Affärsverken och deras företag

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

d

Statens offentliga utredningar

1985:41

Egg

§ Civildepartementet

Affärsverken och

deras

företag

Betänkande av

Yçrksledningskommittén

Stockholm 1985

Till statsrådet och chefen för

civildepartementet

Regeringen bemyndigade den 28 juli 1983 (Dir 1983:48) chefen för

civildepartementet att tillkalla en kommitté med uppdrag att utreda frågan om ledningen av de statliga myndigheterna. Med stöd av bemyndigandet tillkallade chefen för civildepartementet den 17 augusti 1983 som ordförande f d generaldirektören Sven Moberg och den 28 september 1983 som ledamöter riksdagsledamoten Knut Billing, riksdagsledamoten Anders Dahlgren, riksdagsledamoten Arne Gadd, direktören Per Lindberg, riksdagsledamoten Grethe Lundblad, professor Olof Ruin, riksdagsledamoten Olle Svensson och professor Daniel Tarschys. Som sakkunniga åt kommittén förordnades den 28 september 1983 numera direktören Christer Andersson (t o m 19 januari 1984), departementsrådet Gösta Guteland, generaldirektören Bo Martinsson och rättschefen Per Nyqvist samt den 10 januari 1984 departementsrådet Claes- Göran Sundelius. Som experter åt kommittén förordnades den 28 september 1983 departementssekreteraren Ingemar Wahlberg (t o m 13 februari 1984), avdelningsdirektören Ulf Wennerberg och numera departementsrådet Per Virdesten samt den 13 februari 1984 departementssekreteraren Bengt Nordström. Till sekreterare förordnades den 15 augusti 1983 byrådirektören Erik Amnå (t o m 30 juni 1984) och från den 1 juli 1984 organisationsdirektören Tord W Nilsson. Till biträdande sekreterare utsågs den 15 augusti 1983 avdelningsdirektören Staffan Synnerström, den 1 oktober 1983 avdelningsdirektören Lars Hellsvik, avdelningsdirektören Lennart Lundgren och byrådirektören Inger Löfroth (t 0 m 30 juni 1984) samt den 9 januari 1984 kanslirådet Håkan Hällman. Regeringen har för beaktande i utredningsarbetet den ll augusti 1983 till kommittén överlämnat Förvaltningsutredningens betänkande (SOU Politisk - administrativ 1983:39) styrning självständighet. Regeringen har vidare överlämnat till kommittén den 29 september 1983 framställning från Socialdemokraterna i Stockholms län om arbetsvillkoren för suppleanter/ersättare i statliga styrelser, den 6 oktober 1983 riksdagsskrivelse 1981/ 82:439 med anledning av konstitutionsutskottets betänkande l981/82:34 om närvarorätt för suppleanter i länsstyrelsernas styrelser, den 15 december 1983 Länsdemokratikommitténs betänkande (SOU 1982:24) Vidgad länsdemokrati, den 13 september 1984 skrivelse

från Halmstads kommun om beslutsformen hos statliga myndigheter i ärenden där kommuner givits yttranderätt m m och den 13 december 1984 riksdagsskrivelse l983/84:216 med anledning av finansutskottets betänkande 1983/84:27 om vissa anslag inom civildepartementets verksamhetsområde jämte motioner om den offentliga verksamheten.

Vidare har 1984 års insynsutredning (Dir 1984:21) den 6 maj 1985 för

kännedom överlämnat promemorian Revision av statlig verksamhet (1985-04-29). Kommittén, som antog namnet verksledningskommittén, överlämnar härmed betänkandet Affärsverken och deras företag. Till betänkandet har som bilagor fogats vissa inom kommitténs sekretariat sammanställda fakta m m. Kommittén överlämnar samtidigt huvudbetänkandet (SOU 1985:40) Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning. Resultaten av de empiriska undersökningar som kommitténs sekretariat genomfört som underlag för kommitténs arbete redovisas i september 1985 i ett särskilt betänkande i Ds-serien. Bitr sekr Lars Hellsvik har haft huvudansvaret inom sekretariatet för betänkandet Affärsverken och deras företag. Till betänkandet har fogats ett särskilt yttrande av Daniel Tarschys. Kommitténs uppdrag är härmed slutfört.

Stockholm den 12 augusti 1985.

Sven Moberg

Knut Billing Anders Dahlgren Arne Gadd

Per Lindberg Grethe Lundblad Olof Ruin

Olle Svensson Daniel Tarschys

/Tord W Nilsson

Lars Hellsvik

Håkan Hällman

Lennart Lundgren

Stajfan Synnerström

SOU 11985141

Innehåll

Sammanfattning

1 Inledning . . . . . . . 19 1.1 Affärsverken och deras företag 19 1.1.1 Förekomsten av dotterbolag 19 1.1.2 Affärsverkskoncernerna 20 1.2 Affärsverksformen . . . . . 24 1.2.1 Affärsverken som myndigheter 24 1.2.2 Affärsverken som ekonomiska enheter 25 1.2.3 Affärsverk - 26 bolag

Utgângspunkter 29 2.1 Direktiven . . . . . 29 2.2 Tidigare reformarbete . . . . . 31 2.2.1 Utredningar om affärsverken 31 2.2.2 domänverket . 32 JKs utredning angående 2.2.3 Utredningar som berört företagsform och insyn i företagen . . 33 2.3 Ändrade förutsättningar . . . . . . . . . . . . 34 2.3.1 Ökad marknadsanpassning och dess konsekvenser 34 2.3.2 Ökade lönsamhetskrav - målkonflikterna skärps 35 2.4 Bolagen 36 2.4.1 Förvaltningsbolagen 38 2.5 Kommitténs grundsyn 39

Ajfärsverkskoncernen -form och verksamhet 41 3.1 Koncernbegreppet 41 3.2 Koncernstrategi . . . . . . . . . . 42 3.3 Koncernstrukturen och verkens organisation 44 3.3.1 Förvaltningsbolagen 46 3.3.2 Verkens inre organisation 46 3.4 Fördelning mellan verk och bolag 47

Riksdagens och regeringens styrning av verkskoncernerna 49 4.1 Flerårsplanering 49 4.2 Styrningen av bolagen 50

4.2.1 Rollfördelningen mellan regeringen och verken 51 4.2.2 Verkens styrning av bolagen 51 4.2.3 Ansvaret för bolagen 52 4.2.4 Offentlighet och sekretess 54 4.3 Verksinstruktioner, bolagsordningar m m 54 4.4 Kapitalförsörjning 56 4.5 Särskilda frågor . . . 59 4.5.1 Organisationsfrágo 59 4.5.2 Bolagsförvärv m m 59 4.5.3 Redovisning . . . 60

4.5.4 Övriga bestämmelser 62

Ledningsfunktionerna inom verk och bolag 65 5.1 Verksstyrelsen och verkschefen 65

5.2 överväganden och förslag 66

5.2.1 Styrelsens roll 66 5.2.2 Styrelsens sammansättning 67 5.3 Ledningen av bolagen . . . 67

5.4 överväganden och förslag . . . . . . . . . . . 69

5.4.1 Befogenheter och ansvar för den framtida koncernledningen 69 5.4.2 Bolagsstämman 72 5.4.3 Personalunioner . . . . 73 5.4.4 Bolagsstyrelsernas sammansättning 77 5.4.5 Ansvar och ansvarsutkrävande 77 5.4.6 Utnämningar 80 5.5 lnformella Iedningsorgan 82

Andra former för inflytande 83

Konsumentinflytandet 83 6.1.1 Råd . . . 84 6.1.2 Rådens befogenheter . 84 6.1.3 Bestämmelser om kundvillkor 85

7.2 Överväganden och förslag . . . . . . . . 90

7.2.1 Framtida affärsverks- och koncernrevision 90 7.2.2 Revision av dotterbolagen . . . . . 91 7.2.3 Informationsöverföringirevisionen . . . . . 93 7.2.4 Granskning av styrelsens och verkschefens förvaltning . . . . . . . . . . . 93

7.2.5 Övrig förvaltningsrevision . . . 94

7.3 Riksdagens revisorers granskning av affärsverken 94 7.4 Intern revision . . . . . 95 7.4.1 Internrevisionens ställning 95

7.4.2 överväganden och förslag 95

7.5 Justitiekanslern och justitieombudsmannen 96 7.5.1 Befogenheter . . 96

7.5.2 överväganden och förslag 97

Arbetsgivarfunktionen 99 8.1 Allmänt . . 99 8.2 Avtalsslutande parter 100 8.3 Allmänna 101 överväganden 8.4 Arbetsgivarfunktionen 102 8.4.1 Verken 103 8.4.2 Bolagen - tvâ alternativ för organisation och samverkan . . 103 8.5 Arbetsgivaransvaret . . . . . . . . 105 8.6 Tjänstetillsättning och anställningsvillkor 106

9 107 Genomförandet

Särskilt yttrande . . . 109 Bilaga 1: Styrning av bola 111

Bilaga 2: Vissa frågor om kapitalförsörjning och kapitalhante-

ring 117

Förkortningar

Kommittén har i betänkandet använt följande förkortningar:

FFV Affärsverket FFV J K Justitiekanslern JO Justitieombudsmannen KO Konsumentombudsmannen LOA Lagen om offentlig anställning (1976:600) MBL Lagen om medbestämmande i arbetslivet (1976:580) NO Näringsfrihetsombudsmannen RF Regeringsformen RRV Riksrevisionsverket SAF Svenska arbetsgivareföreningen SAV Statens arbetsgivarverk SF Statsanställdas förbund SFO Arbetsgivarföreningen SFO SJ Statens Järnvägar ST Statstjänstemannaförbundet

Sammanfattning

Verksledningskommittén har bl a haft till uppgift att se över relationerna mellan riksdagen, regeringen, departementen, affärsverken och de bolag som ligger under dessa. Arbetet har inriktats på att åstadkomma sådana förutsättningar att verksamheten kan bedrivas rationellt i förhållande till fastställda företagsekonomiska och samhällsekonomiska mål. Vi har eftersträvat att verksamheten skall kunna bedrivas under tillfredsställande insyn med hänsyn till dess roll i samhället och under villkor som - så långt möjligt är konkurrensneutrala. I detta betänkande behandlas styrningen av och ledningsfunktionerna inom affärsverken och deras bolag. Ytterligare synpunkter och förslag rörande regeringens styrning av de statliga myndigheterna samt ledningsfunktionerna inom dessa återfinns i vårt huvudbetänkande Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning. Det gäller också sådana affärsverksfrågor som vi bedömt vara lämpligast att behandla i ett sammanhang tillsammans med övriga myndigheter.

A jfärs verkskoncernen

För att nå angivna syften anser vi bl a att affärsverken och deras bolag skall betraktas och styras som väl sammanhållna grupper av företagsenheter - koncerner. Koncerntanken innebär som styrñlosofi en betoning av självständighet för de ingående enheterna, dock under samordnade former. Självständigheten konstitueras av att varje enhet inom koncernen skall ha egna definierade verksamhetsuppgifter, - och egna självständiga ledningsorgan en egen ekonomi.

Den erforderliga samordningen inom koncernerna tillförsäkras genom ägarförhållande (bolagsenheter) respektive direktivrätt och lydnadsförhållanden (verk och verksenheter). Genom ägarförhållande och direktivrätt kan riksdagen och regeringen liksom affärsverkens ledningsorgan fastställa villkoren för verksenheter och bolag inom koncernen.

K oncernstra regi

Vi anser att en affärsverkskoncern genomgående bör bedriva eller genomföra verksamhet som riksdagen och regeringen fastställt målen och

12 Sammanfattning sou 1985:41

riktlinjerna för. De uppgifter verken har tilldelats av statsmakterna skall

utgöra basen för verksamheten inom respektive koncern. Övrig verk-

samhet bör på ett naturligt sätt stödja och komplettera denna basverksamhet. Syftet kan vara att ge bättre total service, att förbättra basverksamhetens konkurrenskraft eller att tillföra kunskap som höjer kvaliteten i basverksamheten. Myndighetsutövning bör förläggas till myndigheter utanför verkskoncernerna om den berör områden där verken själva eller företagen bedriver affärsverksamhet i konkurrens med andra.

Styrning och kontroll

Det är vår uppfattning att riksdagens och regeringens styrning av verk och verkskoncerner bör ske på basis av rullande flerårsplaner. I dessa planer skall respektive verk lämna redogörelse för målen för verkets och koncernens verksamhet, verksamhetsstrategi och övrig företagspolitik för att uppnå dessa mål, . strategiska investeringsplaner för verket och bolagen och finansieringsfrågor (tinansieringssätt, kreditramar m m) i samband med dessa samt resultat och lönsamhet för verket och koncernen.

Med utgångspunkt från dessa redovisningar bör koncernledningen föreslå de förändringar som befmns nödvändiga och önskvärda i den rullande flerårsplanen. Riksdagen och regeringen bör koncentrera sin styrning till att fastställa servicemål, lönsamhetsmål och andra mål samt besluta om riktlinjer för verksamheten. Inriktning och ramar för investeringsverksamheten är därvid av särskild betydelse. statsmakterna bör överlåta till koncernstyrelse och koncernchef att inom ramen för dessa beslut organisera och driva verksamheten inom koncernen. Befogenhetsfördelningen mellan riksdagen, regeringen och affärsverkens ledningsorgan måste som nu bestämmas koncern för koncern och med hänsyn till den situation varje koncern befinner sig i. Den föreslagna formen för styrning förutsätter att riksdagen och regeringen löpande erhåller information om utvecklingen inom respektive koncern så att man i tid kan vidta korrigerande åtgärder och ge nödvändiga tilläggsdirektiv. Vi förutsätter därutöver att möjligheterna till informella kontakter mellan regeringen och dess kansli å den ena sidan och styrelse och verkschef å den andra utnyttjas och utvecklas. Därutöver bör årsredovisningen kompletteras med koncernredovisning där sådan saknas. Delårsrapporter bör också upprättas. Koncernrevision skall utföras inom samtliga affärsverkskoncerner. Vidare bör koncernstyrelsens och koncernchefens förvaltning bli föremål för granskning i den årliga revisionen. Regeringens kontrollerande organ bör ges möjlighet till insyn även i bolagen. Riksdagsledamöters rätt att närvara vid och ställa frågor i anslutning till bolagsstämmor i verkens dotterbolag bör också utnyttjas bättre.

SOU l985t4l 13

Sammanfattning

Koncernstrukturen och verkens organisation Vi anser att affärsverkskoncernerna skall organiseras så att en från statsmaktssynpunkt rationell samordning av olika verksamheter erhålles. Det innebär att organisationen skall spegla den beslutsordning och samordning som riksdagen och regeringen vill ha för och mellan olika verksamheter. Verksamheter inom en koncern bör därutöver organiseras i naturliga verksamhets- eller affärsområden oavsett associationsform. Det innebär att verksamhet inom dotterbolag bör grupperas på ett naturligt sätt i förhållande till basverksamheten och affärsområden inom affärsverket moderföretaget. Förvaltningsbolag bör i första hand användas om man vill markera bolagsgruppers självständighet. Verksamhetsområden inom ett verk bör i ökad utsträckning ges en större självständighet både i organisatoriskt och ekonomiskt hänseende. Skälen härför är att öka effektiviteten inom koncernen, bl a genom att bättre kunna anpassa styrningen till de villkor som råder för olika verksamheter. Det underlättar också att gruppera verksamhet inom verk och bolag i naturliga affärs- eller verksamhetsområden. Vidare kan det bidra till ökad insyn och ökat inflytande genom en fullständigare särredovisning och särbehandling i övrigt av verksamheten. Möjlighet öppnas ockå att förse verksamhetsområden med organ som tillför extern expert- och sakkunskap, medborgerligt omdöme, särskild regional sakoch allmänkompetens etc. Därigenom åstadkoms också en klarare förhandlingssituation mellan olika enheter och verksamhetsområden och en öppnare redovisning av affärshändelser och andra transaktioner mellan dem.

Verks- och koncernledning

Affärsverk skall ledas av en styrelse vars ledamöter förordnas av regeringen. Styrelsen svarar som högsta beslutande organ inför regeringen för verkets organisation och verksamhet. Styrelsen svarar i egenskap av koncernstyrelse också inför regeringen för att verksamheten inom de bolag där affärsverket, direkt eller genom dotterbolag, har ett bestämmande inflytande följer de riktlinjer som statsmakterna fastställer för verksamheten inom koncernen. Det innebär att både verksenheter och dotterbolag utgör verktyg för koncernstyrelsen att förverkliga de uppgifter riksdagen och regeringen ålagt verkskoncernen att sköta.

Generaldirektören skall också vara koncernchef och inför styrelsen

svara för den löpande förvaltningen enligt de anvisningar som styrelsen meddelar i arbetsordning eller i särskilda beslut. Regeringen - och riksdagen genom regeringen - kommer enligt våra förslag att kunna föra en dialog med en styrelse inom affärsverket/ moderföretaget som har ett fullständigt ansvar inför regeringen för verksamheten på alla nivåer inom koncernen, som står i direkt och oinskränkt lydnadsförhållande till regeringen och som kan entledigas med omedelbar verkan.

14 Sammanfattning

Rekommendationer och konkreta förslag

Vi har ovan sammanfattat de viktigaste dragen i våra överväganden och förslag. I det följande sammanfattas olika rekommendationer, påpekanden, förslag m m kapitelvis i ett antal att-satser.

För styrningen av bolagen (kapitel 4) bör gälla - aktierna att ett affärsverk, inom ramen för uppdraget att förvalta i bolagen och inom ramen för de mål, riktlinjer och ramar som statsmakterna fastställt, skall ha möjlighet och skyldighet att fullt ut agera som ägare i egenskap av moderföretag och att regeringens styrning av bolagen således skall ske via respektive affärsverk.

Beträffande regleringen av verksamhet och relationer inom koncernerna föreslår vi - att regeringen fastställer allmänna för affärsverkskonriktlinjer cernerna i en särskild instruktion som är gemensam för alla verkskoncerner. Riktlinjerna skall innehålla bestämmelser för verksstyrelsernas och verkschefernas befogenheter och ansvar för verk och bolag, regler för ärendenas handläggning, utnämningar, redovisning, revision m m att de enskilda verksinstruktionerna inskränks till att ange uppgifter och kompletterande riktlinjer för respektive verk, indirekt verkskoncern att bolagsordningar för i synnerhet förvaltningsbolag och andra viktiga bolag inom koncernerna skall innehålla bestämmelse om att riksdagens och regeringens riktlinjer för koncernen skall beaktas att regeringen skall fastställa bolagsordning för förvaltningsbolag och ñnansieringsbolag.

Koncernstyrelsens ansvar och föreslagna kompetens bör medföra att riksdagen och regeringen i ökad utsträckning kan delegera beslut till verken. Vi föreslår därför bl a - att ansvaret för verkens och koncernernas i första organisation hand skall åläggas koncernstyrelserna men att verken informerar regeringen innan de vidtar större förändringar, speciellt i den regionala organisationen - att verken i ökad skall få besluta om förvärv, bildanutsträckning de, avyttring eller nedläggning av bolag.

Beträffande kapitalförsörjning m m rekommenderar vi - att skall kunna som förvaltas av bidrag ges mellan aktiebolag affärsverk - att nuvarande restriktioner beträffande melkapitalöverföringar lan verk och bolag och rätten att utfärda kreditgarantier för bolagen successivt ses över koncern för koncern under förutsättning att sambanden mellan verk och bolag överensstämmer med den av oss förordade koncernstrategin; vidgade bemyndiganden bör i

Sammanfattning

första hand gälla sådana bolag vars verksamhet bedrivs i nära anslutning till verkens egen verksamhet.

Den rekommenderade fördelningen av befogenheter och ansv ar liksom koncernbegreppet i sig kräver en utveckling av redovisningen. Vi föreslår därvid att RRV ges i uppdrag att i samarbete med bokföringsnämnden, Föreningen Auktoriserade Revisorer och verken själva utveckla föreskrifter och rekommendationer för koncernredovisning liksom årsredovisning och delårsrapportering för verken och koncernerna att i utvecklingsarbetet särskild uppmärksamhet ägnas åt den resultatredovisning som inte kan uttryckas i företagsekonomiska mått.

Beträffande ledningsfunktionerna inom affärsverken och dotterbolagen (kapitel 5) föreslår vi att ett affärsverk skall ledas av en styrelse att styrelsen som högsta beslutsorgan inom verket inför regeringen svarar för verkets organisation och verksamhet att styrelsen i egenskap av koncernstyrelse också inför regeringen svarar för verksamheten inom de bolag där affärsverket har ett bestämmande inflytande att verkschefen, generaldirektören, inför styrelsen svarar för den löpande förvaltningen enligt de anvisningar som styrelsen meddelar i arbetsordning eller i särskilda beslut

att verkschefen som koncernchef också inför koncernstyrelsen sva-

rar för att de styrelsebeslut som rör dotterbolagen verkställs att verket vid bolagsstämma i dotterbolag som lyder direkt under verket normalt skall företrädas av ombud som utses av 09h inom styrelsen att både en verksdirektion och en koncerndirektion bör finnas som stöd för koncernchefen.

För av verket och dotterbolagen föreslår ledningen vi att styrelsen genom bestämmelser i instruktionen åläggs att, inom de riktlinjer som läggs fast av regeringen för verket och dess dotterbolag, fastställa de allmänna målen och riktlinjerna för verksamheten, fastställa långsiktiga planer, anslagsframställning, investerings- och resultatbudget samt fastställa arbetsordning och regler för rapportering och samordning mellan verket och bolagen. Vidare bör styrelsen avgöra frågor av större vikt som framkommit i verks- och koncernrevisionen att inom ramen för de bemyndiganden som givits av regeringen besluta i frågor om förvärv eller avyttring av aktieinnehav i dotterbolag som lyder direkt under verket att tillse att förvärv och avyttring av aktier i de övriga i verkskoncernen ingående bolagen underställs styrelsen för godkännande om förvärvet eller avyttringen innebär en väsentlig förändring av verksamhetens inriktning inom verkskoncernen eller på ett avgö-

E.

16 Sammanfattning SOU l985r4l

rande sätt ändrar förhållandet mellan verket och bolagen eller har stor regional eller lokal betydelse.

För att verkschefen skall kunna utöva sin roll som koncernchef och för att i övrigt åstadkomma en effektiv ledning av dotterbolagen skall gälla att verksstyrelsen tillser att det råder en klar ägarmajoritet i styrelserna i dotterbolag som lyder direkt under verket att verkschefen normalt är ordförande i de för koncernen viktigaste dotterbolagen som lyder direkt under verket att även andra personer från verket, företrädesvis från verksdirektionen, utses till ledamöter i dotterbolagens styrelser att till dotterbolagens styrelser normalt utses även ledamöter som inte är anställda i verket.

Med hänsyn till gällande jävsbestämmelser och till att styrande och kontrollerande roller inte bör blandas ihop på olika nivåer inom koncernen bör gälla att utöver verkschefen det normalt bör råda återhållsamhet med personalunioner mellan verksstyrelsen och dotterbolagens styrelser att tjänstemän inte bör upprätthålla befattning i ledande verkställande funktioner inom både verk och bolag om inte särskilda skäl kan anföras för detta att tjänstemän i regeringskansliet endast i undantagsfall skall kunna ha uppdrag i verks- eller bolagsstyrelse inom koncernen.

Vid sammansättningen av olika ledningsorgan bör därutöver beaktas att verksstyrelsernas ledamöter bör företräda sådan vetenskaplig, affärsmässig och annan sakkunskap liksom sådant medborgerligt omdöme (jfr huvudbetänkandet) att styrelsen tillför verket ytterligare erfarenhet och breddar kunskapen att det övergripande allmänintresse och medborgerliga omdöme som skall tillföras koncernerna med hänsyn till koncernstrategi och koncernstyrelsernas roll i första hand skall vara representerat i dessa att dotterbolagens styrelser därför i första hand bör förses med sådan teknisk, affärsmässig och ekonomisk kompetens som kan hjälpa dessa enheter att förverkliga koncernstyrelsens intentioner att motivet för att utse ledamöter som företräder medborgerligt omdöme och allmänintresse i dotterbolagens styrelser därför skall vara att dessa bolag utövar en från samhällssynpunkt avgränsad men särskilt viktig och uppmärksammad verksamhet eller har särskild regional betydelse att i koncerndirektionen bör ingå sådana linje- och stabschefer inom verket som har viktiga funktioner för hela koncernen att någon eller några av dotterbolagens chefer kan ingå i koncerndirektionen.

Beträffande förordnanden och tjänstetillsättningar föreslår vi att verksstyrelsens ledamöter utses av regeringen

SOU 1985 :4| Sammanfattning 17

att verksstyrelsens ordförande utses särskilt av regeringen - att verkschefen utses av regeringen efter förslag av styrelsen - att verkschefen ex ofñcio är ledamot av styrelsen att övriga verkstjänstemän utses av verket, varvid skall gälla att verksstyrelsen utser chefstjänstemän som är direkt underställda generaldirektören att styrelser i dotterbolag som lyder direkt under verket normalt bör utses av koncernstyrelsen att dotterbolagens styrelser i sin tur utser styrelser i sina dotterföretag; i bolagsordning kan det dock vara motiverat att föreskriva att koncernstyrelsen skall utse några av ledamöterna, t ex i det fall ett förvaltningsbolag enbart utgör ett tekniskt mellanled i organisationen mellan verket och övriga bolag - att det i vissa fall kan vara motiverat att genom bestämmelse i bolagsordning föreskriva att ledamöterna skall företräda viss specifik kompetens att det i bolagsordning också kan vara motiverat att förskriva att regeringen skall utse någon eller några ledamöter, tex i förvaltnings- och ñnansieringsbolag.

Verkschefen och andra tjänstemän kommer liksom vissa av verksstyrelsens ledamöter att tilldelas uppgifter som innebär att de förenar befattning och/eller uppdrag inom verk och bolag inom koncernen.

Deras uppgifter och ställning leder till och innebär att de kan utkrävas ansvar på både förvaltningsrättsliga och aktiebolags- eller andra privaträttsliga grunder - att de måste kunna

entledigas från uppdrag och/eller befattning

med omedelbar verkan - att ledamöternas uppdrag bör prövas årligen i samband med att regeringen faställer árs- och koncernbokslut - att löne- och andra bör utformas individuellt anställningsvillkor med hänsyn till uppgifter och ansvar och anges i särskilda kontrakt.

Konsumentinflytande i snäv mening (kapitel 6) bör inte ske genom styrelserepresentation. Men vi konstaterar att koncernstyrelsen i sitt ansvar inför regeringen får anses ha till uppgift att bevaka att verken lever upp till av statsmakterna fastlagda servicemål, speciellt för sådana tjänster som riktas mot allmänheten.

Vi förutsätter vidare - att kundintresset i stort bevakas genom de närings- och prisövervakande organ samt konsumentorgan som samhället tillhandahåller - att förhållandet mellan verk och kunder regleras i sådan form att det kan prövas av konsumentombudsmannen m fl.

För att förstärka konsumentinñytandet föreslår vi att av verksstyrelsen beslutade eller i instruktion fastlagda kund-

18 Sammanfattning

råd knyts till olika verksamhetsområden eller nivåer inom verkskoncernerna.

Den revision och kontroll i övrigt (kapitel 7) som skall utföras föreslås ske i sådan ordning och i sådana former - att RRVs ansvar för den externa revisionen av verken utökas till att omfatta ett ansvar även för koncernrevisionen att den årliga revisionen också skall innefatta granskning av styrelsens och verkschefens förvaltning liksom ett uttalande om huruvida ansvarsfrihet kan beviljas - i första hand att RRV deltar som revisor i förvaltningsbolag, fmansieringsbolag och bolag vilkas försäljning huvudsakligen sker till verken eller vice versa att i övriga fall auktoriserad revisor som deltar i verksrevisionen också bör vara revisor i dotterbolagen att dotterbolagens revisorer åläggs upplysningsskyldighet gentemot RRV och övriga revisorer som deltar i verks- och koncernrevisionen att riksdagens revisorer i första hand inriktar sina insatser på förvaltningsrevision - att RRV kan utföra mer djupgående förvaltningsrevision efter uppdrag av regeringen eller på eget initiativ - att intern revision skall finnas inom alla verk och ha i verksinstruktion eller på annat sätt fastlagda uppgifter samt en självständig ställning under verkschefen - att internrevisorerna skall i kunna fungera som internrevisorer hela koncernen - att RRVs över internrevisionen ersätts med en tillsynsfunktion bedömning av internrevisionen inom ramen för samarbetet mellan externa och interna revisorer - att JK skall ha rätt till insyn i bolagen om det fordras för att bedöma om personer som förenar uppdrag eller befattning inom ett verk med uppdrag inom dotterbolagen där har handlat på ett sätt som strider mot riktlinjer som fastställts av regeringen eller av verket.

Vi har slutligen haft att utreda vissa frågor rörande arbetsgivarfunktionen. Därvid föreslås (kapitel 8) att SAVs ansvar även fortsättningsvis skall omfatta affärsverken - att en särskild inom SAV en sådan verksdelegation övervägs; delegation kan bestå av SAVs ordförande och verkschef samt företrädare för affärsverken och bör inom ramen för de bemyndiganden som ges av SAVs styrelse få förhandla fram avtal för verkens anställda - att SAV i sin fortsatta av verkets närmare översyn organisation överväger vilka uppgifter en sådan verksdelegation skulle kunna ha att arbetsgivaransvaret så långt det är formellt och praktiskt möjligt skall omfatta hela koncernen - tillförsäkras inforatt samtliga berörda arbetstagarorganisationer mation om den för koncernen övergripande strategiska planering som sker i verket och koncernstyrelsen.

SOU l985z4l

1 Inledning

1.1 Affärsverken och deras företag

Till de affärsdrivande verken räknas postverket, televerket, statens jämvägar, domänverket, statens vattenfallsverk (Vattenfall), affärswerket FFV och luftfartsverket. Den gemensamma nämnaren för dessa är den s k affärsverksformen, som i sin nuvarande form kan ledas tillbaka till l9ll års budgetreform. I samband med den fastslogs att verken var att betrakta som affärsdrivande, vilket bl a markerades genom att drifftverksamheten kom att nettoredovisas mot statsbudgeten.

l.l.l Förekomsten av dotterbolag

Att affärsverken har bolag är ingen ny företeelse. Många av SJs bolag har sitt ursprung från tidigare enskilda järnvägsbolag. När de enskilda järnvägarna förstatligades kom också deras bolag att införlivas i den statliga

sektorn. Vattenfall harusuccessivt kommit att samarbeta med kommuner

och privata intressen i såväl kraft- och värmeproduktionen som i eldistributionen. Aktiebolaget har därvid ansetts vara den enda möjliga formen att samarbeta inom. För FFVs, domänverkets och televerkets del har bolagssektorn vuxit till nuvarande omfattning under de senaste 5 - 10 åren. Bolagsexpansionen sammanfaller för de nu nämnda verken i tiden med att s k förvaltningsbolag bildats med uppgift att förvalta aktierna i verkens rörelsedrivande bolag. Onekligen har härigenom skapats förutsättningar för i förhållande till verken - men kanske framför allt i förhållande till riksdagen och regeringen - mer fristående bolagsgrupper. I kommitténs uppgifter har bl a ingått att studera effekterna av dessa koncernstrukturer. I den allmänna debatten hävdas ofta att förvaltningsbolagen i hög grad bidragit till och accelererat bolagsexpansionen under de nämnda verken. Utan att ta ställning till detta påstående kan det emellertid konstateras att ändrade verksamhets- och produktionsförutsättningar samt strävan att trygga sysselsättningen för affärsverkens anställda också bidragit till en ökad bolagsverksamhet. FFV har exempelvis tappat mycket av sin ursprungliga och nära koppling till försvaret i takt med att försvarsbeställningarna och verkets underhållsuppgifter för försvaret minskat. Nystartad verksamhet eller verksamhet som övertagits från någon annan ägare har därvid varit ett sätt att trygga sysselsättningen.

20 Inledning

Sysselsättningsskäl har också anförts när domänverket startat eller förvärvat bolag i samband med rationalisering av produktionen. Vissa av postens och televerkets bolag kan exempliñera hur man velat möta hotet från konkurrerande verksamhet och teknik genom att inlemma dem i verken. Härigenom söker man också undvika att stelna i gamla former. Samtidigt finns det i dessa situationer både önskemål om och krav på att verksamheten skall särredovisas och drivas i former som är konkurrensneutrala. NO har vid ett flertal tillfällen gjort sådana påpekanden.

1.1.2 Affärsverkskoncernerna”

RRV har kartlagt affärsverkens bolagsverksamhet med avseende på bl a bolagens tillkomst, verksamhet och ekonomiska data (RRV, 1984-02-06, - Affärsverkens bolagsverksamhet en kartläggning, dnr 1983:388). Kommittén hänvisar till denna kartläggning som empiriskt material för sitt eget arbete.” Det siffermaterial som redovisas nedan har lämnats till kommittén direkt av verken. Av nedanstående tabell framgår att det är SJ, Vattenfall, FFV och domänverket som har de flesta bolagen.

Antal bolag den l januari 1985

* Bolag med mer än 5 % av aktierna.

De nyckeltal som redovisas i den följande koncernvisa redogörelsen visar att det också är inom SJ-, Vattenfalls-, FFV- och domänkoncernerna som bolagen har någon betydande omsättning i förhållande till verkens. Andelen årsanställda i bolagen i förhållande till verken är genomgå-

1) Kommittén föreslår senare att koncernbegreppet, som nu används i dagligt tal för kombinationen affärsverk - Vi använder därför bolag, skall formaliseras. redan här benämningen affärsverkskoncern eller verkskoncern. 2* För en utförlig redogörelse för affärsverkens historiska bakgrund, se t ex affärsverksutredningen, (SOU 1968:45) Affärsverken, Ekonomi, konkurrens och effektivitet. För utförligare redovisning av verk och bolag hänvisas också dels till verkens årsredovisningar, som i flertalet fall också redogör för bolagen, dels till regeringens årliga redogörelse för de statliga företagen.

SOU l985z4l Inledning 21

ende lägre än vad andelen i årsomslutning är. För Vattenfalls del beror det delvis på att personalen är anställd i verket men sköter verksamheten i vissa bolag. I övrigt torde skillnaderna bero på att den tunga investeringsverksamheten ligger i verken och att verksamheten även i övrigt är mer personalintensiv där. Den totala bolagsomslutningen i förhållande till verkens har minskat avsevärt sedan RRVs undersökning gjordes. Det beror till stor del på att Svenska Petroleum inte längre är dotterföretag till Vattenfall. Det är formerna mer än verksamheten som förenar de olika affärsverken. Varje verkskoncern är också mer eller mindre unik i kombinationen verk bolag. Det begränsar naturligtvis möjligheterna att lägga fram generella riktlinjer giltiga för samtliga affärsverk. Vissa av skillnaderna speglas i nedanstående gruppering och korta beskrivning av var och en av verkskoncernerna.

AFFV

FFV bildades 1943. Uppgiften var att leda driften vid vissa fabriker och tvätterier som tidigare lytt under olika försvarsförvaltningar. Nya arbetsområden har tillkommit i takt med att försvarsbeställningarna och kopplingen till försvaret avtagit. Idag är koncernen inriktad på att utveckla och tillverka avancerade försvarssystem och civila högteknologiska verkstadsprodukter samt kvalificerat underhåll inom militära och civila produktområden, framför allt flyg. Relationen verk - bolag framgår av nedanstående tabell

FFV är den av verkskoncernerna som mest liknar en industrikoncern. Verksamheten inom verk och bolag är till arten likartad. Verksamheten för försvarets räkning är visserligen koncentrerad till affärsverket. Innehållsmässigt är den emellertid svår att skilja från verksamheten i annan försvarsindustri.

B Domän verket

Domänverket tillkom 1859 och hette till en början skogsstyrelsen. Uppgiften var att förvalta statens skogsegendom. Domänverkets uppgift i dag är att bedriva skogsbruk och därmed sammanhängande verksamhet samt att förvalta den fasta egendomen och de tillgångar i övrigt som hör till domänverkets fond. Domänverket skall dessutom svara för vården av vissa av landets nationalparker och vissa naturreservat samt utöva tillsyn över vissa andra skogar. Bolagen utgörs till dominerande del av sågverk och annan verksamhet som vidareförädlar eller exploaterar produkterna från såväl skogsbruk som annan verksamhet inom affärsverket.

22 Inledning

Den affärsmässiga inriktningen av domänverket slogs fast när verket fick nuvarande organisatoriska grundstruktur och riktlinjer för verksamheten (prop 1968:103). För domänverket motiveras affärsverksformen av att det är väsentliga statliga tillgångar som förvaltas men också av att skogsinnehavet genom sin geografiska belägenhet har speciellt samhällsintresse. Domänverket har emellertid att i sin verksamhet utgå från lagstiftningen och skogsstyrelsens riktlinjer i samma omfattning som, andra skogsförvaltare.

C Vattenfall, televerket, SJ och postverket

Gemensamt för dessa verk är att de har ansvar för investeringar som utgör viktiga grundvalar för all aktivitet i samhället och som är av stor betydelse för industri-, regional-, stabiliseringspolitiska och andra strävanden.

C 1 Vattenfall

Vattenfall bildades 1909 och hade då som uppgift att förvalta samtliga statsägda vattenfall och kanaler. I dag är Vattenfalls huvuduppgift att verka för en rationell elförsörjning inom landet. I samverkan med andra eller på egen hand skall verket uppföra och driva anläggningar för eloch värmeförsörjning. Kraftverksrörelsen omfattar produktion, distribution och försäljning av elenergi samt överföring av elenergi på storkraftnätet. Vattenfall handhar också skötseln av Trollhätte kanalverk.

Nyckeltal 1984 Verk Bolag Bolag/verk

Omsättning Mkr 12 367 3 751 30 °/o Bruttoinvesteringar Mkr 3 051 2 638 86 °/o Antal årsanställda 11 200 l 400 13 °/0

Både kraftproduktion och eldistribution sker som tidigare framgått i betydande utsträckning tillsammans med privata eller kommunala intressenter.

C 2 Televerket

Den första telegrafförbindelsen i Sverige öppnades 1853 och televerket räknar därför detta år som sitt tillkomstår. Televerkets uppgift är att tillgodose samhällets behov av moderna telekommunikationer och att följa utvecklingen på teleområdet. Verksamheten innefattar anläggning, drift och underhåll av utrustning samt marknadsföring för rörelsegrenarna ljud, text, data, bild och

Inledning 23

kommersiell radio. Televerket ombesörjer även distribution av ljudradio- och televisionsprogram samt uppbörd av licensavgifter.

Inom bolagen sker bl a utvecklingsarbete i samarbete med Ericssonkoncernen. Tillsammans med kommunala intressenter drivs larmtjänst i SOS AB. En del av televerkets egen produktion av telemateriel sker också i bolagsform. Riksdagen har tidigare beslutat att all verksamhet inom televerkets industridivision skall bedrivas i bolag fr o m 1985-07- Ol. Som framgår av prop l984/85:l58 om vissa telefrågor har dock beslutet ännu en gång skjutits på framtiden. Tele- och datateknik smälter alltmer samman. Debatten om televerket och televerkskoncernens diversifiering och expansion illustrerar hur svår gränsdragningen för verksamheten är och i än högre grad kommer att bli.

C 3 Statens Järnvägar

SJ räknar 1854 som sitt tillkomstår eftersom riksdagen detta år fattade principbeslut om utbyggnad av ettjärnvägsnät i Sverige med stambanor bekostade, ägda och förvaltade av staten. SJ bedriver gods- och persontrafik samt buss- och färjetrafik. SJs bannät omfattar 96 °/o av på järnväg de svenska järnvägarna.

Nyckeltal 1983/84 Verk 1983/84 Bolag (1984) Bolag/verk

Omsättning Mkr 8 885 6 S67 74 °/o Bruttoinvesteringar Mkr 2 452 791 32 °/o Antal årsanställda 37 335 lO 662 29 °/0

Under SJ lyder ett antal bolagsgrupper (ASG, GDG. Swedcarrier) samt några andra dotterbolag, bl a AB Trafikrestauranger. Bolagssektorn har i stor utsträckning tillkommit i samband med förstatligande av privata järnvägsbolag. Värt att notera är att tex buss- och färjetrañk bedrivs både inom verket och olika bolagsgrupper. SJ-koncernen är, som framgår av prop 1984/852115 Riktlinjer för järnvägspolitiken, föremål för en översyn som bl a syftar till att samordna verksamheten inom koncernen.

C 4 Postverket

Postverket är det äldsta av verken. Det räknar 1636 som sitt tillkomstår. Dess huvuduppgift är att förmedla skriven, tryckt eller på annat sätt framställd information, mindre varusändningar samt betalningar. Dessutom utför verket vissa uppdrag åt staten (t ex utbetalning av pensioner

24 Inledning

och barnbidrag) och åt PK-banken (t ex insättningar och uttag). Även andra banker får tjänster utförda av postverket. Postverket driver också busstrafik i Norrland, sköter upphandling av kontorsmateriel för statsverket och bedriver viss industriell verksamhet såsom mekanisk

tryckeri,

verkstad, bil- och bussverkstäder.

Postbolagen har en ganska blygsam omslutning i förhållande till verkets. Den dominerande verksamheten ligger inom AB. Tidningstjänst Även om verksamheten är blygsam i förhållande till verkets har den dock varit uppmärksammad, bl a genom ett antal anmälningar till NO.

