Effektivare ledning i statliga myndigheter

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

EFFEKTWARE

LEDNING

I STATLIGA

MYNDIEEHETER

-L ä D

U

1D 00 U1 %

BETÄNKANDE AV KOMMITTEN

om

FORVALTNINGSMYNDIGHETERNAS LEDNINGSFORMER

å

Statens offentliga utredningar WW 1993:58 Finansdepartementet

Effektivare

ledning

i

statliga myndigheter

Betänkande förvaltnings-

av Iggmrnittén om

myndigheternas ledningsformer Stockholm 1993

SOU och Ds kan köpas från Allmänna Förlaget som ingår i C E Fritzes AB. Allmänna Förlaget ombesörjer också, uppdrag av Regeringskansliets förvaltningskontor, remissutsändningar av SOU och Ds.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax: 08-20 50 21 Telefon: 08-690 90 90

Graphic Systems AB, Göteborg 1993 ISBN 91-38-13379-2 ISSN 0375-250X

Till statsrådet och chefen

för

Finansdepartementet

Regeringen bemyndigade den 6 februari 1992 chefen för Finansdepartementet att tillkalla en kommitté med uppdrag att över förvaltse ningsmyndighetemas ledningsformer m.m. Med stöd av bemyndigandet förordnade departementschefen genom beslut den 16 mars 1992 överdirektören Åke Gustafsson ordförande som i kommittén. Till ledamöter i kommittén förordnades den 18 maj 1992

numera generaldirektören Inga-Britt Ahlenius, generaldirektören

numera Birgit Erngren, landshövdingen Gösta Gunnarsson, riksdagsledamoten Birger Hagård, landshövdingen Jan Rydh och docenten Torbjörn Vallinder. Till sakkunniga åt kommittén förordnades den 18 maj 1992 departementssekreteraren Karin Lindgren, departementssekreteraren Ted Stahl, numera kanslirådet Lilian Wiklund och rättschefen Per Virdesten. Karin Lindgren entledigades den 22 februari 1993 från uppdraget. Till sakkunnig förordnades i stället dag departementssekreteraren Staffan samma Bergman. Ted Stahl entledigades fr.o.m. den l april 1993. Som experter förordnades den 18 maj 1992 hovråttsassessorn Catharina Staaf och departementsrådet Gunhild Lindström. Till sekreterare kommittén förordnades den 24 april 1992 projekt-

ledaren Elisabeth Bjar och kanslirådet Gunnar Österberg.

Kommittén har arbetat under namnet Kommittén förvaltningsmynom digheternas ledningsformer. Vi fär härmed överlämna vårt betänkande Effektivare ledning i statliga myndigheter . Utredningsarbetet är därmed avslutat.

Stockholm i juni 1993.

Åke

Gustafsson

Inga-Britt Ahlenius Birgit Erngren Gösta Gunnarsson

Birger Hagård Jan Rydh Ibrbjöm Wzllinder

Elisabeth Bjar Gunnar Österberg

Innehållsförteckning

Sammanfattning 0

l Utredningsuppdraget 1.1 Uppdragets omfattning m.m. 1.1.1 Avgrânsningen av uppdraget 1.1.2 Utvärdering av verksledningsbeslutet 1.2 Ledningen av förvaltningsmyndighetema 1.2.1 Allmänna utgångspunkter 1.2.2 Ledningsformer för förvaltningsmyndigheterna 1.3 Särskilda frågor 1.3.1 Styrelseledamötemas personliga ansvar och vissa jâvsfrågor - 1.3.2 Myndigheternas redovisning och avrapporteringen av genomñrd revision 1.3.3 Myndigheternas inre organisation och chefstillsättningar 1.3.4 Författningar 1.4 Generella direktiv

2 De centrala förvaltningsmyndigheterna L 2.1 Nuvarande ledningsformer för förvaltningsmyndigheterna 2.1.1 Bakgrund 2.1.2 Verksledningsbeslutet 2.1.3 Beslut om slopad intresserepresentation 2.2 Former av centrala myndigheter 2.2.1 Myndigheter med styrelse 2.2.2 Enrådighetsverk 2.3 De nuvarande styrelserna 2.3.1 Styrelsens uppgifter 2.3.2 Styrelsens sammansättning 2.3.3 Ordförandeskapet 2.3.4 styrelsearbetet 2.4 Interna ledningsorgan 2.4.1 Direktion eller annan ledningsgrupp 2.4.2 Personalansvarsnâmnd

6 Innehåll SOU 199332558

3 Utgångspunkten och utvecklingstendenser 35 3.1 Relationen mellan regeringen och myndigheterna 35 3.1.1 Den svenska törvaltningsmodellen 35 3.1.2 Regeringens styrning av myndigheterna 36 3.2 Mål- och resultatstyrning 36 3.2.1 Ökad delegering till myndigheterna 36 3.2.2 Ändrad statlig arbetsgivarorganisation 37 3.2.3 Finansiell styrning 83 3.2.4 Större krav på uppföljning 39 3.3 Förvaltningens struktur 39 3.3.1 Ändrade myndighetsorganisationer 39 3.3.2 Utvecklingen av den regionala organisationen 3.3.3 Statens relation till kommuner och landsting 41 3.4 Internationalisering 42 3.4.1 EG-aspekter 42 3.4.2 Internationaliseringens påverkan på förvaltningens arbetsformer 43

4 Enrådighetsverk huvudmodell för centrala förvaltningsmyndigheter 45 4.1 Ledning och insyn i förvaltningsmyndigheterna 45 4.1.1 De nuvarande styrelsernas roll 45 4.1.2 Insynen i förvaltningsmyndighetemas verksamhet 47 4.2 Alternativa ledningsformer 49 4.2.1 Kraven på ledningsfunktion 49 4.2.2 Eirådighetsverk eller myndighet med styrelse 5 1 4.2.3 ljänstemannakollegium 54 4.3 Extern kompetens 55 4.3.1 Rådgivande organ 55 4.3.2 Insynsorgan 55 4.3.3 Beslutande organ inom en myndighet 56

5 Myndigheter med styrelse i vissa fall 57 5.1 Särskilda skål för styrelse 57 5.1.1 Myndigheter med affarsliknande verksamhet 57 5.1.2 Andra verksamhetsområden med styrelsemyndigheter 58 5.2 Styrelsens befogenheter och ansvar 5.2.1 Ansvaret för verksamheten 5.2.2 Uppgiftsfördelningen mellan styrelse och myndighetschef 61 5.3 Styrelsens sammansättning 62 5.3.1 Ordförande i styrelsen 62 5.3.2 Styrelseledamöterna 63

6 Ledningsformer i vissa andra myndigheter 65 6.1 Nämnder och råd 65 6.1.1 Olika typer av nämnder och råd 65 6.1.2 Ledningsformer för nämnder och råd

Innehåll 7

6.2 Regionala myndigheter 6.2.1 Den regionala myndighetsorganisationen 6.2.2 Regionala myndigheter under central chefsmyndighet 6.2.3 Andra regionala organ

7 Personligt ansvar och jäv 7.1 Personligt ansvar 7.1.1 Nuvarande ansvarsregler i staten 7.1.2 Ansvar i aktiebolag, kommuner och landsting 7.1.3 Styrelseledamöters personliga ansvar 7.1.4 Myndighetschefens personliga ansvar 7.2 Jiv 7.2.1 Jivsregler i allmänhet i staten 7.2.2 Särskilda jivsregler 7.2.3 styrelseledamöter-s jâvssituation

8 Ansvaret för åtgärder äter genomförd revision 8.1 Nuvarande regler för redovisning och revision 8.1.1 Myndigheternas redovisning 8.1.2 Revisionen av myndigheternas årsredovisningar

8.1.3 Årsredovisning i enskild och kommunal verksamhet

8.2 ställningstagande till myndighetens årsredovisning 8.2.1 Myndighetens ansvar för årsredovisningen 8.2.2 Fastställande av årsredovisningen 8.2.3 Ansvarsfrihet 8.2.4 Redovisning av revisionens resultat

9 Myndigheternas inre organisation och chefstillsättningar 9.1 Myndigheternas organisation 9.1.1 Nuvarande regler för myndighetsorganisationen 9.1.2 Delegering av ansvar för myndighetsorganisationen 9.2 Chefstillsñtmingar 98 9.2.1 Nuvarande principer för chefstillsñtmingar 9.2.2 Myndighetsstyrelses medverkan vid tillsñttning av tjänst som myndighetschef 100 9.2.3 Förordnande av ställföreträdare för myndighetschef 102 9.2.4 Delegering av ansvar ñr andra chefstillsitmingar 103 9.2.5 Tillsättning av cheistjänster i regional organisation 104

Bilagor

1 Kommittédirektiv 2 Förteckningar över förvaltningsmyndigheter 3 Myndigheten styrelseledamöter enkät -

Sammanfattning

Utredningsuppdraget

Kommitténs uppdrag har varit att se över de statliga förvaltningsmyndigheternas ledningsformer m.m. I tillämpliga delar har affärsverken omfattats av uppdraget. Vårt utredningsarbete har främst inriktats på de myndigheter som är centrala förvaltningsmyndigheter inom sitt verksamhetsområde eller har en liknande central ställning. I enlighet härmed ingår i första hand de myndigheter som allmänt brukar betecknas som centrala ämbetsverk. V1 har emellertid i huvudgruppen även tagit med några andra myndigheter, bl.a. vissa forsknings- och kulturmyndigheter. Vi berör också en del mindre myndigheter, som vanligen betecknas som nämnder eller råd. Regionala myndigheter behandlas endast i den man de ingår i en organisation under en central cheismyndighet. I våra direktiv konstateras att det i dag finns tre grundmodeller för ledningen av andra statliga myndigheter än affärsverk och nämnder. En form är att myndighetens chef är högsta beslutande instans inom myndigheten, s.k. enrådighetsverk. Vid vissa myndigheter finns det vid idan om myndighetschekn ett råd, som endast har en rådgivande funktion. Den dominerande ledningsformen vid medelstora och större myndigheter är emellertid att det förutom myndighetschefen även finns s.k. leken mannastyrelse. En allmän utgångspunkt för vårt arbete har i enlighet med direktiven varit att myndighetsledningarnas befogenheter och ansvar skall anpassas till de nya förutsättningar som följer bl.a. den fortlöpande delegering av av verksamhetsansvar och ekonomiskt ansvar som skett de senaste åren. Vi har i detta sammanhang haft att förutsättningslöst pröva behovet av lekmannainflytandet i myndigheternas verksamhet. När det gäller myndigheternas styrelser har vårt uppdrag gällt vilka befogenheter en styrelse skall ha och hur ansvarsfördelningen skall vara mellan styrelsen och myndighetschefen. Vi har också haft att pröva vilket

personligt ansvar styrelseledamötema bör ha samt vissa jävsfrågor.

Ytterligare några frågor har ingått i utredningsuppdraget. Det har bl.a. rört ansvaret på olika nivåer för åtgärder efter revisionen av myndigheternas årsredovisningar. Vidare har det gällt möjligheten att till myndigheterna delegera befogenheten att bestämma sin inre organisation och att förordna chefer i myndigheten.

10 Sammanfattning

Enrådighetsverk huvudmodell för centrala förvaltningsmyndigheter -

De nuvarande principerna för ledningen av de centrala ñrvaltningsmyn-

digheterna fastställdes riksdagen 1987 det s.k. verksledningsav genom Detta innebar de vanliga förvaltningsmyndigheterna i allmänbeslutet. att het skulle ha styrelse liksom tidigare. Funktionen för styrelsen skulle en blandat beslutande och rådgivande. Den huvudsakliga uppgiften vara skulle öva insyn i verksamheten samt tillföra sakkunskap och vara att medborgerligt omdöme. I vissa fall ansågs beslutande roll motiverad. en gällde generellt i fråga beslut föreskrifter och beslut om Det om om anslagsframställning och avrapportering genomförd verksamhet. Vissa av myndigheter, främst regeringens s.k. stabsmyndigheter, skulle vara en-

rådighetsverk med råd. uppdrag har ingått att genomföra utvärdering av verksled- I vårt en I detta syfte har vi bl.a. låtit göra enkät till styrelningsbeslutet. en i 80 centrala förvaltningsmyndigheter. Enkäten har på seledamötema ca vårt uppdrag utförts Statistiska centralbyrån. Vi har även genom uppav antal myndigheter och intervjuer sökt att få en bild gifter från ett genom hur de nuvarande ledningsformerna fungerat. av Vi efter vår granskning kunna dra två huvudsakliga slutsatanser oss är klarare bör skilja mellan frågan ledningen av ser. Den ena att man om myndighets verksamhet och frågan insynen i denna. Den andra är en om det är svårt förena kravet på tydligt med den nuvarande att att ansvar uppdelningen befogenheter mellan styrelse och myndighetschef. av Verksledningsbeslutet betonade starkt betydelsen insyn i statsförvaltav ningen. Det gällde inte minst riksdagens insyn i myndigheternas verksam-

Vi vill också kraftigt understryka vikten medborgerlig insyn i den het. av statliga förvaltningen. Vi emellertid att insynen inte behöver vara anser kopplad till ledningsfunktionen i myndigheterna. Vi konstaterar att det

flertal kanaler ñr insyn i förvaltningen. När det gäller riksfinns ett insyn pekar vi på de möjligheter bl.a. utskottsutfrågningar dagens som

ger. För den övervägande delen statsförvaltningen anser vi att de geneav rella former för insyn finns bör tillräckliga. I vissa fall kan som vara verksamhetens karaktär hos myndigheten sådan att särskilda dock vara behövs ñr uppnå den avsedda insynen. Det gäller Lex. informer att

tegritetskänslig verksamhet. Vi diskuterar i huvudsak två alternativ för ledningen av de vanliga

förvaltningsmyndigheterna. Det är enrådighetsverk eller myndighet med

styrelse. De faktorer är avgörande för regeringens styrning av mynsom digheterna bör vägledande för valet mellan dessa båda ledningsvara enlighet med våra direktiv tar vi också frågan om tjänsteformer. I upp mannakollegium ledningsform. Vi dock att kollegieformen inte som anser

bör aktualiseras. på olika utvecklingstendenser har betydelse för förvalt- Vi pekar som ningsmyndighetemas verksamhet. Framför allt gäller det den delegering

verksamhetsansvar och ekonomiskt successivt skett från av ansvar som regeringen till myndigheterna och de krav på uppföljning av resultatet av

Sammanfattning ll

verksamheten detta medför. En som annan faktor är de förändringar som skett av strukturen inom den statliga förvaltningen. Många myndigheter har i samband härmed fått en ändrad inriktning sin verksamhet till av att mera avse uppföljning och utvärdering. En ytterligare utvecklingstrend är den ökade internationalisering följer vidgat som av ett europeiskt samarbete.

Vi framhåller vikten av att skapa bättre förutsättningar för effektiv en styrning av förvaltningen och klarare och entydiga mer relationer mellan regeringen och myndigheterna. Vi konstaterar redan vid verksatt man ledningsbeslutet ansåg modellen med enrådighetsverk i princip vara tilllämpbar för alla myndigheter. Den utveckling varit efter detta beslut som och de utvecklingstendenser vi pekat på bestyrker detta förhållande. som Vår slutsats efter den gjorda genomgången är att enrådighetsverk bör vara huvudmodell för ledningen de centrala förvaltningsmyndigheterav na. För vissa myndigheter kan det dock finnas särskilda skäl ha att en styrelse.

Myndigheterna kan ha behov olika rådgivande Vi föreslår av organ. att myndigheterna själva skall besluta inrättande och sammansättom ning av sådana organ. Det gäller både rådgivningsorgan myndighesom ten vill inrätta för allmänt stöd till myndighetschefen och expertorgan som myndigheten anser sig behöva för särskilda frågor. I vissa fall kan det behövas ett särskilt insynsorgan i en myndighet, t.ex. om det rör sig om en integritetskänslig verksamhet. Detta insynsorgan bör då hållas informerat om allt vikt rör myndighetens verkav som samhet. Med hänsyn till att insynsorganet får granskningsroll bör en regeringen bestämma vilka konkreta uppgifter det skall ha och utse leda-

möterna. I myndigheterna finns ibland nämnd, delegation e.d. fattar en som myndighetens beslut i viss typ ärenden. Vi detta kan en av anser att vara en lämplig form, t.ex. när vill ha kollektiv beslutsform i man en ett enrådighetsverk. Denna typ ärenden fär dock inte sådan av vara av omfattning att myndighetschefens för myndighetens ansvar verksamhet väsentligt ändras.

Myndigheter med styrelse i vissa fall

Med den huvudmodell som vi har förordat, dvs. de centrala förvaltatt ningsmyndighetema i allmänhet bör enrådighetsverk, kommer vara antalet myndigheter med styrelse att bli väsentligt mindre än för närvarande. Avgörande för att myndighet skall ha styrelse bör en en vara att styrelseformen anses effektiv för myndigheten. Avgörande vara bör också vara att regeringen ñnner det ändamålsenligt att lägga för ansvaret ledningen av myndigheten på ett kollektivt organ som en styrelse i stället för på en enrådig myndighetschef.

Vi pekar på några områden där styrelseformen kan övervägas. Det gäller bl.a. vissa myndigheter arbetar under añärsliknande som förhållanden eller har en verksamhet innebär ett stort finansiellt som ansvar.

12 Sammanfattning

Vi även att styrelseformen kan övervägas för vissa myndigheter anser är cheismyndigheter för regional organisation. som en myndighet skall ha styrelse, vi att styrelsen skall ha Om en en anser totalt för verksamheten. Myndighetschefen bör självskriett ansvar vara ledamot i styrelsen och i allmänhet också styrelsens ordförande. Styven relsens ledamöter bör utses mot bakgrunden styrelsens roll att leda av verksamheten.

Ledningsfomrer i vissa andra myndigheter

I de små centrala förvaltningsmyndigheter brukar betecknas som som nämnder eller råd beslutar nämnden eller rådet i princip i alla eller i

varje ñll i viktigare ärenden. Vi föreslår inte någon ändrad ledningsform

för dessa myndigheter. Nämndema och råden är vanligen direkt underställda regeringen och regelsystem gäller för större myndigheter. Vi omfattas av samma som föreslår översyn görs för att pröva den administrativa funkatt en om tionen för vissa dessa nämnder och råd kan förläggas till någon beav fintlig central myndighet. För regionala myndigheter ligger under en central chefsmyndighet som vi riktlinjer för ledningen i princip bör gälla som för de anser att samma

centrala förvaltningsmyndighetema. Väsentligt för ledningsformen måste

hur ansvaret för verksamheten skall vara fördelat mellan den cenvara trala myndigheten och de regionala myndigheter hör under denna. som vissa fall kan det lämpligt med styrelse för den regionala I vara en myndigheten. Avgörande bör vilken grad av självständighet som vara statsmakterna vill myndigheten. Detta bör också avgöra om regeringen ge eller chefsmyndigheten skall utse ledamöterna i styrelsen.

Personligt ansvar och jäv

beslut ledamot i myndighets styrelse deltar i och som För som en en utanñr det straffbara eller allmänt skadeståndsrättsliga området ligger för närvarande endast det personliga regeringen som finns ansvar som uppdragsgivare kan kräva Vi har därför övervägt några särskilda ut. om ansvarsregler bör införas. Våra överväganden har härvid gällt såväl

affärsverken de vanliga förvaltningsmyndigheterna. som det redan finns tillräcklig möjlighet att utkräva ett Vi konstaterar att personligt ekonomiskt vid de allvarligaste fallen av misskötsamansvar het, dvs. styrelseledamot uppsåtligen orsakar staten en ekonomisk om en skada. När det gäller oaktsamhet i realiteten skulle kunna medföra som för styrelseledamöter bedömer vi däremot att utrymmet är mycket ansvar litet. Vi föreslår därför inget särskilt sådant ansvar. De möjligheter som finns enligt skadeståndslagen att utkräva bör dock utnyttjas. För ansvar inskärpa vikten styrelseuppdraget vi att det för de vanliga att av anser centrala förvaltningsmyndigheterna bör övervägas att ha en ettårig man-

dattid i likhet med vad är fallet i affärsverken. som nu I fråga de jävsprwoblem kan uppkomma i styrelseuppdraget om som konstaterar vi färre än i dag kommer att beröras, om flertalet att personer

Sammanfattning 13

centrala förvaltningsmyndigheter blir enrådighetsverk. Vi det emelanser lertid viktigt att jävsfrågan uppmärksammas vid förordnande ledamöter av i de styrelser som kommer att ñnnas. Vi betonar också det för styrelatt seledamöterna bör klargöras vad uppdraget innebär.

Ansvaret för åtgärder efter genomförd revision

Den statliga myndighetens officiella avrapportering sin verksamhet av sker i årsredovisningen. Denna riktar sig i första hand till regeringen. Den bör emellertid också kunna ses som ett viktigt dokument för att till en vidare krets av intresserade information verksamheten. Vi förege om slår att årsredovisningarna utformas för att även kunna tillgodose detta syfte. Vi betonar också myndigheternas för årsredovisningen och ansvar vikten av att myndigheterna blir väl informerade resultatet reviom av sionen av sin redovisning. Något formellt regeringsbeslut fastställande årsredovisningen om av anser vi inte behövas vid s.k. rena revisionsberättelsen Eljest får erforderliga åtgärder prövas i det enskilda fallet. För vissa uppdragsmyndigheter m.fl. kan ett fastställande övervägas. Vi föreslår att regeringen lämnar riksdagen samlad redogörelse för en revisionens resultat och regeringens ställningstagande till detta. Det bör ske i en särskild skrivelse under våren eller i bilaga till kompleten teringspropositionen.

Myndigheternas inre organisation och chefstillsättningar

Regeringen bestämmer för närvarande i högre eller lägre grad myndigheternas inre organisation. Motivet för detta är att organisationen återspeglar de viktigaste områdena för myndighetens verksamhet. Genom delegeringen av verksamhetsansvar och ekonomiskt till myndigansvar heterna blir det mera en fråga för den enskilda myndigheten hur den skall organisera sitt arbete. Vi föreslår därför att myndigheterna själva skall bestämma sin inre organisation. När det gäller en myndighet med styrelse tar vi frågan styrelupp om sens medverkan vid tillsättning eller omförordnande myndighetsehef. av Vi anser att denna medverkan bör ske informellt. Styrelsens synpunkter bör föras fram under hand till vederbörande departementschef. Vi anser att de centrala förvaltningsmyndigheterna i allmänhet själva bör fä bestämma skall för myndighetschefens uppgifter, vem som svara när chefen inte är i tjänst. Frågan får dock bedömas något olika beroende myndighetens organisation. Om regeringen vid myndigheten har inrättat en tjänst som överdirektör och ställföreträdare, bör regeringen även utse innehavaren av tjänsten. För tjänster i nivån som avdelningschef och motsvarande föreslår vi att de centrala förvaltningsmyndigheterna i princip själva skall få besluta om tillsätmingen. Undantag kan behöva göras med hänsyn till karaktären av vissa tjänster.

sou 1993:58 14 Sammanfattning

i regional organisation vi att den centrala För chefstjinster en anser regel bör il tillsätta tjänsterna. Om det gäller en myndigheten som lânsmyndighet, bör dock regeringen tillsätta chefen för mynfristående digheten.

1 Utredningsuppdraget

1.1 Uppdragets

omfattning m.m.

1.1.1 Avgränsningen av uppdraget

Kommitténs uppdrag har varit över förvaltningsmyndigheternas att se ledningsformer Enligt våra direktiv, m.m. som i sin helhet återges i bilaga skall översynen i första hand omfatta ledningarna i de statliga

centrala ñrvaltningsmyndighetema. Översynen bör i tillämpliga delar

avse ledningen av affärsverken. Med denna utgångspunkt har koncentrerat vårt arbete på de myndigheter enligt sina instruktioner som är centrala förvaltningsmyndigheter inom sitt verksamhetsområde eller har liknande en central ställning. I enlighet härmed ingår i första hand de större och medelstora myndigheter som allmänt betecknas centrala ämbetsverk. Vi har emellertid i som huvudgruppen också tagit med andra myndigheter som för närvarande har styrelser, bl.a. vissa forskningsmyndigheter och kulturmyndigheter. När det gäller affärsverken anges i direktiven att det är särskild vikt av att belysa behovet förändring styrelsens kompetens med av av hänsyn till den pågående utvecklingen inom affärsverksområdet samt rollfördelningen mellan verksstyrelsen och generaldirektören. Vi konstaterar i detta sammanhang att verksamhetsformen för flera affärsverk ändrats eller att frågan härom prövas. Vi har bl.a. mot denna bakgrund böra ansett oss ta upp frågor om affärsverken endast i avseenden ett par som särskilt markeras i våra direktiv. Det gäller frågan personligt för om ansvar styrelseledamöter och vissa jävsfrågor. Till förvaltningsmyndigheterna hör också ett antal små myndigstort heter som betecknas nämnd, råd eller liknande. Vi som anser att även dessa omfattas av vårt uppdrag. Dessa myndigheter behandlas emellertid mera översiktligt. Direktiven nämner inte särskilt utbildningsinstitutioner. Vi har därför bedömt att dessa ligger utanför vårt uppdrag. Våra direktiv berör inte den regionala förvaltningen. Länsstyrelserna ligger därför utanför utredningsuppdraget. När central förvaltningsen myndighet är chefsmyndighet för regionala myndigheter har vi emellertid ansett det naturligt att även behandla den regionala organisationen. Våra överväganden i fråga om sådana regionala myndigheter har dock begränsats av att den offentliga verksamhetens uppbyggnad och indelning på regional nivå utreds av Regionberedningen C 1992:06.

Utredningsuppdraget

De centrala förvaltningsmyndigheter vi med denna avgränsning som vårt uppdrag beskrivs i kapitel 2. anser omfattas av

1.1.2 Utvärdering av verksledningsbeslutet

De nuvarande principerna för ledningen de statliga förvaltningsmynav digheterna bestämdes det s.k. verksledningsbeslutet 1987 prop. genom 19868799, bet. 198687:KU29, rskr. 1986872226. Vi redovisar i kapitel 2 översiktligt bakgrunden till detta beslut och innebörden av det. Som led i vår översyn ingår att göra utvärdering av verksledett en i den del myndighetsledningens befogenheter och ningsbeslutet som avser I detta syfte har vi låtit göra enkät till styrelseordansvar m.m. en styrelseledamöter och personalföreträdare i 80 centrala förförande, ca valtningsmyndigheter. En förteckning över dessa myndigheter finns i Enkäten har på vårt uppdrag genomförts Statistiska centralbilaga 2. av i enkäten har avsett att belysa vilka erfarenheter man i byrån. Frågorna styrelserna har fått styrelsens hittillsvarande roll och uppgifter i av myndigheten. De har också gällt vilka synpunkter kan finnas inom som styrelserna på förändringar ledningsorganisationen. av också inhämtat uppgifter skrivelser till samma myndig- Vi har genom omfattas enkäten. För att få ytterligare information om de heter som av nuvarande styrelsernas verksamhet har vi gjort ett antal intervjuer med styrelseordförande, styrelseledamöter och myndighetschefer. Erfarenheterna styrelsernas hittillsvarande arbete redovisas i kapitel av beskrivningen de centrala förvaltningsmyndighetema. Synpunk- 2 vid av i enkäten kommit fram på eventuella förändringar tar vi upp i ter som samband med våra diskussioner i konkreta frågor i de olika kapitlen. Statistiska centralbyråns avrapportering av enkäten ingår som bilaga

1.2 Ledningen av förvaltningsmyndigheterna

1.2.1 Allmänna utgångspunkter

En allmän utgångspunkt för vårt arbete skall enligt direktiven vara att myndighetsledningarnas befogenheter och anpassas till de nya ansvar följer bl.a. den fortlöpande delegering av verkförutsättningar som av och ekonomiskt skett de senaste åren. Vi samhetsansvar ansvar som redovisar därför i kapitel 3 översiktligt utvecklingen under senare tid. Vi även några faktorer särskilt kan påverka ledningen av myndigberör som heterna under den närmaste framtiden. Enligt direktiven skall vi förutsättningslöst pröva behovet av lekmannainflytandet i myndigheternas verksamhet. I direktiven anges också att en utgångspunkt skall intresserepresentation inte bör förekomma på vara att ledningsnivå i myndigheterna utan i förekommande fall i rådgivande or- Riksdagen har sedermera beslutat att intresserepresentationen i vissa gan. myndigheters styrelser skall slopas prop. 1991922123, bet. statliga 199192:KU36, rskr. l99l92z305.

Utredningsuppdraget

I kapitel 4 tar vi de principiella frågorna ledningen upp om av förvaltningsmyndighetema. Vi gör det bakgrund mot av de utvecklingstendenser som vi tidigare har redovisat i kapitel 3 och de erfarenheter av nuvarande ledningsformer som kan dras bl.a. enkäten och gjorda inav tervjuer. Särskilt berörs vilka former för insyn för bl.a. riksdagen som finns i förvaltningsmyndighetemas verksamhet och vilka krav kan som ställas på ledningsfunktionen i myndigheterna.

1.2.2 Ledningsformer för

förvaltningsmyndighetema

Huvudfrågan när det gäller ledningsformen för förvaltningsmyndighetema är om dessa skall ledas styrelser eller enrådighetsverk. av vara Denna fråga behandlas i kapitel 4. I våra direktiv vi också skall anges att överväga om det kan ändamålsenligt ha kollegium vara att som ledningsform i vissa myndigheter. Vi belyser därför även alternativet med ett tjänstemannakollegium.

Vi redovisar i kapitel 4 motiv för att huvudmodellen för ledningen av de centrala ñrvaltningsmyndighetema bör enrådighetsverk. I kapitlet vara behandlar vi också olika former av rådgivande kan behövas organ som som stöd till myndigheterna. Vi tar även det behov insynsorgan upp av som kan ñnnas i fråga om vissa myndigheters verksamhet. Vidare berörs möjligheten att inom myndighet ha beslutande för speciella en organ frågor.

För vissa myndigheter kan särskilda skäl finnas att ha styrelse. De en förhållanden kan motivera detta vi i kapitel som tar upp När det gäller myndigheter med styrelse skall vi enligt våra direktiv behandla styrelsernas roll och befogenheter. Härvid skall särskilt frågan

om ansvarsfördelningen mellan styrelse och myndighetschef klarläggas. I uppdraget ingår också att överväga vilket samlat för verksamansvar heten och vilka uppgifter som verksstyrelse bör ha. Vi redovisar våra en överväganden även i dessa frågor i kapitel Som inledningsvis nämnts har i utredningsarbetet tagits upp även mindre nämnder och råd. Vidare berörs regionala myndigheter, som ingår i en organisation under central chefsmyndighet. Frågorna en om dasa myndigheter behandlas i kapitel 6.

1.3 Särskilda

frågor

1.3.1 Styrelseledamötcmas personliga ansvar och vissa jävsfrågor

För beslut som en ledamot i myndighets styrelse deltar i och en som ligger utanför det straffbara eller det allmänt skadeståndsrättsliga området

gäller endast det personliga regeringen uppdragsgivare ansvar som som kan kräva ut. Enligt direktiven bör det naturligt ledamot ses som att en som inte fullgjort sina uppgifter på ett godtagbart sätt, kan bli föremål för någon form av sanktion. Vi bör därför lämna förslag hur sådana om ansvarsregler kan utformas.

18 Utredningsuppdraget

behandlar ansvarsfrågorna i kapitel 7. Där även beskrivning Vi ges en de arbetsrättsliga, straffrättsliga och skadeståndsrättsliga regler som av även andra former för att markera ett ansvar-sutkrävande. finns. Vi berör också vissa jävsfrågor. Det gäller här främst om jäv Direktiven tar upp för styrelseledamöter även är ledamöter av rikskan uppkomma som också aktualiseras för statliga tjänstemän som deltar i dagen. Jäv kan i ärenden med anknytning till frågor som de beberedning eller beslut slutat i ledamöter i myndighets styrelse. som en det personliga ansvaret redogör vi i kapitel 7 för de Liksom i fråga om finns och hur dessa bör bedömas i de aktuella faljävsbestämmelser som len.

1.3.2 Myndigheternas redovisning och avrapponeringen av genomförd revision

direktiven understryks revisionen är viktig länk i den resultat- I att en styrningen och budgetdialogen. Vi skall mot denna bakgrund orienterade mellan olika nivåer bör fördelas för att åtgärder överväga hur ansvaret skall kunna vidtas med anledning revisionens resultat. av Redovisnings- och revisionsfrågoma i kapitel 8. Inledningsvis tas upp föreskrifter finns årsredovisningar och revisionen av beskrivs de som om också jämförelse med vad gäller i aktiebolag dessa. Vi gör här en som och i kommuner och landsting.

1.3.3 Myndigheternas inre organisation och

chefstillsåttningar

direktiven erinras verksledningsbeslutets principer för beslut om l om myndigheternas indelning i avdelningar, byråer och motsvarande. I vårt överväga det finns skäl att ändra dessa principer om uppdrag ingår att om myndigheternas inre organisation. Vi behandlar detta i kapitel Där översiktlig redogörelse för hur principerna har tillämpats i lämnas en härefter frågan längre gående befogenheter för praktiken. Vi tar upp om myndigheterna att bestämma sin inre organisation. Vårt uppdrag omfattar också över formerna för tillsättning av att se chefstjänster i myndigheterna. Mot bakgrund övergången till resultatav orienterad styrning och delegering till myndigheterna skall vi av ansvar möjligheten ytterligare delegera ansvaret för tillsättning av överväga att myndighetschefen. Vi skall också överväga en myndigtjänster under om ha roll vid tillsättning tjänsten myndighetshets styrelse bör en av som chef. Vi behandlar även frågorna chefstillsättningar i kapitel 9. om

1.3.4 Författningar

direktiven skall vi redovisa vilka konsekvenser som våra förslag Enligt för gällande författningar. Den enda generella författning som berörs fär verksförordningen 1987:1100. Dessutom behöver givetvis de olika är instruktioner ändras. De ändringar blir aktuella i myndigheternas som

Utredningsuppdrager 19

verksförordningen föranleds våra förslag av om ledningsformer för förvaltningsmyndigheterna samt myndigheternas inre organisation och chefstillsåttningar.

1.4 Generella direktiv

Vi skall i vårt utredningsarbete, liksom andra kommittéer och särskilda utredare, beakta de generella direktiv regeringen lämnat angående som dels utredningsförslagens inriktning dir. 1984:5, dels EG-aspekter i utredningsverksamheten dir. 1988:43, dels redovisning av regionalpolitiska konsekvenser dir. 1992:50. Vad gäller den allmänna inriktningen av utredningsförslagen kan kon-

stateras att dessa inte föranleder några ökade kostnader. Ett genomförande av förslagen bör i stället medföra effektivisering en av ledningen av

förvaltningsmyndigheterna.

EG-aspcktema har fortlöpande beaktats. Vi har i kapitlen 3 och 4 berört hur dessa kan påverka ledningsformen för myndigheterna. Några regionalpolitiska konsekvenser i den mening som avses i dir. 1992:50 aktualiseras inte.

2 De centrala

förvaltningsmyndigheterna

2.1 Nuvarande

ledningsformer för

förvaltningsmyndigheterna

2.1.1 Bakgrund

Den nuvarande organisationen med centrala ämbetsverk har sina rötter i de kollegier inrättades under 1600-talet. Kollegiema som var ämbetsmannamyndigheter. De arbetade i domstolsliknande former, och besluten fattades gemensamt i kollegiet. Ur de ursprungligen fem kollegierna växte en rad nya myndigheter fram successivt. Den kollegiala arbetsformen föranledde sedermera kritik för inte att vara effektiv. Från senare delen 1800-talet blev det vanligare med av en s.k. byråkratisk organisation med enrådighetsverk. Myndighetens chef kunde då fatta besluten Denna ledningsform ensam. blev sedan den dominerande under första hälften 1900-talet. av I början 1900-talet hade också börjat av man använda en organisation med en s.k. lekmannastyrelse för myndighet. Detta blev först aktuellt en för de statliga affärsverken. Dessa skulle arbeta under företagslilmande förhållanden, och det bedömdes lämpligt med styrelseledamöter som hade erfarenheter från näringslivet. Den första styrelsen av detta slag tillkom 1909 i Vattenfallsstyrelsen. I vissa andra affärsverk utsågs i stället s.k. fullmäktige komplement till ämbetsmännen i myndighetsledningen. som Formen med lekmannastyrelser blev särskilt vanlig i de kristidsmyndigheter verksamma under 1940-talet. som var Antalet myndigheter med lekmannstyrelse ökade härefter kraftigt från slutet l950-talet. av Nya myndigheter ñck regelmässigt en sådan styrelse, och styrelseformen blev sedan den helt dominerande. Formellt utövade styrelsen ledningen myndigheten. I myndigheternas av instruktioner i vilka frågor styrelsen angavs som särskilt skulle besluta. I andra frågor beslutade myndighetens chef eller, efter delegering, annan tjänsteman. I de centrala ämbetsverken myndighetens chef i allmänhet var ordförande i styrelsen. Enligt den dåvarande allmänna verksstadgan 1965:600 var det också chefen i första hand som var ansvarig för fullgörandet av myndighetens uppgifter. Motiven för de dåvarande lekmannastyrelserna har belysts bl.a. av de två utredningar som under 1980-talet föregick statsmakterna: beslut om

färvaltningsmyndighetenta 22 De centrala

de nuvarande ledningsformema ñr förvaltningsmyndigheterna, nämligen

Förvaltningsutredningen och Verksledningskommittén. Förvaltningsutredningen framhöll i sitt betänkande Politisk styrning administrativ självständighet SOU 1983:39 att lekmännens starka ställmånga vis har sin prägel på arbetsformerna i den svenska ning på satt förvaltningen. Som exempel på sådana influenser nämndes dels offentlig-

hetsprincipen, dels den vidsträckta användningen av kollektiva beslutsformer. Självstyrelsetraditionen ansågs också jämsides med den kol- legiala organisationsformen viktig förklaringsgrund till det - vara en omfattande bruket kollektiva beslutsformer i svensk förvaltning. av det gäller redovisade motiv för lekmannastyrelser konstaterade När iörvaltningsutredningen att motiven ofta mycket allmänna och ganska var Det inte ovanligt med formuleringar att ett lekmannainvaga. var som lämpligt eller välmotiverat. I många fall nämndes inga flytande anses motiv alls. Sedan lekmannastyrelser blivit regel redovisades motiven allt-

mer knapphändigt. Förvaltningsutredningen fann vid sin kartläggning i huvudsak tre motiv, tillföra sakkunskap, partsrepresentation och medborgerligt nämligen att Det första motivet att myndigheten skulle få tillgång till omdöme. var högt kvalificerad fackkunskap eller att få del av erfarenheter och behov inom områden betydelse för myndighetens verksamhet. Ett allmänt arav för partsrepresentation att de i samhället som närgument var grupper berörs myndighetens verksamhet skulle särskilda möjligheter mast av ges föra fram sina synpunkter och att påverka myndighetens agerande. att Det tredje motivet, ofta hade angetts, var ett förstärkt allmänt som medborgarinflytande och medborgarkontroll av förvaltningen. Allmänen medborgarrepresentanter skulle tillsammans med parti- och organisana tionsföreträdare sin bakgrund utgöra ett folkligt värn mot byrågenom kratisk formalism och tjänstemannavälde. Andra argument, som förvaltningsutredningen fann för medborgarrepresentation, var att man bonde ta hänsyn till den allmänna opinionen, att det fanns ett behov av att stödja myndigheternas auktoritet eller borde hos allmänheten skapa att man en känsla för statsmakterna beslutade åtgärder en hela folkets sak. att av var Verksledningskommittén konstaterade i sitt huvudbetänkande Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning SOU 1985:40, i

likhet med förvaltningsutredningen, att kunde urskilja tre huvudman motiv för lekmannainflytande, nämligen behovet olika slags sakkunav skap, behovet partsrepresentation samt behovet medborgerligt omav av döme. Däremot kunde enligt kommittén inte lika lätt finna några man väl urskiljbara principer för när statsmakterna ansett att motiven varit lekmannastyrelse och när de inte varit det. Ännu tillräckligt starka för en det enligt kommittén att finna någon form mönster för de svårare var av förutsättningar borde föreligga för att statsmakterna skulle välja som ettdera de huvudmotiven för att inrätta lekmannastyrelse och av tre en därmed vägledning för hur styrelsen borde vara sammansatt. De resoge förts, konstaterade kommittén, gällde genomgående enskilda nemang som myndigheter och de hade inte getts någon principiell räckvidd.

De centrala förvalmingsmyndighetema 23

1.2 Verksledningsbeslutet

De nuvarande principerna för ledningen de statliga förvaltningsmynav dighetema fastställdes riksdagen 1987 av genom det s.k. verksledningsbeslutet prop. 198687:99, bet. 198687:KU29, rskr. 198687:226. I den proposition som låg till grund för beslutet konstaterades de flesta att statliga myndigheter hade en lekmannastyrelse, dvs. styrelse en sammansatt huvudsakligen av personer inte är anställda i myndigheten. som Ett huvudsyfte med styrelserna var att säkerställa medborgerligt inflytande i myndigheternas verksamhet. Denna förstärkta medborgarkontroll hade kommit att bestå två delvis olikartade komponenter, av insyn och intresserepresentation. Hârutöver tillkom två ytterligare motiv karakav annan tär, behovet av samordning med andra samhällsorgan och tillförande av sakkunskap utifrån. Motiven sammanföll delvis. Som exempel nämndes att sakkunskapen ofta hämtades hos intresseorganisationer. I propositionen framhölls att det fanns uppenbara fördelar med lekmannainflytande i myndigheternas ledning. sakkunskap och medborgerligt omdöme tillförs myndigheterna och kan viktiga impulser ge till myndigheternas utvecklingsarbete. Myndigheternas beslut kan förankras hos intressentema. De folkvalda får insyn i förvaltningens vardag och utgör samtidigt en kanal för folkviljan till verkställighetsledet. fanns Det enligt propositionen skäl att slå vakt dessa klara förtjänster. om Enligt propositionen framstod emellertid också nackdelarna tydligt. Framför allt gällde

att det i grunden är svårt att kombinera pluralism i myndigheternas ledningsorgan, genom representation för riksdagspartier och t.ex. intressegrupper, med vittomfattande beslutsbefogenheter och ledningsansvar inför regeringen.

