kan placeras in i den årscykel som utgör ramen för statsförvaltningens arbete. Styrelsen ska enligt myndighetsförordningen fatta beslut om ramarna för myndighetens verksamhet, t.ex. om myndighetens arbetsordningar och åtgärder med anledning av internrevisionens granskningar och rapporter. Styrelsen ska utöver de specifika uppgifter som nämns i myndighetsförordningen avgöra andra ärenden som är av principiell karaktär, av större betydelse eller som avser föreskrifter. I rapporten anfördes vidare att myndigheterna hade ett stort utrymme att själva bedöma vilka frågor som är nog principiellt viktiga för att lyftas till styrelsen. I rapporten angavs vidare att det vid undersökningen inte framkom några exempel på myndigheter som hade strukturerade arbetsprocesser eller bedömningsmallar som stöd för att kunna avgöra varför vissa frågor borde tas upp men inte andra. I rapporten anfördes också att regleringsbrevet kan vägleda myndigheten när det är svårt att avgöra vem som egentligen har ansvaret att besluta i en fråga. Där kan regeringen ringa in vissa verksamhetsområden och signalera vilka frågor som är strategiskt viktiga nog att ta upp i styrelsen. Även särskilda regeringsuppdrag eller politiska satsningar kan signalera vilka frågor som styrelsen bör fokusera på. En intervjuundersökning visade att myndigheterna uppfattade att det var tydligare vilka frågor som borde behandlas av styrelsen i myndigheter vars verksamhet var mer detaljstyrd av regeringen, exempelvis genom uppdrag. För myndigheter vars verksamhet bedrivs mer avskilt från den dagsaktuella politiken var det oftare upp till myndigheten att avgöra vad som är en styrelsefråga. Vidare anfördes i rapporten att både myndighetschefen och styrelsens ordförande var närvarande vid de årliga myndighetsdialogerna. Den löpande dialogen och de informella kontakterna mellan regeringen och myndigheten gick ofta via myndighetschefen. I en enkätundersökning uppgav 64 procent av ledamöterna att styrelsen inte hade träffat departementsledningen under det senaste året. Det var ovanligt att ministern eller statssekreteraren regelbundet träffade styrelserna. Det fanns exempel där ordföranden hade bjudit in ministern eller statssekreteraren för att årligen delta vid ett styrelsemöte. Besök av en minister eller statssekreterare uppskattades av styrelserna. Det gav en möjlighet att få förstahandsuppgifter om vad regeringen ansåg om myndighetens verksamhet. Statskontoret konstaterade att det var ovanligt att ledamöterna fick särskilda medskick från regeringen när de tillsattes. Färre än hälften av ledamöterna fick några skriftliga eller muntliga direktiv som tydliggjorde regeringens förväntningar på dem som ledamöter. Endast en liten andel av myndighetscheferna, 13 procent, uppgav att de hade fått skriftliga eller muntliga medskick som tydliggjorde hur de borde agera i relation till myndighetens styrelse. Vidare anfördes att styrelsen fick förlita sig på att myndighetschefen vidarebefordrade relevant information eftersom den hade begränsad kontakt med uppdragsgivaren. Det kunde enligt rapporten påverka vilken information

2019/20:KU10 7 M YNDIGHETER MED STYRELSER

som styrelsen fick. Det kunde också finnas en risk för rollkonflikter när information skulle föras via chefen för den verksamhet som styrelsen hade i uppgift att kvalitetssäkra. Att styrelsen ofta fick förlita sig på den information som myndighetschefen vidarebefordrade från dialogen och de informella kontakterna med departementet ökade enligt rapporten risken att styrelsen blev kortsluten. Styrelsens informationsunderskott gentemot myndighetschefen riskerade att bli alltför stort. Styrelsens begränsade direktkontakt med regeringen medförde också en risk för dubbelstyrning av myndigheten. En god kontakt mellan styrelsen och departementsledningen innebar att de kunde skapa en gemensam bild av den strategiska inriktningen på myndighetens verksamhet. En mer begränsad kontakt ökade risken för att styrelsen styrde verksamheten i en annan riktning än den regeringen önskade. Om de informella kontakterna enbart gick via myndighetschefen och inte styrelsen kunde det medföra en risk för dubbla styrsignaler till myndighetschefen. I rapporten anfördes också att styrelsen formellt sett har flera olika uppgifter och roller. Den ska säkerställa att det finns en betryggande intern styrning och kontroll i myndigheten, fatta beslut i strategiskt viktiga frågor och vara bollplank till myndighetschefen i det operativa arbetet. I praktiken hade styrelsen en reaktiv roll i myndigheterna genom att fungera som kvalitetssäkrare i en långt framskriden process. Styrelsen initierade mer sällan egna granskningar, begärde ytterligare information eller fattade egna beslut. När frågorna föredrogs för styrelsen var arbetsprocesserna ofta långt gångna. Det gav ledamöterna begränsat utrymme att gå emot myndighetens förslag till beslut eller inslagna inriktning för verksamheten. Vidare anfördes i rapporten att styrelsens roll varierade mellan myndigheter. Styrelsen kunde ha rollen av att godkänna eller att vara med och utveckla. I en myndighet hade styrelsen lämnat synpunkter på enskilda nyckeltal som skulle användas för att följa upp verksamheten, medan styrelsen i en annan myndighet hade varit med och utformat indikatorerna som användes för att följa upp myndighetens verksamhet. Myndighetens verksamhet verkade också ha betydelse för styrelsens roll. Av de myndigheter som Statskontoret studerade tog styrelsen en mer aktiv roll i de myndigheter vars verksamhet var mer politiknära, eller där det funnits stora brister i verksamheten. Det kunde förklaras av att myndighetschefen då behövde ett starkare stöd från ledningen. Det kunde också vara så att ledamöterna blev mer medvetna om sitt ansvar när verksamheten inte fungerade. Det anfördes också att styrelse som ledningsform innebär att styrelsen alltid kommer att ha ett visst informationsunderskott i relation till den operativa myndighetsledningen, bland annat för att ledamöterna har begränsat med tid att lägga ned på styrelsearbetet. Det innebar att myndigheterna måste sålla bland den information som de ska ge styrelsen och att ledamöterna måste lita på den information de får. Det innebar att styrelsen i praktiken enbart kunde ta ansvar för det som den har information om. Styrelserna fick bara möjlighet att ta ansvar om de hade en allsidig information om verksamheten. Händelserna i

7 M YNDIGHETER MED STYRELSER 2019/20:KU10

Transportstyrelsen var ett exempel på när styrelsen inte hade fått information om en fråga som i efterhand visade sig vara av strategisk betydelse för myndighetens verksamhet. Men utredningen som följde pekade inte på att det fanns något som uppenbart inte fungerade i styrelsearbetet.

Förvaltningspolitik i förändring

Statskontoret ska enligt sitt regleringsbrev för 2019 identifiera långsiktiga förvaltningspolitiska utvecklingstendenser och strategiska utvecklingsbehov. Statskontoret överlämnade i juni 2019 till regeringen promemorian Förvaltningspolitik i förändring – långsiktiga utvecklingstendenser och strategiska utvecklingsbehov (2019:103). I promemorian anfördes att det under de senaste tio åren hade hänt en hel del inom det förvaltningspolitiska området. Regeringen förändrade i omgångar resultatstyrningen för att utveckla en mer verksamhetsanpassad och strategisk myndighetsstyrning. Den senaste förändringen var att regeringen initierade tillitsreformen. Andra förändringar var att digitaliseringen av förvaltningen hade fortsatt och intensifierats. Vidare anfördes att en tydlig förvaltningspolitisk utvecklingstendens under senare år var att frågan om myndigheternas ledningsformer och ledningar hade blivit mer aktuell än tidigare. I centrum för dessa diskussioner stod myndighetsstyrelsernas roll och ansvar samt hur regeringen använde sig av styrelser och överdirektörer i sin styrning. Under senare år hade regeringen valt att ändra ledningsformen för ett antal stora enrådighetsmyndigheter. Till exempel ändrade regeringen ledningsformen från enrådighet till styrelse för Försäkringskassan, Statens jordbruksverk och Skatteverket. År 2019 leddes 39 myndigheter av en styrelse. Det kan jämföras med 2014 då 32 myndigheter leddes av en styrelse. Antalet överdirektörer tillsatta av regeringen hade också ökat. I flera fall hade regeringen motiverat den förändrade ledningsformen med att den ville stärka sin styrning av myndigheten och få ökad insyn i verksamheten. I vissa fall hade regeringen försökt säkerställa att myndigheten har rätt förutsättningar och kompetens för att lösa vissa uppgifter. Utvecklingen mot fler myndighetsstyrelser och överdirektörer kunde enligt promemorian ses som ett tecken på att regeringen ville skapa förutsättningar för att kunna styra mer om det skulle behövas. Det kunde också vara ett tecken på att regeringen behövde få bättre insyn i och kontroll över myndigheterna, men utan att behöva använda sig av särskilda uppdrag eller återrapporteringskrav. Styrelserna och överdirektörerna hade många gånger tillsatts för att ge stöd till myndighetschefen och för att skapa bättre förutsättningar för att utveckla myndigheten och den framtida inriktningen av verksamheten. Det kunde också handla om en ambition att skapa bättre förutsättningar för den interna styrningen och uppföljningen i en myndighet. Utvecklingen kunde därmed även ses som ett uttryck för att regeringen och Regeringskansliet varken vill eller kan styra i detalj utan i stället vill förstärka en myndighetslednings samlade kompetens och förmåga. Det handlade då snarare om en förstärkt ledning än om en förstärkt styrning. Statskontoret

2019/20:KU10 7 M YNDIGHETER MED STYRELSER

ansåg att detta var en intressant utveckling som regeringen borde kunna bygga vidare på och utveckla om den vill förändra sitt sätt att styra förvaltningen. Vidare anfördes i promemorian att regeringen generellt sett använde sig av ledningsformen styrelsemyndighet när en myndighet har ett omfattande finansiellt ansvar, komplexa eller tvärsektoriella uppgifter eller bedriver en affärsliknande verksamhet. Statskontoret framhöll att man i tidigare studier sett att frågan om ledningsform inte har varit prioriterad inom regeringen och Regeringskansliet. Det saknades konsensus om syftet med olika ledningsformer och därmed också om vilka myndigheter som borde ha vilken ledningsform. Det ledde till att myndigheter med liknande verksamhet hade olika ledningsform. Samtidigt var ledningsformen viktig för myndigheterna. En styrelse kan t.ex. spela en värdefull roll när det gäller att granska hur en myndighet förvaltas eller när det gäller förmågan att fatta svåra myndighetsbeslut. Samtidigt fanns det fortfarande en viss osäkerhet om vilken roll en styrelse egentligen ska spela när det gäller att leda och styra myndigheten. De förändringar som regeringen genomfört under senare år kunde enligt promemorian vara ett sätt att prioritera frågan om myndigheternas ledningsform och ledningar mer. Samtidigt pekade vissa myndighetschefer på att det fortfarande är otydligt hur rollfördelningen och samspelet mellan styrelse, styrelseordförande, myndighetschef och överdirektör är tänkt att fungera. Det finns också exempel på att regeringen kan behöva se till att styrelseordföranden och myndighetschefen har samma kunskapsgrund och förståelse för vad myndighetsledningen ansvarar för. Vidare anförde Statskontoret att ledningsformen är viktig för myndigheterna. Samtidigt har frågan om ledningsform inte varit prioriterad. Statskontoret bedömde därför att det finns skäl för regeringen att ge frågan om myndigheternas ledningsform en ökad prioritet. Regeringen kan göra detta genom att precisera syftet med olika ledningsformer och sedan se till att dessa tillämpas på ett ändamålsenligt sätt. Statskontoret bedömde att det kunde vara en väg framåt när det gäller regeringens ambition att minska detaljstyrningen och onödig administration.

Granskningsrapport från Riksrevisionen

Riksrevisionen granskade 2007 hur myndighetsstyrelserna fungerar och om regeringen gav styrelserna tillräckliga förutsättningar för att ta sitt ansvar (RiR 2007:25). Riksrevisionens sammanfattande slutsats var att det i vissa avseenden fanns brister i hur styrelserna med fullt ansvar fungerade. En del av dessa brister hade sin förklaring i att regeringen inte hade gett styrelserna nödvändiga förutsättningar för att ta sitt ledningsansvar. Andra brister berodde på hur myndighetsledningarna själva organiserat och arbetat med sina uppdrag. Riksrevisionen framhöll att regeringens ansvar för styrning och uppföljning av verksamheten självfallet gäller oavsett vilken ledningsform som regeringen valt.

7 M YNDIGHETER MED STYRELSER 2019/20:KU10

Riksrevisionen granskade 20 myndighetsstyrelser. Endast en av dem hade i praktiken det fulla ansvaret. De övriga 19 myndighetsstyrelserna hade ett i praktiken begränsat ansvar. Omfattningen av styrelsernas ansvar varierade och reglerades på olika sätt i myndigheternas instruktioner. Regeringen hade också i flertalet fall begränsat ansvaret på ett sådant sätt att beteckningen ”styrelse med fullt ansvar” inte gav en helt korrekt bild. Riksrevisionens granskning visade att regeringen brast i uppföljningen av styrelsernas verksamhetsansvar. Det instrument som oftast nämndes var de årliga mål- och resultatdialogerna, vilka dock inte dokumenterades. Dessutom var det först på senare tid som det hade blivit vanligt att både ordföranden och myndighetschefen deltog i mål- och resultatdialogen med aktuellt departement. I rapporten anfördes att ledningen i myndigheter som har styrelser med fullt ansvar kunde delas in i strategisk respektive operativ ledning. Den strategiska ledningen utgjordes av styrelsen som leddes av styrelseordföranden. Den operativa ledningen ansvarade för det löpande arbetet och leddes av myndighetschefen. Vidare anfördes att regeringen i proposition 1993/94:185 framhållit att den främsta uppgiften för styrelser med fullt ansvar var att ta ansvar för den övergripande och långsiktiga planeringen. I samma proposition fastslogs dessutom att myndighetschefens uppgift var att ansvara för den löpande verksamheten enligt de direktiv och riktlinjer som styrelsen utfärdat. Riksrevisionen konstaterade att styrelserna hade fattat beslut om de obligatoriska dokumenten årsredovisning, delårsrapport och budgetunderlag. Vidare konstaterade Riksrevisionen att samtliga myndigheter, formellt sett, hade upprättat en arbetsordning eller motsvarande. Flertalet myndigheter hade dock arbetsordningar som till valda delar var en upprepning av myndighetens instruktion, vilket således inte var i överensstämmelse med intentionerna bakom verksförordningen (numera ersatt av myndighetsförordningen, se ovan). Arbetsordningarna innehöll dessutom sällan förtydliganden av den faktiska gränsdragningen mellan styrelsens och myndighetschefens ansvar. Detta kunde i sin tur leda till en otydlig roll- och ansvarsfördelning dem emellan. En central förutsättning för att en styrelse med fullt ansvar ska kunna ta sitt ansvar som myndighetens ledning var enligt Riksrevisionen att styrelsen hade getts ett tydligt uppdrag av regeringen där ansvar och befogenheter följdes åt.