D Luftfartsverket

Luftfartsverket blev affärsverk 1947. Innan dess hade luftfartsfrågor behandlats bl a av väg- och vattenbyggnadsstyrelsen. Verkets uppgift är att driva och förvalta statens för civil flygplatser lufttrafik och handlägga ärenden rörande den civila luftfarten. Verket skall vidare svara för flygtrañktjänster för civil och militär ha luftfart, överinseende över flygsäkerheten avseende civil luftfart samt medverka vid planering av flygplatsnätet i landet. Till de trañkpolitiska tjänsterna

hör bl a tillståndsgivning till det kommersiella

flyget och godkännande av trañkprogram och priser för det reguljära flyget. Att verket här hänförts till en egen grupp beror på att verket bara har ett bolag för tjänsteexport. Luftfartsverket är i detta avseende att jämföra med vissa större uppdragsmyndigheter och producerande myndigheter. Därför kommer Iuftfartsverket fortsättningsvis av överej att omfattas vägandena och förslagen i de delar som rör dotterföretagen och deras relationer till affärsverken.

1.2 Affärsverksformen

1.2.1 Affärsverken som myndigheter

Affärsverken är myndigheter. De är därför inga självständiga juridiska enheter utan en del av den juridiskt sammanhållna verksamhestatliga ten. Verken äger inte sina tillgångar och sitt kapital utan förvaltar dessa åt staten. Det gäller också aktierna i dotterbolagen. Affärsverkens ställning innebär bl a - att de är underkastade de statliga förvaltningsrättsliga föreskrifterna, att beslut om avgifter ankommer på regeringen; med undantag av vissa grundtaxor som riktas mot allmänheten har dock verken

Inledning

bemyndigats att fatta sådana beslut inom ramen för avgiftsprinciper som beslutats av regeringen och riksdagen. l den verksamhet som bedrivs i helt fri konkurrens skall priserna av naturliga skäl beslutas av verken under samma villkor som hos konkurrenterna. - att besvärsrätten dvs beslut av ett affärsverk kan normalt gäller, prövas i en högre instans, - att verken är befriade från statlig inkomst- och förmögenhetsskatt; även den kommunala skattskyldighet som tidigare gällt har för flertalet verk varit starkt begränsad, - att verksamheten är underkastad offentlig insyn; dock ger sekretesslagen bl a möjlighet att sekretessbelägga handlingar till skydd för affärsverksamheten, att riksdagen och regeringen kan besluta om verkens inre organisation, - att verken i utformningen av sin personalpolitik delvis är bundna av de bestämmelser som tillämpas inom staten i övrigt, - att verkschefens i allmänna ställning regleras verksstadgan, LOA m fl författningar och att styrelsens befogenheter finns inskrivna i verkens instruktioner.

1.2.2 Affärsverken som ekonomiska enheter

Affärsverken har i ekonomiskt avseende länge intagit en särställning jämfört med andra myndigheter. Det markeras i statlig budgetpraxis genom den s k

affärsbokförings-

principen, vars innebörd är att den ekonomiska omslutningen för affärsverken ej redovisas över statsbudgeten. Endast nettot, dvs inleverans av överskott redovisas över statsbudgeten. Över statsbudgeten tillskjuts också investeringsmedel - en praxis som nu håller på att mjukas upp liksom eventuella anslag till driftbidrag och täckning av underskott. En konsekvens av affärsbokföringsprincipen är att affärsverken kan resultatstyras i ekonomiskt hänseende enligt gängse företagsekonomiska principer. Periodisering kan ske som i företag utan hänsyn till de principer som gäller vid redovisning mot anslag på statsbudgeten. Affärsbokföringsprincipen ger också möjlighet till specialdestinering av statlig inkomst, vilket innebär att affärsverksamhetens inkomster får användas för att täcka verksamhetens kostnader. Det som gör affärsverken till självständiga ekonomiska enheter är dock att de har en egen balansräkning. Verken utkrävs därmed ett ansvar för förvaltningen av det kapital som disponeras i verksamheten. I balansräkningen får eller tvingas affärsverken också, till skillnad från en traditionell förvaltningsmyndighet, till kommande budgetår föra med sig de över- resp underskott som uppstår i verksamheten allt efter vad regeringen beslutar om när man fastställer verkens bokslut. Genom insatser av olika typer av statskapital och reglering av rörliga krediter uppträder riksdagen och regeringen via statsbudgeten i ett ägaroch bankmässigt förhållande till verken. Den senaste utvecklingen innebär att riksdagen och regeringen givit tillstånd till nya former för verkens kapitalförsörjning antingen via riksgäldskontoret eller via den

Inledning

öppna svenska kapitalmarknaden, det senare hittills endast för televerket.

1.2.3 Affärsverk -

bolag

Det faktum att affärsverken utgör självständiga ekonomiska enheter i förhållande till statsbudgeten torde ha bidragit till att dialogen mellan regeringen och affärsverken även i andra än rent ekonomiska frågor allt mer kommit att likna den mellan regeringen och en självständig juridisk person. Hit kan bl a räknas den offertsyn som utvecklats när verken ”tar betalt” från statsbudgeten för verksamhet som riksdagen och regeringen önskar utförd men som inte kan täckas av avgifter. Vidare kan nämnas - - verk olika former av bemyndiganden i kedjan riksdag regering vilka medfört att verken i sitt praktiska arbete successivt getts förutsättningar för en företagsekonomiskt baserad affärsverksamhet. Denna successiva utveckling innebär att de reella skillnaderna mellan ett affärsverks och ett aktiebolags verksamhetsbetingelser har minskat. Som framgår av den fortsatta framställningen anser kommittén dock att de ytterligare bör och kan minskas. Med hänsyn bl a till affärsverkens ställning som ekonomiska enheter kan man - om man använder begreppet företag neutralt i förhållande till juridisk associationsform med rätta påstå att affärsverksformen utgör en egen företagsform. I den skala av organisations- och företagsformer som innefattas i myndighetssfären är affärsverksformen den som närmast. otvetydigt ligger aktiebolagsformen Den väsentligaste skillnaden mellan verk och bolag gäller regeringens direktivrätt verken respektive verkens lydnadsplikt. Kommitgentemot tén har i huvudbetänkandet behandlat relationen mellan regeringen och myndigheterna med tyngdpunkt på regeringens möjligheter att styra och deras verksamhet. Nästan all verksamhet inom afmyndigheterna färsverken är av karaktären faktiskt handlande. Därav följer - att ett affärsverk är skyldigt att efterleva regeringens direktiv (RF 1 l :6), och - att enda skälet för ett verk att inte följa regeringens direktiv i princip är att dessa står i strid med lag eller föreskrift av högre valör (RF 11:14, lagprövningsrätten).

Regeringens möjlighet att självständigt och direkt ge direktiv till affärsverket inskränks av att bemyndigande ibland måste inhämtas från riksdagen. Det gäller bl a investeringar och därmed förvärv eller bildande av Ofta har dock regeringen erhållit generella bemyndiganden att bolag. handlägga sådana ärenden inom av riksdagen fastställda ekonomiska och andra ramar. I den ringa del av verksamheten som avser myndighetsutövning råder samma förhållanden som för övriga myndigheter (RF 11:7), dvs regekan inte ingripa i handläggningen av ett enskilt ärende. ringen - och riksdagen genom regeringen - kan med andra ord Regeringen ingripa i verksamheten på samma sätt som i andra myndigheter när situationen pákallar det. Det ansvar som åvilar de beslutande organen

SOU l985:4l Inledning 27

inom verken ligger alltså inom ramen för regeringens beslut. Något formellt ansvar för ”företagets bästa som i aktiebolagen föreligger inte. Styrelse och verkschef behöver därför i formellt hänseende inte känna sig kluvna mellan lydnad mot ägaren/staten och ansvaret för den egna enhetens fortbestånd och bästa.

2 Utgångspunkter

2.1 Direktiven

De delar av verksledningskommitténs direktiv som särskilt nämner statliga koncernbildningar” sammanfattas enligt följande:

Kommittén bör ”se över relationerna mellan riksdagen, regeringen, fackdepartementen och myndigheterna samt de bolag och andra juridiska personer som ligger under myndigheterna, likaså de styrmöjligheter som regeringen bör ha. En utgångspunkt bör därvid vara att man inte bör förhindra eller försvåra för de affärsdrivande verken att bedriva verksamheten på ett kommersiellt riktigt sätt. Verkens förutsättningar att i förekommande fall konkurrera med andra på lika villkor bör givetvis inte heller försämras. En särskild fråga blir förekomsten av personalunioner mellan modermyndigheten och dess dotterföretag och de skäl som talar för och emot en sådan ordning. En annan speciell aspekt är utövandet av olika arbetsgivarfunktioner vad gäller dotterföretagens personal, exempelvis handhavandet av kollektivavtalsförhandlingar och andra kontakter med de fackliga organisationerna.

Som motiv för dessa uppdrag till kommittén anförs:

“Det är inte ovanligt att staten bildar aktiebolag eller andra juridiska personer för speciella ändamål, där staten i en del fall företräds av en myndighet under regeringen. Ibland har dessa bolag i sin tur bildat dotterbolag eller förvärvat redan befintliga bolag. Dessa koncernbildningar har ibland fått en mycket stor omfattning. Skälen till dessa bolagsbildningar är skiftande. Det är ofta från affärsmässig synpunkt motiverat att en viss gren av en större verksamhet redovisningsmässigt avskiljs och ges ett eget resultatansvar. 1 sådana fall är det många gånger lämpligt att man genom att förlägga verksamhetsgrenen i fråga till ett särskilt aktiebolag låter de speciella reglerna om redovisning, revision, ansvar m m i aktiebolagslagen (1975:1385) bli tillämpliga. I vissa fall bedriver affärsverken ett ekonomiskt samarbete med andra, tex utomstående företag, kommuner m fl. Detta förutsätter ofta att man bildar en särskild juridisk person för ändamålet. Också andra skäl till bolags- och koncernbildningar på myndighetsområdet kan anföras. Jag kan i detta hänseende hänvisa till vad som sägs i prop 1980/81 :66 (s 27). Det är sålunda angeläget att framhålla att det ofta kan vara kommersiellt riktigt att affärsverksamhet inom det statliga området drivs i aktiebolagsform. Samtidigt innebär emellertid bolagsbildningarna från bl a insynssynpunkt vissa problem. Eftersom de grundlagsfästa offentlighets- och objektivitetsprinciperna inte gäller när statlig verksamhet drivs i aktiebolagsform, minskar möjligheterna till

30 Utgångspunkter

kontroll från riksdagens och dess kontrollorgans och andra statliga organs sida, exempelvisjustitiekanslerns. Likaså försvåras kontrollen från enskilda, organisationer och massmedia. Dessa frågor har också uppmärksammats av riksdag och regering under senare tid och vissa åtgärder har vidtagits. Som ett exempel på detta kan nämnas att sedan år 1981 riksdagsledamöterna har rätt att närvara vid och ställa frågor i anslutning till bolagsstämmorna i aktiebolag som ägs direkt av staten, under förutsättning att bolaget är av en viss storlek. Bestämmelser om detta har tagits in i dessa bolags bolagsordningar. Dessutom har förändrade bolagsordningar medfört att tex vissa investeringsbeslut i en del fall måste underställas regeringens prövning. Även om vissa åtgärder sålunda har genomförts, kvarstår emellertid att riksdagens, regeringens och allmänhetens insyn eller inflytande i de av myndigheterna bildade bolagen är mindre än när verksamheten bedrivs direkt i myndighetsform. Begränsningarna i fråga om insyn och inflytande kan emellertid också gälla myndigheterna själva och deras styrelser.

Beträffande riksdagens och regeringens styrning av affärsverken är direktiven knapphändiga. I de korta skrivningar som finns framhävs emellertid affärsverken särskilt.

Den utredning som jag förordar bör ta itu med den både principiellt och praktiskt viktiga frågan huruvida myndigheternas verksamhet - inom rådande konstitutionella system - kan styras på ett bättre och smidigare sätt genom mindre trubbiga former för tillkännagivanden från regeringens sida och genom nya kontaktformer som fångar upp verkens synpunkter på ett tidigt stadium. Men också andra mer vedertagna former för regeringens styrning av myndigheterna bör belysas. Med det sistnämnda syftar jag på fastställandet av ramar för mål och inriktning av verksamheten genom normgivning, anslagsbeslut och annan ekonomisk styrning samt prejudikatsbildning. På denna punkt kan det finnas skäl att betona skillnaden mellan affärsverk och andra myndigheter. Förhållandet mellan olika styr- och kontaktformer bör särskilt övervägas. En uppgift för utredningen bör sålunda - som också redan framgått - vara att föreslå förbättrade former för fortlöpande ömsesidiga kontakter mellan regeringen och departementen på den ena sidan samt verksstyrelserna och verksledningarna på den andra.

Riksdagens insyn i statliga företag behandlas parallellt med verksledningskommitténs arbete inom 1984 års insynsutredning. Kommittén har därför avstått från att lägga några förslag om vilken insyn riksdagens kontrollorgan bör ha i företagen. Kommittén är medveten om att de förslag som läggs fram här kan komma att påverka riksdagen och riksdagsorganen även i detta avseende. Kommitténs direktiv måste uppfattas så att det ligger utanför kommitténs område att generellt pröva frågan om en omvandling av affärsverk till aktiebolag. Att det offentligrättsliga regelkomplexet kommer att tillämpas parallellt med det privaträttsliga regelkomplexet inom en och samma företagsgrupp är därmed också en realitet som kommittén haft att utgå ifrån i sitt arbete. Kommitténs arbete har därför inriktats på att klargöra hur kombinationen av dessa regelkomplex kan användas i styrningen av affärsverken och deras företag och hur de offentlig- och privaträttsliga organen kan och bör agera i förhållande till varandra.

SOU l985z4l Utgângspunkter 31

Kommittén har vidare sett det som sin uppgift att komma med förslag till sådana förändringar i regelkomplexen som kan förväntas effektivisera och förbättra styrningen av, insynen i och kontrollen av verken, bolagen och den samlade verksamhet som dessa utövar. De juridiska personer som fn lyder under affärsverken är alla aktiebolag. Kommittén har därför begränsat sitt arbete beträffande relationen mellan verk och juridiska personer till verk - aktiebolag. Kommitténs överväganden och förslag är dock enligt kommittén möjliga att föra över till relationen mellan verk och andra juridiska personer liksom till riksdagens och regeringens inflytande i dessa sammanhang.

2.2 Tidigare reformarbete

2.2.1 Utredningar om affärsverken

Både affårsverksutredningen (SOU 1968:45) Affärsverken, ekonomi konkurrens och effektivitet och affärsverkskommittén (betänkande till affärsverksdelegationen 1972), Affärsverken, målsättning och styrformer, utarbetade förslag till målsättning och styrformer för affärsverken. Affärsverksutredningen föreslog att verken själva skulle ges rätt att bilda bolag. Beträffande riksdagens och regeringens styrning av affärsverken föreslog affärsverkskommittén bl a - att verksinstruktionerna skulle till sitt innehåll till att utvidgas omfatta vad staten/ägaren önskar ge uttryck för som långsiktiga mål, att varje affärsverk skulle upprätta en skriftlig företagspolitik, -

att varje affärsverk med vissa års mellanrum skulle upprätta en

lângsiktsplan innehållande en operationalisering och kvantiñering av målformuleringarna för verket; planen skulle underställas statsmakterna för granskning och fastställelse, och att varje affärsverk skulle upprätta interna rullande flerårsprogram för viktigare verksamheter.

Domänverket har sedan 1970 tillämpat ett system i budgetdialogen med regeringen och riksdagen vilket ligger i linje med affärsverkskommitténs förslag. Även budgetutredningen (SOU 1973:43) Budgetreform, berörde affärsverken, bl a genom att behandla de kapitalfonder under vilket affärsverkens kapital redovisades. Ingen av de nämnda utredningarna ledde till något samlat ställningstagande från riksdagens eller regeringens sida. Tvärtom har statsmakterna i vissa ekonomiska avseenden fastslagit status quo, bl a i den prop (1976/772130) om budgetmoderniseringen där dessa utredningar behandlades. Den övergripande frågan om verkens allmännyttiga uppgifter i förhållande till den företagsekonomiska målsättningen behandlades vare sig i propositionen eller senare i riksdagens diskussion. Varken riksdagen eller regeringen tog upp frågan om affärsverkens bolagsverksamhet.

32 Utgångspunkter

Successivt har förändringar ägt rum som inneburit att regeringen och verken fått vidgade bemyndiganden i fråga om bolagsbildning, uppluckring av formerna för kapitalförsörjning, ändrade former för revision m m. De nämnda utredningarna har medverkat till inriktningen mot ökad affärsmässighet och verkens egen utveckling av policy. Affärsverken och deras bolag diskuterades även av statsföretagsutredningen (SOU 1978:85) Statligt företagande i samhällets tjänst. Bland annat behandlades samordning mellan de olika verken och mellan verken och övriga statsföretag inom ramen för budgetprocessen, genom särskilda utredningar, personalunioner vid styrelsesammansättning m m. l detta sammanhang kan nämnas det arbete som bedrivs inom kommunikationsdepartementet och som bl a syftar till en bättre och mer samordnad investeringsplanering inom kommunikationssektorn. Flera av verken är eller har varit föremål för statsmakternas översyn. Förslagen har utarbetats dels av affärsverken själva, dels av informella arbetsgrupper inom regeringskansliet. Televerket fick fr o m budgetåret 1983/84 nya former för statsmakternas övergripande styrning då treårsplaner ersatte den traditionella anslagsframställningen. Tanken är att styrningen skall ske i termer av servicemål, förräntningskrav och godkännande av utvecklings- och investeringsstrategier, samtidigt som detaljbesluten överlåts till verken. Posten har fro m budgetåret 1984/85 fått ett liknande system. SJ-koncernen är som framgått av redogörelsen för verkskoncernerna föremål för översyn. Ett gemensamt drag i dessa översyner är att verken rekonstrueras finansiellt - delvis som en konsekvens av det nya sättet att styra verksamheten men också till följd av det statsfinansiella läget. I nästan samtliga verksspeciñka översyner betonas kraven på lönsamhet.

2.2.2 JKs utredning angående domänverket

Den olyckliga utgången av domänkoncernens husaffärer är en bidragande faktor till att verksledningskommittén tillsattes. JK uttryckte i sin utredning (dnr 2316-82-21) av dessa affärer en del synpunkter som är av allmänt intresse. Det bör påpekas att ledningsfunktionerna inom domänkoncernen sedan JKs utredning förändrats i väsentliga avseenden.

”Min undersökning i ärendet har föranlett mig att ta upp frågor som rör den offentliga insynen i och statsmakternas tillsyn, kontroll och styrning av verksamheten i statsägda bolag. Domänverkets ledning anser såvitt jag har funnit att den har långtgående befogenheter att leda beslutsverksamheten och påverka transaktioner inom domänkoncernens bolag. Jag anser att en sådan ordning strider mot aktiebolagslagens regler om beslutsfattande och ansvar och att den inte följer de principer som ligger till grund för bildandet av statsägda bolag” (sid 76).

JK preciserar på ett annat ställe de åsyftade principerna till tanken att bolagen skall ha en strikt affärsmässig verksamhet som skall bedrivas på samma affärsmässiga grunder som vanliga privata företag.

“Enligt min mening bör inte direkt myndighetsutövande verksamhet eller myndighetsliknande funktioner, som bl a kan innebära restriktioner för ett strikt

i

. l 33

r SOU l985z4l Utgångspunkter

r l kommersiellt handlande, slå igenom i bolagen genom att verket kan utöva sina myndighetsfunktioner i dessa. Om så skulle vara fallet måste också statsmakterna ges insyn i bolagen och dessa bli föremål för någon form av offentlig tillsyn. Beslutsprocessen i verk och bolag bör således hållas isär. . . Jag anser således att det är nödvändigt att det råder en klar skiljelinje mellan myndighetsverksamhet i verket och affärsdrift i bolagen. Beslut beträffande affärshändelser kan eljest fattas av verket över huvudet på beslutsfattarna i bolagen och t o m i direkt strid med aktiebolagslagens regler (sid 51).

JK påpekar vidare att sammanblandningen av myndighets- och affärsfunktionerna är orsaken till att det inte råder klara skiljelinjer mellan verk och bolag och att tjänstemän i verket samtidigt har befattningar i bolagen. JK pekar också på risken att ingen känner det slutliga och övergripande ansvaret för verksamheten i bolagen om verksledningen inte skiljer på beslutsprocessen inom verk och bolag. Beträffande personalunioner anser J K: Den personalunion som råder genom att tjänstemän i verket samtidigt har befattningar i bolagen är enligt min mening inte lämplig. Den skapar bl a oklarheter om ansvarsfördelningen mellan verket och bolagen. Oklarheterna slår även igenom i fråga om min tillsyns- och kontrollfunktion. Dessa frågor torde inte bara beröra domänkoncernen utan även andra verk med dotterbolag. Jag anser att det vore lämpligt att frågan blev föremål för statsmakternas överväganden (sid 76).

JKs utredning gav också exempel på att inblandade tjänstemän inte informerade domänverkets styrelse i tillräcklig utsträckning. Styrelsen ansåg sig inte heller ansvarig för vad som förevarit i bolagen och någon kritik riktades inte heller mot styrelsen. Det illustrerar med all önskvärd tydlighet verksstyrelsens oklara ställning. Vidare bör erinras om att konstitutionsutskottet (KU 1982/8330) höll

ett antal utfrågningar som rörde regeringens och enskilda regeringsle-

damöters relation till ett antal statliga företag och deras ledning, bl a domänverket. Dessa utfrågningar förstärker intrycket av verksledningsorganens oklara roller inbördes och visavi regeringen.

2.2.3 Utredningar som berört företagsform och insyn i

företagen

Frågan om företagsform för affärsverken har avhandlats ett antal gånger. Företagsformsutredningen berörde i (SOU 1960:32) Statliga företagsformer dessa frågor både generellt och för vissa verk, bl a Vattenfall. Uppslag om en särskild ny företagsform utöver verks- och aktiebolagsformen har diskuterats i olika sammanhang men förkastats när frågan prövats. Däremot har man lagt förslag som syftat till att effektivisera verksformen. Vissa verk har också föreslagits överförda till aktiebolagsformen, tex Vattenfall och domänverket. Den insyn och kontroll som samhället önskar utöva har därvid ansetts gå att tillfredsställa inom ramen för aktiebolagsformen. När dessa frågor har diskuterats för de kommunala företagen har liknande slutsatser dragits både beträffande företagsform och möjlighe-

34 Utgångspunkter SOU l985z4l

ten till insyn i och kontroll av bolag. Riksdagens ledamöter har beretts ökad insyn i de statliga bolagen, bl a genom rätt att närvara vid bolagsstämmor och ställa frågor i anslutning till dessa. En förbättrad rapportering har också åstadkommits genom regeringens årliga redogörelse för de statliga företagen. Dessa åtgärder är resultat av redovisningsutredningens överväganden, (SOU 1978:63) Riksdagens insyn i statliga företag. Utredningen föreslog också att principer för årsredovisning m m skulle samordnas för de statliga företagen i syfte att göra informationen mer lättillgänglig. Riksdagens revisorers och RRVs behörighet att granska statliga aktiebolag och stiftelser utreds som tidigare nämnts inom 1984 års insynsutredning. Utredningen har i samband med det till uppgift att söka identifiera vilka informationsbehov som riksdagen och regeringen har samt granska hur denna information tillgodoses för närvarande.

2.3 Ändrade förutsättningar

Kommittén har i huvudbetänkandet pekat på ändrade externa och interna förutsättningar i myndigheternas miljö. Nedan berör kommittén kort nâgra tendenser som kan anses vara av speciell betydelse för affärsverkens del och som påverkat överväganden och förslag.

2.3.1 Ökad marknadsanpassning och dess konsekvenser

Krav har alltid funnits på att anpassa verksamheten till de önskemål som finns på marknaden. I affärsverksformen finns emellertid inbyggd en risk att krypa bakom myndighetsfasaden i stället för att öppet möta marknadens, dvs allmänhetens och de mer specifika kundkategoriernas krav. Tendenser i verkens omvärld liksom allmänna strävanden från statsmakternas sida gör emellertid att myndighetsrollen alltmer tonas ner. Kommittén vill peka på ett par faktorer som samverkar i riktning mot ökade krav på marknadsanpassning av affärsverkens verksamhet. I all statlig verksamhet finns en strävan att förbättra servicen till kunderna. I affärsverkens kundberoende verksamhet mäste naturligtvis en sådan målsättning alltid vara central. Kraven på verken förstärks av att många verksamheter - oavsett om de bedrivs under lagfäst eller enbart faktiskt monopol - utsätts för ökad konkurrens från ny teknik och nya verksamheter. Det är både utifrån servicemål och inför hotet från en ökande konkurrens naturligt att verken i ökad utsträckning försöker marknadsanpassa sin verksamhet. En vidareförädling och viss diversifiering av verksamheten i syfte att kunna erbjuda en mer fullständig service är därmed också naturlig. En sådan utveckling är emellertid inte problemfri. För det första är det väsentligt att slå fast att en nytillkommande verksamhet måste bedrivas under sådana former att den konkurrerar under likvärdiga villkor med liknande verksamhet inom övriga delar av näringslivet. Ett affärsverk får inte med sin eventuellt monopolskyddade verksamhet subventionera

SOU l985z4l Utgångspunkter 35

den nya verksamheten. För det andra kan den nytillkommande verksamheten förändra affärsverkets relationer i förhållande till tidigare eller potentiella samarbetspartners. Kunskap för den egna basverksamhetens utveckling, som tidigare inhämtats genom samarbete med företag som levererat produkter till verkets verksamhet eller kompletterat den i olika avseenden, kan bli omöjlig att få när man börjar med egen verksamhet inom samma verksamhetsområde. l stället för att vara kund eller samarbetspartner blir man konkurrent.

2.3.2 Ökade lönsamhetskrav - målkonflikterna skärps

Affärsverken har ett företagsekonomiskt mål med krav på kostnadstäckning inklusive avkastningskrav på disponerat statskapital. Vid sidan av detta har det alltid funnits kompletterande mål av samhällsekonomisk art både i investeringsverksamheten och i den rörelsedrivande verksamheten. I båda delarna av verksamheten finns också inbyggda krav på regional jämställdhet och jämställdhet mellan olika kategorier av kunder. Det är riksdagen och regeringen som fastställer verkens mål. Till deras uppgift hör också att avgöra vilka hänsyn som skall tas till de samhällsekonomiska målen. Verkens uppgift är sedan att genomföra verksamheten med högsta möjliga effektivitet i enlighet med fastställda riktlinjer och restriktioner. Med hänsyn till uppgifternas art är därvid företagsekonomiskt betingad produktivitet ett verkningsfullt rättesnöre. Rollfördelningen mellan statsmakterna och affärsverken visar sig bl a i nedskrivning av amorterings- och förräntningskrav för delar av det kapital som investeras i verksamheten. Verken, främst SJ, erhåller också driftbidrag över statsbudgeten för att kunna ta på sig viss icke lönsam verksamhet. Med icke lönsam avses här att inga kunder vill eller kan betala de fulla

avgifter som skulle krävas för att finansiera tjänsten i fråga.

Riksdagens och regeringens vilja och möjlighet att ge bidrag till icke lönsam verksamhet har minskat i det nuvarande statsfmansiella läget. Kostnadstäckningskravet har också i flera fall utsträckts till självfmansieringskrav och bidrag till statsbudgeten. Avvägningen av vad verken skall kunna täcka i sina priser och avgifter under samtidigt krav på likvärdig service mellan olika regioner och kunder spetsas därmed till. Särskilt gäller det när verksamheten utsätts för konkurrens och konkurrenterna agerar på mer renodlat marknadsekonomiska premisser. Hur stark spänningen blir mellan ett företagsekonomiskt synsätt och effektivitetssträvan inkluderande andra mål beror på vilket utrymme för tolkning av uppgiften som riksdagen och regeringen lämnar till verken. Verkens egen roll kontra andra samhällsorgan vid planering av investeringar och verksamhet har därvid betydelse. Att målkonflikterna framhävs behöver inte bara vara något negativt.

Däremot blir det nödvändigt att precisera verksamhetsuppgifter och mål

för olika verksamhetsområden så att utrymmet för tolkning av resultatansvaret minimeras.

36 Utgângspunkter

Bolagen

Kommittén har försökt kartlägga vad som föranlett affärsverken att skaffa bolag. Vi bortser då från förklaringen att bolag ingått i verksamhet som förvärvats av affärsverken. Framför allt inom SJ har detta varit ursprunget till en stor del av dagens bolagsverksamhet. Beslutsprocessen inom och kring ett affärsverk är i många fall utdragen i förhållande till vad som gäller för ett företag. Speciellt gäller det frågor som behandlas inom ramen för budgetprocessen eller måste underställas riksdagen för prövning. För investeringar erhåller verken visserligen i regel en ram som lämnar betydande utrymme för egna beslut. Vissa investeringar kräver dock ägarens, dvs regeringens eller riksdagens godkännande. Hit hör bl a beslut i bolagsfrågor. Om investeringsramen behöver vidgas eller medel krävs för särskilda, ej planerade men affärsmässigt viktiga investeringar, måste också beslutsprocessen med regeringen och riksdagen utlösas. Även i fråga om avyttring av tillgångar är verkens beslutsbefogenheter kringskurna. Sammantaget kan den utdragna beslutsprocessen leda till att verken ibland inte kan genomföra affärsmässigt riktiga transaktioner. Motparten är ofta van vid snabbhet i beslutsvägarna oavsett om det gäller en enskild affärshändelse eller om det är formerna för och fördelningen av bördan i ett samarbete. Motiven för att tillämpa en viss fördelning av befogenheter och ansvar förändras över tiden. Ett tydligt exempel på det är de exempliñerade

investeringsbesluten och sättet att finansiera investeringarna. De kapi-

talslukande investeringar som en gång skulle göras inom olika delar av samhället, liksom finansieringen av dem, var ursprungligen ett viktigt skäl för statens engagemang och till att affärsverken bildades. I dag har kopplingen till statsbudgeten delvis kommit att betraktas som en belastning och ett motiv i sig för bolagsbildning. Situationen försvåras av den sedan budgetreformen sammanslagna statsbudgeten, som inte längre skiljer mellan drift- och kapitalbudgetsaldo.

De finansiella villkor som gällt den statliga finansieringen hävdas

också av verken vara oförmånliga jämfört med villkoren på den öppna kreditmarknaden. - Speciellt gäller det den korta för vissa verk långa upplåningen via riksgäldskontoret. De finansiella villkoren för statskapital i dess ursprungliga form är egenartade i så mätto att amorteringen till statsbudgeten, s k inleverans av avskrivningsmedel, sker med belopp motsvarande avskrivning på återanskaffningsvärde. På ej amorterat kapital betalas en nominell ränta, statens avkastningsränta. Modellen fungerar i en ekonomi utan prisförändringar som ett nominellt lån. l en inflationsekonomi blir effekten att verken tvingas öka sin självfinansiering så att inflationseffekten inte belastar statsbudgeten. I förlängningen av ett sådant skede kan den ursprungliga kapitalinsatsen komma att bli mycket betydelselös jämfört med storleken på det självfinansierade .kapital som byggts upp inom verket. Utan att här gå in på den tekniska konstruktionen kan det också noteras att det statskapital verken disponerar ställer höga krav på förräntning under början av en investerings livslängd (avskrivning på åter-

?f

Utgångspunkter 37

anskaffningsvärde plus nominell ränta), vilket kan försvåra investeringar som kan förräntas fullt ut först på lång sikt. Visserligen kan de externt formulerade finansiella villkoren omfördelas inom ett verk. Det förutsätter dock att kostnaderna kan fördelas fritt mellan verksamheter och regioner. Huruvida verket totalt blir missgynnat av denna ordning jämfört med annan finansiering hänger bl a samman med kapitalets åldersstruktur. Affärsverkskoncernerna är inte koncerner från associations- och skatterättslig synpunkt. Det innebär att kapitalöverföringar mellan bolagen eller mellan verken och bolagen inte kan ske. Lån till verken från bolagen får inte heller ske utan riksdagens och regeringens bemyndigande (RF 9:10). Kapitalöverföringar från verken till bolagen är - om de inte förknippas med normala affärstransaktioner - med förknippade samma restriktioner som investeringsbeslut. För verksamhet som bedrivs under marknadsmässiga villkor är det önskvärt att de kostnader som skall belasta verksamheten beräknas enligt likartade betingelser. Hår skiljer sig verk och bolag bl a när det gäller pensionskostnadsberäkningar, Skatteregler och de ramar för konsolidering som dessa sätter, avskrivningsregler m m. Huruvida dessa skillnader är till fördel eller nackdel för den enskilda verksamheten är inte entydigt utan måste bedömas från fall till fall. Den osäkerhet som råder i dessa avseenden bidrar dock på ett olyckligt sätt till diskussionen om konkurrensneutralitet, bl a från de synpunkter NO har att bevaka. Till frågan om kostnader och marknadsmässiga villkor kan också föras frågan om lönesättning. För högre kvalificerade tjänstemän inom staten är lönen betydligt lägre än för motsvarande befattningshavare på den privata sidan. Detta försvårar för verken både att rekrytera och behålla sin personal och därmed bedriva sin verksamhet effektivt. För

andra tjänstemän är förhållandet det motsatta vilket kan fördyra verk-

samheten. På den konkurrensutsatta sektorn kan detta vara kännbart. I bolagsformen finns möjlighet till friare lönesättning. Verken har inte heller kommit i åtnjutande av statliga investeringsbidrag. Bolag, inte minst finansieringsbolag med leasinguppgift mot verken, har därför både åtgärdat kapitalknapphet och reducerat kostnader. Basverksamheten har varit stagnerande inom flera av affärsverken. Dessutom har verksamheten rationaliserats så att sysselsättningsproblem skapats. Detta har utan tvivel stimulerat de berörda verkens intresse för att gå in pá områden som gränsar till basverksamheterna och driva en expansiv och aktiv politik i sina dotterföretag, men även i affärsverksdelen. Denna utveckling är särskilt påtaglig när det gäller domänverket, FFV och televerket. I samverkan med kommuner och näringsliv har, som framgått av den inledande presentationen av verken, aktiebolagsformen ansetts lämplig. Vare sig affärsverksformen eller de kommunalrättsliga organen ger möjlighet till ett fortlöpande samarbete där verksamheten kräver bestående kapitalinsatser av bägge parter. Gränsen går vid det enskilda uppdraget eller den enskilda investeringen. Som exempel på det senare kan nämnas de kommunala lånen till luftfartsverkets flygplatsbyggen. Attityder från olika intressenter kan delvis också medföra att man

38 Utgångspunkter

hellre bedriver verksamhet i bolags- än i verksform. Sådana skäl kan hävdas utgöra eftergifter för fördomar. Sett i perspektivet av en beslutsprocess som en med- eller motpart inte är van vid, misstanken om att sekretesskyddet inte är tillräckligt för att bevara en affärshemlighet och andra faktorer är det å andra sidan att väja för realiteterna att förneka attitydernas betydelse.

2.4.1 Förvaltningsbolagen

Alla affärsverk utom SJ och luftfartsverket har nu förvaltningsbolag mellan sig och en stor del av de övriga dotterbolagen. Som kommittén konstaterade i inledningen innebär dessa förvaltningsbolag en ytterligare frihet för verken i samband med bolagsbildning. Förvaltningsbolagen är följande: Domänföretagen AB, FFV Företagen AB, Postbolagen AB, Teleinvest AB och Svensk Energigrupp AB, Vattenfall. För SJs del omvandlas AB Swedcarrier till förvaltningsbolag mellan verket och de övriga dotterföretagen 1986-01-01. Efter det att förvaltningsbolagen har bildats kan man konstatera en stark utveckling av antalet dotterbolag. Till exempel kan nämnas Domänföretagen AB som vid sitt bildande hade åtta dotterbolag. Som mest fanns över 30. Verken får också genom förvaltningsbolagen möjlighet till den finansiella och övriga administrativa samordning inom bolagsgruppen som ett moderföretag normalt utövar. Nya bolag kan också bildas eller förvärvas under förvaltningsbolaget utan att riksdagen eller regeringen godkänner det om bolagsordning eller avtal inte inskränker den möjligheten. En företagsekonomiskt bättre effektivitet nås emellertid delvis på bekostnad av riksdagens och regeringens direkta möjligheter till styrning, insyn och kontroll. Svårigheten att förändra relationen mellan verken och dotterföretagen samt verksamheten i dessa förstärks därmed. De direktiv som riksdagen och regeringen vill ge genomslag i de rörelsedrivande bolagen har inte bara att passera ledet mellan verk och bolag där de förvaltningsrättsliga och civilrättsliga ordervägarna möts. Direktiven måste också föras vidare i den helt civilrättsliga relationen mellan förvaltningsbolag och övriga bolag. Förvaltningsbolagen liksom övriga självständiga juridiska personer står inte i samma direkta lydnadsförhållande till regeringen som affärsverket. Bolagsorganen har ett självständigt ansvar för det egna och de underliggande företagens bästa vilket verket saknar. Regerings- och verksdirektivens formella styrka påverkas därför inte bara av att orderkedjan förlängs utan också av att de rättsliga förutsättningarna ändras. Förvaltningsbolagen är av speciellt intresse vid studium av verkens bolag. Domänverket som först bildade förvaltningsbolag gjorde det med regeringens tillstånd. Något principresonemang om själva förekomsten av ett förvaltningsbolag och dess konsekvenser fördes inte trots att företeelsen var ny. När FFV Företagen AB bildades hänvisade man som motiv till det redan existerande Domänföretagen AB. För Vattenfalls del angavs att ett förvaltningsbolag ger ökade möjligheter till insyn. Förvaltningsbolagets tillkomst sågs här som ett led i styrningen av dotterbola-

Utgângspunkter 39

gen. Något sådant motiv anges inte för övriga förvaltningsbolag. För Teleinvest angavs bl a ökad flexibilitet och snabbhet i beslutsprocessen som motiv. Man kan konstatera att det skett en glidning i motiveringarna från argument som betonar verksamheten till mer affärsmässiga argument som effektivitet och flexibilitet. Risken för minskad möjlighet till insyn och styrning tas upp inför bildandet av Teleinvest. Departementschefen anger att betryggande insyn kan åstadkommas genom att i bolagsordning för förvaltningsbolaget precisera verksamhetsområdet och på detta sätt begränsa möjligheterna till bolagsförvärv eller bolagsbildningar. Det krävs då att regeringen återkommande formulerar sin avsikt med verksamheten. Vidare påpekas att regeringen anger hur styrelsen för förvaltningsbolaget utses. Slutligen anges att verkets bokslut, som innehåller förvaltningsbolagets avkastning, fastställs av regeringen. Detta utgör dock mer ett kontroll- än ett styrinstrument om inte kraven på avkastning finns fastställdai avtal eller i bolagsordning.

2.5 Kommitténs

grundsyn

Den bild som tecknats ovan och i tidigare avsnitt ställer enligt kommittén krav på nya former för dialogen mellan regeringen, verken och deras bolag. Även ledningsorganens ställning och uppgifter inom verken bör preciseras. Riksdagens och regerings styrning måste differentieras och preciseras så att ramarna för resultatansvaret blir tydliga. Det kan därvid vara nödvändigt att också vidtaga organisatoriska förändringar. Kommittén fäster särskild vikt vid att den ökade marknudsanpassning, som är både ofrånkomlig och önskvärd, inte negativt påverkar riksdagens och regeringens möjligheter att styra verksamheten inom verken och bolagen. I synnerhet gäller detta sådana investeringar som inte bara bildar en förutsättning för verkens egen verksamhet utan också är väsentliga från närings-, industri-, regionalpolitiska och andra samhällsaspekter. Kommitténs filosofi för styrningen av verkskoncernerna iir en ökad delegering under ett samtidigt ökat ansvar. För den investeringsverksamhet som här avses liksom för förvaltningen av de tillgångar som byggs upp är det emellertid väsentligt att riksdagen och regeringen fattar de strategiska besluten. När det visar sig nödvändigt skall statsmakterna också utan formella komplikationer kunna ge direktiv i enskilda ärenden. Säkerheten i olika beredskapsfunktioner får heller inte försummas. Inte bara regeringen utan även andra myndigheters insyn i verksamheten måste därför beaktas. Bolagsverksamheten är en realitet och kommitténs uppdrag har primärt varit att lösa de problem av politisk och teknisk natur som bolagsbildningar och bolagsförvärv orsakat. Bolagen har haft och kommer enligt kommittén också i framtiden att fylla en funktion för verkskon-

40 Utgångspunkter

cernernas samverkan med externa intressenter. Att förlägga verksamhet till bolag är också ofta det effektivaste sättet att åstadkomma de rätta betingelserna för kommersiell verksamhet i konkurrens med andra. Affärsverksamhet kommer dock under överskådlig tid också att drivas i myndighetsform. Affärsverksamhet som bedrivs i verksformen bör därför utformas så att den så långt det är möjligt blir konkurrensneutral. Rent tekniska problem bör inte heller ensamma vara avgörande för om en verksamhet skall bedrivas i verks- eller bolagsform. Organisation, styrformer, lednings- och kontrollorgan bör anpassas till verksamhetens art oavsett i vilken associationsform den bedrivs. Kommitténs överväganden och förslag syftar sammanfattningsvis till att åstadkomma sådana förutsättningar för koncernerna att verksamheten kan bedrivas rationellt i förhållande till fastställda företagsekonomiska och samhällsekonomiska mål. Därvid har eftersträvats att verksamheten skall kunna bedrivas under tillfredsställande insyn med hänsyn till dess roll i samhället men också under villkor som är konkurrensneutrala.