Den breda insynen i förvaltningens verksamhet bedömdes i propositionen ha så stort värde att den borde gnmdprincip vara när det gäller myndigheternas ledningar. Förändringar borde därför ta sikte på att göra besluts- och ansvarsfördelningen tydlig, under bibehållande av externt inflytande lekmän. Det finns enligt propositionen genom två renodlade sätt att utforma denna lekmannauppgiñ. Den tilldela ena var att styrelserna reella befogenheter och reellt ansvar för myndighetens hela verksamhet. Den andra var att tilldela verkschefen denna roll samtidigt som lekmännen fick en rådgivande funktion. ställningstagandet i propositionen

var att lekmännens funktion i myndigheternas ledning skulle blandat vara beslutande och rådgivande. Lekmännens huvudsakliga uppgift skulle vara

att öva insyn i verksamheten samt tillföra sakkunskap och medborgerligt omdöme. I vissa klart angivna frågor ansågs en beslutande roll motiverad.

Når det gällde hur de två huvudmodellema skulle användas i det enskilda fallet konstaterades i propositionen att modellen med enrådig myndighetschef i princip tillämpbar i alla myndigheter. var Modellen med styrelse i egentlig mening, dvs. som myndighetens högsta lednings-

organ, bedömdes tillämpbar endast i vissa myndigheter. För affärsverken ansågs att ansvariga koncemstyrelser skulle inrättas. För förvaltningsmyndigheterna i allmänhet gjordes däremot bedömning en annan av sty-

förvaltningsmyndigheterrta 24 De centrala

Det framstod i fråga dessa angeläget att både relsernas roll. om som åstadkomma klara ansvarsförhållanden och behålla det värdefulla lekman-

skulle kunna förverkligas att lekrnannainflynainflytandet. Detta genom i de flesta frågor utformades rådgivande. I vissa ärenden tandet som styrelserna tilldelas beslutsbefogenhet. Det gällde generellt i fråga borde beslut föreskrifter och beslut anslagsframställning och avrapom om om portering genomförd verksamhet. ställningstagandet innebar sammanav fattningsvis verkschefen regel skulle den inför regeringen att som vara för myndighetens verksamhet. Normalt skulle det också i mynansvarige digheterna finnas lekmannastyrelse. en redovisade principerna för utformningen av ledningsfunktionen De omfatta alla centrala myndigheter under regeringen med vissa skulle Undantagen gällde de s.k. stabsnryndighetema, som bedriver undantag. verksamhet i mycket är integrerad med arbetet i regeringsen som gjordes också för myndigheter inom försvarsmakten. kansliet. Undantag Med hänsyn till överbefälhavarens ledande roll borde dessa myndigheter

generellt ha lekmannastyrelser. Det fanns enligt propositionen även inte andra myndigheter borde behandlas särskilt. som riksdagsbehandlingen verksledningspropositionen konstaterade Vid av Konstitutionsutskottet det rådde bred enighet om att lekmanatt en nainflytandet i förvaltningsmyndighetemas ledning skulle bevaras. Den

sakkunskap och det medborgerliga omdöme som tillförs myndigheterna

vis ansågs allmänt stort värde för myndigheternas sätt på detta vara av fungera och utvecklas. Samtidigt erhålles via lekmannarepresentanatt intressen direkt berörs myndighets verksamhet terna såväl de som av en allmänna medborgerliga intressen insyn i verksamheten. Genom att som i viss utsträckning hämtas från riksdagen etableras en lekmännen värdefull kanal mellan denna och myndigheterna.

Med anledning motionsyrkanden konstaterade utskottet att styrav ningsmöjligheterna via den parlamentariska ansvarskedjan riksdag-

regering-myndighet är större i ett systern med s.k. enrådiga myndighetsbeslutsfattande lekmän. Å andra sidan försvachefer än i ett system med myndigheternas ställning. Ett starkt lekmannainflytande var enligt gas värn för myndigheternas självständighet inom de ramar som utskottet ett politiska beslut. Eftersom utskottet såg ett värde i båda angetts genom synpunkter, ledde övervägandena inte fram till någon dessa motsatta uteslöt inte behovet ökad styrning vissa generell slutsats. Detta att av områden kunde innebära där väljer modellen med ensam anatt man en

svarig myndighetschef. reservationer till utskottsbetänkandet förordades annan roll för I en lekmannastyrelsema. l reservation ansågs att lekmannastyrelsema en rådgivande funktion. I reservation förenbart borde ha en en annan rollfördelning, där myndighetschefen hade ett ledningsansvar ordades en och lekmännen ett granskningsansvar.

De centrala förvalrningsmyndighetema 25

2.1.3 Beslut slopad intresserepresentation

om

Med ändring av verksledningsbeslutet beslöt riksdagen 1992 att intresserepresentationen skulle slopas i vissa statliga myndigheters styrelser främst inom arbetsmarknadsområdet prop. l99l92rl23, bet. 199192:KU36, rskr. 1991922305. I stället skulle för ledningen dessa av myndigheter gälla de allmänna riktlinjer för styrelsemas sammansättning i myndigheterna under regeringen riksdagen godkänt verkssom genom ledningsbeslutet. Med intresserepresentation menades detta sammanhang att representanter för arbetsmarknadens ledamöter parter utses som m.m. i styrelser efter att ha nominerats av resp. organisation. I propositionen bakom beslutet anfördes att det avgörande bevar av tydelse för en effektiv och väl fungerande förvaltning att den styrs utan hänsyn till organisationens eller andra intressegruppers särintressen. En intresserepresentation kunde leda till diffusa ansvarsförhållanden och en oklar rollfördelning mellan myndigheter och intresseorganisationer. Intresserepresentation borde få komma till uttryck på något annat sätt, t.ex. genom att rådgivande organ knyts till myndigheterna i fråga. Det ansågs också när det gäller andra myndigheter vara ett värdefullt tillskott till ledningskompetensen de möjligheter att utnyttja rådgivande om gavs organ eller referensgrupper i sin verksamhetsledning. Vidare uttalades att det var naturligt att myndigheter med omfattande verksamhet eller medelsförvaltning hade lekmannastyrelse. en

2.2 Former centrala

av myndigheter

2.2.1 Myndigheter med styrelse

Verksledningsbeslutet innebär, ñrut beskrivits, att det i myndigsom heterna normalt skall finnas en styrelse vid sidan myndighetschefen. av Denna styrelse skall vara sammansatt huvudsakligen inte av personer som är anställda i myndigheten. De flesta myndigheterna har också av en sådan styrelse. Som regel följer ansvarsfördelningen mellan styrelsen och myndighetschefen den huvudprincip angetts i verksledningsbeslutet. som Det innebär att chefen för myndigheten inför regeringen är ansvarig för myndighetens verksamhet. Styrelsens uppgift är att öva insyn i verksamheten och att besluta i vissa särskilt angivna frågor. Beslutsbefogenheten gäller generellt i tre angivna ärenden. Utöver normalbestämgrupper av melserna kan styrelsen i myndighetens instruktion ha getts befogenhet att besluta i ytterligare någon typ av ärenden. För närvarande finns omkring 100 centrala förvaltningsmyndigheter med styrelse. Dessa myndigheter har verksamheter som sträcker sig från rena ñrvaltningsuppgifter med starkt inslag myndighetsutövning av mot enskilda till uppgifter närmast är affärsmässig karaktär. Det som av gäller också en spännvidd från myndigheter är helt anslagsñnansom siernde till myndigheter som helt finansieras uppdragsinkomster. av Efter den närmare information som vi inhämtat från ca-80 centrala förvaltningmyndigheter med styrelse har dessa myndigheter indelats i åtta

26 De centrala förvalmingsmyndighetenra

grupper efter verksamhetsområde. Samma indelning har också använts vid vår enkät till styrelseledamöterna i dessa myndigheter. Vi är medvetna att varje form av sådan översiktlig indelning har sina brister. om Det bör bl.a. betonas att indelningen har gjorts efter den huvudsakliga verksamheten hos resp. myndighet. Flera myndigheter har verksamhet gör att de också skulle kunna hänföras till andra grupper. som Följande beteckningar har använts för grupperna:

Normerings- eller tillsynsmyndighet Bevaknings-, beredskaps- eller rättsvårdande myndighet 3. Transfererings-, uppbörds- eller medelshanterande myndighet annan 4. Närings- eller infrastrukturmyndighet Kulturmyndighet 6. Forskningsmyndighet 7. Stöd- eller servicemyndighet till statsförvaltningen i övrigt 8. Producerande myndighet med efterfrågestyrda tjänster eller varor till allmänheten.

En förteckning över de centrala förvaltningsmyndigheter som ingår i enkäten finns i bilaga Till myndigheter med styrelse kan också räknas ett antal fristående nämnder och råd. Dessa kommer att behandlas senare kapitel 6. Bland myndigheter som inrättats under senare är och som försetts med styrelse kan nämnas Rättsmedicinalverket, Folkhälsoinstitutet, Telestyrelsen, Finansinspektionen, Statens bostadskreditnämnd, Statens fastighetsverk, Statens jordbruksverk samt Närings- och teknikutvecklingsverket. Styrelsen har den generella uppgiften att tillföra sakkunskap och erfarenheter utifrån till myndigheten. Ofta har myndigheten dessutom särskilda rådgivande organ i sin verksamhet. Dessa kan antingen vara inrättade regeringen föreskrift i myndighetens instruktion eller av genom inrättade myndigheten själv. Ledamöterna i de regeringsinrättade av rådgivningsorganen kan antingen utsedda av regeringen eller av vara myndigheten. Ibland utser regeringen ordföranden, medan övriga ledamöter utses av myndigheten. Av de myndigheter med styrelse som vi inhämtat närmare uppgifter om har drygt tredjedel rådgivande organ inrättade av regeringen. Ungefär en hälften myndigheterna har själva inrättat sådana organ. Regeringsinav rättade rådgivningsorgan förekommer ofta inom myndigheter med normerings- eller tillsynsuppgifter och myndigheter med näringsfrämjande verksamhet. Mindre vanligt är det bland kulturmyndigheter samt stödoch servicemyndigheter. Även bland dessa myndigheter a: det dock vanligt med rådgivningsorgan som myndigheten själv har beslutat om. De rådgivande förekommer är vanligen nämnder för olika fackorgan som omräden, delegationer och samrådsgrupper, expertråd, vetenskapliga råd samt forsknings- och utvecklingsråd.

De centrala fönaaltningsmyndigheterrza

2.2.2 Enrådighetsverk

I enrådighetsverk är myndighetens chef den högsta beslutande nivån inom

myndigheten. Myndighetschefen avgör ärendena. Om ärende ensam ett inte behöver prövas av chefen får det avgöras tjänsteman. Hur av annan detta skall ske anges i myndighetens arbetsordning eller i särskilda beslut.

Verksledningsbeslutet innebär, förut nämnts, ledningsfunksom att tionen i vissa myndigheter kan ges en särskild utformning. Det gäller bl.a. de s.k. stabsmyndigheterna och vissa myndigheter inom försvarets område. I enlighet med ställningstagandet i fråga stabsmyndighetema är om Riksrevisionsverket och Statskontoret enrådighetsverk. Vid båda myndighetema finns det ett råd med regeringen utsedda ledamöter. Rådet av i Riksrevisionsverket skall enligt verkets instruktion myndighetschefen ge de råd som han behöver för att kunna bedriva verksamheten effektivt och i överensstämmelse med syftet för verksamheten. Myndighetschefen skall å sin sida informera rådet om verksamheten. För Statskontorets råd anges i instruktionen att det skall vägledning verksamhetens inriktning. ge om I de nya myndigheterna Statens lokalförsörjningsverk och Verket för högskoleservice finns också råd. Myndigheter inom försvarets område är enrådighetsverk är bl.a. som Försvarets radioanstalt, Krigsarkivet och Vämpliktsverket. Under senare år har tillkommit vissa andra myndigheter inrättats som som enrådighetsverk. Det gäller Statens skolverk, Statens institut för handikappfrågor i skolan, Elsäkerhetsverket och Konkurrensverket. I sistnämnda fall har motivet varit att verkets uppgift att tillämpa konkur-

renslagstiftningen kräver stor integritet och att myndigheten därför måste stå fri från styrning utifrån.

2.3 De nuvarande

styrelserna

2.3.1 Styrelsens uppgifter

För myndigheter med styrelse innebär verksledningsbeslutet, förut som sagts, att det högsta ansvaret i myndigheten skall delat mellan vara Verkschefen och styrelsen. Verkschefen skall normalt den inför vara regeringen ansvarige för myndighetens verksamhet. Verkschefen skall leda myndigheten och ha beslutsbefogenheter korresponderar som mot detta ansvar. Styrelsens uppgift skall att öva insyn i verksamheten vara och att biträda verkschefen med sakkunskap och medborgerligt omdöme.

Styrelsen skall besluta i vissa klart angivna och av regeringen bestämda ärenden. Den skall därvid dela verkschefens inför regeringen i ansvar samma man som den tilldelats beslutsrått. Dessa principer för ledningen styrelsemyndighetema har preciserats av i verksförordningen 1987:1100. Myndighetschefens och ansvar uppgifter anges i 4-10 §§ förordningen. Här slås det fast att det är myndighetschefen som för myndighetens verksamhet. Chefen skall ansvarar se

28 De centrala färvalrningsmyndighetenra

till att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt och att den utvecklas och anpassas till de krav som ställs på den. Att den skall vara effektiv tolkas i detta sammanhang som att de uppgifter som ålagts myndigheten eller annat skäl utförs av den skall med bibehållande som av av god kvalitet genomföras med lägsta möjliga resursinsats. Innebörden chefens beskrivs sedan närmare i förordningen. av ansvar Tre huvuduppgifter nämligen att planera verksamheten, att överanges, vaka att planerna följs samt att följa verksamheten och analysera upp resultatet. Myndighetschefen skall också samordna verksamheten med angränsande verksamheter, till att myndigheten har en god service till se utomstående och för att myndigheten har en rättvisande ekonoansvara misk redovisning och betryggande medelsförvaltning. Chefen har även en det övergripande ansvaret för personalpolitiken vid myndigheten. För att styrelsen skall kunna fullgöra sina uppgifter har 8 § verksförordningen föreskrift att myndighetens chef skall hålla styrelsen en om informerad verksamheten. Myndighetschefen har också enligt 10 § om förordningen generell skyldighet att se till att regeringen, utöver de en dokument styrelsen beslutar om, får det underlag som regeringen som behöver för att ta ställning till omfattningen och inriktningen av verk-

samhetens olika delar. Styrelsens och uppgifter i 11-13 §§ verksförordningen. ansvar anges Styrelsens huvuduppgift är tillsyn och rådgivning. Tillsynen kommer till uttryck i 11 där det sägs att styrelsen skall pröva om myndighetens verksamhet bedrivs effektivt och i överensstämmelse med syftet med verksamheten. Rådgivningsrollen formuleras i 12 Där sägs att styrelskall biträda myndighetens chef och föreslå honom de åtgärder som sen styrelsen finner motiverade. Styrelsens beslutsbefogenheter i 13 § förordningen. Dessa hänför anges huvudfrågor. Den första är myndighetens anslagsframställning sig till tre och årsredovisning. Det är styrelsen skall fatta beslut om dessa båda som dokument. Den andra frågan gäller åtgärder efter genomförd revision av årsredovisningen. När myndigheten har fått en revisionsmpport från Riksrevisionsverket skall styrelsen ta ställning till denna. Om en revisionsberättelse, Riksrevisionsverket lämnar till regeringen över mynsom dighetens redovisning, innehåller någon invändning mot redovisningen, är det styrelsen skall besluta vilka åtgärder myndigheten skall vidta. som Myndighetschefen skall sedan redovisa dessa åtgärder till regeringen. Den tredje frågan styrelsen skall besluta om gäller föreskrifter som som riktar sig till enskilda, kommuner eller landsting. I myndigheternas instruktioner kan finnas bestämmelser om att styrelskall besluta också i vissa andra ärenden. De typer av ärenden som sen det gäller är bl.a. att fastställa verksamhetsplaner och investeringsplaner. Det kan vidare gälla riktlinjer för olika delar av verksamheten och viktigare författningsfrågor. Att lämna tillstånd eller meddela förbud är i vissa fall styrelsefrågor. Förordnanden ledamöter i olika organ liksom av tillsättning vissa tjänster kan ibland ligga på styrelsen. Denna kan av också vara beslutande i disciplinärenden.

De centrala förmltningsmyndighererna 29

I något fall kan styrelsen ha betydligt vidare befogenhet. Styrelsen en i Exportkreditnämnden har totalt t.ex. ett mera ansvar för verksamheten. Myndighetschefen har här ett för verksamheten under styrelsen. ansvar

2.3.2 Styrelsens sammansättning

Storleken av styrelsen varierar något bl.a. beroende på den verksamhet som det gäller. I allmänhet omfattar styrelsen 7-10 personer. Som regel finns det i myndigheterna också två personalföreträdare. Dessa deltar i styrelsens sammanträden, men de har inte beslutsrätt. Några myndigheter saknar personalföreträdare i styrelsen. I de centrala myndigheter som omfattas av vår enkät har vi bl.a. undersökt var ledamöterna har sin ordinarie verksamhet. Motiven för medborgerlig insyn i förvaltningen har gjort det naturligt att riksdagsledamöter ingår i åtskilliga myndighetsstyrelser. I enkätmyndigheterna är 15 % av styrelseledamöterna även ledamöter riksdagen. av Främst är dessa företrädda i normerings- och tillsynsmyndigheter, bevaknings-, beredskaps- och rättsvårdande myndigheter samt transfererings-, uppbörds- och andra medelshanterande myndigheter. Den största gruppen styrelseledamöter, ungefär en tredjedel, kommer från statlig verksamhet. Ungefär hälften dessa har sin ordinarie av verksamhet i andra ñrvaltningsmyndigheter. Tjänstemän från regerings-

kansliet är relativt fä ca 4 %. Inom Försvarsdepartementets område

kommer ungefär hälften av styrelseledamötema från statlig verksamhet. 15 % av det totala antalet styrelseledamöter arbetar inom enskild verksamhet. Dessa är särskilt företrädda i närings- och infrastmkturmyndigheter, kulturmyndigheter och producerande myndigheter. Styrelseledamöter med verksamhet inom organisation utgör ungefär samma procentuella andel. Personer med verksamhet inom kommun eller landsting är mycket bland styrelseledamöterna, endast 4 %. Främst är de företrådda i kulturmyndigheter. Av styrelseledamötema har närmare hälften 47 96 erfarenhet från myndighets- eller företagsledning. Det gäller för 34 ledamöterna av offentlig verksamhet och för 13 % enskild verksamhet. Fackkompetens inom myndighetens verksamhetsområde är en vanlig erfarenhetsbakgnmd. För ungefär en tredjedel ledamöterna är bakgmnden politiskt arbete. av Inom stöd- och servicemyndigheter till statsförvaltningen i övrigt har mer in hälften av styrelseledamöterna erfarenhet från företagsledning inom offentlig verksamhet. Politisk erfarenhet är särskilt företrädd inom bevaknings-, beredskaps- och rättsvårdande myndigheter transferesamt rings-, uppbörds- och andra medelshanterande myndigheter. Inom forskningsmyndighetema är fackkompetens inom verksamhetsområdet vanlig hos styrelseledamötema. En väsentlig fråga är hur styrelsen är sammansatt med hänsyn till den verksamhet som myndigheten bedriver. De vanliga styrelseledamöter som tillfrågats i enkäten till helt övervägande del styrelsen är anser att lämpligt sammansatt. Uppñittningen varierar dock inom olika departe-

De centrala förvalmingmryndighetenra

mentsområden. Myndighetschefema är däremot mera missnöjda med sammansättningen än ledamöterna i allmänhet. Ungefär hälften av dem anser att kompetens- och erfarenhetsbakgrunden i styrelsen inte är fullt tillräcklig. Det stora flertalet styrelseledamöter har också andra styrelseuppdrag. Ungefär 40 % av dem är enligt enkätsvaren ledamöter i en annan statlig myndighets styrelse. För myndighetschefema gäller det hälften av dem. Omkring hälften av styrelseledamöterna har även styrelseuppdrag inom offentligt eller enskilt företag. När det gäller fördelningen mellan män och kvinnor i de myndighetsstyrelser som särskilt undersökts kan konstateras, att andelen kvinnor är ca 30 9G. Den högsta andelen finns inom kultur- och forskningsmyndigheter. I fråga om erfarenheten från den aktuella styrelsen kan nämnas att mer än hälften av ledamöterna har haft sitt uppdrag i mer än tre år. Styrelseledamöterna anser i allmänhet att de har fått tillräcklig information om myndigheten inför sitt uppdrag i styrelsen. De flesta har introducerats i uppdraget genom generell information till samtliga styrelseledamöter eller genom personlig information av myndighetschefen. Information har sällan skett från berört departement. För närmare uppgifter styrelsernas sammansättning får hänvisas till om enkätrapporten bilaga 3.

2.3.3 Ordförandeskapet

Enligt verksledningsbeslutet bör myndighetschefen normalt vara 0rdförande i en förvaltningsmyndighets styrelse. Detta motiverades av att verkschefen normalt kommer att vara den som inför regeringen ansvarar för myndighetens verksamhet. En ansvarig verkschef borde därför ha ett tongivande inflytande även i ärenden där han eller hon inte har en självständig beslutsrätt. Verkschefen skulle därför inte bara ingå i styrelsen utan också vara dess ordförande. Undantag kunde dock bli aktuella. Det gällde t.ex. när en styrelse är gemensam för mer än en myndighet. Det kunde också vara aktuellt ñr små nämndrnyndigheter. För affärsverken skulle verkschefskap och ordförandeskap alltid skiljas åt. Motivet för att annan än verkschefen skulle vara ordförande i dessa verksstyrelser var den centrala roll, såväl i kontakter utanför som inom koncernen, som styrelsordföranden förutsattes få. För de centrala förvaltningsmyndigheter som vi har inhämtat närmare uppgifter om är myndighetschefen i flertalet fall styrelseordförande. För normerings- och tillsynsmyndigheter samt bevaknings-, beredskaps- och rättsvårdande myndigheter gäller detta nästan utan undantag. Ganska många myndigheter, ca 30 %, har dock en utomstående person som styrelseordförande. Detta gäller särskilt för forskningsmyndigheter och i stor utsträckning även för kulturmyndigheter. Om man ser till departementsområde är det vanligt med extern styrelseordförande vid myndigheter under Kommunikationsdepartementet och Kulturdepartemen-

De centrala förvaltningsmyndighetenza 31

tet. Av de externa styrelseordförandena arbetar ungefär hälften i statlig verksamhet.

2.3.4 styrelsearbetet

För de myndigheter som vi särskilt granskat har också inhämtats uppgifter om styrelsearbetet. Det gäller alltså myndigheter, där verksledningsbeslutets huvudprincip ansvarsfördelningen mellan styrelse och om myndighetschef är tillämpliga. Av dessa uppgifter framgår att styrelserna i allmänhet sammanträder omkring sex gånger år. I de myndigheter arbetar per grupper av som med normering, bevakning, transfereringar och liknande har antalet sammanträden i genomsnitt rört sig 8-11, i undantagsfall flera. Sammanom trädena har ofta pågått en halv dag. Det är dock inte ovanligt med heldags- eller flerdagssammanträden. Dessa sammanträden har ibland varit kombinerade med studiebesök. Närvarofrekvensen vid sammanträdena har varit hög. I enkäten svarade 85 % av styrelseledamöterna att de hade deltagit i alla eller nästan alla sammanträden under det senaste året. Av de övriga hade ll % deltagit i ungefär hälften av sammanträdena. I alla myndigheter skall styrelsen besluta anslagsframställning, om årsredovisning och frågor som aktualiseras efter genomförd revision. I de olika grupperna myndigheter har frågorna kring anslagsframställav ningen i allmänhet behandlats vid 2-4 sammanträden, medan det för de övriga nämnda ärendetypema rört sig 1-2 sammanträden. I enkäten om har det övervägande antalet styrelseledamöter svarat att de att dessa anser beslutsärenden behandlats tillräckligt ingående. En viss tveksamhet finns dock, särskilt när det gäller frågorna årsredovisning och revision. om Förekomsten av styrelseärenden rör föreskrifter beror givetvis på som vilken typ av myndighet det gäller. Vanligast är dessa ärenden i som normerings- och tillsynsmyndigheter samt transfererings-, uppbörds- och andra medelshanterande myndigheter. I genomsnitt har antalet sådana ärenden varit 7-9 under året i dessa myndigheter. I något fall har det varit uppemot 20. Beredningen dessa ärenden i de olika myndighetsav grupperna synes inte alltid ha varit tillräcklig. Av de styrelseledamöter som yttrat sig om dessa ärenden i enkäten bara drygt 40 % att anser ärendena behandlats tillräckligt ingående i styrelsen. Vår undersökning har också gällt omfattningen ärenden behandav som las i styrelserna utan att vara beslutsärenden. Myndighetens policy är en sådan fråga, som förekommer hos nästan alla myndigheter. Fortlöpande uppföljning av myndighetens verksamhet och ekonomi sker också, än om inte lika frekvent. I enkäten har två tredjedelar styrelseledamöterna av svar-at att de anser de nu nämnda frågorna tillräckligt behandlade i styrelsen. En dryg fjärdedel menar dock att detta inte har varit fallet. Ärenden rör organisation och rationalisering som samt personalförsörjning och personalpolitik anmäls ibland i styrelserna. Vanligast är detta hos stöd- och servicemyndigheter samt producerande myndigheter med efterfrågestyrda tjänster eller Hos myndigheterna i allmänhet varor.

32 De centrala förvaltningsmyndigheterrta

dessa frågor inte ha varit tillräckligt behandlade i styrelserna enligt synes ledamöternas uppfattning. När det gäller personalförsödning och personalpolitik har sålunda hälften ledamöterna mer eller mindre klart utav talat att de inte att dessa frågor behandlats tillräckligt. Beträffande anser organisation och rationalisering har närmare 40 framfört frågor om motsvarande synpunkter. Myndigheternas yttranden med anledning remisser av betänkanden av o.d. är normalt inte ett beslutsärende för styrelsen. I enkäten har styrelseledamöterna tillfrågats de att sådana frågor behandlats tillom anser räckligt i styrelsen. Drygt hälften ledamöterna att detta varit av anser fallet, medan drygt tredjedel inte delar denna uppfattning. en När det gäller arbetet i styrelserna kan nämnas att styrelseledamötema i enkäten genomgående uttalar att de kunnat tillföra myndighetens ledning ökad sakkunskap. De också överlag att styrelseuppdraget har tillfört anser dem viktiga kunskaper och erfarenheter för deras ordinarie verksamhet. Mer än fjärdedel samtliga att detta varit fallet i hög grad. en av anser Av särskilt intresse i fråga styrelsearbetet är i vilken utsträckning om det förekommit reservationer till styrelsernas beslut. I skrivelsen till de undersökta myndigheterna har vi därför frågat hur många reservationer till styrelsens beslut förekommit under åren 1988-1992 t.0.m. juni. som Det gäller tiden från den verksförordningens tillkomst. nya Vid två tredjedelar myndigheterna hade man inte haft någon reserav vation under dessa år. I den tredjedel myndigheter som haft reservationer ingick främst normerings- och tillsynsmyndigheter samt transfererings-, uppbörds- och andra medelshanterande myndigheter. I sistnämnda fall rörde det sig 6-20 reservationer under den aktuella tiden. om Normalt det dock endast ett fåtal reservationer hos myndigheterna. var Av de styrelseledamöter som omfattas av vår enkät har mer än tre fjärdedelar aldrig reserverat sig eller offentligt uttalat avvikande uppfattning något styrelsebeslut. Av de svarande uppger 9 % att de mot sig flera gånger. Mest gäller detta normerings- och tillsynsreserverat myndigheter transfererings-, uppbörds- och andra medelshanterande samt myndigheter, där andelen uppgår till drygt 20 %. Ungefär 9 % av ledamöterna har också någon gång haft en reservation. De styrelseledamöter har politiskt arbete bakgrund har reserverat sig oftare än övsom som

riga. Med hänsyn till styrelsernas sammansättning har det i enkäten också tagits några frågor ledamöterna ansett sig jäviga vid något ärende upp om i styrelsen. Detta har mycket sällan varit fallet. En förklaring kan vara att styrelseledamöterna formellt beslutar endast i vissa ärenden.

De centrala färvaltningsmyndighetenza 33

2.4 Interna

ledningsorgan

2.4.1 Direktion eller ledningsgrupp

annan

Flertalet av de centrala förvaltningsmyndigheterna har någon form av direktion eller ledningsgrupp. Det gäller både myndigheter med styrelse och enrådighetsverk. Av de myndigheter med styrelse vi inhämtat närmare uppgiñer som om har ungefär 9 av 10 en direktion eller annat slag av ledningsorgan. I två tredjedelar av fallen finns det även formella föreskrifter ett sådant om organ. Normerings- och tillsynsmyndigheter, bevaknings-, beredskapsoch râttsvårdande myndigheter samt stöd- och servicemyndigheter, som tillfrågats, har alla denna typ av ledningsorgan. Antalet personer som ingår i ledningsgruppen varierar beroende på myndighetens organisation i övrigt. Genomsnittligt rör det sig 8 om ca ersoner, men i några fall uppgår det till ett 20-tal. Det är ovanligt att personalföretrâdare ingår i ledningsgruppen. Det vanligaste är att ledningsorganet sammanträder varje vecka. De frågor som behandlas i ledningsorganet är genomgående policyfrågor och strategiska frågor. Personal- och ekonomifrågor samt uppföljning av verksamheten är andra ärenden nämns. I myndigheter som med styrelse kan i ledningsorganet också diskuteras de frågor som senare skall behandlas i styrelsen.

2.4.2 Personalansvarsnåmnd

I de centrala förvaltningsmyndigheterna finns regel även som en personalansvarsnämnd. Denna skall avgöra ärenden gäller skiljande som från anställning på grund av personliga ñrhållanden, disciplinansvar, åtalsanmälan och avstängning eller lâlcartmdersökning. I personalansvarsnämnden ingår i normalfallet myndighetens chef och dennes närmast underlydande chefer. Myndighetschefen är ordförande. Om det ñnns personaltöretrâdare hos myndigheten ingår också de i nämnden.

3 Utgångspunkter och

utvecklingstendenser

3.1 Relationen

mellan regeringen och

myndigheterna

3.1.1 Den svenska förvaltningsmodellen

Regeringen skall enligt 1 kap. 6 § regeringsformen RF styra riket. Den är ansvarig inför riksdagen. Förvaltningsmyndigheterna har enligt ll kap. 6 § RF i motsats till domstolarna motsvarande lydnadsplikt - - en gentemot regeringen. Det finns dock undantag från denna lydnadsplikt. Enligt 11 kap. 7 § RF fär regeringen inte bestämma hur en förvaltningsmyndighet skall besluta i ett konkret fall, om det är fråga ett ärende rör myndigom som hetsutövning mot enskild eller mot kommun eller det rör tillämpning om av lag. Uttrycket tillämpning lag syftar också på verkställighetsav föreskrifter till lagen. Myndigheternas befogenheter att själva avgöra sådana ärenden syftar primärt till att garantera rättssäkerheten. Inom ramen för regeringsformen och riksdagens beslut är det regeringen som på egen hand har att bedöma i vilken utsträckning den som önskar styra förvaltningen. I verksledningspropositionen prop. 19868799 konstateras att det var av rent praktiska skäl regeringen som tidigare i regel låtit förvaltningsmyndigheterna agera under ganska stor frihet. Denna frihet är sålunda bara i begränsad utsträckning konstitutionellt betingad, nämligen av bestämmelsen i 11 kap. 7 § RF. Farligt verksledningspropositionen utgör utformningen den gmndlagsbestämmelsen av inte något motiv för passivitet från regeringens sida på det sätt som oña har hävdats. Det konstateras också att stora områden av den statliga verksamheten faller utanför den verksamhet täcks ll kap. 7 som av Det gäller t.ex. hela den producerande verksamheten i statsförvaltningen, exempelvis i aftärsverken. Även utredande, planerande och rationalise-

rande verksamhet ligger utanför, likaså utbildning. Ett exempel, som uttryckligen nämns i propositionen, är polisens operativa verksamhet. Vid riksdagens behandling av verksledningspmpositionen fann Konstitutionsutskottet bet. l98687:KU29 det värdefullt att frågan det om konstitutionella utrymmet för regeringens styrning förvaltningsmynav digheterna hade blivit så ingående penetrerad skett vid beredningen som av ärendet. En betydande enighet uppnåddes också om tolkningen av be-

Utgángspunkrer och urvecklingstendenser

grânsningsregeln i 11 kap. 7 Utskottet säger sig heller inte ha någon mening ån den kommer till uttryck i propositionen. Riksdagen annan som anslöt sig till utskottets ställningstagande rskr. 1986871226.

3.1.2 Regeringens styrning av myndigheterna

Genom grundlagsbeståmmelserna år det ytterst regeringen som har aninför riksdagen för hur förvaltningsmyndigheternas verksamhet svaret genomförs. Myndigheterna har gentemot regeringen. Det innebär ansvar det politiska ansvaret ligger hos regeringen. Myndigheterna skall att förverkliga de intentioner kommit till uttryck riksdagens och som genom regeringens beslut. Regeringsformen utgår alltså från hierarkisk orden ning för den statliga förvaltningen. Regeringen har successivt kommit att styra myndigheterna på ett tydligare och konsekvent sätt. Samtidigt har myndigheterna fått ökat mer och ökade befogenheter gör det möjligt för dem att fullgöra ansvar som sina uppgifter effektivare. Man kan det som en starkare politisk styrse ning av förvaltningen ån tidigare. Regeringens styrning inom ñnansmaktens område sker inom ramen för

den utvecklade budgetprocessenDet ställs i dag stora krav och förvänt-

ningar på budgetstymingen, inte minst som en följd av det minskade budgetutrymmet. Väsentligt i detta sammanhang âr att regeringen och riksdagen skall få ett bättre beslutsunderlag vid ställningstagande till de offentliga utgiftemas utveckling och inrikting. Regelstyrningen den offentliga verksamheten sker ofta genom s.k. av ramlagstiftning. Uppföljningen ramlagstiftningens effekter och kostav nader âr svår att genomföra. Som ett led i resultatstyrningen pågår ett arbete med att ta fram samlad bild över författningsbestandet. Arbetet en med denna regelreformering går ut på att förenkla regelsystemet, klarlägga den legala strukturen och avskaffa föråldrade eller onödiga regler. I och med ökat europeiskt samarbete får regelfrågorna en särskild ett uppmärksamhet. En viktig del regeringens styrning är formerna för granskning och av bedömning myndigheternas resultat. En utökad delegering av fmanav siella befogenheter till myndigheterna innebär att myndigheternas resultat-

information ökar i vikt.

3.2 Mål- och resultatstyming

3.2.1 Ökad delegering till myndigheterna

Ett kontinuerligt arbete pågår med att utveckla mål- och resultatstyrningen i staten. Erfarenheterna har sammantaget, trots vissa konstaterade brister, statsmakterna bedömts som goda. Det år fråga om en mycket av omfattande och långsiktig att med resultatstyrningen som grund process göra rationella resursavvâgningar. En utveckling av metoderna för resul-

tatstyrningen beräknas successivt ske.

Utgángspunlaer och urvecklingstendenser 37

Mål- och resultatstymingen utvidgas också till att omfatta inte bara myndigheternas inre effektivitet utan även effekterna myndigheternas av verksamhet i omvärlden. Kärnan i mål- och resultatstymingen är dialogen mellan regeringen och myndigheterna samt myndighetsledningarnas ansvar att följa upp resultaten och att ompröva och effektivisera sin verksamhet. Ett viktigt inslag i den ökade delegeringen till myndigheterna är den av riksdagen godkända inriktningen med s.k. utgiftsramar för myndigheternas förvaltningskostnader. För varje myndighet skall inom sådan en ram inrymmas kostnader för personal, lokaler och övriga omkostnader. Myndigheten skall sedan fritt disponera medlen på det ramanslag som statsmakterna anvisat. Ett led i delegeringen till myndigheterna är att dessa även får ta ansvar för sin lokalförsörjning. Formerna för statliga myndigheter ingå avtal att med annan part beräknas också komma att utvecklas.

3.2.2 Ändrad statlig arbetsgivarorganisation

Inom arbetsgivarpolitikens område omfattande delegering ske till avses en myndigheterna. Införandet av utgiftsramarna är viktig förutsättning för den föränden ring av den statliga arbetsgivarorganisationen beslutats efter förslag som i 1993 års budgetproposition prop. 199293:100 bil. 8. Utgiñsramama innebär att myndigheterna måste räkna in ökade lönekostnader i de anslag A som riksdagen anvisat. Myndigheterna får därmed ökat för ta ett ansvar lönebildningen. Gränsen mellan regeringens och de statliga förvaltningsmyndighetemas uppgifter inom arbetsgivarpolitiken skall göras klarare. Riksdagen och regeringen skall ange förutsättningarna och de ekonomiska Reramarna. geringen skall också ha överblick och kunna följa verksamheten och utvecklingen på den statliga arbetsmarknaden. Myndigheternas uppgift blir att bedriva sin verksamhet under utövande ändamålsenlig arbetsav en givarpolitik. Denna gränsdragning blir också vägledande för hur den statliga arbetsgivarorganisationen skall utformas. Statens arbetsgivarverk få avses en från regeringen mera fristående ställning. De myndigheter ansluts som till arbetsgivarorganisationen skall få bestämma dess finansiering och ledning. Myndigheterna skall tillgång till stark och sammanhållen en statlig arbetsgivarorganisation som kan företräda deras intressen i centrala arbctsgivarpolitiska frågor särskilt i förhandlingar kollektivavtal inom om löne- och personalpolitikens område. De avtal som arbetsgivarorganisationen sluter skall inte längre behöva godkännas av riksdagen och regeringen. Ett undantag är dock att regeringen skall ta ställning till de s.k. huvudavtalen och MBA-R, vilka bl.a. rör frågor av betydelse för skyddet mot samhällsfarliga konflikter och skyddet för den politiska demokratin. Systemet med tydliga för ramar myndigheternas förvaltningskosmader innebär att avtalen inte längre skall träffas med förbehåll om regeringens godkännande. Detta kommer att

38 Utgdngspunkter och utvecklingstenderzser

gälla även i fråga om avtal av mer långsiktig karaktär, som t.ex. pensionsavtal och trygghetsavtal. Det anses viktigt att myndigheterna och arbetsgivarorganisationen tar på sig ett fullt ansvar för alla typer av kostnader följer av kollektivavtal. som

3.2.3 Finansiell styrning

Ett utvecklingsarbete har pågått de senaste åren i syfte att effektivisera den statliga medelshanteringen. Arbetet har koncentrerats på att skapa så marknadslika och konkurrensneutrala förhållanden som möjligt i den statliga verksamheten. Myndigheterna har fått större frihet att själva göra avvägningar i finansiella frågor, inom ramen för tillgängliga resurser. Denna utveckling ställer höga krav på myndigheternas redovisning. I budgetpropositionen 1993 prop. 199293:100 bil. l s. 95 ff har angetts åtgärder dels innebära ett effektivare system för den statliga som avses medelshanteringen på regeringsnivå, dels utökade möjligheter att delegera finansiella befogenheter till myndigheterna. I detta ingår det förut nämnda systemet med för myndigheternas förvaltningskostnader. Ett viktigt ramar inslag är också förändringar beräkningen av den anslagskredit som av myndigheterna får ha på sina ramanslag. En strävan är att göra statens betalningssystem så kostnadseffektivt som möjligt. Utgångspunkten betalningssystemet till redovisär att anpassa ningssystemet och till statens samlade informationsbehov. Det skall också inom betalningssystemet finnas utrymme för att välja olika betalningsförmedlare. Betalningssystemet skall utformas för att garantera hög säkerhet. Kostnadsmedvetenheten hos myndigheterna skall förbättras genom att de kostnader för närvarande redovisas gemensamt på statsbudgeten som i stället redovisas i anslutning till resp. verksamhet. Ett system med ränta på myndigheternas medel skall ge myndigheterna frihet att själva göra avvägningar i finansiella frågor. Därmed skapas ett incitament till en god kassahållning. Möjlighet att låna till investeringar för myndigheternas anläggningstillgångar införs. Därigenom belastar kostnaderna för en investering den myndighet gör investeringen. Detta förväntas öka förutsättningarna som för rationella investeringsbeslut på myndighetsnivå. De årliga utgifterna för eventuell investering i form räntor och amorteringar får av en av myndigheten ställas mot övriga utgifter. Myndighetens egna prioriteringar investering skall göras eller inte. får avgöra om en En viktig komponent i mål- och resultatstyrningen är bl.a. myndigheternas kompetens för ekonomisk uppföljning och utvärdering. Som underlag för regeringens bedömning statliga myndigheters ekonomiadminiav strativa standard kommer det att införas ett systematiserat bedömningsförfarande för att få bred bild av standarden på myndigheternas ekoen nomiadministration, ett s.k. ratingsystem. Vissa myndigheternas fiav nansiella befogenheter direktkopplas sedan till skötseln av ekonomin. Den finansiella styrningen myndigheter som bedriver avgiñsñnanav sierad verksamhet skall ske i form. Dessa myndigheter skall få annan

Utgángspunkter och utvecklingstendenser

disponera sina avgiftsinkomster och balansera dem mot årets resultat i den avgiftsfinansierade verksamheten. Myndigheterna skall också ta för riskeget ansvar och skadehantering i den egna verksamheten. Det innebär att varje myndighet skall vara skyldig att genomföra riskanalyser. Sammantaget innebär denna utveckling en långtgående delegering av det ekonomiska ansvaret till myndigheterna.

3.2.4 Större krav på uppföljning

En utökad delegering av verksamhetsansvar och finansiella befogenheter till myndigheterna medför att kraven på uppföljning och utvärdering blir större. Det behövs kvalificerat underlag för regeringens och riksdagens ställningstaganden vad statsförvaltningens utveckling och inriktning. avser

Åtgärder har aktualiserats för höja regeringskansliets

att kompetens att beställa resultatinformation och att utforma styrningen i resultattermer. Tyngdpunkten i de förändringar är kopplade till den budgetsom nya processen rör i första hand relationen mellan regeringen och myndigheterna. Det är naturligt med hänsyn till regeringens uppgifter och ansvar att leda statsförvaltningen. Samtidigt påverkas också riksdagens och dess utskotts arbete i inte oväsentlig grad. Det gäller dels den förändrade budgetprövningen med under vissa år fördjupad prövning, en dels den pågående förändringen av Utskottens arbete mot ett ökat inslag av uppföljning och utvärdering. I sin budgetprövning är riksdagen och dess utskott starkt beroende av det beslutsunderlag propositionema fär från regeringen. som man genom Riksdagen har i olika sammanhang ställt krav på regeringen att i ökande grad redovisa konsekvensanalyser i propositionerna. Detta behov accentueras i samband med att riksdagen förväntas ta ställning till inriktningen och omfattningen verksamhet för normalt av en en hel trearsperiod.