Uttalanden av regeringen

Den 21 januari 2016 anförde regeringen i ett pressmeddelande att den beslutat att ändra ledningsform för Försäkringskassan. Myndigheten skulle framöver ledas av en styrelse. Vidare anfördes bl.a. följande: Styrelsen har fullt ansvar för övergripande princip- och policyfrågor samt fastställande av myndighetens arbetsordning. Generaldirektören kommer ansvara för och leda den löpande verksamheten enligt styrelsens direktiv och riktlinjer.

2019/20:KU10 7 M YNDIGHETER MED STYRELSER

Försäkringskassan är en stor myndighet med ett brett och komplext uppdrag som sträcker sig över flera olika verksamhetsområden. Myndigheten har också ett stort finansiellt ansvar och det finns ett behov av bredd i form av olika kompetenser för att leda verksamheten. Ledningsformen styrelsemyndighet tillgodoser detta behov genom en bred sammansättning i styrelsen. Det är också viktigt att beslut med stor inverkan på verksamhet och medborgare är välgrundade. Med en styrelse ökar kravet och behovet av goda underlag inför olika beslut, och kvalitetssäkringen blir därmed bättre. I ett pressmeddelande den 25 februari 2016 anfördes att Socialdepartementet vid en prövning av ledningsformen gjort bedömningen att Socialstyrelsens ledningsform borde ändras till att bli en styrelsemyndighet. Socialstyrelsen hade genomgått stora strukturella förändringar i sin verksamhet. Styrningen av myndigheten var komplex med många olika verksamheter. Regeringen hade som ambition att stärka den strategiska styrningen av myndigheten. I samband med att Jordbruksverket fick en styrelse uttalade regeringen bl.a. följande i ett pressmeddelande den 16 augusti 2018: Bakgrunden till regeringens beslut att ändra Jordbruksverkets ledning är de ökade kostnaderna för genomförandet av EU-stöden som dels lett till förseningar i utbetalning av stöd och dels till att andra verksamheter fått stå tillbaka. Jordbruksverket är idag en enrådighetsmyndighet med insynsråd vilket betyder att myndigheten leds av generaldirektören. Insynsrådet har ingen beslutsbefogenhet utan har istället en rådgivande roll. Den 16 april 2018 tillträdde Jordbruksverkets nya generaldirektör och med en styrelse och överdirektör stärks nu alltså Jordbruksverkets ledning ytterligare.

Tidigare granskning

Regeringens styrning av förvaltningen

Konstitutionsutskottet granskade hösten 2012 regeringens styrning av förvaltningsmyndigheterna (bet. 2012/13:KU10 s. 80 f.). Utskottet uttalade då att det i regeringens styrande funktion ingår en skyldighet att leda den statliga förvaltningens verksamhet. Detta förutsatte att regeringen följer myndigheternas verksamhet och vid behov vidtar de åtgärder som är nödvändiga från ett styrningsperspektiv, givetvis i beaktande av myndigheternas självständighet enligt 12 kap. 2 § RF. Utskottet framhöll att regeringen oaktat formerna för regeringens styrning och det ansvar som regeringen ger myndighetsledningar alltjämt är ansvarig inför riksdagen för rikets styrelse. Utskottet hade ingen annan uppfattning än att kontakter mellan myndigheterna och Regeringskansliet är viktiga inslag i en effektiv förvaltning och bör syfta till informations- och kunskapsutbyte samt till förtydligande av regeringens styrning. Det var svårt att föreställa sig en smidig och välfungerande förvaltningsapparat utan informella kontakter av olika slag. Väsentligt var dock att vid sådana kontakter inte gå utöver den formella ramen för myndigheternas verksamhet och att kontakterna var mer inriktade på information än på styrning. En viktig aspekt i sammanhanget var risken att sådana kontakter saknade den omsorgsfulla dokumentation som präglar den

7 M YNDIGHETER MED STYRELSER 2019/20:KU10

formella styrningen. En sådan dokumentation var enligt utskottet en nödvändig förutsättning för en efterföljande kontroll av instanser som enligt regeringsformen ska granska såväl regeringens som myndigheternas handlande. Våren 2019 granskade utskottet förflyttningen av Försäkringskassans generaldirektör (bet. 2018/19:KU20 s. 59 f.). Utskottet anförde bl.a. att det i regeringens styrande funktion ingår en skyldighet att leda den statliga förvaltningens verksamhet och att inför riksdagen ansvara för att den statliga sektorn fungerar i enlighet med riksdagens beslut och regeringens direktiv och ambitioner. Av detta följde att det åligger regeringen att säkerställa att det finns den kompetens som behövs i ledningen för den statliga förvaltningen. De statliga myndigheterna har i flera avseenden en självständig ställning. Förvaltningen lyder samtidigt under regeringen och har till uppgift att förverkliga dess politik. Den grundläggande uppgiften för en chef i statsförvaltningen är att leda arbetet i enlighet med statsmakternas intentioner. Utskottet framhöll också att i de fall en myndighet, som t.ex. Försäkringskassan, leds av en styrelse måste också styrelsen involveras när synpunkter som gäller myndighetens ledning tas upp av departementet.

Styrelser och insynsråd

Hösten 2017 granskade utskottet regeringens hantering av myndighetsstyrelser och insynsråd (bet. 2017/18:KU10 s. 87 f.). I svaren från Regeringskansliet i granskningsärendet anfördes bl.a. att det departement som ansvarar för styrningen av en myndighet även ansvarar för vilka kontakter som tas med myndighetens ledning samt vilka frågor som diskuteras med styrelsen och myndighetschefen. Olika myndigheter och verksamheter förutsätter olika kontakter. En central utgångspunkt är att det är tydligt vilka kommunikationsvägar som finns mellan myndigheten, såväl styrelse som myndighetschef, och Regeringskansliet. Generell vägledning i frågor om informella kontakter med myndigheterna finns i Regeringskansliets promemoria Styrningen av de statliga myndigheterna och informella kontakter. Om myndigheten är en styrelsemyndighet ska både styrelsens ordförande och myndighetschefen närvara vid möten med företrädare för departementen inom ramen för den årliga myndighetsdialogen. Styrelsens ordförande får som huvudregel också ett erbjudande om ett enskilt samtal med statsrådet eller statssekreteraren i anslutning till myndighetsdialogen. Vidare anfördes i svaren att det framgår av budgetpropositionen för 2015 att regeringen avser att genomföra ett utvecklingsarbete för att tydliggöra hur myndigheternas ledningsformer bör tillämpas i styrningen av myndigheterna, med särskilt fokus på styrelsemyndigheterna. I svaren anfördes att ett sådant arbete pågick inom Regeringskansliet. Arbetet syftade bl.a. till att ytterligare utveckla arbetet med styrelserelaterade frågor. I svaren anfördes också att Finansdepartementet årligen bjuder in nya ledamöter i myndigheternas styrelser till en introduktionsutbildning. I

2019/20:KU10 7 M YNDIGHETER MED STYRELSER

samband med denna utbildning diskuteras ledamöternas roll och formella ansvar. I betänkandet anförde utskottet att valet av ledningsform för en myndighet är en strategisk styrningsfråga varför det var av stor vikt att det finns ändamålsenliga kriterier som kan ligga till grund för valet. Utskottet såg positivt på att man inom Regeringskansliet hade tagit fram en vägledning med kriterier, och dessa var en bra utgångspunkt för bedömningen vid valet av ledningsform. Utskottet noterade också att regeringen avsåg att genomföra ett utvecklingsarbete för att tydliggöra hur myndigheternas ledningsformer bör tillämpas vid styrningen av myndigheterna och att man i det arbetet övervägde behovet av ytterligare vägledning om säkerhetsprövning. Utskottet framhöll betydelsen av att regeringen följer upp styrelsernas och insynsrådens arbete. Det var lämpligt att i den årliga analysen av myndigheternas verksamhet, resultat och styrning uppmärksamma om det fortfarande finns behov av den valda styrelseformen, om styrelsen eller insynsrådet har rätt sammansättning, om styrelsens strategiska roll tillvaratas på ett ändamålsenligt sätt och vad som är rådets främsta bidrag. Utskottet framhöll vidare vikten av att en myndighetsstyrelse ges goda förutsättningar att utöva sitt uppdrag. Styrelseledamöter måste därför kunna få ta del av alla uppgifter hos myndigheten som är nödvändiga för uppdraget. Regeringen borde således alltid noga överväga behovet av att placera ett uppdrag som ledamot i en myndighetsstyrelse i säkerhetsklass.

Promemorior från Regeringskansliet

Inledning

Utskottet har genom tre skrivelser som sänts till Regeringskansliet begärt svar på vissa frågor. Som svar har Regeringskansliet överlämnat tre promemorior från Finansdepartementet (bilaga 7.1–3). Utskottet har även begärt att få ta del av en handledning och ett cirkulär. Dessa har bifogats till promemoriorna. I svaren anförs att det i Finansdepartementets promemoria Handledning om regeringens styrning av styrelsemyndigheter ges en översiktlig beskrivning av regeringens styrning av styrelsemyndigheter och vad som är viktigt att tänka på vid denna styrning. I Finansdepartementets promemoria Handledning om förordnande av ledamöter i myndighetsstyrelser, nämnder och insynsråd redogörs för hur processen för förordnande och entledigande av ledamöter till bl.a. myndighetsstyrelser kan gå till.

Introduktion av nya styrelseledamöter

I svaren anges att det i handledningarna beskrivs hur introduktionen av ledamöter i myndighetsstyrelser bör gå till. Av promemoriorna framgår att flera aktörer ansvarar för att ge information till nya styrelseledamöter i samband med att de utses. Regeringskansliet ansvarar för att ledamöterna ges en tydlig bild av sin roll, sitt uppdrag och vilka politiska förväntningar som finns på myndigheten. Som ett led i detta erbjuder Regeringskansliet en

7 M YNDIGHETER MED STYRELSER 2019/20:KU10

gemensam årlig allmän introduktion till samtliga nya styrelseledamöter, som fokuserar på regeringens styrning av myndigheterna och styrelsens uppdrag och ansvar. Vidare anförs att det i promemoriorna anges att det härutöver är önskvärt att det ansvariga departementet erbjuder nyligen utsedda styrelseledamöter en mer verksamhetsnära introduktion. En sådan introduktion kan innebära att enskilda nya ledamöter bjuds in till den ansvariga enheten i Regeringskansliet för att träffa den ansvariga huvudmannen och myndighetshandläggare och få information om departementsspecifika rutiner. Det kan också innebära att departementet tar initiativ till en samlad introduktion för nya styrelseledamöter inom ett verksamhetsområde för att ge en fördjupad introduktion till området, allt efter behov. Det är vanligt att det ansvariga statsrådet, statssekreteraren eller huvudmannen också träffar nytillträdda styrelseledamöter för att informera om regeringens förväntningar på styrelsens arbete. Vidare anförs i svaren att den årliga introduktionsutbildningen är frivillig att delta i. Det förekommer att nya styrelseledamöter inte genomgår introduktionen. Mellan 2017 och 2018 års introduktionsutbildningar förordnades 57 nya styrelseledamöter. Av dessa var 19 ledamöter anmälda till 2018 års introduktionsutbildning. I inbjudan till 2019 års introduktionsutbildning understryks vikten av att ledamöterna deltar i utbildningen. Regeringskansliet kommer att följa upp deltagandet och om det bedöms nödvändigt vidta ytterligare åtgärder för att säkerställa ett högt deltagande. Frågan om ledamöterna har deltagit i introduktionsutbildningen kan tas upp särskilt under det enskilda samtal som ska hållas med styrelseordföranden respektive myndighetschefen i anslutning till myndighetsdialogen. Detta framgår av Regeringskansliets cirkulär om den årliga myndighetsdialogen (Fi 2019:2).

Styrelseledamöter som är riksdagsledamöter, statsråd m.fl.

Det finns för närvarande inte någon riksdagsledamot eller något statsråd som är ledamot i någon av de aktuella myndigheternas styrelse. I styrelsen för Exportkreditnämnden och i styrelsen för Myndigheten för vård- och omsorgsanalys finns dock personer som är anställda i Regeringskansliet. För närvarande är 18 av totalt 228 ledamöter samtidigt anställda som chef för en annan myndighet. I regeringsbesluten har inte redovisats några skäl till varför de aktuella ledamöterna förordnats. I vissa fall framgår dock bakomliggande överväganden av beredningsunderlaget. I följande fall är styrelseledamöter samtidigt anställda som chef för en annan myndighet:

– En ledamot i styrelsen för Sida är chef för en annan myndighet. Av

beredningsunderlaget framgår att han bedömdes ha efterfrågad kompetens rörande bl.a. statsförvaltning.

– En ledamot i styrelsen för Försvarets materielverk är chef för en annan

myndighet. Av beredningsunderlaget framgår att hon bedömdes ha efterfrågad kompetens rörande vissa kommersiella frågor.

2019/20:KU10 7 M YNDIGHETER MED STYRELSER

– En ledamot i styrelsen för Försäkringskassan är chef för en annan

myndighet. Av beredningsunderlaget framgår att han bedömdes ha efterfrågad kunskap rörande arbetsmarknaden.

– En ledamot i styrelsen för Socialstyrelsen är chef för en annan myndighet.

Av beredningsunderlaget framgår att hon bedömdes ha efterfrågad kompetens rörande bl.a. statsförvaltning, ledarskap, effektivisering och styrelsearbete.

– En ledamot i styrelsen för Läkemedelsverket är chef för en annan

myndighet. Av beredningsunderlaget framgår att han bedömdes ha efterfrågad kunskap rörande ekonomistyrning.

– En ledamot i styrelsen för Pensionsmyndigheten är chef för en annan

myndighet. Av beredningsunderlaget framgår att han, som är domstolschef, bedömdes ha efterfrågad juridisk kompetens och erfarenhet av förvaltningsutveckling.

– En ledamot i styrelsen för Riksgäldskontoret är chef för en annan

myndighet. Likaså är två ledamöter i styrelsen för Finansinspektionen chefer för andra myndigheter.

– En ledamot i styrelsen för Statens tjänstepensionsverk är chef för en annan

myndighet. Av beredningsunderlaget framgår att han bedömdes ha sådan kompetens rörande den statliga sektorn som var särskilt relevant för myndigheten.