-

3 Affärsverkskoncernen form och

Verksamhet

3.1 Koncernbegreppet

Kommittén anser att ett affärsverk och dess bolag skall betraktas och styras som en sammanhållen grupp av företagsenheter - en koncern. Riksdagen och regeringen skall därvid fastställa riktlinjerna för verksamheten. Under kommitténs arbete har frågan om den tredje formen” ånyo väckts till liv. Med det avses en ny företagsform som skulle innefatta både affärsverken och deras bolag. Fördelarna med en sådan lösning har bl a ansetts vara att arbetsgivarfunktionen skulle kunna utövas samlat, vilket vore en fördel även från arbetstagarsynpunkt. Kommittén delar emellertid de slutsatser som dragits av tidigare utredningar som penetrerat denna fråga, nämligen att en ny företagsform skapar mer problem än vad som är acceptabelt för att nå de mål som kan uppnås inom de redan befintliga affärsverks- och bolagsformerna. Aktiebolag eller annan associationsform måste dessutom - även om ”den formen skulle tredje införas användas för samarbete med kommuner och privata företag. Staten kan inte gärna tvinga dessa externa intressenter att samarbeta i statliga organ om inflytande och risk skall fördelas likvärdigt. I stället för en ny företagsform som omfattar både verk och bolag vill kommittén i stället förorda att kombinationen affärsverk bolag skall betraktas och behandlas som koncerner. Affärsverket utgör därvid moderföretag då aktieinnehavet innebär att verket direkt, tillsammans med eller genom dotterföretag har ett bestämmande inflytande. På samma sätt som i andra koncernförhállanden kan affärsverket också betraktas som moderföretag om verket genom avtal eller annat förhållande har ett bestämmande inflytande över företaget och en betydande andel av resultatet av dess verksamhet. Affärsverkskoncernen definieras därmed på ett sätt som överensstämmer med aktiebolagskoncerner och andra lagfästa koncerner. Att behandla affärsverk och deras företag som koncerner ger enligt kommittén förutsättningar för att åstadkomma de styr- och kontrollformer som behövs för olika verksamheter liksom förutsättningar för samordning mellan olika verksamhetsgrenar oavsett deras associationsrättsliga status. Det gäller också önskvärd samordning i relationen mellan arbetsgivare och arbetstagare. Kommittén har tidigare noterat att dejuridiska personer som f n lyder

42 Affärsverkskoncernen -form och verksamhet

under affärsverken alla är aktiebolag. Det är dock inget som utesluter att andra former av juridiska personer, t ex forskningsstiftelser, skulle kunna ingå i koncernen. Koncernbegreppets formella innebörd är att det fastställer befogenheter och ansvar för de över- och underordnade enheter som ingår i koncernen. Som styrfilosofi innebär koncernen en betoning av självständighet för de ingående enheterna, dock under samordnade former. Självständigheten konstitueras av att varje enhet inom koncernen skall ha egna definierade arbetsuppgifter - och egna självständiga ledningsorgan en egen ekonomi.

Den erforderliga samordningen garanteras genom ägarförhållande (bolagsenheter) resp direktivrätt (verk och verksenheter) med därav följande lydnadsförhållanden. Genom ägarförhållande och direktivrätt kan överordnade enheter fastställa villkoren för underlydande enheter. Styrande och kontrollerande organ inom dotterföretag bör också åläggas viss upplysningsskyldighet mot sitt moderföretag, t ex vid upprättande av koncernredovisning och i samband med koncernrevision. Dotterföretag bör också åläggas att följa den beslutsordning som fastställs av affärsverkets styrelse inom ramen för riksdagens och regeringens riktlinjer. Kommittén har i inledningen(avsnitt 1.2) beskrivit affärsverksformen. Där konstaterades att affärsverken inte är självständiga juridiska personer utan en del av den juridiskt sammanhållna statliga verksamheten. Genom deras många gånger långtgående befogenheter och självständighet, bl a som ekonomiska enheter, är affärsverken reellt dock många gångerjämförbara med juridiskt självständiga företag. Detsamma gäller vissa divisioner och andra enheter inom verken som har fått en självständig ekonomi med egna, fullständiga externa bokslut och som även i övrigt styrs som om de vore företag inom en koncern. Sådana enheter bör i vissa avseenden kunna behandlas på samma sätt som de juridiska personer som utgör dotterföretag till verken.

3.2 Koncernstrategi

Syftet med verksamheten inom ett affärsverk och dess bolag skall genomgâende vara att bedriva eller genomföra verksamhet som riksdagen och regeringen har fastställt målen och riktlinjerna för. De uppgifter verken har tilldelats i sina instruktioner skall utgöra

basen för verksamheten inom respektive koncern. Övrig verksamhet bör

på ett naturligt sätt stödja och komplettera basverksamheten. Syftet kan vara att ge bättre total service, förbättra basverksamhetens konkurrenskraft eller tillföra kunskap som höjer kvaliteten i basverksamheten. Kombinationen av verksamheter inom en affärsverkskoncern får inte leda till att en naturlig konkurrens inom en samhällssektor, tex transportsektorn, hämmas. Mer långtgående samordning mellan den verksamhet och teknik som verken representerar och den som finns inom

- och verksamhet 43

SOU I985:41 Affärsverkskoncernen form

andra sektorer bör därför ske genom samverkan i olika former. Ett sådant exempel utgör det planerade kombitrafikbolaget med delägarskap från SJ och andra intressenter. Myndighetsutövande uppgifter förekommer endast i ringa utsträckning inom affärsverken. Mest uppmärksammad är televerkets provning av apparater som skall anslutas till nätet och frekvenstilldelningen på radiosidan. Inom luftfartsverket innehåller främst luftfartsinspektionens verksamhetmyndighetsutövning. Vissa inslag i trañkledningen kan också betraktas som sådan. Kommittén anser att objektiviteten och offentligheten i myndighetsutövande verksamhet under inga omständigheter får ifrågasättas. Befattningshavare eller organ som deltar i beslut som innebär myndighetsutövning måste därför i resurs- och andra hänseenden stå organisatoriskt helt fria. Myndighetsutövning bör därför förläggas till myndigheter utanför verkskoncernerna om den berör områden där verken själva eller deras bolag bedriver affärsverksamhet i konkurrens med andra. De riktlinjer för verksamhetens inriktning som kommittén här slagit fast bör användas som en måttstock både när ny verksamhet övervägs inom koncernen och när befintlig verksamhet inom företagen och verken omprövas. En stram koncernstrategi är enligt kommitténs uppfattning nödvändig med hänsyn till affärsverkens uppgifter i samhället. Det är därför väsentligt att ledningsorganen inom verk och bolag har en gemensam utgångsi och koncentration till basverksamhetens mål. De koncernledanpunkt de organen bör inte splittras i sin gärning i ansvar för perifera verksamheter. De konsekvenser som en vidgad verksamhet kan innebära (jfr avsnitt 2.3.1) talar också för att grundtesen bör vara en stram avgränsning av verksamheten.

Riksdagen och regeringen har redan tidigare uttalat sig om inriktning-

en av verksamheten inom enskilda verks bolag. Så skedde i

exempelvis

prop 1968:103 då regeringen inhämtade bemyndigande från riksdagen om att fatta beslut om bildande eller förvärv av aktiebolag vars aktier skulle förvaltas av domänverket: ”Ett krav bör dock vara att bolagets uppgift står i nära samband med verkets uppgift att förvalta statens egendom”. Utvecklingen av domänkoncernen och översynen av bolagsverksamheten där illustrerar dock vikten av att löpande ha en noggrann prövning av tillkommande och befintlig verksamhet. Den strama politik beträffande verksamhetens inriktning som kommittén ansluter sig till kan innebära att de ekonomiska målen för en affärsverkskoncern delvis måste formuleras eller tolkas annorlunda än för koncerner i näringslivet. Bl a kan förhållandet att en verksamhet ger ett positivt ekonomiskt netto inte vara tillräckligt som argument för att inordna en verksamhet i en af färsverkskoncern. Den bör samtidigt bidra till att förstärka basverksamhetens service, kvalitet eller konkurrenskraft. Å andra sidan bör dessa skillnader inte överdrivas. Affärsverkskoncernerna bör vid en jämförelse klassificeras som industrikoncerner. Erfarenheterna från näringslivet i övrigt och inte minst Statsföretagsgruppen (numera Procordia) kan sägas vara att en långsiktig sund ut-

44 - och

Affärsverkskoncernen form verksamhet SOU I985:41

veckling av verksamhet och ekonomi kräver att verksamheten koncentreras till bestämda affärsområden. Den totalt sett diversifierade koncernen är också oftast uppdelad i ett antal väl avgränsade affärsområden eller företagsgrupper. En affärsverkskoncern måste också relateras till den totala statliga verksamheten och bör då sammantagen utgöra ett naturligt verksamhetseller affärsområde inom denna. Varje verk behöver självt utveckla en koncernstrategi i dialog med regeringen och regeringskansliet. Fastställandet av målen och riktlinjerna utifrån dessa koncernstrategier utgör enligt kommittén ett viktigt inslag i riksdagens och regeringens styrning av affärsverkskoncernerna. Kommittén är medveten om att det åtminstone för viss tid kan finnas motiv för verksamhet som inte uppfyller de riktlinjer som ställs upp ovan. Exempelvis kan sysselsättningsskäl (arbetsgivaransvar) anföras i samband med rationalisering eller omstrukturering av en verksamhet. Det kan också av beredskapsskäl, för att undvika leverantörsmonopol eller av andra skäl finnas anledning att innefatta egen tillverkning av komponenter och produkter som används i den externt riktade produktionen och verksamheten. Den generella koncernstrategin är inte heller tillämpbar i samma utsträckning för FFV som för övriga verk. Verksamhet som bedrivs med hänvisning till särskilda motiv bör också prövas med särskild noggrannhet i verkens och statsmakternas fortlöpande översyn av koncernstrategierna. En överföring till i första hand andra statliga företagsgrupper bör därvid ses som ett naturligt alternativ. Detta skall inte ses som förslag till omprövning av huvudmannaskap för samtliga bolag utan en markering av att en viss koncerntillhörighet inte bör ses som något en gång för alltid givet, särskilt inte för en verksamhet som motiverats med utgångspunkt i de speciella förhållanden som rådde vid en viss tidpunkt.

3.3 Koncernstrukturen och verkens organisation

Kommittén skall se över relationerna mellan riksdagen, regeringen, departementen, affärsverken samt de bolag som ligger under verken. I direktiven diskuteras inte koncernstrukturen som sådan. Denna har dock enligt kommittén stor betydelse för relationerna mellan olika instanser. Visserligen kan det faktiska inflytandet på olika nivåer genom personalunioner, avtalsförhållanden m m vara ett annat än vad som antyds av strukturen. Denna lägger dock en grund för hur den formella styrningen och kontrollen kan utövas. Än viktigare är kanske hur den påverkar riksdagens och regeringens möjligheter att styra bolagen genom den direktivrätt statsmakterna kan utöva mot och genom det förvaltande verket. Organisationen för olika koncerner måste beakta statsmakternas behov av att samordna olika verksamheter inom staten. Det innebär att organisationen måste spegla den ”befälsordning” och samordning som riksdagen och regeringen vill ha mellan olika verksamheter inom en affärsverkskoncern. Det innebär också att man i organisationen av den enskilda affärsverkskoncernen måste beakta de samordningsbehov som

sou 1985:41 och verksamhet 45

Ajfärsverkskoncernen -form

finns med verksamheter inom andra verkskoncerner och myndigheter. Exempelvis har det i den aktuella översynen av SJ-koncemen varit ofrånkomligt att beröra SJs banavdelning kontra vägverket och SJs busstrafik inom verk och dotterföretag tillsammans med postens diligenstrafik i Norrland. inom Utvecklingen finansieringsområdet utgör ett exempel på hur samhörigheten mellan verk och övrig statsförvaltning respektive verk och dotterföretag ställs under prövning. I första hand gäller det televerkskoncernen och hur den för koncernen samordnade finansieringsoch internbanksfunktion som byggts upp inom Teleinvest AB skall ses mot bakgrund av riksgäldskontorets roll inom statsförvaltningen. Ytterst är regeringen ansvarig för såväl ekonomiskt som annat resultat av verksamheten. Detta är en realitet oavsett om verksamheten bedrivs inom en myndighet, ett statligt helägt aktiebolag eller en annan juridisk men av staten dominerad person. För de uppgifter affärsverken har att utföra i förvaltningen av en infrastruktur kan resultatansvaret aldrig utkrävas enbart genom en bedömning av det ekonomiska resultatet. Däremot finns det ett intresse av att särskilt markera att affärsverken under alla förhållanden har ett ekonomiskt resultatansvar för övrig, mer kompletterande verksamhet. Inom flera av affärsverken pågår en utveckling som innebär att man försöker att organisera verksamheten i verksamhets- eller affärsområden. Kommittén vill understryka vikten av att verksamhet inom bolagen grupperas på ett naturligt sätt i förhållande till basverksamhet och affärsområden inom verket. bör vara att verksamhetsområ- Utgångspunkten dena som planerings- och redovisningsobjekt skall genomsyra hela koncernen. Befogenheter och ansvari koncernledningen bör också fördelas med hänsyn till detta. Verksenheter och bolag som tillsammans bildar affärs- eller verksamhetsområden bör också utgöra naturliga summeringsnivåer i konsolideringen av delresultat inom koncernen. Organisationen bör m a o spegla en naturlig fördelning av resultatansvaret inom hela koncernen. Det innebär också att verksamheter som är ömsesidigt beroende av varandra bör vara horisontellt jämställda. Det organ som styr villkoren bör vara överordnat och därmed också ta det överordnade resultatansvaret. Samordningen inom koncernen bör ske genom en övergripande strategi för den samlade verksamhetens inriktning och utveckling samt riktlinjer för relationerna mellan olika enheter. Dessa utgångspunkter bör utgöra basen för samordning såväl vertikalt som horisontellt mellan enheter med eget definierat ansvar och egna arbetsuppgifter. Samma hierarkiska grundstruktur kan naturligtvis innebära att enheter har olika regional eller annan i olika koncerner. Det bör betydelse också uppmärksammas att flera av verken internt har en regionalt eller på annat sätt anpassad produktionsorganisation som avviker från produktorganisationen. Kommitténs uttalanden beträffande av gruppering verksamheten inom en koncern innebär här att ett bolag, som inte är en del av produktionsorganisationen, hänförs till naturligt huvudaffärsområde inom produktorganisationen.

46- och verksamhet SOU l985z4l

Affärsverkskoncernen -form

3.3.1 Förvaltningsbolagen

och den föreslagna formaliserade koncernsynen bör Koncernstrategin enligt kommittén innebära att olika regelsystem ses över (se vidare kapitel 4) så att samspelet mellan dotterbolagen kan fungera på ett jämfört med andra koncerner likvärdigt sätt utan att förvaltningsbolag behöver tillgripas. Ett förvaltningsbolag utgör som varje annat bolag en självständig enhet med ett självständigt ansvar för styrelse och övriga bolagsorgan både för bolaget som sådant och för dess dotterbolag. En sådan extra länk i koncernhierarkin bör undvikas om självständigheten inte är ett medvetet uttryck för den styrning som anses lämplig. I nâgra av verkskoncernerna utgör förvaltningsbolagen onaturliga inslag i organisationen mot bakgrund av sambanden mellan den verksamhet som bedrivs inom verk och bolag. Förvaltningsbolag bör således bara användas som en organisatorisk mellannivå i koncernen om man medvetet vill samla styrningen av samtliga eller en grupp av bolag. Förekomsten av ett förvaltningsbolag skall därvid ses som en markering av bolagsgruppens självständighet. Annars bör den från verken operativa ledningen av bolagen fördelas på verkschefen eller divisions- eller områdesansvariga chefer allt efter verksamhetens art och samband med den övriga verksamheten inom koncernen. i olika måste det Så länge det kvarstår otympligheter regelsystem emellertid accepteras att förvaltningsbolag existerar som ”tekniska hjälpmedel” för att kringgå dessa. Är detta det enda eller huvudsakliga syftet med ett förvaltningsbolag bör dess självständighet och organisatoriska bl a genom att bolagets funktion klart betydelse tydligt begränsas, i bolagsordningen (jfr avsnitt 4.3) och genom sammansättavgränsas ningen av styrelsen (jfr avsnitt 5.4.3).

3.3.2 Verkens inre organisation

är det väsentligt att innefatta även affärs- Enligt kommitténs uppfattning verkens inre organisation när organisationen av koncernerna liksom diskuteras. Likartad verksamhet bedrivs i vissa fall valet av företagsform inom affärsverken och i företag utanför affärsverkskoncernerna. Samma bedrivs också i olika - verksenheter typ av verksamhet företagsform eller bolag - inom affärsverkskoncernerna. Som exempel kan nämnas enheterna inom televerkets industrisektor, sektorer och bolag inom FFV, regioner och bolag för SJs busstrafik, Vattenfalls enheter och bolag för kraftproduktion, värmeproduktion och eldistribution m fl. Huvudaffärsområden, konkurrensutsatta verksamheter eller verksamheter som har en egen profil i förhållande till annan verksamhet inom verken bör helst ha en egen, självständig ekonomi med egna, och externt redovisade bokslut. Vad dessa verksamheter fullständiga benämns - affärsområden, divisioner, resultatenheter etc - är av underordnad betydelse. För att öka effektiviteten inom verken bör ledningen av dessa enheter också utövas under så fullständigt ansvar som möjligt.

SOU I985:41 och verksamhet 47

Ajjfärsverkskoncernen -form

Genom en självständig ekonomi och en självständig ledning fâr berörda verksamheter eller enheter inom ett verk en ställning gentemot verket i övrigt som delvis är jämförbar med verkets egen i förhållande till den övriga statsförvaltningen. Därmed ökar också förutsättningarna för att kunna förse de olika verksamheterna med en styrning och kontroll som är anpassad till verksamhetens art. l det innefattar kommittén att regelsystem utformas så att verksamheten kan bedrivas under liknande betingelser som hos konkurrerande företag och verksamheter. Betingelser skapas vidare för att gruppera verksamhet inom verksenheter och bolag inom koncernen till naturliga affärs- eller verksamhetsområden och att därvid samordna styrning och ekonomi inom dessa sammanhållna grupper av verksenheter och bolag. Enskilda affärsverk innehåller f n inom samma organisatoriska kropp flera stora verksamhetsområden, vart och ett ofta med miljardomslutning. Även om affärsverken som myndigheter erbjuder offentlighet och insyn kan dock den sammanhållet hanterade och redovisade verksamheten vara svår att tränga in i. Särredovisning av ekonomiskt och annat resultat utgör ett minimum för att tillförsäkra insyn i hur olika verksamheter bedrivs. En självständig ekonomi för skapar bättre förutsättningar att bedöma under vilka villkor verksamheten bedrivs, t ex med egna eller inhyrda resurser. Beräkningen av den företagsekonomiska lönsamheten kräver också att inte bara kostnader och intäkter särredovisas utan att verksamheten också har ett eget kapital - en egen balansräkning - att relatera resultatet till. Insynen i resultatutjämning,

kapitalöverföringar

hanteringen av samkostnader m m mellan olika verksamheter ökar ocksâ om fullständiga bokslut med både balans- och resultaträkningar upprättas. Särredovisningen bör inte tillåtas vara en intern fråga inom verken. Den bör också återfinnas i årsredovisningen.

3.4 mellan verk och

Fördelning bolag

Som vi konstaterat bedrivs för närvarande likartad verksamhet ibland inom både bolagsenheter och verksenheter. Om en verksamhet skall bibehållas inom ett affärsverk eller om den skall ut från verket och bedrivas brytas i ett dotterbolag bör enligt kommittén vara avhängigt av på vilket sätt den största företags- och samhällsekonomiska effektiviteten uppnås Många förslag till bolagsbildningar har stoppats till följd av att man inte velat driva igenom ett beslut i strid med de berörda arbetstagarorganisationerna. RRV har i sin analys av affärsverkens bolag föreslagit att frågan om bolagsbildning borde föras upp till generell förhandling mellan regeringen och berörda fackliga organ. Sådana förhandlingar skulle då ha som mål att hitta en gemensam om när en uppfattning bolagsbildning är lämplig och att konstruera övergångsregler vid bolagsbildningen som är acceptabla för berörda fackliga organisationer och deras medlemmar.

- och verksamhet

48 Affärsverkskoncernen form

I flertalet av verkskoncernerna förenas

l. basinvesteringar i samhället, dvs investeringar som utgör viktiga grundvalar för olika samhällsaktiviteter med betydelse långt utanför verkens egna verksamhetsområden, 2. affärsverksamhet som bedrivs under lagfäst eller faktiskt monopol eller med väsentliga kompletterande mål eller restriktioner utöver de rent företagsekonomiska, och 3. affärsdrivande verksamhet under sedvanligt marknadsmässiga villkor.

Aktiebolagsformen är den associationsform som är konstruerad för och därmed naturlig för rent affärsdrivande verksamhet på en öppen marknad. Den är därför också den naturliga för verksamhet enligt kategori 3 ovan. Detta bör särskilt beaktas om en ny, konkurrensutsatt verksamhet inlemmas i koncernerna. Att aktiebolagsformen dessutom (jfr bilaga l) till inskränkningar i det vinstsyfte som förutsätts som erbjuder möjlighet grundtanke för verksamheten i ett aktiebolag har betydelse för den som anser att aktiebolagsformen vore den bästa även för verksamhet enligt kategorierna l och 2. Det har också betydelse för möjligheten att använda aktiebolagsformen i olika former av samverkan med externa intressenter även där vinstmålet inte är det väsentligaste. Med utgångspunkt från affärsverksformens egenskaper kan det hävdas att denna är bäst för verksamhet enligt kategorierna l och delvis också 2. Var gränsen dras är till sist en fråga om värderingar och praktiska överväganden och hänsynstaganden. Slutsatsen av dessa överväganden är också att affärsverkskoncernen som blandkoncern utgör ett sätt att ta till vara de bästa egenskaperna hos de bägge associationsformerna när man vill organisera den helhet som är avsedd att rymmas inom verkskoncernerna. Av olika kriterier. skäl går det sällan att renodlat följa principiella Kommittén finner det därför för sin del desto viktigare att organisation, och kontrollorgan anpassas till verksamhetens art styrformer, ledningsoavsett i vilken associationsform den bedrivs. Att i längden bedriva helt likartad verksamhet i enheter som har olika associationsformer får dock anses mindre lämpligt. Även om verksenheter och bolag i sådana fall styrs samordnat kan det inte uteslutas att en vore den mest rationella lösningen. Skillnader i assosammanslagning ciationsform utgör då ett hinder.

4 och

Riksdagens regeringens styrning

av

verkskoncernerna

Flerårsplanerin g

Kommittén hävdar att verken och deras bolag bör styras som sammanhållna grupper av företagsenheter oavsett under vilken associationsform verksamheten bedrivs. Det innebär att riksdagen och regeringen i sin övergripande styrning bör behandla verk och bolag i ett sammanhang. Styrningen bör ske på basis av rullande flerårsplaner som upprättas av verken. I flerársplanerna skall verken lämna för redogörelse målen för verket och koncernen, verksamhetsstrategi och övrig företagspolitik, strategiska investeringsplaner för verket och bolagen och finansieringsfrâgor i samband med dessa samt - resultat och lönsamhet för verket och koncernen.

I flerårsplanen inkluderas också eventuell anslagsframställning och annan information som regeringen begär enligt budgethandboken och sina årliga eller särskilda anvisningar för budgetarbetet.

Kommittén vill i detta sammanhang erinra om de förslag rörande

budgetprocessen som diskuteras i huvudbetänkandet. För domänverkets del tillämpas sedan länge en styrning med femårsplaner. Televerket och posten har nyligen infört system med rullande treårsplaner som ersättning för traditionell anslagsframställning. Även de övriga verken tillämpar naturligtvis internt olika former av flerårsplanering. Ansatsen finns alltså redan även om den behöver utvecklas vidare. Det bör erinras om att budgethandboken redan i dag ställer krav på en långsiktsbedömning från verken. Däremot finns det inte några anvisningar som omfattar bolagen. Kommittén anser att flerårsplaner med angivet innehåll bör införas i samtliga verkskoncerner. Det närmare innehållet i planerna bör preciseras i samråd mellan respektive verk, berört fackdepartement och ñnansdepartementet. Av särskild vikt är att olika ambitionsniváer beträffande servicemål och därmed förknippade investeringsprogram belyses med avseende på lång- och kortsiktiga ekonomiska konsekvenser. Flerârsplanerna med deras koncernöversikter skall också återges i budgetpropositionen med sedvanlig omvandling till att uttrycka regeringens uppfattning i olika behandlade frågor. Även här har en process redan startat för de tidigare nämnda verken.

50 Riksdagens och regeringens styrning SOU l985z4l

Riksdagen och regeringen bör koncentrera sin styrning till att fastställa servicemål, lönsamhetsmål och andra mål samt besluta om riktlinjer för verksamheten. Inriktning och ramar för investeringsverksamheten är därvid av särskild betydelse. Med utgångspunkt från dessa beslut bör statsmakterna överlåta till koncernstyrelser och koncernchefer att organisera och driva verksamheten inom koncernerna. Enbart flerårsplaner och statsmakternas ställningstaganden till dem utgör emellertid inte någon garanti för en förbättrad styrning. För detta krävs också motsvarande upprustning på uppföljningssidan. En fungerande rapportering av vad som sker inom verk och bolag är en förutsättning för ökad delegering. Regeringen och riksdagen måste snabbt och effektivt kunna besluta om korrigerande åtgärder när något är på väg att gå snett inom en koncern.

Årsredovisningen bör utvecklas till att omfatta en fullödig koncernre-

dogörelse och koncernredovisning inom samtliga verkskoncerner. Särskild vikt bör läggas vid redovisning av resultat i förhållande till de mål som gäller utöver de rent företagsekonomiska. Kommittén anser det vidare naturligt att delårsrapportering upprättas enligt samma krav som gäller i aktiebolag och aktiebolagskoncerner. Vidare bör regeringens årliga redogörelse för de statliga företagen struktureras så att verk och företag inom en affärsverkskoncern presenteras samlat. Utöver den formaliserade styrningen och uppföljningen krävs det också att den löpande dialogen och de informella kontakterna mellan regeringskansliet och verken utvecklas (jfr huvudbetänkanregeringen, det kapitel 5). En samlad styrning av verk och bolag från riksdagens och regeringens sida bör samtidigt göra det möjligt att i ökad utsträckning delegera inte bara en rad detaljbeslut utan även investerings- och bolagsfrågor, orgam m. Det är i detta perspektiv kommitténs förslag skall nisationsfrågor ses om att verksstyrelsen och generaldirektören skall inta en central roll i styrningen av hela koncernen i egenskap av koncernstyrelse respektive koncernchef (se vidare kapitel 5). Befogenhetsfördelningen mellan riksdagen, regeringen och affärsverkens ledning måste som nu bestämmas koncern för koncern och med hänsyn till den situation varje koncern befinner sig i.

4.2 Styrningen av bolagen

Kommitténs sekretariat har i bilaga l sammanfattat bestämmelser och förhållanden som gäller vid styrning av bolag. Affärsverkens bolag är liksom andra statliga bolag självständiga rättssubjekt. De är därmed till skillnad från verk och myndigheter inte förvaltningsrättsligt underordnade riksdagen och regeringen. Styrningen måste utövas med stöd av de rättigheter som ges av ägarförhållandet och vad därav följer enligt aktiebolagslagen och andra privaträttsliga bestämmelser.

Riksdagens och regeringens styrning 51

4.2.1 Rollfördelningen mellan regeringen och verken

Affärsverkens ställning som myndigheter innebär att bolagen i formell juridisk mening ägs direkt av staten. Verkens direktivrätt över bolagen grundas i uppdraget att förvalta aktierna och därmed representera staten som ägare. Hur staten kan eller vill utöva sitt inflytande över bolagen är därför ytterst en fråga om hur statsmakterna vill utnyttja grundlagens och förvaltningsrättens möjlighet att fördela befogenheter och ansvar i - - verk. kedjan riksdag regering Bemyndiganden och uppdrag kan därvid både ges och tas tillbaka. De slutsatser som dragits i avsnitt 1.2.3 beträffande relationen mellan regeringen och verken har också betydelse för hur regeringen kan påverka affärsverken i deras roll mot bolagen. Direktivrätten och Verkens lydnadsplikt gäller även här. Regeringen har följaktligen formellt oinskränkt möjlighet att genom direktiv ange hur verken skall agera gentemot bolagen. Verkens roll som ägare av bolagen utövas emellertid, som har konstaterats, på privaträttslig grund. Därav följer att både Verkens och regeringens direktivrätt över bolagen är beroende av vad den privaträttsliga regleringen, i första hand aktiebolagslagen, säger. Om verken vill hävda att regeringens direktiv är omöjliga att verkställa måste det ske med hänvisning till att direktiven strider mot t ex aktiebolagslagen eller bolagsordningen. Verken bör enligt kommittén ha möjlighet och skyldighet att fullt ut agera som ägare i moderföretagets skepnad. Detta skall naturligvis ske inom de ramar som fastställs i Verkens instruktioner och genom särskilda direktiv från regeringen. Det finns här anledning att erinra om Verkens och verkskoncernernas ställning i den samlade statsverksamheten. Statsmakternas måste dock utövas via affärsverket _ styrning av bolagen moderföretaget.

Ett verks befogenheter som moderföretag kan göras verknlngsläsa om

regeringen ger detaljerade direktiv om hur verket skall agera i ett stort antal enskilda fall. Ett frekvent utnyttjande av denna möjlighet bör därför ses som tecken på att det finns brister i regeringens övergripande styrning av en verkskoncern eller brister i den styrning som utövas av de beslutande - och generaldirektör - inom verhögsta organen styrelse ket.

4.2.2 Verkens styrning av bolagen

JK har i sitt utlåtande i domänverksaffären anmärkt på det sätt som domänverkets dåvarande ledning påverkade beslut inom domänkoncer-

aktiebolagslagens regler om beslutsfattande och ansvar. Samtidigt konstaterar han att den inte följer de principer som ligger till grund för bildandet av statsägda bolag”. Dessa utlåtanden kan kräva några kommentarer mot bakgrund av vad kommittén hävdat ovan beträffande ett affärsverk och dess högsta beslutande organs inflytande över bolagen. Vad J K sagt motsäger inte möjligheterna till inflytande över och order till bolagen. Om bolagen missköts bör det enligt kommittén inte bara ses

52 Riksdagens och regeringens styrning SOU l985z4l

som en möjlighet utan även en skyldighet. Förutsättningen är dock att man samtidigt som ägare säkerställer att dotterbolagen ges en sådan styrka att de kan agera självständigt i en förhandling med verket. Möjligen har JKs uttalanden missförståtts genom att kopplas till de principer som ligger till grund för bildande av statsägda bolag. Till dessa principer brukar bl a räknas möjlighet och skyldighet att agera affärsmässigt på samma villkor som andra bolag. Hit brukar också vid resonemang om Statsföretag (Procordia) m fl räknas rätten att få utvecklas som bolag och koncern på samma villkor som andra icke statliga bolag. På den senare punkten finns dock anledning att erinra om de riktlinjer beträffande verksamhetens inriktning och samordning inom en affärsverkskoncern som avhandlats tidigare. Det finns naturligtvis inget som hindrar att riksdagen och regeringen anger liknande riktlinjer för andra statliga företagskoncerner. Skälen att göra detta är dock mer uppenbara för affärsverkskoncernerna. Detta förhållande motiverar i så fall också att affärsverken och de högsta beslutsorganen inom dessa ges betydande befogenheter över men därmed också ansvar för bolagen. Det viktigaste i dessa sammanhang är att ansvar och arbetsfördelning mellan ett affärsverk och dess bolag är helt klarlagda och dokumenterade så att det i en krissituation inte uppstår någon tveksamhet om hur befogenheter och ansvar har fördelats inom koncernen. Det sagda undanröjer naturligtvis inte skillnaden i att styra över och ta ansvar för ett underställt bolag jämfört med ett underlydande verk eller en avdelning eller division inom ett verk. De befogenheter som tillkommer verket - -- har en motvikt i det moderföretaget lagfästa ansvar som ligger hos dotterbolagets beslutsorgan. Det är i denna spänning som affärsverkskoncernens särart ligger ijämförelse med koncernliknande förhållanden mellan myndigheter inom staten. Det är helt klart att aktiebolagslagen inte hindrar verket som moder att styra bolagen mera direkt, t ex genom att utfärda riktlinjer och konfirmera viktigare beslut. Det finns således inte något hinder för att verkets högsta beslutsorgan ges utvidgade beslutsområden och befogenheter som även omfattar bolagsverksamheten. I kraft av att utöva ägarfunktionen har verket denna rättighet. Som kommittén utvecklar i kommande kapitel bör dock dessa befogenheter utövas med hänsyn tagen till de aktiebolagsrättsliga formerna. Det är också väsentligt att bolagen tillåts handla självständigt i enskilda affärshändelser så länge ett gemensamt uppträdande inte är av intresse för både verk och bolag. Självständigheten är inte minst viktig när den avser enskilda affärshändelser mellan ett verk och dess bolag eller bolagen sinsemellan.

4.2.3 Ansvaret för bolagen

Regeringen är politiskt ansvarig för den verksamhet som bedrivs inom dess myndigheter. I detta måste inkluderas regeringens ansvar för åtgärder som berör bolagen oavsett om dessa vidtas direkt mot bolagen eller, som kommittén förutsätter, via verken. Verkens juridiska ställning innebär också att det ansvar som verket ådrar sig i utgångsläget återfaller på regeringen och staten som helhet.

SOU 1985241

Riksdagens och regeringens styrning 53

En uppdelning ,av ansvaret blir intressant först i nästa led då ansvarsfrågan diskuteras i relation till olika beslutsområden. Därvid måste fråga väckas om - vem eller vilka som har rätt att företräda staten i det enskilda, fallet (verk först efter bemyndigande från regeringen, verkets styrelse eller tjänsteman inom verket), - vem eller vilka som skall stå för ansvaret, och - vilka konsekvenser ansvarsutkrävandet kan få för berört organ eller enskild person.

Även om exempelvis ett skadeståndsansvar i juridiskt hänseende drabbar staten som helhet kan det mycket väl bokföras och ekonomiskt belasta det enskilda verket. Det är sedan en annan sak att verket som företrädare för staten kan föra talan mot styrelseledamot och befattningshavare inom verket och på det sättet gottgöra verket för kostnaden (se vidare kapitel 5). Kommittén finner inte anledning att föra en generell diskussion om huruvida staten skall ta ett ansvar som avviker från vad andra ägare tar för sina bolag. Det kan bara kort konstateras att denna fråga har ställts i riksdagen ett par gånger och att man då från regeringshåll har sagt ifrån, att det måste bedömas från fall till fall om staten skall inskrida till stöd och ta ansvar för ett bolags betalningsförpliktelser. Från ansvarssynpunkt förväntas koncernen få allt större tyngd som företagsbegrepp. På grundval av rättspraxis (jfr bilaga l) kan det hävdas att ett moderföretag kan göras ansvarigt för ett dotterföretags förpliktelser om inte vissa kriterier varit uppfyllda, nämligen att det varit fråga om en självständig verksamhet och att företaget haft en självständig ledning samt en tillräcklig kapitalinsats. Med utgångspunkt från den koncernstrategi som kommittén rekommenderar är det rimligt att göra följande kommentarer. - Det nära beroendet mellan verksamhet i verk och bolag gör att flertalet bolag knappast kan förväntas uppfylla alla kriterier som nämnts ovan. Det är inte heller önskvärt att eftersträva att kriterierna uppfylls i alla avseenden vad gäller ledningsorgan och verksamhet, i stället bör följsamheten till koncernstrategin hållas under uppsikt. - Å andra sidan bör de bolag som har ett svagare samband med affärsverkets verksamhet inte skyddas mer än vad generell koncernpraxis påbjuder. Konkurrensneutralitet och likställdhet i övrigt kan också påkalla att kriterierna beträffande och ledning kapitalinsats ägnas uppmärksamhet även om verksamheten har naturliga samband med den inom verket.

Strävan bör vara att verkens ansvar i förhållande till sina dotterbolag A differentieras så att största möjliga klarhet i ansvarfrågan råder både inom koncernen och för tredje man. Ansvarsfrågan bör därför i övergripande termer behandlas i där relationen mellan

verkenskoncernstrategi

olika enheter bör klargöras. Ansvaret kan också markeras genom att inskränkningar i bolagens frihet framgår av bolagsordningar, besluts-

54 Riksdagens och regeringens styrning

ordningar för koncernerna eller speciella avtal. Omvänt bör kreditgarantier och andra förpliktelser lämnas restriktivt för företag som är tänkta att leva under helt marknadsmässiga villkor. Kommittén rekommenderar att impulser i detta sammanhang hämtas från den västtyska lagstiftningen och lagstiftningen inom EG. Personalunioner mellan verk och bolag (se vidare avsnitt 5.4.3) bör också anpassas till det ansvar verken och staten är beredda att ta. Förvaltningsbolagen kan delvis sägas göra det svårare att differentiera ansvaret. Verkets och statens kreditgarantier gäller exempelvis hela förvaltningsbolaget och därmed hela bolagssektorn om man inte är uppmärksam och differentierar styrningen också från förvaltningsbolagets sida. Det finns också andra faktorer som generellt kan öka verkens ansvar och försvåra en differentiering av detta. Arbetsgivaransvaret har exempelvis på många håll inom den privata sektorn genom praxis eller avtal kommit att omfatta hela koncerner. Ett motsvarande moraliskt ansvar kan anses föreligga i affärsverkskoncernerna.

4.2.4 Offentlighet och sekretess

Den roll kommittén vill tilldela verken och deras ledningsorgan får inte leda till försämrade möjligheter att skydda affärshemligheter inom verken och deras bolag eller leda till offentlighet om förhållanden hos den som har affärsförbindelser med enheter inom verkskoncernerna. Den information som överförs från bolag till verk skyddas genom sekretesslagens 6 kapitel l § respektive 8 kapitel l0 §. Enligt 6 kapitlet l § gäller bl a sekretess hos myndighet för uppgift om affärs- och driftförhållanden hos bolag, förening, samfällighet eller stiftelse som driver affärsverksamhet och vari det allmänna genom myndigheten utövar ett bestämmande inflytande. Om uppgift för vilken den nämnda sekretessen gäller har lämnats till annan myndighet, gäller sekretessen också där under förutsättning att den inte ingår i beslut av den mottagande myndigheten. Sekretesslagens 8 kapitel 10 § ger skydd för affärs- eller driftförhållande för enskild, som har trätt i affärsförbindelse med myndighet eller dotterföretag till myndigheten. Enligt kommitténs bedömning ger nuvarande sekretessbestämmelser ett tillräckligt skydd i de relationer som avses råda inom affärsverkskoncernerna. Det framgår också av förarbetena till sekretesslagen att man haft den form av koncernförhållande som här är aktuellt i åtanke när lagen skrevs. Koncernförhållandena, som de hittills har hanterats av verken, har inte heller inneburit några sekretessproblem.