3.3 Förvaltningens struktur

3.3.1 Ändrade myndighetsorganisationer

De centrala ñrvaltningsmyndigheternas uppgift är bl.a. regeringen att ge beslutsunderlag som bidrar till helhetssyn och sektorsövergripande analyser. Flera myndigheters verksamhet har fått ökad karaktär stabsen av funktion till regeringen. Det gäller t.ex. Skolverket ñr skolpolitiken, Socialstyrelsen för social- och sjukvårdsfrågor och Konkurrensverket för vissa närings- och konkurrensfrågor. De centrala förvaltningsmyndigheternas roll har också förändrats till följd av att utförandeansvaret har decentraliserats främst till kommunerna. Relationen mellan regeringen och myndigheterna utvecklas alltmer i riktning mot rollerna beställare och leverantör som av de offentliga tjänsterna. Departementsstrukturen kan förväntas bli flexibel och ledningsmer organisationen kan komma att förstärkas. Kraven på hög kompetens och

40 Utgángspunkzer och utvecklingszendenser

kapacitet för analytiskt utvärderingsarbete kan också medföra en utveckling av departementen. Det kan innebära att dessa tar över en del utvecklingsarbete av stabskaraktär som i dag ligger på förvaltningsmyndigheterna. Statsförvaltningens struktur har förändrats i flera avseenden. Det har lett till att vissa verksamheter och myndigheter har försvunnit ur den statliga sektorn. Statens institut för personalutveckling SIPU är ett sådant exempel. Andra verksamheter har rationaliserats, omstrukturerats eller slagits samman i syfte att effektivisera. Ett exempel på sådan sammanslagning är Närings- och teknikutvecklingsverket NUTEK, som har uppgifter tidigare ombesörjdes av Statens energiverk, Statens indusom str-iverk och Styrelsen för teknisk utveckling. I arbetet med att se över förvaltningens struktur pågår en översyn av olika verksamhetsformer inom det statliga området. Statsmaktemas bedömning är att statliga särlösningar skall undvikas och verksamheter skall renodlas inom staten. Det innebär att myndighetsformen är den verksamhetsform bör väljas för statlig verksamhet. som Konkurrensutsatt verksamhet anses inte böra bedrivas i myndighetsform, inte särskilda skäl talar för det. I enlighet härmed har olika om verksamheter förts över till bolag. statsmakterna har även intagit en restriktiv hållning till att bedriva statlig verksamhet i stiftelseform eller bolag direkt under myndighet. Ett skäl är bristande insyn och möjlighet att påverka och kontrollera användningen av de insatta statliga medlen.

3.3.2 Utvecklingen av den regionala organisationen

Länsstyrelserna skall utifrån ett samlat regionalt perspektiv följa upp den nationella politiken inom ett stort antal verksamheter i länen. Inom dessa verksamhetsområden skall länsstyrelserna svara för uppföljning och utvärdering hur de nationella målen nås. Samtidigt skall de utifrån av dessa mål utveckla regionala mål inom olika områden. En betydelsefull uppgiñ för länsstyrelserna är att främja utveckannan lingen inom länen och på den regionala nivån ta ansvar för samordningen statens regionala utvecklingsinsatser. Länsstyrelserna skall också verka av för att statlig och kommunal verksamhet i länen samordnas och anpassas till de övergripande målen. Länsstyrelserna är regionala tillsyns- och uppföljningsorgan för socialtjänsten. Mot bakgnmd av att många kommuner genomför omfattande förändringar i sin organisation ökar länsstyrelsernas tillsyns- och uppföljningsarbete. Redan tidigare har länsstyrelserna uppgifter som överförts från de dåvarande lantbruksnämnderna, ñskenämnderna och länsvägnämndema. Länsstyrelserna har också fått ökade uppgiñer när det gäller kommunikationer, trafiksäkerhet och arbetsmarknadsutbildningens planenng. Länsstyrelserna skall fr. o.m. 1994 överta uppgifterna på bostadsñnansieringsområdet från länsbostadsnämnderna. l budgetpropositionen 1993 prop. 199293: 100 bil. 14 anger regeringen intentionen att se över

Utgángspunkrer och urvecklingstenderzser 41

möjligheterna att sammanföra ytterligare regionala myndighetsuppgiñer till länsstyrelserna. De statliga verksamheter på regional nivå som i dag inte är inordnade i länsstyrelsernas verksamhet är arbetsmarknadsfrågorna som hanteras av fristående länsarbetsnâmnder, organisatoriskt inordnade i Arbetsmarknadsverket, och skogsvårdsfrågor som sköts av regionala skogsvåndsstyrelser, som lyder under Skogsstyrelsen. Länsstyrelserna är enligt polislagen 1984:387 högsta polisorgan i resp. lån. De ansvarar för polisverksamheten i lånen och har tillsyn över den verksamhet som bedrivs av de lokala polismyndighetema. De har också huvudansvaret för de rationaliseringar som måste göras på polisens område. Sammantaget kan för länsstyrelserna särskilt pekas på tre tvärsektoriella ansvarsområden. Dessa är näringsliv och infrastruktur, en god livsmiljö samt civil beredskap och räddningstjänst. Regionutredningen har i betänkandet Regionala roller en perspektiv- studie SOU 1992:63 presenterat olika alternativ för uppbyggnaden av den offentliga verksamhetens regionala nivå. Utredningen behandlar bl.a. det statliga ansvaret för de regionala utvecklingsfrågoma och länsstyrelsens roll som samhållande regionalt organ. Regionberedningen C 1992:06 har numera till uppgift att på grundval av de analyser som gjorts av Regionutredningen och övrigt aktuellt utredningsmaterial utforma förslag om den offentliga verksamhetens uppbyggnad och indelning på regional nivå. I direktiven ñr Regionberedningen konstateras att den regionala strukturen i dag uppvisar en splittrad bild. Ansvarsförhållandena är delvis oklara. Samverkan och samordning behöver förbättras. Den administrativa geografiska indelningen medför åtminstone i vissa delar landet av problem. Det finns därför, enligt direktiven, skäl att förutsättningslöst och i samverkan med företrädare för de olika regionerna överväga såväl uppgifts- och ansvarsfördelning som indelning av den offentliga förvaltningen på regional nivå. F41 framtida struktur för den regionala offentliga förvaltningen bör utformas så, att den bidrar till en positiv utveckling i de olika landsändama samtidigt som samordning, utveckling och en hållbar tillväxt i landet som helhet främjas. En ñrändrad struktur på den regionala nivån kan komma att i inte

oväsentlig grad påverka också den statliga centrala förvaltningens upp-

byggnad och omfattning. Det kan också innebära att ansvarsfördelningen mellan departement och centrala myndigheter kan komma att påverkas.

3.3.3 Statens relation till kommuner och landsting

Staten har ett övergripande ansvar för att den offentliga verksamheten i vid mening utvecklas. samspelet mellan staten å ena sidan och kommuner och landsting å den andra intar härvid en central plats. För att uppnå målen i den offentliga verksamheten krävs bl.a. väl fungerande en samverkan mellan statlig och kommunal verksamhet. Decentraliseringen av ansvar och befogenheter till kommuner och landsting har skett i

42 Utgángspunlaer och utvecldingszenderzser

ökande takt under de senaste decennierna. Denna utveckling kan förväntas fortsätta. Inom skolpolitikens område har bl.a. kommunaliseringen inneburit att statsmakternas roll begränsats. Statens ansvar blir främst att lägga fast långsiktiga mål och prioriteringar för utbildningsväsendet. Den nya myndighetsstrukturen på utbildningsområdet har därför utvärdering och kvalitetskontroll som viktiga uppgifter. När det gäller arbetsmarknadspolitiken och genomförandet av regionalpolitiska åtgärder betonas vikten av en utvecklad infrastruktur och deleger-ing till olika regioner. Det gäller utlokalisering av såväl arbetsmarknadspolitiska åtgärder som utlokalisering av utbildning och forskning. Utformningen av systemet med statsbidrag till kommunerna är också ett viktigt instrument. Kommunerna ges ökad frihet att välja de bästa lösningarna efter sina egna förutsättningar. De centrala statliga myndigheterna inom olika politikområden och samhällssektorer får främst till uppgift att ta initiativ till program och projekt samt följa upp och utvärdera verksamheten inom sina ansvarsområden. Motsvarande utveckling av uppgiftsfördelningen sker också på den regionala statliga nivån, vilket medför att länsstyrelsemas ansvar för uppföljning och utvärdering av verksamheterna inom sina resp. ansvarsområden har ökar. Den lokala konsumentverksamheten föreslås stärkas. Konsumentverket får därmed en förändrad och tydligare roll gentemot verksamheten och gentemot regeringen. Inom det miljöpolitiska området stärks betydelsen av arbetet på lokal och regional nivå. Naturvårdsverkets uppgiñ att ge regeringen en samlad bild över området betonas. Polisens verksamhet på lokal nivå kommer att beröras av den utredning Ju 1993:05 som tillsatts för översyn av hur man kan fördela ansvaret för brottsbekämpning mellan kommuner och staten.

3.4 Internationalisering

3.4.1 EG-aspekter

Den statliga förvaltningens organisation i Sverige skiljer sig från vad som gäller i allmänhet i Europa. Den svenska uppdelningen på departement och förvaltningsmyndigheter är internationellt ovanlig. Regeringsformen innehåller dels principen att förvaltningsmyndigheterna lyder under regeringen, dels principen att förvaltningsmyndighetema själva bestämmer över sin myndighetsutövning och sin lagtillämpning. Frågan om självständiga förvaltningsmyndigheter har under åren diskuterats i olika sammanhang, bl.a. i samband med kravet på tydlighet i styrningen och dialogen mellan regeringen och myndigheterna. Saken blir nu även aktuell inför en ökad internationalisering i allmänhet och ett eventuellt EG-medlemskap. Gnmdlagsutredningen konstaterar i sitt betänkande EG och våra grundlagar SOU 1993:43 att systemet med fristående myndigheter inte är

Utgángspunkrer och urvecklingstendenser 43

något konstitutionellt problem, när det gäller regeringens gentemot ansvar EG för en lojal anpassning av interna regler till gemenskapsrätten. Grundlagsutredningen behandlar också vissa frågor rör karaktären som av den svenska lagstiftningen. När det gäller frågan om anpassning av det

svenska regelverket framhåller utredningen att det är viktigt att konstatera

att förvaltningsmyndigheterna inte har någon befogenhet att meddela egen föreskrifter. De myndighetsföreskrifter utfärdas har utan undantag som sin grund i ett bemyndigande från regeringen. Dessa bemyndiganden bygger i sin tur på regeringens rätt att utfärda föreskrifter. Det skall alltså inte finnas något utrymme för myndighetsföreskrifter som strider mot regeringens och riksdagens intentioner. En annan sak är att användningen av ramlagstiftning och vida bemyndiganden, enligt utredningen, kan medföra svåröverskådlig och svårkontrollerad normgivning från myndigheternas sida.

3.4.2 Intemationaliseringens påverkan på förvaltningens arbetsformer

En särskild utredning ser över vissa frågor om den svenska statsförvaltningens samverkan med regeringen vid ett svenskt EG-medlemskap Ju l992zB. En viktig fråga för utredningen är hur arbetet med regeringens resultatstyming skall kunna drivas vidare också i ett EG-perspektiv. Ett förhållande som kan komma att ställa krav på förändringar av arbetsformerna i svensk statsförvaltning är den svenska representation som kan bli aktuell i olika sammanhang inom EG-samarbetet. Det gäller när en tjänsteman vid en förvaltningsmyndighet uppträder ombud för som regeringen vid förhandlingar i EG-organ. Inom för EG-kommisramen sionens beredningsarbete medverkar t.ex. individuella experter från medlemsländerna. Dessutom kommer det att ställas krav på deltagande i det stora antalet kommittér förvaltar och tilllämpar EGzs regelverk. som Dessa förhållanden kommer att påverka arbetsformerna och samarbetet mellan departementen och myndigheterna. Vidare gäller det hur de berörda myndigheterna sinsemellan skall samordna sin verksamhet. Behovet av sektorsövergripande bedömningar kommer sannolikt att öka. Samordningen inom regeringskansliet kan också förväntas bli större.

4 Enrådighetsverk - huvudmodell

för centrala

förvaltningsmyndigheter

Förslag

Enrådighetsverk bör vara huvudmodell för ledningen de av centrala förvaltningsmyndigheterna. Myndigheterna bör själva få besluta om inrättande och sammansättning av rådgivande Det gäller både rådgivningsorgan organ. för allmänt stöd till myndighetschefen och expertorgan för särskilda frågor. I vissa myndigheter med t.ex. integritetskânslig verksamhet bör särskilda insynsorgan inrättas. Beslutande organ bör kunna inrättas i vissa myndigheter för sårskilda frågor.

Ledning och insyn i förvaltningsmyndigheterna

4.1.1 De nuvarande styrelsemas roll

Vi har tidigare kapitel 2 redogjort för bakgrunden till de nuvarande lekmannastyrelsema och innebörden verksledningsbeslutet 1987. Vi av har också beskrivit hur styrelserna hittills har fungerat. Innan vi går över till att diskutera den framtida ledningsformen för förvaltningsmyndigheterna skall vi ytterligare något beröra de nuvarande styrelsernas roll. Det galler särskilt deras beslutsbefogenheter och ansvar. Styrelsen skall, som vi förut beskrivit, generellt fatta beslut i tre huvudgrupper av ärenden. Dessa myndighetens anslagsframstâllning avser och årsredovisning, åtgärder efter genomförd revision samt föreskrifter som riktar sig till enskilda, kommuner eller landsting. I myndighetens instruktion kan ñnnas reglerat att styrelsen skall lätta beslut även i vissa andra frågor. Når det gäller anslagsframstâllningen bör framhållas att denna endast utgör ett förslag till regeringen underlag för budgetpropositionen till som riksdagen. Anslagsframstâllningens betydelse minskar i situation där en myndigheternas verksamhet måste bedrivas med oförändrade eller minskade anslag och genom de restriktioner som regeringen kan lämna genom allmänna eller särskilda budgetdirektiv. Avgörande för myndighetens verksamhet under det kommande budgetåret blir de beslut som

46 Enrádighetsverk huvudmodell för centrala -

regeringen efter riksdagens ställningstagande meddelar till myndigheten i regleringsbrevet. Hur dessa beslut skall omsättas i myndighetens löpande verksamhet är i allmänhet inte en styrelsefråga, även om styreltorde bli informerad de ändringar som kan ha skett i förhållande sen om till anslagsframställningen. En sådan avgränsning mellan ansvaret för anslagsframställningen och ansvaret för den faktiska verksamheten blir knappast möjlig i praktiken vid ökad delegering befogenheter till en av myndigheterna att bedriva sin verksamhet.

Årsredovisningen kommer att allt större betydelse i samband med

en den ökade mål- och resultatstyrningen av myndigheternas verksamhet. Det är bl.a. mot bakgrund av denna redovisning som regeringen skall bedöma myndigheten har uppfyllt de krav som ställts. Det är dock om oklart hur styrelsemas nuvarande ansvar skall uppfattas. Frågan är om styrelsen endast garanterar att årsredovisningen en korrekt bild av ger resultatet myndighetens verksamhet eller om styrelsen genom sitt av beslut årsredovisningen också skall anses ha tagit någon form av om ansvar för den genomförda verksamheten. Det sistnämnda kan vara svårt, eftersom styrelsen inte har någon generell befogenhet att fastställa riktlinjer för verksamheten. I verksförordningen anges också att det är myndighetschefen som ansvarar för verksamheten. Att styrelsen skall besluta om eventuella åtgärder efter genomförd revision är en följd av att styrelsen beslutar om årsredovisningen. Oklarheten innebörden av ansvaret för årsredovisningen får därför om betydelse även i fråga ansvaret för åtgärderna efter revisionen. om Den tredje ärenden styrelsen normalt skall besluta om, gruppen av som dvs. föreskrifter, sammanhänger med ramlagstiftningen. I propositionen bakom verksledningsbeslutet konstaterades att denna lagstiftningsteknik innebär att beslut politisk art förs till myndighetsnivån, eftersom det av är fråga att omforma politiska intentioner till konkreta handlingsom linjer. Myndigheten kan, enligt propositionen, i någon mån sägas träda i regeringens ställe när den utfärdar föreskrifter. För myndigheter med omfattande befogenheter att meddela Föreskrifter är dessa ett viktigt medel för att nå målen med myndighetens totala verksamhet. Föreskrifterna blir därmed integrerad del i denna verksamhet. en Sammanfattningsvis kan alltså konstateras att ansvaret i de tre huvudgrupper av ärenden som styrelsen skall besluta i inte så klart kan skiljas ut från ansvaret för verksamheten i övr-igt. Vi tror att detta kommer att bli ännu markerat med den utveckling som nu sker i fråga om mynmera digheternas befogenheter och ansvar för sin verksamhet. Ett annat förhållande belyser svårigheterna med det delade ansvasom ret mellan styrelse och rnyndighetschef gäller remisser inom myndighetens ansvarsområde. I de nuvarande styrelserna är remissyttranden inte ett beslutsärende för styrelsen. I allmänhet torde styrelsen dock informeav myndighetschefen om viktigare remisser, vilket bl.a. framgår av ras på vår enkät. Motivet för den nuvarande ordningen är enligt svaren verksledningsbeslutet att myndighetens remissynpunkter vid ett styrelsebeslut kunde färgas partipolitiska eller intressemotiverade överväganav

Enrddighetsverk huvudmodell för centrala - 47

den. Synpunkter grundade på den sakkunskap myndigheterna besitter som bedömdes bäst kunna föras fram som tjänstemannasynpunkter. För att få en uppfattning hur de externa styrelseledamötema för om närvarande ser sin roll i styrelserna har vi frågat detta i den enkät om som vi låtit göra. Det gäller här styrelseledamöter i myndigheter har som en fördelning av beslutsbefogenheterna mellan styrelse och myndighetschef enligt verksledningsbeslutets huvudprincip. Av framgår svaren att ca 50 % anser uppgiften främst att ha insyn, granska och råd. vara ge Endast 17 anser styrelserollen vara att delta i ledningen myndigav heten. De styrelseledamöter som är riksdagsledamöter har huvudsakligen sett uppgiften som att utöva medborgerlig insyn. Detta resultat kan jämföras med svaren på fråga till samtliga styrelen seledamöter, dvs. inkl. myndighetschefer, vilken roll de anser att en myndighetsstyrelse i princip bör ha. Här 35 styrelsen bör svarar att ha ett totalt ansvar för verksamheten och 25 % bör gälla att ansvaret klart avgränsade frågor, medan 30 % att uppgiften skall ca anser vara granskning eller en allmän medborgerlig insyn. Vi kan alltså konstatera att de nuvarande styrelserna främst sig ha ser en insyns- och rådgivningsroll. Detta bekräftas också de kongenom takter som vi haft med olika myndighetschefer. Styrelsemas medverkan har härvid, såvitt vi kunnat bedöma, varit allmänt uppskattad. Betydelsen av styrelsens nuvarande beslutsfunktioner är däremot diskutabel. Vår genomgång beslutsârenden belyser svårigheterna nyss av att i praktiken skilja ut ansvaret för enbart vissa ärenden i grupper av verksamheten. Svaren i enkäten visar också på mycket olika uppfattningar bland styrelseledamöterna vilken roll styrelsen bör ha. Den om nuvarande avgränsningen av befogenheter mellan myndighetschef och styrelse kommer säkerligen att medföra problem när det gäller klaratt lägga ansvaret inför regeringen för myndighets verksamhet vid en en fortsatt delegering av verksamhetsansvar och ekonomiskt till ansvar myndigheterna. Vår genomgång leder till två huvudsakliga slutsatser. Den ir att ena man klarare bör skilja mellan frågan ledningen myndighets om av en verksamhet och frågan om insynen i denna. Avgörande vid bedömningen av ledningsformen bör ansvaret för att styra och leda verksamheten. vara Den andra slutsatsen är att det år svårt att förena kravet på tydligt ansvar med den nuvarande uppdelningen av befogenhetema mellan styrelse och myndighetschef. Ansvaret måste klarare koncentreras antingen till myndighetschefen eller till styrelsen.

4.1.2 Insynen i förvaltningsmyndighetemas verksamhet

Verksledningsbeslutet betonade starkt betydelsen insyn i statsförvaltav ningen. Det gällde inte minst riksdagens insyn i myndigheternas verksam-

het. Vi vill också kraftigt understryka vikten medborgerlig insyn i den av statliga förvaltningen. Som framgått vad vi förut vi emelav sagt anser lertid att insynen inte behöver kopplad till ledningsfunktionen i vara

48 Enrâdighetsverk huvudmodell för centrala -

myndigheterna. Vi skall därför något beröra de olika former som finns för bl.a. riksdagen att insyn i verksamheten hos de statliga förvaltningsmyndighetema. Avgörande för insynen i den offentliga förvaltningen är offentlighetsprincipen. Den kommer till uttryck bl.a. genom att vem som helst enligt tryckfrihetsförordningen TF har rätt att ta del av de allmänna handlingar finns hos myndigheterna och inte omfattas av sekretess. som som Offentlighetsprincipen kommer även till uttryck genom att även tjänstemän och andra arbetar i stat och kommun enligt regeringsformen är som tillförsäkrade yttrandefrihet, inte sekretesslagen 1980:100 föreskriom tystnadsplikt. Dessutom har alla s.k. meddelarfrihet, vilken har särver skilt betydelse för de arbetar i den offentliga förvaltningen. stor som Meddelarfriheten ingår del TFzs bestämmelser om tryckfrihesom en av Skyddet för yttrandefriheten i radio, TV, filmer, videogram och ten. ljudupptagningar regleras särskilt i yttrandefrihetsgrundlagen m.m. YGL. Meddelarfriheten regleras i l kap. 1 § TF och 1 kap. 2 § YGL. Bestämmelsema rätten att skaffa fram och lämna uppgifter i vilket avser ämne helst för att offentliggöra dem i tryckt skrift eller i något av som de medier omfattas YGL. Meddelarfriheten är inte total. I TF som av och YGL finns undantag enligt vilka den som skaffar fram eller lämnar uppgifter kan fällas till för brott. De tystnadsplikter som tar över ansvar meddelarfriheten finns uppräknade i sekretesslagen. Den omfattas meddelarfriheten har också rätt till anonymitet som av meddelarskydd. Med rätten till anonymitet följer också förbud för myndigheter och andra allmänna att eñerforska vem som har lämnat organ uppgiften för offentliggörande i tryckt skrift, ett radioprogram, en ñlm eller en ljudupptagning. Meddelarfriheten har i praktiken betydelse för offentliga tjänstemäns möjligheter fritt ta kontakt med och informera press, radio och TV. att Riksdagens ombudsmän JO har vid flera tillfällen framhållit offentliga tjänstemäns rätt att fritt uttala sig för och att obehöriga inskränkpressen ningar i denna rätt inte får ske. JO har särskilt framhållit att denna grundlagsfästa rättighet inte fär kringskäras genom att en myndighet prickar eller på annat sätt kritiserar tjänsteman som utnyttjar sin en meddelarfrihet. Myndigheterna skall enligt förordningen 1993:134 om myndigheters årsredovisning och anslagsframställning varje år lämna en årsredovisning till regeringen. Denna redovisning är offentlig. Vem som vill kan genom dessa årsredovisningar få översiktlig bild myndigheternas verksamen av het. Riktigheten i årsredovisningarna skall granskas av Riksrevisionsverket. Verkets revisionsberättelser är offentliga. Det gäller också de revisionsrapporter verket lämnar över den förvaltningsrevision som utsom förs av den statliga verksamheten. JO och justitiekanslem JK har tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina åligganden. Alla 10:a beslut innebär avgöranden i tillsynsärensom

Enrádighetsverk huvudnwdell för centrala 49 -

den är offentliga. Någon motsvarande bestämmelse IKzs beslut finns om inte, men huvudregeln är att även dessa beslut är offentliga. För riksdagen finns härutöver särskilda former för insyn i statsförvaltningen. Enligt 12 kap. 5 § regeringsformen får riksdagsledamot, enligt bestämmelser i riksdagsordningen, framställa interpellation eller fråga till statsråd i angelägenhet som angår dennes tjänsteutövning. Interpellation bör enligt riksdagsordningen endast väckas i angelägenhet större allav mänt intresse. Någon motsvarande föreskrift finns däremot inte när det gäller en fråga till statsrådet. Frågor besvaras regel vid särskilda som frågestunder. Frågeinstitutet riksdagsledamöterna möjlighet snabbt ger att fram information. Genom att svaren lämnas i riksdagen blir de också offentliga för massmedierna och allmänheten. Statliga myndigheter har enligt 4 kap. lO § riksdagsordningen skyldighet att lämna upplysningar och avge yttrande när ett riksdagsutskott begär det. Informationen kan lämnas både skriftligt och muntligt. En form för utskotten att få information om den aktuella verksamheten inom en myndighets område är utfrågning myndighetens chef genom av vid ett utskottssammanträde. Sådana utfrågningar har ökat under senare år. Vidare har riksdagens revisorer till uppgift att på riksdagens vägnar granska den statliga verksamheten. Resultatet redovisas i rapporter som är offentliga. Sammanfattningsvis kan vi konstatera att det ñnns ett flertal kanaler ñr insyn i den statliga förvaltningen. När det gäller riksdagens insyn vill vi peka på de möjligheter som frågeinstitutet och utskottsutfrågningarna ger. För den övervägande delen av statsförvaltningen anser vi att de generella former för insyn beskrivits bör tillräckliga. I vissa fall kan som vara dock verksamhetens karaktär vara sådan att särskilda former behövs för att uppnå den avsedda insynen. Det gäller t.ex. i myndigheter med integritetskänslig verksamhet. Vi återkommer till detta avsnitt 4.3.2. senare

4.2 Alternativa

ledningsformer

4.2.1 Kraven på ledningsfunktionen

I det förändringsarbete som bedrivs såväl inom den privata den som offentliga sektorn har under de senaste decennierna fokuseringen varit mycket stark på ledningssystemets betydelse och ledarnollen. Det har gällt ledningsfunktionen såväl på mellannivå i den högsta ledningen. som Stora resurser har satsats på personlig ledarutveckling och på verksamhetsstyrd ledarutveckling. Parallellt med detta har kraft lagts ned på att studera organisationsstrukturer och betona vikten organisationers av kulturidentitet. statsmakterna betonar i sin styrning vikten nedskärningar i ekonoav miska termer och understryker att det måste gå att insatta ut mera av resurser. På myndighetsnivån kräver det intern granskning, styrs en som

50 Enrádighetsverk huvudnrodellfär centrala -

kravet på att analysera vad som görs och med vilka resurser. Syftet av år bl.a. att identifiera vad kan rationaliseras bort, antingen till försom mån för annat som skall prioriteras eller för att få till stand reella nedskärningar. Ledarskapet i statsförvaltningen har alltså under senare år fått en annan karaktär än tidigare. Förut har det karaktäriseras av att leda i expansion, medan det nu handlar om att genomföra en effektiv verksamhet med minsta möjliga resursátgång. Regeringens mal- och resultatstyrning ställer två viktiga krav pá myndighetsledningen. Det ena handlar om den nesultatinformation som myndigheten skall lämna. Det andra gäller den resultatdialog som regeringen skall ha med myndighetsledningen. Den ökade uppföljningen och utvärderingen statens verksamhet förändrar regeringens styrning och leder till av tätare såväl informell formell dialog mellan regeringen och mynen som digheterna. Den ökade delegeringen medför en större självständighet och ett ökat för myndigheterna att leda och organisera verksamheten. ansvar Resultatstyrningen kommer att flytta över betydelsen från myndigheteranslagsframstâllningar till resultatuppföljningen av verksamheten. nas Detta ställer krav på myndighetsledningen att driva resultatstyrningen internt på myndigheten. Det gäller att omvandla den politiska styrningen till myndighetens praktiska verksamhet. Utvecklingen av den interna effektiviteten i myndigheten kräver av myndighetsledningen ett stort engagemang och delaktighet i arbetet med att ta fram resultatinformation, att analysera den och att omsätta den i interna förändringar. Arbetet med den interna verksamhetsstyrningen maste också göras till en viktig angelägenhet för hela organisationen. Hår får framför allt linjechefer ett uttalat ansvar för uppföljning av sina resp. verksamhetsdelar. Den informella dialogen med berörda departement utökas inom myndigheten till att beröra verksamhetsansvariga på olika nivåer. Detta kräver att den interna ledningsfunktionen âr tydlig. De direktioner och ledningsgrupper i dag finns vid de flesta myndigheter syftar till att som tillgodose behovet av samordning och kontinuitet för planering och uppföljning av verksamheten som stöd till myndighetschefen. Mâl- och resultatstyrningen kommer att omfatta inte bara myndighetens inre effektivitet utan också effekterna av myndighetens verksamhet i samhället. Detta ställer krav på goda kontakter från myndighetens sida, dels med andra myndigheter, dels med andra huvudmän. Det krävs en organisation som har ett utåtriktat arbetssätt. Myndigheten maste ha en förmåga att analysera och genomföra interna förändringar som en följd av omvârldsförândringar. Den skall också kunna föreslå större förändringar av strukturer och verksamheter inom de områden som den ansvarar för. En ökad internationell anpassning i allmänhet och EG-anpassningen i synnerhet medför behov av kompetensutveckling inom statsförvaltningen. Detta âr ett ansvar för resp. myndighet och dess ledning. Det innebär att den kompetens som krävs skall vara behovsstyrd utifrån verksamheten vid resp. myndighet.

Enrádighersverk huvudmodell för centrala 51 -

De förhållanden som nu nämnts ställer stora krav på effektiv en myndighetsledning. Myndighetens chef måste ha stark ställning i sin en organisation.

4.2.2 Eruådighetsverk eller myndighet med styrelse

Vi har förut vid vår genomgång av de nuvarande styrelsernas roll framhållit att man klarare bör skilja mellan frågan ledningen om av en myndighets verksamhet och frågan insynen i denna. När det gäller inom synen har vi vidare konstaterat att denna i allmänhet bör vara tillgodosedd genom de generella former som finns för insynen i statsförvaltningen. Vår diskussion i det följande inriktar sig därför på vilken modell, enrådig myndighetschef eller styrelse, som bör vara mest ändamålsenlig för att leda förvaltningsmyndighetens verksamhet. Enligt direktiven skall vi i fråga om en myndighetsstyrelses noll bl.a. analysera och jämföra denna med den rollñrdelning mellan styrelse och verkställande direktör som aktiebolagslagen ställer Vi det upp. anser därför viktigt att inledningsvis peka på skillnaderna mellan styrelse i en ett bolag och en styrelse i en statlig förvaltningsmyndighet. Styrelsen i ett aktiebolag leder bolagets verksamhet och utser den verkställande direktören. Denne skall sköta den löpande förvaltningen enligt de riktlinjer och anvisningar som styrelsen meddelar. Denna ordning är i princip den rakt motsatta till den i allmänhet gäller i som statliga förvaltningsmyndigheter. Där leder myndighetschefen verksamheten och styrelsen fattar beslut enbart i vissa klart avgränsade frågor. Regeringen fastställer rollfördelningen mellan myndighetschef och styrelse och utnämner myndighetschefen. Även myndighetsstyrelserna skulle ökade befogenheter föreom ges ligger grundläggande skillnader när det gäller fömtsâtmingama för ledningen av ett bolag och en myndighet. Aktiebolaget är självständig en juridisk person. Det kan förvärva rättigheter och ta på sig skyldigheter i den utsträckning som gagnar bolaget. Verksamheten skall bedrivas så att den ger en god avkastning på insatt kapital. Förvaltningsmyndigheten däremot är ingen egen juridisk person utan en del i staten. statsmakterna bestämmer inriktningen av myndighetens verksamhet och de finansiella villkoren för denna. Syftet med myndighetens verksamhet är att ñrverkliga de politiska mål som statsmakterna har lagt fast för myndighetens ansvarsområde. Inom ramen ñr regeringsformen och riksdagens beslut är det, som vi förut sagt, regeringen som bedömer i vilken utsträckning den vill styra myndigheten. Regeringen kan därmed i förlängningen ses som myndighetens egentliga styrelse. Den kan sedan välja att lägga ledningsansvaret i den enskilda myndigheten på ett kollektivt organ som en styrelse eller en enrådig myndighetschef. De faktorer som är avgörande för regeringens styrning av myndigheterna bör därför vägledande för valet vara av ledningsform i dessa. Sedan riksdagen fattade sitt verksledningsbeslut 1987 har villkoren för de centrala förvaltningsmyndigheterna successivt förändrats. Vi har över-

52 Enrádighezsverk huvudmodell för centrala -

siktligt beskrivit detta förut kapitel 3. Grundläggande i denna utveckling är övergången till mål- och resultatstyrning. Det innebär att de verksamhetsansvariga i myndigheterna fått allt större befogenheter att själva avgöra hur de skall lösa ålagda uppgifter. En annan viktig faktor är de stmkturella förändringar som skett och som medfört att många centrala förvaltningsmyndigheter har fått en ändrad roll. Fm tredje utvecklingstrend är den ökade intemationaliseringen av statsförvaltningen. Beträffande övergången till mål- och resultatstyrning framhålls i finansplanen 1993 prop. 199293:100 bil. 1 s. 86 att kärnan i denna styrning är dialogen mellan regeringen och myndigheterna samt myndighetsledningamas att följa upp resultatet, ompröva och effektivisera sin ansvar verksamhet. Ansvaret för att utveckla resultatstyrningen och genomföra löpande, effektiv uppföljning ligger således på myndigheterna. Det en åligger också myndigheterna att, inte enbart på grundval av uppdrag från regeringen, utan även på eget initiativ, genomföra periodiska större utvärderingar inom och av sina verksamhetsområden. Det konstateras vidare att perspektivet successivt måste vidgas till att omfatta analyser av vilka effekter uppkommer inom skilda samhällssektorer genom den som verksamheten. Den myndighetsintema resultatinformationen skall egna vid skilda tidpunkter kunna aggregeras till ett för regeringen relevant beslutsunderlag. Detta innebär. framhålls det. att det ställs starka krav på såväl myndigheternas kompetens att redovisa resultat och analysera effekter som på väl fungerande ekonomistyrning och verksamhetsanpassade en uppföljningssystem. En väsentlig förutsättning för regeringens styrning av myndigheterna är, enligt vår bedömning, att ansvarsbilden inom myndigheterna är klar. E: utvecklad dialog mellan regeringen och myndigheterna och en ökad delegering verksamhetsansvar och ekonomiskt ansvar till myndigheterav na kräver att det är tydligt var ansvaret gentemot regeringen ligger. Vår genomgång tidigare av de nuvarande styrelsernas roll visar på vikten av detta. Som vi ser det framstår ansvaret mera entydigt i ett enrådighetsverk än i en myndighet med styrelse. De strukturella förändringarna i statsförvaltningen har fått betydande konsekvenser för många myndigheter. Flera myndigheter har lagts ned, minskats eller slagits samman. Förändringarna gäller emellertid inte endast myndigheternas antal och storlek. Även uppgifter och inriktning har förändrats. Huvuduppgiñen för många myndigheter ligger inte i samma utsträckning som tidigare på handläggning av enskilda ärenden eller på direkt verkställighet av politiska beslut. Verksamheten har mera kommit att inriktas på att följa upp och granska hur de allmänna politiska målen förverkligats i samhället. Utvärderingar, inspektioner och tillsyn blir

därmed centrala uppgifter. Åtskilliga myndigheter får därigenom mera

karaktär av stabsmyndigheter till regeringen. Utvecklingen har medfört att vissa verksstyrelser avskaffats. Bakgrunden har varit att ändrade myndighetsuppgiñer lett till att behovet av lekmannainflytande i berörda myndigheters verksamhet bedömts vara mindre angeläget. Andra centrala myndigheter har fått eller kommer att motsvarande ändrad roll inom sina samhällssektorer. Det kan inneen

Enrádighetsverk huvudmodell för centrala 53 -

bära ett minskat behov av styrelsemedverkan i dessa myndigheters ledning. I fråga om intemationaliseringen konstateras i 1992 års kompletteringsproposition prop. l99l92:l50, del 7 att den internationella intes. grationen kommer att ställa krav på ökade berednings-, utrednings- och förhandlingsinsatser från regeringskansliets och förvaltningsmyndigheternas sida. Det framhålls vidare att integrationsprocessen kommer att få betydande konsekvenser för ett flertal myndigheters verksamhet. Delar av den statliga förvaltningen och dess struktur, organisation, planeringsoch budgetcykel samt kompetens kommer att påverkas. Som vi förut nämnt kapitel 3 behandlar flera utredningar frågor som direkt eller indirekt berör den statliga förvaltningen och internationaliseringen. Gmndlagsutredningen har behandlat de statliga myndigheternas ställning i ett EG-perspektiv. Enligt utredningen bör myndigheternas relativa självständighet inte medföra några konstitutionella problem. Regeringen har, enligt utredningen, med gällande grundlag de styrmedel som den behöver ñr att gentemot EG kunna för uppkommande förpliksvara telser. Även utredningen om svensk statsförvaltning inför ett EG-medlemskap behandlar relationerna mellan regeringen och myndigheterna. Enligt vad vi erfarit kommer utredningen att belysa behovet att klargöra EGav integrationens konsekvenser för departement och myndigheter. Det gäller t.ex. frågor om i vilka EG-organ departement eller myndighet som resp. skall företräda Sverige, vilken uppgifts- och ansvarsfördelning som skall råda mellan departement och myndigheter samt behovet samverksav former och arbetsrutiner. Ett svenskt deltagande i EG:s berednings- och beslutsprocess kommer att kräva stora insatser även från förvaltningsmyndighetemas sida. Det förutsätter väl utvecklade samverkansrutiner och snabb kommunikation genom utökade informella kontakter mellan departement och myndigheter. Enligt var bedömning förändras härigenom villkoren för myndigheternas arbete och de nuvarande styrelsernas roll. Myndighetschefernas ansvar i kontakterna med regeringen ökar. Sammanfattningsvis vill vi framhålla vikten att skapa bättre förutav sättningar för en effektiv styrning av förvaltningen och klarare och mer entydiga relationer mellan regeringen och myndigheterna. Regeringen kan, som vi förut sagt, i förlängningen ses som myndighetens egentliga styrelse. Redan i samband med verksledningsbeslutet konstaterades, som vi tidigare nämnt kapitel 2, att modellen med enrådighetsverk i princip var tillämpbar i alla myndigheter. Stymingsmöjlighetema via den parlamentatiska ansvarskedjan riksdag-regering-myndighet bedömdes väsentligt större i ett system med enrådiga myndighetschefer än i ett system med styrelser med utomstående ledamöter. Den utveckling som varit efter detta beslut och de utvecklingstendenser som vi beskrivit bestyrker nu detta förhållande. Vi det därför naturligt att i första hand överser som väga enrådighetsmodellen som ledningsform för de centrala förvaltningsmyndighetema. Detta ligger också väl i linje med kraven i våra direktiv

54 Enrádighetsverk huvudmodell för centrala -

att myndighetschefen under alla förhållanden bör ha en stark ställning när det gäller att leda och organisera myndighetens verksamhet. Var slutsats av vad som nu sagts blir alltså att vi föreslår enrådighetsverk som huvudmodell för de centrala förvaltningsmyndigheterna. Det behov särskild sakkunskap och insyn som särskilt kan krävas av kommer vi att senare ta upp avsnitt 4.3. För vissa myndigheter kan det ñnnas särskilda skäl att ha en styrelse. Vi behandlar detta i kapitel

4.2.3 Tjänstemannakollegium

Enligt våra direktiv skall vi även överväga kollegium som ledningsform. Kollegium såsom tidigare redovisats kapitel 2.1.1, den ursprungvar, liga organisationsformen för de centrala ämbetsverken. Den kollegiala organisationen kom till uttryck i att det i myndigheternas instruktioner att myndighetschefen och en viss angiven kategori av tjänstemän angavs utgjorde myndigheten eller att de var ledamöter i myndigheten. Denna beslutade i plenum. Här skulle alltid avgöras viktigare typer av grupp ärenden, räknades i myndighetens instruktion. I vissa fall kunde som upp även föredraganden träda in ledamot i det aktuella ärendet. som Myndighetens beslut fattades genom omröstning. Det var alltså majoritetsbeslut gällde. Vid lika röstetal hade myndighetschefen som regel som utslagsröst. I vissa frågor skulle dock tillämpas samma förfarande som i rättegång. Det kan i detta sammanhang nämnas att de personalansvarsnämnder finns hos myndigheterna kapitel 2.4.2 har en kollegial som beslutsform. Vid diskussion kollegial tjänstemannastyrelse i en myndighet en om en kan i princip två alternativ övervägas. Det ena är ett kollegium i egentlig mening, dvs. att myndighetens chef och vissa i instruktionen angivna fattas i plenum. Den tjänstemän ingår som ledamöter i kollegiet. Besluten mening blir gällande som fått flest röster eller, vid lika röstetal, den som myndighetschefen biträder. Beslutsordningen blir då i allmänhet densamma som i en vanlig myndighetsstyrelse, dock med den skillnaden att enbart tjänstemän i myndigheten deltar i besluten. Det andra alternativet som snarast kan sägas vara kollegieliknande är att det i myndighetens instruktion viktigare typer av ärenden som alltid skall handläggas anges iplenum i närvaro av myndighetschelien och vissa chelstjänstemän. Myndighetschefen är beslutande, övriga närvarande har skyldighet ensam men att reservera sig om de inte ansluter sig till beslutet. Det innebär samma som gäller när myndighetschefen beslutar ensam, dock med den ansvar skillnaden att närvaro i vissa ärenden skall vara obligatorisk enligt närmare föreskrift i myndighetens instruktion. Nästan alla myndigheter har i dag någon form av direktion eller ledningsgrupp. Det sätt för behandling av viktiga ärenden i myndigheten, en kollegieliknande beslutsform enligt det senare alternativet skulle som innebära, kan alltså anses tillgodosett redan nu i praktiken. Någon föreskriñ av denna innebörd i myndigheternas instruktioner torde inte behövas.