– En ledamot i styrelsen för Universitets- och högskolerådet är rektor för ett

universitet. Av beredningsunderlaget framgår att det är viktigt att lärosätena är representerade i myndighetens styrelse och att rektorn bedömdes ha efterfrågad kompetens rörande myndighetens uppdrag.

– En ledamot i styrelsen för Konstnärsnämnden är chef för en annan

myndighet. Ledamoten var inte myndighetschef vid tidpunkten för förordnandet. Av beredningsunderlaget framgår att han bedömdes ha efterfrågad kompetens rörande styrning och statsförvaltning.

– Två ledamöter i styrelsen för Arbetsförmedlingen är chefer för andra

myndigheter. I samband med att ledamöterna omförordnades framhölls i beredningsunderlaget att det var av stor betydelse med kontinuitet i styrelsearbetet.

– Två ledamöter i styrelsen för Trafikverket är chefer för andra myndigheter.

Den ena ledamoten var inte myndighetschef vid tidpunkten för förordnandet. Av beredningsunderlaget framgår att den andra ledamoten är domstolschef och att han bedömdes ha bl.a. efterfrågad juridisk kompetens och erfarenhet av styrelsearbete.

– Två ledamöter i styrelsen för Post- och telestyrelsen är chefer för andra

myndigheter. Av beredningsunderlaget framgår att en av ledamöterna bedömdes ha efterfrågad kompetens rörande bl.a. myndighetsstyrning.

Kontakter med och styrning av styrelsemyndigheterna

Det departement som ansvarar för styrningen av en myndighet ansvarar också för kontakterna mellan departementet och myndigheten. Det förekommer att

7 M YNDIGHETER MED STYRELSER 2019/20:KU10

statsråd eller statssekreterare träffar hela styrelsen i en styrelsemyndighet. I vilken omfattning som detta sker varierar mellan olika departement och myndigheter. Under perioden den 15 oktober 2018–15 oktober 2019 träffade ansvariga statsråd eller statssekreterare hela styrelsen i följande myndigheter:

– Arbetsförmedlingen – Forskningsrådet för hälsa, arbetsliv och välfärd – Försäkringskassan – Läkemedelsverket – Pensionsmyndigheten – Post- och telestyrelsen – Socialstyrelsen – Statens jordbruksverk – Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete (Sida) – Transportstyrelsen – Verket för innovationssystem.

Rekommendationen att den politiska ledningen årligen träffar styrelsen infördes i samband med att Finansdepartementets promemoria Handledning om regeringens styrning av styrelsemyndigheter upprättades den 27 augusti 2018. Anledningen till att ett ansvarigt statsråd eller en ansvarig statssekreterare inte träffar hela styrelsen kan variera. Under den aktuella perioden har dialogen med styrelseordföranden ibland bedömts som tillräcklig. För vissa styrelser har en sådan träff genomförts kort före eller efter den aktuella perioden eller planeras att genomföras innan årsskiftet. Under tiden med övergångsregering fanns det vidare i flera fall inte anledning att genomföra sådana träffar. Styrelsen är den huvudsakliga ingången till myndigheten i frågor av mer strategisk och principiell karaktär, t.ex. frågor som rör omvärldsförändringar som påverkar myndighetens uppdrag och verksamhet, risker för verksamheten, nya uppgifter för myndigheten, särskilda utmaningar i verksamheten, omfattande och principiella resursfrågor samt bristande resultat. Regeringskansliet bör ha regelbundna möten med styrelsens ordförande om sådana frågor. Hur ofta dessa möten bör hållas avgörs bl.a. utifrån verksamhetens art och i vilket utvecklingsskede som myndigheten befinner sig. Ansvariga statsråd eller statssekreterare vid olika departement brukar ha enskilda samtal med styrelseordföranden och eventuellt andra styrelseledamöter i anslutning till den årliga myndighetsdialogen. Arbetet med den årliga myndighetsdialogen beskrivs i Regeringskansliets cirkulär om den årliga myndighetsdialogen (Fi 2009:2). Enligt cirkuläret, som ger vägledning inför den årliga myndighetsdialogen och det enskilda samtalet mellan företrädare för regeringen och myndighetens ledning, ska myndighetschefen och styrelseordföranden i anslutning till den årliga myndighetsdialogen erbjudas enskilda samtal med statsrådet eller statssekreteraren.

2019/20:KU10 7 M YNDIGHETER MED STYRELSER

Hur myndighetschefens ledarskap samt hur samarbetet mellan styrelse och myndighetschef fungerar anges i cirkuläret som exempel på frågor att ta upp i det enskilda samtalet med styrelsens ordförande. Synpunkter som gäller myndighetschefen kan även tas upp i de löpande kontakterna med styrelsen. I promemorian Handledning om regeringens styrning av styrelsemyndigheter finns råd och rekommendationer om hur sådana kontakter kan genomföras. Regeringens styrning av styrelsemyndigheterna påverkas inte av hur beslutanderätten har delegerats inom respektive myndighet. En delegering av beslutanderätt kan dock påverka departementens informella kontakter med myndigheten. I promemorian anges att det är angeläget att Regeringskansliet håller sig informerat om hur den praktiska arbetsfördelningen mellan styrelsen och myndighetschefen ser ut på myndigheten samt att det kan vara en god idé att särskilt komma överens med styrelseordföranden om i vilka frågor som direkta kontakter bör tas med myndighetschefen. I promemorian anges vidare att Regeringskansliet bör säkerställa att det finns tydliga kommunikationsvägar med myndigheten som är avstämda och kända i respektive organisation. I Finansdepartementets promemoria Styrning av de statliga myndigheterna och informella kontakter finns mer information om hur informella kontakter med myndigheterna kan hanteras på ett ändamålsenligt, effektivt och korrekt sätt.

Styrelsens uppföljning av myndighetens verksamhet och chef

Den årliga myndighetsdialogen och enskilda samtal i samband med denna är viktiga delar i uppföljningen av myndighetens verksamhet och myndighetschefens ledarskap. Myndighetsdialogen utgör det tillfälle under året då en samlad bedömning av myndighetens resultat, verksamhet och fortsatta inriktning görs utifrån ett helhetsperspektiv. I cirkuläret om den årliga myndighetsdialogen anges att styrelsemyndigheter vid myndighetsdialogen vanligtvis företräds av myndighetschefen och styrelseordföranden samt överdirektören eller motsvarande. I cirkuläret anges vidare att frågan om hur myndigheten bedöms i ett framåtblickande perspektiv liksom frågan om hur myndighetschefens ledarskap fungerar kan tas upp särskilt under det enskilda samtalet med styrelseordföranden. Frågan om utvärdering av myndighetschefen behandlas i promemorian Handledning om regeringens styrning av styrelsemyndigheter. I promemorian anges att styrelsen bör uppmanas att regelbundet utvärdera myndighetschefens arbete. Slutsatserna från denna utvärdering bör inhämtas muntligen från ordföranden av Regeringskansliet. Vidare anges att det i vissa frågor kan vara särskilt värdefullt att tidigt involvera styrelsens ordförande. Detta gäller t.ex. vid rekryteringen av en ny myndighetschef. Det förekommer att styrelsen uppmanas att utvärdera myndighetschefens arbete. Sådan utvärdering görs dock i betydande utsträckning utan någon särskild uppmaning från regeringen. Resultaten av utvärderingen redovisas vid ett samtal med styrelsens ordförande. I cirkuläret om den årliga

7 M YNDIGHETER MED STYRELSER 2019/20:KU10

myndighetsdialogen anges att myndighetschefens ledarskap är en fråga som kan tas ta upp under det enskilda samtalet med styrelseordföranden i samband med myndighetsdialogen, vilket också sker. Regeringskansliet bör inhämta slutsatserna från de utvärderingar som styrelsen genomför, och dessa slutsatser bör beaktas i de myndighetsspecifika behovsanalyser som görs inom Regeringskansliet, t.ex. inför förordnande av nya ledamöter. För att få en mer specifik uppfattning om styrelseordförandens arbete kan det vara lämpligt att kontakta enskilda ledamöter. Det är väsentligt att detta i så fall sker med ordförandens kännedom.

Utveckling av regeringens styrning av styrelsemyndigheterna

I svaren anförs också att flera åtgärder har vidtagits för att utveckla Regeringskansliets arbete med styrelsemyndigheter. Bland annat har den nämnda promemorian Handledning om regeringens styrning av styrelsemyndigheter tagits fram. Insatser har även genomförts för att öka kunskaperna om styrelsefrågor vid departementen. Vidare har den årliga introduktionen för nya styrelseledamöter utvecklats i syfte att tydliggöra styrelseledamöternas uppdrag och ansvar. Det har även inrättats en ny samlad funktion i Regeringskansliet för stöd vid rekrytering av ledamöter i myndighetsstyrelser. Ett arbete pågår med att utveckla de rutiner som gäller och det stöd som erbjuds departementen i samband med att ledamöter utses till myndigheternas styrelser. Regeringskansliet avser att fortsätta utvecklingsarbetet med myndigheternas ledningsformer. Som ett resultat av Regeringskansliets utvecklingsarbete har råd och rekommendationer för de löpande kontakterna med styrelserna sammanställts i en promemoria.

Den årliga myndighetsdialogen och övriga kontakter under första halvåret 2019

I cirkuläret om den årliga myndighetsdialogen anges att regeringen vid myndighetsdialogerna företräds av det ansvariga statsrådet eller den ansvariga statssekreteraren, som är värd för dialogen. Det finns inte några gemensamma kriterier för i vilka fall statsråd eller statssekreterare bör delta. Detta bestäms av respektive politisk ledning, bl.a. utifrån myndighetens verksamhet, resultat och behov. I följande tabell har sammanställts i vilka fall statsråd, statssekreterare styrelseordförande, styrelseledamöter och myndighetschef (GD) varit närvarande vid den årliga myndighetsdialogen med styrelsemyndigheterna under regeringen det första halvåret 2019.

2019/20:KU10 7 M YNDIGHETER MED STYRELSER

Tabell 7.1 Årliga myndighetsdialoger

Myndighet Statsråd Statssekr. Ordf. Ledamot GD

Utrikesdepartementet Sida - X X - X EKN - X X - X Försvarsdep . FMV - X X - X FOI - - X - - Socialdepartementet Socialstyrelsen X X - X Läkemedelsverket - X X - X Vårdanalys - X X - X Forskningsrådet - X - - X Pensionsmyndigheten X X X - X E-hälsomyndigheten - X X - X Finansdepartementet Riksgäldskontoret - X X - X Finansinspektionen X X X - X Spelinspektionen X X X - X SPV - X X - X Statens servicecenter - X X - X Fastighetsverket - X X - X Fortifikationsverket - X X - X Lantmäteriet - X X - X Utbildningsdep . UHR - X - - X Vetenskapsrådet - X X - X Rymdstyrelsen - X X - X Näringsdep . Vinnova - X X - X Tillväxtverket - X X - X Skogsstyrelsen - X X - X Jordbruksverket - X X - X Kulturdepartementet Kulturrådet X X X - X Konstnärsnämnden - X X - X Arbetsmarknadsdep . Arbetsförmedlingen X X X - X Infrastrukturdep . Trafikverket - X X - X VTI - X - - X Sjöfartsverket - X X - X Luftfartsverket - X X X X Transportstyrelsen - X X - X PTS - X X - X Svenska kraftnät - X X - X

7 M YNDIGHETER MED STYRELSER 2019/20:KU10

Vid den årliga myndighetsdialogen med 35 styrelsemyndigheter under den aktuella tidsperioden har ett ansvarigt statsråd deltagit i sex av dialogerna. Statssekreteraren har deltagit i samtliga dialoger utom den med Totalförsvarets forskningsinstitut. Styrelseordföranden i de olika myndigheterna har deltagit i alla dialoger utom dialogerna med Forskningsrådet för hälsa, arbetsliv och välfärd, Universitets- och högskolerådet och Statens väg- och transportforskningsinstitut. I dialogen med Luftfartsverket har även deltagit andra styrelseledamöter. I samtliga dialoger utom den med Totalförsvarets forskningsinstitut har myndighetschefen deltagit. Som förklaring till att varken statsrådet eller statssekreteraren deltog i dialogen med Totalförsvarets forskningsinstitut anges i svaren att den aktuella statssekretaren fram till dess att han den 22 januari 2019 påbörjade sin anställning i Regeringskansliet var myndighetschef för FOI. Någon ny myndighetschef hade inte anställts vid tidpunkten för myndighetsdialogen. Mot denna bakgrund deltog inte statssekreteraren vid dialogen. Nedan har sammanställts uppgifterna i svaren om deltagare vid möten mellan företrädare för den politiska ledningen (statsråd och/eller statssekreterare) och myndighetsledningarna vid andra tillfällen än vid den årliga myndighetsdialogen under det första halvåret 2019. I sammanställningen framgår antalet sådana möten för varje styrelsemyndighet och hur många av mötena statsråd deltagit i uppdelat per departement. Vidare framgår antalet möten som endast myndighetschefen (GD) deltagit i från myndighetens sida respektive styrelseordförande och GD. Det framgår också antalet möten andra styrelseledamöter deltagit i.

Tabell 7.2 Utrikesdepartementet – möten med den politiska ledningen

Myndighet Antal Statsråd GD utan GD och Ordf.

När det gäller Utrikesdepartementets styrelsemyndigheter har fem möten ägt rum med enbart myndighetschefen och ett möte med både styrelseordföranden och myndighetschefen. Vid tre av de totalt sex mötena har statsrådet deltagit. Mötet med både styrelseordföranden och myndighetschefen närvarande var med Sida. Från regeringen deltog statssekreteraren. Ansvarigt statsråd har haft tre möten med myndigheterna, två med Sida och ett med Exportkreditnämnden. Vid dessa har myndighetschefen närvarat.

2019/20:KU10 7 M YNDIGHETER MED STYRELSER

Tabell 7.3 Försvarsdepartementet – möten med den politiska ledningen

Myndighet Antal Statsråd GD utan GD och Ordf.

När det gäller Försvarsdepartementets styrelsemyndigheter har sju möten ägt rum med enbart myndighetschefen och 1 möte med både styrelseordföranden och myndighetschefen. Vid tre av de totalt nio mötena har statsrådet deltagit. Mötet med både styrelseordföranden och myndighetschefen närvarande var med FMV. Från regeringens sida medverkade vid det tillfället den ansvariga statssekreteraren. Vid två möten med FMV och ett möte med FOI medverkade både statsrådet och statssekreteraren medan myndigheterna företräddes av myndighetschefen. Vid ett möte med FOI deltog från myndighetens sida enbart andra myndighetsföreträdare.