4.3 Verksinstruktioner, bolagsordningar m m

Aktiebolagslagens koncernbegrepp förutsätter att moderföretaget är ett aktiebolag. Koncerner där moderföretaget har en annan associationsform än aktiebolag lämnas därför utanför regleringen av koncernförhållanden. För att formalisera koncernförhållandet och för att ge särskilda

Riksdagens och regeringens styrning 55

regler för koncerner där moderföretaget är en ekonomisk förening, ett handelsbolag eller en annan juridisk person eller enskild näringsidkare har särskild lagstiftning därför måst tillgripas. Det har skett dels i lagen (1951:308) om ekonomiska föreningar, dels i lagen (l980:l 103) om årsredovisning m m i vissa företag. Enligt kommittén bör det vara tillfyllest att reglera förhållandena för en affärsverkskoncern genom instruktioner, särskilda bestämmelser i bolagsordningar, vissa bolagsstämmobeslut, avtal, redovisningsföreskrifter m m. På sikt kan det dock finnas skäl att sammanfatta de generella regler som bör gälla för verkskoncernerna i en särskild lag. Ett generellt lagkomplex utgör en bättre garanti för likformighet i den grundläggande regleringen av affärsverkskoncernerna och stämmer också bättre överens med hur man reglerat andra koncernförhållanden. Vid utformandet av en sådan lag bör lagen om årsredovisningar m m kunna tjäna som förebild. Ett affärsverks instruktion bör enligt kommittén spela en central roll för hela affärsverkskoncernen. De verksamhetsuppgifter som formuleras i verksinstruktionen utgör också grunden för verksamheten inom bolagen. 1 instruktion bör också slås fast vilken styrning och kontroll verksstyrelse och verkschef förväntas utöva över bolagssektorn. Vidare bör vid behov framgå hur beslut som rör bolagen skall förankras i kedjan verk - -regering riksdag. Dagens verksinstruktioner innehåller en rad bestämmelser för hur ärenden skall handläggas inom verken. Bestämmelserna är i stora stycken likalydande för samtliga verk. Sådana bestämmelser bör enligt kommittén inte tynga de individuella verksinstruktionerna utan i avvaktan på en eventuell lag föras in i en särskild och för affärsverkskoncernerna gemensam instruktion vilken också bör innefatta de ovan nämnda rollerna för koncernstyrelse och koncernchef m m. De instruktioner som skall gälla för det enskilda verket bör följaktligen koncentreras till verksamhetsuppgifter och koncernspeciñka frågor som rör regleringen av relationerna mellan regering, verk och bolag. l övrigt bör instruktionerna bara innehålla undantag till den allmänna instruktionen för verkskoncernerna. De verksspecifika instruktionerna blir därmed mer verkningsfulla i koncernsammanhang. Dessutom torde också vinnas att behovet av verks- och koncernspeciñka föreskrifter prövas noggrannare. Kornmittén förordar att de synpunkter som här förts fram beaktas av den

utredningsman som enligt regeringens direktiv (Dir 1985:34) skall se

över allmänna verksstadgan och normalinstruktionen för verken. Mål och allmänna riktlinjer för verksamheten ändras successivt och formuleras oftast i propositioner och riksdagsbeslut. Det är därför många gånger svårt att på ett meningsfullt sätt uttrycka målen och riktlinjerna i instruktioner, speciellt då strävan bör vara att instruktionerna skall ha viss stadga över tiden. De av riksdagen och regeringen fastställda målen och riktlinjerna bör därför i stället tillkännages genom att regeringen i regleringsbreven eller särskilda regeringsbrev hänvisar till propositioner och riksdagsbeslut. Regleringsbreven bör alltid innehålla en förteckning över de förordningar och regeringsbeslut som styr verksamheten. Det är också lämpligt att regeringen i regleringsbreven

56 Riksdagens och regeringens styrning

pekar på de avsnitt i propositioner och riksdagsbeslut som man vill att verken skall ägna särskild uppmärksamhet. Regeringen bör också i regleringsbreven precisera mål och uppgifter för det aktuella verksamhetsåret. Bolagsordningar bör, i synnerhet för förvaltningsbolag eller andra från styrsynpunkt viktiga bolag, innehålla en bestämmelse som anger att bolaget skall beakta de riktlinjer som riksdagen och regeringen meddelar för verksamheten inom koncernen och samordningen av den. För att säkerställa statsmakternas inflytande bör bolagsordning för förvaltningsbolag och ñnansieringsbolag fastställas av regeringen. Det innebär att ändringar i en sådan bolagsordning också bör få ske enbart på initiativ av eller efter godkännande av regeringen. Att bolagen åtar sig att följa beslutsordning m m för koncernen bör också anges i bolagsordningen eller fastställas vid konstituerande bolagsstämma eller bolagsstämma i samband med att ett verk erhållit ett bestämmande inflytande. Det bör särskilt anges att bestämmelsen inte får upphävas annat än om verkets bestämmande inflytande över bolaget upphör. Bolagsorganen är därmed skyldiga att beakta statsmakternas riktlinjer och de bestämmelser som verksledningarna utfärdar med stöd av dessa. I deras ansvar ligger å andra sidan att kontrollera att dessa bestämmelser inte strider mot aktiebolagslagen eller någon annan författning som det åvilar dem att följa. I bolagsordningarna bör också tas med sådana särbestämmelser som rör ägarrelationen mellan verket och bolaget eller bolaget och någon annan enhet inom koncernen. Bestämmelserna bör då ha långsiktig giltighet. I annat fall bör frågan regleras i särskilda avtal. Avtal bör i övrigt i första hand användas i de affärsmässiga relationerna mellan verk och övriga koncernenheter eller dessa sinsemellan. Utformning av och beslut om sådana avtal bör, om de inte är av extraordinärt slag, läggas nära den berörda verksamheten och de som ansvarar för den. Ju större inslag av personalunioner och maktbefogenheter i ägarrelationen, desto större vikt bör fästas vid denna strävan.

Kapitalförsörjning

Flera av affärsverken har under de senaste åren varit föremål för finansiella rekonstruktioner, då också formerna för deras kapitalförsörjning har förändrats. Det statsñnansiella läget har härvid varit en bidragande faktor. Främst gäller detta televerket som, innan verket fick nuvarande rätt att låna på den svenska kapitalmarknaden, tvangs att driva en successivt allt mer långtgående självñnansieringspolitik. Delvis försvårar avsaknaden av en särskild kapitalbudget av nya former

utvecklingen

för finansiering över statsbudgeten men kanske framför allt en tillräckligt långtgående särbehandling av investeringar i affärsdrivande myndigheter. Den i budgetpropositionen 1984/85 (bilaga l) föreslagna formen med en marknadsanpassad finansiering via riksgäldskontoret men utan koppling till statsbudgeten kan ses som ett alternativ för att lösa detta dilemma.

Riksdagens och regeringens styrning 57

Kommittén har tidigare (avsnitt 2.4) pekat på finansieringsfrågorna i samband med att kommittén diskuterat varför olika Forbolag bildat.s. merna och villkoren för verkens kapitalförsörjning över statsbudgeten eller via riksgäldskontoret är betydelsefulla inte bara för verksamheten inom verken utan också för bedömningen av vilka typer av bolag som skall i koncernerna - indirekt därmed också ingå för frågan om koncernstruktur för respektive affärsverkskoncern. Avvägningen mellan vilka metoder som skall tillämpas för affärsverkens finansiering bör göras från fall till fall med hänsyn till de förutsättningar som råder. Det bör ankomma på verken själva att föreslå lämpliga vägar för finansieringen av sin verksamhet. Vid valet av finansieringsalternativ måste hänsyn tas till hur långt finansieringen allt efter verksamhetens karaktär i verk och dotterbolag kan samordnas inom respektive verkskoncern. Oavsett hur upplåningen sker och organiseras måste riksgäldskontorets samordnande roll för den totala statliga upplåningen beaktas (jfr finansutskottets betänkande 1983/ 84:25). Ett affärsverks skuldförpliktelser är också statens förpliktelser. Någon egentlig kreditprövning kan därför inte förväntas ske när ett verk får möjlighet att låna på kapitalmarknaden. De förutsättningar som gäller för affärsverken gör att det är nödvändigt att staten som ägare klart anger sina preferenser, dvs skapar de värdeskalor som marknaden annars ger marknadsföretaget. Det innebär vidare att, eftersom marknaden i regel inte kan initiera korrektiva åtgärder vid bristande måluppfyllelse, regeringen aktivt måste iaktta detta ansvar. Även vid finansieringsformer utanför budgeten måste utgångspunkten vara att statsmakternas inflytande över investeringsverksamhetens inriktning och omfattning samt tidsmässiga fördelning skall bestå. Starka skäl talar för att statsmakternas prövning av affärsverkens investe-

ringar även fortsättningsvis bör ske i budgetprocessen. Iiivesteringspröv-

ningen kan inte helt frikopplas från de finansiella bedömningarna. Sålunda är även fortsättningsvis affärsverkens investeringsfinansiering angelägen för statsmakterna att bedöma ur kredit- och ñnanspolitisk synvinkel. Det är också nödvändigt att integrera affärsverkens ofta betydande investeringar med budgetprocessens övriga beslut om resursanvändning m m om man skall nå en önskvärd samlad grund för statsmakternas bedömning av stabiliserings-, regionalpolitiska och andra mål. Från statsmaktssynpunkt är det angeläget att finansieringen inte splittras på onödigt många organ. Behovet av eventuella finansieringsbolag bör därför omprövas om andra metoder för en friare kapitalförsörjning öppnas. Ett kvarstående motiv för ñnansieringsbolagen kan vara att verken därmed lättare kan erbjuda uthyrning av utrustning som används av kunder eller finansiell service i samband med anskaffningen av sådan utrustning. Staten bör dock vara sparsam med generella garantier till finansieringsbolagen så att de själva eller de bolagsenheter som man biträder tvingas att ställa säkerhet för den service som erbjuds. Önskemålet om en samlad finansfunktion kan naturligtvis också hävdas för den enskilda verkskoncernen. Ett utslag av detta är den internbanksfunktion som finns inom förvaltningsbolaget Teleinvest och som

58 Riksdagens och regeringens styrning

har till uppgift att samordna upplâning och andra fmansfrågor inom televerkskoncernen. Förekomsten av en sådan funktion speglar hur sammanhållet affärsverk och bolag behandlas som koncern (jfr budgetprop bil omvänt - hur fritt affärsverket behandlas i förhål- 1984/85, 18) eller lande till statsförvaltningen i övrigt i denna fråga. I den mån liknande stabsfunktioner bildas inom andra affärsverkskoncerner anser kommittén dock att de bör förläggas i särskilda bolag, dvs exempelvis inte som i televerksfallet blandas med det ansvar som faller på ett moderbolag för en bolagsgrupp. Detta skapar klarare förhållanden om befogenheter och ansvar i relation till enheter och organ inom och utanför verkskoncernen. Möjlighet till lån och bidrag mellan bolagen i en koncern erhålls om förvaltningsbolag bildas mellan verket och de övriga bolagen. Därvid gäller gängse regler för aktiebolagskoncerner. Denna lösning kan anses vara motiverad i vissa fall. Om enda skälet är att kringgå regeltekniska problem kan, som kommittén tidigare berört, lösningen ifrågasättas. Det bör därför övervägas en ändring i lagen (1947:576) om statlig inkomstskatt med innebörd att bidrag skall kunna ges också mellan aktiebolag som ingår i en affärsverkskoncern. De undantag som nu finns från aktiebolagslagens bestämmelser om låneförbud bör kompletteras så att lån mellan aktiebolag i en affärsverkskoncern skall vara tillåtna inom ramar som ges av riksdagen och regeringen. Det bör noteras att kommersiella lån kan ges redan nu trots att en aktiebolagsrättslig koncern inte föreligger. Möjligheterna till kapitalöverföringar mellan ett affärsverk och dess bolag begränsas av Övergripande bestämmelser om den statliga medelsförvaltningen. Det ankommer ytterst på riksdagen att fatta beslut om denna förvaltning. Verken får alltså inte utan statsmakternas godkännande överföra medel i form av tex aktieägartillskott eller lån eller bevilja kreditgarantier avseende de av verken förvaltade bolagen. Av samma skäl som det är olämpligt att konkurrensutsatt verksamhet inom ett affärsverk erhåller bidrag från den övriga verksamheten, finns det också starka skäl för restriktivitet vad gäller kapitalflöden mellan ett affärsverk och dess dotterbolag. Anammas den föreslagna koncernstrategin kommer en affärsverkskoncern emellertid att innehålla bolag som har en naturlig koppling till verkets egen verksamhet. Under sådana förutsättningar är det rimligt att statsmakterna, koncern för koncern, omprövar nu gällande restriktioner beträffande kapitalöverföringar mellan verken och bolagen. I linje med en ökad delegering av beslut om aktieförvärv och andra investeringsbeslut bör verken också kunna erhålla vidgade bemyndiganden att ge lån till bolagen eller utfärda kreditgarantier för dessa. I första hand bör detta gälla bolag vars verksamhet helt eller i stor utsträckning bedrivs i nära anslutning till verkens egen verksamhet, dvs bolag som Trafikrestauranger och Svelast eller Vattenfalls produktionsbolag. För bolag vars verksamhet är mindre hårt knuten till verkens egen verksamhet och som bedrivs under i övrigt marknadsmässiga villkor, bör upplåning ske så att den utsätts för normal kreditprövning. Staten och verken bör därför vara återhållsamma med att utfärda kreditgarantier för

Riksdagens och regeringens styrning 59

sådan upplåning eller att på annat sätt ge uttryck för ett betalningsansvar. Det finns normalt principiella invändningar mot rena bidrag mellan verk och bolag. Till undantagen skulle bl a kunna räknas divisioner som i praktiken behandlas som dotterföretag och som bedriver en konkurrensutsatt verksamhet tillsammans med bolag inom samma verksamhetsområden inom koncernen. Avgörande för om sådana tekniska möjligheter skall skapas är hur konsekvent frågan om associationsform (jfr avsnitt 3.4) drivs. Det ankommer som tidigare framgått ytterst på riksdagen att ange hur kapitalförsörjning och kapitalhantering får hanteras mellan verk och bolag. Oavsett formella beloppsramar och övriga regler och oavsett om det gäller relationen mellan bolag eller mellan verk och bolag bör utgångspunkten vara att bidrag i första hand bör ges mellan enheter inom samma verksamhetsområde. De av riksdagen och regeringen fastställda uppgifterna och riktlinjerna för koncernernas utveckling bör vara vägledande för vilka bidrag, lån eller kreditgarantier som lämnas inom koncernerna. Frågorna om kapitalförsörjning m rn behandlas utförligare i bilaga 2, som framställts inom kommitténs sekretariat.

4.5 Särskilda frågor

Organisationsfrågor

Kommittén har i huvudbetänkandet föreslagit att myndigheterna skall få ökade befogenheter beträffande sin interna organisation. Med den föreslagna koncernsynen är det rimligt att i ökad utsträckning betrakta

verksenheter och bolagsenheter på ett likvärdigt sätt. Organiserandet av

koncernen bör därför primärt vara en fråga för verket och dess högsta beslutande organ. Under alla förhållanden bör initiativet ligga hos verket. I regeringens skrivelse (1984/85:202) om den offentliga sektorns förnyelse anmäler föredragande statsrådet att han ämnar föreslå regeringen att uppdra åt vart och ett av affärsverken att årligen i sina anslagsframställningar eller flerårsplaner till regeringen redovisa resultatet av det pågående decentraliseringsarbetet. Med hänsyn till affärsverkens betydelse från regional- och arbetsmarknadspolitiska synpunkter förutsätter kommittén att verken löpande håller regeringen informerad innan man vidtar större förändringar i den regionala organisationen inom koncernerna.

4.5.2 Bolagsförvärv m m

Affärsverken får inte själva bilda eller förvärva aktiebolag. Beslutande- rätten i dessa frågor liksom övrig investeringsverksamhet inom verken - tillkommer Beslutanderätten har dock succesytterst riksdagen. sivt delegerats till regeringen. För domänverkets del skedde det 1968,

60 Riksdagens och regeringens styrning

senare har även Vattenfall, FFV och televerket kommit att omfattas av denna delegering. Riksdagens och regeringens prövning av aktieförvärv innefattar dock formellt endast sådana aktier som ägs direkt av verken, dvs staten. I regel sker ingen motsvarande prövning i de fall sådana direkt ägda bolag i sin tur förvärvar aktier i andra bolag. Förvaltningsbolagens roll och därmed självständighet kan variera. Man kan emellertid konstatera att om inte särskilda restriktioner anges, innebär förekomsten av ett förvaltningsbolag mellan verk och övriga bolag att riksdagens och regeringens prövning i realiteten inskränks i avsevärd omfattning. För flertalet av affärsverken gäller därför i utgångsläget samma förhållanden som för flertalet övriga statliga företagsgrupper, nämligen att företagsgruppens möjligheter att förvärva aktier i nya bolag begränsas endast av gruppens affärsmässiga möjligheter att generera eller anskaffa finansiella medel. Dessa senare möjligheter kan dock delvis begränsas genom att staten är restriktiv med kapitalinsatser, främst aktiekapital, i bolagen eller att staten är återhållsam med kreditförpliktelser för bolagens räkning. Med den koncernstrategi och med de styrprinciper och ledningsfunktioner som kommittén förordar anser kommittén att frågor om förvärv, bildande, avyttring eller nedläggning av bolag i ökad utsträckning skall kunna hanteras och beslutas inom verken med verksstyrelsen - koncernstyrelsen - som beslutande instans (se vidare avsnitt 5.4.1). Det ankommer därvid på riksdagen och sedan regeringen att ange inom vilket utrymme verken själva kan agera. Riksdagen bör därvid enligt kommittén bemyndiga regeringen att besluta i frågor om förvärv eller bildande av bolag så länge som dessa ligger inom av riksdagen fastslagna riktlinjer och finansiella ramar (anslag, ramar för upplåning eller motsvarande). Motsvarande bör gälla i fråga om regeringens bemyndiganden till verken.

4.5.3 Redovisning

-

Bokföringsförordning bokföringslag

Affärsverken omfattas av den bokföringsförordning (SFS 1979:1212) som gäller för statliga myndigheter. För affärsverk och vissa andra myndigheter innebär denna förordning en medveten strävan till samordning med de redovisningsföreskrifter som enligt bokföringslagen gäller för aktiebolag och flertalet andra former av juridiska personer. Bl a gäller det boksluten med resultat- och balansräkningar som utformas enligt samma principer i affärsverken som i bolagen. De största skillnaderna betingas av att verken har en annan finansiering än bolagen. Enligt bokföringsförordningen skall också en Finansieringsanalys upprättas. Motsvarande krav återfinns för aktiebolagen i det särskilda kapitlet med redovisningsföreskrifter i aktiebolagslagen. Bokföringsförordningens värderingsregler är mer definitiva än bokföringslagens. Enligt bokföringsförordningen skall tillgångar tas upp till anskaffningsvärde eller annat verkligt värde som är lägre än detta.

Riksdagens och regeringens styrning 61

Bokföringslagen säger däremot att tillgångarna skall tas upp till högst anskaffningsvärde eller annat verkligt värde som är lägre än detta. Skillnaderna föranleds av att försiktighetsprincipen inte generellt ansetts vara tillämplig i statlig verksamhet i samma som i utsträckning företag. Dessutom saknas i staten för närvarande den lägsta gräns för tillgângsvärden som skattelagstiftningen definierar. Undantag gäller här för de verk som varit kommunalt för sin verksamhet. Det skattskyldiga bör noteras att skillnaderna mellan och bokföbokföringsförordningen ringslagen inte utgör något hinder för att tillämpa skattelagstiftningens konsolideringsregler för verken (jfr avsnitt 4.5.4). Skillnaden är bara den att man är tvungen att öppet redovisa de konsoliderande avsättningar som görs. Detta ligger dock i linje med inom god redovisningssed börsnoterade företag. Det kan vidare noteras att bokföringsförordningen till skillnad från bokföringslagen tillåter uppskrivning av utan anläggningstillgångar motsvarande nedskrivning av annan tillgång. Bokföringsförordningen kan härjämföras med aktiebolagslagen, som (ll kapitlet 4 § l st) tillåter att får och för uppskrivning göras utnyttjas ökning av aktiekapitalet genom fondemission.

Årsredovisning

Några officiella regler för årsredovisning eller koncernredovisning finns inte. RRV upprättade emellertid redan 1976 ett förslag till föreskrifter för årsredovisning som utgavs som rekommendationer av verket. Rekommendationerna har varit vägledande vid upprättande av årsredovisningar inom verken. Genom bokföringsförordningen och senare anvisningar från RRV har dock nämnda rekommendationer i många stycken nu blivit föråldrade. Beträffande den i årsredovisningen föringående valtningsberättelsen har utvecklingsarbete vad gäller inslag av social redovisning bedrivits i samarbete mellan RRV och domänverket.

K oncernredovisning

En formaliserad koncernsyn kräver som minimum att koncernredovisning och koncernrevision tillämpas. Revisionen behandlas av kommittén i kapitel 7. Domänverket, FFV och televerket upprättar redan i dag koncernredovisning utan att det finns formella krav på en sådan. Inom Vattenfall och SJ pågår förändringar som skall göra en koncernredovisning möjlig. De verk som hittills inte upprättat koncernredovisning har hänvisat dels till skilda räkenskapsår mellan verk och bolag, dels till de skillnader som råder mellan bolag och affärsverk i fråga om kapitalstruktur, skatteförhållanden, fonderingsmöjligheter m m. Att de senare skillnaderna inte behöver utgöra något avgörande hinder visas av de verk som redan nu upprättar koncernredovisning. Vad gäller räkenskapsåret kan det noteras att flera verk redan har kalenderår som räkenskapsår. Det gäller domänverket, FFV och Vattenfall samt fr o m 1986 även SJ. Televerket övergår till kalenderår fr o m 1987. Inom RRV finns sedan tidigare ett förslag till föreskrifter och rekom-

62 Riksdagens och regeringens styrning SOU l98S:4l

mendationer för koncernredovisning. Det har dock inte resulterat i någon förordning eller i några föreskrifter eller officiella rekommendationer från RRV. Då verken själva deltagit i utvecklingsarbetet har det emellertid ändå haft betydelse för utvecklingen av koncernredovisningen inom de verk som nu upprättar sådan.

Åtgärder

Med hänsyn till kommitténs tidigare förslag är det angeläget att föreskrifter och rekommendationer upprättas för årsredovisning och koncernredovisning inom affärsverkskoncernerna. Affärsverkskoncernerna kommer beträffande associationsformen att vara blandkoncerner. Det utvecklingsarbete som bör komma till stånd bör därför ske i samarbete mellan RRV och bokföringsnämnden. Föreningen Auktoriserade Revisorer (FAR) bör liksom verken själva också vara representerade i utvecklingsarbetet. Under utvecklingsarbetet bör tidigare påtalade önskemål (jfr avsnitt 3.3) om särskilda bokslut för verksamhetsgrenar och divisioner inom verken uppmärksammas. Redovisningen av resultat utöver det rent företagsekonomiska bör också ägnas uppmärksamhet (jfr avsnitt 4.1) för verksamhet med inslag av viktiga samhällsuppgifter. Beträffande de generella redovisningsföreskrifterna är det av särskild betydelse att klargöra hur olika poster under eget kapital och verkskapital i bolagens respektive verkens balansräkningar skall betraktas i en konsoliderad redovisning. De koncernredovisningar som nu upprättas visar härvidlag på delvis olika lösningar.

4.5.4 Övriga bestämmelser

Under förutsättning att den föreslagna koncernstrategin tillämpas är det generellt, men framförallt koncern för koncern, lämpligt att ompröva olika restriktioner i relationen mellan verk och bolag så att den totala effektiviteten inom koncernerna främjas. De restriktioner statsmakterna utfärdar i sin styrning bör så långt det är möjligt avse koncernen som helhet och bara då det är särskilt påkallat enskilda enheter och relationerna mellan dessa. Verksenheter och bolag bör som kommittén senare utvecklar alla ses som verktyg för koncernstyrelsen att realisera de uppgifter som regeringen ålagt verkskoncernen. Regelsystemet för verk och bolag bör därvid anpassas så att samspelet mellan olika enheter underlättas. På en rad områden finns regler och författningar som berör verken till följd av deras ställning som myndigheter. Hit hör exempelvis upphandlingsförordningen, regler om hur vinster får disponeras vid försäljning av fast egendom, föreskrifter om samråd med byggnadsstyrelsen m m. Dessa regler påverkar både verkens och verkskoncernernas organisation och sätt att fungera. I vissa fall kringgås reglerna genom att uppgifter läggs på bolag, t ex fastighetsförvaltning. Kommittén har inte behandlat dessa frågor men vill peka på att de bör prövas i samma anda som kapitalfrågorna. Med hänsyn till att kommittén förordar åtgärder som åstadkommer

Riksdagens och regeringens styrning 63

ökad neutralitet i verksamhetsbetingelserna mellan affärsverken och deras konkurrenter kan det också finnas skäl att pröva en tillämpning av företagsbeskattningens regler på affärsverken. Därvid skulle bl a vinnas att man erhöll ett bättre definierat och med andra företag mer likvärdigt utrymme beträffande för verken tillåten konsolidering. Affärsverkens resultaträkningen belastas till skillnad från andra myndigheter med pensionsutbetalningarna under räkenskapsåret. Endast SJ har ett försäkringsmässigt system. Kommittén är medveten om att det till följd av resultat- eller avgiftseffeker kan vara svårt att gå över till ett system med försäkringsmässigt beräknade avgifter för pensionen där staten sedan övertar betalningsförpliktelserna. Möjligheten att tillämpa försäkringsmässigt beräknade avgifter även för övriga verk bör dock prövas på nytt. För att underlätta jämförelser mellan verkens och andra företags redovisning bör i ett första steg rörelseresultaten belastas med försäkringsmässigt beräknade pensionskostnader. Så sker nu bara inom vissa av verken.

SOU l985z4l

5 inom verk och

Ledningsfunktionerna bolag

l detta kapitel avhandlas i första hand frågor om ledningsfunktionerna inom koncernen. En utförligare redogörelsen om verksstyrelse och verkschef finns i huvudbetänkandet kapitlen 6 - ll.

5.1 Verksstyrelsen och verkschefen

Affärsverkens ledningsfunktion, dvs generaldirektören (verkschefen) och lekmannastyrelsen, finns reglerad i allmänna verksstadgan liksom i varje affärsverks instruktion på samma sätt som för övriga myndigheter inom statsförvaltningen. Enligt 5§ allmänna verksstadgan (1965:600) gäller följande: ”För fullgörandet av myndighetens uppgifter är dess chef ansvarig i första hand”. Ansvaret läggs här helt på myndighetens chef. Allmänna verksstadgan omnämner inte och förutsätter inte förekomsten av en lekmannastyrelse. En sådan finns dock vid samtliga affärsverk. Enligt affärsverkens instruktioner leds verken av en styrelse. Några beslutsområden för lekmannastyrelsen återfinns som gemensamma inslag i verksinstruktionerna, nämligen viktigare författningsfrågor, viktigare frågor om organisation och arbetsordning, frågor om förslag till anslagsframställning och andra frågor av större ekonomisk betydelse och andra frågor som generaldirektören hänskjuter till styrelsen.

Hur styrelsens ansvar förhåller sig till generaldirektörens ansvar enligt allmänna verksstadgan finns inte angivet. Det existerar således för varje affärsverk två förordningar av samma dignitet vilka reglerar ledningsorganen inom verket men inte förhållandet dem emellan. De nuvarande bestämmelserna leder till oklarhet om hur ansvaret för verksamheten i sin helhet faller på styrelse kommitrespektive generaldirektör. Enligt téns rättsliga analys i huvudbetänkandet avsnitt 7.1, är det i dag verkschefen som har det yttersta ansvaret inför regeringen. Oklarheten i nuvarande situation verifieras av kommitténs empiriska undersökningar. En fråga som riktades både till styrelseledamöterna och

verkscheferna var hur de såg på styrelsens roll. Verkscheferna

ansåg att den främsta nackdelen med lekmannastyrelsen är oklarheten om dess

66 inom verk och

Ledningsfunktionerna bolag

roll och ansvar. Nästan hälften av styrelseledamöterna upplevde också att de har ett oklart ansvar i förhållande till regeringen. Däremot fanns hos affärsverkens om det en ganska klar uppfattning styrelseledamöter Man fäste att styrelsen bör vara det högsta ansvariga beslutsorganet. därvid stor vikt vid att ledamöterna kan tillföra kunskap och erfarenheter som stöd för den verkställande ledningen. Denna bör under styrelsen ansvara för den löpande verksamheten. ordförande i styrelsen kan ses som en Att regeringen utser en särskild markering av styrelsens ställning i förhållande till generaldirektören. Sedan fått särskilda ordförande har SJ (1984) och Vattenfall (1985) numera alla affärsverk utom posten och televerket denna ordning.

5.2 och

överväganden förslag

5.2.1 Styrelsens roll

Kommittén har i huvudbetänkandet rekommenderat att alla affärsverk inom respektive verk. skall ledas av en styrelse som högsta beslutsorgan Styrelsen skall inför regeringen svara för verkets verksamhet och organisation. Generaldirektören bör ges ställning som verkställande chef, dvs han eller hon skall inför styrelsen svara för verkets löpande förvaltning enligt riktlinjer som styrelsen beslutar om. Styrelsen bestämmer som högsta beslutsorgan själv sina arbetsuppgifter med utgångspunkt frân de riktlinjer regeringen lagt fast. Det är också styrelsen som i detalj fastställer vad den vill delegera till verkschefen. Verksinstruktionen bör emellertid innehålla regler som säkerställer att och andra viktiga beslut inte delegeras till verkschefen, tex strategiska lángtidsplaner, anslagsframställning, vissa budgetbeslut och viss budgetsamt strategiska investeringsbeslut. I brådskande fall bör uppföljning dock en mindre krets i styrelsen eller verkschefen ensam, på liknande sätt som nu, ha rätt att i vissa investerings- eller affärsfrågor besluta om som normalt skulle vara styrelseärenden. Ärendena skall då åtgärder senare anmälas för styrelsen i sin helhet. Kommitténs motiv för att rekommendera denna ledningsmodell kan sammanfattas i nedanstående punkter. I. Ansvaret för myndigheten och dess verksamhet bör vara odelat. 2. Affärsverken har som affärsdrivande enheter inom staten utvecklats mot ett tillstånd där beteckningen företag är alltmer relevant. Verken har stora ekonomiska befogenheter och har som ekonomiska enheter fått en allt självständigare ställning. mellan och verken liknar också i väsentliga av- Dialogen regeringen seenden den mellan och juridiskt självständiga enheter under regeringen rimstatens huvudmannaskap. Det är då enligt kommitténs uppfattning ligt att också ledningsmodellen speglar detta förhållande. 3. Oavsett om det gäller den rena affärsverksamheten eller förvaltav en infrastruktur är verksamheten i regel av sådan karaktär att ningen den måste bedrivas med stor framförhållning. Kommittén anser att det kollektiva sin kompetensbredd är ett bättre bebeslutsorganet genom

Ledningsfunktionerna inom verk och bolag 67

slutsorgan för den övergripande tolkningen av statsmakternas riktlinjer än vad den enrådige verkschefen är. De investeringar som krävs är också många gånger av sådan storleksordning att de både i fråga om betydelse för verksamheten och i fråga om externa effekter bör få en så bred belysning som möjligt inom verken både före och efter statsmakternas prövning. Besluten bör därför inte fattas av verkschefen ensam. 4. I verksamheter som bedrivs i konkurrens är det dessutom viktigt att beslut kan fattas utan betungande beslutsprocesser. Ett kollektivt beslutsorgan med hög kompetens och långtgående ansvar bör därvid kunna underlätta en delegering från regeringens sida, en delegering som leder till snabbare beslutsprocesser.

5.2.2 Styrelsens sammansättning

Kommittén fäster stort avseende vid att olika typer av expertkunskap blir företrädd inom styrelsen. Den vetenskapliga, affärsmässiga och övriga kompetens som tillförs bör utgöra en komplettering av den kompetens som finns inom verket så att styrelsen tillför verket ytterligare erfarenhet och kunskap. Verksformen tillåter inte att externa intressenter skjuter till andelseller ägarkapital med de rättigheter till ägarinflytande som det medför. Enligt kommitténs uppfattning är det dock rimligt att stora insatser av långfristiga lån, garantier beträffande bidrag till verksamhet som bedrivs med förlust etc också bör innebära att en styrelseledamot kan hämtas från intressentkretsen ifråga. Alternativt bör intressenterna knytas till olika rådsfunktioner inom verken. Konsumentintresset bör, som kommittén utvecklar i kapitel 6, tillgodoses på andra sätt än genom särskild representation i styrelsen. De lokala personalföreträdarna bör enligt kommittén (jfr huvudbetänkandet avsnitt 9.8) i framtiden ha rätt att närvara och yttra sig men inte längre ha stämma i styrelserna. Kommittén har i sina överväganden beaktat att det därvid kommer att råda skillnad mellan verk och bolag. De samhällsfunktioner som verken ansvarar för och som också utgör de främsta motiven för verksformen har för kommittén utgjort det tyngsta skälet till att inte avvika från den ordning som föreslås för andra myndigheter.

5.3 Ledningen av bolagen

I affärsverkens instruktioner ges verksstyrelsen som regel inte uttryckligen några beslutsbefogenheter vad gäller bolagen och deras verksamhet. Frågan om styrelsens befogenheter över och ansvar för bolagen får därför fastställas från fall till fall med utgångspunkt från en tolkning av vilken innebörd angivna beslutsområden har för styrningen av bolagen. Avgörande är i dag ofta hur generaldirektören uppfattar styrelsens roll och hur han eller hon väljer att till styrelsen hänskjuta ärenden som rör bolagen. Styrelsen har enligt instruktionen att besluta i frågor om förslag till

68 inom verk och bolag Ledningsfunktionerna

anslagsframställning och andra frågor av större ekonomisk betydelse. Enligt kommittén är det därmed rimligt att hävda att styrelsen redan i dag har ett övergripande planerings-, målsättnings- och uppföljningsansvar för de tillgångar som bolagen representerar och det kapital som staten investerar i dessa. Det finns ingen anledning att tillstyrka förvärv av aktier i ett bolag om styrelsen inte ser ett klart motiv för investeringen i fråga. När investeringen väl är gjord får styrelsen också anses ha ett ansvar för att investeringen används till avsett ändamål och ger den ekonomiska avkastning som staten kräver på det investerade kapitalet. Dagens verksstyrelse bör m a o inte kunna svära sig fri från ansvar för vad som händer i bolagen. att axla ansvaret - Styrelsens möjlighet för bolagen och därmed att utkräva ansvar - inskränks emellertid av att regeringens möjlighet det är verkschefen som har initiativet att hänskjuta frågor inom icke angivna beslutsområden till styrelsen. Generaldirektören och andra chefstjänstemän är som framgår nedan ofta ordförande respektive ledamöter i bolagsstyrelserna. Om verksinstruktion eller bolagsordning inte ger någon garanti för att deras agerande i bolagen skall underställas verksstyrelsen, blir generaldirektörens och övriga chefstjänstemäns inflytande över bolagen synnerligen starkt i förhållande till styrelsens. De allmänt skiljaktiga tolkningarna av styrelsens och generaldirektörens roller speglas inte oväntat i den praxis som utvecklats beträffande ledningen av bolagen. Antingen uppträder verksstyrelsen reellt som en koncernstyrelse eller också sker styrningen via generaldirektören och direktionen utan något större inflytande från styrelsen. Det förstnämnda förhållandet har tidigare varit mest uttalat inom FFV. Inom domänverket kan verksstyrelsen numera sägas fungera på liknande sätt. För SJs del har verksstyrelsens ställning som koncernstyrelse utvecklats i prop 1984/85:ll5 och i verksinstruktionen på ett sätt som i allt väsentligt stämmer överens med det synsätt kommittén utvecklar i detta kapitel. Även inom andra verk håller styrelsen successivt på att få en aktivare roll i ledningen av bolagen. Av betydelse för styrelsens inflytande över bolagen är också hur bolagsstämmofunktionen utövas. Det är fn endast inom domämerket och SJ som en ledamot från verksstyrelsen utövar denna funktion. [nom övriga verk sköts bolagsstämman av ekonomidirektören eller någon annan chefstjänsteman som utses av generaldirektören. Personalunionerna mellan verk och bolag har setts över i flertalet av verken med anledning av JKs uttalanden i samband med domänverksaffären. Personalunioner som innebär att samma person har befattningar inom både verk och bolag har minskat. Samtliga verk har numera som mål att sådana personalunioner inte bör förekomma om det inte föreligger särskilda skäl. Olika uppfattningar förekommer dock exempelvis beträffande VD-befattningen i förvaltningsbolag. l FFV och telexerket upprätthålls denna av ställföreträdande generaldirektören respektsve av ekonomidirektören. Personalunioner som innebär att man förenar en befattning i xerket med styrelseuppdrag i dotterbolagen förekommer inom samtliga verk. Generaldirektören är i samtliga verk ordförande i de viktigare dotterbo-

- inom verk och 69

Ledningsfunktionerna bolag

lagens styrelser. Ofta sitter också en eller flera andra direktionsmedlemmar eller andra chefer som lyder direkt under generaldirektören med i bolagsstyrelserna, allt efter den roll och funktion företaget har i förhållande till verket och verksamheten där. När någon annan chefstjänsteman än generaldirektören är ordförande föreligger i regel ett nära samband mellan dennes ansvarsområde inom verket och företagets verksamhet eller regionala belägenhet. l de affärsverkskoncerner där det finns förvaltningsbolag är det bara inom domänverket som generaldirektören begränsat sina styrelseuppdrag till detta. Inom FFV däremot är generaldirektören därutöver ordförande i samtliga styrelser i dotterbolagen under förvaltningsbolaget. Att generaldirektören är ordförande på två nivåer är också vanligt inom televerket, posten och SJ.

Överväganden och förslag

5.4.1 Befogenheter och ansvar för den framtida

koncernledningen

Kommittén har tidigare (avsnitt 4.2.2) hävdat att verken inom ramen för regeringens uppdrag bör ha inte bara möjlighet utan också skyldighet att agera som moderföretag i en koncern. Vilken roll bör då verksstyrelse och generaldirektör ha i detta sammanhang? Det odelade ansvar som kommittén föreslår att verkstyrelsen skall ha inför regeringen bör även omfatta frågor som rör organiserandet av dotterbolagen och verksamheten inom dessa. Verksstyrelse och verkschef bör därför tilldelas rollerna som koncernstyrelse respektive koncernchef. Verksstyrelsen bör fungera som beslutsorgan då verket har anledning att uppträda i ägarrollen mot dotterbolagen. Styrelsen bör därför också företräda verkens aktier vid bolagsstämmorna. l verkschefens ansvar som koncernchef skall innefattas verkställande av de styrelsebeslut som rör dotterbolagen. Den totala befogenhets- och ansvarsfördelningen kan schematiskt illustreras enligt figuren på nästa sida. Koncernstyrelsens ansvar inför omfattar - förutom afregeringen färsverkets - även verksamheten inom egen verksamhet alla de bolag där verket, direkt eller genom underlydande bolag, har ett bestämmande inflytande. Det innebär att alla nivåer i koncernen omfattas. Styrelsen skall därför, inom ramen för de riktlinjer som riksdagen och regeringen beslutat om, fastställa de Övergripande mål, strategier, flerårsplaner och den arbetsordning samt de regler för rapportering, finansiell planering och samordning m m som skall gälla inom koncernen. Vidare bör styrelsen avgöra frågor av större vikt som framkommit i verks- och koncernrevisionen. Koncernstyrelsen bör också, inom ramen för de bemyndiganden som meddelats av regeringen, besluta i frågor om förvärv eller avyttring av aktie- eller andelsinnehav i bolag som lyder direkt under verket. l styrelsens uppgift att utfärda beslutsregler för koncernen skall också innefat-

70 Ledningsfunktionerna inom verk och bolag SOU l985:4l

Regeringen

1 I

Styrelse/koncernstyrelse __"_L*" Verk

r--f _________1 ----- -- Verkschef/koncernchef

| L __-_ »--..___-.._

4- ------- ----J Bolagsstämma Bolag

l l

Styrelse ordförande

l

Verkställande direktör

tas ansvaret att se till att förvärv eller avyttring av aktier inom andra enheter inom verkskoncernen underställs koncernstyrelsen för godkännande om händelsen innebär en väsentlig förändring av verksamhetens inom koncernen. Motsvarande skall gälla om nämnda häninriktning delser pâ ett avgörande sätt förändrar förhållandena mellan verket och bolagen eller bolagen sinsemellan. I koncernstyrelsens ansvar ligger också att underställa regeringen ovan nämnda händelser för godkännande om de kan anses innebära avsteg från de mål, uppgifter och riktlinjer som regeringen tidigare meddelat. Oavsett om det föreligger någon uttalad skyldighet eller ej bör styrelsen informera regeringen innan den beslutar i viktigare frågor om omlokalisering eller nedläggning av verksamhet. Begreppen koncernstyrelse och koncernchef finns inte rättsligt reglerade. Verksstyrelsens mandat att fungera som koncernstyrelse kan härledas från verkets uppdrag att förvalta aktierna i bolagen. Som högsta ansvarigt organ inför regeringen bör verksstyrelsen också ha de mest långtgående befogenheterna över och det mest långtgående ansvaret för bolagen. Vid bolagsstämma i dotterbolagen är det därför koncernstyrelsen och dess beslut som skall representeras och manifesteras. I bolag med ett spritt eller åtminstone starkt delat ägande representerar de tunga styrelseledamöterna i regel samtidigt ett vitalt ägande eller

ägarintresse. Ägarnas styrning kan därför i stor utsträckning ske i det

löpande styrelsearbetet. En konflikt inom styrelsen är också ofta en konflikt mellan ägarintressen. Konflikten löses inte sällan genom ändrade ägarförhållanden och därmed också ändrad styrelsesammansättning. Bolagsstämmans funktion blir i dessa fall att tillgodose ägarminoriteters intressen och rätt att utöva styrning över bolaget, trots att de inte är representerade i styrelsen. I det helägda bolaget kan bolagsstämman än mer begränsas till sin

inom verk och bolag 71 Ledningsfunktionerna

formella roll. Ägarstyrningen kan utövas i styrelsen eller helt informellt.