Enrddighersvterk huvudmodell för centrala 55 -

En strikt kollegial beslutsordning på tjänstemannanivå har tidigare bedömts som mindre lämplig i den nutida förvaltningen. Några omstännya digheter, som talari annan riktning, vi inte föreligga. Snarare torde anser de ökade kraven på omprövning och omprioritering inom myndigheternas verksamhet tala mot en sådan beslutsform. Kollegieformen myndigger

hetschefen en svagare ställning än i enrådighetsverket. Övriga ledamöter

i kollegiet har, utöver sitt också för gemensamma ansvar, ansvar en egen Verksamhetsgren inom myndigheten. Detta kan försvåra de avvägningar som måste göras vid omprioriteringar. Vi anser alltså att en ledningsform med tjänstemannakollegium inte bör aktualiseras.

4.3 Extern

kompetens

4.3.1 Rådgivande

organ Enligt verksledningsbeslutet borde lekmannainflytandet i de flesta frågor utformas som rådgivande. Den rådgivande rollen möjliggör, konstaterades det, att det i lekmannaorganen ingår företrädare ñr t.ex. riksdagspartier och intressegrupper utan att detta innebär besvärande lojalitetskonflikter. Rådgivningsrollen har också, vi förut som konstaterat, kommit att bli en huvuduppgift för de nuvarande styrelserna. Många myndigheter har utöver styrelsen ytterligare rådgivande organ som stöd för myndighetens beslutsfattande. Flera dessa har inav organ rättats av regeringen och finns reglerade i myndigheternas instmktioner. Dessa organ har ofta karaktären av expertråd, utvecklingsråd, forskningsråd, rättsligt råd eller motsvarande. sammansättningen av råden är gjord ñr att tillföra myndigheten professionell kompetens för vissa frågor. Förutom dessa regeringstillsatta expertorgan förekommer i stor utsträckning rådgivande organ som inrättats på initiativ myndigheterna själva. av Även de organen består av särskild kompetens för specifika frågor inom resp. myndighets verksamhetsområde. Vi tror att många förvaltningsmyndigheter har behov rådgivningsav organi sin verksamhet. Som uttalas i 199192: 123 slopande prop. om av intresserepresentation i vissa statliga myndigheters styrelser bör sådana rådgivande organ kunna vara ett värdefullt tillskott till ledningskompetensen i olika myndigheter. Vilken typ av kompetens som behövs bör myndigheterna själva bäst kunna överblicka. Vi föreslår därför att den enskilda myndigheten skall ñ besluta om inrättande och sammansättning sådana rådgivande av organ. Det gäller både rådgivningsorgan som myndigheten vill inrätta för allmänt stöd till myndighetschefen och expertorgan myndigheten som anser sig behöva för särskilda frågor.

4.3.2 Insynsorgan

Vi har fömt framhållit vikten insyn i den statliga förvaltningen och av pekat på de generella former som finns ñr sådan insyn avsnitt 4.1.2.

56 Enrádighetsverk huvudmodell för centrala -

Vi har samtidigt konstaterat att det också kan behövas särskilda former för insyn. Det kan vara naturligt att representanter för t.ex. allmänna medborgerliga värderingar på olika sätt medverkar i vissa myndigheters verksamhet. Normalt är insynen inte en ledningsuppgift. I de fall det finns behov extern insyn, t.ex. i integritetskänslig verksamhet, anser vi därför att av denna insyn bör organiseras i särskilda insynsorgan i berörda myndigheter. Exempel på myndigheter med verksamhet som kan motivera särskild insyn är Datainspektionen, Socialstyrelsen, Statens invandrarverk och Statens kärnkraftsinspektion. Behovet av insyn kan variera över tiden. Det kan alltså vara tänkbart att behovet av insyn kan minska när verksamheten inte upplevs som lika känslig. Gemensamt för insynsorganen bör vara att de skall hållas informerade allt vikt rör myndighetens verksamhet. I insynsrâtten ligger om av som att myndighetschefen bör höra insynsorganet i viktiga frågor och att han skall efterkomma en begäran om information. Ställningen som insynsorgan utan beslutsrâtt möjliggör, i likhet med vad uttalats ifråga om rådgivande organ, att t.ex. företrädare för som riksdagspartier kan ingå i insynsorganet utan att detta innebär besvärande lojalitetskonflikter. Insynsorganet får alltså roll att granska myndighetens verksamhet. en Det bör därför vara regeringen som beslutar om ett sådant organ skall finnas vid myndigheten och vilka konkreta uppgifter detta organ skall ha. Ledamöterna bör också utses av regeringen.

4.3.3 Beslutande organ inom en myndighet

Många myndighetsstyrelser har i dag uppgiften att fatta beslut i speciella ärenden, utöver de tre huvudgrupper som normalt är styrelsemas beslutsområde. Uppgiften är i detta fall att tillföra myndigheten nödvändig sakkunskap och erfarenhet vid beslut i en viss ärendetyp. I en del myndigheter har beslutanderätten i vissa ärenden lagts på särskilda nämnder eller delegationer inom myndigheten. Exempel på sådana är arbetstidsnämnden i Arbetar-skyddsstyrelsen, arbetslöshetsförsäkringsdelegationen i Arbetsmarknadsstyrelsen, delegationen för utländska studerande i Centrala studiestödsnämnden, nämnden för enskilda arkiv i Riksarkivet och sjömansskattenämnden i Riksskatteverket. l dessa beslutsingår då regel utomstående ledamöter. organ som Enligt vår mening bör det i vissa fall kunna inrättas särskilda beslutsorvid sidan verksledningen. Det ger t.ex. en möjlighet att även i gan av ett enrådighetsverk ha en kollektiv beslutsform för vissa typer av ärenden. I sådana beslutsorgan bör utomstående ledamöter kunna ingå. Den typ av ärenden som beslutas på detta sätt bör dock inte utgöra myndighetens huvudsakliga verksamhet. Beslutsbefogenheten ñr det särskilda organet får inte innebära att myndighetschefens ansvar för den totala verksamheten i myndigheten väsentligt ändras.

5 Myndigheter med styrelse i

vissa fall

Förslag Regeringen bör ñr den enskilda myndigheten pröva, om det finns särskilda skäl som motiverar att myndigheten leds av en styrelse. I en myndighet med styrelse bör styrelsen ha ett totalt ansvar för verksamheten. Myndighetens chef bör vara självskriven ledamot i styrelsen och i allmänhet också styrelsens ordñrande. Styrelseledamötema bör utses mot bakgrund av styrelsens roll för ledningen av myndigheten. De bör bli väl informerade om sitt uppdrag. Suppleanter bör inte utses.

5.1 Särskilda skäl för

styrelse

5.1.1 Myndigheter med affärslilcnande verksamhet

Vi har förut kapitel 4 förordat att enrådighetsverk bör vara huvudprincip för ledningen av de centrala förvaltningsmyndighetema. Om det finns särskilda skäl, bör dock myndigheten ha en styrelse. Förutsättningen för att en myndighet skall ha en styrelse bör som regel vara att myndigheten har fått stor självständighet när det gäller att bedriva verksamheten inom det aktuella samhällsområdet. Motiven kan vara att verksamheten har sådan omfattning eller är av sådan art att regeringen inte har möjlighet att fortlöpande följa den tillräckligt ingående. Det kan också gälla att statsmakterna inte närmare vill reglera verksamheten. Avgörande bör vara att styrelseformen anses vara effektiv för myndigheten och att regeringen finner det ändamålsenligt att lägga ansvaret för ledningen av myndigheten på ett kollektivt organ som en styrelse i stället för på en enrådig myndighetschef. Styrelsen får sedan inför regeringen ansvara för hur den har fullgjort sin uppgiñ. Myndigheter som i dag har en stor självständighet är afñrsverken. Dessa leds av styrelser som ansvarar för verksamheten. Vid en bedömning av behovet av en styrelse för en central förvaltningsmyndighet i allmänhet är det därför naturligt att i första hand se på myndigheter som

58 Myndigheter med styrelse i vissa fall

har likheter med affirsverken eller eljest arbetar under affärsliknande förhållanden. När det gäller myndigheter som har likheter med affärsverken vill särskilt nämna Banverket och Vägverket. Båda svarar liksom affärsverken för viktiga delar av infrastrukturen i landet. l fråga om redovisning och revision finns också likheter med affirsverken. Myndigheterna kan jämföras med de motsvarande kommunikationsmyndighetema för flygtrafik och sjöfart, dvs. Luftfartsverket och Sjöfartsverket, som båda är affärsverk. Denna omständighet och myndigheternas ansvar för en omfattande investeringsverksamhet och förvaltning av stora anläggningstillgångar anser vi motivera att de bör ledas av styrelser. Beträffande myndigheter som arbetar i ett förhållande som motsvarar det mellan en leverantör och en kund har vi uppmärksammat de uttalanden som görs i 1993 års budgetproposition prop. 1992932100 bil. l 92. Där konstateras att konkurrensutsatt verksamhet inte bör bedrivas s. i myndighetsform, om inte särskilda skäl talar för det. I fråga om några myndigheter har i enlighet härmed beslutats att bilda bolag för hela eller del verksamheten. Av de myndigheter som ingått i var enkätunderen av sökning gäller detta Försvarets datacenter. som övergått till aktiebolag. och Statens bakteriologiska laboratorium, där vaccintillverkningen förts över till bolag. Vi konstaterar också att bl.a. Statens provningsanstalt och Försvarets mediecenter avses bli ombildade till bolag. En myndighet kan arbeta leverantör av tjänster till någon form av som kundkrets utan att verksamheten är konkurrensutsatt eller är det endast delvis. Det gäller olika uppdragsmyndigheter. Statsmakterna har beslutat att verksamheten skall finnas och att den skall bedrivas i myndighetsform. Omfattningen av verksamheten bestäms dock av den efterfrågan finns utifrån. Verksamheten skall helt bära sina egna kostnader. som Detta kommer som regel till uttryck genom att myndigheten endast får ett formellt anslag på 1 000 kronor över statsbudgeten. Vi anser att man för vissa uppdragsmyndigheter av denna typ kan överväga att ha en styrelse. Vi vill dock inte peka ut några särskilda myndigheter. Vilka myndigheter som det gäller bör bestämmas av om verksamheten lämpar sig för att bedrivas under affärsmässiga former och av att den inte omfattar någon mera utpräglad myndighetsutövning.

l Andra verksamhetsområden med styrelsemyndigheter

Vid bedömningen av ledningsformen för en myndighet kan omfattningen det ekonomiska ansvaret för verksamheten ibland vara motiv för att av överväga en styrelse. Det gäller om myndigheten har en verksamhet som innebär ett stort finansiellt ansvar. Vid prövningen bör också vägas in om myndighetens verksamhet medför garantiåtaganden för staten eller andra insatser som kan innebära betydande framtida förpliktelser. När det gäller myndigheter med finansiell verksamhet vill vi bl.a. peka på Riksgäldskontoret. Detta har för närvarande en traditionell myndighetsstyrelse. Vi anser det rimligt att för denna verksamhet, som omfattar förvaltningen av den svenska statsskulden, ha en styrelse.

Myndigheter med styrelse i vissa fall 59

Ett antal centrala förvaltningsmyndigheter, som nu har styrelse, har uppgiften att lämna statliga garantier eller bevilja bidrag till olika forsknings- eller utvecklingsinsatser. I dessa fall är de nuvarande styrelsernas huvuduppgift ofta att besluta i de enskilda ärendena, i varje fall när garantin eller bidraget överstiger visst belopp. styrelserna i dessa myndigheter har i flera tall längre gående befogenheter än den traditionella myndighetsstyrelsen. I myndighet Exportkreditnämnden har en som styrelsen i princip ett totalt ansvar för verksamheten. Vi att i anser man denna typ av myndigheter kan överväga att ha en styrelse, motivet om främst är att ha en kollektiv beslutsform för viktigare ärenden. Ett alternativ kan vara att inom myndigheten ha ett beslutande den typ organ av som vi tidigare beskrivit kapitel 4.3.3. En väsentlig fråga är hur man skall se på ledningsformen för de centrala förvaltningsmyndigheter som är chefsmyndigheter för regional en organisation. Det gäller särskilt när enheterna inom den regionala organisationen utgör egna myndigheter. De centrala myndigheter är som aktuella är bl.a. Arbetarskyddsstyrelsen, är chefsmyndighet för som yrkesinspektionen, Arbetsmarknadsstyrelsen, är chefsmyndighet för som länsarbetsnåmnderna, Riksskatteverket, som är chefsmyndighet för skattemyndigheterna i länen och kronofogdemyndigheterna, samt Skogsstyrelsen, som är chefsmyndighet för skogsvårdsstyrelsema. Dessa chefsmyndigheter kan sägas i viss utsträckning utgöra koncemstyrelse i en en myndighetskoncem. Den centrala myndigheten har härigenom en stark ställning i organisationen. Detta kan motivera ledningsform med att en styrelse övervägs. Det gäller särskilt när det också finns styrelser i de regionala myndigheterna. Vi återkomer till denna fråga i kapitel 6. För några av de myndigheter som nämnts kan även andra faktorer vägas in vid bedömningen. När det gäller Arbetsmarknadsstyrelsen anser vi att den ekonomiska omfattningen av verksamheten kan tala för en styrelse. I fråga om Arbetarskyddsstyrelsen kan omfattningen av myndighetens verksamhet med föreskrifter motivera att styrelseformen övervägs. För Riksskatteverket kan ett motiv för styrelse vara verksamhetens art och ett allmänt medborgerligt intresse insyn. Denna aspekt vi av anser emellertid kunna tillgodoses även med ett insynsorgan i myndigheten av den typ som vi tidigare beskrivit kapitel 4.3.2.. För Skogsstyrelsen anser vi att den ledningsform bör väljas blir aktuell för andra som centrala förvaltningsmyndigheter med liknande näringsfrämjande uppgifter. Vi konstaterar att det även finns andra centrala myndigheter enligt som sin instruktion är chefsmyndigheter i vissa lill. Vi emellertid att anser ledningsformen för dessa myndigheter bör bedömas efter de förutsättningar som i övrigt föreligger för myndigheten. Slutligen vill vi peka på att speciella skäl kan motivera att en central förvaltningsmyndighet leds av en styrelse. Det kan t.ex. gälla verksamhet som i hög grad berör enskilda personers integritet. Vi tänker här bl.a. på Rikspolisstyrelsen. Denna har för närvarande en styrelse. Utöver de vanliga styrelseuppgiftema skall styrelsen enligt myndighetens instruktion nära följa verksamheten vid säkerhetspolisen. Detta och verksamhetens art anser vi tala för en styrelse. Ett alternativ kan vara att det till

60 Myndigheter med styrelse i vissa fall

myndigheten knyts ett parlamentariskt sammansatt insynsorgan av den typ som tidigare presenterats kapitel 4.3.2. Vi finner det inte möjligt att mera ingående än vad vi nu har gjort bedöma i vilka fall en myndighet bör ha en styrelse. En närmare prövning måste göras för varje enskild myndighet mot bakgrund av den utveckling som pågår inom myndighetens verksamhetsområde. Vi föreslår att man i departementen närmare går igenom de olika myndigheterna för att pröva ledningsformen med beaktande av den huvudprincip som vi har förordat i kapitel 4 och de motiv för undantag från denna som vi nu redovisat. Regeringen bör sedan i det enskilda fallet bestämma om myndigheten skall vara enrådighetsverk eller ha en styrelse.

5.2 Styrelsens befogenheter och ansvar

5.2.1 Ansvaret för verksamheten

Vid en bedömning av vilka befogenheter och vilket ansvar som styrelsen bör ha i de typer av förvaltningsmyndigheter som vi nyss berört kan en jämförelse göras med vad som gäller för de statliga affärsverken. I dessa har styrelsen uppgiften att inför regeringen, som högsta beslutande organ. svara för verkets verksamhet. I affärsverkens instruktioner kommer detta till uttryck i en allmän bestämmelse om att verket leds av en styrelse. Ibland anges redan i detta sammanhang att verksamheten under styrelsen leds av en generaldirektör. l instruktionerna preciseras sedan uppgifts- och ansvarsfördelningen mellan styrelsen och myndighetschefen närmare. Det anges här att styrelsen ansvarar för affärsverkets verksamhet. Generaldirektören ansvarar för den löpande verksamheten enligt de riktlinjer och direktiv som styrelsen beslutar. Några huvuduppgifter för styrelsen som särskilt betonas är bl.a. att ägna sig åt den långsiktiga planeringen inom affärsverkskoneernen, att svara för att de krav beaktas som ställs på verksamheten med hänsyn till totalförsvaret, regionalpolitiken och miljöpolitiken samt att se till att regeringen får det underlag som den behöver för att ta ställning till omfattningen och inriktningen av verksamhetens olika delar. Styrelsen skall också lämna vissa ekonomiska planer och årsredovisning till regeringen. Den skall även se till att redovisningen och förvaltningen av affärsverkets medel är organiserade på ett tillfredsställande sätt. Ansvarsfördelningen mellan styrelsen och myndighetschefen i affärsverken har likheter med vad som gäller i aktiebolagen. I dessa svarar styrelsen för bolagets organisation och förvaltningen av bolagets angelägenheter. Verkställande direktören handhar den löpande förvaltningen enligt riktlinjer och anvisningar som styrelsen meddelar. Både styrelsen och verkställande direktören skall skriva under årsredovisningen. Styrelsen skall också se till att organisationen beträffande bokföringen och medelsförvaltningen innefattar en tillfredsställande kontroll. I var enkät till styrelseledamöterna uppmanades dessa, som vi redan nämnt i kapitel att uttala sig om vilken roll de anser att en myndig-

Myndigheter med styrelse i vissa fall 61

hets styrelse i princip bör ha. Fyra alternativ Av de angavs. svar som lämnats framgår att 35 % av ledamöterna att styrelsen skall ha anser totalt ansvar för verksamheten, 25 % uttalar sig för ett för klart ansvar avgränsade frågor, 21 anser att styrelsen bör granska hur myndigheten fullgör sina uppgifter inte ha något eget för verksamheten men ansvar och 8 menar att uppgiften skall allmän medborgerlig insyn i vara myndighetens arbete. I fråga om styrelseordförandenas syn på styrelsens roll kan konstateras, att nästan hälften av de externa ordförandena uttalar att styrelsen bör ha ett totalt ansvar för myndighetens verksamhet. Motsvarande uppfattning finns hos ungefär en fjärdedel av de styrelseordförande som samtidigt är myndighetschefer. Som vi ser det kan i princip två alternativ diskuteras, myndigom en hetsstyrelse skall ges ökade befogenheter och Det är att ansvar. ena styrelsen får ett i princip totalt ansvar i likhet med vad gäller för som affärsverken. Det andra är att listan över ärenden skall avgöras som av styrelsen utökas, men att beslutsrâtten fortfarande är delad mellan styrelsen och myndighetschefen. Det förstnämnda alternativet är givetvis det mest konsekventa. Det skapar ingen osäkerhet om ansvaret för verksamheten. Styrelsen bär kollektivt detta ansvar. Alternativet med en fördelning ansvaret mellan av styrelse och myndighetschef innebär ingen principiell ändring i förhållande till nuläget. Den oklarhet om ansvaret som nu finns skulle komma att kvarstå. Vi föreslår att styrelsen i en myndighet när denna skall ha sådan - en skall ha ett totalt ansvar för verksamheten. Myndighetschefen bör - vara självskriven ledamot i styrelsen.

5.2.2 Uppgiftsfördelningen mellan styrelse och myndighetschef

Vid ett totalt ansvar för styrelsen bör det allmänt att myndigheten anges leds av styrelsen. Myndighetschefen skall för den löpande verkansvara samheten enligt de riktlinjer och direktiv som styrelsen beslutar. Även styrelsen skall ha i princip totalt om ett ansvar, måste dess uppgifter ligga på ett övergripande plan. Vi har nyss beskrivit den uppgiftsfördelning som finns mellan styrelse och verkställande ledning enligt instruktionema för affärsverken. En liknande arbetsfördelning skulle kunna bli aktuell också mellan styrelsen och myndighetschefen i vanlig en central förvaltningsmyndighet. Flera av de frågor styrelsen skulle komsom ma att besluta i är sådana som de nuvarande styrelserna torde informeras om, även om dessa frågor inte nu är beslutsärenden. Vad bl.a. kan som komma att öka är ärenden som hänger med styrelsens i samman ansvar ekonomiska frågor. Styrelsens uppgifter bör främst gälla myndighetens långsiktiga planering och andra strategiska frågor. Väsentligt för styrelsen blir också att bevaka att myndighetens verksamhet anpassas till de förändringar som sker i myndighetens omvärld. Generellt bör styrelsen huvuduppsom en

62 Myndigheter med styrelse i vissa fall

gift ha uppföljning, omprövning och effektivisering av den verksamhet som myndigheten har ansvar för. Myndighetens årsredovisning kommer, som vi tidigare berört, att få en allt större betydelse i samband med den ökade inriktningen på mål- och resultatstyming av verksamheten. Självfallet är denna redovisning och den utvärdering som den innebär en synnerligen viktig uppgift för styrelsen. Styrelsen bör även ha ett övergripande ansvar för myndighetens ekonomi och för att den har en väl organiserad medelsförvaltning. Kraven på detta ökar, när besparingar måste ske inom myndighetens ansvarsområde. Att myndighetens redovisning fullgörs enligt gällande lagar, förordningar och föreskrifter bör ankomma på myndighetschefen att bevaka liksom att den löpande medelsförvaltningen sköts på ett betryggande sätt. I vilken utsträckning styrelsen skall vara engagerad i organisationsändringar och tillsättningar av högre chefer i myndigheten kommer vi att diskutera i kapitel Frågor styrelsen i övrigt bör behandla blir som beroende av den verksamhet som det gäller. Närmare riktlinjer för styrelsens uppgifter får anges i myndighetens instruktion. När styrelsen skall ha ett totalt ansvar för verksamheten, blir uppräkning av vad styrelsen särskilt skall behandla främst en rikten ningsangivelse. Det ankommer sedan på styrelsen att bedöma hur uppgiftsfördelningen bör vara i praktiken. Detta kan den göra i en arbetsordning eller genom särskilda beslut.

5.3 Styrelsens sammansättning

5.3.1 Ordförande i styrelsen

Verksledningsbeslutet innebär, som förut nämnts kapitel 2.3.3, att myndighetschefen normalt bör vara ordförande i styrelsen i de vanliga ñrvaltningsmyndighetema. Motivet för detta är att det som regel är myndighetschefen som inför regeringen ansvarar ñr myndighetens verksamhet. I affärsverken är det däremot alltid en extern ledamot som är ordförande. För att uppfattning om hur de nuvarande styrelseledamötema ser en på ordförandefrågan har de i enkäten tillfrågats vem de anser i princip bör ordförande i myndighets styrelse. Närmare två tredjedelar vara resp. uttalar sig för att det bör vara en utomstående person, medan drygt en tredjedel att det bör vara myndighetschefen. Synen varierar dock anser mycket beroende på vilken typ av myndighet som det gäller och vilken erfarenhetsbakgrund som olika ledamöter har. Om styrelsen och myndighetschefen har ett delat ansvar för verksamheten, kan det vara naturligt att myndighetschefen är ordförande i styrelsen. Läget blir något annorlunda om styrelsen, som vi föreslår, skall ha ett totalt ansvar för verksamheten. Ledamöterna i styrelsen delar då gemensamt detta ansvar. De bör därvid i sin styrelseroll också fä verka

Myndigheter med styrelse i vissa fall 63

på så lika villkor som möjligt. Detta kan tala för att ha utomstående en ledamot som ordförande. Även styrelsen har totalt om ett ansvar för verksamheten och således är det högsta ledningsorganet i myndigheten, kommer myndighetens chef att bli den som främst företräder myndigheten utåt. Kontaktema mellan berört departement och myndigheten kommer i stor utsträckning att gå genom myndighetschefen. Med en utomstående ledamot styrelseordsom förande kan ledningsfunktionen framstå oklar. Detta kan motivera som att myndighetschefen är ordförande, i likhet med vad i allmänhet som nu gäller. För detta talar även att en myndighets verksamhet ibland är av sådan omfattning att det eljest skulle krävas arbetande styrelseorden förande. Vi har förut vid vår diskussion om alternativen enrådighetsverk eller myndighet med styrelse kapitel 4.2.2 betonat vikten av en klar ansvarslinje från regeringen till myndigheten. I en myndighet med styrelse kommer detta klarast till uttryck, om myndighetschefen också är styrelseordförande. Vi föreslår därför att detta bör huvudregeln. Det gäller vara särskilt om myndighetens verksamhet innebär en hög grad myndigav hetsutövning. För myndigheter med affärsliknande verksamhet kan frågan bedömas något annorlunda. En jämförelse kan här göras med affärsverken, som regelmässigt har en extern ledamot ordförande. Om det gäller som en uppdragsmyndighet eller en myndighet som liknar affärsverken, kan det därför vara naturligt att ordföranden är utomstående ledamot. en Vi anser att regeringen skall vara obunden vid valet styrelseordav förande. Kraven kommer att variera beroende på vilken verksamhet det gäller. Det kan också krävas olika kompetens och erfarenhet om en myndighet befinner sig i ett skede som präglas av förändringar av verksamheten och organisationen eller om det rör sig fortgående om en mera verksamhet. Om regeringen skall vice ordförande i styrelsen, bör bedömas utse en mot bakgrund av vilken myndighet det gäller. Eljest kan i myndighetens instruktion endast anges att styrelsen inom sig utser vice ordförande. en

5.3.2 Styrelseledamötema

De styrelser som vi diskuterat skall vara ledningsorgan för myndigheten. Sammansättningen av styrelsen måste till detta. Vi har ñrut anpassas utgått ifrån att myndighetschefen bör självskriven ledamot i styrelsen vara och i allmänhet också styrelseordförande. Styrelseledamötema i övrigt bör komplettera det expertkunnande finns för att styrelsen som ge en bred kompetens. Vi vill i detta sammanhang erinra de synpunkter om som kommit fram om sammansättningen de nuvarande myndighetsav styrelserna och som vi förut redovisat kapitel 2.3.2. Erfarenheter från myndighets- och företagsledning intar en framträdande plats i styrelserna. Vi anser detta viktigt med hänsyn till det ledningsansvar styrelsen som skall ha.

64 Myndigheter med styrelse i vissa fall

Om myndighetsstyrelsen skall ett effektivt ledningsorgan, kan den vara inte bestå alltför många ledamöter. Det kan därmed uppstå en viss risk av för att styrelsen inte blir beslutsmässig, flera ledamöter får förhinder om att närvara. Detta skulle kunna motivera att det också förordnas suppleanter. Sådana har dock regel inte förekommit i de nuvarande stysom relserna. Av vår enkät framgår också att närvarofrekvensen varit hög i styrelserna. Behovet suppleanter minskar även, när ledamöterna inte av skall företräda vissa intressenter. Vi anser därför att några suppleanter inte bör utses. I våra direktiv har särskilt pekats på att vi skall belysa de jävsfrågor kan uppkomma för vissa tjänstemän och uppdragstagare vid medsom verkan vid beslut eller beredning i samma frågor som ett styrelseuppdrag kan aktualisera. Vi behandlar dessa frågor i kapitel 7. Om rnyndighetsstyrelsen är liten. kan dess områdeskunskap bli begränsad. De ñnns anledning att i sådana fall överväga att inrätta rådgivande expertorgan eller referensgrupper, i likhet med vad vi tidigare föreslagit i fråga enrådighetsverk. Även andra rådgivande kan akom organ vara tuella, t.ex. för kontakter med forskningen inom myndighetens verksamhetsområde eller för utvecklingsfrågor. Vad som kan diskuteras är om det bör finnas någon form personalunion mellan styrelsen och viktigare av rådgivande Vi att sådan i första hand bör komma till organ. anser en stånd att myndighetschefen är ordförande eller ledamot i viktigare genom rådgivande organ. Vi har tidigare kapitel 4 pekat på den osäkerhet som finns om den roll de nuvarande styrelseledamöterna har. Vi anser det angeläget som att ledamöterna i de styrelser som kommer att finnas blir väl informerade innebörden i sitt uppdrag. Det kan konstateras att denna fråga har om uppmärksammats i departementen. Vi vill också understryka betydelsen att styrelsen får god kontakt med ledningen i departementen. av en

6 i vissa

Ledningsformer andra myndigheter

Förslag En översyn bör göras för att pröva om vissa mindre nämnders och råds administration kan förläggas till någon befintlig central myndighet. De ledningsformer som föreslagits för de centrala ñrvaltningsmyndigheterna bör i princip även gälla länsmyndigheter under en central chefsmyndighet. Om en länsmyndighet skall ha en styrelse, bör regeringen i det enskilda fallet pröva om den själv skall utse ledamöterna i styrelsen eller delegera denna rätt till den centrala chefsmyndigheten.

6.1 Nämnder och råd

6.1.1 Olika typer nämnder och råd av Det finns inom statsförvaltningen ett stort antal mindre myndigheter med beteckningen nämnd, råd eller liknande. Utmärkande för dessa är att deras ansvarsområde är begränsat till en viss uppgift och att organisationen är liten. De personer som ingår i nämnden eller rådet utgör i och för sig en styrelse för myndigheten. I motsats till styrelsen i de större och medelstora förvaltningsmyndigheterna har nämnden eller rådet dock i huvudsak verkställighetsuppgifter. Det är nämnden eller rådet som i princip fattar alla beslut i de ärenden som handläggs av myndigheten. Den typ av nämndmyndigheter som det nu gäller har inrättats för en rad olika uppgifter. Det ñnns normerings-, tillsyns- och rådgivningsmyndigheter, beredskapsmyndigheter, myndigheter som betalar ut bidrag eller ersättningar enligt olika lagar, näringsfrämjande myndigheter, kulturinstitutioner samt stöd- och samordningsorgan. Vissa myndigheter har också domstolsliknande uppgifter eller fungerar besväxsinstans i som vissa frågor. Bland myndigheter med normeringsuppgifter kan nämnas Bokföringsnämnden, Centrala försöksdjursnämnden och Statens växtsortnämnd. Myndigheter som genom tillsyn och rådgivning skall främja utvecklingen inom ett visst område är t.ex. Statens handikappråd, Statens ungdomsråd och Sjösäkerhetsrådet. Beredskapsmyndigheter är bl.a. Fartygsuttagskom-

66 ledningsformer i vissa andra myndigheter

missionen, Riksvärderingsnämnden, Bränslenämnden och Elförsörjningsnämnden. Mindre myndigheter som har att pröva bidrag, ersättningar eller förmåner enligt olika lagar är t.ex. Brottsskadenämnden, Nämnden för vårdartjänst och Resegarantinämnden. För att främja olika näringar arbetar bl.a. Styrelsen för Sverigebilden. Inom kulturområdet finns flera typer av mindre myndigheter. Några svarar för hanteringen av ersättningar från vissa fonder eller liknande. såsom Konstnärsnämnden, Styrelsen för Sveriges författarfond, Presstödsnämnden och Taltidningsnämnden. Några skall främja vissa kulturella områden, såsom Statens konstråd och Nämnden för hemslöjdsfrågor. Några myndigheter har domstolsliknande karaktär. Det gäller bl.a. Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd, Statens ansvarsnämnd, Ansvarsnämnden för biskopar, Högskolans avskiljandenämnd och Allmänna reklamationsnämnden. I dessa är det som regel krav på att ordföranden skall ha domarerfarenhet. Liknande dessa myndigheter är de små nämnder som har inrättats som överklagandeinstanser, t.ex. Rättshjälpsnämnden, Totalförsvarets tjänstepliktsnämnd, Skolväsendets överklagandenämnd och

Överklagandenämnden för högskolan.

Organisationen för nämnderna och råden är liten. Vanligen ñnns ett mindre kansli med kanslichef eller sekreterare. Ibland svarar en annan en myndighet för kanslifunktionen. Det rör sig då om en myndighet som har uppgifter inom ett näraliggande verksamhetsområde. Chefsansvaret i nämnderna och råden varierar. I allmänhet har nämnden eller rådet som helhet det ansvar som eljest ankommer pä myndighetschefen. Ibland har ordföranden chefsansvaret. Det gäller t.ex. för Brottsskadenämnden, Statens konstråd, Allmänna reklamationsnämnden och Statens va-nämnd. I andra fall kan kanslichefen under styrelsen ha chefsansvaret. E: särskild grupp av myndigheter utgör de statliga forskningsråden.

Ordförande och vissa ledamöter i dessa råd regeringen. Övriga

utses av ledamöter väljs genom elektorsförsamlingar som är utsedda av fakultetskollegierna vid universiteten och vissa högskolor. Vid råden finns en huvudsekreterare och en kanslichef. Huvudsekreteraren svarar för beredning ärenden samt för planering och uppföljning av verksamheten. av Kanslichefen svarar för administrationen, däribland medelsförvaltningen.

6.1.2 Ledningsformen för nämnder och råd

Flertalet av de nämnder och råd som förut beskrivits har en klart avgränsad uppgift. Nämnden eller rådet beslutar i plenum i alla eller i varje fall i viktigare och principiella frågor. Någon ändring av denna form anser vi inte aktuell. Ledamöterna i nämnden eller rådet är utsedda för att besluta i sakfrågoma och inte i första hand för att leda en organisation. Vad det i detta fall närmast gäller är därför att överväga om man bör göra några organisatoriska förändringar för att underlätta nämndernas och rådens administration. Nämnderna och råden är med nuvarande organisation vanligen direkt underställda regeringen. De omfattas därmed av samma regelsystem som

SOU l993:58 lzdningsfonner i vissa andra myndigheter 67

större myndigheter, och ledamöterna har det detta medför. ansvar som Myndigheterna skall lämna anslagsframställningar och årsredovisningar. Regeringen har samtidigt ett direkt för alla dessa små och friansvar stående myndigheter. Vi föreslår att en översyn görs för att pröva den administrativa om funktionen för vissa nämnder och råd kan förläggas till någon befintlig central myndighet. Detta gäller för övrigt redan för många mindre nu nämnder. I första hand bör man härvid överväga att central förvaltge en ningsmyndighet inom ett näraliggande område i uppdrag i administraatt tivt avseende också betjäna en mindre nämnds- eller rådsmyndighet. En annan möjlighet är att nämnden eller rådet får köpa de tjänster besom hövs från en annan myndighet för administrativ service, som svarar t.ex. Kammarkollegiet.

6.2 Regionala myndigheter

6.2.1 Den regionala myndighetsorganisationen

Det finns i princip två former av regionala statliga myndigheter. Den ena är länsstyrelsen, som har ett samlat regionalt direkt under ansvar regeringen. Den andra är de regionala myndigheter finns för särskilda som verksamhetsområden. De sistnämnda är inte omedelbart underställda regeringen, utan det finns en central förvaltningsmyndighet är chefssom myndighet för organisationen. Till dessa myndigheter hör bl.a. länsatbetsnämndema, länsbostadsnämndema, skattemyndigheterna länen, kronofogdemyndighetema och skogsvårdsstyrelsema.

6.2.2 Regionala myndigheter under central chefsmyndighet

Vi har tidigare kapitel l vid diskussionen avgränsningen vårt om av utredningsuppdrag konstaterat att länsstyrelserna inte omfattas av uppdraget. De myndigheter som kommer i fråga är därför de regionala myndigheter som ligger under central förvaltningsmyndighet är en som chefsmyndighet för hela myndighetsorganisationen. Beträffande den regionala myndighetsorganisationen kan först konstateras att länsbostadsnämnderna avses läggas vid utgången 1993 ner av och den regionala administrationen statens stöd till bostadsförsörjav ningen föras över till länsstyrelserna. Redan tidigare har länsstyrelserna uppgifter som överförts från de dåvarande lantbruksnämndema, fiskenämnderna och länwägnämndema. Länsstyrelserna har också fått ökade uppgifter när det gäller kommunikationer, trafiksäkerhet samt arbetsmarknadsutbildningens planering. Frågan om den offentliga verksamhetens uppbyggnad och indelning på regional nivå utreds, redan berörts, Regionberedningen C som av 1992:06. Denna skall bl.a. överväga den administrativa indelningen på regional nivå. I anslutning till detta skall beredningen även ta upp frågan om den anpassning av statliga myndigheters regionala organisation som kan följa av en förändrad länsstmktur och sambanden mellan lokal, re-

68 lzdningsfomter i vissa andra myndigheter

gional och central nivå. sammansättningen av länsstyrelsernas och andra statliga regionala myndigheters styrelser skall också övervägas. Med hänsyn till det utredningsarbete sålunda pågår begränsar vi som till några allmänna synpunkter när det gäller ledningen av de oss mera statliga regionala myndigheterna. Vi vill betona det måste finnas ett klart samband mellan de befogenatt heter myndighetsledning skall ha och ansvaret för verksamheten. som en Vi därför att de riktlinjer vi i det föregående redovisat för de anser som centrala förvaltningsmyndigheterna i princip också bör gälla de regionala myndigheterna. Det innebär att i första hand bör överväga om cheman fen för den regionala myndigheten bör ha ansvaret för myndigensam hetens verksamhet. Detta gäller då gentemot den centrala chefsansvar myndigheten. Denna har i sin tur det yttersta ansvaret gentemot regeringen för hela myndighetsorganisationens verksamhet. Väsentligt för ledningsformen måste vara hur ansvaret för verksamhetfördelat mellan den centrala myndigheten och de regionala en skall vara myndigheter hör under denna. För närvarande finns styrelser på såsom väl central regional nivå. Om skall ha styrelse ñr myndigsom man en hetsorganisationen ligger det närmast till hands att ha denna i centralmyndigheten. Samordnings- och insynsfrågor på den regionala nivån får då lösas i andra former än sammansättningen en styrelse. Det kan genom av ske rådgivnings- och insynsorgan liknande dem som vi förut har genom föreslagit för centrala förvaltningsmyndigheter kapitel 4.3. I vissa fall kan det lämpligt med styrelse för den regionala vara en myndigheten. Avgörande härvid bör vilken grad av självständighet vara statsmakterna vill myndigheten. Vid bedömningen bör också som ge vägas in i vilken utsträckning myndigheten har verksamhet som nära en berör andra regionala myndigheter. Behovet av samordning på den regionala nivån kan väga lika tungt behovet av samordning inom den som myndighetsorganisationen. För samordningen på den regionala egna nivån har länsstyrelserna fått ett allt större ansvar. Med dessa utgångspunkter är det naturligt att länsarbetsnämnden och skogsvårdsstyrelsen har styrelser med som hittills landshövdingen som ordförande. Båda myndigheterna har nära kontakter med länsstyrelsen inom för den regionala planeringen m.m. Skattemyndigheten och ramen kronofogdemyndigheten kan bedömas annorlunda. I fråga om dessa myndigheter kan emellertid verksamhetens art och ett allmänt medborgerligt intresse insyn göra det befogat med någon form av av insynsorgan av den typ som vi förut nämnt. När styrelse skall finnas, vi att denna skall vara ett ledningsen anser för den regionala myndigheten. Den regionala myndighetens ställorgan ning gentemot den centrala chefsmyndigheten bör dock inte ändras. Fn fråga uppkommer är hur styrelserna i den regionala myndigsom heten skall utses. Reglerna för detta varierar för närvarande. I länsarbetsnämnderna ledamöterna regeringen efter förslag av Arbetsmarkutses av nadsstyrelsen. I skogsvårdsstyrelserna utses vissa ledamöter av regeringen

och vissa av landstinget.

lzdningjonner i vissa andra myndigheter 69

Vi anser att antingen regeringen eller den centrala chefsmyndigheten skall utse ledamöterna i de regionala myndigheternas styrelser. Liksom när det gäller frågan om myndigheten skall ha styrelse eller inte bör en avgörandet när det gäller tillsättningen bero på hur regeringen vill markera myndighetens självständiga ställning. Om regeringen utser ledamöterna, bör det ske efter förslag av den centrala chefsmyndigheten.

6.2.3 Andra regionala

organ Den regionala organisationen för socialförsäkringen har vi inte ansett ingå i vårt utredningsuppdrag. En fråga har emellertid aktualiserats i detta sammanhang. Det gäller socialförsäkringsnämndema. I prop. l99192:123 om slopande av intresserepresentation i vissa statliga myndigheters styrelser har uttalats att i vårt uppdrag också bör ingå att på lång sikt pröva frågan om intresserepresentation i dessa nämnder. En socialförsäkringsnämnd består av sju ledamöter. Av dessa utser regeringen en ledamot, som skall vara ordförande. Riksförsäkringsverket utser tre ledamöter, och de återstående tre väljs landstinget eller i av vissa fall av kommun. Den tidigare intresserepresentationen innebar att Riksförsäkringsverket skulle utse sina ledamöter efter förslag av organisationer på arbetsmarknaden. Numera behövs inte något förslag i detta avseende. Kraven på ledamöterna i fråga om erfarenheter skall m.m. dock vara desamma. Enligt vad vi erfarit har den kompetens- och erfarenhetsbakgnmd som det tidigare nomieringsförfarandet avsett att tillföra kunnat tillgodoses även med de föreskrifter som nu gäller. Vi finner därför inte anledning att föreslå någon annan ordning, utan anser att erfarenheterna av nuvarande regler bör avvaktas.

7 Personligt ansvar och jäv

Förslag

Några särskilda föreskrifter personligt ekonomiskt för om ansvar en styrelseledamot i de fall en statlig myndighet har styrelse en bör inte införas. Ekonomiskt ansvar bör utkrävas när allmänna skadeståndsrättsliga bestämmelser medger det. Ettåriga mandatperioder bör, liksom för affärsverken, övervägas för styrelseledamöter i de vanliga förvaltningsmyndighetema. Jävsfrågor bör uppmärksammas vid förordnande ledamöter i av styrelserna. Styrelseledamöterna bör bli klart informerade inom nebörden i uppdraget.