Tabell 7.4 Socialdepartementet – möten med den politiska ledningen

När det gäller Socialdepartementets styrelsemyndigheter har 17 möten ägt rum med enbart myndighetschefen och 11 möten med både styrelseordföranden och myndighetschefen. Vid 13 av de totalt 29 mötena har statsrådet närvarat. Vid de fyra möten som ägt rum med Försäkringskassan deltog från myndigheten enbart myndighetschefen. Vid två av mötena deltog både statsrådet och statssekreteraren. Vid de andra två mötena deltog enbart statssekreteraren från regeringens sida. Statsrådet tillsammans med statssekreteraren träffade vid ett tillfälle styrelseordföranden och myndighetschefen i Socialstyrelsen. Vid ett tillfälle träffade statsrådet och statssekreteraren andra styrelseledamöter från Socialstyrelsen och myndighetschefen. Vid samtliga tre möten med Läkemedelsverket deltog från myndigheten både styrelseordföranden och myndighetschefen. Vid ett tillfälle deltog även andra styrelseledamöter. Från regeringen deltog vid mötena med Läkemedelsverket statsrådet och statssekreteraren vid ett tillfälle och vid de

7 M YNDIGHETER MED STYRELSER 2019/20:KU10

resterande två mötena deltog statsrådet vid det ena mötet och statssekreteraren vid det andra mötet. Vid ett tillfälle träffade statssekreteraren både styrelseordföranden och myndighetschefen vid Myndigheten för vård- och omsorgsanalys. Vid möten med Forskningsrådet för hälsa, arbetsliv och välfärd har vid två tillfällen både styrelseordföranden och myndighetschefen deltagit. Vid ett av dessa möten deltog även andra styrelseledamöter. Regeringen var vid mötena företrädd av statssekreteraren. Från Pensionsmyndigheten har både styrelseordföranden och myndighetschefen deltagit vid tre möten. Vid ett av dessa tillfällen deltog även andra styrelseledamöter. Vid dessa tre möten deltog från regeringen både statsrådet och statssekreteraren vid två tillfällen och enbart statssekreteraren vid ett tillfälle. När det gäller E-hälsomyndigheten har statssekreteraren vid ett tillfälle haft möte med både styrelseordföranden och myndighetschefen.

Tabell 7.5 Finansdepartementet – möten med den politiska ledningen

servicecenter

När det gäller Finansdepartementets styrelsemyndigheter har 15 möten ägt rum med enbart myndighetschefen, 6 möten med både styrelseordföranden och myndighetschefen och 4 möten med enbart styrelseordföranden. Vid 11 av de totalt 28 mötena har statsrådet närvarat. Vid ett möte med Riksgäldskontoret träffade statssekreteraren enbart styrelseordföranden. Det ansvariga statsrådet har haft ett möte med Riksgäldskontoret och träffade då tillsammans med statssekreteraren myndighetschefen. Med Finansinspektionen har statsrådet tillsammans med statssekreteraren haft fem möten. Vid två av dessa deltog myndighetschefen. Vid ett möte deltog styrelseordföranden. Vid de resterande två mötena deltog andra myndighetsföreträdare. Statssekreteraren har vid ett tillfälle träffat styrelseordföranden och myndighetschefen i Spelinspektionen. Vid ett tillfälle träffade statssekreteraren enbart styrelseordföranden och vid ett annat tillfälle enbart

2019/20:KU10 7 M YNDIGHETER MED STYRELSER

myndighetschefen. Det ansvariga statsrådet har inte haft något möte med Spelinspektionen. Statsekreteraren har vid ett tillfälle träffat styrelseordföranden och myndighetschefen i Statens tjänstepensionsverk. Med Statens servicecenter har ett möte ägt rum med styrelseordföranden och myndighetschefen. Från regeringens sida deltog statssekreteraren. Statsrådet har träffat myndighetschefen vid två tillfällen och vid ett ytterligare tillfälle träffade statsrådet tillsammans med statssekreteraren myndighetschefen. Statssekreteraren har haft två möten med Statens fastighetsverk. Från myndighetens sida deltog myndighetschefen vid ett av mötena och vid det andra mötet deltog styrelseordföranden och myndighetschefen. Beträffande Fortifikationsverket har statskreteraren vid ett tillfälle träffat styrelseordföranden och myndighetschefen. När det gäller Lantmäteriet har ett möte ägt rum med styrelseordföranden och myndighetschefen, ett möte med enbart styrelseordföranden och fyra möten med enbart myndighetschefen. Vid mötet med styrelseordföranden och myndighetschefen deltog både statsrådet och statssekreteraren. Vid ett tillfälle träffade statsrådet myndighetschefen. Vid övriga möten deltog endast statssekreteraren från regeringens sida.

Tabell 7.6 Utbildningsdepartementet – möten med den politiska ledningen

Myndighet Antal Statsråd GD utan GD och Ordf.

När det gäller Utbildningsdepartementets styrelsemyndigheter har 13 möten ägt rum med enbart myndighetschefen, 3 möten med både styrelseordföranden och myndighetschefen och 2 möten med enbart styrelseordföranden. Vid 3 av totalt 18 möten har statsrådet närvarat. Statssekreteraren har träffat myndighetschefen vid Universitets- och högskolerådet vid tre tillfällen. Statsrådet har träffat myndighetschefen vid två tillfällen. Dessutom har statssekreteraren vid ett tillfälle träffat både styrelseordföranden och myndighetschefen. Beträffande Vetenskapsrådet har statssekreteraren träffat styrelseordföranden, andra styrelseledamöter och myndighetschefen vid ett tillfälle, styrelseordföranden vid ett tillfälle och myndighetschefen vid fyra tillfällen. Statsrådet har vid ett tillfälle träffat styrelseordföranden och myndighetschefen. Med Rymdstyrelsen har ett möte ägt rum med styrelseordföranden. Från regeringens sida deltog statssekreteraren. Statssekreteraren har även träffat myndighetschefen vid fyra tillfällen.

7 M YNDIGHETER MED STYRELSER 2019/20:KU10

Tabell 7.7 Näringsdepartementet – möten med den politiska ledningen

Myndighet Antal Statsråd GD utan GD och Ordf.

När det gäller Näringsdepartementets styrelsemyndigheter har sju möten ägt rum med enbart myndighetschefen, fyra möten med både styrelseordföranden och myndighetschefen och tre möten med enbart styrelseordföranden. Vid ett av mötena med styrelseordföranden deltog även andra styrelseledamöter. Av totalt 14 möten har statsrådet närvarat vid 8. Statsrådet har träffat styrelseordföranden och myndighetschefen i Vinnova vid ett tillfälle. Dessutom har statsrådet tillsammans med statssekreteraren träffat myndighetschefen vid ett tillfälle. Statssekreteraren har träffat myndighetschefen vid ett tillfälle. Statssekreteraren har träffat myndighetschefen i Tillväxtverket vid tre tillfällen. Statsrådet har träffat styrelseordföranden och myndighetschefen vid ett tillfälle. Med Skogsstyrelsen har statsrådet haft två möten. Vid det ena mötet träffade statsrådet styrelseordföranden och myndighetschefen och vid det andra mötet myndighetschefen. Statssekreteraren har träffat styrelseordföranden vid två tillfällen. Med Statens jordbruksverk har statsrådet haft tre möten. Vid ett av dessa deltog styrelseordföranden och myndighetschefen. Vid ett möte deltog styrelseordföranden och andra styrelseledamöter och vid ett möte deltog myndighetschefen.

Tabell 7.8 Kulturdepartementet – möten med den politiska ledningen

När det gäller Kulturdepartementets styrelsemyndigheter har nio möten ägt rum med enbart myndighetschefen, två möten med både styrelseordföranden och myndighetschefen och två möten med enbart styrelseordföranden. Vid 9 av totalt 13 möten har statsrådet närvarat. Beträffande Statens kulturråd har statsrådet träffat myndighetschefen vid fem tillfällen, varav två tillsammans med statssekreteraren. Vid två tillfällen har statsrådet träffat styrelseordföranden och myndighetschefen. Därutöver

2019/20:KU10 7 M YNDIGHETER MED STYRELSER

har statssekreteraren träffat styrelseordföranden och myndighetschefen vid vardera ett tillfälle. Med Konstnärsnämnden har statsrådet haft två möten med myndighetschefen varav ett tillsammans med statssekreteraren. Statssekreteraren har haft ett möte med styrelseordföranden och ett med myndighetschefen.

Tabell 7.9 Arbetsmarknadsdepartementet möten med den politiska ledningen

När det gäller Arbetsmarknadsdepartementets styrelsemyndighet Arbetsförmedlingen har sju möten ägt rum med enbart myndighetschefen, ett möte med både styrelseordföranden och myndighetschefen och två möten med enbart styrelseordföranden. Dessutom har ett möte ägt rum med styrelseordföranden och andra styrelseledamöter. Vid 8 av totalt 19 möten har statsrådet närvarat. Statsrådet och statssekreteraren har träffat styrelseordföranden och myndighetschefen. Det har ägt rum tre möten där statsrådet och statssekreteraren har träffat enbart myndighetschefen. Statsrådet har träffat enbart styrelseordföranden respektive enbart myndighetschefen vid vardera ett tillfälle. Ett möte har ägt rum med statsrådet och statssekreteraren samt styrelseordföranden. Därutöver har både statsrådet och statssekreteraren träffat andra myndighetsföreträdare.

Tabell 7.10 Infrastrukturdepartementet – möten med den politiska ledningen

När det gäller Infrastrukturdepartementets styrelsemyndigheter har 34 möten ägt rum med enbart myndighetschefen, 3 möten med både styrelseordföranden och myndighetschefen och 7 möten med enbart styrelseordföranden. Därutöver har ett möte ägt rum med styrelseordföranden, andra

7 M YNDIGHETER MED STYRELSER 2019/20:KU10

styrelseledamöter och myndighetschefen. Vid 17 av totalt 66 möten har statsrådet närvarat. Från Trafikverket har statsrådet träffat myndighetschefen tre gånger varav en gång tillsammans med statssekreteraren. Statssekreteraren har träffat myndighetschefen sex gånger och styrelseordföranden två gånger. Dessutom har både statsrådet och statssekreteraren vid flera tillfällen träffat andra myndighetsföreträdare. Beträffande Statens väg- och transportforskningsinstitut har statsrådet och statssekreteraren tillsammans träffat myndighetschefen vid ett tillfälle. Därutöver har statssekreteraren vid två tillfällen träffat myndighetschefen. Statssekreteraren har vid ett tillfälle träffat styrelseordföranden i Sjöfartsverket och vid fem tillfällen myndighetschefen. Statsrådet har tillsammans med statssekreteraren träffat myndighetschefen vid ett tillfälle. Statsrådet har även vid ett tillfälle träffat andra myndighetsföreträdare från Sjöfartsverket. När det gäller Luftfartsverket har statssekreteraren träffat myndighetschefen vid sex tillfällen varav en gång tillsammans med statsrådet. Statsrådet och statssekreteraren har vid ett tillfälle träffat både styrelseordföranden och myndighetschefen. Vidare har statssekreteraren vid ett tillfälle träffat styrelseordföranden. Statssekreteraren har träffat myndighetschefen för Transportstyrelsen fem gånger varav en gång tillsammans med statsrådet. Ett möte har ägt rum med statssekreteraren och styrelseordföranden. Därutöver har både statsrådet och statssekreteraren träffat andra myndighetsföreträdare. Beträffande Affärsverket svenska kraftnät har statsrådet tillsammans med statssekreteraren träffat myndighetschefen två gånger. Statssekreteraren har träffat styrelseordföranden en gång och myndighetschefen två gånger.

Utskottets ställningstagande

Utskottet noterar att flera åtgärder har vidtagits för att utveckla Regeringskansliets arbete med styrelsemyndigheter. Bland annat har en handledning om regeringens styrning av styrelsemyndigheterna tagits fram. Utskottet ser positivt på detta och förutsätter att regeringen även fortsättningsvis arbetar med att utveckla styrningen av styrelsemyndigheterna. Handledningen ger en tydlig och ändamålsenlig beskrivning av styrningen av styrelsemyndigheter och vad som är viktigt att tänka på vid denna styrning. Som utskottet tidigare uttalat är valet av ledningsform för myndigheter en strategisk styrningsfråga för regeringen (bet. 2017/18:KU10 s. 87 f.). Samtidigt framhöll utskottet betydelsen av att regeringen följer upp styrelsernas verksamhet och uppmärksammar om det fortsatt finns behov av den valda styrelseformen. Av Regeringskansliets kriterier för val av ledningsform framgår bl.a. att myndigheter med ett omfattande finansiellt ansvar i form av budgetomslutning eller stor påverkan på andra samhällssektorer bör ledas av en styrelse. Om regeringen beslutat att en

2019/20:KU10 7 M YNDIGHETER MED STYRELSER

myndighet ska vara en styrelsemyndighet måste styrelsen ges goda möjligheter att utföra sitt uppdrag. I en styrelsemyndighet är det styrelsen som utgör myndighetens högsta ledning, och styrelsen är ansvarig för myndighetens verksamhet inför regeringen. Det är därför viktigt att den politiska ledningen hos departementen har en regelbunden och nära kontakt med myndighetsstyrelserna. Styrelsen i en myndighet måste få nödvändig information om de övergripande målen och förutsättningarna för myndighetens verksamhet. Styrelsen måste ges möjlighet att ta del av alla uppgifter som är nödvändiga för uppdraget. Det är en förutsättning för att styrelsen verkligen ska kunna vara myndighetens högsta ledning och inför regeringen ansvara för verksamheten. Styrelsen i en myndighet bör i enlighet med detta få information direkt från regeringen och det ansvariga departementet. Som anges i handledningen bör man särskilt komma överens med styrelseordföranden om i vilka frågor som direkta kontakter bör tas med myndighetschefen. Styrelsen ska inte vara beroende av att myndighetschefen vidarebefordrar information från regeringen till den, särskilt inte när det är fråga om en dialog med myndigheten om dess verksamhet och resultat. Som den högsta ledningen i myndigheten bör styrelsen få en god uppfattning om hur myndighetschefen utför sitt arbete. Det anges i handledningen att styrelsen bör uppmanas att regelbundet utvärdera myndighetschefens arbete. I de fall en myndighet leds av en styrelse måste också styrelsen involveras när synpunkter som gäller myndighetens ledning tas upp av departementet (jfr bet. 2018/19:KU20 s. 90). I handledningen anges att man ska uppmuntra den politiska ledningen att årligen träffa hela styrelsen i myndigheterna. Utskottet kan notera att så endast skett vid några tillfällen under perioden den 15 oktober 2018–15 oktober 2019. Givet styrelsens ansvar ser utskottet vägande skäl för att den politiska ledningen vid departementen träffar hela styrelsen med större regelbundenhet än vad som tycks vara fallet i dag. Genomgången visar vidare att den politiska ledningens möten med myndigheterna vid sidan av den årliga myndighetsdialogen ofta sker utan närvaro av styrelseordföranden. Utskottet vill framhålla att styrelsen genom sin ordförande kan ha skäl att delta även vid dessa möten, beroende på vad som ska avhandlas. Samtidigt vill utskottet framhålla att det måste finnas flexibilitet i kontakterna. Myndigheterna har olika förutsättningar och uppgifter. Kontakterna måste därför kunna anpassas efter vad som är bäst lämpat för respektive myndighet. Slutligen framgår av granskningen att det i flera fall förekommer att en myndighetschef är styrelseledamot i en annan myndighet. Utskottet delar den uppfattning som anges i Regeringskansliets handledning om att myndighetschefer som huvudregel inte bör sitta i andra myndigheters styrelser för att undvika risk för jäv och lojalitetskonflikter. I de fall detta ändå förekommer bör, som också anges i handledningen, enligt utskottet skälen för detta framgå.