Situationen kan emellertid också utnyttjas till att åstadkomma en klarare rollfördelning mellan bolagsstämman, dvs i vårt fall de facto koncernstyrelsen som den yttersta företrädaren inom verket för statens ägande, och styrelsen i bolaget. Bolagsstyrelsen blir därmed en i förhållande till bolagsstämman mer renodlat verkställande funktion. har beslutanderätt över bolagets organisation och Bolagsstämman sådana inre förhållanden som tillsättande och entledigande av styrelse och revisorer, ökning eller minskning av aktiekapitalet, fastställande av årsredovisning och åtgärder med anledning av vinst och förlust, ändring av bolaget genom likvidation eller av bolagsordningen samt upplösning fusion. Förvaltningen hör inte till bolagsstämmans kompetensområde. Det senare utgör dock inget hinder för stämman att ge direktiv även i förvaltningsfrågor. Beslut som fattas av koncernstyrelsen i kraft av att den företräder statens aktier bör uppfattas som ägarbeslut. Verksstyrelsen blir därmed i praktiken högsta beslutsorgan inom det juridiskt självständiga bolaget. Man kan också tänka sig att ägarbeslut som löpande fattas av styrelsen också formaliseras i bolagsstämmoprotokoll. Med det ägarförhållande som är för handen räcker det med att de närvarande är överens om att upprätta sådant protokoll för att bolagsstämma skall anses ha ägt rum. Koncernstyrelsens befogenheter och ansvar bör emellertid uppfattas på likartat sätt oavsett formen för beslutet. I sina beslut rörande bolagen förenar ett förvaltningsrättsligt ansvar inför regeringen med styrelsen det ansvar som enligt aktiebolagslagen och annan lagstiftning åvilar den som företräder ägarinflytandet i ett bolag. Genom koncernstyrelsen markeras statens inflytande över men också ansvar för bolagen. Det är visserligen bara i de bolag som lyder direkt nu talat under verken som styrelsen kan agera på det sätt som kommittén om. I övrigt måste styrelsens inflytande utövas i kraft av det ägarförhållande som råder i dessa bolag, vilket ger verket och verksstyrelsen möjlighet att utlösa en kedja av direktiv till den nivå där beslutet slutgiltigt skall verkställas. Den konstruktion kommittén här behandlat syftar till att realisera en koncernstrategi där verk och bolag betraktas som en väl sammanhållen av företagsenheter. En sammanhållen styrning från riksdagen och grupp av respektive grupp, kombinerad med ett långtgående ansvar regeringen för koncernstyrelsen och dess ledamöter, gör det möjligt att delegera därmed effektivisera inom

befogenheter från regeringen och styrningen

koncernen. Verkschefens operativa uppgift gentemot bolagen bör utövas genom att han eller hon är ordförande i åtminstone de mest betydelsefulla Ett förvaltningsbolag mellan verket och de dotterbolagens styrelser. rörelsedrivande dotterbolagen medför i regel att det är i detta verkschefen skall utöva ordförandeskapet i styrelsen och på så sätt säkerställa i övstyrningen över de övriga bolagen. (Beträffande personalunioner rigt, se avsnitt 5.4.3.) I koncernchefsrollen kombineras härmed ett förvaltningsrättsligt och ett aktiebolagsrättsligt ansvar på samma sätt som för koncernstyrelsen. Koncernstyrelsen blir med den föreslagna konstruktionen det entydigt

72 Ledningsfunktionerna inom verk och bolag

styrande och internt kontrollerande organet över verkschefen i hans båda funktioner. Verkschefens befogenheter, utöver vad lagar och författningar ger, utgår i båda fallen från verksstyrelsen. Det är inför denna han eller hon ansvarar.

5.4.2 Bolagsstämman

Kommittén har hittills huvudsakligen diskuterat den informella sidan av ägarinflytandet. Även den formella bolagsstämmofunktionen bör dock uppmärksammas. Med det avser kommittén ordinarie eller extra bolagsstämma vartill kallelse utsänts i vederbörlig ordning. Det är koncernstyrelsens uppfattning som skall manifesteras vid bolagsstämman. Det är en vedertagen uppfattning att den som äger flera

aktier i ett bolag måste rösta på samma sätt för alla aktier. Ägaren kan

då inte heller dela upp aktieposten på sig själv och ett eller flera ombud utan rösträtten måste utövas antingen av ägaren själv eller av ett enda ombud. Från denna uppfattning finns emellertid ett undantag angivet i aktiebolagslagen. Allmänna pensionsfondens fjärde fondstyrelse kan nämligen besluta att dess rösträtt skall utövas genom ett eller flera ombud, som föreslagits av en facklig organisation. Att ett eller flera ombud kan utses anses innebära att dessa skall kunna företräda olika åsikter. Kommittén finner inte anledning att föreslå något avsteg från den

vedertagna uppfattningen om hur rösträtten skall utövas vid bolagsstäm-

ma. Verksstyrelsen bör normalt inom sig utse en av ledamöterna att företräda styrelsens mening vid bolagsstämman. Verkschef och eventuell annan ledamot som också är ledamot i bolagsstyrelsen bör av uppenbara skäl inte ges detta uppdrag. De bör inte heller delta i beslut inom koncernstyrelsen då fråga om beviljande av ansvarsfrihet för bolagsstyrelsen behandlas. Den som utses att företräda koncernstyrelsen vid bolagsstämma skall vara bunden att rösta enligt verksstyrelsens uppfattning. Därigenom faller ansvaret i dess helhet. på styrelsen Om verksstyrelsen inte varit enig i fråga om att tillstyrka beviljande av ansvarsfrihet skall detta anmälas vid stämman. Insynen i bolagen kan förstärkas ytterligare genom att riksdagsledamöter, som redan nu är fallet genom särskilda bestämmelser i vissa bolagsordningar, tillåts närvara vid bolagsstämma och ställa frågor i anslutning till denna. Med något enstaka undantag har dock hittills närvarit aldrig någon riksdagsledamot inte ens vid bolagsstämma i Domänföretagen efter den omskrivna ”affären”. Kommittén anser därför att man bör överväga att välja särskilda grupper bland riksdagens ledmöter vilka ges särskilt ansvar att närvara vid bolagsstämma i förvaltningsbolag och finansieringsbolag samt i bolag som av skilda anledningar är särskilt uppmärksammade. Dessa ledamöter bör hämtas från berörda utskott. Utskottsledamöterna har här en självklar roll utan inslag av de komplikationer som kan uppstå när de deltar i styrelsearbetet inom verken. Kommittén vill också peka på att det är angeläget att bolagsstämmorna förläggs så både i fråga om tid och plats att riksdagsledamöterna verkligen har möjlighet att närvara.

inom verk och bolag 73 Ledningsfunktionerna

Aktiebolagslagen förutsätter att styrelsens ledamöter och verkställande direktör bör vara närvarande vid bolagsstämma oavsett om de är aktieägare eller ej. Detta framgår indirekt av att lagen ålägger styrelsen och verkställande direktören att på begäran av en aktieägare lämna upplysningar till stämman. Riksdagsledamöternas närvaro vid stämman bör ses som ett inslag i den kontrollerande funktion riksdagen utövar över regeringen och dess förvaltning. Vid bolagsstämman är det visserligen bolagets styrelse och dess förvaltning som skall granskas. Med hänsyn till den aktiva roll kommittén vill tilldela koncernstyrelsen är det emellertid önskvärt att koncernstyrelsens ordförande är närvarande vid stämmorna i de tidigare nämnda bolagen, oavsett hur koncernstyrelsen i övrigt företräds vid stämman. Riksdagsledamöterna kan härigenom beredas möjlighet att också mer informellt beröra av samordningen verksamhet, finansiering m m mellan verket och bolagen. Det sagda får dock inte undanskymma kommitténs tidigare uttalanden om att det är koncernen i sin helhet som primärt skall bedömas i regeringens och riksdagens handläggning.

5.4.3 Personalunioner

Kommittén har tidigare konstaterat att personalunioner mellan framförallt verksledningen och bolagsstyrelserna är vanliga. Enligt kommittén är personalunioner i viss utsträckning nödvändiga för att garantera att verksamheten inom koncernen samordnas och bedrivs enligt de riktlinjer som formulerats av riksdagen och regeringen. När man då frågar sig vilka typer av personalunioner som är lämpliga måste bl a aktiebolagslagens och förvaltningslagens jävsbestämmelser beaktas.

Jäv

Förvaltningslagen (1971:290) 4 § anger när statstjänsteman kan vara jävig. ”Den som har att handlägga ärende är jävig

l. om saken angår honom själv eller hans make, föräldrar, barn eller syskon eller annan honom närstående eller ärendets utgång kan väntas medföra synnerlig nytta eller skada för honom själv eller någon honom närstående, 2. om han eller någon honom närstående är ställföreträdare för den som saken angår eller för någon som kan vänta synnerlig nytta eller skada av ärendets utgång, 3. om ärendet blivit anhängigt hos myndigheten efter överklagande eller underställning eller på grund av tillsyn över annan myndighet och han tidigare hos den underordnade myndigheten deltagit i den slutliga handläggningen av ärende som rör saken, 4. om han i saken fört talan som ombud eller mot ersättning biträtt någon eller 5. om eljest särskild omständighet föreligger som är ägnad att rubba förtroendet till hans opartiskhet i ärendet (delikatessjäv).

Det bör noteras att från jäv bortses när frågan uppenbarligen saknar betydelse.

74 inom verk och

Ledningsfunktionerna bolag

Aktiebolagslagen uppställer ijävshänseende vissa allmänna begränsningar i bolagsledningens befogenheter. Sålunda är styrelseledamot, liksom verkställande direktör, jävig att handlägga frågor rörande avtal mellan honom och bolaget. Vidare föreligger jäv i handläggningen av frågor om avtal mellan bolaget och tredje man om han däri äger ett intresse som kan vara stridande mot bolagets. Noteras kan att väsentligt aktiebolagslagens jävsregler är dispositiva. Om samtliga ägare är överens kan beslut fattas om att jäv i visst avseende inte utgör hinder för ett agerande. En skillnad måste kunna göras mellan en statstjänstemans roll inom ramen för myndighetens verksamhet och samma tjänstemans roll vid i bolagens verksamhet. Detta är särskilt viktigt eftersom han deltagande i den ena rollen det offentligrättsliga regelkomplexet, t ex agerar utifrån myndighetens instruktion, LOA och förvaltningslagen medan han i den andra rollen ansvarar enligt aktiebolagslagens regler. Antag t ex att en tjänsteman i ett affärsverk deltar i ett beslut som rör ett bolag där han innehar en befattning som styrelseledamot eller verkställande direktör. Antag vidare att affärsverkets beslut grundar sig på eller följer av en rättshandling från bolagets sida. Är då tjänstemannen och i fråga jävig? Om det hade varit fråga om en underställd myndighet inte ett underställt bolag hade regeln om s k tvåinstansjäv, dvs förbudet för en tjänsteman att delta i beslut på mer än en nivå, trätt i kraft. När det är fråga om ett bolag och inte en myndighet kan inte regeln anses vara formellt tillämplig, men dess andemening bör trots allt antagligen gälla. Tjänstemännen i exemplet skulle sålunda kunna anses göra sig skyldig till delikatessjäv. Det finns dock anledning att erinra om att jäv i detta fall inte är något som faller ut automatiskt när vissa omständigheter föreligger utan det beror på en sammanvägd bedömning av samtliga torde i regel vara av mindre betydelse i omständigheter. Jävsfrågan ärenden som rör en affärsverksamhet än i förvaltningsärenden som rör enskilda. Tjänstemännen i exemplet skulle också, beroende på omständigheterna, kunna ha varit att anse som jävig redan i sitt agerande i bolaget, speciellt om dotterbolagen och affärsverket befann sig i ett utpräglat kund-Aeverantörsförhållande. Aktiebolagslagens bestämmelser om jäv i avtal mellan bolag och tredje man skulle då kunna åberopas. gäller inte vid handläggning av ärende hos rege- Förvaltningslagen ringen. Däremot anses det att lagens regler bör följas så långt möjligt

även inom regeringen. (Se prop 1971:30 och statsrådsberedningens skrift

Förvaltningslagens tillämpning hos regeringen.) Jävsreglerna i 4§ fördärför i praxis både när statsråd föredrar ett valtningslagen tillämpas ärende i regeringen och när ett ärende bereds inom ett departement. Konstitutionsutskottet har vid flera tillfällen tagit upp frågan om jäv för departementstjänstemän. Man har bl a betonat vikten av att statssekreterare att det inte har sådana sysslor hos underordnade myndigheter Även det fall då departementstjänstemän är uppkommer tvåinstansjäv. styrelseledamöter i statliga bolag har uppmärksammats. Den särskilda jävsgrunden i 4 §, första stycket 2 i förvaltningslagen kan då bli aktuell, om tjänstemännen är behörig att företräda bolaget. Är detta inte fallet kan tjänstemannen anses jävig enligt generalklausulen i punkt 5.

Ledningsfunktionerna inom verk och bolag 75

Man kan emellertid i vissa fall bortse från jävet och låta en departementstjänsteman som är styrelseledamot i ett statligt bolag delta i handläggningen i departementet av ett ärende rörande bolaget. En förutsättning för detta är emellertid att det inte finns någon motpart eller något motstående intresse i ärendet. En annan sak är att det, för att få ärendet allsidigt belyst, anses att man bör låta en annan tjänsteman svara för handläggningen. l den refererade diskussionen förutsätts att bolaget förvaltas direkt av ett departement. Problemet får en ytterligare dimension när ett verk förvaltar bolagen. Sitter tjänstemännen från regeringskansliet då i en bolagsstyrelse innebär det en risk för att verkets beslut inte beaktas på korrekt sätt vid handläggningen inom departementet.

Rekommendationer

Koncerntanken, särskilt som den tar sig uttryck i kommitténs uppfattning om verksamhetsstrategi, innebär att det är det samlade resultatet av verksamheten inom koncernen som skall bedömas. De enskilda enheternas frihet kan härvid vara nödvändig att undertrycka till fromma för helheten. Jävsproblematiken måste därför vägas mot det rättmätiga inflytande som ägarförhållande och direktivrätt ger. Den styrning som därvid utövas måste dock ske under medvetande om ett korresponderande ansvar i enlighet med vad kommittén berört i avsnitt 4.2.3. Önskemålet om samordning å den ena sidan och jävshänsynen å den andra bör enligt kommittén leda till följande ståndpunkt beträffande personalunioner: - Styrningen bör utövas i naturliga befogenhets- och ansvarskedjor och med sådan utnämning av befattningshavare och styrelseledamöter att styrande och kontrollerande roller inte blandas ihop på olika nivåer inom koncernen. - beslut i reella kund-/leverantörsförhålIanden bör Affärsmässiga så långt det är möjligt fattas av andra än de som utövar ägarfunktionen.

Konkret innebär det bl a följande: l. Verkschefen eller annan chefstjänsteman bör vara ordförande i de viktigaste dotterbolagens styrelser. Med dotterbolag avses här bolag som lyder direkt under verket. Om annan än verkschefen är ordförande bör verkschefen av naturliga skäl inte vara ledamot av styrelsen i fråga. Däremot kan det anses lämpligt att verkschefen som ordförande kompletteras med andra tjänstemän som ansvarar för det verksamhetsområde inom verket och koncernen som bolaget tillhör och/eller med tjänstemän som besitter värdefull expertkompetens för bolaget. Fördelningen mellan verksföreträdare och andra ledamöter i bolagets styrelse har som kommittén tidigare berört betydelse vid bedömning av självständighet och ansvar. Särskild återhållsamhet med personalunionerna bör iakttas vid utpräglade kund- och leverantörsförhållanden mellan berörda enheter. Det bör dock alltid råda en klar ägarmajoritet i dotterbolagens styrelser.

76 Ledningsfunktionerna inom verk och bolag

Ett förvaltningsbolags självständighet bör som tidigare angivits många gånger begränsas. Om dotterbolagen styrs direkt från verket är verkschefen och andra i direktionen ansvariga inför verksstyrelsen för denna styrning. Förekomsten av ett förvaltningsbolag bör inte förändra denna ansvarsbild, om inte förvaltningsbolaget är ett medvetet sätt att markera en bolagsgrupps självständighet. Ansvaret bör alltså drabba samma krets oavsett förekomsten av förvaltningsbolag eller ej. I första hand är det därför verkschefen och andra berörda befattningshavare i verksledningen som bör utses till ledamöter i ett förvaltningsbolags styrelse. Givetvis utesluter det inte att utomstående expertis också ingår i styrelsen. 2. Det bör råda återhållsamhet med personalunioner mellan verksstyrelsen och dotterbolagens styrelser. Någon verksstyrelseledamot bör dock lämpligen utses att tjäna som garant för att verksstyrelsens intentioner fullföljs. Med hänsyn till den ställning verksstyrelsens ordförande kommer att ha (se vidare avsnitt 5.4.6) är det emellertid inte lämpligt att denne utses att fylla denna funktion. Långtgående personalunioner mellan verksstyrelsen och dotterbolagens styrelser bryter mot tesen att inte blanda styrande och kontrollerande funktioner. Sådana personalunioner skulle också sudda ut den naturliga beslutshierarki som ägarstrukturen med de okomplicerade förhållanden som i regel råder - ger förutsättningar för. 3. Tjänstemän bör inte upprätthålla befattning i ledande, verkställande funktioner inom både verk och bolag om inte särskilda skäl föreligger. Att ledande befattningshavare sitter som ledamöter i ett dotterbolags styrelse innebär att de kan utöva den verkställande ägarfunktionen på ett effektivt sätt samtidigt som deras gärning därvidlag prövas i ett beslutande kollektiv. Förenar de däremot befattningar som innebär att de kan besluta inom samma beslutsområden inom både verk och bolag kan de uppträda ”enväldigt, vilket enligt kommittén måste anses klart olämpligt med hänsyn till rådande jävsbestämmelser. Ovanstående rekommendationer bör tillämpas även i relationen mellan dotter- och dotterdotterbolag inom koncernen. Den ordning som illustrerats i avsnitt 5.4.1 bör alltså tillämpas på likartat sätt genom hela koncernen. De ovan givna rekommendationerna avser i första hand förhållandena mellan över- och underordnande enheter inom koncernen. Rekommendationerna bör dock beaktas även mellan sidoordnade bolag när avtal eller kund-/leverantörsförhållanden mellan dessa ger upphov till likartade beroendeförhållanden som ägarrelationen. Kommitténs rekommendationer utgör naturligtvis inget hinder för att administrativa uppgifter m rn samordnas inom koncernen. De utförs då med slutgiltigt ansvar inom det företag som utnyttjar tjänsten. Därför bör tjänsterna också regleras i avtal och genom upphandling. Att motsvarande administrativa samordning i stället säkerställs genom att en tjänsteman (verkställande direktör, ekonomichef etc) upprätthåller befattning inom flera sidoordnade företag bör inte heller anses oförenligt med jävsbestämmelserna så länge det inte på något avgörande sätt

Ledningsfunktionerna inom verk och bolag 77

påverkar företagens självständighet sinsemellan och därmed i förhållande till verket eller annat överordnat organ inom koncernen. 4. Tjänstemän i regeringskansliet bör normalt inte ha uppdrag i verksoch bolagsstyrelser inom koncernen. När det av särskilda skäl anses motiverat att sådana tjänstemän skall inneha styrelseuppdrag bör det i så fall vara i verksstyrelsen. Det hänger samman med att kommittén menar att regeringens styrning av bolagen skall ske genom verken. Om en departementstjänsteman sitter i en bolagsstyrelse inom koncernen strider det mot denna ordning. Det innebär en risk för att ärenden förankras hos regeringen innan de beslutande organen inom verket har behandlat ärendet och delgivit regeringen sin uppfattning. De särskilda skäl som för kortare tid kan motivera styrelseuppdrag kan bl a vara att verket eller verkskoncernen befinner sig i en kris eller i ett strategiskt omvandlings- eller utvecklingsskede. Regeringen bör då genom att utse statssekreterare och/eller andra departementstjänstemän till styrelseledamöter kunna stärka inflytandet. Under normala förhållanden, då verksstyrelsen i stor utsträckning arbetar på eget initiativ med ärenden som underställs regeringen, talar jävshänsynen mot att departementstjänstemän deltar i styrelsen. En departementstjänsteman har, till skillnad från den som företräder en privat ägarmajoritet i ett bolag, inte heller sådan beslutsbehörighet att hans eller hennes ställningstagande i styrelsen utgör någon garanti för ärendets fortsatta handläggning. De allmänna resonemang om styrelsens sammansättning som kommittén för i huvudbetänkandet leder inte heller till att företrädare för regeringskansliet bör ingå i styrelserna. En tjänsteman i regeringskansliet bör dock självfallet kunna kallas till verksstyrelsen för att klarlägga regeringens ståndpunkt.

5.4.4 Bolagsstyrelsernas

sammansättning

Verksenheter och dotterbolag bör, som kommittén tidigare konstaterat, ses som verktyg för koncernstyrelserna att förverkliga den politik och de uppgifter statsmakterna ålagt verkskoncernerna att sköta. Det innebär att det i första hand är i koncernstyrelserna som det övergripande allmänintresset och det medborgerliga omdömet skall företrädas. Dotterbolagens styrelser har ett mer operativt ansvar inom koncernerna och bör därför i första hand förses med nödvändig teknisk, affärsmässig och ekonomisk kompetens, som kan hjälpa dotterbolagen att realisera koncernstyrelsernas intentioner. Skäl för att ändock utse ledamöter som företräder medborgerligt omdöme och allmänintresse i dotterbolagens styrelser kan vara att dessa bolag utövar en från samhällssynpunkt särskilt viktig och uppmärksammad verksamhet eller har särskild regionalpolitisk betydelse.

5.4.5 Ansvar och ansvarsutkrävande

Enligt aktiebolagslagen har styrelsen i vissa situationer skyldighet att ”säga ifrån” och handla mot ägarens direktiv. Bolagsstämman är visser-

78 Ledningsfunktionerna inom verk och bolag sou |935;4|

organ vars beslut bolagets styrelse eller annan ligen det överordnande ställföreträdare i princip är skyldig att följa. Men det föreligger ingen rättslig skyldighet för bolaget att verkställa ett bolagsstämmobeslut om

bolaget därigenom tillfogas skada. Detsamma gäller om annan tillfogas

skada eller bolagsstämmobeslutet står i strid med bestämmelser i aktiebolagslagen eller bolagsordning. Tvärtom kan styrelsen om den verkställer sådana beslut drabbas av skadeståndsskyldighet. Styrelsen i ett verk har som kommittén tidigare konstaterat vare sig formell skyldighet eller rätt att sätta sig mot ägarens, dvs regeringens direktiv. De skillnader som det här ånyo finns anledning att uppmärksamma har störst betydelse för de styrelseledamöter och tjänstemän inom verken vilka samtidigt har uppdrag i bolagsstyrelser. Accepteras vissa typer av personalunioner mellan verk och dotterbolag är det också nödvändigt att dra konsekvenserna av de komplexa ansvarsförhållanden som då uppstår. Med den allmänna målsättning kommittén formulerat för verkskoncernerna förväntar sig kommittén att styrelserna i dotterbolagen skall handla som de formuleras av verksstyrelsen eller enligt ägarens direktiv förmedlas vidare från regeringen av denna. En tänkbar komplikation är när en ledamot av verksstyrelsen eller tjänsteman från verket agerar på sådant sätt i ett dotterbolags styrelse att det kan anses stå i strid med riktlinjer och direktiv som beslutats av Om sådana konflikter inte kan lösas genom förnyade och verksstyrelsen. mer precisa direktiv eller genom förhandling är det nödvändigt att berörda personer, om de entledigas från sina uppdrag i bolagsstyrelsen, samtidigt kan entledigas från anställning eller uppdrag i verket. Verksstyrelsens ansvar hamnar i fokus i situationer där konflikten mellan och bolagsstyrelse inte bottnar enbart i åsiktsskillverksstyrelse nader utan också i olika uppfattningar om de rättsliga följderna. Om verksstyrelsen genomdriver sin vilja kan beslutet vid en rättslig prövning komma att bedömas stå i strid med lagen. Det får anses rimligt att ledamöternas agerande i verksstyrelsen då bl a prövas med utgångspunkt i bestämmelserna om trolöshet mot huvudman (brottsbalken ordförande får därvid anses inta en särställning om han 10:5). Styrelsens aktivt verkat för beslutet. Entlediganden av och eventuellt skadeståndsanspråk mot ledamöter i verksstyrelsen bör också kunna aktualiseras när verksstyrelsen grovt underlåtit att vidta erforderliga åtgärder inom ramen för verkets ägaransvar eller när verksstyrelsen underlåtit att påkalla nödvändiga åtgärder från regeringens sida. Regeringens direktivrätt innebär inte någon att verkställa en åtgärd som strider mot aktiebolagslagen eller skyldighet bolagsordning. Däremot bör det anses föreligga en skyldighet för styrelsen att påtala ett sådant hinder och, om det bedöms möjligt, lämna förslag till ändringar som gör att regeringens förslag kan förverkligas. Återstår därefter fortfarande en konflikt måste verksstyrelsens ledamöter ha rätt och kurage att själva ställa sina platser till förfogande. Skäl till entledigande och skadestånd bör dessutom kunna anses före- - vare sig det sker enbart inom ligga om en ledamot eller tjänsteman

Ledningsfunktionerna inom verk och bolag 79

l verket eller i ett samspel mellan verket och bolaget - utnyttjar sin tjänst och/eller sina uppdrag till fördel för sig själv eller för en konkurrent till verket. Varken utifrån de givna eller andra tänkbara exempel kan kommittén, med ett undantag, se behov av nya eller skärpta lagar eller förordningar. Undantaget utgörs av anställningsvillkoren för verkschefen och eventuellt för vissa andra chefstjänstemän. För styrelseledamöter torde entledigandet vara ett tillräckligt hot och den metod som i praktiken kommer att uttnyttjas vid eventuellt ansvarsutkrävande. Erfarenheter från näringslivet styrker denna uppfattning. Om ekonomiskt ansvar utkrävs föreligger nästan alltid en situation då olika delar av brottsbalken eller allmänna skadeståndsrättsliga regler är tillämpliga. Kommittén har i kapitlen 7 och 10 i huvudbetänkandet behandlat styrelseledamöternas och verkschefernas uppdrags- respektive anställningsvillkor m m. Enligt kommitténs bedömning är det redan i dag möjligt att skilja en styrelseledamot från hans eller hennes uppdrag. Uppdragsavtalen mellan staten och verksstyrelsens ledamöter bör vara formulerade så att det skadestånd som kan drabba staten i vissa fall också kan föras vidare till en enskild styrelseledamot i de fall allmänna skadeståndsrättsliga regler inte ger denna möjlighet. Ledamoten i fråga skall då grovt ha åsidosatt sin ställning och sina förpliktelser och åsamkat verket och staten eller ett bolag en väsentlig skada. Koncerncheferna föreslås få sådana anställningsvillkor att de kan entledigas med omedelbar verkan. Med hänsyn till bl a de stora ekonomiska värden som står på spel i en affärsverkskoncern är det enligt kommittén önskvärt att även andra chefstjänstemän med ledande uppgifter inom verket och koncernen i yttersta fall kan entledigas på samma sätt som generaldirektören. Det är regeringen som tillsätter styrelseledamöter och verkschefer och som formellt har befogenhet att vid behov entlediga dessa. Om verksstyrelsen beslutar att föreslå regeringen entledigande av en verkschef bör dock denna med omedelbar verkan lösas från sina uppgifter som uppdragstagare och anställd. Finner regeringen anledning att gå emot styrelsens förslag torde det samtidigt bli nödvändigt att styrelsen själv eller regeringen aktualiserar en allmän omprövning av styrelsens sammansättning. Även tjänstemän som inte har ett övergripande ansvar för ledningen av koncernen kan, som kommittén tidigare berört, förekomma som styrelseledamöter i dotterbolagen. Om det anses nödvändigt att entlediga en sådan tjänsteman från styrelseuppdrag i ett dotterbolag och uppdraget är nära knutet till hans eller hennes funktion inom verket, bör en omplacering inom verket samtidigt aktualiseras. Finns inte denna uppenbara koppling mellan befattning och styrelseuppdrag bör entledigandet anses vara nog. Regeringen fastställer redan idag boksluten för affärsverken. Regeringen tar däremot inte ställning till frågan om ansvarsfrihet eller ej för styrelse och generaldirektör. Enligt kommittén bör ansvarsfrihet som begrepp och funktion införas och knytas till årsredovisning och revisionsberättelse. Revisorernas uppgift måste då utökas till att omfatta en

80 Ledningsfunktionerna inom verk och bolag SOU 1985:4!

bedömning av förvaltningen. Revisionen måste också bedrivas i sådan omfattning att revisorerna har möjlighet att pröva om de kan tillstyrka ansvarsfrihet (jfr vidare avsnitt 7.2.4). Om ansvarsfrihet skall beviljas kan det också ställa ökade krav på regeringen och regeringskansliet att utvärdera vad verken - som måste anses ha ett verkligen gör något värde i sig. Det bör uppmärksammas att styrelseledamöter eller befattningshavare i ett affärsverk inte direkt kan drabbas av ett personligt ekonomiskt ansvar som i ett aktiebolag (jfr avsnitt 4.2.3). Beviljande av ansvarsfrihet bör i detta fall innebära att regeringen inte anser att det föreligger skäl att föra någon form av talan mot styrelseledamot. Det hindrar naturligtvis inte - på samma sätt som i aktiebolagsfallet - att en styrelseledamot kan utkrävas personligt ansvar om brottsligt förfarande uppdagas sedan ansvarsfrihet beviljats.

5.4.6 Utnämningar

Koncernstyrelsen och dess ordförande

Kommittén har i huvudbetänkandet förordat att samtliga ledamöter i en central statlig myndighets styrelse skall utses av regeringen. Skälet är att man härigenom markerar att styrelsen har sina befogenheter givna från regeringen och att det också är regeringen som styrelsen ansvarar inför. Med hänsyn till de långtgående bemyndiganden som kommittén anser att koncernstyrelsen skall ha, finns det anledning att understryka kravet på lojalitet mot regeringen genom detta sätt att utse ledamöterna. N0minering i särskild ordning bör inte heller förekomma. I stället bör regeringen noggrant överväga vilken sammansättning styrelsen bör ha och sedan med hjälp av styrelsens ordförande söka finna lämpliga kandidater. Mandattiden för styrelseuppdraget bör i enlighet med nuvarande praxis kunna vara tre år. Härigenom erhåller man kontinuitet i styrelsearbetet. Styrelsens arbete bör emellertid prövas varje år. Ledamöter måste naturligtvis entledigas om revisionsberättelsen innehåller så grava anmärkningar att förtroendet är undergrävt. Ordföranden kommer att inta en central roll i både formella och informella kontakter med regeringen och det berörda statsrådet. Även i den interna dialogen inom verket måste ordföranden ha en aktiv roll. Regeringen måste därför hysa ett oinskränkt förtroende för styrelsens ordförande. Han eller hon bör därför utses av regeringen i särskild ordning. Det nödvändiga förtroendet kan medföra att styrelsens ordförande bör lämna sitt uppdrag efter ett regimskifte.

Koncernchefen och övrig koncernledning

Styrelsen bör ha ett avgörande eller mycket stort inflytande över utnämningen av verkschef. Med hänsyn till verksamhetens karaktär och regeringens yttersta ansvar ligger det dock i sakens natur att regeringen måste

SOU I985:4I Ledningsfunktionerna inom verk och bolag 81

kunna hysa ett oinskränt förtroende för den person som innehar den högsta verkställande funktionen inom myndigheten. l första hand gäller detta myndigheter som inte bara bedriver affärsverksamhet utan också producerar och förvaltar viktiga tillgångar i samhället. Med hänsyn till detta förordar kommittén att Verkschefen utses av regeringen efter förslag från styrelsen. Verkschefen bör också ex officio vara ledamot av styrelsen. Om regeringen motsätter sig styrelsens förslag bör styrelsen föreslå en ny kandidat. Initiativet bör - i konsekvens med styrelsens befogenheter och långtgående ansvar för hela koncernen - Denna ligga på styrelsen. ordning bör också gälla inför ett eventuellt omförordnande av en verkschef. Kommittén förutsätter att det kommer att äga rum en informell dialog mellan regeringen, regeringskansliet och styrelsen, främst ordföranden, inför utnämning eller omförordnande av verkschef. Det torde i praktiken vara omöjligt för regeringen att gentemot styrelsen hävda en

kandidat som inte bägge parter är överens om utan att det därmed

uppstår risk för en förtroendekris. Kommittén föreslår i huvudbetänkandet att chefer som lyder direkt under verkschefen skall tillsättas av regeringen efter förslag av styrelsen. l affärsverkskoncerner vill dock kommittén, i analogi med vad som anförts beträffande Verkschefen, föreslå att sådan chef tillsätts av styrelsen efter förslag av Verkschefen. Den som från denna krets av divisions-, enhets- och stabschefer skall tjänstgöra som generaldirektörens ställföreträdare bör förordnas av regeringen efter förslag av styrelsen. Verkschefer och andra högre tjänstemän måste med hänsyn till verksamhetens karaktär kunna sökas bl a från näringslivet. Lönesättningen och andra villkor bör anpasss till detta. Lönerna bör också innefatta ersättning för de styrelseuppdrag cheferna skall sköta. Den ordning som redan börjat tillämpas vid verkschefsutnämningarna i FFV och Vattenfall och som är praxis inom näringslivet bör alltså bli allmänt rådande.

Dotterbolagens styrelser

Verksstyrelsen bör utse styrelseledamöterna i dotterbolag som lyder direkt under verket. Motsvarande förfarande bör tillämpas mellan dotter- och dotterdotterbolag. Regeringen kan ibland tänkas vilja ha en garanti för att styrelsen förses med en särskild kompetens eller att vissa personalunioner, t ex mellan verksstyrelse och dotterbolagsstyrelse, verkligen kommer till stånd. Särskilda bestämmelser om önskvärd kompetens eller typ av personalunioner bör då tas in i bolagsordningarna för dotterbolagen. Alternativt kan i en bolagsordning föreskrivas att regeringen skall utse vissa av styrelseledamöterna. I första hand bör sådana bestämmelser övervägas för förvaltningsbolag och fmansieringsbolag. Det kan också vara aktuellt att föreskriva att koncernstyrelsen skall utse ledamöter i

dotterdotterbolags styrelser, t ex om förvaltningsbolaget enbart utgör ett

tekniskt mellanled i organisationen.

82 inom verk och bolag Ledningsfunktionerna

5.5 Informella ledningsorgan

I koncernstyrelsens och koncernchefens mandat ingår att själva bestämma över vilka informella ledningsorgan de vill omge sig med. Kommittén bortser som regeringen kan här från den typ av rådgivande organ för att garantera att konsumenter och andra intressenter vilja tillskapa kan föra fram sina budskap (se vidare kapitel 6). Kommittén har i huvudbetänkandet l l redogjort för direktionens framtida roll och kapitel Bl a anser kommittén att en direktion kan fungera som ett ställning. värdefullt stöd för verkschefen. har man ibland låtit verkställande direk- Inom vissa privata koncerner törer från dotterföretagen ingå i koncernstyrelsen för att säkerställa att erfarenheter från dotterföretagen beaktas i strategisk och annan planekoncernen. Kommittén anser emellertid att det skulle vara ring inom principiellt fel att låta företrädare från underställda företag ingå i kon- Däremot bör bl a dotterbolags chefer, enligt mönster som cernstyrelsen. också kan hittas inom statliga och andra företagskoncerner, kunna ingå i en koncerndirektion vid sidan av koncernchefen. Ett sådant organ bör bl a kunna ha en aktiv roll i frågor som rör stabs- och servicefunktioner inom koncernen, t ex ekonomi, finansiering, personal och juridik.

6 Andra former för

inflytande

Konsumentinflytandet

Kommittén anser att marknaden skall ha ett avgörande inflytande på verksamhetens inriktning och produkternas utformning i en affärsdrivande verksamhet. Konsumentintresset bör därför inte företrädas genom särskild styrelserepresentation. Många av verkens färdiga produkter tillhandahålls emellertid under skydd av på olika sätt uppkomna monopol. Kunderna kan därför rättmätigt ställa krav på särskilda möjligheter till inflytande utöver vad den rena marknadsfunktionen erbjuder i form av konkurrens från eventuella

alternativa tekniker och tjänster. Överväganden om vilka produkter som

skall erbjudas, deras utformning och kvalitet liksom servicenivåer mot olika kundkategorier och inom olika regioner måste också ske med hänsyn till många olika, kanske sinsemellan motstridiga mål. Ytterst har riksdagen och regeringen ett ansvar för de frågor som nämnts ovan. Koncernstyrelsens ansvar inför regeringen innebär enligt kommittén att den skall bevaka att verken lever upp till de servicemål m m som riksdagen och regeringen har fastställt. Till den del verksamheten riktar sig mot allmänheten representerar styrelseledamöter som företräder det medborgerliga omdömet samtidigt också konsumentintresset. I övrigt torde det vara svårt att få en representativ sammansättning som tillgodoser alla kundkategorier. Styrelserepresentation skulle också kunna ansvarsbild. skapa en grumlig Den risken är speciellt uppenbar om kunden som beställare har möjlighet att detaljutforma verksamheten. Enligt kommittén bör konsumentintressena i stället företrädas i råd på olika nivåer inom verkskoncernerna (se avsnitt 6.1.1). Konsumentintressena bör i övrigt bevakas genom de konsument- och marknadsövervakande organ som samhället tillhandahåller (KO, konsumentverket, marknadsdomstolen, kommunala konsumentorgan, statens pris- och kartellnämnd och NO). Kommitténs förslag om en ökad öppenhet i den ekonomiska redovisningen liksom vissa överväganden om ändrade styrformer är bl a ägnade att underlätta NOs övervakande roll, som indirekt också främjar konsumenternas intressen. Relationen mellan verk och kund bör också utformas så att de marknadsövervakande organen kan fungera effektivt i stödet för konsumenterna.

84 Andra former för inflytande sou 19g5;4|

6.1.1 Råd

är här Råd kan knytas till olika delar av verken. Av avgörande betydelse hur väl verksamheten kan avgränsas i produkt- eller tjänstehänseende eller regionalt i förhållande till den totala verksamheten. Normalt bör kundråd bildas efter beslut av verksstyrelsen. Verken bör för önskemål från olika konsumentgrupper och andra här vara lyhörda intressenter. Med hänsyn till rådens ställning är det lämpligt att låta intressenter nominera ledamöter. När riksdagen eller regeringen finner det angeläget kan olika rådsfunktioner fogas in i organisationen genom direktiv från regeringen. statsmakterna kan på detta sätt garantera att kundkategorier som annars har svårt att hävda sina intressen eller få sina önskemål framförda ges tillfälle att lägga synpunkter på verksamheten. Inom televerket har man nära kontakter med näringslivets telekommitté, som är ett exempelvis från staten helt fristående organ. För att inflytande från en intresseorganisation inte skall leda till obalans i styrningen av verksamheten kan allmänhetens kundinflytande behöva säkerställas i en rådsfunktion som tillhandahålls inom verket. Om förekomsten av ett råd är fastslaget i instruktion bör också rådets arbetsuppgifter anges i denna. Ett kundrád bör av naturliga skäl i första hand påverka tjänsterna och i fråga om deras utformning, servicenivå, tillgänglighet och produkterna kvalitet i övrigt. Ett reellt konsumentinflytande måste emellertid också innebära att rådet ges möjlighet att uttala sig i och lämna synpunkter pä investeringsverksamheten. Det rena konsumentintresset kan här också förenas med regionala näringslivs- och andra intressen, särskilt om de inte kan företrädas tillräckligt effektivt genom länsorgan m m.

6.1.2 Rådens befogenheter

Kommittén har i huvudbetänkandet behandlat råden allmänt med avseende på befogenheter, ansvar, sammansättning m m. Ett råd har inga direkta maktbefogenheter från regeringen. Även om rådet och dess arbetsuppgifter är fastlagda enligt instruktion eller på annat sätt är det styrelsen som har ansvaret för att omsätta den politiska vilja som kommit till uttryck i beslut från riksdagen och regeringen. Rådet kan därför inte heller avkrävas något ansvar. Rådens ställning gör att de utan komplikationer kan utöva sitt inflytande oavsett associationsform. Råd kan därför knytas både till verksoch bolagsenheter inom koncernerna. Det bästa inflytandet torde emellertid enligt kommitténs mening nås genom att råden knyts till verken centralt eller till affärsområden och regioner där de ges möjlighet att påverka den samlade verksamheten inom den aktuella delen av verkskoncernen. Verkschefen eller annan tjänsteman i verket bör inte vara ordförande i kundråd. Rådets självständighet skulle därmed försvagas. Däremot bör verkschefen eller annan befattningshavare delta i rådets sammanträden för att informera om verksamheten och för att kunna väcka sådana

Andra former för inflytande 85

frågor där den ansvariga ledningen vill ha vägledning från rådet. Det är dock rådet och dess ordförande som bör ha avgörande inflytande över vilka frågor som skall behandlas. Ett kundråd bör här - oavsett varifrån initiativet till dess bildande kommer - som t ex skilja sig från expertrâd enbart har till funktion att tillföra teknisk eller annan kunskap i utvecklingsarbete eller produktionen i övrigt. Råd bör - åtminstone om de har författningsmässigt stöd - utöver fastlagda uppgifter också garanteras inflytande genom att ordföranden i rådet i viktigare frågor ges tillfälle att redogöra för rådets uppfattning inför verksstyrelsen och få den antecknad i beslutet eller i särskilt beslutsprotokoll. Initiativet bör i dessa fall kunna komma från såväl rådet självt som verkschef, annan berörd chef eller styrelseledamot. Rådets uppfattning bör också framgå av beslut i viktigare remissärenden eller andra ärenden som underställs regeringen och riksdagen om rådet enligt instruktion skall yttra sig i ärendet och rådets uppfattning avviker från verkets.