Personligt ansvar

7.1.1 Nuvarande ansvarsregler i staten

Arbensrättsliga bestämmelser

När en myndighet har styrelse ingår myndighetschefen regelmässigt en i styrelsen. Regler personligt för styrelseledamöter kommer om ansvar ñljaktligen att omfatta även myndighetschefen. Det finns därför anledning att inleda med en kortfattad beskrivning de särskilda arbetsav rättsliga bestämmelser rörande myndighetsschefer i dag finns i som framför allt lagen 1976:600 offentlig anställning LOA. om LOA är ñr närvarande föremål för översyn. LOA-utredningen har i sitt huvudbetänkande Enklare regler för statsanställda SOU 1992:60 föreslagit en ny lag om offentlig anställning, där avsevärt begränsar man den statliga särreglering som finns idag. Utredningen föreslår att anställningsskyddet för arbetstagare i verksledande eller därmed jämförlig ställning i fortsättningen bör regleras på sätt på den övriga samma som arbetsmarknaden. Bestämmelserna myndighetschefer i nuvarande om LOA och anställningsförordningen 1965:601 bör därför enligt förslaget tas bort. Betänkandet har remissbehandlats. Remissinstanserna har i huvudsak godtagit utredningens förslag. En lag offentlig anställny om

72 Personligt och jäv ansvar

ning kan träda i kraft tidigast den 1 januari 1994. För närvarande finns i huvudsak följande bestämmelser. En visstidsförordnad chef för ett statligt affärsverk får skiljas från sin tjänst före utgången förordnandetiden, om det är nödvändigt av hänsyn av till verkets bästa. Frågan prövas regeringen och beslutet gäller omeav delbart. Chefen för vanlig förvaltningsmyndighet ej affärsverk som lyder en omedelbart under regeringen får, han är förordnad för bestämd tid, om förflyttas till statlig tjänst som tillsätts på samma sätt, om det en annan är påkallat organisatoriska skäl eller annars nödvändigt av hänsyn till av myndighetens bästa. Frågan prövas av regeringen och beslutet får ges

omedelbar verkan, om det finns synnerliga skäl. Förflyttningsskyldigheten, liksom möjligheten att skilja en affärsverkschef från tjänsten, gäller bara för den har ett tidsbegränsat förordsom nande. Myndighetschefer har i dag i princip tidsbegränsade förordnanden. Bestämmelserna innebär statlig myndighetschef framför allt att en än affärsverkschef har ett visst anställningsskydd. Om LOAannan utredningens förslag genomförs, kommer däremot dessa bestämmelser att tas bort och, enligt förslaget, frågor om anställningens upphörande att regleras i det enskilda anställningsavtalet. Statliga myndighetschefer blir därmed likställda med privata företagsledare i detta hänseende. En arbetstagare uppsåtligen eller oaktsamhet åsidosätter vad som av åligger honom i hans anställning får, om felet inte är ringa, åläggas som disciplinpåföljd varning eller löneavdrag för tjänsteförseelse. Frågan - prövas, när det gäller bl.a. myndighetschefer, av Statens ansvarsnämnd på anmälan regeringen, JO eller JK. Löneavdraget uppgår till viss av procent av daglönen. Ansvaret omfattar inte bara åsidosättande av författningsreglerade åligganden utan även avtalsreglerade sådana. Enligt lagtexten fordras uppsåt eller oaktsamhet, enligt motiven avses även fel på grund av men oförstånd eller oskicklighet. Ringa fel lämnas utanför. Icke obetydliga fel har begåtts ringa oaktsamhet omfattas alltså i princip av ansvaret. som av LOA-utredningen föreslår att bestämmelserna om disciplinpåföljd i stort sett oförändrade förs in i den lagen. Det skulle innebära att möjlignya heten kvarstår att åläggs myndighetschef varning eller löneavdrag, om en han åsidosätter vad som krävs i anställningen. Har arbetstagare begått brott, som visar att han uppenbarligen är en olämplig att inneha sin anställning, får han avskedas. Han kan också avskedas, i stället för att åläggas disciplinpåföljd, om han på annat sätt än brott begått grov tjänsteförseelse eller om han begår en ny genom tjänsteförseelse inom två år och därigenom har visat sig uppenbarligen olämplig att inneha sin ställning. Även bestämmelserna avskedande gäller för myndighetschefer, om de har ett tidsbegränsat förordnande eller inte. IDA-utredoavsett om ningen föreslår att bestämmelserna utgår ur LOA och att motsvarande bestämmelser i lagen l982:80 anställningsskydd LAS görs tillom lämpliga även på det statliga området. Detta skulle innebära att det fortsättningsvis inte kommer att finnas några föreskrifter om villkor för

Personligt ansvar och jäv 73

att avskeda myndighetschef. Även i detta hänseende skulle följen aktligen den statliga myndighetschefen bli likställd med den privatanställde företagsledaren. styrelseledamöter är normalt uppdragstagare och omfattas inte av några arbetsrättsliga bestämmelser. F41styrelseledamot kan därför när som helst entledigas.

Stmfrämliga bestämmelser Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet vid myndighetsutövning åsidosätter vad som gäller för uppgiften döms för tjänstefel till böter eller fängelse i högst två år. Om gärningen bedöms som ringa, utdöms inget ansvar. Om brottet har begåtts uppsåtligen och är att anse som grovt, döms för grovt tjänstefel till fängelse, lägst sex månader och högst sex år. Bestämmelserna finns i 20 kap. l § brottsbalken. Förutsättningen för ansvar är, förutom att det krävs uppsåt eller oaktsamhet hos gärningsmannen, att det är fråga om åtgärder vid myndighetsutövning. Bestämmelsen gäller även uppdragstagare. Även en styrelseledamot i en statlig myndighet kan således göra sig skyldig till tjänstefel i de fall styrelsen fattar beslut som innebär myndighetsutövning. En arbetstagare, oavsett om han är i statlig eller enskild tjänst, som tar emot muta eller annan otillbörlig belöning för sin tjänsteutövning, döms för mutbrott till böter eller ñngelse i högst två år. Är brottet döms grovt, till fängelse i högst sex år. Bestämmelsen, som finns i 20 kap. 2 § brottsbalken, är tillämplig även på bl.a. ledamot av styrelse, verk, nämnd, kommitté eller annan sådan myndighet hör till staten. som En myndighetschef kan i denna sin egenskap göra sig skyldig till förmögenhetsbrott i samma utsträckning som exempelvis en privatanställd företagsledare. Som ett exempel kan nämnas trolöshet mot huvudman 10 kap. 5 § brottsbalken. Det gör sig den skyldig till som, på grund av förtroendeställning, fått till uppgift att för någon annan sköta t.ex. ekonomisk angelägenhet och som genom att missbruka sin förtroendeställning skadar huvudmannen. En styrelseledamot kan göra sig skyldig till motsvarande brott, om styrelsen fått till uppgift att sköta ekonomiska angelägenheter.

Skadeståndsrátnsliga bestämmelser

De allmänna skadeståndsrättsliga bestämmelserna återfinns i skadeståndslagen 1972:207. Bestämmelserna tillämpas om det inte finns andra särskilda föreskrifter eller annat har avtalats eller i övrigt följer av regler om skadestånd i avtalsförhållanden. Enligt huvudregeln skall var och en som uppsåtligen eller av vårdslöshet vållar person- eller sakskada ersätta skadan. Detsamma gäller den som vållar ren fönnögenhetsskada genom brott. Med ren förmögenhetsskada avses sådan ekonomisk skada som uppkommer utan att någon lider person- eller sakskada. Om en arbetstagare i tjänsten vållar dessa skador åligger det, enligt bestämmelserna i 3 och 4 kap. skadeståndslagen, arbetsgivaren att ersätta

74 Personligt och jäv ansvar

den skadelidande. Staten ansvarar dessutom för rena ñrmögenhetsskador som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning, även om skadan inte vallats genom brott. Om det finns synnerliga skäl på gnmd av handlingens beskaffenhet, arbetstagarens ställning, den skadelidandes intresse och övriga omständigheter ansvarar även arbetstagaren för skadan. Arbetstagarens eget ansvar är således starkt inskränkt. Bestämmelsen om statens ansvar för skador vid myndighetsutövning är inte begränsad till arbetstagare. Den är följaktligen tillämplig även på en styrelseledamot som genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning vållar ren förmögenhetsskada och innebär att staten ansvarar för skadan gentemot den skadelidande. För att styrelseledamoten skall bli personligt ansvarig torde däremot krävas att han vållat skadan genom brott.

7.1.2 Ansvar i aktiebolag, kommuner och landsting

Vid sidan av de generella bestämmelser om skadestånds- och straffansvar som gäller för envar och som berörts ovan finns särskilda bestämmelser i aktiebolagslagen 1975:1385 resp. kommunallagen 1991:900.

Aktiebolagslagen Aktiebolagslagen innehåller ett flertal särskilda bestämmelser om personligt ansvar, såväl straffrättsligt som ekonomiskt ansvar. De straffrättsliga bestämmelserna avser ansvar för brott mot reglerna i aktiebolagslagen. Av intresse i detta sammanhang är dock främst bestämmelserna om skadestånd m.m. Styrelsen svarar enligt 8 kap. 6 § för bolagets organisation och förvaltningen av bolagets angelägenheter, medan verkställande direktören VD skall sköta den löpande förvaltningen enligt styrelsens riktlinjer och anvisningar. I 15 kap. l § stadgas att bl.a. styrelseledamot och VD, som vid fullgörande sitt uppdrag uppsåtligen eller av oaktsamhet skadar bolaget, av skall ersätta skadan. skadeståndet kan, enligt 3 jämkas efter vad som är skäligt med hänsyn till handlingens beskaffenhet, skadans storlek och omständigheterna i övrigt. Skadeståndsansvuet för styrelsens ledamöter omfattar åtgärder och underlåtenheter inom området för styrelsens förvaltning. VD kan vara ansvarig på grund av sitt sätt att bereda och föredra ärenden som hör under styrelsen. Styrelseledamöterna kan, genom att försumma ledning och kontroll av verksamheten, ådra sig ansvar för felsteg som VD företar inom den löpande förvaltningen. Ansvaret är individuellt för varje styrelseledamot. Exempelvis kan en ledamot som invalts som expert på vissa frågor inom sitt ansvarsområde ha ett strängare ansvar än sina styrelsekollegor. Vid ordinarie bolagsstämma, som skall hållas inom sex månader efter utgången av varje räkenskapsår, skall årsredovisning och revisionsberättelse läggas fram. Vid stämman skall ägarna fatta beslut bl.a. om ansvarsfrihet åt styrelseledamötema och VD. Ett beslut om beviljande av

Personligt och jäv 75 ansvar

ansvarsfrihet innebär att talan om skadestånd till bolaget i princip inte kan väckas. Frågan om ansvarsfrihet avser varje person för sig. Stämman kan alltså bevilja ansvarsfrihet ñr vissa personer och vägra ansvarsfrihet för andra. Om det i årsredovisningen eller i revisionsberättelsen eller på annat sätt inte lämnats i väsentliga hänseenden riktiga och fullständiga uppgifter till bolagsstämman kan, trots beviljad ansvarsfrihet, talan väckas skadeom stånd till bolaget. Den bestämmelsen är tillämplig även när det, efter beslut om ansvarsfrihet, upptäcks att VD eller styrelseledamot begått en brott.

Kommunallagen

I kommunallagen stadgas att styrelsen skall leda och samordna förvaltningen av kommunens angelägenheter. Den skall bl.a. ha hand den om ekonomiska förvaltningen och skall fortlöpande föra räkenskaper över de medel som den ñrvaltar. Räkenskaperna skall avslutas med årsbokslut och årsredovisning.

Årsredovisningen granskas av revisorerna, får rikta anmärkningar

som mot dels nämnder och fullmäktigeberedningar, dels enskilda förtroendevalda i sådana organ. De anställda i kommunen och förvaltningscheferna har däremot inget revisionsansvar. Fullmäktige skall besluta om ansvarsfrihet skall beviljas eller vägras. Om ansvarsfrihet vägras, får fullmäktige besluta att skadeståndstalan skall väckas. Talan inte som grundas på brott skall väckas inom ett år från det att beslutet vägrad om ansvarsfrihet fattades. I den proposition som låg till grund för kommunallagen prop. l9909l:ll7 s. 222 f konstateras att det inte finns något särskilt reglerat skadeståndsansvar för de ñrtroendevalda. Det uttalas att det är klart att en förtroendevald som begått ett brott varigenom kommunen vållats ren ñrmögenhetsskada är ersättningsskyldig för den ekonomiska förlusten enligt 2 kap. 4 § skadeståndslagen. Ersättningsskyldigheten begränsas dock av 4 kap. 1 § skadeståndslagen, analogivis bör tillämpas besom träffande förtroendevalda. I övrigt konstateras i propositionen att det är oklart i vad mån det därutöver finns något skadeståndsansvar för ren förmögenhetsskada de förtroendevalda åsamkar kommunen eller som

landstinget under fullgörande av sitt uppdrag.

Det ansvar som kan utkrävas är emellertid att en förtroendevald kan entledigas. Enligt 4 kap. 10 § kommunallagen får fullmäktige återkalla uppdraget för en förtroendevald som valts av fullmäktige, den förom troendevalde antingen har vägrats ansvarsfrihet eller genom en dom som vunnit laga kraft har dömts ñr ett brott ñr vilket det är föreskrivet fängelse i två år eller däröver. Härvid avses allvarliga brott i allmänhet. Det behöver alltså inte vara ett brott har samband med tjânsteutövsom ningen.

76 Personligt och jäv ansvar

7.1.3 Styrelseledamöters personliga ansvar

När vi skall diskutera frågan om personligt ansvar för styrelseledamöter i statliga myndigheter ligger det nära till hands att göra jämförelser med aktiebolagslagens ansvarsbestämmelser. Särskilt gäller detta affärsverken, bestämmelser om fördelning av uppgifter mellan styrelse och verksvars chef har sin förebild i aktiebolagslagen. I fråga om de vanliga förvaltningsmyndighetema har vi i det föregående funnit att styrelsen i det fall myndigheten skall ha styrelse bör ha ett ansvar för verksamheten liknande det som en affärsverksstyrelse har. Det finns därför knappast skäl att göra en annan bedömning i fråga om det personliga ansvaret i förvaltningsmyndighetema än i affärsverken. Bestämmelsen i 15 kap. 1 § aktiebolagslagen är tydlig och klar: styrelseledamot och verkställande direktör, som vid fullgörande av sitt uppdrag uppsåtligen eller av oaktsamhet skadar bolaget, skall ersätta skadan. Det skall fråga om en ekonomisk skada och det skall vara finnas ett samband mellan styrelseledamotens handlande eller underlåtenhet att handla och den uppkomna skadan. I fråga om vad som skall anses utgöra uppsåt eller oaktsamhet år utgångspunkten att personen ifråga är skyldig att iaktta den omsorg som krävs av en syssloman eller uppdragstagare i allmänhet. Den styrelseledamot som uppsåtligen vallar myndigheten, dvs. staten, ekonomisk skada torde i allmänhet också ha gjort sig skyldig till ett en brott. Därmed föreligger personlig skadeståndsskyldighet enligt allen männa skadeståndsrâttsliga bestämmelser. I en myndighet finns däremot inget personligt ansvar om vederbörande handlar oaktsamt. Myndighetschefen torde dock kunna åläggas disciplinpåföljd om han skadar staten att av oaktsamhet åsidosätta vad som åligger honom i tjänsten. genom Frågan är om en bestämmelse motsvarande den i aktiebolagslagen bör införas för styrelseledamöter i statliga myndigheter. Innan vi besvarar frågan bör erinras om de skilda förutsättningar som de olika styrelserna arbetar under. Vi har redan tidigare berört detta kapitel 4.2.2. Aktiebolaget är en självständig juridisk person som kan förvärva rättigheter och ta på sig skyldigheter i den utsträckning som bolaget, dvs.

dess styrelse och verkställande ledning, finner bäst för bolaget. Ägarna

har möjlighet att påverka bolaget och ledningens agerande enbart på bolagsstämma. Varken affärsverket eller den vanliga förvaltningsmyndigheten är någon självständig juridisk person utan utgör delar i staten. Regeringen styr riket och har till sitt förfogande myndigheterna, som har lydnadsplikt gentemot regeringen. Regeringen kan därmed, som vi konstaterat redan tidigare, i förlängningen sägas vara myndighetens egentliga styrelse. Statsmaktema kan i princip när som helst fatta beslut som påverkar myndigheterna och ändrar förutsättningarna för deras verksamhet. I ett aktiebolag svarar styrelsen för bolagets organisation och förvaltningen av bolagets angelägenheter. I större bolag skall, i mindre bolag får, styrelsen utse verkställande direktör. Denne handhar den löpande förvaltningen och är ansvarig inför styrelsen. VD kan sägas vara styrel-

Personligt ansvar och jäv 77

sens verktyg. Om t.ex. VD inte sköter den löpande förvaltningen på ett tillfredsställande sätt är styrelsen skyldig att vidta nödvändiga åtgärder, t.ex. byta VD. Om styrelsen inte agerar och VD orsakar bolaget ekonomisk skada, torde även styrelseledamöterna kunna bli skadeståndsskyldiga om det kan visas att de uppsåtligen eller av oaktsamhet underlåtit att vidta åtgärder. I affärsverkens instmktioner görs i princip samma befogenhetsfördelning mellan styrelse och verkschef som i aktiebolagslagen görs mellan styrelse och VD. En viktig skillnad föreligger dock, nämligen den att det är regeringen som utser myndighetschef. Detta innebär att den styrelse som på motsvarande sätt anser att myndighetschefen inte sköter den löpande förvaltningen som han borde ytterst inte kan vidta andra åtgärder än att påtala förhållandet till regeringen. Myndighetsstyrelsen saknar alltså ett viktigt verktyg i jämförelse med styrelsen i ett aktiebolag. Som vi förut konstaterat torde det redan finnas tillräcklig möjlighet att utkräva ett personligt ekonomiskt ansvar vid de allvarligaste fallen av misskötsamhet, dvs. om en styrelseledamot uppsåtligen orsakar staten en ekonomisk skada. Frågan är då om det finns skäl att införa ett personligt ansvar vid oaktsamhet från styrelsens sida. I och för sig kan det vara av värde att markera uppdragets vikt genom att införa bestämmelser om personligt ansvar. Ett sådant införande bör emellertid också innebära att skadestånd i praktiken kan komma att utdömas. En typisk situation när en bolagsstyrelse skulle kunna ådra sig personligt ansvar för oaktsamhet är att styrelsen försummar ledning och kontroll av VD:s förvaltning. När det gäller en myndighet skulle oaktsamheten kunna tänkas bestå i att styrelsen inte påtalar ñr regeringen att myndighetschefen inte sköter sina uppgifter. Med hänsyn till att styrelsen i en myndighet inte har kontroll över vem som utses till myndighetschef och inte själv kan byta ut denne anser vi dock ett personligt ekonomiskt ansvar i en sådan situation väl långtgående. Det gäller i synnerhet om myndighetschefen också är ordförande i styrelsen. Särskilt affärsverkens styrelser fattar, som påpekats i direktiven, i många fall beslut av stor ekonomisk betydelse. Som ett exempel kan nämnas rätt lån på den allmänna kreditmarknaden, vilket i allta upp mänhet torde vara en fråga för styrelsen att besluta om. En aktiebolagsstyrelse som följer aktiebolagslagen och bolagsordningen torde normalt ha handlat med tillräcklig aktsamhet för att undgå personligt ansvar. Att fatta ett dåligt beslut, dvs. att göra en ekonomiskt dålig affär, är normalt inte tillräckligt för att ådra vederbörande skadeståndsansvar. På motsvarande sätt skulle en myndighetsstyrelse som följer verksförordningen, myndighetens instruktion, regleringsbrev och andra särskilda bestämmelser för myndigheten, utifrån vad som gäller för uppdragstagare i allmänhet, rimligen få anses handla tillräckligt aktsamt. Att t.ex. ta upp ett lån med dåliga räntevillkor skulle därmed förutsatt att myndigheten ñck ta upp lån troligen inte föranleda personligt ansvar för oaktsamhet även om en sådan möjlighet infördes.

78 Personligt ansvar och jäv

Om däremot styrelsen skulle fatta ett beslut i strid mot gällande bestämmelser och staten på grund därav skulle drabbas av en ekonomisk skada, skulle styrelseledamöterna kunna åläggas att ersätta skadan om oaktsamhet kunde påvisas. Myndighetschefen skall ansvara för den löpande verksamheten och därmed för att förbereda ärendena i styrelsen. Det måste således vara hans ansvar att se till att styrelsen får information om vilka bemyndiganden eller restriktioner som gäller för myndigheten. Att han, eventuellt av oaktsamhet, underlåtit detta bör av samma skäl som anfördes tidigare, nämligen att styrelsen inte förfogar över verkschefen, rimligen inte föranleda något personligt ekonomiskt ansvar för styrelsens ledamöter. Vår slutsats av vad som nu sagts blir att utrymmet för sådan oaktsamhet som i realiteten skulle kunna medföra ansvar för styrelseledamöter torde vara mycket litet. Till detta kommer att en myndighet och dess styrelse trots allt inte har den självständiga ställning som ett bolag har. Vi finner därför inte tillräckliga skäl för att föreslå några särskilda föreskrifter om personligt ekonomiskt ansvar för styrelseledamöter i statliga myndigheter. De möjligheter som redan finns enligt skadeståndslagen att utkräva ett sådant ansvar bör dock utnyttjas. Vi skall då beröra vilka andra sanktioner som skulle kunna komma ifråga. Det gäller närmast frågan om förnyat förordnande. Styrelseledamöterna i affärsverken förordnas för ett år i taget. Detta innebär att regeringen varje år har ett naturligt tillfälle att ta ställning till om ledamöterna fullgjort sina uppgifter ett godtagbart sätt. Om inte bör givetvis något nytt förordnande inte ges. Ansvarigt departement bör därför hålla sig väl informerat om hur styrelsearbetet fungerar. I de vanliga förvaltningsmyndighetema förordnas för närvarande styrelseledamöterna vanligen för tre år i taget. För att inskärpa vikten och betydelsen av styrelseuppdraget anser vi att det bör övervägas att införa samma mandatperiod som gäller för affärsverken. Med hänsyn till att vi utgår från att flertalet av de centrala förvaltningsmyndigheterna inte längre skall ha styrelse bör antalet regeringsärenden som gäller förordnanden trots detta minska. Om det visar sig nödvändigt under löpande förordnandeperiod finns, som nämnts förut, inget hinder mot att genast entledigar en styrelseledamot.

7.1.4 Myndighetschefens personliga ansvar

Våra direktiv nämner inte frågan om särskilt personligt ansvar för myndighetschefen. Det finns ändå anledning att kort beröra detta. På samma sätt som när det gäller styrelseledamöter torde den redan befintliga möjligheten att utkräva ett personligt ekonomiskt ansvar om myndighetschefen uppsåtligen orsakar myndigheten en ekonomisk skada vara tillräcklig. Någon särskild reglering i den delen skulle därför inte vara nödvändig.

Personligt och jäv 79 ansvar

I fråga om oaktsamhet från myndighetschefens sida finns viss möjen lighet att utkräva en form personligt ekonomiskt nämligen av ansvar, löneavdrag för tjänsteförseelse. Löneavdrag kan åläggas för högst 30 dagar och utgör högst 22 procent av daglönen. Daglönen utgör en trettiondedel av månadslönen. Vid en månadslön 50 000 kronor skulle om löneavdraget alltså kunna bli maximalt ll 000 kronor, vilket möjligen i dessa sammanhang kan ses som ett symboliskt belopp. Disciplinansvarets syfte är emellertid inte att ersätta en ekonomisk skada utan att utgöra en arbetsrättslig sanktion för misskötsamhet. För närvarande finns, som vi nämnt tidigare, möjligheten att under vissa förutsättningar entlediga affärsverkschef och förflytta chefen för en en vanlig förvaltningsmyndighet. Möjligheten att entlediga myndigen hetschef kommer att öka LOA-utredningens förslag genomförs. De om sanktionsmöjligheter som därmed kommer att stå till buds får, de om utnyttjas, anses vara tillräckliga. Vi finner därför inte heller beträffande myndighetschefer skäl att införa särskilda bestämmelser ett personligt om ekonomiskt ansvar.

7.2 Jäv

7.2.1 Jävsregler i allmänhet i staten

Inledningsvis bör erinras den s.k. objektivitetsprincipen l kap. 9 § om regeringsformen som syftar till att garantera ett handlande präglas som av saklighet och opartiskhet. Förutom att de fullgör uppgifter inom som den offentliga förvaltningen skall behandla lika fall lika ställer objektivitetsprincipen krav på att befattningshavaren inte låter sig påverkas av ovidkommande hänsyn. I rättsordningen har på olika sätt skapats garantier för att objektivitetsprincipen upprätthålls. Brottsbalkens kriminalisering av bestickning och tagande muta liksom de förbud att inneha av vissa bisysslor finns i författningsregleringen offentliga tjänstesom av mäns ställning är exempel på sådana garantier. Härutöver finns jävsregler som klargör i vilken utsträckning en person. vars opartiskhet i ärendet kan sättas i fråga, skall vara skyldig att frånträda handläggningen av ärendet. Intresset för garantier för opartiskhet gör sig gällande med särskild styrka i ärenden som innefattar myndighetsutövning mot enskilda, dvs. vid utövandet av befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinpåföljd, avskedande eller annat jämförbart förhållande. Med den äldre förvaltningslagens tillkomst 1972 infördes enhetliga jävsregler för statsförvaltningens del prop. 1971:30 del 2 336 ff. s. Jävsreglerna i den förvaltningslagen 1986:223 överensstämmer i nya sak med de äldre och gäller alla typer av ärenden hos förvaltningsmyndighetema, dvs. inte endast sådana innefattar myndighetsutövning som prop. l98586:8O s. 64. Av förarbetena till den äldre förvaltningslagen framgår att det med hänsyn till de skiftande förhållandena inom olika förvaltningsgrenar och

80 Personligt och jäv ansvar

de särskilda kraven på effektivitet, samordning och snabbhet inte an- sågs möjligt att uppställa lika stränga jävsregler för förvaltningsmyndigheterna i allmänhet som ñr domstolarna SOU 1968:27 s. 130. Utrymmåste skapas för att bortse från jäv i vissa fall när beslut måste fattas me mycket snabbt eller frågan opartiskhet inte spelar någon roll. om Förvaltningslagens FL jävsregler är tillämpliga på alla de personer som handlägger ärenden i den statliga förvaltningen, om inte annat är särskilt ñreskrivet. Enligt ll § är den som skall handlägga ett ärende jävig om något av följande förhållanden föreligger:

saken angår honom själv eller hans make, förälder, barn eller syskon eller någon annan närstående eller ärendets utgång kan väntas medföra synnerlig nytta eller skada för honom själv eller någon närstående sakägar-, intresse- och släktskapsjäv, 2. han eller någon närstående är ställföreträdare för den som saken angår eller för någon kan vänta synnerlig nytta eller skada av som ärendets utgång ställföreträdarjäv, 3. ärendet har väckts hos myndigheten genom överklagande eller underställning myndighets beslut eller grund av tillsyn av en annan över en annan myndighet och han har tidigare hos den andra myndigheten deltagit i den slutliga handläggningen av ett ärende som rör saken tvåinstansjäv, 4. han har ñrt talan ombud eller mot ersättning biträtt någon i som saken ombuds- och biträdesjäv eller 5. det i övrigt finns någon särskild omständighet som är ägnad att rubba förtroendet till hans opartiskhet i ärendet grannlagenhets- eller delikatessjäv.

Från jäv bortses när frågan om opartiskhet uppenbarligen saknar betydelse. Den är jävig får enligt 12 § inte handlägga ärendet. Han får dock som vidta åtgärder inte någon annan kan vidta utan olägligt uppskov. som Den känner till omständighet som kan antas utgöra jäv mot som en honom, skall självmant ge det till känna. Uttrycket handlägga ett ärende tar fasta de personer som tar befattning med ett ärende på ett sådant sätt att de kan tänkas inverka på ärendets utgång vare sig det gäller ett bindande avgörande eller bara ett remissyttrande eller dylikt. Reglerna gäller således inte bara för beslutsfattare utan även för t.ex. föredraganden eller andra personer som hos en myndighet medverkar i beredningen av ärendet genom att t.ex. upprätta förslag till beslut eller på annat sätt framföra synpunkter utan att delta i den slutliga handläggningen. Även ledamöter i styrelser och nämnder omfattas av jävsreglerna.

7.2.2 Särskilda jåvsregler

Utanför begreppet förvaltningsmyndighet i FL faller sådana beslutande församlingar t.ex. riksdagen. Jävsreglerna i FL är därför inte tillsom

Personligt ansvar och jäv 81

lämpliga i riksdagsarbetet. I riksdagsordningen RO finns särskilda jävsbestämmelser för kammarsammanträden och för utskottssammanträden. Vid ett kammarsammanträde får ingen delta i behandlingen av ärenden som personligen rör honom eller någon honom närstående 2 kap. 11 § RO. Ett undantag görs för statsråd, vilket i detta sammanhang inte behöver beröras. Författningsutredningen ansåg i betänkandet Sveriges statsskick med förslag till riksdagsordning SOU 1963:18 Del 3 46 att det erfords. rades jävsbestämmelser avseende sammanträde med riksdagen endast i begränsad omfattning. Bestämmelsen begränsades till s.k. sakägar- och släktskapsjäv, dvs. ärendet måste direkt angå vederbörande riksdagsledamot för att jäv skall uppkomma. Berörs ledamoten däremot ärendet av såsom medlem av ett kollektiv, t.ex. yrkesgrupp, eller såsom tjänsteen man, föreligger inte jäv. Förbudet att delta såväl överläggning avser som beslut. I utskott får ingen närvara, när ärende som personligen rör honom eller någon honom närstående förekommer till överläggning eller beslut 4 kap. 13 § R0. Denna bestämmelse är konstruerad på sätt samma som jävsregeln för kammarsammanträden. Den ledamöter, suppleanter avser och tjänstemän närvarar vid utskottets överläggningar och beslut. som Enligt ett uttalande Grundlagberedningen i betänkandet Ny utskottsav organisation SOU 1969:62 s. 108 det alltför långtgående konvar en sekvens att en riksdagsledamot skulle icke valbar till visst utskott vara ett därför att utskottet kunde komma att granska hans åtgärder i utövning av en tjänst eller ett uppdrag. Grundlagberedningen ansåg att det borde räcka med att han var jävig att närvara vid utskottets överläggningar och beslut i ärenden som gällde sådan granskning. Inte heller regeringen är någon förvaltningsmyndighet i regeringsformens mening prop. 1973:90 s. 232 FL:s jävsbestämmelser är därför inte direkt tillämpliga vid handläggningen regeringsärenden. I motiven av till FL prop. 198586:80 57 påpekade departementschefen förs. att valtningsärendena i regeringens praxis i möjligaste mån brukar handläggas enligt samma regler som gäller för underordnade myndigheter och att den nya förvaltningslagen inte avsåg någon ändring praxis. av Huvudregeln är att departementstjänstemän inte har någon beslutanegen derätt. Emellertid bör enligt Statsrådsberedningens handbok förvaltom ningslagens tillämpning hos regeringen 1987 jävsreglema i FL följas vid beredningen av regeringsärenden i departementen.

7.2.3 styrelseledamöters jåvssituation

Prövningen jäv för styrelseledamöter vid handläggningen ärenden av av i statliga myndigheter skall ske med tillämpning FLzs regler. För av bedömningen av frågan huruvida jäv föreligger måste samtliga omständigheter sammanvägas. Av särskild betydelse ñr bedömningen styrelav seledamöters jäv är naturligtvi styrelsens uppgifter och ledamotens övriga engagemang.

82 Personligt och jäv ansvar

Av särskilt intresse för vårt uppdrag är jävssituationer som kan uppkomma för riksdagsledamöter och departementstjänstemän med styrelseuppdrag i statliga förvaltningsmyndigheter. Vi vill därför beröra denna fråga närmare. Det bör här nämnas att frågan även uppmärksammades Verksledningskommittén SOU 1985:40 s. 153 och SOU 1985:41 s. av 73 ff. I verksledningspropositionen berördes särskilt

i affärsverkskoncernerna prop. 198687:99 s. 123 Av den enkätundersökning vi låtit göra framgår att av de styrelsesom ledamöter svarat 15 har sin ordinarie verksamhet i riksdagen men som endast 4 % i regeringskansliet. Riksdagsledamötema är relativt välrepresenterade inom justitieområdet 29 96 och är jämförelsevis många normerings- eller tillsynsmyndighet, bevaki de grupper som benämnts nings-, beredskaps- eller rättsvårdande myndighet och transfererings-, uppbörds- eller medelshanterande myndighet. annan De särskilda jävsregler gäller för sammanträden i kammaren och som utskotten riksdagsledamöterna stora möjligheter att utöva sitt uppdrag ger samtidigt de kan företräda olika intressen i samhället och som gruppers även inneha styrelseuppdrag i olika myndigheter. Som tidigare nämnts avsnitt 7.2.2 måste ärendet direkt angå riksdagsledamoten eller någon honom närstående för att jäv skall kunna uppkomma i riksdagsarbetet. Bestämmelserna kan därför inte göra en ledamot jävig endast av den anledningen att ett ärende rör den myndighet hos vilken han eller hon har

uppdrag som styrelseledamot. Det kan således inte föreligga något lagligt hinder vad gäller jäv anses för riksdagsledamöter med styrelseuppdrag i affärsverk att samtidigt delta i utskottsberedning eller riksdagsbeslut i frågor som rör dessa verk. Detgäller vid styrelseuppdrag i andra förvaltningsmyndigheter än samma affärsverk. I fråga riksdagsledamöter i statliga myndigheters styrelser om måste därför att ledamöterna vid beslut i riksdagen, där de har ett anses politiskt uppdrag, inte bör bundna vad de i egenskap av ledavara av möter beslutat i myndighetsstyrelser jfr verksledningspropositionen s. ZZ. Det kan emellertid ändå tänkas finnas en risk för att en riksdagsledamot kan uppfatta det lojalitetskonflikt att i utskottsarbetet ta som en ställning i fråga han eller hon varit med och behandlat i en mynen som dighetsstyrelse, t.ex. en anslagsfråga. En styrelseledamot kan också i egenskap riksdagsledamot ha deltagit av i behandlingen ärenden i riksdagen som myndigheten mer eller mindre av direkt berörs och kan föranleda styrelsen att fatta beslut om t.ex. av som föreskrifter riktar sig till enskilda, kommuner eller landsting. Att som saken angår någon samhällsmedborgare eller som medlem av en som i samhället eller ledamot i ett organ såsom representant för ett grupp som visst intresse, är emellertid inte tillräckligt för att konstituera sakägarjäv. Om styrelseledamot i verksamhet är engagerad i saken på ett en annan sådant sätt att misstanke lätt skulle uppkomma om att det brister i förutsättningarna för opartisk bedömning, skulle emellertid gener-alklausuen len grannlagenhetsjäv kunna aktualiseras likaväl för en riksdagsledaom mot för någon Från eventuellt jäv kan enligt ll § andra som annan.

Personligt ansvar och jäv 83

stycket FL bortses endast om ärendet är av sådan karaktär att frågan om opartiskhet uppenbarligen saknar betydelse. För en anställd i regeringskansliet kan styrelseuppdrag skapa jävssituationer på arbetsplatsen. Som tidigare nämnts avsnitt 7.2.2 bör jävsreglema i FL följas vid beredningen av regeringsärenden i departementen, vilket också framhållits av Konstitutionsutskottet. Ett exempel på en jävssituation är att en departementstjänsteman som styrelseledamot har deltagit i ett beslut som överklagas hos regeringen. Den omständigheten att tjänstemannen deltar i beredningen av det uppkomna regeringsärendet skulle kunna konstituera tvåinstansjäv. Det skulle även kunna tänkas uppkomma en jävssituation om en tjänsteman, efter att i styrelsen ha varit med och fattat beslut om myndighetens anslagsframställning, i regeringskansliet deltar i beredningsarbetet i anledning av framställningen. Om tjänstemannen har liten möjlighet att påverka utgången i ett ärende kan med tillämpning av 11 § andra stycket FL emellertid bortses från eventuellt jäv. Risken för jäv blir följaktligen högre större inflytande tjänstemannen har i ärendet. Tjänstemän som handlägger eller ansvarar för frågor som rör en viss myndighet bör därför inte vara styrelseledamöter i den myndigheten. I enkäten till styrelseledamötema ställdes frågan om de på grund av sin ordinarie verksamhet anmält jäv vid handläggningen av något ärende i styrelsen eller eljest varit tveksamma till att delta vid handläggningen av någon fråga i styrelsen. Av svaren kan konstateras att styrelseledamöterna knappast har upplevt jävsfrågan som något större problem. Detta kan givetvis sammanhänga med att styrelserna bara beslutar i ett fåtal ärenden. Vi har förut kapitel 4 föreslagit att huvudmodellen för ledningen av de centrala förvaltningsmyndigheterna bör vara enrådighetsverk. Antalet myndighetsstyrelser och därmed antalet styrelseuppdrag skulle därigenom minska. Färre personer än i dag skulle följaktligen beröras av jävsproblematiken. Å andra sidan skulle antalet beslutsärenden öka i de myndiglretsstyrelser som skulle finnas. Vi anser det därför viktigt att jävsfrågan uppmärksammas vid förordnande av ledamöter i styrelserna. Som regel torde dock risken för jäv kunna anses liten. Det ir enligt vår mening också viktigt att styrelseledamöterna blir klart informerade om vad styrelseuppdraget innebär, dvs. att de har sina uppdrag enbart från regeringen och på grund av sina personliga kvalifikationer.

ggiâåiuâkxzgügqü; ;amüw ;

L isbtåââw 4:29:13

.

Lhiyrapkáö J 31:31:

J ,i y

:m V Åfåâáifmäzåâøfzøamáâfü

,;. u va m

Wxä Åaxxuaâ mâêmzüøv

;

wåwimmwswb V

gayggçxsüiâaaüål

i

8 Ansvaret för

åtgärder efter

genomförd revision

Förslag

Myndigheternas årsredovisningar bör utformas så de kan nå att en vidare låsekrets. Myndigheterna bör ägna ökad uppmärksamhet åt årsredovisningen och revisionen av denna. Revisorerna bör regelmässigt, utöver sin formella avrapportering, även lämna myndigheten muntlig en och mera informell information sina iakttagelser. om För vissa uppdragsmyndigheter och myndigheter förvaltar som stora anläggningstillgångar bör i det enskilda fallet prövas om regeringen, liksom för affärsverk, skall fastställa resultat- och balansrâkningama. Regeringen bör lämna riksdagen samlad redogörelse för revien sionens resultat.

8.1 Nuvarande för

regler redovisning och

revision

I 1 Myndigheternas redovisning

. De nuvarande bestämmelserna de statliga myndigheternas redovisning om finns främst i bokföringsñrordningen 1979:1212 och förordningen 1993:134 om myndigheters årsredovisning och anslagsframställning. Den sistnämnda förordningen, som träder i kraft den 1 juli 1993, ersätter den tidigare budgetförordningen. Bokföringsförordningen är utformad för att den statliga redovisningen så långt det är möjligt med hänsyn till statens speciella förhållanden skall anknyta till de redovisningsregler som gäller inom den enskilda sektorn. Förordningen är därför anpassad till de föreskrifter finns i bokföringslagen 1976:125. som Enligt bokñringsförordningen skall de statliga myndigheterna fullgöra sin bokñringsskyldighet på det sätt överensstämmer som med god redovisningssed. De skall även iaktta särskilda bestämmelser som gäller ñr statlig verksamhet. Den löpande bokföringen skall för varje räkenskapsår avslutas med ett årsbokslut. Detta består resultaträkning och av en en balansräkning. Årsbokslutet skall färdigt vara senast tre månader efter räkenskapsårets slut och undertecknas av myndighetens chef.

för åtgärder efter genomförd revision 86 Ansvaret

Resultaträkningen skall i sammandrag redovisa samtliga intäkter och kostnader under räkenskapsåret. Den skall också lämna en tillfredsställande redovisning hur verksamheten har förändrat myndighetskapitalet. av Balansräkningen skall i sammandrag redovisa myndighetens samtliga tillgångar och skulder samt kapital. I anslutning till balansräkningen skall myndigheten också specificera de belopp som har avräknats mot statsbudgetens utgiftsanslag och inkomsttitlar samt uttag från och insättningar på statsverkets checkräkning i riksbanken. Enligt förordningen myndigheters årsredovisning och anslagsframom ställning skall myndigheterna varje år lämna en årsredovisning till regeringen. Förordningen gäller dock inte för affärsverken. Bestämmelserna årsredovisning införs successivt i samband med att myndigheterna får om treåriga budgetramar. Det betyder att samtliga myndigheter skall lämna årsredovisningar fr.o.m. 1994. Medan årsbokslutet främst är ett internt dokument för avslutning av räkenskapema inom myndigheten, är årsredovisningen ett dokument för avrapportering till utomstående. Den riktar sig i första hand till regeringen. Det blir därför närmast årsredovisningen och revisionen av denna som omfattas av vårt uppdrag.

Årsredovisningen skall lämnas till regeringen senast tre månader efter

räkenskapsårets slut och omfatta det året. Med det räkenskapsår som normalt gäller för myndigheterna innebär detta att årsredovisningen skall lämnas senast den 30 september.

Årsredovisningen skall kortfattat underlag för regeringens uppfölj-

ge

och prövning myndighetens verksamhet. Årsredovisningen skall

ning av bestå resultatredovisning, resultaträkning och balansräkning av en en anslagsredovisning och Finansieringsanalys. Den kan således samt en sägas omfatta två huvuddelar, nämligen främst gäller verksamen som hetens innehållsmässiga utfall och gäller det ekonomiska utfallet. en som

Årsredovisningen skall upprättas i enlighet med god redovisningssed.

Den skall rättvisande bild verksamhetens resultat, av verksamge en av hetens kostnader och intäkter och myndighetens ekonomiska ställning. av Myndigheten skall i årsredovisningen också lämna information om andra förhållanden väsentlig betydelse för regeringens prövning av verksamav heten. I resultatredovisningen skall myndigheten redovisa och kommentera verksamhetens resultat i förhållande till de mål gäller för verksamsom heten. Med resultat här vad myndigheten har presterat och mätbara avses effekter av prestationerna. I fråga den ekonomiska redovisningen i årsredovisningen gäller att om bokföringsförondningens bestämmelser skall tillämpas för resultaträkningen och balansräkningen. Anslagsredovisningen skall omfatta utfallet på de anslag myndigheten disponerar och de inkomsttitlar som myndigheten redovisar mot. Av ñnansieringsanalysen skall framgå hur verksamheten har finansierats och hur myndighetens likvida ställning har förändrats. Bestämmelser hur myndigheten skall fatta beslut om årsredovisom ningen finns i verksförordningen 1987:1100. Enligt 13 § verksförorvd-

Ansvaret för åtgärder efter genomförd revision

ningen är det myndighetens styrelse som skall besluta årsredovisom ningen. Om myndigheten inte har någon styrelse, ankommer beslutet på myndighetens chef.