7 M YNDIGHETER MED STYRELSER 2019/20:KU10 Utskottet noterar att det i två fall inte framgår vad som legat till grund för beslutet att utse en myndighetschef till styrelseledamot i en annan myndighet.

2019/20:KU10

8 Regeringens kontroll av myndighetsföreskrifter

Ärendet

Konstitutionsutskottet har under hösten 2019 granskat regeringens kontroll av myndighetsföreskrifter. Syftet har varit att undersöka dels i vilken utsträckning myndigheterna har lämnat förteckningar över gällande författningar som har beslutats av dem till regeringen, dels i vilken omfattning regeringen under perioden juni 2014–juni 2019 har lämnat förvaltningsmyndigheter medgivande att besluta föreskrifter som ger upphov till kostnadsökningar för staten, kommuner och landsting. Avgränsningen av genomgången beskrivs längre fram. Som ett led i granskningen har utskottet tagit del av bl.a. de förteckningar över gällande författningar som har beslutats av myndigheter och som årligen lämnas till regeringen och regeringsbeslut om medgivande till förvaltningsmyndighet att besluta föreskrifter. Till grund för granskningen ligger även promemorior från flera departement med svar på frågor från utskottet, bilaga 8.1–2 .

Utredning i ärendet

Gällande ordning

Normgivningsmakten

I regeringsformen finns bestämmelser om normgivningsmakten. Med normgivningsmakten förstås rätten att besluta om rättsregler, dvs. sådana regler som gäller generellt och som är bindande för enskilda och myndigheter. Dessa regler kallas i 8 kap. regeringsformen för föreskrifter. Föreskrifter meddelas av riksdagen genom lag och av regeringen genom förordning. Föreskrifter kan också, efter bemyndigande av riksdagen eller regeringen, meddelas av andra myndigheter. Normgivningsmakten regleras främst i 8 kap. regeringsformen, men även andra kapitel i regeringsformen innehåller bestämmelser om normgivning. Regleringen av normgivningsmakten i 8 kap. regeringsformen har som främsta uppgift att fördela normgivningskompetensen mellan riksdagen och regeringen. Det innebär att andra organ inte har någon egen, direkt på regeringsformen grundad rätt att meddela föreskrifter. Normgivning av andra organ måste ha stöd i ett bemyndigande. Normgivningsmakten delas i första hand in i riksdagens primärområde, det s.k. primära lagområdet, och regeringens primärområde. Det primära lagområdet omfattar sådan reglering som ska beslutas av riksdagen, men som i vissa fall kan delegeras till regeringen under de förutsättningar som anges i 8 kap. 3 och 4 §§ regeringsformen.

8 R EGERINGENS KONTROLL AV MYNDIGHETSFÖRESKRIFTER 2019/20:KU10

När riksdagen delegerar normgivningsmakt i ett visst ämne till regeringen kan riksdagen också medge att regeringen bemyndigar en förvaltningsmyndighet eller en kommun att meddela föreskrifter i ämnet, s.k. subdelegation (8 kap. 10 § regeringsformen). Inom regeringens primärområde kan regeringen, utan bemyndigande från riksdagen, besluta om föreskrifter om verkställighet av lag. Regeringen kan även besluta om föreskrifter som inte enligt grundlag ska meddelas av riksdagen inom den s.k. restkompetensen. Regeringen får självständigt delegera rätten att meddela sådana föreskrifter till en myndighet under regeringen och i vissa fall till någon av riksdagens myndigheter (8 kap. 7 och 11 §§ regeringsformen). I 8 kap. 12 § regeringsformen ges en uttrycklig möjlighet för regeringen att på ett formaliserat sätt kontrollera sina myndigheters föreskrifter. Regeringen kan i samband med att den ger ett bemyndigande till en myndighet begära att en föreskrift som meddelas med stöd av bemyndigandet ska underställas regeringen. Regeringen kan vidare införa en bestämmelse i anslutning till bemyndigandet som innebär att myndighetsföreskrifterna upphör att gälla om de inte underställs eller godkänns av regeringen inom viss tid.

Författningssamlingsförordningen m.m.

I författningssamlingsförordningen (1976:725) regleras bl.a. Svensk författningssamling samt författningssamlingar för centrala myndigheter under regeringen. Regleringen omfattar bl.a. lagar, förordningar och andra rättsregler som i 8 kap. regeringsformen betecknas som föreskrifter. Av 18 c § första stycket författningssamlingsförordningen framgår att det hos varje myndighet under regeringen ska finnas en förteckning över samtliga gällande författningar som har beslutats av myndigheten eller någon föregångare till denna. Enligt bestämmelsens tredje stycke ska ett exemplar av förteckningen lämnas till regeringen varje år i samband med att myndigheten lämnar sitt budgetunderlag. Enligt 9 kap. 3 § förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag ska en myndighet senast den 1 mars varje år lämna ett budgetunderlag till regeringen.

Förordningen om regeringens medgivande till beslut om vissa föreskrifter

Tidigare regler om myndigheters föreskrifter som ger upphov till kostnadsökningar I slutet av 1960-talet började man allmänt uppmärksamma att de statliga myndigheternas reglering kunde ha oavsedda effekter i form av oförutsedda kostnader. Framför allt kommunerna upplevde sig drabbade. I samband med diskussioner mellan staten och företrädare för kommunförbunden om ett kommunalt skattetak påtalades detta förhållande och förbunden begärde begränsningar i myndigheternas möjligheter att ställa kostnadsdrivande krav på den kommunala verksamheten. Som ett svar på detta utfärdade regeringen 1970 i kungörelsen (1970:641) om begränsning i myndighets rätt att meddela

2019/20:KU10 8 R EGERINGENS KONTROLL AV MYNDIGHETSFÖRESKRIFTER

föreskrifter, anvisningar eller råd, den s.k. begränsningskungörelsen. I denna föreskrevs att en statlig myndighet, utan att underställa regeringen frågan, inte fick meddela ändrade eller nya föreskrifter som kunde påverka gällande standard eller tillämpade normer som i mer än oväsentlig grad kunde leda till direkta eller indirekta kostnadsökningar i den verksamhet som berördes av föreskrifterna. Kungörelsen ersattes av begränsningsförordningen (1987:1347). I denna utvecklades bestämmelserna något. Den centrala föreskriften förblev att om en regel kunde antas leda till icke oväsentligt ökade kostnader för staten, kommuner eller landsting eller för näringslivet, organisationer eller andra enskilda, skulle myndigheten inhämta regeringens medgivande, innan regeln beslutades. Vissa undantag angavs, bl.a. i fråga om bestämmelser på arbetsmiljö- och säkerhetsområdena samt regler för att uppfylla förpliktelser enligt EES-avtalet. Möjlighet till anstånd med underställning fanns om det förelåg fara för liv, personlig säkerhet eller hälsa eller risk för betydande ekonomisk skada. I förordningsmotiven (Fm 1987:6) till begränsningsförordningen framhölls att stora brister kunde konstateras, när det gällde myndigheternas sätt att fylla sin uppgift att hålla regelbeståndet i trim. Många myndigheter syntes förbise att regelgivarens ansvar för en regel finns kvar så länge regeln gäller. Inte minst var det nödvändigt att begränsa beståndet av sådana regler som medförde ökade kostnader för staten, kommuner, landsting, näringslivet, organisationer eller enskilda. Kontrollen av både nya och gällande reglers kostnadskonsekvenser behövde därför skärpas. En regel som kunde antas leda till icke oväsentligt ökade kostnader skulle kräva regeringens medgivande. När den allmänna verksstadgan (1965:600) ersattes med verksförordningen (1995:1322) arbetades bestämmelserna från begränsningsförordningen in i denna. I verksförordningen föreskrevs sålunda bl.a. att innan en myndighet beslutade föreskrifter skulle den utreda föreskrifternas kostnadsmässiga och andra konsekvenser och dokumentera utredningen i en konsekvensutredning (27 § 2). Om föreskrifterna ledde till inte oväsentligt ökade kostnader för dem som berördes skulle myndigheten begära regeringens medgivande att besluta föreskrifterna (27 § 4). Om det var fara för miljön, liv, personlig säkerhet eller hälsa eller risk för betydande ekonomisk skada fick konsekvensutredningen, remissen och regeringens prövning ske efter beslutet (28 § andra stycket). En utredning gjorde en översyn av verksförordningen och redovisade sina överväganden och förslag i betänkandet Från verksförordning till myndighetsförordning (SOU 2004:23). Utredningen lämnade förslag om en omarbetad och renodlad myndighetsförordning. Utredningen konstaterade att myndigheternas skyldighet att göra konsekvensutredningar av ny normering reglerades i både verksförordningen och förordningen (1998:1820) om särskild konsekvensanalys av reglers effekter för små företags villkor, den s.k. Simplexförordningen. I syfte att undvika dubbelarbete föreslog utredningen att dessa bestämmelser skulle sammanföras i en särskild förordning och presenterade ett förslag till en sådan förordning om konsekvensanalys vid

8 R EGERINGENS KONTROLL AV MYNDIGHETSFÖRESKRIFTER 2019/20:KU10

regelgivning (se SOU 2004:23 s. 226). Till denna nya förordning, förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning, överfördes enligt utredningens förslag i 2–4 §§ de i sammanhanget relevanta bestämmelserna från verksförordningen (27 och 28 §§). Någon bestämmelse om underställningsskyldighet i fråga om myndigheters beslut om regelgivning som leder till ökade kostnader för dem som berörs kom emellertid inte att införas, vare sig i den nya förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning eller i myndighetsförordningen (2007:515) som ersatte verksförordningen. Det har inte kunnat klargöras varför någon motsvarande bestämmelse inte har tagits in i de senare författningarna. Budgetprocesskommittén, som avslutade sitt arbete i oktober 2013, hade bl.a. i uppdrag att analysera hur förändrade kostnader för kommunerna, till följd av myndigheters beslut om föreskrifter, bör hanteras i förhållande till den statliga budgetprocessen och kraven på en fullständig budgetproposition (dir. 2013:48). I Budgetprocesskommitténs slutbetänkande En utvecklad budgetprocess – ökad tydlighet och struktur (SOU 2013:73) s. 175 anförs följande: Varför slopades då skyldigheten att begära regeringens medgivande innan kostnadsökande föreskrifter beslutades? Något skäl till varför bestämmelsen togs bort framgår inte av handlingarna i ärendet. En granskning av bevarat material och samtal med tjänstemän som medverkade i handläggningen av ärendet, pekar emellertid mot att ett motiv till att föreskriften togs bort kan ha varit en uppfattning att den nästan aldrig användes och att den därför var obehövlig. Parallellt med konsekvensutredningsförordningen bereddes i Regeringskansliet 2007 frågan om att inrätta ett Regelråd (se nedan) som skulle granska och yttra sig över nya och ändrade föreskrifter som påverkade företags arbetsförutsättningar. Det kan ha funnits oro för att oklarhet och dubbelarbete skulle kunna uppkomma om en myndighet i samma ärende både skulle inhämta yttrande från Regelrådet och begära regeringens medgivande att besluta föreskrifter som ökade de berördas kostnader. Detta skulle också kunna ha motiverat att underställningsskyldigheten inte togs in i konsekvensutredningsförordningen.

Budgetprocesskommittén bedömde att en skyldighet borde införas för myndigheter under regeringen att inhämta regeringens medgivande innan de beslutar föreskrifter, om föreskrifterna leder till inte oväsentligt ökade kostnader för staten, kommuner eller landsting. Enligt kommittén borde en sådan skyldighet införas i en förordning (se SOU 2013:73 avsnitt 6.4.5). I SOU 2013:73 (s. 177 f.) anges bl.a. följande: Det bästa är naturligtvis om föreskrifter som beslutas av myndigheter och som medför olämpliga effekter, t.ex. kostnader för de berörda verksamheterna eller för staten, inte hinner beslutas av myndigheterna. Detta kan uppnås om föreskrifter som leder till inte oväsentligt ökade kostnader inte får beslutas utan regeringens medgivande. En skyldighet att inhämta regeringens medgivande innan en myndighet beslutade föreskrifter som gav upphov till inte oväsentligt ökade kostnader hos dem som berörs fanns från 1970 till 2008. Man kan utgå från att

2019/20:KU10 8 R EGERINGENS KONTROLL AV MYNDIGHETSFÖRESKRIFTER

bestämmelserna ursprungligen infördes för att stävja en av regeringen icke önskad utveckling där kostnader vältrades över från de statliga myndigheterna till andra grupper, bl.a. kommuner och landsting. I samband med de översyner som gjordes under perioden framkom inte synpunkter om att skyldigheten att inhämta regeringens medgivande borde slopas. Däremot framkom önskemål om att skyldigheten att göra konsekvensutredningar i en del fall borde slopas. Ett motiv för att skyldigheten att inhämta regeringens medgivande togs bort 2008 kan ha varit en uppfattning att föreskriften nästan aldrig kom till användning och därmed var obehövlig. Det kan emellertid nu konstateras att ett antal händelser inträffat som visar att en sådan bedömning knappast var korrekt. Det framstår som otillfredsställande att myndigheter ska kunna besluta om föreskrifter, som i vissa fall påverkar statens budget i kanske lika hög grad som lagförslag från regeringen, utan att detta inordnas i den sammanhållna budgetprocessen. Det är därför motiverat att återinföra en skyldighet för myndigheter att inhämta regeringens medgivande innan kostnadsdrivande föreskrifter beslutas. Om myndigheter återigen blir skyldiga att begära regeringens medgivande innan de beslutar en föreskrift som leder till inte oväsentligt ökade kostnader för dem som berörs, skapas goda möjligheter för regeringen att pröva lämpligheten av föreskriften, men också att beloppsmässigt och tidsmässigt planera in eventuella utgiftseffekter för staten i den samordnade budgetprocessen. Därmed kan det undvikas att förslag behöver läggas i t.ex. ändringsbudget under det löpande året för att i efterhand beakta kostnadskonsekvenserna.