6.1.3 Bestämmelser om kundvillkor

Lagen (1971 :l l2) om avtalsvillkor i konsumentförhållanden är enligt sin l §tillämplig på villkor, som näringsidkare i sin yrkesmässiga verksamhet använder vid erbjudande av vara, tjänst eller annan nyttighet till konsument för huvudsakligen enskilt bruk. Det råder allmän enighet om att begreppet näringsidkare omfattar även stat och kommun inom sådana verksamhetsgrenar, som till sin innebörd är jämförliga med privat näringsverksamhet. Av lagens rubrik framgår att endast avtalsvillkor åsyftas, däremot inte föreskrifter i författning. Förhållandet mellan statliga och kommunala företag och deras kunder är emellertid till en del reglerat genom föreskrifter. Om man håller fast vid en strikt tolkning av begreppet avtalsvillkor, kommer detta att medföra en begränsning av lagens tillämpningsområde även inom verksamhetsgrenar, där staten eller en kommun uppträder som näringsidkare. Det medför också inskränkning i KOs möjlighet att stödja konsumenterna. Problemet med gränsdragningen mellan avtalsvillkor och författningsbestämmelser har störst betydelse i de statliga affärsverken. Taxor och övriga villkor kring affärsverkens varor och tjänster faller inom regeringens kompetensområde. Regeringen, eller verken efter bemjndigande av regeringen, kan därför utfärda författningar som anger dessa villkor. Principiellt föreligger en valfrihet mellan reglering genom allmänna avtalsvillkor och reglering genom författningar. Villkoren för utnyttjande av affärsverkens tjänster är nämligen nästan genomgående av sådan innebörd att de lika väl skulle ha kunnat uttryckas i avtal. Om verksamheten faller inom verkets område som det anges i instruktion föreligger också möjlighet att uppställa allmänna avtalsvillkor. Den reglering som idag gäller uppvisar ganska stora variationer i valet mellan avtals- och författningsbestämmelser. Delvis förklaras detta av skillnade: i verksamhetens karaktär. Men skillnaderna torde också bero på vilken lösning som man en gång i tiden börjat tillämpa.

86 Andra former för inflytande SOU I985:41

Att generella och grundläggande villkor för verksamheten fastställs av regeringen kan sägas utgöra en garanti för att normaltjänster erbjuds under likvärdiga villkor till olika grupper av konsumenter. Det är därmed rimligt att den som sätter villkoren utsätts för ett politiskt ansvarsutkrävande, eftersom marknadsdomstolen inte heller kan pröva sådana villkor. Däremot är det enligt kommittén väsentligt att KO och marknadsdomstolen har möjlighet att kontrollera efterlevnaden av dessa regeringsbestämmelser. Formellt är villkor som verken beslutar om i författningsform och kungör i författningssamling eller annan godkänd publikation inte att anse som avtalsvillkor. En viss tvekan föreligger dock med anledning av att valet mellan författnings- och avtalsbestämmelse delvis är godtyckligt. Enligt kommittén bör inte formen i dessa fall få vara avgörande för om villkor som gäller mellan verk och kund skall kunna prövas av marknadsdomstolen. Konsumentskyddet kan anses särskilt väsentligt att bevaka i verksamhet som bedrivs under någon form av monopol. Förutsättningar bör därför skapas så att villkor som reglerar förhållandet mellan konsument och producent, efterlevnaden av dem liksom eventuella sanktioner till följd av brott mot dem kan behandlas likvärdigt oavsett under vilken företagsform affärsverksamheten bedrivs och i vilken form bestämmelserna fastställts. För att undvika osäkerhet vill kommittén emellertid rekommendera att befintliga bestämmelser ses över och ges sådan utformning att de tveklöst kan anses som avtalsvillkor. Om villkoren mellan verk och kund utformas enligt föreslagen rekommendation och kan prövas enligt föreslagna förutsättningar bör det samtidigt på sikt vara möjligt att inskränka möjligheten till besvär hos regeringen vad gäller bedömningen av villkorens utformning och tilllämpning. Det hindrar naturligtvis inte regeringen att ingripa om man anser att allmänna avtalsvillkor strider mot hur regeringen vill att dessa skall formuleras.

6.2 i s k

Inflytande internstyrelser

l samband med att verken divisionaliserat sin verksamhet har enheterna i vissa fall försetts med s k internstyrelser inom verken. Orsaken är att man i ledningen av verksamheten vill efterlikna styrningen av bolagsenheter och därmed markera och likställa divisions- eller enhetschefernas ansvar och funktion med verkställande direktörens i bolagen. Inom FFV har man drivit denna linje mest konsekvent. Även inom övriga verk överväger man dock att införa internstyrelser. Internstyrelserna är informella organ. De är rådgivande till verkschefen. Normalt är det personer från koncernledningen som sitter som ledamöter i internstyrelserna. I vissa fall har man även externa ledamöter. Detta utgör en ytterligare markering av verksenhetens interna självständighet. Man förser också enheten med det specifika tekniska, ekonomiska och affärsmässiga kunnande som en fullödig styrelse bör ha. De tjänstemän som utövar sin tjänst och deltar i beslut gör det enligt

Andra fønner för inflytande 87

de befogenheter och ansvar som tjänstemannaställningen ger dem. Övriga ledamöters ansvar beror på hur deras uppdragsavtal utformats. De kan anses ha samma ställning vid ansvarsutkrävande som ledamöterna i nuvarande lekmannastyrelser, dvs ansvar kan bara utkrävas i form av entledigande såvitt inte ledamoten begår en brottslig handling i de beslut som han eller hon deltar i. Möjligen kan man hävda att det för ledamöter i nuvarande lekmannastyrelser finns klarare angivna skäl för ansvarsutkrävande eftersom ledamöterna genom verksinstruktionen är anmodade att fatta beslut inom bestämda beslutsområden. En internstyrelses arbetsuppgifter fâr förutsättas reglerade i arbetsordning. Ett uppdrag i en internstyrelse innebär rätt att reservera sig i de beslut som fattas. Både tjänstemän och externa ledamöter kan på det viset ge tyngd och offentlighet åt sin uppfattning. Det är här förtjänsten med en internstyrelse ligger från insynssynpunkt. Därför kan intemstyrelser enligt kommittén utnyttjas för att förbättra förutsättningarna för genomtänkta beslut och för att få en allsidig belysning av beslutens effekter. Bl a kan regionala synpunkter på det viset bättre komma till sin rätt. Sak samma kan hävdas i de fall allmänintresset i övrigt eller speciell sakkunskap inom för samhället viktiga delverksamheter inom verken inte kan bli tillräckligt väl representerade i verksstyrelsen.

7 Revision och kontroll

Övrig

7.1 Extern revision

7.1.1 Affärsverken

Den externa revisionen av affärsverkens redovisning och bokslutshandlingar sker fr o m budgetåret 1981/82 på ett sätt som i allt väsentligt liknar revisionen av ett aktiebolag. De nuvarande formerna för revision innebäri korthet följande: - RRV leder och svarar för genomförandet av revisionen av affärsverkens och bokslutshandlingar. redovisning RRV fyller härigenom funktionen som extern revisor (jfr regeringens beslut 1980- 04-24). * RRV utför revision dels med egen personal, dels med betydande insats av enskilda auktoriserade revisorer som RRV i samråd med berört verk utser att medverka i revisionen. Inom vissa verk utgör internrevisorernas insats ett betydelsefullt underlag för den externa revisionen. - RRV avger revisionsberättelse vilken tillställs regeringen.

De nuvarande arbetsformerna för revisionen innebär att den årliga revisionsberättelsen för respektive verk grundas på ett ansvarstagande från RRV som myndighet enligt det förvaltningsrättsliga mönster som gäller för offentlig verksamhet. Revisionsansvariga inom de revisionsbyråer som deltar i revisionen förordnas tillfälligt som tjänstemän vid RRV när beslut om revisionsberättelse tas. De får därmed rätt att reservera sig eller avge särskilt yttrande. Man har på detta sätt tillgodosett att revisorer utanför RRV kan medverka i revisionen och ansvara för gjorda bedömningar på ett sådant sätt att deras integritet och sedvanliga ansvarstagande för revisionens resultat kan upprätthállas. Revisionsberättelsen skrivs också under av både RRVs revisor och den ansvarige ansvarige revisorn inom revisionsbyrån. Det bör observeras att revisionsberättelsen bara avser årsbokslutet och underliggande räkenskapshandlingar. Revisionsberättelsen innehåller däremot inget uttalande om styrelsens och generaldirektörens förvaltning eller tillstyrkande av ansvarsfrihet för styrelsen. Denna traditionella” förvaltningsrevision ingår alltså inte som normalt är i den årliga revisionen utan, i den mån den förekommer, som en del av RRVs övriga

90 Revision och övrig kontroll SOU 15985241

effektivitetsinriktade revision. Denna senare revision är inom RRV organisatoriskt avskild från den enhet som utför boksluts- och räkenslkapsrevisionen.

7.1.2 Bolags- och koncernrevision

För revisionen av affärsverkens dotterbolag gäller samma bestämmelser som vid revision av andra aktiebolag, dvs främst l0 kapitlet i aktiebolagslagen. Koncernbokslut upprättas för närvarande endast inom domänverket, FFV och televerket. För dessa verk utförs också koncernrevision.. Det innebär att RRV tillsammans med revisor inom förekommande fö rvalttillsammans granskar upprättad koncernresultat- och konningsbolag Revisionsberättelsen undertecknas gemensamt av cernbalansräkning. RRV och förvaltningsbolagets revisor. Aktiebolagslagen innehåller (10 kapitlet 2 § sista stycket) en rekommendation om att till revisor i dotterföretag bör, om det kan ske, utses minst en av moderbolagets revisorer. Denna bestämmelse har tillkommit för att säkerställa revisorerna bästa möjliga inblick i koncernförhállandena. Motsvarande personalunion i revisionen av verk och dotterbolag finns för närvarande endast inom televerkskoncernen.

7.2 Överväganden och förslag

7.2.1 Framtida affärsverks- och koncernrevision

Kommittén anser att det finns goda grunder att i stort ansluta sig till

nuvarande av den externa revisionen av affärsverken. RRV uppläggning bör därvid ansvara för revisionen av verken och därmed också för koncernrevisionen. RRVs ledning av revisionen är enligt kommittén naturlig med hänsyn till verkets - - status och samhällsfunktion moderföretagets juridiska liksom fokuseringen av uppgifter och mål för hela koncernen till dem som gäller för verket. Det är därmed också rimligt att revisionen av ett verk grundas på ett ansvarstagande enligt förvaltningsrättens regler. Vad gäller den externa revisionen är det viktigt att regeringens relation till RRV är sådan att RRV helt kan betraktas som ett självständigt, oberoende revisionsorgan i förhållande till affärsverken. Det bör här erinras om att 1975 års aktiebolagslag till skillnad från 1944 års inte tillåter att internrevisor inom ett företag väljs till revisor i ett dotterförebetonar RRVs oberoende ställning i detta tag. Om man inte särskilt sammanhang skulle det, vid en jämförelse med förhållandena för aktiekunna anses stötande att bolag och andra företag med affärsverksamhet, RRV ansvarar för revisionen. Kommittén förutsätter att merparten av revisionen utförs av auktori-

Revision och övrig kontroll 91

serad revisor eller revisionsbyrå. En hög kompetens beträffande god redovisnings- och revisionssed är enligt kommittén i revisionödvändig nen. Detta gäller med avseende på såväl förvaltningsrättsliga som privaträttsliga bestämmelser. RRV har alltid den viktiga rollen att bevaka att särskilda statliga bestämmelser och den statliga redovisningssed som är förenlig med dessa beaktas inom verken och i relationen mellan verk och dotterbolag. Samtidigt gäller exempelvis att redovisningen enligt bokföringsförordningen skall ske enligt allmän god redovisningssed om inte särskilda bestämmelser statliga gäller. En hög och allsidig kompetens är också nödvändig för att revisorerna skall kunna fylla den rådgivande funktion som normalt finns inbyggd i relationen mellan företagsledning och revisor. Det är dessutom väsentligt att revisorerna behärskar det skatterättsliga området, i synnerhet om fortsatta överväganden går i den riktning som berörs i olika delar av kapitel 4. Redan i dag är det emellertid väsentligt att statens rättmätiga krav på utdelning från bolagen kan vägas på ett allsidigt sätt mot konsoliderings-, utdelnings- och skattepolitik inom bolagen. Ansvarig revisor inom revisionsbyrå som deltar i verksrevisionen bör ha samma ställning som nu gäller vid beslut om revisionsberättelse. Han eller hon bör dessutom, såsom i dag sker, ges möjlighet att medverka i planeringen av revisionen på ett sådant sätt att det är förenligt med det ansvar som åläggs honom eller henne vid slutrevision och fastställande av revisionsberättelse.

7.2.2 Revision av

dotterbolagen

Kommittén förutsätter att bolagsstämman, dvs i praktiken verksstyrelsen, normalt skall utse en revisor i de dotterbolag som lyder direkt under verket. Styrelsen i dotterbolaget bör i sin tur utse revisor i sina dotterbolag. Revisionen av dotterbolagen bör utformas enligt allmän koncernpraxis och enligt samma intentioner som uttrycks i aktiebolagslagen (10 kapitlet 2 §). Med hänsyn till den förordade koncernstrategin och den roll vissa företag har i relation till verken och som funktion inom koncernerna, bör RRV enligt kommittén delta i viss bolagsrevision. När RRV skall delta i revisionen bör detta anges i bolagsordningen eller genom att regeringen själv eller genom direktiv till verket utser RRV till revisor i bolaget i fråga. RR Vs medverkan som revisor i dotterföretag bör i huvudsak begränsas till förvaltningsbolag - och fmansieringsbolag (internbanksfunktioner) dotterbolag som huvudsakligen har verket som kund eller vice versa.

Förvaltningsbolagen bör som kommittén tidigare behandlat ses som ett för och koncernledning verktyg koncernstyrelse i deras styrning av

92 Revision och övrig kontroll

bolagen. Därmed bör förvaltningsbolagen och koncernledningens åtgärder inom dessa också kontrolleras av samma organ och så långt möjligt sätt som om de skötte denna del av sina uppdrag och på likvärdigt befattningar direkt i verket. Det sagda skall naturligtvis inte undanskymma att revisionen måste ske under beaktande av aktiebolags- och annan privaträtt. RRVs medverkan i revisionen av fmansieringsbolag motiveras dels av deras stabsfunktion i förhållande till verken, dels av den roll som de har i den totala statliga upplåningen. som huvudsakligen avsätter sina varor och tjänster till Dotterbolag verket har ett särpräglat beroendeförhållande till verket genom att ett dominerande inflytande finns både i ägar- och kundrelationen. Det finns därför särskild anledning att RRV som statens revisor kontrollerar att det inte sker någon otillbörlig kapitalöverföring och vinstreglering genom prissättningen. Principiella skäl talar för att RRVs medverkan bör begränsas till nu nämnda bolag. De bolag vars affärsverksamhet bedrivs under marknadsvillkor bör också från kontrollsynpunkt behandlas likvärdigt med verksamhet utanför verkskoncerner. Även i de fall RRV inte deltar i revisionen av dotterbolagen bör sambanden i koncernrevisionen säkerställas. Det säkerställs bl a genom bestämmelser om informationsöverföring under revisionen, se avsnitt 7.2.3. Därutöver är det ofta lämpligt att den auktoriserade revisor som deltari RRVs revision av ett verk också utses till revisori dotterbolag. En sådan lösning bör anses ligga i linje med önskemålen om personalunion i koncernrevisionen. Om revisorn i fråga utför huvuddelen av revisionen inom verket kan rimligen hans eller hennes insats i dotterbolaget däremot begränsas om det också finns annan revisor i dotterbolaget. Om det anses särskilt betydelsefullt att nämnda ordning för revisionen kommer till stånd bör bestämmelse härom tas in i bolagsordning. Alternativt kan bolagsordningen föreskriva att regeringen eller RRV skall utse en av revisorerna i bolaget. För att RRV skall kunna utses till revisor i bolaget måste gälla att RRV behandlas som en auktoriserad revisionsbyrå vid revision av dotterbolag RRV skall kunna utses till revisor - inte till affärsverk. Myndigheten som nu ibland sker enskild tjänsteman. Det kan diskuteras om en sådan ordning behöver stöd i lag. Enligt kommitténs bedömning bör dock en bestämmelse i bolagsordning vara tillfyllest så länge aktiebolagslagens kvalitetskrav beträffande revisionen beaktas Den föreslagna statusen för RRV medför vissa komplikationer. RRV kommer som myndighet att kunna hamna i ett civilrättsligt ansvar för revisionen av dotterbolagen. Verket kan därmed ställa staten inför ett ekonomiskt ansvar mot dotterbolagens borgenärer, fordringsägare m fl. Samtidigt gäller att verkens och verksstyrelsernas agerande mot bolasker grund. Om staten vill utöva kontroll gen på privaträttslig över verksamheten genom aktiebolagsrättsligt reglerade funktioner kan det därför på goda grunder hävdas att staten också bör ta ett normalt privaträttsligt ansvar i dessa situationer. Det är sedan en annan sak att staten i sin tur bör kunna föra talan om skadestånd mot ansvarig

SOU l985:4l Revision och övrig kontroll 93

revisor inom verket. (Jfr det solidariska skadeståndsansvar som gäller för revisionsbolag och den inom bolaget huvudansvarige när revisionsbolag väljs till revisor.) Åtminstone borde det gälla inom RRV anställd auktoriserad revisor. Väljs denne eller andra tjänstemän till revisorer i eget namn får de ju ta ett fullständigt personligt ansvar. Av revisor hos RRV kommer det med detta förslag att kunna utkrävas ansvar på både förvaltningsrättsliga och privaträttsliga grunder på samma sätt som för vissa styrelseledamöter och tjänstemän inom verken. Det är därmed rimligt att RRVs revisorer också ges liknande anställningsvillkor som de tjänstemän inom verken som förenar tjänst med uppdrag i bolagen.

7.2.3 Informationsöverföring i revisionen

Om RRV självt deltar som revisor säkerställer detta naturligtvis att RRV får nödvändiga upplysningar och nödvändig information för revisionen av affärsverket och för koncernrevisionen. lnformationsöverföring säkerställs då genom aktiebolagslagens bestämmelser. RRVs möjlighet att erhålla nödvändiga upplysningar bör emellertid säkerställas även i andra fall genom bestämmelse i bolagsordningarna för affärsverkens dotterbolag. Alla nivåer bör därvid omfattas med tanke på att flertalet av de rent affärsmässiga transaktionerna inom koncernerna sker mellan dotterdotterbolag och verket. Upplysningsskyldigheten bör gälla för styrelse och verkställande direktör liksom revisor i dotterbolagen. Kommitten har tidigare (avsnitt 4.2.4) berört frågan om offentlighet och sekretess. Enligt kommitten är det väsentligt att de externa revisorerna i verk och företag har möjlighet att arbeta under samma förutsättningar av förtrolighet och öppenhet mellan granskad och granskare som externa företagsrevisorer normalt arbetar under. Den föreslagna revisionsmodellen får inte leda till att förutsättningarna härför försämras. Enligt kommittens uppfattning bör gällande bestämmelser i sekretesslagen vara tillfyllest i den föreslagna revisionsmodellen. Utöver tidigare behandlade bestämmelser bör i detta sammanhang pekas på 13 kapitlet l § i sekretesslagen. Om myndighet i verksamhet som avser tillsyn eller revision från annan myndighet erhåller information som är sekretessbelagd där, gäller sekretessen också hos den mottagande myndigheten, t ex RRV. Kommittén förutsätter att RRV och därifrån deltagande revisorer ser till att verkens, bolagens och andras affärsintressen inte skadas under revisionen.

7.2.4 Granskning av styrelsens och verkschefens

förvaltning

Granskningen av styrelsens och verkschefens förvaltning ingår som tidigare nämnts inte i nuvarande externa revision av verken och omfattas inte heller av revisionsberättelsen. Kommittén anser dock att sådan granskning skall göras årligen av dem som svarar för den externa boksluts- och räkenskapsrevisionen. Om affärsverkets styrelse, dvs kon-

94 Revision och övrig kontroll

cernstyrelsen, bl a ges ett direkt ansvar för att fastställa arbetsordning, regler för rapportering, finansiering, planering och samordning m m inom koncernen, kan det inte anses tillfredsställande att utesluta en traditionell förvaltningsrevision i den årliga externrevisionen. Revisionsberättelsen bör också innehålla ett uttalande om förvaltningen och om ansvarsfrihet kan beviljas (jfr avsnitt 5.4.5).

7.2.5 Övrig förvaltningsrevision

Förvaltningsrevision med mer långtgående och övergripande effektivitetssyften bör bedrivas på uppdrag av regeringen, i viss utsträckning också på RRVs eget initiativ. Fördelningen mellan uppdragsrevision och revision på eget initiativ från RRV bör kunna variera och bestämmas successivt i statsmakternas styrning av RRV. Förvaltningsrevisionen bör i första hand avse måluppfyllelse, koncernstrategier m m i förhållande till statsmakternas riktlinjer. För att erhålla en fullödig revision är det nödvändigt att RRV även i detta fall har möjlighet att ta del av handlingar hos och få upplysningar från verkens dotterbolag.

7.3 Riksdagens revisorers granskning av affärsverken

Den granskning som riksdagens revisorer gör bör alltid - liksom RRVs mer övergripande förvaltningsrevision kunna grundas på och utgå ifrån att verkens och företagens redovisning är rättvisande och att detta är kontrollerat genom den årliga boksluts- och räkenskapsrevisionen. Vad man däremot bör erinra om är att regeringen i den dubbla egenskapen av ägare av affärsverken och regelskapare ofta i anslutning till bokslutsarbetet eller vid andra tidpunkter under året fattar beslut som direkt eller indirekt blir bestämmande för vad som kan betraktas som tillåtna bokslutsdipositioner m m i affärsverkens redovisning. En del av dessa beslut har hittills varit av sådan art att de delvis avviker från vad som skulle ha betraktats som god redovisningssed för ett aktiebolag eller annan juridisk person. Sådana beslut kan dock inte ifrågasättas av RRV i den revisionsberättelse som fastställs för affärsverken. Slutsatsen blir alltså att riksdagens revisorer bl a bör fästa särskild vikt vid regeringens åtgärder i samband med bokslutstransaktioner m m. Det ligger i sakens natur att riksdagens revisorer i övrigt bör inrikta sina insatser i första hand på en övergripande förvaltningsrevision. Den i förhållande till övrig revision kompletterande granskning som riksdagens revisorer utför bör även i detta fall i första hand avse relationen mellan regering och verk. Frågan om riksdagens revisorers granskning av affärsverkens bolag behandlas inte här då den är föremål för särskilda överväganden inom 1984 års insynsutredning.

Revision och övrig kontroll 95

7.4 Intern revision

7.4.1 Internrevisionens ställning

Internrevisionen och internrevisorerna i verken har delvis en annan ställning och andra befogenheter än i ett aktiebolag. Till skillnad mot vad som gäller för aktiebolagen har internrevisionen i affärsverken fått en officiell rollangivelse i verksinstruktionerna. Härvid framgår även att revisorerna äger anmäla viktigare frågor till föredragning i styrelsen. Detta garanterar att det finns en ansvarig, överordnad instans för revisionen att rapportera till, oavsett vilka påtryckningar som kan finnas inom verket. Dessa lagfästa möjligheter finns inte för ett internt revisionsorgan i ett aktiebolag. Regelverket för statstjänstemän klargör även de skäl under vilka en förflyttning, avstängning m m skall ske. Statstjänstemannarollen garanterar indirekt att en revisor i statlig tjänst i sig åtnjuter större självständighet och oberoende ställning än internrevisorn i ett aktiebolag. Till revisorsrollen inom statlig förvaltning är vidare den s k anmärkningsprocessen enligt förordningen (1961:313) om förfarandet i anmärkningsmål kopplad. Denna innebär att för ändamålet särskilt förordnade revisorer kan rikta anmärkning mot den myndighet som ansvarar för räkenskaperna. Till revisionsmyndighet som skall pröva sådan anmärkning räknas bl a affärsverken. Beslut i anmärkningsärende kan överklagas till kammarrätt. Anmärkningsinstitutet ger en för revisorerna i den statliga förvaltningen specifik sanktionsmöjlighet. Bestämmelsen i förordningen skiljer inte mellan extern och intern revisor. Någon motsvarighet finns inte för en internrevisor i ett aktiebolag. RRV utövar formellt tillsyn över internrevisionen. Att RRV har denna funktion kan hävdas stärka rollen för internrevisionen och bidra till att kvaliteten upprätthålls. Ovanstående faktorer torde samverka till att ge internrevisorer inom statlig tjänst en betydligt mer oberoende ställning än den som aktiebolagslagen förutsätter att motsvarande kategori har inom aktiebolagen.

7.4.2 Överväganden och förslag

Kommittén vill förespråka en stark internrevision inom verken. Internrevisionen bör ha en självständig organisatorisk placering direkt under verkschefen och fungera som dennes kontrollorgan. Dess existens, roll och ställning bör som nu säkerställas i verksinstruktionen eller på annat sätt. Sammantaget bör denna reglering sikta till att säkerställa internrevisionens oberoende ställning inom verken. Som motiv kan anföras verkens storlek och kommitténs syn på verkens samhällsfunktioner. Verkschefen och styrelsen bör därför som stöd ha en oberoende kontrollfunktion inom organisationen. Ett ytterligare motiv ligger i kopplingen till externrevisionen. RRVs egna revisionsinsatser torde inte kunna öka i nämnvärd omfattning. Det önskvärda i en betydande ökning kan också ifrågasättas. RRVs viktigaste roll i en sådan situation blir, som kommittén tidigare framhållit, att säkerställa att de

96 Revision och övrig kontroll

specifikt statliga förhållandena och bestämmelserna beaktas i revisionen. En väl utbyggd internrevision som samverkar med RRVs egna och andra externrevisorer bör bidra till att dessa aspekter beaktas. Internrevisorerna inom verken bör pâ samma sätt som i aktiebolagskoncerner som stöd för koncernstyrelse och koncernchef tillåtas svara för all intern revision. Inom Vattenfall väljs f n internrevisorer som externa revisorer i dotterbolag. Lösningen försvaras med det relativt sett större oberoende som gäller för internrevisorerna i affärsverken jämfört med förhållandena i aktiebolag. Som kommitten tidigare konstaterat överensstämmer dock inte en sådan lösning med aktiebolagslagens syn på jäv för internrevisor. Internrevisorernas medverkan som externrevisorer i domänföretagen upphörde också när jävsbestämmelserna enligt den nuvarande aktiebolagslagen infördes. De principiella betänkligheterna med Vattenfalls lösning skall inte överdrivas. Om internrevisorerna tillåts verka i samtliga koncernenheter kan dock behovet av sådana lösningar anses bortfalla. Därmed undviks också jävsproblemet eftersom internrevisonen inte har någon rättsverkan. Koncernledningens behov av revisionell insyn i koncernen tillgodoses i stället genom internrevisionen. RRVs formella tillsynsfunktion över internrevisionen bör ersättas med den form av sedvanlig bedömning av internrevisionen som externa revisorer gör i planläggning och genomförande av revisionen. Den interna revisionens inriktning och kvalitet påverkar den externa revisionens omfattning. Redan i dag utövas RRVs tillsyn på detta sätt. Den föreslagna ordningen förutsätter en inskränkning av RRVs allmänna tillsynsfunktion över internrevisionen som den är formulerad i RRVs instruktion. lnternrevisorernas och affärsverkens roll i anmärkningsprocessen bör också ses över. Den nuvarande ordningen kan ses som en kvarleva från förhållandena före 1981/82 då verksrevisorerna fyllde rollen som både externa och interna revisorer. Rollen i anmärkningsprocessen bör i framtiden helt falla på RRV och RRVs revisorer.

7.5 Justitiekanslern och justitieombudsmannen

7.5.1 Befogenheter

Statliga myndigheter samt anställda, uppdragstagare och andra som är knutna till sådana myndigheter står under JKs och JOs tillsyn. JK får som särskild åklagare väcka åtal mot befattningshavare som har begått brottslig gärning genom att åsidosätta vad som åligger honom i tjänsten eller uppdraget. J K kan också påkalla att den som har sådan befogenhet beslutar om disciplinansvar. Vid allvarligare brott eller upprepade tjänsteförseelser kan J K påkalla avskedande eller avstängning. JO har samma befogenheter som JK i dessa avseenden. Genom den s k ämbetsansvarsreformen år 1975 avskaffades det straffrättsliga ansvaret för tjänstefel. Kvar står som straffrättsligt ansvar endast ansvaret för oriktig myndighetsutövning, mutbrott och brott mot

Revision och övrig kontroll 97

tystnadsplikt. Därutöver kan försummelser sanktioneras genom diciplimansvaret enligt LOA. För styrelseledamöter gäller dock inte disciplinansvaret (jämför huvudbetänkandet avsnitt 7.l 2). Betydelsen av de offentliga tjänstemännens skadeståndsansvar är begränsad. Enligt skadeståndslagen 4:1 är en arbetstagare ansvarig för skada som han vållar genom fel eller försummelser i tjänsten endast i den mån synnerliga skäl föreligger. De tjänstemän och ledamöter som uppehåller befattningar eller uppdrag i verkens dotterbolag lyder i sin gärning där under aktiebolags- och straffrättsligt ansvar. JK konstaterade också i sin utredning om domänkoncernens husaffärer att de statliga bolagen inte är underkastade hans tillsyn. Han betonade vidare att så inte bör vara fallet. JK fann ändock att han hade anledning och också kunde uttala sig om en persons handlande i bolagen när personen ifråga hade erhållit arbetsuppgifterna på grund av sin befattning i verket. JK ansåg också att det tillkom honom att inom ramen för aktiebolagslag-en göra observationer i frågor som angår statens intressen som aktieägare i bolagen.

Överväganden och förslag

Med de riktlinjer för verksamhetsstrategi och styrning liksom de personalunioner kommittén rekommenderar för att garantera samordningen inom verkskoncernerna är det enligt kommittén uppenbart att J K och JO i vissa situationer bör beredas insyn i bolagen. I första hand bör det gälla om det föreligger misstanke om att personer inom styrelse och koncernledning utför uppgifter i bolagen på ett sätt som strider mot riktlinjer som fastställts av riksdagen, regeringen eller inom ett verk. För att kunna bedöma sådana misstankar är det nödvändigt att JK och JO har möjlighet att ta del av handlingar och få upplysningar från styrelse och verkställande direktör i företagen. Det kan förefalla rimligt att det i första hand är JK som utför en sådan granskning. Det hänger samman med den roll kommittén tidigare tilldelat regeringen när det gäller ansvarsutkrävande och beviljande av ansvarsfrihet. Primärt bör då regeringens organ i detta fall JK utöva kontrollen över hur förvaltningen av bolagen utövats inom verket. Vidare bör det observeras att beslut hos JO enligt ll kapitlet 4 § i sekretesslagen inte kan ges sekretess i samma utsträckning som hos J K. Sekretess gäller inte i något fall beslut av justitieombudsman varigenom ärendet avgörs. Däremot utgör inte den allmänt något sämre sekretess som råder hos JK jämfört med exempelvis RRV - sekretess i handling som upprättas hos JK gäller endast om allmänt eller enskilt intresse lider avsevärd skada - skäl att avstå från något föreslagen typ av granskning i de uppenbara krissituationer då den kan vara aktuell att tillgripa. För att göra J Ks granskning möjlig i domänverks-fallet uppdrog regeringen åt domänverket att verka för att JK skulle få ta del av sådana handlingar och erhålla sådana uppgifter rörande verksamheten inom domänföretagen som han ansåg behövliga i sin utredning. Vare sig denna lösning eller att JK som ombud för staten/ägaren riktar frågor till

98 Revision och övrig kontroll

företagets styrelse innebär någon definitiv garanti för att information lämnas ut. Både sittande och eventuell ny styrelse kan med hänvisning

till sitt ansvar för företaget och dess intressenter vägra att lämna begärd

information även om den utkrävs vid bolagsstämma. Däremot är styrelsen i sådant fall skyldig att lämna begärda upplysningar till företagets revisorer (aktiebolagslagen 9 kapitlet 12 §). Om revisorerna efter sin finner att skäl till erinran föreligger skall denna anges i granskning yttrandet. Enligt kommittén finns det emellertid anledning att jämställa den granskning JK har anledning att göra med den som i nämnda fall utförs av revisorerna. En begäran från en verksstyrelse, eller regeringen via ett verk, om att upplysningar skall lämnas till JK bör därför betraktas som en absolut skyldighet att lämna ut information. För att åstadkomma - i denna status för JK är det enligt kommitténs bedömning lämpligt avsaknad av en särskild lag om affärsverkskoncerner att tillfoga en bestämmelse i lagen (1975 : l 339) om justitiekanslern vilken ger den önskvärda insynen för JK. Av bestämmelsen skall framgå att den enbart gäller dotterbolag i affärsverkskoncerner och bara när verksstyrelsen eller regeringen uttryckligen begär det. Det bör också framgå att granskningen bara skall avse en bedömning av hur tjänstemän och uppdragstagare i verken skött sina uppdrag i bolagen i förhållande till förvaltningsrättsligt givna direktiv - däremot inte en bedömning enligt aktiebolagslagen m m. Kommittén förutsätter, med hänvisning till den avgränsning som inledningsvis gjorts beträffande riksdagen och riksdagsorganen, att JOs insyn i affärsverkens dotterbolag övervägs i särskild ordning.

SOU l985z4l

8 Arbetsgivarfunktionen

8.1 Allmänt

Enligt direktiven skall kommittén också behandla frågor som rör arbetsgivarfunktion och kolIektivavtalsförhandlingar. Direktiven nämner bara arbetsgivarfunktionen för ”dotterföretagens personal, exempelvis handhavandet av kollektivavtalsförhandlingar och andra kontakter med de fackliga organisationerna. Kommittén har i övriga frågor utgått från att verk med tillhörande bolag skall behandlas som koncerner. Även de frågor som rör relationen mellan arbetsgivare och arbetstagare har därför behandlats i detta perspektiv. Staten som arbetsgivare agerar genom olika organisationer beroende på om verksamheten bedrivs i verk eller bolag. Motsvarande gäller för arbetstagarorganisationerna. Härigenom kommer olika regler och avtal att vara tillämpliga på verk och bolag. Inom den statliga sektorn finns ett system med regler och avtal och inom den privata sektorn ett annat. Den privata sektorns regler gäller således även om bolaget är statligt. Problem till följd av olika regelsystem har bl a berörts i Statsföretagsutredningen. I utredningen sägs: ”De problem som därvid uppstår genom att närliggande verksamhetsområden inom en och samma affärsverkskoncern ligger under olika avtalsområden, följer olika lönesystem, olika MBL-avtal etc, synes hittills ha kunnat lösas av personalorganisationerna respektive företagsledningen. Det kan dock inte uteslutas att dessa olikheter i framtiden kan komma att ge upphov till friktioner inom affärsverken.” Frågan togs åter upp vid bildandet av Teleinvest AB (prop 1980/ 81:66). Där konstaterades att personalrörligheten skulle underlättas om man för hela verksamhetsområdet hade samma huvudavtal och samma avtalsslutande parter. Televerket föreslog därför att personalen skulle anställas vid televerket och utlånas till bolagen. Förslaget avslogs dock. Tekniken med dubbelanställning tillämpas dock i viss utsträckning inom några av verkskoncernerna. En fara med att ha all personal anställd i verket är att kostnader kan komma att vältras över från bolag till verk. Så fort viss övertalighet uppstår inom ett bolag kan en överflyttning till verket ske så att verket får bära dessa kostnader och bolagen går fria. Speciellt kan sådana misstankar väckas om verksamheten inom verket bedrivs i någon form av monopolsituation.

100 Arbetsgivmfunktionen SOU 19185241

Det är naturligtvis en fördel om personalen kan cirkulera mellan bolag och verk när verksamheterna är närbesläktade och kompletterar varandra. Detta försvåras om olika regler för anställning, lön, pension och semester etc föreligger. En ytterligare fördel är möjligheterna till omplaceringar mellan verk och bolag om en delverksamhet inom ett verk eller verksamheten vid ett dotterföretag tvingas upphöra. Mest uppmärksammas naturligtvis skillnader på lönesidan. Affärsverkens löner regleras genom de avtal som sluts för hela den statliga sektorn. Affärsverken har således att följa i stort sett samma lönesystem som den övriga statliga sektorn. För lönegrader över F 25 har affärsverken dock själva rätt att sätta lönen. Det sker numera med hjälp av marknadslönetillägg, som hanteras självständigt av verken. Chefslönerna fastställs dock av regeringen eller statens chefslönenämnd på samma sätt som för övriga myndigheter. Bolagen följer de privata löneavtalen. Dessa ger för högre tjänstemän högre löner än de statliga avtalen. För tjänstemän i lägre lönegrader ger de privata löneavtalen lägre lön. Detta ger affärsverken ett sämre konkurrensläge. Till skillnaderna hör också lägre pensionsålder (60 år) för vissa delar av den personal som normalt är ansluten till SF ijämförelse med motsvarande kategorier inom bolag. Dessutom har personal i staten längre semester, inkomsttrygghetsavtal m m. Problemen med dessa olikheter är att staten inte ensidigt kan komma till rätta med dem eftersom de uppkommit genom avtal mellan arbetsmarknadens parter inom den statliga sektorn. De löses inte heller genom en enhetlig tillämpning av statliga regler, eftersom bolagens konkurrenter tillämpar det högre eller lägre löneläget för sina anställda beroende på vilken personal det gäller. Motstridiga intressen råder inte bara mellan arbetsgivar- och arbetstagarparter utan också - till följd av naturliga skillnaderi uppfattningar och intressen - delvis inom av arbetsgivar- och arbetstagargrupperna organisationer. Att dessa motsättningar har betydelse påvisas av att Vattenfall 1967 och FFV 1973 inte kunde ombildas till aktiebolag bl a på grund av personalpolitiska skäl. Samma gäller för den nu aktuella frågan om överföring av verksamheter inom televerkets industridivision till aktiebolag.

8.2 Avtalsslutande parter

För affärsverken är kopplingen till SAV tvingande. De största fackliga organisationerna, TCO-S, SF och SACO/SR är därmed givna. På bolagssidan är bilden av naturliga skäl mer splittrad. Under de senaste åren har staten haft som målsättning att de statligt ägda bolagen skall lämna SAF. Praxis beträffande anslutning av bolagen till arbetsgivarorganisation varierar mellan verken. Vanligast är dock anslutning till SFO. Det gäller exempelvis FFV (alla bolag), domänverket, televerket med undantag för Telelarm AB, och posten med undantag för Tidningstjänst AB, som är anslutet till Tidningarnas arbetsgivarförening. Inom SJ är emellertid bara AGEVE (AB Gävle Vagnverkstäder) an-

Arbelsgivarfunktionen 101

slutet till SFO, medan övriga dotterbolag med undantag av ASG numera inte tillhör någon arbetsgivarorganisation. Vattenfalls produktionsbolag är i allmänhet s k skötselbolag, vilket innebär att de inte har någon egen personal anställd. Inte heller de är därför anslutna till någon arbetsgivarorganisation. Däremot är distributionsbolagen anslutna till SFO. Vissa bolag är också fortfarande anslutna till SAF. Dels gäller det bolag som nyligen förvärvats av verken eller deras bolag, dels gäller det sådana företag där staten inte är ensam ägare, t ex ASG. På arbetstagarsidan är det i regel fråga om en naturlig organisationstillhörighet med hänsyn till verksamheten och i vilken företagsform som den bedrivs. Undantagen finns här i vissa bolag som tidigare var enheter inom verken. Det gäller tex FFV Allmateriel AB, där SF fortfarande fungerar som motpart. Tjänstemännen har däremot bytt facklig organisation. Personalen vid SJs dotterbolag företräds också i några fall av de personalorganisationer som finns vid SJ, tex företräds anställda vid AGEVE, TGOJ och GDG busstrafikrörelse av SF, ST och Sveriges järnvägars tjänstemannaförbund (SACO/SR). Då bolagen här inte tillhör någon arbetsgivarorganisation har det varit möjligt att sluta avtal även med tjänstemannaorganisationena inom TCO-S och SACO/SR. Det omvända förhållandet, dvs att staten och verken sluter avtal med arbetstagarorganisationer som normalt organiserar arbetstagare inom den privata sidan gäller också. T ex sluter domänverket avtal med Skogsarbetarförbundet och Vattenfall med Byggnadsarbetarförbundet. Vilka kriterier som skall gälla beträffande val av avtalsslutande part på arbetstagarsidan är enligt vad kommittén erfarit föremål för överväganden inom organisationerna.