8.1.2 Revisionen av myndigheternas årsredovisningar

Myndigheternas årsredovisningar revideras Riksrevisionsverket av RRV. Enligt förordningen 1988:80 med instruktion för Riksrevisionsverket är verket central förvaltningsmyndighet för statlig revision och redovisning. Revisionen omfattar både iörvaltnings- och redovisningarevision. I några fall sker revisionen i annan ordning. RRV skall i enlighet med god revisionssed granska myndigheternas årsredovisningar och underliggande redovisning i syfte att bedöma, om redovisningen i sin helhet är tillförlitlig och räkenskapema rättvisande samt om redovisningen följer tillämpliga föreskrifter och särskilda regeringsbeslut. Verket skall sedan till regeringen lämna revisionsberättelser över granskningen av årsredovisningarna. Det skall ske senast en månad efter den dag myndigheten skall ha lämnat sin årsredovisning. Det innebär alltså att revisionsberättelsema normalt skall lämnas till regeringen senast den 31 oktober. När en revisionsberättelse lämnas till regeringen skall en kopia också lämnas till den granskade myndigheten. För affärsverken skall revisionen avse både verkens årsredovisningar och koncernredovisningar. Affärsverken har kalenderåret räkensom skapsår. Tidpunkten för att lämna revisionsberättelsen blir därmed beroende av när affärsverket lämnar sin årsredovisning. Revisionsberättelserna är tradition mycket korta. De vad av anger granskningen har omfattat och att denna granskning har utförts enligt god revisionssed. Vidare sägs om årsredovisningen är upprättad enligt gällande bestämmelser och om den är rättvisande eller inte. Revisionen skall gälla hela årsredovisningen, dvs. både resultatredovisningen och den ekonomiska redovisning som lämnas i resultaträkning, balansräkning, anslagsredovisning och ñnansieringsanalys. Om redovisningen är rättvisande, lämnas en s.k. ren revisionsberättelse. När revisionen medför anmärkningar eller påpekanden anges kortfattat vad invändningarna avser. Utöver revisionsberättelse kan revisionen också föranleda revisionsen rapport. Denna skall i så fall lämnas till den granskade myndigheten. Revisionsrapporter: innehåller viktigare information och synpunkter som RRV vill ñra fram till den granskade myndigheten utöver vad som framgår av den mera standardiserade revisionsberättelsen. Om RRV:s revisionsberättelse över myndighetens redovisning innehåller någon invändning, skall myndighetens chef till regeringen redovisa de åtgärder som myndigheten har vidtagit eller att vidta med anledavser ning av berättelsen. Detta skall ske inom två månader efter det att revisionsberättelsen överlämnats. I en myndighet med styrelse skall beslutet om redovisning av sådana åtgärder fattas av styrelsen. Det är även styrelsen som skall fatta beslut med anledning av en revisionsrapport från RRV.

88 Ansvaret för åtgärder efter genomförd revision

8.1.3 Årsredovisning i enskild och kommunal verksamhet

Vid en bedömning av ansvaret för åtgärder efter genomförd revision av en statlig myndighets årsredovisning kan det finnas anledning att jämföra med vad som gäller inom enskild och kommunal verksamhet. Helt kort skall därför nämnas föreskrifterna i aktiebolagslagen 1975:1385 och kommunallagen 1991:900. Aktiebolag skall för varje räkenskapsår avge en årsredovisning. Denna skall bestå av resultaträkning, balansräkning och förvaltningsberättelse. Större bolag skall även foga en ñnansieringsanalys till förvaltningsberät-

telsen. Årsredovisningen skall skrivas under av samtliga styrelseleda-

möter och verkställande direktör. Om det till styrelsens protokoll antecknats avvikande mening i fråga om årsredovisningen, skall yttrandet fogas till redovisningen. Bolagets årsredovisning och räkenskaper samt styrelsens och verkställande direktörens förvaltning skall granskas av särskilda revisorer, som utses av bolagsstämman. Granskningen skall utföras enligt god revisionssed. Revisorerna skall för varje räkenskapsår avge revisionsberättelse till bolagsstämman. Revisionsberättelsen skall innehålla uttalande huruvida årsredovisningen upprättats enligt aktiebolagslagen och om den innehåller de uppgifter som föreskrivs där. Revisionsberättelsen skall även innehålla uttalande angående ansvarsfrihet för styrelseledamötema och verkställande direktör. Beslut med anledning av årsredovisningen och revisionsberättelsen fattas av bolagsstämman. Besluten skall gälla frågorna om fastställelse av resultaträkningen och balansräkningen, om dispositioner beträffande bolagets vinst eller förlust enligt den fastställda balansräkningen samt om ansvarsfrihet åt styrelseledamötema och verkställande direktör. För kommuner och landsting gäller enligt kommunallagen att kommunstyrelsen och landstingsstyrelsen skall avsluta räkenskaperna med ett årsbokslut och sammanfatta detta i en årsredovisning. l denna skall det lämnas upplysning om utfallet av verksamheten, verksamhetens finansie-

ring och den ekonomiska ställningen vid årets slut. Årsredovisningen

skall också omfatta sådan kommunal verksamhet som bedrivs i form av aktiebolag, stiftelse, ekonomisk ñrening, ideell förening eller handels-

bolag. Årsredovisningen skall upprättas enligt god redovisningssed.

Revisionen av kommunernas och landstingens verksamhet utövas av revisorer, som utses av kommunfullmäktige resp. landstingsfullmäktige. Revisorerna är alltså förtroendevalda. De biträds dock regelmässigt av yrkesrevisorer. Revisorerna skall enligt god revisionssed granska all verksamhet som bedrivs inom de kommunala nämndernas verksamhetsområden. De skall pröva om verksamheten sköts på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt, om räkenskaperna är rättvisande och om den kontroll som görs inom nämnderna är tillräcklig. Revisorerna skall varje år till fullmäktige avge en berättelse med redogörelse för resultatet av revisionen av verksamheten under det föregående budgetåret. Revisorerna kan rikta anmärkningar mot nämnder och fullmäktigeberedningar och mot enskilda förtroendevalda i sådana

Ansvaret för åtgärder efter genomförd revision 89

organ. I berättelsen skall finnas ett uttalande ansvarsfrihet tillstyrks om eller inte. Det ankommer på kommunfullmäktige landstingsfullmäktige resp. att besluta om ansvarsfrihet skall beviljas eller vägras. Om ansvarsfrihet vägras, får fullmäktige besluta att skadeståndstalan skall väckas. Ingenting hindrar dock att fullmäktige vägrar ansvarsfrihet ändå avstår men från att väcka skadeståndstalan. Vägrad ansvarsfrihet får då närmast karaktären av prickning vederbörande. av Fullmäktige skall också besluta godkännande årsredovisningen. om av Detta får dock inga rättsverkningar, eftersom årsredovisningen sådan som inte är förenad med några rättsverkningar. Beslutet markerar endast att fullmäktiges behandling årsredovisningen är avslutad. av

ställningstagande till myndighetens årsredovisning

8.2.1 Myndighetens för ansvar årsredovisningen

Årsredovisningen utgör myndighetens officiella avrapportering verk-

av samheten under det gångna räkenskapsåret. Myndigheten har därför ett stort ansvar för att denna redovisning fullständig och korrekt bild ger en av hur resultatet av verksamheten utfallit. I konsekvens härmed är det myndighetens styrelse, när det finns sådan, skall fatta beslut en som om årsredovisningen. Enligt förordningen om myndigheters årsredovisning och anslagsframställning skall årsredovisningen kortfattat underlag för regeringens ge uppföljning och prövning myndighetens verksamhet. Men den bör av enligt vår mening också kunna ses ett viktigt dokument för att till som en vidare krets av intresserade ge information verksamheten, bl.a. till om statsförvaltningen i övrigt, riksdagens ledamöter, kommuner, landsting,

organisationer och massmedia. Årsredovisningama måste då utformas så

att de kan tillgodose ett sådant vidare informationsbehov. När myndigheten har en styrelse, bör styrelsen särskilt uppmärksamma detta. Vi föreslår alltså att årsredovisningarna utformas så att de kan nå vidare en läsekrets. Detta får dock inte innebära att det görs avkall på informationsbehovet till regeringen. Ett viktigt syfte med årsredovisningen är att den skall visa sambandet mellan det innehållsmässiga utfallet verksamheten och det ekonoav miska utfallet. Detta får särskild betydelse när uppgifter för nya en myndighet måste finansieras omprioriteringar i övrig verksamhet genom eller när de totala resurserna för myndigheten minskar. Myndigheten måste härvid kritiskt granska effektiviteten i de olika delarna verkav samheten. Ökad uppmärksamhet måste ägnas åt att redovisningen ger ett tillräckligt underlag för detta. Vi vill i detta sammanhang betona, att det inte är revisorernas uppgift vid den årliga revisionen att komplettera eventuellt bristande information i myndighetens årsredovisning. Ansvaret för att denna redovisning är

90 Ansvaret för åtgärder efter genomförd revision

fullständig åvilar helt myndigheten och dess styrelse, när den har en sådan. Revisorernas roll är att verifiera riktigheten i redovisningen. Om revisionsberättelse innehåller invändningar mot en myndighets en redovisning, skall myndigheten till regeringen redovisa de åtgärder som har beslutats med anledning av berättelsen. Det är givet att myndigheten i ett sådant fall genom en revisionsrapport eller i annan ordning får närmare information från revisorerna om vad som motiverat dessa invändningar. Det normala skall naturligtvis vara att myndighetens redovisning är sådan det kommer lämnas revisionsberättelse. Även i dessa att att en ren fall bör myndighetens ledning få närmare information om resultatet av revisionen. Detta gäller både den vanliga årliga revisionen och eventuellt genomförd särskild förvalmingsrevision. Revisorerna kan se verksamheten ett annat perspektiv än myndighetens egna tjänstemän. Vi anser ur därför att revisorerna, utöver den formella avrapporteringen, regelmässigt bör lämna muntlig och mera informell information till myndigheten en sina iakttagelser efter den genomförda granskningen. Detta sker redan om nu i stor utsträckning. Även myndighetens redovisning föranleder revisionsbeom en ren rättelse till regeringen, kan myndigheten en revisionsrapport som följd revisionen. Vi vill understryka att denna rapport då riktar sig till av myndigheten och att det är myndigheten som skall vidta de åtgärder som rapporten kan föranleda. Den rena revisionsberättelsen innebär att regeringen skall kunna utgå från att den lämnade årsredovisningen är tillförlitlig. Vid en myndighet med styrelse är det en viktig uppgift för styrelsen att ta ställning till resultatet av revisionen. Om det finns invändningar mot redovisningen, måste styrelsen besluta om de åtgärder som invändningarna skall föranleda. Vi det emellertid väsentligt att styrelsen anser blir väl informerad resultatet av revisionen, även när denna följs av om revisionsberättelse. Vi förordar därför, att styrelsen regelmässigt en ren revisorerna tillfälle att vid ett sammanträde lämna information om ger sina iakttagelser vid den genomförda revisionen och besvara de frågor styrelseledamöterna kan vilja ställa. Vi vill understryka att de som iakttagelser redovisas givetvis måste avse sådana frågor som kan som anses ligga inom styrelsens ansvarsområde. Detta bör uppmärksammas också när revisionen föranleder en revisionsrapport som riktar sig till myndigheten.

8.2.2 Fastställande av årsredovisningen

Förordningen om myndigheters årsredovisning och anslagsframställning innehåller inte någon bestämmelse om att årsredovisningen skall fastställas. Någon sådan föreskrift har heller inte gällt enligt budgetförordningen. Frågan uppkommer då regeringen formellt bör fastställa om årsredovisningen efter det revisionsberättelse över redovisningen att en lämnats till regeringen.

Ansvaret för åtgärder efter genomförd revision 91

I aktiebolagen fastställer, som förut nämnts, bolagsstämman resultaträkningen och balansräkningen i årsredovisningen. Detta hänger samman med att stämman också skall besluta om dispositioner beträffande bolagets vinst eller förlust. Fastställandet har därför sin huvudsakliga betydelse för att bedöma bolagets ekonomiska ställning. I kommuner och landsting innebär ett godkännande av årsredovisningen främst att hanteringen av denna redovisning är avslutad. För de statliga affärsverken fastställer regeringen resultaträkning och balansräkning i verkens årsredovisningar. Det är alltså regeringen som i sista hand avgör hur den ekonomiska ställningen i affärsverket skall bedömas. Regeringen intar här liknande roll som bolagsstämman i ett en aktiebolag. Om regeringen på något sätt formellt skall fastställa myndigheternas årsredovisningar, är frågan om detta skall avse årsredovisningen som helhet eller endast vissa delar av den. I sistnämnda fall gäller det närmast den ekonomiska informationen i resultaträkningen, balansräkningen och anslagsredovisningen. Det är här samma delar i redovisningen som regeringen fastställer för affärsverken med tillägg av anslagsredovisningen. Om beslutet skall avse hela årsredovisningen, kommer fastställandet också att omfatta resultatredovisningen. Med hänsyn till den utveckling pågår, när det gäller utformningen av myndigheternas resultatredosom visningar och revisionen dessa, vi att man inte nu bör införa av anser någon regel att regeringen formellt skall fastställa eller godkänna hela årsredovisningen. När det gäller resultatredovisningen kan det för övrigt ifrågasättas det är möjligt för regeringen att göra en sådan prövning om att denna skulle kunna utmynna i ett formellt fastställande. Närmast till hands ligger därför att diskutera om ett fastställande bör krävas för resultaträkningen, balansräkningen och anslagsredovisningen. Vi kan se två motiv för att regeringen skall fastställa den ekonomiska delen i en myndighets årsredovisning. Det ena är att markera att regeringens prövning av ärendet är avslutad. Det andra är att regeringen gör en egen bedömning av myndighetens ekonomiska ställning. Mot ett särskilt beslut fastställande talar å andra sidan, att ett sådant fastom ställande knappast fär någon reell innebörd, när det föreligger en ren revisionsberättelse. Revisionen har bestyrkt att den lämnade årsredovisningen är rättvisande. Någon ytterligare prövning av detta behöver regeringen i så fall inte göra. Regeringens prövning avser i stället att bedöma resultatet myndighetens verksamhet skall anses tillfredsställande om av eller inte. Det gäller här en bedömning av både det innehållsmässiga och det ekonomiska utfallet av verksamheten. Den reviderade årsredovisningen utgör ett underlag för denna bedömning. Vår slutsats är att något regeringsbeslut om formellt fastställande av årsredovisningen för förvaltningsmyndigheterna i allmänhet inte behövs,

när det föreligger revisionsberättelse. Årsredovisningen och revi-

en ren sionsberättelsen kan läggas till handlingarna i och med att regeringen lägger fram förslag till anslag och Verksamhetsinriktning för myndigheten ñr kommande verksamhetsår.

92 Ansvaret för åtgärder efter genomförd revision

Om det i en revisionsberättelse finns invändningar mot myndighetens årsredovisning, måste regeringen ta ställning till dem och till de av myndigheten vidtagna åtgärderna. Prövningen kan då avse både resultatredovisningen och den särskilda ekonomiska redovisningen. Resultatet av denna prövning får avgöra om de åtgärder som myndigheten har vidtagit efter revisionen skall anses tillräckliga eller regeringen skall besluta om om ytterligare åtgärder. I extrema fall kan krävas att myndigheten skall komplettera eller ändra årsredovisningen. Frågan om fastställande av årsredovisningen kan besvaras något annorlunda, när det gäller myndigheter som finansieras helt genom uppdragsinkomster eller som förvaltar stora anläggningstillgångar, Vi anser att man för vissa av dessa myndigheter i det enskilda fallet bör pröva om regeringen, liksom för affärsverken, skall fastställa resultat- och balansräkningarna. Det gäller t.ex. om det för en sådan myndighet ställs någon form av avkastningskrav och regeringen skall besluta om dispositionen beträffande överskott eller underskott i verksamheten. Vi föreslår att regeringen i sådana fall i myndighetens instruktion eller i regleringsbrevet till myndigheten anger vilka föreskrifter som skall gälla.

8.2.3 Ansvarsfrihet

Nära samman med frågan om fastställande av en årsredovisning hänger frågan om ansvarsfrihet skall lämnas eller inte för dem som ansvarat för den verksamhet årsredovisningen omfattar. I aktiebolag gäller prövningen styrelseledamöter och verkställande direktör. I kommuner och landsting gäller det förtroendevalda i nämnder och fullmäktigeberedningar men däremot inte förvaltningschefen Prövningen avser i båda fallen om skadeståndsanspråk skall kunna riktas mot de ansvariga. I kapitel 7 har vi beskrivit de författningsbestämmelser för närsom varande reglerar vilket personligt ansvar myndighetschefer och styrelseledamöter i statliga myndigheter har för sin verksamhet och vilka sanktioner som kan drabba dem. Några bestämmelser finns för närvarande inte om prövning av ansvarsfrihet, när en årsredovisning har lämnats och denna har reviderats. Revisionsberättelsen omfattar följaktligen inte heller något uttalande om detta. Verksledningsbeslutet 1987 tog inte upp frågan om prövning av ansvarsfrihet i den form som gäller för aktiebolag. För affärsverken gjordes dock en koppling mellan förordnandetid och årsredovisning. I prop. 198687:99 119, uttalades att mandattiden för styrelseledamöterna borde vara ett år. Härigenom kunde omprövning ske varje år, en vilket lämpligen kunde göras i samband med att regeringen fastställde boksluten för affärsverkskoncemema. Fastställandet gäller numera resultat- och balansräkningarna i årsredovisningarna. Huruvida regeringen skall fatta något beslut om ansvarsfrihet ñr myndighetschef och styrelseledamöter är helt beroende vilket av ansvar för verksamheten som de skall ha. För styrelseledamöter blir frågan aktuell, om en styrelse skall ha ett i princip totalt ansvar för verksamheten. I nuläget finns ett sådant ansvar främst i affärsverken. I kapitel 5

Ansvaret för åtgärder efter genomförd revision 93

har vi föreslagit. att ett sådant också skall gälla för styrelsen i ansvar en annan central förvaltningsmyndighet, för det fall att myndigheten skall ha en styrelse.

Om det skall införas en ordning att regeringen i samband med ställningstagande till en myndighets årsredovisning också skall pröva frågan

om ansvarsfrihet för styrelseledamöter och rnyndighetschef. anser vi att man noga måste överväga vilka rättsverkningar ett beslut om ansvarsfrihet kommer att få. I såväl aktiebolag kommuner och landsting som innebär ansvarsfrihet att skadeståndsanspråk normalt inte kan senare riktas mot berörda personer, om det inte skulle gälla brottslig handling. Även i staten bör frågan kopplas till det skall finnas personligt om ett ekonomiskt ansvar eller inte.

Vi har i kapitel 7 behandlat ansvarsfrågan för myndighetschef och styrelseledamöter. Vi har där funnit att det inte ñnns tillräckliga skäl för att införa några särskilda föreskrifter personligt ekonomiskt om ansvar. Ansvarsfrihet i betydelsen att skadeståndsanspråk inte kan riktas senare mot de ansvariga är därför inte aktuell. Ett beslut ansvarsfrihet skulle om då närmast innebära att regeringen inte har någon invändning det i mot årsredovisningen avrapporterade resultatet verksamheten. Som framgår av av kapitel 7 anser vi att det vid ett sådant förhållande är naturligare att koppla ställningstagandet till prövningen förnyat förordnande för av styrelseledamötema.

8.2.4 Redovisning revisionens resultat

av

Den fortgående delegeringen verksamhetsansvar och ekonomiskt av ansvar till myndigheterna medför att myndigheternas avrapportering i års-

redovisningarna och revisionen dessa fär allt större betydelse. Årsav redovisningarna lämnas till regeringen och det är inför regeringen som myndigheterna i första hand är ansvariga. Det är också till regeringen som revisionsberättelserna över årsredovisningarna lämnas. Utöver de enskilda revisionsberättelserna får regeringen från RRV varje år en samlad bedömning ekonomiadministrationen hos

av myndigheterna och resul-

tatet av revisionen. Härvid redovisas även behovet och gjorda insatser av för förbättring av ekonomi- och resultatstyming i statsförvaltningen. När det gäller revisionens resultat finns det anledning också att överväga hur riksdagen kan få information om detta. I sammanhanget kan

nämnas, att riksdagen i skrivelse rskr. 199192:12 till regeringen gett till känna vad Finansutskottet anfört i sitt betänkande 199192:FiU2 om

osationsformer för statens revision. Utskottet framhöll

där vikten av att myndigheternas verksamhet kan granskas stark, opartisk och av en obunden revision. Riksdag och regering måste ägare och beställare som vara säkra på att de resultat som redovisas är korrekta och att den ekonomiska redovisningen sker på föreskrivet sätt.

Vid en bedömning revisionsberättelserna är det självfallet de be-

av rättelser som har invändningar mot myndigheternas årsredovisningar som är av intresse i detta sammanhang. Det kan härvid gälla antingen frågor

som det helt ankommer på regeringen att avgöra eller frågor som av

för åtgärder efter genomförd revision

94 Ansvaret

någon anledning behöver anmälas för riksdagen, t.ex. överskridanden av anslag. I sistnämnda fall kommer riksdagen att information om revisionen i samband med att den aktuella frågan behandlas i regeringens proposition. Vi att det finns anledning överväga om regeringen till riksdagen anser samlad redogörelse för revisionens resultat och regeringens bör ge en ställningstaganden till detta. En utgångspunkt för en sådan redogörelse bör den ekonomiadministrationen hos myndigheterna och vara rapport om resultatet revisionen RRV årligen skall lämna till regeringen. Vi av som information på grundval sådan rapport lämnats konstaterar att en av en i budgetpropositionen 1993. Ett viktigt underlag för samlad redoen görelse till riksdagen blir givetvis även de redogörelser som myndigheterna skall till regeringen med anledning av eventuella invändningar ge mot deras redovisning. Vi föreslår att regeringen lämnar en redogörelse av det slag som nu diskuterats i form skrivelse till riksdagen under våren eller som en av en särskild bilaga till kompletteringspropositionen. Genom sådan ordning en uppnås även närmare anknytning den statliga revisionen till en av budgetprocessen i riksdagen.

9 inre

Myndigheternas organisation och chefstillsättningar

Förslag

De centrala förvaltningsmyndighetema bör själva bestämma sin inre organisation. I en myndighet med styrelse bör styrelsens synpunkter inhämtas. innan regeringen beslutar om förordnande av myndighetschef. De centrala förvaltningsmyndigheterna bör i allmänhet själva fâ bestämma vem som skall svara för myndighetschefens uppgifter, när chefen inte år i tjänst. Tjänster som avdelningschef eller motsvarande bör i princip tillsättas av de centrala förvaltningsmyndighetema själva. En central myndighet bör som regel få tillsätta tjänster som chef även på den regionala nivån, såvida det inte gäller chef för fristående länsmyndighet.

9.1 Myndigheternas organisation

9.1.1 Nuvarande regler för myndighetsorganisationen

De nuvarande riktlinjerna ñr beslut om förvaltningsmyndighetemas inre organisation bestämdes genom verksledningsbeslutet 1987 prop. 19868799, bet. l98687:KU29, rskr. l98687:226. Enligt dessa skall principen vara att regeringen fattar beslut om myndigheternas organisatoriska grundstmktur och att myndigheterna inom den ramen skall ha en betydande frihet att själva besluta om ändrad organisation. Utgångspunkten skall dock vara att omorganisationerna sker inom givna resursramar. Motivet för denna ordning var att myndigheternas organisatoriska grundstmktur har betydelse för verksamhetens inriktning. Värderingen av utvecklingen inom ett samhällsområde ansågs normalt komma till uttryck i vilka verksamhetsgrenar som år företrädda genom en myndighets indelning i olika avdelningar. Ytterligare ett skål som aberopades för att regeringen skall besluta i organisationsfrågor av denna art var att regeringen utser myndigheternas högre chefer och att det finns ett nära samband mellan en organisations uppbyggnad och utnämningen av chefer.

96 Myndigheternas inre organisation och chefstillsänningar

Beroende på vilka andra uttryck som finns för riksdagens och regeringens ställningstaganden till inriktningen av en myndighets verksamhet skall detaljeringsgraden kunna variera när det gäller att fastställa myndighetsorganisationen. Normalt förutsätts regeringen fastställa myndigheternas indelning i avdelningar eller motsvarande. För mindre myndigheter utan avdelningar kan regeringen ange indelningen i byråer eller motsvarande. När det gäller aftärsverken innebar verksledningsbeslutet att frågorna om organisationen skall kunna gälla affärsverkskoncernen som helhet. Hur koncernen skall organiseras förutsätts normalt kunna beslutas av koncemstyrelsen. För den enskilda myndigheten finns bestämmelserna om den inre organisationen i myndighetens instruktion. Det vanligaste är att regeringen i denna bestämt vilka avdelningar eller motsvarande enheter som skall ñnnas. Detta kan ske antingen genom att det anges benämningar på avdelningarna eller att det anges vilken verksamhet som de olika avdelningarna skall svara för. Som exempel på det förstnämnda slaget kan nämnas instruktionerna för Boverket. Centralnämnden för fastighetsdata, Finansinspektionen, Fiskeriverket, Kammarkollegiet, Patent- och registreringsverket, Riksförsäkringsverket, Skogsstyrelsen, Statens jordbruksverk, Statens lantmäteriverk och Statens löne- och pensionsverk. I instruktionerna för bl.a. Centrala studiestödsnämnden, Datainspektionen och Statens livsmedelsverk anges vilka uppgifter som enheterna skall svara för. I andra instruktioner har regeringen bestämt att vissa avdelningar eller enheter skall finnas, medan det ankommer på myndigheten att besluta om enhetsorganjsationen i övrigt. Detta gäller bl.a. för Arbetarskyddssty-

relsen, Statens naturvårdsverk, Vägverket och Överstyrelsen för civil

beredskap. Ibland anges i instruktionen en viss ledningsorganisation. För Arbetsmarknadsstyrelsen sågs t.ex. att det finns en verksledning som består av generaldirektören, en överdirektör, som är generaldirektörens ställföreträdare, samt sex andra chefer. För Socialstyrelsen anges i instruktionen att verksamheten närmast under generaldirektören leds av överdirektörer för vissa angivna uppgifter. I övrigt sägs bl.a. att styrelsen får bestämma enheter och uppgifter för dessa inom ett högsta angivet antal. För Konsumentverket föreskrivs att det under generaldirektören finns två chefstjänstemän med samordnings- och utvecklingsansvar. I andra instruktioner nämns det högsta antal enheter som far finnas. Myndigheten far sedan själv bestämma antalet inom denna ram. Detta gäller t.ex. Kriminalvårdsstyrelsen, Kärnkraftsinspektionen och Riksskatteverket. I vissa fall har en myndighet tätt befogenhet att själv bestämma organisationen. Det gäller t.ex. Kemikalieinspektionen, Kommerskollegium, Statens arbetsgivarverk och Statskontoret. I instruktionema för dessa myndigheter anges att det finns de enheter resp. avdelningar som myndigheten bestämmer. I några instruktioner sägs endast att myndigheten fastställer sin egen organisation. Detta är t.ex. fallet med Beredningen för

Myndigheternas inre organisation och chefsrillsätmingar 97

internationellt tekniskt-ekonomiskt samarbete BITS och Flygtekniska . försöksanstalten. För de myndigheter som tillkommit under senare tid har i flera fall i instruktionerna angetts vilka avdelningar eller motsvarande enheter som skall finnas. Det gäller Statens institut för handikappfrågor i skolan, Statens skolverk, Telestyrelsen och Verket för högskoleservice. I andra fall anges organisationen i huvudsak. För Närings- och teknikutvecklingsverket sägs i instruktionen att verksamheten är indelad i fyra angivna verksamhetsområden. Därutöver finns det administrativ enhet en och en informationsenhet. Instruktionen för Konkurrensverket att anger det inom verket finns avdelningar med uppgifter inom de branschområden som verket anger. Dessutom preciseras ett antal andra enheter. I instruktionen för Folkhälsoinstitutet föreskrivs att det inom institutet skall finnas högst enheter. Institutet får sedan inom denna bestämma sex ram hur många det skall vara och vilka uppgifter enheterna skall ha. I den förfrågan som vi gjort till ett antal centrala törvaltningsmyndigheter om styrclsemas sammansättning och arbete samt myndigheternas organisation ingick bl.a. fråga hur avdelnings- eller enhetsorganisaen tionen direkt under myndighetschefsnivån är fastställd. I tre fjärdedelar av dessa myndigheter hade regeringen helt eller delvis fastställt organisationen.

9.1.2 Delegering för myndighetsorganisationen

av ansvar

Huvudmotivet för att regeringen skall bestämma myndigheternas inre organisation är, som förut nämnts, att denna återspeglar de viktigaste områdena för en myndighets verksamhet. Att det särskilt att anges en avdelning eller liknande enhet skall finnas för en viss verksamhet innebär en markering av denna verksamhet. Det kan också medföra att verksamheten fär en viss prioritet. Som framgått av det föregående varierar detaljeringsgraden mycket mellan de olika instruktionerna, när det gäller utformningen den inre av organisationen. Ofta finns det någon form precisering olika av av enheter. I flera fall är vissa enheter särskilt angivna, medan myndigheten får bestämma organisationen i övrigt. I andra fall har myndigheterna en betydande frihet att forma sin organisation. l detta sammanhang kan nämnas att det i den enkät vi gjort till som styrelseledamöterna i ett antal centrala förvaltningsmyndigheter ingick en fråga om vilken instans som borde bestämma avdelningsindelningen i myndigheterna. Av de svarat 90 % att det bör myndigsom anser vara heten och inte regeringen. Vi har tidigare kapitel 3 pekat på hur utvecklingen i den statliga förvaltningen går ökad mål- och resultatstyrning myndigmot en av heternas verksamhet. Genom dclegczting från regeringen får myndigheterna ett ökat verksamhetsansvar och ekonomiskt Det väsentansvar. liga är att myndigheterna skall uppnå de resultat förväntas. Hur de som skall organisera sitt arbete för att klara detta blir därmed fråga mera en för den enskilda myndigheten.

98 Myndigheternas inre organisation och chefsrillsänningar

Betydelsen av att det i en myndighets instruktion anges att en viss avdelning eller enhet skall finnas blir inte lika stor i fortsättningen. Den prioritering av en verksamhet som regeringen kan vilja göra bör i stället komma till klart uttryck genom preciseringar i form av Verksamhetsmål och resultatkrav i regleringsbreven till myndigheterna. Detta ger även bättre möjligheter att följa upp resultatet av verksamheten. Förändringar inom myndigheternas verksamhetsområden innebär att myndigheterna snabbt måste anpassa sin organisation efter skiftande förutsättningar. Organisationen bör därför vara flexibel. En instruktionsmässigt föreskriven organisation kan fördröja en nödvändig anpassning. En delegering uppgifter inom myndighet kan också medföra av en att en särskild avdelningsnivå inte behövs för dessa uppgifter. Det kan gälla prioriterade verksamhetsområden som får en mer ändamålsenlig hantering genom en projektorganisation. Den nu nämnda utvecklingen gör att behovet för regeringen att bestämmyndigheternas inre organisation inte är lika starkt som tidigare. För ma vissa myndigheter har också, som förut nämnts, inga föreskrifter angetts i instmktionerna om hur organisationen skall vara, utan myndigheten har fått befogenhet att själv bestämma detta. Slutsatsen av vad som nu sagts är att myndigheterna själva bör få bestämma sin inre organisation. Vi föreslår att myndigheterna generellt får ett bemyndigande om detta. Utformningen av den aktuella organisationen bör fortlöpande redovisas i myndigheternas årsredovisningar. En fråga uppkommer i detta sammanhang är på vilken nivå inom som myndigheten som beslut om organisationen skall fattas i de fall myndigheten har en styrelse. Vid mera genomgripande förändringar är det naturligt att frågan diskuteras i styrelsen. Däremot finns det knappast anledning att föreskriva att styrelsen formellt skall fastställa organisationen. Detta bör normalt kunna göras av myndighetens chef enligt de riktlinjer som styrelsen ställt sig bakom.

9.2 Chefstillsättningar

9.2.1 Nuvarande principer för chefstillsättningar

Frågan om chefsförsörjningen i de statliga myndigheterna behandlades ingående i samband med 1987 års verksledningsbeslut. Det gällde både verkscheferna och chefer på nivån under dessa. De principer som därvid slogs fast innebar i huvudsak följande. Rekryteringsg rörlighets- och utvecklingsåtgärder som avser högre chefer borde mera systematiskt och målmedvetet utnyttjas med inriktningen att förnya, förändra och effektivisera statlig verksamhet. Större flexibilitet och kortare perioder borde tillämpas vid bestämmande av ñrordnandetider för verkschefer. När det gäller ansvaret för att tillsätta chefstjânstema slogs i anslutning till verksledningsbeslutet fast att regeringens tillsättningsansvar borde koncentreras till myndigheternas högsta ledning, dvs. till verkschefs-

Myndigheternas inre organisation och chqfstillsätmingar 99

tjänsterna och till chefstjänster direkt under verkschefen. I samband därmed beslöts att befogenheten att anställa byråchefer, inte direkt som var underställda verkschefen, skulle delegeras till myndigheterna. Detta motiverades med att regeringen härigenom mera aktivt skulle kunna utöva sin utnämningsmakt rörande verkscheisq överdirektörs- och avdelningschefstjänster. Liksom i fråga om verkscheferna skulle även större flexibien litet eftersträvas på chefsnivån närmast under verkschefen. I detta sammanhang förordades bl.a. en utökad tillämpning av tidsbegränsade förordnanden för chefsuppgifter. När det gäller aftärsverken innebar verksledningsbeslutet att rätten att utse chefer som lyder direkt under verkschefen skulle kunna delegeras till verken. Verkschefen skulle i dessa fall ha initiativskyldighet och ge förslag, medan styrelsen skulle ha tillsättningsansvaret. Bestämmelser om vilka högre chefer som skall finnas i en myndighet och hur beslut om förordnande av dessa skall meddelas finns i de olika myndigheternas instruktioner. I instruktionerna anges regelmässigt att myndighetens chef förordnas av regeringen för en bestämd tid. I allmänhet sker detta första gången för en tid av sex år. Vid förlängt förordnande kan tiden vara kortare, vanligen tre år. Tjänsterna är förenade med rätt till särskild förordnandepension. Lönen fastställs av regeringen i varje särskilt fall. Någon föreskrift om förfarandet vid tillsättning tjänsterna av som myndighetschef finns som regel inte. I några fall anges dock att denna chefstjänst skall tillsättas av regeringen efter anmälan styrelsens av ordförande. Det är fallet vid t.ex. Statens maskinprovningar och Statens utsädeskontroll. Motsvarande gäller också för Statens kulturråd och vissa museer. I dessa fall är alltså inte myndighetens chef ordförande i styrelsen. När det gäller tjänsterna som rnyndighetschef har LOA-utredningen, som vi förut berörti kapitel i sitt huvudbetänkande Enklare regler för statsanställda SOU 1992:60 tagit upp frågan om myndighetschefemas anställningsskydd. Utredningen konstaterar där 205 att de högsta statliga cheferna har en sådan särskild förtroendeställning och en sådan utpräglad arbetsgivarfunktion att deras anställningsskydd bör vara utformat på samma sätt som för arbetstagare i motsvarande ställning på den övriga arbetsmarknaden. Det bör därför skapas möjligheter för arbetsgivaren och berörda arbetstagare att gemensamt utforma det enskilda anställningsavtalet så, att det tillgodoser såväl det allmännas behov önskvärd av chefskompetens, chefsrörlighet och andra allmänna krav den enskilsom des behov av trygghet i anställningen. Om myndigheten närmast under myndighetschefen har en överdirektör är denna regelmässigt också ställföreträdare för myndighetschefen. I instruktionen kan anges att överdirektören, liksom myndighetschefen, förordnas av regeringen för bestämd tid. Det gäller t.ex. Arbetaren skyddsstyrelsen, Aráetsmarknadsstyrelsen, Centrala studiestödsnämnden, Fiskeriverket, Närings- och teknikutvecklingsverket, Riksgäldskoutoret, Statens jordbruksverk och Statens naturvårtlsverk. I andra fall i anges instruktionen endas att tjänsten överdirektör tillsätts regeringen som av

100 Myndigheternas inre organisation och chqirtillsâtmingar

efter anmälan av myndighetens chef. Det gäller t.ex. Kriminalvårdsstyrelsen och Riksskatteverket. När myndigheten inte har någon tjänst som överdirektör, finns i instruktionen föreskrift om att annan tjänsteman skall vara myndighetschefens ställföreträdare. l allmänhet är detta en avdelningschef eller tjänsteman i motsvarande ställning. Sådant förordnande meddelas av regeringen för bestämd tid, normalt efter anmälan av myndighetschefen. I några fall sker det efter formellt förslag av myndighetschefen. I något fall förekommer det att myndigheten själv får utse ställföreträdare ñr myndighetschefen. l instruktionen för Exportkreditnämnden föreskrivs sålunda att förordnande generaldirektörens att vara ställföreträdare meddelas av styrelsen. Andra tjänster direkt under myndighetschefen tillsätts som regel av regeringen efter anmälan av myndighetschefen. Det gäller tjänster som avdelningschefer eller liknande chefer för huvudenheter inom myndigheterna. Anmälan innebär här formellt endast att myndighetschefen är skyldig att till regeringen upplysa om att en tjänst är eller kommer att bli ledig. I allmänhet nämner dock myndighetschefen också vem som bör komma i fråga för tjänsten. Om det i myndighetens instruktion inte anges någon indelning i avdelningar eller liknande, finns inte heller någon särskild föreskrift om tjånstetillsättning för viss enhet. Här gäller då samma regler som för andra tjänster inom myndigheten, nämligen att de tillsätts av myndigheten. I de centrala myndigheter som vi särskilt tillfrågat hade regeringen vid närmare 30 % av myndigheterna tillsatt samtliga tjänster direkt under myndighetschefen. Vid ungefär lika många myndigheter hade regeringen inte tillsatt några sådana tjänster. I övriga fall var vissa av de högre tjänsterna regeringstillsatta. När den centrala förvaltningsmyndigheten är chefsmyndighet för en regional organisation, tillsätts cheferna för de regionala enheterna i allmänhet på samma sätt som cheferna direkt under myndighetschefen i centralmyndigheten. Det innebär alltså att de tillsätts av regeringen efter anmälan av myndighetschefen. Detta gäller t.ex. länsarbetsdirektörer, länsskattechefer, länsjägmästare, kriminalvårdsdirektörer och tillsynsdirektörer inom yrkesinspektionen. I något fall kan en regional chef tillsättas efter formellt förslag av centralmyndigheten. Detta är fallet med tjänst som landsarkivarie.

9.2.2 Myndighetsstyrelses medverkan vid tillsättning av tjänst som myndighetschef

Enligt våra direktiv skall vi överväga om en myndighets styrelse, när det finns en sådan, bör ha en roll vid tillsättning av tjänsten som chef för myndigheten. Styrelsens medverkan vid tillsättning av en myndighetschef blir i hög grad beroende på vilken roll och vilket ansvar som styrelsen skall ha. Ju större ansvar för myndighetens verksamhet som styrelsen

Myndigheternas inre organisation och chefstillsänningar 101

har, desto större betydelse får styrelsens medverkan när det gäller chefstillsättningen. Det kan nämnas att vid vår enkät till styrelseledamöter ungefär tre fjärdedelar ledamöterna uttalar sig för styrelsens medverkan vid tillav sättningen av myndighetschef. Ungefär hälften det bör ske anser att genom att styrelsens synpunkter förs fram genom ordföranden. En ñärdedel förordar att styrelsen skall ett formellt förslag till regeringen, avge medan likaledes en fjärdedel anser att styrelsen inte alls bör medverka. Det är givetvis viktigt att det finns ett förtroendefullt samarbete mellan en myndighets chef och dess styrelse. Med den begränsning styrelsens av uppgifter som nu gäller kan styrelsen knappast åläggas något vid ansvar tillsättning av tjänsten myndighetschef. Frågan styrelsens roll vid som om

chefstillsättningen får aktualitet, styrelsen skall ha

en annan om ett mera totalt ansvar för myndighetens verksamhet. I myndighet, skall ha en som en styrelse, utgår vi från att detta skall bli fallet. Vr har närmare utvecklat detta i kapitel 5. Det kan i detta sammanhang nämnas att styrelsen i en myndighet, nämligen Statens arbetsgivarverk, befogenhet att utse myndighetens avses chef. Detta utgör dock ett särfall, motiveras myndighetens som av speciella roll. Om styrelsen för en myndighet skall ha det totala ansvaret för verksamheten, skulle det i princip kunna hävdas att styrelsen också bör utse myndighetens chef. I aktiebolagen är det styrelsen utser verkstälsom lande direktör. Detta anses allmänt vara en av de viktigaste uppgifterna för styrelsen. Förvaltningsmyndigheternas roll i samhället gör dock att man inte direkt kan jämföra styrelsen i myndighet med styrelsen i ett en aktiebolag. Vi har även i tidigare kapitel konstaterat detta. Regeringen har det övergripande ansvaret inför riksdagen för den statliga förvaltningen. Det är därför naturligt att regeringen då den skall ha utser som den viktiga uppgiften att för den verkställande ledningen svara av en myndighet. Våra direktiv anger inte heller att någon ändring härvidlag skulle vara aktuell. Frågan blir därför hur styrelsens medverkan skall inför vara regeringens beslut, när det gäller tillsättning eller omtönordnande av en myndighetschef. Förfarandet måste bli något olika beroende på styrelsen om har myndighetschefen eller utomstående ledamot ordförande. en som Vi anser att ett informellt förfarande är lämpligast för att uppnå syftet med styrelsens medverkan. Styrelsen kan diskutera de kompetenskrav som skall ställas på myndighetschefen och de frågor i övrigt aktualisom seras av chefstillsätmingen. Styrelsens synpunkter kan sedan styrelseav ordföranden, denne är utomstående ledamot, eller eljest om en av en annan ledamot på uppdrag styrelsen föras fram till vederbörande av departementschef under hand. Med ett sådant informellt förfarande bör det även vara möjligt att diskutera lämpliga för chelsposten. personer Styrelsen bör sedermera från berörda departement informeras om vem som avses utnämnas, innan regeringen formellt beslutar detta. om Inför beslut om omförordnande myndighetschef bör styrelsens av en synpunkter på liknande sätt inhämtas. Förfarandet blir dock här enklare.