[…] Det är önskvärt att en samlad budgetbehandling kan ske i regeringen och i riksdagen. För att detta ska kunna uppnås behöver regeringen se till att myndigheters beslut om föreskrifter som medför ökade utgifter för staten, kommuner eller landsting kan inordnas i en samlad budgetbehandling. Detta åstadkoms genom att myndigheterna återigen blir skyldiga att inhämta regeringens medgivande innan beslut fattas om föreskrifter som ökar kostnaderna för staten, kommuner eller landsting. En sådan skyldighet för myndigheter är emellertid inte något som bör regleras i riksdagsordningen eller annan lag, utan det är i stället en fråga om hur regeringen väljer att styra sina myndigheter och bör därför, inom ramen för restkompetensen, regleras i en förordning. En skyldighet för myndigheter att begära regeringens medgivande innan föreskrifter som ökar statens, kommuners eller landstings kostnader, skapar en möjlighet för regeringen att pröva och beakta sådana kostnader i den samordnade budgetprocessen och i förslaget till statens budget. Därmed ökar också kvaliteten på det underlag som regeringen lämnar till riksdagen inför beslutet om statens budget.

Gällande regler om myndigheters föreskrifter som ger upphov till kostnadsökningar

Budgetprocesskommitténs överväganden i frågan om hanteringen av föreskrifter med inte oväsentliga ekonomiska konsekvenser har behandlats i departementspromemorian En tydligare beredning av myndighetsföreskrifter (Ds 2014:10). I promemorian (s. 24 f.) hänvisas till Budgetprocesskommitténs överväganden och anförs bl.a. att det är högst angeläget att regeringen ges möjlighet att ta ställning till hur föreskrifter med ekonomiska konsekvenser bör hanteras. Det föreslås därför att det införs en skyldighet för förvaltningsmyndigheter att inhämta regeringens medgivande innan föreskrifter med inte

8 R EGERINGENS KONTROLL AV MYNDIGHETSFÖRESKRIFTER 2019/20:KU10

oväsentliga ekonomiska konsekvenser för staten, kommuner eller landsting beslutas. I promemorian anförs vidare (s. 26) att regleringen, på motsvarande sätt som gällde till 2008, är avsedd att utnyttjas endast undantagsvis i fall då de föreslagna föreskrifterna kan förutses leda till mer omfattande ekonomiska konsekvenser för staten, kommuner eller landsting. När det gäller frågan om vilka ekonomiska konsekvenser som ska betraktas som inte oväsentliga anförs att det varken är möjligt eller lämpligt att i författning ge en preciserad definition av vad som ska anses utgöra inte oväsentliga effekter på kostnader eller intäkter, bl.a. då historiska, strukturella och konjunkturella omständigheter kan behöva vägas in i sammanhanget (s. 25 f.). I konsekvensanalysen (s. 29) anförs att förslaget om att regeringens medgivande ska inhämtas i vissa fall inte bedöms ge upphov till någon allmänt ökad arbetsbelastning för de statliga förvaltningsmyndigheterna, då bestämmelsen endast förväntas tillämpas undantagsvis. Promemorians förslag har genomförts bl.a. genom införandet av förordningen (2014:570) om regeringens medgivande till beslut om vissa föreskrifter. Enligt 2 § i förordningen ska en förvaltningsmyndighet inhämta regeringens medgivande innan förvaltningsmyndigheten beslutar föreskrifter som vid tillämpningen kan få sådana effekter på kostnader för staten, kommuner eller landsting som inte är oväsentliga. I bestämmelsen anges även att regeringen inför sitt beslut ska få del av dels förslaget till föreskrifter, dels den konsekvensutredning som ligger till grund för förslaget. Vidare framgår av 3 § att regeringens medgivande får inhämtas i efterhand om det innebär fara för miljön, rikets säkerhet, liv, personlig säkerhet eller hälsa eller risk för betydande ekonomisk skada om föreskrifterna inte beslutas.

Förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning

Enligt förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning ska förvaltningsmyndigheter under regeringen genomföra en konsekvensutredning innan föreskrifter eller allmänna råd beslutas. Enligt 4 § första stycket ska föreskrifters kostnadsmässiga och andra konsekvenser som huvudregel utredas i den omfattning som behövs i det enskilda fallet. Utredningen ska dokumenteras i en konsekvensutredning. I bestämmelsen anges även att statliga myndigheter, kommuner, landsting, organisationer, näringslivet och andra som kostnadsmässigt eller på något annat betydande sätt berörs ska ges tillfälle att yttra sig i frågan och om konsekvensutredningen. I 6 § 1–7 anges vad en konsekvensutredning ska innehålla. Enligt 6 § 5 ska den bl.a. innehålla uppgifter om vilka kostnadsmässiga och andra konsekvenser regleringen medför. Om en myndighet bedömer att det saknas skäl att genomföra en konsekvensutredning, får den besluta om föreskrifter utan att genomföra en

2019/20:KU10 8 R EGERINGENS KONTROLL AV MYNDIGHETSFÖRESKRIFTER

sådan utredning (5 §). En sådan bedömning ska dokumenteras. I betänkandet Från verksförordning till myndighetsförordning (SOU 2004:23) s. 223 anförs bl.a. följande om myndighetens bedömning av behovet av en konsekvensutredning: Den regelgivande myndigheten skall själv göra bedömningen om det är uppenbart obehövligt med en konsekvensanalys eller ej. Den myndighet som har ansvaret för arbetet med metodstöd, utbildning och uppföljning av myndigheternas arbete med konsekvensanalyser bör i viss mån kunna hjälpa till att bedöma vad som är uppenbart obehövligt. Att här räkna upp olika kategorier av regler där man kan tänka sig att det är obehövligt att göra konsekvensanalyser låter sig inte göras. De faktorer som avgör om man kan avstå från att göra en konsekvensanalys växlar från tid till annan. Huruvida en konsekvensanalys skall göras eller ej måste avgöras från fall till fall. Av 9 § följer att innan en myndighet beslutar föreskrifter, ska myndigheten beakta bl.a. det som anges i förordningen (2014:570) om regeringens medgivande till beslut om vissa föreskrifter.

Rapport från Statskontoret

I februari 2016 gav regeringen Statskontoret i uppdrag att kartlägga, analysera och i vissa delar lämna förslag avseende statens styrning av statlig respektive kommunal verksamhet. Uppdraget bestod av sju deluppdrag. I oktober 2016 överlämnade Statskontoret rapporten Statens styrning av kommunerna (2016:24). I rapporten redovisas deluppdragen om den samlade statliga styrningen av kommuner och landsting samt styrningens effekter på enskilda kommuner och landsting. I uppdraget ingick det att särskilt redovisa tillämpningen av förordningen om regeringens medgivande till beslut om vissa föreskrifter (2014:570). Av rapporten framgår att en enkät skickades till de statliga myndigheterna och att det även gjordes förfrågningar till samtliga departement inom Regeringskansliet i saken. I rapporten anges följande i avsnitt 2.3.5 Tillämpningen av förordningen om regeringens medgivande till beslut om vissa föreskrifter:

Bara ett ärende har prövats av regeringen

I enkäten till de statliga myndigheterna har vi frågat i hur många fall myndigheten har inhämtat regeringens medgivande. För att komplettera informationen i enkätsvaren har vi även ställt frågan till samtliga departement. Såvitt vi har kunnat finna har endast ett ärende prövats av regeringen. Det gällde ett förslag till föreskrifter och allmänna råd om ansvaret för äldre personer och bemanning i särskilda boenden. I det fallet avslog regeringen Socialstyrelsens begäran om att meddela föreskrifter. Anledningen var att regeringen ansåg att de föreslagna föreskrifterna skulle ge väsentliga kostnadseffekter om de tillämpades. 4

4 Regeringsbeslut 2016-02-11, S2014/08022/FST.

8 R EGERINGENS KONTROLL AV MYNDIGHETSFÖRESKRIFTER 2019/20:KU10

Upplysningar och handlingar från Regeringskansliet

Genomförande och urval

Utskottets kansli begärde inledningsvis att få ta del av följande handlingar hos Statsrådsberedningen och hos respektive departement inom Regeringskansliet (inkomna handlingar har registrerats i utskottets ärende med dnr 43-2019/20):

1. de förteckningar över gällande författningar som de myndigheter under respektive departement som anges i bilagan till förordning (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet har lämnat till regeringen våren 2019 2. samtliga regeringsbeslut som har fattats under perioden juni 2014–juni 2019 om medgivande enligt 2 och 3 §§ förordningen (2014:570) om regeringens medgivande till beslut om vissa föreskrifter 3. samtliga myndigheters förslag till föreskrifter och konsekvensutredningar som legat till grund för förslaget som har getts in till regeringen under perioden juni 2014–juni 2019 (jfr 2 § andra stycket förordningen [2014:570] om regeringens medgivande till beslut om vissa föreskrifter). Utlandsmyndigheterna vid Utrikesdepartementet har inte omfattats av begäran. Begäran har vidare endast avsett statliga förvaltningsmyndigheter. Således har begäran inte avsett domstolarna. De statliga affärsverken har inte heller omfattats. En sammanställning över statliga förvaltningsmyndigheter under respektive departement enligt bilagan till förordning (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet och Statistiska centralbyråns myndighetsregister 5 upprättades av utskottets kansli. I sammanställningen gjordes notering om respektive myndighets föreskriftsrätt och regelförteckningar enligt uppgifter som inhämtats från webbplatsen www.lagrummet.se 6 .

Information och observationer

I anledning av begäran om att få ta del av handlingar enligt punkterna 1–3 ovan lämnade Statsrådsberedningen och respektive departement upplysningar och handlingar till utskottet. Informationen från Regeringskansliet kompletterade sammanställningen som nämns ovan. På grundval av den erhållna informationen gjorde utskottet följande generella observationer:

Enligt förordningen om det allmänna myndighetsregistret (2007:755) har Statistiska 5 centralbyrån i uppdrag att föra ett register över statliga myndigheter. 6 I 1 § rättsinformationsförordningen (1999:755) anges att det ska finnas ett offentligt rättsinformationssystem i syfte att tillförsäkra den offentliga förvaltningen och enskilda tillgång till grundläggande rättsinformation i elektronisk form. Det offentliga rättsinformationssystemet finns på webbplatsen www.lagrummet.se. Av 4 § rättsinformationsförordningen framgår att rättsinformationssystemet ska innehålla bl.a. sådana gällande föreskrifter som är beslutade av myndigheter under regeringen och som ska kungöras enligt lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar.

2019/20:KU10 8 R EGERINGENS KONTROLL AV MYNDIGHETSFÖRESKRIFTER

Punkten 1 i begäran Underlaget från Regeringskansliet visade att myndigheterna under våren 2019 hade lämnat förteckningar över sina gällande författningar till respektive ansvarigt departement i varierande omfattning. Således hade flera myndigheter med föreskriftsrätt inte överlämnat någon förteckning över gällande författningar till regeringen. Några förteckningar verkade ha överlämnats till berört departement efter den 1 mars 2019, dvs. efter den senaste tidpunkten för myndigheter att avge budgetunderlag och därmed även förteckningar över sina gällande författningar. I sammanhanget uppkom frågan om vissa departement hade vidtagit åtgärder för att myndigheterna skulle överlämna sina förteckningar. Av underlaget framgick att vissa myndigheter publicerar sina föreskrifter i andra myndigheters författningssamlingar. Punkterna 2 och 3 i begäran Under perioden juni 2014–juni 2019 fattades endast ett regeringsbeslut om medgivande enligt 2 och 3 §§ förordningen (2014:570) om regeringens medgivande till beslut om vissa föreskrifter (ärende nr S2014/08022/FST). Myndigheten hade i det ärendet gett in sitt förslag till föreskrifter och den konsekvensutredning som hade legat till grund för förslaget till regeringen.

Promemorior från Regeringskansliet

De överlämnade upplysningarna och handlingarna gav upphov till vissa iakttagelser rörande regeringens kontroll av att myndigheter med föreskriftsrätt överlämnar en förteckning över gällande författningar i enlighet med gällande regelverk. Genom skrivelser som sänts till Regeringskansliet begärde utskottet därför svar på ett antal frågor. Utskottet fick den 3 oktober 2019 och den 30 oktober 2019 svarspromemorior med därtill fogade bilagor som hade upprättats inom Regeringskansliet (bilaga 8.1–2). I svaren bekräftas att en del förteckningar över gällande författningar hade överlämnats till berört departement efter den 1 mars 2019 och att departementen i vissa fall hade vidtagit åtgärder för att myndigheterna skulle överlämna sina förteckningar. Det anges att vissa myndigheter, som inte hade överlämnat någon förteckning över gällande författningar, hade lagt upp sådana förteckningar på sina respektive webbplatser. Ett departement, som inte hade fått förteckningar över gällande författningar från vissa myndigheter, hämtade själv in förteckningarna från respektive myndighets webbplats. Vidare anförs att en myndighet som hade utfärdat föreskrifter inte var medveten om att myndigheten är skyldig att överlämna en egen förteckning över sina gällande författningar till regeringen. Det uppges att myndigheten i stället var av uppfattningen att den förteckning som varje år lämnas av en annan myndighet även omfattade den egna myndighetens föreskrifter.

8 R EGERINGENS KONTROLL AV MYNDIGHETSFÖRESKRIFTER 2019/20:KU10

När det gäller på vilket sätt och när kontrollen sker hos respektive departement av om de myndigheter som har föreskriftsrätt inom departementets ansvarsområde har överlämnat en förteckning över gällande författningar till regeringen samt om det finns några rutiner eller riktlinjer inom respektive departement för att säkerställa denna kontroll anför Regeringskansliet följande. I flera departement tillämpas en rutin som innebär att det i samband med arbetet med regeringens årliga skrivelse Riksdagens skrivelser till regeringen (skrivelse 75) även görs en kontroll av att myndigheterna under departementet har lämnat sina förteckningar över gällande författningar. I vissa departement finns en rutin som innebär att departementet påminner de myndigheter som inte har lämnat en förteckning över gällande författningar att göra det. I samband med konstitutionsutskottets granskning har Regeringskansliet uppmärksammat att inte alla departement har en rutin för att kontrollera myndigheternas skyldighet att lämna förteckningar över gällande författningar. Regeringskansliet har för avsikt att följa upp detta. Det finns inte några skriftliga rutiner eller riktlinjer på detta område. I svaren klargörs att en myndighet som publicerar sina föreskrifter i någon annan myndighets författningssamling ska överlämna en förteckning över de författningar som myndigheten själv ansvarar för till regeringen. Vidare förtydligas att den myndighet som tillhandahåller en författningssamling åt någon annan myndighet normalt sett i sin förteckning ska redovisa endast de författningar som myndigheten själv har utfärdat. Det anges att regeringen inte har vidtagit några åtgärder för att följa upp efterlevnaden av 2 § förordningen (2014:570) om regeringens medgivande till beslut om vissa föreskrifter. Vidare uppges att ett par departement av förbiseende inte hade överlämnat samtliga förteckningar över gällande författningar som fanns tillgängliga hos respektive departement i samband med den inledningsvis gjorda begäran om att få ta del av dessa handlingar.