8.3 Allmänna överväganden

Kommittén har tidigare hävdat att organisation, styrformer, ledningsoch kontrollorgan skall anpassas till verksamhetens art oavsett i vilken associationsform den bedrivs. Detta synsätt bör även prägla de frågor som rör förhållandena mellan arbetsgivare och anställda samt deras organisationer. Deñnitiva lösningar måste i flertalet av dessa frågor sökas i förhandling mellan parterna. Kommitténs behandling av frågorna måste av naturliga skäl inskränkas till en allmän redogörelse i dessa frågor och vissa förslag till riktlinjer för hur staten bör agera som arbetsgivare i de koncerner som verk och bolag bildar. Kommittén anser att det är rimligt att staten som arbetsgivare strävar efter en så samordnad personalpolitik som möjligt inom affärsverkskoncernerna. Förutsättningarna för detta bör också vara goda, då statens aktieinnehav i regel representerar ett hel- eller klart majoritetsägande av bolagen. Undantaget utgörs i första hand av Vattenfall som har många hälftenägda bolag tillsammans med kommuner och andra intressenter. Utgångspunkten bör vara att ju större beroendeförhållandet är mellan ett verks basverksamheter och verksamheten i bolagen, desto större anledning finns för en samordning av statens roll som arbetsgivare.

102 Arbetsgivarfunktiønen

Koncernsynen bör beträffande personalpolitik bl a innebära att informationen till arbetstagarparterna inte försämras om verksamhet över-

förs till dotterföretag. Arbetstagarorganisationerna i bolagen bör också

ha tillgång till samma information om för koncernen viktiga strategiska överväganden som om arbetstagarna var anställda i verken. Den föreslagna ordningen för de lokala personalföreträdarna i verken (jfr avsnitt 5.2.2 och huvudbetänkandet avsnitt 9.8) bör underlätta en generös inställning till representation från olika arbetstagarorganisationer i koncernstyrelsen. Liksom i andra koncerner (jfr lagen 1976:36 om styrelserepresentation för de anställda i aktiebolag och ekonomiska föreningar) bör rätten till representation i koncernstyrelsen tillkomma samtliga anställda inom koncernen. Vid eventuell tvist om vilka organisationer som skall representeras i koncernstyrelsen bör deras storlek i förhållande till antalet anställda i koncernen vara styrande. Personalpolitiken inom verk och verkskoncerner måste föras med hänsyn tagen till de inskränkningar som följer av verksamhetens art och nödvändig samordning med andra arbetsgivare. Bl a måste uppmärksammas att verken i aktiebolag genom hälftenägande eller med mindre andel samverkar med kommuner eller privata intressen. I dessa fall måste verken och staten samordna sin personalpolitik med dessa parter. Problemet kan visserligen kringgâs genom att personalen lånas ut från verken till berörda bolag en möjlighet som kommittén dock redan konstaterat innebär principiella svårigheter från andra utgångspunkter. En statlig personalpolitik kan inte heller drivas så att den i kostnadshänseende försämrar vare sig bolagens eller verkens egen konkurrenskraft i förhållande till eventuell likvärdig verksamhet inom andra företag. Ett sådant handlingssätt kan sägas strida mot ägarens ansvar för det enskilda företaget och dess bestånd. Systematiska bidrag från den helt eller delvis monopolskyddade verksamheten är också principiellt felaktiga om de skulle användas som stöd för en sådan politik. Sammantaget pekar detta på risken för ett alltför isolerat agerande av staten som arbetsgivare. Statens agerande som arbetsgivare bör därför i första hand ske genom den påverkan som staten kan utöva i samarbete med övriga arbetsgivare inom berörda verksamhetsområden. En samordning av verken och bolagen med den bransch som de tillhör måste enligt kommittén alltid vara en primär utgångspunkt. Staten bör därvid utnyttja den styrka och position verksamheten ger för att påverka utvecklingen. De större refor-

mer som staten vill ta iniativ till inom det persoñalpolitiska området bör

enligt kommittén ske på basis av riksdagens och regeringens övergripande befogenheter utan särskild koppling till arbetsgivaransvaret för den egna organisationen.

Arbetsgivarfunktionen

Splittringen i olika arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer gör att risken för spänningar inom affärsverkskoncernerna är större än i många andra företagsgrupper. Det gäller naturligtvis särskilt om verksamheten

SOU 1985 :4| Arbetsgivarfunktionen 103

är likartad inom verk och bolag. Ett samlat agerande från statens sida är därför önskvärt.

8.4.1 Verken

Det sätt staten väljer att organisera sig som arbetsgivare i af f ärsverken är styrande för hur den samlade arbetsgivarfunktionen kan utövas. En förutsättningslös diskussion om arbetsgivarfunktionen inom koncernerna skulle också kunna innebära en omprövning av SAVs roll gentemot affärsverken och deras anställda. Kommittén anser emellertid att staten som arbetsgivare i affärsverken även fortsättningsvis skall företrädas genom SAV.Regeringen bör genom SAV kunna ha ett ord med i den totala statliga lönebildningen och personalpolitiken. Affärsverken sysselsätter en stor del av personalen inom statsförvaltningen. Ett fullständigt skiljande av affärsverken från SAV kan därför vara svårt. En överföring av affärsverken till exempelvis SFO skulle också - åtminstone på kort sikt - troligen få begränsad effekt då arbetstagarorganisationerna kan förväntas vara desamma. De problem som härrör från skillnader i och andra villkor jämfört med andra sektorer i statlig lönesättning samhället är inte heller unika för affärsverken. Däremot får de i vissa fall större konsekvenser på grund av verksamhetens omfattning och konkurrenskänslighet liksom att spänningen finns inbyggd inom en och samma koncern. Utgångspunkten bör alltså enligt kommittén vara att SAVs ansvar även framgent omfattar affärsverken. Denna utgångspunkt bör emellertid kompletteras med att SAV i ökad utsträckning beaktar den särställintar. Budgetpropositionen 1984/ 85:l00 (bilaga ning som affärsverken 15) ger uttryck för en allmän strävan innebärande att myndigheterna skall ges större frihet i utövandet av arbetsgivarfunktionen. Det kan ske genom att regeringen avreglerar och delegerat arbetsgivaruppgifter. På sikt kan man förvänta sig att det växer fram en mer områdesanpassad personalpolitik inom olika sektorer, t ex försvaret, affärsverken, högskolan etc. Av budgetpropositionen 1984/85 framgår det också att affärsverken i framtiden skall betala för SAVs tjänster. Detta torde påskynda en omorientering i den riktning kommittén finner rimlig. I propositionen nämns även att regeringen ämnar ge ett uppdrag till SAV att tillsammans med verken utreda och lämna förslag till samarbetsformerna mellan SAV och dessa. Kommittén anser att det därvid kan övervägas att låta bilda en egen delegation för affärsverken inom SAV. l en sådan delegaför verken samt SAVs ordförande och tion skulle kunna ingå företrädare generaldirektör. Delegationen skulle, inom ramen för de bemyndiganden som ges av SAVs styrelse, kunna få sluta avtal för verken.

8.4.2 - två alternativ för och samverkan

Bolagen organisation

Med hänsyn till att statsmakterna tidigare tagit ställning till att de statligt ägda bolagen inte skall tillhöra SAF och med den ståndpunkt som

104 Arbetsgivarfunktionen

intagits beträffande verken anser kommittén att det återstår två alternativ för hur affärsverkens bolag kan hanteras från arbetsgivarsynpunkt.

Alternativ 1

I detta alternativ knyts dotterbolagen - om inte särskilt starka skäl eller annat ägarförhållanden påkallar till SFO. Kopplingen mellan SAV och SFO bör därvid förstärkas. Det kan ske genom ökat direkt inflytande i SFOs beslutande organ av dem som från politiskt håll har att ansvarigt företräda statens ägarintressen. Andra tänkbara lösningar är ökat inflytande från affärsverkens högsta ledning, t ex genom personalunion mellan en verksdelegation inom SAV och SFOs styrelse eller genom samverkansorgan för SFO och SAV med mandat för hela SFO/SAV-området eller mer avgränsat för affärsverkssektorn. Denna senare lösning liknar den samverkansorganisation som finns mellan staten och kommunförbunden.

Alternativ 2

Ett andra alternativ är att affärsverken själva ges arbetsgivaransvaret för bolagen. Detta torde förutsätta den friare ställning för affärsverken inom SAV som kommittén tidigare rekommenderat. Koncernerna borde därvid kunna nyttja SAV i fråga om juridisk och annan service i samband

med förhandlingar.

Verken har inte någon enhetlig uppfattning i organisationsfrågan. En gemensam värdering hos alla verk är emellertid att branschanpassning är viktigare än en organisatorisk samordning av arbetsgivarfunktionen.

Kommittén anser inte att det är dess uppgift att ta ställning till vilket alternativ som är lämpligast. Kommittén vill dock anföra några synpunkter som kan beaktas i fortsatta överväganden. I SFO-alternativet måste verk och bolag samordnas inte bara sinsemellan utan också i hög grad med andra statliga företag. Alternativ 2 ger mer direkta förutsättningar för att samordna personalpolitiken för verk och bolag inom respektive affärsverkskoncern. SAV och dess eventuella verksdelegation bör därvid kunna sluta ramavtal som också omfattar bolagen. Utvecklingen av ett sådant alternativ kan ses som en naturlig följd av den föreslagna koncernstrategin. Samordning med olika branscher är som kommittén tidigare sagt viktig, men den ástadkoms organisatoriskt fullt ut vare sig i SFOalternativet eller det alternativ där verken själva ges arbetsgivaransvaret.

För bolagens del kan det visserligen hävdas att branschanpassningen

garanteras bättre i SFO, i synnerhet som man inom SFO i ökad utsträckning börjat strukturera verksamheten branschvis. För den lika viktiga branschanpassningen inom verken fordras dock samverkan med berörda föreningar och branschkommittéer både inom SAF- och SFO-sfärern a. Oavsett vilket alternativ som väljs är det väsentligt att staten genom SAV och verksdelegationen tar initiativ som syftar till att åstadkomma en sådan samordning.

/

Arbetsgivarfunktionen

Kommittén föreslår att SAV i sin fortsatta översyn av verkets organisation överväger arbetsuppgifterna för en verksdelegation. Det bör samtidigt övervägas vilka resurser som skulle behöva tillföras SAV om en sådan verksdelegation också skall kunna vara en kraftfull arbetsgivarpart vid förhandlingar som rör dotterbolagens personal. Formerna för samverkan mellan SAV och SFO i ett SFO-alternativ för bolagen bör också övervägas ytterligare.

8.5 Arbetsgivaransvaret

Skillnaderna mellan bolag och myndigheter i fråga om arbetsgivaransvar ligger framför allt i det trygghetsavtal som finns mellan staten och olika arbetstagarparter. Trygghetsavtalet innebär bl a att staten åtar sig att inom statsförvaltningen försöka omplacera personal som sägs upp på grund av arbetsbrist. Det bör dock samtidigt noteras att avtalet inte utgör något hinder för uppsägning. Verken har redan i dag möjlighet att ta ett arbetsgivaransvar för hela koncernen, dvs ett ansvar som går längre än lagens bokstav. Det kan ske genom att personalen är tjänstledig från verket och tjänstgör inom bolagen. Personal kan också lånas ut från verk till bolag. Förekomsten av sådana konstruktioner är dock begränsade. Tjänstledighet tillämpas i huvudsak endast för kortare tid i samband med övergång från verk till bolag. Utlåning av personal förekommer också i första hand då särskilda skäl kan sägas föreligga. Det gäller exempelvis Vattenfalls skötselbolag. Mest uppmärksammad utlåning är kanske den som finns inom postkoncernen där posttjänstemän utför budbils- och specialtransporttjänster på uppdrag av Transporttjänstbolaget. Syftet är i detta fall att nå ett rationellt utnyttjande av produktionsapparaten och personalen inom hela koncernen. Dessutom finns det ett motstånd hos den utlånade personalen att övergå till Transporttjänstbolaget på grund av sämre anställningsvillkor. Kommittén har redan inledningsvis anfört principiella betänkligheter beträffande en systematisk tillämpning av anställning inom verken med utlåning av personal till bolagen. Speciellt avses då situationer då verksamheten inom verket bedrivs under skydd av någon form av monopol. Samtidigt är det emellertid rimligt att man inom verkskoncernerna får ta till vara de stordriftsfördelar som ligger inbyggda i koncernen i samma utsträckning som gäller inom andra företagskoncerner. Användande av gemensamma resurser och gemensam personal måste emellertid som kommittén tidigare betonat baseras på avtal och en fullödig redovisning. Både inom avtals- och arbetsrätt förväntas det allmänt en utveckling där koncernen alltmer blir det egentliga företagsbegreppet från ansvarssynpunkt. Det finns inte heller några hinder mot att på arbetsrättens område avtala bort de negativa konsekvenserna av koncernbildning. Kommittén anser att arbetsgivaransvaret så långt det är möjligt skall behandlas med koncernen som ram - inte det enskilda företaget. Större uppsägningar bör, liksom redan är fallet inom t ex Procordia, behandlas

106 Arbetsgivarfunktionen

i koncernstyrelsen. Alternativ till lösningar som omfattar hela koncernen kan vara att vissa frågor hanteras gemensamt för grupper av företag inom koncernen, t ex mellan förvaltningsbolagen och deras dotterbolag, mellan affärsområden eller divisioner och dotterbolag med likartad verksamhet eller inom regioner allt efter rådande förhållanden. Staten skulle annars ta ett arbetsgivaransvar som var mindre än vad som är praxis inom det privata näringslivet. I likhet med förhållandena i privata koncerner och i linje med det statliga trygghetsavtalet kan uppsägning naturligtvis inte uteslutas om lämpliga arbetsuppgifter saknas inom koncernen. Inom vissa andra statliga företagskoncerner, där personalen är anställd i respektive bolagsenhet, har bidragsmetoden använts när man hanterat avveckling av hela eller delar av ett bolag eller velat mildra effekterna av tillfälliga konjunktursvackor. Bidrag har dock kommit att användas allt mer restriktivt i sådana fall. Som kommittén tidigare berört måste också allmänna hänsyn tas till hur bidrag kan ges mellan konkurrensutsatt och helt eller delvis monopolskyddad verksamhet. Bidrag bör därför användas endast i de fall då det inte genom omplaceringar inom koncernen går att hantera arbetsgivaransvaret. Bidrag får inte heller då ges under längre tid och på sådant sätt att nödvändiga åtgärder eftersätts.

8.6 Tjänstetillsättning och anställningsvillkor

De skillnader som råder i anställningsvillkor mellan verk och bolag är resultatet av förhandlingar mellan arbetsgivare och arbetstagare. För att åstadkomma en större rörlighet och flexibilitet inom koncernerna är det kommittén önskvärt att anställningsvillkoren görs så lika som enligt möjligt inom verk och dotterbolag. Dessa frågor måste dock lösas genom förhandlingar mellan arbetsgivar- och arbetstagarparterna. Kommittén har dels i kapitel 5, dels i huvudbetänkandet kapitel 10, behandlat villkoren för verkschefen och andra chefstjänstemän i koncernledningen. Kommittén föreslår där att verkschefen/ koncernchefen skall utses av regeringen efter förslag från verksstyrelsen. Som konsekvens av detta synsätt föreslår kommittén att chefer som är underställda generaldirektören bör utses av verksstyrelsen efter förslag från generaldirektören. Kommittén anser att övrig personal bör få anställas enligt den ordning som verksstyrelsen fastställer i arbetsordning för verket. Verkschefen och koncernledningen kommer att ha en ställning som motsvarar den som motsvarande befattningshavare har i privata företag. Deras löner och övriga anställningsvillkor bör anpassas härtill. För verkschefen förutsätts att hans eller hennes lön och övriga anställningsvillkor regleras i särskilda, individuella avtal. Styrelsens ordförande bör medverka vid utformningen av villkoren innan avtal fattas. För tjänstemän som anställs av verket bör lönesättning och andra villkor få beslutas av verket inom de ramar som fastställs inom SAV och den diskuterade verksdelegationen.

i sou 1985:41 107

9 Genomförandet

Kommittén har redan i inledningen (avsnitt 1.1.2) konstaterat att det är formerna mer än innehållet i verksamheten som förenar de olika affärsverken. Varje verkskoncern är också mer eller mindre unik i kombinationen verk-bolag. Som framgått av bl a avsnitt 4.3 anser kommittén att det är lämpligt att i vissa avseenden stärka de författningsmässiga bestämmelser som styr relationerna inom verkskoncernerna och mellan dessa och deras omgivning. Samtidigt har kommittén utformat förslagen så att de skall kunna tillåta en anpassning till den enskilda verkskoncernens förhållanden. Med den roll kommittén vill tilldela koncernstyrelserna bör det i första hand ankomma på dem att överväga och i erforderliga delar föreslå regeringen vad ett accepterande av kommitténs förslag bör leda till i fråga om förändringar inom den egna koncernen. Kommittén har inte haft att generellt pröva frågan om företagsform för de olika verkskoncernerna. Med utgångspunkt från de kriterier som ställts upp vill dock kommittén utan att lägga något förslag beröra frågan om en omprövning av FFVs ställning. FFVs ställning som exportindustri påverkar valet av associationsform. För att kunna utveckla den internationella verksamheten krävs bl a att FFV skall kunna ingå i olika typer av konsortier, bilda egna försäljningsbolag, förvärva högteknologiska företag och kunna konkurrera med flexibla fmansieringsalternativ. Det förefaller rimligt att, med hänsyn till de bedömningar kommittén haft att utgå ifrån, FFV omvandlas till ett statligt aktiebolag. Staten behåller då fortfarande ägarkontrollen över försvarsproduktionen. Vid en eventuell omvandling av FFV till aktiebolag bör samtidigt prövas hur verksamheten skall organiseras i förhållande till andra statliga företagskoncerner. När det gäller organisationen av ledningsfunktioner inom verk och bolag i affärsverkskoncernerna har som tidigare konstaterats en process i överensstämmelse med kommitténs överväganden och förslag redan inletts inom många av verken. Fortsatta förändringar bör kunna vidtas så att koncernstyrelser införs i samtliga affärsverk senast under budgetåret 1986/87. Uppdragsvillkoren för koncernstyrelsens ledamöter bör samtidigt ses över. För generaldirektörerna och andra berörda befattningshavare bör anställnings- och andra villkor ses över i samband med ny- eller omförordnanden.

108 Genomförandet SOU l985z4l

Inför budgetåret 1986/87 bör också övervägas vilka bestämelser som med fördel kan samlas i en för alla verkskoncerner gemensam författning liksom hur dessa bestämmelser definitivt skall utformas. Enskilda verksinstruktioner och bolagsordningar bör samtidigt ses över och anpassas till den föreslagna befogenhets- och ansvarsfördelningen mellan regeringen, verken och företagen. RRV bör också snarast få i uppdrag att ansvara för framtagandet av föreskrifter och rekommendationer för koncernredovisning, årsredovisning, delársrapportering och koncernrevision. Redan nu bör dock RRV ges det föreslagna ansvaret för verks- och koncernrevisionen. Även om kommittén förespråkar att privata revisionsbyråer också fortsättningsvis skall delta i den externa revisionen förutsätter kommittén samtidigt att RRV ges möjlighet att förstärka sina egna resurser. En utförligare redogörelse för utbildning, genomförande och beräknade kostnader för kommitténs samlade förslag lämnas i huvudbetänkandet i kapitlen 14- 16.

Särskilt

yttrande

av ledamoten Daniel Tarschys

Postverket, televerket och statens järnvägar producerar tjänster som griper djupt in i medborgarnas vardagsliv. I likhet med övriga kommunikationsverk har de också en stor betydelse för samhällsekonomins funktionsduglighet. Eftersom många av tjänsterna produceras med ensamrätt är möjligheterna till konsumentkontroll via marknaden begränsade. Därför måste det finnas fungerande politiska kanaler för ett medborgerligt inflytande över denna verksamhet. Ett viktigt syfte med den ”koncernmodelf” som skisseras i betänkandet är att utveckla den affärsmässiga slagkraften hos affärsverken och deras företag. Som komplement härtill behövs åtgärder för att stärka konsumenternas ställning, i första hand gentemot de nämnda tre verken. Härför krävs bl a att det finns ett offentligt forum där verkens tjänster kan diskuteras. Riksdagens plenum har visat sig vara ett illa fungerande forum för sådana diskussioner, bl a på grund av de tidsrestriktioner som där gäller och den delegering av beslutskompetens som har skett och som gör statsråden obenägna att ta ställning i vad de anser vara detaljfrågor. Mot den bakgrunden förtjänar andra alternativ att övervägas. En möjlighet vore att - inom ramen för den mer genomgripande reform av utskottsarbetet som bl a folkpartiet sedan länge har förordat utveckla trafiksutskottet till ett forum för öppna diskussioner om kommunikationsverkens verksamhet. En annan möjlighet vore att inrätta någon form av öppna bolagsstämmor eller representantskap där olika problem rörande verken kunde ventileras. I linje med det synsätt som jag mera utförligt har redovisat i min reservation till verksledningskommitténs huvudbetänkande anser jag att frågan om konsumenternas inflytande över postverket, televerket och statens järnvägar borde göras till föremål för en särskild utredning.

c i i i

SOU l985z4l

l

Bilaga Styrning

av

bolag

l Formella möjligheter att styra bolag

I ett aktiebolag finns normalt fyra bolagsorgan: bolagsstämma, styrelse, verkställande direktör och revisor. Bolagsstämman är det överordnade och i sista hand beslutande organet. Den grundläggande principen är att de som har majoriteten av rösterna också bestämmer i bolaget. Förvaltningen av bolagets angelägenheter ankommer på styrelsen och verkställande direktören, varvid verkställande direktören svarar för den löpande förvaltningen, medan ledningen och förvaltningen i övrigt tillkommer styrelsen. Styrelsen utses av bolagsstämman och verkställande direktören av styrelsen.

1.1 och särskilda avtal

Bolagsordning

För varje aktiebolag skall finnas en bolagsordning som i sin ursprungsform fastställs vid konstituerande bolagsstämma. Av denna skall framgå vilken verksamhet bolaget bedriver. Bolagsordningen kan också innehålla bestämmelser som styrelsen och andra företrädare för bolaget är skyldiga att följa så länge bestämmelserna inte strider mot aktiebolagslagen eller annan författning.

Aktiebolagslagen förutsätter att syftet med ett aktiebolags verksamhet

är att tillföra aktieägarna vinst. Verksamheten kan dock ges ett annat eller kompletterande syfte om detta uttryckligen stadgas i bolagsordningen. Som exempel kan nämnas Operan och Dramaten. Dessa liksom många bolag för forsknings- och utvecklingsändamål kan hänföras till kategorin budgetstyrda företag. I FoU-företaget ligger underförstått att vinsten av verksamheten står att hämta i senare produktion. Bolagen skulle också genom föreskrifter i bolagsordningen kunna ges myndighetsliknande uppgifter, eftersom statlig förvaltningsuppgift enligt RF l l :6 kan överlämnas till ett aktiebolag. Det är vidare möjligt att i bolagsordningen ta in bestämmelser om att aktieägare skall ha rätt till att utan vederlag utnyttja bolagets egendom, tillgodogöra sig tjänster etc. Statsmakterna kan vidare förbehálla sig ett mer långtgående inflytande över ett aktiebolags verksamhet genom att i samband med beslut om eventuella anslag uppställa villkor för användningen av lämnat kapitaltillskott. Det står då emellertid ett bolag fritt att avstå från sådant i tillskott.

l 12 Bilaga 1 SOU l985z4l

Vidare kan avtal ingås mellan staten och bolaget. Sådana avtal kan innehålla bestämmelser om verksamhetens innehåll och utförande (jfr avtalen mellan staten och radio- och TV-företagen) eller innebära att bolaget inskränker sin handlingsfrihet på ett sätt som staten önskar. Aktiebolagslagen medger också att i bolagsordning intas särskilda bestämmelser om styrelse och revisorer. Exempelvis kan en eller flera, eventuellt alla styrelseledamöter utses av annan än bolagsstämman. Samma gäller för revisorer, dock med den skillnaden att minst en av revisorerna måste utses av bolagsstämman. Särskilda bestämmelser kan också införas beträffande ändring av bolagsordning. I detta sammanhang kan erinras om aktiebolagslagens 9 kap 14 §: ”Har i bolagsordningen på grund av lag eller annan författning eller efter regeringens medgivande intagits föreskrift, enligt vilken viss bestämmelse inte får ändras utan att regeringen lämnat tillstånd därtill, får ej heller sådan föreskrift ändras utan regeringens tillstånd.”

1.2 Bolagsstämma och styrelse

Den formella styrningen av de bolag där staten helt eller delvis äger aktierna kan endast utövas på bolagsstämma. Genom bl a valet av styrelse och möjligheten att i bolagsordningen föra in bestämmelser om exempelvis bolagets målsättning kan regeringen eller andra representanter för staten på bolagsstämman på ett avgörande sätt påverka inriktningen av bolagens verksamhet. Styrelsen och verkställande direktören är skyldiga att rätta sig efter de direktiv som bolagsstämman meddelar. Stämman får emellertid inte styra förvaltningen i sådan utsträckning att styrelsen förlorar sin ställning som ansvarig handhavare av förvaltningen. Enligt aktiebolagslagen har verkställande direktören och styrelsen förpliktelser inte bara mot bolaget utan också mot utomstående, främst bolagets borgenärer. Om en konflikt uppkommer mellan bolagsstämman och styrelsen kan den förra driva igenom sin vilja genom att avsätta de styrelseledamöter som valts av stämman. l statliga bolag får det då ske genom att regeringen eller den regeringen utsett att representera statens ägande inkallar extra bolagsstämma varvid ny styrelse utses. Den nya styrelsen kan i sin tur utse en ny verkställande direktör om konflikten även omfattar denne. Sedan dessa åtgärder vidtagits kan den nya styrelsen genomföra de åtgärder som regeringen eller dess uppdragstagare önskar få genomförda. Den nya styrelsen har naturligtvis att i denna situation göra samma

prövning mot lag och bolagsordning som den gamla.

De här illustrerade formella möjligheterna behöver inte nödvändigtvis tillgripas vid konfliktlösning, åtminstone inte i företag som domineras av en ägare. Vetskapen om att den formella möjligheten finns är ofta tillräcklig. Styrelse eller verkställande direktör vet att de har att välja mellan att genomföra ägarens önskemål eller att själva ställa sina platser till förfogande.

SOU l985z4l 1 113

Bilaga

1.3 Inskränkningar i

möjligheten att styra

Ägarnas möjligheter till styrning av aktiebolag begränsas genom regler-

na om borgenärsskydd och minoritetsskydd. Dessa skydd är grundläggande inom aktiebolagsrätten och en stor del av aktiebolagslagens regler syftar till att säkerställa dessa. Bakgrunden till borgenärsskyddet är det principiella förhållandet att en aktieägare, sedan han en gång tillskjutit ett visst kapital till bolaget, normalt inte kan tvingas att tillskjuta ytterligare belopp även om bolagets tillgångar vid en konkurs skulle visa sig otillräckliga för betalning av skulder. Inte heller kan fordringsägarna normalt vända sig direkt mot aktieägarna om bolaget inte kan betala. För att skydda borgenärerna har det därför ansetts nödvändigt att verkligen skapa en bolagsförmögenhet när bolaget bildas och att se till att den såvitt möjligt inte försvinner under bolagets verksamhet. Aktiebolagslagens regler för bolagets bildande och om ökning av bolagets aktiekapital samt dess regler om nedsättning av aktiekapital och vinstutdelning syftar till att skapa ett sådant borgenärsskydd. Aktiebolagslagens regler om borgenärsskydd är tvingande. Oavsett om bolagets syfte är annat än vinstsyfte eller om aktieägarna är ense om beslut i strid mot vinstsyftet innebär borgenärsskyddet att bolagets ka- pital inte fritt kan disponeras. Vederlagsfri utbetalning i vid bemärkelse - från aktiebolaget får således inte ske med sådana att belopp bolagets konsolideringsbehov, likviditet eller ställning i övrigt står i strid med god affärssed. Minoritetsskyddsreglerna betingas av att man har ansett att beslut bör kunna komma till stånd även om inte alla delägare är ense. Den huvudsakliga innebörden i aktiebolagslagen är att avgöranden om bolagets angelägenhet dock fattas genom majoritetsbeslut på bolagsstämma. Särskilda minoritetsskyddsregler har skapats som begränsar den handlingsfrihet som majoriteten har. En aktieägare kan i vissa situationer vilja fatta beslut som innebär att bolaget avhänder sig tillgångar eller åtar sig förpliktelser för ändamål som är främmande för vinstsyftet. Sådana beslut kan dock strida mot aktiebolagslagens regler om borgenärsskydd och minoritetsskydd. De senare reglerna är dock dispositiva, dvs om samtliga aktieägare är ense kan de åsidosättas. Det kan noteras att aktiebolagslagen trots reglerna om borgenärs- och minoritetsskydd lämnar en relativt vid ram inom vilken beslut kan fattas utan att stå i strid med lagstiftningen. Vidtagna åtgärder måste klart strida mot vinstsyftet, de eventuella andra syften bolagsordningen anger eller affärssed för att de skall vara förbjudna. god Ur affärsmässig synpunkt okloka beslut med åtföljande ekonomisk belastning på bolaget står vanligen inte i strid med aktiebolagslagen.

2 Koncernförhållanden

Aktiebolagslagen reglerar endast i begränsad utsträckning uttryckligen vad som gäller i relationen mellan moderbolag och dotterbolag. För att

l 14 Bilaga

förhindra missbrukar sin maktställning finns bl a kraatt-moderbolaget ven på en samlad redovisning som redogör för hela koncernens ekonomiska ställning. Vidare stadgas att moderbolaget inte får dela ut större än som enligt denna redovisning utgör utdelningsbar vinst för belopp koncernen som helhet. Det är därför lagen ålägger moderbolagets leden årsredovisning inte bara för moderbolaget utan även ning att upprätta för hela koncernen. Denna årsredovisning skall innehålla en koncernoch en koncernresultaträkning (aktiebolagslagen ll kap balansräkning skall granskas av moderbolagets revisorer l0 §). Koncernredovisningen och fastställas av moderbolagets ordinarie bolagsstämma. Till koncernreglerna hör också bestämmelser om låneförbud (se vidare bilaga 2). Särskilda i aktiebolagslagen ger moderbolag rätt att lösa in regler minoritetsaktier i ett dotterbolag eller att fusionera ett helägt dotterbolag med moderbolaget. Också andra regler i aktiebolagslagen som rör ägares befogenheter förhållandet mellan moder- och dotteroch ansvar påverkar naturligtvis bolag även om ordalydelsen inte direkt pekar på koncernsituationen. Formerna för dialogen inom koncerner är i mycket ringa utsträckning reglerad i aktiebolagslagen. De regler som finns ansluter till kraven på och koncernrevision. Ett dotterbolags ledning är koncernredovisning att lämna styrelsen för moderbolaget de upplysningar som fordskyldig av koncernens och resultatet av koncernens ras för beräkningen ställning verksamhet. Dessutom finns en rekommendation om att till revisor i dotterbolag bör utses minst en av moderbolagets revisorer. Till detta kan fogas de bestämmelser som reglerar ägarens rätt att erhålla sådan information av bolagets årsredovisning, dess som kan påverka bedömningen ställning i övrigt eller ett ärende på bolagsstämma. I koncernbolag omfattar även bolagets förhållande till annat konupplysningsplikten cernföretag. Är bolaget moderbolag innefattas även koncernredovisningen samt sådana förhållanden beträffande dotterföretagen som påverkar bedömningen i de avseenden som angetts ovan för det enskilda företaget.

Lagens bokstav kräver som vi tidigare konstaterat att viljeyttringar

från ägare ges vid bolagsstämma. Detta gäller även i dialogen mellan moder- och dotterbolag. Moderbolagets ledning kan sålunda tex inte med rättslig verkan ge direktiv direkt till ett dotterbolags verkställande direktör eller till honom underställda organ. I praktiken sker dialogen ofta i betydligt friare former och utan större hänsyn till de juridiska formerna. Professor Rodhe säger i sina kommen-

område där avståndet mellan de juridiska formerna och verkligheten är ovanligt stort.) Moderbolaget utövar sin styrfunktion i kraft av sitt ägande. Det kan ske genom att man utfärdar riktlinjer för beslutsordningen inom koncernen gemensamt för moder- och dotterbolag, liksom riktlinjer för plane-

Rodhe, 1983, Aktiebolagsrätt, s 263.

Bilaga 1 115

ring, budgetering, redovisning m m. Det leder i sin tur till att vissa för koncernen viktiga frågor som tex större investeringar faktiskt beslutas i moderbolagets styrelse. Naturligtvis följer man dock aktiebolagslagen i formellt hänseende och har bolagsstämma en gång per år.

3 Ansvar

Ansvarsfriheten för aktieägaren är en grundläggande princip i aktiebo-

lagsrätten. Ägaren blir i allmänhet inte förpliktad genom de rättshand-

lingar bolaget företar. Erfarenhetsmässigt synes dock statligt ägda aktiebolag i vissa fall kunna erhålla t ex kreditvillkor som är förmånligare än vad som andra bolag i motsvarande ekonomiska situation kan erhålla. Förklaringen kan vara att kreditgivarna bedömt bakomliggande ägarförhållanden som sådana att det statliga bolagets förpliktelser kan förväntas bli infriade, antingen direkt av bolaget eller om detta inte kan ske via staten som ägare. Bortsett från den mer eller mindre politiska frågan om statliga bolag bör kunna medges gå i konkurs eller inte, kan ifrågasättas om formellt ansvar för berörda förpliktelser i något fall kan anses föreligga. Enligt aktiebolagslagen kan den grundläggande principen om ansvarsfrihet sålunda upphöra att gälla, då ägaren överträtt aktiebolagslagen eller bolagsordningen. Sådan överträdelse kan vara formell genom röstning på bolagsstämma eller informell genom underhandspåverkan på bolagsledningen. Det har dock inom aktiebolagsrätten diskuterats om ägarens ansvarsfrihet kan sättas ur spel även i andra sammanhang än vad som nu nämnts. Särskilt har diskussionen avsett koncernförhållanden. Som vi tidigare konstaterat agerar i många fall ett moderbolag på ett sådant sätt att dotterbolagets ledning får direkta föreskrifter för förvaltningen. Förfaringssättet är främst intressant i de fall föreskrifterna är ofördelaktiga för dotterbolaget men innebär en fördel för den samlade koncernen, dvs är till fördel för moderbolaget eller annat dotterbolag. En prövning aktualiseras troligen först i samband med att ett dotterbolag går i konkurs och konkursboet skulle finna skäl att föra skadeståndstalan mot dotterbolagets styrelse för misskötsel av verksamheten. Aktieägares ansvar för dotterbolags förbindelser kan självfallet också föreligga till följd av allmänna avtalsrättsliga regler. Ett moderbolag kan antingen uttryckligen eller genom sitt agerande ge intryck av att svara för en förbindelse. Moderbolagets ekonomiska intressen i dotterbolaget kan vidare innebära att moderbolaget måste tillse att dotterbolaget inte handlar i strid mot moderbolagets egna avtalsförpliktelser. Undantagsvis torde gälla att ett moderbolag kan göras ansvarigt för ett aktiebolags förpliktelser i andra än nämnda fall. Det kan exempelvis bli fallet om det kan visas att dotterbolaget drivits på ett för fordringsägarna illojalt sätt. På grundval av vissa rättsfall hävdas inom aktiebolagsrätten att ett moderbolag kan göras ansvarigt för ett dotterbolags förpliktelser om kapitalinsatsen i dotterföretaget varit otillräcklig. Dotterbolaget får inte

116 Bilaga 1

heller på annat sätt påstås vara otillbörligt utnyttjat av moderbolaget.

Dotterbolaget skall också ha en verksamhet som är väl definierad och

som bedrivs självständigti förhållande till moderbolaget. Dotterbolagets ledning måste dessutom ha en sådan självständig ställning att den av omvärlden kan förväntas agera för bolagets bästa i förhandling med moderbolaget. Därför bör inte enbart ägare ingå i dotterbolagets styrelse. Även från ägarintressen fristående ledamöter bör finnas som kan förväntas försvara och markera intressen bolagets i extremfallet genom att avgå under åberopande av moderbolagets behandling. Uppfylls inte dessa kriterier kan moderbolaget i en krissituation tvingas ta ett ansvar mot dotterbolagets fordringsägare utöver det ansvar som normalt följer av aktiebolagslagen.

ll7

Bilaga 2 Vissa

frågor

om

kapital-

och

försörjning kapitalhantering

Flera av affärsverken har under de senaste åren varit föremål för finansiella rekonstruktioner då också formerna för deras kapitalförsörjning har förändrats. Det statsfinansiella läget har härvid varit en bidragande faktor. Främst gäller detta televerket som, innan man fick nuvaranderätt att låna på den svenska kapitalmarknaden, tvangs att driva en successivt allt mer långtgående självfinansieringspolitik. Delvis försvårar avsaknaden av en särskild kapitalbudget utvecklingen av nya former för finansiering över statsbudgeten men kanske framför allt en tillräckligt långtgående särbehandling av investeringar i affärsdrivande myndigheter. Den i budgetpropositionen 1984/852100 (bil l) föreslagna formen med en marknadsanpassad finansiering via riksgäldskontoret men utan koppling till statsbudgeten kan ses som ett alternativ för att lösa detta dilemma. Formerna och villkoren för verkens kapitalförsörjning över statsbudgeten eller via riksgäldskontoret är betydelsefulla inte bara för verksamheten inom verken utan också för bedömningen av vilka typer av bolag - därmed som skall ingå i en koncern indirekt också för frågan om koncernstrukturen.

l. av verkens

Utvecklingen kapitalförsörjning

Långsiktigt främmande kapital har hittills förekommit i mycket begränsad omfattning. Vi bortser då från delar av överavskrivningar som kan betraktas som ett främmande, av kunderna tillskjutet kapital. De senaste årens knappa utrymme på statsbudgeten har emellertid drivit på utvecklingen av nya former för finansieringen av verken. Statskapitalet i dess ursprungliga form finns därför kvar enbart inom FFV och Vattenfall. (Inom luftfartsverket finns också statskapital, men det behandlas som traditionella lån.) Den utombudgetära finansieringen har ordnats på olika sätt. Vi bortser i nedanstående redovisning från finansieringsmöjligheter som åstadkommits i samband med att verksamhet överförts till bolag.

l. Luftfartsverket har för vissa delar av sina flygplatsinvesteringar erhållit lån från kommuner och flygbolag. Även inom SJ och Vattenfall förekommer viss främmande Iângfristig finansiering.

l 18 Bilaga 2

2. I vissa fall har kraven på extra avskrivningar sträckts längre än kravet på avskrivning på återanskaffningsvärde. Innan televerket fick sin nuvarande modell hade självfinansieringskravet för investeringar över statsbudgeten drivits därhän att investeringsanslag och amortering (= avskrivningsbelopp) skulle överensstämma. Detta krav ställdes i en fas med expansiv investeringsverksamhet. 3. Utrustning har i ökad utsträckning kommit att hyras från den privata marknaden. Här kan också nämnas SJs och televerkets egna finansieringsbolag som hyr ut utrustning till verken, det senare också till verkens kunder. 4. Posten har fått möjlighet att finansiera byggnadsinvesteringar med rörelsemedel från postgirot. 5. Televerket har sedan budgetåret 1984/85 rätt att ta lån direkt på den svenska kapitalmarknaden. Denna lösning innebär den mest radikala i förhållande till tidigare praxis, som inneburit att riksgäldskontoret svarat för statens upplåning. 6. Som ett alternativ till televerkslösningen har i budgetpropositionen 1984/852100 (bil l, s 58) föreslagits att riksgäldskoritoret genom nya och mer marknadsanpassade finansieringsformer skall kunna svara för vissa verks långfristiga kapitalbehov. (För närvarande svarar riksgäldskontoret i princip bara för kortfristiga behov.) Tanken är härvid att verkens upplåning från riksgäldskontoret inte längre skall belasta statsbudgeten. Däremot skall riksgäldskontorets upplåning redovisas under statsskulden. Redovisningen återgår därvidlag till den budgetpraxis som tillämpades till år 191 l.

Utöver de ovan exempliñerade alternativen till finansiering har tidigare även diskuterats och delvis också genomförts en del andra åtgärder. Syftet med dessa har varit att (l) medge ett Ökat finansiellt handlingsutrymme och (2) förändra utformningen av statsmakternas avkastningskrav för att i kombination med andra åtgärder nå en mer ändamålsenlig styrning av verken. Sålunda har bl a föreslagits att disponerat statskapital delas upp på dels en lånedel, dels en del motsvarande aktiebolagets aktiekapital. Nuvarande avkastningskrav omvandlas därvid till dels en fast räntedel avseende länekapitalet, dels en rörlig avkastningsdel avseende ”riskkapitalet”. De finansiella rekonstruktionerna av televerket och posten har delvis skett på detta sätt. Befintligt statskapital har i dessa fall omvandlats till lån medan ett statskapital av karaktären riskkapital däremot har bildats genom uppvärdering av fastigheter. Affärsverken har också i varierande grad medgivits rätt till bokslutsdispositioner, tex i form av fondavsättningar. Sammantaget innebär detta att delar av affärsverksutredningens förslag anammats. I samband med de finansiella rekonstruktionerna av posten och televerket har också redovisade - som består av diffeöveravskrivningar renser av avskrivning på återanskaffnings- och anskaffningsvärde och som varit av de finansiella villkoren betingade kring statskapitalet kommit att förlora kopplingen till statskapitalet. De måste därför fortsättningsvis betraktas som fonderade vinstmedel och förräntas enligt vad därav följer.