102 Myndigheternas inre organisation och chejfstillsärtningar

9.2.3 Förordnande av ställföreträdare för myndighetschef

Enligt våra direktiv skall vi även överväga möjligheten att ytterligare delegera ansvaret för tillsättning tjänster under verkschefen, exempelav vis överdirektör och avdelningschef. Frågan hänger nära samman med hur ställföreträdare för en myndighetschef bör utses. Det ligger nära till hands att myndighetschefen skall ha ett avgörande inflytande över vem som skall tjänstgöra som ställföreträdare. Vi anser att de centrala förvaltningsmyndighetema i allmänhet själva bör få bestämma skall för myndighetschefens uppgifter, när chefen vem som svara inte är i tjänst. Hur skall på frågan att utse ställföreträdare för en myndigman se om hetschef blir dock något olika beroende på myndighetens organisation. Det gäller det vid myndigheten finns särskild tjänst för ställom en företrädare, eller ställföreträdare utses i särskild ordning. Det gäller om också myndigheten är ett enrädighetsverk eller om den har en styom relse. instruktion kan regeringen ibland ha föreskrivit det I en myndighets att vid myndigheten skall finnas tjänst överdirektör och att denne en som också skall ställföreträdare för myndighetschefen. I de fall regevara ringen att det finns särskilda skäl att välja denna modell, är det anser naturligt att regeringen liksom nu utser innehavaren av befattningen som överdirektör och ställföreträdare. Regeringen kan också, när någon tjänst överdirektör inte inrättats, finna det lämpligt att i vissa fall utse som någon chefstjänsteman att ha uppgiften som ställföreträdare för annan myndighetschefen. Om inte regeringen i det enskilda fallet föreskriver något annat bör således vad gäller enrådighetsverk myndigheten själv få välja den form för ställ företrädarskap bedöms mest ändamålsenlig. Myndigheten kan som t.ex. förordna chefstjänsteman att under en viss tid ha uppgiften som en ställföreträdare vid sidan sina ordinarie arbetsuppgifter. Föreskrift om av sådan befogenhet bör tas in i myndighetens instruktion. myndighet med styrelse får i bedömningen vägas in hur myndig- I en hetschefen är förordnad i styrelsen. Vi har förut kapitel 5.2.1 föreslagit att myndighetschefen skall självskriven ledamot i styrelsen. Det invara nebär att ställföreträdaren automatiskt kommer att inträda i styrelsen vid förfall för myndighetschefen. Ställföreträdaren blir alltså suppleant i styrelsen. Vi det då vara konsekvent att regeringen utser den som anser ställföreträdare. Det bör ske efter anmälan från myndigheten. skall vara Frågan vilka kompetenskrav skall ställas på innehavaren bör om som diskuteras i styrelsen. Det är naturligt att det sedan i första hand ankompå myndighetschefen att finna en lämplig kandidat. mer Myndighetens styrelse bör i övrigt generellt befogenheten att bestämhur chefsuppgiftema skall fullgöras, när varken myndighetschefen ma eller ställföreträdaren är i tjänst. Styrelsen bör även ha rätt att överlåta denna befogenhet på myndighetschefen.

Myndigheternas inre organisation och chefstillsätrningar 103

9.2.4 Delegering av ansvar för andra chefstillsâttningar

Tjänster som avdelningschef eller motsvarande i myndigheterna tillsätts, som förut beskrivits, som regel regeringen efter anmälan myndigav av hetens chef. Hur dessa tjänster tillsätts hänger samman med hur långt regeringen vill utnyttja sin utnämningsmakt. Vi kan i detta sammanhang nämna att i vår enkät till styrelseledamöter en klar majoritet uttalar sig för att myndigheterna själva skall tillsätta sådana tjänster. Vi har förut föreslagit att myndigheterna skall få rätt att själva bestämma sin inre organisation. Vilka tjänster som avdelningschef eller liknande som kommer att finnas blir därmed beroende på hur myndigheten utformar denna organisation. Det gör att det i fråga dessa om tjänster inte blir lika naturligt som för närvarande att tjänsterna skall tillsättas av regeringen efter anmälan. Om regeringen vill behålla rätten att tillsätta en viss chefstjänst hos myndigheten, måste denna tjänst särskilt anges i myndighetens instruktion eller i ordning. Detta annan sker ibland redan nu, om myndighetens organisation i övrigt inte är angiven i instruktionen. Med den delegering av ansvar för verksamheten skett till myndigsom heterna kan det vara rimligt att dessa generellt får tillsätta tjänster även nivån som avdelningschef eller motsvarande. Möjligheterna för regeringen att aktivt utnyttja sin utnämningsrätt i fråga dessa tjänster är om i praktiken mycket begränsade. Som regel får det förutsättas att regeringen utser den som myndighetschefen vid sin anmälan informellt har förordat. För tjänster som regeringen tillsätter efter anmälan myndigheten av eller dess chef skall normalt tillämpas s.k. intresseanmälan. Det innebär att den lediga tjänsten offentliggörs, så att de som är intresserade av tjänsten kan anmäla sig till myndigheten skriftligen eller muntligen. Detsamma gäller också för högre chefstjänster myndigheten själv som tillsätter. I fråga om dessa tjänster finns också möjlighet att överklaga en myndighetens tillsättningsbeslut till regeringen. Om tjänsterna som avdelningschef eller motsvarande får tillsättas av myndigheterna, kommer samma ordning att gälla ñr dessa tjänster, såvida inte regeringen i särskilt fall föreskriver annat. Mot bakgrund av vad som nu sagts föreslår vi att de centrala förvaltningsmyndighetema i princip skall få befogenhet att själva tillsätta även tjänster i nivån som avdelningschef eller motsvarande. Undantag kan dock behöva göras med hänsyn till den särskilda karaktären vissa av tjänster. Det gäller Lex. vissa tjänster inom försvarets område. Om myndigheterna får utse avdelningschefer och motsvarande tjänstemän på nivån direkt under myndighetschefen, kan diskuteras det i om en myndighet med styrelse bör gälla att styrelsen skall medverka i detta sammanhang. I enkäten till styrelseledamöterna framkom att drygt 20 % anser att myndighetens styrelse skall besluta dessa tjänster. Närmare om 70 % uttalar sig för att myndighetschefen skall tillsätta tjänsterna. Drygt hälften av dessa svarande menar dock att tillsättningen bör ske sedan styrelsen angett vilka kompetenskrav som skall ställas.

104 Myndigheternas inre organisation och chefhillsâtmingar

Med den ordning för organisationsändringar som vi förut diskuterat bör styrelsen, när en myndighet har sådan, tidigare ha tagit ställning till den inre organisationen i stort och därmed även till vilka chefstjänster som kan bli aktuella. Styrelsens ställningstagande när det gäller dessa tjänster bör främst gälla vilka kompetenskrav skall ställas. Detta anser vi som tala för att det sedan bör ankomma på myndighetschefen att utse de aktuella cheferna. Myndighetschefen bör dock informera styrelsen om sitt tilltänkta beslut.

9.2.5 Tillsättning av chefstjänster i regional organisation

De principer vi föreslår för tillsättning av chefstjänster i de centrala som förvaltningsmyndigheterna bör också gälla för chefstjänster i en regional organisation som hänger samman med den centrala myndigheten. För tjänster chef för en regional enhet som inte är egen myndighet bör som det gälla generellt, om inte särskilda skäl talar emot detta. Frågan blir delvis en annan, när det rör sig om en tjänst som chef för regional myndighet har fristående ställning i den regionala en som en organisationen. Hit hör bl.a. tjänster som chef för sådana länsmyndiglänsarbetsnämnd, skattemyndighet, kmnofogdemyndighet och heter som skogsvårdsstyrelse. Myndighetens chef har då ett eget ansvar för verksamheten, även myndigheten lyder under en central chefsmyndighet. om Detta kan tala för att chefer för sådana myndigheter, liksom nu är fallet, utses regeringen efter anmälan av chefen för den centrala myndigav heten. Avgörande bör vilken ansvarsfördelning som gäller mellan vara den centrala myndigheten och de regionala myndigheterna. Våra överväganden leder till slutsatsen att även chefstjänstema i den regionala organisationen bör tillsättas av den centrala myndigheten, om inte särskilda skäl talar emot detta. Tjänster som chef för en fristående länsmyndighet bör dock liksom hittills tillsättas av regeringen. Om länsmyndigheten har styrelse, bör denna styrelses synpunkter inhämen egen tas på lämpligt sätt innan tjänsten formellt tillsätts.

1 Bilaga

KOMMITTEDIREKTIV

Förvaltningsmyndighetemas ledningsformer m.m.

Dir. 1992:10

Beslut vid regeringssammanträde 1992-02-06

Chefen för finansdepartementet, statsrådet Wibble, anför.

1 Mitt förslag En kommitté tillkallas med uppdrag över förvaltningsmyndigheteratt se nas ledningsformer m.m.

2 Bakgrund

1 Nuvarande Iedningsfonner Det ñnns i dag tre grundmodeller för ledningen andra statliga av myndigheter in affrsverk och nämnder. Den följande redogörelsen i avser Ersta hand de centrala statliga förvaltningsmyndigheterna. För de regionala och lokala statliga myndigheterna gäller särskilda regler för myndigheternas ledning. En form ir att verkschefen ir högsta beslutande instans i myndigheten, enrådighetsverk. Vid vissa myndigheter, främst de s.k. stabsmyndigheterna, finns det vid sidan av verkschefen ett råd, endast har som en rådgivande funktion. Den dominerande ledningsformcn vid medelstora och större myndigheter är emellertid att det förutom verkschefen även finns en verksstyrelse. Den nuvarande ordningen för verksstyrelsemas befogenheter och ansvar fastställdes av riksdagen 1987 det sk. verksledningsbegenom slutet prop. 198687:99, KU29, rskr. 226. Vid den tidpunkten ansågs det angeläget att behålla lekmannainflytandet i myndigheternas tyrelse. Samtidigt betonades att det i en förvaltningsmyndighet iir verkschefen

2 Bilaga 1

som skall vara ansvarig för verksamheten och att verkschefen oftast också är den som skall vara ordförande i styrelsen. En verksstyrelse skall besluta endast i vissa angivna frågor som uttryckligen anges i myndighetens instruktion. Därutöver skall styrelsens uppgift vara att allmänt ha insyn i verksamheten samt biträda verkschefen med sakktmskap och medborgerligt omdöme. Från dessa principer gjordes emellertid vissa undantag, där det bedömdes att det låg en fördel i att intresseavvâgningar gjordes och samförstånd uppnåddes på myndighetsnivå. Det gällde framför allt inom arbetsmarlcnads- och jordbruksområdet. Myndighetschefens och styrelsens ansvar och uppgifter när det gäller förvaltningsmyndigheter har efter verksledningsbeslutet närmare preciserats i verksförordningen 1987: l 100, ändrad 1991: 1027 och i instruktionerna för myndigheterna. Verksledningsbeslutet blev i vissa avseenden en kompromiss mellan alternativen enrådighetsverk respektive verksstyrelse som högsta ledningsorgan. Detta innebär bl.a. att verkschefen och styrelsen har ansvar inför samma instans, nämligen regeringen. Under det senaste året har vissa verksstyrelser avskaffats, t.ex. vid Universitets- och högskoleämbetet UHÃ och i samband med Skolatt överstyrelsen ersattes av Skolverket. Bakgrunden var att ändrade myndighetsuppgifter lett till att behovet av lekmannainflytande i berörda myndigheters ledning bedömts vara mindre angeläget.

2. 2 Nya förutsättningar Sedan riksdagen fattade sitt verksledningsbeslut 1987 har de allmänna villkoren för de statliga myndigheternas verksamhet successivt förändrats. Gnmdläggande i denna utveckling är övergången till en resultatorienterad styrning och en delegering av finansiellt ansvar, vilket innebär att de verksamhetsansvariga getts ett allt större utrymme att själva lösa ålagda uppgifter. Det är mot denna bakgnmd som jag anser att verksstyrelsens relation till verkschefen och dess ställning i myndigheten på nytt bör ses over.

2.3 Vissa aktualiserade frågor Riksdagen har år 1991 med anledning av en motion 19909l:100, FiU37, rskr. 390 uttalat att slutlig ställning till om myndigheternas revisionsberättelser skall ges in till regeringen bör tas i anslutning till den nu aviserade översynen av styrelsemas roll och ansvar. Revisionsutred-

ningen har i sitt betänkande Årlig revision i statsförvaltningen SOU

1990:64 föreslagit en sådan ordning för revisionsberâttelsema. Regeringen har i budgetpropositionen pmp 1991922100, bilaga 3.43 uttalat att samtliga revisionsberättelser skall överlämnas till regeringen för ställningstagande i samband med regeringens budgetberedning. I en särskild rapport i februari 1990 har riksrevisionsverket RRV hemställt att regeringen låter utreda frågan om vilket ansvar i sin helhetalltså även ekonomiskt som en ledamot av en verksstyrelse skall ha. -

Bilaga 1 3

Bakgrunden är att styrelseledamöter i statliga förvaltningsmyndigheter och affärsverk har att på det allmännas vägnar åtta beslut av stor ekonomisk betydelse och att det enligt RRV föreligger oklarhet i ansvarsfrågan. I en bilaga SOU 1991:41 s. 291-293 till betänkandet SOU 1991:40 Marknadsanpassade service- och stabsfunktioner diskuteras också frågan om ansvar för verkschefer och verksstyrelser. Det gäller t.ex. ansvarsfrihet och personligt skadeståndsansvar. Svenska Arbetsgivareföreningen SAF har i en skrivelse till regeringen den 14 februari 1991 hemställt att intresseorganisationer inte bör representeras i beslutande myndighetsstyrelser utan endast ha en rådgivande funktion. SAF har vidare, enligt skrivelsen, beslutat att SAF inte skall företrädas i vissa myndighetsstyrelser efter årsskiftet 1991 1992.

3 Utredningsuppdraget

3.1 Uppdragen omfattning och allmänna inriktning

Översynen skall i första hand omfatta ledningarna i de statliga centrala förvaltningsmyndighetema. Översynen bör dessutom i tillämpliga delar

avse ledningen av affärsverken. Härvid bör beaktas de skilda förutsättningar som finns för verksamhet i förvaltningsmyndigheter och i affärsverk. Av särskild vikt är att belysa behovet av förändring av styrelsens kompetens med hänsyn till den pågående utvecklingen inom affärsverksområdet samt rollfördelningen mellan verksstyrelsen och generaldirektören. En allmän utgångspunkt för kommitténs arbete skall vara att myndighetsledningarnas befogenheter och ansvar anpassas till de nya fömtsättningar som följer av bl.a. den fortlöpande delegering av verksamhetsansvar och ekonomiskt ansvar som skett de senaste åren. Härvid bör kommittén även förutsättningslöst pröva behovet av lekmannainflytandet i verksamheten. En annan utgångspunkt för kommittén skall vara att intresserepresentation inte bör förekomma på ledningsnivå utan i förekommande ñll i rådgivande organ. För vissa domstolsliknande eller rättstillämpande organ m.m. kan dock, om särskilda skäl föreligger, intresserepresentation likväl övervägas att behållas. Kommittén bör även överväga om en återgång till att behålla kollegium som ledningsform i vissa myndigheter kan vara ändamålsenligt.

3.2 Utvärdering av wrkrledningsbeslum Som ett led i översynen bör en utvärdering göras av verksledningsbeslutet i den del som avser myndighetsledningens befogenheter och ansvar m.m. Målsättningen bör vara att klarlägga och analysera oklarheter och problem som kan förekomma med den nuvarande ordningen. Utvärderingen bör kunna ligga till grund för kommitténs fortsatta överväganden.

4 Bilaga 1

De frågor som härutöver bör utvärderas är exempelvis följande.

Vilken roll har styrelser respektive råd spelat i myndigheternas ledning och i deras utvecklingsarbete Hur har styrelser respektive råd satts samman och vilken betydelse har sammansättningen fått för deras funktion I vilken utsträckning har den personliga kompetensen varit styrande vid val av ledamöter Hur har ledamoten introducerats i sitt uppdrag - Vilka är erñrenheterna av att verkschefen respektive en extern person är ordförande i styrelsen Hur uppfattas en ledamots uppdrag av uppdragshavaren respektive uppdragsgivaren Uppfattas ledamotskapet som ett uppdrag att enbart verka för myndigheten eller organisationen eller uppfattas ledamoten som regeringens företrädare Vilket ansvar inför regeringen anses en ledamot ha Hur fungerar kontakterna mellan en verksstyrelse och respektive ñrckdepartement Vilka ytterligare erfarenheter kan dras av den särskilda konstruk- tionen med råd

3. 3 lérksstyrelsernas roll Enligt 4 § verksförordningen 198711100, ändrad 1991:1027 ansvarar myndighetens chef för verksamheten. Verkschefen har detta ansvar även i det fall myndigheten har en styrelse. Verksledningskommittén föreslog en annan lösning i sitt huvudbetänkande Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning SOU 1985:40, som låg till grund för verksledningsbeslutet. Om en myndighet skall ledas av en styrelse borde denna enligt förslaget vara myndighetens högsta ledningsorgan. Om verkschefen skall ha ett sådant ansvar borde man enligt kommittén inte ha någon styrelse, utan det externa inflytandet kanaliseras in i myndigheten via något annat organ. Den nya kommittén bör överväga om den nuvarande ordningen bör bestå eller om den bör förändras. Härvid bör särskilt frågan om ansvarsfördelningen mellan styrelse och verkschef klarläggas. Det innebär att styrelsens uppgifter bör konkretiseras. Jag vill stryka under att verkschefen under alla förhållanden bör ha en stark ställning när det gäller att leda och organisera myndighetens verksamhet. Ett möjligt alternativ kan vara den rollfördelning mellan styrelse och verkställande direktör som aktiebolagslagen ställer upp. Detta alternativ bör analyseras och jämföras med nu gällande ordning.

4 lérksstyrelsenras bdbgenheter Enligt 13 § verksförordningen skall en verksstyrelse fatta beslut om myndighetens anslagsframställning och årsredovisning, åtgärder med anledning RRV:s revisionsberättelser och revisionsrapporter samt om av sådana föreskrifter som riktar sig till enskilda, kommuner eller landsting. I övrigt skall styrelsen enligt 11 § pröva om myndighetens verksamhet

Bilaga 1 5

bedrivs effektivt och i överensstämmelse med syftet med verksamheten. Styrelsen skall också enligt 12 § biträda myndighetens chef och föreslå honom de åtgärder som tyrelsen finner motiverade. I en myndighets instruktion kan styrelsen i vissa fall ha getts befogenheter att besluta i ytterligare någon frågor. typ av Frågan om verksstyrelsemas ansvarsområde och uppgifter bör kopplas till kommitténs överväganden om styrelsemas roll, avsnitt 3.3. Mot denna bakgrund skall kommittén överväga vilket samlat för verkansvar samheten och vilka uppgifter som en verksstyrelse bör ha. Frågor om chefstillsättningar och myndigheternas inre organisation behandlas särskilt under avsnitt 3.10 och 3.11.

3.5 styrelseledamöter-nas personliga ansvar För beslut som en ledamot verksstyrelse deltar i och ligger av en som utanför det straffbara eller det allmänt skadeståndsrättsliga området gäller endast det personliga ansvar som regeringen som uppdragsgivare kan kräva ut. Detta ansvar är i dag inte närmare preciserat. I förordningen anges verkschefens 4-10 §§ respektive styrelsens ll-13 §§ ansvar och uppgifter. Innebörden av ansvaret är dock inte preciserat närmare i förordningstexten eller i regeringens förordningsmotiv 1987:5. Det bör ses som naturligt att en ledamot i verksstyrelse, inte en som fullgjort sina uppgifter på ett godtagbart sätt, kan bli föremål för någon form av sanktion. Kommittén bör därför lämna förslag hur sådana om ansvarsregler kan utformas. Kommitténs överväganden i detta avseende bör också omfatta affärsverkens styrelser.

3.6 Myndigheternas redovisning och avmpportering av genomförd revision

Revisionen är en viktig länk i den resultatorienterade styrningen och budgetdialogen. Genom en tydlig återkoppling från revisionen kan regeringen få en bild av myndighetens ekonomiska läge och därigenom underlag för att ta ställning till om ytterligare åtgärder behöver vidtas. Regeringen har som förut nämnts i avsnitt 2.3 förordat att samtliga förvaltningsmyndigheters revisionsberättelser skall överlämnas till regeringen för ställningstagande i samband med budgetberedningen. Enligt budgetförordningen 0989:400, ändrad senast 1991:1029 skall myndighetens ledning, i förekommande fall dess styrelse, besluta och till regeringen avlämna en samlad årsredovisning för myndighetens verksam-

het. Årsredovisningen skall bestå dels resultatredovisning, dels

av en en resultaträkning, balansräkning, anslagsredovvisning och ñnanseringsanalys. Den skall revideras i in helhet RRV. av Revisionsberättelsen lämnas till myndigheten. Om berättelsen innehåller någon invändning mot myndighetens redovisning skall RRV också lämna ett exemplar av den till regeringen. l-lärutöver har RRV ålagts att en gång om året till regeringen lämna en sammanställning och översiktlig bedömning av resultatet av den löpande och årliga revisionen myndigav heternas ekonomiska redovisning.

6 Bilaga 1

Verksstyrelsens ansvar för att fatta beslut om åtgärder med anledning av RRV:s revisionsberättelser och revisionsrapporter har markerats tydligare. Om myndigheten får en revisionsberättelse som innehåller invändningar mot myndighetens redovisning skall myndighetens chef inom två månader redovisa till regeringen de åtgärder som har vidtagits eller kommer att vidtas. För affärsverken gäller redan idag att revisionsberättelser lämnas till regeringen. Regeringen skall fastställa affärsverkens resultat- och balansräkning. Kommittén bör överväga hur ansvaret mellan de olika nivåerna bör fördelas för att åtgärder skall kunna vidtas med anledning av revisionens resultat. Detta bör ske mot bakgrund av att alla förvaltningsmyndigheters revisionsberättelser skall lämnas till regeringen, enligt den ambition som uttalades i 1992 års budgetproposition.

7 Ledningamas sanønansâtming och nomineringsfömmrzdet Enligt verksledningsbeslutet ligger det inget allmänt intresse i att eftersträva representativitet i verksstyrelsema för olika grupper i samhället. Huvudprincipen är att ledamöterna utses eñer de personliga förutsättningar de har för att fylla uppgiften och de skall alltid fä sitt uppdrag från regeringen. Något nomineringsñrfarande tillämpas inte. I en del speciella undantagsfall, där det bedömts vara en fördel att intresseavvägningar görs och att samförstånd uppnås på myndighetsnivå, finns det enligt verksledningsbeslutet skäl att sätta samman styrelserna så att intressena balanseras. Detta gäller t.ex. ñr Arbetsmarknadsstyrelsen, AMU-styrelsen och Arbetarskyddsstyrelsen. Förslagsordningen regleras i dessa myndigheters instruktioner så att ett antal styrelseledamöter skall utses efter förslag bland annat arbetsmarknadens parter. Även här av gäller dock att sådana ledamöter har sitt uppdrag av regeringen och tillsätts på grundval av personliga meriter. Regeringen är inte skyldig att utse de ledamöter som föreslås. En organisation är inte heller skyldig att föreslå en ledamot. Med hänsyn till vad som nu har anförts och mot bakgrund av kommitténs överväganden i övrigt, skall kommittén i enlighet med vad som anförts i avsnitt 3.1 om utgångspunkterna för arbetet lägga fram riktlinjer för ledamotsfunktionens utformning. I sammanhanget bör beaktas att frågan som väckts i sAFzs framställning avses att behandlas särskilt redan under våren 1992. Kommittén skall i sitt arbete beakta resultatet av denna prövning. Med hänsyn till de nya krav som kan komma att gälla ñr verksstyrelsemas arbete skall kommittén överväga om formerna för nominering och rekrytering av ledamöter bör förändras.

3. 8 Vissa jävsfrágor Riksdagens revisorer har i rapporten l9909l:2 Ieleverkskoncemen ifrågasatt lämpligheten av att riksdagsledamöter med styrelseuppdrag i

Bilaga 1 7

affärsverk samtidigt deltar i beredningen riksdagsbeslut i frågor av som rör dessa afarsverk. Svea hovrätt och Justitiekanslern JK har, efter remiss, yttrat sig i dessa frågor. Enligt hovrättens remissvar den 26 februari 1991 föreligger inget lagligt hinder vad gäller jäv för riksdagsledamöter med styrelseuppdrag i affärsverk att samtidigt delta i utskottsberedning eller riksdagsbeslut i frågor som rör dessa verk. JK uttalar i sitt remissvar den 28 februari 1991 att frågan lämpligheten att riksdagsledamöter har om sådana styrelseuppdrag bör bedömas utifrån allmänt överväganett mera de, grundat på rollfördelningen mellan regering och riksdag. Det kan enligt IK framstå som mindre lämpligt att placera styrelserepresentanter i ledningsansvariga positioner hos myndigheter i syfte att bevaka vissa intressen och det bör inte förekomma ordning innebär att riksen som dagen i praktiken tar över det åvilar regeringen. Regeringen ansvar som kan använda sig av bland annat riksdagspartierna personkännedom. Om regeringen utser styrelseledamöter efter förslag riksdagpartier är dock av styrelseuppdraget föranlett av de utseddas kvalifikationer och ledaegna möterna har sitt uppdrag av regeringen, anser JK. Dä ett sådant uppdrag lämnas skall naturligtvis, enligt JK, det förhållandet beaktas att ledamoten i en annan verksamhet, Lex. i riksdagen, har att ta ställning till samma frågor som styrelseuppdraget aktualiserar. Om statliga tjänstemän i olika avseenden deltar i beredning eller beslut i ärenden med anknytning till frågor som de beslutat i ledamöter i som en myndighetsstyrelse aktualiseras även jävsproblematiken. Mot denna bakgrund skall kommittén överväga vilka allmänna riktlinjer som bör gälla för tyrelseuppdrag för olika kategorier av tjänstemän och uppdragstagare samt belysa de jävsfrågor uppkommer vid medverkan som vid beslut eller beredning i samma frågor som styrelseuppdraget aktualiser-ar. Kommitténs överväganden i dessa avseenden bör också omfatta affärsverkens styrelser.

3.9 Ordförandeskapet Enligt verksledningsbeslutet bör verkschefen, när det gäller ñrvaltningsmyndigheterna, normalt vara ordförande i styrelsen, eftersom verkschefen är den som inför regeringen ansvarar för myndighetens verksamhet. Om en verksstyrelse skulle ha hela ansvaret inför regeringen är det, som förut berörts i avsnitt 3.3., viktigt att klart skilja mellan vad som är styrelsens uppgifter och vad som ankommer på myndighetens chef. Ordförandeskapet fär då en särskild betydelse. Att den högste tjänstemannen samtidigt är styrelseordförande kan skapa oklarheter i ansvarsfrågan. Mot denna bakgrund skall kommittén överväga om verkschefen eller om en extern ledamot bör vara ordförande i styrelsen. Om kommittén stannar för det senare alternativet, bör konsekvenserna detta belysas av närmare.

8 Bilaga 1

3.10 Beslut om chçflvtillsâtmingar

Enligt verksledningsbeslutet bör regeringen bara tillsätta sådana tjänster där den på grundval av sitt ledningsansvar för statsförvaltningen har ett särskilt intresse av att aktivt engagera sig i tillsättningen. Det gäller i första hand verkschefstjänster samt, vid förvaltningsmyndigheter som inte är affärsverk, även chefstjänster på nivån närmast därunder, exempelvis tjänster som överdirektör och avdelningschef. Mot bakgrund av en övergång till resultatorienterad styrning och delegering av ansvar skall kommittén överväga möjligheten att ytterligare delegera ansvaret för tillsättning av tjänster under verkschefen. Kommitten bör även överväga om myndighetens styrelse bör ha en roll vid tillsättning av verkschefstjänsten.

3.11 Beslut om myndigheternas inre organisation Farligt verksledningsbeslutet bör regeringen normalt ange myndigheternas indelning i avdelningar eller motsvarande. För mindre myndigheter utan avdelningar bör regeringen enligt beslutet ange indelningen i byråer eller motsvarande. Kommittén skall överväga om det finns skäl att ändra de nuvarande principerna för beslut om myndigheternas inre organisation.

4 Utredningsarbetet

Kommittén skall beakta direktiven till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående dels utredningsförslagens inriktning dir. 1984:5, dels beaktande av EG-aspekter i utredningsverksamheten dir. 1988:43. Kommittén skall redovisa vilka konsekvenser som förslagen fär för gällande författningar. Vad gäller vissa myndigheter inom försvarets område pågår ett utvecklingsarbete inom försvarsdepartementet, som gäller frågor om myndighets- och ledningsstruktur m.m. Kommittén bör fortlöpande hålla sig informerad om detta arbete. Det bör stå kommittén fritt att också överväga andra frågor som har nära samband med utredningsuppdraget. Kommitténs uppdrag bör i sin helhet vara slutfört före utgången av år 1992. Om det visar sig ändamålsenligt, kan delar av uppdraget redovisas tidigare.

5 Hemställan Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för finansdepartementet att tillkalla kommitté med högst 00 ledamöter omfattad av kommiten téförordningen 1976:119 med uppdrag att se över förvaltningsmyndigheternas ledningsformer m.m., att utse en av ledamöterna att vara ordförande,

Bilaga 1 9 att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat bitr-ide åt kommittén. Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna för kommittén skall belasta sjunde huvudtitelns anslag Utvecklingsarbete.

6 Beslut Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemstillan. Finansdepartementet

Bilaga

2 Centrala förvaltningsmyndigheter enkåtmyndigheter grupperade efter

verksamhetsområde

Normerings- eller tillsynsmyndigheten Arbetarskyddsstyrelsen Datainspektionen Finansinspektionen Kemikalieinspektionen Socialstyrelsen Sprängâmnesinspektionen Statens kârnkraftsinspektion Statens livsmedelsverk Statens naturvårdsverk Statens strålskyddsinstitut

2. Bevaknings-, beredskaps- eller rättsvârdande myndigheter Kriminalvårvdsstyrelsen Iüistbevakningen Rikspolisstyrelsen Statens invandrarverk Statens räddningsverk Styrelsen ñr psykologiskt försvar

Överstyrelsen för civil beredskap

3. Ihnsfeneringsy uppbörds- eller andra medelshanterande myndigheter Arbetsmarknadsstyrelsen Beredningen för internationellt tekniskt-ekonomiskt samarbete BUS Boverket Centrala studiestödsnämnden Generaltullstyrelsen Riksförsäkringsverket Riksgäldskontoret Riksskatteverket

2 Bilaga 2

Styrelsen för internationellt nâringslivsbistánd SWEDECORP Styrelsen för internationell utveckling SIDA

4. Närings- eller infrastruktur-myndigheter Banverket Centralnämnden för ñtstighetsdata Fiskeriverket Glesbygdsmyndigheten Kommerskollegium Konsumentverket Närings- och teknikutvecklingsverket Rymdstyrelsen Skogsstyrelsen Statens jordbruksverk Sveriges geologiska undersökning Vägverket

5. Kulturmyndigheter Arkitekturmuseet Arkivet för ljud och bild Falkens etnograñska museum - Kungliga biblioteket Riksantikvarieämbetet och statens historiska museer Riksarkivet Statens försvarshistoriska museer Statens konstmuseer Statens kulturråd Statens sjöhistoriska museer

6. Forskningsmyndigheter

Arbetslivscentrum Arbetsmiljöinstitutet Brottsförebyggande rådet Försvarets forskningsanstalt Statens geotekniska institut Statens institut för byggnadsforskning Statens institut för psykosocial miljömedicin Statens vig- och trañkinstitut Styrelsen för u-landsforskning SAREC

Stöd- eller servicemyndigheter till statsförvaltningen i övrigt Domstolsverket Fortiñkationsförvalmingen Försvarets datacenter Försvarets materielverk Försvarets mediecenter

Bilaga 2 3

Kammarkollegiet Rittsmedicinalverket Statens arbetsgivarverk Statens löne- och pensionsverk Statistiska centralbyrån

Producerande myndighet med dterfrågestyrda tjänster eller varor till allmänheten Flygtekniska försöksanstalten Läkemedelsverket Patent- och registreringsverket Statens bakteriologiska laboratorium Statens lantmäteriverk Statens maskinprovningar Statens provningsanstalt Statens utsådeskontmll Styrelsen för teknisk ackreditering Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut

3 Bilaga STATISTISKA CENTRALBYRÅN IUtredningsgruppen April 1993

Myndigheters styrelseledamöter

Resultat från en enkätundersökning genomförd hösten 1992.

BENIHALBYHAN smnsnsxn

2 Bilaga 3

Irmehállslörteclaüng Undersökningen Genomförandet Rapportens uppläggning Resultat: A. Personliga uppgifter B. Styrelsens roll och sammansättning C. Styrelseuppdmget D. Organisation och giänstetillsâttning

Bilaga 3 3

Undersökningen

Den här redovisade undersökningen har utförts av Statistiska centralbyrån SCB på uppdrag av Kommittén om förvaltningsmyndighetemas ledningsformer. Syftet med undersökningen var att undersöka vad styrelseledamöter i förvaltningsmyndigheter anser om styrelsens hittillsvarande roll och uppgifter och att få synpunkter på eventuella förändringar.

Genomförandet

Undersökningen genomfördes under tiden september-oktober 1992 med hjälp av postenkät. Frågeblanketten har utformats av kommittén. Namn och adress för de ledamöter som skulle ingå i undersökningen har inhâmtats från myndigheterna av kommittén. SCB har dataregistrerat uppgifterna. Antalet ledamöter som SCB registrerade 858. De på listorna var som hade angetts som vikarier, ersättare, adjungerade eller suppleanter hade då strukits.

Antal ledamöter som erhöll frågeblankett 858

Antal svar styrelseledamöter exkl. personalföreträdare 575 personalföretrâdare 105

Bortfall postretur, ny adress saknas 1 har gått i pension eller bytt arbete,

Övertåclcning

sekreterare, informationschef, ekonomichef 13

Svarsandel antal svar urval övertâckning 0.83 -

Övertâckning kan finnas även bland de 107 inte lämnat

personer som något svar alls. Svarsandelen blir då högre.

4 Bilaga 3

Andelen svar är störst ñr myndigheter hörande till försvarsdepartementet 90 % och finansdepartementet 89 %. Minst âr andelen för arbetsmarknadsdepartementets myndigheter.

Rapportens uppläggning Resultaten redovisas i samma ordning som frågorna ställs i frågeblanketten. Frågorna har genomgående exakt den formulering och de svarsalternativ som finns i blanketten. I frågerutonza anges, om inget annat sägs, andelen svar i procent av samtliga svarande exkl. personalföreträdare. För frågor där flera svarsalternativ har kunnat anges kan summan av andelarna vara större än 100 %. Om summan avviker från 100 för frågor där endast ett svar

önskades, beror detta pá an inte alla besvarat frågan eller angett flera

svar. I det underlag kommittén lämnat till SCB har myndigheterna delats som in efter tre redovisningskriterier.

Departementsområde som myndigheten hör till Il. Myndighetens huvudsakliga verksamhetsområde 111. Huvudsaklig finansieringsform för myndigheten.

I fråga verksamhet har indelningen skett i följande åtta myndigom hetsgrupper.

Normerings- eller tillsynsmyndighet Bevaknings- beredskaps- eller râttsvardande myndighet Transfererings-, uppbörds- eller annan medelshanterande myndighet Nñrings- eller infrastrukturmyndighet Kulturmyndighet Forskningsmyndighet Stöd- eller servicemyndighet till statsförvaltningen i övrigt Producerande myndighet med efterfrågestyrda tjänster eller varor till allmänheten.

När det gäller huvudsaklig ñnansieringsform har indelningen skett i tre SWPWT-

Anslag 2. Både anslag och avgiftsinkomster. 3. Avgiftsinkomster.

Samtliga frågor i blanketten har korstabullerats mot ovanstående tre variabler samt mot variablema funktion i styrelsen, ordinarie verksamhet och huvudsaklig kompetens. Se frågorna 2 och 4 under avsnitt A i blanketten. I den efterföljande texten kommenteras skillnader som kunnat konstateras vid genomgång av de framtagna maskintabellema. Skillnader

Bilaga 3 5

enstaka procent kommenteras ej. I denna text anges också när personalföreträdarna awiker från övriga ledamöter. I frågeblanketten fick uppgiftslâmnama också möjlighet att ange ytterligare synpunkter på ledningsformen för myndigheten och styrelsens roll och arbetsformer. 21 % av de svarande har lämnat synpunkter.

6 Bilaga 3

A. Personliga uppgifter

Vilken är Din funktion i styrelsen Exkl. Inkl.

Myndighetschef och styrelseordförande 8 7 Ledamot i styrelsen extern 82 69 Myndighetschef och ledamot i styrelsen 5 4 Personal företrädare 15 -

7 personer har besvarat frågan. Enligt adresslistoma från myndighetema har dessa personer titeln GD, överdinektör eller någon annan chefstitel. Av samtliga 680 svarande âr 471 stycken externa ledamöter och 23 stycken externa styrelseordförande. 48 stycken år myndighetschef och tillika ordförande i styrelsen, medan 26 stycken myndighetschefer âr ledamöter i sin styrelse. Personalföretrådarna uppgår till ett antal av 105 stycken, vilket motsvarar 15 % av samtliga svarande. I denna rapport redovisas för varje fråga den procentuella svarsfördelningen för samtliga svarande exklusive personalföretrådarna. Kommentarerna om skillnader mellan olika grupper gäller även de för svarande exklusive personalföretrådare. Personalföretrâdarnas kommenteras svar i texten under respektive frågeruta i de fall de på totalniván avviker från de övrigas svar. Inom kommunikationsdepartementets område återfinns den högsta andelen 13 % med extern ordförande. Inom civil-, miljö- och naturresurs- samt utbildningsdepartementens områden finns det ingen extern ordförande bland dem som besvarat enkäten. Når det gäller de åtta grupper som myndigheterna indelats i efter sin verksamhet, âr svar från extern ordförande vanligast i 5 och grupperna 6. I grupperna 1 och 2 finns ingen extern ordförande. Bakgnmdsvariabeln ñnansieringsform delar in myndigheterna i tre grupper, nämligen om de år finansierade genom anslag, genom avgiftsinkomster eller genom en blandning båda typerna. 55 dem av av som besvarat enkäten har sitt uppdrag på anslagsfinansierade myndigheter, 17 % på myndighet med avgiftsinkomster och 28 på blandñnansierad myndighet. Frågan om funktion i styrelsen ger likartade svarsfördelningar för de olika finansieringsformerna.

Bilaga 3 7

2. Var har Du Din ordinarie verksamhet

Exkl. Inkl. personal- personalföretrâdare företrädare

Myndigheten 10 24 Riksdagen ledamot l5 12

Statlig verksamhet Regeringskansliet 4 3 Central, regional eller lokal förvaltningsmyndighet 15 13 Domstol 1 1 Universitet, högskola eller forskningsorgan 9 8 Affärsverk l l Statligt aktiebolag eller statlig stiftelse l 1

Verksamhet i kommun eller landsting Myndighet eller i kommun annat organ eller landsting 4 3 Företag ägt av kommun eller landsting 0 0

Verksamhet inom organisation Arbetsgivarorganisation 1 l Arbetstagarorganisation 7 6 Kommun- eller landstingsorganisation 2 2 Branschorganisation eller annan intresseorganisation 6 5

Enskild verksamhet Enskilt aktiebolag eller ekonomisk förening 10 8 Annat enskilt företag l 1 Annan verksamhet 4 4

Flera verksamheter 7 6

Det framgår av svarsredovisningen att tredjedel de ovan en av ledamöter som svarat och inte finns inom myndigheten eller riksdagen har sin ordinarie verksamhet inom statlig verksamhet. Myndighetsgrupp 7 har störst andel ledamöter från den statliga sektorn. Riksdagsledamöter finns det jämförelsevis många i 1-3. Verkgrupperna samma inom organisation är relativt många i medan de grupp som

8 Bilaga 3

normalt arbetar inom enskild verksamhet är relativt manga i grupperna 5 och 8. Ledamöter från statlig verksamhet innehar hälften av platserna inom försvarets myndigheter. Riksdagsledamöter är relativt välrepresenterade inom justitieområdet 29 %. Den högsta andelen för verksamma inom kommun eller landsting finner vi kulturområdet 12 %. Verksamma inom organisation är relativt många inom civildepartementets 29 96, och också inom utrikes-, jordbruks- samt miljö- och naturresursdepartementens områden. De har sin bas inom enskild verksamhet har sin som största representation inom kultur-, närings- och utbildningsomradet. Ledamöter hämtade från statlig verksamhet är jämförelsevis fler i myndigheter, som finansieras genom avgiftsinkomster. Hälften av de externa styrelseordförandena, ll av 23, arbetar inom statlig verksamhet.

3. Hur många år har Du varit med i styrelsen Mindre än l år 14 1-3 år 32 Mer än 3 år 52

Drygt hälften dem svarat har varit ledamöter i respektive av som styrelse i än tre är. Var tredje har varit med i 1-3 ar, och 14 % har mer varit ledamöter i styrelsen i mindre än ett ar. I myndighetsgrupp 2 finns den högsta andelen med ledamöter med lång tid i styrelsen. 80 har varit med i mer än tre år. Också i grupperna 1 och 6 är andelen högre än genomsnittligt. Inom kommunikationsdepartementets område har inte mindre än 40 % ledamöterna haft uppdraget i mindre än ett år. Inom justitie-, utbildav nings-, civil- samt miljö- och naturresursdepartementens områden finns det relativt många med lång tid i styrelsen. I de båda förstnämnda har cirka 80 % varit med längre än tre år, och i de bada sistnämnda är motsvarande andel omkring 70 96. Myndighetschef och ordförande är den kategori av ledamöter som har den högsta andelen 67 % med erfarenhet längre än tre år. Ledamöter med sin ordinarie verksamhet inom myndigheten har också 67 i med lång erfarenhet. De har sin bas inom organisation har som också innehañ sitt uppdrag längre än genomsnittet. Personalföretrâdama har i genomsnitt kortare tid i styrelsen.