Utskottets ställningstagande

Syftet med utskottets granskning har varit att klarlägga i huvudsak två frågeställningar. Den första frågan gäller i vilken utsträckning myndigheterna lämnar förteckningar över gällande författningar som har beslutats av dem till regeringen. Den andra frågan avser i vilken omfattning regeringen lämnar förvaltningsmyndigheter medgivande att besluta föreskrifter som ger upphov till kostnadsökningar för staten, kommuner och landsting. När det gäller den första frågan visar granskningen dels att myndigheterna i varierande omfattning överlämnar sina förteckningar till regeringen, dels att överlämnandet i vissa fall sker efter den senaste tidpunkten för myndigheter att avge förteckningar över sina gällande författningar. Av svaren från Regeringskansliet framgår också att inte alla departement har en rutin för att kontrollera myndigheternas skyldighet att lämna förteckningar över gällande

2019/20:KU10 8 R EGERINGENS KONTROLL AV MYNDIGHETSFÖRESKRIFTER

författningar. Vidare framstår det som att det saknas rutiner för att se till att myndigheter som har föreskriftsrätt vid behov görs medvetna om skyldigheten att överlämna en förteckning över gällande författningar till regeringen. Utskottet noterar att Regeringskansliet har för avsikt att följa upp departementens kontroll av att myndigheterna lämnar sina förteckningar till regeringen. Utskottet utgår från att departementen vidtar de åtgärder som bedöms vara påkallade för att säkerställa en väl fungerande kontroll av att myndigheterna fullgör sina åligganden i enlighet med gällande regelverk. Vad beträffar utskottets andra fråga i granskningen noteras att det under en period om fem år har fattats endast ett regeringsbeslut om medgivande enligt bestämmelserna i förordningen (2014:570) om regeringens medgivande till beslut om vissa föreskrifter. Den omständigheten att sådana regeringsbeslut inte har förekommit i större utsträckning väcker enligt utskottet frågan om bestämmelserna tillämpas på det sätt som det var tänkt. Det kan därför finnas skäl för regeringen att överväga om det föreligger ett behov av att följa upp hur myndigheterna tillämpar förordningen. Avslutningsvis finner utskottet anledning att betona vikten av att departementen organiserar hanteringen av de förteckningar över gällande författningar som lämnas in av myndigheterna så att det svarar mot kraven på en god offentlighetsstruktur och möjliggör en korrekt behandling av exempelvis en begäran om att få ta del av allmänna handlingar.

2019/20:KU10

9 Regeringens kontroll av kommissionens befogenhet att anta delegerade akter

Ärendet

Konstitutionsutskottet har under hösten 2019 granskat regeringens kontroll av kommissionens befogenhet att anta delegerade akter. Utskottets granskning tar alltså sikte på den kontroll av delegerade befogenheter till kommissionen som görs av regeringen i anslutning till varje delegerad akt som beslutas av kommissionen. Utskottet har i granskningen framför allt undersökt huruvida de riktlinjer som fastställts av Regeringskansliet har följts i hanteringen av ett urval av delegerade akter. Till grund för granskningen har bl.a. legat promemorior från Regeringskansliet, bilaga 9.1–2 .

Utredning i ärendet

Bakgrund

Delegerade akter och genomförandeakter

Europeiska unionens råd (rådet) och Europaparlamentet antar bindande rättsakter i form av förordningar, direktiv och beslut. Rådet och Europaparlamentet kan som lagstiftare inom unionen emellertid delegera vissa befogenheter att anta bindande rättsakter till kommissionen, eller tilldela kommissionen genomförandebefogenheter, i syfte att effektivisera lagstiftningsarbetet och harmonisera tillämpningen av EU-rätten. I vilken utsträckning och på vilket sätt sådan delegering får ske regleras i EU:s fördrag. Enligt fördragen kan Europaparlamentet och rådet bemyndiga kommissionen att anta s.k. delegerade akter och genomförandeakter. Före Lissabonfördraget gjordes ingen åtskillnad mellan de två typerna av akter, vilka då båda räknades som genomförandeåtgärder. Den delegerade befogenheten eller genomförandebefogenheten ska ha sin grund i en lagstiftningsakt. 7 Konkret innebär det att det i en förordning, i ett direktiv eller i ett beslut anges att kommissionen tilldelas befogenhet att anta delegerade akter eller genomförandeakter. Bestämmelser i EUF-fördraget Artikel 290.1 i EUF-fördraget anger att det genom en lagstiftningsakt kan delegeras befogenheter till kommissionen att anta akter med allmän räckvidd som inte är lagstiftningsakter, och som kompletterar eller ändrar vissa icke väsentliga delar av lagstiftningsakten, s.k. delegerade akter. Mål, innehåll, omfattning och varaktighet för delegeringen ska uttryckligen avgränsas i

7 Artikel 290.1 i EUF-fördraget. Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 182/2011.

2019/20:KU10 9 R EGERINGENS KONTROLL AV KOMMISSIONENS BEFOGENHET ATT ANTA DELEGERADE AKTER

lagstiftningsakterna. De väsentliga delarna av ett område ska förbehållas lagstiftningsakterna och får därför inte bli föremål för delegering. Artikel 291 i EUF-fördraget anger att medlemsstaterna ska vidta alla nationella lagstiftningsåtgärder som är nödvändiga för att genomföra unionens rättsligt bindande akter. Om enhetliga villkor för genomförande av de rättsligt bindande akterna krävs ska kommissionen, eller i särskilda vederbörligen motiverade fall rådet, tilldelas genomförandebefogenheter. Bestämmelserna i EUF-fördraget ger kommissionen befogenheter av helt olika karaktär och räckvidd. Ett bemyndigande att anta delegerade akter innebär att lagstiftaren delegerar sina befogenheter till kommissionen, som därmed ges uppgifter av lagstiftande karaktär. Delegeringen är alltid frivillig och görs av effektivitetsskäl. Bemyndiganden att anta genomförandeakter är däremot obligatoriska så snart som villkoren i artikel 291 är uppfyllda, dvs. att det behövs enhetliga villkor för genomförandet av en rättsakt och att kommissionen därför måste utöva sin verkställande roll. Slutligen kan noteras att delegerade akter alltid ska ha allmän räckvidd medan genomförandeakter kan begränsas till enskilda åtgärder. Interinstitutionella avtalet om bättre lagstiftning (IIA) I det interinstitutionella avtalet om bättre lagstiftning (2016/L 123/1), som trädde i kraft i april 2016, betonar Europaparlamentet, rådet och kommissionen den viktiga roll som delegerade akter och genomförandeakter har i unionsrätten. Om de används på ett effektivt och öppet sätt och i situationer där det är motiverat, är de ett viktigt verktyg för bättre lagstiftning, vilket bidrar till en enkel och aktuell lagstiftning som kan genomföras på ett effektivt och snabbt sätt. Det konstateras att det är lagstiftarens sak att bestämma huruvida och i vilken utsträckning delegerade akter eller genomförandeakter ska användas, inom de begränsningar som följer av fördragen. I en bilaga till IIA finns en gemensam överenskommelse mellan Europaparlamentet, rådet och kommissionen om delegerade akter. Överenskommelsen rör i huvudsak förfarandet för utarbetande och antagande av delegerade akter, men innehåller också standardformuleringar för bemyndiganden i lagstiftningsakter till kommissionen att anta delegerade akter. Enligt avtalet ska institutionerna senast vid utgången av 2017 ha upprättat ett gemensamt register över delegerade akter. 8 Vidare ska institutionerna utan onödigt dröjsmål inleda förhandlingar i syfte att komplettera den gemensamma överenskommelsen med icke bindande kriterier för tillämpningen av artiklarna 290 och 291 i EUF-fördraget. Frågan gäller närmare bestämt avgränsningskriterier för att skilja mellan delegerade akter och genomförandeakter. I juni 2019 antog de tre institutionerna ett antal icke bindande kriterier (2019/C 223/01).

8 Registret finns publicerat på kommissionens webbplats: https://ec.europa.eu.

9 R EGERINGENS KONTROLL AV KOMMISSIONENS BEFOGENHET ATT ANTA DELEGERADE AKTER 2019/20:KU10

I IIA framhåller de tre institutionerna även behovet av anpassning av all befintlig lagstiftning till de rättsliga ramar som infördes i och med Lissabonfördraget, i synnerhet behovet av en anpassning av alla lagstiftningsakter som hänvisar till det s.k. föreskrivande förfarandet med kontroll. Detta förfarande infördes 2006 vid sidan av de tre redan gällande kommittéförfarandena: det rådgivande förfarandet, förvaltningsförfarandet och föreskrivandeförfarandet. Dessa tre sistnämnda förfarandena ersattes i och med kommittéförfarandeförordningen (förordning (EU) nr 182/2011) av de två i dag gällande förfarandena för genomförandeakter: det rådgivande förfarandet och granskningsförfarandet. Kriterierna för att tillämpa det föreskrivande förfarandet med kontroll motsvarar de kriterier som enligt fördraget ger kommissionen befogenhet att anta delegerade akter. Kommissionen presenterade i december 2016 två förslag till förordningar som syftar till att anpassa kvarstående EU-rättsakter som hänvisar till det föreskrivande förfarandet med kontroll till systemet med delegerade akter eller, i vissa fall, genomförandeakter. I några fall föreslås att den delegerade befogenheten utgår. En av dessa två förordningar antogs under sommaren 2019 (COM(2016) 799). Kontrollen av delegerade befogenheter och genomförandebefogenheter I tabell 9.1 redogörs översiktligt för medlemsstaternas möjlighet till kontroll när det gäller genomförandeakter och delegerade akter. I fråga om delegerade akter görs kontrollen framför allt efter det att en delegerad akt har antagits eftersom de nationella experter från de olika medlemsstaterna som kommissionen kan sammankalla endast har en rådgivande roll (se vidare nedan). I ett meddelande (COM(2009) 673) från kommissionen till Europaparlamentet och rådet om genomförandet av artikel 290 i EUF-fördraget framförs bl.a. att det förfarande som ska användas när kommissionen antar delegerade akter inte är reglerat i EUF-fördraget, men att kommissionen systematiskt kommer att rådfråga nationella experter från myndigheter i alla medlemsstater som ska genomföra de delegerade akter som antas, utom i sådana fall när ytterligare expertutlåtanden inte krävs. Det framförs även att experterna bara har en rådgivande funktion och inte en institutionaliserad roll i beslutsgången. I IIA antog de tre institutionerna en gemensam överenskommelse i vilken kommissionen åtar sig, för att öka insynen och stärka samråden, att inhämta all nödvändig sakkunskap innan den antar delegerade akter, inklusive genom samråd med medlemsstaternas experter och genom offentliga samråd. När det gäller genomförandeakter görs kontrollen framför allt före det att en genomförandeakt antas. 9 De kommittéer i vilka representanter från medlemsstaterna deltar kan, om de uppnår kvalificerad majoritet, stoppa ett förslag till genomförandeakt från kommissionen. Europaparlamentet och rådet

9 Ibland används termen ”kommitologi” för detta förfarande.

2019/20:KU10 9 R EGERINGENS KONTROLL AV KOMMISSIONENS BEFOGENHET ATT ANTA DELEGERADE AKTER

har dock rätt att bli informerade och kan invända i de fall ett förslag från kommissionen överskrider de befogenheter som angetts i den ursprungliga lagstiftningsakten. Kommissionen ska då ompröva genomförandeakten och besluta om man vill behålla den föreslagna akten oförändrad, om man vill ändra den eller om man vill dra tillbaka den.

Tabell 9.1 Kontrollen efter Lissabonfördraget

Genomförandeakter Delegerade akter Kontroll innan en akt antas

Aktör Kommitté Expertgrupp Veto Ja* Nej

Kontroll efter en akt antagits

Aktör Rådet & EP Rådet & EP Veto Nej Ja * När det inte gäller det rådgivande förfarandet. Regleringen av kontrollen av delegerade befogenheter När det gäller genomförandeakter anges allmänna regler och principer för kontrollen av kommissionens utövande av sina genomförandebefogenheter i kommittéförfarandeförordningen (förordning (EU) nr 182/2011). En ändring av förordningen är föreslagen genom COM(2017) 85. I fråga om delegerade akter anges medlemsstaternas möjligheter till kontroll av kommissionens användning av delegerade akter i EUF-fördraget. Av artikel 290.2 följer att lagstiftningsakterna uttryckligen ska fastställa de villkor som ska gälla för delegeringen. Dessa villkor kan bestå i att Europaparlamentet eller rådet får besluta om att återkalla delegeringen (artikel 290.2 a) eller i att den delegerade akten får träda i kraft endast om Europaparlamentet eller rådet inte har gjort några invändningar inom den tidsfrist som anges i lagstiftningsakten (artikel 290.2 b). Vid tillämpning av leden a och b ska Europaparlamentet besluta med en majoritet av sina ledamöter och rådet besluta med kvalificerad majoritet. I artikel 290.2 i fördraget fastställs med andra ord de två krav som lagstiftaren kan ställa på delegeringen. Dels får delegeringen återkallas, dels får invändning göras mot akterna. Invändning kan betraktas som ett allmänrättsligt kontrollmedel som lagstiftaren kan använda på alla delegerade akter, medan ett återkallande snarare är ett exceptionellt förfarande som kan motiveras t.ex. av omständigheter som undergräver själva förutsättningarna för delegering. När lagstiftningsakten innehåller bestämmelser om rätten att invända bör vissa formella krav uppfyllas. När kommissionen antagit en delegerad akt ska den överlämnas till lagstiftaren, dvs. Europaparlamentet och rådet samtidigt, om den grundläggande rättsakten antagits enligt det ordinarie lagstiftningsförfarandet. Därmed startar rätten att invända, vilken kommer att fungera som ett suspensivt villkor eftersom den delegerade akt som kommissionen antagit inte får träda i kraft under den period som anges i lagstiftningsakten, då lagstiftaren har möjlighet att göra invändning.