SOU l985z4l Bilaga 2 119

2 Förutsättningar för marknadsfmansiering

statsmakterna har i nuvarande fmansieringsmodell ett avgörande inflytande över affärsverkens fmansieringskostnader. Regeringen fastställer således avkastningskravet för statskapitalet. Räntan vid utnyttjad rörlig kredit fastställs av riksgäldskontoret med utgångspunkt i marknadsräntan för checkräkningskredit. Till detta kommer att statsmakterna fastställer regler för beräkning och inleverans av verkens avskrivningar, dvs amorteringarna på disponerat statskapital. Om verkens kapitalförsörjning i stället sker via kapitalmarknaden minskar detta inflytande. Verkens fmansieringskostnader avgörs i stället av gällande villkor på kreditmarknaden. Från fmansieringssynpunkt kommer verkens investeringskalkyler och flerårsplaner att ur statsmakternas synvinkel innehålla ett större mått av osäkerhet. Denna osäkerhet ökar självfallet i den mån andelen statskapital som ersätts med lån ökar. Samtidigt ökar verkens egna möjligheter att genom en ändamålsenlig ñnansfunktion begränsa de samlade fmansieringskostnaderna. Affärsverkens fmansieringskostnader och upplåningsmöjligheter påverkas självfallet av deras ställning pä kreditmarknaden. Normalt sker vid kreditansökningar en viss kreditanalys. Vid större lån avseende specifika projekt förekommer särskilda riskanalyser avseende projektet. l den mån fullgoda säkerheter kan erhållas inskränks dock kreditinstitutens reella kreditprövning betydligt. För affärsverkens del gäller att staten alltid ytterst ansvarar för och står som garant för upplåningen. Verkens kapitalupplåning på den allmänna kreditmarknaden kommer därför att vara praktiskt och formellt Verkens förpliktelser är också statens förpliktelser. Det gott säkerställd. torde därför kunna förväntas att någon egentlig kreditanalys inte kommer att ske från kreditinstitutens sida. Någon värdemätare avseende affärsverkens ekonomiska utveckling, ställning eller innehållet i dess investeringsverksamhet kan således inte förväntas genom kreditmarknadens prövning. Verkens lånebehov torde i praktiken bli tillgodosedda utan större svårigheter. l den mån diskussioner uppstår torde dessa i första hand avse kreditvillkoren. Inställningen att staten i praktiken anses stå som garant för de statliga aktiebolagens upplåning uppges i vissa fall ha medfört att räntorna för dessa bolag vid upplåning på öppna marknaden legat något lägre än för andra bolag. För affärsverkens del kan av ovannämnda skäl motsvarande ränteeffekt förväntas. Det kan även noteras att vissa speciella problem vid en extern lånefikan komma att uppstå i de fall ñnansfunktionen hanteras nansiering oskickligt eller verksamheten i övrigt ger försämrade resultat. Ett ovillavkastningskrav i form av låneränta kan i kombination med korligt försämrad resultatnivå tvinga fram krav inom verken på pris- och taxe- I den mån sådana höjningar av marknads- eller andra skäl höjningar. inte kan genomföras återstår behov av direkta kapitaltillskott i syfte att minska den finansiella belastningen. Härvid kan vissa speciella karakteristiska för en statsägd verksamhet med om verksamheten skulle vara marknadsägd, t ex sägas gälla jämfört

120 Bilaga 2 SOU l985:4l

börsnoterad. För det marknadsägda företaget finns i regel en värdering på marknaden av företagets agerande, nämligen börskursen. Bristande lönsamhet och fallande soliditet registreras av marknaden och börskursen faller. Företagets val av mål, organisationsform etc görs med marknadens värdering som en indikator bland flera på den inslagna vägens förträfflighet. Även en aktiv kreditanalys från kreditinstituten kan utgöra en motsvarande värdemätare. Fallande marknadskurser och kreditvärden utlöser korrektiva aktiviteter inom företaget. Sker inte detta tillförs inte något nytt kapital och verksamheten avvecklas. För vissa helt statsägda företag och för affärsverken är bilden annorlunda. Motsvarande marknad som upprättar en värderingsskala över företagets prestationer saknas. Formulering av mål, val av organisationsform m m sker oftast med huvudsakligen statsmakternas och i vissa fall kundernas preferenser som referensram. Oftast kan nytt kapital

erhållas oavsett verksamhetens resultat. Ägartillskott har tex erhållits

vid bristande framgång snarare än motsatsen.

3 Verkens framtida kapitalförsörjning

Det statsñnansiella läget torde även om det successivt förbättras fortsätta att vara ansträngt under överskådlig framtid. För att inte av detta skäl behöva eftersätta nödvändiga investeringar eller driva en extrem självñnansieringspolitik bör de olika möjligheter som redan börjat utvecklas - liksom finansiering på marknaden utvecklingen av riksgäldskontorets internbanksfunktion mot en mer marknadsmässig funktion gentemot verken - därför utvecklas vidare. Dessa alternativa finansieringsformer liksom behovet av dem bör ses som alternativ till en mer uttrycklig särbehandling av företagsekonomiskt förräntningsbara investeringar på statsbudgeten. Ökade inslag av ñnansering från olika intressenter liksom direkt samverkan med dessa kring olika verksamheter kan också övervägas. Samtidigt bör dock gälla att riskkapital - utöver det som kan genereras inom verken - även fortsättningsvis bör tillskjutas över budgeten. Detta ligger i statens ägarfunktion. V Behovet av n ya finansieringsformer liksom valet av de metoder som skall

tillämpas bör avgöras från fall till fall med hänsyn till de förutsättningar

som råder. De låsta former som tidigare gällt beträffande verkens kapitalförsörjning bör inte ersättas med nya läsningar. I stället bör flexibilitet uppmuntras. Verken bör härvid ha det primära ansvaret att föreslå lämpliga vägar för finansieringen. De förutsättningar som gäller för affärsverken gör att det är nödvändigt att staten som ägare klart anger sina preferenser, dvs skapar de värdeskalor som marknaden annars ger marknadsföretaget. Det illustrerar vidare att, eftersom marknaden i regel inte kan initiera korrektiva åtgärder vid bristande måluppfyllelse, regeringen aktivt mäste iaktta detta ansvar. I val av fmansieringsalternativ måste också hänsyn tas till hur långt finansieringen till följd av verksamhetens karaktär i verk och dotterföretag kan eller bör samordnas inom den speciella verkskoncernen.

SOU l985z4l Bilaga 2 121

3.1 Investeringsbeslut och finansiell styrning vid nya

fmansieringsformer

För statsmakterna är ett inflytande över investeringarna väsentligt då de från ekonomisk och strategisk planeringssynpunkt spelar en viktig roll genom bindning av resurser och påverkan på verkens utveckling under lång tidsrymd. Därutöver gäller att investeringsverksamheten kan användas av statsmakterna i regional-, stabiliseringspolitiska och andra syften. Även vid finansieringsformer utanför budgeten måste utgångspunkten därför vara att statsmakternas inflytande över investeringsverksamhetens inriktning och omfattning samt tidsmässiga fördelning skall bestå. Någon annan ordning skulle strida mot den uppfattning som uttryckts i betänkandet beträffande rollfördelningen mellan riksdagen, regeringen och verken. Statsmakternas investeringsprövning kan heller inte helt frikopplas från de finansiella bedömningarna. Sålunda är även fortsättningsvis affärsverkens investeringsñnansiering angelägen för statsmakterna att bedöma ur penning- och finanspolitisk synvinkel. Därutöver torde statsmakterna behöva informera sig om att finansiella förutsättningar verkligen finns i den totala bedömningen tillsammans med andra ur samhällsekonomisk synvinkel angelägna investeringar. Affärsverkens investeringsplaner redovisas nu huvudsakligen i verkens årliga anslagsframställningar. I budgetpropositionen och statsbudgeten meddelas därefter statsmakternas ställningstagande till planerna samt anvisas nödvändiga investeringsmedel eller fmansieringsform för det kommande året eller åren. lnom ramen för anvisade investeringsanslag eller ramar har verken en betydande frihet att närmare avgöra investeringsfördelningen. Genom bemyndiganden lämnas även sanktion för_en mer långsiktig investeringsverksamhet. l den mån affärsverkens finansiering av investeringarna sker utanför statsbudgeten och därmed det formella behovet av investeringsanslag försvinner kan övervägas om verkens investeringsplaner samt statsmakternas ställningstaganden med anledning av dessa kan och bör frikopplas från den årliga budgetprocessen. Formellt kan statsmakternas prövning av affärsverkens investeringsverksamhet redan i dagsläget ske även utanför budgetprocessen. Starka skäl talar dock för att prövningen av affärsverkens investeringsprogram även fortsättningsvis bör ske i budgetprocessen. Först genom att integrera bedömningen av affärsverkens ofta betydande investeringar med budgetprocessens Övriga beslut om resursanvändning m m i beaktande av bl a stabiliseringspolitiska mål uppnås en önskvärd samlad grund för statsmakternas agerande. Årsvisa ellerpå annat sätt fastställda ramar för in vesteringsutgifterna och/ eller upplåningen bör då det anses nödvändigt användas som en ersättning för den styrning som tidigare utövats genom investeringsanslagen. Vad gäller formulering av ett förräntningskrav på affärsverken kan framhållas att ett procentuellt avkastningsmått vanligen beräknas med eget eller totalt arbetande kapital som bas. Då skillnaden mellan avkastning på eget respektive totalt kapital beror dels på skillnaden mellan totalavkastningen och den genomsnittliga låneräntan, dels på relationen

122 2

Bilaga

mellan skulder och eget kapital kan avkastningen på eget kapital sägas utgöra en bedömning av företagets totala verksamhet inklusive finansieringsfunktionen. Avkastningen på totalt kapital exkluderar ñnansieringsfunktionen.

Ägarens avkastningskrav i ett aktiebolag riktas normalt i första hand mot

den totala verksamheten inklusive finansieringsfunktionen, dvs det egna kapitalets avkastning i företaget. Skall jämförelser göras av avkastningen mellan individuella företag bör dock i regel beräkningar baserade på totalt kapital användas för att korrigera olikheter i ñnansieringsförutsättningar mellan företagen. De två avkastningsmâtten kompletterar härigenom normalt varandra. Så länge nuvarande ñnansieringsförutsättningar i huvudsak gäller för affärsverken är ett avkastningsmått som även utvärderar hur ñnansieringsfunktionen utövas tämligen ointressant. Om ett affärsverk ges möjlighet till finansiering enligt mer marknadsmässiga villkor ökar dock motiven för att i statsmakternas ekonomiska målformuleringar beakta även verkens ñnansfunktion. Sedvanliga företagsekonomiska mått som soliditet, förräntning på eget och totalt kapital m m bör då användas på det sätt som nu sker för t ex televerket. De krav den nuvarande budgethandboken ställer på verkens anslagsframställningar m m torde även efter en förändring av verkens finansieringsfunktion i stort vara ändamålsenliga för statsmakternas ställningstaganden till investeringsverksamheten. Ökade krav torde dock få ställas vad gäller finansieringsanalyser med information om bl a verkens finansieringsplaner.

3.2 Finansieringsbolagen

Genom ñnansieringsbolagen ges möjlighet att på kreditmarknaden låna erforderliga medel för finansiering av vissa investeringar utan de hinder som för närvarande föreligger för affärsverken till motsvarande upplåning. Som säkerhet för lånen lämnas pant i tillgångsmassan, eventuellt i kombination med statlig borgen och dylikt. Förekomsten av ñnansieringsbolag förutsätter att statsmakterna medges insyn i och möjligheter att påverka det aktuella bolagets investerings-

politik. Önskad insyn och styrning bör härvid noga formuleras i bolags-

ordning eller avtal. Formella rättskrav avseende likvidationsplikt m m kan även kräva behov av statlig garanti eller kapitaltillskott vid ogynnsam utveckling av verksamheten. [detta sammanhang finns anledning att erinra om budgethandbokens krav om att utrustning som anskaffas genom leasing skall ingå i redovisningen av verkens investeringsplaner. Vidare bör betonas vikten av att verken både i planer och årsredovisning redogör för de eventuella långsiktiga betalningsåtaganden som leasingen kan innebära. Från statsmaktssynpunkt är det angeläget att finansieringen inte splittras på onödigt många organ. Behovet av eventuella finansieringsbolag bör därför omprövas om andra metoder för en friare kapitalförsörjning öppnas. Ett motiv för finansieringsbolagen kan vara att verken därmed lättare kan erbjuda uthyrning av utrustning som används av

SOU l985z4l Bilaga 2 123

kunder eller finansiell service i samband mad anskaffningen av sådan utrustning. Staten bör dock vara sparsam med generella garantier till sådana finansieringsbolag så att de själva eller de koncernenheter som man biträder tvingas att ställa säkerhet för den service som erbjuds.

3.3 Redovisningen av upplåning vid sidan av statsbudgeten

l budgetpropositionen 1984/852100 (bil 8, sid 58 ff) lämnar regeringen en redogörelse för televerkets finansiering och de principiella frågor denna väcker. Televerkets upplåning kommer att redovisas i riksgäldskontorets prospekt i samband med kontorets upplåning. Rapportering till riksgäldskontoret om televerkets upplåning kommer att ske två gånger per år och avse ställningen vid kalender- och halvårsskifte. Däremot kommer, enligt vad som hittills övervägts, inte upplåningen att redovisas som statsskuld i riksbokföringen. Tillvägagångssättet motiveras av både praktiska och principiella skäl, det senare att statsskulden hittills har ansetts böra avspegla statsbudgetens lånefinansiering. Man förfar därvid på samma sätt som med t ex luftfartsverkets lån från kommunerna. En korrekt redovisning av verkens upplåning är väsentlig från informations- och insynssynpunkt. Riksgäldskontorets upplåning för verkens del kommer att redovisas under statsskulden trots att verkens upplåning inte längre redovisas mot statsbudgeten. En samordning av synsätten är därför angelägen. Svaret på frågan om hur upplåningen skall redovisas hänger samman med den större frågan om hur den totala statliga verksamheten och upplåningen för denna skall redovisas. Antingen bör både verkens och riksgäldskontorets upplåning redovisas under statsskulden i riksbokslutet eller också bör statsskulden konsekvent knytas till statsbudgeten. I det senare fallet bör ett annat begrepp användas för benämning av skulden. Så länge en skuld är hänförlig till en myndighet eller ett verk är den - oavsett om den är av karaktären automatiskt uppkommen leverantörsskuld eller långfristigt utländskt lån - statens skuld.

3.4 Samordning av kapitalförsörjning och kapitalhantering

inom verkskoncernen och med staten

3.4.1 Kapitalövezföringar mellan verk och bolag

Möjligheterna till kapitalöverföringar mellan ett affärsverk och dess bolag begränsas av övergripande bestämmelser om den statliga medelsförvaltningen. Det ankommer på riksdagen att fatta beslut om denna förvaltning. Verken får alltså inte utan statsmakternas godkännande överföra medel i form av t ex aktieägartillskott, lån eller borgensåtagande m m till det av verket förvaltade aktiebolaget. Formella medelsöverföringar från bolaget till affärsverket kan ske genom bolagsstämmas beslut om utdelning på de av verket förvaltade aktierna. Självfallet får sådan utdelning inte överstiga vad som enligt aktiebolagslagen är tillåtet. Erhållen utdelning redovisas som intäkt hos respektive affärsverk. Annan kapitalöverföring från bolaget till affärsverket, t ex i form av lån, får inte förekomma.

124 Bilaga 2 SOU l985:4l

Det kan noteras att varukrediter i samband med affärsförbindelser inte har ansetts som långivning i ovan nämnda bemärkelse. Affärsverken har således möjlighet att i samband med affärstransaktioner med berörda bolag lämna eller motta sedvanliga leverantörskrediter. Enligt praxis får dock kreditens villkor inte i väsentlig grad avvika från vad som kan anses normalt. Skattelagstiftningens regler om s k koncernbidrag är inte tillämpliga på nuvarande affärsverkskoncerner. Enligt skattelagstiftningen är koncernbidrag tillåtna mellan företag inom samma koncern bl a under förutsättning att en aktiebolagskoncern eller annat i skattelagstiftningen åsyftat koncernförhållande råder. Förvaltningsbolagen innebär emellertid att det skapas möjligheter till kapitalöverföringar mellan de rörelsedrivande bolagen under verken. Förekommande affärsförbindelser mellan verken och bolagen erbjuder möjligheter till kapitalöverföringar i informellt hänseende och utanför riksdagens kontroll. T ex kan internpriser sättas så att medel överförs i olika riktningar. Sedvanliga leverantörskrediter kan vidare utsträckas i tiden samt räntebeläggas i varierande utsträckning. Fakturering avseende tex administrativa tjänster kan också vara skönsmässiga. Det finns dock ingen grund för att påstå att förhållandena inom verkskoncernerna härvidlag skulle vara annorlunda än inom aktiebolagskoncerner. Det ligger i den externa revisionens uppgift att stävja denna typ av transaktioner.

3.4.2 Samordning av upplâning

De alternativ som senast utvecklats för finansieringen marknadsfinansieringen och riksgäldskontorets marknadsanpassade internbanksfunktion - illustrerar indirekt affärsverkens dubbla roll och ställning. Dels ingår man som en enhet inom statsförvaltningen, där riksgäldskontoret av håvd svarar för statens upplåning, dels är man moderföretag för i några fall stora bolagsgrupper. Denna situation skall dock inte ses mer unik än vad den är. Moderbolag för stora koncerner i andra delar av näringlivet är i sin tur många gånger dotterbolag i en större helhet. I budgetpropositionen l984/85:100 (bil 8, sid ll9) betonas det att televerket i upplåningssammanhang bör betraktas som moderföretag i en koncern där också bolagen inom telegruppen ingår. De praktiska arrangemangen kring kapitalanskaffningen har därför ansetts böra ordnas så att största möjliga effektivitet kan uppnås för affärsverkskoncernen som helhet. Det förutsätts också att upplåningen både till verk och bolag huvudsakligen sker inom förvaltningsbolaget Teleinvest AB, som fungerar som en internbank för hela koncernen. Utvecklingen av riksgäldskontorets internbanksfunktion visar emellertid att man för andra verk är mer benägen att betona sambandet med staten. Den koncernsyn som förordats i betänkandet utesluter naturligtvis inte att verk och bolag hålls åtskilda från ñnansieringssynpunkt. Verkskoncernens effektivitet i förhållande till statsförvaltningen som helhet måste i denna liksom många andra frågor vägas från fall till fall. Det synsätt som redovisas för televerket kan vara naturligt att tillämpa på

Bilaga 2 125

andra verkskoncerner, i synnerhet om verksamhet av likartat slag bedrivs både inom verk och bolagsenheter. Det är inte heller nödvändigt att hela verkssidan samordnas med bolagsñnansieringen. En samordnad finansiering kan exempelvis tillskapas mellan olika (grupper av) självständiga rörelsedrivande divisioner och dotterföretag även om viss verksamhet eller investeringar finansieras enligt traditionellt mönster över statsbudgeten eller direkt via riksgäldskontoret. I linje med en ökad delegering av aktieförvärv och andra investeringsbeslut bör verken också kunna erhålla ökade bemyndiganden att ge lån till eller utfärda kreditgarantier för bolagen. I första hand bör detta gälla de företag som har den närmaste samverkan med verkets egen verksamhet (Trafikrestauranger, Svelast, produktionsbolag inom Vattenfall etc). Verken får härigenom möjlighet att för dessa typer av bolag fylla den funktion som ett moderföretag bör kunna utöva mot sina dotterföretag. För andra bolag vars verksamhet är mindre hårt knuten till verkens egen verksamhet och som bedrivs under i övrigt marknadsmässiga villkor, bör upplåning ske så att den utsätts för normal kreditprövning. Staten och verken bör därför vara återhållsamma med kreditgarantier för sådan upplåning. Om en samordning av koncernens upplåning drivs så långt som i televerksfallet är ett bolag som sköter finansieringsfunktionen den naturliga lösningen. Det kan emellertid diskuteras om det är lämpligt att bygga in finansieringsfunktionen för hela koncernen i ett förvaltningsbolag som samtidigt utgör moderföretag för en bolagsgrupp. En internbanksfunktion bör i stället organiseras i form av ett självständigt bolag. Därigenom skapas också en klarare ansvarsbild beträffande detta servicebolags funktion. För den upplåning som sker för verkets del bör verket eller regeringen inom de ramar som riksdagen - allt medgivit efter upplåningens storlek bevilja kreditgarantier. För upplåning för företagens del bör säkerhet i första hand ges i företagens egna tillgångar och i de borgensâtagande som ett eventuellt moderföretag (förvaltningsbolag) anser att det kan åta sig.

3.4.3 Riksgäldskontorets och riksbankens roll

Enligt 1809 års regeringsform var det endast riksgäldskontoret som kunde ta upp och förvalta lån till staten. Den nya regeringsformen (RF 9: l0) ger regeringen möjlighet att efter bemyndigande från riksdagen ta upp lån eller i övrigt ikläda staten ekonomisk förpliktelse. I detta persmåste den viktigaste principiella utgångspunkten vara att den pektiv upplåning som kan komma att ske från olika organ under regeringen tillsammans med den som sker via riksgäldskontoret redovisas samlat på ett fullödigt sätt (jfr tidigare diskussion om statsskulden). En felaktig redovisning i detta avseende skulle kunna åstadkomma stor skada i speciellt den utländska upplåningen. Riksgäldskontoret skall (jfr FiU 83/84:25) även framdeles samordna den statliga upplåningen. Det är också där information om den samlade upplåningen bör sammanställas. Riksgäldskontoret bör därför säker-

126 Bilaga 2 SOU l985t4l

ställas att kunna fylla denna funktion genom särskilda föreskrifter i samband med att verk tilldelas rätten att själva eller via ett bolag låna på den öppna marknaden. Riksbanken har enligt lagen (1974:922) om kreditpolitiska medel genom emissionskontroll av obligationer, förlagsbevis m m möjlighet att påverka utvecklingen av den svenska kapitalmarknaden. Kontrollen inskränks i praktiken till att se till att överutbud av obligationer på den svenska marknaden undviks. Riksbanken kan inte pröva omfattningen av riksgäldskontorets totala upplåning men väl påverka utformningen av emissionsvillkor liksom tidpunkten för upptagande av lån. Mellan riksbanken och riksgäldskontoret finns dessutom ett väl utvecklat samarbete. Detta - i kombination med riksbankens prövning - har ansetts var tillfyllest för att tillförsäkra nödvändig samordning av televerkets upplåning med annan statlig upplåning. Som nämnts tidigare har statsmakterna beträffande SJ och luftfartsverket beslutat att riksgäldskontoret skall ställa krediter på marknadsmässiga villkor till dessa verks förfogande. I den mån denna lösning även kommer till stånd för övriga affársverk säkerställs naturligtvis samordningen. Skulle statsmakterna å andra sidan välja att låta affärsverken låna på marknaden bör i de tidigare föreslagna föreskrifterna emellertid skrivas in anmälningsplikt till riksgäldskontoret i samband med större upplåning. Riksgäldskontoret bör också i sådana fall tilldelas en formell möjlighet att uppskjuta ett verks upplåning om det p g a storlek och tidpunkt på ett olyckligt sätt skulle sammanfalla med statens övriga upplåning.

3.4.4 Placering av kortfristiga och långfristiga likviditetsöverskott

Likviditetsöverskott skall enligt förordningen 1974:591 placeras på checkräkning i riksbanken eller på postgirokonto. Först efter beslut av regeringen får insättning ske på annan bankiän hos riksbanken. Alla verk har numera rätt att placera likviditetsöverskott på räntebärande konto hos riksgäldskontoret. Dessutom har flera av verken rätt att placera sina pengar i annan bank. RRV har av regeringen haft i uppdrag att utreda åtgärder för en bättre kassahållning inom staten och därvid bl a berört affärsverkens kortfristiga kapitalplacering och upplåning. I sin rapport (dnr 1983:354) föreslår RRV att överskottslikviditet och även kortsiktig upplåning i framtiden administrativt skall hanteras av postgirot, dock fortfarande med koppling till statsverkets checkräkning. Räntebärande konton liksom rörliga krediter hos riksgäldskontoret skulle därmed komma att upphöra. Särskilda medgivanden om placering i andra banker bör enligt RRV ges restriktivt, i princip bara under förutsättning att en högre avkastning nås än den som blir följden av en förskjutning av den statliga upplåningen. RRV har inte berört relationen till bolagen i sin rapport. Med den koncernstrategi som förutsätts gälla för verkskoncernerna är det rimligt att kortfristig överlikviditet inom verken också kan lånas ut till dotterföretag. Verken bör också kunna erhålla kortfristiga lån från sina dotterföretag. All sådan kapitalhantering bör dock ske under förhandling mellan berörda enheter. Varje enhet bör alltså få låna eller placera sin

SOU l985i4l Bilaga 2 127

kortfristiga överlikviditet där man erhåller den bästa avkastningen (jfr RRVs inställning enligt ovan beträffande verkens möjlighet att få placera medel hos bank). Det bör även gälla i verkens relation till riksgäldskontoret i styrningen av verken bör eller postgirot. Målstyrningsfilosofm beteende här översättas i ett marknadsmässigt även från motparten riksgäldskontoret. Kan verken erhålla bättre villkor vid annan placering återverkar det positivt på verkens finansnetto och till sist på det överskott som kan inlevereras till statsbudgeten. Vid betydande långsiktig överlikviditet är det naturligt att riksdagen verkens l och regeringen mer aktivt påverkar placeringsmöjligheter. kan visserligen samma tes som för den kortfristiga överlikvidigrunden teten hävdas. Paralleller måste emellertid dras till hur staten i övrigt styr i samhället. Särskilda villkor är också naturliga om de kapitalplacering förenas med ökad möjlighet till resultatutjämningsfonder eller annan konsolidering inom verken. En ytterligare aspekt måste också vägas in. Alltför hög långsiktig likviditet kan motverka strävan till sådan rationalisering som syftar till

att minimera kapitalbindningen inom verken. (Vad en kapitalstyrning

kan betyda i positiv bemärkelse i detta hänseende har en mångfald exempel i de uppdragsmyndigheter som överförts till företagsliknande styrning från att tidigare ha hanterats som vanliga förvaltningsmyndigheter.) En spärrning av vissa delar av överlikviditeten i kombination som har koppling till statsverkets checkräkmed en placering på konton vara naturlig i avvaktan på att kapitalet behöver utnyttning kan därför för när medlen skall släppas fria innebär dessutom ett jas. Tidpunkten extra styrmedel för regeringen.

3.4.5 Lâneförbud

innehåller bestämmelser som begränsar den krets som Aktiebolagslagen kan erhålla lån från ett aktiebolag. Dessa bestämmelser om låneförbud innebär att ett aktiebolag inte kan lämna ut lån till aktieägare, styrelseledamot, verkställande direktör och revisor eller personer som är nära släkt med dessa. Så snart en person omfattas av låneförbudet gäller det också juridisk person över vars verksamhet denne har ett bestämmande inflytande. Från dessa bestämmelser ges bl a undantag för lån mellan bolag inom samma koncern och för lån till kommun eller landstingskommun som beror på att aktiebolagslagen arbetar äger dessa. Det senare undantaget med ett enhetligt koncernbegrepp där moderbolaget förutsätts vara ak- Det generella undantaget för koncerner gäller därför inte om tiebolag. den ägande enheten har annan juridisk ställning även om ett koncernliknande förhållande De undantag som ges i aktiebolagslagen begäller. träffande lån mellan bolag bör utvidgas till att också gälla bolag inom affärsverkskoncernen. Det bör noteras att kommersiella lån kan ges redan nu trots att en aktiebolagskoncern inte föreligger. Lån som ges av andra skäl bör även fortsättningsvis motiveras av särskilda skäl och ligga i linje med av statsmakterna fastställda riktlinjer. För att få en samstämsom gör det möjligt för televerket att låna mighet med det riksdagsbeslut

128 Bilaga 2

av förvaltningsbolaget Teleinvest bör aktiebolagslagen ändras så att undantag från låneförbudet även omfattar statligt affärsverk under förutsättning av statsmakternas medgivande. Koncernsituationen innebär att låneförbudets regler omfattar andra bolag inom samma koncern och där berörda personer i ledningsorganen jämte närstående fysiska och juridiska personer. Aktiebolagslagens koncernbegrepp leder emellertid som en annan och mindre önskvärd konsekvens till att personeri ledningen för ett verk (moderföretag som inte är aktiebolag) inte omfattas av láneförbudet. Lâneförbudet bör i detta avseende bli reglerat till att omfatta personer i verksledningsorgan och andra personer med avgörande styrande eller kontrollerande funktion över bolagen.

3.4.6 Koncernbidrag

Koncernbidrag är det vanligaste och sannolikt mest verkningsfulla sättet att överföra obeskattade vinstmedel inom en grupp av företag. Lagstiftningen om koncernbidrag har som utgångspunkt det aktiebolagsrättsliga koncernbegreppet enligt 1944 års aktiebolagslag. Vid öppna koncernbidrag krävs dock ett kvalificerat koncernförhållande innebärande att mer än 90 % av aktiekapitalet skall innehas av moderföretaget. Som moderföretag enligt koncernbidragsreglerna räknas svenskt aktiebolag, svensk ekonomisk förening och svensk ömsesidig skadeförsäkringsanstalt. Som dotterbolag räknas endast svenskt aktiebolag. Inom en sådan koncern med moderföretag och ett eller flera dotterbolag, dotterdotterbolag etc - kan, med vissa inskränkningar, obeskattade vinstmedel överföras mellan företagen. Det är således endast koncerner med vissa särskilt angivna associationsrättsliga subjekt som moderföretag som omfattas av koncernbidragsreglerna. Utanför faller sådana koncerner eller grupper av företag som i toppen ägs av exempelvis fysisk person, stiftelse, sparbank, kommun och statligt verk. För att koncernbidrag skall kunna lämnas mellan bolag som ägs av tex ett statligt verk står två möjligheter till buds. Endera bildas ett förvaltningsbolag som övertar aktierna i de direktägda bolagen eller så fordras ändrad lagstiftning. Några olika situationer, illustrerade i nedanstående organisationsstrukturer, skall behandlas i det följande:

1. 2. Verk

Ve|rk

Förvaltningsbolag

AB/ A|B \AB AB AB AB

3. Verk

Självständ/ig

AB division (motsvarande)

Bilaga 2 129

Oberoende av om förvaltningsbolaget skattemässigt är ett förvaltningsföretag eller rörelsedrivande företag kan som vi tidigare konstaterat dotterbolagen fritt ge och ta koncernbidrag sig emellan med de inskränkningar som koncernbidragsreglerna uppställer. De bolag vars aktier förvaltas direkt av ett verk kan inte ge och ta koncernbidrag sig emellan. Härför krävs en ändring i lagen (1947:576) om statlig inkomstskatt med innebörd att koncernbidrag skall kunna ges mellan aktiebolag som ingår i en affärsverkskoncern. Om koncernbidragsmöjligheter mellan bolag och verk skall medges krävs ytterligare ändring i reglerna om koncernbidrag. Får bolaget avdrag för koncernbidrag till verket medför detta att den grundläggande principen om dubbelbeskattning av aktiebolag ruckas. Bolaget får avdrag för bidraget. Bidraget beskattas inte hos myndigheten. Härigenom kan verken tillföras dubbelt så mycket avkastning som eljest vore möjligt. Om denna typ av bidrag skall vara möjliga krävs därför att verket beskattas eller på annat sätt belastas med en skatteeffekt motsvarande aktiebolagets. Den kommunala beskattningen av juridiska personer upphörde den l januari 1985. Därmed slopas även den kommunala beskattning som gällt för vissa verk (se vidare avsnitt 3.5). Det förhållandet att staten inte längre skall betala kommunalskatt skulle, i kombination med att verk ges möjlighet till vinstöverföring av obeskattade vinstmedel, skapa en klar åtskillnad mot vad som gäller i näringslivet i övrigt. Vidare torde bidrag från verk till bolag så gott som uteslutande bedömas som aktieägartillskott, dvs bidraget är inte skattepliktigt för mottagaren. Det generellt lämpliga i en lösning av ovanstående slag kan diskuteras. Undantag skulle kunna hävdas i vissa situationer i fall 3. En ekonomiskt och i andra avseenden självständig division som endast bedriver näringsverksamhet är av naturliga skäl mycket likartad ett bolag. Det skulle därmed kunna hävdas att sådana enheter skulle kunna ge och ta bidrag i förhållande till bolag inom koncernen under förutsättning att de verksamhetsmässigt står varandra nära. - - I varje dotterföretag ligger särskilt om det är ett aktiebolag en självständighet som bottnar i det ansvar som åligger ledningsorganen i dessa. Om verksamheten bedrivs i dotterföretag är det just den effektivitet i vid bemärkelse som självständigheten skapar som skall tillvaratas. Däremot kan ifrågasättas om det är lämpligt att foga in självständiga i kedjan - rörelsedrivande om enda organ regeringen dotterföretag skälet är att kringgå regeltekniska problem. Det finns därför starka skäl för att ändra lagstiftningen så att verkskoncernerna kan organiseras enligt alternativ 2 med bibehållen möjlighet till koncernbidrag mellan bolagsenheterna. Härvid ges möjlighet att direkt under verken gruppera bolag tillsammans med likartad verksamhet inom enheter i verket. På längre sikt bör möjligheten till koncernbidrag mellan dotterbolag och ekonomiskt och i övriga avseenden självständiga divisioner också skapas. En förutsättning härför är emellertid att dessa enheter företagsbeskattas eller för sin inleverans av avkastning till statsbudgeten, beträf-

130 Bilaga 2

fande konsolideringsregler m m behandlas likartat med företagen och skattereglerna för dessa. Möjligheten till koncernbidrag bör dock i regel begränsas. Det är inte lämpligt med bidrag mellan sinsemellan disparata verksamheter inom koncernerna. Oavsett formella regler bör den allmänna policyn vara att bidrag i första hand ges mellan enheter inom samma verksamhetsområde. För Vattenfalls del skulle det exempelvis innebära att koncernbidrag - liksom andra - i första hand skulle kapitaltransaktioner ges inom grupperna kraftproducerande respektive eldistribuerande enheter. Ändrad lagstiftning bör också ange att koncernbidrag bara får ges inom ramen för de bemyndiganden som riksdag och regering fastställer för varje koncern.

3.5 ”Beskattning” av affärsverken

Affársverken är som enheter inom statsförvaltningen befriade från taxering till statlig inkomstskatt. Till kommunal taxering har verken varit skattskyldiga i varierande utsträckning. Verken har exempelvis betalat garantiskatt på fastigheter till kommunerna. Det har emellertid funnits ett antal undantag från dessa beskattningsregler, bl a har statens byggnader för allmän styrelse eller förvaltning och post- och televerkets byggnader för driftens behov varit undantagna. Verken har även i viss utsträckning beskattats för inkomst som överstiger det nämnda garantibeloppet. Både vad gäller garantiskatt och övrig skatt till kommunerna är det emellertid bara Vattenfall och domänverket som påförts skatt för sin egentliga verksamhet. Det kan vidare noteras att viss del av det överskott som inlevererats till statsbudgeten som avkastning på statskapital vid kommunal taxering har varit avdragsgill som ränta. Slopandet av den kommunala taxeringen innebär att effekterna härav för verken måste ses över. Frågan utreds för närvarande inom finansdepartementet. Affärsverksutredningen hade bl a förslag om att affärsverken till statsverket skulle inleverera en skattemotsvarighet motsvarande aktiebolagens statliga inkomstskatt. Vidare ansåg man att konsolideringsmöjligheterna för verken skulle följa de regler som ges i skattelagstiftningen. I samband med att man nu utreder hur verken skall belastas med motsvarande kostnadskomponenter som låg i den kommunala beskattningen finns det goda skäl att på nytt pröva affärsverksutredningens förslag. Ett efterliknande av regler som gäller för aktiebolag och andra juridiska personer har i och för sig inget egenvärde. Om man eftersträvar konkurrensneutralitet är dock jämställdhet även på detta område väsentlig. Bl a erhålls, till skillnad från vad som nu är fallet, ett definierat spelutrymme för konsolidering genom överavskrivningar m m. I första hand bör detta synsätt gälla för konkurrensutsatt rörelsedrivande verksamhet, som med fördel bör drivas i ekonomiskt självstäneller dotterföretag. Som vi angav i föregående avsnitt har ett dig division efterliknande av skattelagstiftningens regler också betydelse för möjligheten att tillåta koncernbidrag mellan verk- och bolagsenheter. Ett vanligt synsätt är att myndigheter som enheter inom den juridiskt sammanhällna enheten staten inte kan belastas med statlig inkomstskatt

Bilaga 2 131

m m. Staten kan inte beskatta sig själv. Att låta skattelagstiftningens regler tillämpas även på verk bör dock inte anses märkligare än att staten debiterar myndigheterna med sociala avgifter m m i det s k LKP-systemet eller att byggnadsstyrelsen debiterar marknadsmässiga hyror mot övriga myndigheter inom statsförvaltningen.

Statens offentliga 1985 utredningar

Kronologisk förteckning

. Församlingar i samverkan. C. . Livsmedelsforskning ll. Jo. . Leva som äldre. S. . Rättshjâlp. Ju.

Etamsipgnbun-ø

Barn genom befruktning utanför kroppen m. m. Ju. Förköp av bostadsrätter. B. . Arbetsmarknadsverkets ansvarsområde. A. . Beredskapsarbete i AMsaregi. A. . Kulturarbetsförmedling. A. . Pantsänning av patent. Ju. . Ny räntelag. Ju. . Skolbarnsomsorgen. S. . Fornlämningar och exploatering. U.

NIOQOWÖCBBå-l

. Den barn- och ungdomspsykiatriska verksamheten. S. . Handel med alkoholdrycker. S. . Den svenska psalmboken. Texter och melodier. Volym 1. C. _._._..._..._. . Den svenska psalmboken, Historik, principer, motiveringar. Volym 2. C. . Den svenska psalmboken. Text och musikkommentarar. Volym 3. C. 19. Den svenska psalmboken. Ackompanjemang. Volym 4. C. 20. sammanhållen skatteförvaltning. Fi. 21. Ökat förtroendemannainflytande i försåkringskassorna. S. 22. Förskola - skola. U. 23. Svensk säkerhetspolitik inför 90›talet. Fö. 24. Ordningslag m. m. Ju. 25. Kunskap för kemikaliekontroll. Jo. 26. JO-ämbetet. R. 27. Gripen anhållen häktad. Ju. 28. Aktivt folkstyre i kommuner och landsting. C. 29. Principer för ny kommunallag. C. 30. Skola för delaktighet. C. 31. Dagens äldre. S. 32. Hushållning för välfärd. Fi. . Några barn- och ungdomsfrågor 1982-1985. SB. . Gruppförsäkring. Fi. 35. Ersättningar och förmåner inom frivilligförsvaret. Fö. 36, Värnplikten i samhället. Fö. 37. Om smittskydd. S. , Reavinstuppskov fastigheter. Del 1,Fi. 39. Reavinstuppskov fastigheter. Del 2. Fi. . Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning. C. 41. Affärsverken och deras företag. C.

Statens offentliga utredningar 1985

Systematisk förteckning

Riksdagen .JO-ämbetet [26]

Statsrådsberedningen Några barn och ungdomsfrågor 1982-1985. [33]

Justitiedepartementet Rättshjälp. [4] Barn genom befruktning utanför kroppen m. m. [5] Pantsättning av patent. [10] Ny räntelag. [11] Ordningslag m. m, [24] Gripen anhållen häktad. [27]

Försvarsdepartementet Svensk säkerhetspolitik inför 90-talet. [23] Ersättningar och förmåner inom frivilligförsvaret. [35] Värnplikten i samhället. [36]

Socialdepartementet Leva som äldre. [3] Skolbarnsomsorgen, [12] Den barn› och ungdomspsykiatriska verksamheten [14] Handel med alkoholdrycker [15] Ökat förtroendemannainflytande i försäkringskassorna. [21] Dagens äldre. [31] Om smittskydd. [37]

Finansdepartementet sammanhållen skatteförvaltning [20] Hushâllning för välfärd. [32] Gruppförsäkring. [34] Reavinstuppskov fastigheter. Del 1. [38] Reavinstuppskov fastigheter. Del 2. [39]

Utbildningsdepartementet Fornlämningar och exploatering [13] Förskola - skola [22]

Jordbruksdepartementet Livsmedelsforskning ll, [2] Kunskap för kemikaliekontroll. [25]

Civildepartementet Församlingar i samverkan. [1] Den svenska psalmboken. Texter och melodier. Volym 1. [16] Den svenska psalmboken, Historik, principer, motiveringar. Volym 2. [17] Den svenska psalmboken, Text och musikkommentarer. Volym 3. [18] Den svenska psalmboken. Ackompanjemang. Volym 4, [19] Aktivt folkstyre i kommuner och landsting. [28] Principer för en ny kommunallag, [29] Skola för delaktighet. [30] Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning. [40] Affärsverken och deras företag. [41]

Arbetsmarknadsdepartementet Arbetsmarknadsverkets ansvarsområde. [7] Beredskapsarbete i AMS-regi. [8] Kulturarbetsförmedling. [9]

Bostadsdepartementet Förköp av bostadsrätter. [6]

Anm. Siffrorna inom klammer betecknar utredningens nummer i den kronologiska förteckningen.

Liber ISBN 91-38-08962- -9 Allmänna ISSN Förlaget O375-25OX