Bilaga 3 9

4. Vilken är Din huvudsakliga kompetens- och erfarenhetsbakgrund Flera alternativ kan anges Politiskt arbete 32 Myndighets- eller företagsledning inom offentlig verksamhet 34 Företagsledning inom enskild verksamhet 13 Fackkompetens inom myndigheternas verksamhetsområde 41 Allmän administrativ eller företagsekonomisk erfarenhet l l Annan kompetens- och erfarenhetsbakgrund 20

Som tabellen visar så har de flesta av ledamöterna fackkompetens inom myndighetens verksamhetsområde sin huvudsakliga kompesom tens- och erfarenhetsbakgrund. Var tredje har politiskt arbete som bakgrund, och lika stor andel svarade företagsledning inom offentlig verksamhet. I myndighetsgruppema 2 och 3 har manga svarat politiskt arbete, 61 resp. 47 %. I grupp 7 har mer in hälften markerat företagsledning inom offentlig verksamhet. I grupp 6 uppger inte mindre än 58 att de har fackkompetens inom myndighetens verksamhetsområde. De som har politiskt arbete som kompetensbakgrund är relativt många i justitie- 56 % och miljö- och naturresursdepartementen 42 96 samt utbildningsdepartementet 41 %. På samma sätt är de med fackkompetens relativt många inom social- 64 %, nârings- 56 % och utrikesdepartementen 51 96. Ledamöter med bakgrund från företagsledning inom offentlig verksamhet är särskilt väl representerade, 33 %, inom kommunikationsdepartementets område. De med företagsledning inom offentlig verksamhet som bakgrund ir relativt många i ñrsvars- 52 % samt ñnans-, kommunikations- och utbildningsdepartementens myndigheter 46-47 96. Når svaren grupper-as efter de olika ñnansieringsformema iakttar vi att personer med politiskt arbete som kompetensbakgnmd iir jämförelsevis få i myndigheter âr avgiftsñnansierade. som Personalföretrâdama har oftare än övriga angett de tre sista alternativen.

10 Bilaga 3

5. Har Du andra uppdrag som styrelseledamot eller styrelsesuppleant Flera alternativ kan anges. Annan statlig myndighet 39 Utbildnings-, forsknings- eller kultur-

Det mest frekventa svarsaltemativet âr annan organisation med 45 %. 39 % har styrelseuppdrag i annan statlig myndighet. 13 svarar att man inte har något annat styrelseuppdrag alls. Bland styrelseledamöter i myndigheter inom myndighetsgrupp 2 har två av tre också uppdrag inom annan statlig myndighet, och 20 inom denna grupp har uppdrag inom kommun- eller landstingsågt företag. I grupp 3 har relativt många, 25 %, uppdrag i statligt aktiebolag eller stiftelse. I grupp 5 har 56 uppdrag i annan organisation, 51 i utbildningsinstitution e. dyl., men enbart 25 % i annan statlig myndighet. Inom grupp 8 har också relativt få, 23 %, styrelseuppdrag i annan statlig myndighet. Når vi delar upp materialet i de tretton departementsornrådena gör vi följande iakttagelser: Inom försvarsområdet har 61 % uppdrag inom annan statlig myndighet. Inom utbildning har 59 och inom kultur 48 % uppdrag inom utbildnings-, forsknings- eller kulturinstitution. Inom kulturområdet har två av tre också uppdrag inom annan organisation. Inom kommunikation har relativt många uppdrag inom statligt aktiebolag eller statlig stiftelse 30 % och inom enskilt företag 47 %. Variabeln ñnansieringsform ger inga större skillnader gentemot denna fråga. 65 % av de externa styrelseordförandena har styrelseuppdrag i annan statlig myndighet. Hälften myndighetschefema har uppdrag i annan av statlig myndighet. 27 % av de myndighetschefer, som är ledamöter i sin styrelse, ir också med i statligt aktiebolag eller stiftelse. egen Bland personalföretrâdare år andelen med endast ett uppdrag 36 96. Andelen personalföretridare med uppdrag i annan organisation år 48 %.

Bilaga 3 ll

B. Styrelsens roll och sammansättning

Vilken roll anser Du att myndighets styrelse i princip en bör ha Totalt ansvar för verksamheten liknande bolagsstyrelse 35 Ansvar för klart avgränsade frågor 25 Uppgift att granska hur myndigheten fullgör sina uppgifter men inget eget ansvar för verksamheten 21 Allmän medborgerlig insyn i myndighetens arbete 8

Den högsta svarsandelen, 35 %, har det ñrsta alternativet om totalt verksamhetsansvar erhållit. Ett avgränsat ansvar anser 25 det vore bästa, medan 21 förordar granskningsuppgift. Det är ganska många som har markerat mer än ett svarsalternativ på denna fråga. De som tillhör myndighetsgrupp 2 har en lägre andel för totalansvar. Däremot har 40 42 % av dem som ingår i grupperna 7 eller 8 valt alternativet totalt ansvar för verksamheten. När vi studerar svaren efter vilket departementsområde myndigheten tillhör finner vi en rad avvikelser från den totala svarsfördelningen. Inom arbetsmarknadsområdet föredrar hälften totalt ansvar. Vid civildepartementets myndigheter vill likaså varannan ha totalt ansvar. Inom kommunikationsdepartementets område förordar endast 3 % 1 ledamot granskningsuppgiñen. Inom utbildningsdepartementets område har avgränsat ansvar den största svarsandelen med 41 %, närmast följt av granskningsansvar som fått 32 96. styrelseledamöter i myndigheter, som finansieras genom avgiftsinkomster, tycker i relativt stor utsträckning, 41 %, att styrelser i princip bör ha totalansvar. Endast l % i denna grupp förordar allmän medborgerlig insyn. Vid indelning efter funktion i styrelsen framgår det att de externa ledamöterna har ungefär samma svarsfördelning som totalresultatet, vilket är helt naturligt då detta är den helt dominerande antalsmässigt. gruppen 48 av de externa styrelseordförandena skulle föredra totalansvar. Bland de ordñrande, som också är chef för myndigheten, vill 25 % ha granskningsansvar och 23 % totalansvar. De som har sina ordinarie uppgifter inom enskild verksamhet förordar i hög grad totalansvar. 43 % av dem väljer det alternativet och bara I % väljer allmän medborgerlig insyn. Av riksdagsledamöterna valde 36 % avgränsat ansvar. Av dem som arbetar inom myndigheten ifråga har granskningsansvar högst svarsandel med 32 %, medan 25 % svarar totalansvar och 18 % avgränsat ansvar. De som har sin erfarenhetsbakgrund från enskild företagsledning föredrar totalansvar 51 %, och endast ll % av dem svarade granskningsansvar. Den principiella rollen allmän medborgerlig insyn har

12 Bilaga 3

relativt störst svarsandel 14-15 % i med erfarenhet från grupperna politiskt arbete och annan kompetens- och erfarenhetsbakgrund.

I vilken utsträckning anser Du att styrelsens nuvarande sammansättning i Din myndighet täcker vad som kompetens- och erfarenhetsmässigt behövs med hänsyn till myndighetens verlsamhet och styrelsens nuvarande uppgifter

82 5 har valt något de positiva svarsalternativen mycket väl eller av tillräcklig. 1 anser att täckningen är otillräcklig och 14 % att den inte är fullt tillräcklig. Inom rnyndighetsgruppema 2-4 är man något mer missnöjd än vad genomsnittet är. Den högsta andelen positiva 90-95 %, kommer från styrelsesvar, ledamöter inom utbildnings- Försvarsdepartementets område. Däreresp. mot är relativt många missnöjda vad avser kompetenstâckningen inom styrelser på utrikes-, jordbruks, civil- och justitiedepartementens område. Myndighetschefer är också mer missnöjda än genomsnittet bland de svarande. 29 % de chefer har ordförandeposten har valt alterav som nativet inte fullt tillräcklig. 23 i av cheferna som är ledamöter har valt något av de negativa svarsalternativen. De mest positiva är gruppen externa styrelseordförande, vilka 96 angett mycket väl eller tillav räcklig. När vi studerar efter ledamöternas ordinarie verksamhet framgår svaren det att den största andelen missnöjda ñnns bland ledamöter från den berörda myndigheten, närmare bestämt 28 %. Personalföreträdarna är kritiska i det här avseendet. 8 av dem rner att kompetens och erfarenhet är otillräcklig, och 24 i av dem anser den vara inte fullt tillräcklig. anser

3. Vilken vägledning Du att nuvarande bestämmelser i anser bl.a. verksförordningen och myndigheters instruktion ger för ansvarsfördelningen mellan styrelsen och myndighetens chef i det praktiska styrelsearbetet

Bilaga 3 13

62 anser att vägledningen för ansvarsfördelningen i nuvarande bestämmelser är tillräcklig och 10 % att den är mycket bra. anser Inom myndighetsgrupperna 1 och 5 är något positiva än för svaren mer genomsnittet. l grupperna 6 och 7 valde 24 respektive 30 alternativet inte fullt tillräcklig. Bland departementsområdena avviker jordbruksdepartementet med 90 % som angett mycket bra eller tillräcklig. Inom utbildningsdepartementet svarar 23 % mycket bra och inom näringsdepartementet har 19 valt det alternativet. Ledamöter inom anslagsmyndigheter är något nöjda än genomsnitmer tet. De som är myndighetschefer och ordförande är mycket nöjda med nuvarande vägledning: 19 av dem kryssade för mycket bra och 65 % för tillräcklig. De myndighetschefer är ledamöter har 15 som respektive 69 för dessa svarsalternativ. De som har sin kompetensbakgrund främst från företagsledning inom enskild verksamhet är mer missnöjda än genomsnittet 36 mot 24 %.

Hur har styrelsen med nuvarande beslutsbefogenheter och insyn i myndighetens arbete kunnat pröva verksamom heten bedrivs effektivt och i överensstämmelse med syftet med verksamheten

Exakt hälften har valt alternativet tillräckligt, och ytterligare 13 % har valt att svara mycket bra. Svarsalternativet otillräckligt har 8 av de svarande markerat. I myndighetsgruppema 2 och 4 har något fler in genomsnittligt, 33- 35 %, valt alternativet inte fullt tillräckligt. Inom departementsomrádena är särskilt tillfredsställd i det här man avseendet inom utbildningsområdet och näringsområdet. Där har 32 respektive 25 % svarat mycket bra på frågan. Ledamöter i myndigheter med finansiering avgiftsinkomster genom har något högre svarsandelar för såväl tillräckligt 56 % som otillräckligt 10 %, men i gengäld lägre för inte fullt tillräckligt 17 %. Indelningen efter olika funktioner i styrelsen visar att de myndighetschefer som är ledamöter har en mycket positiv uppfattning i den här frågan: 23 % svarar mycket bra och 65 % tillräckligt.

14 Bilaga 3

Vem Du i princip bör vara ordförande i Din anser myndighets styrelse Myndighetschefen 36 En utomstående 62 person

Bland samtliga svarande utom personalföretrâdama anser 36 att myndighetschefen i princip bör ordförande i respektive styrelse. vara

62 däremot att en utomstående person bör vara styrelseord-

anser förande. En majoritet ledamöter inom myndighetsgruppema 1 och 2 anser att av myndighetschefen i princip bör ordförande. De högsta andelama för vara en utomstående person finner vi i grupperna 5 och 6 med 78 %. Inom departementsområdena finns tre stycken där 50 eller fler anser att myndighetschefen bör ordförande, nämligen justitie-, utbildningsvara och civildepartementena. De högsta andelama för en utomstående person återfinns inom utrikes-, kommunikations- och kulturdepartementens område med 80-84 %. 40 % ledamöterna från myndigheter, som år finansierade med avav giftsinkomster, att myndighetschefen i princip bör vara ordförananser de. Motsvarande andel för anslagsfinansierade myndigheter är 36 och för blandfinansierade är andelen 32 %. Mellan de olika funktionerna i styrelsen finns några mycket klara skillnader i förhållande till den genomsnittliga svarsfördelningen. I externa ordförande inte mindre in 83 % att en utomståengruppen anser de bör ordförande. Den principiella uppfattningen delas av person vara 21 % de myndighetschefer, är ordförande i sin styrelse. Motsvaav som rande andel de myndighetschefer, år ledamöter i sin styrelse, är av som 65 %. Ledamöter med sin ordinarie verksamhet inom myndigheten är de som i störst utsträckning, 63 %, anser att myndighetens chef också bör vara

ordförande i styrelsen. De högsta andelarna för en utomstående person

finns i enskild verksamhet 78 96 respektive i verksamhet i kommun eller landsting 73 96. sin huvudsakliga kompetens- och erfarenhetsbakgrund från De som har företagsledning inom enskild verksamhet i stor utsträckning, anser 82 %, att ordföranden bör vara en utomstående person. Av personalföretrâdarna anser 44 % att myndighetschefen bör vara ordförande.

Bilaga 3 15 6. Hur många ledamöter bör styrelsen ha exkl. personalföretrâdare

Det finns en klar majoritet för 7-9 ledamöter i styrelsen. 62 % av ledamöterna föredrar den storleken. 31 % föredrar högst sex ledamöter i styrelsen, och 5 anser att det bör vara 10 eller flera ledamöter. Inom myndighetsgrupperna 7 och 8 har många valt alternativet med mindre styrelser: 48 resp. 54 har svarat högst 6. l 1 grupperna och 6 är majoriteten för 7-9 ledamöter särskilt stor: 75, 70 resp. 70 har svarat så. Inom departementsområdet kommunikation finns det med 53 en övervikt för högst 6 ledamöter. Inom justitie-, närings- och civildepartementens område föredrar cirka 70 % antalet 7-9. Inom departementsområdena ñr kultur och arbetsmarknad anser cirka 15 % att det bör vara 10 eller flera ledamöter i styrelsen. Beroende på ñnansieringsformen för myndigheten blir svaren mycket olika på den här frågan. I myndigheter med avgiftsinkomster anser 55 % att det bör vara högst 6 ledamöter i styrelsen, 43 % att det bör vara 7-9 stycken och endast 1 % har svarat 10 eller flera. Ledamöter med sin ordinarie verksamhet inom organisation och riksdagsledamöter har med cirka 72 ett något mer markerat förord för styrelsestorleken 7-9.

7. Hur lång tid bör styrelseledamöterna vara förordnade för varje gång med möjlighet till förnyat förordnande

Merparten av de svarande, 59 96, anser att tre eller flera år är den lämpligaste längden på ett förordnande. Var tredje, 32 %, föredrar för två år och 8 att för ett år är den lämpligaste tiden för förordnande. I myndighetsgrupperna 5 och 2 har 79 resp. 75 föredragit alternativet för tre eller flera år. Av departementsområdena är det några avviker från den totala som svarsfördelningen. Inom kommunikationsområdet vill 20 % av ledamöterna att tiden för förordnandet bör vara för ett år. Inom utbildningsoch kulturdepartementen anser 82 resp. 78 att den längre tiden, för tre eller flera år, är att föredra. De med funktionen styrelseordförande har något högre procentandelar för den längre ñrordnandetiden. De som är verksamma i riksdagen, i

16 Bilaga 3

kommun eller i landsting har svarsandelar runt 72 ñr alternativet för tre eller flera år. Av personalföretrâdarna är det endast 45 som anser att styrelseledamöterna bör vara förordnade för tre eller flera år.

Vilken Iedningsform anser Du att Din myndighet bör ha

Kollegium av chefstjânstemân tjänstemannastyrelse l

F41 klar majoritet av de svarande, 79 %, anser att styrelse år den lämpligaste ledningsformen. 13 tycker att myndighetschef enrådighetsverk med råd âr den ledningsform myndigheten bör ha. I myndighetsgruppema 4 och 5 har 83-85 % angett styrelse som lämplig ledningsform. I grupp 2 har 14 valt alternativet myndighetschef enrådighetsverkY. Vid jämförelser mellan departementsomrádena visar det sig att inom försvarsområdet har 16 valt alternativet myndighetschef enrådighetsverk. Inom ñnansområdet har relativt många 24 % svarat myndighetschef med råd. Andelen som år för styrelse år särskilt stor inom områdena för kultur-, miljö- och naturresurs- samt civildepartementen mellan 86 och 93 %. Förordet för styrelse år högre, 86 %, bland ledamöter myndigheter som år finansierade av såväl anslag som avgiftsinkomster. I gruppen externa ordförande anser samtliga svarande att styrelse âr att föredra, och i gruppen externa ledamöter har 82 % samma uppfattning. 58 av de ordförande som är myndighetschefer förordar styrelse, medan 19 % av dem svarar myndighetschefmed råd och 13 % myndighetschef. Samtliga ledamöter verksamma inom kommun eller landsting förordar styrelse. Det alternativet riksdagsledamöterna valt. En har 87 % av fjärdedel av ledamöterna från den egna myndigheten har kryssat för alternativet myndighetschef med råd. Personalföretrâdarna har angett kollegium av chefstjânstemân oftare än övriga 4 96.

Bilaga 3 17

C. Styrelseuppdraget

Vad uppfattar Du som det viktigaste i Ditt styrelseuppdrag Gäller inte tjänstemän inom myndigheten. Frågan besvarad 14 Aktivt delta i ledningen av myndigheten 17 På regeringens uppdrag granska att verksamheten

Tillvarata särskilda intressen t.ex. konsumentintressen, fackliga intressen eller branschintressen 5 Flera svar 15

Svaren fördelar sig relativt jämnt på de olika alternativen. Av de svarande tillhörande myndighetsgrupp 2 har endast 6 % angett alternativet aktivt delta i ledningen myndigheten. av Inom utrikes-, kommunikations-, kultur- och miljödepartementens områden har fler in 20 % svarat aktivt delta i ledningen. Externa styrelseordförande har oftare än övriga inte iir tjänstemän som inom myndigheten angett att det viktigaste år att aktivt delta i ledningen av myndigheten. Riksdagsledamöter har huvudsakligen angett utöva medborgerlig tillsyn. De som arbetar i statlig verksamhet eller enskild verksamhet har främst angett granska att verksamheten bedrivs ändamålsenligt och vara rådgivare till myndighetschefen. De har sin ordinarie verksom samhet i kommun och landsting har oftast angett delta aktivt i ledningen av myndigheten. De som iir verksamma inom organisation har oftast angett granska verksamheten. 25 % av ledamöterna med erfarenhet politisk arbete att det av anser viktigaste iir att utöva medborgerlig insyn i verksamheten.

I vilken utsträckning anser Du att Din kompetens och erfarenhet har kunnat tillföra myndighetens ledning ökad sakkunskap

anser kunnat tillföra myndighetens ledning ökad sakkunskap.

18 Bilaga 3

I myndighetsgrupp 2 har så många som 14 % svarat i ringa utsträckning. Andelen svarat i hög grad ökar med graden av anslagsfinansiesom ring. 65 % av dem som har sin ordinarie verksamhet i myndigheten exkl. personalföretrâdare har svarat i hög grad. Motsvarande andel för dem som har sin ordinarie verksamhet i kommun eller landsting år 10 96. De som har sin huvudsakliga kompetensbakgmnd i politiskt arbete ani mindre utsträckning än andra att deras kompetens och erfarenhet har ser kunnat tillföra myndighetens ledning ökad sakkunskap. Detsamma gäller för personalföretrâdama.

3. I vilken utsträckning har styrelseuppdraget tillfört Dig viktiga kunskaper och erfarenheter för Din ordinarie verksamhet

Ledamöter i avgiftsñnansierade myndigheters styrelser uppger att de i större utsträckning tillförts viktiga kunskaper och erfarenheter för sin ordinarie verksamhet.

Hur har Du främst introducerats i Ditt styrelseuppdrag Gäller inte tjänstemän inom myndigheten.

Generell information till samtliga

Frågan skulle besvaras av tjänstemän inom myndigheten. Största andelen har introducerats i sitt styrelseuppdrag genom generell information till samtliga styrelseledamöter. Inom myndighetsgrupp 6 har 9 fått information från sitt departement. Inom 6 och 8 har man i större utsträckning än i övriga grupper fått personlig information av myndighetschefen. Inom justitie- och utbildningsdepartementens område har man fått generell information i större utsträckning och personlig information av myndighetschefen i mindre utsträckning. Inom nâringsdepartementets område

Bilaga 3 19

har man fått generell information i mindre utsträckning och personlig information av myndighetschefen i större utsträckning. Vid avgiftsñnansierade myndigheter har styrelseledamöterna fått mer personlig information från myndighetschefen och mindre generell information. De externa ledamöterna har huvudsakligen fått generell information. Av de externa styrelseordförandena har drygt hälften fått personlig information av myndighetschefen. Oberoende av var man har sin ordinarie verksamhet är generell information den vanligaste introduktionsformen. Personer med huvudsaklig kompetens- och erfarenhetsbakgnmd från företagsledning inom enskild verksamhet får personlig information av myndighetschefen i större utsträckning än andra personer.

Hur har den information som Du fått myndighetens om uppgifter och organisation varit Gäller inte tjänstemän inom myndigheten. Frågan besvarad Mycket god Tillräcklig Inte fullt tillräcklig Otillräcklig

76 har fått mycket god eller tillräcklig information. Inom myndighetsgrupp 6 och 8 har större andel uppgett att de fått en mycket god eller tillräcklig information. Inom närings- och civildepartementens område är andelen fått som mycket god information större än genomsnittet. Vid avgiftsñnansierade myndigheter är andelen mycket som svarat god större än vid anslagsñnansierade. Riksdagsledamöterna och de med politiskt arbete huvudsaklig som kompetens- och erfarenhetsbakgnmd tycks minst nöjda med den vara information de fått.

Hur många sammanträden har Du deltagit i under det senaste året

85 % av de svarande styrelseledamöterna har deltagit i alla eller nästan alla sammanträden under det senaste året. Inom myndighetsgrupp 1 har 93 % deltagit i alla eller nästan alla sammanträden under året. Störst frånvaro kan noteras i 6. grupp

20 Bilaga 3

Inom justitie-, jordbruks- och civildepartementets område har 94 % eller fler deltagit i alla eller nästan alla sammanträden. Fmansieringformen påverkar inte deltagandet i sammanträden. Av riksdagsledamöterna har 75 % deltagit i alla eller nästan alla sammanträden.

7. Hur många sammanträden bör styrelsen ha årligen

Hur många sammanträden styrelsen bör ha går inte att utläsa. De bör emellertid inte vara fler än Inom myndighetsgrupp l och 3 anser man att ett större antal sammantråden är lämpligt. Inom grupp 8 vill 70 ha högst 5 sammanträden. Inom kommunikations- och nâringsdepartementens område vill man ha time sammanträden ån i genomsnitt. Anslagsñnansierade myndigheters styrelseledamöter anser att fler sammanträden behövs än vad avgiftsñnansierade myndigheters ledamöter anser. Personer som âr myndighetschef och styrelseordförande vill ha fler sammanträden än externa ledamöter. Riksdagsledamöter och personer med politiskt arbete som huvudsaklig kompetens- och erfarenhetsbakgnmd vill ha ett större antal sammanträden per år in Övriga.

Anser Du att de ärenden som styrelsen enligt verksförordförordningen, instruktionen eller särskild föreskrift skall besluta i har behandlats tillräckligt ingående i styrelsen Ja Tveksamt Nej

a. anslagsframstâllning 87 9 1 b. Årsredovisningårsbokslut 80 14 2 c. revisionsberättelser och revisionsrapporter 74 15 2 d. föreskrifter som riktar sig till enskilda, kommuner eller landsting 42 20 5 e. andra beslutsârenden enligt särskild föreskrift S8 17 3

Bilaga 3 21

87 % av samtliga exkl. personalföretrådarna tycker att anslagsframställningen har behandlats tillräckligt ingående i styrelsen. Punkterna d och e har lämnats obesvarade av 33 % respektive 22 %. JF-svaret för punkten a avviker från genomsnittet för kommunikationsdepartementet 73 % och justitiedepartementet 94 96. Myndighetsgrupp 2 har lämnat ett avvikande ja-svar 92 % mot 80 % för punkten Höga andelar ja-svar har för punkten lämnats myndighetsgrupp c av 2 88 96 och av verksamma inom organisation 86 96.

Anser Du att följande frågor besluts- - utan att vara ärenden har behandlats tillräckligt i styrelsen - Ja Tveksamt Nej

a. policy för myndighetens verksamhet inom olika områden 68 21 6 fortlöpande uppföljning av pågående verksamhet 64 26 5 c. fortlöpande uppföljning av myndighetens ekonomi 68 22 4 organisation och rationalisering 57 32 5 e. personalförsöijjning och personalpolitik 44 38 12 remisser inom myndighetens ansvarsområde 53 28 8 g. frågor som aktualiserats av enskilda styrelseledamöter 69 18 3

Personalförsörjning och personalpolitik är de frågor behandlats som minst tillräckligt. För punkterna f och g är andelen svar cirka 10 %. Detta bortfall minskar möjligheten att jämföra alternativen med varandra. Avvikelser för andelen ja-svar finns för olika myndighetsgrupper. Inom myndighetsgrupp 8 har 75 % angett detta alternativ för punkten i grupp 6 har 80 % angett det för i grupp 8 har 67 % angett det för i grupp 6 har 59 % angett det för i grupp 5 har 72 % angett det för f och i grupperna 1 och 2 har drygt 80 angett detta för punkten svar

Departementsområdena utrikes och näring har i större utsträckning än övriga svarat ja under punkten Departementsområdena social och näring har i större utsträckning än övriga svarat ja för punkten c. Departementsområdet näring har i större utsträckning än övriga svarat ja för punkten d. Departementsområdena social, utbildning och arbetsmarknad har i större utsträckning in övriga svarat ja under d. Avgiftsñnansiemde myndigheter har större andelar jr-svar för ärendegruppema b e än anslagsñnansierade myndigheter. -

22 Bilaga 3

De som har sin ordinarie verksamhet i myndigheten eller i kommun och landsting har i större utsträckning ân övriga svarat ja under punkten De som arbetar inom myndigheten har i större utsträckning än övriga svarat ja under punkten e. Personalföretrâdarna har för ârendegrupperna a, c, d och e angett mindre andelar ja-svar.

10. Brukar Du samråda med någon inom Ditt ordinarie verksamhetsområde som förberedelse inför ett stystyrelsesammantrâde

Drygt 30 av ledamöterna i myndighetsgrupp 1 och 3 har angett att de ofta brukar samråda. Inom jordbruksdepartementets område samrådet 33 ofta. Inom kommunikations- och nâringsdepartementens område har 40 respektive 39 angett att de sällan eller aldrig samråder. Hälften av de externa styrelseordtörandena samråder sällan eller aldrig. Drygt 65 % av myndighetscheferna samråder ofta. Av de externa ledamöterna samråder endast 17 ofta. 60 % av dem som har sin ordinarie verksamhet i myndigheten samråder ofta. Endast 8 av riksdagsledamöterna och 10 % av personer i enskild tjänst samråder ofta. De personer som har politiskt arbete eller annat som huvudsaklig kompetens- och erfarenhetsbakgrund har svarat ofta i mindre utsträckning än Övriga. Av personalföretrâdarna anger så många som 40 % att de ofta brukar samråda.

11. Har Du under Din tid som styrelseledamot reserverat Dig mot något styrelsebölut

Majoriteten har aldrig reserverat sig mot något styrelsebeslut. Inom myndighetsgruppema 1 och 3 har drygt 20 % reserverat sig flera gånger. Inom justitie-, utbildnings- och civildepartementens område har drygt 20 % reserverat sig flera gånger. Inom nâringsdepartementets område har 95 % aldrig reserverat sig.

SOU 1993 :S8 Bilaga 3 23

Externa ledamöter sig oftare än övriga. reserverar 18 av personerna med sin ordinarie verksamhet inom kommun, landsting eller organisation har resevemt sig flera gånger. De med politiskt arbete som huvudsaklig kompetens- och erfarenhetsbakgrund har reserverat sig något oftare än övriga.

12. Har Du i ordning, t.ex. särskilt yttrande annan genom till protokollet, offentligt uttalat avvikande uppfattning i någon fråga i styrelsen

19 har någon gång uttalat avvikande uppfattning. Inom myndighetsgrupp l är andelen aldrig uttalat avvikande som uppfattning mindre 58 % och i grupp 2 större 88 % än genomsnittet. Inom näringsdepartementets område är andelen aldrig 90 i och inom jordbruks- och utbildningsdepartementens område cirka 63 %. Verksamma i organisation eller enskild verksamhet har oftare in andra uttalat avvikande uppfattning.

13. Har Du på grund Din ordinarie verksamhet anmält av jäv vid handläggningen av något ärende i styrelsen

Endast 5 % har någon gång på grund av sin ordinarie verksamhet anmält jäv.

Inga nämnvärda skillnader i svar finns mellan olika redovisningsgrup-

per.

14. Har Du på grund Din ordinarie verksamhet eljest av varit tveksam till att delta vid handläggningen av någon fråga i styrelsen

Majoriteten har aldrig varit tveksam till delta vid handläggningen att av någon fråga i styrelsen.

24 Bilaga 3

Svarsmönstret âr i stort detsamma för samtliga redovisningsgrupper.

15. Har Du i egenskap av styrelseledamot haft personlig kontakt med statsråd eller statssekreterare eller annan tjänsteman i berört departement Gäller inte tjänstemän inom myndigheten.

Drygt 40 % inom myndighetsgruppema 7 och 8 har aldrig haft personlig kontakt med berört departement. Inom departementsområdena social, jordbruk och näring har 46-5 l % aldrig haft kontakt. Vid avgiftsñnansierade myndigheter har 54 aldrig haft kontakt. Inte oväntat har 81 % av riksdagsledamöterna haft personliga kontakter med departementet. Hälften av de svarande med den ordinarie verksamheten i statlig eller enskild verksamhet har aldrig haft kontakt. 76 av ledamöterna med politiskt arbete som huvudsaklig kompetensoch erfarenhetsbakgnmd har haft kontakt.

16. Vilket personligt ansvar anser Du att en styrelseledamot i en statlig myndighet bör har utöver det förtroende amvansom ligger i uppdraget Ett ekonomiskt ansvar liknande det som gäller för aktiebolag 9 Någon annan form av juridiskt eller ekonomiskt ansvar 48 Inget preciserat ansvar 37

Endast 9 att styrelseledamot i en statlig myndighet bör ha anser en ett ekonomiskt ansvar liknande det som gäller för aktiebolag. Inom myndighetsgruppema 1 och 7 har cirka 60 % angett någon annan form av juridiskt eller ekonomiskt ansvar. Andelen som inte anser att styrelseledamoten skall ha något preciserat är störst inom utrikesdepartementets område 51 %. Inom civilansvar departementets område anser 64 % att styrelseledamötema skall ha någon annan form av ansvar. I anslagsñnansierade myndigheter är andelen som anser att styrelseledamoten inte skall ha något preciserat ansvar större än i avgiftsñnansierade myndigheter. 18 av svarande med ordinarie verksamheten i enskilt företag anser att styrelseledamoten skall ha ett ekonomiskt ansvar liknande det som

Bilaga 3 25

gäller för aktiebolag. 46 % av svarande verksamma inom organisation anser inte att ledamöterna skall ha något preciserat ansvar. Svar-ande med erfarenhet av företagsledning inom enskild verksamhet anser i större utsträckning 21 % än övriga att styrelseledamoten skall ha ett ekonomiskt ansvar liknande det gäller för aktiebolag. som

26 Bilaga 3

D. Organisation och tjånstetillsättning

Vilken instans bör bestämma myndighetens indelning i avdelningar eller motsvarande nivå direkt under verksledningen

Myndighetsgrupp 7 anser i mindre utsträckning 33 % än övriga att myndighetens styrelse bör bestämma myndighetens indelningar i avdelningar eller motsvarande nivå. Inom justitiedepartementets område anser 18 % att regeringen bör bestämma. Inom arbetsmarknadsdepartementets område anser 58 att myndighetens styrelse bör bestämma. Inom utbildningsdepartementets område anser 73 % att myndighetschefen bör bestämma. 70 % av de externa styrelsordförandena anser att myndighetens styrelse bör bestämma. 72 % av personerna med sin ordinarie verksamhet inom myndigheten anser att myndighetschefen bör bestämma. 70 av riksdagsledamöterna anser att myndighetens styrelse bör bestämma. Av de svarande med erfarenhet av politiskt arbete anser 56 att myndighetens styrelse bör bestämma. 59 av de svarande med erfarenhet av myndighetsledning anser att myndighetschefen bör bestämma.

I vilken utsträckning anser Du att styrelsen bör medverka vid tillsättning av myndighetens chef Styrelsen lämnar formellt förslag till regeringen 23 Styrelsens ordförande informerar berört statsråd om styrelsens synpunkter 48 Styrelsen medverkar inte alls 25

58 % av svarande som är myndighetschef och ordförande anser att styrelsen inte alls skall medverka. 74 % av externa styrelseordförande anser att styrelsens ordförande skall informera berört statsråd om styrelsens synpunkter. 53 E av styrelseledamöterna verksamma vid myndigheten anser att styrelsen inte alls skall medverka. Personalföretrâdama anger i större utsträckning in övriga att styrelsen bör lämna formellt förslag till regeringen.

Bilaga 3 27

3. Hur bör tjänsterna närmast under myndighetschefen tillsättas Av regeringen 7 Av myndighetens styrelse 22 Av myndighetschefen efter det att styrelsen angett vilka krav som bör ställas på innehavaren 35 Av myndighetschefen 33

Inom departementsområdena social, arbetsmarknad och civil har drygt 30 i angett av myndighetens styrelse. Inom områdena utbildning och kultur har 47 % respektive 50 % angett av myndighetschefen efter krav från styrelsen. Inom områdena försvar, kommunikation och näring har drygt 40 % angett av myndighetschefen. Vid avgiftsñnansierade myndigheter är andelen som svarat myndighetschefen 39 och i anslagsñnansierade myndigheter 32 %. Av myndighetschefer som är ordförande i styrelsen anser 58 att det bör vara myndighetschefen som tillsätter tjänsterna. Av personer med sin ordinarie verksamhet i myndigheten anser 60 att det bör vara myndighetschefen som tillsätter tjänsterna. Av riksdagsledamöterna har endast 1 i angett av regeringen. Av personer verksamma inom kommun, landsting, organisationer och enskild verksamhet har närmare 50 % angett myndighetschefen efter krav. Personer med sin huvudsakliga kunskaps- och erfarenhetsbakgnmd från myndighetsledning har oftare än andra angett myndighetschefen. Personer med sin huvudsakliga kunskaps- och erfarenhetsbakgnmd från företagsledning har oftare im andra angett myndighetschefen efter krav från styrelsen. Personalföretrådarna anger i större utsträckning 18 % att tjänsterna bör tillsâttas av regeringen.

07- 2 2

1993 -

ggg-sou:

Statens 1993

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

l.Stymings- och samarbetsformeri biståndet.UD 36. Lag om totalförsvarsplikt. F6. 2. Kursplaner för grundskolan. U. 37Justitiekanslem. En översynav JK:s arbetsuppgifter Ersättning för kvalitet och effektivitet. m.m. Ju. Utformning av ett nytt resurstilldelningssystem för 38.Hålso- och sjukvårdeni framtiden tre modeller. S. - grundläggandehögskoleutbildning.U. 39. En gräns för ñlmcensuren. Ku. 4. Statligt stödtill rehabilitering av tortyrskadade 40. Fri- och rättighetsfrågor.Del A och B. Ju. flyktingar m. il. S. 41 Folk- och bostadsräkningår 1990och i framtiden. . Bensodiazepiner beroendeframkallande psykofar Fi. maka. S. 42. Försvarets högskolor. Fö. 6. Livsmedelshygienoch småskaliglivsmedelsproduk- 43. Politik mot arbetslöshet.A. tion. Jo. 44. Översyn av tjänsteinkomstbeskattriingen. Fi. 7. Lñneskillnaderoch lönediskriminering. 45. Trosa bryter sig loss. Bytånkande eller demokratins Om kvinnor och mån arbetsmarknaden. Ku. räddning.C. Döneskillnaderoch lönediskriminering.Om kvinnor 46. Vissa kyrkofrågor. C. och män på arbetsmarknaden.Bilagedel.Ku. 47. Konsekvenserav valmöjligheterinom skola. Postlag.K. barnomsorg,äldreomsorgoch primärvård. C. 10.En ny datalag.Ju. 48.Kommunala verksamheteri egen förvaltning och i 1l Socialförsåkringsregister.S. kommunala aktiebilag.Enjämförande studie. C. . 12.Várdhögskolor 49. Ett år med betalningsansvar.S. kvalitet utveckling huvudmannaskap. U. 50. Serveringsbestämmelser. S. - - - 13. Ökad konkurrenspå jåmvågen. K. 51. Naturupplevelser buller kvalitet värna. utan - en att 14.EG och våra gnmdlagar. Ju. 15.Svenskaregler för internationellomfördelning av 52.Ersättning vid arbetslöshet. A. olja vid en oljekris. N. 53. Kostnadsutjâmningmellan kommuner. Fi. 16.Nya villkor för ekonomioch politik ekonomi- 54. Utvisning på grund av brott. Ku. kommissionensförslag. Fi. 55.Det allmännas skadeståndsansvar. Ju. 16.Nya villkor för ekonomioch politik ekonomi- 56.Kontrollen över export av strategisktkänsliga varor. kommissionensförslag. Bilagor. Fi. UD. 17. Ägandet radio och television allmänhetens i 57. Beskattning fastigheter,del l av av tjänst. Ku. Schablonintâkt eller fastighetsskatt Fi. - 18. Acceptans Tolerans Delaktighet.M. 58.Effektivare ledningi statligamyndigheter. Fi. 19.Kommunernaoch miljöarbetet. M. 120.Riksbanken och prisstabiliteten. Fi. 21.Ökat personval.Ju. 122.Vad är ett statsrådsarbetevärt Fi. 23.Kunskapenskrona. U. 24. Utlänningslagen en partiell översyn. Ku. - 125.Socialaåtgärderfor jordbnrkare. Jo. .26.Handläggningen vissasäkerhetsfrågor.Ju. av :27.Miljöbalk. Del l och 2. M. 28.Bankstödsnämnden.Fi. 29. Fortsatt reformering av töretagsbeskatmingen. Del 2. Fi. 30.Rättentill biståndinom socialtjänsten.S. 3l.Kommunemas roll på alkoholområdetoch inom missbrukarvården.S. 32.Ny anställningsskyddslag.A. 33. Åtgärder för förberedaSverigesjordbruk och att livsmedelsindustriför EG. Jo. 34.Förarprövare. K. 35.Reaktion mot ungdomsbrott.Del A och B. Ju.

Statens offentliga utredningar 1993

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Beskattning av fastigheter, del l

En datalag. [10] - Schablonintâkteller fastighetsskatt [57] ny EG och våra grundlagar. [14] Effektivare ledningi statligamyndigheter. [58]

Ökat personval. [21]

Utbildningsdepartementet

Handläggningen av vissaSäkerhetsfrågan[26] Reaktion mot ungdomsbrott.Del A och B. [35] Kursplanerfor grtmdskolan.[2] Justitiekanslern.En JKzsarbetsuppgifter Ersättningför kvalitet och effektivitet. översynav [37] Utformning av ett nytt resurstilldelningssystemför m.m. - Fri- och râttighetsfrågor. Del A och B. [40] grundläggandehögskoleutbildning. [3] Det allmännasskadeståndsansvar. [55] Vårdhögskolor - kvalitet utveckling huvudmannaskap.[12] - o

Utrikesdepartementet Kunskapens krona. [23]

Styrnings-och samarbetsformeri biståndet.[l]

Jordbruksdepartementet

Kontrollen över export av strategiskt känsliga varor. [56] Livsmedelshygienoch småskaliglivsmedelsproduktion.

Försvarsdepartementet 61

Lag totalförsvarsplikt. [36] Socialaåtgärderfor jordbrukare. [25] om Åtgärderför att förberedaSverigesjordbnik och Försvaretshögskolor. [42] livsmedelsindustriför EG. [33]

Socialdepartementet Arbetsmarknadsdepartementet

Statligt stöd till rehabilitering av tortyrskadade flyktingar Ny anstâllningsskyddslag. [32] rn. fl. [4] Politik mot arbetslöshet.[43] Bensodiazepiner beroendeframkallandepsykofarmaka. l5l Ersättningvid arbetslöshet.[53]

Socialförsäkringsregister.

Kulturdepartementet

Rättentill biståndinom socialtjänsten.[30] Kommunernasroll på alkoholområdetoch inom böneskillttaderoch lönediskriminerirtg. missbnikarvården.[31] Om kvinnor och män arbetsmarknaden. [7] Hälso- och sjukvårdeni framtiden tre modeller. [38] böneskillnaderoch lönediskriminering.Om kvinnor - Ett år med betalningsansvar.[49] och män arbetsmarknaden. Bilagedel. [8] Ägandet radio och television i allmänhetenstjänst. Serveringsbestämmelser. [50] av 1171

Kommunikationsdepartementet Utlänningslagen - en partiell översyn. [24]

En gräns för ftlmcensuren. [39] Postlag. [9] Ökad Utvisning grund av brott. [54] konkurrens järnvägen. [13] Förarprövare. [34]

Näringsdepartementet

Finansdepartementet Svenskaregler för internationellomfördelning av olja

vid en oljekris. [15] Nya villkor för ekonomi och politik - ekonomi-

kornmisionensförslag. [16] Civildepartementet

Nya villkor för ekonomi och politik ekonomi- kommisionensförslag. Bilagor. [16] Trosabryter sig loss. Bytânkandeeller demokratins räddning.[45] Riksbankenoch prisstabiliteten.[20] Vad är statsrádsarbetevärt [22] Vissakyrkofrágor. [46] ett Bankstödsnämnden. [28] Konsekvenser valmöjligheter inom skola, av Fortsattreformering företagsbeskattningen. bamomsorg.äldreomsorgoch primärvård. [47] av Del 2. [29] Kommunalaverksamheteri egen förvaltning och i kommunalaaktiebilag. Enjämförandestudie. [48] Folk- och bostadsräkningår 1990och i framtiden. [41] Översyn tjänsteinkomstbeskattningen. [44] av Kostnadsutjâmningmellan kommuner. [53]

1993 Statens offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Miljö- och naturresursdepartementet

Acceptans Tolerans Delaktighet. [18] Kommunerna och miljöarbetet. [19] Miljöbalk. Del 1 och [27] Naturupplevelser utan buller en kvalitet an värna. - [51]