9 R EGERINGENS KONTROLL AV KOMMISSIONENS BEFOGENHET ATT ANTA DELEGERADE AKTER 2019/20:KU10

Tidsfristen fastställs i lagstiftningsakten från fall till fall med möjlighet till förlängning på initiativ av Europaparlamentet eller rådet. I samband med IIA nådde de tre institutionerna även en gemensam överenskommelse om delegerade akter (se bilagan till avtalet) i vilken villkor antogs för ett skyndsamt förfarande. Artikel 290 i EUF-fördraget innehåller ingen förteckning över vilka skäl lagstiftaren kan åberopa för att invända mot en delegerad akt. Invändningsrätten ger lagstiftaren kontroll över den delegerade befogenheten enligt allmänna rättsregler och lämnar därför fritt utrymme för Europaparlamentets och rådets egna bedömningar. Den institution som invänder bör dock ange skälen till sitt beslut. En delegerad akt som Europaparlamentet eller rådet invänt mot får inte träda i kraft. Kommissionen kan därefter antingen anta en ny delegerad akt, som i förekommande fall ändrats med hänsyn till invändningarna, eller lägga fram ett förslag till lagstiftning i enlighet med fördragen, om invändningen skulle avse överskridande av befogenheterna. Kommissionen får också helt avstå från vidare åtgärder.

Regeringskansliets riktlinjer för hanteringen av delegerade akter

I de riktlinjer som Regeringskansliet antagit, i Cirkulär 5b Riktlinjer för Regeringskansliets handläggning av frågor som rör kommissionens befogenhet att anta delegerade akter, anges bl.a. följande. Rådets process för att invända mot att en delegerad akt träder i kraft När kommissionen har färdigställt en delegerad akt skickas den till rådets generalsekretariat. Så snart alla språkversioner inkommit anses akten vara anmäld och tidsfristen inleds inom vilken rådet och Europaparlamentet oberoende av varandra kan invända mot att akten träder i kraft. Rådets generalsekretariat skickar sedan den delegerade akten per e-post till alla medlemsstater med uppmaningen att reagera inom en tidsfrist som anges i e-posten. Mottagare av denna e-post är de personer som står på sändlistan för den specifika rådsarbetsgrupp som förhandlat lagstiftningsakten. Detta innebär att åtminstone en person inom Regeringskansliet tar emot denna e-post. Om ingen medlemsstat reagerar inom den angivna tidsfristen antas det att rådet inte kommer att invända mot att den delegerade akten träder i kraft. Rådet låter den utsatta tidsfristen i lagstiftningsakten löpa ut. E-posten från rådets generalsekretariat kan också, på ordförandeskapets initiativ, ange att rådet avser att underrätta Europaparlamentet och kommissionen om att rådet inte kommer att invända mot den delegerade akten samt att ordförandeskapet avser att informera dessa två institutioner om detta redan innan den tidsfrist som anges i lagstiftningsakten löper ut. I det fallet kan ett utkast till I/A-punkt bifogas e-posten. Om ingen medlemsstat invänder kommer I/A-punkten underställas Ständiga representanternas kommitté (Coreper)/rådet för antagande. Omröstning sker med kvalificerad majoritet.

2019/20:KU10 9 R EGERINGENS KONTROLL AV KOMMISSIONENS BEFOGENHET ATT ANTA DELEGERADE AKTER

Om en medlemsstat avser att invända mot en delegerad akt eller begär ett möte inom den tidsfrist som anges i e-posten kallar ordförandeskapet till ett möte i den berörda arbetsgruppen så snart som möjligt. Vid mötet kan medlemsstaterna, på initiativ av ordförandeskapet eller en medlemsstat, begära att rådet gör en framställan om förlängning av tidsfristen för att invända mot att akten träder i kraft. Efter diskussion kan rådsarbetsgruppen fatta något av följande beslut:

– Att begära en förlängning av den tidsfrist som anges i lagstiftningsakten

för att invända mot att den delegerade akten träder i kraft. Omröstning sker med enkel majoritet.

– Att invända mot den delegerade akten (och förbereda en I/A-punktsnot att

underställa Coreper/rådet för antagande). Omröstning sker med kvalificerad majoritet.

– Att inte invända. I det fallet låter rådet den utsatta tidsfristen i

lagstiftningsakten löpa ut. Omröstning sker med kvalificerad majoritet. Rådets process när det gäller skyndsamt förfarande Under vissa förutsättningar får ett skyndsamt förfarande användas som tillåter kommissionen att anta en delegerad akt som träder i kraft omedelbart. Det skyndsamma förfarandet kan endast användas om detta anges i lagstiftningsakten. Förfarandet bör endast tillgripas i undantagsfall, t.ex. när det gäller skydd av hälsa och säkerhet eller yttre förbindelser inklusive humanitära kriser. Europaparlamentet och rådet bör i lagstiftningsakten motivera valet av skyndsamt förfararande och specificera i vilka fall förfarandet ska tillgripas. När kommissionen använder sig av det skyndsamma förfarandet ska rådets generalsekretariat informeras om detta. Den delegerade akten träder i kraft omedelbart och den delegerade akten ska fortsätta att tillämpas så länge Europaparlamentet och rådet inte reser några invändningar under den tidsfrist som anges i lagstiftningsakten. Rådets generalsekretariat ska, efter ordförandeskapet bemyndigande, sedan skicka den delegerade akten per e-post till medlemsstaterna. Mottagare av denna e-post är de personer som står på sändlistan för den specifika rådsarbetsgrupp som förhandlat lagstiftningsakten. Detta innebär att åtminstone en person inom Regeringskansliet tar emot denna e-post. Om ingen medlemsstat reagerar inom den tidsfrist som anges i e-posten antas det att rådet inte kommer att invända mot den delegerade akt som antagits av kommissionen med skyndsamt förfarande. Rådet låter den utsatta tidsfristen i lagstiftningsakten löpa ut. Om en medlemsstat invänder mot den delegerade akten, eller begär ett möte, kallar ordförandeskapet till ett möte i den berörda arbetsgruppen så snart som möjligt. Efter diskussion kan arbetsgruppen fatta något av följande beslut:

9 R EGERINGENS KONTROLL AV KOMMISSIONENS BEFOGENHET ATT ANTA DELEGERADE AKTER 2019/20:KU10

– Att resa invändningar mot den delegerade akten (och förbereda en I/A-

punktsnot att underställa Coreper/rådet för antagande). Omröstning sker med kvalificerad majoritet.

– Att inte resa invändningar. I det fallet låter rådet den utsatta tidsfristen i

lagstiftningsakten löpa ut. Omröstning sker med kvalificerad majoritet. När det gäller handläggningen i Regeringskansliet har Sverige möjlighet att begära att den berörda rådsarbetsgruppen sammankallas för att diskutera en delegerad akt och/eller att invända mot att en delegerad akt träder i kraft. Sverige har även möjlighet att i efterskott begära att rådsarbetsgruppen sammankallas för att diskutera en delegerad akt och/eller invända mot en delegerad akt som trätt i kraft i enlighet med bestämmelser om ett skyndsamt förfarande. Så snart ett ansvarigt departement delges en delegerad akt per e-post bör departementet gemensambereda denna akt tillsammans med ett underlag med berörda departement och Statsrådsberedningens kansli för samordning av EUfrågor. Av underlaget bör framgå om det ansvariga departementet föreslår att Sverige

– inte ska invända mot den delegerade akten – ska invända mot den delegerade akten eller – ska begära att frågan tas upp på rådsarbetsgruppsmöte. – Om ansvarigt departement föreslår att Sverige ska invända mot den

delegerade akten eller begära att frågan tas upp på rådsarbetsgruppmöte bör skälen för detta framgå. Instruktionen inför ett eventuellt möte på arbetsgruppsnivå bereds gemensamt på sedvanligt sätt. Rådets process för att återkalla delegerad befogenhet Europaparlamentet eller rådet kan enligt artikel 290 i EUF-fördraget oberoende av varandra återkalla den delegerade befogenheten. Återkallelse har inte retroaktiv verkan, vilket innebär att akter som antagits innan återkallelsen ägde rum fortsätter att gälla. Varje medlemsstat kan begära att ordföranden för den berörda rådsarbetsgruppen tar upp frågan om återkallelse av delegerad befogenhet på dagordningen. En sådan begäran ska medlemsstaten även skicka till rådets generalsekretariat per e-post. Därefter behandlas frågan i rådsarbetsgruppen. Efter diskussion i rådsarbetsgruppen kan ett beslut om begäran om återkallelse underställas Coreper/rådet för antagande som I/A-punkt. Omröstning sker med kvalificerad majoritet. När det gäller handläggningen i Regeringskansliet har Sverige möjlighet att begära återkallelse av en delegerad befogenhet. En sådan begäran bör det ansvariga departementet bereda gemensamt med berörda departement och Statsrådsberedningens kansli för samordning av EU-frågor. Av underlaget som det ansvariga departementet gemensambereder bör skälen för begäran framgå.

2019/20:KU10 9 R EGERINGENS KONTROLL AV KOMMISSIONENS BEFOGENHET ATT ANTA DELEGERADE AKTER

Instruktionen inför ett eventuellt möte på arbetsgruppsnivå bereds gemensamt på sedvanligt sätt.

Kommissionens användning av delegerade akter

En översikt av kommissionens användning av delegerade akter visar en ökning över tid från ett fåtal delegerade akter de första åren efter Lissabonfördraget till över hundra per år sedan 2014. För att en delegerad akt ska kunna antas måste det finnas en bestämmelse i den ursprungliga lagstiftningsakten som gör detta möjligt. En lagstiftningsakt kan ge upphov till flera delegerade akter.

Tabell 9.2 Antal delegerade akter som kommissionen antagit 2009–2019

Källa: Kommissionens webbplats, https://ec.europa.eu. Under perioden 2009–2019 har Europaparlamentet haft invändning mot en delegerad akt vid tio tillfällen, och rådet vid fem tillfällen.

Tabell 9.3 Antal invändningar från Europaparlamentet och rådet 2009–2019

Källa: Kommissionens webbplats, https://ec.europa.eu.

9 R EGERINGENS KONTROLL AV KOMMISSIONENS BEFOGENHET ATT ANTA DELEGERADE AKTER 2019/20:KU10

Tidigare granskning

Under hösten 2014 granskade utskottet regeringens styrning och hantering av arbetet i kommissionens genomförandekommittéer (bet. 2014/15:KU10 44 f.). Syftet med granskningen var att undersöka vilka bestämmelser och rutiner som tillämpas inom Regeringskansliet i fråga om instruktionsgivning till och återrapportering från de myndighetstjänstemän som företräder Sverige i kommissionens genomförandekommittéer, i vilka kommissionens förslag till genomförandeakter behandlas. Av granskningen framgick att departementen hade god kunskap om de genomförandekommittéer som finns inom deras respektive ansvarsområden och att instruktionsgivningen till och återrapporteringen från företrädarna i de granskade kommittéerna i stort hade fungerat väl. Utskottet noterade att departementens syn på tillämpningen av Regeringskansliets interna cirkulär med riktlinjer varierade och att det funnits vissa brister när det gäller dokumentation och diarieföring.

Svarspromemorior från Regeringskansliet

Utskottet begärde genom en skrivelse till Regeringskansliet svar på ett antal frågor. Flertalet frågor tog sikte på hur Regeringskansliet hade hanterat ett urval om 34 delegerade akter som antagits av kommissionen under perioden november 2018–mars 2019. Utskottet begärde också att få ta del av de beslut som tagits inom Regeringskansliet med anledning av de delegerade akterna, inklusive det underlag som gemensamberetts med berört departement och Statsrådsberedningens kansli för samordning av EU-frågor. Som svar översände Regeringskansliet den 3 oktober 2019 promemorior från Statsrådsberedningen, Justitiedepartementet, Utrikesdepartementet, Finansdepartementet, Kulturdepartementet, Miljödepartementet, Näringsdepartementet och Infrastrukturdepartementet (bilaga 9.1). Av svarspromemoriorna framgår att av de 34 delegerade akterna har 32 mottagits och blivit diarieförda på Regeringskansliet. I två fall har endast utkast till delegerad akt mottagits. Vidare framgår av promemoriorna i vilken utsträckning de delegerade akterna har gemensamberetts med berört departement respektive Statsrådsberedningens kansli för samordning av EU-frågor. Sex av de 34 delegerade akterna har varken gemensamberetts med berört departement eller med Statsrådsberedningens kansli för samordning av EU-frågor. En ytterligare 10 delegerad akt har gemensamberetts med Statsrådsberedningens kansli för samordning av EU-frågor men inte med berört departement. Ytterligare nio delegerade akter har enbart gemensamberetts på utkastnivå. Genom en skrivelse begärde utskottet svar på ytterligare frågor. Som svar översändes den 30 oktober 2019 en promemoria upprättad inom Statsrådsberedningen (bilaga 9.2). På frågan om huruvida utkast till delegerade akter är föremål för samma beredning inom Regeringskansliet som delegerade akter

10 I ett av dessa fall berörde de ändringar som föreslogs i den delegerade akten inte den svenska språkversionen.

2019/20:KU10 9 R EGERINGENS KONTROLL AV KOMMISSIONENS BEFOGENHET ATT ANTA DELEGERADE AKTER

anges att Sveriges inställning till en delegerad akt bereds i enlighet med Regeringskansliets handläggning av frågor som rör kommissionens befogenhet att anta delegerade akter (Cirkulär 5b) och att det förekommer att beredningen av akten sker redan på utkaststadiet. Av svaret framgår även att utkast till delegerade akter översänds från kommissionen till Regeringskansliet i de fall Sveriges expert finns i Regeringskansliet.

Utskottets ställningstagande

Utskottet vill inledningsvis allmänt framhålla vikten av att frågor som rör regeringens ståndpunkt också blir föremål för gemensamberedning inom Regeringskansliet. Detta gäller även i frågor som hanteras inom ramen för rådsarbetet i EU. Beträffande delegerade akter gäller enligt Regeringskansliets riktlinjer att de ska gemensamberedas med berörda departement och Statsrådsberedningens kansli för samordning av EU-frågor. Utskottet kan också konstatera att gemensamberedning i regel görs när den delegerade akten inkommit till Regeringskansliet eller i vissa fall redan på utkaststadiet. I nära vart femte fall har dock gemensamberedning inte ägt rum. Utskottet vill understryka vikten av att så sker.

2019/20:KU10

Utredningsmaterial

Bilaga 1.1

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

Bilaga 2.1

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

Bilaga 3.1

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

Bilaga 3.2

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

Bilaga 4.1

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

Bilaga 4.2

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

Bilaga 5.1

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

Bilaga 5.2

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

Bilaga 5.3

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

Bilaga 5.4

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

Bilaga 5.5

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

Bilaga 6.1

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

Bilaga 6.2

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

Bilaga 7.1

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

Bilaga 7.2

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

Bilaga 7.3

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

Bilaga 8.1

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

Bilaga 8.2

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

Bilaga 9.1

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2019/20:KU10

Bilaga 9.2

2019/20:KU10 U TREDNINGSMATERIAL